Source: http://www2.assemblee-nationale.fr/documents/notice/14/europe/rap-info/i3714/(index)/rapports-information
Timestamp: 2018-04-20 10:29:08+00:00

Document:
N° 3714 - Rapport d'information de MM. Razzy Hammadi et Arnaud Richard déposé par la commission des affaires européennes sur la mise en oeuvre du plan Juncker - XIVe législature - Assemblée nationale
N° 3714 - Rapport d'information de MM. Razzy Hammadi et Arnaud Richard déposé par la commission d...
N° 3714 - Rapport d'information de MM. Razzy Hammadi et Arnaud Richard déposé par la commission des affaires européennes sur la mise en oeuvre du plan Juncker
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 mai 2016.
I. UN PLAN AMBITIEUX POUR RELANCER LA CROISSANCE EN EUROPE 9
A. UNE SITUATION DE SOUS-INVESTISSEMENT PRÉOCCUPANTE EN EUROPE 9
1. L’investissement, première « victime » de la crise 9
2. Les coûts de l’inaction 11
B. LA NÉCESSITÉ D’UNE ACTION RAPIDE ET D’ENVERGURE 12
1. Une priorité pour la nouvelle Commission européenne en 2014… 12
2. …dans un contexte plus large où la relance de l’investissement ne doit pas générer de nouvelles dettes 13
a. Un triptyque au service de la croissance en Europe 13
b. Le « Plan Juncker », reflet des priorités de la Commission européenne 13
C. LES GRANDS PRINCIPES QUI PRÉSIDENT À LA MISE EN œUVRE DU PLAN 14
1. Des investissements dans des secteurs prioritaires clairement identifiés 16
2. Des montants mobilisés selon un principe d’additionnalité 16
3. Une absence revendiquée de ciblage géographique ou thématique : des financements pour les « meilleurs » projets 18
4. Un Plan déployé selon une démarche partenariale 18
a. Une coopération « naturelle » entre la Banque européenne d’investissement (BEI) et le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) 19
b. Une coopération entre la BEI et les banques nationales de développement (BND) à encourager 19
II. UNE MISE EN œUVRE OPÉRATIONNELLE GLOBALEMENT SATISFAISANTE 23
A. UNE MISE EN œUVRE RAPIDE ET AMENÉE À S’ACCÉLERER 24
1. Une mise en œuvre particulièrement rapide, reflet du consensus sur le diagnostic et de l’urgence à agir 25
2. Une accélération de la mise en œuvre annoncée et attendue 26
B. UN TRIPTYQUE AU SERVICE D’INVESTISSEMENTS STRATÉGIQUES 26
1. Le FEIS, bras armé du plan Juncker 27
a. Une entité établie au sein de la BEI mais distincte d’elle et présentant un profil de risque spécifique 27
b. Une capacité d’intervention minimale de 21 milliards d’euros 27
c. Un fonds piloté par une « structure de gouvernance appropriée » 29
2. La plateforme européenne de conseil en investissement : une assistance technique à la disposition des porteurs de projets 30
3. Le portail européen de projets d’investissement : un outil au service de la transparence 31
C. UNE MISE EN œUVRE VOULUE SOUPLE 31
1. Une large palette d’instruments financiers mobilisables 31
2. Une application annoncée des flexibilités du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) 33
3. Des perspectives prometteuses ouvertes par la possibilité de combiner les « fonds structurels européens » et les financements du FEIS 33
III. UN RELATIF SUCCÈS QUI NÉCESSITE UNE RÉFLEXION PLUS LARGE SUR LES POLITIQUES D’INVESTISSEMENT À MENER EN EUROPE 41
A. UN PREMIER BILAN GLOBALEMENT POSITIF ET RASSURANT 41
1. Des premiers résultats prometteurs bien qu’inégaux 41
a. Un bilan globalement satisfaisant 41
b. La France, « championne du Plan Juncker » ? 48
2. Des inquiétudes et critiques initiales balayées 52
a. Un effet de levier irréaliste ? 52
b. Une structure de gouvernance présentant de sérieuses garanties 52
B. DES DOUTES ET INCERTITUDES TOUTEFOIS PERSISTANTS QUI NÉCESSITENT DE MENER DÈS À PRÉSENT UNE RÉFLEXION SUR L’APRÈS PLAN JUNCKER 54
1. De potentiels effets pervers : un accroissement des inégalités entre États membres 54
2. Des imperfections et insuffisances à corriger 56
a. Améliorer la connaissance et l’appropriation du Plan par les différents acteurs 56
b. Assurer la cohérence du Plan avec les objectifs climatiques de l’Union européenne 57
c. Combler le déficit d’investissement de l’Union européenne par la pérennisation du Plan 57
3. Quel avenir pour l’investissement dans l’après « Plan Juncker » ? 58
PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE 71
MOTION FOR A EUROPEAN RESOLUTION 75
ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS 81
ANNEXE N° 2 : DÉCISIONS DE LA BEI DANS LE CADRE"JUNCKER" (DONNÉES PUBLIQUES AU 12 AVRIL 2016) 83
La crise économique et financière survenue en 2007-2008 a profondément ébranlé l’Europe et contribué à creuser le déficit d’investissement dont souffrait déjà le continent par rapport à ses principaux partenaires commerciaux. Fin 2014, le montant total des investissements en Europe était de 15 % inférieur à celui de 2007, résultat du ralentissement de la croissance ainsi que des politiques d’assainissement budgétaire menées, notamment à partir de 2009.
En dépit de liquidités suffisantes, voire abondantes, le constat, préoccupant, d’un sous-investissement durable en Europe, a suscité une vive réaction de la part des institutions européennes, dont l’engagement de la Commission européenne est une illustration. Consciente du risque que cette situation sous-optimale nuise à la reprise économique et mette en péril les objectifs de la stratégie Europe 2020, la nouvelle Commission a fait de la relance de l’investissement sa principale priorité et annoncé son intention et sa détermination à mobiliser « jusqu’à 300 milliards d’euros supplémentaires d’investissements publics et privés dans l’économie réelle au cours des trois prochaines années », à travers un ambitieux plan se déclinant en trois volets complémentaires.
Indissociable de son président, qui lui prête d’ailleurs son nom, le Plan pour l’investissement en Europe de la Commission européenne (dit « Plan Juncker »), repose sur un triptyque associant la création de nouveaux outils et instruments au service de l’investissement - le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d’investissement- à la réforme, plus globale, de l’environnement économique européen.
Reposant sur un effet de levier estimé à 1 :15, le « Plan Juncker » a été conçu comme un dispositif exceptionnel supposé restaurer la confiance des investisseurs en Europe et permettre le financement de projets d’envergure et d’avenir, nécessaires à la modernisation comme à la compétitivité de l’Union européenne. Un peu moins d’un an après l’entrée en vigueur du règlement instaurant le FEIS, la plateforme et le portail d’investissement, l’heure est au premier bilan.
Si vos rapporteurs avaient eu l’occasion d’exprimer, dans de précédents travaux, de vives inquiétudes quant à certains aspects du Plan d’investissement présenté par la Commission européenne et tâché d’appeler l’attention des institutions européennes sur des points importants de la mise en œuvre du Plan dont les contours devaient, selon eux, être précisés, le constat qu’ils dressent aujourd’hui est résolument optimiste, bien que non univoque.
Globalement satisfaisante et très encourageante, la mise en œuvre du « Plan Juncker » demeure, à ce jour, encore très inégale. Les données publiques de la Banque européenne d’investissement (BEI) indiquent que les montants mobilisés sur les deux volets du Plan (82,1 milliards d’euros) atteignent, à ce jour, 26 % de l’objectif cible de 315 milliards d’euros. L’appréhension du Plan diffère selon les pays et s’il faut souligner le dynamisme et l’engagement des porteurs de projets français, l’absence ou l’insuffisance de projets éligibles aux financements du « Plan Juncker » dans certains pays européens constituent un sujet de préoccupation majeur des institutions européennes et sans doute aussi le principal enjeu, à l’avenir, de la mise en œuvre du Plan.
Les premiers éléments d’appréciation, positifs, ne doivent toutefois pas éclipser certaines interrogations ou inquiétudes persistantes. La communication autour des succès, comme des insuffisances du Plan semble devoir être renforcée pour améliorer l’appropriation du Plan par tous les acteurs et en assurer un meilleur déploiement.
Enfin, compte tenu de l’importance du déficit d’investissement annuel estimé en Europe, des réflexions doivent être menées, dès à présent, sur l’après « Plan Juncker ». La question de la pérennisation du Plan semble devoir être posée, avec pragmatisme et ambition car l’Europe ne pourra, à terme, faire l’économie de réformes structurelles pour renforcer sa résilience aux crises.
I. UN PLAN AMBITIEUX POUR RELANCER LA CROISSANCE EN EUROPE
La crise économique et financière survenue en 2007/2008 a profondément ébranlé l’Europe : fin 2014, le montant total des investissements y était de 15 % inférieur à celui de 2007, résultat du ralentissement de la croissance ainsi que des politiques d’assainissement budgétaire menées, notamment à partir de 2009.
En dépit de liquidités suffisantes - voire abondantes -, le constat, préoccupant, d’un sous-investissement durable en Europe, tant par rapport à ses niveaux d’avant-crise qu’à ceux de ses principaux partenaires commerciaux, a suscité une vive et rapide réaction de la part des institutions européennes, dont l’engagement de la Commission européenne est une illustration.
A. UNE SITUATION DE SOUS-INVESTISSEMENT PRÉOCCUPANTE EN EUROPE
1. L’investissement, première « victime » de la crise
Confrontée à ce qui constitue sans doute la crise la plus grave depuis les années 1930, l’Europe a connu, à la fin de la décennie 2000, une importante contraction de l’investissement, résultat – « mécanique » - du ralentissement de la croissance et conséquence des politiques d’assainissement budgétaire mises en place, de manière simultanée - mais non coordonnée - dans plusieurs pays pour rétablir une situation économique et budgétaire saine.
Fin 2014, le montant total des investissements en Europe était de 15 % inférieur à celui de 2007. L’Europe a donc subi une baisse globale de l’investissement après la crise économique et financière, comme l’illustre l’évolution des indicateurs mesurant, traditionnellement, l’investissement. Cette diminution concerne tant l’investissement privé que l’investissement public, et l’ensemble des économies européennes, bien que de façon différente.
Ainsi, de 2007 à 2013, le niveau de l’investissement comme sa part dans le produit intérieur brut (PIB) ont-t-ils reculé dans l’ensemble des économies développées, quoique de manière inégale.
La Banque européenne d’investissement (BEI) indique ainsi, dans ses documents d’information (1), que cinq États membres - France, Royaume-Uni, Grèce, Italie et Espagne - sont responsables d’environ 75 % de la diminution du montant des investissements en Europe sur la période 2007-2014.
Dans le rapport (2) qu’il a remis au Premier ministre le 29 octobre 2014, Pierre Moscovici, à l’époque député, souligne le lourd recul de l’investissement public dans les pays du Sud de l’Europe, plus particulièrement et plus durement frappés par la crise, à l’instar de l’Espagne ou, dans une moindre mesure, de l’Italie. Une analyse plus fine permet de souligner que la France, où la part de l’investissement public dans le PIB est restée relativement stable en volume et apparaît plus importante que la moyenne européenne, fait, en l’espèce, figure d’exception.
Au lendemain de la crise, le constat est frappant : la situation de l’investissement en Europe est préoccupante. Elle l’est d’ailleurs d’autant plus qu’il existe, au sein de l’Union européenne à la fois des liquidités dormantes et des projets prometteurs ne trouvant pas de financements.
2. Les coûts de l’inaction
Le net recul de l’investissement à partir de 2008 dans une Europe accusant déjà, en la matière, un retard par rapport à son potentiel de croissance et en comparaison avec les États-Unis, est responsable, selon la Commission européenne de la majeure partie de la diminution du PIB sur la période 2007-2013. Or, à court terme, la faiblesse des investissements freine la reprise et, à long terme, risque de nuire à la croissance et à la compétitivité. Faute d’une action efficace et rapide, l’Union européenne aurait du mal à briser ce cercle vicieux aux conséquences dommageables.
Également préoccupés par la situation de l’investissement en Europe, le G20 (3) comme l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) (4) ont souligné, notamment à partir de 2013, le rôle clé de l’investissement et la nécessité d’œuvrer à la création d’un climat favorable à sa reprise durable.
Révélant ainsi une situation sous-optimale où l’allocation des ressources est dysfonctionnelle, la crise a souligné la nécessité de mener une action « collective et coordonnée » pour relancer l’investissement en Europe.
Conscientes du retard accumulé par le continent et des risques que représente, notamment pour la croissance potentielle, une situation de sous-investissement durable, susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs d’Europe 2020 pour une croissance « intelligente, durable et inclusive », les institutions européennes ont fait de la relance de l’investissement leur priorité.
Attribuant notamment la faiblesse durable de l’investissement à un manque de confiance des investisseurs, entretenu par un environnement global peu propice à l’investissement, caractérisé notamment par la fragmentation des marchés financiers, l’incomplétude de l’intégration économique, les évolutions du contexte économique mondial et la faiblesse de la demande, elles ont élaboré un plan d’envergure. Il convient, à cet égard, de saluer la rapidité et la détermination dont a fait preuve la Commission européenne, nouvellement constituée en 2014.
B. LA NÉCESSITÉ D’UNE ACTION RAPIDE ET D’ENVERGURE
1. Une priorité pour la nouvelle Commission européenne en 2014…
Conscient de la nécessité d’agir, et d’agir vite, le président Juncker, nouvellement élu à la tête de la Commission européenne, a annoncé, en juillet 2014, dans ses Orientations politiques, que l’investissement serait la première des dix priorités de la Commission européenne pour les cinq années à venir (5).
Le programme de la Commission européenne s’appuie sur le constat, notamment partagé par la BEI, d’une allocation sous-optimale des ressources financières en Europe.
Afin de stimuler l’investissement en Europe, la nouvelle Commission européenne a annoncé, en juillet 2014, son intention et sa détermination à mobiliser « jusqu’à 300 milliards d’euros supplémentaires d’investissements publics et privés dans l’économie réelle au cours des trois prochaines années », à travers un ambitieux plan d’action se déclinant en trois volets complémentaires.
Il est ainsi prévu que la relance de l’investissement en Europe s’inscrive dans une stratégie globale visant à améliorer la compétitivité européenne et attirer les investissements. Vos rapporteurs relèvent que ces éléments figurent dans l’exposé des motifs du règlement (UE) 2015/2017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d’investissement qui crée le FEIS.
2. …dans un contexte plus large où la relance de l’investissement ne doit pas générer de nouvelles dettes
a. Un triptyque au service de la croissance en Europe
La relance de l’investissement en Europe s’inscrit dans le cadre, plus large, des orientations de politique économique prioritaires. Depuis le début de la mandature, la Commission européenne entend mettre l’accent sur trois priorités, reconduites chaque année depuis 2014.
Soucieuse de favoriser durablement la reprise de l’investissement en Europe, la Commission européenne souligne, à chaque lancement du Semestre européen, la nécessité de promouvoir le triptyque suivant :
- des réformes structurelles pour mettre l’Europe sur une nouvelle trajectoire de croissance ;
- des politiques budgétaires responsables pour restaurer les marges de manœuvre des États membres et favoriser la stabilité financière ;
- des investissements au soutien d’une croissance intelligente, durable et inclusive.
b. Le « Plan Juncker », reflet des priorités de la Commission européenne
La mise en œuvre du « Plan Juncker » s’inscrit donc dans ce contexte et ne saurait se faire au détriment de l’une de ces priorités. La Commission européenne a ainsi décliné sa stratégie en trois piliers complémentaires :
- mobiliser des financements pour les investissements ;
- faire en sorte que les investissements atteignent l’économie réelle ;
- améliorer l’environnement d’investissement de l’Union.
Outre la mobilisation de fonds dans le cadre exceptionnel que constitue le « Plan Juncker », la Commission européenne entend également veiller, par une action législative (pilier 3), à améliorer l’environnement européen afin qu’il soit plus propice à l’investissement.
Dans cette perspective, la Commission européenne a notamment souligné la nécessité d’améliorer la prévisibilité et la qualité de la réglementation et de supprimer les obstacles réglementaires non financiers dans les principaux secteurs du marché unique.
Ce troisième volet s’articule également avec les travaux initiés dans le cadre du plan d’action pour construire l’Union des marchés des capitaux (UMC), comme en témoignent les premières lignes de l’introduction de la communication de la Commission européenne du 30 septembre 2015 (6) sur ce sujet.
Un plan d’investissement pour l’Europe : trois volets (7)
C. LES GRANDS PRINCIPES QUI PRÉSIDENT À LA MISE EN œUVRE DU PLAN
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que si le financement apporté par le FEIS ne constitue pas, en soi, une aide d’État (8), les interventions publiques offrant un cofinancement dans le cadre du Plan d’investissement pour l’Europe seront considérées comme des aides d’État à notifier à la Commission européenne (9), dès lors qu’elles ne correspondront pas aux conditions de marché.
La Commission européenne a toutefois indiqué que son contrôle des cofinancements apportés par les États membres dans le cadre du FEIS s’exercerait en priorité et selon la procédure accélérée (10).
Le « Plan Juncker » : un succès conditionné à l’implication de tous les acteurs
Afin d’atteindre l’objectif cible de 315 milliards d’euros, les institutions européennes ont créé un Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) (11), doté, ab initio, de vingt-et-un milliards d’euros.
L’effet de levier, estimé sur la base d’études antérieures et de l’expérience acquise par la BEI, d’une part, et par la Commission européenne, d’autre part (12), à 1 :15 est ainsi supposé permettre d’atteindre l’objectif fixé par la Commission européenne d’ici fin 2017. Sur les 315 milliards d’euros qui pourraient ainsi être levés, environ 240 milliards d’euros doivent être consacrés aux investissements stratégiques et 75 milliards d’euros aux petites et moyennes entreprises (PME) et petites entreprises de taille intermédiaire (ETI).
La Commission européenne insiste, par ailleurs, sur les bienfaits d’une participation des États membres au FEIS, directement ou par l’intermédiaire de leurs banques nationales de développement, pour maximiser l’effet de levier et décupler l’impact du Plan sur l’économie et la croissance.
La mise en œuvre opérationnelle du « Plan Juncker » repose sur le triptyque conçu par la Commission européenne pour favoriser la réalisation d’investissements stratégiques : un fonds ad hoc, une plateforme de conseil en investissement et un portail européen recensant les projets.
De manière générale, la mise en œuvre du plan d’investissement pour l’Europe repose sur un ciblage fin des projets à financer. Ces derniers doivent être en mesure de répondre aux objectifs prioritaires déterminés par la Commission européenne et être compatibles avec les politiques de l’Union européenne, en particulier en matière de croissance et d’investissement. Pour bénéficier du soutien du FEIS, les projets doivent, en outre, faire l’objet d’une analyse de leur viabilité commerciale, économique et technique. Il convient également de souligner que le FEIS a vocation à financer des projets qui peuvent commencer rapidement.
1. Des investissements dans des secteurs prioritaires clairement identifiés
Plusieurs secteurs clés ont été identifiés comme prioritaires par la Commission européenne. Il s’agit notamment des investissements stratégiques présentant un intérêt commun et pouvant permettre d’achever le marché intérieur dans le secteur des transports, des télécommunications et des infrastructures énergétiques.
Sont notamment susceptibles de bénéficier de la garantie de l’Union européenne les opérations de financement qui soutiennent les objectifs généraux suivants (13) :
- la recherche, le développement et l’innovation ;
- le développement du secteur de l’énergie ;
- le développement des infrastructures et des équipements de transports et des nouvelles technologies dans le domaine des transports ;
- le développement et le déploiement des technologies de l’information et de la communication (TIC) ;
- la protection de l’environnement et l’utilisation des ressources ;
Par ailleurs, il est prévu que le FEIS apporte une garantie financière aux entités de moins de 3 000 salariés, en mettant notamment l’accent sur les petites et moyennes entreprises (PME) et les petites entreprises de taille intermédiaire (ETI), « dans l’optique de baisser le niveau de chômage et de relancer la croissance dans l’Union (14). »
2. Des montants mobilisés selon un principe d’additionnalité
La notion de risque est au cœur de la mise en œuvre du Plan d’investissement pour l’Europe. Le dispositif déployé a, en effet, vocation à financer des projets risqués qui ne parviennent pas à obtenir des financements aux conditions normales de marché.
De manière générale, les investissements financés dans le cadre du « Plan Juncker » doivent l’être conformément à un principe d’additionnalité défini à l’article 5 du règlement du 25 juin 2015 précité. Le FEIS doit ainsi permettre de remédier aux défaillances de marché ou à des situations d’investissement non optimales et permettre le financement de projets qui n’auraient pas pu voir le jour sans bénéficier du « dispositif Juncker ».
Véritablement central dans la mise en œuvre du Plan, le principe d’additionnalité répond au souci de la Commission européenne d’éviter de favoriser des effets d’aubaine et de parvenir à attirer des investisseurs privés.
Vos rapporteurs tiennent toutefois à souligner les difficultés qui peuvent se présenter pour apporter la preuve du caractère additionnel des financements et espèrent qu’elles ne constitueront pas un obstacle à la mise en œuvre opérationnelle du Plan.
La question de l’additionnalité a suscité, dès l’annonce de la création du FEIS, de vifs débats. Si, de manière générale, chacun s’accorde sur la nécessité de garantir l’additionnalité des investissements réalisés dans le cadre du « Plan Juncker », plusieurs observateurs ont souligné l’existence de deux risques majeurs :
- un phénomène d’éviction financière, c’est-à-dire le risque que le FEIS finance des projets qui l’auraient été sans son intervention, en se substituant donc aux investisseurs privés au lieu de les attirer ;
- un phénomène de « détournement » des objectifs du Plan d’investissement qui s’observerait par l’utilisation du FEIS pour renforcer les activités classiques de la BEI.
Vos rapporteurs considèrent que la mise en œuvre du Plan doit prendre garde à ne pas valider ces deux craintes et invitent tout particulièrement le comité de pilotage du FEIS à faire en sorte que les projets soient sélectionnés et financés conformément aux objectifs du Plan.
Probablement conscientes de ces éléments, les institutions européennes ont insisté sur la notion de risques, centrale dans la mise en œuvre du Plan. Le FEIS est ainsi supposé financer des projets et investissements à haut risque (15).
Dans un récent papier (16), plusieurs chercheurs de l’Institut Jacques Delors ont toutefois mis en lumière que le fait de mettre exclusivement l’accent sur des projets particulièrement risqués pourrait, à terme, se révéler problématique, dans la mesure où le nombre de projets susceptibles de répondre à ce critère d’ici fin 2017 serait sans doute insuffisant pour atteindre l’objectif de 315 milliards d’euros. Par conséquent, « une approche rigoureuse de l’additionnalité pourrait donc empêcher le Fonds d’avoir une forte incidence sur l’investissement, la croissance et l’emploi, et remettre en cause son ultime raison d’être » (17).
Vos rapporteurs considèrent ainsi, à l’instar des rédacteurs de cette étude, qu’il convient de déterminer plus précisément, pour les mois de mise en œuvre du Plan à venir, quels projets et investissements « stratégiques » sont susceptibles de bénéficier du soutien du FEIS et lesquels relèvent davantage des activités « classiques » de la BEI et du Fonds européen d’investissement (FEI). Ils soulignent également le rôle central que devrait jouer le comité de pilotage du FEIS dans cette tâche en ajustant, le cas échéant, ses lignes directrices.
3. Une absence revendiquée de ciblage géographique ou thématique : des financements pour les « meilleurs » projets
« Le plan doit être financé sur fonds privés lorsque c’est possible, sur fonds publics lorsque c’est nécessaire (18) ».
Le principal objectif du « Plan Juncker » est d’attirer des financements privés en fournissant, pour ce faire, un cadre nouveau et de nature à créer un climat de confiance favorable aux investissements. Les financements engagés dans le cadre du Plan profitent ainsi des garanties indirectement offertes par la BEI, institution crédible, efficace et bien connue des investisseurs.
Au plan technique, la sélection des projets obéit à une logique traditionnelle d’analyse financière. Loin de subventionner « à l’aveugle » certains des projets présentés, le comité d’investissement s’attache à vérifier la viabilité et la rentabilité économiques des projets (19). L’analyse de la rentabilité financière est, par ailleurs, conduite selon les normes en vigueur au sein de l’Union européenne.
4. Un Plan déployé selon une démarche partenariale
« Le renforcement de la coopération entre les banques nationales de développement (BND), d’une part, et la Commission européenne et le groupe BEI, d’autre part, constitue donc une condition sine qua non de la réussite du plan » (20).
a. Une coopération « naturelle » entre la Banque européenne d’investissement (BEI) et le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS)
Facilitée par la proximité évidente entre les deux institutions, la coopération entre la BEI et le FEIS peut permettre de développer d’importantes synergies. Établi au sein de la BEI, le FEIS présente, en effet, de réelles similitudes avec la BEI, s’agissant tant de l’objet que des modalités de son intervention.
Le processus d’instruction des dossiers soumis aux deux institutions est ainsi identique et il n’est pas rare que des dossiers soumis à la BEI soient, après analyse, redirigés vers le FEIS pour obtenir des financements21.
Répondant à une même mission, la BEI et le FEIS ont ainsi tout intérêt à agir de concert ; le FEIS bénéficiant, en outre, de l’expérience acquise par la BEI dans ses activités de financement de projets.
Par ailleurs, la coopération avec les services de la Commission européenne est également de nature à favoriser la mise en œuvre opérationnelle du « Plan Juncker ». C’est notamment le cas avec le portail européen de projets d’investissement, qui doit être créé par la Commission européenne avec le soutien de la BEI22 (cf. infra).
b. Une coopération entre la BEI et les banques nationales de développement (BND) à encourager
• Contexte, objet et justifications de la coopération
Les contraintes budgétaires auxquelles les États membres doivent faire face et la nécessité d’une action rapide en faveur de l’investissement rendent d’autant plus nécessaire le développement d’une démarche partenariale permettant une utilisation plus optimale des ressources publiques23.
Rappelant ainsi que la mise en œuvre opérationnelle du « Plan Juncker » repose principalement sur la collaboration de la Commission européenne et de la BEI, ainsi que sur la participation effective des BND dont l’expertise et la connaissance des entreprises, des investisseurs locaux et des politiques et stratégies nationales constituent un atout précieux, la Commission européenne a présenté, dans une communication en date du 22 juillet 201524, ses préconisations sur le rôle que peuvent jouer les BND pour un déploiement plus efficace du Plan.
La Commission européenne rappelle, tout d’abord, que si le règlement instaurant le FEIS autorise les États membres à contribuer directement au fonds, les BND ont, à ce jour, davantage privilégié la coopération au niveau des plateformes d’investissement et au niveau des projets. Huit BND25 se sont en effet, à ce jour, engagées à apporter un cofinancement à des projets et des plateformes d’investissement, pour un montant total de 34 milliards d’euros.
Lors des auditions, il a été indiqué à vos rapporteurs le vif débat ayant eu lieu pour déterminer dans quelles conditions les BND pourraient bénéficier de la garantie du FEIS. Les BND ont ainsi demandé, sans l’obtenir, à pouvoir être traitées pari passu avec la BEI dans le cadre du cofinancement d’un projet éligible au FEIS26. Le règlement du 25 juin 2015 précité permet toutefois à la BEI de transférer partiellement la garantie du FEIS à des BND ou à des plateformes d’investissement.
Détail des contributions nationales annoncées au 22 juillet 201527
À la date du 22 juillet 2015, huit pays avaient annoncé leur intention de participer au FEIS par l’intermédiaire de leurs banques nationales de développement ou d’institutions analogues. Le détail de ces annonces figure ci-dessous.
Bulgarie, juin 2015 : 100 millions d’euros, Banque de développement bulgare ;
Slovaquie, juin 2015 : 400 millions d’euros, Slovenský investičný Holding et
Slovenská záručná a rozvojová banka ;
Pologne, avril 2015 : 8 milliards d’euros, Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK)
et un autre établissement public, Investissements polonais pour le développement
(PIR) ;
Luxembourg, avril 2015 : 80 millions d’euros, Société nationale de crédit et
d’investissement (SNCI) ;
France, mars 2015 : 8 milliards d’euros, Caisse des Dépôts et Consignations et
Italie, mars 2015 : 8 milliards d’euros, Cassa Depositi e Prestiti (CDP) ;
Espagne, février 2015 : 1,5 milliard d’euros, Instituto de Créditp Oficial (ICO) ;
Allemagne, février 2015 : 8 milliards d’euros, Kreditanstalt für Wiederaufbau
La Commission européenne indique ainsi que la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Allemagne), Bpifrance (France), la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, France), la Cassa Depositi e Prestiti (CDP, Italie), l’Instituto de Crédito Oficial (ICO, Espagne) ainsi que les récentes Green Investment Bank (GIB) et British Business Bank (BBB) du Royaume-Uni fournissent ainsi un financement à des secteurs clés et investissent dans des projets novateurs, écologiques ou à caractère social pour lesquels le marché s’est montré défaillant28. Le Portugal, l’Irlande, la Grèce et la Lettonie ont, pour leur part, mis en place récemment des BND.
Par ailleurs, conscients du rôle de « catalyseur de financement à long terme » que peuvent jouer les BND, certains États membres ont décidé de créer une banque nationale de développement ou envisagent d’en établir une nouvelle.
• Modalités de coopération : développer de larges synergies
Le cadre de mise en œuvre du « Plan Juncker » permet aux investisseurs de coopérer en finançant directement et de manière conjointe des projets ou en participant au FEIS ou à des plateformes d’investissement.
Dans sa communication, la Commission européenne préconise, outre la coopération financière à proprement parler, de mettre l’accent sur le développement de partenariats en matière de services de conseil et d’échanges temporaires de personnel29. De tels échanges permettraient, en effet, de généraliser les bonnes pratiques à toutes les institutions et, plus particulièrement, aux BND nouvelles et plus petites.
Ainsi, de manière générale, la Commission européenne insiste-t-elle sur la nécessité de s’appuyer sur la complémentarité qui existe entre la BEI, les BND et les investisseurs privés en développant des synergies qui permettront de renforcer l’efficacité du déploiement du « Plan Juncker » et invite également tous les acteurs, États membres comme BND, à s’impliquer pleinement dans la mise en œuvre du Plan.
Principaux éléments de la communication de la Commission européenne « Travailler ensemble pour l’emploi et la croissance »
« La présente communication fournit des orientations aux États membres qui entendent mettre en œuvre une nouvelle BND, en s’inspirant des meilleures pratiques (…) et définit un certain nombre de principes clés pour la coopération des BND avec le groupe BEI et la Commission, et entre elles également, dans le cadre du plan d’investissement et notamment par l’intermédiaire des plateformes d’investissement. (…) Elle clarifie la façon dont il conviendrait de prendre en compte les contributions des BND aux plateformes d’investissement, ainsi que la procédure relative à l’élement d’aide d’État dans le cofinancement. »
Aux termes de la communication de la Commission européenne, les BND sont des entités juridiques exerçant des activités financières à titre professionnel, auxquelles un État membre ou une entité de l’État membre au niveau central, régional ou local, confère le mandat de mener des activités publiques de développement ou de promotion.
À l’heure actuelle, les BND européennes se caractérisent par leur grande hétérogénéité. Des structures de taille, de mandat, de modèle commercial et de sources de financement très différentes coexistent en effet aujourd’hui en Europe. À titre d’exemple, les BND peuvent avoir un mandat général (la promotion du développement économique) ou spécifique (c’est notamment le cas de la Green development Bank du Royaume-Uni) et certains pays, comme la France, disposent de plusieurs institutions nationales (la Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance).
S’il appartient à chaque État membre d’apprécier l’opportunité de créer une BND et de déterminer la nature et la forme que celle-ci revêt, la Commission européenne rappelle que la principale justification économique d’une banque de développement se trouve dans l’existence de défaillances de marché susceptibles d’entraîner une baisse des investissements.
La Commission européenne indique également quels devraient être les principes directeurs susceptibles de présider à la création d’une BND. Elle insiste notamment sur : la concentration des activités sur les secteurs dans lesquels les défaillances de marché sont très courantes ; la concentration sur le financement des projets économiquement viables et qui fonctionnent avec une rentabilité suffisante ; la nécessité d’établir des règles relatives à la gestion et au fonctionnement des BND, permettant de garantir l’indépendance de la gouvernance ; la nécessité de disposer d’un dispositif de contrôle interne efficace permettant une gestion des risques « avisée ».
II. UNE MISE EN œUVRE OPÉRATIONNELLE GLOBALEMENT SATISFAISANTE
Outre le FEIS, véritable « bras armé » du Plan d’investissement pour l’Europe, le règlement du 25 juin 2015 précité prévoit également la création de deux nouveaux outils permettant de faciliter le déploiement du Plan et qui en constituent le second pilier. Désormais presque opérationnels, le FEIS, la plateforme européenne de conseil en investissement (PECI) et le Portail européen des projets d’investissement (PEPI) devraient permettre au « Plan Juncker » de déployer tous ses effets dans les mois à venir.
A. UNE MISE EN œUVRE RAPIDE ET AMENÉE À S’ACCÉLERER
Rappel des différentes étapes précédant la mise en œuvre du plan d’investissement pour l’Europe
15 juillet 2014 : Jean-Claude Juncker, nouvellement élu, présente au Parlement européen les orientations politiques de la Commission européenne pour les cinq années à venir. La Commission européenne fait de la relance de l’investissement en Europe sa principale priorité et ambitionne de mobiliser « jusqu’à 300 milliards d’euros supplémentaires d’investissements publics et privés dans l’économie réelle au cours des trois prochaines années » afin de stimuler l’investissement, au soutien de la création d’emplois.
26 novembre 2014 : la Commission européenne publie une communication « Un plan d’action pour l’Europe »30 qui prévoit la création d’un Fonds européen d’investissements stratégiques (FEIS), d’un portail de projets d’investissement transparent au niveau de l’Union européenne et d’une plateforme européenne de conseil en investissement. La Commission européenne souligne également la nécessité d’élaborer, en parallèle, un ambitieux programme pour supprimer les obstacles à l’investissement et achever le marché intérieur.
18 décembre 2014 : le Conseil européen manifeste, dans ses conclusions31, son soutien à l’initiative32 et la démarche de la Commission européenne, soulignant notamment que : « Le nouvel accent mis sur l’investissement, ainsi que l’engagement des États membres d’intensifier les réformes structurelles et de poursuivre un assainissement budgétaire propice à la croissance, fourniront la base de la croissance et de l’emploi en Europe ».
24 juin 2015 : apportant une réponse au débat qui s’intensifiait au sein de l’Union européenne, la Commission européenne déclare que « les contributions nationales exceptionnelles au FEIS ou à des plateformes d’investissement thématiques ou multi-pays établies aux fins de l’application du plan d’investissement (…) devraient en principe être qualifiées de mesures ponctuelles » au sens du Pacte de stabilité et de croissance (PSC).
25 juin 2015 : adoption du règlement instaurant le FEIS, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d’investissement33.
4 juillet 2015 : entrée en vigueur du règlement « FEIS » après sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
22 juillet 2015 : la Commission européenne publie une communication « Travailler ensemble pour l’emploi et la croissance : la contribution des banques nationales de développement au plan d’investissement pour l’Europe »34 dans laquelle elle rappelle la complémentarité qui existe entre la BEI, les BND et les investisseurs privés et invite tous les acteurs à coopérer pour développer des synergies favorables à la mise en œuvre du « Plan Juncker ».
22 février 2016 : la Commission européenne publie une brochure visant à aider les autorités locales et les promoteurs de projets à exploiter pleinement les potentialités de combinaison des Fonds structurels et d’investissement européens avec le FEIS35.
1. Une mise en œuvre particulièrement rapide, reflet du consensus sur le diagnostic et de l’urgence à agir
L’adoption du règlement mettant véritablement en œuvre le « Plan Juncker » a été particulièrement rapide, illustrant - en dépit de certains débats sur des points techniques concernant la mise en œuvre opérationnelle du Plan -, le large consensus sur le déficit d’investissement en Europe ainsi que sur la nécessité d’une action rapide et ambitieuse à l’échelle de l’Union européenne.
La proposition de règlement de la Commission européenne sur le FEIS36, en date du 13 janvier 2015, a donné lieu, le 28 mai 2015, après quatre mois et demi de discussions et de négociations seulement, à un accord politique entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission européenne. Approuvé à l’unanimité par les États membres le 10 mars 2015, le texte avait été débattu en commission37 au Parlement européen le 20 avril 2015 avant d’être formellement adopté en séance plénière le 24 juin 2015. Le règlement permettant la mise en œuvre opérationnelle du « Plan Juncker » est en vigueur depuis le 4 juillet 2015.
Parmi les premiers projets retenus pour être financés dans le cadre du Plan Juncker, certains avaient été identifiés et « pré-fléchés » par la BEI, invitée par les chefs d’État et de gouvernement, lors du Conseil européen de décembre 2014, à ne pas attendre que le cadre juridique du Plan Juncker soit finalisé et à « démarrer l’activité en utilisant ses ressources propres dès janvier 2015 »38. Neuf projets intervenant dans des secteurs divers39 ont ainsi été financés dans ce contexte.
Le 22 juillet 2015, la Commission européenne a donc – logiquement –décidé d’accorder la garantie de l’Union européenne aux projets préfinancés par la BEI et le FEI, permettant ainsi une rapide mise en œuvre du Plan.
2. Une accélération de la mise en œuvre annoncée et attendue
Un peu moins d’un an après l’entrée en vigueur du règlement du 25 juin 2015 précité, les observateurs40 s’accordent pour dire que l’année 2016 sera celle de l’accélération de la mise en œuvre du « Plan Juncker ». À la fin de l’année 2015, le FEIS avait déjà mobilisé plus de 25 milliards d’euros et le FEI plus de 45 milliards d’euros, ce qui représentait plus de 20 % de l’objectif cible.
Lors des auditions41 il a été indiqué à vos rapporteurs que le président de la BEI avait annoncé aux ministres de l’économie et des finances de l’Union européenne réunis en conseil ECOFIN au mois de mars 2016, l’objectif que s’est fixé l’institution pour l’année à venir, à savoir parvenir à 50 % des 315 milliards d’euros d’ici la fin de l’année 2016.
Une telle annonce laisse supposer une accélération dans la mise en œuvre du « Plan Juncker », d’autant plus probable que tous les outils prévus par le règlement du 25 juin 2015 précité sont désormais presque opérationnels.
Les auditions réalisées par vos rapporteurs42 ont également souligné que si la mise en œuvre du FEIS a constitué un véritable bouleversement pour les méthodes, habitudes et conditions de travail de la BEI, le dispositif déployé est aujourd’hui tout à fait opérationnel et efficace.
La mise en œuvre du « Plan Juncker » a, en effet, nécessité des changements importants dans l’organisation de la BEI ainsi que dans ses méthodes de travail. L’institution a renforcé ses capacités opérationnelles dans certains États membres43, amélioré ses délais d’instruction des dossiers et initié une réflexion sur les outils à l’appui de ses interventions44.
B. UN TRIPTYQUE AU SERVICE D’INVESTISSEMENTS STRATÉGIQUES
Pour mémoire, le FEIS est en charge du volet « infrastructure et innovation » et le FEI en charge du volet « PME et ETI »45 du « Plan Juncker ».
1. Le FEIS, bras armé du plan Juncker
a. Une entité établie au sein de la BEI mais distincte d’elle et présentant un profil de risque spécifique
Établi au sein de la BEI, le FEIS « devrait avoir pour finalité d’aider à résoudre les difficultés de financement et de mise en œuvre d’investissements productifs et stratégiques (…) qui présentent une forte valeur ajoutée tant économique et environnementale que sociétale et qui contribuent à la réalisation des objectifs des politiques de l’Union »46.
Le FEIS a ainsi vocation à financer principalement des projets portés par des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire47 et dont la réalisation est supposée favoriser la création d’emplois, la croissance à long terme et la compétitivité.
Le FEIS, dont les modalités d’intervention sont définies dans le règlement qui l’institue, présente un profil de risques différent de celui de la BEI et, à dessein, plus élevé.
b. Une capacité d’intervention minimale de 21 milliards d’euros
• Capacité d’intervention initiale
La capacité d’intervention du fonds (21 milliards d’euros au total) résulte d’une garantie de 16 milliards d’euros dont la moitié est adossée à un fonds de garantie financé par le budget de l’Union européenne. La BEI a, pour sa part, engagé 5 milliards d’euros.
Il est prévu que la garantie de l’Union européenne soit financée au moyen de ressources existantes, en mobilisant les marges du budget, pour un montant de 2 milliards d’euros, du mécanisme pour l’interconnexion en Europe, pour un montant de 3,3 milliards d’euros et du programme Horizon 2020, pour un montant de 2,7 milliards d’euros.
Un nouveau Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS)48
• De possibles contributions supplémentaires
Pour mémoire, les États membres ont, par ailleurs, la possibilité de contribuer au Fonds, directement ou par l’intermédiaire de leurs banques nationales de développement. Leurs éventuelles contributions sont, en principe, susceptibles de relever des dérogations du Pacte de stabilité et de croissance (PSC)49.
La structure du FEIS permet, en effet, aux États membres de participer, directement ou indirectement au fonds, en :
- apportant une contribution financière, en complément des contributions de la BEI et du budget de l’Union européenne ;
- apportant une contribution financière dans le cadre d’une plateforme d’investissement ;
- cofinançant directement certaines activités ou certains projets.
Si les auditions réalisées par vos rapporteurs ont révélé qu’aucun État n’avait, à ce jour, contribué directement au Fonds, certains États membres sont intervenus, à l’instar de la France et de l’Allemagne, par l’intermédiaire de leurs BND50.
Comme ils en avaient déjà eu l’occasion par le passé51, vos rapporteurs soulignent toutefois qu’il est très peu probable que la possibilité laissée aux États membres de contribuer directement au FEIS soit utilisée.
Bien que regrettable compte tenu des objectifs globaux du « Plan Juncker », la logique de « juste retour » risque en effet, en particulier dans un contexte budgétaire contraint, de freiner la possibilité laissée aux États membres de contribuer directement au FEIS ; ceux-ci ne pouvant compter sur une quelconque contrepartie ni sur aucune garantie de retombées nationales venant « récompenser » un éventuel investissement dans ce cadre.
Par ailleurs, le règlement du 25 juin 2015 précité, prévoit la possibilité pour des États tiers de contribuer au Fonds52, sans que cela ne leur confère toutefois aucun droit quant à la gouvernance du FEIS.
Les États tiers peuvent également participer au « Plan Juncker ». Quatre jours seulement après l’adoption du règlement, la Chine a ainsi fait part de sa volonté de participer au Plan d’investissement pour l’Europe. Une intention qu’elle a réaffirmée le 28 septembre 2015, dans le cadre du dialogue économique et commercial de haut niveau entre la Chine et l’Union européenne, en évoquant la possibilité d’apporter au FEIS un soutien financier de l’ordre de 5 à 10 milliards d’euros.
Les auditions réalisées par vos rapporteurs ont souligné que si la Commission européenne avait accueilli plutôt favorablement cette annonce, il conviendrait de se montrer vigilant quant aux modalités de la coopération avec la Chine53. La Commission européenne, qui se dit « ouverte mais prudente », entend ainsi, de manière générale, veiller à ce que les pays tiers qui décideraient de contribuer au Fonds soient traités comme des investisseurs de droit commun et que leur participation financière ne s’accompagne d’aucune contrepartie quelconque54.
c. Un fonds piloté par une « structure de gouvernance appropriée »55
Le règlement du 25 juin 2015 précité prévoit que le FEIS soit organisé selon une structure bicéphale, de nature à garantir indépendance et expertise, et adossé à la BEI dont l’expérience en matière financement de projets d’investissements constitue un précieux atout.
Le texte prévoit ainsi que le FEIS présente l’architecture suivante :
- un comité de pilotage, composé de quatre experts dont trois sont nommés par la Commission européenne et le dernier par la BEI. Le comité élit son président parmi ses membres pour un mandat de trois ans, renouvelable une fois et prend ses décisions par consensus. Il est chargé d’arrêter les orientations stratégiques du FEIS et la réglementation nécessaire à son fonctionnement et notamment le profil de risque du fonds (art. 7) ;
- un directeur exécutif, dont la candidature doit être approuvée par le Parlement européen, avant d’être formellement nommé par le directeur de la BEI, pour un mandat de trois ans, renouvelable une fois. Le directeur exécutif est chargé de la gestion quotidienne du fonds et d’effectuer les travaux préparatoires en vue des réunions du comité d’investissement ;
- un comité d’investissement, chargé de prendre, en toute indépendance et transparence, les décisions relatives à l’utilisation de la garantie de l’Union européenne pour d’éventuels projets et opérations avec les banques ou institutions nationales de développement ou les plateformes d’investissement. Ce comité est composé du directeur exécutif ainsi que de huit experts indépendants dont le profil est défini dans le règlement56. Il est prévu que le directeur exécutif rende compte trimestriellement des activités du FEIS au comité de pilotage.
2. La plateforme européenne de conseil en investissement : une assistance technique à la disposition des porteurs de projets
Opérationnelle depuis septembre 2015, la plateforme européenne de conseil en investissement a pour objectif de « fournir, en s’appuyant sur les services de conseil existants de la BEI et de la Commission, un soutien consultatif au recensement, à la préparation et au développement de projets d’investissement, et de faire office de plateforme unique pour le conseil technique au financement de projets de l’Union »57.
La plateforme est donc un point d’accès unique en Europe qui propose aux porteurs de projets un large éventail de services de conseil et d’aide à la constitution de dossiers.
Le conseil est fourni à titre gratuit pour les investissements publics tandis qu’une contribution, limitée, peut être demandée pour les investissements privés. Le règlement indique ainsi que les frais facturés aux PME au titre de l’assistance technique sont plafonnés au tiers de leurs coûts58.
Une partie du succès du Plan d’investissement pour l’Europe dépendra de la capacité de la plateforme à monter un nombre suffisant de projets susceptibles de bénéficier du soutien du FEIS.
3. Le portail européen de projets d’investissement : un outil au service de la transparence
Initialement annoncée pour fin février 2016, la création, par la Commission européenne, avec le soutien de la BEI, d’un portail européen de projets d’investissement transparent vise à apporter de la visibilité aux investisseurs. Au moment de la rédaction du présent rapport, le portail n’est toujours pas opérationnel.
Le portail, qui sera géré par la Commission européenne, devrait réunir des projets d’investissement actuels et potentiels et constituer une base de données accessible et facile d’utilisation. Pour voir leur demande de financement figurer sur le portail59, les porteurs de projets devront donner un certain nombre d’informations dans un formulaire standardisé qui permettra aux investisseurs de réaliser, le cas échéant, des comparaisons. Il semble, qu’à ce jour, le portail soit encore en phase de pré-lancement.
C. UNE MISE EN œUVRE VOULUE SOUPLE
1. Une large palette d’instruments financiers mobilisables
Particulièrement souple, la mise en œuvre du « Plan Juncker » s’apprécie notamment à la lumière des différents instruments mobilisables pour financer des projets d’investissement.
Le règlement du 25 juin 2015 précité prévoit, afin de répondre au mieux aux besoins de chaque projet et de s’adapter aux besoins du marché, que le FEIS couvre un « large éventail de produits financiers, y compris des instruments de fonds propres, des instruments de dette et des garanties »60 et rappelle que le FEIS « ne devrait pas se substituer aux financements privés ou aux produits fournis par les banques ou institutions nationales de développement mais leur servir plutôt de catalyseur »61.
La BEI peut ainsi notamment utiliser la garantie de l’Union européenne pour couvrir les risques liés à des prêts, garanties, contre-garanties, instruments du marché des capitaux ou toute autre forme d’instrument de financement ou de rehaussement de son crédit et participations sous forme de fonds propres ou de quasi-fonds propres62.
En résumé, le FEIS peut donc financer des projets directement ou, de manière indirecte, en participant à des fonds ou à des plateformes d’investissement.
Ces dernières constituent un enjeu très important de la mise en œuvre du « Plan Juncker » et sont une illustration de la logique partenariale et de ses bienfaits, que les institutions européennes entendent particulièrement promouvoir.
Définies dans le règlement (UE) 2015/2017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 précité, les plateformes sont des mécanismes de coinvestissement structurés63 en vue de financer un ensemble de projets et répondent assez largement à une logique de rationalisation.
La constitution de plateformes d’investissement, qu’elles soient thématiques ou géographiques, permet en effet de regrouper des projets d’investissement et, partant, de réduire les coûts de transaction et d’information et de répartir les risques entre plusieurs investisseurs.
Bien conçues, les plateformes sont, en outre, des instruments susceptibles d’attirer des investisseurs institutionnels privés et de renforcer ainsi l’impact et l’efficacité du « Plan Juncker »64. L’un des enjeux pour une mise en œuvre réussie du Plan d’investissement pour l’Europe réside dans la capacité des acteurs à créer des plateformes, si possible transfrontières, dans des secteurs clés, comme le numérique.
Par ailleurs, outre la création de nouvelles plateformes multilatérales, la Commission européenne indique que les plateformes existantes pourraient être développées davantage. C’est notamment le cas du fonds d’infrastructures Marguerite65, du Fonds européen pour l’efficacité énergétique (FEEE) et du Fonds européen pour l’Europe du Sud-Est (FEESE) qui sont également des illustrations de la combinaison de fonds publics et de contributions d’investisseurs privés.
2. Une application annoncée des flexibilités du Pacte de stabilité et de croissance (PSC)
Intervenant dans un contexte économique particulièrement déprimé, le Plan pour l’investissement en Europe, dont la réussite repose notamment sur l’implication des acteurs nationaux, ne pouvait faire l’impasse sur la question du traitement des éventuelles contributions apportées directement par les États membres au FEIS, au regard des dispositions du Pacte de stabilité et de croissance.
Dans une déclaration politique qui n’a, à ce jour, reçu aucune traduction juridique, la Commission européenne a indiqué, le 24 juin 2015, la veille de l’adoption du règlement mettant en œuvre le « Plan Juncker », que, « sans préjudice des prérogatives dévolues au Conseil dans la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance, les contributions nationales exceptionnelles » au FEIS ou à « des plateformes d’investissement thématiques ou multi-pays établies (…) devraient en principe être qualifiées de mesures exceptionnelles ponctuelles » au sens du PSC66.
Vos rapporteurs soulignent que si la question demeure, pour le moment, théorique étant donné qu’aucun État n’a encore contribué directement au Plan, la possibilité que leurs interventions bénéficient des clauses exceptionnelles du PSC67est un élément positif qu’il convient de saluer.
La Commission européenne précise également, dans sa communication relative à la contribution des banques nationales de développement au plan d’investissement pour l’Europe68, que les activités de prêts et d’emprunts des BND ne rentreront pas, dans la plupart des cas, dans le champ d’application du PSC69.
3. Des perspectives prometteuses ouvertes par la possibilité de combiner les « fonds structurels européens » et les financements du FEIS
Partant du principe que le FEIS, véritable clef de voûte du « Plan Juncker », et les Fonds structurels et d’investissement européens (ci-après « Fonds ESI) jouent tous deux un rôle essentiel dans la création d’emplois et la stimulation de la croissance, la Commission européenne a publié, le 22 février 2016, une brochure visant à aider les autorités locales et les promoteurs de projets à exploiter pleinement les potentialités de combinaison des Fonds ESI avec le FEIS70.
La Commission européenne rappelle en effet qu’avec un budget de 454 milliards d’euros pour la période 2014-2020, les Fonds ESI sont, jusqu’à présent, le principal instrument de la politique d’investissement de l’Union européenne. Dans les années à venir, le FEIS et les Fonds ESI sont ainsi amenés à financer, de manière concomitante, d’importants investissements en Europe. La Commission européenne considère ainsi que la combinaison des fonds du FEIS et des fonds « traditionnels » pourrait créer des synergies favorables aux investissements.
Les cinq fonds que désigne l’expression « Fonds ESI » concentrent leurs actions sur des objectifs thématiques dont certains constituent également des priorités du FEIS. Par ailleurs, le soutien apporté par les Fonds ESI aux destinataires finaux peut prendre la forme de subventions ou de divers instruments financiers, tels que des prêts, garanties ou prises de participation. Les similitudes entre les Fonds ESI et le FEIS sont ainsi évidentes.
Pour mémoire, l’expression « Fonds ESI » désigne le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et le Fonds européens pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).
Ces fonds sont régis, sans préjudice des règlements spécifiques à chaque fonds, par le règlement (UE) n° 1303/2013 portant dispositions communes71 et gérés selon un mode décentralisé associant les États membres et leurs composantes territoriales. De manière générale, les bénéficiaires des Fonds ESI sont principalement des personnes publiques ou personnes privées72.
Les Fonds ESI ont vocation à se concentrer sur les onze objectifs thématiques suivants73 : renforcer la recherche, le développement technologique et l'innovation ; améliorer l'accès aux technologies de l’information et de la communication (TIC), leur utilisation et leur qualité ; renforcer la compétitivité des petites et moyennes entreprises, du secteur agricole et du secteur de la pêche et de l’aquaculture ; soutenir la transition vers une économie à faible émission de carbone dans tous les secteurs ; promouvoir l'adaptation au changement climatique et la prévention et la gestion des risques ; préserver et protéger l'environnement et encourager l'utilisation rationnelle des ressources ; promouvoir le transport durable et supprimer les goulets d'étranglement dans les infrastructures de réseaux essentielles ; promouvoir un emploi durable et de qualité et soutenir la mobilité de la main-d’œuvre ; promouvoir l'inclusion sociale et lutter contre la pauvreté et toute forme de discrimination ; investir dans l'éducation, la formation et la formation professionnelle pour l'acquisition de compétences et l'apprentissage tout au long de la vie ; renforcer les capacités institutionnelles des autorités publiques et des parties intéressées et contribuer à l'efficacité de l'administration publique.
La brochure envisage, à titre informatif, plusieurs possibilités de combinaisons et insiste sur l’importance des retours d’expériences, qui permettront d’affiner les lignes directrices esquissées par la Commission européenne.
• Une combinaison juridiquement possible
La Commission européenne rappelle, dans sa brochure, que l’objectif qui sous-tend la création du FEIS est de permettre à la BEI de prendre davantage de risques que d’ordinaire et de faciliter la mobilisation de financements privés. Si les ressources des Fonds ESI ne sont pas directement transférables au FEIS, le règlement instaurant le FEIS ne fait pas obstacle à ce que les États membres utilisent des ressources provenant des Fonds ESI pour contribuer au financement de projets bénéficiant du soutien du FEIS.
De même, le règlement (UE) n° 1303/2013 précité permet aux « bénéficiaires finaux d’une aide fournie par un instrument financier des Fonds ESI » de recevoir également une assistance provenant d’un autre instrument soutenu par le budget de l’Union74.
Par conséquent, la combinaison des Fonds ESI et du FEIS est envisageable, tant au niveau d’un projet individuel qu’au niveau d’un instrument financier ou d’une plateforme. Dans le cas d’un soutien combiné, apporté à travers un instrument financier, des comptabilités séparées doivent être tenues.
Certaines initiatives locales, à l’instar du projet « IF TRI en Nord-Pas-de-Calais », illustrent cette possibilité de combiner différents fonds européens.
Une illustration de la combinaison des ressources du FEIS et des fonds structurels : le fonds d’investissement pour la troisième révolution industrielle en Nord-Pas-de-Calais
Révélée le 25 octobre 2013, à l’occasion du World Forum Lille, la feuille de route du projet de troisième révolution industrielle ambitionne de faire de la région Nord-Pas-de-Calais le terrain privilégié d’une économie moderne et compétitive, en favorisant la transition énergétique dans la région.
Dans cette perspective, le Conseil régional et la Chambre de commerce et d’industrie de la région ont créé un fonds d’investissement destiné à financer des investissements dans l’économie à faible intensité en carbone dans la région.
Doté de 50 millions d’euros, ce fonds bénéficie de financements nationaux75,régionaux et locaux ainsi que de ressources européennes provenant du FEDER dans le cadre du programme opérationnel 2014-2020 et de la BEI dans le cadre du « Plan Juncker ». Cette dernière est ainsi intervenue en fournissant 20 millions d’euros de fonds propres. D’autres acteurs, privés comme publics apportent également un soutien financier au fonds, à l’instar du Crédit Agricole Nord de France.
Combinaison des fonds au niveau d’un projet76
Sous réserve qu’ils satisfassent aux critères d’éligibilité applicables, aux Fonds EIS, d’une part, et au FEIS, d’autre part, certains projets peuvent faire l’objet d’un financement associant les ressources de ces deux types de structures.
De telles actions communes peuvent avoir un intérêt particulier pour certains projets dans des pays ou secteurs où les risques associés ne leur permettraient pas de bénéficier du seul soutien du FEIS.
La Commission européenne retient, à titre d’exemple :
-un projet d’infrastructure de transports où la combinaison des fonds permet de financer un nombre plus important de kilomètres ;
-le cas où le FEIS apporte son soutien aux parties d’un projet qui ne relèvent pas du champ d’intervention des Fonds EIS et font pourtant partie d’une plus vaste opération d’investissement.
Combinaison des fonds à travers un instrument financier ou une plateforme77
Les Fonds ESI et le FEIS peuvent également être combinés à un niveau plus large que le seul projet, qu’il s’agisse d’une co-participation à une plateforme ou à travers un instrument financier.
Les plateformes peuvent être mises en place au niveau national, régional ou transnational.
La Commission européenne détaille, dans sa brochure, quatre types de situations :
- l’autorité de gestion peut mettre en place une plateforme (considérée, aux termes du règlement (UE) n° 1303/2013 précité, comme un instrument financier) dans laquelle le FEIS et d’autres investisseurs peuvent investir. (Schéma 3) ;
- l’autorité de gestion peut investir une partie des Fonds ESI dans une plateforme existante, mise en place grâce au soutien du FEIS, au niveau national, régional, transnational ou transfrontalier. Cette plateforme peut ensuite apporter une contribution au FEIS ou à l’un des bénéficiaires finaux des Fonds ESI. D’autres investisseurs peuvent également participer. (Schéma 3) ;
- l’autorité de gestion peut créer un instrument financier auquel une plateforme d’investissement mise en place grâce au soutien du FEIS peut participer en tant qu’investisseur. D’autres investisseurs peuvent également participer. (Schéma 4) ;
- l’autorité de gestion peut mettre en place un instrument financier grâce au soutien des Fonds ESI. La plateforme d’investissement mise en place grâce au soutien du FEIS peut intervenir directement au niveau des projets. (Schéma 4)
S’agissant du volet « PME et ETI » :
- les fonds ESI peuvent contribuer à l’un des instruments financiers européens ayant bénéficié d’un financement du FEIS ;
- les fonds ESI peuvent co-investir avec le FEIS dans un instrument en fonds propres ou en quasi-fonds propres géré par le FEI.
III. UN RELATIF SUCCÈS QUI NÉCESSITE UNE RÉFLEXION PLUS LARGE SUR LES POLITIQUES D’INVESTISSEMENT À MENER EN EUROPE
Dans le rapport qu’il a remis au Premier ministre en octobre 201478, Pierre Moscovici soulignait que le succès du Plan d’investissement pour l’Europe dépendrait de sa capacité à éviter l’écueil du « trop peu, trop tard ».
Presque un an après l’entrée en vigueur du règlement du 25 juin 2015, un premier bilan globalement très satisfaisant peut être dressé. Vos rapporteurs soulignent ainsi que la plupart des doutes et inquiétudes qu’ils avaient notamment exprimés dans un précédent rapport79 se sont dissipés.
La vigilance reste toutefois de mise car les premiers résultats de la mise en œuvre du « Plan Juncker » ne sont ni uniformes ni univoques. Les institutions européennes comme les États membres doivent ainsi trouver les moyens d’éviter que certains effets pervers ne viennent paradoxalement fragiliser les objectifs du Plan et aggraver, notamment, les inégalités au sein de l’Union européenne.
A. UN PREMIER BILAN GLOBALEMENT POSITIF ET RASSURANT
1. Des premiers résultats prometteurs bien qu’inégaux
a. Un bilan globalement satisfaisant
• Un premier bilan globalement satisfaisant sur chacun des deux volets du Plan
Près de dix mois après l’entrée en vigueur du règlement du 25 juin 2015, les observateurs s’accordent, de manière générale, pour saluer les premiers succès de la mise en œuvre du « Plan Juncker » et exposent un sentiment de satisfaction générale80.
Lors de la présentation du rapport d’activité 2015 du groupe BEI, le 14 janvier 2016, le président de la BEI, Werner Hoyer, a souligné les résultats « records » enregistrés par le groupe en 2015.
Acteur central de la mise en œuvre du « Plan Juncker », le groupe BEI a ainsi consenti, en 2015, 7,5 milliards d’euros de nouveaux financements bénéficiant de la garantie du budget de l’Union européenne. Avec 5,7 milliards provenant de la BEI et 1,8 milliard du FEI, le groupe BEI a permis d’appuyer des investissements représentant un montant de plus de 50 milliards d’euros, ce qui représente près de 16 % de l’objectif final du Plan.
Les dernières informations disponibles81 font apparaître que la BEI a approuvé plus de 220 opérations réparties dans 25 des 28 États membres de l’Union européenne. Au total, les montants mobilisés sur les deux volets du Plan atteignent 82,1 milliards d’euros et représentent 26 % de l’objectif cible de 315 milliards d’euros.
De manière générale, les personnes auditionnées par vos rapporteurs ont unanimement souligné les réussites particulièrement visibles et notables du volet « PME » géré par le FEI et indiqué que l’effet de levier était, sur ce volet du Plan, souvent bien supérieur à 1 :15.
Certaines personnes auditionnées ont toutefois souligné la difficulté d’établir un bilan très précis du « Plan Juncker ». Quelques réserves ont ainsi pu être exprimées, invitant, de manière générale, à faire preuve de prudence dans le difficile exercice que constitue l’établissement du bilan. Le commissaire Moscovici a notamment indiqué qu’il ne serait pas toujours aisé, d’ici fin 2017, de distinguer de façon certaine ce qui relève de la mise en œuvre du Plan de ce qui n’en relève pas.
Le commissariat général à l’investissement (CGI) précise, pour sa part, que la communication du FEI est perfectible et que sa méthode de classification des projets, s’agissant notamment des projets impliquant plusieurs pays, ne permet pas toujours de dresser un bilan fin de la mise en œuvre du Plan82.
• Une mise en œuvre très largement axée sur les aspects relatifs à l’énergie
Les projets approuvés ou signés par la BEI concernent assez largement les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique. Les informations disponibles sur le portail de la BEI indiquent ainsi que 22 projets approuvés interviennent dans le secteur « énergie ».
Lors des auditions réalisées par vos rapporteurs, les représentants de la BEI83 ont toutefois indiqué que de plus en plus de projets de nature industrielle étaient soumis et approuvés par la BEI. C’est notamment le cas du prêt récemment signé avec le groupe PSA84 pour financer des activités de Recherche & Développement avec une forte composante environnementale.
Source : CGI.
• Des pays inégalement concernés par le déploiement du Plan
Les financements accordés par le FEIS, de juillet à décembre 2015, concernent 52 projets et 22 États membres de l’Union européenne85. Seuls la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Grèce, Chypre et Malte ne sont, à cette date, concernés par aucun des deux volets du Plan et n’ont adressé au FEIS ou au FEI aucune demande de soutien financier.
Lors des auditions réalisées par vos rapporteurs, l’implication de la France dans la mise en œuvre du « Plan Juncker » a été particulièrement soulignée86. Il apparaît ainsi que, fin 2015, la France figurait dans le trio de tête des pays recevant le plus de fonds, pour chacun des deux volets du Plan.
Les données disponibles sur le portail de la BEI87 recensent les treize projets relevant de la France et soulignent le dynamisme des porteurs de projets italiens (avec huit projets dans les secteurs énergie, télécom, industrie et transports), britanniques (avec six projets dans les secteurs énergie, industrie et santé) et espagnols (avec six projets dans les secteurs énergie, industrie et transports). Peu de projets sont, en revanche, identifiés comme provenant d’Allemagne (4 projets seulement dans les secteurs énergie, industrie et transports).
Couverture géographique du « Plan Juncker » à la mi-janvier 2016
Source : Commission européenne, “The Investment Plan for Europe, State of Play”, janvier 2016.
Si ces premiers éléments sont globalement satisfaisants et encourageants, la Commission européenne comme la BEI88 s’inquiètent de l’absence totale de projets émanant de certains pays de l’Union européenne. Il semble en effet qu’aucun projet n’ait, à ce jour, été soumis au FEIS ou au FEI par des porteurs provenant de certains pays d’Europe centrale et orientale, en particulier en Roumanie et, jusqu’à très récemment, en Grèce.
Si cela peut sans doute s’expliquer, pour une large part, par l’absence ou le petit nombre de projets correspondant aux critères du FEIS, le constat est d’autant plus préoccupant qu’il s’agit de régions ou territoires accusant déjà des retards plus marqués que la moyenne européenne, s’agissant tant du niveau de l’investissement que de la qualité des infrastructures.
Il convient de noter, s’agissant de la Grèce, que le Vice-Président de la Commission européenne en charge de l’investissement a annoncé, le 18 avril 2016, l’approbation par la BEI du premier projet qui bénéficiera du « Plan Juncker » dans le pays. Le soutien financier de la BEI, qui sera ainsi apporté à une entreprise industrielle, aura vocation à soutenir des investissements dans la recherche et le développement. Le soutien apporté par la BEI aux projets d’origine grecque est à la fois indispensable et nécessairement limité. Indispensable pour favoriser le « retour » des investisseurs dans un pays qui présente encore aujourd’hui des risques importants et nécessairement limité étant donné que la BEI ne peut pas financer plus de 50 % d’un projet.
Cette situation illustre tout particulièrement la logique d’additionnalité inhérente au « Plan Juncker », dans laquelle le soutien apporté par les institutions européennes doit permettre de restaurer un climat de confiance propice aux investissements privés et non se substituer à eux.
Répartition géographique des projets89
b. La France, « championne du Plan Juncker »90 ?
Activités du Groupe BEI en France en 2015
Sur l’année 2015, le groupe BEI a ainsi apporté plus de 8,7 milliards d’euros de financements nouveaux en France en consacrant près de la moitié (46 %) de son action au climat. Une performance dont se félicite le groupe BEI91 et qui dépasse très largement l’objectif de 25 % fixé par la BEI au niveau de l’Union européenne.
Avec 30 projets retenus dans le cadre du « Plan Juncker », la France était, à la mi-avril 2016, avec l’Italie, l’État de l’Union européenne dont les porteurs de projets se sont le mieux mobilisés pour mettre en œuvre le Plan92.
À cette date, on comptait, parmi les projets approuvés par la BEI :
- onze projets retenus sur le volet « infrastructure et innovation » géré par la BEI sur les 57 recensés jusqu’à présent ;
- dix-neuf projets sur le volet « financement des PME et ETI » géré, au sein du groupe BEI, par le FEI sur les 150 recensés jusqu’à présent.
Au total, la BEI a ainsi investi 2,2 milliards d’euros, permettant de réaliser 12,9 milliards d’euros d’investissement et apporté son soutien à plus de 2 200 entreprises et plus de 27 000 emplois.
De manière générale, le CGI relève, dans son rapport annuel de décembre 2015, que la BEI a utilisé une large palette d’instruments pour apporter son soutien à des projets d’investissement s’inscrivant dans le cadre de la mise en œuvre du « Plan Juncker ».
Elle a ainsi mis en place un programme innovant de soutien aux travaux d’économie d’énergie dans les bâtiments en accordant à des structures régionales françaises des prêts de très long terme peu coûteux, permettant de mettre en œuvre le dispositif de tiers-financement93 créé par la loi relative à la transition énergétique94. Au moment de la rédaction du rapport annuel du CGI, la Société d’économie mixte (SEM) Énergies POSIT’IF en Île-de-France et la région picarde du Service public de l’efficacité énergétique avaient bénéficié de ce programme.
La BEI est aussi intervenue de manière plus « classique » en prenant une importante participation (50 millions d’euros) dans le fonds d’infrastructures Capenergie 3, géré par Omnes Capital, et entièrement dédié au développement des énergies renouvelables95. Notable à double titre, cette intervention de la BEI constitue sa première prise de participation en France dans le cadre du « Plan Juncker » ainsi que le premier soutien apporté par le Plan dans le secteur des énergies renouvelables.
Apportant respectivement 20 et 18 millions d’euros, la BEI a également participé au lancement d’une société d’investissement dans le Nord-Pas-de-Calais (IF TRI en NORD-PAS-DE-CALAIS) ayant vocation à financer des investissements dans l’économie à faible intensité en carbone dans la région ainsi qu’à la deuxième levée de fonds réalisée par l’opérateur Ginkgo, spécialisé dans l’achat, la dépollution et la revente de friches industrielles.
L’institution de Luxembourg a également approuvé des prêts à très long terme pour le financement de grands projets d’infrastructure. La BEI a ainsi octroyé 123 millions d’euros en faveur du développement du très haut débit numérique en Alsace et 147 millions d’euros pour un projet similaire dans le Nord-Pas-de-Calais, ainsi que 280 millions d’euros dans le cadre du projet de contournement autoroutier de l’ouest de Strasbourg.
Enfin, la BEI a accordé, pour un montant de 75 millions d’euros, sa garantie à la banque publique de la Sarre pour sécuriser son portefeuille de prêts à des projets de production d’énergie renouvelable, de part et d’autre de la frontière franco-allemande96.
S’agissant du volet « PME », le CGI indique que le FEI est également intervenu de diverses façons et, notamment :
- en accordant une garantie publique à Bpifrance dans le cadre du financement et de l’accompagnement des créations d’entreprises nouvelles via son fonds d’amorçage et afin de permettre à Bpifrance d’augmenter le volume de ses prêts à l’innovation à destination des PME ;
- en apportant 215 millions d’euros à six fonds de capital-risque français97 pour accompagner le développement des jeunes entreprises.
Le « Plan Juncker » en France98
Comment expliquer le « succès » du Plan Juncker en France ?
Particulièrement représentée au sein des porteurs de projets ayant sollicité et obtenu le soutien du FEIS ou du FEI, la France dispose, semble-t-il, d’atouts évidents qui peuvent expliquer le succès du Plan dans le pays. Lors des auditions par vos rapporteurs, plusieurs élements d’explication ont été avancés.
Une première explication tient à un « effet de rattrapage », consécutif à la reprise des interventions de la BEI en France, après un mouvement de ralentissement observable jusqu’en 2008. Avant la crise économique et financière, la BEI avait en effet tendance à considérer que les modes de financements traditionnels (système bancaire et marchés financiers) fonctionnaient de manière suffisamment efficace en France et que les besoins d’investissement étaient globablement couverts. Depuis 2008, en revanche, la BEI a repris ses activités et investissements dans le pays, entraînant une hausse du volume d’investissement en France plus qu’ailleurs, en particulier auprès des collectivités locales, fragilisées par les difficultés rencontrées par Dexia.
L’efficacité du dispositif national de soutien public à l’investissement est également souvent avancée pour expliquer le succès du « Plan Juncker » en France99. Cette dernière dispose d’intermédiaires financiers de grande qualité et dont les méthodes de travail sont très proches de celles de la BEI ; ce qui contribue sans doute à faciliter le dialogue et la coopération entre les différentes institutions100. Il est possible, à cet égard, de souligner - a contrario - l’attitude relativement hostile qu’a manifestée la KfW. Entrant dans un conflit ouvert avec la BEI, l’institution allemande a fait savoir que les porteurs de projet qui solliciteraient des financements auprès du groupe BEI ne pourraient bénéficier de son soutien de manière conjointe.
Plusieurs des personnes interrogées par vos rapporteurs ont également indiqué que la « tradition française » du contrat de concession semblait tout particulièrement adaptée à la logique du Plan d’investissement pour l’Europe. La France, qui a également fait preuve d’anticipation dans la mise en œuvre du Plan101, bénéficie également d’une structure de coordination efficace – le CGI – qui permet sans doute d’expliquer la relative meilleure appropriation du Plan par les acteurs locaux, en comparaison avec certains autres États membres.
Enfin, il semblerait que les projets à forte composante environnementale, qui sont souvent des plus « petits » projets, mobilisant des financements moindres, se prêtent particulièrement bien à la logique et au fonctionnement du « Plan Juncker ». Or, le fait que la France dispose, dans ce secteur, de porteurs de projets nombreux et dynamiques peut expliquer le relatif bon positionnement du pays dans la mise en œuvre du Plan. Certaines personnes auditionnées ont également souligné l’heureuse coïncidence de calendrier entre celui du « Plan Juncker » et celui de la COP 21, qui a sans doute contribué à faire émerger de nombreux projets.
2. Des inquiétudes et critiques initiales balayées
a. Un effet de levier irréaliste ?
Reposant sur une estimation d’un effet de levier important, le « Plan Juncker » a été conçu comme un dispositif permettant de multiplier par 15 le montant initial des sommes consacrées au financement de projets ambitieux.
Calculé en se fondant notamment sur l’expérience accumulée par la BEI dans ses opérations « traditionnelles » de participation au financement de projets d’investissement, l’effet de levier est supposé être plus efficace pour la relance de l’investissement que l’attribution de subventions102. Dans la mise en œuvre du Plan d’investissement pour l’Europe, il résulte des emprunts que la BEI, dont la signature est de grande qualité103, contracte elle-même, sur la base de ses fonds propres, à des taux avantageux.
Si vos rapporteurs avaient pu exprimer certaines réticences104 sur l’importance de l’effet de levier, la Commission européenne et la BEI considèrent, depuis le lancement du « Plan Juncker », qu’il s’agit d’une estimation « prudente, fondée sur l’expérience historique des programmes de l’Union européenne et de la BEI »105.
Pour l’heure, les premiers résultats sont encourageants et les auditions réalisées par vos rapporteurs ont permis de confirmer l’optimisme initial des institutions européennes, en particulier s’agissant de la Commission européenne et de la BEI. Certains interlocuteurs ont même évoqué la possibilité d’un effet de levier in fine supérieur à 1 :15. Une partie du succès du « Plan Juncker » se mesurera donc en calculant l’effet de levier effectivement permis par le dispositif « Juncker ».
b. Une structure de gouvernance présentant de sérieuses garanties
Dans un précédent rapport106, vos rapporteurs avaient souligné que la structure de gouvernance du FEIS, en excluant l’influence directe des États membres, risquait de limiter la participation financière de ces derniers au Fonds107. Or, s’il apparaît qu’aucun État membre n’a, à ce jour, directement participé au Fonds, l’implication, réelle, des banques nationales de développement permet de dissiper ces inquiétudes initiales.
Par ailleurs, le règlement du 25 juin 2015 précité a prévu de solides garanties en matière d’indépendance, de responsabilité (« accountability ») et de contrôle du FEIS.
• Un comité d’experts indépendants
Les membres du comité d’investissement du FEIS sont des experts indépendants, choisis en raison de leurs expériences passées et de leurs compétences dans les domaines relevant du « Plan Juncker ».
Le règlement du 25 juin 2015 précité précise que, dans les activités qui leur incombent, les membres du comité d’experts « ne demandent ni ne reçoivent aucune instruction de la part de la BEI, des institutions de l’Union, des États membres ou de toute autre entité publique ou privée108 ».
• Une institution « comptable de ses actions » devant le Parlement européen
Le règlement du 25 juin 2015 précité prévoit, pour la BEI et, le cas échéant, le FEI, une large obligation de rendre des comptes aux institutions européennes.
Le texte introduit ainsi une obligation de transmettre des évaluations et de rendre des comptes des actions entreprises dans le cadre du « Plan Juncker » sur une base régulière.
La BEI doit ainsi transmettre :
- à la Commission européenne, tous les six mois, un rapport sur les opérations de financement et d’investissement réalisées ;
- au Parlement européen et au Conseil, une fois par an, un rapport, public, comprenant notamment une évaluation des risques et des effets de levier109 ;
- à la Commission européenne et à la Cour des comptes, une fois par an, des informations relatives à l’évaluation des risques, aux obligations financières en cours de l’Union européenne liées à la garantie fournie dans le cadre du « Plan Juncker » et les montants totaux des profits ou des pertes associés aux opérations de financement ou d’investissement.
Le règlement permet, en outre, à la Commission européenne de demander à la BEI « toute information supplémentaire nécessaire » que la BEI est alors tenue de fournir.
Par ailleurs, le Parlement européen ou le Conseil peuvent décider de « provoquer » un moment de « rendu des comptes », en auditionnant le président du comité de pilotage et le directeur exécutif devant le Parlement européen ou en leur adressant des questions portant notamment sur la performance du FEIS et les opérations de financement et d’investissement réalisées.
Enfin, il convient de noter que le Parlement européen procèdera à une première évaluation de la mise en œuvre du règlement du 25 juin 2015 précité en présentant, à l’été 2016, ses premières conclusions et éléments d’appréciation.
• Une institution contrôlée par la Cour des comptes dans des conditions « habituelles »
Conformément à l’article 20 du règlement du 25 juin 2015 précité, les opérations réalisées par le FEIS seront, en outre, soumises au contrôle de la Cour des comptes, dans les mêmes conditions que le sont les activités de la BEI110.
B. DES DOUTES ET INCERTITUDES TOUTEFOIS PERSISTANTS QUI NÉCESSITENT DE MENER DÈS À PRÉSENT UNE RÉFLEXION SUR L’APRÈS PLAN JUNCKER
1. De potentiels effets pervers : un accroissement des inégalités entre États membres
L’absence, assumée et revendiquée, de quotas géographiques ou thématiques se révèle, paradoxalement, être une source d’inquiétude.
Visant à remédier à une situation globale de sous-investissement en Europe, le « Plan Juncker » ambitionne de soutenir les projets les plus prometteurs compatibles avec les politiques et les objectifs de l’Union européenne. Par conséquent, il est logique et nécessaire que sa mise en œuvre se fasse indépendamment de toute considération géographique ou sectorielle.
Force est toutefois de constater que les porteurs de projets ayant, jusqu’à présent, sollicité et/ou obtenu le soutien du FEIS ou du FEI sont principalement originaires des « grands États membres » et que certains États ne sont que peu ou pas du tout représentés alors qu’ils auraient particulièrement besoin d’en bénéficier111.
Vos rapporteurs soulignent qu’il s’agit d’une situation particulièrement préoccupante, dont la Commission européenne et la BEI ont pleinement conscience. Lors des auditions, il leur a en effet été indiqué que l’absence de grands projets d’infrastructure dans certains pays de l’Est de l’Europe112 ou en Grèce, jusqu’à très récemment, et au Portugal – deux pays ayant par ailleurs subi un décrochage massif de l’investissement après la crise –, nourrissait, à Bruxelles et à Luxembourg, des inquiétudes croissantes113.
Ayant rappelé que les « grands États membres » sont ceux qui disposent des systèmes financiers les plus développés et les plus performants et de conditions économiques plus stables et plus favorables aux investissements, la contribution de l’Institut Delors met en exergue quatre facteurs qui peuvent expliquer cette tendance déjà clairement identifiée114 à la concentration des financements :
- La BEI aura tendance à être jugée sur le volume total d’investissements mobilisés et sur sa capacité à contribuer à atteindre l’objectif cible de 315 milliards d’euros et peut, par conséquent, avoir tendance à privilégier les projets les mieux préparés, c'est-à-dire à favoriser, plus ou moins implicitement, les pays disposant de la meilleure expertise dans l’utilisation des instruments financiers et dans le montage des projets ;
- Le montant des projets financés dans un pays ou dans une région, qui dépend de l’existence d’investisseurs (privés) potentiels souhaitant y investir, sera sans doute beaucoup plus faible dans les pays présentant des niveaux élevés d’incertitude politique et économique ou des structures administratives insuffisamment performantes ;
- La forte implication des BND dans le « Plan Juncker » profitera – logiquement – aux pays dotés de puissantes et efficaces institutions ;
- La mise en œuvre de la clause « d’investissement » du PSC pour les pays concernés par le volet préventif du Pacte risque de renforcer les écarts déjà observables. En effet, beaucoup de pays qui présentent d’importants retards en matière d’investissement, à l’instar de la Grèce, de Chypre, de l’Espagne ou du Portugal, ne pourront ainsi bénéficier de cette clause.
Vos rapporteurs insistent donc sur la nécessité de veiller à ce que la mise en œuvre du Plan ne contribue pas à créer ou renforcer les inégalités économiques et sociales existant entre les territoires européens.
Les institutions européennes devront ainsi trouver comment faire en sorte que l’ensemble des Européens bénéficient des investissements réalisés dans le cadre du Plan d’investissement pour l’Europe sans que ceux-ci ne soient pour autant fléchés115.
Dans cette perspective, l’assistance technique à destination des porteurs de projets constitue un enjeu fondamental. Vos rapporteurs estiment qu’il pourrait même être envisagé de concentrer les efforts de la plateforme européenne de conseil en investissement sur les porteurs qui en ont le plus besoin, quitte à identifier clairement les pays qui ne disposent pas de structures locales pouvant efficacement remplir ce rôle. Par ailleurs, le comité de pilotage du FEIS pourrait introduire, dans ses lignes directrices, des éléments permettant de favoriser la diversification des interventions du Fonds afin de limiter une excessive concentration géographique.
2. Des imperfections et insuffisances à corriger
a. Améliorer la connaissance et l’appropriation du Plan par les différents acteurs
Si les premiers résultats du « Plan Juncker » sont unanimement salués par les différents observateurs, il apparaît néanmoins que le Plan a souffert, jusqu’à présent, d’un déficit de communication massif, observable tant auprès des décideurs publics que des porteurs de projets116.
Le succès du Plan dépendra ainsi en grande partie, semble-t-il, de la capacité des institutions européennes comme des porteurs de projets ayant déjà bénéficié du soutien du FEIS ou du FEI à communiquer efficacement sur les opportunités offertes ainsi que de sa réelle appropriation par les différents acteurs.
Depuis le lancement du Plan, la mobilisation des acteurs locaux s’est améliorée mais devrait sans doute l’être encore. À cet égard, vos rapporteurs soulignent qu’ils associent aux préconisations formulées par le Sénat dans la résolution du 7 décembre 2015, aux termes de laquelle les parlementaires insistent sur la nécessité de mieux associer les collectivités locales à la mise en œuvre du Plan, dans un contexte marqué par le net recul de l’investissement public117.
b. Assurer la cohérence du Plan avec les objectifs climatiques de l’Union européenne
Établir comme critère au soutien apporté aux projets financés dans le cadre du « Plan Juncker » leur compatibilité avec les objectifs et politiques de l’Union européenne ne suffit pas à éviter de potentielles tensions ou contradictions entre certains objectifs de court et de plus long terme. Il est ainsi possible, voire probable, que les objectifs environnementaux de l’Union européenne pâtissent, à long terme, de la priorité donnée à plus court terme, à la relance de l’investissement. En effet, la transition écologique et énergétique présente d’évidents effets à long terme mais son apport à la croissance et à l’emploi n’est pas immédiatement perceptible.
Par ailleurs, certains observateurs118 soulignent que la réalisation des objectifs climatiques de l’Union européenne nécessite à la fois de procéder à d’importants investissements dans les infrastructures et technologies à bas carbone et de ne pas investir davantage dans des structures à fortes émissions de carbone. Difficile à évaluer, ce risque n’en est pas moins important.
À fin janvier 2016, sur les 42 opérations de la BEI approuvées ou en cours d’évaluation en vue de leur financement par le FEIS, 17 étaient des projets dans le domaine de l’énergie et du climat et concernaient majoritairement des projets à bas carbone.
Si l’objectif climatique des projets n’est donc pas, en tant que tel, pris en compte dans le FEIS, les auditions réalisées par vos rapporteurs119 ont souligné qu’il s’agissait d’une priorité souvent tacitement prise en considération lors de l’analyse des projets par les instances compétentes. Il pourrait, toutefois être envisagé d’introduire, de façon explicite et éventuellement contraignante, des critères relatifs au climat et à l’énergie dans l’évaluation des projets soumis au FEIS.
c. Combler le déficit d’investissement de l’Union européenne par la pérennisation du Plan
Ambitieux, le « Plan Juncker » ne semble toutefois pas en mesure de combler définitivement le retard accumulé par l’Europe en matière d’investissement. En effet, même en parvenant à mobiliser les 315 milliards d’euros escomptés d’ici 2017, l’Union européenne ne pourra faire l’économie de réformes structurelles ambitieuses lui permettant de restaurer un climat de confiance favorable à la prise de risque des investisseurs pour financer des projets d’investissement d’avenir.
Si les estimations sont divergentes, le constat d’un sous-investissement massif en Europe est assez largement partagé. Pour mémoire, le rapport de Pierre Moscovici précité indiquait que « l’ensemble des études concluent à un retard annuel qui peut aller de 100 milliards d’euros à près de 300 milliards d’euros120». Dans un récent papier, l’Institut Delors121 fait, pour sa part, état d’estimations d’experts entre 200 à 300 milliards d’euros par an, tandis que le Vice-Président de la Commission européenne en charge de l’investissement affirmait, le 7 avril 2016, devant la commission des finances et la commission des affaires européennes du Sénat, que « le déficit d'investissement de l'Union européenne atteint 400 milliards d'euros par an ».
Ainsi, de manière générale, lors des auditions, les différents interlocuteurs, unanimement positifs quant aux premiers succès du « Plan Juncker », ont toutefois concédé que sa principale faiblesse résidait dans le caractère limité de ses ressources.
Vos rapporteurs soulignent par conséquent la nécessité de réfléchir dès à présent à « l’après Plan Juncker », en invitant notamment la Commission européenne à faire preuve d’une ambition constante en matière d’investissement et les États membres à redoubler d’efforts, tant au niveau national – en mettant en œuvre des réformes économiques d’envergure – que dans les négociations du prochain cadre financier pluriannuel, au cours desquelles la question de la pérennisation du Plan et des moyens associés pourrait être discutée.
3. Quel avenir pour l’investissement dans l’après « Plan Juncker » ?
• Quid de l’après 2017 ?
Le règlement du 25 juin 2015 précité prévoit, en son article 18, que l’avenir du « Plan Juncker » dépendra de l’évaluation que fera la Commission européenne des trois années de fonctionnement du dispositif.
La Commission européenne devra ainsi présenter, au plus tard le 5 juillet 2018, un rapport au Parlement européen et au Conseil contenant « une évaluation indépendante de l’application » du règlement122 et aux termes duquel elle appréciera l’opportunité de :
i) prolonger en l’état le régime destiné à soutenir l’investissement ;
ii) prolonger le dispositif instauré par le règlement après avoir procédé aux aménagements nécessaires (notamment, en proposant une modification législative) pour remédier aux lacunes constatées et déterminé la nouvelle période d’investissement ;
iii) mettre un terme au régime destiné à soutenir l’investissement résultant du règlement du 25 juin 2015, après avoir constaté que celui-ci n’atteint pas ses objectifs et que son maintien ne se justifie pas.
• Quels perspectives et enjeux pour un Plan prolongé ?
De manière générale, les évaluations qui seront faites de la mise en œuvre du « Plan Juncker » ne pourront se passer d’aborder, pour y répondre, certaines questions essentielles qui se posent déjà avec plus ou moins d’acuité. En effet, si la Commission européenne devait opter pour un prolongement du Plan Juncker - hypothèse qui semble aujourd’hui à la fois souhaitable et probable -, la question des ressources du Plan ne pourrait être éludée.
Souhaitable pour combler durablement le déficit annuel estimé, la prolongation du « Plan Juncker » est également probable si l’on se fie à l’appel commun du président de la Commission européenne et du Premier ministre italien, Matteo Renzi, à prolonger le Plan après 2018 et au consensus qui semble d’ailleurs plus largement se manifester sur cette question.
Par ailleurs, les auditions réalisées à Bruxelles par vos rapporteurs ont semblé indiquer que la Commission européenne était relativement favorable à ce que les ressources des Fonds ESI non « consommés » par les bénéficiaires soient utilisées dans le cadre du « Plan Juncker » en envisageant un abondement supplémentaire au FEIS. Les représentants de la Commission européenne ont toutefois indiqué qu’une telle possibilité serait sans doute très difficile, sinon impossible, à mettre en œuvre. Il semble, en effet, que certains États membres aient tendance à considérer que le soutien apporté par les Fonds ESI est un dû et que les fonds initialement alloués ne sauraient, dès lors, donner lieu à une quelconque restitution.
Sans stigmatiser aucun État membre, vos rapporteurs regrettent toutefois qu’une telle logique de consommation stato-centrée soit susceptible de faire obstacle au correct déploiement du « Plan Juncker » et d’empêcher celui-ci de produire tous ses effets et rappellent que le succès du Plan profitera à l’ensemble des pays de l’Union européenne.
Vos rapporteurs ne sauraient que trop insister sur l’importance de changer les mentalités et sur la nécessité de renforcer la communication sur les bienfaits du Plan.
Un autre scénario, difficile à concevoir aujourd’hui en raison de la sensibilité des questions budgétaires et de souveraineté au sein de l’Union européenne, consisterait à transformer le FEIS en un embryon de mécanisme de stabilisation pour l’Europe qui pourrait remplir une double fonction : fournir à l’Union européenne le mécanisme de stabilisation qui lui fait aujourd’hui défaut et fournir à l’investissement un cadre stable, durable et efficace.
La Commission s’est réunie le 3 mai 2016, sous la présidence de Mme Danielle Auroi, Présidente, pour examiner le présent rapport d’information.
« M. Razzy Hammadi, co-rapporteur. Madame la Présidente, chers collègues, dans le cadre de la poursuite de nos travaux sur l’investissement en Europe, nous vous présentons aujourd’hui notre rapport sur la mise en œuvre du Plan d’investissement pour l’Europe, dit « Plan Juncker ». Avec mon collègue Arnaud Richard, nous avons travaillé, depuis 2012, sur le Pacte européen pour la croissance et l'emploi. Nous avons ainsi produit deux rapports, et vous avez pu constater que la nature trans-partisane de ceux-ci n’a, à aucun moment, altéré une nécessaire lucidité et objectivité.
Avant de laisser la parole à Arnaud Richard pour présenter un premier bilan du Plan, un peu moins d’un an après l’entrée en vigueur du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), et avant de revenir, pour ma part, sur les perspectives et les limites qui nous semblent devoir être mentionnées, je voudrais souligner que la réalisation de ce rapport nous a conduits à revoir certaines de nos positions et appréciations sur le Plan Juncker et ses effets. Il a pu nous arriver d’avoir des mots assez durs, notamment concernant le Pacte européen pour la croissance et l'emploi et j’insiste sur ce point car, concernant le Plan Juncker, le ton sera très différent.
Nous nous sommes rendu compte que les prêts, les garanties, les contre-garanties, des instruments de marché de capitaux, mais aussi des participations sous forme de fonds propres et une BEI qui n’avait plus peur d’investir, étaient un moteur extrêmement puissant. Comme nous l’avons dit, je pense qu’il faut revoir en France la façon de financer les grandes infrastructures. Les tours de tables, entre la région, l’État, les différentes collectivités pour financer les infrastructures constituent un ancien modèle bien moins innovant que celui présenté aujourd’hui.
La commission a ensuite adopté, à l’unanimité, la proposition de résolution suivante. »
12. Appelle, de manière genérale, à une meilleure prise en compte des objectifs climatiques de l’Union dans la mise en œuvre du Plan d’investissement ;
on the implementation of the Juncker Plan
In the light of the regulation (EU) no. 2015/1017 of the European Parliament and of the Council of 25 June 2015 on the European Fund for Strategic Investments, the European Investment Advisory Hub and the European Investment Project Portal and amending Regulations (EU) No. 1291/2013 and (EU) No. 1316/2013 of 11 December 2013,
In the light of the communication from the European Commission of 22 July 2015 'Working together for jobs and growth: the role of National Promotional Banks (NPBs) in supporting the Investment Plan for Europe' (COM (2015) 361 final),
In the light of the document from the European Commission of 22 February 2016: European Structural and Investment Funds and the European Fund for Strategic Investments. Complementarities. Ensuring coordination, synergies and complementarity,
In the light of the European resolution no. 46 of the Senate of 7 December 2015 on the implementation of the Investment Plan for Europe,
Considering that relaunching investment in Europe is a key issue for the resumption of growth as well as the European Commission's main priority in the years ahead;
Considering that the Investment Plan for Europe, launched by the European Commission at the end of 2014 to address the investment gap seen in Europe, is based on three complementary pillars of which the main ones are today operational;
Considering the first encouraging (although variable) results of the Plan's implementation a few months after entry into force of the regulation establishing the European Fund for Strategic Investments;
1. Hails the efforts made during the year 2015 to implement the Investment Plan for Europe as well as the rapidity with which the European Fund for Strategic Investments has been established; observes that most of the concerns that were expressed at the launch of the Plan have been dispelled, especially with reference to the EFSI governance structure;
2. Welcomes the first encouraging results recorded by the European Investment Fund (EIB) and by the EFSI, less than one year after its establishment; emphasises however that while the already mobilised amounts inspire reasonable optimism as to the Plan's final success, the still highly variable results require rethinking some of the principles underlying the Plan's deployment, especially with reference to the initial lack of any thematic or geographical targeting of projects;
As for operational implementation of the Plan
3. Regrets the delay incurred by the European Commission in setting in place the European Investment Project Portal and urges the former to remedy this issue as soon as possible;
4. Considers that the respective roles of the European Investment Advisory Hub and the European Investment Project Portal must be further clarified so that these two tools provide assistance and visibility to project developers and strengthen the Plan's effectiveness;
5. Considers that the additionality criterion, which conditions the eligibility of projects for EFSI support, may eventually limit the number of projects to be funded and emphasises the role which the Fund steering board should play in determining, in the future, which projects and strategic investments can be selected within the framework of the Plan;
6. Welcomes the announcement by the European Commission of the possibility of allowing Member State contributions to the EFSI to benefit from the exceptional clauses of the Stability and Growth Pact but emphasises that these clauses will be applied, where applicable, only to the countries concerned by the preventive arm of the Pact;
7. Supports the partnership approach promoted by the European Commission in the implementation of the Plan; hails the key role, as an intermediary between the European and local levels, played by the Commissariat-General for Investment since the announcement of the launch of the Investment Plan; urges the Member States to cooperate efficiently and effectively with the EIB, directly or through their national promotional banks;
8. Emphasises, in this respect, the need to strengthen communication on the cooperation mechanisms provided under the Investment Plan, as well as on the possibilities of combining various European funds; insists on the opportunities offered by these co-fundings for project developers and regrets that they are, at this stage, still largely little known; urges in particular the structural fund managing authorities to draw inspiration from the promising examples of the maximisation of the potentialities of the Plan and increase its efficacy;
9. Insists, like the Senate, on the need to strengthen the involvement of local authorities in the Plan's implementation, especially in a context marked by the decline in public investment;
As for the unanticipated effects resulting from the Plan's implementation
10. Recalls that the Plan's deployment must take full account of the goals as to the social and territorial cohesion of the European Union; expresses concerns over certain pernicious effects resulting from the Plan's implementation and calls in particular on the European institutions to find the means to limit the already seen, worrisome trend towards the geographical concentration of the fundings granted;
11. Considers that certain tools could be opportunely mobilised to make a finer targeting of the needs and of the projects; urges, in this respect, the EFSI steering board to define appropriate guidelines and invites the European institutions to envisage focussing the efforts of the European Investment Advisory Hub on project developers most in need, even if it entails identifying some territories which do not have local structures that can effectively fulfil this role;
12. Calls, generally speaking, for EU climate targets to be better taken into account in the implementation of the Investment Plan;
As for prospects
13. Urges the Member States and the European Commission to launch now a broad debate on the after 2018 and show constant ambition as regards investment; considers that the issue of securing the future of the Plan and related resources should be the subject of debates and ambitious proposals during the negotiations of the next multiannual financial framework.
M. Pierre Moscovici, commissaire chargé des affaires économiques et financières, de la fiscalité et des douanes ;
M. Miguel Gil Tertre, membre du cabinet du Vice-Président Jyrki Katainen, chargé de l’emploi, de la croissance, de l’investissement et de la compétitivité ;
M. Olivier Debande, Conseiller de direction et chef d’unité, Banque européenne d’investissement.
M. Ambroise Fayolle, Vice-Président de la Banque européenne d’investissement ;
M. Laurent Ménard, Directeur stratégie de l'investissement et financement européen, Commissariat Général à l'Investissement.
DÉCISIONS DE LA BEI DANS LE CADRE"JUNCKER" (DONNÉES PUBLIQUES AU 12 AVRIL 2016)
1 () Cf. Fiches d’information réalisées par la BEI et la Commission européenne.
2 () Rapport au Premier ministre, « Pour une Europe de l’investissement », Pierre Moscovici, 29 octobre 2014.
3 () « Nous reconnaissons le rôle-clé de l’investissement à long terme pour la croissance durable et la création d’emplois, ainsi que la nécessité de mettre en place des conditions permettant de favoriser un financement à long terme des investissements, notamment dans les infrastructures et les petites et moyennes entreprises (PME), en tenant compte de la situation propre à chaque pays. Nous reconnaissons en particulier l’importance primordiale du climat d’investissement pour attirer des financements à long terme et nous adopterons une approche globale pour recenser et lever les obstacles à la mobilisation des capitaux privés et pour améliorer les conditions d’investissement sous-jacentes et l’efficacité de l’investissement public », déclaration des chefs d’État et de gouvernement du G20, Sommet de Saint-Pétersbourg, 5-6 septembre 2013. L’investissement continue par ailleurs d’être au cœur des priorités de chaque sommet du G20.
4 () Perspectives économiques de l’OCDE, 2015, Volume 1. Chapitre III, « Stimuler l'investissement pour une croissance plus forte et durable ».
5 () « Ma première priorité, en tant que président de la Commission, sera de renforcer la compétitivité de l'Europe et de stimuler l'investissement pour créer des emplois. J'ai l'intention de présenter, dans les trois premiers mois de mon mandat et dans le cadre de l'examen de la stratégie Europe 2020, un programme ambitieux en faveur de l'Emploi, de la Croissance et de l'Investissement. », « Orientations politiques », Discours d’ouverture de la session plénière du Parlement européen, 15 juillet 2014.
6 () « La priorité absolue de la Commission est de renforcer l’économie européenne et de stimuler l’investissement pour créer des emplois. Le plan d’investissement de 315 milliards d’euros, en place et opérationnel moins d’un an après l’entrée en fonction de l’actuelle Commission, permettra d’engager rapidement ce processus. Pour renforcer l’investissement à long terme, nous avons besoin de marchés des capitaux plus solides, qui offrent de nouvelles sources de financement aux entreprises, élargissent les possibilités d’investissement des épargnants et rendent l’économie plus résistante. C’est pourquoi l’une des grandes priorités définies par le président Juncker est la mise en place d’un véritable marché unique des capitaux : une union des marchés des capitaux pour l’ensemble des 28 États membres. », COM(2015) 468 final.
7 () Source : Fiche d’information n° 1 de la BEI et de la Commission européenne : « Pourquoi un plan d’investissement pour l’UE ? ».
8 () « Le financement par le FEIS ne constitue pas une aide d’État au sens des traités de l’Union européenne et il ne devra pas être approuvé par la Commission européenne au regard des règles de l’UE en la matière. », Fiche d’information de la Commission européenne, « Le plan d’investissement pour l’Europe – Questions et réponses », 20 juillet 2015.
9 () Conformément à l’article 108 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
10 () La Commission européenne entend ainsi se prononcer dans un délai de six semaines.
11 () Il convient de rappeler que le FEIS n’est pas un fonds à proprement parler mais une garantie qui bénéficie, à son tour, d’une garantie du budget de l’Union européenne, à hauteur de 16 milliards d’euros et d’une contribution directe de la BEI de 5 milliards d’euros.
12 () Cf. III,A,2,a.
13 () Cf. règlement du 25 juin 2015 précité, art. 9.
14 () Règlement du 25 juin 2015 précité, cons. 13 et art. 3.
15 () Il convient de noter que si la BEI finance déjà des projets risqués dans le cadre de ses « activités spéciales », ces dernières ne représentent, pour l’heure, qu’une très faible proportion de ses activités (environ 6 %). À en croire son Plan d’activité 2015-2017, la BEI entendrait augmenter la part des activités spéciales dans le total de ses signatures afin d’atteindre un ratio de 30 % en moyenne d’ici 2017.
16 () Institut Jacques Delors, Études et rapports n° 109, « L’investissement en Europe : tirer le meilleur parti du Plan Juncker », Eulalia Rubio, David Rinaldi, Thomas Pellerin-Carlin, mars 2016.
17 () Ibid, page 51.
18 () Rapport au Premier ministre, « Pour une Europe de l’investissement », Pierre Moscovici, 29 octobre 2014, p. 9.
19 () Le règlement du 25 juin 2015 précité indique, au titre des critères d’éligibilité pour l’utilisation de la garantie de l’Union (art. 6), que les projets doivent être « viables sur le plan technique » et « viables sur le plan économique ».
20 () Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, « Travailler ensemble pour l’emploi et la croissance : la contribution des banques nationales de développement au plan d’investissement pour l’Europe », COM(2015) 361 final.
21 () Éléments notamment recueillis lors de l’audition de la BEI (cf. annexe 1).
22 () Au moment de la rédaction du présent rapport, le portail n’est pas encore opérationnel.
23 () Il convient d’ailleurs de relever que la coopération entre la BEI et les BND s’est intensifiée depuis la crise économique et financière dans le cadre des activités « traditionnelles » de la BEI.
24 () COM(2015) 361 final.
25 () Bulgarie, France, Allemagne, Italie, Luxembourg, Pologne, Slovaquie et Espagne.
26 () Les BND souhaitaient en effet pouvoir intervenir dans des projets dans les mêmes conditions que la BEI.
27 () COM(2015) 361 final.
28 () La contribution du Royaume-Uni ne se fait pas par le biais d’une BND mais le pays a toutefois annoncé, en juillet 2015, qu’il cofinancerait des projets FEIS à hauteur de 8,5 milliards d’euros.
29 () La Commission européenne précise que ces mesures ont été approuvées par un groupe de travail conjoint de la BEI et des BND, avec la participation de la Commission européenne, dans le cadre de la préparation du plan d’investissement pour l’Europe.
30 () COM(2014) 903 final.
31 () Conclusions du Conseil européen du 18 décembre 2014.
32 () « Favoriser l’investissement et remédier aux défaillances du marché en Europe constitue un enjeu majeur ».
33 () Règlement du 25 juin 2015 précité.
34 () COM(2015) 361 final.
35 () Cf. Document “European Structural and Investment Funds and European Fund for Strategic Investments complementarities. Ensuring coordination, synergies and complementarity”.
36 () Com(2015) 10 final.
37 () Le texte a fait l’objet d’un vote conjoint des commissions des affaires économiques et monétaires (ECON) et des budgets (BUDG).
38 () Conclusions du Conseil européen du 14 décembre 2014, EUCO 237/14, I.1.a)
39 () On relève ainsi un projet relatif aux énergies renouvelables au Danemark ; à l’énergie et au traitement des eaux en Espagne ; un projet finançant une usine de pâte à papier respectueuse de l’environnement en Finlande ; un projet relatif à l’efficacité énergétique en France ; trois projets dans le secteur de la santé (développement de centres médicaux en Irlande, modernisation hospitalière en Autriche, recherches médicales en Espagne), un projet dans la sidérurgie (Italie) et un projet relatif au réseau de distribution du gaz en Espagne.
40 () Les auditions réalisées par vos rapporteurs ont confirmé ce sentiment général.
41 () En particulier lors de l’audition avec la BEI (cf. annexe 1).
42 () Cf. annexe 1.
43 () À titre d’exemple, le bureau de Paris a légèrement augmenté ses effectifs.
44 () Lors des auditions, il a notamment été indiqué à vos rapporteurs que la BEI étudiait la possibilité d’élargir les possibilités de ses interventions en abondant directement le FEIS ou en apportant éventuellement des fonds propres à des entreprises naissantes. Une stratégie « actions » est ainsi en cours d’élaboration. L’objectif d’une telle stratégie est d’améliorer l’aide au financement en permettant à la BEI de prendre directement des participations dans certaines entreprises.
45 () « L’octroi de financements aux PME, aux petites entreprises de taille intermédiaire et aux autres entités par le FEIS doit pour l’essentiel passer par le FEI », règlement du 25 juin 2015 précité, (22).
46 () Règlement du 25 juin 2015 précité, (13).
47 () Le règlement indique : « les entités comptant jusqu’à 3 000 salariés » (art. 2).
48 () Source : Fiche d’information n° 2 de la BEI et de la Commission européenne : « D’où provient l’argent ? ».
49 () Cf. II,C,2.
50 () Cf. I,C,4.
51 () Cf. Rapport d’information n° 2702, « L’Europe, le chemin impossible de la croissance ? », Razzy Hammadi et Arnaud Richard, juillet 2015.
52 () L’article 7 du règlement dispose ainsi : « Les États membres et les autres tiers – sous réserve, pour les autres tiers, de l’accord du comité de pilotage – peuvent contribuer à l’EFSI, sous la forme de garanties ou de liquidités, en ce qui concerne les États membres, et uniquement sous la forme de liquidités pour les autres tiers. »
53 () Ce point a notamment été évoqué par le commissaire Moscovici lors de son audition par vos rapporteurs. (cf. annexe 1)
54 () Il convient toutefois de noter que les pays tiers peuvent bénéficier, sous certaines conditions, d’un financement du FEIS, en particulier dans le cadre de projets transfrontières auxquels participent des pays de l’Union européenne.
55 () Règlement du 25 juin 2015 précité, cons. 29.
56 () Il s’agit « d’experts indépendants » disposant d’une « solide expérience du marché dans le domaine de la structuration de projets et du financement de projets, ainsi que des connaissances spécialisées en micro- et macroéconomie », Règlement (UE) 2015/2017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 précité, art. 7, 7.
57 () Règlement du 25 juin 2015 précité, art. 14.
58 () Ibid.
59 () Les projets devront, en outre, remplir les critères suivants : i) être d’une valeur d'au moins 10 millions d’euros ; ii) pouvoir démarrer dans les trois ans suivant leur dépôt sur le PEPI ; iii) être soutenus par une entité juridique publique ou privée établie dans un État membre de l’Union européenne ; iv) être compatibles avec les législations européennes et nationales en vigueur.
60 () Règlement du 25 juin 2015 précité, cons. 23.
61 () Ibid.
62 () Règlement du 25 juin 2015 précité, art. 10.
63 () Les plateformes d’investissement peuvent ainsi, aux termes du règlement du 25 juin 2015 précité, prendre la forme d’« entités ad hoc, de comptes gérés, d’accords contractuels de cofinancement ou de partage des risques ou d’accords conclus par tout autre moyen par l’intermédiaire desquels des entités apportent une contribution financière en vue de financer une série de projets d’investissement » (article 2).
64 () Ce point est notamment mis en exergue par la Commission européenne dans sa communication « Travailler ensemble pour l’emploi et la croissance » précitée. (COM(2015) 361 final).
65 () Lancé en 2010, le Fonds Marguerite (ou Fonds européen 2020 pour l’énergie, le changement climatique et les infrastructures) est destiné à soutenir des investissements clés dans les domaines des énergies renouvelables, de l'énergie et des transports.
66 () Conformément à une déclaration de la Commission européenne du 24 juin 2015 et qui figure au considérant 10 du règlement du 25 juin 2015 précité.
67 () Cette possibilité a été confirmée à plusieurs reprises lors des auditions avec des représentants de la Commission européenne (cf. annexe 1). Il a été également été indiqué à vos rapporteurs que les services de la Commission européenne travaillaient à l’élaboration d’une note précisant la mise en œuvre pratique de cette annonce de nature politique.
68 () COM(2015) 361 final.
69 () En revanche, dès lors que les décisions de financement nécessiteront l’approbation d’une administration publique ou si les membres des organes de direction sont des fonctionnaires ou agissent sous la direction d’une administration publique, la BND devient « une institution financière captive » et doit être enregistrée dans le secteur des administrations publiques des comptes nationaux.
70 () Cf. communiqué de presse du 22 février 2016, « Plan d’investissement pour l’Europe : nouvelles orientations sur la combinaison des Fonds structurels et d’investissement européens avec le FEIS ».
71 () Règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil.
72 () Des dispositions spécifiques concernant le FEADER et le FEAMP permettent à certaines personnes physiques de compter parmi les bénéficiaires potentiels des fonds.
73 ()Règlement (UE) n° 1303/2013 précité, article 9.
74 () Règlement (UE) n° 1303/2013 précité, article 37, 8.
75 () Notamment dans le cadre du Programme des investissements d’avenir, du contrat de plan État-région et d’acteurs nationaux spécialisés (Caisse des dépôts et Consignations, Banque publique d’investissement, ADEME).
76 () Source : Document “European Structural and Investment Funds and European Fund for Strategic Investments complementarities. Ensuring coordination, synergies and complementarity”.
77 () Source : Document “European Structural and Investment Funds and European Fund for Strategic Investments complementarities. Ensuring coordination, synergies and complementarity”.
78 () Rapport au Premier ministre, « Pour une Europe de l’investissement », Pierre Moscovici, 29 octobre 2014.
79 () Cf. Rapport d’information n° 2702 précité.
80 () Un tel sentiment a été exprimé par l’ensemble des personnes auditionnées par vos rapporteurs et dont la liste figure en annexe 1.
81 () Informations au 12 avril 2016.
82 () Lors des auditions, il a ainsi notamment été évoqué le cas de certains projets comptabilisés par le FEI comme étant « multi-pays » alors que les intermédiaires financiers sont français et traitent très majoritairement avec des opérateurs français exerçant principalement leurs activités en France.
83 () Voir liste des personnes auditionnées en annexe 1.
84 () Il semble que le projet ait été approuvé par le conseil d’administration de la BEI le 12 avril 2016.
85 () Sur le volet « infrastructure et innovation », on observe l’existence de projets en provenance d’Autriche, de Belgique, de Croatie, du Danemark, de Finlande, de France, d’Allemagne, d’Irlande, d’Italie, des Pays-Bas, de Slovaquie, d’Espagne, de Suède, de Pologne et du Royaume-Uni. Sur le volet « financement des PME et des ETI », on note l’implication de la Belgique, de la Bulgarie, de la République Tchèque, du Danemark, de l’Estonie, de la France, de l’Allemagne, de la Hongrie, de l’Irlande, de l’Italie, du Luxembourg, des Pays-Bas, de la Pologne, du Portugal, de la Slovénie, de l’Espagne et du Royaume-Uni.
86 () Cf. Annexe 1.
87 () http://www.eib.org/efsi/efsi-projects/index.htm?sector=&country=.
88 () Cf. annexe 1.
89 () Source : Document du Conseil général à l’investissement, 12 avril 2016.
90 () Pierre Moscovici, entretien avec vos rapporteurs le 14 mars 2016 (cf. annexe 1).
91 () Notamment lors de la présentation, le 14 janvier 2016, des résultats de l’activité du Groupe BEI à Paris par Ambroise Fayolle, Vice-Président de la Banque européenne d’investissement (BEI) et Pier Luigi Gilibert, directeur général du Fonds européen d’investissement (FEI).
92 () Éléments recueillis lors de l’audition avec le Vice-Président de la BEI (cf. annexe 1).
93 () Le dispositif prévoit que les propriétaires n’ont plus à faire l’avance de l’intégralité des travaux mais s’acquittent d’un loyer compensé par les économies de charge.
94 () Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
95 () Plus particulièrement, le fonds participe à des sociétés de projets pour créer des parcs éoliens, des fermes photovoltaïques ou des méthaniseurs.
96 () Dans le rapport annuel précédemment cité, le CGI indique que la part des projets du fonds sur le territoire français est estimée à 60 %.
97 () Il s’agit notamment d’Acto Mezzanine, FDCE, Nixen, Abenex, Initaitive&Finance et Quadrivium.
98 () Source : Document du Conseil général à l’investissement, 12 avril 2016.
99 () Cette explication vaut également pour le Royaume-Uni et l’Italie, également très bien positionnés dans la mise en œuvre du « Plan Juncker ».
100 () Il convient de souligner qu’après des débuts difficiles, la coopération entre la BEI et les acteurs locaux tels que la CDC ou Bpifrance est aujourd’hui efficace et constructive. Le cofinancement apporté par la CDC et la BEI au fonds Gingko en est une illustration.
101 () Lors de l’audition avec le CGI, il a été indiqué que la France s’était montrée particulièrement investie et proactive dans la mise en œuvre du « Plan Juncker ». Notons, à titre d’exemple, la nomination, dès décembre 2014, d’un directeur en charge de la « stratégie de l’investissement et financement européen » au sein du CGI, tandis que d’autres pays réfléchissent encore aux modalités de coordination à mettre en place pour faciliter la mise en œuvre du Plan.
102 () Cf. Fiche d’information de la Commission européenne, « Le plan d’investissement pour l’Europe – Questions et réponses », 20 juillet 2015.
103 () L’institution bénéficie en effet d’une signature notée AAA. La garantie du budget de l’Union européenne permet à la BEI de prendre des risques sans voir sa note dégradée.
104 () Cf. Rapport d’information n° 2702 précité.
105 () La BEI s’est ainsi appuyée sur l’expérience acquise dans ses activités de prêts dans différents secteurs et la Commission européenne sur l’expérience tirée du programme de financement des PME (CIP-SMEG). Cf. Fiche d’information de la Commission européenne, « Le plan d’investissement pour l’Europe – Questions et réponses », 20 juillet 2015.
106 () Cf. Rapport d’information n° 2702 précité.
107 () « Sur le plan de la gouvernance, il nous semble que si nous voulons mobiliser les gouvernements et les parlements nationaux pour cette occasion, il convient qu’ils soient associés à la gestion. Car le coefficient multiplicateur de quinze est ambitieux et sera plus facilement atteint avec une participation financière des États qui peuvent difficilement être tenus en marge du mécanisme ». Rapport d’information n° 2702 précité.
108 () Cf. art. 7.9
109 () Le contenu de ce rapport est précisé dans le règlement du 25 juin 2015 précité (art. 16).
110 () Conformément à l’article 287 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
111 () Dans son document Q/R, la Commission européenne indique ainsi que les économies vulnérables présentent généralement un niveau de risque plus élevé pour les investisseurs et que le FEIS devrait, en principe, faciliter aussi les investissements dans les régions les plus touchées par la crise.
112 () Le bilan dressé à la fin du mois de janvier 2016 faisait ainsi apparaître que sur les 42 projets approuvés dans le volet « infrastructure et innovation », seuls trois se trouvaient en Europe centrale et orientale.
113 () Cf. Annexe 1.
114 () Voir notamment la contribution de l’Institut Jacques Delors précitée.
115 () À cet égard, il convient de souligner que les interventions « classiques » de la BEI, en dehors du cadre du Plan d’investissement pour l’Europe, sont plus équitablement réparties entre les pays.
116 () Sentiment notamment exprimé par le commissaire Moscovici lors de son audition avec vos rapporteurs (cf. annexe 1).
117 () Cf. Notamment les points 23 à 25 : « Estime que dans un contexte de recul sensible de l’investissement local en France, le plan d’investissement doit être vu comme une opportunité et que, dès lors, les collectivités territoriales doivent être mises en capacité de tirer pleinement profit de ce dernier ; Constate que les moyens offerts par le plan d’investissement ne sont pas suffisamment pris en compte par les collectivités territoriales dans leurs stratégies d’investissement et la gestion des fonds européens dont elles ont la responsabilité ; Soutient qu’une participation accrue des collectivités territoriales au plan d’investissement est une condition de sa réussite et passe par une meilleure prise en compte des objectifs du plan dans les stratégies d’investissement de ces dernières ».
118 () Voir notamment la contribution de l’Institut Jacques Delors précitée.
119 () Voir notamment audition avec le Vice-Président de la BEI (annexe 1).
120 () Rapport au Premier ministre, « Pour une Europe de l’investissement », Pierre Moscovici, 29 octobre 2014, p.17.
121 () Cf. Études et rapports n° 109 précité.
122 () « Ce rapport devrait préciser si le FEIS atteint ses objectifs et si un régime destiné à soutenir l’investissement dans l’Union est justifié. Le rapport devrait notamment évaluer la réalisation des objectifs généraux fixés dans le présent règlement, la mobilisation des capitaux privés ainsi qu’analyser tant l’additionnalité fournie par le FEIS et le profil de risque des opérations financées par le FEIS que l’impact macroéconomique du FEIS, en particulier ses effets sur la croissance et l’emploi », règlement du 25 juin 2015 précité, cons. 32.

References: in fine
 art. 9
 art. 3
 art. 7
 art. 14
 art. 10
 art. 7