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Timestamp: 2019-09-16 08:21:22+00:00

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C-104 de 2016
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030021556CC-SENTENCIAC104201602/03/2016CC-SENTENCIA_C_104__2016_02/03/2016300215542016Sentencia C-104/16 CODIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA- Prelación para adoptantes colombianos/ PRELACION QUE SE OTORGA A SOLICITUDES DE ADOPCION PRESENTADAS POR COLOMBIANOS SOBRE LOS EXTRANJEROS- No configura una discriminación por razones de origen nacional, sino una medida adecuada, acorde con el principio de subsidiaridad consagrado en el Derecho Internacional de Derechos Humanos En el asunto bajo examen, luego de proceder a la integración normativa, esta Corporación concluyó que la prelación que se otorga a las solicitudes de adopción presentadas por los colombianos sobre los extranjeros, en los apartes cuestionados de los artículos 71 y 73 de la Ley 1098 de 2006, no implican un desconocimiento del principio y del derecho a la igualdad, pues la diferencia de trato no corresponde a una hipótesis de discriminación por razones de origen nacional, sino a una medida legítima y constitucionalmente importante, que guarda coherencia con el principio de subsidiaridad de la adopción internacional incorporado por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, al mismo tiempo que permite preservar, a partir de un examen de idoneidad y conducencia, la identidad cultural de los niños colombianos, sus valores nacionales y su componente étnico, en un contexto en el que no se sacrifican derechos, principios o valores constitucionales y, por el contrario, se disminuyen los riesgos asociados con factores de seguridad, se aumenta las posibilidades de control post-adopción y se brinda una mejor alternativa para realizar el derecho al reencuentro con la familia de origen. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Requisitos mínimos/ DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Carga de especificidad/ DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Carga de suficiencia/ DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Integración normativa JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD- Jurisprudencia constitucional IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL- Fundamento/ IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO- Reiteración de Jurisprudencia/ IGUALDAD- Carácter de valor, principio y derecho fundamental/ IGUALDAD- Carácter relacional/ TEST DE IGUALDAD- Método de análisis constitucional/ PRINCIPIO DE IGUALDAD- Alcance/ PRINCIPIO DE IGUALDAD- Mandatos que comprende JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD- Etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad según el grado de intensidad/ TEST ESTRICTO DE IGUALDAD- Aplicación/ TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD- Alcance/ TEST LEVE DE IGUALDAD- Alcance El juicio integrado de igualdad se compone entonces de dos etapas de análisis. E n la primera, (i) se establece el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales. Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la Constitución Política. Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una regla y varios criterios, los cuales se explicarán a continuación. La regla consiste en reconocer que al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”. Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación valida. El test leve busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un mínimo de racionalidad. Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia. La aplicación de un test estricto, como la más significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados. También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental. Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”. Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental, cuando existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria” en relación con alguno de los sujetos comparados, lo que incluye el uso de las acciones afirmativas. Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”, y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin. ADOPCION- Naturaleza jurídica NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES- Derecho a tener una familia y no ser separado de ella/ MENORES DE EDAD- Podrán ser separados de su familia, cuando ésta no garantice las condiciones para la realización y ejercicio de sus derechos/ NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES- Deber del Estado en defensa de sus derechos, cuidado y protección cuando los familiares directos incumplen sus deberes de asistencia y socorro/ DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES- Intervención estatal se somete a un claro criterio de subsidiariedad/ NIÑOS, NIÑAS Y ADOLECENTES- Impone al Estado el deber de agotar todas las medidas posibles para garantizar su permanencia con la familia biológica o extendida ADOPCION- Contenido y alcance/ ADOPCION- Finalidad/ ADOPCION- Persigue el objetivo primordial de garantizar al menor que no puede ser cuidado por sus propios padres el derecho a integrar de manera permanente e irreversible un núcleo familiar/ ADOPCION- Tipología que surge en razón del origen de la solicitud/ PROCESO DE ADOPCION- Debe estar orientado fundamentalmente por la búsqueda del interés superior del niño, niña o adolescente ADOPCION- Competencia legislativa para definir las condiciones, requisitos y exigencias que se deben acreditar por cada una de las estructuras familiares habilitadas para tal efecto El Congreso de la República puede definir las condiciones y requisitos para adoptar y las exigencias que se deben acreditar por cada una de las estructuras familiares habilitadas para tal efecto, previendo la consagración de reglas en las que se tengan en cuenta, entre otros, factores relacionados con la diferencia de edad entre el adoptado y sus adoptantes, la permanencia del primero o de los segundos a grupos étnicos especialmente protegidos, e incluso la residencia en la que tendrá asiento la nueva familia. CODIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA- Sujetos habilitados para adoptar ADOPCION- Procedimiento ADOPCION- Carácter irrevocable ADOPCION- Modalidades/ ADOPCION- Distinción que se plantea en las modalidades a partir del origen del solicitante/ ADOPCION NACIONAL y ADOPCION INTERNACIONAL- Distinción Un elemento importante que incorpora la ley, es la distinción que se plantea en las modalidades de adopción a partir del origen del solicitante. En efecto, uno es el trámite que se sigue para las adopciones nacionales y otro para las adopciones internacionales, a pesar de que ambas confluyen en la etapa de asignación. Esta distinción tiene su origen en los artículos 71 a 73 de la Ley 1098 de 2006, en la que se alude a que las adopciones internacionales, además de las disposiciones del derecho interno, se regirán por los tratados y convenios internacionales ratificados sobre la materia, en especial, el Convenio de la Haya de 1993, relativo a la protección del niño y la cooperación en materia de adopción internacional. El citado Convenio consagra normas especiales dirigidas a garantizar la idoneidad del adoptante, sin perjuicio de admitir que por fuera del mismo también son válidas las adopciones internacionales. En consecuencia, obsérvese cómo, un aspecto trascedente de la diferenciación propuesta, es que las adopciones nacionales tan sólo se rigen por el derecho interno. PROCESO DE ADOPCION- Criterio determinante es la nacionalidad y no la residencia del solicitante JUICIO DE IGUALDAD EN TORNO A LOS EXTRANJEROS EN PROCESO DE ADOPCION- Parámetros La Corte ha planteado que el juicio de igualdad en torno a los extranjeros debe seguir los siguientes parámetros: (i) inicialmente, debe precisarse si la limitación impuesta se inscribe en alguno de aquellos ámbitos en los que, por razones de orden público, pueden establecerse diferencias entre los nacionales y los extranjeros, tal como lo dispone el artículo 100 de la Constitución. En caso de ser ello posible, este Tribunal debe examinar que las razones invocadas sean concretas y no abstractas, y que las limitaciones dispuestas a los derechos civiles de los extranjeros sean expresas, necesarias, mínimas e indispensables, con miras a realizar un fin constitucional que resulte legítimo. De lo contrario, y desde una perspectiva general, (ii) el juicio de igualdad exige establecer si la distinción consagrada por el legislador corresponde a un trato razonable en términos constitucionales, en donde la intensidad del juicio dependerá del ámbito en el que se establece la regulación y de la situación concreta a analizar, con el objeto de precisar si se permiten diferenciaciones o no entre los nacionales y los extranjeros. Particularmente, y siguiendo los criterios enunciados en el acápite 6.5 de esta providencia, se acogerá el test estricto si la medida adoptada afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental. Por el contrario, tendrá lugar un test intermedio, cuando se afecte el goce de un derecho no fundamental o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria” respecto de alguno de los sujetos comparados. Por último, incluso cabría la aplicación del test leve, en aquellos ámbitos en los se vean involucradas medidas comerciales, económicas o de política internacional. En conclusión, a diferencia de lo que ocurre con otros criterios sospechosos, en materia de igualdad entre nacionales y extranjeros, su análisis no siempre impone la necesidad de acudir a un test estricto, pues es directamente la propia Constitución la que atenúa la fuerza normativa de la expresión “origen nacional” del artículo 13, al permitir l a limitación o supresión de algunos derechos y garantías para los extranjeros, en este último caso acorde con los mandatos del artículo 100 de la Carta. Por ello, como lo ha señalado de forma expresa esta Corporación, “la intensión del juicio de igualdad en los casos en que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho afectado y de la situación concreta a analizar.
Elkin Camilo Jiménez BarónCONSTITUCIONALIDADLuis Guillermo Guerrero Pérezartículo 71 de la Ley 1098 de 2006D10835Identificadores20030072374true1152054original30072406Identificadores
Norma demandada: artículo 71 de la Ley 1098 de 2006
Sentencia C-104/16
CODIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA-Prelación para adoptantes colombianos/PRELACION QUE SE OTORGA A SOLICITUDES DE ADOPCION PRESENTADAS POR COLOMBIANOS SOBRE LOS EXTRANJEROS-No configura una discriminación por razones de origen nacional, sino una medida adecuada, acorde con el principio de subsidiaridad consagrado en el Derecho Internacional de Derechos Humanos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de especificidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de suficiencia/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración normativa
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional
IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento/IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO-Reiteración de Jurisprudencia/IGUALDAD-Carácter de valor, principio y derecho fundamental/IGUALDAD-Carácter relacional/TEST DE IGUALDAD-Método de análisis constitucional/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad según el grado de intensidad/TEST ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación/TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Alcance/TEST LEVE DE IGUALDAD-Alcance
El juicio integrado de igualdad se compone entonces de dos etapas de análisis. En la primera, (i) se establece el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales. Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la Constitución Política. Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una regla y varios criterios, los cuales se explicarán a continuación. La regla consiste en reconocer que al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”. Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación valida. El test leve busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un mínimo de racionalidad. Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia. La aplicación de un test estricto, como la más significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados. También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental. Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”. Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental, cuando existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria” en relación con alguno de los sujetos comparados, lo que incluye el uso de las acciones afirmativas. Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”, y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin.
NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Derecho a tener una familia y no ser separado de ella/MENORES DE EDAD-Podrán ser separados de su familia, cuando ésta no garantice las condiciones para la realización y ejercicio de sus derechos/NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Deber del Estado en defensa de sus derechos, cuidado y protección cuando los familiares directos incumplen sus deberes de asistencia y socorro/DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Intervención estatal se somete a un claro criterio de subsidiariedad/NIÑOS, NIÑAS Y ADOLECENTES-Impone al Estado el deber de agotar todas las medidas posibles para garantizar su permanencia con la familia biológica o extendida
ADOPCION-Contenido y alcance/ADOPCION-Finalidad/ADOPCION-Persigue el objetivo primordial de garantizar al menor que no puede ser cuidado por sus propios padres el derecho a integrar de manera permanente e irreversible un núcleo familiar/ADOPCION-Tipología que surge en razón del origen de la solicitud/PROCESO DE ADOPCION-Debe estar orientado fundamentalmente por la búsqueda del interés superior del niño, niña o adolescente
ADOPCION-Competencia legislativa para definir las condiciones, requisitos y exigencias que se deben acreditar por cada una de las estructuras familiares habilitadas para tal efecto
El Congreso de la República puede definir las condiciones y requisitos para adoptar y las exigencias que se deben acreditar por cada una de las estructuras familiares habilitadas para tal efecto, previendo la consagración de reglas en las que se tengan en cuenta, entre otros, factores relacionados con la diferencia de edad entre el adoptado y sus adoptantes, la permanencia del primero o de los segundos a grupos étnicos especialmente protegidos, e incluso la residencia en la que tendrá asiento la nueva familia.
CODIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA-Sujetos habilitados para adoptar
ADOPCION-Carácter irrevocable
ADOPCION-Modalidades/ADOPCION-Distinción que se plantea en las modalidades a partir del origen del solicitante/ADOPCION NACIONAL y ADOPCION INTERNACIONAL-Distinción
Un elemento importante que incorpora la ley, es la distinción que se plantea en las modalidades de adopción a partir del origen del solicitante. En efecto, uno es el trámite que se sigue para las adopciones nacionales y otro para las adopciones internacionales, a pesar de que ambas confluyen en la etapa de asignación. Esta distinción tiene su origen en los artículos 71 a 73 de la Ley 1098 de 2006, en la que se alude a que las adopciones internacionales, además de las disposiciones del derecho interno, se regirán por los tratados y convenios internacionales ratificados sobre la materia, en especial, el Convenio de la Haya de 1993, relativo a la protección del niño y la cooperación en materia de adopción internacional. El citado Convenio consagra normas especiales dirigidas a garantizar la idoneidad del adoptante, sin perjuicio de admitir que por fuera del mismo también son válidas las adopciones internacionales. En consecuencia, obsérvese cómo, un aspecto trascedente de la diferenciación propuesta, es que las adopciones nacionales tan sólo se rigen por el derecho interno.
PROCESO DE ADOPCION-Criterio determinante es la nacionalidad y no la residencia del solicitante
JUICIO DE IGUALDAD EN TORNO A LOS EXTRANJEROS EN PROCESO DE ADOPCION-Parámetros
La Corte ha planteado que el juicio de igualdad en torno a los extranjeros debe seguir los siguientes parámetros: (i) inicialmente, debe precisarse si la limitación impuesta se inscribe en alguno de aquellos ámbitos en los que, por razones de orden público, pueden establecerse diferencias entre los nacionales y los extranjeros, tal como lo dispone el artículo 100 de la Constitución. En caso de ser ello posible, este Tribunal debe examinar que las razones invocadas sean concretas y no abstractas, y que las limitaciones dispuestas a los derechos civiles de los extranjeros sean expresas, necesarias, mínimas e indispensables, con miras a realizar un fin constitucional que resulte legítimo. De lo contrario, y desde una perspectiva general, (ii) el juicio de igualdad exige establecer si la distinción consagrada por el legislador corresponde a un trato razonable en términos constitucionales, en donde la intensidad del juicio dependerá del ámbito en el que se establece la regulación y de la situación concreta a analizar, con el objeto de precisar si se permiten diferenciaciones o no entre los nacionales y los extranjeros. Particularmente, y siguiendo los criterios enunciados en el acápite 6.5 de esta providencia, se acogerá el test estricto si la medida adoptada afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental. Por el contrario, tendrá lugar un test intermedio, cuando se afecte el goce de un derecho no fundamental o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria” respecto de alguno de los sujetos comparados. Por último, incluso cabría la aplicación del test leve, en aquellos ámbitos en los se vean involucradas medidas comerciales, económicas o de política internacional. En conclusión, a diferencia de lo que ocurre con otros criterios sospechosos, en materia de igualdad entre nacionales y extranjeros, su análisis no siempre impone la necesidad de acudir a un test estricto, pues es directamente la propia Constitución la que atenúa la fuerza normativa de la expresión “origen nacional” del artículo 13, al permitir la limitación o supresión de algunos derechos y garantías para los extranjeros, en este último caso acorde con los mandatos del artículo 100 de la Carta. Por ello, como lo ha señalado de forma expresa esta Corporación, “la intensión del juicio de igualdad en los casos en que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho afectado y de la situación concreta a analizar.
Referencia: expediente D-10835
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 71 de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”
Elkin Camilo Jiménez Barón
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Elkin Camilo Jiménez Barón instauró demanda de inconstitucionalidad contra el el artículo 71 (parcial) de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”
En Auto del 23 de junio de 2015, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, ordenó comunicar la iniciación del presente proceso de constitucionalidad al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a la Alta Consejería Presidencial para la Primera Infancia, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF - COLOMBIA), a la Fundación los Pisingos, a la Fundación para la asistencia de la niñez abandonada (FANA), a la Corporación Casa de María y el Niño, al Centro de adopciones Chiquitines, al Centro de Estudios Sociales Observatorio sobre la Infancia de la Universidad Nacional, a la Red Antioqueña de Niñez, a la Defensoría del Pueblo y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Externado, Rosario, Sergio Arboleda, Santo Tomás, del Norte y Nariño, para que, si lo consideran conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada.
A continuación se transcribe el texto del precepto legal demandado, en el que se destaca y resalta el aparte cuestionado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 46.446 de noviembre 8 de 2006:
Artículo 71.- Prelación para adoptantes colombianos. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las instituciones autorizadas por éste para adelantar el programa de adopción, preferirán, en igualdad de condiciones, las solicitudes presentadas por los y las colombianas, cuando llenen los requisitos establecidos en el presente Código. Si hay una familia colombiana residente en el país o en el exterior y una extranjera, se preferirá a la familia colombiana, y si hay dos familias extranjeras una de un país no adherido a la Convención de La Haya o a otro convenio de carácter bilateral o multilateral en el mismo sentido y otra sí, se privilegiará aquella del país firmante del convenio respectivo.”
3.1. El demandante considera que los preceptos demandados son contrarios a la Constitución, por cuanto sin justificación alguna, prevén una diferencia de trato que discrimina a los extranjeros al momento de adoptar, a pesar de que el artículo 13 del Texto Superior dispone que: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de (…) origen nacional”, lo cual se complementa con el mandato consagrado en el artículo 100, según el cual, “Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos.”[1]
3.2. En la parte inicial de su escrito, el actor refiere al reconocimiento que ha tenido la igualdad como derecho fundamental y principio. Respecto de este último, sostiene que se impone al Estado la adopción de medidas para brindar un trato paritario a quienes se encuentran en una misma situación fáctica. Este mandato se vulnera cuando, en el marco previamente descrito, se le otorga a alguien una prerrogativa que no le es dada a los demás (privilegio) o cuando se le priva de la misma tan sólo a algunos sujetos en particular (discrimina-ción), siempre que la medida no se inserte dentro de la lógica de promover la igualdad material.
Con fundamento en lo anterior, el accionante considera que los preceptos demandados establecen un trato diferenciado al momento de adoptar, pues prefieren al nacional sobre el extranjero, sin que dicha distinción tenga un soporte objetivo y razonable. Al respecto, se afirma que si la finalidad de la adopción es permitir el desarrollo armónico e integral de un niño, permitiendo la creación de una relación paterno-filial con personas con las cuales no se comparte un vínculo biológico, el examen que se debe realizar por las autoridades competentes al momento de activar esta medida, es el de valorar la capacidad, aptitud e idoneidad del adoptante, a partir de exigencias netamente objetivas, como las que se consagran en el artículo 68 de la Ley 1098 de 2006[2].
En este orden de ideas, a juicio del actor, si el propósito de la adopción es materializar el derecho del niño a tener una familia, no se entiende en que afecta la nacionalidad del adoptante el cumplimiento de dicho fin, ni qué rol cumple el mandato de preferencia, cuando éste no garantiza por sí mismo que los “derechos de los menores se protejan en mayor grado de efectividad”.
3.3. En palabras del demandante, si la familia nacional y la extranjera cumplen por igual con los requisitos y condiciones para adoptar, no hay razón que justifique que las instituciones autorizadas para adelantar el proceso se inclinen por el origen nacional del adoptante, ya que la procedencia de una persona en nada perjudica o beneficia la protección de los derechos de los niños. Por consiguiente, a partir de la consideración conforme a la cual la norma acusada debería observar un trato paritario entre nacionales y extranjeros a lo largo del proceso, concluye que, en la medida en que no lo hace, la misma debe ser declarada inexequible.
4.1.1. El Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordena-miento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio y, en subsidio, declarar la exequibilidad de los preceptos demandados.
4.1.2. En cuanto a la primera pretensión, el interviniente considera que el actor no integró la proposición jurídica completa, ya que los textos acusados carecen de un sentido regulador autónomo por fuera del panorama general que se establece en la ley y en los tratados internacionales sobre la adopción internacional. Puntualmente, sostiene que la norma debe armonizarse con la Convención sobre los Derechos del Niño y el Convenio de la Haya de 1993, y en especial, con los artículos 72 y 73 de la Ley 1098 de 2006.
4.1.3. En todo caso, visto el asunto de fondo, se señala que los preceptos cuestionados no excluyen a los extranjeros de la posibilidad de solicitar la adopción en Colombia, limitándose a consagrar una regla de preferencia, cuya finalidad es la de proteger los derechos prevalentes y el interés superior de los niños, el cual busca la continuidad en su desarrollo dentro un marco coherente con su origen étnico, religioso, cultural y lingüístico, reduciendo incluso el impacto que surge por ser “sacado de su lugar de origen”. Las razones expuestas justifican la validez y necesidad de la distinción de trato otorgada, por lo que no se vulnera el derecho a la igualdad de los extranjeros.
4.2.1. La Jefe de la Oficina Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar le pide a esta Corporación declarar la exequibilidad de las normas demandadas. Al igual que en la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho, se señala que la demanda podría carecer de una proposición jurídica completa, ya que la interpretación del objeto demandado debe hacerse teniendo en cuenta otros artículos de la Ley 1098 de 2006, especialmente el artículo 73.
Así, en un primer momento, se resalta que cuando se trata de solicitudes de adopción de extranjeros dicha figura se conoce como adopción internacional, la cual tiene un régimen normativo especial no sólo previsto en la citada ley, sino también en convenios internacionales ratificados por Colombia, aspecto que sujeta su aplicación a lo señalado en dichos dispositivos normativos, como lo ordena el artículo 72 de la Ley 1098 de 2006[3]. Adicional a lo expuesto, el artículo 73 del mismo estatuto legal, consagra el momento en el que tiene lugar la aplicación de la prelación, cuyo evento se sujeta a la asignación de familias que se realiza por el Comité de Adopción del ICBF o de las instituciones autoridades para desarrollar el programa de adopción[4].
Esto significa que el artículo 71 no se encuentra aislado ni se puede aplicar de manera objetiva sin tener en cuenta otras disposiciones que lo complementan, circunstancia que podría incidir en la aptitud de la demanda.
4.2.2. Más allá de lo anterior, se resalta que la adopción corresponde a una medida de protección, cuyo fin es el de restablecer o restituir el derecho de los niños a tener una familia, cuando las personas con las que se tiene un vínculo biológico no ejercen de manera efectiva dicho derecho y los demás establecidos en la Constitución para lograr su desarrollo armónico e integral. La adopción se puede presentar en el Estado de origen (nacional) o en el exterior (internacional), en cuyo caso se aplican los tratados internacionales y las normas nacionales que regulan la materia.
La Convención sobre los Derechos del Niño y el Convenio de la Haya de 1993 establecen que la adopción internacional constituye una herramienta para cuidar a un niño, básicamente cuando no pueda ser entregado a una familia adoptiva en su país de origen. Estas normas apelan al denominado principio de subsidiariedad, en el que se prefiere la asignación de un menor al ámbito local, después al nacional y por último al internacional.
En este escenario, el precepto demandado es un reflejo del citado principio, mediante el cual se privilegia la adopción por parte de familias del país de origen del niño, siempre que se cumplan con las condiciones establecidas en la ley. La preferencia se somete siempre a una igualdad de condiciones, lo que excluye su arbitrariedad y permite realizar el interés superior del menor.
Lo anterior es de vital importancia si se tiene en cuenta que la prelación tan sólo se activa al momento de asignación de la familia por parte del Comité de Adopciones, lo que significa que las personas colombianas y extranjeras cuando presentan la solicitud entran en las mismas condiciones, son objeto de las mismas exigencias y cuando haya culminado el proceso exitosamente, es que se da aplicación al principio de subsidiaridad, resaltando que la familia no seleccionada vuelve a la lista de espera hasta una siguiente posibilidad de asignación.
Destaca el ICBF que la finalidad de este trato diferenciado, más allá de reducir el impacto que produce el traslado del niño de su país de origen, se encuentra en que permite preservar su origen étnico, religioso, cultural y lingüístico, como lo exige el artículo 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
En este sentido, el interviniente concluye que no se trata de otorgar una preferencia sin sentido, como parece sugerirlo el actor, sino el de brindar una herramienta dirigida a que los niños sufran menos consecuencias psicológicas y de comportamiento derivadas del proceso de adopción. La preferencia sólo opera en un marco de igualdad de condiciones, en el que se tiene en cuenta el interés superior del niño, sus características y necesidades. Por lo demás, toda asignación debe constar en un acta, en la que se expresan las razones técnicas y los motivos que llevaron a la selección de una familia sobre la otra.
4.3. Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores
El apoderado de la Cancillería solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos legales demandados, al considerar que la preferencia prevista en el ordenamiento jurídico, puntualmente en el artículo 71, está justificada en la medida en que busca la protección integral de los niños, niñas y adolescentes.
4.4. Intervención de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
Quien interviene en nombre de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario solicita proferir un fallo inhibitorio, al entender que la demanda carece de especificidad y suficiencia, en tanto no se aludió al interés superior del niño, como criterio determinante para el examen de la institución de la adopción. Por lo demás, señala que no se desarrolló un argumento concreto y puntual respecto de la supuesta vulneración del artículo 100 del Texto Superior.
4.5. Intervención de la Universidad Santo Tomás
El Decano y uno de los Docentes del Consultorio Jurídico Internacional de la Universidad Santo Tomás solicitan que se declare la exequibilidad de la norma demandada. Al respecto resaltan que el derecho a la igualdad no puede ser entendido como una unificación de trato, cuando se presentan factores que permiten brindar una respuesta distinta por parte del ordenamiento jurídico.
En el asunto sub-judice, la preferencia responde a la necesidad de procurar que los niños nacionales puedan crecer dentro de la identidad étnica y cultural de la que son parte, tal como ha sido admitido tanto por la UNICEF como por otros organismos internacionales[5]. Aunado a lo anterior, también se considera que la regla demandada se vincula con factores de seguridad, especialmente en la prevención del delito de tráfico de menores[6].
4.6. Intervención de la Universidad del Norte
La docente Investigadora designada por la Universidad del Norte pide que los preceptos demandados sean declarados inexequibles. Para comenzar señala que la norma acusada se inspira en el principio de subsidiaridad que se introduce el Convenio de la Haya de 1993, en lo que atañe a la adopción internacional[7]. A pesar de ello, esa situación no implica desconocer que sigue siendo una forma de protección del niño, cuyo fin último es salvaguardar su interés prioritario.
De esta manera, aun cuando el Estado debe analizar las soluciones internas disponibles para cada caso, no resulta admisible que la respuesta conduzca a que en todos los casos indefectiblemente se dé prevalencia a los nacionales sobre los extranjeros, ya que la evaluación debe partir del interés superior del niño y como éste puede alcanzar un desarrollo más óptimo. En este sentido, no siempre los solicitantes nacionales representan la mejor solución para los niños y niñas puestos en adopción, por ejemplo, cuando se trata de un proceso promovido “entre parientes o cuando el niño padezca alguna disminución que requiera cuidados especiales que no puedan ser dispensados en el Estado de origen”[8].
A partir de lo expuesto, se estima que los preceptos cuestionados se traducen en una vulneración del derecho a la igualdad, en tanto las medidas tendientes a la prevalencia del interés superior de los niños no deben estar basadas en el origen nacional de una persona, sino en los comportamientos parentales y en la forma en que influyen en su desarrollo. De esta manera, la interviniente sostiene que: “no sería correcto asegurar que sólo las familias colombianas pueden propiciar las mejores condiciones de desarrollo integral y optimiza-ción de [los] derechos [de los niños], ni tampoco es admisible concebir que los extranjeros, por el simple hecho de serlo, vayan a tener comportamientos parentales o a ponerlos en contextos (e.g. geográficos) o situaciones que contraríen [su] interés superior (…), decir lo contrario, sería utilizar fundamentos basados en estereotipos y riesgos imaginarios”.
Dicho estereotipo se observa en el texto demandado, cuando se otorga prevalencia aún en los casos en que la solicitud de adopción sea presentada por una familia colombiana que vive en el exterior, sin encontrarse un soporte en el interés superior de los niños, incluso respecto de familias extranjeras que residan en Colombia, lo que conduce a consagrar un trato efectivamente discriminatorio y carente de razones jurídicas que lo justifiquen.
4.7. Intervención de la Universidad de Nariño
Uno de los miembros del Centro de Estudios Jurídicos Avanzados (CEJA) de la Universidad de Nariño solicita declarar la exequibilidad de la norma demandada, no sin antes advertir que encuentra un posible desconocimiento de las cargas de claridad y especificidad en la formulación de la acusación, al entender que le faltó a la demanda una mayor carga argumentativa en la exposición del supuesto trato diferencial injustificado a los extranjeros.
Sin perjuicio de lo anterior, afirma que la distinción consagrada en la ley, busca un fin constitucionalmente imperante como lo es la búsqueda de la preservación de los valores culturales y sociales de los menores de edad, lo que implica que la limitación que se impone a la regla de la plena igualdad, se traduce en una afectación leve, sobre todo cuando al extranjero le es permitido adoptar.
4.8. Intervenciones ciudadanas
El ciudadano Carlos José Gómez Jiménez presentó un escrito en el cual pide declarar la exequibilidad de los preceptos legales demandados. En un principio plantea que la regulación cuestionada no busca favorecer o preferir de manera infundada a los nacionales, ni consagrar un derecho a adoptar en favor de estos últimos, excluyendo del mismo a los extranjeros. El fin del trato diferencial consagrado se encuentra en proteger el interés superior de los niños, a través de la defensa del arraigo cultural y del derecho de todo menor de crecer bajo la herencia y tradiciones de su comunidad. En este escenario, señala que el artículo 28 del Convenio de la Haya recoge el principio de libre disponibilidad de cada Estado respecto del señalamiento de las reglas que permitan o no la adopción internacional[9]. Lo anterior ha llevado a que en casos como Chile y Argentina, se limite la adopción a extranjeros residentes o se establezcan mecanismos de preferencia, como el actualmente demandado[10].
En conclusión, para el interviniente las disposiciones acusadas se originan en una razón que justifica el trato diferente, aunado a que no se impide que un menor sea adoptado por extranjeros. Por lo demás, la norma no impone el arraigo cultural sobre el interés superior, pues su aplicación es subsidiaria, esto es, en igualdad de condiciones y siempre que se satisfagan los intereses y necesidades de los niños. Ello en un contexto acorde con los postulados del derecho internacional y del compromiso de Colombia de alentar su desarrollo.
5.1. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio y, en subsidio, declarar la exequibilidad de los preceptos acusados. La primera pretensión la justifica en que el actor desconoció la carga de especificidad, ya que el juicio que propone parte de la base de entender a la adopción como un derecho de los nacionales y de los extranjeros, alejándola de su condición de medida de protección, lo cual no sólo desconoce su naturaleza jurídica, sino que impide la comparación que en términos de igualdad se pretende realizar en la demanda[11]. Por lo demás, en el ámbito de la libertad de configuración del legislador, no se explica por qué las normas demandadas no responden al interés superior de los niños, único límite de actuación del Congreso, en un contexto alejado de un derecho inexistente para los adultos[12].
5.2. Dejando de lado lo anterior, la Vista Fiscal sostiene que la regulación sobre la adopción se somete a un criterio de residualidad, por virtud del cual paulatinamente se va definiendo la idoneidad del adoptante. Así se consagran unas reglas de legitimación en el artículo 68 de la Ley 1098 de 2006, que se complementan con unos requisitos dirigidos a asegurar el desarrollo armónico e integral de los niños, como ocurre con la diferencia mínima de edad entre el solicitante y el menor sometido a este proceso. Ello implica que no todas las personas o parejas, aun cuando sean o adquieran la nacionalidad colombiana, están facultadas por la ley para adoptar.
Una vez satisfechos los requisitos en mención, se activa la limitante del artículo 56 del Código de la Infancia y la Adolescencia, conforme a la cual la autoridad competente deberá intentar ubicar al niño, niña o adolescente con sus parientes, “de acuerdo con lo establecido en el artículo 61 del Código Civil, cuando estos ofrezcan las condiciones para garantizarles el ejercicio de sus derechos”.
Solamente cuando se superan las exigencias descritas, se procede a la definición de la familia adoptiva, en el que dada la residualidad explicada, la ley le otorga preferencia a las solicitudes de origen nacional. Esta distinción de trato encuentra razones constitucionales que la justifican. En primer lugar, se explica por motivos de orden cultural, “puesto que es razonable pensar que esta prelación se establece con la intención de no separar ni desarraigar a los niños que son entregado en adopción de su propio entorno cultural y nacional”, evitando los menores traumatismos posibles en el desarrollo de su vida. En segundo lugar, se entiende que el privilegio responde a preceptos del derecho internacional, en los que se le otorga a la adopción internacional una naturaleza subsidiaria[13].
En tercer lugar, se admite que la regulación cuestionada también permite concretar algunas recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño, en el que, por ejemplo, en un reciente documento dirigido a las autoridades colombianas se señaló que: “sigue preocupando (…) que: (…) el número de adopciones internacionales siga siendo alto y que no se dé prioridad a las adopciones nacionales”[14]. Por último, se resalta que las medidas administra-tivas de seguimiento post adopción se hacen más difíciles cuando los niños son entregados a personas o familias conformadas por extranjeros dada la vocación que tienen de ubicarse en el exterior, circunstancia que repercute en el mandato genérico de protección al cual alude el artículo 44 del Texto Superior. El conjunto de razones expuestas demuestran la razonabilidad de la medida adoptada por el legislador, motivo por el cual no cabe duda en que la misma se ajusta a los mandatos de la Carta[15].
Esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 71 (parcial) de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, presentada por el ciudadano Elkin Camilo Jiménez Barón, en los términos del numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política[16].
En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[17]. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[18], esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinen-tes y suficientes.
Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada jurispru-dencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y condu-ciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997[19], se sostuvo que:
Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[20], teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena[21]. Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001[22], lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.
6.2.2. En el asunto sub-judice, como se indicó en el acápite de antecedentes, algunos intervinientes y la Vista Fiscal solicitan que se profiera un fallo inhibitorio, básicamente por considerar que no se satisfacen las cargas de especificidad y suficiencia[23], y por no integrar en debida forma la proposición jurídica completa[24]. Sobre el particular, esta Corporación considera que si bien algunos de los cargos de la demanda presentan deficiencias en su formulación que no permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad, existe un cargo que cumple las exigencias requeridas para tal efecto, sin perjuicio de que deba procederse a la integración normativa, como a continua-ción se explicará.
Por su parte, en cuanto a la carga de suficiencia, se ha dicho que la misma debe ser entendida como la necesidad de que las razones de inconstituciona-lidad guarden relación con la exposición de todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche[25]. Así como con la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer de que la norma es contraria al Texto Superior, sí generen una duda mínima sobre su constitucionalidad, de tal manera que se inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y que hace necesario un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.
6.2.2.2. Al examinar el contenido de la demanda, este Tribunal observa el argumento central de la acusación gira en torno al supuesto desconocimiento de la igualdad como principio y derecho fundamental (CP art. 13), al entender que los preceptos acusados establecen un trato discriminatorio al momento de adoptar, ya que se prefiere a los colombianos sobre los extranjeros en la asignación de una familia, sin que dicha distinción tenga un soporte objetivo y razonable, más aún cuando la nacionalidad en nada afecta la capacidad, aptitud e idoneidad del adoptante, y tampoco garantiza que los derechos de los niños, niñas y adolescentes se protejan en mayor medida.
En este orden de ideas, el actor plantea la vulneración de dos preceptos superiores, por una parte, se invoca el artículo 13, en cuanto a la igualdad de trato y a la prohibición de discriminación por razones de origen nacional, en un contexto en el que también se alude a la supuesta violación de los artículos 1 y 2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, referentes al derecho a la igualdad y al reconocimiento de todos los derechos y libertades “sin distinción alguna de raza, color, sexo”, origen nacional o social, etc. Y, por la otra, se apela al artículo 100, en donde se resalta como vulnerado el siguiente enunciado: “Los extranjeros disfrutaran en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los Colombianos”.
6.2.2.3. Ahora bien, la Corte ha señalado que cuando se atribuye a una norma la posible violación del principio de igualdad, no es suficiente una argumenta-ción que se limite a afirmar que la disposición acusada establece un trato discriminatorio contrario al artículo 13 de la Carta. Al respecto, para que se estructure adecuadamente el cargo, se debe constatar que dos o más grupos de personas efectivamente están recibiendo un trato diferenciado, ya sea porque se brinda un tratamiento distinto a situaciones que deberían recibir una misma respuesta en derecho o porque la ley cuestionada da el mismo trato a quienes deberían ser objeto de un régimen diferenciado[26], con la indicación de las razones por las cuales dicha distinción se considera discriminatoria.
En consecuencia, se requiere que en el caso concreto se indique claramente (i) a quiénes se está otorgando un trato diferenciado; (ii) en qué sentido se da esa diferenciación, y (iii) con base en qué criterios se presenta la misma[27]. Una vez establecidos estos tres puntos, se examina su validez constitucional bajo los parámetros del juicio integrado de igualdad, al cual se referirá este fallo más adelante.
No obstante lo anterior, en el presente caso, la Sala constata que la demanda cumple con los requisitos mínimos antes enunciados. En efecto, (i) identifica a quiénes se les está dando supuestamente un tratamiento distinto de manera injustificada, esto es, a los extranjeros que quieren y pueden adoptar a un menor de edad en Colombia respecto de los nacionales; (ii) señala que la diferencia de trato se origina como consecuencia de la preferencia que se consagra en el precepto demandado, al momento de proceder a la asignación de una familia al niño, niña o adolescente declarado en adoptabilidad; y finalmente, (iii) establece que la distinción se da con base en el criterio de la nacionalidad, el cual origina una discriminación que se encuentra proscrita tanto en la Constitución como en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Precisamente, se considera que si el propósito de la adopción es materializar el derecho del niño a tener una familia, no se observa en que afecta la nacionalidad de una persona o de una pareja la satisfacción de dicho fin, cuando lo prioritario es salvaguardar el interés superior del menor, de suerte que las únicas exigencias que se deberían valorar por las autoridades competentes, son las condiciones objetivas previstas en el artículo 68 de la Ley 1098 de 2006[28].
Por las razones expuestas, este Tribunal concluye que la demanda respecto de la violación del principio y derecho a la igualdad satisface los mínimos argumentativos requeridos por la Corte, más aún cuando la naturaleza participativa de la acción pública de inconstitucionalidad (CP art. 40), exige que el derecho a demandar del ciudadano no se someta a un excesivo formalismo que haga inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor medida, se convierta en un límite para la protección no sólo de los derechos y garantías fundamentales de las personas, sino también de la efectiva protección de un sistema jurídico fundado en el valor normativo de la Constitución. Incluso todas las intervenciones, salvo una[29], brindaron razones de fondo para impugnar o defender las normas sometidas a control, a partir del juicio de igualdad que se propone por el accionante. Por ello, en este punto y por las razones expuestas, se entiende que la demanda cumple con las cargas de suficiencia y especificidad, no sólo porque es capaz de suscitar una duda mínima de constitucionalidad sobre lo acusado, sino también porque parte de la invocación de una oposición objetiva y verificable entre ambos textos.
6.2.2.4. No ocurre lo mismo en lo que atañe a la supuesta infracción del artículo 100 del Texto Superior, pues el actor se limita a transcribir un aparte del mismo, sin especificar ni mencionar las razones por las cuáles se presenta su vulneración. Sobre el particular, en la demanda se alude al siguiente enunciado, esto es, “[l]os extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los Colombianos”, sin que se hayan dado elementos de juicio para entender cuál es el derecho civil al cual se alude, sobre todo cuando el derecho a la igualdad, como derecho fundamental, encuentra protección especial en el inciso 2° del mismo artículo, al disponer que: “(…) los extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley”.
Este punto goza de especial importancia, si se observa con detenimiento el contenido integral del inciso 1º del artículo 100, al cual alude el accionante. Al respecto, la norma en cita establece que: “Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros”[30].
Nótese cómo, por mandato constitucional y siempre que existan razones de orden público, el legislador puede subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros, predicado que no resulta aplicable respecto de los derechos fundamentales, como lo es el derecho a la igualdad, dado que ellos son inherentes a la persona humana y tienen un carácter universal[31]. Por esta razón, se ha entendido que su ámbito de protección corresponde a la previsión consagrada en el inciso 2 del artículo 100 del Texto Superior, previamente citado[32].
En segundo lugar, también se incurre en un desconocimiento de las cargas de suficiencia y certeza. En cuanto a la primera, porque de estimarse que el derecho a adoptar es el derecho civil afectado, debió explicarse por el actor el motivo por el cuál a pesar de la autorización constitucional que permite subordinar o negar su ejercicio por razones de orden público (CP art. 100), dicha habilitación no resultaba aplicable al caso concreto, cuando de por medio se encuentran precisamente normas que tienen dicha condición, al regular la definición del estado civil de una persona[33]. Y, respecto de la segunda, porque como lo ha sostenido de manera reiterada la Corte, la adopción es una medida de protección encaminada a suplir, en cuanto sea posible, las relaciones de filiación de un menor que las perdido o que nunca las pudo forjar, con miras a asegurar su derecho a tener una familia. Ello significa que “la adopción no está encaminada a dar un niño a una familia sino una familia a un menor que la necesita, restableciendo con ello, en cuanta sea posible, los lazos de filiación”[34]. Por esta razón, contrario a lo que se infiere de la demanda, este Tribunal ha sido insistente en señalar que no existe como tal un derecho a adoptar[35], sin perjuicio de admitir que quienes acuden a un proceso con tal propósito, les asiste una verdadera confianza legítima, consistente en que, a menos que se presente alguna de las causales legales que permiten excluir una determinada solicitud, el trámite de adopción debe concluir de manera normal, esto es, con la asignación del menor de edad a la familia que esté en condiciones de brindar el ambiente más propicio para su plena y adecuada formación, en respuesta al deber de preservar su interés superior[36].
Por consiguiente, no cabe adelantar un examen de fondo respecto de la supuesta vulneración del artículo 100 del Texto Superior, en la medida en que no se satisfacen las cargas de especificidad, suficiencia y certeza, como mínimos argumentativos del juicio de inconstitucionalidad. Por el contrario, es procedente el análisis propuesto por el accionante, en cuanto al supuesto desconocimiento del principio y derecho a la igualdad (CP art. 13), no sólo porque se acreditaron los requisitos básicos para tal efecto[37], sino también porque está claro que el juicio que se somete a consideración de la Corte, surge de la distinción de trato prevista entre nacionales y extranjeros en el precepto legal demandado, por virtud de la cual se alega la existencia de un tratamiento diferenciado –injustificado e inconstitucional– respecto de estos últimos, en lo que concierne a la oportunidad para ser destinatarios de la asignación de un niño, niña o adolescente sometido a un proceso de adopción[38].
Finalmente, aun cuando un interviniente[39] y la Vista Fiscal señalan que el actor omitió valorar el interés superior de los niños, como parámetro forzoso de análisis en este tipo de juicios[40], lo cierto es que dicha consideración se encuentra y subyace en el cargo propuesto, pues se afirma que la consolida-ción de la relación filial que surge como consecuencia de la adopción, no se ve afectada ni depende de la nacionalidad del adoptante, por lo que la procedencia y efectividad de este mecanismo de protección debe someterse exclusivamente a la verificación objetiva de la capacidad, idoneidad y aptitud del solicitante, a partir de las exigencias del artículo 68 de la Ley 1098 de 2006. Para el demandante, no existe razón que justifique que las instituciones autorizadas para adelantar este proceso se inclinen por el origen nacional del adoptante, ya que la procedencia de una persona en nada perjudica ni beneficia el amparo de los derechos de los niños.
6.2.2.5. Adicional a lo anterior, algunos intervinientes consideran que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio[41], por cuanto la demanda carecería de una proposición jurídica completa, ya que los textos acusados no tienen un sentido regulador autónomo por fuera del panorama general que se establece en la ley, e incluso en los tratados internacionales, sobre la adopción internacional.
Como previamente se mencionó, el control de constitucionalidad de las leyes es una función jurisdiccional que se activa, por regla general, a través del ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos[42], para lo cual se exige la presentación de una demanda de inconstitucionalidad[43], sin perjuicio de los casos en los que la propia Constitución impone controles automáticos, como ocurre con las leyes aprobatorias de tratados internacionales o las leyes estatutarias[44]. Por ello, en respuesta al carácter predominantemente rogado y no oficioso de este control, se reconoce que los preceptos demandados constituyen el ámbito de actuación de la Corte, sin que –en principio– su pronunciamiento pueda extenderse a otros enunciados normativos que no fueron cuestionados por el accionante.
Sin embargo, excepcionalmente este Tribunal puede disponer la ampliación del control a otros preceptos no demandados de manera expresa, en virtud de la atribución consagrada en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, según el cual: “La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.” Esta figura conocida como la integración normativa asegura, entre otros, los principios de seguridad jurídica y economía procesal, pues mantiene la uniformidad del ordenamiento jurídico y evita el desgaste de la administración de justicia con una nueva demanda que formule el mismo problema de inconstitucionalidad[45].
La excepcionalidad se explica por el carácter rogado que tiene el juicio de inconstitucionalidad por vía de acción, en el que la activación del control depende de una función asignada al ciudadano (CP arts. 40 y 241), de suerte que el ejercicio de la citada prerrogativa no puede convertirse en una regla general, pues, de hacerlo, este Tribunal estaría extendiendo de oficio su competencia a una posición de privilegio no definida por la Carta, cuyo efecto sería el de contrariar la naturaleza del modelo de control previsto en la Constitución[46]. Por esta razón, el ejercicio de esta atribución requiere, de manera forzosa e ineludible, que el actor haya efectuado un cargo de inconstitucionalidad verificable respecto de los contenidos con los cuales se realiza la integración normativa[47], pues precisamente la actuación de la Corte no es la de suplir la exigencia de la activación ciudadana, sino la de garantizar a partir de la debida formulación de un cargo, el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial, en aplicación del principio pro actione.
Ahora bien, como ha sido resaltado por la Corte, la integración normativa admite dos modalidades[48]. Una dirigida a completar el sentido de la disposi-ción acusada con otros enunciados normativos inescindiblemente relaciona-dos con ella, con miras a asegurar que el control recaiga sobre un precepto con un alcance regulador autónomo e inteligible. Y otra prevista para extender el efecto de la decisión a otras disposiciones de igual o similar contenido normativo, en los que la integración busca preservar el principio de supremacía constitucional, garantizar la seguridad jurídica y, en ciertos casos, evitar que el fallo prive de sentido al texto legal acusado. La primera modalidad conduce a consolidar la proposición jurídica completa; mientras que, la segunda, corresponde al fenómeno de la unidad normativa.
Esta última, según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, tiene lugar (i) en aquellas circunstancias en las cuales el precepto acusado se encuentra reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto de demanda; o (ii) cuando la disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad; o (iii) cuando el precepto demandado no tiene un contenido claro o unívoco, de manera que, para entenderlo y aplicarlo, resulte absolutamente imprescindible integrar su contenido con el de otra disposición que no fue acusada[49].
“Artículo 71.- Prelación para adoptantes colombianos. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las instituciones autorizadas por éste para adelantar el programa de adopción, preferirán, en igualdad de condiciones, las solicitudes presentadas por los y las colombianas, cuando llenen los requisitos establecidos en el presente Código. Si hay una familia colombiana residente en el país o en el exterior y una extranjera, se preferirá a la familia colombiana, y si hay dos familias extranjeras una de un país no adherido a la Convención de La Haya o a otro convenio de carácter bilateral o multilateral en el mismo sentido y otra sí, se privilegiará aquella del país firmante del convenio respectivo.”
Bajo la consideración de que el cargo formulado por el desconocimiento del principio y derecho a la igualdad satisface los mínimos requeridos en el Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia de esta Corporación, se observa que es preciso integrar la proposición jurídica completa, pues las expresiones acusadas carecen de un sentido regulador propio y autónomo, por fuera del enunciado normativo del cual forman parte, esto es, de la habilitación que se realiza para adelantar el programa de adopción, tanto al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como a las instituciones autorizadas por éste. En efecto, es en desarrollo de dicho programa, el cual se define como “el conjunto de actividades tendientes a restablecer el derecho del niño, niña o adolescente a tener una familia”[50], en donde se preferirán las solicitudes formuladas por los colombianos frente a aquellas que se presentan por los extranjeros, supuesto que origina el presente juicio de inconstitucionalidad. Por lo demás, obsérvese que, de procederse al análisis de la demanda sin la integración dispuesta en esta sentencia, y en caso de retirarse del ordenamiento jurídico los apartes demandados, la parte inicial del artículo 71 quedaría sin sentido[51], hipótesis que refuerza la necesidad de que el texto cuestionado se examine de manera completa, para entender ante quiénes, cómo y en dónde opera la prelación cuestionada por el actor. No ocurre lo mismo con la parte final del precepto en mención, pues allí lo que se consagra es una regla de prelación entre extranjeros a partir de la suscripción del Convenio de la Haya de 1993[52] o de otro convenio bilateral o multilateral que regule la figura de la adopción, aspecto sobre el cual no se formuló cargo alguno y su lectura tiene un sentido independiente e inteligible respecto del resto del texto cuestionado.
6.2.2.7. Más allá de lo anterior, y en lo que se relaciona con la solicitud de decretar la unidad normativa, este Tribunal encuentra que resulta procedente respecto de un aparte del artículo 73 de la Ley 1098 de 2006, en el que se regula precisamente el programa de adopción[53]. Particularmente, en el inciso 3 se destaca que la prelación tendrá lugar al momento de la asignación de la familia, circunstancia que demuestra que la disposición demandada, en cuanto a su entendimiento y aplicación, se sujeta a lo señalado en la norma en cita, pues la interrelación de ambos preceptos permite verificar de manera clara, puntual y concreta, cuál es la instancia precisa en que efectivamente tiene lugar la preferencia cuestionada en términos de igualdad. Textualmente, el aparte en mención dispone que: “(…) En la asignación de familia que realice el Comité de Adopción, se dará prelación a las familias colombianas de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de este Código.”[54]
Como se observa de lo expuesto, y teniendo en cuenta los supuestos que permiten su procedencia, la unidad normativa se explica en la medida en que el precepto legal demandado adquiere un carácter claro y univoco, a partir del contenido previamente señalado del artículo 73, ya que éste es el que define el momento preciso en el ocurre la prelación que se demanda[55]. Por fuera de lo anterior, no se advierte que sea necesaria una integración normativa con el artículo 72[56] y con el resto de expresiones normativas consagradas en el artículo 73. En cuanto al primero, porque se trata de una regulación autónoma que se refiere al marco normativo de aplicación de la adopción internacional, y al régimen de autorización de los organismos acreditados y las agencias internacionales que pueden participar de dicho proceso. No se dispone directamente, como se observa de su tenor normativo, referencia alguna que impacte o permita entender el régimen de aplicación de la preferencia cuestionada. Y, en lo referente al segundo, porque se consagran los preceptos básicos que permiten el desarrollo del programa de adopción, cuyas normas –pese a su relación amplia y general con la materia objeto de controversia– no están estrecha y directamente vinculadas entre sí, en aquello que suscita el presente debate constitucional, por lo que pueden ser aplicadas de forma autónoma e independiente.
“Artículo 71.- Prelación para adoptantes colombianos.El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las instituciones autorizadas por éste para adelantar el programa de adopción, preferirán, en igualdad de condiciones, las solicitudes presentadas por los y las colombianas, cuando llenen los requisitos establecidos en el presente Código. Si hay una familia colombiana residente en el país o en el exterior y una extranjera, se preferirá a la familia colombiana, y si hay dos familias extranjeras una de un país no adherido a la Convención de La Haya o a otro convenio de carácter bilateral o multilateral en el mismo sentido y otra sí, se privilegiará aquella del país firmante del convenio respectivo.”
“Artículo 73.- Programa de adopción. (…) En la asignación de familia que realice el Comité de Adopción, se dará prelación a las familias colombianas de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de este Código. (…)”
6.3.1. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte establecer si la prelación que se otorga a las solicitudes de adopción presentadas por los colombianos sobre los extranjeros, en los apartes cuestionados de los artículos 71 y 73 de la Ley 1098 de 2006, suponen un desconocimiento del principio y derecho a la igualdad, por incurrir en un supuesto trato discriminatorio que sustenta en el criterio de la nacionalidad (CP art. 13).
6.4.1. Como lo ha reseñado la jurisprudencia de la Corte, la igualdad tiene un triple rol en el ordenamiento constitucional: el de valor, el de principio y el de derecho[57]. En tanto valor, la igualdad es una norma que establece fines o propósitos, cuya realización es exigible a todas las autoridades públicas y en especial al legislador, en el desarrollo de su labor de concreción de los textos constitucionales. En su rol de principio, se ha considerado como un mandato de optimización que establece un deber ser específico, que admite su incorporación en reglas concretas derivadas del ejercicio de la función legislativa o que habilita su uso como herramienta general en la resolución de controversias sometidas a la decisión de los jueces. Finalmente, en tanto derecho, la igualdad se manifiesta en una potestad o facultad subjetiva que impone deberes de abstención como la prohibición de la discriminación, al mismo tiempo que exige obligaciones puntuales de acción, como ocurre con la consagración de tratos favorables para grupos puestos en situación de debilidad manifiesta.
A pesar de lo anterior, como ha sido resaltado por este Tribunal, la igualdad carece de un contenido material específico, es decir, “a diferencia de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad humana, sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado”[58]. De ahí surge uno de los principales atributos que la identifica como lo es su carácter relacional.
6.4.2. En todo caso, vista la igualdad como principio, su contenido puede aplicarse a múltiples ámbitos del quehacer humano, y no sólo a uno o alguno de ellos. Esta circunstancia, en lo que corresponde a la igualdad de trato, comporta el surgimiento de dos mandatos específicos, cuyo origen responde al deber ser que le es inherente, esto es, (i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho diferentes[59].
Los antedichos mandatos, conforme al grado de semejanza o de identidad, se pueden precisar en cuatro reglas: (i) la de dar el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (ii) la de dar un trato diferente a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (iii) la de dar un trato paritario o semejante a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las primeras sean más relevantes que las segundas; y (iv) la de dar un trato diferente a situaciones de hecho que presentes similitudes y diferencias, cuando las segundas más relevantes que las primeras[60].
Por último, en atención a su carácter relacional, el análisis de la igualdad da lugar a un juicio tripartito, pues involucra el examen del precepto demandado, la revisión del supuesto o régimen jurídico respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado y la consideración del principio de igualdad. Por ello, ante la dificultad de este examen, la Corte suele emplear herramientas metodológicas como el juicio integrado de igualdad[61].
6.5.1. Como recientemente lo recordó este Tribunal[62], la jurisprudencia ha analizado extensamente la forma en que debe realizarse el análisis de constitucionalidad de una norma en virtud del supuesto desconocimiento del principio de igualdad. Así ha acudido al denominado test o juicio de proporcionalidad, frecuentemente utilizado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y algunos tribunales constitucionales europeos; y al test de igualdad desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos.
En el primero, el juez estudia, en un primer momento, “la idoneidad de la medida; posteriormente analiza si el trato diferenciado es necesario, es decir, si existe una medida menos lesiva que logre alcanzar el fin propuesto; y, finalmente, el juez realiza un análisis de proporcionalidad en estricto sentido con el fin de determinar si la medida adoptada sacrifica valores y principios constitucionales de mayor envergadura que los protegidos con el fin propuesto”[63]. En el segundo, el control se realiza a través de distintos niveles de intensidad: débil, intermedio y estricto. Dicha diferencia es importante, toda vez que brinda al juez el espectro para el análisis de constitucionalidad. Así, “en aquellos casos en que el test es estricto, el trato diferente debe ser necesario para alcanzar un objetivo constitucionalmente aceptable. Por otro lado, en los casos de tests flexibles, la medida sólo debe ser potencialmente adecuada para alcanzar un propósito que no riña con la Carta Política”[64].
Este Tribunal ha identificado las ventajas y debilidades de ambos modelos, y ha concluido que la aproximación más razonable es aquélla de carácter integrador, que adapte las fortalezas de ambos métodos. En este sentido, “ha adoptado el criterio del juicio integrado de igualdad, el cual está compuesto por los pasos del juicio de proporcionalidad, a saber, el análisis de adecua-ción, idoneidad y proporcionalidad de la medida. Sin embargo, ha utilizado los criterios brindados por el test de igualdad estadounidense, con el fin de realizar un análisis de igualdad de diferente intensidad, dependiendo de si se está ante el caso de un test estricto, intermedio o flexible”[65].
Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la Constitución Política[66]. Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una regla y varios criterios[67], los cuales se explicarán a continuación.
6.5.3. La regla consiste en reconocer que al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”[68].
Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”[69].
6.5.5. Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental, cuando existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria”[70] en relación con alguno de los sujetos comparados, lo que incluye el uso de las acciones afirmativas. Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”[71], y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin.
6.6.1. Son varios los textos constitucionales que se refieren a la familia y que le otorgan el carácter de institución básica de la sociedad[72], entre ellos se destaca el artículo 44 Superior, en el que se consagra el derecho fundamental de los niños “a tener una familia y no ser separados de ella”. Esta regla, que ha sido expresamente reconocida por el derecho internacional[73], también se encuentra prevista en el artículo 22 de la Ley 1098 de 2006, según el cual “los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a tener y crecer en el seno de la familia, a ser acogidos y no ser expulsados de ella”. Bajo esta considera-ción, y a partir de un criterio eminentemente restrictivo, se afirma que los menores sólo podrán ser separados de su familia, cuando ésta no garantice “las condiciones para la realización y el ejercicio de sus derechos”[74].
Las consideraciones previamente señaladas permiten resaltar el rol que cumple el derecho a tener una familia, cuya significación radica en que su garantía se convierte en una condición necesaria para materializar otros derechos fundamentales protegidos por la Carta, como lo son la integridad, la salud, la educación y el cuidado[75], pues es claro que la condición de miembro de una unidad familiar impone a quienes la integran un conjunto de deberes y obligaciones, especialmente frente a los menores de edad, cuyo fin primordial se encuentra en proveer los cuidados y la atención básica que permita garantizar su desarrollo integral[76].
Por ello, cuando un niño no tiene una familia que lo asista, ya sea por el abandono de sus padres biológicos o por cualquier otra causa, y los demás familiares directos incumplen sus deberes de asistencia y socorro[77], “es el Estado quien debe ejercer la defensa de sus derechos al igual que su cuidado y protección”[78]. No obstante, la intervención estatal se somete a un claro criterio de subsidiaridad, por lo que se impone previamente el deber de agotar todas las medidas posibles para garantizar su permanencia con la familia biológica o la familia extendida[79]. Este requerimiento se explica por la consagración de una especie de presunción a favor de la familia biológica, incluida en varias disposiciones internacionales[80], en las que se entiende que dicho tipo de familia, en principio y sin excluir las otras[81], es la que mejor se encuentra ubicada para efectos de brindar el cuidado y afecto que el niño necesita, en razón del estrecho vínculo filial que existe.
6.6.2. En este escenario, el ordenamiento jurídico consagra la figura de la adopción, como un mecanismo orientado primordialmente a satisfacer el interés superior de los niños, niñas y adolescentes cuya familia no les provea las condiciones necesarias para su desarrollo, ya sea porque nunca se ha establecido una relación filial o la misma se perdió por causas naturales, o porque se extinguió el vínculo original como consecuencia de la dimisión del padre o madre[82], o porque se profiere un acto estatal definitivo que termina el parentesco mediante una declaratoria de adoptabilidad[83].
En cualquiera de las hipótesis expuestas, el interés superior de los niños se concreta en brindarle al menor expósito o en situación de abandono, el derecho a tener una familia y no ser separado de ella[84]. Por esta razón, la Corte ha reiterado que la adopción “persigue el objetivo primordial de garantizar al menor que no puede ser cuidado por sus propios padres, el derecho a integrar de manera permanente e irreversible un núcleo familiar.”[85]
Precisamente, el artículo 61 de la Ley 1098 de 2006, consagra que la adopción es, principalmente y por excelencia, “una medida de protección a través de la cual, bajo la suprema vigilancia del Estado, se establece de manera irrevocable, la relación paterno-filial entre personas que no la tienen por naturaleza”. Se trata entonces de una institución que tiene como objetivo fundamental sustituir las relaciones filiales naturales, a través del deber estatal de darle una familia permanente a un niño, en aquellos casos en que existe una hipótesis de carencia, sin importar cuál fuere la causa de su origen. En este contexto, según se dispone en el artículo 64 de la misma ley, el efecto principal que surge de la adopción, es el de dar lugar a la adquisición de los derechos y obligaciones que emanan de la relación filial, así como el de poner fin al vínculo existente con la familia biológica y extinguir de forma definitiva el parentesco de consanguinidad[86].
6.6.3. Ahora bien, si bien es cierto que la adopción crea entre los adoptantes y el adoptado un nuevo vínculo filial, también lo es –como ya se manifestó en esta providencia– que su ámbito regulatorio no pretende primariamente que quienes carecen de un hijo puedan llegar a tenerlo, sino que, por el contrario, el menor que no tiene padres pueda llegar a ser parte de una familia. Bajo esta consideración, la Corte ha señalado que el proceso de adopción –como un todo– debe estar orientado fundamentalmente por la búsqueda del interés superior del niño, niña o adolescente[87].
“[E]s el Congreso de la República, foro democrático y deliberativo por excelencia, el primer llamado a definir cuáles son los sujetos habilitados y los requisitos que una familia debe acreditar para recibir a un niño en situación de adoptabilidad, de manera que le asegure un entorno favorable donde se forje una nueva relación filial, sólida y estable que trasciende del mero cuidado y socorro, porque de otro modo cualquier persona que con fines altruistas brindara apoyo a un menor estaría por ese solo hecho habilitada construir un vínculo de filiación. (…)”[88].
Ahora bien, y no sobra reiterar, esta potestad de configuración de la cual goza el legislador para regular la adopción y fijar los requisitos y condiciones para participar en un proceso dirigido a establecer las relaciones de filiación que el menor perdió o nunca alcanzó a forjar, en todo caso, se encuentra sujeta a los límites que la Constitución le impone, entre ellos, en caso de consagrar un trato diferencial, el deber de acoger criterios que sean objetivos y razonables, a partir de la consideración del interés superior del niño, como se admitió recientemente en la Sentencia C-071 de 2015[89].
6.6.4. Desde el punto de vista legal, la autoridad central en la materia es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a quien se reserva la posibilidad de desarrollar programas de adopción y autorizar a ciertas instituciones para llevarlos a cabo[90]. Por regla general, sólo pueden adoptarse menores de 18 años declarados en situación de adoptabilidad o aquellos cuya adopción haya sido consentida previamente por sus padres[91].
Los requisitos generales para adoptar se concretan en tener más de 25 años y una diferencia de al menos 15 años con el adoptable, además de garantizar una plena idoneidad física, mental, moral y social suficiente para suministrar una familia adecuada y establece al niño[92]. En cuanto a los adoptantes, se destacan varias posibilidades: (i) la adopción individual o monoparental, cuando el adoptante es una sola persona, por ejemplo, las personas solteras o el guardador del pupilo o ex pupilo una vez aprobadas las cuentas de su administración; (ii) la adopción conjunta, ejercida por cónyuges, compañeros permanentes con una convivencia ininterrumpida de por lo menos dos años, o las parejas del mismo sexo que conforman una familia, como lo dispuso este Tribunal en la Sentencia C-683 de 2015[93]; y (iii) la adopción complementaria o por consentimiento, que tiene lugar en aquellos casos en los cuales se adopta el hijo o hija del cónyuge o compañero o compañera permanente, con la anuencia de éste[94].
La función de declarar la situación de adoptabilidad de los menores y de autorizar la adopción en los casos previstos en la ley se asigna al Defensor de Familia[95]. Aunado a lo anterior, se atribuye a los jueces de familia la competencia para conocer de los procesos de adopción[96], incluyendo la sujeción a algunas reglas especiales previstas en el Código de la Infancia y la Adolescencia[97]. En el proceso de adopción se prohíbe el pago de cualquier expensa por su trámite[98], se dispone la reserva documental[99] y se consagra el derecho del adoptado de conocer su origen familiar. En cuanto a este último, se establece que: “(…) todo adoptado tiene derecho a conocer su origen y el carácter de su vínculo familiar. Los padres juzgaran el momento y las condiciones en que no resulte desfavorable para el niño, niña o adolescente conocer dicha información”.
Finalmente, la adopción tiene un carácter irrevocable y en su trámite deberá tenerse en cuenta –en la medida en que ello sea posible– la opinión del menor, conforme se dispone en el artículo 12.1 de la Convención sobre los Derechos del Niño[100].
Esta distinción tiene su origen en los artículos 71 a 73 de la Ley 1098 de 2006, en la que se alude a que las adopciones internacionales, además de las disposiciones del derecho interno, se regirán por los tratados y convenios internacionales ratificados sobre la materia, en especial, el Convenio de la Haya de 1993, relativo a la protección del niño y la cooperación en materia de adopción internacional[101]. El citado Convenio consagra normas especiales dirigidas a garantizar la idoneidad del adoptante, sin perjuicio de admitir que por fuera del mismo también son válidas las adopciones internacionales. En consecuencia, obsérvese cómo, un aspecto trascedente de la diferenciación propuesta, es que las adopciones nacionales tan sólo se rigen por el derecho interno.
Siguiendo lo prescrito en el Convenio de la Haya, se considera que una adopción es nacional, cuando la solicitud se propone por personas o familias colombianas o extranjeras residentes en el país; mientras que, por el contrario, se está en presencia de una adopción internacional, en aquellos casos en que el o los solicitante(s) no son residentes de Colombia. Como se observa el criterio determinante es la residencia, pues de ello depende básicamente la forma como se examina la idoneidad o aptitud de quien ingresa a un proceso de adopción[102].
El marco procedimental de ambas modalidades se encuentra actualmente previsto en la Resolución No. 3748 de 2010 del ICBF, “por el cual se expide el lineamiento técnico para adopciones en Colombia”. Sobre su alcance, en esta sentencia simplemente se destacarán de manera breve sus principales diferencias.
- En el caso de las adopciones nacionales, el o los interesado(s) deben escoger realizar el proceso de adopción en el ICBF o en las Instituciones Autorizadas para desarrollar el Programa de Adopción (IAPAS), sin que se puedan adelantar dos trámites simultáneamente. Para el efecto se deberá radicar la documentación requerida, luego de lo cual se procederá al análisis de dicha información por parte de la Defensoría de Familia en el ICBF, o por el Secretario del Comité de Adopciones junto con su equipo psicosocial, en tratándose de las IAPAS.
Si los documentos cumplen los requisitos de ley, los solicitantes tendrán que participar en dos talleres para evaluar su idoneidad, este proceso tiene una duración aproximada de un mes[103]. Si una vez concluida dicha etapa, se mantiene el interés en adoptar, el equipo psicosocial citará a dos entrevistas individuales y una en pareja, en las que principalmente se examinará la idoneidad mental y social de los solicitantes. El proceso continúa con pruebas psicológicas y una visita domiciliaria, en donde se contará con la participación de la familia extendida y personas cercanas a los solicitantes, con el “ánimo de conocer el punto de vista (…), compromiso, apoyo e inquietudes frente al proyecto adoptivo y verificar las condiciones locativas en donde ha de vivir el niño, niña o adolescente y su entorno social”[104].
En evento de existir un concepto aprobatorio, el Comité concluye con el reconocimiento de que el solicitante ha sido seleccionado para “la asignación de un niña, niña o adolescente de una edad y características determinadas”[105] y expide el certificado de idoneidad física, mental, social y moral los adoptantes. Lo anterior permite que ingresen a la lista de espera para recibir la asignación, la cual se conforma en estricto orden de aprobación.
6.6.6. Sin importar el origen de la solicitud, se constata que ambas concluyen con la incorporación de los interesados en la lista de espera. Según informa el ICBF[106], para efectos de dar aplicación a lo contemplado en el artículo 71 de la Ley 1098 de 2006, precepto demandado en el que se estipula la prelación para los adoptantes colombianos, se constituyen dos listas separadas: una para las solicitudes de familias colombianas y otra para las que provienen de familias extranjeras. En esta etapa del proceso, como se deriva de lo expuesto, el criterio determinante es la nacionalidad y no la residencia del solicitante.
Si bien se admiten peticiones de adopción individuales o monoparentales, para efectos determinar en qué casos se está en presencia de una familia colombiana, se procede a verificar que al menos uno de sus miembros tenga la nacionalidad, independientemente del lugar de su residencia[107].
Como la instancia siguiente del proceso de adopción es la asignación de familia al niño, niña o adolescente, el lineamiento técnico dispone de un sistema de articulación de las listas, en el que se toman en consideración las solicitudes más antiguas (según la fecha en que fue aprobado o refrendado el informe de idoneidad). Se procurará en la medida de lo posible presentar al menos tres opciones diferentes al Comité de Adopciones del ICBF o de las IAPAS por cada niño, niña o adolescente, para lo cual se prevén mecanismos de coordinación a partir del ingreso de información al Sistema de Información Misional (SIM)[108].
Para efectos de definir a qué solicitud se asigna el menor de edad, se observan dos criterios. El primero implica verificar que se garantice el interés superior del niño, por lo que “se analizarán las características y necesidades que presente (…), así como las herramientas personales y externas con que cuentan los solicitantes para atenderlas y satisfacerlas de manera integral”[109]; mientras que, el segundo, supone que en igualdad de condiciones, debe darse prelación a los solicitantes colombianos sobre los extranjeros.
Del resumen realizado se encuentra que si bien existen trámites distintos para llegar a la instancia de asignación, es en este momento en el que efectiva-mente se dispone la aplicación del criterio cuestionado, como de forma expresa lo dispone el inciso 3 del artículo 73 de la Ley 1098 de 2006[110]. Ahora bien, no se trata de un precepto absoluto ni dominante, en cuanto para su aplicación se exige la existencia de una “igualdad de condiciones”, en cuyo examen se prioriza el interés superior del menor y, por ende, “que el perfil del/los solicitantes se ajusten a las necesidades de los niños, niñas o adolescentes presentados al Comité de Adopciones”[111]. Incluso si ninguna solicitud responde a las necesidades y características que presenta el niño, se deberá presentar una nueva relación de aspirantes, según el orden de la lista de espera[112]. El o los peticionario(s) que no resulten favorecidos continuarán en la citada lista, la cual no pierde vigencia.
Cualquiera sea el procedimiento de adopción, es preciso que una vez aceptada una postulación y asignada la familia, se proceda a un primer encuentro entre los sujetos involucrados (adoptado y adoptantes). Sólo en el caso en que este resulte exitoso se expide un certificado de integración, con el cual se inicia el respectivo trámite ante el juez de familia, cuyo procedimiento concluirá con la expedición de una sentencia de adopción, con la cual, como ya se dijo, se “establece de manera irrevocable, la relación paterno filial entre personas que no la tienen por naturaleza”[113].
Para efectos de la adopción, en el caso de extranjeros que residan fuera del país, se exige particularmente la autorización del ingreso del niño al lugar de residencia, así como el compromiso de seguimiento. Este último opera cuando el niño es efectivamente entregado a su nueva familia, y consiste en el envío de cuatro informes durante los dos años siguientes a la sentencia de adopción, elaborados por un profesional en psicología. Por último, en el evento en que la adopción se lleve a cabo por personas residentes en el país, también se establece un procedimiento de seguimiento a cargo del ICBF, en el que se debe evaluar mediante informes periódicos (igualmente cuatro), la situación emocional del niño, niña o adolescente, las relaciones del adoptado con su nueva familia, y la situación de bienestar del menor de edad acompañado de una certificación de salud y de educación[114].
6.7.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes y luego de pronunciarse sobre la aptitud del cargo, en el presente caso, el examen de inconstitucio-nalidad propuesto por la accionante se limita a establecer si la prelación que se otorga a las solicitudes de adopción presentadas por los colombianos sobre los extranjeros, en los apartes cuestionados de los artículos 71 y 73 de la Ley 1098 de 2006, suponen un desconocimiento del principio y derecho a la igualdad, por incurrir en un supuesto trato discriminatorio que sustenta en el criterio de la nacionalidad (CP art. 13).
6.7.2. Antes de proceder al examen de fondo propuesto, es preciso señalar que la mayoría de los intervinientes solicitan la declaratoria de constitucionalidad de los preceptos demandados[115], con la aclaración de que sólo uno de ellos pide su inexequibilidad.
A diferencia de lo expuesto, el interviniente que solicita la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas[116], expone los siguientes argumentos: (i) la adopción internacional es una forma de protección del niño, cuyo fin último es salvaguardar su interés prioritario; (ii) si bien el Estado debe revisar las opciones internas disponibles para cada caso, no resulta admisible que siempre se dé prevalencia a los nacionales, por ejemplo, en los casos de niños que requieren cuidados especiales; (iii) la prevalencia no debe basarse en el origen nacional de una persona, sino en los comportamientos parentales y en la forma en que incluyen en el desarrollo del menor de edad. De esta manera, a juicio del interviniente, se detecta un cierto estereotipo o discriminación en la norma contrario al derecho a la igualdad, cuando se profiere a un nacional no residente sobre un extranjero que sí vive en el territorio nacional.
6.7.3. Antes de determinar el test de igualdad que se debe aplicar al presente caso, es preciso señalar dos aspectos importantes que se derivan de los preceptos objeto de control. Por una parte, la expresión frente a la cual se decretó la unidad normativa, esto es, la prevista en el artículo 73 de la Ley 1098 de 2006, es clara en señalar que la prelación únicamente tiene lugar al momento de la asignación de familia al niño, niña o adolescente[117], por lo que en las etapas anteriores no existe una diferenciación para los extranjeros, más allá del sometimiento a las reglas previstas para cada modalidad de adopción, según se explicó con anterioridad[118].
Y, por la otra, la lectura del artículo 71 envuelve un mandato general y uno específico de aplicación de la preferencia. Así, en primer lugar, resalta que los Comités de Adopción, en igualdad de condiciones, y una vez satisfechos los requisitos previstos en la ley, deben preferir las solicitudes presentadas por los y las colombianas[119]. En segundo lugar, y para efectos de delimitar el alcance del criterio de nacionalidad, se precisa que: “Si hay una familia colombiana residente en el país o en el exterior y una extranjera, se preferirá a la colombiana”. Obsérvese cómo, no se trata de una preferencia relacionada con la residencia del solicitante (Estado de origen vs Estado de recepción), sino exclusivamente con la nacionalidad de uno de los solicitantes, como lo precisó el ICBF ante este Tribunal, cuando señaló que para efectos de la aplicación de lo allí previsto, se entiende por familia colombiana aquella en la que al menos uno de sus miembros tiene la nacionalidad, “independiente-mente del lugar de su residencia”[120].
6.7.4. Teniendo en cuenta lo previsto en el acápite 6.5.2 de esta providencia, el primer elemento que debe ser objeto de análisis en el juicio integrado de igualdad es si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. Esto implica establecer el criterio de comparación o tertium comparationis. En el asunto sub-judice, la Sala Plena advierte que el mismo se encuentra en que tanto la familia nacional como la familia extranjera están en posición de adoptar y tienen una misma vocación dirigida a satisfacer el derecho del menor a tener una familia, por lo que se trata de sujetos que, en este punto, tienen una naturaleza similar. De esta manera, es preciso determinar si deben recibir un trato paritario o semejante, en caso de que sus similitudes sean más relevantes que sus diferencias o si, por el contrario, cabe otorgar un trato diferente, por el hecho de que las segundas resultan más relevantes que las primeras.
En segundo lugar, y en desarrollo de lo expuesto, se observa que el análisis que se propone sitúa a dos sujetos que si bien tienen la vocación de adoptar, circunstancia por la cual podría presentarse una relación de similitud que daría lugar a exigir un trato semejante, también tienen diferencias originadas en el criterio mismo que conduce a su distinción, esto es, la nacionalidad. Lo anterior implica que son sujetos comparables, más aún cuando el origen que justifica su distinción es el uso de un criterio que cabe dentro de la categoría de sospecho, en los términos del artículo 13 del Texto Superior. En efecto, como lo expone el accionante, podría considerarse –en principio– que si el propósito de la adopción es materializar el derecho de un niño a tener una familia, la nacionalidad de una persona o de una pareja sería indiferente para tal fin.
6.7.5. Un examen inicial conduciría a señalar que existe al menos un elemento de análisis que permitiría inferir la necesidad de adelantar un test estricto de igualdad, ya que los preceptos acusados hacen uso de un criterio sospecho de diferenciación, al cual alude el artículo 13 de la Constitución, como lo es el origen nacional. No obstante, en varias sentencias[121], este Tribunal ha señalado que el derecho a la igualdad no opera de la misma manera y con similar arraigo para los nacionales y los extranjeros, pues es el propio Texto Superior el que atenúa la fuerza normativa de la expresión “origen nacional”, cuando autoriza la limitación o supresión de algunos derechos y garantías para los extranjeros, conforme se consagra en el artículo 100 de la Carta[122]. En este orden de ideas, en la Sentencia C-768 de 1998[123], se manifestó que:
Al mismo tiempo, el primer inciso señala cuáles son los criterios que, en principio, son inaceptables para el establecimiento de diferen­cia­ciones. (…) Entre los criterios sospechosos mencionados en el inciso 1° del artículo 13 se encuentra el del origen nacional. Este criterio también hace relación a los extranjeros. Sin embargo, con respecto a este grupo de personas debe aclararse que el artículo 100 de la Constitución autoriza la limitación o supresión de algunos de sus derechos y garantías. Es así como la mencionada norma permite la restricción o denegación de algunos de sus derechos civiles, siempre y cuando medien razones de orden público. Asimismo, el artículo señala que la Constitución y la ley podrán limitar el ejercicio por parte de los extranjeros de las garantías concedidas a los nacionales e, igualmente, precisa que los derechos políticos se reservan a los nacionales, aun cuando se admite que la ley podrá autorizar la participación de los extranjeros residentes en Colombia en las elecciones del orden municipal o distrital. Es decir, el mismo artículo 100 de la Constitución atenúa la fuerza de la expresión ‘origen nacional’ contenida en el artículo 13, cuando ella se aplica a las situaciones en que estén involucrados los extranjeros.
De lo anterior se colige que no en todos los casos el derecho de igualdad opera de la misma manera y con similar arraigo para los nacionales y los extranjeros. Ello implica que cuando las autoridades debatan acerca del tratamiento que se debe brindar a los extranjeros en una situación particular, para el efecto de preservar el derecho de igualdad, habrán de determinar en primera instancia cuál es el ámbito en el que se establece la regulación, con el objeto de esclarecer si éste permite realizar diferenciaciones entre los extranjeros y los nacionales. Por lo tanto, la intensidad del examen de igualdad sobre casos en los que estén comprometi-dos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho y de la situación concreta por analizar.”[124]
En este escenario, la Corte ha planteado que el juicio de igualdad en torno a los extranjeros debe seguir los siguientes parámetros: (i) inicialmente, debe precisarse si la limitación impuesta se inscribe en alguno de aquellos ámbitos en los que, por razones de orden público, pueden establecerse diferencias entre los nacionales y los extranjeros, tal como lo dispone el artículo 100 de la Constitución. En caso de ser ello posible, este Tribunal debe examinar que las razones invocadas sean concretas y no abstractas, y que las limitaciones dispuestas a los derechos civiles de los extranjeros sean expresas, necesarias, mínimas e indispensables, con miras a realizar un fin constitucional que resulte legítimo[125].
De lo contrario, y desde una perspectiva general, (ii) el juicio de igualdad exige establecer si la distinción consagrada por el legislador corresponde a un trato razonable en términos constitucionales, en donde la intensidad del juicio dependerá del ámbito en el que se establece la regulación y de la situación concreta a analizar, con el objeto de precisar si se permiten diferenciaciones o no entre los nacionales y los extranjeros. Particularmente, y siguiendo los criterios enunciados en el acápite 6.5 de esta providencia, se acogerá el test estricto si la medida adoptada afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental. Por el contrario, tendrá lugar un test intermedio, cuando se afecte el goce de un derecho no fundamental o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria” respecto de alguno de los sujetos comparados[126]. Por último, incluso cabría la aplicación del test leve, en aquellos ámbitos en los se vean involucradas medidas comerciales, económicas o de política internacional.
En conclusión, a diferencia de lo que ocurre con otros criterios sospechosos, en materia de igualdad entre nacionales y extranjeros, su análisis no siempre impone la necesidad de acudir a un test estricto, pues es directamente la propia Constitución la que atenúa la fuerza normativa de la expresión “origen nacional” del artículo 13, al permitir la limitación o supresión de algunos derechos y garantías para los extranjeros, en este último caso acorde con los mandatos del artículo 100 de la Carta. Por ello, como lo ha señalado de forma expresa esta Corporación, “la intensión del juicio de igualdad en los casos en que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho afectado y de la situación concreta a analizar”[127].
(i) En primer lugar, porque la medida que se establece no implica, prima facie, afectar de manera grave el goce de un derecho fundamental. En efecto, la adopción corresponde a una medida de protección encaminada a garantizar la prevalencia del interés superior de los niños, en el que el legislador puede establecer tratos diferenciales, siempre que ellos sean objetivos y razonables, a partir de la necesidad de garantizar el carácter prioritario de sus derechos, en particular, el derecho a tener una familia (CP art. 44). Por ello, en la Sentencia C-093 de 2001[128], este Tribunal sostuvo que:
“(…) el derecho a tener una familia es un presupuesto para la materialización de otros derechos fundamentales, especialmente del niño, pues los lazos de afecto y solidaridad contribuyen a la formación integral de una persona, quien edifica allí un espacio privilegiado en donde desarrolla criterios de identidad personal y social.”
“(…) [la] institución jurídica de la adopción pretende garantizar (…) un hogar estable en donde pueda desarrollarse de manera armónica e integral, constituyendo una relación paterno-filial entre personas que biológicamente no la tienen (…) y así lo ha entendido esta Corporación[129], que además reconoce en ella un acoplamiento al principio universal del interés superior del niño en los términos previstos por el artículo 44 de la Constitución y por las normas internacionales.”
“(…) la adopción no pretende primariamente que quienes carecen de un hijo puedan llegar a tenerlo sino sobre todo que el menor que no tiene padres pueda llegar a ser parte de una familia. La adopción es entonces un mecanismo que intenta materializar el derecho del menor a tener una familia, y por ello toda la institución está estructurada en torno al interés superior del niño, cuyos derechos prevalecen sobre aquellos de los demás (CP art. 42). Así lo establece claramente la Convención de los derechos del niño, aprobada por Colombia por la Ley 12 de 1991, que establece que los menores privados de su familia, o cuyo interés exija que no permanezcan en ese medio, ‘tendrán derecho a la protección y asistencia especiales del Estado’, que deberá tomar cuidados específicos, entre los cuáles ocupa un lugar especial la adopción, la cual deberá estar organizada de tal manera que ‘el interés superior del niño sea la consideración principal’ (arts. 20 y 21). Por ello, esta Corte ha destacado que ‘los tratados internacionales y las normas de derecho interno reconocen la importancia del proceso de adopción y la necesidad de que éste se someta, enteramente, a la defensa pronta y efectiva de los derechos del menor’[130]. Bien puede entonces la ley exigir condiciones especiales de idoneidad física, mental, moral y social a los adoptantes, las cuales apuntan precisamente a la satisfacción del interés superior del menor, y sin que por ello las personas que desean adoptar puedan aducir que ha sido afectado su derecho a formar una familia pues, reitera la Corte, la institución de la adopción está constitucionalmente estructurada en favor del menor que carece de familia.”[131]
(ii) En segundo lugar, porque en el citado escenario del carácter prevalente de los derechos de los niños, la realización de su derecho a la familia adquiere en todo caso una doble vía, en la que si bien su amparo se predica esencialmente de los menores de edad, también se protege a los adultos que, por ejemplo, concurren a los procesos de adopción, caso en el cual se predica a su favor el derecho a “ser protegidos contra actos arbitrarios del Estado”[132].
Por ello, a pesar de que el legislador se encuentra habilitado para regular la adopción y fijar los requisitos y condiciones para participar en un proceso dirigido a establecer las relaciones de filiación, en caso de consagrar un trato diferencial entre los adoptantes, el mismo debe responder a un principio de razón suficiente, a partir de la consideración del interés superior del niño. De suerte que, si como ocurre en este caso, se invoca que la medida acusada podría resultar potencialmente discriminatoria en relación con los extranjeros que tienen la vocación de adoptar, en razón a que su móvil –en palabras del accionante– se explica únicamente por el lugar de procedencia del adoptante, es preciso acoger el test intermedio de igualdad, entre cuyos supuestos de procedencia se encuentra precisamente la hipótesis expuesta[133], pues, como ya se mencionó, no se observa prima facie la afectación grave de un derecho fundamental.
6.7.7. Como se trata de la formulación de un test intermedio, el examen a seguir implica verificar que (i) el fin no sólo sea legítimo sino también constitucionalmente importante, en razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver. De igual manera, (ii) se exige que el medio utilizado no sólo sea adecuado, sino también efectivamente conducente para alcanzar la finalidad buscada por la norma sometida a control. Y, por último, (iii) se debe acreditar que la medida no resulta evidentemente desproporcionada respecto de otros principios, derechos o valores constitucionales[134].
6.7.7.1. El primer punto a examinar es entonces si la finalidad de los apartes cuestionados de los artículos 71 y 73 de la Ley 1098 de 2006 es legítima y constitucionalmente importante[135].
Al respecto, es preciso señalar que no existen mayores consideraciones en el trámite legislativo respecto de la preferencia demandada. A pesar de ello, en general, la aproximación realizada implicó la exposición de tres argumentos sobre la materia. El primero consistente en resaltar que la norma responde a los compromisos asumidos en la Convención sobre los Derechos del Niño y en el Convenio de la Haya de 1993, en los que se dispone una preferencia por las familias del país del origen, a partir de la incorporación del principio de subsidiaridad de la adopción internacional[136]. El segundo en el que se pone de presente las recomendaciones realizadas a Colombia por el Comité de los Derechos del Niño, en sesión del 2 de junio de 2006, en el que manifestó su preocupación por el aumento de las adopciones realizadas por extranjeros y le recomendó al Estado colombiano “dar prioridad a las adopciones de los nacionales”[137]. Y, el tercero, vinculado con la importancia de que en la operatividad de este mecanismo, se tenga en cuenta la existencia de una igualdad de condiciones, a partir del examen del interés superior del menor. Así, por ejemplo, se destacó el bajo nivel de adopción por parte de las familias colombianas en relación con los menores de edad que superan los diez años[138].
En este escenario, se encuentra que los motivos que subyacen a los preceptos demandados no buscan excluir al extranjero de la posibilidad de adoptar, ni tampoco a que se prefiera al nacional por el sólo hecho de serlo. Lo que se propone es que, ante una igualdad de condiciones, en la que debe verificarse que el perfil de los solicitantes se ajuste a las necesidades de los niños, niñas o adolescentes, se preferirá la adopción que se realiza por nacionales[139]. Se trata de una situación en la que, como ya se verá, prevalece por encima de todo el interés superior del niño, como guía ineludible de actuación de toda decisión que tenga un impacto directo en su vida (CP art. 44).
Este criterio no sólo responde al amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador para definir las condiciones y requisitos para adoptar, lo que incluye admitir las diferencias que existen respecto de cada una de las estructuras familiares habilitadas para tal efecto[140]; sino que también guarda concordancia con los principales instrumentos internacionales que existen sobre la materia, como se manifestó en los antecedentes legislativos.
En cuanto al primer punto, si bien no cabe duda de que los nacionales y los extranjeros pueden dar un nivel igual o similar de protección a un niño, no es menos cierto que los segundos tienen unos valores culturales, históricos, lingüísticos e incluso étnicos, que implican la posibilidad de que no se preserven, dentro del examen general que debe realizar el legislador, derechos tan importantes para los niños, como lo son preservar su identidad cultural y sus valores nacionales, sobre todo en una realidad multicultural como la que refleja la composición de los habitantes del Estado colombiano[141]. Por ello, es legítimo que bajo una lógica de igualdad de condiciones, el legislador haya preferido la adopción que se realiza por los colombianos, incluso cuando ellos tienen su residencia en el exterior, pues aun cuando el impacto de vivir en otro país puede reducir el ámbito de realización del objetivo propuesto, existe una mayor probabilidad de que el mismo se cumpla respecto de hipótesis de familias en cuya composición no existe ninguna persona de nacionalidad colombiana.
En lo que atañe al segundo elemento, es claro que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos tiene un mandato de priorización de las adopciones nacionales sobre las internacionales, pues entiende que la preservación del menor en su Estado de origen, implica una reducción del impacto de los efectos complejos e incluso traumáticos que a veces siguen al proceso de adopción con miras a construir un proyecto de vida, por lo que se prefieren las fórmulas que tiendan a reducir la afectación de los niños, niñas o adolescentes[142]. Sin desconocer que, como ya se dijo, ello garantiza la preservación de un ambiente cultural, étnico e incluso lingüístico, más acorde con la realidad vivida[143]. En este orden de ideas, y bajo la consideración del interés superior, se prefiere la adopción a través de la implementación de soluciones nacionales (ello se conoce como el principio de subsidiaridad)[144].
Si bien podría considerarse que la preservación de los citados elementos tiene un menor impacto a partir de la confrontación de la edad de los niños (v.gr. los recién nacidos), en todo caso existen importantes razones que explican la trascendencia de la regla de preferencia. En primer lugar, tal como ha sido admitido en el derecho internacional, a pesar de que la adopción implica la ruptura del parentesco de consanguinidad, al menor le asiste el derecho al reencuentro con su familia de origen, con miras a que el niño, niña o adolescente conozca sus raíces y ello le permita forjar su propia identidad[145], para el efecto la permanencia del menor en el Estado de origen se convierte en una garantía adicional que brinda una mayor probabilidad de cumplimiento del citado derecho[146]. Y, en segundo lugar, el componente étnico también explica que se dé preferencia en la asignación a las fórmulas nacionales, en igualdad de condiciones, sobre las solicitudes de los extranjeros, ya que ello busca matizar el impacto al que eventualmente puede ser sometido un menor de edad, en virtud de su ingreso a escenarios en los que se convierte en un extraño respecto de los caracteres o rasgos predominantes de la familia y de la sociedad, con el riesgo de que se presenten contextos que menoscaben la construcción de un modelo de vida.
En conclusión, vistos los argumentos expuestos, la Corte considera que la finalidad de la norma es legítima y constitucionalmente importante, pues bajo el desarrollo de la potestad de configuración (CP art. 150) y al tenor de los instrumentos internacionales sobre la materia (CP art. 93), se vela por la protección de los derechos de los niños, aplicando un trato diferencial que busca garantizar al menor de edad un proyecto de vida permanente acorde con la preservación de su identidad cultural, valores nacionales y componentes étnicos, cuya realización es más fácil cuando el proceso de adopción es realizado por familias nacionales, al permitir que se mantengan los rasgos, condiciones y costumbres que identifican al menor o a los que se ha visto sometido a lo largo de su vida, suceso que sin duda repercute en su futuro desenvolvimiento en la sociedad. Por lo demás, también brinda un mejor escenario para realizar el derecho al reencuentro con su familia de origen, como una de las garantías que, como se ha dicho, le permiten a quien es sometido a un proceso de adopción conocer sus raíces y forjar su propia identidad.
Lo anterior goza de especial importancia cuando se trata de menores cuya edad dificulta en la práctica la adopción nacional o cuando vistas las opciones de asignación, por ejemplo, se comprueba que el niño demanda cuidados especiales en los que un mejor escenario de realización de sus derechos sería la adopción internacional[147].
La importancia de la adopción internacional se encuentra en que, como se expuso en la reciente Sentencia C-683 de 2015[148], en la actualidad un total general de 5.439 niños están a la expectativa de un hogar, mientras en listas de espera se encuentran aproximadamente 2.319 familias, de las cuales tan sólo 298 son residentes en Colombia, mientras el restante se integra por extranjeros y colombianos residentes en el exterior[149]. Por lo demás, las estadísticas de la Subdirección de Adopciones del ICBF resaltan el papel trascendental que cumple la adopción que se adelanta por extranjeros, en cuyos tres últimos años han dado solución a 1.586 niños, en relación con los 1.769 menores de edad asignados a familias colombianas.
6.7.7.3. Ahora bien, más allá de que la medida adoptada sea adecuada para obtener los fines propuestos, también se deberá indagar si para tal efecto es realmente conducente. Al respecto, se estima que esta exigencia igualmente se acredita en el asunto sub-judice, ya que la prevalencia de los nacionales al momento de la asignación de una adopción, en igualdad de condiciones, permite efectivamente preservar, entre otros, la identidad cultural de los niños colombianos, su idioma y sus valores nacionales, como fines buscados por las normas acusadas.
Por lo demás, esta medida es la menos lesiva respecto de la oportunidad que tienen los extranjeros de participar en un proceso para brindar una solución familiar a un menor de edad. Lo anterior es así, por una parte, porque se trata de un criterio que sólo tiene aplicación en casos de igualdad de condiciones entre los aspirantes, de suerte que excluye su arbitrariedad, pues deben examinarse las características y necesidades del niño, y el perfil de los solicitantes para asegurar su interés superior[150]. Y, por la otra, porque al no existir propiamente un derecho a adoptar, debe entenderse al amparo del principio de subsidiaridad reconocido en los instrumentos internacionales de derechos humanos, que las soluciones nacionales son las que mejor garantizan o tienen la vocación para disminuir las consecuencias psicológicas que acompañan al proceso de adopción, al tiempo que permiten realizar los derechos a la identidad y a la preservación de los valores y cultura de los niños.
Aunado a lo anterior, otras soluciones para lograr el mismo fin terminarían siendo más gravosas. Por ejemplo, una prohibición absoluta de los extranjeros para adoptar, podría limitar la única oportunidad de un menor de acceder a una familia, sobre todo cuando se ha entendido que lo realmente problemático es que un niño permanezca de forma permanente e indefinida en una institución del Estado[151]. También podría pensarse en una limitación a la adopción de extranjeros hasta una determinada edad del adoptable, al considerar que entre más jóvenes tienen más facilidad para adaptarse a nuevos entornos sociales, incluyendo la posible falta de identificación con los valores culturales de la Nación. No obstante, esta solución dejaría a los niños por encima de la edad establecida, sin la posibilidad de acceder eventual-mente a una adopción, cuando los solicitantes nacionales no respondan a sus necesidades o cuando no se vislumbra el interés de una familia que le permita acceder a una relación filial. Incluso, en el panorama estadístico actual el asunto se torna aún más complejo, cuando más del 80% de las familias que se encuentran en lista de espera para una adopción corresponden a residentes del exterior[152].
Ahora bien, como se ha mencionado, este criterio opera bajo la consideración de la salvaguarda primordial del interés superior de los niños, por lo que no implica consagrar una hipótesis de último recurso, sino de examen particular, caso por caso, para verificar realmente cuál es la mejor opción para un menor de edad, y a partir de allí, en igualdad de condiciones, y sólo ante esa circuns-tancia, preferir la alternativa nacional. Se insiste nuevamente en los que los preceptos demandados no excluyen al extranjero de la posibilidad de adoptar, ni tampoco prefieren al nacional por el sólo hecho de serlo.
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, las expresiones: “El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las instituciones autorizadas por éste para adelantar el programa de adopción, preferirán, en igualdad de condiciones, las solicitudes presentadas por los y las colombianas, cuando llenen los requisitos establecidos en el presente Código. Si hay una familia colombiana residente en el país o en el exterior y una extranjera, se preferirá a la familia colombiana”, consagradas en el artículo 71 de la Ley 1098 de 2006.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, las expresiones: “En la asignación de familia que realice el Comité de Adopción, se dará prelación a las familias colombianas de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de este Código”, previstas en el artículo 73 de la Ley 1098 de 2006.
Exequibles las expresiones ... (“El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las instituciones autorizadas por éste para adelantar el programa de adopción, preferirán, en igualdad de condiciones, las solicitudes presentadas por los y las colombianas, cuando llenen los requisitos establecidos en el presente Código. Si hay una familia colombiana residente en el país o en el exterior y una extranjera, se preferirá a la familia colombiana” ) Artículo 71 LEY_1098_2006_08/11/2006
Exequibles las expresiones ... (“En la asignación de familia que realice el Comité de Adopción, se dará prelación a las familias colombianas de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de este Código” ) Artículo 73 LEY_1098_2006_08/11/2006

References: artículo 13
 artículo 100
 artículo 13
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 artículo 71
 artículo 13
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 artículo 13
 artículo 100
 artículo 71
 artículo 241
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Artículo 71
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