Source: http://blog.notin.net/2011/07/15/el-silencio-administrativo-ii/
Timestamp: 2013-12-12 13:39:47+00:00

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EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN URBANISMO (y II) <br />El art. 23 del RD-Ley 8/2011
Navegación: / Inicio / EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN URBANISMO (y II) El art. 23 del RD-Ley 8/2011 Imprimir Email Enlace corto EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN URBANISMO (y II) El art. 23 del RD-Ley 8/2011
Por antoniolucena el 15 julio, 2011 en 1ce Derechos y Deberes Fundamentales (10-55), 8ce Organización Territorial, TC y Reforma (137-158), FUNCIONAMIENTO EN GRAL -LRJAPyPAC-, FUNCIONAMIENTO EN URBANISMO, VIVIENDA, TRAFICO..., NOTARIAL ___
Tan sólo tres días después de subir al blog una entrada a esta propósito -el silencio en materia urbanística-, el BOE del 7 de Julio de 2011 ha publicado el Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio. Su artículo 23 dice así:
Dentro del mismo capítulo dicho Decreto Ley acumula otras dos reformas igualmente tendentes a reforzar la seguridad jurídica en materia inmobiliaria. La primera en materia de declaración de obra nueva (art. 24 RDL 8/2011). Y la segunda en relación a la protección registral ante títulos habilitantes de obras y actividades (art. 25).
Decididamente ahora el silencio administrativo opera en sentido negativo en los procedimientos más relevantes de la ordenación territorial o urbanística, a saber, en los casos que se indican en el art. 23 del RDL 8/2011. Pero,
* Las actuaciones relativas a bienes y espacios catalogados, ¿exceden a la ordenación del territorio/urbanística? Parece, a tenor de lo que consta en la ordenanza que a continuación transcribimos, que sí. Pues se establece nítida diferenciación entre ellas.
Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de GRANADA, de fecha 23 de diciembre de 2010, aprobando definitivamente la Ordenanza Municipal reguladora de la tramitación de licencias urbanísticas. Art. 37. REGIMEN JURIDICO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
b) Si la licencia se refiere a cualquier otro tipo de actuaciones, se entenderá otorgada por silencio administrativo, salvo en los supuestos en que una ley establezca lo contrario
- Quien opte por considerarlo incluido dentro de los “otros” casos, le aplicará la “otra” legislación (cfra. art.84 bis LBRL). El reenvío de estos “otros” casos (cada uno es libre de opinar cuales sean) a las reglas generales dará entonces pie a la aplicación de los artículos 43 y 44 LRJAP. Por ejemplo, en materia de solicitud de instalación de terrazas en la vía pública (art. 43.1 LRJAP).
Recuérdese que la LRJAP es aplicable a “todas” las Administraciones Públicas, también a las autonómicas y locales (arts. 1 y 2 LRJAP).
- Pero siempre penderá una espada de Damocles sobre el que solicita la actuación de la Administración. Puede que su caso no sea de “los otros”, sino de aquellos en los la doctrina del silencio administrativo “no rige cuando el acto es contrario a la Ley” (ex art. 8.1.b Ley Suelo, cfr. RDGRN de 20 Abril 2011).
El art. 23 del RDLey 8/2011 y la LEGISLACIÓN AUTONÓMICA_
_ Parece claro que el Estado tiene competencia para dictar dicho artículo.
¿Conflicto de competencia o conflicto de normas?
- La STC 135/2006 transforma las colisiones normativas generadas por el ejercicio del 149.1.1 CE en un problema de inconstitucionalidad sobrevenida. ¿Un error?
- En caso de que el Tribunal Constitucional llegue a declarar la inconstitucionalidad de una norma autonómica sobrevenidamente inconstitucional por exceder la normativa estatal básica -dictada con posterioridad a ella-, ¿debe anular dicha norma autonómica o simplemente inaplicarla? En la STS 1/2003 el TC la anula; varios magistrados emiten voto en contra. En idéntico sentido, STC 16 Mayo 2011._
SEGURIDAD JURÍDICA, SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA y Silencio
El RDL 8/2011 en su Exposición de Motivos dice confirmar “la regla, ya contenida en la Ley estatal de Suelo, de la imposible adquisición por silencio administrativo, de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística, y que culminan determinando la nulidad de pleno derecho de estos actos“. ¿A qué actos se refiere?
_ Se entiende lo que se quiere decir: Se está aludiendo a las licencias. Pues es claro que ni los derechos ni las facultades son “actos”.
Se ha tratado de conectar la dicción literal del art. 8.1.b de la vigente Ley del Suelo con su precedente, el antiguo art. 242 RDLeg 1/1992, en la interpretación que a éste atribuyera la STS de 28 de Enero de 2009.
_ El caso es que el art. 8.1.b de nuestra vigente Ley del Suelo no habla ni de actos ni de licencias, sólo de derechos y facultades. Y resulta que tan contraria al planeamiento podría resultar la concesión como la denegación de una licencia, de forma expresa o por silencio.
Probablemente, más allá de lo que ahora expresamente dispone el art. 23 del RDLey 8/2011, su aludida motivación poco más dé de sí. Claro que siempre puede pensarse lo contrario (cfr. RDGRN 20 de abril de 2011).
__“Nihil novum sub sole”_
La preocupación por la seguridad jurídica y la agilización de la actuación administrativa no es algo que surgiera “ex novo” en la Ley de Economía Sostenible.
En efecto, se trata de una preocupación constante, recurrente a lo largo del tiempo, de nuestro legislador.
Nada es lo que parece. En cualquier caso, ¿os parece que medidas de tanto calado deban ser hurtadas a la opinión pública? Puede que no hubiera más remedio, que dadas las circunstancias -”impasse” en el diálogo social- se tratara de una extraordinaria y urgente necesidad. ¿Una “nueva” utilidad del Decreto-Ley?
“... se modifica la Ley de Enjuiciamiento Civil para garantizar que en caso de producirse una ejecución hipotecaria por impago, los deudores recibirán una contraprestación adecuada por el inmueble, que les permita anular o reducir al máximo la deuda remanente.
Para ello, se prevé que la adjudicación al acreedor en subasta de un inmueble hipotecado como consecuencia de una ejecución, se realizará por un precio nunca inferior al 60% del valor de tasación. Se establece, por tanto, un límite equilibrado, impidiéndose cualquier adjudicación al acreedor inferior al 60% del valor de tasación, independientemente de la cuantía de la deuda total, y ello con el fin de evitar el despojo del deudor… ” (E.M. -II- del del Real Decreto-Ley 8/2011)”
Se ha modificado la LEC. Pero no el art. 236 Reglamento Hipotecario. Por tanto, todo apunta a que la reforma en cuestión no alcanzará a la subasta notarial de finca hipotecada. Lo que aleja aún más el procedimiento extrajudicial, ante notario, de las reglas “ordinarias” de la ejecución. Compárense por ejempo los artículos 670.4 LEC y 236.g.7 RH. Es claro que la venta extrajudicial no está ideada para defraudar los “legítimos” intereses del hipotecado. ¿Entonces? Un motivo más para repensarse el procedimiento extrajudicial. Uno más a sumar a una larga lista. Confróntense también entre sí los arts. 647.2 LEC y 236.h.1 RH. ¿Encontráis alguna motivación a tanta disfunción? Comprensiblemente la jurisprudencia se esfuerza en aunar criterios (cfr. auto Audiencia Provincial de Badajoz de 28 de Abril de 2004); aún a riesgo de provocar inseguridad, llegando a veces a hacer decir a la ley lo que no dice. Del tema ya nos hemos ocupado en una entrada anterior (+).
Ahora bien, ¿alcanza todo ello a generar suficiente confianza? ¿Puede hacerse algo más para mejorar cualitativamente la confianza en el funcionamiento de nuestra Administración? Para conseguir esto último, opinamos, sería necesario un cambio transcendental, no de concretas medidas sino cultural._
JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA, RECURSO GUBERNATIVO y Silencio
La ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, sometió a la Dirección General de los Registros y del Notariado al control jurisdiccional. Más aún, en adelante el recurso gubernativo pasó a ser potestativo.
Un gran adelanto. Tal vez, no.
- En su caso, lo hace para justificar la inaplicación “in totum” –sin más- de las normas de procedimiento administrativo al ámbito de la calificación registral; particularmente, de las normas en la LRJAP que rigen el silencio administrativo en general.
- Hay otra especificidad que también en otras ocasiones el TS ha reconocido a la DGRN: La autoridad de la doctrina emanada de sus resoluciones. Nos preguntamos si esta otra particularidad de la DGRN debería o no redundar en la organización de su trabajo.
En la práctica, un juez puede dictar sentencia aún después de transcurrido el plazo legalmente previsto a tal fin. La Dirección General de los Registros y del Notariado, no. ¿Quién sabe? Puede que algún día la “fiebre” de la tutela judicial se reconduzca, que la DGRN vuelva a desempeñar el papel nuclear que otrora se le concedió.
__ Puesto que la sentencia comentada ha generado grave polémica, acaso habría resultado conveniente que el RDLey 8/2011 la hubiese zanjado. En el sentido propugnado por el TS o en el que más oportuno estimase. Al fin y al cabo, como la propia STS referida alude, la seguridad jurídica se encuentra en juego.
4. Pero es que tampoco la doctrina del silencio administrativo positivo se armoniza bien con la prestación de consentimientos en el ámbito de las transferencias inmobiliarias. Lo prueba que la norma contenida en el artículo 41.2 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local exige ratificación y no una mera autorización administrativa. Y como ha señalado el Tribunal Supremo no cabe silencio administrativo positivo en contra de ley (Sentencia del Tribunal de 28 de enero de 2009, Sala de lo Contencioso Administrativo ).
__ ¿Rige la doctrina del silencio administrativo en los contratos privados de la Administración?
Sin embargo, precisamente por razón de la distinción aludida en dicha resolución entre «actos de la Administración» y «actos administrativos», la “preparación y adjudicación” de los contratos privados –no así sus efectos y extinción- se rigen por el Derecho Administrativo, no por el Derecho Privado.
__ Supongo que si el recurrente impugna la resolución de la DGRN comentada tendrá en todo caso que acudir al juez civil (ex art. 328 LH).
En cambio, si el recurrente impugnara directamente el acto del Ayuntamiento acaso sería el juez de lo contencioso-administrativo a quien correspondería la competencia. Curioso, ¿verdad?
¿Por qué? Porque a diferencia de lo que ocurre con el Registro de la Propiedad Intelectual, en el caso del Registro de la Propiedad no se bifurca la jurisdicción en función del contenido de la resolución del titular del registro relativa a la inscripción.
Es razonable pensar que una de las dos posturas del legislador, la que adopta frente al Registro de la Propiedad intelectual o la que asume frente al Registrado de la Propiedad –inmobiliaria-, será más razonable que la otra. Entonces, ¿por qué no se unifica la forma de proceder en ambos ámbitos?
Las palabras que anteceden están tomadas de la Exposición de Motivos del Decreto de Unificación de Fueros, de 6 de Diciembre de 1868. ¡Quién lo diría! A algún lego, ignorante del principio de unidad jurisdiccional, podrían parecerle de actualidad. Puede que no hayamos avanzado tanto como pensamos.
La proliferación de juzgados ideados para atender los asuntos en primera instancia en razón de los más variados criterios (Juzgados de Primera instancia e Instrucción, de lo Mercantil, de lo Penal, de Violencia sobre la mujer, de lo Contencioso-administrativo, de lo Social, de Vigilancia penitenciaria y de Menores) y, sobretodo, de ramos jurisdiccionales (civil, penal, contencioso-administrativo y laboral) distorsiona la pretendida eficacia del sistema. Pues no siempre se sabrá a qué juez acudir.
A cualquiera podría resultarle razonable otra organización judicial distinta a la nuestra. Además de nuestras acostumbradas jurisdicciones civil, penal, contencioso-administrativa y laboral, podrían existir otros ramos; por ejemplo, Seguridad Social, Consumo, asuntos de Comercio o Hacienda. O al revés, ¿por qué no refundir lo civil y criminal en un único ramo? Todo esto ocurre en países de nuestro entorno.
El Bundesgerichtshof es sólo uno de los cinco Tribunales “supremos” existentes en Alemania.
En Francia, la Cour de cassation, que es única, está compuesta de seis “chambres” entre las que se reparten los recursos en función de criterios periódicamente revisables definidos por el “Bureau de la Cour”.
“Torniamo al giudizio” (Carnelutti). Importa el procedimiento, lo demás viene detrás, por añadidura. Cada procedimiento sirve a una finalidad diversa, dispensa una distinta tutela judicial. Hay algunos que pueden terminar imponiendo una pena de prisión, otros en cambio sólo otro tipo de penas; en unos es posible anular una disposición de la Administración (cfr. art. 71 LJCA), en otros no; hay uno especialmente pensado para lograr el desalojo de determinados ocupantes de un inmueble. ¡ Hay tantos procedimientos judiciales ! Pues bien, como en el antiguo Edicto de Adriano, se trataría de organizarlos; y dado que nuestra actual teconología lo permite, con criterio informático y transparente. Y como el arcaico proceder de las “legis actiones” enseña, bastarían unos pocos procedimientos -”actiones”- principales para encauzar las múltiples demandas de tutela judicial; las peculiaridades de los sujetos, objeto o demás circunstancias del litigio normalmente sólo darían lugar a especialidades dentro de un procedimiento general.
Pero ésta es materia que excede a la presente entrada. Si a ella hemos aludido es sólo para resaltar la posibilidad, más aún la conveniencia, de replantear no ya el recurso gubernativo sino el control jurisdiccional de las resoluciones de la DGRN.
__ ¿Puede demandarse en el juicio civil al registrador de la propiedad o al notario? No resulta así del art. 328 LH. Por falta de previsión legal al efecto, tampoco cabe la intervención provocada (art. 13 LEC). ¿Cómo reclamarles entonces responsabilidad civil? Todo apunta a que, llegado el caso, podrían razonablemente alegar indefensión.
Hacia una LISTA CERRADA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS A LOS QUE SE APLIQUE EL SILENCIO NEGATIVO
Se trata de algo parecido a lo que en su día dispusiera la Disposición Adicional 3ª de la LRJAP y luego la D.A. 1ª.2 de la Ley 4/1999.
Postulamos una “innovación”: El cumplimiento estricto y conjunto, aún para los procedimientos administrativos que en un futuro se creen o modifiquen, en una única lista tasada, de lo dispuesto en la D.A. 3ª LRJAP y 42.4 LRJAP:
1. Bastaría que la lista recogiera sólo los procedimientos cuya falta de resolución expresa produce efectos desestimatorios. En todos los demás casos, sin excepción, regiría el silencio positivo (art. 43.1 LRJAP).
2. La lista habría de ser de procedimientos, sólo de procedimientos, no de normas; de todos los procedimientos administrativos, también los autonómicos y locales. Lo que presupone un listado cerrado, comparable y actualizable de los mismos. He aquí la clave de la propuesta.
No habría de bastar un vago y genérico enunciado legal, como el formulado en el art. 8.1.b de la vigente Ley del Suelo (según interpretación que de él realizan tanto la STS28 de enero de 2009 como la E.M. VI del RDLey 8/2011), para entender impuesto por una ley el silencio administrativo. La imposición habría de ser expresa y sin ambages.
“Ein Verhalten, das rechtlich nicht verboten ist… rechtlich erlaubt ist” – Kelsen
Una conducta que no está jurídicamente prohibida está jurídicamente permitida
La lista cerrada que proponemos requiere de un cambio cultural, un paso más en el Estado de Derecho. Ya lo anunciábamos al comienzo de esta entrada. El Parlamento, por razones de interés general, debe “autolimitarse” (self-restraint): Por su propia Ley. Está en juego la credibilidad, la confianza en las instituciones. Si el Parlamento es irresponsable, ¿cómo pretender que los demás lo sean?
Con el legislador pasa lo que con el testador: No se admiten las “cláusulas ad cautelam”. Y probablemente así deba ser.
El artículo 9 de la Ley General Tributaria camina en sintonía con la nueva cultura que propugnamos.
Artículo 9 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Identificación y derogación expresa de las normas tributarias.
Lamentablemente, el art. 9 LGT no enunció sino unos buenos propósitos. Algo que a la primera de cambio podía incumplirse, sin que nada ocurriera. ¡Incluso la propia LGT! Por su significación reproducimos a continuación la Disposición Derogatoria de la misma ley que acababa de formular esos “buenos principios”.
La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible ha vuelto a retomar la cuestión: Dedica todo un capítulo a la mejora de la calidad de la regulación (arts. 4 a 7). Es significativo que dicho capítulo se encuadre dentro de las medidas destinadas a la mejora del entorno ¡económico! ¿Servirá a propiciar la nueva cultura jurídica que propugnamos? La esperanza, otra vez la esperanza.
43 LRJAPSilencio administrativo 43 LRJAPUrbanismo
Fernando Mora Bongera 7 septiembre, 2011 a las 11:39 | Enlace permanente Inicia sesión para responder.

References: Real Decreto 
 artículo 23
 artículo 41
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 9

Artículo 9