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Timestamp: 2018-10-16 20:32:42+00:00

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Requisitos de admisibilidad - Autora María Celeste Fernandez Director
Pese a que en esta materia existen numerosas similitudes entre ambos sistemas, es importante señalar que, mientras en la CADH todos los requisitos (a excepción del contenido en el artículo 46.d) son comunes a las peticiones individuales y a las comunicaciones interestatales, en el CEDH sólo el agotamiento de los recursos internos dentro y el plazo de 6 meses se aplica a ambos tipos de peticiones, estando todos los demás reservados a las denuncias individuales. Teniendo en cuenta esta diferencia, a continuación, se establecerá un paralelismo entre ambos sistemas.
En el sistema interamericano, esta materia está regulada en los artículos 46 y 47 de la CADH. Éstos parecen ser algo confusos, ya que uno alude a las condiciones de admisibilidad y el otro a los supuestos de inadmisibilidad. Para aclarar esta aparente incongruencia, Faúndez Ledesma, considera que mientras el primero se refiere a los requisitos formales, el segundo menciona las condiciones sustantivas (de fondo) de admisibilidad, a excepción del inciso (a), que alude a la ausencia de los requisitos formales.80 Estas exigencias están reiteradas y completadas en el artículo 28 del Reglamento de la CIDH, que enumera todas las informaciones que debe incluir la petición. En el sistema europeo, por su parte, es el artículo 35 del CEDH el que reglamenta el procedimiento de admisibilidad.
El artículo 46.d de la CADH dispone que la petición debe contener los datos del denunciante, requisito también contenido en el artículo 28.1 del Reglamento. A pesar de algunas diferencias menores entre ambas disposiciones en cuanto a los datos enumerados, lo importante este requisito es que tiene por fin evitar denuncias anónimas y abusivas, y en rigor de verdad, no ofrece mayores dificultades prácticas. En el CEDH no se enumeran los datos que deben incluirse pero se establece que no se admitirá ninguna demanda individual que sea anónima (artículo 35.2.a).
El artículo 46.1.a de la CADH (así como el 31.1 del Reglamento de la CIDH) y el artículo 35.1 del CEDH abordan la interposición y el agotamiento de los recursos internos conforme los principios del derecho internacional generalmente reconocidos. Sólo podrá recurrirse a las instancias internacionales luego de haber intentado remediar la situación por las vías que el derecho interno pone a disposición de sus nacionales. Ello pone de manifiesto que los mecanismos de protección ofrecidos por estos sistemas son subsidiarios respecto de aquellos provistos por el derecho interno. Así lo ha dicho la Corte IDH en el caso “Velásquez Rodríguez vs. Honduras”81 y el TEDH en el caso “Handyside vs. Reino Unido”.82
La referencia a “los principios del derecho internacional generalmente reconocidos”, nos indica que, además de ser una condición de admisibilidad, se trata de un derecho del Estado, de una regla concebida en su propio interés, que lo dispensa de ver comprometida su responsabilidad internacional si no ha tenido la oportunidad de resolver la cuestión por sus propios medios.83 La Corte IDH ha considerado que, tratándose de un derecho, el Estado puede renunciar al él, ya sea expresamente o de modo tácito si la excepción no es planteada en las primeras etapas del procedimiento.84 Pero el hecho de que esta regla sea renunciable por el Estado, no quiere decir que antes de la intervención de éste, la Comisión no pueda examinar de oficio si ese requisito se ha cumplido, sobre todo cuando el inciso 8 del artículo 28 Reglamento le impone al peticionario proveer información sobre el agotamiento de los recursos internos.
El artículo 46.2 de la CADH (así como el 31.2 del Reglamento) prevén una serie de excepciones a la regla del agotamiento de los recursos internos. Ellas son: inexistencia del debido proceso legal para proteger los derechos vulnerados, falta de acceso a los recursos disponibles, o imposibilidad de agotarlos, y retardo injustificado de la decisión. La Comisión ha realizado una interpretación amplia en lo concerniente a la falta de acceso a los recursos, incluyendo dentro de esta causal supuestos originados por cuestiones económicas (un peticionario imposibilitado de pagar los abogados o los costos del proceso) o aún más subjetivas (temor del peticionario o de los abogados a interponer los recursos). La constatación del carácter injustificado del retardo (lo que deberá evaluarse caso por caso) implica que aunque un caso se halle en trámite, igualmente podrá intervenir la CIDH. Ello porque, de lo contrario, los Estados podrían dilatar injustificadamente sus procedimientos, impidiendo así que la Comisión se pronunciara.
En palabras de Andrea Gualde “cuando se invocan ciertas excepciones a la regla del no agotamiento de los recursos internos (…), no sólo se está alegando que el agraviado no está obligado a interponer dichos recursos, sino que indirectamente se está imputando al Estado involucrado una nueva violación a las obligaciones”.85 No se refiere sino a la obligación de proveer recursos judiciales efectivos (artículo 1.1 y 25 de la CADH y artículos 1 y 13 del CEDH).
Todas las excepciones poseen entonces un fundamento lógico: sería meramente dilatorio e inútil, y obstaculizaría el sistema de protección previsto por la Convención, exigir a los peticionarios que agotaran procedimientos que no existen en el derecho interno o que por estar viciados no les permitirán obtener la tutela de sus derechos.
Por este mismo motivo, la Corte IDH ha expresado que no es suficiente con que estos recursos existan formalmente en el país demandado, sino que los mismos deben ser adecuados y eficaces.86 La adecuación es la idoneidad para remediar la situación creada por la violación de la Convención.87 Así, un recurso de índole civil no serviría para lograr una condena penal. Además de adecuados, los recursos deben estar disponibles y ser eficaces, es decir producir el resultado para el cual fueron concebidos88, lo cual no sucederá si, pese a que el recurso existe, su ejercicio resulta obstaculizado, ya sea en su inicio, durante su trámite, o en su etapa de ejecución. En opinión de Faúndez Ledesma, “la prueba más palpable de la ineficacia de los recursos de la jurisdicción interna puede ser la existencia de violaciones sistemáticas y generalizadas de los derechos humanos en el país objeto de la denuncia, sin que ellas sean debidamente investigadas y sancionadas por los órganos jurisdiccionales”.89
Si bien el CEDH no menciona expresamente las excepciones previstas en la CADH y el Reglamento, la ya extinta Comisión Europea y el TEDH también han interpretado la regla como comprensiva únicamente de los recursos que sean adecuados y eficaces para reparar la situación infringida. En efecto, Gialdino ha expresado que “el requerimiento que pesa sobre el actor, en palabras de la Comisión, es el de hacer un ‘uso normal’ de los recursos ‘verosímilmente eficaces y adecuados’ para remediar el agravio, y excluye a los ‘teóricos o ilusorios’”90 y define esta exigencia como la “carga procesal que pesa sobre el actor de ejercer, en las condiciones establecidas por el derecho interno, toda vía procesal que se encuentre a su disposición (accesibilidad) para ante un órgano judicial o administrativo competente en el caso (adecuación), que, verosímilmente, conduzca a reparar el agravio planteado ante la Corte, oportunamente (eficacia)”.91
En el caso “Akdivar y otros vs. Turquía”, el TEDH, señaló que los recursos inadecuados o inefectivos no deben ser agotados.92 En esta misma sentencia, coincidió con la CIDH en que el hecho de que los abogados sintieran temor para brindar asistencia legal y por lo tanto la persona no pudiera obtenerla, relevaba al peticionario de agotar los recursos internos.93 Por otra parte, consideró que tampoco se requerirá el agotamiento cuando exista una tolerancia de las autoridades públicas a la reiteración de prácticas violatorias de la Convención.94
Gialdino ha indicado respecto de la regla del agotamiento de los recursos internos que “no obstante la flexibilidad que se ha impuesto a su interpretación y aplicación (…) ello no ha impedido que, en los hechos, la regla haya constituido el motivo por el cual la Comisión dictó casi la mitad de sus pronunciamientos de inadmisibilidad.”95
El artículo 46.1.b de la CADH (y el 32.1 del Reglamento) y artículo 35.1 del CEDH establecen que la petición debe ser presentada dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la decisión definitiva al presunto lesionado. Se trata de una condición estrechamente vinculada a la anterior, ya que la decisión definitiva sería aquella que agote los recursos internos, tal como lo expresa el artículo 32.1 del Reglamento de la CIDH, motivo por el cual en el sistema interamericano, esta regla está sujeta a las mismas excepciones que la primera condición.
De todos modos, en esos casos de excepción, si bien no rige la exigencia de 6 meses, los peticionarios no quedan exentos de presentarse dentro de un plazo razonable, el cual será determinado caso por caso teniendo en cuenta la fecha en la que ocurrió la violación (artículo 32.2 del Reglamento de la CIDH). Cabe destacar que la CIDH ha adoptado una postura bastante flexible en esta materia, admitiendo peticiones cuando las demoras no son significativas o no son atribuibles al peticionario.
El TEDH ha adoptado un criterio bastante similar, en el sentido de que ha estimado que en los casos en los que no había en el Estado demandado recursos disponibles y por lo tanto tampoco decisión interna, la “decisión definitiva” sería el acto violatorio del Convenio. Si se trata de un acto instantáneo, los 6 meses correrán desde dicho acto, mientras que si se trata de una situación continua desde que dicha situación ha tenido fin, aunque no es necesario que el peticionario aguarde hasta que dicho fin se produzca.96
Ausencia de litispendencia y cosa juzgada
Este es también un requisito común a ambas Convenciones. La ausencia de litispendencia implica la inexistencia de de otro procedimiento internacional que verse sobre la misma materia de la petición y se halle pendiente, lo cual encuentra su explicación en razones de economía procesal y en el deseo de evitar sentencias contradictorias en un mismo caso. Con respecto a la ausencia de cosa juzgada (que implica la inexistencia de otro procedimiento sobre la misma materia pero no pendiente, sino ya resuelto), su fundamento es similar, ya que se busca evitar la duplicación de procedimientos y las sentencias contradictorias, y específicamente evitar que los órganos del sistema interamericano y europeo sean utilizados como una segunda instancia.
En el sistema interamericano son los artículos 46.1.c de la CADH y el 33.1. (a y b) del Reglamento de la CIDH los que regulan la cuestión de la litispendencia. Para que la Comisión rechace una petición por este motivo, no basta con que se denuncien los mismos hechos que en otro proceso pendiente, sino que debe tratarse de la misma víctima y la misma reclamación, es decir, la invocación del mismo derecho vulnerado.97 En el artículo 33.2 del Reglamento se prevén dos excepciones a esta regla. La primera tiene lugar cuando el otro procedimiento no sea más que un examen general sobre los derechos humanos en el Estado demandado y no haya decisión sobre los hechos específicos objeto de la petición ante la Comisión o no conduzca a su arreglo efectivo. No es en vano que las disposiciones citadas hacen referencia a un proceso de “arreglo” internacional: debe tratarse de un proceso que le permita al peticionario obtener una reparación. La segunda excepción se da en el caso de que quien peticione ante el otro organismo sea una persona sin vínculo alguno con la víctima o sus familiares.
Por su parte, el requisito de la ausencia de cosa juzgada está previsto en el artículo 47.d de la CADH y 33.1.b del Reglamento de la CIDH. Este último hace alusión a la reproducción sustancial de otra petición “ya examinada y resuelta” por la misma Comisión, o por otro organismo internacional. Los dos artículos mencionados incluyen el término “sustancialmente”, lo cual implica, una vez más, una verdadera identidad entre los procesos, que comprenda una identidad de hechos, de derecho vulnerado y de personas. Esta regla está sujeta a las mismas excepciones que la ausencia de litispendencia, en razón de las similitudes que existen entre ambos institutos (artículo 33.2 del Reglamento).
En el sistema europeo, la ausencia de litispendencia y cosa juzgada están ambas previstas en el artículo 35.2.b, que alude a una demanda que sea esencialmente la misma que una examinada anteriormente por el Tribunal o ya sometida a otra instancia internacional de investigación o de acuerdo. Para Gialdino, debe existir entre ambas una identidad de sujeto, objeto (contenido de la petición), causa (hechos que originaron la petición)98 y del derecho entre las dos denuncias. La expresión “esencialmente la misma” es el equivalente del término “sustancial” utilizado en la CADH.
La única excepción contemplada por el CEDH es la existencia de hechos nuevos, ya que éstos desdibujan la identidad que inicialmente unía a ambos procesos. Un ejemplo podría ser el agravamiento de las condiciones de detención de una persona, ya que éste puede determinar que el TEDH admita una pretensión que anteriormente había desestimado. También podría considerarse un hecho nuevo la ratificación de un Protocolo por un Estado miembro que no estaba obligado por él.
Con relación a los otros “organismos internacionales” (CADH) o “instancias internacionales” (CEDH), podrá tratarse de organismos creados en el seno de otras organizaciones internacionales, como los procedimientos ante la OIT, o bien de organismos creados en el marco del Consejo de Europa o de la OEA (por ejemplo, los Comités de control que nacen de otros tratados específicos), siempre y cuando haya identidad entre los elementos precedentemente mencionados.
Dicho esto, podemos afirmar que, al igual que lo que sucede con el agotamiento de los recursos internos, los dos tribunales tienen criterios similares en esta materia.
Denuncia manifiestamente infundada
En el artículo 47.c de la CADH (y el 34.b del Reglamento) establece que también se declararán inadmisibles las peticiones o comunicaciones manifiestamente infundadas o totalmente improcedentes, lo cual se evaluará de acuerdo con las circunstancias del caso concreto. En este supuesto, puede suceder que la denuncia exponga la violación de un derecho que sí está reconocido por la Convención, pero que el carácter de infundado o improcedente provenga de haberse aplicado una restricción legítima a su ejercicio (artículo 30 de la CADH). Siendo que la apreciación de lo “infundado” implica pronunciarse sobre el fondo de la petición, es decir sobre su mérito, esta exigencia presenta algunos riesgos en la práctica de la CIDH, puesto que la determinación prematura y subjetiva del carácter infundado o improcedente de la petición puede redundar en una desprotección del individuo. Considero que esta dificultad es atemperada por el uso de la expresión “manifiestamente”, que permite pensar en una falta de fundamentos evidente, ostensible, apreciable sin lugar a dudas, lo cual permite pensar que la interpretación de esta causal de inadmisibilidad deberá ser restrictiva. De todos modos, la apreciación de lo que debe entenderse por carácter manifiestamente infundado no ha dejado de generar debates.
Un ejemplo de esta condición puede encontrarse en el caso de un requirente argentino, que invocó una violación de sus derechos políticos y de su libertad de asociación por habérsele negado la posibilidad de postularse como candidato a legislador, debido a que la ley argentina 23.298 (Ley Orgánica de Partidos Políticos) establecía que eran exclusivamente los partidos políticos los que tenían a su cargo la nominación de los candidatos para cargos públicos. La Comisión declaró la inadmisibilidad de dicha petición al considerar que no había violación de ninguno de los derechos consagrados en la CADH, ya que la ley argentina sólo le atribuía una competencia exclusiva a los partidos (lo cual estaba comprendido dentro de las restricciones razonables que los Estados están autorizados a imponer), pero ello no implicaba que el denunciante estuviera obligado a afiliarse a un partido.99
El CEDH también contiene esta condición en su artículo 35.3.a, que hace referencia a una demanda “manifiestamente mal fundada”. Con frecuencia, la labor de la ya extinta Comisión Europea ha asociado este requisito a la insuficiencia probatoria, que justamente influye sobre la solidez de la argumentación jurídica. Pero en otros casos, también ha rechazado la petición por constatar que no existía violación alguna del Convenio, es decir, por carecer ésta de competencia ratione materiae. Una vez más, el uso de la expresión “manifiestamente” tiene el claro objetivo de cernir la declaración de inadmisibilidad a casos en los que no haya ninguna duda de su carácter infundado. En palabras del propio TEDH, casos en los que no haya ni una apariencia de violación del CEDH.100
Otras causales de inadmisibilidad propias de cada Convención
Hasta aquí se han mencionado los requisitos de admisibilidad comunes a ambos sistemas. Resta ahora referirse a los específicos de cada uno.
El artículo 47.b de la CADH (y el 34.a del Reglamento) establece que la CIDH declarará la inadmisibilidad de la petición en el caso de que la misma no exponga hechos que caractericen una violación de los derechos reconocidos por la CADH. Esta condición no requiere mayores explicaciones. Lo central de la misma es que el hecho denunciado en verdad no implica ninguna violación de los derechos consagrados en la Convención. En este sentido, podría afirmarse que se trata de un supuesto de “atipicidad”. No obstante, en algunos casos podría confundirse con la falta manifiesta de fundamentos, de acuerdo a lo explicado ut supra.
El artículo 34.c del Reglamento añade una condición no contemplada en la CADH. Se trata de una demanda que sea inadmisible o improcedente por ser presentadas ante la Comisión nuevas informaciones o pruebas.
En el CEDH, el artículo 35.3.a añade un requisito no previsto expresamente en la CADH, y es la incompatibilidad con las disposiciones del Convenio o de sus Protocolos. Los análisis realizados por la extinta Comisión Europea pusieron en evidencia que esta condición se refiere a los supuestos en donde ella no es competente, aunque no siempre ha sido clara respecto de cuál de los tipos de competencia se trata.101
El CEDH menciona además que se declararán inadmisibles las denuncias abusivas (artículo 35.3.a). Pueden incluirse en esta causal de admisibilidad los supuestos de malicia procesal, como la falsedad de los hechos denunciados o de las pruebas presentadas, o las maniobras dilatorias que tienen por fin evitar que se aplique al denunciante una medida que lo perjudica.
El Protocolo n° 14 al CEDH (2004, en vigencia en 2010) ha añadido un nuevo requisito de admisibilidad. El actual artículo 35.3.b establece que la denuncia se declarará inadmisible cuando: “el demandante no ha sufrido un perjuicio importante, a menos que el respeto de los derechos humanos garantizados por el Convenio y por sus Protocolos exija un examen del fondo de la demanda, y con la condición de que no podrá rechazarse por este motivo ningún asunto que no haya sido debidamente examinado por un Tribunal nacional.” En el informe explicativo del Protocolo se hace referencia a los niveles de trabajo crecientes que venía experimentando el TEDH, y se plantea esta reforma como una posibilidad de ayudar al tribunal en el filtrado de las peticiones.102 En dicho informe también se expresó que la apreciación de lo que es un perjuicio importante dependería del caso concreto y se iría modelando con el desarrollo jurisprudencial del Tribunal.103 En efecto, en el caso “Korolev vs. Rusia” afirmó que: “(…) the new criterion hinges on the idea that a violation of a right, however real from a purely legal point of view, should attain a minimum level of severity to warrant consideration by an international court. The assessment of this minimum level is, in the nature of things, relative and depends on all the circumstances of the case (…). The severity of a violation should be assessed, taking account of both the applicant’s subjective perceptions and what is objectively at stake in a particular case.”104 En ese caso, concluyó que, debido la cantidad exigua que había perdido del peticionario, la demanda debía declararse inadmisible.
Esta regla está sujeta a dos excepciones, que tienen por objeto evitar que la discrecionalidad con la que cuenta el TEDH en esta materia genere situaciones de desprotección, ya que garantizan que, aún cuando el requirente no haya sufrido un perjuicio importante, si hay una cuestión de interés general y el respeto de los derechos y libertades amerita un análisis sobre el fondo o bien si el asunto no ha sido examinado por un tribunal nacional, la demanda será admitida de todas formas.
Concluyendo con este capítulo relativo a las condiciones de acceso, es posible afirmar, según lo muestran las estadísticas, que el número de declaraciones de inadmisibilidad es muy elevado en el sistema europeo. En 2012, 86201 peticiones fueron declaradas inadmisibles por el TEDH, mientras que sólo 1678 llegaron a una sentencia. Siguiendo esta tendencia, en 2013, fueron declaradas inadmisibles 89737 peticiones, y sólo se dictaron 916 sentencias (correspondientes a 3659 peticiones, ya que algunas de ellas fueron acumuladas).105
La Comisión Interamericana, en cambio, tiene un volumen de trabajo menor, y la diferencia entre las peticiones admitidas y no admitidas no es tan significativa. Así, vemos que en el año 2012 la Comisión Interamericana aprobó un total de 42 informes de admisibilidad, 17 de inadmisibilidad, 8 de solución amistosa, 42 de archivo y 15 de fondo.106 Fueron 12 los casos que ésta sometió a la Corte IDH y 21 las sentencias que dictó esta última.107 En 2013, la Comisión Interamericana aprobó un total de 44 informes de admisibilidad, 9 de inadmisibilidad, 6 de solución amistosa, 38 de archivo y 16 de fondo.108 En ese mismo año, la CIDH sometió a la Corte IDH 11 casos, dictando esta última 16 sentencias.109

References: artículo 46
 artículo 28
 artículo 35
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