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14 De otro lado, en el año 2013, el proyecto denominado Plani cación ante el Cambio Climático (PlanCC) presentó una actualización ...... Sakai y otros autores.
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BUENAS VOLUNTADES, POCAS POSIBILIDADES. APORTE A LAS CONTRIBUCIONES NACIONALES PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO – INDC
AUTORES: Cecilia Tacusi-Oblitas Zevallos Suyana Huamaní Mujica Isabel Gonzales Icaza Pierina Egúsquiza Cerrón EDICIÓN: Gianfranco Ciccia Casavilca Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) Calle Coronel Zegarra No. 260, Jesús María (Lima 11) Teléfono: (511) 2662063 Correo electrónico: [email protected] Página Web: www.dar.org.pe PORTADA: Gonzalo Chalco Apaza DIAGRAMACIÓN: Martín Trasmonte Zapata IMPRESO POR: Giacomotti Comunicación Gráfica S.A.C. Santa Eduviges N° 316 – Urb. Pando – Cercado de Lima [email protected] CITA SUGERIDA: Buenas voluntades, pocas posibilidades. Aporte a las Contribuciones Nacionales para el Cambio Climático - INDC. Lima: DAR, 2015. 120 pp. Primera edición: Mayo 2015, consta de 1000 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2015-06253 ISBN: 978-612-4210-24-2 Está permitida la reproducción parcial o total de esta publicación, su tratamiento informático, su transmisión por cualquier forma o medio, sea electrónico, mecánico, por fotocopia u otros; con la necesaria indicación de la fuente cuando sea usado en publicaciones o difusión por cualquier medio. Esta publicación es posible gracias al financiamiento de Ford Foundation, Charles Stewart Mott Foundation y Coalición Flamenca para la Cooperación Norte-Sur – 11.11.11. Las opiniones contenidas en esta publicación son de responsabilidad de los autores y no necesariamente representan las opiniones de Ford Foundation, Charles Stewart Mott Foundation y Coalición Flamenca para la Cooperación Norte-Sur – 11.11.11. Impreso y hecho en el Perú.
BUENAS VOLUNTADES, POCAS POSIBILIDADES. APORTE PARA LAS CONTRIBUCIONES NACIONALES PARA EL C AMBIO CLIMÁTICO - INDC
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y los compromisos peruanos
Estado de las emisiones de gases de efecto invernadero en Perú
COMPROMISO BOSQUES: Conservación Vs. Agricultura en la Amazonía
1. Diagnóstico de emisiones netas de GEI en la categoría de Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura
2. Marco Normativo e Institucional
3. Diagnóstico de la categoría de Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura
3.1. Cambio de Uso de Suelo
3.2. Otras formas de pérdida en la cobertura de los bosques
3.3. Los bosques en cifras
4. Iniciativas para el cumplimiento del compromiso
COMPROMISO ENERGIA: Energías Renovables sólo en el discurso
1. Diagnóstico de emisiones de GEI del sector Energía
3. Diagnóstico de Eficiencia Energética y RER
3.2. RER (Recursos Energéticos Renovables)
4. Cumplimiento del Compromiso sobre RER
4.1. RER en la Matriz Energética Nacional
4.2. RER en la Matriz de Generación Eléctrica
5. Iniciativas del cumplimiento del compromiso
COMPROMISO RESIDUOS SÓLIDOS: Retos para una gestión eficaz
1. Diagnóstico de las emisiones de GEI por residuos sólidos
3. Generación de residuos sólidos
4. Diagnóstico de la gestión de residuos sólidos
5. Iniciativas para el cumplimiento del compromiso
5.1. Programa de Desarrollo de Sistemas de Gestión de Residuos Sólidos en Zonas Prioritarias 5.2. Programa Presupuestal “Gestión Integral de Residuos Sólidos”
Tabla 1. Compromisos de Perú ante la CMNUCC
Tabla 2. Pérdida de Bosque acumulado (ha) 2000-2011
Tabla 3. Superficie Deforestada Acumulada al año 2000 por clase de uso de tierra
Tabla 4. Emisiones de GEI en el sector USCUSS en MT de CO2eq. Perú 2000 y 2010
Tabla 5. Criterios de información de emisiones de GEI en la categoría USCUSS en los años 2000 y 2010
Tabla 6. Pérdida de bosque periodo (2000-2011) por Categorías Territoriales
Tabla 7. Cambios realizados al compromiso de Bosques
Tabla 8. Iniciativas vinculadas al compromiso “Emisiones netas declinantes y equivalentes a cero en la categoría USCUSS para el año 2021”
Tabla 9. Distribución de Emisiones de GEI del sector energía en MTCO2eq. Perú 2000 y 2010
Tabla 10. Resumen de la Matriz Energética del Perú 2012
Tabla 11. Subastas RER y Potencia Instalada
Tabla 12. Distribución por tipo de Recurso Energético de la Energía producida en el año 2013
Tabla 13. Generación de residuos sólidos no municipales por sectores en toneladas. Perú 2009-2012
Emisiones de GEI en millones de toneladas de CO2. Perú 1994-2010
Emisiones de GEI por cambio de uso del suelo y silvicultura en millones de toneladas
Mecanismo institucional para el Cambio de Uso de Suelos
Enfoque para la reducción de emisiones de GEI en bosques
Matriz Energética del Perú 2012
Matriz de Generación Eléctrica 2013
Emisión de GEI en el sector desechos en millones de toneladas de CO2eq. Perú 1994-2010
Marco institucional para la gestión de residuos sólidos
Total de residuos sólidos reportados en millones de toneladas. Perú 2009-2012
Gráfico 10. Proceso de Gestión de residuos sólidos
Autoridades Regionales Forestales y de Fauna Silvestre
Alianza Clima y Desarrollo (por sus siglas en inglés)
Programa de Inversión Forestal (por sus siglas en inglés)
Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (por sus siglas en inglés)
Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigación (por sus siglas en inglés)
Plan Referencial del Uso Eficiente de la Energía
Reducción de Emisión por Deforestación y Degradación
Sistema de Estimación de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero
Suministro de Energía al Sistema Eléctrico Interconectado
erecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) es una organización cuyo fin principal es la construcción de la gobernanza, el desarrollo sostenible y la promoción de los derechos indígenas en la cuenca amazónica. En estos años, hemos ido creciendo probando que la fórmula privilegiada de análisis para la incidencia es una forma de trabajo que nos ha permitido contribuir en los cambios de ciclo de proyectos de las inversiones, políticas públicas y flujos de inversión regional y global con el propósito de generar mayor gobernanza y mayor sostenibilidad. En estos más de 10 años de vida institucional no podemos olvidarnos que el origen de nuestro trabajo, así como las distintas etapas que hemos pasado como institución, resguardando y promoviendo un equilibrio coherente en el desarrollo sostenible en nuestro país, lo hemos realizado bajo los valores de: compromiso en lo que creemos; responsabilidad en nuestro trabajo y nuestros productos; innovación y creatividad al presentar soluciones a los problemas de la gestión ambiental, trabajo permanente en redes y búsqueda de articulación de iniciativas públicas y privadas; y, finalmente, coherencia con nuestra historia, valores e ideales, fundamentos que nos motivan a seguir trabajando por nuestro país y la Amazonía. DAR ha considerado reforzar su trabajo de coordinación a nivel local, especialmente en la región Loreto (Oficina Regional), Ucayali, Madre de Dios y Cusco; a nivel nacional con dos Programas: Ecosistemas y Derechos; y Gestión Socio-Ambiental e Inversiones; así como uno de enfoque regional (Programa Amazonía).
El presente estudio titulado “Buenas voluntades, pocas posibilidades. Aporte para las Contribuciones Nacionales para el Cambio Climático – INDC” es el resultado del seguimiento y análisis de los compromisos voluntarios para mitigar el cambio climático que el Perú presentó a la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC) entre los años 2010 y 2011 con la finalidad de reducir emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) hasta el año 2021 dentro de los sectores bosques, energía y residuos sólidos. Este análisis toma particular importancia y una estrecha relación con el contexto global actual ya que, durante el presente año, el Perú deberá presentar sus Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (INDC por sus siglas en inglés) ante la CMNUCC. Las mismas que, junto al nuevo acuerdo global que debería aprobarse en la COP 21, a desarrollarse en Paris (Francia) en 2015, direccionarán las acciones en torno al cambio climático para los próximos años, así como los flujos financieros y la cooperación internacional. Hasta el momento, son varios los países que ya han presentado sus INDC ante la CMNUCC como es el caso de Suiza, Noruega, México (primer país en desarrollo y latinoamericano en presentarlas), Estados Unidos, Gabón, Rusia, entre otros. Hay que destacar la implementación de procesos participativos en torno a la elaboración de las contribuciones nacionales de países como Chile y México. En este sentido, el presente estudio tiene como objetivo ser un aporte técnico desde la sociedad civil para contribuir a una visión estratégica y participativa, buscando convertirse en soporte social y político de las Contribuciones Nacionales. Asimismo, busca servir de aporte al primer borrador de la INDC que el Perú presentará antes 8
del 31 de mayo y que posteriormente será sometido a consulta pública y, sin duda, es un importante aporte también de cara a la presentación final que el Perú realizará ante la CMNUCC al 31 de agosto del presente. Consideramos que la evaluación de los avances y límites en el cumplimiento de los compromisos voluntarios permitirá orientar, priorizar, optimizar acciones en la gestión de cambio climático en Perú; asimismo, permitirá identificar las lecciones aprendidas para los nuevos compromisos climáticos. El Gobierno peruano ha realizado numerosos esfuerzos en impulsar nuestros compromisos climáticos. Sin embargo, la manera cómo se ha desarrollado muchos instrumentos de planificación, instrumentos normativos y técnicos, programas institucionales y proyectos de financiamiento, se caracteriza por carecer de un orden programático y político hacia el largo plazo, mostrando la falta de consistencia de los que se quiere como país respecto al cambio climático. Por este motivo, esperamos que este estudio represente una contribución en la reflexión y análisis profundo de cada uno de los actores vinculados en la elaboración de las contribuciones nacionales con la finalidad de que estas aseguren mejores compromisos climáticos con más asidero a la realidad y mayores posibilidades de logro. Queremos agradecer a los profesionales de DAR que decidieron formar parte de la elaboración del presente estudio: Cecilia Tacusi Oblitas Zevallos e Isabel Gonzáles Icaza (Compromiso Bosques), Pierina Egúsquiza Cerrón (Compromiso Energía) y Suyana Huamaní Mujica (Compromiso Residuos Sólidos). Asimismo, agradecer a los distintos amigos, instituciones y expertos que acompañaron en la elaboración de este documento, así como el apoyo de Ford Foundation, Charles Stewart Mott Foundation y la Coalición Flamenca para la Cooperación Norte - Sur - 11.11.11.
l cambio climático es uno de los desafíos globales más importantes de los últimos años. Al tratarse de un problema global, el esfuerzo más significativo que se está realizando para encararlo es lograr compromisos diferenciados de todos los países acorde a sus responsabilidades y posibilidades. Este esfuerzo se ve reflejado en la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), donde año tras año se busca lograr un acuerdo global vinculante. A pesar de que aún continúan las negociaciones en ese nivel, se han logrado que varios países se comprometan a realizar medidas concretas que reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Para el caso de los países en desarrollo, como Perú, se estipula que los compromisos sean voluntarios. En ese contexto, entre los años 2010 y 2011, Perú presentó a la CMNUCC sus compromisos voluntarios para mitigar las emisiones de GEI provenientes de los sectores bosques, energía y residuos sólidos con metas cuantificables al 2021. Estos compromisos se han traducido en políticas y programas que el Gobierno peruano viene implementando, en algunos casos, con el apoyo de la cooperación internacional promovida en el marco de la CMNUCC. El presente estudio examina el nivel de avance y las implicancias de cada uno de estos compromisos a través de la revisión de documentos y reportes oficiales del Gobierno que dan cuenta de las acciones efectuadas en esos sectores, así como el análisis de información y data disponible. El estudio muestra que en los sectores priorizados en los compromisos, el Gobierno peruano ha dado avances significativos; no obstante, estas iniciativas se están diseñando e implementando sin apoyarse en evidencia o información confiable, al carecer de estudios que ayuden en la comprensión de la problemática a la cual están enfrentando; lo que repercutirá en la falta de mecanismos confiables para la medición de los avances de estas acciones, así como la poca garantía del cumplimiento de las metas trazadas en esos sectores. Asimismo, se muestra que la complejidad en la gobernanza que existe en los sectores bosques y residuos sólidos, así como la poca disposición por concretar el paso hacia una matriz energética más limpia, son problemas que condenan desde ya al incumplimiento de los compromisos climáticos al 2021. Si es que las acciones de los compromisos no se traducen en soluciones factibles que impliquen un análisis de la problemática en bosques y residuos sólidos e incluyan un ordenamiento y un fortalecimiento de las capacidades institucionales, así como la definición de metas claras sin ambigüedades, no se darán mayores pasos para lograr la reducción de las emisiones de GEI y contribuir en mejorar la gestión de esos sectores.
CAPÍTULO I LA CONVENCIÓN MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y LOS COMPROMISOS PERUANOS
Foto: https://www.flickr.com/photos/cancilleriadeperu/
ctualmente 195 países del mundo forman parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). A través de esta Convención, se está encausando la generación de un acuerdo mundial para la reducción de las emisiones de GEI que causan el calentamiento global, así como la realización de acciones de respuesta al riesgo que representa el cambio climático. Desde la entrada en vigor de la Convención, las acciones se han concentrado primordialmente en lo primero; es decir, en establecer mecanismos de mitigación para la reducción de las emisiones. En este proceso, la Convención señala expresamente que se trata de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”1, lo que significa que aquellos países que contaminen más, los más desarrollados, tienen mayores responsabilidades que los países que están en desarrollo.
El cambio climático se ha venido abordando desde dos tipos de políticas públicas: las de mitigación y adaptación. Las primeras se orientan a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y a la protección y mejora de los sumideros de gases de efecto invernadero (como bosques)2. Así, la mitigación es una de las políticas prioritarias que los países desarrollados deberían implementar para ayudar a frenar el cambio climático. En cuanto a las segundas, las acciones buscan responder los efectos adversos del cambio climático. Son los países en desarrollo, particularmente los insulares y los más pobres, los que son y serán más afectados por el cambio climático, por lo que sus acciones deberían apuntar hacia esta política pero, como establece la Convención, con apoyo financiero y de transferencia tecnológica de los países desarrollados. Es por ello que la exigencia de asumir compromisos se sitúa principalmente en los países desarrollados, mientras que en el caso de los países en desarrollo, como Perú, se alienta a que establezcan compromisos voluntarios. Sin embargo, la tendencia mundial ha generado que, incluso los países en desarrollo, establezcan acciones de cara al cambio climático, tanto en mitigación como en adaptación. A este acuerdo se llegó en la COP3 15, realizada en Copenhague, donde se estableció que las partes no pertenecientes al Anexo I de la Convención, países en desarrollo, “aplicarán medidas de mitigación (…) de forma voluntaria que serán objeto de medición, notificación y verificación a nivel nacional”, a estas medias se les denominó Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigación (NAMA por sus siglas en inglés)4. Posteriormente, en la COP 16, realizada en Cancún, se estableció que la Secretaría de Convención tomaría nota de las NAMA comunicadas por los países en desarrollo a la Convención5. Asimismo, se acordó que para la implementación de estas medidas, los países en desarrollo pueden solicitar apoyo a los países desarrollados. En este contexto, Perú, como país miembro de la CMNUCC, formó parte de ambos acuerdos y comunicó sus compromisos en el año 2010.
Artículo 3 de la CMNUCC. Es preciso señalar que también existe la tendencia de unificar ambos enfoques. COP: Conferencia de las Partes. Establecieron, además, que el avance de estas acciones debería comunicarse a la Secretaría de la Convención cada dos años. De acuerdo a la decisión, sería considerado como una comunicación oficial en el marco de la Convención todas aquellas comunicaciones de las partes presentes en el Documento FCCC/AWGLCA/2011/INF, el cual da un informe de todas las NAMAS de los países en desarrollo.
Si bien el estatus legal de estas NAMA no es del todo claro (Schwarte, et al., 2012), lo que se pretende es generar compromisos, tanto para los países desarrollados (con mayor prioridad) como para aquellos en desarrollo (considerando sus posibilidades para el cumplimiento), y que estos sean vinculantes. En la COP 19, realizada en Varsovia, se “invitó” a todas las partes a que presenten sus Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (INDC por sus siglas en inglés) para que formen parte del nuevo acuerdo que se establecerá en París en el año 2015, y que entrará en vigencia en el año 20206. Se prevé que estas “contribuciones” reemplacen a los llamados compromisos de los países desarrollados y a las NAMA de los países en desarrollo (Höhne, et al., 2014, p. 1) que se han planteado hasta el momento. Así, las NAMA están constituyendo los compromisos de las partes en desarrollo ante la CMNUCC hasta el año 2020 y las INDC constituirán los compromisos a partir de ese mismo año. Este contexto muestra que aún camino por recorrer en determinar cuáles son sus estatus legales; es decir, si son o no jurídicamente vinculantes. La COP 20, realizada en Lima, significó avances en la claridad de lo que son las INDC: otorgó lineamientos sobre el contenido, aunque no metodologías.Todavía queda pendiente cómo se definirás las contribuciones en relación al nuevo acuerdo global climático, a definirse en la COP 21. El Perú no ha sido ajeno a todo este proceso. Como parte de la CMNUCC desde 1993, ha venido participando y realizando acciones para el cumplimiento de sus compromisos asumidos ante la Convención. Perú es un país en desarrollo, y como tal no forma parte del Anexo I, por lo que sus compromisos o las acciones que plantee ante la Convención son voluntarios. En la Segunda Comunicación enviada por el Estado peruano a la Secretaría de la Convención en el año 2010, ya se señalaba las opciones de NAMA en seis sectores (energía, transporte, industria, forestal y uso de suelo, agricultura y desechos), las cuales buscaban “lograr una efectiva reducción de emisiones sin afectar el desarrollo del país” tomando en cuenta sus costos y beneficios sociales y ambientales colaterales (MINAM, 2010, p. 111). Tras la realización de la COP 15, en cumplimiento del Acuerdo de Copenhague, Perú comunicó sus compromisos voluntarios en el año 2010. El tenor de dichos compromisos era la presentación de las “Acciones Nacionales Adecuadas de Mitigación” de Perú7 que planteaban objetivos de reducción de emisiones de GEI al año 2021 e incluían los siguientes sectores: forestal, energía y residuos sólidos. Sin embargo, en el año 2011, el Gobierno peruano comunicó a la CMNUCC “la renovación de la decisión” adoptada en el 2010, señalando la “voluntad de realizar acciones de reducción de emisiones hasta el año 2021”8. Esta renovación incluía los sectores ya señalados en la comunicación anterior pero con algunas modificaciones, especificando cómo se lograrían y cuantificandolas emisiones a reducir. Estos compromisos voluntarios de Perú se pueden observar en la siguiente tabla:
De acuerdo a lo establecido en la COP 20, los países “en capacidad” de presentar las INDC tenían plazo hasta el 31 de marzo del 2015. Las cuales están registrados en el documento FCCC/AWGLCA/2011/INF que es el Anexo I de la decisión de la COP 15. Carta N° 055-2011-DVMDERN/MINAM enviado por el MINAM a la CMNUCC en julio de 2011 y FCCC/SBI/2013/INF.12/Rev.2.
Tabla 1: Compromisos de Perú ante la CMNUCC SECTOR
Al Año 2021, reducción a una tasa de cero de la deforestación neta de los bosques primarios o naturales.
Modificación de la matriz energética actual, a fin de que al año 2020 las energías renovables (energías no convencionales, hidroenergía y biocombustibles) representen, por lo menos, el 33% de las energías consumida en el país.
Diseño e implementación de medidas que permitan reducir las emisiones causadas por la gestión inadecuada de residuos sólidos
COMUNICACIÓN 2011 META
Emisiones netas declinantes y equivalentes a cero en la categoría Uso del Suelo, Cambio de Uso del Suelo y Silvicultur
Conservación de 54 millones de hectáreas de bosques primarios a través del Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático y medidas complementarias en la categoría mencionada UC9 Implica: reducción de emisiones del 45% con respecto al año 2000. Potencial de emisiones evitadas de 50 Millones de Toneladas (MT) de C02eq (Dióxido de carbono)
Modificación de la matriz energética nacional a fin de que las energías renovables no convencionales y la hidroenergía, representen en conjunto por lo menos el 40% de la energía consumida en el país
Combinación de uso de fuentes renovables (solar, eólica, biomasa, mareomotriz, geotérmica) y el incremento de la eficiencia energética para disminuir el uso de combustibles fósiles. Implica: reducción aproximada del 28% de emisiones en relación al año 2000 Potencial de emisiones evitadas de los 7MT C02eq.
Programa de alcance nacional con prioridad en la construcción de rellenos sanitarios en 31 ciudades grandes y medianas del país y eventuales instalaciones complementarias. Implica reducción de 7 MT de C02eq.
Elaboración propia. Fuente: CMNUCC y Carta N° 055-2011-DVMDERN/MINAM
El compromiso no especifica qué significa UC.
Como se observa, el compromiso sobre energía presenta variaciones respecto a la primera comunicación, mientras que en los otros dos compromisos se detalla las acciones a través de las cuales se alcanzarán su cumplimiento y precisa las metas cuantificables de reducción de toneladas de GEI. Los sectores priorizados para ser incluidos en los compromisos se encuentran estrechamente vinculados a sectores claves en la mitigación del cambio climático. Como señalaba Giddens (2010), al hablar de cambio climático se habla de seguridad energética, por lo que un tema fundamental a ser abordado en las políticas de mitigación es atender el cambio de la matriz energética. Del mismo modo, la conservación de los bosques está vinculada a la captura de carbono de las emisiones de gases de efecto invernadero generadoras del cambio climático. Como señala Pulgar-Vidal (2010), tener grandes áreas boscosas representa un activo muy importante para las negociaciones en el marco de la CMNUCC y en las acciones que debe realizar el Perú con respecto al cambio climático. Asimismo, la gestión de los bosques ha cobrado relevancia respecto a los nuevos acuerdos que se vienen asumiendo en la Convención, ejemplo de ello es el establecimiento del mecanismo REDD+10. Estas Comunicaciones a la Secretaría de la Convención culminan solicitando a la comunidad internacional apoyo en el financiamiento y la cooperación para la realización de estos compromisos. Ciertamente la financiación, sea como donación o préstamo, es un punto importante para la implementación de estos compromisos como se verá más adelante en el presente estudio. De otro lado, se observará que estos compromisos han sido incluidos como políticas públicas dentro del Estado peruano, por lo que el análisis sobre los avances en su implementación es posible. Recapitulando, Perú forma parte de la CMNUCC pero, al ser un país en desarrollo, no forma parte del Anexo I y como tal, los compromisos que asuma en el marco de la Convención son voluntarios. A la fecha, en el marco de las negociaciones internacionales de cambio climático, Perú ha comunicado a la Secretaría de la Convención sus compromisos de acción en mitigación en los sectores forestal, energía y residuos sólidos, los cuales contienen metas cuantificables y buscan ser logrados al año 2021. El análisis de estos compromisos brinda un punto de partida para la elaboración de las medidas que incluirán las INDC, las cuales entrarán en vigencia en el año 2020.
Mecanismo para la Reducción de Emisiones de la Deforestación y la Degradación (REDD), establecida en la COP 13, en Bali, que busca atender las emisiones de gases de efecto invernadero producidas por la pérdida de los bosques y el cambio de uso de tierra.
CAPÍTULO II ESTADO DE LAS EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO EN PERÚ
Foto: https://www.flickr.com/photos/sbeebe/
ntes de pasar al estudio del avance del cumplimiento de los compromisos voluntarios en mitigación asumidos por Perú ante la CMNUCC, es necesario revisar el estado de las emisiones de GEI en el País, que buscan ser reducidas con el cumplimiento de los compromisos. El principal instrumento para medir las emisiones de GEI en un país es el inventario nacional de emisiones de GEI, el cual permite orientar las acciones de las políticas de mitigación, así como contar con mecanismos de información, monitoreo y verificación que permita medir sus avances e impactos.
De acuerdo a lo establecido por la CMNUCC, tanto los países desarrollados como aquellos en desarrollo tienen la obligación de comunicar sus inventarios. Esto se refleja en las últimas decisiones de las partes, donde se insta a mejorar la información y las Comunicaciones que emiten los diferentes países. Así, se estableció que los países desarrollados deberían presentar sus inventarios anualmente y los países en desarrollo, como el Perú, deberían reportar sus inventarios junto con las comunicaciones a la Convención cada cuatro años; y, de estar en sus capacidades y de recibir apoyo para su formulación, un informe bienal11. En aras de una mejor presentación de la información, estos informes bienales deberían seguir las directrices establecidos en la COP 17, que comprende la presentación del inventario de emisiones, las medidas de mitigación ejecutadas, las necesidades del País para la cooperación internacional y un informe del financiamiento recibido para realizar esas medidas12. Perú, en cumplimiento de sus compromisos asumidos ante la CMNUCC, ha remitido hasta la fecha dos Comunicaciones Nacionales13 que contienen los Inventarios Nacionales de GEI. Estos últimos presentan información de las emisiones de GEI para los años 1994 y 2000. En diciembre del 2014, también presentó el Informe Bienal que actualiza las emisiones de GEI al año 201014. Recopilando esta información disponible de los tres inventarios se observa una tendencia creciente de las emisiones de GEI en Perú de aproximadamente 1.6 millones de toneladas (MT) cada año. La información que ofrecen estos inventarios está distribuida por sectores de acuerdo a lo establecido por el Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC por sus siglas en inglés). Como se observa, en el Perú, el sector que más emisiones produce es el uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura (USCUSS), el cual está asociado principalmente a la deforestación15. Seguidamente se encuentran las emisiones de energía, que tuvo un notable crecimiento para el año 2010. En tercer lugar, se encuentran
Establecido en la COP16 en Cancún, decisión 1, párrafo 60. Decisión 2 adoptada en la COP17, párrafo 39, Anexo 3. Las Comunicaciones Nacionales de Perú datan de los años 2001 y 2009. De otro lado, en el año 2013, el proyecto denominado Planificación ante el Cambio Climático (PlanCC) presentó una actualización del Inventario de GEI que brinda información de las emisiones al año 2009. El PlanCC tiene la participación de varias entidades del Estado, incluyendo el Ministerio del Ambiente, y agencias de cooperación internacional. (PLANCC, 2013) Es necesario observarlas con cuidado estas cifras. A pesar de que se muestra una reducción de emisiones en el sector USCUSS para el año 2010, no necesariamente representa una tendencia estable. Pues como señala el Informe Bienal, se han trabajado con diversas metodologías para cada inventario por lo que las cifras no pueden ser comparables. Respecto a ello, el informe comunica que se está uniformizando las metodologías para establecer las tendencias (MINAM, 2014). Mayores detalles de este sector se desarrollarán en el siguiente capítulo.
las emisiones en agricultura, cuya principal actividad contaminante es la fermentación entérica de los animales. Por último, se encuentran las emisiones por desechos y procesos industriales. Este último con tendencia a la baja, mientras que el sector desechos casi se ha triplicado entre los años 1994 y 2010.
Gráfico 1: Emisiones de GEI en millones de toneladas de CO2. Perú 1994-2010 140.0 Cambio de uso del suelo y silvicultura
43.5 56.8
41.2 40.6 22.2
Elaboración propia. Fuente: (MINAM 2010; MINAM, 2014)
De otro lado, existe una iniciativa desde la sociedad civil para medir las emisiones de GEI. Se trata del Sistema de Estimación de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (SEEG), el cual es una red impulsada por el Observatorio del Clima de Brasil, el cual tiene por objetivo realizar estimaciones históricas anuales de las emisiones de GEI poniéndolas de forma abierta y accesible al público. El SEEG ha realizado estimaciones de Perú para los años 1990-2013, cuyos resultados también muestran el crecimiento continuo de las emisiones de GEI. Para el año 2010, los resultados difieren con lo reportado por el Informe Bienal, mientras que este señala 124.1 MT CO2, el SEEG presenta que se trata de 161.4 MT CO216. La diferencia sustancial está en la medición del sector USCUSS que, como se verá más adelante, presenta diferencias en los diversos estudios principalmente debido al uso de diferentes metodologías de la deforestación. Esperamos que puedan establecerse y armonizarse las metodologías de emisión, previo un debate que sustente el uso de una u otra.
De acuerdo al SEEG, el Sector USCUSS habría emitido 73.9 MT CO2, energía 43.5 CO2, Agropecuaria 27.0 CO2, Desechos 9.2 CO2 y procesos industriales con 7.7MT CO2
Si bien no es objetivo del presente estudio analizar la calidad de estos inventarios de emisiones de GEI, es preciso señalar que la elaboración de estos presenta limitaciones a causa de los problemas en la generación de información de los sectores correspondientes. Como se señala en las comunicaciones enviadas a la CMNUCC, “la falta de información en sectores como el de desechos, la gran diferencia temporal para la evaluación de los sectores agricultura y los vacíos geográficos en el sector cambio de uso del suelo y forestal tampoco contribuyen con la calidad del inventario” (MINAM, 2009, p. 5). Asimismo, los inventarios presentados hasta el momento carecen de un anexo metodológico y de la data empleada para las estimaciones. Esta información, en aras de la transparencia, permitiría reelaborar los cálculos y dar validez a los resultados. Esperamos que con la creación del INFOCARBONO17, sistema que brinda las disposiciones para la elaboración del Inventario Nacional de GEI, estos problemas puedan superarse, al establecer procedimientos y metodologías claras para el recojo y procesamiento de la información; asimismo, al dar institucionalización a este proceso permitirá que la información sea más accesible. Entonces el Perú, como parte de la CMNUCC, tiene la obligación de comunicar sus inventarios nacionales de GEI cada cuatro años. Hasta el momento ha presentado oficialmente dos inventarios como parte de sus Comunicaciones a la Convención y del Informe Bienal18. Estos inventarios muestran que anualmente las emisiones de GEI vienen creciendo a un promedio de 1.6 MT CO2 por año, siendo los sectores de mayor emisión USCUSS, energía y agrícola. A pesar que dichos inventarios presentan ciertas deficiencias y poca transparencia, son el único referente para medir los compromisos climáticos asumidos por el Perú, especialmente las emisiones reportadas al año 2000 (año base para la evaluación de los compromisos). Asimismo, es oportuno mencionar que al año 2000, Perú producía el 0.4% de las emisiones de GEI a nivel mundial. Si bien la magnitud de estas emisiones es baja, lo cierto es que, además del objetivo global de mitigar el cambio climático, estos sectores tienen otras implicancias problemáticas para la sociedad y el ambiente. Hoy en día existe una tendencia generalizada a establecer compromisos de cambio climáticos con co-beneficios, o a establecer políticas cuyo co-beneficio es la reducción de emisiones de GEI. Por ello, el análisis de los compromisos en mitigación debe realizarse tanto en función al cambio climático como en función a sus otros impactos o implicancias para garantizar el desarrollo sostenible.
Se creó mediante Decreto Supremo Decreto N° 013-2014-MINAM en diciembre del 2014 Actualmente se conoce que está en elaboración la Tercera Comunicación Nacional a la CMNUCC.
CAPÍTULO III COMPROMISO BOSQUES: CONSERVACIÓN VS. AGRICULTURA EN LA AMAZONÍA
Foto: https://www.flickr.com/photos/gpgardner/
“Emisiones netas declinantes y equivalentes a cero en la categoría Uso de la Tierra, Cambio de Uso la Tierra y Silvicultura. Nos proponemos alcanzar esta meta con la conservación efectiva de 54 millones de hectáreas de bosques primarios a través de nuestro Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático y medidas complementarias en la categoría mencionada UC, con lo cual estimamos lograr una reducción de emisiones del orden del 45% con respecto al año 2000, con un potencial de emisiones evitadas del orden de los 50 MT de CO2eq”.
l presente capítulo tiene como objetivo analizar el avance del compromiso voluntario de bosques de Perú ante la CMNUCC del 2011, el cual se refiere a la disminución de las emisiones de GEI de categoría USCUSS. Para lo cual, se ha revisado la información producida por el Ministerio del Ambiente (MINAM) hasta noviembre del 2014, así como también la información oficial de la CMNUCC, el IPCC y literatura especializada. Dado que durante la COP 20, realizada en nuestro país en diciembre del 2014, el MINAM presentó iniciativas vinculadas a la reducción de las emisiones de GEI de la categoría USCUSS, se realizó una actualización de información publicada en la web del MINAM así como una solicitud de acceso a la información al mes de abril del 2015. Cabe mencionar que la información de deforestación de bosques al año 2013, fue enviada fuera del tiempo de actualización, por ese motivo no se incluyó en el presente capítulo. Toda la información presentada y actualizada muestra que hay varias iniciativas para la reducción de GEI de la categoría USCUSS pero no están necesariamente articuladas debido a que las competencias y funciones relacionadas al USCUSS se encuentran entre el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) y el MINAM principalmente; además, la información generada en los diferentes niveles (nacional, regional así como direcciones ministeriales) no tiene la misma metodología, lo cual dificulta la interpretación y comparación. Perú cuenta con aproximadamente 73 millones de hectáreas de bosques, el 94% se encuentra en la Amazonía. Asimismo, nuestro país ocupa el noveno lugar en el mundo en términos de la cobertura forestal, el cuarto lugar en términos de los bosques tropicales y el segundo lugar entre los países amazónicos en el área forestal (MINAM; MINAGRI, 2011). Si bien tenemos toda esa riqueza natural, es alarmante que el 56.4% de las emisiones de GEI del país provenga del sector USCUSS relacionado directamente con la cobertura forestal, el manejo del bosque y la captura de carbono (MINAM, 2009). Si bien en el 2010 el país se comprometió a que al 2021 se tendría una tasa cero de deforestación neta de los bosques primarios o naturales, este compromiso sufrió una variación al año siguiente, pasamos de la reducción a una tasa cero de la deforestación a las emisiones netas declinantes y equivalentes a cero en la categoría USCUSS. Este cambio genera diferentes interpretaciones al momento de monitorear los avances en su cumplimiento. El compromiso del 2010 referido a la deforestación incluye trabajar temas directos o indirectos que afecten la cobertura forestal (como la construcción de carreteras, actividades ilegales, cambio de uso de la tierra, etc.). En cambio, el compromiso de las emisiones netas declinantes y 25
equivalentes a cero en la categoría USCUSS requiere concentrar esfuerzos en la conservación, manejo de bosques y reducción del cambio de uso de suelo, priorizando aquellas actividades en las que se vienen generando mayores emisiones de GEI, a fin de reducirlas. Asimismo, debe tomarse en cuenta que existen categorías territoriales que deberían ser priorizadas por el Estado para el cumplimiento del compromiso; ello significa considerar las áreas con mayor desprotección, las áreas con mayor importancia desde el punto de vista de carbono almacenado, las áreas con mayor capacidad de remoción o captura de CO2, entre otros aspectos. En otras palabras, el compromiso asumido en el año 2011 demanda un trabajo articulado entre las instituciones que tienen competencias e influencia sobre los bosques del País; en especial entre el MINAM y el MINAGRI, al ser este último responsable del cambio del uso de suelo y quien determina la capacidad de uso mayor de la tierra. A esto se suma la necesidad de contar con información confiable de las emisiones netas de la categoría USCUSS, lo cual implica que el MINAM debe contar con información sobre la emisión y remoción de las emisiones19. Sin embargo, no siempre se ha considerado las remociones o capturas de CO2 provenientes del abandono de tierras marginadas ni el carbono en el suelo para las emisiones del sector USCUSS, como señala el Inventario de GEI del año 2000 (MINAM, 2009); generando una mayor incertidumbre en el resultado final. Por otro lado, el ámbito de acción propuesto para lograr el compromiso del año 2011 se enfoca en aquellos consignados en el Programa Nacional de Conservación de Bosques (PNCB), que busca conservar 54 millones de hectáreas de bosque primario, de los cuales un 30% correspondería a áreas naturales protegidas, 19.6 % a comunidades nativas tituladas, 16.1% a bosques de producción permanente en reserva (sin concesionar) y el 24.3 % restante correspondería a otras categorías como bosques concesionados, bosques en reservas territoriales, entre otros (MINAM, 2010). Sin embargo, la Tabla N° 2 muestra que las pérdidas más significativas de cobertura boscosa se dan en áreas que no cuentan con una categoría asignada, que representan casi la mitad del total de pérdida de cobertura ocurrida entre el período 2000-2011. Otras categorías como predios rurales también tienen significativas pérdidas de cobertura y, por lo tanto, mayores emisiones de GEI. Pese a ello, el medio propuesto para alcanzar la meta que se señala en el compromiso no considera la intervención en estos dos ámbitos relevantes. Si se quiere llegar a cumplir con el compromiso es necesario que el PNCB tenga una intervención directa en las áreas no categorizadas, que es donde se produce el mayor porcentaje de la deforestación.
La emisión neta (EN es el resultado de la emisión de GEI (E) menos la remoción de GEI (R)) (EN=E-R).
Tabla 2: Pérdida de Bosque acumulado (ha) 2000-2011 ÁMBITO
PÉRDIDA DE BOSQUE ACUMULADO (HA) (2000-2011)
ÁREAS NO CATEGORIZADAS
BOSQUES DE PRODUCCIÓN PERMANENTE EN RESERVA
ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS NIVEL NACIONAL
Elaboración propia. Fuente: Respuesta a solicitud de acceso a la información de Carta N° 178-DAR/DE del 08 de abril de 2015.
1. DIAGNÓSTICO DE EMISIONES NETAS DE GEI EN LA CATEGORÍA DE USO DE SUELO, CAMBIO DE USO DE SUELO Y SILVICULTURA Es importante comprender que los bosques, así como son grandes sumideros de carbono20, también pueden ser fuentes de emisión de carbono. La concentración de CO2 en la atmósfera puede reducirse evitando la emisión/destrucción de carbono procedente la vegetación y de los suelos de ecosistemas terrestres. Depende de las actividades que se realicen en el bosque para que este funcione como sumidero21 o fuente de emisión22.
La concentración de CO2 en la atmósfera puede reducirse mediante la acumulación de carbono en la vegetación y en los suelos de ecosistemas terrestres. La promoción del rol de los bosques como sumideros son la gestión forestal, la revegetación y la conservación. El rol del bosque como fuente de emisión se relaciona con la deforestación y degradación.
Según la CMNUCC, las opciones disponibles para reducir las emisiones de fuentes y/o aumentar las eliminaciones mediante sumideros en el sector forestal se agrupan en cuatro categorías generales: mantener o aumentar el área de bosques, mantener o aumentar la densidad de carbono in situ, mantener o aumentar la densidad de carbono en el terreno a escala del terreno, aumentar las reservas de carbono en los productos de la madera fuera del sitio y aumentar la sustitución de productos y combustibles. (Barker et all, 2007). El mapa de la Amazonía peruana determina que la pérdida más importante de bosques se da por el cambio de uso a fines agropecuarios (MINAM, 2009). Según la Tabla N° 3, el 44,18% del total de la deforestación se debe al cambio de uso de tierra de bosque secundario a agricultura. Esto quiere decir que perdimos bosque para dar inicio a actividades agrícolas y que, en lugar de realizar acciones que promuevan los bosques como sumideros de carbono, se realizaron acciones que promovieron que el bosque actuara como una fuente de emisión de GEI.
Tabla 3: Superficie Deforestada Acumulada al año 2000 por clase de uso de tierra SUPERFICIE (HA)
% DEL TOTAL DE DEFORESTACIÓN
BOSQUE SECUNDARIO/AGRICULTURA
3 168 727,48
2 067 765,17
1 179 982,15
690 514,54
65 564,64
7 172 553,97
AGRICULTURA ÁREAS SIN VEGETACIÓN TOTAL
Fuente: Mapa de Deforestación de la Amazonía Peruana 2000 (MINAM, 2009)
La categoría USCUSS toma en cuenta las emisiones y absorciones de GEI derivadas de los cambios de biomasa en bosques y otras reservas de vegetación leñosa, la conversión de bosques y pastizales a uso agrícola y la captura de carbono originada por el abandono de tierras. La categoría también incluye las emisiones de CO2 provenientes de los cambios de biomasa por el aprovechamiento de los bosques, plantaciones, aprovechamientos comerciales autorizados, la colecta de leña para usarse como combustible y otras prácticas de gestión en el aprovechamiento forestal; las emisiones generadas por el cambio en la cobertura vegetal hacia un uso del suelo agropecuario, donde se incluye la fracción de biomasa quemada en sitio y la absorción que se da cuando las tierras de cultivo se abandonan y ocurre la revegetación (IPCC, 2006). 28
Por su parte, el Inventario de GEI peruano del 2000, para la categoría USCUSS, toma en consideración para el reporte de las emisiones: los flujos de los cambios dentro y entre los diferentes uso de tierras (tierra forestal que permanece como forestal, cultivos que permanecen como cultivos, tierra forestal que se convierte a pastos y tierra forestal que se convierte a cultivos). También, las estimaciones de CO2 fueron hechas en base a la superficie de bosques, plantaciones forestales y cultivos agroforestales; así como, la información de biomasa forestal y reservas de carbono, en diferentes sistemas de uso de tierra (MINAM, 2009). En este sentido, se observa que no se ha considerado las remociones o capturas de CO2 provenientes del abandono de tierras marginadas ni el carbono en el suelo para las emisiones del sector USCUSS, tal como lo señala la metodología del IPCC. Según el Inventario de GEI del año 2000, las emisiones totales de la categoría USCUSS fueron 110.37 MT CO2-Eq, mientras que las remociones de GEI (concernientes a los cambios en la biomasa forestal y otros stocks leñosos) fueron de 53.54 MT CO2-Eq; obteniéndose emisiones netas de 56.82 MT CO2-Eq23, que en porcentaje representó el 47.35% del total de emisiones del País. Por su parte, el inventario de GEI del año 2010 indica que las emisiones de USCUSS fueron 71 MT CO2, mientras que las remociones de GEI (concernientes a los cambios en la biomasa y otros stocks leñosos) fueron 31 MT CO2; obteniéndose como emisiones netas 40 MT CO2, que representan 35 % del total de las emisiones. Si comparamos las emisiones netas del sector USCUSS del 2000 y 2010 pasamos de 56.82 MT CO2 a 40 MT CO2, esto significaría que en un lapso de diez años se disminuyó aproximadamente 16 MT CO2. Sin embargo, es preciso resaltar que las cifras indicadas no se pueden comparar debido a que la metodología para la obtención de los datos ha variado en la elaboración de cada uno de los inventarios (MINAM, 2010). Los cambios descritos son resumidos en la siguiente Tabla:
Tabla 4. Emisiones de GEI en el sector USCUSS en MT de CO2eq. Perú 2000 y 2010 AÑO 2000
EMISIONES (MT CO2-EQ)
(-) 39.37
REMOCIONES (MT CO2-EQ)
(-)22.54
EMISIONES NETAS (MT CO2-EQ)
(-) 16.83
PORCENTAJE RESPECTO AL TOTAL DE EMISIONES DE GEI (%)
(-) 12.35
Elaboración propia. Fuente: (MINAM, 2010; MINAM, 2014)
La emisión neta de GEI es el resultado de emisión de GEI menos la remoción de GEI.
En el Gráfico N° 2 se observan las variaciones en las emisiones netas en los años 1994, 2000 y 2010, donde la reducción de estas emisiones durante los últimos nueve años no ha sido significativa. Sin embargo, existe una alta incertidumbre en la información que hace necesario ir superando, a fin de poder orientar adecuadamente las acciones comprendidas en esta categoría, que es la más importante en términos de emisiones de GEI a nivel nacional.
Gráfico 2. Emisiones de GEI por cambio de uso del suelo y silvicultura en millones de toneladas de CO2
30.0 20.0 10.0 0.0 1994
De otro lado, para monitorear los avances en las reducciones de GEI requerimos contar con el nivel de referencia de la cobertura forestal y de emisiones a nivel nacional. Hasta el momento no se cuenta con esta información. No obstante, a nivel regional estarían avanzando un conjunto de iniciativas para generar esta información. Un ejemplo de esto son los Gobiernos Regionales de San Martín, Cusco y Madre de Dios que han elaborado sus líneas de base históricas en relación al análisis de la cobertura forestal de imágenes satelitales para el periodo 2000-2009 y en consistencia con los lineamientos de la CMNUCC. Recordemos que el Inventario de GEI no sigue completamente la metodología y categorías del IPCC. Por otro lado, si bien a nivel regional se pueden avanzar con estas iniciativas, es importante que a nivel nacional se pueda tener una metodología para la obtención de los datos, ya que sin esto los resultados serán diferentes y se dificultará la comparación. Por ejemplo, el Inventario de GEI del año 2010 toma en consideración -para la estimación de emisiones y remociones de GEI- la superficie de bosques, plantaciones forestales y cultivos agroforestales, la tendencia del cambio de uso de suelo, 30
información sobre biomasa forestal y reservas de uso de tierra. El problema reconocido por el Estado es que se encontró más de una fuente de información para un mismo nivel de actividad (MINAM, 2014). La Tabla N° 5 muestra la comparación de los criterios de información para medir las emisiones de la categoría USCUSS de los inventarios nacionales de GEI de los años 2000 y 2010. Como se observa, la metodología y los criterios de medición no son iguales.
Tabla 5. Criterios de información de emisiones de GEI en la categoría USCUSS en los años 2000 y 20102 CATEGORÍA USCUSS AÑO 2000 • Reportar los flujos de acuerdo con los cambios dentro y entre los diferentes uso de tierras (tierra forestal que permanece como forestal, cultivos que permanecen como cultivos, tierra forestal que se convierte a pastos y tierra forestal que se convierte a cultivos) • Las estimaciones de CO2 fueron hechas en base a la superficie de bosques, plantaciones forestales y cultivos agroforestales. • Información de biomasa forestal y reservas de carbono, en diferentes sistemas de uso de tierra.
CATEGORÍA USCUSS AÑO 2010 • • • • •
La superficie de bosques Plantaciones forestales y cultivos agroforestales La tendencia del cambio de uso de suelo Información sobre biomasa forestal Reservas de uso de tierra
Elaboración Propia. Fuente: Inventario de GEI 2000 y 2010 (MINAM, 2009) (MINAM, 2014)
Por otro lado, según la tendencia en las emisiones netas en el sector USCUSS, se concluye que hay una reducción significativa de las emisiones, por lo que el Estado peruano podría aseverar que se está avanzando en el cumplimiento del compromiso del 2011, que señala emisiones netas declinantes igual a cero. Sin embargo, conforme se indicó anteriormente, al ser las metodologías diferentes, estas no pueden ser comparables y, por lo tanto, no pueden establecer una tendencia clara sobre las emisiones en el sector USCUSS. En otras, palabra no se conoce si las emisiones en el sector USCUSS han aumentado o reducido entre el 2000 y el 2010.
2. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL Para analizar los cambios que han venido ocurriendo los últimos años con respecto a las emisiones de GEI en la categoría de USCUSS, se hace necesario analizar las instituciones o actores públicos con competencias en los bosques, la normativa bajo los cuales se rigen, además de aquellas instituciones y normas que intervienen en el cambio de uso de los suelos de bosques a usos agropecuarios. Parte de los bosques del país se encuentran en las Áreas Naturales Protegidas (ANP), las cuales se crean con la finalidad de conservar muestras representativas de diversidad biológica y otros valores asociados. Se rigen por la Ley de Áreas Naturales Protegidas (Ley N° 26834), su Reglamento (DS N° 038-2001-AG), Plan Director (DS N° 019-2009-MINAM) y sus instrumentos de gestión específicos (Planes Maestros). Comprenden tres niveles: nacional (ANP), cuya administración recae en el SERNANP (Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas); regional (Áreas de Conservación Regional - ACR), cuya administración recae en los Gobiernos Regionales, y privadas (Áreas de Conservación Privada - ACP), cuya administración recae en los dueños de los predios. Sin embargo, el aprovechamiento de recursos del bosque es autorizado por la Autoridad Regional Forestal - ARF. Por otro lado, los bosques con fines productivos y de conservación están a cargo del MINAGRI, a través del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), que es la autoridad nacional forestal, creada con la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley N° 29763 (LFFS).Tiene el mandato de velar por la gestión sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación, en donde están comprendidos los bosques, las tierras de capacidad Forestal (F) y de Protección (X), entre otros; por lo tanto, se encargan de la Política Nacional Forestal, de emitir normas y lineamientos de aplicación nacional relacionadas con la gestión, administración y uso sostenible de los recursos del bosque. Las Autoridades Regionales Forestales y de Fauna Silvestre (ARFFS) están constituidas por los Gobiernos Regionales (GORES), quienes cuentan con competencias en materia forestal para el otorgamiento de títulos habilitantes (con los que acceden al aprovechamiento sostenible de los bosques) en el ámbito regional y para el desarrollo de acciones de vigilancia y control que garanticen el uso sostenible de los bosques bajo su jurisdicción, enmarcándose en las políticas, normas y lineamientos nacionales. Estas funciones han sido transferidas en el marco del proceso de descentralización del país24. A la fecha son nueve las regiones que cuentan con competencias forestales: San Martín, Madre de Dios, Loreto, Amazonas, Ayacucho, Huánuco, Tumbes, La Libertad y Piura. De otro lado, los GORES también presentan competencias en materia de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, ordenamiento territorial, promoción de planes y proyectos de desarrollo agrario y agroindustrial, administración de tierras del Estado en su jurisdicción, entre otras. La determinación de
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales - Ley 27867 y la Ley de Bases para la Descentralización - Ley 27783.
la capacidad de uso mayor de las tierras que pudieran contener bosques recae en la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios (DGAAA) del MINAGRI y se basa en el Reglamento de Clasificación de Tierras por su capacidad de uso mayor (CUM)25, que toma como insumo los estudios de suelos26. Esta instancia del MINAGRI está a cargo de velar por la conservación de suelos, ello significa que son los encargados de aprobar la clasificación de suelos por su capacidad de uso mayor, así como fiscalizar el uso adecuado de los mismos. Sin embargo, pese a la importancia de sus funciones y a la necesidad de que tenga presencia a nivel nacional, no está desconcentrada, no han transferido funciones, ni tampoco cuenta con recursos ni herramientas apropiadas para ejecutar sus funciones. Asimismo, la DGAAA también tiene a su cargo la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) del sector agricultura y la evaluación de su cumplimiento. Entre ellos, aprueba los EIA vinculados a las actividades de manejo de recursos del bosque, que forman parte de los Planes de Manejo Forestal. El MINAM, a través del PNCB, se encarga de ejecutar acciones orientadas a conservar los bosques y monitorear los resultados con la finalidad de implementar los compromisos relacionados a las emisiones de GEI del USCUSS, enfocándose prioritariamente en las ANP, comunidades nativas tituladas y bosques de producción permanente en reserva. A la fecha, ha desarrollado acciones en comunidades nativas de los ámbitos de Amazonas, Junín, Pasco, Cusco, San Martín, sobre una superficie de 542 812,51 hectáreas27. Por su parte, la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT) del MINAM se encarga de promover la adecuada ocupación del territorio tomando en cuenta sus potencialidades, en base a los procesos de ordenamiento del territorio. Uno de los instrumentos de la DGOT es el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual promueve la ocupación del territorio de parte de la población y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales articulado con los planes de desarrollo concertado de los GORES y Gobiernos Locales. Asimismo, existen otros instrumentos técnicos como la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) y el Diagnóstico Integrado del Territorio (DIT) que apoyan la gestión del territorio proponiendo diferentes alternativas para gestionar el impacto que puedan generar algunas actividades, haciéndolas más rentables y aportando a la disminución de conflictos. Es importante señalar que estos instrumentos técnicos no son vinculantes. Por otro lado, en materia de supervisión, se cuenta con el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR), que sólo tiene competencias para supervisar los títulos habilitantes; es decir, no cuenta con competencias para supervisar acciones de afectación a bosques
Aprobado por Decreto Supremo N 017-2009-AG. Aprobado por Decreto Supremo N 013-2010-AG. Reglamento para la Ejecución de Levantamiento de Suelos. Información basada en el Boletín Electrónico N° 06 del Programa Nacional de Conservación de Bosques: http://www.bosques.gob.pe/notasboletin/6-ccnn-ratifican-convenio.php. Así como la información de la pág. Web del Programa Nacional de Conservación de Bosques: http://www. bosques.gob.pe/convenios-con-comunidades-nativas.
fuera del ámbito con títulos habilitantes, en donde se concentra importante superficie del patrimonio nacional forestal y donde se da la mayor pérdida de cobertura forestal.Vale indicar que no existe una institución encargada de gestionar los bosques no categorizados o sin derechos. Sobre la gestión de los bosques en nuestro país, cada institución tiene su propia visión. Al respecto, el MINAGRI es un ejemplo de políticas contradictorias sobre los bosques. De un lado promueve el incremento de las áreas agrícolas a nivel nacional, siendo un importante incentivo la formalización de la propiedad agraria; sin tomar en cuenta las medidas adecuadas que permitan salvaguardar los bosques. De otro lado, el SERFOR, dentro del mismo MINAGRI, tiene el mandato de velar por la gestión sostenible de los bosques que son parte del patrimonio forestal de la Nación; sin embargo aún no implementan las medidas normativas, de promoción y de articulación que permitan reducir la afectación de bosques por el desarrollo de actividades agropecuarias. Además de las visiones contrarias del bosque, se observa que son varias las instituciones que tienen competencias o influencia sobre estos; sin embargo, los mecanismos de coordinación son escasos, existen vacíos legales28, poca claridad en las funciones de las ARFFS, débil institucionalidad forestal; lo cual viene favoreciendo la conversión de bosques a fines agropecuarios.
3. DIAGNÓSTICO DE LA CATEGORÍA DE USO DE SUELO, CAMBIO DE USO DE SUELO Y SILVICULTURA 3.1 CAMBIO DE USO DE SUELO Como se indicó, de todas las actividades comprendidas en el sector USCUSS, es el cambio de uso del suelo a fines agropecuarios el que más contribuye a las emisiones de GEI, por lo tanto será abordado con más detalle en esta sección. La eliminación de bosques para fines agrícolas ha sido incentivada desde una parte del Estado, con la finalidad de demostrar la “explotación económica” en predios en posesión, a fin de acceder a su formalización. De otra parte, el mismo Estado ha querido minimizar la afectación en bosques, exceptuando de los procesos de formalización y adjudicación a las tierras con capacidad de uso mayor forestal y de protección, basado en el Reglamento de Clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor29; sin embargo como se expone a continuación esto no ha sido efectivo.
En la Ley Forestal y Fauna Silvestre se contempla la definición de patrimonio forestal pero este no necesariamente se relaciona con la cobertura boscosa al tomar la decisión de la capacidad de uso de la tierra y el cambio de uso. Aprobado con Decreto Supremo N° 017-2009-AG.
La clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor evalúa el potencial de producción agropecuaria de la tierra, en base al estudio de suelo, clima y pendiente principalmente; sin considerar la cobertura de la tierra, lo que significa que bosques podrían ser clasificados con capacidad agropecuaria (A, C, P), para su posterior adjudicación y cambio de uso, lo que podría significar la eliminación de hasta un 70% de la cobertura forestal.
La clasificación de tierras es relativa, ya que técnicamente es posible variar las características productivas de las tierras con empleo de tecnología.
La autoridad encargada de la clasificación de tierras no tiene la capacidad operativa para atender la demanda de clasificación de tierras a nivel nacional porque tiene una presencia muy limitada, pero además porque carece de información actualizada de tierras en la escala apropiada para la toma de decisiones. Al respecto, la DGAAA, utiliza como base de información el Mapa de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor30, el cual tiene un uso muy limitado por su antigüedad y la escala en el que se encuentra.
De lo expuesto en el párrafo anterior, se observa que el mecanismo que el Estado ha venido empleando para salvaguardar nuestros bosques no ha sido adecuada, por el contrario el reglamento de clasificación de tierras, pese a que en teoría busca un uso sostenible de los suelos, en la práctica se ha orientado hacia el incremento de tierras agropecuarias a nivel nacional. Asimismo, también se ha usado como mecanismo para atender la demanda de tierras de los migrantes de otras regiones del País a la Amazonía. Al respecto, desde la década de los noventa, se han aprobado un conjunto de normas que han promovido la titulación de predios agrícolas basada en la clasificación de tierras que, aplicadas en la Amazonía con las limitaciones descritas anteriormente, han promovido la conversión de bosques a áreas agrícolas. Con el proceso de fortalecimiento del sector forestal, iniciado en el año 2011 que contemplan la política nacional forestal, la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, su reglamento, normas complementarias, la implementación del SERFOR y el Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (SINAFOR), entre otros; debemos garantizar el uso sostenible de los bosques, con normas e incentivos apropiados, pero además, mejorando la articulación entre las instituciones del Estado con competencias e influencia en los bosques que es crucial para soluciones estructurales a la pérdida de los bosques. Al respecto, la nueva LFFS, a pesar de considerar a los bosques naturales como patrimonio nacional forestal, continúa promoviendo tratamientos distintos, de acuerdo al tipo de tierra que sustenta dicho bosque.
Este mapa fue elaborado por la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales- ONERN en el año 1981.
La citada Ley, en su artículo 38° de la LFFS, al igual que la Ley vigente (Ley N° 27308) prevé el cambio de uso a fines agropecuarios en tierras de capacidad de uso mayor A (cultivos en limpio), C (cultivo permanentes) y P (pastos), manteniendo el requisito de dejar en pie un mínimo de 30% de la cobertura forestal; sin embargo apertura dicho cambio de uso a tierras de dominio público, el cual será autorizado por el SERFOR, debiendo respetarse la Zonificación Económica Ecológica- ZEE de nivel medio superior, con opinión previa vinculante del MINAM. Cabe indicar, que si bien la ZEE incorporaría otros criterios, tal como el uso actual de la tierra para tomar una decisión más acertada antes de autorizar el cambio de uso del suelo, debemos recordar que el artículo 22° de la Ley N° 30230 (Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el País) señala que ni la ZEE, ni el Ordenamiento Territorial- OT (procesos en los cuales se enmarca los procesos de Zonificación Forestal y Ordenamiento Forestal-OF) asignan usos ni exclusiones de uso; en ese sentido, la Ley N° 30230 modifica de forma tácita lo dispuesto por la LFFS, antes de que haya entrado en vigencia. Asimismo, es importante mencionar que la debilitada institucionalidad forestal tiene una limitada capacidad para fiscalizar la correcta implementación de los procedimientos; es decir, verificando que se cumpla con el porcentaje de bosque que debe quedar en pie. Incluso, dado que estas autorizaciones no son títulos habilitantes, OSINFOR no tiene competencias para supervisar que se ejecute de acuerdo a las normas establecidas. De otro lado, no debemos dejar de reconocer que constituye un avance importante de la nueva Ley Forestal, la creación del SINAFOR, a través del artículo 12° de la LFFS, que constituye un sistema funcional integrado por los ministerios y los organismos e instituciones públicas de los niveles nacional, regional y local que ejercen competencias y funciones en la gestión forestal y de fauna silvestre, lo que debería fortalecer la coordinación entre instituciones con competencias en el sector forestal. Asimismo los mecanismos de coordinación intersectorial, previstos en el artículo 62° de la nueva LFFS promueve las coordinaciones entre los sectores del Estado, cuyas decisiones y otorgamiento de derechos pueden afectar a los recursos forestales y de fauna silvestre. La implementación de ambos mecanismos debemos promoverlos desde ya porque son cruciales. En el siguiente gráfico se muestran los mecanismos que operan para el cambio de uso de suelos.
Gráfico 3. Mecanismo institucional para el Cambio de Uso de Suelos GORES
1. Adjudicación de tierras del estado A título gratuito
- Denuncio - Estudio de pre inversión - Declaración de interés (cultivos agroindustriales) - Pago por el valor del predio
En áreas priorizadas (posesionarios)
Evaluación (verificación de concordancia de clasificación de tierras *)
Declaración de Proyecto viable y Adjudicación del predio
*Este procedimiento lo realiza la DGAAA, algunas direcciones de saneamiento del GORE no canalizan el expediente a la dirección correspondiente
Elaboración propia. Fuente: Decretos Legislativos 667, 653, 1089
2. Solicitud de cambio de uso (tierras A, C, P)
Evaluación de expediente (ordenamiento de predio y determinación de superficie a dejar en pie)
Autorización de cambio de uso
Autoridad Regional Forestal y de Fauna Silvestre o SERFOR (a través de las Administraciones Técnicas Forestales y de Fauna Silvestre)
Elaboración propia. Fuente: Ley N° 29763
3.2 OTRAS FORMAS DE PÉRDIDA EN LA COBERTURA DE LOS BOSQUES Existen otros bosques que se sustentan en tierras forestales (F) o de protección (X) que deben mantenerse en pie, pero podrían ser afectados cuando se requiera aprovechar los recursos del subsuelo, desarrollar actividades productivas, construir carreteras, hidroeléctricas, etc. Para estos casos, la ley establece que será necesario seguir un procedimiento de autorización de desboque para el desarrollo de dichas actividades distintas a las forestales, a cargo del nivel de Gobierno que apruebe el EIA de la actividad que se ejecute (SERFOR o ARFFS). Es importante resaltar que el SERFOR no tiene la competencia de decidir el uso de las tierras con cobertura boscosa, esta decisión recae en otras instituciones, como los GORES que tienen un mandato para impulsar diversas actividades distintas a la forestal. Esta situación se agrava con la tendencia de laxitud en las normas referidas al ordenamiento territorial31, en las cuales se enmarcan los procesos de ordenamiento forestal, haciendo cada vez más vulnerables los bosques.
3.3 LOS BOSQUES EN CIFRAS Como ya se mencionó anteriormente, Perú cuenta con aproximadamente 73 millones de hectáreas de bosques, la gran mayoría (94%) se encuentran en la Amazonía. Como país ocupamos, en el mundo, el noveno lugar en términos de la cobertura forestal, el cuarto lugar en términos de los bosques tropicales, así como el segundo lugar entre los países amazónicos en el área forestal, que contribuyen a su mega-biodiversidad (MINAM; MINAGRI, 2011). Asimismo, los bosques que tienen mayores pérdidas de cobertura forestal son aquellos no categorizados (sin derechos asignados). En estos bosques se ha perdido más de medio millón de hectáreas entre el 2000 y 2011, que representa el 50% del total de la pérdida de la cobertura forestal. En las áreas forestales no categorizadas se realizan un conjunto de actividades que implican la afectación de bosques. Por ello, requieren la atención urgente del Estado peruano, debido a que muchos de estos bosques pueden constituir parte de los territorios indígenas aún sin titular, o áreas con posesionarios que no cuentan con un mecanismo formal de acceso al aprovechamiento sostenible de bosques, o que tampoco cuentan con capacitación, líneas de financiamiento, etc.
El artículo 22 de la Ley N 30230 (Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el País) señala que ni la ZEE, ni el OT asignan usos ni exclusiones de uso.
Tabla 6. Pérdida de bosque periodo (2000-2011) por Categorías Territoriales PÉRDIDA DE BOSQUE (HA)
TOTAL 20012011 (%)
CONCESIONES CON FINES NO MADEREROS
BOSQUE DE PRODUCCIÓN PERMANENTE EN RESERVA
HUMEDALES EN LA AMAZONÍA
1 172 648
RESERVAS TERRITORIALES A FAVOR DE INDÍGENAS AISLADOS EN CONTACTO INICIAL
Elaboración propia. Fuente: Respuesta a solicitud de acceso a la información de Carta N° 178-DAR/DE del 08 de abril de 2015
4. INICIATIVAS PARA EL CUMPLIMIENTO DEL COMPROMISO Desde el año 2008, Perú viene participando en diferentes iniciativas pilotos del mecanismo de reducción de la deforestación y degradación en los bosques (REDD+). Esta iniciativa internacional que surge en la CMNUCC, es un mecanismo que tiene por objetivo reconocer el servicio ecosistémico de almacenamiento de carbono que prestan los bosques y que orienta a incentivar el reemplazo de prácticas generadoras de procesos de degradación y deforestación de coberturas forestales por otras que permitan la disminución de las emisiones de GEI asociadas a esos cambios en el uso del suelo. Si bien inicialmente se planteó que el incentivo se orientaría exclusivamente a reconocer el almacenamiento de carbono en áreas forestales con altos contenidos de carbono y fuertes presiones de deforestación o degradación (lo cual se conoce con la sigla REDD), con el tiempo se viene incluyendo un enfoque más amplio que reconoce otras actividades complementarias a este mecanismo, tales como la conservación de los stocks de carbono, la gestión sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales en los países en desarrollo (CMNUCC, 2007), lo que ahora se conoce como REDD+. Una de las iniciativas de REDD+, implementado por el Banco de Desarrollo Interamericano (BID), donde participa Perú, es el Programa de Inversión Forestal (FIP). En el marco de este programa Perú elaboró el Plan de Inversión Forestal del FIP, el cual tiene como objetivo reducir las emisiones de GEI por deforestación y degradación y mejorar las reservas de carbono en paisajes forestales sostenibles, contribuyendo a alcanzar el compromiso del 2011 en bosques. En noviembre del 2013, el FIP aprobó el Plan de Inversión Forestal por la suma de 50 millones de dólares que se desarrollará en tres zonas: Atalaya, Yurimaguas-Alto Amazonas y Puerto Maldonado-Iñapari y Reserva Comunal Amarakaeri. La forma en que se piensa llegar al objetivo es mediante la realización de cuatro proyectos en las mencionadas zonas y uno a nivel nacional, si bien estos proyectos están en fase de diseño, los temas que se trabajarán serán los siguientes: 1. Legalización, titulación y registro de los derechos de propiedad. 2. Mejora de los bosques y la gobernanza ambiental. Oportunidades de inversión que tienen que ver con la mejora de la capacidad institucional para asignar derechos de propiedad rural, administrar los recursos forestales y el medio ambiente, gestionar los territorios indígenas, y supervisar, controlar y monitorear la deforestación y la degradación nacional y sub-nacional. 3. Mejora del valor de los activos ambientales de los bosques y áreas degradadas. Se busca la promoción de actividades económicas que proporcionen a los procesos de inclusión social, el mejoramiento de los ingresos y el uso sostenible de los recursos forestales, así como la gestión de los cultivos alternativos, las actividades de valor añadido y múltiples cultivos. Asimismo, si bien no se indica qué tipo de inversiones se realizarán, se menciona la promoción de la organización productiva (asociativa o de otras formas de organización de la comunidad para fines de produc40
ción), el desarrollo de una capacidad de gestión empresarial (planes de vida y planes de negocios), la adopción de nuevas tecnologías (estratégica insumos para la producción, capacitación de mano de obra especializada y la asistencia técnica para la producción, transformación y comercialización) y ayuda en el establecimiento de vínculos entre las comunidades y las asociaciones de productores y los mercados de productos y servicios con un alto valor añadido (productos no maderables, ecoturismo, productos agroforestales, etc.). 4. Innovación y desarrollo de mercado. La creación de un mayor valor a través de la innovación, las cadenas de valor de los principales productos podría reducir la presión sobre los bosques para producir más valor por unidad de superficie de la tierra. Para que ello funcione se necesita la mejora de la gobernanza forestal en las zonas donde se realicen los proyectos. El Plan de Inversión Forestal (PIF-FIP), en base a las acciones directas e indirectas programadas de los futuros proyectos, señala que logrará un potencial de mitigación de 13,8 MT de CO2 al 2021 (MINAM, 2013). Sin embargo, no realiza cálculos y metodologías claras para medir las emisiones y las remociones que involucraría la realización de los cuatro proyectos. Cabe indicar que esta información es necesaria para conocer el potencial de las emisiones netas del PI-FIP y cómo esta cantidad nos ayudará a llegar al compromiso de Emisiones netas declinantes y equivalentes a cero en la categoría USCUSS al 2021. Otra iniciativa de REDD+ es el Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF) conformado por el Fondo de Preparación y el Fondo de Carbono. Perú participa desde el 2008 del Fondo de Preparación. A inicios del año 2014, Perú anunció su intención de participar en el Fondo de Carbono, para lo cual trabajó por varios meses en la propuesta del ER-PIN (Nota idea del Programa de Reducciones de Emisiones - PRE). En el mes de octubre del 2014, en la ciudad de Washington, en la 11° reunión del Fondo de Carbono se aprobó el ER-PIN de Perú. Según la resolución, el Fondo de Carbono - FCPF daría la suma de 625 mil dólares para apoyar el desarrollo del Programa de Reducción de Emisiones - PRE (FCPF, 2014). Cabe indicar que el PRE intervendrá en dos regiones de la Amazonia peruana: Ucayali y San Martin. Las intervenciones realizadas en las dos regiones se basarán en un enfoque integrado de paisajes territoriales sostenibles y está dirigido a los impulsores directos de la deforestación (la agricultura migratoria, la tala y la agricultura comercial) y la degradación asociada. Asimismo, busca generar una conciliación de la conservación y el desarrollo económico con base en tierra de bosques y actividades como la agricultura y la silvicultura. Según el PRE, las intervenciones planteadas son las siguientes: 1. La generación de condiciones que permitan mejorar el control de las tierras forestales y facilitar la inversión privada. 2. El desarrollo de la gestión innovadora sostenible forestal, agroforestal, y modelos de negocio silvopastoriles, cadenas de valor y los sistemas de producción. 41
3. El fortalecimiento de las capacidades técnicas, operativas y de gestión (funciones, responsabilidades y recursos) de las autoridades regionales, los Gobiernos Locales, las comunidades indígenas, productores, sociedad civil organizada y el sector empresarial que afecta al sector de la silvicultura y la agrosilvicultura (MINAM, 2014, p.32). El PRE, en su periodo de funcionamiento (2017-2020), calcula que aproximadamente se produciría un total de emisiones por 52.80 MT de CO2 en las zonas de intervención, 20.61 MT de CO2 en Ucayali y 32.19 MT CO2 en San Martín. Sin embargo, las acciones planteadas tendrían resultados directos de reducción de emisiones de 13MT de CO2. (MINAM, 2014, p.52). Cabe indicar que la degradación forestal no fue estimada en la data y se espera que los niveles de referencia para la degradación forestal estén basados en la futura data del Inventario Nacional de Bosques que se tendría para el 2015. Además se menciona que el total de emisiones proyectadas para Ucayali y San Martin tendría un posible aumento de 52.80 MT de CO2 a 62.16 MT de CO2 debido a la construcción de carreteras. (MINAM, 2014, p.54). Esto nos demuestra que los datos que se tiene a nivel forestal son aproximaciones o son datos con información incompleta, lo cual hace que el resultado planteado tenga un nivel de incertidumbre alto. Es importante resaltar que, tanto el documento del Plan de Inversión Forestal del FIP PI-FIP y el Programa de Reducción de Emisiones PRE-FCPF, señalan que la principal causa de la deforestación en la Amazonía es la agricultura tradicional en pequeña escala, la cual se produce por un sistema de agricultura migratoria en pequeñas áreas (aproximadamente media hectárea), utilizadas por un corto periodo (entre 1 y 5 años) (MINAM, 2014, p.26). Por otro lado, si bien se han desarrollado las iniciativas REDD+, donde participa Perú, como el PI-FIP y PRE-FCPF, las cuales tienen como objetivo apoyar al país para llegar a cumplir el compromiso de Emisiones netas declinantes y equivalentes a cero en la categoría USCUSS para el 2021, estas no son las únicas iniciativas que se tienen actualmente. Hay que añadir la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático - ENBCC (durante la COP 20 fue presentado el borrador) y el diseño del Fondo Nacional REDD+, ambas iniciativas son responsabilidad del PNCB. Tanto la ENBCC, como el Fondo Nacional REDD+, indican que su objetivo se alinea con reducir las emisiones de GEI por deforestación y degradación y mejorar las reservas de carbono en paisajes forestales sostenibles, contribuyendo a alcanzar la meta nacional de emisiones netas declinantes y equivalentes a cero en la categoría USCUSS para el 2021.El borrador de la ENBCC32 indica que el objetivo general es “contribuir a reducir las pérdidas del bosques y de las emisiones de GEI, y mejorar la resiliencia y bienestar de los habitantes de los paisajes forestales”. Sus objetivos específicos son los siguientes:
Información basado en el Informe N° 120-2014-MINAM/VMDERN/PNCB/UPME. Informe sobre documento de la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático consensuado con actores clave. Fecha 11 de noviembre del 2014.
Mitigar los GEI relacionados con el paisaje forestal en una forma económicamente competitiva y que mejore el bienestar humano.
Implementar medidas de adaptación al cambio climático para mejorar la resiliencia y disminuir la vulnerabilidad de las poblaciones involucradas.
Mejorar la competitividad de sectores productivos del país a través del bosque. Tanto los lineamientos de la ENBCC y el diseño del Fondo Nacional REDD+, no indican la cantidad de reducción en MT CO2.
A lo anterior, hay que agregar que en setiembre del 2014, en la Cumbre del Clima en New York, Ollanta Humala Tasso, presidente de la República, anunció el Acuerdo de Noruega y Alemania con Perú por 300 millones de dólares americanos para la conservación de la Amazonía. Según lo anunciado, el acuerdo contribuirá al logro de la meta de cero emisiones netas en la categoría USCUSS en el Perú en el año 2021 y el objetivo nacional de reducción de la deforestación en un 50% para el 201733. Cabe indicar, que si bien el Acuerdo con Noruega vuelve a señalar el compromiso que Perú realizó ante la CMNUCC en el 2011, le hace una ligera variación. Así, pasamos de emisiones netas declinantes a cero a emisiones netas cero. Además, pone una nueva meta nacional como es la reducción de la deforestación en un 50% para el año 2017. Este acuerdo eleva el estándar de compromisos asumidos por el Estado peruano en el tema forestal pero al mismo tiempo nos llama la atención que en sólo cuatro años los compromisos anunciados por el Estado han variado en 2 oportunidades, lo que podría deberse a un desconocimiento de los compromisos asumidos previamente.
Tabla 7. Cambios realizados al compromiso de Bosques 2010
ACUERDO CON NORUEGA Y ALEMANIA
Emisiones netas declinantes y equivalentes a cero en la categoría Uso del Suelo, Cambio de Uso del Suelo y Silvicultura.
Cero emisiones netas en el cambio de uso de la tierra y silvicultura en el Perú en el año 2021. Así como la reducción de la deforestación en un 50% para año 2017.
Elaboración propia. Fuente: CMNUCC, Carta N° 055-2011-DVMDERN/MINAM y Memorando de Entendimiento entre Perú, Noruega y Alemania
Declaración común de intenciones entre el Gobierno de la República del Perú, el Gobierno del Reino de Noruega y el Gobierno de la República Federal de Alemania sobre “La cooperación en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la deforestación y el bosque la degradación (REDD +) y promover el desarrollo sostenible en el Perú “ http://www.regjeringen.no/pages/38817732/DeclarationofIntentPeru.pdf
En la tabla N° 09 se muestran las iniciativas más importantes para la reducción de emisiones por la deforestación y degradación: el Acuerdo con Noruega y Alemania, el PI-FIP, y el PRE-FCPF. Asimismo, se hace una comparación de los principales temas o estrategias de intervención que trabajará las iniciativas entre los años 2014-2020.
OBJETIVO: REDUCIR LAS EMISIONES DE GEI POR DEFORESTACIÓN Y DEGRADACIÓN Y MEJORAR LAS RESERVAS DE CARBONO EN PAISAJES FORESTALES SOSTENIBLES, CONTRIBUYENDO A ALCANZAR LA META NACIONAL DE EMISIONES NETAS DECLINANTES Y EQUIVALENTES A CERO EN LA CATEGORÍA USCUSS PARA EL AÑO 2021.
ACUERDO NORUEGA ALEMANIA
Reducción Diseño o de Valor al sistema de emisiones/ Sistema de Conservabosque/ Manejo del Cambio de Titulación de Diseño de Información venta o nivel de ción de mecanismos bosque uso de suelo tierras MRV o MRV de Salva- compra de referencia bosques financieros guardas reducción de emisiones X
FONDO DE CARBONO - FCPF PLAN DE INVERSIÓN FORESTALFIP
Elaboración propia. Fuente: (MINAM, 2014; MINAM, 2013)
Estas iniciativas aportarían para la reducción de emisiones de GEI, así como para el cumplimiento del compromiso voluntario para el año 2021. Además habrían generado un cambio en lo referente al trabajo en la reducción de emisiones de GEI en el sector forestal. En este sentido, si bien en el 2011 la puesta en acción de dicho compromiso se basaba en la conservación de 54 millones de hectáreas de bosques; actualmente existe una nueva lógica de intervención integral, así como la necesidad de dar valor a los bosques con acciones transversales como a) la generación de condiciones habilitantes (gobernanza, titulación, etc.) que permitan inversiones orientadas a reducir la presión sobre los bosques y recuperación de áreas degradadas y b) inversiones destinadas a incrementar la competitividad de los bosques. El siguiente gráfico muestra la mirada de intervención integral del bosque para lograr las reducciones de emisiones de MT de CO2. 44
Gráfico 4. Enfoque para la reducción de emisiones de GEI en bosques Reducción de emisiones por deforestación y degradación Incremento de la competitividad en sistemas productivos en bosques y Generación de condiciones habilitantes (Titulación, Gobernanza)
Fuente: (MINAM, 2013)
Si bien para lograr el compromiso es necesaria esta nueva lógica de intervención integral del bosque, existe una grave falencia a nivel del Estado en relación a la información que se tiene (nivel de referencia, emisiones, remociones de GEI, etc.), así como el avance de implementación de las iniciativas REDD+. Sobre estas iniciativas, se debe fortalecer la planificación estratégica, considerando que hasta el momento no existe una articulación para la implementación de estas iniciativas; un ejemplo es que, hasta la fecha, no se cuenta con un Plan de Acción REDD.
De la información recopilada y analizada en el presente capítulo se observa que como país no hemos tomado aún conciencia del compromiso asumido en el tema de bosques, ni la estrategia que debemos seguir en el corto, mediano y largo plazo para la reducción efectiva de GEI en la categoría de USCUSS. A pesar que son diversos los esfuerzos e iniciativas que vienen desplegándose en el país que apuntan a reducir la deforestación y por ende a la reducción de GEI, estos todavía están poco articulados y son poco estratégicos, lo que dificulta avanzar hacia un horizonte claro.
Se requiere hacer un cambio en las estrategias planteadas por el Estado peruano para el cumplimiento del compromiso de reducción de emisiones de USCUSS. Ello supone enfocar los esfuerzos principalmente en los ámbitos de mayores emisiones de GEI, lo cual implica un trabajo coordinado entre los Ministerios y los Gobiernos subnacionales, así como mejoras normativas, mayores presupuestos, asesorías técnicas a las poblaciones que viven en los bosques, entre otros aspectos. Los cuales deben ser abordados en la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático que se encuentra en proceso de elaboración. 45
Es urgente contar con información confiable relacionada a los cambios en la cobertura forestal (pérdida, incremento y otros) y los inventarios de GEI, los cuales deben ser elaborados bajo metodologías confiables y que sean de acceso público. Sólo así se podrán monitorear los impactos de las políticas y normas en los bosques, realizar ajustes sobre la base de la información real y monitorear el avance hacia el cumplimiento de nuestros compromisos climáticos.
La nueva ley forestal no plantea cambios estructurales para frenar la pérdida de bosques por cambio de uso; por el contrario, mantiene incentivos al aperturar, incluso, el cambio de uso en tierras de dominio público, que aunado a la ausencia de instrumentos como la zonificación y el ordenamiento territorial, y la tendencia al incremento de monocultivos, puede terminar generando mayores pérdidas de bosques naturales y por ende, un mayor incremento en las emisiones de GEI. Sin embargo, la ley plantea la creación del SINAFOR y otros mecanismos para la coordinación entre los distintos sectores que cuentan con competencias e influencia en los bosques, esto ayudaría a mejorar la gestión actual de los bosques, motivo por el cual urge su implementación.
Las mayores contribuciones de emisiones de USCUSS se generan en bosques que en la actualidad no cuentan con una categoría legal asignada. Estas áreas se caracterizan por la ausencia del Estado (no interviene la autoridad forestal ni el OSINFOR). En ese sentido, se requiere regularizar la asignación de derechos en dichas áreas, empezando por atender la demanda de titulación de los pueblos indígenas; priorizando además los procesos como la zonificación y ordenamiento forestal articulados a estrategias para el desarrollo sostenible de dichas áreas boscosas.
Actualmente, Perú cuenta con apoyo de diferentes fondos climáticos internacionales como FIP, FCPF, Acuerdo con Noruega y Alemania, entre otros, para cumplir con el compromiso de reducción de emisiones de GEI en la categoría USCUSS. Es preocupante que nuestro país, luego de haber cumplido con los requisitos para aplicar a cada uno de estos fondos, no cuente con una articulación sobre la implementación de estos, así como una planificación sobre los diferentes componentes y líneas de acción identificados en cada fondo. A esto se debe agregar la falta de una estructura de gobernanza en donde puedan participar activamente los Gobiernos Regionales, organizaciones indígenas, sociedad civil y el sector privado. Consideramos que esta una oportunidad importante de financiamiento para frenar la deforestación de nuestros bosques y garantizar el desarrollo sostenible de la Amazonía. Los diferentes fondos tienen retraso en la implementación así como la falta de planes de participación de actores y plan de salvaguardas (Ver Anexo I).
CAPÍTULO IV COMPROMISO ENERGIA: ENERGÍAS RENOVABLES SÓLO EN EL DISCURSO
CAPITULO IV COMPROMISO ENERGIA: ENERGÍAS RENOVABLES SÓLO EN EL DISCURSO
“Modificación de la matriz energética nacional a fin de que las energías renovables no convencionales y la hidroenergía, representen en conjunto por lo menos el 40% de la energía consumida en el país. Esperamos lograr este cambio con la combinación de uso de fuentes renovables (solar, eólica, biomasa, mareomotriz, geotérmica) y el incremento de la eficiencia energética para disminuir el uso de combustibles fósiles, lo que significará en conjunto una reducción aproximada del 28% de emisiones en este sector en relación al año 2000, y un potencial de emisiones evitadas del orden de los 7MT C02eq”.
l sector energía se ha convertido en uno de los más importantes, rentables y crecientes sectores económicos en el Perú34. La tendencia de las emisiones de GEI en este sector también muestra un gran crecimiento que se mantendrá en los próximos años. Ante este escenario, las acciones para un desarrollo limpio son urgentes. El compromiso presentado por el Gobierno peruano ante la CMNUCC busca lograr este objetivo: reducir nuestras emisiones logrando transformar la matriz energética a una más limpia con mayor presencia de energías renovables. En el presente estudio se analiza la implementación de dicho compromiso, para lo cual se ha revisado documentación oficial que incluyen normas, planes y políticas del sector energético en el país. Esta revisión demuestra que el compromiso no necesariamente concuerda con las políticas energéticas que viene desarrollando el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), y la necesidad de armonizar las diversas políticas, planes, compromisos, apoyos financieros y estadísticas del sector energético.
1. DIAGNÓSTICO DE EMISIONES DE GEI DEL SECTOR ENERGÍA De la información recogida de la Actualización del Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero al año 201035, se desprende que el sector energía es el segundo sector que genera la mayor cantidad de emisiones GEI con 40.6 MTCO2eq (32.7%) del total de emisiones que se calculan en 124 MTCO2eq. Dado su crecimiento, el sector energía ha pasado de emitir en el año 2000 de 25.4 MTCO2eq a 40.6 MTC02eq en el año 2009 (ver Tabla N° 10); siendo la meta acorde al compromiso llegar a reducir el 28% de las emisiones del sector energía al 2021 respecto al año 2000.
Información tomada de Marco Macroeconómico Multianual 2015-2017, P.29 en el que da cuenta que al año 2013 según Proinversión, cerca del 40% del saldo de Inversión Extranjera Directa en el Perú se explica por los sectores Minería (24%), energía (12%) y petróleo (3%). Ver: http://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/marco_macro/MMM_2015_2017.pdf Planificación ante el Cambio Climático. Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero al año 2009. p.4.
Este aumento se debe en parte por el consumo de diésel B5 y de gas natural en 14% y 10% respectivamente36, dada la introducción del proyecto Camisea, el cual incrementó el uso de centrales térmicas a gas respecto a centrales hidroeléctricas. Además, debido al incremento en el consumo de energía del sector transporte.
Tabla 9. Distribución de Emisiones de GEI del sector energía en MTCO2eq. Perú 2000 y 2010 FUENTES DE EMISIONES
A. QUEMA DE COMBUSTIBLES
1. Industrias de energía
2. Industrias de manufactura y construcción
4. Comercial, residencial y público
6. Pesquería 7. Minería
B. EMISIONES FUGITIVAS DE COMBUSTIBLES
Fuente: MINAM, 2010; MINAM, 2014
Ministerio de Energía y Minas. Balance Nacional de Energía del año 2012.Lima. P. 64.
Asimismo, acorde al Inventario de GEI 2010, se detalla que las emisiones que más contribuyen en el sector energía son las emisiones por consumo de combustibles del sector transporte con 15.2 MTCO2eq (37%) seguido de Industrias de Energía (transformación de energía - generación eléctrica) con 12.55 MTCO2eq (31%). Respecto a las emisiones de GEI del sector energético por tipo de contaminante, el Inventario Nacional de GEI del año 2010 muestra que el sector energía es el segundo sector que más emisiones de Dióxido de Carbono (CO2)37 emite con 38.67 MTCO2; es el cuarto sector que emite más emisiones de Metano (CH4)38 al ambiente con 1.84 MT CH4 CO2eq y el cuarto sector que emite emisiones de Óxido Nitroso (N2O)39 con 0.09 MT N20 CO2eq. De acuerdo al Balance Nacional de Energía del año 2012 realizado por el MINEM40, se presentó un análisis de las emisiones generadas por la transformación y uso de energía41 en base a la metodología del IPCC, el cual muestra un incremento de las emisiones de GEI. En el caso del CO2, se ha triplicado la cantidad, pasando de 4,3 a 15, 2 MT de CO2 para el periodo 1990-2012, debido principalmente al incremento de emisiones de la generación eléctrica a partir del gas natural. A nivel de consumos finales, se duplicaron las emisiones de CO2, principalmente por el consumo de energía de los sectores transpor te e industrial de 15,4 a 31,3 MT de CO2. Cabe indicar que el consumo de energía en el sector transpor te creció a una tasa de 5,1% anual respecto al 2011, destacando la introducción del diésel B5 y el incremento del gas natural en este sector42. En cuanto a las emisiones de CH4, estas incrementaron de 0,33 a 0,69 millones de kilogramos de CH4, en donde los principales emisores son la transformación de leña para la producción de carbón vegetal y el uso de gas natural para la producción de electricidad. Asimismo, se incrementaron las emisiones de CH4 en el consumo final de energía, debido al aumento del consumo de combustibles provenientes de gas natural de 33,7 a 35,2 millones de kilogramos de CH4. Por último, en el caso de las emisiones de N2O, estas se incrementaron de 10,5 a 29,5 millones de kilogramos de N2O debido a la combustión de gas para la generación de electricidad y, a nivel de consumos finales, las emisiones de N2O se incrementaron de 49,7 a 114,6 millones de kilogramos de N2O debido al uso de hidrocarburos líquidos en el sector transporte.
El primer sector que emite CO2 es el sector forestal con 56,141Gg CO2 (58%) Antecedido de los sectores/fuentes de emisión Agricultura con 13,632 Gg de CH4 CO2eq (55%) y Desechos con 8,978 Gg de CH4 CO2eq (36%) El sector que más emisiones de N2O emite es el sector Agricultura con 22,907 Gg de N2O CO2eq El Balance nacional de Energía es un documento que presenta estadísticas energéticas a nivel nacional sobre el origen y destino de las fuentes primarias y secundarias de energía para un periodo determinado. Ministerio de Energía y Minas. Balance Nacional de Energía del año 2012. Lima. P. 27. Ministerio de Energía y Minas. Balance Nacional de Energía del año 2012. Lima. P. 22.
En referencia a la Matriz Energética Nacional al año 2012 (Ver Gráfico N° 5 y Tabla N° 11), se observa que las emisiones del sector energía, están correlacionadas a la generación eléctrica en base a gas natural (73%), y en segunda instancia debido a los grandes consumidores de energía que son los sectores transporte (42%) e Industrial (29%), siendo el sector transporte el principal consumidor de petróleo y Líquidos de Gas Natural (LGN) (68%). Por ende, al ser el sector energía el segundo emisor de GEI, es necesario contar con una planificación en este sector tomando en cuenta la variable de cambio climático; así como, medir periódicamente las emisiones de GEI.
Gráfico 5. Matriz Energética del Perú 2012 Participación por Fuentes Petróleo+LGN 387 (46%)
68 >4 12
10 >73
Biomasa 107 (13%)
8 >1 14
recursos mundiales salud y medio ambiente recursos ... AWS
6:00 pm Registro de asistentes 6:00 - Derecho, Ambiente y Recursos
Informe "DAR - LIBRO BVPP_int_NV.indd - Derecho, Ambiente y Recursos ..."

References: Artículo 3
 artículo 38
 artículo 22
 artículo 12
 artículo 62
 artículo 22