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Timestamp: 2020-04-05 14:42:27+00:00

Document:
Mercoledì 18 luglio 2007 - Comm. VIII
VIII Commissione - Mercoledì 18 luglio 2007
Schemi di convenzione unica autostradale tra ANAS Spa e concessionarie Pedemontana lombarda, Bre.Be.Mi. e Asti-Cuneo (Atto n. 107).
DOCUMENTAZIONE CONSEGNATA DAL RAPPRESENTANTE DEL GOVERNO
Nel corso delle precedenti sedute della Commissione, gli onorevoli Cacciari e Locatelli hanno formulato le seguenti osservazioni critiche sugli schemi di convenzione unica in epigrafe, che si rifanno ad analoghe considerazioni contenute in una interrogazione presentata al Senato della Repubblica, in relazione alla quale il Governo si appresta a fornire analoghi elementi di risposta:
1. incremento delle tariffe di pedaggio fino al 60 per cento;
2. incremento della remunerazione degli azionisti del 4,17 per cento anziché del 3,59 per cento;
3. incremento dei costi gestionali;
4. riconoscimento di adeguamento della tariffa offerta in sede di gara in relazione alla variazione dell'indice Istat per il periodo tra l'anno 2006 e la data di entrata in esercizio dell'opera;
5. minor ammortamento a carico della concessionaria Bre.Be.Mi. per un ammontare complessivo di 270 milioni di euro circa che andrà a gravare sul Concedente/Subentrante al termine della durata della concessione e che dovrà riconoscere come valore di subentro un importo complessivo pari a 920 milioni di euro;
6. riconoscimento di una remunerazione del capitale investito, pari al 6,20 per cento, di molto superiore al costo medio ponderato del capitale (WACC) previsto nel piano presentato in sede di gara pari al 2,77 per cento;
7. modifica radicale del progetto rispetto a quello presentato dal promotore in prima fase approvato e posto a base di gara;
8. all'articolo 21-bis della convenzione, previsione che il concedente (CAL) possa attribuire al concessionario (Bre.Be.Mi) non solo la realizzazione e progettazione dell'Arco della Tangenziale Est di Milano, ma anche la relativa gestione nell'eventualità che alla data di approvazione del progetto definitivo della Bre.Be.Mi. non sia stata ancora sottoscritta la convenzione con la TEM, estendendo in questo modo - e senza gara - il perimetro di intervento e dei lavori. Ciò ha generato illegittima alterazione dei presupposti di gara in base ai quali è stato individuato il concessionario ed indebito arricchimento del concessionario rispetto all'offerta presentata in sede di gara, configurandosi nella fattispecie un aiuto di Stato che potrebbe essere censurato a livello comunitario;
9. illegittimo affidamento al concessionario di lavori complementari superiori al 50 per cento dell'importo dell'opera iniziale oggetto della concessione con asserita violazione dell'articolo 147 del decreto legislativo n. 163 del 2005 e, pertanto, mancato esperimento di una nuova procedura di gara;
10. illegittima estensione della concessione che include anche i lavori di progettazione e realizzazione della TEM nonché una possibile attribuzione della gestione successiva senza adottare una procedura ad evidenza pubblica;
11. probabile contenzioso da parte di altri concorrenti che hanno partecipato alla gara poiché tutte le offerte sono state presentate in basse al progetto originario;
12. riconoscimento di un valore di subentro dell'importo di 920 milioni di euro circa a carico del Concedente-Subentrante che, in assenza di un'esplicita garanzia da parte dell'attuale concessionario, graverebbe interamente sul debito pubblico;
13. mancato recepimento di tutte le prescrizioni contenute nella legge n. 286 del 2006 e nella delibera CIPE n. 1 del 2007, non facendosi riferimento alla contabilità regolatoria ed ai requisiti di solidità patrimoniale dei concessionari i cui decreti attuativi allo stato non risultano emanati. Inoltre non si fa riferimento all'obbligo di messa in gara da parte del concessionario dei servizi finanziari connessi al finanziamento bancario dell'investimento;
14. il direttore dell'ispettorato di vigilanza sulle concessioni autostradali dell'ANAS è stato designato presidente della stessa CAL, il direttore generale di infrastrutture Lombarde SpA è stato designato Amministratore delegato della CAL con asserito conflitto di interessi.
Al riguardo, e tenuto conto degli elementi di valutazione forniti dalle società interessate, si formulano i sotto elencati elementi di risposta.
Si evidenzia preliminarmente che il testo della nuova Convenzione Unica sottoscritta da CAL e da Brebemi SpA è stato approvato dal Cipe il 16 maggio 2007 e costituisce la naturale conseguenza della precedente Delibera Cipe 93 del 29 luglio 2005. Con il provvedimento del 29 luglio 2005 il Cipe ha approvato il Progetto preliminare del Collegamento Autostradale Brescia-Milano, condizionandolo al recepimento delle prescrizioni e raccomandazioni (che hanno poi determinato gli extracosti), ha definito (aumentandolo) il limite di spesa dell'intervento (1.580 meuro) ed ha individuato le modalità per la revisione del piano economico finanziario di concessione in applicazione del comma 2-bis dell'articolo 19 della legge n. 109 del 2004 (ora comma 8 dell'articolo 143 del decreto legislativo n. 163 del 2006) e delle originarie previsioni convenzionali.
Nelle more dell'emanazione dei due provvedimenti è intervenuta la legge 24 novembre 2006, n. 286, di conversione del decreto-legge n. 262 del 2006, la quale prevede (articolo 2, comma 82) che «in, occasione del primo aggiornamento del piano finanziario che costituisce parte della convenzione accessiva alle concessioni autostradali, ovvero della prima revisione della convenzione medesima, ...il Ministro delle infrastrutture, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, assicura che tutte le clausole convenzionali in vigore, nonché quelle conseguenti all'aggiornamento ovvero alla revisione, siano inserite in una convenzione unica, avente valore ricognitivo per le parti diverse da quelle derivanti dall'aggiornamento ovvero dalla revisione».
Va sottolineato a tale riguardo che la citata legge n. 286 del 2006 detta una nuova e più stringente disciplina in materia di concessioni autostradali che, attraverso la stipula della Convenzione Unica, introduce anche nelle concessioni in essere controlli molto più stretti da parte del concedente e sanzioni e penali a carico dei concessionari allo scopo di assicurare il pieno e corretto adempimento da parte dei medesimi degli obblighi convenzionali. Inoltre condiziona gli adeguamenti tariffari ai costi effettivamente sostenuti ed alla congrua remunerazione del capitale subordinatamente all'accertamento della piena esecuzione degli investimenti previsti nelle rispettive convenzioni, tutelando in tal modo l'interesse pubblico e degli utenti autostradali mediante il miglioramento continuo del servizio autostradale ed il congruo e controllato aumento delle tariffe.
Ciò premesso, e con riferimento all'aumento dei costi di realizzazione, si riferisce che gli eventi e le circostanze che hanno determinato un incremento dei costi di realizzazione che trova rappresentazione
piano economico finanziario vanno individuati nell'adeguamento del progetto alle richieste del CIPE, del Ministero dell'Ambiente e della Regione Lombardia, nonché all'incremento dei prezzi unitari intervenuti tra la data di redazione e quella di approvazione del progetto preliminare, con la conseguente modifica dell'equilibrio del piano economico finanziario originario, ivi compreso l'obbligo, a carico del Concedente, di porre in equilibrio il piano medesimo ai sensi del comma 2-bis, dell'articolo 19 della legge n. 109 del 1994, ora comma 8 dell'articolo 143 del decreto legislativo n. 163 del 2006 (ed anche ai sensi della Convenzione).
Tanto è vero che la delibera Cipe n. 93 del 2005 di approvazione del progetto preliminare dispone nel punto 2 del dispositivo che «per gli oneri relativi ai sovraccosti che rimarranno a carico della concessionaria, ai sensi dell'articolo 19 comma 2-bis della legge n. 109 del 1994 occorrerà assicurare l'equilibrio del piano economico finanziario della concessione, a tal fine potendo anche utilizzarsi, nei limiti consentiti dalle norme italiane e comunitarie, la proroga, del termine di scadenza della concessione, gli incrementi delle tariffe di pedaggio, ed il valore di rinnovo a scadenza della concessione».
Tenuto conto che il 50 per cento del costo lordo delle Opere Integrate con la linea ferroviaria AV/AC MI-VR (175 meuro) è a carico di RFI, il costo complessivo lordo di progetto dell'autostrada è passato dagli originari 866 meuro agli attuali 1.511 meuro (1.686-175), inferiore al limite di spesa di 1.580 meuro stabilito con la delibera Cipe n. 93 del 2005 e confermato con la successiva delibera n. 142 del 2005.
L'incremento di spesa è pertanto di 645 meuro (383 per lavori e 262 per somme a disposizione) ed è così ripartito:
a) affiancamento stretto alla linea ferroviaria AC/AV Milano-Verona 269 meuro;
b) altre prescrizioni della Regione Lombardia e del Ministero dell'Ambiente 184 meuro;
c) adeguamento alle normative sopravvenute e altri costi 75 meuro;
d) adeguamento prezzi dei materiali e degli espropri accertato tra la data di presentazione del progetto del Promotore e l'approvazione del Cipe 117 meuro.
Al netto dell'aggiornamento prezzi l'incremento del costo complessivo è di 528 meuro (645-117), di cui circa 304 meuro di lavori.
Considerando anche il 50 per cento del costo delle Opere Integrate a carico di RFI e deducendo l'intero ribasso originario (di gara) e i presumibili ribassi applicati in via presuntiva sui lavori aggiuntivi da appaltare, l'incremento di costo complessivo si riduce a 525 meuro.
Il costo di realizzazione al netto dei ribassi e del 50 per cento delle Opere Integrate a carico di RFI (158 meuro al netto del presumibile ribasso sui lavori) ammonta a 1.205 meuro. A tale valore corrisponde un investimento complessivo di 1.395 meuro, comprendendo i costi aggiuntivi quali gli oneri finanziari e assicurativi.
Per non far gravare sulla finanza pubblica il maggior investimento rispetto a quello originariamente previsto a carico del concessionario (di circa 700 meuro, 1.395-694), l'equilibrio economico finanziario del progetto è stato garantito attraverso un PEF che pone a carico del Concessionario l'intero investimento di 1.395 meuro (che si assume pertanto tutti i rischi connessi all'investimento stesso) e assicura l'ammortamento totale dell'opera nell'arco temporale di 40 anni, con un incremento delle tariffe fino al 60 per cento, necessario per finanziare i maggiori costi nell'arco della durata complessiva di 40 anni dello stesso PEF, mantenendo i valori di gara della durata della concessione Brebemi (19 anni e 6 mesi) ed il rendimento della concessione (15,18 per cento). Il riequilibrio economico-finanziario è stato quindi assicurato in coerenza con le prescrizioni di cui al punto 2 della delibera CIPE n. 93 del 29 luglio 2005.
L'estensione a 40 anni della durata del PEF si è resa necessaria in quanto l'entità
dei ricavi tariffari, seppure incrementati del 60 per cento e calcolati sulla base di volumi di traffico maggiori rispetto a quelli di gara derivanti da previsioni aggiornate, non è sufficiente a coprire l'intero investimento nei primi, 19,5 anni di gestione; in tal modo, al termine della concessione, si genera un valore di subentro, che corrisponde al valore del bene ancora da ammortizzare (920 meuro), che il nuovo concessionario dovrà corrispondere, alla stregua di un investimento iniziale, e che poi recupererà nei successivi 21,5 anni di gestione.
La remunerazione degli azionisti, che nel caso in oggetto non era uno dei parametri di gara, è determinata comunemente nei mercati finanziari dal tasso di rendimento di attività prive di rischio (tipicamente i titoli di Stato o il tasso Euribor) più un premio che rifletta al profilo di rischio dell'investimento per il tipo di attività sottoposta a regolazione (metodo CAPM - capital asset pricing model) oppure pari al tasso di rendimento che l'investitore potrebbe ottenere da un investimento similare.
Considerato che tra la data dell'offerta Brebemi ed oggi l'incremento del tasso BCE è stato dell'1,25 per cento mentre il rendimento riconosciuto sulle attività prive di rischio (BTP), per durate paragonabili all'orizzonte temporale di Brebemi, è attualmente ben superiore al 4 per cento, il rendimento degli azionisti Brebemi (4,17 per cento), sebbene non fosse un parametro di gara, è stato stabilito mediando i rendimenti sull'investimento originario offerti dalla società in sede di gara con il costo medio ponderato del capitale (WACC) di sistema riconosciuto sull'investimento aggiuntivo, da cui deriva che, nell'insieme, il rendimento degli azionisti è all'incirca pari a quello delle attività prive di rischio e a quello originario adeguato all'incremento del tasso BCE.
I costi di gestione inseriti nel piano economico finanziario sono commisurati alle esigenze di mantenere un livello di servizio corrispondente a quello originariamente previsto in considerazione delle accresciute dimensioni dell'opera, della necessità di gestire le Opere Integrate con l'AV/AC, dei nuovi impegni burocratico-contabili e gestionali introdotti dalla nuova normativa in materia autostradale (e più specificamente dalle nuove clausole concessorie) e dei nuovi volumi di traffico previsti.
Il rapporto tra i costi monetari di gestione e i ricavi da pedaggio è pari all'originario valore di 15,18 per cento.
L'adeguamento della tariffa offerta in sede di gara per il recupero della svalutazione Istat non è contestabile in quanto si limita ad applicare l'originaria previsione concessoria secondo la quale l'aggiornamento della tariffa stessa ha inizio dal 1o febbraio 2006.
Il progetto non è stato «radicalmente modificato rispetto a quello presentato dal Promotore». Infatti, con la delibera Cipe n. 93 del 2005 è stato approvato con prescrizioni lo stesso Progetto Preliminare del Promotore posto a base di gara, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 3 del decreto legislativo n. 190 del 2002 (oggi articolo 165 del decreto legislativo n. 163 del 2006), come ben specificato nella convenzione unica. Ai sensi di legge le prescrizioni del Cipe dovranno obbligatoriamente venire recepite nel progetto definitivo.
Le prescrizioni suddette, pur determinando un consistente aumento del costo complessivo, non comportano sostanziali modifiche del tracciato plano altimetrico autostradale, che si manterrà, tranne che per il tratto terminale in provincia di Milano in prossimità all'innesto alla futura TEM, sostanzialmente all'interno dell'originario corridoio. Gli adeguamenti consisteranno essenzialmente in adattamenti al tracciato dell'affiancata infrastruttura ferroviaria dell'AV/AC, individuato nel progetto preliminare approvato dal Cipe nel dicembre del 2003, con la minima distanza reciproca per ridurre l'impegno di aree e contenere i costi delle opere trasversali (cavalcavia, sottovia, eccetera).
Alla luce di quanto sopra è evidente che:
non sussiste alcuna «illegittima alterazione dei presupposti di gara in base ai quali è stato individuato il concessionario» in quanto, come già sopra detto, l'equilibrio
economico finanziario della concessione, è stato assicurato ai sensi e per gli effetti dell'articolo 163, comma 8 del decreto legislativo n. 163 del 2006 e della precitata delibera Cipe n. 93 del 2005, senza, inoltre, modificare la durata ed il rendimento della concessione;
non sussiste alcun «indebito arricchimento» del concessionario rispetto all'offerta presentata in sede di gara, che anzi si accolla rischi finanziari e di costruzione molto più elevati rispetto a quelli originari;
non sussiste alcun «illegittimo affidamento al concessionario di lavori complementari superiori al 50 per cento dell'importo dell'opera iniziale» in violazione dell'articolo 147 del decreto legislativo n. 163 del 2006, in quanto i lavori aggiuntivi (escluso il 50 per cento dei lavori relativi alle Opere Integrate di compensa di RFI) affidati con la nuova convenzione ammontano, al netto dell'aggiornamento dei prezzi accertato tra la data di redazione del progetto del Promotore e la relativa approvazione da parte del Cipe, a 304 meuro e corrispondono al 35 per cento circa dell'originario importo dell'opera (866 meuro). Nel caso in cui il concessionario dovesse eseguire anche il 50 per cento dei lavori delle Opere Integrate di spettanza RFI, l'importo dei lavori salirebbe a 419 meuro e la percentuale rispetto al valore originario dell'opera al 48 per cento circa.
risulta inesatta l'affermazione secondo cui la Convenzione Unica di Brebemi «non recepisce tutte le prescrizioni contenuta nella legge n. 286 del 2006 e nella delibera CIPE 1/2007». Invero, detta Convenzione rappresenta in assoluto la prima Convenzione che recepisce in modo integrale la nuova normativa in materia di concessioni autostradali, a supporto ed evidenza della concreta applicabilità della modifica normativa dallo stesso introdotta.
Quanto ai requisiti di solidità patrimoniale, si ricorda che Brebemi ha attualmente una capitalizzazione di 100 milioni di euro, che è importo di gran lunga superiore alla capitalizzazione attuale di qualsiasi altra concessionaria autostradale e che, in ogni caso, pur in assenza dei decreti attuativi, nel Piano Economico Finanziario allegato alla Convenzione Unica è previsto l'aumento di detta capitalizzazione a 250 milioni di euro.
Quarto alla contabilità regolatoria, essendo la stessa, stata prevista dalla normativa sopravvenuta, il cui rispetto è integralmente garantito nella Convenzione Unica, la stessa potrà essere applicata solo una volta emanati i relativi decreti attuativi.
Per quanto riguarda il mancato riferimento all'obbligo di messa in gara da parte del concessionario dei servizi finanziari connessi al finanziamento bancario dell'investimento, va precisato che tale previsione non è dovuta in quanto i concessionari autostradali sono tenuti al rispetto della normativa in materia di affidamenti (ex decreto legislativo n. 163 del 2006) in forza e con i limiti stabiliti dalla legge n. 286 del 2006, come per altro espressamente richiamato nella nuova convenzione.
Ciò rilevato, in merito alla lamentata mancata previsione della procedura ad evidenza pubblica per la scelta del concessionario di costruzione e gestione della TEM (Tangenziale Est esterna di Milano) si precisa quanto segue:
in data 29 luglio 2005 il CIPE ha approvato, con prescrizioni, il progetto preliminare della Tangenziale Est Esterna di Milano ai sensi dell'articolo 3 del decreto legislativo n. 190 del 2002 (e successive modificazioni e integrazioni) e la relativa deliberazione n. 95 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 23 marzo 2006 Serie generale n. 69;
CAL S.p.A., in qualità di soggetto concedente della Tangenziale Est Esterna di Milano, deve indire la gara di concessione ai sensi dell'articolo 155 del decreto legislativo n. 163 del 2006 ponendo a base di gara il progetto presentato dal promotore così come approvato dal CIPE;
CAL S.p.A, intende avviare le procedure di gara sulla base degli esiti dell'Accordo di Programma promosso dalla Regione Lombardia, a cui partecipano oltre alla stessa Regione Lombardia, il Ministero delle infrastrutture, CAL S.p.A., Provincia di Milano, Provincia di Lodi e Comuni interessati, finalizzato al raggiungimento di un maggior consenso territoriale sull'opera e la cui sottoscrizione è prevista entro l'estate 2007.
La nuova convenzione non affida assolutamente al concessionario «i lavori di progettazione e realizzazione della TEM» ma si limita unicamente a ipotizzare l'eventuale esercizio facoltativo del Concedente a ricorrere ad una delle possibili modalità di adempimento alla specifica espressa prescrizione del Cipe (di cui alla delibera n. 93 del 2005) che pone a carico del concedente l'impegno di garantire la realizzazione dell'arco della TEM, indispensabile per la funzionalità della Brebemi, contemporaneamente alla realizzazione della stessa Brebemi, con l'esplicito presupposto del rispetto delle norme nazionali e comunitarie vigenti.
L'aver previsto tale eventualità non esprime affatto l'intenzione di rinunciare all'affidamento mediante gara pubblica europea della concessione TEM ma si pone come eventuale rimedio, esclusivamente allo scopo di salvaguardare l'interesse pubblico in adempimento alla richiamata prescrizione del Cipe, nel caso in cui, per fatti del tutto indipendenti dalla volontà del concedente, i tempi delle procedure di affidamento al futuro concessionario TEM risultassero oggettivamente non compatibili con quelli di realizzazione della Brebemi, richiedendo di «anticipare» la costruzione dell'arco di TEM.
Con riferimento al valore di subentro per un'importo di 920.000 al termine della concessione Brebemi, si riferisce preliminarmente che il piano economico-finanziario della durata di 40 anni è necessario a consentire il completo ammortamento dell'opera garantendo l'equilibrio economico-finanziario per tutto il periodo di gestione.
L'equilibrio economico-finanziario del Concessionario, vincolato contrattualmente ai 19,5 anni di gestione offerti in sede di gara, si basa pertanto sulla possibilità di procedere all'ammortamento parziale dell'opera a fronte del riconoscimento, a fine concessione, di un indennizzo da parte del subentrante/concedente. Di qui il piano della Concessione che prevede nell'ultimo esercizio l'incasso di un indennizzo finale, pari a complessivi 920 meuro.
CAL S.p.A. dovrà in ogni caso avviare, con congruo anticipo rispetto alla data di scadenza della convenzione, le procedure di gara per l'individuazione del nuovo concessionario, che dovrà corrispondere l'indennizzo di cui sopra alla stregua di un investimento iniziale, che poi recupererà nei successivi 21,5 anni di gestione; investimento che, peraltro, non comporta rischi di costruzione o rischi legati all'entrata in esercizio di una nuova infrastruttura autostradale.
Questa operazione non necessita di ulteriori garanzie da parte del Concessionario uscente né di interventi particolari da parte del Ministero dell'Economia in quanto il valore del bene trasferito del bene sopperisce ampiamente alla ventilata necessità di iscrizione di debito pubblico.
Infatti va evidenziato che a fronte di un valore di subentro di 920 meuro il Concessionario deve trasferire al Concedente un bene reversibile del valore attuale di 1.395 meuro, cioè ben superiore al valore di subentro e che rappresenta pertanto un'ampia garanzia.
In merito, infine, al presunto conflitto di interessi del Direttore Generale di Infrastrutture Lombarde quale Amministratore delegato di CAL e del direttore dell'ispettorato di vigilanza sulle concessioni autostradali di Anas S.p.A. in qualità di Presidente del Consiglio di Amministrazione di CAL, si premette che:
Concessioni Autostrade Lombarde S.p.A. è società partecipata paritariamente al 50 per cento da Anas S.p.A. (società a sua volta partecipata interamente dal Ministero dell'Economia) e da Infrastrutture Lombarde S.p.A. (società a sua volta interamente
partecipata da Regione Lombardia);
Concessioni Autostrade Lombarde S.p.A. è amministrata da un consiglio di amministrazione composto da cinque componenti;
lo scorso consiglio di amministrazione del 9 marzo 2007 ha nominato amministratore delegato con tutti i poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione l'ingegnere Anton Giulio Rognoni e presidente l'architetto Mauro Coletta;
l'ingegnere Anton Giulio Rognoni riveste anche la carica di direttore generale del socio paritario Infrastrutture Lombarde S.p.A.;
per tale carica l'ingegnere Anton Giulio Rognoni percepisce una remunerazione annua di euro 270.000,00;
l'architetto Mauro Coletta è direttore dell'ispettorato di vigilanza sulle concessioni autostradali di Anas S.p.A., anch'essa società azionista di CAL al 50 per cento del capitale sociale.
Ciò premesso, e con riferimento alle osservazioni contenute nella nota che si riscontra, si forniscono di seguito i chiarimenti richiesti:
la circostanza secondo cui l'amministratore della società è al tempo stesso direttore generale della società socia non è, di per sé, idonea ad integrare una situazione di conflitto di interessi (confitto tra l'interesse della società socia e quello della società amministrata), sulla base di univoco orientamento giurisprudenziale;
identici princìpi valgono per l'architetto Coletta e per la sua carica di direttore dell'ispettorato di vigilanza sulle concessioni autostradali di Anas S.p.A;
neppure sussiste una situazione di conflitto di interessi in capo all'ingegnere Rognoni per la mera ragione che la misura del reddito percepito quale direttore generale della società socia sia apprezzabile: l'incentivo al perseguimento del miglior interesse della società, consistente nella misura del compenso, rappresenta un indice della consistenza dell'interesse a favorire la società nell'esercizio della carica (di direttore generale di Infrastrutture Lombarde S.p.A.), ma non costituisce un indizio che porta ad avvalorare il mancato perseguimento degli interessi di CAL;
in ogni caso, una valutazione della sussistenza del conflitto di interessi deve essere fatta per l'ingegnere Rognoni così come per l'architetto Coletta caso per caso, con riferimento a ciascuna singola operazione, tenendo comunque conto che la presenza di un interesse in un'operazione o deliberazione non comporta obblighi di astensione, bensì comporta meri obblighi di trasparenza e motivazione delle decisioni.
Ne consegue, in conclusione, che al quesito se le deliberazioni di CAL siano destinate ad essere invalidate perché assunte (in ipotesi) col voto determinante dell'ingegnere Rognoni e dell'architetto Coletta (e dunque perché potenzialmente contrarie all'interesse sociale in quanto incise dall'interesse di Infrastrutture Lombarde S.p.A. o di Anas S.p.A.) deve darsi risposta sicuramente negativa: in assenza di un interesse nella singola operazione, non esiste il problema; in presenza di un interesse nella singola operazione, è sufficiente seguire il modello, appena riassunto, della trasparenza.
NUOVA VERSIONE DELLA PROPOSTA DI PARERE DEL RELATORE
esaminati gli schemi di convenzione unica autostradale tra l'ANAS Spa e le concessionarie Pedemontana lombarda, Bre.Be.Mi. e Asti-Cuneo;
osservato che la Commissione ha svolto un approfondito esame degli schemi medesimi, ponendo una serie di questioni di merito, alle quali il Governo ha fornito risposte con apposite documentazioni integrative;
preso atto che gli schemi di convenzione in questione hanno acquisito l'orientamento favorevole del CIPE e che le stesse osservazioni formulate dal NARS hanno posto l'esigenza di affrontare con attenzione taluni punti delle convenzioni stesse;
rilevato che i progetti autostradali relativi agli schemi di convenzione rivestono una enorme importanza per l'ammodernamento delle dotazioni infrastrutturali del Paese, soprattutto per quelle zone del Nord Italia che soffrono da tempo della debolezza di una rete viaria che non riesce ad essere all'altezza delle esigenze del mondo economico, sociale e produttivo presente in tali aree;
osservato, peraltro, che tali progetti autostradali non sarebbero sufficienti, se non venissero anche tempestivamente realizzati i previsti - e necessari - interventi sulle tratte ferroviarie, con decisi investimenti sia per il trasporto passeggeri che per quello merci, che avrebbero anche un indubbio effetto virtuoso sotto il profilo ambientale, oltre che economico;
valutata positivamente la realizzazione di una serie di tratte autostradali vitali, che fanno riferimento a progetti infrastrutturali, consolidatisi nel tempo, fortemente attesi dalle realtà locali e dalle comunità territoriali;
considerato che - secondo i chiarimenti forniti dal Governo - le modalità realizzative dell'autostrada Asti-Cuneo, dovendo contemperare le esigenze degli utenti con quella di recuperare nel tempo parte degli investimenti pubblici effettuati, prevedono un rilevante intervento pubblico, con la realizzazione di parte dell'infrastruttura direttamente da parte di ANAS, con la corresponsione di un contributo di 200 milioni di euro e con la partecipazione minoritaria di ANAS al capitale sociale della società di progetto realizzatrice, e che, dunque, il contributo pubblico consente di riportare in tariffa i soli costi sostenuti dalla società di progetto e di contenere le tariffe, in relazione ai volumi di traffico attesi, entro limiti socialmente accettabili (con un incremento rispetto a quelli medi attuali contenuto entro circa il 30 per cento);
rilevato che il collegamento autostradale oggetto della convenzione relativa all'autostrada Pedemontana lombarda consta di circa 87 km e interessa quattro province (Bergamo, Como, Milano e Varese); esso è articolato nella Tangenziale di Varese, nella Tangenziale di Como (due importanti capoluoghi di provincia, privi di un sistema tangenziale) e nell'asse trasversale principale da Cassano Magnago-A8 in provincia di Varese sino alla A4 a Osio Sotto/Dalmine in provincia di Bergamo;
considerato, dunque, evidente - in relazione alle autostrade previste per la Lombardia - che la realizzazione della Pedemontana rappresenta la priorità, come si evince anche dalle indicazioni del documento sottoscritto dalle regioni del Nord e sottoposto al Governo in occasione dell'approvazione della legge finanziaria 2007, che ha coerentemente destinato apposite risorse a questa infrastruttura;
rilevato che, con riferimento alla convenzione per l'autostrada Bre.Be.Mi., l'aumento dei costi originariamente previsti per la realizzazione dell'opera (pari a circa 866 milioni di euro) è sostanzialmente determinato dalle prescrizioni della Commissione speciale VIA, del Ministero per i beni e le attività culturali, della Regione Lombardia e degli enti locali, in buona misura dirette a garantire l'esecuzione di opere di mitigazione e compensazione ambientale;
osservato che - in ogni caso - il costo finale della citata autostrada Bre.Be.Mi. (pari a circa 1.511 milioni di euro) rispetta il limite di spesa previsto dal CIPE (che è fissato in 1.580 milioni di euro) e che tale costo incrementato è frutto di circostanze e situazioni sopravvenute, poiché concerne i maggiori oneri di realizzazione che il concessionario dovrà sostenere per le variazioni e gli adeguamenti imposti dal CIPE in esito alla procedura di approvazione del progetto preliminare del collegamento autostradale;
preso atto che le richiamate variazioni di costo trovano specifica collocazione e disciplina proprio nelle norme di legge - di recente approvate dal Parlamento - poste a base della concessione, che viene peraltro finanziata integralmente mediante il ricorso alla finanza di progetto, consentendo in tal modo di realizzare e gestire l'opera in concessione senza alcun aggravio per la finanza pubblica;
invitato, inoltre, il Governo - al fine di garantire agli utenti il miglioramento della qualità dei servizi di natura commerciale prestati lungo la rete autostradale - ad un coinvolgimento più diretto, nella fase di realizzazione delle strutture nelle aree di pertinenza, delle società che saranno chiamate a gestire i servizi medesimi presso le relative infrastrutture autostradali;
raccomandato, altresì, alla società C.A.L. Spa di avviare le procedure di gara anche per la Tangenziale esterna di Milano, sulla base degli esiti dell'accordo di programma promosso dalla Regione Lombardia - al quale partecipano, oltre alla stessa Regione e alla società concessionaria, anche il Ministero delle infrastrutture, le province di Milano e di Lodi e i comuni interessati - e finalizzato a conseguire il più ampio consenso territoriale su un'opera decisiva per risolvere il «collasso» della mobilità dell'area metropolitana milanese;
considerato, infine, che in Lombardia, su ogni chilometro di asfalto, passano 22.900 tonnellate di merci al giorno, contro le 7.100 della media nazionale (quindi, una delle concentrazioni più alte del mondo), e che nel 2010 in Lombardia, se venissero realizzate Pedemontana lombarda, Bre.Be.Mi e Tangenziale esterna di Milano, la velocità media nelle ore di punta dei veicoli sul sistema autostradale e tangenziale milanese migliorerebbe sensibilmente rispetto all'attuale velocità media che risulta inferiore ai 30 km/h; è, pertanto, evidente che la mancata realizzazione di tali collegamenti viari rischia di compromettere seriamente la competitività di un'area che contribuisce in maniera determinante allo sviluppo del Paese,
provveda il Governo ad assicurare, anche per il tramite degli strumenti convenzionali in essere, il rispetto dei rilievi di cui in premessa ed a garantire la realizzazione delle necessarie opere di mitigazione e compensazione ambientale per le infrastrutture in questione e, in particolare, per l'autostrada Bre.Be.Mi., in relazione alla quale occorre conformare l'intervento programmato alle istanze di carattere locale ed ambientale derivanti dalla Regione Lombardia, dagli enti locali interessati e dai dicasteri competenti.
Schemi di convenzione unica autostradale tra l'ANAS Spa e le concessionarie Pedemontana lombarda, Bre.Be.Mi. e Asti-Cuneo (Atto n. 107).
considerato, dunque, evidente - in relazione alle autostrade previste per la Lombardia - che la realizzazione della
Pedemontana rappresenta la priorità, come si evince anche dalle indicazioni del documento sottoscritto dalle regioni del Nord e sottoposto al Governo in occasione dell'approvazione della legge finanziaria 2007, che ha coerentemente destinato apposite risorse a questa infrastruttura;
invitato, inoltre, il Governo - al fine di garantire agli utenti il miglioramento della qualità dei servizi di natura commerciale prestati lungo la rete autostradale - ad un coinvolgimento più diretto, nella fase di realizzazione delle strutture nelle aree di pertinenza, delle società che saranno chiamate a gestire i servizi medesimi presso le relative infrastrutture autostradali, e con l'applicazione di tariffe corrispondenti alla media nazionale e uniformi per le tre convenzioni in esame;
Schema di decreto legislativo concernente modifiche al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Atto n. 104).
esaminato lo schema di decreto legislativo concernente modifiche al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, di seguito denominato «codice»;
preso atto del parere espresso dal Consiglio di Stato nell'adunanza generale del 6 giugno 2007;
tenuto, altresì, conto del parere reso in sede di Conferenza unificata nella seduta del 15 marzo 2007 e, in particolare, della posizione contraria espressa in tale sede dalle regioni;
preso atto dei ricorsi presentanti innanzi alla Corte costituzionale da varie regioni e da una Provincia autonoma, aventi ad oggetto la questione di legittimità costituzionale di alcune disposizioni del codice e, in primo luogo, degli articoli 4 e 5, e nell'auspicio che l'imminente sentenza della Corte fornisca elementi di chiarezza in ordine alla ripartizione delle competenze tra Stato e regioni nella complessa materia degli appalti pubblici, anche al fine di procedere a eventuali ulteriori integrazioni e correzioni del Codice, nello spirito di ripristinare un rapporto di proficua collaborazione istituzionale;
nel presupposto che il termine per l'esercizio della delega relativa all'emanazione di disposizioni correttive e integrative del codice, ai sensi dell'articolo 25, comma 3, della legge 18 aprile 2005, n. 62, scade il 1o luglio 2008;
considerato, quindi, che successivi provvedimenti correttivi potranno e dovranno affrontare materie ulteriori rispetto a quelle disciplinate dallo schema di decreto legislativo in esame, per le quali appaiono necessari un approfondimento da parte del Governo e una specifica attività istruttoria da parte della Commissione, anche alla luce delle concrete esperienze maturate in sede applicativa;
preso atto, in particolare, che occorre approfondire il funzionamento del meccanismo dell'affidamento unitario a contraente generale (cosiddetto general contractor) della realizzazione delle infrastrutture strategiche, allo scopo di valutare l'adeguatezza dei compiti ad esso assegnati dall'articolo 176 del codice, nonché, come segnalato nella nota trasmessa dalla Commissione d'inchiesta sul fenomeno della criminalità organizzata mafiosa, al fine di verificare l'opportunità di ulteriori specifici controlli nelle varie fasi dell'affidamento e della realizzazione delle opere diretti anche a contrastare eventuali fenomeni di infiltrazione mafiosa, e più in generale per ogni opportuna e/o necessaria modifica legislativa;
analogamente, rilevato che, anche per le ragioni indicate nella richiamata nota della «Commissione antimafia», occorre valutare l'opportunità di intervenire sulla disciplina dell'istituto dell'avvalimento, ai fini di un suo complessivo coordinamento con le norme dettate in materia di subappalto e con la disciplina del sistema di qualificazione delle imprese;
considerato che, in termini più generali, occorre che il Governo si ponga l'obiettivo di favorire la concentrazione, la riduzione e l'accorpamento delle stazioni appaltanti;
premesso che, con riferimento specifico allo schema di decreto legislativo in esame, occorre valutare con attenzione - anche alla luce di una verifica della frequenza dell'effettivo ricorso da parte delle stazioni appaltanti a tale procedura - la mancata previsione di un istituto analogo al cosiddetto «appalto concorso», che l'articolo 20, comma 4, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni e integrazioni, ammette per specifiche tipologie di lavori,
a) con riferimento all'articolo 53, comma 2, del codice, che individua le possibili tipologie degli appalti di lavori, la cui applicabilità viene differita dallo schema di correttivo in esame all'entrata in vigore del regolamento di cui all'articolo 5 del codice medesimo:
1) si elimini la fattispecie di cui alla lettera c), che, consentendo lo svolgimento della gara sulla base del progetto preliminare, prevede l'ipotesi di appalti aventi ad oggetto, previa acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta, la progettazione esecutiva e l'esecuzione di lavori;
2) con riferimento al cosiddetto appalto integrato, si introduca una nuova lettera c), che espressamente consenta l'utilizzo della tipologia di cui alla precedente lettera b) anche nell'ulteriore caso in cui la stazione appaltante ritenga possibile che la progettazione definitiva da essa redatta possa utilmente essere migliorata, unicamente nelle parti indicate dal bando, con integrazioni tecniche o miglioramenti proposti dalle imprese concorrenti in sede di offerta;
3) si preveda che il ricorso alle tipologie di contratto di cui alla lettera b) e alla nuova lettera c) sia possibile solo per lavori di importo superiore a 10 milioni di euro o caratterizzati da un'elevata componente impiantistica o tecnologica;
4) si preveda esplicitamente che, nelle fattispecie di cui alla lettera b) e alla nuova lettera c), si utilizzi quale criterio per l'aggiudicazione dell'appalto quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa - dando preminenza al profilo qualitativo e al pregio tecnico della progettazione rispetto alle altre componenti dell'offerta, ai fini della valutazione fra i diversi concorrenti - e che, nella fattispecie di cui alla lettera a) di contratto avente ad oggetto la sola esecuzione, sia utilizzato di norma il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso, con l'utilizzo del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa soltanto nel caso in cui si ritenga possibile un miglioramento del progetto esecutivo posto a base di gara per effetto delle proposte dei concorrenti;
b) sia modificato l'articolo 53, comma 3, del codice, al fine di prevedere che - nel caso di contratti che, ai sensi del precedente comma 2, hanno ad oggetto anche la progettazione - la stazione appaltante corrisponda direttamente al progettista gli oneri di progettazione definiti nel bando di gara, al netto del ribasso offerto;
c) sia soppresso l'articolo 1, comma 1, n. 5), dello schema in esame, che estende ai concorsi di progettazione e idee sotto soglia comunitaria (di cui all'articolo 110 del codice) la procedura prevista per l'affidamento di incarichi di progettazione di importo inferiore ai 100.000 euro dall'articolo 91, comma 2 (che, a sua volta, rinvia all'articolo 57, comma 6) del codice medesimo. Tale disposizione, infatti, comportando un irrigidimento della procedura di selezione dei progettisti, appare suscettibile di penalizzare i giovani nell'accesso al mercato della progettazione. Più in generale, occorre valutare l'opportunità di modificare la disciplina dei concorsi di progettazione e di idee anche sopra soglia comunitaria, sotto il profilo sia dei casi di ricorso ai medesimi (eventualmente attra
verso una novella all'articolo 91, comma 5, del codice), sia della disciplina ad essi applicabile, al fine di consentire un utilizzo più esteso di tale procedura (come peraltro avviene nei principali Paesi europei) e una maggiore partecipazione dei giovani progettisti;
d) anche in relazione alle ragioni di trasparenza indicate in sede di audizione informale dai rappresentanti della Direzione nazionale antimafia, siano soppressi il numero 6, lettera b), e il numero 7, lettera a), dell'articolo 2 dello schema di decreto correttivo in esame che, con riferimento ai consorzi stabili, prevedono l'esclusione dalla partecipazione alla gara del consorzio e soltanto dei consorziati indicati in sede di offerta, per i quali il consorzio concorre, in tal modo ripristinando il divieto di partecipazione alla gara per tutti i consorziati;
e) nell'intento di rendere più rigorosa la disciplina del ricorso al subappalto, sia soppressa la lettera b) dell'articolo 2, comma 1, n. 15), dello schema in esame, che, restringendo ai soli lavori, e quindi escludendo servizi e forniture, la definizione di subappalto recata dal comma 11 dell'articolo 118 del codice, potrebbe risultare in contrasto con le finalità della disciplina antimafia;
f) in relazione alle preoccupazioni espresse dai rappresentanti della Direzione nazionale antimafia nella già richiamata audizione informale e tenuto conto dell'esigenza di coordinamento normativo con la nuova disciplina introdotta, al comma 1-bis dell'articolo 135 del codice dall'articolo 3, numero 8), lettera c), dello schema in esame, sia novellato l'articolo 135, comma 1, del codice, nel senso di prevedere, nelle fattispecie in esso previste, l'obbligo per il responsabile del procedimento di procedere alla risoluzione del contratto, piuttosto che, come nel testo vigente, una sua valutazione in ordine all'opportunità della risoluzione, in relazione allo stato dei lavori e alle eventuali conseguenze nei confronti delle finalità dell'intervento;
g) sia novellato l'articolo 17, comma 1, del codice, al fine di estendere la disciplina dei contratti segretati anche alle amministrazioni centrali dello Stato, anche con riferimento al settore informatico, allorché sussistano adeguate e motivate ragioni di sicurezza e di segretezza; in relazione alla salvaguardia di fondamentali interessi finanziari dello Stato, sia inoltre precisato, attraverso una novella all'articolo 211, l'applicabilità della disciplina dei contratti segretati anche ai contratti relativi ai servizi di movimentazione e trasporto di valori diversi dai servizi postali, sempre che, anche in tal caso, ricorrano adeguate e motivate ragioni di sicurezza e di segretezza;
h) al fine di tutelare e rafforzare la posizione delle piccole e medie imprese, sia novellato l'articolo 118, comma 3, del codice, nel senso di prevedere - nel caso in cui non abbia luogo il pagamento diretto del subappaltatore (o del cottimista) - l'inserimento nel contratto tra appaltatore e subappaltatore (o cottimista) di clausole che contemplino, per il pagamento del subappaltatore (o cottimista), scadenze certe e analoghe a quelle previste per il pagamento dell'appaltatore da parte della stazione appaltante; occorre in ogni caso rendere effettivo, attraverso la previsione di una specifica sanzione, l'obbligo per gli appaltatori di trasmettere, entro venti giorni dalla data di ciascun pagamento effettuato nei loro confronti, copia delle fatture quietanzate relative ai pagamenti corrisposti ai subappaltatori (o cottimisti); con la medesima finalità, si raccomanda inoltre al Governo, in sede di predisposizione del regolamento attuativo del codice, di ridurre i costi relativi alla qualificazione per le piccole e medie imprese, anche attraverso l'abolizione dei minimi tariffari;
i) anche in considerazione dell'esplicito richiamo contenuto nel parere del Consiglio di Stato, siano apportate le necessarie modifiche alla disciplina del project finacing, al fine di superare i rilievi mossi dalla Commissione europea (causa C-412/04), eliminando in particolare la
previsione - contenuta negli ultimi due periodi dell'articolo 154, comma 1, del codice - del diritto di prelazione a favore del promotore, nel caso di adeguamento della relativa proposta a quella giudicata dall'amministrazione più conveniente, e, conseguentemente, sopprimendo la previsione, contenuta nell'articolo 153, comma 3, ultimo periodo, del codice, secondo la quale l'avviso deve indicare espressamente la sussistenza di tale diritto;
1) anche tenendo conto delle condizioni formulate dalla XIV Commissione della Camera e del parere negativo espresso dal Consiglio di Stato, valuti il Governo la compatibilità comunitaria dell'articolo 1, comma 1, n. 1), dello schema in esame (che, attraverso una novella all'articolo 56 del codice, sopprime due fattispecie di ricorso alla procedura negoziata con bando di gara, che sono invece esplicitamente contemplate dall'articolo 30 della direttiva 2004/18/CE), nonché dell'articolo 2, comma 1, n. 25), dello schema in esame, che, ai fini del ricorso alla procedura negoziata per la ripetizione di lavori analoghi nel settore dei beni culturali, contiene il riferimento temporale di tre anni dall'ultimazione dei lavori, il quale assume una portata estensiva rispetto alla previsione generale comunitaria del ricorso alla procedura negoziata per la ripetizione di lavori analoghi entro tre anni che debbono decorrere dalla conclusione del contratto originario (ovvero, secondo la giurisprudenza comunitaria, dalla stipulazione del contratto);
2) in relazione alla questione, emersa nel corso dell'istruttoria da parte della Commissione, dell'eventuale compatibilità comunitaria dell'articolo 1, comma 1, n. 2), dello schema in esame - che, attraverso una novella all'articolo 57 del codice, esclude la possibilità di ricorrere alla procedura negoziata senza bando per la ripetizione di lavori analoghi - si tenga conto, in generale, dei principi affermati nella sentenza della Corte costituzionale n. 482 del 1995, che, con riferimento a una disposizione della legge n. 109 del 1994 che ammetteva la trattativa privata in un ambito più ristretto rispetto alla normativa comunitaria, ha affermato che «la norma nazionale assicura in modo ancor più esteso la concorrenza e non determina una lesione del diritto comunitario, che consente, ma non impone, la trattativa privata»; nello specifico, si tenga altresì conto della posizione del Consiglio di Stato, che giudica l'innovazione recata dalla disposizione di cui all'articolo 1, comma 1, n. 2), dello schema in esame diretta ad evitare il «forte di rischio di abusi» cui questa specifica ipotesi di procedura negoziata si presta, nonché dei rischi segnalati nella nota trasmessa dalla Commissione d'inchiesta sul fenomeno della criminalità organizzata mafiosa che evidenzia la necessità di «valutare adeguatamente la portata dell'ampliamento del ricorso alla trattativa privata, nella normativa del 2006, rispetto alla tradizionale chiusura operata dalla legge Merloni»;
3) con riferimento all'articolo 1, comma 1, numero 3), dello schema in esame, che novella l'articolo 58 del codice in materia di dialogo competitivo, si valuti l'opportunità di modificare la formulazione della norma, al fine di chiarire se rispetto alle infrastrutture strategiche non è consentito il ricorso al dialogo competitivo oppure è consentito in assenza del prescritto parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici; in tale seconda ipotesi, si valuti l'opportunità di eliminare tale esclusione, in considerazione della rilevanza delle opere strategiche; in ogni caso, sia eliminato nel primo periodo della novella il riferimento al termine per l'espressione del parere, già disciplinato in termini generali dal terzo periodo, e sia valutata l'opportunità di precisare le conseguenze della mancata espressione del parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici e del Consiglio superiore dei beni culturali, prevedendo in particolare che, decorso inutilmente il termine previsto, la stazione appaltante possa comunque ricorrere al dialogo competitivo;
4) con riferimento all'articolo 3, comma 1, numero 1), dello schema in esame, che attraverso una novella all'articolo 5, comma 1, lettera g), del codice include tra i requisiti soggettivi per la partecipazione alle gare (che il regolamento di attuazione del codice è chiamato a disciplinare) la regolarità contributiva attestata dal documento unico di regolarità contributiva (DURC), venga coordinata tale disposizione con l'articolo 38, comma 1, lettera i), dello stesso codice; in particolare andrebbe precisata la rilevanza dell'assenza di regolarità contributiva - ai fini dell'esclusione dalla partecipazione alle gare - nei soli limiti previsti dal richiamato articolo 38 circa la gravità e il definitivo accertamento della violazione delle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali; in ogni caso, occorre un coordinamento tra tale disposizione e l'articolo 38, comma 3, del codice, che già disciplina la rilevanza del DURC ai fini dell'affidamento e dell'esecuzione dell'appalto;
5) con riferimento all'articolo 3, numero 7), comma 9-bis, dello schema in esame, relativo alla conservazione da parte delle SOA della documentazione e degli atti utilizzati per il rilascio delle attestazioni, andrebbe definito il periodo di validità di tale obbligo;
6) si valuti l'opportunità di modificare l'articolo 5, comma 2, dello schema in esame, coerentemente con la finalità esplicitata nella relazione illustrativa di consentire in ogni caso, alla data di entrata in vigore del decreto correttivo, la cessazione della sospensione dell'entrata in vigore degli istituti la cui applicabilità era stata in precedenza differita; in particolare, occorrerebbe estendere l'ambito di applicazione di tale disposizione, attualmente limitato all'istituzione del ruolo dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, anche agli altri istituti sospesi e per i quali lo schema di decreto correttivo in esame non disponga una nuova sospensione;
7) si tenga inoltre conto, eventualmente attraverso una novella all'articolo 6 del codice, dell'esigenza di rendere più effettivo l'esercizio del potere sanzionatorio dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici;
8) con riferimento alla composizione e ai compiti dell'Osservatorio dei contratti pubblici di cui all'articolo 7 del codice, si valuti l'opportunità di rafforzare il ruolo delle sezioni regionali di tale organo, con particolare riferimento all'attività di raccolta dei dati relativi ai servizi e alle forniture di interesse regionale, provinciale e comunale;
9) per dare certezza in ordine ai tempi di chiusura del procedimento di gara e, quindi, della successiva stipulazione del contratto, si valuti l'opportunità di novellare l'articolo 11 del codice, al fine di prevedere un termine decorso il quale l'aggiudicazione definitiva è da considerarsi efficace;
10) si valuti l'opportunità di intervenire, eventualmente in sede regolamentare, sul meccanismo - attualmente disciplinato dal decreto del Presidente della Repubblica n. 34 del 2000 - di comunicazione dei provvedimenti di esclusione dalle gare, adottati ai sensi dell'articolo 38 del codice, all'Osservatorio dei contratti pubblici, ai fini dell'inserimento dei dati nel casellario informatico; in particolare, occorrerebbe prevedere un potere dell'Autorità di garantire la più tempestiva ed efficace gestione del casellario, ai fini del costante aggiornamento dei dati in esso inseriti, in particolare nel caso dell'eventuale successiva regolarizzazione della situazione che ha dato luogo all'esclusione;
11) si valutino le opportune modifiche agli articoli 83 e 84 del codice, relativi all'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, nonché all'articolo 88, comma 7, relativo al procedimento di verifica delle offerte anomale. Con riferimento al primo profilo, tali modifiche dovrebbero essere finalizzate a garantire e ampliare le attuali forme di pubblicità dei lavori delle commissioni giudicatrici, nonché modalità di applicazione di tale criterio che siano
oggettive, verificabili e predeterminate nel bando di gara, eventualmente disponendo che, nel caso in cui il bando preveda un'oscillazione tra un minimo e un massimo, la Commissione giudicatrice sia tenuta a motivare la sua determinazione; con riferimento, invece, all'articolo 88, comma 7, si raccomanda al Governo di prevedere la possibilità che la stazione appaltante verifichi contestualmente tutte le offerte anomale, al fini di ridurre i tempi del procedimento;
12) in relazione al tema dell'accesso dei giovani al mercato della progettazione, andrebbe novellato l'articolo 90, comma 7, del codice, che demanda al regolamento attuativo la definizione delle modalità per promuovere la presenza dei giovani professionisti nei gruppi concorrenti ai bandi relativi a incarichi di progettazione, concorsi di progettazione, concorsi di idee, al fine di estenderne l'ambito di applicazione, attualmente limitato ai raggruppamenti di progettisti;
13) si valuti la congruità del termine annuale per l'aggiornamento dei prezzari da parte delle stazioni appaltanti, previsto dall'articolo 133, comma 8, del codice;
14) si valuti l'opportunità di ridurre il termine di due anni previsto dall'articolo 141, comma 3, del codice, ai fini dell'attribuzione al certificato di collaudo del carattere di definitività;
15) si chiarisca ulteriormente, al fine di eliminare eventuali incertezze interpretative, che le disposizioni dettate per i settori ordinari applicabili anche ai settori speciali sono esclusivamente quelle espressamente richiamate nell'articolo 206 del codice;
16) come già evidenziato nel parere reso dalla VIII Commissione in occasione dell'esame dello schema del primo decreto correttivo, si raccomanda al Governo di apportare opportune modifiche alla normativa in tema di appalti di lavori pubblici in relazione alle ulteriori questioni problematiche aperte in sede di contenzioso comunitario, con specifico riferimento alla procedura di infrazione che oppone, per talune delle disposizioni introdotte con la legge n. 166 del 2002 (in parte già modificate dal codice stesso), la Commissione europea all'Italia - e che è già in fase avanzata di contenzioso innanzi alla Corte di giustizia europea - nel cui ambito sono state sollevate precise questioni, oltre che in relazione al diritto di prelazione in favore del promotore, anche per la materia dei contratti misti, della realizzazione a scomputo dei lavori di urbanizzazione, dell'affidamento della «direzione lavori» e del collaudo;
17) si raccomanda al Governo di adottare opportune misure volte a favorire, sin dalla fase di definizione del bando di gara, lo sviluppo dei protocolli di legalità, incoraggiando l'adozione di protocolli di «nuova generazione», nella considerazione che una corretta ed efficace politica di prevenzione antimafia non può basarsi esclusivamente sulle investigazioni, ma deve comprendere misure finalizzate alla rimozione degli ostacoli che l'infiltrazione mafiosa frappone allo sviluppo del libero esercizio dell'attività di impresa; a tal fine, occorre assumere iniziative volte a incoraggiare, nell'adozione dei protocolli di «nuova generazione», l'inserimento di clausole specifiche di impegno, da parte dell'impresa aggiudicataria, a denunciare eventuali tentativi di estorsione, pena l'esclusione dall'albo degli appaltatori della stazione appaltante;
18) nel presupposto della funzione del codice di unificare in un unico testo la materia degli appalti pubblici e tenendo in particolare conto delle esigenze di coordinamento segnalate dal Consiglio di Stato, si effettui una ricognizione delle disposizioni che intervengono sulla materia, attualmente recate da testi diversi, al fine di introdurle nel corpo del codice stesso;
19) con riferimento all'applicazione dell'istituto dell'arbitrato negli appalti pubblici, si raccomanda al Governo di chiarire ulteriormente che le tariffe degli arbitri siano fissate sulla base del decreto del Ministro dei lavori pubblici, di concerto
con il Ministro di grazia e giustizia, n. 398 del 2000, piuttosto che sulla base dell'articolo 24 del decreto-legge n. 223 del 2006 (convertito nella legge n. 248 del 2006), anche tenuto conto dei costi di gran lunga inferiori che derivano dall'applicazione del suddetto decreto ministeriale, come evidenziato anche nella Relazione annuale dell'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici;
20) si tenga analiticamente conto dei numerosi refusi ed errori materiali, individuati dal Consiglio di Stato, al fine di apportare le necessarie correzioni al codice;
21) si tenga, infine, conto delle seguenti osservazioni di carattere formale, specificamente riferite allo schema di decreto correttivo: relativamente all'articolo 2, numero 3), volto ad estendere la previsione di cui all'ultimo periodo del comma 9 dell'articolo 11 del codice ai contratti di servizi e forniture, occorre modificare corrispondentemente la disposizione novellata, nella parte in cui fa riferimento alle «spese sostenute per l'esecuzione dei lavori ordinati dal direttore dei lavori, ivi comprese quelle per opere provvisionali»; al numero 20), lettera a), occorre modificare la formulazione del comma 1-ter, facendo riferimento al programma non di cui al comma 1-bis (che non contiene alcun riferimento al programma delle infrastrutture strategiche), bensì al programma di cui al comma 1. Relativamente all'articolo 3, con riferimento alla lettera a) del numero 6), occorre sopprimere l'inciso: «del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163»; i due commi aggiuntivi introdotti dal numero 7), essendo collocati alla fine dell'articolo 40, andrebbero numerati «10» e «11», piuttosto che «9-bis» e «9-ter». Con riferimento, infine, all'articolo 5, comma 2, occorre indicare più esplicitamente gli estremi del primo decreto correttivo.
rilevato che, con riferimento specifico allo schema di decreto legislativo in esame, la Commissione ha svolto un'intensa attività istruttoria e che significativi elementi sono emersi in particolare nel corso dell'audizione dei rappresentanti della Direzione nazionale antimafia;
premesso che occorre valutare con attenzione - anche alla luce di una verifica della frequenza dell'effettivo ricorso da parte delle stazioni appaltanti a tale procedura - la mancata previsione di un istituto analogo al cosiddetto «appalto concorso», che l'articolo 20, comma 4, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni e integrazioni, ammette per specifiche tipologie di lavori,
b) sia modificato l'articolo 53, comma 3, del codice, al fine di prevedere che - nel caso di contratti che, ai sensi del precedente comma 2, hanno ad oggetto anche la progettazione - la stazione appaltante corrisponda direttamente al progettista, qualora sia esterno all'impresa, gli oneri di progettazione definiti nel bando di gara, al netto del ribasso offerto;
c) con riferimento all'articolo 1, comma 1, numero 3), dello schema in esame, che novella l'articolo 58 del codice in materia di dialogo competitivo, sia modificata la formulazione della norma, al fine di chiarire se rispetto alle infrastrutture strategiche non è consentito il ricorso al dialogo competitivo oppure è consentito in assenza del prescritto parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici; in tale seconda ipotesi, venga eliminata tale esclusione, prevedendo esplicitamente il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, in considerazione della rilevanza delle opere strategiche; in ogni caso, sia eliminato nel primo periodo della novella il riferimento al termine per l'espressione del parere, già disciplinato in termini generali
dal terzo periodo, e siano precisate le conseguenze della mancata espressione del parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici e del Consiglio superiore dei beni culturali, prevedendo in particolare che, decorso inutilmente il termine previsto, la stazione appaltante possa comunque ricorrere al dialogo competitivo;
d) sia soppresso l'articolo 1, comma 1, n. 5), dello schema in esame, che estende ai concorsi di progettazione e idee sotto soglia comunitaria (di cui all'articolo 110 del codice) la procedura prevista per l'affidamento di incarichi di progettazione di importo inferiore ai 100.000 euro dall'articolo 91, comma 2 (che, a sua volta, rinvia all'articolo 57, comma 6) del codice medesimo. Tale disposizione, infatti, comportando un irrigidimento della procedura di selezione dei progettisti, appare suscettibile di penalizzare i giovani nell'accesso al mercato della progettazione. Più in generale, occorre valutare l'opportunità di modificare la disciplina dei concorsi di progettazione e di idee anche sopra soglia comunitaria, sotto il profilo sia dei casi di ricorso ai medesimi (eventualmente attraverso una novella all'articolo 91, comma 5, del codice), sia della disciplina ad essi applicabile, al fine di consentire un utilizzo più esteso di tale procedura (come peraltro avviene nei principali Paesi europei) e una maggiore partecipazione dei giovani progettisti;
e) con specifico riferimento ai consorzi stabili, anche per evidenti ragioni di trasparenza, sia soppresso il numero 6, lettera b), dell'articolo 2 dello schema di decreto correttivo in esame che prevede l'esclusione dalla partecipazione alla gara del consorzio e soltanto dei consorziati indicati in sede di offerta, per i quali il consorzio concorre; va quindi ripristinato il divieto di partecipazione alla gara per tutti i consorziati;
f) nell'intento di rendere più rigorosa la disciplina del ricorso al subappalto, sia soppressa la lettera b) dell'articolo 2, comma 1, n. 15), dello schema in esame, che, restringendo ai soli lavori, e quindi escludendo servizi e forniture, la definizione di subappalto recata dal comma 11 dell'articolo 118 del codice, potrebbe risultare in contrasto con le finalità della disciplina antimafia;
g) anche tenuto conto dell'esigenza di coordinamento normativo con la nuova disciplina introdotta al comma 1-bis dell'articolo 135 del codice dall'articolo 3, numero 8), lettera c), dello schema in esame, sia novellato l'articolo 135, comma 1, del codice, nel senso di prevedere, nelle fattispecie in esso previste, l'obbligo per il responsabile del procedimento di procedere alla risoluzione del contratto, piuttosto che, come nel testo vigente, una sua valutazione in ordine all'opportunità della risoluzione, in relazione allo stato dei lavori e alle eventuali conseguenze nei confronti delle finalità dell'intervento;
h) sia novellato l'articolo 17, comma 1, del codice, al fine di estendere la disciplina dei contratti segretati anche alle amministrazioni centrali dello Stato, anche con riferimento al settore informatico, allorché sussistano adeguate e motivate ragioni di sicurezza e di segretezza; in relazione alla salvaguardia di fondamentali interessi finanziari dello Stato, sia inoltre precisato, attraverso una novella all'articolo 211, l'applicabilità della disciplina dei contratti segretati anche ai contratti relativi ai servizi di movimentazione e trasporto di valori diversi dai servizi postali, sempre che, anche in tal caso, ricorrano adeguate e motivate ragioni di sicurezza e di segretezza;
i) al fine di tutelare e rafforzare la posizione delle piccole e medie imprese, sia novellato l'articolo 118, comma 3, del codice, nel senso di prevedere - nel caso in cui non abbia luogo il pagamento diretto del subappaltatore (o del cottimista) - l'inserimento nel contratto tra appaltatore e subappaltatore (o cottimista) di clausole che contemplino, per il pagamento del subappaltatore (o cottimista), scadenze certe e analoghe a quelle previste per il pagamento dell'appaltatore da parte della stazione appaltante; occorre in ogni
caso rendere effettivo, attraverso la previsione di una specifica sanzione, l'obbligo per gli appaltatori - già previsto dal testo vigente dell'articolo 118, comma 3, del codice - di trasmettere, entro venti giorni dalla data di ciascun pagamento effettuato nei loro confronti, copia delle fatture quietanzate relative ai pagamenti corrisposti ai subappaltatori (o cottimisti); con la medesima finalità, si raccomanda inoltre al Governo, in sede di predisposizione del regolamento attuativo del codice, di ridurre i costi relativi alla qualificazione per le piccole e medie imprese, anche attraverso l'abolizione dei minimi tariffari. Più in generale, anche in relazione alla rilevanza comunitaria del principio della tutela delle piccole e medie imprese, siano adottate misure concrete volte a consentire l'avvio dell'attività delle piccole e medie imprese nel mercato dei lavori, servizi e forniture pubblici;
j) anche in considerazione dell'esplicito richiamo contenuto nel parere del Consiglio di Stato, siano apportate le necessarie modifiche alla disciplina del project finacing, al fine di superare i rilievi mossi dalla Commissione europea (causa C-412/04), eliminando in particolare la previsione - contenuta negli ultimi due periodi dell'articolo 154, comma 1, del codice - del diritto di prelazione a favore del promotore, nel caso di adeguamento della relativa proposta a quella giudicata dall'amministrazione più conveniente, e, conseguentemente, sopprimendo la previsione, contenuta nell'articolo 153, comma 3, ultimo periodo, del codice, secondo la quale l'avviso deve indicare espressamente la sussistenza di tale diritto;
k) alla luce delle due condizioni espresse dalla XIV Commissione della Camera - che ha rilevato il conflitto con la direttiva 2004/18/CE - e del parere negativo formulato dal Consiglio di Stato, siano soppressi l'articolo 1, comma 1, n. 1), dello schema in esame (che, attraverso una novella all'articolo 56 del codice, elimina due fattispecie di ricorso alla procedura negoziata con bando di gara, invece esplicitamente contemplate dall'articolo 30 della suddetta direttiva 2004/18/CE), nonché l'articolo 2, comma 1, n. 25), dello schema in esame, che, ai fini del ricorso alla procedura negoziata per la ripetizione di lavori analoghi nel settore dei beni culturali, contiene il riferimento temporale di tre anni dall'ultimazione dei lavori, il quale assume una portata estensiva rispetto alla previsione generale comunitaria del ricorso alla procedura negoziata per la ripetizione di lavori analoghi entro tre anni che debbono decorrere invece dalla conclusione del contratto originario (ovvero, secondo la giurisprudenza comunitaria, dalla stipulazione del contratto), con una portata più restrittiva;
1) in relazione alla questione, emersa nel corso dell'istruttoria da parte della Commissione, dell'eventuale compatibilità comunitaria dell'articolo 1, comma 1, n. 2), dello schema in esame - che, attraverso una novella all'articolo 57 del codice, esclude la possibilità di ricorrere alla procedura negoziata senza bando per la ripetizione di lavori analoghi - si tenga conto, per conservare le disposizioni di cui al richiamato articolo 1, comma 1, n. 2), dei principi affermati nella sentenza della Corte costituzionale n. 482 del 1995, che, con riferimento a una disposizione della legge n. 109 del 1994 che ammetteva la trattativa privata in un ambito più ristretto rispetto alla normativa comunitaria, ha affermato che «la norma nazionale assicura in modo ancor più esteso la concorrenza e non determina una lesione del diritto comunitario, che consente, ma non impone, la trattativa privata»; nello specifico, si tenga altresì conto della posizione del Consiglio di Stato, che giudica positivamente nel merito l'innovazione recata dalla disposizione di cui all'articolo 1, comma 1, n. 2), dello schema in esame in quanto diretta ad evitare il «forte di rischio di abusi» cui questa specifica ipotesi di procedura negoziata si presta, nonché dei rischi segnalati nella nota trasmessa dalla Commissione d'inchiesta sul fenomeno della criminalità organizzata mafiosa che evidenzia la necessità di «valutare
adeguatamente la portata dell'ampliamento del ricorso alla trattativa privata, nella normativa del 2006, rispetto alla tradizionale chiusura operata dalla legge Merloni»;
2) con riferimento all'articolo 3, comma 1, numero 1), dello schema in esame, che attraverso una novella all'articolo 5, comma 1, lettera g), del codice include tra i requisiti soggettivi per la partecipazione alle gare (che il regolamento di attuazione del codice è chiamato a disciplinare) la regolarità contributiva attestata dal documento unico di regolarità contributiva (DURC), venga coordinata tale disposizione con l'articolo 38, comma 1, lettera i), dello stesso codice; in particolare andrebbe precisata e riconfermata la rilevanza dell'assenza di regolarità contributiva - ai fini dell'esclusione dalla partecipazione alle gare - nei soli limiti previsti dal richiamato articolo 38 circa la gravità e il definitivo accertamento della violazione delle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali per evitare che irregolarità di lieve portata possano costituire causa di esclusione; in ogni caso, occorre un coordinamento tra tale disposizione e l'articolo 38, comma 3, del codice, che già disciplina la rilevanza del DURC ai fini dell'affidamento e dell'esecuzione dell'appalto;
3) con riferimento all'articolo 3, comma 1, numero 2), che demanda al regolamento il compito di dettare norme di attuazione del codice in materia di tutela dei diritti dei lavoratori, si tenga conto della previsione di cui all'articolo 38, comma 1, lettera e), che prevede l'esclusione dalle gare delle imprese che hanno commesso gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di sicurezza e a ogni altro obbligo derivante dai rapporti di lavoro, risultanti dai dati in possesso dell'Osservatorio;
4) con riferimento all'articolo 3, numero 7), comma 9-bis, dello schema in esame, relativo alla conservazione da parte delle SOA della documentazione e degli atti utilizzati per il rilascio delle attestazioni, andrebbe definito il periodo di validità di tale obbligo;
5) tenuto conto dell'estrema complessità del quadro normativo in materia di lavori, servizi e forniture pubblici e delle difficoltà che emergono costantemente nell'esperienza quotidiana, si raccomanda al Governo di perseguire con misure specifiche e concrete, da adottare anche nel regolamento di attuazione del codice in itinere, l'obiettivo fondamentale di superare l'attuale esasperata moltiplicazione delle stazioni appaltanti, attraverso la realizzazione di stazioni uniche per aree territoriali omogenee e di dimensioni adeguate;
9) per dare certezza in ordine ai tempi di chiusura del procedimento di
gara e, quindi, della successiva stipulazione del contratto, si valuti l'opportunità di novellare l'articolo 11 del codice, al fine di prevedere un termine decorso il quale l'aggiudicazione definitiva è da considerarsi efficace;
11) si valutino le opportune modifiche agli articoli 83 e 84 del codice, relativi all'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, nonché all'articolo 88, comma 7, relativo al procedimento di verifica delle offerte anomale. Con riferimento al primo profilo, tali modifiche dovrebbero essere finalizzate a garantire e ampliare le attuali forme di pubblicità dei lavori delle commissioni giudicatrici, nonché modalità di applicazione di tale criterio che siano oggettive, verificabili e predeterminate nel bando di gara, eventualmente disponendo che, nel caso in cui il bando preveda un'oscillazione tra un minimo e un massimo, la Commissione giudicatrice sia tenuta a motivare la sua determinazione; esse dovrebbero inoltre tenere conto dei profili attinenti alla sicurezza sul lavoro, tra i criteri di valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa; con riferimento, invece, all'articolo 88, comma 7, si raccomanda al Governo di prevedere la possibilità che la stazione appaltante verifichi contestualmente tutte le offerte anomale, al fini di ridurre i tempi del procedimento;
19) con riferimento all'applicazione dell'istituto dell'arbitrato negli appalti pubblici, si raccomanda al Governo di chiarire ulteriormente che le tariffe degli arbitri siano fissate sulla base del decreto del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro di grazia e giustizia, n. 398 del 2000, piuttosto che sulla base dell'articolo 24 del decreto-legge n. 223 del 2006 (convertito nella legge n. 248 del 2006), anche tenuto conto dei costi di gran lunga inferiori che derivano dall'applicazione del suddetto decreto ministeriale, come evidenziato anche nella Relazione annuale dell'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici;

References: articolo 165
 sentenza 
 sentenza 
 articolo 38
 articolo 1
 sentenza 
 articolo 38