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Timestamp: 2018-11-15 02:51:16+00:00

Document:
﻿ Sentencia 1998-10203 de septiembre 15 de 2011
SENTENCIA 1998-10203 DE 15 DE SEPTIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:ACTOS DE TRÁMITE QUE IMPIDEN LA CONTINUACIÓN SON OBJETO DE CONTROL DE LEGALIDAD. ÚNICAMENTE LAS DECISIONES DE LA ADMINISTRACIÓN QUE CONCLUYEN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO O LOS ACTOS DE TRÁMITE QUE IMPOSIBILITAN SU CONTINUACIÓN SON SUSCEPTIBLES DE CONTROL DE LEGALIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CONCESIÓN PORTUARIA
Sentencia 1998-10203 de septiembre 15 de 2011
Ref.: Expediente 1998-10203-01
Recurso de apelación contra la sentencia de 19 de febrero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Actora: Sociedad Colombiana de Desarrollo Portuario S.A. - Socodep S.A.
La parte actora solicita la nulidad de las resoluciones 453 de 24 de julio de 1997, “Por la cual se aprueba una solicitud de concesión portuaria a la Sociedad Portuaria Bocas de Ceniza, ubicada en la ciudad de Barranquilla”, y 584 de 17 de septiembre de 1997, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Sociedad Colombiana de Desarrollo Portuario - Socodep S.A., contra la Resolución 453 del 24 de julio de 1997”.
Antes de proceder a analizar los motivos de inconformidad que plantea la actora contra la sentencia apelada, que son los mismos que formuló en la demanda contra los actos enjuiciados, debe la Sala referirse y tener en cuenta que a folio 548 de cuaderno principal reposa la sentencia de 8 de junio de 2000, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, actora: Sociedad Colombiana de Desarrollo Portuario Socodep S.A., por medio de la cual declaró probada la excepción de caducidad formulada por el Departamento Nacional de Planeación y se inhibió para adoptar una decisión de fondo, providencia que fue confirmada por esta corporación mediante fallo de 11 de abril de 2002 (Exp. 1994-4503-01(6595), Consejero Ponente, Doctor Camilo Arciniégas Andrade).
El tribunal en la providencia apelada dentro de este proceso, hizo referencia a la demanda que en aquella oportunidad presentó la misma sociedad actora, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual pretendió la nulidad de las resoluciones 58 de 17 de junio de 2002, por medio de la cual el Conpes decidió no continuar el trámite de otorgamiento formal de su solicitud de concesión, 61 de 1º de diciembre de 2003, que confirmó la anterior, emanada de dicho Consejo y 094 de 10 de febrero de 1994, expedida por la Superintendencia General de Puertos, que ordenó el archivo de la solicitud(2).
En esa oportunidad las resoluciones emanadas del Conpes, fueron definitivas al impedir que continuara la actuación en el sentido de no permitir continuar el trámite para el otorgamiento formal a Socodep S.A. de la concesión ya aprobada por la Superintendencia General de Puertos, mediante la Resolución 11 de 1991. Se trataba entonces de unos actos administrativos que pusieron fin a una actuación administrativa, que fueron demandados ante esta jurisdicción, extemporáneamente y por ello operó el fenómeno de la caducidad, como ya se dijo, por lo que se profirió un fallo inhibitorio.
Pese a que la actora demanda en este caso unos actos administrativos nuevos, a saber: las resoluciones 453 de julio 24 de 1997, por medio de la cual la Superintendencia General de Puertos aprobó una concesión portuaria a la Sociedad Portuaria Bocas de Ceniza S.A. y 0584 de 17 de septiembre de 1997, que en respuesta del recurso de reposición que interpuso la demandante, Socodep S.A., contra la anterior, la confirmó, con la demanda pretende siempre revivir los hechos que se adujeron con motivo de una solicitud de concesión que presentó y que si bien fue aprobada por la Superintendencia de Puertos, el Conpes ordenó no continuar con su trámite y mediante un acto de ejecución de aquella fue archivada, actos sobre los cuales esta Sección ya se pronunció, como ya se observó, mediante sentencia inhibitoria, que hizo tránsito a cosa juzgada.
De tal manera que, como bien lo expresó el tribunal, en esta oportunidad no corresponde dilucidar si las oposiciones formuladas por las autoridades contra la propuesta presentada por Socodep S.A., tenían o no asidero legal y fáctico, porque este debate ya fue objeto de decisión dentro del proceso que adelantó ante el mismo tribunal para cuestionar la legalidad de las resoluciones que resolvieron no continuar el trámite y archivar su solicitud, que no tuvo pronunciamiento de fondo, porque el término para interponer la acción ya estaba vencido, habiendo operado el fenómeno de la caducidad.
Por lo anterior, la Sala se referirá a los hechos y al procedimiento que se siguió a efectos de determinar la legalidad de los actos aquí acusados, prescindiendo de cualquier referencia a situaciones ajenas a tales actos, para lo cual debe remitirse a las normas pertinentes, que en ese momento regulaban la solicitud de concesión portuaria, por parte de la sociedad Bocas de Ceniza S.A.
La Ley 1ª de 1991, “Por la cual se expide el estatuto de puertos marítimos y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 5º define así la concesión portuaria: “Concesión portuaria. La concesión portuaria es un contrato administrativo en virtud del cual la Nación, por intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquellas o estos, para la construcción y operación de un puerto, a cambio de una contraprestación económica a favor de la Nación, y de los municipios o distritos donde operen los puertos”. Sólo las sociedades portuarias pueden ser titulares de concesiones portuarias.
Sobre la solicitud de concesión portuaria, su aprobación y su otorgamiento la citada ley dispone:
“ART. 9º—Petición de concesión. Las personas que deseen que se otorgue una concesión portuaria, harán la petición respectiva a la Superintendencia General de Puertos.
9.1. Acreditar la existencia y representación legal del peticionario, si se trata de una persona jurídica. El peticionario no tiene que ser una sociedad portuaria, pero en caso de no serio, manifestará su intención de concurrir a formar la sociedad, y acompañará documentos en donde conste la intención de los otros socios eventuales, con indicación de los aportes respectivos.
9.3. Describir en forma general el proyecto, señalando sus especificaciones técnicas, principales modalidades de operación, y los volúmenes y clase de carga a que se destinara.
9.5. Presentar estudios preliminares sobre el impacto ambiental del puerto que se desea construir y comprometerse a realizar estudios detallados si se le aprueba la concesión, y a adoptar las medidas de preservación que se le impongan(3).
9.6. Garantizar, en los términos que establezca el reglamento, que en caso de obtener la concesión, se constituirá una sociedad portuaria y que todas las obras necesarias para el cabal funcionamiento del puerto se iniciarán y terminarán en un plazo preciso. El plazo se establecerá teniendo en cuenta, entre otros factores, la posibilidad jurídica y práctica de disponer de los terrenos necesarios para hacer efectiva la concesión.
9.8. Acreditar que los datos a que se refieren los numerales 9.2, 9.3 y 9.4 así como el sentido general de la solicitud han sido publicados en dos días distintos, con intervalos de diez días entre cada publicación, en dos periódicos de circulación nacional, para que los terceros que tengan interés en la concesión, o que puedan ser afectados por ella, expresen sus opiniones, y hagan valer sus derechos.
ART. 10.—Intervencion de terceros y de las autoridades. Dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la última publicación, cualquier persona natural que acredite un interés puede oponerse a la solicitud, o presentar una petición alternativa, cumpliendo los mismos requisitos previstos para la solicitud original(4).
Las autoridades mencionadas en el inciso anterior tendrán un plazo de veinte días, contados a partir de la fecha en que la Superintendencia General de Puertos les envíe la citación, para emitir sus conceptos; si al cabo de ese plazo la Superintendencia General de Puertos no los hubiere recibido, continuará el procedimiento sin los que falten, y se promoverá investigación disciplinaria contra quien no haya emitido su concepto. La Superintendencia General de Puertos no está obligada a acoger los conceptos o recomendaciones que emitan las autoridades a las que se refiere este inciso(5) (resalta la Sala).
ART. 11.—Negativa de la concesión. En el evento de que la petición original y las alternativas resulten contrarias a la ley, al plan de expansión portuaria, o que tengan un impacto ambiental adverso o puedan causar un daño ecológico, u ofrezcan inconvenientes que no puedan ser remediados, así lo manifestará la Superintendencia General de Puertos, en acto motivado en forma precisa que se notificará a quienes hubieren intervenido en la actuación.
ART. 12.—Aprobación de la concesión. Dentro de los cinco meses siguientes a la fecha de la solicitud inicial, el Superintendente General de Puertos expedirá una resolución en la que indicará los términos en los que se otorgará la concesión. Tales términos incluirán los plazos, las contraprestaciones, las garantías y las demás condiciones de conservación sanitaria y ambiental, y de operación, a que debe someterse la sociedad portuaria a la que haya que otorgarse la concesión. La resolución que aprueba la concesión se comunicará al peticionario, a las autoridades a que se refiere el artículo anterior, y a todos los intervinientes.
Dentro de los diez días siguientes a la expedición de la resolución(6), cualquiera de las autoridades a las que se refiere el artículo 11(7) podrá oponerse a ella, por motivos legales o de conveniencia, en escrito razonado dirigido al Superintendente General de Puertos. Este consultará a las otras autoridades, y dentro de los treinta días siguientes a la presentación del escrito de oposición hará una evaluación de ella, y la presentará al Consejo Nacional de Política Económica y Social para que decida. La decisión del Consejo se expresará por medio de resolución sobre si debe continuarse o no el trámite y, en caso afirmativo sobre cuáles serán los términos de la concesión que se ofrezca.
Si la decisión del Consejo Nacional de Política Económica y Social hubiere sido la de continuar el trámite, el Superintendente General de Puertos, ofrecerá entonces, al proponente que presente la propuesta que mejor se ajuste a la conveniencia del proyecto, la posibilidad de acogerse a los términos de la concesión. Si este no manifiesta su aceptación dentro de los diez días siguientes a la comunicación de los términos, se presumirá su rechazo y los ofrecerá a los demás, sucesivamente, teniendo en cuenta la conveniencia de las propuestas, por el mismo número de días, contados a partir del siguiente a aquel en que se conozca o se presuma el rechazo del solicitante anterior, hasta que uno los acepte, o hasta que todos lo hayan rechazado.
En este último evento, finalizará el procedimiento administrativo que podrá iniciarse de nuevo en cualquier tiempo, cumpliendo los requisitos previstos en los artículos 9º y 10.
ART. 13.—Oferta oficiosa de la concesión. El Superintendente General de Puertos, de oficio, puede ofrecer al público una concesión portuaria, previa consulta de las autoridades a las que se refiere el inciso segundo del artículo 10. Para ello publicará en dos diarios de circulación nacional, en dos días diferentes, con intervalos no mayores de 5 días entre cada publicación, los términos mínimos en los que estaría dispuesta a otorgar la concesión, y los requisitos que deban llenar y las garantías que deban constituir los interesados en recibirla.
Una vez publicados los términos de la concesión, no será posible modificar los avalúos catastrales de los predios a los que ella se refiera.
Si alguna de las autoridades a las que alude el inciso segundo del artículo 10 no está conforme con las condiciones propuestas, podrá formular una oposición, que se tramitará y decidirá en la forma prevista en el artículo anterior.
Las propuestas se mantendrán en secreto hasta el día en que haya de comenzar la evaluación de todas. Si no hay oposición de las autoridades o de terceros que deba ser atendida, el Superintendente General de Puertos, otorgará la concesión al proponente cuya propuesta satisfaga mejor el conjunto de los objetivos y criterios de esta ley.
ART. 14.—Otorgamiento formal de la concesión. La concesión se otorgará por medio de resolución motivada a la sociedad anunciada por el solicitante favorecido. En la resolución se indicarán con toda exactitud los límites, las características físicas y las condiciones especiales de operación del puerto que se autoriza…”.
El Decreto 838 de 1992, por medio del cual se reglamenta el régimen de concesiones y licencias portuarias, previstas en la Ley 1ª de 1991, en su artículo 6º, parágrafo, reitera que cualquier persona natural que acredite un interés puede oponerse a la solicitud o formular una petición alternativa, en los términos señalados en el artículo 10 de la Ley 1ª de 1991.
De las disposiciones anteriores se desprende que cualquier sociedad portuaria puede presentar solicitud de concesión portuaria, bien sea de manera independiente o dentro del trámite de otra solicitud formulando petición o propuesta alternativa y en ambos casos debe reunir los requisitos contemplados en el artículo 9º de la Ley de Puertos Marítimos; que la intervención de terceros dentro de una actuación ya iniciada, de que trata el artículo 10 de la Ley 1ª de 1991, es opcional y no hay prohibición para que una sociedad que está interesada en ser beneficiada por una concesión portuaria, opte por solicitarla directamente, sin utilizar el mecanismo de la petición o propuesta alternativa, y que, las publicaciones que deben hacerse como requisito previo para presentar la solicitud, no tienen efectos de vinculación respecto de todas las personas determinadas o indeterminadas que tuvieren interés.
Ahora bien, respecto a la solicitud que hiciera la Sociedad Portuaria Bocas de Ceniza S.A., a quien se le aprobó su solicitud mediante los actos acusados, se tiene que:
— El 15 de diciembre de 1993, esta sociedad presentó solicitud de concesión portuaria para construir y operar un puerto granelero y carbonero en el Corregimiento de “Las Flores”, municipio de Barranquilla.
— La sociedad actora Socodep S.A. presentó propuesta alternativa, lo que podía hacer tendiendo en cuenta el artículo 10 de la Ley 1ª de 1991, la cual fue resuelta negativamente, en razón a que fue extemporánea, mediante la Resolución 432 de 2 de mayo de 1994, emitida por la Superintendencia Nacional de Puertos, acto que no es objeto de la demanda que en la presente se analiza.
— La sociedad actora presentó oposiciones para que no fuera aprobada la solicitud de Bocas de Ceniza S.A., lo cual procedía en virtud del mismo artículo 10 ídem, a lo que no accedió la Superintendencia General de Puertos mediante el artículo segundo de la parte resolutiva del acto acusado, Resolución 453 de 1997; en la parte considerativa de este acto se menciona que el mismo es la oportunidad legal para darle respuesta a la oposición de la actora, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 15 del Decreto Reglamentario 838 de 1992, que en efecto, así lo dispone:
“ART. 15.—Contenido de la resolución aprobatoria. La resolución que apruebe la solicitud deberá contener un análisis de la petición y de todos sus documentos; de los escritos de oposición; de las propuestas alternativas; de los conceptos de las autoridades así como de las razones de conveniencia para el país. La parte resolutiva contendrá entre otros, las siguientes decisiones:
1. Los límites exactos y las características físicas de la zona que es objeto de la concesión.
2. Las condiciones en que se otorga la concesión:
a) El plazo de duración.
b) Las condiciones especiales de operación del puerto.
c) El valor de la contraprestación.
3. Las garantías y seguros que deberá constituir el beneficiario de la concesión, de acuerdo con las normas reglamentarias para el efecto.
4. Los plazos para la presentación de documentos, estudios, iniciación y terminación de las obras.
5. La orden de que al día siguiente hábil a su expedición se notifique la providencia a las autoridades respectivas, al peticionario y a los intervinientes en la actuación administrativa.
6. Las condiciones de conservación sanitaria y ambiental, y de operación, a que debe someterse la sociedad portuaria”.
— Los actos acusados, que aprobaron la solicitud de concesión portuaria solicitada por Bocas de Ceniza S.A. dieron respuesta a las oposiciones de la actora pronunciándose de manera negativa.
Es de tener en cuenta que en el trámite de una concesión, las normas transcritas han dispuesto de tres etapas: 1. Aprobación dentro de los cinco meses siguientes a la fecha de la solicitud inicial, por medio de la cual el Superintendente General de Puertos a través de resolución debe indicar los términos en los que se otorgará la concesión, los cuales, incluyen plazos, contraprestaciones, garantías y demás condiciones de conservación sanitaria y ambiental, y de operación, a que debe someterse la sociedad portuaria a la que haya que otorgarse la concesión; 2. Otorgamiento formal de la concesión mediante acto administrativo por parte de dicha entidad, que para el caso se desconoce si hubo un acto en este sentido y además no sería objeto de pronunciamiento en este proceso, pues no constituye el acto demandado. Una tercera etapa sería la suscripción de un contrato estatal de concesión con la empresa a la que le fue otorgada, del cual tampoco se tiene conocimiento y no es asunto que se deba ventilar en este proceso, en el cual se cuestiona la legalidad del acto que aprobó la concesión solicitada.
De conformidad con lo anterior, mediante la Resolución acusada 453 de 24 de julio de 1997, no se otorgó ninguna concesión, luego en este sentido, se trata de un acto de trámite, que no crea, modifica ni extingue situación jurídica particular alguna, pues lo que la resolución permitía era seguir adelantando el procedimiento para el posterior otorgamiento de la concesión. Recuérdese que en el proceso que la actora adelantó ante el tribunal, que culminó con pronunciamiento de esta Sección de 11 de abril de 2002, a que se hizo mención anteriormente, también se trató de actos de trámite pero que impedían continuar con la actuación, que equivalen a actos definitivos; diferente de lo que acontece en este caso, pues, como quedó visto, una vez se aprueba la concesión, viene la segunda etapa, esa sí definitiva, cuando se otorga.
El acto administrativo en comento ordenó su notificación personal, tanto a la Sociedad Portuaria Bocas de Ceniza S.A. como a la sociedad actora Socodep S.A., con la advertencia de que contra la misma procedía el recurso de reposición.
Mediante la Resolución 584 de 17 de septiembre de 1997, acto administrativo demandado también en este proceso, la superintendencia negó de manera motivada el recurso de reposición.
La parte resolutiva de la Resolución acusada 453 de 1997, confirma que este no era un acto definitivo, al señalar las condiciones para que se otorgue la concesión, es decir que la administración le indica al solicitante Bocas de Ceniza S.A. en qué términos se la otorgaría; por ello su artículo sexto de la parte resolutiva, dispone: “Para la suscripción del correspondiente contrato en el evento que se otorgue la concesión...” le señala los documentos que debe presentar dicha sociedad, incluyendo las garantías de ley y el artículo séptimo le exige tramitar la licencia ambiental como “prerequisito indispensable para el otorgamiento de la concesión”, que no lo era para presentar su solicitud, pero que con la expedición de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993 se volvió obligatorio.
No sobra reiterar lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-071 de 1994, cuyos apartes textuales han sido transcritos en pie de página, en el sentido de que “la superintendencia (para aprobar la solicitud de concesión) no está obligada a acoger los conceptos o recomendaciones” que le suministren los particulares o las diversas agencias intervinientes, pues se busca que la decisión cuente con el mayor número de insumos técnicos con el fin de que adopte la mejor decisión.
Ahora bien, el procedimiento hasta ahora explicado, como quedó visto, no se agotaba con las resoluciones acusadas, porque debía adelantarse un procedimiento ante el Conpes, en caso de presentarse oposiciones por parte de las autoridades, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1ª de 1994.
La jurisprudencia de esta corporación ha sido reiterativa en el sentido de enfatizar que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación del mismo, son susceptibles de control de legalidad.
De tal manera que en este caso debe revocarse el fallo apelado y, en su lugar, disponer pronunciamiento inhibitorio por inepta demanda.
DECLÁRASE probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, INHÍBESE de fallar el fondo del asunto.
TIENESE a la abogada María del Carmen Vivas Barragán, como apoderada del Ministerio de Transporte, para los fines y en los términos del poder otorgado, visible a folio 8 del cuaderno 2.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de septiembre de 2011».
(2) Esta Sección en la sentencia de 11 de abril de 2002, que confirmó la del tribunal, en su artículo segundo, dispuso: “ADICIÓNASE la anterior sentencia con el siguiente numeral: 3. DECLÁRASE inhibido para fallar de fondo la Resolución 94 de 10 de febrero de 1994, proferida por la Superintendencia General de Puertos, por tratarse de un acto de ejecución”.
(3) Numeral derogado por la Ley 99 de 1993, según lo expresa la Corte Constitucional en la Sentencia C-474-94.
(4) Mediante Sentencia C-071 de 1994, la Corte Constitucional dispuso su exequibilidad en los siguientes términos, “Ahora bien, es posible que al actor le preocupe el hecho de que el superintendente se aparte en su decisión de las tesis expuestas por la comunidad en su intervención voluntaria, pública y cívica. En este caso, como se anotó a propósito de la teoría de la discrecionalidad del acto administrativo (vid supra), existe una libertad con límites razonables para separarse de dichas intervenciones de la sociedad civil. Añádese a lo anterior que incluso es posible que mientras unas personas intervengan para afirmar que la concesión es necesaria, otras podrán hacer lo mismo pero para sostener que ella es innecesaria. Si tales intervenciones fueran obligatorias para el superintendente, se llegaría a conclusiones absurdas. Es por eso que esta norma no viola tampoco la participación comunitaria” (resalta la Sala).
(5) Mediante sentencia ídem, la Corte Constitucional declaró exequible esta disposición en los siguientes términos: “Por otra parte se inscribe aquí la función consultiva, a la que en ciertos casos las normas le otorgan un carácter obligatorio y en otros no. En este caso en particular la Ley 1ª de 1991 establece que “la superintendencia no está obligada a acoger los conceptos o recomendaciones” que le suministren los particulares o las diversas agencias intervinientes. Ello no desconoce pues la Constitución, como lo sugiere el actor, sino que simplemente se busca que el servidor público responsable de la decisión cuente con el mayor número de de insumos técnicos con el fin de que adopte la mejor decisión. Es más, de acogerse los argumentos del demandante se podría incluso presentar el caso de que un proceso de concesión de un puerto determinado se produzcan informes técnicos encontrados, lo cual impide por supuesto acogerlos todos al mismo tiempo. Esta conclusión que se desprende de las afirmaciones del actor son absurdas y la Corte las rechaza de plano” (resalta la Sala).
(6) La misma sentencia declaró exequible el aparte subrayado, de manera condicionada, así: “Sin embargo la Corte encuentra que la norma no es inexequible siempre y cuando se entienda que el plazo de los diez días debe empezarse a contar a partir de la comunicación “al peticionario, a las autoridades a que se refiere el artículo anterior, y a todos los intervinientes… pues permite la publicidad y la participación en el proceso”, como lo señala la parte final del inciso primero de este mismo artículo”.
Es importante destacar que en esta oportunidad la Corte Constitucional al referirse a los intervinientes o peticionarios, dijo: “En el caso objeto de este proceso es evidente para esta corporación que en ningún momento se vulnera el derecho de petición, comoquiera que en el acápite anterior la Corte ha sostenido que la norma es exequible siempre y cuando se entienda que el plazo para oponerse a la resolución se inicia a partir de su comunicación. Luego, garantizada la comunicación, la persona, una vez enterada, puede perfectamente pedir y obtener pronta respuesta a sus requerimientos. Es por ello que tampoco el derecho de petición se desconoce con la disposición acusada”.
(7) Se debió referir al artículo 10.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 resolución 
 resolución 
 artículo 11
 resolución 
 artículo 10
 artículo 10
 resolución 
 resolución 
 artículo 6
 artículo 10
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 10
 Resolución 
 artículo 10
 Resolución 
 artículo 15
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 12
 Resolución 
 resolución 
 artículo 10