Source: https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/chronique-de-droit-penal-et-de-procedure-penale-1
Timestamp: 2020-08-14 02:32:56+00:00

Document:
I - DROIT DE LA PEINE (V. P.)
II - PROCÉDURE PÉNALE (E. B.-G)
A - Décision relative à la poursuite : poursuivre ou ne pas poursuivre
B - Phase de l'instruction
C - Extradition
Articles thématique
Évelyne BONIS-GARÇON - Professeur des universités Université de Bordeaux Institut de sciences criminelles et de la justice
Non-cumul de sanctions. Confirmation de l'abandon de l'ordre de juridiction. Cadre général du non-cumul (Cons. const., 1er juill. 2016, n° 2016-550 QPC). Après les très remarquées décisions Wildenstein et Cahuzac du 24 juin 2016 (Cons. const., 24 juin 2016, n° 2016-545 QPC ; n° 2016-546 QPC : Dr. pén. 2016, comm. 135 ; Nouveaux Cahiers 2016, n° 53, p. 132), le Conseil constitutionnel prend appui sur les dispositions procédurales applicables devant la cour de discipline budgétaire pour nous présenter le nouveau cadre général de sa jurisprudence en matière de non-cumul de sanctions.
« Nouveau » ? Un bref retour en arrière permet de rappeler que, dans les décisions précitées, le conseil sembla abandonner le critère de l'identité d'ordre de juridiction, alors qu'il l'avait lui-même mis au jour le 18 mars 2015 afin d'admettre un cumul de sanctions dans ces affaires « sensibles » (les contentieux fiscaux en cause et pénal relevant en effet des juridictions judiciaires). Mais cet abandon n'était pas certain car il affirma, au surplus, que les procédures en cause, parce qu'elles seraient « complémentaires » dans la lutte contre l'évasion fiscale, ne pouvaient donc être regardées comme conduisant à l'engagement de poursuites « différentes » aux fins de sanctionner des faits identiques en application de corps de règles distincts et qu'elles ne méconnaissaient donc pas le principe de nécessité des délits et des peines... : fallait-il en conclure que la disparition du critère tenant à l'ordre de juridiction ne valait qu'en présence de procédures « complémentaires » ? Parce qu'elle est sans rapport avec cette hypothèse, la décision du 1er juillet 2016 vient lever ces incertitudes puisque le conseil reprend la formule qu'il a étrennée le 18 mars 2015, à un détail près : « le principe de nécessité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l'objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature différente en application de corps de règles distincts », en oubliant la fin (« devant leur propre ordre de juridiction »).
« Cadre général » ? En effet, le conseil était ici invité à se prononcer sur la procédure applicable devant la cour de discipline budgétaire et financière et non comme, de façon très classique, sur deux dispositions auxquelles il aurait été reproché de sanctionner deux fois le même fait par des sanctions de nature identique. Le conseil prononce alors avant tout par voie de dispositions générales avec réserve d'interprétation.
En premier lieu, il examine la recevabilité de la question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause l'article L. 314-18 du code des juridictions financières et plus exactement les mots « de l'action pénale et » figurant au premier alinéa du texte, en ce qu'il favoriserait la possibilité d'une double répression, incompatible avec l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Après avoir noté qu'il en a déjà étudié la validité dans sa décision du 24 octobre 2014 (Cons. const., 24 oct. 2014, n° 2014-423 QPC), il relève malgré tout dans les décisions des 18 mars 2015 et 24 juin 2016 un changement de circonstance de droit autorisant un nouvel examen. En second lieu, il s'attache au fond. Selon l'article L. 314-18, alinéa 1er du code des juridictions financières, les poursuites devant la cour de discipline budgétaire et financière ne font pas obstacle à l'exercice de l'action pénale et de l'action disciplinaire. Ainsi, les faits réprimés par l'article L. 313-4 du même code peuvent-ils également relever de la compétence des juridictions répressives en ce qu'elles peuvent aussi être le moyen de commettre une escroquerie (C. pén., art. 313-1) si bien que le conseil est conduit à énoncer des réserves d'interprétation pour valider les dispositions en cause -- après avoir rappelé que les principes exposés ne s'appliquent qu'aux peines et aux sanctions ayant le caractère d'une punition.
Tout d'abord, pour éviter que le texte serve de fondement à des cumuls de poursuites ou de sanctions illicites, il est nécessaire que ces cumuls éventuels respectent, en tout état de cause, le principe de nécessité des délits et des peines, qui implique qu'une même personne ne puisse faire l'objet de poursuites différentes conduisant à des sanctions de même nature pour les mêmes faits, en application de corps de règles protégeant les mêmes intérêts sociaux. Autrement dit, il réalise ici la synthèse de ses multiples décisions, de celle du 18 mars 2015 qui a posé les critères du non-cumul de sanctions (Cons. const., 18 mars 2015, nos 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC : JCP G 2015, 368, obs. F. Sudre et 369, obs. J.-H. Robert, Dr. pén. 2015, comm. 79) à celles du 24 juin 2016 qui en ont étendu la portée.
Ensuite, si un cumul est envisageable, les sanctions fulminées doivent respecter le principe de proportionnalité aux termes duquel le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne doit pas dépasser pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues. Le conseil précise en outre qu'il appartient en conséquence « aux autorités juridictionnelles compétentes de veiller au respect de cette exigence et de tenir compte, lorsqu'elles se prononcent, des sanctions de même nature antérieurement infligées ». On retrouve ici la référence au devoir des juridictions de veiller au respect de la règle en présence de sanctions de nature identique, apparue pour la première fois, précisément, dans la décision du 24 octobre 2014 précitée (Cons. const., 24 oct. 2014, préc : Dr. pén. 2015, comm. 14) pour tenir compte des jurisprudences européennes (CJUE, 26 févr. 2013, n° C-617-10, Åklagaren c. Fransson ; CJUE, 5 juin 2012, n° C-489/10, Bonda : la cour considère que le principe non bis in idem ne s'oppose pas à un cumul de sanctions administrative et pénale à condition que les premières ne revêtent pas un caractère pénal, au sens que la Cour européenne des droits de l'homme confère à cette notion, renvoyant ainsi aux critères mis au jour dans l'affaire Engel c. Pays-Bas du 8 juin 1976 ; CEDH, 4 mars 2014, Grande Stevens et autres c. Italie, nos 18640/10, 18647/10, 18663/10,18668/10 et 18698/10, § 227 ; CEDH, 27 nov. 2014, Lucky Dev c. Suède, n° 7356/10 : violation du principe non bis in idem en raison des poursuites pénales affectant des requérants déjà définitivement condamnés en matière boursière, les nouvelles poursuites concernant une seconde « infraction » ayant pour origine des faits identiques à ceux qui avaient fait l'objet de la première condamnation définitive et interruption des secondes procédures ou annulation des sanctions prononcées) et annoncer la décision du 18 mars 2015.
Non-cumul de sanctions. Délit pénal de diffusion de fausses informations et manquement boursier à la bonne information du public. Critères. Illustrations (Cons. const., 30 sept. 2016, n° 2016-572). Cette décision est à rapprocher de la décision du 18 mars 2015 (Cons. const., 18 mars 2015, nos 2014-453/454 QPC et n° 2015-462 QPC : JCP G 2015, 368, obs. F. Sudre et 369, obs. J.-H. Robert, Dr. pén. 2015, comm. 79) dans la mesure où elle en constitue un prolongement, la question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause ici la validité des articles L. 465-2 et L. 621-15 du code monétaire et financier auxquels il est fait grief de permettre qu'une même personne puisse faire l'objet, pour les mêmes faits, de poursuites devant le juge pénal pour le délit de diffusion de fausses informations (C.m.f, art. L. 465-2) et devant la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers pour le manquement de diffusion de fausses informations, méconnaissent le principe de nécessité des délits et des peines (C.m.f, art. L. 621-15), l'un des auteurs de la question visant en plus, pour les mêmes motifs, l'article L. 621-15 du code monétaire et financier. Le raisonnement du conseil se découpe en deux temps.
En premier lieu, il vérifie à l'aune des critères restreints par les décisions du 24 juin 2016 si un cumul de poursuites comme de sanctions doit être ou non interdit, après avoir rappelé les conditions d'application du principe de nécessité, lui-même borné, en cas de cumul, par celui de proportionnalité. Tour d'abord, après avoir rappelé les définitions du délit pénal et du manquement boursier, il en conclut que les deux qualifications ont vocation à réprimer les mêmes faits. Ensuite, elles poursuivent une seule et même finalité -- la « protection du bon fonctionnement et de l'intégrité des marchés financiers » -- si bien que le deuxième critère est lui aussi rempli. Enfin, pour apprécier si les sanctions encourues sont de nature identique, il procède par comparaison des blocs de sanctions en présence, boursière, d'une part, pénale, d'autre part, afin de porter une conclusion, par une appréciation des plus subjectives sinon arbitraire. Ici, l'amende encourue devant l'AMF est, comme le fait remarquer le conseil, 66 fois plus élevée que celle susceptible d'être infligée par le juge répressif (cent millions d'euros contre un million et demi), mais le juge pénal peut, en quelque sorte, compenser en prononçant une peine d'emprisonnement (d'un maximum de deux ans). Soit. Mais cette façon de raisonner, en plus d'être juridiquement erronée (car elle fait fi de la nature intrinsèque des peines : une peine d'emprisonnement serait parfois de même nature qu'une peine pécuniaire : v. Cons. const., 18 mars 2015) pose question. En plus d'être hasardeuse et de méconnaître l'objectif de prévisibilité de la loi, cette appréciation des peines abstraitement encourues est fallacieuse : quel est le pourcentage d'affaires dans lesquelles un emprisonnement, ferme qui plus est, sera prononcé quand on connaît les règles fixées par l'article 132-19 du code pénal (et non 132-24 comme le répète le conseil, ignorant visiblement de la loi du 15 août 2014...) ? Ce sont les sanctions pécuniaires qui seront le plus souvent prononcées et celle de l'AMF est nettement plus sévère que l'amende pénale...
Pour autant, et en second lieu, les dispositions contestées n'imposent pas le cumul de procédures et de sanctions, mais elles l'autorisent, obligeant le conseil à recourir à une réserve d'interprétation, mais limitée. De fait, la décision du 18 mars 2015 a contraint le législateur à se saisir de la question des cumuls ; ainsi la loi du 21 juin 2016 a introduit un mécanisme de règlement des conflits : le parquet financier ne peut poursuivre les infractions réprimant les atteintes à la transparence des marchés si l'AMF a procédé à la notification des griefs pour les mêmes faits et à l'égard de la même personne en application de l'article L. 621-15. À l'inverse, l'AMF ne peut procéder à la notification des griefs à une personne déjà poursuivie pour les mêmes faits par le procureur de la République financier (P. Conte, « Les voies boursières répressives : le grand carrefour », Dr. pén. 2016, étude n° 19). Par conséquent, si le texte règle le problème des cumuls à partir depuis le 23 juin 2016, date de son entrée en vigueur, celui-ci reste entier si les poursuites ont été mises en œuvre antérieurement à cette date. Le conseil impose donc, par une réserve d'interprétation, que les secondes poursuites éventuellement déclenchées soient interrompues, dans le droit fil de sa décision du 18 mars 2015, elle-même dans le sillage de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 27 novembre 2014, Lucky Dev c. Suède (CEDH, 27 nov. 2014, Lucky Dev c. Suède, n° 7356/10, estimant que les poursuites fiscales (débutées avant la procédure répressive, mais achevées neuf mois après la relaxe de la requérante) auraient dues être interrompues et, à tout le moins, les sanctions prononcées « annulées).
Non-cumul de sanctions. Nature des sanctions encourues. Banqueroute. Faillite personnelle et interdiction de gérer. Nature des sanctions. Sanctions de nature différente (Cons. const., 29 sept. 2016, n° 2016-570 QPC et n° 2016-573 QPC). Le conseil a eu à se pencher sur l'éventualité d'un cumul des sanctions de faillite personnelle et d'interdiction de gérer susceptibles d'être prononcées lors d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire et en cas de poursuite pour banqueroute. En effet, les articles L. 653-1 et L. 653-5 6 ° du code de commerce permettent au juge judiciaire, dans le cadre d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire, de prononcer la faillite personnelle d'une personne physique exerçant une activité commerciale ou artisanale, d'un agriculteur, ou de toute autre personne physique exerçant une activité professionnelle libérale ou dirigeant une personne morale, lorsque ces personnes ont fait disparaître des documents comptables, qu'elles n'ont pas tenu de comptabilité ou qu'elles ont tenu une comptabilité fictive, manifestement incomplète ou irrégulière. Il faut en outre savoir que le prononcé de la faillite personnelle emporte interdiction de gérer toute entreprise, exploitation agricole ou personne morale (C. com., art. L. 653-2). Sur un plan répressif, l'ouverture d'une procédure de redressement ou de liquidation peut entraîner l'ouverture de poursuites pour banqueroute, à l'encontre de personnes exerçant une activité commerciale ou artisanale, une activité professionnelle indépendante, dirigeant ou ayant liquidé une personne morale ou d'agriculteurs en cas de comptabilité fictive, disparition de documents comptables, abstention de tenir toute comptabilité ou tenue d'une comptabilité manifestement incomplète ou irrégulière (C. com, art. L. 654-2 et suiv.). Les peines encourues varient de cinq à sept ans d'emprisonnement et de 75 000 à 100 000 euros d'amende selon les cas. Un certain nombre de peines complémentaires sont ensuite susceptibles d'être infligées : interdiction de gérer une entreprise commerciale ou industrielle, mais aussi l'interdiction d'exercer une fonction publique ou l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice de laquelle l'infraction a été commise, l'interdiction des droits civiques, civils et de famille, l'exclusion des marchés publics, l'interdiction d'émettre des chèques et l'affichage ou la diffusion de la décision. Enfin, le juge peut prononcer la faillite personnelle du banqueroutier ainsi qu'une interdiction de gérer une entreprise commerciale ou industrielle, toute exploitation agricole ou plus largement toute personne morale.
C'est donc cet arsenal de mesures qui posaient problème, les requérants relevant une atteinte, d'une part, au principe de nécessité des peines et, d'autre part, au principe d'égalité.
En premier lieu, les auteurs de la question soulignaient qu'une même personne pouvait faire l'objet, pour les mêmes faits, d'un cumul de poursuites et de sanctions contraire à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Celui-ci est en effet applicable puisque le conseil considère que les mesures de faillite personnelle et d'interdiction de gérer, prononcées par le juge civil ou commercial, constituent autant de sanctions ayant le caractère d'une punition relevant par conséquent de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen en tant qu'elles assurent la répression des manquements dans la tenue d'une comptabilité. La réponse du conseil tient en quelques lignes : « les sanctions de faillite personnelle ou d'interdiction de gérer pouvant être prononcées par le juge civil ou commercial pour les manquements mentionnés dans les dispositions contestées sont identiques à celles encourues devant la juridiction pénale pour les mêmes manquements constitutifs du délit de banqueroute. En revanche, le juge pénal peut condamner l'auteur de ce délit à une peine d'emprisonnement et à une peine d'amende, ainsi qu'à plusieurs autres peines complémentaires d'interdictions. Il résulte de ce qui précède que les faits prévus et réprimés par les articles précités doivent être regardés comme susceptibles de faire l'objet de sanctions de nature différente ».
On retrouve ici le curieux mode d'appréciation du conseil, qui caractérise la nature de sanctions en évaluant la gravité respective des blocs auxquels elles appartiennent, civil d'un côté, pénal, de l'autre... En l'espèce, la balance penchait nettement en faveur du juge répressif qui, en plus des sanctions qu'il peut prononcer en commun avec le juge civil, peut encore décider d'un emprisonnement, d'une amende et d'un certain nombre de peines complémentaires. Cette solution n'apporte guère de modification ou d'évolution dans la position du conseil, mais elle fournit une illustration supplémentaire de la manière dont il met en œuvre le critère relatif à la nature de la sanction avec le mélange de torchons et de serviettes.
Mais, en second lieu, était également menacé, l'article L. 654-6 du code de commerce qui interdit au juge pénal de prononcer la faillite personnelle ou l'interdiction de gérer lorsqu'un juge civil ou commercial a déjà recouru à ces sanctions dans une décision devenue définitive, mais ne prévoit pas l'hypothèse inverse. Il lui était donc fait grief d'entériner une rupture d'égalité entre les justiciables selon la nature de la juridiction intervenue la première de façon définitive et de méconnaître, par conséquent, l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Or, si, de façon constante, le conseil juge que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit, il ne tolère donc pas une disparité de situation qui découlerait du fait du hasard, si ce n'est du prince... Le conseil approuve par conséquent la démonstration, la différence de traitement ne se trouvant justifiée ni par une différence de situation, ni par un motif d'intérêt général. Il abroge donc le texte, interdisant au juge pénal d'infliger une faillite personnelle ou une interdiction de gérer à un prévenu, déclaré coupable de banqueroute, qui aurait déjà fait l'objet des mêmes sanctions devant un juge civil ou commercial.
Non-cumul de sanctions. Nature des sanctions encourues. Fraude fiscale. Insuffisance de déclaration (Cons. const., 22 juill. 2016, n° 2016-556 QPC). Moins d'un mois après les deux décisions dans lesquelles le conseil a modifié sa position en matière de cumul, à l'occasion de l'examen des articles 1729 et 1741 du code général des impôts (sanctionnant respectivement «* les inexactitudes ou les omissions relevées dans une déclaration ou un acte comportant l'indication d'éléments à retenir pour l'assiette ou la liquidation de l'impôt ainsi que la restitution d'une créance de nature fiscale dont le versement a été indûment obtenu de l'État* » et «* quiconque s'est frauduleusement soustrait ou a tenté de se soustraire frauduleusement à l'établissement ou au paiement total ou partiel des impôts visés dans la présente codification, soit qu'il ait volontairement omis de faire sa déclaration dans les délais prescrits, soit qu'il ait volontairement dissimulé une part des sommes sujettes à l'impôt, soit qu'il ait organisé son insolvabilité ou mis obstacle par d'autres manœuvres au recouvrement de l'impôt, soit en agissant de toute autre manière frauduleuse, est passible, indépendamment des sanctions fiscales applicables* »), le conseil a de nouveau été saisi des mêmes dispositions, lorsque la fraude a consisté en une insuffisance volontaire de déclaration.
Sa réponse est logiquement relativement courte. Tout d'abord, il rappelle qu'il a déjà conclu à la conformité de l'article 1729 du code général des impôts dans la version attaquée (celle issue de la loi du 30 décembre 2009) et qu'en l'absence de changement de circonstances, il n'y a pas lieu de procéder à un nouvel examen. En revanche, et d'autre part, la version de l'article 1741 n'était pas la même que celle déférée le 24 juin 2016, de sorte que le conseil accepte de l'examiner. Mais, là encore, sa réponse est lapidaire car la modification opérée par la loi du 12 mai 2009 ayant consisté à supprimer l'alourdissement des sanctions en cas de récidive dans le délai de cinq ans, le conseil conclut à la conformité de l'article 1741, sous réserve du respect des paragraphes 12 à 25 de sa décision n° 2016-545 QPC, c'est-à-dire celui visant à briser la jurisprudence de la chambre criminelle qui ne reconnaissait pas à la décision fiscale d'autorité de la chose jugée au plan pénal (Cass. crim., 13 juin 2012, n° 11-84.092) et ceux indiquant que les procédures fiscale et pénale étant « complémentaires », des sanctions pénales peuvent s'ajouter aux contrôles à l'issue desquels l'administration fiscale applique ses propres sanctions. En résumé, là encore, les cumuls de poursuites et de sanctions demeurent autorisés en matière fiscale et pénale.
Non-cumul de sanctions. Poursuites pénales et disciplinaires. Intérêts sociaux différents (Cass. crim., 27 juill. 2016, n° 16-80.694). « En ce qu'elles n'excluent pas qu'une personne puisse faire l'objet, pour les mêmes faits, de poursuites et de sanctions à la fois devant les juridictions pénales, devant les chambres disciplinaires de première instance et la chambre disciplinaire nationale de l'ordre des chirurgiens-dentistes ainsi que devant les sections des assurances sociales des chambres disciplinaires de première instance et du conseil national de l'ordre, les dispositions des articles 313-1, 313-7 et 313-8 du code pénal, L. 4124-6 du code de la santé publique et L. 145-2 du code de la sécurité sociale méconnaissent-elles le principe de la nécessité des délits et des peines et son corollaire, le principe non bis in idem *? *». Voici en quels termes se présentait la question prioritaire de constitutionnalité posée par une personne condamnée pour escroquerie (C. pén., art. 313-1 et suiv.), alors qu'elle avait déjà fait l'objet de sanctions disciplinaires pour les mêmes faits (C. santé pub., art. L. 4124-6 précisant les peines disciplinaires que la chambre disciplinaire de première instance peut appliquer ; CSS, art. L. 145-2 qui énonce les sanctions susceptibles d'être prononcées par la section des assurances sociales de la chambre disciplinaire de première instance ou par la section spéciale des assurances sociales du conseil national de l'ordre des médecins ou des chirurgiens-dentistes ou des sages-femmes).
Le Conseil constitutionnel ayant déjà déclaré conforme l'article L. 145-2 le 17 janvier 2013 (Cons. const., 17 janv. 2013, n° 2012-289 ; l'article L. 4124-6 du code de la santé publique ne figurant, lui, que dans les motifs de la décision), la cour se trouve obligée d'en faire état pour juger de la pertinence d'une éventuelle transmission, mais considère, à l'instar de ce que décide le conseil, que les décisions des 18 mars 2015 et 24 juin 2016 constituent un changement de circonstances de droit justifiant un réexamen (voir, par exemple, Cons. const., 1er juill. 2016, n° 2016-550 QPC).
Pour le reste, elle se focalise sur les valeurs sociales en présence afin de déterminer, en application des critères constitutionnels, si les sanctions peuvent ou non se cumuler : pour rappel, le cumul est interdit si des sanctions de même nature ont vocation à s'appliquer aux mêmes faits alors qu'elles sont issues de qualifications (pénale, d'une part, extra-pénale, d'autre part) protégeant des intérêts sociaux différents. En l'occurrence, la Cour de cassation va conclure à des intérêts différents sans véritablement expliquer sa décision. En effet, si le rattachement de l'escroquerie aux atteintes frauduleuses portées aux biens ne suscite guère la discussion, la cour renvoyant à la nomenclature législative, la caractérisation des intérêts en jeu en matière disciplinaire n'est guère aussi objective. Certes, elle prend appui sur ce que le conseil a tranché dans sa décision précitée du 17 janvier 2013 pour souligner que l'ordre des médecins « *veille au maintien des principes de moralité, de probité, de compétence et de dévouement indispensables à l'exercice de la médecine *» et à « l'observation, par tous leurs membres, des devoirs professionnels ainsi que des règles édictées par le code de déontologie, dont la méconnaissance est sanctionnée, par l'autorité disciplinaire compétente », en vertu de l'article L. 4124-6 du même code. En revanche, elle se contente de rappeler que « les fautes, abus, fraudes et tous faits intéressant l'exercice de la profession, relevés à l'encontre des médecins, à l'occasion des soins dispensés aux assurés sociaux sont soumis aux sections des assurances sociales des chambres disciplinaires de première instance et de la chambre nationale de l'ordre des médecins » pour en déduire que les intérêts sociaux sont différents. On ne voit pas en quoi la solution parle d'elle-même. Pourtant, la cour ne fournit pas l'once d'une explication : la répression d'un abus ou d'une fraude commis par un médecin n'a-t-elle pas vocation à garantir le maintien des principes de moralité, de probité, de compétence et de dévouement indispensables à l'exercice de la médecine ? Certes, conclure à une identité des intérêts sociaux en conflit aurait abouti à l'inverse de la solution recherchée : l'interdiction de cumuler les sanctions, notamment ordinales. Mais cette solution a pour avantage de faire ressortir une nouvelle fois, s'il en était besoin, les incongruités auxquelles mène la jurisprudence en matière de non-cumul.
La transaction pénale de l'article 41-1-1 du code de procédure pénale (Cons. const., 23 septembre 2016, déc. n° 2016-569 QPC). Par l'effet de la loi du 15 août 2014 a été insérée, dans le code de procédure pénale, une nouvelle procédure alternative aux poursuites : la transaction pénale par officier de police judiciaire. Certes déjà connue des administrations notamment dans des domaines spécifiques et identifiée à l'article 6, alinéa 3 du code de procédure pénale parmi les causes d'extinction de l'action publique, la transaction pénale faisait ainsi son entrée dans le droit commun des alternatives aux poursuites et prenait place dans le code entre les mesures de l'article 41-1 telle que le rappel à la loi ou la médiation pénale, et la composition pénale de l'article 41-2. Ainsi, était créée la possibilité pour l'officier de police judiciaire, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement et sur autorisation du procureur de la République, de transiger avec les personnes physiques et les personnes morales sur la poursuite pour certaines infractions limitativement énumérées par l'article (délits ou contraventions, à l'exclusion des crimes). Ce texte nouveau devait pourtant assez rapidement interroger car si l'article 41-1-1 fixe bien le contenu de cette transaction, de la confrontation des articles régissant les autres modes alternatifs avec ce nouvel article, est rapidement apparu le caractère lacunaire de l'article 41-1-1. La doctrine n'a pas hésité à comparer ces modes alternatifs et à voir dans la transaction pénale un dérivé de la composition pénale (v. ainsi J.-H. Robert, « Réforme pénale -- Punir dehors. Commentaire de la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 », Dr. pénal 2014. Étude 16, n° 13, qui évoque une « variante mineure de la composition pénale [...] » ; J.-B. Perrier, « La transaction pénale de l'article 41-1-1 du code de procédure pénale. Bonne idée ou outil dangereux ? », D. 2014. 2182 qui parle de « sous-composition pénale » ; N. Jeanne, « Réflexions sur la transaction pénale par officier de police judiciaire » : Rev. sc. crim. 2016, p. 1 et s. qui voit dans la transaction « un diminutif d'une procédure déjà connue et caractéristique de cet évincement du contentieux, la composition pénale »). Ainsi, et par exemple, alors que l'article relatif à la composition pénale précise les règles procédurales présidant à l'acceptation de la composition par l'auteur des faits, l'article 41-1-1 restait silencieux sur ce point.
Certes, la loi du 15 août 2014 a été complétée par un décret du 13 octobre 2015. Néanmoins, de ce complément pouvait naître une seconde interrogation tenant cette fois-ci, non au régime particulier de la transaction pénale, mais aux sources du droit dans la mesure où la procédure pénale relève du domaine de la loi et que l'on pouvait ainsi s'étonner qu'un décret vienne préciser ce que la loi du 15 août 2014 semblait avoir oublié.
Le Conseil constitutionnel saisi a priori de la loi du 15 août 2014 n'ayant pas été précisément interrogé sur l'article 41-1-1, sa décision rendue le 7 août 2014 n'en disait mot. Il n'est ainsi guère étonnant que le Conseil constitutionnel ait été saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité de l'article 41-1-1 aux droits et libertés que la Constitution garantit. Nous ne nous intéresserons qu'à cet aspect de la décision, alors même que le Conseil d'État, par sa décision de renvoi du 29 juin 2016 (décision n° 395321) interrogeait également le Conseil sur la conformité à la Constitution de l'article L. 132-10-1 du code de la sécurité intérieure confiant à des autorités autres que les juridictions judiciaires le soin de fixer les modalités d'exécution des peines.
En l'espèce, les requérants -- syndicats de magistrats et d'avocats -- se prévalaient de trois moyens d'inconstitutionnalité.
En premier lieu, ils arguaient de la méconnaissance du droit à un procès équitable et des droits de la défense tels que garantis par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (consid. n° 3). Plus précisément, ils estimaient d'une part que la procédure prévue à l'article 41-1-1 ne présente pas les caractères d'une transaction consentie librement et de manière éclairée dans la mesure où la personne à laquelle la transaction est proposée, est exposée à un risque de pression de la part de l'officier de police judiciaire et car la faculté reconnue à l'officier de police judiciaire d'exiger la consignation d'une somme correspondant au montant de l'amende transactionnelle conférerait un caractère exécutoire à l'amende. D'autre part, ils soutenaient que l'article 41-1-1 n'est pas assorti des garanties propres au respect des droits de la défense car ne sont prévues ni l'information de l'intéressé de son droit d'être assisté d'un avocat, ni l'obligation de porter à sa connaissance les faits qui lui sont reprochés, leur qualification pénale et la peine encourue (consid. n° 4). Il n'est en outre pas plus prévu une interdiction de proposer une transaction pénale en cours de la garde à vue alors donc que s'exerce une contrainte sur la personne. Statuant sur ces arguments, le Conseil constitutionnel conclut à la conformité du texte à l'article 16 de la Déclaration mais en prenant le soin d'une part, de clarifier le sens de l'article et d'autre part, d'apporter une importante réserve d'interprétation. S'agissant des clarifications, il indique que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les dispositions relatives à la consignation d'une somme d'argent en vue de garantir le paiement de l'amende transactionnelle ne confèrent pas à cette dernière un caractère exécutoire puisque l'auteur de l'infraction n'est jamais tenu de payer cette amende tant que la procédure n'est pas arrivée à son terme. Aussi, il peut parfaitement refuser la proposition de transaction qui lui est faite. En outre, une fois acceptée, cette proposition peut ne pas être homologuée. Enfin, après homologation, la personne peut ne pas s'acquitter la somme due. À cet égard, le Conseil se refuse à prendre en compte pour exercer son contrôle, l'article R. 15-33-37-5 du code de procédure pénale qui est venu indiquer que la consignation valait paiement, une fois la transaction homologuée. Pour le conseil et au regard de l'article 41-1-1 seul, la consignation n'a donc aucune valeur exécutoire ce qui semble logique, du moins durant la procédure transactionnelle, puisque seule la décision d'homologation a force de chose décidée (consid. n° 7). La solution ainsi retenue est classique s'agissant d'une procédure de transaction. Elle avait déjà été retenue lors du contrôle de la conformité à la Constitution de la transaction pénale pour les contraventions constatées par les agents de police municipale (Cons. constit., 30 mars 2006, Loi pour l'égalité des chances, déc. n° 2006-535 DC, consid. n° 43) et plus récemment, pour la transaction pénale en matière d'environnement (Cons. constit., 26 sept. 2014, Association France nature Environnement, déc. n° 2014-416, QPC, consid. n° 8. À ce propos, v. H. Hoepffner, « La transaction pénale en matière environnementale : le clair-obscur de la décision du Conseil constitutionnel » : Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 46, 2015, p. 161 et s. ; J.-H. Robert, Dr. pénal 2014, comm. 140). Toujours en termes de clarification, le Conseil indique que l'effectivité des droits de la défense suppose que la procédure de transaction repose sur un accord libre et non équivoque et donc que l'accord soit donné avec l'assistance éventuelle de l'avocat (consid. n° 8). Sur ce point encore, le Conseil n'innove pas. Il a en effet déjà eu l'occasion dans sa jurisprudence de dégager ce critère selon lequel la procédure de transaction suppose un accord donné de façon libre et non équivoque par une personne éventuellement assistée de son avocat dans les deux décisions des 30 mars 2006 et 26 septembre 2014 précédemment énoncées. La précision va de soi mais comment ne pas regretter que, à l'image de ce qui a été indiqué pour la composition pénale à l'article 41-2 du code, une disposition similaire n'ait pas été prévue pour la transaction pénale, l'article 41-1-1 se bornant à prévoir l'assistance éventuelle de l'avocat au seul stade de l'homologation judiciaire de la transaction. Plus largement, on peut regretter que la décomposition des étapes de la procédure à l'article 41-1-1 n'ait pas été faite de manière aussi organisée que dans le texte régissant la composition pénale en prévoyant tout d'abord des règles relatives à la proposition de transaction, ensuite des règles régissant l'acceptation de la transaction et enfin des dispositions propres à l'homologation de la transaction. La phase de l'acceptation a été, curieusement, quasiment passée sous silence dans l'actuel article 41-1-1. Enfin, au titre d'une réserve d'interprétation, le Conseil constitutionnel vient préciser que : « *les dispositions contestées ne sauraient, sans méconnaître les droits de la défense, autoriser qu'une transaction soit conclue sans que la personne suspectée d'avoir commis une infraction ait été informée de son droit à être assistée de son avocat avant d'accepter la proposition qui lui est faite, y compris si celle-ci intervient pendant qu'elle est placée en garde à vue *» (consid. n° 9). La réserve est précise et vient combler un oubli de la loi sur ce point.
En deuxième lieu, les requérants interrogeaient le Conseil sur la conformité de l'article 41-1-1 au principe de la présomption d'innocence en raison du fait que rien n'interdit que les déclarations de l'auteur de l'infraction, faites à l'occasion de la procédure de transaction, puissent être ensuite utilisées contre lui, dans le cadre des poursuites engagées en cas d'échec de la transaction. L'argument cette fois-ci n'est pas sans rappeler d'autres dispositions du code de procédure pénale relatives non plus à la composition pénale, mais à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. En effet, l'article 495-14 dispose ainsi que « *lorsque la personne n'a pas accepté la ou les peines proposées ou lorsque le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui n'a pas homologué la proposition du procureur de la République, le procès-verbal ne peut être transmis à la juridiction d'instruction ou de jugement, et ni le ministère public ni les parties ne peuvent faire état devant cette juridiction des déclarations faites ou des documents remis au cours de la procédure *». L'argument n'est toutefois pas retenu par le conseil qui énonce qu'aucune disposition à valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une personne reconnaisse librement sa culpabilité et consente à exécuter une peine, à s'acquitter d'une amende transactionnelle ou à exécuter de mesures de nature à faire cesser l'infraction ou à en réparer les conséquences (consid. n° 12). La solution peut se comprendre, toutefois elle appelle selon nous deux remarques. D'une part, l'argument qui nous semble décisif ici est le fait que ces déclarations de l'auteur des faits ont eu lieu alors que l'action publique n'a pas été mise en mouvement. Cette différence majeure peut permettre d'expliquer que les déclarations faites dans le cadre d'une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ne puissent être prises ultérieurement à en considération alors que les déclarations faites au stade d'une simple alternative aux poursuites pourraient, elles, l'être. Dans le cas de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, la procédure peut en effet déboucher sur le prononcé d'une peine ce qui suppose que les exigences de l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme soient garanties (v. en ce sens, C. constit, 10 déc. 2010, déc. n° 2010-77 QPC à propos de l'article 495-15-1 du CPP). En revanche, la procédure de transaction pénale comme les autres alternatives aux poursuites, ne peut s'analyser comme une procédure pouvant aboutir au prononcé d'une sanction ayant le caractère d'une punition ce que relève le Conseil (consid. n° 10). D'autre part, on remarquera que le Conseil vise le cas d'une personne qui consent à exécuter une peine. La terminologie ici interroge dans la mesure où, selon nous, la procédure que le conseil entendait viser est celle de la composition pénale. Or, les mesures de composition pénale telle que l'amende de composition pénale sont certes proches des peines mais ne constituent pas à proprement parler des peines, contrairement, par exemple, à la peine qui pourrait être proposée dans le cadre d'une composition sur reconnaissance préalable de culpabilité.
En dernier lieu, les requérants se prévalaient d'une méconnaissance par le législateur de sa compétence en violation du principe de la légalité procédurale telle qu'elle découle de l'article 34 de la Constitution puisque l'article 41-1-1 du code de procédure renvoie à un décret pour préciser la définition de la valeur de l'objet volé en deçà de laquelle une transaction pénale peut intervenir (consid. n° 13). Il est exact que ce plafond se trouve désormais précisé par l'article R. 15-33-37-3 du code de procédure pénale lequel a prévu une valeur maximale de trois cents euros.
Sur ce point, et comme à son habitude, le Conseil rappelle que la méconnaissance de sa compétence par le législateur ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit (consid. n° 14). Or, en l'occurrence le Conseil retient que cette méconnaissance est contraire au principe d'égalité devant la procédure. Il conclut sur ce point à la non-conformité du 4 ° de l'article 41-1-1 au motif qu'en renvoyant ainsi le soin au pouvoir réglementaire de délimiter le champ d'application de la procédure ayant pour objet l'extinction de l'action publique, le législateur a méconnu sa compétence (consid. n° 18). Cette abrogation est de droit positif, le conseil ayant estimé qu'aucun motif ne justifie de reporter la date de l'abrogation (consid. n° 30). Elle a donc pris effet à compter de la date de la publication de la décision soit depuis le 24 septembre 2016. Dans l'attente d'une éventuelle intervention législative venant ainsi mieux définir les vols susceptibles de faire l'objet d'une transaction pénale, aucun fait ainsi qualifié ne peut donner lieu à une procédure de transaction pénale. D'une certaine manière, force est d'admettre que la durée de vie de cette disposition aura été brève. Longtemps attendue, puisque définie seulement par le décret du 13 octobre 2015 alors qu'elle avait abstraitement une existence légale depuis le 15 août 2014, cette disposition disparaît le 24 septembre 2016. Trois petits tours et la transaction pénale en matière de vol s'en va donc !
Mise en mouvement de l'action publique en matière d'infractions fiscales (Cons. const., 22 juillet 2016, déc. n° 2016-555 QPC). -- En vertu du principe dit de l'opportunité des poursuites et conformément à l'article 1er du code de procédure pénale, le procureur de la République, saisi de faits susceptibles de donner lieu à des poursuites pénales apprécie la suite à donner. Toutefois, dans certains secteurs, et sans que cette liberté de poursuites soit anéantie, elle se trouve entravée dans la mesure où le parquet ne peut déclencher les poursuites que s'il a obtenu au préalable une plainte. Tel est par exemple le cas pour les infractions qui sont considérées comme protégeant davantage l'intérêt privé que l'intérêt général, telles que les atteintes à la vie privée, pour lesquelles le parquet ne pourra engager les poursuites que s'il a obtenu au préalable une plainte de la victime. Tel est aussi le cas en matière d'infractions fiscales puisque, de façon classique et selon les termes de l'article L. 228 du Livre de procédures fiscales, une plainte de l'administration fiscale (elle-même subordonnée à l'avis favorable de la Commission des infractions fiscales) est nécessaire. Sur le fondement de l'article L. 228 qui dispose : « sous peine d'irrecevabilité, les plaintes tendant à l'application de sanctions pénales en matière d'impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d'affaires, de droits d'enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre sont déposées par l'administration sur avis conforme de la Commission des infractions fiscales », la Cour de cassation décide que le déclenchement des poursuites sans cette plainte préalable est impossible. La mise en mouvement de l'action publique se trouve en conséquence subordonnée à cette plainte (Cass. crim., 15 déc. 1987 : Bull. crim. n° 465 ; 16 oct. 1989 : Bull. crim. n° 360 ; 4 févr. 1991 : Bull. crim. n° 56). Simplement et conformément au principe de la légalité procédurale, la chambre criminelle ne retient cette solution que pour les infractions visées à l'article L. 228 de telle sorte qu'elle a été amenée à juger que cette exigence d'une plainte préalable ne s'impose pas pour des infractions de conséquence lorsque l'infraction première relève de la matière fiscale (v. à propos du délit de blanchiment de fraude fiscale : Cass. crim., 20 févr. 2008 : Bull. crim. n° 381, contra auparavant au sujet du recel de fraude fiscale : Cass. crim. 14 déc. 2000 : Bull. crim. n° 381).
Malgré le caractère classique de cette solution, la chambre criminelle de la Cour de cassation, par un arrêt du 19 mai 2016 renvoyait au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité de l'article L. 228 du Livre des procédures fiscales à la Constitution, cette règle étant « susceptible de porter une atteinte injustifiée aux principes d'indépendance de l'autorité judiciaire et de la séparation de pouvoirs, en privant le ministère public de la plénitude de son pouvoir d'apprécier l'opportunité des poursuites au bénéfice du ministre chargé du Budget ».
Saisi de cette question, le Conseil se prononçait le 22 juillet dernier. Après avoir identifié le texte dans sa version applicable aux faits qu'il devait contrôler (à savoir l'article L. 228 dans sa rédaction résultant de la loi du 30 décembre 2009, l'administration ayant porté plainte le 22 février 2012), le Conseil procéda à un contrôle en trois temps, au regard de trois principes à valeur constitutionnelle.
En premier lieu, il statue au regard du principe d'égalité devant la loi, le moyen ayant été invoqué, non par le requérant mais par des intervenants à la procédure. L'argument est assez rapidement écarté par le Conseil dans la mesure où, comme il le souligne, l'article n'institue aucune différence de traitement entre les auteurs présumés d'infractions contre lesquels l'administration dépose plainte. Effectivement, ces auteurs présumés sont dans une situation identique. L'égalité aurait pu éventuellement poser problème si l'on avait comparé le traitement réservé aux auteurs présumés d'infractions en matière fiscale avec les auteurs présumés d'autres infractions. Toutefois, cela aurait conduit à vouloir placer à égalité de personnes dans une situation différente. Or, comme le Conseil le rappelle inlassablement, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit (consid. n° 7 et n° 8).
En deuxième lieu, il se prononce au regard des principes d'indépendance de l'autorité judiciaire et de séparation de pouvoirs puisque l'article L. 228 semble subordonner la mise en mouvement de l'action publique par l'autorité judiciaire qu'est le parquet à une manifestation de volonté du pouvoir exécutif. Le Conseil constitutionnel débute son analyse par l'examen de la place qu'occupe le principe de l'opportunité de poursuites dans notre droit ce qui le conduit à rattacher de manière inédite cette liberté des poursuites à l'article 64 de la Constitution. Selon le Conseil, « il découle de l'indépendance de l'autorité judiciaire, à laquelle appartiennent les magistrats du parquet, un principe selon lequel le ministère public exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, l'action publique devant les juridictions pénales ». Si l'inclusion du parquet au sein de l'autorité judiciaire est désormais classique (v. Cons. const., 6 mai 2011, déc. n° 2011-125 QPC, consid. n° 8 à propos du défèrement devant le procureur de la République), il n'avait pas auparavant été donné l'occasion au Conseil de décliner ainsi les conséquences de cette indépendance pour le parquet.
Si cette liberté se trouve ainsi consacrée au nom du principe d'indépendance de l'autorité judiciaire, elle n'est toutefois nullement absolue. Des limitations peuvent y être apportées à condition qu'elles soient justifiées. Le Conseil constitutionnel se livre ainsi dans un second temps à une appréciation de la proportionnalité des limitations apportées à cette liberté en matière fiscale ce qui le conduit à faire état de trois arguments. Tout d'abord, il relève, à juste titre, que l'exigence d'une plainte préalable de l'administration fiscale fait seulement obstacle à ce que le parquet engage les poursuites sans cette plainte. En revanche, une fois muni de cette plainte, le parquet conserve toute liberté quant à la poursuite. Rien ne l'oblige à poursuivre. Il pourrait parfaitement classer l'affaire sans suite ou faire le choix d'une alternative aux poursuites. La liberté se trouve donc préservée. Ensuite, mais de façon plus discutable car moins fondée juridiquement, le Conseil constitutionnel semble dire que les infractions pour lesquelles une plainte de l'administration fiscale est exigée sont en réalité des infractions qui portent moins atteinte à l'intérêt général qu'à l'intérêt public entendu comme l'intérêt de l'État. Dès lors et de manière similaire à ce que l'on a pu relever à titre liminaire pour les infractions relevant des atteintes à la vie privée, si l'État lui-même n'entend pas déposer plainte sans doute parce qu'il estime que les atteintes portées aux intérêts collectifs protégés par la loi fiscale ne sont pas d'une gravité suffisante, il n'y a pas de raison pour que le parquet puisse passer outre l'absence de plainte préalable. Enfin, le conseil relève que la compétence pour déposer plainte relève de l'administration qui l'exerce dans le respect de la politique pénale déterminée par le Gouvernement et dans le respect du principe d'égalité. Il en conclut donc à la conformité de l'article aux principes d'indépendance et de séparation des pouvoirs.
En dernier lieu, le Conseil était interrogé sur la conformité de l'article au principe de nécessité des peines. Sans doute, les requérants envisageaient-ils la sanction procédurale qu'est l'irrecevabilité comme une peine, soumise à ce titre au principe de nécessité. L'argument ne prospère bien évidemment pas. Le Conseil indique en effet que les dispositions contestées n'instituent aucune sanction de telle sorte qu'elles ne méconnaissant pas le principe de nécessité des peines (consid. n° 17). Les mots sous peine d'irrecevabilité de l'article L. 228 du Livre des procédures fiscales sont ainsi déclarés conformes à la Constitution.
Placement sous contrôle judiciaire d'un avocat (Cass. crim., 20 septembre 2016, pourvoi n° 16-90017, Bull. crim. à paraître, non-lieu à renvoi au Conseil). Le code de procédure pénale n'a eu de cesse ces dernières années de s'enrichir de dispositions spécifiques à certaines professions au premier rang desquelles la profession d'avocat (v. aussi les médecins, les magistrats...). Ainsi, existe-t-il des règles particulières relatives aux perquisitions au cabinet d'un avocat (C. pr. pén., art. 56-1). À ce jour, aucune règle dérogatoire n'existe en revanche dans le cas d'un placement sous contrôle judiciaire d'un avocat. Or, devant la chambre criminelle de la Cour de cassation saisie de poursuites des chefs d'association de malfaiteurs et blanchiment, procédure au cours de laquelle un avocat avait été placé sous contrôle fut posée la question suivante : « les dispositions de l'article 138 du code de procédure pénale qui prévoient que le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention peut astreindre la personne placée sous contrôle judiciaire à l'interdiction de recevoir, de rencontrer ou d'entrer en relation avec certaines personnes spécialement désignées, sans prévoir, lorsque la personne placée sous contrôle judiciaire est un avocat, de garanties particulières, portent-elles atteinte aux droits et liberté garantis par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 ? ».
Cette interrogation était des plus légitimes car en opérant de la sorte le juge en charge de décider du placement sous contrôle judiciaire pourrait gravement porter atteinte au libre exercice de la profession mais aussi et surtout à la défense si tout contact de l'avocat avec ses clients s'avérait impossible. Se trouvait ainsi posée la question de la conciliation des règles régissant le principe du respect des droits de la défense à celles nécessaires à la manifestation de la vérité et à la recherche des auteurs des infractions.
C'est de la confrontation de ces deux nécessités que la Cour de cassation conclut au non-lieu à renvoi de la question au conseil puisque, selon l'arrêt, la question ne présente pas un caractère sérieux et ceci en raison de deux arguments. Le premier argument tient à l'implication de l'avocat dans la commission des faits justifiant que la manifestation de la vérité l'emporte en quelque sorte sur une possible restriction de ses droits. C'est ce qu'il se dégage de la première branche du motif de l'arrêt selon laquelle : « l'interdiction faite à un avocat mis en examen et placé sous contrôle judiciaire de recevoir, de rencontrer ou d'entrer en relation avec certaines personnes spécialement désignées, fussent-elles ses clients, est fondée sur l'existence, à l'encontre de cet auxiliaire de justice, d'indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu'il ait pu participer, comme auteur ou comme complice, à la commission d'infractions qui sont l'objet d'une information judiciaire ». Le second argument invoqué par la Cour pour ne pas renvoyer la question au Conseil tient aux conditions procédurales du placement sous contrôle judiciaire. La cour relève en effet que « la décision prononçant l'interdiction doit faire l'objet d'une ordonnance désignant avec une précision suffisante les personnes qu'elle concerne ; que cette décision est susceptible d'appel devant la chambre de l'instruction qui, si elle la confirme, doit préciser les circonstances qui, en raison des nécessités de l'instruction ou à titre de mesure de sûreté, la justifient, ainsi que le rapport entre les personnes désignées et les faits reprochés ».
La Cour de cassation en déduit que ces garanties de fond comme de procédure suffisent à assurer un équilibre satisfaisant entre le principe du respect des droits de la défense d'une part et la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions d'autre part.
Ces arguments auraient assurément suffi à emporter la conviction. Toutefois, la chambre criminelle jugea bon d'ajouter que d'autres garanties ne sont pas nécessaires pour assurer cette conciliation telle celle qui aurait consisté à donner au conseil de l'ordre du barreau dont relève l'intéressé compétence pour prononcer ladite interdiction. Plus que la solution retenue, c'est la méthode suivie par la chambre criminelle de la Cour de cassation qui peut surprendre. Si par le passé, il a souvent été observé qu'elle se fait parfois juge de la conformité d'une loi à la Constitution, force est d'admettre qu'en l'occurrence, elle va jusqu'à se mettre à la place du législateur en analysant ce que le législateur aurait pu faire mais qu'il n'a pas fait, selon elle, à juste titre.
Accès aux réquisitions du procureur général devant la chambre de l'instruction (Cons. const., 16 septembre 2016, déc. n° 2016-566 QPC). Peu à peu, au fil de sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel vient gommer du code de procédure pénale les textes qui prévoyaient la communication de pièces aux avocats de parties omettant ainsi de prévoir cette communication aux parties elles-mêmes lorsqu'elles ont fait le choix de ne pas être assistées d'un avocat. On se souvient en effet qu'au nom du principe d'égalité, le Conseil constitutionnel avait, par ses décisions, réécrit l'article 175 relatif à la communication des réquisitions définitives du ministère public lors du règlement de l'instruction (Cons. constit., 9 sept. 2011, déc. n° 2011-160 QPC) ou encore modifié les règles régissant la communication de la décision ordonnant une expertise pénale selon les dispositions de l'article 161-1 du code de procédure pénale (Cons. constit., 23 novembre 2012, déc. n° 2012-284 QPC). Une disposition supplémentaire vient d'être affectée par ce mouvement : l'article 197 du code de procédure pénale relatif à la mise en état de la procédure devant la chambre de l'instruction et à la communication des réquisitions du ministère public devant cette formation. En effet, cet article dispose que le procureur général notifie par lettre recommandée à chacune des parties et à leur avocat la date à laquelle l'affaire sera appelée à l'audience devant la chambre de l'instruction. En outre, dans l'attente de cette audience qui ne peut avoir lieu qu'à l'expiration d'un délai de quarante-huit en cas de détention provisoire ou de cinq jours dans les autres cas, le dossier est tenu à la disposition des avocats des parties au greffe de la chambre de l'instruction. Les avocats peuvent également s'en faire délivrer copie. Selon les requérants, ces deux mentions de l'article 197 méconnaissent le principe d'égalité et le principe du contradictoire en ce qu'elles ne permettent pas aux parties à une instance devant la chambre de l'instruction d'avoir connaissance des réquisitions du procureur général lorsqu'elles ne sont pas assistées par un avocat. Les arguments invoqués à l'appui du moyen sont accueillis par le Conseil qui, comme à son habitude lorsqu'il s'agit de contrôler la conformité d'un texte au principe d'égalité devant la loi, procède en deux temps. Dans un premier temps, il rappelle que si ce principe ne fait pas obstacle à ce que le législateur prévoit des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, c'est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales notamment quant au principe du contradictoire et au respect des droits de la défense. Dans un second temps, il s'assure donc de l'existence de telles garanties (consid. n° 9). À ce titre, il déclare que le fait de traiter différemment les personnes selon qu'elles sont assistées ou non d'un avocat instaure une différence de traitement entre les parties qui ne se justifie pas. En effet, et d'une part, le respect du principe du contradictoire et des droits de la défense exige que toutes les parties à une instance devant la chambre de l'instruction puissent avoir connaissance des réquisitions du ministère public jointes au dossier de la procédure. D'autre part, la différence de traitement ainsi instituée ne se trouve pas justifiée par la protection du respect de la vie privée, la sauvegarde de l'ordre public ou l'objectif de recherche des auteurs d'infraction, auxquels concourt le secret de l'information. Dès lors, le Conseil conclut à la non-conformité à la Constitution des alinéas 3 et 4 de l'article 197 du code de procédure pénale. Toutefois comme une abrogation immédiate de ces alinéas aurait pour effet de supprimer également de l'article les dispositions permettant aux parties assistées par un avocat, d'avoir accès au dossier de la procédure, il reporte au 31 décembre 2017 les effets de l'abrogation comme l'y autorise l'article 62 de la Constitution (consid. n° 11). Ainsi, la décision ne profite pas au requérant mais elle permet aux parties assistées de leur avocat de pouvoir à la fois avoir accès au contenu du dossier par le biais d'une consultation au greffe de la chambre de l'instruction (alinéa 3) et d'obtenir copie (alinéa 4), le temps que le législateur intervienne pour ajouter, comme il l'a fait par le passé pour les autres articles, une mention à l'article 197 relatif à l'accès direct par les parties lorsqu'elles ne sont pas assistées d'un avocat.
Écrou extraditionnel (Cons. const., 9 septembre 2016, déc. n° 2016-562 QPC). La chambre criminelle de la Cour de cassation, par une décision du 14 juin 2016 renvoyait devant le Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les articles 696-11 et 696-19 du code de procédure pénale relatifs à la procédure d'extradition. Se trouvaient ainsi en cause d'une part, la procédure de placement sous écrou extraditionnel (1) et d'autre part, le traitement des demandes de mise en liberté formées par une personne placée sous écrou extraditionnel (2).
1 - La question du placement sous écrou extraditionnel d'une personne réclamée
L'article 696-11 du code de procédure pénale prévoit que le procureur général qui reçoit notification d'une demande d'extradition et qui n'entend pas laisser en liberté la personne réclamée, présente une demande de placement sous écrou au magistrat du siège. Le magistrat du siège ordonne alors l'incarcération de la personne réclamée en fonction de ses garanties de représentation aux actes de la procédure. Si ce magistrat estime que cette représentation de la personne réclamée est suffisamment garantie, il peut laisser celle-ci en liberté en la soumettant soit à une mesure de contrôle judiciaire, soit aux obligations de l'assignation à résidence avec surveillance électronique.
Selon le requérant, les conditions d'adoption de cette décision porteraient atteinte à différents droits et libertés constitutionnellement garantis. Tout d'abord, le requérant soutenait que les dispositions contestées de l'article 696-11 du code de procédure pénale, en ce qu'elles posent le principe de l'incarcération de la personne dont l'extradition est demandée sans permettre au premier président de la cour d'appel ou au magistrat désigné par lui, lorsqu'il est saisi aux fins de prononcer cette incarcération, de laisser en liberté la personne réclamée, imposent une rigueur non nécessaire méconnaissant la liberté individuelle. Ces dispositions porteraient ensuite une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et venir, à la présomption d'innocence et au droit au respect de la vie privée. Il avançait en outre que ces mêmes dispositions méconnaîtraient les droits de la défense dès lors qu'elles ne conditionnent pas le prononcé de l'incarcération à la tenue préalable d'un débat contradictoire et ne permettent pas à la personne réclamée, lorsqu'elle est présentée devant le premier président de la cour d'appel ou le magistrat désigné par lui, d'être assistée par un avocat. Enfin, ces dispositions méconnaîtraient enfin le droit à un recours effectif faute pour la décision de placement en détention de pouvoir être contestée.
Le Conseil commence par circonscrire le champ de son contrôle aux seuls alinéas 2 et 3 qui déterminent les modalités selon lesquelles le premier président de la cour d'appel ou le magistrat du siège qu'il a désigné ordonne l'incarcération de la personne dont l'extradition est demandée.
Une fois cette délimitation opérée, le Conseil constitutionnel se livre à l'examen du texte à l'aune des articles 16 de la Déclaration des droits de l'homme et 66 de la Constitution. Il commence par rappeler qu'il incombe au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et principes de valeur constitutionnelle, et, d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties. Dès lors si des limitations peuvent être apportées aux libertés telles que la liberté d'aller et venir, encore faut-il que celles-ci soient nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis.
Le conseil se livre ensuite à un examen de la proportionnalité des atteintes aux libertés et droits garantis. L'une de ces confrontations ne soulève pas de difficulté majeure et est assez classique : elle concerne le droit à un recours effectif. Le Conseil relève en effet que si aucun texte n'organise de recours spécifique contre la décision ordonnant l'incarcération provisoire, la personne placée sous écrou extraditionnel a la faculté de demander à tout moment à la chambre de l'instruction sa mise en liberté. À cette occasion, elle peut faire valoir l'irrégularité de l'ordonnance de placement sous écrou extraditionnel. Dès lors, l'intéressé n'est pas privé de la possibilité de contester la mesure d'incarcération. S'agissant ensuite de la confrontation avec la liberté d'aller et venir, le Conseil déclare l'article conforme à la Constitution mais procède à une importante réserve d'interprétation. Il indique en effet que l'article 969-11 ne saurait être interprété comme ne laissant au magistrat que le choix entre une privation de liberté au moyen d'une incarcération provisoire de la personne ou une restriction de sa liberté au moyen d'un placement sous contrôle judiciaire ou d'une assignation à résidence sous surveillance électronique. En effet, de l'interprétation de l'article, on ne peut exclure la possibilité pour le magistrat du siège saisi aux fins d'incarcération dans le cadre d'une procédure d'extradition de laisser la personne réclamée en liberté sans mesure de contrôle dès lors que celle-ci présente des garanties suffisantes de représentation. Dès lors, l'article ne doit laisser entendre que le magistrat du siège peut soit priver la personne de liberté soit restreindre sa liberté. Il a aussi une troisième solution : la laisser purement et simplement libre.
S'agissant enfin du dernier argument dont se prévalait le requérant relatif à l'atteinte aux droits de la défense, le conseil procède là aussi à une réserve d'interprétation en indiquant que le respect des droits de la défense exige que la personne présentée au premier président de la cour d'appel ou au magistrat qu'il a désigné puisse être assistée par un avocat et avoir, le cas échéant, connaissance des réquisitions du procureur général. Alors même que l'article 696-11 n'en fait pas mention expresse, il conviendra donc d'interpréter ce texte comme prévoyant désormais une telle assistance et de tels moyens d'avoir accès aux informations pour organiser sa défense.
2 - La question des demandes de mise en liberté formées par la personne sous écrou extraditionnel
L'article 696-19 porte quant à lui sur les demandes de mise en liberté qui peuvent être formulées par la personne faisant l'objet de l'écrou extraditionnel.
Selon le requérant, l'absence de fixation d'une durée maximale d'incarcération et de délais dans lesquels doit être examinée une demande de mise en liberté porteraient atteinte à la liberté individuelle, à la liberté d'aller et venir, au respect de la vie privée, à la présomption d'innocence, au droit au recours et aux droits de la défense.
Comme il l'avait fait pour l'article 696-11, et s'agissant de l'article 696-19, le Conseil constitutionnel commence par circonscrire le contrôle aux seuls deuxième et troisième phrases du deuxième alinéa qui fixent les conditions, notamment de délai, dans lesquelles la chambre de l'instruction statue sur une demande de mise en liberté de la personne réclamée.
Une fois cette délimitation opérée, le Conseil commence par s'interroger, dans un premier temps, sur les possibilités de recours et les délais impartis à l'autorité judiciaire pour statuer. Il rappelle à cet égard qu'en matière de privation de liberté, le droit à un recours juridictionnel effectif impose que le juge judiciaire soit tenu de statuer dans les plus brefs délais. On retrouve là un motif désormais classique de la jurisprudence du conseil s'agissant du droit à un recours effectif d'une personne privée de liberté. Il avait déjà jugé en ce sens dans le cas d'une personne hospitalisée sans son consentement (Cons. constit., 26 nov. 2010, déc. n° 2010-71 QPC) ou encore en cas de placement en détention provisoire lorsque l'affaire a, par ailleurs, donné lieu à un renvoi devant la chambre de l'instruction après cassation (Cons. constit., 29 janv. 2015, déc. n° 2014-446 ; Les nouveaux cahiers du conseil n° 48, notre chronique). Le Conseil constate alors que des délais existent dans la législation applicable. La première phrase du deuxième alinéa de l'article 696-19 du code de procédure pénale prévoit que la chambre de l'instruction doit, lorsqu'elle est saisie d'une demande de mise en liberté formée par une personne incarcérée dans le cadre d'une procédure d'extradition, statuer dans les plus brefs délais et au plus tard dans les vingt jours de la réception de la demande. En application de la deuxième phrase de ce même alinéa, ce délai est réduit à quinze jours lorsque la demande de mise en liberté a été formulée dans les quarante-huit heures à compter du placement sous écrou extraditionnel. Non seulement ces délais existent mais en outre, le Conseil estime qu'ils ne sont pas excessifs au regard, notamment, de la nécessité pour le juge de déterminer si la personne présente les garanties suffisantes de représentation à tous les actes de la procédure.
Dans un second temps, le conseil s'interroge sur la durée maximale de la privation de liberté. Il observe à cet égard que ni l'article 696-19 ni aucune autre disposition législative ne prévoient de durée maximale au placement sous écrou extraditionnel. En outre, il n'existe pas d'obligation d'un réexamen périodique du bien-fondé de la détention par un juge. De ce silence, le conseil ne déduit pas pour autant que l'article est non conforme à la Constitution dès lors que la personne réclamée peut solliciter, à tout instant de la procédure, qu'elle soit juridictionnelle ou administrative, sa mise en liberté devant la chambre de l'instruction. Il aurait pu s'en tenir à cette déclaration de constitutionnalité. Toutefois, le Conseil enrichit là encore sa décision d'une réserve d'interprétation en ajoutant que le contrôle exercé par la chambre de l'instruction à l'occasion des demandes de remise en liberté doit la conduire à faire droit à la demande de mise en liberté lorsque la durée totale de la détention, dans le cadre de la procédure d'extradition, excède un délai raisonnable.
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References: l'article 8
 art. 313
 § 227
 l'article 132
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 6
 l'article 1729
 l'article 1741
 l'article 1741
 art. 313
 l'article 41
 l'article 6
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 16
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 16
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 495
 l'article 9
 l'article 495
 l'article 34
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 1
 l'article 64
 art. 56
 l'article 138
 l'article 16
 l'article 175
 l'article 161
 l'article 197
 l'article 197
 l'article 197
 l'article 62
 l'article 197

L'article 696
 l'article 696
 l'article 969
 l'article 696

L'article 696
 l'article 696
 l'article 696
 l'article 696
 l'article 696