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Dictamen : 263 del 01/10/2001
Consultante: Yamilethe Garro Soto
Institución: Municipalidad de Moravia
Texto Dictamen 263
C-263-2001
San José, 01 de octubre del 2001
Yamilethe Garro Soto
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio SGMM. 194-01 de fecha 16 de mayo del 2001, por medio del cual, conforme al acuerdo adoptado por ese Concejo Municipal en sesión ordinaria 167 del 14 de mayo de este año, se reitera, por tercera vez, la solicitud de pronunciarnos acerca de la posible existencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la resolución administrativa DLDJ-0052-A de las 11:00 hrs. del 15 de julio de 1999, que autoriza el traslado y el permiso de funcionamiento y explotación comercial de la patente de licores nacionales Nº 07 del cantón de Moravia, distrito Tercero: La Trinidad, propiedad del señor XXX (Sic), para explotarla en el negocio denominado Bar El Milenio, situado 900 metros al Norte de la Iglesia La Trinidad. Lo anterior, con el objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Sin embargo, no podemos acceder a su petición, debido a que no constan en el expediente remitido al efecto, actuaciones que son esenciales para comprobar la existencia de un adecuado procedimiento administrativo; todo en perjuicio de las garantías formales de los particulares involucrados.
A continuación, puntualizaremos los quebrantamientos de formalidades esenciales en los que se incurrió.
I.- Competencia de la Procuraduría para analizar los vicios de procedimiento.
La intervención que le otorga el citado numeral 173 a la Procuraduría General, constituye una garantía más para el administrado, como contralor de legalidad, cuando la Administración pretenda ir contra sus propios actos en sede administrativa.
Por lo anterior, debe recordarse que, según lo preceptuado por el artículo 176.6 de la precitada Ley General, "La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199".
En consecuencia, nuestra posición institucional siempre ha sido tratar de adecuar las actuaciones administrativas al ordenamiento jurídico, y así evitar futuras condenas en razón de haberse anulado actos en contra de los procedimientos que operan como garantías establecidas en el artículo 173 de la citada Ley General.
II.- Antecedentes de interés.
Con vista del expediente remitido al efecto (Folio 72), en un inicio, la investigación administrativa preliminar fue conducida por el Área de Planificación de esa Municipalidad; designación que fue hecha por el Alcalde.
Posteriormente, por recomendación de la Asesoría Legal de esa Municipalidad (visible de folio 77 a 80), el Alcalde Municipal ordena al Departamento de Patentes iniciar un procedimiento administrativo específico: "de cierre de negocios dedicados a la venta de licores", instaurado en el Capítulo II del Reglamento a la Ley de Licores; esto con miras a sancionar al patentado del Bar y Restaurante "El Milenio" del Alto de la Trinidad de Moravia (Remito a Folio 82).
Hasta ese momento, nada se había definido sobre el procedimiento a seguir para declarar, en sede administrativa, la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución DLDJ-0052-A de las 11:00 hrs. del 15 de julio de 1999, que autoriza el traslado y el permiso de funcionamiento y explotación comercial de la patente de licores nacionales Nº 07 del cantón de Moravia, distrito Tercero: La Trinidad, propiedad del señor XXX.
No fue sino hasta que la Defensoría de los Habitantes, mediante Oficio Nº 02236-2000-DHR de 15 de marzo del 2000 (De Folio 84 a 88), entre otras cosas, recomendó proceder a declarar la nulidad de la resolución aludida, que el Alcalde Municipal ordena el inicio del procedimiento respectivo, con miras a cumplir los extremos recomendados por la Defensoría; labor que encomienda al Area de Planificación (Folio 94); como es obvio, fue un órgano distinto al jerarca administrativo, carente de competencia, el que ordenó la apertura del procedimiento.
Lo anterior motivó a que, al llegar por primera vez el asunto a este Despacho, para que emitiésemos el dictamen favorable que requiere el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, por oficio Nº PGR 1261-2000 de 20 de setiembre de 2000, el Procurador General indicó, entre otras cosas, "que el acto que se requiere para declarar la nulidad solicitada así como para iniciar el procedimiento administrativo de rigor, debe ser dictado por el Concejo Municipal por ser el jerarca administrativo máximo de esa organización municipal". Asimismo, se advirtió que la solicitud de rendición de tal dictamen debía ser acompañada del expediente administrativo debidamente numerado y certificado.
Luego de eso, el Concejo Municipal nos hace llegar el expediente administrativo de marras; el cual fue devuelto con el oficio PGR 108-2001 de 26 de marzo de 2001, por estimarse que se habían incumplido nuevamente formalidades sustanciales del procedimiento.
Ahora, por tercera vez, el asunto es sometido nuevamente a nuestro conocimiento, sin que conste en el expediente levantado al efecto, entre otras cosas, el acuerdo mediante el cual el Concejo Municipal haya designado al órgano director que tramitó el proceso.
Amén de lo anterior, las piezas documentales que integran el respectivo expediente, nos permiten deducir que órganos inferiores de la jerarquía administrativa se arrogaron el ejercicio de esas potestades del Concejo Municipal; y éste último sólo intervino al final de la tramitación respectiva, a fin de ordenar la remisión del expediente a la Procuraduría, permaneciendo del todo ajeno a las decisiones previas relativas a la iniciación del procedimiento y la integración del órgano director. Obviamente, esa abdicación competencial, por parte del Concejo municipal, resulta jurídicamente inaceptable, pues no existe norma que autorice una delegación de esa función (Arts. 85 y 89 de la Ley General de la Administración Pública).
II.- El órgano competente para iniciar el procedimiento de rigor es el Concejo Municipal.
Lamentablemente, no podemos emitir dictamen favorable por existir un vicio en la competencia del órgano que decidió el inicio del procedimiento, según explicaremos a continuación.
III.- Se ha incumplido con el Debido Proceso, especialmente con el Derecho a ser notificado (expediente incompleto, no guarda orden cronológico en sus últimos folios, y existen piezas sin foliatura).
Nuestro ordenamiento jurídico establece una amplia gama de garantías y principios procesales de carácter fundamental, de aplicación plena no sólo en el ámbito jurisdiccional, sino también en todo procedimiento administrativo, de forma tal, que su inobservancia ocasiona nulidad absoluta de todo lo actuado, especialmente cuando aquellas omisiones o transgresiones produzcan indefensión al administrado.
Establece la Ley General de la Administración Pública, que el procedimiento administrativo tiene como objeto asegurar el mejor cumplimiento de los fines de la Administración, con respeto a los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado (Artículo 214.1). Para ello se han prescrito normas y fases procedimentales que deben guiar la actuación administrativa, con miras a establecer garantías jurídicas de los administrados frente a la Administración. En el presente caso, esa Corporación municipal debió garantizar el debido proceso y el cumplimiento de la Ley, a través del procedimiento establecido en los artículos 173, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, a los cuales les son aplicables, entre otras cosas, las normas que regulan el procedimiento ordinario y en ausencia de disposiciones expresas, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Una de las motivaciones centrales del procedimiento administrativo ha sido la búsqueda de garantizar, de manera efectiva, el derecho de defensa, del cual derivan una serie de garantías formales establecidas en nuestro ordenamiento jurídico para hacerlo efectivo.
En lo que interesa al caso en examen, tenemos el "Derecho a ser notificado", expresamente reconocido en el numeral 239 de nuestra Ley General, que dispone: "Todo acto de procedimiento que afecte derechos o intereses de las partes o de un tercero, deberá ser debidamente comunicado al afectado, de conformidad con esta Ley". Según explica la doctrina, este principio "no sólo es válido respecto de la publicación y notificación de los actos administrativos producto del procedimiento, sino de los actos de procedimiento que la Administración adopte en el transcurso del mismo". (BREWER CARIAS, Allan R. "Principios del Procedimiento Administrativo". Editorial Civitas, p.174).
Como es obvio, este derecho preside especialmente el inicio de todo procedimiento administrativo, pues la autoridad administrativa competente debe notificar a los administrados cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos, pudieran resultar directamente afectados, lesionados o satisfechos, en virtud del acto final (Artículo 275 Ibídem). Por supuesto, igualmente debe notificarse todo acto de procedimiento como emplazamientos, citaciones, vistas o traslados y, obviamente, el acto final.
Con aquella notificación se pretende poner al interesado en conocimiento cierto y preciso del objeto, carácter y fines que la decisión de apertura del procedimiento administrativo comporta, ya sea ésta oficiosa o a gestión de parte; Para que éste pueda ejercitar en forma razonable y efectiva su defensa. Se trata fundamentalmente de la exigencia de no sorprender al administrado, y permitirle que defienda sus derechos e intereses.
Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido lo siguiente:
"La obligación de notificar la existencia de un proceso, en el que eventualmente le pueda resultar una responsabilidad –ya sea de carácter judicial o administrativo- tiene rango constitucional en razón de que ese proceder forma parte del concepto general de debido proceso que establece el artículo 39 de la Carta Fundamental, afirmación que obedece al hecho de que mediante esa vía se garantiza a las personas interesadas que tendrán la oportunidad de proveer su defensa". (Resolución Nº 5348-94).
Tenemos entonces, que en el marco de las garantías formales en beneficio de los particulares, es de importancia la comunicación debida de los actos del procedimiento, porque la notificación constituye una condición jurídica para la eficacia del acto y de su impugnación (Artículos 334, 345 y 346 Ibid).
Como lo afirma DROMI: "La forma escrita es el modo regular y ordinario como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa y del interesado en el procedimiento administrativo" (DROMI, Roberto. " El Procedimiento Administrativo". Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 129).; y la oralidad es un significativo complemento. Por ello, durante el curso del procedimiento, es deber de la Administración conformar un expediente administrativo de todas las actuaciones sucesivas que se presenten; como tal, el expediente es una pieza indispensable que además de guardar un orden riguroso de presentación (Artículo 296 Ibid), debe plasmar con la debida precisión, los actos de procedimiento adoptados en el transcurso del mismo, incluidas las actas de notificación respectivas, debidamente diligenciadas.
Lo normal es que en el caso específico de la notificación, el empleado designado al efecto lleve por duplicado una cédula en la que esté transcrita la resolución que deba notificarse. Deberá fechar y firmar la copia, entregándola a la persona a la cual deba notificar. En el original de la cédula de notificación, destinado a ser agregado al expediente, se dejará constancia del día, hora y lugar de la entrega, requiriendo la firma del notificado o de la persona que recibiera la cédula, o dejando la constancia que se negó a firmar o que no fue hallado.
Pese a lo expuesto, debemos acusar que en el expediente administrativo levantado al efecto por esa Corporación municipal, no consta que el auto inicial del procedimiento haya sido debidamente comunicada a todas las partes involucradas; y según parece, en un inicio, hasta la citación a la comparecencia se hizo con menos de quince días hábiles de anticipación (relación armónica de los artículos 311 y 256.2 Ibidem), con lo cual se limitó ilegítimamente la oportunidad para los administrados de preparar su alegación.
Además, algunos de los documentos que constan en el expediente administrativo, no tienen foliatura, es decir, no están debidamente numerados, lo cual impide que podamos verificar que sean parte cierta del procedimiento seguido al efecto. En reiteradas ocasiones hemos indicado acerca de la foliatura del expediente administrativo, que "... conforma parte de la garantía constitucional citada (del debido proceso) el orden en la tramitación del procedimiento" (OJ-060-98 de 15 de julio de 1998 y C-164-99 de 19 de agosto de 1999).
En definitiva, piezas del expediente sin foliarse en orden correlativo de incorporación, producen inseguridad, tanto al interesado, como a la propia Administración, sobre el contenido completo del expediente.
Como es obvio, tales omisiones de formalidades sustanciales vician de manera absoluta el procedimiento (Artículo 223 Ibid); la razón es simple: en ausencia del acta de notificación del auto inicial del procedimiento, debidamente notificada a las partes, no es posible emitir el dictamen favorable que se nos pide, porque ello, en primer lugar, nos hace presumir que los interesados pudieron desconocer el objeto y fin del procedimiento, así como su carácter, con lo cual se pudo desproveer al particular de medios para ejercitar la efectiva defensa de sus derechos; y en segundo término, al estar incompleto y en desorden el expediente, y sin foliar algunas de sus piezas, faltan elementos consustanciales del proceso que afectarían gravemente el motivo del acto final que pudiera dictarse.
Así las cosas, no queda más que ser enfáticos en señalar, que cuando esa Municipalidad quiera ejercitar la potestad anulatoria de los actos administrativos generadores de derechos subjetivos a favor del administrado, tal y como lo exige el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el dictamen que Usted solicita debe ser excitado ante esta Procuraduría General, una vez finalizado el procedimiento administrativo ordinario, establecido en los numerales 308 y siguientes de la citada Ley General; El cual se debe iniciar y tramitarse con absoluta observancia de los principios y garantías del debido proceso, con plena participación de las partes involucradas y de previo a dictar el acto final en tal procedimiento. Asimismo, advertimos que la solicitud de rendición nuestro dictamen debe acompañarse del expediente administrativo completo, debidamente numerado y certificado.
IV.- La nulidad debe ser absoluta, evidente y manifiesta.
Sin perjuicio de lo expuesto, conviene recordar que el vicio que se alegue debe ser de tal magnitud y trascendencia, que produzca la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que interesa.
En cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad, este Despacho reiteradamente ha dicho:
"... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios, en el que se manifiesta" ( Dictamen C-062-88 de 4 de abril de 1988).
Tal y como se ha indicado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece clara, perceptible fácilmente, la que no exige un proceso dialéctico para su comprobación, por saltar a simple vista. Tal nulidad se presenta normalmente cuando el acto ha sido dictado por órganos manifiestamente incompetentes, o se trata de contenido imposible o constitutivos de delito, así como aquellos dictados con omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido o con infracción a las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
De conformidad con lo expuesto, al existir vicios sustanciales en la iniciación e instrucción del procedimiento administrativo tendente a anular la resolución DLDJ-0052-A de las 11:00 hrs. del 15 de julio de 1999, se devuelve la gestión en referencia sin el dictamen favorable solicitado.
Lic. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Anexo: Expediente administrativo remitido al efecto

References: resolución 
 artículo 176
 artículo 199
 artículo 173
 resolución 
 resolución 
 artículo 39
 resolución 
 artículo 173
 resolución