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Timestamp: 2020-07-11 17:36:59+00:00

Document:
Sentencia: CE SIII E 21489 DE 2012
Un alcalde no puede celebrar contratos de obra pública en los últimos días de su administración con presupuestos deficitarios, sin desconocer los principios de planeación, transparencia y selección objetiva
CE SIII E 21489 DE 2012
JOSE EDUARDO CEPEDA VARON VS. MUNICIPIO DE ARAUCA
El municipio de Arauca y el señor José Eduardo Cepeda Varón celebraron nueve contratos de obra pública con similares obligaciones del contratista, forma de pago y entrega del anticipo. La contratación se hizo directamente y no por licitación pública. El contratista constituyó las pólizas y pagó los derechos de publicación, y radicó la cuenta de cobro correspondiente al valor del anticipo. No se hicieron estudios de conveniencia y oportunidad, técnicos, jurídicos y financiero para demostrar que la contratación directa fuera el mecanismo adecuado. Las disponibilidades presupuestales fueron expedidas después de la apertura de la contratación directa. La mayoría de las convocatorias y adjudicaciones se realizaron en fechas cercanas a la terminación de la publicación. Se presentaron tan solo dos proponentes, usualmente los mismos pero intercalados y el escogido es el único que aparece en el expediente administrativo. Se contrato dos veces una misma obra pública finalizando el periodo constitucional del alcalde con presupuestos deficitarios.
¿Puede un alcalde celebrar contratos de obra pública en los últimos días de su administración con presupuestos deficitarios, sin desconocer los principios de planeación, transparencia y selección objetiva?
«(…) En consecuencia, aplicadas las anteriores reflexiones al caso analizado, advierte la Sala que los contratos de obra pública celebrados entre las partes de este proceso, están viciados de nulidad absoluta por haberse celebrado con desviación de poder, dado que no consultan los fines generales de la contratación pública y, además, vulneran en forma palmaria normas imperativas y de orden público (artículos 3[6] de la Ley 80 de 1993), conclusión a la que se llega, luego de examinar las pruebas aportadas por el propio demandante para soportar la pretensión de reconocimiento y condena a su favor de perjuicios. Se soslayó, entonces, los fines previstos en la norma que establece el deber de selección objetiva previsto en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 (original), por cuya inteligencia la escogencia de la oferta más favorable es aquella que se realiza teniendo en cuenta varios factores como la experiencia, organización, plazos y precios, y atendiendo en todo caso la consulta de los precios o condiciones de mercado. Como se puede advertir, los contratos también riñen con los principios de transparencia, economía, eficiencia y responsabilidad consagrados en la Ley 80 de 1993, así como con los de la buena administración, que deben presidir la actividad contractual de las entidades del Estado y de los servidores a quienes se les confía el manejo de dineros y recursos que de ninguna manera les pertenecen, sino que son de carácter público y, por tanto deben destinarse a la satisfacción del interés general, con miras al cumplimiento de los fines estatales. Dicho de otra forma, en el presente asunto no se compadece con los cometidos de la actividad contractual del Estado la celebración de los contratos demandados, lo que obliga a colegir que no primó o fue el deseo o la intención perseguida con el mismo la satisfacción del interés general y, por consiguiente, salta a la vista el vicio de desviación de poder que pesa sobre los contratos de obra pública, porque sin justificación se está beneficiando al particular contratista, lo que constituye una finalidad contraria a los intereses públicos en general o concretos que el legislador buscó satisfacer al habilitar y atribuir a las autoridades la competencia para contratar (artículo 3º de la Ley 80 de 1993) y el principio de responsabilidad, según el cual las actuaciones de los servidores públicos en la gestión contractual estarán presididas por las reglas sobre administración de bienes ajenos y por los mandatos y postulados que gobiernan una conducta ajustada a la ética y a la justicia (numeral 4º del artículo 26 en concordancia el artículo 23 ejusdem). En esta medida, cabe observar que no puede ampararse este tipo de pactos en el artículo 1602 del Código Civil, a cuyo tenor todo contrato legalmente celebrado es una ley para las partes y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales, porque ello supone que no adolezca de vicios que afecten su validez, entre ellos, que no haya sido celebrado con abuso o desviación de poder, sancionable con la declaratoria de nulidad absoluta del contrato (No. 3 art. 44 de la Ley 80 de 1993). En síntesis, la Sala considera que en el presente asunto no se cumplió con la finalidad de la contratación pública enmarcada en las aludidas normas imperativas que propenden porque los recursos del Estado involucrados en la contratación pública sean administrados de manera eficiente y responsable, de conformidad con los objetivos de esta actividad, de manera que bien puede inferirse que los contratos de obra pública del sub lite incurren en la causal de nulidad absoluta por abuso o desviación de poder en su celebración y, por lo mismo, deben ser anulados ex officio (arts. 1742 C.C., 87 C.C.A. y 45 de la Ley 80 de 1993), como en efecto se dispondrá.(...)»
[1] “ARTÍCULO 3. DE LOS FINES DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL. Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. /Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que (…) colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones.” [2] “ARTÍCULO 23. DE LOS PRINCIPIOS EN LAS ACTUACIONES CONTRACTUALES DE LAS ENTIDADES ESTATALES. [3] “ARTÍCULO 24. DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA. En virtud de este principio: (…) 8o. [4] “ARTÍCULO 25. DEL PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: (…) 3o. Se tendrá en consideración que las reglas y procedimientos constituyen mecanismos de la actividad contractual que [5] “ARTÍCULO 26. DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD. En virtud de este principio: “1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato. (…) 4o[6] “ARTÍCULO 40 DEL CONTENIDO DEL CONTRATO ESTATAL. (…) En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, Un alcalde no puede celebrar contratos de obra pública en los últimos días de su administración con presupuestos deficitarios, sin desconocer los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, en razón a que:
Los contratos están viciados de nulidad absoluta por haberse celebrado con desviación del poder, dado que no consultan los fines generales de la contratación pública y vulneran las normas imperativas y de orden público.
No se tuvieron en cuenta los fines previstos en la norma que establece el deber de selección objetiva, por cuya inteligencia la escogencia de la oferta más favorable es aquella que se realiza teniendo en cuenta varios factores como la experiencia, organización, plazos y precios, y atendiendo en todo caso la consulta de los precios o condiciones de mercado.
No se cumplió con la finalidad de la contratación pública enmarcada en las aludidas normas imperativas que propenden porque los recursos del Estado involucrados en la contratación pública sean administrados de manera eficiente y responsable, de conformidad con los objetivos de esta actividad, de manera que bien puede inferirse que los contratos de obra pública incurren en la causal de nulidad absoluta por abuso o desviación de poder en su celebración y, por lo mismo, deben ser anulados ex officio
REVOCAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca el 21 de marzo de 2000, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLÁRASE de oficio la nulidad absoluta de los contratos de obra pública números 479 de 21 de noviembre de 1997, 498 de 28 de noviembre de 1997, 507 de 9 de diciembre de 1997, 523 de 16 de diciembre de 1997, 527 de 16 de diciembre de 1997, 528 de 16 de diciembre de 1997, 530 de 16 de diciembre de 1997, 542 de 18 de diciembre de 1997 y 554 de 22 de diciembre de 1997, celebrados entre el municipio de Arauca y el señor José Eduardo Cepeda Varón, por los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: Sin lugar a restituciones mutuas entre las partes contratantes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NIÉGANSE las súplicas de las demandas.
CUARTO: COMPÚLSESE copias tanto a la Procuraduría General de la Nación como a la Fiscalía General de la Nación para que estudien la viabilidad jurídica de adelantar las investigaciones disciplinarias y penales en las que pudieron haber incurrido los funcionarios del municipio de Arauca, que suscribieron los contratos de obra pública que se anulan.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.
Ley 80 de 1993. Artículos 3, 23, 24 numeral 8, 25 numerales 3 y 4, 26 numerales 1 y 4, 29 y 40.
Desviación del poder. «(...) Así, el control de la desviación de poder, en los eventos en que el funcionario hace uso de sus poderes con un fin distinto de aquel para el cual fueron conferidos[2], como de vieja data la jurisprudencia de la Corporación lo ha señalado se fundamenta en que:
“Lo que viola el acto dictado con desviación de poder es, en último análisis, el postulado básico del Estado de derecho, que pudiera enunciarse así: el poder público no se justifica sino en función de servicio a la colectividad. De ese postulado se deduce, en primer lugar, que la discrecionalidad con que pueden obrar los órganos del poder en ejercicio de sus atribuciones no es jamás ilimitada (…) Esos motivos tienen que ser razones de buen servicio para que impliquen el uso legítimo de la atribución respectiva; ya que ésta se confiere al agente u órgano de la administración sólo para que la ejerza por motivos y para fines de buen funcionamiento del servicio que se le haya confiado, y no por móviles de afecto o desafecto personal, de malevolencia o de favoritismo, en contra o en beneficio de alguien” [3]
De manera pues que esta expresión de la legalidad interna del acto administrativo implica la subordinación del poder administrativo al buen servicio y al interés general, para encausar la actuación de las autoridades a estos postulados, y su existencia puede comprometer, incluso, la moralidad de la actuación; y se predica del elemento teleológico del acto administrativo, según el cual, constituye la esencia de su ser, la mejor prestación del servicio público y la buena marcha de la administración (arts. 2 C.P. y 2 del C.C.A.)[4].
En otros términos, la desviación de poder tiene lugar cuando un acto fue expedido por un órgano o autoridad competente y con las formalidades debidas, pero que en realidad persigue fines distintos a los que ha fijado el ordenamiento jurídico y que se presumen respecto de dicho acto; esta circunstancia vicia el acto porque la autoridad ejerce sus atribuciones conferidas por la ley con una finalidad diferente de la prevista por ella, bien en beneficio personal o de un tercero. (...)»
Deber de selección objetiva. «(...) es desarrollado por el artículo 29 de la Ley 80 de 1993[1], norma que estableció varios conceptos a saber:
a) Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.
b) Ofrecimiento más favorable es aquel que teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser el más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos o sólo alguno de ellos. El menor plazo que se ofrezca inferior al solicitado en los pliegos, no podrá ser objeto de evaluación; y
c) El administrador efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los diferentes ofrecimientos recibidos, la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello. (...)»
Principio de transparencia. «(...) persigue la garantía que de en la formación del contrato, con plena publicidad de las bases del proceso de selección y en igualdad de oportunidades de quienes en él participen, se escoja la oferta más favorable para los intereses de la administración, de suerte que la actuación administrativa de la contratación sea imparcial, alejada de todo favoritismo y, por ende, extraña a cualquier factor político, económico o familiar.(...)»
Deber de planeación, «(...) en tanto manifestación del principio de economía, tiene por finalidad asegurar que todo proyecto esté precedido de los estudios de orden técnico, financiero y jurídico requeridos para determinar su viabilidad económica y técnica y así poder establecer la conveniencia o no del objeto por contratar; si resulta o no necesario celebrar el respectivo negocio jurídico y su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso; y de ser necesario, deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad; qué modalidades contractuales pueden utilizarse y cuál de ellas resulta ser la más aconsejable; las características que deba reunir el bien o servicio objeto de licitación; así como los costos y recursos que su celebración y ejecución demanden.(...)»
[1] Este artículo aplicable para la época de los hecho del sub examine fue modificado por el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, disposición a su vez modificada por el artículo 88 de la Ley 1474 de 2011.
[1] Vid. JÈZE, Gaston, La jurisprudence du Conseil d’État et le détournement de pouvoir, en Revue de Droit Public, 1944, p. 60 [2] Para Laferrière “el vicio consistente en desviar un poder legal del fin para el cual fue instituido, haciéndolo servir finalidades para las cuales no está destinado” (LAFERRIÈRE, Traité de la jurisdiction et le droit administratif, 2e éd, t. II, Paris, 1896, p. 548 y ss). [3] Consejo de Estado, Sentencia de 30 de julio de 1959. [4] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia 16 de octubre de 1997, Exp. 92.64 C.P. Silvio Escudero Castro.
Ficha: Un alcalde no puede celebrar contratos de obra pública en los últimos días de su administración..
Un alcalde no puede celebrar contratos de obra pública en los últimos días de su administración..

References: artículo 29
 artículo 26
 artículo 23
 artículo 1602
 artículo 29
 artículo 5
 artículo 88