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Timestamp: 2019-10-18 06:57:27+00:00

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﻿ Sentencia 1999-02446 de mayo 9 de 2013
SENTENCIA 1999-02446 DE 09 DE MAYO DE 2013
CONTENIDO:INFRACCIÓN TRIBUTARIA. LOS ERRORES FORMALES EN QUE INCURRAN LOS OBLIGADOS A PRESENTAR INFORMACIÓN EN MEDIOS MAGNÉTICOS NO TIENEN POR SÍ MISMOS LA VOCACIÓN DE TIPIFICAR UNA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONABLE. PERO, SI EN VIRTUD DE ESTOS ERRORES SE IMPOSIBILITA LA LABOR DE FISCALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN, SÍ PUEDEN SER OBJETO DE SANCIÓN, EVENTO EN EL CUAL, LA AUTORIDAD TRIBUTARIA DEBERÁ EXPLICAR EN QUÉ MEDIDA SE OBSTRUYÓ ESA LABOR.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, DIAN, SUMINISTRO DE INFORMACIÓN EN MEDIOS MAGNÉTICOS, INFRACCIÓN TRIBUTARIA
Sentencia 1999-02446 de mayo 9 de 2013
Rad. 0800012331000-1999-02446 01
Nº interno: 18269
Demandantes: Tempo Ltda.
Sanción por medios magnéticos
Bogotá, D.C., nueve de mayo de dos mil trece.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la DIAN, la Sala decidirá si son nulas i) la Resolución 0606 del 23 de septiembre de 1998, mediante la cual se sancionó a Tempo Ltda. por incurrir en una de las conductas previstas en el artículo 651 del estatuto tributario y ii) la Resolución 900041 del 28 de abril de 1999, que la confirmó.
Concretamente, resolverá si la demandante incurrió en la sanción prevista en el artículo 651 del estatuto tributario.
1. El 5 de septiembre de 1995, Tempo Ltda., mediante un diskette de 3½” utilizando archivos secuenciales en código ASCII, presentó la información en medios magnéticos correspondiente al año 1994 de la que tratan los artículos 631 del estatuto tributario y la Resolución 5987 de 1994, conformada por 734 registros cuyo valor ascendía a $ 11.183.361.000(1).
2. El 22 de abril de 1997, mediante un diskette de 3½” utilizando archivos secuenciales en código ASCII, la parte actora corrigió voluntariamente la información previamente presentada, sin variar el número de registros reportados ni su valor(2).
3. El 24 de junio de 1997, mediante Oficio 051398, la división de análisis y programación de la subdirección de fiscalización de la DIAN le informó a la Administración de Impuestos de Barranquilla que, validada la información presentada y corregida por Tempo Ltda., encontró que esta fue rechazada en su totalidad en razón a que fue reportada con códigos y subcódigos no definidos en las resoluciones 2808 de 1993 y 5987 de 1994(3).
4. El 11 de marzo de 1998, mediante el pliego de cargos Nº 00081(4), la Administración de Impuestos de Barranquilla propuso imponer a la demandante una sanción de $ 94.200.000(5).
Para estos efectos, sostuvo que según el reporte de validación del 20 de junio de 1997, de un total de 20 registros, 19 fueron calificados como errados por haber sido presentados con códigos y subcódigos no definidos por las normas vigentes; hecho que dio lugar al rechazo total de la información reportada.
5. El 14 de abril de 1998, la parte actora respondió el pliego de cargos(6). Señaló que la información reportada no fue validada porque la Resolución 2808 de 1993 omitió señalar como requisito de validación un delimitador de registro determinado, y que fue por esa razón que el editor de texto utilizado por la administración no reconoció el indicador de fin de registro que usó en el reporte objeto de la controversia.
6. El 24 de junio de 1998, la Administración de Impuestos de Barranquilla, en atención a lo manifestado por la parte actora en la respuesta al pliego de cargos, le solicitó a la subdirección de fiscalización para el control y penalización tributaria de la DIAN que certificara si la validación de la información tributaria presentada en medios magnéticos exigía contener un delimitador de registro determinado y que si el no tenerse en cuenta ese delimitador daba lugar a que no se validara la información(7).
7. El 21 de agosto de 1998, mediante Oficio EXO-98-0515(8), la subdirección de fiscalización para el control y penalización tributaria de la DIAN respondió la solicitud antes referida y señaló que la información presentada por la parte actora el 5 de septiembre de 1995, corregida el 22 de abril de 1997, y nuevamente corregida en una fecha que no se determina, fue rechazada en su totalidad por no ajustarse a las especificaciones técnicas establecidas en las resoluciones 2808 de 1993 y 3547 de 1995.
En relación con la última corrección presentada señaló que, de conformidad con el listado de validación 03461883 del 18 de agosto de 1998, del que se advierte no obra en el expediente, la información fue rechazada en su totalidad por presentar 646 errores de un total de 734 registros.
Así mismo, que las resoluciones 2808 de 1993 y 3547 de 1995 definieron la longitud de los registros en 110 posiciones, por lo que los archivos planos se debían delimitar con el editor de texto para DOS, puesto que, de lo contrario, la aplicación validadora no encontraría el final del registro tomándolo como un solo archivo secuencial.
8. El 23 de septiembre de 1998, mediante la Resolución 0606, la División de Liquidación de la Administración Local de Impuestos y Aduanas de Barranquilla, sancionó a la parte actora en los términos propuestos en el pliego de cargos(9).
9. El 23 de noviembre de 1998, con fundamento en argumentos similares a los expuestos en la respuesta al pliego de cargos, la parte actora interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución 0606(10).
10. El 20 de febrero de 1999, mediante Oficio 005602051-139 y para efectos de resolver el recurso de reconsideración, la Administración del Impuestos de Barranquilla solicitó a la Subdirección de Fiscalización para el Control y Penalización Tributaria de la DIAN certificar si la información presentada por Tempo Ltda. por el año 1994, reunió los requisitos técnicos establecidos en las resoluciones 2808 de 1993 y 3547 de 1995(11).
11. El 29 de marzo de 1999, mediante el Oficio 7900120-000071(12), la subdirección de fiscalización para el control y penalización tributaria de la DIAN, señaló que la información presentada por Tempo Ltda. no cumplía con las especificaciones técnicas establecidas en las resoluciones 2808 de 1993 y 3547 de 1995, lo que dio lugar a su rechazo total.
Con la respuesta adjuntó un reporte de validación del 15 de marzo de 1999 en el que señala que se presentaron 734 registros, de los cuales 646 presentaron errores, razón por la cual el reporte fue rechazado en su totalidad(13).
12. El 28 de abril de 1999, mediante la Resolución 000027(14), la División Jurídico Tributaria de la Administración de Impuestos de Barranquilla resolvió el recurso de reconsideración interpuesto y confirmó el acto impugnado.
1. De la sanción prevista en el artículo 651 del estatuto tributario.
El fundamento legal que impone la obligación de presentar la información en medios magnéticos es el artículo 631 del estatuto tributario que para el año 1994 disponía:
“ART. 631. Para estudios y cruces de información. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 648 y demás normas que regulan las facultades de la administración de impuestos, el director de impuestos nacionales podrá solicitar a las personas o entidades, contribuyentes y no contribuyentes, una o varias de las siguientes informaciones, con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos:
e. “El nuevo texto es el siguiente:” Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los beneficiarios de pagos o abonos, que constituyan costo, deducción o den derecho a impuesto descontable, incluida la compra de activos fijos o movibles, en los casos en los cuales el valor acumulado del pago o abono en el respectivo año gravable sea superior a diecisiete millones quinientos mil pesos ($ 17.500.000); con indicación del concepto, retención en la fuente practicada e impuesto descontable.
f. Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades de quienes se recibieron ingresos, en los casos en los cuales el valor acumulado del ingreso en el respectivo año gravable sea superior a cuarenta y tres millones ochocientos mil pesos ($ 43.800.000); con indicación del concepto e impuesto sobre las ventas liquidado cuando fuere el caso.
j. Descripción de los activos fijos adquiridos en el año, cuyo costo de adquisición exceda de siete millones cuatrocientos mil pesos ($ 7.400.000), con indicación del valor patrimonial y del costo fiscal.
Concordantemente con lo anterior, y para el año en discusión, la Resolución 5987 de 1994 especificó los sujetos obligados, la información y las condiciones en las que esta debía ser presentada, a efectos de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 631 del estatuto tributario.
Así mismo, los artículos 9º y 10 de la referida norma señalaban que no se tenía por cumplida la obligación si no se atendían las especificaciones técnicas establecidas por la DIAN y que este constituía un hecho sancionable.
“ART. 9º—No se entenderá cumplido el requisito de presentar la información si el medio magnético utilizado por la persona o entidad informante, no se ajusta a las características y especificaciones prescritas en la Resolución 2808 de 1993 por la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales.
ART. 10º—El no suministrar la información dentro del plazo establecido, o cuyo contenido presente errores, o la información no corresponda a la solicitada, dará lugar a la aplicación de la sanción contemplada en el artículo 651 del estatuto tributario”.
Por su parte, la Resolución 2808 de 1993 estableció los formatos y las especificaciones técnicas en la que debía ser suministrada la información a la que se refería el artículo 631 del estatuto tributario, efecto para el cual dispuso que podría ser presentada en cintas magnéticas o en diskettes, en este último caso, bien fuera mediante archivos secuenciales en código ASCII en formato DOS con una longitud de registro de 110 posiciones o en hojas electrónicas en Lotus y Excel.
Adicionalmente, estableció que la información debía ser relacionada mediante tres tipos de registros según fueran de identificación, movimiento o de cierre, según lo señalado en el literal b) del artículo 2º.
La sanción por no dar cumplimiento a la obligación prevista en el artículo 631 del estatuto tributario está contemplada en el artículo 651 del estatuto tributario que para el año 1994 señalaba:
a) Una multa hasta de cincuenta millones de pesos ($ 50.000.000.)(15), la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios:
En todo caso, si el contribuyente subsana la omisión con anterioridad a la notificación de la liquidación de revisión, no habrá lugar a aplicar la sanción de que trata el literal b). Una vez notificada la liquidación solo serán aceptados los factores citados en el literal b), que sean probados plenamente.
PAR.—No se aplicará la sanción prevista en este artículo, cuando la información presente errores que sean corregidos voluntariamente por el contribuyente antes de que se le notifique pliego de cargos”.
Con fundamento en el anterior recuento normativo, la Sala ha considerado que los hechos constitutivos de la infracción tributaria, a los que se refiere el artículo 651 del estatuto tributario, se concretan en los siguientes supuestos: a) no suministrar la información dentro del plazo establecido para ello, b) cuando el contenido de la información presente errores y, c) lo informado no corresponda a lo solicitado(16).
Sobre la conducta sancionable consistente en la presentación de la información con errores, como la que convoca la presente controversia, esta corporación ha dicho que para que los errores sean sancionables deben ser de contenido, es decir, aquellos relacionados con los datos, cifras o conceptos específicos que, por ley, está obligado a reportar el contribuyente(17).
La Sala también ha sostenido(18) que, como el deber de suministrar información en medios magnéticos comporta la obligación de observar los aspectos técnicos, los medios electrónicos utilizados para el suministro de la información deben cumplir con las características y exigencias de forma instruidas por la autoridad tributaria, no obstante que los requerimientos técnicos no tengan la virtualidad de modificar el contenido de la información a suministrar.
En armonía con lo anterior, ha sostenido que, bajo los anteriores supuestos, es factible que surjan inconsistencias formales que puedan alterar el contenido de la información, de manera que es necesario ponderar las circunstancias que rodean cada caso en particular y exponer en forma detallada los motivos de los rechazos de la información(19).
De otra parte, la Sala ha advertido que como el artículo 651 del estatuto tributario no distingue el tipo de errores que tipifican infracción administrativa, si las inconsistencia formales no permiten acceder a la información solicitada, es válido que se sancionen si con ello se obstaculiza la labor de fiscalización de la autoridad tributaria(20).
En esa medida, y en consideración a que la obligación de presentar información en medios magnéticos se instituyó como una herramienta que facilita la facultad de fiscalización de la DIAN a través de cruces de verificación, cuando no se suministra o se presenta con errores que impiden su convalidación, se perjudica la misión de la administración y ese perjuicio, que es intangible, constituye un daño que amerita ser sancionado.
De cualquier manera, cada caso debe analizarse dentro de los parámetros que, según la Corte Constitucional, deben tenerse en cuenta para imponer la sanción. En particular, verificar si la conducta cometida infligió daño a la administración. Para estos efectos, la Sala ha dicho, concordantemente con la Sentencia C-160 del 29 de abril de 1998 de la Corte Constitucional, que la sanción debe obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Lo anterior implica que la infracción administrativa por la comisión de errores en la información solo se sanciona cuando se cause daño al Estado. Es decir, que lo determinante no es el error en sí sino que este tenga la entidad suficiente para dificultar u obstaculizar la labor fiscalizadora propia de la administración(21).
En consecuencia, los errores formales en que incurran los obligados a presentar información en medios magnéticos no tienen por sí mismos la vocación de tipificar una infracción administrativa sancionable. Pero, si en virtud de estos errores se imposibilita la labor de fiscalización de la administración, sí pueden ser objeto de sanción, evento en el cual, la autoridad tributaria deberá explicar en qué medida se obstruyó esa labor(22).
Como se expuso en el capítulo de hechos probados, la DIAN formuló pliego de cargos en razón a que la información presentada por la parte actora fue rechazada en su totalidad, dado que de un total de 20 registros, 19 presentaron errores por haber sido presentados con códigos y subcódigos no definidos en las resoluciones vigentes para el año 1994, según cierto reporte de validación del 20 de junio de 1997, que se advierte, no obra en el expediente.
Distinto a lo afirmado en el pliego de cargos, obran como prueba dentro del proceso los formatos de entrega inicial y de corrección de información presentados el 5 de septiembre y el 22 de abril de 1997, respectivamente, según los cuales, la parte actora suministró información por 734 registros.
El único reporte de validación de información allegado al proceso data del 15 de marzo de 1999 y fue remitido por el jefe del grupo ejecutor de información exógena de la DIAN a petición de la Administración de Impuestos de Barranquilla(23), y da cuenta de lo siguiente:
Información de identificación del archivo
Año gravable informado 1994
Tipo de radicación Corrección voluntaria
Estado de Validación Rechazo total
Fecha de recepción 22 de abril de 1997
Número de registros formato de entrega 734
Sumatoria formato de entrega $ 11.138.361.000
Número de registros leídos 734
Numero de registros procesados 734
Sumatoria procesada $ 11.138.361.000
Cifras de control del proceso de validación
Total de registros leídos 736
Total de registros procesado 734
Número de registros tipo 2 consistentes 88
Numero de registros tipo 2 errados 646
El referido documento también informa que de los 646 registros errados, 4 presentaron el denominado error de sintaxis, 1 NIT o cédula inválida y en los restantes el error estaba referido a un concepto y NIT de terceros duplicado.
La Resolución 2808 de 1993 estableció los formatos y las especificaciones técnicas que debía cumplir la información a la que se refiere el artículo 631 del estatuto tributario Así, el literal b) del artículo 2º señalaba que la información debía ser relacionada mediante tres tipos de registros, según fuera de identificación, movimiento o de cierre.
De igual modo, el artículo 2º de la referida resolución fijó las características, especificaciones, y organización que debía tener la información a reportar.
Cada uno de los tipos de registros correspondía a las especificaciones de la información. Respecto de los registros “tipo 2” la Resolución 2808 de 1993 dispuso:
“(...) b. Especificaciones
La información debe ser relacionada mediante tres (3) tipos de registros, los cuales se distinguen por un código, que se incluye en la primera posición del registro.
Tipo de registro: Lleva el carácter numérico “2”
Código que identifica la información a que se refieren los literales del artículo 631 del estatuto tributario, según el numeral 1) del artículo 5º de la presente resolución
(dos caracteres numéricos)
Subcódigo que identifica el concepto informado según lo establezca la resolución mediante la cual se solicite la información.
Nit, cédula de ciudadanía o tarjeta de identidad de la persona o entidad informada. (once caracteres numéricos)
Clase de documento de identificación
A. Nit expedido por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Apellidos y nombres de la persona o razón social de la entidad, de la cual se está informando.
Primer valor informado (miles de pesos)
Según el numeral 1º) del artículo 5º de la presente resolución.
(Quince caracteres)
Segundo valor informado (miles de pesos)
Ubicación del informado.
Solo deberá informarse la ubicación en el caso de las personas o entidades que se refiere el literal c) del artículo 631 del estatuto tributario. La ubicación está dada por el código de la Administración de Impuestos y Adunas Nacionales, a la cual pertenece la ciudad donde les fue practicada la retención en la fuente según el artículo 4º de la presente resolución.
La administración impuso la sanción con fundamento en los informes rendidos por el grupo ejecutor de información exógena de la DIAN, según los cuales, la información presentada por la parte actora fue rechazada por no cumplir con las especificaciones técnicas vigentes, pero sin explicar en qué consistieron los errores que dieron lugar al rechazo o sustentar por qué razones técnicas se originaron, salvo que, en su mayoría, estaban referidos a un concepto y NIT de terceros duplicados.
Bajo estos supuestos, para la Sala es claro que la información en medios magnéticos suministrada por la parte actora por el año 1994 presentó errores formales que dieron lugar a que no fuera validada, o como lo señaló la DIAN, por no cumplir con las especificaciones técnicas requeridas.
Sin embargo, la administración no explicó en qué medida estos errores obstaculizaron las actividades de fiscalización ni demostró que con esos errores se hubiera alterado el contenido de la información requerida, presupuesto que de acuerdo con los precedentes jurisprudenciales de la Sala, era necesario acreditar a efectos de imponer la sanción, pues no le bastaba con mencionar que por el hecho de que el reporte presentara errores se ocasionó un perjuicio al Estado.
Por lo anterior, la Sala considera que, pese a que se comprobó que la información reportada presentaba errores formales, no se configuró un hecho sancionable imputable a la demandante, según lo previsto en el artículo 651 del estatuto tributario.
1. CONFÍRMASE la sentencia del 23 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
2. RECONÓCESE personería a la abogada Jacqueline E. Prada Ascencio como apodera de la DIAN.
(1) Folio 28 del C.P.
(2) Folio 29 del C.P.
(3) Folio 153 del C.P.
(4) Folios 145 al 147 de C.P.
(5) La sanción de $ 94.200.000 corresponde a la penalidad máxima prevista para el año 1994, según lo establecido en el Decreto 2806 de 1994, dado que inicialmente fue calculada en $ 335.5456.920.
(6) Folios 136 al 140 del C.P.
(7) Folio 134 del C.P.
(8) Folios 130 y 131 del C.P.
(9) Folios 7 al 12 del C.P.
(10) Folios 110 al 115 del C.P.
(11) Folio 127 del C.P.
(12) Folios 124 y 125 del C.P.
(13) Folios 155 al 168 del C.P.
(14) Folios 14 al 26 del C.P.
(15) Valor actualizado a $ 94.200.000 de conformidad con el artículo 1º de la Decreto 2806 de 1994.
(16) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá, D.C., 24 de septiembre de 2009. Rad. 17001-23-31-000-2003-00840-01. Número interno: 17347. Actor: Construir Ingeniería S.A. “Coinsa” Demandado: DIAN.
(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Héctor J. Romero Díaz. Bogotá, D.C., 13 de septiembre de 2007. Rad. 05001-23-15-000-2000-01613-01. Número interno: 14489. Actor: Cadena S.A. Compañía de Artes Gráficas. Demandado. DIAN.
(18) Consejo DE Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., 31 de mayo de 2012. Rad. 76001232400199801070 01. Número interno: 17918. Demandante: Agrícola La Rosaura S.A. Demandado: DIAN.
(19) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Bogotá, 1º de febrero de 2002. Rad. 76001-23-24-000-1999-1838-01. Número interno: 12549 Actor: Agropecuaria Los Lagos S. en C. Demandado: DIAN.
(20) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., 3 de junio de 2010. Rad. 68001 23 15 000 2000 00372 01. Número interno: 17121. Demandante: Inversora Hotelera Colombiana S.A. Demandado: DIAN.
(21) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. William Giraldo Giraldo. Bogotá, D.C., 6 de octubre de 2009. Rad. 25000-23-27-000-2005-01759-01. Número interno: 17043. Actor: Otepi Consultores de Colombia S.A. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
(22) Op. Cit. Sentencia del 31 de mayo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
(23) Folios 155 al 168 del Código Penal.

References: Resolución 
 artículo 651
 Resolución 
 artículo 651
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 651
 artículo 631
 artículo 648
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 artículo 631
 Resolución 
 artículo 651
 Resolución 
 artículo 631
 artículo 2
 artículo 631
 artículo 651
 artículo 651
 artículo 651
 Resolución 
 artículo 631
 artículo 2
 artículo 2
 resolución 
 Resolución 
 artículo 631
 artículo 5
 resolución

 resolución 
 artículo 5
 artículo 631
 artículo 4
 artículo 651
 artículo 1