Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/Autos/2009/A263-09.htm
Timestamp: 2017-11-22 22:20:15+00:00

Document:
A263-09
Auto 263/09
Referencia: expediente D-7789
Recurso de súplica presentado contra el auto del 17 de julio de 2009, proferido por la magistrada María Victoria Calle Correa, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por Juan Carlos Guasca Acosta
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil nueve (2009).
1.1. El ciudadano Juan Carlos Guasca Acosta presentó demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 1283 de 2009. La norma acusada, subrayándose el aparte demandado, es la siguiente:
“ARTÍCULO 2o. El artículo 14 de la Ley 141 de 1994, quedará así:
PARÁGRAFO 3o. Para todos los efectos, la Contraloría General de la República ejercerá el control Fiscal sobre estos recursos.
1.2. Una vez repartido el expediente en la Sala Plena de esta Corporación, correspondió su sustanciación a la magistrada María Victoria Calle Correa, quien mediante Auto del 6 de julio de 2009 resolvió inadmitir la demanda, debido a que incumplía con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, previstos por la jurisprudencia constitucional. Para sustentar esta conclusión, indicó lo siguiente:
“5. En la demanda presentada, el ciudadano alega la vulneración de varios artículos constitucionales, sin embargo, todos los argumentos giran en torno a la posible vulneración del artículo 272 de la Constitución Política que determina la competencia de las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales para ejercer el control fiscal en su respectiva jurisdicción. En ese sentido, precisa el actor, son las Contralorías Territoriales las encargadas de ejercer la vigilancia sobre los recursos señalados en la norma acusada, pues “cuando en la Constitución Política se reseñó la competencia de las contralorías territoriales, no se estableció limitante alguna en torno al origen de los recursos públicos que serían objeto de su control (…). No puede la ley autorizar una competencia exclusiva y excluyente a la Contraloría General, desconociendo lo mandado en el artículo 272 superior”.
El accionante también platea en su demanda que “no puede admitirse o sugerirse un mejor desempeño de la función pública del control fiscal en el ámbito nacional, como si los principios de la buena fe y de la moralidad únicamente se predicaran de los servidores públicos del orden nacional, y como si la Constitución Política insinuara o reseñara a su favor alguna vocación ética de mayor talla, y mucho menos creerse que sólo debe ponerse en entredicho la imparcialidad del órgano territorial de control, debido a presiones o injerencias locales que puedan afectar su idoneidad, como si en la esfera nacional las presiones o injerencias indebidas no existieran”.
Finalmente, el actor cita varias sentencias de la Corte Constitucional que analizan el tema de la competencia de la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales en la vigilancia de la gestión fiscal y analiza los conceptos de control fiscal concurrente y prevalente indicando que este último “ha sido puesto en entredicho por varios connotados juristas en la materia”.
6. De este modo, la acción pública presentada por el ciudadano no reúne las condiciones indispensables para ser admitida en sede judicial de constitucionalidad.
En esencia, su argumento consiste en considerar que el parágrafo demandado viola el artículo 272 de la Carta porque el control fiscal de los recursos que manejan las entidades territoriales le corresponde a las Contralorías Territoriales y no a la Contraloría General de la República. Empero, sus argumentos se edifican sobre premisas que no son suficientes, pertinentes ni ciertas.
En efecto, los argumentos del actor no son suficientes, pues si bien esboza algunas explicaciones para declarar la inexequibilidad de la norma, no precisa de manera suficiente por qué resulta vulnerado el artículo 272 de la Constitución Política, por lo que no se desvirtúa la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal.
Además, para fundamentar su tesis central, el actor recurre a argumentos que no son pertinentes ni ciertos, ya que, por ejemplo, manifiesta que el parágrafo acusado no puede sugerir “un mejor desempeño de la función pública del control fiscal en el ámbito nacional”, afirmación que no realiza la norma en comento.”
1.3. Conforme lo prevé el artículo 6º del Decreto 2067/91, la magistrada sustanciadora concedió al actor el término de tres días para que subsanara la demanda. En uso de esa facultad, el ciudadano Guasca Acosta presentó escrito de subsanación. Sin embargo, la magistrada sustanciadora concluyó que este no cumplía con las condiciones exigidas en el auto inadmisorio, razón por la cual rechazó la demanda. Sobre el particular, el Auto del 17 de julio de 2009 expresó lo siguiente:
“4. Dentro del término dispuesto, el ciudadano presentó memorial con la pretensión de corregir las deficiencias de su demanda, en el sentido en que le fueron señaladas en el auto del seis (06) de julio de dos mil nueve (2009).
En su memorial de seis (6) folios, el ciudadano dedica los tres primeros a exponer lo que a su juicio disponen los artículos 267, 268 y 272 de la Constitución, y al final del tercer folio concluye: “[d]e lo expuesto hasta aquí se puede decir de manera clara, pertinente y suficiente que, están claramente demarcadas las competencias de la Contraloría General de la República como de las Contralorías Territoriales, preceptuando expresamente que las últimas ejercerían el control fiscal en su respectiva jurisdicción cumpliendo las mismas funciones asignadas al Contralor General”. De esa conclusión, el actor deduce que el precepto demandado “estaría desplazando a las contralorías territoriales, lo que es contrario a lo que estableció el Constituyente en el artículo 272”. En apoyo de su aserto, el demandante cita el siguiente apartado de la Sentencia C-127 de 2002:
“[d]ado que en la Constitución Colombiana se adopta la forma de república unitaria, pero al propio tiempo se establece la autonomía de las entidades territoriales, es claro que estas últimas para la gestión de sus intereses “y dentro de los límites de la Constitución y la ley” pueden administrar sus recursos para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales, conforme a lo establecido por el artículo 287 de la Carta.
Tanto con los unos como con los otros, en la órbita de su competencia, se realizan por las entidades territoriales actos propios de la gestión pública con arreglo a la normatividad vigente y para alcanzar los fines que al Estado le asigna en el artículo 2° de la Carta, pues estos no son exclusivos de las autoridades nacionales.
Con todo, como las entidades territoriales participan de los ingresos nacionales en la forma prevenida en la Constitución y la ley, nada se opone a que la Contraloría General de la República desde el punto de vista material, ejerza el control fiscal sobre los fondos o bienes de la Nación que les sean transferidos a aquellas a cualquier título, como quiera que el artículo 267 de la Carta, sin distingo alguno atribuye a la Contraloría General de la República esa vigilancia.
De esta suerte, con fundamento en los artículos 272 y 267 de la Constitución, tanto las contralorías de las entidades territoriales como la Contraloría General de la República pueden ejercer el control de la gestión fiscal cuando se manejen o administren fondos o bienes de origen nacional”.
Además, el demandante estima que el precepto acusado infringe el artículo 288 de la Carta porque ésta última dispone que “para el ejercicio de las competencias, éstas se deben ejercer bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, lo que no se observa en el parágrafo demandado y sólo le atribuye competencia en el control fiscal de esos recursos a la Contraloría General de la República”.
Por último, el peticionario solicita que “se tenga como corregida la demanda y además se tenga en cuenta el resto de la demanda inicialmente presentada”.
5. Así las cosas, el ciudadano presentó un memorial que no corrige las deficiencias señaladas en el auto de inadmisión de su demanda. En esencia, a su juicio el parágrafo acusado “sólo le atribuye competencia en el control fiscal de esos recursos a la Contraloría General de la República”. Sine embargo, esa proposición no puede deducirse evidentemente del parágrafo 3° demandado. En ese sentido, sus razones carecen de certeza. Pero aún es posible que el actor ofrezca argumentos para sustentar que así es, lo cual no ocurre en este caso, ya que el ciudadano simplemente se limita a afirmar que la competencia conferida por la norma impugnada es exclusiva de la Contraloría General de la República, razón por la cual sus argumentos son insuficientes.
Por lo demás, si bien el actor dice exponer los contenidos de los artículos 267, 268 y 288 de la Carta, al afirmar que el parágrafo cuestionado los infringe, no específica por qué es así, de suerte que sus argumentos terminan siendo vagos y elusivos, y no logran despertar una mínima sospecha de inconstitucionalidad por esos cargos.”
1.4. Según la constancia emitida por la Secretaría General de la Corte, el anterior proveído fue notificado por medio del estado número 109 del 12 de julio de 2009. Del mismo modo, se señaló que dentro del término de ejecutoria del proveído, que corrió los días 23, 24 y 27 de julio del mismo año, el actor interpuso recurso de súplica ante el rechazo de la demanda.
Mediante escrito radicado en esta Corporación el 27 de julio, el demandante señaló que contrario a lo considerado en las providencias antes citadas, el libelo cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. Señala que del inciso final del artículo 272 de la Constitución se colige claramente que las contralorías territoriales ejercerán en el ámbito de su jurisdicción, las competencias del Contralor General. En su criterio, ello implica que la Constitución ha diferenciado entre el control fiscal a nivel nacional, que lo ejerce el Contralor General, y la vigilancia territorial, que no puede ser ejercida por instancia distancia que los contralores departamentales, distritales y municipales. Por ende, el legislador tiene vedado adscribir el control fiscal de recursos que, como sucede con las regalías, son transferidos y se invierten a las regiones, al Contralor General, pues ello significaría desconocer el arreglo institucional que sobre la materia prevé la Carta Política.
Para el actor, su censura recae sobre una proposición jurídica existente, puesto que diversos medios de comunicación han informado cómo la Contraloría General usurpa continuamente las competencias de las contralorías territoriales, al avocar el conocimiento de investigaciones fiscales sobre el uso de las regalías, que eran adelantadas por estas instancias. En tal sentido, solicita a la Corte que decrete las pruebas necesarias para acreditar este hecho.
Por último, insiste en la violación, por parte de la norma acusada, del artículo 288 Superior, en tanto las competencias que se confieren a la Contraloría General en materia de control fiscal de las regalías no responden a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre las facultades adscritas a la Nación y las entidades territoriales.
El cargo propuesto incumple los requisitos de certeza y suficiencia. Confirmación del auto suplicado
1. De la lectura de los antecedentes expuestos, la Sala advierte que el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si la demanda ofrece los argumentos necesarios para concluir que la proposición normativa con base en la cual el ciudadano Guasca Acosta construye su cargo de inconstitucionalidad, se infiere razonablemente de la disposición acusada. Esto es, si el cargo propuesto cumple con los requisitos de certeza y suficiencia. Por ende, para resolver el recurso de súplica planteado por el actor, la Sala adoptará la siguiente metodología: En primer término, reiterará la regla jurisprudencial acerca del contenido y alcance de dichos requisitos. Luego, a partir de las implicaciones de la regla mencionada, definirá la procedencia de la admisión de la demanda.
2. La jurisprudencia de este Tribunal ha insistido en que el ejercicio adecuado del derecho político a formular demandas para el control de constitucional de la leyes depende, entre otros aspectos, de la existencia de un cargo de inexequibilidad definido, el cual permita (i) la identificación cierta y verificable de un problema jurídico constitucional susceptible de debate; (i) la participación ciudadana a través de intervenciones que pongan de presente los diversos puntos de vista acerca de la posible resolución de ese problema jurídico; y (iii) la adopción, por parte de la Corte Constitucional, de una decisión de fondo que determine la compatibilidad entre la norma acusada y los preceptos de la Carta Política.
Para cumplir con estos propósitos, que buscan mediar la tensión entre el ejercicio efectivo del derecho de participación política y el cumplimiento de los objetivos de la Corte como instancia encargada de guardar la supremacía e integridad de la Constitución, la jurisprudencia ha hecho uso de dos instrumentos que actúan de forma simultánea y complementaria. De un lado, el principio pro actione, derivado del carácter público de la acción de inconstitucionalidad y que impide que se establezcan requisitos gravosos para el demandante, que hagan inane el citado derecho político. De otro, la exigencia de condiciones mínimas de racionalidad argumentativa, las cuales se condensan en los requisitos de claridad, certeza, suficiencia y pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
3. En relación concreta con el requisito de certeza, la Corte ha sostenido, de forma reiterada y uniforme, que este consiste en la necesidad que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.[1]
A su vez, en lo que tiene que ver con el requisito de suficiencia, el mismo precedente ha señalado que dicha condición refiere a la que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [2]
4. Para el caso propuesto, el actor sostiene que el apartado acusado implica que las contralorías territoriales queden inhabilitadas para ejercer el control fiscal de los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos productores. En su criterio, esto implica que dichas contralorías no podrán ejercer el control fiscal en su jurisdicción, respecto de recursos que, al invertirse en su jurisdicción, hacen parte del ámbito de competencia que les adscribe el artículo 272 C.P.
La Sala comparte los argumentos expresados por la magistrada sustanciadora, en el sentido que el ciudadano Guasca Acosta no ofrece los argumentos necesarios para sustentar las premisas citadas. Nótese que de la lectura del parágrafo demandado no se advierte prima facie que exista una atribución exclusiva de competencia a la Contraloría General de la Nación, respecto de la vigilancia de la gestión fiscal de esos recursos. Esta premisa es imprescindible para la validez argumentativa del cargo propuesto por el ciudadano Guasca Acosta, puesto que la razón que sustenta su demanda consiste en considerar que el precepto acusado elimina la posibilidad que las contralorías territoriales ejerzan el control fiscal en relación con los recursos que por regalías y compensaciones monetarias son transferidos a los departamentos productores. Si, como se observa, esa previsión no puede colegirse razonablemente del precepto demandado, no concurren los presupuestos mínimos para que la Corte adelante un debate sustantivo sobre la constitucionalidad de dicha disposición.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el actor tenía la carga argumentativa de demostrar que, a pesar que se tratan de recursos fiscales que se transfieren por parte de la Nación a las entidades territoriales, existía una prohibición constitucional para que la Contraloría General arbitrara su inversión. En efecto, de la lectura de la norma acusada se infiere que las regalías y compensaciones monetarias son transferidas por el Estado a las entidades territoriales. Esta forma de distribución tiene sustento, además, en las reglas previstas en el artículo 360 C.P, norma que prevé que (i) la explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte; y (ii) los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.
Con base en estas previsiones, la jurisprudencia constitucional ha previsto que el titular de las regalías y compensaciones es el Estado, siendo las entidades territoriales beneficiarias de ellas conforme un derecho de participación.[3] Así, decisiones de esta índole sostienen que “Las disposiciones citadas reconocen así el derecho de los departamentos y municipios productores, así como de los puertos marítimos y fluviales, de participar en las regalías que se paguen al Estado por la explotación de un recurso natural no renovable. Por regalía se ha entendido una contraprestación económica determinada a través de un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables. Ahora bien, nótese que el derecho de las entidades territoriales citadas es a participar en la regalía, esto es, a recibir un porcentaje que el Estado les cede como titular de una contraprestación económica que le ha sido pagada por los encargados de extraer el recurso mineral. En otras palabras, la Carta Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos se deriven.” [4]
Por ende, si se parte de reconocer que las entidades territoriales no son las propietarias de las regalías y compensaciones, el actor estaba en la obligación de establecer por qué, a pesar de ello, el control fiscal de esos recursos correspondía, de forma privativa, a las contralorías territoriales. Ello con el fin de plantear una duda mínima acerca de la constitucionalidad del apartado acusado.
5. Estas dos falencias demuestran que lo expresado en el recurso de súplica no subsana los defectos relacionados con el incumplimiento de las condiciones de certeza y suficiencia. Lo primero, porque el actor no ofrece argumentos plausibles que permitan concluir, de manera objetiva y razonable, que el precepto acusado excluye el control fiscal que ejercen las contralorías territoriales. Lo segundo, en la medida en que la demanda y su subsanación, omiten expresar los elementos de juicio tendientes a demostrar que la vigilancia fiscal de los ingresos causados por regalías y compensaciones que, se insiste, son transferidos de la Nación a las entidades territoriales, estén claramente excluidos del ámbito de competencia funcional de la Contraloría General.
6. En conclusión, la Corte advierte que los motivos que fundaron la decisión de rechazo de la demanda de la referencia se ajustan a los requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad, previstos en el artículo 2º del Decreto 2067/91 y desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación. Por ende, la Sala confirmará la providencia objeto de súplica.
CONFIRMAR el Auto del 17 de julio de 2009, proferido por la Magistrada María Victoria Calle Correa, que rechazó la demanda formulada por el ciudadano Juan Carlos Guasca Acosta contra el parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 1283 de 2009.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO AL AUTO 263 DE 2009.
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, procedo a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala Plena respecto del auto 263 de 2009.
2.- En dicha providencia, la mayoría resolvió confirmar el auto del 17 de julio de 2009, proferido por la Magistrada Maria Victoria Calle Correa, que rechazó la demanda formulada por el ciudadano Juan Carlos Guasca Acosta contra el parágrafo 3 del artículo 2ª de la Ley 1283 de 2009.
3.- La mayoría de la Sala Plena, consideró que la acción pública presentada por el ciudadano no reunía las condiciones indispensables para ser admitida en sede judicial de constitucionalidad, por estimar que sus argumentos se edificaban sobre premisas que no eran suficientes, pertinentes ni ciertas. El actor explicó a la Corte que la norma acusada, establece que es la Contraloría General de la República la encargada de ejercer la vigilancia sobre los recursos a que hace referencia la norma demandada, instaurando con ello una competencia exclusiva y excluyente en cabeza de esta entidad, que desplaza a las Contralorías Territoriales, lo que lleva a que la primera usurpe las competencias de las segundas al avocar el conocimiento de investigaciones fiscales sobre el uso de regalías que eran adelantadas por estas instancias.
Ahora bien, de la anterior interpretación concluyó el demandante que la norma vulneraba el artículo 272 superior. En este sentido, precisa el actor, son las Contralorías Territoriales las encargadas de ejercer la vigilancia sobre los recursos señalados en la norma acusada, pues cuando en la Constitución Política se reseñó las competencias de las Contralorías Territoriales, no se estableció limitante alguna en torno al origen de los recursos públicos que serían objeto de su control; indica igualmente, que de los artículos 267, 268 y 272 de la Carta están claramente demarcadas tanto las competencias de la Contraloría General de la República, como de las Contralorías Territoriales, preceptuando expresamente que las últimas ejercerían el control fiscal en sus respectivas jurisdicciones cumpliendo las mismas funciones asignadas al Contralor General.
4.- De este modo, la mayoría de los integrantes de la Sala Plena sostuvo que de la lectura del parágrafo demandado no se advertía prima facie que existiera una atribución exclusiva de competencia a la Contraloría General de al Nación, respecto de la vigilancia de la gestión fiscal de esos recursos. Esta premisa, al decir de la Sala es imprescindible para la validez argumentativa del cargo propuesto por el ciudadano Guasca Acosta, puesto que la razón que sustenta su demanda consiste en entender que el precepto acusado elimina la posibilidad que las contralorías territoriales ejerzan el control fiscal en relación con los recursos que por regalías y compensaciones monetarias son transferidos a los departamentos productores. Con base en el anterior razonamiento, la Corte resolvió confirmar el rechazo de la demanda presentada.
5.- Con el respeto anunciado, considero que no le asiste razón a la Sala, y que la acusación planteada por el demandante contenía los elementos básicos para un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada señalados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, y reiterados por esta Corporación en las sentencias C-1095/01, C-1143/01, C-041/02.
No resulta acertado afirmar que el cargo carece de las condiciones mínimas de racionalidad argumentativa, condensadas en los requisitos de certeza, suficiencia y pertinencia,[5] ya que éste se dirigió contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada, pues justamente, en la norma demandada se señala que, para todos los efectos, la Contraloría General de la Republica ejercerá el control fiscal sobre los recursos a que hace referencia la disposición, resultando plausible la interpretación propuesta en la demanda, al basarse en la exclusión de las Contralorías Territoriales para el ejercicio del control fiscal de los recursos que manejan las entidades territoriales.
Así mismo, el actor presentó argumentos razonables para controvertir la constitucionalidad de la norma impugnada, al indicar que el control fiscal de los recursos que manejan las entidades territoriales debe corresponder a las Contralorías Territoriales y no a la Contraloría General de la República, pues en un primer momento parecería que una competencia exclusiva y excluyente como la asignada en la norma impugnada puede vulnerar los artículos 272 y 288 de la Constitución y desconoce los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, lo que genera la necesidad de estudiar si esto es cierto o no.
Por ello, tal como lo he expuesto, la justificación presentada por la mayoría de la Sala para concluir la confirmación del rechazo de la demanda presentada, no resulta satisfactoria - a mi modo de ver-, y por el contrario la norma debió ser estudiada en su constitucionalidad en relación con el cargo planteado por ser este claro, cierto y suficiente.
[1] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-1052/01 y C-370/06, entre otras.
[3] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-938/03 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[4] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-567/95. M.P. Fabio Morón Díaz.
[5] C-1052/01 entre otras.

References: artículo 2
 artículo 14
 artículo 272
 artículo 272
 artículo 272
 artículo 272
 artículo 6
 artículo 272
 artículo 287
 artículo 2
 artículo 267
 artículo 288
e contrario
 artículo 272
 artículo 288
 resolución 
 artículo 272
 artículo 360
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 272
 artículo 2