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Timestamp: 2020-08-15 14:30:55+00:00

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Responsabilità della Pubblica Amministrazione, risarcimento del danno mancata aggiudicazione: Adunanza Plenaria n. 2/2017 | Sentenze
Scritto il Maggio 14, 2017 Maggio 14, 2017 da sentenze
Responsabilità della pubblica amministrazione: Adunanza Plenaria n. 2 del 12 maggio 2017
…E che si tratti di obbligazione il cui inadempimento è assoggettabile al regime dell’inadempimento contrattuale è confermato dalla prescrizione decennale della relativa azione.
In base all’art. 1218 c.c., il debitore si libera dall’obbligazione se prova che l’inadempimento è stato determinato da una impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile. La disciplina dell’art. 1218 c.c. trova riscontro nell’art. 1256 c.c., secondo cui l’obbligazione si estingue, invece, quando la prestazione diventa impossibile per una causa non imputabile al debitore….
…Quella che la norma presuppone è, dunque, una forma di responsabilità che, nei casi di impossibilità non imputabile a violazione o elusione del giudicato, presentata i caratteri della responsabilità oggettiva, perché non è ammessa alcuna prova liberatoria fondata sulla carenza dell’elemento soggettivo (dolo o colpa), che, invece, necessariamente connota le ipotesi di violazione o elusione del giudicato; potendo la responsabilità essere esclusa solo per la insussistenza (originaria) o il venir meno del nesso di causalità, il cui onere probatorio grava sul debitore medesimo.
La nascita dell’obbligazione risarcitoria ex lege in conseguenza dell’impossibilità di eseguire il giudicato presuppone, comunque, la presenza, se non dell’elemento soggettivo, degli altri elementi minimi ed essenziali ai fini della configurazione di un illecito.
Tali elementi essenziali, significativamente necessari anche nelle ipotesi di responsabilità oggettiva, sono il rapporto di causalità e l’antigiuridicità della condotta.
Affinché sorga il rimedio di cui all’art. 112, comma 3, c.p.a., dunque, è necessario e al tempo stesso sufficiente che l’impossibilità di ottenere in forma specifica l’esecuzione del giudicato sia riconducibile, sotto il profilo causale, alla condotta del soggetto dal quale si pretende il risarcimento e che tale condotta non risulti assistita da una causa di giustificazione, la cui presenza precluderebbe l’insorgenza della responsabilità e, dunque, la nascita dell’obbligazione risarcitoria ex lege
Ai fini del riscontro del nesso di causalità nell’ambito della responsabilità civile, si deve muovere dall’applicazione di princìpi generali dell’illecito, oggetto di particolare elaborazione nel diritto penale e che trovano, in quel codice, positiva espressione negli art. 40 e 41 c.p., in forza dei quali un evento è da considerare causato da un altro se, ferme restando le altre condizioni, il primo non si sarebbe verificato in assenza del secondo (c.d. teoria della condicio sine qua non), ferma restando, peraltro, la diversità del regime probatorio applicabile, in ragione dei differenti valori sottesi ai due processi: nel senso che nell’accertamento del nesso causale in materia civile (ed amministrativa) vige la regola della preponderanza dell’evidenza o del “più probabile che non”, mentre nel processo penale vige la regola della prova “oltre il ragionevole dubbio” (cfr. rispettivamente Cass. Sez. Un. 11 gennaio 2008 n. 577 e Cass. pen. Sez. un. n. 30328 del 2002).
Il rigore del principio dell’equivalenza delle cause, posto dall’art. 41 c.p., in base al quale, se la produzione di un evento dannoso è riferibile a più azioni od omissioni, deve riconoscersi ad ognuna di esse efficienza causale, trova, peraltro, il suo temperamento nel principio di causalità efficiente, desumibile dall’art. 41, co. 2, c.p., in base al quale l’evento dannoso deve essere attribuito esclusivamente all’autore della condotta sopravvenuta, solo se questa condotta risulti tale da rendere irrilevanti le altre cause preesistenti, ponendosi al di fuori delle normali linee di sviluppo della serie causale già in atto….
…In punto di riparto, la domanda che la parte privata danneggiata dall’impossibilità di ottenere l’esecuzione in forma specifica del giudicato proponga nei confronti dell’altra parte privata, beneficiaria del provvedimento illegittimo, esula dall’ambito della giurisdizione amministrativa.
Né in senso contrario possono invocarsi ragioni di connessione, in quanto, come affermato anche da questa Adunanza plenaria con sentenza 29 gennaio 2014, n. 6, «salvo deroghe normative espresse, nell’ordinamento processuale vige il principio generale della inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione» (in termini cfr. Cass. Sez. Un. 19 aprile 2013, n. 9534; Cass. Sez. Un. 7 giugno 2012, n. 9185).
La carenza del presupposto processuale della giurisdizione risulta, quindi, risolutiva e costituisce, già di per sé, un ostacolo insormontabile all’interpretazione “sostanzialistica” sostenuta dall’orientamento giurisprudenziale sopra richiamato.
Del resto, va osservato che l’art. 41, comma 2, ultimo periodo, c.p.a. non prevede, a rigore (e in senso tecnico), un litisconsorzio necessario nei confronti del privato beneficiario dell’atto illegittimo. Litisconsorzio la cui necessità è del resto esclusa, come è noto, anche nel caso di obbligazioni solidali. Nei confronti di tale soggetto, infatti, la citata norma processuale non consente la formale proposizione di una domanda risarcitoria, ma stabilisce solo che la domanda proposta contro l’amministrazione (che, quindi, è individuata come unica legittimata passiva), gli debba essere notificata, al fine di realizzare la c.d. denuntiatio litis. In base all’art. 41, comma 2, ultimo periodo c.p.a., in altri termini, il privato non è destinatario di una domanda di risarcimento del danno contro di lui diretta, ma solo destinatario della notificazione della domanda proposta contro l’amministrazione, al fine di rendere possibile l’opponibilità del giudicato.
Non sembrano decisivi neanche gli argomenti desumibili dall’art. 112, comma 1, c.p.a., nella parte in cui prevede che l’obbligo di eseguire il giudicato grava non solo sull’amministrazione, ma anche sulle altre parti.
La ricostruzione che precede non esclude che l’amministrazione, chiamata a risarcire il danno ai sensi dell’art. 112, comma 3, c.p.a., possa vantare un’azione nei confronti del beneficiario che ha tratto vantaggio dal provvedimento illegittimo travolto dal giudicato.
Nel caso di specie, infatti, non occorre approfondire le segnalate problematiche, per la dirimente considerazione che l’amministrazione non ha ritualmente proposto una domanda in tal senso, non potendosi, a tal fine, ritenere sufficiente che (come avvenuto nel presente giudizio) l’amministrazione si limiti, nella sola memoria difensiva, ad eccepire l’ingiustificato arricchimento dell’aggiudicatario o, comunque, ad invocare l’esclusiva o concorrente responsabilità di quest’ultimo nella causazione del danno. In ogni caso, la sede processuale per esaminare la domanda in esame non potrebbe essere il giudizio di ottemperanza, ma l’ordinario giudizio di cognizione. Si tratta, invero, di una domanda che non rientra fra quelle che, ai sensi dell’art. 112, comma 3, c.p.a., sono proponibili in sede di ottemperanza.…
Nel caso di mancata aggiudicazione, il danno conseguente al lucro cessante si identifica con l’interesse c.d. positivo, che ricomprende sia il mancato profitto (che l’impresa avrebbe ricavato dall’esecuzione dell’appalto), sia il danno c.d. curricolare (ovvero il pregiudizio subìto dall’impresa a causa del mancato arricchimento del curriculum e dell’immagine professionale per non poter indicare in esso l’avvenuta esecuzione dell’appalto). Spetta, in ogni caso, all’impresa danneggiata offrire, senza poter ricorrere a criteri forfettari, la prova rigorosa dell’utile che in concreto avrebbe conseguito, qualora fosse risultata aggiudicataria dell’appalto, poiché nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.), e la valutazione equitativa, ai sensi dell’art. 1226 cod. civ., è ammessa soltanto in presenza di situazione di impossibilità – o di estrema difficoltà – di una precisa prova sull’ammontare del danno.
…Vanno a tal proposito ribaditi i principi elaborati dalla giurisprudenza in materia di quantificazione del danno da mancata aggiudicazione:
Se non che, anche a volersi convenire con la ragionevole considerazione che l’aliunde perceptum costituisca un fatto impeditivo del danno, non potrebbe addivenirsi a diversa conclusione rispetto a quella poc’anzi prospettata, segnatamente in relazione al settore degli appalti; e ciò per un duplice ordine di considerazioni. In primo luogo, non può negarsi che, ai fini della sussistenza dell’aliunde perceptum, possa essere invocato il meccanismo della presunzione (semplice). In forza di tale meccanismo può quindi individuarsi una presunzione in tal senso, a sua volta fondata sull’id quod plerumque accidit, secondo cui l’imprenditore (specie se in forma societaria), in quanto soggetto che esercita professionalmente un’attività economica organizzata finalizzata alla produzione di utili, normalmente non rimane inerte in caso di mancata aggiudicazione di un appalto, ma si procura prestazioni contrattuali alternative dalla cui esecuzione trae utili. Pertanto, in mancanza di prova contraria, che l’impresa che neghi l’aliunde perceptum può fornire anche sulla base dei libri contabili, deve ritenersi che essa abbia comunque impiegato proprie risorse e mezzi in altre attività, dovendosi quindi sottrarre al danno subito per la mancata aggiudicazione l’aliunde perceptum, calcolato in genere in via equitativa e forfettaria. Del resto –e si è al secondo ordine di considerazioni – nell’ambito delle gare d’appalto, tale conclusione risulta avvalorata dalla distinta, concorrente circostanza che, da un lato, non risulta ragionevolmente predicabile la condotta dell’impresa che immobilizza le proprie risorse in attesa dell’aggiudicazione di una commessa, o nell’attesa dell’esito del ricorso giurisdizionale volto ad ottenere l’aggiudicazione, atteso che possono essere molteplici le evenienze per cui potrebbe risultare non aggiudicataria della commessa stessa (il che corrobora la presunzione); dall’altro che, ai sensi dell’art. 1227, secondo comma, c.c., il danneggiato ha un puntuale dovere di non concorrere ad aggravare il danno, sicché il comportamento inerte dell’impresa ben può assumere rilievo in ordine all’aliunde percipiendum. (cfr. Cons. Stato.. 9 dicembre 2013, n. 5884; …). Tale orientamento –assolutamente prevalente, sia pure con sfumature diverse in punto di motivazione (tra le varie: Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2014 n. 5531; sez. VI, 15 ottobre 2012 n. 5279)- consente del resto di evitare che la sentenza che vede l’impresa vittoriosa diventi occasione e strumento di ingiusta locupletazione….
Consiglio di Stato Adunanza Plenaria sentenza n. 2 12 maggio 2017
Con provvedimento prot. CCz-00317533-I del 22 settembre 2014, la stazione appaltante ha aggiudicato la gara all’A.T.I. Consorzio Stabile Omissis s.c.a.r.l. – Omissis, subordinando l’efficacia e l’esecutività dell’aggiudicazione alla “verifica del possesso dei requisiti dichiarati dal concorrente in sede di gara”.
2. Con provvedimento del 21 gennaio 2015, l’Amministrazione, avendo rilevato che la posizione contributiva dell’impresa mandataria Omissis alla data del 27.8.2014 era irregolare, ha revocato l’aggiudicazione disposta in favore dell’A.T.I. Consorzio Stabile Omissis s.c.a.r.l.-Omissis e, in data 30 gennaio 2015, ha disposto l’aggiudicazione definitiva dell’appalto in favore della società Omissis s.r.l..
3. L’A.T.I. Consorzio Stabile Omissis s.c.a.r.l.-Omissis (di seguito anche solo AT.I. Consorzio Omissis) ha impugnato tali provvedimenti innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria – Catanzaro, che, con sentenza 20 maggio 2015, n. 903, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato l’aggiudicazione in favore della Omissis s.r.l..
4. La Omissis s.r.l. e la Omissis s.r.l. (quest’ultima in qualità di cessionaria del ramo d’azienda della prima avente ad oggetto l’attività di lavori edili, stradali, etc.) hanno impugnato tale sentenza innanzi al Consiglio di Stato, chiedendone in via cautelare la sospensione.
6. Con la sentenza 29 febbraio 2016, n. 6, l’Adunanza Plenaria ha accolto l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, ha respinto il ricorso proposto in primo grado dal Consorzio Stabile Omissis.
In applicazione di tale principio, la sentenza n. 6 del 2016 ha rilevato che «nel caso di specie è pacifico […] che la posizione Omissis nel momento in chi ha reso la dichiarazione ai fini della partecipazione alla gara non era regolare (cfr. nota Inail del 9 dicembre 2014 che conferma l’irregolarità contributiva dell’impresa Omissis alla data del 27 agosto 2014).
Nel caso di specie, peraltro, Omissis era certamente consapevole della propria irregolarità contributiva, trattandosi di contributi dovuti in autoliquidazione, rispetto ai quali l’impresa ha prima chiesto la rateizzazione, senza poi corrispondere quanto dovuto.
7. Con il presente ricorso in ottemperanza le società Omissis s.r.l. e Omissis s.r.l. lamentano che l’A.N.A.S., nonostante la diffida inviatale con nota del 4 marzo 2016, non abbia dato attuazione al giudicato formatosi sulla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 6 del 2016.
b) in subordine, e cioè nella acclarata oggettiva impossibilità di dare esecuzione totale o parziale al giudicato di cui alla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 6 del 2016, condannare l’A.N.A.S. e/o il Consorzio Omissis al risarcimento del danno, quantificato nella misura di € 190.324,06, oltre rivalutazione e interessi dal dì del dovuto fino soddisfo.
Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso l’A.N.A.S. e il Consorzio Stabile Omissis.
a) quanto alla domanda di subentro, che non vi è stata alcuna inottemperanza al giudicato in quanto quest’ultimo è intervenuto successivamente alla ultimazione dei lavori oggetto dell’appalto (avvenuta in data 17 febbraio 2016, come risultante dal certificato di ultimazione dei lavori), con conseguente impossibilità di far subentrare Omissis nel rapporto contrattuale;
c) quanto ancora alla domanda risarcitoria, che, comunque, l’unico responsabile è il Consorzio Stabile Omissis, che è rimasto effettivamente affidatario dell’appalto, ha conseguito i corrispettivi previsti, ed ha illegittimamente partecipato alla gara nonostante l’irregolarità della propria posizione contributiva.
9. Il Consorzio Stabile Omissis, a sua volta, ha sostenuto di non essere legittimato passivo rispetto alla domanda risarcitoria, essendosi limitato a dare esecuzione alla sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria – Catanzaro, n. 903 del 2015.
Con successiva memoria depositata in data 13 marzo 2017, le ricorrenti Omissis s.r.l. e Omissis s.r.l., preso atto dell’avvenuta ultimazione dei lavori, hanno sostanzialmente rinunciato alla domanda di subentro, insistendo in quella di risarcimento del danno.
11. Nel corso della udienza camerale, il Collegio ha sottoposto al contradditorio e alla discussione delle parti sia la questione, rilevata d’ufficio, della sussistenza della giurisdizione amministrativa sulla domanda risarcitoria proposta nei confronti del Consorzio Omissis, sia la questione, già sollevata negli scritti difensivi, concernente l’esistenza di un vincolo di solidarietà tra la parte privata beneficiaria dell’aggiudicazione illegittima e l’amministrazione.
13. La domanda proposta dalle società Omissis e Omissis trova il suo fondamento normativo nell’articolo 112, comma 3, c.p.a. (nella versione risultante per effetto delle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 1, lett. cc) d.lgs. 15 novembre 2011, n. 195).
19. Ai fini del riscontro del nesso di causalità nell’ambito della responsabilità civile, si deve muovere dall’applicazione di princìpi generali dell’illecito, oggetto di particolare elaborazione nel diritto penale e che trovano, in quel codice, positiva espressione negli art. 40 e 41 c.p., in forza dei quali un evento è da considerare causato da un altro se, ferme restando le altre condizioni, il primo non si sarebbe verificato in assenza del secondo (c.d. teoria della condicio sine qua non), ferma restando, peraltro, la diversità del regime probatorio applicabile, in ragione dei differenti valori sottesi ai due processi: nel senso che nell’accertamento del nesso causale in materia civile (ed amministrativa) vige la regola della preponderanza dell’evidenza o del “più probabile che non”, mentre nel processo penale vige la regola della prova “oltre il ragionevole dubbio” (cfr. rispettivamente Cass. Sez. Un. 11 gennaio 2008 n. 577 e Cass. pen. Sez. un. n. 30328 del 2002).
33. Nel caso di specie, invero, l’originario provvedimento di aggiudicazione adottato dall’amministrazione non era illegittimo. L’amministrazione, infatti, aveva legittimamente escluso l’A.T.I. Consorzio Stabile Omissis perché non in possesso di un DURC regolare ed aveva, altrettanto legittimamente, aggiudicato la gara alla società Omissis s.r.l. (che ha poi ceduto l’azienda alla società Omissis s.r.l., co-ricorrente nel presente giudizio).
L’esito della gara, come determinato dai provvedimenti dell’amministrazione, è stato capovolto per effetto della pronuncia giurisdizionale di primo grado, che ha accolto il ricorso dell’A.T.I. Consorzio Stabile Omissis, annullando l’aggiudicazione a favore di Omissis.
In esecuzione di quella sentenza l’A.N.A.S. ha, quindi, aggiudicato la gara all’A.T.I. Consorzio Stabile Omissis, procedendo alla successiva stipula del contratto (che poi è stato interamente eseguito nelle more del giudizio di appello).
La nuova aggiudicazione a favore dell’A.T.I. Consorzio Omissis, in esecuzione della sentenza del Tribunale amministrativo regionale, è stata disposta in data 8 giugno 2015 (quando ancora erano pendenti i termini per l’appello). Il contratto è stato stipulato il 2 settembre 2015, senza neanche attendere, non solo la decisione sull’istanza di sospensiva, pubblicata solo il 29 settembre 2015, ma neanche la data di celebrazione (17 settembre 2015) della camera di consiglio fissata per la trattazione collegiale della domanda cautelare.
Non risulta dagli atti né è allegato dalle parti resistenti che tale rapidità fosse giustificata da particolari ragioni di urgenza, né risulta, per quanto riguarda in particolare la posizione dell’A.N.A.S. (che è l’unica a venire in rilievo nel presente giudizio), che l’amministrazione sia stata compulsata (e, quindi, indotta all’immediata esecuzione) da iniziativa dell’A.T.I. Consorzio Omissis finalizzate ad ottenere l’ottemperanza della sentenza di primo grado.
Non può, quindi, trovare accoglimento la tesi sostenuta, in particolare dal Consorzio Stabile Omissis, secondo cui la condotta contestata sarebbe coperta dal contratto, mai dichiarato inefficace. Quel contratto, al contrario, così come il presupposto atto di aggiudicazione, sono stati automaticamente travolti in conseguenza della riforma della sentenza di primo grado, ai sensi dell’art. 334, comma 2, c.p.c.
In secondo luogo, per quanto concerne il necessario presupposto del nesso di causalità, l’A.N.A.S. non ha dimostrato (come avrebbe dovuto trattandosi di
) l’interruzione del rapporto eziologico. Infatti, si deve ritenere che sia la condotta del Consorzio Stabile Omissis (che ha concluso ed eseguito il contratto), sia la sentenza di primo grado (che ha annullato l’originaria e legittima aggiudicazione), operino come mere concause del danno lamentato, concause che, in base al principio dell’equivalenza causale desumibile dagli articoli 40 e 41, commi 1 e 3 c.p., non escludono il rapporto di causalità.
In terzo luogo, le considerazioni sopra svolte in ordine alla peculiare natura dell’obbligazione risarcitoria ex lege di cui all’art. 112, comma 3, c.p.a. escludono che la rilevanza concausale della condotta del Consorzio possa rilevare (se non per escludere) quantomeno per ridurre la responsabilità dell’A.N.A.S. verso le società Omissis e Omissis.
42. Applicando tali principi al caso di specie il danno subito dalle società Omissis e Omissis può essere liquidato riconoscendo le seguenti voci.
43. Va, innanzitutto, riconosciuto, a titolo di lucro cessante, l’utile che Omissis (o meglio Omissis in quanto cessionaria del ramo d’azienda) avrebbe conseguito attraverso l’esecuzione del contratto di appalto.
La sentenza del T.a.r. Calabria (n. 903/2015), che ha annullato l’aggiudicazione originariamente disposta a favore di Omissis, è stata pubblicata il 20 maggio 2015.
– dichiara improcedibile la domanda diretta a conseguire l’aggiudicazione e la correlata domanda proposta ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e) c.p.a. ;
– dichiara il difetto di giurisdizione sulla domanda proposta nei confronti del Consorzio Stabile Omissis;
– accoglie, in parte, la domanda di risarcimento del danno nei confronti dell’A.N.A.S. e, per l’effetto, la condanna al pagamento, a favore delle società Omissis s.r.l. e Omissis s.r.l., della somma complessiva di € 129.766,41, oltre ad interessi e rivalutazione come specificato in motivazione;
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 marzo 2017 […]
2017, sentenza n. 2 12 maggio 2017
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References: art. 40
 Cass. Sez. 
 Cass. 
 sentenza 
 Cass. Sez. 
 Cass. Sez. 
 art. 64
 sentenza 
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 art. 40
 Cass. Sez. 
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