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Timestamp: 2020-07-05 06:38:20+00:00

Document:
STC 150/2012, 5 de Julio de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 393628442
Número de Recurso: 5985-2010
Recurso de inconstitucionalidad 5985-2010. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, en relación con el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local.
Sentencia citada en: 61 sentencias, un artículo doctrinal, una disposición normativa
STC 150/2012
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Eugeni Gay Montalvo, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, doña Adela Asua Batarrita y don Luis Ignacio Ortega Álvarez, Magistrados
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 23 de julio de 2010 el Abogado de la Generalitat de Cataluña, en la representación que ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local.
El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 27 de septiembre de 2010, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, y atribuir su conocimiento a la Sala Segunda de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) en su redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, señalando de aplicación la doctrina constitucional contenida en las SSTC 13/1992, 136/2009, 138/2009, 200/2009 y 31/2010. Por esta misma providencia, conforme establece el art. 34 LOTC el Pleno del Tribunal Constitucional acordó dar traslado al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, al objeto de que en plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. También se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
Por sendos escritos, registrados respectivamente los días 14 y 15 de octubre de 2010, los Presidentes del Senado y del Congreso de los Diputados comunicaron que las Cámaras se personaban en el proceso, ofreciendo su colaboración.
Por escrito de 14 de octubre de 2010, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se personó en el procedimiento solicitando una prórroga del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones. Mediante providencia de la Sala Segunda de este Tribunal de 18 de octubre de 2010 se tuvo por personado y parte al Abogado del Estado, en representación del Gobierno, accediéndose asimismo a la prórroga de ocho días del plazo inicial.
El 26 de octubre de 2010 se registró en el Registro General del Tribunal Constitucional el escrito de alegaciones presentado por el Abogado del Estado en nombre del Gobierno. En el mismo solicita que se dicte Sentencia en la que se desestime íntegramente el recurso y se declare la plena constitucionalidad del Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, apoyándose para ello en las alegaciones siguientes.
Por providencia de fecha 1 de marzo de 2011, el Pleno acuerda recabar para sí, a propuesta de la Sala Segunda, el conocimiento del presente recurso de amparo que se tramitaba en dicha Sala.
Por providencia de 3 de julio de 2012 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 5 del mismo mes y año.
Conforme se ha expuesto en los antecedentes de esta Sentencia, el presente recurso de inconstitucionalidad ha sido promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, al entender el Gobierno recurrente que la normativa impugnada, en cuanto centraliza en órganos de la Administración estatal la administración, gestión, dirección y control del fondo, vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña previstas en el art. 114.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) en relación con otros preceptos estatutarios, singularmente el art. 152.4 EAC, e ignora la doctrina constitucional recaída en relación con las subvenciones (singularmente, la STC 13/1992, de 6 de febrero). Por estos motivos, la Generalitat de Cataluña, que denuncia la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley con carácter general y para la integridad del mismo, procede a singularizar los preceptos en los que de manera más evidente se refleja la citada vulneración competencial, que son: los artículos 1.2, 2.4, 4, 5.1 y 2, 6, 7, 8, 10.7, 11.1, 12.1 y 2, 13, 14, 15, 16, 19.3, 20, y 21; las disposiciones adicionales segunda, cuarta, séptima, octava y decima y las disposiciones finales segunda y tercera. Por su parte, el Abogado del Estado, en nombre del Gobierno, interesa la desestimación del presente recurso de inconstitucionalidad, sosteniendo principalmente que la creación del fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local responde a la necesidad de sufragar servicios sociales de competencia municipal por lo que encuentra cobertura en el art. 149.1.14 CE y, con carácter complementario, en el art. 149.1.13 y 18 CE.
La resolución del presente recurso ha de partir necesariamente del examen concreto de la norma impugnada.
Las dos partes en el proceso coinciden en destacar estos aspectos sobre la naturaleza del fondo y de las subvenciones y ayudas que a su través se conceden. Sin embargo, una primera discrepancia surge al caracterizar el área o segmento de la actividad pública al que cabe asignarlas. Así, mientras la Generalitat de Cataluña afirma que tales ayudas tienen como objetivo final reactivar la economía y reducir el desempleo, el Abogado del Estado considera que su objetivo esencial es garantizar la suficiencia financiera de las entidades locales en la prestación de servicios esenciales para la comunidad.
Identificada la naturaleza del fondo —un mecanismo creado por el Estado para otorgar a los Ayuntamientos subvenciones o ayudas condicionados a la realización, en el ámbito de competencia municipal, de proyectos que generen empleo y de actuaciones que tengan en cuenta la sostenibilidad social— y señalado que actúa en un área o segmento de la acción pública que cabe caracterizar como general, procede a continuación encuadrar la norma impugnada en el marco competencial vigente.
Por todo lo dicho debemos concluir que la resolución controvertida tiene por objeto determinadas subvenciones incorporadas a los presupuestos generales del Estado en el sector general de la planificación y dirección económica.
supuestos en los que el Estado no invoca título competencial alguno, mientras que la Comunidad Autónoma ostenta competencia exclusiva sobre una determinada materia;
supuestos en los que el Estado dispone de un título genérico, básico o de coordinación, correspondiendo a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución;
casos en los que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, cuya ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma; y
supuestos de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, pero en los que concurren circunstancias excepcionales que determinan que la gestión de las ayudas pueda ser realizada por el Estado.
Si, como hemos indicado, las subvenciones objeto de examen en este asunto se encuentran en la materia de “planificación general de la economía”, sobre la que, de acuerdo con el art. 149.1.13 CE, el Estado posee competencia exclusiva sobre “bases y coordinación”, es claro que les es de aplicación el segundo supuesto de los señalados en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992.
El real decreto-ley impugnado contradice claramente el régimen competencial descrito pues atribuye al Ministerio de Política Territorial, a través de la Dirección General de Cooperación Local, sin perjuicio de la colaboración de las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno, la administración, gestión y dirección del fondo, así como su control y seguimiento. Del mismo modo, prevé la participación de la Intervención General de la Administración del Estado en lo que le corresponde.
Sin embargo, como ya se ha dicho, la Generalitat de Cataluña solicita la declaración de nulidad del Real Decreto-ley en su conjunto, mas su demanda se acompaña de la enumeración de una serie de preceptos que singularizan la alegada vulneración competencial, razón por la que debemos proceder, a continuación, al enjuiciamiento de los preceptos cuestionados, que son: los artículos 1.2, 2.4, 4, 5.1 y 2, 6, 7, 8, 10.7, 11.1, 12.1 y 2, 13, 14, 15, 16, 19.3, 20, y 21; las disposiciones adicionales segunda, cuarta, séptima, octava y decima y las disposiciones finales segunda y tercera. El resto de preceptos del real decreto-ley, al no haber sido expresamente impugnados por la Generalitat de Cataluña, escapa a nuestro control pues, en ningún lugar de la demanda se presentan argumentos para sostener su inconstitucionalidad más allá de la argumentación general ya expuesta. En este punto, debe reiterarse aquí que “la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin una argumentación suficiente”, (por todas, STC 100/2005, de 19 de abril, FJ 3), pues “no corresponde a este Tribunal reconstruir de oficio las demandas” (SSTC 7/1998, de 13 de enero, FJ 3; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; y 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 5).
El art. 1.1 hace referencia al objeto del Real Decreto-ley 13/2009, que es la creación del fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, destinado “a financiar la realización por los Ayuntamientos de inversiones generadoras de empleo y actuaciones de carácter social, de competencia municipal, que contribuyan a la sostenibilidad económica, social y ambiental”. El Gobierno de la Generalitat, según se ha expuesto, no plantea objeción alguna a esta determinación de la finalidad, el objeto y el ámbito de aplicación del fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local; sí lo hace, en cambio, a la referencia que se realiza a renglón seguido sobre la gestión del fondo, indicando que ésta “se efectuará por la Dirección General de Cooperación Local del Ministerio de Política Territorial” (art. 1.2).
El art. 4 del Real Decreto-ley, cuyo objeto principal es la fijación del plazo de presentación de solicitudes de financiación —cuestión ésta que no es objeto de recurso—, señala que el Secretario de Estado de Cooperación Territorial establecerá “el modelo para la presentación de solicitudes”. Los artículos 12.1 y 2, y 19.3 disponen que la presentación de solicitudes de financiación de proyectos de inversión y de actuaciones de interés social, respectivamente, se realizará a través de la página web del Ministerio de Política Territorial y que deben dirigirse a las subdelegaciones o delegaciones del Gobierno, según los casos, y utilizando el modelo de solicitud al que se refieren tanto el citado art. 4 como la disposición adicional segunda (relativa a la presentación de proyectos por las agrupaciones y mancomunidades de municipios y cuyos apartados primero y segundo establecen que “la presentación de las solicitudes se realizará de acuerdo con lo previsto en los artículos 12 y 19”), y la disposición final tercera, según la cual “el Secretario de Estado de Política Territorial dictará una Resolución en la que se establecerá el modelo para la presentación de solicitudes, así como las condiciones para su tramitación”.
Por otra parte, el art. 5, en coherencia con la gestión estatal del fondo, somete el control de su gestión a la Intervención General de la Administración del Estado (apartado 1) y señala que los Ayuntamientos que hubieran financiado inversiones y actuaciones con cargo a los recursos del fondo “deberán poner a disposición de la Intervención General de la Administración del Estado la documentación y antecedentes de las cuentas justificativas presentadas y facilitar cuanta información y medios resulten necesarios para que los equipos designados por la Intervención General de la Administración del Estado puedan realizar su trabajo” (apartado 2). Estas previsiones exceden del núcleo regulador que puede asumir el Estado, pues obvian los órganos de control propios de que dispone la Comunidad Autónoma de Cataluña (STC 89/2012, de 7 de mayo, FJ 9).
El Real Decreto-ley deja en manos de los órganos centrales del Estado el procedimiento para la autorización de la financiación en las distintas fases de verificación, resolución y publicación. En efecto, el art. 13 establece que “las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, en el plazo máximo de diez días desde su presentación, verificarán que las solicitudes de los proyectos de inversión cumplen las condiciones y requisitos establecidos en el presente Real Decreto-Ley y así lo comunicarán, de inmediato y por vía electrónica, al Secretario de Estado de Cooperación Territorial”, quien “dictará la resolución de autorización para la financiación de cada uno de los proyectos con indicación de los recursos que procedan, y ordenará su publicación en la página web del Ministerio de Política Territorial”. También es responsabilidad del Ministerio el formular “las solicitudes de información que sean precisas, comunicándolo a los solicitantes por vía electrónica y a través de la aplicación informática, para, en su caso, completar la solicitud y la documentación que la acompaña”. El art. 20, por su parte, recoge idéntico procedimiento para la autorización de la financiación de actuaciones de interés social. En este mismo orden de cosas, debemos mencionar el art. 10.7 del Real Decreto-ley, que permite que, excepcionalmente y cuando se trate de Ayuntamientos que no superen los doscientos habitantes el Ministerio de Política Territorial podrá autorizar la ejecución directa de las obras resultantes de los proyectos municipales de inversión financiados con cargo al fondo.
Todos estos artículos centralizan la resolución definitiva de la autorización de la financiación, la posterior publicación de dicha autorización, y, como en el caso del art. 10.7, hasta la autorización de la ejecución directa de las obras, obviando una vez más los, tantas veces expresados en nuestra jurisprudencia, límites que encuentra el Estado al momento de regular las condiciones de otorgamiento de las ayudas: “hasta donde lo permita su competencia general básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas, al menos para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas” (entre otras muchas y entre las más recientes, STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 3).El desconocimiento por el Real Decreto-ley de los señalados límites queda fielmente expresado en la disposición adicional cuarta, según la cual “el Ministerio de Política Territorial comunicará a las Diputaciones provinciales, los Consells insulares y los Cabildos insulares, así como a las Diputaciones Forales del País Vasco y a las Comunidades Autónomas, la relación de proyectos adjudicados en los municipios correspondientes a su ámbito territorial”.
Hemos dicho asimismo en multitud de ocasiones que en materia de subvenciones corresponde por regla general a las Comunidades Autónomas la gestión de los fondos, lo que implica que deben ser distribuidos entre ellas conforme a criterios objetivos o mediante convenios [en tal sentido FJ 7 B) de la STC 128/1999, de 1 de julio y doctrina allí citada]. El Real Decreto-ley 13/2009 desatiende nuevamente esta regla. La cuestión se regula en los arts. 15, apartados 3 y 4, y 16 del real decreto-ley. El art. 15 regula las adjudicaciones de las obras, suministros y servicios. A estos efectos establece que los Ayuntamientos, una vez realizada la licitación de las obras, servicios y suministros, presentarán a la Dirección General de Política Territorial un certificado, cuyo contenido se detalla, mediante el que se comprometen a “efectuar el seguimiento de la creación de empleo que resulta de la adjudicación del contrato”. La verificación del contenido de dicho certificado corresponde a la Dirección General de Política Territorial (art. 15.3). Del mismo modo, el art. 15.4 prevé que en los supuestos en que concurran causas de fuerza mayor o imposibilidad material que impidan el cumplimiento de los plazos de licitación y la adjudicación, dichos plazos podrán ampliarse previa autorización de la Dirección General de Política Territorial.
Lo mismo ocurre respecto de la regulación que el Real Decreto-ley hace del libramiento de los recursos asignados, que es competencia de la Dirección General de Política Territorial (art. 15.3), incluidas la orden para librar la última remesa de fondos, previa información de los trabajos realizados debidamente justificada por los Ayuntamientos (arts. 16.5 y 21.5) y la orden para librar el importe cuando, tratándose de Ayuntamientos que no superen los doscientos habitantes, se haya autorizado la gestión directa de las obras por parte del propio Ayuntamiento (art. 14).
Por todo lo dicho, el Real Decreto-ley incorpora una regulación muy detallada en una materia en la que el Estado tiene competencia simplemente para el establecimiento de las bases. Esta regulación no se refiere sólo a la gestión del fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local y al control de su uso por los Ayuntamientos, como hemos visto, sino que alcanza también a la resolución de las ayudas, que se hace recaer en el Secretario de Estado de Cooperación Territorial y a su comunicación.
Finalmente, para evitar posibles dudas acerca de cuáles son los aspectos de la resolución impugnada que han invadido la competencia autonómica, hemos de precisar que son inconstitucionales: el apartado segundo del artículo 1; el apartado 4 del artículo 2; el inciso “en la que se establezca el modelo para la presentación de solicitudes y las condiciones para su tramitación” del artículo 4; los apartados primero y segundo del artículo 5, los apartados primero y tercero del artículo 6, así como su apartado segundo, sin perjuicio de la aplicación de la legislación básica estatal; el artículo 7, el artículo 8; el apartado séptimo del artículo 10; los apartados primero y segundo del artículo 12; el artículo 13; el artículo 14, los apartados tercero y cuarto del artículo 15, los apartados segundo y quinto del artículo 16; el apartado tercero del artículo 19; el artículo 20; el apartado quinto del artículo 21; los incisos “la presentación de las solicitudes se realizará de acuerdo con lo previsto en los artículos 12 y 19” y “conforme a lo previsto en los artículos 12 y 19”, incluidos, respectivamente en los apartados primero y segundo de la disposición adicional segunda; las disposiciones adicionales cuarta, séptima, octava y décima, y las disposiciones finales segunda y tercera.
Por último, es imprescindible, antes de pronunciar el fallo, precisar el alcance concreto que debe atribuirse a la declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 13/2009 contenida en el fundamento jurídico anterior. Su anulación podría suponer graves perjuicios y perturbaciones, también en Cataluña, a los intereses generales, afectando a situaciones jurídicas consolidadas, y particularmente a la política económica y financiera de los Ayuntamientos. Por otra parte, las subvenciones se refieren a un ejercicio económico ya cerrado y han agotado sus efectos. En consecuencia, nuestro pronunciamiento, que debe incluir la estimación parcial del recurso de inconstitucionalidad, ha de realizarse con respeto, en todo caso, de las ayudas que ya hayan sido concedidas.
Declarar inconstitucionales por vulnerar competencias de la Comunidad Autónoma recurrente los artículos 1.2, 2.4, 4, 5.1 y 2, 6. 1, 2 y 3, 7, 8, 10.7, 12.1 y 2, 13, 14, 15.3 y 4, 16.2 y 5, 19.3, 20, y 21.5; las disposiciones adicionales segunda, cuarta, séptima, octava y decima y las disposiciones finales segunda y tercera del Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, en los términos establecidos en el fundamento jurídico 16 y con los efectos que se indican en el fundamento jurídico 17 de esta Sentencia.
STC 227/2012, 29 de Noviembre de 2012
STC 243/2012, 17 de Diciembre de 2012
STSJ Cataluña , 11 de Octubre de 2004
STSJ Comunidad de Madrid 20573/2008, 30 de Septiembre de 2008
ATS, 23 de Octubre de 2008
STS, 3 de Marzo de 2008

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