Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-194-de-mayo-7-de-1998?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041813bf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-18 20:46:35+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-194 DE MAYO 7 DE 1998
SENTENCIA C-194 DE 07 DE MAYO DE 1998
CONTENIDO:DECLARA EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 15 A 21 Y EL NUMERAL 1 DEL ARTÍCULO 51 DE LA LEY 383 DE 1997, POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDIERON NORMAS TENDIENTES A FORTALECER LA LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO, SALVO EL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 19 QUE SE DECLARÓ INEXEQUIBLE
TEMAS ESPECÍFICOS:FAVORECIMIENTO POR SERVIDOR PÚBLICO, DEFRAUDACIÓN DE RENTA ADUANERA, CONTRABANDO, LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO
Sentencia C-194 de mayo 7 de 1998
Ref.: Procesos acumulados D-1834, D-1852, D-1855, D-1861 y D-1864.
Acciones de inconstitucionalidad de los artículos 15, 16, 17, 18, 19, 20 y 51 numeral 1º de la Ley 383 de 1997, “por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones”, y 7º (parcial) de la Ley 56 de 1981.
Demandantes: Guillermo Chahín Lizcano, Enrique Martínez Sánchez, Libardo Cajamarca Castro, Héctor Matamoros de la Torre y Carlos Germán Farfán Patiño.
Santafé de Bogotá, D.C., mayo siete de 1998:
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Guillermo Chahín Lizcano, Enrique Martínez Sánchez, Libardo Cajamarca Castro, Héctor Matamoros de la Torre y Carlos Germán Farfán Patiño promovieron demandas ante la Corte Constitucional contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 51 numeral 1 de la Ley 383 de 1997. “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones”, y contra el artículo 7º (parcial) de la Ley 56 de 1981, las cuales se proceden a decidir una vez tramitado el juicio correspondiente y previas las siguientes consideraciones.
La Sala Plena decidió acumular las demandas, a fin de que estas fueran resueltas en la misma sentencia, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 2067 de 1991, dada la identidad de materia.
“ART. 15.—Contrabando. Quien introduzca o saque bienes del territorio nacional, sin declararlos o presentarlos ante la autoridad aduanera, o por lugar no habilitado o sin los documentos soporte de la operación de comercio exterior, incurrirá en pena de prisión de tres (3) a seis (6) años y multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes involucrados, sin perjuicio del concurso de hechos punibles.
PAR. 1º—Los vehículos automotores que transiten en departamentos que tienen zonas de frontera de acuerdo con lo estipulado en el artículo 272 de la Ley 223 de diciembre de 1995, no estarán sometidos a lo establecido en este artículo.
PAR. 2º—Cuando el contrabando por cuantía superior a mil salarios mínimos legales mensuales vigentes se realice fraccionadamente en diferentes actos de inferior importe cada uno y sean sancionados administrativamente, tendrán estos el carácter de delito continuando si existe unidad de propósito, y así se infiere de la identidad de su autor y de los medios utilizados en su comisión”.
ART. 16.—Favorecimiento de contrabando. El que en cuantía superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes transporte, almacene, distribuya o enajene mercancía introducida al territorio nacional sin haber sido declarada, o sin haber sido presentada ante la autoridad aduanera, o ingresada por lugar no habilitado, o sin los documentos de soporte, incurrirá en pena de arresto de seis (6) a veinticuatro (24) meses y multa de cien (100) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio de las sanciones administrativas a que haya lugar.
El juez a imponer la pena, privará al responsable del derecho de ejercer el comercio por el término del arresto y un (1) año más.
PAR. TRANS.—Para los efectos del presente artículo, no serán responsables penalmente los comerciantes minoristas que, dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor de la presente ley, presenten ante la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de su jurisdicción, relación de las mercancías respecto de las cuales no se pueda acreditar su legal introducción o permanencia en el territorio nacional, y que a más tardar dentro de los cuatros meses siguientes a la entrada en vigor de la presente ley, las legalicen de conformidad con lo establecido en los artículos 57, 58 y 82 del Decreto 1909 de 1992.
ART. 17.—Defraudación a las rentas de aduana. El que declare tributos aduaneros por un valor inferior al que por la ley le corresponde, en una cuantía superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrirá en pena de multa equivalente a veinte (20) veces lo dejado de declarar por concepto de tributos aduaneros.
PAR.—Lo dispuesto en el presente artículo no se aplica en los casos en que el valor informado corresponda a controversias sobre clasificación arancelaria.
ART. 18.—Favorecimiento por servidor público. El servicio público que colabore, participe, transporte, distribuya, enajene o de cualquier forma facilite la introducción de mercancía de prohibida importación al país, o el ingreso de mercancía sin declarar o sin presentar ante la autoridad aduanera, o por lugar no habilitado o sin los documentos soporte, u omita los controles legales o reglamentarios propios de su cargo para lograr los mismos fines, incurrirá en prisión de dos (2) a cuatro (4) años y la pérdida e interdicción de las funciones públicas.
ART. 19.—Colaboración eficaz. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales reconocerá a favor de las entidades territoriales que presten colaboración eficaz en la aprehensión de mercancías de contrabando, un sesenta por ciento (60%) correspondiente al valor global de las ventas diferentes de las que trata el inciso anterior descontando los costos de manejo y almacenamiento de las mercancías a cargo de la DIAN efectiva correspondiente, deduciendo los costos relacionados con el manejo de la mercancía, su almacenamiento y demás en que se incurra para realizar su venta.
Cuando no exista colaboración eficaz, se reconocerá a las entidades un porcentaje del sesenta por ciento (60%) correspondiente al valor global de las ventas diferentes de las que trata el inciso anterior descontados los costos de manejo y almacenamiento de las mercancías a cargo de la DIAN y demás incurridos para legalizar su venta; distribuido a prorrata del monto total de las aprehensiones e incautaciones efectuadas en la jurisdicción de la correspondiente entidad territorial en el año inmediatamente anterior.
ART. 20.—Definición de la situación jurídica de las mercancías. Toda determinación referente a la aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición de las mercancías, será responsabilidad de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o de la entidad que haga sus veces.
ART. 21.—Los recursos provenientes de la venta o remate de mercancías abandonadas o decomisadas por la autoridad aduanera, serán invertidos en programas de lucha contra la evasión o el contrabando. Para estos efectos, el presupuesto nacional adicionará anualmente al presupuesto de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o la entidad que haga sus veces, una partida equivalente al valor de las ventas o remates de las mercancías comercializadas en el año inmediatamente anterior”:
1. La generación de energía eléctrica continuará gravada de acuerdo con lo previsto en el artículo 7º de la Ley 56 de 1991.
Ley 56 de 1991
ART. 7º—Las entidades propietarias pagarán a los municipios los impuestos, tasas, gravámenes o contribuciones de carácter municipal diferentes del impuesto predial, únicamente a partir del momento en que las obras entren en operación o funcionamiento y dentro de las siguientes limitaciones:
a) Las entidades propietarias de obras para generación de energía eléctrica, podrán ser gravadas con el impuesto de industria y comercio, limitada a cinco pesos ($ 5.oo) anuales por cada kilovatio instalado en la respectiva central generadora.
El Gobierno Nacional fijará mediante decreto la proporción en que dicho impuesto debe distribuirse entre los diferentes municipios afectados en donde se realicen las obras y su monto se reajustará anualmente en un porcentaje igual al índice nacional de incremento del costo de vida certificado por el DANE correspondiente al año inmediatamente anterior”.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con las demandas que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se formularon contra la Ley 383 de 1997, artículos 15 a 21, y 51 numeral 1, y contra el artículo 7º de la Ley 56 de 1981.
“Las finanzas del Gobierno Nacional en 1996, muestran un significativo deterioro en relación con lo programado en el plan financiero aprobado por el Confis a principios del año (...). El asentamiento del déficit fiscal radicó principalmente en los bajos recaudos por concepto del IVA externo, pues de un crecimiento del 12.3% que se tenía presupuestado, sólo se logró el 1%.
El fenómeno de la evasión es uno de los factores que más inciden en forma desfavorable sobre los ingresos de la Nación (...). La decisión de evadir o no el pago de los tributos está relacionada con el nivel de riesgo que presente dicha actividad, así como en el análisis que el destinatario de las normas realice sobre las posibilidades de la administración tributaria de detectar la evasión y también de la utilización de los diferentes vacíos normativos, que continuamente el gobierno y el Congreso pretende cerrar a través de las respectivas normas, dándole mayor transparencia al sistema.
Son variados los juicios de valor que se realizan al momento de optar por elevar a la categoría de delito determinadas conductas evasivas del cumplimiento de las normas tributarias y aduaneras. Los altos niveles de incumplimiento de las obligaciones que se pretenden sancionar y en el cumplimiento de los deberes para con el fisco, son algunos de los argumentos que se esgrimen para la aprobación de medidas tendientes a privar de la libertad a los infractores.
(...) El contrabando abierto es elevado a la categoría delictual, con penas que van entre los 20 meses y los 8 años de arresto y su facilitación mediante conductas necesarias de 6 a 24 meses. El contrabando técnico es castigado con la multa equivalente a 20 veces lo dejado de declarar”.
Del mismo modo, en la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes al citado proyecto de ley(1), se indicó como fundamento para la aprobación de las normas que penalizan las conductas del contrabando y la evasión:
“Como resultado de este concienzudo análisis, se encuentra que los diferentes temas sometidos a aprobación, relacionados con las medidas de fortalecimiento de la lucha contra la evasión y el contrabando, incluyendo la penalización de estas conductas (...), demuestran la necesidad de esta reforma, ya que es necesario que la administración tributaria colombiana cuente con mejores herramientas, que le permitan luchar contra fenómenos que, como la evasión y el contrabando, inciden de manera negativa sobre los ingresos de la Nación, y afectan la libre competencia en términos de lealtad e igualdad entre los diferentes agentes económicos”.
Así mismo, en la ponencia para segundo debate en el Senado de la República(2), se expresó sobre el particular, lo siguiente:
“Los suscritos ponentes (siguiendo las sugerencias presentadas por dos distintos gremios) comparten la decisión adoptada en las comisiones terceras del Congreso, toda vez que se encuentra plenamente justificada.
Las penas previstas en las normas aprobadas deberán producir en efecto disuasivo en los posibles infractores, acerca de que es mejor cumplir con la legislación aduanera, que continuar incurriendo en su conducta antisocial”.
Primer cargo. Violación del principio non bis in ídem por la existencia de una doble sanción, penal y administrativa, por la comisión del delito de contrabando.
En criterio de uno de los demandantes, los artículos 15 y 16 de la Ley 383 de 1997 vulneran el principio constitucional “non bis in ídem” consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, pues en su criterio las infracciones aduaneras de contrabando están sancionadas administrativamente, por lo que no es posible establecer una nueva sanción coexistente con aquella, pues ello equivale a una doble sanción por el mismo hecho.
Según lo previsto en el artículo 15 acusado, se considera como hecho punible introducir o sacar bienes del territorio nacional sin declararlos o presentarlos ante la autoridad aduanera, o por lugar no habilitado o sin los documentos soporte de la operación de comercio exterior, lo cual genera para el sujeto activo, una pena de prisión de tres a seis años, y una multa equivalente al 200% del valor del CIF de los bienes involucrados.
Observa la Corte que, en cuanto a la tipicidad de los hechos punibles creados en los preceptos sub examine, tanto el contrabando como su favorecimiento establecen en forma clara, expresa y categórica los sujetos activo y pasivo del delito, la conducta antijurídica y el objeto del tipo penal (es decir, el interés que el Estado busca proteger), razón por la cual por este aspecto, no está ausente ningún elemento que desvirtúe la garantía propia de los hechos punibles creados por los artículos demandados, e inequívocamente definidos y determinados.
Ahora bien, según los antecedentes legislativos de la Ley 383 de 1997(3) ya citados, que motivaron la penalización de las conductas descritas en los preceptos materia de examen, “era necesario enfrentar de raíz los problemas de la evasión y el contrabando, que acentuaban día a día y en forma grave el déficit fiscal y reducían considerablemente los ingresos de la Nación, con mecanismos de control y represión, severos y radicales, tales como: la implementación de instrumentos ágiles para detectar fraudes en contra del erario, de forma tal que la administración cuente con los mecanismos idóneos para determinar la situación fiscal, y de otro lado, en el ámbito represivo, la tipificación de conductas que afectan gravemente el erario, como el contrabando, así como la responsabilidad penal que se deriva de no consignar las retenciones en la fuente y el IVA”.
Así pues, cabe destacar que los preceptos sometidos al examen constitucional, generan dos consecuencias diferentes para quienes incurren en los hechos allí previstos; una, referente a la sanción administrativa aduanera, y otra, que se deriva de la anterior, esto es, la pena de prisión o arresto por la conducta antijurídica.
En relación con la determinación e imposición de la sanción administrativa, que corresponde a la multa, y a otras consecuencias de ese orden, su competencia radica exclusivamente en cabeza de los funcionarios de la DIAN, tal como lo disponen los artículos 15 y 16 de la Ley 383 de 1997, así como el artículo 2º del Decreto 1693 del 17 de junio del mismo año, según el cual,
“A la DIAN le competen las siguientes funciones:
(...) la dirección y administración de la gestión aduanera, incluyendo la aprehensión, decomiso o declaración en abandono a favor de la Nación de mercancías y su administración y disposición”.
“La obligación aduanera surge por la introducción de mercancías de procedencia extranjera en el territorio nacional y comprende la presentación de la declaración de importación el pago de los tributos a que hubiere lugar y la imposición de las sanciones de rigor (art. 2º)”.
En el mismo decreto se establece el procedimiento que debe seguirse para imponer la sanción de multa cuando la mercancía no ha sido declarada, etc., incluyendo la “aprehensión y el decomiso”. Por su parte, entratándose de la exportación de mercancías, el Decreto 2666 de 1984 regula su procedimiento, y la entidad competente para vigilar y controlar el cumplimiento de los requisitos y demás formalidades exigidas por el ordenamiento jurídico.
“Surtidos todos los trámites de aprehensión, reconocimiento y avalúo de la mercancía, la división de fiscalización en el término de (1) mes formulará el correspondiente pliego de cargos al declarante, al tenedor, a quien tenga derecho sobre la mercancía y/o a la empresa transportadora, según el caso. A su turno, el destinatario podrá presentar los respectivos descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego.
Contra el respectivo acto administrativo sólo procederá el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro del mes siguiente a la fecha de su notificación. La administración contará con tres (3) meses para resolver dicho recurso a través de la división jurídica o de quien haga sus veces”.
De esta manera, resulta claro que la imposición de las multas, la aprehensión o el decomiso de las mercancías corresponden a un procedimiento administrativo, que por disposición del legislador, lo cual en ningún momento implica inmiscuirse en el proceso penal que pueda surgir como consecuencia de la situación descrita en los artículos sub examine.
Por el contrario, cuando de dicha conducta se deriva la comisión del delito de contrabando, por expreso mandato constitucional (art. 116) y legal (L. 383/97, arts. 15 y 126), son los funcionarios judiciales quienes están investidos de la potestad de imponer la pena de prisión o arresto, previo el adelantamiento del respectivo proceso, que se inicia con la etapa de investigación y culmina con la expedición de la sentencia judicial.
De ahí que, el proceso administrativo es independiente del juicio penal, de manera que el trámite y decisión de uno y otro corresponden a autoridades diferentes. Por consiguiente, frente a la configuración de los hechos punibles relacionados en las normas acusadas, el funcionario administrativo o la autoridad aduanera están en la obligación de ponerlo en conocimiento de la autoridad judicial (C.P.P., art. 25) para los efectos de imponer las sanciones penales a que haya lugar, mediante la sentencia respectiva.
Así pues, el ámbito de competencias de las mencionadas autoridades, es decir, de las administrativas de un lado, y la judicial del otro, en relación con las faltas cometidas, para la aplicación de las respectivas sanciones, es totalmente diferente, sin perjuicio de que el funcionario administrativo pueda remitir las diligencias procesales al funcionario judicial competente, a fin de determinar la responsabilidad penal del comerciante inculpado, que en el evento de su exoneración, puede ejercer las acciones encaminadas a la reparación directa por los perjuicios que haya sufrido, consagrados en las normas vigentes.
No debe olvidarse que esta corporación ha reconocido la prohibición de que frente a conductas calificadas como faltas por el legislador, se establezcan, además de la sanción administrativa por parte del funcionario competente, la de carácter penal por parte del juez. Ello ha ocurrido en los casos de conductas que dan lugar a la aplicación de sanciones disciplinarias que aplica la entidad administrativa, sin perjuicio de la sanción penal por parte del funcionario judicial y sin que ello equivalga a la violación del principio non bis in ídem.
En cuanto a la imposición de sanciones a cargo de los funcionarios judiciales y a la facultad del legislador para establecer diversas modalidades de sanción por la comisión de un hecho punible, sostuvo esta corporación en la sentencia C-628 de 1996, con ponencia del magistrado Hernando Herrera Vergara, lo siguiente:
“Es bien sabido que frente a determinados comportamientos humanos que lesionan intereses sociales relacionados con la existencia, conservación, seguridad y bienestar de los miembros de la colectividad, el legislador ha diseñado una estructura jurídica tendiente a reprimir tales hechos y conductas delictivas, castigando con sanciones la violación de los preceptos legales.
El estatuto penal ha previsto dos modalidades de penas o sanciones: 1) las privativas del derecho a la libertad —la prisión y el arresto—, y 2) las que recaen sobre el patrimonio económico, dentro de la cual el legislador ha previsto al multa, que se concreta en la exigencia al condenado de cancelar una determinada suma de dinero en favor del Estado.
Así entonces, la consagración de penas y sanciones constituye una competencia propia del legislador que, en principio es libre para asignar diferentes consecuencias negativas a los comportamientos que considera reprochables e injurídicos, de acuerdo con criterios de proporcionalidad”.
Finalmente, y como lo expresó el concepto fiscal, teniendo en consideración que los supuestos que dan lugar a la actuación administrativa y a la intervención jurisdiccional penal se encuentran claramente diferenciados, resulta obvio que jamás pueden ser concurrentes, de manera que los aludidos procesos administrativo y penal, son independientes, y no configuran por consiguiente, la violación del principio constitucional “non bis in idem”.
Según lo señala uno de los intervinientes, los artículos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997 violan la Constitución porque atribuyan una competencia eminentemente judicial a una institución de la administración pública. A su juicio, todo decomiso es competencia exclusiva del juez y no de la administración, razón por la cual los artículos demandados resultan inconstitucionales. Además, agrega que la declaratoria de extinción del dominio o del decomiso la hace el juez a través de una sentencia que extinga o retire la propiedad por su irregular situación aduanera y la traslade al Estado, y no como lo disponen los citados preceptos, por medio de un proceso administrativo y por funcionarios de la administración pública.
De conformidad con lo establecido por el artículo 20 de la Ley 383 de 1997, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales tiene a su cargo la responsabilidad en la aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición de las mercancías. Mientras que según el artículo 21 ibídem, los recursos provenientes de la venta o remate de las mercancías abandonadas o decomisadas por la autoridad aduanera, se invertirán en la lucha contra la evasión o el contrabando. Y es el mismo encabezamiento del artículo 20, el que establece el objeto y la finalidad de la norma: “definición de la situación jurídica de las mercancías”. La cual corresponde, como se estatuye en el precepto, a la autoridad administrativa aduanera.
Al respecto, sostuvo la Corte en la sentencia C-374 de 1997, cuyos contenidos se prohíjan en esta oportunidad, que:
“La extinción del dominio, como de lo dicho resulta, es una institución autónoma, de estirpe constitucional, de carácter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio independiente del penal, con previa observancia de todas las garantías procesales, se desvirtúa, mediante sentencia, que quien aparece como dueño de bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo sea en realidad, pues el origen de su adquisición, ilegítima y espurio, en cuanto contrario al orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se alegaba de la protección otorgada por el artículo 58 de la Carta Política. En consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensación, retribución ni indemnización alguna.
No se trata de una sanción penal, pues el ámbito de la extinción del dominio es mucho más amplio que el de la represión y castigo del delito. Su objeto no estriba simplemente en la imposición de la pena al delincuente sino en la privación del reconocimiento jurídico a la propiedad lograda en contravía de los postulados básicos proclamados por la organización social, no solamente mediante el delito sino a través del aprovechamiento indebido del patrimonio público o a partir de conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no haya sido contemplado como delictivo ni se le haya señalado una pena privativa de la libertad o de otra índole. Será el legislador el que defina el tipo de conductas en las cuáles se concretan los tres géneros de actuaciones enunciadas en el mandato constitucional.
La figura contemplada en el inciso 2º del artículo 34 de la Constitución debe entenderse en armonía con al integridad del sistema jurídico que se funda en ella.
Y es que el carácter de la extinción del dominio es exclusivamente patrimonial y constituye una consecuencia no penal sino económica de los actos imputables a una persona”.
Ahora bien, según el diccionario de la Lengua, el decomiso equivale a “comiso”, y éste, a su vez, a “pena de perdimiento de la cosa, en que incurre el que comercia en géneros prohibidos” y también “pérdida del que contraviene algún contrato en que se estipuló esta pena”.
Conforme con lo anterior definición, el diccionario de jurisprudencia y legislación, señala que el decomiso o comiso se usa para designar “la pena de perdimiento de la cosa en que incurre el que comercia en géneros prohibidos”, así como “también en permitidos, pero fallando a los documentos prevenidos por las leyes, como las guías, o faltando la fidelidad en ellos, o defraudando los derechos”.
En el Diccionario de la Administración Española, Martínez Alcubilla afirma que, comiso a la “pena de perdimiento de alguna cosa, o del género en que se trafica con infracción de las leyes fiscales, o de las caballerías, carruajes o buques donde se transporten o hallaren efectos de contrabando, en ciertos casos, o de los instrumentos que provengan de un delito o falta, o de los instrumentos con que se ejecuta”.
Igualmente, en el tratado de derecho penal de Zaffaroni, se afirma que “de fundamental importancia es tener en cuenta que el decomiso o comiso se trata de una pena que generalmente tiene carácter pecuniario, no restándoselo la circunstancia de que eventualmente pueda recaer sobre objetos que están fuera del comercio. Dado su carácter pecuniario debe ser cuidadosamente distinguida de la confiscación, que se halla expresamente prohibida por la Constitución Nacional. La diferencia resulta clara porque la confiscación tiene carácter general, en tanto que el decomiso recae sobre cosas en particular”.
El decomiso aduanero constituye una herramienta de aplicación inmediata, de carácter efectivo en la lucha contra la evasión y el contrabando, con el fin de evitar que se lesione gravemente la economía nacional, así como la competencia leal, lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales. No resulta extraño que el lavado de activos y el tráfico ilícito de drogas hayan encontrado, como lo asevera en la exposición de motivos, un mecanismo ilegal para introducir dineros producto de actividades ilícitas:
Además, en cuanto a la definición jurídica de las mercancías importadas con violación a los reglamentos de aduanas e impuestos, dicho decreto por expreso mandato del legislador —facultado constitucionalmente para ello (C.P., arts. 150 y 189)—, atribuye la competencia y responsabilidad a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Así mismo, y según se desprende de los mandatos contenidos en los artículos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997, la mercancía introducida al territorio nacional en forma irregular pasará la propiedad de la Nación, por abandono declarado mediante resolución administrativa aduanera, cuando existan restricciones legales respecto de las mercancías importadas, o cuando efectuada la aprehensión, por omisión de los requisitos exigidos para su legalización, se ordene mediante resolución motivada su decomiso.
Acerca de las diferencias existentes entre el decomiso y la extinción de dominio, ya esta corporación tuvo oportunidad de pronunciarse al examinar la constitucionalidad de la Ley 333 de 1996(4), al advertir que estas dos instituciones no son iguales. En efecto, al respecto se expresó:
“La figura de la extinción del dominio prevista en el inciso 2º del artículo 34 de la Constitución, no corresponde a una “constitucionalización” de los institutos legales conocidos como comiso e incautación de bienes, los cuales, sin perjuicio de aquella, siguen cumpliendo, respecto de todo proceso penal, el objetivo que les es propio, tanto para la investigación correspondiente como en lo relacionado con el vínculo existente entre el ilícito y la destinación a él de cierto bien, o entre el delito y el provecho ilegítimo que de él podría derivarse. No se olvide que la extinción del dominio, según acaba de advertirse, no cobija toda clase de delitos, al paso que el decomiso y la incautación de bienes sin aplicables en términos generales, como lo contemplan las normas procesales pertinentes, a un cúmulo de hechos punibles que escapan a la excepcional medida contemplada por el artículo 34, inciso 2º, de la Constitución.
Además, mientras el decomiso es una medida inmediata, adoptada por la autoridad que la ley indique sin necesidad del agotamiento de todo un proceso, precisamente por cuanto está concebida para servir a los fines del mismo, la extinción del dominio requiere, por expreso mandato constitucional, de sentencia judicial, previo el agotamiento del proceso, con todas las garantías previstas en el artículo 29 de la Carta.
Mal puede afirmarse, entonces, que se trate de las mismas instituciones, menos con la atrevida pretensión del demandante, quien quiso corregir al constituyente, para someterlo a las reglas del proceso penal instauradas por la ley” (negrillas y subrayas fuera de texto).
De lo anterior, se colige que, el decomiso no se encuentra regulado por las previsiones contenidas en el artículo 34 constitucional, pues se trata de una determinación administrativa, de carácter inmediato, que adopta la autoridad correspondiente como consecuencia de las situaciones fácticas establecidas en las normas demandadas, que no son propias de la extinción del dominio, y en consecuencia no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio del trámite del proceso penal por la actividad delictiva que ello genera.
Finalmente y con fundamento en la jurisprudencia mencionada, el carácter de la extinción del dominio es preferentemente patrimonial y constituye una conducta independiente de la infracción penal, frente a los hechos punibles imputables a la persona, mientras que el decomiso es una medida inmediata de carácter administrativo que no requiere “del agotamiento de todo un proceso, precisamente por cuanto está concebido para servir a los fines del mismo”, en este caso, por expresa disposición del legislador ordinario (L. 383/97, art. 20), dicha autoridad es la “Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o la entidad que haga sus veces”, sin perjuicio de la acción penal a que haya lugar frente a la comisión del hecho punible.
En síntesis, a los funcionarios judiciales corresponde como función principal, la administración de justicia, cuya potestad sancionadora se concreta en la imposición directa de penas como consecuencia de la comisión de un hecho punible, mediante la sentencia judicial y previo el agotamiento del respectivo proceso; por el contrario, y siguiendo la jurisprudencia de esta Corte consignada en la sentencia C-214 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), “la potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico institucional mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la realización de sus cometidos”.
A fin de determinar la procedencia del cargo, conviene destacar que la Ley 383 se titula “por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones”. Y para cumplir los fines y el objeto de la ley, como lo señalara el Gobierno Nacional en la exposición de motivos al proyecto presentado ante el Congreso, para ello se insiste en la necesidad de adoptar mecanismos de orden aduanero y tributario que ataquen en forma directa y eficaz el delito de contrabando.
De los antecedentes legislativos de esta normatividad, como lo sostuvo el concepto fiscal, se establecer que la materia objeto de regulación es una misma, pues igual propósito orienta su expedición. En efecto, en la exposición de motivos, con respecto a la necesidad de dotar a la administración de mecanismos para erradicar el contrabando y la evasión, señaló lo siguiente en la ponencia respectiva:
“...es necesario que la administración tributaria colombiana cuente con mejores herramientas, que le permitan luchar contra fenómenos, que como la evasión y el contrabando, inciden de manera negativa sobre los ingresos de la Nación, y afectan la libre competencia en términos de lealtad e igualdad entre los diferentes agentes económicos” (Gaceta del Congreso 177 del 30 de mayo de 1997).
Ahora bien, a juicio de la corporación, los artículos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997 no vulneran el principio constitucional de unidad de materia legislativa, por cuanto ellos guardan estrecha relación temática y sistemática con el objeto principal de la ley, que consiste en “luchar contra la evasión y el contrabando”.
No sobra reiterar aquí lo expresado por la Corte al precisar que, en relación con la unidad de materia, lo relevante es la identidad sustancial del tema objeto de legislación la ya anotada correspondencia entre el articulado y el título de la ley(5).
En criterio de algunos demandantes, los artículos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997 quebrantan el literal c) del numeral 19 del artículo 150 del ordenamiento superior, ya que por constituir temas relativos al régimen de aduanas, su regulación por mandato constitucional (arts. 150-19 y 189-25), corresponde por vía de una ley marco y en forma exclusiva al ejecutivo, y no como ocurrió en el caso de las disposiciones acusadas, al legislador por medio de una ley ordinaria.
25. (...); modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior...”.
En relación con la naturaleza y contenido de las leyes marco o cuadro, esta corporación(6) ha venido sosteniendo que el ejecutivo colabora activamente con el legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de leyes; “así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el ejecutivo se encarga de precisar, completar la regulación del asunto de que se trata”.
Del mismo modo, en sentencia 312 de 1997, esta corporación expresó:
“La institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático —puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la regulación de una materia— y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a través de decretos del gobierno que adapten la regulación específica de la materia a las nuevas situaciones.
(...) Los tratadistas coinciden en afirmar que la determinación de los principios fundamentales por el parlamento significa dictar las normas generales a partir de las cuales el ejecutivo puede legislar. Cuando la rama legislativa define principios generales estructura un marco. Entonces, el jefe de gobierno queda investido de facultades para crear situaciones jurídicas dentro de las pautas que previamente le han trazado.
El argumento práctico que se esgrimió para justificar la filosofía y la técnica que inspiran la norma, se fundó en motivos de rapidez y evolución. En esa forma el gobierno se reserva la posibilidad de intervenir por decreto en aquellos sectores que exigen una decisión pronta y oportuna y que, además, son susceptibles de permanente evolución como ocurre con los sectores de la enseñanza y del trabajo, lo cual hace aconsejable que el ejecutivo cuente con un amplio margen de maniobras...” (Informe-ponencia para primer debate en plenaria, Gaceta Constitucional 51, abril 16 de 1991).
Con la reforma constitucional de 1968 se determinó entonces que para la regulación de diversas materias se debía utilizar el procedimiento de las leyes marco. Entre ellas se encontraban la organización del crédito público, el reconocimiento de la deuda nacional y su servicio, la regulación del cambio internacional y el comercio exterior, la modificación de los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, la determinación de la estructura de la administración nacional, la fijación de las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo, etc.”.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 150-19 y 189-25 del estatuto superior, el Congreso, en materia del régimen de aduanas, circunscribe su actividad legislativa a señalar las normas generales y los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno, mientras que a éste le corresponde “modificar los aranceles, tarifas y además disposiciones concernientes al régimen de aduanas”.
Ya la Corte ha tenido oportunidad de precisar el sentido y alcance del literal c) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, en los siguientes términos(7):
“La modificación del régimen aduanero por razones de política comercial es, pues, materia que debe ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina con el nombre de “ley marco”. Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la Constitución opera respecto de una específica materia una especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de regulación. De esta manera se garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que son precisamente los que configuran el “marco” dentro del cual se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios trazados por el legislador. Los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio.
La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la modificación del régimen de los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión “por razones de política comercial” está limitando el campo de esta técnica normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas y está consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe”.
En desarrollo de lo anterior, y como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, en el nuevo ordenamiento superior la expedición de las normas y leyes —así como su derogación, que implica la modificación del estatuto aduanero, y el establecimiento de impuestos— concernientes al saneamiento de mercancías, aprehensión y decomiso de las mismas, entre otras materias, es competencia del Congreso y no del ejecutivo. Igualmente, las previsiones ajenas a los elementos comerciales del régimen de aduanas, como ocurre con la penalización del contrabando, son atribuciones del resorte del legislador ordinario.
Por consiguiente, el cargo no prospera, pues las normas acusadas no quebranta precepto alguno del ordenamiento constitucional.
Quinto cargo. Violación del principio constitucional que prohibe imponer las penas de detención, prisión o arresto por deudas-artículo 28 Constitución Política.
Se indica en una de las demandas materias de examen, que el artículo 15 de la Ley 383 de 1997 infringe el artículo 28 de la Constitución, al considerar la medida en que sí es admisible que las deudas al fisco y las irregularidades aduaneras se pueden resolver mediante facilidades de pago de una suma de dinero ante la imposibilidad de lograr su saneamiento, no cabe penalizarlo coetáneamente pues ello convierte la obligación de pagar al Estado la tarifa o arancel con su incremento sancionatorio, en un delito castigado con prisión, con pleno desconocimiento de la garantía constitucional consagrada en dicho precepto.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 383 de 1997.
“Quien introduzca o saque bienes del territorio nacional, sin declararlos o presentarlos ante la autoridad aduanera, o por lugar no habilitado o sin los documentos soporte de la operación de comercio exterior, incurrirá en pena prisión de tres (3) a seis (6) años, y multa equivalente al doscientos (200%) del valor CIF de los bienes involucrados, sin perjuicio del concurso de hechos punibles.
La pena descrita en el inciso primero no se aplicará cuando la cuantía de los bienes involucrados sea inferior a mil (1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio de las sanciones administrativas”.
“En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad inprescriptibles”.
Con fundamento en los textos transcritos, es claro que el hecho de introducir o sacar bienes del territorio nacional sin declararlos o sin presentarlos ante la autoridad aduanera, así como introducirlos por lugar no habilitado o sin los documentos que soportan la operación de comercio exterior, conlleva, como ya se ha señalado para quien incurra en dicho comportamiento, una doble sanción: la administrativa, consistente en la multa y la penal - jurisdiccional, equivalente a la pena de prisión de 3 a 6 años, cada una de las cuales se adelanta y decide en forma independiente y separada.
En este orden de ideas, al tenor del texto legal, la imposición de la pena de prisión se deriva de la comisión de una conducta antijurídica, o sea, el contrabando fenómeno este notoriamente diferente a la situación contemplada en el inciso tercero del artículo 28 de la Constitución, referente a las deudas. Así pues, mientras la primera consagra una sanción penal por la comisión de un delito, la segunda versa sobre la prohibición de imponer la sanción de detención, prisión o arresto por deudas surgidas del incumplimiento de obligaciones civiles.
En cuanto al sentido de dicho precepto constitucional, esta corporación en la sentencia C-628 de 1996, magistrado ponente Hernando Herrera Vergara, sostuvo lo siguiente:
“Cuando la Constitución prohibe en el artículo 28 la detención, prisión o arresto por deudas, se refiere concreta y particularmente a aquellas originadas en relaciones de origen civil, sin que en éstas medien situaciones o hechos punibles”.
Sexto cargo. Violación de los derechos al trabajo y a ejercer profesión u oficio, así como a que se les presuma la buena fe de los comerciantes minoristas, al impedirles ejercer sus actividades comerciales, al penalizar su ejercicio por distribuir mercancías adquiridas con desconocimiento de su origen, procedencia y legitimidad, y al suponer la culpabilidad del comerciante inculpado desconociendo la presunción de inocencia.
Según uno de los demandantes, el artículo 16 de la Ley 383 quebranta el ordenamiento superior al desconocer el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas de los comerciantes minoritarios, así como su derecho a ejercer libremente una profesión u oficio, impidiéndoles desarrollar su actividad comercial, y al penalizar su ejercicio para distribuir las mercancías por ellos adquiridas sin conocer su procedencia ni la legalidad de las mismas.
Agrega igualmente, que se viola el artículo 58 de la Constitución, ya que cuando se adquieren bienes y mercancías en el país por parte de los comerciantes minoristas, desconociendo éstos la forma en que ingresaron al territorio nacional, y se posee una factura —que es el título de propiedad, se está frente a un derecho adquirido conforme a las leyes civiles y comerciales, sin que se deba entrar a precisar si quien se los vendió, adquirió irregularmente la mercancía. Y además, al decomisarla de esa forma, se está vulnerando el principio de la buena fe (C.P., art. 83).
Según lo dispone el artículo 16 demandado, el juez al imponer la pena, privará al responsable del derecho de ejercer el comercio por el término del arresto (de 6 a 24 meses) y un (1) año más”.
Ciertamente, desde el mismo preámbulo, y en los artículos 1º, 2º, 25 y 26 de la Constitución, se garantiza el derecho al trabajo como fundamental, así como la libertad de ejercer profesión u oficio. Empero, como lo ha advertido esta corporación en innumerables pronunciamientos, no existen derechos absolutos en la medida en que éstos están limitados ante la prevalencia del interés general y el orden jurídico.
Por ende, aunque la Constitución le reconozca a toda persona el derecho al trabajo y la libertad a ejercer profesión u oficio, ello implica no sólo asumir una serie de responsabilidades inherentes al ejercicio ilícito de su derecho, sino el cumplimiento de deberes correlativos para con la sociedad. En consecuencia, quien se sustrae a la ejecución de las disposiciones constitucionales y legales, debe asumir las consecuencias que de ello se deriven, tales como las sanciones, penas, etc. Quien actúa al margen de la ley, no puede por consiguiente, oponer el ejercicio de un derecho fundamental, como el trabajo, pues actúa en contravía de los principios y mandatos contenidos en el ordenamiento jurídico, asumiendo las consecuencias a que haya lugar.
En tal virtud, el comerciante que en desarrollo de sus actividades incurre en el delito de contrabando, penalizado en los términos de los artículos 15 y 16 de la Ley 383 de 1997, con fundamento en las normas constitucionales mencionados, no puede alegar en ningún caso la libertad de trabajo, aunque este constituya un derecho fundamental, pues su ejercicio implica el cumplimiento de unas responsabilidades y deberes correlativos, como actuar dentro del marco de la legalidad, y al no hacerlo, su derecho pierde efectividad y carece de protección.
En cuanto a la presunta vulneración de los derechos adquiridos de los comerciantes minoristas, estima la Corte que no existe tal quebrantamiento, pues en la misma Constitución la que en su artículo 58 dispone que “se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles”.
Para rechazar el cargo, cabe reiterar los argumentos expuestos anteriormente, según los cuales no puede dársele la categoría de derecho adquirido a aquel obtenido por medios ilícitos contrariando la normatividad constitucional y legal. Además, los bienes adquiridos mediante la normatividad constitucional y legal. Además, los bienes adquiridos mediante la actividad del contrabando, es decir, por medios ilegales, en grave perjuicio del tesoro público o de la moral social, no entran ni están clasificados dentro de lo estipulado por el artículo 58 de la Carta Política, por tratarse de bienes producto de una actividad ilícita, ya que se encuentran por fuera del marco legal.
En relación con los derechos adquiridos, es pertinente traer a colocación lo expresado por esta corporación al examinar la constitucionalidad de las normas relativas a la extinción del dominio(8). En dicha oportunidad se expresó lo siguiente:
“La garantía de la irretroactividad de las leyes penales no puede ser esgrimida frente a una consecuencia de estirpe constitucional que gobierna los efectos de situaciones pasadas y que, además, se predica de los bienes y por sí misma no entraña pérdida de la libertad. La irretroactividad penal toma en consideración el elemento personal y de libre albedrío que deben intervenir en la decisión de adoptar una conducta o de evitarla, según la calificación legal que sobre ellas recaiga. La extinción del dominio es una secuela, de conformidad con la Constitución y según la ley examinada, de una actividad delictiva previa —que deja incólume el principio de irretroactividad de la ley penal, por lo cual no se trata de una pena—, que se dirige a operar sobre los bienes obtenidos a causa del delito o derivados de éste.
“Llegar hasta el extremo de sostener que aun a las sanciones ad rem que tienen como antecedente el delito, debe aplicarse la garantía de la irrectroactividad; equivale a sostener que el ordenamiento, mediante el juego de estímulo-disuación, concede al delincuente en relación con los frutos de su delito un espacio legítimo para discernir el curso de la conducta que ha de seguir, de suerte que, si se ordenare la extinción retroactiva de los bienes mal habidos —según la tesis de los demandantes— se lo habría “sorprendido” de manera maligna por el Estado y se habría injustamente conculcado sus “derechos adquiridos” sobre el botín arrebatado a la víctima de sus fechorías o al erario”.
No puede pues, bajo el argumento de la irretroactividad de la ley penal y el respeto a los derechos adquiridos, pretender sustraerse a la eficacia de una disposición constitucional, como sí su efectividad tuviese menos consideración que la intangibilidad de los bienes y de las mercancías adquiridas e ingresadas al territorio nacional, o extraídas de él contrariando el ordenamiento jurídico superior y con menoscabo o con absoluta violación del principio de legalidad que sustenta al Estado de derecho.
Adicionalmente, cabe agregar que no obstante que el constituyente no utilizó la expresión “con justo título” en relación con la garantía de los derechos adquiridos, resulta evidente que dicho concepto se encuentra comprendido dentro de la sujeción de los mismos derechos a las leyes civiles.
Por consiguiente, los artículos examinados de la Ley 383 de 1997 no desconocen entonces, derechos adquiridos consolidados, pues en los supuestos que ella contempla, se adquirió la propiedad de los bienes y de las mercancías en abierta transgresión al ordenamiento jurídico vigente, vulnerando los límites fijados por el orden jurídico, motivo por el cual no puede afirmarse, como erróneamente lo pretende uno de los demandantes, que exista un derecho legítimo de los presuntos titulares de la propiedad. No puede entonces, catalogarse como derecho adquirido “con justo título” y “con arreglo a las leyes civiles” por el uso o disfrute indebido del derecho de propiedad.
Según uno de los actores, el parágrafo transitorio del artículo 16 de la Ley 383 quebranta el artículo 29 de la Carta Política, ya que la ley debería regir hacia el futuro, mientras que la norma acusada le da un efecto contrario cuando se refiere a comerciantes minoritarios que posean mercancías antes de la vigencia de esta ley. Y agrega que el precepto acusada crea un delito “ex post facto”, el de contrabando para mercancías que ya se habían introducido al país al amparo de una legislación administrativa aduanera vigente, que en esa época autorizada la introducción de mercancías con la obligación de pagar impuestos y tarifas en cualquier tiempo.
Cabe señalare que el parágrafo transitorio demandado no vulnera el principio de la irretroactividad de la ley, pues este lo que está concediendo es un plazo de gracia para que “dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor de la presente ley”, acrediten la legal introducción de las mercancías y dentro de los cuatro meses de vigencia de la misma, la legalicen conforme a lo establecido en el Decreto 1909 de 1992 que así lo ordena.
De esta manera, quienes dentro de la vigencia de la norma transporten, almacenen, distribuyan o enajenen mercancía introducida en forma ilícita al territorio nacional, incurrirán en las sanciones penales y administrativas de que trata el artículo 16 de la ley bajo examen, salvo que dentro de los plazos mencionados la legalicen, con lo cual no se está dando carácter retroactivo a la ley, sino por el contrario, fijando unos términos razonables para legalizar la mercancía ya que de no hacerlo, no es posible “dentro de la vigencia de la ley”, ejercer las referidas actividades comerciales.
Lo expuesto hasta aquí sirve para concluir que los artículos 18 y 19 inciso segundo, resultan igualmente exequibles, debido a que sobre ellos se realizan acusaciones de carácter general y no específicamente, de manera que a juicio de esta corporación se ajustan a la Constitución. Igualmente, la imposición de penas que se consignan para el servidor público que colabore, participe, transporte o ejecute las mismas actividades ilícitas del contrabando, además de la pérdida e interdicción de las funciones públicas, si se tiene en cuenta que nadie puede estar eximido o exonerado de la responsabilidad penal por el desarrollo de actividades ilícitas constitutivas de hechos punibles, pues como lo consagra el artículo 6º de la Carta Política, los servidores públicos son responsables, no solamente por infringir la Constitución y las leyes, sino igualmente por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Lo que si resulta contrario al ordenamiento superior es que se establezcan reconocimientos por la “no colaboración eficaz” en la lucha contra la evasión y el contrabando, ya que aparte de constituir un despropósito jurídico, es bien sabido que es función de las autoridades de la República asegurar la vigencia de un orden justo, estando la función administrativa al servicio permanente de los intereses generales, los cuales se desarrollan con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Octavo cargo. Inconstitucionalidad de los artículos 51 numeral 1 de la Ley 383 de 1997 y 7º de la Ley 156 de 1981 por remisión a una norma derogada.
El numeral 1º del artículo 51 de la Ley 383 de 1997, dispuso que la generación eléctrica continuará gravada de acuerdo con lo previsto en el artículo 7º de la Ley 56 de 1981.
El ciudadano Carlos Germán Farfán Patiño afirma en su demanda que, este precepto de la ley 383 hace una remisión a una norma derogada por la Ley 14 de 1983, y establece un tratamiento preferencial sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales, en perjuicio de la autonomía fiscal de las mismas.
Cabe observar de una parte, que el artículo 7º de la Ley 56 de 1981 a que hace remisión el precepto impugnado ya fue objeto de control parcial de constitucionalidad por parte de esta corporación, quien mediante providencia C-486 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, declaró exequibles las siguientes expresiones: “limitada a cinco pesos ($ 5.00) anuales por cada kilovatio instalado en la respectiva central generadora” y “y su monto se reajustará anualmente en un porcentaje igual al índice nacional de incremento del costo de vida certificado por el DANE correspondiente al año inmediatamente anterior”.
“Del título de la Ley 56 de 1981 se desprende que ésta tiene un contenido de carácter especial, mientras que la Ley 14 de 1983 es de carácter general.
Del mismo modo, no se configura una derogación de la Ley 14 de 1983 sobre la anteriormente citada, de manera que ambas normatividades conservan plena vigencia, dado el carácter especial de la Ley 565 de 1981 que regula lo atinente a las relaciones que surjan entre las entidades propietarias de las obras públicas que se construyan para generación y transmisión de energía, acueductos, riegos y regulación de ríos y caudales de los municipios afectados por ellas, así como las compensaciones que se originen por esas relaciones, señalando así mismo, que el impuesto de industria y comercio recaerá sobre la generación y el transporte de energía eléctrica.
Así, pues, en síntesis se trata de dos leyes que regulan aspectos diferentes, manteniendo su vigencia plena, sin que exista subrogación por parte de la norma posterior, ya que existe una ley general en virtud de la cual se fija el impuesto de industria y comercio que recaerá sobre las actividades industriales, comerciales y de servicio realizadas en cada jurisdicción municipal, donde su base gravable la constituyen los ingresos brutos de la actividad con algunas deducciones legales; y otra especial que consagra una regla particular para el caso de la propiedad de obras para actividades de generación eléctrica, donde la proporción de la distribución entre los diferentes municipios está determinada por el Gobierno Nacional, y donde su base gravable está limitada a una suma fija calculada por cada kilovatio de potencia, la cual se reajusta anualmente según el IPC.
Por consiguiente, el cargo formulado no está llamado a prosperar pues las normas no se contraponen entre sí, ni existe derogación por los motivos señalados, de manera que se trata de normas que regulan el impuesto de industria y comercio, una en forma general y la otra especial, aplicable a la situación fáctica prevista en el literal a) del artículo 7º de la Ley 56 de 1981, en tanto que la Ley 14 de 1983 se refiere a las materias generales consagradas en su artículo 32, razón por la cual no se quebrantan a juicio de esta corporación los preceptos constitucionales de orden superior”.
En relación con el cargo formulado por el actor, según el cual la norma acusada hizo una remisión a una norma derogada, como lo es la Ley 14 de 1983, en lo referente a los apartes aún no examinados, estima la corporación que éstos resultan exequibles en virtud de los mismos razonamientos que sirvieron de fundamento para declarar ajustados a las normas superiores, las expresiones que fueron objeto de definición por parte de la Corte Constitucional, las cuales se reiteran en esta oportunidad.
En cuanto al presunto tratamiento preferencial sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales a que hace alusión la demanda, no encuentra la Sala que ello sea así, pues como lo reconoció esta Corte en la providencia citada: “al establecer el legislador de 1981 en cabeza de las centrales generadoras de energía eléctrica, el pago del impuesto de industria y comercio por la generación y transmisión de energía que corresponde en forma facultativa al municipio como ente territorial cobrarlo y fijar su tarifa, no se están concediendo, a juicio de la Corte, exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con dichos títulos, como erróneamente lo estima el actor, ya que como se ha expresado, se trata de una normatividad de carácter especial que regula el impuesto de industria y comercio que se cobra a las centrales generadoras de energía eléctrica, lo cual se ajusta en su integridad al ordenamiento superior”.
De esta manera, como se trata de la formulación del mismo cargo, en relación con el supuesto tratamiento preferencial sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales, el cual ya fue analizado por esta corporación para llegar a la conclusión según la cual no existe “tratamiento preferencial en relación con dichos tributos” por las mismas razones expresadas, se declarará la exequiblidad de los apartes consignados en la norma acusada.
En razón a lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
1. Declarar EXEQUIBLES los artículos 15 a 21 y el numeral 1º del artículo 51 de la Ley de 383 1997, salvo el inciso segundo del artículo 19 que se declara INEXEQUIBLE.
2. En relación con el artículo 7º de la Ley 56 de 1981, estése a lo resuelto en la sentencia C-486 de 1997 respecto de las siguientes expresiones: “limitada a cinco pesos ($ 5.00) anuales por cada kilovatio instalado en la respectiva central generadora” y “y su monto se reajustará anualmente en un porcentaje igual al índice nacional de incremento del costo de vida certificado por el DANE correspondiente al año inmediatamente anterior”.
Decláranse EXEQUIBLES las expresiones “Las entidades propietarias pagarán a los municipios los impuestos, tasas, gravámenes o contribuciones de carácter municipal diferentes del impuesto predial, únicamente a partir del momento en que las obras entren en operación o funcionamiento y dentro de las siguientes limitaciones: a) Las entidades propietarias de las obras para generación de energía eléctrica, podrán ser gravadas con el impuesto de industria y comercio”, contenidas en el artículo 7º de la Ley 56 de 1981.
Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Vladimiro Naranjo Mesa, Presidente —Antonio Barrera Carbonell—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo—Hernando Herrera Vergara—Carmenza Isaza Gómez—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz.
Martha Victoria Sáchica de Moncaleano; secretaria general.
(1) Gaceta de Congreso 177 del 30 de mayo de 1997.
(2) Gaceta del Congreso 207 del 13 de junio de 1997.
(3) Gaceta del Congreso 109 de 1997.
(4) Corte Constitucional. Sentencia C-374 de 1997.
(5) Corte Constitucional. Sentencia C-434 de 1996.
(6) Corte Constitucional. Sentencia C-312 de 1997.
(7) Sentencia C-510 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(8) Corte Constitucional. Sentencia C-374 de 1997.

References: ARTÍCULO 51
 ARTÍCULO 19
 artículo 7
 artículo 5
 artículo 272
 artículo 7
 artículo 241
 artículo 7
 artículo 29
 artículo 15
 artículo 2
 artículo 20
 artículo 21
 artículo 20
 artículo 58
 artículo 34
 resolución 
 resolución 
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 29
 artículo 34
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 15
 artículo 28
 artículo 15
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 16
 artículo 58
 artículo 16
 artículo 58
 artículo 58
 artículo 16
 artículo 29
 artículo 16
 artículo 6
 artículo 51
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 32
 artículo 51
 artículo 19
 artículo 7
 artículo 7