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Vor der Europawahl: Wie lässt sich die demokratische Legitimität verbessern? | Wirtschaftsdienst
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94. Jahrgang, 2014, Heft 4 · S. 239-257
Markus Kotzur, Andreas Grimmel, Rudolf Hrbek, Michael Wohlgemuth, Stephan Leibfried
Wir haben die Wahl: Überlegungen zu einem demokratischen "Europa der Bürger"
Das "funktionale Demokratiedefizit" der EU als Defizit
politischer Gestaltung
Prof. Dr. Stephan Leibfried ist Sprecher des DFG-Sonderforschungsbereichs 597 "Staatlichkeit im Wandel" und Ko-Leiter der Abteilung "Institutionen und Geschichte des Wohlfahrtsstaates" am Zentrum für Sozialpolitik der Universität Bremen.
"Wählt Europa!" Mit emphatischem Ausrufungszeichen versieht die Zeit vom 27. Februar 20141 ihren Abdruck eines Europawahlaufrufs des Soziologen Ulrich Beck, der zahlreiche prominente Unterstützer gefunden hat. Zu ihnen gehört auch die ungarische Philosophin Ágnes Heller, die von 1986 bis zu ihrer Emeritierung die Nachfolgerin Hannah Arendts an der New York School of Social Research war. Sie benennt klar ein gefährliches Unbehagen, das die Bürger Europas nicht nur ihren mitgliedstaatlichen Demokratien, sondern viel mehr noch der Europäischen Union mit ihrem supranationalen demokratischen Legitimationsanspruch zu entfremden droht: "Die Demokratien der EU werden gut verwaltet, aber Verwaltung eignet sich nicht für den Umgang mit etwas, das man nach Hegel den 'Geist' der Demokratie nennen könnte. Ohne lebendigen demokratischen Geist wird die Massendemokratie vielleicht unter wachsendem Druck von Nationalismus, Rassismus, Fundamentalismus, rechtem und linken Radikalismus untergehen."2
In der Vorstellungswelt vieler Unionsbürger steht die EU tatsächlich für kaum mehr als eine komplexe, mitunter schwerfällige, mitunter anmaßende Bürokratie. Ob sie von Brüssel aus am besten regiert werden, erscheint ihnen angesichts eines – jedenfalls so empfundenen – Übergewichts der Exekutiven und, damit verbunden, defizitärer demokratischer Teilhabemöglichkeiten zweifelhaft. Verlust­ängste nähren die Zweifel. Wer die Aufgabe der nationalen Souveränität und Identität fürchtet, will die heimatlich vertraute Form nationalstaatlicher politischer Einheit nicht gegen das nüchterne rechtliche Konstrukt "Europäische Union" eintauschen.3
Gerade junge Menschen kennen Europas Trümmerfeld nach 1945 nicht mehr aus eigenem Erleben. Die leidvollen Erfahrungen und das leidenschaftliche Europawerben der Gründerjahre sind ihnen – wenn überhaupt – nur aus dem Geschichtsunterricht geläufig, bleiben allenfalls historische Reminiszenzen. Die Integrationsleistungen von Frieden und Freiheit, von Wohlstand und Sicherheit haben eine gewisse Selbstverständlichkeit erlangt. Die Kehrseite: Das integrierte Europa heutiger Entwicklungsstufe bleibt ein mehr oder weniger selbstverständliches "Faktum ohne besonderen Charme"4. Die eben genannten Integrationserfolge werden ihm lange nicht so selbstverständlich zugerechnet wie sie vielen Europäern selbstverständlich – jedenfalls selbstverständliche Erwartungen – sind. Wie wenig selbstverständlich sein "Einig-Sein" für Europa ist und wie unwahrscheinlich es (entwicklungs-)geschichtlich war, sollte im Erinnerungsjahr 1914-2014 indes deutliche Erwähnung finden.
Ein Weiteres ist dem von Ágnes Heller beschworenen "lebendigen demokratischen Geist" höchst abträglich: die vor allem in den letzten Krisenjahren so beliebte politische Rhetorik der "Alternativlosigkeit". Wo eine bestimmte politische Option als "alternativlos" apostrophiert wird, erscheint Teilhabe am Entscheidungsprozess von vornherein sinnlos. Demokratisches Entscheiden lebt aber gerade von einem "Möglichkeitsdenken" als Denken "der Alternativen" und "in Alternativen".5 Nur so kann der kritische Diskurs um die bestmöglichen Handlungs- bzw. Gestaltungsoptionen gelingen, kann sich die rationalisierende Kraft der Deliberation entfalten, nur so wird der Blick auf neue Wirklichkeiten und Reformnotwendigkeiten frei. Wer das politisch integrierte Europa "alternativlos" machen will, muss es als die bessere, ja die bestmögliche Alternative politischer Ordnungsbildung in Frieden und Freiheit, in Wohlstand und Sicherheit erklären. Er muss vermitteln, dass eine konstitutionelle Europäische Union kein Konkurrenzmodell zu mitgliedstaatlicher Verfasstheit ist, sondern die komplementäre Einbindung der Mitgliedstaaten in einen europäischen Verfassungsverbund6 will. Er muss vor allem wissen, dass die Erklärung und Vermittlung Europas nicht en passant im politischen Alltagsgeschäft gelingen können, sondern eine anspruchsvolle Aufgabe sind. Europa kennt keinen "Gründungsmythos"7. Es verdankt seine Einheit schrittweiser Evolution, nicht einmaliger Revolution. Diese evolutionären Entwicklungsprozesse gilt es in ihrer Dynamik immer wieder erklärend nachzuvollziehen. Dazu notwendig wird eine differenzierte Gedächtnisleistung, die sich nicht an dem einen einheitsstiftenden Ereignis nach dem Muster des 4. oder 14. Julis festmachen lässt, sondern die den originär europäischen politischen Gestaltungsauftrag, der aus leidvollen historischen Erfahrungen resultiert, (all-)täglich neu aktualisiert.8 Geschieht das nicht, fühlen sich die Bürger von der Politik zu spät "mitgenommen" und einbezogen, gravierender noch, sie fühlen sich in ihrem bürgerschaftlichen demokratischem Mitgestaltungspotenzial nicht ernst genommen und reagieren mit Distanzierung, Abwendung, Trotz.
Demokratische Herrschaftsorganisation hat demgegenüber eine werbende Komponente zur Funktionsbedingung. Sie muss Verfahren zur politischen Teilhabe und Teilnahme nicht nur eröffnen, sondern immer neu zu Teilhabe und Teilnahme auch einladen. Sie muss Partizipation attraktiv machen, sie sollte zum Erlernen effizienter Partizipationsstrategien Anstoß geben,9 sie sollte schließlich einen chancengleichen Wettbewerb um politische Durchsetzungs- und Entscheidungsmacht eröffnen. Die "In Vielfalt geeinte" Europäische Union, deren Arbeitsweise auf der repräsentativen Demokratie beruht (Art. 10 Abs. 1 EUV), die ihren Bürgern ein Recht auf Teilnahme am demokratischen Leben zusagt (Art. 10 Abs. 3 EUV, Art. 11 EUV) und die Rolle politischer Parteien auf der europäischen Ebene hervorhebt (Art. 10 Abs. 4 EUV), nimmt dieses Müssen und Sollen sehr ernst. Spätestens mit der Direktwahl der Europaabgeordneten seit 1979 versteht sie nicht mehr allein die Staaten und Völker, sondern auch die Bürger Europas als ihre Legitimationssubjekte (Art. 14 Abs. 2 EUV). Die Unionsbürgerschaft ist nur konsequente Weiterentwicklung und rechtliche Verstetigung zu einem echten, normativ belastbaren Bürgerstatus (Art. 20 ff. AEUV).
Gewiss, "In Vielfalt geeint" lässt sich leichter zum Leitmotto ausbuchstabieren als dann alltäglich leben bzw. mit politischem Leben füllen. Gewiss, mit dem Bürgerstatus sind Erwartungen und Verantwortungszuschreibungen an den idealen Unionsbürger verbunden, denen der reale Unionsbürger nicht immer gerecht wird (respektive gerecht werden kann). Gewiss, visionäre sind realitätsbezogenen Europabildern gewichen, und im Zeitalter globalisierungsbedingter Entgrenzungen, die den einzelnen zutiefst verunsichern, vielleicht sogar entwurzeln, mag es leichter sein, Europa von seinen Grenzen als von seinen Chancen her zu denken.10 Und doch schreibt das europäische Primärrecht nach Lissabon die Fortschrittserzählung eines gesteigerten Legitimationsniveaus und intensivierter Partizipationsmöglichkeiten bis hin zum europäischen Bürgerbegehren (Art. 11 Abs. 4 EUV). Auch aus den Vertragstexten heraus wird Europa als die bessere – und demokratisch verbesserte – Alternative zum geschlossenen Nationalstaat (be-)greifbar. Politik, Wissenschaften und Medien trifft eine besondere Verantwortung, diese Texte bürgerverständlich zu machen und auf ihrer Grundlage Europa als die bessere Alternative zu deuten. Populismen jedweder Provenienz sind dafür in höchstem Maße abträglich. Sie werden aber am ehesten als solche entlarvt, wenn die Unionsbürger in "ihrem" Europa heimisch werden, weil es sich auch von seinen (rechtlich verankerten) demokratischen Legitimationsgrundlagen und demokratischen Teilhabechancen her glaubhaft verständlich machen kann.
Demokratische Legitimationsgrundlagen und demokratische Teilhabechancen werden vor allem dann relevant, wenn es um die Wahlen zum Europäischen Parlament geht. Wer dem Aufruf "Wählt Europa!" Folge leisten soll, muss wissen, welche Gestaltungsmacht das von ihm gewählte Parlament innehat. Das Europäische Parlament heutigen Zuschnitts ist noch immer ein Parlament eigener Art und unterscheidet sich in vielen Facetten von den mitgliedstaatlichen Parlamenten. Einen der wichtigsten Unterschiede, das fehlende Wechselspiel zwischen Regierung und Opposition, haben schon die Beschwerdeführer im Verfahren gegen den Vertrag von Lissabon vorgetragen: "Der Vertrag von Lissabon verletze schließlich das demokratische Prinzip wechselnder Mehrheiten. Zum demokratischen Prinzip gehöre der Wettbewerb um politische Macht, also das Wechselspiel von Minderheit und Mehrheit. Dieser Wettbewerb finde jedoch auf europäischer Ebene nicht statt. Die europäischen Institutionen seien nicht um die Zentralität des politischen Konflikts geordnet. Die Unerkennbarkeit politischer Konfliktlinien führe zu politischer Apathie in Form von Enthaltungen bei den Wahlen zum Europäischen Parlament."11 Dem institutionellen Gefüge der Union geschuldet, formt die Kommission gerade keine Exekutive, die in engerem Sinne von einer sie tragenden Mehrheit abhängig wäre. Eine weitere Differenz betrifft die Wahlrechtsgleichheit. Das zählwertgleiche "one man one vote" ist auf europäischer Ebene zwar realisiert, die Erfolgswertgleichheit aber nicht. Hier fordern das völkerrechtliche Prinzip der souveränen Staatengleichheit und die verfassungsstaatliche Maßgabe demokratischer Gleichheit praktische, mit Blick auf die Arbeitsfähigkeit des Europäischen Parlaments auch pragmatische Konkordanz.12
Ungeachtet dieser Unterschiede ist die Geschichte der Parlamentarisierung auf Unionsebene eine Erfolgsgeschichte. Hatte die ursprüngliche Versammlung nur limitierte Beratungs- und Kontrollbefugnisse, ist das Parlament – spätestens mit dem "ordentlichen Gesetzgebungsverfahren" (Art. 294 AEUV) – nach Lissabon zu einem echten Mitgesetzgeber und zur wirkungsmächtigen Haushaltsbehörde erstarkt. Mit seinem jüngsten 5:3-Urteil in Sachen 3%-Sperrklausel bei den Europawahlen13 hat das Bundesverfassungsgericht der Demokratie in Europa denn auch einen Bärendienst erwiesen. Was auf den ersten Blick nach einer Stärkung der demokratischen Partizipationschancen (Erfolgswertgleichheit aller Stimmen, Chancengleichheit aller Parteien) aussieht, zeigt auf den zweiten Blick, dass Karlsruhe demokratische Bedeutung und Gewicht des Europäischen Parlaments noch immer unterschätzt. Der von der Mehrheitsmeinung abweichende Richter Peter Müller hat das in seinem Sondervotum14 luzide dargelegt. Er erkennt zu Recht eine hinreichend gewichtige Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments, die einen Eingriff in die Grundsätze der Erfolgswertgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien rechtfertigen kann. Müller verweist (Rn. 26) auf die Kreations- und Legislativfunktionen, die dem Europäischen Parlament in hohem Maße zugewachsen sind (etwa Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 2, UAbs. 3 EUV; Art. 289, Art. 294, Art. 314 AEUV). Auch wenn es für das Zustandekommen eines Rechtsakts im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und bei der Erstellung des Jahreshaushaltsplans nicht zwingend einer mehrheitsgetragenen Zustimmung des Parlaments bedürfe (Art. 294 Abs. 7 Buchstabe a Alternative 2; Art. 314 Abs. 4 Buchstabe b AEUV), setze die Wahrnehmung der dem Parlament übertragenen Funktionen die Fähigkeit zur Bildung handlungsfähiger Mehrheiten voraus.
Das entscheidende Argument arbeitet Müller präzise heraus (wiederum Rn. 26): Die Wahl ist der entscheidende Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung der Unionsbürger. Die gelingende Integrationsleistung setzt ein funktionsfähiges Parlament gerade deshalb voraus, weil das Parlament als Kreations-, Legislativ- und Kontrollorgan mit dem Grundsatz der repräsentativen Demokratie auf unionaler Ebene wirkungsmächtig ernst macht und demokratische Herrschaft als Herrschaft der Freien und Gleichen realisiert. Als Mitgesetzgeber setzt das Parlament Recht, das die Bürger der Union unmittelbar (Verordnungen) oder die Mitgliedstaaten hinsichtlich seiner Zielkonkretisierung (Richtlinien) binden kann. In Petitionen kann sich jeder Unionsbürger an das Europäische Parlament wenden (Art. 24, Art. 227 AEUV). Die Europaabgeordneten sollten ihm genauso nah, genauso zugänglich sein wie die nationalen Abgeordneten. Dass die Distanz zwischen dem Bürger und dem Europäischen Parlament aufgrund der Entscheidungsferne oder einer fehlenden politischen Öffentlichkeit Europas notwendig größer sein müsse als die zum mitgliedstaatlichen Parlament "zu Hause", überzeugt nicht. Die Distanz ist keine tatsächliche – die Verordnung der EU wirkt wie das nationale Parlamentsgesetz –, sie ist eine Wahrnehmungsdistanz.
Diese Distanz in der Wahrnehmung wird umso geringer, je deutlicher das wechselseitige Verbundsein und Sich-Verbinden zwischen Union und Mitgliedstaaten zu Tage tritt. Die Stärke dieses "hierarchiefreien" Verbundmodells hat der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Andreas Voßkuhle, pointiert beschrieben: Der Verbundbegriff helfe, die teils schon spezifischen, teils noch recht unspezifischen Funktionsweisen komplexer Mehrebenenverflechtungen zu umschreiben, ohne schon vorab die genauen Techniken des Zusammenspiels festzulegen.15 Dem Verbunddenken fehlt unbestritten die Eindeutigkeit, die Hierarchien ermöglichen. Ist es aber deswegen theoretisch defizitär? Im Gegenteil, das Verbunddenken trägt theoriebewusst dem schlichten Wirklichkeitsbefund Rechnung, dass traditionell-hierarchische Zuordnungs- respektive Abgrenzungsmuster dem Integrationsstand (oder Verflechtungsgrad) des heutigen Europa nicht mehr gerecht werden. Angesichts dieses Befundes sind die analytischen Unschärfen des Verbunddenkens nicht nur hinzunehmen, weil seine deskriptive Stärke kompensierend wirkt, sondern weil es auf eine rechtspluralistisch-dynamische Ordnungsidee abzielt und stärker auf ein immer neues Sich-Verbinden, ein Zusammenwachsen hindeutet.
Warum ist die Verbundidee aber gerade auch für demokratische Legitimationsfragen so maßgeblich? Weder das "World Wide Web" noch all die anderen faktischen oder regulativen Globalisierungsphänomene führen automatisch zu einer Weltgesellschaft oder gar zu globaler Demokratie. Weil sie den Nationalstaat aber entgrenzen und ihm zugleich die Grenzen seiner Selbststeuerungsfähigkeit aufzeigen, weil deshalb maßgebliche politische Entscheidungen, oft von hoher Grundrechtsrelevanz, jenseits des Staates getroffen werden müssen, bleiben Einbußen in seiner demokratischen Substanz nicht aus.16 Hier gilt es, wie vom Bundesverfassungsgericht gefordert, ein hinreichendes demokratisches Legitimationsniveau zu sichern.17 Die demokratischen Legitimations- und Partizipationsdefizite auf Unionsebene per se seien dabei nicht in Abrede gestellt, im Gegenteil, sie wurden hier schon explizit beim Namen genannt, was das Wechselspiel zwischen Regierung und Opposition oder den ungleichen Erfolgswert der Stimmabgabe zum Europaparlament angeht. Erinnert sei auch an das Fehlen originär europäischer politischer Parteien. Wer allerdings bei einer Mängelliste stehen bleibt, übersieht nicht nur die zahlreichen auf Unionsebene greifbaren demokratischen Legitimationsbausteine, sondern verkennt überdies die unionsrechtlich bedingte, ebenso aktivierend wie legitimationssichernd wirkende Ebenenverschränkung demokratischen Wettbewerbs. Wenn der Reformvertrag von Lissabon die Subsidiaritätskontrolle stärkt, den mitgliedstaatlichen Parlamenten im Rahmen des "Frühwarnsystems" eine "orange Karte" zugestanden ist und etwa das deutsche Begleitgesetz die Mitwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten nachhaltig ausweitet, dann erfährt die europäische Demokratiearena mitgliedstaatliche Erweiterung und die mitgliedstaatlichen Volksvertretungen werden auf spezifische Weise zu europäischen Parlamenten. Die Wahl sowohl der nationalen Parlamente als auch des europäischen Parlaments hat damit einen ganz entscheidenden europäischen Impuls und führt zu einer letztlich gemeineuropäischen Legitimationsleistung.
Bei alldem sei nicht vergessen, dass die Europäische Union zu Recht mit hohen Integrationserwartungen konfrontiert ist. Als Rechtsgemeinschaft soll sie aus dem technisch-verklammernden Instrument des Rechts echte und erlebbare Zugehörigkeit stiften, sie soll nicht weniger als ein europäisches "Wir-Gefühl" schaffen. Dabei hat sie ihre Bürger so zu nehmen, wie sie sind. Sie muss mit Desinteresse und Politikverdrossenheit leben. Sie sollte partizipationsfreudige Zustimmung dankbar als Ermutigung erleben. Und sie sollte Kritik – auch harsche, überzogene Kritik – sehr ernst nehmen. Wer die Legitimationsgrundlagen der Europäischen Union bestreitet – die Hamburger Politologin Antje Wiener18 spricht in diesen Kontexten von "contestation" – leistet einen letztlich zentralen Beitrag für diskursive Legitimationsfortschritte. Ernest Renan hat vor mehr als einem Jahrhundert auf die Frage "Was ist eine Nation?" wie folgt geantwortet: "Das Dasein einer Nation ist – erlauben Sie mir dieses Bild – ein Plebiszit Tag für Tag, wie das Dasein des einzelnen eine dauernde Behauptung des Lebens ist."19 Könnte Renan auf die Frage, was ist Europa, heute antworten: "Das Dasein Europas ist – erlauben Sie mir dieses Bild – ein Plebiszit Tag für Tag, wie das Dasein des einzelnen eine dauernde Behauptung des Lebens ist"? Hoffentlich! Wählt Europa!
3	Schon der erste Kommissionspräsident W. Hallstein: Die Europäische Gemeinschaft, 5. Aufl., 1979, S. 53, hatte die seinerzeitige EWG als "zuvörderst ein Geschöpf des Rechts" bezeichnet.
Aus intergouvernementalistischer bzw. staatszentrierter Sicht wird hingegen generell bezweifelt, dass es so etwas wie ein Demokratie- und Öffentlichkeitsdefizit überhaupt gibt, da die EU ohnehin nicht entlang der Kategorien des demokratischen Nationalstaats gedacht werden dürfe.5 Europa sei eben ganz einfach "keine Mehrheitsdemokratie"6 und vor allem kein "Staat im Werden", sondern eben doch eher als eine internationale Organisation zu verstehen, die durch Aushandlungsprozesse von demokratischen Staaten bestimmt werde. Die Frage nach einem starken und demokratisch legitimierten Parlament und auch nach einer europäischen Öffentlichkeit erübrige sich somit, da beides zwar für den Nationalstaat und seine demokratische Kontrolle unabdingbar sei, aber eben nicht für die Europäische Union.
Die Entscheidung für diese sogenannte Monnet-Methode8 – die in der Politikwissenschaft ihre theoretische Entsprechung im Neofunktionalismus gefunden hat – und dafür, die Integration auf die Schultern der Wirtschaft zu legen, stellte zugleich die Weichen für die kommenden Jahre und zeigt nun zunehmend Spätfolgen. Denn der Erfolg der Integration wurde auf diesem Weg in eine direkte Abhängigkeit zum wirtschaftlichen Erfolg gesetzt; mit der Konsequenz, dass wirtschaftliche Krisen nicht nur als solche gesehen werden können, sondern auf die Integration als Ganzes durchschlagen und diese infrage zu stellen drohen. Vor diesem Hintergrund können dann auch die wenig solidarische Verhandlungsführung und das reflexhaft nationalstaatliche Gehabe – insbesondere zwischen den "großen Drei" Deutschland, Frankreich und Großbritannien – in den Verhandlungen um Hilfs- und Rettungsmaßnamen nicht verwundern.
Man muss sicherlich nicht soweit gehen und konstatieren, dass das "soziale Europa" nicht stattfinde.10 Unstrittig ist jedoch die Tatsache, dass das Primat des Marktes für die EU-Politik noch immer bestimmend ist. Die Gründe hierfür sind freilich vielfältig und zu einem beträchtlichen Teil auf eine Pfadabhängigkeit der über lange Jahre einseitigen und an wirtschaftlich messbaren Gewinnen orientierten Politik seitens der Mitgliedstaaten zurückzuführen. Vor allem aber ließen sich Schritte "negativer Integration" (im Sinne der Beseitigung von Hemmnissen eines gemeinsamen Binnenmarktes), ganz im Gegensatz zu solchen "positiver Integration" (im Sinne von Regulierungen, die den Effekten der Marktliberalisierung und -deregulierung entgegenwirken), von jeher einfacher im Rahmen der bestehenden Entscheidungsverfahren und im Spannungsfeld nationaler Interessen verwirklichen. Aber auch der Versuch der Mitgliedstaaten durch einen Transfer von Kompetenzen auf die Ebene der EU, mit dem Ziel verloren gegangene Gestaltungsräume wiederzuerlangen, ohne dabei jedoch entsprechende Rechte des Einzelnen auf Ebene der EU zu installieren, hat zu einem Ungleichgewicht geführt, das die Politik bislang nicht beheben konnte und das unlängst auch zu einem Problem der Rechtsanwendung geworden ist.
Ein eindrückliches Beispiel hierfür geben die Erweiterungsrunden der EU in den Jahren 2004 und 2007 ab, die die Gemeinschaft mit Blick auf den Schutz der Sozialstandards weitgehend unvorbereitet traf. Nicht, dass die Politik nicht um die Probleme wusste, die im Zuge der Öffnung des gemeinsamen Marktes für Staaten mit wesentlich niedrigerem Lohnniveau, Arbeits- und Sozialstandard erwuchsen – jedenfalls solange es zugleich keine ausreichenden Regeln zum Schutz ebendieser Standards auf Ebene der EU gab.11 Wohl aber zeigte sich die Politik unwillig oder -fähig, im Rahmen der Gesetzgebung entgegenzuwirken und wichtige Regeln gegen "Sozial­dumping" zu verabschieden, die erforderlich gewesen wären, um ein "race to the bottom"12 zu verhindern. Für eine Vielzahl europäischer Unternehmen, die von der Niederlassungsfreiheit, dem Zugang zu günstiger Arbeitskraft und neuen Absatzmärkten profitieren, war diese Entwicklung sicherlich kein Unglück. Für die Arbeitnehmer und die eher national als europäisch organisierten Gewerkschaften bedeutete diese Entwicklung jedoch eine enorme Schwächung.
Interessant ist hierbei nun, dass die entstandenen Lücken im Rechtsschutz des Einzelnen – als Resultat politischer Versäumnisse – nicht etwa durch gesetzgeberische Nachbesserungen gefüllt wurden. Viel eher war es der Europäische Gerichtshof (EuGH), der sich mit immer weiteren Fällen im Zuge der nun konkret werdenden rechtlichen Konflikte, im Spannungsfeld zwischen wirtschaftlichen Freiheitsrechten und sozialen Grundrechten, konfrontiert sah. Die viel diskutierte Rechtsprechung in den Fällen Viking (2007), Laval (2007) und Rüffert (2008) oder auch Santos Palhota (2010) stellt hier nur einen kleinen Ausschnitt dar. Bei aller Kritik an der Rechtsprechung des EuGH in diesen Fällen muss man sich jedoch vor Augen führen, dass bislang die Grundfreiheiten und nicht die Grundrechte "das konstituierende Element"13 der Gemeinschaft gewesen sind. Vor diesem Hintergrund kann es dann auch kaum verwundern, dass ein Gericht, dem gemäß Art. 19 EUV die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge obliegt, die "Grundfreiheiten an den ersten Platz"14 setzt und andere grundrechtlich relevante Positionen nur weniger stark gewichten kann.15
Um Missverständnissen vorzubeugen, das Argument ist hier ausdrücklich nicht, dass mehr Kompetenzen auf die Ebene der EU übertragen werden sollten. Ziel muss es sein, die bereits bestehenden Handlungsspielräume zu nutzen. Bereiche, die von der Gemeinschaft ohnehin schon bearbeitet werden und sich daher auch in weiten Teilen der Kontrolle auf Ebene der Mitgliedstaaten entziehen, sind umfänglich politisch zu gestalten, so dass auch schwierige oder kontroverse Fragen dem demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozess nicht länger entzogen sind. Dies bedeutet aber auch vermehrt Politikbereiche auf Ebene der EU zu bearbeiten, die von den Staaten als besonders sensibel aufgefasst werden, weil sie die EU als "Staat im Werden" erscheinen lassen könnten. Denn ein Aussparen dieser im Zuge der voranschreitenden Integration aufkommenden Fragen und Probleme bringt diese nicht zum Verschwinden, sondern verlagert sie nur.
5	Vgl. A. Moravcsik: In Defence of the "Democratic Deficit": Reassessing the Legitimacy of the European Union, in: Journal of Common Market Studies, 39. Jg. (2002), Nr. 2, S. 603-634.
Das Demokratie-Prinzip verlangt, dass die Ausübung von Herrschaft als legitim angesehen wird, also mit überzeugenden und weithin anerkannten Gründen als gerechtfertigt und anerkennungswürdig gilt. Mit der stetigen Ausweitung des Aufgabenbereichs der EG/EU erstrecken sich die "in Brüssel" getroffenen Entscheidungen auf immer mehr Politikbereiche und haben unmittelbare Auswirkungen auf die Bürger der Mitgliedstaaten; auch für diese Herrschaftsausübung gilt demzufolge das Demokratiegebot, dessen Befolgung allerdings in vielfacher Hinsicht defizitär ist. Dazu wird angeführt:
Die Bürger in den Mitgliedstaaten – also die "Unionsbürger" – hätten noch kein Gemeinschaftsgefühl ausgebildet. Es fehle der für eine belastbare europäische Identität erforderliche Grundkonsens; es fehle auch eine europäische Öffentlichkeit, also ein gemeinsamer öffentlicher Raum für unionsweite Kommunikation. Es existiere also noch kein europäischer Demos, gegründet auf gemeinsame Erinnerung, Erfahrung und lebendige transnationale Kommunikation. Der für eine Integrationsgemeinschaft wie die EU unerlässliche "federal spirit" sei allenfalls in Ansätzen – und hier im Wesentlichen nur bei bestimmten Funktionseliten – vorhanden.5
Es ist unverkennbar, dass die These eines Demokratiedefizits der EU – mindestens in wesentlichen Teilen – von einem am Staat orientierten und auf wichtige Merkmale von Staatlichkeit (einschließlich des Modells parlamentarischer Regierungsweise) bezogenen Verständnis bestimmt wird. Dieser Maßstab wird der "Eigenartigkeit der EU" – nämlich "als dynamisch angelegtes, in der Finalität nach wie vor unbestimmtes System ..., dessen demokratische Legitimation über mehrere aufeinander bezogene Stränge erfolgt"6 – nicht gerecht; das ist ein Punkt, auf den bei der abschließenden Erörterung der Hauptfrage zurückzukommen sein wird, dessen Beachtung aber auch für die jetzt folgenden kurzen Hinweise auf einige neuere Ansätze zur Verbesserung der demokratischen Legitimität wichtig ist.
Überlegungen, Spitzenkandidaten zu präsentieren, waren bereits für die Wahlen zum Europäischen Parlament 2009 angestellt, aber nicht realisiert worden. Unabhängig davon, aber in die gleiche Richtung weisend, wurde für eine stärkere (Partei-)Politisierung der Wahlen und des Europäischen Parlaments plädiert. So hatte der britische Politikwissenschaftler Simon Hix die Konsensorientierung des Europäischen Parlaments kritisiert und sich für mehr Konfrontation ausgesprochen (das Europäische Parlament brauche "mehr erkennbare Gewinner und Verlierer").11 Dann würden auch die Wähler mehr Interesse an der Wahl haben. Bereits damals konnte bezweifelt werden, ob diese Art von Politisierung und Konfrontation mit der politisch-institutionellen Architektur der EU vereinbar ist. Diese Zweifel sind, wie zu zeigen sein wird, unverändert gültig.12
1	Das ist die im Vertrag von Maastricht eingeführte Bezeichnung für die europaweiten Zusammenschlüsse von Partei-"Familien", die im Vorfeld der ersten Direktwahlen 1979 begründet wurden und deren Zahl mittlerweile auf 13 gestiegen ist. Der Vertrag von Lissabon formuliert dazu in Art. 10(4) EUV: "Politische Parteien auf europäischer Ebene tragen zur Herausbildung eines europäischen politischen Bewusstseins und zum Ausdruck des Willens der Bürgerinnen und Bürger der Union bei."
3	In Art. 17(7) EUV heißt es: "Der Europäische Rat schlägt dem Europäischen Parlament nach entsprechenden Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission vor; dabei berücksichtigt er das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament. Das Europäische Parlament wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner Mitglieder."
4	Spätestens seit den 1980er Jahren, verstärkt seit dem Übergang der EG in die EU – mit dem Vertrag von Maastricht – nimmt die These eines Demokratiedefizits der Integrationsgemeinschaft einen prominenten Platz als Thema der wissenschaftlichen und politischen Diskussion um die EG/EU ein. Einen guten Überblick dazu geben beispielsweise I. Tömmel: Das politische System der EU, München, Wien 2003, S. 244-270; B. Kohler-Koch, T. Conzelmann, M. Knodt: Europäische Integration – Europäisches Regieren, Wiesbaden 2004, S. 193-226; G. Abels, A. Eppler, J. Träsch: Zum "Demokratiedefizit" der EU – und wie es sich (nicht) abbauen lässt, in: Der Bürger im Staat 3-2010 (Europa Konkret – Wie die EU funktioiniert), S. 256-266.
5	Auf die Bedeutung dieses Faktors hat bereits in der Frühzeit des Integrationsprozesses C. J. Friedrich ("Europe: An Emergent Nation?", New York, Evanston 1969, insbesondere Kap. 2 "European Consensus and Community Structure: A Federal Potential?", S. 24-46; 1972 erschien die deutsche Fassung unter dem Titel "Europa – Nation im Werden?") hingewiesen, kam dabei aber bereits damals zu sehr viel positiveren Einschätzungen und Schlussfolgerungen. M. Burgess ("In Search of the Federal Spirit. New Theoretical and Empirical Perspectives in Comparative Federalism", Oxford 2012) hat sich jüngst wieder – und nicht in erster Linie auf die EU bezogen – mit diesem Faktor beschäftigt und kommt, was die EU in ihrer heutigen Verfassung und Gestalt betrifft, zu einem gleichfalls positiven Ergebnis. Er unterstreicht, dass wir es hier mit langfristig angelegten Sozialisations- und Lernprozessen zu tun haben.
6	A. Maurer: Der Preis der Stärke, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung ("Die Gegenwart") vom 21.10.2013, S. 7. Maurer stellt seine Ausführungen unter die beiden folgenden Fragen: "Sollte sich die institutionell-politische Ordnung der Europäischen Union stärker in Analogie zur Verfassungswirklichkeit der Mitgliedstaaten entwickeln? Oder wäre es nicht sinnvoller und aufrichtiger, die Maßstäbe zur Bewertung und Reform der EU entlang ihrer Verfassung als mehrstufig geordnetes System zu definieren?" Seine Präferenz wird in der zweiten, von ihm rhetorisch gemeinten Frage ausgedrückt.
12	H. Grabbe und S. Lehne geben einem im britischen Think Tank "Centre for European Reform" im Oktober 2013 erschienenen Beitrag zu den Wahlen des Europäischen Parlaments 2014 den Titel "Why a partisan Commission president would be bad for the EU".
Es ist paradox: das Europäische Parlament wird immer bedeutsamer als Ko-Gesetzgeber; gleichzeitig verlieren die Bürger das Interesse: Seit der ersten Wahl 1979 sank die Wahlbeteiligung kontinuierlich von 63% auf 43% im Jahr 2009. Das soll sich dieses Jahr ändern: die meisten Parteigruppen im Europäischen Parlament treten erstmals mit "Spitzenkandidaten" an, die der Wahl ein gesamteuropäisches Gesicht geben sollen. Vor allem soll die seit dem Lissabon-Vertrag gesteigerte Bedeutung des Parlaments dadurch zum Ausdruck kommen, dass der siegreiche Spitzenkandidat dann auch EU-Kommissionspräsident werden sollte – oder könnte. In Art. 17 Abs. 7 EU-Vertrag heißt es: "Der Europäische Rat schlägt dem Europäischen Parlament nach entsprechenden Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission vor; dabei berücksichtigt er das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament".
Das Ergebnis der EU-Wahlen bringt also keineswegs direkt und automatisch den neuen EU-Kommissionspräsidenten hervor; der Vorschlag kommt nach wie vor vom Rat der Staats- und Regierungschefs. Das Ergebnis der EU-Wahlen dürfte auch nicht so eindeutig sein, dass sich ein Spitzenkandidat geradezu aufdrängt. Laut gesamteuropäischen Umfragen1 liegt momentan die Gruppe der "European Socialists" (S&D, bestehend aus 53 sozialistischen und sozialdemokratischen Parteien der Mitgliedstaaten) gleichauf mit der Europäischen Volkspartei (EVP: 74 Parteien aus dem mitte-rechts gelagerten Spektrum ihrer Länder). Alle anderen Parteien mit Spitzenkandidaten sind deutlich kleiner.
Damit gibt es zwei aussichtsreiche "Spitzenkandidaten" für den Posten als Kommissionspräsident: der jetzige Parlamentspräsident Martin Schulz für die Sozialdemokraten und der am 7. März 2014 von der EVP gekürte Jean-Claude Juncker, der in Luxemburg als Spitzenkandidat und Premierminister im Dezember 2013 gescheitert ist – obwohl seine Partei die meisten Sitze bekam. Ähnlich kann es auch im Europaparlament kommen. Weder die Sozialdemokraten hinter Schulz noch die Volkspartei hinter Juncker können mit viel mehr als 30% der Stimmen rechnen. Dennoch haben auch kleine Parteigruppen wie die Grünen und die Liberalen ihre "Spitzenkandidaten" benannt – zur Sicherheit sogar gleich zwei (für die Liberalen der ehemalige belgische Premierminister Guy Verhofstadt und der Vizepräsident der EU-Kommission Olli Rehn; für die Grünen die Europaabgeordneten Ska Keller und José Bové). Die europäische Linke tritt mit dem charismatischen Troika-Gegner Alexis Tsipras an.
Sollten am Ende die Liberalen und einige andere mitte-rechts Abgeordnete Juncker unterstützen und die Grünen sowie einige andere mitte-links Abgeordnete Schulz, reichte auch dies jeweils nur für etwas über 40% der Stimmen. Dies vor allem deshalb, weil die EU-skeptischen Parteien, die weder Schulz noch Juncker unterstützen dürften, mit 20% bis 30% der Sitze rechnen können. Am Ende könnte es deshalb dazu kommen, dass sich die Regierungschefs der EU-Mitgliedsländer (und eine große Koalition im Europäischen Parlament) auf einen Dritten einigen müssten – und die "Spitzenkandidaten" mit jeweils zweitbesten Posten zu versorgen wären: Martin Schulz etwa als "Hohen Vertreter" für EU-Außenpolitik und Jean-Claude Juncker als EU-Ratspräsident. Ohne Geschacher und eine mögliche Diskreditierung der Idee eines "Spitzenkandidaten" und damit der Vorspiegelung einer "normalen" Parlamentswahl, die mit ihrer Mehrheit eine Regierung stellen könnte, wird es nach der Wahl deshalb kaum ausgehen. Es gibt aber noch weitere Gründe, weshalb man die sicher gut gemeinte Idee, die Europawahl mit Spitzenkandidaten interessanter und relevanter zu machen, durchaus kritisch betrachten kann.
Wahrscheinlich werden die jeweiligen "Spitzenkandidaten" fast nur in ihren Heimatländern plakatiert werden, wo sie einigermaßen bekannt sind und von ihrer Heimatpartei auch unterstützt werden. Martin Schulz wird sicher nicht von Plakaten der britischen Labour Partei lächeln (Labour unterstützt seine Kandidatur auch explizit nicht). Zudem wird wohl auch die konservative Partei Griechenlands den ehemaligen Euro-Gruppenchef Jean-Claude Juncker als ihren Spitzenkandidaten nicht sonderlich herausstellen.
Es ist weder Zufall noch anti-europäischer Wille, wenn nahezu alle 162 im Europäischen Parlament vertretenen Parteien ihr jeweiliges nationales Europawahlprogramm verabschiedet haben und oft zusätzlich mit nationalen Spitzenkandidaten in die Wahl gehen. Das kann auch kaum anders sein. Nehmen wir das Beispiel Eurobonds oder Schuldentilgungsfonds – sicher ein wichtiges Thema in Deutschland, aber auch in allen anderen Ländern der Eurozone und der EU. Wie steht dazu die EVP? Das kommt darauf an. CDU und erst recht CSU sind dagegen; viele ihrer südlichen Schwesterparteien sind freilich dafür; selbst die liberale Fraktion im Europäischen Parlament war mehrheitlich eher dafür – während die FDP damit Werbung macht, in Deutschland Eurobonds verhindert zu haben. Die europäischen Sozialisten sind noch klarer dafür; die SPD dagegen ist es nicht (mehr). Die EU-Spitzenkandidaten dieser Parteien werden sich also, wenn sie durch verschiedene Länder reisen, entweder ins Unverbindliche ("mehr Europa") flüchten oder jeweils deutlich andere Reden halten müssen – sonst gibt es Ärger mit ihren nationalen Parteifreunden und deren Wählerschaft.
Die Diskrepanz der Meinungen der europäischen Politik­elite und der EU-Bürger bleibt ein Problem. Fast alle Spitzenkandidaten gehören zur Elite der "Brussels Bubble". Fast alle werden dafür werben, das Europäische Parlament zu stärken, der EU mehr Kompetenzen zu geben und das EU-Budget zu erhöhen. Genau das ist aber nicht nur in Großbritannien, sondern auch in Frankreich und in Teilen inzwischen selbst in Deutschland keine Mehrheitsmeinung, wie etwa auch eine aktuelle YouGov-Umfrage zeigt.5 Der Auftritt der Spitzenkandidaten kann diese Diskrepanz eher noch deutlicher machen und damit, entgegen der ursprünglichen Absicht, entweder zu noch größerer Wahlenthaltung oder zur Wahl EU-skeptischer Parteien führen.
Die zu erwartenden 20% bis 30% der Stimmen für EU-skeptische Parteien im rechten wie auch linken Spektrum werden die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments nicht sonderlich beeinträchtigen. Linke werden nicht mit rechten EU-Skeptikern und Nationalisten kaum mit anderen Nationalisten effektiv zusammenarbeiten können. Eine wirksame "Skeptiker-Fraktion" wird so im Europäischen Parlament (und damit vor allem in seinen Ausschüssen) kaum entstehen.
Sie wird die beiden großen Fraktionen im Europäischen Parlament (EVP und S&D) dazu zwingen, noch mehr als "große Koalition" zusammenzuwirken. Dies geschah schon jetzt in der ablaufenden Legislaturperiode des Europäischen Parlaments in etwa 70% der Fälle. Nur bei etwa jeweils 15% der Abstimmungen wurde eine linke (rot-grüne) oder rechte (schwarz-gelbe) Mehrheit organisiert. Das Europäische Parlament wird damit in vielen wichtigen Fragen zwar mit großen Mehrheiten, aber basierend auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner sprechen.
Ein EU-Kommissionspräsident, der seinen Posten dem Erfolg seiner Parteiengruppe zu verdanken hätte, wäre dieser und seinen eigenen Wahlversprechen auch verpflichtet; sonst machte er sich unglaubwürdig. Die Aufgabe der Kommission ist aber nicht die Ausführung parteipolitischer Programme, sondern europäischer Verträge. Die Kommission wurde bewusst als "Hüterin der Verträge" und als neutrale Schiedsrichterin der Einhaltung von Verpflichtungen der Mitgliedstaaten "entpolitisiert". Diese Position oberhalb der Parteien und Nationen ist gerade jetzt entscheidend, da die Kommission als Teil der Troika, als Überwacher von Staatshaushalten und Leistungsbilanzüberschüssen, als Verteiler von Fonds, als Genehmigungsinstanz für Fusionen und Subventionen, gravierende und kontroverse politische Entscheidungen zu treffen hat. Je mehr sie (oder ihr Präsident) dabei als Parteivertreter angesehen wird, desto schlechter kann sie dieser Aufgabe nachkommen, ohne in Verdacht zu geraten, parteipolitische Versprechen einzulösen, anstatt allgemeines Recht zu entwickeln und durchzusetzen.
Überhaupt muss man im Auge behalten, dass die EU-Kommission keine "normale Regierung" ist. Der Kommissionspräsident stellt weder einen Koalitionsvertrag noch ein eigenes Regierungsprogramm auf; er leitet und repräsentiert die Verwaltung. Sein "Kabinett" stellt er auch nicht selbst zusammen; jedes Mitgliedsland bestellt einen der (viel zu vielen) 28 Kommissare. Schon deshalb entspricht auch die politische Tendenz der Kommission eher den politischen Mehrheiten in den jeweiligen Mitgliedstaaten und nicht der Mehrheit des Europäischen Parlaments.
Die Aufstellung von Spitzenkandidaten kann dazu führen, dass sich die Auswahl geeigneter(er) Kandidaten reduziert. Bisher einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf einen Vorschlag für den Kommissionspräsidenten, der über Landes- und Parteigrenzen hinweg akzeptabel war und über langjährige Regierungserfahrung verfügte. Das Verhandeln hinter den Kulissen entspricht sicher nicht den Ansprüchen an ein demokratisches und transparentes Verfahren; auch war es wohl nicht immer ein Garant für Qualität. Nun aber verringert sich die Auswahl (wenn das Verfahren so ernst genommen wird, wie vom Europäischen Parlament verlangt) fast notwendig auf zwei aus den beiden großen Parteigruppen. Die beiden liberalen Kandidaten, Verhofstadt und Rehn, wären vielleicht gute Kandidaten gewesen – zumal als Lösung in der Mitte, wenn Sozialisten und Volkspartei in etwa gleich abschneiden. Würde jetzt aber ein liberaler "Spitzenkandidat" gekürt, würde dies "das Ergebnis der Wahl" genau nicht "berücksichtigen". Hinzu kommt, dass geeignete Kandidaten aus dem Kreis erfolgreicher und amtierender Regierungschefs kaum mehr zu finden wären. Sie würden riskieren, sich im Wahlkampf zu verbrauchen, auf der europäischen Bühne zu verlieren und damit ihre nationale Karriere aufs Spiel zu setzen.
2	Vgl. das "Streitgespräch" im Spiegel vom 17.3.2014. Wie austauschbar die Meinungen sind, zeigt auch das "Schulz oder Juncker?"-Quiz bei http://blog.openeuropeberlin.de/2014/03/juncker-oder-schulz-das-kann-ich-besser.html
Das Problem mit dem Problem fängt bereits damit an, dass die Kritiker der EU sich überhaupt nicht einig darüber sind, was eigentlich das sogenannte "Demokratiedefizit" der EU genau ausmacht. Am einfachsten erscheinen dabei noch die Klagen darüber, dass das Europäische Parlament nicht über die üblichen Rechte der Parlamente der Mitgliedstaaten verfüge, also insbesondere das Recht zur Gesetzesinitiative oder zur Wahl der Regierung. Schon grundlegender ist die Kritik unter anderem auch des Bundesverfassungsgerichts, der EU fehle es an demokratischer Legitimation, weil die Gewichtung der Stimmen bei Wahlen zum Europäischen Parlament von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich ausfalle und so insbesondere die kleinsten Mitgliedstaaten wesentlich bevorzuge. So benötige man für die Wahl eines Abgeordneten in Luxemburg rund 30 000 Stimmen, während es in Deutschland rund 300 000 sind. Fundamental aber wird die Kritik mit der Behauptung, die Europäische Union könne nie ein richtiges demokratisches Fundament erhalten, weil ihr der "Demos", das Wir-Gefühl, die gemeinsame Identität fehle. Europa verfüge weder über eine gemeinsame Sprache, Kultur, Tradition oder Geschichte, noch sei es in der Lage, (je) diese Voraussetzungen selbst zu schaffen (Wirklich? Siehe Krim). Die fundamentalste Kritik schließlich geht noch einen Schritt weiter: Nicht nur sei die Europäische Union unfähig, sich ein demokratisches Fundament zu schaffen; sie untergrabe auch noch die nationalen Demokratien, indem sie den Mitgliedstaaten Zuständigkeiten entreiße und so die nationale Politik aushöhle.
Aus "Defizit" wird auf diese Weise "Krise" und in dieser "neuen Unübersichtlichkeit" nimmt es nicht Wunder, dass die Zahl jener zunimmt, die sich heim ins Paradies des klassischen Nationalstaates wünschen. So ist guter Rat teuer. Man kann natürlich versuchen, die kritisierten Fragen und Probleme anzugehen. So kann man dem Europäischen Parlament ein Gesetzesinitiativrecht geben oder die Kommission oder doch wenigstens ihren Präsidenten aus der Mitte des Parlaments wählen lassen. Auch mag man versuchen, die Stimmgewichtung anzugleichen, auch wenn das in der Tendenz dazu führt, die (vielen) Kleinstaaten zu marginalisieren und das Parlament zu vergrößern. Diese Reformen würden sicherlich die demokratische Qualität der europäischen Politik verbessern, sie veränderten aber am Grundproblem – an Defizit und Krise – kaum etwas.
Adaption von Reijn Dirksens (1924-1999) bekanntem holländischem Poster. Es gewann 1950 den europäischen Marshall Plan Poster Wettbewerb über "Intra-European Co-operation for a Better Standard of Living" (vgl. http://nation-building.jeremisuri.net/germany.htm) und dient der EU als Europasymbol. Die Schiffsflaggen wurden 1998 auf dem Buchumschlag an die der EU 15 von Maastricht angepasst und der Merkur am Bug beseitigt, da er mit dem US Adler verwechselt wurde.
Entsprechend bleiben auch die üblichen nationalstaatlichen "Lösungen" im Gespräch. Als aus der amerikanischen Hypothekenkrise eine Weltwirtschaftskrise und schließlich eine Eurokrise geworden war, verlangten viele, Griechenland solle "aus dem Euro austreten", eine neue Drachme einführen, sie um mindestens 30% abwerten und so wieder wettbewerbsfähig werden. Dass Abwertungen in einem gemeinsamen Markt wie Lohndumping wirken, aber nicht mit höheren Zöllen beantwortet werden können, blieb unbeachtet. Genauso die Frage: Warum soll eine abgewertete neue Drachme für Griechenland die Lösung des Problems darstellen, während uns in Bremen mit einer höheren Pro-Kopf-Staatsverschuldung als in Griechenland noch niemand vorgeschlagen hat, den "Roland" als neue Währung einzuführen, ihn um 30% abzuwerten und das als Problemlösung zu verkaufen? Als in den 1970er und 1980er Jahren in Nordrhein-Westfalen die Kohle- und Stahlindustrie und an der Küste die Werften zu kriseln begannen, hat keiner von einer D-Mark-Krise gesprochen. Eine Krise des politischen Systems Griechenlands, eine Immobilien- und Bankenkrise in Spanien sowie schwaches Wirtschaftswachstum in Portugal gelten heute aber sofort als Eurokrise. Und diese Krisenbehauptungen wird es auch in Zukunft ständig geben. Der Euro ist keine staatliche, "souveräne" Währung. Dass (West-)Deutschland sich eine Währung gab, galt nicht nur als selbstverständlich, sondern wird bis heute – Stichwort Währungsreform 1948 – als politische Meisterleistung von Ludwig Erhard gefeiert. Dass der Geltungsbereich der D-Mark nie – auch vor 1990 – ein "optimaler Währungsraum" gewesen ist, interessierte nur wenige Experten. Der Euro aber ist in dieser Hinsicht nicht selbstverständlich und daher ständig Rechenschaft schuldig, solange er aus nationaler Perspektive betrachtet wird. Dass die alten nationalen Rahmenbedingungen aber schon lange nicht mehr vorhanden sind, wird im "nationalen Blick" geflissentlich übersehen.
Wie sehr das der Fall ist, zeigt ferner die Entwicklung neuer nationalistischer, rechtspopulistischer oder rechtsextremistischer Parteien. Die traditionellen rechtsextremen Parteien verlangen üblicherweise den Austritt aus internationalen Organisationen und die Rückkehr zur "vollen nationalen Souveränität". So auch die deutsche NPD. Im Gegensatz dazu verlangen die italienische Lega Nord oder der belgische vlaams blok zwar die Aufspaltung ihrer jeweiligen Staaten. Gleichzeitig möchten sie aber mit ihrem Staatsteil eigenständiges Mitglied der EU – und auch anderer supra- und internationaler Organisationen – bleiben. Das lässt aufhorchen. Hier bricht sich der traditionelle Nationalismus an der Globalisierung und spaltet sich in Globalisierungsgewinner und -verlierer auf. Auf diesem Hintergrund ist dann alles andere als klar, was Erfolge bestimmter Parteien bei den Wahlen zum Europäischen Parlament bedeuten. Die Auseinandersetzungen innerhalb der Alternative für Deutschland (AfD) machen deutlich, wie schwierig mittlerweile eine entsprechende Positionsbestimmung werden kann.
Es hilft nichts. Wir werden noch auf Jahrzehnte die Defizite und Krisen Europas beklagen, ganz einfach deshalb, weil wir die Europäische Union unter einer nationalstaatlich gefärbten Brille betrachten. Aber selbst bei der unwahrscheinlichen Annahme, dass Europa über kurz oder lang als eine Art föderaler Staat gesehen werden wird, gäbe es kein einfaches Zurück mehr zum Daseinsvorsorgemonopolisten Staat. Oder glaubt jemand ernsthaft, dass eine "europäisierte Deutsche Bundespost" wieder alle drei Verantwortungen – Organisations-, Entscheidungs- und Letztverantwortung – unter einem gemeinsamen Verwaltungsdach vereinigen könnte? Und dass dies auch noch zu einer besseren Versorgung führen würde?
Title: On the Eve of the European Parliament Elections: How Can the EU's Democratic Legitimacy Be Strengthened?
Abstract: The EU suffers from a democratic deficit that arises not first and foremost from a lack of institutional competencies, but rather from the double weakness of politics vis-à-vis economics and law at the European level. This "functional democratic deficit" renders the existing mechanisms of democratic control increasingly ineffective. Especially for its citizens, a politically integrated Europen Union might be difficult to grasp, and it may only be reached gradually through a continuous process of dynamic development; however, "United in Diversity" seems to be the better alternative, and not only for historical reasons. The direct elections for the European Parliament, although not denying deficits of democratic legitimacy and participation at the Union level, should not be underestimated in their legitimising influence for the Union as an associated structure of members without obvious hierarchies.
Demokratische Legitimierung, EU-Politik, EU-Staaten, Europäische Integration, Europawahl

References: Art. 11
 Art. 17
 Art. 289
 Art. 294
 Art. 314
 Art. 314
 Art. 227
 EuGH 
 Art. 19
 Art. 10
 Art. 17
 Art. 17