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Timestamp: 2020-06-03 19:11:45+00:00

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Sentencia nº 1447 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 3 de Junio de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 283447695
Sentencia nº 1447 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 3 de Junio de 2003
Fecha de Resolución: 3 de Junio de 2003
Número de Expediente: 00-1953
Ponente: Antonio García García
SALA CONSTITUCIONAL Magistrado Ponente: A.J.G.G. El 23 de junio de 2000 fue recibido en esta Sala Constituiconal, proveniente de la Sala Plena de este M.T., el oficio signado con el alfanumérico TPI-00-149 del 19 de junio de 2000, adjunto el cual se remitió el expediente N° 492 (de la nomenclatura de esa Sala) contentivo del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad presentado, en nombre propio, por los abogados R.B.M. y L.F.P., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 22.748 y 31.792, respectivamente, contra la norma contenida en el artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo.
En la misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Héctor Peña Torrelles. Posteriormente, vista la nueva constitución de esta Sala, la cual quedó integrada por los Magistrados Iván Rincón Urdaneta, J.E. Cabrera Romero, J.M. Delgado Ocando, A.J.G.G. y P.R.R.H., se reasignó la ponencia al Magistrado A.J.G.G., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Realizada la lectura individual del expediente esta Sala procede a emitir decisión, previa las siguientes consideraciones:
Mediante escrito presentado ante la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno el 18 de junio de 1991, los abogados antes referidos presentaron recursos de nulidad en los términos antes expuestos.
El 2 de julio de 1991 se dio cuenta del escrito y se acordó pasarlo al Juzgado de Sustanciación, el cual -por auto del 18 de ese mismo mes- admitió la demanda y ordenó, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, notificar al Presidente del Congreso de la República y al Fiscal General de la República, así como emplazar mediante cartel a los interesados.
Una vez realizadas las notificaciones y consignado el cartel expedido, el 21 de enero de 1992 se designó ponente y se fijó la oportunidad para el inicio de la relación de la causa, la cual comenzó, efectivamente, el 30 de enero de 1992.
El 18 de febrero de 1992, siendo la oportunidad fijada para la realización del acto de informes, los abogados recurrentes presentaron escrito contentivo de sus conclusiones.
El 9 de abril de 1992 terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.
II Fundamento del recurso Los recurrentes denunciaron la inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto exige que determinados Decretos presidenciales en materia laboral se sometan a la consideración del Congreso de la República –ahora Asamblea Nacional-, pudiendo ratificarlos o suspenderlos, en lo que constituiría -en criterio de los impugnantes- una invasión del órgano legislativo en los poderes del Ejecutivo Nacional.
Los recurrentes, en su escrito, transcribieron el texto de los artículos 13, 138 y 172 -normas que contemplan los Decretos controlables por el órgano parlamentario-, a fin de exponer que en ellos se prevén dos tipos distintos de Decretos:
- La primera parte del artículo 13 contemplaría los Reglamentos que el Presidente de la República está facultado constitucionalmente para dictar, con base en el artículo 190, numeral 19, de la Constitución de 1961 (equivalente al numeral 10 del artículo 236 del Texto Fundamental de 1999).
- El parágrafo único del artículo 13 y los artículos 138 y 172 se referirían a Decretos específicos dictados para reglar aspectos salariales (cláusulas irrenunciables en beneficio de los trabajadores que sean incorporadas a los contratos de trabajo, así como aumentos salariales o fijación de salarios mínimos).
Respecto de la primera parte del artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo expusieron los recurrentes que no puede entenderse que el Legislador concede al Ejecutivo la potestad de reglamentación de las leyes, pues ésta le corresponde “sin que medie autorización legislativa alguna”, por lo que debería considerarse como “una exhortación al cumplimiento de una facultad que constitucionalmente le ha sido otorgada”.
Respecto de los Decretos dictados con base en los artículos 138 y 172, así como en el parágrafo único del artículo 13, estimaron los recurrentes que el Ejecutivo Nacional actúa también en ejercicio de poderes que le son propios. Destacaron, a tal efecto, que con base en el artículo 26 de la derogada Ley del Trabajo, ya el Ejecutivo Nacional estaba facultado para dictar Decretos que fijasen cláusulas irrenunciables, entendiéndose, en su oportunidad, que a través de ellos podían aumentarse salarios y establecerse salarios mínimos, como en efecto sucedió.
Para los recurrentes, el poder atribuido por el derogado artículo 26 de la Ley del Trabajo se fundamentaba “(...) en el papel manifiesto del Estado como auténtico sujeto del Derecho del Trabajo, capacitado para intervenir válidamente en la vinculación bilateral, de orden privado, nacida entre el patrono y el trabajador, intervención efectuada por medio de decretos ejecutivos dirigidos a establecer cierta protección al sujeto considerado como el débil jurídico de la relación, a saber, el trabajador”. En criterio de los impugnantes, la Ley Orgánica del Trabajo lo que hizo fue incluir tres disposiciones distintas para prever lo que la ley anterior contemplaba de manera más general.
Por ello, sostuvieron que “[l]os anteriores Decretos, al igual que los dictados actualmente conforme a los artículos 13, parágrafo único, 138 y 172, tenían la naturaleza de Decretos Ejecutivos regulares u ordinarios, esto es, dictados por el Ejecutivo Nacional en el ejercicio de sus propias funciones y con estricto apego al marco de la legalidad establecido actualmente por la Ley Orgánica del Trabajo y por cualquier otro cuerpo normativo que regule principios fundamentales en materia laboral”.
Una vez expuesto lo que calificaron los recurrentes como “naturaleza de los Decretos”, denunciaron que el artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo atentaba contra el principio de separación de poderes establecido en el artículo 118 de la Constitución de 1961, según el cual cada una de las ramas del Poder Público “tiene sus funciones propias”.
Reconocieron que “(...) la separación de poderes no significa en ningún modo oposición antagónica entre poderes absolutos, sino que supone la colaboración indispensable entre ellos, para lograr que la unidad efectiva del poder del Estado quede intacta y pueda ésta alcanzar los objetivos postulados por el interés público”. Sin embargo, advirtieron que “(...) la potestad de cada una de las ramas del Poder Público de ejecutar sus diferentes funciones, viene dada en forma exclusiva por la Constitución, es decir, es ella la que distribuye las funciones propias entre los poderes públicos, por lo que resulta nulo por inconstitucional cualquier intento de un Poder para atribuirse las facultades de otro”.
Al efecto, destacaron que el “(...) hecho de que las diferentes competencias estén atribuidas únicamente por la Constitución, sin que ninguno de los Poderes pueda autoasignárselas, es una consecuencia lógica de la rigidez de la Constitución, ya que ésta, no sólo tiene el carácter preminente (sic) propio del principio de supremacía constitucional, sino que sus principios y normas no puedan ser modificados sino a través de los especiales procedimientos que ella prevé a tal fin”.
Por ello, estimaron que el “(...) principio de separación de Poderes, en la forma como se encuentra configurado en la Constitución, impide que el Congreso Nacional pueda determinar a su arbitrio su propia competencia o la de los demás entes creados por la Constitución, prohibiendo que el legislador se convierta en constituyente mediante la repartición y redistribución de las competencias constitucionales”.
Precisado lo anterior, los demandantes dedicaron parte de su escrito a la determinación del concepto de control, toda vez que, en su criterio, ello es lo que establece el artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo: control del Ejecutivo Nacional por parte del Congreso. En tal sentido, precisaron que el control sólo es posible sobre los actos de una persona cuando la que lo realiza está “expresamente autorizada para ello”. Al efecto sostuvieron que “(...) así como la Constitución es la única que puede establecer las atribuciones de cada una de las ramas del Poder Público, es también ella la que determina en definitiva los límites del control que habrá entre ellas”. Por ello, aunque constitucionalmente en Venezuela existe -según afirman los recurrentes- una “inclinación parlamentaria”, pues se fortalece al órgano deliberante “(...) creando un sistema de autorizaciones, controles previos y posteriores (...)” sobre la actuación administrativa, ningún control puede establecer el legislador si no está establecido previamente en el Texto Fundamental, porque “(...) si se pudiesen crear estos controles, la autonomía funcional de cada órgano estaría a merced de lo que dispongan los otros órganos del Estado”.
En fin, sostuvieron los recurrentes que el Congreso no puede “autoasignarse” lo que son “(...) competencias típicas de administración que complementan, a modo de control, la que por ley corresponde al Ejecutivo (...)”, pues ello “(...) abriría el camino para un desequilibrio absoluto de los poderes del Estado, desnaturalizando el principio consagrado en el artículo 118 que constituye, sin duda, base constitucional del Estado de Derecho venezolano”.
Por lo expuesto, los recurrentes solicitaron la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo.
III Consideraciones para decidir En vista de que el recurso tiene como pretensión la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma legal, el conocimiento de la misma corresponde a esta Sala, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 336 de la Constitución de la República, por lo que se acepta la remisión efectuada por la Sala Plena de este Alto Tribunal. Así se declara.
Una vez determinada la competencia de esta Sala, corresponde ahora pronunciarse acerca del mérito del asunto para lo cual observa:
Los recurrentes fundamentaron su pretensión de nulidad en la afirmación de que el artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo viola el principio de separación de poderes, al establecer que ciertos Decretos presidenciales deben someterse a la consideración del Congreso (hoy Asamblea Nacional), a fin de que éste los analice y proceda a ratificarlos o, por el contrario, a suspenderlos.
Por tanto, se hace imprescindible transcribir a continuación el texto de la norma impugnada.
Artículo 22: Los Decretos que dicte el Ejecutivo Nacional de conformidad con lo previsto en los artículos 13 y 138 de esta Ley, deberán someterse a la consideración de las Cámaras en sesión conjunta o de la Comisión Delegada, dentro de los cinco (5) días siguientes a su publicación.
Las Cámaras en sesión conjunta, o la Comisión Delegada según sea el caso, decidirán la ratificación o suspensión de los Decretos dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recepción.
Parágrafo Primero: En caso de pronunciarse por la suspensión, el Congreso o la Comisión Delegada, según sea el caso, podrá recomendar al Ejecutivo Nacional la elaboración de un Decreto modificado.
Parágrafo Segundo: Si transcurrido el lapso indicado, las Cámaras en sesión conjunta o la Comisión Delegada, según sea el caso, no se hubieren pronunciado sobre la decisión sometida a su consideración, ésta se considerará ratificada
De tal manera, la disposición objeto del presente recurso exige que los Decretos emitidos con base en los artículos 13 y 138 de la Ley Orgánica del Trabajo se presenten, dentro de un breve plazo, a la Asamblea Nacional, para que ese órgano parlamentario se pronuncie sobre su ratificación o suspensión. Si la decisión fuera la de suspenderlos, se faculta a la Asamblea Nacional para que recomiende al Ejecutivo la elaboración de un nuevo Decreto. En caso de falta de resolución expresa dentro de un plazo, el propio artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo presume la ratificación del Decreto.
Como se observa, pues, son dos los casos en que se exige la presentación de Decretos a la Asamblea Nacional: los previstos en los artículos 13 y 138 de la Ley Orgánica del Trabajo. El primero de dichos artículos prevé, a su vez, dos supuestos: por una parte, la posibilidad de que el Ejecutivo Nacional reglamente la Ley, a través de Decretos y Resoluciones; y por la otra, la facultad para establecer cláusulas irrenunciables en beneficio de los trabajadores o de la economía nacional que se considerarán integrantes del contrato de trabajo. Textualmente, dicho artículo es del tenor siguiente:
Artículo 13: El Ejecutivo Nacional tendrá las más amplias facultades para reglamentar las disposiciones legales en materia de trabajo, y a tal efecto podrá dictar Decretos o Resoluciones Especiales y limitar su alcance a determinada región o actividad del país.
Parágrafo Unico: Cuando el interés público y la urgencia así lo requieran, el Ejecutivo Nacional, por Decreto del Presidente de la República en C. deM., podrá establecer cláusulas irrenunciables en beneficio de los trabajadores y de la economía nacional que se considerarán integrantes del contrato de trabajo
Por su parte, el artículo 138 prevé el poder para decretar en ciertos casos el aumento de salarios. Dicha disposición fue modificada en la reforma de la Ley Orgánica del Trabajo de 1997, aunque en aspectos que en nada alteran la denuncia formulada a través del presente recurso. Así, el artículo original preveía que:
Artículo 138: El salario debe ser suficiente para el sustento del trabajador y de su familia. Los aumentos y ajustes que se le hagan serán preferentemente objeto de acuerdo.
En caso de aumentos desproporcionados del costo de vida, el Ejecutivo Nacional, oyendo previamente a los organismos más representativos de los trabajadores y de los patronos, al C. deE.N. y al Banco Central de Venezuela, podrá decretar los aumentos de salarios que estime necesarios para mantener el poder adquisitivo de los trabajadores.
En el ejercicio de esta facultad, el Ejecutivo podrá:
a) Decretar los aumentos de salario respecto de todos los trabajadores o categorías o por regiones geográficas, o tomando en cuenta una combinación de los elementos señalados;
b) Establecer que los aumentos en cuanto excedan del treinta por ciento (30%) del salario del trabajador puedan ser o no considerados, en todo o en parte en el salario de base para el cálculo de las prestaciones o indemnizaciones o cualesquiera otros beneficios que puedan corresponderle con ocasión de la terminación de su relación de trabajo; y
c) Acordar que a los aumentos de salario puedan imputarse los ajustes recibidos por los trabajadores en los tres (3) meses anteriores a la vigencia del Decreto y los convenidos para ser ejecutados dentro de los tres (3) meses posteriores. En este caso los aumentos de salario que hubiesen recibido o estén por recibir los trabajadores, y que el Ejecutivo Nacional acuerde comprender en los aumentos de salarios decretados, producirán los efectos de esta ley respecto a las prestaciones e indemnizaciones.
Parágrafo Unico: Cuando el patrono asuma en la convención colectiva suscrita con un sindicato el acuerdo de aumentar los salarios cada año en más de un veinte por ciento (20%), podrá establecerse como parte del acuerdo el que el exceso sobre el veinte por ciento (20%) del aumento no se considere en las prestaciones sociales del trabajador respecto de los años de antigüedad anteriores al del aumento
Aunque en la actualidad el artículo 138 es más breve, en el aspecto que interesa a esta controversia reitera la potestad del Ejecutivo Nacional para aumentar salarios por Decreto, así como la obligación de presentarlos a la Asamblea Nacional, de la manera siguiente:
Artículo 138: El salario debe ser justamente remunerador y suficiente para el sustento del trabajador y de su familia. Los aumentos y ajustes que se le hagan serán preferentemente objeto de acuerdo.
En caso de aumentos desproporcionados del costo de vida, el Ejecutivo Nacional, oyendo previamente a la organización sindical de trabajadores y a la organización más representativa de los patronos, al Banco Central de Venezuela y al C. deE.N., podrá decretar los aumentos de salarios que estime necesarios, para mantener el poder adquisitivo de los trabajadores.
a) Decretar los aumentos de salario respecto de todos los trabajadores o categoría, por regiones geográficas, por ramas de actividad, o tomando en cuenta una combinación de los elementos señalados;
b) Acordar que a los aumentos de salario puedan imputarse los ajustes recibidos por los trabajadores en los tres (3) meses anteriores a la vigencia del Decreto y los convenidos para ser ejecutados dentro de los tres (3) meses posteriores a la misma fecha
A los transcritos artículos 13 y 138 se une el 172 de la misma Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto éste se rgánica deremite a la disposición impugnada (artículo 22). Por ello, la exigencia de presentación de decretos al órgano parlamentario opera también en el siguiente caso:
Artículo 172: Sin perjuicio de lo previsto en los artículos precedentes, el Ejecutivo Nacional, en caso de aumentos desproporcionados del costo de vida, oyendo previamente a los organismos más representativos de los patronos y de los trabajadores, al C. deE.N. y al Banco Central de Venezuela, podrá fijar salarios mínimos obligatorios de alcance general o restringido según las categorías de trabajadores o áreas geográficas, tomando en cuenta las características respectivas y las circunstancias económicas. Esta fijación se hará mediante Decreto, en la forma y con las condiciones establecidas por los artículos 13 y 22 de esta Ley
En fin, si bien el recurso se limita a impugnar el artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo, por las razones expuestas en el apartado anterior, la controversia se refiere necesariamente a los otros tres artículos que se han transcrito, pues es en ellos que se contemplan los supuestos en los que el Ejecutivo Nacional está obligado a presentar ciertos Decretos al órgano parlamentario para su consideración y posible ratificación o suspensión.
La lectura de los artículos 13, 138 y 172 permite precisar que se prevén cuatro supuestos diversos: 1) reglamentaciones en materia laboral; 2) establecimiento de cláusulas irrenunciables incorporables a los contratos de trabajo; 3) fijación de salarios mínimos; y 4) aumento de salarios. Los recurrentes sostienen que la exigencia de presentación de los Decretos a la Asamblea Nacional es inconstitucional en todos los casos, por cuanto con ello se invaden las atribuciones del Ejecutivo Nacional.
Ahora bien, es del conocimiento de esta Sala, por su obligación de manejar el Derecho, que hasta ahora se ha considerado que la obligación impuesta por el referido artículo 22 no se extiende a los Reglamentos de la Ley rgáncia OoOrgánica del Trabajo, por lo que ésta cuenta con varios de carácter parcial, sin que ninguno de ellos se hubiera presentado al órgano parlamentario y sin que nadie planteara la necesidad de hacerlo. En cambio, sí han sido presentados para su ratificación o suspensión -empleando los términos de la Ley- los Decretos de aumento de salarios y de fijación de salarios mínimos. Ello se ha hecho así aun cuando el artículo 22 no hace distinciones, por lo que, en principio, podría entenderse que los Reglamentos de la Ley Orgánica del Trabajo también deberían ser objeto de control por parte de la Asamblea Nacional. En cualquier caso, los impugnantes no se refieren a esa práctica, que ha llevado a excluir el control sobre los Reglamentos de la Ley Orgánica del Trabajo, y afirman que es nulo todo control sobre la actuación del Ejecutivo Nacional que no se encuentre expresamente previsto en la Constitución, por cuanto se limita su competencia.
Es evidente que los accionantes consideran que el Ejecutivo Nacional posee un poder para dictar Decretos -en concreto, en materia laboral-, imposible de ser limitado o controlado, tanto si se refiere a los Reglamentos de la Ley, como de los casos de fijación de salarios mínimos, de aumento de salarios y de fijación de cláusulas irrenunciables e incorporables a los contratos de trabajo. En todos ellos -según el parecer de los impugnantes- existe una potestad ejercitable por el Ejecutivo Nacional, sin posibilidad de participación del órgano parlamentario. Ahora bien, esta Sala no comparte el criterio de los accionantes, por lo siguiente:
En primer lugar, se advierte que es la Ley Orgánica del Trabajo la que concede al Ejecutivo Nacional la potestad para dictar Decretos para el aumento de salarios, para la fijación de salarios mínimos y para el establecimiento de cláusulas irrenunciables destinadas a ser incorporadas a los contratos de trabajo, por lo que no se está en presencia de una atribución constitucional de competencia a favor de la rama ejecutiva del Poder Público. De esta manera, sin la expresa atribución legal sería discutible la posibilidad de dictar Decretos en tales aspectos.
No debe olvidarse que, en principio, la relación de trabajo se basa en la voluntad de las partes (patrono y trabajador), por lo que las condiciones para su prestación se encuentran previstas en un contrato individual o en las denominadas convenciones colectivas. No obstante, la diferente posición en que se encuentran las partes de esa relación y la necesidad vital que el empleo tiene para los trabajadores, han obligado a los Estados a intervenir unilateralmente para garantizar unas condiciones mínimas o para regular ciertos aspectos. Ello es una indudable realidad en la legislación venezolana desde las primeras leyes dictadas en la materia y se ha ido perfeccionando en lo sucesivo, hasta llegar a la vigente Constitución, en la que se expresa claramente la voluntad estatal de intervenir en todo aquello que se juzgue necesario para hacer respetar los derechos e intereses de los trabajadores.
De esta forma, en la actualidad la intervención del Estado en lo relativo a la relación laboral es una verdadera obligación constitucional, toda vez que la República se ha constituido, según la Ley Fundamental vigente, como un Estado Social, lo que implica importantes consecuencias jurídicas que este Tribunal Supremo de Justicia se ha encargado siempre de resaltar. Por ello, si bien las relaciones laborales están en principio sometidas a la libre voluntad de las partes, el ordenamiento jurídico exige la actuación estatal cada vez que sea necesario.
Basta la lectura de los artículos 87 al 97 de la vigente Constitución para conocer los diferentes aspectos en los que el Constituyente ha estimado imprescindible intervenir para limitar la libertad de las partes. Así, en ellos se fijan directamente restricciones a dicha libertad o se faculta al Estado para establecerlas con posterioridad. En concreto, se establece lo siguiente: obligación del patrono de garantizar condiciones de seguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuados (artículo 87); igualdad y equidad entre hombres y mujeres en el ejercicio del derecho al trabajo (artículo 88); nulidad e ineficacia de medidas del patrono que vulneren la Constitución (artículo 89, numeral 4); prohibición de discriminación por razones de política, edad, raza, sexo, credo o cualquier otra condición (artículo 88, numeral 5); prohibición de trabajo de adolescentes en labores que puedan afectar su desarrollo integral (artículo 89, numeral 6); limitación del número de horas de las jornadas de trabajo diurna y nocturna (artículo 90); derecho a descanso semanal y vacaciones remunerados, en las mismas condiciones que las jornadas efectivamente laboradas (artículo 90); derecho a un salario suficiente que permita al trabajador vivir con dignidad y cubrir para sí y para su familia las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales (artículo 91); obligación de pagar salarios iguales para trabajos iguales (artículo 91); obligación de la entrega a los trabajadores de parte de los beneficios de la empresa (artículo 91); derecho a recibir prestaciones sociales que recompensen la antigüedad en el trabajo y que le amparen en caso de cesantía (artículo 92); prohibición de despidos injustificados (93); derecho de crear organizaciones sindicales para la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores (artículo 95); y derecho a la negociación colectiva (artículo 96).
Así, junto al principio de la libertad de las partes en la relación laboral, se encuentra el poder regulador del Estado, a fin de garantizar los derechos e intereses de los trabajadores y evitar que la situación de debilidad que éstos tienen frente al patrono llegue a perjudicarles. No es casual, destaca esta Sala, que la regulación de los aspectos laborales ocupe tantos artículos en la Constitución, pues si bien el derecho al trabajo es uno entre los muchos que se reconocen a los habitantes de nuestro país, sus características especiales exigen una regulación más detallada que la de otros. Por ello, no es tampoco caprichosa la considerable extensión de la Ley Orgánica del Trabajo, texto destinado a desarrollar el conjunto de disposiciones constitucionales, ni es excesiva la cantidad de actos sub-legales que complementan tal normativa.
En tal virtud, tanto en la Constitución como en las leyes, así como en las normas sub-legales que se fundamenten en ellas, se encuentra el marco normativo imprescindible para la defensa de los derechos de los trabajadores; derechos que evidentemente van mucho más allá que el del trabajo, pues poco se ganaría con reconocer éste, sin rodearlo de garantías que permitan que el trabajador logre una existencia digna, tanto para él como para su familia. La estipulación del derecho al trabajo debe venir, entonces, acompañada de un conjunto de derechos concretos que servirán para el desarrollo de la personalidad del trabajador y la adquisición de la calidad de vida que el Constituyente venezolano quiso lograr.
Ahora bien, advierte esta Sala que las limitaciones a todos los derechos y libertades constituciones deben estar siempre establecidas por ley, por cuanto es materia que pertenece a la denominada reserva legal. Es sólo el órgano parlamentario el competente para fijar restricciones o condiciones para su ejercicio, tal como lo dispone el numeral 1 del artículo 187 de la Constitución, que reserva a la Asamblea Nacional el poder para legislar sobre las materias de la competencia nacional. Entre esas materias se encuentra, precisamente, todo lo relativo a los derechos constitucionales, de conformidad con el numeral 32 del artículo 156 eiusdem. En el aspecto concreto que ocupa ahora a esta Sala, el artículo 87 del Texto Fundamental contempla que la “libertad de trabajo no será sometida a otras restricciones que las que la ley establezca”.
Para esta Sala, no cabe duda de que la fijación por parte del Estado de cláusulas que deban incorporarse a los contratos de trabajo, el aumento de salarios o la fijación de salarios mínimos son limitaciones a la libre disposición de las partes de la relación laboral. Por ello, no es posible presumir un poder regulador a favor de ningún órgano estatal, ya que, en principio, sólo entre patrono y trabajador deben fijarse las cláusulas contractuales, así como el salario a recibir y sus posteriores aumentos. De hecho, ninguna norma constitucional prevé tales supuestos, tal como demuestra la lectura de las normas correspondientes y que han sido mencionadas en párrafos precedentes. Sólo una norma de rango legal podría establecer tales límites, con base en los ya citados artículos 87, 156 y 187 de la Constitución.
Según lo expuesto, aunque los poderes a que hacen referencia los artículos 13, parágrafo único, 138 y 172 de la Ley Orgánica del Trabajo no están previstos expresamente en la Constitución, los mismos encuentran su fuente de legitimación en las disposiciones constitucionales que permiten que el Legislador disponga límites a la libertad de trabajo, distintos a los originalmente establecidos, siempre y cuando -destaca la Sala- sirvan para proteger al trabajador y hacer respetar, así, la voluntad del Constituyente, plasmada en el Texto Fundamental.
Por tanto, incurren en error los recurrentes al afirmar que el Ejecutivo Nacional tiene unos poderes implícitos de los que en realidad carece, pues sólo disfruta de ellos una vez que se le han atribuido por vía legal. Es decir, es la propia Ley, y no la Constitución, la fuente de su competencia, a la vez que la de los límites a su ejercicio. De esta manera, de no existir las previsiones de los artículos 13, parágrafo único, 138 y 172 de la Ley Orgánica del Trabajo mal podría el Ejecutivo Nacional limitar la libertad de las partes de la relación laboral, en los aspectos en cuestión.
Es evidente que, en atención a la realidad del país, la Ley Orgánica del Trabajo reguló los tres mecanismos mencionados, con la intención de proteger los intereses de los trabajadores en determinadas circunstancias. Aunque en otros Estados pueda resultar innecesario -si bien es difícil que así sea, por cuanto el trabajador siempre está en una situación de desventaja que obliga a frenar al patrono y a exigirle contraprestaciones dignas, que no siempre está en disposición de proveer por voluntad propia-, es sabido que la situación económica venezolana ha exigido desde hace años prever unos salarios mínimos, tomando en consideración que, de dejarse a la libre decisión del patrono, las cantidades pagadas serían aun menores.
En efecto, si bien en teoría el salario se fija de común acuerdo entre las partes, lo cierto es que la debilidad en que se encuentra el trabajador hace que su participación esté limitada, por lo general, a aceptar la cantidad que el patrono estipula. La fijación de salarios mínimos se convierte, de este modo, en un instrumento para garantizar el derecho del trabajador a no ser explotado y a recibir un monto de dinero que compense su esfuerzo. Además, aparte del salario mínimo, en Venezuela ha sido necesario reiteradamente ordenar el aumento de salarios, en virtud de que las negociaciones particulares no permiten siempre lograr la satisfacción de las pretensiones de los trabajadores. La fijación de salarios mínimos quedaría incompleta, sin el reconocimiento del poder estatal para incrementar los que superan esa cifra, y poder hacerlo cada cierto tiempo, con la intención de impedir que el aumento de lo que se ha llamado “costo de la vida” haga perder el poder adquisitivo de los trabajadores hasta niveles no permisibles con su necesidad de sustento individual y familiar.
Como se observa, la Ley Orgánica del Trabajo ha establecido poderes para el Ejecutivo Nacional, tendentes a lograr el mejoramiento de las condiciones de vida de los trabajadores, con lo que se cumplen los deberes estatales impuestos por la Constitución. De esta forma, la Carta Magna enuncia los valores en los que descansa la actividad del Estado, reserva al legislador la potestad para limitar derechos con miras a tutelar esos valores, y el legislador, en desarrollo de su habilitación, faculta al Ejecutivo Nacional para colaborar con él en ciertas áreas, como las indicadas.
La Ley Orgánica del Trabajo, pues, no ha hecho más que reconocer el poder del Estado para intervenir en las relaciones laborales privadas, dando así cumplimiento a su obligación constitucional de procurar el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, y como único medio de garantizar el carácter tutelar del Derecho del Trabajo.
Esta Sala ha dejado establecido en su jurisprudencia que el Estado está obligado a garantizar el mantenimiento de cierta calidad de vida de su población, así como procurar su continuo mejoramiento, razón que ha permitido a este Tribunal elaborar toda una doctrina sobre el acceso a la justicia para lograr el cumplimiento de ese deber, a fin de impedir que las normas constitucionales pierdan efectividad y su texto se convierta en retórica. Ha sido esa obligación de indudable base constitucional la que inspiró al Legislador para establecer como límite de la libertad de patronos y trabajadores el establecimiento de cláusulas contractuales, la fijación de salarios mínimos o el aumento de salarios.
Debe destacar esta Sala, sin embargo, que la Ley pudo haber establecido diferentes medios para lograr ese mismo propósito, en atención a la libertad de elección de que goza y que sólo se encuentra limitada por las normas constitucionales que regulan su actuación y fijan los principios que rigen al Estado. Entre las diversas alternativas válidas para ello, optó por asignar al Ejecutivo Nacional la fijación de cláusulas irrenunciables, la exigencia de un salario mínimo o el aumento salarial.
Ahora bien, en vista de que el Ejecutivo Nacional no dispone de un poder constitucional originario para intervenir en tales materias, pues son de reserva legal, el Legislador pudo prever que tales poderes correspondiesen directamente al órgano parlamentario. Sin embargo no lo hizo, tal vez considerando que la correcta ejecución de esa competencia exige la flexibilidad que caracteriza la actuación de la Administración. Ello no significa, en todo caso, que el Ejecutivo Nacional asumiese una potestad que le fuese exclusiva. Al contrario, así como el Legislador asignó al Ejecutivo Nacional la potestad para dictar Decretos en los aspectos mencionados, también pudo válidamente establecer que los Decretos dictados fueren sometidos a cierta forma de control, tal como en efecto se hizo en el artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo.
En criterio de esta Sala, no es necesario que ese control esté establecido expresamente en la Constitución -tal como lo afirmaron los recurrentes-, por cuanto su exigencia no vulnera el ejercicio de ningún poder constitucional propio del Ejecutivo Nacional. Al contrario, se ha indicado insistentemente que el Ejecutivo carece de poderes originarios en la materia, disponiendo sólo de aquellos que le atribuye la ley.
No debe sorprender, en fin, que el Legislador estipulase un poder de revisión sobre actos del Ejecutivo, en materias como la de autos, toda vez que es él quien ha concedido a esa rama del Poder Público la competencia para regular ciertos aspectos. Sin la ley, el Ejecutivo simplemente no hubiera podido actuar de ninguna manera. En consecuencia, así como le ha otorgado un poder del que carecía, bien pudo limitar su ejercicio o establecer formas de control.
Como se observa, se trata de casos en que el legislador optó por una forma de producción normativa compleja, en la que intervienen sucesivamente tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo: en primer lugar la ley prevé la posibilidad de limitación, pero el ejercicio de la competencia queda atribuido al Presidente de la República, para que por actos de ejecución desarrolle lo que figura en la ley. Ello no es inusual, y el Derecho Público está lleno de ejemplos en tal sentido; de hecho, el Poder Ejecutivo es por definición no sólo el conjunto orgánico del que emanan los actos individuales, sino aquél del que derivan los desarrollos legales, a través de reglamentos. Así, aunque el Poder Legislativo sólo corresponde al Parlamento, la potestad normativa sí se encuentra repartida entre diversos órganos estatales.
Ahora, no sólo es posible un proceso de formación normativa en dos etapas sucesivas de regulación –la ley y la norma ejecutiva-, sino que es viable el caso en que el legislador estime necesario no desprenderse por completo del poder, por lo que surge una tercera fase, dentro de ese complejo procedimiento de producción de normas, en el que se reserva la potestad de control. El legislador es el único que puede decidir al respecto, siempre que no se trate de una materia que escape de su poder. Por ello, bien pudo agotar la materia –en cuyo caso, de ser necesario sería él mismo el que la modificase- o dejar libertad al Ejecutivo o, que es el caso de autos, dar esa libertad, pero sujeta a control posterior. De esta manera, la intervención de cada órgano sólo es determinable tras el conocimiento de la previsión legal.
Por lo expuesto, esta Sala Constitucional estima que la exigencia de presentación a la Asamblea Nacional de los Decretos dictados con base en el parágrafo único del artículo 13 y en los artículos 138 y 172 de la Ley Orgánica del Trabajo no viola el principio de separación de poderes. Así se declara.
Esta Sala ha dejado deliberadamente apartado, hasta este punto del fallo, el caso de las reglamentaciones en materia laboral, previsto en la primera parte del artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto las afirmaciones contenidas en los párrafos que anteceden sólo le son aplicables parcialmente y, además, por entender que tales reglamentaciones no están sujetas al control previsto en el artículo 22 eiusdem. Por ello, a continuación esta Sala se pronunciará sobre ese supuesto, y al respecto se observa:
Ante todo, debe advertir esta Sala que los recurrentes limitan incorrectamente el contenido de la primera parte del artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto éste no se refiere sólo a los Reglamentos que dicte el Presidente de la República en desarrollo de la Ley, con base en la disposición contenida en el numeral 10 del artículo 236 de la Constitución, sino que se extiende a cualquier norma dictada por el Ejecutivo Nacional, incluso por vía de resolución. La lectura de la disposición citada demuestra tal aserto, toda vez que en ella se establece que:
El Ejecutivo Nacional tendrá las más amplias facultades para reglamentar las disposiciones legales en materia de trabajo, y a tal efecto podrá dictar Decretos o Resoluciones especiales y limitar su alcance a determinada región o actividad del país
Así, aunque la denuncia de los recurrentes se restringe a la supuesta inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo, en lo referido a la exigencia de control parlamentario para los decretos dictados con base en el numeral 10 del artículo 236 del Texto Fundamental -es decir, los Reglamentos de la Ley-, la norma transcrita no se limita a establecer la potestad presidencial de reglamentación de leyes, ejercitable en C. deM., sino que va más allá, abarcando cualquier reglamentación, sea por Decreto o por Resolución.
Hecha esta precisión fundamental en primer lugar, niega esta Sala la afirmación de los recurrentes, según la cual el Legislador esté imposibilitado para imponer al Ejecutivo Nacional la obligación de presentar al órgano parlamentario los Decretos contentivos de reglamentos de leyes, dictados con base en la potestad constitucional contenida en el numeral 10 del artículo 236 . Por el contrario, considera esta Sala que sería válido que el Legislador contemplara la obligación del Ejecutivo Nacional de presentarle tales Decretos, para su ratificación o suspensión, de manera similar al caso de los Decretos contemplados en el parágrafo único del artículo 13 y en los artículos 138 y 172 de la Ley Orgánica del Trabajo, puesto que, a diferencia de lo que afirman los recurrentes, la potestad reglamentaria no constituye un poder implícito del Ejecutivo Nacional, aunque desde hace décadas casi todos los ordenamientos jurídicos occidentales la prevean.
En efecto, si bien hoy en Venezuela se consagra constitucionalmente la potestad reglamentaria, ésta no estuvo establecida durante casi todo el siglo XIX (Constituciones de 1830, 1857, 1864, 1881, 1884 y 1891) y durante la primera parte del siglo XX lo estuvo de manera limitada. Su incorporación se hizo en la Constitución de 1893, previéndose, sin embargo, que la misma solo procedería si la propia Ley lo establecía, con lo que queda claro que en el resto de los casos existía absoluta prohibición de reglamentación. El órgano parlamentario, por tanto, tenía pleno poder para decidir cuales leyes podrían ser reglamentadas y cuales no, bastando su silencio para impedirlo. Idénticas previsiones se hicieron en las tres Constituciones que le siguieron (1901, 1904 y 1909, e incluso se mantuvo en el Estatuto Provisorio de 1914). Fue a partir del texto Constitucional de 1914, dictado poco después de ese Estatuto Provisorio, que se previó el poder del Presidente de la República para reglamentar las leyes, sin necesidad de autorización expresa, siempre que no alterase su espíritu, propósito y razón. A partir de entonces, las sucesivas Constituciones han repetido la fórmula, con ciertas variantes, hasta llegar a la vigente, sancionada en el año 1999.
Como se observa, no es posible afirmar la existencia de un poder reglamentario ilimitable en manos del Ejecutivo Nacional, y mucho menos presumirlo a falta de texto expreso. Incluso la redacción actual de la norma que faculta al Presidente de la República para reglamentar una ley, precisa uno de sus límites esenciales: no alterar el espíritu, propósito y razón de la misma. Es obvio para esta Sala que si el Ejecutivo debe someterse a semejante restricción, esencial para el respeto del texto reglamentado, debe con más razón atenerse a las normas expresas que se contengan en él, entre las cuales puede válidamente figurar la exigencia de un control parlamentario.
Olvidan los recurrentes que la potestad reglamentaria del Presidente de la República está sometida a diversas limitaciones, tal como sin vacilación ha sido reconocido por la doctrina y la jurisprudencia. En tal virtud, por ejemplo, no sólo es inválido dictar un reglamento en materia de la reserva legal, sino que tampoco puede hacerse contrariando las disposiciones expresas de la ley reglamentada e incluso su espíritu. Es evidente que si el Ejecutivo está imposibilitado para reglamentar una ley desapegándose de su espíritu, propósito y razón, también debe someterse a lo que la propia ley reglamentada le establezca como límite de su poder normativo. Así, en nuestro ordenamiento jurídico se han dado casos de leyes que establecen la obligación de reglamentar, o que prevén la necesidad de hacerlo dentro de un plazo, o que enumeran los aspectos concretos que deben ser objeto de reglamentación y las condiciones específicas que deben ser cumplidas por el Ejecutivo, todo lo cual le elimina el carácter facultativo de ese poder. En todos esos supuestos, la libertad del Ejecutivo se reduce de forma considerable, lo que se explica por el hecho de que su actividad normativa es necesariamente sub-legal y debe ceder ante las normas expresas que le indican una conducta.
Por otra parte, aunque en teoría pueda sostenerse en Venezuela la existencia de un poder reglamentario autónomo -discutible, según cierta doctrina-, este poder sólo es predicable en áreas que no sean de la reserva legal o en aquellas que no hayan sido objeto de regulación. Así, a las materias que son de la reserva legal se unen todas aquellas que sean legalizadas por la sola circunstancia de que la Asamblea Nacional ha asumido su regulación, haciendo desaparecer de inmediato cualquier norma que previamente el Ejecutivo hubiera dictado, si fueran incompatibles, e impidiendo en lo sucesivo la emisión de otras disposiciones reglamentarias, al menos mientras dure la vigencia del acto legal. La actuación del Ejecutivo se halla, pues, estrictamente limitada por la voluntad del órgano parlamentario, salvo los casos en que constitucionalmente se prevea un poder que le sea exclusivo, que no es el caso, como se ha dicho, de los reglamentos de leyes.
Lo anterior no debe verse como una indebida disminución del poder del Ejecutivo Nacional, pues simplemente deriva de la aplicación estricta de la Constitución venezolana, la cual contempla una preponderancia del órgano legislativo en la regulación de ciertas materias, con la consecuencia de obligar al Ejecutivo, al reglamentar, a someterse a las leyes e incluso al espíritu que las guió y la finalidad que se pretendió lograr con ellas.
En tal virtud, no tendría por qué sorprender que el legislador sometiese al Ejecutivo a la necesidad de presentar al órgano parlamentario los reglamentos de leyes, para que éste decida sobre su mantenimiento o extinción. Sin duda se trata de un caso extremo e inusual, en el que la Asamblea Nacional se reservaría el poder para pronunciarse sobre los reglamentos ejecutivos, pero no por ello inconstitucional. El que la norma legal –la reglamentada- emane del órgano parlamentario permite que este tenga interés en controlar la norma ejecutiva que pretende ser desarrollo de aquélla.
Sostener lo contrario, es decir, negar la constitucionalidad de un control semejante respecto de materias que le corresponde legislar a la Asamblea, carece de sentido, pues le bastaría a ese órgano dictar una norma que contraríe lo que el reglamento ha establecido, para que este último quede derogado. Con ello, se observa que si el Parlamento deseare hacer desaparecer un reglamento que se haya dictado en ejecución de una ley, sólo necesitaría dictar una norma que derogue la anterior y conseguir con ello el mismo propósito que los recurrentes temen.
Ahora bien, aunque sea jurídicamente válido el control parlamentario sobre los reglamentos de ley, estima esta Sala que el artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo no lo ha previsto, puesto que, en general, toda la primera parte del artículo 13 eiusdem está excluido del artículo 22, por lo que de inmediato se expondrá:
Para negar la aplicabilidad del artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo a la primera parte del artículo 13 eiusdem, basta recordar que aquél sólo prevé el control parlamentario respecto de los Decretos dictados con base en dicho artículo 13. En criterio de esta Sala, el que la disposición impugnada sólo exija el control de los Decretos presidenciales, es suficiente para entender que el mismo no se predica respecto de las reglamentaciones en materia laboral, pues éstas pueden estar contenidas tanto en Decretos como en Resoluciones, por expresa disposición del artículo 13, y sería absurdo suponer que únicamente habría obligación de presentar al órgano parlamentario los primeros y no las segundas. De esta forma, si el artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo sólo exige presentar a la Asamblea Nacional los Decretos a que se refiere el artículo 13 no habría razón que justificase la exclusión de las resoluciones ministeriales que también contengan reglamentaciones en materia laboral. Bastaría con que el Ejecutivo dictase una determinada regulación por resolución, para que se impidiese el control de la Asamblea.
Como es sabido, los términos “Decreto” y “Resolución” simplemente hacen referencia, según la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a la forma que pueden revestir las decisiones administrativas: así, mientras los Decretos son la forma en que se dictan los actos presidenciales, las Resoluciones son la forma que revisten los emitidos por los ministros.
Si se limita el control parlamentario a los Decretos y no a las resoluciones -tal como lo prevé el artículo impugnado- sería fácil burlar la exigencia, pues la propia Ley Orgánica del Trabajo lo facilita, al contener un buen número de artículos en que deja al Ejecutivo Nacional la elección acerca del instrumento jurídico por el que se regulará un determinado aspecto.
Por ejemplo, la Ley Orgánica del Trabajo faculta al Ejecutivo Nacional para regular ciertos aspectos, permitiendo que lo haga por el Reglamento de la Ley o por otras disposiciones especiales, sin especificar la forma de estas disposiciones especiales, que bien podrían estar contenidas en decretos presidenciales o en resoluciones ministeriales. Los casos previstos en la Ley en tal sentido son los siguientes: a) autorización para crear otros sistemas de ahorro y previsión que favorezcan a los trabajadores, distintos a los de la ley (artículo 108); b) fijación de una jornada máxima inferior a la legal para aquellos trabajos que requieren un esfuerzo excesivo o se realicen en condiciones peligrosas o insalubres (artículo 197); c) establecimiento de modalidades específicas en relación con las condiciones de trabajo en el transporte marítimo, fluvial o lacustre (artículo 357); d) establecimiento de las condiciones y modalidades especiales de protección de actores, músicos, folcloristas y demás trabajadores intelectuales y culturales (artículo 374); e) regulación de los medios para lograr la protección de la maternidad y la familia en labores peligrosas, insalubres o pesadas; f) fijación de reglas para determinar las incapacidades producidas por accidentes y enfermedades profesionales y sus correspondientes indemnizaciones (artículo 581); g) determinación de las sustancias que se considerarán productoras de enfermedades o intoxicaciones profesionales (artículo 583).
Por otra parte, existe un supuesto en el que se indica que se actuará por vía de reglamentación: normas que tiendan a fomentar la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas (artículo 623); otro en el que se prevé reglamento o disposiciones especiales: determinación de las condiciones de higiene y seguridad en el trabajo (artículo 236); otro en el que se contempla la figura del Decreto: aumento de la edad mínima para la realización de ciertas actividades (artículo 247); uno en el que se refiere a un Decreto en caso de acto concreto: a) orden de reanudación de faenas (artículo 504); por último, en algún caso no se precisa la forma que debe revestir el acto: modificación del máximo autorizado para las llamadas horas extraordinarias (artículo 207, parágrafo único); por último, existen otros casos en los que se prevé que la actuación del Ejecutivo se hará por resolución: a) variación del monto del capital social o del número de trabajadores que se toma en cuenta para la determinación de la cantidad que corresponde a los trabajadores por concepto de participación en los beneficios de una empresa (artículo 174, parágrafo segundo); b) determinación de labores en la que se pueda permitir la extensión de la jornada nocturna (artículo 194, parágrafo único).
Si se analizan todos los casos enumerados se observa claramente que en la mayoría el legislador no se decidió por la forma que revestirían las normas en cuestión. Por lo general permitió que estuvieran contenidas tanto en el reglamento de la ley (obra del Presidente en C. deM.) o en disposiciones especiales, las cuales podrían ser, por supuesto, tanto presidenciales como ministeriales. En otros casos, sí precisó que podría hacerse a través de resolución ministerial. Así, sólo en los casos en que se optara por reglamentar por vía de Decreto -lo que abarca reglamentos distintos a los de la propia Ley- existiría la obligación de presentar los actos a la Asamblea. Es indudable, no obstante, que no puede depender del órgano autor del acto la exclusión del control, por la simple vía de regular a través de una resolución.
Además, la lectura de la Ley Orgánica del Trabajo permite precisar que la intención del Legislador ha sido limitar el control parlamentario a verdaderos supuestos excepcionales y no al conjunto de competencias asignadas al Ejecutivo Nacional. De lo contrario, le habría sido suficiente disponer, en una norma general, que todas las disposiciones ejecutivas estarían sometidas a control. No podía, por supuesto, preverse una norma semejante, pues esta Sala ha dejado establecido precedentemente que el control de la Asamblea Nacional sólo sería válido cuando se trate de competencias que no le sean propias en virtud de asignación constitucional. En todos los casos en que la potestad del Ejecutivo derive de una consagración legal efectuada por el órgano parlamentario, en ejercicio de su poder de limitación de derechos constitucionales, sí podría ordenarse cierta forma de control, tal como lo permite el artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo, objeto del presente recurso de nulidad.
En vista de que el poder contralor de la Asamblea Nacional sólo podía ser predicado respecto de ciertas regulaciones administrativas, el legislador no previó una norma genérica a tal fin. Ahora bien, tampoco lo hizo respecto de todos los supuestos en que pudo hacerlo, sino que eligió las facultades establecidas en tres únicas normas: las de los artículos 13, 138 y 172. El problema, sin duda, surge por cuanto el primero de ellos contiene dos partes bien diferenciadas: una que dispone un poder general de reglamentación, según se ha indicado, y otra que sí se refiere a un aspecto concreto. Los otros dos artículos, de la misma manera que el parágrafo único del artículo 13, también se refieren a aspectos específicos.
Para esta Sala, es esencial la anterior precisión, pues mientras que rgánica del el parágrafo único del artículo 13, así como los artículos 138 y 172, prevén Decretos especiales en materia laboral, a través de los cuales se pretende mejorar la situación de los trabajadores (incorporación de determinadas cláusulas en los contratos de trabajo, aumento de salarios o fijación de salarios mínimos), la primera parte del artículo 13 establece “las más amplias facultades para reglamentar las disposiciones legales en materia de trabajo” a favor del Ejecutivo Nacional.
Como se observa, la primera parte del artículo 13 no fija ningún límite respecto de la materia objeto de reglamentación; en cambio, los artículos 138 y 172 de la Ley Orgánica del Trabajo, si bien delegan en el Ejecutivo Nacional el poder para fijar salarios mínimos y para aumentar salarios, establecen un conjunto de directrices que debe seguir, sobre las cuales, previamente, ejercerá su poder revisor, a efectos de ratificar la medida o suspenderla.
En efecto, el artículo 138 de la Ley Orgánica del Trabajo, luego de prever el principio general en la materia –que los aumentos de salario deben ser “preferentemente objeto de acuerdo”-, dispone que el Ejecutivo Nacional, en “caso de aumentos desproporcionados del costo de vida”, previa consulta con la “organización sindical de trabajadores” y de ”la organización más representativa de los patronos”, del Banco Central de Venezuela y del C. deE.N., puede “decretar los aumentos de salarios que estime necesarios, para mantener el poder adquisitivo de los trabajadores”. No se limita el artículo 138 a atribuir tal potestad, sino que le indica que en el ejercicio de la misma, el Ejecutivo podrá: a) decretar los aumentos de salario respecto de todos los trabajadores o categoría, por regiones geográficas, por ramas de actividad, o tomando en cuenta una combinación de los elementos señalados; b) acordar que a los aumentos de salario puedan imputarse los ajustes recibidos por los trabajadores en los tres meses anteriores a la vigencia del Decreto y los convenidos para ser ejecutados dentro de los tres meses posteriores a la misma fecha.
El artículo 138 era, antes de la reforma de la Ley Orgánica del Trabajo, aún más detallado al establecer los límites del Ejecutivo Nacional. Permitía, así: a) decretar los aumentos de salario respecto de todos los trabajadores o categorías o por regiones geográficas, o tomando en cuenta una combinación de los elementos señalados; b) establecer que los aumentos en cuanto excedan del treinta por ciento del salario del trabajador puedan ser o no considerados, en todo o en parte en el salario de base para el cálculo de las prestaciones o indemnizaciones o cualesquiera otros beneficios que puedan corresponderle con ocasión de la terminación de su relación de trabajo; y c) acordar que a los aumentos de salario puedan imputarse los ajustes recibidos por los trabajadores en los tres meses anteriores a la vigencia del Decreto y los convenidos para ser ejecutados dentro de los tres meses posteriores.
También el artículo 172 fija condiciones para el ejercicio del poder, perfectamente controlables por el órgano parlamentario. Dispone, en tal sentido, que el Ejecutivo Nacional, podrá, “mediante Decreto“ y “en caso de aumentos desproporcionados del costo de vida”, previa consulta a los “organismos más representativos de los patronos y de los trabajadores, al C. deE.N. y al Banco Central de Venezuela, (…) fijar salarios mínimos obligatorios de alcance general o restringido según las categorías de trabajadores o áreas geográficas, tomando en cuenta las características respectivas y las circunstancias económicas”.
Por último, el parágrafo único del artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo es el más escueto en su redacción, pero también prevé sus condiciones legitimantes para el ejercicio del poder. De este modo, dicho artículo prevé que si “el interés público y la urgencia” lo requieren, el Ejecutivo Nacional, por Decreto del Presidente de la República en C. deM., “podrá establecer cláusulas irrenunciables en beneficio de los trabajadores y de la economía nacional que se considerarán integrantes del contrato de trabajo”.
En atención a lo expuesto, considera la Sala que la recta interpretación del artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo exige entender el control parlamentario previsto en esa norma sólo respecto a los decretos dictados con base en el parágrafo único del artículo 13 y a los artículos 138 y 172 de la referida Ley. La interpretación del artículo impugnado en la forma indicada implica la desestimación del presente recurso contra el referido artículo 22 . Así se declara.
IV Decisión Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara sin lugar el recurso de nulidad presentado por los abogados R.B.M. y L.F.P. contra la norma contenida en el artículo 22 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 03 días del mes de junio del año dos mil tres. Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
J.E. CABRERA ROMERO
A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente
J.L. REQUENA CABELLO
AGG/asa
Exp: 00-1953

References: artículo 22
 artículo 116
 artículo 22
 artículo 13
 artículo 190
 artículo 236
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 22
 artículo 118
 artículo 22
 artículo 118
 artículo 22
 artículo 336
 artículo 22

Artículo 22
 resolución 
 artículo 22

Artículo 13
 artículo 138

Artículo 138
 artículo 138

Artículo 138

Artículo 172
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 187
 artículo 156
 artículo 87
 artículo 22
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 22
 artículo 13
 artículo 236
 artículo 22
 artículo 236
 artículo 236
 artículo 13
 artículo 22
 artículo 13
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 22
 artículo 13
 resolución 
 artículo 22
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 138
 artículo 138
 artículo 138
 artículo 172
 artículo 13
 artículo 22
 artículo 13
 artículo 22
 artículo 22