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Timestamp: 2020-05-26 20:34:36+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 233/02 de Corte Constitucional, 4 de Abril de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 43618244
Ley 678 de 2001. Art. 17 y 18. Responsabilidad patrimonial de los agentes del estado. Accion de repeticion. Llamamiento en garantia con fines de repeticion. Desvinculacion del servicio. Caducidad contractual. Inhabilidad sobreviniente. Control y registro de inhabilidades. Responsabilidad del servidor publico y particular que cumple funciones publicas. Regimen sancionador. Non bis in idem. Inexequibles.
Sentencia citada en: 74 sentencias, 11 artículos doctrinales
Sentencia C-233/02
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Improcedencia
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD-Manifestaciones de mayor énfasis de sistemas jurídicos/PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD-Finalidad
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Resarcimiento de perjuicios
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Repetición contra el agente/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Objetivo específico
El artículo estableció la obligación para el Estado de repetir contra el agente suyo por cuya actuación dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. Esta disposición constitucional se enmarca dentro del objetivo específico del Constituyente de obligar al servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su deber de actuar de manera diligente en el cumplimiento de sus tareas. El Constituyente también quiso en este sentido someter al servidor público a un severo régimen de inhabilidades e incompatibilidades, así como a estrictas reglas de conducta que garanticen la moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos atribuidas orientado siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado.
SERVIDOR PUBLICO EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Connotación de noción
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Particulares y servidores públicos
La responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores públicos en el Estado social de Derecho. Los particulares asumen en él una serie de obligaciones y de tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales. Así, la Carta señala que sectores tan importantes como la salud, la seguridad social, la educación, la ciencia y la tecnología, la protección especial de la personas de la tercera edad, de los niños y de los discapacitados, no son responsabilidad única del Estado, sino que la familia, la sociedad y los propios interesados deben también contribuir a su desarrollo.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Corresponsabilidad y cooperación entre Estado y particulares/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Particulares en ejercicio de funciones públicas
FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Asunción
FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Supuestos
La Corte ha señalado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que pueden enunciarse: a) La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado. b) La previsión legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas Jurídicas o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo ha señalado la Corte que la mencionada atribución tiene como límite "la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga". Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte. c) Finalmente en otros supuestos para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporación en varias oportunidades. Es entonces solamente en relación con las funciones públicas y administrativas que claramente establezca y autorice la ley que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia.
RESPONSABILIDAD EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR PUBLICO Y PARTICULAR-Competencia del legislador en régimen y sanciones
Es al legislador a quien corresponde fijar el régimen de responsabilidad aplicable a la prestación de funciones públicas por los servidores públicos y por los particulares en los casos que la misma ley señale y es a este a quien compete establecer las sanciones que les son aplicables.
RESPONSABILIDAD EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR PUBLICO-Manifestaciones
DERECHO SANCIONADOR-Universo
Como lo ha señalado la jurisprudencia, este derecho es una disciplina compleja que recubre diferentes regímenes sancionatorios con características específicas, pero sometidos todos a unos principios de configuración claros destinados a proteger las garantías constitucionales ligadas al debido proceso.
REGIMENES SANCIONATORIOS
NORMA CONSTITUCIONAL-Alcance del desarrollo legislativo/CONSTITUCION POLITICA-Desarrollo legal
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Consecuencias de carácter sancionatorio
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Sanciones accesorias
El carácter de la Constitución, que implica que los preceptos contenidos en ella han de ser entendidos y analizados de manera sistemática, como partes de un conjunto que se dirige a un objetivo específico, que no es otro que la realización del Estado Social de Derecho, permite afirmar, además, que el legislador con el propósito de afianzar el régimen de responsabilidad de quienes cumplen funciones públicas y de garantizar los principios de moralidad y eficiencia, así como los fines retributivo y preventivo inherentes a la acción regulada, bien podía establecer sanciones accesorias derivadas de la obligación de repetir contra el servidor o el particular por cuya culpa grave o dolo hubiere resultado condenado el Estado.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Núcleo temático y conexidad
En reiterada jurisprudencia se ha sostenido que el principio de unidad de materia, no es un concepto rígido que pueda restringir de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate democrático se realice de manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso. Sobre el particular ha señalado esta Corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de éste con las disposiciones atacadas para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación teleológica y sistemática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE REPETICION-Efectos de declaratoria de responsabilidad corresponden a función preventiva
LEY DE EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Expedición por legislador puede desplegarse en diferentes textos normativos
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Referencia en estatutos diferentes
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR PUBLICO Y PARTICULAR-Sanciones adicionales diferentes a la penal, disciplinaria y fiscal/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE REPETICION-Sanciones adicionales diferentes a la penal, disciplinaria y fiscal
ACCION DE REPETICION-Régimen sancionatorio diferente
LEY DE ACCION DE REPETICION-Inexistencia de supuesta naturaleza disciplinaria
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Desvinculación de funcionarios públicos que incurran en determinadas faltas
LEY DE ACCION DE REPETICION-Mecanismos de desvinculación del servicio
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Circunstancias de operancia
SANCION DISCIPLINARIA-Finalidad
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Bienes jurídicos protegidos
LEY DE ACCION DE REPETICION-No configuración de doble sanción disciplinaria
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación laboral, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente no son sanciones disciplinarias sino específicas
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD DE AGENTES-Distinción
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Ausencia de responsabilidad objetiva
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Conducta objeto de análisis
Es precisamente la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas el objeto de análisis en el proceso de acción de repetición o de llamamiento en garantía, pues es la culpa grave o dolo lo que se examina para determinar si se le debe condenar o no a resarcir a la administración por el pago que ella haya hecho, así como si le son o no aplicables la desvinculación laboral, la caducidad contractual y la inhabilidad sobreviniente.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Establecimiento de otras causales en materia de caducidad contractual
LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Declaración de caducidad contractual implica acto administrativo objeto de recursos
La declaratoria de caducidad del o de los contratos suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal, implica necesariamente que se profiera por la entidad contratante por orden y en cumplimiento de la sentencia de repetición o de llamamiento en garantía, un acto administrativo. Acto este que podrá ser objeto de los recursos establecidos en el Código de lo Contencioso Administrativo, pero cuyo objeto no será de volver a discutir lo decidido en la sentencia proferida en el proceso de repetición, sino los aspectos formales y sustanciales ligados a la aplicación de la sanción impuesta en ella.
DERECHO SANCIONADOR-Examen de principios de razonabilidad y proporcionalidad
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente
DERECHO SANCIONADOR-Metodología de análisis de finalidad legítima adoptada por el legislador
DERECHOS CONSTITUCIONALES-Restricción adecuada, necesaria y proporcionada
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHOS CONSTITUCIONALES-Disposiciones que establecen límites
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio por condena
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio por condena
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Cúmulo de sanciones
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Criterio estricto
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio, aunque se encuentre en otro cargo, por condena
DERECHO SANCIONADOR-Armonización de sanciones
ACCION DISCIPLINARIA Y ACCION DE REPETICIÓN-Desproporcionalidad en sanciones
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Cúmulo de sanciones que genera desvinculación
REGIMEN CONTRACTUAL Y ACCION DE REPETICION-Cadena de sanciones contraria a la Constitución
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Perjuicio económico desproporcionado por caducidad contractual
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desproporcionalidad de inhabilidad para acceso a cargo público y contratación con entidades estatales
ACCION DISCIPLINARIA Y ACCION DE REPETICION-Inhabilidad redundante
INHABILIDADES-Discriminación entre quienes tienen capacidad de pago o no
INHABILIDADES INTEMPORALES-Sujeción del legislador a la Constitución
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano J.A.C.V. demandó los artículos 17 y 18 de la Ley 678 de 2001 "por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición".
Mediante auto del 13 de septiembre del 2001, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991 "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional". Al proveer sobre esa admisión, se ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas en la Secretaría General de la Corte, para garantizar la intervención ciudadana, así mismo se dispuso enviar copia de la demanda al señor P. General de la Nación, a fin de que rindiera el concepto de su competencia, y se ordenó realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
En forma extemporánea, el ciudadano R.B.G. participó en este proceso para coadyuvar la demanda presentada y solicitar la inexequibilidad de las normas demandadas o, en subsidio, su exequibilidad condicionada a que en ningún caso éstas tendrán efectos retroactivos.
La doctora S.M.R., atendiendo la designación efectuada por el presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, con el fin de rendir concepto en el proceso de la referencia, dada la petición de esta Corporación, solicita que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas, por las razones que a continuación se sintetizan.
En relación con la supuesta vulneración por las normas demandadas del principio de unidad de materia contenido en los artículos 158 y 169 superiores, la interviniente recuerda que esta Corporación en reiterada jurisprudencia Cita entre otras las Sentencias C-531/95 M.P.A.M.C. y la C-133/93 M.P.V.N.M.. ha señalado que dicho principio no debe ser entendido como un criterio rígido y formalista que termine por vaciar de contenido la competencia del legislador, y que por tanto, sólo los contenidos de una ley respecto de los que razonable y objetivamente no sea posible establecer "una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con el eje temático sobre el cual se fundamentó la iniciativa legislativa" I.. pueden considerarse inconstitucionales.
Afirma de otro lado que en el sistema jurídico colombiano no se establece ninguna obligación para que los temas disciplinarios deban ser tratados exclusivamente en el Código Disciplinario Único. Concluye en consecuencia que el análisis de la constitucionalidad de las normas acusadas se debe basar en un criterio objetivo y razonable que permita preservar la integridad de las mismas, sin someterlas a un escrutinio rígido y formal que se aparte del espíritu que en esta materia estableció el Constituyente primario Al respecto cita apartes de la Sentencia C-540 de 2001 M.P.J.C.T., máxime cuando en su concepto existen evidentes vínculos de conexidad causal, teleológica y sistemática entre los preceptos demandados y la materia general de la ley.
El P. General de la Nación, mediante concepto No. 2704, del 30 de octubre de 2001, solicita que se declare por esta Corporación la inexequibilidad de las normas demandadas, con base en los argumentos que a continuación se sintetizan.
Como ejemplo de esta afirmación plantea que las sanciones del artículo 17 cuestionado, se hallan contenidas en la clasificación que de las mismas hacen los artículos 29 y 30 del Código Disciplinario Único -Ley 200 de 1995-.
De otra parte, agrega que cuando el artículo 17 enjuiciado prevé la desvinculación del servicio, desconoce el contenido del artículo 278-1 de la Carta Política, norma que "radica en cabeza del P. General de la Nación, de manera privativa y, previa audiencia, la competencia de desvincular del cargo público a un servidor público y, aún más, determina las causales que dan origen a la aplicación de la medida".
En conclusión, el Señor P. General de la Nación considera que el artículo 17 de la Ley 678 de 2001 resulta extraño al espíritu de la acción de repetición, que tiene carácter eminentemente resarcitorio y patrimonial y, que además, contiene disposiciones que atentan contra el principio de proporcionalidad de las sanciones que deben aplicarse a los servidores públicos y a los contratistas de la Administración, por lo que debe ser retirada del ordenamiento jurídico, al igual que el artículo 18 de esa misma Ley, dado que su aplicación está condicionada a la existencia del mencionado artículo 17.
La vista fiscal por el contrario no encuentra que existan dichos vínculos de conexidad entre los preceptos atacados y el eje temático de la ley enunciada que tiene un carácter eminentemente patrimonial, que no se compagina de ninguna manera con las disposiciones de carácter disciplinario introducidas en ella. Agrega que se desconoce en este sentido la competencia privativa del P. General en materia de desvinculación de los servidores públicos (art. 278-1 C.P.), así como la tradición normativa en materia de sanciones principales y sanciones accesorias de carácter disciplinario, de la misma manera que se vulnera el principio de proporcionalidad y el debido proceso en materia contractual, al establecer la declaratoria de caducidad de todos los contratos de quien haya sido condenado mediante acción de repetición o llamamiento en garantía, sin que haya mediado incumplimiento del contratista ni acto administrativo motivado que lo declare y frente al cual se puedan ejercer los recursos previstos en la ley. Por lo que concluye que las normas demandadas vulneran la Constitución y deben ser declaradas inexequibles.
La afirmación del principio de responsabilidad se hace evidente, en efecto, a través de varios elementos que reorientan en forma significativa tanto las relaciones entre los ciudadanos y el Estado, como el entendimiento del papel de los agentes estatales y del cumplimiento de las funciones públicas. Así, la consolidación de la responsabilidad estatal para responder por el daño antijurídico causado por sus agentes, la transformación del nivel de responsabilidad del agente estatal en relación con sus funciones y la posibilidad de comprometer su propio patrimonio en determinadas circunstancias, el establecimiento de una lógica de corresponsabilidad entre el Estado y los ciudadanos en el manejo de los asuntos públicos que pretende superar la visión tradicional de la esfera de lo puramente Estatal y de lo puramente privado, son entre otras La puesta en evidencia de los intereses colectivos, dentro de los cuales se incluye la moralidad pública como uno de los derechos a proteger se inscribe igualmente en este sentido. , manifestaciones de un mayor énfasis de los sistemas jurídicos en este principio que busca garantizar el cumplimiento eficiente de las tareas públicas.
El mismo artículo estableció la obligación para el Estado de repetir contra el agente suyo por cuya actuación dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. Esta disposición constitucional se enmarca dentro del objetivo específico del Constituyente de obligar al servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su deber de actuar de manera diligente en el cumplimiento de sus tareas Ver Gaceta Constitucional lunes 22 de abril de 191. Informe Ponencia Mecanismos de protección del orden jurídico y de los particulares. . El Constituyente también quiso en este sentido someter al servidor público a un severo régimen de inhabilidades e incompatibilidades, así como a estrictas reglas de conducta que garanticen la moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos atribuidas orientado siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado.
La noción de servidor público establecida en la Carta "Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
"La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio". tiene en este sentido una connotación finalista y no puramente nominal. Al respecto, recuérdese que conforme al artículo 2° de la Constitución, las autoridades están instituidas, entre otras finalidades, "para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares" y cómo al tenor del artículo 209 constitucional son principios que fundamentan el ejercicio de la función administrativa los "(...) de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (...)".
Ahora bien, la responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores públicos en el Estado social de Derecho. Los particulares asumen en él una serie de obligaciones y de tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales. Así, la Carta señala que sectores tan importantes como la salud ( art. 49 C.P. ), la seguridad social (art. 48 C.P.), la educación (art. 67 C.P.), la ciencia y la tecnología ( art. 71 C.P.), la protección especial de la personas de la tercera edad (art. 46 C.P.), de los niños (art. 44 C.P.) y de los discapacitados (art. 47 C.P.), no son responsabilidad única del Estado, sino que la familia, la sociedad y los propios interesados deben también contribuir a su desarrollo.
De otra parte, cabe recordar que enmarcado dentro del concepto de derecho - deber a la participación (arts. 2 y 95 C.P.) se abren igualmente sinnúmero de posibilidades para que los ciudadanos contribuyan al cumplimiento eficiente de las tareas públicas, participando por ejemplo en el control de la gestión pública (art. 270 C.P.), contratando con el Estado para el desarrollo de las diferentes tareas a el encomendadas (inciso final art. 150 C.P.) , o colaborando en la prestación de servicios antes reservados a la esfera estatal (art. 365 C.P.).
Resulta oportuno señalar, que el tema de la asunción de funciones administrativas por parte de los particulares al que se viene haciendo alusión, no debe confundirse con el tema de la privatización de ciertas entidades públicas. En efecto, la privatización es un fenómeno jurídico que consiste en que un patrimonio de naturaleza pública, es enajenado a particulares, de tal manera que se trueca en privado. La privatización comporta un cambio en la titularidad de ese patrimonio, que siendo estatal, pasa a manos de los particulares, y debe aquella responder a políticas que miran por la realización de los principios de eficiencia y eficacia de la función pública y enmarcarse dentro de los criterios del artículo 60 de la Carta.
En el mismo sentido la Corte ha señalado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que pueden enunciarse Ver Sentencia C- 543/2001 M.P.A.T.G.:
La previsión legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas Jurídicas o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo ha señalado la Corte que la mencionada atribución tiene como límite "la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga" Sentencia C-866 de 1999. M.P.V.N.M... Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte Sentencias C- 702 de 1999 M.P.F.M.D. y C-866 de 1999 M.P.V.N.M.. .
No sobra recordar que la Corte al analizar la posibilidad constitucional de que los particulares sean encargados del ejercicio de funciones administrativas (aspecto común a los supuestos que se han enunciado), ha expresado que las condiciones en que aquellos puedan cumplir las funciones administrativas son las que señale la ley y que si bien es cierto tales funciones pueden ser desarrolladas a título gratuito, según lo prevea la propia ley para un caso Sentencia C-091 de 1997 M.P.D.J.A.M., ello no impide que las mismas puedan ser remuneradas. Queda librado a la facultad discrecional del legislador señalar cuándo establece una u otra condición Sentencia C-866 de 1991. M.P.D.V.N.M.. Así las cosas, bien puede el legislador para efectos del ejercicio de las funciones administrativas - con base en las disposiciones constitucionales en análisis y en armonía con lo previsto en los artículos 150, numeral 9° e inciso final y 189, numeral 23 - autorizar al Gobierno Nacional para celebrar los contratos pertinentes.
Finalmente en otros supuestos para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporación en varias oportunidades Entre otras, ver sentencias C-372 de 1994 M.P.V.N.M., C-506 de 1994. M.P.F.M.D., C-316 de 1995. M.P.A.B.C. , y C- 671 de 1999. M.P.A.B.S.. Esta última declarando la exequibilidad del artículo 96 de la ley 489 de 1.998..
Ahora bien, como ha señalado esta Corporación, la circunstancia de que se asigne a los particulares el ejercicio de funciones públicas no modifica su estatus de particulares ni los convierte por ese hecho en servidores públicos Ver Sentencias C-286/96 M.P.J.G.H.G. y C- /2002 M.P.M.G.M.C.E.D.; sin embargo, es apenas evidente que el ejercicio de dichas funciones públicas implica un incremento de los compromisos que estos adquieren con el Estado y con la sociedad.
Así en tanto que titulares de funciones públicas, los particulares a los cuales estas se han asignado asumen las consiguientes responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que ello conlleva en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil Ver Sentencia C-563/98 M.P.A.B.C. y C.G.D...
Cabe diferenciar, sin embargo en este sentido el caso de las personas a quienes se les asigna el cumplimiento de una función pública en los términos señalados -ley, acto administrativo, convención -, de quienes prestan un servicio público, sometido en cuanto tal a un régimen legal especial pero que en si mismo no implica necesariamente el ejercicio de una función pública.
Sin embargo, conviene advertir que el contrato excepcionalmente puede constituir una forma, autorizada por la ley, de atribuir funciones públicas a un particular; ello acontece cuando la labor del contratista no se traduce y se agota con la simple ejecución material de una labor o prestación específicas, sino en el desarrollo de cometidos estatales que comportan la asunción de prerrogativas propias del poder público, como ocurre en los casos en que adquiere el carácter de concesionario, o administrador delegado o se le encomienda la prestación de un servicio público a cargo del Estado, o el recaudo de caudales o el manejo de bienes públicos, etc." Ver Sentencia C-563/98 M.P.A.B.C. y C.G.D.. .
Teniendo en cuenta estas precisiones, es entonces solamente en relación con las funciones públicas y administrativas que claramente establezca y autorice la ley Ver Sentencia C-089ª/94 M.P.V.N.M.. que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia, circunstancia que como se verá más adelante, se hace necesario tener en cuenta para el cabal entendimiento de las disposiciones acusadas en el presente proceso.
Así ha de tomarse en cuenta que el universo del derecho sancionador no se limita al derecho disciplinario y al derecho penal a los que generalmente se hace referencia. Como lo ha señalado la jurisprudencia Ver la Sentencia C-827/01 M.P.A.T.G.. Así mismo ver la Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, MP M.G.C., citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP A.B.C., este derecho es una disciplina compleja que recubre diferentes regímenes sancionatorios con características específicas, pero sometidos todos a unos principios de configuración claros destinados a proteger las garantías constitucionales ligadas al debido proceso.
"5.1.2. En la doctrina J.A.S.P.. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de E.R.A.. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000.se postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera explicita en los textos constitucionales. Así, a los principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso -régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta V.R.P.V.. Derecho Administrativo. Tomo I M.P.. Madrid 1996. L.M.O.. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II "La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo y jurisdiccional". A.. Madrid. 1996.), de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem" Sentencia C-827/01 M.P.A.T.G...
Estos principios comunes a todos los procedimientos que evidencian el ius puniendi del Estado - legalidad, tipicidad, prescripción, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem-, resultan aplicables a los diferentes regímenes sancionatorios establecidos -penal, disciplinario, fiscal, civil, administrativo no disciplinario -, o que se establezcan por el legislador para proteger los diferentes bienes jurídicos ligados al cumplimiento de los fines del Estado y el ejercicio de las funciones públicas.
"Articulo 17. Desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente. El servidor, exservidor o el particular que desempeñe funciones públicas, que haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, será desvinculado del servicio, aún si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad estatal, le será declarada la caducidad del o los contratos suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal y quedará inhabilitado por un término de cinco (5) años para el desempeño de cargos públicos y para contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte. En todo caso, la inhabilidad persistirá hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización establecida en la sentencia.
El artículo determina tres posibles destinatarios de su contenido, el servidor público, el exservidor y el particular que desempeñe funciones públicas. (se subraya)
Es decir que quien resulte condenado quedará inhabilitado para acceder a un cargo público, así como para contratar con entidades estatales -
expresión genérica aplicable tanto a los diferentes órganos de las tres ramas del poder público, como a los órganos autónomos e independientes establecidos en la Carta para el cumplimiento de las demás funciones del Estado (art. 113 C.P.)- o en las cuales el Estado tenga parte. La norma no precisa el porcentaje de participación en este caso.
Al respecto esta Corporación recuerda que la potestad del legislador para desarrollar el contenido de la Carta Política no encuentra limitantes distintos al respeto de los preceptos, principios y valores constitucionales. En este sentido cabe señalar que "el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a este corresponde hacer las leyes" Sentencia C-527/94 M.P.A.M.C..
Por medio de la ley el Congreso expresa su voluntad soberana que se concreta en normas de contenido general, impersonal y abstracto para regular los distintos aspectos de las relaciones sociales. El artículo 76 de la Constitución Nacional, al señalar las atribuciones que corresponde al Congreso adoptar mediante ley, no tiene alcance limitativo de la función legislativa; todo lo contrario, en él se comprenden todas aquellas actividades que el legislador estime necesario regular por ser acordes con el bien público y aptas para la realización de los fines del Estado con la restricción arriba anotada.Corte Suprema de Justicia. S.P.. Sentencia No 47 del 19 de junio de 1986. MP. J.E.D.P.. Gaceta Judicial. No 2426, pp 386 y 387."
El carácter de la Constitución, que implica que los preceptos contenidos en ella han de ser entendidos y analizados de manera sistemática, como partes de un conjunto que se dirige a un objetivo específico, que no es otro que la realización del Estado Social de Derecho Ver en este sentido la Sentencia C-534/96 M.P.F.M.D., permite afirmar, además, que el legislador con el propósito de afianzar el régimen de responsabilidad de quienes cumplen funciones públicas y de garantizar los principios de moralidad y eficiencia, así como los fines retributivo y preventivo inherentes a la acción regulada Artículo 3 de la ley 678 de 2001., bien podía establecer sanciones accesorias derivadas de la obligación de repetir contra el servidor o el particular por cuya culpa grave o dolo hubiere resultado condenado el Estado.
Tanto para el actor y el coadyuvante, como para el señor P., las normas acusadas violan los artículos 158 y 169 constitucionales por no respetar la unidad temática de la ley 678 de 2001, cuyo objetivo primordial consiste en desarrollar la acción de repetición consagrada en el artículo 90 de la Carta, y cuya naturaleza es estrictamente patrimonial.
Sobre el particular ha señalado esta Corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de éste con las disposiciones atacadas Sentencia C-501 de 2001, M.P.J.C.T.. para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma. Al respecto ha dicho:
"Esta Corporación en múltiples pronunciamientos se ha referido al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Al respecto ha sostenido "que la razón de su exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas." Sentencia C- 523 de 1995, M.P.V.N.M..
Ahora bien, es importante resaltar que, en aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el principio de la unidad de materia no puede distraer su objetivo, esto es, sobrepasar su finalidad pues, "Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley" Sentencia C-025 de 1993, M.P.E.C.M.. En consecuencia, el término "materia" debe interpretarse desde una perspectiva "amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley Sentencia C- 523 de 1995, M.P.V.N.M..." Sentencia C-565/97 M.P.V.N.M..
Frente al caso concreto, encuentra la Corte que el precepto acusado en nada contraviene el principio de unidad de materia, toda vez que existe de manera evidente una relación teleológica y sistemática entre los objetivos señalados en el artículo 3° de la ley "Artículo 3°. Finalidades. La acción de repetición está orientada a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella." y las disposiciones atacadas, las cuales desarrollan su contenido, dado que los efectos derivados de la declaratoria de responsabilidad del servidor público o del particular que cumple funciones públicas en ejercicio de la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición, corresponden a la función preventiva inherente a la acción de repetición y a la realización de los principios de moralidad y eficiencia de la función pública que la ley pretende hacer efectivos.
La naturaleza civil de carácter patrimonial a que aluden los artículos 1 y 2 Artículo 1°. Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores públicos y de los particulares que desempeñen funciones públicas, a través del ejercicio de la acción de repetición de que trata el artículo 90 de la Constitución Política o del llamamiento en garantía con fines de repetición.
No obstante, en los términos de esta ley, el servidor o ex servidor público o el particular investido de funciones públicas podrá ser llamado en garantía dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública, con los mismos fines de la acción de repetición. de la ley, no es óbice para que el legislador en ejercicio de su potestad de configuración, sin romper el carácter sistemático de la ley, sino por el contrario para afianzar sus objetivos previstos en el artículo 3°, haya dispuesto que se apliquen la desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente, que establece el artículo 17 atacado.
En relación con la afirmación del demandante y de quien coadyuva la demanda en el sentido que las disposiciones aludidas deberían haber sido incluidas más bien en una ley sobre el ejercicio de las funciones públicas y no en la ley 678 de 2001, basta recordar que el artículo 150-23 citado en la demanda señala textualmente que corresponde al Congreso "expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos" Subrayas fuera de texto., de lo que se deduce que la competencia del legislador no se agota con la expedición de una ley sobre funciones públicas, sino que esta puede desplegarse en diferentes textos normativos en los que se incluyan determinados aspectos del ejercicio de dichas funciones. En este caso el legislador hizo uso de su competencia para regular un aspecto particular de ese tema, cual es el de la responsabilidad que cabe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas y las sanciones derivadas del ejercicio de la acción de repetición.
Ahora bien en relación con la afirmación de la demanda en el sentido que las disposiciones atacadas han debido incluirse en el Código Disciplinario Único, dada su naturaleza eminentemente disciplinaria, la Corte considera que dicho argumento carece de sustento, toda vez que no solamente la existencia de un Código Disciplinario Único, no impide que el legislador se refiera a materias disciplinarias en estatutos diferentes Ver Sentencia C- 178/96 M.P.A.B.C., sino que, como se pasará a explicar inmediatamente, los efectos a que alude el artículo 17 atacado no tienen ese carácter.
Ahora bien, cabe destacar que el artículo 2° de la Ley 734 de 2002 que entrará a regir el 5 de mayo de 2002, señala que "la acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta".(se subraya). Es decir que el ordenamiento jurídico disciplinario también admite que se puedan generar otro tipo de responsabilidades, originadas en la misma conducta constitutiva de falta disciplinaria.
Así las cosas, la Corte debe desestimar los argumentos derivados de la supuesta naturaleza disciplinaria de las disposiciones atacadas, pues a las sanciones en éstas establecidas no pueden aplicarse principios o preceptos previstos de manera específica para el régimen disciplinario. Ello, sin perjuicio claro está de que para el análisis de constitucionalidad de las normas atacadas deba tener en cuenta los principios esenciales aplicables a todo régimen sancionatorio ligados al respeto del debido proceso Ver Sentencia C-827 /01 M.P.A.T.G.. .
La Corte debe señalar igualmente que contrariamente a lo sostenido por el Ministerio Público, las disposiciones atacadas no desconocen el artículo 278- 1 de la Carta, norma que consagra la facultad del P. General de la Nación para desvincular del cargo a funcionarios públicos que incurran en determinadas faltas "ARTICULO 278. El P. General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones:
Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo". (...). En efecto, la competencia del P. a que alude dicha norma dentro del ámbito disciplinario, no impide que el Legislador consagre otros mecanismos de desvinculación del servicio, por otras razones y en otros supuestos como los que consagra la norma atacada, y sin que se pueda entender que el único mecanismo y las únicas causales de desvinculación del servicio sean las establecidas en la citada norma constitucional.
4.4.1. Ausencia de violación del principio de non bis in idem
En opinión del actor, quien resulte condenado en la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición podría estar sometido a dos sanciones disciplinarias con base en los mismos hechos - en su ejemplo una desviación de poder -, violándose así el principio de non bis in idem.
"La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos." Sentencia Corte Suprema de Justicia de noviembre 22 de 1990. (subrayas fuera de texto)
En relación con los bienes jurídicos protegidos con la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición y las sanciones aplicables en caso de condena a que se refiere el artículo 17 atacado, son la defensa del patrimonio público y el respeto de los principios de moralidad y eficiencia de la función pública Sentencia C-832 M.P.R.E.G., sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella (artículo 3° de la ley 678 de 2001).
Al respecto debe tenerse en cuenta que la ley 678 de 2001 en materia de acción de repetición, establece un juez competente -el juez en lo contencioso administrativo Artículo 7°. Jurisdicción y competencia. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición.
Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto.- y un procedimiento aplicable - el procedimiento ordinario en lo contencioso administrativo consagrado en los artículos 206 a 214 ART. 206.-Los procesos relativos a nulidad de actos administrativos y cartas de naturaleza, nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa, a controversias sobre contratos administrativos y privados con cláusulas de caducidad y a nulidad de laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en los contratos mencionados, se tramitarán por el proceso ordinario. Este procedimiento también debe observarse para adelantar y decidir todos los litigios para los cuales la ley no señale un trámite especial.
Que se notifique el representante legal de la entidad demandada o a su delegado, conforme a lo dispuesto por el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo.
Que se notifique personalmente a la persona o personas que, según la demanda o los actos acusados, tengan interés directo en el resultado del proceso si no fuere posible la notificación personal en el término de cinco(5) días, contados desde el siguiente a aquel en que el interesado haga el depósito que prescribe ésta disposición, sin necesidad de orden especial, se las emplazará por edicto para que en el término de cinco (5) días se presenten para notificarse del auto admisorio de la demanda, el edicto determinará, con todo claridad, el asunto de que se trate, se fijará en la secretaría y se publicará dos (2) veces en días distintos dentro del mismo lapso en un periódico de amplia circulación nacional o local según el caso. El edicto y las publicaciones se agregarán al expediente.
Que se fije en lista por el término de diez (10) días, para que los demandados puedan presentar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas y para que los terceros interviniente la impugnen o coadyuven.
Que se solicite al correspondiente funcionario el envío de los antecedentes administrativos dentro del término que al efecto se le señale. El desacato a esta solicitud o la inobservancia del plazo indicado constituye falta disciplinaria.
ART. 211. Vencido el término de traslado al fiscal, se enviará el expediente al ponente para que elabore el proyecto de sentencia, éste se deberá registrar dentro de los cuarenta (40 ) días siguientes. La Sala, sección o subsección, tendrá veinte (20) días para fallar. al que remite el artículo 10 de la ley Artículo 10. Procedimiento. La acción de repetición se tramitará de acuerdo con el procedimiento ordinario previsto en el Código Contencioso Administrativo para las acciones de reparación directa. , mediante el cual se decidirá, luego de examinar la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas, si éste incurrió en dolo o culpa grave que justifiquen su condena en los términos del artículo 14 de la ley Artículo 14. Cuantificación de la condena. Cuando la autoridad judicial que conozca de la acción de repetición o del llamamiento en garantía decida que el perjuicio causado al Estado lo fue por el dolo a la culpa grave de uno de sus agentes, aquella cuantificará el monto de la condena correspondiente atendiendo al grado de participación del agente en la producción d el daño, culpa grave o dolo a sus condiciones personales y a la valoración que haga con base en las pruebas aportadas al proceso de repetición., así como la aplicación de las sanciones establecidas en el artículo 17 ibidem.
En el primer caso, como se ha visto, la responsabilidad resulta de la antijuridicidad del daño, pero frente a sus agentes esa antijuridicidad se deduce de la conducta de éstos, vale decir, de que el comportamiento asumido por ellos y que dio lugar al daño, fue doloso o gravemente culposo. En tal virtud, no puede deducirse responsabilidad patrimonial del funcionario o agente público, si no se establece que obró, por acción u omisión, constitutiva de dolo o culpa grave, y que lo hizo en ejercicio o con motivo de sus funciones." Sentencia C- 430/2000 M.P.A.B.C..
En relación con el llamamiento en garantía con fines de repetición, idénticas consideraciones deben hacerse. El procedimiento aplicable en ese caso, contenido en los artículos 19 a 22 Artículo 19. Llamamiento en garantía. Dentro de los procesos de responsabilidad en contra del Estado relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad pública directamente perjudicada o el Ministerio Público, podrán solicitar el llamamiento en garantía del agente frente al que aparezca prueba sumaria de su responsabilidad al haber actuado con dolo o culpa grave, para que en el mismo proceso se decida la responsabilidad de la administración y la del funcionario.
Artículo 21. Conciliación. Cuando en un proceso de responsabilidad estatal se ejercite el llamamiento en garantía y éste termine mediante conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos, el agente estatal llamado podrá en la misma audiencia conciliar las pretensiones en su contra. Si no lo hace, el proceso del llamamiento continuará hasta culminar con sentencia, sin perjuicio de poder intentar una nueva audiencia de conciliación, que deberá ser solicitada de mutuo acuerdo entre las partes.Artículo 22. Condena. En la sentencia que ponga fin al proceso de responsabilidad en contra del Estado, el juez o magistrado se pronunciará no sólo sobre las pretensiones de la demanda principal sino también sobre la responsabilidad del agente llamado en garantía y la repetición que le corresponda al Estado respecto de aquél. (subrayas fuera de texto) de la ley 678 de 2001, deberá ofrecer igualmente todas las garantías procesales para la defensa del llamado en garantía La Corte estima de otra parte que esta no es la oportunidad para hacer el examen de constitucionalidad especifico de ese procedimiento, el cual será analizado con ocasión del estudio de las demandas que actualmente cursan en la Corte contra algunos de dichos artículos (Expediente D-003832)..
El Señor P. considera que en materia contractual se vulnera igualmente el artículo 29 constitucional, en cuanto se declara la caducidad contractual sin que haya existido incumplimiento del contratista y sin que haya mediado un acto administrativo motivado, susceptible de recursos.
El Legislador, en tanto respete los preceptos, principios y valores constitucionales, cuenta con un amplio margen de configuración normativa tanto al ejercer la atribución establecida en el último inciso del artículo 150 C.P., norma que señala que "compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional", como para regular la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares que cumplen funciones públicas (Arts 90, 123,124 y 150-23 C.P.).
Cabe recordar que esta Corporación ha establecido una metodología para el análisis judicial de la finalidad legítima de las sanciones adoptadas por el legislador, ligada a los principios de proporcionalidad y razonabilidad exigidas a ellas Ver entre otras las Sentencias C-584 de 1997 M.P.E.C.M. y C-142/01 M.P.E.M.L... Así la Corte ha dicho que la restricción a los derechos constitucionales que ellas implican Ver Sentencia C- 1212/01 M.P.J.A.R.. , debe ser adecuada para lograr el fin perseguido, además deberá determinarse si es necesaria, en el sentido de que no exista un medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, por último, si son "proporcionados stricto sensu" Sentencia C-309 de 1997 M.P A.M.C.. Sobre el juicio de proporcionalidad strictu sensu, en la sentencia C-584 de 1997 se precisa que " Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional.", esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende garantizar.
"En relación con el juicio de proporcionalidad que el juez constitucional debe adelantar sobre este tipo de disposiciones que introducen límites a los derechos fundamentales, la jurisprudencia ha definido que la verificación debe recaer no solo sobre el hecho de que la norma logre una finalidad legítima, sino que también debe establecerse si la limitación era necesaria y útil para alcanzar tal finalidad. Además, para que dicha restricción sea constitucional, se requiere que sea ponderada o proporcional en sentido estricto. `Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional' Sentencia C-448 de 1997, M.P E.C.M.. Sobre este tema también pueden consultarse entre otras, las sentencias C-371 de 2000, C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999, C-309 de 1997 y C-741 de 1999. " Sentencia C-648/01 M.P.M.G.M.C.
La voluntad de establecer este cúmulo de sanciones Cúmulo de sanciones que no hacía parte por cierto del proyecto original presentado a consideración del Congreso por el Señor P. General de la Nación y por el H. Senador G.V.L., ni de la ponencia favorable para primero y segundo debate de la H.S.I.B.P., y que fue introducido por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes ., se explica sin duda por la necesidad de combatir el flagelo de la corrupción y de desalentar conductas que afecten el patrimonio público.
Dado que dichas sanciones implican sin embargo una severa restricción de los derechos de las personas a las que ellas se dirigen Entre otros derechos sus disposiciones claramente limitan el derecho al trabajo (Art. 25 C.P.), a la libertad de escoger profesión u oficio (. Art. 26 C.P), a participar en la conformación del poder público y a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40 -7 C.P.), a la igualdad (Art. 13 C.P.)., esta Corporación debe examinar no solamente la idoneidad del medio empleado por el legislador para alcanzar los fines mencionados Ver Sentencia C-557/01 M.P.M.J.C.E., sino también si el ordenamiento jurídico ofrece alternativas menos onerosas en términos de limitación de derechos que eventualmente pongan en evidencia la desproporción o la irrazonabilidad de las mismas.
Dicho análisis deberá hacerlo la Corte en relación con cada una de las sanciones señaladas en el artículo 17 atacado tomando en cuenta particularmente la concordancia de las medidas enunciadas, con el conjunto de sanciones que pueden ser aplicadas en estas circunstancias, que no se limitan a las establecidas por el legislador en el artículo bajo examen, pues como se ha visto, sin que ello implique la violación del principio de non bis in idem, ellas se entienden sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación con los mismos hechos que dieron origen a la acción de repetición o el llamamiento en garantía. Contexto normativo que pone en evidencia la necesidad de adoptar en este caso un criterio estricto En relación con la intensidad del juicio de razonabilidad y proporcionalidad. Ver Sentencias C-093/01 M.P.A.M.C. y C-557/01 M.P.M.J.C.E.. en la aplicación del juicio de razonabilidad y de proporcionalidad al que como se ha dicho debe someterse la norma Sobre este punto Ver entre otras las Sentencias C-388/00 M.P.E.C.M., C-648/01 M.P.M.G.M.C.. .
La Corte concluye entonces que además del cúmulo de sanciones que generaría la aplicación de la desvinculación que consagra la norma atacada, ya existen otros instrumentos para alcanzar uno de los principales fines perseguidos por ella, por lo que la necesidad de mantenerla en el ordenamiento jurídico no se hace evidente, sobre todo tomando en cuenta la importante restricción de derechos que ella implica Ver Sentencia C-093/01 M.P.A.M.C.. En este caso como se ha dicho se limita el derecho al trabajo (Art. 25 C.P.), la libertad de escoger profesión u oficio (. Art. 26 C.P), a participar en la conformación del poder público y a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40 -7 C.P.), a la igualdad (Art. 13 C.P.).
, así como el hecho que ésta no sería la única sanción que podría ser aplicada como complemento a la obligación de restituir al Estado el valor de lo que este haya debido pagar por el perjuicio causado por el servidor que incurrió en culpa grave o dolo.
Es decir que la declaratoria de caducidad que se ordena aplicar por la norma atacada, a los contratos suscritos y en ejecución, supongan o no el ejercicio de funciones públicas, generará una inhabilidad adicional a la establecida en la misma norma Cabe recordar de otra parte que de acuerdo con el artículo 58 de la ley 80 de 1993, en caso de declaratoria de responsabilidad civil de los servidores públicos o de los particulares, como consecuencia de las acciones u omisiones que se les imputen en relación con su actuación contractual, éstos quedarán inhabilitados para ejercer cargos públicos y para celebrar contratos con las entidades estatales por diez años contados a partir de la fecha de ejecutoria de la respectiva sentencia.
Ello significa que puede darse el caso de un contratista, que al ejecutar un contrato que comporte el ejercicio de funciones públicas, resulte condenado civilmente por su actuación contractual derivada por ejemplo de un incumplimiento, del que se genere a su vez un daño a un tercero que deba resarcir el Estado y por el cual pueda ser condenado en la acción de repetición de comprobarse que su conducta ha sido dolosa o gravemente culposa, lo que implica necesariamente que le serían aplicables tanto las inhabilidades contenidas en los artículos 58 de la ley 80 y 17 de la ley 678 de 2001, como la inhabilidad establecida en el artículo 8° de la ley 80 configurada por el hecho de la declaratoria de caducidad a que alude la norma atacada. , circunstancia que para la Corte configura una cadena de sanciones contraria a la Constitución.
Téngase en cuenta al respecto que puede presentarse la situación en la que terminado el contrato cuyo objeto fuere el ejercicio e funciones públicas, sin haberse iniciado ningún proceso en relación con el mismo - ni el proceso que determinaría la responsabilidad del Estado ni aquel relativo al ejercicio de la acción de repetición -, un contratista celebra uno o varios contratos con el Estado. En este caso, de llegar a ser posteriormente condenado en el proceso de repetición, el contratista se vería afectado por una declaratoria de caducidad que no pudo ser prevista al momento de la celebración de los nuevos contratos y que genera para él no sólo la cadena de inhabilidades previstas en la ley, sino posiblemente también un perjuicio económico desproporcionado, en la medida en que no solamente no tendrá derecho a indemnización por el hecho de la caducidad Recuérdese que según el artículo 18 de la ley 80 si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el contratista. Situación que ante el silencio del legislador sobre este punto en la ley 678 de 2001 ha de entenderse aplicable en este caso. , sino que podrá haber comprometido en los nuevos contratos una parte sustancial de su patrimonio.
No sobra advertir por lo demás que asiste razón al señor P. cuando afirma que con la declaratoria de caducidad se pone innecesariamente en peligro la continuidad de la actividad contractual, así como los principios que orientan la función administrativa en este campo (art. 209 C.P.), en la medida en que las consecuencias de dicha declaratoria alterarán de manera importante la gestión desarrollada por las diferentes entidades públicas, sobre todo tomando en cuenta que ella podrá aplicarse a cualquier tipo de contratos.
En efecto, esta Corporación recuerda que de acuerdo con los artículos 45 y 46 de la Ley 734 de 2002 "Artículo 45. Definición de las sanciones.
La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
La amonestación escrita se anotará en la correspondiente hoja de vida. (subrayas fuera de texto) la sanción de destitución en el proceso disciplinario conlleva una inhabilidad para ejercer la función pública en cualquier cargo o función por un término mínimo de 10 años y un máximo de 20 años. Así mismo, en caso de que se declare fiscalmente responsable al servidor por los mismos hechos que dieron lugar a la condena en el proceso de repetición será aplicable la inhabilidad señalada en el parágrafo 1° del artículo 38 de la ley 734 de 2002 Artículo 38. Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes:
Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.
H. en estado de interdicción judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal, o suspendido en el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo a desempeñar se relacione con la misma.
Para estos efectos la sentencia condenatoria deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un delito que afecte el patrimonio del Estado. (subrayas fuera de texto).. Inhabilidades a las que deberá sumarse la que se genere en materia penal en caso de haberse configurado un delito contra el patrimonio del Estado (art 122 C.P.) Cabe recordar que el artículo 38 de la Ley 734 de 2001 señala igualmente que constituye inhabilidad para desempeñar cargos públicos "Además de la descrita en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político". .
Al respecto la Corte debe señalar que si bien en este campo existe una clara potestad de configuración del legislador, aun para establecer en determinadas circunstancias inhabilidades intemporales Sentencia C- 1212/01 M.P.J.A.R.
, no debe olvidarse que dicha potestad se encuentra supeditada al respeto de los principios y valores constitucionales y que en este caso se establece una situación discriminatoria entre quienes tienen capacidad de pagar las sumas respectivas y quienes no la tienen, contraviniendo de esta forma el artículo 13 constitucional. En efecto, la posibilidad de ver restablecido sus derechos al trabajo (C.P. Art. 25), a la libertad de escoger profesión u oficio (C.P. Art. 26) y a participar en la conformación del poder público (C.P. Art. 40), limitados temporalmente en virtud de la inhabilidad establecida en la norma, quedaría supeditada a la capacidad económica de cada servidor, circunstancia que contraviene de manera evidente la Constitución.
La inexequibilidad del artículo 18 de le Ley 678 de 2001
En la medida en que la inhabilidad consagrada en el artículo 17 contravine la Carta, en los términos ya anotados, no tiene sentido mantener en el ordenamiento jurídico el artículo 18 de misma ley "Artículo 18. Control y registro de inhabilidades. Para efectos de lo establecido en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 190 de 1995, la Procuraduría General de la Nación se encargará de llevar el control y registro actualizado de la inhabilidad contemplada en el artículo anterior.
Parágrafo. Para efectos estadísticos, se remitirá por parte del juez o magistrado una copia de la comunicación al Ministerio de Justicia y del Derecho-Dirección de Defensa Judicial de la Nación." , cuya preceptiva legal supone la existencia de dicha inhabilidad. En este sentido el artículo 18 será igualmente declarado inexequible.
Primero. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 de le Ley 678 de 2001.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 de le Ley 678 de 2001.
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 62832 de 13 de Septiembre de 2012

References: artículo 2
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 278
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 17
 artículo 2
 artículo 209
 artículo 60
 artículo 96
 artículo 76
 Artículo 3
 artículo 90
 artículo 158
 artículo 3
 Artículo 1
 artículo 90
 artículo 3
 artículo 17
 artículo 150
 artículo 17
 artículo 2
 artículo 278
 artículo 17
 Artículo 7
 artículo 150
 artículo 10
 Artículo 10
 artículo 14
 Artículo 14
 artículo 17
 Artículo 19

Artículo 21
 artículo 29
 artículo 150
 artículo 17
 artículo 58
 artículo 8
 artículo 18
 artículo 38
 Artículo 38
 artículo 38
 artículo 122
 artículo 13
 artículo 18
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 1
 artículo 18
 artículo 17
 artículo 18