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Timestamp: 2020-04-06 17:07:23+00:00

Document:
Ejecutoria num. 2a./J. 122/2011 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 326744567
Número de Resolución: 2a./J. 122/2011
CONTRADICCIÓN DE TESIS 204/2011. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO AUXILIAR CON RESIDENCIA EN GUADALAJARA, JALISCO Y EL DÉCIMO SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.RESPONSABILIDADES. LA CITA DEL ARTÍCULO 52 DEL ESTATUTO ORGÁNICO DEL ISSSTE ES SUFICIENTE PARA FUNDAR LA COMPETENCIA TERRITORIAL DEL TITULAR DEL ÁREA RELATIVA DEL ÓRGANO INTERNO DE CONTROL DE ESE INSTITUTO (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2008).
CONTRADICCIÓN DE TESIS 204/2011. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO AUXILIAR CON RESIDENCIA EN GUADALAJARA, JALISCO Y EL DÉCIMO SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo Plenario 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de una posible contradicción de criterios sustentada entre Tribunales Colegiados de Circuito en asuntos en materia administrativa, en la que se encuentra especializada esta S..
La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, constitucional y 197-A de la Ley de Amparo, ya que fue formulada por los Magistrados integrantes del Segundo Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en Guadalajara, Jalisco, que sustenta uno de los criterios entre los que se suscita la posible contradicción.
En relación con la resolución dictada el seis de enero de dos mil once, en la revisión fiscal **********, el Segundo Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en Guadalajara, Jalisco, sostuvo, en la parte que interesa, lo que a continuación se transcribe:
QUINTO. Los agravios en una parte son infundados, y en otra, inoperantes. Para explicar la afirmación anterior se debe tener en cuenta que la actora ********** demandó la nulidad de la resolución contenida en el oficio ********** de diez de junio de dos mil ocho, dictada en el expediente administrativo **********, en la que el titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sancionó a la actora con multa en cantidad de ciento sesenta y cuatro mil ochocientos treinta y tres pesos, además de la destitución del cargo e inhabilitación para ejercer el empleo, cargo, o comisión en el servicio público por cinco años, luego de que la consideró que incurrió en las causas de responsabilidad administrativa previstas en los artículos 7 y 8, fracciones I y XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. En la sentencia recurrida la S. recurrida (sic) fiscal declaró la nulidad de esa resolución, por dos razones, a saber: 1. Porque estimó, que el titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no fundó su competencia territorial, porque los preceptos que citó en la resolución impugnada, esto es, los artículos 37, fracciones XII y XVII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 62, fracción I, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, 1, 2, 3, fracción II, 4, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 15, 16, 21, y 24 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, 52 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, 3, apartado D, segundo párrafo, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, no señalan que esté facultado para actuar en relación con el domicilio de la actora. 2) Porque el titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no motivó debidamente la resolución impugnada debido a que no demostró que las conductas omisivas imputadas a la actora, esto es, no supervisar las actividades de **********, servidora pública adscrita al departamento a su cargo, y que llevara a cabo el control de las solicitudes de préstamos en la libreta de control, se encontraran previstas como infracción, porque de los preceptos citados para fundar la resolución recurrida, es decir, los puntos 30 y 32 del apartado de funciones del Departamento de Afiliación y Prestaciones Económicas, del Manual de Organización de las Delegaciones Estatales y Regionales del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores, tipo D, y punto 3 del numeral 3, apartado 5 del Manual de Procedimientos de Delegaciones del Instituto tipo B, y de los artículos 7 y 8, fracciones I y XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, no se advertía la obligación de llevar a cabo esas conductas, las cuales, en consideración de la S., debían estar previstas en los citados ordenamientos. A lo anterior, la S.F. agregó que, en relación con la omisión de llevar el control de las solicitudes de préstamos en la libreta de control, si bien se encontraba prevista en el punto 3 del apartado 5 del Manual de Procedimientos de Delegaciones del Instituto tipo B, lo cierto era que éste no se encontraba vigente en el momento de comisión de la infracción, porque se emitió en base al acuerdo del director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicios del Estado por el que se reexpiden los manuales de organización y de procedimientos de las delegaciones tipos ‘A’ y ‘B’ del instituto, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil siete, con vigencia a partir de ese propio día. Ahora bien, la cuestión principal a resolver en relación con el primer agravio propuesto consiste en determinar si el Órgano Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que emitió la resolución impugnada, fundó adecuadamente su competencia territorial, esencialmente porque los órganos fiscalizadores de cada dependencia o entidad de la administración pública poseían o no competencia para sustanciar procedimientos disciplinarios e imponer, en su caso, sanciones a los servidores públicos adscritos a éstas, de manera que como el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado tenía delegaciones en todo el territorio nacional, dicho titular era competente para conocer de las conductas irregulares de los servidores públicos adscritos a estas delegaciones, de lo que se desprende su competencia territorial. Agregó el recurrente que el Área de Responsabilidades, dependía jerárquicamente y funcionalmente de la Secretaría de la Función Pública en términos de lo dispuesto por el artículo 37, fracción XII, de la administración pública federal, quien tiene facultades específicas para actuar en el ámbito competencial determinado y por ello contaba con la existencia y competencia para sustanciar procedimientos administrativos disciplinarios en contra de servidores públicos; y apoyó su argumento en la tesis registrada con el número 2a./J. 135/2008, que tiene por rubro: ‘TITULARES DE LOS ÓRGANOS INTERNOS DE CONTROL DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES. DEPENDE JERÁRQUICAMENTE DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, POR LO QUE LA FUNDAMENTACIÓN DE SU COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDADES Y SANCIONAR A LOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE LABORAN EN ESAS ENTIDADES, NO REQUIERE LA CITA DE LAS NORMAS QUE LOS VINCULE CON ÉSTAS.’. Al respecto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece lo siguiente: ‘Artículo 16.’ (se transcribe). Asimismo, el segundo párrafo del numeral 14 de la propia Carta Magna, prevé: ‘Artículo 14.’ (se transcribe). De la interpretación conjunta y armónica de las garantías de legalidad y seguridad jurídica que establecen los preceptos transcritos, se advierte que los actos de molestia y privación requieren, para ser legales, entre otros requisitos, que sean emitidos por autoridad competente cumpliéndose las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté legitimado, expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter en que la autoridad respectiva lo suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que le otorgue tal legitimación, pues de lo contrario se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si la actuación de ésta se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y si éste es o no conforme a la ley o a la Constitución, para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo en el carácter con que lo haga, ya que puede acontecer que su actuación no se adecue exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley secundaria o con la Ley Fundamental. En efecto, la competencia de la autoridad constituye uno de los requisitos esenciales para la validez jurídica del acto de molestia, pues si es dictado por una autoridad cuyas facultades no encuadran en la hipótesis legal que funda el acto, resulta claro que éste no podrá producir efecto alguno, como lo estableció la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes: ‘AUTORIDADES INCOMPETENTES, EFECTOS DE LAS RESOLUCIONES DE LAS.’ (se transcribe). ‘AUTORIDADES INCOMPETENTES. SUS ACTOS NO PRODUCEN EFECTO ALGUNO.’ (se transcribe). De lo anterior se concluye que para respetar el principio de seguridad jurídica tutelado por el artículo 16 constitucional, resulta necesario que en el mandamiento escrito que contenga el acto de autoridad se mencionen con exactitud las disposiciones legales específicas que incorporen al ámbito competencial del órgano emisor la atribución que le permite afectar la esfera jurídica del gobernado, lo cual requiere también que en el acto de autoridad se invoquen con toda exactitud los preceptos legales que prevén la existencia jurídica de la autoridad emisora, a fin de que el gobernado esté en posibilidad de saber si esta última efectivamente se encuentra adscrita a una entidad con vida jurídica reconocida por la ley, y a su vez cuente con atribuciones para expedir el acto administrativo. En conclusión, las garantías de legalidad y seguridad jurídica contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, tienen el alcance de exigir que todo acto de autoridad, ya sea de molestia o de privación a los gobernados, deba emitirse por quien tenga facultad expresa para ello, señalando en el propio acto, como formalidad esencial que le dé eficacia jurídica, los dispositivos que legitimen la competencia de quien lo emita y el carácter con que este último actúe, ya sea que lo haga por sí mismo, por ausencia del titular de la dependencia correspondiente o por delegación de facultades. En este sentido es aplicable la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, visible en el tomo 77, mayo de mil novecientos noventa y cuatro, que dice: ‘COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.’ (se transcribe). Asimismo, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció el criterio de que para estimar cumplida la garantía de fundamentación prevista en el numeral 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo a la fijación de la competencia de la autoridad en el acto de molestia, es necesario que en el documento se invoquen las disposiciones legales, acuerdo o decreto que otorga las facultades a la autoridad emisora y, en caso de que tales normas legales contengan diversos supuestos, se precisen con claridad y detalle el apartado, fracción o fracciones, incisos y subincisos en que se apoya su actuación, pues de lo contrario, se dejaría al gobernado en estado de indefensión, lo que no permite la garantía en comento, pues no es dable al respecto ninguna clase de ambigüedad, ya que su finalidad consiste en una exacta individualización del acto de autoridad de acuerdo a la hipótesis jurídica en que se ubique el gobernado en relación con las facultades de la autoridad, por razones de seguridad jurídica. Tal criterio orientador se desprende del contenido de la jurisprudencia por contradicción de tesis 2a./J. 57/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, visible en el Tomo XIV, noviembre de dos mil uno (sic) cuyos rubro y texto disponen: ‘COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EN EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA, DEBE SEÑALARSE CON PRECISIÓN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA Y, EN SU CASO, LA RESPECTIVA FRACCIÓN, INCISO Y SUBINCISO.’ (se transcribe). De igual forma, acorde al criterio antes indicado la Segunda S. sostuvo la jurisprudencia 2a./J. 115/2005, cuyos texto y datos de localización son los siguientes: ‘COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE.’ (se transcribe). En el caso concreto, en la resolución impugnada en el juicio de origen, el titular del Órgano Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para fundar su competencia citó, entre otros preceptos, los siguientes: 37, fracciones XII y XVII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 62, fracción I, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, 1, 2, 3, fracción II, 4, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 15, 16, 21 y 24 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, 52 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, 3, apartado D, segundo párrafo, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, que establecen lo siguiente: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. ‘Artículo 37.’ (se transcribe). Ley Federal de las Entidades Paraestatales. ‘Artículo 62.’ (se transcribe). Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. ‘Artículo 1.’ (se transcribe). ‘Artículo 2.’ (se transcribe). ‘Artículo 3.’ (se transcribe). ‘Artículo 4.’ (se transcribe). ‘Artículo 5.’ (se transcribe). ‘Artículo 6.’ (se transcribe). ‘Artículo 7.’ (se transcribe). ‘Artículo 8.’ (se transcribe). ‘Artículo 9.’ (se transcribe). ‘Artículo 10.’ (se transcribe). ‘Artículo 11.’ (se transcribe). ‘Artículo 12.’ (se transcribe). ‘Artículo 13.’ (se transcribe). ‘Artículo 14.’ (se transcribe). ‘Artículo 15.’ (se transcribe). ‘Artículo 16.’ (se transcribe). ‘Artículo 21.’ (se transcribe). ‘Artículo 24.’ (se transcribe). Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. ‘Artículo 52.’ (se transcribe). Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública. ‘Artículo 3.’ (se transcribe). De los preceptos legales transcritos se advierte que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, entre ellas el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuentan con un órgano interno de control, que de conformidad con las disposiciones jurídicas citadas, tiene plena competencia para conocer sobre responsabilidades de los servidores públicos a su cargo e imponer las sanciones administrativas correspondientes. Así también se advierte de tales numerales, que corresponde a la Secretaría de la Función Pública designar y remover a los titulares de los órganos internos de control de las dependencias y entidades de la administración pública federal y de la Procuraduría General de la República, así como a los de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de tales órganos, quienes dependerán jerárquica y funcionalmente de la Secretaría de la Función Pública. Asimismo, los órganos de control interno serán parte integrante de la estructura de las entidades paraestatales, cuyas acciones tendrán por objeto apoyar la función directiva y promover el mejoramiento de gestión de la entidad; desarrollarán sus funciones conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de la Función Pública, de la cual dependerán los titulares de dichos órganos y de sus áreas de auditoría, quejas y responsabilidades, pudiendo, por ende, recibir quejas, investigar y, en su caso, por conducto del titular del Órgano Interno de Control o del Área de Responsabilidades, determinar la responsabilidad administrativa de los servidores públicos de la entidad e impondrán las sanciones aplicables en los términos previstos en la ley de la materia, así como dictar las resoluciones en los recursos de revocación que interpongan los servidores públicos de la entidad respecto de la imposición de sanciones administrativas. De todo lo anotado se concluye que, de conformidad con los dispositivos legales en comento, a los titulares de los Órganos Internos de Control de las dependencias y entidades de la administración pública federal, como el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, les resulta aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su reglamento, y que dependerán jerárquica y funcionalmente de la Secretaría de la Función Pública, quien establecerá los lineamientos conforme a los que desarrollarán sus funciones, los cuales podrán recibir quejas, investigar y, en su caso, por conducto de los titulares de esos órganos internos de control o de las áreas de responsabilidades, determinar la responsabilidad administrativa de los servidores públicos de las entidades de su adscripción e impondrán las sanciones aplicables en los términos previstos en la ley de la materia, así como dictar las resoluciones en los recursos de revocación que interpongan los servidores públicos de las entidades correspondientes, respecto de la imposición de sanciones administrativas; por tanto, conforme a las disposiciones legales transcritas en párrafos precedentes, los titulares de los órganos internos de control mencionados cuentan con existencia legal y facultades para conocer de las responsabilidades de los servidores públicos que laboran en las entidades a las que fueron asignados e imponer las sanciones correspondientes. Cabe destacar que el precepto del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública transcrito en párrafos precedentes, contempla en la estructura de ese organismo a los titulares de los órganos internos de control y de las áreas de responsabilidades, quienes estarán investidos de diversas facultades que implican, entre otras, instaurar los procedimientos y dictar las resoluciones relacionadas con las responsabilidades de los servidores públicos que laboran en las entidades paraestatales de la administración pública federal, por lo que aun cuando el citado ordenamiento no mencione expresamente al titular del Órgano Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, entre los funcionarios dependientes de la citada unidad administrativa, su existencia jurídica resulta indudable en términos de los mencionados preceptos reglamentarios, al contemplar éstos, en género, a los titulares de órganos internos de control y de sus respectivas áreas de auditoría, quejas y responsabilidades y precisar las funciones que tienen encomendadas, que comprenden, entre otras, instaurar los procedimientos y dictar las resoluciones relacionadas con las responsabilidades de los servidores públicosque laboran en las entidades paraestatales de la administración pública federal. Con estos elementos se puede advertir que el titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no fundó debidamente su competencia territorial al emitir la resolución impugnada, debido a que ninguno de los preceptos que citó se refiere a ese aspecto, pues los citados sólo establecen la existencia de los órganos internos de control de las entidades de la administración pública federal, su integración estructural a las entidades paraestatales en términos generales, y las facultades para conocer de los procedimientos de responsabilidades de los servidores públicos que laboren en la entidad correspondiente a la que fueron asignados tales órganos e imponer las sanciones respectivas; pero ninguno de ellos se refiere a la circunscripción territorial en que deben ejercer sus atribuciones. En estas condiciones, a pesar de que los órganos de control interno de cada dependencia o entidad de la administración pública poseen competencia para sustanciar procedimientos disciplinarios e imponer, en su caso, sanciones a los servidores públicos adscritos a éstas, esta circunstancia no lo exime de la obligación de citar los preceptos legales que le permitan actuar en todo el territorio nacional, porque como ya se explicó, para satisfacer la garantía de fundamentación del acto de autoridad es necesario que sea emitido por quien esté facultado para ello, y exprese el carácter con el que lo suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que permita su actuación en todos los ámbitos, esto es, territorial, material y por grado. Además, el cumplimiento de la garantía de fundamentación y motivación no contempla alguna excepción. No son óbice para considerarlo así, la tesis citada por la recurrente que lleva por título ‘Las autoridades de carácter federal, tienen competencia para actuar en todo el territorio nacional, excepto cuando el titular del Poder Ejecutivo Federal les limita el ejercicio de las facultades concedidas, a una región o circunscripción territorial determinada.’, y la tesis de jurisprudencia 2a./J. 135/2008, de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 263 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de dos mil ocho, que es del tenor siguiente: ‘TITULARES DE LOS ÓRGANOS INTERNOS DE CONTROL DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES. DEPENDEN JERÁRQUICAMENTE DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, POR LO QUE LA FUNDAMENTACIÓN DE SU COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDADES Y SANCIONAR A LOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE LABORAN EN ESAS ENTIDADES, NO REQUIERE LA CITA DE LAS NORMAS QUE LOS VINCULEN CON ÉSTAS.’ (se transcribe). No lo son, porque, en cuanto a la primera, si bien indica que las autoridades federales pueden actuar en todo el territorio nacional, no refiere que dichas autoridades no estén obligadas a citar el fundamento legal o reglamentario que les confiera competencia para actuar en todo el territorio nacional. Además, esta tesis no es obligatoria para este tribunal, en términos de lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley de Amparo, interpretado en sentido contrario. Y la tesis de jurisprudencia de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se refiere a un tema distinto al que involucra este asunto, esto es, que para fundar su competencia los titulares de los órganos internos de control no requieren citar las normas que los vinculen con las entidades a las que están asignados; pero nada refiere en cuanto a la obligación de fundar su competencia territorial, que es el tema al que se refiere el agravio que se estudia. Por tanto, el agravio que se estudia es infundado. Sobre este tema, similar criterio se sustentó al resolver el expediente revisión fiscal **********.
En relación con la resolución dictada el cuatro de junio de dos mil nueve, en la revisión fiscal **********, el Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo, en la parte que interesa, lo que a continuación se transcribe:
SÉPTIMO. Es eficaz el agravio en atención a las siguientes consideraciones: Como lo aduce la autoridad recurrente, de los artículos 37, fracciones XII y XVII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 62, fracción I, de la Ley Federal de Entidades Paraestatales; 1, 2, 3, fracción III, 7, 8, 21, 22, 23, 24 y 47 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; 192 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; 52 del estatuto orgánico del propio instituto, 3, apartado D y segundo párrafo, y 67, fracción I, punto 1, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de mayo de dos mil cinco, reformado el veintiuno de junio del mismo año; se desprende que el Órgano Interno de Control en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado tiene competencia para iniciar y sustanciar los procedimientos de responsabilidad de servidores públicos, del instituto en cita, sin limitación territorial dentro del país; por tanto, tales fundamentos son suficientes para conocer que, incluso territorialmente, la autoridad demandada fundó su competencia para actuar. Los preceptos referidos disponen: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. ‘Artículo 37.’ (se transcribe). Ley Federal de las Entidades Paraestatales. ‘Artículo 62.’ (se transcribe). Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. ‘Artículo 1.’ (se transcribe). ‘Artículo 2.’ (se transcribe). ‘Artículo 3.’ (se transcribe). ‘Artículo 7.’ (se transcribe). ‘Artículo 8.’ (se transcribe). ‘Artículo 21.’ (se transcribe). ‘Artículo 22.’ (se transcribe). ‘Artículo 23.’ (se transcribe). ‘Artículo 24.’ (se transcribe). ‘Artículo 47.’ (se transcribe). Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. ‘Artículo 192.’ (se transcribe). Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. ‘Artículo 52.’ (se transcribe). Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública. ‘Artículo 67.’ (se transcribe). De la lectura de los preceptos transcritos se arriba a la conclusión de que en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado sólo hay un órgano interno de control y que éste tiene, entre otras funciones, la de iniciar, sustanciar y resolver los procedimientos de responsabilidades a los servidores públicos que ahí laboren; por lo que, si ********** fue llamado al procedimiento de responsabilidades administrativas en su carácter de jefe del Departamento de Sistemas de la Delegación Estatal en Nuevo León, como servidor público adscrito al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, contrario a lo considerado por la S., la autoridad demandada señaló en forma suficiente los preceptos con los cuales el servidor público estaba en oportunidad de saber que era autoridad competente quien actuaba en el procedimiento referido; al caso es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 135/2008, sustentada por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 70/2008-SS, publicada en la página 263, T.X., septiembre de 2008, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo contenido es como sigue: ‘TITULARES DE LOS ÓRGANOS INTERNOS DE CONTROL DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES. DEPENDEN JERÁRQUICAMENTE DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, POR LO QUE LA FUNDAMENTACIÓN DE SU COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDADES Y SANCIONAR A LOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE LABORAN EN ESAS ENTIDADES, NO REQUIERE LA CITA DE LAS NORMAS QUE LOS VINCULEN CON ÉSTAS.’ (se transcribe). En consecuencia, y por las razones apuntadas, lo que procede es revocar la sentencia recurrida, para el efecto de que la S. en su lugar, emita otra en la que determine que no era necesario que la autoridad demandada fundara su competencia territorial, y sin dejar de observar lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que la obliga a pronunciarse en relación con todos los argumentos que le hagan valer las partes respecto de la resolución impugnada, que estime deban ser materia de estudio.
Al respecto, de los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la figura de la contradicción de tesis se presenta cuando existen dos o más criterios discrepantes, divergentes u opuestos en torno de la interpretación de una misma norma jurídica o punto concreto de derecho y que por seguridad jurídica deben uniformarse a través de la resolución que establezca la jurisprudencia que debe prevalecer y, dada su generalidad, pueda aplicarse para resolver otros asuntos de idéntica o similar naturaleza.
Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que enseguida se transcribe:
En la especie, del examen de las consideraciones sustentadas por cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito, se advierte que existe la contradicción de criterios, en virtud de que los Tribunales Colegiados contendientes sostuvieron criterios discrepantes en torno a un mismo problema jurídico.
En efecto, el Segundo Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en Guadalajara, Jalisco, al resolver la revisión fiscal **********, el seis de enero de dos mil once, sostuvo, en esencia, que si bien el titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado cuenta con plena competencia para conocer sobre responsabilidades de los servidores públicos a su cargo e imponer las sanciones administrativas correspondientes, lo cierto es que con los artículos invocados por éste (incluido el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado), no se establece de manera expresa la facultad para actuar en todo el territorio nacional, por lo que su actuación vulnera la garantía de fundamentación.
Por su parte, el Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal **********, el cuatro de junio de dos mil nueve, sostuvo fundamentalmente que con los artículos invocados por el titular del área de responsabilidades del órgano interno de control en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (incluido el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado), se concluye que la autoridad en cuestión tiene competencia para iniciar y sustanciar los procedimientos de responsabilidad de servidores públicos del instituto en cita, sin limitación territorial dentro del país.
Como se advierte, ambos Tribunales Colegiados de Circuito se pronunciaron sobre el aspecto atinente a la debida fundamentación de la competencia territorial de la autoridad demandada en el juicio de nulidad, que en ambos casos fue el titular del área de responsabilidades del órgano interno de control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; sin embargo, ambos Tribunales Colegiados difieren en cuanto a que uno de ellos estima que es insuficiente la invocación del artículo 52 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para fundamentar la competencia territorial, mientras que para el otro se encuentra suficientemente fundada la competencia territorial de la autoridad con la invocación del referido numeral.
Así, la materia de la contradicción de tesis se contrae a determinar si para la correcta fundamentación de la competencia territorial del titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, debe citar el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Previamente al examen del asunto, cabe aclarar que no es obstáculo a la existencia de la contradicción de tesis el hecho de que el Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, invocado por los tribunales contendientes, se encuentre abrogado por el Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el miércoles treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, toda vez que resulta relevante fijar un criterio jurisprudencial que resuelva los asuntos pendientes donde se hayan aplicado las mismas normas.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado por la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia que a continuación se transcribe:
"N.. Registro: 182691
Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer como jurisprudencia el criterio que a continuación se desarrollará:
Este Alto Tribunal ha determinado, en reiteradas ocasiones, que la fundamentación de la competencia es requisito esencial del acto de autoridad, como se aprecia en la jurisprudencia P./J. 10/94, emitida por el Pleno, que dice:
"COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD. Haciendo una interpretación armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimación. De lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Constitución o a la ley; para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecue exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen encontradicción con la ley fundamental o la secundaria."(1)
Con el paso del tiempo, se ha profundizado en la interpretación y alcance de lo dispuesto en los artículos 14 y 16 constitucionales, en relación con las garantías de legalidad y seguridad jurídica, así como en la obligación a cargo de la autoridad de incluir en los actos administrativos la cita o transcripción de los preceptos que le confieren competencia. A guisa de ejemplo, se puede citar el criterio sostenido por esta Segunda S. en la solicitud de modificación de jurisprudencia 1/2008-SS(2) sobre el tema:
"En materia administrativa, para poder considerar un acto de autoridad como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a) Los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, que contengan los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones, párrafos y preceptos aplicables, y b) Los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.
"La competencia del órgano administrativo es el conjunto de atribuciones o facultades que le incumbe, las cuales se encuentran establecidas en disposiciones legales que delimitan su campo de acción y generan certeza a los gobernados sobre los órganos del Estado que pueden, válidamente, afectar su esfera jurídica, por lo que no es posible considerar que para cumplir con los fines del derecho fundamental garantizado en el artículo 16 constitucional, baste la cita del ordenamiento legal que le otorgue competencia, ya que la organización de la administración pública en este país está encaminada a distribuir las funciones de los órganos que la integren por razón de materia, grado, territorio y cuantía, a fin de satisfacer los intereses de la colectividad de una manera eficiente; para lo cual, si bien es cierto que en una ley, reglamento, decreto o acuerdo, es en donde por regla general, que admite ciertas excepciones, se señala la división de estas atribuciones, no menos cierto lo es que aquéllos están compuestos por diversos numerales, en los que se especifican con claridad y precisión las facultades que a cada autoridad le corresponden.
"De esta manera, para respetar el principio de seguridad jurídica tutelado por el citado precepto constitucional, es necesario que en el mandamiento escrito que contenga el respectivo acto de autoridad se mencionen con puntualidad las disposiciones legales específicas que incorporen al ámbito competencial del órgano emisor la atribución que le permite afectar la esfera jurídica del gobernado, atendiendo a los diversos criterios de atribuciones.
"La competencia de las autoridades administrativas se fija siguiendo, básicamente, cuatro criterios: por razón de materia, grado, territorio y cuantía, los cuales consisten en:
"Atiende a la naturaleza del acto y a las cuestiones jurídicas que constituyen el objeto de aquél, se ubican dentro del campo de acción de cada órgano, que se distingue de los demás.
"Ésta hace alusión a las circunscripciones administrativas. El Estado por la extensión de territorio y complejidad de las funciones que ha de realizar, eventualmente se encuentra en necesidad de dividir su actividad entre órganos situados en distintas partes del territorio, cada uno de los cuales tiene un campo de acción limitada localmente; por tanto, dos órganos que tengan idéntica competencia en cuanto a la materia, se pueden distinguir, sin embargo, por razón de territorio.
"d) Cuantía:
"Atiende al mayor o menor quantum, se determina por el valor jurídico o económico del objeto del acto que ha de realizar el órgano correspondiente.
"Por tales razones, la invocación de un ordenamiento jurídico en forma global es insuficiente para estimar que el acto de molestia, en cuanto a la competencia de la autoridad, se encuentra correctamente fundado, toda vez que al existir diversos criterios sobre ese aspecto, tal situación implicaría que el particular ignorara cuál de todas las disposiciones legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado, territorio y cuantía; luego, ante tal situación, también resulta indispensable señalar el precepto legal que atendiendo a dicha distribución de competencia, le confiere facultades para realizar dicho proceder, a fin de que el gobernado se encuentre en posibilidad de conocer si el acto respectivo fue emitido por la autoridad competente.
"La cita de una disposición jurídica de manera general, cuando ésta contiene varios supuestos en cuanto a las atribuciones que le competen a la autoridad por razón de materia, grado, territorio y cuantía, precisados en apartados, fracciones, incisos y subincisos, tampoco podría dar lugar a considerar suficientemente fundada la competencia del funcionario, ya que se traduciría en que el afectado desconociera en cuál de esas hipótesis legales se ubica la actuación de la autoridad, con el objeto de constatar si se encuentra o no ajustada a derecho.
"En este tenor, para estimar satisfecha la garantía de debida fundamentación que consagra el artículo 16 constitucional, por lo que hace a la competencia de la autoridad administrativa en el acto de molestia, es necesario que en el documento que se contenga, se invoquen las disposiciones legales, acuerdo o decreto que otorgan facultades a la autoridad emisora, y en caso de que estas normas incluyan diversos supuestos, se precisen con claridad y detalle el apartado, la fracción o fracciones, incisos y subincisos, en que apoya su actuación, pues de no ser así se dejaría al gobernado en estado de indefensión, toda vez que ignoraría si el proceder de la autoridad se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, por razón de materia, grado, territorio y cuantía y, en consecuencia, si está o no ajustado a derecho."(3)
En este contexto, para estimar que un acto de autoridad está debidamente fundado, la autoridad administrativa debe invocar adecuadamente su competencia (por materia, grado, territorio y cuantía). En algunos casos, este deber implica transcribir una porción del precepto que prevé tal competencia, cuando se trate de una norma compleja. Tal criterio fue sustentado por esta Segunda S. en la jurisprudencia 2a./J. 115/2005, de la siguiente manera:
"COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación N.ero 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro: ‘COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.’, así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen; por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio."(4)
En la especie, y atendiendo que los tribunales contendientes analizaron el contenido del artículo 52 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, resulta pertinente transcribir su contenido:
"Artículo 52. El instituto cuenta con un órgano interno de control, al frente del cual se encuentra el titular de éste, quien en términos del artículo 37, fracción XII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, será designado por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, de la que dependerá jerárquica y funcionalmente. El titular del Órgano Interno de Control se auxiliará para el ejercicio de sus atribuciones de los titulares de las Áreas de Responsabilidades, de Auditoría Interna, de Auditoría de Control y Evaluación y de Quejas, quienes serán designados en los mismos términos que el titular del órgano interno de control e igualmente, dependerán jerárquica y funcionalmente de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
"Los titulares señalados en el párrafo precedente, tendrán las facultades estatuidas en el artículo 47, fracciones III y IV del Reglamento Interior de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, así como las previstas por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y por los demás ordenamientos legales y administrativos aplicables.
"Asimismo, el titular del Órgano Interno de Control se auxiliará para el ejercicio de sus funciones de los titulares de los Órganos Internos de Control en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en sus delegaciones, quienes serán designados por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en los términos previstos por el artículo 37 fracción XII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los cuales ejercerán las facultades establecidas por el artículo 47 fracción III del Reglamento Interior de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, con la restricción de emitir resoluciones en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, por lo que en ese sentido, tampoco podrán ejercer las facultades atribuidas dentro de los puntos 1, segundo párrafo, 2, 3, 6, 7 y 9 del artículo 47 fracción III del Reglamento Interior de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, toda vez que éstas únicamente podrán ser ejercidas por el titular del Órgano Interno de Control en el Instituto o el titular del Área de Responsabilidades de éste.
"Con sujeción a su presupuesto autorizado, las unidades administrativas desconcentradas podrán contar, en su caso, con un órgano interno de control, en los términos señalados en el primer párrafo del presente artículo. En el supuesto de que algunas de estas unidades no cuenten con dicho órgano, las facultades a que se refiere este artículo se ejercerán por el órgano interno de control en el instituto, a través de los diferentes titulares que lo conforman."
Al respecto, resulta necesario traer a colación el contenido del artículo 47 del Reglamento Interior de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, mismo que entró en vigor el diecisiete de julio de dos mil uno, que abrogó el anterior de fecha siete de abril de mil novecientos noventa y cinco, y dice en su texto:
"Artículo 47. La Secretaría designará para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluación gubernamental, a los coordinadores de sector de los órganos de vigilancia y control; delegados y subdelegados ante las dependencias de la administración pública federal centralizada y sus órganos desconcentrados, así como ante la Procuraduría General de la República, y a los comisarios públicos ante los órganos de gobierno o de vigilancia de las entidades de la administración pública federal paraestatal.
"Con el mismo propósito designará a los titulares de los órganos internos de control en las dependencias, órganos desconcentrados, Procuraduría General de la República, organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, y fideicomisos públicos, así como a los de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de tales órganos, en los términos a que se refiere el artículo 37, fracción XII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal."
"Las designaciones a que se refiere este artículo se realizarán de acuerdo a las bases siguientes:
"III. Los titulares de los órganos internos de control tendrán, en el ámbito de la dependencia y de sus órganos desconcentrados, o entidad de la administración pública federal en la que sean designados o de la Procuraduría General de la República, las siguientes facultades:
"1. Recibir quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos y darles seguimiento; investigar y fincar las responsabilidades a que hubiere lugar e imponer las sanciones aplicables en los términos de ley, con excepción de las que deba conocer la Dirección General de Responsabilidades y Situación Patrimonial; y en su caso, llevar a cabo las sanciones conducentes a fin de garantizar el cobro de las sanciones económicas que se le impongan a los servidores públicos con motivo de la infracción cometida.
"Calificar los pliegos preventivos de responsabilidades que formulen las dependencias, órganos desconcentrados y entidades y la procuraduría General de la República, en los términos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su Reglamento, así como la Tesorería de la Federación, conforme a lo dispuesto por la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación, fincando cuando proceda los pliegos de responsabilidades a que hubiere lugar, salvo los que sean competencia de la dirección general mencionada;
"IV. Los titulares de las áreas de responsabilidades, auditoría y quejas de los órganos internos de control, tendrán en el ámbito de la dependencia, de sus órganos desconcentrados, o entidad en la que sean designados o de la Procuraduría General de la República, sin perjuicio de las que corresponden a los titulares de dichos órganos, las siguientes facultades:
"a) Los titulares de las áreas de responsabilidades:
"1. Citar al presunto responsable e iniciar e instruir el procedimiento de investigación a fin de determinar las responsabilidades a que hubiere lugar, e imponer en su caso las sanciones de conformidad con lo previsto en la Ley de la materia;
Para la atención de los asuntos y la sustanciación de los procedimientos a su cargo, los titulares de los órganos internos de control, así como los de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades se auxiliarán del personal adscrito a los propios órganos internos de control. ...
Cabe aclarar que, aun cuando el numeral 47 quedó derogado con la entrada en vigor del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día doce de diciembre de dos mil tres, el que con posterioridad fue abrogado con la publicación en el Diario Oficial de la Federación de veintisiete de mayo de dos mil cinco del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, este último reglamento que se encuentra vigente, en sus artículos 63 a 69 prevé lo relativo a las atribuciones de los titulares de los órganos internos de control en las dependencias y entidades de la administración pública federal en términos esencialmente similares, como puede observarse de la siguiente transcripción:
"Artículo 63. El S. designará para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluación gubernamental a los delegados y subdelegados ante las dependencias y a los comisarios públicos ante los órganos de gobierno o de vigilancia de las entidades, en los términos del artículo 37, fracción XI, de la ley orgánica.
"Con el mismo propósito, designará a los titulares de los órganos internos de control en las dependencias, las entidades y la procuraduría, así como a los de sus áreas de auditoría, quejas y responsabilidades, quienes tendrán el carácter de autoridad en los términos a que se refiere el artículo 37, fracción XII, de la ley orgánica. ..."
"I. Recibir quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos y darles seguimiento; investigar y fincar las responsabilidades a que haya lugar e imponer las sanciones respectivas, en los términos del ordenamiento legal en materia de responsabilidades, con excepción de las que conozca la Dirección General de Responsabilidades y Situación Patrimonial; determinar la suspensión temporal del presunto responsable de su empleo, cargo o comisión, si así conviene a la conducción o continuación de las investigaciones, de acuerdo a lo establecido en el ordenamiento aludido y, en su caso, llevar a cabo las acciones que procedan conforme a la ley de la materia, a fin de garantizar el cobro de las sanciones económicas que se llegue a imponer a los servidores públicos con motivo de la infracción cometida; ..."
"Artículo 67. Los titulares de las áreas de responsabilidades, auditoría y quejas de los órganos internos de control tendrán, en el ámbito de la dependencia, de sus órganos desconcentrados o entidad en la que sean designados o de la Procuraduría General de la República, sin perjuicio de las que corresponden a los titulares de dichos órganos, las siguientes facultades:
"I. Titulares de las áreas de responsabilidades:
"1. Citar al presunto responsable e iniciar e instruir el procedimiento de investigación, a fin de determinar las responsabilidades a que haya lugar e imponer, en sucaso, las sanciones aplicables en los términos del ordenamiento legal en materia de responsabilidades y determinar la suspensión temporal del presunto responsable de su empleo, cargo o comisión, si así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones, de conformidad con lo previsto en el referido ordenamiento; ..."
"Artículo 69. Para la atención de los asuntos y la sustanciación de los procedimientos a su cargo, los titulares de los órganos internos de control, así como los de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades se auxiliarán del personal adscrito a los propios órganos internos de control. ..."
Del artículo 47 del Reglamento Interior de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, anteriormente transcrito, se desprende lo siguiente:
1) Que para el mejor desempeño de las funciones de que se trata, la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo designará a los delegados y subdelegados ante las dependencias de la administración pública federal centralizada, órganos desconcentrados y Procuraduría General de la República.
2) La secretaría nombrará a los titulares de los órganos internos de control en las dependencias, órganos desconcentrados, entidades de la administración pública federal y la Procuraduría Federal de la República, así como a los de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de esos órganos.
3) Los titulares de los órganos internos de control tienen facultades, en el ámbito competencial respectivo, para recibir quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos y para darles seguimiento hasta fincar las responsabilidades a que hubiere lugar e imponer las sanciones correspondientes, así como para instruir el procedimiento relativo.
4) Para la sustanciación de los procedimientos a cargo de los titulares de los órganos internos de control, así como los de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades, éstos se auxiliarán del personal adscrito al propio órgano de control.
Del texto del numeral en cuestión se desprende la existencia de los órganos de control interno de las dependencias y entidades de la administración pública federal y en la Procuraduría General de la República, al frente de los cuales se encuentra un titular quien, entre sus funciones, tiene la de recibir quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, darles seguimiento, investigar y fincar las responsabilidades a que hubiere lugar, así como imponer las sanciones aplicables en términos de ley.
También se establece en dicho numeral la existencia de las áreas de responsabilidades, auditoría y quejas en los órganos internos de control, los cuales están a cargo de un titular y, en el caso, del área de responsabilidades, ésta cuenta con facultades para iniciar e instruir el procedimiento de investigación a fin de determinar las probables responsabilidades de los servidores públicos e imponer, cuando procedan, las sanciones correspondientes, acorde con la ley de la materia, debiendo auxiliarse para el ejercicio de sus funciones del personal adscrito a ese órgano.
La palabra instruir, de acuerdo con la definición del diccionario de la Real Academia Española, significa "tramitar un procedimiento administrativo o judicial".
Así, se tiene que la facultad para iniciar e instruir el procedimiento de investigación para determinar la responsabilidad de los servidores públicos e imponer las sanciones respectivas corresponde al titular del área de responsabilidades del órgano interno de control, toda vez que el procedimiento administrativo de responsabilidades es un procedimiento sumario en el que el inculpado tiene la posibilidad de ofrecer pruebas y expresar lo que a sus intereses convenga, con el fin de desvirtuar las imputaciones que se le realizan y, por tal motivo, la autoridad ante la cual se desarrolle dicho procedimiento deberá contar legalmente con facultades para realizar la citación correspondiente, presidir la audiencia de ley y recabar y valorar los elementos de prueba ofrecidos, ya que se trata de un acto de molestia, del que derivará la posible acreditación de las infracciones atribuidas y, por ende, la procedencia o no de la sanción correspondiente.
Es decir, el procedimiento administrativo de responsabilidades es un acto de afectación a la esfera jurídica de los servidores públicos, que únicamente puede realizar la autoridad que la ley o reglamento correspondiente determine, y ni en los preceptos legales en análisis ni en algún otro se autoriza a los titulares de las áreas de responsabilidades para conferir estas facultades a su personal auxiliar.
Por tal razón, la parte final que se contiene en el multireferido numeral, que señala: "para la atención de los asuntos y la sustanciación de los procedimientos a su cargo, los titulares de los órganos internos de control, así como los de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades, para el ejercicio de sus funciones, se auxiliarán del personal adscrito a los propios órganos internos de control", no debe interpretarse con tal amplitud que permita a otras personas el ejercicio directo de las funciones que sólo le corresponden al titular del área de responsabilidades, sino en un sentido más estricto, acorde con la calidad de "personal auxiliar", la cual debe entenderse como la ayuda técnico-operativa con el desahogo material del procedimiento y con la condición de trabajador subordinado, que carece de atribuciones decisorias para dirigir o resolver una instancia, porque éstas son exclusivas del titular del área.
Consecuentemente, el personal auxiliar adscrito al órgano interno de control no cuenta con facultades para llevar a cabo la audiencia de ley y realizar las diligencias correspondientes para la substanciación de los procedimientos, ya que la facultad del titular del área de responsabilidades de iniciar e instruir los procedimientos de investigación a los servidores públicos es indelegable.
Resulta aplicable al caso concreto la jurisprudencia 2a./J. 108/2007, emitida por esta Segunda S. en la contradicción de tesis 79/2007-SS, del rubro y texto siguientes:
"RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. FACULTADES DEL PERSONAL DE LOS ÓRGANOS INTERNOS DE CONTROL EN EL DESAHOGO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO RELATIVO.-Conforme a los artículos 26, fracción IV, del Reglamento Interior de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (actualmente Secretaría de la Función Pública) vigente hasta el 16 de julio de 2001 y 47, fracción IV, de dicho reglamento vigente hasta el 12 de diciembre de 2003, la facultad para iniciar e instruir el procedimiento de investigación a fin de determinar las responsabilidades a que hubiese lugar, e imponer en su caso las sanciones correspondientes, es una facultad exclusiva del titular del área de responsabilidades en las dependencias, quien por mandato legal puede auxiliarse para la atención de los asuntos y la sustanciación de los procedimientos a su cargo de los servidores públicos adscritos a los propios órganos de control, pero la actuación de estos últimos deberá limitarse a coadyuvar técnica y operativamente en el desahogo material del procedimiento en su condición de subordinados, sin asumir funciones decisorias que son exclusivas del titular del área indicada."(5)
Así las cosas, y siendo que el titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado tiene la facultad de iniciar e instruir el procedimiento de investigación, a fin de determinar las responsabilidades a que hubiese lugar, e imponer, en su caso, las sanciones correspondientes, es inconcuso que el titular cuenta con plena facultad para actuar sin limitación territorial.
Situación que lleva a concluir que, con la cita del artículo 52 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, se fundamenta legalmente la competencia por territorio del titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en razón de que con la invocación de dicho numeral se está en oportunidad de saber quién era autoridad competente para iniciar e instruir el procedimiento de investigación, a fin de determinar las responsabilidades a que hubiese lugar, e imponer, en su caso, las sanciones correspondientes.
Por lo anterior, el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, por sí mismo es el fundamento de la competencia territorial del titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, relevante para respetar la garantía de debida fundamentación establecida en el artículo 16 constitucional, máxime que en el caso que se estudia no se está en presencia de una norma compleja, puesto que se insiste en el hecho de que es una la autoridad la que puede iniciar e instruir el procedimiento de investigación, a fin de determinar las responsabilidades a que hubiese lugar e imponer, en su caso, las sanciones correspondientes.
Lo anterior en observancia a las jurisprudencias de esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2a./J. 57/2001 y 2a./J. 115/2005, que establecen:
"N.. registro: 188432
"Tesis: 2a./J. 57/2001
"COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EN EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA, DEBE SEÑALARSE CON PRECISIÓN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA Y, EN SU CASO, LA RESPECTIVA FRACCIÓN, INCISO Y SUBINCISO.-De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, N.ero 77, mayo de 1994, página 12, de rubro: ‘COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.’, así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se desprende que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa, ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, resulta inconcuso que para estimar satisfecha la garantía de la debida fundamentación, que establece dicho precepto constitucional, por lo que hace a la competencia de la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia es necesario que en el documento que se contenga se invoquen las disposiciones legales, acuerdo o decreto que otorgan facultades a la autoridad emisora y, en caso de que estas normas incluyan diversos supuestos, se precisen con claridad y detalle, el apartado, la fracción o fracciones, incisos y subincisos, en que apoya su actuación; pues de no ser así, se dejaría al gobernado en estado de indefensión, toda vez que se traduciría en que éste ignorara si el proceder de la autoridad se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo por razón de materia, grado y territorio y, en consecuencia, si está o no ajustado a derecho. Esto es así, porque no es permisible abrigar en la garantía individual en cuestión ninguna clase de ambigüedad, ya que su finalidad consiste, esencialmente, en una exacta individualización del acto de autoridad, de acuerdo a la hipótesis jurídica en que se ubique el gobernado en relación con las facultades de la autoridad, por razones de seguridad jurídica."
"N.. registro: 177347
"Tesis: 2a./J. 115/2005
COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE.-De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación N.ero 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro: ‘COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.’, así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen; por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio.
Por las razones expuestas, esta Segunda S. considera que el criterio que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, en términos del artículo 197-A de la Ley de Amparo, es el siguiente:
RESPONSABILIDADES. LA CITA DEL ARTÍCULO 52 DEL ESTATUTO ORGÁNICO DEL ISSSTE ES SUFICIENTE PARA FUNDAR LA COMPETENCIA TERRITORIAL DEL TITULAR DEL ÁREA RELATIVA DEL ÓRGANO INTERNO DE CONTROL DE ESE INSTITUTO (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2008).-Para cumplir con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la autoridad debe precisar su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida. En ese sentido, para fundar la competencia territorial del titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control citado, es suficiente la cita del artículo 52 del Estatuto Orgánico del ISSSTE que prevé que le corresponde iniciar e instruir el procedimiento de investigación a fin de determinar las responsabilidades de los servidores públicos a que hubiese lugar e imponerles, en su caso, las sanciones correspondientes, por lo que se concluye que cuenta con plena facultad para actuar sin limitación territorial.
N.; remítase la tesis de jurisprudencia aprobada al Pleno y a la Primera S. de este Alto Tribunal, a los Tribunales Colegiados de Circuito, a los Juzgados de Distrito y a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y remítanse testimonios de esta resolución a los órganos colegiados que sostuvieron los criterios contradictorios y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.
Así, lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y Ministro presidente S.S.A.A..
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, N.ero 77, mayo de 1994, p. 12.
En la sesión celebrada el veintitrés de abril de dos mil ocho, se declaró infundada la solicitud de modificación de jurisprudencia 1/2008-SS, en la cual se solicitó la modificación de la tesis jurisprudencial 2a./J. 85/2007, por mayoría de tres votos de los señores Ministros integrantes de la Segunda S.: M.A.G., S.S.A.A. y presidente y ponente J.F.F.G.S.. La señora M.M.B.L.R. votó en contra. Estuvo ausente el señor M.G.D.G.P..
Modificación de jurisprudencia 1/2008-SS, resuelta por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el veintitrés de abril de dos mil ocho.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2005, p. 310.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, junio de 2007, p. 336.

References: ARTÍCULO 52
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 artículo 37
 artículo 16
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 artículo 192
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 artículo 50
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 artículo 52
 artículo 52
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 artículo 16
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 artículo 37
 artículo 47
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