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⭐Seguridad ciudadana y cohesión social en América Latina
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Asunción Cáceres Redondo
1 de Estudios sobre Políticas Públicas Locales y Regionales 03Colección de Cohesión Social Seguridad ciudadana y cohesión social en América Latina urb-al III Oficina de Coordinación y Orientación - OCO2 Seguridad ciudadana y cohesión social en América Latina3 03 01 Colección de Estudios sobre Políticas Públicas Locales Guías metodológicas y Regionales de URB-AL Cohesión III Social Lucía Dammert Socióloga, Doctora en Ciencia Política en la Universidad de Leiden (Holanda). Ha trabajado en instituciones académicas en Estados Unidos, Argentina y Chile. Los últimos cinco años se desempeñó como directora del Programa Seguridad y Ciudadanía de FLACSO, Chile. Ha publicado artículos y libros sobre participación comunitaria, seguridad ciudadana, conflictividad social y temas urbanos en revistas nacionales e internacionales. En el plano de la gestión pública ha participado de programas de seguridad ciudadana en diversos países de la región, trabajando como asesora en el Ministerio del Interior de Argentina y Chile, así como en la Secretaria de Seguridad Pública de México. Se desempeñó además como asesora experta en el Departamento de Seguridad Públlica de la Organización de los Estados Americanos y como consultora del Banco Interamericano del Desarrollo. En la actualidad es directora ejecutiva del Consorcio Global para la Transformación de la Seguridad. En la acción privada es socia de Equilibra, consultora dedicada a estudios sociales, responsabilidad social empresarial, análisis de conflictividad y riesgo político y social. Identificación, sistematización e Seguridad intercambio ciudadana de experiencias exitosas y cohesión para social la cohesión en social América local Latina Lucía Olga Del Dammert Rio Este documento ha sido elaborado en el marco de una subvención de la Unión Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva del autor y en modo alguno se debe considerar que refleja la posición de la Unión Europea. Edita: Programa URB-AL III Còrsega, Barcelona Tel Fax Edición: Diputación de Barcelona (Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III) Consejo Editorial: Agustí Fernández de Losada, Octavi de la Varga, Eduardo Feldman, Carla Cors, Víctor Godínez y Verónica Sanz Edición: Dirección de Comunicación de la Diputación de Barcelona Diseño: Estudi Josep Bagà Imprime: DRG DL: B4 Índice 9 Prólogo 11 Introducción De la seguridad interior a la seguridad ciudadana Nuevos actores en las políticas de seguridad Logros y desafíos de la intervención en seguridad ciudadana 31 Cambios de modelos policiales 34 Nuevos modelos de impartición de justicia 37 Populismo penal y crisis carcelaria 38 Círculos de violencias privadas 39 Privatización de la seguridad Seguridad y cohesión social 49 Diferenciación en la acción de política pública 49 De la mano dura a la cohesión social 54 Experiencias y evidencia El largo camino de la gestión La evaluación es posible Desafíos y propuestas de acción 73 Anexos 83 Referencias bibliográficas 75 Prólogo Lista de gráficos 14 Gráfico 1. Niveles de victimización y tasa de homicidios, 2008 (diversos países) 16 Gráfico 2. Sobrepoblación carcelaria, 2008 (diversos países en %) 45 Gráfico 3. Desconfianza en el gobierno, Gráfico 4. Desconfianza en la justicia, Gráfico 5. Justificación de golpe militar por delincuencia, Gráfico 6. Desconfianza interpersonal, comparación Lista de tablas 17 Tabla 1. Labor policial y eficiencia 50 Tabla 2. Paradigmas de acción política en materia de seguridad 53 Tabla 3. Tipología de medidas de prevención del delito 63 Tabla 4. Tipologías de evaluación de iniciativas 65 Tabla 5. Justicia Juvenil Restaurativa. Lima y Chiclayo, Perú. 66 Tabla 6. Reinserción social de adolescentes y jóvenes en alto riesgo del municipio de Monteare. Managua, Nicaragua. 67 Tabla 7. Plan Integral de Barrios Seguros. Peñalolén, Chile. La serie Estudios sobre Políticas Públicas Locales y Regionales de Cohesión Social es un producto de la Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III. Su objetivo es presentar el estado real de un conjunto de problemáticas centrales que forman parte de la actual agenda de discusión política birregional Unión Europea- América Latina en materia de cohesión social. Este tercer número aborda la problemática de la seguridad ciudadana y su relación con el tema de la cohesión social local. Desde la década de los 90, América Latina ha asistido al incremento de los niveles de inseguridad. La dificultad para contenerla con los mismos métodos que se estaban utilizando dio lugar a fórmulas de signos diferentes. Por una parte, algunos apostaron por una (nueva) respuesta de signo centralista basada en la mano dura. Por la otra, se propugnaron respuestas basadas en estrategias que buscaban movilizar capacidades más allá de las policiales y de las del nivel central de gobierno. Estas, articuladas alrededor de la noción de seguridad ciudadana, fomentan la convivencia y confianza interpersonal como fórmula de prevención de la violencia, y apuestan por la articulación multinivel como modalidad adecuada para combatirla. Como resultado de dichos desarrollos, se ha abierto un espacio propio para el nivel local de gobierno en materia de seguridad. En ese contexto, los gobiernos locales han dejado de ser meros receptores de políticas (policy takers) y se han ido convirtiendo legítimamente en responsables de formular políticas (policy makers) en esta materia. La participación activa y efectiva del nivel local de gobierno en América Latina pone sobre la mesa la necesidad de dar solución a un conjunto de temas relevantes. El primero es el de las capacidades. Hay que tomar decisiones claras sobre inversión y desarrollo de capacidades propias. En segundo lugar, se pone de relieve la necesidad de coordinación efectiva con los niveles superiores de gobierno. Además, se requiere de fórmulas efectivas de trabajo y articulación con la comunidad territorial. Por último, es necesario definir ejes de actuación y estrategias de intervención. La seguridad ciudadana es un tema que tiene entidad en sí mismo. Su relevancia, sin embargo, es aún mayor si consideramos su estrecha relación con la cohesión social. La seguridad ciudadana es un atributo clave de una sociedad cohesionada. Por lo mismo, en el caso de sociedades inseguras, es obligatorio impulsar políticas públicas específicas que tengan a la cohesión social como objetivo último y que brinden un paraguas adecuado para la emergencia de formas innovadoras de hacer. Plantear como reto no solo la solución (total o parcial) del problema de la inseguridad sino la construcción de una sociedad más cohesionada permite concebir políticas públicas más integrales. Agustí Fernández de Losada Director de Relaciones Internacionales de la Diputación de Barcelona y coordinador general de la Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III. 8 96 Introducción El presente documento es una reflexión sobre los principales temas, problemas y dilemas de la seguridad ciudadana. La reflexión que aquí se lleva a cabo tiene un fuerte componente regional. Privilegia en todos los temas la utilización de ejemplos regionales, así como las posibles diferencias y fortalezas nacionales. Es un documento que se vincula principalmente con los aprendizajes, después de más de dos décadas de intervención, en la temática de la seguridad. Para ello se utilizaron principalmente dos fuentes: el concurso de buenas prácticas en prevención del delito en América Latina y el Caribe, realizado en el año 2010 por el Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile (CESC), 1 y el Compendio Internacional de Prácticas sobre Prevención de la Criminalidad (2008), realizado por el Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC). 2 El documento consta de siete secciones. La primera está dedicada a señalar los cambios conceptuales en el tratamiento de la seguridad: esclarecer cómo se entiende, se debate y se intenta resolver el tema. En esta sección, se incluirán ejemplos de seguridad humana, seguridad democrática y otras formas de llamar a las aproximaciones de la política pública a este tema y las implicancias que estos marcos conceptuales han tenido en la planificación estratégica del sector. La segunda sección centra su mirada en los nuevos actores de las políticas de seguridad, con énfasis en el papel de los gobiernos locales y la ciudadanía, sobre los cuales se analizarán sus ventajas y desventajas. Se hace especial hincapié en la falta de evidencia para justificar tipos ideales de intervención, mostrando al mismo tiempo aquellos logros y ejes claros de intervención que han resultado más exitosos y prometedores. La tercera sección señala los logros y desafíos de la intervención en seguridad ciudadana. En ella se presentarán avances y retrocesos en la definición de marcos de interpretación, así como de intervención, en la materia. La multidimensionalidad, complejidad e intersectorialidad de los enfoques son revisados con el objetivo de identificar buenas prácticas en la articulación de actores. La cuarta sección aborda la relación entre seguridad ciudadana y cohesión social. Al considerar en conjunto los marcos teóricos de ambas dimensiones, se aprecia un avance en los cuadros de interpretación, las políticas implementadas, los desafíos y logros alcanzados bajo esta doble perspectiva. 1. Véase más información en: <www.comunidadyprevencion.org> 2. Una tabla resumen con ambas recopilaciones se puede ver en el anexo7 1. De la seguridad interior a la seguridad ciudadana La quinta sección analiza los desafíos pendientes en la gestión de los proyectos de seguridad ciudadana, pues se detecta que el avance en la interpretación no ha ido necesariamente acompañado de capacidades de gestión que estimulen tanto en el nivel de gobierno central como local la implementación de políticas integrales. La sexta sección continúa con los aspectos más técnicos para centrarse en la evaluación, identificando los avances temáticos y los problemas de gestión existentes, pues aún es necesario avanzar con procesos y metodologías que permitan evaluar el impacto de las iniciativas. Por último, la sección final presenta las conclusiones y recomendaciones, definiendo los desafíos principales así como las propuestas de acción útiles tanto a nivel nacional como local. El incremento de los niveles de inseguridad que se vivió desde inicios de los años noventa en América Latina trajo de la mano el reconocimiento de que la mejor forma de afrontar el problema no era exclusivamente policial. El aumento de la violencia, las denuncias y el temor ciudadano fueron indicativos claros de que los factores sociales y económicos estaban en la raíz del problema. Ante dicha situación y desde ese momento, las iniciativas de seguridad pública, ciudadana o democrática, dependiendo del país donde se implementen, comienzan a caracterizarse por una pérdida del monopolio policial sobre la solución del problema, el desarrollo de iniciativas multisectoriales y el reconocimiento de la prevención como espacio de implementación de la política pública. Dicho cambio está relacionado con una concepción de la violencia como una relación social de conflicto, y deja atrás el determinismo causal, ya sea de tipo moral, biológico o legal, que considera la violencia como una patología. Con este nuevo paradigma se entiende entonces que la violencia tiene múltiples expresiones. 3 Sin embargo, el cambio de paradigma es un proceso lento, que no se ha desarrollado de igual forma en todos los países y que muestra una evidente brecha entre la nueva retórica de la seguridad y la efectiva inversión en estas iniciativas. Es así como la seguridad pública, ciudadana y democrática han convivido en América Latina con matices y pesos diversos, aunque en la mayoría de los casos la balanza de la inversión se ha inclinado hacia el control. A qué se debe esto? A continuación se exponen algunas cifras que explican esta tendencia. El gráfico 1 no solo muestra los altos niveles de victimización y homicidios en diversos países, sino que además resalta que aquellos con las mayores tasas de victimización son los que menor índice de homicidios presentaron en el año 2008, lo cual implica una variedad territorial de la violencia y una clara debilidad de los sistemas de información que no son lo suficientemente integrales. Por ello, el indicador de homicidios no puede ser el único utilizado para describir la situación de violencia e inseguridad de un país, sino que debe existir una variedad de indicadores de diferentes delitos que pueden generar temor a pesar de no ser violentos. En este sentido, un panorama más completo permitiría dejar de lado hipótesis basadas en teorías conspirativas por parte de los medios de comunicación masiva o de la política partidaria en aquellos países considerados seguros, pero con altos niveles de temor ciudadano 3. Ca r r i ó n, F. «Tematizar la seguridad ciudadana: una propuesta metodológica». En: Ca r r i ó n, F., Po n t ó n, J. y Ar m i j o s, B. 120 estrategias y 36 experiencias de seguridad ciudadana. Quito, FLACSO Ecuador,8 Honduras Colombia Costa Rica Belice México Panamá (como por ejemplo, Chile y Uruguay). En otras palabras, hablar de países seguros por su baja tasa de homicidios solo estaría mostrando una parte de la realidad. Para responder a estos niveles de inseguridad objetiva o subjetiva- la agenda política de parte de la región ha desarrollado medidas vinculadas al control de la delincuencia (aumento de presencia policial, incremento de castigos, disminución de la edad de Brasil Argentina 60 Fuente: Elaboración propia a partir de Da m m e r t, L. et al. Crimen e Inseguridad. Indicadores para las Américas. Santiago, FLACSO Chile- Banco Interamericano de Desarrollo, Nicaragua Chile Guatemala Uruguay Venezuela Ecuador El Salvador Victimización Homicidio imputabilidad penal, entre otras). Así, el llamado populismo penal 4 se ha instalado como una forma de mostrar preocupación gubernamental en la temática. Este, sin embargo, tiene objetivos más comunicacionales que de verdadera gestión, pues apunta a exponer supuestos resultados a corto plazo. En muchos casos, las instituciones policiales han aumentado significativamente sus presupuestos, la dotación dedicada al patrullaje y Gráfico 1. Niveles de victimización y tasa de homicidios, 2008 (diversos países) la infraestructura tecnológica para mejorar la capacidad de investigación y disuasión. Sin embargo, esta inversión no ha podido resolver los graves problemas de precariedad que afrontan los funcionarios policiales con bajos salarios y débiles o inexistentes esquemas de protección social. Paralelamente, la reforma de los procedimientos penales ha tenido como objetivo aumentar la calidad, la efectividad y la justicia del proceso penal. Si bien en la mayoría de países latinoamericanos la reforma de la justicia está aún en camino, la necesidad de esquemas más rápidos, transparentes y eficaces se ha vinculado con las políticas destinadas a combatir la criminalidad. Es así que, frente a la metáfora de la puerta giratoria, utilizada cotidianamente para describir la respuesta gubernamental, la reforma de la justicia fue asumida como un proceso garantista que, de alguna forma, ofrecía herramientas para que los victimarios evadieran el castigo. Esta situación llevó a arreglos y reformas de los esquemas originales propuestos, que proporcionaban mayor capacidad de acción a la policía y limitaban las medidas alternativas al encarcelamiento. Finalmente, el crecimiento explosivo de la población penitenciaria ha potenciado una gran crisis estructural, caracterizada por el hacinamiento, las malas condiciones de vida y la nula capacidad de reintegración o rehabilitación. 5 No sólo los adultos que cumplen condena reciben un servicio pésimo, sino que también los sistemas o instituciones encargados de los menores infractores evidencian su crisis y ofrecen servicios que no logran frenar la evolución de incipientes carreras criminales. En el gráfico 2 se presenta el porcentaje de sobrepoblación carcelaria un problema que, prácticamente en ningún país de la región, tiene cifras de solución mediata. La creación de infraestructuras no resolverá el problema de sobrepoblación a corto plazo, sin mencionar las precarias condiciones que presentan la mayoría de los recintos. En síntesis, el marco institucional de las políticas de control es débil, marcado por la ineficiencia y una percepción ciudadana de descontrol y corrupción institucional. Esta situación ha tenido como consecuencia el aumento exponencial de la privatización y la desconfianza ciudadana sobre la acción gubernamental. De hecho, como se puede observar en recientes publicaciones del Barómetro de las Américas y el Latinobarómetro, la justicia y la policía se encuentran entre 4. Da m m e r t, L. y Sa l a z a r, F. Duros con el delito? Populismo e inseguridad en América Latina. Santiago, FLACSO Chile, Da m m e r t L. y Zú ñ i g a, L. La cárcel: problemas y desafíos para las Américas. FLACSO Chile. Santiago, Chile,9 Panamá Bolivia Paraguay Colombia Costa Rica México Brasil Gráfico 2. Sobrepoblación carcelaria, 2008 (diversos países, en %) Tabla 1. Labor policial y eficiencia (El Salvador) Desde el 23 de julio de 2003 al 30 de agosto de 2004, la Policía Nacional Civil informó sobre la captura de personas acusadas de pertenecer a pandillas (91%) fueron liberadas casi inmediatamente. De estas, personas (7%), fueron sobreseídas provisionalmente ya que, pese a que se les atribuía algún delito, no existían pruebas suficientes y (84%), fueron sobreseídas (absueltas) de forma definitiva, por no existir motivo alguno para su detención. 771 (4%) personas estaban bajo detención administrativa pendientes de audiencia judicial Nicaragua Guatemala Solamente 964 personas capturadas (5%) fueron detenidas judicialmente de forma provisional. El Salvador Ecuador Venezuela Fuente: FESPAD, Disponible en: <www.fespad.org.sv/planes-de-seguridad-fracasan> Uruguay Chile Argentina Fuente: Dammert y Zúñiga, las instituciones menos confiables de la región. 6 Este poco auspicioso panorama se vincula con las estructuras gubernamentales recientemente creadas para el diseño e implementación de programas de prevención. En su mayoría, estas nuevas institucionalidades carecen de presupuestos apropiados para la implementación de las iniciativas, así como de recursos humanos capacitados que lleven a cabo la compleja tarea de 6. <http://barometrodelasamericas.org> coordinación institucional y diseño de programas. La prevención, entendida como presencia policial, programas sociales o intervención pública, tuvo así un tímido proceso de instauración en la última década. La idea de seguridad pública implica principalmente el mantenimiento del orden público, entendido como la situación de tranquilidad y paz social establecida por medio de la imposición de la ley. Por ello, los principales instrumentos de la seguridad pública son la policía, la justicia y el sistema penitenciario. El problema de basar únicamente la seguridad interior en estos tres pilares es que la política dominante se fundamenta en la represión del delito. Por ello, en América Latina se han realizado cambios, como rebajar la edad de imputabilidad penal, aumentar las penas para todo tipo de delitos (especialmente para los de mayor connotación social o que responden a una coyuntura específica) y el uso intensivo de la pena privativa de libertad. La muestra más clara de este fenómeno fueron las llamadas políticas de «mano dura» y «súper mano dura», desarrolladas en El Salvador durante las administraciones de Francisco Flores y Antonio Saca. El Plan Mano Dura nació en el año 2003, cuando el entonces presidente de la República, Francisco Flores, ordenó el despliegue del operativo policial, a cargo de efectivos no solo de la Policía Nacional Civil -PNC-, sino también de la Fuerza Armada, con el fin de reducir la delincuencia mediante la desarticulación y captura de miembros de todas las pandillas juveniles de las áreas urbanas y rurales. Esto conllevó un proceso de detención masiva en lugares populosos de San Salvador de jóvenes pertenecientes, o que aparentaban pertenecer, a las pandillas juveniles. Simultáneamente, se remitió a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley «Antimaras», aprobado con vigencia de seis meses (10 de octubre de de abril de 2004). El resultado de dicho plan demuestra claramente la deficiente utilización de los recursos policiales (ver tabla 1). Posteriormente, el 30 de agosto de 2004 el presidente Antonio Saca anunció que continuaría con la misma política, impulsando el Plan Súper Mano Dura, una estrategia mucho más agresiva contra aquellas maras y pandillas donde no existen medidas de prevención y rehabilitación. A la par de este anuncio, 16 1710 la Asamblea Legislativa aprobaba reformas a la ley penal, que aumentaban la pena hasta 75 años. Simultáneamente a la implementación de estos planes, el país experimentó un incremento de homicidios, lo que demostró una vez más la ineficacia de este tipo de iniciativas. El Salvador es acaso el ejemplo más claro y dramático del exceso al que se puede llegar con la seguridad pública si no existe un contrapeso en otras áreas; pero en todos los países de América Latina la mano dura ha tenido algún tipo de expresión; y aunque pueda tener un efecto visible a corto plazo, este enfoque no resuelve el problema a largo plazo, sino que solo consigue aumentar la estigmatización y marginalidad de algunos grupos sociales. Para hacer frente a los niveles de inseguridad objetiva o subjetiva-, otros países de la región introdujeron respuestas basadas en el concepto de seguridad ciudadana, que fomenta la convivencia interpersonal bajo la idea de que esta mejora ostensiblemente la situación de seguridad. En un contexto donde el eje principal es la convivencia social, el Estado es el que garantiza el ejercicio de la ciudadanía, es decir, el respeto a los deberes y derechos de los ciudadanos. Este concepto da lugar a iniciativas en los que una pluralidad de actores, tales como los municipios, los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil, tiene un rol que cumplir. Más allá de la incorporación de la comunidad como actor de su propia seguridad y del renovado rol de los municipios, la característica multidimensional de la seguridad ciudadana ha tenido un impacto en la estructura institucional encargada de este tema en el nivel ejecutivo. Tradicionalmente, el cuerpo policial ha dependido de los ministerios del Interior o Gobernación, pero las nuevas dimensiones de la seguridad han impulsado el desarrollo de ministerios o estructuras de dedicación exclusiva a este tema. Así, por ejemplo, a principios de los noventa se crea en Chile el Consejo de Seguridad Pública, que daría paso a la Dirección de Seguridad Pública e Información y, posteriormente, a la División de Seguridad Pública en el Ministerio del Interior, hasta que en 2009 se crea el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, con una Subsecretaría de Prevención del Delito. En términos de planificación, se pasó del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, a la Política Nacional de Seguridad Ciudadana y, luego, a la Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Actualmente, conviven en la Subsecretaría de Prevención del Delito, la Política Nacional de Seguridad Ciudadana y el Plan de Seguridad Pública, lo que evidencia el ir y venir entre ambos conceptos. Otros ejemplos son la reciente creación del Ministerio de Seguridad Pública en Argentina (diciembre de 2010) y las diferentes instancias creadas en El Salvador: desde el Ministerio del Interior hasta un Ministerio de Justicia y Seguridad Pública. Estas nuevas estructuras institucionales plantean desafíos en materia de gestión. Si bien en el origen de los conceptos la seguridad ciudadana resulta más inclusiva, esto no significa que el control y la prevención sean excluyentes, más bien deben ser complementarios. Estos aspectos serán desarrollados en los siguientes apartados, donde se hace referencia tanto a iniciativas centradas en el control y la punición, como en la prevención e integración de la comunidad en su propia seguridad. A mediados de los años noventa, también surgieron, básicamente de organismos internacionales, otras ideas que abogaban por la adopción de un marco integral en materia de seguridad: la seguridad humana, la seguridad multidimensional y la seguridad democrática. La seguridad humana nace en el seno del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que, a través de su informe «Nuevas dimensiones de la Seguridad Humana» (1994), señala que dos son las condiciones que garantizan la seguridad humana: una población libre de temor y una población libre de carencias. Este concepto, centrado en el ser humano (al contrario de la seguridad nacional, centrada en el Estado), guarda relacióncon el hecho de que el sentimiento de inseguridad de las personas está ligado principalmente a las preocupaciones de la vida cotidiana. Por ello se vincula desarrollo humano con seguridad. El desarrollo humano consiste en la ampliación de oportunidades, y la seguridad, en la posibilidad de disfrutar de esas libertades. Este concepto supone una preocupación universal por la vida y la dignidad humanas, sus componentes son interdependientes y las amenazas que afectan a la seguridad son de carácter mundial. En el informe se definieron seis dimensiones que forman parte de la seguridad humana y sus preocupaciones centrales: económica, sanitaria, medioambiental, personal, comunitaria y política. 7 De esta idea se ha destacado como positivo su enfoque en las personas y su naturaleza integradora, así como su carácter multidimensional y su acento en el multilateralismo y la cooperación, pero al mismo tiempo su campo de acción es muy amplio e introduce la dimensión 7. Posteriormente, el debate estuvo en torno a dos informes: La seguridad humana ahora (2003), de la Comisión de Seguridad Humana (creada en el contexto de la Cumbre del Milenio de ONU) y La responsabilidad de proteger (2001), de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía, ambos centrados en la protección de las personas y sus condiciones de desarrollo en el marco del respeto a los derechos humanos y a los principios democráticos11 del concepto de seguridad en otras áreas del desarrollo. 8 No obstante, las dificultades de operar con un concepto tan amplio tuvieron un claro impacto en la Organización de Estados Americanos (OEA), que comenzó a utilizar el concepto de «seguridad multidimensional». El origen de esta conceptualización de la seguridad como un fenómeno multidimensional se remonta, en la OEA, a la Declaración sobre Seguridad de las Américas del año 2003, cuyo enfoque sostiene que la «seguridad en el Hemisferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional». Esto se ha reflejado en la estructura institucional de la OEA, con la creación de la Secretaría de Seguridad Multidimensiona en 2005 y el Departamento de Seguridad Pública en De esa forma se resolvió que todo lo relativo a seguridad, independientemente del ámbito al cual esta se refiera (interna, internacional, pública, ciudadana, etc.), dependería de un mismo organismo. A nivel regional, esto impulsó el proceso MISPA, instancia que reúne a los ministros en materia de seguridad pública de las Américas y que ha intentado establecer un marco común de entendimiento de los temas relacionados con la seguridad pública en el continente. La noción de seguridad democrática, por su parte, fue desarrollada por los países de Centroamérica en el Tratado Marco de Seguridad Democrática (1995). Este modelo de seguridad se sustenta en la supremacía y el fortalecimiento del poder civil, el equilibrio razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la superación de la pobreza en todos sus niveles, la promoción del desarrollo sostenible, la protección del medioambiente, y la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de armas. El concepto apunta en el mismo sentido a la seguridad humana, pero enfatiza más aún la importancia de superar la pobreza para obtener niveles de seguridad aceptables y destaca otros aspectos, como la supremacía del poder civil sobre las fuerzas armadas, a partir de la particular experiencia de gobiernos militares de la región. 9 En suma, desde distintos ángulos el cambio conceptual se ha dirigido hacia la consideración de la persona como el objeto principal de las instituciones de seguridad, dejando atrás la visión Estadocéntrica. Si bien esto ha implicado una mirada integral de la seguridad que ciertamente era necesaria, no se debe olvidar que no todos los fenómenos que afectan al desarrollo humano deben ser tratados como materia de seguridad, pues se corre el riesgo de centrar la agenda pública en la seguridad y olvidar otros problemas reales. Así, situaciones de pobreza, marginalidad, falta de oportunidades laborales, violencia escolar y adicciones, entre otros, deben conectarse con las instituciones encargadas de la seguridad solo en los casos en que sean causa de violencia y delincuencia, sin caer en generalizaciones que solo terminan estigmatizando a los grupos desfavorecidos. 8. Fuentes, Claudia y Ro j a s, Francisco. Promover la seguridad humana, marco s éticos, normativos y educacionales en América Latina y el Caribe. UNESCO, 2005, pág Cabe señalar que también fue ampliamente conocida la idea de «seguridad democrática», impulsada en Colombia bajo la administración del presidente Álvaro Uribe. Esta política estableció una fuerte presencia de los órganos de seguridad en el país, en estrecha colaboración con la sociedad. Si bien esta política permitió al Estado recuperar el control de determinados territorios, su impacto fue cuestionado, sobre todo en cuanto al hecho de involucrar a civiles y a que, en realidad, estaba basada en la Doctrina de Seguridad Nacional. En este contexto, fue muy criticado el episodio de los «falsos positivos», civiles muertos en manos de las Fuerzas Armadas de Colombia que eran falsamente mostrados como guerrilleros12 2. Nuevos actores en las políticas de seguridad En el marco del desarrollo conceptual sobre seguridad desde los noventa, uno de los actores que adquirió mayor relevancia en la implementación de programas que permitieran disminuir los niveles de inseguridad en la población han sido los municipios. Ello es debido a que el nivel local tiene una característica que le permite ejercer el liderazgo de los programas de prevención y realizar una mejor coordinación con organizaciones de la sociedad civil para ofrecer servicios. Esta característica, altamente valorada, es la cercanía de los municipios respecto a la comunidad. Se trata de un elemento de gran relevancia en el momento de realizar diagnósticos de las problemáticas y diseñar políticas que sean eficientes y efectivas en la prevención de la violencia, pues los municipios poseen el conocimiento del territorio, de la población, del capital social y de los recursos disponibles. En consecuencia, las intervenciones se pueden focalizar mejor y aumenta la probabilidad de un impacto significativo. El conocimiento de la comunidad por parte de los municipios puede ser aprovechado tanto para realizar diagnósticos como para implementar programas. En el diagnóstico de las problemáticas siempre será necesario contar con las percepciones que las autoridades y funcionarios municipales tienen de la comunidad, dado que a través de años de experiencia en la ejecución de programas sociales pueden fácilmente detectar las necesidades principales, los sectores o barrios más críticos, en términos de vulnerabilidad e inseguridad, y el tipo de demandas de la comunidad. La amplia red de instituciones que suelen estar presentes en la oferta social municipal (salud, educación, recreación, mantenimiento de espacios públicos, etc.) también es un espacio que debe ser aprovechado, pues facilita la coordinación intersectorial, no solo por ocupar espacios físicos cercanos, sino también porque tienen un usuario en común. Aquí es donde surge el concepto de asociación como una estrategia necesaria para afrontar el delito: asociación entre agencias estatales y entre la comunidad y los organismos públicos. El proyecto Ação na linha, implementado por el Instituto Sou da Paz en São Paulo, es un buen ejemplo de utilización de información cualitativa procedente de los municipios, dado que las estadísticas policiales y nacionales no aportan información contextual que otros instrumentos sí pueden ayudar a recopilar. Así, fueron consultadas distintas áreas del gobierno municipal, tales como salud, educación, cultura, deportes y aquellas directamente relacionadas con el control de la delincuencia -como la policía. Este tipo de instancias sirve no solo para recopilar información, sino también para promover los proyectos dentro de los municipios y conseguir apoyo de la red de actores locales. En cuanto al trabajo en red en el mismo municipio, encontramos un buen ejemplo en Peñalolén, Santiago, que, a través de proyectos como el Plan Integral Barrios Seguros y Construyendo a Tiempo, fomenta la conexión entre las diferentes instancias municipales, con la policía, las escuelas y la comunidad, lo 22 2313 cual le ha permitido tratar la prevención desde distintos ángulos, utilizando la capacidad municipal ya existente, pero reorientada a nuevos objetivos. También se debe tener cuenta que, con los procesos de descentralización administrativa llevados a cabo en la región, los gobiernos locales han tenido que asumir más responsabilidades en materia de seguridad. En Colombia, por ejemplo, la Constitución Política establece que los alcaldes municipales son los directores de policía en cada municipio y, por lo tanto, los responsables del manejo de la seguridad. Esta situación varía de país en país: algunos no tienen competencias sobre la policía y otros manejan policías locales. Cualquiera que sea el caso, los gobiernos locales requieren el apoyo de los gobiernos provinciales y nacionales para el desarrollo de investigaciones y análisis de información sobre las causas de la violencia criminal, así como para la coordinación entre los actores involucrados, la organización de la inversión y del trabajo policial, y la colaboración de organismos no gubernamentales, pues las capacidades adecuadas no siempre están presentes en los municipios y puede tener un alto coste desarrollarlas. Por tanto, se trata de un trabajo altamente colaborativo. A pesar de la multiplicidad de actores, demandas y problemas, para desarrollar políticas y programas eficientes y efectivos en la prevención del delito es necesario que las soluciones sean simples y enfocadas al tratamiento de un número limitado de problemas, pero con sustentabilidad, es decir, que sean capaces de mantener programas o intervenciones exitosas. Ello es especialmente relevante cuando los proyectos ejecutados en municipios dependen de la cooperación internacional o de aportes privados, pues muchas veces no consiguen generar suficientes recursos para que el programa en cuestión se mantenga. Junto a lo anterior, un elemento importante en la ecuación es la participación de la comunidad. Esta tiene un papel primordial al asistir a los municipios en la identificación y jerarquización de los problemas, así como en el diseño e implantación de las medidas preventivas. La consolidación de la comunidad es vista como un proceso ligado a la disminución del delito y de las oportunidades de cometerlos, a la defensa frente a los extraños o a la formación de un espacio social homogéneo y, por ende, seguro. Pero no cualquier idea de comunidad es útil, ya que se puede generar estigmatización y segregación de espacios y grupos. La comunidad debe ser entendida como un mecanismo de barrera para el deterioro social, pero no como uno de control informal, pues esto puede llevar al vigilantismo y hasta a linchamientos o justicia por mano propia. La comunidad somos todos, lo que no significa que sea un todo homogéneo ni que la comunidad como tal deba participar en toda instancia. En la mayoría de las experiencias revisadas, la comunidad local es llamada a participar en los diagnósticos y en las evaluaciones, principalmente entregando percepciones sobre la situación de seguridad y describiendo las problemáticas asociadas, lo que se conoce como participación consultiva. También, y principalmente, la comunidad es receptora de mecanismos de solución y oferta de programas (participación instrumental), pero cada vez más las soluciones implican una capacitación y sensibilización comunitaria, lo que la reviste de un papel menos pasivo y asegura cierto grado de sustentabilidad (participación como reconocimiento, empoderamiento y habilitación social). En los proyectos revisados que incluían en sus actividades talleres o instancias de capacitación o sensibilización, los resultados e impactos medidos en la comunidad mostraron cambios en la percepción de grupos que se creían diferentes, una mejora en la percepción de la labor policial, un mayor sentido de pertenencia y solidaridad, en definitiva, un impacto positivo en el desarrollo de capital social. Por ejemplo, el Plan Integral de Barrios Seguros de Peñalolén señala entre sus resultados que «los comités vecinales de seguridad, junto con la recuperación de espacios públicos y el trabajo que se realiza con los jóvenes infractores de ley, son los que recibieron una mejor calificación. Esto indica que los programas que implican una mayor participación de la comunidad y una focalización de recursos son, en general, los que tienen más aceptación en la comunidad.» El municipio de Paucarpata, en Perú, consiguió disminuir notablemente el porcentaje de población que consideraba la seguridad como el mayor problema, y aumentaron las denuncias y la utilización de la red de emergencias. El proyecto de reinserción de jóvenes en Mateare, Managua, consiguió la eliminación de fronteras entre los sectores donde operaban las distintas pandillas y la libre circulación de los adolescentes y jóvenes atendidos. El proyecto Ação na Linha, en São Paulo, consiguió una mayor integración de la policía, que los jóvenes se organizaran replicando el proyecto y un cambio de actitud de todos los actores, pasando a considerar el asunto (robo de cables) con las características propias de un problema social y no como un conflicto entre agentes privados. Así, un buen enfoque de prevención de la violencia a nivel comunitario permite: (i) identificar estrategias de prevención situacional del crimen y la violencia que reduzcan las posibilidades de actividad criminal y (ii) desarrollar acciones de prevención mediante un enfoque social que apunta a las causas del crimen y la violencia. Varias etapas pueden conformar el enfoque a nivel comunitario, e incluyen: (i) participación de la comunidad y organización para el éxito y desarrollo de asociaciones estratégicas; (ii) una evaluación para identificar los principales problemas de violencia y crimen en la comunidad; (iii) desarrollo de una estrategia de prevención para la comunidad; (iv) administración e implantación de la estrategia; (v) establecimiento de mecanismos de coordinación con organizaciones de la sociedad civil; y (vi) seguimiento y evaluación de la estrategia. Cabe señalar que las etapas presentadas no implican una acción continuada y 24 2514 dinámica, donde cada una interactúa constantemente con las demás. El proceso no es secuencial y tiene mayores probabilidades de éxito cuando se incluye en las actividades de las instituciones locales de una manera sostenida. Esto implica tener la capacidad institucional y el capital humano establecido a nivel local para garantizar la sostenibilidad de las intervenciones y la coordinación con otras instancias gubernamentales. Al respecto cabe citar la experiencia del programa Comuna Segura en Chile (que luego pasó a ser Plan Comunal de Seguridad Pública), que en sus inicios contaba con un mecanismo de fondos concursables para fomentar la participación de la comunidad en la gestión de proyectos que mejoraran la seguridad. El diseño suponía la existencia de una comunidad madura y consolidada supuesto que no siempre se cumplía, por lo que la replicabilidad de las experiencias en distintos contextos no siempre era factible. Por tanto, pretender desarrollar asociatividad en torno a fondos concursables fue insuficiente, lo que mostró una falta de capacidades de las organizaciones sociales para generar proyectos y gestionar los recursos correctamente. Después de esta experiencia, el formato de participación comunitaria cambió, pasando de instancia ejecutora a una de consulta en los diagnósticos y, en menor medida, a facilitadora de la ejecución. 10 Cuando el capital social no existe, o es débil, los proyectos ideales deben apuntar hacia la construcción de ese capital social positivo, es decir, a fomentar la confianza en las instituciones, el respeto por las normas de convivencia pacífica, la solidaridad y el sentido de pertenencia. Otro elemento importante es la coordinación entre distintos niveles de gobierno. A pesar de que la problemática del crimen y la violencia se puede atacar mejor en el ámbito local, no hay que soslayar el hecho de que es un fenómeno global, que requiere apoyo nacional para acciones de control con la policía y el sistema de justicia criminal. Buena coordinación implica la presencia de cuerpos policiales que trabajen con las comunidades en la prevención de la violencia y protejan a las poblaciones vulnerables, y un sistema de justicia que sea accesible a todos los ciudadanos, en particular a los más pobres, para asistirlos en la resolución pacífica de conflictos, por medio, por ejemplo, de la implementación de mecanismos alternativos de justicia. 10. Zú ñ i g a, L. Conjugando estrategia nacional y política local en seguridad: el caso de Chile. Serie de documentos electrónicos, nº 2, febrero FLACSO Chile. El análisis de las experiencias calificadas como buenas prácticas, en las que ha tenido un papel relevante el gobierno local (tanto en América Latina como en otros continentes) se centra en una gran variedad de áreas, entre las que destacan: intervenciones en educación y escuelas; intervenciones con jóvenes; apoyo a la familia; trabajo con inmigrantes o pueblos indígenas (condición racial); medidas de control; reinserción o rehabilitación; serenazgo y acompañantes; mediación/ resolución de conflictos y reducción de la violencia; renovación urbana/urbanismo social; investigación u observatorios; nueva institucionalidad comunitaria; asistencia a víctimas; y proyectos integrales. La distribución temática de las prácticas varía significativamente en cada uno de los territorios identificados; en América Latina se distribuyen de la siguiente manera: Intervenciones con jóvenes: 35,1% Intervenciones en educación y escuelas: 16,2% Medidas de control: 13,5% Mientras que en el resto del mundo, las prácticas se concentran en: Asistencia a víctimas: 12,9% Serenazgo y acompañantes: 11,3% Mediación/Resolución de conflictos y reducción de la violencia: 11,3% Nueva institucionalidad comunitaria: 11,3% Intervenciones con jóvenes: 9,7% Específicamente, la selección realizada por el CESC utilizó los siguientes criterios para determinar el éxito de una práctica: el nivel de impacto alcanzado, la innovación metodológica de las prácticas, el desarrollo del asociacionismo, la calidad y eficiencia de la gestión, el nivel de liderazgo y empoderamiento obtenido, la sustentabilidad en el tiempo de los beneficios alcanzados, la incorporación de criterios de diferenciación e inclusión social y la atención prestada a los Derechos Humanos. A pesar de tener siete categorías temáticas definidas en la primera versión del concurso, 11 solo tres de ellas aglutinaron las prácticas ganadoras, con una clara predominancia de los proyectos dirigidos a prevención con jóvenes. Ello no se debe interpretar como si los menores de edad fueran los máximos causantes de violencia y que por ello requieren mayor atención, sino como 11. Prevención de conductas problemáticas relacionadas con delitos o violencia en niños y adolescentes; prevención de violencia intrafamiliar y maltrato infantil; policía comunitaria; prevención situacional; prevención multiagenciada; promoción, difusión y desarrollo local; reconciliación, convivencia pacífica y reinserción en contexto de conflicto armado15 un grupo donde es posible intervenir tempranamente en distintos espacios (familiar, escolar, recreacional, deportivo, etc.) y con la posibilidad de un gran impacto familiar y social. De las quince prácticas destacadas, siete eran ejecutadas por el propio municipio. En esos casos, la voluntad política y el alto nivel de apoyo destacan siempre como un factor positivo para la implementación. Ello ha permitido no solo que esas alcaldías se posicionen frente a la comunidad, sino que también toda la red de instituciones de apoyo y protección social que coordinan encuentre un sentido diferente en su labor. Así, las redes de salud pueden detectar casos de violencia y saber cómo tratarlos y dónde derivarlos para complementar la intervención; lo mismo pueden realizar los colegios, la policía y otros programas sociales. De ese modo, la asociatividad cobra sentido y se pone al servicio de la prevención en todos sus niveles (primaria, secundaria y terciaria). Esto no implica que, a veces, no se encuentren resistencias internas respecto de algunas áreas que consideran que la seguridad ciudadana no es parte de su tarea. También puede suceder que un organismo que forma parte de la red esté saturado con sus propias tareas y, por lo tanto, se atrase en su respuesta a los otros. Ello se puede solucionar con protocolos de actuación o la firma de convenios entre las instituciones involucradas, lo cual asegura también un grado de sustentabilidad para la coordinación en red en el nivel local. Igualmente aparecen como necesarias las instancias previas de sensibilización de los actores locales en los temas y problemas de la prevención del delito y la violencia. Para involucrar a todos los actores no es necesario securitizar la agenda social del municipio, sino solo sensibilizar y capacitar a los actores para que, cuando detecten un problema que implique violencia, vean claro su impacto y cómo debe ser tratado, pues no todos los problemas sociales son, o implican, delincuencia o violencia. En cambio, cuando los proyectos son externos, desarrollados por una entidad de otro nivel de gobierno o por organismos no gubernamentales, se requiere una etapa previa de sensibilización en el municipio para lograr una buena acogida de la intervención y apoyo del gobierno local. El apoyo municipal a organizaciones externas que deseen trabajar con población a escala local puede traducirse en: (1) la facilitación de espacios físicos para la realización de talleres, capacitaciones y actividades recreativas; (2) entrega de información sobre el territorio, sus lugares más críticos y la distribución de la población; (3) facilitación de red de contactos locales (policía, centros de salud, escuelas, etc.). Estas son tres formas de apoyo entre organismos no gubernamentales y municipios detectadas al revisar prácticas de prevención del delito y que se consideran exitosas. Si bien puede haber proyectos que no requieran apoyo alguno de los gobiernos locales, se considera indispensable algún tipo de contacto, pues ello permite enriquecer el conocimiento que puedan tener las ONG de la comunidad y generar mecanismos de cooperación que confieran mayor sustentabilidad a los proyectos. Existen proyectos relativamente exitosos sin contar con un claro papel del municipio, pero los de mayor impacto son aquellos donde el municipio juega un papel relevante. Una dificultad importante tiene relación con la seguridad en la intervención local (ya sea en proyectos ejecutados por los municipios o no), dado que muchos de los proyectos implican trabajar en territorios con alta victimización. Así lo mostraron algunos proyectos, como el de reinserción social en Mateare, Nicaragua; o Memoria Joven, Unidades Móviles de Prevención y Fuerza Joven en Colombia. Si bien la inseguridad y la presencia del narcotráfico destacan como obstáculos, especialmente en las prácticas colombianas, están presentes en cualquier intervención en barrios críticos. Por ello, es necesario que los proyectos consideren la colaboración de la policía, no solo para brindar información o capacitar a sus equipos profesionales, sino también para ofrecer seguridad a estos y a la misma población que se involucra en los proyectos, especialmente cuando se trata de jóvenes que desean salir del círculo de la violencia. Como se ha visto, no existen tipos ideales de intervención ni una forma específica de implicación de los municipios. Dependerá de factores como la potestad legal que tenga la alcaldía para intervenir en asuntos de seguridad (sobre todo respecto de su relación con la policía), de los recursos humanos y económicos disponibles y, sobre todo, de la voluntad política de la autoridad para involucrarse y llevar a cabo proyectos en el ámbito de la prevención del delito. En algunos casos, la mejor forma de trabajar localmente es dejando que el municipio mismo actúe, mientras que en otros, ciertos agentes externos -como organismos no gubernamentales o privados- serán los mejores ejecutores y podrán apoyar a municipios más débiles. Por ejemplo, en Ecuador, si bien la responsabilidad de la seguridad corresponde al gobierno nacional, el municipio de Quito ha desarrollado una política de seguridad ciudadana propia, basada en la participación ciudadana, la promoción de las veedurías ciudadanas, la profesionalización de la policía y el establecimiento de políticas para erradicar la violencia intrafamiliar y de género. 12 En tanto que actores de la seguridad ciudadana, los gobiernos locales han 12. Po n t ó n, Daniel. «Políticas públicas en seguridad ciudadana: el caso de Quito ». Políticas públicas en seguridad ciudadana en Quito. Quito, Red Urbal. Pág16 3. Logros y desafíos de la intervención en seguridad ciudadana desarrollado una labor importante en las últimas dos décadas, llegando allí donde el gobierno central no puede sin ayuda de los municipios. El nivel de autonomía que tienen las alcaldías para desarrollar proyectos dependerá no solo de sus recursos, sino también de la dirección que reciban del nivel central. Las políticas nacionales de seguridad ciudadana pueden ser útiles como marco de principios y de acciones a seguir para avanzar en soluciones a estas problemáticas y, debido a que no todos los municipios dan la misma prioridad a la seguridad, pueden ser útiles para establecer temáticas relacionadas con la delincuencia y la violencia allí donde han sido invisibles. No obstante, el gobierno local debe ser el que, dentro de un abanico de alternativas, escoja el área y la forma de intervenir. La experiencia del programa Comuna Segura dejó muchas enseñanzas al respecto. Los recursos entregados por el gobierno central y las líneas de intervención determinadas por el mismo sirvieron en primera instancia para establecer la temática allí donde no estaba. En municipios donde ya existía una línea de trabajo en seguridad, el programa fue una fuente más de recursos que permitió ampliar las actividades. Sin embargo, con el paso del tiempo es necesario ir más allá de la implantación del tema y pasar a establecer capacidades, porque poco pueden hacer aquellos municipios que cuentan con menos recursos y están más alejados si no se les dota de capacidades profesionales y recursos materiales. El nivel central debe comprometerse con un acompañamiento y no solo con la supervisión y direccionamiento de las intervenciones, dando prioridad al impacto más que a la simple cobertura de los proyectos. Si bien para fines políticos la cantidad (de proyectos, de población beneficiada, etc.) puede ser un factor de gran relevancia, a largo plazo la medición del impacto es fundamental para poder decidir sobre las mejores alternativas y su sustentabilidad en el tiempo. Como se ha señalado, las intervenciones, proyectos, políticas y planes en seguridad ciudadana corresponden a una serie de áreas que completan un circuito de seguridad, y que va desde el control y represión del delito hasta la prevención en sus distintas formas. Sin duda, el ámbito más desarrollado en América Latina en las últimas décadas ha sido el preventivo, porque anteriormente el concepto de seguridad era unidireccional, es decir, el Estado se dedicaba principalmente a reprimir y castigar a quienes quebrantaban la ley. Ello debe entenderse también en un contexto donde hubo gobiernos militares y el paradigma dominante era la seguridad nacional. No obstante, tras la tercera ola democratizadora, el discurso de autoridades gubernamentales y organismos civiles comenzó a abrirse hacia nuevos paradigmas, como los ya mencionados de la seguridad ciudadana, urbana, democrática y humana. Esta nueva orientación también fue acompañada de cambios institucionales en distintos ámbitos, como el poder judicial y la policía. La complejidad y multidimensionalidad de la seguridad ciudadana se refleja en una serie de reformas, proyectos e intervenciones que no hacen sino mostrar avances en los marcos de interpretación, pues, como se verá más adelante, los obstáculos están más relacionados con problemas de gestión que de comprensión o abordaje del tema. Los avances en reconocer la importancia de una mirada integral y multidimensional de los problemas de violencia y criminalidad son especialmente meritorios en un continente donde la protección social y la capacidad estatal para afrontar los problemas sociales son limitadas. Aunque la prevención se ha ganado hoy un espacio en la retórica de la política pública, lamentablemente la teoría está alejada de la práctica. Cambios de modelos policiales En el ámbito policial, gran parte de los recursos son utilizados en gastos corrientes y pocos se emplean en inversión; por tanto, el mayor porcentaje de los presupuestos se destina a mantenimiento del personal y sueldos. En muchos casos, a pesar del aumento de presupuesto, la policía no ha podido responder al crecimiento de la violencia y se ha empezado a decir que la policía está desbordada por la situación. Ello resulta especialmente cierto en contextos donde el crimen organizado está en lucha frontal con el Estado, y la policía, con pocos recursos, libra una lucha completamente desigual, ya que el crimen organizado la supera en recursos económicos y armamento. Los modelos promocionados como exitosos en América Latina sitúan a los Carabineros de Chile y a la Policía Nacional de Colombia como instituciones que han tenido éxito en su actividad. Muchas policías de América Latina han sido capacitadas y siguen ciertas directrices de Carabineros (especialmente en Colombia, Ecuador y los países de 30 3117 Centroamérica). Ahora bien, el modelo policial cerrado y centralizado puede funcionar en algunos países, pero no en otros, según las historias institucionales, la organización político-administrativa y el contexto cultural. Una experiencia interesante fue la creación del cuerpo de Mossos d Esquadra (CME) en Cataluña. Este cuerpo policial fue creado para hacerse cargo de la mayoría de cuestiones de seguridad a nivel autonómico. Su creación dio lugar a la emergencia de una agenda de seguridad de índole autonómica. También implicó una reconceptualización de la labor policial, que debió ser ajustada a la realidad que le dio origen. Este cuerpo lleva a cabo las funciones de policía de seguridad, policía judicial y policía administrativa, con una formación de casi dos años. En el nivel local, una queja importante de la comunidad y de los propios gobiernos locales es la alta rotación de los funcionarios policiales; si bien esto puede tener razones estratégicas de seguridad, la contrapartida es que la policía no logra establecer lazos de confianza duraderos con la comunidad que atiende. Por tanto, los modelos que replantean la función policial desde una perspectiva local deben ser estudiados para aprender de sus aciertos y errores. Por el contrario, la creación de policías nacionales civiles (PNC) en Centroamérica (inspirados en el modelo de la Guardia Civil española) no han sido procesos del todo exitosos. En El Salvador, problemas de burocracia y voluntad política han limitado el proceso de la PNC, además de la permanencia de antiguas lógicas militares (20% de los miembros iniciales de este nuevo cuerpo procedían de antiguos cuerpos de seguridad; otro 20%, del FMLN; y el restante eran civiles) que obstaculizaron por mucho tiempo el desarrollo de un cuerpo con sentido de unidad, aunque actualmente hay un proceso de incorporación de la doctrina de policía comunitaria. En este caso existe también el llamado Cuerpo de Agentes Municipales (CAM), aunque sus funciones se restringen a la vigilancia de bienes públicos, la fiscalización de ordenanzas municipales y a veces colaboran con la policía. Sobre este último punto, cabe señalar que la diversidad de municipios en cuanto a recursos va determinando la existencia de estos cuerpos que, sin embargo, carecen de registros oficiales, pues la PNC registra solo seis de estos cuerpos, aunque la realidad indica que son muchos más. 13 Vale la pena entonces señalar que en el caso de convivir policías nacionales y locales (o similares) debe existir un registro de todos los cuerpos de seguridad y protocolos adecuados para su relación, de manera que se evite la duplicación de funciones. Una experiencia que guarda relación con los modelos recientes de policía promovidos en América Latina ha sido la Dirección de Seguridad Pública Municipal de Chihuahua (DSPM), México. Chihuahua fue el primer estado mexicano en tener un código procesal penal de tipo oral, público, acusatorio y transparente (2007), lo cual implicó la transformación del sistema de procuración, de la administración de justicia y nuevas responsabilidades para la policía municipales. 14 La DSPM ya venía implementando algunas de las atribuciones que le asignó la reforma de Este proceso se inició a mediados de los ochenta con el establecimiento de una escuela de formación policial y continuó a principios de los noventa con un nuevo esquema de formación policial, pero fue en el año 2000 cuando iniciaron un cambio más profundo de modelo, con la creación de un programa de policía de proximidad, acompañado de reformas que dignificaron la labor policial y mejoraron sus condiciones de trabajo. Comenzaron también a aplicar tecnología en el análisis del delito (como la Zonificación estadística integrada de supervisión, ZEUS). Así, en la actualidad, en esta policía conviven tres modelos: la policía de proximidad (que de ser un grupo operativo pasó a ser la policía comunitaria como modelo institucional), la policía orientada a problemas (que puede tomar decisiones de acuerdo con las necesidades de la ciudadanía) y el modelo de inteligencia policial (que proporciona información de calidad). 15 De todas formas, se trate de modelos centralizados o descentralizados, de carácter civil o militar, la tendencia es que las policías vayan hacia la especialización por funciones, donde se vean reforzadas las capacidades específicas, por ejemplo, en el área de investigación criminal, antinarcóticos y prevención, y, sobre todo, que se fomente la relación con la comunidad. En este sentido, las áreas de análisis estratégicos y de investigación criminalística deben tener una posición central en la organización policial; de lo contrario, la función principal que se espera de la policía, y que es de su exclusiva responsabilidad, es decir, la investigación de los delitos, no podrá ser realizada con niveles satisfactorios de éxito, lo que afectaría no solo a la percepción de la ciudadanía, sino también a su relación con el poder judicial. Una premisa importante para el fomento de la cohesión social es que la policía 13. RESDAL. Índice de seguridad pública y ciudadana en América Latina: El Salvador Guatemala y Honduras. Buenos Aires, Cabe recordar que México está dividido en 32 entidades federativas, donde el municipio es la base de la administración estatal; cuenta en la actualidad con más de dos mil cuerpos de agentes municipales. 15. Me n d o z a, A. y Sa l g a d o, J. Una visión del futuro hacia la seguridad ciudadana. La policía municipal de Chihuahua. CONAVIM, Municipio de Chihuahua, INSYDE, México D. F.,18 debe acercarse a la comunidad; para ello es importante el desarrollo de modelos que enfaticen también la labor preventiva de la policía y su trabajo con los gobiernos locales. La propuesta de la Secretaría de Seguridad Pública Federal de crear un «Nuevo modelo de policía de mando único estatal» creó en México una fuerte tensión entre dos esquemas: el de gestión nacional de la policía y el de gestión local. El contenido de dicha propuesta ha sido criticado por no reconocer la diversidad de los cuerpos municipales y suponer la superioridad de la policía federal, cuando lo necesario es contar con un nuevo modelo de policía que respete las diferencias y distintos niveles de gobierno. 16 En un sistema de policías nacionales, en estados pequeños y altamente centralizados, esto puede implicar un cambio de paradigma para que la policía pase a un modelo de acercamiento a la comunidad, y al desarrollo de protocolos de entendimiento con los municipios que no tienen potestad sobre la policía, para facilitar el trabajo conjunto con los gobiernos locales. En estados donde el nivel local es la base de la organización se debe buscar la profesionalización 16. Su á r e z d e Ga r ay, M.; Mo l o e z n i k, M. y Sh i r k, D. (coords.). Justiciabarómetro. Estudio de la policía municipal preventiva de la Zona Metropolitana de Guadalajara. Jalisco, Editorial Universitaria, Instituto de Investigaciones en Innovación y Gobernanza, Universidad de Guadalajara, de los cuerpos policiales municipales y la instalación de un modelo de policía preventivo, que reconozca las condiciones y necesidades que deben ser atendidas y contempladas desde una visión municipal, reconfigurando la relación ciudadanopolicía. Nuevos modelos de impartición de justicia El sistema judicial es otro pilar fundamental del circuito de seguridad que cumple tres funciones: impide que los conflictos privados se resuelvan en privado y a través de la venganza; sirve de mediador en la persecución que el Estado hace al delito, y se convierte en un medio institucionalizado de reparación de la violencia, el crimen y el delito. 17 En este tema se pueden mencionar al menos tres formas de impartición de justicia que están en el ambiente: la justicia restaurativa, la medicación y la instalación de procesos penales acusatorios. En el modelo de justicia restaurativa, el objetivo no se limita al castigo del 17. Si m o n, Farit. Administración de justicia y seguridad ciudadana: la ley del más débil. Boletín Ciudad Segura, 6, Quito, FLACSO Ecuador, Pág victimario, sino que, apelando a un marco más integral, se concentra en el restablecimiento de los nexos sociales, de tal manera que tanto la víctima como el victimario participen en la restauración del hecho cometido. Se trata de darle al proceso una mirada de futuro (reparar hacia adelante) y no solo castigar lo sucedido en el pasado. En este aspecto, la Fundación Tierra de Hombres ha impulsado en Perú el establecimiento del modelo de justicia restaurativa, específicamente en el ámbito de la justicia juvenil, consiguiendo resultados relevantes como: disminución de situaciones de vulneración de derechos en la etapa policial, descenso de la judicialización de muchos jóvenes detenidos, aumento de medidas socioeducativas en lugar de solo las punitivas, aumento de presencia familiar en el momento de la declaración policial, incorporación de la víctima en los procesos, disminución de reincidencia y especialización de la función policial en la intervención con menores infractores de ley, entre otros. 18 La mediación de justicia también es otra forma de resolver conflictos que puede ayudar a solucionarlos sin llegar a instancias judiciales, contribuyendo de paso a la descongestión del sistema judicial. Es un modelo para manejar los conflictos donde las personas puedan acudir libremente para resolver situaciones en litigio. La mediación es una alternativa 18. Para más detalles véase: <www.justiciaparacrecer.org> de atención directa que implica a la víctima y al ofensor en la reparación del delito. Es una alternativa social que brinda la oportunidad al infractor de solucionar el conflicto surgido ante la comunidad. Es un modelo muy útil en el ámbito comunitario para resolver problemas de convivencia ciudadana. Por ejemplo, se puede crear una oficina de recepción de quejas que permita a los ciudadanos presentar denuncias sin necesidad de llegar a una instancia judicial. Chile es otro caso citado frecuentemente por su reforma procesal penal iniciada en el año 2000 y que impuso un nuevo modelo de gestión a través de la creación del Ministerio Público y la Defensoría Penal Pública, con sistemas de administración y organización diferenciados. Esta reforma fue implementada de forma gradual, lo cual permitió ir acomodando el sistema y los recursos humanos a las necesidades de cada región del país. Por una parte, incrementó ostensiblemente la capacidad de respuesta anual, con un fuerte impacto en la reducción de personas privadas de libertad sin condena y multiplicando por 6 el número de sentencias condenatorias, que pasó de en 1999 a en Pero, por otro lado, se debe señalar que esta reforma no fue acompañada de una política criminal y penitenciaria adecuada, ya que la tasa de reclusión aumentó de 220 a 318 personas por cada habitantes entre los años19 y Las penas alternativas quedaron relegadas, no solo por infraestructuras, recursos económicos y humanos, sino también por el propio sistema judicial, que no las consideró por falta de confianza en que se cumplirían. El estado actual de la impartición de justicia muestra que aún se debe desarrollar una relación más integral entre derecho penal y procedimientos penales, para lo cual se requiere asignar recursos a la investigación que apoyen el trabajo de los jueces. Los ministerios y las defensorías públicas requieren esfuerzos permanentes ante demandas crecientes para mejorar sus capacidades y tiempos de respuesta, pues el sistema judicial es uno de los que menos confianza inspira en la ciudadanía. Esta falta de confianza puede contribuir a reducir las denuncias de delitos y ser un aliciente para ejercer la justicia por mano propia. Quizás una forma de acercar el sistema de justicia a la ciudadanía es el establecimiento de oficinas o centros de atención, donde una atención primaria pueda ofrecer respuestas a las demandas y necesidades de las víctimas de una forma más interdisciplinaria, de mejor calidad y en varios niveles: difundiendo y promoviendo derechos, proporcionando asesoramiento y asistencia en procesos 19. Informe del Consejo para la Reforma Penitenciaria, marzo de de demanda y recepción de denuncias, y ofreciendo protección y atención inmediata así como soluciones rápidas. 20 Por ejemplo, en Cuenca, Ecuador, el Ministerio Público, la Función Judicial, la Defensoría Pública y los servicios de atención gratuita han intentado desde 2006 incrementar la productividad del sistema procesal penal. Desde 2003, han implementado audiencias de control y flagrancia, lo que ha permitido aumentar el número de causas resueltas con medidas alternativas a la cárcel. También implementaron la unidad de asistencia primaria del Ministerio Público, la cual se encargaba de pasar a los fiscales solo los casos que podían ser investigados. Este mecanismo se implantó con intercambio de información entre la Función Judicial, el Ministerio Público, el Registro Civil, el Registro de la Propiedad, la Policía Judicial y los centros de rehabilitación. En el proceso también se capacitó a profesores en conocimientos sobre metodología de litigación oral. Este modelo de gestión incrementó en la población la confianza y credibilidad en el sistema de justicia, convirtiéndola en la segunda institución más confiable después de la iglesia Ca r r i ó n, F., Po n t ó n, J. y Ar m i j o s, B. 120 estrategias y 36 experiencias de seguridad ciudadana. Quito, FLACSO Ecuador, Ibíd. Populismo penal y crisis carcelaria Al ámbito judicial le sigue el del sistema penitenciario, que suele ser el más invisible: no se ganan elecciones promoviendo una política penitenciaria y el trato humanitario en las cárceles, y nadie quiere tener una cárcel cerca. Sumado a los escasos éxitos en la reinserción, el resultado es una limitada difusión de experiencias positivas y de buenas prácticas. Es un ámbito que suele ser más conocido por las situaciones internas de violencia y por los altos niveles de corrupción, que por logros positivos. En la región es bien conocido el modelo chileno de cárceles concesionadas, que otorga al sector privado a través de licitaciones públicas- la construcción y servicios de las cárceles, pero deja la custodia de los internos a cargo del servicio de Gendarmería. Este modelo ha permitido la construcción de cárceles más modernas y con criterios de seguridad adecuados, quizás de una forma más rápida que si las hubiese edificado el Estado mismo. Sin embargo, este sistema no ha ido acompañado de la eliminación de centros antiguos que ya no cumplen con los criterios mínimos de seguridad, higiene y espacio. Tampoco ofrece la supuesta ventaja de disminución de costos, pues ha implicado el pago de multas millonarias por parte del Estado, dado que el contrato de concesión implica el pago de multas por cada interno que supere el cupo determinado para el recinto. Esto último apunta a un tema muy relevante para todo el sistema de seguridad, pero especialmente para el sistema carcelario y de justicia: mientras no exista una política criminal que privilegie la reinserción y restauración por encima de la punición, los sistemas de persecución criminal continuarán saturados y ninguna política o programa podrá revertir sus crisis. Lo que se conoce como el populismo penal es otra de las tendencias imperantes, pero con un resultado claramente negativo. Un caso que ejemplifica la aplicación de medidas de este tipo es el desarrollo de las leyes de los «three strikes en Estados Unidos. Surgen como respuesta a la percepción ciudadana de que la justicia no tiene la capacidad real de proteger a la comunidad de los delitos violentos y de que se necesitan medidas más duras para corregir la situación. El objetivo de las leyes fue, básicamente, incrementar el castigo para reincidentes a través del encarcelamiento, aumentando el tiempo de la sanción y reduciendo las posibilidades de obtener libertad condicional. Sin embargo, diversos estudios señalaron que el impacto no fue el esperado, ya que buena parte de los infractores incapacitados fueron reemplazados por otros dispuestos a cometer los hechos o fallaron en identificar al grupo potencial. El caso brasileño de endurecimiento penal también es un buen ejemplo de cómo debe cuidarse la aplicación de este tipo de medidas. La Ley 8072/90, que considera 36 3720 principalmente los tipos penales agravados. La Ley señala que los condenados por homicidio, extorsión, extorsión mediante secuestro, violación y atentado violento contra el pudor, no podrán ser objeto de indulto, amnistía o gracia, estipula el tiempo mínimo de cumplimiento de condena que se incrementa para los reincidentes- y establece que la reclusión debe efectuarse en recintos carcelarios de máxima seguridad. Algunos estudios al respecto señalaron que las políticas de encarcelamiento masivo propiciadas a través de esta ley no tuvieron un efecto en la reducción de la criminalidad, y menos en los delitos especificados en ella, sino que más bien comportaron un incremento desproporcionado de la población carcelaria. 22 Círculos de violencias privadas Otro ámbito importante en las intervenciones en seguridad ciudadana que ha alcanzado gran relevancia en la última década guarda relación con la violencia de género y, en general, con la violencia intrafamiliar. Debido a que se trata de una violencia que se desarrolla principalmente en el ámbito 22. Da m m e r t, L. y Sa l a z a r, F. Duros con el delito? Populismo e inseguridad en América Latina. Santiago, FLACSO-Chile, privado, fue invisible durante décadas hasta que se comenzó a entender que la violencia privada tiene una expresión pública: por los delitos que conlleva (lesiones, violaciones, homicidios) y por su influencia en el desarrollo de conductas violentas, especialmente en los menores que son testigos de estos actos. Al respecto, una medida interesante ha sido la implementación de comisarías de policía dedicadas exclusivamente a estos ámbitos. En 1994 se creó, en Guayaquil, Ecuador, la primera Comisaría de la Mujer y la Familia y, posteriormente, con la influencia del movimiento de mujeres, se aprobó la Ley contra la violencia a la mujer y la familia. Este tipo de establecimientos policiales se han replicado en toda América Latina, debido a su impacto positivo en la promoción de denuncias y en la visibilización del tema. Otras experiencias guardan relación con los gobiernos locales. Así, por ejemplo, en Quito, la Red metropolitana de atención y prevención de la violencia intrafamiliar y de género promovió la creación de la Comisión de la Mujer y la Familia en el Distrito Metropolitano, la cual consiguió promulgar una ordenanza municipal que reconocía este tipo de violencia como un problema para el distrito, de tal manera que se aseguraba solicitar recursos para atenderlo. 23 Se trata de una solución 23. Ca r r i ó n, F., Po n t ó n, J. y Ar m i j o s, B. 120 estrategias y 36 experiencias de seguridad ciudadana. Quito, FLACSO Ecuador, que dio resultados en un contexto determinado, pues las ordenanzas municipales pueden tener distintos impactos según el ordenamiento jurídico que las acompañe. En el mismo Ecuador, las comisarías de la mujer y la familia no eran parte del sistema judicial hasta que la nueva Constitución de 2008 las convirtió en juzgados de violencia contra la mujer y la familia. Debido a que se trata de un tema donde la denuncia por parte de la víctima puede tardar mucho tiempo y donde existe alto nivel de impunidad, la mayor discusión y lucha de las redes que buscan erradicar la violencia de género e intrafamiliar se ha librado en el campo legal, con el objetivo de conseguir la tipificación de estos delitos o bien de agravar las penas en delitos relacionados con la violencia intrafamiliar. Si bien es cierto que la tipificación de estos delitos puede crear un nuevo marco de acción más específico, el impacto será limitado si no va acompañado de programas preventivos, de sensibilización y de tratamiento a agresores. Para estos últimos se requiere el trabajo interconectado de organismos de salud y de apoyo psicosocial y educativo en el nivel local que estén capacitados y sensibilizados para afrontar esta problemática. Privatización de la seguridad Una última tendencia muy relevante en el espacio latinoamericano es la privatización de la seguridad, ligada a dos cuestiones que afectan a la cohesión social: una alta percepción de inseguridad y la desconfianza hacia el orden policial. Un antecedente que ayuda a explicar la expansión de esta tendencia tiene relación con la brecha existente entre la alta demanda de seguridad por parte de la ciudadanía y la capacidad real del Estado de satisfacerla a través de sus órganos de seguridad. Es decir, existe un alcance estatal limitado frente a las múltiples demandas ciudadanas alimentadas por la alta percepción de inseguridad de las personas. La falta de presupuesto, de estrategias para afrontar nuevos delitos y de modernización del sistema de control público (policías y cárceles) propicia el desarrollo de la industria privada de la seguridad. En casos particulares, la escasa confianza de la ciudadanía, tanto en la policía como en el sistema de justicia, así como la inequidad en la distribución de la riqueza, también son factores que inciden en la demanda de servicios privados de seguridad. Aun cuando todos estos son factores que podrían incidir en la instalación y el crecimiento de esta industria, no se puede afirmar que exista una incidencia clara al respecto, pues no existen mediciones estadísticas que así lo demuestren. Por ejemplo, los datos en Chile muestran que entre 2005 y 2007 el nivel de victimización se mantuvo, la percepción de inseguridad bajó y la industria de seguridad privada creció. Una de las razones que explican la expansión de la seguridad privada es la transferencia de autoridad en seguridad ciudadana desde el sector público al 38 39 Mostrar más
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