Source: http://www.hzpd.cz/analyza-hzpd-k-vladnimu-navrhu-ustavniho-zakona-o-celostatnim-referendu
Timestamp: 2020-02-23 20:14:30+00:00

Document:
Analýza HzPD k návrhu ústavního zákona o celostátním referendu, předloženého Vládou ČR jako sněmovní tisk č. 559/0 n	n	n	n	n	n
Analýza HzPD k návrhu ústavního zákona o celostátním referendu, předloženého Vládou ČR jako sněmovní tisk č. 559/0
Není v demokracii větší autority než autorita lidu
Z elementárního demokratického principu, kdy svrchovanost moci lidu nesmí být zpochybněna, je nutné vnímat nástroje přímé demokracie jako rovnocennou protiváhu k rozhodnutím zastupitelských orgánů, nikoliv jako výjimečný doplněk k parlamentní demokracii.
v Článek 2 Předmět referenda odst. (1) bod a):
V referendu lze rozhodovat o věcech vnitřní nebo zahraniční politiky státu s výjimkou rozhodování o
a) základních právech a svobodách
Tato výjimka je opodstatněná, jelikož vylučuje návrhy k omezování nebo zrušení základních práv a svobod, které jsou zakotveny v Listině základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku. Je však nutné zmínit stav, kdy nastane požadavek občanů na rozšíření a doplnění výčtu základních lidských práv a svobod. Proto je nutné formulaci článku 2, písm. a upravit, viz bod 3 této analýzy Možnosti úprav a doplnění návrhu – Úpravy návrhu
v Článek 1 Základní ustanovení odst. (2):
Tento ústavní zákon se nevztahuje na konání referenda podle čl. 10a odst. 2 Ústavy České republiky a referendum ve věci výpovědi mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy České republiky.
Článek 10a Ústavy ČR
Tento článek dává Parlamentu výlučnou pravomoc rozhodnout o předání některých pravomoci nadnárodním organizacím. V praxi půjde hlavně o Evropskou unii aj. Článek odporuje základnímu demokratickému principu o svrchované moci lidu a jeho právu rozhodovat přímo.
Referendum má smysl zejména, když se hlasuje o otázkách týkajících se suverenity ČR.
v Článek 2 Předmět referenda
odst. (1)
b) státním rozpočtu a ve věcech znamenajících zásah do právní úpravy nebo správy daní, poplatků nebo jiných obdobných peněžitých plnění
Participace občanů na tvorbě rozpočtu, daní aj. není ve světě neznámým procesem. Ve Švýcarsku vedou referenda o rozpočtu ke snížení plýtvání. Občan jako nositel nejvyšší moci ve státě, který si volí dočasně své zastupitele, aby jejich moc naplňovali, nesmí být omezován ve svých právech rozhodovat přímo. Tedy, ani pokud se jedná o rozpočet nebo daně.
Ustanovování a odvolávání osob z funkcí obecně je pojem velice široký. Zahrnuje však i funkce poslanců a prezidenta. Osoby do těchto funkcí jsou voleny občany a je možné, že občané, jako suverén moci ve státě vysloví potřebu je odvolávat. Není důvodu, aby občané nemohli volené zástupce i odvolávat, pokud neplní zájmy svých voličů a občanů. K tomu by měl být vytvořen speciální zákon a bude nutné, aby byla upravena Ústava a i další zákony (volební, slib poslance aj.) s tímto související. Příklady legislativy odvolávání politiků referendem je možno nalézt například v mnoha státech USA.
Referendem nelze schvalovat právní předpisy.
Tento bod v podstatě vylučuje z hlasování nejzákladnější právo občanů a to hlasování o své Ústavě (o celkové revizi nebo dílčích změnách). Zároveň vylučuje občany z participace na tvorbě a podávání návrhů zákonů mimo rámec svých zastupitelů nebo vetování již zákonů odsouhlasených. To je neslučitelné se základními principy demokracie.
Je nutné, aby bylo možné referendem schvalovat právní předpisy (pokud občané vysloví oprávněný zájem), jinak nemá referendum moc velký smysl. V návrhu zákona je tímto odstavcem zajištěno, že nelze hlasovat o ničem pro občany zásadně důležitém a zároveň je velmi ztížený postup, jak zajistit platnost referenda. Ve výsledku to zvyšuje nedůvěru občanů v politiku obecně a odrazuje od konání referend ve smyslu rčení: „pokud by referendum mohlo něco změnit, nikdy by jej nezavedli“.
v Článek 4 Návrh na konání referenda
Návrh na konání referenda je oprávněn podat každý občan České republiky nebo skupina občanů České republiky, kteří dosáhli věku 18 let ke dni podání návrhu na konání referenda, podpoří-li jejich návrh petice podepsaná nejméně 250 000 občany České republiky, kteří dosáhli věku 18 let ke dni podání návrhu na konání referenda. Návrh na konání referenda se podává vládě a musí obsahovat konkrétní otázku nebo otázky, o nichž se má v referendu rozhodnout, a musí být podán do 6 měsíců ode dne oznámení zahájení sběru podpisů pod petici.
Počet 250 tisíc (3% z oprávněných voličů) podpisů pod peticí je přehnaně vysoký. Podpisová kampaň je pro navrhovatele petice finančně a organizačně náročná a takovýto počet by každou iniciativu odsoudil k nezdaru předem. Zvláště když na sesbírání podpisů je určena lhůta 6 měsíců. 1% z oprávněných voličů může být považováno za dostatečné. Např. ve Švýcarsku 50 000 (1 %) k vetu zákonů a 100 000 (2 %) k Ústavě. U nás pro navržení kandidáta na prezidenta stačí 50 000 podpisů
Doba na sesbírání podpisů by se měla prodloužit na 18 - 36 měsíců (ve Švýcarsku 100 000 podpisů - 18 měsíců). Vzhledem k tomu, že neexistuje žádný důvod, proč omezovat časem sběr podpisů a vzhledem k tomu, že legislativní proces je často pomalejší, než proces výše, je vhodné, aby od začátku sběru podpisů do konání referenda neuplynulo více, než jedno sněmovní mandátní období, tj. 4 roky. Tudíž je 36 měsíců vhodné období na sběr podpisů. Minimum je 18 měsíců. Čas by neměl bránit občanům při zajišťování podpory pro konání referenda. Dostatečná časová lhůta zajišťuje kvalitnější debatu o otázce.
v Článek 5 Přezkoumání návrhu na konání referenda
Vláda se do 90 dnů ode dne podání návrhu na konání referenda usnese, zda jsou splněny podmínky pro podání návrhu na konání referenda podle čl. 4. Toto usnesení vlády se vyhlásí stejně jako zákony.
Toto ustanovení umožní vládě bez sankcí „nevydáním“ usnesení (ani po uplynutí 90 dnů) zabránit konání referenda. Proto by mělo být uvedeno, že nečinnost vlády se do 90 dnů usnést dle odst. 1 čl. 5 nebrání ve vyhlášení referenda.
Vláda do 90 dnů ode dne podání návrhu na konání referenda může podat Ústavnímu soudu návrh, aby posoudil, zda je návrh na konání referenda v souladu s tímto ústavním zákonem a zákonem podle čl. 11.
a odst. (3)
Skupina nejméně 25 poslanců nebo skupina nejméně 10 senátorů do 30 dnů ode dne vyhlášení usnesení podle odstavce 1 mohou podat Ústavnímu soudu návrh, aby posoudil, zda je návrh na konání referenda v souladu s tímto ústavním zákonem a zákonem podle čl. 11.
Tento postup, navazující na podání návrhu na referendum a sběr podpisů znevažuje úsilí navrhovatelů referenda při sbírání podpisů. Ti vynaloží mnoho času, peněz a práce při sbírání podpisů a poté se může stát, že Ústavní soud rozhodne o tom, že navržená otázka bude nepřípustná. Postup by se proto měl změnit takto: Podání návrhu na referendum vládě – možnost podání vládou nebo poslanci návrhu na přezkum Ústavnímu soudu - sbírání podpisů pod petici.
Podle zvláštní zprávy k návrhu se předpokládá změna zákona o Ústavním soudu, podle které by měl Ústavní soud návrh na konání referenda projednat přednostně mimo pořadí, ve kterém jej obdržel, a bez zbytečného odkladu.
Je však vhodné zvýšit ochranu proti průtahům a účelným změnám prováděcího zákona, tím, že lhůty nebo spěšnost věci se začlení především do ústavního zákona.
Měla by být uvedená lhůta, do kdy Ústavní soud rozhodne, jako u ostatních orgánů. Navrhuje se lhůta 1 měsíc. Minimálně by mělo být uvedeno, že Ústavní soud věc projedná a rozhodne spěšně a bezodkladně, ale lhůty jsou lepší.
v Článek 8 Rozhodnutí přijaté v referendu
V referendu je rozhodnutí přijato, pokud nadpoloviční většina hlasujících a současně nejméně 25 % všech občanů oprávněných v referendu hlasovat odpověděla na otázku položenou v referendu
a) kladně, nebo
b) záporně.
Referendum by mělo být platné bez ohledu na počet zúčastněných oprávněných voličů. Úprava viz bod 3 této analýzy Možnosti úprav a doplnění návrhu – Úpravy návrhu – článek 8. Pokud musí být pro přijetí rozhodnutí v referendu nadpoloviční většina hlasujících více než 25% oprávněných voličů, potom je to de facto omezující a ničím neopodstatněné kvorum účasti, jako podmínka platnosti rozhodnutí v referendu. Toto kvorum se navíc teoreticky může navyšovat až do 49,9% oprávněných voličů, jelikož je z dlouholeté praxe ve světě známé, že k absolutnímu konsensu hlasujících nedojde. Obecně při hlasováních rozhoduje spíše většina blížící se více či méně k 50% než ke 100% zúčastněných voličů.
Z toho plyne, že nejsou respektovány demokratické principy svobodné volby občanů účastnit se rozhodování v referendu a stavu kdy občané, kteří se hlasování nezúčastní, předávají tím svůj mandát občanům, kteří se hlasování zúčastní.
Je třeba zohlednit i to, že v jakýchkoliv jiných volbách je nemožné hranice minimální účasti stanovovat. Mohlo by tak dojít k zablokování zákonodárného a správního systému. Nelze proto stanovovat kvora ani při referendu. Nebo naopak, pokud bychom chtěli, aby skupina hlasující v referendu byla „dostatečně reprezentativní“, potom ten samý požadavek musí platit i pro parlamentní a senátní volby a to ještě striktněji.
Článek 9 Závaznost rozhodnutí přijatého v referendu
(1) Rozhodnutí přijaté v referendu zavazuje vládu po dobu volebního období Poslanecké sněmovny, v němž se referendum konalo, nejméně však po dobu 3 let ode dne oznámení výsledku hlasování v referendu. Vláda toto rozhodnutí v rámci své působnosti provede.
(2) Rozhodnutí přijaté v referendu zavazuje obě komory Parlamentu po dobu volebního období Poslanecké sněmovny, v němž se referendum konalo, nejméně však po dobu 3 let ode dne oznámení výsledku hlasování v referendu. Obě komory Parlamentu po tuto dobu nepřijmou usnesení, které by bylo v rozporu s rozhodnutím přijatým v referendu.
Dle upřesnění ministra Dienstbiera bude výsledek referenda závazný pro vládu, která musí využít všechny prostředky k naplnění výsledku referenda, tedy i návrh zákona. Na druhou stranu nelze donutit parlament, aby vládou předložený zákon schválil. Výsledek referenda mu ale brání, aby přijal zákon, který by byl v rozporu s výsledkem referenda, po dobu uvedenou v tomto článku.
Elementárním demokratickým principem je zásada suverenity lidu tzn., že není vyšší autorita než lidé, občané. Z toho plyne, že přímé rozhodnutí občanů v referendu musí mít váhu zákona nejvyšší síly. Tento zákon potom z logiky věci musí být závazný jak pro vládu, tak pro parlament, senát, prezidenta.
Je výsostným právem občanů si zvolit, kdy budou o věcech veřejných rozhodovat přímo. Pokud tak učiní, není z hlediska demokratických principů orgán, který by se přímým rozhodnutím občanů nemusel řídit.
Výše uvedené principy zaštiťují i zásadu, pokud je rozhodnutí v referendu zákonem nejvyšší síly, nelze jej změnit nebo zrušit zákonem, přijatým v parlamentu, který je na žebříčku důležitosti na nižší úrovni.
Výsledek referenda lze tedy zrušit pouze jen jiným referendem, a to až po určené době. V případě tohoto návrhu dle Článku 10
Některá ustanovení v návrhu jsou redundantní tzn. nadbytečná, jelikož jsou obsaženy v Ústavě ČR
Ustanovení přeformulovat na: „a) otázkách, které omezují nebo ruší základní práva a svobody“, jelikož může nastat požadavek od občanů na rozšíření, doplnění výčtu základních práv a svobod.
Tato ustanovení jsou obsažena již v Ústavě ČR. Jsou proto nadbytečná. Bod c) – Ústava čl. 1; bod e) – Ústava čl. 3, Listina základních práv a svobod čl. 36 odst. 1 a další.
c) kladně, nebo
d) záporně.
Toto ustanovení upravit na:
V referendu je rozhodnutí přijato, pokud nadpoloviční většina hlasujících odpověděla na otázku položenou v referendu
Součásti návrhu může i být navržený termín pro konání referenda. Tento termín může být buď datum, nebo termín konání voleb (viz čl. 6 odst. 2). Jinak mohou vláda, prezident a Ústavní soud protahovat, nebo urychlit řízení tak, aby se referendum odložilo na nepříznivé období.
V tomto článku by mělo být uvedené i ustanovení o tom, že stát umožní bezplatně elektronické popisy pod návrh na konání referenda. Sběr podpisů se zjednoduší pomocí elektronického podpisu. Tato možnost již existuje v ČR pro petice na úrovni EU (Evropská občanská iniciativa).
v Nový článek - Zajištění informovanost občanů
Návrh je nutné doplnit ustanovením o zajištění informovanosti občanů, potřebné k jejich rozhodování, se zněním ve smyslu, že stát zajistí bezplatně vyvážené informace jak písemně a adresně tak i ve veřejnoprávních médiích o argumentech proč hlasovat „ano“ nebo „ne“ v referendu a způsobem, který zajišťuje, že občan oprávněný v referendu hlasovat bude plně informovaný o otázce o které hlasuje.
Veřejnoprávní media by měla poskytnout prostor pro rovnou a přiměřenou prezentaci argumentů navrhovatelů a oponentů, obdobně jako je tomu ve volbách
Způsob informování je nutno rozvést v prováděcím zákoně.
Příkladem může být způsob informování při referendu ve Švýcarsku, kdy občané dostanou od příslušného státního orgánu do poštovních schránek v dostatečném předstihu před hlasováním informační brožuru s plným zněním návrhu iniciativy, zákona nebo dílčího návrhu zákona. K tomu informační leták, ve kterém budou zveřejněny argumenty pro a proti“.
v Nový článek - Povinné referendum
přenechání zásadních částečných pravomocí státu do působnosti nadnárodních společenství.
v Nový článek - Možnost Parlamentu podat protinávrh
Celková koncepce vládního návrhu je pojata v duchu vysvětlení v důvodové zprávě k návrhu, kde navrhovatelé uvádí:
„Navržený ústavní zákon vychází z toho, že na jedné straně není demokracie úplná, není-li součástí ústavního systému možnost, aby o základních otázkách spolurozhodovali občané, na druhou stranu respektuje skutečnost, že v moderní sofistikované společnosti by pravidelnou formou výkonu státní moci měla být zastupitelská demokracie, zatímco přímá demokracie v podobě referenda, by měla být formou výjimečnou, doplňkovou k zastupitelské demokracii, pokud referendum nemá své zvláštní postavení ve vnitrostátním právu vzhledem k historickému vývoji státu, jako je tomu například ve Švýcarsku. Proto také návrh ústavního zákona, obdobně jako dříve předložené návrhy, ponechává zákonodárnou pravomoc v plném rozsahu na Parlamentu. Forma referenda by měla být zvolena při rozhodování o zásadních otázkách vnitřní nebo zahraniční politiky státu“.
Z tohoto přístupu potom vychází celý návrh a obsahuje ve většině restriktivní ustanovení, která by měla občanům možnost rozhodovat v referendu především ztížit respektive znemožnit.
Již tento náhled na tvorbu návrhu zákona o celostátním referendu je v rozporu se základními principy demokracie a ignoruje elementární zásadu, kdy v demokracii neexistuje vyšší autorita, než je autorita lidí, občanů. To je sice v důvodové zprávě zmíněno, ale v samotném návrhu opomíjeno a v jednotlivých ustanoveních zcela ignorováno.
Z elementárního demokratického principu, kdy svrchovanost moci lidu nesmí být zpochybněna, je naopak nutné v moderní sofistikované společnosti vnímat nástroje přímé demokracie jako rovnocennou protiváhu k rozhodnutím zastupitelských orgánů, nikoliv jako výjimečný doplněk k parlamentní demokracii.
Pokud se v důvodové zprávě uvádí: „Forma referenda by měla být zvolena při rozhodování o zásadních otázkách vnitřní nebo zahraniční politiky státu“, potom tvůrci návrhu vytvořili pravý opak. Je v moderním demokratickém systému nemyslitelné, aby občané, jako nositelé moci ve státě, neměli možnost rozhodovat přímo o nejvyšší společenské smlouvě – Ústavě ČR, běžných zákonech, otázkách suverenity ČR, přistupování k nadnárodním organizacím, o státním rozpočtu, o daních aj.
Vládní návrh zákona o celostátním referendu je v drtivé většině ustanovení v rozporu se základními principy demokracie, uvedenými na začátku tohoto dokumentu. Návrh především zpochybňuje lid jako nejvyšší autoritu a staví v rozhodování občany do podružné role. Navíc podle tohoto návrhu bude realizace referenda v praxi pro občany nadměrně a záměrně ztížená. V otázce počtu podpisů potom značně omezí právo prosazovat své požadavky i zájmovým menšinám.
Návrh vůbec neřeší nutnost informování občanů o otázkách v referendu a zabezpečení mediální propagace referenda, jako je tomu v případě voleb, čímž nepodporuje ani vznik široké diskuze k jednotlivé referendové otázce, což je základní předpoklad nacházení konsensu v demokratické společnosti.
Pokud se dlouhodobě projevuje u občanů apatie k politice, pocit nemožnosti něco měnit, nízká volební účast, nedůvěra ve státní instituce, potom závádění nástrojů přímé demokracie do politického systému může občanům poskytnout naději na možnost stát se plnohodnotným členem demokratické společnosti.
Participace občanů na rozhodování je velkým stimulem pro občany, aby znovu získali sebevědomí. Pokud ale budou politici předkládat zákony, jako je vládní návrh zákona o celostátním referendu, potom nelze očekávat ve vývoji, ve smyslu kvalitativního demokratického posunu, žádný pokrok.
Hnutí za Přímou Demokracii vypracovalo již dříve dokument „Základní teze k zákonu o obecném referendu“, který lze považovat za protinávrh k vládnímu návrhu a který reflektuje demokratická práva občanů. Z něj pochází i některé doplňující návrhy v této analýze.
Návrh Vlády ČR: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=7&CT=559&CT1=0#prilohy
Teze HzPD pro návrh zákona o obecném referendu: http://www.hzpd.cz/zakladni-teze-k-zakonu-o-obecnem-referendu/

References: čl. 10
 čl. 10
 čl. 4
 čl. 5
 čl. 11
 čl. 11
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 1
 čl. 3
 čl. 36
 čl. 6
 soud