Source: http://briguglio.asgi.it/immigrazione-e-asilo/1995/luglio/nespoli-per-d'onofrio.html
Timestamp: 2018-12-14 08:04:26+00:00

Document:
(Sergio Briguglio 28/7/1995)
ANALISI E OSSERVAZIONI SUL TESTO BASE
PER GLI AA. CC. 214, 972, 1314 E 1327
"Modifiche ed integrazione della Legge 28 febbraio, n.39 (Legge Martelli)"
approntato dal Relatore
On. NESPOLI
Art.1 (Visto di ingresso - Condizioni di rilascio)
- Riprende gli articoli 1 e 2 della proposta Martinat-Fini.
- Si richiede per l'ingresso anche documentazione attestante: condizioni di salute non pregiudizievoli per la sanita' dei cittadini italiani, il non aver riportato nel proprio paese condanne a pene detentive di durata superiore a trenta giorni, il non essere sottoposto a procedimenti penali per reati che possano comportare simili condanne.
- Si da' valore a procedimenti penali condotti in ordinamenti diversi da quello italiano prescindendo da qualunque controllo sulla legittimita' delle condanne e dei procedimenti stessi (Solgenitsyn, in base a queste disposizioni, dovrebbe essere respinto alla frontiera).
- Non e' minimamente salvaguardata la posizione del potenziale rifugiato.
- Non tiene conto della possibilita', prevista dalla legge, di entrare in Italia per motivi di cura; in condizioni di salute, quindi, necessariamente non buone.
- Impedisce il rilascio del visto a stranieri condannati per reati "gravi" con sentenza passata in giudicato.
- Non si capisce se ci si riferisca a condanne subite in Italia o nel paese di origine. In quest'ultimo caso varrebbero le considerazioni precedenti.
- Andrebbe comunque prevista la possibilita' di autorizzazione al rientro (per consentire, ad esempio, il ricongiungimento familiare).
- Riprende l'articolo 3 della proposta Martinat-Fini.
- Richiede che l'ingresso per turismo, studio, lavoro autonomo, cura e culto sia subordinato alla dimostrazione di disponibilita' di mezzi di sostentamento commisurati alla durata prevista dal visto, se prescritto, nonche' dei mezzi necessari per rientrare in patria.
- Nei fatti l'attuale prassi amministrativa prevede gia' queste misure (peraltro totalmente incapaci di arginare il fenomeno del prolungamento irregolare del soggiorno: chi viene in Italia con l'intenzione di immigrare per lavoro, non considera affatto insormontabile, dovendosi fingere turista, l'obbligo di dimostrare la capacita' di mantenimento per un mese).
- Come ci si regola per i paesi in relazione ai quali il visto di ingresso non e' previsto?
- Riprende l'articolo 13, commi 15, 16 e 17 della proposta Luigi Negri.
- Obbligo per gli impiegati postali e bancari di esigere l'esibizione di passaporto e permesso di soggiorno validi da chi intenda effettuare versamenti. Sanzioni, per gli inadempienti, da mezzo milione a un milione.
- Istituzione di un casellario presso il Ministero dell'Interno per l'accertamento di eventuali diverse identificazioni dei cittadini extracomunitari.
- Reclusione da sei mesi a tre anni, multa da dieci a cinquanta milioni ed esclusione dai pubblici appalti fino a tre anni per il datore di lavoro che impieghi cittadini extracomunitari in modo illegale.
- Le disposizioni relative all'obbligo per impiegati postali e bancari di esigere l'esibizione del permesso di soggiorno da chi voglia effettuare versamenti e di rifiutare l'effettuazione dell'operazione in caso di irregolarita' viola l'articolo 32 della Convenzione ONU sulla Protezione dei Diritti di Tutti i Lavoratori Migranti e dei Membri delle loro Famiglie del 18-12-1990, in base al quale ogni lavoratore, a prescindere dalla regolarita' del suo soggiorno, ha il diritto di trasferire i risparmi (evidentemente anche attraverso posta o banche) al termine del proprio soggiorno. La ratifica di tale convenzione e' stata raccomandata dalla Comunicazione della Commissione delle Comunita' Europee al Consiglio e al Parlamento Europeo sulle Politiche di Immigrazione e Asilo del 23-2-1994.
- Riprende l'articolo 14 della proposta Luigi Negri.
- Reclusione non inferiore a quindici anni per chi dirige una associazione di tre o piu' persone finalizzata a favorire l'ingresso illegale di cittadini extracomunitari o la loro collocazione nel mercato del lavoro.
- Reclusione non inferiore a otto anni per il membro dell'associazione.
- Aumento di pena in caso di associazione di piu' di dieci persone, o di fatti riguardanti minori extracomunitari o avviamento alla prostituzione.
- Pene non inferiori rispettivamente a venti e dieci anni, in caso di detenzione di armi o esplosivi.
- Riduzione della pena in caso di collaborazione con la giustizia.
- Per come sono formulate, le disposizioni sembrano stabilire sanzioni anche per chi faccia parte di associazioni che si adoperano per la collocazione di immigrati irregolari nel mercato del lavoro (prescindendo cioe' da qualunque partecipazione all'eventuale fase di ingresso clandestino di questi ultimi). In tal modo dovrebbero essere colpiti tutti i membri delle associazioni di volontariato impegnate nel settore dell'immigrazione, giacche' tutte queste indistintamente sostengono gli immigrati irregolari nella ricerca di un lavoro che consenta loro di affrancarsi da condizioni di miseria e di evitare il ricorso ad attivita' alternative di natura criminosa.
Art.2 (Lavoro stagionale dei cittadini non appartenenti all'Unione Europea)
- Riprende l'articolo 1 della bozza di ddl approntata da un comitato interministeriale coordinato dal ministro Guidi, sotto il governo Berlusconi (nel seguito: "ddl Guidi").
- Programmazione dei flussi stagionali.
- Limitazione al caso di Paesi con cui siano stati stipulati appositi accordi (non obbligatori).
- Non e' stabilito come si decida, in mancanza dei requisiti per il godimento della precedenza, quali lavoratori siano ammessi in Italia (liste di prenotazione? chiamate nominative da parte del datore di lavoro? quote ammesse sulla base di stime del fabbisogno?).
- Gli accordi bilaterali sono un inutile impaccio, di difficile realizzazione. Il vincolare gli ingressi per lavoro stagionale alla stipula di accordi rischia di ritardare sine die l'avvio del circuito della stagionalita' e, comunque, di lasciare senza alcuna speranza di inserimento i lavoratori provenienti da Paesi con cui e' impensabile che si possa arrivare alla definizione di accordi (a causa, ad esempio, di eventi bellici o di instabilita' politica).
Art.3 (Soggiorno dei lavoratori stagionali non appartenenti all'Unione Europea)
- Riprende l'articolo 2 della bozza di ddl Guidi.
- Durata massima: sei mesi.
- Diritto di precedenza rispetto ai connazionali mai entrati in Italia per lavoro, per l'anno successivo.
- Per il primo anno: diritto di precedenza per chi abbia soggiornato in Italia per almeno sei mesi ed esca dal territorio dello Stato entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge.
- Conversione in permesso per lavoro subordinato della durata di due anni, in presenza di offerta di lavoro a tempo indeterminato e dopo quattro soggiorni stagionali consecutivi.
- Il diritto di precedenza, essendo subordinato comunque al rinnovo degli accordi bilaterali e alla programmazione dei flussi per l'anno successivo, rischia di essere svuotato di qualunque significato. Il lavoratore stagionale, non avendo sufficienti garanzie per il reingresso, potrebbe essere indotto a prolungare irregolarmente il soggiorno.
- La norma transitoria, che dovrebbe incentivare l'uscita degli irrregolari attualmente presenti, e' priva di efficacia. Nei primi trenta giorni di applicazione della legge non verra' perfezionato alcun accordo bilaterale. Lo straniero irregolare dovrebbe allora lasciare l'Italia senza alcuna certezza di potervi rientrare. Questa norma e' gia' stata in vigore, contenuta nel decreto 200/1993, senza sortire alcun effetto.
- E' difficile che lo straniero possa dimostrare l'uscita dall'Italia entro i termini previsti, non essendo obbligatoria, in uscita, l'apposizione sul passaporto del timbro con data.
- Il subordinare la conversione del permesso alla maturazione di quattro stagioni lavorative pone una di quelle pastoie burocratiche che dovrebbero essere, invece, spazzate via. E' di fatto un incentivo all'assunzione in nero dei lavoratori stagionali piu' bravi.
Art.4 (Previdenza e assistenza)
- Riprende l'articolo 3 della bozza di ddl Guidi.
- Contributi obbligatori, con l'eccezione di assegni familiari e assicurazione contro la disoccupazione involontaria.
- Garanzia da parte del datore di lavoro riguardo all'accessibilita' di un alloggio adeguato.
- Contributi per l'assicurazione per invalidita', vecchiaia e superstiti trasferiti, su richiesta del lavoratore, all'ente assicuratore o previdenziale dello Stato di provenienza.
- Il prevedere che il datore di lavoro debba assicurare l'alloggio rende, ancora una volta, molto piu' conveniente nei fatti l'instaurazione di rapporti di lavoro in nero (in un mercato del lavoro, come quello stagionale, gia' afflitto da un altissimo tasso di irregolarita').
- Il trasferimento puo' risolversi in una enorme complicazione in caso di successivo rientro del lavoratore in Italia e della sua trasformazione da immigrato stagionale in immigrato stanziale.
Art.5 (Potenziamento personale rappresentanze diplomatiche)
- Riprende l'articolo 4 della bozza di ddl Guidi.
- Aumento del personale nelle Rappresentanze diplomatiche e consolari.
- L'onere per il 1995 e' sovrastimato (siamo gia' a Giugno), o quello per gli anni successivi e' sottostimato.
- La quota relativa all'accantonamento per il Ministero degli Affari Esteri dovrebbe essere di 8000 milioni e non di 800 milioni.
Art.6 (Garanzie sui mezzi di sostentamento)
- Riprende l'articolo 5 della bozza di ddl Guidi.
- Requisiti ulteriori per l'ingresso: biglietto di viaggio di ritorno; obbligazione (anziche' semplice impegno) di privato, associazione o ente al mantenimento e alle spese sanitarie, in alternativa alla dimostrazione da parte dello straniero della disponibilita' di mezzi sufficienti.
- Recupero delle spese in caso di inadempimento del privato, dell'associazione o dell'ente.
Art.7 (Espulsione dal territorio dello Stato)
- Riprende l'articolo 6, commi 1, 2 e 3 della bozza di ddl Guidi.
- Lo stagionale che si trattiene irregolarmente e' espulso e non puo' ottenere il visto di ingresso nei due anni successivi.
- Esclusione dei clandestini (stranieri entrati in Italia eludendo i controlli di frontiera) espulsi dal beneficio della sospensione automatica del provvedimento.
- Espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera per il clandestino.
- Rischia di non essere tutelato il diritto di asilo (di fronte al quale si dovrebbe prescindere, ovviamente, dalle modalita' di ingresso o di soggiorno): l'accompagnamento immediato alla frontiera e' evidentemente incompatibile con un'adeguata informazione dello straniero circa i suoi diritti e le procedure previste per farli valere.
- La possibilita' di espellere uno straniero perche' e' clandestino e di negargli, per lo stesso motivo, uno spazio effettivo di ricorso introduce una situazione paradossale: lo straniero regolarmente presente o, comunque, non clandestino potrebbe essere espulso immediatamente sulla base di una motivazione infondata relativa alla sua presunta clandestinita'. Non avrebbe infatti alcuna possibilita' di far valere le proprie ragioni, per il semplice fatto che gli e' stata impropriamente attribuita la qualifica di clandestino. Per sintetizzare la cosa in un aforisma: "Tutti possono discolparsi, tranne i colpevoli". Ma se mi viene attribuita una colpa e, per cio' stesso, non posso discolparmi, come faccio a dimostrare la mia innocenza?
Art.8 (Sanzioni)
- Riprende l'articolo 7, commi 2 e 3 della bozza di ddl Guidi.
- Inasprimento delle sanzioni contro chi favorisca l'ingresso irregolare.
- Inasprimento delle sanzioni amministrative contro i vettori che non segnalino la presenza a bordo di stranieri privi dei documenti necessari per l'ingresso in Italia.
- Dovrebbe essere chiarito che non vi e' sanzione per chi favorisca l'ingresso irregolare di richiedenti asilo.
- Riprende gli articoli 5 e 6 della proposta Martinat-Fini.
- Impedisce la valida utilizzazione, per motivi diversi da quelli originari, del permesso di soggiorno concesso per motivi di studio o di famiglia.
- Consente un'utilizzazione alternativa solo di permessi originariamente concessi per lavoro autonomo o subordinato, a condizione che lo straniero dimostri la disponibilita' di mezzi adeguati ad una permanenza ad altro titolo.
- La possibilita' per gli studenti di svolgere attivita' di lavoro dipendente e' sancita dal comma 3 dell'articolo 6 della legge 943/1986, nel quale veniva solo introdotto un limite massimo di cinquecento ore annuali (limite poi abolito dal comma 3 dell'articolo 9 della legge 39/1990).
- Lo svolgimento di un'attivita' lavorativa part-time e' per la maggior parte degli studenti l'unico modo per procacciarsi i mezzi di sostentamento (le stesse borse di studio, di cui solo pochi studenti usufruiscono, molto spesso non sono adeguate al costo della vita in Italia).
- La concessione di autorizzazione al lavoro, ad un anno dall'ingresso, per lo straniero entrato in Italia per ricongiungimento familiare e' stabilita dal comma 2 dell'articolo 4 della legge 943/1986.
- Nessuna delle disposizioni della legge 943/1986 citate e' abrogata dalla presente proposta di legge.
- Nell'articolo in esame si tratta di utilizzazione del permesso di soggiorno per motivi diversi da quelli per cui e' stato rilasciato, non di sua conversione. Lo straniero non deve quindi essere tenuto a dimostrare alcuna particolare disponibilita' di mezzi, giacche' non modifica il titolo del proprio soggiorno.
- Punisce con revoca del permesso ed espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera la violazione dell'articolo 4, comma 5 della legge 39/1990 modificato dalla precedente disposizione.
- Per come e' formulato il comma 5 modificato, non si puo' configurare alcuna violazione: in esso si afferma infatti solo che un certo permesso abilita ad una certa azione. Un tentativo, da parte dello straniero, di utilizzare il permesso di soggiorno in modo improprio e' quindi semplicemente privo di effetti, ma non puo' essere sanzionato in alcun modo. In altri termini: se compro un biglietto per la partita Milan-Inter e tento, con questo, di andare a vedere la partita Lazio-Roma, e' giusto che non mi facciano entrare, ma non possono sequestrarmi il biglietto.
- Al di la' della forma, si capisce comunque il senso della disposizione: punire lo straniero che svolga attivita' lavorativa non autorizzata. Nel caso del lavoro subordinato, la previsione di sanzioni cosi' gravi per il lavoratore e' comunque estremamente pericolosa perche' offre al datore di lavoro privo di scrupoli uno strumento di ricatto potentissimo nei confronti del lavoratore stesso: il rischio di un'espulsione immediata scoraggerebbe qualunque straniero dall'intentare (come invece oggi succede) una causa davanti al giudice del lavoro per denunciare condizioni di sfruttamento.
- L'ultimo periodo del comma 12-bis dell'articolo 4 della legge 39/1990 e' soppresso: si cancella cosi' la possibilita' di ricorso con effetto sospensivo immediato contro il diniego del permesso di soggiorno dovuto a motivi di sicurezza di uno degli Stati Schengen.
- Per definizione, la sicurezza di uno Stato terzo non e' in pericolo finche' lo straniero soggiorna sul territorio italiano. L'abbreviazione dei tempi di tale soggiorno difficilmente puo' essere vista quindi come una misura orientata a garantire la sicurezza in questione.
- Riprende, attenuandone i contenuti, gli articoli 9 e 12 della proposta Martinat-Fini e l'articolo 11, comma 2 della proposta Luigi Negri.
- Effetto sospensivo automatico dell'espulsione, in caso di presentazione di domanda incidentale di sospensione, limitato al caso di straniero regolare o ex-regolare (titolare cioe' di un permesso di soggiorno scaduto da non piu' di quarantacinque giorni) ed al tempo necessario per la pronuncia del TAR (anziche' del Consiglio di Stato) sull'istanza cautelare.
- Espulsione immediata negli altri casi, anche in presenza di domanda di sospensione.
- Dal momento che il provvedimento di espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera puo' colpire anche rifugiati in posizione irregolare rispetto alle norme su ingresso e soggiorno, e' evidente il contrasto con l'articolo 31 della "Convenzione relativa allo status dei rifugiati" (ratificata con legge 722/1954, in vigore dal 13-2-55), in base al quale non possono essere applicate restrizioni ai movimenti di rifugiati in posizione irregolare, se non quelle strettamente necessarie e limitatamente al tempo richiesto perche' il loro status sia regolarizzato.
- Il contrasto evidenziato rende le disposizioni in esame costituzionalmente illegittime per violazione del principio sancito dal comma 2 dell'articolo 10 della Costituzione, in base al quale "la condizione giuridica dello straniero e' regolata dalla legge in conformita' delle norme e dei trattati internazionali".
- Riprende l'articolo 5 della proposta Luigi Negri.
- Ricongiungimento con soli figli e coniuge consentito dopo tre anni, accertata la buona condotta, la disponibilita' di un alloggio idoneo e di un reddito pari a cinque volte la pensione sociale per ricongiungimento con coniuge o con un massimo di due figli; sei volte per coniuge e un massimo di due figli; un'unita' in piu' per ogni ulteriore coppia di figli.
- Espulsione dell'intera famiglia, in caso di mancata corrispondenza tra la disponibilita' dichiarata e quella accertata.
- Il non prevedere la possibilita' di ricongiungimento con i genitori a carico e' segno di un imbarbarimento culturale.
- Il differimento di tre anni del ricongiungimento puo' causare danni irreparabili alla vita familiare dell'immigrato, senza per questo comportare alcun vantaggio per la nostra societa'.
- Le previsioni relative al reddito necessario per procedere al ricongiungimento sono talmente sproporzionate da rendere nei fatti irrealizzabile anche il ricongiungimento con coniuge e figli, con gravissimo pregiudizio per la vita familiare dello straniero e con gravi conseguenze per l'intera comunita' (il ricongiungimento con la famiglia da' stabilita' all'immigrato e ne stimola il pieno inserimento sociale).
- La previsione di espulsione dell'intera famiglia in caso di mancata corrispondenza tra reddito dichiarato e accertato, prescindendo dal tempo trascorso tra dichiarazione e accertamento, puo' provocare lo sradicamento di un nucleo familiare gia' inserito, senza tenere in alcun conto i diritti dei minori. Anche in questo caso c'e' il rischio che la disposizione in questione si traduca in un'istigazione a procacciarsi illegalmente il reddito mancante.
- Riprende l'articolo 12, comma 1 della proposta Luigi Negri.
- Obbligo di iscrizione anagrafica per i titolari di permesso di soggiorno.
- Riprende l'articolo 23, comma 4 della proposta Luigi Negri.
- Revoca dei contributi assegnati alle Regioni e non validamente utilizzati nei successivi diciotto mesi.
- Riprende alcuni elementi dell'articolo 12 della proposta Martinat-Fini, dell'articolo 21, commi 6 e 11 della proposta Luigi Negri e l'articolo 6, comma 4 della bozza di ddl Guidi.
- Adegua le disposizioni sulle espulsioni (intimazione o espulsione immediata) alle nuove norme introdotte con gli articoli precedenti.
- Stabilisce l'obbligo di firma per l'espulso, per un periodo di durata massima di trenta giorni, nei casi in cui non si possa procedere immediatamente all'espulsione (necessita' di accertamenti sull'identita' o sulla nazionalita', acquisizione di visti o di altri documenti, necessita' di individuare uno Stato nel quale l'incolumita' dell'espulso non sia messa a repentaglio, etc.).
- Trascorsi i trenta giorni, lo straniero e' obbligato a lasciare l'Italia entro quarantotto ore.
- Trasgressioni dei predetti obblighi sono punite con la reclusione da tre mesi a tre anni.
- L'espulsione come misura alternativa a pene detentive di durata inferiore a tre anni, puo' essere richiesta anche dal Pubblico Ministero.
- L'obbligo di lasciare l'Italia entro quarantotto ore contrasta palesemente con il principio di non refoulement, dal momento che se trenta giorni non sono bastati allo Stato Italiano per ottenere l'ammissione dello straniero in altro Stato sicuro, non si capisce come possa fare lo straniero, da solo, a risolvere il problema in due giorni. Esiste, per contro, una sentenza del Consiglio di Stato che invita la pubblica amministrazione a farsi carico dell'individuazione di uno Stato terzo sicuro per l'espulso.
- L'espulsione in alternativa alla pena, se richiesta dal PM, dovrebbe essere subordinata all'accertamento relativo alle condizioni di sicurezza per l'espulso, alche con riferimento al suo status di condannato.
- Riprende l'articolo 7, comma 4 della bozza di ddl Guidi.
- Reclusione fino a tre anni per il clandestino e per l'espulso che non lascia per tempo il territorio dello Stato o che rientra senza autorizzazione. Consentito l'arresto, anche fuor di flagranza. Custodia cautelare in carcere o in luogo appositamente attrezzato per non piu' di trenta giorni.
- Sospensione della pena se l'espulsione e' eseguita. Estinzione del delitto dopo cinque anni trascorsi senza che lo straniero rientri in Italia.
- Arresto fino a sei mesi e ammenda fino a ottocentomila lire per chi (eccezion fatta per il richiedente asilo e per i casi considerati dalla legge 184/1983 sull'affidamento e l'adozione dei minori) non esibisca, su richiesta della Pubblica Sicurezza, il documento di viaggio o documento equipollente.
- Sanzioni incongrue e inaccettabili. A suo tempo, Guidi mostro' di inorridire quando capi' cosa Gasparri avesse introdotto nella bozza di ddl.
Art.12 (Disposizioni finali)
- Riprende l'articolo 8 della bozza di ddl Guidi.
- Le nuove disposizioni relative all'espulsione immediata si applicano, anche con riferimento a provvedimenti precedentemente notificati, trascorsi sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge.
- Sono abrogate tutte le disposizioni contenute nella legge 39/1990 in contrasto con le presenti norme.
- A rigore, per quanto detto, dovrebbe considerarsi abrogato anche il comma 10 dell'articolo 7 della legge 39/1990, che sancisce il principio di non refoulement. Se cosi' fosse, la normativa in esame si porrebbe in modo ancora piu' evidente contro la "Convenzione relativa allo status dei rifugiati" e, quindi contro il comma 2 dell'articolo 10 della Costituzione.
- Come detto, alcune delle nuove disposizioni sono in contrasto con norme non abrogate della legge 943/1986.

References: Art.1
 sentenza 

Art.2

Art.3

Art.4

Art.5

Art.6

Art.7

Art.8
 sentenza 

Art.12