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Timestamp: 2020-02-18 22:19:55+00:00

Document:
STC 42/1981, 22 de Diciembre de 1981 - Jurisprudencia - VLEX 15034908
STC 42/1981, 22 de Diciembre de 1981
Fecha de Resolución: 22 de Diciembre de 1981
Número de Recurso: Recurso de Inconstitucionalidad nº 221/1981
1. Con arreglo a la Constitución, la consecución del interés general de la Nación, en cuanto tal, y los de carácter supracomunitario, queda asignada a los órganos generales del Estado, lo que se traduce en la atribución al mismo de una serie de competencias, entre las que se encuentran las del art. 149.1 y, por otra parte, el interés general propio de cada Comunidad Autónoma se refleja asimismo en la asunción de una serie de competencias en su respectivo Estatuto. 2. Se invade la competencia que el art. 149.1.30 de la Constitución atribuye en exclusiva al Estado, cuando una Comunidad Autónoma exige la titulación de una determinada Escuela o se atribuye al Gobierno de la misma la competencia para homologar a tal titulación otras que sean de rango equivalente. 3. La exigencia de una cualificación técnica para desempeñar una función no es contraria al principio de igualdad siempre que sea adecuada a la naturaleza propia de las tareas a realizar y se establezca con carácter general, esto es, en referencia directa a la posesión de determinados conocimientos o determinada titulación acreditativa de éstos, pero no al procedimiento seguido para adquirirlos o al Centro en donde fueron adquiridos, pues cualquiera de estas fórmulas sí implica ya una diferencia no justificada y, en consecuencia, una violación del principio de igualdad. 4. Forma parte de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales -competencia exclusiva del Estado según el art. 149.1.1.ª de la Constitución la relativa a que el requisito de titulación que se exija sea el de un título académico o profesional de un nivel, ciclo y especialidad, en su caso, de los fijados por el Estado con carácter general, y no el de una o varias Escuelas. 5. En el ejercicio de sus competencias, sea en materia funcionarial, de régimen local, o las relativas al ejercicio de profesiones tituladas, la Comunidad Autónoma siempre tendrá que partir, al menos, del contenido y efectos reconocidos a los títulos académicos o profesionales por el Estado, pues de otro modo vendría a regular su alcance, y siempre tendrá el límite de que cualquier desigualdad habrá de estar justificada y no habrá de ser discriminatoria ni afectar a las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales.
Sentencia citada en: 345 sentencias, 44 artículos doctrinales, una disposición normativa, 3 resoluciones administrativas
En el recurso de inconstitucionalidad núm. de registro 221/81, promovido en 29 de julio de 1981 por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, contra el art. 13.2.y disposición transitoria segunda, apartado primero, de la Ley de la Generalidad de Cataluña, núm. 3/81, de 22 de abril, sobre Bibliotecas. En el recurso han comparecido el Consejo Ejecutivo y el Parlamento de la Generalidad de Cataluña, representados, respectivamente, por el Letrado don Manuel M.Vicéns i Matas, y por su Presidente, y ha sido Ponente el Magistrado don Rafael G. F. M..
1. En 29 de julio de 1981, el Abogado del Estado interpone recurso de inconstitucionalidad contra el art. 13.2, y disposición transitoria segunda. núm. 1, de la Ley de la Generalidad de Cataluña 3/81, de 22 de abril, sobre Bibliotecas. En el recurso se pretende que este Tribunal declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de tales preceptos, de acuerdo con los siguientes fundamentos:
A) La declaración de inconstitucionalidad del art. 13.2 de la Ley 3/81 procede, a su juicio, porque viola el principio de igualdad de todos los ciudadanos en el acceso a la función pública reconocido en el art. 23 de la Constitución, el art. 149.1.18, que reserva al Estado la competencia exclusiva para fijar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios, y, por último, el 149.1.30 de la propia Norma , que atribuye al Estado la competencia exclusiva para la «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales».
La igualdad que el art. 23 garantiza, en conexión con el 103.3 de la Constitución, es la relativa a la conformación de las categorías legales referentes a las condiciones o requisitos de acceso, por lo que -afirma el Abogado del Estado al existir una identidad de funciones entre el personal técnico bibliotecario que menciona el precepto impugnado y el Cuerpo de Archiveros, Bibliotecarios y Arqueólogos, la diferencia en el régimen de titulación y acceso respecto de funciones idénticas no se justifica por las singularidades que pudiera demandar una cierta especialización en lengua, literatura e historia catalanas, de modo que puede considerarse que la exigencia de que se tenga la formación y titulación de una determinada Escuela (la de Bibliografía de Barcelona) es desproporcionada y, por ello, inconstitucional.
La incompetencia de la Generalidad de Cataluña se fundamenta en que la competencia atribuida a la misma por el Estatuto en materia de cultura y de archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas y demás centros de depósito cultural que no sean de titularidad estatal (art. 9. núms. 4 y 6 del Estatuto), no comprende la regulación autónoma de aspectos básicos que afectan a la propia esencia de la carrera administrativa y a las condiciones de titulación y acceso a la función misma, dada la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.18, de la Constitución en materia de función pública. Y más aún, porque la propia Norma establece la competencia exclusiva del Estado -art. 149.1.30- para la «regulación de condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales», por lo que, afirma el Abogado del Estado, el art. 13.2 impugnado se inmiscuye en una competencia ajena al exigir para el desempeño de una función pública unos condicionamientos de perfección y titula no previstos ni regulados por el Estado, reservando al Gobierno de la Generalidad unas facultades de «homologación» que constituye precisamente uno de los conceptos propios de la competencia estatal.
B) En cuanto a la disposición transitoria segunda, el Abogado del Estado entiende que impone a los funcionarios actuales el deber de acceder a una determinada formación y titulación, con lo que viene a situar a dicho personal bajo la exigencia del art. 13.2. Ello supone dar a la Ley una eficacia retroactiva que afecta al derecho al cargo de funcionario, e infringe el art. 9.3, de la Constitución y la disposición transitoria quinta del Estatuto de Cataluña.
2. En 4 de agosto de 1981 la Sección acordó admitir a trámite la demanda de inconstitucionalidad, y dar traslado de la misma para alegaciones al Congreso de los Diputados, al Senado, al Parlamento de Cataluña y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad, y comunicar al Presidente de la misma la suspensión del precepto y disposición impugnados, producida al haber invocado el demandante el art. 161.2 de la Constitución.
3. En 20 de agosto de 1981 el Presidente del Congreso comunica a este Tribunal que la Cámara no hará uso de las facultades de personación y formulación de alegaciones. Y en 4 de septiembre de 1981 el Presidente del Senado solicita que se tenga por personada a dicha Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
4. Por escrito de 15 de septiembre de 1981 el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, tras una amplia exposición de las características de la Escuela de Bibliología de Barcelona, y de afirmar que la Ley impugnada excluye de su aplicación a las Bibliotecas de titularidad estatal, pasa a concretar su oposición al recurso en la forma siguiente:
A) En cuanto a la pretendida vulneración del principio de igualdad por el art. 13.2, de la Ley impugnada, afirma que no hay identidad de función, ya que el Cuerpo de Archiveros, Bibliotecarios y Arqueólogos precisa título universitario superior mientras que los titulados de la Escuela de Bibliología de Barcelona son equivalentes a los de grado medio, lo que conduce también a una diferenciación de coeficientes; el primer cuerpo mencionado tiene a su cargo las Bibliotecas del Estado, normalmente las grandes bibliotecas generales o especializadas, mientras que los bibliotecarios de la Escuela de Barcelona prestan sus servicios en bibliotecas no estatales, sean populares o especializadas. Considera el Abogado de la Generalidad que la diferencia de función explica y justifica la de formación y titulación, y añade además que está también justificada por el hecho de que se trata de distintas Administraciones Públicas. Por otra parte, la Generalidad actúa dentro de la competencia que sobre bibliotecas le confiere el art. 9.6 del Estatuto.
B) Respecto a la incompetencia de la Generalidad, por incidir el art. 13.2, en el ámbito de competencia reservado al Estado por el art. 149.1.18, en relación «a las bases del régimen estatutario de la función pública», el Consejo Ejecutivo entiende que en ningún caso, éstas establecen en la actualidad ni podrán establecer en el futuro con carácter general y preceptivo un sistema único para el acceso a la función pública, porque esto sería tanto como negar a las Comunidades Autónomas, e incluso a las Corporaciones Locales, la posibilidad de tener sus propios funcionarios, en contra del principio constitucional de autonomía de dichos entes.
C) El precepto mencionado tampoco infringe el art. 149.1.30 de la Constitución, ya que lo que hace la norma impugnada es exigir unos conocimientos acreditados mediante el diploma, certificado, título, o como se le quiera llamar, de una Escuela preexistente, lo que es algo muy distinto a legislar regulando las condiciones de obtención, expedición u homologación de títulos académicos y profesionales.
Por otra parte, debe hacerse notar que, según afirma el Abogado de la Generalidad, la Escuela de Bibliología ha solicitado su reconocimiento como Escuela Universitaria en 1974 sin que se haya resuelto todavía el expediente, aun cuando expone las razones por las que cree se adoptará en breve la correspondiente resolución, una vez se ha producido la creación, por Real Decreto 3104/78, de las enseñanzas de biblioteconomía y documentación a nivel de Escuelas Universitarias, y la fijación de directrices para los planes de estudios por O. M. de 24 de febrero de 1981. Mientras tanto, a su juicio, la situación actual es la derivada del escrito del Ministerio de Educación Nacional del 5 de febrero de 1953, por el que se reconoció el carácter de una Escuela Profesional Superior, calificación que correspondería en la actualidad al título de formación profesional de tercer grado.
D) Por último, el Abogado de la Generalidad estima que la disposición transitoria segunda no viola el principio de irretroactividad establecido por el art. 9.3 de la Constitución, porque éste afecta a los derechos individuales pero no a los derechos adquiridos. Y dado que en la Ley no hay ninguna norma de la que pueda deducirse la pérdida del puesto de trabajo por quienes en el futuro no obtengan la formación y titulación requeridas, no puede deducirse que se haya lesionado ningún derecho fundamental del Título I de la Constitución. Entiende además el Abogado de la Generalidad que a partir del texto catalán del precepto, en el que se dice que el Departamento... «ha de vetllar» y no «vetllará», queda claro que falta toda imposición de deber a los funcionarios y hay solamente un mandato al citado Departamento para que ejerza un «impulso diligente». Nada se opone, por tanto, a que la disposición transitoria impugnada sea interpretada de acuerdo con y no en contra de la disposición transitoria sexta, 5, del Estatuto. Todo ello haciendo abstracción del hecho de que el tema planteado es meramente académico, pues la totalidad de las bibliotecas populares están servidas por bibliotecarios con título de la Escuela de Barcelona.
4. En 16 de septiembre de 1981, el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente, formula escrito de alegaciones por el que se opone a la estimación del recurso de acuerdo con las consideraciones siguientes:
En cuanto a la pretendida inconstitucionalidad del art. 13.2 de la Ley impugnada, entiende que la cuestión se centra en un problema de competencias, dado que no se ha podido producir una vulneración del principio de igualdad, puesto que no existe la equivalencia de funciones que postula la representación del Gobierno del Estado, teniendo en cuenta la especialización en materia de lengua, literatura, historia y cultura catalana que razonablemente debe exigirse, y que impone necesariamente una formación profesional adecuada y específica.
Entrando en el tema de la competencia, el Presidente del Parlamento de Cataluña entiende que la Generalidad es competente para dictar la norma impugnada porque en virtud del Estatuto lo es para regular el ejercicio de las profesiones tituladas (art. 9.23), el régimen estatutario de sus funcionarios (art. 10.1.1), y el relativo a los funcionarios de la Administración Local (art. 9.8), sin que la competencia del Estado en materia de función pública (art. 149.1.18) abarque los aspectos organizatorios, a los que afirma pertenece el régimen de acceso. Por otra parte, el art. 13.2 no viene a fijar un requisito para el ejercicio de la profesión bibliotecaria, lo que está dentro de las profesionales tituladas con independencia y que será la que reglamentariamente fije el Consejo Ejecutivo de la Generalidad en virtud de la habilitación que le otorga la propia Ley (art. 13.1).
Respecto a la disposición transitoria segunda de la Ley 3/81, el Presidente del Parlamento estima que hay que distinguir entre los funcionarios traspasados y el resto del personal. Respecto de los primeros resulta posible la utilización de la categoría de los derechos adquiridos, pero no por aplicación del principio de irretroactividad del art. 9.3 de la Constitución. sino de la disposición transitoria sexta, 5, del Estatuto, lo que significa que la Disposición impugnada no puede implicar en ningún caso la pérdida del cargo de funcionario, sino que ha de entenderse limitada a un requisito de perfeccionamiento, aspecto en el cual no puede hablarse de derechos adquiridos. Por el contrario, en el caso del resto del personal tal límite no funciona puesto que no se halla protegido por el Estatuto de Autonomía y no puede estarlo por el principio de irretroactividad, ya que el art. 9.3 de la Constitución no se refiere en este punto al legislador, sino a las disposiciones generales de la Administración.
En conclusión, el Parlamento de Cataluña entiende que procede desestimar el recurso en su totalidad o, subsidiariamente, dictar Sentencia interpretativa en el sentido que resulta de las alegaciones formuladas, en el caso de que se considere necesario para determinar la plena constitucionalidad de la Ley.
5. En relación al alcance de las disposiciones ya citadas, debe precisarse que el R. D. 3104/78 establece el título de Diplomado en Biblioteconomía y Documentación, que obtendrán quienes superen los estudios en las Escuelas Universitarias correspondientes (art. 2.3), y prevé en su art. 3 la aplicación, en su caso, de lo dispuesto en la Orden de 17 de mayo de 1969, sobre convalidación de estudios a los realizados sobre materias propias de estas enseñanzas por tiempo superior a dos cursos en Centros estatales o no estatales. Por otra parte, la O. M. de 24 de febrero de 1981 fija directrices para la elaboración de los planes de estudio de dichas Escuelas y establece -número 2- que «comprenderán un núcleo común de enseñanzas obligatorias y otras optativas teniendo en cuenta, fundamentalmente, que los estudios tienen como objetivo principal la formación de profesionales que han de desarrollar su actividad en Bibliotecas populares o públicas, locales o comarcales, o Bibliotecas especializadas que no entrañen especial dificultad, y prestar su colaboración en las grandes Bibliotecas generales o especializadas y en Centros de Documentación.
6. Por providencia de 10 de diciembre de 1981 se señaló para deliberación el día 17 siguiente, en el que se deliberó y votó.
1. El objeto del presente recurso es decidir acerca de la constitucionalidad del art. 13, núm. 2, y disposición transitoria segunda, 1, de la Ley de 22 de abril de 1981, de Bibliotecas, del Parlamento de Cataluña («Diario Oficial de la Generalitat» de 29 de abril). Aun cuando ambos preceptos tienen un carácter complementario, como se verá más adelante, conviene referirse separadamente a cada uno de ellos, tal y como se ha hecho en los escritos presentados. A tal efecto, en aras de la debida claridad, es necesario partir de la redacción completa del art. 13, de cuyo núm. 2 vamos a tratar en primer lugar, que dice así: «1. Todas las bibliotecas definidas en el apartado 1, letras b) y c) del artículo segundo (las públicas y de interés público), deberán contar con personal bibliotecario técnico especializado, en número suficiente y con el nivel que exijan las distintas funciones, de acuerdo con la reglamentación que establezca el Govern de la Generalitat, oído el Consell de Biblioteques. 2. El personal técnico bibliotecario deberá contar con la formación y la titulación de la Escola de Bibliología de Barcelona, o las que pueda determinar el Govern de la Generalitat, siempre que sean de rango equivalente.
El Abogado del Estado sostiene que el núm. 2 del precepto transcrito es inconstitucional por entender que vulnera el principio de igualdad establecido por el art. 23.2 de la Constitución, en relación al acceso a las funciones y cargos públicos, y, asimismo, que invade el ámbito de la competencia atribuida al Estado en materia de función pública y de títulos académicos y profesionales, por el art. 149.1, apartados 18 y 30, de la Constitución. Por consiguiente, debemos examinar cada una de estas posibles causas de inconstitucionalidad, comenzando por la del art. 149.1.30 que es la referente a los títulos académicos y profesionales, dado que puede afectar a todo el personal técnico bibliotecario a que se refiere el precepto impugnado y no sólo a la función pública.
2. El problema que se plantea en primer término es, por tanto, el de delimitar si la regulación del art. 13.2, entra dentro de la competencia de la Comunidad Autónoma o de la competencia atribuida al Estado por el artículo 149.1.30 de la Constitución.
Para solucionar la cuestión suscitada es necesario efectuar unas precisiones acerca de los principios de la Constitución en orden al reparto de competencias, en la medida necesaria para determinar el criterio a seguir en los supuestos en que, según la perspectiva que se utilice, pueda llegarse a conclusiones contradictorias. Para lo cual es necesario recordar que la Constitución distingue entre distintos niveles del interés general, en función de los cuales han de atribuirse las respectivas competencias (arts. 150.3, 155.1 y 137, entre otros). En concreto, la consecución del interés general de la Nación, en cuanto tal, y de los de carácter supracomunitario, queda confiada a los órganos generales del Estado, lo que se traduce en la atribución al mismo de una serie de competencias, entre las cuales se encuentran las del art. 149.1 de la Constitución y, por otra parte, el interés general propio de cada Comunidad se refleja asimismo en la asunción de una serie de competencias en su respectivo Estatuto.
La técnica utilizada por la Constitución es compleja, dada la coincidencia sobre una misma materia de intereses generales de diverso alcance, y dado que un mismo objeto es susceptible -generalmente e ser situado en diversos campos. De aquí que para solucionar las cuestiones que puedan plantearse hay que partir del contenido inherente a cada competencia y sólo si, aun aplicado este criterio, se sigue produciendo un entrecruzamiento habrá que determinar la competencia que debe prevalecer.
3. Planteada así la cuestión debe hacerse notar que la competencia de la Generalidad en la que se apoya directamente el art. 13.2, impugnado, es la contenida en el art. 9.6 del Estatuto, que dice así: «La Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 6. Archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas y demás centros de depósito cultural que, no sean de titularidad estatal...»
Lo que tenemos que decidir, partiendo del precepto transcrito, es si el art. 13.2 de la Ley impugnada puede incluirse dentro del contenido inherente a tal competencia o, por el contrario, en el inherente a las reservadas al Estado por el art. 149.1.30 dela Constitución, que establece que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de «Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales...».
Pues bien, la consideración de estos preceptos permite afirmar, con toda claridad, que el art. 13.2 impugnado ha de incluirse en el contenido inherente de la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.30 de la Constitución, que comprende como tal la competencia para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de profesiones tituladas, es decir, de aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad. ex., Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor); así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado.
En efecto, si se observa el precepto impugnado se advierte en seguida que no exige el título correspondiente a un nivel, o ciclo dentro de tal nivel, o especialidad, sino la titulación de una determinada Escuela (aún no homologada en los términos solicitados) y, lo que es decisivo, atribuye al Gobierno de la Generalidad la competencia para homologar a tal institución otras que sean de rango equivalente; con lo que se invade de forma patente el contenido inherente a la competencia del Estado.
4. Pero el precepto impugnado no produce sólo una infracción del artículo 149.1.30 de la Constitución. Y ello porque al invadir, en la forma en que lo hace, esta competencia del Estado, está infringiendo simultáneamente el principio de igualdad que consagra el art. 14 de la Constitución con carácter general, y el art. 23.2 en relación al acceso a los cargos y funciones públicos.
Con esta afirmación no se trata de cuestionar las facultades de que pueda gozar la Generalidad, como titular de la competencia en materia de bibliotecas, para determinar la cualificación técnica que deben poseer quienes hayan de prestar servicio en éstas. Desde la perspectiva del principio de igualdad, del que tratamos ahora, no puede dudarse de que una norma diferenciadora de este género no es violatoria de tal principio (art. 14 C.E.) ni, en particular, del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23 C.E.) siempre que la diferencia impuesta en razón de la capacitación técnica sea adecuada a la naturaleza propia de las tareas a realizar y se establezca con carácter general, esto es, en referencia directa a la posesión de determinados conocimientos o determinada titulación acreditativa de éstos, pero no al procedimiento seguido para adquirirlos o al Centro en donde fueron adquiridos, pues cualquiera de estas fórmulas sí implica ya una diferencia no justificada y, en consecuencia, una violación del principio de igualdad. La norma impugnada en el presente recurso no es, por esta razón, compatible con la Constitución.
En efecto, el título correspondiente a cada nivel educativo, a cada ciclo en su caso, a cada especialidad, ha de tener el mismo valor en toda España, y, desde una perspectiva legal, no se puede valorar desigualmente el acreditativo de haber cursado los estudios en cada centro (por ejemplo, Licenciado en Derecho por tal o cual Facultad). Todos los títulos obtenidos en cada nivel, ciclo o especialidad tienen el mismo valor y no se puede tratar desigualmente a los ciudadanos en función de la Escuela en la que han obtenido su título, porque tal desigualdad no tiene justificación razonable alguna y, en consecuencia, es contraria al principio de igualdad consagrado por el art. 14 de la Constitución, de acuerdo con la doctrina sentada por este Tribunal en sus Sentencias de 2 de julio de 1981 («B.O.E.» de 20 de julio de 1981) y de 10 de noviembre siguiente («B.O.E.» de 19 de noviembre).
Y si la desigualdad se produce con este carácter general es claro que se produce también de forma específica en relación a los ciudadanos que pretendan acceder al ejercicio de la función pública en una biblioteca de este carácter, ya que no se les exigirá un título de nivel nacional (en la forma antes vista), sino el de una determinada escuela u otro equiparado a la misma, quedando excluidos los ciudadanos que teniendo estudios del mismo nivel y, en su caso, ciclo y especialidad, no los hayan cursado en tales Escuelas.
Por otra parte, debe además señalarse que, de acuerdo con el art. 53.1 en conexión con el 149.1.1.° de la Constitución, la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales -entre ellos el acceso a las funciones públicas del art. 23.2 C. E.-, está reservada en todo caso a una Ley General del Estado. Y entre tales condiciones básicas ha de incluirse, como antes veíamos, la relativa a que el requisito de titulación que se exija sea el de un título académico o profesional de un nivel, ciclo y especialidad, en su caso, de los fijados por el Estado con carácter general, y no el de una o varias Escuelas. Lo que evidencia hasta qué punto la vulneración del art. 149.1.30 y del principio de igualdad están en este caso inescindiblemente unidas.
En fin, y para terminar el examen del principio de igualdad, debe hacerse notar que tampoco podría justificarse la exigencia de un solo tipo de estudios, que se considera propio de Escuela Universitaria (aun cuando no estén todavía homologados), sobre la base de que la Ley sólo comprende las denominadas bibliotecas populares y las especializadas. Y ello porque afecta a todas las públicas y de interés público (excluidas las del Estado), incluida la biblioteca de Cataluña (art. 7.1), lo que evidencia que el ámbito de la Ley es de alcance superior.
5. Por último, y también en relación con el art. 13.2, impugnado, se ha aducido que vulnera el art. 149.1.18 de la Constitución que reserva al Estado la competencia exclusiva en relación a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios; ello por entender que una de las bases del régimen estatutario de la función pública consiste en que al personal que desarrolle funciones similares en cualquier Administración se le debe exigir idéntica titulación.
El Tribunal no aprecia que este criterio, con la amplitud expuesta, se refleje de modo inequívoco y generalizado, con el carácter de básico, en la actual legislación de funcionarios, sin que sea necesario ahora entrar en mayores precisiones; pero sí debe afirmar, en todo caso, que ésta será normalmente una consecuencia natural de la competencia del Estado en materia de títulos académicos y profesionales, con el efecto habilitante correspondiente, y del principio de igualdad en los términos vistos.
En efecto, en el ejercicio de sus competencias, sea en materia funcionarial, de régimen local o las relativas al ejercicio de las profesiones tituladas (arts. 10.1.1. y 9, núms. 8 y 23 del Estatuto), la Comunidad siempre tendrá que partir, al menos, del contenido y efectos reconocidos a los títulos académicos o profesionales por el Estado, pues de otro modo vendría a regular su alcance, y siempre tendrá el límite de que cualquier desigualdad habrá de estar justificada y no habrá de ser discriminatoria ni podrá afectar a las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales (arts. 149.1.30, 14, 23 y 149.1.1 de la Constitución).
6. Pasamos ahora a examinar la disposición transitoria segunda, 1, de la Ley 3/81, también impugnada, que dice así: « El Departament de Cultura y Mitjans de Comunicació velará para que el personal actualmente en funciones que no tenga la formación y titulación que exige el art. 13, apartado segundo, acceda a ellas en el plazo que fije este Departamento, oído el Consell de Biblioteques, y le facilitará los medios necesarios para ello.»
El sentido de la mencionada disposición transitoria es el mismo del artículo 13.2 indicado, sólo que con relación al personal actualmente en funciones. Las mismas razones que aquí nos condujeron a la declaración de inconstitucionalidad del precepto son aquí de aplicación por cuanto, como es claro, la Ley impugnada no puede, en modo alguno, imponer a tal personal el que obtenga una titulación que no es la de un nivel o ciclo de los establecidos por el Estado con carácter general. Ello, aun cuando se excluya de tal obligación a los funcionarios traspasados en aplicación de la disposición transitoria sexta, 5, del Estatuto, aceptando la interpretación propuesta por el Parlamento de Cataluña.
En definitiva, la Ley pretende imponer una titulación que no corresponde a un nivel o ciclo del carácter general ya señalado, tanto como requisito para acceder al ejercicio de la profesión (en el caso de las bibliotecas de interés público) o de la función pública (en el caso de las bibliotecas públicas), artículo 13.2, como en relación al personal en funciones que no tenga la formación y titulación que exige el artículo mencionado, hasta el punto de que puede quedar afectado el derecho al cargo (antecedente 4); con lo cual, en consecuencia, invade las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1.30 de la Constitución, en relación a la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, y vulnera el principio de igualdad del art. 14 de la Constitución, todo ello en la forma antes señalada.
Por otra parte, declarada la inconstitucionalidad del art. 13.2 de la Ley, queda vacía de contenido la disposición transitoria impugnada que lo toma como punto de partida, por lo que dada la conexión existente procedería en todo caso declarar la nulidad de la disposición mencionada de acuerdo con el art. 39 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
La conclusión anterior hace innecesario entrar en el examen de si la disposición impugnada vulnera o no lo dispuesto en el art. 9.3 de la Constitución en orden a la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales.
En fin, en contra del tenor literal de la Ley y de la interpretación del propio Parlamento, no podemos aceptar la que propone el Abogado de la Generalidad en orden a que el sentido del precepto es el de imponer al Departament de Cultura y Mitjans de Comunicació el deber de estimular al personal en funciones para que adquiera la correspondiente formación y titulación. Con ello no se pone en duda la existencia en el Parlamento de Cataluña de facultades suficientes para dar a los órganos ejecutivos de la Generalidad el mandato de organizar cursos o perfeccionamientos para funcionarios o, incluso, para personal no funcionario, pero en alguna medida vinculado a la Generalidad, cursos que, naturalmente, habrán de tener lugar en algún Centro concreto, directamente designado por el Parlamento o elegido por el órgano ejecutivo habilitado. Pero, según se ha visto,no es un mandato de esta naturaleza el contenido de la disposición transitoria impugnada y, como ya afirmábamos en nuestra Sentencia de 10 de noviembre de 1981 («B. 0. E.» de 19 de noviembre), la posibilidad de interpretar la norma tiene también sus límites y no puede llegarse a entender que dice lo contrario o algo sustancialmente distinto de lo que dice.
Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del art. 13.2 y de la disposición transitoria segunda, 1, de la Ley de la Generalidad de Cataluña núm. 3/1981, de 22 de abril, de Bibliotecas, publicada en el «Diario Oficial» núm. 123, de 29 de abril de 1981.
Dada en Madrid, a veintidós de diciembre de mil novecientos ochenta y uno.
Voto Particular que formula el Magistrado don Manuel D. V. V. en el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 3/1981, de 22 de abril, de la Generalidad de Cataluña, sobre Bibliotecas, y al que se adhiere el Magistrado don Luis D. P. y P. L.
Haciendo uso de la facultad que nos concede el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) manifestamos nuestra discrepancia respecto a la fundamentación y decisión contenidas en la Sentencia que declara la inconstitucionalidad del art. 13.2 y de la disposición transitoria segunda de la Ley de la Generalidad de Cataluña núm. 3/1981, de 22 de abril, sobre Bibliotecas. Disentimos también, como hemos indicado, de la decisión o fallo.
1. La Sentencia fundamenta la inconstitucionalidad del art. 13.2 de la referida Ley de Bibliotecas en la supuesta invasión por aquel precepto de la competencia exclusiva que el art. 149.1.30 atribuye al Estado respecto a la «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales». Frente a ello formulamos las observaciones siguientes:
a) El art. 13.2 de la Ley de Bibliotecas se limita a exigir para la designación del personal técnico bibliotecario que sirva en las Bibliotecas «públicas» y «de interés público» de la red bibliotecaria de Cataluña «la formación y la titulación de la Escuela de Bibliología de Barcelona o las que pueda determinar el Gobierno de la Generalidad, siempre que sean de rango equivalente». La palabra titulación, aunque no muy feliz, resulta claro que significa el documento acreditativo de haber realizado con éxito los estudios que se cursan en la Escuela de Bibliología, que es un organismo creado por la Mancomunidad de Cataluña en el año 1915 y que actualmente depende de la Diputación de Barcelona desde el año 1939. Deducir de esa sola palabra -titulación que el precepto impugnado «crea» un título académico o profesional resulta a nuestro modo de ver forzado y excesivo, sobre todo si se tiene en cuenta que el precepto en cuestión habla de «formación» y «titulación», es decir, se refiere evidentemente o está referido a la preparación que confiere dicha Escuela y que se constata mediante el documento en que constan los estudios realizados en la misma con aprovechamiento.
b) El precepto impugnado, o toda la Ley, opera exclusivamente en el ámbito de las Bibliotecas Públicas o de interés público de Cataluña que no son de titularidad estatal (art. 2.3 de la referida Ley) y sobre las que la Generalidad de Cataluña tiene «competencia exclusiva» (art. 9.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña). Resulta, pues, contrario a ese carácter exclusivo, respecto al cual no prevalecerán en caso de conflicto las normas del Estado (art. 149.3 de la Constitución), el privar a la Comunidad Autónoma de la competencia para establecer requisitos para seleccionar el personal que ha de atender tales servicios bibliotecarios, entre los cuales pueden contarse determinados estudios -sobre todo si éstos son cursados en un Centro dependiente de un Organismo oficial de la propia Comunidad Autónoma-, como puede exigir también los conocimientos que estime adecuados para el cumplimiento de la función. La negación de esta competencia supone imponer un recorte o cortapisa a esas competencias exclusivas que sólo sería admisible si la legislación impugnada violase el principio de igualdad u otros derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.
c) Tampoco considero que la frase «o las que pueda determinar el Gobierno de la Generalidad, siempre que sean de rango equivalente», puede interpretarse como que al Gobierno de la Generalidad se le reconozca por la Ley impugnada la facultad de homologar títulos, cosa que sería contraria a la competencia reconocida al Estado por el art. 149.1.30 de la Constitución. La frase de referencia consideramos que no tiene otro alcance que el de prever la posibilidad de que existan personas con preparación obtenida en centros privados nacionales o hayan realizado estudios en el extranjero que les haya dado una formación equivalente a laobtenida en la Escuela de Bibliología de Barcelona, que se toma como punto de referencia.
La Sentencia, por otro lado, equipara homologación al llamado «valor habilitante» desde el punto de vista académico y profesional; pero podemos afirmar que consideramos que ninguna competencia de homologación de títulos se desprende para el Gobierno de la Generalidad de la disposición contenida en el art. 13.2 de la Ley impugnada. En efecto, no se trata de habilitar, con carácter general, para el ejercicio de una profesión sino como antes se ha dicho, de exigir un requisito en la selección de un sector del personal cualificado que ha de prestar sus servicios en una materia sobre la que tiene competencia exclusiva la Comunidad Autónoma.
Por otra parte, la disposición considerada hay que interpretarla en el momento presente en el que, como se deja reflejado en el antecedente 5 de la Sentencia, se han creado con carácter general por el R. D. 3104/78 los estudios de Diplomados en Biblioteconomía y Documentación, pero ni han empezado a impartirse las enseñanzas ni menos aún hay en España ningún ciudadano que esté en posesión del referido título.
2. Respecto a la pretendida violación del principio de igualdad (art. 14 de la Constitución), mantenida en la Sentencia y en especial en su relación con el acceso a los cargos y funciones públicas (art. 23.2 de la Constitución), consideramos que no se da en el caso presente por diversas razones, cuales son:
a) Para que exista una violación del principio de igualdad es necesario que la desigualdad esté desprovista de una justificación objetiva y razonable. En el caso que nos ocupa y en el supuesto que se diera una tal desigualdad está justificada de forma objetiva y razonable por el hecho de que los estudios de la Escuela de Bibliología de Barcelona no tienen paralelo en ningún centro de estudios de España por no existir hasta el momento otro similar. Por el contrario, en Barcelona cuentan dichos estudios con una tradición bien cimentada desde la creación hace sesenta y un años de la referida Escuela.
b) Los estudios de Bibliología o de Biblioteconomía y documentación a nivel de Escuelas Universitarias no existen realmente en España en el plano de la realidad académica pese a su creación sobre el papel por el Real Decreto de 1 de diciembre de 1978, núm. 3104/78 («B.O.E.» de 9 de enero de 1979, núm 8). No ha sido, pues, creada Escuela alguna en ninguna Universidad española hasta el momento y ello pese a tener normada su creación, la convalidación de estudios y las líneas directrices para la elaboración de los planes de estudios (O. M. de 24 de febrero de 1981; «B.O.E.» de 14 de marzo de 1981, núm. 63).
Para que exista desigualdad y eventualmente discriminación entre aquellos que hayan realizado estudios en la Escuela de Bibliología de Barcelona y otros con estudios equivalentes en otros lugares de España faltan los términos de comparación, dado que no hay diplomado en Biblioteconomía por el momento. Esta es la razón por la que no se acierta a comprender la afirmación contenida en la Sentencia de que «no se puede tratar desigualmente a los ciudadanos en función de la Escuela en la que han obtenido su título» el día en que aquellos Diplomas existan en la realidad no podrá evidentemente ninguna Comunidad Autónoma pretender que el título de una Escuela localizada en su territorio tenga un valor preeminente respecto de otros obtenidos en otras Escuelas localizadas fuera de ellas. Solamente en este sentido cabe entender a nuestro juicio la referencia contenida en la Sentencia al artículo 23.2 de nuestra Constitución.
c) Tampoco puede hablarse de desigualdad respecto a los Licenciados o Diplomados universitarios en general, ya que ni unos ni otros tienen una preparación específica en Bibliología. Precisamente por eso los aspirantes a los Cuerpos Facultativos de Archiveros y Bibliotecarios y de Ayudantes de Archivos, Bibliotecas y Museos tienen que probar dicha preparación en las oposiciones correspondientes; pero es evidente que no puede exigirse a las Comunidades Autónomas una determinada y discutida forma de selección del personal como es la Oposición y menos en materias de su competencia exclusiva.
d) Finalmente la Escuela de Bibliología de Barcelona está abierta a todos los ciudadanos que reúnan las condiciones generales establecidas por ella y sus estudios pueden ser cursados por todos aquellos que superen las pruebas de admisión. Si bien es cierto que tienen una mayor facilidad para cursar dichos estudios los que vivan en Barcelona o en su proximidad geográfica esto es un hecho que no afecta en nada al principio de igualdad; pues la opinión contraria conduciría al absurdo de considerar como discriminados a todos aquellos ciudadanos que no vivieran en o cerca de una ciudad con Universidad o en lugares donde no hubiera el Centro oportuno de Enseñanza Media para realizar estudios de los referidos niveles.
3. Por lo que se refiere a la declaración de inconstitucionalidad de la disposición transitoria segunda, 1, de la Ley 3/1981 impugnada, no podemos compartir tampoco ni la fundamentación ni el fallo.
Las razones de la declaración de inconstitucionalidad de esta disposición se dice en la Sentencia que son las mismas que condujeron a una idéntica declaración respecto del art. 13.2. Como ya hemos dicho anteriormente, consideramos que el artículo de referencia no invade las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1.30 de la Constitución ni es contrario al principio de igualdad contenido en el art. 14 de la misma. Como no hemos aceptado el razonamiento de la Sentencia respecto del art. 13.2 tampoco lo aceptamos por lo que se refiere a la disposición transitoria segunda, 1.
Además consideramos conveniente añadir sobre la disposición de referencia las siguientes precisones:
a) Que no se pretende dar a la misma efectos retroactivos, ni dispone que las personas que no realicen los estudios de perfeccionamiento cesen o vean afectado el propio título causal de la relación, y,
b) Que contiene, a nuestro juicio, un mandato dirigido al Departamento de Cultura y Medios de Comunicación al que se impone el deber de velar para que el personal actualmente en funciones sin la formación adecuada, la complete y perfeccione y se le ordena que facilite los medios necesarios para que la adquiera.
4) Como conclusión a todo lo anteriormente dicho podemos afirmar:
A) Que el art. 13.2 de la Ley 3/1981 de 22 de abril, de la Generalidad de Cataluña sobre Bibliotecas no es inconstitucional siempre que se interprete en el sentido de que dicho precepto se limita a exigir un documento acreditativo de los conocimientos adecuados para el cumplimiento de un tipo especial de trabajo en las Bibliotecas «públicas» y de «interés público» de la red de Bibliotecas de Cataluña, sin que ello suponga la creación ni la homologación de ningún título académico profesional y que, por tanto, ha de entenderse que el precepto señalado no obsta a que el Estado, en virtud de la competencia exclusiva que le atribuye el art. 149.1.30 de la Constitución dé a los títulos que en su día se expidan de Diplomados en Biblioteconomías y Documentación el valor habilitante que se estime procedente.
B) La disposición transitoria segunda, 1, de la referida Ley no es inconstitucional siempre que se interpreten las referencias al art. 13.2 como se hace en el epígrafe A) del número 4 anterior.
Madrid, a veintidós de diciembre de mil novecientos ochenta y uno.
PLENO. SENTENCIA 73/1997, de 11 de Abril. recurso de Inconstitucionalidad 399/1988. promovido por el Presidente del Gobierno en relacion con determinad...
Sentencia 46/1991, de 28 de febrero, del pleno del tribunal constitucional, en el recurso de inconstitucionalidad 955/1985 interpuesto por el Gobierno ...
STS 850/2000, 26 de Septiembre de 2000
STSJ Murcia 174/2005, 18 de Marzo de 2005
SAP Barcelona 276/2006, 2 de Mayo de 2006

References: Real Decreto 
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 13
 artículo 13
 Real Decreto 
 artículo 23