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Timestamp: 2020-03-30 21:46:01+00:00

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Quo vadis Kosovo?: Once Años desde la Declaración Unilateral de Independencia - Círculo de Análisis Euromediterráneo
El 17 de febrero de 2008, Kosovo declaraba unilateralmente su independencia. Han pasado ya once años desde que se adoptara una declaración que, aunque fue seguida del apoyo de la mayor parte de Occidente, no ha quedado exenta de polémica. Con motivo de su undécimo aniversario, examinamos las implicaciones que dicha declaración ha tenido hasta nuestros días en el marco de la UE teniendo en cuenta el contexto fáctico específico en el que se adoptó.
Los orígenes del conflicto de Kosovo, que sucedería al de Bosnia y Herzegovina y al de Croacia en el contexto de la desmembración de la antigua Yugoslavia, se remontan a 1981, cuando la población albanokosovar −la única no eslava y no cristiana de la antigua Yugoslavia− manifestó su rechazo hacia un estatuto considerado como discriminatorio. A ello siguió la declaración por parte de Belgrado del “estado de emergencia” en 1989 con motivo de las manifestaciones independentistas que tuvieron lugar a principios del mismo año. La escalada de tensiones que siguió a estos acontecimientos desembocaría en la revocación del estatuto de autonomía de Kosovo y en una dura represión por parte del Gobierno de Belgrado. Durante 1990, el Parlamento serbio aprobó varias reformas constitucionales referentes al estatuto de Kosovo, y se adoptaron una serie de medidas represivas entre las que figuraron la disolución del parlamento de Kosovo, la prohibición de la enseñanza de la lengua albanesa, y la adopción de una ley marcial que otorgaría plenos poderes a las fuerzas de Belgrado. Con estas acciones se buscaba empujar a los albanokosovares a emigrar.
En respuesta a las actuaciones de las autoridades serbias, los líderes políticos kosovares comenzaron, a su vez, a adoptar varias medidas políticas. El 7 de septiembre de 1991 una mayoría de los representantes políticos de Kosovo votó la “Declaración Constitucional de la República del Kosovo”, que no propugnaba un “Estado independiente”, pero sí reivindicaba el “derecho a la autodeterminación”. El 19 de octubre de 1991, tras la celebración de un referéndum clandestino, la Asamblea provincial declaró Kosovo como Estado independiente, declaración que solamente sería reconocida por Albania. A pesar de contar con ciertas simpatías a nivel internacional, el éxito de estas actuaciones nunca llegó a materializarse en reconocimientos de su independencia, limitándose a meras declaraciones de apoyo por parte de los Estados.
La continua escalada de tensiones, que incluía la perpetración de actos terroristas por parte del Ejército de Liberación de Kosovo, propició que el conflicto pasara a tomar una dimensión internacional y fuera finalmente abordado desde el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Las condiciones impuestas desde el mismo no consiguieron reconducir la turbulenta deriva que había tomado Kosovo, lo que llevó a que la comunidad internacional, y especialmente la OTAN, empezaran a adoptar medidas al margen de las Naciones Unidas, cuya actuación desde el Consejo de Seguridad se veía obstaculizada por el veto de Rusia y de China.
El 23 de septiembre de 1998 el Consejo de Seguridad adoptaba la Resolución 1199 (1998), en la que reconocía que la situación en Kosovo constituía un conflicto armado, así como la alarmante situación humanitaria y las violaciones de derechos humanos, y declaraba que la deterioración de la situación constituía una amenaza a la paz y seguridad internacionales. En enero de 1999, los miembros de la Misión de observación de la OSCE, enviados de conformidad con un acuerdo para abrir un proceso negociador, fueron atacados. Por esas mismas fechas salió a la luz una matanza de 45 albanokosovares en Racak. Tras el fracaso de las negociaciones entre ambas partes, el aplazamiento de las conversaciones, y la retirada de los miembros de la Misión de observación, el 23 de febrero de 1999, la OTAN, sin autorización expresa por parte del Consejo de Seguridad, dio comienzo a su intervención armada en Kosovo.
Mediante la adopción de la Resolución 1244 (1999) de 10 de junio de 1999, el Consejo de Seguridad, actuando bajo el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, autorizaba al Secretario General de Naciones Unidas para establecer una presencia internacional civil en Kosovo a fin de que este tuviera una administración provisional y que se encargaría de administrar la transición, al tiempo que establecería y supervisaría el desarrollo de instituciones provisionales de gobierno democrático autónomo. También se requería a la República Federal de Yugoslavia para que pusiera fin a la violencia y a la represión en Kosovo de forma inmediata y verificable y para que retirara de Kosovo todas las fuerzas militares, policiales y paramilitares. De esta forma, el Consejo de Seguridad estableció el marco para garantizar la administración provisional del territorio de Kosovo.
En 2005, con motivo del informe emitido por el enviado especial de las Naciones Unidas para la Evaluación Amplia de Kosovo, el Consejo de Seguridad llegó a la conclusión de que había llegado el momento para dar comienzo al proceso que determinara el estatus final de Kosovo. Tras varias rondas de negociaciones que tuvieron lugar en 2006 y 2007 y en las que las partes se mostraron incapaces de alcanzar un consenso, el enviado especial de Naciones Unidas plasmó en su informe su convicción de que las posibilidades de una solución consensuada para el estatus de Kosovo estaban agotadas y de que la única opción viable era la independencia, supervisada, durante un período inicial, por parte de la comunidad internacional. El 17 de noviembre de 2007 se celebraron elecciones generales y locales en Kosovo.
Es en este contexto en el que se produce la declaración unilateral de independencia. El texto, adoptado el 17 de febrero de 2008 por 109 de los 120 miembros de la Asamblea, declaraba que Kosovo era un “estado soberano e independiente”. Tras esta proclamación, Serbia adoptó una decisión en la que afirmaba que la declaración en cuestión constituía una secesión forzosa y unilateral de una parte del territorio serbio y que no debía producir efectos legales ni en Serbia ni en el orden legal internacional. El Presidente de la República de Serbia, Boris Tadić, denunció dicha declaración como un acto ilegal en una sesión de emergencia del Consejo de Seguridad el 18 de febrero de 2008.
Como ya se ha señalado, el apoyo de Occidente a esta declaración se fue haciendo visible en los días siguientes. Es más: días antes de que se produjera la declaración de independencia, varios países –entre los que se encontraban EE.UU., Francia, Alemania, Italia y Reino Unido– manifestaron su intención de reconocer la independencia de Kosovo en cuanto se proclamara. El día siguiente a que se produjera la declaración, la Unión Europea adoptaba una declaración conjunta que calificaba a Kosovo como un “caso único” y dejaba libertad a cada Estado miembro para decidir sobre el reconocimiento o no de la independencia de la antigua provincia autónoma yugoslava. A día de hoy, son 102 los Estados miembros de Naciones Unidas que han reconocido a Kosovo. Países como Chipre, Grecia, España, Rumanía y Eslovaquia dentro del bloque comunitario, junto a otros como Rusia, China y Serbia, siguen sin reconocer la independencia de Kosovo.
Mediante la adopción de una resolución por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas el 8 de octubre de 2008, se solicitó a la Corte Internacional de Justicia una opinión consultiva relativa a la declaración de independencia de Kosovo. Dicha opinión, emitida el 22 de julio de 2010, abrió un fuerte debate. La Corte analizó la legalidad de la declaración desde el punto de vista del Derecho internacional general y de la Resolución 1244 (1999) que, como ya se ha indicado, establecía el marco de la administración provisional del territorio de Kosovo. Al abordar la cuestión planteada desde el punto de vista del Derecho internacional, la Corte señaló que la práctica estatal claramente apuntaba a la conclusión de que no existía prohibición alguna en Derecho internacional a las declaraciones de independencia, y reconoció el “derecho a la independencia para los pueblos de territorios no autónomos y para los pueblos sujetos a subyugación, dominación o explotación extranjeras”.
Ciertamente, la aplicación del derecho a la autodeterminación se ha venido entendiendo tradicionalmente para los casos de pueblos colonizados, ocupación militar externa, e imposibilidad para grupos raciales de acceder al gobierno. No obstante, la Corte señaló que también se habían producido varias declaraciones de independencia fuera del contexto de dicho derecho, y que la práctica de los Estados en dichos casos no parecía apuntar a la emergencia, bajo el Derecho internacional, de una nueva regla que prohibiera las declaraciones de independencia en aquellos casos.
Resulta interesante destacar que la Corte rechazó pronunciarse respecto a la cuestión planteada en relación con la posibilidad de que, fuera del contexto ya señalado de territorios no autónomos y de los pueblos sujetos a subyugación, dominación o explotación extranjeras, existiera un derecho a la secesión dentro de un mismo Estado, alegando que no era necesario dar respuesta a dichas cuestiones en el caso en cuestión. En esta línea, la Corte expresamente diferenció el problema de la conformidad o no de la declaración unilateral de independencia de Kosovo con el Derecho internacional aplicable de la extensión del derecho a la autodeterminación y la consiguiente posibilidad de que exista derecho a una secesión como remedio en ciertos casos. Así, lo único que la Corte tenía que determinar para responder a la pregunta planteada por la Asamblea General era si la declaración de independencia violaba el Derecho internacional o la Resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad. Tras efectuar su análisis, la Corte concluyó que la adopción de la declaración de independencia del 17 de febrero de 2008 no violaba el Derecho internacional aplicable.
Once años después de la declaración unilateral de independencia, la influencia y la importancia de la Unión Europea en los Balcanes es incuestionable, especialmente con motivo del proceso de ampliación previsto de la UE hacia estos países tal y como se acordara en la Cumbre de Salónica de 2003. El interés de la Unión en esta región se acentúa especialmente en el contexto de una creciente presencia en la región de potencias como Rusia, Turquía y China. Ello ha sido puesto de manifiesto, además, por el presidente de la Comisión Jean-Claude Juncker, por el Comisario Johannes Hahn y por la Alta Representante Federica Mogherini, apurados por dejas este proceso lo más encaminado posible con unas elecciones al Parlamento que están a la vuelta de la esquina. No obstante, teniendo en cuenta los requisitos que, de conformidad con el artículo 49 del Tratado de la UE, deben cumplir aquellos Estados que deseen ingresar en la Unión, las expectativas de integración difieren mucho de unos candidatos a otros.
Bosnia y Kosovo son los más rezagados en el proceso. En el caso de Kosovo, el máximo logro en este sentido ha sido a la conclusión de un tratado de Asociación y Estabilización con la UE. No cabe duda de que el hecho de que cinco Estados miembros sigan sin reconocerlo (Chipre, Grecia, España, Rumanía y Eslovaquia) supone un enorme obstáculo para su incorporación. A ello se debe sumar las exigencias para todos los Estados aspirantes de fortalecer el Estado de derecho y de luchar contra la corrupción institucional, de impulsar sus economías y de garantizar el respeto de las libertades fundamentales que defiende la Unión y que, sin embargo, siguen siendo una asignatura pendiente en la región. En cualquier caso, el requisito de la reconciliación y las buenas relaciones de vecindad −uno de los expresamente destacados por la Comisión Europea en febrero del año pasado en su Estrategia para los Balcanes Occidentales−, se erige como uno de los imperativos más importantes y, a su vez, de los más complejos. La normalización de las relaciones entre Kosovo y Serbia supone, en concreto, una exigencia repetida expresa y reiteradamente desde Bruselas para que el proceso de ampliación pueda prosperar, habiéndose promovido las conversaciones entre ambos bajo el paraguas de la UE desde la conclusión del Tratado de Bruselas de 2013.
En este contexto, el año pasado se produjo un acercamiento que llevó a Mogherini a asegurar su optimismo respecto a la posibilidad de conseguir un acuerdo entre Serbia y Kosovo antes de que concluyera su mandato el próximo mayo. Dicho acercamiento se debía a la sonada propuesta de una “corrección” de fronteras entre ambos países siguiendo criterios étnicos. Efectivamente, la intención era llevar a cabo un “rediseño” de fronteras que “intercambiara” territorios albaneses del sur de Serbia por territorios serbios al norte de Kosovo. De llevarse a cabo el acuerdo, Belgrado reconocería a Kosovo, lo que supone una condición indispensable para la integración de Serbia en la UE. Esta propuesta, sin embargo, fue recibida con recelo por parte de la Unión que, junto a líderes de varios Estados miembros, señaló su escepticismo ante la posibilidad de “reabrir viejas heridas” y de desencadenar un “efecto dominó” en la región, poniendo en peligro la estabilidad de la zona y de la UE.
Federica Mogherini con el Presidente de Serbia, Aleksandar Vučić, y el Presidente de Kosovo, Hashim Thaçi.
No obstante, las expectativas respecto a la normalización de relaciones entre ambos países fueron empeorando a medida que avanzaba el año. Así, en noviembre de 2018, el Gobierno de Kosovo declaró su decisión de aumentar los aranceles impuestos a productos importados de Serbia y Bosnia-Herzegovina de un 10 a un 100%, además de prohibir el paso por aduanas de materiales que no indiquen de manera expresa que han sido producidos en la República de Kosovo, país que Serbia no reconoce. El motivo de la adopción de esta medida radicaba en el tercer rechazo por parte de la Interpol de la entrada de Kosovo como miembro y en la retirada del reconocimiento a Kosovo como Estado soberano por parte de varios países, de lo que Pristina culpa a Serbia. Aunque la Alta Representante de Exteriores de la UE instó a Kosovo a desistir de su decisión, estos aranceles siguen en vigor.
A esta decisión se sumó, en diciembre, la aprobación por parte del Parlamento de Kosovo de la creación de un Ejército propio. Dicha propuesta, que consistiría en la ampliación del mandato y la composición de la actual Fuerza de Seguridad de Kosovo y en la creación de un Ministerio de Defensa, fue calificada por Belgrado como una “amenaza directa a la paz y la estabilidad en la región”. La primera ministra serbia Ana Brnabic no descartó la posibilidad de una intervención armada, aunque esta opción parece poco probable teniendo en cuenta la intención de ambos países de entrar a formar parte del bloque comunitario. La UE, la OTAN y la ONU manifestaron su rechazo a la decisión, que sí contó con el apoyo de Estados Unidos.
Son muchos los retos a los que se siguen teniendo que enfrentar tanto Kosovo como Serbia antes de que su entrada en la Unión pueda verse materializada. Las complejas relaciones entre dos países, aún fuertemente marcados por el recuerdo de la guerra de secesión de 1998-1999 que se saldó con 13.000 muertos y miles de desplazados, se presentan como un equilibrio complejo y volátil. Once años después de la proclamación unilateral de su independencia, Kosovo sigue, de una u otra forma, dependiendo de Serbia para poder mejorar su posición en el plano internacional.
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 artículo 49