Source: http://library.fes.de/fulltext/asfo/00689003.htm
Timestamp: 2017-10-20 06:50:27+00:00

Document:
Sozialreform und Zukunft der Sozialhilfe : eine Tagung der Friedrich-Ebert-Stiftung. - 4
Reform der Sozialpolitik aus arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitischer Perspektive
1. Arbeitsmarkt und Sozialpolitik
2. Sockelarbeitslosigkeit als zentrales wirtschafts- und sozialpolitisches Problem
3. Reformbedarf am Scharnier zwischen Finanzpolitik und Sozialpolitik
3.1 Verringerung der tax wedge"
3.2 Steuer- statt Abgabenfinanzierung
3.3 Absenkung von Sicherungsniveaus
4. Reformbedarf am Scharnier zwischen Sozialhilfegesetz und Arbeitsförderungsgesetz
4.1 Empirische Bestandsaufnahme
4.2 Sozialhilfe, Armutsfalle und Arbeitsmarktintegration
4.3 Sozialpolitik oder Arbeitsförderung?
4.4 Lohnsubvention und negative Einkommensteuer
Reform der Sozialpolitik aus arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitischer Perspektive * [Fn.*: Überarbeitetes Manuskript eines Vortrages beim Gesprächskreis Arbeit und Soziales der Friedrich-Ebert-Stiftung zum Thema „Sozialreform und Zukunft der Sozialhilfe" am 19. Juni 1995 in Bonn.]
Der Reformbedarf in der deutschen Sozialpolitik hängt nach Qualität wie Quantität von der wirtschaftspolitischen Prioritätensetzung ab. Im folgenden wird ausschließlich vom Vorrang des Beschäftigungsziels ausgegangen. Die Teilhabe am Erwerbsleben erweist sich angesichts der zunehmenden Überführung von Haushaltsproduktion in Marktproduktion - das letzte Beispiel ist die Pflegeversicherung - als stets an Bedeutung gewinnende Weiche für die Einkommens- und Vermögensverteilung. Spiegelbildlich ist der Ausschluß vom Arbeitsmarkt das zentrale Armutsrisiko in einer sich stärker denn je über Erwerbsarbeit definierenden Gesellschaft. Einkommens- bzw. Armutsrisiken wiederum sind die normative Begründung für sozialpolitische Korrekturmaßnahmen.
Die Finanzierung der Sozialpolitik wird aber in der Bundesrepublik ganz überwiegend und deutlich stärker als im internationalen Vergleich dem Faktor Arbeit aufgeschultert. Damit schlägt die Weichenstellung zwischen Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit unmittelbar auf die Einkommensallokation in der Gesamtwirtschaft durch. Dies beeinflußt mittelbar den Finanzierungsbedarf der Sozialpolitik und daraus abgeleitet wiederum die Kosten des Faktors Arbeit. Bei gegebenen Produktivitätsniveaus und - strukturen ist dies maßgeblich für die Nachfrage nach Arbeit und in letzter Instanz für die Teilnahme am Erwerbsleben.
Der zu beobachtende Teufelskreis zwischen Arbeitslosigkeit, sozialpolitischem Handlungsbedarf, einzel- sowie gesamtwirtschaftlichen Kostenniveaus und Arbeitsmarktsituation wird dabei exemplarisch - wenn auch auf bisher immer noch vergleichsweise geringem Niveau - am Ausgaben-
anstieg und Funktionswandel der Sozialhilfe deutlich. An ihrer Entwicklung läßt sich die zunehmende Ungereimtheit zwischen instrumenteller Eignung, finanzieller Ressourcenausstattung und eigentlich systemfremder Eingriffsursache studieren. Die Kommunen als Träger der Sozialhilfe werden gleichsam zum employer of last resort" und leiden damit unter einer fiskalischen Lastverschiebung im System des föderalen Finanzausgleichs.
Die folgenden Überlegungen gelten daher der institutionellen Reform der Sozialpolitik im allgemeinen und der Sozialhilfe im besonderen. Dazu wird nach einer kurzen Diagnose der Art des Arbeitslosigkeitsproblems zunächst der Blick auf die de facto arbeitsplatzgefährdende Finanzierungsstruktur der Sozialpolitik und auf Möglichkeiten einer Korrektur gelenkt. Das Schwergewicht der Ausführungen gilt dann der Diskussion einer arbeitsmarktorientierten Weiterentwicklung der Sozialhilfe, die mit Überlegungen zur Reform des Ausbildungsförderungsgesetzes (AFG) und zur negativen Einkommensteuer verknüpft wird.
Arbeitslosigkeit ist mehr denn je ein Wiederbeschäftigungsproblem für diejenigen, die während einer Rezession ihre Arbeit verlieren. Trotz absolut gesehen zunehmender Abgänge aus Arbeitslosigkeit binnen eines Jahres gibt es einen eindeutigen Trend zu sinkenden Wiederbeschäftigungsquoten. Sie betrugen zuletzt nur noch 44% gegenüber fast 70% vor einem Jahrzehnt. Die Langzeitarbeitslosigkeit erreicht 1994 in Westdeutschland mit einem Anteil von 32,5% an der gesamten Arbeitslosigkeit wieder den bisherigen Höchststand des Jahres 1988. Angesichts des absolut gestiegenen Arbeitslosigkeitsniveaus bedeutet dies jedoch heute schon knapp 800.000 und damit mehr als je zuvor länger als ein Jahr Arbeitslose. Mehr als die Hälfte davon hat keine abgeschlossene Berufsausbildung. Die Arbeitslosenquote der Ungelernten beträgt schon rund 20% und ist damit mehr als doppelt so hoch wie im gesamtwirtschaftlichen Durchschnitt.
Die im Trend zunehmenden Wiederbeschäftigungsprobleme und die relative Problemkonzentration auf Unqualifizierte und Nichtfacharbeiter ha-
ben im Kern mit einer Inkongruenz zwischen Produktivitäts- und Lohnstruktur einerseits und einer Verschiebung in den qualifikatorischen Angebots- und Nachfragerelationen andererseits zu tun. Beides verweist auf die Bedeutung der Lohnstruktur: Eine Lohnstruktur, die nicht zur Produktivitätstreppe" paßt, führt zum einen zu (Wieder)Beschäftigungsproblemen für Qualifikations- und Produktivitätsschwächere. Wenn zum anderen die Lohnstruktur auf ein zunehmendes Angebot im Bereich geringer qualifizierter Arbeit durch Wanderungen oder eine zunehmende Erwerbsbeteiligung sowie auf eine abnehmende Nachfrage nach unqualifizierter Beschäftigung nicht mit einer größeren Lohnstreuung und einer relativen Schlechterstellung der davon betroffenen Arbeitsanbieter reagieren kann, wird es zu Mindestlohnarbeitslosigkeit kommen.
Trotz aller berechtigten Einwände gegen die These einer unzureichenden Lohndifferenzierung (Franz 1995) gibt es empirische und ökonometrische Evidenz für die Vermutung, daß sich die Lohnstruktur in der Bundesrepublik für Unqualifizierte zunehmend als marktzutrittsverhindernd erwiesen hat:
Unter allen OECD-Staaten haben sich die Reallöhne für die unteren Einkommensklassen in der Bundesrepublik am günstigsten entwickelt (OECD 1993).
Im internationalen Vergleich ist Deutschland das Land mit der geringsten Zunahme der Lohnspreizung zwischen den obersten und untersten Verdienstgruppen im Längsschnitt (OECD 1993).
Das Verhältnis in der Entlohnung qualifizierter zu unqualifizierter Arbeit hat sich in der Mehrzahl der industriellen Branchen zwischen 1965 und 1990 zugunsten der unqualifizierten Arbeit verschoben (Kraft 1994).
Der Abstand zwischen unterster Tarifklasse und dem Facharbeiterecklohn hat sich stetig verringert. Zudem ist in der Regel die unterste der industriellen Lohngruppen nicht, die zweite nur schwach besetzt (Klos 1994).
Die Reallohnelastizität der Beschäftigung auf Lohnerhöhungen ist im Bereich unqualifizierter Arbeit deutlich höher als bei qualifizierter Beschäftigung (FitzRoy/Funke 1994).
Diese Befunde müssen auch vor dem Hintergrund der spätestens seit dem Fall des Eisernen Vorhangs einsetzenden strukturellen Veränderungen in der internationalen Arbeitsteilung gesehen werden. Sie haben die Tendenz zur stärkeren qualifikatorischen Spreizung der Entlohnung verstärkt. Ein sowohl über Arbeitskräfte- wie auch Kapitalmobilität weltweit interdependent gewordener deutscher Arbeitsmarkt wird stärker als zuvor nur noch Qualifikationsprämien gewähren und Arbeitsplätze nur dann anbieten, wenn die Entlohnung durch die Produktivität gedeckt ist. Eine Nachfrageverschiebung hin zu qualifizierter Beschäftigung ist aber nur solange kein Problem, wie die Höherqualifizierung gelingt. Ist diese aber nicht oder nur eingeschränkt möglich und bleibt daher die potentielle Produktivität gering, so muß auch die Lohnspreizung zunehmen und die Entlohnung zumindest relativ, möglicherweise aber auch absolut zurückgehen. [Fn.1: „Nicht jeder kann an einer computerunterstützten Werkzeugmaschine arbeiten. Dann sind aber Lohndifferenzierungen im unteren Bereich nötig" (Franz 1995, S. 6).]
Wenn es in der Vergangenheit in der Tarifpolitik häufiger zu Abweichungen von der Produktivitätsregel und zu stärker verteilungsorientierten Abschlüssen gekommen ist, so ist dies zu einem nicht unerheblichen Teil der öffentlichen Finanzpolitik anzulasten. Staat und Sozialversicherungen haben durch Steuern und Abgaben einen ständig zunehmenden Keil zwischen Brutto- und Nettoeinkommen getrieben (tax wedge). Insbesondere in den unteren Einkommensklassen ergeben sich hohe Grenzbelastungen des Einkommens. Auch im internationalen Vergleich ist das um staatliche Transfers vermehrte Nettoeinkommen eines durchschnittlichen Produktionsarbeiters gemessen am Bruttoeinkommen in der Bundesrepublik nach Dänemark und Belgien am niedrigsten (Tabelle 1). Zwar gibt es weder international (OECD 1995, S. 16, 93) noch im Längsschnitt für Westdeutschland einen signifikanten Zusammenhang zwischen der Abgaben- und der Arbeitslosenquote. Doch bedeutet eine steigende Abgabenquote eine Hypothek für eine realeinkommensorientierte Lohnpolitik, die natur-
gemäß eine sich in der steigenden Abgabenquote spiegelnde reale Ressourcenverlagerung von Arbeitnehmern zum Staat verhindern will.
Tabelle 1: Nettoeinkommen eines durchschnittlich verdienenden Produktionsarbeiters in Prozent des Bruttoentgeltes (1993)
Wichtiger als die Höhe der Abgabenquote scheint für den Arbeitsmarkt deren Struktur zu sein. Auf der Aufkommensseite der staatlichen Finanzen gibt es nämlich im internationalen Vergleich eklatante Unterschiede in den relativen Finanzierungsanteilen von direkten und indirekten Steuern
einerseits und Sozialversicherungsbeiträgen andererseits (Tabelle 2). So weist zum Beispiel die Bundesrepublik zusammen mit den Niederlanden nach Frankreich den zweithöchsten Finanzierungsanteil durch Sozialversicherungsbeiträge auf. Eine unmittelbare Folge ist, daß hierzulande zwei Drittel des gesamten Sozialbudgets über Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung finanziert werden.
Tabelle 2: Einnahmen aus Sozialversicherungsbeiträgen in Prozent der gesamten Staatseinnahmen
Diese wirken dabei teilweise wie eine Lohnsummensteuer. Da die Personalzusatzkosten in Deutschland - wie übrigens in allen anderen OECD-Staaten -
weitaus schneller gestiegen sind als die Direktentgelte, hat dies zu einer Verschiebung der relativen Faktorpreise zwischen Arbeit und Kapital zu Lasten des Arbeitseinsatzes beigetragen. Empirische Studien beziffern den relativen Belastungsanstieg des Faktors Arbeit gegenüber dem Faktor Kapital zwischen 1970 und 1990 auf rund 60% (Institut für Mittelstandsforschung Mannheim 1993, S. 6). Eine Substitution von Arbeit durch Kapital ist wahrscheinlich. Internationale Querschnittsvergleiche jedenfalls zeigen deutlich höhere Kapitalintensitäten in Europa als in den USA, obwohl sich die jeweiligen absoluten Kapitalstöcke insgesamt parallel entwickelt haben. Vereinfacht bedeutet dies, daß der Kapitaleinsatz in den USA in mehr Beschäftigung und in Europa in höhere Kapitalintensitäten geht.
Aus den Beobachtungen zu Niveau und Struktur der Staatseinnahmen werden unterschiedliche beschäftigungspolitische Reformvorschläge abgeleitet. Zur Verringerung der tax wedge" und zur Stimulierung der Arbeitsnachfrage wird eine Senkung von Sozialversicherungsbeiträgen für bestimmte Personengruppen vorgeschlagen. Dies geschieht insbesondere mit Blick auf den Bereich der unteren Einkommensklassen, um der faktischen Mindestlohnarbeitslosigkeit zu begegnen. Es gibt auch schon praktische Beispiele: In Belgien wird der Weg von Abgabenentlastungen bereits seit Mitte 1993 für arbeitslose Jugendliche und seit Anfang 1995 auch für Arbeitslose insgesamt beschritten. Dort werden beitragspflichtigen Arbeitgebern, die Langzeit- oder unqualifizierte Arbeitslose einstellen, die Sozialversicherungsbeiträge in den ersten vier Quartalen um 75% und in den nächsten vier Quartalen um 50% nachgelassen.
Dieser Nachlaß bei den Beiträgen wirkt für das Einstellungsverhalten wie ein befristeter Lohnkostenzuschuß, hat aber möglicherweise eine andere Inzidenz auf der Finanzierungsseite, weil auch Belgien einen vergleichsweise hohen Anteil beitragsfinanzierter Staatseinnahmen aufweist. Über die bisherigen Erfolge mit diesem sogenannten Einstellungsplan für Arbeitslose" ist noch nichts bekannt, so daß eine vergleichende Würdigung von direkten Lohnsubventionen (wie beim neuen Bundesprogramm gegen
Langzeitarbeitslosigkeit) und von Steuervergünstigungen (wie in Belgien) nicht möglich ist.
Auf die Struktur der Staatseinnahmen zielen dagegen die derzeit diskutierten Vorschläge, die Sozialversicherungen von beitragsfremden Leistungen zu entlasten und die Einnahmenausfälle durch Steuerfinanzierung auszugleichen. [Fn.2: Gelegentlich wird diese Umsteuerung gar mit der Forderung nach einer Trennung der Sozialversicherung vom Arbeitsvertrag verbunden.]
Dies folgt der Überlegung, daß im Bereich der Kranken-, Renten- und Arbeitslosenversicherung zusammengenommen etwa 110 Mrd. DM für eigentlich versicherungsuntypische Leistungen - zum Beispiel Leistungen bei Schwangerschaft, beitragsfreie Familienmitversicherung, Zurechnungszeiten bei Invalidität, Anrechnung von Kindererziehungs- und Ausbildungszeiten - ausgegeben werden. Sie wären finanzsystematisch eigentlich vom allgemeinen Staatshaushalt zu tragen. Mit der neuen Pflegesozialversicherung tritt zudem auch noch das Problem auf, daß hier eine Risikovorsorge am Faktor Arbeit angebunden ist, die nicht zwingend etwas mit dem Arbeitsverhältnis zu tun hat.
Auf einer bisher noch abstrakten Ebene wird dieser Tatbestand zum Anlaß genommen, für eine ökologische Umsteuerung der Staatseinnahmen durch die Einführung von Ökosteuern bei gleichzeitiger Senkung der Sozialabgaben zu plädieren. Im Bereich der Arbeitslosenversicherung sind die Überlegungen schon konkreter: Dort sollen mit der nächsten AFG-Reform der Bereich der Fortbildung und Umschulung aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert und im Gegenzug die Beitragssätze zur Arbeitslosenversicherung gesenkt werden. Man erhofft sich davon Beitragssatzsenkungen von etwa 2,5 Punkten. Für die Gegenfinanzierung gibt es verschiedene Vorschläge, die von einem Zuschlag zur ESt- oder KSt-Schuld über MwSt-Erhöhungen bis zur Mineralölsteueranhebung reichen. Erste empirische Überprüfungen lassen den Schluß zu, daß eine Gegenfi-
nanzierung über eine MwSt-Erhöhung positive Beschäftigungseffekte entfalten könnte (Buttler 1994) [Fn.3: Bezüglich des Umfangs der Arbeitsmarktentlastung ist aber vor überzogenen Erwar tungen zu warnen. So schreibt zum Beispiel die OECD (1995, S. 100): Eine Ver schiebung der Steuerbelastung weg vom Faktor Arbeit „is likely to have the most favourable effects on employment if the burden of the tax falls only or mainly on consumers and it is introduced by many countries rather than unilaterally; however, the impact on employment may not be large or sustainable".]
Diese Gegenfinanzierung im Bereich der Arbeitsmarktpolitik ist sowohl mit Blick auf die zur Disposition stehende Größenordnung wie auch finanzsystematisch gut zu rechtfertigen. Zum einen ist die Zunahme der Sozialversicherungsbeiträge um rund 9 Punkte seit 1975 zur Hälfte auf den Anstieg der Arbeitsmarktbeiträge zurückzuführen. Zum anderen führte die stete Aufgabenanreicherung für die Bundesanstalt für Arbeit (BA) zu einem im Trend sinkenden Anteil versicherungstypischer Leistungen am Gesamtetat der BA. Die versicherungsfremden Leistungen betrugen 1989 schon mehr als 40% der Gesamtausgaben (Institut Finanzen und Steuern 1991, S. 63f.). [Fn.4: Dazu zählen: Arbeitslosenhilfe; berufliche Bildung für nicht von Arbeitslosigkeit Betroffene; ABM für Bezieher von Arbeitslosenhilfe; Förderung der Arbeitsaufnahme von Berufsanfängern; berufliche Rehabilitation von Nicht-Beitragszahlern; Sprachförderung und Eingliederungshilfe (bis 1992 Eingliederungsgeld) für Aus siedler, Asylbewerber und Flüchtlinge. Allerdings wird die Arbeitslosenhilfe schon traditionell aus dem Bundeshaushalt finanziert.]
Die Ausdehnung versicherungsfremder Leistungen bedeutet im Kern eine Abkehr vom Sozialversicherungsprinzip, das im wesentlichen eine Versicherung gegen die Risiken des Einnahmenverlustes sowie unplanmäßiger Ausgaben beinhaltet (Farny 1977, S. 162). In Teilen der Literatur wird daher die Arbeitslosenversicherung bereits nicht mehr zu den Sozialversicherungen gezählt (Mackscheidt 1991, S.32).
Insbesondere die auf einen neuen Finanzierungsmodus abzielenden Reformvorschläge greifen aber dann zu kurz, wenn sie nicht auch Anreize zur Ausgabensenkung entfalten. Eine stärkere Steuerfinanzierung der Arbeitsmarktpolitik ist zum Beispiel - so sehr sie unter Beschäftigungsaspekten angeraten ist - mit einigen Problemen verbunden. Dazu zählen zum einen der sogenannte innere Zusammenhang zwischen aktiven und passiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, der eine klare Trennung
zwischen reinen Versicherungs- und darüber hinausgehenden aktiven Leistungen erschwert. Zum anderen entfaltet eine Steuerfinanzierung möglicherweise eine geringere Ausgabendisziplin als eine parafiskalische Lösung, wenn der Steuerwiderstand geringer ist als der Abgabenwiderstand in einer Versichertengemeinschaft.
Neben der Umfinanzierung von Sicherungsleistungen gehört aber auch die Überprüfung einzelner sozialpolitischer Errungenschaften auf die Reformagenda. Bei einer realistischen Einschätzung gibt es einen in seiner Dringlichkeit abgestuften Handlungsbedarf im Bereich der Kranken- und Rentenversicherung. [Fn.5: Während der Beitragssatz der Rentenversicherung in den letzten zwanzig Jahren nur um gut einen Punkt stieg, wies die Gesetzliche Krankenversicherung nach der Arbeitslosenversicherung den zweithöchsten Beitragssatzanstieg seit 1975 auf.]
Da eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Bausteinen des Gesundheitsstrukturgesetzes und der verschiedenen rentenrechtlichen Änderungen eine gesonderte Betrachtung erfordern würde, seien nur kursorisch einige derzeit gehandelte Reformvorschläge genannt (Frankfurter Institut 1992; BDA 1994; Bundesbank 1995): Für den Bereich der Rentenversicherung gibt es Vorschläge zur Verlängerung der Beitragszeit, der vorgezogenen Einrührung und Ausdehnung versicherungsmathematischer Abschläge bei vorzeitigem Rentenzugang, der Neuordnung der Erwerbsminderungsrenten, einer Überprüfung der Hinterbliebenenrenten, die Verringerung versicherungsfremder Leistungen (z.B. Auffüllbeträge zur ostdeutschen Rentenversicherung, Anrechnungszeiten für Kindererziehung) und die Förderung der Eigenvorsorge. [Fn.6: Explizit wird hier nicht auf den sich aus der strukturellen Alterung der Bevölkerung und aus der zunehmenden Frühverrentungspraxis ergebenden Handlungsbedarf ein gegangen. Beide Effekte sind zwar unmittelbar arbeitsmarktrelevant und entscheiden über das Verhältnis zwischen Erwerbstätigen und Nichterwerbstätigen und damit letztlich über den sozialpolitischen Finanzbedarf. Doch sowohl die Demographie wie auch das Frühverrentungsproblem sind im Hinblick auf das Rentenzugangsalter und das Rentenniveau vordringlich ein Problem für die tarifpolitische Aushandlung eines produktivitätsgerechten altersabhängigen Lohnpfades.]
Zur Weiterentwicklung der Krankenversicherung werden unter anderem eine verstärkte Eigenbeteiligung, die Einführung von Wahltarifen mit unter-
schiedlichem Leistungsumfang, die Einführung einer Kassenwahlfreiheit [Fn.7: Mit dem Gesundheitsstrukturgesetz ist für 1996/97 eine Wahlfreiheit zwischen verschiedenen gesetzlichen Krankenkassen vorgesehen.]
(Kassenzwang ohne Zwangskasse") zur Belebung des Wettbewerbs und die Auszahlung von Arbeitgeber- und -nehmerbeiträgen mit dem Lohn zur Erhöhung der Kostentransparenz vorgeschlagen.
Unter beschäftigungspolitischen Gesichtspunkten gibt es aber Reformbedarf nicht nur hinsichtlich einer Beitragssatzkorrektur, sondern sehr viel dringlicher auch in einer Überprüfung der Einkommenssicherung im Krankheitsfall, die im Entgeltfortzahlungsgesetz vom 1.6.1994 erstmals einheitlich für Arbeiter und Angestellte geregelt wurde. Für das Jahr 1994 ist mit betrieblichen Kosten für die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall von über 60 Mrd. DM auszugehen. Hinzu kommen mehr als 10 Mrd. DM, die von Krankenkassen als Krankengeld bei einer länger als sechswöchigen Krankheitsdauer gezahlt werden. Ohne Zweifel kann daher die Lohnfortzahlung als die gewichtigste direkte betriebliche Sozialleistung gelten.
Mehrere Eigenheiten machen die in der Bundesrepublik gewählte Lösung schon seit langem zum Gegenstand von Reformvorschlägen: Zum einen ist das deutsche Sicherungsniveau im internationalen Vergleich hoch und die Absicherung umfassender und lückenloser (Salowsky/Seffen 1993, S. 46). Zum zweiten wird auf die Unverträglichkeit einer 100%igen Lohnfortzahlung mit den deutlich abgesenkten Unterstützungssätzen im Bereich von Arbeitslosengeld und -hilfe. Arbeitsförderung und Sozialhilfe hingewiesen. Drittens schließlich gibt es deutliche Schwankungen des Krankenstandes je nach konjunktureller Situation, im Verlauf eines Jahres und in der zeitlichen Verteilung der Krankenstände innerhalb der Arbeitswoche (Schnabel 1991, S. 303). Die diesbezüglichen statistischen Befunde deuten auf die Möglichkeit einer mißbräuchlichen Inanspruchnahme der Entgeltfortzahlung hin.
Die genannten Besonderheiten sind Anlaß für verschiedene Reformvorschläge. Im wesentlichen lassen sich - gestuft nach ihrer Reformintensität
vier Ansätze zur Reduzierung des Leistungsumfangs unterscheiden:
Einrührung von Karenztagen: International erprobt wurde das Instrument der Einführung fortzahlungsfreier Tage zu Beginn oder im Verlauf einer Krankmeldung (Karenztage).
Absenkung oder Degression der Entgeltfortzahlung: Analog der Diskussion um die Höhe und die Dauer des Arbeitslosengeldbezuges wird die Absenkung und/oder Degression der Lohnersatzrate mit zunehmender Dauer der Krankenzeiten vorgeschlagen. Diesen Weg hat Schweden seit 1991 beschritten.
Auf die Einschränkung des Adressatenkreises der Entgeltfortzahlung zielt der Vorschlag, für kurzzeitig Beschäftigte Wartezeiten einzuführen, bevor sie Anspruch auf Entgeltfortzahlung haben.
Auf eine kompensatorische Kostenentlastung hebt der Vorschlag ab, den tariflichen Urlaubsanspruch anteilig um die Zahl der krankheitsbedingt ausgefallenen Arbeitstage zu kürzen.
Erfahrungen mit einer Reduzierung der Entgeltfortzahlung liegen bisher für die skandinavischen Länder vor. Für nicht tauglich befunden wurde in Dänemark das Instrument der Karenztage. In einem solchen Regime ist die Verlängerung der Krankenzeiten rational, um die ausgefallene Entgeltfortzahlung wieder hereinzuholen". Dies war auch der Grund für die Aufgabe des Experiments nach einem anfänglichen Sinken der Krankenstände. Positiv sind dagegen die schwedischen Erfahrungen mit der Absenkung der Fortzahlung auf 75% in den ersten drei Krankheitstagen und einer Wiederaufstockung auf 90% in den folgenden Tagen: Die Krankmeldungen gingen nach der Absenkung um 20% zurück. Dies spricht für die Übertragbarkeit des Modells.
Auch die Einschränkung der Lohnfortzahlung für geringfügig Beschäftigte sollte mit Blick auf die Absicherung des überwiegenden Teils der Beschäftigten durch Familiensicherung oder andere Nicht-Arbeitseinkommen nicht generell verworfen werden. Am wenigsten problematisch schließlich scheint die anteilige Urlaubskürzung im Falle krankheitsbedingt nicht geleisteter Arbeit zu sein. Es ist nicht einzusehen, daß zum Beispiel bei einer sechswöchigen krankheitsbedingten Abwesenheit der Urlaubsanspruch genauso hoch ist wie beim vollen Jahresarbeitszeitpensum. Diese Maßnahme könnte gleichsam als Einstiegsmodell" in eine Überprüfung der Entgeltfortzahlung und zur Grundlage einer systematischen Wirkungsforschung dienen.
Das derzeit beherrschende Thema einer beschäftigungsorientierten Reform der Sozialpolitik ist jedoch neben der Umfinanzierungsdiskussion ohne Zweifel die Weiterentwicklung der Sozialhilfe. Diese schon lange schwelende Debatte (zu einer Übersicht s. Schulte 1991) hat durch den unlängst vorgelegten Referentenentwurf des für die Sozialhilfe zuständigen Gesundheitsministeriums neue Nahrung erhalten. Im Mittelpunkt der geplanten Reform steht - und dies kann als Neuausrichtung der Debatte betrachtet werden - eine Verbesserung der Arbeitsanreize für Sozialhilfeempfänger. [Fn.8: „Es fehlt vielfach vor allem an gangbaren Wegen, die Eingliederung ... arbeitsloser Hilfeempfänger in eine Berufstätigkeit voranzubringen. Bestehende Instrumente müssen verstärkt, neue Maßnahmen geschaffen und das planvolle Zusammenwirken zwischen den Sozialämtern und den Arbeitsämtern und anderen Stellen ausgebaut werden. Verbesserte Arbeitsanreize und gleichzeitig klar festgelegte Folgen bei Verweigerung zumutbarer Arbeit sind zur Unterstützung dieser Bemühungen erfor derlich" (Bundesministerium für Gesundheit 1995, S. 4).]
Bevor auf die beschäftigungspolitischen Implikationen der geltenden Sozialhilferegelungen und deren geplante Reform eingegangen wird, ist eine kurze empirische Bestandsaufnahme der Sozialhilfesituation geboten.
Innerhalb des Sozialbudgets wies die Sozialhilfe seit 1960 zusammen mit der Arbeitsförderung die größten Zuwachsraten auf der Ausgabenseite auf. Sowohl die amtliche Sozialhilfestatistik wie auch von den kommunalen Spitzenorganisationen durchgeführte Sonderauswertungen (Brinkmann et al. 1991) lassen dabei den Schluß zu, daß Arbeitslosigkeit als Grund für den Sozialhilfebezug deutlich an Bedeutung gewonnen hat und inzwischen die wichtigste direkt zuordenbare Hilfeursache ist. [Fn.9: „Arbeitslosigkeit hat unzureichende Rente als Grund für Sozialhilfeleistungen längst überholt" (Becker 1994, S. 52).]
Allein in den letzten 15 Jahren hat der relative Anteil der Arbeitslosigkeit als Hauptgrund für die Gewährung von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt von 14% auf 29% (1993) zugenommen. Nimmt man auch noch den Hilfe-
grund des unzureichenden Erwerbseinkommens - dieser hat gegenüber früher relativ an Bedeutung verloren [Fn.10: Die Zahl der Erwerbslosen mit Sozialhilfebezug hat nach dem Mikrozensus zwischen dem Höchststand 1987 und 1992 deutlich abgenommen. Zwar beleuchtet dies nur den Fall der ergänzenden Sozialhilfe, doch gebietet dieser Befund immerhin Vorsicht bei der Bestandsaufnahme einer stetig zunehmenden arbeitslosigkeitsbedingten Hilfegewährung.] und betrug 1993 7% - mit ins Bild, so dürften gegenwärtig angesichts der zuletzt stark gestiegenen Langzeitarbeitslosigkeit wohl schon für 40% aller Fälle von Hilfe zum Lebensunterhalt (außerhalb von Einrichtungen) Arbeitsmarktgründe verantwortlich sein. [Fn.11: Wegen der zunehmenden Bedeutung von Arbeitslosigkeit und der mit der Einführung der Pflegeversicherung rückläufigen Ausgaben für Hilfe in besonderen Lebenslagen werden die Ausgaben für die Hilfe zum Lebensunterhalt mit einiger Sicherheit bald zum größten Ausgabenposten avancieren.]
Die Kommunen als Träger der Sozialhilfe sehen in dieser Entwicklung zu Recht eine systemwidrige Zweckentfremdung der Sozialhilfe. Da sie mit den anderen Zweigen der sozialen Sicherung wie auch mit der Finanzpolitik gleichsam in einem System kommunizierender Röhren verbunden sind, laufen die Kommunen im Falle zunehmender Langzeitarbeitslosigkeit unmittelbar Gefahr, zu einem financer of last resort" zu werden. Dies gefährdet - falls es nicht zu einer Reform des vertikalen Finanzausgleichs kommt - langfristig insbesondere die Wahrnehmung investiver Aufgaben und damit einen Grundpfeiler unserer Föderalverfassung. Die Kommunalisierung der Arbeitslosigkeit" fordert daher zum Nachdenken über die Zusammenhänge zwischen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik mit dem Ziel heraus, das Aussteuern" von Arbeitslosen umzukehren und Wege für die Rückkehr von Sozialhilfeempfängern in den Arbeitsmarkt zu skizzieren.
Um eine Vorstellung über relevante Größenordnungen zu erhalten, ist zunächst eine überschlägige Berechnung der Zahl der arbeitsfähigen Sozialhilfeempfänger nötig, über die statistisch keine Klarheit besteht. Im Gesundheitsministerium wird deren Zahl auf 400.000 bis 500.000 geschätzt. Von der Statistik läßt sich eine Obergrenze von rund 1,1 Millionen arbeitsfähigen Sozialhilfeempfängern (Fallzahlen, keine Durchschnittsbestände!) ableiten: Die Gesamtzahl der Empfänger von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen betrug 1993 rund 2,4 Millionen Personen. Diese Zahl ist zu vermindern um die Kinder im Alter von
unter 15 Jahren und die Älteren über 60 Jahre, Nach deren Abzug verbleiben etwa 1,35 Millionen Sozialhilfeempfänger im erwerbsfähigen Alter.
Auch diese Zahl ist noch einmal zu korrigieren um Haushalte von alleinerziehenden Frauen oder Männern, deren Zahl sich auf rund 250.000 beläuft. Der Abzugsposten für die Alleinerziehenden würde entsprechend geringer ausfallen, wenn sich die Möglichkeiten der Kinderbetreuung und damit der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit verbesserten. Zur Zeit erzielen etwa 20% der alleinerziehenden Haushalte noch auf die Sozialhilfe anzurechnende Einkünfte aus Erwerbstätigkeit. Legt man auf die so abgeleitete Zahl von etwa 1,1 Millionen Empfängern eine arbeitsmarktbedingte Quote von 40% an, so läßt sich die vom Ministerium genannte Zahl von 400.000 bis 500.000 erwerbsfähigen Sozialhilfeempfängern grosso modo bestätigen. Dies gilt erst recht mit Blick auf die große Bedeutung der sonstigen Ursachen für die Hilfegewährung, hinter denen sich keineswegs zwingend Erwerbsunfähigkeit verbergen muß.
Allerdings sollte der quantitativen Einordnung halber klar hervorgehoben werden, daß das zur Diskussion stehende finanzielle Volumen arbeitsmarktbedingter Hilfegewährung trotz steigender Tendenz gegenwärtig noch in einer Größenordnung von deutlich unter 10 Mrd. DM anzusiedeln ist. Aufgrund der Daten des Jahres 1993 lassen sich die Ausgaben für die Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen auf knapp 13,6 Mrd. DM beziffern. Legt man darauf die Steigerungsrate der Gesamtausgaben für das Jahr 1994 um rund 8% und eine arbeitsmarktbedingte Quote von 40% an, läßt sich ein finanzielles Volumen von rund 6 Mrd. DM ableiten, das beschäftigungspolitisch aktiviert werden könnte. Überträgt man die vom scheidenden Städtetags-Präsident Burger (1995, S. 61) gemachten Angaben über den finanziellen Aufwand für die kommunale Beschäftigungspolitik, so wäre mit diesem Betrag ein Beschäftigungsvolumen von 400.000 bis 500.000 zu finanzieren. Diese überschlägige Berechnung mag die gemessen am Arbeitsförderungsgesetz noch immer untergeordnete Bedeutung einer innerhalb des geltenden institutionellen Arrangements arbeitsmarktorientierten Sozialhilfereform verdeutlichen.
Dennoch lohnt unter Arbeitsmarktgesichtspunkten eine Auseinandersetzung mit der gegenwärtigen Sozialhilfepraxis, die aus mehreren Gründen seit längerem in der öffentlichen Kritik steht. Den breitesten Konsens gibt es beim Verweis auf die negativen Arbeitsanreize des gegenwärtigen Systems: Sowohl theoretisch (Weeber 1992) wie auch empirisch (Boss 1994) kann eine nahezu konfiskatorische Besteuerung der Arbeitseinkommen im Fall der Erwerbstätigkeit von Hilfeempfängern nachgewiesen werden. Aufgrund der geltenden Anrechnung aller den anrechnungsfrei bleibenden Betrag von 260,- DM übersteigenden Erwerbseinkommen auf die Sozialhilfe kommt es in bestimmten Einkommensklassen zu Marginalbelastungen des Arbeitseinkommens von bis zu 100%. Für Schleswig-Holstein wird zum Beispiel eine steigende Grenzbelastung bis zur Einkommensgrenze von 1.593 DM pro Monat errechnet. Daten des Sozio-ökonomischen Panels zeigen überdies, daß nur 4% aller Hilfskräfte in Westdeutschland eine Grenzbelastung von unter 30% hatten, aber 30% der mittleren und gehobenen Führungskräfte (Fritzsche/v. Löffelholz 1994,S.257).
Die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit lohnt sich unter diesen Bedingungen - gerade in den unteren Einkommensgruppen - oft nicht. Die (Reintegration der Sozialhilfeempfänger in den Arbeitsmarkt wird damit erheblich erschwert. Arbeits- und Transfermarkt haben aufgrund der Anrechnung kein Scharnier. Sozialhilfeempfänger geraten gleichsam in die Armutsfalle (Scharpf 1993; OECD 1994). Damit verpaßt die Sozialhilfe häufig das ihr eigentlich gesteckte Ziel, den Hilfsempfänger zur Unabhängigkeit von der weiteren Hilfegewährung zu befähigen (Schulte 1991, S. 107). [Fn.12: Etwas weniger wissenschaftlich formuliert es der Oberbürgermeister von Pforzheim: „Der graue Schleier der Sozialhilfe schwächt die Eigenkräfte der Menschen, in vielen Fällen lähmt er sie. Es fehlen die Antriebe, die Motivationen, ein eigenverantwortliches Leben zu führen." Und weiter: „Unser geltendes Sozialhilferecht bestraft die eigene Arbeit und die eigene Anstrengung" (Becker 1994, S. 53ff.). Anderer Auffassung sind Leibfried u.a. (1995, S. 100), die aufgrund von Längsschnittuntersuchungen zu dem Ergebnis kommen, daß die Sozialhilfe „nicht in einem großen Umfang zu einer rentenähnlichen Dauerleistung geworden ist".]
Der zweite Kritikpunkt, bei dem von einem Konsens aber keinesfalls gesprochen werden kann, bezieht sich auf die mögliche Verletzung des Ab
standsgebotes nach § 22 Abs. 3 Bundessozialhilfegesetz (BSHG). Dort wird statuiert, daß die Sozialhilfeleistungen (Regelsätze zuzüglich Kosten für Unterkunft und Heizung) in einer bis zu fünf Personen umfassenden Haushaltsgemeinschaft unter den durchschnittlichen Nettoarbeitsentgelten unterer Lohn- und Gehaltsgruppen bleiben müssen. Das Abstandsgebot ist durch das Föderale Konsolidierungsprogramm (FKPG) sogar zu einer Mußvorschrift verschärft worden.
Doch die empirischen Befunde zur Einhaltung dieses sozialpolitischen Grundsatzes sind sehr widersprüchlich: Während die Mehrzahl der Untersuchungen (Breuer/Engels 1993; Bäcker/Hanesch 1994; Steffen 1994; Wingen 1994) von einer Wahrung des Abstandsgebotes ausgeht, wird immer wieder auf den Tatbestand von an die Arbeitseinkommen heranreichenden Sozialhilfeleistungen hingewiesen (Boss 1993, S. 321; Siebert 1994, S. 163; Bartel 1994). Als kleinster gemeinsamer Nenner dieser keineswegs abgeschlossenen Debatte kann inzwischen gelten, daß von einer generellen Verletzung des Abstandsgebots nicht gesprochen werden kann, wohl aber die Verletzungsgefahr" mit steigender Haushaltsgröße stark zunimmt, in Ostdeutschland wegen der Verdienstunterschiede systematisch größer als in Westdeutschland und bei einer Individualbetrachtung weitaus größer als bei einer Durchschnittsbetrachtung ist.
Drittens schließlich wird mit Blick auf die vom Verfassungsgericht vorgegebene Erhöhung des Existenzminimums kritisiert, daß die durchschnittlichen Sozialhilfeleistungen in der Vergangenheit in der Regel das Doppelte des Grundfreibetrages in der Einkommensteuer betragen haben. Pointiert formuliert wird eingewendet, daß das Steuersystem bei jahrelang unveränderten Freibeträgen wegen einer faktischen Indexierung der Sozialhilfe an die Preissteigerungen gleichsam Sozialhilfeempfänger produziere (Bohnet-Joschko 1994). Dieses Problem bleibt im Grundsatz auch bei der jetzt beschlossenen, nicht-indexierten Erhöhung des Grundfreibetrages bestehen.
Das kürzlich vorgelegte Eckwertepapier und der Referentenentwurf im Gesundheitsministerium folgen zu guten Teilen dieser Kritik. Die Eckpunkte der noch für dieses Jahr geplanten Reform sind (Bundesgesundheitsministerium l995):
Die Arbeitsaufnahme von schwer vermittelbaren Sozialhilfeempfängern soll künftig durch befristete Lohnkosten- und Einarbeitungszu
Schüsse an Arbeitgeber, durch Leiharbeit, berufliche Qualifizierung und die Teilnahme an Arbeitsförderungsmaßnahmen unterstützt werden. Die Maßnahmen kann der Sozialhilfeträger selbst organisieren oder damit das Arbeitsamt beauftragen.
Der Arbeitsanreiz für schwer vermittelbare Sozialhilfeempfänger soll durch höhere Freibeträge verbessert werden. Diese Freibeträge sollen auf sechs Monate befristet und degressiv gestaltet werden. Darüber hinaus sollen anrechnungsfreie Zuschüsse zu einer Saisonbeschäftigung geleistet werden können.
Es soll klargestellt werden, daß die Hilfe zum Lebensunterhalt künftig um einen bestimmten Prozentsatz unter den Nettoarbeitsentgelten bzw. verfügbaren Einkommen unterer Lohn- und Gehaltsgruppen liegen muß. Einmalige Leistungen der Sozialhilfe sind in die Vergleichsrechnung ebenso einzubeziehen wie einmalige Zahlungen an die Arbeitnehmer. Ab 1999 soll der Abstand zwischen dem Sozialhilfeanspruch einer fünfköpfigen Familie und dem verfügbaren Einkommen der unteren Lohn- und Gehaltsgruppen 15% betragen.
Bei Verweigerung zumutbarer Arbeit soll künftig verbindlich eine Kürzung des Regelsatzes um 25% vorgesehen werden.
Gerade die Zumutbarkeit von Arbeit hat sich jedoch immer wieder als Streitpunkt in der Debatte erwiesen. Zwar ist das BSHG dem Wortlaut nach eindeutig und statuiert in § 25 Abs. 1: Wer sich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten oder eine zumutbare Arbeitsgelegenheit anzunehmen, hat keinen Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt". Dies folgt konsequent dem Grundsatz der Beschaffung des Lebensunterhalts durch Arbeit nach § 18 BSHG und bezieht daher die Verpflichtung zur Annahme von zumutbaren Arbeitsgelegenheiten nach den §§ 19-20 BSHG explizit ein. Dazu zählen sowohl die gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeiten nach der sogenannten Mehraufwandsvariante (§ 19 Abs. 2, Variante 2) wie auch die Entgeltvariante nach § 19 Abs. 1 und Abs. 2, Variante 2. Während die erste Variante ein Sozialrechtsverhältnis darstellt, begründen die anderen Arbeitsgelegenheiten ein Arbeitsrechtsverhältnis. Die Kommunen haben in der Vergangenheit stärker zur Arbeitsrechtsvariante geneigt, weil diese Leistungsansprüche nach der Arbeitslosenversicherung begründet und im Falle einer nicht gelungenen Arbeitsmarktintegration das finanzielle Risiko wieder nach Nürnberg zurückverweist.
Doch die Umsetzung dieser gesetzlich fixierten Leistungsverpflichtung in kommunale Praxis wird aus mehreren Gründen nur sehr zögerlich gehandhabt. 1) Ähnlich wie im AFG klafft bei der Auslegung des Begriffs der zumutbaren Beschäftigung zwischen legislativen Vorgaben und ihrer Anwendung eine erhebliche Lücke. Die in § 12 der Zumutbarkeits-Anordnung des AFG verankerten fünf Qualifikationsstufen erweisen sich in der Regel als voneinander abgeschottet, so daß keine Abstufungen bei Zurückweisung zumutbarer Arbeiten stattfinden. Dies kann sich auch für die Sozialhilfe als Vermittlungshindernis erweisen. 2) Die fehlende Zusätzlichkeit einer Arbeitsgelegenheit nach der Entgeltvariante kann sich dann als ein Beschäftigungshindernis erweisen, wenn sie zur Einsparung normaler Arbeitskräfte führen würde. 3) Auch die fehlende Eignung der Arbeitsgelegenheit für die geforderte bessere Eingliederung in das Arbeitsleben" kann eine Zugangssperre sein (Krahmer 1995, S. 30). Ihre Bedeutung hat deutlich zugenommen, weil seit dem FKPG in § 19 Abs. 4 BSHG von den kommunalen Beschäftigern ein Gesamtplan aufeinander aufbauender Maßnahmen gefordert wird. Dieser Versuch zur Qualitätssicherung hat sich vielfach als eine zu hohe Hürde erwiesen.
Da die Stoßrichtung der skizzierten Sozialhilfereform insgesamt eindeutig arbeitsmarktzentriert ist (Albeck 1995, S. 236), muß eine solche Neuausrichtung auch die bisherige Arbeitsteilung zwischen der Arbeitsmarkt- und der Sozialpolitik berühren. Damit gelangt man unmittelbar an die Schnittstelle zwischen BSHG und AFG. Diese Schnittstelle ist bisher noch nicht annähernd systematisiert worden. Nach wie vor gibt es eine institutionelle Lücke" zwischen AFG und BSHG (Schulze-Böing 1994, S. 15). Manche Beobachter sprechen gar von einem Milliardengrab zwischen BSHG und AFG".
In der Tat gibt es erstens noch keine stringente Verzahnung von kommunaler und arbeitsamtlicher Arbeitsmarktpolitik. Dies folgt einer weitverbreiteten Ablehnung einer arbeitsmarktpolitischen Funktionsübernahme durch die Kommunen infolge des Nachranggrundsatzes gegenüber den
Leistungen der Arbeitsämter (Krahmer/Spindler 1994, S. 20) [Fn.13: Etwas allgemeiner fordert Schellhaas (1994, S. 120): „(Es) muß eine klare Trennung zwischen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik erfolgen". Sell (1995, S. 219) kommt bei der Bewertung der BSHG-Novellierung zum Ergebnis: „Die 'arbeitsmarktpolitische Funktionalisierung' des BSHG ist der falsche Ansatzpunkt, denn nicht die Sozialhilfe, sondern der Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik nach dem AFG wäre das konsequente Handlungsfeld, in dem die 'Problembearbeitung' stattfinden sollte".] Zweitens gibt es nach wie vor keine gegenseitige Deckungsfähigkeit unterschiedlicher Haushaltstitel nach AFG und BSHG, so daß auch der Weg für saubere Kofinanzierungsstrukturen verbaut ist. Drittens schließlich fällt ins Auge, daß grundsätzlich die Argumente gegen die jetzige Sozialhilfepraxis analog auch für die Arbeitslosenhilfe gelten, die dem Grundsatz nach ebenfalls unbefristet gewährt wird, dem Bedürftigkeits- und nicht dem Versicherungsprinzip folgt und daher eher eine Sozial- als eine originäre Arbeitsmarktleistung darstellt.
Immerhin haben die jüngsten AFG-Reformen aber erste Querverweise zwischen BSHG und AFG erbracht: Nach den neuen §§ 12b und 134 Abs. 3b hat die Bundesanstalt für Arbeit mit den Sozialhilfeträgern zusammenzuwirken, damit Hilfeempfänger einer Erwerbstätigkeit nachgehen können. Dazu zählen sowohl reguläre Beschäftigungen wie auch AB- und FuU-Maßnahmen sowie gemeinnützige und zusätzliche Arbeiten im Sinne des BSHG für Arbeitslosenhilfe-Empfänger. Diese mit dem Beschäftigungsförderungsgesetz eingeführte Möglichkeit knüpft an den sogenannten Gemeinschaftsarbeiten an, die nach dem Vorläufergesetz des AFG - dem AVAVG - die Möglichkeit gemeinnütziger Beschäftigung vorsahen, deren Entlohnung die Höhe des Arbeitslosengeldes zuzüglich einer Entschädigung für den Mehraufwand annahm. Sie wurden als Angebot für Hilfeempfänger konzipiert, die Transferleistung durch eine Aufwandsentschädigung aufzustocken. Bei der Frage nach der Übertragbarkeit in die heutige Arbeitsmarktpolitik wird jedoch durchgängig auf ihren Sozialrechtscharakter verwiesen, der sie deutlich von den Arbeitsrechtsverhältnissen in AB-Maßnahmen unterscheidet und damit in die Nähe einer zweitklassigen" Arbeit rücke.
Trotz der begründeten Zurückweisung der Gemeinschaftsarbeiten beginnt sich aber der Grundgedanke einer Umwandlung von passiven Transfers und Lohnersatzleistungen in einen Zuschuß für produktive Tätigkeiten
durchzusetzen. Der Umwidmungsgedanke - lieber Arbeit finanzieren als Arbeitslosigkeit" - erweist sich zunehmend als gemeinsame strategische Klammer aller Reformvorschläge für das AFG. Erstmals verwirklicht wurde dieser Ansatz mit dem § 249h AFG, der die Umwandlung des Arbeitslosengeldes in einen pauschalierten Lohnkostenzuschuß für eine tarifabgesenkte Beschäftigung im Umwelt-, Jugend- und Sozialbereich ermöglichte. Diese zunächst auf Ostdeutschland begrenzte Innovation, die mit dem Beschäftigungsförderungsgesetz auch auf den Westen ausgedehnt wurde (§ 242s AFG), setzt mithin statt auf eine Sozialrechts-Konstruktion auf das Instrument der Tarifabsenkung, um die für die ordnungspolitische Verträglichkeit von staatlichen Ersatzbeschäftigungen unverzichtbaren Ausstiegsanreize zu verankern.
Andere Beispiele einer stärker aktiven und investiven Verwendung bisher überwiegend passiv und einkommensstützend eingesetzter Ressourcen im AFG stellen die Verbesserung des Überbrückungsgeldes für arbeitslose Existenzgründer nach § 55a, die Zulassung kurzfristiger Qualifizierungsmaßnahmen für Arbeitslose nach § 103b, der Bezug von strukturellem Kurzarbeitergeld während einer Qualifizierung nach § 63 Abs. 4 und die Projektförderung für schwer vermittelbare Arbeitslose in einem Arbeitsförderbetrieb nach § 62d AFG dar. Trotz heftiger Kritik hat sich daher das AFG alles in allem - insbesondere unter dem Einfluß der ostdeutschen Arbeitsmarktkrise - als ein durchaus konstruktiv reformierbares Instrumentarium erwiesen.
Vor einer ähnlichen strategischen Neuausrichtung steht auch die Sozialhilfe. Leitbild kann das aus der amerikanischen Diskussion entlehnte Motto workfare statt welfare" sein. Zwar tragen die Sozialhilfeträger schon derzeit beschäftigungspolitische Verantwortung für etwa 210.000 Menschen. [Fn.14: Ca. 120.000 Beschäftigte werden mit den „Hilfe zur Arbeit"-Maßnahmen nach dem BSHG sowie weitere rund 90.000 durch die von Kommunen organisierten AB-Maßnahmen gefördert.] In den meisten Bundesländern gibt es Programme für Hilfe zur Arbeit" (HzA) oder Arbeit statt Sozialhilfe" (AsS). Nicht unumstritten ist jedoch, ob die bei dieser kommunalen Beschäftigung gewählte Organisationsform wirtschaftlich und erfolgreich im Sinne der Wiedereingliederung in den Ersten Arbeitsmarkt" ist oder ob sie nicht einfach auch einen legitimen Versuch der Kommunen darstellt, die Lasten der Arbeitslosig-
keit nach der Absolvierung einer die Leistungspflicht der Arbeitsverwaltung begründenden Beschäftigung nach Nürnberg zurückzuverlagern.
Die bisher vorgelegten Befunde kommen überwiegend zu positiven Ergebnissen. Insbesondere im Hinblick auf eine gesamtfiskalische Kosten-Nutzen-Analyse wird von günstigen Selbstfinanzierungsquoten ausgegangen: In einer Fallstudie für Bremen wird schon für das zweite Jahr des HzA-Programms vor allem wegen wegfallender Krankenhilfe von einer Amortisation ausgegangen (Lüsebrink 1993, S. 61). Für die öffentliche Beschäftigungsförderung in Düsseldorf wird spätestens für das dritte Projektfolgejahr eine Amortisation konstatiert (Trübe 1995). Im Hinblick auf die eigentliche Funktion der Sozialhilfe als Hilfe zur Selbsthilfe ist positiv hervorzuheben, daß im Düsseldorfer Fall nur etwa jeder siebte Maßnahmeteilnehmer in Sozialhilfe verbleibt (Trübe 1995, S. 190). Dies paßt gut zu den in Längsschnittstudien ermittelten Befunden, daß fast die Hälfte aller Leistungsbezieher binnen Jahresfrist wieder aus dem HLU-Bezug (Hilfe zum Lebensunterhalt") ausscheidet und der Anteil der Langzeitempfänger von Sozialhilfe nur bei etwa einem Viertel liegt (Leibfried et al. 1995).
Ob dagegen eine HzA-Politik - besonders die Entgeltvariante - volkswirtschaftlich problemlos zu finanzieren" ist (Lindner et al. 1992, S. 156), muß mit einem Fragezeichen versehen werden. Zum einen ist die Übergangswahrscheinlichkeit in eine subventionsfreie Beschäftigung in der Regel auf unter 50% zu veranschlagen. Angesichts eines Förderumfangs von zum Beispiel rund 60.000 DM je Platz und Jahr in Hessen [Fn.15: Nach Pressemeldungen (Handelsblatt vom 25.4.1995) ist dort das Programm „Arbeit statt Sozialhilfe" ungleich höher dotiert als die Mittelstands- und Technologieförderung und damit ein eindrucksvolles Beispiel für die Notwendigkeit einer Opportunitätskostenbetrachtung.] kann eine solche Integrationsquote nur normativ als Erfolg oder Mißerfolg gewertet werden. Zum anderen erfassen die Selbstfinanzierungsrechnungen nicht durchgängig die Folgekosten, die durch die Rückverlagerung der Einkommens- und Beschäftigungsrisiken in die Arbeitslosenversicherung entstehen. Eine solche gesamtfiskalische Kostenrechnung wäre aber wünschenswert, um einen Beitrag zur verursachergerechten Anlastung von Kosten und zu einer besseren Kooperation von Kommunen und Arbeitsämtern zu leisten.
Einen prinzipiell konkurrierenden Ansatz zur Steigerung der Effizienz einer kommunalen Beschäftigungspolitik stellen kommunal finanzierte Lohnkostenzuschüsse dar. Da eine erwerbsorientierte Sozialhilfereform mit dem Angebot von Arbeitsplätzen durch einstellungsbereite Arbeitgeber steht und fällt, scheint eine systematische Weiterentwicklung der Sozialhilfe in Richtung eines Lohnkostenzuschusses dringend geboten. Ein solcher Vorstoß wird zum Beispiel aus Saarbrücken dokumentiert. Dort zahlt die Stadt einen Lohnkostenzuschuß von monatlich bis zu 1.600 DM, wenn Arbeitgeber Sozialhilfeempfänger für mindestens zwölf Monate zu tariflichen oder ortsüblichen Vergütungen einstellen. Mit diesem Modell wird also eine Umwandlung eines Sozialhilfetransfers in einen Lohnkostenzuschuß für die Aufnahme einer Beschäftigung im ersten" Arbeitsmarkt und nicht in einer öffentlich geförderten Beschäftigung versucht.
Die mit einer solchen Neuausrichtung der Sozialhilfe verbundene Hoffnung auf die Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze nimmt auch die Diskussion um Varianten einer negativen Einkommensteuer auf. Aus der Großlösung eines integrierten Steuer-Transfer-Tarifs und der Ausdehnung des Steuertarifs um einen Negativbereich für Transferleistungen (Friedman 1968; Kronberger Kreis 1986; Mitschke 1994 und 1995) hat sich inzwischen in einer engeren beschäftigungspolitischen Ausdeutung die Grundüberlegung entwickelt, die Arbeitseinkommen von Erwerbstätigen mit individuellen Qualifikations- oder Produktivitätsdefiziten solange durch Lohnsubventionen aufzustocken, bis ein gesellschaftlich definiertes Mindesteinkommen erreicht wird (Scharpf 1994). Eine integrierte Einkommenshilfe für Geringverdiener würde den Tarifparteien die Möglichkeit eröffnen, die faktische Mindestlohnpolitik der Nichtbesetzung unterer Einkommensklassen durch eine Lohnspreizung im Bereich der qualifikationsschwächeren Arbeitnehmer und die Wiedereinführung von Leichtlohngruppen abzulösen und damit deren Heraustarifierung aus dem Arbeitsmarkt ein Stück zu korrigieren. Diese arbeitsmarktorientierte kleine" Lösung weist theoretisch zahlreiche Vorzüge auf:
Sowohl die im Zuge der Qualifikationskaskade - der Verdrängung geringer- durch höherqualifizierte Arbeitnehmer - zu beobachtende Konzentration der Arbeitslosigkeitsrisiken auf Unqualifizierte wie auch deren
dauerhafte Aussteuerung aus dem Arbeitsmarkt und die daraufhin einsetzende Kommunalisierung der Arbeitslosigkeit im Wege der Sozialhilfe könnten durch die Aufnahme von Beschäftigungen zu Marktbedingungen gelindert werden. Arbeits- und Transfersystem, die gegenwärtig hermetisch voneinander abgeschottet sind, erhielten wieder ein Scharnier. Dies ist um so wichtiger, als es durchaus dann vertikale Mobilität im Arbeitsmarkt gibt, wenn erst einmal wieder Tuchfühlung aufgenommen wurde und die Hysteresis der Arbeitslosigkeit überwunden werden konnte.
Der Anreiz zur regulären Erwerbsarbeit würde gestärkt, jener zur Schwarzarbeit geschwächt. Bei den gegenwärtigen Anrechnungsmodalitäten ist Schwarzarbeit ökonomisch absolut rational. Bei höheren Freibeträgen könnte dagegen Erwerbstätigkeit ins Marktsystem zurückverlagert werden. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die vorhandene Neigung zu hinzuverdienender Teilzeitbeschäftigung. Das Argument gewinnt dann noch an Gewicht, wenn Teilzeitbeschäftigung als ein Wiedereinstiegsmodell gesehen wird, die auch die Rückkehr zu einer Vollzeitbeschäftigung ebnen kann.
Die Zahlung einer Einkommensaufstockung an Transferempfänger statt einer Lohnsubvention an Unternehmen mindert die Gefahr von Karussellgeschäften im Sinne der Substitution zuschußfreier durch bezuschußte Beschäftigung in den Unternehmen.
Die in Abhängigkeit vom erzielten Arbeitseinkommen degressive Gestaltung einer Subvention stellt eine grundsätzliche Alternative zu einem selbst bei einer Tarifabsenkung ordnungspolitisch umstrittenen Zweiten Arbeitsmarkt" dar.
Diese prinzipiellen Vorteile können auch für die Sozialhilfereform erschlossen werden. Unter Anreizgesichtspunkten unbedingt wünschenswert ist die Modifizierung einer Negativsteuer in Form eines anrechnungsfreien Zuverdiensts bei erwerbstätigen Sozialhilfeempfängern. Die Verankerung dieses Grundsatzes hätte allerdings nicht nur mögliche beschäftigungspolitische, sondern auch finanzielle Auswirkungen, die beide einem trade-off unterliegen:
Je höher die anrechnungsfreien Zuverdienste festgesetzt werden und je höher damit die Prämie" für eine Arbeitsaufnahme ausfällt, um so mehr Arbeitseinkommensbezieher wachsen in einen Sozialhilfeanspruch hinein
und um so teurer kann diese Lösung werden. Wenn zum Beispiel das vom Verfassungsgericht vorgegebene Existenzminimum von 12.000 DM mit einem Anrechnungssatz von 50% kombiniert würde, setzt die Besteuerung erst bei einem Jahreseinkommen von 24.000 DM ein. Kritiker einer veränderten Anrechnung befürchten, daß damit etwa zehn Millionen Menschen zum Kreis der Anspruchsberechtigten gehörten (Siebert 1995, S. 11). Die zusätzlichen Kosten infolge von Steuerausfällen bei einer verringerten Anrechnung werden je nach der Höhe des Grundfreibetrages und des Anrechnungssatzes auf 65 bis 173 Mrd. DM veranschlagt (DIW 1994).
Doch die für sich genommen überzeugenden Einwände gegen eine verminderte Anrechnung müssen aber zumindest in drei Punkten relativiert werden. Zum einen sollte klar hervorgehoben werden, daß ein Ausgabenzuwachs der Reform insoweit zu Unrecht angelastet wird, als die Mehrbelastung allein auf die veränderte Anrechnung zurückgeführt wird. Tatsächlich aber tritt die Mehrbelastung auch bei konstanter Anrechnung allein deswegen auf, weil der steuerliche Grundfreibetrag von derzeit 5.616 DM auf mindestens 12.000 DM angehoben werden muß. Die DIW-Berechnung vergleicht damit irreführenderweise die differentiellen Aufkommenswirkungen der auf dem neuen Freibetrag beruhenden Negativsteuervarianten mit dem Aufkommen beim alten Freibetrag. Überschlägig ergäbe sich damit bei einem korrekten Vergleich auf der Basis des alten Freibetrages ein Einnahmenausfall von rund 35 statt der angegebenen 65 Mrd. DM.
Zweitens müssen Berechnungen über die fiskalischen Wirkungen veränderter Anrechnungen zumindest die potentiellen Einsparungen und Mehreinnahmen gegenbuchen, die bei der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit und dem Ausscheiden von Sozialhilfeempfängern aus dem Transferbezug realisiert werden können. Diese sind der Größenordnung nach zwar völlig unsicher und hängen von einem entsprechenden Arbeitsplatzangebot, der Bereitschaft zur Vereinbarung neuer Lohngruppen und der Reallohnelastizität der Arbeitsnachfrage ab. Daß es bei einer Anrechnung von 50% keine positive Arbeitsangebotseffekte der Transferempfänger gibt, kann nahezu sicher ausgeschlossen werden. Mit jedem Ausstieg aus dem Transfer und schon mit jedem besseres Mischungsverhältnis" zwischen Arbeits- und Transfereinkommen bzw. regulärer Aktivität und Inaktivität müssen Entlastungseffekte für die öffentlichen Fisci gegengerechnet werden. Zwar sind die Belastungen einer veränderten Anrechnung sicher, die
Entlastungen dagegen unsicher, doch ist es völlig unbegründet, wenn Negativsteuermodelle als grundsätzlich zu teuer qualifiziert werden" (Hüther 1994, S. 133, Fn. 21). [Fn.16: Scherf(1994, S. 118) formuliert es so: „Sollten die Leistungsanreize wirken und zu (offizieller) Mehrbeschäftigung beitragen, so würde sich daraus auf Dauer auch eine gewisse Entlastung der öffentlichen Haushalte ergeben".]
Der dritte Einwand schließlich gilt dem ehernen Ausgangspunkt der bisherigen Argumentation, daß eine Absenkung des Existenzminimums für arbeitsfähige Sozialhilfeempfänger nicht zur Disposition steht. Dies stellt aber prinzipiell eine Möglichkeit dar, den genannten trade-off auszuhebeln: Bei einer Absenkung des Existenzminimums - analog: des Grundfreibetrags - führt auch eine Senkung des Anrechnungssatzes solange nicht zu einer Mehrbelastung für den Staat, wie sie gerade die Minderausgaben des abgesenkten Existenzminimums ausgleicht. Für arbeitsfähige Sozialhilfeempfänger würde sich bei dieser Lösung zwar am verfügbaren Einkommen nichts ändern, wohl aber würden sie einen größeren Teil des verfügbaren Einkommens als im Status Quo aus Erwerbstätigkeit erzielen. [Fn.17: Im Prinzip ist dieser Weg für Erwerbstätige schon mit dem FKPG insofern beschritten worden, als der alte Erwerbstätigenzuschlag in einen Absetzbetrag nach § 76 Abs. 2a BSHG umgewandelt wurde. Damit hat sich das Existenzminimum verringert, aber die Einkommenssituation der betroffenen Empfänger ist unverändert geblieben (Hüther 1994, S. 129),]
Auch wenn eine solche Lösung politisch kaum realisierbar sein dürfte, könnte sie immerhin doch eine Entscheidungshilfe in jenen Fällen sein, in denen Beschäftigungen möglich gewesen wären, aber zurückgewiesen worden sind. Eine Absenkung in all diesen Fällen eröffnete dann einen ökonomischen Anreiz zum Hinzuverdienst, um die Einkommenseinbuße auszugleichen. Insbesondere mit Blick auf die zunehmende Zahl jugendlicher Leistungsempfänger sollte eine solche Politik von sticks and carrots" nicht von vornherein verworfen werden. Ein mit Anreizen arbeitender Test auf die Verfügbarkeit stellte eine ordnungskonforme und überlegene Alternative zu der de jure bestehenden, de facto jedoch aus verständlichen Gründen zurückhaltend praktizierten Arbeitsverpflichtung für Sozialhilfeempfänger dar.
Alles in allem hat eine behutsame Umsteuerung der Sozialhilfe in Richtung verstärkter Arbeitsanreize durchaus Chancen. Möglich sind prag-
matische Lösungen etwa der Art, den Absetzbetrag ganz abzuschaffen und ausgehend von einem Existenzminimum von 12.000 DM einen Hinzuverdienst von höchstens weiteren 12.000 DM zuzulassen. Bei einem Anrechnungssatz von 50% ergäbe dies ein verfügbares monatliches Nettoeinkommen von 1.500 DM gegenüber einem Status Quo von nur 1.130 DM (Spermann 1995). Dieser Modus könnte die ergänzende Sozialhilfe - und eventuell auch die artverwandte Arbeitslosenhilfe - zur Gänze ablösen und den Weg für eine erwerbsorientierte Verwendung von Sozialtransfers bereiten.
Die Debatte um eine Reform des Sozialstaats hat nach anfänglich schrillen Tönen inzwischen eine neue Qualität erreicht. Die Neue Sachlichkeit" erwächst vor allem aus der wachsenden Erkenntnis einer Interdependenz zwischen Sozialpolitik und Arbeitsmarktentwicklung. Letztlich entscheidet sich am Arbeitsmarkt Wohl und Wehe der sozialen Sicherungssysteme. Gleichzeitig stellen sie in einigen hier dargelegten Punkten eine definitive Hypothek für die Entwicklung der Beschäftigung dar. Als vermutlich gescheitert muß jedenfalls inzwischen der Versuch beurteilt werden, Sozialpolitik mit Mitteln der Lohnpolitik zu gestalten. Aus der hier vertretenen Perspektive ist dies ein maßgeblicher Grund für die zunehmende strukturelle Sockelarbeitslosigkeit, deren finanzielle Alimentation alle Sozialfisci auf das äußerste anspannt.
Ein Schlüssel zur Entspannung des Problems liegt daher naturgemäß an den Scharnieren zwischen Sozial-, Finanz- und Tarifpolitik. Dies gilt sowohl für die zumindest relative, besser aber noch absolute Entlastung des Faktors Arbeit von Kosten, für die er nicht verantwortlich ist. Schon dieser erst langfristig zu verwirklichende Grundsatz würde die Tarifpolitik vermutlich entschlacken und verteilungspolitische Überfrachtungen ein Stück weit korrigieren. Aber die Tarifpolitik muß auch selbst in die Vorhand gehen und marktgerechte Löhne aushandeln, um bestehende Beschäftigung zu sichern, neue zu schaffen und auch persistente Arbeitslosigkeit aufknacken zu helfen.
Weil dabei aber das Auftreten eines working poor" Phänomens nicht auszuschließen ist, muß die Sozialpolitik adäquate Instrumente zur ein-
kommenspolitischen Absicherung eines solchen Kurswechsels bereithalten. Ein solches Instrument wurde mit einer Wege aus der Armutsfalle weisenden Reform der Sozialhilfe skizziert. Durch die Verzahnung der Sozialhilfe mit anderen Instrumenten der Arbeitsmarktpolitik im Sinne der Umwandlung in Lohnkostenzuschüsse einerseits und verbesserte Anrechnungsmodalitäten andererseits kann eine strategische Neuausrichtung der Sozialpolitik eingeleitet werden. Gerade die durch die Einführung der Pflegeversicherung mögliche Entlastung der Kommunen sollte dabei ein Startschuß für eine beschäftigungspolitische Umwidmung der eingesparten Mittel sein.
Albeck, Hermann, 1995, Sozialhilfereform - ein Schritt zum Umbau des Sozialstaats"?, in: Wirtschaftsdienst, Heft V, S. 235-239.
Bäcker, Gerhard/Hanesch, Walter, 1994, Sozialhilfeniveau und untere Arbeitnehmereinkommen, Expertise für das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf.
Barthel, Alexander, 1994, Sozialhilfe behindert Lohndifferenzierung, in: Arbeitgeber, S. 573-579.
Becker, Joachim, 1994, Der erschöpfte Sozialstaat, Frankfurt a.M.
Bohnet-Joschko, Sabine, 1994, Die negative Einkommensteuer - Option für die deutsche Steuer- und Sozialpolitik?, unveröffentlichtes Manuskript, Witten-Herdecke.
Boss, Alfred, 1993, Zur Entwicklung der Arbeitseinkommen und der Transfereinkommen in der Bundesrepublik Deutschland, in: Die Weltwirtschaft, Heft 3, S. 311-330.
Boss, Alfred, 1994, Explizite und implizite Besteuerung geringer Arbeitseinkommen in der Bundesrepublik Deutschland, in: Die Weltwirtschaft, Heft 4, S. 433-447.
Breuer, Wilhelm/Engels, Dietrich, 1993, Der Abstand zwischen dem Leistungsniveau der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG und den verfügbaren Arbeitnehmereinkommen unterer Lohn- und Gehaltsgruppen im Juli 1992, Gutachten des ISG-Instituts im Auftrag des Bundesministeriums für Familie und Senioren, Köln.
Brinkmann, Christian et al., 1991, Arbeitslosigkeit und Sozialhilfebezug. Sonderuntersuchung der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände in Zusammenarbeit mit der Bundesanstalt für Arbeit 1989, in: Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Heft 1, S. 157-177.
Bundesministerium für Gesundheit, 1995, Referentenentwurf eines Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts, Stand: 22. Mai, Bonn.
Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, 1994, Sozialstaat vor dem Umbau, Köln.
Burger, Norbert, 1995, Zur Reform des Sozialhilferechts, in: Der Städtetag, Heft 2, S. 61-62.
Buttler, Friedrich, 1994, Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik, lAB-Werkstattbericht Nr. 8, Nürnberg.
Deutsche Bundesbank, 1995, Monatsbericht März, Frankfurt a.M.
Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, 1994, Bürgergeld": Keine Zauberformel, DIW-Wochenbericht. Nr. 41, S. 689-696.
Farny, Dieter, 1977, Art. Sozialversicherung, in: Handwörterbuch der Wissenschaft, Bd. 12, Stuttgart u.a., S. 160-169.
Franz, Wolfgang, 1995, Die Lohnfindung in Deutschland in einer internationalen Perspektive: Ist das deutsche System ein Auslaufmodell? Diskussionspapier Nr. 24 der Fakultät für Wirtschaftswissenschaften und Statistik der Universität Konstanz, Konstanz.
FitzRoy, Felix R./Funke, Michael, 1994, Skills, Wages and Employment in Eastern and Western Germany, unveröffentlichtes Manuskript.
Friedman, Milton, 1968, The Case for the Negative Income Tax, in: Melvin Laird (ed.), Republican Papers, S. 202-220.
Fritzsche, Bernd/von Löffelholz, Horst-Dietrich, 1994, Grenzbelastungen der Einkommen durch das Steuer-Transfer-System, in: RWI-Mitteilungen, Heft 3, S. 235-260.
Hüther, Michael, 1994, Ansatzpunkte für einen Umbau des Sozialstaats, in: Wirtschaftsdienst, Heft III, S. 127-134.
Institut Finanzen und Steuern, 1991, Finanzprobleme der Arbeitslosenversicherung, Grüner Brief Nr. 300, Bonn.
Institut für Mittelstandsforschung Mannheim (Hg.), 1993, Belastung der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital durch Steuern und Sozialabgaben, Mannheim.
Klös, Hans-Peter, 1994, Arbeitsmarktpolitik in der Beschäftigungskrise, Köln.
Kraft, Cornelius, 1994, Wage Differentials Between Skilled and Unskilled Workers, in:
Weltwirtschaftliches Archiv, Bd. 130, Heft 2, S. 329-349.
Krahmer, Utz, 1995, Kürzungen sind keine Hilfe, in: Blätter der Wohlfahrtspflege -Deutsche Zeitschrift für Sozialarbeit, Heft 1 + 2, S. 30-31.
Krahmer, Utz/Spindler, Helga, 1994, Konsolidierung der Qualifikationsanforderungen an die Hilfe zur Arbeit" durch das FKPG von 1993 - Vorläufige Thesen zu den neuen §§ 18-20, 25 Bundessozialhilfegesetz, in: Zeitschrift für Sozialhilfe, Heft 1, S. 18-24.
Kronberger Kreis, 1986, Bürgersteuer - Entwurf einer Neuordnung von direkten Steuern und Sozialleistungen, Schriftenreihe des Frankfurter Instituts für wirtschaftspolitische Forschung, Bd. 11, S. 16ff.
Leibfried, Stephan u.a., 1995, Zeit der Armut, Frankfurt a.M.
Lindner, Helmut et al., 1992, Schaffung von Arbeitsplätzen für Sozialhilfeempfänger durch Beschäftigungsgesellschaften, Gutachten im Auftrag des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung, Forschungsbericht Nr. 221, Tübingen.
Lüsebrink, Karin, 1993, Arbeit plus Qualifizierung statt Sozialhilfe, in: Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Heft 1, S. 53-62.
Mackscheidt, Klaus, 1991, Finanzierung der Arbeitslosigkeit, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 34-35, S. 26-35.
Merklein, Renate, 1992, Die überfällige Reform: Das Gesundheitswesen im Strudel der Politik, Bad Homburg.
Mitschke, Joachim, 1994, Integration von Steuer- und Sozialleistungssystem - Chancen und Hürden, in: Steuer und Wirtschaft, Heft 2, S. 153-162.
Mitschke, Joachim, 1995, Steuer- und Sozialpolitik für mehr reguläre Beschäftigung, in: Wirtschaftsdienst, Heft II, S. 75-84.
OECD, 1993, Employment Outlook, Paris.
OECD, 1994, Jobs Study, Evidence and Explanations, Part II, Paris.
OECD, 1995, The OECD Jobs Study. Taxation, Employment and Unemployment, Paris.
Salowsky, Heinz/Seffen, Achim, 1993, Einkommenssicherung bei Krankheit im internationalen Vergleich, Köln.
Scharpf, Fritz W., 1993, Von der Finanzierung der Arbeitslosigkeit zur Subventionierung niedriger Erwerbseinkommen, in: Gewerkschaftliche Monatshefte, Heft 7, S. 433-
Scharpf, Fritz W., 1994, Für eine Subventionierung niedriger Erwerbseinkommen, in:
Wirtschaftsdienst, Heft III, S. 111-114.
Schellhaas, Manfred, 1994, Evaluationsmethoden für arbeitsmarktpolitische Programme - neuere internationale Erfahrungen, in: Schulze-Böing, Matthias/Johrendt, Norbert (Hg.), Wirkungen kommunaler Beschäftigungsprogramme: Methoden, Instrumente und Ergebnisse der Evaluation kommunaler Arbeitsmarktpolitik, Basel, S. 111-119.
Scherf, Wolfgang, 1994, Die negative Einkommensteuer: ein problematisches Konzept der Steuer- und Finanzpolitik, in: Wirtschaftsdienst, Heft III, S. 114-118.
Schnabel, Claus, 1991, Strukturelle und konjunkturelle Determinanten des Krankenstandes, in: Sozialer Fortschritt, Heft 12, S. 298-304.
Schulte, Bernd, 1991, Die Entwicklung der Sozialhilfe, in: Henke, Klaus-Dirk et. al. (Hg.), Die Zukunft der sozialen Sicherung in Deutschland, Baden-Baden, S. 101-125.
Schulze-Böing, Matthias/Johrendt, Norbert (Hg.), 1994, Wirkungen kommunaler Beschäftigungsprogramme: Methoden, Instrumente und Ergebnisse der Evaluation kommunaler Arbeitsmarktpolitik, Basel.
Sell, Stefan, 1995, Sozialhilfe, Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik, in: Sozialer Fortschritt, Heft 8-9, S. 214-220.
Siebert, Horst, 1994, Geht den Deutschen die Arbeit aus? Wege zu mehr Beschäftigung, München.
Siebert, Horst, 1995, Bürgergeld - ein Fehlanreiz, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. 1., S. 11.
Spermann, Alexander, 1994, Die Reform der Sozialhilfe im Sinne der Bürgergeldidee, Diskussionsbeiträge Nr. 37 der Universität Freiburg.
Steffen, Johannes, 1994, Verhältnis der Regelsätze zum Arbeitseinkommen, in: Sozialer Fortschritt, Heft 3, S. 69-72.
Trube, Achim, 1995, Fiskalische und soziale Kosten-Nutzen-Analyse örtlicher Beschäftigungsförderung. Eine exemplarische Untersuchung, Beiträge zur Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Nr. 189, Nürnberg.
Weeber, Joachim, 1992, Vermindert die bestehende Sozialhilfe das Arbeitsangebot?, in:
Konjunkturpolitik, Heft 2, S. 55-68.
Wingen, Max, 1994, Hindernis für Neujustierung" der Tarifpolitik?, in: Arbeitgeber, S. 912-915.

References: § 22
 § 25
 § 18
 § 19
 § 12
 § 19
 § 249
 § 55
 § 103
 § 63
 § 62
 § 76