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Timestamp: 2016-10-24 18:30:42+00:00

Document:
C 222/99 (23.10.2000)
C 222/99 Ge
Pr�sident Lustenberger, Bundesrichter Sch�n, Borella, R�edi und nebenamtliche Richterin Rumo-Jungo; Gerichtsschreiber Hadorn
L.________, Beschwerdef�hrer, vertreten durch Rechtsanwalt Michael Jahn, Kantonsstrasse 40, Horw,
�ffentliche Arbeitslosenkasse Basel-Stadt, Hochstrasse 37, Basel, Beschwerdegegnerin,
Kantonale Schiedskommission f�r Arbeitslosenversicherung Basel-Stadt, Basel
A.- L.________ war seit dem 1. Januar 1991 bei der X.________ als Eink�ufer t�tig. Am 30. Juni 1997 k�ndigte die Arbeitgeberin die Anstellung auf den 31. Dezember 1997. Auf Grund einer krankheitsbedingten Arbeitsunf�higkeit w�hrend der K�ndigungsfrist wurde diese auf den 31. Januar 1998 verl�ngert. Im Rahmen eines Sozialplanes richtete die Arbeitgeberin L.________ eine Austrittsabfindung von Fr. 26'471. - aus.
Ab dem 1. Februar 1998 beanspruchte L.________ Arbeitslosenentsch�digung. Mit Verf�gung vom 16. Februar 1998 verneinte die �ffentliche Arbeitslosenkasse Basel- Stadt die Anspruchsberechtigung bis zum 24. Mai 1998 mit der Begr�ndung, die Austrittsentsch�digung sei als Lohn zu qualifizieren und decke den Lohnausfall bis zum 24. Mai 1998. Am 15. Mai 1998 erliess das damalige Bundesamt f�r Wirtschaft und Arbeit (heute: Staatssekretariat f�r Wirtschaft [seco]) eine Weisung, wonach freiwillige Abgangsentsch�digungen, welche in- oder ausserhalb eines Sozialplanes ausgerichtet werden, seitens der Arbeitslosenversicherung - unabh�ngig von der AHV-rechtlichen Qualifizierung - unber�cksichtigt bleiben. Diese Weisung erfasste r�ckwirkend alle seit dem 18. M�rz 1998 erlassenen Verf�gungen. Mit Schreiben vom 1. Juli 1998 erkl�rte die Arbeitslosenkasse dem Versicherten auf dessen Begehren, diese Praxis�nderung sei einzig auf Verf�gungen anwendbar, die seit dem 18. M�rz 1998 erlassen worden seien. Da die ihn betreffende Verf�gung am 16. Februar 1998 erlassen worden und in Rechtskraft erwachsen sei, k�nne eine Wiedererw�gung nicht in Betracht gezogen werden. Hingegen stehe der Weg der Beschwerde an die kantonale Schiedskommission offen.
B.- Dagegen liess L.________ am 3. August 1998 bei der Schiedskommission f�r Arbeitslosenversicherung Basel-Stadt Beschwerde erheben. Er machte im Wesentlichen geltend, die eingef�hrte Praxis�nderung sei nicht nur auf Verf�gungen ab dem 18. M�rz 1998, sondern auch auf solche fr�heren Datums anwendbar, weshalb die Arbeitslosenkasse zu verpflichten sei, ihre Verf�gung vom 16. Februar 1998 in Wiedererw�gung zu ziehen. Die Kantonale Schiedskommission f�r Arbeitslosenversicherung Basel-Stadt wies die Beschwerde mit Entscheid vom 6. Mai 1999 ab.
C.-MitVerwaltungsgerichtsbeschwerdel�sstL. ________dieAnpassungderVerf�gungvom 16. Februar 1998 an die neue Verwaltungspraxis sowie die Ausrichtung von Taggeldern vom 1. Februar bis 24. Mai 1998 beantragen. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.
Die Arbeitslosenkasse schliesst auf Nichteintreten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, w�hrend das Staatssekretariat f�r Wirtschaft (seco) auf eine Stellungnahme verzichtet.
D.- Die Instruktionsrichterin holte eine Auskunft des seco vom 4. September 2000 ein, zu welcher die Parteien sich �ussern konnten.
1.- a) Gem�ss Art. 128 OG beurteilt das Eidgen�ssische Versicherungsgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verf�gungen im Sinne von Art. 97, 98 lit. b-h und 98a OG auf dem Gebiet der Sozialversicherung. Hinsichtlich des Begriffs der mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbaren Verf�gungen verweist Art. 97 OG auf Art. 5 VwVG. Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verf�gungen Anordnungen der Beh�rden im Einzelfall, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen (oder richtigerweise h�tten st�tzen sollen; BGE 116 Ia 266 Erw. 2a) und zum Gegenstand haben: Begr�ndung, �nderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten, Abweisung von Begehren auf Begr�ndung, �nderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren (BGE 124 V 20 Erw. 1, 123 V 296 Erw. 3a, je mit Hinweisen).
Ob es sich beim Schreiben der Arbeitslosenkasse vom 1. Juli 1998 um eine anfechtbare Verf�gung handelt, ist von Amtes wegen zu pr�fen (RKUV 1991 Nr. U 124 S. 157 Erw. 1, siehe auch BGE 120 V 349 f. Erw. 2b, 112 V 109 Erw. 1).
b) Mit diesem Schreiben hat die Kasse dem Beschwerdef�hrer auf dessen Wunsch hin schriftlich erkl�rt, eine Nachzahlung von Taggeldern in der H�he der Abgangsentsch�digung komme nicht in Frage, weil die entsprechende Weisung vom 15. Mai 1998 einzig auf Verf�gungen Anwendung finde, die nach dem 18. M�rz 1998 erlassen worden seien. Eine Wiedererw�gung k�nne daher nicht in Betracht gezogen werden. Es bestehe aber die M�glichkeit, bei der kantonalen Schiedskommission f�r Arbeitslosenversicherung Beschwerde wegen Willk�r (Ungleichbehandlung der versicherten Personen) zu f�hren. Eine Beschwerdefrist wurde nicht angegeben.
Dieses Schreiben stellt eine Verf�gung dar, und zwar eine Ablehnung des als Wiedererw�gungsgesuch interpretierten Begehrens des Beschwerdef�hrers, auf die rechtskr�ftige Verf�gung vom 16. Februar 1998 zur�ckzukommen.
2.- Rechtskr�ftige Verf�gungen k�nnen unter bestimmten Voraussetzungen abge�ndert werden. In Frage kommen die Wiedererw�gung wegen anf�nglicher rechtlicher Unrichtigkeit, die sogenannte prozessuale Revision wegen anf�nglicher tats�chlicher Unrichtigkeit sowie - bei Dauerverf�gungen - die Anpassung an tats�chlich oder rechtlich ver�nderte Verh�ltnisse (BGE 115 V 312 Erw. 4a; Ulrich Meyer, Die Ab�nderung formell rechtskr�ftiger Verwaltungsverf�gungen in der Sozialversicherung, in: ZBl 95 [1994], S. 348 ff.; Ueli Kieser, Die Ab�nderung der formell rechtskr�ftigen Verf�gung nach der Rechtsprechung des Eidgen�ssischen Versicherungsgerichts, Bemerkung zu Revision, Wiedererw�gung und Anpassung, SZS 35 [1991] 132 ff.; Rudolf R�edi, Allgemeine Rechtsgrunds�tze des Sozialversicherungsprozesses, in: Walter R. Schluep [Hrsg. ], Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, Festschrift zum 60. Geburtstag von Bundesrat Arnold Koller, in: St. Galler Studien zum Privat- Handels- und Wirtschaftsrecht 34/1993, S. 471 ff.; Alexandra Rumo-Jungo, Die Instrumente zur Korrektur der Sozialversicherungsverf�gung, in: Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, St. Gallen 1996, S. 263 ff.).
3.- a) Der Beschwerdef�hrer verlangt die Anwendung der am 15. Mai 1998 erlassenen Weisung des damaligen Bundesamtes f�r Wirtschaft und Arbeit auf die rechtskr�ftige Verf�gung vom 16. Februar 1998. Streitig und zu pr�fen ist daher, ob eine ge�nderte Rechtslage vorliegt, welche die Anpassung der Dauerverf�gung rechtfertigt. Nicht zur Diskussion stehen hingegen die Anpassung der rechtskr�ftigen Verf�gung an ge�nderte tats�chliche Verh�ltnisse oder die prozessuale Revision wegen anf�nglicher tats�chlicher Unrichtigkeit. Entgegen der Annahme von Vorinstanz und Verwaltung ist ein Zur�ckkommen auf die rechtskr�ftige Verf�gung vom 16. Februar 1998 auch nicht unter dem Titel der Wiedererw�gung zu pr�fen, st�tzte sich doch diese Verf�gung auf die damals geltende Verwaltungspraxis sowie auf die Rechtsprechung des Eidgen�ssischen Versicherungsgerichts (nicht ver�ffentlichtes Urteil B. vom 5. September 1996, C 267/95), so dass von anf�nglicher zweifelloser Unrichtigkeit (BGE 122 V 21 Erw. 3a, 173 Erw. 4a, 271 Erw. 2, 368 Erw. 3, 121 V 4 Erw. 6, je mit Hinweisen) nicht die Rede sein kann.
b) Bei �nderung des objektiven Rechts kann die Verwaltung unter Umst�nden auf eine rechtskr�ftige und fehlerfreie Verf�gung �ber ein Dauerrechtsverh�ltnis zur�ckkommen. Eine �nderung objektiven Rechts liegt vor, wenn der Gesetzgeber eine neue f�r den fraglichen Anspruch erhebliche Norm eingef�hrt hat. Diesfalls ist - unter Vorbehalt wohlerworbener Rechte - eine Anpassung der Verf�gung nicht nur erlaubt, sondern gefordert. Besteht hingegen die �nderung des massgebenden Rechts lediglich in einer neuen gerichtlich best�tigten Verwaltungspraxis oder einer neuen Rechtsprechung, so darf die Verf�gung �ber das Dauerrechtsverh�ltnis grunds�tzlich nicht angetastet werden (BGE 121 V 161 f. Erw. 4a, 120 V 131 Erw. 3b; Meyer, a.a.O., S. 350; Kieser, a.a.O., S. 147 f.; Rumo-Jungo, a.a.O. S. 279 f.). Ausnahmsweise kann aber eine ge�nderte Verwaltungspraxis zur Ab�nderung einer rechtskr�ftigen Verf�gung f�hren, wenn die neue Praxis eine derart grosse allgemeine Verbreitung erh�lt, dass deren Nichtbefolgung als Verstoss gegen das Gleichheitsgebot erschiene, insbesondere wenn die auf die alte Praxis gest�tzten Verf�gungen nur mehr f�r einzelne wenige Versicherte gelten (BGE 121 V 162 Erw. 4a, 120 V 132 Erw. 3c; Meyer, a.a.O. S. 350; Kieser, a.a.O. S. 147 f.). Unter dieser Voraussetzung liegt im Ergebnis die gleiche Situation vor wie im Falle einer nachtr�glichen �nderung des objektiven Rechts, so dass eine Praxis�nderung Anlass zur Umgestaltung eines Dauerrechtsverh�ltnisses geben kann (BGE 121 V 162 Erw. 4a; Meyer, a.a.O. S. 350). Diese restriktive Regelung gilt jedenfalls dann, wenn sich die neue Praxis zu Lasten der versicherten Person auswirken w�rde. Ist hingegen die neue Rechtspraxis g�nstiger als die alte, soll sie (mit Wirkung ex nunc et pro futuro) ohne weiteres auch auf Verf�gungen angewendet werden, die unter der alten Praxis ergangen sind (BGE 120 V 132 Erw. 3c, mit Hinweis auf Blaise Knapp, Pr�cis de droit administratif, 4e �dition, S. 282, N 1346; zustimmend Rumo-Jungo, a.a.O., S. 280). In diesem Sinne hat das Eidgen�ssische Versicherungsgericht z. B. seine ge�nderte Rechtsprechung in Bezug auf die Leistungsk�rzungen bei Grobfahrl�ssigkeit (BGE 119 V 171 ff.) ab ihrer Einf�hrung, d.h. ab dem Urteilsdatum vom 25. August 1993, auch auf bereits rechtskr�ftig beurteilte Verf�gungen angewendet (BGE 120 V 133 Erw. 4d).
4.- Das damalige Bundesamt f�r Wirtschaft und Arbeit (BWA; ab 1. Juli 1999: Staatssekretariat f�r Wirtschaft [seco]) hatte gest�tzt auf die Rechtsprechung (nicht ver�ffentlichtes Urteil B. vom 5. September 1996) in einem Kreisschreiben vom 18. M�rz 1998 festgehalten, freiwillige Abgangsentsch�digungen seien in �bereinstimmung mit der AHV-rechtlichen Qualifikation als Lohn zu betrachten, mit der Folge, dass gegebenenfalls w�hrend einer diesem Lohn entsprechenden Zeitspanne kein Anspruch auf Arbeitslosenentsch�digung bestand. Dieses Kreisschreiben wurde nach Gespr�chen mit den Sozialpartnern mit Weisung vom 15. Mai 1998 r�ckwirkend aufgehoben. Das hatte zur Folge, dass die seither gest�tzt auf das Kreisschreiben erlassenen Verf�gungen aufzuheben und die F�lle im Lichte der neuen Praxis (gem�ss Weisung vom 15. Mai 1998) zu beurteilen waren. Betroffen waren somit s�mtliche am 18. M�rz 1998 oder sp�ter h�ngigen F�lle, unabh�ngig davon, wann sich der ihnen zu Grunde liegende Sachverhalt ereignet hatte (BGE 120 V 131 Erw. 3a in initio). Die neue Verwaltungspraxis wurde mithin auf den 18. M�rz 1998 eingef�hrt.
Nach dem in Erw. 3b Gesagten und im Sinne von BGE 120 V 133 Erw. 4d ist diese neue Praxis ab ihrer Einf�hrung auch auf s�mtliche rechtskr�ftig (und a fortiori noch gerade nicht rechtskr�ftig) entschiedenen F�lle anwendbar. Vor dem 18. M�rz 1998 erlassene (rechtskr�ftige) Dauerverf�gungen sind daher grunds�tzlich ab diesem Zeitpunkt an die g�nstigere Rechtspraxis anzupassen.
5.- Voraussetzung f�r die Anwendung der neuen Rechtspraxis ist aber, dass sie gesetz- und verfassungsm�ssig ist.
a) Nach der Rechtsprechung ist bei der Beurteilung der Anspruchsberechtigung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 AVIG auf die AHV-Gesetzgebung (Art. 5 Abs. 4 AHVG in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 AHVV) abzustellen. Daraus ergibt sich, dass auf dem massgebenden Lohn Beitr�ge zu entrichten sind und im Gegenzug die diesem Lohnwert entsprechende Ausfallzeit nicht zu entsch�digen ist (Erw. 2a des erw�hnten nicht ver�ffentlichten Urteils B. vom 5. September 1996). Abgangsentsch�digungen und freiwillige Vorsorgeleistungen geh�ren zum massgebenden Lohn, soweit ihnen nicht Sozialleistungs- oder Vorsorgecharakter zukommt (Erw. 2b des genannten Urteils B.). Die Weisung vom 15. Mai 1998 ist somit gesetzwidrig.
b) Die dem Beschwerdef�hrer ausgerichtete Zahlung von Fr. 26'471. - stellt eine Entsch�digung f�r die Aufl�sung des Arbeitsverh�ltnisses und das damit verbundene Risiko eines Lohnausfalles wegen Arbeitslosigkeit dar. Vorsorgecharakter kommt dieser Leistung nicht zu, ist sie doch nicht zur Deckung der Risiken Alter, Invalidit�t oder Tod bestimmt. Gest�tzt auf das erw�hnte Urteil B. ist folglich die diesem Lohn entsprechende Ausfallzeit von der Arbeitslosenversicherung nicht zu entsch�digen.
6.- Zu pr�fen bleibt, ob der Beschwerdef�hrer allenfalls unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung im Unrecht Anspruch auf die Anwendung der neuen Rechtspraxis hat.
a) Nach der Rechtsprechung geht der Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit der Verwaltung in der Regel der R�cksicht auf die gleichm�ssige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in anderen F�llen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt dem B�rger und der B�rgerin grunds�tzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt jedoch nur, wenn lediglich in einem einzigen oder in einigen wenigen F�llen eine abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn dagegen die Beh�rde die Aufgabe der in anderen F�llen ge�bten gesetzwidrigen Praxis ablehnt, kann der B�rger oder die B�rgerin verlangen, dass die gesetzwidrige Beg�nstigung, die den Dritten zuteil wird, auch ihm bzw. ihr gew�hrt werde, soweit dies nicht andere legitime Interessen verletzt. Die Anwendung der Gleichbehandlung im Unrecht setzt als Vorbedingung voraus, dass die zu beurteilenden Sachverhalte identisch oder zumindest �hnlich sind (BGE 116 V 238 Erw. 4b, 115 V 238 Erw. 7b/bb f., je mit Hinweisen; BGE 106 V 119 Erw. 3; RKUV 1987 Nr. K 710 S. 27 Erw. 3b; Andreas Auer, L'�galit� dans l'ill�galit�, in: ZBl 1978 S. 297; Arthur H�fliger, Alle Schweizer sind vordemGesetzegleich, Bern1985, S.73f. ;Meyer-Blaser, DieBedeutungvonArt. 4BVf�rdasSozialversicherungsrecht, in:ZSR 1992, 2. Halbbd. , S. 417; J�rg-Paul M�ller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 223 f.).
b) Vorliegend hat das BWA das anders lautende Kreisschreiben vom 18. M�rz 1998 gest�tzt auf Gespr�che mit den Sozialpartnern widerrufen und mit der Weisung vom 15. Mai 1998 eine neue Praxis eingef�hrt. Diese wurde damit begr�ndet, dass die Beibehaltung der alten, laut dem erw�hnten nicht ver�ffentlichten Urteil B. gesetzm�ssigen Praxis die sozialpolitisch unerw�nschte Folge haben k�nnte, dass in Zukunft bei Entlassungen weniger oder gar keine Sozialpl�ne ausgearbeitet werden. Die neue Praxis wurde daher im Interesse des Einvernehmens zwischen den Sozialpartnern und des f�r den sozialen Frieden wichtigen Instituts des Sozialplanes erlassen. Der Verwaltung schien bewusst zu sein, dass ihr Vorgehen vom Gesetz wom�glich nicht gedeckt war. Daher k�ndigte sie zusammen mit dem Erlass der neuen Weisung an, im Rahmen der n�chsten ordentlichen Gesetzesrevision werde diese Frage neu beurteilt und klar geregelt. Die auch in der Presse ver�ffentlichte neue Verwaltungspraxis fand in den nunmehr zweieinhalb Jahren ihrer Geltung auf zahlreiche F�lle, namentlich im Zusammenhang mit Restrukturierungsmassnahmen grosser Firmen, Anwendung. Somit liegt eine konstante gesetzeswidrige Praxis vor und besteht Grund zur Annahme, die Verwaltung sei nicht gewillt, in Zukunft anders zu entscheiden. Vielmehr will sie ihre Praxis bei n�chster Gelegenheit (AVIG-Revision 2003) gesetzlich absichern. Dies hat das seco in der (im vorliegenden Verfahren eingeholten) Auskunft vom 4. September 2000 ausdr�cklich best�tigt. Aus diesen Gr�nden ist vorliegend ausnahmsweise dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Vorrang vor jenem der Gesetzm�ssigkeit des Verwaltungshandelns einzur�umen. Somit findet die Weisung vom 15. Mai 1998 ab ihrem Inkrafttreten am 18. M�rz 1998 auf die hier zu beurteilende Verf�gung vom 16. Februar 1998 Anwendung.
I. In teilweiser Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden der Entscheid der Kantonalen Schiedskommission f�r Arbeitslosenversicherung Basel- Stadt vom 6. Mai 1999 und die Verf�gungen der �ffentlichen Arbeitslosenkasse Basel-Stadt vom 16. Februar 1998 und vom 1. Juli 1998 aufgehoben, und es wird festgestellt, dass der Beschwerdef�hrer vom 18. M�rz bis 24. Mai 1998 Anspruch auf Arbeitslosenentsch�digung hat.
III. Die �ffentliche Arbeitslosenkasse Basel-Stadt hat dem Beschwerdef�hrer f�r das Verfahren vor dem Eidgen�ssischen Versicherungsgericht eine Parteientsch�digung von Fr. 2'500. - (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
IV. Dieses Urteil wird den Parteien, der Kantonalen Schiedskommission f�r Arbeitslosenversicherung Basel- Stadt, dem Kantonalen Amt f�r Industrie, Gewerbe und Arbeit Basel-Stadt und dem Staatssekretariat f�r Wirtschaft zugestellt.
Luzern, 23. Oktober 2000

References: Art. 128
 Art. 97
 Art. 97
 Art. 5
 Art. 5
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 11
 Art. 6
 Art. 7
 BGE