Source: http://www.slideshare.net/eldiariodehoy/sentencia-192012final
Timestamp: 2015-10-08 19:17:06+00:00

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Sentencia 19-2012-final
Comentarios a las Sentencias de Inc...
Historia Del Cafe En El Salvador
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19-2012InconstitucionalidadSala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las quince horasdel día cinco de junio de dos mil doce. El presente proceso fue promovido por el ciudadano Salvador Enrique AnayaBarraza, para que se declare la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos (en losucesivo “D. L.”) números 1070, 1071, 1072, 1073 y 1074 de 2012, mediante los cuales laAsamblea Legislativa, respectivamente: (i) eligió Magistrados propietarios y suplentes de laCorte Suprema de Justicia (en adelante CSJ) para el período que iniciará el 1-VII-2012 yconcluirá el 30-VI-2021; (ii) designó al abogado Ovidio Bonilla Flores como Magistradopropietario de la Sala de lo Constitucional para el lapso que iniciará el 1-VII-2012 yconcluirá el 30-VI-2021; (iii) eligió al abogado Carlos Sergio Avilés Velásquez comoMagistrado suplente de la CSJ en sustitución del abogado Bonilla Flores y, además, lodesignó como Magistrado suplente de la Sala de lo Constitucional para el intervalo quefinalizará el 15-VII-2018; (iv) eligió al abogado Ovidio Bonilla Flores como Presidente dela Sala de lo Constitucional, de la CSJ y del Órgano Judicial para un período de tres años, elcual iniciará el 16-VII-2012 y concluirá el 15-VII-2015; y (v) designó al abogado JoséRoberto Argueta Manzano como Magistrado propietario de la Sala de lo Constitucionalpara el período que iniciará el 16-VII-2012 y concluirá el 30-VI-2021; petición que se basaen la supuesta contradicción de tales decretos con lo prescrito en el art. 186 inc. 2° Cn., enconexión con los arts. 83 y 85 Cn. En el proceso han intervenido el demandante y el Fiscal General de la República; yla Asamblea Legislativa como autoridad demandada. Durante la tramitación de este proceso, se excusaron de conocer los Magistradospropietarios José Belarmino Jaime y José Néstor Mauricio Castaneda Soto, cuyasabstenciones fueron declaradas ha lugar por el Tribunal y fueron llamadas en su lugar lasMagistradas Sonia Dinora Barillas de Segovia y Celina Escolán Suay. Analizados los argumentos, y considerando: I. 1. A. En la demanda, el ciudadano Anaya Barraza expuso que el objeto de controlen el presente proceso debía tenerse por acreditado a pesar de que, en el momento de lapresentación de la misma, los decretos impugnados aún no habían sido publicados por laAsamblea Legislativa. Con respecto a esta circunstancia, sostuvo que, si bien en los procesos deinconstitucionalidad la identificación del objeto de control se hace mediante la cita delnúmero y fecha del Diario Oficial (en lo sucesivo “D. O.”) en que se hubiere publicado o,en su caso, acompañando el ejemplar de otro periódico, en caso de que no se hubiese usado 1
aquel para su publicación, en esta ocasión no existe duda sobre la existencia y contenido delos decretos impugnados, razón por la cual, a pesar de la falta de publicación al momentode iniciar este proceso, se podía controlar su inconstitucionalidad. Ello en virtud de lassiguientes razones: (i) el conocimiento público y notorio del contenido de los decretos encuestión; (ii) su validez y eficacia temporalmente condicionada; y (iii) la operatividad yfuncionalidad de la jurisdicción constitucional ante eventuales intentos de crear franjastemporales exentas de control constitucional. Por tanto, concluyó que la falta de publicación de los decretos cuestionados noimpedía, en absoluto, enjuiciar su validez mediante el proceso de inconstitucionalidad. B. Específicamente en relación con los motivos de inconstitucionalidad, expuso queel D. L. n° 1070/2012 vulnera el principio de legitimación popular indirecta de la elecciónde los Magistrados de la CSJ previsto en el art. 186 inc. 2° Cn., en el contexto de losprincipios de soberanía popular y gobierno representativo –arts. 83 y 85 Cn.–, así: El 18-I-2009 se realizaron elecciones para conformar la Asamblea Legislativa. El 1-V-2009, los Diputados electos tomaron posesión de su cargo, correspondiente a lalegislatura 2009-2012. Después, el 16-VII-2009 la respectiva legislatura emitió el D. L. n°71, publicado en el D. O. n° 133, tomo 384, de 17-VII-2009, mediante el cual eligió aMagistrados propietarios y suplentes para el período que inició el 16-VII-2009 y finalizaráel 15-VII-2018. El 11-III-2012 –continuó– se llevaron a cabo elecciones para conformar lalegislatura 2012-2015, actualmente en funciones. Sin embargo, el 24-IV-2012 la legislaturasaliente, por una parte, nombró a Magistrados de la CSJ para el período que iniciará el 1-VII-2012 y concluirá el 30-VI-2021, y, por otra, hizo una distribución de cargos y elecciónde Presidente derivadas de la elección de Magistrados aludida. C. Luego de hacer ciertas consideraciones relativas a la naturaleza normativa de laConstitución, tipología de disposiciones constitucionales, hermenéutica constitucional,principios de soberanía popular, gobierno representativo y legitimidad popular de laselecciones de segundo grado, pasó a interpretar el art 186 inc. 2° Cn., disposiciónconstitucional que, en su opinión, expresa el principio de legitimidad popular indirecta delos Magistrados de la CSJ. De esta manera, explicó que el art. 186 inc. 2° Cn. dispone en forma expresa que lamagistratura de la CSJ debe renovarse por terceras partes cada tres años, lapso quecoincide con el período legislativo previsto en el art. 124 Cn. A partir de dicha sincroníatemporal y de legitimidad democrática –dijo–, cada legislatura debe elegir únicamente unatercera parte de los Magistrados de la CSJ. El proceso electoral que se llevó a cabo el 11-III-2012, dotó de legitimidaddemocrática a la legislatura que iniciaría sus funciones el 1-V-2012 y, por tanto, la 2
legislatura anterior carecía de legitimación para realizar la elección y designación deMagistrados de la CSJ, el 24-IV-2012, debido a que ya había ejercido esa potestadconstitucional en 2009. A su entender, ello vulnera el art. 186 inc. 2° Cn., pues –por un lado– priva a lasiguiente legislatura de realizar la elección de Magistrados que le correspondería, y –por elotro– niega la legitimación popular que la Constitución exige para la elección de losMagistrados de la CSJ. Por tanto, dijo que el art. 186 inc. 2° Cn. debe interpretarse en ese contexto, porque,además de su ubicación en el Título VI, que regula la estructura orgánica del Estado, tienecontenidos procedimentales y sustanciales. Su interpretación debe tomar en consideraciónla democracia representativa indirecta, en cuanto está encomendada a la AsambleaLegislativa. De ahí que la renovación parcial de la CSJ cada 3 años debe hacerse enconcordancia con el sistema democrático representativo y con respeto a la voluntad delelectorado, situación que: (i) exigiría que cada tercio de la CSJ sea electo por una nuevalegislatura investida de la legitimidad que el electorado le ha reconocido en las urnas; y (ii)prohibiría que una misma legislatura pueda elegir en más de una ocasión una tercera partede la composición personal de la CSJ. Con arreglo a ese significado, afirmó que la renovación de los Magistrados de laCSJ garantiza la estabilidad y continuidad institucional de las funciones del ente en lacúspide de la organización judicial, así como la diversidad ideológica jurídica, puesto queimpide la ideologización del Tribunal a favor de una sola tendencia política. En suma, asevera que la elección de Magistrados de la CSJ –tanto propietarios comosuplentes– que la anterior Asamblea Legislativa hizo para el período 2012-2021, infringe lafinalidad, el espíritu y el contenido expreso del art. 186 inc. 2° Cn. y, por efecto reflejo, delos arts. 83 y 85 Cn., porque el día 16-VII-2009 dicho Órgano del Estado ya había elegido auna tercera parte de los Magistrados de la CSJ. En consecuencia –reafirmó–, el D. L. n°1070/2012, es inconstitucional. D. Finalmente, explicó que los decretos legislativos que impugna tienen unavinculación material, debido a que el D. L. n° 1070/2012 es presupuesto de los D. L. n°1071, 1072, 1073 y 1074, de ese mismo año. En ese sentido, afirmó que el primero contienela elección de Magistrados propietarios y suplentes de la CSJ para el período que iniciará el1-VII-2012 y finalizará el 30-VI-2021, mientras que el resto de los decretos incluye ladistribución de cargos y elección en razón de los funcionarios elegidos. En vista de lo anterior, solicitó que también se declare la inconstitucionalidad porconexión de los decretos n° 1071, 1072, 1073 y 1074, debido al vicio constitucionalexistente en el D. L. n° 1070/2012. 3
2. Por medio de la resolución de 4-V-2012, pronunciada en este proceso, la Salaexpuso algunas consideraciones sobre la interpretación del art. 6 ord. 2° de la Ley deProcedimientos Constitucionales (en lo sucesivo “L. Pr. Cn.”), en relación con los arts. 135y 131 ord. 19° Cn. A. Sobre el tópico, se sostuvo que, de acuerdo con una interpretación literal y con loafirmado en la jurisprudencia constitucional, era posible entender prima facie que el sentidodel requerimiento prescrito en el art. 6 ord. 2° L. Pr. Cn. es establecer la existencia delobjeto de control. De igual manera, se recordó que la publicación de las disposicionesinfraconstitucionales en el D. O. constituye uno de los requisitos mencionados por laConstitución para su validez, que se encuentra en íntima conexión con el valor seguridadjurídica, ya que, mediante su publicación, los destinatarios de las disposiciones tienen laoportunidad de conocer el contenido de las leyes, asegurar sus posiciones jurídicas, ejercery defender sus derechos, y la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos alordenamiento jurídico –Sobreseimiento de 14-I-2000, Inc. 10-94–. Por ello, se afirmó que el procedimiento de formación de las leyes y demásdisposiciones infraconstitucionales comprende su publicación, sin la cual no puedenconsiderarse como producidas válidamente. B. No obstante, en la admisión del presente proceso se cuestionó si la finalidad quese pretende alcanzar con el art. 6 ord. 2° L. Pr. Cn. podía generalizarse –para efectos deimpugnación– hacia la totalidad de actuaciones emitidas por los poderes públicos quefueran susceptibles de ser controladas en los procesos de inconstitucionalidad. En esa oportunidad se tuvo presente que esta es una disposición preconstitucionalcuyo sentido para efectos de impugnación constitucional se pone de manifiesto en el casode los decretos legislativos que deben ser sancionados por el Presidente de la República y,después, publicados en el Diario Oficial. En lo atinente a su enjuiciamiento constitucional, se sostuvo que talesconsideraciones no son adaptables a los actos que aplican directamente la Constitución,específicamente, los señalados en los arts. 135 inc. 2° y 131 ord. 19° Cn. Así, dado que en los casos de elecciones de segundo grado no se requiere laintervención del Presidente de la República, la voluntad legislativa se perfecciona en elmomento en que el decreto legislativo pertinente es aprobado con las formas y requisitosseñalados por la Constitución. En tal caso, una vez adoptada la decisión, la elección esválida, pero todavía no es aplicable, sino hasta que es divulgada, lo cual, por regla general,acaece cuando los decretos legislativos respectivos son publicados en el D. O. Ahora bien, en la citada admisión se aclaró que, en estos supuestos, la publicidad delos actos de elección de segundo grado es un instrumento que tiene por finalidad que los 4
habitantes de la República tengan conocimiento sobre la decisión emitida por el Legislativo–a diferencia de lo que ocurre en las leyes generales, impersonales y abstractas–, situaciónque puede ser suplida por otros medios. Así, a la vista de las consideraciones precedentes, sólo para efectos de su control deconstitucionalidad, se concluyó que el art. 139 Cn. no es aplicable plenamente al tipo deelección relacionada y, por ello su publicación podía hacerse en un medio distinto alespecificado en tal disposición, sobre todo porque la voluntad legislativa quedaperfeccionada en el momento en que el decreto legislativo pertinente es aprobado. C. Además, como un argumento complementario, en la admisión de la demanda esteTribunal consideró que el decreto legislativo cuestionado era un hecho notorio para lasociedad salvadoreña, pues fue del conocimiento público. La elección de los Magistradosde la CSJ –en efecto– se hizo notoria a partir de los días 24-IV-2012 y 25-IV-2012, pormedio de diversos canales de televisión nacional –entre los cuales se encuentra el canal deTelevisión Legislativa– y de los medios de comunicación escritos, en sus edicionesdigitales e impresas, así como a través de la información oficial colocada ese día en el sitioweb http://www.asamblea.gob.sv. Este criterio de tomar como prueba medios alternativosal D. O., como los mencionados anteriormente, también fue adoptado por esta Sala en laSentencia de 13-V-2011, Inc. 7-2011. D. Con base en lo anterior, se sostuvo que una interpretación sistemática de los arts.131 ord. 19°, 135 y 139 Cn., y art. 6 ord. 2° L. Pr. Cn., permite concluir que este últimoprecepto no es imprescindible para la impugnación de los casos señalados en el art. 131ord. 19° Cn., pues los actos por medio de los cuales el Legislativo realiza elecciones desegundo grado se perfeccionan en el momento en que los decretos correspondientes sonaprobados. Por esta misma razón, el art. 139 Cn. tampoco se aplica plenamente a lossupuestos previstos en el art. 131 ord. 19° Cn. En el presente caso, se advirtió que los Decretos impugnados no habían sidopublicados formalmente por la Asamblea Legislativa en el momento en que la demanda fuepresentada; sin embargo, no fue necesario tenerlos a la vista ni adjuntar los datos del D. O.en el que aparecerían publicados, pues tales decisiones fueron del conocimiento público ysu existencia se tuvo por acreditada mediante otros recursos subsidiarios. Incluso, a la horay fecha de esta sentencia se ha constatado que su publicación en el D. O. aún no se haproducido, no obstante haber transcurrido ya el plazo legal para ello. E. Consecuentemente, en la resolución mencionada se admitió a trámite la demandapresentada y el control de constitucionalidad quedó circunscrito para analizar en formaindividualizada la constitucionalidad de la elección de Magistrados para el período 2012-2021 que realizó la legislatura 2009-2012, por la supuesta vulneración al principio de 5
legitimidad popular indirecta de los magistrados de la CSJ –art 186 inc. 2° Cn.–, enconexión con los arts. 83 y 85 Cn. En tal auto de admisión se afirmó que “aunque la metodología que se utilice pararealizar el control sea distinta a la propuesta en la demanda, lo cierto es que la sentencia queen su oportunidad se emita, habrá de contener los pronunciamientos que resolverán elcuestionamiento que se hace a los decretos legislativos identificados como objeto decontrol”. De igual forma, mediante tal decisión se le requirió a la Asamblea Legislativa, poruna parte, el informe correspondiente para que justificara la constitucionalidad de losdecretos legislativos impugnados, y, por otra, la certificación de los decretos que eldemandante impugnaba, así como los datos específicos del D. O. en que apareceríanpublicados; y, finalmente, se le ordenó a la Secretaría de este Tribunal que, habiéndoserecibido el informe de la Asamblea Legislativa o transcurrido el plazo sin que esta lorindiere, notificara dicho auto al Fiscal General de la República para que, dentro del plazode cinco días hábiles se pronunciara sobre la pretensión de inconstitucionalidad planteadapor el ciudadano Salvador Enrique Anaya Barraza. 3. La Asamblea Legislativa no rindió en el plazo legal, el informe que le fuerequerido de conformidad con el art. 7 L. Pr. Cn.; tampoco remitió la certificación de losdecretos impugnados, ni los datos del D. O. en el que aparecerían publicados,desatendiendo con ello un mandato de este Tribunal. A. En efecto, de conformidad con el art. 7 L. Pr. Cn. –regla especial que rige losprocesos de inconstitucionalidad y que estructura su cauce procesal con base en el principiocontradictorio– se requirió a la Asamblea Legislativa para que oportunamente rindiera elinforme sobre las violaciones constitucionales señaladas por los demandantes de esteproceso. Tal como lo prescribe la disposición citada, se concedieron diez días hábiles para talefecto, y según consta en el expediente, la notificación de la admisión de la demanda serealizó con la recepción del oficio n° 860 por parte de la Asamblea Legislativa, el viernes4-V-2012 a las 14 horas con 49 minutos (según el sello de recibido de la Gerencia deOperaciones Legislativas, Sección de Correspondencia Oficial). Por lo que tal plazocomenzó a correr desde el lunes 7-V-2012, y comprendió hasta el lunes 21-V-2012, y portal razón es que, con fecha 22-V-2012 se notificó al Fiscal General de la República eltraslado ordenado conforme al art. 8 L. Pr. Cn., a efecto de que emitiera opinión conrespecto a la inconstitucionalidad planteada. B. Desde la fecha de concreción de dicha notificación, se cuentan los días para laemisión del informe que justifique la constitucionalidad del objeto de control, no así desde 6
que la autoridad demandada asume una posición orgánica interna de decidir cuándo sevuelven operativas las notificaciones de una autoridad jurisdiccional. De lo contrario, se permitiría, primero, que las partes puedan alterar la tramitaciónnormal de los procesos constitucionales y darse por notificados cuando lo considerenoportuno; y segundo, que la labor jurisdiccional quede suspendida, por el tiempo que eldemandado arbitrariamente decida. El orden jurídico salvadoreño no faculta a las partes procesales para suspender odilatar las decisiones propias de un Tribunal, ni a determinar la forma en que habrán derealizarse las notificaciones, independientemente de quién fuere la parte procesal –órganosde Estado, funcionarios públicos, personas jurídicas o ciudadanos particulares, etc.–. Ahora bien, es preciso advertir que los actos de las partes responden a la libredeterminación de éstas, por lo que pueden adoptar diversas actitudes: contestar la demanda;allanarse a la pretensión; o rebatir los argumentos expuestos por el actor proponiendo losmedios de prueba que estimen pertinentes. Sin embargo, estas posibles actitudes formanparte de sus cargas procesales, sobre las cuales asumen las consecuencias de sus respectivasomisiones. Debe reafirmarse que, en el presente proceso de inconstitucionalidad, la AsambleaLegislativa interviene como autoridad demandada en su calidad institucional (comoÓrgano emisor de los Decretos impugnados); en consecuencia, no es posible concebir que,como parte procesal, tenga la capacidad para supeditar la sustanciación del procesojudicial a sus intereses, ni decidir cuándo surten efecto las resoluciones del Tribunal acuyo juzgamiento se encuentra sometida. Todo ello, no obstante que el art. 13 inc. 2° n° 2del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa (en adelante “RIAL”) dispone que: “lasnotificaciones (…) provenientes de la Corte Suprema de Justicia o de alguna de sus Salas(…) tendrán que ser recibidas por la Asamblea en Pleno”. Esta disposición no debe entenderse en el sentido de que es a partir de ese momentoque empiezan a contarse los plazos legales en los procesos constitucionales, ya que taldisposición no tiene un sentido procesal-constitucional sino que simplemente prescribe unaobligación administrativa del Presidente de la Asamblea con el fin de hacer saber al Plenolas notificaciones jurisdiccionales que se hacen al Órgano Legislativo. En resumen, según la ley procesal aplicable a los procesos constitucionales (L. Pr.Cn. y Código Procesal Civil y Mercantil –C. Pr. C. M.–, de aplicación supletoria) los actosde comunicación se tienen por realizados desde el momento de la recepción de lanotificación, cuando no se realizan por medios técnicos. Así, el plazo otorgado para que laautoridad demandada rinda el informe en el proceso de inconstitucionalidad –10 díashábiles– empieza a contar al día siguiente de la respectiva notificación (art. 145 inc. 1°C.Pr.C.M.). 7
No obstante ello, en el presente caso, la autoridad demandada no presentó elinforme requerido, habiendo transcurrido el plazo al que se refiere el art. 7 L. Pr. Cn. Por lotanto, de acuerdo con el art. 5 inc. 2° de la misma ley y por el principio de preclusiónprocesal, este proceso continuó su trámite previsto. C. No obstante ello, en el presente caso, la autoridad demandada presentó escrito defecha 21-V-2012, con copia a la Sala de lo Constitucional, ante una autoridad incompetente–CSJ en Pleno– y a través de una vía procesal no idónea, solicitando la recusación delMagistrado Presidente Dr. José Belarmino Jaime. D. a. Posteriormente, mediante auto de las quince horas con treinta y cinco minutosdel 23-V-2012 se tuvo por agregada la copia del referido escrito; y se llamó a lasMagistradas Suplentes Celina Escolán Suay y Sonia Dinora Barillas de Segovia para quecon el resto de Magistrados Propietarios, conocieran sobre las causales de abstencióninvocadas por el Magistrado Presidente de este Tribunal –doctor José Belarmino Jaime– yel Magistrado Propietario José Néstor Mauricio Castaneda Soto. Asimismo, se declaró sinlugar la petición del abogado Enrique Anaya Barraza en el sentido que se diera intervencióna los Magistrados electos mediante el D. L. 1070/2012. b. Luego, mediante auto de las diez horas con treinta minutos del 25-V-2012, sedeclararon ha lugar las solicitudes de abstención planteadas por los referidos MagistradosPropietarios, quienes fueron sustituidos, respectivamente, por las Magistradas Sonia DinoraBarillas de Segovia y Celina Escolán Suay. En dicha resolución ambas Magistradas emitieron voto particular concurrente. Porun lado, la Magistrada Barillas de Segovia aclaró que si bien se sometió al proceso deselección y presentó sus credenciales como profesional ante la instancia encargada derealizar dicha convocatoria –CNJ– y figuró en la lista conformada por dicho ente, ello noimplicó una manifestación de opinión sobre a cuál legislatura le correspondía elegir; sinoque su intención de participar en el proceso solamente conllevaba la aceptación de suinicio, más no de su conclusión por la legislatura 2009-2012 o por la legislatura 2012-2015. Por su parte, la Magistrada Escolán Suay acotó que someterse al proceso deselección y presentar sus credenciales como profesional durante la convocatoria de elecciónde Fiscal General de la República, no implicó necesariamente una manifestación de opiniónsobre a cuál legislatura le correspondía elegir; sino que su intención de participar en elproceso, solamente conllevaba la aceptación de su inicio, más no de su conclusión por lalegislatura 2009-2012 o por la legislatura 2012-2015. Por lo anterior, ambas Magistradas concluyeron en que su intervención comointegrantes del Tribunal que habrá de decidir sobre la pretensión del actor, no pone enriesgo el principio de imparcialidad que rige la actuación de los juzgadores frente a las 8
partes o a la sociedad, pues no ha habido una anticipación de criterio jurídico sobre lalegitimidad de lo actuado por la Asamblea Legislativa. E. a. El 28-V-2012, la Asamblea Legislativa planteó recurso de revocatoria contra elauto del 23-V-2012, en el sentido siguiente: (i) se tenga por interpuesto el recurso enmención; (ii) se remitan los autos al Pleno de la CSJ; (iii) se revoque el llamamiento de laMagistrada Barillas de Segovia; y (iv) se tenga por establecido que el plazo que le corre a laAsamblea Legislativa para dar respuesta es desde que se notifica al Pleno Legislativo. b. Con fecha 30-V-2012, este Tribunal advirtió que el recurso planteado se originóen omisiones procedimentales en que incurrió la propia autoridad demandada, y eninterpretaciones equívocas realizadas por ésta, sin que se le hubieran violentado garantíasdel debido proceso constitucional, ya que los actos de comunicación se realizaron en legalforma y cumplieron con su finalidad. Por lo tanto, se declaró improcedente el recurso interpuesto, y en consecuencia sedijo que tampoco procedía: (i) remitir los autos a Corte Plena; (ii) revocar el llamamientode la Magistrada Sonia Dinora Barillas de Segovia; (iii) realizar una nueva notificación; y(iv) atender el cómputo del plazo propuesto por la Asamblea Legislativa. En el mismo auto, se dio por recibido el traslado rendido por el Fiscal General de laRepública, en cumplimiento del art. 8 L. Pr. Cn. y ordenó traer los autos para sentencia.Dicha resolución fue notificada a la Asamblea Legislativa el 31-V-2012, a las nueve horasy cuarenta y cinco minutos. F. a. Finalmente, la autoridad demandada presentó a las quince horas y cincuenta ytres minutos del 31-V-2012, escrito solicitando la revocatoria de la resolución de 25-V-2012, pronunciada por esta Sala, en el sentido de: (i) revocar el llamamiento de laMagistrada Escolán Suay; y (ii) declarar la nulidad de la notificación de la mismaresolución. b. Al respecto, este Tribunal consideró que dicho medio impugnativo eraimprocedente puesto que la oportunidad que tenía para que se hiciera un nuevo examen dela decisión emitida el 25-V-2012 precluyó como consecuencia de la formulación del primerrecurso presentado. Asimismo, consideró pertinente requerir a la autoridad demandada que cumplieracon el principio de lealtad y buena fe procesal, regulado en el art. 13 del C.Pr.C.M. y seabstuviera de utilizar la vía recursiva con ánimo meramente dilatorio. Y es que, si el proceso jurisdiccional no es considerado como una actividad privada,deben tomarse como principios fundamentales del procedimiento los de la buena fe y lalealtad procesal de las partes y del juez. Principios que conllevan un imperativo dehonestidad, confianza, rectitud y credibilidad que acompaña la palabra comprometida quese presume en todas las actuaciones, permitiéndose al Tribunal rechazar fundadamente las 9
peticiones o incidentes que se formulen con manifiesto abuso de derecho o que entrañenfraude de ley o procesal. 4. Con fecha 30-V-2012, los ciudadanos José Roberto Juárez Villalobos, JesúsUlises Rivas Sánchez y René Cruz Araniva, en su pretendida calidad de amicus curiae,presentaron escrito en el cual emitieron opiniones sobre el tema sometido a juzgamiento eneste proceso, específicamente en los temas relativos a la procedencia del amicus curiae enesta clase de procesos, a la competencia de la Sala sobre actos políticos, a las elecciones delos Magistrados de la CSJ realizada en abril de 2012, y a la necesidad de publicación de losdecretos impugnados en el D. O. Tal como solicitaron, su escrito fue agregado alexpediente. 5. El Fiscal General de la República, al contestar en tiempo el traslado previsto porel art. 8 L. Pr. Cn., sostuvo: A. En lo relativo a la falta de publicación en el D. O. de los decretos impugnados,retomó lo resuelto por esta Sala en auto de 4-V-2012, emitido en este mismo proceso, encuanto a la especial naturaleza de los D. L. en los que se consigna una elección de segundogrado, para considerar la posibilidad de prescindir de tal publicación; también hizoreferencia a las circunstancias que tornan en hechos notorios las elecciones impugnadas.Con base en ello, sostuvo que era procedente entrar a conocer la constitucionalidad de lasactuaciones legislativas concernidas, pues tal publicación es un mero formalismo que habíasido suplido por otros medios, tales como las publicaciones periodísticas escritas, radiales ytelevisivas relacionadas con la cuestión. Sobre este aspecto, concluyó que: “Los actos por medio de los cuales la AsambleaLegislativa realiza elecciones de segundo grado, se perfeccionan en el momento en que losdecretos correspondientes son aprobados”, y que por ello, no es necesario tener a la vistalos decretos legislativos objeto de este proceso, ni mucho menos el D. O. en el que sepublicarán. B. En cuanto a la competencia de este Tribunal para resolver la inconstitucionalidadplanteada expuso que: “el objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad no serestringe solo a las reglas de carácter general y abstracto producidas por órganos investidosde potestades normativas, sino que se extiende a actos concretos que se realizan enaplicación directa de la normativa constitucional…”. También concluyó que:“atendiendo a la naturaleza del acto impugnado, el examende constitucionalidad resulta procedente y se encuentra dentro del ámbito de competenciadel conocimiento de la Sala, ya que el objeto de control de constitucionalidad comprendetambién actos de contenido concreto como el impugnado, que son actuacionesexteriorizadas mediante un Decreto Legislativo que no presenta las características deabstracción y generalidad, pero que emana del cumplimiento de un mandato expreso y 10
directo de la Constitución, en tanto que tales actos también son susceptibles de adolecer devicios o defectos de inconstitucionalidad, cuyas consecuencias para el orden jurídico debenser evitadas o corregidas en defensa de la Constitución”. C. Por otro lado –alegó–, el art. 86 Cn., como garantía genérica del derecho delibertad, establece la necesidad que el poder público se ejercite mediante varios Órganosestatales. De ahí que los funcionarios del Gobierno sean delegados del pueblo y no tenganmás facultades que las que expresamente otorga la ley. En cuanto al principio de legalidad –agregó–, ha de entenderse como fundamentalpara el Derecho público, en tanto que el ejercicio del poder público debe someterse a lavoluntad de la ley y no a la de los hombres. Así, el aludido principio garantiza la seguridadjurídica y la primacía constitucional y legal, como expresiones de la voluntad general frentea los poderes públicos. En relación con los principios de legalidad y seguridad jurídicareseñó lo resuelto por esta Sala en sentencia de 30-VI-1999, Amp. 143-98. D. Además, se refirió al “Principio de Legitimación Popular Indirecta”, el cualrelacionó con la democracia, entendida como el sistema político por el que las personas deun país ejercen su soberanía a través de la forma de gobierno que hayan establecido. En ese orden –sostuvo–, los principios de soberanía popular y de gobiernodemocrático permiten que los gobernantes sean elegidos por legitimación popular directa(Presidente y Vicepresidente de la República, Concejos Municipales y Diputados); o bien,por legitimación popular indirecta, “la cual implica que los ciudadanos designan a susrepresentantes, quienes a su vez eligen a otros funcionarios para el ejercicio dedeterminados cargos”. E. En seguida, se refirió a la “Legitimación Democrática del Órgano Judicial” y,particularmente, de la Sala de lo Constitucional de la CSJ. a. Acerca de tal legitimación señaló que no proviene del pueblo, sino de susdelegados (Asamblea Legislativa), quienes eligen a los Magistrados de la Sala de loConstitucional. Este tipo de elección –acotó– puede mostrar elementos negativos, pues elÓrgano elector es político por naturaleza; por ello, la Constitución establece medidastendentes a consolidar y fortalecer la separación de poderes y evitar la injerencia de unÓrgano en el quehacer del otro. Una de tales medidas es el quórum calificado para la elección y la destitución, a finde evitar que el designado, por temor a su destitución, se someta a la voluntad del elector;igualmente, se ha previsto un período más largo en el ejercicio del cargo, a fin de darestabilidad y fortalecer la independencia. Lo cual, a su vez, propicia el control horizontalentre los órganos. Entonces –afirmó–, la legitimación del Órgano Judicial depende de la propiaConstitución, que le contempla como un Órgano fundamental del Estado. 11
En ese sentido, sostuvo que en nuestro sistema constitucional, la legitimación delÓrgano Judicial, y especialmente de la Sala de lo Constitucional, no proviene únicamentede la elección de segundo grado realizada por los Diputados de la Asamblea Legislativa,sino de los postulados de la democracia representativa que esta encarna, pues en su interiorexiste “pluralidad democrática” y se encuentran representados diversos sectores ycorrientes de pensamiento. En este punto refirió jurisprudencia emitida por esta Sala sobreelecciones de segundo grado (Sentencias de 26-VI-2000 y 13-V-2011, pronunciadas en losprocesos de Inc. 16-99 y 7-2011, respectivamente). Sin embargo –enfatizó–, el mandato de la Asamblea Legislativa se origina en lapropia Constitución, no en la ley. De manera que solo tiene las atribuciones que la LeySuprema contempla, entre las cuales figura la posibilidad de elegir, en votación nominal ypública, al Presidente y a los Magistrados de la CSJ. b. En cuanto a la integración de la Sala de lo Constitucional arguyó: “como parte delos mecanismos de defensa de la Constitución en los arts. 173 y 174 inc. 2 Cn., se diseñó unprocedimiento de elección especializado para los Magistrados de dicho Órgano del Estado,pero especialmente para la Sala de lo Constitucional, que fortalezca la estabilidad y laindependencia interna y externa de la Corte Suprema de Justicia como organismo colegiado[…] que se asimila a los Tribunales Constitucionales que funcionan en otros países; y desus integrantes lo cual tiene como fundamento primordial el nombramiento de susMagistrados, de forma inamovible por todo el período de su elección, salvo las causaslegales previo el procedimiento de ley. Este mecanismo de nombramiento protege el interésgeneral de contar con una Sala de lo Constitucional independiente, cuya independenciadescansa, entre otros en la estabilidad en el cargo que asiste a sus integrantes”. Así –aseveró–, los cuatro Magistrados de la Sala de lo Constitucional elegidos el 16-VII-2009, fueron nombrados por un período de nueve años, de manera que “finalizan superíodo en el año dos mil dieciocho, por lo tanto, no pueden ser alterados dichosnombramientos, ya que estos se eligieron conforme con el proceso de elección regulado enel artículo 186 inciso segundo de la Constitución”. c. En lo que a la presidencia de la citada Sala concierne, sostuvo que del art. 174 Cn.se coligen dos aspectos importantes: El primero, “que la Asamblea Legislativa designa a losMagistrados de la Sala de lo Constitucional, en el caso que nos ocupa designó a losAbogados Florentín Meléndez, Edward Sidney Blanco y Rodolfo González, para nueveaños, y como presidente de la Sala de lo Constitucional al Abogado Belarmino Jaime, portres años”. El segundo aspecto es que “para ser Presidente de la Sala de lo Constitucional,previamente se tiene que ser miembro de la misma y lo es para el período de su eleccióncomo Magistrado, es decir, para nueve años; en consecuencia, y no obstante que el períododel Magistrado Jaime como Presidente de la Sala, que inició el 16 de julio de dos mil 12
nueve, finaliza el quince de julio de dos mil doce, su período como Magistrado de lareferida Sala concluye hasta el 15 de julio de dos mil dieciocho”. En ese sentido, argumentó que: “la Asamblea Legislativa en el uso de susatribuciones constitucionales ha designado a seis Magistrados a la Sala de loConstitucional; ya que si bien es cierto el Magistrado Jaime termina su período comopresidente de la Sala de lo Constitucional y del Órgano Judicial, el mismo pertenece a dichaSala. En consecuencia se vulnera el principio de legalidad e independencia del ÓrganoJudicial, ya que el art. 174 inciso 2 Cn., estipula: La Sala de lo Constitucional estaráintegrada por cinco Magistrados designados por la Asamblea Legislativa”. d. Por otro lado –sostuvo–, la elección referida carece de legitimidad indirecta, puesla Asamblea Legislativa está habilitada para nombrar únicamente a una tercera parte de laCSJ, pero el D. L. nº 1070/2012 supone el nombramiento de una nueva tercera parte de laMagistratura, el cual debía efectuarse por la Asamblea Legislativa electa para el períodocomprendido entre el 1-V-2012 y el 30-IV-2015. Por consiguiente, el accionar de laAsamblea Legislativa electora carece de racionalidad, e irrespetó las reglas electoralesprevistas por la Constitución. Como corolario –adujo–, la elección de Magistrados propietarios y suplentes de laCSJ, para el período comprendido entre el 1-VII-2012 y el 30-VI-2021, efectuada el 24 y25 de abril del corriente año, realizada por el D. L. nº 1070/2012, quebrantadeliberadamente el espíritu del art. 186 inc. 2° Cn., y por efecto reflejo, los arts. 83 y 85 deese cuerpo normativo. Del mismo modo, resultan inconstitucionales los D. L. n° 1071,1072, 1073 y 1074. En consecuencia, pidió que esta Sala “pronuncie sentencia estimatoria de lainconstitucionalidad de los decretos legislativos” sometidos a control en este proceso, porvulneración al art. 186 inc. 2° Cn., en relación con los arts. 83 y 85 Cn. II. 1. Establecidos los términos del contraste, esta Sala debe resolver laconstitucionalidad de la elección de Magistrados para el período 2012-2021 que realizó lalegislatura 2009-2012, por la supuesta vulneración al principio de legitimidad popularindirecta de los magistrados de la CSJ –art. 186 inc. 2° Cn., en relación con los arts. 83 y 85Cn.–. A. Dadas las peculiaridades del objeto de control, merece la pena exponer algunasconsideraciones sobre las razones jurídico-normativas que habilitan el conocimiento de sucontrol de constitucionalidad. En efecto, no hay que perder de vista que –como se ha señalado desde el inicio deeste proceso– se trata del control de constitucionalidad de algunos D. L. que no reúnen loscaracteres de generalidad y abstracción propios de las leyes materiales; sin embargo, debereafirmarse que los actos concretos también pueden ser objeto de control constitucional. 13
La primera noción que hay que tener en cuenta para sustentar el control deconstitucionalidad de este tipo de Decretos no debería ser objeto de duda ni discusióninstitucional: que la Constitución es norma jurídicamente vinculante. En la jurisprudenciade esta Sala se ha reconocido suficientemente tanto el carácter normativo de la Constitucióncomo su rango de supremacía. Por lo tanto, la Sala de lo Constitucional debe interpretar y aplicar los mecanismosprocesales de los que dispone, para evitar que la Constitución sea vulnerada por elcomportamiento de los Órganos y entes públicos, ya que como tales están subordinados a lafuerza normativa de la Constitución –Resolución de 24-IX-2003, Inc. 15-2003, mediante lacual se deniega la solicitud de sobreseimiento presentada por el Presidente de la Repúblicaante el control de constitucionalidad de un veto presidencial emitido sin refrendoministerial, bajo el argumento de que dicho acto concreto era incontrolable porque no setrataba de una ley general y abstracta–. Los actos de aplicación directa de la Constitución, aunque no contengan pautas deconducta generalizables a través de normas jurídicas impersonales y abstractas, síconstituyen normas individuales, cuya regularidad jurídica está directamente determinada,sin intermediación de otra fuente, por la Constitución; por tanto, las condiciones, requisitos–formales o materiales– y procedimientos para su producción son prescritos únicamentepor la Ley Suprema. La actividad que la Sala de lo Constitucional realiza para efectivizar estos límitesconstitucionales implica también el control de dichos actos. Lo determinante –en efecto– esel establecimiento de límites constitucionales que, ante su posible infracción, seanactualizados por la jurisdicción constitucional. Esto robustece la idea de que no es la Sala laque limita al poder, sino la que lo controla legítimamente por mandato constitucional. Precisamente, los límites al actuar público se establecen para todos los órganos delEstado y entes públicos sin excepciones, independientemente del alcance o las dimensionescuantitativas de sus actos –individuales o generales–. Admitir lo contrario significaría quelos actos individuales son inimpugnables y que los límites constitucionales previstos alefecto no vinculan al ente competente para dictarlos –v. gr. la Asamblea Legislativa podríanombrar como Magistrado de la CSJ a una persona que no cumple con los requisitos queexige la Constitución, la edad o cualquier otro, y aducir que nadie puede controlar dichainfracción a la Carta Magna–. El acto que se impugna en el presente proceso, si bien no goza de las característicasde generalidad y abstracción, no puede excluirse del concepto de objeto de controlconstitucional, ya que entender que sólo puede estar constituido por disposicionescreadoras de situaciones jurídicas abstractas y generales con carácter coercitivo yobligatorio –que excluya de dicho control a los actos de contenido concreto– podría 14
permitir la existencia de actuaciones de los gobernantes que devendrían en zonas exentas decontrol, con el consecuente desconocimiento de la Constitución. Precisamente porque no se pueden dejar zonas exentas de control, este Tribunal haafirmado su competencia y ha fallado en casos como los Acuerdos de creación deComisiones Especiales de Investigación invalidados en las sentencias de 1-XII-1998, 11-XI-2003, 10-VI-2005 y 25-V-2011, pronunciadas en los procesos de Inc. 16-98, 17-2001,60-2003 y 85-2010, respectivamente; y las elecciones de segundo grado relativas alProcurador para la Defensa de los Derechos Humanos y a un Magistrado del TribunalSupremo Electoral, que fueron juzgadas en los procesos de Inc. 2-99 y Inc. 7-2011,respectivamente. En efecto, si la Constitución determina tanto los modos de producción como loscontenidos y requisitos materiales del Derecho, en cualquier escala de las jerarquías ycompetencias normativas, una Ley o Decreto que no satisfaga lo que la Constituciónestablece no puede pertenecer válidamente al ordenamiento jurídico. B. En lo referente a la Asamblea Legislativa, a esta no sólo le compete la función delegislar. La Constitución le confiere otras atribuciones y competencias, entre las cuales seencuentran la interpretación de la Ley Suprema a efecto de acomodar su actuación a losparámetros constitucionales al momento de efectuar la concreción legislativa de laConstitución –art. 246 Cn.– De igual forma, los demás órganos del Estado están incluidospotencialmente en los procesos de interpretación constitucional, así como todos losciudadanos y grupos sociales, que están incluidos como intérpretes previos. Sin embargo, la responsabilidad de interpretar y clarificar la extensión de lasdisposiciones constitucionales permanece en la jurisdicción especializada –Sala de loConstitucional– como intérprete vinculante de última instancia (Improcedencia de 27-IV-2011, pronunciada en el proceso de Inc. 16-2011). Así, cuando se descalifica la validez de una producción normativa porinconstitucional, lejos de oponerse a la supuesta voluntad mayoritaria de la conformaciónlegislativa que emitió el objeto de control, la Sala de lo Constitucional está dando efecto ala voluntad mayoritaria suprema que erigió a la Constitución. De hecho, el carácter objetivo y necesario del control jurídico de constitucionalidad–Sentencia de 11-XII-2007, Inc. 15-2003– le impone a esta Sala, no una facultaddiscrecional, sino el deber de ejercerlo cada vez que es requerida –art. 183 Cn.– Por ello, eljuez constitucional no actúa conforme a su criterio y voluntad, sino que es la voz de lavoluntad del pueblo plasmados por escrito en la Ley Suprema –Sentencia de 1-IV-2004,Inc. 52-2003–. C. Por lo antes dicho, y dado que la Constitución representa el momento originariodel Estado, valga decir, el punto a partir del cual se establece la orientación que han de 15
seguir los sujetos encargados de ejercer las atribuciones por ella conferidas, cualquierexpresión de los poderes constituidos que contraríe el contenido que mediante la misma seha establecido, es susceptible de invalidación, independientemente de su naturalezaconcreta o abstracta, pues se estaría dictando en contra de los parámetros básicosestablecidos por la comunidad para alcanzar el ideal de convivencia trazado en la LeySuprema. 2. Con el fin de establecer un marco conceptual adecuado para decidir si esconstitucional que una misma legislatura elija dos tercios de los Magistrados de la CSJ, seabordarán a continuación los siguientes aspectos relevantes: (III) en una primera acotación,se hará una introducción sobre la manera constitucional de comprender el régimen de losfuncionarios públicos a partir del reparto de atribuciones y competencias que elConstituyente hace a las instituciones públicas; (IV) posteriormente, se vinculará dichotópico con las garantías de la independencia judicial que resultan pertinentes para el casobajo juzgamiento, es decir, con especial énfasis en la elección de Magistrados de la CSJ:(V) se analizará la primera de tales garantías, es decir, la legitimidad democrática de losfuncionarios de elección indirecta, en el marco del sistema representativo de Gobierno; (VI)luego, el deber de documentar transparentemente los procesos de selección de funcionariosobjetivamente idóneos con legitimidad democrática derivada; (VII) la garantía deinamovilidad en el desempeño de las funciones que se encomiendan, durante el plazo parael cual cada funcionario resulta electo; posteriormente (VIII) se verificará en el casoconcreto el respeto de tales garantías de la independencia judicial en lo relativo a laconstitucionalidad del traslado del Magistrado Presidente de esta Sala, a otra Sala de laCSJ; y finalmente (IX) se determinarán los efectos de esta sentencia. III. 1. El primer postulado orgánico que sirve de punto de partida para estasentencia se encuentra en la idea base de todo sistema dinámico de relaciones del Poder delEstado. En efecto, si una institución engloba un conjunto de atribuciones y competencias,mediante un esquema de normas y principios que dotan a un ente de cierta personalidadjurídica (la del Estado o propia) y capacidad financiera (patrimonio funcional) para laconsecución de un interés público, la subjetividad del órgano-persona que concreta laacción de las instituciones no puede quedar librada a la falibilidad del funcionario titular. El ordenamiento jurídico y los fines de las instituciones son un primercondicionamiento en el ejercicio de los cargos públicos de dirección de las mismas. Conesta noción adquiere un sentido más preciso la prescripción constitucional del art. 86 inc. 3°Cn.: “Los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultadesque las que expresamente les da la ley”. 16
2. A. Ahora bien, las disposiciones que atribuyen competencias operan comoprescripciones habilitantes condicionadas por la verificación de los elementos materialesprecisos que la misma Constitución requiere para activar la competencia. En ese contexto condicionado, las atribuciones y competencias no constituyen“derechos” o “privilegios” de los funcionarios que desempeñan cargos públicos, niimplican permisos ilimitados que les concedan dominio absoluto de la institución a la querepresentan. B. Así, debe resaltarse que los funcionarios públicos están llamados a cumplir unafunción propia, institucional, de servicio a los intereses generales con objetividad. Ello implica que en el ejercicio de su función han de obrar con criterios nopartidistas o particulares, sino objetivos e impersonales, cumpliendo las leyes y laConstitución –art. 235 Cn.– en el marco de una Administración Pública profesional yeficaz, al servicio del interés general. En ese sentido, la designación de funcionarios debe hacerse con la finalidad degarantizar que las personas electas sean las más idóneas para cumplir con las atribuciones uobligaciones asignadas –según un determinado cargo público–, para realizar el interésgeneral y para hacer efectivos los derechos fundamentales. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la garantía de una mayor calidad de losservicios públicos prestados a los ciudadanos reside en la profesionalidad de losfuncionarios públicos y de los recursos humanos al servicio de la Administración Pública.En razón de ello, para el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas, es necesaria laexigencia de una cualificación profesional precisa para el desempeño de los cargoscorrespondientes, lo que implica que los requisitos de acceso al cargo garantizan laprofesionalidad mediante la utilización de criterios de moralidad y competencia, situaciónque hace posible el nivel de confianza requerido en cada caso por la naturaleza de lafunción. C. En consecuencia, el régimen de los funcionarios públicos postula las garantíasdel ejercicio independiente de las funciones de cada institución, pero delimitadas por lalegalidad y racionalidad que impone el interés general que subyace en la competencia quese atribuye; pues, ciertamente, el Pueblo, a través de la Constitución, concede cadacompetencia a sus delegados o representantes para la consecución material de un bienconstitucionalmente prescrito como relevante –v. gr. administrar justicia, crear políticaspúblicas, satisfacer necesidades básicas, fiscalizar el gasto público, ejercitar la acción penal,desarrollar procesos electorales–. Esa racionalidad se persigue y garantiza a través del carácter personalista del Estado–art. 1 Cn.–, el principio de constitucionalidad y legalidad –arts. 86 inc. 1° y 235 Cn.–, laprimacía del interés general sobre el particular –art. 246 inc. 2° Cn.–, el ejercicio de la 17
Soberanía por parte del pueblo –art. 83 Cn.– y el carácter pluralista del sistema político –art. 85 inc. 2° Cn.–. a. Según el carácter personalista del Estado –art. 1 Cn.–, los funcionarios públicosejercen sus funciones en beneficio de la persona humana y sus derechos fundamentales,pues aquella es el objeto y fin de toda actividad estatal, es decir, el elemento legitimador deesa actividad –Sentencia de 1-IV-2004, Inc. 52-2003–. b. Los principios de constitucionalidad y legalidad –arts. 86 inc. 1° y 235 Cn.–implican que toda actuación de los funcionarios públicos ha de manifestarsenecesariamente como el ejercicio de un poder atribuido por norma jurídica, la que leconstruye y limita –Sentencia de 15-II-2002, Inc. 9-97–. c. Según la primacía del interés general sobre el particular –art. 246 inc. 2° Cn.–, losfuncionarios públicos deben ejercer a cabalidad las atribuciones y competencias que les hansido asignadas, pues estas constituyen un servicio a favor de los ciudadanos a quienes sedeben, no siendo admisible, en consecuencia, los beneficios personales o de los entesencargados de su designación. d. El ejercicio de la Soberanía por parte del pueblo –art. 83 Cn.– implica que,debido a que el pueblo está presente en las acciones del gobierno, lo que hace posible laincidencia de los ciudadanos en la vida del Estado, los funcionarios públicos ejercerán lasfunciones estatales en representación y beneficio del pueblo, cumpliendo las exigencias decualificación profesional –Sentencia de 29-VII-2010, Inc. 61-2009–. e. Según el carácter pluralista del sistema político –art. 85 inc. 2° Cn.–, losfuncionarios públicos deben realizar sus funciones teniendo en cuenta la multiplicidad degrupos e instituciones sociales del Estado, para favorecer la expresión y difusión dediversas opiniones –de las mayorías o de las minorías– y, además, evitar la identificaciónprevia de una opinión o visión de mundo como la única que proporciona la identidad socialsobre la que se construye el orden jurídico y político –Sentencia de 19-IV-2005, Inc. 47-2003–. Con esta interacción de principios se pueden lograr los equilibrios institucionalesnecesarios para que el desempeño de la función pública sea coherente con el EstadoConstitucional y Democrático de Derecho que prevé la Constitución salvadoreña. IV. Dentro de las garantías constitucionales que buscan preservar ese equilibrioinstitucional en la distribución de atribuciones y competencias se encuentra laindependencia judicial. Para lo que al presente caso interesa, deben resaltarse algunas desus manifestaciones. 1. Primeramente, resulta imperativo referirse a la caracterización constitucional dela función jurisdiccional. Para ello, resulta determinante afirmar que el juez se hallasometido únicamente al ordenamiento jurídico, entendido no sólo como sujeción al imperio 18
de la ley, sino también y principalmente a la fuerza normativa de la Constitución. A partirde ello se instauran los principios de independencia e imparcialidad judicial, por medio delos cuales el juez se reviste de un estatus que proscribe la sumisión a cualquier género deinstrucción o dependencia distinta al Derecho positivo –Sentencia de 19-IV-2005, Inc. 46-2003–. En efecto, la función jurisdiccional, para calificarse como tal, requiere ser ejercidapor órganos sometidos tan solo al Derecho, sin vinculación a los intereses específicos de lossujetos que ejercitan las competencias. Y es que, si la jurisdicción se encomienda al Órgano Judicial no es por algunacaracterística esencial de aquélla, sino por ciertas cualidades que se garantizan a los Juecesy Magistrados. Así, cuando la Constitución proclama la independencia del juez, es obligadoentender que tal consagración implica el establecimiento de los mecanismos que garanticenla ausencia de sumisión jurídica a otros órganos estatales, a la sociedad y a las partes en unproceso –Sentencia de 20-VII-1999, Inc. 5-99–. 2. La independencia judicial, precisamente, tiene por finalidad asegurar la pureza delos criterios técnicos –especialmente el sometimiento al Derecho– que van a incidir en laelaboración jurisdiccional de la norma concreta irrevocable que resuelve cada caso bajojuzgamiento. Específicamente a la función del control de constitucionalidad de las leyes, ejercidopor un órgano técnico e independiente, hace referencia el Informe Único de la Comisión deEstudio del Proyecto de Constitución, según el cual: “Las leyes son el producto de políticasde partido. El control de su constitucionalidad es el producto de la interpretaciónindependiente de la ley fundamental”. Dentro de ese esquema, la manera de designar a las personas que fungirán comofuncionarios judiciales –ya sea como Jueces, Magistrados de Cámara o de CSJ– tambiénincide en el ejercicio independiente de la función jurisdiccional. A pesar de que lademostración empírica resulte inadecuada en la línea argumental que se trae, no se puedeobviar que la vocación de dicha afirmación es establecer la conexión entre el sistema deelección de jueces y magistrados con el grado de capacidad y profesionalismo de laspersonas electas, a fin de que el primero propicie al segundo. Por tanto, la determinación de la composición de los órganos jurisdiccionalesimplica la existencia de procedimientos adecuados que transparenten los criterios deselección y objetiven el cumplimiento de los requisitos de ingreso con base en el mérito ycapacidad profesional –elementos relacionados con las exigencias de moralidad ycompetencia notorias, que se abordarán posteriormente–, con el fin de asegurar el ejercicioimparcial e independiente de la judicatura, en cualquier nivel de la carrera judicial. 19
3. Aunado a lo anterior, y aunque no han sido previamente abordadas por lajurisdicción constitucional, es preciso retomar tres elementos esenciales, dinámicos ysucesivos que robustecen la independencia judicial: (i) la legitimidad derivada en elnombramiento de los Magistrados de la CSJ; (ii) la obligación legislativa de documentar laobjetiva idoneidad de los candidatos a la Magistratura que resultan electos; y (iii) lainamovilidad de éstos por el período para el que fueron nombrados. Dada la amplitud de los temas que contextualizan a cada uno de estos elementos, seabordarán por considerandos separados. V. 1. A. Dado que en nuestro país rige un sistema de democracia representativa, elpueblo debe elegir a sus representantes por medio de elecciones periódicas y libres paraatribuirles la facultad de tomar decisiones fundamentales. Estos delegados del pueblo serigen por el marco jurídico establecido por el soberano y han de velar por los intereses de lacomunidad que los eligió. Por ello, la existencia de un gobierno democrático y representativo –art. 85 inc. 1ºCn.– demanda de quienes son elegidos como representantes del pueblo un compromiso, enel sentido que no actúan en nombre o a favor de grupos de poder o de sectoresdeterminados, sino de todos y cada uno de los miembros que conforman la sociedadsalvadoreña y que, por esa razón, se deben tomar en consideración la voluntad y losintereses de la totalidad de sus representados. Todo este sistema se produce por las elecciones, que posibilitan que los ciudadanosejerzan un control sobre los actos de sus representantes y reduce las posibilidades que estosprocedan por su cuenta en forma arbitraria. B. A causa de lo apuntado, la legitimación de los funcionarios públicos de elecciónse origina en los procesos electorales, mediante el sufragio. En El Salvador, las elecciones de los gobernantes se realizan por dos vías: (i)elección directa o de primer grado, en la que se elige a los representantes por medio de unavotación directa –Presidente y Vicepresidente de la República, Diputados de la AsambleaLegislativa y del PARLACEN y Concejos Municipales–, es decir, casos en que loselectores participan de manera inmediata en la designación de los funcionarios delgobierno; y (ii) elección indirecta o de segundo grado, que implica que los ciudadanosdesignan a sus representantes, quienes a su vez eligen a otros funcionarios para el ejerciciode determinados cargos. La elección de segundo grado es antecedida por otra, en este caso de un cuerpo deelección popular, el cual cuenta con atribuciones para designar a otros representantes,siendo ésta clase de elección la relevante para el tema que ahora nos ocupa. La designaciónde funcionarios de elección de segundo grado –por tanto– puede realizarse: (i) por medio denombramiento efectuado por el Presidente de la República; y (ii) mediante elección 20
realizada por la Asamblea Legislativa. En la presente decisión solamente interesa abordar elsegundo modo de designación de funcionarios. Además de reducir el número de electores mediante votaciones escalonadas enestratos o grupos cada vez más pequeños, este tipo de elecciones indirectas exige delLegislativo mejores criterios de selección y un mayor grado de reflexión en la designaciónde los funcionarios. C. De ahí que la legitimidad de los funcionarios de elección indirecta deriva de lospostulados de la democracia representativa, en el sentido que en la Asamblea Legislativaexiste una pluralidad democrática en la que se encuentran representados los diversossectores de la sociedad. Sobre las elecciones de segundo grado, este Tribunal ha expresado que losfuncionarios que desempeñan estos cargos –a los que se accede en virtud de haber sidoelectos por la Asamblea Legislativa– están investidos de poder de mando y de decisión, yles corresponde cumplir con las funciones públicas específicas para las que han sidoelegidos dentro de las atribuciones y competencias que les confieren la Constitución y lasleyes, con prevalencia del interés público o general sobre el interés particular. El deber de obediencia para este tipo de funcionarios responde únicamente alprincipio de legalidad acorde con el de constitucionalidad, independientemente de lospartidos políticos que hayan alcanzado el consenso para designarlos –Sentencia de 26-VI-2000, Inc. 16-99–. Como se puede observar, los funcionarios de elección de segundo grado sontambién delegados del pueblo, aunque el pueblo se exprese en su elección por medio de susrepresentantes. La elección de estos funcionarios se refiere al ejercicio de una función de laAsamblea Legislativa que le confiere legitimidad a la elección por su carácter plural yrepresentativo. La legitimidad democrática no se pierde por la distinta forma de elección enque el electorado se manifiesta –ya sea directa o indirectamente–. Tampoco la relevancia delas atribuciones y competencias que a cada órgano se atribuyen se deslegitima en virtud delcarácter derivado del nombramiento del órgano-persona que dirigirá la institución de que setrate. Precisamente, porque el poder es uno solo y se ejerce por medio de Órganos –tres delos cuales son igualmente fundamentales– que se controlan recíprocamente. Interpretar locontrario significaría que la Asamblea es un supra poder, al cual el resto debe dejar decontrolar simplemente por el modo de designación que prescribe el art. 131 ord. 19° Cn. Yes que resulta incoherente considerar que en el modelo constitucional republicano existaun primer órgano del Estado al cual estén subordinados los demás, pues ellodesnaturalizaría el Estado Constitucional de Derecho, el principio fundamental de ladivisión de poderes y el carácter republicano consagrado en la Constitución. 21
2. De igual manera, conviene recordar que en el inicio de todo proceso electoral estáel derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante funcionarioslibremente designados en elecciones periódicas, lo cual evidencia que los representantesdan efectividad al derecho de los electores, mediante la actualización del consenso y eldinamismo de la representatividad que los resultados electorales generan en lasinstituciones –Sentencia de 13-V-2011, Inc. 7-2011–. En relación con este aspecto, este Tribunal ha sostenido que por medio de losderechos políticos, estrictamente el sufragio, se asegura al ciudadano la posibilidad directade influir y acceder a la organización del Estado y ser determinante y director de la políticanacional –Sentencia de 25-IV-2006, Inc. 11-2004–. Así, una de las funciones principales de los procesos electorales es la generación departicipación política, pues posibilitan, por un lado, que el electorado exprese suspreferencias políticas; y, por el otro, que la representación lograda refleje el pluralismo dela comunidad en el seno de las instituciones públicas –Sentencia de 24-IV-2011, Inc. 11-2005–. En la última sentencia relacionada, también se afirmó que el sufragio –expresión delpoder electoral de la ciudadanía– asume la función principal de determinar la elección ynombramiento de las personas que han de ejercer el poder del Estado en representacióndel pueblo, del cual deviene el carácter legítimamente representativo de las autoridades. De igual forma, el sufragio permite reflejar el rechazo tácito de otras ofertaselectorales que no satisfacen sus expectativas, idea central de toda democracia quegarantiza la última palabra al electorado en el traslado de la responsabilidad política hacialos funcionarios electos por voto popular, así como a los funcionarios de segundo gradoelectos por aquellos. En consecuencia, las elecciones de segundo grado deben hacerse en concordanciacon el sistema democrático representativo y con respeto a la voluntad del electoradoexpresada en las urnas de la elección parlamentaria. En resumen, el ejercicio constante del sufragio debe interpretarse sistemáticamentecon los períodos de ejercicio de las atribuciones de los funcionarios de elección desegundo grado, que la Constitución también articula cronológicamente con los períodoslegislativos. De lo contrario, el elector no tendrá esa capacidad de decisión que el derechofundamental al sufragio le concede para otorgar legitimidad democrática mediante larepresentación política de los funcionarios de elecciones indirectas –art. 86 inc. 3° Cn.– 3. En vista de que el parámetro de control propuesto en este proceso es el art. 186inc. 2° Cn., es ineludible explicar la dinámica de las elecciones de segundo grado,concretamente la de los Magistrados de la CSJ, y precisar la finalidad de la disposiciónconstitucional en cuestión. 22
Para llevar a cabo la labor antes mencionada, deben tenerse presente los siguientesaspectos: A. a. Como primer punto, es necesario identificar la finalidad del art. 186 inc. 2° Cn.Al respecto, tal disposición constitucional fue modificada sustancialmente por medio de lareforma que se hizo a la Constitución a través del Decreto n° 64, de 31-X-1991, publicadoen el D. O. n° 217, tomo 313, de 20-XI-1991. Por distintas circunstancias fácticas, de la reforma constitucional de 1991 no existeun documento semejante al Informe Único de la Comisión de Estudio del proyecto de laConstitución de 1983; sin embargo, las Consideraciones sobre las reformasconstitucionales constituyen, en defecto de otro documento histórico oficial, un testimonioválido para realizar una interpretación teleológica de las disposiciones constitucionalesresultantes de la reforma de 1991. Se desprende del documento aludido que las reformas constitucionales atinentes ala CSJ tenían como objetivo principal el fortalecimiento de la independencia de losmiembros de dicho Órgano. Así, se hace ver que, previo a las reformas en cuestión, losMagistrados de la CSJ eran nombrados con el voto favorable de la mitad más uno de losDiputados electos –arts. 123, 131 ord. 19° y 173 inc. 1º Cn.–, lo cual permitía, en lapráctica, el control de la CSJ por parte de los sectores mayoritarios representados en elLegislativo. Además, el período para el ejercicio del cargo de magistrado de la Corte era de5 años, coincidente con el de Presidente de la República, y la Asamblea Legislativa podía,nuevamente con mayoría simple, acordar su no reelección. En definitiva, la regulación de la Constitución de 1983, en su versión original, eradeficiente en lo relativo a la independencia de los Magistrados de la CSJ. Las reformas de1991 intentaron superar esas debilidades e instauraron mecanismos a fin de erradicar esasinfluencias indebidas de los Órganos Ejecutivo y Legislativo, y optimizar el principio deindependencia judicial. Así, se consagró la mayoría calificada tanto para la elección como para ladestitución de los Magistrados de la CSJ –art. 186 inc. 2º frase 3ª Cn.–, y se amplió laduración del cargo a nueve años, con lo cual se posibilitó que el período no coincidiera conlos períodos de la gestión presidencial, como era antes de la reforma constitucional de1991. b. Volviendo al punto central del análisis, cabe preguntarse cuál es la finalidad delmecanismo de la renovación parcial de la CSJ cada 3 años. Al respecto, debe tenerse encuenta que las Consideraciones sobre las reformas constitucionales relacionadaspreviamente establecen que dichas reformas estaban encaminadas a fortalecer laindependencia judicial. 23
El art. 186 inc. 2° Cn. es una disposición relativa al Órgano Judicial que prescribe laelección y composición de los Magistrados de la CSJ, en relación con la cual el criteriogramatical y el teleológico son insuficientes para identificar, desde un punto de vistaobjetivo, la finalidad del art. 186 inc. 2º frase 1ª Cn., por lo que debe acudirse al criteriosistemático. Así, la disposición precitada debe interpretarse sistemáticamente, por una parte, conel principio de independencia judicial, una de cuyas garantías es la estabilidad en el cargopor el período para el que cada Magistrado es electo y, en su caso, designado; y, por otra,con el carácter de funcionarios de elección indirecta o de segundo grado de los Magistradosde la CSJ, en conexión con el principio de soberanía popular. Tal consideración sistemática permite concluir que la finalidad de la renovaciónparcial es doble: por un lado, la de fortalecer la independencia judicial y, por el otro, la deasegurar en cada trienio la incidencia del Soberano en la elección de los Magistrados dela CSJ. B. Esta doble finalidad de la renovación parcial prevista en el art. 186 inc. 2° Cn.también se encuentra concatenada coherentemente con el límite temporal que laConstitución ha establecido para que el Legislativo elija a los Magistrados de la CSJ (tresaños). Para identificar ese límite cronológico es preciso relacionar los arts. 124 y 131 ord.19° Cn. con el art. 186 inc. 2° Cn., disposición constitucional propuesta como parámetro decontrol en esta ocasión. Como punto de partida, es necesario tener presente que en materia constitucional lainterpretación literal y aislada no resulta ser la más apropiada, atendiendo a lascaracterísticas de la Constitución. A causa de lo apuntado, es forzoso reconocer laexistencia de algunas otras pautas específicas para interpretar el texto constitucional –Sentencia de 7-X-2011, Inc. 20-2006–, de entre las cuales interesa destacar el principio deunidad de la Constitución. De acuerdo con lo establecido en el art. 124 Cn., los miembros de la AsambleaLegislativa se renuevan cada tres años, pueden ser reelegidos y, además, el período de susfunciones comienza el 1 de mayo del año de su elección. Por su parte, el art. 131 ord. 19°Cn. le atribuye a estos funcionarios de elección directa o de primer grado la competenciapara elegir por votación nominal y pública, entre otros funcionarios, a los Magistrados de laCSJ, los cuales, por un lado, son elegidos para el lapso de 9 años, y, por el otro, sonrenovados por terceras partes cada 3 años, según lo dispone el art. 186 inc. 2° Cn. C. Si se toma en consideración lo apuntado en el párrafo anterior, al ciudadanoAnaya Barraza le asiste la razón cuando afirma que existe una sincronía temporal entre laelección de los Diputados de la Asamblea Legislativa y el nombramiento de losfuncionarios judiciales en referencia, sobre todo porque, justo después de que los miembros 24
del Legislativo toman posesión de sus cargos el 1 de mayo, compete a la AsambleaLegislativa desarrollar la etapa de conclusión en el proceso de elección de los Magistradosde la CSJ, atendiendo los parámetros establecidos en la Constitución y en el RIAL. En efecto, si una misma composición de la Asamblea Legislativa designaMagistrados de la CSJ al inicio y al final del período legislativo de 3 años que lecorresponde, implicaría que una legislatura se vea impedida de realizar sus competenciasrelacionadas con las elecciones de segundo grado –entre ellas la de Magistrados de laCSJ, con la consiguiente renovación de las más relevantes corrientes del pensamientojurídico, exigida por el art. 186 inc. 3º Cn.–, por cuanto la anterior anticipó la referidaelección. De esta manera, se puede concluir que, siendo los Magistrados de la CSJfuncionarios que se legitiman indirectamente por medio del Parlamento, y que este, a suvez, recibe su legitimidad del cuerpo electoral, en cada cambio de la composición delÓrgano Legislativo debe realizarse una renovación parcial de la CSJ. Visto de otra manera, si el período de una magistratura es de nueve años, el cual,por ello, abarca tres períodos legislativos, la interpretación que mejor optimiza lalegitimidad democrática indirecta de dichos Magistrados es la que entiende que a cadalegislatura solo le corresponde elegir una vez, garantizándose de esta forma unadistribución equitativa del poder parlamentario –entre dos legislaturas consecutivas, pararenovar los cargos de elección de segundo grado–, que se configura cada tres años por elSoberano; reflejándose con ello, la evolución de las más relevantes corrientes delpensamiento jurídico, en cada composición de la magistratura. D. a. En efecto, de conformidad con lo que prescribe el art. 255 Cn., tanto laorganización de la CSJ que existía hasta antes de la Constitución de 1983 como los decretosconstituyentes por los que se designó provisionalmente a los Magistrados del citadoTribunal –incluido su Presidente– tuvieron vigencia hasta el 30-VI-1984, razón por la cuallos períodos de los subsiguientes Magistrados de la CSJ se iniciaron a partir del 1 de juliodel año de su elección. b. En aplicación de la reforma constitucional de 1991, con arreglo al D. L. n° 95, de28-VII-1994, publicado en el D. O. n° 153, tomo 324, de 22-VIII-1994, la AsambleaLegislativa de la época eligió Magistrados propietarios y suplentes de la CSJ. De acuerdocon la interpretación auténtica del D. L. n° 95, ya citado, contenida en el D. L. n° 25, de 8-VI-2000, publicado en el D. O. n° 114, tomo 347, de 20-VI-2000, los intervalos de tiempode 3, 6 y 9 años para los que fueron electos como Magistrados de la CSJ finalizaron los días30-VI-1997, 30-VI-2000 y 30-VI-2003, respectivamente. c. Del mismo modo, mediante el D. L. n° 36, de 26-VI-1997, publicado en el D. O.n° 118, tomo n° 335, de 27-VI-1997, el Legislativo eligió Magistrados propietarios y 25
suplentes de la CSJ. De ellos, la Asamblea Legislativa designó al abogado Jorge EduardoTenorio como Presidente de la Sala de lo Constitucional y, por tanto, de la CSJ y delÓrgano Judicial. Según el D. L. n° 37, de 26-VI-1997, publicado en el D. O. n° 118, tomo n° 335, de27-VI-1997, los Diputados aclararon que: (i) los Magistrados propietarios y suplenteselegidos con base en el relacionado D. L. n° 36, de 26-VI-1997, iniciarían su períodoconstitucional el 1-VII-1997; (ii) esos magistrados electos ejercerían sus funciones por elplazo de nueve años, el cual finalizó el 30-VI-2006; y (iii) el Presidente de la CSJ ejerceríasu cargo por el intervalo de tiempo de tres años, que expiró el 30-VI-2000. d. Asimismo, por D. L. n° 38, de 22-VI-2000, publicado en el D. O. n° 122, tomo347, de 30-VI-2000, la Asamblea Legislativa: (i) eligió a los abogados Agustín GarcíaCalderón y Julio Enrique Acosta Baires como Magistrados propietarios de la Sala de loConstitucional para el período de nueve años, que comenzó el 1-VII-2000 y finalizó el 30-VI-2009; (ii) designó al abogado Agustín García Calderón como Presidente de lamencionada Sala y, por ello, de la CSJ y del Órgano Judicial para el intervalo de tres años,que inició el 1-VII-2000 y expiró el 30-VI-2003; (iii) eligió a los abogados Victoria MarinaVelásquez de Avilés, Mauricio Alfredo Clará y Mauricio Ernesto Velasco Zelaya comoMagistrados propietarios de la CSJ para el lapso de nueve años comprendido entre el 1-VII-2000 y 30-VI-2009. En el decreto aludido se aclaró que la Sala de lo Constitucional quedaría integradapor los abogados Agustín García Calderón, René Eduardo Hernández Valiente, JorgeEduardo Tenorio, Mario Antonio Solano Ramírez y Julio Enrique Acosta Baires, comoPresidente y Primero, Segundo, Tercero y Cuarto Vocal, respectivamente. Es decir, que al finalizar el Magistrado Tenorio su período como Presidente de laSala de lo Constitucional, CSJ y Órgano Judicial, continuó como Magistrado de tal salahasta la finalización de su mandato, en 2006; con lo cual se ha interpretado –y se haaplicado así– que los Magistrados de la Sala de lo Constitucional son electos por nueveaños, independientemente si ocupan o no el cargo de Presidente de la CSJ. e. En igual sentido, por D. L. n° 39, de 19-VI-2003, publicado en el D. O. n° 113,tomo 359, de 20-VI-2003, la Asamblea Legislativa eligió nuevamente Magistradospropietarios y suplentes de la CSJ para el período de nueve años, que inició el 1-VII-2003 yterminará 30-VI-2012. f. Mediante D. L. n° 1041, de 30-IV-2006, publicado en el D. O. n° 82, tomo 371,de 5-V-2006, el Órgano Legislativo eligió Magistrados propietarios y suplentes de la CSJpara el período de nueve años, que inició el 1-VII-2006 y terminará el 30-VI-2015. g. De igual forma, por medio del D. L. n° 71, de 16-VII-2009, publicado en el D. O.n° 133, tomo 384, de 17-VII-2009, el Órgano Legislativo: (i) eligió a los abogados Edward 26
Sidney Blanco Reyes, Florentín Meléndez Padilla, María Luz Regalado Orellana, JoséBelarmino Jaime y Rodolfo Ernesto González Bonilla como Magistrados propietarios de laCSJ para el lapso de nueve años que inició el 16-VII-2009 y terminará el 15-VII-2018; (ii)eligió a los abogados Francisco Eliseo Ortiz Ruiz, Ovidio Bonilla Flores, Celina EscolánSuay, Ricardo Rodrigo Suárez Fischnaler y Sonia Dinora Barillas de Segovia comoMagistrados suplentes de la CSJ para el período de nueve años que inició el 16-VII-2009 yexpirará el 15-VII-2018; (iii) eligió al abogado José Belarmino Jaime como Presidente de laSala de lo Constitucional y, por ello, de la CSJ y del Órgano Judicial para el intervalo detres años, que inició el 16-VII-2009 y terminará el 15-VII-2012; (iv) designó a los abogadosFlorentín Meléndez Padilla, Edward Sidney Blanco Reyes y Rodolfo Ernesto GonzálezBonilla como Primero, Tercero y Cuarto Vocal, respectivamente, de la Sala de loConstitucional para el periodo de su elección; y (v) designó a los abogados Francisco EliseoOrtiz Ruiz, Celina Escolán Suay, Ovidio Bonilla Flores y Sonia Dinora Barillas de Segoviacomo Magistrados suplentes de la CSJ para el período de su elección. h. Finalmente, por D. L. números 1070, 1071, 1072, 1073 y 1074, de 24 y 25 deabril de 2012, la Asamblea Legislativa: (i) eligió como Magistrados propietarios de la CSJa los abogados Ovidio Bonilla Flores, José Salomón Padilla, Doris Luz Rivas Galindo, JoséRoberto Argueta Manzano y Elsy Dueñas de Avilés, y como Magistrados suplentes a losabogados José María Méndez Mariona, Ricardo Alberto Iglesias Herrera, Sergio LuisRivera Márquez, Juan Manuel Bolaños Sandoval y Ricardo Antonio Mena Guerra, para elperíodo que iniciará el 1-VII-2012 y concluirá el 30-VI-2021; (ii) designó al abogadoOvidio Bonilla Flores como Magistrado propietario de la Sala de lo Constitucional para ellapso que iniciará el 1-VII-2012 y concluirá el 30-VI-2021; (iii) eligió al abogado CarlosSergio Avilés Velásquez como Magistrado suplente de la CSJ en sustitución del abogadoBonilla Flores y, además, lo designó como Magistrado suplente de la Sala de loConstitucional para el intervalo que finalizará el 15-VII-2018; (iv) eligió al abogado OvidioBonilla Flores como Presidente de la Sala de lo Constitucional, de la CSJ y del ÓrganoJudicial para un período de tres años, el cual iniciará el 16-VII-2012 y concluirá el 15-VII-2015; y (v) designó al abogado José Roberto Argueta Manzano como Magistradopropietario de la Sala de lo Constitucional para el período que iniciará el 16-VII-2012 yconcluirá el 30-VI-2021. i. Como se observa del recuento cronológico antes apuntado (salvo el D. L. n° 71,por causas ajenas a la actividad legislativa), a partir del día 1-VII-1984 el Legislativo haefectuado nombramientos de Magistrados de la CSJ para que tales funcionarios tomenposesión de sus cargos a partir del 1 de julio del año en que son elegidos. En este punto,existe una sincronía temporal, en un mismo año, con la toma de posesión que los Diputadosde la Asamblea Legislativa hacen cada 1 de mayo del año de su elección. 27
De esto se advierte que siempre ha existido una concordancia cronológica en lacomposición de la Asamblea Legislativa –como resultado del proceso electoral máspróximo– y la elección de los nuevos magistrados de CSJ, salvo en las eleccionesimpugnadas –una en el presente proceso y la otra en la Inc. 23-2012–. E. A causa de lo apuntado, se concluye que los Diputados que integran la AsambleaLegislativa que se elige cada tres años y que toman posesión el 1 de mayo del año de suelección, son quienes deben renovar la tercera parte de los Magistrados de la CSJ cuyaposesión del cargo deben asumir en el mes de julio del año de su elección, y posibilitar asíque en la renovación de la CSJ se exprese la evolución de las más relevantes corrientes delpensamiento jurídico. Por lo tanto, debe interpretarse que, según la Constitución, unamisma legislatura no está habilitada para elegir en más de una ocasión una tercera partede la composición personal de la CSJ. Según quedó justificado, los argumentos específicos para sostener lo afirmado enúltimo término consisten, por un lado, en asegurar la incidencia del cuerpo electoral en laelección de los citados funcionarios; y, por el otro, que tal incidencia de los ciudadanospermita que en la renovación de la CSJ se exprese la evolución de las más relevantescorrientes del pensamiento jurídico, de manera que la interpretación y aplicación delordenamiento jurídico por los Magistrados esté en sintonía con lo requerido por elSoberano en cada período en que corresponda renovación de la CSJ. VI. Ahora bien, como garantía de la independencia judicial, en especial de la CSJ,no basta con que democráticamente la Constitución se interprete en el sentido señalado,exigir que la legislatura tenga una legitimidad democrática actualizada; sino que también esnecesario abordar en esta sentencia el modo de proceder (participativo y deliberativo) en eltipo de elección de que se trata. 1. La Constitución es un complejo estructurado y organizado que se caracteriza porasignar atribuciones y competencias a diferentes órganos, mediante las cuales ordena loscometidos de estos, de manera que se posibilite la complementariedad entre sí y segaranticen la responsabilidad, el control y la limitación del poder en el proceso de adopciónde las decisiones estatales –Sentencias de 11-XI-2003 y de 13-V-2011, pronunciadas en losprocesos de Inc. 17-2001 y 7-2011, respectivamente–. En ese contexto, el art. 131 ord. 19° Cn. establece que le corresponde a la AsambleaLegislativa elegir por votación nominal y pública al Presidente y Magistrados de la CSJ –entre otros–. Dicha disposición constitucional contiene una prescripción habilitante para elLegislativo, es decir, que cuenta con el margen estructural que la Constitución le haconferido para la concreción de sus preceptos –Sentencia de 7-X-2011, Inc. 20-2006–. Lo anterior implica que la Asamblea Legislativa posee la atribución de concretar elmandato establecido en el art. 131 ord. 19° Cn.; o sea que forma parte de los márgenes 28
estructurales de acción del legislador, elegir, de entre una lista de candidatos, al funcionarioque corresponda y que reúna los requisitos para serlo. 2. Ahora bien, a pesar de que la Asamblea Legislativa cuenta con la posibilidad pararealizar elecciones de segundo grado, dicha atribución no es absoluta, ya que la propiaConstitución establece límites que deben ser respetados al momento de designar a unapersona en un cargo público. En ese sentido, la Constitución prescribe cuáles son los requisitos que debencumplir las personas que quieran ser electas como funcionarios públicos –ya sea medianteelección de primer o segundo grado–; por ello, determina los requisitos para optar a loscargos de: Diputados –art. 126 Cn.–, Presidente de la República –art. 151 Cn.–,Magistrados de la CSJ –art. 176 Cn.–, Fiscal General de la República –art. 192 inc. 3°, enrelación con el art. 177 Cn.–, Presidente y Magistrados de la Corte de Cuentas de laRepública –art. 198 Cn.–, entre otros. Es obligación de la Asamblea Legislativa verificar tales requisitos de maneraprevia, pues sólo mediante su cumplimiento y debida acreditación documentada, estáhabilitada para elegir a una determinada persona a fin de que desempeñe un cargo público.Lo anterior implica que la discrecionalidad para elegir funcionarios públicos en eleccionesde segundo grado, está circunscrita a personas que reúnen los requisitos establecidospreviamente por la Constitución, y no debe estar sujeta a repartos de cuotas partidarias enque se prescinda de tales exigencias constitucionales. 3. Así, debe tenerse en cuenta que la exigencia de ciertas cualidades y condicionesen los aspirantes a ejercer un cargo o función pública se efectúa en forma acorde con losintereses que se pretenden alcanzar con ese desempeño. Ello implica que, mediante talesexigencias, se pretende asegurar el cumplimiento del interés general para el cual dichocargo o función fueron establecidos, por encima del interés particular que dicha personapueda tener en ese ejercicio. Si bien el derecho a optar a cargos públicos –art. 72 ord. 3º Cn.– consiste en laposibilidad de que todos los ciudadanos, sin distinción alguna, sean elegibles para un cargocomo funcionario público, debe entenderse que su ejercicio está sometido a ciertosrequisitos y condiciones que pueden encontrarse en las disposiciones constitucionales o enla ley secundaria. Esto significa que –al igual que el resto de derechos fundamentales– elderecho en cuestión no es absoluto, sino que puede ser objeto de limitaciones yregulaciones por parte del mismo constituyente o del legislador. 4. En el contexto apuntado, por ejemplo, se encuentran los requisitos exigidos demoralidad y competencia notorias. Este tipo de exigencia constitucional apunta a aseguraren el candidato, además de la cualificación técnica, profesional, empírica o académicarequeridas para el idóneo desempeño de las responsabilidades y funciones inherentes al 29
cargo o empleo –todo esto comprendido en la “competencia notoria” del candidato–, laprobidad, honestidad y rectitud requeridas para desempeñar con dignidad la investidura –lo que se comprende en la expresión “moralidad notoria”, exigida por la Constitución–; y,en suma, para que el ejercicio de la función pública conduzca a realizar el interés generaly a hacer efectivos los derechos protegidos constitucionalmente. Consecuentemente, es posible aseverar que aquellos candidatos en quienes nopueda constatarse los requisitos impuestos por la Constitución, no deben ser designadoscomo funcionarios públicos, ya que dejarían de ofrecer la garantía necesaria delcumplimiento efectivo de las respectivas funciones asignadas, de modo que generen un altogrado de confianza y legitimidad en el ejercicio independiente de las funciones públicasque se les confían. 5. A. Ahora bien, dado que la Constitución establece la competencia de la AsambleaLegislativa para designar al Presidente y Magistrados de la CSJ –art. 131 ord. 19° Cn.–,quienes deben reunir los requisitos establecidos en el art. 176 Cn., se advierte que lecorresponde a aquella verificar el cumplimiento de cada uno de ellos. Así, la Asamblea Legislativa, previo a la designación de un funcionario público,debe acreditar que el candidato seleccionado cumple con los requisitos previamenteestablecidos. Para ello, tiene la obligación de documentarse. B. a. El deber u obligación de documentarse implica que, para el caso de eleccionesde segundo grado, el Órgano encargado de la designación debe contar con los elementosdocumentales necesarios y suficientes que permitan acreditar que los candidatos adeterminado cargo son objetivamente idóneos para desempeñarse en el mismo, por contarcon la cualificación técnica, profesional y personal requeridas. Ello implica que dichaobligación cobra especial importancia para el establecimiento de los requisitos específicosde moralidad y competencia notorias. Así, en virtud de tal deber de documentarse, el art. 99 del RIAL establece que a laspropuestas de los candidatos “… deberán agregarse los atestados en que se comprueben losrequisitos constitucionales o legales…”, ya que las mismas “… pasarán a estudio de laComisión Política, para que antes de la elección pueda determinarse, por cualquier medio,si las personas propuestas para el cargo reúnen los requisitos referidos…”. Asimismo, dichadisposición establece, como parte de la obligación en mención, que la Comisión podrásolicitar un informe de los antecedentes de los candidatos, a los funcionarios que estimeconveniente. Y es que la única manera para poder acreditar que los candidatos a un cargo públicoson idóneos es mediante la documentación o información que establece el cumplimiento delos requisitos constitucionales o legales; es por ello que la disposición del RIAL antesaludida determina que la Comisión Política de la Asamblea Legislativa “… analizará las 30
hojas de vida y comprobará todos los atestados y, si lo considera procedente, entrevistará alos candidatos que cumplen los requisitos establecidos…”. b. Lo anterior implica que la Asamblea Legislativa, por medio de la ComisiónPolítica –o de la Subcomisión creada para tal efecto (art. 100 del RIAL)–, forzosamentedebe reunir y analizar la documentación pertinente que establezca o demuestre quedeterminados candidatos cumplen con los requisitos constitucionales –o legales– para optara un cargo público, lo que, además, posibilitará que la lista de postulantes sea depurada yque se pueda tomar la decisión que corresponda, conforme con el dictamen presentado. c. Además de la exigencia reglamentaria señalada, la Asamblea Legislativa debetambién dar cumplimiento a los principios que estructuran el procedimiento legislativo –yasea para la producción de normas generales y abstractas o para la elección de funcionarios–,entre ellos el de publicidad parlamentaria. El principio en mención opera en una doble dirección: desde la AsambleaLegislativa hacia los ciudadanos –que se concreta, en un marco de libre información, en lapublicidad de agendas, debates, votaciones y decisiones legislativas–; y desde losciudadanos hacia el Órgano Legislativo –que se concreta en la concurrencia ordenada deindividuos o grupos de ciudadanos, por medio de sus representantes y dejando a salvo elcaso de asuntos excluidos de la publicidad, a las Comisiones o al Pleno de la Asamblea, nosólo para exponer puntos de vista o necesidades, sino incluso propuestas concretas querequieran la actividad legislativa–. Consecuentemente, la publicidad es el medio a través del cual la discusión socialadquiere una dimensión política y la discusión parlamentaria toma una proyección social –Sentencia de 21-VIII-2009, Inc. 24-2003–, lo cual es un elemento fundamental de lademocracia representativa. C. Así las cosas, la Asamblea Legislativa no está habilitada para elegir afuncionarios que no reúnan los requisitos establecidos para optar a un determinado cargopúblico; las prescripciones habilitantes, antes que atribuir potestades discrecionalesilimitadas, le imponen el deber de exponer las razones por las que considera que unapersona concreta es la idónea para ser designada en un cargo público. Dicha obligación también se encuentra establecida en el RIAL, específicamente enel art. 52, el cual prescribe que: “…[l]as comisiones emitirán dictámenes por resolución dela mayoría de sus miembros, razonando sus acuerdos y propuestas”. Tal afirmación tienesustento en que, como se sostuvo anteriormente, la Comisión Política es la encargada deanalizar las propuestas de los candidatos a funcionarios y, además, de emitir el dictamencorrespondiente, con base en el cual la Asamblea Legislativa podrá designar a la personapropuesta, en caso de aprobarse el mismo. 31
En ese sentido, tal como lo establece la disposición mencionada, y para el caso deldictamen emitido por la Comisión Política con motivo de la elección de funcionariospúblicos, se debe cumplir, además de ciertos requisitos mínimos, con la expresión de las“…razones por las que se dictamina”. Ello implica que es obligatorio que en elcorrespondiente dictamen se justifique por qué se estima que una determinada personareúne los requisitos esenciales para ejercer un cargo público y qué sustenta tal conclusión,ya que el mismo es vital para la elección definitiva del funcionario. Así, si bien respecto al requisito de moralidad y competencia notorias el legisladorposee discrecionalidad para elegir al funcionario que tenga la cualificación técnica,profesional y personal necesaria para el ejercicio de un cargo público, se deben dar lasrazones por las que, con base en la documentación recabada, tal persona es idónea paradesempeñar una función pública. Todo ello después de un procedimiento revestido depublicidad, en la doble dirección que se ha señalado. En consecuencia, la Asamblea Legislativa debe tener en cuenta, durante larealización del procedimiento establecido en el RIAL para la elección de funcionarios, todala documentación presentada por los postulantes para un cargo público y, con base en lamisma, proponer y elegir a la persona que posea las mejores credenciales técnicas,profesionales y personales para el ejercicio de la función que le corresponda, explicitandola fundamentación objetiva capaz de sostener tal decisión, la cual en definitiva implica unaconcreta opción en favor de uno de los candidatos. VII. Corresponde ahora exponer el último elemento relacionado con las garantías dela independencia judicial: la inamovilidad de los funcionarios electos. Ello, a efecto detener el panorama completo sobre la pretensión de inconstitucionalidad planteada y latemática de la configuración de los entes con legitimidad democrática derivada. 1. Como se ha expresado ya en las argumentaciones previas, desde la Constituciónse delinea un sistema dinámico de relaciones entre Órganos, precisamente para que cadainstitución preserve su autonomía funcional e independencia en el ejercicio de los frenos ycontrapesos. En esta interacción orgánica, el período de cada desempeño en las funciones delEstado es un elemento integrante de esa separación de órganos fundamentales; pues –enefecto– los funcionarios se designan en sus cargos para determinados períodos durante loscuales se desempeñan las competencias que a cada institución le corresponden. La finalidad del diseño constitucional es que el dinamismo temporal de lasatribuciones y competencias previsto, fomente la independencia en el ejercicio de lasmismas y dotar con ello de garantías –temporales cuando menos– para que cadafuncionario designado preserve un estatus de inamovilidad durante ese período y para evitar 32
Comentarios a las Sentencias de Inconstitucionalidad sobre la elección de Mag...
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References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
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 artículo 186
 resolución