Source: http://www.slideshare.net/amautajara/analytical-handbook
Timestamp: 2016-10-24 00:10:04+00:00

Document:
by cecilia-67
by SandyVicente
Recopilacion millivieri y moriconi...
by brodriguezdacosta
PROYECTO TODOiMÁS FORO 2011
Para la igualdad de trato
Cuaderno Analítico
foro 2011 para la Igualdad
Elaboración de textos y asistencia técnica del proyecto: CIDALIA, S.L.
Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia (OBERAXE), Dirección General de Política Social, de las Familias y de la Infancia, Dirección
General de Coordinación de Políticas Sectoriales sobre la Discapacidad, Instituto de la Juventud, Unión Democrática de Pensionistas,
Fundación Mujeres, Fundación Pluralismo y Convivencia, EAPN-España, Federación de Mujeres Progresistas, Fundación Secretariado Gitano,
Fundación CEPAIM, CERMI, Fundación Triángulo, Federación Estatal de Lesbianas, Gays, Transexuales y Bisexuales (FELGTB), Comisiones Obreras,
Unión General de Trabajadores (UGT), CEPYME y CEOE.
Diseño y maquetación: MINIM Comunicación
© Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad. Secretaría de Estado de Igualdad
Paseo del Prado nº 18 - 28014 Madrid
NIPO (impreso): 860-11-132-2
NIPO (en línea): 860-11-133-8
Depósito legal: M-25829-2011
Correo electrónico: publicaciones@mspsi.es
Esta publicación ha sido cofinanciada por la Comisión Europea en el marco del Programa Progress (2007-2013). Es un programa desarrollado
por la Comisión Europea que establece apoyo financiero para la consecución de los objetivos de la Unión Europea en el área Empleo, Asuntos
Sociales e Igualdad de oportunidades, contribuyendo asimismo a lograr los objetivos estratégicos que establece la Estrategia Europea 2020.
Este programa, de siete años de duración, está dirigido a todos los agentes implicados que puedan contribuir a la implementación de
políticas efectivas de empleo y al desarrollo de normativa social en los 27 países de la Unión Europea, los países de la AELC/EEE, así como
países candidatos y precandidatos.
Para más información, consulte: http://ec.europa.eu/progress
*La información contenida en esta publicación no refleja necesariamente la posición y opinión de la Comisión Europea.
La versión impresa de esta publicación se ha editado utilizando papeles reciclados.
DIRECTORA GENERAL PARA LA IGUALDAD EN EL EMPLEO Y CONTRA LA DISCRIMINACIÓN
La elaboración de materiales que aporten conocimiento y contribuyan a promover una reflexión
sobre el estado actual de las políticas y estrategias existentes a favor de la aplicación del derecho a la igualdad de trato y la no discriminación, es uno de los ejes clave del Proyecto todoimás.
Este Cuaderno propone unos contenidos analítico-descriptivos que ayudan a entender el
estado de la cuestión y proporcionan los elementos clave para profundizar en el análisis de los
marcos legislativos existentes, las distintas y, cada vez más complejas formas y manifestaciones
de la discriminación, así como de las políticas públicas y el resto de los instrumentos existentes
para abordar cada uno de los motivos de discriminación y los ámbitos en que ésta se produce.
Está concebido como una herramienta para mejorar los instrumentos metodológicos, la
transferencia de experiencias y el nivel de sensibilización sobre igualdad de trato y no discriminación, requisitos fundamentales para posibilitar que los distintos actores, administraciones
públicas, tercer sector, agentes sociales y grupos de población que sufren discriminación,
interactúen y se integren en estructuras de cooperación a todos los niveles de gobierno.
Aporta como elemento novedoso un enfoque integral de la discriminación, recogiendo todos
los motivos de discriminación que establecen las directivas europeas y algún otro que, por
su relevancia social, merece ser tenido en cuenta; destacando la necesidad de aplicar una
perspectiva transversal que implique, en un mismo plano, a todos los estamentos y esferas
sociales para reforzar la lucha contra la discriminación.
Que recientemente, en nuestro país, hayamos incorporado estos temas en la agenda política
se debe a los más de 10 años de trayectoria de la Unión Europea a favor de la igualdad de
trato y oportunidades, un recorrido en el que destaca la aprobación de toda una normativa
de “mínimos” dirigida a evitar que se discrimine a las personas. Pero tanto la incorporación a las
agendas políticas como el proceso europeo de aprobación de las directivas se explican por
el importante papel desempeñado por los interlocutores sociales y las ONG, por su impulso y
por el trabajo conjunto que han llevado a cabo con las instituciones y administraciones públicas.
Este Cuaderno, así como la Guía de sensibilización, son los dos documentos de trabajo básicos
del Proyecto todoimás, que ha sido posible gracias a la financiación que el Programa
Comunitario para el Empleo y la Solidaridad Social 2007-2013-PROGRESS articula a través de
su eje destinado a acciones dirigidas a promover la igualdad de trato.
En la idea y elaboración de ambas publicaciones han participado junto al equipo técnico
del proyecto, los Comités de participación y Dirección que, integrados por organizaciones
sociales que trabajan en el ámbito de la no discriminación y la asistencia a víctimas, han
prestado sus conocimientos, experiencia y apoyo a este proyecto.
Esperamos que estos documentos enriquezcan la visión de todos y todas las profesionales,
tanto de las administraciones públicas como de la sociedad civil, que trabajan directamente
en el diseño y planificación de políticas que afectan directamente a todas las personas que
pueden sufrir discriminación.
y planes contra
Tipos, motivos
y ámbitos de
y tipos de discriminación
3.2 Motivos de discriminación
2.2 La normativa europea en
materia de no discriminación
2.3 Las políticas
3.3 Ámbitos de discriminación
2.1 Las competencias de
la Unión Europea en igualdad
de trato y no discriminación
la legislación sobre
4.1 Normativa y estrategias a favor de la igualdad
de trato y contra la discriminación en España
4.2 Normativa y estrategias a favor
de la igualdad de trato y contra la discriminación
Para la igualdad de trato y la no discriminación
El Proyecto todoimás es una acción desarrollada por la Secretaría de Estado de Igualdad,
durante el año 2011, con el apoyo del Programa Progress de la Comisión Europea y en
colaboración con el Consejo para la promoción de la igualdad de trato y la no discriminación de las personas por el origen racial o étnico.
La iniciativa todoimás se enmarca en un conjunto de políticas1 que desde la Secretaría
de Estado de Igualdad y, concretamente, desde la Dirección General para la Igualdad
en el Empleo y contra la Discriminación, se están desarrollando con el fin de impulsar la
igualdad de trato y la no discriminación en el Estado español y cuya muestra más significativa es el Proyecto de Ley Integral para la Igualdad de Trato y la No Discriminación,
aprobado en Consejo de Ministros el pasado 27 de mayo.
El objetivo fundamental de este Proyecto es fomentar la colaboración, la creación de
sinergias y la movilización de actores para promover las estrategias de lucha contra la
discriminación y promoción de la igualdad de trato, tanto en el plano nacional como
en el plano autonómico, partiendo del análisis de los marcos normativos, las políticas y
las acciones desarrolladas en Europa y en España.
b) Reforzar el trabajo en partenariado con el fin de:
• Intercambiar experiencias entre los distintos actores sociales implicados en la lucha
contra la discriminación: administración pública estatal, autonómica y local, organismos
especializados, organizaciones sociales, etc.
• Crear prácticas y estructuras de cooperación desde una perspectiva integral.
• Establecer mecanismos de cooperación para el análisis, el debate y el aprendizaje
Las acciones previstas en el Proyecto relacionadas con este objetivo específico se centran
en la organización de 10 seminarios de análisis y debate: 2 de ellos de carácter nacional
(el seminario de lanzamiento y el de cierre del proyecto) y 8 de carácter autonómico.
En ellos participarán los distintos actores sociales que actúan en el ámbito de la igualdad
de trato y no discriminación, como son: las administraciones públicas (estatal, autonómica
y local), los/as responsables políticos, organismos especializados, agentes sociales, organizaciones sociales, etc.
a) Analizar las normativas, las estrategias y las políticas para conocer en profundidad los
principios, los enfoques, las prioridades y los métodos de trabajo que se aplican tanto a
nivel comunitario como estatal. Este análisis debe permitir:
c) Sensibilizar a la población para mejorar la comprensión sobre el fenómeno de la
discriminación. El Proyecto todoimás desarrollará una Guía de Sensibilización como una
herramienta para que los/as profesionales que promueven el derecho a la igualdad de
trato y no discriminación puedan concienciar y sensibilizar a sus grupos específicos de
población sobre la importancia de respetar este derecho fundamental y sobre las
consecuencias de su vulneración.
• Fomentar el conocimiento de los temas clave relacionados con la igualdad de trato
y no discriminación, así como la identificación de los retos y avances que se deben
enfrentar en cada uno de ellos.
• Profundizar en las estrategias sobre cómo conseguir una mayor efectividad de las
acciones de lucha contra la discriminación.
Sin duda, durante los últimos años hemos podido asistir a un gran impulso en las acciones
contra la discriminación tanto en el contexto europeo como en el nacional. Sin embargo,
aún es necesario avanzar en la aplicación efectiva del derecho a la igualdad de trato
y en la lucha contra todo tipo de discriminación, cuya persistencia en la sociedad europea
y española es un claro impedimento para la igualdad, la cohesión y el bienestar social.
El Cuaderno Analítico es el producto del Proyecto que incide sobre este objetivo específico,
constituyéndose como el material de referencia para propiciar la reflexión y el debate
sobre las cuestiones anteriormente indicadas.
Se debe indicar, no obstante, que las políticas de igualdad de trato y no discriminación son
aún incipientes desde una perspectiva histórica. En efecto, la igualdad como valor, principio
y derecho no se encuentra formalmente reconocida hasta la proclamación en 1948 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos por la Asamblea General de Naciones Unidas.
1 Conforme al Real Decreto 1366/2010 por el que se aprueba la estructura orgánica de los departamentos
ministeriales, a la Secretaría de Estado de Igualdad le corresponde la tarea de desarrollar la política del
Gobierno en materia de igualdad, eliminación de toda clase de discriminación y la erradicación de la
Dentro del contexto europeo, el reconocimiento de los derechos fundamentales por
parte de las instituciones europeas ha sido progresivo desde la firma, en 1957, del Tratado
fundacional de la Comunidad Económica Europea. Hasta la década de los años 70 no
Desde esta perspectiva, los objetivos específicos del Proyecto todoimás son:
se inician las primeras acciones legislativas a favor de la igualdad entre mujeres y hombres,
acciones que inspiraron las estrategias adoptadas a partir del Tratado de Ámsterdam en
1998 en materia de igualdad de trato y no discriminación por motivos de sexo, origen racial
o étnico, edad discapacidad, religión o creencias y orientación sexual. En España el
desarrollo de acciones es aún más reciente, pues hasta el año 2003 no se producen las
primeras acciones legislativas específicas en igualdad de trato y no discriminación que
hasta ese momento se incorporaron en otras políticas de inclusión o protección social. Estas
primeras políticas específicas se podrían definir como embrionarias y faltas de desarrollo
concreto. Es el actual Proyecto de Ley Integral para la Igualdad de Trato y No Discriminación
el que intenta situar a España entre los Estados que cuentan con las instituciones, instrumentos
y técnicas jurídicas más eficaces en el ámbito de la igualdad de trato y no discriminación,
por todos los motivos y en una amplia mayoría de los ámbitos de la vida.
Entre los distintos motivos que han contribuido a este avance de la igualdad de trato y
la no discriminación, señalamos uno que es especialmente relevante a efectos del
Proyecto todoimás y del Cuaderno Analítico: las sociedades europeas han vivido durante
las últimas décadas un notable proceso de apertura y reconocimiento de la diversidad
y pluralidad. Esto se ha debido a la intensidad y rapidez de los cambios sociales y
económicos, entre los que cabe destacar, la globalización económica y social, el
incremento de los flujos migratorios internacionales y los nuevos modelos de familias.
Todos estos procesos han dado lugar no sólo a un incremento de la diversidad de las
sociedades actuales, sino que también han dado lugar a la convicción de que la
convivencia y la cohesión de una ciudadanía plural deben garantizarse desde el
reconocimiento de su valor, pero también desde el reconocimiento de la dignidad de
la persona y del libre desarrollo de la personalidad como fundamentos de la paz social.
Desde este punto de vista, el derecho a la igualdad y la no discriminación no puede
abordarse sólo como una cuestión de minorías a las que se deben respetar y proteger
mediante actuaciones específicas, sino que es una cuestión que concierne al conjunto
de la sociedad, pues la discriminación puede afectar a cualquier persona en un momento
determinado de su vida: por ser mujer, joven, mayor... No obstante, algunas personas y
grupos pueden ser especialmente proclives a sufrir situaciones discriminatorias por lo que
es también necesario considerar sus circunstancias específicas.
Es importante tener en cuenta que aunque la discriminación y exclusión son conceptos
que están interrelacionados, presentan claras diferencias y consecuencias. Discriminar
vulnera uno de los derechos fundamentales de nuestra Constitución: el derecho a la
igualdad, se produce cuando se trata a una persona o grupos de personas de modo
diferente y desfavorable respecto a otras en situaciones análogas, situándolas en una
posición de desventaja basándose en la creencia de que no todas las personas son
iguales en derechos y en dignidad. Las diferentes motivaciones para discriminar pueden
estar relacionadas con la situación social, económica y política de la personas, pero no
El concepto de exclusión social se usa como un concepto multidimensional que se refiere
al proceso de pérdida de integración o participación del individuo en la sociedad, en
uno o varios de los ámbitos político-legal, económico y social-relacional. La situación de
inclusión o exclusión social de un individuo se define, por tanto, en términos relativos a
la situación del individuo con respecto a la población considerada mayoritaria, valorando
la situación de la persona con respecto a la posibilidad de ejercer los derechos sociales
de la mayoría2.
En el primer caso, se produce esencialmente una vulneración de los derechos fundamentales de la persona: desde esta perspectiva, la discriminación es un acto ilegal. Mientras,
en el segundo caso, se produce esencialmente una vulneración o minoración de los
derechos sociales, políticos y económicos.
Consecuentemente, el derecho a la igualdad y a la no discriminación es un derecho
fundamental a partir del cual se ha desarrollado un amplio sistema de protección tanto
a nivel nacional como europeo, cuya evolución será revisada a lo largo del Cuaderno
Analítico, especialmente en los capítulos 2 y 4.
En el avance de ese sistema de protección, las instituciones públicas tienen una especial
relevancia desde el punto de vista del diseño y ejecución de políticas, planes y estra-tegias.
Las instituciones públicas también tienen un papel relevante en la difícil tarea de hacer
visible la discriminación. Sin embargo, a pesar de los avances legislativos y de las políticas
en materia de igualdad de trato y no discriminación, la invisibilidad de la discriminación
es un hecho, tal y como constatan las encuestas tanto en España como en Europa.
Una de las principales fuentes de datos, a nivel europeo, es la encuesta del Eurobarómetro,
que refleja las actitudes y percepciones de la ciudadanía europea ante las distintas
2 Véase: Fundación Luis Vives - EAPN (2010): Claves sobre la pobreza y la exclusión social en España. Esto quiere
decir que una persona puede encontrarse en un proceso de exclusión social y no ser discriminada o viceversa,
que sea discriminada pero no se encuentre en una situación de exclusión social.
formas de discriminación3. En este sentido, el Eurobarómetro nº 317 de 2009 sobre
“Discriminación en la Unión Europea” confirma el hecho de que la discriminación todavía
no es demasiado conocida por la mayoría de la ciudadanía de la Unión Europea. La
invisibilidad social de las discriminaciones se subraya en las conclusiones del Eurobarómetro
Gráfico 2: Experiencia de discriminación en la UE27 2008-2009
Algunos datos sustentan esta afirmación:
La mayoría de las personas entrevistadas considera que hay menos discriminación que
en el año 2002, cuando se realizó el primer Eurobarómetro Especial sobre Discriminación
en Europa. Esta percepción es generalizada en todos los motivos de discriminación como
se puede observar en el gráfico 1.
Gráfico 1: Percepción de la discriminación 2008-2009
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Eurobarómetro nº 317 de 2009.
• Sólo el 16% de las personas europeas afirma haber sido discriminada durante el último
año, si bien más de un 25% (gráfico 2) sostiene haber sido testigo de una discriminación
o acoso ajenos, fundamentalmente por motivo de origen racial y/o étnico.
3 Se han realizado cuatro Eurobarómetros Especiales sobre Discriminación en Europa: el primero, el Eurobarómetro
168EB57.0 de 2002; el segundo, el 263EB65.4 de 2007; el tercero, el 296EB68.2 de 2008; y el cuarto, el 317EB71.2
• Sólo el 33% de las personas europeas (y el 36% en España) afirma conocer los derechos
que les asisten en caso de ser víctimas de discriminación.
El Eurobarómetro es una de las principales fuentes estadísticas que disponemos para el
análisis de la discriminación en España; por ello, uno de los retos que se plantea a nivel
nacional, para avanzar en materia de igualdad de trato y no discriminación, es el de
realizar una adecuada observación y análisis de la discriminación, para lo que es preciso
contar con estudios y estadísticas específicas de mayor calidad y periodicidad.
Para finalizar este contexto general, cabe destacar que, en los últimos años, se ha
impulsado de manera notable la necesidad de desarrollar una visión integral sobre la
discriminación, definida como un principio básico, que permitirá la valoración de su
cumplimiento, en cuatro componentes. Estos son:
• un enfoque holístico, que garantice la identificación de los factores causantes de las
problemáticas relacionadas con la discriminación;
• una articulación integrada de las acciones, que permita asegurar un tratamiento
integral de las mismas;
• un enfoque de personalización e individualización, centrado en las necesidades
específicas de cada individuo;
• una utilización de servicios múltiples e interrelacionados, que permita el tratamiento
holista e integral, encaminado a la resolución de los distintos problemas derivados
Desde esta perspectiva integral hay que destacar la transversalidad de género en las
políticas de igualdad de trato y no discriminación, lo que supone que el principio de
igualdad debe ser integrado en todas las políticas, programas y actuaciones, en todas
las instituciones, en cualquiera de sus áreas y niveles de gobierno, así como en cada una
de sus fases, constituyéndose así en una estrategia de intervención orientada a lograr
la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Para ello se debe considerar, en todo momento,
el desequilibrio existente en las relaciones entre mujeres y hombres, sus distintos intereses,
aspiraciones y necesidades, teniendo en cuenta el impacto que cualquier política puede
generar en esa situación desigual.
Es este enfoque integral de la discriminación el que se propone como marco de referencia
de este Cuaderno Analítico, cuyo contenido se estructura de la forma siguiente:
• El capítulo 2 del Cuaderno plantea el análisis de la evolución de las normativas,
estrategias y políticas en la Unión Europea, como marco de referencia fundamental
para el contexto nacional.
• El capítulo 3 propone una síntesis de los conceptos sobre tipos, motivos y ámbitos de
discriminación que surgen de la evolución, en las últimas décadas, de las estrategias
y políticas comunitarias y que proporcionan la base conceptual para el desarrollo
de acciones en España.
• El capítulo 4 profundiza sobre la situación en el Estado español. Por una parte, se
analiza la evolución de la normativa, estrategias y políticas a nivel estatal; por otra,
se identifican, con carácter analítico y para fomentar el debate y la reflexión, las
acciones en igualdad de trato y no discriminación desarrolladas por las Comunidades
• Finalmente, en un último apartado presentamos las principales conclusiones.
Confiamos que estos contenidos sirvan para estimular la reflexión y el debate en el seno
de los seminarios autonómicos, que deben tener como resultado final la apertura de
nuevos canales de comunicación y colaboración que faciliten el tratamiento integral y
evolutivo del fenómeno de la discriminación.
Políticas, estrategias y planes contra la discriminación en Europa
2.1 Las competencias de la Unión
Europea en igualdad de trato y
El lugar concedido a los derechos fundamentales, y en particular a la igualdad de trato
y la no discriminación en la Unión Europea (UE), ha evolucionado notablemente desde
los inicios de la construcción europea. Es la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam,
el 1 de mayo de 1999, el que afianzó el concepto de derechos fundamentales y marcó
un hito en la lucha contra la discriminación1 en la UE. Gracias a este Tratado, las instituciones
europeas adquirieron competencias para regular la igualdad de trato en el acceso al
empleo, la formación y la promoción profesional, así como a las condiciones de trabajo.
El 1 de diciembre de 2009 entró en vigor el Tratado de Lisboa2 que refuerza la dimensión
social de la Unión Europea y establece un nuevo marco en lo referente a las políticas de
igualdad de trato y no discriminación a través de dos instrumentos fundamentales:
a) La Carta de Derechos Fundamentales que adquiere el mismo valor jurídico que los
b) La posibilidad de que la UE se adhiera al Convenio Europeo para la Protección de
los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
Con la reforma de Lisboa, y desde la perspectiva de la no discriminación, el artículo 3
del Tratado de la Unión Europea indica:
“La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la
protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las
generaciones y la protección de los derechos del niño.”
1 Cabe destacar, no obstante, que las competencias de la UE en materia de lucha contra la discriminación
están limitadas al empleo y la educación.
2 Se conoce con el nombre de Tratados de la Unión Europea al conjunto de tratados internacionales de los
denominados constitutivos, esto es, que encierran por su vocación y contenido el fundamento constitucional
de la Unión en su conjunto, cuyo ordenamiento jurídico y político sustentan y estructuran. Actualmente son
tres los textos constitutivos comunitarios:
• el Tratado de la Unión Europea (TUE), texto base de los principios constitucionales de la Unión;
• el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que antes se llamó Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea, contiene la metodología y el engranaje jurídico-político de la Unión;
• el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Tratado Euratom).
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, estos tratados conforman la "constitución
material" de la Unión Europea. Han sido reformados en numerosas ocasiones por medio de los tratados
modificativos, el último de los cuales fue el Tratado de Lisboa, firmado en 2007 y en vigor desde diciembre
Asimismo, el Tratado de Funcionamiento de la UE dispone en su artículo 19:
“1. Sin perjuicio de las demás disposiciones de los Tratados y dentro de los límites de las
competencias atribuidas a la Unión por los mismos, el Consejo, por unanimidad con
arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa aprobación del Parlamento
Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por
motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad
u orientación sexual.”
En cuanto a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el Tratado
de Lisboa incorpora un nuevo artículo 6 en el Tratado de la Unión Europea, cuyo texto
“La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue
adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor
jurídico que los Tratados.”
De esta forma, la Carta cuenta con un valor jurídico vinculante para las instituciones
europeas. Este reconocimiento constituye un gran avance en materia social, ya que la
Carta garantiza derechos sociales a los residentes del territorio de la UE. En particular, su
Título II está dedicado íntegramente al principio de la Igualdad en la UE, comenzando
con el artículo 21 que está dedicado específicamente a la no discriminación:
“1. Se prohíbe toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza,
color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones,
opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio,
nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual.
2. Se prohíbe toda discriminación por razón de nacionalidad en el ámbito de aplicación
de los Tratados y sin perjuicio de sus disposiciones particulares.”
El artículo 21 prohíbe, por tanto, la discriminación basada en los seis motivos de
discriminación mencionados en el artículo 19 del Tratado de Funcionamiento de la UE
y añade siete motivos a los citados en él, como son: el origen social, las características
genéticas, la lengua, las opiniones políticas o de cualquier otro tipo, la pertenencia a
una minoría nacional, el patrimonio y el nacimiento. No obstante, la lista de motivos está
abierta; es decir, cada Estado miembro puede incorporar en su ordenamiento jurídico
2.1 Las competencias de la Unión Europea en igualdad de trato y no discriminación
todos aquellos motivos que considere adecuados para profundizar a nivel nacional en
A partir de esta declaración, los artículos 22 a 26 recogen desde el respeto a la diversidad
cultural, religiosa y lingüística, a la igualdad entre mujeres y hombres, los derechos del
niño, de las personas mayores y de las personas con discapacidad, ofreciendo un marco
jurídico esencial en cuanto al reconocimiento de los derechos fundamentales de estos
grupos de población en la Unión Europea.
Por otra parte, el citado artículo 6 del Tratado de la Unión Europea también introduce
una relevante novedad al indicar en sus puntos 2 y 3 lo siguiente:
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Tratado de la UE constituye la base
jurídica para la adhesión de la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Esto
permitirá interpretar la legislación de la UE a la luz del Convenio y mejorar la protección
jurídica de los ciudadanos europeos, ampliando la protección que les proporcionan los
Estados miembros a los actos de la Unión.
Desde la perspectiva de la no discriminación, se deben tener en cuenta dos aspectos:
• El Título I del Convenio, dirigido a los “Derechos y libertades”. En él encontramos el
artículo 14 acerca de la prohibición de la discriminación:
“2. La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos
y de las Libertades Fundamentales. Esta adhesión no modificará las competencias de la
Unión que se definen en los Tratados.
“El goce de los derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio ha de
ser asegurado sin distinción alguna, especialmente por razones de sexo, raza, color,
una minoría nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situación.”
3. Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección
de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las
tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho
de la Unión como principios generales.”
• El Convenio ha sido completado por distintos protocolos adicionales a lo largo del
tiempo con el objeto de mejorar la articulación de los procedimientos jurídicos que
permitan mantener un alto nivel de protección de los derechos civiles y políticos de
Por tanto, la reforma operada por el Tratado de Lisboa permitirá a la UE adherirse al
Convenio Europeo de Derechos Humanos. El Convenio Europeo de Derechos Humanos
se firmó en Roma el 4 de noviembre de 1950 bajo los auspicios del Consejo de Europa.
Fundó un sistema original de protección internacional de los Derechos Humanos, en virtud
del cual los individuos adquirieron el beneficio de un control judicial de sus derechos.
Desde el punto de vista de la no discriminación es fundamental resaltar el Protocolo
número 12 (Número 177 del Consejo de Europa), que España ratificó en 2008. La
relevancia del Protocolo número 12 radica en el hecho de que se amplía el ámbito
de aplicación del artículo 14 del Convenio, ya que este no permitía aducir el derecho
a la no discriminación de manera independiente ante el Tribunal de Derechos
Humanos, sino que esta debía invocarse “en conjunto” con la violación de uno o
más derechos sustantivos independientes. Consecuentemente, al artículo 14 ofrece
una protección limitada que es ampliada en virtud del Protocolo 12.
El Convenio, ratificado por todos los Estados miembros de la Unión3, instauró distintos
organismos de control situados en Estrasburgo. Sin embargo, el número cada vez mayor
de causas por instruir obligó a reformar el mecanismo de control instaurado por el
Convenio, de modo que el 1 de noviembre de 1998 se sustituyeron dichos organismos
por un único Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La simplificación de las estructuras
permitió acortar la duración de los procedimientos y reforzar el carácter judicial del
3 España firmó el Convenio en 1997 y lo ratificó el 4 de octubre de 1979, reconociendo como obligatoria la
2.2 La normativa europea
En este apartado se hace una breve revisión de la normativa comunitaria en materia de
no discriminación, incidiendo especialmente en las directivas y en las decisiones como
principales actos generadores de derechos4 en esta materia y cuyo contenido se basa
en los Tratados de la Unión Europea. Con el objetivo de facilitar la lectura, se ha elegido
el criterio temporal como método de orden a seguir.
a) Las Directivas de igualdad de trato entre mujeres y hombres
La política de la Unión Europea en materia de igualdad de trato e igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres constituye uno de los pilares fundamentales
de la política social de la Unión. El primer y más importante instrumento jurídico lo
constituyó la Directiva 76/207/CEE del Consejo, de 9 de febrero de 1976, relativa a la
aplicación del principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres en lo que se
refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesional, y a las condiciones de trabajo.
Posteriormente, el Tratado de Ámsterdam recoge este principio cuyo artículo 2 recoge
expresamente que “La Comunidad tendrá por misión promover la igualdad entre el
hombre y la mujer”. Asimismo, en su artículo 3.2 se dice expresamente: “En todas las
actividades contempladas en el presente artículo, la Comunidad se fijará el objetivo de
eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad.”
Mediante la introducción de una perspectiva de género en las normativas que regulan
distintos aspectos de la vida, las iniciativas de la Unión Europea refuerzan la posición de
las mujeres, contribuyendo así a alcanzar una igualdad real entre mujeres y hombres.
Con el fin de mantenerse dentro de sus competencias explícitas, la Unión Europea ha
centrado su labor en cuestiones relativas a la igualdad de género, combatiendo la
discriminación por razón de sexo en áreas como el empleo, la ocupación, la seguridad
social y, más recientemente, también en el acceso a bienes y servicios. La Directiva
2002/73/CE del Parlamento Europeo y el Consejo Europeo, que modifica la Directiva
76/207/CEE del Consejo relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre
mujeres y hombres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y, a la
promoción profesional y a las condiciones de trabajo, es un punto de referencia
4 Los actos generadores de derechos se recogen en los artículos 288 y 289 del Tratado de Funcionamiento
de la UE y son los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones. Todos ellos son de obligado cumplimiento por
los Estados miembro.
importante, ya que se anima a los Estados miembros a prevenir toda forma de discriminación por razón de sexo, incluido el acoso sexual, en el lugar de trabajo.
La Directiva 2004/113/CE del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, regula el ámbito de
acceso a bienes y servicios y su suministro. Posteriormente, en el 2006, fueron consolidadas y refundidas en la Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
5 de julio de 2006, las diferentes directivas relativas a la aplicación del principio de
igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre mujeres y hombres en asuntos de
b) Las Directivas 2000/43/CE y 2000/78/CE
Las dos Directivas tienen un relevante papel en la lucha contra la discriminación. Ambas
son fruto del impulso otorgado por el artículo 13 del Tratado de Ámsterdam ya citado.
Si bien esta disposición no suponía una prohibición directa de la discriminación, sí posibilitaba la adopción de normativas y acciones comunes contra las formas de discriminación en él indicadas que se concretaron en las dos directivas y en un Programa de acción
comunitario (2001-2006).
Partiendo de una definición del concepto de discriminación y de los tipos y motivos de
la misma (ver capítulo 3 del Cuaderno Analítico), las Directivas establecen el marco
mínimo que todos los Estados miembro deben incorporar a su ordenamiento jurídico. A
efectos analíticos, en la siguiente tabla se resaltan los aspectos más significativos de
ambas Directivas desde una perspectiva comparada:
Directiva 2000/43/CE relativa a la aplicación
del principio de igualdad de trato
de las personas independientemente
de su origen racial o étnico
Directiva 2000/78/CE relativa
Acceso al empleo, al trabajo por cuenta propia y al ejercicio profesional.
Acceso al asesoramiento y a la formación profesional.
Afiliación a organizaciones sindicales, patronales o profesionales.
Condiciones laborales y de empleo, incluidas despido y remuneración.
• Protección social, incluidas Seguridad Social
• Acceso a bienes y servicios.
2.2 La normativa europea en materia de no discriminación
• Ambas Directivas prohíben la discriminación por personas físicas o jurídicas en el sector
• Las Directivas protegen a las personas físicas contra la discriminación. Asimismo, estipulan
que la protección contra la discriminación debe aplicarse también a una organización
que tenga la condición de persona jurídica, siempre que dicha organización sufra
discriminación por motivos de origen racial y/o étnico de sus miembros.
• Las Directivas protegen a toda persona que se encuentre en un Estado miembro contra
la discriminación, independientemente de la nacionalidad de la persona.
• De manera específica, las Directivas excluyen la discriminación por nacionalidad.
Exigencias profesionales. Ambas Directivas permiten una excepción cuando se trate de
responder a necesidades reales del puesto de trabajo, siempre que la exigencia sea
legítima y proporcionada.
Edad. El artículo 6 de la Directiva permite,
aunque no exige, que los Estados miembro
incluyan algunas excepciones adicionales
que autoricen un trato diferente por motivos
de edad, entre las que destacan:
• Establecimiento de condiciones especiales
para el acceso al empleo y la formación
para trabajadores jóvenes y de más edad.
• Fijación de edad mínima, de experiencia
o antigüedad para el acceso al empleo.
• Fijación de edad máxima para la contratación laboral.
Las Directivas reconocen que para alcanzar la plena igualdad en la práctica es preciso
ir más allá de la prohibición de la discriminación actual o futura. Por tanto, permiten que
se tomen medidas dirigidas a impedir o compensar desventajas históricas sufridas por
grupos definidos por origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad
El artículo 5 de la Directiva exige que los
empleadores tomen medidas adecuadas
siempre que sea necesario en un caso particular, para que las personas con discapacidad puedan tener acceso al empleo,
participar en el trabajo, ser promocionadas
en el mismo o realizar cursos de formación.
Ambas Directivas disponen que las asociaciones y organizaciones con interés legítimo
puedan ayudar a las víctimas de discriminación o emprender acciones judiciales en su
nombre (con su aprobación).
Las Directivas exigen que los Estados miembro promuevan el diálogo con los interlocutores
sociales con el fin de fomentar acuerdos laborales, códigos de conducta, etc.
La Directiva establece la obligación de que
cada Estado miembro designe a un organismo para la promoción de la igualdad de
trato con el fin de ofrecer asistencia independiente a las víctimas de discriminación,
realizar estudios y encuestas independientes,
publicar informes independientes y formular
Ambas Directivas exigen a los Estados miembro que tomen medidas con el fin de dar la
máxima publicidad a sus legislaciones sobre igualdad de trato y no discriminación, así
como de todas las nuevas medidas que adopten para adecuar sus legislaciones a las
Ambas Directivas, al reconocer la dificultad de demostrar la discriminación, regulan la
La carga de la prueba no puede trasladarse a los procedimientos de carácter penal y es
importante señalar que no se limita a los procedimientos judiciales, sino que se extiende
a los procedimientos ante cualquier otra autoridad competente (esto es, administrativa).
La obligación de la carga de la prueba no es automática; es decir, no es válida a partir
del momento que un demandante asegure que ha sufrido discriminación, sino desde el
momento en el que se establezcan unos hechos que permitan sospechar que existe esa
discriminación. La naturaleza y características de estos hechos dependen, fundamentalmente, de la legislación y jurisprudencia de cada Estado miembro.
Propuesta de Directiva COM (2008) 426
La Comisión elaboró en 2008 una Comunicación en la que se proponía la aprobación de
una Directiva que regularía la aplicación del principio de igualdad de trato entre las personas
(COM (2008) 426). El objetivo de dicha propuesta era completar el marco jurídico en materia
de antidiscriminación.
La propuesta crea un marco para la prohibición de la discriminación por estos motivos y
establece un nivel mínimo homogéneo de protección en la Unión Europea para las personas
que han sufrido una discriminación de este tipo. Asimismo, complementa el marco jurídico
comunitario actual, en el que la prohibición de discriminación por los motivos de religión o
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual se circunscribe al empleo, la
ocupación y la formación profesional.
2.3 Las políticas contra
Como se ha podido observar, el marco jurídico comunitario en materia de no discriminación
se inició en 1976 y tuvo un notable impulso con el Tratado de Ámsterdam. No obstante,
para que la normativa comunitaria pueda ser efectiva, ha sido necesaria también la
definición de las estrategias y las políticas por parte de las instituciones europeas que
permitan no sólo un marco jurídico, sino también un marco político y social para el avance
de las medidas de igualdad de trato y no discriminación.
En la siguiente tabla se sistematizan las estrategias y políticas de la UE en este ámbito,
así como los Programas que dan el apoyo económico preciso para el desarrollo de las
acciones en materia de igualdad de trato y no discriminación.
También se nombran las agencias comunitarias que actúan y que prestan apoyo a
los Estados miembros, así como a las organizaciones sociales. Asimismo, se incorporan
las redes de expertos/as que se han constituido en el ámbito de la lucha contra la
Cabe destacar que desde el 1 de enero de 2011 las competencias en lucha contra la
discriminación han pasado de la cartera de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la
Comisión Europea a la de Justicia, Derechos Fundamentales y Ciudadanía. Este traspaso
de competencias sitúa con mayor claridad las estrategias y políticas de lucha contra la
discriminación en el ámbito de los derechos fundamentales de la Unión Europea.
Estrategias y documentos clave
• Agenda Social Renovada: opor- • Programa Progress (2007-2013).
tunidades, acceso y solidaridad • Programa de Derechos Fundaen la Europa del siglo XXI (2008).
mentales (2007-2013).
• Estrategia para la igualdad entre
mujeres y hombres (2010-2015).
• Estrategia europea sobre discapacidad 2010-2020: un compromiso renovado para una Europa
• Europa 2020: una estrategia para
un crecimiento inteligente, sostenible e integrador (2010).
• Agencia de Derechos Fundamentales.
• Instituto Europeo de Igualdad de
• Equinet. Red de organismos para
• Grupo de expertos gubernamentales
• Red de expertos socioeconómicos.
• Red de expertos jurídicos.
Tipos, motivos y ámbitos
Tipos, motivos y ámbitos de la discriminación
Los artículos de los Tratados, la Carta de Derechos Fundamentales y el Convenio Europeo
de Derechos Humanos no definen el concepto de discriminación que subyace en las
acciones y estrategias de la Unión Europea. La definición del concepto de discriminación
aparece en las Directivas 43/2000/CE y 78/2000/CE.
En ellas se define la discriminación como diferenciar o dar un trato diferente cuando
no existen diferencias importantes entre las personas o las situaciones, así como dar un
trato idéntico a situaciones que en realidad son diferentes. Ambas directivas se basan
en este concepto de discriminación y establecen las bases de la discriminación directa
La discriminación directa es la situación en que se encuentra una persona o grupo de
personas que sean, hayan sido o pudieran ser tratadas de manera menos favorable que
otra u otro en una situación análoga o comparable.
La discriminación indirecta se produce cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros ocasiona o puede ocasionar a una o varias personas una desventaja
particular con respecto a otras por razón de alguna de las causas de discriminación.
Las Directivas también disponen que el acoso constituye una forma de discriminación.
Se entiende por acoso la conducta no deseada asociada a motivos por los que se
prohíbe la discriminación, con el objetivo o el efecto de menoscabar la dignidad de una
persona y de crear un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante u ofensivo, de
manera intencionada o no.
Como consecuencia de los avances introducidos por el Libro Verde Igualdad y no
Discriminación en la Unión Europea ampliada (2004) y de la Estrategia marco para la
no discriminación y la igualdad de oportunidades para todos (2005), se propone la
puesta en práctica de instrumentos que permitan fomentar un “enfoque integrado” con
la finalidad de contribuir a conceder prioridad a las situaciones de discriminación múltiple.
El concepto de discriminación múltiple surge a partir de la constatación de que algunas
personas pueden sufrir discriminación por varios motivos que confluyen y se realimentan,
dando lugar a un tipo especifico de discriminación. Aunque no existe aún en la legislación
europea una definición del concepto de discriminación múltiple, existen ya algunas
referencias al mismo; así, el considerando 14 de la Directiva 2000/43/CE señala que la
Comunidad, en aplicación del principio de igualdad de trato con independencia del
origen racial o étnico, debe proponerse la eliminación de las desigualdades y fomentar
la igualdad entre hombres y mujeres, “máxime considerando que, a menudo, las mujeres
son víctimas de discriminaciones múltiples”.
La definición más actual del concepto de discriminación múltiple se halla en el Informe
de la Agencia de Derechos Fundamentales de 2010. En efecto, el Informe EU-MIDIS nº 5
titulado “Multiple Discrimination”, publicado en febrero de 2011, define el concepto de
discriminación múltiple de la siguiente manera:
“El concepto tiene en cuenta el hecho de que un individuo puede ser discriminado por
más de un motivo en una situación dada. Es decir, una persona no sólo tiene antecedentes
de inmigración, sino también una cierta edad y de género lo que podría añadir un factor
de vulnerabilidad a su discriminación. Por ejemplo, una mujer perteneciente a una minoría
étnica podría verse afectada por la discriminación de una manera diferente a un hombre
perteneciente a la misma minoría. Otras características personales o circunstancias, como
la discapacidad o nivel de educación, pueden tener impacto negativo en la exposición
y la experiencia de discriminación. Se trata de la adición y/o combinación de diferentes
motivos de discriminación que forman la sustancia de lo que comúnmente se entiende
por 'discriminación múltiple'”.
El Proyecto de Ley Integral para la igualdad de trato y la no discriminación incorpora
todos los tipos de discriminación citados, definiendo la discriminación múltiple como
aquella situación en la que concurren o interactúan diversas causas de las previstas en
la Ley, generando una forma específica de discriminación.
De forma específica, el Proyecto de Ley incorpora otros tipos de discriminación que no
se citan en las Directivas, como son:
• Discriminación por asociación, que se produce cuando una persona, debido a su
relación con otra sobre la que concurra uno de los motivos de discriminación previstos
en la Ley, es objeto de un trato discriminatorio.
• Discriminación por error, que es aquella que se funda en una apreciación incorrecta
acerca de las características de la persona discriminada.
Es el artículo 19 del Tratado de Funcionamiento de la UE el que introduce los motivos de
La discriminación puede suceder en cualquier situación o circunstancia, pero es frecuente
que se concentre en ciertos ámbitos y esté relacionada con el ejercicio de derechos o
el acceso a ciertas prestaciones, bienes o servicios. Se proponen aquellos ámbitos que,
tanto desde la legislación, como desde distintos organismos especializados (como la
Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión Europea o el Consejo para la promoción
de la igualdad de trato y la no discriminación de las personas por origen racial o étnico1),
se consideran especialmente relevantes. Esto quiere decir, que los ámbitos que se tratan
a continuación no son los únicos en los que se pueden encontrar situaciones discriminatorias, pero sí suelen ser los más frecuentes, en los que con mayor prevalencia se encuentran
los hechos discriminatorios. Estos ámbitos son los siguientes:
“Sin perjuicio de las demás disposiciones del presente Tratado y dentro de los límites de
las competencias atribuidas a la Comunidad por el mismo, el Consejo, por unanimidad
a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar
acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, origen
racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.”
Son, por tanto, seis los motivos que se establecen. No obstante, el artículo 21 de la Carta
de Derechos Fundamentales prohíbe la discriminación basada en los seis motivos de
discriminación mencionados y añade siete motivos: origen social, características genéticas,
lengua, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional,
patrimonio y nacimiento.
Por otra parte, el artículo 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos indica que “el
goce de los derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio ha de ser
asegurado sin distinción alguna, especialmente por razones de sexo, raza, color, lengua,
religión, opiniones políticas u otras, origen nacional o social, pertenencia a una minoría
nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situación.”
Consecuentemente, la lista de motivos está abierta, es decir, cada Estado miembro puede
incorporar en su ordenamiento jurídico todos aquellos motivos que considere adecuados
para profundizar, a nivel nacional, la lucha contra la discriminación.
De esta manera, el Proyecto de Ley Integral para la igualdad de trato y la no discriminación
contempla nueve motivos de discriminación: nacimiento, origen racial o étnico, sexo,
religión, convicción u opinión, edad, discapacidad, orientación o identidad sexual, y
enfermedad, a los que añade la cláusula constitucional abierta “cualquier otra condición
o circunstancia personal o social”, que permite la cobertura de posibles motivos de
discriminación no explícitamente contemplados.
Acceso, oferta y suministro de bienes y servicios a disposición del público que se
ofrezcan fuera del ámbito de la vida privada y familiar.
g) Acceso y permanencia en establecimientos o espacios abiertos al público.
El ámbito es el lugar simbólico y real en el que se producen los actos discriminatorios.
Y este lugar está definido por su pertenencia al espacio público o al espacio privado.
Desde una perspectiva histórica, la concepción de lo público y de lo privado ha tenido
distintas acepciones en la evolución de las sociedades. Lo público se asocia a lo que es
de interés general o de utilidad común a todos los que pertenecen a una colectividad
y se identifica con la autoridad que surge de ella.
Desde el punto de vista de la perspectiva democrática, lo público representa el lugar
de lo común y se identifica con la comunidad política o Estado, como institución
fundamental que garantiza los derechos de los individuos.
La mayoría de autores/as se refieren a lo público desde esta perspectiva, que es la que
utilizaremos en el Cuaderno Analítico. Conviene, no obstante, recordar que el espacio
1 Consejo para la promoción de la igualdad de trato y la no discriminación de las personas por el origen racial
o étnico: Panel sobre discriminación por origen racial o étnico (2010): la percepción de las potenciales
víctimas, marzo de 2011. Disponible en http://www.igualdadynodiscriminacion.org.
Recopilacion millivieri y moriconi 5° 1° (recuperado)

References: Real Decreto 
 resolución 
 artículo 3
 artículo 19
 artículo 6
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 19
 artículo 6

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 artículo 14
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 artículo 2
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 6
 artículo 5
 artículo 19
 artículo 21
 artículo 14