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MMA Consultoria » DESAFIOS NA ESCOLHA DOS CONSELHEIROS TUTELARES: UM COMEÇO DE CONVERSA
junho 1st, 2015 by Magdalves
Em meados de abril deste ano, colocamos neste Blog um texto chamando a atenção para a necessidade de capacitação dos conselheiros tutelares em nosso país. Hoje, voltamos a esta temática, buscando refletir sobre o processo de escolha destes trabalhadores.
2015 será um ano inovador no que se refere a estes Órgãos, já que em 4 de outubro acontecerá a escolha unificada de cerca de trinta e cinco mil conselheiros que assumirão, a partir de janeiro de 2016, a condução destes espaços de garantia de direitos da infância e juventude em cada um dos mais de cinco mil municípios brasileiros.
Até 1988, quem exercia as funções relacionadas aos direitos político-sociais de crianças e adolescentes era a Justiça da Infância e Juventude que, com as modificações introduzidas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (lei 8069/1990), passa a valorizar sua função eminentemente jurisdicional.
Os Conselheiros Tutelares são agentes públicos escolhidos pela sociedade para receber, solucionar ou encaminhar reclamações, comunicações e denúncias de violação dos direitos da criança e do adolescente.
A lei 8069/1990, conhecida como ECA enfatiza a responsabilidade de todos os cidadãos de zelar pela dignidade da criança e do adolescente, colocando-os a salvo de quaisquer tratamentos desumanos, violentos, aterrorizantes, vexatórios ou constrangedores. Esta mesma lei dispõe sobre o dever de todos de prevenir a ocorrência de ameaças e violação dos direitos da infância e juventude.
Para atuar desta forma, o Conselho Tutelar tem caráter de escuta, orientação, aconselhamento e encaminhamento, não prestando serviços diretos e nem assistindo diretamente estas crianças, jovens e suas famílias.
O Conselho tutelar, que estes trabalhadores vão passar a integrar depois da sua posse, é criado por Lei Municipal, tendo seu regime jurídico fundado nos artigos 131 e seguintes do ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente. (art. 17, da lei 8362).
Segundo o artigo 132 do ECA[1], “em cada município haverá, no mínimo, um Conselho Tutelar composto de cinco membros, escolhidos pela comunidade local para um mandato de quatro anos, permitida uma reeleição.”
A partir de janeiro, os conselheiros eleitos passarão a fazer parte de uma nova realidade onde o trabalho e a dedicação à Luta pelos Direitos da Criança e do Adolescente vai ser a chave para um crescimento profissional e pessoal que trará muitas alegrias a eles e a toda a comunidade.
Importante observar que o ECA configura o espaço político de atenção à criança e ao adolescente através de duas instâncias:
O Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, mais conhecido como CMDCA que é onde a sociedade civil em conjunto com o Executivo Municipal definem as políticas municipais, articulando-as com as instâncias estadual e federal. E,
O Conselho Tutelar, onde um colegiado de munícipes, escolhidos pela comunidade local, é responsável pela garantia e efetivação dos direitos assegurados às crianças e adolescentes.
Sendo autônomo e não jurisdicional, o Conselho Tutelar atua como mediador entre a Comunidade e o Poder Judiciário, entre a Comunidade e o Poder Público Local, configurando-se como agente primordial na promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente.
A Lei Federal (8096/1990), em seu artigo 133[2] aponta que “para a candidatura a membro do Conselho Tutelar, serão exigidos os seguintes requisitos:
II –idade superior a 21 (vinte e um) anos;
III – residir no município”.
O Guia de Orientações, elaborado pelo CONANDA – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, para o processo de escolha 2015, rememora que “todos os municípios devem participar desse Processo, mobilizando o CMDCA, assim como o Sistema de Garantia de Direitos e toda a população do município”.
Muitos municípios, no entanto, incluíram em suas leis mais um pré-requisito relativo ao compromisso com a Infância e Adolescência, exigindo documentação que ateste tempo de atuação na garantia destes Direitos.
Outra exigência, e é nesta que queremos nos deter, refere-se a obrigatoriedade de participar de “provas de conhecimento” como pré-requisito para a efetivação da candidatura.
QUE CONHECIMENTO DEVE SER EXIGIDO DO CANDIDATO A CONSELHEIRO TUTELAR?
A primeira observação é que a prova de seleção a ser aplicada no processo de pré-escolha do Conselheiro Tutelar precisa estar prevista em lei municipal.
Independentemente da exigência de uma “prova”, queremos aqui refletir sobre as habilidades e competências que devem estar presentes no dia a dia destes candidatos.
O candidato deve ter conhecimento dos Direitos Constitucionais de crianças e adolescentes, conforme artigos 227, 228, 203 e 204 da Constituição Federal de 1988.
O caput do artigo 227 afirma:
“é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão”.
Foi a partir desta Constituição de 1988 que o Movimento pela Infância que vinha se fortalecendo desde a década de 50, pode consolidar o Estatuto da Criança e do Adolescente, que é considerada uma das leis mais avançadas em todo o mundo.
Esta lei altera radicalmente a Política Nacional de Bem Estar do Menor, substituindo-a pela Política Nacional pelos Direitos da Infância e Juventude.
A lei anterior – Código de Menores – havia institucionalizado o termo “menor” como classificatório da infância pobre, marcando-a e diferenciando-a da infância dos demais segmentos sociais. A estrutura jurídica que tratava daqueles brasileirinhos com idade inferior a 18 anos mantinha uma Vara da Infância para solucionar conflitos relacionados com a “criança normal” e Juizado de Menores para atender à infância pobre, num entendimento de que esta era composta de abandonado, pivetes, trombadinhas, infratores e delinquentes.
Este Movimento pelos Direitos da Infância e Juventude não é uma características apenas brasileira. Em 1959, a ONU – Organização das Nações Unidas proclama a Declaração dos Direitos da Criança, que em seu artigo II diz:
Em 1989, a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou a Convenção Internacional pelos Direitos das crianças que possui 54 artigos e reafirma que
O candidato a Conselheiro Tutelar precisa aprofundar seus conhecimentos sobre este processo para que possa embasar suas ações no espírito desta Política que reafirma não apenas a Proteção Integral de crianças e adolescentes mas garante a elas a prioridade absoluta.
O artigo 4º do ECA reafirma o proposto na Constituição Federal, apontando que:
Em seu parágrafo único, o artigo 4º aponta caminhos para esta garantia.
O PROTAGONISMO MUNICIPAL
A Política de Atendimento dos direitos de crianças e adolescentes é responsabilidade das instâncias municipais, estaduais e federal e deve ocorrer a partir de um conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais, conforme disposto no artigo 86.
O candidato a Conselheiro Tutelar precisa conhecer as linhas de ação e as diretrizes desta política de atendimento, que tem a municipalização como primeiro quesito.
Municipalizar não é prefeiturizar. A responsabilidade do município abrange o Executivo Municipal, os órgãos do Judiciário e as Organizações Não Governamentais com foco na infância e juventude.
É com este espírito que o ECA define a
“criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estadual e municipais” (Inciso II, artigo 88 do ECA)
Cada município criará, a partir de lei específica, Conselhos de duas naturezas: o conselho de direitos e o conselho tutelar. As naturezas são diversas, os papéis, atribuições e competência complementares e o objetivo é comum: a garantia dos direitos de crianças e adolescentes.
Dentre as atribuições do CMDCA, salientamos a responsabilidade de proceder a inscrição dos programas das organizações governamentais e não governamentais, especificando os regimes de atendimento: (I) orientação e apoio sociofamiliar; (II) apoio socioeducativo em meio aberto; (III) colocação familiar; (IV) abrigo; (V) liberdade assistida; (VI)semiliberdade;e (VII) internação.
As ONGs somente poderão funcionar depois de registradas no CMDCA, devendo manter atualizadas as informações das alterações que forem feitas. O CMDCA comunicará este registro e suas alterações ao Conselho Tutelar e à autoridade judiciária local. O artigo 91 aponta as exigências para manutenção deste registro.
Segundo o artigo 95, “as organizações governamentais e não governamentais serão fiscalizadas pelo judiciário, pelo Ministério Público e pelos Conselhos Tutelares”.
O que se espera do Conselho Tutelar, enquanto coletivo, é que ele seja um mobilizador social, capaz de dialogar com o Governo Municipal, propondo e justificando a manutenção ou alteração da estrutura de programas e projetos voltados para a infância e juventude.
Refletindo sobre este papel do Conselho Tutelar, é importante que este candidato tenha sempre presente a necessidade de parcerias com as diversas instâncias que atuam junto a crianças e adolescentes. Se eleito, ele fará parte de um “time” e deverá atuar sempre coletivamente em diálogo com seus pares.
ATRIBUIÇÕES ESPECÍFICAS DO CONSELHO TUTELAR
O artigo 136 do ECA trás 11 incisos onde as atribuições dos Conselhos Tutelares estão detalhadas.
Uma primeira atribuição, e das mais significativas pontua a ação protetiva do ECA, o Artigo 98 apresenta as situações em que parte da constatação de direitos ameaçados ou violados e propõe a aplicação de medidas de proteção.
Quando refletimos sobre ações de ação ou omissão da sociedade, do estado ou da família não podemos deixar de levar em conta a subjetividade desta análise.
De certa feita, em que trabalhava junto a Conselheiros Tutelares, ouvi a colocação indignada de uma conselheira que, a partir de uma denúncia ao CT encontrara duas crianças pequeninas que se encontravam sozinhas em um casebre. Pautada na intenção de proteger aquelas crianças, foi feita a remoção delas para um abrigo, sem nenhuma preocupação com aquela mãe que, possivelmente, se desesperaria ao chegar em casa e não encontrar as filhas pequeninas.
A reação à situação encontrada e a ação desencadeada de imediato deixou de considerar alguns aspectos:
Aquelas crianças sempre eram deixadas sozinhas e em situação de risco?
Aquelas crianças foram deixadas sós apenas naquele momento?
Qual a circunstância que levou aquela mãe a sair deixando as crianças sem proteção?
Mais do que buscar “castigar” aquela mãe, o Conselho Tutelar deveria ter buscando entender o contexto e, quem sabe, a necessidade de um suporte a ser dado àquela família. A omissão foi da mãe ou do estado que não facultou programas de atendimento àquelas crianças?
O item seguinte, deste mesmo artigo, aponta a ameaça ou violação de direitos em razão da conduta da própria criança ou adolescente. Como esta conduta pode ser apreendida? Novamente, este é um tópico que requer um cuidado na formação de juízo de valor antes que se defina o que deve ser feito.
Este mesmo cuidado, os conselheiros tutelares devem ter ao atender e aconselhar pais ou responsáveis.
Promoção e execução das decisões tomadas
O item III, deste mesmo artigo (136) define que, para promover a execução de suas decisões, o Conselho Tutelar pode:
“requisitar serviços públicos nas áreas da saúde, educação, assistência e previdência social, trabalho e segurança”
A requisição de serviços pressupõe o conhecimento das políticas implantadas no município, dos critérios de acesso e das estratégias utilizadas para o atendimento da demanda de toda a população do município.
Isso significa que o Conselheiro Tutelar deve apropriar-se do que propõem as Políticas Nacionais e do como elas estão implantadas naquele município.
Conhecer a Lei Orgânica da Assistência Social, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação e a Lei Orgânica da Saúde são o primeiro passo para se enfronhar nestes universos e poder propor alternativas para as situações identificadas.
A família destas crianças e adolescentes deveria ser inserida em Programas de Transferência de Renda como Bolsa Família ou Benefício de Prestação Continuada? Quais as estratégias de Saúde Básica que estão disponíveis para as famílias que residem na mesma região que esta que está sendo atendida pelo Conselho Tutelar? Quando há crianças fora da escola, quais as situações que levaram a isso?
Apenas depois de buscar mediar estas situações é que o Conselho Tutelar deve “representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberações” (inciso III,b, artigo 136 do ECA).
Representar junto à autoridade judiciária significa apresentar formalmente o pleito, informando o que já foi feito e explicando os motivos pelos quais o CT considera que está havendo um descumprimento injustificado que infringe a garantia de direitos de crianças e adolescentes.
Relação com o Ministério Público
O conselheiro tutelar precisa conhecer muito bem seu papel e suas atribuições, sabendo que muitas das situações identificadas não podem ser solucionadas por ele por extrapolarem sua competência.
Exemplo disso é o apontado no inciso IV, do artigo 136 que define que o Conselho Tutelar deve “encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança e do adolescente”.
No item seguinte (V) o Conselho Tutelar deve “encaminhar à autoridade judiciária o casos de sua competência”. Isso significa que é fundamental que o conselheiro conheça e entenda os artigos 146 a 149 do ECA que dispõem sobre a competência da autoridade judiciária.
Ainda no relacionamento do Conselho tutelar com a autoridade judiciária, o inciso VI (artigo 136) aponta como atribuição do CT “providenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciária, dentre as previstas no artigo 101 (incisos I a IV) e referidas ao adolescente autor de ato infracional”.
Uma outra situação, e bastante delicada, é a que se refere à perda ou suspensão do poder familiar. Muitas vezes, é a partir do acompanhamento feito pelo Conselho Tutelar que se identifica a necessidade desta medida, ainda assim, este papel não é do CT. O Conselho Tutelar deve “representar ao Ministério Público, para efeito das ações de perda e suspensão do poder familiar”.
Ações diretas do Conselho Tutelar
Os incisos VII a X, do artigo 136 apontam ações diretas do Conselho Tutelar, sendo as duas primeiras claramente administrativas:
“VII – Expedir Notificações;
VIII – requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança e adolescente, quando necessário”.
O inciso IX aponta ao Conselho Tutelar sua atribuição de “assessorar o Poder Executivo Municipal na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e adolescente”. Para bem cumprir este papel, o CT deve conhecer a proposta Orçamentária Municipal, o custo dos Programas já implantados para que possa opinar com responsabilidade ajudando na construção da Política. Um subsídio interessante para isso é um material editado em 2005 pela Fundação Abrinq em parceria com i INESC e a UNICEF que se chama “De olho no orçamento criança”.
Uma última atribuição apontada no artigo 136 do ECA faculta ao Conselho Tutelar “representar em nome da pessoa e da família, contra violação de direitos previstos no artigo 220, § 39, inciso II, da Constituição Federal que diz;
“estabelecer os meios legais que garantam à pessoa e à família a possibilidade de se defenderem de programas ou programação de rádio e televisão que contrariem o disposto no artigo 221, bem como da propaganda de produtos, práticas e serviços que possam ser nocivos à saúde e ao meio ambiente”.
O FUNCIONAMENTO DO CONSELHO TUTELAR
Ser Conselheiro Tutelar não é agir isoladamente e nem procurar impor-se frente aos demais conselheiros e nem colocar-se autoritariamente junto às instâncias de promoção e defesa dos direitos de crianças e adolescentes.
As decisões a serem tomadas sempre devem partir de um consenso grupal entre os cinco conselheiros e para que isso ocorra, há que se organizar o cotidiano da ação com momentos de diálogo e troca entre os cinco conselheiros.
Espera-se que o Conselho Tutelar dê publicidade, por meio de audiências públicas anuais, e de envio ao CMDCA e à Câmara Municipal de relatórios mensais das atividades desenvolvidas, indicando a incidência das situações de violação dos direitos da infância e adolescência, de forma a subsidiar o CMDCA na discussão das políticas de atendimento.
Na grande maioria dos Conselhos, há uma estrutura administrativa que, mesmo sendo pequena, permite uma organização e registro das ações realizadas. Compete ao órgão da administração pública responsável pela coordenação das políticas de atenção à criança e ao adolescente no Município, a manutenção da infraestrutura básica e recursos humanos indispensáveis ao adequado funcionamento dos Conselhos Tutelares.
É aconselhável que o CMDCA constitua uma Comissão Permanente de Ética e Disciplina dos Conselhos Tutelares, instância administrativa disciplinar, para o controle da conduta dos conselheiros tutelares e do funcionamento dos Conselhos. No exercício de suas funções, esta Comissão de Ética responde pela instauração de processo disciplinar para apurar eventual falta cometida por um conselheiro tutelar no exercício de suas funções.
Mas para possibilitar uma gestão colegiada do Conselho é importante que os cinco conselheiros definam um deles como coordenador. Não estamos falando numa coordenação de “mando”, mas na facilitação do trabalho realizado, responsabilização pelos relatórios periódicos que devem ser apresentados assim como pelo acompanhamento de informações relativas a cumprimento de horários, trabalhos executados, etc.
Muitos municípios definem que, na primeira reunião ordinária do mandato, o CT escolha um coordenador e um vice-coordenador na primeira reunião ordinária de cada mandato, sendo esta presidida pelo conselheiro de maior idade, o qual também coordenará o Conselho no período entre a posse e esta primeira reunião.
Os servidores colocados à disposição dos Conselhos Tutelares, ficarão sob orientação dos respectivos coordenadores, com funções a serem previstas em Regimento Interno, de maneira a atender às necessidades do órgão e às finalidades previstas no ECA.
São tarefas administrativas do Conselho Tutelar [ou dos Conselhos Tutelares de um mesmo município, em diálogo]:
coordenar a elaboração do Regimento Interno Único dos Conselhos Tutelares garantindo a participação de todos os conselheiros;
elaborar diretrizes de trabalho dos Conselhos Tutelares;
enviar relatórios consubstanciados mensais ao CMDCA, de forma a subsidiar a discussão das políticas de atenção à infância e adolescência;
decidir sobre os conflitos de competência entre os Conselhos Tutelares;
mediar e conciliar questões entre conselheiros tutelares que envolvam dúvidas e pendências no desempenho da função;
dar publicidade das atividades dos Conselhos Tutelares no âmbito municipal nos termos da lei;
conceder licença não remunerada a conselheiro tutelar nos casos previstos em lei;
responder por ações quando de competência comum aos Conselhos Tutelares.
O Regimento Interno deverá ser aprovado em reunião convocada para este fim, por maioria absoluta dos membros de todos os conselhos tutelares daquele município, e referendado pelo CMDCA, que deverá, em conjunto com os Conselhos Tutelares, dar publicidade ao mesmo. Este regimento determinará:
o funcionamento e organização administrativa dos Conselhos Tutelares;
a atribuição da coordenação e vice-coordenação dos conselhos;
a divisão e fiscalização do horário de trabalho dos conselheiros, de forma que todos participem das atividades diárias e dos plantões, cumprindo jornada de quarenta horas semanais;
a forma de atendimento, incluindo a definição de procedimentos padronizados para situações semelhantes;
o registro dos casos e das providências tomadas de forma a possibilitar a consolidação de informações sobre os direitos violados, os sujeitos violadores e as vítimas da violação dos direitos da criança e do adolescente no Município;
a distribuição de descanso remunerado e afastamento dos conselheiros de forma a não prejudicar o bom andamento de cada conselho.
Os Conselhos Tutelares encaminharão anualmente proposta de despesas para análise do órgão responsável pela sua execução orçamentária, observando os prazos previstos.
Além destas questões definidas na Lei, é fundamental que o conselheiro esteja em sintonia com seus pares (os outros conselheiros tutelares), que juntos estabeleçam momentos de reflexão que ampliem o conhecimento das questões voltadas aos Direitos da Criança e do Adolescente tanto individual como coletivamente.
Enfim, ser Conselheiro Tutelar requer dedicação exclusiva e integral para que juntos Conselho Tutelar e CMDCA possam garantir os direitos das crianças e adolescentes.
[1] Modificações do artigo 132…
[2] Referendada pela lei 12.696/2012 e pela Resolução 152/2012 do CONANDA, que detalha a restrição aqueles conselheiros que (1) que não preencham as exigências previstas na Lei Federal nº 8.069 de 1990 e na Lei Municipal de criação do Conselho Tutelar; (2) que estão no segundo mandato consecutivo, exceto àqueles que foram empossados em 2013, cuja duração do mandato tenha ficado prejudicada, conforme previsto na Resolução nº 152 de 2012, publicada pelo CONANDA; (3) que exerceram a função por dois mandatos consecutivos e que tiveram o mandato estendido/prorrogado; (4) que já tinham exercido o primeiro mandato e que foram empossados para exercer um segundo mandato, nos anos de 2011 e 2012, conforme previsto na Resolução nº 152, de 2012, publicada pelo CONANDA; informando que, para fim de candidatura os mandatos dos Conselheiros e Conselheiras Tutelares anteriores ao Processo de Escolha em Data Unificada serão considerados com base na norma que orientou o seu processo de escolha.
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References: artigo 132
 artigo 133
 artigo 227
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 86
 artigo 88
 artigo 91
 artigo 95
 artigo 136
 Artigo 98
 artigo 136
 artigo 136
 artigo 101
 artigo 136
 artigo 136
 artigo 220
 artigo 221
 artigo 132