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Timestamp: 2019-01-18 20:47:08+00:00

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SENTENCIA C-466 DE 19 DE JULIO DE 2017
CONTENIDO:MEDIDAS TRANSITORIAS PARA CONTRIBUIR AL FORTALECIMIENTO DE LA SOLIDARIDAD Y LA ECONOMÍA SOCIAL Y CONJURAR LA EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA EN EL MUNICIPIO DE MOCOA. EL DECRETO LEGISLATIVO NO. 732 DE 2017 AUTORIZA, POR UNA SOLA VEZ Y HASTA EL 31 DE JULIO DEL 2017, A LAS ORGANIZACIONES DE ECONOMÍA SOLIDARIA DOMICILIADAS O CON ASOCIADOS DECLARADOS OFICIALMENTE DAMNIFICADOS POR EL DESASTRE EN EL MUNICIPIO DE MOCOA, EL TRASLADO DE HASTA EL 50% DEL SALDO REGISTRADO A LA FECHA DE EXPEDICIÓN DEL PRESENTE DECRETO LEY EN EL FONDO DE EDUCACIÓN, AL FONDO DE SOLIDARIDAD, DE LOS QUE TRATA EL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 54 DE LA LEY 79 DE 1988, PARA QUE CON ESTOS RECURSOS PUEDAN CUBRIR EL PAGO DE ACTIVIDADES DE SOLIDARIDAD PARA SUS ASOCIADOS DAMNIFICADOS Y PARA LOS FAMILIARES DE ESTOS QUE TAMBIÉN HAYAN SIDO DECLARADOS DAMNIFICADOS. LUEGO DE CONCLUIR QUE LA NORMA REVISADA SÍ CUMPLE CON LOS REQUISITOS FORMALES Y MATERIALES PREVISTOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LA LEY ESTATUTARIA DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, ASÍ COMO LOS DESARROLLADOS POR LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL, SE DECLARA LA EXEQUIBILIDAD EL DECRETO LEGISLATIVO NO. 732 DE 5 DE MAYO DE 2017.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMERGENCIA AMBIENTAL, ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL, ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
Sentencia C-466 de julio 19 de 2017
Ref.: Expediente RE-228
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 732 de 5 de mayo de 2017, “Por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo”.
4. A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo 732 de 2017, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 50.224 de mayo 5 de 2017:
Que entre los fondos legalmente dispuestos para las organizaciones de economía solidaria, los recursos del Fondo de Educación podrían ayudar a solventar transitoriamente actividades de solidaridad ejecutables a través del Fondo de Solidaridad, en beneficio exclusivo de los asociados y familiares de estos declarados oficialmente damnificados por la tragedia.
B. Materia objeto de control, problema jurídico y metodología de análisis.
22. Mediante el Decreto Legislativo 601 de 6 de abril de 2017, el Presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, Putumayo. Dicho decreto legislativo fue declarado exequible por esta Corte mediante la Sentencia C-386 de 2017.
23. En desarrollo de tal declaratoria, el Presidente de la República y todos los ministros expidieron el Decreto Legislativo 732 de 5 de mayo de 2017, “por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo”. Este decreto legislativo es el objeto de control de constitucionalidad en la presente sentencia.
25. De conformidad con todo lo anterior, el problema jurídico en el presente asunto es el siguiente: ¿El Decreto Legislativo 732 de 5 de mayo de 2017 cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional?
26. Para abordar y responder este problema jurídico, la Sala seguirá la siguiente metodología. Primero, se presentará el marco normativo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el ordenamiento constitucional colombiano. Segundo, se determinará el alcance del Decreto Legislativo 601 de 6 de abril de 2017 “por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa”, así como de la Sentencia C-386 de 2017, mediante la cual se declaró su exequibilidad. Tercero, se presentarán las finalidades perseguidas y las específicas medidas adoptadas en el decreto legislativo sub examine. Y, finalmente, se analizará si dicho decreto y las medidas allí dispuestas cumplen, uno a uno, con los requisitos, formales y materiales, establecidos en la normativa referida en el párrafo anterior.
C. Del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
28. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de dichos estados. Durante la vigencia de la Constitución de 1886, en particular de su artículo 121, que regulaba el denominado Estado de Sitio, hubo lugar a sendos excesos y abusos de los poderes de excepción allí previstos(7), que incluso merecieron el calificativo de “anormalidad” constitucional(8). Tras dicha experiencia, la Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles sobre los estados de excepción que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”(9), así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”(10).
29. Dicha naturaleza reglada, excepcional y limitada, de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la LEEE, así como mediante sus especiales sistemas y dispositivos de control político y judicial. Primero, en contraste con su predecesora, la Constitución de 1991, al regular los estados de excepción, instituyó (i) causales más estrictas para su declaratoria(11), (ii) precisos límites temporales(12), y, (iii) prohibiciones y limitaciones expresas(13).
30. Segundo, la Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria de la guerra exterior(14), (ii) el concepto favorable para la segunda prórroga del estado de conmoción interior y del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica(15), (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio(16), (iv) los informes que se deben presentar al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución(17) y, finalmente, (v) los posibles juicios de responsabilidad política al Presidente en relación con el ejercicio de sus facultades en el marco de los estados de excepción(18).
31. Tercero, habida cuenta del antecedente previsto en el Acto Legislativo 1 de 1968(19), la Constitución de 1991 estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, los cuales están desarrollados en los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. La jurisprudencia constitucional ha definido los criterios a la luz de los cuales se ejerce este control, tal como se desarrollará en la última sección de esta sentencia, y, ha establecido que, en todo caso, este control constitucional no solamente abarca los decretos legislativos de desarrollo sino también los decretos legislativos de declaratoria(20). Este control judicial constitucional de los decretos legislativos se complementa, a su vez, con el denominado control automático de legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el cual es ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo para todas aquellas medidas administrativas adoptadas en desarrollo de decretos legislativos(21).
32. De otra parte, a la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 ibídem que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto de calamidad pública ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”.(22)
33. La calamidad pública alude, entonces, a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas(23), que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. Al respecto, la Corte ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”(24). En tales términos, la Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, por ejemplo, temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc., o puede tener una causa técnica como por ejemplo “accidentes mayores tecnológicos”(25).
D. El Decreto Legislativo 601 de 6 de abril de 2017 y la Sentencia C-386 de 2017.
37. Tal como se refirió en el párrafo 22 de esta sentencia, mediante el Decreto Legislativo 601 de 6 de abril de 2017, el Presidente de la República y todos los ministros declararon el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el municipio de Mocoa, Putumayo, tanto en el área urbana como rural, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.
“al comparar los valores promedio mensuales con las lluvias que han caído en cada uno de los tres primeros meses del presente año, se destaca el acumulado de precipitación de 499.8 mm en el marzo de 2017 que acaba de terminar; dicha relación indica un exceso de cerca del 80% con base en dicha estación. Así las cosas, según el IDEAM, entre las 10.00 pm del 31 de marzo y la 1 a.m. del 1º de abril de 2017 se registró una precipitación de 106 mm en el municipio de Mocoa, Putumayo, en solo 3 horas (entre 10 p.m. y 1 a.m.) constituyéndose en un evento extraordinario”.
39. El mismo Decreto Legislativo 601 de 6 de abril de 2017 indicó que, según el informe de la Unidad Nacional de Atención de Riesgos y Desastres, dadas las características de los suelos, la geología estructural, la topografía del terreno, el cambio del uso del suelo y la precipitación extrema, “se desencadenaron movimientos en masa de la parte alta y media de las microcuencas de los ríos Sangoyaco y Mulato y las quebradas Taruca, Conejo y Almorzadero, que provocó represamientos y colmatación de los cauces principales de las fuentes hídricas, generando una avenida torrencial con flujo de lodos y detritos de gran volumen”.
41. Como consecuencia de tal catástrofe, el Decreto Legislativo 601 de 6 de abril de 2017 resaltó la gravedad de la situación de Mocoa por “la pérdida o la inhabilitación de las casas de cientos de colombianos, además de que destruyó sus bienes personales y recursos económicos, sin mencionar que en muchos casos inhabilitó las fuentes de subsistencia de las familias afectadas”. Asimismo, alertó acerca del “problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, pues la descomposición del material orgánico es fuente de brotes epidémicos, lo que pone en inminente riesgo la salud y la vida de los habitantes”.
E. El Decreto Legislativo 732 de 5 de mayo de 2017. Finalidad y medidas.
44. En desarrollo de la mencionada declaratoria de estado de emergencia, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 732 de 5 de mayo de 2017, “Por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo”. Este decreto legislativo es el objeto de control constitucional en la presente sentencia.
45. Este decreto legislativo tiene por finalidades explícitas “generar nuevas fuentes de apoyo financiero y social para la región [que contribuyan] a la recuperación de las actividades económicas de la zona impactada” así como “contribuir a la reconstrucción y el desarrollo sostenible del municipio de Mocoa a través de la solidaridad y la economía social que promueven las organizaciones de economía solidaria para sus asociados y la comunidad en general”. Así, en términos generales, este decreto legislativo busca contribuir a restablecer la economía, habilitar fuentes de recursos financieros para los damnificados y, finalmente, paliar los efectos, humanitarios y económicos, de la calamidad pública acaecida en el municipio de Mocoa.
47. En relación con la primera clase de medidas, el decreto autoriza, excepcionalmente, por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017, a las organizaciones de economía solidaria domiciliadas o con asociados declarados oficialmente damnificados por el desastre en el municipio de Mocoa, el traslado de hasta el 50% del saldo registrado para la fecha de expedición del decreto en sus fondos de educación a sus fondos de solidaridad. Dicha medida se implementa para que con estos recursos se pueda cubrir el pago de actividades de solidaridad únicamente para sus asociados damnificados y sus familiares que también hayan sido declarados damnificados (art. 1º). Tal artículo dispone, además, que en ningún caso serán objeto de traslado los excedentes del ejercicio de la vigencia de 2017.
48. Los recursos trasladados del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad se destinarán exclusivamente a cubrir actividades de solidaridad tales como las descritas en el numeral 2.1.2.1 de la Circular Básica Contable y Financiera de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Tales actividades implican gastos relacionados con la calamidad doméstica, servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos, adquisición de mausoleos, osarios o lotes en parques cementerios, pagos de planes de protección de servicios médicos, funerarios y de exequias, contribuciones para obras relacionadas con el desarrollo sostenible del medio ambiente y donaciones, esporádicas y ocasionales, frente a calamidades de sus trabajadores (art. 3º).
49. Además, este decreto legislativo prescribe que, para dicho traslado de fondos, se exigirá la aprobación previa de la asamblea general de la respectiva organización, decisión que, en todo caso, será informada a la Superintendencia de la Economía Solidaria. Este informe estará acompañado del acta de la asamblea y la propuesta detallada de la utilización de los recursos, con indicación del monto y del porcentaje de los recursos (art. 2º).
50. En relación con la segunda clase de medidas, el decreto legislativo dispone que la mencionada superintendencia lleve a cabo actividades de verificación y seguimiento en aras de garantizar la adecuada ejecución de los recursos trasladados al Fondo de Solidaridad por parte de las organizaciones, sus órganos de administración y vigilancia. Tales medidas son (i) la expedición de una circular por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria que fije, entre otros, los requisitos para efectuar el traslado de los recursos entre fondos, los reportes de información que deberán presentar de las organizaciones de economía solidaria (art. 3.1), su forma y periodicidad, así como la forma de publicación o de divulgación de los mismos; y, (ii) el deber de tales organizaciones que realicen dicho traslado de presentar reportes iniciales, periódicos y finales, a esta superintendencia, sobre la ejecución de los proyectos financiados con tales recursos (art. 3º. Par. 2º).
51. Finalmente, este decreto dispone que los órganos de administración y vigilancia de las organizaciones de economía solidaria serán responsables de la adecuada ejecución y seguimiento de los recursos del Fondo Solidaridad, de acuerdo con los principios del cooperativismo, así como de garantizar que se mantengan en el Fondo de Educación recursos suficientes para atender programas y actividades propios de este fondo (art. 4º).
F. Análisis de los requisitos formales y materiales del Decreto Legislativo 732 de 2017.
F.1. Control de constitucionalidad formal.
54. El examen formal consiste en verificar que el decreto legislativo cumpla con los siguientes requisitos: (i) que esté motivado, (ii) que esté suscrito por el Presidente y todos los ministros, (iii) que sea expedido durante la vigencia y en desarrollo del respectivo estado de excepción, y, finalmente, (iv) que determine el ámbito territorial para su aplicación(26).
En el caso concreto, el Decreto Legislativo 732 de 2017 cumple con todos y cada uno de tales requisitos. En efecto, dicho decreto:
ii. Fue expedido y suscrito por el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros. En virtud de las observaciones que realizó el Procurador General de la Nación, esta Corte resalta que mediante el Decreto 690 de 27 de abril de 2017 se confirió una comisión de servicios en el exterior al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se le encargó al Viceministro de Ambiente dicho Despacho. Esta comisión inició el 1º de mayo y terminó “el 5 de mayo de 2017, inclusive”(27). Así las cosas, para la fecha de expedición del decreto legislativo sub examine, este último funcionario sí tenía competencia para suscribirlo(28). En consecuencia, esta Sala encuentra satisfecho el requisito de la suscripción.
iii Fue expedido durante la vigencia y en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto Legislativo 601 de 6 de abril de 2017. En efecto, el decreto legislativo sub examine fue expedido y publicado en el Diario Oficial el día 5 de mayo de 2017. En este orden de ideas, este decreto se expidió dentro de los treinta (30) días siguientes a la declaratoria del estado de emergencia en el caso concreto y en desarrollo del mismo, habida cuenta de que justamente tuvo por objeto adoptar medidas para superar la crisis de Mocoa. Además, tal como se desarrollará líneas adelante, lo cierto es que este decreto contiene una autorización especial de la cual solo se podrá hacer uso “hasta el 31 de julio de 2017”, según su artículo 1º, con lo cual delimita claramente su ámbito de aplicación temporal.
55. En consecuencia, la Corte evidencia que el Decreto Legislativo 732 de 2017 sí cumple con los requisitos formales de constitucionalidad.
56. Además, si bien no ostentan la calidad de requisitos formales de validez de los decretos legislativos, la Corte advierte dos elementos. Primero, que este decreto legislativo fue debida y oportunamente enviado a la Corte Constitucional. En efecto, el día 8 de mayo de 2017, el Decreto Legislativo 732 fue enviado por el Presidente de la República a la Corte Constitucional para someterlo al control automático de constitucionalidad, justo al siguiente día hábil tras su expedición. Segundo, que no resultaba necesario el envío del informe a los secretarios generales de la ONU y de la OEA, por cuanto, tal como se expondrá líneas adelante, el Decreto Legislativo 732 de 2017 no contiene limitaciones al ejercicio de derechos fundamentales. A continuación, se procederá a realizar el estudio de los requisitos materiales.
F.2. Control de constitucionalidad material.
57. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el estudio de los límites materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, debe ser llevado a cabo a partir los siguientes juicios: (i) de conexidad material y de finalidad(29), (ii) de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad(30), (iii) de no contradicción específica, (iv) de motivación suficiente, (v) de necesidad, (vi) de incompatibilidad, (vii) de proporcionalidad, y, finalmente, (viii) de no discriminación.
58. Tal como se evidenció en los párrafos 44 a 51 de esta sentencia, el Decreto Legislativo 732 de 2017 contiene dos tipos de medidas generales, a saber: (i) la autorización a las organizaciones de economía solidaria con sede en Mocoa o con afiliados damnificados en dicho municipio, para que, por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017, trasladen hasta el 50% del saldo registrado de sus fondos de educación a sus fondos de solidaridad, y, (ii) los mecanismos de control para asegurar que dichos recursos se destinen a actividades de solidaridad con los asociados damnificados y sus familiares oficialmente declarados en tal condición. Pues bien, los siguientes juicios se aplicarán a ambos tipos de medidas.
(i) Juicios de conexidad material y finalidad.
60. El juicio de conexidad material está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE(31). Con este juicio se busca establecer si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del estado de excepción. La conexidad implica, entonces, que la materia sobre la cual tratan las medidas guarda una relación directa y específica con la crisis que se afronta. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista, a saber: (i) interno, o la específica relación entre las medidas adoptadas y “las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”(32), y, (ii) externo, es decir, la relación entre el decreto legislativo de desarrollo y la declaratoria de emergencia.
61. Por su parte, el juicio de finalidad está previsto en el artículo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”(33). Tal como se señalará a continuación, además de guardar una relación de conexidad, interna y externa, con las causas que generaron la declaratoria del estado de emergencia, lo cierto es que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 732 de 2017 tienen por finalidad y resultan ser medios idóneos para conjurar la calamidad pública ocasionada por el desastre acaecido en Mocoa, así como para evitar la propagación de sus efectos.
63. Las consideraciones expresan concretamente que los recursos trasladados del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad contribuyen a solventar todos los gastos de las actividades de solidaridad en beneficio de los asociados damnificados por la tragedia acaecida en Mocoa. Asimismo, el decreto contiene consideraciones concretas que motivan la adopción de medidas de control encaminadas a verificar la debida ejecución de los recursos por parte de las organizaciones que hagan uso de la autorización de traslados de recursos. Así las cosas, los dos grupos de medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 732 de 2017 guardan relación concreta con las consideraciones del mismo, por lo cual sí cumple con el requisito de conexidad interna.
67. De conformidad con el artículo 3º del decreto sub examine, las actividades de solidaridad en beneficio de los asociados damnificados y de sus familiares que tengan la misma condición se desarrollarán según lo previsto en el acápite 2.1.2.1 de la Circular Básica Contable y Financiera Nº 004 de 2008, proferida por la Superintendencia de la Economía Solidaria. Al tenor de lo dispuesto en esta sección, tales actividades tienen por objeto auxiliar a los asociados en casos de calamidad doméstica, servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos, servicios funerarios y de exequias como adquisición de mausoleos, osarios o lotes en parques cementerios, donaciones ocasionales a trabajadores que hubieren sufrido una calamidad doméstica, entre otros.
68. A su vez, el decreto legislativo sub examine dispone medidas de control para garantizar que dichos recursos sean exclusivamente destinados a dicha población, así como su adecuado uso y ejecución. Como se refirió en el párrafo 64 de esta providencia, estas medidas son: (i) el deber de las organizaciones de economía solidaria que efectúen dicho traslado de informar de la aprobación del mismo a la Superintendencia de la Economía Solidaria (art. 2º), (ii) el deber de esta última entidad de impartir un instructivo en el que fije los requisitos mínimos para efectuar el traslado entre los fondos, los reportes de información, sus formalidades y periodicidad, así como la forma de efectuar la publicación o divulgación de la información sobre los proyectos a realizar entre los asociados (art. 3º. Par. 1º), y, finalmente, (iii) el deber de las mencionadas organizaciones de presentar informes iniciales, periódicos y finales, a la superintendencia referida sobre la ejecución de los proyectos con los recursos trasladados (art. 3º. Par. 2º). A su vez, el decreto legislativo sub examine instituye que los órganos de administración y vigilancia de dichas organizaciones serán responsables por la adecuada ejecución y seguimiento de los recursos trasladados, así como de la preservación de recursos suficientes en Fondo de Educación (art. 4º).
(ii) Juicios de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad.
73. El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo sub examine no se establezcan medidas que desconozcan las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia(34). Al respecto, en términos generales, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren los derechos fundamentales y que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público, en particular, que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento(35).
74. Al respecto, la Corte no advierte que el Decreto Legislativo 732 de 2017 límite, afecte o, mucho menos, suspenda derechos humanos o libertades fundamentales. Tal como se estableció en los párrafos 44 a 51 de esta sentencia, el principal propósito de este decreto es “generar nuevas fuentes de apoyo financiero y social” para los damnificados de la calamidad pública acaecida en Mocoa, Putumayo, mediante la autorización a las organizaciones de economía solidaria con sede en Mocoa o con afiliados damnificados en dicho municipio, para que, por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017, trasladen hasta el 50% del saldo registrado de sus fondos de educación a sus fondos de solidaridad. Los recursos trasladados se destinarán exclusivamente a cubrir el pago de actividades de solidaridad para sus asociados damnificados y para los familiares de estos que también hayan sido declarados damnificados con ocasión de la catástrofe que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
76. En tales términos, la finalidad y las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 732 de 2017 son de contenido puramente presupuestario y financiero, específicamente relacionadas con el traslado de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía solidaria, y, bajo ninguna perspectiva suspenden o vulneran los derechos fundamentales. Todo lo contrario, su finalidad es proveer recursos a los asociados damnificados por la mencionada calamidad, o a los familiares de estos que también tengan la condición de damnificados oficialmente reconocidos, para que puedan atender sus necesidades básicas materiales asociadas a servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos, adquisición de mausoleos, osarios o lotes en parques cementerios, pagos de planes de protección de servicios médicos, funerarios y de exequias, entre otros, en el marco de la catástrofe aludida.
78. En efecto, este decreto instituye que dicha superintendencia (i) deberá ser informada de la aprobación de los traslados de los recursos de los fondos de educación a los de solidaridad (art. 2º), (ii) impartirá un instructivo en el que fije los requisitos mínimos para efectuar el traslado entre los fondos, los reportes de información, sus formalidades y periodicidad, así como la forma de efectuar la publicación o divulgación de la información sobre los proyectos a realizar entre los asociados (art. 3º. Par. 1º), y, finalmente, (iii) recibirá los reportes de información sobre la ejecución de los proyectos con los recursos trasladados (art. 3º. Par. 2º).
80. Por su parte, el juicio de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca de la intangibilidad de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. En la Sentencia C-723 de 2015, la Corte estableció que, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles los siguientes: “[el] derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos”.
(iii) Juicio de no contradicción específica.
82. Según la jurisprudencia reiterada de esta Corte, con el juicio de no contradicción específica la Corte verifica que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contengan “una contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales”(36) y que (ii) no desconozcan “el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica [esto es] el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE”(37).
84. Por el contrario, la Corte encuentra que las medidas contenidas en el decreto sub examine se ajustan, y, en cierta medida, son desarrollo concreto del principio de solidaridad constitucional (arts. 1º y 95 de la C.P.), en especial respecto de los sujetos de especial protección constitucional, y del deber de fortalecimiento de las organizaciones solidarias (art. 333 ibídem), así como de la propia naturaleza de las organizaciones de economía solidaria, reconocida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-948 de 2001 en los siguientes términos: “Las formas de economía solidaria son consideradas no solo como una eficaz alternativa para satisfacer necesidades colectivas apremiantes mediante una distribución democrática de los excedentes, que excluye el afán indiscriminado de lucro, sino también, lo que no es menos valioso, como una pedagogía contra los excesos del individualismo”. Asimismo, las medidas de control sobre la adecuada ejecución y seguimiento de los recursos a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria previstas en este decreto son consecuentes con el rol institucional de las superintendencias como entidades de inspección, vigilancia y control (leyes 454 y 489 de 1998).
85. En segundo lugar, la Corte tampoco advierte que el Decreto 732 de 2017 desconozca los límites previstos en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Tal como se resaltó en el acápite correspondiente, el primero de tales límites, esto es, que los decretos legislativos expedidos tengan por única finalidad conjurar la crisis, impedir la extensión de sus efectos y que guarden relación directa y específica con dicho estado, es cumplido por el decreto legislativo sub examine. Por su parte, en relación con los otros dos elementos, para la Corte resulta claro que ninguno de los cinco artículos del decreto legislativo sub examine contiene norma alguna (i) que despierte siquiera mínima sospecha por afectar la competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar este o cualquier otro decreto legislativo, o (ii) que desmejore los derechos sociales de los trabajadores. Tales temas no son objeto de regulación en este decreto y, por lo tanto, la Corte concluye que, en el presente asunto, también se supera el juicio de no contradicción específica.
(iv) Juicio de motivación suficiente.
86. El artículo 8 de la LEEE dispone que los decretos legislativos deben “señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales (…)”. De esta manera, con el juicio de motivación suficiente, la Corte busca verificar si en el decreto legislativo se indican las razones suficientes que justifiquen las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales(38). Además, la Corte ha establecido que “en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”(39).
87. En el presente caso, el juicio de motivación suficiente resulta entonces menos exigente, dado que, como se señaló en el párrafo anterior, el Decreto Legislativo 732 de 2017 no contiene medida alguna que imponga limitaciones a los derechos fundamentales. Sin embargo, la Corte resalta que el decreto sí explicita la motivación de las medidas adoptadas en los términos que se refieren a continuación.
91. En suma, sobre el juicio de motivación suficiente, la Corte concluye que, a pesar de no contener medidas que limiten derechos fundamentales y, por lo tanto, no incluir motivaciones al respecto, el Decreto Legislativo 732 de 2017 sí está debidamente motivado en sus considerandos.
(v) Juicio de incompatibilidad.
92. El artículo 12 de la LEEE es el fundamento normativo del juicio de incompatibilidad(40). Según este artículo, “los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción”. Al respecto, la Corte sí encuentra que la autorización de la transferencia de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía solidaria, prevista en el artículo 1º del decreto sub examine, resulta incompatible con el artículo 54 de la Ley 79 de 1988. Dicha incompatibilidad se explica en los siguientes términos:
93. La legislación colombiana prevé tres tipos de organizaciones de economía solidaria, a saber: (i) las cooperativas (reguladas en las leyes 79 de 1988 y 454 de 1998), (ii) los fondos de empleados (regulados en las leyes 79 de 1988, 454 de 1998 y 1391 de 2010, así como en el Decreto 1481 de 1989), y, (iii) las asociaciones mutuales (reguladas en la Ley 454 de 1998 y en el Decreto 1480 de 1989). En términos generales, las organizaciones de economía solidaria son definidas como “personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios según el caso, son simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general (…)”(41). De conformidad con lo previsto en el artículo 69 del Decreto 1481 de 1989(42) y 74 de la Ley 1480 de 1989(43), en todo aquello no regulado en relación con los fondos de empleados y las asociaciones mutuales, se aplicarán las disposiciones generales sobre entidades cooperativas, entre otras, la Ley 79 de 1988.
95. Particularmente, en su artículo 54, la Ley 79 de 1988 dispone que “Sidelejercicioresultarenexcedentes,estosseaplicarándelasiguienteforma: Un veinte por ciento (20%) como mínimo para crear y mantener una reserva de protección de los aportes sociales; unveinteporciento(20%)comomínimoparaelFondodeeducaciónyundiezporciento(10%)mínimoparaunfondodesolidaridad”. En tales términos, los recursos aplicados a los fondos pasivos de las organizaciones de economía solidaria tienen destinación específica, son inmodificables y, además, intransferibles entre sí. En este sentido, en sus circulares y conceptos, en consonancia con la mencionada ley, la superintendencia ha interpretado que los fondos pasivos(44) de educación(45) y solidaridad(46) de las organizaciones de economía solidaria son agotables(47), su destinación es inmodificable(48) y sus recursos intransferibles entre sí(49).
96. Así las cosas, la Corte evidencia que el artículo 54 de la Ley 79 de 1988 resulta incompatible con la medida (prevista en el decreto legislativo sub examine) de autorización de traslado del 50% del saldo registrado del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía solidaria –así sea por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017–, para cubrir el pago de actividades de solidaridad para sus asociados damnificados y para los familiares de estos que también hayan sido declarados damnificados. Sin embargo, en todo caso, tal incompatibilidad está debidamente motivada en el decreto legislativo.
98. Además de fundarse en la importancia de las organizaciones de economía solidaria en el municipio de Mocoa, dicha transferencia al Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía solidaria se justificó, en el decreto objeto de este examen, con base en las siguientes razones: “el Fondo de Solidaridad se caracteriza por ser un instrumento a través del cual se presta auxilio a los asociados de las organizaciones de economía solidaria en caso de calamidad doméstica, para servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos al asociado o sus familiares, servicios funerarios y de exequias, contribuciones y obras de desarrollo sostenible del medio ambiente y de la comunidad, donaciones ocasionales frente a calamidades o a hechos que generen catástrofes o perjuicios colectivos en el entorno de la organización solidaria, entre otros; de acuerdo con la reglamentación que expida el órgano de administración competente”. De esta manera, “los recursos del Fondo de Educación podrían ayudar a solventar transitoriamente actividades de solidaridad ejecutables a través del Fondo de Solidaridad, en beneficio exclusivo de los asociados y familiares de estos declarados oficialmente damnificados por la tragedia”.
(vi) Juicio de necesidad.
100. El juicio de necesidad, previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”. La Corte ha señalado que el análisis de los decretos legislativos en punto de necesidad debe versar sobre dos aspectos. Primero, la necesidad fáctica, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos. Segundo, la necesidad jurídica, que implica verificar “la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad”(50).
103. Segundo, el Decreto Legislativo 732 de 2017 reconoce a las organizaciones de economía solidaria como actores económicos y sociales relevantes en el municipio de Mocoa y con potencial para contribuir a la creación de fuentes de auxilio económico para los damnificados que les permita superar los efectos de la calamidad. Por tal razón, tras reconocerse expresamente en este decreto legislativo que resulta necesario “generar nuevas fuentes de apoyo financiero y social para la región”, a renglón seguido, se resaltó que “las organizaciones del sector de la economía solidaria han aportado significativamente al desarrollo de la actividades sociales y económicas del municipio de Mocoa, al punto que cuentan con más de 11.000 asociados, muchos de los cuales resultaron afectados por la tragedia”. Tales consideraciones justifican la necesidad de autorizar el traslado de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía solidaria, previsto en el artículo 1º del decreto legislativo sub examine.
105. Desde el punto de vista de la necesidad jurídica, pese a la existencia del Fondo de Solidaridad en las organizaciones de economía solidaria de conformidad con la legislación ordinaria, la Corte también verifica que al menos tres razones justifican las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 732 de 2017. Primero, el traslado de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad exigía la autorización otorgada en el primer artículo del decreto sub examine. Segundo, la destinación exclusiva de tales recursos, dispuesta en el artículo 3º ibídem, resultaba indispensable. Y, tercero, las medidas de control para garantizar el uso adecuado y la destinación exclusiva de tales recursos, previstas en sus artículos 1º, 2º, 3º y 4º, resultan también necesarias.
106. Primero, tal como se evidenció en el acápite correspondiente al juicio de compatibilidad, dado que el artículo 54 de la Ley 79 de 1988 establece la destinación exclusiva y la intransferibilidad de los recursos de los distintos fondos pasivos, la viabilización de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad exigía, necesariamente, la autorización del traslado de los recursos establecido en el artículo 1º del decreto legislativo sub examine. En efecto, en la legislación ordinaria no existen disposiciones que autoricen dicho traslado y que, por lo tanto, sean idóneas para canalizar recursos del Fondo Pasivo de las organizaciones de economía solidaria al Fondo de Solidaridad, en aras de que, ante catástrofes o graves crisis, se fortalezcan y promuevan las funciones de ayuda y solidaridad de tales organizaciones. Por estas razones, la autorización prevista en el artículo 1º del decreto legislativo resultaba indispensable.
108. Segundo, también resulta necesario resaltar que el propio artículo 3º del decreto legislativo objeto de estudio destina los recursos trasladados del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad “exclusivamente a cubrir las actividades de solidaridad en beneficio de los asociados declarados oficialmente y los familiares de estos que también cuenten con tal declaratoria” conforme a lo previsto en el acápite 2.1.2.1 de la Circular Básica Contable y Financiera de la Superintendencia. Tal destinación exclusiva asegura y garantiza que dichos recursos financien únicamente las actividades y proyectos asociados y destinados a conjurar las causas de la crisis, tal como se describió en los párrafos 60 a 72, que no otro tipo de actividades ajenas a la calamidad que propició la declaratoria del Estado de Emergencia en Mocoa.
109. Tercero, los mecanismos de control previstos en el decreto legislativo sub examine (informes a la superintendencia, instructivo de esta entidad que fije los requisitos y condiciones para el traslado y la responsabilidad de los órganos de administración de las organizaciones de economía solidaria, descritos en los párrafos 44 a 51) también resultan necesarios para efectos de garantizar la adecuada ejecución, el correcto uso y el debido seguimiento de los recursos trasladados con ocasión del ejercicio de la autorización que el artículo 1º del decreto le concede a las organizaciones de economía solidaria allí descritas.
110. En suma, el Gobierno no solo no incurrió en error manifiesto en su apreciación respecto de la utilidad de las medidas adoptadas en el decreto legislativo sub examine, sino que, a juicio de esta Corte, acertó en su valoración, fáctica y jurídica, de la autorización para efectuar la transferencia de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía solidaria, prevista en el artículo 1º del decreto legislativo, así como de los dispositivos para garantizar su adecuada ejecución y seguimiento, dispuestos en los artículos 2º, 3º y 4º, como medidas necesarias para conjurar la crisis acaecida en Mocoa y, así, evitar la propagación de sus efectos.
(vii) Juicio de proporcionalidad.
111. El artículo 13 de la LEEE prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad de los decretos legislativos de desarrollo exige la verificación de dos elementos. Primero, que dicha medida “debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad”(51). Segundo, que la medida excepcional “guarde proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos”(52).
113. Primero, tanto la medida de autorización de traslado de los recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad, prevista en el artículo 1º del decreto legislativo sub examine, como los medios de control para asegurar la adecuada ejecución de tales recursos, dispuestos en los artículos 2º, 3º y 4º ibídem, no resultan excesivos en relación con la crisis que se pretende conjurar. Por el contrario, todas son medidas razonables y legítimas para efectos de alcanzar los objetivos descritos en los párrafos 60 a 72 de esta providencia, y, por lo tanto, en este caso, constitucionalmente justificadas para conjurar la crisis y evitar que se desplieguen sus efectos. La Corte no advierte (i) extralimitación alguna por parte del Gobierno Nacional, (ii) exceso en el ejercicio de sus competencias, (iii) ni que el alcance las medidas sean exorbitantes de cara a la crisis que se pretende conjurar. Por el contrario, la Corte encuentra que dichas medidas se ajustan y responden, de manera mesurada, a la calamidad pública acaecida en Mocoa.
114. Segundo, las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 732 de 2017 son compatibles con la naturaleza, fines, composición y características de las organizaciones de economía solidaria y de las actividades de inspección, control y vigilancia a las que están sometidas. De una parte, la medida de traslado de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad para auxiliar a los asociados damnificados de la tragedia de Mocoa es plenamente compatible con los principios constitucionales de solidaridad (art. 1º y 95 de la C.P.) y asociación (art. 38 de la C.P.), –en tanto la solidaridad es justamente el fin de dichas asociaciones– y, otros principios legales como participación, colaboración, ayuda mutua y servicio a la comunidad(53). Tal medida es, además, plenamente acorde con los objetivos y finalidades de las organizaciones de economía solidaria, entre los que se encuentran la promoción del desarrollo integral del ser humano, participar en los planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social(54).
115. De otra parte, la Corte evidencia que las funciones de vigilancia, control y seguimiento respecto del manejo de los recursos trasladados del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad, asignadas a la Superintendencia de Economía Solidaria por el Decreto Legislativo 732 de 2017, también resultan compatibles con las funciones ordinarias de este ente, tales como: (i) “ejercer el control, inspección y vigilancia (…) para asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y de las normas contenidas en sus propios estatutos”, (ii) “proteger los intereses de los asociados de las organizaciones de economía solidaria, de los terceros y de la comunidad en general”, (iii) “vigilar la correcta aplicación de los recursos de estas entidades, así como la debida utilización de las ventajas normativas a ellas otorgadas”, (iv) “supervisar el cumplimiento del propósito socioeconómico no lucrativo que ha de guiar la organización y funcionamiento de las entidades vigiladas”.(55)
117. Finalmente, la autorización de traslado de los recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía solidaria está debidamente limitada y restringida en al menos los siguientes términos: (i) tal autorización faculta, que no obliga, a las organizaciones de economía solidaria a efectuar dicho traslado, lo cual resulta compatible con la autonomía de dichas organizaciones(56); (ii) se puede ejercer “por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017”, con lo cual se limita temporalmente, se impide la institucionalización de la medida de excepción y se le imprime estricta inmediatez al ejercicio de tal facultad para efectuar traslados en relación con la calamidad pública acaecida(57); y, (iii) únicamente se autoriza a las organizaciones de economía solidaria “domiciliadas o con asociados declarados oficialmente damnificados por el desastre en el municipio de Mocoa”, con lo cual se limita geográficamente el alcance de la medida para que de ella se beneficien estas y no otras de tales organizaciones.
(viii) Juicio de no discriminación.
122. El juicio de no discriminación tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”. Además de tales criterios, la Corte ha establecido que con este juicio se verifica que el decreto legislativo no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos(58) señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual(59).
123. La Corte no advierte que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 732 de 2017 impongan trato discriminatorio alguno y, mucho menos, fundado en criterios sospechosos como los mencionados en el anterior párrafo. Dicho decreto no contiene tratamientos discriminatorios ni distinciones, con base en criterios sospechosos, entre los diversos tipos de organizaciones de economía solidaria, ni entre los beneficiarios de las actividades y programas a financiarse con los recursos trasladados al Fondo de Solidaridad. Por el contrario, el decreto autoriza a todas las organizaciones de economía solidaria con domicilio en Mocoa, o con asociados declarados oficialmente damnificados en este municipio, a efectuar el mencionado traslado de recursos, en aras de adelantar actividades y programas de solidaridad en beneficio de los asociados damnificados así como de sus familiares que también hayan sido declarados damnificados, sin distinción alguna.
126. En conclusión, la Corte encuentra que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 732 de 2017 superan el juicio de no discriminación.
127. Resta solo mencionar que el artículo 5º del decreto legislativo sub examine, el cual dispone que “el presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”, no amerita ningún reparo de constitucionalidad.
128. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el Decreto Legislativo 732 de 5 de mayo de 2017, “Por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo” sí cumple con los requisitos, formales y materiales, previstos en la Constitución, en la LEEE y desarrollados por la jurisprudencia constitucional.
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 732 de 5 de mayo de 2017, “Por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo”.
7 Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002. “… desconocimiento de su índole de mecanismo excepcional para el restablecimiento del orden público alterado y su transformación en un mecanismo permanente del ejecutivo para ejercer facultades excepcionales; el resquebrajamiento de la potestad legislativa del Congreso ante la proliferación de una normatividad (sic.) de excepción que terminó por regular todos los espacios de la vida social con la consecuente fractura del principio democrático y las permanentes restricciones a las libertades públicas y la correlativa disminución del espacio para el ejercicio de los derechos…”.
8 Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 2011.
9 Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 2011.
10 Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 2011.
11 La Constitución de 1991 solo reconoce como causales para la declaratoria de un estado de excepción: (i) guerra exterior o agresión externa; (ii) grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía; (iii) perturbación o amenaza en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico del país y; o (iv) grave calamidad pública.
12 Art. 213 de la C.P. “… el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior (…) por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales…”. Art. 214 de la C.P. “… Tan pronto como [haya] cesado la guerra exterior (…) el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el estado de excepción…”. Art. 215 de la C.P. “… podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario…”.
13 Art. 213 de la C.P. “… En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar..”.. Art. 214 de la C.P. “… 2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. (…). Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos. 3. No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado”. Art. 215 de la C.P. “… El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo…”.
14 Art. 212 de la C.P. “La declaración del Estado de Guerra Exterior solo procederá una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra..”. Art. 213 de la C.P. “… el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República…”.
15 Art. 213 de la C.P. “… el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República…”.
16 Art. 213 de la C.P. “… Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del estado de conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales…”. Art. 215 de la C.P. “… El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo…”.
17 Art. 212 de la C.P. Mientras subsista el estado de guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos…”. Art. 213 de la C.P. “… El Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración…” Art. 215 de la C.P. “… El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas…”.
18 Art. 214 de la C.P. “… El Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores…”. Art. 215 de la C.P. “… El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia…”.
19 Acto Legislativo 1 de 1968. Art. 42, parágrafo: “… El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Suprema de justicia aprehenderá inmediatamente de oficio su conocimiento…”.
20 Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 2011. “… De ahí que el control de constitucionalidad deba ser estricto y riguroso para evitar la eventual vulneración de los postulados y preceptos superiores a los que deben sujetarse tanto su declaratoria, como los decretos de desarrollo de las facultades de las que temporalmente se inviste al ejecutivo. La Corte ha sido constante en establecer que el control de constitucionalidad de los estados de excepción debe ser riguroso, estricto y de carácter integral, que se realiza tanto del decreto de declaratoria como de los decretos de desarrollo en donde se verifican los requisitos formales y materiales que se establecen en la Constitución, en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), Ley 137 de 1994, y en los tratados y convenios internacionales sobre el tema firmados y ratificados por Colombia, que hacen parte del bloque de constitucionalidad y que son el parámetro de constitucionalidad del control de la declaratoria…”.
21 Art. 136 de la Ley 1437 de 2011. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.
22 Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 1999.
25 Corte Constitucional. Sentencias C-366 de 1994 y C-216 de 2011.
26 Corte Constitucional. Sentencias C-722 de 2015, C-300 de 2011, C-244 de 2011, C-233 de 2011, C-216 de 2011, C-194 de 2011, C-193 de 2011 y C-940 de 2002.
27 Cuaderno. Folio 37.
28 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-216 de 2011, C-156 de 2011, C-327 de 2003 y C-1065 de 2002. Entre otras, en estas sentencias la Corte ha reconocido que no existe irregularidad alguna en que el viceministro encargado del despacho suscriba el decreto legislativo estudiado.
29 Se analizarán, conjuntamente, los juicios de conexidad y de finalidad, sin afectar su autonomía conceptual.
30 Habida cuenta de las particulares naturaleza y materia del decreto legislativo sub examine, la Corte analizará, conjuntamente, si satisface los denominados juicios de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad.
31 Artículo 47. Facultades. “En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
32 Corte Constitucional. Sentencias C-723 de 2015.
33 Corte Constitucional. Sentencia C-722 de 2015.
34 Corte Constitucional. Sentencias C-723 de 2015 y C-742 de 2015.
35 Corte Constitucional. Sentencias C-233 de 2011 y C-218 de 2011. En dichas sentencias estos dos elementos son fraccionados en 4 acápites, no obstante, en el presente caso, es posible estudiarlos de manera conjunta sin sacrificar su autonomía conceptual.
36 Corte Constitucional. Sentencia C-225 de 2009.
37 Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 2015.
38 Corte Constitucional. Sentencias C-722 de 2015 y C-194 de 2011.
39 Corte Constitucional. Sentencia C-753 de 2015.
40 Artículo 12. Motivación de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción.
41 Artículo 6º de la Ley 454 de 1998.
42 Artículo 69 del Decreto 1481 de 1989 (modificado por el art. 10, Ley 1391 de 2010). “Las materias y situaciones no reguladas en el presente decreto ni en sus decretos reglamentarios, se resolverán aplicando las disposiciones legales vigentes para las entidades cooperativas y, en subsidio, las previstas en el Código de Comercio para sociedades, siempre y cuando no se afecte la naturaleza de los fondos de empleados y su carácter de no lucrativos”.
43 Artículo 74 del Decreto 1480 de 1989. “Las materias y situaciones no previstas en este decreto o en sus reglamentos, se resolverán primeramente conforme a las disposiciones generales sobre entidades cooperativas, asociaciones y sociedades que por su naturaleza no sean contrarias a las asociaciones mutuales y subsidiariamente, se resolverán conforme a los principios mutualistas generalmente aceptados y a la doctrina”.
44 Superintendencia de la Economía Solidaria. Circular Básica Contable y Financiera 004 de 2008. Ambos fondos están constituidos con “recursos económicos a través de excedentes del ejercicio, con los resultados positivos de otras actividades que se realicen con el fin de conseguir recursos (bazares, caminatas, entre otras) y con donaciones. Una vez agotados estos recursos, los fondos también podrán alimentarse contra gastos del ejercicio por decisión de la asamblea general, de conformidad con las actividades a cubrirse”.
45 Superintendencia de la Economía Solidaria. Circular Básica Contable y Financiera 004 de 2008. “Es un fondo pasivo social de carácter agotable. En éste se colocan los recursos dinerarios con destino al fortalecimiento del quinto principio cooperativo orientado a brindar formación (educación en economía solidaria con énfasis en los temas específicos relacionados con la naturaleza jurídica de cada organización, capacitación a sus administradores en la gestión empresarial, entre otros temas). Las actividades de asistencia técnica, de investigación y de promoción del cooperativismo hacen parte de la educación cooperativa. Este contexto aplica igualmente para las asociaciones mutuales que deberán establecer un fondo permanente de educación, cuya constitución e incremento será previsto en los estatutos (…) Con cargo al fondo de educación, solo se podrán sufragar los siguientes gastos: Cursos presenciales o a distancia, conferencias, mesas redondas, paneles, seminarios, talleres y demás eventos colectivos que tengan por objetivo predominante la formación (…) de los asociados que asistan a dichos eventos. Elaboración o compra de folletos, cartillas, libros, boletines, carteleras y demás publicaciones impresas que tengan por objetivo la formación, información y capacitación de sus lectores (…) Investigaciones efectuadas con medios técnicos y científicos y personal idóneo que permitan el desarrollo de los fines educativos estatutarios (…) consagrados por la organización solidaria o que contribuyan a su actividad económica, siempre que se ajusten a los principios y filosofía del sector solidario (…) Todas las actividades del fondo de educación deben estar debidamente reglamentadas por el órgano de administración competente y sus erogaciones deben tener racionalidad frente a los eventos organizados”.
46 Superintendencia de la Economía Solidaria. Circular Básica Contable y Financiera 004 de 2008. “Es un fondo pasivo social de carácter agotable. En este se colocan los excedentes con destino a atender los eventos de solidaridad previstos en el respectivo reglamento. Este fondo se basa en la ayuda mutua y en la solidaridad, para que las cooperativas ofrezcan atención oportuna a sus asociados en caso de calamidad o de hechos imprevistos que los afecten. A manera enunciativa, pueden señalarse las siguientes actividades para las cuales se justifica hacer uso de los recursos del fondo de solidaridad: (…) Auxilio a los asociados de la cooperativa en caso de calamidad doméstica (…) para servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos al asociado o sus familiares (…) adquisición de mausoleos, osarios o lotes en parques cementerios, destinados a facilitarlos a los asociados o trabajadores mediante diversas modalidades (…)Todas las actividades del fondo de solidaridad deben estar debidamente reglamentadas por el órgano de administración competente”.
47 Superintendencia de la Economía Solidaria. Circular Básica Contable y Financiera 004 de 2008. Cfr. Circular Externa 007 de 8 de julio de 2009, entre otras.
48 Superintendencia de la Economía Solidaria. Circular Básica Contable y Financiera 004 de 2008. Cfr. Circular Externa 007 de 8 de julio de 2009.
49 Superintendencia de la Economía Solidaria. Concepto 18604 de 29 de mayo de 2009. Cfr. Concepto 029957 de 26 de agosto de 2004.
50 Corte Constitucional. Sentencias C-722 y C-723 de 2015.
51 Corte Constitucional. Sentencias C-251 de 2011, C-242 de 2011 y C-241 de 2011 y C-722 de 2015.
52 Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 2015.
53 Ley 454 de 1998, art. 4º.
54 Ley 454 de 1998, arts. 3º y 4º.
55 Ley 454 de 1998, art. 35.
56 Ley 79 de 1988. Artículo 2º. “Declárese de interés común la promoción, la protección y el ejercicio del cooperativismo como un sistema eficaz para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa distribución de la propiedad y del ingreso, a la racionalización de todas las actividades económicas y a la regulación de tarifas, tasas, costos y precios, en favor de la comunidad y en especial de las clases populares. El Estado garantiza el libre desarrollo del cooperativismo, mediante el estímulo, la protección y la vigilancia, sin perjuicio de la autonomía de las organizaciones cooperativas”. Artículo 151. “Las cooperativas estarán sujetas a la inspección y vigilancia permanente del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, de conformidad con la ley, con la finalidad de asegurar que los actos atinentes a su constitución, funcionamiento, cumplimiento del objeto social y disolución y liquidación, se ajusten a las normas legales y estatutarias. Además de las facultades de inspección y vigilancia que corresponden al departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, los organismos cooperativos se someterán a la inspección y vigilancia concurrente de otras entidades del Estado, de acuerdo con la naturaleza de sus funciones. Las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas”. Ley 454 de 1998. Artículo 2º. “Definición. Para efectos de la presente ley denomínase Economía Solidaria al sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía”. Artículo 3º. “Protección, promoción y fortalecimiento. Declárase de interés común la protección, promoción y fortalecimiento de las cooperativas y demás formas asociativas y solidarias de propiedad como un sistema eficaz para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa distribución de la propiedad y del ingreso y a la racionalización de todas las actividades económicas, en favor de la comunidad y en especial de las clases populares. Parágrafo. El Estado garantizará el libre desarrollo de las entidades de economía solidaria, mediante el estímulo, promoción, protección y vigilancia, sin perjuicio de su natural autonomía”. Artículo 4º. “Principios de la Economía Solidaria (...) 3. Administración democrática, participativa, autogestionaria y emprendedora. 8. Autonomía, autodeterminación y autogobierno”.
57 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-226 de 2011.
58 Corte Constitucional. Sentencia C-371 de 2000. ““Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que “(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad; (ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales”.
59 Corte Constitucional. Sentencias C-742 de 2015 y C-723 de 2015.

References: ARTÍCULO 54
 artículo 121
 artículo 136
 artículo 215
 artículo 1
 artículo 10
 artículo 3
 artículo 8
 artículo 12
 artículo 1
 artículo 54
 artículo 69
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 11
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 54
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 14
 artículo 5
 Artículo 47
 Artículo 12
 Artículo 6
 Artículo 69
 Artículo 74
 Artículo 2
 Artículo 151
 Artículo 2
 Artículo 3
 Artículo 4