Source: http://www.favreaucivilise.com/fr-page090901.kress.htm
Timestamp: 2020-04-01 17:18:15+00:00

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« L’arrêt Kress contre France :
Retour à la case Delcourt ? »
Bertrand FAVREAU*
( article publié dans le Journal des Droits de l’Homme n° XIV, supplément de Les Annonces de la Seine, 9 août 2001).
La Cour a finalement rendu le 7 juin 2001 son arrêt – attendu - dans l’affaire KRESS c. France L’attente aura-t-elle été déçue ? On ne peut même pas dire partiellement puisqu’il semble que cette demi-condamnation (ou cette demi-absolution) ait également déçu l’espérance de ceux qui l’attendaient globale comme de ceux qui souhaitaient une consécration sans réserve de la parfaite compatibilité de la procédure devant la juridiction administrative avec la théorie de l’égalité des armes.
Face à bien des malheurs, Madame Marlène KRESS aura eu bien du mérite. Patiente des hospices civils de Strasbourg, après avoir subi une intervention chirurgicale sous anesthésie générale, elle fut à son réveil victime d’un syndrome neurologique puis d’un nouvel accident vasculaire dans les jours qui suivirent. A cela s’ajouta une brûlure à l’épaule causée par le renversement d’une tasse de tisane. Au résultat, elle demeura atteinte d’une invalidité au taux de 90 % : hémiplégique, troubles de la coordination des membres supérieurs, expression orale difficile et diplopie.
A partir de 1986, elle a suivi le parcours de la procédure administrative devant le TA de Strasbourg puis de la CAA de Nancy. La juridiction de première instance lui accorda 5.000 FRS à titre d’indemnisation pour la brûlure à l’épaule à la suite du renversement de la tasse de thé mais rejeta sa demande d’indemnisation pour le surplus. La Cour Administrative d’Appel confirma, estimant que les circonstances de l’hospitalisation n’avaient fait apparaître ni faute d’information sur sa nature et ses conséquences prévisibles, ni faute ou présomption de faute dans l’organisation du fonctionnement du service. Le Conseil d’Etat rejeta le pourvoi le 30 juillet 1997.
Madame KRESS, a eu le courage de saisir la Cour de Strasbourg, invoquant - la première – outre la durée de la procédure, la pratique de la juridiction administrative française consistant d’une part, à ne pas donner connaissance des conclusions du Commissaire du Gouvernement avant l’audience aux parties et à ne pas leur permettre d’y répondre car le Commissaire du Gouvernement parle en dernier, et, d’autre part, à admettre que le Commissaire du Gouvernement assiste au délibéré même s’il ne vote pas. Portée par une jurisprudence nombreuse et continue en ce sens, elle soutenait que cela constituait une violation du droit à un procès équitable résultant du non-respect du principe de l’égalité des armes et du droit à une procédure contradictoire.
Il est heureux que la Cour ait eu à statuer sur cette pratique. Il est malheureux qu’elle l’ait tranchée dans le sens où elle l’a fait, ce que sa jurisprudence désormais bien connue ne pouvait laisser véritablement présager. Il est plus regrettable encore qu’elle puisse paraître remettre en cause cette jurisprudence.
En effet, (l’ancienne) Cour nous avait à la suite d’un long cheminement jurisprudentiel amenés à prendre progressivement conscience de quelques anomalies dans l’équité des procédure, sans être démentie par la suite par la nouvelle Cour entrée en fonction le 1er novembre 1998. Mais jamais n’avait été jugée, en ce qui concerne la procédure française , la particularité de la juridiction administrative française, devant laquelle il n’était pas séditieux de penser, quoiqu’en dise d’aucuns, que l’égalité des armes dans le débat devrait être la même que devant toute autre juridiction.
I – La lente construction de la jurisprudence de la Cour
C’est, il est vrai à propos des seules juridictions civiles que s’était élaborée lentement la construction de la Cour. La Cour de Strasbourg s'était trouvée confrontée une première fois dès 1970 au fait pour une partie à un procès de ne pas avoir connaissance à l’avance des conclusions (d’un l'Avocat Général) et de ne pouvoir y répondre mais aussi à la participation du même Avocat Général au délibéré, et qui plus était, en l’occurrence, avec voix consultative.
Le rôle des réalités dans l’appréciation des apparences : Delcourt 1970
Un requérant belge, M. Delcourt, s’était plaint de la pratique qui voulait qu’un membre du ministère public puisse participer en vertu de la législation en vigueur en Belgique au délibéré de la Cour de cassation après avoir présenté ses conclusions à l'audience. La Cour avait cru devoir trancher dans un sens négatif le 17 janvier 1970 en répondant qu'il n'y avait pas de violation. Certes, de prime abord, elle n’avait pas manqué de manifester un réel émoi face à une situation qu’elle qualifiait d’"insolite" et dont elle croyait à l’époque qu’elle n’avait pas “d'équivalent dans les autres Etats membres du Conseil de l'Europe, du moins en matière pénale”. Elle avait même déclaré concevoir que des plaideurs puissent légitimement en retirer une impression d'inégalité lorsque, après avoir entendu un membre du parquet de cassation conclure dans un sens défavorable à leur thèse à l'issue de l'audience publique, ils le voyaient se retirer avec les magistrats du siège afin d'assister au délibéré dans le secret de la chambre du conseil. La Cour s’était alors attachée à examiner la situation et les fonctions réelles du ministère public dans les instances de cassation. Et, elle avait noté que le parquet de cassation “défend un intérêt différent, celui qui s'attache au respect de la légalité par les juges et non à la constatation de la culpabilité ou de l'innocence des accusés et des prévenus” et que “le ministère public de la Cour de cassation est en somme un auxiliaire et un conseiller de la Cour; il exerce une fonction para-judiciaire. Par les avis qu'il exprime en son âme et conscience, il aide la Cour à contrôler la légalité des décisions attaquées et à assurer l'unité de la jurisprudence”... Mais elle se refusait toutefois à en tirer les conséquences pour des motifs aussi divers que peu convaincants : certains tirés de l'indépendance et de l'impartialité de la Cour de cassation elle-même ( cf. : il arrive au parquet de cassation soit de conclure au rejet des pourvois formés par le ministère public de première instance ou d'appel contre une sentence d'acquittement , soit même de soulever d'office des moyens qu'un condamné n'a pas invoqués, la procédure ne saurait pas souffrir de la présence d'un membre du parquet au délibéré puisque, le procureur général lui aussi est indépendant et impartial...) ou d’autres fondés sur le “large consensus” qui aurait existé en Belgique (cf. le système litigieux remonte à plus d'un siècle et demi, le parlement issu d'élections libres avait délibérément décidé, à deux reprises, de maintenir le système..). La Cour s’était, certes, déjà déclarée soucieuses des apparences : “Si l'on se réfère à l'adage "justice must not only be done; it must also be seen to be done", elles permettent de douter que le système litigieux soit très heureux.” notait-elle. Et, la Cour déclarait regarder “au-delà des apparences” et “n’apercevoir” dans la pratique belge aucune réalité contraire au droit à un procès équitable
Mais l’affaire ne se réduisait pas à cela. En effet, le requérant avait rajouté de "nouveaux griefs" avant l'examen du fond de l'affaire par la Commission : il se plaignait en outre de ne pas avoir eu l'occasion de répondre aux conclusions du parquet, car elles ne lui avaient pas été communiquées avant l'audience lors de laquelle il n'avait pas non plus eu la parole le dernier. La Cour aurait pu s’en tenir à des moyens de forme puisque le Gouvernement belge contestait la recevabilité de ces "nouveaux griefs". Au contraire, elle écartait cette objection au nom de la “connexité manifeste “ des arguments estimant que le nouveau grief concernait les conclusions prises par le magistrat immédiatement avant sa participation au délibéré et qu’ils avaient donc trait eux aussi au rôle du parquet de cassation. Et elle décidait de répondre au fond pour rejeter le grief “comme dénués de fondement”, “ En résumé, la Cour n’apercevait toujours pas – à l’unanimité - en quoi il y aurait violation de l'article 6 de la Convention, qui, estimait-elle alors ( et l’on pourrait dire aujourd’hui :déjà !) : “n'exige pas, fût-ce par implication, qu'un accusé ait la faculté de répondre aux conclusions purement juridiques d'un magistrat indépendant. Cela, c’était en 1970. Il faudra vingt années pour que les apparences recouvre la réalité, à moins que ce ne soit le contraire. Et trente et un pour que de nouvelles apparences suffisent à masquer la force prégnante des réalités.
Le rôle des apparences dans l’appréciation de la réalité : Borgers 1991
Vingt ans après. Invitée en 1991, à l’occasion de l’arrêt Borgers, à reconsidérer sa position par la Commission, la Cour allait trouver l’occasion d’un autre regard et de trancher au nom des «apparences » dans un sens opposé. C'est d’ailleurs en déployant des trésors de diplomatie tant vis à vis des Parquets que d’elle-même que la Cour allait en venir à une autre vision des choses et inverser sa jurisprudence, pour ne plus la modifier depuis. Elle a en effet tenu tout d'abord, à affirmer que ses constatations de l’arrêt Delcourt conservaient leur actualité et notamment celles qui - peut être ? - avaient pesé lourdement sur la première décision : l'indépendance et de l'impartialité de la Cour de Cassation et de son Parquet. De même, elle n'a constaté aucun manquement aux articles de la Convention à la suite de l'entrée en vigueur du Nouveau Code Judiciaire Belge. Là s’arrêtait son hommage à la jurisprudence passée.
"Toutefois, néanmoins, ensuite et surtout" autant de conjonctions utilisées pour négocier le virage. De fait, la Cour estimait "toutefois" devoir rechercher si la procédure devant la Cour de Cassation avait respecté les droits de la défense et le principe de légalité des armes, éléments de la notion plus large de procès équitable (arrêt Ekbatani du 26 Mai 1988). Est-ce parce que M. Borgers, plus conforme au déroulement chronologique de la procédure, inversait l’ordre des griefs ? Ou parce qu’elle estimait que les temps comme l’appréciation du “procés équitable” avaient changés ?
La juridiction strasbourgeoise ne constatait-elle pas elle-même dans sa jurisprudence une «évolution des plus notables » marquée en particulière par l'importance attribuée aux apparences et à la sensibilité accrue du public aux garanties d'une bonne justice ? Aussi, bien que rappelant toujours l'objectivité avec laquelle le Parquet de Cassation s'acquittait de ses fonctions, elle considérait désormais que son opposition ne saurait passer pour neutre du point de vue des parties à l'instance en cassation (d'autant que bien évidemment à la circonstance, les conclusions de l'Avocat Général tendaient au rejet du pourvoi du requérant).
La Cour relevait ainsi en 1991 : « A aucun moment celui-ci ne put y répondre. Avant, il n'en connaissait pas la teneur, faute d'en avoir reçu communication au préalable; après, la loi l'en empêchait ». Et cette fois ci, ce que «la Cour n’aperçoit point » c’est ce «qui justifie de telles restrictions aux droits de la défense : "Dès lors que le Parquet avait présenté des conclusions défavorables au requérant, celui-ci avait un intérêt certain à pouvoir les discuter avant la clôture des débats ». Elle constate donc que le système constitue une violation de l’article 6 § 1 «eu égard aux exigences des droits de la défense et de l’égalité des armes ainsi qu’au rôle des apparences dans l’appréciation de leur respect... »
Compte tenu donc de l'enjeu pour le requérant de l'instance devant la Cour de cassation et de la nature des conclusions de l'avocat général, l'impossibilité pour l'intéressé d'y répondre avant la clôture de l'audience a méconnu son droit à une procédure contradictoire. Celui-ci implique en principe la faculté pour les parties à un procès, pénal ou civil, de prendre connaissance de toute pièce ou observation présentée au juge, même par un magistrat indépendant, en vue d'influencer sa décision, et de la discuter. Puis, revenant ensuite à ce qui était le grief originel de l’arrêt Delcourt, la Cour d’ajouter de surcroît que «ensuite et surtout », le déséquilibre s'accentua encore du fait de la participation, avec voix consultative de l'Avocat Général au délibéré de la Cour, toujours au nom des apparences car, même restant taisant, l'Avocat Général pouvait "sembler disposer en chambre du Conseil" d'une occasion supplémentaire d'appuyer ses conclusions "à l'abri de la contradiction du requérant".
Ainsi se trouvait consacré, dès 1991, le principe d'une violation, dont la Cour se refusait alors à distinguer les deux branches. Cinq ans plus tard, la Cour allait avoir l'occasion, de persister, en complétant et en détaillant ce qui constitue la substance même de la violation à l’occasion deux instances, l'une civile, toujours contre la Belgique Vermeulen c. Belgique 20 février 1996 et l'autre pénale et contre le Portugal, Lobo Machado c. Portugal.
Civil, Pénal, Belgique, Portugal, Autriche, Pays-Bas : 1996-1998
Au cours des ans, le principe est devenu un principe général applicable à toutes les juridictions.
Dans une instance qui opposait M.Vermeulen à son curateur de faillite, la Cour devait indiquer que la nature des fonctions du Ministère Public, à la Cour de Cassation ne varient pas selon que l'affaire est civile ou pénale : sa tache principale à l'audience comme en délibération est d'assister la Cour de Cassation et de veiller au maintien de l'unité de la jurisprudence. Si l'arrêt confirme les décisions Delcourt et Borgers sur la stricte objectivité, l'indépendance et l'impartialité de la Cour de Cassation, apportant un éclairage nouveau, s'agissant d'une affaire civile, il souligne "la grande importance du rôle réellement assumé dans la procédure par le membre du Ministère Public » et plus particulièrement au contenu et aux effets de ses conclusions qui renferment un avis qui emprunte son autorité à celle du Ministère public lui-même » et qui «est destiné à conseiller et partant, à influencer la Cour de Cassation ».
La Cour – comme elle le fera toujours par la suite dans d’autres affaires - insiste sur l’importance d’un arrêt de la Cour de Cassation qui peut rejaillir à des degrés divers sur la situation juridique de l'intéressé au titre de l'enjeu pour le requérant et rappelle la substance du droit à une procédure contradictoire qui s’applique au pénal comme au civil. Et, ajoutant à l’arrêt Borgers, la Cour de constater cette fois ci que cette seule impossibilité pour l'intéressé de pouvoir répondre avant la clôture de l'audience aux conclusions constituait déjà - c’est à dire à elle seule - une violation de l'article 6 par. 1. Et naturellement, la violation se trouve renforcée par la participation de l'Avocat Général à la délibération de la Cour de Cassation, toujours en vigueur en Belgique en 1996.
Mais la Cour pouvait en même temps constater que cette situation « insolite » ne concernait pas uniquement la Belgique puisqu’elle était appelée à statuer dans une affaire pénale concernant le Portugal, l'affaire Lobo Machado. La Cour tranchera dans le même sens, le même jour 20 février 1996. Enfin, deux jours plus tard, la Cour devait confirmer, à propos de l’Autriche, dans une instance plus complexe dont les griefs mettaient notamment en cause les notions d'indépendance et d'impartialité (participation au procès d'un Juge ayant pris part à l'instruction préparatoire) du droit à un Tribunal (absence de débat devant la Cour Suprême) (mais qui ne devaient par eux-mêmes entraîner la constatation d'aucune violation) mais aussi de la remise d'observations par le Procureur Général à la Cour Suprême en droit autrichien. Il s'agissait alors d'observations sur un pourvoi dans lesquelles le Parquet se bornait à contester le pourvoi sans indiquer la motivation ce qui permettait au gouvernement de soutenir qu'elles avaient un caractère purement procédural et ne contenaient aucun argument sur le fond.
La Cour va rappeler cette fois ci «le principe de l'égalité des armes, l'un des éléments de la notion plus large de procès équitable -qui devait offrir à chaque partie la possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de désavantage par rapport à son adversaire » (arrêt Dombo Beheer du 27 octobre 1993). Et souligner à nouveau qu’elle attribuait de l'importance aux apparences autant qu'à la sensibilité accrue aux garanties d'une bonne justice. Se référant à des principes désormais bien établis, elle estimait qu’ au pénal, le fait pour le Ministère Public de déposer des observations, permettait au Procureur Général d'indiquer sa position sur le pourvoi formé par le requérant, position qui n'a pas été communiqué à la défense, laquelle n'a pas pu y répondre. Le fait qu'il s'agisse d'un avis procédural non motivé, n’était pas susceptible de constituer une justification pertinente puisque - la Cour le rappelle opportunément – « C’est à la défense qu'il appartient d'apprécier si les observations méritent réaction" ou non (Bulut c. Autriche 22 février 1996 §§ 41-42).
Ultérieurement, la jurisprudence Borgers devait être confirmée par l'arrêt Van Orshoven c. Belgique du 27 juin 1997, à propos d’une affaire disciplinaire devant la Cour de Cassation belge, à la suite d'une procédure devant les organes de l'Ordre des Médecins. De même, pour le dépôt d’observations par le Procureur Général cette fois-ci devant la Cour d'Appel de Vienne, (antérieurement à l'introduction de l'article 35 §2 du Code de Procédure Pénale autrichien prévoyant la communication d'office par la Cour d'Appel à la partie adverse de toutes formations formulées par le Parquet dans le cadre d'un recours contre une décision du Tribunal Régional)(Werner c. Autriche 24 novembre 1997). Confirmation, enfin, pour ce qui concerne la Cour de Cassation néerlandaise dans les affaires J.J. et KDB c. Pays-Bas du 27 mars 1998, toujours en raison de l'impossibilité de répondre aux conclusions de l'Avocat Général.
Ainsi, le principe de l'égalité des armes, largement commenté, et justement approuvée, constituait, dans sa version de 1998, une théorie, globale, homogène, répondant à l’exigence de généralité des droits de la défense qui sont un des droits de l’homme. On en connai(ssai)t les contours constitués principalement par :
- l’importance accordée aux apparences autant qu'à la sensibilité accrue aux garanties d'une bonne justice (Piersack c.Belgique du 1er octobre 1982, série A n° 53, pp. 14-15, par. 30;Campbell et Fell c. Royaume-Uni du 28 juin 1984, série A n° 80,pp. 39-40, par. 18 ; Sramek c. Autriche du 22 octobre 1984, série A n° 84, p. 20, par. 42; De Cubber c. Belgique du 26 octobre 1984,série A n° 86, p. 14, par. 26; Bönisch c. Autriche du 6 mai 1985,série A n° 92, p. 15, par. 32; Belilos c. Suisse du 29 avril 1988,série A n° 132, p. 30, par. 67; Hauschildt c. Danemark du 24 mai 1989,série A n° 154, p. 21, par. 48; Langborger c. Suède du 22 juin 1989, série A n° 155, p. 16, par. 32; Demicoli c. Malte du 27 août1991, série A n° 210, p. 18, par. 40; Brandstetter c. Autriche du28 août 1991, série A n° 211, p. 21, par. 44, Borgers c. Belgique du30 octobre 1991, série A n° 214-B, p. 31, par. 24).
- le principe de l'égalité des armes représentant un élément de la notion plus large de procès équitable, qui englobe aussi le droit fondamental au caractère contradictoire de l'instance (arrêt Ruiz-Mateos c. Espagne du 23 juin 1993, série A n° 262, p. 25, § 63, Werner c. Autriche § 63).
- l’exigences découlant du droit à une procédure contradictoire demeurant les mêmes que l'affaire relève du contentieux civil ou du contentieux pénal (voir notamment les arrêts Lobo Machado c. Portugal et Vermeulen c. Belgique du 20 février 1996, Recueil 1996-I, respectivement p. 206, § 31, et p. 234, § 33, et l'arrêt Nideröst-Huber c. Suisse du 18 février 1997, Recueil 1997-I, p. 108, § 28, Werner c. Autriche 24 novembre 1997 § 66.)
- le droit de chaque partie de se voir offrir une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de désavantage par rapport à son adversaire (arrêt Dombo Beheer B.V. c. Pays-Bas du 27 octobre 1993, série A n° 274, p. 19, par. 33).(Bulut c. Autriche § 47)
- le droit à une procédure contradictoire iincluant en principe le droit pour les parties à un procès de prendre connaissance et de discuter toute pièce ou observation présentée au juge, fût-ce par un magistrat indépendant, en vue d’influencer sa décision ( Ruiz-Mateos précité, p. 25, par. 63, McMichael c. Royaume-Uni du 24 février 1995, série A n° 307-B, pp. 53-54,par. 80, et Kerojärvi c. Finlande du 19 juillet 1995, série A n° 322, p. 16, par. 42 , Vermeulen, p. 234, § 33, Nideröst-Huber c. Suisse du 18 février 1997, p.108, § 24, et Van Orshoven, p. 1051, § 41, J.J. c. Pays Bas § 43).
Et chacun au nom de la sécurité juridique pouvait en déduire qu’à défaut de respect de ces principes généraux, il y avait une violation de l’article 6 § 1 de la Convention. Notamment en France.
Car c’est en vertu de cette jurisprudence que la Cour avait condamné sans complaisance les pratique de la Cour de Cassation française ( dont au passage on dira que la démarche profonde n’était guère différente de celle du Conseil d’Etat) dans l' affaire Reinhardt et Slimane-Kaïd c. France par un arrêt du 31 mars 1998 (puis Voisine c. France du 8 février 2000).
Or sur quoi portait alors le débat ? Dans cette affaire - aussi - la contestation avait plusieurs branches. Elle concernait à la fois la non communication avant l'audience du rapport du Conseiller Rapporteur (document pourtant fourni à l'Avocat Général) et sur l’impossibilité de répliquer aux conclusions de l'Avocat Général.
Comme les autres gouvernements, le Gouvernement français avait alors répondu lui-aussi que l'Avocat Général à la Cour de Cassation n'était pas chargé des poursuites mais qu’il exprimait en toute indépendance son point de vue sur l'interprétation et l'application de la loi, et qu'il n'y avait dès lors aucune "rupture d'égalité" des armes puisque les Magistrats n'étaient pas partie au procès. En ce qui concerne le rapport du Conseiller Rapporteur, le gouvernement soulevait que celui-ci était un des membres de la formation du jugement et que son rapport - qui servait d'évidence à la formation de l'arrêt ultérieur- relevait du secret du délibéré.
Plus habilement, cependant, afin d’«amortir » à l’avance les effets de la décision à intervenir ou de brider sa portée, le gouvernement français soutenait qu'au-delà de la règle, la pratique tempérait l’apparente violation du contradictoire, puisque d'une part, le rôle diffusé 8 jours avant l'audience à l'Ordre des Avocats aux Conseils mentionnait le sens du rapport du Conseiller Rapporteur et que, d’autre part, une pratique constante voulait qu'avant l'audience les avocats soient informés du sens des conclusions de l'Avocat Général et qu'il serait admis que ceux-ci déposent ensuite une «note complémentaire » à leur mémoire initial
Tout en semblant, il est vrai – déjà - se satisfaire par ailleurs, de la pratique instaurée depuis les faits de l'espèce, selon laquelle l'Avocat Général «informe » avant le jour de l'audience les conseils des parties, du sens de ses propres conclusions et «permet » le dépôt d'une note en délibéré, pratique qui n’existait pas «à l'époque des faits de la cause ». (Reinhardt et Slimane-Kaïd c. France 31 mars 1998). Ce fut le dernier arrêt de l’ancienne Cour sur la question. La nouvelle Cour devait re-dire la même chose dans son arrêt Voisine su 8 février 2000 ou à défaut pour le requérant d’avoir eu accès aux conclusions de l’avocat général, le requérant n’avait pas bénéficié d’un examen équitable de sa cause devant la Cour de cassation dans le cadre d’une procédure contradictoire en violation de l’article 6 § 1.
On en était là la veille de l’arrêt Kress.
II –KRESS c. France ou de la spécificité historique du Conseil d’Etat
Dans l’affaire de Madame KRESS, sans se démarquer d’une certaine continuité, la Cour a étrangement cherché un subtil distinguo au rôle du Commissaire du Gouvernement devant le Conseil d’Etat, pour trouver, au prix de nombreuses subtilités sémantiques, des différences dans des situations qu’elle avait pourtant clairement et objectivement analysées et caractérisées dans le passé .
Vingt ans après ou les apparences à l’épreuve du réalisme : Kress 2001
Pour certains, le rejet – à l’ unanimité - de façon très nette du premier grief de Madame KRESS est « un effort louable de « pragmatisme et de réalisme »(sic). (cf. opinion dissidente Wildhaber, Costa, Pastor Ridruejo, Kuris, Birsan, Botoucharova et Ugrekhelidze). Comment ne pas l’écrire ? L’arrêt (et ses opinions séparées) laissent une impression étrange. La Cour ne craint pas à titre liminaire de procéder à une évocation historique de la juridiction administrative française, et de la mythique cassure de 1790 qui fonderait sa spécificité sue le fondement de - principe, que Montesquieu lui-même ne reconnaîtrait pas sur ce point - « la séparation des pouvoirs, au nom de laquelle l’assemblée constituante avait « fait en sorte que l’administration ne soit pas soumise à l’autorité judiciaire [!] ». La Cour de Cassation, à l’histoire - pour le moins aussi illustre et insigne - n’avait pas eu droit aux même honneurs. Dès l’abord, la Cour marque ses références et la fascination que lui inspire la juridiction qu’a présidé René Cassin. Un tel état hypnotique était-il souhaitable dès lors qu’il s’agissait une fois encore –selon la célèbre formule de l’arrêt Borgers - de savoir si la Cour « apercevait» (ou non), ce qui pouvait justifier « de telles restrictions aux droits de la défense » ?
Si l’historique ne concerne que le Conseil d’Etat , il ne peut faire oublier que « juger l’administration », ce n’est pas « aussi et encore administrer », mais c’est aussi juger les droits des citoyens ou des particuliers contre l’administration et apprécier leur droit à procès équitable, et par voie de conséquence à l’égalité des armes, qui concerne l’ensemble de la juridiction administrative.
Sans doute, la Cour se consacre t-elle , ensuite – et selon sa méthode habituelle –à l’appréciation de l’indépendante de et de l’impartialité , à un examen des conditions dans lesquelles fonctionne la juridiction , et dans lesquelles sont nommés les magistrats de l’ordre administratif ainsi que les garanties d’indépendance que présente leur statut. Mais, est ce cela qui est en cause ? Personne au grand jamais n’a envisagé de se prendre à l’indépendance ou à l’intégrité morale des hauts magistrats français quelle qu’en soit la juridiction, et l’eût-il fait qu’il eut encouru à juste titre une unanime réprobation.
Comme dans l’affaire Reinhardt et Slimane-Kaïd (et tant d’autre avant elles) c’est du rôle du Commissaire du Gouvernement lors de l’audience qu’il s’agit. Qu’en est-il de la possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire ?
Tout en se référant expressément à son arrêt Reinhardt et Slimane-Kaïd, la Cour conclut à la « spécificité » alléguée de la juridiction administrative pour admettre que par rapport aux juridictions de l’Ordre judiciaire, la juridiction administrative française présente un certain nombre de spécificités qui s’expliquent par des raisons historiques .
Et de nous dire que la création est l’existence même de la juridiction administrative peut être salué comme l’une des conquêtes les plus éminentes d’un Etat de droit, parce que elle a compétence pour juger des actes de l’administration .Et, pour un peu nous finirions par croire, que dans les autres pays d’Europe, l’action de l’administration n’est soumise à aucun contrôle juridictionnel suspensif.
Plus encore, la Cour accepte la thèse du Gouvernement français selon lequel le rôle du Commissaire du Gouvernement n’est nullement celui d’un Ministère Public mais présenterait un caractère sui generis propre au système du contentieux administratif français. Montesquieu aurait dit : Prolem sine matre creatam
Et, dès lors, la motivation s’inscrit en terme d’excuses dont on retrouve l’écho dans les opinions dissidentes comme si la Cour de Strasbourg était tétanisée à l’idée d’ « égratigner une institution qui fonctionne depuis un siècle et demi à la satisfaction générale, qui joue un rôle essentiel dans un Etat de droit, et qui a considérablement oeuvré en faveur de la justice et des droits de l’Homme » et... etc... (cf. opinion séparée Wildhaber, Costa, Pastor Ridruejo, Kuris, Bîrsan, Botoucharova et Ugrekhelidze ). Attitude qui trouvera son parachèvement dans l’opinion séparée précitée en la forme d’un hommage : « Qu’il nous soit permis, d’ailleurs, de rappeler l’influence déterminante de plusieurs commissaires du Gouvernement, membres du Conseil d’Etat, en ce qui concerne l’incorporation de la Convention européenne des Droits de l’Homme dans le système juridique français, qu’il s’agisse de la primauté de la Convention par rapport à la loi française, même postérieure, ou de la jurisprudence relative à l’article 8 et au droit des étrangers, à l’article 10, à l’article premier du Protocole n° 1 et même à l’article 6 § 1, ici en cause. ». Certes ! Mais, en la matière, la Cour de Cassation de France, a maints égards , ne serait-ce, last but not least, qu’en matière de primauté avec l’arrêt Jacques Vabres, pourrait en remontrer en antériorité et en substantialité dans le même registre. Or, jamais elle n’eût droit aux mêmes précautions sémantiques (ni aux mêmes égards de dispositif).
· le droit pour les parties à un procès de prendre connaissance de toute pièce ou observation présentée au juge, fût-ce par un magistrat indépendant
Si elle estime justement que nul n’a mis en doute ni l’indépendance, ni l’impartialité du Commissaire du gouvernement, nul ne songe, à juste titre, à remettre en cause ni son existence ni son statut organique, c’est au regard du principe de l’égalité des armes que doit être examiné ce rôle.
Tout en déclarant cependant que le respect du à une institution constituant un véritable monument historique , ne saurait justifier un manquement aux règles actuelles du droit européen la Cour estime que la convention est un instrument vivant à interpréter à la lumière des conditions de vie actuelle.
On passera à titre liminaire sur les justifications assez faibles tirées des arguments de forme dans une matière où la procédure écrite est reine : l’impossibilité qu’il y aurait de communiquer des conclusions purement orales dont la juridiction n’a connaissance « pour la première fois » qu’à « l’audience publique de jugement de l’affaire » ou sur la fonction de juge rapporteur attribuée au Commissaire du Gouvernement. Pour le surplus, la Cour se réfère à son arrêt Reinhardt et Slimane-Kaïd (où elle avait constaté une violation de l’article 6 § 1 du fait que le rapport du conseiller rapporteur, qui avait été communiqué à l’avocat général, ne l’avait pas été aux parties) où elle avait dit et jugé : « L’absence de communication des conclusions de l’avocat général est pareillement sujette à caution. De nos jours, certes, l’avocat général informe avant le jour de l’audience les conseils des parties du sens de ses propres conclusions et, lorsque, à la demande desdits conseils, l’affaire est plaidée, ces derniers ont la possibilité de répliquer aux conclusions oralement ou par une note en délibéré [...]. Eu égard au fait que seules des questions de pur droit sont discutées devant la Cour de cassation et que les parties y sont représentées par des avocats hautement spécialisés, une telle pratique est de nature à offrir à celles-ci la possibilité de prendre connaissance des conclusions litigieuses et de les commenter dans des conditions satisfaisantes. Il n’est toutefois pas avéré qu’elle existât à l’époque des faits de la cause. »
Et, la Cour d’indiquer que « à la différence de l’affaire Reinhardt et Slimane-Kaïd, il n’est pas contesté que dans la procédure devant le Conseil d’Etat, la pratique s’est instaurée de la communication aux avocats qui en font la demande du sens général des conclusions que le Commissaire du Gouvernement développera oralement à l’audience. Et que les parties peuvent répliquer, par une note en délibéré, aux conclusions du commissaire du Gouvernement, ce qui permet, et c’est essentiel aux yeux de la Cour, de contribuer au respect du principe du contradictoire. ». Il n’en fallait pas plus pour que le Conseil d’Etat français échappé à une condamnation là où avaient été successivement condamnées les Cours de cassation belge, française, néerlandaise et la Cour suprême du Portugal..
Et, d’estimer que le requérant ne peut « tirer du droit l’égalité des armes, mais a droit de se voir communiquer préalablement à l’audience des conclusions qui ne l’ont pas été à l’autre partie à l’instance, ni aux rapporteurs, ni aux juges de la formation de jugement », qui ne les connaissent pas à l’avance.. .
S’il n’est pas un ministère public, le rôle du Commissaire du gouvernement devant le Conseil d’Etat est-il fonctionnellement si différent du rôle de l’Avocat général devant la Cour de Cassation, exprimant en toute objectivité le point de vue de la loi, ou est ce la sémantique qui créé un flou ? Nul ne peut contester qu’il appartient aussi au Commissaire du Gouvernement devant la juridiction administrative "d'assister le Tribunal et de veiller au maintien de l'unité de la jurisprudence, qu'il peut soulever des moyens d'office, qu'il agit certainement en observant la plus grande objectivité et que son avis est objectif et motivé en droit, mais destiné à conseiller et partant, d'influencer la juridiction et que son rôle consiste à assurer le maintien de l'unité de la jurisprudence » pour reprendre textuellement les analyses de l’arrêt Vermeulen (§31). On pourrait en outre ajouter : «Celui-ci n’est pas membre de la formation de jugement. Il a pour mission de veiller à ce que la loi soit correctement appliquée lorsqu’elle est claire, et correctement interprétée lorsqu’elle est ambiguë. Il «conseille » les juges quant à la solution à adopter dans chaque espèce et, avec l’autorité que lui confèrent ses fonctions, peut influencer leur décision dans un sens soit favorable, soit contraire à la thèse des demandeurs » (Reinhardt et Slimane-Kaïd, § 105). De même est-il constant que le rôle des Commissaires du gouvernement devant la juridiction administrative est «considérable » (Laubadère, Venezia , Gaudemet, Traité de Droit Administratif , LGDJ, 1994, p. 301, n° 451 - voir aussi Guillien, Les Commissaires du Gouvernement devant la juridiction administrative R.D.P. 1 955, p. 28 1) puisqu’ils sont « chargés dans les affaires contentieuses, de présenter des conclusions dans lesquelles ils développent et soutiennent le point de vue du droit »
· le droit pour les parties à un procès de discuter toute pièce ou observation présentée au juge, fût-ce par un magistrat indépendant
C’est justement en se référant à son arrêt Reinhardt et Slimane-Kaïd , pour y voir immédiatement une distinction qui change la nature du problème :
· puisque, indique la Cour , les avocats devant le Conseil d’Etat (qui au passage sont les mêmes que devant la Cour de Cassation !) qui le souhaitent, peuvent demander au Commissaire du Gouvernement, avant l’audience, le « sens général » de ses conclusions .
· et qu’en outre, s’il est exact qu’à l’audience les parties au litige ne peuvent donc pas prendre la parole après le Commissaire du Gouvernement , elles ont toutefois la possibilité , consacrée par la pratique, de faire parvenir à l’organe de jugement une « note en délibéré » pour compléter leurs observations
Ainsi la était la solution : la note en délibéré, source de purification contradictoire. Si le procédé perçait en filigrane à l’ époque de l’arrêt Reinhardt et Slimane-Kaïd, il ne semble satisfaire personne. La Commission (qui existait encore à l’époque) n’avait pas, quant à elle, été trompée par l’habile esquive et avait répondu avec pertinence que «dans ces conditions », il ne s'agissait pas d'une possibilité véritable de commenter les observations présentées ». Serait-ce devenu inexact ? Et la Cour avait constaté à son tour, avec une certaine précaution de langage, que dès lors qu’il n'était pas contesté que l'intégralité du rapport et le projet d'arrêt avaient été communiqués à l'Avocat Général, le déséquilibre créé, faute d'une communication identique du rapport aux conseils du requérant, ne s'accordait pas avec les exigences du procès équitable La Cour elle-même avait ajouté, sans prendre une position très tranchée, que l'absence de communication des conclusions de l'Avocat Général au requérant était "sujette à caution » (sic). Sans biser l’unanimité polie, l’opinion séparée de Mme Tulkens, de MM. Rozakis et Casadevall est révélatrice à cet effet par son ton résigné : « Si elle ne suffit donc pas à elle seule à garantir le respect de ce principe, la note en délibéré peut cependant y contribuer» Mais elle va plus loin dans l’ironie induite en recourant à la chute suivante : « et, sans doute, pourrait-elle le faire davantage encore si, sans bouleverser l’équilibre fondamental du procès devant le Conseil d’Etat, ses modalités d’exercice étaient améliorées et si le juge administratif avait l’obligation d’en tenir compte. » Ah qu’en termes choisis...
Etait-ce donc vraiment bien la peine d’élaborer progressivement cette grande et belle théorie de l’égalité des armes, de la fouiller, de la ciseler notamment en ce qui concerne le rôle de l’Avocat Général devant les Cours Suprêmes et plus particulièrement celui de la Cour de Cassation Française dont la compétence, la conscience du droit, la hauteur de vue, la rigueur juridique ne le cèdent pas au Commissaire du gouvernement du Conseil d’Etat ? De l’étendre au droit de répondre à toute observation présentée par un magistrat indépendant ? Etait-il utile de sanctionner successivement les prestigieuses Cours de Cassation de plusieurs pays depuis l’arrêt Borgers, pour finalement admettre qu’une pratique identique, parce qu’elle concerne une juridiction crée pour juger de « l’action de l’administration » puisse se satisfaire de l’envoi d’une note en délibéré ? Les Avocats qui le souhaitent n’ont ils jamais pu demander à un Avocat à la Cour de Cassation (et même à un rapporteur) quel est le sens général de ses conclusions ? L’Avocat Général devant la Cour de Cassation n’est il pas un personnage indépendant, impartial, dont la compétence et l’autorité ne sont contestées par personne ?
On ne peut que regretter que la Cour de Strasbourg n’ait pas souhaité voir s’approfondir le caractère contradictoire du débat devant la juridiction administrative française, comme elle avait tenu à le faire jusque, et y compris à l’ultime stade devant la Cour de Cassation française, et ce, pour des motifs qui laissent planer une grande interrogation.
Sans doute serait-il facile d’en conclure, que le « lobbying » du Conseil d’Etat auprès de la Cour pour démontrer que la procédure administrative française était en tous points conforme à la règle de l’égalité des armes aura été plus efficace que celui de la Cour de Cassation. Et la Haute juridiction de l’ordre judiciaire ne pourra rétrospectivement que regretter davantage de n’avoir va su défendre sa procédure, qui avait elle aussi conquis ses lettes de noblesses, et su « vendre » la pratique de la « note en délibéré » - appelée désormais en toutes matières à une grande consécration - pour remplir les exigences d’une réponse effective aux conclusions de l’avocat général.
Ces regrets ne seront pas seulement partagés. Ils sont –mais pour autre cause- d’ores et déjà rejoints par une partie de la Grande Chambre qui a elle même considéré le présent arrêt « regrettable », mais parce qu’il avait accueilli.... l’un des moyens du recours, en faisant – une nouvelle fois - céder le réalisme sous les forces de l’apparence.
L’inévitable résurgence des apparences
« Il est regrettable que cet effort n’ait pas été plus complet » faisant « la part trop belle aux apparences, au détriment de traditions nationales respectables et, en définitive, de l’intérêt réel des justiciables » indiquent les juges (et non les moindres) Wildhaber, Costa, Pastor Ridruejo, Kuris, Birsan, Botoucharova et Ugrekhelidze (donnant ainsi au passage la tendance du président de la juridiction mis en minorité sur le point) au sujet du constat de violation néanmoins opéré par la Cour sur le recours de Madame KRESS..
Car, la Cour n’a pu faire autrement, à peine d’opérer ouvertement un revirement, la projetant trente et un an en arrière, et la faisant revenir au onzième arrêt de son histoire (l’arrêt Delcourt) que de condamner la présence du Commissaire du Gouvernement aux délibérés de la juridiction administrative.
Sans doute, dira t’on, la décision était elle en droite ligne des arrêts BORGERS, et Lobo Machado. Inversant les facteurs de l’arrêt Vermeulen, où la Cour avait estimé que la seule impossibilité pour l'intéressé de pouvoir répondre avant la clôture de l'audience aux conclusions (alors jugée condamnable !) constituait à elle seule une violation de l'article 6 par. 1 qui n’était que renforcée par la participation de l'Avocat Général à la délibération de la Cour de Cassation belge, après avoir absous la non communication des conclusions du Commissaire du Gouvernement, la Cour apprécie séparément ce qu’elle appelle elle-même la « circonstance aggravante » des affaires Vermeulen et Lobo Machado, c’est à dire le fait que le commissaire du Gouvernement participe au délibéré même s’il n’y vote pas. Et elle estime que la circonstance aggravante est punissable tandis que le fait principal est absout car la requérante n’aurait pas joui, du fait de cette assistance, de garanties procédurales du même ordre que celles qui ont conduit la Cour unanime à écarter le premier grief. C’est cette assistance à elle seule qui constitue une violation.
Ici, la Cour appliquant la « théorie » des apparences, a entendu réserver l’apparence d’une garantie de bonne justice, aux yeux du justiciable, qu’elle n’avait pas cru devoir à nouveau consacrer sur le premier grief, quitte à néant toute son œuvre prétorienne passée, à l’effectivité des débats contradictoire. Elle fait une assimilation complète entre l’Avocat Général (devant la Cour de Cassation de Belgique!) et le commissaire du Gouvernement (devant le Conseil d’Etat Français). Elle estime, que sur le plan de l’image de la justice pour le justiciable, voir le Commissaire du Gouvernement se retirer avec la formation de jugement afin d’assister aux délibérés dans le secret de la Chambre du Conseil, est évidemment désastreux au plan de l’application de la maxime «justice must only be done but seen to bee done », traduit (toujours mal puisqu’intraduisible) en français « il doit être visible que la justice est rendue impartialement » :
« en s’exprimant publiquement sur le rejet ou l’acceptation des moyens présentés par l’une des parties, le commissaire du Gouvernement pourrait être légitimement considéré par les parties comme prenant fait et cause pour l’une d’entre elles. Pour la Cour, un justiciable non rompu aux arcanes de la justice administrative peut assez naturellement avoir tendance à considérer comme un adversaire un commissaire du Gouvernement qui se prononce pour le rejet de son pourvoi. A l’inverse, il est vrai, un justiciable qui verrait sa thèse appuyée par le commissaire le percevrait comme son allié »
Elle considère en effet que l’éventuel avantage pour la formation de jugement de cette assistance purement technique (même si le Gouvernement français à omis de soutenir comme le faisait le gouvernement belge, jadis qu’il s’agissait de contribuer à l’unité de la jurisprudence et d’aider à la rédaction finale de l’arrêt….) est à mettre en balance avec l’intérêt supérieur du justiciable, qui doit avoir la garantie que le Commissaire du Gouvernement ne puisse pas, par sa présence, exercer une certaine influence sur l’issue du délibéré. « Tel n’est pas le cas dans le système français actuel ».
Un autre argument tiré de la pratique du droit communautaire n’a pas échappé à la Cour de Strasbourg : devant la Cour de Justice des Communautés européennes, l’Avocat général, lui, n’assiste pas au délibéré.
Mais, en terme d’influence, est ce véritablement l’assistance au délibéré – pour « insolite » -comme constaté dans l’arrêt Delcourt – ou inopportune qu’elle puisse apparaître à la Cour - qui compte, ou la prise de position publique à laquelle la partie ne peut – utilement répliquer sinon par une note en délibéré, qui elle même pourrait impliquer une réponse éventuelle d’une autre partie ou du Commissaire du Gouvernement, et suffit à démontrer que le débat contradictoire n’est pas parvenu à son stade achevé, lorsque le jugement est rendu. privil2gier cet acte au regard de l’égalité des armes ? Qu’importe après tout cette « participation » qu’on nous sont impassible au délibéré ! Mais n’est ce pas a contrario reconnaître un rôle non neutre au commissaire du gouvernement qui chercherait à exercer une influence dans les salons feutrés des délibérés comme s’il y avait un intérêt partisan, qui de plus fort justifierait que s’instaure avec lui un débat contradictoire avant et pendant l’audience ? Les apparences ont décidément pris le pas sur les réalités au point de les submerger. Permettre au justiciable de redouter une telle influence dans le secret du délibéré n’est ce pas ajouter à l’impérieuse nécessité de voire s’instaurer au préalable un débat à armes égales au grand jour ?
La belle unanimité a été ici rompue. C’est par une majorité de dix voix contre sept que la violation a été constatée. Et la minorité « humble mais ferme » des sept irréductibles s’est en vivement émue, estimant que « notre Cour est, dans ce domaine, allée déjà très loin dans le passé (en fait, depuis l’arrêt Borgers de 1991 – qui fut un revirement de jurisprudence par rapport à l’arrêt Delcourt de 1970), et la majorité de la Grande Chambre, dans cette affaire, va trop loin malgré l’article premier du dispositif ». Ainsi, nous est donnée une clef de lecture de la décision : il s’agit ni plus ni moins pour une partie active de la Cour de remettre en cause la jurisprudence Borgers. Retour à la case Delcourt ?
Sur un plan théorique on l’admettrait avec tristesse. Qu’en serait-il alors de la belle théorie de l’égalité des armes dans le procès ?
Rapportée au cas d’espèce, et sur un plan pratique les regrets seront à l’unisson. Car, en filigrane il y a le déroulement global de la procédure administrative et la perception que peuvent en avoir les justiciables. L’égalité des armes n’est pas réservée au stade suprême de la procédure auquel n’accède qu’un nombre d’affaires limité. Ce qui existe devant le Conseil d’Etat n’existe pas véritablement devant les juridictions de fond. La nécessité d’une procédure ainsi que l’a rappelé la Cour doit s’analyser d’une façon globale.
Ni devant les Tribunaux administratifs, ni devant les Cours Administratives d’appel, les parties n’ont connaissance à l’avance des conclusions du Commissaire du Gouvernement, et n’ont pas les moyens réels et utiles de déposer une note en délibéré opérant une discussion effective de nature à remettre en cause la décision. Certes dira-t-on au stade du Conseil d’Etat les arguments ont été lissés, polis et plusieurs fois recommencés. Certes, ajoutera-t-on, devant les juridiction inférieures, l’appel (ou le pourvoi) a t-il permis une réplique pour la partie mécontente aux conclusions du Commissaire du gouvernement. L’argument ne serait pas convaincant, le respect du contradictoire ne s’analysant pas en terme de voies de recours.
Il resterait à espérer, que les avocats par la pratique généralisée de la demande de communication préalable des conclusions du Commissaire du gouvernement et la pratique de la note en délibéré devant la juridiction administrative, sauront créer les conditions d’un véritable débat contradictoire, au risque de provoquer une réouverture systématique des débats qui n’aurait pas lieu si la réponse se situait en amont, ce qui achèverait de démontrer que l’égalité des armes, ne saurait varier ni au gré des frontières (fussent-elles de compétence), ni au gré des ordres juridictionnels ou des instances procédurales. Le principe est un et indivisible. Il est un droit de l’individu et non un privilège organique de la juridiction.
Delcourt c/ Belgique 17 Janvier 1970
Borgers c/ Belgique 30 octobre 1991
Vermeulen c. Belgique 20 février 1996
Lobo Machado c/ Portugal 20 février 1996
Bulut c. autriche / v. Autrriche 22 février 1996
Nideröst-Huber c. Suisse 18 février 1997
Van Orshoven c. Belgique 25 juin 1997
Werner c. Autriche 24 novembre 1997
K.D.B. c. Pays-Bas 27 mars 1998
J.J. c. Pays-Bas 27 mars 1998
Reinhardt et Slimane-Kaïd c. France 31 mars 1998
Voisine c. France 8 février 2000
EGALITE DES ARMES PROCEDURE CONTRADICTOIRE ; PROCEDURE ADMINISTRATIVE
I - FRANCE : CONSEIL D’ETAT
La Cour estime que la procédure suivie devant le Conseil d’Etat offre suffisamment de garanties au justiciable et qu’aucun problème ne se pose sous l’angle du droit à un procès équitable pour ce qui est du respect du contradictoire
IMPOSSIBILITE D’OBTENIR PREALABLEMENT A L’AUDIENCE COMMUNICATION DES CONCLUSIONS DU COMMISSAIRE DU GOUVERNEMENT ET DE POUVOIR Y REPLIQUER A L’AUDIENCE (Non violation article 6 § 1) PARTICIPATION DU COMMISSAIRE DU GOUVERNEMENT AU DELIBERE
(Violation de l’article 6 § 1 )
En 1986, Marlène Kress, requérante subit une intervention chirurgicale gynécologique, sous anesthésie générale aux Hospices Civils de Strasbourg. Dans les jours qui suivirent elle fut victime d’accidents vasculaires qui entraînèrent une invalidité de 90 %, et d’une brûlure à l’épaule causée par le renversement d’une tasse de tisane brûlante.
Saisi d’une demande en référé en désignation d’expert, le président du tribunal administratif de Strasbourg désigna un médecin qui conclut à l’absence d’erreur médicale.
En août 1987, la requérante introduisit un recours devant le tribunal administratif tendant à l’indemnisation de son préjudice par les Hospices civils. En mai 1990, le tribunal administratif ordonna une nouvelle expertise et, en septembre 1991, il rendit son jugement aux termes duquel seul était indemnisé le préjudice résultant de la brûlure à l’épaule.
En avril 1993, la cour administrative d’appel de Nancy rejeta le recours de la requérante. Celle-ci forma un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat. Elle n’eut pas connaissance des conclusions du commissaire du Gouvernement avant que celui-ci ne les prononce à l’audience. Ne pouvant plus reprendre la parole après l’intervention du commissaire du Gouvernement, elle exprima néanmoins un ultime point de vue dans une note en délibéré soumise à la juridiction avant qu’elle ne statue. Le Conseil d’Etat rejeta ce pourvoi le 30 juillet 1997. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de ne pas avoir bénéficié d’un procès équitable en raison, d’une part, de l’impossibilité d’obtenir préalablement à l’audience communication des conclusions du commissaire du Gouvernement et de pouvoir y répliquer à l’audience et, d’autre part, de la participation du commissaire du Gouvernement au délibéré. Elle se plaint également, au regard de l’article 6, de la durée excessive de la procédure.
L’Ordre des Avocats à la Cour de cassation et au Conseil d’Etat a été autorisé à participer à la procédure. Une audience a eu lieu le 11 octobre 2000. L’arrêt a été
Extraits de l’arrêt rendu par la Grande Chambre composée de 17 juges, sous la présidence de M. Luzius Wildhaber (Suisse)
« Pour ce qui concerne la thrombose artérielle cérébrale survenue le 8 avril et le 17 avril 1986, rien dans l’état clinique de Mme KRESS ni dans le résultat des bilans, ne permettait d’en faire la prévision. Les soins mis en oeuvre devant cette complication se sont révélés adaptés à l’état de santé de l’opérée et conformes aux données actuelles de la science. Pour ce qui concerne la brûlure de l’épaule gauche, les experts la rattachent à un défaut d’assistance et d’organisation du service. »
27. Par arrêt prononcé le 30 juillet 1997, le Conseil d’Etat rejeta le pourvoi de la requérante aux motifs que :
Considérant qu’à partir de l’appréciation souveraine des faits à laquelle elle a procédé, la cour administrative d’appel de Nancy a nécessairement rejeté la responsabilité sans faute du centre hospitalier régional de Strasbourg dans les préjudices invoqués par Mme KRESS ; que, ce faisant, la cour n’a pas commis d’erreur de droit dès lors qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les conditions de mise en jeu d’une telle responsabilité n’étaient pas réunies ».
35. C’est finalement davantage de la pratique que viennent les garanties dont jouissent les membres du Conseil d’État. Trois usages sont à cet égard aussi anciens que décisifs : tout d’abord, la gestion du Conseil d’État et de ses membres est assurée de façon interne, par le bureau du Conseil d’État, composé du Vice-président, des six présidents de section et du secrétaire général du Conseil d’État, sans interférences extérieures. En particulier, il n’y a pas, au sein de la juridiction administrative, la distinction entre magistrats du siège et du parquet qui existe pour les juges de l’ordre judiciaire, où les membres du parquet sont soumis à l’autorité hiérarchique du ministre de la Justice.
Ensuite, même si les textes ne garantissent pas l’inamovibilité des membres du Conseil, en pratique, cette garantie existe. Enfin, si l’avancement de grade se fait, en théorie, au choix, il obéit dans la pratique, et suivant un usage qui remonte à la moitié du XIXe siècle, strictement à l’ancienneté, ce qui assure aux membres du Conseil d’État une grande indépendance, tant à l’égard des autorités politiques qu’à l’égard des autorités du Conseil d’État elles-mêmes.
40. Lorsque une affaire a été attribuée à une sous-section, le président de celle-ci désigne l’un de ses membres comme rapporteur chargé d’en faire l’étude. Après un examen attentif des pièces du dossier, le rapporteur rédige un projet de décision. Ce projet est accompagné d’une note qui a pour objet d’expliquer le raisonnement qui conduit de la requête au projet. Elle comprend un examen des questions de recevabilité (dont la compétence et l’examen d’office de l’existence d’un vice d’ordre public) et doit expliquer la réponse apportée à chaque moyen soulevé dans la requête, par référence soit aux pièces du dossier, soit à des textes, soit à la jurisprudence. En annexe à cette note, le rapporteur fait figurer une copie des textes et de la jurisprudence sur lesquels il s’est fondé pour rédiger le projet de décision.
Le dossier passe ensuite entre les mains du réviseur, fonction assumée dans chaque sous-section par le président ou l’un de ses deux assesseurs. Le réviseur réexamine les pièces du dossier et se fait une opinion sur la solution à apporter au litige. Il peut rédiger lui-même un autre projet de décision en cas de désaccord avec le rapporteur. Une fois le projet de décision révisé, l’affaire est inscrite au rôle d’une séance d’instruction de la sous-section, où le projet fera l’objet d’une discussion collégiale, en présence du commissaire du Gouvernement, qui ne prend toutefois pas part au vote sur le projet. Ce n’est qu’après adoption du projet de décision par la sous-section que le dossier est ensuite transmis au commissaire du Gouvernement pour lui permettre soit de préparer ses conclusions, soit de demander la convocation d’une nouvelle séance d’instruction ou le renvoi de l’affaire à une autre formation.
47. Le commissaire du Gouvernement a pour mission, selon les termes employés par le Conseil d’Etat lui-même (10 juillet 1957, Gervaise, Rec. Lebon, p. 466, rappelés par 29 juillet 1998, Esclatine) :
54. Par ordonnance du 4 février 2000, la Cour de justice rejeta cette demande aux motifs suivants :
57. Le Gouvernement soutient tout d’abord que les arrêts qu’a invoqués la requérante, arrêts qui sont relatifs à une institution
– le ministère public auprès de certaines cours suprêmes en Europe – qui n’a rien à voir avec le commissaire du Gouvernement, ne sont pas des précédents pertinents en l’espèce. Le seul qui ait tranché directement la question est la décision de la Commission européenne des Droits de l’Homme. dans une affaire Bazerque c. France (n° 13672/88, déc. 3.9.91, non publiée). Dans cette décision, rendue en formation plénière, la Commission a rejeté le grief comme manifestement mal fondé, en estimant que le commissaire du Gouvernement était un magistrat qui jouait un rôle totalement indépendant vis-à-vis des parties et que ses observations présentaient seulement le caractère d’un document de travail interne de cette juridiction, non communiqué aux parties et mis à la disposition des juges appelés à se prononcer sur une affaire.
Le Gouvernement observe que, lorsque la Commission a rendu la décision précitée Bazerque c. France, l’audience dans l’affaire Borgers c. Belgique, au cours de laquelle elle avait invité la Cour à retenir la violation de l’article 6 § 1 de la Convention, avait déjà eu lieu. Il est donc clair que, dans l’esprit de la Commission, il n’y avait nulle contradiction entre la solution qu’elle préconisait – et qui a été retenue – dans l’affaire Borgers et celle qu’au même moment elle adoptait, avec la force d’une décision rendue à l’unanimité, dans l’affaire Bazerque.
Une fois terminée la phase écrite de la procédure, lorsque le dossier est complet, les magistrats de la sous-section se réunissent pour procéder à un premier examen de l’affaire, au terme duquel ils adoptent un projet d’arrêt, qui a un caractère purement provisoire. Le commissaire participe à cette séance de travail, à l’occasion de laquelle le juge qui a le titre de rapporteur, qui est en fait le premier rapporteur de l’affaire – le commissaire étant le second –, expose son point de vue. Puis, le dossier est transmis au commissaire, pour qu’il l’étudie de façon approfondie.
Ensuite, l’affaire sera inscrite au rôle d’une audience publique, à une date que le commissaire choisira lui-même. Lors de cette audience, les parties, si elles sont représentées, pourront s’exprimer, par l’intermédiaire de leurs avocats. Les plaidoiries terminées, le commissaire prend alors la parole, pour exprimer son opinion individuelle sur l’affaire : c’est ce qu’on appelle les conclusions, qui sont prononcées en public, et qui n’ont pas forcément été rédigées à l’avance.
Le Gouvernement estime donc que le commissaire est intimement associé au travail collégial de la juridiction, dont il est un rouage essentiel ; il se situe entièrement à l’intérieur de la juridiction et prend place parmi les juges. Ses conclusions sont un document de travail interne à la juridiction, non pas parce qu’elles ne seraient pas rendues publiques, – elles le sont –, mais parce qu’elles émanent d’un membre de la juridiction s’adressant à ses collègues et qui, selon la formulation de l’arrêt Esclatine (voir paragraphe 47 ci-dessus) « participe à la fonction de juger dévolue à la juridiction dont il est membre ».
En effet, dans une ordonnance du 4 février 2000 (Emesa Sugar) la Cour de justice a donné de la jurisprudence Vermeulen, à laquelle elle s’est référée, une interprétation semblable à celle adoptée par le Conseil d’Etat français dans sa décision Esclatine déjà citée. L’absence de possibilité pour les parties de répondre à l’avocat général ne viole pas les principes du procès équitable, a dit la Cour de justice, car les conclusions de ce magistrat ne constituent pas « un avis (...) qui émanerait d’une autorité extérieure à la Cour » – comme le Ministère public visé par l’arrêt Vermeulen – mais l’opinion individuelle, motivée et exprimée publiquement, d’un membre de l’institution elle-même.
Dès lors, si, dans la présente affaire, la Cour devait estimer que l’article 6 est méconnu, alors elle condamnerait a fortiori – certes implicitement, mais nécessairement – le système appliqué à Luxembourg depuis les origines de la Cour de justice comme contraire aux exigences du procès équitable. Or, cette juridiction rend la justice depuis près d’un demi-siècle dans le respect et même l’admiration de tous, et donne – elle aussi – de la justice européenne une haute image, et personne n’a jamais contesté la qualité de ses procédures.
72. La Cour rappelle que le principe de l’égalité des armes – l’un des éléments de la notion plus large de procès équitable – requiert que chaque partie se voie offrir une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Nideröst-Huber c. Suisse du 18 février 1997, Recueil 1997-I, § 23).
[In 1986, Marlène Kress, a French national who born in 1941 and living in Strasbourg underwent a gynaecological operation under general anaesthetic at Strasbourg Hospital. In the days that followed she suffered vascular accidents which caused 90% disablement, and her shoulder was scalded when a cup of tea was upset.
On an urgent application to have an expert appointed, the President of the Strasbourg Administrative Court appointed a doctor, who concluded that there had not been any medical error.
In August 1987 the applicant brought an action for damages against Strasbourg Hospital in the Strasbourg Administrative Court. In May 1990 the Administrative Court ordered further inquiries into the facts, and in September 1991 it delivered its judgment, in which it awarded damages only in respect of the scalding of the applicant’s shoulder.
In April 1993 the Nancy Administrative Court of Appeal dismissed an appeal by the applicant. The latter appealed on points of law to the Conseil d’Etat. She was not informed of the submissions of the Government Commissioner (commissaire du Gouvernement) before he made them at the hearing. Unable to address the court after the Government Commissioner had spoken, she nevertheless expressed a final point of view in a memorandum for the deliberations (note en délibéré) that was submitted to the court before it gave judgment. The Conseil d’Etat dismissed the appeal on 3 July 1997.
Relying on Article 6 § 1 of the Convention, the applicant complained that she had not had a fair trial, because it had been impossible to inspect the submissions of the Government Commissioner before the hearing and reply to them at the hearing, and because the Commissioner had taken part in the deliberations. She also complained under Article 6 of the excessive length of the proceedings.
Summary of the judgment :
Article 6 § 1 of the Convention : With regard to the impossibility of inspecting the submissions of the Government Commissioner in advance of the hearing, the Court noted that those submissions were not communicated to anyone before the hearing and that the parties to the proceedings, the judges and the public all learned of their content and the recommendation made in them only at the hearing. There had therefore been no breach of the principle of equality of arms, which required each party to be given a reasonable opportunity to present his case under conditions that did not place him at a disadvantage vis-à-vis his opponent, and the Court therefore held unanimously that there had been no violation of Article 6 § 1 on that point.
As regards the fact that it had been impossible for the applicant to reply to the Government Commissioner, who made his submissions after the parties had addressed the court, the Court likewise held unanimously that there had been no violation of Article 6 § 1 of the Convention. It considered that the proceedings in the Conseil d’Etat afforded litigants sufficient safeguards, in particular because it was possible for the parties to file a memorandum for the deliberations at the end of the hearing, a possibility of which the applicant had availed herself in the instant case.
On the other hand, as regards the Government Commissioner’s participation in the deliberations of the trial bench of the Conseil d’Etat, the Court held that, irrespective of the Government Commissioner’s acknowledged objectivity, and despite the fact that he did not vote, his participation in the deliberations might afford him an additional opportunity to bolster his submissions in favour of one of the parties in the privacy of the deliberations room. The Court drew attention once again to the public’s increased sensitivity to the fair administration of justice and again referred to the importance to be attached to appearances and concluded by 10 votes to 7 that there had been a violation of Article 6 § 1 of the Convention.
Lastly, the Court held unanimously that there had been a violation of Article 6 § 1 of the Convention in respect of the excessive length of the administrative proceedings in issue (more than ten years at three levels of jurisdiction, including four years in the Conseil d’Etat).]
KRESS c. FRANCE n° 00039594/98 07/06/2001 PROCEDURE CONTRADICTOIRE ; PROCEDURE ADMINISTRATIVE ; EGALITE DES ARMES Non-violation de l'art. 6-1 en ce qui concerne la non-communication des conclusions du commissaire du Gouvernment ; Violation de l'art. 6-1 en ce qui concerne la participation du commissaire du Gouvernement au délibéré ; Violation de l'art. 6-1 en ce qui concerne la durée de la procédure ; Préjudice moral - constat de violation suffisant (équité) ; Préjudice moral - réparation pécuniaire (durée) 80 000 francs français (FRF); et 20 000 FRF au titre des frais et dépens. Frais et dépens (procédure nationale) - demande rejetée Opinions séparées : Rozakis, Tulkens et Casadevall concordante; Wildhaber, Costa, Pastor Ridruejo, Kūris, Bīrsan, Botoucharova et Ugrekhelidze (partiellement dissidente).Droit en cause Décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'Etat Jurisprudence : Borgers c. Belgique du 30 octobre 1991, série A n° 214-B, § 24, § 26 ; Bottazzi c. Italie [GC], n° 34884/97, § 22, § 30, CEDH 1999-V ; Burghartz c. Suisse du 22 février 1994, série A n° 280-B, § 28 ; Delcourt c. Belgique du 17 janvier 1970, série A n° 11, p. 17, § 30, § 36 ; Hertel c. Suisse du 25 août 1998, Recueil 1998-VI, § 63 ; J.J. c. Pays-Bas du 27 mars 1998, Recueil 1998-II, § 42 ; K.D.B. c. Pays-Bas du 27 mars 1998, Recueil 1998-II, § 43, § 44 ; Lobo Machado c. Portugal du 20 février 1996, Recueil 1996-I, § 31, § 32 ; Nideröst-Huber c. Suisse du 18 février 1997, Recueil 1997-I, § 23, § 24 ; Reinhardt et Slimane-Kaïd c. France du 31 mars 1998, Recueil 1998-II ; Van Orshoven c. Belgique du 25 juin 1997, Recueil 1997-III, § 39, § 41 ; Vermeulen c. Belgique du 20 février 1996, Recueil 1996-I, § 33, § 34, § 37 ; X c. France du 31 mars 1992, série A n° 234-C, § 31 Sources externes Article 27 du Règlement de procédure de la Cour de justice ; Ordonnance du 4 février 2000 de la Cour de justice
* Ancien bâtonnier du barreau de Bordeaux, Président de l’Institut des droits de l’Homme des Avocats européens, Cabinet Favreau & Civilise, Bordeaux,

References: l'article 6
 § 1
 l'article 6
 l'article 35
 §2
 § 63
 § 63
 § 31
 § 33
 § 28
 § 66
 § 47
 § 33
 § 24
 § 41
 § 43
 § 1
 § 1
sui generis
 § 1
 § 1
 § 105
 l'article 6
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 23
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 24
 § 26
 § 22
 § 30
 § 28
 § 30
 § 36
 § 63
 § 42
 § 43
 § 44
 § 31
 § 32
 § 23
 § 24
 § 39
 § 41
 § 33
 § 34
 § 37
 § 31