Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/1442
Timestamp: 2019-05-21 07:03:53+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 17/1990
SENTENCIA 17/1990, de 7 de febrero
ECLI:ES:TC:1990:17
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Rubio Llorente, Vicepresidente, y don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo y don Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.077/87, promovido por 55 Diputados, representados por el Comisionado don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Canarias 10/1987, de 5 de mayo, de Aguas. Han comparecido el Gobierno y el Parlamento de Canarias, así como el Abogado del Estado, y ha sido Ponente el Magistrado don Carlos de la Vega Benayas, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Con fecha 31 de julio de 1987 tuvo entrada en este Tribunal Constitucional un escrito por el que don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, comisionado por 55 Diputados, todos ellos del Grupo Parlamentario Popular del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 10/1987, de 5 de mayo («BOE» del 27 de mayo), de Aguas, del Parlamento de Canarias, por considerar que sus arts. 1; 2; 3; 4.2 y 3; 21.3; 29; 31.3; 35.5; 35.4 y 5; 42 y concordantes; 45.1; 51. a 54; 70.5. y Disposiciones transitorias tercera, cuarta, quinta, sexta. vulneran el bloque de la constitucionalidad.
a) Los arts. 1, 2, 3 y concordantes de la Ley 10/1987, de 5 de mayo, del Parlamento de Canarias, de Aguas, infringen el sistema constitucional de competencias en la materia, ya que la Comunidad Autónoma de Canarias (en adelante, C.A.C.) no tiene competencia bastante para regular las aguas en los términos en que lo hace en la Ley impugnada, infringiendo así la Ley de Aguas nacional, y sin que tal competencia pueda apoyarse en la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias para Canarias (en adelante, LOTRACA), por ser ésta igualmente inconstitucional.
Más en concreto, se afirma que el Estado ostenta competencia exclusiva en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.22 C.E.), de manera que las Comunidades Autónomas de régimen especial, o transcurridos cinco años en las de régimen normal, cuando las aguas no discurran por más de una Comunidad Autónoma, podrán asumir estatutariamente esa competencia para la ordenación y concesión de los recursos y aprovechamientos hidráulicos. Competencia, además, que, aunque no se haya asumido estatutariamente (entrando, pues, en juego, la cláusula del art. 149.3 C.E.), podrá ser atribuida por los cauces de los párrafos 1 y 2 del art. 150 de la C.E.
No obstante, este orden competencial ha de conjugarse con la competencia exclusiva que al Estado le reserva el art. 149.1 en los apartados 1.ª, 8.ª, 13.ª, 18.ª, 23.ª y 24.ª debiéndose tener en cuenta que los preceptos estatutarios han de ser interpretados conectándolos con los que se incluyen en la Constitución, estándose al principio de supremacía de la Constitución (STC 18/1982) cuando resulte imposible la conjugación de unas y otras normas.
Sobre esta base, la competencia de la C.A.C. se ha articulado a través de su estatuto de Autonomía y de la LOTRACA.
Por lo que respecta al Estatuto de Autonomía, hay que fijar la atención en los arts. 29.6.º, 11.º, 12.º, e in fine, 32.6.º y 34 A.2), teniendo en cuenta que las competencias legislativas y de ejecución que enumeran el último de los preceptos citados se asumirán, no obstante, tal como preceptúa el art. 35, o a través de los procedimientos establecidos en los núms. 1 y 2 del art. 150 de la C.E., o una vez transcurridos los cinco años previstos en el art. 148.2 de la C.E., previos los trámites que enumera.
Pues bien, el procedimiento seguido ha sido el primero de los enunciados, si bien, la LOTRACA, que operó esa transferencia de competencias, no deja de plantear graves dudas de inconstitucionalidad. Advierten los recurrentes que no pretenden la impugnación de dicha Ley, pero sí cuestionan que pueda utilizarse como título legitimador de la Ley autonómica que impugnan, por cuanto dicho título está viciado de raíz. Es decir, sin cuestionar frontalmente la LOTRACA, por carecer de trámite procesal oportuno, sí se cuestiona su validez constitucional para servir de cobertura a la disposición recurrida.
Diversas son las razones en que pudiera fundarse la inconstitucionalidad de la referida Ley Orgánica, entre las cuales debe llamarse la atención sobre el hecho que en la aplicación del art. 150.1 y 2 ha habido un uso excesivo e incorrecto, ya que ninguno de los dos párrafos citados del art. 150 admiten transferencias masivas de competencias como la llevada a cabo por la LOTRACA. Esas transferencias desde el poder central a los poderes territoriales tienen que estar, antes bien, justificadas siempre en razones específicas y llevarse a término de forma concreta y tasada, ya que, en caso contrario, se alterará el propio reparto constitucional de competencias. Y junto a ello, aunque el sistema de autonomías produce desigualdades que son constitucionalmente aceptables, no hay ninguna justificación posible para utilizar leyes generales de transferencia en favor de unas Comunidades Autónomas y no de otras.
Por ello, puede afirmarse que la Ley de Aguas de Canarias impugnada se apoya en una transferencia operada por la LOTRACA que quedará viciada de nulidad si esta última le pareciera al Tribunal Constitucional, tal como queda razonado, viciada de inconstitucionalidad.
De otra parte, no puede tampoco olvidarse que la Ley de las Cortes Generales 29/1985, de Aguas (en adelante, Ley de Aguas nacional), establece una serie de limitaciones expresas a la competencia de las Comunidades Autónomas que también se han infringido en la Ley que se impugna.
En efecto, de la Constitución derivan una serie de competencias en favor del Estado a las que éste no puede renunciar, y, a la vez, unos límites al ejercicio de la potestad legislativa autonómica que no pueden tampoco superarse, habiéndose concretado tales competencias estatales en la referida Ley de Aguas nacional. Quiere decirse, pues, que las competencias que el art. 149.1 de la C.E. atribuye al Estado le corresponden con independencia del carácter demanial de las aguas continentales, y, por tanto, con independencia de la expresada declaración del art. 1.2 de la Ley de Aguas nacional, aunque, inversamente, la calificación demanial de las aguas tampoco puede ser un obstáculo para las competencias asumidas por la C.A.C. Así se consagra, de forma expresa, en la Disposición adicional tercera de la misma Ley estatal, sin perjuicio de que, tras el implícito reconocimiento de esa potestad legislativa autonómica, por la propia Disposición se declaren aplicables en dicha Comunidad «los artículos de esta Ley que definen el dominio público hidráulico estatal y aquellos que supongan una modificación o derogación de las disposiciones contenidas en el Código Civil».
Asimismo, de la propia Ley nacional derivan otra serie de límites a la potestad legislativa autonómica, como consecuencia, no ya de la calificación como estatal del dominio público hidráulico, sino del sistema que configura el art. 149 de la Constitución, concretándose tales límites en que corresponderá al Estado la planificación hidrológica [arts. 1.3, 15 a) y 38 y ss.] y la realización de aquellas obras hidráulicas que, aun siendo intracomunitarias, se consideren de interés general [art. 15 a)], siendo, además, de aplicación prioritaria las normas contenidas en la Ley relativas al procedimiento, contratos y concesiones, expropiación y responsabilidad, por imperativo del art. 149.1.18.ª C.E.
El sistema competencial expuesto en materia de aguas permite afirmar, por tanto, la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2 y 3, y concordantes, de la Ley de Canarias impugnada.
b) Se alega, en segundo lugar, la inconstitucionalidad del art. 2.1, en relación con el art. 1.1, ambos de la Ley que se impugna, por incompetencia de la C.A.C. para declarar la demanialidad autonómica de las aguas, resultando infringidos los arts. 128.2 y 132.2 y concordantes de la Constitución, así como los límites impuestos a la competencia autonómica por la Ley de Aguas nacional. La razón en que se funda la inconstitucionalidad estriba en que sólo al Estado corresponde la competencia para hacer la declaración de «dominio público» sobre determinadas categorías de bienes como las aguas, por lo que al no haber reconocido la Ley impugnada esa titularidad, y contener la declaración implícita de las aguas continentales canarias como de dominio público autonómico, resulta infringido el sistema constitucional de atribución de competencias.
Sobre este particular, obsérvese que una de las excepciones establecidas en la Disposición transitoria tercera de la Ley de Aguas nacional es que la legislación canaria específica no puede afectar a los artículos de aquélla que «definen el dominio público hidráulico estatal», alcanzando tal condicionamiento no solamente a la simple decisión autonómica de declarar como dominio público (y del Estado, además) una específica categoría de bienes, sino a los demás elementos que dan sentido a esta definición, y en especial, a la intensidad con que debe entenderse la demanialidad de las aguas y al régimen de uso o aprovechamiento de esos bienes. La legitimidad de esta limitación se ampara, una vez más, en que la competencia de la C.A.C. sobre las aguas no es estatutaria, sino recibida por vía extraestatutaria, y, por tanto, sometida a condicionamientos o limitaciones legítimas, como la resultante de definir las aguas como dominio público del Estado.
Junto a ello, es indiscutible que las declaraciones genéricas de demanialidad sólo puede hacerlas el Estado. De ahí deriva una limitación necesaria de la competencia autonómica que se extiende, también, a la propia definición del régimen de ese demanio, por cuanto tan importante es la declaración de demanialidad como la fijación del régimen básico de ese demanio.
Las reservas al sector público de especies o categorías completas de bienes no pueden hacerse, en efecto, por cualquier Ley, sino que de la Constitución resulta que debe ser una Ley del Estado. La Ley a la que se refiere el art. 132.2 C.E. debe ser, naturalmente, una Ley del Estado, pero es que, además, si las Comunidades Autónomas pudieran decidir, mediante leyes sectoriales propias, el paso sucesivo a mano pública de categorías de bienes antes apropiados por los particulares, podría llegarse a la eliminación de la propiedad privada en unas Comunidades y en otras no. Con ello se diversificaría excesivamente el régimen de ejercicio de los derechos fundamentales en cada parte del Estado, lo que la Constitución (arts. 139.1 y 149.1.1.ª) no permite, máxime si se tiene en cuenta que la legislación civil, que debe contener una regulación mínima del derecho de propiedad, es también competencia del Estado. Por su parte, en relación a la propiedad hay un mínimo uniforme que debe conservarse (art. 149.1.1.ª), no siendo otro ese mínimo que la decisión misma sobre si la propiedad es pública o privada y los rasgos esenciales que definen a la primera. Y de la doctrina de la STC 58/1982, cabe seguir que una regulación autonómica de las aguas, por muy amplia que sea la competencia de la Comunidad Autónoma, siempre ha de respetar algunas decisiones básicas del Estado, entre las que se encuentra la relativa a la titularidad de esa categoría de bienes (aguas) y su régimen general (art. 149.1.8.ª C.E.), así como la disciplina general del aprovechamiento y uso de los mismos (art. 149.1.8.ª y 18.ª, en lo que atañe a las concesiones administrativas, de la C.E.).
En definitiva, son perfectamente legítimos los límites que la Ley de Aguas nacional ha impuesto a la legislación autonómica canaria, siendo por ello reprochable constitucionalmente la Ley que se impugna, en cuanto que regula aspectos básicos atinentes a la declaración demanial de las aguas y su régimen de aprovechamiento, que sólo puede estar contenido en la legislación del Estado.
c) La remisión de la disposición adicional tercera, párrafo segundo, de la Ley de Aguas nacional a los contenidos del Código Civil como límite a la legislación autonómica canaria debe estimarse válida y de necesario acatamiento. Primero, porque la limitación que se impone se justifica en las facultades que al Estado reserva el art. 150.1 de la C.E., que es el precepto usado para atribuir competencia a la C.A.C. en materia de aguas. Segundo, porque la remisión al Código Civil es un complemento necesario de la regulación que la Ley estatal contiene del dominio público hidráulico, no prohibiéndose con ello que la C.A.C. regula aspectos civiles, pero sí aquellos asuntos que tengan que ver con la titularidad de las aguas y su uso.
Con arreglo a estas premisas, resulta inconstitucional toda la regulación de las llamadas «entidades de gestión del agua», en cuanto afecta a las Comunidades y Heredamientos, ya que constituyen comunidades de bienes de Derecho privado en las que la situación jurídica de los partícipes, sus derechos y obligaciones, así como la personalidad jurídica, son materia específica del Derecho Civil, ajena a la competencia del legislador autonómico. No cabe, por lo demás, alegar que se trata de Derecho Civil especial, ya que ni en el Estatuto de Autonomía de Canarias, ni en la LOTRACA, existe título competencial alguno relativo a esta materia, ni la existencia de ese supuesto Derecho Civil especial ha sido reconocida con tal carácter por la doctrina o la jurisprudencia.
Resultan también inconstitucionales, por la misma razón, los siguientes preceptos de la Ley impugnada:
a') En relación a la planificación hidrológica de Canarias no se instrumenta mecanismo alguno de adaptación a la planificación de carácter general. A la luz del art. 29 de la Ley que se impugna, es evidente que se prescinde de cualquier intervención de la Administración del Estado para velar por la efectiva adecuación del Plan autonómico al Plan Nacional. Y lo mismo cabe decir respecto de los Planes insulares.
Pues bien, estas previsiones, que concuerdan con lo dispuesto en los arts. 5.1 y 8.4 de la misma Ley, no se ajustan, ciertamente, a las previsiones del legislador estatal. En efecto, en el art. 15 a) de la Ley de Aguas nacional se proclama que, en relación al dominio público hidráulico, el Estado ejercerá la planificación hidrológica, precisándose en el art. 38.2 y 5 que la planificación se realizará mediante los Planes Hidrológicos de Cuenca y el Plan Hidrológico Nacional y que, para velar por la adecuación entre ambas clases de Planes, se reserva al Gobierno la aprobación de los Planes de Cuenca en los términos que estime procedentes en función del interés general.
Se produce, pues, la disconformidad entre la legislación estatal y la canaria, la cual debe resolverse a favor de la primera, por cuanto la misma es resultado del ejercicio por el Estado de las competencias que le reservan los arts. 131.1 y 149.1.13.ª de la C.E., tal como viene a reconocer el propio art. 32.6 del E.A.C.
b') Por lo que respecta al sistema organizativo en materia de aguas, el art. 16 de la Ley estatal enumera una serie de principios, en los que se incluyen los que relaciona el art. 13 de la misma Ley, a los que habrá de ajustarse el régimen jurídico de la Administración hidráulica en las Comunidades Autónomas que, como Canarias, ejerzan competencia sobre el dominio público hidráulico en cuencas hidráulicas intracomunitarias.
Pues bien, en la Ley que se impugna se prescinde de la existencia del Delegado del Gobierno en la Administración hidráulica canaria, que viene, sin embargo, impuesta por el art. 16.1 c) de la Ley nacional incurriendo así en inconstitucionalidad.
Y en lo que concierne a las entidades de gestión del agua, es apreciable una discordancia entre el art. 21.3 de la Ley que se impugna y el art. 73.1 de la Ley de Aguas nacional, ya que, mientras que en éste se exige el dictamen del Consejo de Estado para que el organismo de cuenca pueda denegar la aprobación de los Estatutos y Ordenanzas de las Comunidades de usuarios, en aquél el dictamen queda referido al Consejo Consultivo de Canarias. Se produce, pues, un apartamiento de las normas comunes de procedimiento fijadas en la legislación estatal que no puede justificarse por las especialidades de la C.A.C., incurriéndose así en inconstitucionalidad.
c') Incurren, asimismo, en inconstitucionalidad los arts. 31.3 y 35.4 y 5 de la Ley que se impugna. Teniendo en cuenta que el Estado ostenta competencia exclusiva acerca de la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas (art. 149.1.18.ª C.E.) -legislación que, en el presente caso, debe entenderse que es la comprendida en la Ley de Aguas nacional- es claro que el art. 31.3 de la Ley canaria sólo puede estimarse constitucional si se entiende que el Plan Hidrológico Insular ha de respetar, en todo caso, el límite que fija el art. 52 de la Ley nacional (que el volumen anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos). Y, por otro lado, los párrafos cuarto y quinto del art. 35 deben también considerarse contrarios a los principios de publicidad y tramitación en competencia que consagra el art. 71.2 de la Ley nacional. Es cierto, en fin, que el art. 71.2 alude a determinados criterios de preferencia, pero tales criterios sólo jugarán en igualdad de condicionas, la cual no podrá verse alterada en virtud de la naturaleza jurídica, pública o privada, del empresario, ya que ello sería, además, contrario al derecho a la libertad de empresa que reconoce el art. 38 de la C.E.
d') En cuanto a la expropiación forzosa, y sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, se señala que al art. 33.5 no se pronuncia sobre la necesaria indemnización por la ocupación de determinados terrenos, a diferencia del expreso pronunciamiento al respecto en el párrafo cuarto del mismo art. 33, de manera que, ante la diversidad de soluciones para uno y otro caso, debe llamarse la atención sobre el hecho de que, si efectivamente esa diversidad de redacción supone un tratamiento distinto del sacrificio del propietario, se estará en presencia de un nuevo motivo de inconstitucionalidad.
Incurren, igualmente, en inconstitucionalidad los supuestos de expropiación sanción que se configura en el art. 45.1 y en la Disposición transitoria cuarta, 4.º, por cuanto ninguno de los dos encajan en la normativa que establece la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y, en particular, ninguno reúne los requisitos que para la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad establece dicha Ley en su art. 72. Asimismo, el supuesto que prevé la Disposición transitoria cuarta,4.º, da lugar a una grave situación de inseguridad de propietario, cuando no de arbitrariedad administrativa, puesto que la Administración puede optar entre la expropiación o la caducidad. Y no puede tampoco pasar desapercibido que supone una quiebra del principio non bis in idem, ya que el art. 69, apartados c) y d), ya tipifica ese supuesto como infracción administrativa.
e') Precisamente en relación al sistema sancionador, hay una evidente discordancia entre el art. 70.3 de la Ley que se impugna y el art. 109.2 de la Ley de Aguas nacional, que, no obstante, en los casos en que, como en Canarias, se trate de recursos intracomunitarios, en cuanto a la determinación de la competencia será la legislación autonómica la que, por semejanza con aquélla, adopte la decisión pertinente. En cualquier caso, desde el punto de vista procedimental habrá de estarse a la legislación estatal, que, con carácter preferente, no será ya la contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo, tal como dispone el art. 70.5 de la Ley que se impugna, sino la específica en la materia que, en desarrollo de la Ley de Aguas nacional, establece el Reglamento de la misma, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (arts. 328 y ss.). Por ello, cabe tachar de inconstitucional el referido art. 70.5.
d) Un nuevo bloque de preceptos son impugnados por vulnerar la garantía constitucional de la propiedad privada, de los derechos individuales y de la seguridad jurídica.
A tal efecto, se formulan, con carácter previo, una serie de consideraciones a propósito de la distinción entre vinculación y otras formas de afectación positiva de la propiedad privada, así como acerca de la generalización constitucional del principio indemnizatorio y de las consecuencias anudadas a la declaración de demanialidad, en relación a la seguridad jurídica, y al derecho a la indemnización. Esas consideraciones se centran, de una parte, en la distinción entre limitación y vinculación de la propiedad privada, ya que es la que puede dar la clave para determinar la procedencia de la indemnización. Indemnización, se añade, que se ha generalizado con el art. 33.3 de la Constitución hasta abarcar a las «expropiaciones legislativas». Y, de otro lado, se afirma que, más allá de los concretos bienes ya declarados de dominio público por el art. 132.2 C.E. -entre los cuales no se encuentran las aguas continentales-, sólo la Ley puede determinar qué bienes son de dominio público, quedando, no obstante, vinculado el legislador en esa determinación por los principios consagrados en los arts. 9.3 y 33.3 de la C.E.
A partir de estas premisas, y trayendo a colación el art. 128 del propio texto constitucional, la tesis de los recurrentes se concreta en que si el legislador adopta un criterio como es la declaración de dominio público, que supone el máximo grado imaginable de intervención administrativa, siendo suficiente para la tutela del interés público con un grado de intervención de menor intensidad y compatible, por tanto, con la subsistencia del dominio privado, estará incurriendo en inconstitucionalidad por infracción del art. 9.3 de la C.E. (interdicción de la arbitrariedad), en relación con el art. 33.3 (reconocimiento de la propiedad privada) y con el 38 (proclamación de la libertad de empresa en la economía de mercado). Y, en todo caso, si la tutela del interés público exigiese la atribución al dominio público, la garantía de la propiedad privada y de los derechos reconocidos en el art. 33 de la C.E., habría de aparejar siempre el derecho a la correspondiente indemnización a favor de los perjudicados.
Pues bien, sobre estas premisas, se procede a razonar la inconstitucionalidad de las Disposiciones transitorias cuarta y quinta:
a') La Disposición transitoria cuarta es, probablemente, donde se contiene el ataque más frontal a la propiedad y derechos reconocidos por el art. 33 de la C.E. y a los principios consagrados en el art. 9.3 del mismo Texto constitucional; ya que los particulares titulares de dominio o derechos privados a los que se refiere dicha disposición se ven, en efecto, obligados a optar de forma expresa, en el plazo de dos años, por inscribir o no su aprovechamiento en el Registro de Aguas del Consejo Insular correspondiente, anudándose a cada una de las opciones diversas consecuencias.
El resultado es que, con tal regulación, se incurre en inconstitucionalidad por diversas razones:
Primero, porque supone una privación total de sus derechos, sin indemnización, a los titulares de aguas no alumbradas o que, aun alumbradas, no se encuentren en efectiva explotación. Téngase en cuenta que esos derechos cuya privación sin indemnización opera la disposición que se impugna no son meras expectativas, sino que constituyen auténticos derechos o facultades integrantes del haz en que consiste la propiedad. Así sucede en el caso de aguas alumbradas y no explotadas, ya que su propietario puede a su voluntad ponerlas en venta o explotarlas de cualquier otra forma; y lo mismo cabe afirmar respecto de las aguas no alumbradas, ya que, aparte de que el derecho a alumbrar está expresamente reconocido como tal en el art. 23.1 de la Ley de Aguas nacional, es un hecho incontestable que en Canarias es totalmente habitual la enajenación o venta del subsuelo, siempre mediante contraprestación y con independencia del suelo, lo que demuestra el valor económico directo y propio del subsuelo, estén o no alumbradas las aguas en él existentes: valor económico del que resulta privado sin indemnización su propietario.
Segundo, porque supone una privación total de sus derechos, sin indemnización, a los titulares de aguas privadas procedentes de manantiales. Aunque los supuestos de explotación de aguas privadas procedentes de manantiales no resultan aludidos en la Disposición transitoria cuarta, dado que esta Disposición es la que recoge el régimen transitorio aplicable a los anteriores aprovechamientos privados, su inconstitucionalidad se debe a la omisión de la protección de esos aprovechamientos privados de manantiales. Inconstitucionalidad que, en último extremo, sería predicable de los preceptos de la Ley que sujetan todo aprovechamiento al régimen de concesión de dominio público; ya que, de esa forma, se priva de su derecho, sin indemnización, a los propietarios de manantiales.
Además, no cabe olvidar que la Ley de Aguas nacional, en su Disposición transitoria segunda, incluye el régimen de estos aprovechamientos privados, por lo que la Ley canaria es inconstitucional no sólo por vulneración del art. 33.3 de la C.E., sino también del art. 149.1.1.ª C.E., que reconoce a todos los españoles los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.
Tercero, porque la opción prevista en dicha Disposición transitoria cuarta viola el art. 132.2 y el art. 9.3, en relación con el 33.3, todos de la C.E.
Se infringe, en efecto, el art. 132.2 C.E.; ya que este precepto exige que la determinación de un bien como de dominio público sea directa consecuencia de la Ley, mientras que la Disposición transitoria cuarta que se impugna lo hace depender de la voluntad del titular del derecho, que es lo que, en definitiva, con la intervención meramente instrumental del Consejo Insular del Agua determinará la naturaleza pública o privada del bien.
Pero es que, además, mediante la opción prevista por la Disposición que se cuestiona se incurre en infracción del art. 9.3 (seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad), en relación con el art. 33; ya que son de tal entidad las limitaciones y prohibiciones que se imponen para el caso de optar por conservar la propiedad privada que, en el fondo, no existe realmente tal opción, sino que, arbitrariamente y con violación de la seguridad jurídica, se fuerza al actual propietario privado a renunciar, sin indemnización, a su propiedad y a convertirse en concesionario de un nuevo bien demanial. Las razones son claras. El propietario privado no puede gozar de la protección administrativa, lo que supone una evidente coacción, equivalente a lo que la doctrina califica de acoplamiento indebido de potestades, debiendo a ello sumarse la prohibición del apartado 3.2 de dicha Disposición transitoria cuarta, según el cual, a los propietarios que opten por seguir siéndolo se les prohíbe la realización de cualquier clase de obras o la alteración del régimen del aprovechamiento o su caudal «sin que previamente se obtenga una concesión ordinaria que ampare la totalidad de la explotación». Esta previsión es por sí misma inconstitucional; ya que, en supuesto idéntico, la Ley de Aguas nacional (Disposición transitoria tercera) lo que prohíbe es el incremento de los caudales totales utilizados, así como las condiciones o régimen de aprovechamiento, pero no prohíbe la realización de obras. Obras sin las que inevitablemente, se produce la pérdida total del caudal aprovechable.
En definitiva, no es real la opción, sino que, contrariamente a la seguridad jurídica y a la interdicción de la arbitrariedad, se fuerza a la incorporación de los aprovechamientos privados al dominio público y a la conversión de los propietarios en concesionarios.
Finalmente, en cuarto lugar, esta Disposición transitoria cuarta incurre en inconstitucionalidad porque no prevé la indemnización correspondiente a las lesiones que se causan a los actuales propietarios de aprovechamientos de aguas privadas. Se infringen así los arts. 33.3 y 106.2 de la Constitución; ya que, en el supuesto de optar por conservar la propiedad privada de las aguas, se pierde la protección administrativa, así como el derecho a alterar el régimen del aprovechamiento y a realizar obras, y se pierde, en fin, el derecho de libre disposición de la propiedad, que queda condicionado a la autorización administrativa; mientras que si opta por inscribir el aprovechamiento en el Registro de Aguas -opción que viene arbitrariamente forzada- se produce ya directamente la pérdida de la propiedad y la conversión del título en una concesión administrativa; pues es evidente que en ningún caso se puede equiparar al derecho real pleno de domino un mero título administrativo de aprovechamiento que, por principio, comporta la sujeción del concesionario a los poderes de la Administración concedente.
Por ello, también en el caso de optar por la inscripción en el Registro de Aguas, el propietario del aprovechamiento sufre lesiones que exigen una indemnización.
b') La inconstitucionalidad alcanza, igualmente, a la Disposición transitoria quinta, por vulneración del art. 9.3 (prohibición de la retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales y seguridad jurídica), en relación con el 33.3 (exigencia de indemnización para toda la privación de bienes y derechos), ambos de la Constitución.
e) De la regulación contenida en la Disposición transitoria sexta, en relación con los arts. 4.4 y 42 a 50, todos de la Ley que se impugna, pueden distinguirse dos supuestos: Primero, el relativo a conducciones e instalaciones existentes que no se incluyan en una red insular, las cuales sólo podrán ser utilizadas hasta la promulgación del Plan Hidrológico Insular, sin que la prohibición de utilización lleve aparejada la correspondiente indemnización, vulnerándose así el art. 33.3 de la C.E.; y segundo, el relativo a conducciones e instalaciones existentes que se incluyan en una red insular. En este caso, si el propietario de la conducción se niega a incluirla en la entidad única que disponga de todas las conducciones, o si los propietarios no llegan a constituir la entidad o no solicitan el otorgamiento de la concesión, la Administración no está obligada a expropiar, sino que puede o no poner en marcha la red o hacerlo mediante nuevas conducciones; de manera que, dado que sobre estas conducciones recae la prohibición de uso, queda al arbitrio de la Administración el indemnizar tal privación de las facultades de aprovechamiento y disfrute inherentes a la propiedad; vulnerándose, pues, el art. 33.3 de la C.E., que exige la indemnización de toda privación de bienes y derechos. Pero si el propietario cumple todas las condiciones y se le otorga la concesión, hay que tener en cuenta que esa opción resulta forzada; ya que, de no acogerse a ella, se queda sujeto al puro arbitrio de la Administración en cuanto a la obtención de indemnización por la privación del aprovechamiento de la conducción; produciéndose, pues, la señalada inconstitucionalidad. Inconstitucionalidad que se manifiesta en que las conducciones hasta ahora privadas quedan afectas al servicio público e incorporadas al demanio público; con lo que los actuales propietarios son privados de su propiedad sin indemnización; también en que los propietarios se ven forzados a agruparse en una entidad única, con lo que, aparte de ser privados de la libertad de asociación, esa privación se produce por ley ordinaria; lo cual resulta contrario a los arts. 22, 53.1 y 81.1 de la C.E.; en que los propietarios quedan privados, sin indemnización, de la libre disposición de su propiedad, ya que se les obliga a contratar y a hacerlo con sujeción a tarifas y no con arreglo a los precios que se fijen en el marco de la libertad de contratación y de la libre empresa (art. 38 de la C.E.); y, finalmente, en que la propia configuración del transporte como servicio público viola el art. 139 de la C.E., al negar en Canarias un derecho que se ostenta en el resto del territorio nacional.
Por todo ello, la Disposición transitoria sexta, en relación con los arts. 4.3 y 42 y concordantes, debe estimarse inconstitucional.
f) También se extiende la inconstitucionalidad a los arts. 4.2 y 51 a 54, mediante los cuales se declara como servicio público regional «la producción industrial de agua mediante técnicas de potabilización, desalinización, depuración u otras semejantes». La inconstitucionalidad resulta de la infracción del art. 139.1 de la Constitución, puesto que de esa manera no se tiene en Canarias el mismo derecho que en cualquier otra parte del territorio; derecho que se encuentra amparado por la libertad de empresa (art. 38).
Más en concreto, la inconstitucionalidad del art. 52.1 se pone de manifiesto por cuanto, al obligar a los promotores de nuevas urbanizaciones y asentamientos de población en zonas turísticas y a las industrias que impliquen elevado consumo de agua a garantizar, mediante producción industrial que no incida sobre las aguas terrestres, recursos suficientes para el fin previsto, se le priva, en contra de la igualdad consagrada en el art. 14 de la C.E., a proceder a la titularidad de aprovechamientos de aguas terrestres.
Y, de otra parte, obliga a poner a disposición de la Administración, sin indemnización y, por tanto, en contra del art. 33.3 de la C.E., el agua residual depurada que no sea reutilizada en las propias necesidades.
g) Por último, la Disposición transitoria tercera incurre en inconstitucionalidad por infracción del art. 139 de la C.E., en cuanto reconoce a los aprovechamientos de aguas públicas una duración inicial inferior a la que se reconoce en el resto del territorio por la Disposición transitoria primera de la Ley de Aguas nacional. También vulnera el art. 33.3 de la C.E., ya que se reduce sin indemnización la duración de las concesiones -o, al menos, al no regular las condiciones de las prórrogas de la duración inicial, se deja al arbitrio de la Administración- y se admiten (inciso final del apartado 2 y apartado 3 en general) modificaciones de la concesión en perjuicio del concesionario, sin el equivalente económico compensador.
Concluyó suplicando de este Tribunal dicte Sentencia declarando inconstitucionales y nulos los preceptos impugnados. Mediante otrosí, solicitó, de acuerdo con el art. 88.1 de la LOTC, se recabe del Parlamento de Canarias el expediente de elaboración de la Ley impugnada, dándose vista del mismo para que puedan ser formuladas las alegaciones pertinentes.
3. Por providencia de 30 de septiembre de 1987, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, así como dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de Canarias, por conducto de sus respectivos Presidentes, y al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen pertinentes. Se acordó, igualmente, recabar del Parlamento de Canarias el expediente de elaboración de la Ley impugnada y la publicación de la incoacción del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y «Boletín Oficial de Canarias» para general conocimiento.
4. El 7 de octubre de 1987 quedó registrado en este Tribunal el escrito por el que el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Cámara no se personaría en el procedimiento, ni formularía alegaciones, poniendo, no obstante, a disposición del Tribunal las actuaciones de la misma que pudiera precisar.
Asimismo, mediante escrito que tuvo entrada el 26 de octubre de 1987, el Presidente del Senado solicitó se tuviera por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.
5. El Abogado del Estado, mediante escrito presentado el 22 de octubre de 1987, se opuso a la demanda de inconstitucionalidad en atención a las siguientes alegaciones:
a) Con carácter previo, se señala que, dada la similitud de planteamientos y objetivos de la Ley aquí impugnada y de la nacional de 2 de agosto de 1985, necesariamente muchas de las argumentaciones que ahora se hacen valer por los recurrentes son coincidentes, sin perjuicio de las naturales adaptaciones, con las que utilizaron en el recurso que también dirigieron contra la Ley de Aguas nacional, de manera que otro tanto ocurrirá con las de esta representación, que, dando por reproducidas, las consideraciones de naturaleza general ya formuladas ante el Tribunal en el recurso de inconstitucionalidad núm. 944/85 y sus acumulados 987, 988 y 977 de 1985, tratará de ajustarse, en el presente escrito, al esquema y a los concretos planteamientos de los recurrentes, contestando puntualmente cada una de sus impugnaciones.
b) Sobre la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 1, 2 y 3 y concordantes de la Ley, se alega como primer motivo que dichos preceptos infringen el sistema constitucional de distribución de competencias en la materia.
No obstante, la articulación de este motivo se revela como una impugnación de la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto (LOTRACA), de la que pretende derivarse la inconstitucionalidad de los referidos artículos de la Ley canaria. Baste, sin embargo, para rechazar este primer motivo, con recordar el reconocimiento de los propios recurrentes de la improcedencia de tal planteamiento y, a la vez, con afirmar, por contra, que la Ley canaria de aguas ha sido dictada en uso de las facultades que fueron transferidas a Canarias mediante la utilización del mecanismo constitucional previsto en su propio Estatuto (art. 35); es decir, a través de la LOTRACA, cuya constitucionalidad es un dato incuestionable en este procedimiento, y del que debe partirse para afirma, sin rodeos, que en su virtud corresponde a la C.A.C. las competencias que menciona el art. 34 A.2) de su Estatuto de Autonomía.
c) Nada hay que manifestar -afirma seguidamente el Abogado del Estado respecto a las consideraciones que formulan los recurrentes sobre la exclusiva competencia estatal para declarar las aguas como de dominio público. Ahora bien, no puede aceptarse la tesis de que la Ley autonómica deba contener un reconocimiento explícito de las competencias del Estado en base al art. 132.2 de la C.E., ni tampoco cabe apreciar que los arts. 1.1 y 2.1 impugnados contengan una declaración implícita de que las aguas que discurren por la Comunidad Autónoma sean de dominio público. Y ello porque la declaración general de que las aguas, con la extensión que fija el art. 2 de la Ley estatal de Aguas, constituyen el dominio público hidráulico del Estado, está hecha en la Ley nacional y sólo una lectura interesada del art. 2.1 de la Ley autonómica que se impugna permite afirmar que contiene una declaración implícita de demanialidad. Más aún: ni siquiera la amplitud de los términos con que aparece redactado este art. 2.1 permite sostener la impugnación que se formula, puesto que las titularidades que se atribuyen a la C.A.C. lo son «de acuerdo con lo señalado en el artículo anterior»; art. 1 que claramente refiere el contenido normativo de la Ley a las materias relacionadas con el dominio público hidráulico y que, asimismo, insiste en que esas competencias se refieren a todo lo relativo a la producción, uso, aprovechamiento, transporte y distribución del agua.
No hay lugar, por tanto, a considerar que la Ley impugnada contiene una declaración implícita de que las aguas continentales canarias son del dominio público autonómico, con lo que decae el fundamento mismo de la impugnación.
d) Son objeto, asimismo, de impugnación, la previsión relativa a las llamadas «entidades de gestión del agua», la omisión de la figura del Delegado del Gobierno en la Administración Hidráulica canaria y el art. 33.5, por el riesgo de no interpretarse con arreglo a la Constitución.
Por lo que respecta a las «entidades de gestión del agua» (arts. 17 a 22), hay que señalar que en el suplico de la demanda no se citan como objeto de impugnación, pero es que, además, la impugnación carece de todo fundamento desde el momento en que ni constituyen comunidades de Derecho privado, ni sobre ellas entra en juego competencia alguna relativa al Derecho Civil, bastando remitirse a la calificación que incorpora el propio art. 17.4 de la Ley.
De otra parte, sobre la no mención del Delegado del Gobierno, es evidente que, sin perjuicio de lo que más tarde se dirá, el simple hecho de que la Ley no aluda a tal extremo no significa, por sí solo, que las previsiones de la Ley nacional sobre el particular sean inaplicables.
Y en cuanto al reproche dirigido contra el art. 33.5 no puede ser más inconcreto, ya que todos los artículos que integran el ordenamiento corren idéntico riesgo de ser interpretados contrariamente a la Constitución, debiéndose recordar, en fin, que la misión que corresponde al Tribunal Constitucional no es la de prevenir riesgos, sino la de corregir infracciones efectivas de la Constitución.
e) La inconstitucionalidad de los arts. 21.3, 29, 31.3, 33.5, 35.4 y 5 y 70.5, se apoya en la simple confrontación de los mismos con las previsiones de la Ley nacional de Aguas, por cuanto, a juicio de los recurrentes, aquéllos desconocen, alteran o modifican la regulación contenida en dicha Ley estatal.
Pues bien, como punto de partida hay que rechazar el criterio implícito en el que se apoya la impugnación, y que no es otro que el de considerar, sin mayores matizaciones, que una Ley nacional ordinaria, como es la Ley de 2 de agosto de 1985 puede servir como parámetro para medir la constitucionalidad de una Ley autonómica. Como antes se dijo, transferidas a Canarias por la Ley Orgánica 11/1982 las facultades recogidas en el art. 34 A.2) de su Estatuto «con toda la amplitud prevista en el art. 150 de la Constitución», es evidente que, en materia de aguas superficiales y subterráneas nacientes y recursos geotérmicos, captación, alumbramiento, explotación, transformación y fabricación, distribución y consumo de agua, su potestad legislativa no conoce más límites que los que resulten de las cuestiones reservadas en exclusiva al Estado y que, por su naturaleza, no sean susceptibles de transferencia o delegación. Reserva indisponible que encaja, por lo demás, plenamente en el ámbito que ha configurado la Disposición adicional tercera, 2.º, de la Ley nacional de Aguas.
Quiere todo ello decir, por tanto, que fuera de las materias que por su propia naturaleza son de la competencia indisponible del Estado (arts. 132.2 y 149.1.8.ª de la C.E.), la C.A.C. puede ejercitar las competencias que le reconoce el art. 34 A.2) de su Estatuto en la forma que juzgue más conveniente a sus intereses públicos peculiares, sin que las normas de la Ley nacional de Aguas, fuera de lo dicho, puedan suponer una limitación o servir para contrastar la constitucionalidad de las que, en uso de su legítima potestad, puede dictar.
De este modo, una vez constatado que los artículos que aquí se impugnan para nada afectan al Código Civil o a la definición de lo que es dominio público hidráulico ninguna tacha de inconstitucionalidad cabe oponerles, ya que se refieren al órgano consultivo que debe rendir un informe preceptivo y no vinculante para modificar o denegar la aprobación de los Estatutos u Ordenanzas de las Entidades de Gestión del agua (art. 21.3), al específico Plan Hidrológico de Canarias (art. 29), a la autorización de pequeños aprovechamientos de aguas pluviales o fluyentes para autoconsumo (art. 31.3), al contenido parcial de las concesiones de producción y aprovechamiento de bienes del dominio público hidráulico (art. 33.5), al establecimiento de reglas justificadas de criterios de prioridad y limitación en las ofertas que se presenten para el otorgamiento de concesiones (art. 35.4 y 5) y a una remisión a la legislación general de procedimiento administrativo (art. 70.5).
f) El cuarto de los motivos de inconstitucionalidad se fundamenta en las supuestas vulneraciones de la garantía constitucional de la propiedad privada, de la prohibición de disposiciones retroactivas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales y del principio de seguridad jurídica, dirigiéndose la impugnación contra las Disposiciones transitorias tercera, cuarta, quinta y sexta, así como, en relación con ellas, contra los arts. 4.2 y 3, 42 y concordantes, 45.1 y 51 a 54 de la Ley.
Pues bien, con carácter previo, puede afirmarse al respecto que no cabe abordar el análisis de tales preceptos desde los planteamientos que se mantienen acerca del alcance, naturaleza y contenido del derecho de propiedad privada; planteamientos anclados en los arts. 350 y 408 del Código Civil, olvidando que, como ha señalado la STC 31/1987 (fundamento jurídico 2.º), la propiedad privada «ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan profunda que impide contemplarla hoy como una figura reconducible al tipo abstracto descrito en el art. 348 del Código Civil...».
Es, en efecto, generalmente admitida, la flexibilidad o plasticidad actual del dominio, lo que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae, correspondiendo a los poderes públicos (arts. 40, 45, 128 y 130 de la C.E.) delimitar en cada supuesto el contenido esencial del derecho de propiedad. Contenido esencial que no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida ésta como parte integrante del derecho mismo.
Asimismo, conviene tener presente que, por prescripción expresa de la Ley nacional de Aguas (Disposiciones final primera y derogatoria, 1) los preceptos del Código Civil tan sólo serán de aplicación en lo que no se oponga a sus disposiciones. Y es también oportuno recordar la doctrina de la STC 166/1986 (fundamento jurídico 13.º), a propósito de la incidencia de ese cambio en la concepción del derecho de propiedad sobre el instituto de la expropiación forzosa.
Además, en el momento en que entró en vigor la Ley 10/1987 no existía en Canarias ningún tipo de propiedad privada sobre aguas continentales renovables, superficiales o subterráneas, cauces de corrientes naturales, lechos de lagos, lagunas o embalses superficiales en cauces públicos, ni tampoco sobre los acuíferos subterráneos, por cuando, por disposición del art. 2 de la Ley nacional 29/1985, de Aguas, todos esos bienes son de dominio público hidráulico. Lo único que, a la entrada en vigor de la Ley que se impugna, existe en Canarias son derechos de aprovechamiento sobre esos bienes, amparados en alguno de los títulos administrativos admitidos en la legislación general o en la específicamente aplicable en las islas.
Finalmente, puede ya anticiparse que el recto entendimiento de los preceptos impugnados no parece que sea coincidente con la interpretación que de muchos de ellos hacen los recurrentes.
Sobre estas premisas, el Abogado del Estado procede a desarrollar su análisis en los términos siguientes:
a') Del tenor de la Disposición transitoria cuarta resulta evidente que se establece una opción voluntaria y que se respetan íntegramente los legítimos derechos de aprovechamientos preexistentes que sus titulares «mantendrán en los mismos términos que regían antes de la aprobación de esta Ley».
Esto significa que el hecho de que no se haga mención a los titulares de aguas no alumbradas, ni a los de aguas alumbradas que estén en explotación, no significa que se les prive de tales derechos (de alumbramiento y explotación) sin indemnización, ya que, como es evidente, para alumbrar o explotar aguas en las islas Canarias era preciso, antes de la nueva Ley, la pertinente autorización administrativa (véanse los arts. 1 y concordantes del Decreto de 14 de enero de 1965). Sin esa autorización no existe el derecho jurídicamente protegible, pero si, por contra, tal derecho de aprovechamiento existe, éste queda sometido a lo previsto en la Disposición transitoria que comentamos. Por otro lado, el régimen aplicable a las autorizaciones de alumbramiento es el previsto en la Disposición transitoria quinta.
No es cierto, de otra parte, que no se mencione a los titulares de aguas procedentes de manantiales, ya que para ellos está prevista la opción en el apartado 1 de esta Disposición transitoria cuarta, como tampoco lo es que, en virtud de la opción que se establece, los recursos hidráulicos queden integrados en el dominio público por decisión de su titular, ya que las aguas, y cuanto especifica el art. 2 de la Ley nacional de Aguas, forman parte del dominio público por causa de ella misma, de acuerdo con el art. 132.2 de la C.E.
Por último, no cabe calificar de arbitraria a la Ley por el hecho de no extender a quien no inscriba su aprovechamiento en el Registro Insular de Aguas la protección del mismo, dado que ello no es más que un efecto natural de la no inscripción común a todo tipo de Registros Públicos; como tampoco puede sustentarse esa arbitrariedad en el hecho de que quienes no inscriban su derecho no podrán realizar obras ni alterar el régimen de su aprovechamiento, ya que no es sino la consecuencia anudada al mantenimiento de las correspondientes titularidades en sus términos actuales, una vez que cualquier obra supone una alteración que afecta al régimen de aprovechamiento.
b') De la Disposición transitoria quinta se dice que priva a los titulares de autorizaciones administrativas de obras de alumbramiento del derecho consolidado a la apropiación de las aguas que alumbren. Sin embargo, teniendo en cuenta que tales autorizaciones, según la legislación especial vigente en Canarias hasta la nueva Ley, no amparaban ese supuesto derecho de apropiación, no puede decirse que la nueva Ley no los respete. Si el título atributivo de tal derecho era la vieja Ley de Aguas, ahora hay que decir que el supuestamente «consolidado derecho a la apropiación de las aguas que alumbren» resulta inviable, no por causa de la Disposición transitoria que comentamos, sino como consecuencia de la Ley 29/1985, que ha incluido todas las aguas en el dominio público.
c') Las razones en las que pretende apoyarse la inconstitucionalidad de la Disposición transitoria sexta, en relación con los arts. 4.3 y 42 y concordantes de la Ley, son igualmente inconsistentes. Sin pronunciarse respecto del futuro, esta disposición no hace sino permitir que las conducciones existentes sigan siendo utilizadas en las mismas condiciones hasta la aprobación del Plan Hidrológico Insular. Es tan sólo en ese momento cuando resultarán de aplicación las previsiones de los arts. 42 y concordantes de la Ley, que, en realidad, son los que propiamente se impugnan ahora, aunque sus previsiones sean de futuro.
Pues bien, con referencia a las previsiones de la Ley en orden al servicio público de transporte de aguas es donde las alegaciones de los recurrentes se muestran más infundadas porque realmente no se comprende cuál podría ser la regulación legal que no suscitara sus reticencias. Al parecer, únicamente no se suscitarían si la regulación legal del transporte de agua no existiera, dado que -según dicen-, tanto si las actuales conducciones se integran en la futura red insular como si quedan fuera de ella, sus derechos quedan vulnerados.
Frente a esos criterios, bien puede decirse que la regulación legal no puede ser más razonable y justificada. Partiendo de la necesidad de racionalizar, optimizar y de velar por la regularidad del abastecimiento de agua a industrias y poblaciones, la Ley canana asegura la tutela de los intereses generales que le están encomendados, mediante la declaración del transporte de agua como un servicio público y la previsión del establecimiento futuro de redes insulares de transporte. Es claro que esas redes futuras se establecerán cómo, dónde y cuándo más convenga a los intereses públicos, sin que los propietarios actuales de conducciones de agua tengan derecho a exigir que las mismas se incluyan en tales redes futuras. Se incluirán si es posible o conveniente, ya que no es imaginable que, necesariamente, las redes de transporte deban discurrir por donde lo hacen las actuales conducciones privadas. No obstante, la propia Ley declara que ello se hará «aprovechando en lo posible las conducciones e instalaciones ya existentes». En el caso de que tal inclusión no se produzca, los propietarios de conducciones de agua siguen, sin embargo, conservando su titularidad dominical. No se les priva de ella.
Las vinculaciones positivas a las que, por el contrario, deban ajustarse quienes vean sus conducciones incluidas en las redes insulares son perfectamente acordes con el sentido actual del derecho de propiedad al que anteriormente ya se ha aludido.
d') En relación a los arts. 4.2 y concordantes 51 y 54, hay que decir que el art. 14 de la C.E. no puede impedir que los poderes públicos traten de ordenar y racionalizar los consumos de agua mediante la previsión de que los promotores de nuevas urbanizaciones y asentamientos que impliquen un elevado consumo de agua garanticen mediante su producción industrial recursos suficientes, por cuanto esta previsión legal parte de una situación de insuficiencia de recursos, de suerte que, solamente mediante la obligatoria producción industrial, puede garantizarse el derecho de los futuros pobladores de las urbanizaciones y asentamientos a gozar de los recursos necesarios para atender a sus necesidades.
Es evidente, en cualquier caso, que quienes produzcan industrialmente agua dulce lo harán en virtud de la previa concesión administrativa, que no les hace dueños del agua, sino tan sólo titulares del derecho de depurarla y de usarla en lo que baste a las necesidades de la urbanización o asentamiento de que se trate. Fuera de ellas, las aguas han de ser entregadas a su titular, la Administración, para que las use en la forma que mejor convenga, sin que exista privación del supuesto derecho de propiedad de las aguas sobrantes, ya que simplemente ese derecho de propiedad no existe.
e') Por último, carece de fundamento la alegada vulneración del art. 139.1 de la C.E. por el hecho de que la Disposición transitoria tercera establezca para los aprovechamientos de aguas públicas una duración inicial inferior a la que se establece para el resto del territorio nacional por la Disposición transitoria primera de la Ley 28/1985, por cuanto, como ha señalado el Tribunal Constitucional en la STC 37/1981 el principio de igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del territorio nacional «no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional se tienen los mismos derechos y obligaciones».
En consecuencia, concluyó el Abogado del Estado suplicando de este Tribunal dicte Sentencia declarando constitucional la Ley impugnada.
6. Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal Constitucional el 6 de noviembre de 1987, el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal, en representación del Parlamento de Canarias, formuló las siguientes alegaciones:
a) Con carácter previo se afirma, en relación a la competencia legislativa de la C.A.C. para la regulación de las materias que constituyen el objeto de los preceptos impugnados de la Ley Canaria de Aguas, que la LOTRACA responde a una doble finalidad, consistente en la general equiparación competencial de la C.A.C. con las Comunidades del art. 151, y la ya más singular de atender a su «peculiaridad geográfica y tradicional sistema de Régimen Económico y Fiscal». Tampoco cabe desconocer que la transferencia tiene por objeto, en el marco global del art. 149.1, «aquellas competencias directamente relacionadas con la especificidad y necesidades del archipiélago», de manera que si no se desconocen los extremos indicados, es jurídicamente legítimo defender que, por efecto de la LOTRACA, la competencia legislativa de la C.A.C. alcanza, para darle legitimidad constitucional, a los preceptos de la Ley que se impugna.
De otra parte, el juicio de legitimidad constitucional sobre la Ley debe tomar como marco de referencia dos clases de condicionamientos o limitaciones materiales: los dimanantes del reparto constitucional de competencias, que han quedado explicitados de la Ley nacional de Aguas (en concreto, en la Disposición adicional tercera), y, en segundo lugar, los derivados de las previsiones constitucionales primordialmente relativas a derechos fundamentales. En todo caso, las restricciones que encuentran fundamento en los títulos competenciales que la Constitución reserva al Estado, son las únicas que en el orden competencial deben ser tenidas en cuenta a efectos de la resolución de la controversia planteada, respecto de lo cual cabe ya afirmar que el art. 1 de la Ley que se impugna ha efectuado un reconocimiento implícito de la restricción sobre la definición de la titularidad de las aguas, aceptándose la limitación que ello comporte en cuanto al alcance de la competencia legislativa.
En efecto, la Ley Canaria de Aguas tiene solamente por objeto la fijación del régimen jurídico del dominio público hidráulico en Canarias, careciendo de toda base el planteamiento que sostiene la parte recurrente de que, por una parte, esa Ley, además, ha declarado el dominio público hidráulico autonómico y que, por otra, ha regulado cuestiones relativas al régimen jurídico de la propiedad privada. De este modo queda delimitado correctamente el ámbito de control de constitucionalidad en la controversia planteada, que ha de reducirse a la verificación del respeto por parte de la Ley Canaria de Aguas de las restricciones contenidas en la Disposición adicional tercera de la Ley nacional y de las previsiones constitucionales sobre derechos fundamentales, que pudieran haber sido vulneradas al ajustarse las situaciones jurídicas preexistentes al nuevo régimen jurídico demanial de las aguas.
b) Por lo que atañe a los fundamentos jurídico-procesales del recurso planteado, cabe afirmar la falta de legitimación en sus promotores, ya que, más allá de la mera literalidad de los arts. 162.1 a) de la C.E. y 32 de la LOTC, no es posible sostener con un mínimo de fundamento que el art. 162.1 de la C.E. y el apartado 1 del art. 32 de la LOTC, contenga una norma de legitimación activa de cincuenta Diputados y Senadores en cualquier proceso de control de constitucionalidad de las Leyes- Sobre este particular, dicho en síntesis, el Parlamento de Canarias mantiene que la legitimación de Diputados y Senadores, agrupados en número no inferior a cincuenta, pudiera tener -a diferencia de los restantes órganos legitimados- la naturaleza de un derecho subjetivo donde el interés protegido deriva de la relación dialéctica mayoría-minoría, aunque no cabe reconocer ese interés cuando el acto legislativo ha sido generado en el seno de una organización distinta -la de la C.A.C.- de la que no forman parte, ni han podido, por tanto, participar en el proceso jurídico-político de formación de la Ley. Consecuentemente, admitir la legitimación de cincuenta Diputados y de cincuenta Senadores para impugnar mediante recurso de inconstitucionalidad Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley de las Comunidades Autónomas, no es adoptar un criterio «amplio» en la cuestión de la legitimación, sino, sencillamente, adoptar un criterio contrario a la Constitución.
La Constitución no prevé expresamente -pero de igual manera no lo prohíbe- que la iniciativa del control de constitucionalidad de las leyes de las Comunidades Autónomas parta de las propias y respectivas Comunidades. Es la LOTC la que en el art. 32210 impide, lo que explica que, en tal situación, los miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas -y también sus órganos ejecutivos discrepantes de las decisiones de las mayorías políticas parlamentarias vertidas en una ley, se vean forzados a recurrir al expediente de interesar de la dirección de la formación política en la que se integran, y que cuente con representación suficiente en las Cortes Generales, la interposición del correspondiente recurso de inconstitucionalidad a través de sus Diputados o Senadores. Producido ello, la tutela del interés cuya titularidad corresponde a los Diputados regionales, se canaliza a través de un sujeto intermediario (Diputados o Senadores), sin que formalmente pueda manifestarse reproche, aunque, en cualquier caso, tan sólo podrán recurrir a esta vía los Diputados regionales que pertenezcan a formaciones políticas que cuenten con, al menos, cincuenta Diputados o Senadores, y con absoluta independencia del número de Diputados con que cuente en el Parlamento regional; es más, ni siquiera es preciso que tal fuerza política cuente con representación en dicha Cámara.
Por tanto, la legitimación de cincuenta Diputados o Senadores puede convertirse en un instrumento formalmente incuestionable para la desnaturalización de la iniciativa del control de inconstitucionalidad, que queda muy lejana de la tutela del interés de las minorías parlamentarias frente a las decisiones de la mayoría que puedan representar una violación de la Constitución. Se justifica así, en definitiva, la afirmación de que el art. 162.1 de la C.E. no alcanza al reconocimiento de legitimación de cincuenta Diputados o Senadores para interponer recurso de inconstitucionalidad contra Leyes de Comunidades Autónomas, procediendo, en consecuencia, la inadmisibilidad del presente recurso por falta de legitimación de los recurrentes.
c) A la vista del contenido de los impugnados arts. 1, 2 y 3 de la Ley Canaria de Aguas, hay que concluir que carece de fundamento la imputación de inconstitucionalidad que se formula, y ello tanto en relación a las limitaciones que se apoyan en el art. 149.1 de la C.E., como a las que se pretenden derivar de la Disposición adicional tercera de la Ley nacional de Aguas. Al igual que resulta infundada la específica mención de inconstitucionalidad dirigida contra el art. 2. 1, en relación con el art. 1.1, basada en la infracción de los arts. 128 y 132 de la C.E. y de las limitaciones impuestas por la Ley nacional.
En efecto, de la mera lectura del texto del art. 2.1, resulta evidente que la pretendida inconstitucionalidad carece de toda base, por cuanto no hay en el mismo declaración alguna, explícita o implícita, del dominio público hidráulico. Resulta por ello gratuita la denuncia de haberse infringido, de una parte, los arts. 128 y 132 de la C.E. y, de otra la Disposición adicional tercera de la Ley nacional de Aguas.
No obstante, con carácter más general, la tesis de los recurrentes es que los preceptos referidos -y en especial, el señalado art. 2.1- incurren en inconstitucionalidad, ya que no sólo proceden de demanializar las aguas, sino que se adentran en la fijación del régimen jurídico de dichos bienes, lo que es una cuestión ajena a su disponibilidad en virtud de la Disposición adicional tercera de la Ley nacional de Aguas. Y es que, a su juicio, la definición del dominio público hidráulico estatal no atañe en exclusiva a la simple decisión de declarar como dominio público una específica categoría de bienes, ya que alcanza igualmente a los demás elementos que dan sentido a esa definición (especialmente, el régimen de uso y aprovechamientos); es decir, se sostiene que la competencia para declarar el dominio público de unos bienes implica, por conexión, la competencia para fijar su régimen jurídico básico.
Junto a ello, la cobertura de la competencia estatal para fijar ese régimen jurídico básico se trata de localizar en el art. 149.1.1.ª y 8.ª de la C.E., con lo cual quedaría desprovisto de toda competencia de la materia. Esta misma consecuencia final, que entraría incluso en contradicción con la propia Disposición adicional tercera de la Ley nacional, evidencia, sin embargo, la inconsistencia de la tesis que se examina, debiendo quedar despejada toda duda respecto de la constitucionalidad de los preceptos impugnados.
Tampoco, en fin, esa pretendida inconstitucionalidad puede prosperar cuando trata de ampararse, a su vez, en la inconstitucionalidad que se imputa a la LOTRACA. Afirmación que debe ser rechazada, dado que, en cuanto al uso incorrecto del art. 150 de la C.E. y a la presunta discriminación en su aplicación, carece de toda operatividad en el plano del análisis jurídico-constitucional, ya que no cuenta con respaldo normativo alguno, y en lo que respecta a la excepción que comporta dicha Ley Orgánica en el cumplimiento de los plazos y procedimiento constitucional para la ampliación de competencias en forma alguna se ha producido, una vez que el art. 150.2 de la C.E. da plena cobertura a tal posibilidad.
d) También han de ser rechazadas las imputaciones de inconstitucionalidad que se dirigen contra determinados preceptos de la Ley por invasión de la competencia exclusiva del Estado en la materia legislación civil.
En concreto, carece de fundamento la afirmación de que la legislación canaria haya regulado materias referidas a las Comunidades de Derecho privado, ya que el art. 23 se ha limitado a establecer unas medidas para el ajuste al nuevo régimen jurídico demanial de las aguas definido por la legislación estatal de unas instituciones que han perdido la razón de su existencia.
De otra parte, la falta de reconocimiento doctrinal o jurisprudencial no es prueba inequívoca de la inexistencia de un Derecho Civil especial. Antes bien, la misma formulación de la Disposición adicional tercera al restringir la limitación material de la competencia de la C.A.C. sólo a artículos que modifican o derogan el Código Civil, pudiera ser indicativa del criterio que al respecto mantiene el legislador estatal.
Y en lo que se refiere a que la Ley canaria regula la materia civil por excelencia, la propiedad privada se ha de resaltar que dicha Ley tiene como objeto de regulación el dominio público hidráulico y no la propiedad privada de las aguas, instituciones ésta sustituida por aquélla desde la aprobación de la Ley nacional de Aguas.
e) No son, igualmente, de recibo las infracciones que se denuncian de la Ley nacional de Aguas en materia de planificación hidrológica. Los arts. 15 y 38.2 y 5 de la Ley nacional encuentran apoyo constitucional, entre otros, en el art. 149.1.22.a de la C.E., de manera que la planificación hidrológica que se menciona en el apartado a) del indicado art. 15 ha de entenderse referida a «las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma». Por ello, dado que las aguas en Canarias discurren solamente por el territorio de dicha Comunidad, ha de concluirse que las previsiones del art. 15 de la Ley nacional no son aplicables, estando la C.A.C. plenamente legitimada, al amparo de su Estatuto, para, en el ejercicio de su potestad legislativa, establecer las previsiones contenidas en los arts. 29, 5.1 y 8.4, en la materia de planificación hidrológica.
La confrontación que los recurrentes realizan entre los señalados artículos de la Ley impugnada y los apartados 5 y 6 del art. 38 de la Ley nacional, en orden a la competencia de aprobación de planes hidrológicos, no puede desconocer, además, las siguientes circunstancias:
Primero, la dudosa constitucionalidad del apartado 6 del art. 38, por cuanto extiende la competencia del Estado a la aprobación de Planes Hidrológicos sobre una materia que, en el caso de Canarias, tratándose de aguas en cuencas intracomunitarias, no le está reservada por la Constitución, tal como reconoce expresamente la propia Ley nacional de Aguas en sus arts. 15 y 16. Extensión que, por lo demás, se apoya en una discutible remisión del art. 38.6 al 16, al hacer pasar, erróneamente, a este artículo como fundamento de las competencias de las Comunidades Autónomas en aguas intracomumtarias.
Segundo, debe tenerse en cuenta que la singularidad del ámbito geográfico sobre el que opera la planificación hidrológica de Canarias hace virtualmente imposible que exista disconformidad entre la legislación estatal y la legislación canaria. Por ello, la Disposición adicional tercera de la Ley nacional reconoce a la C.A.C. una competencia legislativa especifica, de acuerdo con su Estatuto y con la LOTRACA en materia de aguas.
Tercero, que el Estatuto haya ejercitado facultades que en orden a la planificación le reserva la Constitución en los arts. 131.1 y 149.1.13.ª resulta harto dudoso. Que, más en concreto, el art. 149.1.13.ª de la C.E. sea uno de los títulos competenciales habilitantes de la Ley nacional de Aguas puede ponerse en tela de juicio si consideramos la dificultad conceptual de admitir que la «planificación general de la actividad económica» pueda referirse al dominio público estatal, es decir, a bienes o cosas extracomercio. También, si se interpreta el concepto de «bases» en el sentido material de previsiones o directrices básicas y no en el sentido formal de régimen jurídico básico. En definitiva, bien puede afirmarse que el Estado «no ha planificado el demanio público hidráulico» o, si se quiere «la actividad económica relacionada con el aprovechamiento de las aguas», sino que se ha limitado a fijar, de acuerdo con el art. 149.1.22.ª de la C.E., el marco jurídico de la planificación hidrológica en relación con el dominio público hidráulico.
f) La vulneración por los arts. 16.1 c) y 21.3 de la Ley que se impugna de los principios organizativos contenidos en los arts. 13 y 16 de la Ley nacional de Aguas, determinante de la inconstitucionalidad de aquéllos, carece de toda consistencia, siendo procedente, antes bien, el cuestionar la legitimidad constitucional de la interpretación que el legislador estatal hace del concepto «bases» con apoyo en el art. 149.1.18.a de la C.E.
De otra parte, respecto de la sustitución del Consejo de Estado por el Consejo Consultivo de Canarias, difícilmente puede considerarse que vulnere el art. 149.1.18.ª de la C.E. en lo relativo al procedimiento legislativo común, siendo obvio, en todo caso, que la exigencia de dictamen del Consejo de Estado va dirigida a un órgano de la Administración Hidráulica del Estado, como es el organismo de Cuenca, siendo inaplicable a las Comunidades Autónomas.
g) Tampoco son inconstitucionales los arts. 31.3 y 35.4 y 5 de la Ley canaria de Aguas, ya que la tesis de que el legislador canario ha de establecer el mismo régimen de aprovechamientos de las aguas que se prevé en el art. 52 de la Ley nacional, no puede ampararse en el título competencial que respecto de contratos y concesiones establece el art. 149.1.18.ª de la C.E. a favor del Estado. Todo ello, sin perjuicio de que la imputación de inconstitucionalidad parte del presupuesto falso de que los sujetos afectados son los propietarios de pequeños aprovechamientos, confundiéndolos con los propietarios del predio o finca a los que se atribuye en régimen de concesión el aprovechamiento de las aguas de referencia.
Y en cuanto a la discordancia entre las previsiones del art. 35.4 y 5 de la Ley canaria y el 71.2 de la Ley nacional, se señala que la inconstitucionalidad de aquél sólo podrá prosperar si se parte del condicionamiento pleno de la legislación canaria a la legislación estatal o de que, la inclusión, entre los factores de selección, de la naturaleza pública o privada del empresario, afecta al contenido esencial de la libertad de empresa, lo que resulta sumamente discutible.
h) Se rechaza, asimismo, la inconstitucionalidad del art. 70.5 de la Ley canaria, ya que no hay base suficiente para afirmar que, por la remisión que opera el referido precepto, se disponga la exclusión de la aplicación de los arts. 328 y ss. del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, dado que el art. 2.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece que sus normas procedimentales sancionadoras sólo serán aplicables en defecto de otras especiales que continúen en vigor.
i) La impugnación de la Disposición transitoria cuarta, por suponer, según los recurrentes, una privación total de sus derechos, sin indemnización, a los titulares de aguas no alumbradas o que, aun alumbradas, no se encuentren en efectiva explotación, no viene acompañada de la precisión de qué derechos son los afectados, lo cual resulta ineludible, máxime cuando dicha disposición lo que viene a regular es una opción de inscripción del aprovechamiento en el correspondiente Registro de Aguas. No se acierta a comprender, en efecto, cómo mediante la regulación de una opción se modifica la titularidad dominical, a lo que debe sumarse el hecho de que, conforme a la legislación anterior, si bien las aguas subterráneas eran apropiables, el derecho de propiedad sobre las no alumbradas no existía. Se regulaba, sí, el derecho a alumbrar aguas, pero ello no equivale a derecho de propiedad. No cabe hablar, por tanto, de derechos adquiridos en este caso.
Por su parte, sobre la no inclusión en el apartado 1 de esta Disposición transitoria cuarta de las aguas manantiales, los recurrentes parecen desconocer que en dicha previsión sí hay expresa mención «a quienes vinieren utilizando aguas procedentes de manantiales».
La infracción del art. 132.2 de la C.E. que trata de deducirse de la opción que la Disposición transitoria cuarta de la Ley canaria otorga en orden a conservar la propiedad privada de las aguas subterráneas, parte de un defectuoso entendimiento de la Ley nacional de Aguas, en la cual tan sólo se hace referencia a un régimen de aprovechamiento privado de aguas, definidas éstas como de domino público, régimen que coexiste con el de la concesión y que no afecta a la demanialidad de las aguas, que no quedan, por ello, a expensas, en cuanto a su calificación, de la voluntad de determinadas personas.
Igualmente son erróneas las consideraciones que se formulan sobre la arbitrariedad de la Ley (art. 9.3 de la C.E.), por cuanto lo que hay que enjuiciar no es lo que hizo o debió hacer el legislador, sino si la Ley es conforme a la Constitución. Si no lo es, no puede decirse que sea «arbitraria», sino inconstitucional.
Conviene advertir, de otro lado, que con el ejercicio de la opción prevista a favor de la concesión no surge un «nuevo bien demanial», pues todas las aguas son demaniales, no debiéndose confundir «propiedad privada de las aguas» con «régimen privado de aprovechamientos de agua». Por tal razón, son rechazables las imputaciones de arbitrariedad y vulneración de la seguridad jurídica que se mantienen en relación a las limitaciones y prohibiciones impuestas en el caso de no optar por la concesión.
Más en particular, la limitación prevista en el apartado 3.2 de esta Disposición transitoria cuarta, consistente en la prohibición de realizar cualquier obra, no incurre en inconstitucionalidad por vulneración del art. 139 de la C.E., ya que, frente a lo que se afirma, no existe diferencia entre el apartado 3.2 de la Disposición transitoria cuarta de la Ley canaria y el apartado 3 de la Disposición transitoria tercera de la Ley nacional, por cuanto la referencia en esta última a la «modificación de la condiciones o régimen de aprovechamiento» ha de incluir necesariamente la realización de obras. Y, en todo caso, el art. 139 de la C.E., como ha señalado el Tribunal Constitucional, no puede ser entendido como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio se tengan los mismos derechos y obligaciones.
El reproche que se formula contra el apartado 6 de la misma Disposición transitoria cuarta se apoya, igualmente, en una lectura errónea, pues en dicho apartado se está haciendo referencia a la cesión de las concesiones administrativas, objeto de la Disposición transitoria cuarta.
En definitiva, es necesario insistir en que el ejercicio de la opción por la inscripción de los aprovechamientos de aguas en el Registro es resultado de la libre voluntad de los interesados, y que éstos, en ningún caso, tienen la condición de «propietarios de aguas», en virtud de reconocimiento por la Ley nacional, pues esta Ley declara de dominio público todas las aguas enunciadas en la definición del art. 2, y establecer sobre ellas dos regímenes de utilización, uno de concesión y otro de aprovechamiento privado (disposiciones transitorias segunda y tercera), siendo característica de éste último llevarse a cabo en las mismas condiciones que con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley.
j) Respecto de la disposición transitoria quinta hay que afirmar que no existe limitación, ni privación, de un derecho individual. La Ley nacional de aguas ha declarado a éstas de dominio público, modificando el Código Civil y derogando la legislación vigente hasta ese momento, de manera que en esta disposición transitoria quinta viene a preverse la situación de los titulares de autorizaciones administrativas concedidas con anterioridad al nuevo régimen jurídico estatal; previsión que se hace de acuerdo con éste.
La ambigüedad e imprecisión del recurso se pone de manifiesto en la inconstitucionalidad que se denuncia de la disposición transitoria sexta, en relación -se dice- con los arts. 4.3 y 42 y concordantes, de la propia Ley canaria.
En cualquier caso, adviértase que el apartado 1 de la Disposición transitoria sexta se refiere a las conducciones que puedan ser incluidas en una red, razón por la cual no puede estar haciendo referencia a aquellas conducciones que el art. 42 impide se incluyan en una red. De manera que, en dicha disposición, no se está incluyendo una prohibición de utilización de aquellas conducciones, sin perjuicio de que la prohibición dimanante de este apartado 1 de la Disposición transitoria sexta no alcanza al ejercicio de las facultades dominicales sobre las conducciones de agua, sino a la actividad mercantil de transporte de aguas, toda vez que dicho transporte es declarado servicio público por la Ley.
Tampoco se produce una privación de derechos, ni siquiera restricción en el ejercicio del derecho de propiedad, en relación a las conducciones de agua incluidas en una red insular, pues el derecho se conserva en su plenitud. Lo único que se prohíbe es la utilización de esos bienes -las conducciones- para llevar a cabo una actividad que corresponde a un servicio público, si no se cumplen los requisitos exigidos.
La tacha de inconstitucionalidad que se imputa a la opción prevista para la obtención de una concesión para el transporte del agua, por vulnerar los arts. 33.3, 22, en relación con el 53.1 y 81.1, 38 y 39, todos de la Constitución, debe ser descartada en atención a argumentos ya expuestos, señalándose ahora que la mención al art. 38 de la C.E. no guarda relación con el supuesto -a no ser que se quiera decir que dicha previsión imposibilita la declaración de una actividad como servicio público-; y en cuando al contenido del derecho de asociación, basta remitirse a la doctrina de la STC 67/1 985.
Lo mismo hay que decir, por último, respecto de la pretendida inconstitucionalidad del art. 4.2 y concordantes (arts. 51 a 54). En especial, el apartado 1 del art. 52 no vulnera el art. 14, ni tampoco el art. 33.3, ambos de la C.E. En relación a este último, conforme al art. 4.2 de la propia Ley, la depuración de las aguas tiene la condición de servicio público, razón por la cual no puede sostenerse que el agua depurada sea de propiedad privada y, consiguientemente, que la puesta a disposición de la Administración de los excedentes equivalga a la privación de bienes y derechos prevista en el referido art. 33.3.
k) Por lo que atañe a la Disposición transitoria tercera, se desconoce en el recurso planteado que en el apartado 2.º de dicha Disposición expresamente se prevé «la indemnización correspondiente a la efectiva minoración», y en cuanto a la duración del plazo de las concesiones también se incurre en error, pues, al contrario de la Ley nacional (Disposición transitoria primera), que fija una duración máxima de setenta años (salvo que el título fije otra inferior), en la Ley canaria se fija como máxima la que señale el título, de manera que, si el título tiene una duración superior a setenta años, resultará más ventajosa que la norma estatal.
En suma, una vez más olvida la parte actora que la Disposición adicional tercera de la Ley nacional de Aguas contiene un reconocimiento de la competencia legislativa de la C.A.C. para regular todo cuanto no afecte a la definición de dominio público o a los artículos que modifican o derogan disposiciones del Coligo Civil, siendo dicha competencia legislativa de carácter pleno, cuyo ejercicio, en modo alguno, puede significa vulneración del art. 139 de la C.E., dado que la competencia de Canarias no consiste en la «reproducción» literal de la Ley nacional.
Por todo ello, se concluye solicitando la desestimación del recurso, acompañándose a las alegaciones copia del dictamen emitido por el Consejo Consultivo de Canarias sobre los fundamentos jurídicos expuestos por la parte recurrente.
7. Con fecha 7 de noviembre de 1987 compareció don Javier Varona Gómez- Acedo, Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias, en representación legal del mismo, formulando las siguientes alegaciones:
a) En relación a las graves dudas de inconstitucionalidad que, a juicio de los recurrentes, plantea la LOTRACA, con lo que quedaría viciado el título habilitante que permite a la C.A.C. dictar la Ley objeto del recurso, debe tenerse en cuenta que la única limitación que establece el art. 150.2 de la C.E. no es de orden cuantitativo, sino cualitativo, consistente en que las materias cuya titularidad se transfieran o deleguen «por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación».
Tampoco es constitucionalmente correcto, tal como se hace en el recurso, vincular el sistema de acceso a la autonomía con la posible utilización de los mecanismos previstos en el art. 150.1 y 2 de la C.E., tachando a este precepto de excepción genérica del procedimiento general de acceso a la autonomía, ya que el sentido de la técnica del art. 150.2 es genéricamente la de operar como una fórmula correctora de los efectos acumulativos de competencias en favor del Estado que puede producir la cláusula residual del art. 149.3 de la C.E.
De igual falta de fundamento adolece la pretendida desigualdad que pudiera crear la utilización de leyes generales de transferencias en favor de unas Comunidades Autónomas y no de otras, ya que son los distintos datos de partida los que justifican la desigualdad de tratamiento, siendo ejemplo paradigmático de ello la propia materia a la que se refiere el presente recurso. Y es que difícilmente puede concebirse que las aguas en Canarias puedan tener un común tratamiento legal o competencial al del resto del territorio continental.
Y asimismo, el distinto grado de rigidez de las Leyes de transferencias respecto de los Estatutos de Autonomía tampoco presenta relevancia alguna para las competencias de la C.A.C. que derivan de su propio Estatuto y de la LOTRACA.
b) En cuanto al sistema constitucional de distribución de competencias en materia de aguas, a la C.A.C. le corresponden las previstas en los arts. 29.6 y 34 A.2) de su Estatuto, en relación con las transferencias operadas por la LOTRACA, mientras que la competencia que al Estado le reserva el art. 149.1.22 de la C.E. no es directamente aplicable en Canarias, dada la ausencia del supuesto de hecho en que se basa (existencia de aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma).
Por lo demás, en el plano de la legislación ordinaria, la Ley nacional de Aguas, de forma taxativa y expresa, ha recogido en su Disposición adicional tercera su propio alcance y vigencia en la C.A.C.; Disposición de la que se desprende que el legislador estatal da por supuesta la competencia legislativa de la C.A.C., quedando ésta únicamente subordinada a la Ley estatal en cuanto a la definición del dominio público hidráulico estatal y en lo que suponga una modificación o derogación de las disposiciones contenidas en el Código Civil.
La dificultad reside en la determinación del alcance del término «definición» del dominio público hidráulico estatal, debiéndose rechazar, no obstante, el criterio de los recurrentes que por tal consideran no sólo la declaración de demanialidad, sino además el régimen jurídico de ese demanio, el uso y aprovechamiento de los bienes, la planificación hidrológica, el sistema organizativo e, incluso, el régimen sancionador, y ello porque si el término «definición» pudiera ser entendido en sentido tan amplio carecería de sentido la singularidad con que se concibe dicha Disposición adicional tercera. Además, siendo inaplicable en la C.A.C. la reserva competencial a favor del Estado del art. 149.1.22 de la C.E., los títulos competenciales que en materia hidráulica le asisten hay que referirlos a los previstos en los apartados 1, 13, 18 y 23 del propio art. 149.1, sin que pueda darse a lo básico una acepción tan amplia que vacíe de contenido las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas.
Y en cuanto a la restricción derivada de la remisión al Código Civil, bien puede afirmarse que, tras la doctrina de la STC 37/1987, la legislación civil no constituirá un obstáculo tan rígido como para entender excluida toda afección de esta índole en el ejercicio de competencias asumidas por las Comunidades Autónomas.
c) Alegan los recurrentes que el art. 2.1 de la Ley que impugnan, en relación con el art. 1.1 de la misma, incurre en inconstitucionalidad por incompetencia de la C.A.C. para declarar la demanialidad autonómica de las aguas, infringiéndose los arts. 128.2 y 132.2 y concordantes de la C.E., así como los límites impuestos a la competencia autonómica por la Ley de Aguas.
Pues bien, la Ley recurrida no contiene una declaración expresa de la demanialidad de las aguas, ya que el art. 1.1, al definir el objeto de la Ley, da por supuesta la preexistencia del dominio público hidráulico, y el art. 2.1 atribuye a la C.A.C. la titularidad de los derechos, obligaciones y potestades que la legislación nacional reconoce al Estado respecto del dominio público hidráulico. Quiere ello decir, por tanto, que el implícito reconocimiento del dominio público hidráulico que contiene la Ley recurrida es subsiguiente a la declaración demanial que contiene la Ley nacional y cuyo implícito límite acepta el legislador autonómico.
Cuestión distinta es, no obstante, la atribución de la titularidad de las facultades insitas en tal dominio público a la C.A.C., lo que se fundamenta en que ni el art. 132, ni el 128.2, ambos de la C.E., son previsiones que operen el reparto competencial, por cuanto éste queda remitido al juego de los arts. 148 y 149 de la C.E. y de las normas estatutarias. De ahí que nada se oponga a que la gestión del dominio público estatal así declarado por Ley sea asumida por las instituciones propias de las Comunidades Autónomas si, a tal efecto, disponen de título competencial suficiente.
d) Si a la disponibilidad del legislador autonómico sólo pueden oponerse los límites contenidos en la Disposición adicional tercera de la Ley nacional de Aguas, en los términos y con el alcance ya vistos, resulta evidentemente errónea la tesis de los recurrentes que mantiene la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley que impugnan por contravenir la Ley nacional de Aguas.
Pero es que, además, tampoco se observan las contradicciones esenciales que se señalan:
En primer término, respecto a la remisión al Código Civil, el recurso no plantea ni concreta aspecto alguno de la Ley impugnada que suponga modificación o derogación de normas civiles que no se haya operado ya por la propia Ley nacional. En este sentido, conviene indicar, en particular, que la regulación de las denominadas «entidades de gestión del agua» (arts. 17 y ss. de la Ley autonómica) no tienen carácter de comunidades de bienes de derecho privado que impropiamente se les atribuye en el recurso, sino el de Comunidades de usuarios con la naturaleza de «Corporaciones de Derecho Público», adscritas al Consejo Insular, tal como expresamente prevé el art. 17.4 de la propia Ley.
En segundo lugar, la planificación hidrológica a que se refieren los arts. 24 y siguientes, atañe a la elaboración y contenido de los planes hidrológicos de interés regional e insular y dejan abierta su adaptación, en cuanto sea aplicable, al Plan Hidrológico Nacional (art. 29.1) de forma tan expresa que difícilmente puede entenderse que se invada o menoscabe la competencia estatal en la planificación general.
En tercer lugar, en lo relativo al apartado dedicado al sistema orgánico concebido por la Ley recurrida -materia tan genuinamente propia de la C.A.C.-, se sigue el criterio de la Ley nacional respecto a la presencia de los Consejos Insulares de los distintos sectores e instituciones afectados, sustituyendo tan sólo a los órganos de la Administración estatal por sus homólogos de la propia Administración.
Y en cuarto y último lugar, la impugnación del art. 31.3, por cuanto remite al Plan Hidrológico Insular la determinación del volumen máximo que puede ser aprovechado sin título administrativo especial en los pequeños aprovechamientos destinados al autoconsumo, debe admitirse la legitimidad de esa opción, sin que pueda considerarse vulnerado el art. 149.1.18.ª de la C.E.
E igual consideración ha de merecer la previsión contenida en el art. 35.4, ya que en las bases que regulan los contratos o concesiones administrativas existen de forma inveterada criterios de selección, previendo unas preferencias que, si son razonables, en nada suponen un atentado al principio de igualdad.
e) Se impugnan también diversos preceptos por vulnerar, a juicio de los recurrentes, la garantía de la propiedad privada, los derechos individuales y la seguridad jurídica. Los motivos en que se funda la impugnación son en su mayoría reproducción de los ya expuestos en el recurso de inconstitucionalidad presentado frente a la Ley nacional de Aguas, de manera que, habiéndose vinculado la Ley Autonómica objeto del presente recurso a las determinaciones de la Ley nacional resulta innecesario abordar el examen de los aspectos comunes, centrando la cuestión tan sólo en los aspectos peculiares de dicha Ley.
Al respecto, debe señalarse, en primer lugar, que la omisión en que incurre la Ley en orden a la regulación transitoria de los aprovechamientos provenientes de los manantiales -lo que, sin duda, se debe a su escasa relevancia en el Archipiélago- no puede considerarse motivo de inconstitucionalidad. Dada la supletoriedad del Derecho estatal resulta inviable la denunciada vulneración de los arts. 33.3 y 149.1 de la C.E.
Tampoco el contenido de los apartados 1.2 de la Disposición transitoria quinta vulneran los arts. 9.3 y 33.3, dado que su contenido se limita a declarar la pervivencia de las autorizaciones administrativas de las obras de alumbramiento anteriores a la Ley. Además, tan sólo se exceptúa o limita la posibilidad de ejecutar obras por debajo de la cota del nivel del mar o que pueda suponer peligro de salinización o sobreexplotación, por lo que, aunque tal limitación no figurase expresamente recogida en la inicial autorización de obras, debe entenderse implícita en ellas como reiteradamente ha manteniendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, STS de 26 de octubre de 1983).
Por su parte, la Disposición transitoria sexta sólo se refiere al régimen de utilización de las conducciones hasta que sea promulgado el Plan Hidrológico Insular, lo que no significa, sin embargo, que, promulgado dicho Plan, las conducciones en cuestión no puedan ser utilizadas. En tal caso, su régimen de utilización queda enmarcado por la disyuntiva de que las conducciones no incluidas en la red insular seguirán con su anterior régimen, o, por el contrario, si tales conducciones se integran en la red y sus propietarios se niegan a incluirlas en la entidad única, ello constituye causa justificada de interés social a efectos de su expropiación. Disyuntiva que, sin embargo, no puede considerarse contraria a la Constitución, dado que tan sólo prevé su interés social a efectos de aplicar la legislación expropiatoria en los supuestos en que los propietarios de las mismas opten por su no integración en la red insular, pero sin excepcionar la aplicación en todos sus términos de la legislación expropiatoria.
Finalmente, la obligación impuesta a los promotores de nuevas urbanizaciones y asentamientos de población en zonas turísticas y a las industrias que impliquen elevado consumo de agua de que garantice su producción industrial no puede ser atentatoria al principio de igualdad (art. 14 de la C.E.), puesto que el supuesto fáctico del que parte el imperativo legal -profunda escasez de agua en el Archipiélago y eclosión turística justifica el distinto tratamiento diferenciado. No se discrimina, por otra parte, a «los promotores de nuevas urbanizaciones o industrias», sino que se pone un condicionamiento de índole urbanística -y, por tanto, definidor del contenido del derecho de propiedad del suelo- a este tipo de asentamiento en la C.A.C.
Concluyó la representación del Gobierno de Canarias suplicando de este Tribunal Constitucional dicte Sentencia, desestimando el recurso y declarando la plena constitucionalidad de la Ley impugnada.
8. Por providencia de 1 de febrero de 1988, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó dar vista a las partes personadas en el recurso del expediente de elaboración de la Ley impugnada, recibido del Parlamento de Canarias, al objeto de que, en el plazo común de diez días, pudieran examinarlo y formular las alegaciones que estimasen al respecto procedentes.
9. El Abogado del Estado, mediante escrito presentado el 5 de febrero de 1988 manifestó no tener nada que alegar respecto de la documentación y antecedentes que ha podido examinar, si bien, añadió, que, dado que el expediente de elaboración de la Ley ha sido recabado por el Tribunal a instancia de la parte recurrente, el principio de contradicción procesal obliga a que, de cuanto puedan manifestar como complemento o adición de lo expuesto en su escrito de demanda, se dé traslado a la Abogacía del Estado, a fin de que pueda, a su vez, realizar en contestación, las manifestaciones o alegaciones oportunas.
10. Por su parte, el Comisionado de los Diputados recurrentes, señor Trillo Figueroa, compareció mediante escrito presentado el 12 de febrero de 1988, señalando que el expediente de la Ley al que ha tenido acceso está únicamente constituido por varios ejemplares del «Boletín Oficial del Parlamento de Canarias» y el dictamen núm. 26 del Consejo Consultivo de Canarias, habiéndosele negado el acceso a las alegaciones presentadas por el Gobierno y por el Parlamento de Canarias, pese al evidente interés que su conocimiento entraña para el recurrente.
Asimismo, se advierte que el escrito por el que se interpuso el recurso de inconstitucionalidad no pretende cuestionar la constitucionalidad de la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto (LOTRACA), debiendo ser entendidas las referencias a dicha Ley Orgánica como un argumento para demostrar que los preceptos del EAC y de la propia LOTRACA deben ser interpretados conforme al espíritu de la Constitución.
Concluyó suplicando de este Tribunal le sea concedida vista de las alegaciones formuladas por el Gobierno y el Parlamento de Canarias, así como plazo para formular las pertinentes alegaciones complementarias.
11. La Sección Cuarta de este Tribunal, por sendas providenciase 15 de febrero de 1988, acordó no haber lugar a lo solicitado por el Abogado del Estado y por el Comisionado de los Diputados recurrentes, por no existir precepto alguno que autorice el trámite de alegaciones complementarias solicitadas.
12. Por providencia de 30 de enero de 1990, el Pleno señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 31 del mismo mes y año.
1. Propone, en primer lugar, el Parlamento de Canarias una cuestión procesal. Se opone, en efecto, a reconocer legitimación para recurrir a los más de cincuenta Diputados o Senadores de las Cortes Generales, más allá de los estrictos términos de los arts. 162.1 a) de la Constitución, y 32.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), por carecer, en puridad, de interés jurídicamente protegible para impugnar actos legislativos formados en Instituciones u organizaciones en las que no se integran, sin haber participado, por tanto, en el proceso de formación de la Ley.
Esta objeción, cuya admisibilidad vedaría la entrada en el conocimiento del recurso, no puede ser, sin embargo, aceptada. Los preceptos antes citados, en concreto, el art. 32.1 de la LOTC, reconocen legitimación para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad contra, entre otras, las disposiciones normativas y actos de las Comunidades Autónomas con fuerza de Ley a cincuenta Diputados y cincuenta Senadores, sin que, de otra parte, entre los legitimados para ejercitar dicho recurso frente a las Leyes de las Comunidades Autónomas se incluya a los órganos ejecutivos o a fracciones de los órganos parlamentarios de las respectivas Comunidades Autónomas (art. 32.2 de la LOTC). Es cierto que con ello los miembros de las Asambleas Legislativas autonómicas y los órganos ejecutivos de las mismas no pueden por sí mismos impugnar a través del recurso de inconstitucionalidad las propias Leyes de la Comunidad Autónoma, cuando der tenor literal de los arts. 161.1 a) y 162.1 a) de la Constitución tal posibilidad no podía anticipadamente descartarse.
Pero de lo que se trata ahora es de la legitimación de los cincuenta y cinco Diputados de las Cortes Generales para recurrir contra la Ley canaria 10/1987, de Aguas. Legitimación que, dados los términos de los señalados arts. 162.1 a) de la Constitución, y 32.1 de la LOTC, hay que reconocer plenamente en el presente supuesto, ya que, como se dijera en la STC 86/1982, «cuando cincuenta Senadores o más -o cincuenta Diputados o más, cabe afirmar ahora- deciden formular un recurso de inconstitucionalidad están poniendo de manifiesto la existencia de un interés público objetivo en el que el Tribunal Constitucional desarrolle su función de garantizar la supremacía de la Constitución mediante el enjuiciamiento de la Ley impugnada», ya que, cabe añadir, es el orden constitucional, y no los intereses privados, lo que justifica la legitimación. En consecuencia, procede entrar en el enjuiciamiento de los motivos de inconstitucionalidad planteados.
2. El primero de los motivos de inconstitucionalidad que se formulan se dirige formalmente contra los arts. 1, 2, 3 y concordantes de la Ley de Aguas de Canarias.
Hay que advertir, en principio, que la estimación del mismo conduciría a la declaración de inconstitucionalidad de casi toda la Ley, globalmente considerada, dado que dicho motivo se fundamenta en que el propio título legitimador de la Ley, concretamente la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de Transferencias Complementarias para Canarias, aprobada, conjuntamente, con su Estatuto, está viciado de raíz. De manera que sin hacer extensiva la impugnación a la referida Ley Orgánica, sí se cuestiona su validez constitucional para servir de cobertura a la Ley autonómica en materia de aguas, y ello porque, a juicio de los recurrentes, no es constitucionalmente admisible la transferencia masiva de competencias que por medio de aquélla se ha efectuado a favor de la C.A.C., suponiendo una utilización excesiva e incorrecta del art. 150.1 y 2 de la Constitución.
Esta tesis de los recurrentes no puede, sin embargo, ser aceptada. En efecto, el art. 1 de la Ley Orgánica 11/1982 ha transferido a la C.A.C. la potestad legislativa en materia de aguas que no se encuentre constitucionalmente reservada al Estado, dando así plena efectividad a la competencia prevista en el art. 34 A.23 del E.A.C. Se trata, pues, de una competencia que, referida a las «aguas superficiales y subterráneas, nacientes y recursos geotérmicos; captación, alumbramiento, explotación, transformación y fabricación, distribución y consumo de aguas para fines agrícolas, urbanos e industriales», no correspondía al Estado sino en virtud de la cláusula residual de atribución de competencias del art. 149.3 de la Constitución, razón por la cual queda totalmente a salvo la competencia que, en esta materia, los diferentes apartados del art. 149.1 de la Constitución han reservado al Estado. Quiere decirse, pues, que el Estado ha transferido a la C.A.C., mediante la correspondiente Ley Orgánica, una competencia que, siendo de titularidad estatal, por su propia naturaleza ninguna duda plantea en su efectiva transferencia, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 150.2 de la Constitución. Decae así, por ello (y sin que se puedan hacer en este proceso más consideraciones en torno a la constitucionalidad de la L.O. 11/1982), el primero de los motivos de inconstitucionalidad invocados.
Por lo demás, debe recordarse que este Tribunal Constitucional, en su STC 227/1988, en el fundamento jurídico 17, con ocasión de enjuiciar la constitucionalidad de la Disposición adicional tercera de la Ley nacional 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, no dudó en reconocer ya, aun cuando fuera implícitamente, la constitucionalidad de la transferencia a la C.A.C. de la potestad legislativa retenida por el Estado en materia de aguas superficiales y subterráneas efectuada por medio de la Ley Orgánica 11/1982.
3. La inconstitucionalidad en la que, a juicio de los recurrentes, incurre el art. 2.1, en relación con el art. 1.1, de la Ley de Aguas de Canarias, por ser incompetente la C.A. para llevar a cabo la declaración de demanialidad de las aguas (a la que, según se afirma, procede), carece, igualmente, de fundamento, y no porque la C.A.C. pueda proceder a la demanialización de las aguas globalmente consideradas o de algún tipo o clase específico de aguas en su ámbito territorial, sino, simplemente, porque los artículos impugnados no hacen esa declaración sino que parten de su existencia. Los recurrentes sustancialmente mantienen la legitimidad de los límites que a la competencia de la C.A.C. en materia de aguas ha impuesto la Ley nacional 29/1985, de Aguas, en su Disposición adicional tercera y nada hay, en principio, que objetar al respecto, por cuanto que, en la señalada STC 227/1988 (fundamento jurídico 14), ya se declaró, en atención a las diversas consideraciones expuestas en dicho fundamento jurídico y en relación al art. 1.2 de la Ley nacional de Aguas, que «corresponde al legislador estatal en exclusiva la potestad para excluir genéricamente del tráfico jurídico privado las aguas continentales, consideradas como un género de bienes naturales o un recurso natural unitario, y para integrarlas en el dominio público del Estado».
Por tanto, es evidente que si el art. 2.1, en conexión con el art. 1.1, ambos de la Ley que se impugna, hubieran procedido a declarar la demanialidad de unas aguas que la propia Ley nacional hubiera dejado al margen de tal declaración, necesariamente habría que concluir apreciando la inconstitucionalidad de dichos artículos por incompetencia de la C.A.C. Es indispensable, sin embargo, que la Ley nacional de Aguas no ha excepcionado a las aguas continentales del archipiélago canario de la declaración de bienes integrantes del dominio público hidráulico estatal, por lo que no cabe imputar a la Ley autonómica una demanialización que el Estado ha hecho previamente.
Además, y por si ello no fuera bastante, hay que añadir que el propio tenor literal de los arts. 1.1 y 2.1 confirma que la Ley de Aguas de Canarias no ha procedido a ninguna demanialización, sino que, antes bien, su objeto no es otro que el relativo a la regulación del uso del agua y del ejercicio de las competencias de la C.A.C. en las materias relacionadas con «el dominio público hidráulico», asumiéndose por la Comunidad la titularidad de los «derechos y obligaciones, potestades y deberes que la legislación nacional reconoce al Estado respecto al dominio público hidráulico». En el propio preámbulo de la Ley se afirma abiertamente que «la existencia de títulos conexos de competencias reconocidas al Estado acotan la normativa comunitaria, lo que no significa violentar el carácter prevalente, por específico, de la titularidad transferida o afirmar que la ordenación territorial canaria sea un mero desarrollo del derecho estatal», para concluir que «la consideración del dominio hidráulico como un dominio público estatal, incide esencialmente en su conexión con el interés general y, por ende, nacional, sin que pueda referirse a la titularidad patrimonial, ni extraerse consecuencias en lo relativo a la atribución de competencias hasta desfigurar el contenido de los preceptos estatutarios y constitucionales».
Es claro, pues, que la imputación dirigida contra la Ley, en el sentido de haber efectuado una demanialización que sólo al Estado le corresponde realizar, no responde a la realidad, sin que, de otra parte, en la mera regulación del uso del agua y demás aspectos relacionados con el dominio público hidráulico, pueda tampoco apreciarse inconstitucionalidad alguna por incompetencia de la C.A.C.; y es que la declaración de ese dominio público hidráulico como dominio público estatal no predetermina cuáles sean las efectivas competencias que, en relación con el mismo, puedan corresponder al Estado y a la C.A.C.
Una vez más, hay que remitirse a la doctrina de la STC 227/1988, en la que, tras afirmarse, en efecto, que «la titularidad estatal del dominio público hidráulico no predetermina, como se ha dicho, las competencias que el Estado y las Comunidades Autónomas tienen atribuidas sobre el mismo» (fundamento jurídico 15), este Tribunal Constitucional procedió a examinar el criterio constitucional para la fijación de esas competencias, llegando a la conclusión de que, a pesar de la inoperatividad del art. 149.1.22 de la Constitución en el ámbito del archipiélago canario, ya que no existen en el mismo, obviamente, aguas intercomunitarias, no por ello el Estado carece de toda competencia, concretándose ésta, al menos, en la declaración del dominio público hidráulico estatal y, consecuentemente, en la regulación del régimen de propiedad de las aguas, tal como resulta de los arts. 132.2 y 149.1.1.ª y 8.ª, ambos de la Constitución. Por ello mismo, no dejó de afirmarse la constitucionalidad de la Disposición adicional tercera de la Ley nacional de Aguas al declarar de aplicación en la C.A.C., «en todo caso (...), a partir de la entrada en vigor de su nueva legislación, los artículos de esta Ley que definen el dominio público hidráulico estatal y aquellos que supongan una modificación a derogación de las disposiciones contenidas en el Código Civil».
Tampoco puede afirmarse, por último, que la limitación concretada en la referida Disposición adicional tercera no haya sido respetada por el art. 2.1, en relación con el 1.1 de la Ley autonómica, ya que aquélla no puede entenderse sino en sus justos términos, debiendo ser rechazada la interpretación expansiva que sobre la misma mantienen los recurrentes, pretendiendo extender genéricamente la competencia estatal «a la intensidad con que debe entenderse la demanialidad de las aguas» y, sobre todo, «al régimen de uso o aprovechamiento de esos bienes».
En este caso concreto, resulta indiferente que la legitimidad de la limitación que se analiza se ampare o no en el hecho de que la competencia de la C.A.C. en materia de aguas le corresponda o le haya sido atribuida extraestatutariamente, porque, como se dijo, no cabe discutir ahora la constitucionalidad de esta atribución. Sin embargo lo que no puede aceptarse, en términos generales, es ese pretendido alcance expansivo, porque, en tal caso, la competencia autonómica quedaría vacía de contenido y, por ello, la Ley que se enjuicia, casi en su totalidad, y sin necesidad ya de examinar singularizadamente cada una de sus previsiones, habría que considerarla incursa en inconstitucionalidad.
En consecuencia, las expresiones «artículos de esta Ley que definen el dominio público hidráulico estatal» y «aquellos que supongan una modificación o derogación de las disposiciones contenidas en el Código Civil» que utiliza la Disposición adicional tercera de la Ley nacional de Aguas, no pueden interpretarse en forma tal que vengan a englobar, no sólo la determinación de la titularidad de las aguas, sino su propio régimen jurídico general, porque, además de contrariar el propio tenor literal de esas expresiones, con ello la C.A.C. quedaría de raíz privada de la competencia legislativa que legítimamente le ha sido transferida en la materia de aguas por la Ley Orgánica 11/1982. Lo cual no prejuzga, es claro, que, en todas y cada una de sus previsiones, la Ley autonómica impugnada se haya efectivamente ajustado a la Disposición adicional tercera, párrafo 2, de la Ley nacional de Aguas, cuestión que sólo podrá precisarse a la luz del análisis de cada uno de sus preceptos, lo que, a la vez, obligará a precisar el estricto alcance que a aquélla deba darse.
4. Como acaba de señalarse, los contenidos del Código Civil a los que se remite la Disposición adicional tercera de la Ley nacional de Aguas operan como efectivos límites, de necesario acatamiento por la legislación canaria en materia de aguas. Sin embargo, esa limitación no puede justificar la pretendida inconstitucionalidad de la regulación de las llamadas «entidades de gestión del agua» que se contiene en los arts. 17 a 23 de la Ley impugnada.
Advierte el Abogado del Estado -y lleva en ello razón- que en el suplico de la demanda no se citan dichos preceptos como objeto de impugnación, con lo que, cuando menos, es manifiesta la imprecisión de los recurrentes en este extremo.
No obstante, con independencia del señalado defecto, que por sí mismo podría ya eximir del enjuiciamiento del presente motivo de inconstitucionalidad, resulta evidente que con la regulación adoptada sobre las «entidades de gestión del agua» no se ha infringido, ni la limitación dimanante de la Disposición adicional tercera de la Ley nacional de Aguas, ni tampoco se ha desconocido competencia alguna constitucionalmente reservada al Estado (singularmente, la contenida en el art. 149.1.8.ª de la Constitución), y ello porque la regulación de las Comunidades de Usuarios que se prevén no incide en ninguna forma sobre la materia legislación civil.
No es admisible, en efecto, la afirmación de los recurrentes de que la regulación adoptada afecta a las Comunidades y heredamientos que constituyen comunidades de bienes de derecho privado, ya que, con independencia de la corrección de esa calificación como comunidades de bienes de derecho privado, la incidencia de la Ley canaria de Aguas en tales comunidades lo habrá sido, en todo caso, en virtud de la propia declaración demanial de las aguas que, en los términos ya conocidos, ha llevado a cabo la Ley nacional de Aguas de 1985, pero no por la regulación ahora adoptada por la Ley que se impugna de las Comunidades de Usuarios. Baste recordar que las comunidades y heredamientos a los que se refieren los recurrentes no son sino agrupaciones de propietarios de aguas privadas, a las que, en virtud de la Ley de 27 de diciembre de 1956, sobre Heredamientos de Aguas del Archipiélago Canario, se reconoció personalidad jurídica, considerándolas, salvo que adoptaren otra forma organizativa, «como asociaciones de interés particular, de las definidas en el art. 35, núm. 2, del Código Civil», diferenciándose así, pues, de las Comunidades de Regantes contempladas en la Ley de Aguas de 1879 (arts. 228 y ss.), constituidas, por definición, para el aprovechamiento colectivo de aguas públicas.
Pues bien, la regulación en los arts. 17 a 22 de la Ley canaria de las denominadas «entidades de gestión del agua», en nada afectan a aquellas agrupaciones de propietarios de aguas privadas, las cuales, tal como expresamente preceptúa el art. 23.1 de la misma Ley canaria, «conservarán su personalidad jurídica y organización, mientras gestionen únicamente aguas calificadas como privadas de acuerdo a la legislación anterior, o se acojan a las opciones establecidas en la Disposición transitoria cuarta de esta Ley».
Es evidente, por tanto, que la regulación de las «entidades de gestión del agua» no comporta invasión alguna del título competencial que sobre la legislación civil ha reservado al Estado el art. 149.1.8.ª de la Constitución, por cuanto esas entidades no son, ni constituyen, comunidades de derecho privado, sino, tal como quedan definidas en el art. 17.4 de la Ley -en términos, por lo demás, coincidentes con los del art. 74.1 de la Ley nacional de Aguas- Corporaciones de Derecho Público.
5. Estiman, asimismo, los recurrentes que, dada su disconformidad con las previsiones de la Ley estatal de Aguas en materia de planificación hidrológica, debe ser declarado inconstitucional el art. 29 de la Ley canaria de Aguas, ya que no instrumenta ni prevé mecanismo alguno de adaptación de la planificación hidrológica canaria a la planificación de carácter general, desconociéndose así que, según el art. 38.2 y 5 de la Ley estatal, para velar por la adecuación entre los Planes Hidrológicos de Cuenca y el Plan Hidrológico Nacional, se reserva al Gobierno la aprobación de los Planes de Cuenca.
Planteada la cuestión en estos términos, conviene precisar que la mera discrepancia, con independencia de su contenido, entre las Leyes nacional y canaria de Aguas, no puede ser sin más índice inequívoco de la inconstitucionalidad de esta última. Antes bien, como advierte el Abogado del Estado, más allá de las materias a las que se refieren los arts. 132.2 y 149.1.8.ª de la Constitución, las normas de la Ley nacional de Aguas no pueden suponer una limitación de las competencias que a Canarias le atribuye el art. 34 A.2) de su Estatuto. El propio legislador así lo ha decidido en la Disposición adicional tercera de la Ley nacional de Aguas, que, como ya hemos visto, excluye de la potestad legislativa de la Comunidad Canaria únicamente la definición del dominio público hidráulico estatal -definido por la propia Ley nacional- y la regulación de aspectos y cuestiones que impongan una modificación o derogación de las disposiciones contenidas en el Código Civil. De este modo, no siendo subsumible el invocado art. 38.2 y 5 de la Ley nacional de Aguas en ninguno de esos dos bloques materiales a los que se refiere su misma Disposición adicional tercera, es claro que no puede limitar las competencias autonómicas ni, por tanto, ser tomado en consideración como criterio para enjuiciar, tal como pretenden los recurrentes, la constitucionalidad del art. 29.1 y 2 de la Ley canaria de Aguas. Procede, en consecuencia, rechazar la impugnación planteada contra el referido articulo, así como la de los arts. 5.1 b) y 8.4 a), también impugnados por conexión, ya que en ninguna extralimitación competencial ha incurrido la Ley al atribuir la competencia para la aprobación del Plan Hidrológico de Canarias y de los Planes Hidrológicos Insulares al Parlamento y al Gobierno de Canarias, respectivamente.
6. Por idénticas razones a las que acaban de exponerse se imputa también a la Ley canaria de Aguas el incurrir en inconstitucionalidad por cuanto, en materia de organización de las aguas, se prescinde de la existencia de un Delegado de Gobierno en la Administración hidráulica canaria, lo que, sin embargo, viene impuesto por el art. 16.1 c) de la Ley nacional de Aguas.
Como hemos dicho, el mero contraste o divergencia entre la Ley nacional y la Ley canaria no permite por si sólo afirmar la inconstitucionalidad de esta última a lo que cabe añadir que cuando esa divergencia es resultado de la simple omisión o silencio de la Ley autonómica, ello no significa necesariamente que en lo no previsto sea inaplicable la Ley nacional. La presencia de un Delegado de Gobierno en la Administración hidráulica de las Comunidades Autónomas con cuencas intracomunitarias que prevé el art. 16.1 c) de la Ley nacional de Aguas, no ha sido, en efecto, prevista en ninguno de los artículos que componen el capitulo segundo, «Organización administrativa», de la Ley canaria de Aguas, pero tal circunstancia, insistimos, por si sola, no permitiría la declaración de inconstitucionalidad que pretende, al no prejuzgar esa omisión la aplicabilidad del referido art. 16.1 c) de la Ley nacional.
Sucede, no obstante, que este Tribunal Constitucional ya tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el art. 16.1 c) de la Ley nacional, afirmando que viene a imponer «una prescripción orgánica específica a la Administración autonómica que vulnera directamente la competencia asumida por todas las Comunidades Autónomas para organizar su propia Administración», razón por la cual se declaró la inconstitucionalidad del precepto en cuestión (STC 227/1988). Consecuentemente, la impugnación ahora planteada queda privada de todo fundamento y, por tanto, debe ser rechazada.
7. El art. 21.3 de la Ley canaria de Aguas, al prever el dictamen previo del Consejo Consultivo de Canarias en orden a la denegación, o introducción de variantes en los Estatutos de Ordenanzas de las Comunidades de Usuarios, en lugar del dictamen previo del Consejo de Estado que establece el art. 73.1, párrafo 4.º, de la Ley nacional de Aguas no puede considerarse incurso en inconstitucionalidad, ya que, si bien este Tribunal Constitucional, en su STC 227/1988 (fundamento jurídico 24), reconoció el carácter básico de dicho párrafo 4.º del art. 73.1 de la Ley nacional en cuanto a la naturaleza y alcance de la potestad de aprobación, debe tenerse presente que, a tenor de lo dispuesto en la Disposición adicional cuarta de la misma Ley, las funciones atribuidas a los organismos de Cuenca corresponden, en este caso, a la Administración hidráulica de Canarias dado el carácter intracomunitario de sus cuencas, lo que significa que, no apartándose el precepto impugnado de la regulación sustantiva básica de la Ley nacional -dictada al amparo del art. 149.1.18ª de la Constitución-, en ninguna extralimitación constitucional ha incidido el legislador canario al sustituir el dictamen preceptivo del Consejo de Estado por el del órgano consultivo equivalente propio de la Comunidad Autónoma de Canarias. Reafirma esta solución lo ya expuesto en el fundamento jurídico 5.º de esta Sentencia sobre el alcance de la Disposición transitoria tercera de la Ley nacional.
8. La impugnación de los arts. 31.3 y 35.4 y 5 se fundamenta, una vez más, en el no respeto de las previsiones contenidas en los arts. 52 y 71.2, respectivamente, de la Ley nacional de Aguas.
En concreto, a juicio de los recurrentes, el art. 31.3 de la Ley Canaria sólo podrá estimarse constitucional si se entiende que el correspondiente Plan Hidrológico Insular -que es el que ha de establecer para la isla respectiva el volumen máximo de aguas aprovechable- ha de respetar, en todo caso, el límite que fija el art. 52.2 de que ese volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. Tal limitación, referida obviamente a las aguas subterráneas y procedentes de manantiales, fue considerada por la STC 227/1988 [fundamento jurídico 23.a)] como básica, razonando al respecto que, establecida con carácter básico -conforme el art. 149.1.8.ª de la Constitución, por tratarse de la regulación de un aspecto específico del régimen de la propiedad fundiaria -la regla general de que el uso privativo de las aguas exige la previa concesión administrativa, «La excepción de dicha regla general ha de entenderse también básica, ya que, como es fácil entender, si las Comunidades Autónomas pudieran regular libremente los supuestos de adquisición del derecho al uso privativo de las aguas públicas por Disposición legal, la norma general que impone el otorgamiento concesional en cada caso podría quedar vacía de contenido y virtualmente anulada por una legislación autonómica contraria a aquella opción básica del legislador estatal».
Quiere ello decir que en los aprovechamientos de aguas manantiales a que se refiere el art. 31.3 de la Ley canaria deberá observarse el referido limite que ha previsto el art. 52.2 de la Ley nacional. Tal conclusión no puede, sin embargo, determinar la inconstitucionalidad que se pretende, una vez que el precepto en cuestión se limita a remitir a cada Plan Hidrológico Insular el establecimiento «del volumen máximo que pueda ser aprovechado bajo tal condición», pues el silencio del legislador canario no puede interpretarse como una habilitación para sobrepasar aquel límite.
Idéntica conclusión ha de mantenerse en relación a la inconstitucionalidad que se pretende de los párrafos 4.º y 5.º del art. 35, por ser contrarios, en opinión de los recurrentes, a los principios de publicidad y concurrencia que consagra el art. 71.2 de la Ley nacional. El principio de concurrencia o tramitación en competencias en el procedimiento de otorgamiento de concesiones que, con la sola excepción del abastecimiento de agua a poblaciones, establece el art. 71.2 de la Ley nacional de Aguas, no imposibilita, en efecto, que el legislador canario pueda imponer restricciones a las ofertas de proyectos a favor de Comunidades de Usuarios o de alguno o de todos conjuntamente de los titulares de otras concesiones en la zona, ya que, en sí mismas consideradas, esas restricciones no resultan objetables desde la perspectiva de su constitucionalidad material y han sido previstas, además, en el ejercicio de una competencia que en este extremo, por imperativo una vez más de la Disposición adicional tercera de la Ley nacional de Aguas, no se ve afectada ni limitada, por las propias previsiones de dicha Ley nacional.
Tampoco el párrafo 5.º del art. 35 incurre en inconstitucionalidad, ya que, al margen, incluso, de las razones que acaban de exponerse, es incuestionable que, el art. 71.2 de la Ley nacional de Aguas en absoluto impide el establecimiento en las bases de las convocatorias de criterios de preferencia en orden a la adjudicación de las concesiones. Garantizado, en todo caso, el principio de publicidad y de concurrencia, ningún reparo cabe oponer a los criterios de selección y de preferencia que, con carácter general, enumera el art. 35.5 que se impugna.
Por último, que la naturaleza jurídica, pública o privada, del empresario, se configure como uno más entre esos criterios de prelación para la selección de los concesionarios, no supone un atentado a la libertad de empresa que reconoce el art. 38 de la Constitución, ya que en nada queda afectada esta libertad por el hecho de que, junto a otras circunstancias, en la adjudicación de las concesiones pueda atenderse al carácter o naturaleza pública o privada de los solicitantes de las mismas.
9. En relación a la inconstitucionalidad del párrafo 5 del art. 33 hay que señalar que se sustenta en una hipótesis interpretativa que no presenta fundamento alguno, ya que en dicho precepto para nada se prejuzga que «la ocupación de los terrenos necesarios» a los que se refiere no vaya acompañada, si así fuere pertinente y en aplicación de la legislación expropiatoria, de la correspondiente indemnización. La mera diversidad de redacción del párrafo cuestionado en relación con el 4 del mismo artículo, no es motivo suficiente en el que poder apoyar la declaración de inconstitucionalidad, puesto que el párrafo en cuestión no excluye, cuando proceda, la indemnización correspondiente.
10. Igualmente debe ser rechazada la inconstitucionalidad del art. 45.1 y de la Disposición transitoria cuarta, 4.º En primer lugar, porque, como ya se dijera en la STC 37/1987 (fundamento jurídico 6.º), «salvada la regulación uniforme de la institución como garantía de los particulares afectados», es preciso insistir en que, desde el punto de vista de los intereses públicos, la expropiación es también, como acabamos de recordar, un medio indeclinable del que los poderes públicos pueden y deben servirse para el logro de sus fines, cuando ello exija privar a ciertos particulares de sus bienes y derechos por causa de utilidad pública o interés social propter privatorum commodum non debet communi utilitati praejudicari, de manera que «no sólo la ejecución de las medidas expropiatorias, sino también, en su caso, la definición de la concreta causa expropiandi son competencias que no pueden disociarse de las que a cada poder público con potestad expropiatoria le corresponden para la determinación y cumplimiento de sus diferentes políticas sectoriales». La consecuencia, por tanto, es que, siendo de hecho «la legislación sectorial la que, en atención a los intereses públicos que trata de satisfacer, define de manera más específica o más genérica los supuestos de expropiación y permite poner en marcha el procedimiento expropiatorio regulado en la legislación general sobre la materia», «no parece dudoso que cuando, en virtud del sistema de distribución de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, la legislación sectorial corresponda a las Comunidades Autónomas, son éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmente los supuestos en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio mediante la declaración de la causa expropiandi necesaria en cada caso, sin perjuicio de la obligación de atenerse a la legislación general del Estado que garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los sujetos privados. De todo ello se sigue que la reserva constitucional en favor del Estado sobre la legislación de expropiación forzosa no excluye que por Ley autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar o los fines de interés público a que aquélla debe servir. De lo contrario se llegaría al absurdo de que las Comunidades Autónomas, habiendo constatado la existencia de nuevas causas de utilidad pública o interés social tuvieran que solicitar del Estado la regulación formal de aquéllas, o a la no menos absurda conclusión, por petrificadora del ordenamiento, de no poder identificar tales supuestos legitimadores más allá de los que, antes de la instauración del Estado de las Autonomías, hayan sido declarados como tales por las Leyes del Estado en materias sobre tas que éste ha dejado de tener competencia».
Pues bien, a la luz de esta doctrina es evidente que el art. 45.1, al arbitrar como causa justificada de interés social la expropiación de las conducciones de aguas incluidas en la correspondiente red, en la medida en que sus propietarios se nieguen a integrarse en la entidad concesionaria única de la red para la gestión del servicio público de transporte del agua o no soliciten el otorgamiento de la concesión, en ninguna inconstitucionalidad, por incompetencia de la C.A.C. para establer esa causa expropiandi, llega a incurrir.
En lo que se refiere a la Disposición transitoria cuarta, 4.º, aun en el supuesto de que se considerara como una expropiación-sanción, claro es que no contradice la legislación general del Estado. La inseguridad del titular del aprovechamiento, o la arbitrariedad administrativa, que, a juicio de los recurrentes, dimana de dicha Disposición, al prever que el incumplimiento grave de las normas a que deben sujetarse los aprovechamientos puede dar lugar a la expropiación forzosa o a la caducidad de la concesión, carece, asimismo, de toda consistencia, ya que el supuesto de hecho -incumplimiento grave- no exige de una única respuesta -en términos excluyentes, expropiación o caducidad de la concesión-, debiéndose atender, antes bien, al propio desarrollo reglamentario que de la norma se lleve acabo y a cada uno de los casos concretos que puedan plantearse.
No hay, en fin, vulneración del principio non bis in idem porque el art. 69 c) y d) tipifique el incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones o de los mandatos y prohibiciones contenidos en la Ley como infracción administrativa, ya que la Ley no establece que la aplicación sea simultánea.
11. La discordancia, una vez más, que se señala entre el art. 109.2 de la Ley nacional de Aguas y el art. 70.3 de la Ley canaria de Aguas, no presenta relevancia alguna desde la perspectiva de la pretendida inconstitucionalidad de este último precepto. De acuerdo con lo ya declarado en la STC 227/1988 (fundamento jurídico 29), el art. 109 de la Ley nacional de Aguas es de aplicación directa en todo el territorio del Estado, dado el carácter básico de sus prescripciones, si bien, como la propia Sentencia apostilló, «la asignación de competencias ejecutivas que prevé el art. 109.2 de la Ley nacional debe entenderse referida a los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas en materia de su competencia». Pues bien, no otra cosa ha llevado a cabo el legislador canario en el art. 70.3, por lo que procede rechazar la imputación de inconstitucionalidad formulada.
De otra parte, el art. 70.5 de la Ley impugnada, estableciendo que el procedimiento sancionador de las infracciones se ajustará a lo dispuesto en la vigente Ley de Procedimiento Administrativo, no puede considerarse inconstitucional por no remitirse a la normativa específica que, en desarrollo de la Ley nacional de Aguas, ha establecido el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (arts. 328 y ss.), ya que es palmario el respeto del legislador canario a la competencia que, en relación al «procedimiento administrativo común», reconoce al Estado el art. 149.1.18.ª de la Constitución. La remisión a la Ley de Procedimiento Administrativo supone, en efecto, la adecuación al «procedimiento administrativo común» en materia sancionadora, es decir a los principios y reglas generales que se contienen en los arts. 133 y 137 de la referida Ley nacional de Procedimiento Administrativo, sin perjuicio de que, por razón de la materia, puedan regularse y, por tanto, añadirse reglas especiales de procedimiento aplicables al desarrollo de cada tipo de actividad administrativa, lo cual no está constitucionalmente reservado al Estado, sino que, como ya se dijera también en la STC 227/1988 (fundamento jurídico 32), «hay que entender que ésta es una competencia conexa a la que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostenten para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración».
Consecuentemente, ningún reparo cabe oponer al art. 70. 5 de la Ley canaria, debiendo ser rechazada la declaración de inconstitucionalidad que se pretende.
12. Un conjunto de preceptos de la Ley canaria de Aguas son impugnados por vulnerar la garantía constitucional de la propiedad privada, los derechos individuales y la seguridad jurídica. Se trata, en concreto, de las Disposiciones transitorias tercera, cuarta, quinta y sexta, y demás preceptos concordantes, razonándose, a tal efecto, como fundamento general de la inconstitucionalidad, que, si la tutela del interés público queda satisfecha con un grado de intervención menor que el derivado de la demanialización, permitiendo así la subsistencia del dominio privado, el legislador que proceda a esa demanialización incurrirá en inconstitucionalidad por infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad que garantiza el art. 9.3, en relación con los arts. 33.3 y 38, todos de la Constitución. Y, en todo caso, si la tutela del interés público exigiese esa demanialización, la garantía de la propiedad privada y de los derechos reconocida en el art. 33 de la Constitución, necesariamente determinará el derecho a la correspondiente indemnización a favor de los perjudicados.
Pues bien, planteada la cuestión en estos términos generales, y sin perjuicio del subsiguiente análisis singularizado de cada uno de los preceptos impugnados, es preciso recordar que, sustancialmente, estas mismas consideraciones ya fueron expuestas en los recurso de inconstitucionalidad que se promovieron contra la Ley nacional de Aguas de 1985 y que dieron lugar a la tantas veces citada STC 227/1988, de manera que siendo la referida Ley nacional de Aguas la norma que ha procedido a la demanialización de determinadas categorías de aguas sobre las cuales venían preexistiendo derechos de naturaleza privada y habiéndose suscitado contra dicha Ley las dudas que sobre su constitucionalidad en orden a tal demanialización ahora se reiteran contra la Ley canaria de Aguas, no cabe en este momento sino dar por reproducidas las conclusiones a las que ya se llegó en la señalada STC 227/1988 (fundamentos jurídicos 7.º, 8.º, 9.º, 10, 11 y 12).
13. La Disposición transitoria cuarta de la Ley canaria de Aguas es, en concreto, donde, a juicio de los recurrentes, se contienen el ataque más frontal a los derechos reconocidos en el art. 33 y a los principios consagrados en el art. 9.3, ambos de la Constitución. Dicha Disposición, con ligeras variantes, viene a establecer un régimen específico para los titulares de derechos sobre aprovechamientos de aguas calificadas como privadas y en efectiva explotación y para los que vinieren utilizando aguas procedentes de manantiales que sustancialmente coincide con el previsto en las disposiciones transitorias segunda, tercera y cuarta de la Ley nacional de Aguas.
Por de pronto, es preciso advertir que la Disposición transitoria cuarta que se impugna alcanza expresamente a los aprovechamientos de aguas procedentes de manantiales en virtud de título legítimo, por lo que difícilmente puede aceptarse la pretendida inconstitucionalidad por omisión que mantienen los recurrentes. Al igual que en la Disposición transitoria segunda de la Ley nacional de Aguas, en la Disposición transitoria cuarta de la Ley canaria de Aguas que se impugna se incluyen, también, dentro del régimen especifico que se prevé, los aprovechamientos de aguas procedentes de manantiales, quedando desprovista por ello de todo significado la alegación en este extremo del art. 149.1.1.ª de la Constitución.
De otra parte, la tesis que se mantiene de que la Disposición transitoria cuarta supone una privación total de los derechos de los titulares de aguas no alumbradas o que, aun alumbradas, no se encuentren en efectiva explotación, no responde a la realidad misma de la regulación adoptada por la Ley que ese impugna, ya que, como acertadamente señala el Abogado de Estado, en la medida en que el derecho de aprovechamiento exista por contar su titular con la preceptiva autorización administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 1 y concordantes del Decreto 43/1965, de 14 de enero (dictado para la ejecución de la Ley 59/1962, de 24 de diciembre, sobre aprovechamientos de Aguas y Auxilios a los mismos en Canarias), tal aprovechamiento no queda en manera alguna eliminado, como bien lo evidencia, por lo demás, la Disposición transitoria quinta de la misma Ley. No hay, por tanto, efecto expropiatorio alguno, máxime cuando la propia Disposición transitoria cuarta, 3.º, 1, aun en el supuesto de que los titulares de los aprovechamientos opten por no inscribir el aprovechamiento en el correspondiente Registro, no deja de establecer que «sus titulares mantendrán su derecho en los mismos términos que regían antes de la aprobación de esta Ley». De este modo, es incuestionable que la Disposición transitoria cuarta, no ha privado inconstitucionalmente de ningún derecho a alumbrar aguas subterráneas, siempre que se dispusiera a la entrada en vigor de la Ley del correspondiente título que autorizara la realización de las correspondientes obras, lo que, a la inversa, significa que, dada la ausencia de autorización para llevar a cabo las obras de alumbramiento de aguas por medio de socavones, galerías o pozos, difícilmente cabe imputar a la Ley el haber provocado una privación de derechos a los titulares de aguas no alumbradas, porque, sencillamente, esos derechos no existían.
14. Tampoco hay infracción de los arts. 132.2 y 9.3, en relación con el 33.3, todos de la Constitución, porque la Disposición transitoria cuarta que se recurre haga depender de la voluntad del titular del derecho la naturaleza pública o privada del bien y porque las limitaciones y prohibiciones que se imponen para el caso de optar por conservar la propiedad privada sean de tal entidad que fuerzan a los titulares de las aguas a renunciar, sin indemnización, a su propiedad y a convertirse en concesionarios de un mero bien demanial.
Como ya se ha dicho, la demanialización de las aguas subterráneas se ha producido en virtud de la Ley nacional de aguas de 1985, sin que tal incorporación al dominio público sea incompatible con el respeto de los derechos de naturaleza privada preexistentes en los términos que la propia Ley establece. No hay, por tanto, contradicción entre esa demanialización y el mantenimiento de los derechos preexistentes, sino una reacomodación de esos derechos al nuevo régimen jurídico establecido. Reacomodación que se articula sobre la base de la opción que se da a sus titulares para inscribir el aprovechamiento en el correspondiente Registro administrativo, transformándose el título originario en una concesión administrativa; o para no inscribir, manteniendo en este caso el derecho en los mismos términos que regían antes de la aprobación de la Ley.
El sistema así dispuesto viene a ser, sustancialmente idéntico al previsto en las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley nacional de Aguas, cuya constitucionalidad ya fue enjuiciada por ese Tribunal Constitucional en su STC 2227/1988 (fundamentos jurídicos 7.º y 8.º), razón por la cual, con carácter general, no procede ahora sino dar por reiterada la doctrina mantenida en aquella ocasión. No se puede imputar, en efecto, conculcación de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad a la opción prevista, sino que por el contrario, al igual que en el caso de la Ley nacional, hay que reconocer en ello un claro esfuerzo por compatibilizar las consecuencias dimanantes de la demanialización de las aguas con el reconocimiento y respeto hacia la voluntaria conservación de los derechos privados preexistentes.
Es cierto que el mantenimiento de esos derechos lo es con ciertas limitaciones, entre las que los recurrentes se refieren de manera especial a la prohibición del apartado 3.2 de la Disposición transitoria cuarta, consistente en la imposibilidad de realizar obras o alterar el régimen del aprovechamiento o su caudal sin que previamente se obtenga una concesión ordinaria que ampare la totalidad de la explotación. Prohibición, además, que la propia Ley nacional de Aguas, en su Disposición transitoria tercera, 3.º, no ha hecho extensiva a la realización de obra, sin las cuales inevitablemente se produce la pérdida total del aprovechamiento, por lo que es incuestionable la infracción del art. 9.3 en relación con el art. 33.3, ambos de la Constitución.
En realidad, el contraste con una determinada previsión de la Ley nacional de Aguas en que nuevamente se apoya la inconstitucionalidad ahora de la disposición transitoria cuarta, 3.º, 2, de la Ley canaria de Aguas no puede reconocerse como tal, una vez que la prohibición prevista en la disposición transitoria tercera, 3.º, de la Ley nacional de Aguas del «incremento de los caudales» o de la «modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento» resulta también comprensiva de la realización de obras por cuanto las mismas inciden en las propias condiciones o régimen del aprovechamiento. La cuestión estriba por ello en la compatibilidad constitucional de la prohibición establecida si no media la correspondiente concesión administrativa que ampare la totalidad de la explotación. Cuestión que ya fue abordada una vez más en la STC 227/1988 (fundamento jurídico 12), señalándose al respecto que «esta congelación del sustrato material de los derechos consolidados con anterioridad no implica en modo alguno una expropiación parcial de los mismos, pues con ello sólo quedan eliminadas las simples expectativas de caudales superiores que eventualmente podían obtenerse», de manera que «desde el momento en que todas las aguas superficiales y subterráneas renovables se transforman ex lege en aguas de dominio público, es lícito que, aun partiendo del estricto respeto a los derechos ya existentes, los incrementos sobre los caudales apropiados sólo puedan obtenerse mediante concesión administrativa».
Por último, no cabe admitir la vulneración de los arts. 33.3 y 106.2 de la Constitución por no preverse indemnización alguna a los propietarios de aprovechamientos de aguas privadas, cualquiera que sea la alternativa u opción por la que se decidan, ya que, de una parte, la transformación del derecho originario en una concesión administrativa como consecuencia de la inscripción del aprovechamiento en el correspondiente Registro queda, en todo caso, en el ámbito de la plena disponibilidad del titular de aquél, pudiendo optar, no obstante, por mantener su derecho. Alternativa ésta que, junto a la limitación ya analizada que dispone la Disposición transitoria cuarta, 3.º. 2, conlleva también el no acceso a la protección administrativa dimanante de la inscripción en el Registro de Aguas, lo cual resulta, por lo demás, enteramente razonable, al no haber hecho alguno que justifique, ni mucho menos exija, que la Administración deba suministrar una protección específica a derechos que no han sido acreditados ante ella misma y que, en última instancia afectan a bienes ajenos a su titularidad (STC 227/1988, fundamento jurídico 8.º).
15. La Disposición transitoria quinta de la Ley canaria de Aguas también es recurrida por vulnerar el art. 9.3 de la Constitución, en cuanto garante del principio de la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales y del principio de seguridad jurídica, en relación con el art. 33.3 de la misma Norma fundamental. La previsión no supone, sin embargo, privación alguna de derechos patrimoniales de titularidad privada, sino un reconocimiento y mantenimiento de la situación de los titulares de autorizaciones administrativas de obras de alumbramientos cuyos trabajos aún se encontrasen pendientes de realización a la entrada en vigor de la Ley, por lo que ninguna restricción ni privación indebida de sus derechos se produce para llevar a cabo definitivamente las obras de alumbramiento de aguas. Cuestión distinta es que, en tales casos, una vez derogada ya la legislación anterior, que no disponía la propiedad sobre las aguas no alumbradas, el agua que se alumbre se rija por lo previsto en el Capitulo Quinto de la propia Ley para los concesionarios, lo cual es plenamente coherente con la nueva calificación como bienes de dominio público de las aguas subterráneas adoptada por la Ley nacional de Aguas.
16. Se impugna igualmente, la Disposición transitoria sexta en relación con los arts. 4.3 y 42 y concordantes, siendo el objeto específico de tales previsiones la fijación de los mecanismos jurídicos que permitan la acomodación e integración de las conducciones e instalaciones de propiedad privada para el transporte de agua en el servicio público regional del transporte de agua que así se declara en el art. 4.3 y que se regula en los arts. 42 y ss.
Pues bien, no es aceptable, en primer lugar, el alegato de los recurrentes de que queda al arbitrio de la Administración el indemnizar la privación de las facultades de aprovechamiento y disfrute inherentes a la propiedad (art. 33.3 de la Constitución), y ello porque se sustenta en una inadecuada interpretación de los arts. 44 y 45 de la Ley canaria de Aguas. Establece el art. 44.1 que las redes de transporte se han de trazar «aprovechando en lo posible las conducciones e instalaciones ya existentes» y, por su parte, el art. 45.1 añade que la inclusión de estas conducciones e instalaciones en tales redes da derecho a sus propietarios a obtener la correspondiente concesión. Se produce, pues, en este primer supuesto, una transformación del derecho como consecuencia misma de los efectos anudados a la declaración de servicio público del transporte de agua; pero esa transformación, en sí misma, no puede estimarse contraria al art. 33.3 de la Constitución, máxime cuando ante la negativa del o de los propietarios a ejercitar su derecho a la concesión, ya sea por incumplimiento de los requisitos necesarios para acceder a la misma o, simplemente, por no solicitarla, el art. 45.1, in fine, establece que ello será causa justificada de interés social para la expropiación, lo que, evidentemente, dará lugar a la correspondiente indemnización de acuerdo con el art. 33.3 de la Constitución.
La declaración del transporte del agua como servicio público supone, en efecto, una publificación de una actividad hasta ese momento en el ámbito de la plena disponibilidad de la iniciativa privada. Ninguna dificultad de orden constitucional cabe apreciar, sin embargo, en esa publificación, puesto que se trata de actividades que recaen necesariamente sobre un bien de dominio público. Por ello no hay lesión alguna del principio de la libertad de empresa (art. 38 de la Constitución), ni del art. 139 de la Constitución, ya que, como ha establecido reiteradamente este Tribunal Constitucional desde la inicial STC 37/1981, el principio de igualdad en derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del territorio nacional «no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional se tienen los mismos derechos y obligaciones» (fundamento jurídico 2.º). Las singulares circunstancias de la C.A.C. en materia de aguas justifican la publificación de una actividad servicial como la del transporte del agua que necesariamente conlleva determinadas restricciones en los derechos de los particulares hasta ahora dedicados a tal actividad.
La declaración de servicio público no incide directamente en la propiedad de los bienes -conducciones e instalaciones-, sino en el ejercicio y desarrollo de la actividad servicial prestada hasta entonces por los particulares. La declaración de servicio público y la asunción de la titularidad del mismo por la Administración elimina la libre iniciativa económico-privada, pero tal eliminación, en rigurosos términos, no supone necesariamente la privación de los elementos patrimoniales que posibilitaban el ejercicio de la actividad. Por ello, no hay vulneración del art. 33.3 de la Constitución por el simple hecho de no preverse indemnización alguna como consecuencia de la publificación de la actividad.
Por el contrario, en la medida en que los bienes queden afectados al servicio público -en este caso, como resultado de la integración de las conducciones e instalaciones en las correspondientes redes-, es evidente que se produce una pérdida de la libre disponibilidad de los mismos por sus propietarios, lo que, de no preverse las correspondientes compensaciones, determinaría la inconstitucionalidad de tal afectación. No es imputable, sin embargo, ese vicio a la Ley canaria de Aguas, una vez que, como ya hemos dicho, esa afectación da derecho a la obtención de la correspondiente concesión para la prestación del servicio o, en caso de no ejercitarse el derecho, procede la expropiación de los bienes mediante la oportuna indemnización, sin que la Ley de Aguas de Canarias excluya la indemnización que proceda, de acuerdo con la legislación general de expropiación forzosa, en aquellos casos en que la integración de las conducciones en la red resultara imposible.
Por último, el condicionamiento del derecho a obtener la concesión, consistente en que, dado el principio del que se parte de concesión única por cada red, los propietarios de las conducciones han de acreditar que se ha constituido una entidad que disponga de todas las conducciones afectadas, tanto públicas como privadas (art. 45.1), tampoco puede considerarse como contrario al derecho de asociación que garantiza el art. 22 de la Constitución, por cuanto esas entidades no son en manera alguna asociaciones propiamente dichas, susceptibles de ser reconducidas al referido art. 22 de la Constitución. No hay, pues, quiebra de la libertad negativa de asociación, sin perjuicio, además, de que los propietarios, tal como prevé expresamente el art. 45.1, pueden oponerse a constituir la entidad o a integrarse en la misma o, simplemente, solicitar la concesión.
Consecuentemente con lo expuesto, hay que confirmar la constitucionalidad de los preceptos examinados y, en particular, de la Disposición transitoria sexta, 1, que posibilita el mantenimiento de la situación existente a la entrada en vigor de la Ley mientras que las conducciones e instalaciones no sean incluidas en una red insular y, en todo caso, hasta la promulgación del Plan Hidrológico Insular.
17. Similares razones a las que acaban de exponerse han de llevar a desestimar la impugnación de los arts. 4.2 y 51 a 54, mediante los cuales se declara, igualmente, como servicio público regional «la producción industrial de agua mediante técnicas de potabilización, desalinización, depuración u otras semejantes».
Ya se ha señalado, en efecto, que el art. 139.1 de la Constitución no determina una monolítica uniformidad del ordenamiento que reclame la plena identidad de derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional, y también se ha dicho que la declaración de una determinada actividad como servicio público no resulta incompatible con el derecho amparado por la libertad de empresa que sanciona el art. 38 de la Constitución. En este supuesto, la publificación de la actividad queda referida a la producción industrial del agua mediante determinadas técnicas (art. 4.2), lo que se justifica suficientemente en el propio Preámbulo de la Ley en «la paulatina o endémica escasez del agua en las islas». No puede aceptarse, por tanto, la inconstitucionalidad que se pretende sobre la base de los arts. 38 y 139.1 de la Constitución.
En particular, estiman los recurrentes que el art. 52.1 de la Ley vulnera el derecho a la igualdad de los promotores de nuevas urbanizaciones y asentamientos de población en zonas turísticas y de las industrias que impliquen un elevado consumo de agua a acceder a la titularidad de aprovechamientos de aguas terrestres, pero tal imputación debe ser también rechazada, una vez que el tratamiento diferenciado que la Ley establece se justifica en la singularidad de las aguas en Canarias, caracterizada por su escasez, y en la legítima opción del legislador para dar preferencia, en función de esas necesidades, a unos u otros aprovechamientos.
De otra parte, la obligación de poner a disposición de la Administración el agua residual depurada que no sea reutilizada en las propias necesidades no supone lesión alguna del derecho de propiedad por no preverse la correspondiente indemnización (art. 33.3 de la Constitución), ya que el carácter de servicio público de la actividad de producción y depuración determina la no privatización de esas aguas sobrantes, lo que excluye la necesidad de indemnización por su puesta a disposición de la Administración competente y titular de las mismas.
18. Finalmente, la denuncia de inconstitucionalidad de la Disposición transitoria tercera por infracción del art. 139 de la Constitución, que establece para los aprovechamientos de aguas públicas una duración inicial inferior a la que prevé la Disposición transitoria primera de la Ley nacional de Aguas para el resto del territorio, obliga a reiterar que el referido precepto constitucional no implica una plena identidad de derechos en todo el territorio nacional, sin que, por lo demás, pueda afirmarse que la regulación adoptada por la Ley canaria sea más restrictiva que la regulación estatal en cuanto a la duración de las concesiones, ya que, mientras ésta fija una duración máxima de setenta años, salvo que el título fije otra inferior, en la Disposición transitoria tercera que ahora se impugna se establece como duración máxima, teniendo en cuenta las sucesivas prórrogas que se prevén, el plazo original de vencimiento de la concesión; plazo que no se encuentra por ello limitado al tope que, en todo caso, establece la Ley nacional. De ahí que no sea admisible la afirmación de que queda reducido el plazo de duración de las concesiones, con lo que decae la imputación de inconstitucionalidad por vulneración del art. 33.3 de la Constitución. Artículo 33.3 que, por lo demás, queda plenamente respectado en el párrafo 2 de esta Disposición transitoria tercera en relación a las restricciones en el régimen del aprovechamiento que puedan derivarse de las previsiones incorporadas a la correspondiente planificación hidrológica.
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley del Parlamento de Canarias 10/1987, de 5 de mayo, de Aguas.
Dada en Madrid, a siete de febrero de mil novecientos noventa.
Don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Álvaro Rodríguez Bereijo y don José Vicente Gimeno Sendra.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1077-1987
Fecha de resolución 07/02/1990
Promovido por 56 Diputados contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Canarias 10/1987 de 5 de mayo de Aguas
Los miembros de las Asambleas Legislativas autonómicas y los órganos ejecutivos de las mismas no pueden por sí mismos impugnar a través del recurso de inconstitucionalidad las propias leyes de la Comunidad Autónoma, cuando del tenor literal de los arts. 161.1 a) y 162.1 a) de la Constitución tal posibilidad no podía anticipadamente descartarse. [F.J. 1]
Como se dijera en la STC 86/1982, «cuando cincuenta Senadores o más deciden formular un recurso de inconstitucionalidad están poniendo de manifiesto la existencia de un interés público objetivo en que el Tribunal Constitucional desarrolle su función de garantizar la supremacía de la Constitución mediante el enjuiciamiento de la Ley impugnada», ya que, cabe añadir, es el orden constitucional, y no los intereses privados, lo que justifica la legitimación. [F.J. 1]
En nada afecta a la libertad de empresa el hecho de que, junto a otras circunstancias, en la adjudicación de las concesiones pueda atenderse al carácter o naturaleza pública o privada de los solicitantes de las mismas. [F.J. 8]
La reserva constitucional en favor del Estado sobre la legislación de expropiación forzosa no excluye que por Ley autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar o los fines de interés público a que aquélla debe servir. [F.J. 10]
Como ya ha dicho este Tribunal, la demanialización de las aguas subterráneas llevada a cabo por la Ley estatal de Aguas de 1985, no es incompatible con el respeto de los derechos de naturaleza privada preexistentes en los términos que la propia Ley establece. No hay, por tanto, contradicción entre esa demanialización y el mantenimiento de los derechos preexistentes, sino una reacomodación de esos derechos al nuevo régimen jurídico establecido. [F.J. 14]
La declaración del transporte del agua como servicio público supone una publificación de una actividad hasta ese momento en el ámbito de la plena disponibilidad de la iniciativa privada. Ninguna dificultad de orden constitucional cabe apreciar en esa publificación, puesto que se trata de actividades que recaen necesariamente sobre un bien de dominio público. [F.J. 16]
Tal declaración de servicio público no incide directamente en la propiedad de los bienes -conducciones e instalaciones-, sino en el ejercicio y desarrollo de la actividad servicial prestada hasta entonces por los particulares. La declaración de servicio público y la asunción de la titularidad del mismo por la Administración elimina la libre iniciativa económico-privada, pero tal eliminación, en rigurosos términos, no supone necesariamente la privación de los elementos patrimoniales que posibilitan el ejercicio de la actividad. [F.J. 16]
El art. 139.1 de la Constitución no determina una monolítica uniformidad del ordenamiento que reclame la plena identidad de derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional, y también se ha dicho que la declaración de una determinada actividad como servicio público no resulta incompatible con el derecho amparado por la libertad de empresa que sanciona el art. 38 de la Constitución. [F.J. 17]
Artículo 4 apartados 2, 3
Artículos 17 a 23
Artículo 33.5
Artículo 35 apartados 4, 5
Artículo 70 apartados 3, 5
Disposición transitoria cuarta, apartado 4
Artículo 228, f. 4
Ley de 27 de diciembre de 1956. Heredamientos de aguas en Canarias
Artículo 133, f. 11
Artículo 137, f. 11
Artículo 9.3, ff. 12 a 15
Artículo 22, f. 16
Artículo 33, ff. 12, 13
Artículo 33.3, ff. 12, 14 a 18
Artículo 38, ff. 8, 12, 16, 17
Artículo 106.2, f. 14
Artículo 132.2, ff. 3, 5, 14
Artículo 139, ff. 16, 18
Artículo 139.1, f. 17
Artículo 149.1.1, ff. 3, 13
Artículo 149.1.8, ff. 3 a 5, 8
Artículo 149.1.18, ff. 7, 11
Artículo 150.1, f. 2
Artículo 34 a) 2, ff. 2, 5
En general, ff. 4 a 6, 11, 12, 14, 15, 18
Artículo 16.1 c), f. 6
Artículo 38.5, f. 5
Artículo 52.2, f. 8
Artículo 71.2, f. 8
Artículo 73.1.4, f. 7
Artículo 74.1, f. 4
Artículo 109, f. 11
Artículo 109.2, f. 11
Disposición adicional tercera, ff. 2 a 5, 8
Disposición adicional tercera, apartado 2, f. 3
Disposición transitoria primera, f. 18
Disposición transitoria segunda, ff. 13, 14
Disposición transitoria tercera, ff. 7, 13, 14
Disposición transitoria tercera, apartado 3, f. 14
Disposición transitoria cuarta, f. 13
Artículo 328, f. 11
En general, ff. 1, 3, 5, 6, 12, 16, 18
Capítulo V, f. 15
Preámbulo, ff. 3, 17
Artículo 4.2, f. 17
Artículo 4.3, f. 16
Artículo 5.1 b), f. 5
Artículo 8.4 a), f. 5
Artículo 21.3, f. 7
Artículo 29.2, f. 5
Artículo 33.4, f. 9
Artículo 33.5, f. 9
Artículo 35.4, f. 8
Artículo 35.5, f. 8
Artículo 42, f. 16
Artículo 44, f. 16
Artículo 44.1, f. 16
Artículo 45, f. 16
Artículo 45.1, ff. 10, 16
Artículo 51, f. 17
Artículo 52, f. 17
Artículo 52.1, f. 17
Artículo 53, f. 17
Artículo 54, f. 17
Artículo 69 c), f. 10
Artículo 69 d), f. 10
Artículo 70.3, f. 11
Artículo 70.5, f. 11
Disposición transitoria tercera, ff. 12, 18
Disposición transitoria tercera, párrafo 2, f. 18
Disposición transitoria cuarta, ff. 4, 10, 12 a 14
Disposición transitoria cuarta, apartado 3.1, f. 13
Disposición transitoria cuarta, apartado 3.2, f. 14
Disposición transitoria cuarta, apartado 4, f. 10
Disposición transitoria quinta, ff. 12, 13, 15
Disposición transitoria sexta, ff. 12, 16
Disposición transitoria sexta, apartado 1, f. 16
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18
Competencias en materia de aguasCompetencias en materia de aguas, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18
Libertad de empresaLibertad de empresa, f. 8
Orden constitucional de competenciasOrden constitucional de competencias, f. 10
Transferencia de competenciasTransferencia de competencias, f. 2
Adjudicación de concesiones administrativasAdjudicación de concesiones administrativas, f. 8
Declaración de servicio públicoDeclaración de servicio público, f. 16
Expropiación forzosaExpropiación forzosa, f. 10
Facultad de demanializaciónFacultad de demanialización, f. 3
Legislación administrativaLegislación administrativa, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18
CanariasCanarias, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18

References: in fine
e contrario
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
in fine
 Artículo 33
 resolución 

Artículo 4

Artículo 33

Artículo 35

Artículo 70

Artículo 228

Artículo 133

Artículo 137

Artículo 9

Artículo 22

Artículo 33

Artículo 33

Artículo 38

Artículo 106

Artículo 132

Artículo 139

Artículo 139

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 150

Artículo 34

Artículo 16

Artículo 38

Artículo 52

Artículo 71

Artículo 73

Artículo 74

Artículo 109

Artículo 109

Artículo 328

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 5

Artículo 8

Artículo 21

Artículo 29

Artículo 33

Artículo 33

Artículo 35

Artículo 35

Artículo 42

Artículo 44

Artículo 44

Artículo 45

Artículo 45

Artículo 51

Artículo 52

Artículo 52

Artículo 53

Artículo 54

Artículo 69

Artículo 69

Artículo 70

Artículo 70