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Timestamp: 2018-03-18 05:49:32+00:00

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¿Los Despachantes de Aduana, somos o no, “aliados estratégicos” del comercio exterior? Por Daniel Zarucki (Por: Daniel Zarucki)
¿Los Despachantes de Aduana, somos o no, “aliados estratégicos” del comercio exterior? Algunos puntos de la Resolución General AFIP 3628/2014 parecen desmentirlo
Por Daniel Zarucki.
I.Introducción. II Análisis de la Norma cuestionada. III Fundamentos: 1. Relacionados con las normas que regulan la ética en el ejercicio de la función pública. 2. Relacionados con la Constitución Nacional.3. Relacionados con las normas que rigen el funcionamiento de la Unidad de Información Financiera (UIF) y con los Funcionarios Expuestos Políticamente.4.Relacionados con la actividad de los despachantes de aduana. IV. Otra contradicción: El Manual de Operaciones de la Resolución Gral. 3628/14 V. Conclusión
El propósito del presente es poner de manifiesto que determinados puntos de la norma de referencia, ponen en entredicho aquella declaración del actual Administrador Federal de Ingresos Públicos, respecto a nuestro rol en la cadena logística del comercio exterior, en ocasión inaugurarse la 43 Asamblea de ASAPRA en el año 2012 donde expresó su apoyo al Proyecto de la Colegiación de los Despachantes de Aduanas, destacando el rol de nuestra actividad en el país en estos términos : “apoyamos el proyecto presentado para la colegiatura de Despachantes de Aduana, que fue presentado por el CDA ante la Cámara de Diputados”. - y puntualizó-“Creemos que la colegiatura es necesaria para que la Argentina siga teniendo ese rango de actividad respetada” calificando a los despachantes como “aliados estratégicos”.1
A dos años de aquellas esperanzadoras declaraciones que prometían un cambio positivo en el sino de nuestro quehacer ; paradójicamente, casi como una ironía, nuestra actividad registra en la actualidad, junto al incremento desmesurado de responsabilidades a nuestro cargo, los índices más bajos de actividad en décadas, a raíz de las medidas económicas que son de público conocimiento, que mas allá de lo loable de las políticas de Estado, cientos de pequeños estudios de colegas se vieron obligados a reducir personal o directamente cerrar sus puertas merced al daño colateral infligido por las mismas.. Síntoma de ello es la reciente decisión de la entidad que nos nuclea, de postergar el tradicional Encuentro Anual de Despachantes de Aduana y de Agentes de Transporte Aduanero previsto para este año en Puerto Madryn.
Como veremos a continuación, algunos puntos de esta norma (no todos, porque en su esencia, la misma busca equiparar en cuanto a su tratamiento aduanero, las denominadas “solicitudes particulares” con las destinaciones del régimen general, lo que ciertamente merece nuestra aprobación ) dejan menoscabada a la figura del Despachante de Aduana en su rol de “aliado estratégico del comercio exterior”tornándolo prácticamente un fusible reemplazable y sometido a competencia desleal por parte de otros actores del comercio exterior y del propio sector publico
II.- Análisis de la Norma cuestionada
La norma comienza en sus considerandos mencionando que la Resolución General 2964 “…implementó los “Códigos AFIP” para el registro de declaraciones aduaneras que, por sus particularidades, deben realizarse en forma simplificada.” –y agrega- “Que aquellas operaciones que actualmente se tramitan por expediente y/o se registran a través de la afectación sumaria particular “PART” requieren de un procedimiento ágil de declaración aduanera, que al mismo tiempo permita generar la información necesaria para ejercer las tareas de control y fiscalización propias de este Organismo.” hasta aquí nada que deba llamarnos la atención y no podemos cuestionar las funciones y facultades inherentes. Cabe destacar que los códigos antes mencionados son ampliamente conocidos en las destinaciones de Rancho, conforme el ANEXO II (artículo 2) de la Resolución General 3548/13
En lo particular, saludamos con beneplácito este intento de equiparar en tratamiento operativo a las solicitudes particulares con las destinaciones del régimen general, habida cuenta lo engorrosa que suele ser la tramitación de dichas operaciones
Pero lo que realmente provoca una profunda inquietud con relación al procedimiento establecido por la Resolución mencionada se desprende de lo expuesto en el apartado 1 incisos a), b), c), d) y e) y apartado 2 del art. 1 del ANEXO I “PROCEDIMIENTO DE REGISTRO EN EL MODULO DECLARACION DETALLADA” de la norma reseñada, por considerar que su redacción vulnera el derecho de trabajar y ejercer industria licita conforme las leyes que reglamenten su ejercicio y el derecho de igualdad ante la ley, previstos el articulo 14 bis y 16 de nuestra Constitución Nacional respectivamente y lo prescripto en la ley de Etica Publica 25.188 y su Decreto 41/99
En el apartado 1, la norma en trato establece lo siguiente:
“Las declaraciones indicadas en el Artículo 1° de esta resolución general deberán formalizarse mediante el registro de los subregímenes habilitados a tal efecto en el Módulo Declaración Detallada.” A continuación la manda establece como principio general que:
“1. Las declaraciones serán registradas por un despachante de aduana”, y seguidamente prescribe: “excepto las que se detallan a continuación, cuyo registro podrá ser efectuado por un despachante de aduana o por el servicio aduanero.”
En síntesis, la norma establece que las operaciones referidas tienen como principio general la intervención del despachante de aduana, como operador autorizado del comercio exterior.
En relación a las operaciones exceptuadas, se estima razonable que en las mismas la intervención del despachante de aduana sea aconsejable, más no obligatoria, pues de otro modo se vulnerarían derechos de raigambre constitucional, pero lo que realmente inquieta es lo establecido en el apartado 2 del ANEXO I:
“Para las declaraciones cuyo registro deba ser efectuado por un despachante de aduana se podrá solicitar —siempre que existan razones fundadas— su registro por el servicio aduanero. A tal efecto, dicha solicitud deberá ser presentada ante la Aduana de registro, la cual de corresponder procederá a su declaración.”
Cabe preguntarse entonces cuáles son las “razones fundadas” que a juicio del servicio aduanero, permitan prescindir sin más trámite, con una simple nota, de la intervención de un profesional “aliado estratégico del comercio exterior” en aquellas operaciones en las que se hace necesaria y obligatoria la intervención de un auxiliar tan calificado sometido a cada vez mas deberes, (entre los cuales se cuenta la obligación de reportar operaciones sospechosas conforme la Normativa sobre Lavado de Dinero) facultando al servicio aduanero a confeccionar la destinación en sentido lato (la norma habla impropiamente de “registro”)
No es ocioso preguntarse porqué el mismo organismo que debe controlar el tráfico internacional de mercaderías, debería asumir la responsabilidad de confeccionar destinaciones, mas allá de que esa posibilidad no es ajena a las funciones del servicio aduanero, basta con mencionar el régimen de despacho de oficio, previsto en el Código Aduanero y el Régimen de Exportación Simplificada previsto en el Decreto 855/97
Sin embargo, entre la norma en análisis y los ejemplos antes citados, hay diferencias notorias, pues se trata de situaciones de excepción: una prevista en la Exposición de Motivos “…desahogo de los depósitos fiscales, cobro de los tributos correspondientes a la destinación definitiva resultante (…) y eventualmente, abastecimiento de la plaza con la mercadería que se encuentre inmovilizada en la zona fiscal” Mientras que las razones expuestas en el segundo ejemplo apuntaban a facilitar el intercambio comercial entre los países limítrofes. En tanto aquí no se desprende motivación alguna que justifique tal proceder, a juzgar de la lectura de sus considerandos y como es sabido, la motivación es un requisito esencial de validez del acto administrativo conforme lo establece el art 7mo inciso e) de la ley 19,549 de Procedimientos Administrativos
1. Relacionados con las normas que regulan la ética en el ejercicio de la función pública:
A nuestro entender, esta manda colisiona con el art. 13 de la Ley de ética pública 25.188, el cual prescribe:
“Es incompatible con el ejercicio de la función pública:
a) dirigir, administrar, representar, patrocinar, asesorar, o, de cualquier otra forma, prestar servicios a quien gestione o tenga una concesión o sea proveedor del Estado, o realice actividades reguladas por éste,(los subrayados me pertenecen) siempre que el cargo público desempeñado tenga competencia funcional directa, respecto de la contratación, obtención, gestión o control de tales concesiones, beneficios o actividades”
Fácil es advertir, que la circunstancia de que el Servicio Aduanero sea quien deba registrar las destinaciones mencionadas en el articulado aludido, entendido el vocablo “registrar” en el contexto de la norma, como equivalente a efectuar una declaración aduanera conforme la definición del Consejo de Cooperación Aduanera( hoy Organización Mundial de Aduanas) “como el acto efectuado en la forma prevista por la Aduana, mediante el cual los interesados indican el régimen aduanero que ha de aplicarse a las mercancías y comunican los elementos cuya declaración exige la Aduana para la aplicación de ese régimen” es fácil inferir que de acuerdo a lo descripto en la norma ,el mismo órgano que posee competencia otorgada por la legislación vigente para controlar sobre el tráfico internacional de las mercaderías, puede al mismo tiempo efectuar una declaración aduanera subrogando y complementando la voluntad de los eventuales interesados
El insigne jurista Enrique Barreira, coautor de nuestro actual Código Aduanero, en un memorable trabajo “la Solicitud de destinación aduanera” y “la declaración aduanera” enseña que:…“El importador o el exportador (lato sensu, conforme el art.91 del Código Aduanero, el agregado me pertenece)presenta la solicitud de destinación aduanera conjuntamente con la declaración informativa relativa a la mercadería y a las demás circunstancias relevantes para que se pueda determinar el correcto tratamiento aduanero de aquella, tras lo cual la aduana procede a un examen preliminar, también denominado “admisión de la declaración de mercaderías” o “control de presentación de la declaración de detalle” que se limita a un control extrínseco a fin de determinar si se encuentran reunidos todos los elementos de la declaración reunidos por el ordenamiento (…)y si se encuentra agregada toda la documentación agregada exigida por las reglamentaciones(…)” Y concluye- “Una vez completados todos los requisitos exigidos por el formulario (o por el sistema, según el caso)e individualizada o, incluso, acompañada la documentación complementaria, la solicitud es registrada otorgándosele un numero.” 2
Por ende , la acción de registrar, difiere totalmente de la acepción que se le pretende otorgar en la norma citada, toda vez que el registro es un acto administrativo emanado del servicio aduanero cuyo fin es autorizar, luego del control de las formalidades y recaudos exigidos, la destinación aduanera pretendida por el interesado. Como bien acota Barreira, “…en la formación de dicho acto administrativo, intervienen dos voluntades,(el subrayado me pertenece)la del administrado que lo solicita y la de la administración que lo concede…
Queda entendido de este modo, que si el “registro” es una facultad indelegable del servicio aduanero y que actúa como elemento validador de la declaración que indefectiblemente debe presentar un interesado ajeno al servicio aduanero, no puede poseer la inteligencia que le endilga la norma.
En conclusión, dicha expresión debe ser entendida como lo que es realmente: la validación del acto administrativo como presupuesto necesario para dar curso al procedimiento, efectuada por el servicio aduanero, en su carácter de control
Para mas abundamiento , la Instrucción Nº 4/2009 (DI ADBA) establece en relación a uno de los regímenes exceptuados de la intervención del despachante de aduana “No se permitirá el libramiento a plaza de mercaderías consignadas en donación que pretendan ser retiradas de zona primaria aduanera, por personas que no cumplan con la correspondiente autorización en el marco establecido por el art. 37 de la ley 22.415 y sus modificatorias y Resolución General AFIP 333/09 con las modificaciones que surgen de la Resolución General 2572/09 para llevar a cabo tal cometido”
En relación al conflicto con la Ley de Ética Pública, la Nota 1984/2009 (DE OABA) en el marco de la Actuación 12190-42/2009 fue categórica:
”…la entidad religiosa de referencia, puede registrar, diligenciar y retirar a plaza la mercadería consignada, a través de un Despachante de Aduanas designado o cumpliendo con los requisitos de la Res. Gral. AFIP 333/99” – y prosigue- “A tal efecto, la gestión y destinación de las mercaderías que la entidad religiosa importe con carácter de donación, no puede efectuarse a través de Funcionarios Públicos que se encuentren ejerciendo sus funciones especificas en Organismos del Estado Nacional (MRE y C –REDES) ello en concordancia con los términos establecidos por el Capitulo V-ART. 13 de la ley 25.188, como así también, alcanzadas por el Capitulo II – Articulo 2; 16; 25;28; 36/37; 39 y 41 del Decreto 41/99”
Fácil es advertir, que si ese principio se utilizó para la donación de una entidad religiosa, nada impide aplicar la analogía a los demás regímenes que prevé la norma en análisis
Dicho criterio fue plasmado en la Nota 1198/2010 (DE TEIM) Actuación SIGEA 13289-35580-2008, en la que se dejó establecido que “…las personas autorizadas para efectuar trámites de nacionalización de mercaderías al amparo de cualquier régimen (el subrayado me pertenece) deben cumplir –obligatoriamente- con los recaudos establecidos en la Resolución General AFIP 2390, sus modificatorias y concordantes, norma conocida, implementada informáticamente y de plena aplicación en todo el ámbito del Organismo”
La función del servicio aduanero es, conforme lo establece la normativa vigente y reconocida por no poca jurisprudencia controlar el tráfico internacional de mercaderías, por lo que la redacción de la norma en los actuales términos podría dar pábulo a situaciones, donde puedan estar involucrados funcionarios de la AFIP-DGA susceptibles de ser catalogadas de conflictos de intereses o la mera apariencia de un conflicto de intereses.
Las normas éticas que regulan las funciones del personal de la AFIP-DGA tienden a evitar acciones que pudieran poner en riesgo la finalidad pública asignada, desechando todo provecho o ventaja personal indebida, obtenida por sí o por interpósita persona. El ejercicio de estas funciones debe garantizar a los administrados que sus derechos sean plenamente comprendidos y respetados, demostrando transparencia en las decisiones y comportamientos que se adopten. Así también, no pueden hacer valer su influencia ante otros funcionarios.
Según estas normas, el personal de AFIP.DGA debería evitar situaciones que puedan desencadenar un conflicto de interés real o potencial, dejando en claro la reglamentación que existiría conflicto de interés cuando se contrapongan, en una misma situación, los intereses del organismo con los intereses personales de los funcionarios, de su grupo familiar o de terceros con ellos vinculados.
Los conceptos emanados del Código Modelo de Ética y Conducta de la OMA, donde se marcan pautas que podrían seguir las administraciones aduaneras, también son útiles para sustentar el presente. Este se concibió con miras a asegurar la elaboración de orientaciones y compartirlas con los Miembros de la OMA, de modo que éstos puedan perfeccionar sus regímenes de gestión de riesgos y evitar cualquier acción que pueda crear incluso la apariencia de que se están violando disposiciones, actos, leyes, reglamentos, decisiones o instrucciones.
Surgen de la OMA las siguientes orientaciones:
1. Sería esencial que los tratos de los funcionarios aduaneros mantengan un carácter imparcial, y que eviten incluso la impresión de que se favorece a una parte en detrimento de otra.
2. Los funcionarios no deberían utilizar ni permitir el uso de su cargo o título oficial, o de ninguna facultad asociada a su cargo público, de cualquier manera que se preste a la interpretación de que la institución para la cual trabaja el funcionario sanciona o respalda actividades de terceros; o avala cualquier servicio que estos terceros presten.
3. Se deberían evitar conflictos de intereses, destacando que los conflictos de intereses, o la apariencia de un conflicto de intereses, pueden surgir de los tratos oficiales con los individuos que comparten intereses privados, o de las decisiones tomadas respecto de éstos. Por ejemplo, aclara la OMA que la calidad de miembro de sociedades, de clubes, de otras organizaciones, o aún de relaciones de familia puede crear conflictos de intereses o la apariencia de un conflicto de intereses.
4. Cuando se presente un conflicto de intereses real, percibido y/o potencial, el personal debería advertir a los funcionarios encargados de la ética u otros funcionarios previstos al efecto, y asegurarse de que sus funciones públicas no los coloquen en una posición que se preste a acusaciones de injusticia.
5. Cualquier funcionario aduanero que tenga un miembro de su familia trabajando en una categoría de empleo en la cual el funcionario aduanero no podría ser contratado debido a la probabilidad de un conflicto de intereses (por ejemplo, trabajar para una agente de aduanas o un depósito de aduanas, etc.), debería transmitir un informe a través de su superior jerárquico al servicio encargado de la ética, a fin de que se determine si el trabajo de su familiar constituye un conflicto de intereses o parece plantear un conflicto de intereses con el desempeño de las funciones oficiales.
Otro aporte para el estudio del tema que nos ocupa, surge de la norma sobre ética y probidad en el ejercicio de la función pública de la República de Chile (miembro de la OMA) y su correlación con la gestión aduanera. La norma prohíbe a los funcionarios públicos participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que le reste imparcialidad como, por ejemplo, tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo,con cualquiera de los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en los procedimientos.
Un precepto más a tener presente puede ubicarse en las normas éticas para los funcionarios aduaneros españoles. El mismo establece que no pueden contraer obligaciones ni intervenir en operaciones con personas cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.
Según este análisis, las normas que regulan la ética en el ejercicio de la función pública no contemplarían la posibilidad de que funcionarios de la AFIP-DGA puedan tomar conocimiento de que sus familiares son representantes de importadores o exportadores en sentido lato y formalizan declaraciones juradas destinadas al pago de tributos aduaneros, sin comunicarlo a la Dirección General para que determine si las gestiones de sus familiares constituyen un conflicto de intereses o parecieran plantear un conflicto de intereses con el desempeño de las funciones oficiales.
2. Relacionados con la Constitución Nacional:
Las distintas consideraciones que sustentan el presente, tienen base en el derecho constitucional al trabajo y la protección que el trabajo tiene de las leyes que reglamentan su ejercicio, especialmente para asegurar condiciones dignas y equitativas de labor. Así también, en que la Nación no admite prerrogativas pues todos somos iguales ante la ley.
El art. 14 de la Constitucional Nacional prescribe: “ Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender.”
En nuestro caso, las leyes que reglamentan nuestro ejercicio son el Código Aduanero (LEY 22.415) y sus normas complementarias, por lo que cabe preguntarse cuál sería el propósito de nuestra labor y su exhaustiva reglamentación, en aras de la protección del bien jurídico, que no es otro que el control sobre el tráfico internacional de las mercaderías, si un acto administrativo de alcance general puede pasar por encima de lo establecido por una ley formal, en buen romance “borrar con el codo, lo que se escribió con la mano”
En cuanto a la garantía del Artículo 16º de la Constitución Nacional no es otra cosa que el derecho a exigir que no se establezcan excepciones o privilegios y ciertamente el establecimiento de estos parecería desprenderse de la interpretación del apartado 2 del art. 1 del ANEXO I “PROCEDIMIENTO DE REGISTRO EN EL MODULO DECLARACION DETALLADA” Y de lo que se trata, es de dilucidar si entre las “razones fundadas” no podrían ser fácilmente argumentadas,-a guisa de entelequia -por determinados sujetos sin inscripción alguna en los registros especiales aduaneros, pero con suficientes vínculos políticos de peso o bien con familiares en los organismos que – de una forma u otra – deben determinar las normas y procedimientos inherentes a las gestiones que realicen, además de controlar y clasificar sus acciones otorgándoles categorías según la confiablidad que les merezcan, trabajando en las mismas condiciones y circunstancias que aquellos otros gestores aduaneros que no tienen ese vínculo familiar. Así también, sería preciso dilucidar si ese vínculo familiar puede crear conflictos de intereses o la apariencia de un conflicto de intereses.
3. Relacionados con la normas que rigen el funcionamiento de la Unidad de Información Financiera (UIF) y con los Funcionarios Expuestos Políticamente:
La Ley 25.246 y sus normas reglamentarias consideran tanto a los despachantes de aduana como a la AFIP-DGA, sujetos obligados a informar a la UIF.
Se podrá apreciar entonces que, tanto quienes gestionan el libramiento de mercaderías importadas y/o exportadas como el organismo que los otorga se encuentran obligados a llevar a conocimiento de la UIF las conductas o actividades de los importadores y exportadores a través de las cuales pudiera inferirse la existencia de una situación atípica que fuera susceptible de configurar un hecho u operación sospechosa de lavado de dinero.
Cabe resaltar que la UIF considera a los funcionarios de la AFIP-DGA, con categoría o función no inferior a la de director o equivalente, como Personas Expuestas Políticamente. Así también considera a todos aquellos funcionarios de menor jerarquía encargados de controlar el comercio exterior o de ejercer cualquier otro tipo de control en virtud del poder de policía que la Ley 22.415 les otorga.
Los funcionarios que, de una forma u otra, intervienen en el control de las destinaciones aduaneras o intervienen en la definición de las normas y procedimientos que las afectan, cualquiera sea su jerarquía, son considerados por la UIF como Personas Expuestas Políticamente. Por ende, los vínculos familiares que pudieran tener los funcionarios de la AFIP-DGA con gestores aduaneros u otros, deberían ser analizados, también, teniendo en cuenta la normativa de la UIF.
4. Relacionados con la actividad de los despachantes de aduana:
Se podrían considerar a los despachantes de aduana cuasi funcionarios aduaneros. El Artículo 36º del CA deja claramente establecido que son agentes auxiliares del servicio aduanero y pueden realizar en nombre de otros trámites y diligencias relativos a la importación, la exportación y demás operaciones aduaneras y que deben cumplir con una serie de rigurosos requisitos, los cuales están claramente especificados en el art.41, a los que debe agregarse la obligación actual de custodio de la documentación de comercio exterior y la obligación de reportar “operaciones inusuales” ante la UIF (Unidad de Información Financiera)
De conformidad con el Inciso 14 del Artículo 20º de la Ley 25.246 y sus normas reglamentarias, los despachantes están obligados a informar a la UIF todos los datos inherentes a sus clientes, así como a informar cualquier hecho u operación sospechosa, considerándose operaciones sospechosas aquellas destinaciones aduaneras que de acuerdo con los usos y costumbres de la actividad, como así también de la experiencia e idoneidad de los despachantes, resulten inusuales, sin justificación económica o jurídica o de complejidad inusitada o injustificada. Es fácil observar que los interesados que no se encuentran inscriptos en los registros especiales aduaneros no deberían correr con esa obligación, mientras que los despachantes de aduana son considerados auxiliares de la UIF y sus vínculos familiares con Personas Expuestas Políticamente (funcionarios AFIP-DGA) deben ser analizados a efectos de un correcto control aduanero.
El prestigio y las posibilidades de trabajo para un despachante de aduana van de la mano y están dados, principalmente, en la valoración profesional que tenga tanto entre los importadores y exportadores como entre los funcionarios del servicio aduanero (vale recordar que la AFIP-DGA categoriza a los despachantes según la confiabilidad que le merezca). Valoración que sólo debería medirse comparando asesoramientos, conductas éticas, gestiones y desempeños a ver cuál de los profesionales obtiene mayor reconocimiento.
Cabe preguntarse entonces, como es posible que lo descripto en el apartado 2 de la norma en trato, permita prácticamente “ningunear” , soslayar y apartar a profesionales con estas características, con la presentación de una simple nota con “razones fundadas” y la única respuesta y explicación posibles estriba en que en la redacción de este punto se ha dejado abierta la posibilidad que se pueda facilitar a aquellos interesados que sin necesidad de acreditar su condición de despachantes de aduana ni de cumplir con las obligaciones inherentes a tal condición, puedan, si cuentan con los contactos adecuados en AFIP-DGA, realizar operaciones al amparo de las destinaciones que prevé esta norma, con el riesgo de que las mismas no coincidan con los regímenes invocados al efecto, en abierta burla al control aduanero
Claro que en estos últimos tiempos algunos valores de comparación podrían verse trastocados: Por ejemplo, si un importador o exportador compara a un despachante pero que sólo tiene a su alcance información que surge de vías oficiales -relacionada con normas y procedimientos aduaneros- con otros sujetos que ni siquiera son despachantes ni importadores, que apenas son agentes de transporte aduanero (como deja abierta la posibilidad en el reciente Manual operativo)o peor aún, que ni siquiera acrediten inscripción alguna en los registros especiales aduaneros pero que tendrían la oportunidad de obtenerla anticipadamente de familiares funcionarios, podría darse que la “valoración profesional” de estos últimos sea mayor y mayores sean sus posibilidades de ser contratados, generando una competencia desleal a los despachantes de aduana, y lo que es más grave, propiciada desde un acto administrativo de alcance general
Desde la creación de la figura del despachante de aduana y hasta que el servicio aduanero decidió clasificar a estos profesionales según el nivel de riesgo en la gestión aduanera (categorías de riesgo bajo, medio o alto), todos habrían trabajado en igualdad de condiciones ante la ley. Quizás por entonces podría haberse considerado con menor relevancia que los despachantes fueran, o no, familiares directos de funcionarios del servicio aduanero, pues resultaba imposible que esos familiares pudieran clasificarlos formalmente en poco confiables, confiables o muy confiables y, por tal razón, pudo no haberse considerado taxativamente en el Apartado 2 del Artículo 41º del CA.
No obstante – seguramente porque normas que regulaban la función pública, similares a las actuales, lo prohibían - por entonces no era del conocimiento general la existencia de “importadores de hecho”, ni de despachantes de aduana o apoderados de despachantes, con familiares ejerciendo funciones en el organismo que debía controlarlos, ni menos aun, existían los representantes que – sin título habilitante, ni garantías – podían actuar con un simple poder como si fueran despachantes de aduana (RG AFIP Nº 333), y todavía no se había creado la UIF, ni la figura de Personas Expuestas Políticamente.
Desde no hace mucho tiempo (con más claridad a partir de lo dispuesto en la Nota Externa DGA Nº 37/09 y la Instrucción General DGA Nº 37/13), una gran cantidad de funcionarios de la AFIP-DGA colaboran para clasificar a los despachantes de aduana en categorías de riesgo. Aquellos despachantes que son considerados por los funcionarios con un bajo riesgo de cometer ilícitos o errores obtienen una enorme cantidad de beneficios en la gestión aduanera, beneficios que son muy apreciados por los importadores y exportadores ya que le brindan celeridad en los procedimientos y, por ende, economía en los libramientos.
Actualmente, la Subdirección General de Técnico Legal Aduanero (vinculada íntimamente con otras áreas de la AFIP destinadas al tratamiento de normas y procedimientos aduaneros) junto con las Subdirecciones de Operaciones Aduaneras del Interior y de Operaciones Aduaneras Metropolitanas y demás áreas dependientes de la DGA, brindan la información necesaria para la confección de criterios de selectividad en el control aduanero y para la definición de los perfiles de riesgo de los despachantes de aduana.
Puede apreciarse aquí la posibilidad de que funcionarios, que deban aportar información relacionada con los despachantes para categorizarlos según la confiabilidad que ellos creen merecen, o funcionarios que trabajan íntimamente ligados con aquellos que aporten esa información, tengan familiares muy cercanos que actúen como “importadores”, despachantes de aduana, apoderados de despachantes de aduana, dependientes de despachantes de aduana, agentes de transporte aduanero, o como sujetos comprendidos en la RG AFIP Nº 333. Y ante tal posibilidad debería tenerse presente que el acto de creer y confiar en nuestros familiares, antes que en desconocidos, es inherente al ser humano.
Por otra parte, como agravante de la desigualdad que se deprendería del párrafo precedente y conforme la experiencia profesional predominante, los importadores y exportadores evaluarán – y muy especialmente – al momento de decidir contratar los servicios de un despachante de aduana, si éste tiene familiares cercanos trabajando en la AFIP-DGA y la relevancia de los cargos que ocupen. En general, acertados o no, creerían que contratando a un despachante de aduana con familiares en la AFIP-DGA obtendrían mayor información, o información privilegiada, respecto de las normas y los procedimientos aduaneros y una mayor celeridad en el libramiento de las mercancías, todo con un trato preferencial.
Quizás por las razones expuestas previamente y en atención a las recomendaciones de la OMA, el Código Aduanero de la República de Chile, que también considera a los despachantes de aduana como auxiliares de la función pública aduanera, determina taxativamente que estos profesionales no podrán actuar (tampoco sus apoderados) si se encuentran ligados por matrimonio, por parentesco de consanguinidad hasta el tercer grado inclusive y de afinidad hasta el segundo grado con funcionarios del servicio aduanero.
Un aporte más al estudio de la cuestión planteada surgiría del Ministerio de Transparencia y Lucha contra la Corrupción del Estado Plurinacional de Bolivia, quien a partir de detectar en el 2010 vinculaciones familiares de funcionarios con agencias para el despacho aduanero, determinó que los funcionarios aduaneros no puedan tener parientes cercanos actuando como despachantes de aduana.
5. Algunos supuestos que podrían darse en gestiones que sujetos no inscriptos en ningún registro especial aduanero soliciten al servicio aduanero la confección de las destinaciones previstas en la norma, o bien que las mismas sean realizadas por despachantes de aduana, agentes de transporte aduanero, (ver punto IV) apoderados de despachantes u otros sujetos autorizados de conformidad con la RG AFIP Nº 333, que tengan vínculos familiares con funcionarios de la AFIP-DGA:
1. Que el control documental de las destinaciones aduaneras lo ejecuten sus familiares, o esté influenciado por familiares con otros cargos en la AFIP-DGA.
2. Que los actos de la verificación, relacionados con las destinaciones de importación y exportación, sean ejecutados por sus familiares, o estén influenciados por familiares con otros cargos en la AFIP-DGA.
3. Que el escaneo de los contenedores sea realizado por sus familiares, o esté influenciado por familiares con otros cargos en la AFIP-DGA.
4. Que el libramiento de las mercancías lo terminen otorgando sus familiares, o esté influenciado por familiares con otros cargos en la AFIP-DGA.
5. Que en las inspecciones post libramiento de las destinaciones, sean relacionadas con la valoración o con cualquier otro tipo de constatación, intervengan sus familiares, o estén influenciadas por familiares con otros cargos en la AFIP-DGA.
6. Que efectúen declaraciones relacionadas con destinaciones de importación o exportación que difieran con lo que resulte de la comprobación y que los funcionarios que detecten tales inexactitudes sean sus familiares, o estén influenciados por familiares con otros cargos en la AFIP-DGA.
7. Que sumarios contenciosos, sean por sus actuaciones y/o de sus clientes, terminen siendo sustanciados por sus familiares, o influenciados por familiares con otros cargos en la AFIP-DGA.
8. Que en áreas de la AFIP-DGA encargadas de controlar sus operaciones a efectos de reportar, o no, a la UIF operaciones sospechosas, trabajen sus familiares o los funcionarios encargados puedan ser influenciados por otros familiares.
9. Que los problemas que surgieran con normas y procedimientos aduaneros, o relacionados con la gestión informatizada, tengan solución en áreas donde trabajen sus familiares, o sea influenciada por familiares con altos cargos en la AFIP-DGA.
10. Que en distintas áreas de la AFIP-DGA sus familiares, o compañeros de estos, les permitieran, a diferencia de otros gestores, tramitar en mano las actuaciones, obteniendo así una indebida celeridad en los procedimientos aduaneros. O que ese trato preferencial se encuentre influenciado por tener familiares con altos cargos en la AFIP-DGA.
11. Que pudieran obtener por parte de sus familiares el retardo en el libramiento de mercancías destinadas por otros despachantes y/o el retraso en la sustanciación de expedientes donde otros despachantes planteen la problemática del libramiento remiso, asesorando luego a los importadores y exportadores afectados sobre el modo de dar celeridad a los procedimientos.
12. Que aprovechen gestiones, relacionadas con normas y procedimientos aduaneros, con beneficios logrados por despachantes considerados confiables por funcionarios imparciales, haciendo conocer luego a los importadores y exportadores sus conexiones familiares; conexiones que le permitirían reemplazar al despachante sin familiares y mantener los beneficios obtenidos por el colega desplazado. Aprovechamiento que podría darse por sí, integrando empresas de logística y/o asociándose con otros despachantes sin familiares en el servicio aduanero que no respeten la ética profesional, especialmente aquella que surge de la entidad que los agrupa.
13. Que despachantes sin familiares formalicen presentaciones, en nombre de sus clientes o para sus clientes, solicitando la aplicación de normas y/o procedimientos aduaneros y/o cambios en la gestión informatizada y, con posterioridad, despachantes con familiares en los sectores que intervienen en las actuaciones se presenten ante los importadores y/o exportadores, anticipándoles decisiones administrativas y ofreciéndoles sus servicios.
14. Que familiares de la AFIP-DGA o funcionarios influenciados por estos familiares logren (a pesar de lo establecido en la Nota Nº 1828/06 – SDG LTA) que se formalicen denuncias a otros despachantes por tributos respecto de los cuales hubiera operado la prescripción de la acción del fisco para percibirlos, intentando desacreditar a estos últimos a efectos de incorporar a los importadores y/o exportadores afectados a sus carteras de clientes.
15. Que mediando sus vínculos familiares puedan acceder ágilmente a la toma de vista y al retiro de fotocopias de actuaciones administrativas obrantes en áreas de la AFIP donde se visualizan carteles con la leyenda “no se atiende al público”, o en áreas que sin carteles visibles no se atiende al público. Mientras que los despachantes sin familiares (a pesar de lo dispuesto en Art. 38 del Decreto Nº 1759/72) se verían obligados a largas esperas, hasta que las actuaciones sean giradas a terceras dependencias donde sí se atienda al público. Espera que, a la vista de los importadores o exportadores, desprestigiaría el accionar de los despachantes sin familiares en la AFIP-DGA.
Ténganse en cuenta, además de las suposiciones expuestas, los antecedentes relacionados con despachos de aduana gestionados por sujetos allegados a funcionarios públicos y los supuestos ilícitos derivados de esas gestiones (millones de dólares de mercancías importadas con carácter de donación que aun hoy se ignoraría el destino dado) comunicados en sede administrativa (Actuaciones Nº 13289-3013 y 5289/2009; 13658-20/2009; 12190-12-2009, entre otras). Antecedentes obrantes en otras actuaciones que no son las mencionadas en este párrafo y que fueron génesis de la Instrucción Nº 4/2009 (DI ADBA).
De considerarse factible (o de ser comprobada) una desigualdad en el trato dado por la AFIP-DGA a despachantes, apoderados de despachantes o personas autorizadas de conformidad con la RG AFIP Nº 333 sin familiares en la AFIP-DGA, con respecto al dado a gestores que sí los tienen, sería muy importante saber si esa desigualdad (percibida o potencial) sería censurable. Entendemos que la respuesta podría surgir con posterioridad, en una investigación de oficio o a pedido de parte.
IV.- Otra contradicción : El Manual de Operaciones de la Res. 3628/14
Los argumentos hasta aquí vertidos serian quizá una anécdota, una opinión mas, una mera especulación producto de la interpretación de la norma, sino fuera por la reciente publicación del Manual que a continuación analizaremos.
Dicho manual comienza haciendo una mención de los distintos sub regímenes a utilizarse, para luego replicar lo previsto en la norma en lo referente a cuales destinaciones requieren como principio general la intervención del despachante de aduana y cuáles no, conforme se prescribe: ”Las Solicitudes Particulares descriptas precedentemente también podrán ser registradas por un Despachante de Aduanas. Para los motivos restantes y siempre que existan razones fundadas, podrá solicitarse a la Aduana de Registro que el registro lo efectúe el servicio aduanero”.
Seguidamente, el Manual en examen incorpora un párrafo que no estaba previsto en la norma que esta reglamentando: “Con carácter de excepción los Agentes de Transporte Aduanero podrán registrar las Destinaciones Particulares con código AFIP 0000.04.18.000 U, correspondiente a Importación de repuestos, accesorios y elementos que fueren necesarios para la reparación, conservación y mantenimiento de medios de transporte”
En nuestra opinión, este agregado se hace en forma desprolija, por fuera de la Resolución que pretende reglamentar, aun cuando su inserción desde el plano operativo, en este único supuesto, pudiera ser razonable.
Entendemos que se trata de una contradicción, entendida en palabras del maestro Agustín Gordillo como “…un caso típico e insanable de irrazonabilidad, que atenta contra el principio lógico elemental de no contradicción. Tan irrazonable, por contradictorio consigo mismo, es el acto que explica y fundamenta una solución en los considerandos y adopta la contraria en la parte resolutiva, como el acto que en su propio articulado enuncia proposiciones o decisiones contradictorias”,3 y por supuesto en esta definición ingresaría a nuestro juicio el caso que nos ocupa, esto es, elaborar un “manual” contrariando el reglamento en el que se pretende – valga la redundancia-reglamentar la norma de base
Ello nos invita a reflexionar si los “micro-sitios” que tienen como propósito reglamentar las Resoluciones de fondo, pueden ser considerados “actos administrativos de alcance general” “o reglamentos” en los términos de la ley 19.549
En este caso en particular, nuestra respuesta al respecto es negativa, pues no se cumplen con varios de los requisitos esenciales para ser considerado tal: en primer lugar, en lo relacionado con la incorporación del agente de transporte aduanero, como sujeto habilitado a realizar destinaciones, juzgamos que la misma es carente de causa.
Nuestra ley de procedimientos administrativos 19.549 en su artículo 7 inc. b) no contiene una definición de causa solo indica que “deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirven de causa y en el derecho aplicable” Si bien hay varias posturas acerca de la naturaleza jurídica de la causa, cuya descripción y análisis exceden el motivo de este trabajo; adherimos a la definición que postula que la causa del acto administrativo “es el conjunto de razones de hecho y de derecho que conducen al dictado del acto”3 y como puede apreciarse, en ninguna parte de la resolución analizada, se mencionan razones para su inclusión en el Manual en análisis.
Vinculado con lo anterior, consideramos que además de la carencia del ya citado elemento, tampoco hallamos motivación en la emisión del acto. Respecto a este requisito, la ley 19549 en el art. 7 inc. e) menciona que el acto administrativo para ser tal “Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando además, los recaudos consignados en el inciso b) del presente artículo”Conceptualmente, puede considerarse a la motivación como “la explicación, manifestación, o exteriorización certera y fundada de las circunstancias fácticas y de los principios generales del derecho o normas jurídicas positivas, como así también de las razones que llevaron al dictado del acto administrativo” 4
La motivación del acto-enseña BARRAZA- “se encuentra en los llamados “considerandos” ,la explicación de cada uno de los hechos se encuentra en cada uno de esos “considerandos” y la explicación jurídica la encontramos usualmente en el último considerando, que es conocido como “considerando de encuadre legal”5 Este elemento es de suma utilidad pues sirve por un lado, para interpretar y determinar el alcance de lo que el acto administrativo decide, y por otro, permite a los administrados una suficiente defensa de sus derechos.
En síntesis, este elemento debe estar presente en todos los actos administrativos, sean particulares o de alcance general, para ser considerados tales, conforme el análisis literal del artículo mencionado en el párrafo anterior, y el criterio sentado por no poca jurisprudencia, entre la que rescatamos como valiosa, la correspondiente a la justicia chaqueña, sentando un valioso precedente en tal sentido: “En la doctrina administrativa, resulta principio recibido, la obligatoriedad de la motivación de los actos administrativos por parte de los gobernantes”(Superior Tribunal de la provincia de Chaco, sentencia del 31 de mayo de 1982.)
En consecuencia, del detenido contraste entre la norma y su manual, no hallamos motivación alguna para la inclusión del agente de transporte aduanero como sujeto habilitado a realizar las destinaciones previstas en ambas
Otro de los requisitos que debería cumplir y a nuestro juicio no lo hace, es el relativo a la forma. El art 8 de la ley 19.549 prescribe que “el acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; solo por excepción y si las circunstancias lo permitieren, podrá utilizarse una forma distinta”
Cabe destacar que la motivación y la forma están íntimamente relacionadas, al punto de ser aun discutible si la primera es un requisito esencial del acto administrativo o si por el contrario, integra el elemento forma como requisito. En lo particular, coincido con BARRAZA, en que la primera es un requisito que debe cumplir el acto administrativo al momento de su dictado, integrando el elemento forma.5
Conceptualmente la forma es el modo en que se exterioriza la determinación de la voluntad del sujeto y dado que ella es esencial en la producción de los efectos jurídicos, para que estos se produzcan es preciso que la voluntad se exteriorice, en síntesis, la forma del acto administrativo es el modo en que se manifiesta la voluntad administrativa.6
Conforme lo expuesto en la norma citada, es posible concluir entonces que para que el acto administrativo (general o particular) sea válido en cuanto a su forma, deben concurrir cuatro requisitos:
a) Que sea expreso;
b) Que sea escrito;
c) Que indique lugar y fecha en que se lo dicta y;
d) Firma de la autoridad que lo emite.
En consecuencia, en el caso que nos ocupa, se observa que tampoco se cumple con el requisito de forma exigido por el art. 8 de la ley citada, puesto que en este caso no aparecen los dos últimos requisitos mencionados. A nuestro juicio, ello sería un factor decisivo que facilita su remoción en los sitios informáticos sin necesidad de norma alguna.
Precisamente, como una característica de estos denominados “micro-sitios”, es la facilidad con la que pueden ser reemplazados, en muchos casos, sin necesidad de norma alguna, ello es motivo de preocupación, pues si en el reemplazo de alguno de estos, se estuviera violando algún derecho adquirido de un administrado, y el mismo no tuvo la precaución de descargar y guardar en formato pdf el manual anterior a los efectos de su cotejo, articular una defensa a tales fines, equivaldría a una prueba diabólica
Dejando por un momento estas consideraciones y prosiguiendo con nuestro examen, encontramos un párrafo en el capitulo denominado “USUARIO EXTERNO Conexión al sistema Informático”, que además de no estar previsto expresamente en la norma, cambia radicalmente la posición de los despachantes de aduana en su perjuicio, conforme se transcribe:
“En aquellos casos en donde los A.T.A. deban declarar destinaciones Particulares y no sean Despachantes, deberán ingresar con Clave Fiscal en el Sistema Registral y declarando en el campo “Trámite a realizar” el Ratificación/Modificación del trámite, luego deberán seleccionar en el campo “Tipo de Operación” la opción “ATA – Registro Particular – RG 3628”.- y agrega- “Esto habilita a los A.T.A. a documentar como Despachantes de Aduana las Particulares Detalladas”
Una primera interpretación, nos induciría a suponer, en armonía con lo descripto anteriormente acerca de los Agentes de Transporte, que los mismos solo podrían actuar en las operaciones circunscriptas por el propio Manual y no en las demás destinaciones que prevé la manda.
Sin embargo, el agregado “Esto habilita a los A.T.A. a documentar como Despachantes de Aduana las Particulares Detalladas” sin ninguna aclaración limitante, es susceptible de interpretación válida por cualquier Agente de Transporte Aduanero que quiera hacer valer su pretensión de efectuar las mismas, máxime, si se hiciera uso del principio de reserva legal previsto en nuestra Constitución que consagra; “Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe” (art.19 in fine)
Es decir, que un “micro-sitio” virtual, fácilmente reemplazable por la mera voluntad de un funcionario o un empleado, sin firma de ninguna autoridad competente, es decir un “No acto administrativo” les otorga a los Agentes de Transporte de Aduanero, la posibilidad de efectuar declaraciones detalladas como si fueran Despachantes de Aduana
Es fácil deducir que en un contexto de trabajo cada vez más escaso, la irrupción de los Agentes de Transporte haciendo tareas de Despachante de Aduana, implica una nueva competencia desleal para este ultimo y si agregamos que ahora el Servicio Aduanero puede arrogarse, conforme la norma en trato, la posibilidad de efectuar destinaciones ante la mera presentación de una nota con “razones fundadas” no especificadas ni detalladas en la norma, el panorama para el sector es sencillamente negativo.
Lo que llama poderosamente, es cómo, inexplicablemente, el Centro Despachantes de Aduana de la Republica Argentina no ha realizado un estudio previo de este Manual, antes de difundirlo en su página oficial.
El propósito del presente ha sido poner de manifiesto, solamente los puntos analizados de la norma en estudio, en cuanto a su impacto negativo en la figura del despachante de aduana, actividad minuciosamente regulada en aras de la protección del bien jurídico por las normas aduaneras, que no es otro que el control sobre el tráfico internacional de las mercaderías para la percepción de tributos, la aplicación de prohibiciones y el pago de estímulos a las exportaciones
El resto del articulado de la norma en estudio, no nos merece reproche, antes bien, vemos con agrado el intento de la administración de agilizar las operaciones aduaneras en un ámbito tan especifico como lo son las solicitudes particulares, tan diversas del régimen general, una suerte de “extranjería” en relación a este ultimo
Entendemos que los puntos conflictivos aquí desmenuzados, pudieron haber sido redactados al calor del apresuramiento y del desconocimiento que aun rige sobre la actividad del despachante de aduana, sobre la que arrecian, en forma periódica, en aras de la “facilitación del comercio” no pocas intentonas de eliminación. Cabe recordar que no hace tanto tiempo, en México la actividad fue herida de muerte, merced a las recientes reformas legislativas que posibilitaron la aparición de los “representantes legales” con idénticas facultades7
En el ámbito local, la cuestión se encuentra en una suerte de “compás de espera”, pues si bien el intento más notorio, encarnado en el nefasto Decreto 1160/96, fue repelido exitosamente por las entonces autoridades del Centro Despachantes de Aduana de la Republica Argentina, no es menos cierto que pese a ello, se dictaron normas como la Resolución Gral. AFIP 333/99 que consagra la posibilidad de gestionar destinaciones aduaneras a través de “representantes autorizados” y que aun están vigentes, pendiendo peligrosamente sobre nuestro quehacer, cual espada de Damocles. La vigencia de dicha norma puede condicionar seriamente las aspiraciones de nuestra actividad en la búsqueda de la tan ansiada sanción de la ley fundante del Colegio de Despachantes de Aduana, por lo que estimamos imprescindible la derogación de esa norma y la incorporación al mencionado proyecto legislativo, de la expresa condición que solamente sean los Despachantes de aduana colegiados los autorizados a efectuar destinaciones aduaneras
Hagamos votos para que esta norma se revea en los puntos cuestionados por parte de la Administración Federal de Ingresos Públicos, sea de oficio o bien mediante una gestión de la entidad que nos nuclea
1“Echegaray respalda la Colegiatura del CDA” http://cda.org.ar/index.php/socios/suscribase-al-newsletter/12857-echegaray-respalda-la-colegiatura-del-cda
2 BARREIRA, Enrique C. “La Solicitud de Destinación Aduanera” y “La Declaración Aduanera” Revista de Estudios Aduaneros Revista Nº 14: Primer y Segundo Semestre de 2000 / Primer Semestre de 2001.Bs.As.
3 GORDILLO, Agustín: “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo 3 9na edición, Fundación de Derecho Administrativo, 2007, Bs. As. Pagina VIII 22
4 BARRAZA, Javier Indalecio: “Manual de Derecho Administrativo” 2005, Buenos Aires, La Ley, página 266
5 BARRAZA, Javier Indalecio: “Manual de Derecho Administrativo” 2005, Buenos Aires, La Ley, página 273
6BARRAZA, Javier Indalecio: “Manual de Derecho Administrativo” 2005, Buenos Aires, La Ley, página 283
7“MEXICO – Formaliza Senado eliminación de la figura de agente aduanal” http://www.proceso.com.mx/?p=356143

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 1
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 16
 Artículo 36
 Artículo 20
 Artículo 41
 Resolución 
 artículo 7
 resolución 
in fine
 Resolución