Source: https://huespedes.cica.es/gimadus/28-29/03_la_proteccion_penal_medio.html
Timestamp: 2019-02-20 10:26:42+00:00

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LA PROTECCIÓN PENAL DEL MEDIO AMBIENTE:
UN ESTUDIO SOBRE SU EVOLUCIÓN
A NIVEL INTERNACIONAL Y COMUNITARIO
Mª Ángeles Fuentes Loureiro [*]
El objeto de este artículo es analizar a nivel global la evolución de la protección del medio ambiente. Así, en un primer momento, se da a conocer el surgimiento de la preocupación medioambiental, para dar paso al segundo punto, en el que abordamos la cuestión de la protección del medio ambiente a nivel internacional. En tercer lugar, se analiza el fenómeno de criminalización de las conductas lesivas contra el medio ambiente, haciendo especial hincapié en el papel de la Unión Europea en la materia.
Para ello, realizaremos un recorrido por los movimientos sociales más importantes, citas internacionales con mayor repercusión y analizaremos la evolución legislativa del Derecho comunitario en este tema.
Protección del medio ambiente. Derecho internacional. Derecho comunitario.
I. El nacimiento de la preocupación medioambiental
II. La protección del medio ambiente por las instituciones internacionales
III. El recurso al Derecho penal como instrumento de protección. El papel de la Unión Europea
El nacimiento de la preocupación medioambiental.
La concepción del bien jurídico medio ambiente como objeto de protección es relativamente reciente, pues no aparece hasta la época postindustrial, cuando el avance tecnológico y su impacto nos lleva a replantearnos el papel de las leyes penales, que hasta el momento solo protegían los llamados bienes jurídicos “tradicionales”.[1]
La llamada “sociedad de riesgo” nos lleva a una nueva comprensión de la sociedad que va a condicionar la actuación del legislador penal. Con cada avance de tecnológico aparecen nuevos riesgos, de modo que “una sociedad cada vez más industrializada es una sociedad cada vez más peligrosa”[2]. Así, la evolución tecnológica implica la aparición de nuevas formas de riesgo que van a ser necesitadas de tratamiento penal.
A raíz del imparable desarrollo económico, el medio comienza a deteriorarse notablemente y los recursos se empiezan a agotar, repercutiendo directamente en la vida y salud de los ciudadanos[3]. A raíz de esto, aparecen términos como calidad de vida o respeto del entorno[4]. La opinión pública empieza a tener interés por el medio ambiente, produciéndose la llamada “ecologización” de la opinión pública[5]. “Se toma conciencia de que los desequilibrios de la biosfera causados por la actividad humana pone en peligro el desarrollo y la pervivencia misma de la Humanidad sobre el Planeta”[6]. Es decir, se origina una clara toma de conciencia por parte de la sociedad de la problemática medioambiental, lo que se refleja en el surgimiento de los primeros movimientos ecologistas. Así, en los años setenta, fruto de la inquietud de la sociedad ante la destrucción del medio que la rodea, empiezan a surgir los primeros grupos ambientalistas[7] que abogan por hacer cambios radicales en las políticas ambientales.
El descontento social por la gestión de los gobiernos del binomio medio ambiente/desarrollo crecía y pronto se manifestó en protestas ciudadanas. Un ejemplo es el conflicto de Warren[8], que se produce en el año 1982 en Estados Unidos. Este movimiento se inicia cuando se establece un vertedero de residuos contaminantes cerca de la población de Warren, en Carolina del Norte, una zona de bajos ingresos y poblada principalmente por afroamericanos. Ante esta acción, que fue calificada como un acto de racismo ambiental[9], la población reacciona e inicia sus protestas, produciendo cientos de detenciones, que pronto se expanden al territorio nacional, generando conflictos locales en Los Ángeles, Nueva York, Houston o Chicago.
Estos fenómenos se fueron institucionalizando y se transforman de modo tal que en la década de los noventa llegan a ser “redes estatales del movimiento de justicia ambiental”[10]. Del 24 al 27 de octubre de 1991, 650 activistas de varios puntos del planeta se reúnen en la Fisrt National People of Color Environmental Leadership Summit, celebrada en Washington DC. En ella se amplían las perspectivas más allá de las protestas raciales contra las actividades contaminantes y se extiende el fenómeno de justicia ambiental, que pasa de ser un movimiento para la justicia racial a un movimiento de justicia para todos. Pronto se crearon la Oficina de Justicia Ambiental y el Consejo Nacional Asesor de Justicia Ambiental, un fenómeno de creación de entidades que se extiende a nivel internacional[11]. Por ejemplo, se crean los grupos nacionales de Amigos de la Tierra Internacional de Inglaterra y Escocia, que impulsan la introducción de elementos legislativos y cambios en la administración pública[12]. De este modo, el movimiento de justicia ambiental se organiza, resultando instituciones que abogarán por el derecho a un medio ambiente adecuado de todos los ciudadanos.
Como decíamos, estamos en un momento de gran desarrollo tecnológico, el cual va a provocar grandes desastres medioambientales. Así, de los producidos en los años setenta, deben señalarse el desastre industrial de Séveso, en la región de Lombardía, Italia (1976), o el desastre de la central nuclear de Three Miles Island, en el Estado de Pensilvania, Estados Unidos (1979). Estos accidentes medioambientales provocados por la acción humana van a producirse continuadamente, destacando en las décadas siguientes el desastre de Bhopal, India (1984), el accidente nuclear de Chernóbil, Ucrania (1986), o el accidente nuclear de Fukushima I, Japón (2011).
Hasta entonces, los movimientos sociales se dirigían a garantizar a todos los ciudadanos su derecho a un medio ambiente adecuado. Sin embargo, los acontecimientos ocurridos en esta época revelan la inminente necesidad de proteger directamente al medio ambiente. Así, se forja la voluntad social de intervención en la problemática ambiental y nace lo que podemos denominar “Ecología Política”, entendida como la política correcta para la conservación del medio ambiente, como gestión pública medioambiental[13].
Este cambio de perspectiva va a plasmarse en la agenda internacional, surgiendo así una etapa denominada era ecológica[14]. Comienza a plantearse por parte de la Comunidad internacional la necesidad de poner límites a la actuación del hombre en su búsqueda por el desarrollo”[15] y, a partir de entonces, se realizarán una serie de convenciones internacionales cuyo objetivo es la protección del medio ambiente.
II. La protección del medio ambiente por las instituciones internacionales.
El estudio del Derecho internacional ambiental “es esencial para poder emprender cualquier otra investigación jurídica en torno a un aspecto concreto enmarcado en torno a la protección jurídica del medio ambiente, pues si no sabemos cuáles son los principios y pautas obligatorias establecidas a nivel internacional no podremos entender la dimensión jurídica de cualquier otro estudio efectuado, tanto a nivel internacional como a nivel nacional, pues los Estados han de adaptar su orden jurídico a los compromisos internacionales asumidos”[16]. Por ello, procederemos a analizar las citas internacionales más importantes en el ámbito medioambiental en el seno de las Naciones Unidas, con el objetivo de dar una visión de la evolución de la actuación internacional en este tema.
Como precedente del Derecho internacional ambiental[17], podemos destacar algunas regulaciones sobre ciertas materias relacionadas con el medio ambiente[18]. Así, existen algunos tratados internacionales de finales del S. XIX y S.XX sobre cuestiones sectoriales como la pesca excesiva de determinadas especies o la protección de aves útiles para la agricultura, entre otros[19]. Sin embargo, no se trataba de proteger al medio ambiente en sí mismo, sino ciertos aspectos relacionados en tanto en cuanto afectaban al desarrollo de la actividad humana. Es decir, “el medio ambiente se protege no en su propio beneficio sino en el beneficio del hombre”[20], adoptando una posición antropocéntrica.
El nacimiento del Derecho internacional del medio ambiente se suele marcar a principios de los años setenta, cuando Suecia propone la celebración de una reunión sobre problemas medioambientales dentro de las Naciones Unidas. Así, siguiendo la iniciativa sueca, se celebra la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano[21] entre el 5 y el 16 de junio de 1972, que da lugar a la Declaración de Estocolmo, que “representa el primer esfuerzo de carácter global por tutelar el medio ambiente como bien jurídico”[22].
Esta conferencia es muestra de la toma de conciencia por parte de los gobiernos de la necesidad de planificar la lucha contra la contaminación con medidas jurídicas e instrumentos técnicos adecuados[23]. Muestra de ello es la gran participación que hubo en la misma, llegando a acudir representantes de 112 Estados.
En ella se plantea por primera vez la necesidad de preservar el medio ambiente para las generaciones futuras, se establecen principios que permitan la síntesis entre el medio ambiente y el desarrollo[24] y, para ello, se dispone que los Estados deben responsabilizarse de que las actividades que se realicen dentro de sus fronteras, jurisdicción y control no causen daño a las personas, al entorno natural o al medio ambiente de otros Estados.
Fruto de esta esta primera Conferencia, el Plan de acción sobre el medio humano hace una serie de recomendaciones a los Estados para elaborar sus políticas, sentando las bases de todas las actuaciones desarrolladas posteriormente.
Desde entonces, el medio ambiente se convierte en una cuestión de importancia internacional y se volverá a tratar en diversas ocasiones en el marco de las Naciones Unidas, como veremos a continuación. Fuera de este ámbito, las citas internacionales relativas a la protección del medio ambiente también se multiplican rápidamente[25].
La Conferencia de Estocolmo supone un punto de inflexión en cuanto al enfoque de la protección internacional del medio ambiente. A partir de este momento, se aborda el problema de la degradación medioambiental desde un punto de vista integral, pues hasta entonces, como hemos visto, las convenciones internacionales sobre el medio ambiente trataban problemas sectoriales, técnica que se reveló ineficaz para dar una correcta protección al medio ambiente. Analizando las Convenciones de la época, reparamos en que “efectivamente, en todas ellas se propone la protección y preservación de determinados recursos naturales que son compartidos por toda la Comunidad internacional, regulando determinados problemas que afectan a todos y no a una determinada zona del globo”[26]. De este modo, comienza a tratarse el tema medioambiental con un planteamiento global.
Tras una década de la Conferencia de Estocolmo, se celebra la segunda Conferencia de las Naciones Unidas en torno al problema medioambiental. Se trata de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Cumbre para la Tierra, celebrada en Río de Janeiro entre el 1 y el 15 de junio de 1992[27], a la que acuden representantes de 176 Estados. En ella se vuelve a hacer hincapié en la necesidad de preservar el medio para las generaciones futuras, y de tratar la protección del medio ambiente y el desarrollo económico como una sola cuestión.
Como resultado de la Conferencia tenemos, en primer lugar, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, un documento sin fuerza jurídicamente vinculante en el que se establecen una serie de principios en virtud de los cuales se van a tomar futuras decisiones[28] en relación a la compatibilidad del desarrollo y la protección del medio ambiente. En principio, el título previsto era Carta de la Tierra, pero finalmente se cambió ante la insistencia de los países en desarrollo, que consideraban que con éste no se hacía referencia al objetivo de integrar medio ambiente y desarrollo .[29]
En segundo lugar, resulta la Agenda 21, un documento en el que se contiene un plan de acción para el desarrollo sostenible a desarrollar durante el siglo XXI. Así, explica los principales problemas en materia medioambiental, establece prioridades, detalla las bases para la acción en cada uno de los objetivos e indica los medios de ejecución.
En el plano institucional, se crea la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible[30], que forma parte del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU, para velar por la acción complementaria de las actividades derivadas de la Conferencia.
La Conferencia de Río da por sentado el carácter global del medio ambiente, en el sentido de tratar los problemas ambientales de un modo general, no por compartimentos. Sin embargo, esta Conferencia va a dar un nuevo sentido a la globalidad de la problemática medioambiental, pues incide en la necesidad de participación directa, no sólo de los gobiernos, sino de los ciudadanos. De este modo, se va a dar una importancia mayor a las organizaciones no gubernamentales que, hasta el momento, acudían a los foros internacionales como meros observadores.
Es importante desatacar aquí el cambio de concepción que se produce. Mientras en 1972 se trató el problema medioambiental desde un punto de vista antropocéntrico, se adopta ahora una postura ecocéntrica. Es decir, la Conferencia de Estocolmo, como su propio nombre indica– Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano-, plantea la protección del medio ambiente en cuanto que su función es servir al hombre[31]; sin embargo, la Declaración de Río trata al hombre como “parte integrante de la Naturaleza, junto con otras formas de vida, con lo cual ésta debe ser respetada independientemente de la utilidad que tenga para aquel”[32].
Otros diez años después, la ONU organiza la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, que se celebró del 26 de agosto al 4 de septiembre de 2002 en Johannesburgo y en la que participaron 190 Jefes de Estado o de gobierno. El objetivo fundamental de esta cita fue poner freno a la degradación ambiental, al que se suma la lucha contra la pobreza.
La resultante Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible, es una renovación del compromiso ecológico de los Estados participantes, que se amplía a temas como la erradicación de la pobreza, la modificación de modalidades insostenibles de producción y consumo o la salud y el desarrollo sostenible. Así, la mayoría de las actuaciones en materia medioambiental ya habían sido indicadas anteriormente, siendo este documento una reafirmación de los compromisos adquiridos en la Agenda 21. Se adquieren nuevos compromisos en relación a reducir el número de personas que carecen de acceso al agua segura y al saneamiento apropiado, así como al acceso a servicios de energía.
Paralelamente, en el Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible se establecen las actuaciones concretas a llevar a cabo para desarrollar los compromisos establecidos en la Declaración.
Los mayores objetivos alcanzados en esta Cumbre son en relación a la erradicación de la pobreza y la salud. Sin embargo, en materia de protección del medio ambiente no supone un gran progreso, salvo los acuerdos conseguidos para la entrada en vigor del Protocolo de Kioto[33]. Éste establece objetivos de reducción de la emisión de gases a la atmósfera responsables del efecto invernadero y del cambio climático y para su entrada en vigor, era necesaria la ratificación de al menos el 55 países que sumen al menos el 55 por ciento de las emisiones realizadas en el mundo industrializado. Así, se consiguió el compromiso de ratificación por parte China, Rusia y Canadá, con lo que se alcanzaba ya el mínimo exigido. Por el contrario, Estados Unidos, el mayor contaminante del mundo con el 25 por ciento de las emisiones, se negó a aceptar el Protocolo.
En 2005, se celebran en Montreal la XI Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático –aprobado en 2002- y la I Conferencia de los Miembros del Protocolo de Kioto. Estas concluyen con la aprobación del Plan de Acción de Montreal, que supone un importante avance en materia de protección medioambiental a nivel internacional. En él, los Estados firmantes se comprometen a negociar un nuevo instrumento contra el cambio climático que permita actuaciones más allá de 2012, que es el plazo establecido por Kioto. Además, a diferencia de lo sucedido con éste, se llega a un acuerdo sin oposición de Estados Unidos.
Un año más tarde, del 6 al 17 de noviembre de 2006, continuando con la línea temática de las anteriores, se celebran en Nairobi la XII Conferencia sobre el Cambio Climático y la II Conferencia de los Miembros del Protocolo de Kioto.
En general, los resultados de ambas fueron modestos, pues “la cumbre culminó con la adopción de un número limitado de acuerdos que, en general, ni hacen referencia a los principales escollos en las negociaciones ni suponen un salto cualitativo en la reformulación del régimen sobre el cambio climático para el escenario post-Kioto”[34].
Más recientemente, la Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (Río+20) se celebró en Río de Janeiro del 20 al 22 de junio de 2012.
El documento resultante, titulado “El futuro que queremos”, es de naturaleza jurídica incierta y no dedica al tema ambiental toda la atención necesaria. En él se concluye que es indispensable dar un impulso de la economía verde, pero no se establecen directrices específicas para lograr estos objetivos. En él también se destaca la necesidad de un cambio en el marco institucional para el desarrollo sostenible, pero, ante la falta de consenso para crear una Agencia específica para ello, únicamente se refuerza el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en este ámbito.
Como vemos, la protección del medio ambiente ha sufrido una desaceleración en los últimos años. Quizá la causa sea el contexto de crisis[35], en el que los recursos económicos de los Estados son menores y, por tanto, éstos no están dispuestos adquirir compromisos firmes que supongan un gasto adicional. Ante esto, es necesario reavivar el interés internacional por la protección medioambiental, pues solo de ese modo se garantizará la conservación del medio ambiente, que, a su vez, supone asegurar la supervivencia humana a largo plazo.
III. El recurso al Derecho penal como instrumento de protección. El papel de la Unión Europea.
Las medidas y compromisos relativos a la protección del medio ambiente se mostraron ineficaces, pues los grandes desastres ecológicos seguían sucediendo. Así, ante la inoperancia de las medidas adoptadas para detener el deterioro medioambiental, se plantea el recurso al Derecho penal como ultima ratio del ordenamiento jurídico para proteger al medio ambiente frente a los atentados más graves realizados contra el mismo.
Dentro del proceso internacional de protección ambiental surge alguna iniciativa dirigida a acudir al Derecho penal como medio para garantizar la conservación del medio ambiente. En la Conferencia de Estocolmo de 1972 se hace referencia al Derecho penal como forma de prevención de situaciones de extrema contaminación. Entre las sesiones de los distintos grupos de trabajo[36], se celebró una acerca de la preconfiguración de un nuevo delito de alcance internacional, el ecocidio, entendido como la perturbación o destrucción, en todo o el parte, de un ecosistema[37]. Lamentablemente, esta propuesta no se incluyó en las declaraciones finales. No obstante, se ha de valorar positivamente esta iniciativa, pues supone el primer intento a nivel internacional de criminalizar conductas lesivas contra el medio ambiente.
Al margen de proyectos aislados como la anterior, el principal impulsor del Derecho penal ambiental en nuestro entorno ha sido y es la Unión Europea (en adelante, UE). La especial coyuntura de la UE como órgano supranacional con capacidad de decisión e influencia directa en la legislación de sus Estados miembros hace que sea un escenario perfecto para llevar a cabo una política medioambiental común. El papel que ésta desarrolla es fundamental, pues “de su capacidad de respuesta ante fenómenos supranacionales de degradación medio-ambiental dependerá, en buena parte, la protección del patrimonio ecológico mundial”[38].
Como veremos, en las últimas décadas, los órganos comunitarios han realizado una transformación paulatina de la legislación de protección ambiental, llegando ahora a obligar a sus Estados miembros a seguir un proceso de criminalización de conductas atentatorias contra el medio ambiente. Así, en las próximas páginas revisaremos cronológicamente la legislación comunitaria en materia de protección ambiental, destacando su evolución hacia un sistema común de protección penal ambiental.
En el primer momento de la historia legislativa comunitaria no encontramos referencia directa al medio ambiente en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas[39]. La protección del medio ambiente no constituía, por aquél entonces, una prioridad ni un objetivo en el ámbito europeo. Sin embargo, esta falta de previsión expresa no impidió que aumentase la tendencia a establecer una política común y se proveyeran las bases legales necesarias para poder legislar en materia ambiental.
Paralelamente al interés internacional por la problemática medioambiental, en los años setenta surge la preocupación de las instituciones europeas por crear una política común protectora del medio ambiente[40]. Así, tras la celebración de la Conferencia de Estocolmo por las Naciones Unidas en junio de 1972, se celebra en París, los días 19 y 20 de octubre, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad Europea. En ella se asume como misión de la UE la protección del medio ambiente, se sientan los principios básicos de la política medioambiental de la Comunidad y se insta a las instituciones comunitarias a presentar un Programa de acción del medio ambiente.
A partir de entonces se empieza a idear una línea de actuación, surgen diversas iniciativas comunitarias y comienzan a desarrollarse programas en relación a la protección del medio ambiente. Sin embargo, estas primeras iniciativas se referían únicamente a la regulación administrativa de determinadas actividades[41] y hacían referencia a distintos elementos sectoriales del medio ambiente, como la atmósfera o las aguas[42], pero no a la protección del medio ambiente desde un punto de vista global.
El primer momento en que se plantea recurrir al Derecho penal como instrumento de protección del medio ambiente es con la Resolución 28/1977/UE del Consejo de Europa, sobre la Contribución del Derecho penal a la protección del Medio Ambiente. La misma, en su considerando tercero, hace referencia a la necesidad de intervención del Derecho penal en última instancia “en caso de no haberse respetado las restantes medidas, de no haber surtido efecto o de haber resultado inadecuadas”.
En ella se recomienda por primera vez a los Estados Miembros la criminalización de actividades contaminantes, tanto las realizadas con dolo como las imprudentes; la imposición de sanciones penales, no sólo privativas de libertad y multas, sino también otras accesorias como la clausura de establecimientos contaminantes o la inhabilitación de los responsables. Asimismo, se aconseja a los Estados que revisen sus procesos penales para adaptarlos a las singularidades del Derecho ambiental, proponiendo la creación de secciones especializadas en las Fiscalías, así como de un registro judicial especial de condenados por contaminación y la exclusión del beneficio de amnistía para las infracciones graves relativas a la protección del medio ambiente. Como podemos observar, se contemplan medidas ambiciosas que supondrían la introducción de modificaciones, no solo en los textos penales, sino en el propio sistema procesal.
Con esto, vemos cómo la posición europea respecto de la delincuencia medioambiental cambia. Hemos pasado de la inobservancia y el desinterés inicial a desarrollar propuestas dirigidas a establecer un sistema común de protección del medio ambiente mediante el uso del Derecho penal.
Las recomendaciones realizadas se trasladarán a los ordenamientos internos de los Estados. En España, cinco años después de la promulgación de la Constitución[43], se dicta la LO 8/1983, de 25 de junio, de Reforma Urgente y Parcial del Código penal, que tipifica el delito ecológico por primera vez en la historia legislativa española en el artículo 347 bis CP, dentro del Título V, Capítulo II (Delitos contra la salud pública y el Medio Ambiente). No obstante, tendremos que esperar unos cuantos años para ver incluidas en nuestro ordenamiento las modificaciones procesales a las que se refería la Resolución 28/1977/UE del Consejo de Europa, sobre la Contribución del Derecho penal a la protección del Medio Ambiente[44].
Posteriormente, en la década de los noventa, se constituye en el seno del Consejo de Europa el llamado “Grupo de especialistas sobre la protección del medio ambiente a través del Derecho penal”, que persigue una protección más completa del medio ambiente utilizando el Derecho penal como ultima ratio y establece unas directrices comunes para luchar contra los atentados medioambientales. En el seno de este organismo se busca armonizar las legislaciones nacionales en cuanto a las infracciones contra el medio ambiente y, para ello, se recomienda a los Estados miembros modificar su legislación penal.
Buscando ese objetivo de armonización, se dicta la Resolución 1/1990/UE del Consejo de Europa, relativa a la protección del Medio Ambiente a través del Derecho penal. Ésta incide en las recomendaciones ya realizadas, actualizándolas y concretando aún más las medidas a adoptar. En concreto, recomienda establecer un listado más amplio de tipos penales, la configuración de éstos como delitos de peligro y su delimitación con las sanciones administrativas. De este modo, se hacen recomendaciones expresas en cuanto a la técnica legislativa a utilizar por los legisladores nacionales.
En relación a la persecución de la delincuencia ambiental, se recomienda la posibilidad de realizarlo, no sólo en los países dónde se hubiera cometido el hecho, sino en aquéllos que han sufrido las consecuencias. De este modo, no sólo se insta a los Estados miembros a recoger en sus ordenamientos internos delitos específicos atentatorios contra el medio ambiente, sino que se esbozan las primeras líneas de un sistema de cooperación para combatir este tipo de criminalidad.
Formalizando los compromisos comunitarios, el legislador español incluye los aspectos señalados en la LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, que supone un importante paso en la materia. A diferencia del Código anterior, que sólo disponía de un tipo penal dedicado al delito ecológico propiamente dicho, el actual contiene 13 artículos y varias disposiciones comunes, destinados a proteger los recursos naturales y el Medio Ambiente (artículos 326 a 331) y la flora y la fauna (artículos 332 a 337). Esta reforma fue bien acogida por la doctrina, pues cumple de manera satisfactoria[45] con las amplias recomendaciones realizadas por el Grupo de especialistas.
Por otro lado, en cuanto al Derecho originario de la UE, en 1992, el tema de la protección medioambiental se incorpora en el Tratado de Maastricht o Tratado de la UE (en adelante, TUE). Éste dedica su Título XVI al medio ambiente, consagrándolo como política comunitaria. A partir de entonces, se incrementarán las referencias político-criminales de los Tratados constitutivos.
Siguiendo esta línea, el Tratado de Ámsterdam, en 1997, perfecciona el sistema de cooperación. Con esto, se permite el establecimiento de normas mínimas por parte de la Unión sobre los elementos constitutivos de las infracciones y sanciones en materia de delincuencia organizada, terrorismo y tráfico de estupefacientes. De este modo, se abre la puerta del Derecho penal comunitario, aunque de momento el medio ambiente no está entre las materias penales sobre las que la UE puede legislar.
Pese a ello, este Tratado va a suponer un avance en el proceso de influencia europea en materia penal medioambiental, ya que introduce el principio de desarrollo sostenible como uno de los objetivos principales de la Comunidad. Así, se establecen las bases de la política comunitaria en materia ambiental, que serán: los principios de cautela y acción preventiva, el principio de corrección de los atentados y agresiones al medio ambiente y el principio de quien contamina paga.
El Tratado de Ámsterdam, al dar la posibilidad a los órganos europeos de legislar en materia penal, posibilita la aprobación del Programa de Tampere en 1999, que establece pautas político-criminales de la UE con bases normativas. En él sí se incluye la lesión del medio ambiente como unas de las formas de criminalidad necesitadas de tratamiento específico por la Unión y queda incluida en las prioridades de la política criminal europea.
Sobre esta base, las instituciones comunitarias pueden ya legislar en materia penal ambiental, buscando la unificación de las legislaciones internas de los Estados miembros. Así, tras producirse un conflicto entre el Parlamento Europeo y la Comisión que nos lleva al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas[46], finalmente se dicta la Directiva 2008/99/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19.11.2008, relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal. Ésta supone un gran fortalecimiento del sistema penal ambiental europeo e influirá de forma decisiva en la evolución legislativa de los delitos contra el medio ambiente el ordenamiento interno de todos los Estados miembros de la UE.
El considerando tercero de la propia Directiva 2008/99/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19.11.2008, relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal, vuelve a hacer referencia a la necesidad de acudir al Derecho penal para proteger el medio ambiente. En este sentido, nos dice que “la experiencia ha demostrado que los sistemas de sanciones existentes no son suficientes para lograr el total cumplimiento de la legislación para la protección del medio ambiente. Este cumplimiento puede y debe reforzarse mediante la aplicación de sanciones penales que pongan de manifiesto una desaprobación social de naturaleza cualitativamente diferente a la de las sanciones administrativas o un mecanismo de compensación conforme al Derecho civil”.
Como resultado, el texto obliga a criminalizar conductas atentatorias contra diversos elementos del medio ambiente: el aire, el suelo o las aguas, animales o plantas e incluso los hábitats y la capa de ozono. En cuanto a las actividades, se legisla sobre la realización de vertidos, las emisiones, el tratamiento o traslado de residuos, la explotación de instalaciones peligrosas, actividades relacionadas con materiales nucleares, actividades lesivas para la flora o fauna y la comercialización de productos destructores del ozono. Como vemos, se trata de una norma compleja que abarca múltiples aspectos, reflejando una visión de la problemática medioambiental omnicomprensiva, que afecta a todos los elementos del medio.
La transposición de la Directiva 2008/99/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19.11.2008, relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal, supuso grandes cambios en la legislación española. La LO 5/2010, de 22 de junio, por la que se modifica la LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, introduce importantes novedades en el Código, aumentando una vez más el catálogo de conductas típicas, así como su penalidad. De este modo, podemos observar de nuevo la correlación entre la promulgación de normativa comunitaria y las reformas legales que se han producido en nuestro ordenamiento interno.
Siguiendo las líneas de actuación de la UE, la legislación penal española en materia ambiental ha evolucionado desde una protección limitada del medio ambiente con la tipificación en un único precepto– antiguo artículo 347 bis CP- a dedicar un Capítulo a los “delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente”, compuesto por siete preceptos –arts. 325 a 331 CP- que contienen una gran amplitud de conductas que pueden ser consideradas delictivas.
Con todo lo anterior, la UE se ha consolidado como impulsora de ambiciosas políticas ambientales que abarcan múltiples aspectos, logrando la criminalización y persecución de muchas de las actividades lesivas contra el medio ambiente. Tras la evolución que ha experimentado el Derecho comunitario en materia penal ambiental, éste actualmente está configurado de una manera homogénea. Los Estados miembros recogen ya en sus ordenamientos internos conductas criminales, si no idénticas, de un gran grado de similitud. De este modo, se garantiza una protección suficiente e igualitaria del medio ambiente en todo el territorio europeo.
La protección del medio ambiente como bien jurídico no empieza hasta la época postindustrial, cuando, a consecuencia del gran desarrollo, el deterioro del entorno hace evidente la necesidad de intervenir para garantizar el mantenimiento de unas condiciones óptimas para futuras generaciones. Para ello, las instituciones internacionales, en especial, las Naciones Unidas, se preocupan por potenciar la cooperación en esta materia y la firma de Tratados con los que los Estados se comprometan con la problemática medioambiental.
La evolución de las decisiones adoptadas a nivel internacional muestran una clara tendencia ecocentrista, en el sentido de proteger el medio ambiente cada vez más por el valor que éste tiene, sin que exista una vinculación entre la protección que se le otorga y un beneficio directo para el ser humano.
En cuanto al recurso al Derecho penal para proteger el medio ambiente, en el ámbito de las Naciones Unidas ha aparecido tímidamente. Sin embargo, destaca aquí el papel de la UE, que ha impulsado la creación de un Derecho penal ambiental comunitario.
Así, la situación de la legislación comunitaria en materia ambiental ha cambiado notablemente, pues ha evolucionado desde un punto inicial de despreocupación por la cuestión medioambiental hasta establecer en sus Tratados constitutivos una base jurídica firme sobre la cual legisla en materia penal. Gracias a ello, se ha ido desarrollando un sistema penal común que proporciona un nivel alto de protección al medio ambiente y que persigue un amplio abanico de actividades lesivas contra el mismo.
Como consecuencia de la especial configuración política de la UE, las iniciativas comunitarias repercuten directamente en el ordenamiento interno de los Estados miembros, que se han visto obligados a criminalizar conductas lesivas al medio ambiente, tal y como se ha visto reflejado en las sucesivas reformas del Código penal español. De este modo, observamos que la aparición de la preocupación internacional por el medio ambiente fue muy anterior a la nacional en países como el nuestro, donde la conciencia medioambiental surgió tras la criminalización de las conductas por imperativo comunitario.
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[*] Investigadora predoctoral Universidade da Coruña.
[1] DOVAL PAIS, A., “Estructura de las conductas típicas con especial referencia a los fraudes alimentarios”, en BOIX REIG, J. (dir.), Intereses difusos y Derecho Penal, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1994, pp. 27 y 28.
[2] SESSANO GOENAGA, J.C., “La protección penal del medio ambiente. Particularidades de su tratamiento jurídico”, en Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, nº 19, 4-11, 2002, p. 4.
[3] JORGE BARREIRO, A., “El bien jurídico protegido en los delitos contra el medio ambiente en el CP de 1995”, en JORGE BARREIRO, A. (dir.), Estudios sobre la protección penal del medio ambiente en el ordenamiento jurídico español, Comares, Granada, 2005, p. 2.
[4] GARCÍA LUPIOLA, A.(dir.), ESPARTA SOLOETA, I., CHARTERINA VILLACORTA, J., Fundamentos de la Política Europea del Medio Ambiente, Protección de la diversidad, lucha contra el cambio climático, foros sobre desarrollo sostenible, Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco, Vizcaya, 2013, p. 16.
[5] VERCHER NOGUERA, A., “La incipiente regulación de los delitos contra el medio ambiente en el Derecho comunitario europeo”, en VERCHER NOGUERA, A. (dir.), El derecho europeo medioambiental: estado actual de la transposición del derecho comunitario al ordenamiento jurídico, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2005, p. 15.
[6] LÁZARO CALVO, T., Derecho internacional del medio ambiente, Atelier, Barcelona, 2005, p. 11.
[7] Por ejemplo. En 1971 se funda en Vancouver, Canadá, la ONG ambientalista Greenpeace.
[8] Vid., ORTEGA CERDÁ, M., “Origen y evolución del movimiento de justicia ambiental”, en Justicia ambiental. Un movimiento social que renueva el ecologismo, Icaria, Barcelona, 2011, pp. 18 y ss.
[9] Ibídem, p. 18.
[10] ORTEGA CERDÁ, M., “Origen y evolución…”, op.cit., p. 18.
[11] Por ejemplo, se crean los grupos nacionales de Amigos de la Tierra Internacional de Inglaterra.
[12] Vid., sobre la propagación del fenómenos en la Unión Europea, ORTEGA CERDÁ, M., “Origen y evolución…”, op.cit., p. 21 y ss.
[13] Vid., sobre otras concepciones de Ecología Política, GARRIDO PEÑA, F., “La ecología como política”, en GARRIDO PEÑA, F. (dir.), Introducción a la Ecología Política, Comares, Granada, 1993, p. 2.
[14] JUSTE RUIZ, J., CASTILLO DAUDÍ, M., La protección del medio ambiente en el ámbito internacional y en la Unión Europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, p. 19.
[15]LÁZARO CALVO, T., Derecho internacional…, op.cit., p. 15.
[16]LÁZARO CALVO, T., Derecho internacional…, op.cit., p. 16.
[17] Vid., sobre la “prehistoria” del Derecho internacional ambiental, JUSTE RUIZ, J., CASTILLO DAUDÍ, M., La protección…, op. cit., pp. 19 y ss.
[18] Vid., más extensamente, LÁZARO CALVO, T., Derecho internacional del medio ambiente, Atelier, Barcelona, 2005, p. 22.
[19] Así, por ejemplo, Convenio sobre la protección de las aves útiles para la agricultura, París, 1902; Convención relativa a la protección de la flora y de la fauna en su estado natural, Londres, 1933; Convención sobre pesquerías, Londres, 1964; etc.
[20] LÁZARO CALVO, T., Derecho internacional…, op.cit., p. 36.
[21] http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?DocumentID=97.
[22] MÁRQUEZ BUITRAGO, M., “La protección del ambiente y los límites del Derecho penal”, en Jurídicas, vol. 4, nº1, 2007, p. 94.
[23] MRODRÍGUEZ VÁZQUEZ DE PRADA, V. R., “La conferencia de Estocolmo sobre el medio ambiente”, en Revista de Administración Pública, nº 68, 1972, pp. 882 y 383.
[24] LÁZARO CALVO, T., Derecho internacional…, op.cit., p. 137.
[25] Entre otras: Convención de París sobre la protección del patrimonio cultural y natural, de 23 de noviembre de 1972; Convención sobre la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de residuos y otras materias, de 29 de diciembre de 1972: Convención de Washington sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, de 3 de marzo de 1973; Convención de Bonn sobre la protección de las especies migratorias de la fauna salvaje, de 13 de junio de 1979; Convención de las Naciones Unidas sobre derecho del mar, de 10 de diciembre de 1982; Convención de Viena para la protección de la capa de ozono, de 22 de marzo de 1985; Convención de Basilea sobre el control de los movimientos de desechos peligrosos y su eliminación, de 22 de mayo de 1989.
[26]LÁZARO CALVO, T., Derecho internacional…, op.cit., p. 169.
[27] En la Conferencia de Río se aprobaron tres instrumentos que van a regir las actuaciones futuras: el Programa 21, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y una Declaración de principios sobre los bosques. Vid., más extensamente, CUADRADO RUIZ, M.A., “Medio ambiente y Derecho”, en Revista electrónica de Derecho ambiental, nº21, 2010, p. 2; RODRÍGUEZ MUÑOZ, I., ORTEGA DOMÍNGUEZ, R., Tratados internacionales sobre Medio Ambiente suscritos por España, Centro de Publicaciones Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Madrid, 1993, pp. 421 y ss.
[28] Vid., sobre las actuaciones posteriores en esta materia, JUSTE RUIZ, J., CASTILLO DAUDÍ, M., La protección…, op. cit., pp. 23 y 24.
[29] LÁZARO CALVO, T., Derecho internacional…, op.cit., p. 284.
[30] http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/csd.htm .
[31]LÁZARO CALVO, T., Derecho internacional…, op.cit., p. 288.
[32] CIbídem., p. 289.
[33] RODRÍGUEZ MEDINA, M.M., Justificación y necesidad de la tutela jurídico-penal del medio ambiente en el derecho de la Unión Europea y en el derecho español, E-Prints Complutense (http://eprints.ucm.es/28099/1/T35653.pdf), Madrid, 1994, p. 31.
[34] PAREJA ALCARAZ, P., “Reflexiones a propósito de la Cumbre de Nairobi sobre el Cambio Climático”, en Revista electrónica de estudios internacionales, nº13, 2007, p. 6.
[35] En el mismo sentido, JUSTE RUIZ, J., CASTILLO DAUDÍ, M., La protección…, op. cit., p. 26.
[36] Entre ellas: la prohibición de las experiencias nucleares; el control y vigilancia de los recursos de los fondos marinos; la constitución del Consejo de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.
[37] BROSWIMMER, F.L., Ecocidio. Breve historia de la extinción en masa de las especies, Laeloti, Navarra, 2005, p. 186.
[38] MATEOS RODRÍGUEZ-ARIAS, A., Derecho penal y protección del medio ambiente, Colex, Madrid, 1992, p. 63.
[39] Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA, París, 1951), Comunidad Europea de Energía Atómica (EURATOM, Roma, 1957) y Comunidad Económica Europea (CEE, Roma, 1957).
[40] Se suma aquí un problema de índole económico que va a impulsar a las Comunidades a cambiar de comportamiento en materia de medio ambiente, pues las diferentes legislaciones nacionales en materia medioambiental creaban distorsiones de la competencia y obstáculos a la libre circulación de mercancías. Vid., sobre esta teoría, DUARTE D´ALMEIDA, L., Direito Penal e Direito Comunitário. O Ordenamento Comunitário e os Sistemas Juscriminais dos Estados-Membros, Almedina, Coimbra, 2001, p. 15; GARCÍA LUPIOLA, A. (dir.), ESPARTA SOLOETA, I., CHARTERINA VILLACORTA, J., Fundamentos…, op. cit., p. 17; JUSTE RUIZ, J., CASTILLO DAUDÍ, M., La protección…, op. cit., p. 151; VERCHER NOGUERA, A., “La incipiente…”, op. cit., p. 29.
[41] Se promulgan algunas Directivas regulatorias de actividades industriales que pueden provocar lesiones al medio ambiente, como pueden ser, entre otras: Directiva 67/548/UE del Consejo de Europa, de 27.06.1967, relativa a la clasificación, etiquetado y embalaje de sustancias peligrosas; Directiva 70/157/UE del Consejo de Europa, de 06.02.1970, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el nivel sonoro admisible y dispositivo de escape de los vehículos de motor; Directiva 75/439/UE del Consejo, de 16.06.1975, relativa a la gestión de aceites usados; Directiva 76/769/UE del Consejo, de 27.07.1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos.
[42] Entre otras: Directiva 70/220/UE del Consejo, de 20.03.1970, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de medidas contra la contaminación atmosférica causada por las emisiones de los vehículos de motor; Directiva 72/306/UE del Consejo, de 02.08.1972, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre las medidas que deben adoptarse contra la emisión de gases contaminantes procedentes de motores diésel destinados a la propulsión de vehículos; Directiva 76/160/UE del Consejo, de 08.12.1975, relativa a la calidad de las aguas de baño.
[43] La misma hace referencia, en su artículo 45, al derecho al medio ambiente e incluye un mandato de criminalización de conductas contaminantes:
[44] Así, no será hasta 2006, con la Ley 10/2006, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Ésta modifica el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, creando Secciones de Medio Ambiente específicamente encargadas de la investigación y persecución de delitos relativos a la ordenación del territorio, la protección del patrimonio histórico, el medio ambiente e incendios forestales y crea la figura del Fiscal de Sala de Medio Ambiente.
[45] PÉREZ DE GREGORIO, J.J., El delito ecológico y la protección penal del medio ambiente, Centro Nacional de Educación Ambiental, Segovia, 1996, p. 3.
[46] Vid., sobre el conflicto entre la Comisión y el Parlamento Europeo, ESTRADA CUADRAS, A., “Vía libre al Derecho penal europeo. Comentario a la Sentencia del TJCE de 13 de septiembre de 2005”, en InDret: Revista para el análisis del Derecho, nº2, 2006, pp. 8-10.

References: Resolución 
 artículo 347
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 347
 artículo 45