Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20110110/lois.html
Timestamp: 2020-07-03 17:12:32+00:00

Document:
Commission des lois : compte rendu de la semaine du 10 janvier 2011
Loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure - Examen du rapport et du texte de la commission en 2e lecture
Atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental - Examen du rapport et du texte de la commission
Prorogation du mandat des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger - Examen du rapport et du texte de la commission
Statut général des fonctionnaires des communeset des groupements de communes de la Polynésie française - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine tout d'abord le rapport de M. Jean-Patrick Courtois et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 195 (2010-2011), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Après avoir renouvelé mes voeux à tous, je donne la parole à Jean-Patrick Courtois, rapporteur du projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (Loppsi 2), non sans préciser que l'article 10 n'est plus en navette : son adoption conforme par l'Assemblée nationale fera l'objet d'un erratum au Journal officiel.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Nous débattons en deuxième lecture de la Loppsi 2, adoptée en décembre par l'Assemblée nationale. De nombreuses dispositions ont déjà fait l'objet d'un accord. L'Assemblée nationale n'a apporté que des modifications de forme au dispositif que nous avions adopté pour l'encadrement des fichiers d'antécédents judiciaires et d'analyse sérielle, de même qu'à l'article 17, pour la plupart des dispositions relatives à la vidéosurveillance. L'expérience de la CNIL en matière de libertés publiques justifiait son intervention, avait estimé le Sénat, et l'Assemblée nationale a globalement approuvé cette modification.
Le chapitre relatif à la sécurité quotidienne et à la prévention de la délinquance avait été introduit à l'Assemblée nationale ; en grande partie approuvé par le Sénat, il n'a pas été modifié de manière sensible en deuxième lecture par les députés. Il en est ainsi du couvre- feu de portée générale décidé par le préfet pour des mineurs de 13 ans ou du règlement intérieur relatif aux échanges d'informations au sein des groupes de travail des CLSPD.
Nous avions adopté en termes identiques ou avec des modifications d'ordre rédactionnel la plupart des articles relatifs à la sécurité routière. L'Assemblée n'a opéré de modification substantielle que pour l'article relatif au permis à points introduit sur l'initiative d'Alain Fouché. La commission des lois de l'Assemblée nationale avait ramené à deux ans le délai de récupération des points que le Sénat avait réduit de trois à un an. En séance publique, un amendement a introduit une exception pour les délits routiers et les infractions les plus graves. Ces dispositions paraissent équilibrées.
Le Sénat avait globalement donné son accord aux dispositions introduites par la commission des lois de l'Assemblée nationale relatives à la police municipale. Il avait approuvé l'attribution de la qualité d'APJ aux directeurs de la police municipale, la participation des policiers municipaux aux contrôles d'identité sous l'autorité d'un OPJ ou la simplification des règles d'agrément pour les agents de la police municipale. L'Assemblée nationale n'y a introduit que des amendements rédactionnels.
De nombreuses dispositions introduites par amendement du Gouvernement au Sénat ont également été approuvées. Cependant, je vous proposerai un amendement sur les contrôles d'identité dans les transports.
S'agissant de l'extension des peines planchers aux primo-délinquants auteurs de violences volontaires, nous avions pointé, en première lecture, un risque d'inconstitutionnalité, et souligné la nécessité de respecter la cohérence de l'échelle des peines. En séance publique, un sous-amendement de MM. Longuet et Jacques Gautier avait donc limité le champ d'application de l'amendement du Gouvernement. Cependant, les députés sont largement revenus au dispositif initial du Gouvernement et l'ont même étendu. Ils sont en outre revenus au droit antérieur à la loi pénitentiaire pour l'exécution des peines ainsi prononcées. En l'état, cet article présenterait un risque d'inconstitutionnalité et il remettrait en cause la loi pénitentiaire dont les décrets d'application viennent d'être publiés. Je vous proposerai d'en revenir au texte de première lecture du Sénat.
La convocation des mineurs devant le tribunal pour enfants par un officier de police judiciaire, d'abord rejetée par notre commission, n'avait été adoptée en séance publique qu'assortie d'un sous-amendement en restreignant le champ d'application. Les députés étant revenus aux propositions que nous avions rejetées, un amendement rétablira le texte du Sénat.
L'article 23 ter relatif à l'allongement de la peine de sûreté pour les auteurs de meurtre ou assassinat contre les personnes dépositaires de l'autorité publique avait été sous-amendé par MM. Hyest, Longuet et About pour viser, comme pour les mineurs, les crimes commis en bande organisée ou avec guet-apens ; les députés, écartant toute circonstance aggravante, sont revenus à la rédaction initiale du Gouvernement. Je vous proposerai donc de reprendre notre texte.
Quant à la sécurité quotidienne, les députés ont rétabli la possibilité pour le préfet de décréter une mesure de « couvre-feu individuel » à l'encontre d'un mineur déjà condamné, ce qui présente un risque d'inconstitutionnalité et semble d'application très difficile.
Enfin, il convient de réserver le caractère exceptionnel de l'imprescriptibilité aux crimes contre l'humanité. Je vous proposerai de ne pas l'étendre aux crimes se traduisant par une disparition d'enfant, qui font déjà l'objet de dispositions dérogatoires.
M. Jean-René Lecerf. - Je suis totalement en phase avec ce qui vient d'être rappelé. Nous avons adopté la loi pénitentiaire après des mois de réflexion et de travail ; pourquoi revenir déjà dessus alors que l'administration pénitentiaire s'en saisit ? Elle ne peut avancer sérieusement sans textes pérennes.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avec l'amendement n° COM-11, je vous propose de rétablir l'article adopté par le Sénat en première lecture : il est utile de connaître les chiffres de ce rapport.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-7, sur le délit d'usurpation d'identité, revient au texte adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale. En effet, les textes permettent déjà de réprimer les pratiques d'hameçonnage. Il convient en outre de respecter l'échelle des peines.
M. Bernard Frimat. - N'étions-nous pas tombés d'accord sur un article 2 bis qui a été supprimé par l'Assemblée nationale ? Nous voulions régler le cas des personnes dont l'identité a été usurpée. J'avais en séance interpellé le Gouvernement et l'amendement avait été adopté. Est-ce le bon endroit et cela peut-il passer pour de la programmation ? Le problème reste et il n'a rien de partisan car il s'agit de dépolluer les actes d'état-civil de personnes victimes d'une usurpation de leur identité sans dépendre de l'intervention du président du TGI.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cela semble plutôt relever d'une proposition de loi.
M. Jean-René Lecerf. - J'en ai déposé une sur la protection de l'identité. La solution passe par une modification du Code civil.
M. Bernard Frimat. - La proposition de M. Lecerf constitue un bon véhicule. L'important est de traiter la question.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous en nommerons prochainement le rapporteur pour qu'il puisse examiner également cette question.
Mme Virginie Klès. - J'ai de la suite dans les idées ! J'ai assisté à une conférence sur la cybercriminalité au cours de laquelle le secrétaire général de la Défense nationale a affirmé que le blocage des sites internet n'est pas une bonne solution pour lutter contre le terrorisme. Il en est de même en matière de pédopornographie.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Je suis, moi aussi, têtu. L'article voté à l'Assemblée nationale reprend une législation déjà en vigueur au Danemark, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas.
Mme Virginie Klès. - Il y a dix ans de cela...
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mon amendement de précision n° COM-21 fera tomber celui de M. Zocchetto.
L'amendement n° COM-21 est adopté et l'amendement n° COM-4 devient sans objet.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-22 présenté par Mme André et M. Anziani compromettrait l'équilibre trouvé à l'Assemblée nationale sur la photographie en mairie des demandeurs de passeports.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - M. Houel avait proposé de supprimer la possibilité de faire les photographies en mairie.
M. Alain Anziani. - L'Assemblée renvoyant à un décret, que se passe-t-il dans l'attente du retrait des appareils et le maire a-t-il la possibilité de ne pas faire les photos ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Puisque c'est un amendement d'appel, vous poserez la question en séance, et le Gouvernement vous répondra.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - On avait oublié d'informer le maire des procédures entreprises par la commission départementale de la vidéosurveillance et par la CNIL. L'amendement n° COM-12 y remédie.
M. Alex Türk. - L'amendement n° COM-23 revient au texte de l'amendement qu'avait retenu le rapporteur en première lecture. La rédaction de l'Assemblée nationale semble limiter le contrôle de la vidéoprotection par la CNIL; on veut rappeler qu'il reste possible malgré le dualisme juridique.
M. Jean-Pierre Vial. - Le marché de la sécurité est partagé pour moitié entre de grandes sociétés étrangères comme Brinks ou Securitas, regroupées en un syndicat, et 150 sociétés françaises, plus petites et regroupées dans une autre organisation. Ces dernières ne doivent pas être évincées d'un dispositif qu'elles contribueront à financer. L'amendement d'appel n° COM-24 demande donc des précisions sur la composition du Conseil national des activités privées de sécurité.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - J'ai également reçu ces organisations. Toutefois, comme il ne s'agit pas d'un ordre professionnel, il vaudrait mieux retirer l'amendement maintenant, quitte à le représenter afin d'interroger le Gouvernement en séance.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-8 revient, sur les peines planchers, à notre rédaction de première lecture, comme je m'en suis expliqué.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-17 rétablit le texte du Sénat sur la période de sûreté.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avec l'amendement n° COM-9, nous revenons au texte du Sénat pour la convocation des mineurs par un officier de police judiciaire.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-13 revient à la rédaction du Sénat en première lecture sur le couvre-feu pour les mineurs.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Les dispositions introduites par M. Bernard Reynès sont trop complexes. On multiplie les comités. L'amendement n° COM-10 supprime la « cellule de citoyenneté », ce sous-groupe des CLSPD.
M. Hugues Portelli. - Les trois quarts des CLSPD ne fonctionnent pas. L'on peut créer les comités que l'on veut, ils ne marchent pas.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cela dépend...
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-14 porte à 50 000 habitants le seuil de création d'un conseil des droits et des devoirs des familles : 10 000 habitants, c'est trop petit !
M. Charles Gautier. - Je suis d'accord sur ce point avec le rapporteur car l'on essaie de forcer la main des élus locaux, trop peu de communes ayant suivi les orientations qu'on leur proposait.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avec l'amendement n° COM-10, nous traitons de l'imprescriptibilité.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Dans ce débat récurrent, notre position constante est de réserver l'imprescriptibilité aux crimes contre l'humanité.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Il faut accepter tous les autres cas ou aucun.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Des associations présentent toujours cette demande ; il s'agit ici de l'affaire Mouzin, la petite Estelle ayant disparu à Guermantes il y a bientôt dix ans. On avait déjà connu l'affaire des disparues de l'Yonne -un désastre judiciaire- que la Cour de cassation avait pu rattraper de justesse. N'allons pas prolonger à l'infini, on est déjà passés de 10 à 20 ans pour certains crimes commis contre des mineurs.
M. François Pillet. - Je rejoins ce qui vient d'être dit. Sur le principe, la disposition est absurde : autant supprimer la prescription. En pratique, dans toutes les affaires sensibles, un soit-communiqué du procureur de la République vient régulièrement non pas suspendre mais bien interrompre la prescription. Des dossiers de disparitions sont ainsi toujours suivis depuis 35 ans.
M. Christophe-André Frassa. - L'amendement n° COM-3 réintroduit la disposition de l'article 24 octies A que les députés ont retirée, je ne sais pas pourquoi ou je le comprends trop bien.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - La SNCF et la RATP qui avaient demandé que leurs agents de sécurité aient, pour les contrôles d'identité, des pouvoirs équivalents à ceux des OPJ, ne le souhaitent plus, d'où l'amendement n° COM-15.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ces agents sont assermentés mais l'efficacité du dispositif était douteuse : on imagine les réponses de contrevenants qu'ils voudraient amener au poste de police...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.- On a bien fait d'y réfléchir...
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-18 vise à supprimer l'incrimination de vol de domicile créée par l'article. La législation en vigueur suffit ; cette incrimination n'est pas utile.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Les médailles relèvent du décret. L'amendement n° COM-16 en tire les conséquences.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'usage du bail emphytéotique administratif n'est pas proscrit pour la restauration, l'entretien ou la mise en valeur d'un bien, mais la clarification proposée par l'amendement n° COM-6 de M. Buffet apparaît opportune.
M. Bernard Frimat. - N'est-ce pas un cavalier ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous sommes en deuxième lecture...
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - C'est dans le texte : il complète l'article 33.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Nous avions accepté en première lecture, pour les policiers et agents de sécurité anciens combattants, un amendement similaire à l'amendement n° COM-1.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Les jurys d'assises étant invités à délibérer sur la peine complémentaire d'interdiction du territoire quand elle est encourue, l'amendement n° COM-5 de M. Zocchetto prévoit seulement de les informer de la possibilité de la prononcer plutôt que de leur donner lecture intégrale des articles du code pénal.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce n'est pas l'amendement mais l'article qui pose un problème de constitutionnalité - la théorie de l'entonnoir....
L'amendement n° COM- 5 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je rappelle que la date limite pour le dépôt des amendements en vue de l'examen du projet de loi sur l'immigration par la commission est fixée à vendredi 14 janvier à 12 heures. Le rapport viendra la semaine prochaine et le débat commencerait la semaine du 2 février et se prolongerait éventuellement la suivante.
Rétablissement d'un rapport au Parlement
Restriction du champ de l'incrimination
et des peines encourues
Obligation pour les fournisseurs d'accès à Internet d'empêcher l'accès
aux sites diffusant des images pédopornographiques
Obligation faite au procureur
de la République de faire procéder
aux opérations nécessaires à l'identification des personnes décédées inconnues
Suppression de l'obligation de faire réaliser les prélèvements nécessaires
à l'identification d'une personne
décédée inconnue
Possibilité de confier ce recueil
à des photographes professionnels
pour les mairies équipées
Information du maire sur les procédures entreprises par la commission départementale de la vidéosurveillance
et par la CNIL
et d'avertissement de la CNIL
Limitation du dispositif aux violences
Allongement de la durée de période de sûreté pour les auteurs de meurtre
ou d'assassinat à l'encontre des personnes dépositaires de l'autorité publique
Rétablissement de la condition tenant
à la circonstance aggravante liée
au guet-apens ou à la bande organisée
Poursuite de mineurs devant le tribunal pour enfants par la voie
d'une convocation par officier de police judiciaire
Limitation du dispositif aux mineurs jugés dans les six mois précédents
pour une infraction similaire ou assimilée
pour prononcer un tel couvre-feu
Suppression d'un dispositif
Retour au texte du Sénat et création obligatoire d'un conseil des droits et devoirs des familles pour les seules communes
de plus de 50.000 habitants
Suppression de dispositions tendant
à rendre certains crimes imprescriptibles
Réintroduction des manifestations culturelles et commerciales
et harmonisation de la rédaction
de l'incrimination
Suppression de l'incrimination de vol
de domicile créée par l'article
Suppression de dispositions
d'ordre réglementaire
Extension des possibilités de passer des baux des baux emphytéotiques administratifs pour les collectivités territoriales
Dévolution du patrimoine et des actifs de la mutuelle
de l'Union des anciens combattants de la police et des professionnels
Possibilité, en matière de criminalité organisée, de renvoyer le jugement en appel
des affaires criminelles devant la même cour d'assises autrement composée -
Peine complémentaire d'interdiction de territoire en matière criminelle
La commission examine ensuite le rapport de M. Jean-Pierre Michel et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 649 (2010-2011), présentée par M. Jean-René Lecerf et plusieurs de ses collègues, relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits.
Cette proposition part d'un constat accablant : 10 % des détenus souffrent de troubles psychiatriques très graves, et ce chiffre n'inclut pas les personnes souffrant de troubles du comportement du fait de la détention ou en raison d'addictions. Le code de procédure pénale prévoit pourtant une expertise, obligatoire en matière criminelle, facultative et moins complète en matière correctionnelle. Les personnes déclarées pénalement irresponsables peuvent être placées en hôpital psychiatrique sous le régime de l'hospitalisation d'office, celles dont la responsabilité est altérée encourent une sanction pénale dont la juridiction fixe les conditions et la durée. Cependant, les psychiatres préfèrent souvent ne pas conclure à une irresponsabilité totale, et les jurys tendent à aggraver les peines en considérant que la société sera protégée plus longtemps : malgré son gros casier, le kleptomane ne subira pas la même aggravation que le délinquant sexuel.
Le principe de l'atténuation de responsabilité a été posé par un arrêt de la Cour de cassation de 1885 puis, en 1905, par la circulaire Chaumié, du nom du garde des sceaux de l'époque. L'évolution de la psychiatrie a conduit à repérer des gradations dans l'atténuation de la responsabilité. L'article 122-1 du nouveau code pénal distingue l'irresponsabilité, en cas d'abolition du discernement, de l'atténuation de responsabilité, en cas d'altération du discernement. Cela aurait dû limiter le nombre de malades mentaux en prison. La personne déclarée irresponsable ne doit en effet pas être jugée. On se rappelle d'ailleurs la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté, rapportée par Jean-René Lecerf et améliorée à son initiative par le Sénat. L'altération du discernement devrait quant à elle entraîner une diminution de la durée de la peine, comme l'avait naguère souligné votre rapporteur Marcel Rudloff. Or ce n'est pas le cas, et Jean-François Burgelin, alors procureur général près la Cour de cassation, avait souligné ce paradoxe en 2005. Le Conseil constitutionnel l'a pourtant rappelé à propos de la loi du 10 août 2007 relative à la lutte contre la récidive : la juridiction peut toujours, sur le fondement de l'article 122-1 du nouveau code pénal, prononcer une peine inférieure aux peines planchers prévues.
Enfin, la commission examine le rapport de M. Jean-Pierre Vial et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 1 (2010-2011), présentée par M. Richard Tuheiava et les membres du groupe socialiste, visant à actualiser l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'ordonnance du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs prolongeait la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française : je vous renvoie à l'excellent rapport d'information de MM. Cointat et Frimat, « Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l'illusion à la réalité ».
Le régime communal fête en Polynésie son quarantième anniversaire. Jusqu'en 1971, le territoire ne comptait que quatre communes, Papeete, Uturora, Faa'a et Pirae, instituées en 1890, 1931 et 1965. La loi du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes sur le territoire de la Polynésie française en a ajouté 44 autres. Les 48 communes actuelles ont été gérées sous le régime de la tutelle de l'Etat jusqu'à l'ordonnance du 5 octobre 2007, qui leur a étendu les dispositions des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales. Les communes polynésiennes n'avaient pas bénéficié des lois de décentralisation successives, et leur régime juridique et financier divergeait de plus en plus du droit commun. Il a fallu attendre 2007 pour que la décentralisation, initiée un quart de siècle plus tôt, bénéficie aux communes polynésiennes sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution.
L'ordonnance du 5 octobre 2007 a actualisé le droit applicable notamment en matière de démocratie locale, de gestion des services publics locaux et de règles budgétaires et comptables. Le régime juridique local sera parachevé avec la substitution à la tutelle du contrôle a posteriori de leurs actes administratifs et budgétaires, au plus tard le 1er janvier 2012. Depuis les dernières élections municipales de 2008, les communes peuvent anticiper la mise en place du nouveau mode de validité de leurs actes ; le contrôle a posteriori s'applique depuis le 1er janvier 2009 dans les communes des Marquises, et 37 des 48 communes ont à ce jour saisi cette faculté.
Les compétences communales relèvent de deux catégories : la première concerne les matières pour lesquelles les communes sont seules compétentes dans le cadre des règles édictées par l'Etat et par la Polynésie française ; de la seconde relèvent les compétences partagées avec la collectivité d'outre-mer.
Cependant, comme le soulignaient nos collègues Christian Cointat et Bernard Frimat, les communes polynésiennes sont handicapées par la grande faiblesse de leurs ressources propres, contraire au principe de libre administration. Les redevances de service public représentent tout au plus 10 % de leurs ressources. La dépendance financière est plus forte pour les petites communes, qui dépendent parfois à 99 % des transferts, mais les grandes communes en souffrent également : elle est de 60 % à Papeete.
N'oublions pas que les 48 communes sont réparties sur 118 îles constituant 4 200 km2 de terres émergées, dispersées sur 4 millions de km2 dans le Pacifique-Sud. Trois communes seulement comptent plus de 20 000 habitants.
Le développement de la coopération est freiné par la répartition des compétences entre la collectivité d'outre mer et les communes, et par la quasi-absence de fiscalité communale.
Il est donc nécessaire de mettre en place rapidement la fonction publique communale, afin de permettre aux communes de disposer de compétences stables et aux agents de bénéficier d'un statut qui leur offre des parcours professionnels valorisants.
A ce jour, les agents des 48 communes, de leurs groupements et de leurs établissements publics administratifs, au nombre de 4 547, sont recrutés sur des contrats de droit privé et soumis à des règles très hétérogènes : application du code du travail polynésien, adhésion à la convention collective des agents non fonctionnaires communaux, statuts communaux. Dès 1994, le législateur avait adopté le principe d'un statut des agents locaux « adapté à la situation particulière des communes du territoire, et notamment à leurs capacités budgétaires », mais celui-ci n'a jamais vu le jour.
L'ordonnance du 4 janvier 2005 porte « statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs ». Elle doit être complétée et précisée par des décrets et des arrêtés du haut-commissaire de la République pour qu'enfin les collectivités puissent créer les emplois qui leur sont nécessaires. Les arrêtés du haut-commissaire porteront sur la composition et le fonctionnement des organismes paritaires, le fonctionnement du centre de gestion et de formation, le temps de travail des agents, les statuts particuliers des cadres d'emplois de la fonction publique communale, les emplois réservés et la rémunération des agents. L'ordonnance, complétée par la loi du 21 février 2007, définit les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires et le cadre général de l'organisation de la fonction publique communale en s'inspirant du statut de la fonction publique territoriale. Elle règle la situation des personnels en place en prévoyant les conditions de leur intégration. Les cinq premiers chapitres concernent respectivement la position statutaire des fonctionnaires, leurs droits et obligations, les organismes particuliers de la fonction publique communale - Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française, etc. -, l'accès aux emplois, les carrières ; le sixième comprend diverses dispositions transitoires et finales.
L'ordonnance règle la situation des agents actuellement en poste, qui pourront intégrer la fonction publique communale en deux étapes, par la transformation de leur contrat de droit privé en un contrat à durée indéterminée de droit public, puis par l'intégration dans les cadres d'emplois après inscription sur une liste d'aptitude établie par l'autorité de nomination. Mais faute de textes réglementaires d'application, les cadres d'emplois n'ont toujours pas été mis en place.
Le statut communal est obsolète, car depuis la publication de l'ordonnance, le droit général de la fonction publique a évolué. La loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique et celle du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale ont favorisé la formation professionnelle et l'expérience professionnelle des agents ; la loi du 3 août 2009 a facilité la mobilité des fonctionnaires à l'intérieur et entre chacune des trois fonctions publiques ; enfin la loi du 5 juillet 2010 s'est attachée à moderniser le dialogue social.
Notre collègue Richard Tuheiava a souhaité étendre l'essentiel de ces évolutions aux futurs agents communaux de Polynésie française.
La proposition de loi poursuit deux objectifs : tenir compte des difficultés apparues lors de la concertation préalable entre le haut-commissaire, les représentants des communes et les organisations syndicales locales, et rapprocher le statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française du droit en vigueur dans les autres fonctions publiques.
Elle prévoit d'abord d'assouplir le recrutement de non-titulaires dans les communes situées sur des îles isolées, qui ne bénéficient pas du développement du tourisme et où les communes sont les principaux employeurs, palliant l'absence d'entreprises locales. L'article 3 encadre le droit de grève en instituant un service minimum limité aux services dont l'interruption pourrait «porter une atteinte grave à l'intérêt public ». L'article 9 harmonise le régime des congés accordés aux fonctionnaires avec celui en vigueur localement.
La proposition de loi modifie le régime des carrières sur plusieurs points. L'article 8 pérennise l'entretien professionnel annuel. En supprimant la promotion au choix par inscription sur une liste d'aptitude après avis de la commission administrative paritaire, l'article 7 restreint les voies de la promotion interne au concours et à l'examen professionnel. L'article 9 introduit le congé pour validation des acquis de l'expérience. L'article 10 supprime le principe de parité avec les indemnités allouées aux fonctionnaires de la collectivité d'outre-mer pour la détermination par l'organe délibérant de la commune, du groupement ou de l'établissement public, du régime indemnitaire de ses agents. L'article 11 harmonise l'âge légal de départ à la retraite entre les fonctionnaires et les contractuels. L'article 2 ouvre l'accès à la fonction publique communale aux agents titulaires de l'Etat, de la territoriale et de l'hospitalière par la voie du détachement ou de la mise à disposition.
Le texte modifie également les dispositions régissant le centre de gestion et de formation de la fonction publique communale de la Polynésie française, établissement public local à caractère administratif créé par l'ordonnance du 4 janvier 2005, qui remplit tout à la fois le rôle d'un centre départemental de gestion et celui d'une délégation du centre national de la fonction publique territoriale. L'article 4 facilite la perception des cotisations dues au centre. L'article 5, compte tenu de la suppression du régime de tutelle des collectivités polynésiennes, étend aux actes du centre le contrôle de légalité a posteriori. L'article 6 assoit la compétence du centre en matière de concours, et l'article 14 l'autorise à établir les listes d'aptitude pour l'intégration dans les cadres d'emplois des agents actuellement en poste.
La proposition de loi vise à adapter la procédure d'intégration dans les cadres d'emplois des agents actuellement en poste au retard apporté à la mise en place de la fonction publique communale. En premier lieu, l'article 13 propose d'ouvrir les futurs cadres d'emplois aux agents en fonction, non pas à la date de publication de l'ordonnance, mais au 1er janvier 2011. L'article 15 réduit le délai d'ouverture des emplois par les collectivités et établissements de six à trois ans à compter de la publication des statuts particuliers et stabilise la rémunération des agents n'optant pas pour le statut de fonctionnaire. L'article 16 précise les conditions financières de l'intégration.
Enfin, l'article 12 institue un statut pour les collaborateurs du cabinet du maire.
J'adhère à la logique de la proposition de loi : actualiser le statut de la fonction publique communale tout en prévoyant des adaptations pour tenir compte des spécificités locales. Il me semble nécessaire de poursuivre ce toilettage. Tout en encadrant les pouvoirs du haut-commissaire pour fixer les matières et programmes des concours de recrutement, je souhaite rapprocher ce régime du droit commun de la fonction publique, en prévoyant plutôt la consultation du Conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française avant que le haut-commissaire ne rende sa décision. Il me paraît également souhaitable de rétablir la promotion au choix comme voie de promotion interne, tout en la soumettant à une condition de valeur et d'expérience professionnelles et à l'avis de la commission administrative paritaire. Je vous proposerai aussi d'autoriser le recrutement direct sur des emplois fonctionnels limitativement déterminés, conformément à la loi du 26 janvier 1984.
En ce qui concerne les contractuels, tout en conservant l'assouplissement prévu par la proposition de loi, je souhaite aligner leur régime sur le droit commun en permettant le recrutement d'un non titulaire pour remplacer un fonctionnaire autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel ou effectuant un service civil, et en conditionnant le recrutement sur des emplois permanents d'encadrement aux besoins des services ou à la nature des fonctions.
Afin de limiter les disparités dans le déroulement de la carrière, je proposerai d'expérimenter la procédure d'évaluation des fonctionnaires, qui prendrait la forme d'un entretien annuel d'évaluation, conformément aux trois lois statutaires de 1984 et 1986. La possibilité de révoquer un détachement devrait être accordée non seulement à l'administration d'accueil, mais aussi à l'administration d'origine et au fonctionnaire concerné.
En ce qui concerne la parité des régimes indemnitaires, l'article 10, qui permet à une collectivité de fixer sans limite le régime indemnitaire de ses agents, me paraît inapproprié ; je préférerais maintenir le principe de parité en faisant référence aux indemnités allouées aux agents de l'Etat plutôt qu'à ceux de la collectivité d'outre-mer.
Les limites apportées au droit de grève doivent être fixées par le législateur. Le service minimum ne concernerait que les fonctionnaires dont le concours est indispensable à la satisfaction des besoins essentiels de la population.
Pour tenir compte du retard apporté à la mise en place de la fonction publique communale, il convient de réexaminer la date de « glaciation» du périmètre des personnels susceptibles d'accéder aux cadres d'emplois. Depuis la publication de l'ordonnance de 2005, les collectivités ont recruté plus de 1 320 agents qu'il serait injuste de priver de ce droit. C'est pourquoi je vous propose de ne geler ces effectifs qu'à la date de publication du décret d'application de l'ordonnance.
Je partage le souci de l'auteur de la proposition de loi d'harmoniser l'établissement des listes d'aptitude des agents ayant vocation à intégrer un des nouveaux cadres d'emplois. Cependant, je vous propose de maintenir la compétence de l'autorité de nomination telle que fixée par l'ordonnance, en 1'encadrant par la consultation d'une commission spéciale placée auprès du centre de gestion et de formation et composée paritairement de représentants des collectivités et des personnels.
Tout en maintenant le système prévu par l'article 16 de la proposition de loi, je souhaite simplifier le régime financier de l'intégration en prévoyant une seule indemnité différentielle qui compenserait tout à la fois la disparité des rémunérations et la différence résultant des compléments.
Je vous propose donc d'adopter cette proposition de loi sous réserve du vote de mes amendements. Je remercie M. Tuheiava et les élus polynésiens qui se sont livrés à un travail d'analyse très technique, dans le double objectif d'aligner le régime de la fonction publique communale de Polynésie française sur le droit commun et de prendre en compte les spécificités locales. Je salue leur éthique et leur rigueur.
Sans doute faudrait-il mettre en place des échanges entre les fonctionnaires territoriaux de la métropole et ceux de Polynésie, pour des projets ciblés concernant par exemple la fourniture en eau, l'assainissement ou le développement durable.
M. Richard Tuheiava, auteur de la proposition de loi. - Je remercie à mon tour M. le rapporteur pour ce travail considérable, réalisé dans l'urgence. L'ordonnance du 4 janvier 2005 n'a été ratifiée qu'en février 2007, et ses décrets d'application n'ont toujours pas été publiés : il faut rattraper ce retard. Lors d'un déplacement en Polynésie, Mme Penchard a pu constater que ce texte rencontrait un large consensus parmi les élus. L'extension partielle du code général des collectivités territoriales à la Polynésie, en mars 2008, a compliqué les choses. Le manque criant de moyens financiers des communes les empêche d'exercer leurs compétences nouvelles dans les domaines du traitement des déchets, de la distribution d'eau potable, de l'assainissement des eaux usées, et il est contraire au principe de libre administration.
Ainsi des besoins nouveaux sont-ils apparus depuis 2005 : les maires en ont dressé le constat lors du Congrès des communes de Polynésie française en octobre 2010. Ils ont mandaté un syndicat pour rédiger un avant-projet qui a donné lieu à cette proposition de loi, déposée conjointement par M. Bruno Sandras à l'Assemblée nationale et par moi-même au Sénat.
Les modifications proposées par M. le rapporteur me paraissent justifiées, et je l'en remercie. Sans doute faudra-t-il procéder à de nouveaux ajustements d'ici l'examen en séance le 27 janvier, pour permettre des échanges entre fonctionnaires territoriaux de métropole et de Polynésie, et pour tenir compte de l'avis de l'Assemblée de Polynésie française, qui doit être rendu demain. On m'a alerté sur le sort réservé par l'article 15 aux agents en fonction qui ne choisiraient pas d'être intégrés à la fonction publique communale, et dont les conditions statutaires pourraient être bloquées.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il ne me paraît pas inopportun d'encourager les agents à adopter le statut de la fonction publique. J'attire d'ailleurs votre attention sur la nécessité de ne pas déposer trop d'amendements, afin que le texte puisse être adopté sans délai dans le cadre d'une « niche ».
M. Bernard Frimat. - Il est toujours difficile de légiférer sur l'outremer. Le groupe socialiste a voulu tirer parti de la portion de l'ordre du jour qui lui est réservée pour faire examiner cette proposition de loi qui résulte de l'initiative conjointe des élus polynésiens. Je remercie M. Tuheiava et M. le rapporteur pour leur travail très technique, et j'espère que l'Assemblée nationale inscrira rapidement ce texte à son ordre du jour. Il faut donner un cadre législatif à la fonction publique des communes polynésiennes, qui tienne compte des spécificités d'un territoire vaste comme l'Europe. Certaines communes sont dans l'incapacité d'assumer leurs nouvelles compétences, et la dernière loi est un échec. Je me réjouis qu'un consensus se dégage parmi nous. Les décrets d'application de l'ordonnance de 2005 n'ont toujours pas été publiés ; parmi les textes en attente de décrets, le plus ancien est d'ailleurs une loi sur l'outremer de 1983... Souhaitons que l'agenda législatif foisonnant du Gouvernement nous permette de régler ce problème dans des délais raisonnables.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'Assemblée de la Polynésie française rendra son avis avant l'examen du texte en séance publique. Je salue la rigueur des élus polynésiens, qui dans leur grande majorité acceptent le nouveau cadre proposé. Je me demande toutefois si la modification du statut des agents qui n'auraient pas intégré la fonction publique communale serait vraiment conforme à l'esprit de la proposition de loi. Les élus communaux sont-ils toujours en phase avec ceux de l'Assemblée de la Polynésie ? Les communes ne doivent pas être soumises à la tutelle de la collectivité de Polynésie, et doivent disposer des moyens humains et matériels dont elles ont besoin.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 2 aligne les recours aux non-titulaires sur le statut de la fonction publique territoriale.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 3 précise les conditions de mise en place d'un service minimum en cas de grève.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 4 harmonise la rédaction de l'ordonnance avec celle de la loi du 26 janvier 1984 concernant les ressources des centres de gestion de la fonction publique territoriale.
L'amendement n° COM-5, corrigeant des erreurs de référence, est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - La proposition de loi encadre la compétence du haut commissaire pour fixer les programmes des concours de recrutement ; l'amendement n°6 substitue au pouvoir de proposition du centre de gestion et de formation l'avis du conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 7 rétablit la promotion au choix comme l'une des voies de promotion interne en l'alignant sur le dispositif en cours dans la fonction publique territoriale. L'inscription sur la liste d'aptitude serait conditionnée à l'appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 8 introduit l'entretien annuel d'évaluation à titre expérimental.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 16 aligne le régime de la fin du détachement sur le statut de la fonction publique territoriale.
L'amendement n° COM-16 est adopté et devient un article additionnel.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 9 maintient le principe de parité encadrant le régime indemnitaire des fonctionnaires en faisant référence aux agents de l'État.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 17 permet aux communes et groupements de communes et au centre de gestion et de formation de créer des emplois fonctionnels, selon le régime prévu par la loi de 1984.
L'amendement n° COM-17 est adopté et devient un article additionnel.
L'amendement rédactionnel n° COM-11 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 12 détermine quels agents auront vocation à intégrer la fonction publique communale.
L'amendement n° COM-12 est adopté
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 13 prévoit la consultation d'une commission spéciale placée auprès du centre de gestion et de formation pour harmoniser l'établissement des listes d'aptitude.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 15 simplifie les conditions financières de l'intégration des agents actuellement en poste.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous voterons ce texte, en saluant le travail du rapporteur et de M. Tuheiava.
Nous attendons toujours les décrets d'application de la loi 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion... Je forme le voeu que cette proposition de loi soit adoptée, promulguée, et que les décrets soient publiés plus rapidement !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il y a eu beaucoup de lois relatives aux compétences des régions depuis 1984 !
Harmonisation des cas de recours aux contractuels avec le régime du statut de la fonction publique territoriale
Précision, par la loi, des conditions de mise en place d'un service minimum
Fixation des matières et programmes des concours
Substitution de l'avis du conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française au pouvoir de proposition du centre de gestion et de formation
Rétablissement, en l'encadrant, de la promotion au choix
Expérimentation en substituant l'entretien professionnel à la notation
Maintien du principe de parité avec une substitution de référence
Intégration des agents en poste
Report de la date de prise en compte
Consultation d'une commission spéciale pour l'établissement des listes d'aptitude
Simplification du dispositif financier

References: l'article 10
 l'article 17

L'article 23
 l'article 24
 l'article 33
 L'article 122
 l'article 122
 l'article 74
 L'article 3
 L'article 9
 L'article 8
 l'article 7
 L'article 9
 L'article 10
 L'article 11
 L'article 2
 L'article 4
 L'article 5
 L'article 6
 l'article 14
 l'article 13
 L'article 15
 L'article 16
 l'article 12
 l'article 10
 l'article 16
 l'article 15