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Timestamp: 2019-08-21 10:18:03+00:00

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Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 28 de Mayo de 1998, C. 522. XXXIII - Jurisprudencia - VLEX 39817748
522. XXXIII.
Club Universitario de Buenos Aires c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas.
Buenos Aires, 28 de mayo de 1998.
Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por R.L.M. y R.J.S. (presidente y secretario del Club Universitario de Buenos Aires) en la causa Club Universitario de Buenos Aires c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas", para decidir sobre su procedencia.
) Que la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires denegó -en el ejercicio de su competencia originaria- la medida cautelar pedida por la actora tendiente a suspender los efectos de la ordenanza 020/96 de la Municipalidad de Malvinas Argentinas.
Contra tal pronunciamiento la interesada interpuso el recurso extraordinario federal que, denegado, motivó la presente queja.
) Que, según surge de autos, el Club Universitario de Buenos Aires promovió demanda contenciosoadministrativa ante la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires a fin de que se declarara la nulidad de la ordenanza antes referida, que fue sancionada y promulgada el 26 de febrero de 1996.
En su escrito inicial la demandante sostuvo que la Municipalidad del Partido de General Sarmiento, Provincia de Buenos Aires, la había autorizado -mediante la ordenanza 1501/94, promulgada el 7 de diciembre de 1994- a proceder al cerramiento perimetral de un barrio habitado por sus socios
que se hallaba ubicado en la localidad de Villa de Mayo, perteneciente -por ese entonces- al Partido referido; expresó que dicha autorización había sido conferida con apo- yo en el art. 67 de la ley provincial 8912, lo que importaba la asunción de obligaciones -tales como la realización de trabajos y la prestación de servicios en beneficio de todos los vecinos- que fueron cumplidas a su costa; en tal sentido, destacó que además de los gastos relativos al cerramiento había afrontado aquellos atinentes a la construcción de casillas de vigilancia; afirmó el carácter convencional de la ordenanza 1501/94 y estimó que las erogaciones en que había incurrido en virtud de dicha disposición ascendían a$ 500.000, aproximadamente.
La actora agregó que el estado de situación descripto fue alterado con el dictado de la ordenanza 020/96 que derogó a la 1501/94 y dejó sin efecto la autorización conferida en punto al cerramiento del barrio antes aludido; sostuvo que la nueva norma -sancionada y promulgada por las autoridades del Municipio que resultaba ser continuador del de General Sarmiento (conf. ley provincial 11.551 y fs. 92, tercer párrafo)- era arbitraria porque carecía de fundamentación y se desentendía de las atribuciones y deberes que derivaban de la ordenanza derogada; solicitó -con sustento en el art. 22 del código contenciosoadministrativo local- que se dictara una medida de no innovar a fin de suspender los efectos de la disposición impugnada.
) Que después de haber denegado el a quo por
Club Universitario de Buenos Aires c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas. segunda vez la medida cautelar pedida, la demandante presentó un escrito en el que denunciaba nuevos hechos que, a su juicio, tenían suficiente entidad para que la prohibición de innovar fuera concedida (fs. 434/435).
Entre las circunstancias apuntadas en esa oportunidad el Club Universitario de Buenos Aires destacó el dictado del decreto 250 del Intendente Municipal, fechado el 2 de marzo de 1997, que lo intimaba "a la remoción del cerramiento bajo apercibimiento de ejecutarlo la Municipalidad" (conf. fs. 401); por otra parte, agregó copia de dos notas dirigidas, una, al Intendente de la Municipalidad de Malvinas Argentinas y, la otra, al Gobernador de la Provincia de Buenos Aires; en esta última- suscripta por más de 300 vecinos del barrio- se ponía en conocimiento de aquella autoridad la intimación antedicha y se solicitaba una audiencia; asimismo se expresaba la preocupación por la seguridad física de los habitantes del barrio "que se encuentra actualmente amenazada" y por los "daños irreparables que puedan surgir de una actitud errónea del municipio" (fs. 400).
En esa presentación la actora afirmó que el valor jurídico que se pretendía preservar mediante la medida cautelar era la seguridad de las personas que habitaban el barrio cuya representatividad acreditó (fs. 434 vta.).
) Que la corte local denegó la prohibición de innovar solicitada en la oportunidad aludida en el considerando anterior porque juzgó que "ha sido ya objeto de ponde
ración por parte del Tribunal la situación que nuevamente invoca el demandante...sin que se aleguen circunstancias relevantes que tornen suficientemente acreditados los presupuestos de procedencia de la medida precautoria ya denegada..." (fs. 437).
Contra esta decisión el Club Universitario de Buenos Aires dedujo el recurso extraordinario que le fue denegado sobre la base de que la resolución cuestionada no era la sentencia definitiva de la causa a la que se refiere el art.
14 de la ley 48 (fs. 545).
) Que contrariamente a lo sostenido por el a quo en su resolución de fs. 545, el pronunciamiento recurrido resulta equiparable a una sentencia definitiva porque causa un gravamen no susceptible de reparación ulterior.
En efecto, conviene tener en cuenta que la medida precautoria solicitada se funda, en esta ocasión, en la protección de la seguridad física de los habitantes del barrio comprendido en la ordenanza 1501/94 derogada; en atención a ello y a los actos delictivos ocurridos en dicho vencindario con posterioridad al dictado de la disposición impugnada (ver fs. 20, 21 y 22) resulta evidente que el mantenimiento de la decisión apelada altera -en perjuicio de la recurrente y de un modo sustancial- el ámbito sobre el que ha de recaer la decisión final de la causa.
Es preciso agregar que el carácter definitivo del fallo no queda desvirtuado por las resoluciones de fs. 318 y 344 que denegaron, respectivamente, los pedidos de la actora
Club Universitario de Buenos Aires c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas. de fs. 95 y sgtes., y 332/341 tendientes a obtener una medida de no innovar, pues los hechos y argumentos sobre los que se fundó la presentación de fs. 434/435 no fueron expuestos en ninguno de los pedidos anteriores.
) Que sentado lo anterior, y aun cuando la materia sobre la que trata la resolución impugnada es ajena, en principio, al recurso extraordinario, ello no obsta a que esta Corte se aboque a su juzgamiento cuando, como sucede en autos, el a quo ha incurrido en un excesivo rigor formal y en afirmaciones dogmáticas, al tiempo que ha omitido extremos conducentes para la decisión, todo lo cual se ha traducido en una grave afectación de las garantías constitucionales del recurrente.
) Que al juzgar que los elementos aportados por la demandante a fs. 434/435 ya habían sido considerados, la Corte local incurrió en una afirmación dogmática que descalifica al pronunciamiento impugnado como acto jurisdiccional válido.
Ello es así, toda vez que el decreto 250 del Intendente Municipal -que intimaba a la remoción del cerramiento en cuestión- fue dictado el 7 de marzo de 1997, por lo que resulta imposible que la Corte local lo hubiera podido tener en cuenta al tiempo de resolver los pedidos anteriores de la actora de fs. 318 y 344, esto es, al 2 de julio de 1996 y al 29 de octubre de 1996.
Por lo demás, el a quo tampoco pudo haber conside
rado en las fechas indicadas la inquietud de los vecinos por la preservación de la seguridad pública, toda vez que las notas cursadas por aquéllos al Gobernador de la Provincia de Buenos Aires y al Intendente de Malvinas Argentinas a las que se ha hecho referencia, son del 13 y del 17 de marzo de 1997 respectivamente (fs. 368 y 399).
) Que la relevancia de los extremos omitidos elípticamente por el tribunal local resulta evidente a poco que se repare en que el decreto municipal 250 implica un cambio sustancial de la situación sujeta a juzgamiento.
En efecto, dicho acto, en cuanto dispone la demolición del cerramiento antes mencionado importa exponer a los habitantes del barrio afectado a una situación de riesgo de la cual las autoridades del Municipio de General Sarmiento habían pretendido sustraerlos mediante el dictado de la ordenanza 1501/94.
Conviene agregar, además, que al desestimar la prohibición de innovar con apoyo en una mera remisión al texto legal que requiere la demostración de un perjuicio irreparable para otorgarla, el juzgador incurrió en un excesivo ritualismo pues, dada la naturaleza del derecho que se pretende preservar con aquella medida, no es razonable que se tenga por acreditado el extremo que la ley exige sólo en el caso de que el peticionario padezca efectivamente el daño que desea conjurar.
En este orden de ideas, el a quo no consideró que en el sub lite el cerramiento fue autorizado a fin de
Club Universitario de Buenos Aires c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas. garantizar "condiciones de seguridad" a los vecinos del barrio, tal como había expresado el Intendente Municipal de General Sarmiento al rechazar las impugnaciones deducidas en el expte. 4052-36867/95 contra la ordenanza 1501/94 (conf. fs. 53).
Es decir, que fue la propia autoridad municipal antecesora de la demandada quien reconoció la existencia de un estado de potencial afectación de la seguridad de los habitantes del barrio comprendido en la ordenanza, por lo que les confirió un tratamiento distinto del resto de los vecinos, ello, con apoyo en normas de carácter local.
En suma, la resolución recurrida no contiene una ponderación de la realidad comprometida ni de la secuela que puede llegar a producir el cumplimiento inmediato del acto administrativo dictado al amparo de la ordenanza impugnada (Fallos: 306:2060, considerando 10).
) Que los vicios apuntados afectan de un modo directo e inmediato las garantías constitucionales invocadas por el apelante, lo que determina la descalificación del pronunciamiento recurrido con sustento en la doctrina que en materia de arbitrariedad de sentencias ha elaborado este Tribunal.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la resolución apelada. Con costas (art. 68, primera parte del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Vuelvan los autos
al tribunal de origen a fin de que se dicte un nuevo pronunciamento con arreglo a lo resuelto. R. el depósito de fs. 1. N., agréguese la queja al principal y, oportunamente, remítanse los autos. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR (según mi voto)- CARLOS S. FAYT (en disidencia) - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - GUSTAVO A. BOSSERT - ADOLFO R.V. (por su voto).
) Que contra la sentencia dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires que desestimó la medida de no innovar solicitada por la demandante, interpuso ésta el recurso extraordinario cuya denegación motivó la presente queja.
) Que es doctrina reiterada de este Tribunal que las resoluciones sobre medidas cautelares no revisten en principio carácter de sentencias definitivas en los términos que exige el art. 14 de la ley 48. Sin embargo, tal doctrina cede en los supuestos en que aquéllas causen un agravio que, por su magnitud y circunstancias de hecho, pueda ser de tardía, insuficiente o imposible reparación ulterior, o cuando la alteración de las circunstancias de hecho o de derecho pudiera influir en la sentencia o convirtiera su ejecución en ineficaz o imposible (Fallos:
313:279; 315:2040; causa W.3.XXXII "W.J.P. y otros c/ Quintanilla de Madanes, D. y otros", fallada el 10 de octubre de 1996, entre muchos otros), tal como acontece en el sub lite, en que los efectos del acto impugnado alteran sustancialmente el ámbito sobre el que ha de recaer el juzgamiento definitivo de la cuestión.
) Que el tribunal a quo desestimó el pedido formulado, en razón de que ya había sido objeto de pondera
ción "la situación que nuevamente invoca el demandante para obtener tutela cautelar -en sustancia, los daños que le significa a C.U.B.A. el levantamiento de las instalaciones de cerramiento perimetral de un barrio-" y juzgó que no se habían alegado circunstancias relevantes que tornasen "suficientemente acreditados los presupuestos de procedencia de la medida precautoria, ya denegada a fs. 318 y 344".
) Que el pronunciamiento apelado remite, de tal modo, a la inicial apreciación del tribunal de que no se encontraba suficientemente acreditado el carácter de "irreparables" de los perjuicios que la ejecución de los actos impugnados ocasionaría a la parte actora, exigencia prevista en el art. 22 del código local en materia contencioso administrativa (fs. 318).
) Que, en la decisión recurrida, el a quo omitió considerar los nuevos elementos aportados por la demandante referentes a los presupuestos de fundabilidad de la medida cautelar solicitada, lo que se tradujo en una excesiva rigidez formal en la aplicación de las normas legales a las circunstancias particulares de la causa.
) Que, en efecto, la nueva petición puso de manifiesto la inquietud de gran número de pobladores afectados por el acto impugnado, frente a la inminente -y ya concretada- amenaza de demolición de las construcciones que conferían a esa limitada zona las modalidades propias de un barrio cerrado, entre las que se destacó como de especial relevancia la seguridad física de quienes habitaban dentro de ese perímetro.
) Que, en ese contexto, es evidente que el daño invocado no resulta de la mera demolición de la contención física del perímetro barrial, sino de las consecuencias que ese proceder acarrea, en cuanto conlleva la irrestricta circulación de personas y vehículos, con potencial afectación de la seguridad de sus pobladores, que concibieron su modalidad de vida bajo determinadas pautas que intentan mantener mediante el dictado de la medida cautelar.
) Que, desde tal perspectiva, aparece inadecuada la mera remisión a un texto legal que consagra la irreparabilidad del perjuicio como presupuesto para el dictado de la cautela, pues ello equivale a suponer que, en materia de seguridad pública, ha de esperarse la concreción del daño para adoptar su prevención, lo que constituye un contrasentido lógico que esteriliza toda posibilidad de juzgamiento útil en tal materia.
) Que la ponderación de los recaudos de procedencia de la medida cautelar solicitada debe, necesariamente, efectuarse con "una apreciación atenta de la realidad comprometida, con el objeto de establecer cabalmente si las secuelas que llegue a producir el hecho que se pretende evitar pueden restar eficacia al reconocimiento del derecho en juego" (Fallos: 306:2060, considerando 10), lo que no ha acontecido en el sub lite, en tanto el a quo se limitó a sostener dogmáticamente la falta de concurrencia de los extremos legales, sin relacionarlos con la situación sujeta a juzgamiento.
10) Que tal omisión resulta relevante en el caso, ya que la denegación de la cautela sin la fundada evaluación de las circunstancias de la causa, afecta las garantías constitucionales que el recurrente dice vulneradas e impone la descalificación del fallo por aplicación de la conocida doctrina de esta Corte en materia de arbitrariedad de sentencias.
Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto.
N.. Agréguese la queja al principal, reintégrese el depósito de fs. 1 y, oportunamente, remítanse los autos.
) Que contra el pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires que denegó, por tercera vez (confr. fs. 437), el pedido de suspensión cautelar -en los términos del art. 22 del Código Contencioso Administrativo provincial- de los efectos de la ordenanza 20/96 de la Municipalidad de Malvinas Argentinas, que, al revocar la 1501/94 de la ex Municipalidad de General Sarmiento, dispuso el levantamiento del cerco perimetral, de las barreras y de las respectivas casillas de vigilancia que habían sido construidas en el predio ubicado en Villa de Mayo, el Club Universitario de Buenos Aires interpuso recurso extraordinario federal (confr. fs.
484/488), cuya denegación (confr. fs. 545) dio origen a esta presentación directa.
) Que en la primera oportunidad en que desestimó la pretensión, el a quo sostuvo que no se había acreditado suficientemente "el carácter de 'irreparables' de los perjuicios que la ejecución de los actos impugnados le ocasionarían a la actora, exigencia a cuya configuración el art. 22 del Código Procesal Contencioso Administrativo suboridina el otorgamiento de la suspensión precautoria allí prevista" (confr. fs. 318), consideraciones que reiteró frente a las sucesivas solicitudes (confr. fs. 344 y 437).
) Que es doctrina de esta Corte que si bien en principio las resoluciones referentes a medidas cautelares no constituyen sentencia definitiva o equiparable a tal a
los fines de habilitar esta instancia de excepción, máxime cuando por medio de ellas se cuestionan actos administrativos o legislativos habida cuenta de la presunción de legitimidad que ostentan, cabe apartarse de esta regla general cuando -como sucede en el sub examine- la impugnaciónse sustenta en bases prima facie verosímiles (Fallos: 318: 30, considerando 5° y dichas resoluciones causan agravios de insuficiente, tardía o dificultosa reparación posterior (Fallos: 312:409) y se advierte cuestión federal bastante para admitir la vía del art. 14 de la ley 48, toda vez que lo resuelto traduce un injustificado desconocimiento de planteos conducentes para la solución del pleito y un excesivo rigor formal, incompatibles con la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional.
) Que como resulta de la naturaleza de las medidas cautelares, ellas no exigen de los magistrados el examen de la certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino sólo de su verosimilitud. Es más, el juicio de verdad de esta materia se encuentra en oposición a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra que atender a aquello que no excede el marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad (Fallos: 318:1077, considerando 5°).
La reflexión precedente no quita, sin embargo, el especial cuidado que el objeto de la medida impone (doctrina de Fallos: 314:1202), habida cuenta de que la pretensión que constituye el objeto del proceso cautelar no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un examen del que resulte un cálculo de probabilidades de que el derecho invocado y
Club Universitario de Buenos Aires c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas. discutido exista, que se desprenderá de "una cognición mucho más expeditiva y superficial que la ordinaria" (Calamandrei, "Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares", edit. El Foro, 1996, pág. 77), lo que no importa, de ningún modo, que ello coincida incontrastablemente con la realidad, en tanto tal certeza sólo aparecerá con la sentencia que ponga fin al proceso.
) Que dicha doctrina guarda entera relación con el sub lite, pues si bien el único requisito que prevé el texto del art. 22 del Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires para admitir la procedencia de la suspensión de los efectos de una resolución administrativa es la irreparabilidad de los perjuicios que su ejecución pudiera causar, cierto es que, frente a la presunción de legitimidad que emana de los actos de los poderes públicos (confr. causa F.324.XXXI "Frigorífico Litoral Argentino S.A. c/ D.G.I. s/ declaración de certeza", sentencia del 16 de julio de 1996, considerando 7°, entre muchos otros), el interesado debe demostrar que, a priori, dicha presunción carece de sustento, puesto que la suspensión -cautelar- solicitada importa una excepción al carácter ejecutivo de las disposiciones administrativas y una cesación temporal de su eficacia.
) Que, en la especie, el recaudo de la verosimilitud del derecho se encuentra configurado en la medida en que la petición de cerramiento y la posterior autorización otorgada mediante ordenanza 1501/94 encontró palmario apoyo
en las disposiciones del art. 67 de la ley provincial 8912 y del art. 3° de su decreto reglamentario 9404/86, desde cuya perspectiva la pretensión del demandante tiene "apariencia de buen derecho", sin que ello implique, en modo alguno, un juicio de valor acabado, que pueda importar un adelantamiento inapropiado -es decir que no se corresponda con el marco de la cognición sumaria propia del proceso cautelarde la solución definitiva a la que se arribará oportunamente.
) Que en torno del art. 22 del Código Contencioso provincial ha dicho una de las más calificadas opiniones doctrinarias que "por regla general, toda resolución administrativa es ejecutiva en las condiciones que lo resuelva el poder que la dicta. Sin embargo, una vez impugnada por un particular interesado, si los perjuicios que su ejecución puede producir son 'importantes', la Suprema Corte debe estar facultada para decretar la suspensión, tomando todas las precauciones necesarias a fin de que esa suspensión no perjudique los intereses públicos..." (L.V., citado por D.M., "Código de Procedimientos de lo Contencioso-Administrativo para la Provincia de Buenos Aires, comentario y jurisprudencia", editorial D., 1955, págs. 211 y 212). En otras palabras, del "juicio de irreparabilidad" a formular acerca de los daños provenientes de la aplicación de la disposición que se impugna, debe resultar que aquéllos son de difícil reparación.
) Que, en esa línea de ideas, el a quo no pudo razonablemente omitir, menos aun de modo tan escueto, el tratamiento de los diversos efectos que podría provocar la
Club Universitario de Buenos Aires c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas. aplicación de la ordenanza 20/96, puestos adecuadamente de relieve por el recurrente, entre los que cabe destacar, primordialmente, la escasa seguridad que caracteriza a la zona -tal como el recurrente ha invocado reiteradamente pese a la falta de atención por el a quo- lo cual, en el caso, no requiere una acreditación minuciosa, en la medida en que la real dimensión de los perjuicios, esto es, la medida de la "irreparabilidad" que prevé el art. 22 del Código Contenciso Administrativo de la provincia, se evidencia a poco que se repare en la magnitud del riesgo a que quedan sometidos los habitantes del predio en cuanto a la integridad física, moral y patrimonial, de público y notorio conocimiento. En ese sentido, los recortes periodísticos y las distintas constancias acompañados por el recurrente sirven de prueba encaminada a demostrar -sumariamente- la veracidad y seriedad de sus argumentos.
) Que si bien el criterio utilizado por esta Corte para examinar la procedencia de medidas cautelares frente a la posibilidad de entorpecer las consecuencias de las disposiciones normativas dictadas en ejercicio del poder de policía es sumamente restrictivo, es menester enfatizar, de otro lado, que no puede admitirse un interés público preponderante en la ejecución inmediata de un acto que con probabilidad se revela como ilegítimo, menos aun si exige un sacrificio -bien que provisorio pero de consecuencias enormemente riesgosas- de los intereses individuales de los propietarios de las fincas que conforman el predio.
10) Que lo expuesto aconseja -hasta tanto se dicte
la sentencia definitiva- mantener el estado anterior (statu quo ante) al dictado de la norma local cuya legitimidad se controvierte, puesto que una solución adversa en este sentido atentaría contra la tutela cautelar de los derechos materiales, que encuentra sustento directo e inmediato en la garantía constitucional de la tutela judicial efectiva y tiende a evitar que durante el proceso se consumen hechos que, comprobada a posteriori la ilegalidad del acto administrativo que los originó, sean de difícil reparación ulterior y frustren irremediablemente el ejercicio de aquellos que el actor invoca con apoyo en la Ley Fundamental.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto la resolución apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto. Reintégrese el depósito y agréguese la queja al principal. N. y devuélvase. A.R.V..
Que el recurso extraordinario, cuya denegación origina esta presentación directa, no se dirige contra una sentencia definitiva o equiparable a tal (art. 14 de la ley 48).
Por ello, se desestima la queja. D. perdido el depósito de fs. 1. N. y, oportunamente, archívese, previa devolución de los autos principales. C.S.F..

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