Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-regimen-juridico-administraciones-744313189
Timestamp: 2019-01-23 06:18:48+00:00

Document:
STC 107/2018, 4 de Octubre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 744313189
Número de Recurso: 532-2018
Cuestión de inconstitucionalidad 532-2018. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, respecto del artículo 6.1.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, forestal de Andalucía.
Con fecha 30 de enero de 2018 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, por el que se remite, junto al testimonio de las actuaciones, el Auto de 15 de enero de 2018, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 6.1.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, forestal de Andalucía. El precepto cuestionado dispone:
Para el cumplimiento de los objetivos previstos en la presente Ley, la Comunidad Autónoma ostenta las potestades siguientes:
3. Investigar, deslindar y recuperar de oficio los montes públicos
Por resolución de la Consejería de Medio Ambiente de Andalucía de 9 de julio de 2010 se aprobó el deslinde del monte público “Santa Catalina, Cerro del Neveral, La Imola y el Almendral”, con código de la Junta de Andalucía JA-30020-AY, propiedad del Ayuntamiento de Jaén.
Don A.C.P. interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución. Emplazado el Ayuntamiento de Jaén de conformidad con lo dispuesto por el artículo 49.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), la entidad local se personó en el proceso a través de su representante legal mediante escrito de 12 de enero de 2011. Por diligencia de ordenación de 18 de enero de 2011 se le tiene por personado y parte en calidad de codemandado.
Formalizada la demanda tras diversas incidencias procesales, en la misma se alega, como primera cuestión sustantiva, la falta de competencia de la Junta de Andalucía para acordar el inicio del expediente de deslinde. Se aduce a este efecto la vulneración de dos normas estatales: el artículo 21 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, y el artículo 41 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las administraciones públicas, que atribuyen a la Administración titular del monte público no catalogado (en este caso, el Ayuntamiento de Jaén) la potestad de deslinde ejercida por la Junta de Andalucía en la resolución recurrida.
Por orden de 23 de febrero de 2012, del Consejero de Medio Ambiente, se publicó la relación de montes que integran el catálogo de montes públicos de Andalucía (“BOJA” núm. 62, de 29 de marzo de 2012), en el que se incluye el monte deslindado en la resolución objeto del proceso a quo, figurando el Ayuntamiento de Jaén como titular.
Concluso el procedimiento, por Auto de 8 de noviembre de 2017 el órgano judicial acordó, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), conferir traslado al Ministerio Fiscal, a la Junta de Andalucía y a la representación legal del recurrente para que, en plazo común de diez días, formularan alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 6.1.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, forestal de Andalucía, por posible vulneración del artículo 21 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, norma dictada, según su disposición final segunda , al amparo del artículo 149.1.18 CE.
Al evacuar dicho trámite, tanto el Ministerio Fiscal (sin entrar en el fondo del asunto) como el recurrente estiman la procedencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, manifestándose la Junta de Andalucía en sentido contrario.
Por Auto de 15 de enero de 2018, la Sala promotora acordó el planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
El Auto de planteamiento expone que el precepto cuestionado, al atribuir a la Administración forestal autonómica la potestad de deslinde, entra en contradicción con la normativa básica sobrevenida (art. 21 de la Ley de montes), que reserva esta potestad a la Administración titular del monte (Ayuntamiento de Jaén), salvo que se trate de montes incluidos en el catálogo de montes de utilidad pública.
Su premisa es que el monte objeto de deslinde, tanto en el momento en que se dio inicio al expediente —5 de agosto de 2008— como cuando éste se resolvió —9 de julio de 20l0—, no estaba catalogado. La ley básica de montes reserva esta denominación para aquéllos que se hallen incluidos en el catálogo de montes de utilidad pública, y del expediente administrativo se desprende que hasta la orden de 23 de febrero de 2012, por la que se da publicidad a la relación de montes incluidos en el catálogo de montes públicos de Andalucía (“BOJA” de 29 de marzo 2012), no adquirió la condición de monte de utilidad pública.
Con cita de las SSTC 195/2015 , de 30 de octubre, y 1/2017 , de 23 de febrero, considera que la facultad de seleccionar la norma jurídica aplicable al caso concreto, inherente a la potestad de juzgar y privativa de los jueces y tribunales del Poder Judicial (art. 117.3 CE), no alcanza a desplazar una ley postconstitucional ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución, sin que a ello se oponga que la contradicción con la Constitución no sea directa, sino mediata, esto es por una eventual contradicción de la norma legal autonómica con la legislación estatal básica.
Por providencia de 6 de marzo de 2018, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó: admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad; reservar para sí su conocimiento [art. 10.1 c) LOTC]; dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno, al Fiscal General del Estado, a la Junta de Andalucía y al Parlamento de Andalucía, al objeto de que puedan personarse en el proceso y formular alegaciones (art. 37.3 LOTC); comunicar la presente resolución a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, a fin de que permanezca suspendido el proceso hasta que este Tribunal resuelva definitivamente (art. 35.3 LOTC); y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” y el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía”.
Por sendos escritos registrados con fecha 21 y 22 de marzo de 2018, la Presidenta del Congreso de los Diputados y el Presidente del Senado comunicaron la personación de las respectivas Cámaras en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
Con fecha 5 de abril de 2018, el Abogado del Estado se personó en el procedimiento y formuló sus alegaciones, instando la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad en atención a las razones que seguidamente se sintetizan.
Es un precepto asimismo básico desde la perspectiva del artículo 149.1.18 CE, al corresponder al Estado la competencia sustantiva básica de regulación de los montes (STC 16/2003 , de 30 de enero, FJ 10).
La Letrada de la Junta de Andalucía presentó su escrito de alegaciones con fecha 12 de abril de 2018. Solicita la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad, por las razones que se resumen a continuación.
Mediante escrito registrado el 17 de abril de 2018, el Letrado del Parlamento de Andalucía solicita la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad. Alega, en síntesis:
Procede la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por falta de audiencia del Ayuntamiento de Jaén como parte codemandada en el litigio de origen.
La omisión de audiencia al Ayuntamiento de Jaén en el trámite del artículo 35.2 LOTC ha de conducir a la inadmisión de la cuestión (AATC 875/1985 , de 5 de diciembre, FJ 1; 56/1997 , de 25 de febrero, FJ 1, y 27/2018 , de 20 de marzo, FJ 3, y STC 140/2008 , de 28 de octubre, FJ 2).
La cuestión resulta asimismo inadmisible al haberse formulado inadecuadamente el juicio de aplicabilidad y relevancia.
La jurisprudencia del Tribunal (entre otras, STC 115/2009 , de 18 de mayo, FJ 2, y AATC 664/1995, de 3 de octubre, FJ 1, y 25/2003 , de 28 de enero, FFJJ 5 y 6), exige que el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad tenga un estrecho nexo con el petitum de la demanda presentada en el litigio que da origen a la misma. No resulta pues procedente plantear la cuestión sobre la totalidad del artículo 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía, sino exclusivamente respecto del inciso que atribuye a la Comunidad Autónoma la potestad de deslinde sobre los montes públicos, sin afectar a la parte del precepto que se refiere a las potestades de investigación y recuperación de oficio.
De los presupuestos de la doctrina constitucional sobre la inconstitucionalidad indirecta sobrevenida (entre otras, STC 132/2017 , de 14 de noviembre, FJ 3), no se cumple el relativo a la existencia de una contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa entre la normativa básica estatal (art. 21.1 de la Ley de montes) y el precepto cuestionado (art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía). Ambos preceptos son compatibles desde un triple criterio hermenéutico:
(i) Según el criterio de interpretación literal, el artículo 21.1 de la Ley de montes en ningún momento establece, con carácter imperativo y excluyente, que las únicas Administraciones que puedan efectuar el deslinde de los montes públicos sean las titulares de los mismos. Tampoco contiene una prohibición explícita de que otras Administraciones públicas, puedan llevar a cabo el deslinde de montes no catalogados. Aun admitiendo a efectos puramente dialécticos que sólo las Administraciones públicas titulares de montes no catalogados sean las que, en exclusiva, puedan realizar su deslinde, ello tampoco implicaría una contradicción insalvable con la norma autonómica: el artículo 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía puede interpretarse en el sentido de atribuir a la Comunidad Autónoma la potestad de deslinde sólo en relación con los montes que sean de su titularidad [art. 47.1.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd)].
(ii) En una interpretación sistemática, las potestades citadas en el artículo 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía tienen su trasunto en distintos preceptos de la ley básica estatal que permite a la Administración autonómica, en su condición de gestora de montes públicos, deslindar y recuperar montes catalogados municipales, lo cual resulta conforme con la norma objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Además, corresponde a las Comunidades Autónomas formar el catálogo general de montes de utilidad pública dentro de su territorio (STC 71/1983 , de 29 de julio), así como la facultad ejecutiva y de gestión de tales montes [arts. 148.1.8 CE y 57.1 a) EAAnd, en conexión con el artículo 42.2 del texto estatutario].
(iii) Según la interpretación teleológica, no es dudoso que el fin último de la potestad de deslinde de los montes públicos es la defensa de la integridad y los valores medioambientales propios de este recurso natural (entre otras, SSTC 84/2013 , de 11 de abril, FJ 2, 97/2013 , de 23 de abril, FJ 3, 214/2015 , de 22 de octubre, FJ 3, y 132/2017 , de 14 de noviembre, FJ 3 a). De ello se deduce que el título competencial que habilita al Estado para establecer la legislación básica en materia de montes, en relación con las potestades de deslinde, recuperación e investigación, no es exclusivamente el artículo 149.1.18 CE, sino también el artículo 149.1.23 CE, ya que se trata de privilegios legales para la defensa del valor medioambiental y paisajístico de estos recursos naturales. Teniendo en cuenta la concurrencia de este doble título competencial habilitante, y la competencia autonómica ex artículo 57.1 a) EAAnd, la regulación andaluza en materia de montes constituye un complemento a la legislación básica del Estado en relación con la tutela medioambiental y de los montes y aprovechamientos forestales, plenamente legítima siempre que implique una mayor protección de los recursos naturales y valores ecológicos y no contradiga la normativa básica.
En el ámbito del artículo 149.1.18 CE, en cuanto a las potestades de deslinde, investigación y recuperación sobre bienes públicos, el título específico aplicable sería el de “legislación básica sobre el régimen jurídico de las Administrativas públicas” en su vertiente patrimonial (SSTC 58/1982 , de 27 de julio, FJ 1; 85/1984 , de 26 de julio, FJ 3; 162/2009 , de 29 de junio, FJ 4, y 94/2013 , de 23 de abril, FFJJ 3 y 4). La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia compartida en materia de régimen jurídico de su Administración (art. 47.2 EAAnd, con el alcance fijado en su artículo 42.2).
La legislación básica estatal dictada al amparo del artículo 149.1.18 CE debe dejar un margen de actuación al desarrollo legislativo autonómico, máxime cuando ésta última incremente las garantías del ciudadano y la tutela del interés público, como ha reconocido la STC 50/1999 , de 6 de abril, FJ 3 (criterio reiterado en la STC 156/2015 , de 9 de julio, FJ 8). La dicción literal del artículo 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía se incardina en la competencia compartida sobre el régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma, respetando las bases estatales al no contradecir las facultades que la Ley de montes reconoce a las entidades titulares de dichos bienes.
El legislador autonómico, al extender las potestades de deslinde, investigación y recuperación de todos los montes públicos de Andalucía a la Comunidad Autónoma, exterioriza la idea de proteger especialmente a los de aquellas Administraciones que más requieren de esta ayuda, como es el caso de las Administraciones locales. Por ello, las potestades autonómicas podrían también encontrar amparo en la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de régimen local, conforme al artículo 60 EAAnd (interpretando una norma similar, STC 31/2015 , de 28 de junio, FJ 100).
Mediante escrito registrado el día 18 de abril de 2018, el Fiscal General del Estado comparece e interesa la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad con fundamento en las alegaciones que se resumen.
El artículo 21.l de la Ley de montes tiene la condición de base del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), como formalmente declara el apartado 2 de su disposición final segunda. Desde la perspectiva material, también puede considerarse una norma integrante de dicha base, de acuerdo con la doctrina constitucional (por todas, SSTC 49/1988 , de 22 de marzo, FJ 3; 225/1993 , de 8 de julio, FJ 3; 197/1996 , de 28 de noviembre, FJ 5, y 50/1999 , de 6 de abril). Al amparo de este título competencial, el Estado puede fijar principios básicos de aplicación en todo el territorio, como la determinación del régimen general de las potestades administrativas (STC 227/1988 ) o la regulación de los principios que presiden las relaciones entre las administraciones públicas (STC 76/1983 , de 5 de agosto, FJ 18).
No es posible una interpretación integradora de las normas en conflicto, habida cuenta de que éstas fijan la competencia para el deslinde de montes públicos de modo completamente dispar. La propuesta de la Junta de Andalucía, a partir de lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley de montes, ha de ser rechazada por las mismas razones esgrimidas por la Sala que ha planteado la presente cuestión de inconstitucionalidad: ha de entenderse que el citado precepto se refiere únicamente al procedimiento a seguir para la tramitación y resolución del deslinde, pero no al ejercicio de la competencia, que se mantiene en la Administración titular del bien.
Por providencia de 2 de octubre de 2018 se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 4 del mismo mes y año.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, ha elevado cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 6.1.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, forestal de Andalucía, por posible vulneración del artículo 149.1.18 CE.
Antes de examinar el fondo de la duda de constitucionalidad, es necesario dar respuesta a las causas de inadmisión planteadas por el representante procesal del Parlamento de Andalucía, teniendo en cuenta que la concurrencia de los requisitos procesales exigidos por el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) puede ser examinada no sólo en el trámite de admisión previsto en el artículo 37 LOTC, sino también en la sentencia que ponga fin al proceso constitucional (por todas, SSTC 254/2015 , de 30 de noviembre, FJ 2; 175/2016 , de 17 de octubre, FJ 2; 26/2017 , de 16 de marzo, FJ 1; 57/2017 , de 11 de mayo, FJ 1, y 57/2018 , de 24 de mayo, FJ 2).
La omisión advertida determina la inadmisión de esta cuestión de inconstitucionalidad por incumplimiento del requisito procesal del artículo 35.2 LOTC, conforme a la doctrina del Tribunal (entre otros, AATC 299/2005 , de 5 de julio, FJ 3; 128/2012 , de 19 de junio, FJ 2; 220/2012 , de 27 de noviembre, FJ 4, y 266/2014 , de 4 de noviembre, FJ 3), recientemente sintetizada en el ATC 27/2018 , de 20 de marzo:
Este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance y contenido del requisito de la audiencia a las partes que contempla el artículo 35.2 LOTC; y más concretamente, cuando dicho trámite se omite respecto de alguna de ellas por no estar personadas o comparecidas en las actuaciones. En el ATC 220/2012 , de 27 de noviembre, FJ 4, figura el siguiente argumento en relación con la temática antes apuntada: [e]n rigor, dicho trámite de audiencia constituye así el momento inicial del procedimiento dado que lo que se ventila no es sino la posibilidad de alegar lo que al derecho de las partes convenga sobre la pertinencia de plantear la cuestión. De este modo lo determinante es que las partes, comparecidas ante la Sala o no, tengan la opción de ser oídas y expresar su parecer sobre una decisión de tanta entidad como el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad pues no debe olvidarse que existe ‘un interés jurídicamente protegido por la nuestra Ley Orgánica en relación con las partes de un proceso ordinario para hacerse oír en el incidente previo que se considera’ (ATC 875/1985 , de 5 de diciembre, FJ 1). De esta forma la decisión de la Sala de oír solo a la parte que se personó ante la misma es también causa determinante de la inadmisión de la cuestión por vulnerar la reiterada doctrina de este Tribunal, sobre la finalidad de la audiencia del art. 35.2 LOTC (ATC 188/2009 , de 23 de junio, FJ 2 y doctrina allí citada).
Esa doctrina fue secundada en la STC 222/2012 , de 27 de noviembre, FJ 4, en los AATC 137 y 138/2015 , de 21 de julio, FJ 3, y en el ATC 112/2017 ya citado, en cuyo fundamento jurídico 3 sostuvimos que la consideración de parte, a efectos del traslado previsto en el artículo 35.2 LOTC, trasciende de la eventual comparecencia y personación del interesado en el momento procesal en que se resuelve plantear la cuestión de inconstitucionalidad, pues… el interés jurídicamente protegido que se anuda al trámite de audiencia regulado en el artículo 35.2 LOTC, es decir la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad, es distinto del perseguido en el proceso subyacente’, siendo lo relevante el ‘interés legítimo que ostenta…, de cara a ser oído en relación con el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad (AATC 137/2015 y 138/2015 , de 21 de julio)’. Conforme a la doctrina expuesta, el juzgador debió otorgar, indefectiblemente, el trámite de audiencia previsto en el artículo 35.2 LOTC a la persona contra la que se dirige la demanda.
(FJ 3).
ATS 2531/2010, 22 de Diciembre de 2010

References: artículo 6
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 artículo 21
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 artículo 35
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