Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-18-15_1
Timestamp: 2019-08-25 16:08:44+00:00

Document:
Pl.ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016
N 121/81 SbNU 889
K protiústavnosti zdanění důchodů vysokopříjmových pracujících důchodců
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně zpravodajka), Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 28. června 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ve věci návrhu skupiny 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., advokátem, se sídlem Praha 2, Botičská 4, na zrušení § 4 odst. 3 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 271/2016 Sb.).
1. Návrhem ze dne 22. 7. 2015, doručeným Ústavnímu soudu dne 24. 7. 2015, skupina 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "navrhovatel") podle ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, navrhla, aby Ústavní soud nálezem zrušil ustanovení § 4 odst. 3 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o daních z příjmů") ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Dikce napadaného ustanovení a vývoj právní úpravy
IV. Posouzení přípustnosti návrhu
33. "Vysokopříjmovost" poplatníků, na něž napadené ustanovení reálně dopadá, vláda demonstrovala propočtem příjmů, kterých by musel poplatník pobírající starobní důchod dosáhnout, aby překročil stanovený limit 840 000 Kč.
40. K tvrzení navrhovatele o porušení akcesorické rovnosti porušením článku 11 odst. 1 a 5 Listiny vláda uvedla, že k porušení akcesorické rovnosti touto úpravou nedochází. Podle vlády zmocnění k omezení vlastnického práva ukládáním daní je sice zásahem do vlastnického práva, tento zásah je však - na rozdíl od omezení všech ostatních ústavním pořádkem zaručených práv - předpokládán přímo ústavní normou (čl. 11 odst. 5 Listiny). Bez naplnění dalších podmínek nemůže být pouhé stanovení daňové povinnosti zásahem do práva vlastnit majetek, neboť uvedená ingerence je ústavním pořádkem přímo předpokládána. Přezkum, zda daň představuje dotčení v právu vlastnickém (tj. porušení akcesorické rovnosti), se omezuje toliko na případy, v nichž daň nabývá vůči majetkovému substrátu jednotlivce tzv. rdousícího efektu, tj. má konfiskační dopady ve vztahu k majetkové podstatě jednotlivce (viz výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03). Vláda upozorňuje na to, že sami navrhovatelé vylučují, že by v daném případě úprava § 4 odst. 3 zákona o daních z příjmů rdousící efekt způsobovala.
VI. Replika navrhovatele
61. Navrhovatel je toho názoru, že nepřípustně diskriminační povahu napadeného ustanovení odhaluje i argument, dle něhož v napadeném ustanovení se "nepochybně skrývá" myšlenka solidarity majetnějších poplatníků s poplatníky s nižšími příjmy, která se projevuje "právě v prostředí poplatníků pobírajících starobní důchod".
VIII. Posouzení ústavní konformity legislativního procesu
IX. Obecná východiska ústavněprávního přezkumu daňových předpisů
X. Posouzení projednávané věci Ústavním soudem
X/1. K porušení základního práva na ochranu vlastnictví dle čl. 11 odst. 1 a 5 Listiny, resp. dle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod
X/1/1. Posouzení zákonného základu daňové povinnosti
X/1/2. Posouzení existence legitimního cíle,
resp. obecného zájmu sledovaného zakotvenou daňovou povinností
X/1/3. Posouzení intenzity zásahu do majetkových práv,
resp. intenzity daňové zátěže
X/1/4. Závěr
X/2. K porušení základního práva na rovné zacházení (zákaz diskriminace)
zaručeného čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy
X/2/1. Obecná východiska přezkumu
X/2/2. Posouzení porušení čl. 3 odst. 1 Listiny, resp. čl. 14 Úmluvy
104. Podle čl. 3 odst. 1 Listiny se "základní práva a svobody (...) zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení". Podle čl. 14 Úmluvy "užívání práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu, jako je pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, náboženství, politické nebo jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní menšině, majetek, rod nebo jiné postavení".
107. Zároveň je však pro aplikovatelnost čl. 3 odst. 1 Listiny či čl. 14 Úmluvy nezbytné, aby k rozlišování došlo na základě tam vymezených důvodů nebo na základě "jiného postavení". Jakkoli je v rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva pojem "jiné postavení" vykládán poměrně široce a zahrnuje nejen osobní status jednotlivce, ale širší škálu možných důvodů rozlišování (srov. podrobně Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 1218-1222), vždy je nutno při výkladu a aplikaci pojmu "jiné postavení" brát v potaz účel a smysl výslovně zmíněných typů zakázaných důvodů rozlišování tvořících demonstrativní výčet.
108. Pojem "jiné postavení" pak má zahrnovat pouze kritéria obdobná či blízká kritériím výslovně v daných ustanoveních zmíněným, nikoli jakoukoli myslitelnou situaci. Mělo by tak jít o důvody spočívající na osobní volbě jednotlivce odrážející jeho osobnostní rysy, jako jsou např. víra, náboženství či politické názory, nebo důvody spočívající na osobních vlastnostech či osobní charakteristice, kterou si jednotlivec nemůže zvolit, jako jsou např. pohlaví, rasa, barva pleti, národní nebo sociální původ, rod, věk či zdravotní postižení.
X/2/3. Posouzení porušení čl. 1 Listiny, resp. čl. 26 Paktu z pohledu zákazu libovůle
114. Z hlediska aplikovatelnosti rovnosti v právech, resp. obecného zákazu libovůle při jakémkoli rozlišování plynoucím z čl. 1 Listiny, resp. rovnosti před zákonem dle čl. 26 věty první Paktu, není pochyb o tom, že daná ustanovení na posuzovaný případ aplikovatelná jsou, neboť předmětem přezkumu je odlišné zacházení, tj. odlišení subjektů, resp. situací, a to odlišné zacházení mezi dvěma skupinami poživatelů důchodů z důchodového pojištění lišícími se výší příjmu (konkrétně příjmů podle § 6 a dílčích základů daně podle § 7 a 9 zákona o daních z příjmů).
116. Zde musí Ústavní soud předeslat, že zdanění důchodů samo o sobě za protiústavní nepovažuje. Jde o otázku hospodářské a sociální politiky, při které má zákonodárce značnou volnost úvahy co do volby prostředků, kterými bude svou politiku realizovat. Podobně není sama skutečnost zdanění důchodů považována za problematickou např. Spolkovým ústavním soudem (srov. rozhodnutí ze dne 6. 3. 2002, 2 BvL 17/99, ze dne 29. 9. 2015, 2 BvR 2683/11, či ze dne 30. 9. 2015, 2 BvR 1066/10 a 2 BvR 1961/10). Otázku vhodnosti či koncepčnosti důchodové či daňové politiky pak Ústavní soud, jak již bylo shora naznačeno, posuzovat nemůže, nebude-li mít právní úprava "rdousící" účinek či neporuší-li právo na rovné zacházení (srov. výše).
136. Argument vlády o nízkém počtu napadenou právní úpravou dotčených daňových poplatníků - důchodců navíc výrazně zpochybňuje tvrzení samotné vlády, že legitimní cíl spočívající ve zvýšení příjmů veřejných rozpočtů, snížení rozpočtového schodku, resp. vyšší solidaritě majetnějších s méně majetnými může být takto zvolenou právní úpravou vůbec naplněn, natož pokud jde o vládou zmíněný cíl "spoluúčasti" této skupiny důchodců na "financování" osvobození většiny příjemců důchodů z důchodového pojištění od daně z příjmu. S ohledem na objem prostředků nutných k financování důchodového systému lze prima facie konstatovat, že i naplnění tohoto cíle se nachází mimo realitu. Nízký počet daňových poplatníků, na které právní úprava dopadá, a tomu odpovídající finanční přínos do státního rozpočtu bude totiž vcelku zanedbatelný. I tyto skutečnosti svědčí pro absenci racionálního a věcného zdůvodnění napadenou právní úpravou zakotveného rozlišování mezi dvěma skupinami důchodců.
X/2/4. Závěr
X/3. K porušení základního práva získávat prostředky pro životní potřeby prací dle čl. 26 Listiny
XI. Celkové shrnutí a časová působnost nálezu
144. Ústavní soud naopak neshledal, že by napadená právní úprava představovala porušení práva na ochranu majetku dle čl. 11 Listiny, resp. čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě či práva podnikat, svobodně volit povolání, svobodně provozovat jinou hospodářskou činnost, resp. zajistit si prostředky na životní potřeby prací dle čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny, neboť napadená právní úprava nemá v podobě daňové zátěže "rdousící" účinek, který by představoval pro daňové poplatníky nepřiměřené břemeno.
Nesouhlasím s výrokem a s odůvodněním nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaujímám k nálezu odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:
1. Jsem přesvědčen o tom, že napadené ustanovení § 4 odst. 3 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o daních z příjmů") není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a že tudíž návrh skupiny 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky měl být Ústavním soudem zamítnut, resp. odmítnut.
4. Správné je rovněž konstatování, že úkol "přetavit" tento politický diskurs do podoby daňového zákonodárství spočívá na bedrech politické reprezentace, vzešlé z voleb. "Kolbištěm", v němž se odehrává tento proces, je parlament a jiné zastupitelské sbory reprezentující široké spektrum společenských zájmů (bod 75 odůvodnění nálezu).
5. Souhlasit lze rovněž s tezí o "zdrženlivosti Ústavního soudu v oblasti daňových zákonů" a o "nižší intenzitě přezkumu daňových zákonů" (bod 79 odůvodnění nálezu).
6. Za problematické však pokládám to, že nález vztahuje tento princip zdrženlivosti svého přezkumu pouze na posuzování "míry zásahu do majetkových práv zdaňovaných subjektů". Podle mého přesvědčení měl Ústavní soud respektovat tuto zdrženlivost při posuzování souladnosti či rozpornosti napadeného daňového předpisu též s jinými základními právy, zejména s principem rovnosti.
7. Tato nutnost zdrženlivosti vyplývá podle mého názoru zejména z principu soudního sebeomezení (judicial self-restraint). Tato doktrína vychází z fundamentálního principu demokratického právního státu, kterým je princip dělby moci; soudní moc se má zdržet toho, aby přebírala pravomoci náležející moci zákonodárné a moci výkonné. Tímto sebeomezením je vázán též Ústavní soud, jehož výlučnou rolí je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Doktrína soudního sebeomezení, vzniklá v historickém vývoji v oblasti anglosaského práva, je dnes obecně uznávána i v systému evropského kontinentálního práva a v judikatuře zahraničních ústavních soudů. Jako příklad lze uvést jeden ze zásadních judikátů německého Spolkového ústavního soudu ze dne 31. 7. 1973 (BVerfGE 36, 1, 14 f.), v němž Spolkový ústavní soud explicite deklaroval svou "rezignaci na to, aby ,provozoval politiku', tj. aby zasahoval do ústavou vytvořeného a ohraničeného prostoru svobodné politické tvorby. Zamýšlí proto ponechat prostor svobodné politické tvorby, který ústava garantovala pro ostatní ústavní orgány, otevřený".
11. Tento vyslovený závěr pokládám za vadný již proto, že nedodržuje formálně logická pravidla korektní argumentace, neboť "jednotlivé skupiny důchodců", které vzájemně porovnává, nepřesně definuje a promiskue zaměňuje.
13. O těchto dvou v zákoně vymezených skupinách rozhodně nelze tvrdit to, co se uvádí v bodě 137 odůvodnění nálezu. Tam se totiž tvrdí, "že míra odlišného zacházení mezi jednotlivými skupinami důchodců je zcela zjevně nepřiměřená míře odlišností, kterou tyto skupiny vykazují. Napadené ustanovení tak představuje rozlišení svévolné bez jakéhokoli věcného a racionálního zdůvodnění, a tudíž porušující zákaz nerovného zacházení ...".
14. Jestliže vezmeme v úvahu, že podle statistických údajů činila průměrná mzda v roce 2015 částku 26 467 Kč, nezbývá mi než konstatovat, že ta skupina důchodců, jejíž roční příjmy překračují hranici 840 000 Kč (tedy okolo 70 000 Kč měsíčně), vykazuje v podmínkách České republiky oproti jiným skupinám důchodců vysokou "míru odlišnosti". To podle mého názoru opravňuje zákonodárce k tomu, aby s přihlédnutím k principu solidarity pro tuto "vysokopříjmovou" skupinu důchodců stanovil vyšší daňovou zátěž.
15. Samotný nález v bodě 122 odůvodnění připouští, že "...uvedená hranice představující příjem v průměrné výši 70 000 Kč měsíčně je s ohledem na ekonomickou realitu státu způsobilá racionálně vymezit hranici mezi ,vysokopříjmovými' a ostatními poživateli starobních důchodů". Nepokládám tudíž za logické, pokud nález zároveň v bodě 137 odůvodnění tvrdí, že jde o "rozlišení svévolné bez věcného a racionálního zdůvodnění". Zároveň připomínám, že nález v bodu 102 odůvodnění uznává, že "... rozlišující kritérium spočívající ve výši příjmu je v kontextu daňové legislativy kritériem zcela legitimním, z povahy věci nezbytným, morálně neutrálním a nijak a priori podezřelým ...".
16. Z argumentace uvedené v nálezu dospívám k přesvědčení, že příkrý úsudek o "svévolném rozlišování bez věcného a racionálního zdůvodnění", vyslovený v nálezu, není vyvozován z porovnání dvou skupin důchodců definovaných zákonem (tj. 1. těch, kteří dosáhnou jiného příjmu maximálně do výše 840 000 Kč ročně, a 2. těch, jejichž příjem hranici 840 000 Kč ročně překročí); namísto toho je tento úsudek vyvozován z porovnání dvou účelově vytvořených skupin poživatelů starobních důchodů, a sice 1. těch, kteří dosáhnou jiného příjmu maximálně do výše 840 000 Kč ročně, a 2. těch, kteří překročí hranici 840 000 Kč jen nepatrně ("ve výši několika korun"). Jedině k takto uměle a účelově vytvořeným skupinám je totiž možno vztáhnout argumentaci o "nepřiměřené míře odlišnosti", vedoucí ke "skokovému" zdanění celého důchodu (bod 132 odůvodnění nálezu), což prý způsobí "rozdíl daňové zátěže ve výši až kolem 50 tisíc Kč mezi daňovými poplatníky, jejichž příjmová situace se může lišit zcela minimálně (v řádu korun) ..." (bod 134 odůvodnění nálezu).
17. Uznávám, že zákonodárcem zvolený "skokový" způsob diferenciace různých skupin daňových poplatníků podle příjmových pásem může, hlavně v hraničních situacích, vzbuzovat pochybnosti o proporcionalitě daňové zátěže. Vhodnější by patrně byl postupný a plynulý ("klouzavý") přechod daňové zátěže.
18. Domnívám se však, že konkrétní způsob, jaký zákonodárce zvolí pro "rozhraničení" jednotlivých skupin daňových pásem, je toliko legislativně-technickým problémem postrádajícím ústavněprávní rozměr. V tomto ohledu je třeba respektovat autonomii vůle zákonodárce, k jejímuž ústavněprávnímu přezkumu by měl Ústavní soud přistupovat krajně zdrženlivě.
21. Také např. hranice výše škody v ustanovení § 138 trestního zákoníku je určena pevnou peněžní částkou a její překročení (i o malou částku) vyvolá velmi závažné právní následky v podobě přísnější právní kvalifikace a na ní závislé vyšší trestní sazbě; přitom o takovém způsobu "skokové" právní regulace nevznikají v těchto případech žádné ústavněprávní pochybnosti.
22. Dospívám proto k závěru, že zákonodárcem zvolený "skokový" způsob diferenciace různých skupin daňových poplatníků podle příjmových pásem nelze hodnotit jako rozlišení svévolné, bez věcného a racionálního zdůvodnění, a tudíž porušující zákaz nerovného zacházení, resp. zákaz libovůle.
25. Pochybnosti o věcné legitimaci navrhovatelů nález zaznamenal v bodě 25 odůvodnění, v němž se konstatuje: "V rámci posouzení aktivní legitimace navrhovatele nemůže Ústavní soud neupozornit na skutečnost, že ze 17 senátorů, kteří podali návrh na zrušení zákona, jich 7 pro napadený zákon hlasovalo (srov. usnesení č. 604, hlasování č. 7 na 25. schůzi Senátu konané dne 12. 11. 2010 týkající se senátního tisku č. 366, kde se pro zákon vyslovili mj. též navrhovatelé Přemysl Sobotka, Jiří Oberfalzer, Jaroslav Kubera, Pavel Eybert, Tomáš Grulich, Daniela Filipiová a Jan Horník). Ústavní soud nijak nezpochybňuje možnost změny názoru členů zákonodárného sboru na ústavnost určité právní úpravy, přesto si neodpustí apelovat na zákonodárce, aby se případnou protiústavností zákonů důsledně zabývali právě již v průběhu legislativního procesu a v rámci parlamentní debaty a nemuseli pak již platnou, účinnou a v právní praxi aplikovanou právní úpravu, kterou sami pomohli prosadit, napadat před Ústavním soudem."

References: SbNU 889
 § 4
 zákona č. 586
 § 64
 zákona č. 182
 soud 
 § 4
 zákona č. 586
 § 4
 čl. 11
 čl. 1
 čl. 1
 čl. 3
 čl. 26
 čl. 14
 čl. 3
 čl. 14
 čl. 3
 čl. 14
 čl. 3
 čl. 14
 čl. 1
 čl. 26
 čl. 1
 čl. 26
 § 6
 § 7
 soud 
 čl. 26
 soud 
 čl. 11
 čl. 1
 čl. 26
 § 14
 zákona č. 182
 § 4
 zákona č. 586
 soud 
 soud 
 soud 
 § 138
 soud 
 soud