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Timestamp: 2020-08-04 12:07:31+00:00

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Sentenza Cassazione Civile n. 3936 del 18/02/2011 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 3936 del 18/02/2011
Cassazione civile sez. un., 18/02/2011, (ud. 28/09/2010, dep. 18/02/2011), n.3936
sul ricorso 18431-2009 proposto da:
ALBA S.R.L. ((OMISSIS)), in persona del legale rappresentante pro-
AGENZIA DEMANIO, in persona del Direttore pro-tempore, MINISTERO
FINANZE, in persona dei rispettivi Ministri pro-tempore,
avverso la sentenza n. 822/2008 della CORTE D’APPELLO di VENEZIA,
La società Alba s.r.l., con citazione notificata in data 29.6.94, conveniva davanti al Tribunale di Venezia il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Agenzia del Demanio, per l’accertamento del diritto di proprietà sulla “valle da pesca” denominata “(OMISSIS)”, costituita da terre emerse e barene, sita nella (OMISSIS) e per sentir accertare l’invalidità degli atti di diffida e di intimazione inviati dalle Amministrazioni convenute e l’illecito comportamento tenuto dalle stesse, e dunque per sentirle condannare al risarcimento dei danni derivati dall’illecita affermazione della natura demaniale del bacino (e dalle conseguenti richieste di risarcimento del danno per occupazione senza titolo del bene), allegando la natura privata della valle, regolarmente acquistata sulla base di regolari titoli di compravendita, risalenti sino al quindicesimo secolo.
Il primo giudice osservava che dalla relazione del C.t.u. era emerso che la valle in questione è completamente arginata, non comunica direttamente con il mare, ed è anzi “separata sia dal mare che dalla laguna aperta…”; inoltre, rigettava la domanda di risarcimento del danno avanzata contro le Amministrazioni, sia per non essere configurabile un illecito ai sensi dell’art. 2043 c.c. dall’affermazione della demanialità, sia per non essere stata offerta prova dell’esistenza dei danni.
Ha affermato, in particolare, la Corte territoriale che i beni in questione sono demaniali non solo ai sensi dell’art. 28 c.n. ma in quanto la specifica demanialità della Laguna è già espressamente prevista dal R.D. n. 1853 del 1936, art. 1 (come ribadito dalla L. n. 366 del 1963, art. ed affermato con sentenza in data 31.5.1921 dal Tribunale superiore delle acque pubbliche e da conformi decisioni successive), nonchè risultava già sancita dal paragrafo 54 del regolamento del 20.12.1841 del governo austriaco; aggiungeva che la comunicazione di detta valle da pesca con il mare “risulta assicurata da chiaviche…. (presidiate da paratoie regolabili) e che sussiste la possibilità dell’esercizio della pesca, con idoneità anche solo potenziale ad uso pubblico.
Con il primo motivo di ricorso si deduce “violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 12 disp. gen. nonchè dell’art. 822 ss.
c.c. e art. 28 ss. cod. nav., anche in quanto applicati in collegamento con il Regolamento Austriaco del 20.12.41 (regolamento per impedire i danni che vengono causati alla laguna di Venezia), con i paragrafi 285, 287, 290, 311, 355 1455, 1454, 1456 e 1472 c.c. austriaco all’epoca vigente, con la L. n. 3706 del 1877, artt. 1 e 16, con gli artt. 76 e 80 del regolamento per la pesca marittima, approvato con R.D. n. 1090 del 1882, con R.D. n. 546 del 1905, con il R.D.L. n. 1853 del 1936, artt. 6 e 41, con la L. n. 1471 del 1942, con la L. n. 366 del 1963, art. 9 (art. 360 c.p.c., n. 3)”.
Con il quarto motivo si deduce “violazione e falsa applicazione dell’art. 28 c.n. dell’art. 822 c.c., dell’art. 35 c.n., e degli artt. 101 e 112 c.p.c. in relazione all’appartenenza delle valli da pesca alle categorie di beni elencati in detta disposizione (art. 360 c.p.c., n. 3), nonchè difetto di motivazione”.
Con il quinto motivo si deduce “violazione e falsa applicazione degli att. 28 ss. c.n. con riferimento all’accertamento dell’idoneità della valle e dello stagno interni agli usi pubblici del mare e, in particolare, alla pesca ed alla navigazione. Omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione sul punto decisivo della controversia attinente sempre all’accertamento della pretesa attitudine degli specchi acquei di Valle Morosina ai pubblici usi del mare (art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5)”.
Con il sesto motivo si deduce “nullità delle sentenza della Corte d’Appello di Venezia ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4 per indeterminatezza dell’oggetto nella parte in cui genericamente dichiara la demanialità degli spazi occupati dalle acque”.
Con il settimo motivo si deduce “violazione e falsa applicazione di norme di diritto, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, con riferimento all’art. 2697 c.c., art. 115 c.p.c. e art. 28 cod. nav., in relazione alle considerazioni ed alle statuizioni della sentenza impugnata non solo erronee, ma altresì prive di fondamento, oltre che viziate da omessa valutazione,nonchè violazione dei generali principi in materia di incidenza degli oneri probatori gravanti su ciascuna parte”.
Con l’ottavo motivo si deduce violazione e falsa applicazione di norme di diritto, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 con riferimento all’art. 112 c.p.c. e art. 28 cod. nav., nella parte in cui la sentenza impugnata ha deciso sulla base anche di una di una causa petendi, non prospettata da alcuna delle parti, con riguardo alla pretesa demanialità perchè “in collegamento con la laguna aperta” e perchè “idonea alla pesca ed alla navigazione” (si tratta di causa petendi mai prospettata ed ancor meno provata,dalla P.a., agente in riconvenzionale).
Con il nono motivo si deduce “violazione e falsa applicazione di norme di diritto, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, con riferimento agli artt. 822, 823 e 948 c.c., art. 28 c.n., lett. b), artt. 32 e 35 c.n., della L. n. 191 del 1937, artt. 4, 41 e 66 e L. n. 1471 del 1942, art. 1 e ss. e L. n. 366 del 1963, artt. 2, 9 e 24, violazione dell’art. 42 Cost. in relazione alle normative sopra richiamate con riferimento al regime speciale per la Laguna di Venezia, nonchè difetto di motivazione”.
Con il decimo motivo si deduce “omessa e comunque insufficiente motivazione e violazione di norme nella parte in cui ha condannato la società oggi ricorrente al pagamento dell’indennità di occupazione del suolo richiesta in via riconvenzionale; violazione del principio che l’acqua di mare è res communis omnium; del principio dell’affidamento che i casi di responsabilità oggettiva sono determinati dalla legge e interpretati in senso restrittivo; del principio dell’affidamento nella pubblica amministrazione; della regola che i diritti si possono acquisire per possesso ab immemorabile e comunque che si deve presumere l’esistenza del titolo legittimo”.
Con l’undicesimo motivo si deduce “violazione e falsa applicazione di norme di diritto, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, con riferimento della L. n. 241 del 1990, artt. 7, 8 e 10, all’eccesso di potere per assoluto difetto di istruttoria e di insufficiente motivazione oltre che con riferimento al principio di buona e efficiente azione amministrativa e a quello generale di divieto di venire contra factum proprium, in relazione alla L. n. 1971 del 1034, art. 3”.
Con il dodicesimo motivo si deduce “violazione e falsa applicazione di norme di diritto, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, con riferimento agli artt. 822, 948 e 2043 c.c., artt. 28 e 32 c.n., della L. n. 191 del 1937, artt. 4, 66 e 67 e della L. n. 366 del 1963, artt. 2, 9 e 24 in relazione al rigetto della domanda di risarcimento danni avanzata dalla società ricorrente, e difetto di motivazione”.
Con il tredicesimo motivo si deduce “violazione e falsa applicazione di norme di diritto ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 con riferimento all’art. 112 c.p.c. e nullità della sentenza ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4 per omessa pronuncia sulla domanda di compensazione e sulla domanda istruttoria di ammissione di incombenti istruttori”.
Con il quattordicesimo motivo si deduce “violazione degli artt. 112 e 343 c.p.c. per omessa pronuncia con riferimento al proposto appello incidentale avverso la carenza di legittimazione passiva dell’amministrazione delle infrastrutture e dei trasporti, già amministrazione dei lavori pubblici e dei trasporti e della navigazione”.
In proposito, la Corte di Venezia afferma che “va evidenziato, nell’individuare il quadro normativo che regola la materia in esame, che attiene alle valli da pesca, le quali consistono in bacini di acqua salsa o salmastra (stagni e/o paludi), inframezzati da barene e terre emerse, con presenza di canali, posti fra il mare e la terraferma, e ricompresi nella laguna di Venezia così come individuabile alla luce dell’attuale conterminazione, che le medesime, oltre che contemplate dal R.D.L. 18 giugno 1936, n. 1853, art. 41, convertito in L. 7 gennaio 1937, n. 191, contenente norme relative alla polizia della laguna di Venezia, erano già contemplate anche dagli artt. 51 e ss. del regolamento di polizia lagunare del 1841, e non solo ai fini dell’esercizio della pesca in laguna (secondo la rubrica della Sezione 4^) ma anche quanto alle opere di chiusura e recinzione, da tempo praticate per favorire la pesca in forma stabile ed intensiva, con allevamento stagionale, essendo in definitiva interesse primario quello di assicurare il mantenimento del regime idraulico della laguna (cfr. in specie l’art. 53).
In definitiva, va rilevato che l’appartenenza di un bene al demanio naturale marittimo (necessario) si pone quale conseguenza della presenza delle connotazioni fisiche considerate dalla legge, e ciò indipendentemente da atti ricognitivi dell’amministrazione o da formalità pubblicitarie”. Pertanto, sul punto, la Corte di merito sostiene, da un lato, che anche in base alla normativa previgente la laguna (e quindi le valli da pesca) era considerata demanio pubblico, e, dall’altro lato, che tale demanialità trova conferma nella vigente legislazione in relazione alle caratteristiche fisiche della laguna (e con essa delle valli da pesca), con particolare riferimento all’art. 28 c.n., lett. b ed ai relativi collegamenti funzionali con il mare.
Inoltre, la disciplina del demanio marittimo si completa con la normativa di cui agli artt. 28-35 c.n.; in particolare, l’art. 28 c.n., comma 1, lett. c, stabilisce che fanno parte del demanio marittimo “le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano liberamente col mare”.
L’art. 9 Cost., in particolare, prevede infatti che la (Repubblica tutela “il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”, con una affermazione, contenuta nell’ambito dei principi fondamentali, che negli ultimi anni ha costituito fondamento per una ricca legislazione in tema di beni culturali (il richiamo va, in particolare, al D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, poi abrogato, a decorrere dal 1 maggio 2004, dal D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, che contiene il codice dei beni culturali e del paesaggio, il cui art. 10 prevede una definizione dei beni culturali).
Cipe del ’92), nonchè il D.Lgs. n. 267 del 2000, che ha consentito il trasferimento a società di capitali di beni pubblici da parte degli enti locali (con riferimento a “i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni”), il D.L. n. 63 del 2002 (convertito nella L. n. 112 del 2002) che, tra l’altro, ha dato luogo alla costituzione di un’apposita società per azioni (la Infrastrutture s.p.a.), sotto la vigilanza del Ministro dell’Economia e delle Finanze) cui possono essere trasferiti i beni pubblici sino alla L. n. 326 del 2003, con particolare riferimento all’art. 30 (che tra l’altro statuisce che “ai fini della valorizzazione, trasformazione, commercializzazione e gestione del patrimonio immobiliare dello Stato e con le procedure di cui al D.L. 25 settembre 2001, n. 351, art. 3, primo periodo comma 15, convertito, con modificazioni, dalla L. 23 novembre 2001, n. 410, vengono promosse le società di trasformazione urbana secondo quanto disposto dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 120, che includano nel proprio ambito di intervento immobili di proprietà dello Stato, anche con la partecipazione del Ministero dell’economia e delle finanze, attraverso l’Agenzia del demanio, delle regioni, delle province, e delle società interamente controllate dallo stesso Ministero….. “), e la L. n. 112 del 2002 che all’art. 7 prevede al primo e decimo comma che “per la valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato è istituita una società per azioni, che assume la denominazione di “Patrimonio dello Stato s.p.a.” e che “alla Patrimonio dello Stato s.p.a. possono essere trasferiti diritti pieni o parziali sui beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile e indisponibile dello Stato, sui beni immobili facenti parte del demanio dello Stato e comunque sugli altri beni compresi nel conto generale del patrimonio dello Stato di cui al D.Lgs. 7 agosto 1997, n. 279, art. 14, ovvero ogni altro diritto costituito a favore dello Stato….”. Pertanto, il solo aspetto della “demanialità” non appare esaustivo per individuare beni che, per loro intrinseca natura, o sono caratterizzati da un godimento collettivo o, indipendentemente dal titolo di proprietà pubblico o privato, risultano funzionali ad interessi della stessa collettività.
valli da pesca che, in virtù di un’indagine svolta dal giudice di merito e documentata da ampia motivazione della sentenza in esame, presentano (con esclusione delle zone emerse dall’acqua) una funzionalità e una finalità pubblicacollettivistica; afferma, infatti, la Corte di merito che “infatti i requisiti della demanialità persistono sulla scorta della legislazione vigente, trattandosi di un bacino acqueo rimasto pur sempre in collegamento con la laguna aperta e quindi con il mare, nonostante la realizzazione di sbarramenti più efficienti rispetto alle antiche cogolere; permane anche l’idoneità a soddisfare gli usi marittimi, in particolare la pesca e la navigazione (quest’ultima ovviamente solo con modeste imbarcazioni).
Va osservato a tal riguardo, in punto di fatto, che la Valle in questione, già descritta nel catasto de Bernardi redatto negli anni 1843-1844 quale valle arginata, con presenza di dodici cogolere, risultava fino a tempi recenti precariamente chiusa nel suo perimetro esterno mediante semplici palizzate di canne palustri, tavole e pali, la cui messa in opera doveva essere temporanea e rinnovabile di anno in anno, a mente dell’art. 59 del citato regolamento austriaco (e nello stesso senso cfr. del R.D.L. 18 giugno 1936, n. 1853, artt. 45 e ss.), essendo del resto la morfologia della valle non esattamente identica (anche nella distribuzione tra terre e emerse e specchi d’acqua) alla situazione attuale, come ben chiarito nella relazione del consulente tecnico d’ufficio, per effetto sia dell’azione antropica che di fenomeni naturali. La valle si presentava dunque, fino ad alcuni decenni orsono, senz’altro permeabile al flusso delle maree, e non separata dalla laguna; la sua chiusura, attuata solo nel dopoguerra, con la costruzione di argini con chiaviche controllate da paratoie, in attuazione del piano organico presentato dall’utente della valle (secondo quanto previsto dalla L. 31 ottobre 1942, n. 1471) ed approvato nell’agosto 1943 dal Magistrato alle Acque (cfr.
pagg. 22 e 50 della relazione del C.t.u.), non è idonea a determinare un’effettiva e definitiva separazione del resto della laguna, in quanto la demanialità naturalmente acquisita da tempo immemorabile con l’espandersi della acque lagunari non può cessare per effetto di mere attività materiali eseguite da soggetti privati, sia pure nell’inerzia o con la tolleranza degli organi pubblici”.
Del resto, tale impostazione già ha avuto nella stessa giurisprudenza della Cassazione delle preliminari “intuizioni” e previsioni come quando (tra le altre Cass. nn. 1863/1984 e 1300/1999) si è affermato che agli effetti dell’art. 28 c.n., lett. B), secondo cui fanno parte del demanio (necessario) marittimo i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano liberamente con il mare, l’indispensabile elemento fisico-morfologico della comunicazione con il mare, pur essendo irrilevante che questa sia assicurata attraverso l’opera dell’uomo che impedisca il progressivo interramento delle acque, non costituisce di per sè solo il fattore decisivo e qualificante della demanialità, ma esso deve essere accertato e valutato in senso finalistico-funzionale, in quanto, cioè, si presenti tale da estendere al bacino di acqua salmastra le stesse utilizzazioni cui può adempiere il mare, rilevando l’idoneità attuale, e non meramente potenziale e futura, del bene, secondo la sua oggettiva conformazione fisica, a servire i pubblici usi del mare, anche se in atto non sia concretamente destinato all’uso pubblico.
Infine, sul punto, va ricordato che lo stesso legislatore ordinario, in particolare con la L. n. 366 del 1963 (e già con la L. n. 191 del 1937, di conversione del D.L. n. 1853 del 1936, poi abrogata) ha previsto specificamente la tutela della laguna in un ambito pubblicistico (art. 1) e il collegamento funzionale tra “valli” e laguna veneta in relazione alla pesca. Per tutto quanto esposto, assorbite sono le doglianze di cui al decimo, undicesimo, dodicesimo e tredicesimo motivo, mentre inammissibile è il quattordicesimo motivo per genericità e perchè comunque riferentesi a profili di merito attinenti alla legittimazione passiva dell’Amministrazione delle Infrastrutture e dei Trasporti. Fermo restando che per il prospettato difetto di motivazione non risulta formulato il relativo quesito, contrariamente a quanto affermato già da questa Corte (Cass. n. 27680/2009), secondo cui la formulazione del quesito è indispensabile anche in caso di deduzione di difetto di motivazione, risultando necessario esporre compiutamente le ragioni per le quali la dedotta insufficienza della motivazione la rende inidonea a giustificare la decisione. In relazione alla natura della controversia e alla complessità delle relative questioni sussistono giusti motivi per dichiarare interamente compensate tra le parti le spese della presente fase.

References: Sentenza 
 sentenza 
 art. 1
 sentenza 
 art. 28
 art. 9
 sentenza 
 art. 360
 art. 115
 art. 28
 sentenza 
 art. 28
 sentenza 
 art. 28
 art. 1
 art. 3
 sentenza 
 art. 360
 art. 41
 art. 10
 art. 3
 art. 120
 art. 14
 sentenza 
 Cass.