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Timestamp: 2019-02-23 03:41:22+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, Adunanza Plenaria – 24 gennaio 2019, ordinanza n. 1 | AmbienteDiritto.it
Raggio di Sole Società Cooperativa Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo 323;
Comune di Cisternino, Consorzio per L'Inclusione Sociale dell'Ats Fasano – Ostuni – Cisternino non costituiti in giudizio;
La Scintilla Soc. Coop. Soc., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Misserini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Barnaba Tortolini 30 (Placidi);
Visto l'atto di costituzione in giudizio di La Scintilla Soc. Coop. Soc.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2018 il Cons. Umberto Realfonzo e uditi per le parti gli avvocati Tozzi Luca, e Misserini Giuseppe.
1.§. L'oggetto della controversia
La “Raggio di Sole Società Cooperativa Onlus”, seconda in graduatoria, impugna la sentenza con cui il TAR Puglia - sede di Lecce ha respinto il suo ricorso avverso l’aggiudicazione alla società “La Scintilla Sociale Società Cooperativa Sociale” della procedura di gara bandita dal “Consorzio per l’inclusione sociale dell’A.T. Fasano-Ostuni- Cisternino “diretta all’affidamento in concessione dell’asilo nido del Comune di Cisternino (per un valore di euro 133.155,00.
-- la decisione di non escludere l’offerta dell’aggiudicataria di indicazioni sul costo della manodopera, per la mancata previsione di un siffatto obbligo nella lex specialis, sarebbe erroneamente fondata sulla ritenuta non etero-integrabilità dalle previsioni del bando con l’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016. Pur nel silenzio della lex specialis, la mancata indicazione degli oneri della sicurezza e dei costi per la manodopera avrebbe dovuto comportare l’esclusione della concorrente perché si sarebbe trattato di un adempimento necessario, derivante da una norma primaria, come tale, quindi, conoscibile con certezza ex ante;
-- il richiamo ai precedenti giurisprudenziali che avevano escluso l’eterointegrazione sarebbero inconferenti perché relativi ai requisiti di partecipazione ad una procedura di gara;
-- le pronunce dell’Adunanza Plenaria (Cons. di Stato, Ad. Plen. n. 9 del 2014; Cons. Stato, Ad. Plen., n. 19 del 27 luglio 2016) e della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sentenza 2 giugno 2016 in C-27/15, c.d. sentenza “Pippo Pizzo”) esprimerebbero principi valevoli solo in vigenza del precedente Codice dei contratti pubblici (di cui al d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163) allorché l’esistenza di un siffatto obbligo non discendeva da previsione di legge, ma era desunto da attività giurisprudenziale di interpretazione dell’art. 87, comma 4, del Codice di cui al d.lgs. n. 163 del 2006, relativo agli oneri aziendali (di cui alla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 3 del 2015, e nn. 19 e 20 del 2016). I predetti principi sarebbero stati pertanto applicabili alle sole gare bandite anteriormente all’entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, che ora risolverebbe la questione prevedendo espressamente, all’art. 95, comma 10, l’obbligo di indicare, nell’offerta economica, gli oneri per la sicurezza e i costi della manodopera;
-- non avrebbe tenuto conto dell’indirizzo di questo Consiglio di Stato (cfr. Sezione V, n. 815 del 7 febbraio 2017), che aveva invece chiarito che “quand’anche si ritenesse (…) che la lettera di invito non fosse sul punto del tutto chiara, è tuttavia indubitabile che l’obbligo emergesse con adeguata chiarezza dalla litera legis”.
-- non ha ravvisato l’illegittimità della attivazione del subprocedimento di verifica dell’anomalia successivamente all’approvazione dell’aggiudicazione definitiva. Tale verifica costituiva il presupposto dell’aggiudicazione e non già soltanto una condizione di efficacia della stessa;
-- ha concluso per la insostenibilità dell’offerta economica dell’aggiudicataria nonostante l’illogicità e l’irragionevolezza del giudizio di congruità formulato dalla stazione appaltante,
-- ha omesso di delibare sulla palese illegittimità dell’operato della Commissione che, senza alcuna motivazione, si sarebbe limitata ad affermare che il valore del costo della manodopera sarebbe stato in linea con i minimi tabellari di cui al Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro (CCNL).
-- ha rilevato l’esistenza di un contrasto nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in relazione alla valenza immediatamente escludente dell’inosservanza dell’obbligo di indicazione degli oneri di sicurezza e costi della manodopera di cui all’ articolo 95, comma 10, del d.lgs. 50 del 2016, specie nel caso di silenzio sul punto della lex specialis;
-- pur prendendo atto della pendenza dinnanzi alla Corte di giustizia di una questione analoga a quella oggetto del presente giudizio, che è stata rimessa dal TAR per il Lazio (ordinanza 24 aprile 2018, n. 4562), non ha ritenuto di dover disporre la sospensione c.d. impropria del giudizio, né di sollevare analoga questione pregiudiziale di corretta interpretazione del diritto dell’Unione Europea;
-- ha invece ritenuto di dover sottoporre all’Adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, cod. proc. amm., la questione di diritto interno relativa all’interpretazione dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. 50 del 18 aprile 2016 e s.m.i., quale mezzo atto a risolvere preventivamente in tempi più brevi i dubbi di compatibilità comunitaria e superare così la “causa ostativa” che ha già determinato (e potrebbe ancora determinare) la sospensione ex art. 79, comma 1, c.p.a. di diversi giudizi amministrativi pendenti anche in grado di appello.
La Sezione Quinta ha osservato che l’art. 95, comma 10, del d.lgs. 50 del 18 aprile 2016, ha dato luogo a due orientamenti concernenti la perdurante, o meno, vigenza -- dopo l’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50) -- del principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria con la sentenza n. 19 del 2016, in base al quale “nelle ipotesi in cui l’obbligo di indicazione separata dei costi di sicurezza aziendale non sia stato specificato dalla legge di gara, e non sia in contestazione che dal punto di vista sostanziale l’offerta rispetti i costi minimi di sicurezza aziendale, l’esclusione del concorrente non può essere disposta se non dopo che lo stesso sia stato invitato a regolarizzare l’offerta dalla stazione appaltante nel doveroso esercizio dei poteri di soccorso istruttorio”.
-- ai sensi del paragrafo 1: «Le amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su un piano di parità e in modo non discriminatorio e agiscono in maniera trasparente e proporzionata».
--a norma del paragrafo 2: ”2. Gli Stati membri adottano misure adeguate per garantire che gli operatori economici, nell’esecuzione di appalti pubblici, rispettino gli obblighi applicabili in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dal diritto dell’Unione, dal diritto nazionale, da contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro elencate nell’allegato X.”
Ai sensi di tale disposizione: “Le carenze di qualsiasi elemento formale della domanda possono essere sanate attraverso la procedura di soccorso istruttorio di cui al presente comma. In particolare, in caso di mancanza, incompletezza e di ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e del documento di gara unico europeo di cui all'articolo 85, con esclusione di quelle afferenti all'offerta economica e all'offerta tecnica, la stazione appaltante assegna al concorrente un termine, non superiore a dieci giorni, perché siano rese, integrate o regolarizzate le dichiarazioni necessarie, indicandone il contenuto e i soggetti che le devono rendere. In caso di inutile decorso del termine di regolarizzazione, il concorrente è escluso dalla gara. Costituiscono irregolarità essenziali non sanabili le carenze della documentazione che non consentono l'individuazione del contenuto o del soggetto responsabile della stessa”.
“Nell'offerta economica l'operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell'articolo 36, comma 2, lettera a). Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell'aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all'articolo 97, comma 5, lettera d)”.
Ai sensi di tale disposizione “la stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni. Essa esclude l'offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l'offerta è anormalmente bassa in quanto:
- non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 30, comma 3 [obblighi in materia ambientale e sociale].
- non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 105 [subappalto];
- sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza di cui all'articolo 95, comma 10 rispetto all'entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture;
- il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 23, comma 16”.
-- al primo comma che: “L’affidamento e l’esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni ai sensi del presente codice garantisce la qualità delle prestazioni e si svolge nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza. Nell'affidamento degli appalti e delle concessioni, le stazioni appaltanti rispettano, altresì, i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice. Il principio di economicità può essere subordinato, nei limiti in cui è espressamente consentito dalle norme vigenti e dal presente codice, ai criteri, previsti nel bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute, dell’ambiente, del patrimonio culturale e alla promozione dello sviluppo sostenibile, anche dal punto di vista energetico. “
-- al terzo comma che “3.Nell’esecuzione di appalti pubblici e di concessioni, gli operatori economici rispettano gli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali elencate nell’allegato X.”
-- al quarto comma, che “4. Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente”.
Questo Consiglio di Stato (organo giurisdizionale avverso le cui decisioni -- se non in ipotesi del tutto eccezionali -- non può proporsi un ricorso di diritto interno) ritiene che ai fini della decisione risulti necessario risolvere alcune questioni relative alla conformità delle disposizioni nazionali dinanzi richiamate con il diritto dell’Unione europea primario e derivato e che sia dunque necessario sollevare una questione per rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).
La successiva sentenza dell’Adunanza plenaria n. 9 del 2015 (nel chiarire quanto già affermato dalla precedente sentenza n. 3/2015) ha affermato che “non sono legittimamente esercitabili i poteri attinenti al soccorso istruttorio, nel caso di omessa indicazione degli oneri di sicurezza aziendali, anche per le procedure nelle quali la fase della presentazione delle offerte si è conclusa prima della pubblicazione della decisione dell'Adunanza Plenaria n.3 del 2015”;
- quando una “condizione per la partecipazione alla procedura di aggiudicazione, pena l’esclusione da quest’ultima, non sia espressamente prevista dai documenti dell’appalto e possa essere identificata solo con un’interpretazione giurisprudenziale del diritto nazionale, l’amministrazione aggiudicatrice può accordare all’offerente escluso un termine sufficiente per regolarizzare la sua omissione “(cfr. punto 32);
- “I principi della parità di trattamento e di proporzionalità devono inoltre essere interpretati nel senso che non ostano al fatto di concedere a un tale offerente la possibilità di rimediare alla situazione e di adempiere detto obbligo entro un termine fissato dall’amministrazione aggiudicatrice.”
In tal caso, non può dunque parlarsi affatto di “soccorso istruttorio”, che come tale afferisce propriamente alla fase dell’ammissione e della verifica dei requisiti e quindi a profili tipicamente soggettivi, in quanto la normativa nazionale, utilizzando la facoltà concessa dalla Direttiva all’art. 56, par. 3 della Dir.2014/24/Ue, all’art. 83, comma 9 del d.lgs. n. 50/2014 e s.m.i., ha delimitato il soccorso istruttorio agli elementi formali “… del documento di gara unico europeo di cui all'articolo 85, con esclusione di quelle afferenti all'offerta economica e all'offerta tecnica...”.
-- in una gara d’appalto una offerta presuppone la puntuale valutazione del “punto di convenienza” della commessa sul piano finanziario ed organizzativo e, dunque, la stesura di un vero e proprio business plan; comprendente cioè tutti gli oneri diretti, indiretti ed eventuali. Ciò posto, è dunque evidente che la dichiarazione sul rispetto degli oneri per la sicurezza non può diventare un artato “costruito” postumo, di carattere meramente formale, ma deve costituire un “dato oggettivo” che ha il suo presupposto logico, economico e fattuale nel computo economico dei tutti oneri, ivi compresi quelli aziendali per la sicurezza del personale, che sono connessi all’affare;
-- come dimostrano le corrispondenze in materia intercorrenti tra stazioni appaltanti ed imprese che vengono all’attenzione di questo Giudice, la verifica in un momento successivo delle omesse dichiarazioni degli oneri in questione trova spesso le più fantasiose allocazioni postume di valori indeterminati (e/o percentuali generiche) operati con riferimento talvolta alle spese generali, talvolta agli imprevisti, talvolta agli oneri indiretti, talvolta agli utili, ecc..
-- per questo, a prescindere dalla indubbia addebitabilità all’offerente dell’omesso adempimento, si deve ritenere che la mancata dichiarazione costituisce un elemento in grado di far dubitare della serietà ed appropriatezza dell’offerta.
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