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Timestamp: 2019-10-18 23:15:50+00:00

Document:
Ejecutoria num. P./J. 56/2003 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 26825433
Número de Resolución: P./J. 56/2003
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 325/2001. MUNICIPIO DE NUEVO LAREDO, TAMAULIPAS.
SECRETARIOS: M.Á.R.G.Y.M.A.H.C. CUY.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día ocho de julio de dos mil tres.
Vistos para resolver los autos relativos a la controversia constitucional 325/2001, promovida por ... en su carácter de síndicos primero y segundo del Ayuntamiento del Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas, en contra de la Federación; y
Mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cuatro de septiembre de dos mil uno ... en su carácter de síndicos primero y segundo del Ayuntamiento del Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas, promovieron controversia constitucional contra las autoridades y por los actos que a continuación se precisan:
"3. Autoridades demandadas:
"Son poderes demandados de la Federación:
"a. El presidente de los Estados Unidos Mexicanos, titular del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión ...
"b. El honorable Congreso de la Unión ...
"5. Actos y normas generales que se estiman inconstitucionales:
"a. Oficio 608.708 de fecha 25 de junio de 2001, notificado en la Oficialía de Partes del Ayuntamiento de Nuevo Laredo, Tamaulipas, el 9 de julio de 2001, suscrito por el jefe de la Unidad de Autopistas de Cuota de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, mediante el cual se niega la ?concesión al Municipio de Nuevo Laredo para la administración, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los puentes I y II? que comunican a Nuevo L., Tamaulipas, con L., Texas (anexo tres).
"b. Oficios de fecha 3 de julio de 2001, notificados a nuestro representado el 23 de agosto pasado, por los que la coordinadora de Atención Ciudadana de la Presidencia de la República informa que por instrucciones del Ejecutivo de la Unión turna nuestra solicitud de devolución de los puentes fronterizos a que se refiere el acto anterior al Gobierno del Estado de Tamaulipas (anexos cuatro y cinco).
"c. Artículo 7o. del Decreto que Ordena la Liquidación de las Juntas Federales de Mejoras Materiales (en adelante el ?decreto liquidador?) publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1978, que establece:
"?Artículo 7o. Todos aquellos servicios públicos, obras e instalaciones que no pudiesen ser transferidos a los Ayuntamientos, por no corresponder a su jurisdicción o por no ser aceptados por dichos gobiernos, pasarán a ser administrados por las dependencias o entidades de la administración pública federal que corresponda.?
"d. Acto u actos administrativos del conocimiento de la autoridad demandada por el que se entregaron los puentes internacionales número I ?Puerta de las Américas? y número II ?Juárez-Lincoln? que comunican a la ciudad de Nuevo Laredo, Tamaulipas, con la de Laredo, Texas (en adelante ?los puentes fronterizos?) a la Dirección General de Caminos y Puentes Federales, en ejecución del inconstitucional artículo 7o. del Decreto Liquidador de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, cuya copia certificada se solicitará al Ejecutivo de la Unión en términos del artículo 33 de la ley reglamentaria;
"e. Concesión en poder y del conocimiento de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a favor del organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, por la que se le otorga la administración, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los puentes fronterizos;
"f. Declaratoria publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de abril de 1980, por la que la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas determinó que la Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamaulipas, dejó de atender los asuntos de su competencia por haber concluido su liquidación;
"g. Artículos 1o., fracción I y 2o., fracciones II y III, del Decreto que Reestructura la Organización y Funcionamiento del Organismo Público Descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE), con sus correspondientes reformas y adiciones, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de agosto de 1985, que señalan:
"?Artículo 1o. El organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, creado por decreto del Ejecutivo Federal del 27 de junio de 1963, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 29 del mismo mes y año, con personalidad jurídica y patrimonio propios tendrá por objeto:
"?I.A. y explotar los caminos y puentes federales que actualmente opera y los que en el futuro se construyan con cargo a sus recursos o los que le sean asignados, por cuyo uso se deban pagar las cuotas establecidas por la Ley Federal de Derechos.?
"?Artículo 2o. El patrimonio de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos se integrará con:
"?II. Todos los demás bienes muebles e inmuebles que en los términos de la Ley General de Bienes Nacionales haya adquirido y los que adquiera por cualquier título.
"?III. Los ingresos afectados al organismo por la Ley Federal de Derechos, provenientes de los derechos por el uso de las carreteras y puentes federales administrados por el mismo.?
"h. Artículo 21, fracciones I y II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 1995, que señala:
"?Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"?I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;
"?II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.?
"i. Artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de 1995, en vigor desde el 1o. de enero de 1996, que señala:
"?Artículo 9o. A. La Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los Estados y los Municipios en donde existan puentes de peaje operados por la primera, podrán convenir en crear fondos cuyos recursos se destinen a la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad en aquellos Municipios en donde se ubiquen dichos puentes o, en su caso, a la realización de obras de infraestructura o gasto de inversión, sin que en ningún caso tales recursos se destinen al gasto corriente. La aportación a los fondos mencionados se hará por el Estado, por el Municipio o, cuando así lo acordaren, por ambos, en un 20% del monto que aporte la Federación, sin que la aportación de ésta exceda de un 25% del monto total de los ingresos que obtenga por la operación del puente de peaje de que se trate. La aportación federal se distribuirá en partes iguales entre el Estado y el Municipio correspondiente, destinando el Estado al mismo fin estos recursos en cualquiera de los Municipios de la entidad.?
"j. Artículos 1o., fracción I, 2o., fracción I y 29, fracción IX, de la Ley General de Bienes Nacionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de enero, 12 de febrero y 24 de marzo de 1982 (sic), que señalan:
"?Artículo 1o. El patrimonio nacional se compone de:
"?I.B. de dominio público de la Federación, y
"?II. Bienes de dominio privado de la Federación.?
"?Artículo 2o. Son bienes de dominio público:
"?I. Los de uso común.?
"?Artículo 29. Son bienes de uso común:
"?IX. Los caminos, carreteras y puentes que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidas en la ley federal de la materia.?
"k. Artículos 1o., 2o., 5o., 6o. y 6o. transitorio de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de diciembre de 1993, así como sus equivalentes en la abrogada Ley sobre Construcción y Caminos en Cooperación con los Estados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de mayo de 1934. Los artículos que se impugnan de la ley vigente señalan:
"?Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los caminos y puentes a que se refieren las fracciones I y V del artículo siguiente, los cuales constituyen vías generales de comunicación, así como los servicios de autotransporte federal que en ellos operan y sus servicios auxiliares.?
"?Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:
"?I.C. o carreteras:
"?b) Los que comuniquen a dos o más Estados de la Federación; y
"?c) Los que en su totalidad o en su mayor parte sean construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión federal por particulares, Estados o Municipios.
"?V.P.:
Nacionales: Los construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión o permiso federales por particulares, Estados o Municipios en los caminos federales o vías generales de comunicación; o para salvar obstáculos topográficos sin conectar con caminos de un país vecino, y
"?b) Internacionales: Los construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión federal por particulares, Estados o Municipios sobre las corrientes o vías generales de comunicación que formen parte de las líneas divisorias internacionales.?
"?Artículo 5o. Es de jurisdicción federal todo lo relacionado con los caminos, puentes y los servicios de autotransporte que en ellos operan y sus servicios auxiliares.
"?Corresponden a la secretaría, sin perjuicio de las otorgadas a otras dependencias de la administración pública federal las siguientes atribuciones:
"?I.P., formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo de los caminos, puentes, servicios de autotransporte federal y sus servicios auxiliares;
"?II. Construir y conservar directamente caminos y puentes;
"?III. Otorgar las concesiones y permisos a que se refiere esta ley; vigilar su cumplimiento y resolver sobre su revocación o terminación en su caso;
"?IV. Vigilar, verificar e inspeccionar los caminos y puentes, los servicios de autotransporte y sus servicios auxiliares;
"?V. Determinar las características y especificaciones técnicas de los caminos y puentes;
"?VI. Expedir las normas oficiales técnicas de los caminos y puentes así como de vehículos de autotransporte y sus servicios auxiliares;
"?VII. Establecer y organizar un cuerpo de vigilancia, de seguridad y auxilio para los usuarios de los caminos y puentes, de los servicios de autotransporte y sus servicios auxiliares;
"?VIII. Establecer las bases generales de regulación tarifaria; y
"?IX. Las demás que señalen otras disposiciones legales aplicables.?
"?Artículo 6o. Se requiere de concesión para construir, operar, explotar, conservar y mantener los caminos y puentes federales.
"?Las concesiones se otorgarán a mexicanos o sociedades construidas conforme a las leyes mexicanas, en los términos que establezcan esta ley y los reglamentos respectivos.
"?Las concesiones se otorgarán hasta por un plazo de 30 años, y podrán ser prorrogadas hasta por un plazo equivalente al señalado originalmente, siempre que el concesionario hubiere cumplido con las condiciones impuestas y lo solicite durante la última quinta parte de su vigencia y a más tardar un año antes de su conclusión.
"?La secretaría contestará en definitiva las solicitudes de prórroga a que se refiere el párrafo anterior, dentro de un plazo de 60 días naturales contados a partir de la fecha de presentación de la misma debidamente requisitada y establecerá las nuevas condiciones de la concesión, para lo cual deberá tomar en cuenta la inversión, los costos futuros de ampliación y mejoramiento y las demás proyecciones financieras y operativas que considere la rentabilidad de la concesión.
?Sexto transitorio. Las concesiones y permisos otorgados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley, continuarán en vigor en los términos y condiciones consignados en los mismos, hasta el término de su vigencia. ...?.
En la demanda se señalaron como terceros interesados a los siguientes:
"4. Terceros interesados.
"El Estado de Tamaulipas podrían verse afectados (sic) por la sentencia que en este juicio se dictare únicamente por lo que hace a la probable inconstitucionalidad del artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, por lo que deberá ser llamado al presente juicio.
"El gobernador del Estado de Tamaulipas podrá ser notificado en el Palacio de Gobierno de Tamaulipas, ubicado entre la avenida J. y 5 de Mayo, colonia Centro, código postal 87000, en Ciudad Victoria, Tamaulipas.
"Asimismo, podrán verse afectados los Municipios que actualmente gozan de alguna participación del fondo constituido con base en el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal respecto de los puentes en actual litigio, por lo que también a ellos habrá de llamarse a juicio.
No obstante ello, no se cuenta con información suficiente que nos permita determinar cuáles Municipios tamaulipecos se verían afectados en los términos señalados, por lo que esa honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá ordenar las pesquisas que resulten apropiadas para hacerlo.
Asimismo, se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:
"1. Las Juntas Federales de Mejoras Materiales.
"1.1. Su procedencia institucional.
"La Ley de Ingreso Fiscal de 1924 dispuso que parte de los ingresos de la Federación se destinarían a lugares donde existieren aduanas marítimas o terrestres para realizar obras de beneficio público a cargo de unas Juntas administrativas creadas ex profeso.
"En 1931 fue promulgado el primer reglamento para que las Juntas de M.M. fungieran como administradoras de los productos fiscales sobre derechos de importación y exportación para llevar a cabo sus funciones.
"Finalmente, las Juntas Federales de M.M. fueron creadas por la Ley para el Funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de 1948, como órganos federales dependientes del Ejecutivo de la Unión. Sus trabajadores eran protegidos por las leyes del servicio civil de la época y los fondos que manejaban provenían mayoritariamente de una recaudación federal de impuestos previstos por las leyes de la materia para beneficio general de las comunidades de los Municipios.
"Las funciones que correspondió cumplir a las Juntas fueron eminentemente municipales: realizar proyectos generales de obras; abastecer de agua a la población; introducir drenaje general; proporcionar luz y energía eléctrica; pavimentar calles y construir puentes en las poblaciones; fomentar viveros forestales, forestaciones de producción y defensivas; construir hospitales, escuelas y edificios públicos municipales; realizar comunicaciones vecinales y centros de aprovisionamiento; establecer nuevas fuentes de trabajo benéficas para la economía nacional y hacer obras de ornato y conmemorativas.
"Además de la Junta de Nuevo Laredo, se crearon Juntas Federales de Mejoras en Progreso (Yucatán), Cozumel, Chetumal e Isla Mujeres (Quintana Roo); C.H. y Comitán (Chiapas); P.Á. y Salinas Cruz (Oaxaca); Acapulco (Guerrero); Manzanillo (Colima); Guadalajara y Puerto Vallarta (Jalisco); Mazatlán (Sinaloa); Agua Prieta, Guaymas, Naco, N., Puerto Peñasco, San Luis Río Colorado y Sonorita (Sonora); Ensenada, Los Algodones, Mexicali, S.R., Tecate y Tijuana (Baja California Norte); La Paz y San José del Cabo (Baja California Sur), C.J., G.. R.M.Q. y Ojinaga (Chihuahua); Ciudad Acuña, Piedras Negras y Torreón (Coahuila); Monterrey (Nuevo León); C.M.A., Matamoros, Reynosa y Tampico (Tamaulipas); Coatzacoalcos, Tuxpan y Veracruz (Veracruz); Frontera (Tabasco); C. y Ciudad del Carmen (Campeche).
"En 1978 se decretó su liquidación y se estableció para ello la Comisión Intersecretarial Liquidadora de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, con las siguientes funciones: formular el programa general y programas específicos conforme a los cuales se procedería a la liquidación de cada una de las Juntas; determinar las normas, lineamientos y políticas a que debía sujetarse la liquidación de las mismas; dar las bases generales para determinar el monto de la participación de la recaudación que se efectúe en las aduanas fronterizas o marítimas por concepto de los impuestos adicionales y de exportación; autorizar la celebración de los convenios que fueren necesarios para formalizar la transferencia, a favor de los Ayuntamientos, de los servicios, obras y sistemas administrados por las Juntas, destinados a la prestación de un servicio público; proponer al Ejecutivo, las dependencias o entidades de la administración pública federal que deberán hacerse cargo de las obras públicas realizadas o en proceso de realización, y de los servicios públicos que no hubieren convenido hacerse cargo los Ayuntamientos, así como los programas y presupuestos necesarios.
"La información acerca de las actividades de la Comisión Intersecretarial Liquidadora de las Juntas Federales de Mejoras Materiales comprendió: auditorías de los estados financieros de las Juntas; actas administrativas de liquidación; nombramientos de liquidadores; informes de recursos humanos, materiales, bienes inmuebles, obras programadas, obras en proceso y obras terminadas, así como disposiciones, convenios y juicios pendientes de resolución.
"1.2. Su patrimonio.
"El patrimonio de las Juntas Federales de Mejoras Materiales estuvo constituido fundamentalmente con fondos destinados al progreso municipal, entonces operados por las Juntas y provenientes de los impuestos adicionales del dos y tres por ciento a la importación y exportación, cuya naturaleza municipal data de la época del presidente J..
"Este patrimonio, según lo dispuesto por el artículo 7o. de la Ley para el Funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de 1948, estuvo constituido fundamentalmente por los impuestos adicionales del dos y tres por ciento de las importaciones y las exportaciones previstos durante la vida de las Juntas para beneficio de los Municipios en las diversas leyes de ingresos de la Federación. Estos impuestos eran recaudados por la Federación y legalmente destinados, desde tiempos remotos en la historia de México, a las arcas municipales.
"No debemos confundir dicha figura con la que priva hoy en día respecto de las aportaciones federales, que indiscutiblemente se tratan de fondos federales que no forman parte del régimen de libertad hacendaria municipal. Por el contrario, los impuestos que administraban las Juntas constituían un activo cierto y destinado en las leyes federales a los Municipios, quienes podían convenir y colaborar con ellas -sus ofensivos guardianes en la aplicación de los recursos- para realizar las obras que más convinieran a la comunidad. Por el contrario, el destino de las vigentes aportaciones federales no puede acordarse con los Municipios y deben ser dedicadas expresamente al objeto que se les asigne, ode lo contrario serán devueltas a la Federación. La diferencia es muy clara: los recursos de las Juntas ingresaban con sus peculiaridades al régimen de libertad hacendaria municipal; las aportaciones federales vigentes hoy en día, no.
"No sólo el sentido común, sino también el Diario de los Debates del Congreso de la Unión, nos permiten entender que el establecimiento de las Juntas Federales de Mejoras se debió a una absoluta e infundada desconfianza en las autoridades municipales sobre su capacidad u honestidad para manejar los recursos que habrían de beneficiar a las distintas comunidades. Ello no puede hacer ?federales? a los recursos que se destinaron al beneficio municipal, sino sólo desconfiadas a las autoridades encargadas de recaudar el ingreso para el Municipio. Si los recursos eran del y para el Municipio, aun cuando su recaudación pudiere estar en manos de la Federación, las autoridades municipales debieron administrarlos e invertirlos y no haber sido víctimas de esta forzada minusvalía a la que fueron sometidos por las autoridades federales en total invasión a la autonomía municipal.
"1.3. Sus efectos sociológicos en Nuevo Laredo.
"Históricamente, los Estados y las poblaciones fronterizas de nuestro país han mantenido vigente la solicitud de que los ingresos provenientes de los peajes que se cobran por concepto de los cruces internacionales, actualmente operados por el organismo público descentralizado Caminos y P.F., e incluso la propiedad de los mismos, pasen a los Estados y Municipios, no sólo porque por razones técnico-jurídicas en la mayoría de los casos fueron producto de inversiones que debían destinarse a los Municipios, como es el caso de N.L., sino además, porque en la frontera norte se ha generado una compleja problemática derivada del crecimiento explosivo de las ciudades y ello requiere de un equivalente progreso material de los Municipios.
"Los recursos municipales han sido notablemente rebasados por las necesidades generadas por el crecimiento demográfico derivado del intercambio fronterizo. La inversión de los puentes con recursos que pertenecían al Municipio ha generado una demanda de crecimiento que no puede satisfacerse con los recursos que la Federación le otorga a través del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en virtud del aprovechamiento de las cuotas de peaje (artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal).
"El cobro de este peaje, cuya justificación no es otra sino la recuperación de la inversión y no en el lucro que realiza la Federación en detrimento del Municipio, además de cubrir los gastos de mantenimiento que realiza la Federación, ha devenido sólo en un impuesto que se carga a la población que no se refleja ni pálidamente en un beneficio sustancial para ella. En pocas palabras, la inversión que supuestamente debió realizarse para el beneficio de la comunidad de Nuevo Laredo, finalmente se traduce hoy en una pesada carga fiscal para ella.
"Por esta razón existe una profunda indignación en el pueblo neolaredense, en virtud de que no solamente la demandada realizó una inversión para su exclusivo beneficio con recursos que pertenecían a la comunidad de Nuevo Laredo, sino que además la exigua participación que entrega por concepto de la coordinación fiscal al Municipio y al Estado de Tamaulipas no alcanza a cubrir los más elementales requerimientos urbanos que ha generado la propia inversión.
"1.4. Las consecuencias jurídicas de su liquidación.
"Las inversiones realizadas por las Juntas Federales de Mejoras Materiales han sido recuperadas casi en su totalidad por los Municipios, y son contadas las excepciones que todavía existen luego de su liquidación. Sin embargo, la función de la comisión liquidadora prevista en dicha liquidación -disuelta en el caso de Nuevo Laredo en 1980- no fue del todo cumplida e, incluso, a manera de ejemplo, la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo puso al servicio del Ayuntamiento de Nuevo Laredo el 14 de diciembre de 2000 el inmueble denominado ?Santa A.? -propiedad de la entonces Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo- para dedicarlo al ?ateneo nuevolaredense? en beneficio de la comunidad académica del Municipio.
"En 1992 se dio el primer paso para la obtención de los recursos a los que particularmente el Municipio de Nuevo L. tenía derecho a percibir de la Federación con motivo de la injusta situación por la que atraviesa, en virtud de que, con recursos que debieron invertirse en su beneficio directo, la Federación obtiene todos los días un beneficio económico que por mucho ha superado la recuperación de una inversión que ni siquiera debió realizar en su beneficio.
"Por esta razón y a fin de tratar de atemperar las urgentes necesidades de inversión urbana del Municipio, el Congreso de la Unión aprobó la iniciativa de adición a la Ley de Coordinación Fiscal, con el artículo 9o. A, en el que se crearon fondos destinados a la construcción, mantenimiento, operación y ampliación de obras de vialidad en donde existieren puentes de peaje operados por la Federación, como es el caso. Con este sistema se aportaban al fondo montos iguales, Federación, Estado y Municipio, sin exceder el 10 por ciento del monto total de los ingresos obtenidos por la operación y el puente de que se tratare, en nuestro caso los dos puentes fronterizos de Nuevo Laredo.
"En virtud de que este fondo era ostensiblemente insuficiente para compensar el daño, en 1995 el Congreso de la Unión modificó este artículo, estableciendo un incremento del 10 al 25 por ciento de aportación de la Federación de los ingresos generados en cada puente, creándose así nuevas reglas de operación que establecen que por cada peso que la Federación aportare, el Estado y el Municipio, o ambos, cuando así lo acordaren, pondrían 20 centavos. Adicionalmente, fue aprobada la posibilidad legal de extender los beneficios de los recursos federales a otros Municipios de la entidad que no contaren con puentes, pero que también se ven afectados por el cada vez más intenso intercambio fronterizo, de manera que los Municipios en cuestión gozan del derecho para recibir estos fondos del Estado de Tamaulipas. Por esta razón, en caso de que se concedieran las prestaciones exigidas en esta demanda, el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal dejaría de beneficiar al Estado de Tamaulipas y a los demás Municipios del mismo que actualmente gozan de alguna participación del fondo constituido respecto de los puentes fronterizos en actual litigio, por lo que aquellos Municipios que cuenten con este beneficio habrán de ser llamados a este juicio como terceros interesados.
"Es evidente que con el acto que generó la presente controversia constitucional no se aplicó de manera expresa el artículo 9o. A en cita, pero los efectos de esta sentencia podrían alcanzar un pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad de dicho artículo, habida cuenta de su estrecha relación con el régimen legal que se impugna en esta demanda.
"Como se detallará en el segundo concepto de invalidez, este Municipio no pretende privar al Estado de Tamaulipas y a los demás Municipios del mismo de los fondos a que se refiere el artículo señalado, sino llegar con ellos a un arreglo más provechoso para todos, con toda convicción republicana y federativa, en el caso de que quedare acreditada la falta de competencia de las autoridades federales para disponer de los ingresos generados por los puentes fronterizos.
"2. La construcción de los puentes fronterizos.
"Luego de la pérdida de las vías que comunicaban al territorio de nuestro representado con la ciudad de Laredo, Texas, por una creciente del Río Bravo, el Municipio de Nuevo Laredo inició diversas gestiones ante las autoridades federales para que se erigiera una construcción similar.
"Las autoridades federales instruyeron a la Junta Federal de Mejoras Materiales del Municipio de Nuevo Laredo para que con sus propios recursos realizare la construcción, absteniéndose de hacer uso de otros recursos provenientes de la recaudación federal que no estuvieren destinados a la inversión municipal.
"El procedimiento para la realización de las obras se ajustó en principio a lo dispuesto por la Ley para el Funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de 1948.
"Sin embargo, los puentes fronterizos I y II entraron en operación en 1957 y 1977, y pese a que ambas construcciones fueron terminadas, los servicios que se prestaron nunca fueron entregados al Municipio, violándose con ello el artículo 13 de la ley en cita, la cual, de considerarse que prevé derechos exclusivos para la Federación en materia de administración de los bienes de uso común, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá también tenerla como norma general impugnada en los términos del primero y tercero conceptos de invalidez de esta demanda.
"Durante la vigencia de las Juntas Federales de Mejoras, la administración de los puentes fronterizos permaneció en todo momento a cargo de la Junta de Nuevo Laredo.
La entrega de los puentes a la Federación.
"Tras la emisión del decreto liquidador a que se refiere el inciso 5.c. del proemio de esta demanda, las Juntas procedieron en sus términos a la entrega de los bienes que administraban a los Municipios, así como a la Federación en los casos que la Comisión Intersecretarial Liquidadora adujo unilateralmente que correspondían a la jurisdicción federal, como fue el caso de los puentes fronterizos.
"De esta manera, las Juntas entregaron los puentes fronterizos a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes sin oír al Municipio de Nuevo Laredo, beneficiario de los recursos con los que se construyeron los mismos, y eventualmente fueron concesionados al organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, quien hasta la fecha sigue siendo beneficiario.
"4. Hechos que generaron la controversia.
"Ante la situación anterior, nuestro representado informó al presidente de los Estados Unidos Mexicanos, mediante oficio P.A.4171/V/28/2001-1 que aceptaba el servicio público que se debía transferir al Municipio con base en el decreto del 29 de diciembre de 1978, liquidador de las Juntas Federales de Mejoras, y le solicitó la transición de los bienes o en su defecto su concesión.
"El presidente de la República turnó la solicitud planteada tanto a su coordinadora de Atención Ciudadana como al secretario de Comunicaciones y Transportes.
"El secretario de Comunicaciones y Transportes, a su vez, turnó la petición al subsecretario de Infraestructura, quien instruyó al jefe de la Unidad de Autopistas de Cuota que negara la solicitud, para lo cual se basó en inconstitucionales disposiciones que norman la propiedad de los bienes nacionales y su concesionabilidad.
"De esta manera, el Ejecutivo de la Unión dio contestación a la petición de devolución de los puentes fronterizos a nuestro representado con una negativa de concesión fechada el 25 de junio de 2001 y recibida en el Municipio el 9 de julio siguiente (anexo tres).
Por su parte, el presidente de la República también giró instrucciones a la coordinadora de Atención Ciudadana de la Presidencia de la República para que turnara el asunto al Gobierno de Tamaulipas, según refiere la propia coordinadora, lo que se hizo mediante el folio 1047449-7 del 3 de junio pasado, siendo notificado a nuestro representado el 23 de agosto pasado (anexos cuatro y cinco). Este Municipio ignora qué razones pudo haber tenido el Ejecutivo de la Unión para ordenar trámite semejante a nuestra petición.
Como conceptos de invalidez se hicieron valer los siguientes:
"Violaciones indirectas a la Constitución.
"En múltiples tesis y ejecutorias, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la controversia constitucional es vía idónea para reclamar violaciones indirectas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"De modo adicional a ellas, vale la pena señalar que si bien es cierto que las disposiciones contenidas en la parte dogmática de la Constitución persiguen fundamentalmente la protección del gobernado, constituyen también limitaciones al comportamiento de todas las autoridades, aun cuando éste no redunde en perjuicio directo del mismo. De otra manera, la actividad de la autoridad quedaría circunscrita al ejercicio ilimitado de facultades competenciales sin un cauce que diere coherencia a sus actos, pues todos ellos deben estar motivados racionalmente y fundados en aquellas instituciones que a su vez le permiten emitirlos.
"De esta suerte, el hecho de que el objeto fundamental de las garantías individuales sea el de consagrar derechos subjetivos públicos del gobernado frente a obligaciones correlativas del Estado, dichas obligaciones deben persistir en todos sus actos, aun cuando éstos se dirijan a las diversas dependencias o niveles de gobierno, pues prácticamente no hay manera de que una autoridad invada la esfera competencial de otra si en todo momento permanece respetuosa de las obligaciones que le impone la parte dogmática de la Constitución.
"En este orden de ideas, las autoridades demandadas han incurrido en este tipo de violación a la Constitución en perjuicio del Municipio de Nuevo Laredo, toda vez que dejaron de observar lo dispuesto por los artículos 8o., 14 y 16 constitucionales.
"a. Violación al artículo 8o. constitucional.
"Este artículo obliga a las autoridades del Estado a responder por escrito y en breve término a las peticiones, lo que incumplió el Ejecutivo de la Unión en perjuicio del Municipio que representamos.
"Como se menciona en el apartado de hechos de esta demanda, mediante oficio P.A.4171/V/28/2001/-1, este Ayuntamiento pidió al presidente de la República que aplicara en su beneficio los artículos 6o. y 9o. del decreto que ordena la liquidación de las Juntas Federales de Mejoras Materiales.
"En efecto, nuestro representado solicitó expresamente que se le aplicaran los artículos indicados y con ello, necesariamente, que mediante el convenio del caso se transfiriera al Municipio la administración de los puentes I y II, por tratarse de servicios, obras y sistemas administrativos en su momento por las Juntas Federales de Mejoras Materiales destinados al servicio público en el Municipio de Nuevo Laredo, así como el mobiliario y equipo que formen parte de las instalaciones.
"Por su parte, el Ejecutivo de la Unión, por conducto del jefe de la Unidad de Autopistas de Cuota de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, se abstuvo de contestar cada una de las peticiones y eludió el fondo del asunto al manifestar que ?no es posible otorgar concesión al Municipio de Nuevo Laredo para la administración, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los puentes I y II?. Ello constituye un franco incumplimiento de su obligación de dar respuesta en uno u otro sentido a lo efectivamente solicitado, pues únicamente se limitó a negar lo que no se solicitó y a aplicar normas que reglamentan situaciones diversas.
"Sirve de apoyo a lo anterior los siguientes criterios jurisprudenciales:
"?Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
"?Parte: X-septiembre
"?Tesis: (sic)
"?Página: 263
"?DERECHO DE PETICIÓN. SE DEBE CONTESTAR CADA UNA DE LAS SOLICITUDES FORMULADAS.? (se transcribe).
"?Parte: XI-marzo
"?Página: 331
"?PETICIÓN, DERECHO DE. CUANDO NO EXISTE SU INFRACCIÓN, SINO A LA GARANTÍA DE LEGALIDAD.? (se transcribe).
"Parte: 75 Sexta Parte
"Tesis: (sic)
"?PETICIÓN, DERECHO DE. CONGRUENCIA Y LEGALIDAD.? (se transcribe).
"b. Violación a los artículos 14 y 16, en relación con los artículos 49, 103, 104, 105 y 128 constitucionales.
"La emisión de un pronunciamiento sobre una cuestión nunca planteada en el escrito de contestación constituye una franca evasiva e incumple en perjuicio de nuestro representado con la obligación que le debe adoptar una postura clara frente a lo solicitado, con lo que queda manifiesta la intención de dejar de aplicar disposiciones legales o administrativas que podrían redundar en su perjuicio para dejar al Municipio de Nuevo Laredo en estado de indefensión.
"En efecto, al negar veladamente la solicitud planteada mediante la invocación de normas generales que ninguna relación tienen con la motivación aportada, el Ejecutivo Federal aplica en realidad el inconstitucional artículo 7o. del decreto liquidador, que señala:
"Este artículo es inconstitucional, como se explicará más adelante, pero aun así debió ser invocado por la autoridad demandada tras la petición del Municipio de Nuevo Laredo.
"Con dicha omisión, así como con la de realizar un pronunciamiento claro y preciso sobre la cuestión efectivamente planteada en nuestra solicitud, el Ejecutivo Federal pretende evitar que el Máximo Tribunal de la Nación entre al estudio del caso, a fin de impedir que tenga un desenlace desfavorable el ya añejo debate sobre la devolución de los puentes fronterizos construidos con recursos municipales, quienes en justicia deben administrarlos y explotarlos.
"El presidente de la República tiene la ineludible obligación de obedecer y aplicar las leyes federales y los decretos del Congreso de la Unión, de conformidad con el artículo 128 constitucional, aun cuando resultaren de dudosa constitucionalidad. Ello es así en virtud de que, no obstante que es también obligación suya guardar y hacer guardar la Constitución General de la República, en términos de los artículos 87 y 128 constitucionales, ésta no le concede la facultad de decidir cuándo dar cumplimiento a un decreto legislativo y cuándo dejar de hacerlo. Ello implicaría una especie de control difuso de la constitucionalidad a cargo de una autoridad administrativa, lo cual es a todas luces incompatible con las facultades expresamente conferidas al Ejecutivo de la Unión por la Carta Magna.
"En efecto, para dar debido cumplimiento al decreto liquidador emitido por el Congreso de la Unión, el Ejecutivo Federal debió haber invocado las disposiciones de dicho decreto para negar al Municipio el aprovechamiento de los puentes con fundamento en el artículo 7o. del mismo, a fin de que el Municipio que representamos estuviere en aptitud de combatirlo por la vía jurisdiccional que se intenta.
"No pasa inadvertido a este Municipio que mediante declaratoria del 8 de abril de 1980, publicada el 21 de abril de 1980 en el Diario Oficial de la Federación, el secretario de Asentamientos Humanos y Obras Públicas determinó la conclusión de la liquidación de la Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamaulipas, con su consecuente disolución. Sin embargo, es evidente que si las Juntas no entregaron los puentes a sus verdaderos beneficiarios, dicha declaratoria es también inconstitucional, pues no cumplió con su obligación de entregar los bienes y servicios de los puentes fronterizos al Municipio de Nuevo Laredo.
"De esta manera, el decreto legislativo en cita no constituye un acto administrativo consumado, sino que a la fecha se trata de una disposición que permanece sin cumplimiento. El Ejecutivo de la Unión estaba obligado, tras recibir nuestra petición, a entregar al Municipio que representamos la propiedad, o en su defecto el total aprovechamiento de los puentesfronterizos con fundamento en el artículo 9o. de dicho decreto, así como en los artículos 27 y 115 constitucionales, como se explicará más adelante.
"Sin embargo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes se limitó a negar una concesión cuando ésta no fue materia de la petición, dejando al Municipio de Nuevo Laredo en estado de indefensión, en lugar de negar la petición del Municipio que representamos invocando las disposiciones relativas de la Ley de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, del decreto liquidador de las mismas y la declaratoria de su disolución correspondiente, como debió haberlo hecho de conformidad con el artículo 128 de la Constitución General de la República. Con esta acción, el Ejecutivo Federal evadió el cumplimiento de un decreto que materialmente no ha sido cumplido, aunque formalmente existiere una inconstitucional declaratoria sobre el particular, y con ello evita que tanto la norma general que rigió a las Juntas Federales, como el decreto que ordenó su liquidación y la declaratoria que finalmente las disolvió, sean sometidas a un examen de constitucionalidad.
"El mismo caso sucede con la disposición que sobre la materia prevé el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal que establece un desventajoso sistema de coordinación mediante el cual el Estado de Tamaulipas y el Municipio de Nuevo Laredo gozan de una mínima compensación económica dedicada al gasto de inversión con motivo del aprovechamiento federal de los puentes fronterizos. La Federación debió invocarlo para señalar como satisfecho el legítimo interés que pudiere tener el Municipio en particular de las ganancias generadas por el peaje de los puentes, pues existen ya convenios celebrados entre la Federación, el Estado de Tamaulipas y el Municipio de Nuevo Laredo al amparo de dicha disposición.
"Es inconcuso que diversos artículos de las disposiciones referidas en los párrafos anteriores son inconstitucionales, pero el Ejecutivo Federal debió haberlas invocado en cumplimiento de la obligación que le impone el artículo 128 constitucional y a fin de permitirle al Municipio de Nuevo Laredo ventilar este asunto ante el Máximo Tribunal de la Nación, pues no corresponde al presidente de la República determinar cuándo cumplir o dejar de cumplir con normas generales o decretos de origen administrativo o legislativo.
"Permitir esta actuación nos obligaría a sostener que el titular del Ejecutivo Federal goza de omnímodas facultades de control, que llevarían a la República a un total desequilibrio en el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, el cual ha sido fragmentado en tres cauces inconfundibles por el Constituyente para atemperar las prácticas totalitaristas, de conformidad con el artículo 49 de la Carta Magna, así como el 103, 104 y 105, que establecen claramente la competencia de los Tribunales Federales para dirimir las cuestiones de constitucionalidad y que dejan manifiesta la invasión de facultades en que incurre el Ejecutivo Federal.
"En efecto, el jefe de la Unidad de Autopistas de Cuota de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, subordinado de la autoridad demandada, tras la petición de nuestro representado debió haber aplicado las disposiciones previstas tanto en la Ley de las Juntas Federales de Mejoras como en el decreto liquidador y la correspondiente declaratoria de disolución, así como el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, para fijar una cuestión que fuere impugnable ante el Máximo Tribunal de la Nación y, al dejar de hacerlo, pretendió impedir que se acudiera a esta vía para reclamarlo.
"La abstención de realizar el pronunciamiento expresamente solicitado redunda en una privación de su derecho para hacer valer las acciones que considere oportunas ante la Suprema Corte de Justicia, lo que en cualquier caso se traduce en una violación al artículo 14 constitucional, que además de proteger al gobernado de ser privado de sus derechos sin juicio previo, como se ha mencionado, impone a las autoridades del Estado la obligación de no hacerlo incluso respecto de otras autoridades.
"De la misma manera, se configura una violación al artículo 16 constitucional, pues sin lugar a dudas la negativa que contiene el oficio del jefe de la Unidad de Autopistas de Cuota se encuentra indebidamente fundada y motivada, toda vez que el funcionario en cita se abstuvo de contestar lo solicitado y de invocar las disposiciones generales, legislativas y administrativas, exactamente aplicables a la cuestión planteada.
"Con ello queda asimismo manifiesta la inconstitucionalidad de la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 constitucional, que con su redacción permite que las autoridades del Estado, teniendo la obligación de invocar las normas generales y disposiciones administrativas aplicables en cada caso, se abstengan de hacerlo para evitar una eventual declaratoria de inconstitucionalidad por parte del órgano de control y permite que sean las propias autoridades constituidas quienes finalmente estén en aptitud de determinar cuándo acceder a que las normas generales y actos administrativos que las rigen y encausan sus acciones sean sometidos a examen de constitucionalidad.
"Ello resulta francamente violatorio de los artículos 49, 103, 104, 105 y 128 de la Carta Magna, pues la autoridad que puede ser demandada en juicio, al decidir discrecionalmente cuándo y cómo aplicar la ley o cumplir con un decreto, toma en sus manos la facultad de controlar la constitucionalidad de las normas y actos administrativos que lo rigen y encausan, arrogándose para sí facultades que únicamente corresponden al Poder Judicial de la Federación y violando expresamente la obligación de respetar la ley que emane de la Constitución General de la República y, por mayoría de razón, las disposiciones administrativas emitidas con fundamento en ellas, independientemente de que su examen de constitucionalidad esté a cargo de un poder diverso.
"En otras palabras, el artículo de la ley reglamentaria en cita impide que sean sometidos a control normas de carácter general que se incumplieren o permanecieren sin cumplimiento tras una omisión de la autoridad controlable, colocando a dichas normas y actos fuera de control constitucional con la simple omisión en invocarlos por la entidad, poder u órgano que pudiere ser demandado en esta vía.
"Ahora bien, existen precedentes que nos ayudarían a resolver si en vía de controversia constitucional pueden impugnarse disposiciones de carácter general e incluso disposiciones administrativas incumplidas o no aplicadas en el primer acto que con posterioridad a la vigencia de la ley reglamentaria en cita, de manera indudable hubieren tenido que haber sido obedecidas o ejecutadas en contra de la autoridad, poder u órgano activamente legitimado de los previstos en la fracción I del artículo 105 constitucional. Esta determinación evitaría que en el futuro otras autoridades utilizaren esta práctica para lograr exentar a sus actos de un examen de constitucionalidad por el Máximo Tribunal de la Nación.
"Al respecto, resultan de suma utilidad las siguientes jurisprudencias si se interpretan analógicamente:
"?Tomo: III, junio de 1996
"?Tesis: P./J. 30/96
"?Página: 58
"?INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR UNA LEY. LO TIENE EL QUEJOSO CUANDO EN UNA RESOLUCIÓN SE LE APLICA, AUNQUE NO SE CITEN LOS PRECEPTOS RELATIVOS.? (se transcribe).
"?Instancia: Segunda Sala
"?Tomo: VIII, julio de 1998
"?Tesis: 2a. XCVII/98
"?Página: 211
"?AMPARO CONTRA NORMAS DE CARÁCTER GENERAL. PROCEDE CONTRA EL ACTO EN QUE SE APLIQUEN EXPRESAMENTE, AUNQUE CON ANTERIORIDAD SE HAYAN APLICADO IMPLÍCITAMENTE.? (se transcribe).
"Es incuestionable que las reformas al artículo 105 constitucional del 31 de diciembre de 1994 tienden a proteger y a consolidar un auténtico federalismo mediante la previsión de instituciones que permiten a la Suprema Corte de Justicia de la Nación controlar los actos de las entidades, poderes y órganos del Estado, lo cual no podría cumplirse cabalmente si se entendiera que el poder central se encuentra en posibilidades de evadir indiscriminadamente la ejecución de una norma o decreto -de origen legislativo o administrativo- para evitar que el marco jurídico que lo rige sea invalidado por una sentencia del tribunal de constitucionalidad.
"Por otra parte, a diferencia del juicio de amparo, en la controversia constitucional no debe existir un agravio personal y directo para la procedencia de la demanda, sino tan sólo debe acreditarse una violación a la Constitución en un acto controvertible entre las entidades, poderes u órganos activa y pasivamente legitimados; y si bien en el amparo el examen de constitucionalidad debe circunscribirse a la violación de garantías que implique el acto combatido, con estricto apego al principio de relatividad de las sentencias y sin entrar al estudio de otros actos o normas que resultaren antecedentes de los efectivamente combatibles, en la controversia constitucional tal sistema es inviable, puesto que el objeto de este procedimiento es supervisar la efectiva vigencia de la supremacía constitucional, la cara jurídica de la soberanía, y no simplemente el de proteger el interés personal de un individuo agraviado.
"Por la razón anterior, este Municipio sostiene que es no sólo posible sino también necesario que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, luego de la admisión de una demanda interpuesta en contra de un acto lesivo de competencia o violatorio de la ley (requisito formal para la procedencia de la demanda, particularmente por la necesidad de que se cumpla con un término procesal) esté en aptitud de examinar los actos y normas que constituyen los antecedentes del acto que finalmente permitió que dicho Alto Tribunal conociera del caso. De otra manera, la Suprema Corte quedaría ceñida a declarar la constitucionalidad del acto combatido por no invadir competencias o violar una ley, siendo sabedora de que todo el régimen que lo antecede y que derivó en su emisión ha sido violatorio de los principios rectores de la Constitución mexicana, como el federalismo, el Municipio Libre y la reserva expresa de competencias federales, llegando al absurdo de eximir de control una norma o un acto típicos de un centralismo desmedido cuya constitucionalidad no pudo ser examinada en virtud de un caprichoso obstáculo procesal y, con ello, fortaleciendo el abuso del poder y la impunidad que nuestra propia Constitución le ordena combatir.
"Por otro lado, la Suprema Corte de Justicia goza de la facultad soberana de interpretar el texto constitucional y de controlar a las autoridades constituidas; y por el otro, ninguna norma constitucional le prohíbe hacerlo respecto de actos sucedidos décadas atrás, pero cuyas aciagas consecuencias prevalecen hasta la fecha. De considerarse que ese tribunal se encuentra maniatado en este último sentido, tendría que concluirse que las ostensibles violaciones al sistema federal mexicano que por tanto tiempo se han dado de modo impune y sistemático, lícitamente habrán de pasarle inadvertidas, defraudando con ello el ánimo de la nación mexicana y del constituyente, quienes durante más de siglo y medio reiteradamente han consagrado al federalismo como sustento de la República.
"De esta suerte, en virtud de que el Ejecutivo Federal ha emitido en perjuicio de nuestro representado un acto controvertible que pretende ser congruente tanto con las disposiciones que normaron la existencia de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, las que norman al organismo público descentralizado Caminos y P.F., los bienes nacionales y particularmente la coordinación fiscal derivada del aprovechamiento de los puentes fronterizos, deben ser todos dichos actos y normas generales analizados por ese Alto Tribunal dentro de este juicio, partiendo de que el artículo que se impugna de la ley reglamentaria es inconstitucional por impedir a las diversas entidades, poderes y órganos del Estado acceder de modo efectivo y suficiente a la justicia constitucional.
"Por otro lado, es claro que las disposiciones del decreto liquidador no constituyen normas generales sino disposiciones administrativas del Congreso de la Unión, toda vez que perdieron sus efectos con la disolución de las Juntas. No obstante ello, en lo que se refiere a los decretos administrativos o legislativos cuya inconstitucionalidad no podría ser decretada por no tratarse de normas generales y haber perdido sus efectos años atrás, deberá tomarse en cuenta que dada la inconstitucionalidad que se deriva de las argumentaciones realizadas en el tercer concepto de invalidez de esta demanda, el decreto liquidador debió ser aplicado en nuestro beneficio tras la petición realizada a la Federación, constituyendo la omisión de hacerlo un acto que permite estudiar la constitucionalidad del decreto que se estaba obligado a cumplir.
"De otra manera, los decretos administrativos perderían su vigencia cuando las autoridades obligadas a aplicarlos los tuvieren unilateralmente por ejecutados, convirtiéndolas en autoridades de control constitucional, pues la simple apreciación de debido cumplimiento de la propia autoridad ejecutora no termina con la vigencia del decreto ejecutado, pues en efecto ésta no podrá terminar sino hasta que un tribunal de constitucionalidad determinare que fueron correctamente cumplidos, en caso de conflicto por invasión de competencias como el que se presenta en esta controversia constitucional.
"De esta suerte, el decreto liquidador sigue vigente, y la negativa de la Federación de entregar los puentes permite deducir que se le aplicó a nuestro representado el artículo 7o. de dicho decreto para que los puentes fronterizos permanecieren bajo el dominio federal, con lo que se actualizaría en todo caso la posibilidad de que, con fundamento en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estuviere en aptitud de examinar la constitucionalidad del acto combatido.
"En síntesis, el acto administrativo que se combata con fundamento en la fracción I del mencionado artículo no necesariamente debe ser positivo, pues ello resultaría violatorio del artículo 105 constitucional. Los actos administrativos no aplicados expresamente, como fue el caso del artículo 7o. del decreto liquidador en la contestación de la Federación a nuestro representado, también deben ser objeto de control constitucional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues de otra manera las autoridades administrativas estarían en aptitud de cumplir o dejar de cumplir con sus propias disposiciones para evitar una declaratoria de inconstitucionalidad de ese Alto Tribunal.
"c. Violación a los artículos 14 y 16, en relación con los artículos 27 y 115 constitucionales.
"El artículo 7o. del decreto liquidador, así como las leyes sobre P. y Autotransporte Federal y por supuesto la General de Bienes Nacionales, privaron a nuestro representado, sin juicio previo, del derecho de ejercer su dominio sobre los puentes o en todo caso de percibir los frutos de su inversión, ambas cuestiones tuteladas directamente por los artículos 27 y 115 constitucionales, como se explica en el tercer concepto de invalidez de esta demanda, en donde se acredita que el Municipio de Nuevo Laredo gozaba entonces y ahora de la facultad concurrente para disponer de los puentes fronterizos, en su carácter de bienes nacionales destinados al uso común.
"Lo anterior actualiza perfectamente la hipótesis del artículo 6o. del decreto liquidador, que señala:
"?Artículo 6o. Los servicios, obras y sistemas administrativos por las Juntas destinados a la prestación de un servicio público, que en atención a la competencia concurrente correspondan a los Ayuntamientos, deberán ser transferidos por las mencionadas Juntas a dichos gobiernos, siempre y cuando ellos acepten. La transferencia incluirá la cesión a título gratuito de los bienes inmuebles, así como el mobiliario y equipo que formen parte de las instalaciones o sistemas.?
"En la petición de Nuevo L. al titular del Ejecutivo Federal claramente se señala que se aceptan los puentes fronterizos en atención a la competencia concurrente, lo cual fue desatendido en violación clara de los artículos 14 y 16 constitucionales.
"Al incurrir en dicha negativa, la Federación consecuentemente confirmó en perjuicio de nuestro representado, por primera vez luego de la publicación de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, la aplicación del inconstitucional artículo 7o. del decreto liquidador, el cual dispuso que los bienes administrados por las Juntas pasarían a la Federación y no al Municipio ?por no corresponder a su jurisdicción?, con lo que se privó a nuestro representado, sin juicio previo, del fruto de una inversión que estaba destinada a las mejoras del Municipio por disposición de la Ley de Funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras.
"El decreto liquidador dejó al libre arbitrio de la comisión liquidadora intersecretarial la determinación de las competencias federales, locales y municipales, incluso de las que conforme al artículo 27 constitucional son concurrentes, lo que es facultad exclusiva del Poder Judicial de la Federación.
"De esta manera, al privar al Municipio de Nuevo Laredo de los frutos de la inversión realizada con el patrimonio de las Juntas Federales de Mejoras sin un juicio previo en el que se le oyera y venciera, tomando en sus manos la facultad de determinar las competencias federales, locales, municipales e incluso las concurrentes, es inconcuso que dicha comisión violó en perjuicio de nuestro representado los artículos 14, 16 y 115 constitucionales.
"Adicionalmente, queda manifiesta la inconstitucionalidad de la disposición citada del decreto liquidador emitido por el Congreso General, toda vez que en él permitió que se distribuyeran entre las jurisdicciones federal y municipal bienes y servicios que habían sido realizados para beneficio exclusivo del elemento humano del Municipio, dejando en estado de indefensión y causando una privación de derecho sin juicio previo a quienes eran los únicos destinados y beneficiarios de la inversión.
"Sirve de apoyo a lo anterior la siguiente tesis jurisprudencial:
"?JUNTAS FEDERALES DE MEJORAS MATERIALES, CARÁCTER DE LAS. De conformidad con la Ley Orgánica para el Funcionamiento de las Juntas Federales de Mejores Materiales de 29 de agosto de 1934, estos organismos tienen un carácter sui generis, pues si bien es cierto que desempeñan las funciones propias de una empresa, sus fines son exclusivamente los de efectuar servicios de carácter municipal, que tiendan a beneficiar a la colectividad y, además, de autoridades fiscales que recaudan y administran fondos que provienen de impuestos, y para salvaguardarlos necesitan tener a sus disposiciones el uso de la facultad económico-coactiva.? (Instancia: Segunda Sala, Quinta Época, Semanario Judicial de la Federación, parte: LXXI, página: 2270).
"En estas condiciones, si tras la petición de nuestro Ayuntamiento de que se construyeran en su momento los puentes fronterizos, la Federación ordenó la aplicación de recursos de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, es claro que pretendió utilizar fondos destinados para el beneficio del Municipio en beneficio propio, en lugar de aplicar recursos asignados a otras dependencias federales para realizar una obra federal, incumpliendo la Ley para el Funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de 1948, que la obligaba a realizar con esos recursos inversiones para las mejoras materiales de los Municipios y no inversiones que habrían de redundar en su exclusivobeneficio.
"Es claro pues que los recursos que debieron haberse invertido en obras de carácter municipal se destinaron a una inversión netamente federal, para beneficio de la Federación y para provecho y exclusiva administración de ella, privando así a nuestro Municipio de recursos que debieron ser invertidos en una efectiva mejora material de sus instalaciones urbanas e incluso en obras que a su vez le generaren mayores ingresos, de conformidad con la fracción IV del artículo 115 constitucional, así como en el subinciso c) de la misma.
"Lejos de respetar el derecho de nuestro representado, la comisión liquidadora referida puso los puentes fronterizos a disposición de las autoridades federales, y éstas, a su vez, lo concesionaron al organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos en inconstitucional aplicación de la Ley sobre Construcción de Caminos en Cooperación con los Estados y posteriormente de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, las cuales obstaculizan claramente el dominio de los bienes nacionales de uso común cuya jurisdicción corresponde a los Municipios, de conformidad con la concurrencia acreditada en el tercer concepto de invalidez de esta demanda.
"De esta manera, al ser inconstitucionales las referidas acciones de traspaso y concesión, así como las que de las mismas han derivado, la concesión otorgada al organismo público referido, aun cuando tenga efectos contra terceros, sería nula de pleno derecho a partir de la sentencia que eventualmente declare fundada esta controversia constitucional, independientemente de que dicha concesión adoleció de vicios propios por no haber sido escuchado el Municipio de Nuevo L. en su emisión.
"Violación directa a los artículos 28 y 128 constitucionales.
"Como se refirió en el capítulo de hechos antecedentes, existe a la fecha un incipiente mecanismo por el que el Municipio de Nuevo Laredo y el Estado de Tamaulipas participan de un porcentaje del aprovechamiento de los puentes fronterizos.
"Independientemente de que la declaratoria de inconstitucionalidad que se emitiere en virtud del tercer concepto de invalidez de esta demanda tendría como consecuencia automática la invalidez del artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, dicha vinculación no es la única vía por la que la Suprema Corte de Justicia de la Nación podría conocer en este juicio de la inconstitucionalidad del artículo en cita. Por el contrario, como se manifestó líneas arriba, el Ejecutivo Federal incumplió su obligación de fundarse, al emitir la ?negativa de concesión? que en esta demanda se impugna, en el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, pues su aplicabilidad al caso queda manifiesta desde el momento en el que este Municipio solicitó el aprovechamiento del cobro de peaje, y lo lógico y técnicamente procedente era que la Federación le contestara -en cumplimiento del artículo 128 constitucional- que dicho aprovechamiento, al menos parcialmente, estaba ya a su disposición con fundamento en dicha norma general.
"La aceptación de este régimen mediante la celebración de los convenios a que se refiere el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal no implica consentir la norma que se reclama y que debió ser invocada por la autoridad federal en su escrito de contestación a la petición de nuestro Municipio, pues por un lado la constitucionalidad de las normas generales no puede depender de la voluntad de las partes y, por otro, no haber aceptado la participación del fondo previsto en el artículo citado hubiere implicado un suicidio económico al que mi representado no podría estar obligado.
"Lo anterior se debe a que todo el sistema de coordinación fiscal es en esencia un proceso monopolizador y centralista de la recaudación nacional. Es un error pensar que existe en nuestro país un efectivo federalismo fiscal por el hecho de que las entidades federativas renuncien a recaudar fondos que constitucionalmente les corresponden a favor de la Federación, a cambio de participar del fondo de participaciones establecido en la Ley de Coordinación Fiscal. En realidad, por elemental supervivencia, ninguna entidad federativa optaría por no participar de dicho fondo y gravar por sí misma el consumo, el ingreso y algunas ramas de la industria que no son de exclusiva competencia federal, pues con ello sólo lograría que los grandes capitales se mudaran a cualquier otro Estado en el que no se diere la doble tributación.
"De esta suerte, la coordinación fiscal nacional no es otra cosa que un sistema revestido de legalidad para que la Federación esté en aptitud de monopolizar la recaudación nacional en detrimento de los Estados y Municipios, cuya situación de escandalosa insuficiencia en todas las actividades gubernamentales a nadie resulta ajena. Esto no es federalismo fiscal, sino todo lo contrario: un auténtico centralismo fiscal envuelto en el oropel del consentimiento forzado de las autoridades locales.
"Una prueba clara de esa monopolización es el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, que en violación al artículo 28 constitucional permite a la Federación asumir el control absoluto de las ganancias que genera un servicio público que debería estar en poder del Municipio de Nuevo Laredo por las razones históricas y jurídicas señaladas en esta demanda y como uno de los niveles de gobierno por los que ejerce el poder la nación mexicana, en los términos señalados en el tercer concepto de invalidez de esta demanda.
"Sin duda, el Estado de Tamaulipas se vería afectado en el caso de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declarara inconstitucional el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal y decretara ilícito el dominio de la Federación sobre los puentes fronterizos, pues dicho Estado es ya beneficiario del 12.5%, al igual que nuestro Municipio, del aprovechamiento de los puentes.
"No obstante ello, no es intención de nuestro representado el privar al Estado de Tamaulipas de ese ingreso. Por el contrario, sabemos que un sistema fiscal tan ávido como el que priva en nuestro país debe ser combatido desde todos los frentes posibles, por lo que convoca al Estado de Tamaulipas y a los Municipios tamaulipecos que también fueren llamados a juicio por participar de los fondos federales entregados al Estado por la explotación de los puentes fronterizos, a unirse a Nuevo L. en esta causa común, poniendo de antemano nuestro compromiso de que en caso de éxito en las pretensiones de esta demanda se acordaría un sistema equitativo y de verdadera coordinación, ante la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación y previa autorización del Ayuntamiento al que pertenecemos, para aprovechar los recursos que hasta ahora la Federación ha monopolizado. Ello resultaría tanto para el Estado como para los demás Municipios tamaulipecos que pudieren participar de este ingreso una situación mucho más provechosa que la que priva en el vigente régimen fiscal centralista al que Estado y Municipios estamos siendo injustamente sometidos.
"Violación directa a los artículos 27, 28, 115, 116, 124 y 132 constitucionales.
"El jefe de la Unidad de Autopistas de Cuota de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, subordinado del Ejecutivo de la Unión, negó a nuestro representado la entrega de los puentes fronterizos aplicando, entre otras disposiciones, los artículos 1o., fracción I, 2o. fracción I y 29, fracción IX, de la Ley General de Bienes Nacionales, en relación con el 2o., 5o. y 6o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal.
"Los artículos citados de la Ley de Caminos y P.F. establecen como ?de competencia federal? los puentes fronterizos, por tratarse de bienes nacionales de uso común, según lo dispone la ley general de la materia y la propia Ley de Caminos y Puentes Federales.
"Lo anterior guarda una relación lógica entre sí, pero constituye también una cadena argumentativa viciada desde su origen: ?Si los bienes nacionales son de jurisdicción federal y los puentes fronterizos son bienes nacionales, luego, se trata de bienes de jurisdicción federal?. El silogismo es consistente, pero la premisa mayor es falsa.
"En efecto, los bienes nacionales no deben confundirse con los bienes de jurisdicción federal. No es lo mismo un bien de la nación que un bien de la Federación.
"En concepto de J.P. de Miguel (Diccionario para J., Ed. P., el vocablo ?nación? viene del latín natio, y se trata de un ?conjunto de personas de un mismo origen, que generalmente hablan un mismo idioma y tienen una tradición común?, y por otra parte, el mismo autor define a la Federación como ?entidad, organismo o Estado, que resulta de la acción de federar?, es decir, de ?hacer alianza, unión, liga o pacto entre varios?.
"Por su parte, I.B.O. sostiene que ?independientemente de su implicación sociológica, la nación es una persona moral. Así lo conceptúa el artículo 25, fracción I, del Código Civil. Bajo el aspecto jurídico, este ordenamiento la identifica con el Estado mexicano mismo, identificación que es indebida. En efecto, la nación es el elemento humano de la entidad estatal. Su existencia es óntica, no jurídica. El Estado, en cambio, es creación del derecho, que lo inviste de personalidad moral; sin embargo, merced a dicha equivalencia heterodoxa, la nación es sujeto de derechos y obligaciones en su carácter de persona jurídica?; mientras que al referirse al concepto ?Federación? señala: ?el concepto de Federación equivale al Estado Federal y, por una incorrecta sinonimia, se le suele identificar con la misma República y nación mexicana, así como con el conjunto de órganos federales de gobierno en relación a los órganos de autoridad de las entidades federativas? (Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías y A., sexta edición de Editorial Porrúa).
"Nación no es lo mismo que Federación. Nación es el pueblo animado por una conciencia de pertenencia a sí mismo y no uno de los niveles de su gobierno. Por esta razón, mucho antes de la constitución del Estado israelita, durante siglos se habló de la nación judía aunque en efecto no tuvo un Estado constituido hasta terminada la segunda guerra mundial. No se requiere la existencia de un Estado para la existencia de una nación y ni siquiera se requiere para ello de la existencia de una Constitución o una Federación constituida. Nación es en síntesis un pueblo, y si ese pueblo ha decidido constituirse en un Estado Federal para la mejor manifestación de su naturaleza política, no debe permitirse que el Estado lo despoje de lo que por naturaleza le corresponde para beneficio de una élite del poder. Por el contrario, el Estado debe reconocer al pueblo en todas sus manifestaciones políticas y jurídicas, y ello implica reconocer al Municipio, para los efectos del artículo 27 constitucional, como célula política irreductible de la nación.
"El artículo 27 constitucional es acorde con ese principio, y hace referencia a todos aquellos bienes que deben considerarse como ?de la nación?, mas no de la Federación. La ley que en la parte conducente lo reglamenta se llama, atinadamente, ?Ley General de Bienes Nacionales? y no Ley de Bienes Federales. Es precisamente ?general? y no ?federal?, porque la nación se manifiesta por conducto de sus tres niveles de gobierno: el federal, el local y el municipal.
"Sin embargo, no obstante que el nombre de dicha ley es atinado, su contenido repudia por completo el concepto de nación y lo confunde con el de Federación, asignándole a ésta el control absoluto de los bienes nacionales al señalar:
"Y, sorprendentemente, la lista de bienes que pertenecen a la nación ahí termina.
"Por una disposición secundaria, todos los bienes de la nación habrán de considerarse caprichosamente como de jurisdicción federal, como si los Estados y los Municipios fueren ajenos a la nación o no tuvieren la capacidad, en virtud de una inaceptable capitis diminutio, para ejercer dominio sobre ellos.
"El Congreso de la Unión en efecto dejó de tomar en cuenta que la nación es mucho más que la Federación, y debió encausar su actividad legislativa a establecer las bases de una coordinación -de una verdadera y efectiva concurrencia- para que los bienes nacionales fueren dispuestos y explotados por conducto de los diversos órdenes de gobierno que representan políticamente, al menos por lo que hace a los legisladores de cada uno de los tres niveles de gobierno, a la nación mexicana en su conjunto.
"No obstante ello, el Congreso decidió dar el control de los bienes nacionales únicamente al nivel de gobierno que tradicionalmente ha concentrado y monopolizado la riqueza nacional, violando los artículos 27, 28, 115, 116 y 124 constitucionales que, interpretados armónicamente, conceden el derecho a Estados y Municipios para aprovechar el patrimonio nacional sin una necesaria concesión discrecional de la Federación. La Federación no debe concesionar a los Estados y a los Municipios el aprovechamiento de los bienes de la nación, porque fuimos precisamente nosotros quienes le conferimos, en el Pacto Federal, la facultad de legislar sobre los bienes y no para que, en intolerable abuso de la misma, concentrare bajo su dominio toda la riqueza y además estableciere un sinfín de requisitos, entre otros su propia voluntad, para que los demás integrantes de la nación pudiéremos aspirar a aprovechar algún ?bien de la nación? mediante una discrecional y graciosa concesión de su parte.
"Por lo anterior, la Federación absolutamente carece de todo derecho para reservar para sí el dominio de los puentes fronterizos, máxime si fueron construidos con fondos que histórica y legalmente han sido destinados para las mejoras de la infraestructura municipal y por organismos que por jurisprudencia de esa Suprema Corte de Justicia realizaban obras y servicios municipales.
"Así, al resultar los puentes fronterizos propiedad del Municipio de Nuevo Laredo, la Federación no tenía derecho a declararlos de uso común en los términos del artículo 132 constitucional, pues resulta evidente que la Federación sólo puede destinar al servicio público y al uso común los bienes sobre los que ejerza lícita y constitucionalmente su dominio. En efecto, antes de destinar al uso común los puentes fronterizos que pertenecen a Nuevo Laredo, debió solicitar autorización al Congreso del Estado de Tamaulipas, de conformidad con el propio artículo constitucional en cita.
"Lo anterior es así, en virtud de que los artículos 27 y 132 constitucionales deben ser interpretados armónicamente y no en su sentido más literal. Los bienes de uso común sobre los que la Federación debe gozar de plena jurisdicción -en términos del artículo 132- son sólo aquellos bienes que le pertenezcan a la Federación dentro del sistema de concurrencia que establece el artículo 27, es decir, sólo aquellos que pertenezcan a la Federación y no a los Estados y a los Municipios, quienes también conforman a la nación y por ello son capaces de ser los titulares de bienes nacionales, incluso de aquellos que resulten de uso común dentro de su ámbito competencial.
"Ambas disposiciones constitucionales están al día de hoy enfrentadas entre sí por una falta de interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo cual ha derivado en una situación tan grave como la que actualmente sufre Nuevo Laredo. La única manera de armonizar ambos artículos es analizarlos integralmente con el diverso artículo 124 y admitir que los tres niveles de gobierno son capaces de apropiarse de bienes nacionales, en virtud de una concurrencia expresa que la Constitución les otorga al llamarlos en su conjunto ?nación? y no por alguno de sus nombres en específico.
"Estableciendo dicha concurrencia, que si bien en la técnica constitucional usualmente es más franca que la que pudiere encontrarse en el artículo 27, ésta no deja de ser expresa al utilizar el Constituyente en muy diversas ocasiones el término ?nación? en lugar del de Federación, Estados o Municipios.
"De esta manera, el artículo 132 constitucional habría de entenderse en el sentido de que sólo los bienes nacionales de uso común que pertenezcan a la Federación serán de jurisdicción federal, quedando reservada a la jurisdicción local y municipal, por disposición de los artículos 27, 124 y 115 constitucionales, la jurisdicción sobre los bienes nacionales de uso común de los Estados y de los Municipios.
"Refuerza la postura de este Municipio el hecho de que las facultades de las autoridades federales deberán ser expresas, según lo manda el artículo 124 constitucional, y el artículo 27 constitucional no le otorga la facultad expresa de concentrar los bienes de la nación para su beneficio. Por el contrario, el artículo 28 prohíbe todas las prácticas monopolizadoras y concentradoras de la riqueza, prohibición que alcanza desde luego a la Federación.
"A mayor abundamiento, si conforme al artículo 124 constitucional las facultades no expresamente conferidas a la Federación -como es el caso del artículo 27 constitucional- se entienden reservadas a los Estados federados, y si por su parte el término ?nación? comprende a dicha forma de organización política, es por demás claro y contundente que el Constituyente quiso que los bienes de la nación fueren aprovechados, en plena igualdad de circunstancias y mediante un sistema de facultades concurrentes, por la Federación, los Estados y los Municipios (sic) República.
"Por la razón anterior, mientras todos los bienes de uso común sean indebidamente concebidos como ?de jurisdicción federal?, la Federación seguirá violando cotidianamente todos los artículos constitucionales citados, privando a Estados y Municipios de la facultad de destinar al uso común bienes nacionales que en razón de la concurrencia acreditada tienen facultades constitucionales para disponer, y manteniéndolos en la vergonzosa pobreza que a todos los mexicanos nos consta y nos resulta tan familiar.
"De establecer inconstitucional esta práctica, la Suprema Corte de Justicia de la Nación permitiría que la Federación estuviere en aptitud de destinar los bienes de su propiedad al uso común, lo que parece más lógico que el régimen vigente, pero no podría hacerlo respecto de los bienes de uso común que resultaren de jurisdicción local o municipal, como sería el caso de los puentes fronterizos de Nuevo Laredo.
En México no podremos seguir hablando de federalismo mientras criterios como el anterior no sean jurisprudencia firme.
Por auto de siete de septiembre de dos mil uno, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente respectivo y turnar el asunto al Ministro José de J.G.P., a quien por razón de turno correspondió actuar como instructor en el procedimiento.
Por auto de diecisiete de septiembre de dos mil uno, dictado por el Ministro instructor, se requirió a los promoventes aclararan su oficio de demanda indicando lo siguiente:
1. Cuáles son las autoridades a las que se deberá reconocer el carácter de demandadas en este procedimiento constitucional, manifestando expresamente los actos o disposiciones que hayan emitido o que en el futuro emitan y que deban ser materia del presente asunto, así como los conceptos de invalidez correspondientes. 2. Las entidades, poderes u órganos a los que deba reconocérseles el carácter de terceros interesados en este procedimiento constitucional; y, 3. Especificar concretamente cuál o cuáles son los actos, respecto de los cuales solicita la suspensión.
Mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintiséis deseptiembre de dos mil uno ... en su carácter de síndicos primero y segundo del Ayuntamiento del Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas, aclararon su escrito de demanda de controversia constitucional en los siguientes términos:
"1. Primer requerimiento:
"?[Aclarar] Cuáles son [1.] Las autoridades a las que se les deberá reconocer el carácter de demandadas en este procedimiento constitucional, [2.] Manifestando expresamente los actos o disposiciones que hayan emitido o que en el futuro emitan y que deban ser materia del presente asunto, así como [3.] Los conceptos de invalidez correspondientes.?
"1.1. Autoridades demandadas.
"En el escrito inicial de demanda se señalaron como autoridades demandadas en este procedimiento constitucional al presidente de los Estados Unidos Mexicanos y al Congreso de la Unión.
"No obstante ello, el requerimiento de fecha 17 de septiembre pasado considera que se deben precisar con mayor claridad las autoridades demandadas, toda vez que en el escrito inicial se atribuyen actos a autoridades diversas a las ya señaladas.
"En efecto, son muy variadas las autoridades y entidades que tuvieron y tienen intervención en la afectación del régimen de libertad hacendaria del Municipio de Nuevo Laredo con la serie de acciones que le han impedido gozar de la propiedad y del aprovechamiento del cobro de peaje de los puentes materia del presente litigio.
"Sin embargo, dichas autoridades y entidades no fueron señaladas como demandadas en el escrito inicial de demanda, en virtud de que resultan subordinadas del titular del Ejecutivo de la Unión, o bien, entidades de la administración pública federal paraestatal, de manera que carecen de legitimación procesal pasiva, en los términos de la tesis P./J. 84/2000, que señala:
"?Tomo: XII, agosto de 2000.
"?Página: 967
"?LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS.? (se transcribe).
"No obstante lo anterior, a fin de dar debido cumplimiento al requerimiento del pasado 17 de septiembre y facilitar el trámite del presente asunto, deberán tenerse también como demandadas a las dependencias y órganos que en lo individual fueron, son o sigan siendo responsables de la afectación a la libertad hacendaria del Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas.
"De esta suerte, habrán de considerarse autoridades demandadas en este proceso:
Del Poder Ejecutivo de la Unión:
"Su titular, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quien puede ser notificado en Palacio Nacional, P.C., en la Ciudad de México, Distrito Federal. De esta autoridad se reclaman los actos señalados en los incisos a) a m) del apartado 1.2. de este escrito;
"El secretario de Comunicaciones y Transportes, quien puede ser notificado en Xola y Avenida Universidad, cuerpo C, primer piso, colonia Narvarte, D.B.J., código postal 03028 de la Ciudad de México, Distrito Federal. De esta autoridad se reclaman los actos señalados en los incisos a), b), d) a g), j), k) y l) del apartado 1.2. de este escrito;
"El secretario de Contraloría y Desarrollo Administrativo, quien puede ser notificado en Avenida de los Insurgentes Sur número 1735, colonia Guadalupe Inn, D.Á.O., código postal 01020 de la Ciudad de México, Distrito Federal. De esta autoridad se reclaman los actos señalados en los incisos a), c), e), j) y m) del apartado 1.2. de este escrito;
"El secretario de Gobernación, quien puede ser notificado en Bucareli número 99, colonia J., D.C., código postal 06000 de la Ciudad de México, Distrito Federal. De esta autoridad se reclaman los actos señalados en los incisos j) y k) del apartado 1.2. de este escrito, y
"El jefe de la Unidad de Autopistas de Cuota de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, quien puede ser notificado en Dr. B. número 635, colonia Narvarte, D.B.J., código postal 03020 de la Ciudad de México, Distrito Federal. De esta autoridad se reclaman los actos señalados en los incisos a), b), d) a g), j) y k) del apartado 1.2. de este escrito;
"La coordinadora de Atención Ciudadana de la Presidencia de la República, quien puede ser notificada en la Residencia Oficial de los Pinos, puerta central, colonia S.M.C., D.M.H., código postal 11850 de la Ciudad de México, Distrito Federal. De esta autoridad se reclaman los actos señalados en los incisos h) e i) del apartado 1.2. de este escrito;
"El director general de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, en su carácter de órgano autónomo en sus funciones, perteneciente a la administración pública federal paraestatal, descentralizado y sectorizado en Comunicaciones y Transportes, quien puede ser notificado en Calzada de los R. número 24, colonia Tetela del Monte, código postal 62130 de la ciudad de Cuernavaca, M.. De este órgano se reclaman los actos señalados en los incisos b), e), f), g), j) y k) del apartado 1.2. de este escrito, y
"b) Del honorable Congreso de la Unión:
"La Cámara de Diputados, que podrá ser notificada en avenida Congreso de la Unión número 66, colonia El Parque, de la Ciudad de México, Distrito Federal, y
"La Cámara de Senadores, que podrá ser notificada en Xicoténcatl número 9, D.C., código postal 06010 de la Ciudad de México, Distrito Federal.
"De ambas autoridades se reclama la constitucionalidad de las disposiciones y normas generales señaladas con los incisos m) a q) del apartado 1.2. de este escrito.
"Por lo anterior, se acompañan a la presente cinco copias adicionales a las cinco ya aportadas del escrito inicial de demanda y de sus anexos dos a cinco, así como diez copias de la presente promoción sin sus anexos, a fin de que en el momento procesal oportuno se hagan llegar a las autoridades que en esta promoción se consideran demandadas y al Ministerio Público Federal.
"Asimismo, se acompaña un juego más de copias, para el caso de que ese honorable tribunal considere oportuno llevar el incidente de suspensión por cuerda separada.
"1.2. Actos o disposiciones impugnados, emitidos o por emitirse.
"Son actos y disposiciones demandados del Ejecutivo Federal y del Congreso de la Unión los siguientes:
"a. El acto u actos administrativos del conocimiento de la autoridad demandada por el que se hubieren entregado los puentes internacionales número I ?Puerta de las Américas? y número II ?Juárez-Lincoln? que comunican a la ciudad de Nuevo Laredo, Tamaulipas, con la de Laredo, Texas (en adelante ?los puentes fronterizos?) a la Dirección General de Caminos y Puentes Federales, en ejecución del inconstitucional artículo 7o. del decreto liquidador de las Juntas Federales de Mejoras Materiales. Por no ser del conocimiento de este Municipio, se solicitará a la demandada copia certificada de dichos actos en términos del artículo 33 de la ley reglamentaria y se exhibirán a la brevedad ante ese Alto Tribunal.
"b. Título de concesión vigente expedido por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a favor del organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, por el que se le otorga la administración, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los puentes fronterizos a que se refiere el inciso anterior, cuya copia certificada será solicitada a la autoridad demandada correspondiente, en términos del artículo 33 de la ley reglamentaria, por no obrar en poder de este Municipio, y se exhibirán a la brevedad ante ese Alto Tribunal;
"c. Declaratoria publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de abril de 1980, por la que la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas determinó que la Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamaulipas, dejó de atender los asuntos de su competencia por haber cumplido su liquidación;
"d. Oficio 608.708 de fecha 25 de junio de 2001, notificado el 9 de julio de 2001 en la oficialía de partes del Ayuntamiento de Nuevo Laredo, Tamaulipas (anexo número tres del escrito inicial de demanda), suscrito por el jefe de la Unidad de Autopistas de Cuota de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, mediante el cual dicho funcionario niega la ?concesión al Municipio de Nuevo Laredo para la administración, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los puentes I y II?;
"e. La omisión de la Federación de entregar jurídica y materialmente los puentes fronterizos al Municipio de Nuevo Laredo, así como los bienes muebles y servicios que le son propios, tras la petición fundada que se le hiciere mediante oficio del 25 de mayo de 2001 suscrito por el presidente Municipal y los síndicos de Nuevo Laredo, Tamaulipas (anexo dos del escrito inicial de demanda);
"f. Los actos de cobro a particulares por concepto de peaje y los demás actos de administración del servicio público de los puentes fronterizos, mediante los cuales la Federación obtiene diariamente para sí el fruto de la inconstitucional explotación de los bienes que pertenecen al Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas, en invasión de su esfera competencial;
"g. La omisión en la entrega de los recursos económicos producto del peaje que la Federación ha cobrado desde que este Municipio hizo petición de la entrega de los puentes fronterizos y hasta la resolución del presente asunto;
"h. Oficio de fecha 3 de julio de 2001, con número de folio 1047449-7 (anexo número cuatro del escrito inicial de demanda) notificado a nuestro representado el 23 de agosto pasado, por el que la coordinadora de Atención Ciudadana de la Presidencia de la República informa al presidente Municipal de Nuevo Laredo, Tamaulipas, que por instrucciones del Ejecutivo de la Unión turna nuestra solicitud de devolución de los puentes fronterizos al Gobierno del Estado de Tamaulipas, para que en esa instancia ?se vea la forma de poder ayudarle?;
"i. Oficio de fecha 3 de julio de 2001, con número de folio 1047449-7 (anexo número cinco del escrito inicial de demanda) notificado a nuestro representado el 23 de agosto pasado, por el que la coordinadora de Atención Ciudadana de la Presidencia de la República, por instrucciones del titular del Ejecutivo de la Unión, le solicita al gobernador del Estado de Tamaulipas que le informe sobre la resolución que adopte sobre el asunto planteado por el Municipio de Nuevo L. en su petición de 25 de mayo de 2001 sobre la devolución de los puentes fronterizos (anexo dos de la demanda);
"j. La publicación, refrendo y/o aplicación de las disposiciones y normas generales cuya inconstitucionalidad se demanda al Congreso de la Unión en el escrito inicial de demanda y en esta promoción;
"k. Todos los demás actos positivos y negativos que en el futuro impliquen la administración, operación, explotación, conservación, mantenimiento y aprovechamiento de los puentes fronterizos por la Federación, incluyendo el derecho de cobro de peaje;
"l. Artículos 1o., fracción I y 2o., fracciones II y III, del Decreto que Reestructura la Organización y Funcionamiento del Organismo Público Descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE), con sus correspondientes reformas y adiciones, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de agosto de 1985, cuyo texto aparece en el escrito inicial de demanda;
"m. Artículo 7o. del Decreto que Ordena la Liquidación de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1978, cuyo texto aparece en el escrito inicial de demanda;
"n. Artículo 21, fracciones I y II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 1995, cuyo texto aparece en el escrito inicial de demanda;
"o. Artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de 1995, en vigor desde el 1o. de enero de 1996, cuyo texto aparece en el escrito inicial de demanda;
"p. Artículos 1o., fracción I, 2o., fracción I y 29, fracción IX, de la Ley General de Bienes Nacionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de enero, 12 de febrero y 24 de marzo de 1982 (sic), cuyo texto aparece en el escrito inicial de demanda, y
"q. Artículos 1o., 2o., 5o., 6o. y 6o. transitorio de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de diciembre de 1993, cuyo texto aparece en el escrito inicial de demanda, así como sus equivalentes en la abrogada Ley sobre Construcción de Caminos en Cooperación con los Estados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de mayo de 1934.
"1.3. Correspondencia de los conceptos de invalidez.
"Para evitar reiteraciones innecesarias, los conceptos de invalidez expuestos en el escrito inicial de demanda son, además de las consideraciones que se exponen en este apartado, los que deberán tomarse en cuenta para examinar la violación que las autoridades señaladas en el apartado 1.1. de este escrito han cometido a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en perjuicio del Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas.
"Debe destacarse que la exposición de los conceptos de invalidez mencionados no se realizó a partir de cada uno de los actos, disposiciones y normas generales que se tildan como lesivos, sino que tuvo lugar partiendo de las disposiciones constitucionales que se estimaron violadas. Esto se debe a que diversos actos y normas resultan violatorias en el mismo sentido de las mismas disposiciones constitucionales, de manera que se consideró oportuno, a fin de evitar repeticiones, condensar en tres conceptos de invalidez la exposición de la fundamentación técnica de la controversia constitucional.
"Por la razón anterior, los conceptos de invalidez expuestos en el escrito inicial de demanda se estiman suficientes para demostrar la razón jurídica del Municipio actor, los cuales deberán relacionarse con todos y cada uno de los actos y normas generales que en esta promoción se señalan como impugnados, pues todos ellos, en su conjunto, resultan violatorios en tres diversos sentidos -tres conceptos básicos de invalidez- de las disposiciones constitucionales invocadas en el apartado correspondiente del escrito inicial.
"Ahora bien, con el único fin de facilitar el estudio del presente caso, y no con el de restringir el análisis de los conceptos de invalidez a lo que en cada caso de manera sucinta y probablemente insuficiente se alega, a continuación se realiza una condensación de los conceptos de invalidez correspondientes a cada acto en particular de los señalados en el inciso correspondientes a cada acto en particular de los señalados en el inciso 1.2. de este escrito, remitiéndose siempre al desarrollo que se plantea en el escrito inicial de demanda de los tres conceptos generales, los cuales de antemano se solicita se tengan por reproducidos en su totalidad en esta promoción.
"a. Los actos relativos a la entrega de los puentes fronterizos a la Federación.
"Con estos actos se violaron los artículos 14, 16, 27, 28, 115, 116, 124 y 132 constitucionales.
"Lo anterior, en virtud de que:
"Las Juntas Federales de Mejoras Materiales estaban obligadas a entregar los puentes fronterizos al Municipio en cuanto se decretó su liquidación. La construcción de las obras con recursos destinados por ley a la inversión municipal, con el consentimiento tanto de la Federación como del propio Municipio, acreditan el derecho de propiedad sobre los puentes fronterizos;
"La recepción de los puentes fronterizos por parte de la Federación y su actual explotación implica una vulneración de la libertad hacendaria del Municipio de Nuevo L., cuyo patrimonio fue empleado en la construcción de la inversión señalada y cuyos frutos no han sido entregados al beneficiario;
"El Municipio de Nuevo Laredo es capaz de disponer de los puentes fronterizos, aun cuando éstos se encuentren destinados al servicio público y/o al uso común, pues los bienes nacionales destinados al servicio público o al uso común no pueden concentrarse sólo en la Federación, sino que son en todo caso susceptibles de explotación e incluso de dominio por todas las manifestaciones orgánico-políticas de la nación, entre ellas el Municipio. Si el Municipio cuenta con título suficiente y es constitucionalmente capaz de explotar bienes de la nación, no hay razón para que la Federación siga concentrando la riqueza que generan y que tanta falta hace invertir en la infraestructura urbana de Nuevo Laredo;
"La determinación de la competencia federal, municipal o concurrente -en los términos del decreto liquidador- sobre el dominio de los puentes no debió corresponder a las propias Juntas Federales de Mejoras, sino en todo caso al Poder Judicial de la Federación;
"La afectación a la libertad hacendaria municipal, además de la obvia invasión de competencias constitucionales, se tradujo en una afectación grave del patrimonio municipal sin juicio previo, y
"Toda vez que los puentes fronterizos son bienes nacionales del Municipio de Nuevo Laredo, la Federación debió haber obtenido la autorización del Municipio y la del Congreso del Estado (artículo 132 constitucional) para destinarlos al servicio público y al uso común.
La exposición sobre la violación constitucional se desarrolla como mayor amplitud en el primer concepto de invalidez, inciso c), así como en el tercero, del escrito inicial de demanda.
Título de concesión expedido por SCT a CAPUFE.
"Con este acto se violaron los artículos 14, 16, 27, 28 y 115 constitucionales.
"Un acto jurídico, por efectos que tenga contra terceros, no puede nacer a la vida jurídica ni en todo caso permanecer vigente si adolece de una inconstitucionalidad de origen;
"El Municipio de Nuevo Laredo goza de un título legítimo para gozar de la propiedad de los puentes fronterizos: el origen y destino de la inversión de los recursos de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, órganos que administraban recursos provenientes de una recaudación federal destinada por ley desde un siglo atrás al exclusivo aprovechamiento municipal en obra directa;
"Además, es susceptible de dominar y explotar bienes de la nación, puesto que el artículo 27 constitucional establece un sistema concurrente para tal fin, en el que intervienen la Federación, los Estados y los Municipios;
"Si el derecho de propiedad de los puentes es originario del Municipio, corresponde a éste decidir si lo concesiona o no, y no desde luego a la Federación, quien al hacerlo incurrió en prácticas monopólicas y vulneró la libertad hacendaria del Municipio de Nuevo Laredo, y
"El Municipio no ha dado su consentimiento para que los puentes fronterizos sean operados por CAPUFE y, por tanto, tiene el derecho de que se restituyan junto con sus bienes muebles y servicios accesorios para que el derecho de concesionar -derivado del de propiedad- sea en todo caso libremente ejercido por él.
"La exposición sobre la violación constitucional se desarrolla con mayor amplitud en el primer concepto de invalidez, inciso c), así como en el tercero, del escrito inicial de demanda.
"c. Declaratoria de terminación de las funciones de la Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo.
"Con este acto se violaron los artículos 14, 16, 49, 103, 104 y 128 constitucionales.
"La Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo L. no culminó con su función, pues en ningún momento entregó los puentes fronterizos al Municipio, y
"Una declaración unilateral de la Federación respecto de la terminación y/o cumplimiento de sus propiasobligaciones la convierte en Juez y parte, revistiendo de legalidad el incumplimiento en el que incurrió y afectando los derechos, el patrimonio y la libertad hacendaria municipal del actor en este proceso.
"La exposición sobre la violación constitucional se desarrolla con mayor amplitud en el inciso b) del primer concepto de invalidez del escrito inicial de demanda.
"d. Oficio de contestación del jefe de la Unidad de Autopistas de Cuota a la petición de devolución de la propiedad y los derechos de peaje de los puentes fronterizos.
"Con este acto se violaron los artículos 8o., 14, 16, 49, 103, 104, 105 y 128 constitucionales.
"El jefe de la Unidad de Autopistas de Cuota se abstuvo de contestar lo que se le pidió al Ejecutivo Federal y eludió el fondo del asunto, negando lo que no se solicitó;
"Con dicha resolución, emitió en perjuicio de nuestro representado el primer acto de aplicación de la Ley General de Bienes Nacionales, de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal y del decreto que reestructura a CAPUFE para negar la entrega de los puentes, pero al mismo -de manera quizá deliberada- se abstuvo de realizar toda aplicación de otras disposiciones que venían perfectamente al caso invocar, evitando a primera vista con ello que este Municipio estuviese en aptitud de demandar su constitucionalidad en esta vía y dejándolo en estado de indefensión, y
"Aunque una norma general resulte inconstitucional, las autoridades administrativas están obligadas a aplicarlas e invocarlas en cada caso, pues de lo contrario inducirían un desequilibrio en el ejercicio del poder público, controlando por sí mismas la constitucionalidad de las leyes y de sus propios actos.
"e. La omisión de entregar jurídica y materialmente los puentes fronterizos.
"El Municipio de Nuevo Laredo es capaz de disponer de los puentes fronterizos, aun cuando éstos se encuentren destinados al servicio público y/o al uso común, pues los bienes nacionales destinados al servicio público o al uso común no pueden concentrarse sólo en la Federación, sino que resultan susceptibles de explotación e incluso de dominio por todos las manifestaciones orgánico-políticas de la nación, entre ellas el Municipio;
"Si por las razones anteriores la disponibilidad de los puentes fronterizos corresponde como facultad originaria al Municipio actor y no a la Federación, corresponde a éste también la facultad de solicitar en cualquier momento la entrega jurídica y material de los puentes fronterizos, así como de su mobiliario actual y del servicio público que presta. Sirve de apoyo a lo anterior la ejecutoria de la controversia constitucional 25/98, en la que se declaró que el Municipio de Xalapa, Veracruz, era perfectamente capaz de reivindicar una facultad originaria que ejercía un tercero. La tesis sustantiva generada sostiene:
"?TRÁNSITO. ES UN SERVICIO PÚBLICO QUE EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN RESERVA A LOS MUNICIPIOS, POR LO QUE SI ALGUNO LLEGA A CELEBRAR UN CONVENIO CON EL GOBIERNO DEL ESTADO PARA QUE ÉSTE LO PRESTE EN EL LUGAR EN EL QUE RESIDE, EL MUNICIPIO, EN TODO MOMENTO, PUEDE REIVINDICAR SUS FACULTADES, PUES UN CONVENIO NO PUEDE PREVALECER INDEFINIDAMENTE FRENTE A LA CONSTITUCIÓN.? (se transcribe).
"De manera análoga, de la interpretación armónica de los artículos 27, 115 y 124 constitucionales se deduce que dentro de la libertad hacendaria de los Municipios obra la posibilidad de ejercer actos restringidos de dominio y administración sobre bienes nacionales, y si por cualquier motivo no pudiere el Municipio disponer de esa facultad, en todo momento puede reivindicar sus facultades, pues si una negociación de las mismas no puede perdurar indefinidamente sobre la Constitución, mucho menos podrá hacerlo un acto unilateral inconstitucional en sí mismo.
"Si el Municipio cuenta con título suficiente y es constitucionalmente capaz de explotar bienes de la nación, no hay razón para que la Federación siga concentrando la riqueza que generan y que tanta falta hace invertir en la infraestructura urbana de Nuevo Laredo;
"La determinación de la competencia federal, municipal o concurrente -en los términos del decreto liquidador- sobre el dominio de los puente no debió corresponder a las propias Juntas Federales de Mejoras, sino en todo caso al Poder Judicial de la Federación;
"Adicionalmente a lo expuesto, el cobro de peaje, la cuota por un mero derecho de tránsito, es facultad originaria del Municipio de Nuevo Laredo, según se desprende de la jurisprudencia transcrita párrafos arriba, de manera que al no haberse solicitado la transferencia de los servicios migratorios o aduanales a la Federación -lo que es de su exclusiva competencia- era y es procedente que se entregaran la propiedad y/o administración de los puentes fronterizos al Municipio de Nuevo Laredo para tal efecto;
"El decreto liquidador de las Juntas Federales de Mejoras Materiales permite a los Municipios aceptar la entrega de la propiedad de la obra, de los bienes inmuebles adscritos a la misma y del servicio público prestado entonces por las Juntas Federales, lo que en efecto fue del conocimiento del presidente de la República por la petición de este Municipio (anexo dos del escrito inicial de demanda), de manera que este derecho no le fue respetado al Municipio actor en invasión de sus facultades hacendarias.
"f. Los actos de administración de peaje y cobro a particulares que realiza la Federación.
"Con estos actos se violan los artículos 14, 16, 27, 28 y 115 constitucionales.
"El Municipio de Nuevo Laredo goza de un título legítimo para gozar de la propiedad de los puentes fronterizos, el origen y destino de la inversión de los recursos de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, órganos que administraban recursos provenientes de una recaudación federal destinada por ley desde un siglo atrás al exclusivo aprovechamiento municipal en obra directa;
"Además, es susceptible de dominar y explotar bienes de la nación, puesto que el artículo 27 constitucional establece un sistema concurrente para tal fin, en él intervienen la Federación, los Estados y los Municipios;
"Si el derecho de propiedad de los puentes es originario del Municipio, corresponde a éste también la facultad originaria de decidir cómo, cuánto y dónde realizar el cobro del peaje, así como los demás actos que impliquen la administración del servicio público prestado, contabilidad interna, acciones de carácter patronal, etc.;
"Corresponde asimismo al Municipio decidir si concesiona el servicio público o no lo hace, y no desde luego a la Federación, quien diariamente incurre en prácticas monopólicas y vulnera la libertad hacendaria del Municipio de Nuevo Laredo, y
"g. La omisión de entrega de los recursos obtenidos con posterioridad a la petición de entrega de los puentes.
"Con este acto se violan los artículos 14, 16, 27, 28 y 115 constitucionales.
"Por las mismas razones expuestas, si bien las facultades del Municipio han sido y son por cualquier motivo ejercidas por la Federación, una vez que el Municipio exige la entrega material y jurídica de los puentes fronterizos y de los servicios que en ellos se prestan, se genera a ella la obligación de hacer entrega de ellos y, consecuentemente, del fruto de la explotación que realice hasta la conclusión de este asunto sin nuestro consentimiento o la concesión del Municipio actor, y
"Es un contrasentido que si la facultad originaria sobre la explotación de los puentes corresponde al Municipio, la Federación le niegue una concesión. En todo caso, corresponde al Municipio de Nuevo Laredo decidir si por razones técnicas u operativas debe concesionar los puentes a CAPUFE o a cualquier otro órgano, lo que por el momento no es de su interés.
"h. Contestación de la coordinadora de Atención Ciudadana.
"Con este acto se violaron los artículos 8o., 14, 15, 16, 115, 116, 124 y 128 constitucionales.
"La coordinadora de Atención Ciudadana se abstuvo de contestar lo que se le pidió al Ejecutivo Federal y eludió el fondo del asunto;
"Asimismo, se abstuvo de fundar y motivar su acto. Si bien este Municipio no es un gobernado de la Federación, en cualquier caso todas las autoridades del Estado están obligadas a conducirse con apego a los artículos 14 y 16 constitucionales, existan o no particulares agraviados, y
"Finalmente, informa a este Municipio que nuestra petición de entrega de los puentes fronterizos, así como de sus bienes inmuebles y servicio público inherentes, ha sido turnada al gobierno del Estado de Tamaulipas para que en esa instancia se vea la manera de ayudarnos. Esto no sólo constituye una franca evasiva de la cuestión planteada, sino también vicia el sistema de distribución constitucional de competencias -expresas para la Federación, Municipios y Distrito Federal y reservadas para los Estados-, pues desde ningún punto de vista el gobernador de Tamaulipas podría emitir un pronunciamiento sobre la cuestión planteada.
"Esta exposición se complementa con el exordio del primer concepto de invalidez de la demanda.
"i. Turno de la coordinadora de Atención Ciudadana.
"Con este acto se violaron los artículos 8o., 14, 16, 115, 116, 124 y 128 constitucionales.
"Finalmente, solicita al gobernador del Estado de Tamaulipas que informe sobre la resolución que adopte una resolución -de la cual deberá informar al Ejecutivo Federal- sobre la petición de entrega de los puentes fronterizos, que hizo el Municipio de Nuevo Laredo (anexo dos del escrito inicial de demanda). Esto no sólo constituye una franca evasiva de la cuestión planteada, sino también viola el sistema de distribución constitucional de competencias -expresas para Federación, Municipios y Distrito Federal y reservadas para los Estados-, pues desde ningún punto de vista el gobernador en cita podría emitir un pronunciamiento sobre la cuestión planteada.
"j. La publicación, refrendo y/o aplicación de las disposiciones y normas generales impugnadas.
"Con estos actos se violan o pueden violarse todos los artículos constitucionales señalados en el escrito inicial de demanda, pues es con este tipo de acciones como en lo general la Federación nulifica diariamente la libertad hacendaria del Municipio de Nuevo Laredo.
"De esta suerte, corresponden como conceptos de invalidez de estos actos todas las argumentaciones que en cada caso en particular se exponen en esta promoción y en el escrito inicial de demanda.
"k. Todos los demás actos positivos y negativos futuros que impliquen la explotación de los puentes fronterizos por la Federación.
"Una vez solicitada la entrega de los puentes fronterizos, de su mobiliario y de los servicios que presta, en términos del decreto liquidador de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, el Municipio ha dejado clara su oposición a que su facultad originaria sobre los bienes nacionales bajo su dominio siga siendo ejercida por la Federación, y
"Por lo anterior, con posterioridad a la solicitud de entrega, todos los actos que se enfoquen a la explotación, administración, mantenimiento o aprovechamiento de los puentes fronterizos por parte de la Federación constituyen actos ilícitos e inconstitucionales realizados en contra de la voluntad del titular de la facultad constitucional, los cuales deberán ser tomados en cuenta al dictar la sentencia de este juicio en caso de que sea viable cuantificar un posible daño patrimonial como consecuencia de la nulificación de la libertad hacendaria de nuestro Municipio.
"I.A. 1o., fracción I y 2o., fracciones I y II, del decreto que reestructura a CAPUFE.
"Estas disposiciones violan los artículos 1o., 16, 27, 28, 115, 124, 128 y 132 constitucionales.
"P. sin mayor trámite al Municipio de Nuevo Laredo de los derechos primarios y derivados que tiene sobre los puentes fronterizos, pues le asigna a CAPUFE la facultad de explotarlos por la simple razón de que ya lo ha venido haciendo con anterioridad;
"Lo anterior constituye además, a todas luces, un acaparamiento de la riqueza, una privación inconstitucional de derechos, una nulificación de la libertad hacendaria municipal, una invasión de competencias constitucionales y una considerable afectación patrimonial en perjuicio de nuestro representado, y
"Los artículos 27, 28, 115 y 124 interpretados armónicamente establecen una facultad concurrente del Municipio de Nuevo Laredo para disponer de los bienes de la nación que le correspondan.
"La exposición sobre la violación constitucional se desarrolla con mayor amplitud en los incisos b) y c) del primer concepto de invalidez, así como en el tercero, del escrito inicial de demanda.
"m. Artículo 7o. del decreto liquidador.
"Con esta disposición se violaron los artículos 13, 16, 27, 29, 103, 104, 115 y 128 constitucionales.
"La autoridad federal, sin juicio previo, privó al Municipio de Nuevo Laredo del fruto de una inversión destinada por ley a las mejoras del propio Municipio, argumentar sin fundamento ni motivo que los puentes fronterizos no correspondían a la jurisdicción de Nuevo Laredo;
"Es absurdo que si las Juntas Federales de Mejoras Materiales histórica y legalmente invertían fondos para el beneficio de los Municipios, el decreto que las liquidare inesperadamente estableciere que los bienes que fueren de jurisdicción federal deberían entregarse a la Federación. Esto constituye una nulificación, obvia de la libertad hacendaria municipal de Nuevo Laredo.
"Se violan los artículos 14 y 16 constitucionales al privarse al Municipio de Nuevo Laredo, sin perjuicio previo, de los frutos de la inversión que se hizo con sus recursos, así como al dejar en manos de las propias Juntas Federales de Mejoras al definir la competencia constitucional de las autoridades, lo que corresponde al Poder Judicial de la Federación, y
"Los artículos 27, 28, 115 y 124 interpretados armónicamente establecen una facultad concurrente del Municipio de Nuevo Laredo para disponer de los bienes de la nación que le correspondan, lo cual es desconocido por este decreto.
"La exposición sobre la violación constitucional, así como la procedencia de la demanda en lo que respecta a esta disposición ya consumada, se encuentra en los incisos b) y c) del primer concepto de invalidez del escrito inicial de demanda.
"n. Artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria.
"Estas normas generales violan los artículos 104, 105 y 128 constitucionales.
"Impiden que sean sometidos a control de constitucionalidad actos, disposiciones y normas de carácter general que, teniendo la autoridad la obligación constitucional de aplicar, cumplir, invocar o ejecutar, se abstiene de hacerlo para evitar la procedencia de dicho examen;
"Permite que disposiciones administrativas aparentemente consumadas queden exentas de examen control constitucional (sic), cuando a criterio de las autoridades controlables hayan perdido su vigencia o hayan dejado de surtir sus efectos, como es el caso de la demandada, quien por sí misma ha determinado que el decreto liquidador se ha consumado e incluso ha declarado la desaparición de la Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, sin que ésta hubiere culminado con su función;
"Aun cuando una disposición administrativa o una norma general sea inconstitucional, la autoridad controlable tiene la obligación de ejecutarla, aplicarla o invocarla, pues de otra manera se erigiría en controlador de sí mismo, invadiría facultades de otro poder y decidiría caprichosamente cuándo permitir que la Suprema Corte de Justicia de la Nación entre al estudio de un caso, y
"El texto de esta norma general impide que la Corte entre al estudio de constitucionalidad cuando se den este tipo de omisiones, lo que no es acorde con sus facultades prácticamente universales de controlar los actos de autoridad y las normas generales expedidos por las autoridades constituidas.
"o. Artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal.
"Esta norma general viola los artículos 28, 49, 115, 116, 124 y 128 constitucionales.
"Establece un sistema de coordinación fiscal centralista y no verdaderamente federal;
"Permite a la Federación asumir el control absoluto de las ganancias que genera un servicio público que debe prestar el Municipio, de conformidad con sus facultades originarias para disponer de los bienes de la nación que le correspondan, y
"M. la riqueza generada por un servicio que corresponde prestar al Municipio.
"La exposición sobre la violación constitucional se desarrolla con mayor amplitud en el segundo y tercer conceptos de invalidez de la demanda.
"p. Artículos1o., fracción I, 2o., fracción I y 29, fracción IX, de la Ley General de Bienes Nacionales.
"Estas normas generales violan los artículos 14, 16, 27, 115, 116, 124 y 132 constitucionales.
"Concede a la Federación todos y cada uno de los bienes nacionales, tanto los bienes de dominio privado, como los bienes de dominio público, lo que constituye una práctica monopólica prohibida;
"Las facultades de las autoridades federales son expresas, y el artículo 27 constitucional no señala expresamente que correspondan a la explotación y jurisdicción federal todos los bienes nacionales, sino que, por el contrario, señala a ?la nación? como titular de los mismos;
"Nación no es lo mismo que Federación. Nación es un pueblo con conciencia de pertenencia a sí mismo, que se manifiesta en múltiples niveles de gobierno. La Federación es sólo uno de ellos. Los Municipios constituyen las células políticas irreductibles de la nación, de manera que también están facultados para disponer de los bienes nacionales que les correspondan, según su título;
"Al no señalar expresamente ?Federación? sino ?nación?, el Constituyente estableció un verdadero sistema de competencias concurrentes en el que la Federación, los Estados y los Municipios son capaces de disfrutar de la riqueza nacional, lo que el legislador secundario se abstuvo de evaluar, asignando toda la riqueza al nivel de gobierno que tradicionalmente la ha monopolizado;
"Impide que los Municipios destinen al servicio público o al uso común los bienes nacionales que constitucionalmente les pertenecen, y
"En estos términos, la Federación sólo puede destinar al servicio público y al uso común aquellos bienes nacionales que le pertenezcan (artículos 124 y 132 constitucionales, interpretados armónicamente).
"La exposición sobre la violación constitucional se desarrolla con mayor amplitud en el tercer concepto de invalidez del escrito inicial de demanda.
"q. Artículos 1o., 2o., 5o., 6o. y 6o. transitorio de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal.
"Estas normas generales violan los artículos 14, 16, 27, 28, 115, 116, 124 y 132 constitucionales.
"Esta ley no hace sino desarrollar las bases que en la materia establece la Ley General de Bienes Nacionales, de manera que los conceptos de invalidez que acreditan la inconstitucionalidad de dicha norma general deberán tenerse por reproducidos en este apartado;
"Concreta en manos de la Federación los puentes internacionales -incluyendo los puentes fronterizos en litigio- así como el fruto de la riqueza que generan;
"Privan al Municipio de Nuevo Laredo, sin juicio previo, de su facultad originaria de disponer, explotar, administrar, mantener y/o concesionar el servicio de los puentes fronterizos.
"2. Segundo requerimiento:
"?[Aclarar] Las entidades, poderes u órganos a los que deba reconocérseles el carácter de terceros interesados en este procedimiento constitucional.?
"Deberán reconocerse como terceros interesados:
"El gobernador del Estado de Tamaulipas, toda vez que un cambio en la situación jurídica de los puentes fronterizos en litigio podría traer como consecuencia la pérdida del derecho del Estado para participar del fondo a que se refiere el artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal respecto de los puentes fronterizos en actual litigio -norma general impugnada señalada en el inciso p) del apartado 1.2. de este escrito-. En ese sentido, se reitera que este Municipio estaría en disposición de sentar las bases de una efectiva coordinación fiscal de tipo federal con dicho gobierno, de así permitirlo la sentencia que en este juicio se dictare y las leyes aplicables, en los términos expuestos desde el escrito inicial de demanda.
"Asimismo, el gobernador del Estado de Tamaulipas debe ser llamado como tercero interesado, en virtud de que el acto que se reclama marcado con el inciso i) del apartado 1.2. de este escrito, le solicita que adopte una resolución sobre la devolución de los puentes fronterizos en poder de la Federación a nuestro Municipio, siendo que dicho funcionario no puede estar obligado ni tiene facultades constitucionales o legales para emitir semejante pronunciamiento, y
"El Congreso del Estado de Tamaulipas, en virtud de que la Federación incumplió en su perjuicio y en el de este Municipio el artículo 132 constitucional, pues destinó sin el previo consentimiento del Congreso Local al servicio público y al uso común los puentes fronterizos propiedad de la comunidad de Nuevo Laredo -en términos del tercer concepto de invalidez del escrito inicial de demanda-, luego de la terminación de su construcción por las Juntas Federales de Mejoras Materiales. De esta manera, toda vez que la sentencia que en este juicio se dictare podría hacer un pronunciamiento sobre la violación de la disposición constitucional mencionada, afectando los intereses del Congreso del Estado de Tamaulipas, dicho órgano deberá ser oído en lo que convenga a su derecho.
"Por su parte, los demás Municipios del Estado de Tamaulipas no deberán ser llamados al presente juicio, pese a haberlo solicitado en el escrito inicial de demanda.
"Si bien en su momento se consideró que dichos Municipios deberían ser llamados a juicio como terceros interesados, de una lectura cuidadosa del artículo 9o. A de la Ley de Coordinación Fiscal se infiere que aquellos Municipios que no cuentan con puentes fronterizos pueden, en efecto, beneficiarse del fondo respectivo, pero dicho beneficio no se traduce en un derecho individualizado o individualizable de cada Municipio en lo particular, sino que la aplicación de los recursos por parte del Estado se da en obras centralizadas de beneficio común y no desde luego en una distribución cuantificable del dinero aportado por la Federación para un eventual aprovechamiento directo. De esta suerte, al no afectárseles su libertad hacendaria, no se justifica llamarlos a comparecer como terceros interesados en este juicio.
"3. Tercer requerimiento:
Por auto de once de octubre de dos mil uno, dictado por el Ministro instructor, se admitió la demanda, se reconoció el carácter de demandadas al Congreso de la Unión, a través de las Cámaras de Diputados y de Senadores; al presidente de la República, al secretario de Gobernación y al director general del organismo público descentralizado denominado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos; no se reconoció como demandadas a los titulares de las Secretarías de Comunicaciones y Transportes, de Contraloría y Desarrollo Administrativo, de la Unidad de Autopistas de Cuota y de la coordinadora de Atención Ciudadana, por encontrarse jerárquicamente subordinadas al presidente de la República; se ordenó emplazar a las autoridades demandadas y dar vista al procurador general de la República y se reconoció como tercero interesado al Estado de Tamaulipas, por conducto del procurador general de Justicia.
Por escrito presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintiocho de noviembre de dos mil uno, el director general del organismo público descentralizado denominado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos contestó la demanda.
Por escrito presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintinueve de noviembre de dos mil uno, el presidente y la secretaria de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión contestaron la demanda.
Por escrito presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el treinta de noviembre de dos mil uno, el presidente de la República, por conducto del secretario de Comunicaciones y Transportes contestó la demanda.
Por escrito presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el treinta de noviembre de dos mil uno, la presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión contestó la demanda.
Por escrito presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el tres de diciembre de dos mil uno, el secretario de Gobernación contestó la demanda.
Por escrito presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el cuatro de febrero de dos mil dos, el procurador general de la República desahogó la vista que se ordenó en el auto admisorio.
Sustanciado el procedimiento en sus términos, con fecha veintidós de febrero de dos mil dos, se celebró la audiencia a que se refieren los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se puso el expediente en estado de resolución.
Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 104, fracción IV y 105, fracción I, inciso b), de la Constitución General de la República; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del citado precepto constitucional y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; toda vez que se trata de una controversia suscitada entre la Federación y un Municipio.
En primer término, debe analizarse la legitimación de quien promueve así como la de quien es demandado, por constituir un presupuesto de este juicio.
En el caso, suscriben la demanda ... en su carácter de síndicos primero y segundo del Ayuntamiento del Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas, quienes exhibieron copia certificada de la constancia de mayoría de la elección de Ayuntamientos, expedida por el Consejo Municipal Electoral del Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas, de fecha veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho (foja 122).
Ahora bien, el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes.
Al respecto, los artículos 60, fracciones I y II, y 61 del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas, disponen:
"Artículo 60. Los síndicos de los Ayuntamientos tendrán las siguientes facultades y obligaciones:
"I. La procuración, defensa y promoción de los intereses municipales.
"II. Representar al Ayuntamiento en los litigios en que el Municipio sea parte, como mandatario general para pleitos y cobranzas en los términos del Código Civil del Estado, con la limitación de que no podrán desistirse, transigir, comprometer en árbitros o hacer cesión de bienes, recibir pagos, salvo autorización por escrito que en cada caso les otorgue el Ayuntamiento.
"Asimismo, tendrán a su cargo la atención de los negocios de la hacienda municipal."
"Artículo 61. En los Municipios donde existan dos síndicos, éstos podrán intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos, con las facultades señaladas en el artículo anterior."
De las disposiciones antes transcritas se advierte que los síndicos tienen facultades para representar legalmente al Ayuntamiento y, por ende, para ejercitar la presente acción en representación del Municipio, destacándose que no existe disposición que establezca que se requiera acuerdo previo del Ayuntamiento para que puedan promover en esta vía, por lo que quienes promueven cuentan con legitimación para hacerlo.
Ahora bien, por lo que atañe a la legitimación pasiva, debe señalarse que cuentan con legitimación pasiva en esta controversia el Ejecutivo Federal, el secretario de Gobernación y el Congreso de la Unión, mas no el organismo público descentralizado denominado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, no obstante que en auto de trámite del Ministro instructor se le haya reconocido el carácter de demandada.
En efecto, los actos cuya constitucionalidad se impugna en el presente juicio son provenientes de dependencias que guardan una relación de subordinación jerárquica respecto del Ejecutivo Federal, y han sido emitidas en el ejercicio de funciones respecto de las cuales dicha relación jerárquica es patente, por lo que, como acertadamente se dispuso en el auto de trámite en referencia, el Ejecutivo Federal cuenta con legitimación pasiva en el presente juicio.
Igualmente, tiene legitimación pasiva en este juicio el secretario de Gobernación, pues si bien es subordinado jerárquico del Ejecutivo Federal, se impugna de él el refrendo que estampó en los diversos ordenamientos legales impugnados, acto este del cual es autónomo respecto del Ejecutivo.
Los actos que se le atribuyen se hacen consistir, esencialmente, en el refrendo de los decretos promulgatorios de las normas generales cuya invalidez se demanda en esta controversia constitucional, por tanto, debe analizarse su legitimación conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que prevén la figura del refrendo.
Los preceptos citados son del tenor siguiente:
"Artículo 13. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el secretario de Estado o el jefe del Departamento Administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos.
Por tanto, al revestir autonomía la figura del refrendo a cargo del referido funcionario, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, se concluye que el secretario de Gobernación cuenta con la legitimación pasiva necesaria para comparecer a juicio, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.
"El Tribunal Pleno, en su sesión pública celebrada hoy cuatro de septiembre en curso, aprobó, con el número 109/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a cuatro de septiembre de dos mil uno."
Razones estas por las que es infundado el dicho del propio secretario de Gobernación plasmado en su escrito de contestación (foja 326 y siguientes, tomo I) en el sentido de que la controversia constitucional debe ser improcedente en su contra por ser subordinado del Ejecutivo Federal.
Por otra parte, no se reconoce legitimación pasiva al organismo público descentralizado Caminos y P.F. y Servicios Conexos, toda vez que no se le atribuye a dicho organismo ninguno de los actos aquí tildados de inconstitucionales, requisito sine qua non para que a una entidad pueda llegar a reconocérsele legitimación pasiva en la controversia constitucional.
La lectura del escrito de demanda, así como el escrito con el que la misma fue aclarada, revela que ninguno de los múltiples actos que aparecen como reclamados puede imputársele al organismo descentralizado en referencia. Todos son provenientes o del Ejecutivo Federal, del secretario de Gobernación o del Congreso de la Unión, mas ninguno de dicho organismo.
Ciertamente, entre los actos impugnados se incluye la "concesión ... a favor del organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, por la que se le otorga la administración, operación, explotación, conservación y mantenimientos de los puentes fronterizos" de Nuevo Laredo.
Sin embargo, como se verá más adelante, dicha concesión no existe, pero aun cuando existiese, el que dicho organismo fuera concesionario, como lo adujo el actor, no le otorga legitimación pasiva, pues esa en todo caso la tendría quien emitió la concesión respectiva o su superior jerárquico.
En cambio, a dicho organismo descentralizado sí debe reconocérsele el carácter de tercero interesado, pues en tanto que es él quien detenta a la fecha los derechos de administración y explotación de los puentes internacionales, mas no en virtud de una concesión sino por mandato de ley, como se verá en lo sucesivo, pudiera llegar a resultar afectado por el sentido en que se pronuncie este fallo.
Sin que obste que en el auto de trámite antes referido, el Ministro instructor haya acordado reconocerle el carácter de demandada a dicho organismo, en tanto que ese acuerdo se emitió en una revisión preliminar de los documentos hasta entonces presentes en autos y es por la naturaleza propia de dicho auto que no se puede determinar que lo ahí consignado cause estado, pues fue emitido unipersonalmente por el Ministro instructor en el trámite del proceso, y quien tiene competencia para pronunciarse en definitiva es el órgano colegiado.
Finalmente, es claro que también tiene legitimación pasiva en la presente controversia constitucional el Congreso de la Unión, por conducto de sus Cámaras de D. y de Senadores, pues se reclaman en este juicio la constitucionalidad de varios ordenamientos expedidos por dicho Poder Legislativo.
Procede, a continuación, analizar la procedencia de la acción entablada, por tratarse de una cuestión de orden público que es de estudiopreferente.
Es extemporánea la presentación de la demanda respecto de los siguientes actos:
Expedición, publicación y refrendo del artículo 7o. del Decreto que Ordena la Liquidación de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho;
El acto u actos administrativos del conocimiento de la autoridad demandada por el que se hubieren entregado los puentes internacionales número I "Puerta de las Américas" y número II "Juárez-Lincoln" que comunican a la ciudad de Nuevo Laredo, Tamaulipas, con la de Laredo, Texas, a la Dirección General de Caminos y Puentes Federales, en ejecución del artículo 7o. del decreto liquidador de las Juntas Federales de Mejoras Materiales;
Declaratoria publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de abril de mil novecientos ochenta, por la que la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas determinó que la Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamaulipas, dejó de atender los asuntos de su competencia por haber cumplido su liquidación;
Los actos de cobro a particulares por concepto de peaje y los demás actos de administración del servicio público de los puentes fronterizos, mediante los cuales la Federación obtiene diariamente para sí el fruto de la inconstitucional explotación de los bienes que pertenecen al Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas;
Expedición, publicación y refrendo de la Ley sobre Construcción de Caminos en Cooperación con los Estados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el ocho de mayo de mil novecientos treinta y cuatro;
Expedición, publicación y refrendo del artículo 13 de la Ley para el Funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras, publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de enero de mil novecientos cuarenta y ocho;
Expedición, publicación y refrendo del artículo sexto transitorio de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y tres.
I.A. En efecto, los actos y disposiciones antes relacionados con los numerales uno a siete, fueron emitidos o se realizaron muchos años atrás, y fueron todos ellos parte del marco jurídico que dio soporte, en su momento, ya sea a la construcción de los puentes internacionales mencionados, a su administración, explotación, conservación y mantenimiento, así como a la determinación de quién detentaría los derechos sobre esto último; e igualmente, fueron también el soporte jurídico en el cual, en su momento, se sustentó la entrega de la administración de dichos puentes a la Federación, ante la liquidación de la Junta de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamaulipas, entrega que ocurrió el once de octubre de mil novecientos setenta y nueve, según consta en autos.
Todo ese régimen legal, así como los actos de aplicación o ejecución del mismo, entre ellos los también señalados, tuvieron lugar hace años, y esos hechos fueron del conocimiento del actor desde ese momento, pues por una parte se trata de disposiciones que se publican al promulgarse y por que todo ello es una realidad que se vive cotidianamente en el Municipio y por el Municipio.
Ciertamente, cuando todo ello ocurrió, antes de la reforma constitucional de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro al artículo 105 constitucional, el Municipio no tenía acción para impugnar la inconstitucionalidad de los actos y disposiciones que ahora impugna, específicamente a los que al inicio de este apartado considerativo se hizo mención.
Sin embargo, a raíz de la reforma al artículo 105 constitucional en comento, este Pleno sostuvo y publicó la jurisprudencia que dice:
"Tesis: P./J. 28/97
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. MOMENTO EN QUE INICIA EL PLAZO PARA HACERLAS VALER, CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LAS NORMAS GENERALES IMPUGNADAS, ANTERIOR A LA FECHA EN QUE ENTRÓ EN VIGOR LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El ejercicio de la acción de controversia constitucional, deducida contra normas generales, con apoyo en la nueva legislación que regula y desenvuelve ese medio de defensa de la Constitución, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma cuestionada. El primer supuesto, relativo a las normas generales ya existentes a la fecha de entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es sumamente peculiar, pues podría parecer que en este caso sólo cabría impugnarlas cuando se realice su primer acto de aplicación, en tanto que la publicación de una norma general, en esas circunstancias, se efectuó antes de la vigencia de la ley de la materia. Con el fin de evitar lo anterior, y garantizar el ejercicio pleno de la acción de controversia constitucional, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que tratándose de normas generales publicadas con anterioridad al inicio de vigencia de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su impugnación mediante la controversia constitucional, puede realizarse dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor aquélla; o bien, dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida, pues con este criterio se respeta en toda su extensión la doble oportunidad que el legislador confirió a los órganos de poder para cuestionar la constitucionalidad de normas generales.
"Controversia constitucional 12/95. E.R.L., en su carácter de síndico del Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, del Estado de Sonora, contra el Congreso Estatal y el Gobernador del propio Estado. 10 de marzo de 1997. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.S.L..
"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintidós de abril en curso, aprobó, con el número 28/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintidós de abril de mil novecientos noventa y siete."
Así, con base en la anterior jurisprudencia, el plazo para la impugnación de los ordenamientos referidos, en tanto que éstos fueron publicados con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma mencionada, corrió del doce de junio de mil novecientos noventa y cinco (día siguiente al en que entró en vigor la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos) al siete de agosto del mismo año.
Por tanto, si el plazo feneció el siete de agosto de mil novecientos noventa y cinco, y la demanda se presentó el cuatro de septiembre de dos mil uno, es claro que se hizo en forma extemporánea, por lo que, con fundamento en el artículo 19, fracción VII, en relación con la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo procedente es sobreseer en la presente controversia respecto de:
* La Ley sobre Construcción de Caminos en Cooperación con los Estados;
* El artículo 13 de la Ley para el Funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras;
* El artículo 7o. del Decreto que Ordena la Liquidación de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, y
* El artículo sexto transitorio de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal.
En lo tocante a los actos referidos al inicio de este apartado y que fueron emitidos en aplicación de las disposiciones y ordenamientos recién referidos, y en tanto los mismos también fueron emitidos y ejecutados antes de la entrada en vigor de la reforma que legitimó al Municipio, igual criterio debe sostenerse al respecto.
Esto es, por igualdad de razón, el criterio jurisprudencial antes citado debe entenderse aplicable también a aquellos casos en que el propio acto de aplicación o de ejecución de la norma general se produjo antes de que el Municipio tuviera acción; esto es, que en esos casos, la impugnación debió presentarse dentro de los treinta días siguientes a que entró en vigor la norma que legitimó al Municipio para acudir a la controversia constitucional.
Con lo anterior no se soslaya que la jurisprudencia de este Pleno número 28/97 en sus últimos renglones pareciera admitir que también se puede impugnar una ley cuya expedición fue anterior a la referida reforma constitucional con motivo de su aplicación ulterior a la vigencia de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aun cuando no fuera éste el primer acto de aplicación de la ley, pero sí el primero desde ese parteaguas.
Sin embargo, y para corroborar lo argumentado en este apartado, en la especie no se han dado nuevos actos de aplicación de esas normas, sino los mismos que en su momento, décadas atrás ya, sirvieron de base para la entrega de los puentes internacionales.
Razones estas que también tornan palmario que con fundamento en los artículos 19, fracción VII, en relación con la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria, así como en las tesis de jurisprudencia invocadas, fue extemporánea la impugnación de los siguientes actos:
* El acto u actos administrativos del conocimiento de la autoridad demandada por el que se hubieren entregado los puentes internacionales número I "Puerta de las Américas" y número II "Juárez-Lincoln" que comunican a la ciudad de Nuevo Laredo, Tamaulipas, con la de Laredo, Texas, a la Dirección General de Caminos y Puentes Federales, en ejecución del artículo 7o. del decreto liquidador de las Juntas Federales de Mejoras Materiales;
* Declaratoria publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de abril de mil novecientos ochenta, por la que la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas determinó que la Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamaulipas, dejó de atender los asuntos de su competencia por haber cumplido su liquidación, y
* Los actos de cobro a particulares por concepto de peaje y los demás actos de administración del servicio público de los puentes fronterizos, mediante los cuales la Federación obtiene diariamente para sí el fruto de la inconstitucional explotación de los bienes que pertenecen al Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas.
I.B. A lo anterior puede agregarse que, aun en el supuesto no concedido de que las normas y actos enumerados al inicio de este apartado considerativo no hayan sido del conocimiento del actor en el momento mismo en que fueran emitidos, como aquí se sostiene, la impugnación habría sido también extemporánea con base en los mismos fundamentos.
En efecto, en el más favorable de los casos, el Municipio actor tuvo conocimiento de los actos señalados al inicio de este apartado considerativo, cuando menos, antes del veinticinco de mayo de dos mil uno, pues en el oficio P.A. 4117/V/28/2001/-1 (fojas 76 a 87 del tomo I), mediante el cual el Ayuntamiento del Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas, solicitó al presidente de la República se le transfiriera el aprovechamiento, la prestación y administración del servicio público relativo al uso oneroso por parte de particulares y organismos de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal, de los puentes conocidos como Uno y Dos, ubicados en el Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas, se manifestó:
"Los suscritos ... el primero con el carácter de presidente del H. Ayuntamiento de la ciudad de Nuevo Laredo, Tamaulipas; el segundo, con el carácter de secretario del mismo Ayuntamiento, el tercero, como primer síndico y el cuarto como segundo del mismo Ayuntamiento; como lo acreditamos con los documentos que se adjuntan a esta promoción; ante usted C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, con el debido respeto comparecemos para exponer lo siguiente:
"Que por medio del presente escrito y con fundamento en los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 49, fracción XXI, 53 y 54 del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas; artículos 6o., 9o., 11, 12 y 13 del Decreto que ordena la Liquidación de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de diciembre de 1978, así como en lo dispuesto en los artículos 3o. y 4o. del Código Civil para el Distrito Federal, en Materia Común, y para toda la República en Materia Federal; y en los artículos 36, fracciones XXI y XXII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; ocurrimos a manifestar en nombre del Ayuntamiento del Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas, que solicitamos que se transfiera a éste el aprovechamiento, la prestación y administración del servicio público relativo al uso oneroso por parte de particulares y organismos de los Gobiernos, Federal, Estatal y Municipal, de los puentes conocidos como Uno y Dos ubicados en el Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas sobre el Río Bravo y que comunican a esta ciudad mexicana con la ciudad de Laredo, Texas de los Estados Unidos de Norteamérica; así mismo se nos permita cooperar con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en los términos del artículo 36, fracciones XXI y XXII, de la Ley Orgánica de Administración Pública Federal en la conservación de los puentes Uno y Dos; también solicitamos la cesión a título gratuito de mobiliario que ocupa y forman parte de las instalaciones o sistemas para el cobro de cuotas por peaje. La promoción se funda en las razones siguientes:
Históricas: Mediante decreto de fecha 13 de enero de 1948, el Gobierno Federal creó las Juntas Federales de Mejoras Materiales, con el objeto de resolver las necesidades de las poblaciones de los correspondientes Municipios, esencialmente las relacionadas con obras y servicios públicos; y parte de su función era principalmente administrar el subsidio concedido por el Gobierno Federal a los Municipios, del 2 y 3 por ciento de los impuestos a la importación y exportación, para la ejecución de obras y servicios públicos en beneficio de la ciudadanía.
"Lo anterior en virtud de que en esas fechas los Municipios no tenían la autosuficiencia necesaria para atender integralmente las necesidades de la ciudadanía, lo que explica el mencionado subsidio.
"Dentro de las múltiples obras efectuadas por la Junta Federal de Mejoras Materiales se encuentran los puentes internacionales cuya entrega solicitamos, los cuales fueron construidos con fondos provenientes del 2% y 3% de los impuestos a las importaciones y exportaciones, y luego de su terminación pasaron a ser administrados por el mencionado organismo, de suerte que es perfectamente entendible que los recursos empleados en la construcción eran municipales, y que la explotación de los citados puentes se hizo, por tanto, con recursos también Municipales, tan es así que esos ingresos, provenientes del cobro de las tarifas a los usuarios de los puentes, fueron aplicados por el mencionado organismo a otras obras que se ejecutaron en nuestro Municipio. El caso es que el Municipio no los administraba, sino que lo hacía la propia Junta, por lo que a su liquidación se decretó la transferencia correspondiente, pero de manera inexplicable nunca se le dio cumplimiento al decreto liquidador, publicado el 29 de diciembre de 1978 en el Diario Oficial de la Federación.
"Adicionalmente, cabe señalar que desde la propuesta de entrega al Municipio de los bienes y servicios pertenecientes a dicho organismo, con motivo de su liquidación, se excluyeron indebidamente los mencionados puentes; y al final de cuentas fueron entregados a Dirección General de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos. No obstante, sigue siendo motivo de reclamo de nuestra ciudadanía, ya que debieron entregarse a nuestro Municipio a fin de recaudar y administrar los recursos provenientes de las cuotas cobradas a los usuarios para ser destinadas a obras y servicios públicos y para atender otras necesidades de nuestra población, que sería prolijo enumerar.
"Se trata, consecuentemente, de derechos adquiridos, de recursos municipales que de manera injusta los desvió la Federación en perjuicio de los habitantes de esta ciudad, y no es obstáculo ni limitante que el subsidio del 2 y 3 por ciento antes citado, se haya dejado sin efecto posteriormente, ya que, insistimos, fueron recursos municipales los empleados para construir dichas obras y los productos de éstas son necesarias e indiscutiblemente municipales, sin perjuicio de que los puentes sean conservados por la Federación, como patrimonio nacional, por razones de soberanía y constitucionalidad, pues no se alega la propiedad inmobiliaria de los puentes, sino su administración.
"En virtud de desconocer los motivos por los cuales dichos puentes no fueron entregados a nuestro Municipio, para operarlos y administrarlos en beneficio de la propia ciudadanía neolaredense, y de que además se viola lo estipulado en el decreto de liquidación de los mencionados organismos, toda vez que desde dicha liquidación han sido administrados a través de otro organismo, es por lo que consideramos le asiste el derecho a nuestro Municipio a pedir la entrega de los citados puentes, en los términos precisados en los incisos en esta solicitud."
Como se advierte, al menos desde el veinticinco de mayo de dos mil uno, el Municipio actor tenía conocimiento de la liquidación de la Junta de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamaulipas, y, consecuentemente de la entrega de los puentes internacionales número I "Puerta de las Américas" y número II "Juárez-Lincoln" que comunican a la ciudad de Nuevo Laredo, Tamaulipas, con la de Laredo, Texas, al organismo público descentralizado denominado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos; así como de los actos de cobro a particulares por concepto de peaje y los demás actos de administración del servicio público de los puentes fronterizos, realizados por la Federación a través del referido organismo público.
En este contexto, si el Municipio actor se ostentó sabedor de los actos en comento desde el veinticinco de mayo de dos mil uno, de conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo de treinta días para interponer la demanda comenzó a correr el día veintiocho de mayo y feneció el nueve de julio de dos mil uno.
Así las cosas, y siendo que la demanda se presentó el cuatro de septiembre de ese mismo año, es claro que también desde este punto de vista, la impugnación de dichos actos se hizo en forma extemporánea.
I.C. Pero independientemente de que haya resultado improcedente por extemporánea la impugnación de los artículos que constituyeron el marco jurídico conforme al cual, a juicio del actor, se le debió haber entregado la titularidad de los puentes o de su explotación, no pasa inadvertido para este tribunal que esos planteamientos hubieran sido infructuosos.
En efecto, el planteamiento que hace la actora para sustentar su derecho originario o histórico respecto de la administración, conservación y explotación de los puentes internacionales se sostiene, esencialmente, en que los recursos con los que fueron construidos los mismos eran municipales y que, por ello,ante la liquidación de la Junta de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamaulipas, los puentes debieron ser objeto de entrega al propio Municipio y no a la Federación, como se hizo.
Sin embargo, contrario a ese planteamiento, los recursos de que se trata no fueron recursos municipales, sino federales.
Las Juntas Federales de Mejoras Materiales tenían por encomienda realizar obras de mejoras en los Municipios en donde estaban instaladas, básicamente en puertos fronterizos y puertos internacionales, aplicando para tal efecto los recursos integrantes de su patrimonio.
Los recursos por aplicar originalmente provenían del impuesto del dos por ciento adicional a la importación y exportación que se fijó en mil novecientos veinticuatro, cuando aún las Juntas no estaban constituidas propiamente como tales. Eventualmente, por posteriores reformas legislativas, las Juntas Federales se establecieron formalmente como tales, y se dispuso que aplicarían a la realización de sus tareas el producto de la recaudación del dos y tres por ciento adicional a la importación y exportación (se modificó la tasa).
Estos impuestos, precisamente por gravar la importación y exportación de mercaderías, eran impuestos federales establecidos por leyes federales y para el destino que las propias leyes federales les dieran.
Conforme a las diferentes leyes que en su momento las rigieron, las Juntas Federales de Mejoras Materiales debían aplicar los recursos en referencia a la realización de obras que se tradujeran en una mejora al Municipio en el que se habían instalado.
Sin embargo, el hecho de que debieran aplicar los recursos a obras en beneficio de los Municipios no significa que los recursos fueran municipales. Esos recursos que aplicaban las Juntas provenían de la recaudación de un impuesto federal, y no hay razón que justifique que, con motivo de su uso, hayan perdido ese carácter o hayan ingresado al régimen de libertad hacendaria municipal. Esos recursos eran federales en origen y eran aplicados por organismos también de índole federal, para la realización de obras y mejoras que leyes también federales les facultaban.
Al respecto, conviene señalar que el artículo 7o. de la Ley para el Funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de enero de mil novecientos cuarenta y ocho, disponía que:
"Artículo 7o. El patrimonio de las Juntas se integrará:
"I. Con el producto del 2 y 3% adicional que se recaude sobre impuestos de importación y exportación, en los términos de la Ley de Ingresos de la Federación.
"II. Con las obras que dichas Juntas construyen, en tanto no estén terminadas.
El artículo 14 de ese mismo ordenamiento a su vez establecía:
"Artículo 14. Terminadas las obras, las Juntas deberán entregarlas para su uso o administración, mediante convenio a aquellas instituciones, comisiones, Municipios, secretarías o departamentos de Estado, etc., que por sus funciones específicas, se estimen más capacitadas para administrar con eficacia las referidas obras o servicios.
"En el caso de empresas establecidas por las Juntas, se venderán en subasta pública al mejor postor, pero tendrán preferencia para adquirirla al costo los trabajadores que presten sus servicios en ella."
Esto es, una vez concluida la obra o mejora realizada por la Junta respectiva, la administración de la misma se entregaría a quien correspondiera, lo que de suyo implica que las obras y mejoras realizadas por la Junta bien podían tener una connotación de jurisdicción federal o municipal, a cuya terminación habría de ser cada cual quien se hiciera cargo de lo que le correspondiera.
Esto significaría que dichas obras y mejoras realizadas por las Juntas tenían, mientras eran responsabilidad de la propia Junta, un carácter federal -por ser las Juntas de índole federal también- y al momento en que eran terminadas, su administración y derechos sobre las mismas pasaban a ser parte del patrimonio jurídico de quien resultaba receptor de la misma conforme a la normatividad señalada.
En la especie, la mejora u obra ejecutada por la Junta fue la construcción de una vialidad que une a esta República con un Estado extranjero, por lo que a su terminación bien pudo seguir la Junta a cargo de su administración, pero, en tanto fue decretada y ordenada su liquidación, debió entregarla a quien en derecho tuviera jurisdicción sobre una obra de semejantes características, como en efecto lo hizo.
Pero lo que debe destacarse de todo esto es que los recursos que aplicaban las Juntas para la realización de las obras a su cargo eran recursos federales, recaudados con base en leyes federales, cuya aplicación estaba sujeta a lo que las leyes federales autorizaran, obras que -previamente a su realización- las autoridades federales debían autorizarlas y que estaban sujetas a un régimen de aprobación de aplicación presupuestaria por parte de las autoridades federales (artículos 24 y 26 del mismo ordenamiento).
Los recursos que aplicaban las Juntas no fueron en sí mismos recursos municipales, pero sí se aplicaban por la Federación -por conducto de las Juntas- a la realización de obras en beneficio de los Municipios. Una vez que los recursos fueran traducidos en obras o mejoras, podían, si su naturaleza jurídica así lo permitía, traducirse en obras cuya administración y/o titularidad quedaba a cargo del Municipio, mas no era el Municipio titular de los recursos mismos sino, eventualmente y en su caso, de las obras y mejoras realizadas.
Razones todas estas por las que no se comparte el dicho del Municipio actor en el sentido de que los recursos que aplicó la Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamaulipas hayan sido recursos del Municipio y que, al haber sido construidos los puentes internacionales con sus recursos, la propiedad de los mismos o la titularidad de los derechos a administrarlos, conservarlos y explotarlos le corresponde.
Más bien, esos recursos que aplicaban las Juntas Federales en beneficio de los Municipios, pudieran constituirse como un antecedente primigenio de lo que con los años fueron las aportaciones federales, mismas respecto de las cuales este propio Pleno también ha sostenido su naturaleza federal así como su exclusión del régimen de libre hacienda municipal, como expresan las tesis que dicen:
"Tesis: P./J. 8/2000
"APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. Estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas; se prevén en el presupuesto de egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y Municipios por concepto de participaciones federales.
"Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G. y J. de J.G.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: O.A.C.Q..
"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecisiete de febrero en curso, aprobó, con el número 8/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de febrero de dos mil."
"Tesis: P./J. 9/2000
"HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.
Así las cosas, al desvirtuarse la premisa que es origen y sustento del planteamiento que hace el Municipio de un derecho histórico respecto de los puentes internacionales porque, desde su punto de vista, se construyeron con recursos municipales, resulta, consecuentemente, evidenciado que, en su caso, no se hubiera podido determinar que le asiste ese derecho sobre los mismos.
Por otra parte, pero en estrecha vinculación con lo anterior, el actor también tilda de inconstitucional la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque, en su opinión, en tanto la invocación expresa de una norma en un acto de autoridad es necesaria para que proceda el análisis de su constitucionalidad, dicha norma permite a las autoridades eludir o evitar la invocación de determinados preceptos para que así no resulte viable el juzgamiento de los mismos.
A decir del propio actor, las autoridades demandadas eludieron invocar en su oficio de respuesta las disposiciones generales referidas en el numeral romano I anterior, para evitar así que se pudiera realizar el análisis de su constitucionalidad; planteamiento que hace, paradójicamente, para que no le sea aplicada dicha regla de procedencia en este caso; aplicación con base en la cual, precisamente, se fundamentaron los sobreseimientos recién decretados.
Es improcedente tal impugnación.
En efecto, tal como lo dispone el propio artículo 21 de la ley reglamentaria de esta materia, para que proceda el análisis de la constitucionalidad de una norma, es preciso que ésta se impugne ya sea con motivo de su publicación o con motivo de su primer acto de aplicación.
En la especie, no puede entenderse que la norma de la ley reglamentaria cuya inconstitucionalidad aduce el actor haya sido impugnada con motivo de su publicación, pues su publicación ocurrió ya años atrás, concretamente en mil novecientos noventa y cinco, por lo que no puede considerarse que ha sido impugnada desde esta perspectiva o, de serlo así, la impugnación deviene a todas luces improcedente por haberse excedido el plazo para tal efecto. Por otra parte, tampoco puede considerarse que dicha norma se esté impugnando con motivo de la aplicación que aquí se hace, porque los actos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación son inatacables.
Motivos estos que llevan a que, con base en el artículo 21 impugnado, particularmente en su fracción II y 19, fracción I, no procede el estudio propuesto por la actora.
Además de lo antes dicho, las disposiciones legales que impugna la parte actora se encuentran estrechamente vinculadas con las reglas jurídicas que rigen la procedencia de las controversias constitucionales, como la que es materia de esta ejecutoria, de suerte que de ser procedente obligaría a este Tribunal Pleno a no tenerlas en consideración para la resolución de la controversia en la parte restante.
La parte actora propugna la invalidez constitucional del indicado precepto legal pretendiendo que, como resultado de ello, no sea aplicable a esta controversia constitucional; empero, para atender su solicitud, sería menester que dicho medio de control constitucional primero resulte procedente para que de esa manera se pueda analizar la constitucionalidad de las normas combatidas y posteriormente determinar si deben o no ser aplicadas como lo solicita la actora, pues justamente la vía que propone para lograr su inaplicabilidad es la controversia constitucional.
En efecto, para analizar las cuestiones de procedencia en juicios de esta naturaleza, este Tribunal Pleno debe apoyarse en las disposiciones que establece la ley reglamentaria en comento, y no podrían las mismas dejar de observarse, como propone la parte actora en su planteamiento, pues, de hacerlo, desaparecería el andamiaje jurídico que permite precisamente que se aborde el estudio de constitucionalidad que es competencia de este órgano jurisdiccional.
Igualmente, en abono de estas conclusiones puede agregarse que, no obstante la inviabilidad que por razones de índole lógico-jurídico impiden el análisis de las normas procedimentales que rigen la procedencia de esta acción, las consecuencias negativas que el actor estima tienen las disposiciones de la ley reglamentaria que aquí impugna no son tales, y que una evasiva u omisión de la autoridad en aplicar determinada disposición en sus actos no puede constituirse de suyo en un impedimento insalvable para que este tribunal realice el análisis de su constitucionalidad.
En efecto, ha sido criterio reiterado, particularmente en materia del juicio de amparo, el de que aun cuando una disposición no sea expresamente invocada en un acto de autoridad, si del mismo se desprende que éste fue el fundamento decisorio en que descansó el propio acto, éste debe ser analizado por el juzgador de su constitucionalidad; a la inversa, también se ha sostenido el criterio de que la sola invocación de un dispositivo que se plasma en un acto de autoridad no es por sí mismo suficiente para justificar el estudio de constitucionalidad, cuando se puede advertir que el dispositivo no fue el fundamento decisorio del acto que se impugna. En este respecto, se han sostenido los siguientes criterios:
"Tesis: P./J. 30/96
"INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR UNA LEY. LO TIENE EL QUEJOSO CUANDO EN UNA RESOLUCIÓN SE LE APLICA, AUNQUE NO SE CITEN LOS PRECEPTOS RELATIVOS. Constituye acto de aplicación de un precepto legal la resolución que de manera indudable se funda en él, por darse con exactitud sus supuestos normativos, aunque el mismo no se invoque expresamente, debiendo concluirse que el quejoso tiene interés jurídico para reclamar la resolución y la ley aplicada.
"A. en revisión 3039/89. L.C.N. y otros. 20 de septiembre de 1990. Mayoría de dieciséis votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: Ma. Estela F.M.G.P..
"A. en revisión 208/96. Agroservicios e Insumos del Noroeste, S.A. de C.V. 20 de mayo de 1996. Unanimidad de diez votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A.D.S..
"A. en revisión 1717/94. M.C., S.A. de C.V. 20 de mayo de 1996. Unanimidad de diez votos. Ponente: G.D.G.P.. Secretaria: G.R.D..
"A. en revisión 178/96. Ceres Internacional de Semillas, S.A. de C.V. 28 de mayo de 1996. Unanimidad de diez votos. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: N.L.R..
"A. en revisión 181/96. Servicio y Refrigeración del Noroeste, S.A. de C.V. 28 de mayo de 1996. Unanimidad de diez votos. Ponente: M.A.G.. Secretario: F.J.S.L..
"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el once de junio en curso, aprobó, con el número 30/1996, la tesis de jurisprudencia que antecede. México, Distrito Federal, a once de junio de mil novecientos noventa y seis.
"Nota: Esta tesis de jurisprudencia, así como la ejecutoria que la integró, fueron publicadas nuevamente en el Tomo IV, agosto de 1996, pág. 29, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, para una mejor comprensión del voto particular que formula el Ministro J.D.R. en los amparos en revisión 1717/94 y 208/96, promovidos, respectivamente, por M.C., S.A. de C.V. y Agroservicios e Insumos del Noroeste, S.A. de C.V., precedentes de la jurisprudencia que se publica."
"LEYES HETEROAPLICATIVAS, AMPARO CONTRA. PARA QUE SE DEMUESTRE QUE SE APLICARON, NO BASTA QUE SE CITEN LAS NORMAS RECLAMADAS, SINO QUE ES NECESARIO QUE SE ACTUALICEN LOS SUPUESTOS PREVISTOS EN ELLAS. Aun cuando en una orden de visita o el acta relativa que se reclamen en amparo y que tuvieren por objeto verificar si la negociación de la quejosa cumple con la ley, también impugnada, las autoridades responsables mencionen las disposiciones reclamadas, esa circunstancia no es suficiente para considerar que éstas ya fueron aplicadas, si no existen actos concretos que actualicen lo dispuesto por las normas. En esas condiciones, si no se han actualizado las hipótesis previstas en las disposiciones legales, debido a que la autoridad administrativa no ha utilizado la facultad que le confieren, no puede estimarse que ya existía acto concreto de aplicación. Así las cosas, si las disposiciones legales fueron reclamadas con motivo de su aplicación, sin haberse demostrado ésta, es claro que la sola existencia de las referidas normas no afecta los intereses jurídicos de la quejosa, por lo que se surte en la especie la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción V de la Ley de Amparo.
"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veinticinco de abril en curso, aprobó, con el número LXVII/1996, la tesis que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis de jurisprudencia. México, Distrito Federal, a veinticinco de abril de mil novecientos noventa y seis."
Criterios estos que si bien fueron dictados en materia de amparo, no hay razón para inobservarlos en juicios de esta índole, pues con ellos se persigue que se analice el fundamento real de los actos de autoridad y no el que simplemente pudieran aparentar, objetivo que también está latente en la controversia constitucional.
Como se verá más adelante, los preceptos que el actor tilda de inconstitucionales y respecto de los cuales procura se inaplique el artículo 21 de la ley reglamentaria (mismos que fueron objeto del sobreseimiento ya apuntado), no fueron ni pudieron haber sido el fundamento decisorio del oficio del Ejecutivo Federal aquí también impugnado; básicamente, porque no pudo haberse fundado el acto del Ejecutivo Federal aquí impugnado, con base en derecho que no es vigente y que jurídicamente es inexistente.
Por otra parte, es de sobreseerse en el juicio respecto de la impugnación de la concesión expedida por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a favor del organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, por la que se otorga la administración, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los puentes internacionales número I "Puerta de las Américas" y número II"Juárez-Lincoln" que comunican a la ciudad de Nuevo Laredo, Tamaulipas, con la de Laredo, Texas.
Lo anterior toda vez que no se probó en juicio la existencia del mencionado título de concesión.
En efecto, por un lado, el presidente de la República, por conducto del secretario de Comunicaciones y Transportes, negó la existencia del título de concesión, sin prueba en contrario por parte del Municipio actor y, por otro, los puentes internacionales número I "Puerta de las Américas" y número II "Juárez-Lincoln" que comunican a la ciudad de Nuevo Laredo, Tamaulipas, con la de Laredo, Texas, son operados por el organismo público descentralizado denominado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos no por una concesión, sino por mandato expreso del artículo 1o., fracción I, del Decreto que Reestructura la Organización y Funcionamiento del Organismo Público Descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de agosto de mil novecientos ochenta y cinco, con sus sucesivas reformas, actualmente dice:
"Artículo primero. El organismo descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, creado por decreto del Ejecutivo Federal del 27 de junio de 1963, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 29 del mismo mes y año, con personalidad jurídica y patrimonio propios tendrá por objeto:
"I. Administrar y explotar por sí o a través de terceros, mediante concesión otorgada en términos de las disposiciones legales aplicables, los caminos y puentes federales que ha venido operando, así como los que en el futuro se construyan con cargo a su patrimonio o les sean entregados para tal objeto ..."
Así las cosas, con fundamento en la fracción III del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se sobresee en la presente controversia en relación con el acto consistente en el título de concesión vigente expedido por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a favor del organismo público descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, por el que se le otorga la administración, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los puentes internacionales número I "Puerta de las Américas" y número II "Juárez-Lincoln" que comunican a la ciudad de Nuevo Laredo, Tamaulipas, con la de Laredo, Texas.
Por otra parte, procede también sobreseer en el juicio respecto de la expedición, publicación y refrendo de los artículos 1o., fracción I y 2o., fracciones II y III, del Decreto que Reestructura la Organización y Funcionamiento del Organismo Público Descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE), con sus correspondientes reformas y adiciones, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de agosto de mil novecientos ochenta y cinco.
En este respecto, cabe agregar que no pasa inadvertido para este Tribunal Pleno que el texto que de dichos artículos transcribe el actor en su demanda no corresponde al texto actualmente vigente, por lo que con fundamento en el artículo 39 de la ley reglamentaria de este juicio, se subsana lo anterior y con base en ello se entiende que el texto objeto de impugnación y respecto del cual se decreta el presente sobreseimiento es del tenor siguiente:
"Artículo primero. El organismo descentralizado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, creado por Decreto del Ejecutivo Federal de 27 de junio de 1963, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 del mismo mes y año, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con domicilio en la ciudad de Cuernavaca, Estado de Morelos, tendrá por objeto:
"I. Administrar y explotar por sí o a través de terceros, mediante concesión otorgada en términos de las disposiciones legales aplicables, los caminos y puentes federales que ha venido operando, así como en los que en lo futuro se construyan con cargo a su patrimonio o les sean entregados para tal objeto ...
"Artículo segundo. El patrimonio de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos se integrará con: ...
"II. Todos los demás bienes muebles e inmuebles que en los términos de la Ley General de Bienes Nacionales haya adquirido y los que adquiera por cualquier título.
III. Los ingresos que perciba por la explotación de los caminos y puentes a su cargo y los servicios que presta, conforme a las tarifas aprobadas ...
Sobreseimiento que procede decretarse en virtud de que las razones sobre las que descansa la impugnación, como puede advertirse del escrito de demanda y más específicamente del escrito aclaratorio, giran en torno a un supuesto acto de privación que en virtud de dichas disposiciones se hace en perjuicio del Municipio actor.
Privación que se hace consistir en que dichos artículos fundamentan que sea el organismo público descentralizado Caminos y P.F. y Servicios Conexos quien detente los derechos de administración y explotación sobre los puentes internacionales que el actor estima que, con fundamento en las disposiciones respecto a las cuales se sobreseyó en el juicio conforme al numeral romano I anterior, le pertenece por derecho originariamente.
Esto es, las premisas sobre las que descansa o de las que parte el planteamiento del Municipio para sostener la inconstitucionalidad de las disposiciones referidas, implican analizar necesariamente las disposiciones respecto de las que ya se sobreseyó en el juicio, para determinar si es cierto, como aduce el actor, que tiene un derecho de propiedad sobre los puentes o sobre la explotación de los mismos, pero no es dable reabrir el juzgamiento ni aun para pronunciarse respecto a este otro planteamiento, pues respecto de dichas normas no resultó procedente el estudio de constitucionalidad propuesto, por las razones que ya quedaron expresadas.
Empero, se estima conveniente señalar que, aun cuando ello fuera viable, este planteamiento se habría desestimado en atención a que, como ya se dijo páginas atrás, nunca ingresó al patrimonio jurídico del actor el derecho histórico que se aduce sobre los puentes, por lo que, menos aún, puede hablarse de un acto de privación del mismo.
Al margen de todo lo anterior, la inviabilidad del análisis constitucional pretendido por la actora también encuentra sustento en que, si bien dicho artículo es invocado en el oficio 608.708, suscrito por el jefe de la Unidad de Autopistas de Cuota, dependiente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, fechado el veinticinco de junio de dos mil uno, como se puede apreciar de su literalidad, estos dispositivos no son el fundamento decisorio del acto de autoridad ahí plasmado.
En efecto, el oficio en mención señala:
"Unidad de Autopistas de Cuota
"608.708.
"México, D.F., 25 de junio de 2001.
"Presidente municipal
"H. Ayuntamiento de Nuevo Laredo, Tamaulipas.
"Por instrucciones superiores me refiero a su atento escrito de fecha 25 de mayo de 2001, dirigido al C. Presidente de la República, mediante el cual solicita se transfiera al Municipio que representa el aprovechamiento y administración de los puentes conocidos como I y II que comunican a la ciudad de Nuevo Laredo, Tamaulipas, México, con la ciudad de Laredo. Texas de los Estados Unidos de Norteamérica; se permita al Municipio cooperar con esta dependencia en la conservación de puentes y recibir mediante cesión a título gratuito el mobiliario necesario para el cobro de cuotas de peaje. Sobre el particular, en atención a su petición me permito hacer de su conocimiento lo siguiente:
"El artículo 73, fracción XVII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, faculta al Congreso de la Unión para dictar leyes en materia de vías generales de comunicación.
"En este sentido, la Ley General de Bienes Nacionales establece en sus artículos 1o., fracción I, 2o., fracción I y 29, fracción IX, que el patrimonio nacional está compuesto de bienes de dominio público, entre los que se encuentran los de uso común, tales como los caminos, carreteras y puentes que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidas en la ley federal de la materia.
"A su vez, el artículo 2o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal define a los caminos o carreteras federales como los que: (i) entronquen con algún camino de país extranjero; (ii) comuniquen a dos o más Estados de la Federación, y (iii) los que en su totalidad o en su mayor parte sean construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión federal por particulares, Estados o Municipios.
"El artículo 5o.

References: Artículo 7
 artículo 7
 artículo 33
 Artículo 21
 Artículo 105
 resolución 
 Artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 7
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 13
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 128
 artículo 7
 artículo 9
 artículo 128
 artículo 9
 artículo 128
 artículo 49
 artículo 9
 artículo 14
 artículo 16
 artículo 21
 Artículo 105
 artículo 105
 RESOLUCIÓN 
 artículo 105
 artículo 7
 artículo 21
 artículo 105
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 6
 Artículo 105
 artículo 7
 artículo 27
sui generis
 artículo 115
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 128
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 28
 artículo 9
 artículo 25
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 27
 artículo 124
 artículo 27
 artículo 132
 artículo 124
 artículo 27
 artículo 28
 artículo 124
 artículo 27
 artículo 7
 artículo 33
 artículo 33
 resolución 
 resolución 
 Artículo 7
 Artículo 21
 Artículo 105
 Artículo 9
 artículo 27
 ARTÍCULO 115
 artículo 27
 resolución 
 resolución 
 Artículo 7
 Artículo 21
 Artículo 9
 artículo 27
 artículo 9
 resolución 
 artículo 132
 artículo 9
 Artículo 105
 artículo 11
 Artículo 105
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 13
 artículo 105
 artículo 105
 ARTÍCULO 105
 Artículo 105
 Artículo 105
 Artículo 105
 artículo 19
 artículo 21
 Artículo 105
 artículo 13
 artículo 7
 Artículo 105
 artículo 21
 artículo 7
 artículo 36
 artículo 21
 Artículo 105
 artículo 7
 artículo 14
 artículo 115
 artículo 21
 Artículo 105
 artículo 21
 artículo 21
 resolución 
 RESOLUCIÓN 
 resolución 
 resolución 
 artículo 73
 artículo 21
 artículo 1
 artículo 20
 Artículo 105
 artículo 39
 artículo 73
 artículo 2
 artículo 5