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LA INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN LEGISLATIVA. SU TUTELA EN EL DERECHO MEXICANO.
SOFÍA VERÓNICA ÁVALOS DÍAZ.!
SUMARIO: I.- Introducción. II.- Noción de la omisión legislativa. III.Medios de control de la constitucionalidad en el Derecho Mexicano. IV.- La tutela de la inconstitucionalidad por omisión legislativa. V.Conclusiones.
I.- INTRODUCCIÓN. Uno de los principios fundamentales en que descansa el Derecho Constitucional es el de la supremacía de la Constitución, que consiste en la cualidad de fungir como la norma jurídica superior que da validez y unidad a un orden jurídico nacional; así la Constitución es la fuente última de validez de un ordenamiento, de tal suerte que para que una norma jurídica cualquiera sea válida, requiere encontrar su fundamento de validez, en su
Secretaria de Estudio y Cuenta en la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
conformidad con las respectivas normas superiores y, en última instancia, con la Constitución. 1 Es importante recordar que el Estado moderno evolucionó de un sistema absolutista en el que los gobernados no tenían ninguna posibilidad de defensa frente a los designios y mandatos del poder público, hasta que con el triunfo del liberalismo se puede afirmar surge un verdadero Estado de derecho, entendido como aquel en el que se encuentran perfectamente acotadas y limitadas las facultades del poder público y garantizados los derechos de los gobernados. En efecto, el principio de la división de poderes cuyo objetivo fundamental es impedir su ejercicio arbitrario, constituye el mecanismo para imponer límites al poder público, asimismo y como complemento del principio enunciado debe haber un sistema que garantice los derechos del individuo, de ahí que en el artículo 16 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano se mencione que aquella sociedad en la que la garantía de los derechos individuales no estuviera asegurada ni la separación de poderes establecida no tendría Constitución. Es cierto, por tanto, que el poder del Estado limita su actuación a los mandatos de la ley, -principio de legalidad-, la cual, si bien emana de uno de los poderes constituidos, a saber, el Legislativo, debe ser entendida como la expresión de la voluntad popular, mediante la idea de la representación política.2
Diccionario Jurídico Mexicano. Instituto de Investigaciones Jurídicas, Editorial Porrúa, 9ª. Edición, México 1996, página 3023. 2 Báez Silva, Carlos. LA OMISIÓN LEGISLATIVA Y SU INCONSTITUCIONALIDAD EN MÉXICO.- Boletín Mexicano de Derecho comparado. Revista Jurídica Nueva serie año XXXV número 105, septiembre diciembre 2002, página 2, www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/105/art/art1.htm
La principal función de las Constituciones modernas consiste, de modo fundamental, en regular las relaciones entre el poder público y los gobernados a través del establecimiento de un catálogo de garantías individuales, y en limitar el campo de acción del primero para salvaguardar las segundas. De esa forma, la Constitución es concebida como una norma suprema en la que se debe establecer la organización, estructura y facultades de los distintos órganos del Estado y, a su vez, instituir los derechos de los gobernados. La Constitución como norma fundamental y base del orden jurídico que rige un Estado, no debe ser estática, sino que como cualquier otra disposición de observancia general, requiere adecuarse a la realidad histórica, por lo cual exige la implementación de un sistema que permita su modificación o alteración, que requiere de un procedimiento agravado o con mayores requisitos de los que se exijan para los cambios normativos del resto de los ordenamientos generales. La consagración de los dos principios esenciales a que me he referido (la división de poderes y las garantías individuales), al ser el fundamento del resto de las normas jurídicas le confieren una superioridad tanto formal como material, la cual se refuerza por la imposibilidad de modificar la Constitución mediante los mismos mecanismos estipulados para cambiar las normas secundarias. El principio de supremacía constitucional acorde con el criterio del Poder Judicial de la Federación que tiene la Constitución frente al resto de normas jurídicas, propicia el
4 Novena Época. tomo X. Tribunales Colegiados de Circuito./J. como consecuencia. enero a junio de 1989.225. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. registro 228. 4 . se procederá a contrastarla con el texto de la Constitución y determinar si es o no contraria a su texto y sólo en este evento estaremos frente a la inconstitucionalidad por omisión legislativa que es el tema de este ensayo el cual me ocuparé de acotar enseguida. Pleno.que cuando éstas se opongan al contenido de aquélla deben perder validez y.558. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer circuito. aquí conviene tener presente que el acatamiento a la Supremacía constitucional no entraña una obligación per se de expedir una ley.” 4 Bajo esa perspectiva. tesis P. los actos desplegados en ejercicio de sus atribuciones. podríamos hablar de que también en algunos supuestos puede haber un desacato al principio de supremacía constitucional aparte del ya referido que se origina de la oposición expresa de una norma con la Constitución. habrá que tomar en cuenta en principio la existencia de una omisión y si la misma es susceptible o no de ser reparada por otra vía y de no ser así. “más que una facultad. página 228. la supremacía constitucional impone a toda autoridad el deber de ajustar a los preceptos fundamentales. tomo III. registro 193.73/99. esto es. 3 Entonces. agosto de 1999. cuando el poder legislativo no desarrolla a través de una ley las previsiones de la Constitución Federal. 3 Octava Época. sin embargo. página 18. segunda parte-1. no ser acatadas. Semanario Judicial de la Federación. no crea las normas jurídicas que requieren la efectividad de sus postulados y no hay otra forma de dar cumplimiento al mandato constitucional.
debemos responder a estas interrogantes. En segundo lugar. que por su contenido genérico no contempla una directriz o mandato concreto a través del cual logren su efectividad.NOCIÓN DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA. aunque configuran auténticos deberes de acción legislativa. y con el propósito de establecer un concepto más preciso de la figura jurídica examinada. han de separarse de aquellas otras omisiones de mandatos constitucionales abstractos. por ejemplo. en razón de que las omisiones legislativas inconstitucionales derivan del incumplimiento de mandatos constitucionales legislativos. no 5 .II. de mandatos que contienen deberes de legislación abstractos. por omisión de parte del legislador algún tipo de inconstitucionalidad.. ¿Qué se entiende por omisión? ¿Cuándo puede tildarse una omisión como inconstitucional? En primer lugar. o sea. la obligación del Estado de garantizar una vivienda digna y decorosa. de forma concreta. se estaba constitucionalmente obligado. Frente a estos mandatos constitucionales concretos. el concepto de omisión legislativa no se reduce a un simple “no hacer”. o lo que es igual. de mandatos constitucionales concretos que vinculan al legislador a la adopción de medidas legislativas de concreción constitucional. la educación y en fin todos esos derechos inherentes al ser humano. la salud pública. no bastando con un simple deber general de legislar para fundamentar una omisión inconstitucional. de tal manera que no genera. La omisión legislativa se debe vincular con una exigencia constitucional de acción. A partir de las reflexiones anteriores. omisión significa no hacer aquello a lo que. en sentido jurídico-constitucional. los que contienen deberes de legislación abstractos.
desatendiendo el mandato de la Constitución Federal en el sentido de que se establezca el sistema de coordinación. las legislaturas de los Estados. aquellos mandatos al legislador que se traducen en una exigencia de legislar única y concreta. en coordinación con los Municipios. En este supuesto. la omisión se produjo desde el momento en que a pesar de haber externado el Poder constituyente permanente su intención de que se 6 . por lo general. se ordena normativamente una institución. Puede hablarse de omisión legislativa inconstitucional cuando el legislador no cumple con las órdenes de Legislar. lo que el legislador debe hacer para que. imperativo que no ha sido acatado en la mayoría de los casos. pueda hablarse de omisión legislativa inconstitucional. pues a pesar de que en algunas Entidades Federativas los Ayuntamientos han hecho las propuestas de tales valores unitarios. esto es. adición al texto constitucional que data del 31 de diciembre de 1994. mediante la cual. se equipararan al valor del mercado. en caso de omisión. sea para desestimarlas de manera fundada y motivada o para considerarlas si son razonables y justas. ya que en algunos casos las legislaturas estatales se han limitado a aprobar la mecánica del cálculo del impuesto predial relativo con elementos diversos. Otro ejemplo sería la adición al artículo 21 constitucional que previó que las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio de la acción penal y desistimiento de la acción penal podrían ser impugnadas por la víctima u ofendido a través de la vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley. o los tradicionales. en la que el artículo quinto transitorio estipuló que antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002. adoptarían las medidas conducentes para que los valores unitarios que sirven de base al impuesto predial. las legislaturas de los Estados no han efectuado el examen de aquéllas. Tal sería el caso de la reforma al artículo 115 de la Constitución Federal Mexicana aprobada en el año de 1999. sin embargo.establecen.
de enero de 1995. El criterio mencionado dice: “ACCIÓN PENAL. se desprende el reconocimiento en favor del querellante. denunciante. víctima del delito o de los familiares de ésta. correspondiente al derecho de exigir al Estado la persecución de los delitos. fracción XIX del Código de Procedimientos penales vigente para el Distrito Federal se efectuó hasta el 17 de Septiembre de 1999. De la reforma al artículo 21. donde se consideró que la tutela de esa garantía a favor del querellante. se podría llevar a cabo a través del juicio de amparo. NO SE ENCUENTRA SUJETA A QUE SE ESTABLEZCA EN LEY LA VÍA JURISDICCIONAL DE IMPUGNACIÓN ORDINARIA. EL JUICIO DE AMPARO ES PROCEDENTE EN FORMA INMEDIATA PARA RECLAMAR TALES RESOLUCIONES. lo que implicó un vacío legislativo sobre el tema entre 1995 y 1999. que entró en vigor el 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.estableciera por el legislador ordinario un recurso contra esas determinaciones no lo creó de inmediato. o en un tiempo razonable. y de los antecedentes legislativos que le dieron origen. párrafo cuarto. denunciante. dado que la reforma al artículo 9. del derecho de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal. lo que se traduce en el nacimiento de 7 . víctima del delito o de los familiares de ésta. que se colmó mientras tanto con el criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. LA GARANTÍA QUE TUTELA EL DERECHO DE IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO SOBRE EL NO EJERCICIO O DESISTIMIENTO DE AQUÉLLA. POR LO QUE MIENTRAS ÉSTA NO SE EXPIDA.
en los diferentes fueros.una garantía individual. la ausencia de ordenamientos legales que precisen la vía jurisdiccional ordinaria para impugnar por la vía de legalidad las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal. sería tanto como desconocer la existencia de la mencionada garantía individual y el objetivo y principios que rigen al juicio de amparo. cuyo respeto no puede considerarse postergado o sujeto a la condición suspensiva de que el legislador ordinario. que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 103 y 107 de la Constitución 8 . no impide que tales determinaciones puedan ser reclamadas de modo inmediato y en tanto se expidan las leyes ordinarias. emita las disposiciones legales que reglamenten el instrumento para impugnar por la vía jurisdiccional ordinaria las determinaciones de mérito. no se requieren medios materiales o legales diferentes de los existentes para que la autoridad cumpla cabalmente y desde luego. dado que al estar regulada la actuación relativa de la representación social por la propia Constitución Política. en tal hipótesis. bien puede y debe examinarse esa actuación en el juicio de garantías. con el mandato constitucional de investigar y perseguir los delitos. en los artículos 14 y 16. la protección del derecho garantizado es inmediata. ya que. entre otros de sus preceptos. Por consiguiente. a través del juicio de amparo. Arribar a una postura que sobre el particular vede la procedencia del juicio de amparo. siendo obvio que dentro del sistema constitucional mexicano. puesto que ante la vigencia de la disposición constitucional relativa. el medio para controlar directamente el cumplimiento de esas funciones es el juicio de amparo.
El de revisión constitucional electoral y para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. página 56. c). es procedente contra leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales”. diciembre de 1997. tomo VI. ya que los órganos del Poder Público tienen vedado aplicar directamente la Carga Magna. tesis P.237..Las controversias constitucionales. 9 .El juicio político. existiendo la norma legislativa. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. III.Las acciones de inconstitucionalidad.CLXIV/97. 5 Novena Época. registro 197. sus carencias sean tales que la convierten en inútil respecto del mandato contemplado por la Constitución.El juicio de amparo. máxime que es principio de derecho mexicano la inexistencia de un control difuso de la Constitución a imagen y semejanza de lo que ocurre en el sistema norteamericano.. Pleno. d).. Dentro de los diversos medios de control que existen en México para la protección de nuestra Ley Suprema encontramos los siguientes: a).Política de los Estados Unidos Mexicanos.. Tal aplicación no exime en modo alguno al legislador de su deber de acción.. 5 Podrá hablarse también de la existencia de una omisión legislativa inconstitucional cuando. b). e).. La omisión legislativa inconstitucional no desaparece por le hecho de una eventual aplicación inmediata realizada de modo directo por los órganos jurisdiccionales o administrativos de los mandatos constitucionales..MEDIOS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN EL DERECHO MEXICANO.
. instituido para evitar el abuso del poder público frente a los derechos de los gobernados.La facultad de investigación de la Suprema Corte prevista en el artículo 97 constitucional. Aquí lo que importa destacar es que en términos de los artículos 103 y 107 de la Constitución Federal Mexicana. establezcan dentro de su sistema jurídico instrumentos de defensa de la Carta fundamental como una forma de evitar la arbitrariedad del poder público y restaurar el respeto a aquélla.. el juicio de amparo es un procedimiento que se encuentra a disposición de los particulares que tiene como propósito fundamental anular los actos de 10 . en los cuales centraré mi estudio por ser éstos en los que incide la figura examinada.f).LA TUTELA DE LA INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN LEGISLATIVA. y. g).. De los medios de control de la constitucionalidad que enuncié en el capítulo anterior. IV. es hoy en día uno de los medios de control de la constitucionalidad que gozan de mayor popularidad en México. la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional. con algunos matices. ha sido inspiración para que otros países. Este bondadoso procedimiento de cuño Mexicano cuyos orígenes se remontan a la Constitución Yucateca de 1841. entre ellos España. destacan el juicio de amparo.El procedimiento ante los organismos autónomos protectores de derechos humanos Ombus man. El juicio de amparo.
pdf 11 . trad. México.org/libros/2/544/2. reimpr.bibliojuridica. en México la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido diversos criterios en el sentido de que en el juicio de amparo es improcedente cuando se reclama la inconstitucionalidad por omisión legislativa. a través de este juicio no incluye las omisiones legisltivas. y los más recientes planteamientos de Hans Kelsen que Miguel Carbonell6 cita de un párrafo de la Teoría General del Derecho y del Estado. Sin embargo. de Eduardo García Maynez. los primeros tienen efectos jurídicos. resulta prácticamente imposible enlazar a esa omisión consecuencias jurídicas. 1988 (4a. PRESENTACIÓN LA INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN Y LOS RETOS DEL ESTADO CONSTITUCIONAL www. pero en forma destacada valga decir que la defensa de la Constitución.” A diferencia de lo que ocurre en el Derecho Español. de los cuales interesan los siguientes: 6 Carbonell. no así los segundos. UNAM.autoridad entre ellos las leyes que sean contrarios a los derechos consagrados en la Constitución Federal a favor de los primeros. se producen todas las consecuencias que de acuerdo con la Constitución van enlazadas a una ley inconstitucional. es el siguiente: “Hay una notable diferencia técnica entre los preceptos de la Constitución que prohíben cierto contenido y los que prescriben un determinado contenido en relación con leyes futuras.) página 310. en el que resume la postura de Kelsen sobre la inconstitucionalidad por omisión. Por regla general. Los postulados básicos de la importante sentencia Marbury versus Madison (1803). si el órgano legislativo deja simplemente de expedir la ley prescrita por la Constitución. Miguel. Si el órgano legislativo expide una ley cuyos contenidos están prohibidos por la Constitución.
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73. fracción II. Respecto de la omisión del legislador ordinario de dar cumplimiento al mandato constitucional de expedir determinada ley o de reformar la existente en armonía con las disposiciones fundamentales. ES IMPROCEDENTE AQUEL EN QUE SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO LEGAL A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL. AMPARO CONTRA. es decir. pues esto sería tanto como pretender dar efectos generales a la ejecutoria. la sentencia que en éste se dicte será siempre tal. sino a todos los gobernados y autoridades 12 . según el principio de relatividad que rige en el juicio de amparo. sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare. fracción XVIII. de la Ley de Amparo. limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja.“LEYES. lo que impide que una hipotética concesión de la protección federal reporte algún beneficio al quejoso. ya que la reparación constitucional implicaría la creación de una ley que es una regla de carácter general. que sólo se ocupe de individuos particulares. la que vincularía no sólo al peticionario de garantías y a las autoridades señaladas como responsables. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 76 de la citada legislación ordinaria. en virtud de que. a legislar. en relación con lo establecido en los artículos 107. es improcedente el juicio de garantías. dado que no puede obligarse a la autoridad legislativa a reparar esa omisión. abstracta y permanente.
y 76 de la Ley de Amparo.cuya actuación tuviera relación con la norma creada. limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja. Diciembre de 1997. tomo VI. Cuando en la demanda de amparo directo o en los agravios expresados en la revisión interpuesta en dicho juicio constitucional.222. dado que no puede obligarse a la autoridad legislativa a reparar esa omisión. de expedir determinada codificación u ordenamiento. sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare. página 180.” 7 “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS EXPRESADOS EN EL AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. esto es. la sentencia que en éste se dicte será siempre tal. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. CLXVIII/97. SON INOPERANTES CUANDO EN ELLOS SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL. registro 197. Instancia: Pleno. tesis P. ya sea local o federal. se impugna la omisión de una legislatura. porque esto sería tanto como pretender dar efectos generales a la ejecutoria. lo que es inconcuso resultaría apartado del principio de relatividad enunciado. lo que impide que una hipotética concesión de la protección federal reporte algún beneficio al quejoso. por 7 Novena Época. fracción II. ya que la reparación constitucional implicaría la creación de una ley que. la imposibilidad jurídica de analizar tales cuestionamientos deriva de que conforme al principio de relatividad que rige en el juicio de amparo. 13 . establecido en los artículos 107. que sólo se ocupe de individuos particulares. a legislar. constitucional.
sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada. LXXX/99. Fecha de Aprobación 20/7/1994. de la Vega. en los que ha resuelto favorablemente los recursos de amparo interpuestos por particulares donde hicieron valer que los postulados de su Constitución se violan por falta de regulación normativa del instituto jurídico relativo. la falta de normatividad en torno a los requisitos para que el Estado otorgue concesiones a los particulares para que exploten las vías generales de comunicación y puedan trasmitir programas de televisión por cable. Recurso tipo: Recurso de amparo. Sala: Sala Primera: Excmos. Ponente: don Pedro Cruz Villalón. 9 Regresando al sistema mexicano. Publicación BOE: 19940818 [“BOE” núm. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta tomo X. constituye una regla de carácter general. Lo que interesa de estos asuntos es que el Tribunal Constitucional en la resolución respectiva. cabe apuntar que la misma postura ha adoptado la Suprema Corte en otro de los procedimientos para salvaguardar el respeto de la Constitución Federal. Sres.864. página 40. 197]. en ese caso. de Mendizábal y Cruz. pues data de finales del siglo pasado 8 Novena Época. apartándose del enunciado principio. García-Mon. registro 192. tesis: P. 8 Ciertamente el Tribunal Constitucional Español entre otros criterios. Gimeno. ha emitido el vinculado con las concesiones para la transmisión de televisión por cable. el cual es de reciente creación. lo que hizo fue en realidad constituir a favor del particular el derecho que el poder legislativo debió en su oportunidad reglamentar.definición. la que vincularía no sólo al recurrente y a las autoridades señaladas como responsables. Instancia: Pleno. Número de registro: 2326/1993. abstracta e impersonal. lo que evidentemente se traduce en una omisión legislativa. Rodríguez-Piñero. Noviembre de 1999. 14 . 9 Referencia número:240/1994. Tipo: SENTENCIA.
por minorías parlamentarias. y de carácter abstracto. uninstancial.(1994). y la Constitución. pues a través de este mecanismo constitucional la Suprema Corte de Justicia de la Nación realiza un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. por partidos políticos con registro federal o estatal o por el Procurador General de la República. que se plantea a través de un procedimiento ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. que obviamente requiere haber pasado por el tamiz de su creación lo cual deja fuera la posibilidad de reclamar la omisión legislativa. estableció que la mencionada acción de inconstitucionalidad no es idónea para reclamar las omisiones legislativas derivadas de no ajustar los ordenamientos legales orgánicos y secundarios a las disposiciones que modificaron el texto de una Constitución Estatal. denominado la acción de inconstitucionalidad que podemos definir como un medio de control de la constitucionalidad. La Suprema Corte de Justicia de la Nación en el criterio jurisprudencial que enseguida copio. por una parte. por la otra. sobre la base de que dicho procedimiento únicamente puede intentarse contra la posible contradicción entre la Constitución Federal y una norma general que haya sido promulgada y publicada en el medio oficial correspondiente. en el que se solicita la declaración de invalidez de la norma o del tratado impugnados con efectos generales. de tipo judicial. a fin de hacer prevalecer los mandatos de la Constitución. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA OMISIÓN DEL CONGRESO LOCAL DE AJUSTAR LOS ORDENAMIENTOS LEGALES ORGÁNICOS Y SECUNDARIOS DE LA ENTIDAD A LAS DISPOSICIONES DE UN DECRETO POR EL QUE 15 . El criterio citado dice: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. en el cual se controvierte la posible contradicción entre una norma de carácter general o un tratado internacional.
Mayo de 2005. Instancia: Pleno. Lo anterior se corrobora con la exposición de motivos de la iniciativa que dio origen a la reforma del citado precepto constitucional.” 10 10 Novena Época. registro 178./J. no se advierte la procedencia de la acción de inconstitucionalidad contra la omisión legislativa de ajustar los ordenamientos legales orgánicos y secundarios de una entidad federativa a las disposiciones de un Decreto por el que se modificó la Constitución Estatal. por lo que resulta improcedente dicha vía constitucional. dado que a través de este mecanismo constitucional la Suprema Corte de Justicia de la Nación realiza un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. Tomo: XXI. pudieran plantear ante esta Suprema Corte la posible contradicción entre una norma general publicada en el medio oficial correspondiente y la Constitución Federal. de donde se advierte que la intención del Órgano Reformador de la Constitución Federal. al crear la acción de inconstitucionalidad.SE MODIFICÓ LA CONSTITUCIÓN ESTATAL. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. características que no reviste la aludida omisión del Congreso Local. tesis: P. 23/2005.566. 16 . página 781. fue la de establecer una vía para que los entes legitimados. Del análisis gramatical y teleológico de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. sino únicamente contra la posible contradicción entre la Constitución Federal y una norma general que haya sido promulgada y publicada en el medio oficial correspondiente. dado que no constituye una norma general y menos aún ha sido promulgada y publicada. entre ellos los partidos políticos.
En el primero de ellos estableció las características principales del sistema funcional de división de poderes. todo lo anterior con la finalidad de “preservar el sistema y la estructura de la Constitución Política”. sentó diversos criterios en torno a las omisiones legislativas. por unanimidad de diez votos. lo que significa que todo aquello para lo que no están expresamente facultadas se encuentra prohibido y 17 . promovida por el Municipio de Centro del Estado de Tabasco. No fue sino hasta finales del año pasado. b) Órganos de distintos órdenes jurídicos. El citado principio se desarrolla constitucionalmente mediante la atribución de competencias expresas conferidas a los órganos superiores del Estado. (2) o bien para solucionar los problemas “de la ejecución de los Decretos emitidos por la Cámara de Senadores que resuelvan diferencias contenciosas sobre limites de los Estados”. (2005) en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 14/2005. son las controversias constitucionales de cuyos procedimientos planteados en forma de juicio conoce en una instancia la Suprema Corte de Justicia de la Nación los cuales tienen como objetivo (1) solucionar conflictos que con motivo de la constitucionalidad o legalidad de normas generales o individuales (actos no legislativos).Otro de los medios de control de la constitucionalidad en el sistema mexicano que destaqué con incidencia en el tema de las omisiones legislativas. c) Órganos del mismo orden jurídico. se susciten entre a) Distintos órdenes jurídicos. el principio limita la actuación de las autoridades. en ese sentido. SUS CARACTERÍSTICAS. como se puede observar de la siguiente reproducción: “PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. el 3 de octubre de 2005.
es decir. En atención al citado principio los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio. modificar o suprimir normas generales. en las que el órgano del Estado al que le fueron constitucionalmente conferidas está obligado a ejercerlas. controversia constitucional 14/2005. sobre las bases que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. sino la posibilidad establecida en el ordenamiento jurídico de crear.” 11 En otra jurisprudencia precisa los tipos de facultades o competencias que derivan del principio de división de poderes. 18 . Por otra parte. promovida por el Municipio de Centro del Estado de Tabasco. en particular. pues existen: a) prohibiciones expresas que funcionan como excepciones o modalidades de ejercicio de otras competencias concedidas. de manera que esta competencia en sentido estricto no implica una obligación. TIPOS DE FACULTADES O COMPETENCIAS DERIVADAS DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. b) competencias o facultades de ejercicio potestativo. c) competencias o facultades de ejercicio obligatorio. Las primeras son aquellas en las que dichos órganos pueden decidir si las ejercen o no y el momento en que lo harán. la cual dice: “ÓRGANOS LEGISLATIVOS. en donde el órgano del Estado puede decidir si ejerce o no la atribución conferida. este sistema competencial puede ser de diferentes formas. por unanimidad de diez votos. y. los órganos legislativos cuentan con la potestad de decidir libremente si crean 11 Jurisprudencia 9/2006. el 3 de octubre de 2005. pendiente de publicar.que sólo pueden realizar los actos que el ordenamiento jurídico prevé y.
de ahí que si no se realizan. puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo. por unanimidad de diez votos. controversia constitucional 14/2005.” 12 En una más. por otro lado. 19 . fijó los tipos de las omisiones legislativas. promovida por el Municipio de Centro del Estado de Tabasco. puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su 12 Jurisprudencia 10/2006. una obligación de hacer por parte de los órganos legislativos a los que se les han otorgado. la cual es del tenor literal siguiente: “OMISIONES LEGISLATIVAS. Pendiente de publicar. el 3 de octubre de 2005. las segundas son aquellas a las que el orden jurídico adiciona un mandato de ejercicio expreso. el incumplimiento trae aparejada una sanción. SUS TIPOS. En atención al principio de división funcional de poderes. es decir. en este tipo de competencias el órgano legislativo no tiene la opción de decidir si crea o expide una norma general determinada. con la finalidad de lograr un correcto y eficaz desarrollo de sus funciones. que puede encontrarse expresa o implícitamente en el texto de las propias normas constitucionales. y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. sino que existe un mandato o una obligación a su cargo de expedirla o crearla. los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio.determinada norma jurídica y el momento en que lo harán. Por su parte. Por un lado. o en el de sus disposiciones transitorias.
pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio. Pendiente de publicar. Ahora bien. controversia constitucional 14/2005. b) Relativas en competencias de ejercicio obligatorio. pero lo realiza de manera incompleta o deficiente. pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente. en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar. lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente. y.competencia. c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo. 20 .” 13 Finalmente. promovida por el Municipio de Centro del Estado de Tabasco. emergió la jurisprudencia donde se calificó como una omisión legislativa el hecho de que un Congreso Local habiendo recibido la propuesta de los Municipios para actualizar los valores unitarios de la propiedad inmobiliaria no se pronunció sobre la misma.se provoca una violación directa al artículo quinto transitorio de la reforma efectuada al artículo 115 constitucional que estableció que antes del 13 Jurisprudencia 11/2006. el 3 de octubre de 2005. por unanimidad de diez votos. y de omisiones –absolutas y relativas–. dado que con esa conducta omisiva. impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo. combinando ambos tipos de competencias o facultades –de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo–. de ese asunto. -señala el criterio. cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho. d) Relativas en competencias de ejercicio potestativo. en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga.
para que en coordinación y a propuesta de los Municipios respectivos adopten las medidas conducentes sobre la actualización de los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. constituye una facultad de ejercicio obligatorio en tanto deriva de un mandato expreso del órgano reformador de la Constitución Federal. VULNERA TANTO AL CITADO DISPOSITIVO TRANSITORIO COMO AL PROPIO PRECEPTO CONSTITUCIONAL. LA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA DE LOS CONGRESOS LOCALES RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN IMPUESTA EN EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DE LA REFORMA DE 1999. debía realizarse la actualización en cuestión. pues con 21 .inicio del ejercicio fiscal de 2002. La facultad conferida a las Legislaturas Estatales en el citado precepto transitorio del Decreto por el que se declara reformado y adicionado el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. la cual quedó a cargo de ambos órdenes de gobierno que debían establecer los vínculos conducentes de coordinación. vulnera tanto al artículo quinto transitorio señalado como al propio 115 constitucional. el hecho de que algún Congreso Local que haya recibido la propuesta relativa no se pronuncie al respecto. AL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. En ese sentido. La tesis respectiva es del tenor literal siguiente: “PREDIAL MUNICIPAL. antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002. publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999.
” 14 En lo que atañe al tema del impuesto predial el Pleno de la Suprema Corte en la jurisprudencia 1/2005. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS 14 Jurisprudencia 11/2006. entonces. se calculaba con mecanismos y elementos distintos en cada entidad federativa. jurídicamente en una omisión legislativa. de tal manera que tales Ayuntamientos. por unanimidad de diez votos. FRACCIÓN IV. podían no advertir la necesidad de realizar la propuesta de referencia. controversia constitucional 14/2005. se había pronunciado en el sentido de que la reforma constitucional no constituyó para los Ayuntamientos Municipales una obligación de realizar las mencionadas propuestas de actualización de los valores comerciales de los predios ante el Congreso Local respectivo.dicha omisión absoluta se impide que las disposiciones de la Carta Magna sean plenamente eficaces. Pendiente de publicar. pero la Legislatura del Estado sí está obligada a examinar las propuestas de que se viene hablando cuando éstas hubieran sido presentadas. la diferencia con los criterios anteriores estriba en que en principio. La jurisprudencia últimamente citada dice: “PREDIAL MUNICIPAL. promovida por el Municipio de Centro del Estado de Tabasco. REFORMAS AL ARTÍCULO 115. el 3 de octubre de 2005. que dada su naturaleza local. que resolvió una denuncia de contradicción de tesis suscitada al resolver juicios de amparo. pues anterior a esa reforma constitucional ya existía el impuesto predial. sin que esa omisión se traduzca. 22 . los Ayuntamientos no estaban obligados ineludiblemente a realizar esas propuestas sino sólo en el supuesto de que la normatividad existente no tomara en cuenta como base del impuesto predial el valor comercial de los inmuebles.
o bien.ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999. fracción IV. esencialmente. que haciéndolo. Por tanto. el Poder Reformador no otorgó a los Municipios la atribución de legislar en materia tributaria. así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto predial. sistemática y teleológica de las indicadas reformas permite considerar que esa facultad de proponer es discrecional y se estableció en beneficio de los Ayuntamientos. LAS FACULTADES QUE OTORGAN A LOS AYUNTAMIENTOS LOCALES LAS BASES Y TASAS DE DICHO TRIBUTO SON DE EJERCICIO DISCRECIONAL. dicha facultad municipal es concomitante con la obligación del Congreso de hacerse cargo de esa proposición para decidir motivadamente. sobre la propiedad inmobiliaria de su respectiva circunscripción territorial. a los Congresos Locales en los términos de los artículos 31. Las reformas constitucionales mencionadas otorgan a los Ayuntamientos la facultad de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables. no genera 23 . Y ARTÍCULO QUINTO PARA TRANSITORIO PROPONER A DEL LOS DECRETO CONGRESOS CORRESPONDIENTE. la circunstancia de que un Ayuntamiento omita proponer al Poder Legislativo Estatal la base o las tasas del impuesto predial que regirá en su Municipio. sino que ésta sigue correspondiendo. asimismo. que mediante ella. La interpretación literal. la legislatura los desestime. POR LO QUE SU OMISIÓN NO CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN AL PROCESO LEGISLATIVO QUE DEPARE PERJUICIO A LOS CONTRIBUYENTES. 116 y 124 constitucionales. entre otras contribuciones.
de modo que los conceptos de violación formulados al respecto serán inoperantes. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tesis: P. el que. Instancia: Pleno. sea Federal o Local. a partir de la reforma integral a su texto llevada a cabo en el año 2000. como es propio del amparo contra leyes. Esta institución carece de antecedentes legislativos mexicanos. pues no obligaría al Congreso a legislar.a los contribuyentes una violación al proceso legislativo que les depare perjuicio. revelen vicios constitucionales que afecten al contribuyente quejoso. esto es como producto terminado. 24 . no tendría efectos generales. la inconstitucionalidad por omisión obtuvo adeptos en el seno de la comisión técnica de juristas encargada de elaborar la propuesta de reforma integral a la Constitución de 15 Novena Época. Al igual que lo ocurrido en el proceso constituyente brasileño./J. se consigna expresamente el proceso de control de la constitucionalidad derivado de la inactividad legislativa. Enero de 2005. se conceda el amparo. Lo anterior no es obstáculo para que si el estudio del proceso legislativo o de la ley en sí misma considerada. aunque la doctrina disponible en nuestro país se ha interesado por el tema. Tomo: XXI.” 15 Otra forma de tutelar a nivel local el problema de omisiones legislativas es el que ofrece la Constitución del Estado de Veracruz donde. no causa perjuicio a los gobernados si al expedir una ley no acoge las proposiciones que se le formularon en una iniciativa. de manera similar a lo que acontece cuando el Congreso. sino que sólo protegería al quejoso y obligaría a las autoridades aplicadoras. 1/2005. página 6.
en su vigente artículo 56. 14. sino.Veracruz. Por su parte. las siguientes atribuciones: I. que tendrá competencia para sustanciar los procedimientos en materia de controversias constitucionales. fracción III. el Tribunal Superior de Justicia contará con una Sala Constitucional. Garantizar la supremacía y control de esta Constitución mediante su interpretación y anular las leyes o decretos contrarios a ella. por la introducción de la figura de la inconstitucionalidad por omisión. 16 Así. por lo que interesa ahora. de misma Constitución señala que para el cumplimiento de las atribuciones arriba señaladas. el artículo 64. Cit. II. Proteger y salvaguardar los derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve. P. la Constitución de Veracruz otorga al Poder Judicial del Estado. Op. 16 Báez Silva. Pero la reforma a la Constitución de Veracruz es importante no sólo por la estructuración de mecanismos de control de la constitucionalidad local. mediante el juicio de protección correspondiente. 25 . integrada por tres magistrados. entre otras. y formular los proyectos de resolución definitiva que se sometan al pleno del Tribunal Superior de Justicia. acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisión legislativa. Es de recalcar que el ordenamiento constitucional veracruzano es pionero en el establecimiento de controles locales o estatales de la constitucionalidad local. por lo que se puede decir que es un aporte de los académicos que intervinieron en ella.
entre otros asuntos: Las acciones por omisión legislativa. el ordenamiento constitucional veracruzano se prevé que el pleno del Tribunal Superior de Justicia conocerá. cuando se considere que el Congreso no ha aprobado alguna ley o decreto. que en materia constitucional la Sala Constitucional conocerá y resolverá. la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz ratifica en su artículo 3o. para que éste expida la ley o decreto de que se trate la omisión. La omisión legislativa surtirá sus efectos a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado. A su vez. y que dicha omisión afecte el debido cumplimiento de la Constitución Política de la entidad. según el caso. cuando se considere que el Congreso no ha aprobado alguna ley o decreto y que dicha omisión afecte el debido cumplimiento de esta Constitución. en los términos que establezca la ley de. o b) Cuando menos la tercera parte de los ayuntamientos. la cual puede ser interpuesta por el gobernador del Estado o cuando menos la tercera parte de los ayuntamientos. En dicha resolución se determinará un plazo que comprenda dos períodos de sesiones ordinarias del Congreso del Estado. el Tribunal Superior de Justicia dictará las bases a que deban sujetarse las autoridades. 26 . en tanto se expide dicha ley o decreto.En el artículo 65. que interponga: a) El Gobernador del Estado. Si transcurrido este plazo no se atendiere la resolución. Aunque en el artículo 38 precisa que corresponderá al Pleno del Tribunal Superior de Justicia conocer y resolver de las acciones por omisión legislativa. de las acciones de inconstitucionalidad y de la acción por omisión legislativa. de las controversias constitucionales.
el Poder legislativo estaba constitucionalmente obligado a realizar. y.CONCLUSIONES.V. el remedio ha sido la interposición del amparo como medio de tutelar algún derecho contemplado en la Constitución cuando no han sido desarrollados en su oportunidad por las leyes secundarias los mandatos de la Norma Suprema. 3.Las omisiones legislativas entendidas en sentido jurídico constitucional. en algunos casos. finalmente a nivel local la Constitución Veracruzana da competencia al Tribunal Superior para conocer de omisiones legislativas que contravengan dicha norma fundamental de la Entidad.. 2.Dichas omisiones legislativas provocan en algunos casos la denominada inconstitucionalidad por omisión. pero por su forma de desenvolvimiento puede calificarse como cautelosa dado que una vez declaradas aquéllas. esto es.. dado que dicho órgano al estar frente a una omisión legislativa invocada por un particular.El Derecho mexicano ofrece soluciones al problema de la inconstitucionalidad por omisión legislativa.. no procura colmar la laguna constituyendo derechos a favor de los particulares como sí parece haberlo hecho el Derecho Español a través del Tribunal Constitucional. 1.. significan no hacer aquello a lo que en forma concreta. expedir una ley.La postura adoptada en México frente a las omisiones legislativas apenas comienza a construirse. en otros casos la solución ha sido la vía judicial a través de la promoción de las controversias constitucionales cuyo conocimiento corresponde a la Suprema Corte en única instancia. 4.. le ha constituido el derecho subjetivo como si la 27 .
.. aquí los resultados de su operatividad están todavía pendientes.jurídicas. septiembre diciembre 2002.LA OMISIÓN LEGISLATIVA Y SU INCONSTITUCIONALIDAD EN MÉXICO. 5. pueden provocar graves problemas. Diccionario Jurídico Mexicano. estimo que el desarrollo de los medios de defensa en el sistema mexicano frente a las omisiones legislativas que pueden provocar la contrariedad con la Constitución está surgiendo con una postura en la que no pretende relevar de sus atribuciones al Poder legislativo dictando las normas que éste ha omitido. MATERIAL DE CONSULTA.mx/publica/rev/boletín/cont/105/art/art1. 9ª. Instituto de Investigaciones Jurídicas. página 3023. considero que el remedio a la inconstitucionalidad por omisión legislativa no debe invadir la esfera de competencia de las autoridades encargadas de expedir las leyes.unam. 2. 1. www. Edición.En cualquier caso. 6. México 1996. Carlos Báez Silva. por lo que la intromisión de las facultades o atribuciones de un poder a otro.. aunque no debe olvidarse lo orientador que ha sido la labora jurisprudencial para provocar los cambios normativos aprobados por los órganos legislativos. Revista Jurídica Nueva serie año XXXV número 105.norma existiera. impidiendo que el Estado despliegue su fuerza contra el gobernado que no encuentra apoyo legal de su actuación por falta de regulación legal.htm 28 . poniendo en peligro el estado de derecho que es en suma la razón de la existencia de las instituciones estatales.Boletín Mexicano de Derecho comparado. página 2. sino conminándolo a que en determinado periodo de sesiones subsane la omisión en que hubiera incurrido. Editorial Porrúa.En ese sentido. pues como expuse. el abuso del poder público entre otras cosas se salvaguarda a través de su división.
tomo VI.CLXIV/97. PRESENTACIÓN LA INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN Y LOS RETOS DEL ESTADO CONSTITUCIONAL www. el 3 de octubre de 2005. tomo X. página 18. Tribunales Colegiados de Circuito. 23/2005. Novena Época. Pleno. Noviembre de 1999. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta tomo X. 10. Novena Época. Mayo de 2005. Diciembre de 1997. 9. segunda parte-1. Novena Época. Instancia: Pleno. Jurisprudencia 9/2006. 29 . Sres. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXI. Miguel Carbonell. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. registro 193. Tipo: SENTENCIA. registro 178. LXXX/99. promovida por el Municipio de Centro del Estado de Tabasco. García-Mon. 11. Pleno. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer circuito. registro 197. por unanimidad de diez votos. registro 197. tesis P.864. 6. Rodríguez-Piñero. tesis P. página 781. Instancia: Pleno. tesis: P. Pendiente de publicar. Instancia: Pleno.222. diciembre de 1997. Publicación BOE: 19940818 [“BOE” núm. registro 228. Fecha de Aprobación 20/7/1994. Semanario Judicial de la Federación.bibliojuridica. Sala: Sala Primera: Excmos./J. tomo III. Jurisprudencia 10/2006. de Mendizábal y Cruz.237.org/libros/2/544/2.pdf 7. Novena Época. Octava Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. página 56. controversia constitucional 14/2005. Referencia número: 240/1994. de la Vega.566. Ponente: don Pedro Cruz Villalón. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. 4. promovida por el Municipio de Centro del Estado de Tabasco.558. página 228. página 40. 12. Recurso tipo: Recurso de amparo. agosto de 1999. 8. Número de registro: 2326/1993.. 197]. registro 192. enero a junio de 1989. controversia constitucional 14/2005. el 3 de octubre de 2005. tesis: P. por unanimidad de diez votos. Novena Época. pendiente de publicar.73/99. tesis P./J. tomo VI. CLXVIII/97. Gimeno.3. 5. página 180.225.
14. 3./J. el 3 de octubre de 2005.13. por unanimidad de diez votos. Tomo: XXI. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. promovida por el Municipio de Centro del Estado de Tabasco. Instancia: Pleno. 2. Enero de 2005. LEGISLACIÓN 1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 4. 1/2005. Jurisprudencia 11/2006. Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal. Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz. página 6. 30 . Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Novena Época. controversia constitucional 14/2005. Tesis: P. Pendiente de publicar.
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 artículo 21
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 artículo 9
 artículo 97
 artículo 73
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 artículo 105
 artículo 115
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 ARTÍCULO 115
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 artículo 56
 artículo 64
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 artículo 3
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 artículo 65
 artículo 38