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Timestamp: 2017-08-22 03:48:44+00:00

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Organización administrativa española y medios personales
Personas jurídicas públicas. Administración pública. Órganos administrativos. Administración General del Estado. Ordenación jurídica. Administración local, municipal, provincial. Empleo público. Marco normativo. Requisitos de acceso
I. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESPAÑOLA Y LA ACTIVIDAD ORGANIZATORIA
TEMA 1. LAS PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS
Las normas sobre organización se refieren a cómo se crean, modifican o extinguen las estructuras organizativas (que son la Administración y sus órganos); nos dicen cuál es la estructura y composición de las normas organizatorias; nos dicen cuál es la capacidad y competencias de estas estructuras; cómo se relacionan las estructuras organizativas; y cuáles son las partes principales en la formación de la voluntad de las estructuras.
Objeto de la existencia de la Administración satisfacción intereses generales. Por ello las normas que la regulan son muy flexibles, para adaptarse a lo que exigen estos intereses.
La norma protagonista por excelencia en materia de organización es el reglamento, porque permite gran flexibilidad a la Administración y le permite auto organizarse, e concreto, el Reglamento independiente es el adecuado para regular la organización de la Administración
Para que haya reglamento independiente no debe existir ni reserva material ni reserva formal (congelación de rango). No existe reserva reglamentaria.
La CE contiene regulaciones sustantivas sobre aspectos de la organización. Dice ya cuál es la norma que ha de aplicarse (art. 103 CE, por ejemplo), no es que sea una reserva de ley. Lo mismo ocurre con las normas de derecho comunitario que pueden contener regulaciones sustantivas sobre aspectos de la organización (ejemplo: regulación del sistema de bancos nacionales ha sido previsto por el dcho comunitario).
LAS PERSONAS JURÍDICO-PÚBLICAS
El dogma de las personas jurídicas se ha elaborado por el derecho privado pero el dcho público ha hecho uso de esta construcción porque le es útil; gracias a ella el dcho público ha conseguido separar las instituciones de las personas que representan la institución.
Este dogma sirvió para dar sentido al concepto de autonomía, por ejemplo, en Alemania se reconocía la autonomía de los municipios frente al Estado.
En todo el siglo XX el dogma de la persona jurídica en dcho público se ha utilizado para articular la administración de determinadas funciones por unos entes diferentes de la Administración General. A lo largo del s. XX se han creado agencias independientes, institutos independientes, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, etc.
Esta construcción jurídico privada se ha asumido en el dcho público, se oye hablar por ello de personas jurídico públicas, entes públicos, etc. Con ello nos referimos a la existencia de una estructura organizativa que forma parte del entramado del poder a la que se le atribuye personalidad jurídica.
Nuestro ordenamiento jurídico atribuye personalidad jurídica a las Administraciones Públicas.
El art. 3.4 Ley 30/92 dice que “Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única”.
La personalidad jurídica no es una cualidad de la Administración en sentido abstracto, sino que cada Administración tiene su propia personalidad jurídica, es una persona jurídica única aunque esté compuesta por una pluralidad de órganos.
El hecho de que a cada Administración se le reconozca personalidad jurídica tiene unas ventajas:
- En primer lugar, permite explicar el Dcho Administrativo como un derecho que regula relaciones jurídicas (relaciones entre sujetos).
- Facilita la relación entre el ciudadano y la Administración al ser ésta una única persona jurídica, es un centro único de imputación.
La CE, en los arts. 140-141, reconoce la personalidad jurídica del municipio y de la provincia. La Constitución no reconoce expresamente la personalidad jurídica de la Administración autonómica, pero sí reconoce la autonomía en el art. 137. Además, cada Estatuto de autonomía reconoce personalidad jurídica a la Administración autonómica respectiva.
La Constitución no hace reconocimiento de la autonomía de la AGE, pero es evidente que dispone de esa autonomía y, por tanto, de personalidad jurídica.
La LOFAGE reconoce a la Administración estatal personalidad jurídica en el art. 2.2.
A las demás Administraciones se les reconoce personalidad jurídica en el art. 2.2 Ley 30/92.
CAPACIDAD DE LOS ENTES PÚBLICOS
Capacidad de las Administraciones Públicas: cada Administración pública es una persona jurídica diferente de las demás, a cada una de ellas hay que reconocerle capacidad jurídica como tales personas jurídicas.
Las Administraciones Públicas como personas jurídico-públicas tienen capacidad para ser titulares de relaciones jurídico-públicas.
Hay que determinar si esa capacidad tiene o no limitaciones.
Esta capacidad jurídica está limitada:
Por las potestades que tenga atribuida a Administración: la mayoría de la doctrina dice que la vinculación de la Administración al ordenamiento jurídico es positiva, sólo se puede actuar si hay una norma que se lo permite.
Las Administraciones territoriales tienen reconocidas todas las potestades que en derecho se reconocen a todas las Administración públicas.
La capacidad jurídica de los entes instrumentales será más reducida. La Administración instrumental es una organización al servicio de los intereses generales.
La capacidad jurídica está limitada por el fin concreto de la potestad que está ejerciendo la Administración. La potestad se le atribuye para cumplir un fin concreto y no otro ya que, en caso contrario, estaríamos ante una desviación de poder.
Por la competencia material que tenga atribuida esa Administración. En ocasiones no coincide la capacidad jurídica con la capacidad de obrar porque algunas administraciones necesitan de la tutela administrativa o integrativa de otras administraciones. No ocurre con las administraciones territoriales. Frecuentemente, la Administración instrumental depende de la Administración a la que está vinculada. Esta tutela supone que puede que necesite una autorización previa o una actuación posterior para que surta plenos efectos jurídicos. La necesidad de esta tutela no debe hacer pensar que desaparece la capacidad jurídica de la administración tutelada porque la actuación que necesita tutela sigue siendo imputable a todos los agentes de la Administración tutelada.
Las Administraciones tienen capacidad jurídica privada: a través de contratos privados entre administraciones.
Esta capacidad también tiene limitaciones:
-Porque la capacidad jurídica que el C.c. reconoce a las personas jurídico-privadas no limita el ámbito patrimonial y procesal. Además, la capacidad jurídico privada ha de estar sometida, en todo caso, al interés general.
-En algunos casos también las Administraciones instrumentales cuando actúan en el tráfico privado requieren de la tutela.
La legislación sobre patrimonio dispone que para la venta o compra de acciones de los entes instrumentales se necesita la aprobación del Consejo de Ministros.
PLURALIDAD Y TIPOLOGÍA DE LOS ENTES PÚBLICOS
El sistema de Administración pública es descentralizado cuando diversas administraciones asumen la responsabilidad de gestionar los intereses generales.
El sistema es centralizado cuando en un país una sola administración asume esa responsabilidad de gestionar los intereses generales.
En España el sistema de Administración pública es descentralizado: creación de diversas Administraciones públicas.
Descentralización funcional porque se han creado administraciones públicas para gestionar mejor determinadas funciones. De esto se desprende que en España existe una pluralidad de Administraciones Públicas.
Parte del 20/10/04 y 24/10/05
Hay una pluralidad de tipos de Administraciones Públicas, se clasifican en:
-Administraciones territoriales o políticas, y
-Administraciones no territoriales
Administraciones territoriales o políticas
-Administración Autonómica (de cada Comunidad Autónoma, son 17).
-Administraciones Locales (municipios, provincias e islas).
Hay más Administraciones Locales que no se incluyen en la Administración territorial.
Definición de Administración territorial (ver definición manual Sta.Maria Pastor)
La Administración general de una comunidad asentada en un territorio. El territorio es un elemento esencial en estas administraciones. Crítica a esta definición: territorio no es un elemento definidor de las Administraciones territoriales, pero sí es un elemento trascendental porque la CE opera con una distribución del poder público en el territorio, de esta distribución del poder nacen las Administraciones territoriales o políticas.
Características esenciales de la Administración territorial:
-La Administración territorial refleja una representación democrática de la comunidad (ej: concejales se eligen de forma democrática por los ciudadanos).
-Las Administraciones territoriales gestionan unos intereses propios o intereses que tienen originariamente atribuidos. El Art. 137 CE garantiza a provincias, municipios, comunidades autónomas e islas autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, para la gestión de los intereses propios y peculiares. Para ello se crean las Administraciones.
-Las Administraciones territoriales se rigen por el principio de generalidad de fines. Cualquier interés, conflicto o problema que tenga la comunidad a la que sirve esa Administración territorial es susceptible de ser gestionada por esta Administración territorial. Básicamente porque para ello son creadas esas Administraciones.
-Las Administraciones territoriales se caracterizan porque tienen atribuidas todas las potestades y privilegios que en derecho se reconocen a las Administraciones Públicas.
Administraciones no territoriales
Las Administraciones no territoriales son aquellas que se crean por una Administración territorial para la gestión descentralizada de una de las funciones que originariamente tenía atribuida la Administración territorial o Administración matriz.
Características de la Administración no territorial (en comparación con la Administración territorial):
-No hay reflejo de representación democrática de la comunidad como regla general. En alguna si existe representación democrática (por ejemplo: universidades). No se puede decir que no exista representación democrática como regla general.
-Gestiona intereses derivados. Intereses que le ha derivado la Administración territorial.
-Fines: solo gestionan los fines o funciones que de manera específica se les han atribuido.
-Potestades y privilegios: solo tiene aquellos que le confiere la Administración territorial.
Clasificación: la Administración no territorial se compone de:
-Entes de naturaleza corporativa.
-Entes de naturaleza institucional.
-Corporaciones de derecho público.
Entes de naturaleza corporativa: la Administración no territorial en ocasiones son agrupaciones de otras Administraciones públicas o entidades. Son la mancomunidad y el consorcio.
Consorcio varias Administraciones se agrupan y crean un ente nuevo para gestionar un servicio, además pueden sumarse entidades privadas, como el consorcio de transportes.
Mancomunidades asociaciones de municipios que se unen para gestionar un servicio.
Entes de naturaleza institucional: patrimonio al que se otorga personalidad jurídica. Clasificación de los entes institucionales: organismos autónomos, entidades públicas empresariales y administración independiente o autónoma.
Corporaciones de Derecho Público: Reunión o asociación de sujetos privados que se reúnen para la gestión de sus intereses propios. Esos intereses que defiende la corporación tienen tal trascendencia que llegan a coincidir con el interés general que ha de gestionar la Administración. Por ello, estaríamos en presencia de una entidad de derecho público. Ejemplo: colegios profesionales, cofradías de pescadores, cámaras de comercio, etc.
La Administración encomienda parte de sus funciones a esa corporación.
Las corporaciones son por un lado un ente privado, pero como tienen funciones o potestades administrativas reconocidas por la ley, en esa medida es también Administración Pública.
Características de las corporaciones de derecho público:
-Tienen representación democrática de la comunidad.
-Gestionan funciones derivadas.
-Se caracteriza por la especialidad de sus fines.
-Tiene los privilegios y potestades que se les reconozcan.
No son en realidad entidades de derecho público. Son: sociedades mercantiles y fundaciones privadas, que son entidades de derecho privado.
¿Dónde se encuadran? Algunos autores consideran que son entes institucionales; otros autores crean un cuarto grupo y las denominan entidades de derecho privado; otros autores las excluyen de las Administraciones. Pero son un instrumento de la Administración. Actualmente muchas funciones públicas de la Administración se encomiendan a estas entidades. En cuanto a los fines son Administraciones.
Al hablar de competencias se hace referencia a una definición: competencia es la medida de la potestad que tiene atribuida la Administración, es decir, cuánto poder tiene atribuido.
La competencia es esencial a la hora de analizar la actuación de la Administración. La competencia es un presupuesto de validez de la actuación de los entes públicos.
Cada Administración tiene sus competencias que le vienen atribuidas por el ordenamiento jurídico.
AGE y Administración CCAA: las competencias son atribuidas por la CE y Estatutos.
Administración Local: se regulan las competencias en la LBRL y en la legislación sectorial.
Las competencias han de ejercerse por las entidades que las tengan atribuidas. Pero pueden producirse traslaciones o alteraciones de competencias entre los diferentes Entes Públicos (se pueden producir alteraciones subjetivas de competencias). Entre el Estado y las CCAA se realiza por ley orgánica de transferencia o delegación.
En ocasiones surgen conflictos de competencias o discrepancias entre los Entes Públicos sobre quién tiene la competencia en un asunto en concreto, de quién es la titularidad de la competencia.
Si es un conflicto de carácter positivo: ambos entes pretenden ser titulares de la competencia.
Si es un conflicto de carácter negativo: nadie se cree titular de la competencia.
A quién corresponde solucionar estos conflictos depende en función de las Administraciones que entren en conflicto:
-Conflicto que se plantea entre Administración estatal y Administración autonómica Se resuelven por el TC. Se atribuye esta competencia al TC por la CE y la LOTC. Se resuelve por el TC siempre que haya que determinar quién es la Administración competente. Si el TC ya ha resuelto de quién es la competencia, se plantearía el conflicto ante la JCA (siempre que el conflicto se plantee a raíz de un reglamento o un acto administrativo).
-Conflictos que se plantean entre los Entes locales y la Administración estatal o la Administración autonómica Lo resuelve, en principio, la JCA. Existe, sin embargo, una vía por la que el TC también se puede pronunciar en estos conflictos de la autonomía local (art. 75 bis y sgtes LOTC). Cuando se vulnera por ley estatal o autonómica la autonomía local que garantiza la Constitución en los arts. 140-141 pueden los Entes Locales impugnar esa norma con rango de ley ante el TC.
-Conflictos que se planteen entre Entes Locales A tenor de la LBRL (art. 50.2) estos conflictos serán resueltos por la Administración autonómica si las Entidades Locales en conflicto pertenecen a la misma Comunidad Autónoma, y por la Administración estatal si las Entidades Locales pertenecen a diferentes Comunidades Autónomas. La resolución que ponga fin a este conflicto se plasmará en un acto administrativo, pudiendo llegar incluso a la JCA.
-Conflictos Administración instrumental:
La Administración instrumental tiene conflicto de competencia con la Administración matriz.
Conflicto de la Administración instrumental con otro Ente diferente de la Administración matriz.
Esa Administración instrumental que entra en conflicto es una Administración independiente.
Conflicto de la Administración instrumental con la Administración matriz: no existe una solución general, muchos Estatutos de Autonomía contemplan que el conflicto lo resolverá la Administración matriz.
Ocurre igual en la legislación local, el art. 50.1 LBRL reconoce competencia para resolver estos conflictos a la entidad local a la que está vinculada la Administración instrumental.
Art. 20.c LJCA dice que las Administraciones dependientes o vinculadas de otra Administración territorial no podrán impugnar la actuación de la Administración de la que dependan. La Administración instrumental no puede llevar al contencioso-administrativo a su Administración matriz.
El art. 50.1 LBRL señala qué órgano de la Entidad Local es el competente para resolver ese conflicto.
Conflicto entre la Administración instrumental y otro ente público que no es la Administración matriz: este conflicto será resuelto por la JCA. El art. 19.1.g LJCA legitima a la Administración instrumental para acudir al Contencioso-administrativo en defensa de sus fines (de sus competencias).
Conflicto de una Administración independiente con cualquier otra Administración: la Administración instrumental independiente podrá acudir siempre a la JCA aunque se dirija contra su propia Administración matriz. Art. 20.c, último inciso, LJCA.
PRINCIPIOS DE RELACIÓN ENTRE LOS ENTES PÚBLICOS: UNIDAD, COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN
La CE garantiza la autonomía de los Entes Públicos territoriales, y ello supone que cada uno de ellos gestionará sus propios intereses. En esta gestión de sus propios intereses las Administraciones Públicas, los intereses que defienden, pueden entrar en conflicto.
Nuestra CE, por encima del principio de autonomía, sitúa el principio de unidad (art. 2).
El principio de unidad, o la coherencia en la actuación de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, es un principio que ha de estar por encima de su autonomía. Por ello, en virtud de este principio, los intereses más amplios (que afectan a una comunidad más amplia) prevalecen sobre los intereses más reducidos. La Administración que gestione unos intereses más amplios tiene una posición prevalerte sobre las que defienden unos intereses más limitados.
El principio de unidad impone que las relaciones entre las diferentes ADMINISTRACIONES PÚBLICAS han de tener en cuenta la noción o idea de supremacía. La supremacía no es más que la posición preponderante de aquella Administración que defiende unos intereses más amplios frente a aquellas Administraciones que defienden unos intereses más limitados.
La supremacía es una exigencia del principio de unidad, y una manifestación de la descentralización administrativa.
Quién ostenta la posición de supremacía Administración General del Estado o Administración autonómica si no está presente la Administración estatal.
Solo se tiene esa posición de supremacía cuando entran en conflicto los intereses que defienden las diferentes Administraciones
No es una relación de jerarquía entre las diversas Administraciones Públicas.
Para que haya supremacía debe haber un previo conflicto de intereses.
En virtud de este principio, desde una posición de supremacía habrá de procurarse que la actuación de las diferentes Administraciones Públicas, en una misma materia en que pueden intervenir en virtud de diversos títulos competenciales, sea compatible y coherente.
La labor de coordinar la actuación de las diferentes ADMINISTRACIONES PÚBLICAS en este ámbito corresponde a la Administración que ostente una posición de supremacía.
El TC se ha pronunciado sobre el principio de coordinación en varias ocasiones en las STC 32/83; STC 80/85; STC 27/87; STC 106/87; STC 227/88; STC 214/89; etc
En toda esta doctrina, qué establece el TC El TC define la coordinación. Evitar disfuncionalidades y contradicciones. El TC reconoce que el principio de coordinación exige el reconocimiento de una posición de supremacía de una Administración Pública. Señala que este principio implica además la limitación de las Administraciones en el ejercicio de sus competencias, y también señala el TC que el contenido de esta potestad de coordinación será fundamentalmente de tipo formal, aunque en algunos casos puede llegar a establecer los objetivos en la actuación de las diversas Administraciones implicadas.
Hay que tener en cuenta que la potestad para coordinar no es algo que se pueda arrogar la Administración, la potestad de coordinar tiene que reconocerla el ordenamiento jurídico.
La coordinación implica límites a las competencias de las Administraciones coordinadas, pero no pueden llegar a tal extremo de eliminar las competencias del ente coordinado en la gestión de ese interés.
Además el ejercicio de la potestad de coordinación ha de ser proporcionado al fin que se persigue.
El principio de coordinación se reconoce en el art. 103.1 CE y también en el art. 3 Ley 30/92 y en la legislación del régimen local (LBRL). Concretamente, cuando una de las entidades a coordinar es la Administración local hay que tener en cuenta las previsiones generales que sobre este principio de coordinación establece la LBRL. La Ley 30/92 solo hace referencia a la AGE y Administración CCAA.
LBRL Dice en el art. 10.2 que para que se pueda ejercer la potestad de coordinación el servicio o la actividad de la Entidad Local que se va a coordinar debe tener un alcance o interés que trascienda el meramente local.
La LBRL dice que para que se pueda coordinar esa actividad o servicio municipal es necesario que no haya posibilidad de coordinarlo por técnicas menos agresivas.
Además la LBRL establece que el empleo de la fórmula de la coordinación debe estar previsto en una ley.
Técnicas de coordinación que contempla la LBRL:
-Planificación de la actividad o servicio local.
-Participación de la Entidad Local en los procedimientos que se tramiten ante la entidad superior.
En las relaciones entre el Estado y la CA reglas sobre coordinación: La potestad de coordinación la tendrá el Estado, que la tiene que tener expresamente reconocida.
La potestad de coordinación se reconoce al Estado en la Ley 12/1983, reguladora del proceso autonómico, en aquellos supuestos en los que compartan competencias en una materia, de manera que al Estado corresponda la legislación de esa materia y a las CCAA la ejecución de esa legislación estatal.
Esta potestad de coordinación se extiende a la supervisión de la actuación autonómica, y en su caso, de emitir requerimiento e instrucciones de actuación a las Administraciones Autonómicas.
El Estado tiene reconocida la potestad de coordinación el la CE (arts. 149.1.13; 149.1.15 u 149.1.16). Aquí se atribuye expresamente la potestad de coordinación al Estado con relación a la actividad de la planificación económica (art. 149.1.13); el número 15 reconoce al Estado la potestad de coordinación con relación a la investigación científica y técnica; y el nº 16 la otorga con relación a la sanidad.
Muchos autores entienden que la potestad de coordinación está implícita en la potestad estatal para dictar la legislación básica de una materia.
La cooperación es un principio de relación entre las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS en virtud del cual ha de buscarse la coherencia y la unidad en la actuación de las diferentes ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, pero en este caso, desde posiciones de igualdad.
El TC se ha manifestado sobre este principio de cooperación y ha señalado que, a diferencia de lo que ocurre con la potestad de coordinación, la cooperación es una obligación que se desprende de nuestro modelo descentralizado de Administraciones Públicas y que, por tanto, para que las diferentes Administraciones cooperen no es necesario que ninguna norma lo prevea expresamente.
La Ley 30/92 reconoce este principio de cooperación en el art. 3 y detalla unos mecanismos de cooperación entre las Administraciones Públicas. La Ley 30/92 se remite a la LBRL en este punto en relación a las EELL. La Ley 30/92 regula solo las relaciones de cooperación entre Estado y CCAA.
Mecanismos de cooperación entre las Administraciones Públicas de la Ley 30/92:
Mecanismos orgánicos (previsto en la Ley 30/92): estructuras organizativas nuevas con el objeto de realizar la cooperación.
-Creación de Administración mixta. Art. 6.5 Ley 30/92: crear un ente nuevo dedicado a gestionar los intereses en común de las diversas Administraciones. Su finalidad es colaborar, gestionar de manera conjunta los intereses que las diferentes Administraciones tienen en común. Ejemplos que establece la Ley: consorcios, y sociedades mercantiles.
-Art. 5 Ley 30/92. Creación de órganos de cooperación, donde estarán presentes las diversas Administraciones implicadas. Su función es cooperar.
La ley nos dice que estos órganos pueden tener carácter general o sectorial: cooperar en todas aquellas materias que tengan competencias en común o compartir sólo una materia de las muchas que comparten competencia; puede ser bilateral o multilateral.
La Ley regula con cierto detalle dos órganos.
Comisiones bilaterales: solo están presentes dos administraciones de ámbito general (estatal o autonómica).
Conferencias sectoriales: órganos multilaterales (estatal y representantes de las administraciones autonómicas). El ámbito será sectorial o particular. En estos órganos la representación de cada una de las administraciones se llevará a cabo por miembros del gobierno de esas administraciones.
Se prevé la posibilidad de creación de grupos de trabajo y también la posibilidad de que se llame a participar a las entidades locales si el objeto les afecta.
Mecanismos funcionales: (previstos en la Ley 30/92):
-La Ley prevé la obligación de información entre las administraciones. Arts. 4.1.c) y 4.2 Ley 30/92.
-Asistencia: la Administración estatal y autonómica deberán asistir en asuntos en que necesiten el apoyo la una de la otra. Arts. 4.1.d) y 4.2, 3.4.
-Participación: no está prevista en la Ley, pero la participación de una Administración en asuntos de la otra Administración es una forma de cooperar. Art. 7.
-La planificación: art. 7. La Ley entiende que para cooperar pueden elaborar planes o programas en conjunto y se llegará por acuerdo unánime de las partes. La Ley establece la eficacia obligatoria de estos planes y su publicación en los boletines oficiales de las administraciones implicadas.
-Convenios o acuerdos: arts. 6 y 8. Entre administraciones que tienen competencias en un mismo ámbito o en una misma materia.
Protocolos generales: es un convenio de mínimos porque no es más que un acuerdo marco, es decir, no se desciende a asuntos concretos, sino que señalan pautas que se deben seguir.
Convenios de conferencias sectoriales: se pueden aprobar en el seno de la conferencia sectorial.
Convenios de colaboración: cualquiera de estos convenios ha de tener un contenido determinado, órganos que participan en ese convenio, financiación, el contenido concreto del acuerdo, creación de una organización especializada, plazos y las causas de extinción distintas del plazo si estuvieran previstas. Han de publicarse en el boletín oficial de las administraciones implicadas y es exigible a las partes. Esta exigencia se puede reclamar ante la JCA, sin perjuicio de que pueda haber órganos que controlen el cumplimiento del convenio y resuelvan incidencias entre las administraciones.
La LBRL respecto a la cooperación: está prevista en los arts. 57-58; enumera diversas técnicas de cooperación; hace alusión a la cooperación a través de convenios y consorcios, cooperación de órgano consultivo; cooperación que se pueda llevar a cabo a través de planes de actuación continua; la cooperación puede dar lugar a la participación de entes locales en la tramitación de acuerdos.
TEMA 2. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
CONCEPTO Y TIPOLOGIA DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
Las Administraciones son personas jurídicas y su voluntad la adoptan un conjunto de personas físicas. Se elaboró por esto la teoría del órgano y a tenor de ella se planteó que las personas físicas que forman la voluntad de la Administración no son representantes de la Administración, sino que son parte de ella. La teoría del órgano supuso un avance porque apartó la teoría privada de la Administración, de la actuación administrativa. Quien actúa no es un representante de la Administración, sino un miembro de la misma.
La actuación de estas personas físicas es una actuación de la Administración, y la actuación de estas personas físicas se atribuye como propia de la Administración.
Actualmente existe una tendencia a definir el órgano administrativo como una unidad de personas, medios materiales y funciones que tienen capacidad para vincular externamente a la Administración. Es una unidad cuyas decisiones producen efectos jurídicos frente a terceros, no solo con proyección interna frente a la propia Administración
Lo relevante es el hecho de que esta unidad tiene capacidad de adoptar decisiones que tienen efectos externos.
Dentro de la Administración hay unidades formadas por personas, medios materiales y funciones, pero estas unidades no siempre tienen capacidad de decisión hacia el exterior. Si estas unidades carecen de esa capacidad, no serán órganos. Pero si tienen esa capacidad sí serán órganos administrativos (dentro de un órgano hay diferentes unidades, un órgano lo forman varias unidades integradas por personas, medios materiales y funciones, pero que no tienen capacidad de decisión).
Esta definición de órganos administrativos es la que encontramos últimamente en las normas, por ejemplo, en el art. 5.2 LOFAGE, que dice que la AGE es un órgano administrativo, con unas funciones y con capacidad de adoptar decisiones frente a terceros. Hace referencia a aquellos órganos cuya actuación tenga carácter preceptivo (también se consideran órganos administrativos). Art. 7.1 LOFAGE: este artículo define la unidad administrativa.
Las funciones del órgano administrativo son las competencias del mismo.
Las personas que forman parte del órgano administrativo se clasifican en dos tipos:
Titulares del órgano: el titular del órgano administrativo es la persona que forma la voluntad del órgano (el que adopta la decisión vinculante ad extra).
Agentes del órgano: resto de personas que prestan su servicio en el órgano administrativo, cuya función es la gestión del órgano o el apoyo al titular del mismo.
Tipología de órganos administrativos:
Órganos unipersonales y órganos colegiados.
-Órganos unipersonales: aquellos en que el titular del órgano es una sola persona. Ejemplo: ministerio ministro.
-Órganos colegiados: aquellos que tienen diversos titulares, la formación de la voluntad del órgano se acometerá por todos esos titulares mediante el sistema de mayorías. Ej: claustro, Gobierno de la Nación.
Estos órganos tienen una regulación específica relativa a su funcionamiento. La regulación la encontramos en los arts. 22-27 Ley 30/92 y en la Disposición Adicional Primera de esta misma Ley. La Ley 30/92 excluye de su aplicación determinados órganos: excluye al Gobierno de la Nación, a los Gobiernos Autonómicos, Plenos de las EELL, y juntas de gobierno de las EELL. Además, los órganos colegiados de naturaleza representativa se pueden dotar de sus propias normas de funcionamiento. Estos órganos colegiados representativos no se incorporan en la estructura jerárquica de la Administración a la que pertenecen. Las personas que forman parte del mismo hacen valer los intereses de un colegio profesional, de una Administración, etc.
La Ley 30/92 prevé una composición común para todos los órganos colegiados. En todos encontramos un presidente, un secretario y otros miembros. El presidente es un miembro (titular) del órgano colegiado. El secretario no tiene porque ser titular del órgano colegiado.
Funcionamiento de los órganos colegiados: para que se adopte una decisión en el órgano colegiado tendrá que haber necesariamente una convocatoria. Además es imprescindible que a la convocatoria se acompañe el orden del día. Para que se constituya válidamente un órgano colegiado es necesario un quórum determinado que es, en primera convocatoria deberán estar presentes el presidente del órgano, el secretario del órgano y al menos la mitad de los titulares.
Señala la Ley, además, que si se trata de un órgano colegiado representativo para la válida constitución es necesario que estén presentes presidente del órgano, secretario del órgano y aquellos titulares del órgano que tengan la consideración de portavoces.
Celebración de la sesión: una vez válidamente constituido el órgano colegiado, no podrá tratar cuestiones o asuntos no previstos en el orden del día. Solo en un supuesto se admite que se debatan cuestiones ajenas al orden del día, para ello es preciso que estando presentes todos los miembros del órgano acuerden por mayoría tratar el asunto no incorporado en el orden del día.
Las decisiones se adoptarán por el sistema de mayorías. Aquellos miembros del órgano que se abstengan en la decisión o cuyo voto sea contrario al acuerdo adoptado quedarán exentos de responsabilidad respecto de esa decisión.
De cada sesión habrá de levantarse acta. La Ley dice lo que debe expresar el acta. Ha de reflejar lugar y fecha de celebración de la gestión, los asistentes, el orden el día, puntos principales de discusión, y las decisiones que se hayan adoptado.
Art. 62.e Ley 30/92: causa de nulidad. Estas reglas esenciales de formación de la voluntad de los órganos colegiados a las que hace referencia este preceptos son las relativas al incumplimiento de las normas de convocatoria del órgano, relativas al orden del día, las relativas al quórum necesario para adoptar decisiones, y las referentes a la mayoría exigida para la formación de la voluntad del órgano.
La Ley 30/92 se impugnó ante el TC por la regulación que contenía acerca de los órganos colegiados. STC 50/1999 dispuso que los arts. 23.1 y 2; 24.1. 2. y3.; 25.2 y 3; 27.2. 3 y 5, no tienen carácter básico, porque son contrarios al orden constitucional de competencias. Son preceptos que son de aplicación exclusiva a los órganos colegiados de la AGE.
Órganos simples y órganos complejos.
-Órganos complejos: aquel que está integrado por una pluralidad de órganos (ejemplo: Ministerios).
Órganos centrales y órganos periféricos: en función del alcance territorial de la competencia del órgano.
-Órganos centrales: tiene competencia en todo el territorio que es base de esa Administración
-Órganos periféricos: no tiene competencia en todo el territorio que es base de esa Administración, sólo en determinadas circunscripciones.
Órganos administrativos, consultivos y de control: es función de la naturaleza o funciones que tienen encomendadas.
-Órganos administrativos: órgano que principalmente tiene competencias de emitir declaraciones de voluntad.
-Órganos consultivos: aquel cuya función principal es la emisión de declaraciones de conocimiento o juicio.
-Órganos de control: aquellos cuya misión primordial será fiscalizar la actuación de los demás órganos administrativos.
Órganos de competencia general y órganos de competencia específica, sectorial o departamental.
-Órganos de competencia general: aquellos cuyas potestades inciden en todos los fines y materias competencia de esa Administración
-Órganos de competencia específica, sectorial o departamental: aquellos cuyas funciones se reducen a una rama específica de la actividad o fines competencia de esa Administración
LA CREACIÓN, MODIFICACIÓN Y SUPRESIÓN DE ÓRGANOS: LA POTESTAD ORGANIZATORIA
Al hablar de potestad organizatoria nos referimos a la capacidad de intervenir en el diseño interno de la Administración También a veces de habla de potestad organizatoria para referirse a la organización de toda la Administración (para diseñar todas las Administraciones). Nosotros nos referiremos solo a lo primero.
La Administración tiene potestad para auto-organizarse. Esta actividad la puede desempeñar a través de sus diferentes formas de actuación: a través de los reglamentos, a través de convenios, a través de actos administrativos.
El hecho de que no exista reserva reglamentaria en materia de organización determina que la potestad de auto-organización no solo esté encomendada a la Administración, sino que parte de ella también la tiene el legislador.
¿A qué legislador corresponde la potestad para organizar internamente la Administración?:
En el caso de la AGE Cortes
Para diseñar la Administración autonómica legislador autonómico y también puede incidir en el diseño de la estructura autonómica el legislador estatal porque el art. 149.1.18 CE le atribuye la competencia para establecer las bases en materia de régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
En la Administración Local tanto el legislador autonómico como el estatal. Todas las CCAA tienen competencia para legislar sobre la Administración Local. También el legislador estatal (art. 149.1.18 CE). Además, el TC en diferentes Sentencias (STC 32/81, por ejemplo) ha señalado que la garantía de la autonomía local que se desprende de la Constitución corresponde tutelarla al legislador estatal en base al título competencial al que hemos hecho referencia (bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas). El legislador estatal puede dictar una norma donde establezca una estructura para garantizar la autonomía local.
Además el art. 103.2 CE señala que los órganos administrativos han de ser creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. No se establece con este precepto una reserva legal para la creación de los órganos administrativos, se crean de acuerdo con la ley.
El TC (STC 60/86) ha señalado en este extremo que aunque se puedan crean órganos administrativos por ley, ésta no puede agotar el diseño de la estructura organizativa de la Administración (debe dejar un margen para que la propia Administración pueda establecer su diseño interior).
Esta ley a la que hace referencia la Constitución (art. 103.2) es la Ley 30/92, que en su art. 11.2 señala los límites a que deberá ajustarse la creación de cualquier órgano administrativo (precepto que tiene carácter básico).
La Ley 30/92 dice que es preciso que en la creación del órgano administrativo se señalen las relaciones jerárquicas, necesario que se le asignen unas competencias, que se asignen unos medios materiales para el ejercicio de sus funciones, además no es posible la reduplicación de órganos administrativos (dos órganos diferentes desempeñando las mismas funciones: art. 11.3 Ley 30/92).
Dentro de cada Administración, ¿cómo se plasma esa potestad organizatoria? ¿Cómo se crean los órganos administrativos?:
Administración General del Estado (AGE): La creación de algunos órganos administrativos se acomete ya en la Constitución. Art. 97 y siguientes. La CE ya hace referencia a órganos administrativos: Presidente del Gobierno, Ministros. Art. 107 CE se refiere al Consejo de Estado.
Además se toma como referencia dos normas estatales que diseñan la estructura de la Administración, son: Ley 50/97 del Gobierno, y LOFAGE (Ley 6/97). En estas dos leyes estatales se diseña la estructura básica de la organización estatal. Además estas leyes dicen que determinados órganos podrán crean otros órganos.
-Presidente del Gobierno tiene la potestad de organización. La tiene porque puede crear algunos órganos. Según el art. 8 LOFAGE tiene competencia para crear Ministerios, y Secretarías de Estado. También crea vicepresidencias (art. 3 LG).
-Consejo de Ministros tiene también potestad de organización. Según el art. 10.1 LOFAGE puede crear los órganos directivos de la AGE hasta el nivel incluido de subdirector general (se pueden crear: subsecretarías, secretarías generales, secretarías generales técnicas, direcciones generales, subdirecciones generales).
Los Ministros también tienen potestad de organización. Pueden, mediante órdenes ministeriales crear órganos de rango inferior a subdirectores generales (art. 10.2 LOFAGE).
Las unidades administrativas se crearán por órdenes conjuntas del Ministro de Economía y Hacienda y el Ministro de Administraciones Públicas porque el art. 10.3 LOFAGE dice que las unidades administrativas se crean a través de relaciones de puestos de trabajo (RPT) y tienen competencia para crear las RPT, en atención a la Ley 30/84 (Ley de medidas), el Ministerio de ADMINISTRACIONES PÚBLICAS junto con el Ministerio de Economía y Hacienda.
Administración Autonómica Trabajo de exponer en clase.
-Ley de Bases del Régimen Local (LBRL): esta norma contiene la organización básica interna de todos los Entes Locales. Crea los órganos necesarios de la Administración Local.
-Ley autonómica: cada Comunidad Autónoma tiene competencia para regular su Administración Local.
-Cada Administración Local puede terminar de diseñar su estructura organizativa, a través de su reglamento orgánico. La competencia para dictar este reglamento la tiene el Pleno de la Entidad Local.
PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y ACTUACIÓN DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
Los principios de eficacia, jerarquía, coordinación y desconcentración se imponen dentro de cada Administración, son reconocidos en el art. 3 Ley 30/92.
Consiste en la adecuación a los fines que se propone la Administración. La actuación y organización de los órganos administrativos debe ser tal que la Administración alcance los fines que tiene encomendados.
Si este principio no rige la actuación y organización, en nuestro ordenamiento jurídico disponemos de las vías difusas: el presidente responde ante el Parlamento el cese de las autoridades nombradas discrecionalmente. Son las vías más adecuadas.
Esta eficacia también se puede depurar a través de las técnicas de responsabilidad patrimonial de la Administración. Si la ineficacia se puede ajustar a algunas de las faltas tipificadas dentro del régimen sancionador de los funcionarios públicos se aplicará.
Las relaciones entre diferentes administraciones se regirán por el principio de supremacía.
En el seno de la Administración hallamos la relación de jerarquía entre los diferentes órganos: internamente la Administración se organiza en atención a la graduación sucesiva de órgano de tal manera que los superiores ostentan potestades sobre los que se encuentran debajo.
1.- Potestad de dirección en sentido estricto: el órgano de rango superior (art. 21.1 Ley 30/92) puede dirigir al órgano inferior, dándole órdenes o instrucciones que debe adoptar.
2.- Potestad de vigilar, inspeccionar o supervisar la actuación del órgano inferior.
3.- Potestad disciplinaria porque las leyes que regulan la función pública señalan que el órgano de rango superior es el encargado de sancionar la actuación del órgano inferior.
4.- Potestad para resolver los conflictos que surjan entre órganos: los órganos de rango superior tienen competencias para resolver los conflictos de atribuciones que surjan entre los órganos de rango inferior.
5.- Potestad para revisar la actuación del órgano inferior por medio del recurso de alzada, o revisión de oficio.
La relación de jerarquía no se establece nada más que en órganos relacionados funcional o departamentalmente.
Hay algunos órganos que se crean con la especial relación de independencia o neutralidad: órganos de selección (personal), consultivos (emiten su opinión), elevada especialidad técnica. En estos órganos si se producen relaciones de jerarquía pero debilitada porque de todas las potestades, la de dirección en sentido estricto no se produce en presencia de estos órganos.
Es un principio que rige las relaciones entre órganos y las relaciones entre Administraciones. Tiene por objeto el funcionamiento armonioso entre Administraciones.
La actuación de los órganos de la misma Administración no puede ser incoherente. A la coherencia se llega a través del principio de jerarquía, es la manifestación del principio de jerarquía. Pero se puede alcanzar de diversas formas: información recíproca, etc.
En cierta medida es en las relaciones entre órganos donde la desconcentración entre las Administraciones
(Art. 103.1) rige el funcionamiento interno de la Administración.
Implica que se encomiende a los órganos de rango inferior la adopción de resoluciones de tal manera que los niveles de decisión se aproximen al ciudadano.
Arts. 12.2 y 12.3 Ley 30/92 nos dicen como la desconcentración ha de regir el funcionamiento interno de la Administración
COMPETENCIA Y TRASLACIONES DE COMPETENCIA
La competencia es la medida de la potestad del órgano administrativo.
Se puede hablar indiferentemente de competencia y atribución. Para conocer con exactitud la medida de la potestad hay que barajar tres criterios:
1.- Criterio material: un órgano tiene potestades en determinadas materias.
2.- Criterio territorial: un órgano ejerce determinadas potestades de la materia concreta en un territorio.
3.- Criterio jerárquico: en ocasiones las mismas funciones pueden ser competencia de diversos órganos y hay que distinguir entre los diferentes órganos relacionados jerárquicamente.
Art. 62.b, por razón de la materia o del territorio será nulo de pleno derecho.
Por razón de la jerarquía será anulable.
Reglamentos: nulo de pleno derecho.
Actos: nulos o anulables.
Además, la competencia (art. 12.1) es irrenunciable, con unas particularidades: la competencia puede experimentar algunas alteraciones porque aunque un órgano administrativo siga siendo titular de una competencia, su ejercicio se habrá encomendado a un órgano diferente. La alteración de la competencia entre órganos puede ser intraorgánica o intrasubjetiva (dentro de la misma Administración).
La Ley 30/92 establece supuestos donde se produce una alteración de la competencia (art. 12.1). Hay alteraciones del ejercicio de la competencia y alteraciones de elementos determinantes del ejercicio de la competencia.
Las alteraciones de la competencia y la desconcentración son diferentes, esta última supone una atribución de competencia, hacer titulares de competencias a otros órganos administrativos, la desconcentración se hace mediante un instrumento normativo (el ordenamiento jurídico reconfigura mediante la desconcentración el panorama de distribución de competencias). En el caso de alteración no existe una atribución de competencias, hay una alteración del ejercicio de la competencia. La titularidad de la competencia no se modifica.
Supuestos de alteración del ejercicio de la competencia:
Delegación.- Art. 13 Ley 30/92. Supone que un órgano administrativo traslada a otro órgano el ejercicio de alguna de sus competencias. La delegación se puede producir entre cualesquiera órganos, aunque entre ellos no exista una relación de jerarquía.
Existen determinados ámbitos en los que no caben las delegaciones (art. 13 Ley 30/92):
-No cabe la delegación en cascada (delegación de competencias que ya han sido delegadas).
-No es posible delegar el ejercicio de competencias con relación a aquellos procedimientos en los que sea preceptiva la emisión de un informe o dictamen, cuando ese informe o dictamen haya sido ya emitido.
-No cabe la delegación en aquellas materias que supongan mantenimiento de relaciones.
-No cabe delegar la potestad reglamentaria.
-No cabe delegar la potestad para resolver recursos en aquellos órganos que han dictado los actos que se pretenden recurrir.
-Tampoco cabe delegación en aquellos en que de manera expresa así lo determine una norma con rango de ley.
Desde la modificación de la Ley 30/92 por la Ley 4/99 sí es posible la delegación de la potestad sancionadora.
Requisitos formales de la delegación:
-El acuerdo de delegación deberá publicarse en el Boletín Oficial correspondiente.
-Cada acto que se adopte por delegación deberá expresar esta circunstancia de manera expresa.
-La delegación es un acto administrativo que se puede revocar en cualquier momento. Esta revocación de la delegación debe ser también publicada en el BO donde se hizo pública la delegación.
En la AGE se requiere además un requisito formal adicional. En necesaria la aprobación de la delegación. La Disposición Adicional 13ª lo regula: dice qué órgano ha de aprobar la delegación, señala que si entre los órganos que se va a producir la delegación existe relación jerárquica la aprobación debe efectuarla el superior jerárquico al órgano delegante.
Si entre los órganos entre los que se va a producir la delegación existe dependencia jerárquica la aprobación provendrá del superior jerárquico común.
Si entre los órganos entre los que se va a producir la delegación no existe relación jerárquica y pertenecen además a diferentes ministerios, la aprobación provendrá del superior jerárquico al órgano delegado.
¿A quién se va a imputar el ejercicio de la competencia delegada?: en la delegación la competencia que se ejerce por delegación se imputa, se atribuyen sus efectos, al órgano delegante (el que tiene la titularidad de la competencia).
La ley señala que cuando se vaya a delegar por parte de un órgano colegiado el ejercicio de una competencia cuya tramitación requiere de determinado quórum en el órgano colegiado, el acuerdo de delegación solo se podrá adoptar con ese mismo quórum.
Estas son las reglas básicas en cuanto a delegación. Para conocer cómo opera la delegación en cada Administración hay que completar esta información de la Ley 30/92 con la legislación específica de cada Administración (ejemplo: art. 20 LG).
Avocación. Art. 14 Ley 30/92.
Supuesto inverso a la delegación. Un órgano requiere a otro el ejercicio de sus competencias, ya sean propias o delegadas.
La Ley 30/92 dice que en principio la avocación se produce por parte de los superiores jerárquicos con relación a los inferiores jerárquicos.
Hay una salvedad: si la competencia que se va a avocar ha sido delegada por un órgano con el que no se mantiene una relación jerárquica, solo el órgano delegante puede avocar la competencia.
En la delegación se traslada el ejercicio de la competencia (para todos los procedimientos, asuntos, etc), en la avocación lo que se requiere es el conocimiento de un asunto en concreto (el conocimiento o tramitación de un procedimiento en concreto).
Requisitos formales de la avocación: Ha de realizarse a través de un acuerdo motivado. No es necesaria publicación, pero si notificación a los interesados en el procedimiento que se avoca.
En la AGE se requiere además la puesta en conocimiento de la avocación al superior jerárquico del avocante (el que requiere la competencia).
Imputación del ejercicio del procedimiento avocado (de la resolución adoptada por avocación): la Ley no dice nada al respecto. La doctrina unánimemente entiende que los actos dictados por avocación se imputar al órgano avocante (al superior jerárquico).
Supuestos de alteración de elementos determinantes del ejercicio de la competencia:
Art. 15 Ley 30/92 dice que la actividad material, técnica o de servicio que requiera el ejercicio de una competencia puede ser realizada por un órgano diferente. Los elementos materiales, técnicos o de servicio de una competencia pasan a ser ejercidos por un órgano distinto.
La encomienda de gestión es un cambio de agentes en el ejercicio de una competencia, es decir, habitualmente el ejercicio de una competencia implica la adopción de decisiones jurídicas o formales y la realización de actividades materiales, la encomienda de gestión supone que la competencia sigue siendo ejercida por el órgano que tiene la titularidad (la adopción de decisiones jurídicas o formales), pero para el desarrollo de esos aspectos materiales, técnicos o de servicio se apoya en los agentes de otro órgano.
La encomienda de gestión según la Ley debe reunir unos requisitos formales:
-Si se produce entre órganos de una misma Administración es necesario que entre los órganos se celebre un acuerdo que sea objeto de publicación en el Boletín Oficial correspondiente.
-La encomienda de gestión se puede producir en órganos de otra Administración En este caso, es necesario que se celebre un convenio de colaboración.
Imputación: las decisiones adoptadas en procedimientos en que se ha producido una encomienda de gestión se atribuyen al órgano que es titular de la competencia.
La Ley dice que no cabe encomienda de gestión a particulares. El encomendar a un particular actividades de la Administración sería un contrato.
Muchos autores sostienen que tampoco cabe la encomienda de gestión en entes de la Administración con personalidad jurídica privada. Esta relación debe hacerse mediante un contrato administrativo (esto no viene establecido en la Ley).
Delegación de firma. Art. 16 Ley 32/92.
Sigue ejerciendo la competencia el órgano titular de la misma.
La delegación de firma significa que la firma o rúbrica de las resoluciones que adopta un órgano es delegada al titular de otro órgano o unidad administrativa que depende del órgano titular de la competencia.
El acto cuya firma se delega está ya decidido por el órgano que delega la firma.
-Debe constar de manera expresa esta circunstancia (delegación de firma) en cada acto en que se delega la firma.
-En la AGE la delegación de firma deberá comunicarse al superior jerárquico del órgano delegante.
Imputación: se imputa al órgano delegante (titular de la competencia).
Existen determinados ámbitos en los que no cabe la delegación de firma:
-No cabe delegación de firma en potestad sancionadora.
-El art. 16 remite al art. 13 donde se prohíbe la delegación se entiende que también se prohíbe la delegación de firma.
En la suplencia se produce una sustitución temporal del titular del órgano que ejerce la competencia, ya sea por ausencia, vacante o enfermedad.
Lo que cambia es uno de los elementos personales del órgano (el titular del mismo).
El art. 17 Ley 30/92 señala que la imputación de los actos en que se produce una suplencia se atribuye al mismo órgano.
La Ley nos dice que en el supuesto de que con carácter previo no esté designado quién va a ser el suplente, éste será designado por el órgano del que dependa ese órgano cuyo titular se va a suplir (el superior jerárquico).
STC 50/99. El TC dice que el art. 17.1 no tiene carácter básico. Cada Administración tiene competencia para decidir quién va a designar al suplente. Este precepto solo se aplica a la AGE donde podrá nombrar al suplente el que tiene la competencia para nombrar al titular del órgano.
CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE ÓRGANOS
La Ley 30/92 lo regula en el art. 20.
Habitualmente a los conflictos de competencia entre órganos se les denomina “conflictos de atribuciones”.
El art. 20 de la Ley nos dice que:
-Un conflicto de atribuciones solo se puede plantear entre órganos de una misma Administración
-Solo se puede plantear entre órganos entre los que no exista dependencia jerárquica.
-Los conflictos de competencia solo se pueden plantear en procedimientos no concluidos.
-Los conflictos de atribuciones se pueden plantear tanto de oficio como a instancia de parte.
Administración General del Estado: La competencia para resolver los conflictos de atribuciones se ajunta a las siguientes reglas:
-Si el conflicto se plantea entre órganos de diferentes Ministerios el conflicto se resolverá por el Presidente del Gobierno (art. 2 Ley del Gobierno).
-Si el conflicto se plantea entre órgano de un mismo departamento será resuelto por el superior jerárquico que tengan en común.
Administración Local: Art. 50.1 LBRL.
-Si el conflicto de atribuciones se plante con un órgano colegiado resolverá el Pleno.
-Si no hay órgano colegiado la competencia para resolver el conflicto es del Alcalde o el Presidente de la Corporación Local.
TEMA 3. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
ORDENACIÓN JURIDICA
La Administración General del Estado (AGE) es un conjunto de órganos al servicio del poder ejecutivo estatal, al servicio del Gobierno de la Nación. El art. 97 CE dice que dirige la Administración, es la AGE.
Esta Administración se regula en dos normas:
-Ley de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE, Ley 6/97).
-Ley del Gobierno (Ley 50/97).
Los titulares de los órganos administrativos no ocupan estos puestos en función de los sistemas habituales de provisión de puestos de la función pública, se ocupan en función de decisiones políticas, alto grado de politización de los titulares de la Administración y también existe profesionalización de estas personas, de los titulares de estos órganos de la Administración
La mayoría de estas personas han de nombrarse de entre personas que reúnen determinadas cualidades, competencias o méritos, normalmente son funcionarios de carrera.
Fuera de la estructura del Gobierno, los órganos se pueden clasificar en: superiores, directivos y comunes. Esta clasificación se encuentra en el art. 6.2 LOFAGE y tiene trascendencia porque la LOFAGE dice que los órganos superiores (Ministros y Secretarios de Estado) son los encargados de elaborar los planes de actuación de la Administración, y los órganos directivos (secretario general, subsecretario, secretario general técnico, etc) son los que intervienen o ejecutan los planes de actuación elaborados por los superiores. Los titulares de órganos superiores no necesitan reunir ningún requisito específico en cuanto a su competencia profesional, pueden serlo cualquier persona, son puestos de pura confianza política. Si se requiere que reúnan ciertos requisitos para órganos directivos, si tienen que tener como titulares a personas de competencia y experiencia profesional reconocida.
Los órganos que componen la AGE pueden clasificarse en órganos centrales y órganos periféricos en función del ámbito territorial de su competencia.
LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL ACTIVA
Es un órgano cuya existencia está ya prevista en la CE (arts. 98 y sgtes).
El desarrollo de este órgano administrativo se encuentra en la Ley del Gobierno, porque es uno de los órganos que componen el Gobierno.
La Presidencia es un órgano necesario y unipersonal.
La regulación de cómo se designa este órgano se encuentra en la Constitución (art. 99).
Función esencial del Presidente: dirige y coordina la acción de los demás miembros del Gobierno.
Tiene potestades de organización, crea ministros, vicepresidentes, secretarías de Estado, resuelve conflictos de atribuciones.
Suplencia del Presidente: art. 13 LG. Correrá a cargo de los vicepresidentes y, en su defecto, por los ministros.
Delegación: en quién puede delegar sus funciones el presidente. Según el art. 20 LG puede delegar en los vicepresidentes y en los ministros. No se pueden delegar aquellas atribuciones que el Presidente haya recibido directamente de la Constitución y aquellas que las leyes lo prohíban de manera expresa.
Su existencia se prevé y regula en la CE. Su regulación se encuentra en la Ley del Gobierno.
Es un órgano necesario y colegiado.
Es un órgano de naturaleza dual, es decir, un órgano político y administrativo.
Control de los actos políticos del Gobierno El Gobierno dicta actos administrativos que controla la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Los actos políticos que dicta el Gobierno se controlarán por la JCA en los aspectos reglados de esos actos y en cuanto a las lesiones a derechos y libertades fundamentales, en lo demás el control de los actos políticos corresponde a las Cortes.
Los miembros del Gobierno son:
-Vicepresidente/s.
-Ministros.
Los vicepresidentes formarán parte del Gobierno cuando hayan sido creados. Art. 98 CE. Las vicepresidencias son órganos no necesarios, pueden existir o no dentro del Gobierno.
Según la CE, pueden formar parte del Gobierno otros órganos si así lo previese la Ley, pero la Ley del Gobierno no ha previsto más órganos que los que señala la Constitución.
Los miembros del Gobierno, salvo el Presidente, son nombrados por el Rey a propuesta del Presidente.
Para ser miembro del Gobierno basta con encontrarse en el pleno disfrute de los dchos civiles y políticos y no estar inhabilitado para el ejercicio de cargo o empleo público por sentencia firme.
Se encuentran sometidos a un régimen de incompatibilidades y no pueden desempeñar funciones representativas, ni ninguna otra actividad mercantil o profesional. Están sometidos a la Ley de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y altos cargos.
El Gobierno funciona en:
-Comisiones delegadas
Consejo de Ministros: reunión de todas las personas que componen el Gobierno.
Funciones destacables del Consejo de Ministros:
-Ejercicio de la potestad reglamentaria.
-Compete a él la potestad organizativa.
-Da instrucciones a los demás órganos de la Administración
La CE prevé que el Gobierno está integrado por el Presiente, Ministros, Vicepresidentes y otros órganos: como reconocimiento a estos órganos la LG dice que los Secretarios de Estado, aunque no son miembros del Gobierno, pueden asistir a las reuniones del Consejo de Ministros.
El Consejo de Ministros es un órgano colegiado, pero no se le aplican las normas sobre funcionamiento de órganos colegiados que contiene la Ley 30/92. Se sustituyen estas reglas porque el funcionamiento del Consejo de Ministros es dirigido por el Presidente del Gobierno, y además él fija sus resoluciones.
Las deliberaciones del Consejo de Ministros son secretas, es decir, no es accesible el transcurso de las deliberaciones internas que se producen en las sesiones del Consejo de Ministros. En las actas del Consejo de Ministros no han de incluirse las deliberaciones que se producen en el seno de ese órgano.
En cuanto a la delegación, el art. 20 LG al regular la delegación hacen mención a que el Consejo de Ministros puede delegar sus competencias en las comisiones delegadas, con unas excepciones (además de las que la Ley 30/92 establece para la delegación en general):
-No podrá efectuar delegaciones en aquellas funciones que directamente se le han atribuido por la CE.
-No podrá delegar el nombramiento y separación de altos cargos.
Las Comisiones Delegadas no tienen carácter necesario. Su creación, modificación y suspensión se realiza mediante Real Decreto del Consejo de Ministros. Ese RD fijará qué miembros del Gobierno integran la Comisión Delegada. También fijará las competencias que se atribuyan a la comisión delegada del Gobierno.
La LG prevé además que los Secretarios de Estado pueden formar parte de estas Comisiones delegadas.
Funciones: les corresponden las que les hayan delegado el Consejo de Ministros, las que señale el RD de creación y además les corresponde la coordinación de la actuación de los Ministerios que integren esa Comisión delegada.
La Ley dice que sus deliberaciones tienen carácter secreto.
Actualmente, el RD 1194/2004 ha determinado que en nuestra AGE existan tres comisiones delegadas:
-Comisión delegada del Gobierno para situaciones de crisis.
-Comisión delegada del Gobierno para asuntos económicos.
-Comisión delegada del Gobierno para política autonómica.
La CE en su art. 98 prevé la existencia de este órgano.
El desarrollo de este órgano se encuentra en la LG y su creación corresponde al RD del Presidente (él crea las vicepresidencias).
Las vicepresidencias son órganos unipersonales, de carácter no necesario.
Nombramiento del titular de este órgano unipersonal: cualquier persona con pleno disfrute de sus dchos civiles y políticos puede ser vicepresidente, salvo que esté inhabilitado para tal función. Se le aplica el régimen de incompatibilidades, es decir, no puede realizar ninguna otra función pública, ni actividad mercantil y profesional, lo único compatible es el ser parlamentario. Ostenta la condición de alto cargo.
Si es posible con relación a las vicepresidencias simultanear la titularidad de este órgano con la titularidad de algún departamento ministerial.
Sus funciones serán las que le asigne el Presidente por el RD de creación, y las que le delegue el Presidente.
Dentro del esquema departamental de la AGE están los Ministerios.
La existencia de los Ministerios se prevé en el art. 98 CE. Su regulación como órgano además se encuentra en la LG y en la LOFAGE.
Su creación corresponde al RD del Presidente del Gobierno.
El Ministerio es un órgano unipersonal y complejo. Es un órgano necesario y superior.
El nombramiento del titular de este órgano corresponde al Presidente del gobierno. Como el ministro es un miembro del Gobierno no ha de reunir ninguna cualidad específica de mérito o capacidad. Se le aplica lo ya dicho en cuanto al nombramiento, incompatibilidades. El Ministro es un alto cargo.
Funciones: el Ministro es un órgano superior, por tanto, fija el plan de actuación de la Administración en un sector concreto de actividad.
Además, los Ministerios tienen potestad de organización, resuelven recursos administrativos, tienen competencias para resolver conflictos de atribuciones.
En cuanto a la delegación de las funciones de los Ministros el art. 20 LG establece que pueden delegar en los Secretarios de Estado y órganos directivos que dependan de él. Además el Ministro puede delegar sus funciones en las Delegaciones de Gobierno.
La Ley contempla la posibilidad de que existan Ministros sin cartera, se designan para que integren el Gobierno, pero no se les asigna un departamento o área de actividad específica.
No se prevén en la CE.
La regulación de las Secretarías de Estado se encuentra en la LG y LOFAGE.
Su creación corresponde al Presidente del Gobierno mediante RD.
Jerárquicamente la Secretaría de Estado es un órgano que puede depender tanto de un Ministerio como de la Presidencia del gobierno.
Las Secretarías de Estado son órganos no necesarios.
Es un órgano unipersonal.
Son órganos de carácter superior.
Sus titulares son nombrados por RD del Consejo de Ministros y por ser un órgano superior, la designación de su titular puede recaer en cualquier persona, no es necesario que sea un funcionario público. El titular de este órgano tiene la condición de alto cargo (solo se le somete al régimen de incompatibilidades de altos cargos, no de miembros del Gobierno).
Funciones: al ser un órgano superior, planifica un sector más concreto de actividad que el que corresponde al Ministerio.
Además, tienen cierta potestad de organización (nombra y separa a los subdirectores generales), tienen potestad para resolver recursos y para resolver conflictos de atribuciones.
Los Secretarios de Estado junto con los subsecretarios integran la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Es un órgano colegiado que asesora al Gobierno, prepara las reuniones o sesiones del Consejo de Ministros.
Es un órgano de gestión.
Su regulación se encuentra en la LOFAGE. Se crea por RD del Consejo de Ministros. Es un órgano unipersonal y no necesario. Además es un órgano directivo.
Jerárquicamente, depende de Ministros o de Secretarios de Estado.
Su rango será el de subsecretario.
El nombramiento de su titular se efectúa por RD del Consejo de Ministros.
Como órgano directivo, su nombramiento ha de efectuarse atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia. Pero el titular de este órgano no necesita ser designado de entre funcionarios públicos, sino que cualquier persona con responsabilidad acreditada en la gestión del sector público o privado puede ser designado titular de una Secretaría General.
El Secretario General es un alto cargo.
Sus funciones corresponden a la gestión de un sector concreto de actividad.
Órganos de apoyo interno.
Se regulan en la LOFAGE. Se crean, modifican y suprimen por RD del Consejo de Ministros. Son unipersonales y necesarios.
Son órganos directivos.
Dependen directamente del Ministerio.
Nombramiento del titular: corresponde el nombramiento por RD del Consejo de Ministros. Deben designarse de entre funcionarios de carrera y además se tendrán en cuenta criterios de competencia y experiencia. Son altos cargos.
Funciones: ejecución del plan de actuación del Ministro. Esa ejecución no es de mera gestión, le corresponde la dirección general de servicios, es decir, la gestión burocrática dentro del Ministerio. Al subsecretario le corresponde la jefatura de personal y la asesoría jurídica ordinaria del Ministerio.
Los subsecretarios forman parte de la Comisión General de Secretarios y Subsecretarios.
SECRETARÍAS GENERALES TÉCNICAS
Su regulación se encuentra en la LOFAGE.
Órgano directivo cuya creación corresponde al RD Consejo de Ministros.
Es unipersonal y necesario, y directivo.
Depende directamente del subsecretario y tiene rango de director general.
Nombramiento: por RD del Consejo de Ministros se nombra al titular. Como es un órgano directivo ha de seleccionarse a un funcionario de carrera, han de tenerse en cuenta los criterios de competencia profesional y experiencia. Tiene condición de alto cargo.
Funciones: la Secretaría General Técnica es un órgano de apoyo interno. Las Secretarias Generales Técnicas tienen por misión el estudio, la consulta, la elaboración de informes en las materias propias de su departamento y, en particular con la producción de normas la asistencia jurídica y el servicio de publicaciones.
Su regulación se prevé en la LOFAGE.
Son órganos directivos que se crean por RD del Consejo de Ministros.
Órgano unipersonal, directivo y necesario.
Puede depender de cualquier órgano superior o directivo (menos de los directores generales).
Nombramiento: por RD del Consejo de Ministros se nombra al titular. Ha de nombrarse de entre funcionarios de carrera, teniendo en cuenta los criterios de experiencia y competencia profesional. Además, por ser un órgano directivo, es un alto cargo. La Ley señala que el RD de creación de este órgano puede eximir a su titular del requisito de ser funcionario público (no necesariamente ha de ser un funcionario).
Funciones: ejecución del plan de actuación que señale el órgano superior, concretamente le corresponde la gestión de áreas funcionalmente homogéneas. El contenido de las áreas dependerá del Director General de que se trate, de donde esté encuadrado.
Se regula en la LOFAGE.
Órgano que se crea por RD del C. de Ministros.
Es un órgano unipersonal, directivo y necesario.
Las subdirecciones generales dependen de direcciones generales, sin embargo, pueden también depender directamente de cualquier otro órgano superior o directivo.
Nombramiento: se efectúa, no por RD del C. de Ministros, sino por el Secretario de Estado del que dependan y si no depende del Secretario de Estado, se nombrarán por el Ministro. En cuanto a los criterios que han de tenerse en cuenta para el nombramiento, ha de elegirse de entre funcionarios de carrera, y siguiendo los criterios de competencia profesional y experiencia. Según la Ley excepcionalmente el subdirector general no reúne la condición de alto cargo, pese a ser un órgano directivo.
Funciones: ejecución de proyectos y actividades homogéneas. La subdirección puede tener encomendadas funciones de gestión, o puede tener a su cargo la gestión de servicios comunes.
Se regulan en el art. 10 LG.
Es una unidad compuesta por un conjunto de personas que aporta apoyo político y técnico a una serie de órganos: Presidente, Vicepresidente, Ministros y Secretarios de Estado.
Es una unidad de máxima confianza de los órganos a los que presta apoyo. La designación de sus miembros, por ello, es enteramente libre.
Es un órgano que tiene por misión el apoyo al Consejo de Ministros, a las Comisiones delegadas y a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
Elabora la convocatoria de las reuniones de estos órganos, custodia las convocatorias y actas de las reuniones de estos órganos, y vela por la recta publicación en el Boletín oficial de las resoluciones y disposiciones del Gobierno.
El Secretariado del Gobierno es un órgano integrado en el Ministerios de la Presidencia.
Depende de la Subsecretaría del Gobierno, y es un órgano de dirección general.
LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL CONSULTIVA
Órganos cuya misión es la de informar y asesorar a los órganos de la Administración activa.
Art. 107 CE dice que el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Además establece que la regulación de este órgano se efectuará mediante Ley orgánica. Ley Orgánica 3/1980, de Consejo de Estado.
El Consejo de Estado es un órgano colegiado.
Titulares del Consejo de Estado:
-Presidente (consejero presidente): es nombrado por RD del Consejo de Ministros de entre juristas de reconocido prestigio.
-29 consejeros de Estado, que se clasifican en:
#Consejeros natos: lo son en función del desempeño de su cargo. Se han incorporado últimamente los ex-presidentes de gobierno como consejeros natos.
#Consejeros permanentes: son nombrados por RD del C. de Ministros para un periodo de 4 años de entre personas que hayan ocupado determinados cargos.
#Consejeros electos: son designados por RD del Consejo de Ministros de entre personas que ostentan determinada competencia.
Este órgano colegiado está asistido por un secretario, función que desempeña un letrado mayor del Consejo de Estado.
El Consejo de Estado funciona en Comisión permanente, en Comisión de estudios y en Pleno.
A cada una de estas comisiones se les atribuyen funciones diferentes.
La Comisión de estudios se integra por el Presidente consejero y por una representación de los diferentes consejeros (no por todos). Las Comisiones de estudios tienen por finalidad la elaboración de estudios sobre temas diversos que les encomiende el gobierno.
La Comisión permanente se integra por el Presidente consejero y todos los consejeros permanentes. Tienen encomendada mayor número de funciones: dictamen en procedimientos de revisión de oficio, en recursos extraordinarios de revisión, recursos sobre responsabilidad patrimonial, interpretación y resolución de contratos, elaboración de reglamentos ejecutivos.
El Pleno se constituye por todos los Consejeros y el Presidente. Sus funciones principales: dictamen sobre las reformas constitucionales y sobre los proyectos de Decretos legislativos.
STC 204/1999: si en la Comunidad Autónomas se crea un órgano consultivo equivalente al Consejo de Estado, las funciones que se atribuyen a éste las llevará a cabo ese órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si no lo hay, las funciones las llevará a cabo el Consejo de Estado.
ADMINISTRACIÓN DE CONTROL
#Intervención general.
#Inspección de servicios.
Administración de control: conjunto de órganos cuya misión es controlar la actuación de los demás órganos de la Administración
Los órganos de la intervención general se regulan en la Ley General Presupuestaria y RD 2188/95. En estas normas se nos dice que la misión de los órganos de la intervención general es la fiscalización preventiva de todos los actos de la Administración que tengan relevancia económica. Este control es fundamental porque de él va a depender la eficacia del acto sometido a control. Esto supone que los órganos de la intervención general controlan la actuación de los otros órganos y si formulan algún reparo a la actuación el acto no va a producir eficacia. Se pueden oponer a los reparos de la intervención general, y resolvería en última instancia el Consejo de Ministros.
Órganos de la intervención general
Todos los órganos de la intervención general dependen del Ministerio de Economía y Hacienda.
-Intervención general de la AGE
-Intervenciones delegadas
-Intervenciones territoriales
-Intervención general de la AGE: está ubicada dentro del Ministerio de Economía y Hacienda y su cometido es el control de los órganos no departamentales y a su vez la revisión de las discrepancias que se formulen contra los demás órganos de la intervención general.
-Intervenciones delegadas: en cada Ministerio. Tiene por cometido el control de cada uno de los Ministerios.
-Intervenciones territoriales: controlan la actuación de los órganos de la Administración periférica.
INSPECCIONES DE SERVICIOS
Se regula en RD 799/2005. Establece que el cometido de la inspección de servicios es el control de la legalidad de la actuación de los demás órganos de la Administración, así como la calidad de su actuación, de su eficacia y de su eficiencia.
En cada Ministerio existe una inspección general de servicios dependiente de la subsecretaría.
Una vez que se realiza la labor de inspección se elaborará un informe que se remitirá al subsecretario. De este informe se da traslado a otro órgano que se integra en la red de Inspección de servicios, que es la Dirección general de Inspección, evaluación y calidad de servicios, que es un órgano ubicado en el Ministerio de Administraciones Públicas y es el encargado de hacer propuestas para que la Administración mejore a la vista de los informes, y además elabora los planes de inspección a que se deben ajustar los órganos que efectúan las inspecciones.
LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA
Conjunto de órganos de la Administración cuyas competencias solo se ejercen en ciertas circunscripciones de la Administración
Estas circunscripciones serán: la provincia, pues según la CE la provincia es una división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado (art. 141 CE).
Además la CE habla de la CA como otra de estas circunscripciones, porque el art. 154 CE dice que los delegados del Gobierno dirigen la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma.
Además las normas, al crear los órganos periféricos, pueden diseñar circunscripciones inferiores a la provincia.
-Delegado del Gobierno.
-Subdelegado del Gobierno.
-Direcciones insulares.
-Comisiones de asistencia al delegado del Gobierno.
-Servicios no integrados.
Delegado del Gobierno servicios no integrados
Comisiones de asistencia
En el art. 154 CE se prevé su existencia. Su desarrollo normativo se establece en la LOFAGE.
Su circunscripción territorial es la Comunidad Autónoma, tiene su sede donde los tiene también el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
Es un órgano unipersonal, necesario y directivo.
Se adscribe orgánicamente al Ministerio de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, pero depende funcionalmente tanto del Presidente del Gobierno como de los diversos Ministerios.
El rango del delegado del Gobierno es el de subsecretario.
El Delegado del Gobierno es nombrado por RD del Consejo de Ministros.
Es un puesto de alta confianza política, no requiere ser funcionario.
Es un alto cargo.
-Representar al Gobierno en la Comunidad Autónoma.
-Dirigir los órganos periféricos de la Comunidad Autónoma.
-Coordinar la actuación de la Administración periférica con la Administración local y con la Administración autonómica.
Ostenta la jefatura de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en la Comunidad Autónoma.
Estructura interna de las delegaciones de gobierno: se fija a través de un RD del Consejo de Ministros. Encontramos en esta estructura todos los subdelegados del Gobierno, además existe una secretaría general encargada de los servicios comunes y existirá lo que conocemos como servicios integrados (diversas áreas de los Ministerios cuya gestión se encuentra trasladada a la Comunidad Autónoma).
Regulados en la LOFAGE.
Su circunscripción territorial es la provincial.
Es un órgano unipersonal, directivo y necesario en las Comunidades autónomas pluriprovinciales.
Jerárquicamente depende del Delegado del gobierno.
Su rango es el de subdirector general.
Es un órgano directivo se designa de entre funcionarios de carrera en base a los criterios de competencia y experiencia. No tendrá la condición de alto cargo.
Dirige las ________________ de los servicios integrados, coordina la Administración periférica estatal y Administración periférica autonómica, dirige a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en la provincia y coordina los servicios de protección civil.
La estructura interna se fija por RD del Consejo de Ministros: secretaría general que se encarga de servicios y áreas de servicios integrados.
Órganos que según la LOFAGE se pueden crear reglamentariamente. Concretamente han sido creadas en Menoría, Ibiza, Formentera, Fuerteventura, Lanzarote, La Palma, Hierro y Gomera.
Es un órgano no necesario.
Funciones del director insular son iguales que las del subdelegado del Gobierno en la circunscripción que es la isla. Dependerá del delegado del gobierno o del subdelegado del gobierno, según si existe o no este subdelegado de gobierno.
Su nombramiento corresponde al delegado del gobierno de entre funcionarios de carrera.
No está previsto en la Ley el nivel de este órgano.
Órganos colegiados de apoyo al delegado del gobierno.
Se reúnen en las Comunidades pluriprovinciales los delegados de gobierno y subdelegados, y directores insulares si los hay.
La LOFAGE prevé que en función de la especialidad de la materia o del volumen de gestión, las áreas funcionales de los Ministerios pueden no estar integradas en las delegaciones de gobierno sino que se encomienden a un servicio no integrado que dependerá de un órgano central (ej: delegaciones de tráfico).
Rango de estos órganos y su circunscripción territorial se señalará en el instrumento de creación de ese órgano.
ADMINISTRACION EXTERIOR
La LOFAGE dice cuáles son estos órganos.
# Misiones diplomáticas que dependen del Ministerio de Asuntos Exteriores y que representan al Estado español en otro Estado.
# Misiones permanentes que dependen del Ministerio de AAEE y representan al Estado español ante una Organización Internacional.
# Delegaciones: dependen del Ministerio de AAEE. Representan al Estado español ante un órgano de una Organización internacional o ante una conferencia de Estados.
# Oficinas consulares: dependen del Ministerio de AAEE. Ejercen funciones consulares.
# Representaciones de los organismos públicos en el exterior: es necesaria la autorización expresa del Consejo de Ministros. Dependerán del organismo público al que representan.
24/11/05 y 28/11/05
TEMA 5. LA ADMINISTRACION LOCAL I
LA FORMACIÓN HISTÓRICA DE LOS ENTES LOCALES
Hay que distinguir lo que es la agrupación de personas (realidad física) de lo que es un pueblo (realidad jurídica) gestionar los intereses que tienen en común.
Nos interesa la entidad local como realidad jurídica. Como tal realidad jurídica los entes locales no han existido siempre.
En la Edad Media los grupos de población no tenían una organización propia. Existían los fueros, en los que se daban las cartas francas (privilegios), existían grupos de población con un autogobierno.
Este fenómeno se extiende tras la Revolución francesa: los principios liberales. A partir de la Constitución de Cádiz el territorio aparece dividido en municipios y provincias dotados de estructura de autogobierno. Se reconoce en la Constitución que cada núcleo tenga un ayuntamiento. A partir de aquí los municipios y provincias tienen una estructura de Gobierno formada por un conjunto de personas (pleno) que eran elegidos por la población e integrada por el órgano unipersonal (alcalde) que en ocasiones se elige por los vecinos o por los órganos y en otras son elegidos por el poder central.
Se plantea si estos entes locales son parte de la Administración estatal o si son distintos: este debate se decantó a partir del s. XIX hacia la independencia de los entes locales respecto de la Administración estatal. Esta posición se consolida a partir de la Ley de 1856 (municipios) y ley de 1860 (provincias). Coincide con el apogeo de la doctrina municipalista alemana porque esta doctrina sostenía que los municipios eran entes preexistentes a la Administración estatal (posturas naturalistas). La existencia del municipio era una exigencia derivada del derecho natural.
El siguiente polo de discusión gira en torno a la posibilidad de controlar los entes locales por parte de la Administración estatal: la existencia o no de controles a la Administración local, realmente ha experimentado un constante vaivén. Los Gobiernos más conservadores, aumentaban los controles, con los más liberales disminuían o desaparecían los controles.
Estos dilemas se mantienen en el siglo XIX.
La Ley de 1955, nos encontramos con un reconocimiento de que la Administración local era distinta de la estatal, pero los controles eran muy grandes.
La Ley de Bases, como consecuencia de los postulados constitucionales, la regulación de la Administración local dice que es distinta a la estatal y existen controles de legalidad. Los controles desaparecen.
PREVISIONES CONSTITUCIONALES Y ORDENACIÓN JURÍDICA DE LA ADMON LOCAL
La CE regula los entes locales en los arts. 137, 140 y 141.
Art. 137: el estado se divide en municipios y provincias y disfrutan de autonomía para la gestión de sus intereses.
Art. 140: se garantiza la autonomía de los municipios, además dice que el municipio se administrará a través de un Ayuntamiento y dice que estará compuesta por el alcalde y concejales elegidos por los ciudadanos.
Art. 141: reconoce a la Provincia como realidad física y disfruta de autonomía, su administración se realizará por Diputaciones provinciales. Las islas también tendrán su Administración
Garantía constitucional (institucional¿?): supone que una institución es esencial en un ordenamiento jurídico determinado y por eso el ordenamiento le dispensa protección y además encomienda al legislador ordinario la delimitación en concreto en que consiste esa institución. Supone que esa institución tiene un núcleo indisponible que el legislador no puede eliminar y ese núcleo indisponible es sencillamente la existencia de esa institución en términos tales que la haga recognoscible para la sociedad.
Nuestro TC nos dice que lo que hace la Constitución cuando regula la autonomía local en concreto es establecer la garantía institucional de la autonomía local.
A través de la jurisprudencia del TC dice que la esencia de la autonomía local consiste en la libertad del ente local a participar en el Gobierno y la Administración de los asunto que le atañen (Sentencias 32/1891, 4/1981, 27/1987, 214/1989). El TC ha ido señalando en estas Sentencias que forma parte de ese contenido indispensable, que todo nuestro territorio esté dividido en municipios, provincias e islas. La autonomía local exige que estos entes sean entes distintos de la Administración estatal, con identidad política propia. Esta autonomía local exige que estos entes tengan órganos propios de administración y propios de autogobierno, y se conformen de manera democrática. También exige que los entes locales disfruten de competencias propias. Le corresponde limitar estas competencias al legislador. Las señala indagando dónde, en qué aspectos o materias los entes locales tienen intereses y a la vista de éstos y otros intereses supramunicipales, señalar cuáles son las competencias. Siempre que el ente local aprecie o tenga un interés tiene derecho a participar de ese interés.
Los entes locales tienen poder normativo (poder de ordenanza).
La autonomía local supone un reconocimiento de suficiencia financiera a los entes locales.
El legislador desempeña un papel esencial en la autonomía local, este legislador con competencia para dar forma a la autonomía local, la materia del régimen local no aparece detallada en el art. 149.1 CE. Todos los estatutos contemplan la competencia del régimen local. Los entes locales son administraciones y como tales están afectadas por un título de competencia estatal: bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Todo aquello que el Estado regule con carácter general se aplicará a la autonomía local.
El Tribunal Constitucional ha interpretado que la garantía institucional de la autonomía local como tal queda comprendida dentro del título competencial de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas: el Estado puede dictar normas que crean que se deben aplicar a los entes locales (LBRL).
El TC dice que cuando el Estado regule las bases del régimen local puede regular también su aspecto institucional y competencial, este quiere decir que el núcleo de estas cuestiones las fijará el Estado como bases del régimen local al delimitar el núcleo de la garantía institucional del régimen local. Supone que el legislador estatal puede directamente legislar el núcleo esencial de la autonomía local. La delimitación de la autonomía local dependerá el Estado y de las CCAA.
Esta circunstancia dentro del círculo de influencia estatal y autonómico es lo que ha venido a denominarse como carácter bifronte de la autonomía local. Las CCAA asumen competencias en materia de régimen local, existen leyes generales o de régimen local en Cataluña, Galicia, Navarra, Aragón, La Rioja, las dos Castillas, Murcia y Madrid (desde 2003). Además de estas normas (LBRL) existe otra regulación estatal de carácter local, que autorizaba para dictar un texto refundido antes de la LBRL (RD 81/1986). Esta norma tiene carácter de derecho supletorio. Solamente algunos preceptos de la norma tiene carácter básico, además la Disposición Final 1ª de la LBRL autorizaba al Gobierno para actualizar las normas reglamentarias en materia de régimen local: en la actualidad es el RD 1690/1986 regula el padrón municipal, RD 2568/1986 regula el funcionamiento de los órganos; Reglamento de funcionarios no ha sido actualizado, todavía está vigente, lo que sí se ha dictado es el RD 1174/1987 en la medida en que en este se regula parte de los funcionarios locales (seleccionados con carácter nacional); en lo demás continúa vigente el RD anterior a la LBRL, aunque en contenido puede haber sido desplazado por la Administración estatal referido a los funcionarios; el Reglamento de contratación de las EELL ha sido derogado por la Ley de Contratos de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS; RD 1372/1986 de bienes de las EELL; Reglamento de servicios de las corporaciones no ha sido actualizado, continúa en vigor y aplicándose. En todo este elenco hay que tener en cuenta que España en 1988¿? Ha suscrito la Carta europea de autonomía local.
TIPOLOGÍA DE ENTIDADES LOCALES
La primera clasificación es la relativa a entidades de carácter necesario y potestativas.
Las necesarias son las territoriales: municipios, provincias e islas. Así se contempla en la LBRL.
Potestativas: art. 3.2 LBRL hace referencia a las entidades locales menores, comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades.
Menores: supone la creación de un ente para la gestión descentralizada de un núcleo de
población separado dentro del municipio. LBRL en el art. 45 regula y remite su regulación a las CCAA. Da unas pautas que tienen carácter básico: el contenido que respecta a los órganos de Administración de la entidad menor no tienen carácter básico.
Comarcas: ente local que surge por agrupación de diversos municipios con características comunes para la gestión de determinados servicios. Esta agrupación deberá crearse por las CCAA (legislaciones autonómicas), por ejemplo existen en Cataluña. LBRL contiene una regulación básica prevista en su art. 42.
Áreas metropolitanas: entes locales creados por la LBRL a través de la agrupación de varios municipios para mejor gestión de los servicios o realización de obras. Se distingue de las anteriores en que aquí la agrupación se produce de grandes municipios de carácter urbano. Art. 43 LBRL.
Mancomunidades: son entes locales creados por la asociación de varios municipios para la mejor gestión de sus servicios. La creación de éste responde a un acuerdo de voluntades de municipios y las anteriores son creadas por entidades autonómicas. Es esencial el estatuto de las mancomunidades que es el acuerdo de las partes donde se acuerda su funcionamiento.
Entidades supramunicipales e inframunicipales: Esta clasificación hace referencia al territorio donde ejerce sus competencias el Ente local.
Entidades inframunicipales Entidades locales menores.
Entidades supramunicipales Todas las demás. Provincia e Isla.
Administraciones de base corporativa o asociativa y Administraciones de base institucional: Se agrupan los Entes instrumentales de las Entidades Locales.
-Base asociativa: serán las mancomunidades, las áreas metropolitanas y las comarcas. Muchos autores consideran que estas últimas no se pueden considerar Entidades de base asociativa.
Además hay que añadir a las de base asociativa un nuevo Ente que son los consorcios, que son una asociación de otros entes que tiene por finalidad la gestión conjunta de un servicio. Lo regula el art. 87 LBRL.
Polémica relativa a la naturaleza del consorcio: se discute si es un simple acuerdo de voluntades o si del consorcio nace una nueva persona jurídica. En la LBRL se habla de los consorcios como de personas jurídico-públicas, por tanto, el consorcio es un Ente. Pero además, los consorcios están integrados por Entes que no necesariamente son de naturaleza pública, por tanto, no se habla en sentido estricto de una Administración Pública. Por ello no se puede hablar del consorcio como ente específicamente local (porque en ocasiones rene entes locales y entes autonómicos).
-Entes de base institucional: hay que incluir a los organismos autónomos, a las entidades públicas empresariales, y sociedades mercantiles de capital local. Los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales son entes que se crean para la gestión de los servicios o para el desarrollo de competencias de la Administración territorial (local). Se prevén en el art. 85 LBRL, donde se regulan los modos de gestión directos de los servicios locales.
Los arts. 85 y sgtes LBRL regulan estas entidades, remitiéndose a la LOFAGE porque esta es la norma que regula como tales a organismos autónomos y entidades públicas empresariales. Además la LBRL dice que serán creados por el Pleno de la Corporación local, que el Pleno aprobará sus estatutos, que estarán adscritos a un área o a una concejalía del Ente local y esta concejalía ejercerá el control sobre el organismo autónomo o la entidad pública empresarial. Se dice en la LBRL también que sin perjuicio de que la estructura orgánica sea desarrollada por los estatutos, contarán con un órgano de dirección unipersonal y el titular de este órgano será un titulado superior, y además estas entidades han de contar con un órgano colegiado.
RELACIONES ENTRE LAS ENTIDADES LOCALES Y LAS ADMINISTRACIONES ESTATAL Y AUTONÓMICA: AUTONOMÍA Y CONTROL
Las relaciones entre estas Administraciones se rigen por los principios que ya hemos estudiado.
Qué ocurre en estas relaciones cuando surge un conflicto entre estas Administraciones, teniendo en cuenta los principios de autonomía y unidad.
Cómo se defiende la autonomía local instrumentos para la defensa de la autonomía local: La autonomía se consagra en la CE. Solo se reconoce a Municipio, Provincia e Isla. La autonomía de los Entes locales puede hacerse valer por dos vías:
A través de la JCA los Entes locales podrán impugnar actos y disposiciones de la Administración autonómica o estatal que vulneren su autonomía local. Lo establece expresamente el art. 63.2 LBRL.
Pero si la vulneración de la autonomía local no está plasmada en un acto administrativo o en una disposición, cómo podrán defenderse las Entidades locales frente a vulneraciones de su autonomía previstas en la ley. La LOTC introduce el conflicto de defensa de la autonomía local (art. 75 bis y sgtes). A través de este conflicto las Entidades locales pueden acudir directamente al TC en defensa de su autonomía local.
Están legitimados para interponer el conflicto:
-Municipio o provincia destinatario único de la ley.
-Agrupación de municipios que representen 1/7 parte de los afectados por la ley, siempre que su población alcance 1/6 parte del afectado por la ley.
-La mitad de las provincias afectadas por la ley siempre que su población alcance a la mitad de la población del territorio afectado por esa ley.
Mecanismo de funcionamiento de este conflicto:
-Se requiere la aprobación del planteamiento del conflicto por mayoría absoluta de los Plenos de los Entes que van a plantear el conflicto.
-Dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la ley deberá solicitarse dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma sobre si esta ley merma o no la autonomía local.
Dentro del mes siguiente a la recepción del dictamen deberá interponerse el conflicto ante el TC.
La sentencia que resuelve el conflicto se pronuncia sobre si se ha producido o no una vulneración de la autonomía local. Esta sentencia no declarará la inconstitucionalidad de la ley, para ello es preciso que a continuación el TC se plantee la autocuestión de constitucionalidad.
Esto se debe a una cuestión dogmática: porque si se pronunciase en la sentencia que resuelve el conflicto sobre la constitucionalidad de la ley no se estaría respetando el espíritu de la Constitución que establece a determinados sujetos como legitimados para interponer recursos de inconstitucionalidad.
Estas Administraciones locales pueden excederse en el ejercicio de su autonomía local. Medios de que disponen las Administraciones autonómicas y estatal para frenar el exceso de autonomía local: No se admiten los denominados controles de oportunidad. La Administración estatal y autonómica no pueden decidir por el Ente local, no pueden ocupar su lugar. Los únicos controles que se admiten son los controles de legalidad.
Controles de legalidad previstos en nuestro ordenamiento jurídico: tres vías de control:
-Vías de impugnación.
-Sustitución de la Entidad local.
-Disolución de la Entidad local.
Se prevén en los arts. 65-67 LBRL. Son las vías de impugnación ordinaria de la actuación de cualquier Administración, pero con peculiaridades.
El art. 65 prevé el sistema ordinario de impugnación. Se prevé contra cualquier contravención del ordenamiento jurídico. La Ley dice que se puede impugnar directamente la actuación municipal en la JCA, o bien, antes efectuar un requerimiento previo a la Entidad local. Este requerimiento habrá de efectuarse dentro de los 15 días siguientes a haberse recibido el acuerdo, y en el mismo se concederá un plazo máximo de un mes para que se anule esa actuación contraria al ordenamiento jurídico. Si superado el plazo no se ha solventado la actuación contraria al ordenamiento jurídico, se podrá acudir al contencioso-administrativo.
Art. 66 LBRL. Tiene por objeto aquellas actuaciones de las Entidades locales que impliquen una invasión de competencias estatales o autonómicas. El procedimiento será igual que en supuesto anterior, pero el contencioso-administrativo se caracteriza por dos singularidades:
-el recurso de interposición del recurso contencioso-administrativo ha de ser motivado (ha de expresarse cual es el exceso competencial en que ha incurrido la Entidad local).
-se podrá solicitar del Tribunal la suspensión del acto y esta suspensión, si se estima motivada, se podrá acordar en el trámite subsiguiente a la interposición del recurso.
Vía extraordinaria: tiene por objeto actos de la entidad local que atenten contra el interés de la Nación. Antes de acudir al contencioso-administrativo para impugnar estos actos es posible suspender la eficacia de los mismos.
El delegado del Gobierno en los 10 días siguientes a la recepción del acuerdo deberá requerir a la Entidad local para que anule esa actuación dañosa del interés general, para ello le concederá un plazo no superior a 5 días. Si no se anula en 5 días, se podrá acordar la suspensión del acto de la Entidad local por un plazo de 10 días, dentro de los cuales deberá impugnar el acto ante la JCA. La suspensión del acto continuará siempre que se interponga el recurso ante la JCA.
Sustitución de la Entidad local
Sustitución por órganos estatales o autonómicos. Se puede producir cuando la Entidad local ha incumplido una obligación que le viene impuesta por una norma con rango de ley, cuando el incumplimiento de esa ley afecta a las competencias estatales o autonómicas, y cuando la entidad local se encuentra suficientemente dotada.
En estos supuestos la Administración estatal o autonómica, previo requerimiento a la Entidad local por un plazo mínimo de un mes podrá sustituir a la entidad local en el cumplimiento de esa obligación y a cargo de la Entidad local (a cargo de sus presupuestos).
Esta sustitución se regula en el art. 60 LBRL.
Disolución de la Entidad local
Solo se admite en supuestos muy restringidos.
Se admite cuando la gestión de la Entidad local causa un grave daño a los intereses generales y además supone una lesión de los valores constitucionales.
En estos casos es posible la disolución de los órganos de Gobierno de la Entidad local.
La LBRL da un supuesto concreto, hace referencia a aquella actuación de las Entidades locales que fomente, dé apoyo, al terrorismo o también aquella que humille a las víctimas del terrorismo o a sus familiares.
El Gobierno de la Nación mediante RD podrá disolver los órganos de las Entidades locales y proceder a continuación a convocar elecciones. No tiene competencia para ello la Comunidad Autónoma, pero si podrá solicitar del Gobierno de la Nación la disolución de la Entidad local.
El gobierno deberá informar a la Comunidad Autónoma donde se encuentre la Entidad local afectada y además deberá solicitar el acuerdo favorable del Senado.
TEMA 6. LA ADMINISTRACION LOCAL II.
ELEMENTOS DEL MUNICIPIO COMO ENTIDAD LOCAL: POBLACIÓN, TERRITORIO Y ORGANIZACIÓN
Elementos del municipio como entidad local (art. 11.2 LBRL):
El territorio del municipio es el espacio físico donde el municipio ejerce sus competencias. Este territorio se denomina “termino municipal”. El término municipal ha de estar comprendido dentro de una misma provincia, pero la ley admite que el territorio del municipio puede ser discontinuo.
Nuestra legislación admite la alteración de los términos municipales y remite la regulación del procedimiento por el que tienen lugar las alteraciones a la legislación autonómica.
Alteraciones que pueden producirse: fusión de dos municipios en un solo, agregación de un municipio o parte de un municipio a otro, segregación de parte de un municipio dando lugar a un municipio nuevo.
La LBRL contiene unas prescripciones que ha de respetar la legislación autonómica:
-La alteración del territorio municipal no puede dar lugar a la alteración del territorio de la provincia.
-En el procedimiento de alteración del término municipal ha de darse audiencia al municipio/s afectado/s, habrá de solicitarse informe preceptivo del Consejo de Estado y comunicar la tramitación del procedimiento a la Administración estatal.
-Si el procedimiento es el de segregación, habrá que tener en cuenta que la segregación solo podrá tener lugar cuando estemos ante núcleos de población separados. Es necesario que para que surja el nuevo municipio debe contar con recursos suficientes para ejercer sus competencias, y la segregación nunca puede suponer una merma en la prestación de servicios.
-Cualquier alteración del término municipal debe ponerse en conocimiento de la autoridad estatal para que quede constancia de la misma en el Registro de Entes locales que gestiona el Ministerio de Administraciones Públicas.
Formada por el conjunto de residentes de derecho en el término municipal. A estos residentes de derecho se les conoce como vecinos.
Los vecinos serán todas aquellas personas inscritas en el padrón municipal. Esta inscripción es una obligación para todos los residentes en el territorio municipal, sean nacionales o extranjeros, aunque si una persona reside en más de un municipio a lo largo del año debe inscribirse en aquel en que el habite durante más tiempo.
El art. 18 LBRL contempla un catálogo de derechos y obligaciones de los vecinos:
-Sufragio activo y pasivo.
-Dcho a participar en la gestión municipal.
-Derecho a obtener información de la gestión municipal.
-Obligación de realizar las contribuciones personales y económicas que se requieran.
-Dcho a exigir el establecimiento y prestación de los servicios que sean competencia obligatoria del municipio.
-Dcho a utilizar los servicios municipales, a disfrutar de los bienes comunales.
-Dcho a plantear las iniciativas populares.
-Dcho a solicitar que se celebren consultar populares.
Los derechos de los extranjeros que están empadronados no son los del art. 18, solo los que les reconozcan la legislación de extranjería.
Los extranjeros de países de la UE si tienen dcho de sufragio activo y pasivo.
Derecho a plantear una iniciativa ciudadana o popular: Art. 70 bis LBRL. Plantear propuestas a la Administración para que adopten determinados acuerdos o aprueben determinadas normas. Este derecho lo tienen todos aquellos que disfruten de sufragio activo.
La iniciativa popular debe plantearse por un número determinado de vecinos. Las iniciativas han de debatirse y votarse en el Pleno municipal, sin perjuicio de que luego sean tomadas en consideración por el órgano competente.
Las iniciativas populares pueden acompañarse de la solicitud de celebración de consultas populares.
Las consultas populares se regulan en el art. 71, según el cual la consulta popular, previa aprobación de la mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, será presentada por el Alcalde, y hay además un ámbito donde no caben las consultas populares, es en materia de hacienda.
Algunas CCAA han regulado la celebración de las consultas populares (donde establecen el número de ciudadanos necesarios). En las demás CCAA, donde no existe regulación al respecto, desde el año 2003, desde que se han regulado las iniciativas populares en el art. 70 bis, ya se tiene una proporción de ciudadanos para poder plantear la consulta popular.
Determinar la población municipal es importante a otros efectos pues en función de la población se establecerán unos u otros servicios mínimos, en función de la población los órganos necesarios en el municipio también varían, y además en función de la población municipal varía también el régimen de sesiones del Pleno del municipio.
La Administración del municipio corresponde al Ayuntamiento. El Ayuntamiento como tal está compuesto por unos órganos y algunos de estos órganos tienen carácter necesario y otros órganos pueden preverse por cada municipio pero su existencia en la administración municipal no es obligatoria (no necesarios). Los órganos no necesarios se prevén en el reglamento orgánico del municipio. Este reglamento es aprobado por el Pleno por mayoría absoluta.
Órganos del Ayuntamiento
ÓRGANOS NECESARIOS: Art. 20 LBRL enumera los órganos necesarios del Ayto, que son:
Si el municipio tiene más de 5000 habitantes serán también necesarios la Junta de Gobierno, el órgano de estudio, informe y consulta, el órgano de seguimiento y la comisión especial de cuentas.
Los actos de Alcalde, Pleno y Junta de Gobierno agotan la vía administrativa.
Órgano colegiado cuya existencia se prevé en el art. 140 CE.
El número de concejales depende de la población del municipio. La determinación del número de concejales se efectúa de acuerdo con las normas previstas en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General. Se compondrá como mínimo de 5 concejales y hasta 100.000 habitantes el Pleno contará con 25 concejales, desde ahí por cada 100.000 habitantes adicionales se añade un concejal más, y si el número resultante final es par, se añade un concejal más.
Los concejales se eligen en las elecciones municipales.
El Pleno funciona en sesiones ordinarias y extraordinarias. Las sesiones ordinarias tendrán lugar con una periodicidad determinada en función del número de habitantes. Las sesiones extraordinarias se celebran a instancia del Alcalde o de ¼ parte de los concejales.
La Ley en su última modificación ha señalado que si las sesiones extraordinarias convocadas a instancia de los concejales no se celebran porque el Alcalde no las convoca en un período determinado de tiempo, se convocan automáticamente para una fecha determinada.
El Pleno tiene funciones de control de toda la Administración municipal, ostenta la función presupuestaria y es el órgano con potestad normativa.
Además el Pleno tiene funciones que se encuadran en las clásicas de gestión administrativa.
El Pleno puede delegar sus competencias en el Alcalde y en la Junta de Gobierno si existe. Pero hay que tener en cuenta que la Ley de Bases prevé que algunas de las funciones del Pleno son indelegables.
Las funciones del Pleno y las funciones indelegables se encuentran en el art. 22 LBRL (leerlo).
Es el presidente del Ayuntamiento y además el presidente del Pleno. La CE habla del Alcalde y dice que puede ser elegido directamente por los vecinos o por los concejales. Esto lo reitera el art. 19 LBRL. La LO del Régimen Electoral General concreta esta cuestión, establece que los concejales deberán elegir al Alcalde por mayoría absoluta de entre los cabezas de lista presentados en las elecciones y que han obtenido representación. Si no se alcanza esta mayoría será Alcalde el cabeza de la lista más votada.
El Alcalde está sometido a la moción de censura constructiva de los Concejales y el Alcalde puede plantear la cuestión de confianza, esta cuestión de confianza se plantea vinculada a la aprobación en Pleno de determinados instrumentos: el reglamento orgánico, la aprobación definitiva de planes urbanísticos, los presupuestos y las ordenanzas fiscales.
El Alcalde tiene voto de calidad en el Pleno y dirige el Ayuntamiento.
De entre sus funciones más destacadas:
-Representación del municipio.
-Convocar los plenos y la Junta de Gobierno.
-Jefatura del personal.
-Jefatura de la policía municipal.
-Potestad sancionadora.
-Otorgamiento de licencias que corresponda otorgar al municipio.
El Alcalde puede delegar sus funciones, salvo aquellas cuya delegación se prohíbe por la ley, en los Tenientes de Alcalde, en los miembros de la Junta de Gobierno y también puede efectuar delegaciones especiales en los concejales.
Las competencias del Alcalde se recogen en el art. 21 LBRL (leerlo).
Se designan por el Alcalde de entre los concejales. Si existiera Junta de Gobierno los Tenientes de Alcalde formarán parte de ella.
Su misión específica es sustituir al Alcalde y también pueden asumir aquellas funciones que sean delegadas por el Alcalde.
Órgano necesario en municipios con más de 100.000 habitantes.
Se integra por el Alcalde y los concejales que éste seleccione, el número de estos concejales no podrá ser superior a 1/3 parte de los miembros del Pleno.
La Junta de Gobierno tiene como única competencia propia asistir al Alcalde.
ORGANOS DE ESTUDIO, INFORME Y CONSULTA
Solo son necesarios en municipios con más de 100.000 habitantes.
Órgano colegiado donde están presentes concejales de todos los partidos presentes en el Pleno y de manera proporcional a su representación en el Pleno.
La misión de estos órganos es preparar los asuntos que se van a debatir en el Pleno.
ÓRGANOS DE SEGUIMIENTO
Solo son necesarios en municipios de más de 100.000 habitantes.
La misión de este órgano es el control del Alcalde, de la Junta de Gobierno y de aquellos otros concejales que puedan ostentar delegaciones.
Se integra por representantes de todos los grupos políticos.
Su misión es estudiar y aprobar las cuentas antes de que éstas sean aprobadas por el Pleno.
ORGANOS NO NECESARIOS
Órganos a cuyo frente se encuentra un concejal.
Su misión es la gestión desconcentrada de parte del territorio municipal.
Art.7 LBRL dispone que las competencias del municipio pueden ser propias o delegadas.
Las competencias propias son aquellas en las que se materializa la autonomía local.
Las competencias propias son atribuidas por leyes.
Estas competencias propias son enumeradas por una parte en la legislación sectorial (se le atribuye la competencia por el legislador al regular la materia concreta).
Además la LBRL también atribuye competencias al municipio (porque la LBRL asegura el núcleo de la autonomía local, por tanto esta ley también puede establecer competencias de los municipios, y aunque el Estado no tenga competencias sobre esa materia).
Con relación a estas competencias fijadas en la LBRL hay que referirse al art. 26.1 LBRL (que atribuye competencias).
Artículo 26. 1. Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.
En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes-equivalentes, además: parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.
En los municipios con población superior a 20.000 habitantes-equivalentes, además: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes-equivalentes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.
Todas las competencias propias se ejercerán por el municipio bajo su responsabilidad y de manera autónoma, y con respecto a ellas tiene el municipio potestad normativa.
Con relación a los vecinos estos puede exigir la prestación de aquellos servicios que sean competencia obligatoria del municipio, por ello, puede exigir el cumplimiento de estas competencias propias.
El art. 26.2 LBRL contempla la posibilidad de que el municipio sea eximido por la Comunidad Autónoma de la prestación de los servicios previstos en el art. 26.1
Art. 26. 2. Los Municipios podrán solicitar de la Comunidad Autónoma respectiva la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos que les correspondan según lo dispuesto en el número anterior cuando, por sus características peculiares, resulte de imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y prestación de dichos servicios por el propio Ayuntamiento.
El art. 28 LBRL señala que el municipio tiene una competencia genérica para completar la actividad de las demás administraciones en materia de vivienda, medio ambiente, mujer, sanidad, educación y cultura.
Artículo 28. Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente.
Art. 25.1 LBRL: El municipio tiene capacidad para actuar cuando tiene competencias. Tiene capacidad para ejercer sus competencias.
Art. 25.2 LBRL: No atribuye competencias al municipio. Estas competencias se han de atribuir por la ley (legislación sectorial). Son ámbitos donde el legislador ha de atribuir competencias.
Serán trasladadas al Ente Local por otra Administración Se pueden delegar competencias al Ente Local por el Estado, las CCAA o por otras entidades locales.
Las competencias que se deleguen han de ser aquellas que tengan relación con materias de competencia municipal y materias en las que a través de la delegación se facilite la gestión y la mayor participación ciudadana en la gestión.
Requisitos formales: en principio la delegación puede estar contenida en cualquier instrumento (acto, norma o norma con rango de ley). La delegación requiere de la aceptación municipal, salvo que se efectúe la delegación en una norma con rango de ley (en ese caso la delegación es obligatoria). En la delegación ha de preverse el plazo para la delegación, los medios que se transfieren para la gestión de la competencia y los medios de control de la delegación. La titularidad de la competencia sigue ostentándola el delegante y ante él se pueden interponer los recursos contra la actuación delegada.
La Ley señala que cuando el delegante sea el Estado se requiere la previa consulta de esta circunstancia a la Administración autonómica.
REGÍMENES ESPECIALES: CONCEJOS ABIERTOS, GRANDES MUNICIPIOS Y OTRAS ESPECIALIDADES AUTONÓMICAS
DE CREACIÓN AUTONÓMICA
El art. 30 LBRL prevé que por determinadas circunstancias las leyes autonómicas pueden prever un régimen especial para el municipio.
Art. 30 LBRL. Las Leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomas, en el marco de lo establecido en esta Ley, podrán establecer regímenes especiales para Municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes.
Estos regímenes especiales no tienen gran trascendencia. Se ha previsto la participación del municipio en la tramitación de procesos autonómicos que tengan por objeto esa materia que hace singular al municipio, creación de órganos de cooperación de municipio y Comunidad Autónoma, simplificación de reglas de funcionamiento en caso de municipios pequeños, y determinación de creación de órganos necesarios cuyo cometido sea el asesoramiento sobre esa cualidad que hace singular al municipio.
El art. 140 CE garantiza la existencia del concejo abierto.
Al hablar del Concejo Abierto hablamos de una administración del municipio, es una forma de administración de determinados municipios.
Características de esta forma de Administración: en ellos existe un Alcalde que es elegido por sufragio directo de los ciudadanos y el Pleno se sustituye por la Asamblea de los vecinos de la que forman parte todos los vecinos.
Se rigen por sus usos y costumbres propios.
Esta forma de administrar el municipio solo es posible en municipios pequeños. Por ello el art. 29 LBRL prevé que el Concejo Abierto se aplicará en aquellos municipios donde tradicionalmente se venía aplicando; en aquellos municipios con población inferior a 100 habitantes; y además el municipio puede optar por este sistema de administración para lo que es necesario el acuerdo de los vecinos reiterado por los 2/3 del Pleno del Ayuntamiento, finalmente la decisión se ha de aprobar por la Comunidad Autónoma.
Art. 29 LBRL. 1. Funcionan en Concejo Abierto:
2. La constitución en Concejo Abierto de los Municipios a que se refiere el apartado b del número anterior, requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma.
GRANDES MUNICIPIOS (MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN)
La LBRL desde su última modificación de 2003 incluye el Título X dedicado a los grandes municipios. Configura una organización nueva diferente del régimen general (el visto anteriormente).
A qué municipios se les aplica el Titulo X:
-Aquellos municipios cuya población supere los 250.000 habitantes.
-Aquellos municipios que sean capital de provincia y cuenten con más de 175.000 habitantes.
-Los municipios que sean capital de provincia, capital de Comunidad autónoma, o sede de instituciones autonómicas independientemente de su población, si así lo autoriza la asamblea autonómica.
-Aquellos municipios cuya población sea superior a 75.000 habitantes cuando además lo autorice la asamblea de la Comunidad autónoma.
En qué consiste este régimen: el legislador de bases ha acomodado la organización municipal a la organización de la Administración estatal y autonómica. Nos encontramos con un Pleno que ve en cierta medida mermadas sus funciones, todas las funciones de mera gestión se trasladan al auténtico ejecutivo municipal.
Estos grandes municipios mantienen la estructura orgánica del régimen general e introducen nuevos órganos necesarios.
El Alcalde refuerza sus funciones, acumula más funciones. Tiene cierta potestad de organización, puede crear órganos ejecutivos.
El Pleno ve mermadas sus funciones. Se configura como órgano de control, presupuestario y normativo. El Pleno puede funcionar como tal y también en comisiones.
Junta de Gobierno: es modificada. En cuanto a su composición, mantiene su estructura, pero además 1/3 parte de la Junta de Gobierno, sin contar al Alcalde, no tienen porque ser concejales.
Por otro lado la Junta de Gobierno de los grandes municipios tiene competencias propias de gestión que provienen, alguna del Pleno y otras del Alcalde. La Junta puede otorgar licencias, puede sancionar, tiene facultades en materia de personal, elabora los proyectos de las normas y del presupuesto.
Además en torno a la Junta de Gobierno y al Alcalde aparecen nuevos órganos de dirección ejecutiva: se crean como órganos necesarios un órgano que se denomina de apoyo a la Junta de Gobierno. Además se crean órganos que son los coordinadores de área y los directores generales.
En estos grandes municipios surgen otros órganos necesarios:
-Juntas de distrito
-Consejo social integrado por representantes de todo tipo de organizaciones.
-Comisión especial de sugerencias y reclamaciones: órgano colegiado donde están presentes todos los grupos, cuya misión es supervisar la actividad municipal y recibir las quejas que contra ella planteen los ciudadanos.
-Órgano encargado de resolver las reclamaciones económico administrativas: resuelven los recursos que se planteen contra la actuación tributaria del municipio. Se compone por personas de reconocido prestigio, designados por el Pleno por mayoría absoluta. Sus resoluciones agotan la vía administrativa.
La Ley clasifica algunos de los órganos en superiores y directivos. Como órganos superiores se incluyen el Alcalde y la Junta de Gobierno.
Tanto a los órganos superiores como a los directivos se les aplica la legislación sobre incompatibilidades de personas al servicio de las Administraciones Públicas.
La Disposición adicional 6ª LBRL señala que Madrid y Barcelona se pueden regir por leyes autonómicas singulares. El Parlamento autonómico es el que tiene competencias para dictar esta ley. En Barcelona se ha dictado esta ley, es la Carta municipal de Barcelona. En Madrid aún no se ha aprobado. La Ley de capitalidad es diferente a esto, esta ley se dicta por las Cortes generales.
La DA 6ª dice que estas leyes singulares para Madrid y Barcelona no pueden contradecir la Ley de Bases más allá de las habilitaciones que establece la DA. Pueden modificar la denominación de los órganos, pueden disponer que el Pleno funciones en comisiones, pueden atribuirse al Alcalde funciones del Pleno y pueden atribuir a la Junta de Gobierno competencias no atribuidas en exclusiva al Pleno, así como las competencias del Alcalde en materia de urbanismo, personal, Administración de bienes, contratación, y además se puede atribuir a la Junta la aprobación de proyectos de normas.
TEMA 7. LA ADMINISTRACION LOCAL II.
La Provincia se configura en el art. 141 CE como una circunscripción territorial del Estado y como una Entidad Local.
La Provincia como Entidad local es una agrupación de municipios dotada de personalidad jurídica propia a la que se garantiza autonomía para la gestión de sus propios intereses.
La Provincia es una entidad local devaluada por diversos motivos:
-La existencia de Comunidades autónomas uniprovinciales hace perder protagonismo a muchas provincias.
-La posibilidad de que existan entes supramunicipales en muchos casos merman el ámbito de actuación de la provincia.
-El legislador básico de régimen local ha configurado a la provincia como un ente sin competencias de gestión específicas cuya misión más relevante es la asistencia o apoyo a los municipios.
El protagonismo de la provincia depende del desarrollo que le dé el legislador autonómico.
ELEMENTOS: POBLACIÓN, TERRITORIO Y ORGANIZACIÓN
Es la población de la suma de los municipios que la componen. No tiene ninguna especificidad jurídica la población de la provincia.
La delimitación territorial actual de la provincia proviene del Ministro de Fomento, Javier de Burgos, pero con una salvedad, en su diseño el archipiélago Canario era una sola provincia, que se separó en dos con el Estatuto provincial de Calvo Sotelo.
El art. 141 CE dice que para alterar el territorio de la provincia es preciso la aprobación de una ley orgánica.
La provincia es un elemento del régimen electoral, por eso la alteración del territorio de la misma exige LO.
El Gobierno y la Administración de la provincia corre a cargo de la Diputación Provincial, que es la Administración de la provincia.
La diputación provincial se compone por unos órganos, unos necesarios (señalados en la LBRL) y además la diputación provincial se puede dotar de órganos adicionales.
Según el art. 32 LBRL son órganos necesarios en la diputación provincial: el Pleno, el Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno, los órganos o comisiones de seguimiento, los órganos o comisiones de estudio, informe y consulta.
Está integrado por un número de diputados que varía en función de la población de la provincia. Este número puede ser un mínimo de 25 y un máximo de 51.
Cómo se designan: su elección no se produce por sufragio directo de los ciudadanos, sino a partir de los resultados de las elecciones municipales.
Su formación se regula en la LO Régimen electoral general que establece que la provincia está dividida en circunscripciones o partidos judiciales, tras las elecciones municipales la Administración electoral en función de los resultados en éstas asigna por cada partido judicial un número de diputados a los grupos que hayan obtenido representación. Desde ahí los concejales electos elegirán de entre ellos aquellos que van a ser diputados provinciales.
Los plenos funcionan en sesiones ordinarias y extraordinarias. Las sesiones ordinarias se celebrarán una vez al mes.
Es elegido por los diputados provinciales por mayoría absoluta en primera vuelta y mayoría simple en segunda vuelta.
Está sometido a moción de censura constructiva.
Puede presentar la cuestión de confianza vinculada a la aprobación de los presupuestos del reglamento orgánico y del plan provincial de obras y servicios.
Pueden ser propias o delegadas.
Lógicamente, a través de las competencias propias es como se materializa la autonomía local de la provincia. Asuntos en los que la provincia tiene interés han sido acotadas en la LBRL y esto trae como consecuencia que son pocas. En concreto la LBRL señala en el art. 31.2 que son fines propias de la provincia garantizar los principios de equilibrio y solidaridad entre municipios, asegurar las prestaciones de los servicios mínimos y participar… (ver art).
El art. 36 LBRL establece las competencias de las provincias: coordinar los servicios municipales, prestar asistencia y cooperación a los municipios que se plasma en el plan provincial de obras y servicios municipales, el fomento de las provincias, cooperar en la planificación territorial o urbanística de la provincia y gestionar los servicios de carácter supramunicipal.
El único instrumento que puede atribuir competencias en materias específicas es la Comunidad Autónoma, la legislación sectorial. Ejs: gestión del BO de la provincia.
Competencias delegadas son reguladas en el art. 37 LBRL. Pueden delegar competencias el Estado y las CCAA, y se remite al art. 29. Además prevé la ley la posibilidad de encomienda de gestión, arts. 8 y 37, que se caracteriza:
-Porque es efectuada por la CA.
-Tiene carácter imperativo.
-El margen de autonomía es mucho menor en la encomienda de gestión que en la delegación.
Se necesita un acuerdo donde se articule esa encomienda de la CA.
El Estado puede encomendar la gestión de la competencia en la Diputación provincial y se rige por el art. 15 Ley 30/92.
REGÍMENES ESPECIALES: COMUNIDADES AUTONOMAS UNIPROVINCIALES, LOS TERRITORIOS HISTÓRICOS Y LOS ARCHIPIÉLAGOS
Aparecen previstas en el art. 40 LBRL donde reitera lo que ya dispusieron los Estatutos de autonomía de estas CCAA: todos los medios materiales y humanos y competencias de las Diputaciones provinciales se atribuyen a las CCAA. Salvo en la Comunidad Balear, desaparece la Administración de la provincia como tal. Podría suponer la lesión a la autonomía local, pero el TC en Sentencia 32/1981 especificó que esta traslación no era un atentado contra la autonomía local sino que suponía el acceso de la provincia a un grado superior de autonomía.
Territorios históricos vascos
Aparece en el art. 39 LBRL y la existencia de un régimen singular proviene de la garantía que la DA 1ª CE efectúa de los derechos históricos de los territorios forales, por este motivo en la provincias del País Vasco su régimen de Administración no es el previsto en la LBRL sino que se gobiernan a través de las diputaciones forales (se rigen por su derecho propio). Estas diputaciones forales se componen de un órgano plenario (junta general) cuyos miembros son elegidos directamente por los ciudadanos. Eligen al diputado general y éste a su vez a los diputados forales con los que conforma su gobierno (no tienen que formar parte de la junta). Son entes muy poderosos y realizan una labor normativa muy importante (dictan normas que afectan directamente a los ciudadanos).
La propia CE en su art. 141 garantiza la Administración de las islas a través de consejos y cabildos. En la LBRL la Administración y gobierno de las islas se contempla en su art. 41.
Se compone de dos provincias y cada una de ellas hasta la aprobación del Estatuto de autonomía era gobernada por una mancomunidad interinsular. A su vez, cada isla disfrutaba de su propia Administración mediante el cabildo insular. El Etto. de autonomía rompió con este sistema porque transfirió a la CA todos los medios de las mancomunidades interinsulares y además atribuyó sus competencias a los cabildos insulares. Este proceso supone también la lesión de la autonomía loca, para ello la LBRL atribuye a las mancomunidades interinsulares funciones de mera interpretación de las provincias.
El órgano central es el cabildo insular. Asume todas las competencias de las Diputaciones provinciales y muchas más funciones que el Etto. Autonomía le atribuye.
El cabildo está compuesto por un consejo insular cuyos miembros son elegidos democráticamente en las urnas. Tiene a su frente un presidente que es el cabeza de la lista más votada en las elecciones al cabildo. Además la Ley 57/2003 que modificó la LBRL introdujo la DA 14ª en virtud de la cual se señala que los cabildos pueden adoptar un órgano similar al de los municipios de gran población siempre que tengan una población superior a 175.000 habitantes o superior a 75.000 si lo autoriza una ley del parlamento canario.
Comunidad uniprovincial y en principio todos los medios materiales deberían trasladarse a la CA, pero el Etto. Autonomía prevé que esa transferencia se realice al consejo insular. Este es mucho más poderoso que las diputaciones provinciales. Está integrado por un órgano plenario cuyos miembros son los diputados autonómicos seleccionados en esa isla. Estos eligen un presidente.
TEMA 8. LA ADMINISTRACION INSTRUMENTAL Y CORPORATIVA
ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES
Creación de un ente por ley o por la Administración al que se le encomienda en régimen de competencia funcional la gestión de algunos de los fines competencia de la Administración territorial. Muchos autores prefieren la relativa a la Administración institucional.
En el fondo a lo que nos referimos es a los entes vinculados a la Administración territorial o política.
Este fenómeno se empieza a desarrollar en la segunda mitad del siglo XIX. A través de ellos se hace frente a la gestión de necesidades sociales. Las primeras que surgen se remontan a principios del siglo XX cuando en general en Europa experimentan un gran auge, es tras la I y II GM cuando nos encontramos a la sociedad abatida que los particulares no pueden afrontar por sí solas y para llevar a cabo estas prestaciones se acude a esta Administración instrumental. Además son también coetáneo a la eclosión de las sociedades mercantiles a partir de las que el Estado empieza a participar en la gestión de servicios.
Conlleva la fragmentación del régimen jurídico de la Administración
Para solventar esta situación, han tratado de dictarse diversas leyes que unificarán estos entes. En España la primera ley es la Ley de entidades estatales autónomas de 1958. Se reitera también con la Ley general propietaria de 1977 y se volverá a intentar con la LOFAGE del 97. Todas y cada una de ellas incluyen preceptos en los cuales se especifica que determinadas entidades tienen un régimen distinto. Además siempre tras el dictado de estas leyes se crean por ley entidades nuevas y este hecho permite que se ajusten a las previsiones generales de la ley que pretendía uniformarlas. Hay que sumar la Ley de Agencias, DA 6, 8, 9 y 10 y estas disposiciones dicen que quedan fuera …
CLASES DE ENTES INSTRUMENTALES
Organismos atípicos.
Organismos independientes.
Entes o personificaciones de naturaleza privada:
Su clasificación se efectúa en la LOFAGE (arts. 41 y sgtes) con relación a los organismos estatales y organismos locales.
Generalidades sobre organismos públicos: según la LOFAGE pueden desempeñar labores de gestión administrativa, fomento, gestión de servicios o económicas. Pueden desempeñar cualquier tipo de actividad administrativa y llevar a cabo actividad económica.
En el ámbito de la Administración General del Estado los organismos públicos se crean por ley. Esta ley de creación ha de explicitar al menos el tipo de organismo público que se crea, los fines que se encomiendan a ese organismo público, la adscripción de ese o. público, los recursos económicos del o. público y sus peculiaridades en materia de personal, contratación y patrimonio.
La modificación o refundición de estos organismos públicos se puede hacer por Real decreto del Consejo de Ministros, incluso aunque este RD modifique el contenido de la ley de creación, salvo en unos puntos concretos donde para la modificación del organismo será necesaria una ley. Estos puntos concretos a que se refiere la LOFAGE son los anteriores señalados que requieren ley, a excepción de la adscripción.
La supresión del organismo público se puede efectuar por ley y también por RD del Consejo de Ministros en los siguientes supuestos:
-Cuando su existencia estaba vinculada a un plazo y éste ha concluido.
-Cuando las funciones del organismo público haya sido asumidas de nuevo por una Administración territorial.
-Cuando los fines para los que haya sido creado el organismo público ya hayan sido cumplidos y el o. público deja de tener objeto.
Todos los organismos públicos necesitan de un estatuto donde se especifica su régimen jurídico y su funcionamiento, se detallan sus órganos, las potestades que se atribuyen al organismo, qué actos agotan la vía administrativa, etc. El estatuto es aprobado por RD del Consejo de Ministros.
Los organismos públicos de la Administración local: la competencia para todo lo visto anteriormente en la AGE la tiene el Pleno del Ente local.
Cada organismo público tiene su propia personalidad jurídica, tiene su propio patrimonio y tiene cierta autonomía de gestión pues estos organismos están sometidos a la dirección estratégica por parte de la Administración de la que dependen.
Solo tendrán las potestades que les atribuyan. La LOFAGE establece que en ningún caso los organismos públicos tendrán potestad expropiatoria. Pueden tener potestad reglamentaria que suele ser de carácter secundario para regular aspectos poco relevantes de aquella actividad que se les confía.
Organismos atípicos: en las Disposiciones Adicionales de la LOFAGE.
Organismos autónomos y entidades públicas empresariales:
Actividad Los organismos autónomos dice la ley que pueden asumir funciones de fomento, de gestión o de prestación de servicios públicos. Los organismos autónomos pueden asumir cualquier tipo de actuación administrativa.
Las entidades públicas empresariales tienen por objeto la gestión de servicios o la producción de bienes. En principio su actividad es típicamente empresarial.
Régimen El régimen de los organismos autónomos es de Derecho Administrativo, se rigen completamente por Dcho Administrativo.
El régimen de las entidades públicas empresariales es mixto, semi-público, en su relación con el ciudadano se someten a derecho privado, pero se aplica derecho administrativo en cuanto a la formación de la voluntad de sus órganos, y también se rige por derecho administrativo el ejercicio de las potestades que se le otorgan, y ello aunque el ejercicio de esa potestad trascienda a terceros.
Adscripción El organismo autónomo depende de un Ministerio, estará adscrito a alguno de sus órganos.
La entidad pública empresarial puede estar adscrita a un ministerio o a un organismo autónomo. Excepcionalmente algunas entidades públicas empresariales puede tener por misión dirigir o coordinar a otros entes de igual o diferente naturaleza.
Personal El personal de los organismos autónomos se rige por derecho administrativo, lo cual supone que será personal funcionario o laboral.
En las entidades públicas empresariales el personal será laboral. Es diferente que en las entidades públicas empresariales se puedan reservar puestos para funcionarios procedentes de otra Administración, pero no es personal propio de la EPE.
Bienes Tanto los organismos autónomos como las entidades públicas empresariales pueden ser titulares de bienes de dominio público y de bienes patrimoniales.
Régimen de contratación Los organismos autónomos se someten a la Ley de Contratos de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
En cuanto a las entidades públicas empresariales, el art. 1.3 de la Ley de Contratos de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS establece que se someten a la ley las entidades que tengan un fin de interés general y cuyo capital mayoritariamente sea público o en su defecto que estén controladas por la Administración pública. Si se reúnen ambos requisitos (interés general y control público) se someten a la Ley de Contratos. El art. 2 de la Ley de Contratos de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS establece que si no se cumplen los requisitos quedarán sometidos a la Ley en solo unos extremos: capacidad del contratista, publicidad, procedimiento, formas de adjudicación, en los contratos de obras, suministros y _____________________________
Control de legalidad El control de los organismos autónomos lo efectúan los Tribunales contencioso administrativos (ya que su régimen es el Derecho administrativo).
En las entidades públicas empresariales la actuación que se rija por Derecho administrativo el control lo efectúa la JCA y en la actuación que se rige por derecho privado se controla por los tribunales privados, pero antes de impugnar la actuación de la entidad pública empresarial ante los tribunales privados hay que interponer una reclamación previa ante el órgano que corresponda.
Recursos económicos El art. 65 LOFAGE enumera unos recursos que pueden asignarse a los organismos autónomos y a las entidades públicas empresariales.
Hay que destacar que los recursos económicos de los organismos autónomos en su mayoría provienen de partidas presupuestarias (por tanto, financiados por la Administración de la que dependen).
En las entidades públicas empresariales (que realizan una actividad empresarial a cargo de una contraprestación) sus recursos económicos provienen de su actividad empresarial.
Ejemplos de OA: confederaciones hidrográficas; Consejo superior de deportes, etc.
Ejemplos de EPE: RENFE operadora; AENA; autoridades portuarias; etc.
Los organismos independientes es una clasificación que no proviene de la legislación. Sin embargo, nos encontramos con la existencia de entes instrumentales cuya característica es buscar neutralidad en su gestión (menor influencia del poder político).
Rasgos donde encontramos esta independencia o neutralidad:
-En la duración del mandato de sus titulares (mayor que la duración del cargo político que los designa).
-No pueden ser cesados estos titulares libremente sino solo por causas tasadas que suponen incumplimientos muy graves.
-La independencia se manifiesta en la prohibición de dirigirles por parte del Gobierno órdenes o instrucciones.
-Se manifiesta también la independencia en las potestades que se les atribuyen que suelen ser muy amplias. Además suelen tener una potestad de ordenación principal del sector.
Problema que han generado los organismos independientes es un debate doctrinal acerca de su legitimidad porque la CE en su art. 97 señala que el Gobierno dirige la Administración, y en la medida en que estos organismos buscan la independencia supone una quiebra a esa previsión de la CE. Por eso hay autores que consideran que los organismos independientes son inconstitucionales.
La doctrina suele clasificar los organismos independientes en dos tipos:
Aquellos que son independientes porque tienen por objeto regular un sector de la actividad muy importante. Se incluyen el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, la Comisión Nacional de la Energía.
Aquellos que tienen por misión la protección de los derechos individuales y colectivos. Se incluyen el Consejo de Seguridad Nuclear, Agencia Española de Protección de Datos, Universidades.
Las Universidades tienen un papel muy singular. La propia CE en su art. 27 les reconoce autonomía para garantizar la libertad académica y la libertad científica.
Entes o personificaciones de naturaleza privada
Junto a estas entidades instrumentales existen otras personificaciones que son entes de derecho privado, son: sociedades mercantiles y fundaciones.
Las Administraciones pueden crear como entes instrumentales sociedades mercantiles y fundaciones.
Sociedades constituidas conforme al derecho mercantil por una Administración o por un organismo público. Si nos ajustamos a los arts. 166.1.c) y d) y ¿¿162?? de la Ley de Patrimonio de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS son sociedades mercantiles del sector público aquellas en las que la Administración tenga la titularidad directa o indirecta de al menos la mayoría del capital social o su totalidad, o en aquellas en que la Administración tenga derecho al nombramiento de al menos la mayoría de los consejeros o administradores de la sociedad. En estos casos estaremos ante una sociedad mercantil de la Administración, del sector público.
Han ido proliferando a lo largo del siglo XX para llevar a cabo las labores que el capital privado no podía acometer. Se crean sociedades en forma de empresas que gestionaban sectores estratégicos, espaciales, etc., también son frecuentes estas sociedades para impulsar la economía de sectores en crisis. Últimamente junto a estas sociedades la Administración crea sociedades mercantiles para gestionar fines de interés general (huída del derecho administrativo). También se crean sociedades urbanísticas, también sociedades para gestionar el patrimonio de la Administración, etc.
Régimen de las sociedades mercantiles: su creación o extinción o la adquisición de participaciones de una sociedad existente que la convierte en sociedad pública ha de ser autorizada por el Consejo de Ministros. El ejercicio de las demás facultades dominicales en relación a las acciones corresponden en principio al Ministerio de Hacienda. El Consejo de Ministros puede atribuir esta función a otro Ministerio si el capital de la sociedad es íntegramente público.
En su funcionamiento se rigen por derecho privado. Se someten, por tanto, al derecho de la competencia.
En ningún caso pueden tener atribuidas potestades públicas.
La actuación previa que lleva a cabo la Administración son actos separables y sometidos, por tanto, a derecho administrativo.
La Administración nombrará a los administradores o consejeros de la sociedad que corresponda, y el personal de la sociedad es personal laboral, con una singularidad, la de Correos y telégrafos que en el año 2000 se convirtió en sociedad estatal, antes era organismo autónomo, y su personal era funcionario, es ahora una sociedad estatal con personal funcionario.
Las sociedades públicas se someten al control e intervención pública, se someten a la inspección general de la AGE, sus cuentas se examinan por el Tribunal de Cuentas, pero estos controles son menos estrictos que los que se ejercen sobre las Administraciones propiamente dichas.
Régimen de contratación (ver hoja suelta con los arts de la Ley de Contratos): art. 1.3 Ley de Contratos de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS se aplicará a entidades de derecho público y organismos autónomos, lo cual no incluye a las sociedades mercantiles.
Art. 2.1 Ley Contratos: si incluye a las sociedades mercantiles. Se someten en parte a la Ley de contratos de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, si se les aplica en cuanto a la capacidad de las empresas, publicidad, procedimiento de licitación y formas de adjudicación, para los contratos de obras, de suministro, de consultoría y asistencia y de servicios de cuantía….
Se aplica el art. 2.1 a las sociedades mercantiles a que se refiere el art. 166.1 c) y d) Ley Patrimonio de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS siempre que haya sido creada para satisfacer necesidades de interés general.
Disposición adicional 6ª Ley contratos: las sociedades que menciona esta DA deben someterse a la hora de contratar a los principios de publicidad y concurrencia.
La Administración ha creado fundaciones para gestionar funciones de interés general. Estas fundaciones se creaban con capital exclusivamente público o con capital público y privado. Hasta hace poco tiempo no tenían una regulación específica, se regían por la legislación privada de fundaciones.
En el año 97 con la Ley 15/97 reguladora de las nuevas formas de gestión del sistema nacional de salud esto cambia. Se pretende con esta ley transformar a los hospitales en fundaciones, para dotar a los hospitales públicos de la personalidad jurídica de una fundación. Este instrumento era válido para la creación de hospitales nuevos, pero en los hospitales ya existentes no encajaba que se transformasen en fundación privada trabajando en ella personal funcionario.
Para solventar el problema de los hospitales existentes, la ley de acompañamiento de los prepuestos generales del Estado del año 99 creó la llamada fundación pública sanitaria. Así los hospitales existentes se convertían en fundación pública sanitaria pues su régimen era el de las entidades públicas empresariales donde no chocaba la coexistencia de personal funcionario con personal contratado laboral.
Actualmente la Ley 50/2002, vigente Ley de fundaciones, contiene una regulación específica para las fundaciones del sector público estatal. Regula éstas en sus arts. 42-46 y dice que son fundaciones del sector público estatal aquellas que reciban aportaciones de capital mayoritariamente público o aquellas cuyo patrimonio fundacional sea en más de un 50 % de aportación estatal… (ver ley).
La creación de estas fundaciones o la aportación de estos bienes que convierten en mayoritaria la aportación estatal ha de autorizarse por el Consejo de Ministros.
No pueden ejercer potestades públicas.
El régimen de personal es de derecho privado, aunque ha de seleccionarse siguiendo los criterios de igualdad, mérito y capacidad y publicidad de las convocatorias.
Si su finalidad es otorgamiento de subvenciones deben ajustarse a la Ley de subvenciones públicas.
Régimen de contratación: art. 2.1 Ley de Contratos de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Incluye a todas las fundaciones del sector público (pues todas tienen interés general). Disposición Adicional 6ª Ley Contratos (ver estos arts. en hoja suelta).
Son entidades de base privada constituidas por una agrupación de personas físicas o jurídicas para la defensa de determinados intereses a la que la Administración atribuye determinadas funciones.
Cuando ejercen estas funciones públicas se consideran Administraciones públicas y se les aplica el Derecho administrativo. En todo lo demás se rigen por derecho privado.
Las más características:
-Colegios profesionales
-Cámaras de Comercio, Industria y Navegación cuya finalidad pública es la promoción de su actividad.
-Cofradías de pescadores que colaboran con la Administración en actividades pesqueras.
-ONCE que colabora con la Administración en funciones asistenciales, etc.
-Federaciones deportivas que representan su respectiva actividad deportiva y organizan las competiciones oficiales.
-Comunidades de usuarios de aguas cuya finalidad es ordenar el aprovechamiento común de esas aguas que disfruta esa comunidad.
II. MEDIOS PERSONALES DE LA ADMINISTRACIÓN: EL EMPLEO PÚBLICO
TEMA 9. EL EMPLEO PÚBLICO. EL SISTEMA ESPAÑOL DEEMPLEO PÚBLICO Y SU GESTIÓN
MARCO NORMATIVO DE LA FUNCION PÚBLICA
En la Administración hay personas de diverso signo que no todos son empleados públicos.
Empleados públicos: aquellas personas que ejercen una profesión u oficio retribuido por cuenta de la Administración
Los empleados públicos se pueden clasificar en:
-Empleados laborales vinculados a la Administración por una relación contractual laboral.
-Funcionarios públicos vinculados a la Administración por una relación estatutaria.
Marco normativo: Hay que partir de las previsiones que contiene la CE.
La CE habla de los empleados públicos en los arts. 23.2; 103.3; 149.1.18.
El acceso al empleo público (art. 23.3) debe producirse en condiciones de igualdad.
Además estos arts. nos dicen que el estatuto del empleo público está sometido a una reserva legal. Existe una reserva que a tenor de la doctrina del TC que se extiende al menos a los siguientes elementos: se hace alusión al acceso en atención a la capacidad, también hablamos de la pérdida de condición de empleado público, también de la promoción de los empleados públicos, tb de la provisión de puestos de trabajo, tb de las situaciones administrativas, tb de los derechos sindicales, pero tb de otros derechos y obligaciones, tb del sistema de incompatibilidades de funcionarios públicos, de la garantía de imparcialidad en el desempeño de sus funciones, y tb del régimen disciplinario.
Según se desprende del art. 149.1.18 CE el Estado dictará la legislación de carácter básico y también participarán las CCAA desarrollando el legislador autonómico lo que haya previsto el legislador estatal.
Encontramos un conjunto de normas que regulan la función pública:
-Ley 30/84 de medidas para la reforma de la función pública (ley estatal).
-Ley 53/84 (ley estatal) de incompatibilidades del personal al servicio de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
-Algunos preceptos de la LBRL (Ley 7/85), arts. 89 y sgtes que regulan el empleo público local (legislación básica).
Tras este grupo normativo se encuentran las normas de las CCAA.
Además el Estado ha dictado unas normas que se aplican a los empleados de la AGE que se pueden aplicar de forma supletoria a los empleados de las demás ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Se trata de la Ley de funcionarios civiles del Estado y los siguientes reglamentos: RD 19/… y RD 365/95 por los que se regula el ingreso del personal al servicio de la AGE, la provisión de puestos de trabajo y la promoción y el segundo regula el reglamento de situaciones administrativas.
SISTEMAS DE EMPLEO PÚBLICO
La doctrina cuando estudia el sistema de empleo público distingue entre sistemas abiertos o de empleo y sistemas cerrados o de carrera.
Cuando hablamos de sistemas abiertos o de empleo se hace referencia a que el reclutamiento del empleado público se efectúa para un puesto concreto. Estos sistemas se caracterizan también por la apertura y cierta libertad por la que concluye la relación entre la Administración y el empleado. Son característicos estos sistemas de los países anglosajones.
Sistemas cerrados o de carrera: el reclutamiento se hace para ingresar no en un puesto concreto de trabajo sino en un colectivo jerarquizado de trabajadores que tienen a su cargo diversos puestos o funciones, de forma que el empleado público desarrolla su vida profesional dentro de ese colectivo, pudiendo desempeñar cualquiera de los puestos que están reservados a ese grupo. La relación entre el empleador y el empleado público se caracteriza por la inamovilidad del empleado público.
Nuestro sistema se aproxima a este modelo cerrado o de carrera.
CLASES DE PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMON. PÚBLICA
1ª clasificación: Se distinguen:
Funcionarios (personal funcionario).
El personal laboral está vinculado a la Administración por un contrato laboral, relación laboral regida por derecho laboral.
Personal funcionario no se encuentra en una relación contractual sino en una relación o vínculo estatutario. Su relación con la Administración se encuentra definida por las leyes y reglamentos, pudiendo ser ésta alterada libremente por el legislador y sin que el funcionario pueda negociar su relación estatutaria con la Administración
Hay que saber si la Administración tiene libertad para contratar o para seleccionar personal funcionario. En principio hay que partir de que la CE no establece ninguna prohibición para que se establezcan relaciones contractuales, pero el TC en sentencia del 87 ha determinado que la ley ha de especificar con claridad qué puestos puede desempeñar el personal laboral. Dentro de la Administración estatal estas reglas se contienen en el art. 15.1.c) Ley 30/84. En la Administración local el art. 92.2 LBRL establece las pautas de separación entre personal laboral y personal funcionario.
El art. 92.2 LBRL establece que puestos se reservan a personal funcionario:
-Puestos que impliquen el ejercicio de autoridad.
-De fe pública y asesoramiento legal preceptivo.
-Puestos de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria.
-Contabilidad y tesorería del Ente local.
2ª clasificación: dentro de los funcionarios públicos encontramos:
Funcionarios de empleo.
Los funcionarios de carrera son aquellos que desempeñan servicios con carácter permanente en la Administración
Los funcionario de empleo no desempeñar u ocupan sus puestos con carácter permanente.
Los funcionarios de empleo se pueden clasificar en:
-personal eventual.
Los interinos son aquellos que por razones de urgencia o necesidad ocupan plazas mientras éstas no son cubiertas por funcionarios de carrera. Estos funcionarios interinos no reciben todos los complementos retributivos que si perciben los funcionarios de carrera y terminada su relación con la Administración (cuando su puesto se cubre por un funcionario de carrera) tienen derecho a la prestación por desempleo.
El personal eventual: a tenor del art. 20.2 Ley 30/84 el personal eventual desempeñan funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial. Puestos que ocupan personal de confianza de cargos públicos o políticos. Su nombramiento y cese es completamente libre, y también cesan automáticamente con la autoridad que los nombró. Su cese no da derecho a ningún tipo de indemnización. El haber prestado estos servicios no se puede considerar como mérito para el acceso a la función pública o para la promoción interna dentro de la función pública.
3ª Clasificación: en atención a la Administración o entidad donde prestan sus servicios:
Fuerzas y cuerpos de Seguridad del Estado: se rigen por su propia normativa o su propio sistema de empleo público. Se trata de Ley orgánica 2/86 de Cuerpos y fuerzas de Seguridad del Estado.
Personal militar: los militares tampoco se rigen por las reglas generales de función pública. Tienen su propia normativa: Ley 17/99 de personal de las FFAA.
Funcionarios de la carrera judicial y aquellos otros al servicio de la Administración de Justicia: su normativa es la LOPJ.
Aquellos funcionarios que prestan sus servicios en los diversos órganos constitucionales, incluyendo también el poder legislativo: este personal se rige por Derecho administrativo, pero por las normas que desarrolla cada uno de estos órganos.
Funcionarios civiles de la Administración del Estado: en atención al art. 1.1 Ley 30/84 dentro de este grupo se encuentra el personal funcionario de la Administración General del Estado, el personal funcionario de los entes dependientes de la AGE, el personal de la Seguridad social, el personal civil al servicio de la Administración militar.
La ley en el art. 1.2 señala que para determinados funcionarios, para determinado personal, se dictará una legislación específica que complemente a la legislación general de la Administración civil.
El art. 1.2 dice que podrán regirse por normas específicas:
-el personal docente e investigador.
-el personal sanitario (ley 55/2003).
-el personal de los servicios postales.
-el personal de los servicios de telecomunicaciones.
-el personal en el extranjero.
Funcionarios de las CCAA: se regirán por las normas básicas y por las específicas dictadas por la CCAA. Dentro de estos funcionarios de las CCAA hay que distinguir los funcionarios reclutados por la propia CA y los funcionarios transferido desde la AGE. Con relación al personal transferido la Ley 30/84, en su art. 12.1, establece que tiene derecho a que en la CA se respete su grupo al que pertenecía en la AGE, su grado personal y sus derechos económicos.
Funcionarios de la Administración local: se regirán por las normas básicas (ley 30/84 y LBRL), por la legislación autonómica y por las normas específicas dictadas por el ente local. Hay que hacer una distinción:
-Funcionarios reclutados por el ente local.
-Funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional: son aquellos que desempeñan ciertas funciones dentro de las EELL, concretamente aquellas que son reservadas a funcionarios locales, salvo las que entrañen ejercicio de autoridad. Se trata concretamente de Secretarios, Tesoreros e Interventores de los EELL. Lo característico es que su selección se produce por la AGE. Pueden prestar sus servicios en cualquier Entidad local. Estos funcionarios tienen una regulación específica, el reglamento por el que se rigen es el RD 1174/87.
LA GESTIÓN DEL SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICO (GESTION DEL PERSONAL)
-ORGANOS DE GESTION
-INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
(1) ORGANOS COMPETENTES PARA LA GESTIÓN, ÓRGANOS DE COORDINACION Y PARTICIPACIÓN. LA GESTIÓN DEL SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICO
ÓRGANOS DE GESTIÓN: Todos aquellos que tienen competencia en materia de empleo público. Se clasifican en:
-Órganos de gestión en sentido estricto.
-Órganos de coordinación y participación (órganos colegiados de tipo consultivo).
ORGANOS DE GESTIÓN EN SENTIDO ESTRICTO:
Hasta la Ley 30/84 la gestión del personal era de tipo departamentalizado. Actualmente se combina este criterio con el criterio horizontal (hay órganos que tiene competencia en gestión de personal que afecta a otros departamentos).
Estos órganos son, en la Administración General del Estado:
-Consejo de Ministros dirige la política de personal, concretamente tiene las siguientes potestades: aprueba la oferta de empleo público, aprueba la estructura de grados y niveles de los diversos cuerpos o escalas, aprueba los criterios generales de promoción del personal, aprueba las normas y criterios directrices en materia de sistema retribuido de personal, y aprueba las directrices a seguir en las negociaciones que se lleven a cabo con el personal.
-Ministro de Administraciones Públicas desarrolla la política en materia de personal y le corresponde el control del cumplimiento de la política en materia de personal. Dentro de este Ministerio encontramos un órgano a efectos de control: la inspección general de servicios.
-Ministerio de Hacienda en éste se elabora el proyecto de los presupuestos con la trascendencia que tiene a la hora de fijar los topes retributivos de los funcionarios. En este Mterio. se han de informar aquellas medidas en materia de personal que impliquen aumento del gasto público.
-A cada Ministerio le corresponde la gestión ordinaria de todo su personal. Destacan como potestades la modificación de las RPTs, la convocatoria de las pruebas de acceso a la función pública, la provisión de los puestos vacantes, la potestad disciplinaria, las decisiones sobre las situaciones administrativas de los funcionarios.
Estos órganos de gestión en la Administración local son:
-Al Pleno le corresponde la aprobación de los presupuestos junto con lo que ello implica en relación a las retribuciones salariales, le corresponde aprobar las relaciones de puestos de trabajo y la fijación de las retribuciones complementarias de los funcionarios de carácter fijo o periódico. Le corresponde fijar el número y régimen del personal eventual del Ente local.
-Alcalde le corresponde aprobar la oferta de empleo público, aprobar las bases de las pruebas de selección de personal, distribuir las retribuciones entre el personal que no tengan carácter fijo o periódico, desempeñar la jefatura de personal lo que implica nombramientos, separaciones y el ejercicio de la potestad disciplinaria.
En los grandes municipios: la mayoría de las competencias enumeradas pasan a la Junta de Gobierno, al Pleno le queda la competencia de aprobación de presupuestos y al Alcalde se le atribuye la superior dirección del personal.
ÓRGANOS DE COORDINACIÓN:
-Consejo Superior de la Función Pública órgano representado por el Estado, CCAA, las EELL y sindicatos.
-Comisión de coordinación de la función pública en ella están representados solo AGE y Administraciones autonómicas.
-Dentro de la AGE encontramos la comisión superior de personal.
(2) INSTRUMENTOS DE GESTION U ORDENACIÓN: REGISTROS ADMINISTRATIVOS DE PERSONAL, RELACION DE PUESTOS DE TRABAJO, OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO, PLANES DE EMPLEO.
Instrumentos de gestión mediante los que se ordena o planifica la gestión del personal.
Registros administrativos de personal
Art. 13 Ley 30/84. Se recopila en ellos toda la información sobre la vida profesional o laboral de los empleados públicos. El registro permite dar fe de la vida profesional de los empleados públicos.
La inscripción en el registro otorga un número de registro personal que acompaña la vida profesional del funcionario, sin el cual no es posible formalizar ni su nombramiento ni su contrato.
Han de existir en todas las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
En estos registros no se dejará constancia de la raza de personal ni de sus opiniones personales.
Arts. 15-16 Ley 30/84. En ellas se especifican todos los puestos de trabajo de esa Administración y las características del puesto de trabajo. Particularmente se establece el puesto, denominación del mismo, etc.
En la AGE las RPTs son aprobadas por el Ministro de ADMINISTRACIONES PÚBLICAS y el Ministro de Hacienda conjuntamente. La modificación de las RPTs es competencia del Ministro del departamento correspondiente.
En la Administración Local la aprobación de las RPTs es competencia del Pleno (salvo en los grandes municipios donde es competencia de la Junta de Gobierno).
Las RPTs tienen carácter reglamentario, por tanto son disposiciones públicas.
Arts. 18.4 y 6 Ley 30/84. Se trata de un documento por el cual la Administración hace público las plazas o puestos vacantes que espera cubrir mediante procedimiento de selección a lo largo del ejercicio presupuestario.
Todas estas plazas que se ofertan han de estar presupuestadas y han de figurar en las correspondientes RPTs.
La oferta de empleo público ha de efectuar una reserva de plazas a cubrir por personas con discapacidad igual o superior al 33 % siempre que estas personas superen las pruebas selectivas.
La aprobación de la oferta de empleo público corresponde al Consejo de Ministros (en la AGE) y en las EELL al Pleno o a la Junta de Gobierno de los grandes municipios.
En el ámbito estatal es Reglamento de ingreso especifica que la aprobación de la oferta de empleo público habrá de realizarse dentro del primer trimestre de cada año.
Se admite que con posterioridad si fuese necesario se pueden aprobar ofertas extraordinarias de empleo.
La oferta de empleo es requisito indispensable para que posteriormente se proceda a convocar los correspondientes procedimientos de selección de personal. Estas convocatorias no están sometidas a ningún plazo, pero hay que entender que los procedimientos de selección deberían realizarse dentro del ejercicio presupuestario.
Art. 18 Ley 30/84. Son el conjunto de previsiones o medidas que se pretenden adoptar para resolver las necesidades de gestión del personal. Los planes serán aprobados por el Ministro de ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
ESTRUCTURA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA: CUERPOS, GRUPOS, NIVEL Y GRADO PERSONAL
Son los colectivos definidos en virtud de su especialización profesional.
El ingreso en la función pública se produce dentro de un cuerpo determinado de la función pública, en atención al cuerpo en que se vaya a ingresar se establecen los requisitos, las características que ha de reunir la persona que aspire a ser seleccionado. En función del cuerpo se establecen unas pruebas u otras en el procedimiento de selección. Todo ello relacionado con el conjunto de funciones que ese cuerpo puede realizar.
Era tradicional la lucha interna de los diversos cuerpos de la Administración por acaparar puestos de trabajo. La Ley de Medidas (30/84) ha pretendido poner fin a esa situación señalando en el art. 15.2 la regla de la adscripción indistinta de los puestos de trabajo, es decir, en principio los puestos no están reservados a un cuerpo en particular salvo que esas funciones solo puedan realizarse por un cuerpo determinado.
Son las RPTs las que determinan si los puestos de trabajo están adscritos a algún o algunos cuerpos.
A estos cuerpos también se les denomina escalas.
Grupos de titulación: los cuerpos o escalas se clasifican en una serie de grupos establecidos en el art. 25 Ley de Medidas en función de la titulación que se exige para el ingreso.
Los grupos se denominan en atención a las letras A, B, C, D y E.
-Grupo A: es el grupo superior para cuyo ingreso se requiere la titulación de licenciado, ingeniero, doctor, arquitecto o equivalente.
-Grupo B: aquellos cuerpos para cuya incorporación sea necesario el título de ingeniero técnico, arquitecto técnico, diplomado universitario, o FP de tercer grado o equivalente.
-Grupo C: la titulación necesaria es la de Bachiller superior, FP de 2 grado o equivalentes.
-Grupo D: titulación necesaria graduado escolar o FP I o equivalente.
-Grupo E: certificado de escolaridad.
La pertenencia a un cuerpo viene determinada por el grupo a través del cual el funcionario se incorpora a la función pública, para lo cual es irrelevante la titulación individual que el funcionario tenga.
Según el art. 21 Ley de Medidas los puestos de trabajo se clasifican en niveles, en concreto en 30 niveles (del 1 al 30). Esta clasificación determina la mayor o menor importancia del puesto de trabajo, incrementando a medida que sube el nivel.
La determinación del nivel del puesto de trabajo se establece por la RPTs. Las RPTs se mueven dentro de una estructura de niveles que establece el Consejo de Ministros, de tal forma que el Gobierno establece para cada grupo el nivel mínimo y el nivel máximo que se les pueden asignar a cada grupo.
El nivel de puesto de trabajo interesa porque en función de éste se asigna un complemento de destino determinado y también nos interesa el nivel porque de él depende la consolidación del grado personal del funcionario.
Califica al funcionario en función de su categoría profesional (nos dice cuál es la categoría profesional del funcionario).
Los grados se clasifican en 30 incrementando la categoría a medida que se asciende de grado.
Cuando se ingresa en la función pública se adquiere automáticamente el grado equivalente al puesto de trabajo que se ocupa. A partir de ahí los grados se incrementan a medida que se ocupan durante dos años continuados o tres discontinuos puestos de nivel superior, con una limitación, la Ley de medidas establece que solo se pueden consolidar dos grados cada dos años de servicio continuado.
La Ley de medidas establece que de manera extraordinaria el Gobierno (o el Pleno en las EELL) puede establecer otros sistemas alternativos de elevación de grado personal mediante cursos específicos u otros medios relativos al mérito y a la capacidad.
El grado es útil para asegurar el complemento de destino.
TEMA 10. EL EMPLEO PÚBLICO. LA RELACION FUNCIONARIAL
En la Ley de Medidas no existe precepto que regule de manera específica los requisitos de acceso. Los requisitos que vamos a enumerar se contemplan en la Ley de funcionarios civiles del Estado, en la LBRL y legislación autonómica.
Nacionalidad: para acceder a la función pública es preciso tener la nacionalidad española. Pero hay que tener en cuenta con la incorporación a la UE la libre circulación de trabajadores. Sin embargo, el Tratado de la UE establece que el principio de libre circulación no es aplicable a los empleos dentro de la Administración Pública. Pero el Tribunal de Justicia de la Comunidad ha interpretado esto y ha establecido que hay que entender que solo los puestos que supongan ejercicio de poder público, salvaguarda de los intereses del Estado o salvaguarda de colectividades públicas pueden reservarse a nacionales.
La Ley 17/93 (modificada por Ley 95/99) de carácter básico que establece que cada Administración ha de especificar aquellos cuerpos o incluso aquellos puestos a los que no tengan acceso los nacionales de otros Estados miembros.
En caso de terceros (de países terceros diferentes de la UE) solo podrán acceder a la función pública en las mismas condiciones que los nacionales de Estados miembros si su país ha celebrado un tratado en este sentido con la UE.
No ocurre lo mismo con el personal laboral porque la Ley orgánica que regula los derechos y libertades de los extranjeros en España establece que estos podrán acceder como personal laboral al servicio de la Administración en iguales condiciones que los nacionales de la UE.
Edad: para acceder a la función pública es necesario haber cumplido los 18 años. Para el acceso a algunos cuerpos se exige no exceder de una edad determinada, se admite siempre y cuando responda a razones objetivas.	Si se fija una edad máxima para acceder a un cuerpo se entiende que no se excede esa edad hasta cumplir el año siguiente.
Titulación: el candidato ha de estar en posesión del título que se exige para el grupo al que pertenece el cuerpo en el que pretende ingresar. El plazo en que debe tener esa titulación es el mismo que para la presentación de instancias.
No padecer enfermedad o defecto físico que impidan realizar las funciones correspondientes: este requisito es más riguroso en algunos cuerpos donde además se exige estar en determinadas condiciones físicas o de salud (razones objetivas).
En las convocatorias se reserva un porcentaje de plazas a personas con discapacidad siempre que ésta no sea impedimento para la realización de las funciones correspondientes.
No haber sido separado del servicio o no estar inhabilitado: la separación del servicio es una sanción definitiva que se puede imponer al funcionario.
Si está inhabilitado por condena penal no podrá participar en los procesos de selección mientras dure la inhabilitación (temporal).
Pueden incluirse además otros requisitos generales adicionales:
-El establecimiento de cualquier requisito debe establecerse mediante fórmulas generales y abstractas. El enunciado del requisito no debe permitir deducir que se está buscando el ingreso de una/s persona/s determinada/s.
-Cualquier requisito que se establezca debe guardar directamente relación con los criterios de mérito y capacidad de los aspirantes.
-Según la jurisprudencia todo requisito que se establezca ha de tener una justificación objetiva y razonable en atención a las funciones que se van a desempeñar con el ingreso en ese cuerpo. Por ejemplo, la jurisprudencia ha rechazado como requisitos de acceso a la función pública algunos relativos a creencias, pertenencia o no a determinados partidos o asociaciones, se rechaza el requisito de la vecindad (se da sobre todo en las EELL).
-En cuanto al conocimiento de las lenguas cooficiales la doctrina del TC y la jurisprudencia ha evolucionada en relación a este requisito. En un primer momento no se aceptaba como requisito, sino que era un mérito que se valoraba posteriormente en las pruebas de selección. Actualmente el TC admite que en los territorios donde existan dos lenguas cooficiales se puede establecer como requisito el conocimiento de ambas lenguas. El TC entiende que ello es necesario para lograr la normalización lingüística de esos territorios y para lograr el funcionamiento eficaz de la Administración El TC señala además que el nivel de conocimiento que se exija ha de ser proporcionado a las funciones que se vayan a desarrollar.
-En lo referido a la experiencia profesional previa en la Administración, esto se puede valorar como un mérito, pero no establecerlo como un requisito. No se admite en principio que sea un requisito. Se podrá valorar como mérito excepto en un supuesto, la experiencia previa del personal eventual no se valorará como mérito.
Excepcionalmente se admite la experiencia previa como un requisito. Lo reconoce la jurisprudencia del TC cuando sea necesario para remediar situaciones excepcionales y ésta sea una medida razonable y excepcionada.
Los sistema para ingresar en la función pública han de inspirarse en los principios constitucionales, arts. 23.2 y 103.2 igualdad en el acceso, mérito y capacidad.
Los sistemas selectivos se regulan en el art. 19.1 de la Ley de medidas (Ley 30/84).
Los sistemas selectivos son: oposición, concurso y concurso-oposición.
Oposición: realización de pruebas competitivas de exposición de conocimientos.
Concurso: valoración de los méritos alegados de acuerdo con un baremo establecido.
Concurso-oposición: sistema mixto donde existe una fase de oposición y una fase de concurso.
La oposición ha de ser el sistema ordinario de ingreso, aunque se puede acudir al concurso-oposición cuando así lo exijan la naturaleza de las funciones que se van a desempeñar.
Es extraordinario el sistema de concurso. Éste ha de estar sólidamente motivado (el empleo de este sistema), aunque en algunos casos las propias leyes imponen este sistema de concurso.
El procedimiento selectivo tendrá lugar siempre y cuando se haya producido previamente la oferta de empleo público.
Primero tendrá lugar la convocatoria del procedimiento selectivo. La convocatoria es el llamamiento público a todos los aspirantes que pretenden participar en el proceso de selección. La convocatoria ha de dar publicidad de sus bases, es decir, reglas a las que se va a ajustar el procedimiento de selección. Las bases establecen el número de plazas, requisitos de acceso, sistema de selección, pruebas que van a tener lugar, sistema de calificación. Son las reglas a las que ha de ajustarse el procedimiento de selección.
La convocatoria ha de publicarse en los BO correspondientes.
Convocatoria estatal: BOE
“	autonómica: BO de la CA
“	EELL: publicarán el anuncio de la convocatoria en el BOE, remitiendo la publicación de las bases al BO de la CA.
La convocatoria es un acto de trámite, con el que se inicia el procedimiento de selección. Como acto de trámite esencial es impugnable autónomamente. La falta de impugnación de la convocatoria la vuelve un acto consentido por lo que es principio el acto definitivo que resulte del procedimiento de selección no se puede impugnar fundamentándose en un vicio de la convocatoria.
Presentación de solicitudes y admisión de candidatos: en el plazo que se establezca en la convocatoria se deben presentar las solicitudes para participar en el procedimiento selectivo justificando el pago de las tasas que se exigen por participar. Luego se elabora una lista provisional de admitidos y excluidos. Tras la publicación de esa lista se concede un plazo de subsanación de defectos a la hora de presentar la solicitud. Efectuado ese trámite se publica la lista definitiva de admitidos y excluidos. Esta lista es un acto de trámite esencial y contra él cabe recurso independiente.
Posteriormente se celebrarán las pruebas de conformidad con las bases de la convocatoria. El Tribunal de selección una vez realizadas las pruebas debe hacer pública la relación de aprobados y elevarla a la autoridad competente para su publicación en el BO correspondiente. El resultado ha de ser motivado. Esta motivación se realizará de conformidad con lo señalado en la convocatoria. Según el art. 18.5 Ley 30/84 en ningún caso podrán ser más los aprobados que las plazas convocadas.
Aportación de documentación: publicada de la relación de aprobados, deben aportar la documentación que acredite que reúnen los requisitos exigidos en la convocatoria. Los que no presenten esa documentación se entiende que han desistido del procedimiento de selección.
Nombramiento y toma de posesión: por el órgano competente (en la AGE es el Secretario de Estado) nombrará funcionario de carrera aquellos propuestos por el órgano de selección. Para adquirir la condición de funcionario es preciso que tras el nombramiento el futuro funcionario tome posesión del puesto.
Los procesos de selección del personal interino y laboral
Cualquiera de ellos se rige por los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad.
Cada Administración tiene unas reglas específicas de reclutamiento de este personal. Pero en líneas generales el procedimiento es similar al de reclutamiento de funcionarios de carrera, pero habrá de darse la máxima agilidad en el proceso de selección.
En cuanto al personal laboral toda la fase de selección se produce del mismo modo que la fase de selección de los funcionarios de carrera. Este proceso es un procedimiento administrativo sometido a derecho administrativo y controlable por los tribunales de justicia. Es tras la celebración del contrato cuando nos hallamos ante una relación laboral sometida a dcho laboral.
PROVISIÓN Y REMOCIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO
Ver en fotocopias la provisión de puestos de trabajo
Sigue después de las fotocopias:
En el art. 21 Ley 30/84 se contemplan dos aspectos que inciden en la provisión de puestos de trabajo:
-Art. 21.1.h): se contempla para los funcionarios de la AGE un derecho de traslado por motivos de salud. Se le puede asignar un nuevo destino y si el puesto previo lo tenía asignado con carácter definitivo, al puesto al que acceda lo tendrá con carácter definitivo.
-Art. 21.1.i): contempla una preferencia para ocupar puestos de trabajo para aquellas funcionarias que como víctimas de violencia de género se vean obligadas a abandonar sus puestos de trabajo.
Reglamento general de ingreso, art. 50.
La remoción consiste en que el funcionario es apartado de un puesto por voluntad de la Administración
Cómo se produce la remoción depende del sistema a través del cual se ocupó el puesto. Si se ocupó por libre designación la remoción es libre; si fue cubierto el puesto por concurso la remoción se puede producir si hay una alteración del puesto en las RPT y el funcionario no reúne las características para ocupar el puesto; o si se aprecia una falta de capacidad en el funcionario para ocupara el puesto. La remoción en el puesto ocupado por concurso tendrá lugar después de realizar un expediente?¿.
Una vez que el funcionario ha sido removido de su puesto nos introducimos en un procedimiento de adscripción provisional (provisión temporal vista anteriormente).
Art. 22 Ley 30/84.
Supone ascender de grupo. Pasar de un cuerpo que pertenece a un grupo inferior a un cuerpo de un grupo superior.
La promoción se efectúa mediante procedimiento de selección. Estos procedimientos de selección pueden tener lugar de manera aislada o conjunta con el procedimiento de acceso a ese cuerpo.
El proceso de selección se rige por los mismos principios que el proceso de ingreso a la función pública (igualdad, mérito y capacidad).
Los sistemas de selección en la promoción son: oposición y concurso-oposición.
Requisitos para participar en los procesos de promoción:
-Tener la titulación exigida en el grupo.
-Dos años de antigüedad en el cuerpo de origen, con una salvedad, la DA 22 Ley 30/84 prevé que la promoción de los grupos D al C se puede hacer por funcionarios que no tengan la titulación requerida pero que hayan prestado 10 años de servicio en el grupo D, o que lleven 5 años de servicio en el grupo D y haya superado un curso específico.
Los funcionarios que ingresen en un cuerpo por estos sistemas de promoción tienen determinadas ventajas: conservan el grado que hayan consolidado y tienen preferencia para ocupar los puestos vacantes sobre los que acceden al cuerpo por libre acceso.
18/01/06 y 19/01/06
DERECHOS Y DEBERES (por las fotocopias)
SITUACIONES ADMINISTRATIVAS (por las fotocopias)
SISTEMA DE INCOMPATIBILIDADES (por las fotocopias)
Después de las fotocopias, sigue:
Tres tipos de responsabilidad: penal, patrimonial y disciplinaria
La responsabilidad penal es la derivada de la comisión de delitos. El art. 146 Ley 30/92 se remite en este respecto a la legislación específica (al Código Penal).
En el C penal hay delitos específicos que solo pueden cometerse por empleados públicos. Además el Cp también contiene agravantes para los delitos comunes si quien comete el delito es un empleado público.
La responsabilidad penal va acompañada de la responsabilidad civil derivada del delito. Esta responsabilidad civil derivada del delito cometido por empleado público es atribuible al propio funcionario o empleado público.
El Cp en el art. 121 señala que la Administración es responsable subsidiariamente por esa responsabilidad civil derivada del delito que cometa el empleado público.
-La responsabilidad patrimonial cuando el funcionario cause directamente daños en bienes o derechos de la Administración (no a terceros): responde el funcionario frente a la Administración Art. 145.3 Ley 30/92. Esa responsabilidad es subjetiva, es decir, si ha habido dolo, culpa o negligencia grave. Se aplica a funcionarios, personal laboral y cargos públicos.
-Cuando el funcionario causa daños a terceros responde la Administración Art. 14.1.2 Ley 30/92. La Administración, una vez abonada la indemnización al tercero, ha de repetir de oficio esa acción contra el funcionario. La responsabilidad por esa acción de regreso que se exige al funcionario es subjetiva, al funcionario solo se le exige que reintegre la indemnización si medió dolo, culpa o negligencia grave en la comisión del daño. Se aplica tanto a funcionarios, como a personal laboral y también a cargos públicos.
Aquella en la que incurre el empleado público en una de las infracciones tipificadas en su régimen sancionador.
DA 8ª y art. 127.3 Ley 30/92 remiten en cuanto al procedimiento sancionador a la regulación específica.
Posteriormente, en el año 93, la Ley de acompañamiento a los presupuestos generales para el 94 declaró supletoria la Ley 30/92 en todos sus títulos excepto en el IX (procedimiento sancionador) y el VI (trámites de este procedimiento).
El procedimiento disciplinario no se rige por la Ley 30/92 porque estamos ante una relación de sujeción especial (relación de sujeción especial son aquellas en las que la Administración tiene con el administrado un vínculo más intenso que con el resto de ciudadanos). Esta relación es de sujeción especial porque el funcionario forma parte de la Administración Algunos de los principios constitucionales que se aplican al régimen sancionador se debilitan, concretamente el principio de legalidad sancionadora, principio de culpabilidad, o el ne bis in idem. Por ejemplo, el principio de legalidad sancionadora en este régimen sancionador y disciplinario se permite que las infracciones se tipifiquen en reglamentos, no tiene porque ser en leyes.
Por cada vez son menores estas ventajas de la Administración
El régimen disciplinario (o responsabilidad disciplinaria) se aplica solo a funcionarios.
En la Ley 30/84 la única referencia que se hace al régimen disciplinario es la tipificación de las faltas muy graves en el art. 31. Todo lo demás se contempla en reglamentos.
En el ámbito estatal (AGE) la regulación del régimen disciplinario se encuentra en los arts. 87-93 LFCE (ley de funcionarios civiles del Estado) y RD 33/86 que es el reglamento de régimen disciplinario.
En este reglamento (RD 33/86) se tipifican todas las faltas. Se señala el plazo de prescripción de las faltas que es el siguiente:
-Muy graves prescriben a los 6 años desde su comisión.
-Graves a los dos años desde la comisión.
-Leves prescriben al mes desde su comisión.
El Reglamento no regula ningún plazo de tramitación de este procedimiento. Esto se solventa con la Ley de acompañamiento de los presupuestos generales del Estado para el año 2002 donde se fija el plazo de tramitación de este procedimiento en 12 meses.
El Reglamento tampoco hace referencia a lo que ocurre si en ese plazo no se resuelve el procedimiento. La jurisprudencia establece que si no se resuelve en plazo, el procedimiento sancionador caduca.
Sanciones que se prevén en el Reglamento:
-Separación (faltas muy graves).
-Suspensión (faltas muy graves y graves).
-Traslado con cambio de residencia (faltas muy graves y graves).
-Apercibimiento (para faltas graves y leves).

References: resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 

Artículo 26

Artículo 28
 Real decreto