Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/24829
Timestamp: 2019-09-22 12:33:25+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 26/2016
SENTENCIA 26/2016, de 18 de febrero
(BOE núm. 71, de 23 de marzo de 2016)
ECLI:ES:TC:2016:26
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4528-2012, promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía contra los arts. 2, 3, 4, 5, 6 Uno, Dos, Tres y Cuatro, 7 y Disposición Final Primera del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo. Ha sido Ponente el Presidente don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, quien expresa el parecer del Tribunal.
a) El escrito de recurso sostiene la infracción del art. 86.1 CE por parte del Real Decreto-ley 14/2012, por no existir una situación de extraordinaria y urgente necesidad que justifique su aprobación. Para ello invoca la doctrina acumulada en esta materia desde la STC 29/1982, de 31 de mayo, sin desconocer que la interpretación realizada sobre el presupuesto habilitante de los decretos-ley por parte de este Tribunal ha tenido un carácter expansivo. Pero no por ello están legitimados los usos abusivos o arbitrarios de esta potestad legislativa por parte del Gobierno. En este sentido, es función propia del Tribunal Constitucional el aseguramiento de esos límites (STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6), exigiendo que la definición de cada situación de extraordinaria y urgente necesidad por el Gobierno “sea explícita y razonada, y que exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan” (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3). Para hacer esta valoración, deberá tenerse en cuenta el propio Decreto-ley, pero también otros elementos, como su preámbulo, el expediente de elaboración de la norma y el debate parlamentario sobre su convalidación. Concretamente, se invoca la STC 137/2011, de 14 de septiembre, que declaró la inconstitucionalidad del art. 1 del Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes, por no quedar acreditada en aquel caso la necesidad de una acción normativa en un plazo menor que el requerido para la tramitación parlamentaria de una ley, bien por el procedimiento ordinario o bien por el de urgencia.
La Letrada de la Junta de Andalucía sostiene que en el presente caso la norma gubernamental justifica la necesidad de su adopción (cumplir con los deberes de consolidación fiscal y el compromiso de reducción de déficit), pero no con carácter extraordinario y urgente, para responder a una situación excepcional e imprevisible, que deba afrontarse mediante medidas concretas de eficacia inmediata. No basta a su juicio la invocación de la coyuntura económica para acreditar la urgencia, pues falta la nota de la imprevisibilidad de la situación, por ser ésta mantenida en el tiempo. Por tanto no se justifica “la conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan”, que para ser eficaces han de implementarse bien por las Comunidades Autónomas o bien por un reglamento estatal, por lo que no pueden calificarse como una respuesta inmediata ante una situación de necesidad.
b) En segundo lugar, con referencia también a la “infracción del artículo 86 de la Constitución”, la Junta de Andalucía alega que el Estado ha ido más allá de lo que le permiten sus competencias con la aprobación del Real Decreto-ley. Para empezar, su disposición final primera invoca los apartados 1, 13, 18 y 30 del art. 149.1 CE como sustrato competencial de la norma, pero sin concretar qué preceptos concretos de la misma encuentran cobertura en cada apartado, razón por la cual ya sería inconstitucional por contrariar el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
c) El resto del escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad de la Junta de Andalucía va detallando los vicios en los que a su juicio incurre cada uno de los preceptos impugnados, reiterando de nuevo en varios de ellos la no concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, así como el exceso en la formulación de las bases estatales en el ámbito de su competencia.
iii) También se impugna el art. 4 del Real Decreto-ley, por el que se establecen condiciones para el nombramiento de funcionarios docentes interinos en caso de sustitución transitoria de profesores, obligando a que al menos hayan pasado diez días lectivos desde que se produjo la causa del nombramiento —la medida se extiende a las sustituciones de profesorado en los centros privados sostenidos con fondos públicos—. Tal previsión invadiría la competencia estatutaria recogida en el art. 52.1 EAAnd sobre la aprobación de directrices de actuación en materia de recursos humanos en las enseñanzas no universitarias. De hecho, la Junta de Andalucía venía regulando el procedimiento para gestionar las sustituciones del profesorado mediante Orden de 8 de septiembre de 2010, cuyo art. 5.2 establece un plazo de cinco días lectivos para resolver las solicitudes de sustitución por parte de las delegaciones provinciales de enseñanza. Ese plazo quedaría alterado por el precepto impugnado.
Además, se reprocha la habilitación legal en blanco que se introduce en la Ley Orgánica de universidades para que el Gobierno dicte disposiciones básicas de rango reglamentario. Invocando doctrina constitucional en la materia, se recuerda la preferencia que existe de partida para el establecimiento de las bases estatales mediante normas con rango de ley, dotadas de generalidad y estabilidad. La posibilidad de hacerlo mediante disposiciones reglamentarias podría tener lugar cuando esa regulación reglamentaria se considere complemento indispensable para asegurar el mínimo común denominador que constituyen las bases y, además, actúe “como desarrollo de una ley que previamente ha acotado el alcance general de lo básico” (STC 131/1996, de 11 de julio, FJ 2). En este caso estaríamos ante una deslegalización completa de las bases sin la imprescindible acotación legal mínima de su contenido.
En relación con la autonomía universitaria, se indica que si bien es un derecho de configuración legal, requiere que la normativa universitaria permita un margen de flexibilidad, que sea real y no ficticio o residual, para ser adaptada a las necesidades y características de cada universidad, tal como señaló la STC 26/1987, de 27 de febrero. Más en concreto, el art. 2.2 e) LOU indica que es parte del contenido de esa autonomía la determinación de las condiciones en que el personal docente e investigador ha de desarrollar sus actividades. Pero el nuevo art. 68 LOU tiene un contenido taxativo y sin excepciones sobre la dedicación del profesorado, en función de méritos de investigación acreditados, que no permite la introducción de criterios propios de las universidades. Se ha producido un salto cualitativo respecto a las condiciones que prescribía hasta ahora el art. 9 del Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre el régimen del profesorado universitario. La nueva regulación introducida por el Real Decreto-ley sería “mucho menos respetuosa con la autonomía universitaria” (sic).
La Letrada de la Junta de Andalucía sostiene que esa regla obliga a la Comunidad Autónoma a destinar una parte de sus recursos a una finalidad concreta, vulnerando su autonomía financiera en su vertiente de gasto. En este sentido, se cita la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, en la que este Tribunal aseguró que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas está definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a su vertiente de gasto público, que por referencia a la existencia de un sistema tributario propio. En este sentido, la capacidad de las Administraciones autonómicas de disponer de sus recursos financieros según sus necesidades y objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos, asignándolos a los programas de gasto que consideren oportuno, tiene una función capital. De manera que “si por el origen de los fondos se pudiera condicionar el destino que se haya de dar a los mismos, se privaría a las Comunidades Autónomas de una potestad decisoria fundamental, sin la cual no cabe hablar de autonomía”. Y en todo caso, toda medida limitativa de la autonomía financiera autonómica debe tener una relación directa con el objetivo de política económica de mantener la estabilidad y el equilibrio económico (STC 171/1996, de 30 de octubre). En resumen, la medida adoptada excedería las funciones de coordinación que corresponden a la Hacienda estatal de acuerdo con el art. 156 CE.
3. Por providencia de 13 de septiembre de 2012 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación, a través del Ministerio de Justicia, para que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen pertinentes y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
4. El Presidente del Senado, por escrito registrado en este Tribunal el día 26 de septiembre de 2012, interesó se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. En los mismos términos, y mediante escrito registrado el día 26 de septiembre de 2012, el Presidente del Congreso comunicó el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara, que además remitía el asunto a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General de la Cámara.
a) El escrito de alegaciones de la Abogada del Estado interesa la íntegra desestimación del recurso de inconstitucionalidad. En él, tras identificar el objeto y fundamento del recurso, dedica sus alegaciones a fundamentar, por un lado, la existencia tanto de presupuesto habilitante para la aprobación por el Gobierno del Real Decreto-ley 14/2012, como de títulos competenciales que dan cobertura a su contenido material, y por otro lado, a justificar la constitucionalidad de cada uno de los preceptos y apartados impugnados.
i) En primer lugar, se argumenta que el decreto-ley recurrido cuenta con el presupuesto habilitante exigido por el art. 86.1 CE. A estos efectos, se invoca la doctrina sentada por este Tribunal Constitucional sobre el particular, destacando que la concurrencia del presupuesto habilitante debe apreciarse mediante un juicio político, del Gobierno al dictarlo y del Congreso en el trámite de convalidación, sobre el cual corresponde a este Tribunal hacer un control jurídico, que sin suplantarlos evite que se haga un uso abusivo o arbitrario de este modo de producción legislativa. Ese control se extiende tanto a la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad como a su conexión de sentido con las medidas adoptadas para atenderla. Además, se destaca la especial aptitud reconocida por este Tribunal a los decretos-leyes adoptados para acometer “coyunturas económicas problemáticas” (STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 5), con cita de varias sentencias concretas. Al final, la situación de extraordinaria y urgente necesidad se referiría a casos de necesidad relativa, en los que es precisa una acción normativa adoptada en un plazo más breve que el parlamentario habitual.
b) El resto del escrito de alegaciones de la Abogada del Estado aborda la defensa de la constitucionalidad de cada una de las concretas medidas impugnadas del Real Decreto-ley 14/2012.
vi) El art. 6.2 del Real Decreto-ley modifica el art. 8.3 LOU, relativo a las escuelas y facultades de las universidades, limitándose a incluir en él una referencia a que las competencias sobre su creación, modificación y supresión serán ejercidas por cada Comunidad Autónoma “de conformidad con lo dispuesto” en el precepto anteriormente examinado (art. 7.2 LOU). Es decir, que las escuelas y facultades universitarias deberán ajustarse a la regulación que el Gobierno apruebe con los requisitos básicos de creación y mantenimiento de centros y estructuras. En consecuencia, se reiteran por remisión los argumentos expuestos sobre la constitucionalidad del nuevo apartado 2 del art. 7 LOU.
El concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución no es, en modo alguno, “una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes”, razón por la cual, este Tribunal puede, “en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada” (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5). El control de este Tribunal es, pues, un control jurisdiccional ex post, y tiene por misión velar por que el Gobierno no se haya apartado del margen de apreciación concedido por la norma, esto es, que aquél se mantenga dentro del concepto jurídicamente asequible que es la situación de “extraordinaria y urgente necesidad”. Se trata, en definitiva, de un “control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno” (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3, y las que allí se citan). La adecuada fiscalización del recurso al decreto-ley requiere, por consiguiente, que la definición por los órganos políticos de una situación “de extraordinaria y urgente necesidad” sea “explícita y razonada”, del mismo modo que corresponde a este Tribunal constatar la existencia de “una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan” (así, desde un principio, STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, hasta las más recientes SSTC 96/2014, de 12 de junio, FJ 5, y 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 4).
En cuanto al primero de estos aspectos —la definición de la situación de urgencia—, nuestra doctrina ha precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio Real Decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. A este respecto, conviene recordar que el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad” siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
Sobre la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia —conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan—, hemos afirmado un doble criterio o perspectiva para valorar su existencia: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido. Así, ya en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, excluimos a este respecto aquellas disposiciones “que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente” (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9).
3. Por lo que hace a la definición de la concurrencia del presupuesto habilitante, la exposición de motivos de la norma afirma que “en la actual coyuntura económica se hace necesario mejorar la eficiencia de las Administraciones Públicas en el uso de los recursos públicos, con objeto de contribuir a la consecución del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado del marco constitucional y de la Unión Europea”, señalando que “el objetivo común perseguido es proporcionar a las Administraciones educativas un conjunto de instrumentos que permitan conjugar los irrenunciables objetivos de calidad y eficiencia del sistema educativo con el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y su ineludible reflejo en la contención del gasto público y en la oferta de empleo público”. Tras exponer el contenido de la norma la exposición de motivos recalca que con las medidas incorporadas en materia de educación en el Real Decreto-ley cuestionado “se trata, en definitiva, de introducir importantes elementos de racionalidad y eficiencia en el sistema educativo, que redundarán en una mejor prestación de este servicio público indispensable. Y se hace a través de medidas encaminadas a la consecución del equilibrio presupuestario”, poniendo de relieve que tales medidas adoptadas “resultan imprescindibles para cumplir con la senda de consolidación fiscal fijada y con el compromiso de reducción de déficit de la Unión Europea, por lo que concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española como premisa para recurrir a este instrumento jurídico”.
En el debate parlamentario de convalidación del Real Decreto-ley (“Diario de Sesiones del Congreso” de 17 de mayo de 2012, núm. 31), el Ministro de Educación, Cultura y Deporte indicó que “tal y como recoge la exposición de motivos de esta norma, el Real Decreto-ley tiene por objeto mejorar la eficiencia de la inversión en educación y su gestión y contribuir al inexcusable cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria que deriva del marco constitucional y de nuestros compromisos ante la Unión Europea”. También destacó que las medidas contenidas en el Real Decreto-ley 14/2012 están dirigidas a la racionalización del gasto educativo y, siendo que la mayor parte de éste recae sobre las Comunidades Autónomas, se pretende ayudar a éstas “a cumplir con el inexcusable objetivo de tener como máximo un déficit del 1,5 por 100 de su producto interior bruto”, teniendo en cuenta que la parte más importante de la desviación en el déficit del pasado ejercicio correspondió al gasto autonómico, e insistiendo después en que esta medida legislativa de urgencia “es la respuesta excepcional a una serie de desafortunadas circunstancias excepcionales que inciden especialmente sobre las exigencias de consolidación fiscal de las comunidades autónomas”. Igualmente el Ministro indica que “por lo que se refiere al instrumento jurídico utilizado, el real decreto-ley, cabe señalar —creo que esto no requiere excesiva explicación— que las medidas contempladas en este texto resultan absolutamente necesarias para cumplir con los objetivos de consolidación fiscal y reducción del déficit comprometidos ante nuestros socios europeos. Significa, por tanto, que concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución española”.
Cabe por tanto reconocer que al tiempo de dictarse el Real Decreto-ley 14/2012 es cierto que concurrían en nuestro sistema económico circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad para acometer la inmediata corrección del déficit público en el propio ejercicio de 2012, derivadas de nuestros compromisos de consolidación fiscal. Además, frente a lo aducido en el escrito de recurso respecto a la carencia de la nota de imprevisibilidad en la situación a la que trata de dar respuesta el Real Decreto-ley 14/2012 por considerarse que constituye una situación mantenida en el tiempo, hemos de contraponer la doctrina de este Tribunal que considera que “la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran” (STC 156/2015, de 9 de julio, FJ 6).
La primera deriva del régimen de reparto de competencias en materia de educación, que tiene carácter compartido, como ocurre en muchos otros sectores del ordenamiento jurídico. En efecto, al Estado corresponde dictar sólo la legislación educativa básica, salvo en lo relativo a la ordenación de los títulos académicos y profesionales, en que su competencia es plena (art. 149.1.30 CE). En consecuencia, la mayoría de las medidas que pueda contener un decreto-ley en cuestiones de educación de ordinario estarán necesitadas de un desarrollo, correspondiendo a las Comunidades Autónomas, conforme a sus competencias, adoptar a su vez las medidas de desarrollo y ejecución que sean necesarias (en el presente caso, para concretar el ahorro que se persigue en las partidas de gasto público educativo). Esta circunstancia puede hacer cuestionar la efectividad inmediata de esas medidas y, por tanto, su legitimidad para ser incluidas en un decreto-ley, restringido siempre a situaciones de acción pública urgente. Pero precisamente ese juego de bases/desarrollo que define el reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en educación (y en el régimen del empleo público, que es otra de las materias afectadas por el Real Decreto-ley impugnado), es el que permite enfocar de forma apropiada el examen del requisito de la extraordinaria y urgente necesidad. La urgencia está en estos casos no en el impacto material final de la reforma sobre el sistema educativo sino en el propio establecimiento de la normativa estatal a partir de la que las Comunidades Autónomas adopten esas decisiones que les corresponden. El tiempo que requiera la posterior implementación de las medidas, y el desarrollo diverso que las Comunidades Autónomas puedan hacer, no desacreditan en sí la urgencia de la acción estatal, que debe medirse por referencia a la necesidad de actuar del Estado y de ejercer sus propias competencias a la hora de enfrentarse a una determinada situación anormal. Tal como hemos manifestado en la STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7 “lo verdaderamente importante, desde el punto de vista constitucional, es que el Decreto-ley produzca una innovación normativa efectiva, y no que el régimen jurídico introducido a través del mismo sea completo o definitivo”. Es más, precisamente porque en estos casos es necesario un desarrollo autonómico urge al Gobierno nacional dictar su normativa básica para que el efecto material final de las medidas se verifique del modo más inmediato posible en el ejercicio presupuestario en curso.
5. a) Entrando ya a analizar la medidas cuestionadas, la primera de ellas es el art. 2 del Real Decreto-ley 14/2012. Esta norma flexibiliza, sólo en ciertas circunstancias, el número máximo de alumnos por aula en los centros docentes públicos y concertados, con su consiguiente repercusión en las necesidades globales de profesorado de esos centros. Los límites ordinarios están establecidos en el art. 157.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), que prohíbe que se supere el número de 25 alumnos por aula en educación primaria y el de 30 alumnos por aula en educación secundaria obligatoria. La flexibilización consiste en la posible ampliación de esos topes en un 20 por 100 por decisión de las Administraciones educativas (por tanto, hasta 30 y 36 alumnos, respectivamente), sólo mientras la Ley de presupuestos generales del Estado, tal como ocurrió en 2012 y ejercicios sucesivos, dispusiera la congelación de la incorporación de personal de nuevo ingreso en las Administraciones públicas o fijara la tasa anual de reposición de efectivos por debajo del 50 por 100.
La Junta de Andalucía aprecia en este caso vulneración del art. 86.1 CE por el carácter mediato de la medida adoptada, que exige adopción de actos posteriores para su aplicación práctica, los cuales tienen además carácter potestativo o voluntario para cada Comunidad Autónoma. Pero siendo ciertas estas características, hay que apreciar, primero, que el impacto directo no debe medirse por referencia a la efectividad final y externa de la reforma adoptada (el aumento concreto de alumnos por aula en los centros sostenidos con fondos públicos), sino por el despliegue inmediato de efectos jurídicos de la regla flexibilizadora en sí misma considerada, que sí se verifican en este caso. A partir de ese momento pueden las Comunidades Autónomas decidir sobre la necesidad de su adopción concreta. Posibilidad que ha de concretarse con antelación suficiente a la programación e inicio del curso académico en el que han de hacerse efectivas. La tramitación de una ley parlamentaria conteniendo esta reforma del número de alumnos por aula habría sido posible, pero sin duda habría culminado su tramitación de manera demasiado próxima al curso académico 2012-2013 en el que se quiere aplicar —si no con éste ya empezado—, con las consiguientes distorsiones organizativas sobrevenidas. Desde otro punto de vista, es claro que la medida, en lo que afecta a la configuración de las plantillas docentes de los centros públicos, guarda relación con los objetivos de racionalización del gasto educativo en un contexto de dificultades económicas que ha justificado el recurso a la legislación de urgencia.
Por lo que se refiere al apartado 1, en él se añade un párrafo 2 al art. 7 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (en adelante, LOU), precepto este referido a los “Centros y estructuras” de las universidades públicas y en cuyo párrafo primero se indica que éstas “estarán integradas por Escuelas, Facultades, Departamentos, Institutos Universitarios de Investigación, Escuelas de Doctorado y por aquellos otros centros o estructuras necesarios para el desempeño de sus funciones”. Pues bien, en el nuevo párrafo segundo incorporado por la norma impugnada se encomienda al Gobierno la determinación con carácter general de “los requisitos básicos para la creación y, en su caso, mantenimiento de estos centros y estructuras”. Con anterioridad, el art. 4.3 LOU únicamente habilitaba al Gobierno para determinar los requisitos básicos para la creación y reconocimiento “de Universidades”, de modo que, con la introducción del nuevo párrafo segundo del art. 7 LOU, tal habilitación se extiende también a la fijación de los requisitos básicos de los centros y estructuras que integran las universidades públicas. Respecto a esta previsión, la queja de la recurrente se centra en que del propio precepto deriva que la efectividad de la medida requiere la aprobación de norma reglamentaria, lo que denota la carencia de inmediatez en la aplicación que sería exigible en el uso del decreto-ley.
Por su parte, el apartado 3 del art. 6 del Real Decreto-ley 14/2012 modifica el tenor del art. 30 bis LOU, al objeto de disponer que las universidades podrán cooperar entre ellas, con organismos públicos de investigación, con empresas y con otros agentes del sistema español de ciencia, tecnología e innovación o pertenecientes a otros países, mediante la creación de alianzas estratégicas que permitan desarrollar conjuntamente, no sólo programas y proyectos de excelencia internacional —como disponía la anterior redacción del precepto—, sino también enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional —posibilidad esta última que el art. 3.4 del Real Decreto 1393/2007 preveía entre universidades respecto a la obtención de títulos únicos o conjuntos— y que el Real Decreto-ley 14/2012 no sólo eleva a rango de ley, sino que la extiende a la cooperación de las universidades con otros organismos y agentes distintos, con los que también quedan habilitadas para desarrollar de manera conjunta enseñanzas dirigidas a la obtención de títulos universitarios.
La disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2012 atribuye a la totalidad de la norma el carácter de legislación básica y la afirma dictada al amparo de las competencias estatales de los apartados 1, 13, 18 y 30 del art. 149.1 CE. Esta falta de claridad del legislador estatal respecto a la identificación del título competencial habilitante de la regulación establecida en cada precepto, que hubiera resultado oportuno haber evitado con vistas a dotar a la normativa básica del necesario rigor formal (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 3), obliga a este Tribunal a identificar finalmente el título competencial concreto que ofrezca —cuando proceda— cobertura al precepto impugnado.
Las medidas introducidas en estos dos preceptos —fijación de un horario mínimo lectivo para el profesorado, el régimen de compensación con horas complementarias y la vinculación del nombramiento de personal interino o sustituto a que las ausencias superen los diez días lectivos— son cuestiones que afectan a la ordenación del servicio público educativo. Es cierto que las mismas se integran en un conjunto más amplio de medidas que persiguen un objetivo común, que es la contención del gasto en el ámbito educativo, objetivo que podría llevar a concluir que la índole de la norma adoptada es de naturaleza económica, en el sentido de que su finalidad fundamental es contribuir al objetivo macroeconómico de contención y reducción del gasto público, asumido por el Gobierno como una prioridad política. No obstante, siendo indiscutible que el Estado puede perseguir dicha finalidad, el que la aplicación de un conjunto de medidas vaya o pueda producir un ahorro económico no es, por sí sólo, argumento suficiente para que puedan ser entendidas como “bases y coordinación de la planificación de la actividad económica”, a las que se refiere el artículo 149.1.13 CE (en el mismo sentido, STC 156/2015, de 9 de julio, FJ 8). Ello, sin perjuicio de que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas puedan adoptar diferentes medidas de ahorro o de crecimiento dentro de las competencias sectoriales respectivas. De este modo, las medidas estatales que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad de contención del gasto público deberán ser encuadradas en función, no de su finalidad, sino de su concreto contenido material que, en el caso, está, evidentemente relacionado con la educación, con lo que los títulos estatales a considerar son el art. 149.1.30 CE y, complementariamente, el art. 149.1.18 CE, en lo que respecta a la función pública docente, ambos más específicos que el genérico del art. 149.1.13 CE. Así, debemos descartar la aplicación en este caso del citado título, así como también la del art. 149.1.1 CE, igualmente invocado en la disposición final primera, pues al tratarse de una cuestión relacionada con el ámbito educativo este título, queda, dado su carácter genérico, desplazado por el más específico en razón de la materia.
En relación con el alcance del art. 149.1.30 CE baste ahora con remitirse al fundamento jurídico 3 de la STC 184/2012 en la que sintetizamos nuestra doctrina tanto respecto a las competencias estatales en materia de educación, en su doble contenido relativo a la competencia exclusiva para la “[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”, y a la competencia sobre las “normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”, así como a las exigencias materiales y formales que ha de cumplir la normativa básica dictada en el ejercicio de la última competencia citada. Por lo que al art. 149.1.18 CE respecta la STC 213/2013, de 19 de diciembre, FFJJ 3 y 4, analiza las competencias estatales en materia de función pública docente en unos términos que procede dar ahora por reproducidos.
En tanto servicio público, la educación es una actividad prestacional en cuya regulación ha de atenderse, entre otros factores, a los recursos existentes y a las pautas constitucionales orientadoras del gasto público (SSTC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3; 155/2015, de 9 de julio, FJ 5). De este modo, en virtud del art. 149.1.30 CE y previa atención a tales principios, dentro del orden competencial corresponde al legislador estatal establecer la normativa básica sobre el alcance prestacional de la educación financiada con cargo a fondos públicos y las medidas para hacerlo efectivo. Pues bien, por lo que ahora interesa, cabe considerar que una de esas previsiones básicas dirigidas a definir y hacer efectivo el nivel prestacional financiado con fondos públicos en el ámbito de la enseñanza es la determinación cuantitativa de las horas lectivas que, conforme al cuestionado art. 3, debe impartir el personal docente, en garantía, según indica el Preámbulo del Real Decreto-ley 14/2012, “del cumplimiento de los objetivos, competencias básicas y contenidos de las distintas enseñanzas”.
Pero además, para el caso específico de los profesores con la condición de funcionarios públicos, el legislador estatal se encuentra legitimado para dictar la previsión controvertida en virtud del título competencial ex art. 149.1.18 CE. Con relación al art. 149.1.18 CE, la jurisprudencia constitucional ha declarado que la competencia del Estado para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos de todas las Administraciones públicas incluye, en principio, la normación relativa “a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios” (por todas, STC 165/2013, de 26 de septiembre, FJ 13). Pues bien, no cabe duda de que la fijación de la jornada de trabajo constituye una previsión integrada en la esfera “de los derechos y deberes” de los funcionarios (STC 163/2012, de 20 de septiembre, FFJJ 6 y 9). Y en el caso del personal docente, lo mismo cabe decir respecto a la determinación de la parte lectiva de dicha jornada —incluido el aspecto relativo a la compensación con horas complementarias—, cuya regulación como legislación estatal básica se justifica en tanto a través de esta medida se establece para los profesores funcionarios que imparten enseñanzas reguladas en la Ley Orgánica de educación un régimen común de dedicación a la labor docente con el que se logra una mínima y fundamental homogeneidad en un aspecto sustancial de su régimen funcionarial, máxime si, como ya declaró la STC 213/2013, se trata de funcionarios de ámbito estatal que pueden prestar servicio en cualquier parte del sistema educativo.
Además, la norma cuestionada no deja a las Comunidades Autónomas sin margen de desarrollo respecto a la parte lectiva de la jornada del personal docente. El art. 3 del Real Decreto-ley 14/2012 limita, aunque no elimina, las competencias de la Comunidad Autónoma para determinar la jornada lectiva. Esas competencias podrán seguir ejerciéndose, pero respetando los límites mínimos establecidos por el Real Decreto-ley 14/2012. El precepto fija como “mínimo” el número de horas de clase semanales para el profesorado no universitario en todo el territorio nacional y como “máximo” el régimen de compensación con horas complementarias, al que exclusivamente se refiere en cuanto a su aspecto cuantitativo. Ese carácter mínimo de la regla establecida (o de máximo, en el caso de las horas complementarias con que se compensa el posible exceso lectivo), así como el margen de organización y concreción del total de la dedicación del profesor, cuya carga lectiva podría incluso aumentarse, permiten apreciar que el precepto cuestionado no cierra a las Comunidades Autónomas toda posibilidad de desarrollo y aplicación de la normativa básica sobre la materia.
Con relación al contenido dado al art. 68.2 LOU —referido al personal docente e investigador funcionario de las universidades—, cabe indicar que, sin perjuicio de su conexión con el art. 149.1.30 CE —por su posible repercusión en la configuración del sistema educativo en sí— ha de señalarse que el título competencial prevalente que el Estado puede esgrimir para dictar esta regulación es el contenido en el art. 149.1.18 CE (bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos).
La respuesta a la queja planteada exige determinar qué tipo de funcionarios son los catedráticos y profesores titulares de universidad y escuela universitaria. A esta cuestión hemos tratado de dar respuesta en términos negativos, manteniendo que no son empleados públicos de las Comunidades Autónomas ni de las corporaciones locales, y en términos positivos, señalando que pertenecen a cuerpos de ámbito estatal, con independencia de la universidad concreta a la que pertenezcan, lo que les permite una movilidad geográfica completa dentro de ellos (SSTC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 12, y 146/1989, de 21 de septiembre, FJ 2). Son funcionarios inicialmente de la universidad por la que son nombrados, pero pertenecen a la vez a un cuerpo interuniversitario de ámbito nacional. Ello nos llevó a concluir que “el Estado puede regular, sin distinción de bases y desarrollo, el estatuto de los funcionarios docentes universitarios, pertenecientes a los Cuerpos Nacionales, con el límite, claro está, de la autonomía universitaria (art. 27.10 CE)” (STC 235/1991, de 12 de diciembre, FJ 2, citada a su vez en la STC 131/1996, de 11 de julio, FJ 7). Por tal razón, afirmamos que “el desarrollo de las bases del régimen funcionarial -al que, sin duda, pertenece el régimen de dedicación del profesorado universitario- no corresponde a la Comunidad Autónoma” (STC 235/1991, FJ 4). Esta doctrina ha sido recientemente reiterada y aplicada por nuestra STC 176/2015, de 22 de julio, FJ 5, al defender la constitucionalidad del art. 56.2 LOU tras su reforma por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril.
A su vez, al hilo de este argumento tampoco cabe acoger la queja que la parte recurrente dirige específicamente al nuevo apartado 3 del art. 68 LOU introducido por el art. 6 del Real Decreto-ley 14/2012, a cuyo tenor “el Gobierno, previo informe de las Comunidades Autónomas y del Consejo de Universidades, regulará las bases del régimen general de dedicación del personal docente e investigador funcionario”. Desde un enfoque competencial, el escrito de recurso reprocha que el precepto incurre en vicio de inconstitucionalidad por producir una “deslegalización sobre las normas reglamentarias de carácter básico”. No obstante, habida cuenta de que una lectura sistemática del precepto y su ubicación en la Ley Orgánica de universidades llevan a interpretar que la previsión cuestionada se refiere al profesorado funcionario de las universidades públicas, en la contestación a este motivo de impugnación se hace necesario atender al ya comentado encuadramiento competencial del estatuto de los funcionarios docentes universitarios, respecto al que, como ya se ha expuesto, no juega el esquema bases-desarrollo. Esta afirmación por sí sola priva ya de fundamento a la impugnación formulada.
La Junta de Andalucía cuestiona la constitucionalidad de esta medida por vulnerar su autonomía financiera en su vertiente de gasto, al obligar a la Comunidad Autónoma a destinar una parte de sus recursos a una finalidad concreta (cubrir el coste adicional de las matrículas de los estudiantes universitarios becados por la elevación de los precios públicos de los estudios). Sin duda, el art. 156.1 CE garantiza la capacidad financiera de las Comunidades Autónomas para decidir sobre sus ingresos, y especialmente sobre la administración de sus gastos, pues de otro modo la asunción de sus competencias sería meramente teórica, ya que su ejercicio quedaría condicionado a una financiación y a unas decisiones externas. Pero evidentemente autonomía no significa una capacidad completa de elección libre, sino que está sujeta a unas limitaciones y condicionantes, empezando por la propia función de coordinación de las haciendas públicas autonómicas que corresponde al Estado como garante del equilibrio económico general [SSTC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 2; 103/1997, de 22 de mayo, FJ 1; 222/2006, de 6 de julio, FJ 3; 134/2011, de 20 de julio, FJ 8 a), y 219/2013, de 19 de diciembre, FJ 4]. Además, debe tenerse en cuenta la titularidad estatal sobre competencias que pueden incidir sobre el gasto público de las Comunidades Autónomas, así como otras de carácter transversal, especialmente la de dirección de la actividad económica general (STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 7). En este sentido, tal como hemos expresado en nuestra STC 219/2013, FJ 4, cabe “la posibilidad de establecer esta suerte de restricciones a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, por fundamentar su carácter básico en el art. 149.1.13 CE, y, al mismo tiempo, en el límite a la autonomía financiera que establece el principio de coordinación del art. 156.1 CE. Este último condicionamiento, en virtud de lo establecido en el art. 2.1 b) LOFCA, exige a las Comunidades Autónomas que su actividad financiera se acomode a las medidas oportunas que adopte el Estado tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, toda vez que a él corresponde la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general. Así pues, como ya indicamos en la STC 63/1986 (FJ 11), también con base en el principio de coordinación delimitado por la LOFCA, cabe justificar que el Estado acuerde una medida unilateral con fuerza normativa general susceptible de incidir en las competencias autonómicas en materia presupuestaria (STC 171/1996, FJ 2)”.
8. Restan por resolver dos tachas que se plantean respecto al art. 6.4. La primera es la posible afectación del contenido esencial del derecho fundamental a la autonomía universitaria. La Constitución garantiza este derecho en su art. 27.10, si bien lo hace “en los términos que la ley establezca”, lo cual remite a la configuración que el legislador ha dado a esa autonomía. En esa tarea delimitadora, el legislador debe ser respetuoso con el contenido esencial de la autonomía universitaria, que consiste en la libertad académica, tanto individual de los profesores como institucional de cada universidad, para la enseñanza, el estudio y la investigación (STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4). Por tanto, ese núcleo debe estar libre de injerencias externas, sin que la ley pueda introducir “limitaciones o sometimientos a las Universidades que conviertan su autonomía en una simple proclamación teórica” (STC 106/1990, de 6 de junio, FJ 6).
En este sentido, el art. 2.1 LOU dispone que las universidades “desarrollan sus funciones en régimen de autonomía”, para concretar a continuación, en su apartado 2, hasta once aspectos específicos en los que se desglosa esa autonomía. Así, en relación con la dedicación de los profesores, debe estarse al apartado e), que garantiza a las universidades la capacidad de seleccionar, formar y promover a todo su personal docente y no docente, así como de determinar “las condiciones en que han de desarrollar sus actividades”. Concretamente, las actividades del profesorado universitario comprenden tres facetas fundamentales, que son la docencia, la investigación y la gestión, pues son las tareas que menciona el art. 31.2 c) LOU cuando identifica los aspectos del trabajo del profesorado que son objeto de evaluación, certificación y acreditación. La suma de la dedicación a cada uno de esos quehaceres determina la dedicación laboral global del personal docente y el contenido de su jornada de trabajo. Por tanto, parece claro que la organización y distribución de la dedicación del profesorado (y dentro de ella de sus tareas docentes) forma parte relevante de las condiciones de ejercicio de sus actividades que, según la Ley Orgánica de universidades, las universidades deben gestionar con autonomía.
Sin embargo, la autonomía universitaria no cierra la puerta a toda intervención estatal en la organización de las tareas docentes e investigadoras por parte de las universidades. Así lo expresamos ya en la STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4 a): “esta conceptuación como derecho fundamental con que se configura la autonomía universitaria, no excluye las limitaciones que al mismo imponen otros derechos fundamentales (como es el de igualdad de acceso al estudio, a la docencia y a la investigación) o la existencia de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras; ni tampoco las limitaciones propias del servicio público que desempeña”. Lo cual ha llevado a este Tribunal a reconocer en diversas ocasiones la constitucionalidad de medidas legales que incidían en el contenido mismo de la autonomía universitaria, pero teniendo cobertura en alguno de esos tres límites mencionados.
Así, la STC 87/2014, de 29 de mayo, avala la decisión de un legislador autonómico al establecer un sistema de sorteo limitado en la formación de las comisiones de selección del profesorado contratado, a pesar de reconocer que la medida incide en un aspecto concreto del contenido esencial de la autonomía universitaria, como es la selección de su personal docente e investigador. Allí concluimos que la medida “está constitucionalmente justificada porque en el ámbito material afectado, junto a los intereses peculiares de la comunidad universitaria, concurren intereses generales derivados de que la enseñanza superior se conforme en nuestro ordenamiento jurídico como un servicio público” (FJ 10), aparte de que es una limitación que deja aún amplio margen para que la comunidad universitaria gestione la selección de su profesorado.
En esa Sentencia manifestamos que “cuando este Tribunal ha considerado la autonomía universitaria ex art. 27.10 CE lo ha hecho siguiendo un mismo esquema. En primer lugar, verifica que la actividad administrativa en presencia es expresión de uno de los ámbitos que según la ley orgánica correspondiente integran el contenido esencial del derecho fundamental y a continuación analiza si el límite que se impone a las universidades en ese ámbito encuentra justificación en alguna de las limitaciones especificadas en la configuración general definida en el fundamento jurídico 4 a) de la STC 26/1987, con especial atención a las que derivan del servicio público que desempeña la universidad” (FJ 7).
Pues bien, siguiendo ese orden de análisis, hay que reconocer que el primer aspecto se cumple en este caso, pues como ya se expuso la regulación del quantum de la jornada docente del profesorado incide en la determinación de las condiciones de trabajo en la universidad, amparadas por la autonomía universitaria según la Ley Orgánica de universidades. En cuanto a lo segundo, debe considerarse que el contenido de los apartados 2 y 3 del art. 6.4 del Real Decreto-ley 14/2012, que son el objeto específico de impugnación en este recurso, tiene una relación directa con el buen funcionamiento del servicio público de la educación superior que prestan las universidades, sobre todo a través de su profesorado funcionario. La parte más visible y externa de ese servicio público son precisamente las clases, teóricas y prácticas, que reciben los estudiantes. Y ahí reside un interés general, que trasciende al de la concreta comunidad universitaria, que habilita al Estado para establecer una regulación.
La regulación del quantum general de la dedicación docente del profesor funcionario (fijado en la impartición de 24 créditos ECTS) no vulnera en su estricto contenido esa libertad académica de las universidades ni de sus profesores, que tiene un carácter mucho más cualitativo que cuantitativo. El objetivo de la regulación estatal es fijar un aspecto esencial de la jornada laboral de unos empleados públicos de ámbito nacional, pero sin condicionar materialmente el sentido u orientación de sus funciones, para las cuales universidades y profesores gozan de verdadera libertad académica.
Con relación a esta alegación —vinculada al contenido del art. 68.2 LOU—, además de destacar que, desde la perspectiva de la certeza del derecho, la previsión controvertida es clara y precisa en cuanto a su alcance, se hace necesario recordar que, conforme a nuestra jurisprudencia, el principio de seguridad jurídica “no se infringe porque el legislador lleve a cabo modificaciones en las normas legales, ni dicho principio ampara la necesidad de preservar indefinidamente un determinado régimen jurídico existente en un momento histórico dado en relación con concretos derechos o situaciones (SSTC 99/1987, 70/1988 y 227/1988)” (STC 134/1996, de 22 de julio, FJ 3). Al respecto, en relación con los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, este Tribunal ha afirmado que “ni esos principios permiten consagrar un pretendido derecho a la ‘congelación del ordenamiento jurídico existente’ (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13, y 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 3) ni, evidentemente, pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia (STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6)” (STC 81/2015, de 30 de abril, FJ 8). Por más que el panorama de las normas jurídicas vigentes en cada momento incide en la forma como los ciudadanos programan sus conductas, el principio de seguridad jurídica “no protege las expectativas que en relación con la aplicación de un determinado régimen jurídico hayan podido crearse los ciudadanos” ni “tampoco garantiza… que en todo caso las modificaciones legislativas que se efectúen deban realizarse de modo que sean previsibles para sus destinatarios” (ATC 84/2013, de 23 de abril, FJ 3). Siendo esto así, y dado que la modificación aquí cuestionada se implanta por el Real Decreto-ley con efectos hacia el futuro a partir de su entrada en vigor, cabe concluir que la decisión normativa de incorporar la actividad investigadora reconocida como elemento de determinación de la carga docente del profesorado universitario no resulta lesiva del principio de seguridad jurídica.
10. Finalmente hemos de precisar los efectos de la declaración de nulidad del art. 6.3 del Real Decreto-ley 14/2012, que modifica el art. 30 bis de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades para permitir la creación de alianzas estratégicas entre universidades o con organismos públicos de investigación, empresas u otros agentes del sistema español de ciencia, tecnología e innovación o pertenecientes a otros países para desarrollar conjuntamente enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial. Dado su contenido, debemos modular en el tiempo dichos efectos, atendiendo a la pluralidad de valores constitucionales que concurren, en especial el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) que —en el asunto que nos ocupa— reclama que esta declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz pro futuro, sin afectar a los supuestos en los que ya se haya aplicado este precepto para desarrollar conjuntamente enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial.
1º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y en consecuencia
1. Voto particular que formulan la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4528-2012.
En ejercicio de la facultad que nos confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y con pleno respeto a la opinión de la mayoría del Pleno, expresamos nuestra discrepancia con los fundamentos jurídicos 6 y 8 de la Sentencia, en virtud de los argumentos que defendimos en la deliberación del Pleno y que exponemos a continuación. En nuestra opinión, la Sentencia debió estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad por lo que respecta a los arts. 3, 4 y 6.4 del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo.
a) Contra lo que afirma la Sentencia, el número mínimo de horas de clase que debe impartir un docente a la semana no es una cuestión directamente relacionada con la “calidad de la enseñanza” o con la garantía del cumplimiento de las “obligaciones de los poderes públicos” o del “derecho a la educación en su dimensión prestacional”. Tampoco es, como también se afirma, “un criterio de coordinación” que el Estado puede establecer en ejercicio de sus competencias básicas en materia de educación, ni “un mínimo común denominador normativo en materia de programación docente que garantiza una continuidad en el proceso de aprendizaje de los alumnos”.
Mediante la yuxtaposición de las mencionadas afirmaciones la Sentencia pretende encuadrar la regulación impugnada en la competencia básica estatal sobre “educación”. Sin embargo, se trata de afirmaciones heterogéneas entre sí (criterio de coordinación, programación docente, garantía del derecho a la educación, etc.), tan genéricas que valdrían para cualquier cuestión que se regulase en el ámbito educativo, que no acreditan una conexión directa de la norma impugnada con las normas básicas para el ejercicio del derecho a la educación. Centrándonos en lo que sobresale como argumento principal, podría aceptarse una conexión directa con la calidad de la enseñanza si la norma regulase el número mínimo de horas de clase que deben recibir los alumnos, que a fin de cuentas son los titulares del derecho fundamental concernido. Y acaso también si regulase una dedicación docente máxima del profesorado. Pero la conexión de la fijación de una dedicación docente mínima con la garantía de la calidad de la enseñanza, especialmente cuando esa dedicación mínima es elevada, como es aquí el caso, se sitúa a contracorriente de las opiniones especializadas y de los informes de referencia en esta materia. Como puede leerse en el informe panorama de la educación. Indicadores OCDE 2015. Informe español, publicado por el Ministerio de Educación, una proporción alta de horas de enseñanza respecto al total de horas de trabajo del profesorado “significaría que los profesores dedican más tiempo a impartir clase y menos a actividades como la preparación de las mismas, la corrección de actividades de los alumnos o las reuniones con otros profesores, lo que podría influir negativamente en la calidad de la enseñanza” (punto 3.4).
Por un lado, el título competencial ex art. 149.1.18 CE solo es aplicable a los docentes que sean efectivamente funcionarios y no para la totalidad de los profesores que prestan servicios en los centros públicos. En consecuencia, la jornada docente de los profesores no universitarios que no sean funcionarios, sino contratados (“interinos”), numerosos en muchas Comunidades Autónomas, no estaría cubierta por el art. 149.1.18 CE.
Por otro lado, la jurisprudencia constitucional que la Sentencia invoca (STC 163/2012, de 20 de septiembre, FFJJ 6 y 9) se refiere a la jornada de trabajo de los funcionarios de los cuerpos nacionales al servicio de la Administración de Justicia, cuyo estatuto jurídico no puede ser puesto en cuestión o alterada su homogeneidad por el ejercicio de las competencias autonómicas, reglamentarias o de mera ejecución, derivadas de las cláusulas subrogatorias en ese ámbito material. Sin embargo, en el presente caso no se fija la jornada laboral, sino la dedicación docente del profesorado dependiente de las Administraciones educativas de las Comunidades Autónomas, que es algo muy distinto. La Sentencia lo sabe y pretende equiparar ambas cuestiones, afirmando que “lo mismo cabe decir respecto a la determinación de la parte lectiva de la jornada laboral”. Con ello se produce una equiparación a efectos competenciales entre cuestiones distintas que no resulta convincente (y, como consecuencia, se produce una ampliación de las bases). No parece que las bases del régimen de los funcionarios públicos puedan descender al detalle de fijar cuántas horas de clase debe impartir un profesor, cuántas horas tiene que dedicar a consultas o a visitas domiciliarias un médico de familia, cuántas horas a vigilancia un policía local, etc.: todas esas cuestiones corresponden a la organización interna de cada Administración (educativa, sanitaria, local, etc.). La Sentencia argumenta que es necesario un régimen común de dedicación para lograr una mínima homogeneidad en un aspecto sustancial de su régimen funcionarial, tratándose de funcionarios de ámbito estatal que pueden prestar servicio en cualquier parte del sistema educativo. En nuestra opinión, esa argumentación no resulta convincente.
c) Por último, resulta irónico que, en una invocación ritual del criterio del no vaciamiento de la competencia autonómica de desarrollo legislativo, la Sentencia proclame que la norma cuestionada deja margen de desarrollo respecto a la organización y concreción de la jornada lectiva del personal docente, pues “no cierra a las Comunidades Autónomas toda posibilidad de desarrollo y aplicación de la normativa básica sobre la materia”. Teniendo en cuenta que las horas de clase pueden ascender a seis horas diarias, sobran comentarios respecto al espacio que resta a las Comunidades Autónomas para que opten “libremente” por elevar las horas de clase, ¿hasta el tope de la jornada laboral?.
2. Por los mismos argumentos desarrollados hasta ahora debe concluirse también, en nuestra opinión, que la sustitución transitoria de los profesores no universitarios, que el art. 4 del Real Decreto-ley 14/2012 condiciona a que las ausencias hayan sido superiores a diez días lectivos, es una cuestión que no se relaciona con la competencia estatal en la materia -la adopción de normas básicas para el ejercicio del derecho fundamental a la educación-, sino una cuestión de organización interna de cada Administración educativa.
La Sentencia de la que discrepamos justifica así la relación de la regulación controvertida con la competencia estatal: “A efectos competenciales, el legislador estatal ha querido establecer una norma que tiene por objeto regular el proceso de sustituciones docentes por parte de los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos, regulación que, afectando al funcionamiento de dichos centros, repercute en la contratación de profesorado interino, y, por tanto, en la prestación del servicio público educativo por su relación con la impartición de docencia. La norma, en tanto que relativa a situaciones de vacío temporal en la impartición de docencia, se incardina así en el art. 149.1.30 CE y persigue garantizar una mínima homogeneidad en el proceso de sustitución del profesorado a través del establecimiento de esta regla básica relativa a los medios humanos disponibles, encontrándose entre las medidas que, como antes se ha dicho, puede establecer el legislador estatal como norma básica a efectos de determinar y hacer efectivo el nivel prestacional de la enseñanza financiado con fondos públicos.”
Para empezar, la Sentencia no precisa el contenido del precepto impugnado, lo que puede producir equívocos en el lector: sobre todo, si la Sentencia afirma que la “regulación del quantum general de la dedicación docente del profesor funcionario (fijado en la impartición de 24 créditos ECTS) no vulnera en su estricto contenido esa libertad académica de las universidades ni de sus profesores, que tiene un carácter mucho más cualitativo que cuantitativo”. El problema de inconstitucionalidad del precepto impugnado no es que establezca el quantum general de la dedicación docente del profesor funcionario (24 créditos ECTS), que ya estaba fijado con anterioridad, sino las reglas adicionales en virtud de las cuales, dependiendo del número de sexenios que tenga cada profesor, la dedicación se puede incrementar hasta los 32 créditos ECTS o descender hasta los 16 ECTS. Esto es lo que vulneraría la autonomía universitaria: el que una norma, y no la propia Universidad, diga qué profesores deben dar más horas de clase y qué profesores deben dar menos.
Compartimos plenamente el punto de partida de la Sentencia: “la organización y distribución de la dedicación del profesorado (y dentro de ella de sus tareas docentes) forma parte relevante de las condiciones de ejercicio de sus actividades que, según la Ley Orgánica de universidades, las universidades deben gestionar con autonomía”. Es cierto que, como también recuerda la Sentencia, la autonomía universitaria no cierra la puerta a toda intervención pública en la organización de las tareas docentes e investigadoras de las universidades. Según la jurisprudencia constitucional, esa intervención debe justificarse en: a) derechos fundamentales (igualdad de acceso al estudio, a la docencia y a la investigación); b) la existencia de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadores; y c) las limitaciones propias del servicio público [STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4 a)].
Lo que no compartimos es la fundamentación que se ofrece sobre la constitucionalidad de la intervención estatal en una cuestión que, como se acaba de señalar, la propia Sentencia adscribe al ámbito de la autonomía universitaria: “[…] tiene una relación directa con el buen funcionamiento del servicio público de la educación superior que prestan las universidades, sobre todo a través de su profesorado funcionario. La parte más visible y externa de ese servicio público son precisamente las clases, teóricas y prácticas, que reciben los estudiantes. Y ahí reside un interés general, que trasciende al de la concreta comunidad universitaria, que habilita al Estado para establecer una regulación”.
A nuestro juicio, la explicación ofrecida no encaja en ninguna de las tres líneas justificativas -antes mencionadas- de la intervención estatal en el ámbito de la autonomía universitaria. En realidad, la Sentencia no argumenta por qué sería necesaria una intervención estatal en la organización y distribución de las tareas docentes en detrimento de la autonomía universitaria constitucionalmente garantizada: de nuevo, las explicaciones son muy vagas e imprecisas, se alude a la “relación directa” con “el buen funcionamiento del servicio público de la educación”, sin indicar en qué consiste esa relación directa, o al “interés del Estado” en “la estandarización del total de la carga de trabajo del profesorado”.
A lo anterior se añade la más que discutible racionalidad pedagógica de la medida: aunque esta circunstancia no acarree por sí misma una vulneración de la autonomía universitaria, tampoco es irrelevante si la finalidad perseguida por la intervención estatal controvertida es justamente el buen funcionamiento del servicio público de la educación. En efecto, debe destacarse que la medida impugnada no “premia” o “castiga” tanto “la intensidad y excelencia de la actividad investigadora” (como afirma la Exposición de motivos del Real Decreto-ley) como la edad del profesor, pues solo a partir de 18 años de experiencia investigadora evaluada positivamente puede un profesor reducir su carga lectiva “general” de 24 créditos ECTS en un 33 por ciento. Por otro lado, la norma impugnada solo afecta a una parte del personal docente e investigador de las universidades públicas, compuesto tanto de funcionarios de los cuerpos docentes universitarios como de personal contratado (art. 47 LOU): en consecuencia, el profesorado contratado laboral, que puede suponer un 49 por ciento del personal docente e investigador de las universidades públicas (art. 48.4 LOU), se ceñirá a la dedicación docente prevista en su contrato (sobre la base de 24 créditos ECTS para una dedicación exclusiva), con independencia de la intensidad y excelencia su actividad investigadora.
Por último, queremos llamar la atención sobre la ambigüedad de un fragmento al final del fundamento jurídico 8, que declara que el precepto impugnado “no es inconstitucional por infracción del derecho fundamental a la autonomía universitaria, ya que se limita a establecer el quantum de la dedicación de esos servidores públicos, dejando su contenido material y su enfoque u orientación en manos de las propias universidades y de las decisiones que tome el propio profesor afectado, con lo que se respeta el contenido fundamental de su libertad académica”. ¿Quiere decirse que, a fin de cuentas, las universidades podrán organizarse como quieran: por ejemplo, reconociendo créditos por actividades o méritos diversos que “equilibren” la inicial presión de la carga docente de 32 créditos? Si el juicio positivo de constitucionalidad que alcanza la Sentencia se pretendía basar en último término en el argumento de que la autonomía universitaria habría quedado preservada, no por lo que dice el precepto, sino en virtud de lo que viene a ser una interpretación conforme a la Constitución, esa interpretación conforme tendría que haberse formulado expresamente en la fundamentación y en el fallo.
Número y fecha BOE [Núm, 71 ] 23/03/2016
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 4528-2012
Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con diversos preceptos del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo.
Límites a los decretos-leyes, principio de seguridad jurídica, competencias sobre educación y función pública, autonomía financiera: nulidad de los preceptos legales estatales que habilitan al Gobierno para regular los requisitos básicos de mantenimiento de centros y estructuras universitarias y que prevén la creación de alianzas estratégicas entre universidades o con organismos públicos de investigación. Voto particular.
Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, que regulan aspectos relativos tanto a la docencia universitaria como no universitaria.
Se estima parcialmente el recurso. La Sentencia declara la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos que habilitan al Gobierno a establecer los requisitos básicos para la creación y mantenimiento de centros y estructuras de las universidades. Esta previsión está subordinada a la aprobación de un reglamento, previa consulta a las universidades y a las Comunidades Autónomas. Por ello, la Sentencia afirma que este trámite impide el cumplimiento del requisito de conexión de sentido entre la medida adoptada y la situación de urgencia que se pretende atender, pues el efecto de modificación del ordenamiento queda supeditado a una posterior decisión administrativa y no resulta inmediato. Asimismo, se declara inconstitucional y nulo el precepto que permite la formación de alianzas estratégicas de universidades entre sí o con otros organismos o agentes. La Sentencia constata que este artículo contempla una mera posibilidad de actuación que depende de la voluntad de los sujetos legitimados y no modifica de manera instantánea la situación jurídica existente, por lo que infringe el presupuesto habilitante para dictar una legislación de urgencia.
Se desestima el recurso en todo lo demás. La Sentencia rechaza que el resto de preceptos impugnados vulneren los requisitos del presupuesto habilitante, así como que no respeten el reparto de competencias en materia de educación. Tampoco se aprecia violación de la autonomía universitaria del precepto que estandariza la carga de trabajo del profesorado, ya que ello no invade la libertad de cátedra y el interés general que reside en este servicio público habilita al Estado para regular la materia. De otro lado, se descarta la vulneración de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas por tener que asumir la diferencia entre el precio mínimo obligatorio y el precio público final de los estudios oficiales a efectos de la concesión de becas en su territorio. La Sentencia recuerda que la autonomía financiera está sujeta a ciertas limitaciones y condicionantes que han de ser acordados por el Estado para lograr una estabilidad económica. Por último, se niega la violación del principio de seguridad jurídica, por no amparar éste la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico establecido en un momento dado.
La Sentencia cuenta con un Voto particular parcialmente discrepante suscrito por dos Magistrados.
La remisión a un reglamento, previa consulta separada a órganos de participación de las universidades y de las Comunidades Autónomas, para que el Gobierno apruebe los requisitos básicos para la creación, mantenimiento y supresión de estos centros y estructuras, impide considerar que se ha cumplido el requisito de la conexión de sentido entre la medida y la situación de urgencia que se pretende atender [FJ 5].
El precepto impugnado es inconstitucional y nulo por entenderse vulnerados los límites del presupuesto habilitante para dictar decretos leyes, dado que ni el precepto incluye medidas de carácter inmediato, pues su efectividad depende de la voluntad cooperadora de las universidades entre sí o de estas con otros agentes, y ni en la exposición de motivos ni en el debate de convalidación se aporta razón alguna acerca de la relación con el ahorro de gasto [FJ 5].
La adecuada fiscalización del recurso al decreto-ley requiere que la definición por los órganos políticos de una situación de extraordinaria y urgente necesidad sea explícita y razonada, del mismo modo que corresponde a este Tribunal constatar la existencia de una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida y las medidas que se adoptan (SSTC 29/1982; 183/2014) [FJ 2].
Excluimos a este respecto aquellas disposiciones que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente (STC 39/2013) [FJ 2].
Lo verdaderamente importante, desde el punto de vista constitucional, es que el Decreto-ley produzca una innovación normativa efectiva, y no que el régimen jurídico introducido a través del mismo sea completo o definitivo (STC 332/2015) [FJ 4].
Ante la posible concurrencia de dos títulos competenciales del Estado procede identificar un título prevalente que suele ser el más específico aunque tampoco cabe descartar que, en función de la naturaleza de los títulos concurrentes o del contenido de la regulación, quepa entender que diversos títulos competenciales confluyen y son, por tanto, simultáneamente invocables por el Estado (STC 81/2012) [FJ 6].
Las medidas estatales que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad de contención del gasto público deberán ser encuadradas en función, no de su finalidad, sino de su concreto contenido material [FJ 6].
No cabe olvidar que el sistema educativo es único en todo el territorio nacional, lo que puede reclamar, al tratarse de centros sostenidos con fondos públicos, un tratamiento mínimamente homogéneo de una cuestión como el ejercicio de la tarea docente dentro de la jornada laboral del profesorado [FJ 6].
Autonomía financiera no significa capacidad completa de elección libre, sino sujeción a unas limitaciones y condicionantes, empezando por la propia función de coordinación de las haciendas públicas autonómicas, que corresponde al Estado como garante del equilibrio económico general (SSTC 171/1996; 219/2013) [FJ 7].
La conceptuación como derecho fundamental con que se configura la autonomía universitaria, no excluye las limitaciones que al mismo imponen otros derechos fundamentales o la existencia de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras; ni tampoco las limitaciones propias del servicio público que desempeña (STC 26/1987) [FJ 8].
El principio de seguridad jurídica no se infringe porque el legislador lleve a cabo modificaciones en las normas legales, ni dicho principio ampara la necesidad de preservar indefinidamente un determinado régimen jurídico existente en un momento histórico dado en relación con concretos derechos o situaciones (STC 134/1996) [FJ 9].
El principio de seguridad jurídica no protege las expectativas que en relación con la aplicación de un determinado régimen jurídico hayan podido crearse los ciudadanos, ni tampoco garantiza que en todo caso las modificaciones legislativas que se efectúen deban realizarse de modo que sean previsibles para sus destinatarios (ATC 84/2013) [FJ 9].
Artículo 6.2 (anula)
Artículo 6.3 (anula)
Artículo 9.3, ff. 1, 9, 10
Artículo 27.10, ff. 1, 6, 8, VP
Artículo 86.1, ff. 1, 2, 5
Artículo 149.1.18, f. 6, VP
Artículo 149.1.30, ff. 4, 6, VP
Artículo 2.1 b), f. 7
Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto. Retribuciones del profesorado universitario
Artículo 2.4, ff. 8, 9
Artículo 2.1 e), f. 8
Artículo 7 (redactado por el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril), f. 5
Artículo 7.2 (redactado por el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril), f. 5
Artículo 8.2 (redactado por el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril), f. 5
Artículo 30 bis (redactado por el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril), ff. 5, 10
Artículo 31.2 c), f. 8
Artículo 45.4, f. 7
Artículo 48.4, VP
Artículo 56.2 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 6
Artículo 68 (redactado por el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril), ff. 5, 9, VP
Artículo 68.2, ff. 6, 9
Artículo 68.3 (redactado por el Real Decreto-ley 14/2012 de 20 de abril), f. 6
Artículo 81.3 b), f. 7
Artículo 108, f. 6
Artículo 157.1 a), f. 5
Artículo 76.2, f. 1
Artículo 175.2 a), ff. 1, 7
Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre. Ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales
Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio. Se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo
En general, ff. 3, 6, VP
Exposición de motivos, ff. 3, 6, VP
Artículo 3, ff. 1, 6, VP
Artículo 4, ff. 1, 6, VP
Artículo 4 (redactado por la Ley 48/2015, de 29 de octubre), f. 6; VP
Artículo 5, ff. 1, 2, 5
Artículo 6.1, ff. 1, 2, 5, 6
Artículo 6.2, ff. 1, 2, 5, 6, 8
Artículo 6.3, ff. 1, 2, 5, 8, 10
Artículo 6.4, f. 1, 2, 5, 6, 8, 9, VP
Artículo 6.5.2, f. 7
Artículo 7.1, ff. 6, 7
Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo. Creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios
Disposición final decimoquinta, f. 6
Autonomía financieraAutonomía financiera, f. 7
Competencias compartidasCompetencias compartidas, ff. 4, 6, 7, VP
Contenido esencial de los derechos fundamentalesContenido esencial de los derechos fundamentales, f. 8, VP
Derecho a la autonomía universitariaDerecho a la autonomía universitaria, f. 8, VP
Orden constitucional de competenciasOrden constitucional de competencias, ff. 2, 4, 6, 7, VP
Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, ff. 9, 10
Conexión de sentido entre la situación de urgencia y las medidas adoptadasConexión de sentido entre la situación de urgencia y las medidas adoptadas, ff. 2, 5
Contratación de profesoresContratación de profesores, f. 6, VP
Decretos-leyesDecretos-leyes, ff. 2 a 5
Dedicación del profesorado universitarioDedicación del profesorado universitario, ff. 8, 9, VP
Educación no universitariaEducación no universitaria, ff. 5, 6, VP
Educación universitariaEducación universitaria, ff. 5 a 8, VP
Modificación de la legislación básicaModificación de la legislación básica, ff. 2 a 5
Motivación de la extraordinaria y urgente necesidadMotivación de la extraordinaria y urgente necesidad, f. 3
Presupuesto habilitantePresupuesto habilitante, ff. 2 a 5
Profesores de centros docentes públicosProfesores de centros docentes públicos, f. 6, VP
Títulos universitariosTítulos universitarios, ff. 5, 10

References: artículo 86
 Real Decreto 
 artículo 86
 artículo 86
 Real Decreto 
 artículo 149
 artículo 27

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 9

Artículo 27

Artículo 86

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 2

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Artículo 2

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Artículo 7

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Artículo 8

Artículo 30

Artículo 31

Artículo 45

Artículo 48

Artículo 56

Artículo 68

Artículo 68

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Artículo 81

Artículo 108

Artículo 157

Artículo 76

Artículo 175

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Artículo 3

Artículo 4

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Artículo 5

Artículo 6

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Artículo 7

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