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BOE.es - Documento BOE-A-2011-263
Documento BOE-A-2011-263
Sala Segunda. Sentencia 121/2010, de 29 de noviembre de 2010. Cuestión de inconstitucionalidad 3988-2001. Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Tarragona respecto del artículo 28.1 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. Derecho a la legalidad de las sanciones administrativas y garantías del procedimiento administrativo sancionador: validez del precepto legal que impone a las mutuas de accidentes de trabajo un recargo único del 20 por 100 para ingresos fuera de plazo.
«BOE» núm. 4, de 5 de enero de 2011, páginas 1 a 12 (12 págs.)
BOE-A-2011-263
El Abogado del Estado comienza su escrito advirtiendo que el Auto de planteamiento de la cuestión habría incurrido en una doble deficiencia de identificación. No habría identificado, en primer lugar, el precepto cuestionado, toda vez que el art. 28 se cita indiferenciadamente, por más que sus dos apartados regulan distintos recargos: el de mora y el de apremio, respectivamente, siendo así que sólo el primero fue el aplicado por la Administración y discutido en el proceso. A ello se suma la falta de identificación de los preceptos constitucionales vulnerados, vicio en el que habría incurrido la providencia que abrió el trámite de previa audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal evacuado en aplicación del art. 35.2 LOTC —que habría quedado, por ello, irregularmente cumplido— y que se mantiene, a juicio del Abogado del Estado, en el Auto de planteamiento de la cuestión, toda vez que su argumentación se limita a significar la naturaleza sancionadora del recargo único cuestionado, «buscando afinidades con las sentencias anulatorias del recargo de demora aplicado a las deudas fiscales». Concluye, con todo, el Abogado del Estado que «a la relevancia de la ley cuestionada nada se debe objetar, puesto que el acto impugnado es aplicativo del art. 28 de la Ley general de la Seguridad Social», por más que lo pedido por la Mutua recurrente fuera la condonación del recargo y no su invalidez, ya que (a su juicio) «obviamente la validez del acto está condicionada por la legitimidad de la norma».
Tal y como ha quedado reflejado en los antecedentes de la presente resolución el Abogado del Estado ha puesto de manifiesto que el trámite de audiencia a las partes exigido por el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) habría sido cumplido de forma defectuosa, por cuanto la providencia dictada a tal efecto no habría identificado los preceptos constitucionales vulnerados. Este vicio se mantendría, a su juicio, en el sucesivo Auto de planteamiento de la cuestión, si bien no pone en duda que se cumpla materialmente con el juicio de relevancia, puesto que en, su opinión, el acto impugnado (por más que se refiera a la condonación del recargo y no al recargo mismo, solicitando su invalidez) es aplicativo del precepto cuestionado, por cuanto «obviamente la validez del acto está condicionada por la legitimidad de la norma». Este extremo (el de que el objeto del proceso a quo sea la resolución que denegó la condonación del recargo, y no la resolución misma por la que se impuso) es, sin embargo, determinante para el Fiscal General del Estado, ya que, a su juicio, en ese concreto contexto procesal el Juzgado promotor podría «a través de la vía interpretativa» lograr «la acomodación constitucional del art. 28 de la LGSS en su relación con el art. 59.3 del Reglamento … impidiendo de ese modo la imposición de un desproporcionado recargo», con lo que se incumpliría el juicio de relevancia.
4. Es preciso, en primer lugar, descartar que los defectos que, como el Abogado del Estado señala, se produjeron, efectivamente, en el trámite de audiencia a las partes exigido por el art. 35.2 LOTC sean determinantes de la inadmisión de la presente cuestión. Bien es verdad que, como hemos recordado recientemente en el ATC 124/2009, de 28 de abril (FJ 2), con cita expresa del ATC 33/2009, de 27 de enero (FJ 2) y de la STC 140/2008, de 28 de octubre (FJ 2), «la importancia de la audiencia del art. 35.2 LOTC no puede minimizarse reduciéndola a un simple trámite carente de más trascendencia que la de su obligatoria concesión, cualesquiera que sean los términos en que ésta se acuerde, resultando inexcusable, por el contrario, que en él se identifiquen con precisión tanto los preceptos legales sobre cuya constitucionalidad se albergan dudas como las normas de la Constitución que se consideren vulneradas». Resulta, sin embargo, que respecto de este último extremo (la exigencia de especificación de los preceptos constitucionales de contraste) hemos introducido ciertos márgenes de flexibilidad al reconocer que «a falta de una cita concreta de los preceptos constitucionales supuestamente vulnerados [la providencia que cumpla con el trámite del 35.2 LOTC] ha de identificar mínimamente la duda de constitucionalidad … ante quienes han de ser oídos para que sobre la misma puedan versar las alegaciones, exigiendo en todo caso tal indeterminación relativa que las partes hayan podido conocer el planteamiento de la inconstitucionalidad realizado por el órgano judicial y, atendiendo a las circunstancias del caso, situarlo en sus exactos términos constitucionales y pronunciarse sobre él» (STC 166/2007, de 4 de julio, FJ 6).
7. Así planteada la cuestión debemos analizar, en primer lugar, si el recargo cuestionado tiene, efectivamente, carácter sancionador a la luz de la doctrina constitucional citada en el Auto de planteamiento de la cuestión. Esta doctrina, tal y como hace notar, sistematizando la doctrina anterior, la STC 276/2000, FJ 3, después de recordar la «improcedencia de extender indebidamente la idea de sanción con la finalidad de obtener la aplicación de las garantías constitucionalmente propias de este campo a medidas que no responden al ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen una verdadera naturaleza de castigos», se concentra en analizar «la función que a través de la imposición de la medida restrictiva en la que el acto consiste pretende conseguirse (SSTC 239/1988, FJ 3; 164/1995, FJ 4; ATC 323/1996, FJ 2)», de modo que, «en concreto, si halláramos en el instituto de referencia la presencia de la ‘finalidad represiva, retributiva o de castigo’ que hemos venido destacando como específica de las sanciones (SSTC 239/1988, FJ 2; 164/1995, FJ 4), habrá que concluir que el recargo tiene sentido sancionador; si, por el contrario, la medida desfavorable careciese de tal función represiva no estaríamos en el ámbito punitivo y, por ende, habría que descartar la aplicación de los arts. 24.2 y 25 CE».
Resulta, así, que el retraso por las Mutuas en el pago de las aportaciones por ellas asumidas para hacer frente a prestaciones individualizadas ya devengadas a favor de los afiliados incursos en la contingencia de que se trate genera a la Tesorería General de la Seguridad Social un daño real y cuantificado, de lo que cabe deducir que en la imposición en estos casos, por aplicación del art. 28.1 LGSS, de un recargo por retraso en el pago no existe finalidad represiva alguna, sino la meramente resarcitoria y, en último término, disuasoria del incumplimiento de una obligación concreta asumida frente a la Tesorería General de la Seguridad Social. Como en el caso enjuiciado por la STC 164/1995, FJ 4, el recargo ahora cuestionado «no tiene un verdadero sentido sancionatorio porque carece de la finalidad represiva, retributiva o de castigo que, en lo que ahora importa, ha destacado este Tribunal como específica de las sanciones en la STC 239/1988»; en suma, «la funcionalidad del recargo (como la de la cláusula penal en la contratación privada o en la contratación administrativa) no es la de una sanción en sentido propio, pues no supone un castigo por la realización de una conducta ilícita administrativamente, sino un estímulo para el cumplimiento de las obligaciones tributarias o, lo que es lo mismo, una disuasión del incumplimiento …. Y al propio tiempo … opera estimulando un pago que, aunque es tardío, se trata de adelantar en el tiempo para que se produzca antes del requerimiento. Es decir, el recargo estimula negativamente el pago puntual ante la amenaza de que, en caso de inobservancia del plazo, la deuda se incremente».
Dada en Madrid, a veintinueve de noviembre de dos mil diez.–Guillermo Jiménez Sánchez.–Vicente Conde Martín de Hijas.–Elisa Pérez Vera.–Eugeni Gay Montalvo.–Ramón Rodríguez Arribas.–Pascual Sala Sánchez.–Firmado y rubricado.
DICTADA en la CUESTIÓN 3988/2001 (Ref. BOE-A-2003-18164).
DECLARA La DESESTIMACIÓN en relación con el art. 28 de la Ley General de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (Ref. BOE-A-1994-14960).

References: artículo 28
 Real Decreto 
 resolución 
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 Real Decreto