Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2014-00008-20930-de-junio-3-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_c33119955f1f49c6a9fb73c08a11dfd7&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-21 08:35:41+00:00

Document:
AUTO 2014-00008 DE 03 DE JUNIO DE 2015
CONTENIDO:DETERMINACIÓN DE LAS CONDICIONES PARA DEFINIR CLASIFICACIÓN DE SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO MÍNIMO ALTERNATIVO SIMPLE – IMAS. ANTE SOLICITUD DE NULIDAD DEL NUMERAL 4 DEL ARTÍCULO 3 DEL DECRETO 3230 DE 2013, POR SER CONTRARIO AL ARTÍCULO 329 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO, AL FIJAR UN REQUISITO ADICIONAL A LOS SEÑALADOS EN EL ESTATUTO TRIBUTARIO PARA CLASIFICAR EN LA CATEGORÍA DE TRABAJADOR POR CUENTA PROPIA. SIN EMBARGO, AUN CUANDO LA DISPOSICIÓN ACUSADA INTRODUCE UN REQUISITO ADICIONAL A LOS FIJADOS POR LA LEY PARA CLASIFICAR EN LA CATEGORÍA DE TRABAJADOR POR CUENTA PROPIA, COMO LO ES EL HECHO DE ACREDITAR UN PATRIMONIO LÍQUIDO INFERIOR A 12.000 U.V.T. NO PROSPERA LA DECLARATORIA DE NULIDAD, PUES LA ANTERIOR SITUACIÓN SE SUPERÓ CON LA EXPEDICIÓN DE LA LEY 1739 DEL 23 DE DICIEMBRE DE 2014, QUE INCLUYÓ COMO CONDICIÓN ADICIONAL PARA CLASIFICAR COMO TRABAJADOR POR CUENTA PROPIA, LA ACREDITACIÓN DEL PATRIMONIO LÍQUIDO INFERIOR A 12.000 U.V.T. EN CONSECUENCIA, Y ANTE LA SOBREVINIENTE LEY 1739 DE 2014 ARTÍCULO 34, QUE INCLUYÓ LA CONDICIÓN ADICIONAL, NO HAY RAZÓN PARA ACCEDER A LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DEL NUMERAL 4 DEL ARTÍCULO 3 DEL DECRETO 3032 DE 2013.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, MEDIDAS CAUTELARES, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA, TRABAJADOR, ENAJENACIÓN DE ACTIVOS FIJOS, GANANCIA OCASIONAL, ESTATUTO TRIBUTARIO, IMPUESTO MÍNIMO ALTERNATIVO SIMPLE
Auto 2014-00008/20930 de junio 3 de 2015
Rad.: 110010327000201400008-00 (20930)
Demandante: John Jairo Bustos Espinosa, Gustavo Adolfo Silva Montaño y Roberto Carlos Insignares Gómez
Asunto: Solicitud de medida cautelar
2.1. De las medidas cautelares previstas en la Ley 1437.
El artículo 238 de la Constitución Política dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede suspender provisionalmente los efectos de cualquier acto administrativo susceptible de ser impugnado por vía judicial, por los motivos y por los requisitos que establece la ley.
En concordancia con la norma constitucional citada, el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011(1) establece que el juez o magistrado ponente, a petición de parte, debidamente sustentada, puede decretar no solamente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos sino las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.
Entre las medidas cautelares que pueden ser decretadas por el juez o el magistrado ponente, el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011(2) prevé la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.
El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 señala que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede por la violación de las normas invocadas como violadas en la demanda o en la solicitud que se presente en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto administrativo y de su confrontación con las normas invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Dicho de otra manera, la medida cautelar procede cuando la transgresión de las normas invocadas como violadas surja: i) del análisis del acto demandado y de su confrontación con las normas superiores que se alegan como violadas o ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
De modo que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo está atada a un examen de legalidad o de constitucionalidad que el juez debe hacer para anticipar de alguna manera un caso de violación de norma superior por parte del acto acusado.
En relación con la sustentación de la petición, esta corporación ha precisado que “la medida cautelar se debe solicitar (no es oficiosa), ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado. Exige que la petición contenga una sustentación específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el mismo concepto de violación”(3).
La Sala de la Sección Cuarta, en el auto del 21 de mayo de 2014, dictado en el Expediente 20946 (interno), que revocó la suspensión provisional del Decreto 1609 de 2013, medida que había dictado la Sección Primera al admitir la demanda interpuesta por Enrique Alfredo Daza Gamba, auto que será objeto de un análisis más adelante, trazó los siguientes criterios sobre el entendimiento de las medidas cautelares:
… Pues bien, el nuevo código (CPACA) amplió el marco de acción del juez contencioso administrativo otorgándole facultades de tutela equiparables a las que tiene cuando actúa como juez constitucional, facultades que están encaminadas a asegurar el efectivo cumplimiento de la sentencia judicial con la que terminará el proceso y así garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia.
Este derecho no es solo de raigambre constitucional y de carácter fundamental, sino que hace parte de las previsiones de distintos instrumentos de derechos humanos como la Declaración universal de los derechos humanos (art. 8º), el Pacto internacional de los derechos civiles y políticos (art. 2.3), la Declaración americana de los derechos y los deberes del hombre (art. 18) y la Convención americana de derechos humanos (art. 25).
Son tres los elementos esenciales que conforman el derecho de acceso a la administración de justicia: i) el acceso entendido como la posibilidad de acudir a la jurisdicción competente para dirimir un conflicto; ii) el derecho a obtener una resolución de fondo del conflicto y iii) el derecho a que la sentencia que se profiera se ejecute(4).
Así, las medidas cautelares en materia contencioso administrativa están orientadas a garantizar el último de los elementos que conforman el derecho de acceso a la administración de justicia, es decir, buscan proteger la realización de las decisiones judiciales, ya que permiten que el objeto del juicio permanezca inalterado durante el trámite del proceso, pues de lo contrario el restablecimiento del ordenamiento jurídico por medio de la sentencia sería puramente formal y no material.
Este punto es de singular importancia y se convierte en uno de los elementos distintivos de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) que surgió como respuesta a los cambios operados en la realidad, frente a los cuales el juez contencioso administrativo requería facultades acordes con las distintas situaciones en las que pudieran estar los administrados por las acciones u omisiones de la administración.
De esta manera, la nueva arquitectura de las medidas cautelares implica un avance muy significativo en la normativa colombiana en esta materia, que se pone a tono con los avances que en el mismo sentido se pueden identificar en el derecho comparado porque se “amplió el conjunto de herramientas precautelativas a disposición del juez con miras a garantizar la efectividad de sus sentencias y además extiende la aplicabilidad de aquellas a todas las modalidades de actuación de las autoridades pasibles de fiscalización en punto de su juridicidad por parte de la jurisdicción especializada”(5).
iii) Ponderación de intereses en conflicto, esto es, identificar las ventajas, para el interés general y los inconvenientes, para el derecho del demandante derivados de la denegación de la medida cautelar, versus, las ventajas para el derecho del demandante y los inconvenientes para el interés general, al otorgar la medida cautelar(6).
2.2.1. De la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional.
El artículo numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política señala:
La facultad reglamentaria, que la Constitución le reconoce al poder ejecutivo, es una facultad gobernada por el principio de necesidad, que se materializa justamente en la necesidad que en un momento dado existe de detallar el cumplimiento de una ley que se limitó a definir de forma general y abstracta determinada situación jurídica. Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación en cuanto que este mecanismo facilitará la aplicación de la ley al caso concreto.
A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular no amerita expedir el reglamento. Es evidente que el control judicial que recae sobre el reglamento debe cuidar que la función reglamentaria no sobrepase ni invada la competencia del legislativo, en el sentido de que el reglamento no puede ni desfigurar la situación regulada por la ley ni hacerla nugatoria ni extenderla a situaciones de hecho que el legislador no contempló. Si el reglamento preserva la naturaleza y los elementos fundamentales de la situación jurídica creada por la ley, bien puede este instrumento propio del ejecutivo detallar la aplicación de la ley al caso mediante la estipulación de trámites, procedimientos, plazos y todo lo concerniente al modo como los sujetos destinatarios de la ley la deben cumplir(7).
Como lo dice la Corte Constitucional, “una de las finalidades prioritarias de la función de reglamentación —sino la más destacada— es resolver en el terreno práctico los cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la generalidad de estas últimas es poco probable que su implementación pueda lograrse por sí misma”(8).
2.2.2. Incisos primero y segundo del artículo 4º del Decreto 3032 de 2013.
Con el objeto de lograr la regresividad de la carga tributaria y atacar el problema de la alta informalidad laboral en Colombia, el legislador expidió la Ley 1607 del 26 de diciembre de 2012(9).
Una de las novedades introducida por la ley fue clasificar a las personas naturales en dos categorías tributarias, a saber: empleados y trabajadores por cuenta propia, cada una con un tratamiento tributario distinto. Con esta propuesta, el legislador buscaba “volver mucho más simple y transparente la declaración de renta para personas naturales. (…)”, de tal forma que “un contribuyente que recibe la totalidad o un muy alto porcentaje de sus ingresos como producto de una relación laboral debería tener una declaración extremadamente sencilla, mientras que una persona que recibe además de sus ingresos laborales otras rentas debería tener una declaración un poco más compleja, en el sentido de que debe tener un mayor número de renglones o anexos que llenar”(10).
Fue así como la Ley 1607 de 2012 adicionó el artículo 329 del estatuto tributario para incluir cada una de estas categorías, así:
“ART. 329.—Clasificación de las personas naturales. Para efectos de lo previsto en los capítulos I y II de este título, las personas naturales se clasifican en las siguientes categorías tributarias:
Se entiende como trabajador por cuenta propia, toda persona natural residente en el país cuyos ingresos provengan en una proporción igual o superior a un ochenta por ciento (80%) de la realización de una de las actividades económicas señaladas en el capítulo II del título V del libro I del estatuto tributario.
Los ingresos por pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos laborales no se rigen por lo previsto en los capítulos I y II de este título, sino por lo previsto en el numeral 5º del artículo 206 de este estatuto.
PAR. Las personas naturales residentes que no se encuentren clasificadas dentro de alguna de las categorías de las que trata el presente artículo; las reguladas en el Decreto 960 de 1970; las que se clasifiquen como cuenta propia pero cuya actividad no corresponda a ninguna de las mencionadas en el artículo 340 de este estatuto; u las que se clasifiquen como cuenta propia y perciban ingresos superiores a veintisiete mil (27.000) UVT seguirán sujetas al régimen ordinario del impuesto sobre la renta y complementarios contenido en el título I del libro I de este estatuto únicamente”.
De texto de la norma trascrita, se concluye que, para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios, se entiende por:
• Empleados: Toda persona natural residente en el país cuyos ingresos provengan, en una proporción igual o superior a un 80%, de la prestación de servicios de manera personal o de la realización de una actividad económica por cuenta y riesgo del empleador o contratante, mediante una vinculación laboral o legal y reglamentaria, es decir, una relación laboral mediante contrato de trabajo.
• Trabajadores por cuenta propia: Toda persona natural residente en el país, cuyos ingresos provengan en una proporción igual o superior a un 80% de la realización de una de las siguientes actividades económicas:
— Actividades deportivas y otras actividades de esparcimiento;
— Actividades del sector agropecuario, silvicultura y pesca;
— Comercio al por mayor y al por menor de vehículos automotores, accesorios y productos conexos;
— Servicios de construcción;
— Actividades de electricidad, gas y vapor;
— Fabricación de productos minerales y otros, de sustancias químicas;
— Industria de la madera, corcho y papel;
— Manufactura de alimentos;
— Textiles, prendas de vestir y cueros;
— Minería;
— Servicio de transporte, almacenamiento y comunicaciones;
— Servicios de hoteles, restaurantes y similares y,
— Servicios financieros.
Los demandantes pidieron la nulidad de los incisos que se subrayan del artículo 4º del Decreto 3032 de 2013:
“ART. 4º—Ingresos a considerar para la clasificación. Para efectos de calcular los límites porcentuales establecidos en el artículo 329 del estatuto tributario y efectuar la clasificación en las categorías de contribuyentes a las que se refiere el presente decreto, no se tendrán en cuenta las rentas sometidas al régimen del impuesto complementario de ganancias ocasionales, ni las provenientes de enajenación de activos fijos poseídos por menos de dos (2) años.
PAR. 1º—De conformidad con lo previsto en el artículo 329 del estatuto tributario, los ingresos provenientes de pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos laborales, no se incluyen en la determinación de la renta gravable alternativa del IMAN y el IMAS, y se tendrán en cuenta, únicamente para efectos de calcular los límites porcentuales establecidos en dicho artículo.
PAR. 2º—A los ingresos de que trata el parágrafo anterior, provenientes de pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos laborales, seguirán sujetas al régimen ordinario de determinación del impuesto sobre la renta y complementarios, previsto en el numeral 5º del artículo 206 del estatuto tributario”.
Los apartes acusados disponen que las rentas sometidas al impuesto de ganancias ocasionales; las rentas obtenidas por la enajenación de activos fijos poseídos por menos de 2 años y, los retiros parciales o totales de los aportes voluntarios a fondos de pensiones y de ahorro en las cuentas AFC, no se tienen en cuenta para el cálculo de los límites porcentuales y la clasificación de los contribuyentes del impuesto de renta, del artículo 329 del estatuto tributario.
A juicio de los demandantes, el hecho de señalar qué ingresos no se tienen en cuenta para clasificar a los contribuyentes del impuesto de renta en la categoría de empleados o de trabajadores por cuenta propia, es violatorio del artículo 329 del estatuto tributario y del artículo 189-11 de la Constitución Política, pues existe un exceso en la competencia reglamentaria del Presidente de la República.
La Sala unitaria no evidencia la violación alegada, pues si bien el artículo 329 del estatuto tributario alude de manera general y abstracta al concepto de “ingresos”, lo que hace el artículo 4º del Decreto 3032 de 2013 es excluir determinadas rentas para el cálculo de la proporción del 80% señalada en la ley. Y, lo cierto es que, aun cuando el reglamento no lo señale, del artículo 329 ibídem se desprende que para clasificar en la categoría de empleado o de trabajador por cuenta propia, se excluyen aquellos ingresos que no provienen de un vínculo laboral, legal o reglamentario(11), o de la realización de alguna de las actividades económicas del artículo 340 de estatuto tributario.
El artículo 4º del Decreto 3032 de 2013 desarrolla el concepto general de “ingreso” contenido en el artículo 329 del estatuto tributario, para señalar qué ingresos no se tienen en cuenta para la clasificación de los contribuyentes del impuesto sobre la renta, aspecto que no se contrapone con la facultad reglamentaria del ejecutivo.
En consecuencia, no se accederá a la medida cautelar solicitada.
• Numeral 4º del artículo 3º del Decreto 3032 de 2013
Los demandantes pidieron la nulidad del numeral 4º del artículo 3º del Decreto 3230 de 2013, por ser contrario al artículo 329 del estatuto tributario, al fijar un requisito adicional a los señalados en esta última disposición para clasificar en la categoría de trabajador por cuenta propia.
Para establecer lo anterior, la Sala transcribe el texto de las dos disposiciones, para comparar su contenido:
Artículo 329 del estatuto tributario Numeral 4º del artículo 3º del Decreto 3032 de 2013
Clasificación de las personas naturales. Para efectos de lo previsto en los capítulos I y II de este título, las personas naturales se clasifican en las siguientes categorías tributarias:
PAR.—Las personas naturales residentes que no se encuentren clasificadas dentro de alguna de las categorías de que trata el presente artículo; las reguladas en el Decreto 960 de 1970; las que se clasifiquen como cuenta propia pero cuya actividad no corresponda a ninguna de las mencionadas en el artículo 340 de este estatuto; y las que se clasifiquen como cuenta propia y perciban ingresos superiores a veintisiete mil (27.000) UVT (para el año 2013 $724.707.000) seguirán sujetas al régimen ordinario del impuesto sobre la renta y complementarios contenido en el título I del libro I de este estatuto únicamente”.
Trabajador por cuenta propia. Para los efectos del cálculo del impuesto mínimo alternativo simplificado (IMAS), de conformidad con lo establecido en los artículos 336 a 341 del estatuto tributario, una persona natural residente en el país se clasifica como trabajador por cuenta propia si en el respectivo año gravable cumple la totalidad de las siguientes condiciones:
De la comparación del artículo 329 del estatuto tributario con el artículo 3º del Decreto 3230 de 2013, se advierte que, en efecto, la disposición acusada introduce un requisito adicional a los fijados por la ley para clasificar en la categoría de trabajador por cuenta propia, como lo es el hecho de acreditar un patrimonio líquido inferior a 12.000 UVT.
Sin embargo, la anterior situación se superó con la expedición de la Ley 1739 del 23 de diciembre de 2014, que incluyó como condición adicional para clasificar como trabajador por cuenta propia, la acreditación del patrimonio líquido inferior a 12.000 UVT. Al efecto, el artículo 34 de la ley dispone:
“ART. 34.—Adiciónese el parágrafo 3º al artículo 336 del estatuto tributario, el cual quedará así:
Para efectos de establecer si una persona natural residente en el país clasifica en la categoría tributaria de trabajador por cuenta propia, las actividades económicas a que se refiere el artículo 340 del estatuto tributario se homologarán a los códigos que correspondan a la misma actividad en la Resolución 000139 de 2012 o las que la adicionen, sustituyan o modifiquen”.
En consecuencia, y ante la sobreviniente Ley 1739 de 2014 [art. 34], que incluyó la condición cuestionada por los demandantes, no hay razón para acceder a la suspensión provisional de los efectos del numeral 4º del artículo 3º del Decreto 3032 de 2013.
Por lo anteriormente expuesto, el despacho,
NIÉGASE la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 3º y de los incisos 1º y 2º del artículo 4º del Decreto 3032 de 2013, “Por el cual se reglamenta parcialmente el estatuto tributario”.
(1) ART. 229.—Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte, debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
(2) ART. 230.—Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:
(3) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C. P. Susana Buitrago Valencia. Bogotá, D. C., 24 de enero de 2013. Radicación 11001-03-28-000-2012-00068-00. Actor Rodrigo Uprimny Yepes y otros. Demandado: director del Departamento Administrativo de Ciencias, Tecnología e Innovación.
(4) Op. cit. Gómez Aranguren, Eduardo.
(5) Fajardo Gómez, Mauricio. Medidas Cautelares. En: Memorias del Seminario Internacional de presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. Imprenta Nacional.
(7) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D. C. dieciséis (16) de marzo de dos mil once (2011). Radicación 11001-03-27-000-2008-00012-00(17066). Actor Mary Claudia Sánchez Peña. Demandado Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
(8) Corte Constitucional, Sentencia C-1005 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(9) Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.
(10) Exposición de motivos proyecto de Ley 166 de 2012 Cámara, Gaceta del Congreso 666 del 5 de octubre de 2012, pág. 43.
(11) El artículo 103 del estatuto tributario considera como rentas de trabajo las obtenidas por personas naturales por concepto de salarios, comisiones, prestaciones sociales, viático, gastos de representación, honorarios, emolumentos eclesiásticos, compensaciones recibidas por el trabajo asociado cooperativo y, en general, las compensaciones por servicios personales.

References: ARTÍCULO 3
 ARTÍCULO 329
 ARTÍCULO 34
 ARTÍCULO 3
 artículo 238
 artículo 229
 artículo 230
 artículo 231
 resolución 
 artículo 189
 artículo 4
 artículo 329
 artículo 206
 artículo 340
 artículo 4
 artículo 329
 artículo 329
 artículo 206
 artículo 329
 artículo 329
 artículo 189
 artículo 329
 artículo 4
 artículo 329
 artículo 340
 artículo 4
 artículo 329
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 329

Artículo 329
 artículo 3
 artículo 340
 artículo 329
 artículo 3
 artículo 34
 artículo 336
 artículo 340
 Resolución 
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 103