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Timestamp: 2018-02-21 10:56:15+00:00

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DICTAMEN 15/2013, de 8 de noviembre, sobre el Real decreto 609/2013, de 2 de agosto, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2013-2014, y se modifica parcialmente el Real decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, así como sobre la Resolución de 13 de agosto de 2013, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se convocan becas de carácter general para el curso académico 2013-2014, para estudiantes que cursen estudios postobligatorios.
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 609/2013, de 2 de agosto, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2013-2014, y se modifica parcialmente el Real decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, así como sobre la Resolución de 13 de agosto de 2013, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se convocan becas de carácter general para el curso académico 2013-2014, para estudiantes que cursen estudios postobligatorios (BOE núm. 185, de 3 de agosto de 2013, y núm. 198, de 19 de agosto de 2013, respectivamente).
1. El día 23 de octubre de 2013 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries (Reg. núm. 3534) un escrito de 22 de octubre de 2013, de la vicepresidenta del Gobierno, por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 22 de octubre de 2013, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía del artículo 5.1 y .2, el apartado 5 de la disposición adicional tercera, los apartados tres y dieciocho de la disposición final segunda, y la disposición final primera del Real decreto 609/2013, de 2 de agosto, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2013-2014, y se modifica parcialmente el Real decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, y de los artículos 1.1, 2.4, 50.6 y .7 y el apartado 2 de la disposición transitoria primera de la Resolución de 13 de agosto de 2013, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se convocan becas de carácter general para el curso académico 2013-2014, para estudiantes que cursen estudios postobligatorios (BOE núm. 185, de 3 de agosto de 2013, y núm. 198, de 19 de agosto de 2013, respectivamente).
Con anterioridad, el Gobierno de la Generalitat, en fecha 1 de octubre de 2013, había formulado el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado con relación al Real decreto y a la Resolución citados. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 24 de octubre de 2013, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen. Se designó ponente al consejero Eliseo Aja.
4. En fecha 6 de noviembre de 2013 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3660) un escrito del consejero de Agricultura, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Natural, de documentación complementaria, al que se adjuntaban dos informes jurídicos elaborados por la Asesoría Jurídica del Departamento de Enseñanza y el Área de Asesoramiento Jurídico del Ámbito de Universidades e Investigación de la Secretaría de Universidades e Investigación del Departamento de Economía y Conocimiento.
5. En fecha 7 de noviembre de 2013 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3665) un escrito de la directora del Gabinete Jurídico de la Generalitat que adjuntaba la respuesta del Gobierno del Estado a dicho requerimiento.
6. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 8 de noviembre de 2013.
1. El Gobierno de la Generalitat solicita del Consell dictamen sobre el Real decreto 609/2013, de 2 de agosto, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2013-2014, y se modifica parcialmente el Real decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas (en adelante, RD 609/2013), así como sobre la Resolución de 13 de agosto de 2013, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se convocan becas de carácter general para el curso académico 2013-2014, para estudiantes que cursen estudios postobligatorios (en adelante, la Resolución). El dictamen se emite con carácter preceptivo y previo al eventual planteamiento por el Gobierno de la Generalitat de un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional (arts. 76.3 EAC y 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero).
La solicitud presenta la peculiaridad de recaer sobre una disposición de carácter general y una resolución. El vicio de incompetencia planteado por el Gobierno es sustancialmente el mismo en relación con ambas, puesto que la Resolución constituye la aplicación para el actual curso académico de las previsiones normativas contenidas en el citado Real decreto. Debemos recordar, por otra parte, que en materia de subvenciones es habitual que los conflictos positivos de competencia se planteen respecto de la norma que regula las bases y del acto de convocatoria (por ejemplo, véase, últimamente, la STC 150/2013, de 9 de septiembre). En consecuencia, el problema competencial suscitado por el Gobierno en relación con la disposición reglamentaria y la Resolución será tratado conjuntamente.
Con el fin de delimitar el objeto del presente Dictamen, es necesario, en primer lugar, exponer sucintamente el contenido del Real decreto 609/2013 y de la Resolución, así como describir el contexto normativo del que forman parte, y, después, identificar los preceptos concretos de la disposición reglamentaria y de la Resolución que son objeto de solicitud y los motivos en los que se fundamenta el escrito del Gobierno. Finalmente, para acabar este fundamento jurídico, expondremos la estructura que adoptará el resto del Dictamen para dar respuesta a la petición.
2. El Real decreto 609/2013 es la norma reglamentaria que determina, con carácter anual, los parámetros cuantitativos de las becas que se convocarán para el correspondiente curso académico. De esta manera, después del capítulo I, dedicado a las disposiciones generales sobre el objeto y ámbito de aplicación (arts. 1 y 2), el capítulo II regula y fija las cuantías de las becas y ayudas al estudio de carácter general (arts. 3 a 6) y el capítulo III lo hace respecto de las ayudas para el alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo (art. 7). Finalmente, el capítulo IV establece los umbrales de renta y patrimonio familiar para acceder a las becas y ayudas (arts. 8 a 11). De acuerdo con la disposición final primera, el Real decreto tiene carácter básico y se dicta al amparo de los títulos competenciales reconocidos en los apartados 1 y 30 del artículo 149.1 CE.
Asimismo, el RD 609/2013 contiene en la disposición final segunda una reforma importante del Real decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas (en adelante, RD 1721/2007), a la que se dedican los veintidós apartados de esta disposición, que modifican un gran número de preceptos del Real decreto 1721/2007 (norma respecto de la cual el Gobierno de la Generalitat ha planteado el Conflicto de competencia núm. 3321-2008, pendiente de sentencia). Como expone el preámbulo del Real decreto 609/2013, esta reforma del sistema de becas pretende reforzar la eficacia en la consecución de los objetivos de equidad e igualdad de oportunidades, y del esfuerzo, responsabilidad y mejor rendimiento académico, así como mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos públicos, con especial atención a situaciones de necesidad. En este contexto, una de las novedades que se introduce, y que es objeto, como se verá, de la solicitud del Gobierno, es la regulación de una nueva cuantía de las becas y ayudas, la cuantía variable, cuyo importe se determina a partir de una fórmula en la que se ponderan tanto los factores socioeconómicos de renta y patrimonio familiar como el rendimiento académico de las personas solicitantes.
La Resolución de 13 de agosto de 2013 tiene por objeto la convocatoria de las becas y ayudas para el curso académico 2013-2014 y su contenido, estructurado en 56 artículos, cinco disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y tres finales, constituye la aplicación del marco normativo que regula el sistema de becas y ayudas al estudio, integrado sustancialmente por los reales decretos 1721/2007 y 609/2013.
3. El legislador orgánico ha previsto el establecimiento de un sistema de becas y ayudas en la enseñanza postobligatoria, conducente a un título oficial con validez en todo el Estado español, como elemento para garantizar el derecho a la educación ( art. 6.3.h LO 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho de educación; art. 45 LO 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades -en la redacción dada por la LO 4/2007, de 12 de abril-, y art. 83 LO 2/2006, de 3 de mayo, de educación). El sistema de becas se estructura a partir de un doble principio: por un lado, tiene como objetivo compensar las condiciones socioeconómicas desfavorables de sus beneficiarios, y con este motivo se prevén umbrales de renta y patrimonio como requisitos de acceso; y, por otro, el otorgamiento de las becas y ayudas está condicionado por la capacidad y rendimiento escolares. A partir de estas previsiones legales, el régimen de las becas y ayudas al estudio se contiene en el Real decreto 1721/2007, que sustituyó a la regulación anterior contenida en el Real decreto 2298/1983, de 28 de julio, por el que se regula el sistema de becas y otras ayudas al estudio de carácter personalizado.
En este contexto, el legislador catalán ha reconocido también el derecho de los alumnos a «acceder, en condiciones de igualdad, al sistema público de becas para el estudio en función de sus recursos económicos, aptitudes y preferencias» ( art. 6.2 de la Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación), y con el fin de garantizarlo, el artículo 158.2.b de la Ley 12/2009 atribuye a la Administración educativa de la Generalitat la competencia para «[e]stablecer, con fondos propios y ajenos, un sistema propio de becas y ayudas al estudio, y gestionar y determinar los objetivos a los que se destinan los fondos estatales y comunitarios». Con respecto a la enseñanza universitaria, el artículo 41.1 de la Ley 1/2003, de 19 de febrero, de universidades de Cataluña, dispone que el departamento correspondiente de la Generalitat «debe articular, en el marco del sistema general de fomento al estudio superior establecido por el artículo 45 de la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, una política de créditos y becas que garantice que nadie que cumpla las condiciones para cursar estudios universitarios con aprovechamiento quede excluido por razones económicas, y que permita también adaptar el sistema general a las necesidades socioeconómicas y territoriales de Cataluña». En el marco de esta política propia de becas y ayudas al estudio, es necesario mencionar la creación de la Agencia de Gestión de Ayudas Universitarias y de Investigación, mediante la Ley 7/2001, de 31 de mayo, con el objetivo de ejercer las funciones, entre otras, de ejecución de programas de becas, de préstamos, de subvenciones y de otras actividades de fomento del estudio universitario, de la investigación científica y técnica y de la innovación tecnológica en Cataluña (art. 3.1 de la Ley 7/2001).
4. Una vez situado el objeto de la solicitud en el contexto normativo en el que se inscribe, procederemos, tras realizar una consideración general, a describir el contenido de los preceptos solicitados y los motivos que fundamentan la petición de dictamen respecto de cada uno de ellos.
El escrito del Gobierno pone de manifiesto, en primer lugar, que a pesar de los pronunciamientos de la STC 188/2001, de 20 de septiembre, y la STC 212/2005, de 21 de julio, que declararon la competencia de la Generalitat para gestionar las becas, no se ha producido el traspaso de servicios correspondiente. Mientras continúe esta situación, la disposición adicional cuarta RD 1721/2007 dispone que el Estado retenga funciones de gestión que no le corresponden, como la convocatoria y las decisiones principales de carácter ejecutivo sobre las becas, y permite a las comunidades autónomas a las que no se hayan traspasado los servicios el ejercicio de funciones de tramitación, previa firma del correspondiente convenio con el Ministerio de Educación y Ciencia. El Real decreto 609/2013 y la Resolución mantienen esta situación provisional, hecho que, según el Gobierno, supone la vulneración de las competencias asumidas por la Generalitat sobre la base de los artículos 131 y 172 EAC en relación con las becas y ayudas al estudio en la enseñanza no universitaria y universitaria, respectivamente.
En cuanto al Real decreto 609/2013, son objeto de solicitud los siguientes preceptos:
– El artículo 5.1, que dispone el orden de prelación de las diferentes cuantías de becas previstas a la hora de aplicar los recursos asignados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes (en adelante, Ministerio de Educación) para la convocatoria del curso 2013-2014 de becas y ayudas al estudio. El segundo párrafo de este precepto establece que el importe que quede tras haber aplicado los recursos a las diferentes cuantías fijas de las becas deberá asignarse a la cobertura de la cuantía variable que se distribuye entre los solicitantes mediante la aplicación de la fórmula prevista en el artículo 9.2 RD 1721/2007, reformado en esta parte por el propio Real decreto 609/2013 (disposición final segunda, apt. tres). El precepto atribuye al Ministerio la determinación del porcentaje del importe que deberá destinarse a la cuantía variable que corresponda a los estudiantes universitarios y no universitarios.
El Gobierno considera que esta regulación puede vulnerar las competencias de la Generalitat en la medida en que aplica, para el curso 2013-2014, la fórmula de determinación de la cuantía variable de las becas «sin posibilidad de ponderación por las Comunidades Autónomas».
– El artículo 5.2, que atribuye al Ministerio de Educación la distribución provisional del 50% de la cuantía variable entre las solicitudes tramitadas en la convocatoria en curso, así como la distribución definitiva del 100% de esta cuantía variable entre todas las solicitudes con derecho a la cuantía variable, una vez recibidas todas las solicitudes tramitadas por las comunidades autónomas y las universidades.
El escrito de solicitud afirma que la atribución de estas funciones al Ministerio de Educación puede invadir las competencias ejecutivas de la Generalitat.
– La disposición final segunda, apartado tres, que da nueva redacción al artículo 9.2 RD 1721/2007, que regula la cuantía variable de las becas. De acuerdo con este precepto, la cuantía variable resulta de la ponderación de la nota media del expediente del estudiante y de la renta familiar resultante de la aplicación de la fórmula que se establece en él. Se prevé que para cada curso académico pueden fijarse importes mínimos y/o máximos para la cuantía variable.
El Gobierno considera que el establecimiento de la fórmula no deja ninguna posibilidad de ponderación para las comunidades autónomas y, en consecuencia, invade las competencias de la Generalitat.
– La disposición final segunda, apartado dieciocho, que modifica la letra c y añade la letra d al apartado 2 del artículo 40 RD 1721/2007. En la letra c se regula el proceso de liquidación a las comunidades autónomas, por parte del Ministerio de Educación, de la financiación de las becas que corresponde al Estado, y en la letra d se prevé que, si las disponibilidades presupuestarias permiten la concesión de la cuantía variable, corresponde al Ministerio de Educación la distribución de esta cuantía aplicando la fórmula prevista en el artículo 9.2 RD 1721/2007 y la entrega a las comunidades autónomas de las cantidades resultantes para que las abonen a los beneficiarios.
En opinión del Gobierno, este precepto atribuye al Ministerio de Educación funciones en la gestión de las becas y la distribución de la cuantía variable que vulneran las competencias de la Generalitat.
– La disposición adicional tercera, apartado 5, que dispone la obligación de las comunidades autónomas de compensar la diferencia entre el precio público de las matrículas universitarias y la cantidad que en concepto de beca de matrícula otorga el Estado. Esta regulación es aplicación reglamentaria de la prevista en el artículo 7.1 del Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, precepto legal que fue objeto del DCGE 7/2012, de 8 de junio, y ha sido impugnado por el Gobierno ante el Tribunal Constitucional (Recurso de inconstitucionalidad núm. 301-2013, pendiente de sentencia). La citada disposición adicional, según la solicitud, vulnera la autonomía financiera de la Generalitat.
– La disposición final primera, que invoca, junto con el artículo 149.1.30 CE, el título competencial reconocido en el artículo 149.1.1 CE. La invocación de este último precepto no se corresponde, según el escrito de solicitud, con la doctrina constitucional y no puede dar amparo a la disposición reglamentaria.
Con respecto a la Resolución de 13 de agosto de 2013, la solicitud especifica las dudas de constitucionalidad y estatutariedad siguientes en relación con los preceptos referidos a continuación:
– El artículo 1.1, que dispone que «[s]e convocan por la presente resolución becas para estudiantes que en el curso académico 2013-2014, cursen enseñanzas postobligatorias con validez en todo el territorio nacional».
– El artículo 2.4, que atribuye al Ministerio de Educación la distribución provisional y definitiva de la cuantía variable de las becas.
– El artículo 50.6, que prevé que la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades deberá asignar el porcentaje del importe disponible para la cuantía variable de las becas que se destinará a los becarios universitarios y a los no universitarios. Asimismo, atribuye a la Subdirección General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones del Ministerio de Educación la función de distribuir el importe de la cuantía variable entre los solicitantes que tengan derecho a ella mediante la aplicación de la fórmula prevista en el artículo 9.2 RD 1721/2007.
– El artículo 50.7, que establece los órganos del Ministerio de Educación a los que corresponde formular la propuesta de concesión de las cuantías variables y dictar la resolución definitiva de la convocatoria.
– La disposición transitoria primera, apartado 2, que exceptúa de las funciones que mediante convenio pueden ejercer las comunidades autónomas las previstas en el artículo 50.6 respecto de la distribución de la cuantía variable.
De acuerdo con el escrito de solicitud, las funciones atribuidas al Ministerio de Educación por los preceptos anteriores vulneran las competencias de la Generalitat.
5. Habiendo delimitado los preceptos concretos de las disposiciones solicitadas que serán objeto de análisis, así como las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan, indicaremos la estructura que adoptará nuestro Dictamen con el fin de dar respuesta al escrito del Gobierno.
En el fundamento jurídico segundo estableceremos el canon constitucional y estatutario de la distribución de competencias en materia de becas y ayudas al estudio, y en el fundamento jurídico tercero del Dictamen lo aplicaremos a los preceptos objeto de solicitud.
Segundo. El canon de constitucionalidad y estatutariedad aplicable a la regulación y gestión de las becas y ayudas al estudio
1. La disposición general y la resolución que analizamos en el presente Dictamen tratan sobre becas de estudios universitarios y no universitarios y, por tanto, de entrada, se inscriben en la competencia de educación. Lo confirma que el Real decreto 609/2013 invoque como título competencial el reconocido en el artículo 149.1.30 CE ( disposición final primera RD 609/2013), si bien añade también la mención del artículo 149.1.1 CE, que trataremos más adelante. También la solicitud y el requerimiento del Gobierno de la Generalitat coinciden, de manera expresa, en que nos encontramos dentro del ámbito material de la educación.
Tanto el Estado como la Generalitat poseen sendos sistemas de becas, citados en el fundamento jurídico anterior, que pretenden facilitar el acceso a los estudios a las personas con condiciones económicas desfavorables, y distribuyen prestaciones económicas según criterios objetivos, tomando en cuenta tanto la renta económica familiar como el rendimiento académico. En la Constitución no se citan específicamente las becas y ayudas al estudio, pero el artículo 27.5 CE contiene el mandato a los poderes públicos para garantizar el derecho de todo el mundo a la educación y más allá de la enseñanza obligatoria y gratuita, y ello implica la previsión de un sistema de becas. Por tanto, las becas forman parte de la dimensión prestacional del derecho a la educación, que es justamente el objeto de la competencia que formula el artículo 149.1.30 CE («normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia»). En este sentido, las STC 188/2001, de 20 de septiembre, y 212/2005, de 21 de julio, que fijan la doctrina en materia de becas, han considerado que el ámbito competencial es la educación.
En Cataluña, el artículo 15 del Estatuto de 1979, dedicado a la educación, tampoco hablaba de becas pero el vigente Estatuto de 2006, en el artículo 21.6 -es decir, en el título I de derechos, deberes y principios rectores-, establece el derecho de todas las personas a disponer, en los términos y condiciones fijados por la ley, de ayudas públicas para satisfacer los requerimientos educativos y acceder a los niveles educativos superiores. Ello se traduce en la previsión de un sistema de becas tanto para la enseñanza no universitaria como para la universitaria (arts. 131.2.g y 172.1.g EAC), de manera que también la política de becas de la Generalitat se inscribe dentro de su competencia sobre educación.
Por consiguiente, está claro el encuadre competencial del Real decreto 609/2013 y la Resolución en la materia de educación, tanto por la finalidad y contenido de ambos, como por el contexto normativo, constitucional y estatutario en el que se inscriben.
2. A partir de las consideraciones anteriores, debemos descartar la aplicación del artículo 149.1.1 CE como título competencial, que pretende el Real decreto 609/2013, porque este es el criterio que ha establecido el propio Tribunal Constitucional. En concreto, ante un conflicto similar sobre becas, la STC 188/2001 rechazó la aplicación del artículo 149.1.1 CE por tres razones: porque el legislador orgánico ha considerado las becas como elemento central para la efectividad del derecho a la educación y, por tanto, forma parte de esta competencia; porque la regla del artículo 149.1.1 CE no puede amparar competencias de carácter ejecutivo, y porque la competencia del artículo 149.1.30 CE es claramente más específica que la contenida en el artículo 149.1.1 CE, puesto que trata directamente de derechos educativos (FJ 3, 6, 12 y 13). Esta exclusión del artículo 149.1.1 CE fue ratificada posteriormente de manera contundente por la STC 212/2005:
«[…] en nuestra STC 188/2001 (FJ 12 i 13) ya señalamos que el encuadramiento de estas ayudas no se materializa de manera principal en el art. 149.1.1 CE, sino en el art. 149.1.30 CE (FJ 6), de modo que ahora procede remitirnos a la doctrina allí contenida, que reiteramos en toda su extensión [...].» (FJ 5)
Trasladando esta doctrina al presente caso, no existen razones para no aplicarla también al sistema de becas después de la incorporación del componente de la cuantía variable, puesto que no añade elemento nuevo alguno que comporte un cambio de posición con respecto a la aplicación del artículo 149.1.1 CE. Además, el propio Tribunal ha subrayado en otras ocasiones que las «condiciones básicas» del artículo 149.1.1 CE no tienen relación con la legislación básica ni equivalen al contenido esencial de los derechos, tal como lo definió la STC 11/1981, de 8 de abril, porque estas categorías se mueven en planos diferentes (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7), y para nuestra materia tiene interés destacar otras exclusiones, como la que demanda que no se entienda como una prohibición de divergencia autonómica (STC 228/2003, de 18 de diciembre, FJ 10).
Como también se expone en la fundamental STC 61/1997 (FJ 9), la competencia del artículo 149.1.1 CE no puede considerarse como una competencia horizontal ni tampoco puede aplicarse a competencias sectoriales, porque entonces vaciaría de contenido las competencias autonómicas. En el presente caso, caracterizado porque la propia materia (becas y ayudas al estudio) determina los factores para la igualdad y la titularidad estatal para fijar las normas básicas, protectoras de la igualdad, la introducción de otra forma de actuación estatal en favor de la igualdad constituiría una duplicidad funcional exorbitante.
Por tanto, en este caso no es aplicable el artículo 149.1.1 CE y el Estado debe proteger la igualdad en el acceso a la educación mediante las normas básicas que permite aprobar el artículo 149.1.30 CE.
3. La competencia en educación que establece el artículo 149.1.30 CE se compone, en realidad, de dos competencias diferenciadas: la referida a los títulos académicos y profesionales, en que el Estado tiene toda la potestad normativa, y la que corresponde a las «normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución», que es competencia compartida, en que las bases normativas corresponden al Estado y el desarrollo legislativo y la ejecución, a las comunidades autónomas.
Tanto la expresión constitucional de «normas básicas» en el artículo 149.1.30 CE como la sistemática de los artículos 131 y 172 EAC evidencian los rasgos propios de las competencias compartidas entre normas básicas del Estado y normas de desarrollo de la Generalitat, en los términos del artículo 111 EAC y de la jurisprudencia constitucional. Recordemos que este tipo competencial requiere dos requisitos, uno formal y otro material, establecidos con claridad a partir de la STC 69/1988, de 19 de abril. El elemento formal precisa la forma de ley, exigencia que solamente puede ser sustituida por el reglamento cuando este resulte un «complemento indispensable» de aquella (STC 131/1996, de 11 de julio) y esté previsto por la ley explícitamente o se derive de su naturaleza sin lugar a dudas. En este sentido, la STC 188/2001 indica que el legislador orgánico, al desarrollar el derecho constitucional a la educación, ha considerado las becas como un elemento central para la efectividad del derecho sin regular el régimen jurídico pleno de las becas, puesto que su configuración se complementa con la normativa de rango reglamentario (FJ 5). Además, la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 5, ha afirmado que la «competencia para dictar las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, [que] debe entenderse» en el sentido que implica para el Estado «la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE» (en el mismo sentido, STC 24/2013, de 31 de enero, FJ 3).
4. Aparte de enmarcarse en la competencia de educación, el Real decreto 609/2013 y la Resolución regulan el sistema de becas y ayudas a los estudios, que materialmente son una modalidad de subvenciones, y como tales deben respetar la regulación del bloque de la constitucionalidad que les afecta, y que resumimos a continuación dado que es suficientemente conocida y ya ha sido analizada en diversos dictámenes (entre los últimos, DCGE 13/2012, de 13 de septiembre, FJ 2; DCGE 14/2012, de 18 de septiembre, FJ 2, y DCGE 16/2012, de 30 de noviembre, FJ 2).
El carácter subvencional de las normas no modifica la distribución de competencias que corresponda en cada caso al Estado y a las comunidades autónomas puesto que, según la doctrina constitucional fijada por la STC 13/1992, de 6 de febrero, seguida por muchas otras, el fomento no es una competencia propia que permita al Estado entrar en la regulación de una materia que no le corresponde sino que es un haz de facultades que sigue a la competencia sustantiva. El punto de partida es, pues, que en nuestro ordenamiento no existe un spending power o poder estatal de gasto libre o desvinculado del orden competencial. Ciertamente, el Estado puede aprobar medidas de fomento, incluso en materias que son competencia de las comunidades autónomas, pero ello no transforma la competencia autonómica en estatal, y el Estado debe respetar las potestades de las comunidades autónomas. A partir de este principio, la doctrina constitucional ha configurado una serie de supuestos de intervención estatal (STC 13/1992), uno de los cuales justamente es el relativo a las competencias básicas, que es el que aquí nos interesa.
«En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde le permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas [...]. Se trata de partidas que deben territorializarse [...] mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.» (FJ 8.b)
Efectivamente, hemos dicho que el Estado puede aprobar normas básicas en materia educativa y que a la Generalitat le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución de las mismas, tanto de los estudios no universitarios como de los universitarios. En concreto, en cuanto a las becas, la potestad de la Generalitat recogida en el Estatuto incluye, en todo caso, «[e]l régimen de fomento del estudio, de becas y de ayudas con fondos propios» (art. 131.3.e EAC), y, para la enseñanza universitaria, el artículo 172.1.g EAC reserva a la Generalitat «[l]a regulación y la gestión de los fondos estatales en esta materia».
De acuerdo con este carácter compartido de la competencia, las funciones de la Generalitat con respecto a subvenciones son las reconocidas en el artículo 114.3 EAC:
Así, el Real decreto 609/2013 y la Resolución sometidos a nuestra consideración regulan y aplican, respectivamente, las becas y ayudas al estudio para el curso 2013-2014, que son una iniciativa posible del Estado pero que debe ajustarse a la doctrina constitucional y a la norma estatutaria. Por ello, debemos examinar qué significan las bases en materia de becas, recurriendo a la doctrina formulada principalmente en las STC 188/2001 y 212/2005, citadas.
La doctrina constitucional establecida por estas sentencias considera que tienen el carácter de normas básicas «el objeto y los tipos de ayudas y subsidios [...], los requisitos exigidos para su obtención [...], los niveles educativos en que pueden aplicarse [...], las líneas de ayudas y su cuantía [...] y los elementos a valorar para su otorgamiento[...]» (STC 212/2005, FJ 9), porque estos elementos regulan las condiciones básicas de distribución de las becas. En cambio, las mismas sentencias consideran que no forman parte de las bases los preceptos que disciplinan la tramitación administrativa de las ayudas, como son la presentación y recepción de las solicitudes, el estudio, selección y propuesta de otorgamiento, y los recursos correspondientes (STC 212/2005, FJ 10).
Esta Sentencia es rotunda cuando afirma que la gestión de las becas y ayudas corresponde a las comunidades autónomas, y que las dificultades de gestión descentralizada deben superarse mediante las técnicas de colaboración y coordinación. En este mismo sentido, la STC 188/2001 afirmaba que «por tanto, debe ser la Generalidad de Cataluña quien establezca el procedimiento de gestión, control y resolución de las solicitudes de beca que se presenten y determine los órganos competentes para ello» (FJ 11). De esta manera, el Tribunal Constitucional excluye en los supuestos examinados en las dos sentencias referentes a las becas que sea aplicable en materia de gestión de estas la doctrina prevista en el fundamento jurídico 8.d de la STC 13/1992, que establece los supuestos excepcionales en los que el Estado puede centralizar las funciones ejecutivas, es decir, cuando «resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la orientación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector» (STC 13/1992, FJ 8.d). A pesar de esta doctrina del Tribunal Constitucional, las citadas competencias de ejecución están pendientes de traspaso a la Generalitat, y la fórmula transitoria que se contiene en la disposición adicional cuarta RD 1721/2007 no excluye la necesidad de una solución definitiva mediante el correspondiente decreto de traspaso. Como ha afirmado el Tribunal Constitucional, el ejercicio por parte del Estado de competencias ejecutivas no traspasadas «debe reputarse anómalo porque es provisional, y lo provisional no puede seguir siéndolo indefinidamente. Por consiguiente cualquier retraso en el cumplimiento de las transferencias implicaría una prolongación indebida de aquella provisionalidad y un obstáculo grave a la plena efectividad del reparto de competencias. La lealtad constitucional obliga a todos, y en el campo que nos ocupa es el Gobierno, máximo responsable de la finalización efectiva del reparto de competencias, quien debe extremar el celo por llegar a acuerdos en la Comisión Mixta» (STC 209/1990, de 20 de diciembre, FJ 4).
En definitiva, la doctrina del Tribunal Constitucional ha distinguido entre los elementos de ordenación de la subvención (tipo de ayuda, cuantía y requisitos) y los aspectos relativos a la tramitación, supervisión, control y resolución de las solicitudes, y ha determinado que solo los primeros pueden formar parte de las normas básicas estatales, de manera que los segundos corresponden a las comunidades autónomas porque son competencias ejecutivas. Esta doctrina traslada parcialmente la más general sobre las subvenciones en cuanto a las funciones de ejecución que atribuye totalmente a las comunidades autónomas, pero de la jurisprudencia consolidada sobre el alcance de las bases y de la regulación de las becas por el Estatuto se deriva la necesidad de participación de la Generalitat. En efecto, tanto si se recurre a la STC 13/1992 («concretar con mayor detalle la afectación o destino [...] desarrollar y complementar la regulación»), como si tenemos en cuenta lo establecido en el artículo 114.3 EAC («precisar normativamente [...] completar la regulación»). En consecuencia, a continuación, debemos exponer los criterios de participación de la Generalitat en la normación de las becas.
5. Desde la primera jurisprudencia del Tribunal Constitucional se consideró consustancial a la idea de bases que el Estado no puede agotar la regulación de la materia en el ejercicio de su competencia, porque vaciaría de contenido la competencia autonómica de desarrollo legislativo. Así, en la STC 225/1993, de 8 de julio, se declara:
«[...] respecto al contenido de la norma básica este Tribunal ha precisado sus límites al señalar, entre otros extremos, que en tales normas el común denominador normativo que encierran, dirigido a asegurar de manera unitaria y en condiciones de igualdad los intereses generales, «no puede llegar a tal grado de desarrollo que deje vacías de contenido las correlativas competencias de la Comunidad» (STC 1/1982, 44/1982 y 13/1989, entre otras muchas).» (FJ 4.b)
Normalmente, el cumplimiento de la condición anterior obliga a la norma estatal básica a evitar las regulaciones detalladas, como se ha recogido en muchas sentencias. En la propia STC 225/1993 el Tribunal sugiere, por ejemplo, que una norma sobre horarios comerciales basada en un mínimo de días y de horas hubiera permitido un mayor espacio al legislador autonómico.
Más allá del caso concreto, la línea que se deriva de la doctrina constitucional es el deber estatal de buscar formas de intervención de la normativa básica que no anulen la potestad legislativa de desarrollo. Deberemos tener en cuenta este criterio a la hora de examinar la fórmula contenida en el artículo 9.2 RD 1721/2007, para determinar si impide la concreción por parte de las comunidades autónomas.
Finalmente, a partir del rasgo residual que el artículo 5.1 RD 609/2013 atribuye a la cuantía variable, y dado que esta podría no existir si no quedan fondos presupuestarios, tras la distribución entre las partes fijas de las becas, se deduce que se trata de una norma de aplicación eventual. De la misma manera que el Tribunal ha excluido que una norma básica constituya derecho supletorio (STC 118/2011, de 5 de julio, FJ 8), podría plantearse si es posible que contenga normativa eventual.
Tercero. El examen de la conformidad de los preceptos solicitados del Real decreto 609/2013 y de la Resolución de 13 de agosto de 2013 con el orden competencial
1. En este fundamento jurídico examinaremos, en primer lugar, los preceptos del Real decreto 609/2013 que solicita el Gobierno, referidos a la cuantía variable; después veremos, en segundo lugar, su reflejo en la Resolución y, finalmente, abordaremos el resto de puntos incluidos en la solicitud del Gobierno que versan sobre la alegación por parte del Gobierno del Estado del artículo 149.1.1 CE, sobre la obligación que se impone a las comunidades autónomas de compensar la diferencia del precio público de las matrículas universitarias y sobre la convocatoria de las becas que efectúa la Resolución.
De acuerdo con el parámetro expuesto en el fundamento jurídico anterior, las competencias que corresponden a la Generalitat en materia de becas tanto de educación no universitaria como universitaria, en virtud del artículo 114.3 en relación con los artículos 131 y 172 EAC, comprenden la precisión normativa de los objetivos de la subvención, la posibilidad de completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la tramitación y concesión.
La solicitud de dictamen del Gobierno insiste, a la hora de valorar el respeto o vulneración de estas competencias, en la novedad que implica la introducción de la «cuantía variable» en el sistema de becas, tanto por los criterios que incorpora y la fórmula mediante la que se aplica, como por las facultades de gestión que atribuye al Estado.
En relación con este doble reproche formulado a la regulación de la cuantía variable, realizaremos ahora el examen del grado de densidad normativa de esta, determinaremos si respeta el espacio de desarrollo que corresponde a las comunidades autónomas, y después analizaremos si encuentra justificación la reserva de funciones ejecutivas en los órganos estatales.
Es cierto que el Tribunal Constitucional en las sentencias citadas sobre el sistema de becas ha considerado que la cuantía de las ayudas es un elemento básico. Ahora bien, este pronunciamiento se hizo en relación con las cuantías fijas y no respecto de cuantías variables, determinadas, además, con una fórmula matemática que impide cualquier participación de las comunidades autónomas.
2. Efectivamente, el artículo 9.2 RD 1721/2007, introducido por la disposición final segunda, apartado 3, RD 609/2013, modifica la composición de las becas e integra junto con las cuantías fijas, que ya existían, una cuantía variable que se distribuye entre los solicitantes a partir de una ponderación de la nota media del expediente del estudiante con la renta de su familia, calculada de tal manera que da más relieve a los resultados académicos que a las necesidades económicas.
El artículo 5.1 RD 609/2013 contiene las características principales del nuevo criterio de la cuantía variable, aparte de remitir directamente al artículo 9.2 RD 1721/2007 para su cálculo. Entre los rasgos definidores de la cuantía variable destaca, en primer lugar, la naturaleza residual del importe, que será lo que quede de las disponibilidades presupuestarias, después de asignar los recursos previstos para becas y ayudas al estudio a satisfacer las cuantías fijas de las becas. En segundo lugar, se fijan los criterios para la distribución entre los solicitantes a partir de la renta familiar ponderada por el rendimiento académico del estudiante, de manera que se refuerza la función del rendimiento escolar, según afirma el propio preámbulo. En tercer lugar, destaca la remisión que se realiza a la ponderación concreta y cerrada mediante la fórmula que se contiene en el artículo 9.2 RD 1721/2007, reformado. En cuarto lugar, se atribuye al Ministerio de Educación la determinación del porcentaje del importe destinado a la cuantía variable que irá a los estudios universitarios y el destinado a los no universitarios. En quinto lugar, se pone un límite a la renta del solicitante, que no puede superar el umbral 2 de renta familiar, según las tablas que se fijan en el propio Real decreto.
Como se ha dicho en el fundamento jurídico anterior, las normas que puede aprobar el Estado deben ser básicas, es decir, deben contener el mínimo común denominador y dejar espacio para que las normas autonómicas lo precisen. Pero resulta dudoso que los anteriores criterios del artículo 5.1 RD 609/2013, y especialmente la fórmula de determinación de la cuantía variable, presenten la configuración de las normas básicas, porque no dejan espacio alguno al desarrollo por parte de las comunidades autónomas y porque no tienen una naturaleza necesaria.
Esta última condición se puede predicar delas normas básicas, dado que el Tribunal Constitucional exige en las bases una cierta estabilidad y necesidad, de manera que lo que es eventual difícilmente puede ser básico. Concretamente, el carácter residual que se predica de la cuantía variable (en síntesis, lo que quede una vez distribuidas las cuantías fijas y otras que deben descontarse) puede ser mucho, pero también puede ser nada, de manera que esta naturaleza contingente, incluso, hace dudar de su carácter básico.
Otros elementos conjugados por la fórmula de la cuantía variable (renta familiar, rendimiento académico, etc.) podrían ser considerados bases a desarrollar por las comunidades autónomas si ello fuera posible, es decir, si el sistema de becas hubiera sido territorializado. Según esta hipótesis, el Estado podría fijar unos parámetros, o topes mínimos y máximos, y las comunidades autónomas podrían concretarlos, teniendo en cuenta «las peculiaridades territoriales», como dice la STC 188/2001 (FJ 11), o, más directamente, las políticas públicas que considere prioritarias, porque este es el contenido de la autonomía. También cabría la posibilidad de que las bases estatales consistieran únicamente en la formulación de estos criterios, en abstracto, y que su concreción se encargara a las comunidades autónomas. Por ejemplo, la proporción de estudiantes universitarios y no universitarios que hay en cada comunidad aconseja que sea esta la que decida el porcentaje del importe que corresponde a cada sector.
El artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (en adelante, LGP), establece el procedimiento para realizar la distribución entre las comunidades cuando no lo haya hecho directamente la ley de presupuestos, mediante criterios objetivos fijados en la conferencia sectorial correspondiente (art. 86.2, regla segunda, LGP). Por ejemplo, el criterio podría ser la población, o bien la población estudiantil, o bien otro criterio equivalente. No es nuestra función fijar los criterios objetivos para la territorialización de las becas, ni las bases concretas del sistema de becas que corresponde fijar al Estado, pero sí nos corresponde valorar si la conformación dada por el Real decreto a la cuantía variable rechaza este camino y niega la primera función que el artículo 114 EAC reserva a la Generalitat: la precisión normativa de los objetivos de la subvención.
La disposición final segunda, apartado tres, RD 609/2013, que da nueva redacción al artículo 9.2 RD 1721/2007, está muy conectada con la norma anterior, y establece una fórmula para calcular el importe de la cuantía variable, de manera que se concreta al máximo la aplicación de todos los elementos que acabamos de examinar y no deja margen a la intervención de la Generalitat, por lo que no solo se priva la Generalitat de precisar los objetivos de la subvención, como hemos dicho, sino que tampoco permite «completar la regulación de las condiciones de otorgamiento», como establecen el artículo 114.3 EAC y la doctrina constitucional sobre las subvenciones.
En conclusión, el artículo 5.1 RD 609/2013, en la parte que remite a la aplicación de la fórmula prevista en el artículo 9.2 RD 1721/2007, que incorpora la máxima concreción de los diferentes criterios aplicables y la ponderación cerrada de los elementos que pueden considerarse en un sistema de becas, constituye una vulneración de las competencias de desarrollo legislativo de la Generalitat (art. 114.3, en relación con el art. 131 y 172 EAC), y es contraria también a la Constitución ( art. 149.1.30 CE), tal como ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional.
3. El artículo 5.2 RD 609/2013 atribuye al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes la posibilidad de realizar una distribución provisional del 50% de la cuantía variable entre las solicitudes tramitadas en la convocatoria en curso, y también le autoriza a realizar la distribución definitiva del 100% entre todas las solicitudes con derecho a la cuantía variable. Como estas operaciones de distribución son actividades de ejecución típicas de las normas reguladoras de las becas, su realización corresponde íntegramente a las comunidades autónomas y, en concreto, vulneran la competencia de la Generalitat sobre «toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión» que le atribuye el artículo 114.3 EAC.
Igualmente, la disposición final segunda, apartado dieciocho, RD 609/2013, modifica el párrafo c y añade un nuevo párrafo d al artículo 40.2 RD 1721/2007. El primer párrafo fija el calendario de la liquidación que corresponde a las comunidades autónomas y de las entregas económicas que el Estado debe hacerles, así como el plazo máximo del Estado para liquidar el importe de las becas a las comunidades autónomas, lo cual en sí mismo no es contrario a la distribución competencial respecto a la función ejecutiva.
El nuevo párrafo d del apartado 2 del artículo 40 RD 1721/2007 atribuye al Ministerio de Educación la función de distribuir la cuantía variable entre las solicitudes utilizando la fórmula prevista en el artículo 9.2 RD 1721/2007, y deja a las comunidades autónomas únicamente el abono de las cantidades resultantes a los beneficiarios. Esta competencia que se atribuye al Ministerio, como típica función de gestión, supone una vulneración de la competencia de la Generalitat. La STC 188/2001 (FJ 11) estableció con rotundidad la gestión descentralizada de las becas y afirmó que la garantía de la igualdad de los ciudadanos debía combinarse con el respeto al principio de autonomía.
En vista de la citada doctrina constitucional y de la propia previsión de traspaso de servicios contenida en el Real decreto 1721/2007, disposición adicional cuarta, es difícil entender el incremento de competencias ejecutivas del Estado que realiza el Real decreto. El Gobierno del Estado, en la STC 188/2001, defendió una gestión centralizada de las becas y la formación de una lista única de becarios para toda España, como garantía de la igualdad de los solicitantes. Pero debemos recordar que la STC 188/2001 (FJ 11) rechazó la idea de que la igualdad en el acceso a las ayudas exigiera la elaboración de una lista única de posibles beneficiarios de las becas.
Ya el año 2001 el Tribunal Constitucional consideró que las posibles disfunciones de una gestión descentralizada de las becas podían superarse con las técnicas de colaboración autonómica e, incluso, mediante la coordinación del Estado, si procediera. El propio Tribunal pone el ejemplo de dejar sin distribuir entre las comunidades autónomas un porcentaje de los fondos para destinarlo al conjunto de becarios que se encuentren en peligro de resultar perjudicados por la distribución territorializada y también la Ley presupuestaria admite una reserva de créditos no distribuidos para cubrir las necesidades imprevistas en el proceso de ejecución (art. 86.2, regla tercera, LGP).
En conclusión, la atribución de facultades ejecutivas en relación con la gestión de la cuantía variable, previstas en el artículo 5.2 RD 609/2013 y el artículo 40.2.d RD 1721/2007, en la redacción dada por el apartado dieciocho de la disposición adicional segunda RD 609/2013, son contrarios al bloque de la constitucionalidad porque la competencia de ejecución sobre la gestión de las becas corresponde a la Generalitat, de acuerdo con el artículo 114.3 EAC, en relación con los artículos 131.3.d y 172.1.g EAC.
4. El Gobierno solicita que nos pronunciemos también sobre algunos preceptos de la Resolución de 13 de agosto de 2013 referidos a la cuantía variable.
En concreto, sobre el artículo 2.4 de la Resolución, que atribuye al Ministerio de Educación la distribución provisional del 50% y definitiva del 100% de la cuantía variable de las becas, reproduciendo así el contenido del artículo 5.2 RD 609/2013, que hemos considerado que vulnera las competencias de la Generalitat sobre la gestión de las becas.
El artículo 50.6 de la Resolución prevé que la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades asigne el porcentaje del importe disponible para la cuantía variable de las becas que se destinará a los becarios universitarios y a los no universitarios. Asimismo, atribuye a la Subdirección General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones del Ministerio de Educación la función de distribuir el importe de la cuantía variable entre los solicitantes que tengan derecho a ella mediante la aplicación de la fórmula prevista en el artículo 9.2 RD 1721/2007. Este precepto, pues, especifica los órganos del Ministerio de Educación a los que corresponde ejercer las funciones previstas en el artículo 5.1 RD 609/2013, que hemos considerado que invade las competencias de la Generalitat en materia de gestión de becas, conclusión que, lógicamente, debe extenderse a este precepto de la Resolución.
El artículo 50.7 de la Resolución establece los órganos del Ministerio de Educación a los que corresponde formular la propuesta de concesión de las cuantías variables y dictar la resolución definitiva de la convocatoria. Esta previsión constituye la especificación organizativa de las funciones previstas en el artículo 5.2 RD 609/2013 en relación con la distribución de las cuantías variables entre las solicitudes y, de la misma manera que hemos considerado respecto del precepto reglamentario, vulnera las competencias de la Generalitat en materia de gestión de becas.
Finalmente, la disposición transitoria primera, apartado 2, de la Resolución exceptúa de las funciones que, mediante convenio, pueden ejercer las comunidades autónomas las previstas en el artículo 50.6 respecto de la distribución de la cuantía variable. Este precepto, al excluir la posibilidad de descentralización del ejercicio de las funciones ejecutivas previstas en el artículo 50.6 de la Resolución, vulnera, también, las competencias de la Generalitat sobre la gestión de becas.
5. Al artículo 1.1 de la Resolución efectúa la convocatoria de las becas, en los términos siguientes:
«Se convocan por la presente resolución becas para estudiantes que en el curso académico 2013-2014 cursen enseñanzas postobligatorias con validez en todo el territorio nacional.»
La solicitud del Gobierno requiere nuestra opinión consultiva sobre este precepto, al considerar que es contrario al orden constitucional y estatutario de competencias porque se trata del ejercicio de una «función de carácter ejecutivo que, en Cataluña, compete a la Generalitat».
Como hemos afirmado, de acuerdo con la doctrina establecida por la STC 13/1992 (FJ 8.b), en el supuesto de que el Estado tenga competencias sobre las bases de las materias en las que se prevé una subvención, como son las becas y ayudas al estudio, corresponden a las comunidades autónomas las competencias de desarrollo normativo y ejecución, puesto que la normativa estatal reguladora de la subvención puede determinar los aspectos centrales o esenciales del régimen subvencional, como el objeto y finalidad de las ayudas o los requisitos esenciales de acceso, pero no puede extenderlos a la regulación del procedimiento ni centralizar en órganos estatales los actos de gestión, porque son aspectos que corresponden a las comunidades autónomas.
En vista de esta doctrina, el Tribunal Constitucional ha considerado que el acto de convocatoria se integra en el procedimiento de concesión de la subvención, que es un aspecto de gestión que corresponde a la competencia autonómica (STC 113/2013, de 9 de mayo, FJ 8). En este sentido, con respecto a las resoluciones de convocatoria de subvenciones objeto de conflicto de competencias, el Tribunal se muestra rotundo al declarar que incurren en un vicio de incompetencia. Así, por ejemplo, la STC 26/2013, de 31 de enero, afirma lo siguiente:
«En lo que se refiere a la resolución de 11 de agosto de 2008, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por la que se convoca la concesión de subvenciones de acuerdo con las bases contenidas en la Orden TIN/2158/2008, lo que procede es la declaración de inconstitucionalidad de la disposición en su totalidad, en cuanto que como acto que originó el conflicto está «viciado de incompetencia» ( art. 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) por corresponder a la Comunidad Autónoma la competencia para realizar la convocatoria de las subvenciones.» (FJ 8)
En consecuencia, en vista de esta jurisprudencia, el artículo 1.1 de la Resolución de 13 de agosto de 2013 invade las competencias de la Generalitat y es contrario a los artículos 131.3.d y 172.1.g EAC, con los efectos que pueda comportar para el conjunto de la Resolución.
6. La disposición adicional tercera, apartado 5, RD 609/2013 establece el deber de las comunidades autónomas de asumir la diferencia entre el coste del precio público que se haya fijado para las matrículas universitarias y la cuantía de la beca de matrícula aportada por el Ministerio de Educación, y compensar, así, a las universidades, de manera que el beneficiario de la beca quede efectivamente exento de cualquier obligación económica. Esta previsión constituye la aplicación reglamentaria de la prevista en el artículo 7.1 del Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, precepto legal que fue objeto del DCGE 7/2012, de 8 de junio.
Este precepto establece un deber de las comunidades autónomas de cofinanciar las becas estatales de matrícula que afecta a la autonomía financiera de gasto de estas. Como ha establecido el Tribunal Constitucional, el principio de autonomía financiera de gasto no solo implica la disponibilidad del gasto público con respecto a la fijación del destino y orientación, sino también la cuantificación y distribución de este gasto dentro del marco de sus competencias (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, y 68/1996, de 18 de abril, FJ 11).
A partir de estas consideraciones, en el Dictamen 7/2012 de 8 de junio, concluimos que el precepto del Real decreto-ley objeto de dictamen vulneraba la autonomía de gasto de la Generalitat garantizada por el artículo 156.1 CE y reconocida en el artículo 211 EAC porque «[l]a Generalitat debe poder escoger y realizar sus propias políticas, de manera que tiene que fijar, con libertad, el destino y la orientación del gasto público, dentro de sus competencias», y, además, la pretensión del Estado de condicionar las decisiones de gasto de la Generalitat «sería una medida unilateral poco respetuosa con el principio de lealtad institucional mutua del artículo 3.1 EAC, en el ámbito de la autonomía financiera» (DCGE 7/2012, FJ 4).
Estas consideraciones son trasladables al presente análisis de la citada disposición, que, por las mismas razones, vulnera la autonomía financiera, en la vertiente del gasto, de la Generalitat.
7. La última parte del escrito de solicitud del Gobierno expone que el recurso del Estado al artículo 149.1 CE es incorrecto porque, según el Tribunal Constitucional, este título competencial no es aplicable a las becas. En el fundamento jurídico segundo hemos expuesto las razones del Tribunal para excluir el 149.1.1 CE en materia de becas, que no avala la alegación de la disposición final primera del Real decreto en este sentido. En conclusión, la disposición final primera RD 609/2013, en la parte que fundamenta el carácter básico del Real decreto en el artículo 149.1.1 CE, es contraria al orden constitucional de competencias.
Primera. El apartado 1 del artículo 5, en la parte que remite a la aplicación de la fórmula prevista en el artículo 9.2 del Real decreto 1721/2007; y el apartado tres de la disposición final segunda, en la parte que da nueva redacción al artículo 9.2 del Real decreto 1721/2007, del Real decreto 609/2013, de 2 de agosto, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2013-2014, y se modifica parcialmente el Real decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 114.3 del Estatuto, en relación con los artículos 131.3.d y 172.1.g EAC, y son contrarios al artículo 149.1.30 de la Constitución.
Segunda. El apartado 2 del artículo 5 y el apartado dieciocho de la disposición adicional segunda, que añade la letra d al apartado 2 del artículo 40 del Real decreto 1721/2007, del Real decreto 609/2013, vulneran las competencias ejecutivas de la Generalitat del artículo 114.3 del Estatuto, en relación con los artículos 131.3.d y 172.1.g EAC.
Tercera. El apartado 5 de la disposición adicional tercera del Real decreto 609/2013 vulnera el artículo 211 del Estatuto, con respecto a la autonomía financiera de la Generalitat.
Cuarta. La disposición final primera del Real decreto 609/2013, en la parte que invoca como título competencial el establecido en el artículo 149.1.1 de la Constitución, es contraria al orden constitucional de competencias.
Quinta. El apartado 1 del artículo 1 de la Resolución de 13 de agosto de 2013, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se convocan becas de carácter general para el curso académico 2013-2014, para estudiantes que cursen estudios postobligatorios, vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat del artículo 114.3 del Estatuto en relación con los artículos 131.3.d y 172.1.g EAC.
Sexta. El apartado 4 del artículo 2; los apartados 6 y 7 del artículo 50; y el apartado 2 de la disposición transitoria primera de la Resolución de 13 de agosto de 2013 vulneran las competencias ejecutivas de la Generalitat del artículo 114.3 del Estatuto en relación con los artículos 131.3.d y 172.1.g EAC.
Séptima. El apartado dieciocho de la disposición adicional segunda del Real decreto 609/2013, que modifica la letra c del apartado 2 del artículo 40 del Real decreto 1721/2007, no vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat.

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