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Timestamp: 2018-02-21 23:08:30+00:00

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All att. dell Autorità per l Energia Elettrica e il Gas Ufficio speciale Tariffe e Qualità Servizi Idrici Piazza Cavour, Milano - PDF
All att. dell Autorità per l Energia Elettrica e il Gas Ufficio speciale Tariffe e Qualità Servizi Idrici Piazza Cavour, Milano
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1 All att. dell Autorità per l Energia Elettrica e il Gas Ufficio speciale Tariffe e Qualità Servizi Idrici Piazza Cavour, Milano e p.c. on. Michele CIVITA Assessore alle Politiche del Territorio e Tutela ambientale Provincia di Roma Via IV Novembre, Roma Inviata via Prot Allegati n. 1 Roma, 22 giugno 2012 OGGETTO: Invio osservazioni a 204/2012/R/idr Consultazione pubblica per l adozione di provvedimenti tariffari in materia di servizi idrici Con la presente nota trasmetto le osservazioni e le proposte della Segreteria in merito al documento per la consultazione in oggetto. Il Dirigente Responsabile dott. ing. Alessandro Piotti STO AATO2 Roma dell Autorità dell Ambito Territoriale Ottimale 2 c/o Provincia di Roma via Cesare Pascarella, Roma tel fax
3 Osservazioni e proposte Documento per la consultazione 204/2012/R/IDR Autorità d Ambito ATO 2 Lazio Centrale Roma 21 giugno 2012 pag. 1 di 28
4 Premesse La dell Autorità d Ambito ATO 2 Lazio Centrale Roma ha ritenuto, in questa prima fase di consultazione proposta dall Autorità, di dover fornire solo alcune osservazioni di carattere generale senza entrare nel dettaglio specifico delle prime linee guida del metodo tariffario proposte, rimanendo in attesa del prossimo documento di consultazione annunciato dall Autorità stessa nell incontro del 6 giugno u.s. con le AATO. La scelta di rimandare le osservazioni sul metodo tariffario alla seconda fase della consultazione deriva da un lato dalla necessità di un maggiore dettaglio sul metodo stesso al fine di poter formulare più compiutamente eventuali considerazioni, dall altro dalla volontà di porre in evidenza i problemi di governance del settore, senza la cui soluzione qualsiasi sistema tariffario fallirebbe nell obiettivo di assicurare un buona qualità del servizio fornito minimizzando il costo per l utenza finale. Probabilmente la risoluzione di alcune delle problematiche esposte esulano dalle competenze di codesta Autorità, ma si auspica che l Autorità possa essere il vettore principale per raccogliere ed evidenziare le criticità in modo omogeneo a livello nazionale, costringendo il legislatore (nazionale e regionale) ad adeguare le proprie scelte in maniera funzionale alla risoluzione dei problemi evidenziati. L impostazione di un buon assetto regolatorio e di regole tariffarie precise ed efficaci, è indispensabile per incidere sull operato del gestore garantendo il raggiungimento e il mantenimento degli obiettivi di qualità del servizio, ma deve essere accompagnato dal buon operato delle Pubbliche Amministrazioni la cui attività a vario titolo influenza le attività del Servizio Idrico Integrato, e da un quadro normativo chiaro e stabile oltre che da un sistema di controllo equo e indirizzato a risolvere fattivamente eventuali non conformità e non solo all individuazione del colpevole. Il primo problema, padre della maggior parte delle criticità territoriali, è la scarsa conoscenza del territorio, legata all accumularsi nel tempo delle inefficienze di vari soggetti. Negli ultimi anni la conoscenza del territorio, grazie alla presenza del gestore unico del S.I.I., è andata via via migliorando e con essa sono emerse le numerose criticità sul territorio. Il gestore, attraverso le più approfondite ricognizioni degli impianti conseguenti alla loro acquisizione, è stato investito da un numero rilevante di criticità non preventivate che lo hanno portato ad operare in uno stato costante di emergenza. Il difetto di conoscenza del territorio deriva in primo luogo dall operato delle precedenti gestioni comunali: - la mancanza di conoscenza dei casi di difformità dal D. Lgs. 31/01; - la mancanza di conoscenza dello stato di funzionamento dei depuratori; - la mancanza di conoscenza degli scarichi di acque reflue non depurate (a volte molto numerosi sui territori dei comuni); - la mancanza identificazione delle aree di salvaguardia delle risorse idriche; - la mancanza di conoscenza dello stato delle risorse idriche (anche al fine di scongiurarne il sovra sfruttamento); - la mancanza di conoscenza dei tracciati e delle caratteristiche delle reti; - l inadeguatezza del data base delle utenze e la mancanza, in alcuni casi totale, di letture ai contatori (laddove esistenti); - la mancanza di un data base delle attività industriali presenti sul territorio (spesso allacciate in maniera abusiva alle fognature comunali); pag. 2 di 28
5 sono le lacune emerse dalle gestioni precedenti. A queste si aggiungono la mancanza di adeguati strumenti di pianificazione territoriale, quale ad esempio un buon Piano Regolatore Generale Acquedotti adeguato a descrivere l attuale assetto del sistema e ad anticipare le future esigenze del territorio, e la mancanza di un quadro completo del territorio anche presso quegli enti adibiti al rilascio di autorizzazioni (autorizzazioni allo scarico dei depuratori, concessioni di derivazione idrica). L operato del gestore è stato congestionato dalle criticità emerse ed ha allontanato tutti i soggetti interessati, in primis il gestore, da una risoluzione organica e omogenea dei problemi del territorio indirizzandoli alla risoluzione delle singole emergenze. A tale situazione si è aggiunto un quadro normativo troppo spesso carente ed instabile, che in molti casi non è stato strutturato sulla base della realtà territoriale. Nei successivi paragrafi verranno affrontate alcune problematiche specifiche, evidenziando a quale domanda (o parte) del documento di consultazione si riferiscono. pag. 3 di 28
6 Q1. Si ritengono esaustive le criticità sopra evidenziate? In caso contrario, quali altri elementi di criticità si ritiene esistano nel settore? Il ruolo delle AATO e le funzioni delle Regioni La Regione Lazio è tra le Regioni italiane che ad oggi non hanno ancora provveduto ad assegnare con apposita legge le funzioni già esercitate dalle AATO così come previsto dalla legge 26 marzo 2010 n. 42. Non sono note le intenzioni della Regione rispetto alla attribuzione delle competenze delle AATO, e non risulta che la Regione abbia avviato alcun iter legislativo a riguardo. Si auspica che la ridefinizione avvenga prima del 31 dicembre 2012, data prevista per la soppressione delle AATO, al fine di evitare una vacatio che potrebbe avere degli effetti dannosi sia per gli utenti del S.I.I. sia per il gestore. In tale contesto, non essendo noto il futuro assetto delle AATO nel Lazio è difficile poter analizzare la fattibilità della distribuzione delle competenze che codesta Autorità ipotizza in diversi punti del documento. È parere dello scrivente che sia opportuno un coinvolgimento diretto delle regioni nel processo di consultazione affinché il futuro quadro normativo regionale attribuisca alle AATO gli strumenti per poter svolgere compiutamente le funzioni che ad esse verranno conferite. Scarichi delle acque depurate su fosso secco o su suolo Nell ambito dell esperienza maturata sul territorio dell ATO 2 di Roma sono state riscontrate alcune specifiche criticità la cui origine è legata all insufficienza infrastrutturale del sistema ed aggravata da un quadro normativo che non tiene conto dell effettiva realtà territoriale e che in alcune parti lascia adito all interpretazione individuale. Una delle principali problematiche è quella degli scarichi delle acque depurate su fosso secco o su suolo. Il problema nasce dal fatto che l ARPA e la Magistratura identificano lo scarico su fosso non perenne come scarico su suolo; nel D. Lgs. 152/06 non è esplicita la distinzione tra scarico su fosso e scarico su suolo e ciò causa un difetto di interpretazione; dal punto di vista della tutela ambientale lo scarico su fosso, benché non perenne, è diverso dallo scarico su suolo perché in questo secondo caso le sostanze contenute nel refluo depurato vanno ad interessare un unico punto del territorio, quindi con maggior concentrazione, mentre nel primo caso vengono allontanate attraverso il reticolo idrografico. Per la mancanza di distinzione tra fosso e suolo ad ogni superamento dei limiti di scarico il gestore incorre in una denuncia penale anche se il depuratore scarica effettivamente in un fosso. pag. 4 di 28
7 Il gestore oltre a doversi difendere, con grande dispendio di tempo ed energie, deve realizzare interventi d urgenza non ottimizzando l uso dei fondi tariffari per gli investimenti e distogliendo risorse ad altri interventi, come l eliminazione degli scarichi di acque reflue non depurate, che causano un danno ambientale sicuramente maggiore e per il quale sono paventate anche sanzioni europee. In alcuni casi la magistratura impone il trasporto su gomma dei reflui con grandissimo aggravio dei costi per il gestore, il quale chiede l inserimento di questi costi in tariffa, fino ad oggi ha avuto una risposta negativa ma tale questione è destinata a generare un contenzioso. Lo scarico su fosso secco sta comportando notevoli difficoltà alla pianificazione ed alla gestione del S.I.I., tanto che la scrivente Segreteria ha predisposto una apposita richiesta di aggiornamento del D. Lgs. 152/06. In allegato è riportato il documento Tre richieste di aggiornamento del D. Lgs. 152/06 in merito allo scarico di depuratori di acque reflue urbane del 28 ottobre Difficoltà superamento frammentazione dei gestori e meccanismo di perequazione Nell ATO 2 non è stato ancora completato il trasferimento dei servizi comunali al gestore unico del S.I.I. Dei 112 Comuni appartenenti all ATO solo 76 sono stati acquisiti completamente (ovvero sono stati acquisti tutti i rami del servizio). Le gestioni non ancora trasferite si dividono in: a) Servizi forniti da gestori tutelati ex art. 10 L. 36/94 s.m.i.; b) Servizi gestiti da Comuni montani con meno di abitanti ex art. 148 D. Lgs 152/06; c) Servizi non ancora trasferiti al S.I.I. per volontà del Comune interessato o del Gestore del S.I.I. Per i Comuni non ancora trasferiti al S.I.I. e non ricadenti nelle prime due categorie si verificano principalmente le seguenti condizioni: - in alcuni casi i Comuni che non hanno ancora trasferito il servizio è presente una ritrosia al trasferimento, a volte palese (alcuni Comuni che non hanno ancora approvato la Convenzione di Gestione); - in altri casi i Comuni non trasferiti presentano impianti non a norma di legge (principalmente depuratori non funzionanti e scarichi non depurati) ed il Gestore del S.I.I. non si mostra disponibile alla acquisizione degli stessi in quanto, potrebbe incorrere, come già avvenuto in passato, in sanzioni di carattere penale. I giudizi dei primi procedimenti penali hanno dato risalto alla responsabilità del gestore senza prendere in considerazione le responsabilità di chi nel tempo ha permesso il generarsi di situazioni non a norma. L ATO 2 di Roma per venire incontro alle necessità dei Comuni con situazioni non a norma dove il Gestore del S.I.I. non è ancora operativo ha previsto la possibilità che il Comune possa anticipare la spesa degli investimenti necessari per poi averla restituita al momento del trasferimento del servizio. pag. 5 di 28
8 Purtroppo per l impossibilità dei Comuni di indebitarsi, tale procedura è stata adottata meno di quanto sarebbe stato necessario. Pertanto sarebbe per il futuro opportuno sapere se possano essere considerati in tariffa i costi di investimenti per la messa a norma delle infrastrutture nei territori dei Comuni i cui servizi non sono stati ancora trasferiti al gestore unico d Ambito. Per quanto riguarda invece i Comuni avversi al trasferimento, sono previste dalla normativa delle procedure di trasferimento coercitivo tramite commissariamento a cura della Regione Lazio che ad oggi non sono mai state messe in atto. A tal proposito occorre fare delle riflessioni sui meccanismi di perequazione d Ambito immaginati dall Autorità. L Autorità infatti ipotizza che il meccanismo perequativo debba essere applicato a tutti i gestori presenti all interno dell ambito comprese le gestioni dei Comuni che non partecipano alla governance d ambito. Ricordando che il D. Lgs. 152/06 prevede che l'adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato è obbligatoria per tutti i comuni a meno di quelli con popolazione fino a abitanti inclusi nel territorio delle comunità montane, includere tutti i Comuni al meccanismo di perequazione significherebbe avallare situazioni illegittime sul territorio. Dall altro lato il meccanismo di perequazione potrebbe risultare utile alla risoluzione del trasferimento dei Comuni con impianti non a norma. Q3. Con riferimento agli investimenti necessari, si condividono le stime sopra riportate? E quali priorità si ritiene di dover indicare con riferimento ai medesimi investimenti? Q4. Con riferimento alle pianificazioni degli investimenti già effettuate, si ritengono adeguate o, a prescindere dagli aspetti finanziari, necessitano di una revisione? Motivare la propria risposta. Q5. Se si dovesse individuare un pacchetto di interventi specifici, ben georeferenziati, per i quali definire una specifica strategia di promozione, quali potrebbero essere indicati? e di quale entità sarebbe il loro costo? Motivarne la scelta. Nell ultima revisione tariffaria della tariffa media dell ATO 2 di Roma è stato stabilito un aumento degli investimenti riconosciuti in tariffa per il prossimo quadriennio ( ) pari a 400 milioni di euro che si andranno ad aggiungere ai 551,8 milioni di euro già coperti dalla tariffa. Sostanzialmente, grazie agli incrementi tariffari previsti, nel quadriennio saranno coperti con i proventi tariffari 951,8 milioni di euro. Il livello di investimento medio pro capite annuo toccherà così i 70 /abitante anno. Grazie all incremento tariffario stabilito sarà possibile coprire i costi di realizzazione dei maggiori investimenti connessi alle problematiche di carenza qualitativa e quantitativa della risorsa idrica e alle pag. 6 di 28
9 problematiche ambientali, non completamente finanziati nella pianificazione del triennio precedente. Rimangono invece non finanziati alcuni interventi strategici (come il raddoppio del Peschiera necessario per aumentare l affidabilità del servizio idrico romano) ed altri interventi minori (quali ad esempio le estensioni di rete nei Comuni). L adeguatezza degli investimenti pianificati rispetto alle esigenze del territorio può scontrarsi con la capacità finanziaria e tecnica del Gestore di realizzare gli investimenti stessi. Dal punto di vista finanziario occorre creare delle condizioni al contorno stabili per permettere al Gestore l accesso al debito a costi sostenibili, su tale esigenza l Autorità pone più volte l attenzione nel testo del documento. Il problema della realizzabilità tecnica degli investimenti è invece legato al complesso iter autorizzativo che la realizzazione delle opere deve percorrere, appesantito da un sistema burocratico variamente articolato. Gli interventi relativi alla realizzazione di nuove opere che il gestore è chiamato a realizzare, siano esse idriche, fognarie o depurative, interferiscono quasi sempre con un tessuto urbano fortemente urbanizzato, e con specifiche peculiarità del territorio, che, anche a causa di una marcata frammentazione delle competenze e quindi del numero di Enti chiamati a esprimere pareri sui progetti, rende complesso e spesso assai lungo l iter realizzativi dell opera. Infatti, con riferimento a un appalto di medio impegno economico (3-4 milioni di euro), si può stimare un tempo medio dall avvio della progettazione preliminare alla realizzazione dell opera, di circa 5-6 anni. Di questi, escludendo l insorgere di contenziosi con l Impresa esecutrice, circa 2 anni sono di effettiva lavorazione dell opera, e circa 1 anno di progettazione (preliminare, definitiva, esecutiva), i 2-3 anni rimanenti sono necessari per svolgere tutte le attività necessarie e propedeutiche all ottenimento delle necessarie autorizzazioni. Si può infatti affermare che un progetto specifico che non richieda variante urbanistica e di importo sotto soglia comunitaria, potrà essere completato in non meno di cinque anni dopo l avvio del progetto preliminare, presupponendo due anni di lavori, mentre un progetto complesso, come ad esempio un depuratore, su zona di rilevanza archeologica, con necessità di valutazione impatto ambientale e di variante urbanistica, importo sopra soglia comunitaria e verifica dell anomalia, sarà realizzato mediamente dopo quasi otto anni dall avvio del progetto preliminare, presupponendo 30 mesi di lavori. A tal proposito è necessario evidenziare come nell ATO 2 di Roma è stato spesso necessario ricorrere a commissariamenti emergenziali, principalmente per la risoluzione dei problemi connessi alla potabilità dell acqua distribuita e alla tutela ambientale, mirati essenzialmente ad accelerare il complesso iter amministrativo propedeutico alla realizzazione delle opere. In questo scenario, una strategia di promozione di alcune categorie di investimento, finalizzata ad accelerare la realizzazione delle opere, deve essere tale da poter valutare l operato del gestore escludendo i ritardi legati al complesso iter autorizzativo sopra descritto, ovvero ai ritardi degli Enti ad esso preposti. pag. 7 di 28
10 Una eventuale strategia di promozione di alcune categorie di investimento basata non sulle tempistiche di realizzazione ma sulle tipologie di investimento realizzate non sembra invece essere necessaria in un settore, come quello del S.I.I. dove la pianificazione degli investimenti è una attività regolata, ovvero è il regolatore a stabilire le priorità di investimento, scelta quindi non lasciata alla discrezionalità del gestore. In merito alla priorità degli investimenti la Conferenza dei Sindaci dell ATO 2, nel Piano degli Investimenti , anche al fine di stabilire quali interventi finanziare e quali rimandare ai trienni successivi, ha stabilito le seguenti priorità: 0 Manutenzioni straordinarie continuità servizio: sono gli interventi necessari per mettere in sicurezza gli impianti esistenti; (manutenzioni straordinarie per continuità servizio fognario, idrico ed elettromeccanico, allacci utenze e posa contatori); 1 Sicurezza: sono gli interventi necessari per mettere in sicurezza gli impianti esistenti; 2a in corso Comm. Emergenza Idrica: sono gli interventi finanziati dalla tariffa del S.I.I. realizzati nell ambito del DPCM 12/06/09 Proroga dello stato di emergenza in relazione alla situazione di inquinamento e di crisi idrica in atto nei territori a Sud di Roma serviti dal Consorzio del Simbrivio e in corso di esecuzione; 2b Eseguito o in corso: sono gli interventi già eseguiti nel corso del 2009 od oggi già avviati; 3 Superamento deroghe potabilità: 1 sono gli interventi da realizzare (ex D. Lgs. 31/2001) nel più breve tempo possibile e che consentiranno di superare le deroghe oggi rilasciate che consentono l erogazione di acqua qualitativamente non conforme; 4 Sequestri e indagini: sono gli interventi relativi alle opere necessarie per eliminare situazioni non a norma ed attualmente sottoposte a sequestro o ad indagine; 5 - Fogne e depuratori per protezione sorgenti: 1 sono gli interventi individuati per eliminare scarichi fognari e mettere a norma depuratori che potenzialmente potrebbero inquinare fonti di approvvigionamento situate in vicinanza di queste fogne o depuratori; 6 - Emergenza idrica: 1 sono gli interventi individuati come necessari per superare le attuali situazioni di emergenza idrica (turnazioni estive); 7 - Scarichi non depurati: sono gli interventi individuati per eliminare gli scarichi fognari pubblici attualmente non depurati; 8 - Cofinanziamenti: sono gli interventi che il Gestore si è impegnato a realizzare a fronte di investimenti pubblici assegnati; 9 - Interventi specifici: sono interventi individuati dal Gestore necessari per migliorare l efficienza degli impianti; per la maggior parte fanno riferimento a depuratori; 10 - Depuratori: sono ulteriori interventi necessari sui depuratori; 11 - Recupero perdite; 12 - Bonifica ed estensione delle reti fognarie ed idriche; 13 - Altro: sono gli interventi individuati non rientranti nelle precedenti categorie. Si evidenzia come nonostante il recupero perdite sia una problematica prioritaria soprattutto nei Comuni che soffrono di carenza idrica, sia computato solo all undicesimo a causa dei numerosi interventi necessari per risolvere le emergenze in atto. 1 Tra queste sub categorie sono inseriti altri interventi finalizzati al superamento delle crisi di cui al DPCM 12 giugno 2009 Proroga dello stato di emergenza in relazione alla situazione di inquinamento e di crisi idrica in atto nel territorio dei Comuni a Sud di Roma serviti dal Consorzio dell Acquedotto del Simbrivio. pag. 8 di 28
11 Un problema che si vuole porre all Autorità è quello della definizione del confine tra le manutenzioni ordinarie (coperte in tariffa dai costi operativi) e le manutenzioni straordinarie (coperte in tariffa dalle voci relative agli investimenti). Nell ATO 2 di Roma tale confine è definito nel Disciplinare Tecnico allegato alla Convenzione di Gestione che definisce: la manutenzione ordinaria programmata e manutenzione ordinaria a rottura o su chiamata come l insieme delle attività e degli interventi programmabili e non, di sostituzione, rifacimento e modifica di apparecchiature, attrezzature e parti di impianti e opere che devono essere effettuati per mantenere nella normale efficienza le immobilizzazioni tecniche; la manutenzione straordinaria come l insieme degli interventi di sostituzione, rifacimento e modifica delle opere che comportano un aumento significativo e tangibile della capacità o della produttività della vita utile o della sicurezza delle immobilizzazioni, quali: - la sostituzione di opere o parti di opere giunte al termine della loro vita utile, per le quali gli interventi hanno raggiunto una frequenza e una onerosità giudicate antieconomiche; - la sostituzione di opere non più in commercio, per le quali non sono più disponibili le parti di ricambio; - le modifiche e gli adeguamenti funzionali che si rendono necessari per risolvere problemi ricorrenti che causano disturbi all efficienza delle opere e comportano elevati costi di esercizio e manutenzione; - le modifiche e gli adeguamenti funzionali che si rendono necessari per risolvere problemi che possono compromettere la continuità della gestione; - le modifiche e gli adeguamenti funzionali che si rendono necessari per migliorare le condizioni di sicurezza e igiene del lavoro; - le modifiche e gli adeguamenti per adeguare gli impianti e le opere a nuovi standard legislativi. Data la numerosità degli interventi realizzati in manutenzione straordinaria (fino al 40% degli investimenti totali riconosciuti in tariffa), una difficoltà riscontrata dalla scrivente Segreteria è stata quella di verificare la giusta allocazione delle manutenzioni (ovvero escludere con certezza le manutenzioni ordinarie dagli investimenti). Q9. Quali sono gli aspetti di maggiore criticità del rapporto utente-gestore? E quali sono gli interventi a tutela del Consumatore che si ritengono prioritari? Q10. Con riferimento all applicazione della Carta dei Servizi, quali sono gli aspetti di maggiore criticità riscontrati? E quali sono gli interventi a tutela del consumatore che si ritengono prioritari? L esperienza dell ATO 2 ha evidenziato in questi anni che le maggiori criticità, nei rapporti tra gli utenti ed il Gestore del S.I.I. riguardano essenzialmente i ritardi rispetto ai tempi sanciti dalla Carta dei servizi nelle seguenti attività: - tempi di allaccio idrico; pag. 9 di 28
12 - tempi di pronto intervento per perdite idriche; - tempi di risposta ai reclami e le richieste scritte degli utenti; - tempi di attesa agli sportelli e di risposta al call-center per insufficienza di personale; e in generale difetti nella quantità e qualità delle informazioni fornite dagli operatori dei call-center e degli sportelli fisici, conseguenza di una inadeguato scambio di informazioni all interno di Acea ATO 2 S.p.A. Tali criticità sono state riscontrate attraverso lamentele, reclami e segnalazioni pervenute alla scrivente, attraverso reclami diretti degli utenti o segnalazioni del Garante regionale del S.I.I. L ATO 2 ha riscontrato limiti applicativi nell attuale meccanismo di penali basato sull indice sintetico MALL: tale indice è un complicato algoritmo che sintetizza molti aspetti del servizio ma di fatto rende difficile e/o impossibile il calcolo di alcuni dati che lo compongono. Emerge quindi la necessità di sostituire il sistema di penali esistente determinando nuovi meccanismi penalizzanti basati sui seguenti principi: - garantire il flusso informativo tra il Gestore e l Ente di controllo in modo da poter effettuare da parte di quest ultimo il dovuto controllo su determinati servizi; - considerare gli aspetti che riguardano le attività regolate dalla Carta dei servizi, ma anche altri aspetti contrattuali non contenuti nella stessa; - prevedere indennizzi automatici per le attività che riguardano il rapporto utente-gestore e che quindi sono direttamente attribuibili ad un soggetto che ne può beneficiare; - prevedere penali da applicare nelle revisioni tariffarie sui ricavi garantiti per le attività indirette che, riguardano una pluralità di soggetti (es. pronto intervento, interruzioni del servizio, informazioni date ai call-center e agli sportelli) e/o che non possono essere attribuite ad un singolo, ne associate direttamente ad un utenza. Infine si rileva che la modifica e l adeguamento del contratto esistente alla nuova impostazione comporterà necessariamente delle difficoltà. Q11. Si condivide l analisi relativa alla metodologia tariffaria esistente? Motivare la propria posizione. Q12. Si ritiene che l eterogeneità del territorio servito possa essere compatibile con un unica metodologia tariffaria comune a tutte le gestioni? Motivare la propria posizione. Q13. Quali sono gli aspetti critici dell attuale MTN che, si ritiene, sia necessario risolvere prioritariamente? In merito all attuale Metodo Normalizzato si sottolinea che uno degli aspetti di maggior criticità è risultato la definizione dei Costi Operativi iniziali. Come noto infatti il Metodo Normalizzato definisce pag. 10 di 28
13 i costi operativi riconosciuti in tariffa sulla base dei costi sostenuti dai vari gestori dei servizi idrici presenti sul territorio dell ATO prima dell affidamento del S.I.I. Tale metodologia di calcolo ha incontrato la difficoltà di raccogliere dati certi ed omogenei presso gli operatori presenti sul territorio (nella maggior parte dei casi i Comuni non disponevano di una contabilità separata relativa ai servizi idrici) i dati sono risultati disponibili in molti casi solo in forma aggregata (ovvero senza conoscere i valori delle singole voci di costo) e difficilmente verificabili. Non avendo la conoscenza dettagliata delle voci dei costi operativi iniziali, ogni revisione straordinaria dei costi (come ad esempio quelli per l aumento del costo dell energia elettrica) è stata oggetto di approssimazioni per isolare nei costi quanto già riconosciuto relativamente alle voci in fase di revisione. Si hanno dei dubbi anche sulla formula prevista dal metodo per il calcolo dei costi modellati necessari per calcolare l efficientamento, che comunque risulta ad oggi obsoleta in quanto basata su parametri rappresentativi dei costi unitari della gestione precedenti al 1996 (benché inflazionati). L unicità della metodologia tariffaria si ritiene essenziale, anche al fine di evitare disparità di trattamento degli utenti e dei gestori, ma è evidente che la nuova metodologia tariffaria dovrà essere abbastanza flessibile da captare le peculiarità del servizio legate a variabili esogene (come le caratteristiche geomorfologiche del territorio servito, la disponibilità idrica ecc.) e a variabili di scala (ad esempio il numero di utenti serviti e la densità abitativa). Certo è che il nuovo metodo per intercettare la suddetta esigenza di essere correttamente applicabile a tutte le gestioni, nel rispetto del principio comunitario del full recovery cost, debba avere carattere di generalità ed è per tale motivo che la scrivente ritiene che un metodo così costituito possa essere efficace solo se accompagnato dalla presenza costate di una Autorità indipendente che possa fornire volta per volta una risposta ai vari quesiti che possono insorgere nell applicazione del metodo stesso alle differenti realtà territoriali. Tale funzione è stata svolta nel passato solo parzialmente dal Conviri e ciò ha generato una grande disparità di applicazione del Metodo Normalizzato sul territorio nazionale lasciando, loro malgrado, la discrezionalità di alcune scelte alle AATO. Q15. Si concorda con le linee generali proposte per la nuova regolazione tariffaria? Motivare la propria posizione. Q16. Si concorda con una eventuale durata del periodo regolatorio di 4 anni? Q17. Quali dei capisaldi regolatori sopra descritti si ritengono essere prioritari? Q18. Quanto tempo si ritiene sia necessario prima che la nuova regolazione possa trovare piena applicazione con riferimento a tutte le gestioni, ivi comprese quelle che gestiscono in modo non integrato solo alcuni dei servizi cui il SII fa riferimento? Q19. Quali si ritiene siano le maggiori difficoltà per adeguarsi ad un sistema regolatorio come quello descritto in precedenza? Motivare la propria posizione. Non ci sono motivazioni che inducono a ritenere la durata del periodo regolatorio di 4 anni non adeguata, ci si chiede se sia prevista la possibilità di revisioni straordinarie nel corso dei quattro anni pag. 11 di 28
14 qualora si verificassero condizioni non prevedibili che possano generare degli squilibri rispetto ai costi riconosciuti, ovvero il mancato rispetto del principio del full recovery cost per aumenti dei costi non controllabili dal gestore, o di contro il verificasi (ipotesi ben più rara) di una diminuzione di alcune voci di costo non legata al buon operato del gestore ma dipendente da variabili esterne. L ipotesi di non vincolare la frequenza delle revisioni dei piani d ambito alla durata del periodo regolatorio è senza dubbio condivisibile, fermo restando che debba essere comunque fissata una frequenza minima di revisione del piano degli investimenti per garantire l adeguatezza e la qualità nel tempo del documento di pianificazione. Nell ATO 2 di Roma tale scelta è stata già adottata da tempo e la revisione del piano tariffario è stata svolta in un momento differente dalla revisione del piano degli investimenti, in quanto si è ritenuto che i due documenti, pur essendo strettamente connessi abbiano natura differente. L ipotesi di svincolare il riconoscimento degli investimenti dal meccanismo del price-cap, analogamente agli altri settori regolati, è apprezzabile ma si ritiene debba essere accompagnata da un attento monitoraggio degli investimenti. L attività di monitoraggio degli investimenti è stata nel passato un attività critica per alcune AATO a causa da un lato delle carenze delle informazioni fornite dal gestione dall altro dalla presenza di uffici tecnici delle AATO sottodimensionati e sotto strutturati per poter svolgere tale compito. Ovviamente il tempo necessario affinché la nuova regolazione possa trovare piena applicazione dipenderà dalla complessità dei dati che saranno richiesti ai singoli gestori e dalla differenza tra la struttura dei database richiesta e la struttura dei database già disponibili presso i gestori e pertanto non è facilmente quantificabile. In particolare in merito alla qualità del servizio offerto è necessario che l Autorità definisca in tempi rapidi la tipologia di dati e le modalità di misurazione al fine che il gestore possa cominciare a costruire un data base opportunamente strutturato per la misura dei parametri prestazionali (tale attività, ancorché lacunosa, ha richiesto nell ATO 2 un lunghissimo periodo transitorio). In merito alle gestioni che gestiscono in modo non integrato solo alcuni dei servizi cui il S.I.I. fa riferimento, ed in particolare alle gestioni comunali ancora presenti sul territorio dell ATO 2 si ritiene che difficilmente siano in grado di fornire dati chiari, omogenei tracciabili e pertinenti, mancando ancora, soprattutto nei piccoli Comuni, una contabilità separata, e che non siano adeguati a fornire dati sulla qualità del servizio fornito mancando all interno dei Comuni stessi delle strutture preposte a tale compito. Q20. Quali altre attività, rispetto a quelle elencate, non attualmente interessate dalle metodologie tariffarie MTN o CIPE, sono svolte o potrebbero essere svolte dalle imprese? Q21. Si concorda con le tre tipologie di valorizzazione del servizio proposte? Come potrebbero essere distinte le diverse attività? Quali aspetti critici si ritiene esistano? Motivare le proprie risposte. Oltre alle attività già elencate alla alinea 6.2 del documento possono essere aggiunte, nel caso dell ATO 2 di Roma, le seguenti attività: pag. 12 di 28
15 - gestione e realizzazione impianti di innaffiamento, fontanelle e pozzuoli, idranti antincendio; - gestione delle fontane monumentali; - gestioni degli acquedotti per la fornitura non potabile; tali servizi (regolati da apposite convenzioni con i Comuni), insieme ai servizi con lo Stato Città del Vaticano, sono state considerati ai fini tariffari attività esterne al S.I.I. In merito al perimetro delle attività si vogliono evidenziare alcune criticità relative: - al rapporto con i Consorzi di Bonifica in merito alla gestione delle acque meteoriche; - al problema degli scarichi in pubblica fognatura di acque reflue industriali assimilabili. a tali argomenti sono di seguito dedicati due sintetici paragrafi. In merito alle altre attività elencate si osserva quanto segue: - per quanto riguarda la gestione di depuratori di tipo industriale si ritiene che questa non debba essere contemplata tra le attività proprie del S.I.I.; - secondo l art. 110 del D. Lgs. 152/06 la tariffa per il trattamento dei bottini presso gli impianti di depurazione del S.I.I. applicata dai gestori è definita dall Autorità d Ambito. Tale disposto fa supporre che detta attività di smaltimento debba essere inclusa tra le attività del S.I.I. Inoltre l inclusione di tale servizio tra le attività del S.I.I. dà la possibilità di mantenere la relativa tariffa contenuta, incentivando il regolare smaltimento delle acque reflue provenienti dai bottini spesso oggetto di scarichi abusivi, con i danni ambientali che ne derivano; - in merito alla gestione delle acque meteoriche nelle aree urbanizzate è necessario definire chiaramente i confini delle competenze tra i Comuni ed il gestore (ad esempio si ritiene che la pulizia e la manutenzione delle caditoie stradali sia un attività in capo ai Comuni che può essere svolta dai gestori sulla base di apposite convenzioni con i comuni stessi ma che debba essere comunque considerata esterna al S.I.I.); - in merito agli allacciamenti idrici si ritiene che detta attività, sia per garantire la sicurezza della rete idrica si per evitare difetti di regolarità o addirittura fenomeni di abusivismo, debba rimanere in carico al gestore. A tal proposito però L Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato con provvedimento n A395 ha stabilito che deve essere garantita agli utenti di realizzare gli impianti di allacciamento autonomamente. Qualora si stabilisse di lasciare aperta la possibilità agli utenti interessati di realizzare in maniera autonoma gli allacciamenti alla rete idrica occorre che: 1. che il gestore. sia esonerato dalla responsabilità civile e penale per gli eventuali danni alla rete e a terzi dovuti a lavori eseguiti da terzi con mezzi, modalità o materiali impropri; 2. Al fine di mantenere il pieno controllo dello stato di efficienza della rete idrica di cui, gli allacci realizzati da terzi devono essere verificati e collaudati dal gestore; 3. Le suddette attività di verifica e collaudo devono essere a spese dell utente; 4. deve essere definita la tariffa delle attività di cui al punto 3. pag. 13 di 28
16 A tal proposito vale la pena ricordare il problema della definizione del confine tra rete idrica di responsabilità del gestore e rete interna (generalmente tale confine è al contatore e in mancanza di questo al confine tra la proprietà pubblica e la proprietà privata). Il rapporto con i Consorzi di Bonifica È opportuno che il servizio di raccolta e trattamento delle acque meteoriche, a prescindere se dentro o fuori del S.I.I., sia attentamente normato. Oggi il Gestore del S.I.I. dell ATO 2 di Roma ha in carico fognature miste che convogliano ai depuratori portate pari a 5/7 volte le portate di acqua nera mentre l acqua in eccesso rispetto questo valore è scaricata dagli scolmatori nel reticolo idrografico. Il Gestore gestisce e mantiene questi impianti con i proventi di una articolazione tariffaria che non contempla nessuna voce per lo smaltimento delle acque bianche; acque bianche che sono comunque escluse dai servizi previsti nella Convenzione del S.I.I. dell ATO 2 di Roma. In pratica il Gestore del S.I.I. gestisce le fognature miste ma non ha competenza sulle acque bianche. In alcuni casi gli scarichi gestiti dal Gestore del S.I.I. confluiscono in canali gestiti da un Consorzio di Bonifica. La legge nazionale prevede che in tal caso il Gestore del S.I.I. contribuisca alle spese di manutenzione dei canali di bonifica tenendo conto della portata di acqua scaricata (c. 3 art. 166 del D. Lgs. 152/2006). Nel caso di una fognatura mista il contributo da riconoscere al Consorzio da parte del Gestore del S.I.I., e che quindi può essere inserito nella tariffa idrica, deve essere calcolato: a) sulla sola portata di acqua nera o b) sulla portata convogliata ai depuratori (5-7 volte la portata nera) oppure c) sull intera portata meteorica smaltita dalle aree urbanizzate e convogliata ai depuratori ed agli scolmatori? Nel caso le risposte siano (a) o (b), la differenza di contributo rispetto alla risposta (c) da chi deve essere pagato? In ogni caso deve essere fornita una procedura per il calcolo del contributo in funzione della portata scaricata. L assenza di una risposta precisa a queste domande è attualmente fonte di notevoli contenziosi. pag. 14 di 28
17 Autorizzazione allo scarico in pubblica fognatura di reflui industriali Oggi l autorizzazione allo scarico in pubblica fognatura dei reflui industriali assimilabili ai domestici (comma 7, art. 124 del D. Legisl. 152/06) è in capo alle Autorità d Ambito almeno fino al prossimo 31 dicembre quando saranno definitivamente soppresse. Ciò a meno che una apposita Legge Regionale disponga una diversa assegnazione di questa competenza. La Regione Lazio assegna (comma 1, art. 107 della L.R. 14/99) queste competenze ai Comuni. Numerosi Comuni dell ATO 2 Roma segnalano la loro inadeguatezza a gestire queste autorizzazioni. Sicuramente manca una procedura uniforme nell ATO 2 per richiedere ed ottenere questi permessi e manca completamente il monitoraggio e quindi una visione omogenea nel territorio di queste utenze. Ciò contribuisce ad una disomogeneità del rapporto con gli utenti a seconda del Comune di residenza ed ad una incertezza delle responsabilità sulla presenza nei depuratori di sostanze potenzialmente provenienti da uno scarico industriale. Al fine di eliminare queste due difficoltà è importante inserire nell elenco delle competenze del S.I.I. il monitoraggio delle autorizzazioni per lo scarico in fognatura dei reflui industriali assimilabili ai reflui domestici nonché degli scarichi stessi e ciò a supporto del rilascio delle autorizzazioni, incombenza questa che dovrà rimanere in capo ad una Amministrazione Pubblica. Q22 Quale delle due ipotesi di regolazione appena descritte si ritiene preferibile? Per quali motivi? Fino ad oggi il principale se non unico mezzo coercitivo a disposizione dell A.ATO nei confronti del Gestore era la periodica approvazione della tariffa. L A.ATO poteva condizionare, nei margini consentiti dal Metodo, il valore della nuova tariffa all assunzione da parte del Gestore di impegni a migliorare la qualità del servizio fornito. Nel momento in cui la decisione finale spetterà ad un soggetto terzo poco importa se la procedura adottata sarà quella della prima ipotesi (6.09) o della seconda (6.10). Venendo meno questa possibilità per i Sindaci dell A.ATO è fondamentale che il futuro metodo sia congegnato in maniera da dare il più automaticamente possibile come risultato il miglior servizio possibile con la minima tariffa. Si fa comunque presente che in entrambe le ipotesi l approvazione dell A.ATO, a meno di futura diversa disposizione legislativa, sarà fatta dalla Conferenza dei Sindaci dell ATO 2 che potrebbe decidere non solo sulla base di una verifica tecnica dei costi da inserire in tariffa. pag. 15 di 28
18 Il punto 6.74 del documento di consultazione prevede la possibilità che la tariffa determinata dall AEEG sia un valore massimo da applicare e non la tariffa da applicare. Se la definizione della tariffa da applicare rispetto al valore massimo determinato dall AEEG fosse un decisione dell A.ATO, l approvazione della tariffa sarà ancora più problematica. Qualora dovesse prevalere la seconda ipotesi di cui al punto 6.10 del documento di consultazione, è opportuno che si valuti quali potrebbero essere i dati raccolti e poi validati dalla struttura tecnica dell A.ATO e poi trasferiti all AEEG per le elaborazioni di competenza. Ad esempio la gestione del libro cespiti per determinare i costi da inserire in tariffa potrebbe essere compito dell A.ATO perché questa attività è complementare al monitoraggio degli investimenti eseguiti da Gestore, compito quest ultimo che sembrerebbe essere già assegnato all A.ATO. Anche la raccolta e la validazione dei dati necessari per la determinazione delle penali da inserire in tariffa dovrebbe essere un compito delle A.ATO. Q23. In un contesto di rapporti reciproci tra Autorità e nuove AATO, quali si ritiene possano essere i compiti che le AATO possono svolgere con maggior efficacia a livello locale? Motivare la propria risposta. Q24. Si concorda con le ipotesi proposte in relazione agli scostamenti tra costo effettivo e costo pianificato degli investimenti? Motivare eventuali proposte alternative. Q25. Quali difficoltà le AATO potrebbero incontrare in riferimento alle diverse gestioni e alle diverse convenzioni, previgenti nei rispettivi ambiti? Q26. Quali azioni potrebbero mettere in atto le rispettive AATO per controllare che le infrastrutture realizzate, per le quali è richiesta la copertura in tariffa dei costi di ammortamento, siano effettivamente operative e utilizzate ai fini del SII? Senza dubbio l attività di pianificazione degli investimenti e del loro monitoraggio è una delle attività che può essere svolta efficacemente dalle AATO con il supporto del gestore. Naturalmente il successo dell attività di monitoraggio è strettamente connesso alla qualità della pianificazione ed è su quest ultimo elemento che negli anni passati la scrivente Segreteria ha incontrato le maggiori difficoltà. Infatti una buona pianificazione non può prescindere da una buona conoscenza del territorio, conoscenza, come evidenziato nelle premesse, che presentava all inizio della gestione integrata dei servizi molte lacune che il gestore sta lentamente cercando di colmare. Nell ATO 2 di Roma solo nel 2009 (dopo sei anni dall affidamento del S.I.I.) è stato possibile definire un piano degli investimenti dettagliato, il piano inizialmente definiva infatti solo gli impegni di spesa e le categorie di investimento (le opere da realizzare erano individuate sulla base delle poche conoscenze disponibili e sulla base di considerazioni statistiche). Inoltre gli investimenti individuati nel 2009 derivano solo dalle emergenze emerse sul territorio e non da una analisi delle necessità future. Inoltre il piano del 2009 si è rivelato uno strumento che necessita di continue modifiche ed adattamenti. pag. 16 di 28
19 Avere a disposizione una pianificazione di dettaglio è indispensabile per ridurre il margine di discrezionalità del gestore e quindi ad assicurare una ripartizione equa degli investimenti (si pensi ad esempio alle estensioni di rete). Le difficoltà connesse alla gestione dello strumento pianificatorio, specialmente in ATO come l ATO 2 di Roma caratterizzato da un capitale investito annuo molto alto e da un numero consistente di interventi da realizzare, fanno si che il controllo dell obbligo al rispetto del piano degli investimenti da parte del gestore e dell efficienza dell investimento può essere svolto efficacemente solo se: - la AATO è dotata di una struttura adeguata allo scopo; - la AATO ha la possibilità di incidere efficacemente sul gestore, anche al fine di assicurasi il flusso informativo necessario al monitoraggio degli investimenti. In merito alle azioni che l AATO può mettere in atto per controllare che le infrastrutture realizzate, per le quali è richiesta la copertura in tariffa dei costi di ammortamento, siano effettivamente operative e utilizzate ai fini del SII, è innanzitutto da chiarire che se un opera è stata inserita nella pianificazione (e quindi già approvata dalla AATO) essa è necessariamente funzionale ai fini del S.I.I. Non è chiaro alla scrivente l affermazione riportata alla linea 6.15 secondo la quale in ogni caso, le infrastrutture realizzate ma non entrate in esercizio non potranno essere prese in considerazione, dal punto di vista tariffario, fino a quando non saranno divenute operative (così da evitare tariffe basate su costi virtuali). Sarebbe opportuno che l Autorità specificasse la differenza tra il riconoscimento dei suddetti costi ed il riconoscimento delle immobilizzazioni in corso. Inoltre occorre escludere i casi in cui un opera non diventa operativa per cause esterne al gestore (si pensi al caso di un depuratore realizzato dal gestore a servizio di una rete fognaria la cui realizzazione affidata a un soggetto terzo, come il Comune, presenta dei ritardi). Q27. Si ritiene che, in mancanza di una indicazione specifica, il riferimento agli ambiti tariffari definiti ai sensi della legge Galli per l applicazione di un unica tariffa sia condivisibile? Qual è il soggetto più titolato a definire gli ambiti tariffari? Motivare le proprie risposte. Q28. Si condivide l obbligatorietà di applicare la medesima tariffa per la medesima tipologia di cliente finale, all interno dello stesso ambito, a prescindere dalle convenzioni e dalle metodologie tariffarie applicate in passato? Motivare la risposta. È assolutamente opportuno e necessario imporre l obbligo di applicare la medesima tariffa per la medesima tipologia di cliente finale all interno dello stesso ambito. Anzi in prospettiva futura, a parere della scrivente, dovrebbe essere valutata la possibilità di definire una tariffa unica nazionale (in analogia a quanto avviene per l energia elettrica) introducendo meccanismi di perequazione a livello nazionale. Tale affermazione nasce dalla considerazione che un servizio essenziale come quello idrico, fondamentale per la crescita del Paese, debba essere necessariamente governato dal principio di solidarietà. pag. 17 di 28
20 Per quanto riguarda la definizione degli ambiti tariffari, in una prima fase il mantenimento degli ambiti definiti ai sensi della legge Galli, sembra una scelta non solo opportuna ma necessaria. Il superamento della disomogeneità dell applicazione delle tariffe all interno degli ATO ad oggi esistenti nel breve periodo rappresenterebbe un buon obiettivo. In merito al soggetto più titolato a definire gli ambiti tariffari (presumibilmente le Regioni o lo Stato con apposita legge) non si ha una preferenza a riguardo, fermo restando che una buona riorganizzazione degli ATO dovrà tenere conto delle peculiarità del territorio che influenzano la gestione (come ad esempio la distribuzione delle risorse idriche) e della capacità del bacino tariffario di contribuire ai costi del servizio (sostanzialmente delle variabili di scala). Q29. Si condivide l impostazione di distinguere una tariffa obbligatoria da applicare ai clienti finali e una tariffa di riferimento che definisce il ricavo del gestore? Motivare le proprie risposte. Q30. Quali eventuali difficoltà esistono per garantire una contabilità che individui con sufficiente affidabilità i costi afferenti un determinato ambito? Anche nella prospettiva di modificare i riferimenti territoriali degli ambiti già definiti ai sensi della legge Galli? Q31. Le AATO sono il soggetto più indicato per gestire gli eventuali meccanismi perequativi locali? Quale altra soluzione potrebbe essere possibile? In attesa che le nuove AATO si organizzino al riguardo, le perequazioni potrebbero essere transitoriamente gestite da una istituzione centralizzata come la Cassa Conguaglio del Settore Elettrico? Per quanto riguarda le eventuali difficoltà esistono per garantire una contabilità che individui con sufficiente affidabilità i costi afferenti un determinato ambito, si sottolinea ancora una volta che i Comuni che non hanno trasferito i servizi al gestore unico, non mantengono una contabilità separata per i servizi idrici e sussistono dei dubbi sulla capacità dei Comuni stessi di adeguarsi ai nuovi sistemi contabili che imporrà l Autorità. In merito alla distinzione tra contabilità separata per ambito e contabilità centralizzata, si chiede a codesta Autorità di approfondire a tal proposito la gestione dei costi in tariffa (e se si vuole adottare una gestione dei costi analoga a quella della distribuzione del gas), onde comprendere l utilità della distinzione fatta. La gestione del flusso economico della perequazione può senza dubbio in un primo momento essere affidata alla Cassa Conguaglio del settore elettrico, anzi è valutabile che la perequazione venga gestita anche a regime dalla Cassa fermo restando il compito di verifica dell Autorità e della AATO dei conguagli dovuti. L impostazione di distinguere una tariffa obbligatoria da applicare ai clienti finali e una tariffa di riferimento che definisce il ricavo del gestore è a parere di chi scrive corretta, anche per la necessità della unicità della tariffa applicata agli utenti all interno dell ambito. La tariffa obbligatoria deve però essere considerata una realmente obbligatoria e non una tariffa massima (così come indicato nel seguito del documento alla alinea 6.74), inoltre la tariffa obbligatoria deve essere adeguata a coprire i vincoli ai ricavi dei gestori onde evitare il formarsi di ingenti conguagli da scaricare sulle tariffe future. pag. 18 di 28
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References: art. 10
 art. 148
 art. 110
 art. 166
 art. 124
 art. 107