Source: https://www.hausarbeiten.de/document/194600
Timestamp: 2018-01-17 03:08:52+00:00

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Die Emissionsgenehmigung nach dem TEHG | Hausarbeiten publizieren
Regelungsinhalt, Rechtscharakter, Funktion und geplante Umsetzung im Umweltgesetzbuch
40 Seiten, Note: 15,00
B. Regelungsinhalt des § 4 TEHG – Emissionsgenehmigung
1. Die „isolierte“ Emissionsgenehmigung
2. Die Emissionsgenehmigung nach § 4 Abs. 6 TEHG
a) Bisherige Ausgestaltungsvarianten
b) Einordnung unter die Ausgestaltungsvarianten
cc) Richtlinie
dd) Reichweite der Konzentrationswirkung
ee) Wortlaut
c) Bestimmung der neuen Ausgestaltungsvariante
3. Die Emissionsgenehmigung nach § 4 Abs. 7 TEHG
a) Rechtsnatur der Regelung
b) Folge der gesetzlichen Fiktion
c) Richtlinienkonformität
d) Rechtmäßigkeit – Verfassungsmäßigkeit
aa) Umfang des Bestandsschutzes
bb) Vereinbarkeit mit dem Bestandschutz
C. Rechtscharakter
1. Feststellungswirkung
2. Gestattungswirkung
a) Grundlagen des Emissionshandels
b) Wirkungsprinzip des Emissionshandelssystems
c) Regelung der Abgabeverpflichtung
d) Rechtsfolgen der Abgabepflichtverletzung
E. Geplante Umsetzung im UGB
II. Regelung der Emissionsgenehmigung
„Die Emissionsgenehmigung nach dem TEHG (§ 4 TEHG)
unter Berücksichtigung der Rechtsentwicklung im Hinblick auf
das UGB – Rechtscharakter und Funktion“
Der Emissionshandel als Maßnahme des internationalen Klimaschutzes ist grundlegend auf das Protokoll von Kyoto vom 11. Dezember 1997 zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (Kyoto-Protokoll)[1] zurückzuführen. Auf Ebene der Europäischen Union wurde, beginnend mit den Vorschlägen der Kommission im Gründbuch[2], eine über die völkerrechtliche Verpflichtung des Kyoto-Protokolls hinausgehende rechtliche Bindung der Mitgliedsstaaten zur Einführung eines Emissionshandelssystems im Wesentlichen mit den Richtlinien 2003/87/EG[3] und 2004/101/EG[4] geschaffen. Deren nationale Umsetzung erfolgte zum Teil durch das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG).[5] Zweck dieses Gesetzes ist es, für Tätigkeiten, durch die in besonderem Maße Treibhausgase emittiert werden, die Grundlagen für den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen in einem gemeinschaftsweiten Emissionshandelssystem zu schaffen, um damit durch eine kosteneffiziente Verringerung von Treibhausgasen zum weltweiten Klimaschutz beizutragen, § 1 TEHG. Weitere maßgebliche nationale Umsetzungsakte sind das Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007)[6] und Zuteilungsgesetz 2012 (ZuG 2012)[7], die auf den von der Bundesregierung für die jeweiligen Zuteilungszeiträume beschlossenen Nationalen Zuteilungs- bzw. Allokationsplänen (NAP I[8], NAP II[9] ) basieren, sowie das Projekt-Mechanismen-Gesetz (ProMechG)[10]. Zu erwähnen sind auch die Emissionshandelskostenverordnung 2007 (EHKostV 2007)[11], Zuteilungsverordnung 2007 (ZuV 2007)[12], Zuteilungsverordnung 2012 (ZuV 2012)[13] und die Projekt-Mechanismen-Gebührenverordnung (ProMechGebV)[14]. Als national zuständige Behörde zur Umsetzung der marktwirtschaftlichen Klimaschutzinstrumente des Kyoto-Protokolls und zur Führung des auf der Verordnung 2216/2004/EG[15] beruhenden deutschen Emissionshandelsregisters[16] wurde die Deutsche Emissionshandelsstelle[17] im Umweltbundesamt geschaffen.
Das Emissionshandelssystem in der europäischen Gemeinschaft startete zum 01. Januar 2005.[18] Nach Art. 4 der Richtlinie 2003/87/EG haben die Mitgliedsstaaten sicherzustellen, dass die dem Anwendungsbereich der Richtlinie unterfallenden emittierenden Tätigkeiten nur dann durchgeführt werden, wenn der Betreiber über eine Genehmigung verfügt. Die nachfolgende Betrachtung setzt sich mit der in § 4 TEHG umgesetzten Emissionsgenehmigung auseinander. Zunächst wird der Regelungsinhalt des § 4 TEHG erfasst (B.). Daran schließt sich die Bestimmung des Rechtscharakters der Genehmigung (C.) und ihrer Funktion (D.) an. Abschließend wird auf die geplante Umsetzung im Umweltgesetzbuch (UGB) eingegangen (E.).
Gemäß § 4 Abs. 1 TEHG bedarf die Freisetzung von Treibhausgasen durch eine Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes einer Genehmigung, der sog. Emissionsgenehmigung. Als Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes gelten die in Anhang 1 des TEHG genannten Tätigkeiten, § 3 Abs. 3 TEHG. Unter Freisetzung ist jede Handlung (aktives Tun oder Unterlassen) zu verstehen, durch die eine Lage geschaffen wird, in der sich das Treibhausgas ganz oder teilweise unkontrollierbar in die Umwelt ausbreiten kann.[19] Verpflichteter nach dem TEHG ist der in § 3 Abs.5 TEHG legal definierte Verantwortliche, wobei der Begriff des Verantwortlichen dem deutschen Anlagenrecht bisher fremd war. Der Verantwortliche ist bei genehmigungsbedürftigen Anlagen nach dem BImSchG gleichzeitig der Betreiber der Anlage, §3 Abs. 5 Satz. 2 TEHG.[20] Materiell setzt die Emissionsgenehmigung voraus, dass der Verantwortliche in der Lage ist, die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen zu ermitteln und darüber Bericht zu erstatten, §4 Abs. 2 TEHG. Zeitpunkt der Antragstellung für die Erteilung der Genehmigung, Inhalt der Antragsunterlagen, sonstige formale Antragsanforderungen sowie Angaben und Bestimmungen der Genehmigung sind in den Absätzen 3 bis 5 geregelt.
Bedarf eine Anlage gleichzeitig der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, normiert § 4 Abs. 6 TEHG das Verhältnis dieser Genehmigung zur Emissionsgenehmigung. Mit § 4 Abs. 7 TEHG wurden Bestimmungen für emissionsgenehmigungspflichtige Anlagen geschaffen, die bereits vor dem 15. Juli 2004 immis-sionsschutzrechtlich genehmigt worden sind.
Die Absätze 8 bis 11 enthalten das Rangverhältnis von Sanktionsmaßnahmen aus TEHG und BImSchG bei Verstößen gegen Betreiberpflichten nach § 5 TEHG, die Pflicht zur Anzeige einer geplanter Änderung der Tätigkeit, die Pflichten und Rechtsfolgen bei Änderung von Identität oder Rechtsform des Verantwortlichen sowie die Festlegung der Zuständigkeit der genehmigenden Behörde.
Von einer „isolierten“[21] Emissionsgenehmigung wird gesprochen, wenn eine Anlage in Abgrenzung zu § 4 Abs. 6 und 7 TEHG der Emissionsgenehmigung, nicht aber der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach §4 BImSchG bedarf. Die Emissionsgenehmigung nach § 4 Abs. 2 bis 5 TEHG ist als Verwaltungsakt gesondert zu erteilen.[22] Genehmigungsbehörde ist das Umweltbundesamt, §20 Abs. 1 Satz2 TEHG.
Der Genehmigungsvorbehalt des § 4 Abs. 1 TEHG schließt die im Anhang 1 des TEHG genannten Tätigkeiten ein. Dieser Anwendungsbereich entspricht derzeit vollständig dem Anwendungsbereich der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, sodass für die Ausübung von Tätigkeiten nach Anhang 1 des TEHG immer auch eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erforderlich ist. Da gemäß §4 Abs.6 TEHG die immissionsschutzrechtliche Genehmigung die Emissionsgenehmigung ist, erlangt die Erteilung einer „isolierten“ Emissionsgenehmigung i.S.v. § 4 Abs. 1 bis 5 TEHG erst mit Erweiterung von Anhang 1 über den von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung erfassten Anwendungsbereich hinaus praktische Bedeutung.[23] Die Schaffung der Möglichkeit einer gesonderten Erteilung der Emissionsgenehmigung resultiert aus dem Bestreben des Gesetzgebers, das TEHG als Stammgesetz einer Öffnung des Emissionsrechtehandels für solche Tätigkeiten vorzubehalten, die nicht im Betrieb genehmigungsbedürftiger Anlagen bestehen, wie z.B. den Straßen- und Luftverkehr.[24]
Bei Anlagen, die einer Genehmigung nach § 4 BImSchG bedürfen und im Umkehrschluss zu §4 Abs.7 Satz1 TEHG nicht vor dem 15. Juli 2004 genehmigt wurden (sog. Neuanlagen[25] ), „ ist“ nach § 4 Abs. 6 TEHG die immissionsschutzrechtliche Genehmigung die Emissionsgenehmigung. Die Absätze 2 bis 5 finden im immissionsschutzrechtlichen Verfahren Anwendung, soweit sie zusätzliche Anforderungen enthalten. Damit wird das in der 9. BImSchV geregelte immissionsschutzrechtliche Verfahren ergänzt und eine gesonderte Erteilung der Emissionsgenehmigung entbehrlich. Genehmigungsbehörde ist gemäß §20 Abs.1 Satz 1 TEHG die für die Erteilung der Genehmigung nach § 4 BImSchG zuständige Landesbehörde. Ausgehend von der wörtlichen Gleichsetzung der Genehmigungen ist im Folgenden zu klären, welche Auswirkungen dies auf ihr Verhältnis hat und wie die Genehmigung nach § 4 Abs. 6 TEHG zu klassifizieren ist.
Sind für die Errichtung und den Betrieb einer Anlage neben der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 4 BImSchG andere Genehmigungen erforderlich, bestimmt § 13 BImSchG deren Verhältnis zueinander. Die immissions-schutzrechtliche Genehmigung schließt andere die Anlage betreffende öffentlich-rechtliche Genehmigungen mit gewissen Ausnahmen ein. Dem nationalen Recht sind in diesem Bereich demnach zwei Ausgestaltungsvarianten bekannt. Entweder die immissionsschutzrechtliche Genehmigung umfasst auch die sonst noch erforderlichen Genehmigungen (sog. Konzentrationswirkung), jedenfalls soweit die immissionsschutzrechtlich genehmigte Anlage gegenständlich reicht,[26] oder die einzelnen Genehmigungen werden gesondert erteilt.
Im Gesetzgebungsverfahren zum TEHG wurden beide Varianten diskutiert. Zunächst lag ein die Konzentrationswirkung annehmender und (deklaratorisch) auf das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren verweisender Gesetzesentwurf vor.[27] In einem späteren Entwurf wurde § 13 BImSchG für nicht anwendbar erklärt und zwei gesondert zu erteilende Genehmigungen favorisiert.[28] Aus der Einigung im Vermittlungsausschuss resultiert die dann beschlossene Formulierung des § 4 TEHG, in der weder eine Regelung zur Nichtanwendbarkeit des §13 BImSchG noch ein Verweis auf das bundesimmissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren enthalten ist, sondern bestimmt wurde, dass die immis-sionsschutzrechtliche Genehmigung die Emissionsgenehmigung ist und nur ein Genehmigungsakt benötig wird. Ausgehend von beiden Varianten folgt aus der Nichtregelung einer Ausnahme in §13 BImSchG bzw. einer anderweitigen „Nichtanwendbarkeitsbestimmung“ im TEHG und dem Verzicht eines doppelten Genehmigungsaktes zunächst, dass die Emissionsgenehmigung unter den gesetzlichen Normfall des §13 BImSchG (Konzentrationswirkung) zu fassen ist.[29]
Gegen ein solches Ergebnis spricht der Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens, in dem zeitlich erst auf die Konzentrationswirkung verwiesen und später der Verweis gestrichen wurde. Allein vermag dieses Argument nicht zu überzeugen und kann sogar in sein Gegenteil verkehrt werden. Gerade die nochmalige Änderung der Norm im Gesetzgebungsverfahren, wodurch die Regelung zur Nichtanwendbarkeit des § 13 BImSchG in § 4 TEHG gestrichen wurde und gleichzeitig § 13 BImSchG nicht um die Ausnahme der Emissionsgenehmigung ergänzt wurde, lassen im Umkehrschluss darauf schließen, dass der Wille des Gesetzgebers nicht auf eine gesonderte Erteilung der Emissionsgenehmigung, sondern auf die Konzentrationswirkung gerichtet war.[30] Eine dann wieder angebrachte Aufnahme des (deklaratorischen) Verweises zur Anwendbarkeit des bundesimmissions-schutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens könnte im Hinblick auf einen mündigen Rechtsanwender als verzichtbar angesehen oder schlicht vergessen worden sein.[31]
Für weitere Anhaltspunkte zur Bestimmung der einschlägigen Variante bietet sich ein Rückgriff auf die Richtlinie 2003/87/EG an. Art.4 der Richtlinie verpflichtet die Mitgliedsstaaten sicherzustellen, dass bestimmte emittierende Tätigkeiten nur mit Genehmigung durchgeführt werden. Aus der Formulierung wird teilweise geschlossen, dass die Emissionsgenehmigung gesondert zu erlassen sei.[32] Dem Wortlaut von Art. 4 der Richtlinie ist nur ein Genehmigungsvorbehalt für die umfassten Tätigkeiten, nicht aber ein bestimmtes Erlassverfahren im Sinne eines gesonderten Erteilungsaktes zu entnehmen. Darüber hinaus eröffnet Art. 8 der Richtlinie neben dem Mittel der Einrichtung eines eigenständigen Genehmigungsaktes gerade auch die Möglichkeit einer integrierten Lösung.
Problematisch erscheint allenfalls, ob die europarechtlich gewährte integrierte Lösung richtlinienkonform mit dem Mittel der Konzentrationswirkung umgesetzt werden kann, da hinsichtlich der Konzentrationswirkung umstritten ist, ob durch sie die sonstigen Genehmigungsvorbehalte verdrängt bzw. ausgeschlossen oder die sonstigen Genehmigungen innerhalb der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung miterteilt werden.[33] Bei Miterteilung ist dem von der Richtlinie geforderten Genehmigungsvorbehalt jedenfalls entsprochen. Wird dagegen von einer Verdrängung bzw. einem Ausschluss des Genehmigungsvorbehaltes ausgegangen, könnte daraus die nicht richtlinienkonforme Umsetzung des geforderten Genehmigungsvorbehaltes geschlussfolgert werden. Nach dem Wortlaut von Art. 8 der Richtlinie reicht es aber aus, die „Anforderungen“ der Artikel 5 bis 7 der Richtlinie und damit nicht zwingend den Genehmigungsvorbehalt zu integrieren. Mit der Regelung des § 4 Abs. 6 TEHG, Anwendbarkeit der Absätze 2 bis 5, soweit sie zusätzliche Anforderungen enthalten, wurden diese Anforderungen erfüllt. Der nationale Gesetzgeber konnte richtlinienkonform sowohl auf eine gesonderte Erteilung der Emissionsgenehmigung als auch auf das Mittel der Konzentrationswirkung zurückgreifen. Aus der Richtlinie 2003/87/EG ist daher kein Rückschluss auf die nationale Ausgestaltungsvariante ableitbar.
Ein solcher Rückschluss könnte sich aus der Reichweite der Konzentrationswirkung ergeben. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung schließt nach dem Wortlaut des §13 BImSchG nur Entscheidungen ein, die die Anlage betreffen, also anlagenbezogen sind. Anlagenbezogene Genehmigungen als reine Sachgenehmigungen (Realkonzessionen) sind von der Erfüllung anlagenbezogener Voraussetzungen abhängig.[34] Zwar sind Emissionen gemäß § 3 Abs. 3 BImSchG die von einer Anlage ausgehenden Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen, Licht, Wärme, Strahlen und ähnliche Erscheinungen und damit anlagenbezogen. Allerdings ist eine Emission nach dem TEHG die Freisetzung von Treibhausgasen durch eine Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes und damit tätigkeitsbezogen.[35] Gleichwohl resultiert die Anknüpfung an den Begriff der Tätigkeit aus dem Erfordernis einer richtlinienkonformen Umsetzung und darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass das Emissionshandelsrecht ausgehend von § 2 TEHG und Anhang1 am Betrieb von Anlagen ansetzt, es sich also bislang um eine rein anlagenbezogene Gesetzesmaterie handelt.[36] Die Fassung unter die Konzentrationswirkung ist somit aus diesem Blickwinkel weder ausgeschlossen noch zwingend.
Die Frage nach der einschlägigen Ausgestaltungsvariante kann mit dem Wortlaut des § 4 Abs. 6 TEHG beantwortet werden. Ein doppelter Genehmigungsakt von immissionsschutzrechtlicher Genehmigung und Emissionsgenehmigung ist ausgeschlossen. Gleichzeitig mangelt es an einem deklaratorischen Verweis auf § 13 BImSchG bzw. an der Verwendung der Begriffe „schließt ein“ oder „ersetzt“[37], die für die Konzentrationswirkung kennzeichnend sind. Vielmehr wurde eine dem Wortlaut „ist“ immanente Gleichstellung von immissionsschutzrechtlicher Genehmigung und einer anderen Genehmigung, hier der Emissionsgenehmigung, vorgenommen. Die Intention des Gesetzgebers bei der Formulierung einer ausdrücklichen Gleichstellung kann daher nur so verstanden werden, die Emissionsgenehmigung nicht der Konzentrationswirkung des §13 BImSchG unterzuordnen, ihr also eine gewisse eigenständige Bedeutung zu bewahren, und gleichzeitig eine doppelte Erteilung zu vermeiden. Diese Auslegung wird durch die Kollisionsvorschrift des § 4 Abs. 8 TEHG bekräftigt, welche bei Verstößen gegen die Emissionsgenehmigung die Anordnungen nach dem TEHG anstelle der Anordnungen nach dem BImSchG als vorrangig und ausschließlich anwendbar erklärt.[38]
Wenn die Emissionsgenehmigung aber weder gesondert zu erteilen ist, noch der Konzentrationswirkung unterfällt, also beide Ausgestaltungsvarianten nicht einschlägig sind, stellt sich die Frage, was anstelle dessen geschaffen wurde.
Ausgehend von den Prämissen der eigenständigen Bedeutung der Emissionsgenehmigung, dem Ausbleiben der Konzentrationswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung sowie der Umsetzung beider Genehmigungen innerhalb eines Genehmigungsaktes stellt sich die erteilte Genehmigung aus Sicht des „immissionsschutzrechtlichen Betrachters“ als immissionsschutzrechtliche Genehmigung und aus Sicht des „emissionsrechtlichen Betrachters“ als Emissionsgenehmigung dar. Die Bestimmung der relevanten Genehmigung liegt sprichwörtlich „Im Auge des Betrachters“ oder ist treffend mit „Zwei Seiten einer Medaille“ zu umschreiben. Es handelt sich um eine Art doppeldeutige Genehmigung, einen doppeldeutigen Verwaltungsakt.[39] Die gesonderte Erteilung zweier Genehmigungen ist demnach mittels doppeldeutiger Genehmigung vermieden worden.[40]
Eine solche Doppeldeutigkeit ist öffentlich-rechtlichen Rechtsakten, speziell Verwaltungsakten, durchaus nicht fremd. Sie liegt auch in einem sog. janusköpfigen[41] Verwaltungsakt vor, der sich für den Adressaten selbst oder zusätzlich einen Dritten als begünstigend und/oder belastend darstellen kann.[42] Ähnlich verhält es sich bei der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, die sowohl gebundene Entscheidungen als auch solche mit Ermessensspielraum enthalten kann, also hinsichtlich ihrer Rechtsnatur je nach Art der im Einzelfall von § 13 BImSchG erfassten Entscheidungen durch eine Ambivalenz gekennzeichnet ist.[43] Als Synonyme für den Begriff des doppeldeutigen Verwaltungsaktes kommen auch Verwaltungsakt mit Doppelwirkung, doppelgesichtiger Verwaltungsakt, Verwaltungsakt mit Doppelnatur[44], doppelköpfiger Verwaltungsakt, Verwaltungsakt mit Mischcharakter oder Verwaltungsakt mit Mehrfachwirkung in Betracht, wobei diese Begriffe nicht immer einheitlich verwendet werden.[45]
Zusammenfassend ist festzustellen, dass der Gesetzgeber mit der Regelung, die immissionsschutzrechtliche Genehmigung „ ist “ die Emissionsgenehmigung, eine Variante zwischen einer gesonderten Genehmigungserteilung und der Konzentrationslösung im Zusammenspiel verschiedener Genehmigungen bei Vorliegen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung kreiert hat. Da vorliegend sowohl die Umsetzung des Genehmigungsvorbehaltes im Wege der Konzentrationswirkung als auch mittels gesonderter Genehmigungserteilung als richtlinienkonform angesehen wird, muss dies für die hier vertretene dritte Variante erst Recht gelten, da sie dogmatisch zwischen den bisherigen Ausgestaltungsvarianten gelegen ist.[46]
Die Genehmigung nach § 4 Abs. 6 TEHG wird auch als „integrierte“ Emissionsgenehmigung bezeichnet.[47] Dies erscheint bei Annahme einer doppeldeutigen Genehmigung problematisch. Zwar kann Integration allgemein als ein Einigungsprozess von Teilen und Gliedern zu einem Ganzen verstanden werden, sodass die Bezeichnung mit der hier vertretenen Lösung durchaus zu vereinbaren wäre.[48] Jedoch wird der Begriff auch zur Darstellung der Konzentrationswirkung verwandt.[49] Er ist damit für die Genehmigung nach §4 Abs. 6 TEHG unpassend. Die teilweise[50] verwendete Bezeichnung als „unselbständige“ Emissionsgenehmigung ist wegen der hier vertretenen eigenständigen Bedeutung der Emissionsgenehmigung zumindest missverständlich. Vielmehr kann die Genehmigung nach §4 Abs. 6 TEHG als „nicht gesondert erteilte“ Emissionsgenehmigung oder, um das spezielle Verhältnis zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung hervorzuheben, als „immissionsschutzrechtliche“ Emissionsgenehmigung bezeichnet werden.
Nach §4 Abs. 7 Satz 1 TEHG sind bei Anlagen, die vor dem 15. Juli 2004 nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes genehmigt worden sind (sog. Altanlagen[51] ), die Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG als Bestandteil dieser Genehmigung anzusehen. § 5 TEHG normiert gewisse Emissionsermittlungs- und Berichtspflichten, § 6 Abs.1 TEHG die Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen. Eine Berechtigung ist nach § 3 Abs. 4 TEHG die Befugnis zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum. Soweit nach dem TEHG erforderliche Nebenbestimmungen nicht in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung enthalten sind, kann die zuständige Behörde diese Genehmigung durch nachträgliche Anordnungen nach § 17 BImSchG anpassen, § 4 Abs. 7 Satz 2 TEHG. Die Betreiber haben nach § 4 Abs.7 Satz 3 TEHG ihre immissionsschutzrechtlich genehmigten Altanlagen innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten des TEHG der zuständigen Behörde anzuzeigen.[52] Zuständige Behörde ist gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 TEHG die für die Erteilung dieser Genehmigung zuständige Landesbehörde.
Mit der Regelung, dass bei Altanlagen die Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG als Bestandteil der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung anzusehen sind, wurde auf ein nachträgliches emissionsrechtliches Genehmigungsverfahren verzichtet. Diese Lösung ist aus Effizienzgründen[53] zu begrüßen, wirft aber weitere Fragen auf.
Zunächst ist zu klären, wie die Regelung „sind die Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 als Bestandteil dieser Genehmigung anzusehen“ dogmatisch einzuordnen ist. Denkbar wäre, darin die Konstruktion eines fingierten der Genehmigungsbehörde zuzurechnenden Verwaltungsaktes zu sehen, da die Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG mit Erklärung zum Bestandteil der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung diese teilweise abändern würden.[54] Fiktive Verwaltungsakte sind dadurch gekennzeichnet, dass sie kraft besonderer Rechtsvorschriften bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen, z.B. bei Untätigkeit einer Behörde nach Antragstellung des Bürgers und gewissen Zeitablaufes, als ergangen gelten.[55]
Die Konstruktion eines fiktiven Verwaltungsaktes ist aber nicht überzeugend, da es sowohl an einem willensgetragenen Verhalten der Behörde als auch an einem regelnden Charakter fehlt. Schließlich treffen die Pflichten der §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG den Betreiber kraft Gesetzes, gleichgültig ob sie in die Genehmigung aufgenommen wurden oder nicht.[56] Weiterhin spricht die Systematik des § 4 Abs. 7 TEHG dagegen. Nach Satz 2 verbleibt der Behörde im Einzelfall aufgrund von Konkretisierungsbedarf die Anpassungsmöglichkeit der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach §4 Abs. 7 Satz 2 TEHG mittels Verwaltungsakt, sodass im Umkehrschluss, wenn auch nicht zwingend,[57] aus Satz1 gerade keine Notwendigkeit für einen Verwaltungsakt ableitbar ist.[58] Auch der Wortlaut des § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG deutet nicht auf einen wie auch immer gearteten Verwaltungsakt hin. Dafür wäre die Formulierung „sind Bestandteil“ ausreichend und „als anzusehen“ hätte es nicht bedurft.[59]
Vielmehr ist § 4 Abs. 7 TEHG dahingehend zu deuten, dass mit Satz 1 die Geltung der grundlegenden Pflichten des TEHG für Altanlagen klargestellt und im Falle erforderlicher Konkretisierung in Satz 2 der Weg zur Umsetzung der Pflichten vorgeben wird, sodass sich der Regelungsgehalt des §4 Abs. 7 Satz 1 TEHG darin erschöpft, die Altgenehmigung zum tatbestandlichen Anknüpfungspunkt für die Geltung der Pflichten der §§5 und 6 Abs. 1 TEHG zu erklären.[60] Selbst eine Auflage, welche auf diese Pflichten verweist, würde nur den bloßen Gesetzeswortlaut wiederholen, ohne ihn weiter zu konkretisieren, und hätte nicht mehr als eine Hinweis- oder Beurkundungsfunktion.[61] Systematisch bestärkt wird dies durch die mit Erlass des TEHG erfolgte Einfügung des §5 Abs.1 Satz2 BImschG, in dem die Pflichten nach §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG gleichzeitig als immissionsschutzrechtliche Betreiberpflichten normiert wurden. Es erfolgt also keine Änderung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung kraft Gesetzes.[62] Die Regelung „sind … anzusehen“ ist ihrer Rechtsnatur nach als gesetzliche Fiktion zu charakterisieren.[63] Für Änderungen verbleibt der Behörde im Einzelfall die Anpassungsmöglichkeit der Genehmigung nach § 4 Abs. 7 Satz 2 TEHG.
Ob nun aus der gesetzlichen Fiktion gleichzeitig die Erteilung der Emissionsgenehmigung kraft gesetzlicher Fiktion folgt, wird unterschiedlich beurteilt.[64] Ausgehend davon, dass die bereits erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung durch die gesetzliche Fiktion nicht nachträglich (auch) zur Emissionsgenehmigung wird, lediglich die Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG als Bestandteil der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung fingiert werden und damit anders als bei § 4 Abs. 6 Satz 1 TEHG die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht gleichzeitig die Emissionsgenehmigung ist, hätte die Emissionsgenehmigung bzw. der Genehmigungsvorbehalt hinsichtlich Altanlagen keinerlei eigenständige Bedeutung mehr.[65] Dafür spricht der Wortlaut des § 4 Abs. 7, welcher anders als bei § 4 Abs. 6 TEHG den Begriff der Emissionsgenehmigung nicht enthält und dessen Anwendungsbereich sich nur auf die §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG, nicht aber auf die Anforderungen von § 4 Abs. 2 bis Abs. 5 TEHG bezieht. Wird in der Regelung des § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG gleichzeitig die Fiktion der Erteilung einer Emissionsgenehmigung gesehen, muss die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nachträglich (auch) zur Emissionsgenehmigung werden, da ein gesonderter Erteilungsakt unterbleibt. Diese Ansicht lässt sich argumentativ wie folgt begründen. Der Begriff „Emissionsgenehmigung“ wird in § 4 Abs. 7 TEHG nicht verwendet. § 4 Abs. 6 Satz 1 TEHG kann aber als Grundaussage für den gesamten § 4 TEHG dahingehend verstanden werden, dass bei Vorliegen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung diese auch die Emissionsgenehmigung ist. § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG umfasst als speziellere Regelung für Altfälle deren Besonderheiten und weicht hinsichtlich der Gleichstellung beider Genehmigungen nicht von § 4 Abs. 6 Satz 1 TEHG ab.[66]
Für eine solches Verständnis von § 4 Abs. 6 Satz 1 TEHG zur Altanlagenregelung spricht, dass der Ordnungswidrigkeitstatbestand des § 19 Abs. 1 Nr. 1 TEHG an die Genehmigung nach § 4 TEHG anknüpft, also ein einheitliches Begriffsverständnis voraussetzt.[67] Die Ablehnung einer fiktiven Emissionsgenehmigung bei Altanlagen würde andernfalls dazu führen, dass sich die Verantwortlichen mit dem Betrieb dieser Anlagen gemäß §19 Abs. 1 Nr. 1 TEHG wortlautgetreu ordnungswidrig verhalten würden. Dass § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG nicht auf die Anforderungen von § 4 Abs. 2 bis Abs. 5 TEHG verweist, folgt bereits aus dem Verzicht eines eigenständigen Genehmigungsverfahrens für Altanlagen.
[1] UN-Doc. FCCC/CP/1997/L.7/Add. 1; BGBl. 2002 II, S. 967 ff.; vgl. Oberthür/Ott, S. 1 ff; S ach/Reese, ZUR 2002, 65; Graichen/Harders, ZUR 2002, 73. Die Europäische Gemeinschaft ratifizierte das Kyoto-Protokoll mit Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25. April 2002, ABl. L 130/1 vom 15. Mai 2002, Berichtigung ABl. L 176/47 vom 05. Juli 2002. Die nationale Umsetzung erfolgte durch Zustimmungsgesetz vom 27. April 2002, BGBl. 2002 II, S. 966.
[2] Grünbuch der Kommission zum Handel mit Treibhausgasemissionen in der Europäischen Union, KOM (2000) 87 vom 08. März 2000.
[3] Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, ABl. L 275/32 vom 25. Oktober 2003.
[4] Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgas-emissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls, ABl. L 338/18 vom 13. November 2004 (sog. Linking Directive).
[5] BGBl. 2004 I, S. 1578. Vgl. zum Gesetzgebungsverfahren Burgi/Müller, ZUR 2004, 419 (420f.); Elspas, in: Elspas/Salje/Stewing, Kap. 6 Rn. 3 ff.; Körner, in: Körner/Vierhaus, Einl. Rn. 49 ff.; Maslaton, Einl. Rn. 20 ff.; Schweer/von Hammerstein, Einl. Rn. 86 ff.
[6] Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007) vom 08. August 2004, BGBl. 2004 I, S. 2211.
[7] Zuteilungsgesetz 2012 (ZuG 2012) vom 07. August 2007, BGBl. 2007 I, S. 1788.
[8] Nationaler Allokationsplan für die Bundesrepublik Deutschland 2005-2007 vom 31. März 2004, siehe www.bmu.de, dort unter Klima ∙ Energie.
[9] Nationaler Allokationsplan für die Bundesrepublik Deutschland 2008-2012 vom 28. Juni 2006, siehe www.bmu.de, dort unter Klima ∙ Energie.
[10] Projekt-Mechanismen-Gesetz (ProMechG) vom 22. September 2005, BGBl. 2005 I, S. 2826.
[11] Emissionshandelskostenverordnung 2007 (EHKostV 2007) vom 31. August 2004, BGBl. 2004 I, S. 2273.
[12] Zuteilungsverordnung 2007 (ZuV 2007) vom 31. August 2004, BGBl. 2004 I, S. 2255.
[13] Zuteilungsverordnung 2012 (ZuV 2012) vom 13. August 2007, BGBl. 2007 I, S. 1941.
[14] Projekt-Mechanismen-Gebührenverordnung (ProMechGebV) vom 16. November 2005, BGBl. 2005 I, S. 3167.
[15] Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21. Dezember 2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystems gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, ABl. L 386/1 vom 29. Dezember 2004.
[16] Vgl. www.register.dehst.de.
[17] Vgl. www.dehst.de.
[18] Vorherige Emissionshandelssysteme wurden z.B. in Dänemark, Großbritannien oder den Vereinigten Staaten von Amerika praktiziert, vgl. hierzu Körner, in: Körner/Vierhaus, Einl. Rn. 27; Strube, S. 76 ff.; Fichtner, S. 27 ff.
[19] Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 3 Rn. 2.
[20] Nach Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, S. 18 ist diese Regelung somit rein deklaratorisch.
[21] Bezeichnung nach Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, S. 21. Diehr, S. 211 spricht von der selbständigen Emissionsgenehmigung.
[22] Treffend wäre daher auch die Bezeichnung als „gesondert erteilte“ Emissionsgenehmigung.
[23] Umstritten ist, ob für anzeigepflichtige Anlagen nach §§ 67 Abs. 2 und Abs. 7, 67a Abs. 1 BImSchG eine „isolierte“ Emissionsgenehmigung zu erteilen ist. Bejahend Diehr, S. 209 ff.; Kobes, NVwZ 2004, 1153 (1154); Schweer/von Hammerstein, § 4 Rn. 30. Anders Körner, in: Körner/Vierhaus, §4 Rn. 36; Spieth/Hamer, ZUR 2004, 427 (431 f.).
[24] S. Körner, in: Körner/Vierhaus, § 4 Rn. 3, der das TEHG in diesem Sinne als Vorratsgesetz bezeichnet. Schweer/von Hammerstein, § 4 Rn. 8 sprechen von Regelungen auf Vorrat.
[25] S. Gent/Nünemann, in: Elspas/Salje/Stewing, Kap. 10, Rn. 25.
[26] S. Jarass, § 13 Rn. 15.
[27] BT-Drs. 15/2328, S. 3 und S. 11.
[28] BT-Drs. 15/2681, S. 5. Vom zuständigen Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit wurde angemerkt, dass die Emissionsgenehmigung nach dem TEHG von der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG ausgenommen werden muss, vgl. BT-Drs. 15/2693, S. 10.
[29] So Diehr, S. 212; Jarass, § 13 Rn. 5; Schweer/von Hammerstein, § 4 Rn. 31; Storost, in: Ule/Laubinger, § 13 D7. Dagegen ausdrücklich Sellner/Reidt/Ohms, S. 192.
[30] Dieses Argumentes bedient sich Jarass, § 13 Rn. 5.
[31] Die Streichung bzw. Nichtwiederaufnahme des Verweises könnte auch allein auf der Annahme einer konstitutiven Wirkung des Verweises und einer daraus resultierenden Zustimmungspflichtigkeit des Gesetzes (vgl. BT-Drs. 15/2540, S. 6) beruhen.
[32] So Schweer/von Hammerstein, § 4 Rn. 52 ff. mit dem Ergebnis einer nicht richtlinienkonformen Umsetzung.
[33] S. mit den jeweiligen Nachweisen Jarass, § 13 Rn. 1.
[34] Feldhaus, § 13 Rn. 52.
[35] S. Enders, LKV 2007, 193 (195); Schweer/von Hammerstein, § 4 Rn. 31. Zur Diskrepanz des Verständnisses des Begriffes „Emission“ im TEHG und im BImSchG und der uneinheitlichen Verwendung von Singular und Plural vgl. auch Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 3 Rn. 1 ff.
[36] Körner, in: Körner/Vierhaus, § 2 Rn. 2; i.E. auch Maslaton, § 4 Rn. 6; Zenke/Fuhr, Rn. 339. Etwas anders wäre denkbar, wenn der Anwendungsbereich des TEHG auf Tätigkeiten erweitert wird, die unabhängig vom Anlagenbetrieb nach dem BImSchG durchgeführt werden können, also eine „isolierte“ Emissionsgenehmigung erfordern.
[37] S. zum Begriff Jarass, § 13 Rn. 3. Nach Maslaton, § 4 Rn. 20 und Strube, S. 134 ersetzt die immissionsschutzrechtliche Genehmigung die Emissionsgenehmigung.
[38] So Gent/Nünemann, in: Elspas/Salje/Stewing, Kap. 10, Rn. 28, nach denen der Emissionsgenehmigung eine Eigenexistenz neben der Anlagengenehmigung zugebilligt werden muss. Auch das VG Augsburg, NVwZ 2004, 1389 (1390) nimmt eine eigenständige Bedeutung der Emissionsgenehmigung nach § 4 Abs. 6 TEHG an.
[39] Nach Körner, in: Körner/Vierhaus, §4 Rn. 19, 33 wird mit § 4 Abs. 6 TEHG eine „Doppelung“ der Genehmigungen durch inhaltliche Kongruenz vermieden. Das Erfordernis einer Emissionsgenehmigung wird „an Erfüllungs Statt“ befriedigt. Michaelis/Holtwisch, NJW 2004, 2127 (2129) verweisen auf die vom TEHG angeordnete Selbständigkeit der Emissionsgenehmigung, an deren Stelle die immissionsschutzrechtliche Genehmigung tritt. Nach Sellner/Reidt/Ohms, S.192 ist die immissionsschutzrechtliche Genehmigung per se die Emissionsgenehmigung.
[40] Zur Frage, ob bei berechtigtem Interesse trotzdem eine gesonderte Erteilung der Emissionsgenehmigung erfolgen kann, vgl. Körner, in: Körner/Vierhaus § 4 Rn. 34. Einigkeit herrscht darüber, dass die isolierte Erteilung einer von der Konzentrationswirkung erfassten Entscheidung unzulässig ist, vgl. Feldhaus, § 13 Rn. 35 m.w.N.
[41] So erstmals Zinser, DÖV 1953, 150 (151).
[42] Vgl. zum begünstigenden/belastenden Verwaltungsakt Maurer, 218 f.
[43] S. Feldhaus, § 13 Rn. 55.
[44] Diese Bezeichnung verwendet das VG Augsburg, NVwZ 2004, 1389 (1390).
[45] Ausführliche terminologische Erörterungen finden sich bei Laubinger, S. 3 ff.
[46] Auch darüber hinaus wird die Frage nach der europarechts- und grundrechtskonformen Umsetzung des Emissionshandels diskutiert, vgl. Kopp-Assenmacher, ZUR 2006, 405; Sellner/ Reidt/Ohms, S. 278 m.w.N; BVerwG, NVwZ 2005, 1178 und vorinstanzlich VG Karlruhe, NVwZ 2005, 112 sowie VG Würzburg, NVwZ 2005, 471; VG Berlin, ZUR 2006, 433. Das BVerfG übt seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht derzeitig nicht aus – grundlegend BverfGE 73, 339 (Solange II).
[47] So Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, S. 19. Auch Kobes, NVwZ 2004, 1153 (1154) geht von der Integration der Emissionsgenehmigung aus.
[48] Zum Begriffsverständnis Creifelds, 614.
[49] So z.B. bei Feldhaus, § 13 Rn. 28.
[50] Diehr, S. 212.
[51] S. Gent/Nünemann, in: Elspas/Salje/Stewing, Kap. 10, Rn. 3.
[52] Nach Körner, in: Körner/Vierhaus § 4 Rn. 36, 42 soll der Anwendungsbereich von § 4 Abs. 7 Satz 1 bzw. Satz 2 TEHG zumindest teilweise auch Anlagen umfassen, die gemäß §§ 67, 67a BImSchG übergeleitet oder angezeigt wurden. Abweichend davon wird für anzeigepflichtige Altanlagen eine „isolierte“ Emissionsgenehmigung verlangt, vgl. (Fn. 23). Zur Frage, ob für diese Anzeige ein einfaches Schreiben genügt, vgl. Kobes, NVwZ 2004, 1153 (1154).
[53] Nach Weinreich/Marr, NJW 2005, 1078 (1079) handelt es sich um ca. 1850 Altanlagen. Burgi/ Müller, in: Lucht/Spangardt, S. 92 gehen von ca. 2.400 Altanlagen aus. Mit Verweis auf die DEHSt sind wohl ca. 1.850 Altanlagen zutreffend, vgl. Koch, in: Koch, § 4 Rn. 127.
[54] S. zu diesem Ansatz Theuer, in: Frenz, § 4 Rn. 44.
[55] Kopp/Ramsauer, § 35 Rn. 24.
[56] S. dazu BVerwG, NVwZ 2005, 1178 (1179); VG Karlruhe, NVwZ 2005, 112 (113); VG Würzburg, NVwZ 2005, 471 (472); Maslaton/Hauk, NVwZ 2005, 1150 (1151).
[57] So BVerwG, NVwZ 2005, 1178 (1179).
[58] S. VG Würzburg, NVwZ 2005, 471 (472); VG Karlsruhe, NVwZ 2005, 112 (113).
[59] So VG Würzburg, NVwZ 2005, 471 (472).
[60] So BVerwG, NVwZ 2005, 1178 (1179 f.).
[61] Laut BVerwG, NVwZ 2005, 1178 (1179) soll dies auch für die Emissionsgenehmigung nach §4 Abs. 6 TEHG gelten für den Fall, dass nur diese Pflichten zusätzliche Anforderungen i.S.v. § 4 Abs. 6 Satz 2 TEHG sind.
[62] S. Kolbes, NVwZ 2004, 1153 (1154).
[63] Körner, in: Körner/Vierhaus, § 4 Rn. 38.
[64] Zustimmend Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, S. 19; Gent/Nünemann, in: Elspas/Salje/ Stewing, Kap. 10, Rn. 18 und 22; wohl auch Schweer/von Hammerstein, § 4 Rn. 53, die bei §4 Abs.6 und Abs. 7 TEHG von fingierten Genehmigungen sprechen. Ablehnend VG Augsburg, NVwZ 2004, 1389 (1390) - Gent/Nünemann, in: Elspas/Salje/Stewing, Kap. 10, Rn. 18 verkennen, dass das VG Augsburg gerade nicht von einer Emissionsgenehmigung kraft gesetzlicher Fiktion ausgeht; vgl. zum Beschlussinhalt auch Reicherzer, RdE 2005, 78 (79).
[65] So im Ergebnis VG Augsburg, NVwZ 2004, 1389 (1390).
[66] Die Anwendbarkeit des § 4 Abs. 6 Satz 1 TEHG auch auf Altanlagen wird nach BVerwG, NVwZ 2005, 1178 (1180) von der wohl h.M. abgelehnt. Das BVerwG selbst hat dies ausdrücklich offen gelassen. Die vom BVerwG zitierten Literaturansichten sind aber differenziert zu betrachten. Nur Maslaton, § 4 Rn. 20 lehnt die Anwendbarkeit ausdrücklich ab. Theuer, in: Frenz, § 4 Rn. 35 grenzt nur in zeitlicher Hinsicht ab. Körner, in: Körner/Vierhaus, § 4 Rn. 6 spricht sich für die Anwendbarkeit aus. Auch Schweer/von Hammerstein, Rn. 53 tendieren dahin.
[67] S. BVerwG, NVwZ 2005, 1178 (1180) mit dem Hinweis, dass dieser Schluss nicht zwingend ist.
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