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Timestamp: 2019-08-25 17:48:30+00:00

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BOE.es - Documento CE-D-2017-421
Documento CE-D-2017-421
Número de expediente: 421/2017 (EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE)
Proyecto de Real Decreto por el que se regulan las condiciones para la obtención de los títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y de Bachiller, de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre, de medidas urgentes para la ampliación del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 1 de junio de 2017, , emitió, por unanimi- dad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de Orden Ministerial de 11 de mayo de 2017, completada los días 18 y 22 siguientes con la remisión de nuevos documentos, el Consejo de Estado ha procedido a examinar el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las condiciones para la obtención de los títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y de Bachiller de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre, de medidas urgentes para la ampliación del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.
De sus antecedentes resulta:
PRIMERO.- CONTENIDO DEL PROYECTO DE REAL DECRETO
El proyecto final (fechado en 10 de mayo de 2017) consta de un preámbulo, tres artículos, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.
1.- Preámbulo
Dice que el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre, de medidas urgentes para la ampliación del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, procedió a:
a) Ampliar el plazo previsto en la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la implantación de las evaluaciones finales de etapa, y añadió que hasta que entrara en vigor la normativa que resulte del Pacto de Estado social y político por la educación, esas pruebas tendrían carácter muestral y finalidad diagnóstica, sin efecto alguno para la obtención de los títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y de Bachiller.
b) Y a modificar las condiciones para la obtención de los títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y Bachiller.
Hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del previsto Pacto, y con objeto de dar cumplimiento a lo establecido por el mencionado Real Decreto-ley, procede determinar las condiciones para la obtención de los títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y de Bachiller. Asimismo, se modifican: el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, y el Real Decreto 1850/2009, de 4 de diciembre, sobre expedición de títulos académicos y profesionales correspondientes a las enseñanzas establecidas por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, este último con objeto de establecer el nuevo modelo general del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria -expedido de acuerdo con la disposición transitoria única del Real Decreto 1058/2015, 20 de noviembre-.
Dice asimismo el preámbulo que este real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.30ª de la Constitución, que atribuye al Estado las competencias para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales. Se añade que el rango reglamentario de la norma es adecuado debido al carácter marcadamente técnico de su contenido.
2.- Articulado
El artículo 1 se refiere al objeto del proyecto, consistente en determinar, hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado social y político por la educación, las condiciones para la obtención de los títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y de Bachiller de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre, de medidas urgentes para la ampliación del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.
El artículo 2 regula el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.
Establece en concreto que los alumnos que hayan obtenido una evaluación positiva en todas las materias, o negativa en un máximo de dos (que no sean de forma simultánea Lengua Castellana y Literatura, y Matemáticas), obtendrán el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.
A tal efecto, la materia Lengua Cooficial y Literatura tendrá la misma consideración que la materia Lengua Castellana y Literatura en aquellas comunidades autónomas que posean lengua cooficial. Solo se computarán las materias que como mínimo el alumno deba cursar en cada uno de los bloques. En relación con aquellos alumnos que cursen Lengua Cooficial y Literatura, solo se computará una materia en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, con independencia de que los alumnos puedan cursar más materias de dicho bloque. Las materias que tengan la misma denominación en diferentes cursos de Educación Secundaria Obligatoria se considerarán como materias distintas. Se añade que para obtener el título será preciso que el equipo docente considere que el alumno ha alcanzado los objetivos de la etapa y ha adquirido las competencias correspondientes.
En el título deberá constar la calificación final de Educación Secundaria Obligatoria, que será la media de las calificaciones numéricas obtenidas en cada una de las materias cursadas, expresada en una escala de 1 a 10 con dos decimales, con redondeo a la centésima. Si no se hubiera cursado en el sistema educativo español la totalidad de la Educación Secundaria Obligatoria, la calificación final de la etapa se hará teniendo en cuenta únicamente las calificaciones obtenidas en el sistema educativo español, sin perjuicio de lo establecido al respecto en acuerdos o convenios internacionales.
Se añaden reglas sobre alumnos que hayan cursado un programa de mejora del aprendizaje y el rendimiento, sobre quienes obtengan un título de Formación Profesional Básica y sobre aquellos que superen la Educación Segundaria Obligatoria por el cauce de la prueba para personas mayores de dieciocho años.
Y el artículo 3 trata sobre el título de Bachiller. Dispone que para su obtención será necesaria la evaluación positiva en todas las materias de los dos cursos de Bachillerato y que la calificación final será la media aritmética de las calificaciones numéricas obtenidas en cada una de las materias cursadas, expresada en una escala de 0 a 10 con dos decimales, con redondeo a la centésima.
Se añaden previsiones concretas sobre alumnos que se encuentren en posesión de un título de Técnico o de Técnico Superior de Formación Profesional, o de Técnico de las Enseñanzas Profesionales de Música o de Danza.
La disposición derogatoria dice que en el momento de implantación de las modificaciones introducidas en el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre -a lo que seguidamente se hará referencia-, quedarán derogadas la disposición adicional primera del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre (por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la Educación Secundaria Obligatoria) y la disposición adicional primera del Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre (por el que se establece la estructura del Bachillerato y se fijan sus enseñanzas mínimas).
La disposición final primera da nueva redacción a la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre (por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato).
La disposición final segunda da nueva redacción al artículo 2.1 y añade dos anexos -I quater y I quintus- en el Real Decreto 1850/2009, de 4 de diciembre (sobre expedición de títulos académicos y profesionales correspondientes a las enseñanzas establecidas por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación). El artículo 2.1 simplemente se modifica para citar esos nuevos anexos.
En ellos se establecen, respectivamente, los modelos de los títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y Bachiller.
La disposición final tercera dice que esta norma se dicta por el Estado al amparo de la competencia que le atribuye el artículo 149.1.30ª de la Constitución.
La disposición final cuarta faculta al Ministro de Educación, Cultura y Deporte para dictar cuantas disposiciones requiera la aplicación de lo dispuesto en este real decreto, sin perjuicio de las competencias que corresponden a las comunidades autónomas.
Y la disposición final quinta dice que este real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. SEGUNDO.- MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO (abreviada)
Tiene la misma fecha que el proyecto (10 de mayo de 2017) y es abreviada conforme al artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, "ya que se ha estimado que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los ámbitos, de forma que no corresponde la presentación de una memoria completa".
En ella, se trata sobre los siguientes aspectos:
1.- Oportunidad de la propuesta.
Se explican las razones que llevan a la elaboración del proyecto -en los mismos términos recogidos en el preámbulo-. Su objetivo es determinar las condiciones para la obtención de los títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y de Bachiller hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado social y político por la educación, tal y como se anuncia en el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre. Y en cuanto a otras alternativas, se dice que no existen, pues la normativa anterior a ese real decreto-ley supeditaba la obtención de los títulos a la superación de pruebas de evaluación final, de modo que, suprimidas esas pruebas, se hace necesaria la nueva regulación propuesta.
2.- Se explica la estructura y contenido del proyecto y se justifica la no realización de un trámite de consulta pública.
A tal efecto, se expone que ello encuentra amparo en el artículo 26.2.d) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que permite prescindir de ese trámite cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, y cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica o regule aspectos parciales de una materia. En este caso, existe urgencia en la publicación del proyectado real decreto, ya que la expedición de los títulos objeto del mismo debe realizarse al finalizar el curso escolar 2016-2017 y en breve se procederá a la evaluación final de los alumnos. Además, se trata de una norma que, por su naturaleza y finalidad, no tiene un impacto significativo en la actividad económica y regula aspectos parciales de las enseñanzas de educación secundaria, en concreto, la expedición de los títulos académicos.
Se justifica asimismo la competencia estatal para aprobar el proyectado real decreto, a cuyo efecto se invoca el artículo 149.1.30ª de la Constitución y se cita la posición del Tribunal Constitucional sobre los temas afectados (currículo y evaluaciones).
Se dice que el proyecto de reglamento no deroga norma alguna en vigor.
3.- Se hace referencia a la tramitación seguida y se incluye un cuadro general sobre las fases y participantes en esa tramitación y sobre una parte de las alegaciones presentadas (no se dice quién ha formulado cada una), así como sobre su acogimiento o rechazo.
4.- En cuanto a los impactos:
- Impacto presupuestario. Se indica que "por razón de su alcance y contenido, este real decreto no incide en los Presupuestos Generales del Estado y en los presupuestos de las Comunidades Autónomas y Entidades locales". - Impacto por razón de género. Se dice que la nueva norma "es aplicable de igual forma a los alumnos y a las alumnas, sin que de la misma puedan desprenderse consecuencias negativas discriminatorias por razón de género". - Cargas administrativas: "no supone, a priori, un aumento o disminución de las cargas administrativas que recaen sobre el ciudadano, dado que no regula los procedimientos administrativos mediante los cuales se relaciona la Administración pública con el ciudadano". - Otros impactos.
* Sobre la infancia y la adolescencia: se considera que el impacto es favorable porque "los alumnos que obtendrán el título de Graduado en ESO tendrán, en su mayor parte, entre 15 y 16 años de edad. Por su parte, los alumnos que obtendrán el título de Bachiller tendrán, en su mayor parte, entre 17 y 18 años de edad. Por todo ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil; se ha estudiado el impacto sobre la infancia y la adolescencia de este proyecto normativo y ha resultado positivo".
* Sobre la familia: "se ha estudiado el impacto sobre la familia de este proyecto normativo y ha resultado positivo a la vista del impacto sobre la infancia y la adolescencia considerado".
* En materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Se dice que el impacto es nulo.
TERCERO.- TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE
En el expediente constan textos sucesivos del proyecto fechados los días 29 de marzo de 2017 y 28 de abril de 2017, a los que se añade el texto final de 10 de mayo de 2017 al que se ha hecho ya referencia.
A lo largo de la tramitación se han emitido los siguientes informes:
- Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado. En su dictamen (unánime) de 25 de abril de 2017, propone precisiones en el preámbulo. Sugiere que se reflexione sobre el agravio comparativo que supone la mayor dificultad para obtener los títulos de los alumnos que estudien en comunidades autónomas con lengua propia, al asignarse a su lengua cooficial la misma consideración que la lengua castellana y literatura.
Pide, asimismo, que se reflexione sobre el problema de interpretación cuando el alumno obtiene calificación menor de cinco (generalmente considerada como límite del aprobado).
Añade la necesidad de considerar los convenios internacionales afectantes a alumnos que hayan cursado parte de estudios en el extranjero, eliminar la cita del artículo 43 de la Ley Orgánica de Educación en el proyectado artículo 2.5, suprimir parte del artículo 2.7, y modificar la disposición final primera.1 (porque no se recoge un currículo básico obligatorio para personas adultas, como ya sugirió el Consejo Escolar en su dictamen 2/2017). Se dice también que las sucesivas normas aplicables llevan a entender que el modelo de título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria en el curso 2015/2016 no es el mismo que el que se deberá utilizar para el curso 2016/2017 y, en su caso, en sucesivos cursos, y diferirá en lo que respecta a la cita de la norma en virtud de la cual se expide el título correspondiente.
- Conferencia Sectorial de Educación. Ha informado el día 30 de marzo de 2017. En el acta consta que el Ministro de Educación, Cultura y Deporte expuso que la reforma introducida por el Real Decreto-ley 5/2016 da prácticamente acogida a las sugerencias y peticiones de las comunidades autónomas: 1º) Se elimina el requisito de la realización y superación de prueba alguna para titular, tanto en la ESO como en el Bachillerato; 2º) Con respecto a la Educación Secundaria Obligatoria, se suprime la exigencia de una nota mínima de 5 en la etapa, así como se elimina el que en los títulos conste la modalidad de la ESO cursada -por lo que se vuelve a la situación anterior a la reforma educativa introducida por Ley Orgánica 8/2013-; 3º) A los alumnos que acceden a un Programa de Mejora del Aprendizaje y del Rendimiento (PMAR) no se les tendrán en cuenta las materias anteriores a la incorporación en el PMAR cuando estas formaran parte de alguno de los ámbitos que integran el programa; y 4º) Para el caso de las personas que siguen programas de enseñanza de adultos, se establece una amplia libertad de las comunidades autónomas en la organización de dichos programas, al objeto de dar cabida a todas las modalidades de organización de los mismos que desarrollen las comunidades autónomas.
La Consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura del País Vasco agradece los cambios normativos introducidos, e incide en que cuando la evaluación en Educación Secundaria Obligatoria sea negativa (hasta en un máximo de dos materias), debería quedar a decisión del centro la posibilidad de otorgar el título si el equipo de evaluación así lo decide, como venía sucediendo antes. La Consejera de Enseñanza de Cataluña insiste en ello y dice que el claustro de profesores debería poder otorgar el título con dos o más materias suspensas. Se suman a ello la Consejera de Educación y Empleo de Extremadura y el Consejero de Educación de Navarra; este muestra su protesta por la incertidumbre a la que se han visto abocadas las comunidades autónomas como consecuencia de la demora del Ministerio a la hora de ejercer sus competencias.
El Sr. Director General de Evaluación y Cooperación Territorial manifiesta, a la vista de las observaciones expuestas, que se podría incluir un apartado e) en el artículo 2.1 que dijera: "Sin perjuicio de lo anterior, para obtener el título, será preciso que el equipo docente considere que el alumno ha alcanzado los objetivos de la etapa y ha adquirido las competencias correspondientes". Y así aparece en el texto final proyectado.
- Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales, conforme a lo establecido en el artículo 24.3 de la Ley del Gobierno. Ha informado en 4 de mayo de 2017. Analiza la competencia estatal, que se considera ampara el proyecto conforme al artículo 149.1.30ª de la Constitución; cita sentencias del Tribunal Constitucional aplicables al caso y concluye que los proyectados artículos 1, 2 y 3, así como la modificación del Real Decreto 1850/2009, de 4 de diciembre, pueden relacionarse con la competencia prevista en ese artículo sobre regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, mientras que la reforma del Real Decreto 1105/2014 se ampara en la competencia sobre desarrollo del artículo 27 de la Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de obligaciones de los poderes públicos en esta materia. Pese a ello, no descarta que, dada la materia, pueda haber conflictividad. Sobre el ajuste del proyecto a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, no formula observaciones.
- Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Ha informado en 9 de mayo de 2017. Trata sobre los antecedentes, la tramitación seguida (se dice que las comunidades autónomas han participado en la Conferencia de Educación), la estructura y contenido del proyecto, así como sobre la competencia estatal para la aprobación. Justifica el rango reglamentario del proyecto (a cuyo efecto se ha incluido una referencia en el preámbulo). Añade que no se ha recabado informe del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, ya que el tema no afecta a la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y no se está, por ello, en el caso del artículo 25.6 (sic), sexto párrafo, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. No formula observaciones al texto.
Obra, por otra parte, en el expediente certificado de 10 de mayo de 2017, de la Subdirectora de Atención al Ciudadano del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, en el que se dice que entre los días 17 de abril y 9 de mayo de 2017 el proyecto ha estado expuesto a información pública en el portal (informático se entiende) de ese ministerio. Constan así en el expediente (han sido remitidas a este Consejo de Estado los días 18 y 22 de mayo) alegaciones de Unión Sindical de Inspectores de Educación, del IES Calanda y de varios particulares.
La mencionada Unión Sindical pide que se revise el criterio de que las dos asignaturas suspensas con las que se puede considerar superada la ESO no puedan ser simultáneamente Matemáticas y Lengua y Literatura, pues solo una parte de ellas es instrumental. Considera, asimismo, que debe aclararse el mínimo de asignaturas que debe cursar el alumno en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica. Discrepa de que todas las materias que tengan la misma denominación deban considerarse materias diferentes a efectos del cómputo de asignaturas pendientes. Añaden que debe establecerse el procedimiento de cálculo de la nota media de los alumnos españoles que hayan cursado toda la ESO en el extranjero. Y piden que se precise el currículo en el caso de las enseñanzas de adultos. El IES Calanda pide que se exija una nota media mínima de cinco para poder obtenerse el título de ESO.
Los diversos particulares que han alegado piden un tratamiento adecuado para los alumnos que tengan dificultades de aprendizaje (en particular, dislexia) y que se garantice la igualdad de oportunidades, que se regule la metodología y los instrumentos de evaluación y las adecuaciones, que se incluyan los títulos de Técnico y Técnico Superior de Formación Profesional de Artes Plásticas y Diseño en la redacción definitiva para la obtención de los títulos de graduado en ESO y de Bachiller, que se deje claro que la titulación de alumnos con dos asignaturas pendientes se hará tras la convocatoria extraordinaria, y que se flexibilice el máximo de dos materias suspensas suspendidas (para prevenir el abandono por parte del alumnado).
- El día 18 de mayo de 2017 ha tenido entrada, asimismo, en este Consejo un complemento del cuadro de alegaciones contenido en la memoria, en el que se vienen a reiterar las respuestas a las últimas alegaciones remitidas, aunque mencionando en nombre de cada alegante.
Concretamente, se dice no acoger las formuladas por la Unión Sindical de Inspectores de Educación porque, en general, no se ajustan a la Ley Orgánica de Educación; en cuanto a la inclusión de un régimen de cálculo de nota media de alumnos que hayan estudiado toda la ESO en el extranjero, se dice que tal cuestión no es objeto del proyectado real decreto, debiendo considerarse en los procedimientos de homologación. Y en cuanto a las enseñanzas de adultos, se dice que en el seno de la Conferencia Sectorial se ha buscado una redacción amplia para amparar las normativas ya establecidas por las comunidades autónomas.
Respecto a lo alegado por IES Calanda, se rechaza su alegación porque así se ha acordado en Conferencia Sectorial.
En cuanto a las alegaciones de particulares, se rechazan porque se exponen sugerencias ajenas al objeto del proyecto (tema de los alumnos con dislexia), porque no se han visto afectadas por el Real Decreto- ley 5/2016 (tema de las enseñanzas de danza y música) y porque queda a criterio de la junta de evaluación (tema de los títulos obtenidos con dos asignaturas suspensas o de la flexibilización del tope de dos asignaturas suspensas).
Y en tal estado de tramitación el expediente, V. E. ha solicitado el presente dictamen con carácter de urgencia.
I.- TRAMITACIÓN SEGUIDA Y DOCUMENTACIÓN
Se han cumplido en general los trámites exigidos por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Consta así en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente. Se ha elaborado una "memoria del análisis de impacto normativo", preceptiva según la propia ley citada y las disposiciones finales segunda y tercera del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, y han informado la Conferencia Sectorial de Educación y el Consejo Escolar del Estado.
Aunque en la memoria se dice que no se ha abierto trámite de información pública, no ha sido así, tal y como ha certificado la oficina de atención al ciudadano de ese ministerio, por lo que la memoria debería corregirse en ese punto.
Por otra parte, no se explican suficientemente las razones por las que se considera "positivo" el impacto del proyecto sobre la infancia, la adolescencia y la familia.
Ha emitido informe la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales, del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales.
No se ha producido aprobación previa de ese ministerio, al no afectarse a personal, procedimientos e inspección de servicios.
II.- RANGO Y COMPETENCIA ESTATAL
- El proyecto de real decreto que se somete a consulta se dicta, con base en la potestad reglamentaria del Gobierno (artículo 97 de la Constitución), en desarrollo de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, afectada recientemente por el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre, que da lugar a dicho proyecto.
Aunque se trata de un proyecto de norma reglamentaria, tiene carácter básico por ser complemento directo de la LOE, de acuerdo además con el criterio seguido en materia educativa. De hecho, el tema de que se trata ya se recogía en normas reglamentarias, algunas de las cuales se modifican expresamente.
En tal sentido, y como indica la Secretaría General Técnica del ministerio proponente, y señaló este Consejo de Estado en proyectos precedentes (por ejemplo, el nº 172/2013), ya la Sentencia del Tribunal Constitucional 184/2012, de 17 de octubre, dijo que "en particular en lo que al ámbito educativo respecta, ya en la STC 77/1985 admitimos tal posibilidad, estimando que la regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno "resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características" (FJ 15) sin perjuicio de advertir que "si el Gobierno, al dictar las correspondientes normas reglamentarias en virtud de esa remisión, extendiera su regulación a aspectos no básicos o no cubiertos por la habilitación legal, que pretendiera fueran de aplicación directa en el ámbito de las Comunidades Autónomas que hubieran asumido competencias de desarrollo en esta materia, estas Comunidades Autónomas podrían, de ser así y en cada caso, plantear el oportuno conflicto de competencias ante este Tribunal Constitucional, que debería, en cada supuesto, examinar si se hubiera producido o no el traspaso del ámbito competencial estatal. Ahora bien, la mera remisión en abstracto a las normas reglamentarias para regular materias básicas no tiene por qué suponer necesariamente que esas normas vulnerarían las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, ni puede, por lo que hemos dicho, reputarse sin más inconstitucional". (FJ 16)".
Y en la Sentencia 17/2014, de 30 de enero, en la que se enjuició el Real Decreto 1834/2008, de 8 de noviembre, sobre formación para el ejercicio de la docencia en la educación secundaria obligatoria, el bachillerato, la formación profesional, las enseñanzas de régimen especial y las especialidades de los cuerpos docentes de enseñanza secundaria, se estableció lo siguiente: "De acuerdo con la citada jurisprudencia, puede decirse que el reglamento objeto del presente conflicto reúne las características formales exigidas para ser considerado como básico. Por un lado, su disposición final primera, tras declarar su carácter básico, afirma que "se dicta al amparo del artículo 149.1.18 y 30 de la Constitución". Por otro, es la propia Ley Orgánica de educación, en sus arts. 94 y 100.2 (que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final quinta, tienen carácter básico), la que remite al Gobierno la habilitación de otras titulaciones no previstas en ella para impartir enseñanzas de educación secundaria obligatoria y bachillerato en determinadas áreas, previa consulta a las Comunidades Autónomas, así como la fijación de la formación pedagógica y didáctica necesaria para ejercer la docencia en las diferentes enseñanzas reguladas en la Ley. Asimismo, la disposición adicional séptima, en su segundo apartado, atribuye al Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, no sólo la creación o supresión de las especialidades docentes de los cuerpos a los que se refiere dicha disposición, sino también la asignación de áreas, materias y módulos que deberán impartir los funcionarios adscritos a cada una de ellas. De acuerdo con lo dicho más arriba, la actuación del Gobierno sería aquí completiva y no definidora de competencias y sería, además, "complemento indispensable" para asegurar el mínimo común denominador establecido en la Ley Orgánica 2/2006, pues ésta no resulta instrumento idóneo para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos, debido al "carácter marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y cambiante" de los mismos. Efectivamente, no es infrecuente que se produzcan cambios en los planes de estudios o en los distintos currículos que hacen necesarias adaptaciones en las exigencias relativas a la formación del profesorado, como, de hecho, ocurre en este caso, según hemos reseñado en el fundamento jurídico segundo". El proyecto se ampara, por tanto, en el artículo 149.1.30ª de la Constitución, que atribuye al Estado las competencias para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales y para dictar las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
III.- CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO
Primero.- Encuadramiento normativo
1.- La Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre
La Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, introdujo diversas modificaciones en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. Entre ellas dio nueva redacción a los artículos 29, 31 y 37 e introdujo el nuevo artículo 36 bis a fin de establecer evaluaciones finales de las etapas de Enseñanza Segundaria Obligatoria y Bachiller y cuya superación pasaría a ser necesaria para obtener los títulos correspondientes a esas etapas.
- Enseñanza Secundaria Obligatoria
Concretamente sobre la ESO, el artículo 29 pasó en 2013 a tener la siguiente redacción:
"Artículo 29. Evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria
1. Al finalizar el cuarto curso, los alumnos y alumnas realizarán una evaluación individualizada por la opción de enseñanzas académicas o por la de enseñanzas aplicadas, en la que se comprobará el logro de los objetivos de la etapa y el grado de adquisición de las competencias correspondientes en relación con las siguientes materias:
a) Todas las materias generales cursadas en el bloque de asignaturas troncales, salvo Biología y Geología y Física y Química, de las que el alumno o alumna será evaluado si las escoge entre las materias de opción, según se indica en el párrafo siguiente. b) Dos de las materias de opción cursadas en el bloque de asignaturas troncales, en cuarto curso. c) Una materia del bloque de asignaturas específicas cursada en cualquiera de los cursos, que no sea Educación Física, Religión, o Valores Éticos.
2. Los alumnos y alumnas podrán realizar la evaluación por cualquiera de las dos opciones de enseñanzas académicas o de enseñanzas aplicadas, con independencia de la opción cursada en cuarto curso de Educación Secundaria Obligatoria, o por ambas opciones en la misma ocasión.
3. Podrán presentarse a esta evaluación aquellos alumnos y alumnas que hayan obtenido bien evaluación positiva en todas las materias, o bien negativa en un máximo de dos materias siempre que no sean simultáneamente Lengua Castellana y Literatura, y Matemáticas. A estos efectos, la materia Lengua Cooficial y Literatura tendrá la misma consideración que la materia Lengua Castellana y Literatura en aquellas Comunidades Autónomas que posean lengua cooficial.
A los efectos de este apartado, sólo se computarán las materias que como mínimo el alumno o alumna debe cursar en cada uno de los bloques. Además, en relación con aquellos alumnos y alumnas que cursen Lengua Cooficial y Literatura, sólo se computará una materia en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, con independencia de que dichos alumnos y alumnas puedan cursar más materias de dicho bloque. Las materias con la misma denominación en diferentes cursos de Educación Secundaria Obligatoria se considerarán como materias distintas.
4. El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte establecerá para todo el Sistema Educativo Español los criterios de evaluación y las características de las pruebas, y las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria.
5. La superación de esta evaluación requerirá una calificación igual o superior a 5 puntos sobre 10.
6. Los alumnos y alumnas que no hayan superado la evaluación por la opción escogida, o que deseen elevar su calificación final de Educación Secundaria Obligatoria, podrán repetir la evaluación en convocatorias sucesivas, previa solicitud.
Los alumnos y alumnas que hayan superado esta evaluación por una opción podrán presentarse de nuevo a evaluación por la otra opción si lo desean, y de no superarla en primera convocatoria podrán repetirla en convocatorias sucesivas, previa solicitud.
Se tomará en consideración la calificación más alta de las obtenidas en las convocatorias que el alumno o alumna haya superado.
Se celebrarán al menos dos convocatorias anuales, una ordinaria y otra extraordinaria".
Y el artículo 31 pasó a tener la redacción siguiente:
"Artículo 31. Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.
1. Para obtener el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria será necesaria la superación de la evaluación final, así como una calificación final de dicha etapa igual o superior a 5 puntos sobre 10. La calificación final de Educación Secundaria Obligatoria se deducirá de la siguiente ponderación:
a) Con un peso del 70%, la media de las calificaciones numéricas obtenidas en cada una de las materias cursadas en Educación Secundaria Obligatoria. b) Con un peso del 30%, la nota obtenida en la evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria. En caso de que el alumno o alumna haya superado la evaluación por las dos opciones de evaluación final, a que se refiere el artículo 29.1, para la calificación final se tomará la más alta de las que se obtengan teniendo en cuenta la nota obtenida en ambas opciones.
2. El título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria permitirá acceder a las enseñanzas postobligatorias recogidas en el artículo 3.4 de esta Ley Orgánica, de acuerdo con los requisitos que se establecen para cada enseñanza.
3. En el título deberá constar la opción u opciones por las que se realizó la evaluación final, así como la calificación final de Educación Secundaria Obligatoria.
Se hará constar en el título, por diligencia o anexo al mismo, la nueva calificación final de Educación Secundaria Obligatoria cuando el alumno o alumna se hubiera presentado de nuevo a evaluación por la misma opción para elevar su calificación final.
También se hará constar, por diligencia o anexo, la superación por el alumno o alumna de la evaluación final por una opción diferente a la que ya conste en el título, en cuyo caso la calificación final será la más alta de las que se obtengan teniendo en cuenta los resultados de ambas opciones.
4. Los alumnos y alumnas que cursen la Educación Secundaria Obligatoria y no obtengan el título al que se refiere este artículo recibirán una certificación oficial en la que constará el número de años cursados, así como el grado de logro de los objetivos de la etapa y de adquisición de las competencias correspondientes. 5. Las Administraciones educativas podrán establecer medidas de atención personalizada dirigidas a aquellos alumnos y alumnas que habiéndose presentado a la evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria no la hayan superado.
6. En caso de que se obtenga el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria por la superación de la prueba regulada en el apartado 2 del artículo 68 de esta Ley Orgánica, la calificación final de Educación Secundaria Obligatoria será la obtenida en dicha prueba".
El nuevo artículo 36 bis dispuso lo siguiente sobre esta etapa de la enseñanza:
"Artículo 36 bis. Evaluación final de Bachillerato
1. Los alumnos y alumnas realizarán una evaluación individualizada al finalizar Bachillerato, en la que se comprobará el logro de los objetivos de esta etapa y el grado de adquisición de las competencias correspondientes en relación con las siguientes materias:
a) Todas las materias generales cursadas en el bloque de asignaturas troncales. En el supuesto de materias que impliquen continuidad, se tendrá en cuenta sólo la materia cursada en segundo curso. b) Dos materias de opción cursadas en el bloque de asignaturas troncales, en cualquiera de los cursos. Las materias que impliquen continuidad entre los cursos primero y segundo sólo computarán como una materia; en este supuesto se tendrá en cuenta sólo la materia cursada en segundo curso. c) Una materia del bloque de asignaturas específicas cursada en cualquiera de los cursos, que no sea Educación Física ni Religión.
2. Sólo podrán presentarse a esta evaluación aquellos alumnos y alumnas que hayan obtenido evaluación positiva en todas las materias.
A los efectos de este apartado, sólo se computarán las materias que como mínimo el alumno o alumna debe cursar en cada uno de los bloques. Además, en relación con aquellos alumnos y alumnas que cursen Lengua Cooficial y Literatura, sólo se computará una materia en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, con independencia de que los alumnos y alumnas puedan cursar más materias de dicho bloque.
3. El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá para todo el Sistema Educativo Español los criterios de evaluación y las características de las pruebas, y las diseñará y establecerá su contenido para cada convocatoria.
4. La superación de esta evaluación requerirá una calificación igual o superior a 5 puntos sobre 10.
5. Los alumnos y alumnas que no hayan superado esta evaluación, o que deseen elevar su calificación final de Bachillerato, podrán repetir la evaluación en convocatorias sucesivas, previa solicitud.
Se tomará en consideración la calificación más alta de las obtenidas en las convocatorias a las que se haya concurrido.
A su vez, el artículo 37 pasó a tener la siguiente redacción:
"Artículo 37. Título de Bachiller.
a) Con un peso del 60%, la media de las calificaciones numéricas obtenidas en cada una de las materias cursadas en Bachillerato. b) Con un peso del 40%, la nota obtenida en la evaluación final de Bachillerato.
2. El título de Bachiller facultará para acceder a las distintas enseñanzas que constituyen la educación superior establecidas en el artículo 3.5, y en él deberá constar la modalidad cursada, así como la calificación final de Bachillerato.
3. La evaluación positiva en todas las materias del Bachillerato sin haber superado la evaluación final de esta etapa dará derecho al alumno o alumna a obtener un certificado que surtirá efectos laborales y los académicos previstos en los artículos 41.2.b), 41.3.a), y 64.2.d) de esta Ley Orgánica".
- Calendario de implantación
En la disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013 se estableció el "calendario de implantación" de sus previsiones. Concretamente, para la Enseñanza Secundaria Obligatoria y para el Bachillerato -que es a lo que se refiere este dictamen- esa disposición estableció lo siguiente:
"2. Las modificaciones introducidas en el currículo, la organización, objetivos, requisitos para la obtención de certificados y títulos, programas, promoción y evaluaciones de Educación Secundaria Obligatoria se implantarán para los cursos primero y tercero en el curso escolar 2015-2016, y para los cursos segundo y cuarto en el curso escolar 2016- 2017. La evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria correspondiente a la convocatoria que se realice en el año 2017 no tendrá efectos académicos. En ese curso escolar sólo se realizará una única convocatoria. 3. Las modificaciones introducidas en el currículo, la organización, objetivos, requisitos para la obtención de certificados y títulos, programas, promoción y evaluaciones de Bachillerato se implantarán para el primer curso en el curso escolar 2015-2016, y para el segundo curso en el curso escolar 2016-2017. La evaluación final de Bachillerato correspondiente a las dos convocatorias que se realicen en el año 2017 únicamente se tendrá en cuenta para el acceso a la Universidad, pero su superación no será necesaria para obtener el título de Bachiller. También se tendrá en cuenta para la obtención del título de Bachiller por los alumnos y alumnas que se encuentren en posesión de un título de Técnico de grado medio o superior de Formación Profesional o de las Enseñanzas Profesionales de Música o de Danza, de conformidad, respectivamente, con los artículos 44.4 y 50.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo".
Las evaluaciones finales de ESO y Bachillerato pasaron a regularse por el Real Decreto 310/2016, de 29 de julio. Su disposición final primera introdujo determinadas previsiones para la puesta en marcha -en el curso 2016-2017- de la prueba final de ESO.
2.- El Real Decreto ley 5/2016, de 9 de diciembre
El artículo 1 del Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre, dio nueva redacción a la disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013. Por lo referente a la Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato -que es a lo que se refiere el proyecto reglamentario remitido en consulta-, la nueva redacción pasó a ser la siguiente:
"2. Las modificaciones introducidas en el currículo, la organización, objetivos, requisitos para la obtención de títulos, programas, promoción y evaluaciones de Educación Secundaria Obligatoria se implantarán para los cursos primero y tercero en el curso escolar 2015/2016, y para los cursos segundo y cuarto en el curso escolar 2016/2017.
Hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado social y político por la educación la evaluación regulada en el artículo 29 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, será considerada muestral y tendrá finalidad diagnóstica. Se evaluará el grado de adquisición de la competencia matemática, la competencia lingüística y la competencia social y cívica, teniendo como referencia principal las materias generales del bloque de las asignaturas troncales cursadas en cuarto de Educación Secundaria Obligatoria. Esta evaluación carecerá de efectos académicos.
La selección de alumnos y centros será suficiente para obtener datos representativos. Las Administraciones Educativas podrán elevar el número de centros participantes por encima de las necesidades muestrales o hacerla con carácter censal.
Los títulos de graduado en Educación Secundaria Obligatoria expedidos hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado social y político por la educación permitirán acceder indistintamente a cualquiera de las enseñanzas postobligatorias recogidas en el artículo 3.4 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo.
3. Las modificaciones introducidas en el currículo, la organización, objetivos, programas, promoción y evaluaciones de Bachillerato se implantarán para el primer curso en el curso escolar 2015- 2016, y para el segundo curso en el curso escolar 2016-2017.
Las modificaciones introducidas en los requisitos para la obtención de certificados y títulos, en el artículo 37 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, en los requisitos para la obtención del título de Bachillerato por los alumnos a los que se refiere el artículo 44, apartado, de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo y en el artículo 50, apartado 2, de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, así como para la evaluación final de Bachillerato en el artículo 36 bis de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo quedan suspendidas hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado social y político por la educación.
Hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado social y político por la educación, la evaluación de bachillerato para el acceso a la Universidad regulada por el artículo 36 bis de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, no será necesaria para obtener el título de Bachiller y se realizará exclusivamente para el alumnado que quiera acceder a estudios universitarios. Versará exclusivamente sobre las materias generales cursadas del bloque de las asignaturas troncales de segundo curso y, en su caso, de la materia Lengua Cooficial y Literatura. Los alumnos que quieran mejorar su nota de admisión podrán examinarse de, al menos, dos materias de opción del bloque de las asignaturas troncales de segundo curso.
Asimismo, durante este período, los alumnos que se encuentren en posesión de un título de Técnico o de Técnico Superior de Formación Profesional o de Técnico de las Enseñanzas Profesionales de Música o de Danza podrán obtener el título de Bachiller cursando y superando las materias generales del bloque de asignaturas troncales de la modalidad de Bachillerato que el alumno elija."
Por otra parte, el Real Decreto ley 5/2016 derogó expresamente las reglas sobre calendario desarrolladas en la antes citada disposición final primera del Real Decreto 310/2016, e introdujo previsiones sobre la prueba de ESO (muestral y de diagnóstico, como se ha visto). A su vez, en el artículo 4, pensando en los títulos de ESO obtenidos durante el periodo de implantación previsto en la Ley Orgánica 8/2013, se estableció que la calificación final que corresponderá a esos títulos será la media aritmética de las calificaciones numéricas obtenidas en cada una de las materias cursadas en la etapa, expresada en una escala de 1 a 10 con dos decimales, redondeada a la centésima.
Es decir, que a raíz del Real Decreto-ley 5/2016:
- En el caso de la Enseñanza Segundaria Obligatoria, hasta que se apruebe una nueva normativa (el Real Decreto-ley habla de la normativa resultante de un anunciado "Pacto de Estado social y político"), la evaluación final pasa a ser muestral y de finalidad diagnóstica, sin efectos académicos; en ella se valorará el grado de adquisición de la competencia matemática, la competencia lingüística y la competencia social y cívica de los alumnos, teniendo como referencia principal las materias generales del bloque de las asignaturas troncales cursadas en esa etapa formativa (ESO). La obtención del título de graduado en enseñanza secundaria obligatoria no requerirá, por tanto, la superación de la prueba.
- Y, en cuanto a Bachillerato, se mantiene el régimen temporal de implantación de la reforma introducida por Ley Orgánica 8/2013, si bien la obtención del título de Bachiller no dependerá de la superación de la evaluación final, la cual, además, solo se realizará por los alumnos que quieran acceder a estudios universitarios; la misma versará exclusivamente sobre las materias generales cursadas del bloque de las asignaturas troncales de segundo curso y, en su caso, de la materia Lengua Cooficial y Literatura.
Segundo.- Consideraciones sobre el proyecto sometido a dictamen
Se trata de una norma reglamentaria que introduce las oportunas previsiones para dar virtualidad a la reforma operada por el Real Decreto-ley 5/2016.
Partiendo de ello, no existe obstáculo a su aprobación, debiendo formularse las siguientes observaciones.
En el preámbulo, mejor que decir que ese real decreto-ley ha ampliado el plazo de implantación de la reforma introducida por Ley Orgánica 8/2013, sería más exacto decir que el citado real decreto-ley ha introducido variaciones o ha dejado transitoriamente en suspenso el régimen de las evaluaciones finales de etapa introducido por la Ley Orgánica 8/2013.
A su vez, en el cuarto párrafo, al hacerse referencia a que se modifica el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, convendría añadir que esa reforma se refiere a la educación de personas adultas, pues esa norma tiene un alcance mucho mayor.
2.- Consideraciones generales sobre la ESO
- Antes de la Ley Orgánica 8/2013 no existía la prueba de evaluación final de ESO, por lo que el título de graduado en Enseñanza Secundaria Obligatoria se obtenía cuando se superaban todos los cursos de esa etapa educativa, o cuando, aun no habiendo superado una o dos materias (y, excepcionalmente, tres), la formación alcanzada por el alumno fuera considerada suficiente por el equipo docente a la vista de la naturaleza y de las asignaturas no superadas, y siempre que ello no hubiera impedido alcanzar las competencias básicas y los objetivos de la etapa; así lo estableció en concreto el artículo 15.2 del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, que entonces regulaba la materia.
La Ley Orgánica 8/2013 pasó a exigir, para la obtención del título, la superación de la prueba de evaluación final de la ESO, prueba a la que solo podrían acceder (nueva redacción del artículo 29.3 de la LOE) los alumnos que hubieran obtenido, o bien evaluación positiva en todas las materias, o bien evaluación negativa en un máximo de dos materias siempre que no fueran simultáneamente Lengua Castellana y Literatura, y Matemáticas. A estos efectos, la materia Lengua Cooficial y Literatura tendría la misma consideración que la materia Lengua Castellana y Literatura en aquellas comunidades autónomas en las que hubiera lengua cooficial. Se añadía que, a tal efecto, solo se computarán las materias que como mínimo el alumno debiera cursar en cada uno de los bloques. Además, en relación con aquellos alumnos que cursaran Lengua Cooficial y Literatura, solo se computaría una materia en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, con independencia de que pudieran cursar más materias de dicho bloque. Las materias con la misma denominación en diferentes cursos de Educación Secundaria Obligatoria se considerarían como materias distintas.
Al dejar ahora de aplicarse, por efecto del Real Decreto-ley 5/2016, la prueba final de la cual dependería, conforme a la Ley Orgánica 8/2013, la obtención del título, queda sin resolverse bajo qué condiciones se obtendrá el título de ESO, pues el régimen establecido cuando no existía esa prueba final, concretamente en el artículo 15.2 del Real Decreto 1631/2006, quedó derogado y no ha sido reinstaurado (o sustituido por otro) por el Real Decreto-ley 5/2016. Concretamente, ese Real Decreto 1631/2006 fue expresamente derogado por el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre (por el que se estableció el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato), y no se previó nada -ni siquiera para el año 2016/2017, en el que la prueba final habría de realizarse pero sin efectos académicos-. Tampoco lo hizo el Real Decreto 310/2016, de 29 de julio (sobre evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato).
A la vista de ello, el artículo 2.1 de la norma ahora proyectada establece que se obtendrá el título de ESO si se alcanza una evaluación positiva en todas las materias, o bien negativa en un máximo de dos -siempre que estas no sean de forma simultánea Lengua Castellana y Literatura y Matemáticas-, siempre que además el equipo docente considere que se han alcanzado los objetivos de la etapa y que se han adquirido las competencias correspondientes, y considerando: (i) iguales la lengua cooficial y literatura que la lengua castellana y literatura, (ii) que solo se computarán materias que como mínimo el alumno o alumna debe cursar en cada uno de los bloques, según la normativa básica, (iii) que en relación con aquellos alumnos que cursen Lengua Cooficial y Literatura, solo se computará una materia en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, con independencia de que dichos alumnos y alumnas puedan cursar más materias de dicho bloque, y (iv) que las materias con la misma denominación en diferentes cursos de Educación Secundaria Obligatoria se considerarán como materias distintas.
Tales reglas son las que introdujo la Ley Orgánica 8/2013 en la LOE (concretamente en su artículo 28.2, lo que a su vez se recoge en el artículo 22 del Real Decreto 1105/2014), pero no para obtener el título de ESO -pues para ello se exigía superar además la prueba final, que entonces no existía-, sino para pasar de curso dentro de la etapa de enseñanza secundaria obligatoria.
Como se ha dicho, nada dispuso al efecto el Real Decreto ley 5/2016, y necesariamente debe regularse la situación planteada por él (suspensión de los plazos de puesta en marcha de la evaluación final), pudiendo admitirse la regulación propuesta en el artículo 2 del proyecto de real decreto objeto de consulta, que se corresponde con los principios establecidos ya por el legislador en la Ley Orgánica 8/2013, como se ha visto. En todo caso, esta cuestión deberá razonablemente regularse de forma definitiva tras el anunciado Pacto de Estado social y político por la educación.
- Se ha alegado por el Consejo Escolar del Estado que, al recibir el mismo tratamiento la Lengua Castellana y Literatura y la Lengua Cooficial y Literatura, los alumnos que cursen esta están en peor condición, pues la no superación de una u otra asignatura les impediría obtener el título de graduado en ESO. Ahora bien, tal cuestión podría ser objeto de análisis a la hora de adoptar un Pacto sobre enseñanza y recogerse en una eventual reforma de la Ley Orgánica de Educación, pues es dicha ley la que recoge los principios que se plasman en el ahora proyectado texto reglamentario -en el sentido de que la Lengua Cooficial y Literatura tendrá la misma consideración que Ia Lengua Castellana y Literatura-.
- Se ha pedido asimismo que se precise y aclare el sentido del artículo 2.1.c), del proyecto, que dice: "En relación con aquellos alumnos y alumnas que cursen Lengua Cooficial y Literatura, solo se computará una materia en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica, con independencia de que dichos alumnos y alumnas puedan cursar más materias de dicho bloque". Nada impide que pueda hacerse así, aunque sin modificar lo establecido directamente en la LOE.
Sobre el rango suficiente de la norma para efectuar esa concreta regulación, cabe señalar que se hizo algo similar en el Real Decreto 1631/2006, como ya se ha dicho.
3.- Calificación que debe constar en el título de ESO
- Bajo el régimen (ahora en suspenso) introducido por la Ley Orgánica 8/2013, lo previsto era que esa calificación sería el resultado de ponderar la media de las calificaciones numéricas obtenidas en cada una de las materias cursadas en Educación Secundaria Obligatoria (con un peso de 70%) y la nota obtenida en la evaluación final de esa etapa educativa (con un peso del 30%) -artículo 31 de la LOE, redactado por la Ley Orgánica 8/2013-.
Al pasar a no aplicarse la prueba, se dice en el proyectado artículo 2.2 que la calificación será la media de las calificaciones numéricas obtenidas en cada una de las materias cursadas en Educación Secundaria Obligatoria, expresada en una escala de 1 a 10 con dos decimales, redondeada a la centésima.
Eso mismo es lo que ya se establece directamente en el artículo 4.2 del Real Decreto-ley 5/2016. Si acaso, cabría decir que la incorporación al proyectado reglamento solo tiene sentido en la medida en que este contendría una regulación global más completa.
Ahora bien, es verdad que, como dice el Consejo Escolar del Estado, puede darse el caso de que la nota media (que se reflejará en el título) sea inferior a cinco, ya que el título de graduado en ESO puede obtenerse, como se ha visto, por alumnos que no superen hasta dos asignaturas (no se prevén flexibilizaciones de esa regla), de modo que las calificaciones obtenidas en ellas podrían hacer que la medida fuera inferior a cinco y, pese a ello, se obtuviera el título. Ello es, inevitablemente la consecuencia del sistema que se ha previsto -ya antes de la Ley Orgánica 8/2013-. Acaso podría añadirse alguna explicación en el texto de los títulos mediante alguna llamada con asterisco junto a la calificación reflejada en ellos. No obstante, convendrá analizar y fijar posición justificada respecto a alguna alegación presentada, que propone que, aunque se pueda obtener el título con dos asignaturas suspendidas, la media mínima debería, en todo caso, superar la calificación de cinco.
- Nada hay que decir sobre los apartados 3 y 4 del proyectado artículo 2, que contienen reglas que aclaran o completan la legislación vigente en cuanto a la calificación que constará en los títulos de los alumnos que hayan cursado parte de sus estudios en el extranjero (conviene aclarar que el término "extranjero" no es preciso, pues pueden, por ejemplo, seguirse enseñanzas españolas fuera de España, o viceversa), o que se hayan incorporado tardíamente a la ESO, o en el caso de alumnos que hayan seguido programas de mejora del aprendizaje y el rendimiento (previstos en el artículo 27 de la LOE). Se ha sugerido por algún alegante que debería regularse el tema de la calificación de quienes hayan cursado toda la ESO -no parte de ella- en el extranjero. En el informe sobre aceptación o rechazo de alegaciones se dice que es materia que corresponderá a los procedimientos de homologación. Pero acaso sea necesario alguna previsión al respecto, pues formalmente no es lo mismo homologar que asignar una calificación - como consecuencia de ella-.
- Tampoco hay nada que observar sobre el artículo 2.5 (sobre títulos de Bachiller a obtener por quienes superen la Formación Profesional), que establece que los alumnos que obtengan el título de Formación Profesional Básica pueden ser calificados favorablemente y obtener el título de Educación Secundaria Obligatoria. Ya lo prevé así la disposición final quinta.4, segundo párrafo, de la Ley Orgánica 8/2013, introducido por el Real Decreto-ley 5/2016. Lo que añade el proyecto es que la calificación será la media obtenida en los módulos de formación profesional que se hayan asociado a los bloques comunes de asignaturas de la ESO, a los que se refiere el artículo 42.4 de la LOE.
- Se dice (en el proyectado artículo 2.6 del proyecto) que la calificación de ESO de quienes obtengan el título directamente por superación directa de la prueba prevista para las personas mayores de dieciocho años será la obtenida en dicha prueba.
Ello debe cohonestarse con el artículo 23 del Real Decreto 310/2016, de 29 de julio, que establece que la calificación se obtendrá tomando (al 70%) la media de las calificaciones numéricas obtenidas en cada uno de los ejercicios y (al 30%) la nota obtenida en la prueba global de comprobación del grado de adquisición de las competencias. No queda claro en el proyecto si lo que se quiere decir es que habrá una sola prueba global o que lo que se suprime -como parece que resulta del Real Decreto-ley 5/2016- es solo esa prueba global, no las de los ejercicios singulares contemplados en el mencionado artículo 23; el proyectado artículo 2.6 habla de "prueba", por lo que no queda claro a cuál se refiere. Convendría, además, modificar ese artículo 23 (o al menos mencionarlo expresamente para dejar claro que queda afectado transitoriamente por efecto del mencionado Real Decreto-ley).
- Por lo demás, lo previsto en el proyectado artículo 2.7 (en el sentido de que el título de ESO permitirá acceder a las enseñanzas postobligatorias) es algo que ya se recoge en el artículo 31.2 de la LOE (redactado por Ley Orgánica 8/2013), en la disposición final quinta, apartado 2, último párrafo, de la propia Ley Orgánica 8/2013 -redactada en ese punto por el Real Decreto-ley 5/2016-, y en el artículo 4.4 del propio real decreto-ley.
4.- Posible prueba excepcional al final de la ESO
Cuando -antes de la Ley Orgánica 8/2013- no estaba prevista una prueba final de esa etapa educativa, se establecía, sin embargo, la posibilidad de obtener el título mediante una prueba excepcional a la que podrían acudir los alumnos que no hubieran obtenido el mismo por no haber alcanzado los niveles exigidos (artículo 28.8 de la LOE, que se suprimió por la Ley Orgánica 8/2013 a causa del nuevo sistema implantado por ella -el de la prueba final-).
Al dejar de aplicarse, aunque sea transitoriamente, esa prueba final, parece necesario recuperar reglas que existían en la legislación anterior a la Ley Orgánica 8/2013, como es la señalada prueba excepcional.
5.- Consideraciones generales sobre Bachillerato
En relación con el título de Bachiller (artículo 3 del proyecto), sucede lo mismo dicho en el apartado 2 en relación con la ESO.
En efecto, hasta la Ley Orgánica 8/2013 el título de Bachiller no requería superar una prueba final, de modo que se obtenía solo superando los dos cursos de esa etapa, tal y como establecía el artículo 37 de la LOE.
La Ley Orgánica 8/2013 modificó ese artículo 37 y estableció la prueba final que ahora ha quedado en suspenso según el Real Decreto-ley 5/2016, prueba de la que dependía tanto la obtención del título como la calificación de Bachillerato, que sería el resultado de ponderar la media de calificaciones obtenidas en las materias cursadas y la nota de la evaluación final (con un peso respectivo del 60% y 40%).
El Real Decreto-ley 5/2016 establece que el título de Bachiller se obtiene sin necesidad de prueba, y el proyecto sobre el que aquí se dictamina establece:
- La obtención del título requiere superar todas las asignaturas (a diferencia de lo que sucede con la ESO). La Ley Orgánica 8/2013 estableció, en relación con esta prueba, que solo podrían presentarse a ella aquellos alumnos que hubieran obtenido evaluación positiva en todas las materias (así se recogió en el artículo 36 bis.2 de la LOE). Se siguen así, en paralelo, los mismos criterios que para la ESO. En esta se permitía acceder a la prueba con determinados suspensos, y así se mantiene para la obtención del título, y en el caso del Bachillerato el titulo requiere superar todas las asignaturas, igual que se exigía antes para acceder a la prueba final.
- Y la calificación será la media aritmética de las calificaciones numéricas obtenidas en cada una de las materias cursadas en el Bachillerato, expresada en una escala de 0 a 10 con dos decimales, redondeada a la centésima. Se recoge así una regla que aparece en el artículo 4.2 de dicho real decreto-ley para los títulos ESO.
6.- Técnicos de Formación Profesional y de Enseñanzas Profesionales de Música o de Danza
El proyectado artículo 3.2 establece que quien se encuentre en posesión de un título de Técnico o de Técnico Superior de Formación Profesional, o de Técnico de las Enseñanzas Profesionales de Música o de Danza, podrá obtener el título de Bachiller cursando y superando las materias generales del bloque de asignaturas troncales de la modalidad de Bachillerato que el alumno o alumna elija. Tal previsión reproduce lo establecido en la disposición final quinta.3, último párrafo, de la Ley Orgánica 8/2013, según redacción introducida por el Real Decreto-ley 5/2016; bajo el régimen de prueba final de Bachillerato, para obtener el título se debía superar asimismo dicha prueba (lo dice el artículo 44.4 de la LOE, que no ha sido modificado por el Real decreto ley 5/2016, aunque sí afectado por él, al igual que sucede con otras normas de la LOE).
Añade el proyecto (en el artículo 3.3) reglas para determinar cuál será la calificación de esos alumnos, a cuyo efecto aplica el mismo régimen establecido en la disposición final quinta.6.a).2 de la Ley Orgánica 8/2013 (en redacción introducida por el Real Decreto-ley 5/2016) para valorar la calificación de acceso a la universidad (pues la prueba seguirá existiendo de momento -aunque solo con efectos para ese acceso-).
Tal regla consiste en tomar "la media aritmética de las calificaciones numéricas de cada una de las materias generales del bloque de asignaturas troncales y, en su caso, de la materia Lengua Cooficial y Literatura, expresada en una escala de 0 a 10 con dos cifras decimales y redondeada a la centésima". Para que pueda obtener el título de Bachiller, esa media deberá lógicamente ser de al menos cinco (a diferencia de lo que sucede en la ESO, en Bachillerato no se puede obtener el título si no se superan todas las asignaturas).
Concretamente, en cuanto a los alumnos que obtengan el título de Bachiller por encontrarse en posesión de un título de Técnico de las Enseñanzas Profesionales de Música o de Danza -como permite el artículo 50 de la LOE-, el proyecto dice que la calificación final de Bachiller será la media aritmética de las calificaciones obtenidas en las materias generales del bloque de asignaturas troncales de la modalidad cursada y de las asignaturas de los cursos 5º y 6º de las enseñanzas profesionales de Música o de Danza en la correspondiente especialidad, expresada en una escala de 0 a 10 con dos decimales, redondeada a la centésima. En el caso del alumnado que haya accedido directamente a 6º curso de las enseñanzas profesionales de Música o de Danza, para el cálculo de la nota media serán consideradas las calificaciones de las asignaturas de dicho curso y de las materias generales del bloque de asignaturas troncales de la modalidad cursada.
Por otra parte, y en relación con el proyectado artículo 3.3.b), el proyecto hace referencia al título Técnico de Enseñanza Profesional de Música y Danza, que forma parte de las enseñanzas artísticas (artículos 45 y siguientes de la LOE). No se refiere a las enseñanzas artísticas de Artes Plásticas y Diseño -con sus múltiples variantes-; pero a estas se refiere el artículo 53 de la LOE y no se han visto afectadas por el Real Decreto-ley 5/2016.
7.- Títulos de bachillerato
La previsión del proyectado artículo 3.4 de que en los títulos de Bachiller deberá constar la modalidad bajo la que se hubiera cursado esa etapa y la calificación es reproducción que parece improcedente del artículo 37.2 de la LOE. Ya lo recoge, además, el artículo 37.2 del Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre.
Lo mismo sucede con el proyectado artículo 3.5, en el que se dice que los títulos de Bachiller expedidos conforme a lo dispuesto en este artículo permitirán acceder a las distintas enseñanzas que constituyen la educación superior; viene a reproducir lo que ya establece el propio artículo 37.2 de la LOE.
8.- La proyectada disposición derogatoria
- En su apartado a) dice derogar la disposición adicional primera del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la Educación Secundaria Obligatoria. Precisa el proyecto que se entenderá derogada cuando se aplique el régimen de la Ley Orgánica 8/2013, concretamente, cuando se implanten totalmente sus previsiones a tenor del calendario previsto.
Esa concreta disposición adicional primera se mantuvo expresamente en vigor por la disposición derogatoria, apartado a), del Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre (por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato), que dijo que se mantendría efectivamente en vigor "en todo aquello que resulte aplicable de acuerdo con la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, en su redacción dada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre".
Se trata de una norma relativa a la Enseñanza Secundaria Obligatoria de las personas adultas, para las que se anunciaba una formación adaptada (como hace, por su parte, el artículo 68.1 de la LOE).
Pues bien, no tendría sentido reiterar que seguirá vigente hasta que se cumpla el calendario correspondiente.
Si lo que se quiere decir, por claridad, es que seguirá vigente esa disposición adicional primera del Real Decreto 1631/2006, sería mejor establecerlo así, es decir, no prever su derogación "a futuro". Procederá derogarla en su día -cuando se implante el nuevo sistema previsto tras el anunciado Pacto social en materia de enseñanza-.
Sin embargo, desde el momento en que se propugna regular esa materia en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1105/2014, al que se da nueva redacción por la proyectada disposición final primera, lo pertinente sería derogar sin más de forma expresa la disposición adicional primera del Real Decreto 1631/2006, pues su contenido (adaptado, completado y ajustado) es el que pasará a cumplirse con esa disposición adicional cuarta.
Por tanto, no procede, como dice el proyecto, mantener en vigor transitoriamente la disposición adicional primera del Real Decreto 1631/2006, sino que debe derogarse sin más de forma expresa.
- En cuanto a la disposición adicional primera del Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre -cuya similar derogación "a futuro" se establece en el apartado b) de la proyectada disposición derogatoria-, o bien se procede -como en el caso anterior- a regular la materia y derogar sin más esa norma, o bien, si no se hace así, sería mejor no contemplar la derogación; en su caso cabría, por claridad, decir que sigue vigente.
- Por otra parte, tendría sentido derogar de forma expresa la disposición final primera.1 y 2 del Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, que reproduce -en cuanto al calendario-, lo establecido en la disposición final quinta de la L.O. 8/2013 (de nuevo redactada por el Real Decreto-ley 5/2016); hay que tener en cuenta que ese Real Decreto-ley ha optado por derogar expresamente la disposición final primera del Real Decreto 310/2016, de 29 de julio, que venía a decir lo mismo.
9.- Disposición final primera
Se modifica en ella la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, sobre currículos de ESO y Bachillerato.
Baste llamar la atención en el sentido de que el Consejo Escolar del Estado ha propuesto que se aproveche esta norma para establecer el contenido del currículo de formación de las personas adultas, pues en la actualidad no está recogido en norma alguna.
10.- Modelos de títulos
- No se acaba de comprender la necesidad de que, como anexo I quater, la proyectada norma trate sobre los modelos de los títulos de Graduado en ESO "expedido (s) en aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre, de medidas urgentes para la ampliación del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa y su normativa de desarrollo".
Parecen iguales que los títulos actuales (pues no ha llegado a ponerse en marcha la evaluación final de ESO). Si lo único que ha hecho el Real Decreto-ley 5/2016 ha sido dejar en suspenso la exigencia de prueba final de ESO, los títulos se obtendrán, como antes de la Ley Orgánica 8/2013, sin necesidad de prueba. Por tanto, parece que los títulos que se otorguen sin prueba serán ordinarios, o sea, los mismos que se otorgaban hasta ahora tras cursarse y superarse la etapa de la ESO sin necesidad de prueba final.
En el expediente no se hay explicación que justifique la necesidad de implantar un modelo de título al efecto.
- Por otra parte, se establece (como anexo I quintus del Real Decreto 1850/2009) un modelo de título ESO para alumnos que obtengan quienes dispongan de títulos de Formación Profesional Básica, siempre -por efecto de la disposición transitoria del Real Decreto 1058/2015, que expresamente se menciona en el previsto modelo- que el equipo docente considere que se han alcanzado los objetivos de la Educación Secundaria Obligatoria y adquirido las competencias correspondientes. Se trata precisamente de los títulos de graduado en ESO a los que se refiere artículo 2.5 del proyecto objeto de este dictamen en relación con la disposición final quinta.4, segundo párrafo, de la Ley Orgánica 8/2013, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 5/2016.
Ya se estableció en su día un modelo de título para quienes accedieran por esa misma vía (solo que bajo la necesidad de superar la prueba final que previó la Ley Orgánica 8/2013). Desde ese punto de vista no se formula objeción al nuevo proyectado anexo I quintus.
- Parece por lo demás razonable que en la norma proyectada se introduzca alguna referencia a la disposición transitoria del Real Decreto 1058/2015, que se refiere a títulos de formación profesional obtenidos en los cursos 2015/2016 y 2016/2017 (pues lo previsto a partir del curso 2017/2018 era la aplicación de la prueba final que el Real Decreto-ley 5/2016 ha pasado a dejar en suspenso). Ese real decreto-ley incide evidentemente sobre esa disposición transitoria, que pasa a adquirir estabilidad mientras no se apruebe la normativa anunciada tras el previsto Pacto sobre la enseñanza.
11.- Memoria
Finalmente, aparte de lo ya antes dicho sobre la corrección de la memoria (en cuanto dice que el proyecto no ha sido sometido a información pública y en lo relativo a una mayor precisión sobre ciertos impactos que producirá), debe, asimismo, modificarse la propia memoria en función de cuál sea el texto final que se apruebe.
Además, la memoria dice que el proyecto no supone la derogación de norma alguna, lo que no es cierto a la vista del mismo.
En el cuadro de alegantes y respuestas que aparece incorporado a la memoria convendría citar el nombre de cada alegante, como habitualmente hace en sus memorias ese ministerio y sí se ha hecho en el cuadro adicional remitido a este Consejo el día 18 de mayo de 2017.
Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado, es de dictamen:
Que, una vez consideradas las observaciones expuestas, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las condiciones para la obtención de los títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y de Bachiller de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre."
Madrid, 1 de junio de 2017
EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.

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