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Timestamp: 2019-12-10 22:27:58+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 128 del 31/08/2005
Texto Opinión Jurídica 128
Dr. Rodrigo Carazo Zeledón
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su Oficio 131-2005-RAC, en el que nos solicita:
Por ser el objeto de la consulta y, en especial, el punto b.4), de interés para el Instituto Costarricense de Turismo, se le confirió audiencia a su Junta Directiva.
Por encargo de ésta, el señor Ministro de Turismo contestó el traslado en Oficio DM-905-05. Expresa que las playas son públicas por mandato legal, con deber del Estado y las Municipalidades de construir vías que comuniquen a éstas. El papel del ICT, como superior y general vigilante de la zona marítimo terrestre, se plasma en el trámite de aprobación de planes reguladores costeros (Ley 6043, artículo 38), los que deben garantizar accesos a la zona pública, en la que no es permitido acampar.
Se aclara de nuevo que la asesoría brindada por la Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa es con carácter de opinión jurídica no vinculante.
Lo anterior, en virtud de tratarse de otro Poder de la República, cuyas funciones son insustituibles por esta Institución, vía dictamen.
II.- PRONUNCIAMIENTOS ACERCA DE VÍAS Y ACCESO PÚBLICO A LAS PLAYAS
Múltiples pronunciamientos de la Procuraduría tratan el tema de la vialidad y acceso público a las playas nacionales (Zona Pública). Pueden consultarse en nuestra página Web: www.pgr.go.cr.
Se citan los siguientes: C-174-88, C-171-93, C-228-98, C-002-99, C- 026-2001, C-077-2001, OJ-018-2002, C-264-2004, O.J.-074-2003, O.J.-210-2003, O.J.-216-2003, O.J.-253-2003, O.J.-004-2005 y O.J.-012-2005.
También se abordaron al contestar la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 30175-MP-TUR, N° 02-001922-0007-CO. (Vid. pg. del Sistema Costarricense de Información Jurídica).
De previo, retomando el criterio vertido en dictámenes anteriores, conviene hacer algunas consideraciones generales en cuanto al carácter público de las playas, la garantía y características del uso común como fin prioritario de la Zona Pública, y el libre acceso a ésta.
III.1) CARÁCTER DE DOMINIO PÚBLICO DE LAS PLAYAS
“Aunque la orilla del continente, dijimos en el Dictamen C-002-99, puede estar constituida por riberas abruptas o rocosas o algún otro material no consolidado (piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc.), transportado a las costas y moldeado por el movimiento de las olas, las playas suelen consistir en una faja arenosa, descubierta durante la bajamar o repliegue del mar. Por ello, en la noción más frecuente playa es el espacio dilatado de la ribera de mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o pendiente hacia el agua marina.
La Ley española de Costas N °28/1969, de 26 de abril, artículo 1°, las definía como “las riberas del mar o de las rías formadas por arenales o pedregales en superficie casi plana, con vegetación nula o escasa y característica”. La Ley de Costas de 1988 (art. 3, inciso b) introduce una notaria apertura conceptual caracterizando las playas por ser zonas de depósitos de materiales sueltos, tales como arenas, gravas o gijarros -elenco que admite ampliación-; incluye escarpes, bermas y dunas; pueden tener vegetación o no; se forman por la acción del mar, del viento marino u otras causas naturales o artificiales; hace una omisión referencial a la topografía de la superficie, y permite adscribir a la noción de playa superficies inclinadas e irregulares, como expresamente se consiente para los escarpes.
Los diversos factores naturales a que están sujetas las playas, hace que sean bastante indeterminadas hacia el interior o poco estables en sus dimensiones, que -en su mayoría- tienen ensanchamientos o reducciones constantes. En general, las playas conforman un recurso frágil, de gran valor o utilidad, y presentan tipos, formas, longitud y distribución variables, con procesos dinámicos de erosión y depósito naturales, entre otros.
A las playas desde el Derecho romano antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos, sin que ningún particular pueda apropiárselas. En España el carácter de dominio público estatal de las playas tiene incluso asiento constitucional en el art. 132.2, y lo ratifica la Ley de Costas 22/1988, artículo 3°, inciso b).
El Código Civil italiano, art. 822, y el Código de la Navegación, art. 28, inc. a), asignan la pertenencia al demanio marítimo estatal de la spiaggia o playa. Para Francia, entre otros países, prevén un estatuto similar el artículo 538 del Código Civil, la Ley litoral de 28 de noviembre de 1963 y el Código de Puertos Marítimos. Les plages son terrenos de arena o grava aledaños al mar. El carácter demanial de las plages naturales depende de que formen parte de la rivage o relais, y las artificiales, de los terrenos ganados al mar. (Cfr.: LEFEBRE, A. y PESCATORE, G. Manuale di Diritto della Navegazione. Dott. A. Giuffré Editore. Milano. 1983, pg. 137. DUEZ, P. et. DEBEYRE, G. Traité de Droit Administratif. Librairie Dalloz. Paris. 1952, pgs. 770 - 783. AUBY, J. - BON, P.. Droit administratif des biens. Dalloz, Paris, 1991, pgs. 28 - 30. ALLARD, R. et KINERT, G.. Le droit administratif du domaine public et de la voire. Editions Eyrolles, Paris, 1975, pgs. 58 y 59).
En nuestro medio, consagra esa condición, de manera genérica, la Ley de Aguas N° 276 de 26 de agosto de 1942, artículos 3°, inciso I, 10, 70, el enunciado del Capítulo III, y la Ley 6043, arts. 1°, 9 y 20, a tono con los cuales las playas son propiedad pública de la Nación, para uso de todos los habitantes. (…)
El hecho de ser las playas bienes integrantes del patrimonio público del Estado, de uso común, impide a la Administración, en principio, otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables. Su destino a libre tránsito peatonal y uso público no se concilia con la circulación de vehículos automotores, que -por norma- se prohíbe. La tranquilidad y seguridad para los bañistas, visitantes o usuarios de las playas, la inconsistencia del suelo arenoso, la preservación del estado natural de los recursos y del paisaje así lo aconsejan”.
Las Municipalidades costeras tienen el deber de velar por el uso común de la Zona Pública, como administradoras de la zona marítimo terrestre, con apego a las regulaciones de la Ley 6043, y en las áreas de las ciudades litorales, por tener la obligación de promover el desarrollo integral (sostenible) del cantón y el adecuado ordenamiento urbano, funciones en las que se hallaría la de velar por la correcta utilización de las áreas de uso público no confiadas a la defensa de otras instituciones, para garantizar su destino, el mayor bienestar colectivo y una mejor calidad de vida de la población. (Artículos 169 de la Constitución, 3, pfo. 2°, y 12, incisos i, k, o del Código Municipal y 15 de la Ley de Planificación Urbana. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2306-91 y 4717-94, 6785-94, entre otras).
La planificación urbana que corresponde a las Municipalidades por mandato constitucional incluye el uso de la tierra para fines públicos. (Voto de la SALA CONSTITUCIONAL N° 2153-93 de 21 de mayo de 1993).
III.2) LA GARANTÍA DE USO COMÚN COMO FIN PRIORITARIO DE LA ZONA PÚBLICA
“En contra de la privatización de inmuebles que consintió la legislación predecesora, la Ley 6043 sienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre, respetando la propiedad privada adquirida e inscrita debidamente.
Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben posibilitar el libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente apropiado. (…)
Tiene aquí validez lo expuesto por la Sala Constitucional al resolver la acción de inconstitucionalidad contra la reforma del decreto ejecutivo N° 22.489-MP-J-TUR, resolución de 10:15 hrs. del 27 de octubre de 1995, donde manifestó que si bien "la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo-terrestre" (…) "lo que puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, es que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, declarada pública, y como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún modo, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador". (Sala Constitucional, voto N° 5210-97, de las 16 horas del 2 de setiembre de 1997, considerando IV)”. (Dictamen C-026-2001. Reiterado en parte en el dictamen C-077-2001).
III.3) ACCESO A LA COSTA o ZONA PUBLICA
“Pese a que la Ley 6043, sobre la Zona Marítimo Terrestre, y su Reglamento (Decreto 7841) aluden al acceso en varios artículos, circunscritos a la zona pública, el espíritu que la anima es asegurar a la colectividad una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, mar litoral, riscos, esteros y resguarde la seguridad de las personas. (…)
En la zona pública es prohibido transitar en vehículos motores, salvo cuando para ello se cuente con el correspondiente permiso municipal" (art. 9). Permiso que será excepcional, para situaciones aisladas que lo ameriten y con el objeto de circular por tramos distintos a las vías públicas. A estas ha de entenderse referida la circulación de vehículos por "las playas del país", que la Ley de Tránsito sujeta a sus regulaciones (art. 1°, 127 y 130, inciso m). (…)
El fin principal de acceso a la zona pública es asegurar utilización pública del mar y su ribera, para realizar las actividades que posibilita la Ley 6043 y su Reglamento (recreación, práctica de deportes, esparcimiento, libre tránsito, etc). El acceso es funcional y se ejercita, por regla, a través de la vía pública. El libre y seguro tránsito que se garantiza en la zona pública es esencialmente para el disfrute colectivo, protección y vigilancia del demanio marítimo (mar, playas, etc.); no en función de intereses privados.” (Dictamen C-228-98).
III.3.1) USO PÚBLICO COMÚN: CARACTERÍSTICAS
De los bienes destinados a uso público “todos pueden aprovecharse, con las limitaciones impuestas por las normas de policía y las que exija su conservación, y están fuera del tráfico jurídico mientras legalmente no se disponga lo contrario. (…)
La apertura al uso común general implica la utilización indiferenciada, que puede realizar cualquier persona, sin excepción alguna, ni necesidad de habilitación o calidad especial, acorde con la naturaleza de los bienes, y sin deteriorarlos.
Es clásica la definición que del uso común hace el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de España (art. 59 en texto de 1955; 75 en el de 1986), seguida por la doctrina de ese país, como "el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados".
Se caracteriza por los principios de libertad, gratuidad, impersonalidad e igualdad. Es de ejercicio libre, aunque supeditado a las reglamentaciones administrativas pertinentes (no una libertad omnímoda), sin trastocar la afectación al uso colectivo, ni crear categorías discriminatorias. Su naturaleza gratuita no excluye en ciertos casos (autopistas, por ejemplo) la imposición legalmente establecida de peajes para sufragar los gastos de conservación o mantenimiento. La impersonalidad hace alusión al carácter anónimo, no individualizado, de los usuarios. El acceso de todos, en régimen de igualdad, conlleva una utilización coordinada, sujeta a recíprocas limitaciones”. (Dictamen C-230-2001)
IV.- RESPUESTAS
b.1) ACTUACIÓN RESPONSABLE EN TORNO A LAS PLAYAS
De acuerdo con lo expuesto, las playas son propiedad nacional y de uso público. (Ley 6043, arts. 1°, 9° y 20; Ley de Aguas, arts. 3° inc. I y 10). Este es el derecho que tiene toda persona de usar y disfrutar la zona pública en toda su extensión, sin otras limitaciones que las impuestas por las leyes y sus reglamentos. (Art. 2° inc l, del Reglamento a la Ley 6043).
“En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural”. (Decreto 7841-P, art. 9°).
La entidad administradora (Municipalidad y, en el caso del Proyecto de Desarrollo Turístico Papagayo, el ICT), así como las instituciones competentes para autorizar usos excepcionales de la Zona Pública deben dictar y hacer cumplir las disposiciones necesarias para garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de la zona. Art. 20 in fine; Ley 6043.
Por tanto, una actuación responsable, transparente y garante del interés nacional es la que tienda a preservar la propiedad pública del Estado sobre las playas y el uso común de las mismas conforme a su destino, a través de la adopción de las respectivas medidas que lo aseguren y de control para su debido cumplimiento. Tales medidas pueden implementarse en el respectivo Plan Regulador litoral.
El destino a uso común descarta, en principio, que las playas puedan otorgarse en concesión a los particulares.
b.2) DIMENSIONAMIENTO DE ACCESOS A LAS PLAYAS
El carácter público de las playas radica en la declaratoria y afectación de ley; no en el dimensionamiento de los accesos a éstas.
Tratándose de cuestiones que deben apreciarse casuísticamente, atendiendo a las características y necesidades de cada lugar, así como a los fines del uso de la tierra, no concreta la normativa costera las distancias o “a cada cuanto es necesario el acceso a las playas”, para que pueda tenerse acceso real a ellas.
Este es un aspecto de la planificación territorial, a valorar por las Municipalidades administradoras y otras entidades que intervienen en la visación de los Planes Reguladores costeros a implementarse, como el INVU y el ICT, siguiendo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, de manera que aseguren la mejor realización del fin público.
(En el mismo sentido, anotamos en el dictamen C-228-98 que el acceso a la vía pública de los inmuebles que se otorguen en concesión dentro de la zona marítimo terrestre debe preverse en el Plan Regulador previamente aprobado. A la vialidad, como elemento de la planificación, nos referimos en la Opinión Jurídica O. J.-076-2003).
En el particular, la normativa de dominio público marítimo terrestre pretende que las Municipalidades -y el ICT, en el caso del Proyecto Papagayo (dictamen C-210-2002)- habiliten las playas nacionales con los necesarios y convenientes accesos para que puedan disfrutarse por el público, sin privatizaciones de hecho en manos de unos pocos que puedan tener esa comunicación. Lo importante es que pueda cumplirse el fin público, en condiciones debidas.
Si no hubiere aún Plan Regulador aprobado, o si habiéndolo se ameritare, el Estado, como titular de la zona marítimo terrestre, y las Municipalidades, como administradoras y entes planificadores de ese territorio, deben "construir vías para garantizar el acceso a la zona pública." (Ley 6043, artículo 23). A los efectos expropiatorios, ese numeral “declara de interés público toda vía de acceso existente o que se origine en el planeamiento del desarrollo de la zona pública y procederá su expropiación”, cuando ocupen terrenos privados. “Pero si se trata de inmuebles que estuvieren con restricciones específicas para vías públicas a favor del Estado o sin inscribir en el Registro Público, bastará que sean declarados de libre tránsito mediante decreto ejecutivo”. (Sobre reservas para caminos públicos a favor del Estado, ver artículos 7° de la Ley General de Caminos Públicos, 19, inciso a, de la Ley de Informaciones Posesorias y dictamen C-174-88).
En la respuesta del ICT se afirma la obligatoriedad de especificar en los Planes Reguladores los accesos o vías públicas a las playas (Zona Pública), “en función de la dinámica turística y la visión de desarrollo de la zona”. Y de no haber accesos, en el proceso de revisión de aquellos se exige que se ubiquen como vías propuestas, condicionando el otorgamiento de concesiones a que la Municipalidad declare públicas las calles.
Para garantizar el libre acceso a la zona pública, el Estado o sus instituciones y, principalmente el ente administrador, podrán abrir las vías que consideren necesarias en terrenos otorgados en concesión para fines agropecuarios, sin indemnizar al concesionario, excepto por mejoras que deban ser destruidas. (Art. 71 del Reglamento a la Ley 6043).
En esos terrenos, las calles que se abran para acceso a la zona pública tendrán un derecho de vía mínimo de catorce metros, salvo que el MOPT, el INVU o el ICT indiquen uno mayor. (Art. 72 ibid. Guarda armonía con la Ley General de Caminos Públicos, artículo 4°, a cuyo tenor el ancho de las carreteras y de los caminos vecinales será el que indiquen los Departamentos Técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda ser menor de veinte metros para las primeras y de catorce metros para los segundos. El acceso a la Zona Pública ha de ser cómodo y adecuado. Cfr. dictamen C-228-98).
(Una interpretación analógica, por paridad de razón y conforme al principio constitucional de igualdad, llevaría a extender esa norma reglamentaria a las concesiones con fines turísticos, para las que no se prevé un canon semejante).
Es causal de cancelación de las concesiones que el concesionario impida o estorbe el uso general de la zona pública. Art. 53 inc. d de la Ley 6043.
b.3) MEDIOS DE ASEGURAR EL ACCESO A LA ZONA PÚBLICA PARA EL DISFRUTE DE LAS ACAMPADAS EN LAS PLAYAS
“Quienes ubiquen en la zona marítimo terrestre instalaciones temporales o móviles como tiendas de campaña o trailers deberán hacerlo en las zonas destinadas para tales fines, cuando las hubiere; en todo caso, están obligados a observar las normas dictadas por las autoridades de salud, quedando sujetos a las sanciones contempladas en la Ley General de Salud”. (Reglamento a la Ley 6043, Decreto Ejecutivo 7841-P, artículo 10, párrafo 2°).
Con relación a esta norma, la Procuraduría, en el dictamen C-084-95 manifestó que el espíritu del legislador fue “prohibir expresamente la ubicación de las tiendas de acampar en la zona pública”. Ahí se citaron las declaraciones vertidas en el seno del Congreso, durante el trámite del expediente legislativo que originó la Ley 6043, fs. 1389-90, en el sentido de que situar las áreas de campamento en la Zona Pública daría al traste con la prohibición de uso especial que contempla el artículo 20 de esa Ley.
Asimismo la SALA CONSTITUCIONAL, en las sentencias 2004-04950 y 2004-08502, consideró que la comunidad no puede disponer a su antojo de la Zona Pública, por estar dedicada al uso de todos y al libre tránsito de las personas. Es razonable, dice, que se prohíba “el levantamiento de cualquier tipo de obra en ella que lo obstaculizara, incluyendo instalaciones temporales o móviles como tiendas de campaña”. En consecuencia, agrega, el Reglamento a la Ley 6043 “establece que este tipo de instalaciones se pueden levantar solamente en las zonas destinas para tales fines, ‘cuando las hubiere’, las cuales evidentemente deberán reunir condiciones mínimas de sanidad, tales como el suministro de agua potable y servicios sanitarios”.
En este orden de ideas, la Sala Constitucional estimó ajustado al Derecho de la Constitución la presencia en la playa de efectivos de la fuerza pública para impedir la alteración del orden con levantamientos unilaterales de tiendas de campaña por los particulares. No lesionan el libre tránsito “las medidas ejecutadas para evitar el levantamiento de tiendas de campaña o instalaciones similares en la zona pública de playa…. y el ingreso y circulación de vehículos automotores en esa zona”.
Se colige entonces que el derecho al uso común de la zona pública que garantiza a todos los habitantes el artículo 20 de la Ley 6043 no conlleva la posibilidad de instalar en ella tiendas de campaña, pues estas instalaciones móviles, que se adhieren al suelo, implican un uso especial, excluyente de aquel.
Sólo pueden ubicarse en espacios de la zona marítimo terrestre (Zona Restringida) destinados en los Planes Reguladores a esos fines, cuando los hubiere, y reunir las condiciones mínimas de salud: suministro de agua potable, sitios de depósito de basuras, etc.
b.4) PAPEL DEL ICT EN ESTOS TEMAS
La responsabilidad del Instituto Costarricense de Turismo es plena dentro del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo.
Con exclusión de la zona pública (Ley 6758 de 4 de junio de 1982, art 18), “los terrenos, de titularidad pública, que el Estado traspasó, a título gratuito, al Instituto Costarricense de Turismo, a nombre de quien se hallan inscritos en el Registro de la Propiedad Inmueble (finca número 23252, Partido de Guanacaste), están destinados al otorgamiento de concesiones, con encaje al trámite del Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre (art. 93) y al Reglamento a la Ley 6758” (Dictamen C-210-2002).
En el área del denominado “Proyecto Papagayo”, el Instituto Costarricense de Turismo es responsable de garantizar el acceso a la Zona Pública, para uso de todos los habitantes, y de regular -si procediere con arreglo a la planificación- lo concerniente a los sitios en que pueda permitirse las instalaciones de tiendas de campaña.
En los demás sectores litorales donde se aplica la Ley 6043, el Instituto Costarricense de Turismo actúa como superior y general vigilante, en nombre del Estado (art. 2°). Vigilancia que en términos de la Contraloría General de la República (Oficios FOE-AM-0430 del 26 de julio del 2004 y DFOE-AM-12/2004, del 14 de diciembre del 2004) “no se limita a un simple observador”, sino que obliga al Instituto a tener un papel protagónico para asegurar el cumplimiento de la Ley 6043, con su normativa conexa, y puede materializarse en “una acción de coordinación superior con los diferentes agentes públicos involucrados para uniformar criterios en la aplicación de la Ley de cita en todo el país”.
Relativo a los temas de interés, el ICT, en su condición de superior vigilante, podrá gestionar ante las instancias estatales respectivas y, en especial, las Municipalidades administradoras de la zona marítimo terrestre, la adopción de actuaciones y medidas requeridas para garantizar el destino de uso común de las playas, la existencia de accesos apropiados a éstas, la instalación de tiendas de campaña en las zonas que hubiere a esos fines, y la remoción de las que se ubiquen en sitios no autorizados, etc., incluso con ayuda de la Fuerza Pública si fuere menester, etc. A la vez, puede interponer denuncias ante el Ministerio Público contra los transgresores de ilícitos penales que cometieren en perjuicio del demanio costero, con las pruebas recabadas.
Procurador Director Abogada-Procuraduría Ambiental
Área de Derecho Agrario y Ambiental
c.i.: Junta Directiva
Director de Urbanismo, INVU

References: artículo 38
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 538
 resolución 
in fine
 artículo 23
 artículo 4
 artículo 10
 artículo 20
 artículo 20