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Timestamp: 2018-12-19 08:03:47+00:00

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﻿ Sentencia 2000-01134 de marzo 16 de 2015
SENTENCIA 2000-01134 DE 16 DE MARZO DE 2015
CONTENIDO:CONTROVERSIA CONTRACTUAL. LA ASESORÍA PARA LA PROYECCIÓN DE DOCUMENTOS DE COBRO DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO (ICA) POR EL SERVICIO DE ENERGÍA NO CONDUCE A LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL, PUES EL HECHO DE QUE SE IMPIDA ENCOMENDAR A PARTICULARES EL RECAUDO DE TRIBUTOS NO SIGNIFICA QUE CONTRATISTAS PRIVADOS NO PUEDAN ADELANTAR CIERTAS LABORES DE ASESORÍA, SIEMPRE QUE LA VIGILANCIA Y CONTROL DE LA FUNCIÓN LOS MANTENGA LA ADMINISTRACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO ADMINISTRATIVO, IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, SERVICIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Sentencia 2000-01134 de marzo 16 de 2015
Radicación: 25000-23-26-000-2000-01134-01(27872)
Actor: Asesoramos SCA
Esta subsección procederá a analizar i) competencia; ii) el límite de la apelación; iii) los hechos probados en el proceso iv) el estudio del caso concreto.
El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales con vocación de segunda instancia ante esta corporación, dado que, conforme a lo dispuesto por el artículo 132 y el artículo 265 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 4º del Decreto 597 de 1988— aplicables en el sub examine, la cuantía exigida para que un asunto de esta naturaleza fuera conocido en primera instancia por los tribunales administrativos, para la época de presentación de la demanda —14 de noviembre de 2000—, era de $ 26.390.000 y en el presente caso, la parte actora estimó como pretensión mayor los perjuicios materiales por concepto de la aplicación del 30% pactado en el contrato sobre lo recaudado por concepto de industria y comercio para los años gravables 1996 y 1997, correspondientes a $ 952.442.813.
2. El límite de la apelación.
Previo al estudio de fondo del asunto, la Sala pone de presente que solo se analizará lo relativo al alcance del contrato en lo que respecta a la forma de calcular el pago de los honorarios pactados en el mismo, esto es, si la voluntad de las partes se restringió a cancelar un 30% sobre lo recaudo por capital o si debe entenderse que ese porcentaje incluía tanto el capital como los intereses moratorios y las sanciones que legalmente procedían, tal como se manifestó en el recurso de apelación.
No se estudiará lo relativo a las pretensiones por el no pago del 30% de lo recaudado por los años gravables 1996 y 1997, las cuales fueron negadas expresamente en la sentencia apelada, puesto que en el recurso de alzada nada se manifestó al respecto toda vez que el escrito se limita a expresar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia en lo concerniente al no reconocimiento de los honorarios pactados sobre los intereses y sanciones derivados del impuesto de industria y comercio.
En efecto, en la apelación se manifestó:
“Básicamente el razonamiento de la sentencia se apoya en afirmar que el contrato se cumplió a cabalidad, por cuanto en el texto del mismo no se incluyeron los intereses moratorios y las sanciones que legalmente proceden.
A juicio de la parte que represento ello no resulta ser cierto desde el punto de vista jurídico, puesto que al tenor de lo previsto en el artículo 1603 del Código Civil, los contratos obligan no solo lo que en ellos se expresa, sino a las cosas que emanan de la naturaleza de la obligación o que por ley le pertenecen a ella.
La interpretación limitativa que hizo el tribunal de instancia, va en contra del espíritu del contrato. El a quo ni siquiera fue exégeta al interpretar el contrato, ya que incluso en el texto del instrumento se lee en su cláusula segunda (valor) que el pacto de los honorarios, como cuota litis, se extiende al mayor valor, entendida esa expresión, como es obvio, a lo que se logre recaudar no solo por concepto del capital como ítem principal, sino a lo accesorio a dicho capital como lo son los intereses de mora y las sanciones que legalmente son procedentes.
Así las cosas, se insiste, el recurso se limitará a los argumentos planteados por la parte actora en el recurso de apelación. Lo anterior de conformidad con la decisión adoptada por la Sala Plena de esta Sección en cuanto que, solo es viable el estudio de aquellos puntos que fueron expresamente propuestos y argumentados en el recurso de apelación. Así se puntualizó en la mencionada providencia:
“En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro —y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su jurisprudencia— que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia(15) de la sentencia como el principio dispositivo(16), razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”(17).
Ahora bien, en relación con la mencionada regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de tratados internacionales relacionados con la protección de los derechos humanos y la vigencia del derecho internacional humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada”(18).
3.1. Copia del Acuerdo 5 de 7 de marzo de 1993, proferido por el Concejo Municipal de Gachalá, por el cual se adopta el impuesto de industria y comercio derivado de la Ley 56 de 1981(19).
3.2. Copia del Acuerdo 47 del 6 de diciembre de 1991, del Concejo Municipal de Gachalá por el cual se modifica y reglamenta la estructura del impuesto de industria y comercio y se determina el de avisos y tableros(20).
3.3. Copia del derecho de petición de 23 de noviembre de 1995, dirigido al Ministro de Minas y Energía por el señor Rafael Antonio Lara, mediante el cual solicita copia del decreto que fija la proporción en que se debe distribuir entre los municipios afectados el impuesto de industria y comercio que deben pagar las empresas propietarias de la Central Hidroeléctrica del Guavio(21).
3.4. Copia auténtica del Decreto 2291 del 26 de diciembre de 1995, por el cual se fija la proporción en que debe distribuirse entre los municipios afectos, el impuesto de industria y comercio que le corresponde pagar a la Central Hidroeléctrica del Guavio(22).
3.5. Copia auténtica del escrito dirigido al Ministro de Minas y Energía, mediante el cual el señor Publio José Buitrago Fonseca presentó algunas observaciones al Decreto 2291 de 1995 y solicito su modificación. A través de oficio de 17 de diciembre de 1996, la jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Minas y energía informa que no es posible ni necesario modificar el decreto(23).
3.6. Copia auténtica del memorial presentado el 3 de junio de 1996, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que el señor Publio José Buitrago Fonseca defiende la legalidad del Acuerdo Municipal 24 de 1995 del municipio de Gachalá(24).
3.7. Informe presentado por el señor Publio José Buitrago Fonseca, en representación de asesoramos SCA, el 3 de mayo de 1999, sobre las labores desarrolladas en cumplimiento del contrato 065 de 1996(25).
3.8. Copia del contrato de asesoría 025 de 25 de septiembre de 1996, suscrito entre el municipio de Gachalá y Asesoramos SCA, del que se resalta:
“Cláusula primera: Objeto: el contratista se compromete para con el municipio de Gachalá a prestar los servicios profesionales para asesorar y coordinar todas las acciones de carácter administrativo que el municipio desarrolle dentro de los procesos de jurisdicción coactiva, contra las entidades generadoras de energía eléctrica, para la consecución del pago del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros, con que estas empresas están gravadas dentro de la jurisdicción municipal. La asesoría objeto del presente contrato básicamente se describe en los siguientes aspectos: a) Estudio de la situación jurídica de las empresas como contribuyentes, frente a la Normatividad existente. b) Preparación y formulación del proyecto de acto administrativo para el cobro al contribuyente. c) Asesoría en el desarrollo de los procedimientos para agotar la vía gubernativa e iniciación de los procesos de ejecución del cobro por la vía de jurisdicción coactiva de conformidad con la norma. d) Asesoría para elaborar el inventario de bienes susceptibles de acciones legales, para decretar las medidas precautelares del caso. e) Asesoría en el procedimiento de conciliación, pago o compromisos que se adquieran para la solución del conflicto. f) Asesoría en la elaboración de los actos administrativos pertinentes para la liquidación y pago del valor y las obligaciones adquiridas por el contratante mediante el presente contrato.
Cláusula segunda: Valor: El valor del presente contrato estará determinado por un porcentaje equivalente al treinta por ciento (30%) liquidado sobre el mayor valor que mediante las acciones objeto de la asesoría obtenga el municipio por concepto del pago del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros, por la actividad de generación eléctrica, frente a lo pagado por los contribuyentes por este mismo concepto, incluyendo las vigencias anteriores hasta que sea requerida la asesoría.
Cláusula cuarta(sic): Duración del contrato: El presente contrato se desarrollará en el término que el proceso demande para el desarrollo de su objeto”(26).
3.9. Copia del oficio de 24 de junio de 1996, mediante el cual Asesoramos SCA envía el modelo de emplazamiento a la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP para que declare y pague el impuesto de industria y comercio y sus complementarios(27).
3.10. Copia del oficio de 15 de septiembre de 1996, mediante el cual Asesoramos SCA envía el modelo de acta de visita tributaria y pone de presente que dicha resolución debe ser firmada y notificada al contribuyente en los términos del Código Contencioso Administrativo(28).
3.11. Copia de las actas de visita tributaria 01 y 02 a la Empresa de Energía de Bogotá, donde se hizo presente el representante legal de Asesoramos SCA, en su calidad de asesor del municipio(29).
3.12. Copia del oficio del 7 de octubre de 1996, por el que se remiten cuatro modelos de resoluciones de liquidación de aforo a la Empresa de Energía de Bogotá ESP, por concepto de impuesto de industria y comercio por los años gravables 1992 a 1995. Se pone de presente que las mismas deben ser notificadas conforme al Código Contencioso Administrativo. A las mismas se anexan las liquidaciones de aforo(30).
3.13. Copia del oficio de 6 de noviembre de 1996, por el que se envían cuatro modelos de resoluciones de inadmisión de los recursos de reposición presentados contra las resoluciones de aforo 002, 003, 004 y 005 de 10 de octubre de 1996; en el texto se indica que es deber de la junta de hacienda reunirse para resolver los recursos de apelación, por tanto indica que la misma debe convocarse a la mayor brevedad(31).
3.14. Copia del oficio de 15 de enero de 1997, mediante el cual se remiten cuatro modelos de resoluciones que resuelven los recursos de apelación contra las resoluciones de aforo presentados por la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP(32).
3.15. Oficio del 22 de enero de 1999, por el que el gerente financiero de la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP relacionó los pagos realizados en atención del fallo proferido por el Consejo de Estado frente al pago del impuesto de industria y comercio y complementarios para la vigencia 1992-1995, por valor de $ 2.527.168.978(33).
3.16. Cuenta de cobro 013 de 28 de enero de 1999, por valor de $ 739.196.926, por concepto de los servicios de asesoría correspondientes al contrato 065 de 1996(34).
3.17. Derecho de petición de 21 de abril de 1999, suscrito por el representante legal de Asesoramos S.A., en que se solicita respuesta acerca de la cuenta de cobro 013 de 1999(35).
3.18. Copia del oficio 124 de 22 de abril de 1999, en que se da respuesta a un derecho de petición(36).
3.19. Copia del oficio 130 de 27 de abril de 1999, mediante el cual el Alcalde de Gachalá solicita al contratista informe sobre las gestiones realizadas en virtud del contrato de asesoría 065 de 1996(37).
3.20. Copia del oficio 221 de 2 de julio de 1999, por el cual el Alcalde de Gachalá comunica a Asesoramos SCA que en vista de las dificultades presentadas dentro del contrato 065 de 1996, se sugiere acudir a una conciliación prejudicial(38).
3.21. Oficio suscrito por el representante legal de Asesoramos SCA poniendo de presente sus inconformidades respecto a la suma que el municipio pretende liquidar en virtud del contrato 065 de 1996(39).
3.22. Copia del acta 1 de 15 de julio de 1999, mediante la cual se liquida de forma bilateral el contrato de asesoría 065 de 1996, por valor de $ 207.552.091. En el acta se hizo constar que el contratista manifestó recibir el mencionado valor como pago parcial del contrato, sin perjuicio de las labores que pueda adelantar para el pago total de conformidad con la cuenta 013 de 28 de enero de 1999(40).
3.23. Copia del emplazamiento a la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP para declarar el impuesto de industria y comercio de los años gravables 1996 y 1997(41).
3.24. Copia del derecho de petición de 29 de febrero de 2000, mediante el cual el contratista solicita información sobre los pagos efectuados por la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP, por concepto de impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, intereses moratorios y demás sanciones correspondientes a los años gravables 1996 y 1997(42).
3.25. Copia del oficio 057 de 9 de marzo de 2000, en que se informa que la Empresa de Energía de Bogotá canceló oportunamente los impuestos al municipio(43).
3.26. Copia de oficio suscrito por la gerente financiera de la Empresa de Energía de Bogotá, dirigido al Alcalde Municipal de Gachalá y recibido en el ente territorial el 16 de julio de 1997, en el que informa que no se encuentra sustento jurídico para cancelar el impuesto de industria y comercio(44).
3.27. Copia auténtica de la Resolución 1 de 11 de septiembre de 1996, por la cual se decreta visita tributaria a la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP(45).
3.28. Copia auténtica de las resoluciones 2, 3, 4 y 5 por las cuales se establecen las liquidaciones de aforo del impuesto de industria y comercio y complementarios de los años gravables 1992 a 1995, a la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP(46).
3.29. Copia auténtica de las resoluciones 6, 7, 8 y 9 de 30 de noviembre de 1996, por las que se resuelve inadmitir unos derechos de reposición(47).
3.30. Copia auténtica de las resoluciones 1, 2, 3 y 004 de 24 de marzo de 1997, por las cuales la junta de hacienda municipal de Gachalá resolvió unos derechos de petición(48).
3.31. Acta 28 de la sesión del Concejo Municipal de Gachalá del 18 de noviembre de 1995(49).
3.32. Expediente de la demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional contra el artículo 7º parcial de la Ley 56 de 1981(50).
3.33. Testimonio rendido por el señor Leonardo Alfonso Correal Torres, quien se desempeñó como tesorero del municipio de Gachalá en el año 1996. Respecto a la laborar desempeñada por Asesoramos SCA sostuvo(51):
“Asesoramos estuvo más o menos desde el noventa y cinco, noventa y seis, se presentaron unos proyectos para recaudos de tributos para el municipio (…), ellos presentaban los formatos, los esquemas, los borradores de todo lo que se tenía que presentar a estas dependencias, asesoraron la parte de la visita tributaria a la empresa de energía y la correspondiente liquidación del impuesto de industria y comercio con los reaforos y sanciones a que había lugar”.
3.34. Testimonio rendido por el señor Rafael Antonio Lara Rodríguez.
4.1. Valoración de copias simples.
En primer lugar, en cuanto al material probatorio allegado al expediente en copia simple, se valorará conforme al precedente jurisprudencial de la Sala Plena de la Sección Tercera, del 28 de agosto de 2013, que ha indicado que es posible apreciar las copias si las mismas han obrado a lo largo del plenario y han sido sometidas a los principios de contradicción y de defensa de las partes, conforme a los principios de la buena fe y lealtad que deben conducir toda la actuación judicial.
“La Sala insiste en que —a la fecha— las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil, con la modificación introducida por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, razón por la cual deviene inexorable que se analice el contenido y alcance de esos preceptos a la luz del artículo 83 de la Constitución Política y los principios contenidos en la Ley 270 de 1996 —estatutaria de la administración de justicia—. En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos. Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas. El anterior paradigma, como se señaló, fue recogido por las leyes 1395 de 2010, 1437 de 2011, y 1564 de 2012, lo que significa que el espíritu del legislador, sin anfibología, es modificar el modelo que ha imperado desde la expedición de los decretos-leyes 1400 y 2019 de 1970. En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (C.P., arts. 228 y 229). Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (retroactividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo (ultractividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su aquiescencia, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr. alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad.
Desconoce de manera flagrante los principios de confianza y buena fe el hecho de que las partes luego del trámite del proceso invoquen como justificación para la negativa de las pretensiones de la demanda o para impedir que prospere una excepción, el hecho de que el fundamento fáctico que las soporta se encuentra en copia simple. Este escenario, de ser avalado por el juez, sería recompensar una actitud desleal que privilegia la incertidumbre sobre la búsqueda de la certeza procesal. De modo que, a partir del artículo 228 de la Constitución Política el contenido y alcance de las normas formales y procesales —necesarias en cualquier ordenamiento jurídico para la operatividad y eficacia de las disposiciones de índole sustantivo es preciso efectuarse de consuno con los principios constitucionales en los que, sin hesitación, se privilegia la materialización del derecho sustancial sobre el procesal, es decir, un derecho justo que se acopla y entra en permanente interacción con la realidad a través de vasos comunicantes. De allí que, el proceso contencioso administrativo y, por lo tanto, las diversas etapas que lo integran y que constituyen el procedimiento judicial litigioso no pueden ser ajenas al llamado de los principios constitucionales en los que se hace privilegiar la buena fe y la confianza”(52).
En el presente asunto, observa la Sala que los medios de prueba relacionados, —incluidas las copias simples de varias piezas procesales— fueron aportados con la demanda y decretados en el auto de pruebas de primera instancia, es decir, de manera oportuna y regular, razón por la cual, conforme al precedente de esta Subsección, serán valorados teniendo en cuenta los principios que informan la sana crítica.
4.2. Caducidad.
El artículo 136 numeral 10 del Código Contencioso Administrativo, establece:
e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia", y f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento”.
En el presente caso, las partes estipularon como término de duración del contrato el “que el proceso demande para el desarrollo de su objeto”, esto es, que no se pactó un plazo determinado para la terminación del mismo.
Del acervo probatorio obrante en el expediente, se tiene que las actuaciones desarrolladas por el contratista se dieron hasta el mes de enero de 1997, cuando remitió a la tesorería del municipio de Gachalá los modelos de las resoluciones por medio de las cuales se resolvían unos recursos de apelación.
Luego, la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP demandó los actos administrativos proferidos por el ente territorial, decisión que fue favorable al municipio y obligó a la empresa de servicios públicos a pagar el impuesto de industria y comercio correspondiente a las vigencias fiscales 1992-1995, obligación que se canceló en el mes de enero de 1999, por valor de $ 2.527.168.978.
Posterior al pago del impuesto, el contratista procedió a presentar la cuenta de cobro correspondiente a sus honorarios y el 15 de julio de 1999, se procedió a realizar la liquidación bilateral del contrato, con las salvedades presentadas por la sociedad actora.
Así las cosas, al no haberse estipulado el plazo para la finalización del contrato, y haber quedado supeditado el pago del mismo al trámite de la acción contenciosa administrativa iniciada por la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP, es a partir de la liquidación bilateral del contrato que debe empezar a contarse el término de caducidad de la acción, conforme a lo estipulado en el citado literal c, del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Así las cosas, como el contrato se liquidó el 15 de julio de 1999 y la demanda se interpuso el 14 de noviembre de 2000, debe concluirse que la acción fue ejercida en término.
Descendiendo al caso en estudio, la Sala reitera que lo que se debate en el presente proceso es la declaratoria de incumplimiento por parte del municipio de Gachalá de la obligación pactada en el contrato de asesoría 065 de 1996, toda vez que en su criterio debieron pagarse los honorarios no solo sobre el valor recaudado por el capital adeudado por concepto del impuesto de industria y comercio sino también sobre las sanciones e intereses moratorios cobrados por el municipio.
Previo al estudio del incumplimiento o no del contrato de asesoría 065 de 1996, la Sala considera necesario pronunciarse sobre la legalidad del mismo para determinar si se configura una causal absoluta de nulidad del acuerdo de voluntades suscrito por las partes.
Respecto a la posibilidad de contratar el desarrollo o ejecución de las funciones propias del recaudo tributario, esta corporación ha proferido diferentes pronunciamientos entre los cuales se destacan:
En sentencia del 22 de septiembre de 2004, la Sección Cuarta determinó que no es posible contratar con terceros las labores de fiscalización y determinación de los tributos ni siquiera para la actividad preparatoria de los actos que se profieran dentro de estas actuaciones pues para ello las entidades cuentan con el personal idóneo para desarrollar esta función pública.
Así puntualizó la Sección:
“Como de acuerdo con las normas citadas, no se puede delegar en los particulares la facultad de fiscalización tributaria, resulta ilegal y violatoria del debido proceso, y, por lo mismo, constituye motivo de nulidad, la delegación de funciones que hizo el municipio de Dosquebradas, en cabeza de un tercero”(53) (resaltado fuera del original).
Posteriormente la Sección Tercera se refirió al tema, en el trámite de una acción popular, en que afirmó que pese a no existir autorización legal para atribuir a particulares la realización de actividades tributarias, debe determinarse si ello es suficiente para viciar la legalidad de un contrato estatal de prestación de servicios(54). Así, concluyó, para lo que interesa al caso concreto, que pueden atribuirse a los particulares, actuaciones de instrumentación o de proyección de documentos siempre y cuando la administración conserve la vigilancia, control y orientación de la función.
“La Sala concluye también que no es jurídicamente viable la atribución total de funciones administrativas de cobro coactivo debido a que, en tal supuesto, el funcionario estaría vaciando de contenido la competencia que la ley le ha otorgado, y sería reemplazado íntegramente en sus funciones, cuestiones que la Corte Constitucional calificó claramente como límites a la atribución(55)” (resaltado fuera del texto)
Esta línea de pensamiento, fue aplicada en sentencia del 21 de febrero de 2001(56), en la que se declaró la nulidad parcial de una cláusula contractual por la cual se atribuyó a un contratista la facultad de adelantar los procesos de jurisdicción coactiva tendientes a conseguir el pago de lo debido a una entidad pública, a través de un contrato de prestación de servicios.
En providencia del 3 de octubre de 2012(57), radicado 26140, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado reiteró la prohibición constitucional y legal para contratar, a través de una orden de servicios, el recaudo de tributos y declaró la nulidad de un contrato por medio del cual una persona natural se encargaba de cobrar directamente el impuesto de degüello de ganado mayor, transporte de pieles, peso departamental y placa de control, luego lo consignaba en una cuenta corriente a favor del departamento de Córdoba y como contraprestación recibía el 40% de la suma total recaudada.
Así las cosas, en el sub judice se tiene que el contratista ejercía una labor de asesoría a la entidad demandada para el cobro del impuesto de industria y comercio por la generación de energía eléctrica, lo que conforme a las pruebas recaudadas en el proceso, consistió básicamente en la proyección de los actos administrativos de cobro, más no asumió la función administrativa como tal, pues la actuación ante la empresa de servicios públicos fue desplegada por los funcionarios competentes de la entidad territorial.
En efecto, los funcionarios públicos tuvieron siempre el control, vigilancia y carácter decisorio de la actividad coactiva puesto que fueron quienes suscribieron y notificaron los actos administrativos de carácter tributario, que únicamente fueron proyectados por el contratista. Aunado a que el pago de los tributos fue girado directamente al municipio.
El contratista no ejerció ninguna de las funciones que la jurisprudencia tiene establecidas como propias de la función de cobro coactivo y en consecuencia es prohibida su atribución a particulares tales como, proferir el mandamiento de pago, entre otras. Así lo puntualizó la Sala:
“Adicionalmente, la Sala ya ha tenido oportunidad de precisar las principales fases procedimentales del cobro coactivo desde el inicio de la actuación hasta el pago efectivo de la acreencia(58):
“— El funcionario competente produce el mandamiento de pago, por medio del cual se ordena al contribuyente la cancelación de las obligaciones pendientes, más los intereses respectivos(59).
“— La administración se halla facultada para adelantar las investigaciones sobre los bienes del deudor(60), con las mismas atribuciones que la asisten para la fiscalización de impuestos(61).
“— La administración puede decretar las medidas de embargo y secuestro preventivo(62).
“— El deudor, dentro de los 15 días siguientes a la notificación del mandamiento, deberá pagar o presentar las excepciones correspondientes(63).
“— En caso de que no se pague, no se propongan excepciones(64), o las excepciones propuestas sean rechazadas(65), se ordenará el remate de los bienes embargados.
“— El remate de los bienes, como etapa final del cobro coactivo, tendrá lugar una vez el avalúo correspondiente esté en firme, y terminará con el remate efectivo de los bienes, o con la adjudicación de los mismos a favor de la administración(66).
“— La celebración de acuerdos de pago entre la administración y el deudor, en cualquier momento del proceso, dará lugar a la suspensión del procedimiento(67)”(68).
Así las cosas, la Sala considera que el contrato de asesoría 065 de 1996 no se encuentra viciado de nulidad absoluta y por tanto, se procede al estudio de su incumplimiento por parte del municipio de Gachalá.
Al respecto, se tiene que la parte actora alega que al momento del pago de los honorarios, estos debieron calcularse no sobre el capital del impuesto de industria y comercio recaudado por el municipio sino que debía computarse sobre la totalidad de lo obtenido por la entidad, incluyendo los intereses de mora y las sanciones por renuencia.
Sobre el pago, en la cláusula segunda del contrato, las partes estipularon:
“Cláusula segunda: Valor: El valor del presente contrato estará determinado por un porcentaje equivalente al treinta por ciento (30%) liquidado sobre el mayor valor que mediante las acciones objeto de la asesoría obtenga el municipio por concepto del pago del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros, por la actividad de generación eléctrica, frente a lo pagado por los contribuyentes por este mismo concepto, incluyendo las vigencias anteriores hasta que sea requerida la asesoría”.
Para la Sala la literalidad del contrato no ofrece ninguna duda y por tanto no hay lugar a su interpretación, puesto que de la simple lectura de la cláusula segunda es claro que lo acordado entre las partes consistió en el pago del 30% de lo recaudado por concepto de impuesto de industria y comercio y sus complementarios —avisos y tableros—, sin hacerse mención alguna a las sanciones e intereses.
Aducir que no era posible conocer sobre la causación de los intereses y las sanciones y que por tanto, ello no se estipuló en el contrato, no es procedente, puesto que el contratista conocía que en el municipio no se había cobrado ese tributo, tal como lo afirma en la demanda, y ello obedeció a que en la cláusula transcrita se dejara consignado de manera expresa que se incluía lo pagado por los contribuyentes en vigencias anteriores al contrato, como efectivamente ocurrió, puesto que se logró cobrar lo correspondiente a los períodos 1992-1995.
Ahora bien, en el recurso de apelación, la sociedad actora aduce que debió aplicarse el principio según el cual lo accesorio sigue a lo principal, bajo el principio de buena fe establecido en el artículo 1603 del Código Civil, sin embargo dicho argumento no es de recibo para la Sala porque se insiste, el acuerdo entre las partes fue claro en establecer que el pago de los honorarios se haría sobre las sumas recaudadas por concepto de los impuestos y no de las sanciones e intereses.
De otro lado, si se acude a las normas de interpretación de los contratos, establecidas en el título XIII del Código Civil, se tiene que el artículo 1618 del Código Civil indica que conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras. Sin embargo, en el presente proceso, no se aportó ninguna prueba que demuestre la intención de las partes previo a la celebración del contrato o elemento demostrativo alguno que permita deducir que era su voluntad incluir lo pagado por la Empresa de Energía de Bogotá por concepto de intereses y sanciones.
Finalmente, se pone de presente que conforme al artículo 1624 del Código Civil, de no ser posible aplicar ninguna de las reglas legales de interpretación, se interpretarán las cláusulas ambiguas a favor del deudor, esto es el municipio de Gachalá.
Así las cosas, se tiene por establecido que el municipio no incumplió el contrato de asesoría 065 de 1996 y en consecuencia el pago realizado a favor del contratista cubrió la totalidad de la obligación.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada por medio de la cual se denegaron las súplicas de la demanda.
1. Confirmar la sentencia de 29 de abril de 2004, proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
(15) En relación con la aplicabilidad del principio de congruencia en lo que corresponde a la resolución del recurso de apelación puede consultarse el pronunciamiento efectuado recientemente por la Sala, mediante providencia fechada en abril 1º de 2009, dentro del expediente 32.800, con ponencia de la señora magistrada Ruth Stella Correa Palacio, en la cual se puntualizó:
(16) Dicho principio ha sido definido por la doctrina como:
(17) Al respecto, ver por ejemplo, Sentencia de la Corte Constitucional C-583 de 1997.
(18) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, radicación 21.060.
(19) Folios 1 y 2, cuaderno 2.
(20) Folios 6ª 28(sic), cuaderno 2.
(21) Folio 29, cuaderno 2.
(22) Folios 33 y 34, cuaderno 2.
(23) Folios 35 a 37, cuaderno 2
(24) Folio 38 a 42, cuaderno 2.
(25) Folio 43 a 51, cuaderno 2.
(26) Folios 52 y 53, cuaderno 2.
(27) Folios 60, cuaderno 2.
(28) Folio 61, cuaderno 2.
(29) Folios 62 a 66, cuaderno 2.
(30) Folios 67 a 85, cuaderno 2.
(31) Folios 87 y 88, cuaderno 2.
(32) Folios 89 a 96, cuaderno 2.
(33) Folio 94, cuaderno 2.
(34) Folio 97, cuaderno 2.
(35) Folio 98, cuaderno 2.
(36) Folio 99, cuaderno 2.
(37) Folio 100, cuaderno 2.
(38) Folio 101, cuaderno 2.
(39) Folios 103 a 105, cuaderno 2.
(40) Folios 106 y 107, cuaderno 2.
(41) Folio 108, cuaderno 2.
(42) Folios 109 y 110, cuaderno 2.
(43) Folio 111, cuaderno 2.
(44) Folios 113 y 114, cuaderno 2.
(45) Folios 119 y 120, cuaderno 2.
(46) Folios 122 a 139, cuaderno 2.
(47) Folios 140 a 146, cuaderno 2.
(48) Folios 144 a 155, cuaderno 2.
(49) Folios 200 a 206, cuaderno 2.
(50) Folios 208 a 321, cuaderno 2.
(51) Folio 538, cuaderno 2.
(52) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, radicación 25.022, M.P. Enrique Gil Botero.
(53) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Bogotá, sentencia del 22 de septiembre de 2004, radicación 13255, M.P. Héctor J. Romero Díaz.
(54) En el mismo pronunciamiento, la Sala aclara que es posible, a través de una concesión, contratar con particulares el cobro coactivo de créditos a favor de las entidades.
(55) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de 2007, radicación AP-00369, M.P. Enrique Gil Botero.
(56) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2011, radicación 17.555, M.P. Enrique Gil Botero.
(57) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de octubre de 2012, Rad. 26.140, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
(59) Artículo 826, estatuto tributario: “Mandamiento de pago. El funcionario competente para exigir el cobro coactivo, producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos…
(60) Artículo 825-1, estatuto tributario: “Competencia para investigaciones tributarias. Dentro del procedimiento administrativo de cobro los funcionarios de cobranzas, para efectos de la investigación de los bienes tendrán las mismas facultades de investigación que los funcionarios de fiscalización…”.
(61) Las atribuciones correspondientes están dispuestas en el artículo 684 del estatuto tributario, y comprenden:
(62) Artículo 837, estatuto tributario: “Medidas preventivas. Previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el funcionario podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad…
(63) Artículo 830, estatuto tributario: “Término para pagar o presentar excepciones. Dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, el deudor deberá cancelar el monto de la deuda con sus respectivos intereses. Dentro del mismo término, podrán proponerse mediante escrito las excepciones contempladas en el artículo siguiente.
Artículo 831, estatuto tributario. “Excepciones. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1. El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 6. La prescripción de la acción de cobro. 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió…
(64) Artículo 836, estatuto tributario. “Orden de ejecución. Si vencido el término para excepcionar no se hubieren propuesto excepciones, o el deudor no hubiere pagado, el funcionario competente proferirá resolución ordenando la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra esta resolución no procede recurso alguno.
(65) Artículo 834, estatuto tributario. “Recurso contra la resolución que decide las excepciones. En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados.
(66) Artículo 840, estatuto tributario. “Remate de bienes. En firme el avalúo, la administración efectuará el remate de los bienes directamente o a través de entidades de derecho público o privado y adjudicará los bienes a favor de la Nación en caso de declararse desierto el remate después de la tercera licitación, en los términos que establezca el reglamento.
(67) Artículo 841, estatuto tributario. “Suspensión por acuerdo de pago. En cualquier etapa del procedimiento administrativo coactivo el deudor podrá celebrar un acuerdo de pago con la administración, en cuyo caso se suspenderá el procedimiento y se podrán levantar las medidas preventivas que hubieren sido decretadas.
(68) Al respecto ver sentencia del 8 de junio de 2011, radicación AP-540, M.P. Enrique Gil Botero.

References: artículo 132
 artículo 265
 artículo 4
 artículo 1603
 resolución 
 Resolución 
 artículo 7
 artículo 11
 artículo 83
 artículo 228
 artículo 136
 artículo 22
 artículo 136
 artículo 1603
 artículo 1618
 artículo 1624
 resolución 
 Artículo 826
 Artículo 825
 artículo 684
 Artículo 837
 Artículo 830

Artículo 831
 Artículo 836
 resolución 
 resolución 
 Artículo 834
 resolución 
 resolución 
 Artículo 840
 Artículo 841