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Timestamp: 2019-11-14 13:58:25+00:00

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Die Anhörung beteiligter Kreise Rhombos Verlag
Die Anhörung beteiligter Kreise
nach §§ 51 BImSchG, 60 KrW-/AbfG, 17 Abs. 7 ChemG, 6 WRMG, 20 BbodSchG - Funktionen, Merkmale, Verbesserungsmöglichkeiten
Claus Leitzke
ISBN: 978-3-930894-18-5
Veröffentlicht: 1999, -. Auflage, Einband: Broschur, Seiten 400, Format DIN A5, Gewicht 0.5 kg
Im Bundes-Immissionsschutzgesetz, im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, im Chemikaliengesetz, im Wasch- und Reinigungsmittelgesetz sowie im Bundesbodenschutzgesetz finden sich Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften und Zielfestlegungen, in welchen die Anhörung beteiligter Kreise vorgesehen ist. Demgegenüber gibt es in diesen wie auch in anderen umweltrelevanten Gesetzen zahlreiche Ermächtigungen zum Erlass untergesetzlicher Regelwerke, bei denen eine Anhörung beteiligter Kreise nicht vorgeschrieben bzw. das Verfahren zum Erlass untergesetzlicher Normen auf andere Weise geregelt ist.
Auch die Vorschriften über die Anhörung beteiligter Kreise bieten ein uneinheitliches Bild. Sie haben unterschiedlichen Wortlaut, und es ist nicht klar, welche Folgen Verstöße gegen die Anhörungsvorschriften nach sich ziehen und welche Rechtsschutzmöglichkeiten es dagegen gibt.
In dieser Untersuchung wird geprüft, welche Funktionen Anhörungen von interessierten Kreisen vor dem Erlass untergesetzlicher abstrakt-genereller Normen zukommen und welche Auswirkungen diese Funktionen auf die Auswahl der Anzuhörenden, die Durchführung des Verfahrens und etwaige Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Verfahrensverstöße haben. Es folgt ein Vorschlag zur Ausgestaltung des Verfahrens, der entgegen allgemeiner Deregulierungstendenzen auf eine stärkere Formalisierung und Vereinheitlichung der Anhörung beteiligter Kreise hinausläuft. Diese Überlegungen werden insbesondere im Hinblick auf die Schaffung eines Umweltgesetzbuchs angestellt, können aber auch isoliert davon betrachtet werden.
a) Unklare Gründe für die Anordnung zur Anhörung der beteiligten Kreise
b) Unklarheit über die Anzuhörenden
c) Unklarheit über die Verfahrensdurchführung
d) Unklarheit über die Rechtsfolgen von Verstößen
e) Unklarheit über möglichen Rechtsschutz
f) Bedeutung der Fragestellung
2. Ziel der Untersuchung
a) Ermittlung der Gründe für die Anordnung zur Anhörung der beteiligten Kreise
b) Auswahl der Anzuhörenden und Durchführung des Verfahrens
c) Rechtsfolgen von Verfahrensverstößen
d) Ermittlung der Rechtsschutzfragen
e) Vergleich mit förmlichen Genehmigungsverfahren
a) Untersuchung der Funktionen von Anhörungen im allgemeinen
b) Untersuchung der Vorschriften über die Anhörung beteiligter Kreise
ee) Untersuchung bestimmter Regelungsermächtigungen anderer Gesetze
c) Erarbeitung von Verbesserungsvorschlägen
Mögliche Funktionen der Anhörungen
I. Informationen für den Normgeber
1. Begriff “Information”
3. Informationsgehalt für den Normgeber?
a) Informationsniveau des Normgebers
b) Strukturelle Grenzen der Informationsermittlung
aa) Organisationsspezifische Probleme
bb) Grenzen interner Anhörungen
c) Fehlender Informationsgehalt wegen vorangegangener Anhörungen?
II. Informationen für die Anzuhörenden
1. Anforderungen an die Informationenübermittlung
2. Begrenzter Informationswert für zuvor Beteiligte
III. Informationen für die Öffentlichkeit
1. Eine breite Öffentlichkeit interessierende Gegenstände
2. Nur ein Fachpublikum interessierende Gegenstände
IV. Informationen für konkret Betroffene
B) Kontroll- und Ausgleichsfunktion
I. Bedeutung der Anhörungen für Kontrolle und Ausgleich
1. Rekrutierung der Mitarbeiter
3. Einflußmöglichkeiten?
a) Erforderlichkeit der Vorwegnahme der Anhörung
b) Problematik des nachträglichen Vetos
C) Schutzfunktion
I. Grundsätzliches zur Schutzfunktion von Rechtsnormen
II. Grundrechtsschutz durch Verfahren
1. Ältere Rechtsprechung
2. Neuere Rechtsprechung
a) Mindestvoraussetzung des Grundrechtsschutzes durch Verfahren
aa) Dogmatische Begründung des Drittschutzes von Normen
bb) Fehlende Eingriffsqualität von Vorbescheiden und Teilgenehmigungen
cc) Andere Anforderungen?
b) Sonderfälle
aa) Grundsätzlicher Schutzzweck und konkretisierbare Betroffenheit
bb) Folgerung: Schutz für nur bedingt schützenswerte Grundrechtspositionen?
c) Kriterien für den Grundrechtsschutz durch Verfahren
aa) Maßgeblichkeit der Zwecke des Gesetzgebers?
bb) Die Rechtsprechung des BVerfG
III. Schutzfunktion unabhängig vom materiellen Recht?
1. Rechtsprechung des BVerwG
2. Verfahrensteilhaberecht von Naturschutzverbänden
IV. Gestufter Grundrechtsschutz
1. Stufung von Verwaltungsverfahren
2. Übertragung auf die Anhörung vor Erlaß von Rechtsnormen?
a) Stufung der Betroffenheit bei Planungsverfahren
b) Übertragung auf abstrakt-generelle Normung wegen des Grundgedankens
der Stufung?
aa) Beispiel des Vorsorgegrundsatzes nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
bb) Beispiel der Normung durch Verwaltungsvorschriften
cc) Grundsätzliche Einwände
dd) Einwand wegen Ausgestaltung der Verbandsbeteiligung gem. § 29 BNatSchG
ee) Einwand der Beteiligungsregelung des § 58 BRRG bzw. des § 94 BBG
D) Legitimationsfunktion
I. Prüfungskriterien
1. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit
3. Legitimation/Legitimität
a) Begriffsklärungen
b) Legitimität aufgrund Legalität (formelle Legitimität)
c) Empirische Legitimität
d) Normative Legitimität
aa) Legitimität als Legalität?
bb) Zur empirischen Legitimität
cc) Folgerung
II. Prüfung untergesetzlicher Normgebung
1. Formelle Legitimität
a) Staatliche Normung
bb) “Wesentliche” Entscheidungen in untergesetzlichen Normen
cc) Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften wegen des Verfahrens?
b) Private Normung
2. Materielle Legitimität
a) Verhältnis zur parlamentarischen Normung
aa) Faktische Überlegenheit
bb) Besseres rechtliches Instrumentarium
b) Verhältnis zur privaten Normgebung
aa) Personelle Überlegenheit
bb) Flexibilität
c) Sonderfall: Normvertretende Absprachen
E) Bedeutung der Anhörung beteiligter Kreise für die Verwirklichung
von Umweltschutzzielen - Implementationsfunktion
I. Begriff der Implementation
II. Prüfungskriterien
3. Maß der rechtlichen Beschränkung
4. Administrative Praktikabilität
5. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit
6. Politische Durchsetzbarkeit
7. Anwendung der Kriterien
III. Bessere Zielerreichung durch Anhörungen?
a) Bestätigung durch Korporatismus-Theorien
b) Die Rolle der Umweltschutzverbände
3. Administrative Praktikabilität
4. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit
5. Maß der rechtlichen Beschränkung
F) Verfahrensmaßgaben
I. Anlaß der Anhörungen
1. Formelle Maßgaben
2. Materielle Maßgaben
II. Art und Weise der Verfahrensdurchführung
1. Differenzierung nach formeller und materieller Legitimation?
2. Prinzipien der Verfahrensausgestaltung
3. Zeitpunkt der Anhörung
4. Auswahl der Anzuhörenden
5. Publizität
III. Verfahrensergebnis
3. Anhörungen auch bei Aktualitätsdiskussionen
Teil 2: Rechtswissenschaftlicher Teil
Die Anhörungen nach §§ 51 BImSchG, 60 KrW-/AbfG, 17 ChemG,
6 WRMG, 20 BBodSchG
A) Untersuchung des § 51 BImSchG
I. Auslegung unter besonderer Berücksichtigung der Funktionen
1. Grammatische Auslegung des § 51 BImSchG
a) Bezugnahme auf Ermächtigungen
b) Auswahl eines Kreises von Vertretern
c) Bezeichnung einzelner Gruppen
d) Anhören des Kreises der Vertreter
2. Historische Auslegung des § 51 BImSchG
a) Vorgängervorschriften: § 16 Abs. 3 S. 3 und 4 GewO und § 24 GewO
b) Entwurf des § 43 BImSchG
aa) Wortlaut der Vorschrift
bb) Besonderheiten gegenüber § 51 BImSchG
a) Perspektive des ermächtigten Normgebers
b) Irrelevanz der Perspektive des ermächtigten Normgebers
c) Gegenstände der Ermächtigungen, die eine Anhörung beteiligter Kreise vorsehen
aa) Anhörung beteiligter Kreise im Rahmen von Regelungen
zur Zulassung von Anlagen
bb) Anhörung beteiligter Kreise im Rahmen von Qualitätsanforderungen an
Anlagen, Stoffe und Fahrzeuge
cc) Anhörung beteiligter Kreise in sonstigen Bereichen
4. Zusammenfassende Bewertung im Rahmen der systematischen Auslegung
des § 51 BImSchG
a) Relevante Gegenstände
b) Die Funktionen der Anhörung
5. Zusammenfassung der grammatischen, der historischen und der
systematischen Auslegung des § 51 BImSchG im Hinblick auf die Funktion
der Anhörung beteiligter Kreise - Erfordernis der teleologischen Auslegung
6. Teleologische Auslegung: Berücksichtigung der §§ 67, 78, i.V.m. § 24 GGO II
a) Verbindliche Anhörungspflicht
b) Bestimmte Art und Weise der Anhörung
aa) Erkenntnisförderung durch Kontrastinformation?
bb) Gegenmachtbildung und Minderheitenschutz
cc) Rückschlüsse auf die Funktionen der Anhörung
II. Die Auswahl der Anzuhörenden, das Verfahren und die
a) “Normatives” Ermessen?
b) Maßstab des Verfahrensermessens
3. Die in § 51 BImSchG genannten Gruppen
a) Begriff der Wissenschaft
bb) Zweifelsfragen
cc) Begriff der Vertreter der Wissenschaft
b) Begriff der beteiligten Wirtschaft
aa) Begriff der Wirtschaft
bb) Begriff der “beteiligten” Wirtschaft
cc) Begriff der „Vertreter“ der beteiligten Wirtschaft
c) Begriff der Vertreter des beteiligten Verkehrswesens
d) Begriff der Vertreter der obersten Landesbehörden für Immissionsschutz
e) Begriff der Vertreter der Betroffenen
aa) Betroffene
bb) Vertreter der Betroffenen
f) Sonstige nicht genannte Kreise?
4. Die Durchführung des Anhörungsverfahrens
a) Begriff der “Anhörung”
aa) Notwendigkeit einer Zusammenkunft?
bb) Auch schriftliche “Anhörung”
b) Auswahl der anzuhörenden Vertreter
aa) Anhörung der Vertreter aller in § 51 BImSchG genannten Gruppen ?
bb) Zahl der Anzuhörenden
cc) Verhältnis der Gruppen zueinander
c) Das Anhörungsverfahren
aa) Ort der Anhörung
bb) Zeitpunkt der Anhörung
cc) Zeitliche Einordnung im Verfahrensgang
dd) Inhaltliche Vorbereitung
ee) Berücksichtigung des Anhörungsergebnisses
ff) Begründung
5. Folgen eines Verstoßes gegen die Anhörungsvorschriften
a) “Wirksamkeit/Unwirksamkeit” von Verwaltungsvorschriften?
aa) Verwaltungsvorschriften im allgemeinen
bb) Sog. normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften
cc) Folgerungen
b) Unterlassen der Anhörung
bb) Einwände der Rechtslehre
cc) Einschränkungen nach dem BVerwG
dd) Weitere Bedenken
c) Verfahrensfehler
aa) Problematik der Rechtssicherheit
bb) Fehlen gesetzlicher Maßgaben
cc) Gefährdung der “Richtigkeit” der Norm, wenn gerichtliche Nachprüfbarkeit fehlt?
dd) Gravierende Verstöße
1. Klage wegen unterlassener Anhörung vor Normerlaß
a) Verwaltungsgerichtlicher Rechtsweg gem. § 40 VwGO
aa) Rechtswegeröffnung
bb) Verwaltungsrechtsweg
b) Statthafte Klageart
aa) Begehren eines Verwaltungsaktes
bb) Geltendmachung der Verletzung eigener Rechte
2. Verpflichtungsklage wegen Nichtanhörung bestimmter (potentieller) Vertreter
a) Recht
b) Rechtsverletzung?
aa) Verstoß gegen § 51 BImSchG
bb) Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG?
d) Rechtsschutzbedürfnis
e) Klagefrist
g) Begründetheit
a) Aufhalten des Verfahrens
b) Klage darauf, zusätzlich angehört zu werden
4. Klage gegen eine ohne Anhörung zustande gekommene Rechtsverordnung
oder Verwaltungsvorschrift
a) Rechtsverordnungen
b) Verwaltungsvorschriften
aa) Normenkontrolle gem. § 47 VwGO
bb) Inzidentkontrolle?
IV. Zusammenfassendes Ergebnis der Untersuchung des § 51 BImSchG
B) Untersuchung des § 60 KrW-/AbfG
I. Funktionen der Anhörung beteiligter Kreise
1. Grammatische Auslegung des § 60 KrW-/AbfG
2. Historische Auslegung des § 60 KrW-/AbfG
a) Vorgängervorschrift: § 16 AbfG - Begründung
b) Begründung des § 60 KrW-/AbfG
3. Systematische Auslegung des § 60 KrW-/AbfG
a) Verwertungsarten
aa) Regelungsgegenstände des § 6 Abs. 1 S. 4 KrW-/AbfG
bb) Vergleich mit Ermächtigungen, die keine Anhörung beteiligter Kreise vorsehen
b) Anforderungen an die Kreislaufwirtschaft
aa) Anforderungen nach § 7 KrW-/AbfG
bb) Anforderungen nach § 8 KrW-/AbfG
cc) Zusammenfassung und Rückschlüsse auf die Funktionen
dd) Vergleich mit Ermächtigungen, die keine Anhörung beteiligter Kreise vorsehen
c) Produktverantwortung
aa) Ermittlung der Verhältnismäßigkeit - formelle Legitimation
bb) Prognose über die Auswirkungen/materielle Legitimation
cc) Sonstige Überlegungen
d) Überwachungsbedürftige Abfälle
aa) Regelungsgegenstände
e) Umgang mit Abfällen
f) Überwachung
g) Verwaltungsvorschriften
h) Zielfestlegungen
i) Sonstige Regelungsermächtigungen, die die Anhörung beteiligter Kreise
nicht vorsehen
j) Ergebnis der systematischen Auslegung
aa) Allgemeine Bestätigung der Funktionen
bb) Bedenken wegen vergleichbarer Regelungsermächtigungen
II. Folgerungen für die Auswahl der Anzuhörenden und für das Verfahren
1. Bestimmung der Anzuhörenden
a) Bestimmung der Gemeinden und Gemeindeverbände
bb) Gesetzliche Garantie der Anhörung
b) Fehlen der Vertreter des beteiligten Verkehrswesens
3. Rechtsfolgen eines Verfahrensverstoßes
a) Besonderheiten hinsichtlich Zielfestlegungen nach § 25 KrW-/AbfG?
aa) Ansichten zu § 14 Abs. 2 S. 1 AbfG
4. Ergebnis zur Auslegung des § 60 KrW-/AbfG
C) Untersuchung des § 17 Abs. 7 ChemG
1. Hinweise aus dem Wortlaut des § 17 Abs. 7 ChemG
2. Hinweise aus der Gesetzgebungsgeschichte
3. Hinweise aus der Systematik
a) Regelungsgegenstände
aa) Beschränkungen von Stoffen, Zubereitungen und Erzeugnisse
bb) Anwendungserweiterungen
b) Rückschlüsse auf die Funktionen der Anhörung beteiligter Kreise
d) Ermächtigungen für Rechtsverordnungen, die keine Anhörung beteiligter
Kreise vorsehen
aa) Gefährlichkeitsabschätzungen nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 ChemG
bb) Maßnahmen zum Schutz von Beschäftigten
cc) Gefahr im Verzug
dd) Mitteilungspflichten
e) Ergebnis der systematischen Auslegung
II. Bestimmung der Anzuhörenden
1. Vertreter der Verbraucherschutzverbände
2. Gewerkschaften und Berufsgenossenschaften
3. Gesundheitswesen
4. Umwelt- Tierschutz- und Naturschutzverbände
5. Abschließende Aufzählung?
6. Anhörung sämtlicher genannter Vertreter?
III. Verfahrensgestaltung, Rechtsfolgen eines Verstoßes und Rechtsmittel
IV. Ergebnis der Auslegung des § 17 Abs. 7 ChemG
D) Untersuchung des § 6 WRMG
I. Funktionen der Anhörung
1. Grammatische Auslegung des § 6 WRMG
a) Anforderungen an die Abbaubarkeit von Wasch- und Reinigungsmitteln
bb) Rückschlüsse auf die Funktionen der Anhörung beteiligter Kreise
b) Höchstmengen von Phosphorverbindungen
c) Verbote und Beschränkungen bestimmter Inhaltsstoffe und Waschund
d) Beschriftung von Verpackungen
e) Meldungen zur Umweltverträglichkeit an das UBA
4. Teleologische Auslegung des § 7 Abs. 3 WRMG
5. Ergebnis der Suche nach den Funktionen
II. Die Auswahl der Anzuhörenden, das Verfahren und die Folgen
eines Verstoßes
1. Auswahl der anzuhörenden Kreise
a) Vertreter der Wasserversorgung und des Gewässerschutzes
b) Vertreter der für die Wasserwirtschaft zuständigen obersten Landesbehörden
c) Vertreter der Wissenschaft und der beteiligten Wirtschaft
d) Vertreter der Verbraucher
e) Abschließende Aufzählung?
g) Anhörung aller genannten Vertreter?
2. Verfahrensmaßgaben, Folgen eines Verstoßes und Rechtsschutz
III. Ergebnis der Auslegung des § 6 WRMG
E) Untersuchung des § 11 Abs. 1 GSG
F) Untersuchung des § 20 BBodSchG
I. Auslegung mit Blick auf die Funktionen
a) Ermächtigungen, in denen die Anhörung beteiligter Kreise verlangt ist
b) Ermächtigungen, die die Anhörung beteiligter Kreise nicht vorsehen
1. Vertreter der Wissenschaft
2 Vertreter der Betroffenen
3. Vertreter der Umwelt- und Naturschutzverbände
4. Vertreter der Landwirtschaft und Forstwirtschaft
5. Vertreter der des archäologischen Denkmalschutzes
6. Vertreter der kommunalen Spitzenverbände
7. Vertreter der für den Bodenschutz, die Altlasten, die geowissenschaftlichen
Belange und die Wasserwirtschaft zuständigen obersten Landesbehörden
8. Vertreter der für die Land- und Forstwirtschaft zuständigen obersten
Landesbehörden, wenn eine Vorschrift die landwirtschaftliche
Bodennutzung regelt
9. Jeweils Anhörung aller genannter Vertreter?
10. Verfahrensfragen
G) Vergleich mit anderen Ermächtigungen
I. Untersuchung des § 7a WHG
1. Vergleich mit § 12 Abs. 2 KrW-/AbfG
a) Unterschiede in der Regelungsform
b) Unterschiede hinsichtlich der Regelungsobjekte
2. Andere Gründe für das Fehlen der Anordnung zur Anhörung der
beteiligten Kreise
II. Untersuchung der §§ 4, 30 GenTG
1. Vergleich der Regelungsgegenstände
2. Vergleich des Kommissionsmodells mit der Anhörung beteiligter Kreise
a) Feststehendes Gremium
b) Transparenz
Zusammenfassung der Ergebnisse und Vorschläge für
ein Anhörungsverfahren zum Erlaß untergesetzlicher
abstrakt-genereller Normen
A) Die Ergebnisse in Kurzform
B) Kritik an den bestehenden gesetzlichen Regelungen
C) Verfahrensvorschlag
I. Verzicht auf das Institut der Anhörung beteiligter Kreise?
II. Erörterung statt Anhörung?
III. Anlaß für die Erörterungspflicht
1. Rechtsverordnungen zum Erlaß von Grenz- und Richtwerten sowie vor Erlaß
von Anforderungen an Anlagen und Betriebsweisen
2. Anforderungen an Stoffe, Zubereitungen und Produkte
3. Grundsätze von Umweltbewilligungsverfahren
4. Angleichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften in den Europäischen
1. Einsatz eines Konfliktmittlers - allgemeine Merkmale
2. Beurteilung der Konfliktmittlung für die abstrakt-generelle Normung
a) Vorteile des Einsatzes eines Konfliktmittlers
V. Publikation des Entwurfes
VI. Erfassung der Jedermann-Einwendungen
2. Einwendungsfrist
VII. Auswahl der mündlich zu Beteiligenden aus dem Einwenderpool und
aus sonstigen Umständen
1. Die Bezeichnung der zu beteiligenden Gruppen
2. Verhältnis der Gruppen zueinander
VIII. Genaue Zahl der mündlich zu Beteiligenden
IX. Festlegung eines Termins für die mündliche Erörterung
X. Durchführung der Erörterung
1. Aufteilung in Einzelgruppen
2. Zusammenführung der Gruppen
3. Beteiligung der Öffentlichkeit?
XI. Entwurfsüberarbeitung
XII. Begründung
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References: § 5
 § 29
 § 58
 § 94
 § 51
 § 51
 § 51
 § 16
 § 24
 § 43
 § 51
 § 51
 § 51
 § 24
 § 51
 § 51
 § 40
 § 51
 Art. 3
 § 47
 § 51
 § 60
 § 60
 § 60
 § 16
 § 60
 § 60
 § 6
 § 7
 § 8
 § 25
 § 14
 § 60
 § 17
 § 17
 § 14
 § 17
 § 6
 § 6
 § 7
 § 6
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 § 20
 § 7
 § 12