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Função Social Da Justiça Federal - Capítulo I
Federalismo e Descentralização na Constituição
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AMARAL FILHO, 2012. Federalismo Brasileiro, Trajetória Pendular e Viés Centralizador
A Guerra Civil Americana Uma Defesa Do Separatismo Sulista
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SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO: DESAFIO PARA UMA EDUCAO IGUALITRIA E FEDERATIVA
CARLOS ROBERTO JAMIL CURY*
RESUMO: Este artigo pretende indicar, seja do ponto de vista histrico-social, seja do ponto de vista jurdico-poltico, as barreiras pelas quais o Brasil jamais logrou xito em instituir um sistema nacional de educao tal como outros pases o fizeram. Do ponto de vista histrico-social, a barreira nasce da atvica desigualdade social cujo peso se fez presente na educao e, do ponto de vista jurdico-poltico, a forma histrica com que se revestiu nosso federalismo gerou uma interpretao de que tal sistema ofenderia a autonomia dos entes federativos estaduais e municipais. A busca por um sistema nacional de educao deve enfrentar, sobretudo, a barreira jurdico-poltica. Palavras-chave: Sistema Nacional de Educao. Sistema de educao e federalismo. Sistema de educao e desigualdade Social. BRAZILIAN THE
CHALLENGE OF AN EGALITARIAN AND FEDERATIVE EDUCATION
ABSTRACT: This paper appoints the obstacles to build a National Education System in Brazil. From the historical and social points of view, these barriers arise from our inveterate inequality whose effects are still being felt. From the political and juridical points of view, a National Education System appears as an intrusion into federalism. Building this system requires facing these obstacles, especially the political-juridical ones. Key words : National Education System. Education system and federalism. Education system and inequality.
Doutor em Educao e professor adjunto da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG). E-mail: crjcury.bh@terra.com.br
Educ. Soc., Campinas, vol. 29, n. 105, p. 1187-1209, set./dez. 2008
s trs pequenos trechos a seguir pretendem expressar aqueles que podem ser considerados os grandes desafios para a construo de um sistema nacional de educao que contenha a virtude da igualdade e a execuo federativa. Afinal, tal sistema (nacional) no teve sucesso em sua inscrio legal em nosso pas, ainda que muitos educadores e muitos movimentos o tivessem como meta para uma melhor qualidade da educao nacional. Tais desafios se impem como verdadeiras barreiras.
(...) o divrcio entre as entidades que mantm o ensino primrio e profissional e as que mantm o ensino secundrio e superior vai concorrendo insensivelmente, como j observou um dos signatrios deste Manifesto, para que se estabeleam no Brasil dois sistemas escolares paralelos, fechados em compartimentos estanques e incomunicveis, diferentes nos seus objetivos culturais e sociais, e, por isto mesmo, instrumentos de estratificao social. (Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, 1932, p. 40) O poeta municipal discute com o poeta estadual Qual deles capaz de bater o poeta federal Enquanto isso o poeta federal tira ouro do nariz. (Poltica literria, Carlos Drummond de Andrade) Quero trazer-vos, com a minha presena e com a minha palavra, a afirmao de que o governo, mais do que nunca, se h de interessar pelo problema da educao nacional. Estais agora aqui congregados, sois todos profissionais e tcnicos. Pois bem: estudai com dedicao; analisai com interesse todos os problemas da educao; procurai encontrar a frmula mais feliz de colaborao do Governo Federal com o dos estados que tereis na atual administrao todo o amparo ao vosso esforo. (Vargas, 1931, p. 5). (Getlio Vargas, chefe do governo provisrio, na sesso inaugural da IV Conferncia Nacional de Educao, Palcio Tiradentes, 13 de dezembro de 1931)
O primeiro desafio est posto pelo carter de nossa sociedade, evidenciado no texto do Manifesto. A expresso estratificao social, de algum modo, est apontando para o sistema social que subjaz aos dois sistemas escolares paralelos... Com efeito, o capitalismo uma forma histrica de organizao da existncia social na qual se radica um sistema de produo de tal modo que os capitalistas, proprietrios dos meios de produo, mesmo competindo entre si, regulamentam a organizao do trabalho. De outro lado, os trabalhadores, tambm concorrendo
entre si na busca por trabalho, no possuem o direito institucional alocao ou distribuio dos produtos da organizao do trabalho (Przeworski, 1989, p. 24). Resulta da uma desigualdade sistmica que congnita sociedade capitalista ainda que dentro de um movimento contraditrio. Dessa forma, o conceito de sistema nico de educao ou mesmo o de sistema unificado de educao tem como desafio maior o horizonte da igualdade, cujo motor maior no se radica na escola, mas no prprio sistema social. A participao poltica, mesmo sendo uma oportunidade limitada (ainda que no fechada) de ampliao de direitos, foi e continua a ser a via institucionalizada da democracia poltica de defesa de interesses dos trabalhadores no sentido da reduo das desigualdades. Nesse movimento, crucial o papel de um Estado capaz de garantir (ou no) um espao para a defesa de direitos importantes para a participao poltica na vida social. E a educao, como afirma Marshall (1967), um direito que abre o campo para se ter novos direitos. Ora, essa desigualdade, prpria da dualidade social, repercutiu e ainda repercute, a partir de nossa histria nacional, na educao, mesmo que esta ltima, proclamada direito social, tenha sido fruto de longa conquista democrtica. O ordenamento jurdico pode ser um bom patamar de leitura e de compreenso de como a desigualdade impactou a educao escolar. Nossa Constituio Imperial de 1824, no captulo das Garantias dos Direitos Civis e Polticos dos Cidados Brasileiros, reconhece, no artigo 179, XXXII, como direito desses cidados a instruo primria gratuita. Certamente admirvel esse captulo, 35 anos aps a Revoluo Francesa e a proclamao dos direitos do homem e do cidado. Contudo, essa admirao deixa de ser ingnua quando se lem outros artigos da mesma Constituio. O artigo 6 desta, ao destinar o para quem dessa cidadania, define como cidados brasileiros os que no Brasil tiverem nascido, quer sejam ingnuos ou libertos. Ora, os ingnuos so os que nasceram livres, filhos de pais livres, e naturais do pas. So cidados ex generatione e ex jus soli. J os libertos so aqueles alforriados que, libertando-se da escravido, recuperaram a sua condio de homens livres. Assim, por oposio, a Constituio Imperial no reconhece os escravos como cidados. Desse modo, o estatuto da escravatura, tacitamente
acolhido na Constituio, tem esse outro por abjeto que seja como objeto, propriedade, pea semovente e mercadoria. Outro momento tcito de reconhecimento da escravido est no mesmo artigo 179, XIX, que abole os aoites, a tortura, a marca de ferro quente e todas as mais penas cruis. Dessa concepo hierrquica, abominvel, de etnias naturalmente destinadas ao trabalho escravo no se pode excluir tambm a forma de opresso que atingiu os ndios. Para as elites, seu estgio, na escala evolutiva do processo civilizatrio, o de hordas selvagens. O Decreto Imperial n. 1.318 de 1854, regulamentando a Lei n. 601, conhecida como Lei de Terras, compreende os ndios como aptos a serem segregados em aldeamentos para efeito de civilizao e de catequese, de acordo com o artigo 11 do Ato Adicional de 1834.1 poca da independncia, por excluso sociotnica, 40% dos habitantes no tinham acesso educao como tambm no eram considerados cidados. 2 Se a isso ajuntarmos as mulheres, cuja concepo organicista da poca as limitava a uma cidadania passiva, ento o universo dos no-cidados ou cidados imperfeitos sobe consideravelmente. poca, o direito de voto, privativo do sexo masculino, regia-se pelo voto censitrio, no caso baseado nos recursos pecunirios ou territoriais do seu possuidor. Decorrente do conjunto dessas limitaes, a Lei Provincial n. 1 de 2/1/1837, do Rio de Janeiro, escrevia em seu artigo 3: So proibidos de freqentar as escolas pblicas: 1: todas as pessoas que padecerem de molstias contagiosas; 2: os escravos e os pretos africanos, ainda que sejam livres ou libertos (...).3 No de se admirar, ento, que a Revoluo de 1930 haja trazido esperanas para o futuro do pas. O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, de 1932 (cf. SBPC, 1995), retrata assim o passado imperial e o republicano at ento no trecho citado na abertura deste texto. O trecho do Manifesto, citado no incio, retoma uma passagem de livro de Ansio Teixeira, cujo ttulo bem poderia ser a Escola capitalista no Brasil. Esse trecho denuncia a escola at ento existente caracterizada por conter em si dois sistemas ou duas redes opostas. Assumindo a crtica a essa dualidade, o Manifesto ope a educao a ser (re)construda quela existente e diz dessa tenso entre o passado/presente e o futuro:
(...) desprendendo-se dos interesses de classes, a que ela tem servido, deixa de constituir um privilgio determinado pela condio econmica e social do indivduo, para assumir um carter biolgico, com que ela se organiza para a coletividade em geral, reconhecendo a todo o indivduo o direito a ser educado at onde o permitam as suas aptides naturais, independente de razes de ordem econmica e social. (1932, p. 33)
O Manifesto buscou combater essa dualidade de redes por meio de uma estrutura educacional sob a gide da escola pblica. Com currculos e normas comuns, tendo o Estado como articulador e legislador, o sistema s se diversificaria aps uma escolaridade fundamental comum e para todos. E essa diversificao deveria permitir a todos os seus concluintes o prosseguimento de estudos, mormente no ensino superior. Essa dialtica, expresso do conflito social privilgio (das elites) x direito (aberto a todos e a cada um), far comparecer na Constituio de 1934 a educao como direito, a obrigao dos poderes pblicos em prest-la gratuita no ensino primrio e obrigatoriamente nas escolas oficiais, a vinculao de porcentuais dos impostos federativos para a educao escolar, a concesso do Estado para a abertura de escolas sob o regime privado e o estabelecimento de um plano nacional de educao (Rocha, 2001). Contudo, ainda no jogo privilgio versus direito, no ensino ulterior ao primrio, ainda que tendencialmente gratuito, a Constituio de 1934 diz que haver limitao da matrcula capacidade didtica do estabelecimento e seleo..., conforme o artigo 150, letra e. Ou seja, para os que obtivessem seu certificado de concluso do primrio e quisessem prosseguir seus estudos, eles deveriam prestar os conhecidos exames de admisso. E as vagas, alm de dependerem dessa seleo, teriam de levar em conta a capacidade didtica do estabelecimento. A gratuidade posterior ao primrio dependeria de legislao estadual.4 O retorno ao privilgio, ao elitismo na destinao social para o secundrio/superior, ficaria meridianamente claro com o fim do frgil regime democrtico de 1934. Trata-se da ditadura do Estado Novo em 1937 (Horta, 1994). A Constituio outorgada desse regime de facto expressa nos seus artigos 125, 127 e 129, respectivamente, uma explcita viso organicista, hierrquica e elitista da educao e da sociedade: A educao integral da prole o primeiro dever e o direito natural
dos pais. O Estado no ser estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiria, para facilitar sua execuo ou suprir as deficincias e lacunas da educao particular. Essa formulao, procedente do jusnaturalismo pr-moderno, assume a famlia, na educao, como detentora do conjunto da socializao do indivduo. Ela uma clara ordenao baseada em um modelo organicista.5
A infncia e a juventude devem ser objeto de cuidados e garantias especiais por parte do Estado, que tomar todas as medidas destinadas a assegurar-lhes condies fsicas e morais de vida s e de harmonioso desenvolvimento das suas faculdades. infncia e juventude a que faltarem os recursos necessrios educao em instituies particulares, dever da Nao, dos estados e dos municpios assegurar, pela fundao de instituies pblicas de ensino em todos os seus graus, a possibilidade de receber uma educao adequada s suas faculdades, aptides e tendncias vocacionais.
Do ponto de vista dessa formulao, a escola privada, extenso da prpria famlia, a principal rede constitutiva do sistema de ensino. Neste sentido, a constituio de um sistema de educao inverteria a relao pblico/privado. A rede pblica ganharia sua constituio no e a partir do sistema privado.
O ensino pr-vocacional e profissional destinado s classes menos favorecidas em matria de educao o primeiro dever do Estado. Cumpre-lhe dar execuo a esse dever, fundando institutos de ensino profissional e subsidiando os de iniciativa dos estados, dos municpios e dos indivduos ou associaes particulares e profissionais.
Aqui fica evidenciada a teoria dos dois sistemas paralelos, segundo o trecho do texto de Ansio Teixeira posto no Manifesto, ou como prefere a sociologia educacional francesa: a teoria das duas redes6 no poderia ser mais clara. E tal teoria teve um novo reforo legal ao mostrar o outro lado da moeda. Trata-se do Decreto n. 4.244/42, em seu artigo 22, relativo aos herdeiros da Reforma do Ensino Secundrio, afirmando: (...) finalidade da educao secundria formar as individualidades condutoras pelo que fora desenvolver nos alunos a capacidade de iniciativa e de deciso e todos os atributos fortes da vontade.
Por oposio, os destinatrios do ensino profissional so os que a Constituio de 1937 denominava, no artigo 129, de classes menos favorecidas. H aqui um duplo dualismo: a escola pblica voltada para os que no conseguem entrar em escola particular, a qual, por sua vez extenso da famlia , deve ser subsidiada pelo Estado, formando as elites condutoras (cf. Cunha, 2000 e 1981). E a escola pblica, voltada para as classes menos favorecidas, tem na educao primrio-profissional o seu lugar natural de receber uma educao adequada s suas faculdades, aptides e tendncias vocacionais, segundo o teor do mesmo artigo 129 da Constituio de ento. A Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), Decreto-Lei n. 5.452/ 43, em seu artigo 399, prev o diploma de benemerncia s empresas que mantiverem creches e instituies de proteo aos menores em idade pr-escolar... Quase na mesma orientao, o artigo 427 previa aos menores empregados a concesso obrigatria do tempo que fosse necessrio para a freqncia s aulas. J o nico desse artigo dispunha:
Os estabelecimentos situados em lugar onde a escola estiver a maior distncia que dois quilmetros, e que ocuparem, permanentemente, mais de trinta menores analfabetos, de 14 a 18 anos, sero obrigados a manter local apropriado em que lhes seja ministrada a instruo primria.
A empresa com tais caractersticas e que no cumprisse esse dispositivo incorria em penalidades expressas em multas. A superao desse duplo dualismo franco, explcito e seletivo seria objeto de passos lentos, doloridos, em vista da equiparao do ensino profissional com o ensino secundrio e a possibilidade de prosseguimento em estudos superiores (Buffa, 1979; Saviani, 1973). Sob a Constituio de 1946, vrios princpios e diretrizes postos na de 1934 retornam ao texto constitucional, inclusive aquele da competncia da Unio em estabelecer as diretrizes e bases da educao. Aps debates intensos, profundos e at mesmo apaixonados, entre os segmentos publicistas e os defensores do ensino privado, vem tona a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, prevista, sob a Lei n. 4.024/ 61 (cf. Machado, 1989a). Essa lei deixou em aberto brechas para que o ensino primrio obrigatrio no fosse integralmente cumprido. Seu artigo 30, ao explicitar as isenes da obrigatoriedade, deixa claro quem no precisa ser
destinatrio da educao escolar: os que comprovarem estado de pobreza, os que no puderem ir escola por haver insuficincia de escolas ou por estas j terem suas matrculas encerradas . Alm desses casos, incluem-se os indivduos que estejam com alguma doena ou anomalia grave. Raramente a face da desigualdade social foi to clara: o indivduo em estado de pobreza est privado das virtudes de um direito proclamado como essencial para a vida social. Mas certamente no est excludo de continuar sendo mantido clientelisticamente nos espaos de um trabalho rural. Tambm o cidado cujo municpio ou regio do estado carea de recursos para abertura de escolas ou de vagas para todos tambm pode ser desobrigado da freqncia escola. Seus cidados, contudo, no esto proibidos de serem sujeitos a um trabalho precrio. A frgil Constituio de 1967 subtrai da educao a vinculao, no momento em que essa mesma lei, no seu artigo 168, 3, inciso II, ampliava o ensino primrio para 8 anos e o tornava obrigatrio apenas para a faixa etria de 7 a 14 anos.7 E esse o momento em que a migrao rural para os centros urbanos comeava a exigir expanso da rede fsica e uma formao docente que considerasse o novo perfil de aluno entrante nos sistemas pblicos, perfil advindo de vrios segmentos das classes populares. Com mais crianas nas escolas e menos recursos, a conseqncia seria inevitvel: a precarizao do trabalho docente e das condies de trabalho conduziria a itinerrios com evaso e repetncia e a um desempenho sofrvel. Dessa poca, ainda, tem-se a maior facilidade, sob precrios regimes contratuais, de entrada de docentes, nos sistemas de ensino em geral, de formados em instituies destitudas da integrao ensino/ pesquisa e de qualidade limitada. A busca pela redemocratizao do pas, vista da brutal desigualdade na redistribuio da renda, vista de um desenho pouco animador do pacto federativo, conduziu a uma impressionante mobilizao popular. Renascem os sonhos, crescem as expectativas, desenha-se a vontade de uma realidade mais promissora, mais democrtica e mais justa. A Constituio de 1988 exibe, na proclamao de direitos da cidadania, na assinalao de novas obrigaes do Estado, a vontade de
fazer, no pas, no presente, um acerto de contas com a modernidade, expurgando do passado um enorme passivo com a justia e com a democracia. A a educao se torna o primeiro dos direitos sociais (art. 6.), o ensino fundamental, gratuito e obrigatrio, ganha a condio de direito pblico subjetivo para todos, os sistemas de ensino passam a coexistir em regime de colaborao recproca, a gesto democrtica tornase princpio dos sistemas pblicos de ensino e a gratuidade, em nvel nacional e para todos os nveis e etapas da escolarizao pblica, tornase princpio de toda a educao nacional (art. 205-214). O texto constitucional reconhece o direito diferena de etnia, de idade, de sexo e situaes peculiares de deficincia, sem abrir mo do princpio da igualdade (Cury, 2005). O contraste entre a real situao do pas, herana secular, e a necessidade de eliminar vrias dessas marcas anacrnicas em face da modernidade, das injustias existentes em face dos direitos sociais proclamados e do autoritarismo em face d democracia ganha relevo e apoio no texto constitucional. Prova disso o artigo 3 da Constituio, que pe como objetivos fundamentais do Estado Democrtico de Direito a busca por uma sociedade livre, justa e solidria, a reduo das desigualdades sociais, das disparidades regionais e das discriminaes que ofendem a dignidade da pessoa humana. Em que pesem os avanos conquistados na educao escolar, desde ento, como a proximidade de uma universalizao do ensino fundamental, o disciplinamento do financiamento vinculado, a ampliao do ensino mdio e a discreta abertura na educao infantil, h muito o que fazer.8 Esse processo de produo da desigualdade, de cujo peso a realidade atual ainda detentora, vai nos mostrando a face dos sujeitos da privao: as classes populares traduzidas nos diversos retratos de trabalhadores manuais, migrantes do campo e de regies mais pobres do pas, negros, pardos, povos indgenas, moradores de bairros perifricos e pessoas fora da faixa etria legal. Dessa realidade contrastante emanam as vrias posies doutrinrias em busca de uma que faa jus a um conceito de sistema. Um deles, ento, a busca por um sistema que passa a ser adjetivado de sistema nico , do qual decorreria a escola nica ou escola unitria (Machado, 1989b).
evidente que o desafio de um sistema nico de educao se radica no prprio desafio de uma superao da desigualdade. Mas esse desafio no impede a consecuo de valores, princpios e normas comuns, alm de normas especficas, afirmados no ordenamento jurdico atual.9 Hoje, dessa dinmica da busca por uma escola nica, restaram algumas conseqncias importantes: o Estado detentor do monoplio da validade dos certificados e diplomas, detentor exclusivo da autorizao de funcionamento de instituies e estabelecimentos escolares, titular das diretrizes e bases da educao nacional e a emerso do conceito de educao bsica (Cury, 2008). por conta desse estatuto que o sistema de educao pblico e nele se inclui a rede privada. Um segundo desafio procede de outra realidade que, por sua vez, por contingncias histricas, trar outras barreiras para a constituio de um sistema nacional de educao. O Brasil, desde a proclamao da Repblica, uma Repblica Federativa e, como tal, isso supe um pacto federativo no qual coexistam a unio federativa e a pluralidade de entes federados. Trata-se de um regime em que os poderes de governo so repartidos entre instncias governamentais por meio de campos de poder e de competncias legalmente definidas. A repartio de competncias e de plos mltiplos de poder sempre foi um assunto bsico para a elucidao da(s) forma(s) federativa(s) de Estado. Da as discusses em torno das variantes da forma federativa e a temtica da descentralizao. Ora, no caso da relao educao escolar, Estado(s) e (des)centralizao, preciso retroagir ao Imprio. Com efeito, nossa primeira lei geral de educao escolar, de 1827, foi a nica que atribuiu competncia plena aos poderes centrais na educao. Mas a jurisdio sobre a instruo primria, ao regulamentar o artigo da Constituio relativo gratuidade dessa instruo, trar uma limitao de ordem demogrfica e espacial. Seu artigo 1 diz, ipsis litteris: Em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos, havero [sic] as escolas de primeiras letras que forem necessrias. Tal limitao diz respeito ao interior do pas, do isolamento da populao residente em vastos latifndios monoculturais, na pecuria e mesmo em regies de minerao. Dela se pode extrair uma conseqncia subjacente do tipo: que necessidade h em fornecer educao para essa populao? A que ela vai servir? No ser ela intil para
tais populaes? Neste sentido, a instruo destinar-se-ia, junto com as barreiras sociais assinaladas, aos moradores de espaos urbanos mais populosos. Contudo, em 1834, o Brasil Imperial conhecer uma mudana altamente significativa. O Ato Adicional (Lei n. 16, de 12/8/1834), a rigor uma emenda constitucional, passa a dispor certa autonomia para as Provncias, dotando-as de Assemblias Legislativas Provinciais, estabelecendo uma diviso de recursos fiscais, adotando Cmaras dos Distritos e eliminando a figura dos Conselhos Gerais Provinciais. Conforme o 2 do artigo 10 desse ato, houve a adoo de uma descentralizao do ensino primrio ao atribuir s Provncias competncia legislativa sobre a instruo pblica e estabelecimentos prprios a promovla... J o ensino superior continuava competncia dos poderes gerais. Iniciava-se, em um pas imperial e centralizado, uma descentralizao educacional e, com ele, uma duplicidade de sistemas de ensino sem a constituio de um sistema nacional. De um lado, os poderes gerais (Corte), com impostos mais elevados, jurisdicionaria o ensino superior, apangio das elites, e, de outro lado, a instruo primria ficaria a cargo das Provncias, titulares de impostos de menor valor.10 Data dessa poca o j conhecido empurra-empurra quanto a uma clareza maior das competncias e do financiamento. Ao comentar esse ato, Sucupira (2001, p. 61-62) assim se pronuncia:
O princpio de descentralizao educacional consagrado pelo Ato Adicional no foi aceito pacificamente sem crticas. Juristas, polticos e educadores questionaram a excluso do poder central do campo da instruo primria e secundria. O ponto nodal da questo estava em saber se a competncia conferida s assemblias provinciais, em matria de educao, era privativa. Ao que parece, o entendimento dos parlamentares, nos anos imediatos que se seguiram promulgao do Ato, que se tratava de uma competncia concorrente.
Em 1888, a escravatura foi oficialmente abolida e, a seguir, instaura-se, em 1889, a Repblica Federativa, representativa e presidencialista, com a Constituio de 1891 (Cury, 2001). Silenciando-se sobre a gratuidade em mbito nacional, ficar a cargo dos estados a possibilidade de se afirmar nas respectivas constituies tanto a gratuidade como, eventualmente, sua associao com a obrigatoriedade.
A Repblica, passando de um regime centralizado para um descentralizado, adotar um modelo federativo no qual a dualidade Unio/ estados tem o poder central (Unio) com poderes limitados e os estados com poderes ampliados. Tornados membros federativos, poderiam exercer sua autonomia ainda que dentro de uma sempre assinalada assimetria de condies econmicas, militares e polticas entre elas. Foram em vo as vrias tentativas legais e presses sociais, no perodo da Velha Repblica, pela afirmao nacional e constitucional da gratuidade e de uma maior presena da Unio no ensino obrigatrio, exceto em tentativas de convnio com os estados, pouco sucedidas, no apoio financeiro ao pagamento de salrio dos professores atuantes em regies rurais. Outra exceo d-se quando o governo federal nacionaliza e financia as escolas primrias e normais estabelecidas em ncleos de populao imigrada no sul do pas.11 Uma tomada de posio sui generis, dentro da Velha Repblica, ocorrer com a Reforma Rivadvia Corra, em 1911, pela qual h uma verdadeira desoficializao da educao, de tal modo que a abertura de escolas passou a se fazer de modo extremamente flexvel. O surto de escolas eltricas foi de tal monta que a Reforma Maximiliano retomou o papel do Estado em matria de oficializao. Nem mesmo a Reviso Constitucional de 1925/26, em cujo processo havia emenda no sentido de se estabelecer a gratuidade e a obrigatoriedade do ensino primrio pblico em todos os sistemas de ensino, logrou xito (Cury, 2003). A Constituio de 1934, garantida a autonomia dos estados e o sistema federativo, impe para todos os estados e municpios a instruo primria gratuita e obrigatria no ensino oficial, a vinculao de impostos para o financiamento, assumindo a educao como direito. A Constituio de 1946 retorna aos princpios maiores do federalismo e aos fundamentos da Constituio de 1934.12 O golpe militar de 1964, ao lado de uma maior precariedade no regime federativo, trar novos impactos na educao escolar inclusive com a desvinculao dos impostos para a educao.13 Essas realidades se apiam em um federalismo educacional, trazido pela Lei n. 4.024/61, especificamente entre os artigos 11 e 22, no qual as diretrizes e bases da educao nacional so da alada da
Unio, bem como a rede de ensino superior federal e o ensino superior da rede privada. Os estados poderiam, sob condies, investir concorrentemente com a Unio no ensino superior. Assim, competia aos estados e aos municpios a efetivao do direito educao no mbito do ento ensino primrio e ensino mdio (que hoje so etapas do que a Lei n. 9.394/96 chama de educao bsica). Ora, essa tradio de mais de 164 anos foi criando e sedimentando uma cultura relativa autonomia dos entes federados, sobretudo dos estados, no mbito da educao escolar. Tal tradio se apia no s na maior proximidade entre as fases de vida prprias da educao bsica e os gestores das administraes estaduais e municipais, mas tambm nas relaes de poder que os vastos sistemas de ensino propiciam em face dos cargos e das funes de confiana, entre os quais o da direo dos estabelecimentos. Nesse sentido, temos uma organizao da educao nacional de acordo com o Ttulo IV da atual LDB e no um sistema nacional.14 Nacional a educao, na forma federativa em que comparecem competncias privativas, concorrentes e comuns dos entes federativos.15 A atual Constituio deu continuidade tradio advinda do Ato Adicional de 1834 e disps pela pluralizao dos sistemas, inclusive pela incorporao dos sistemas de ensino municipais (art. 211). Esses sistemas, coexistentes ao reconhecimento de estados, municpios, Distrito Federal e Unio como entes federativos, teriam uma articulao mtua organizada por meio de uma engenharia consociativa articulada por um regime de colaborao entre todos eles. Tal engenharia serviria como modo de se evitar a disperso de esforos e como meio de se efetivar um regime federativo e cooperativo na educao escolar.16 Um sistema nacional de educao teria de alavancar o papel da Unio com uma maior presena no mbito da educao bsica e no mbito das redes privadas dos sistemas de ensino. J em 1988, assinalava Barreto (p. 20):
Cabe Unio enfeixar em um todo orgnico o sistema nacional de educao, constitudo pelo conjunto de seus sistemas de ensino com vistas a assegurar a continuidade e articulao horizontal e vertical entre os diferentes cursos e nveis, desde a pr-escola at a universidade. Cabe a ela tambm formular a poltica nacional de educao, expressa atravs de
Planos Nacionais de Educao que incorporem as contribuies dos estados e municpios, dos profissionais da rea e dos segmentos majoritrios da populao organizados. ainda atribuio da Unio o estabelecimento de um ncleo comum de conhecimentos que devem constituir a formao escolar nacional bsica a que todo cidado tem de ter acesso, bem como o suprimento das deficincias do ensino, quando estas ocorrem em larga escala. Assim sendo, o governo federal deve contribuir para sanar as extremas diferenas encontradas nos ndices de escolarizao das distintas regies do pas, que vm se mantendo inalteradas por dcadas, reforma aps reforma educativa.
Nascem da as dificuldades para a implantao de um sistema nacional de educao. Afinal, a organizao de um sistema educacional tanto a busca por organizao pedaggica quanto uma via de jogo de poder. Por isso, cada vez que esse assunto foi pautado em constituintes, leis de diretrizes e bases, planos nacionais de educao e fundos de financiamento, ele foi motivo de intensos debates e polmicas, sobretudo quando o adjetivo nacional entrou em pauta. Seu no-acolhimento se deveu a vrias justificativas.17 H um temor de invaso indbita na autonomia dos entes federativos e, com isso, a eventual perda de autonomia destes. Aps 164 anos de descentralizao, h o medo de uma centralizao por parte do Estado federal na qualidade de Estado nacional. H o receio, por parte do segmento privado na educao escolar, de se ferir a liberdade de ensino e no falta quem assinale o perigo do monoplio estatal. E h tambm precauo da parte da prpria Unio quanto a uma presena mais efetiva na educao bsica, sobretudo no que se refere ao financiamento desta. Deve-se afirmar que mudanas neste sentido implicam alteraes legais para cuja aprovao se deve considerar a tradicional recusa a essa expresso. Se tais reflexes so pertinentes a um sistema nacional de educao, a provocativa problemtica de um sistema nico de educao traz tona o desafio extra-escolar de um pas desigual, com um fosso cada vez maior entre ricos e pobres na diviso de renda e no acesso a bens sociais.18 Isso posto, h de se levantar um terceiro desafio. A Constituio de 1988, recusando tanto um federalismo centrfugo como centrpeto, optou por um federalismo cooperativo sob a
denominao de regime de colaborao recproca, descentralizado, com funes compartilhadas entre os entes federativos de acordo com os artigos 1, 18, 23, 29, 30 e 211. Os sistemas de ensino desde logo passaram a usufruir existncia legal, ficando a organizao e o seu modo de funcionamento sob a esfera da autonomia dos entes federativos, obedecendo ao princpio da colaborao recproca.19 O artigo 211, 1 , esclarece o regime de colaborao, no que toca Unio, por meio de um papel redistributivo, supletivo e equalizador com assistncia tcnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios. O 2 volta-se para os municpios que atuaro prioritariamente no Ensino Fundamental e na Educao Infantil. O 3 esclarece que os estados e o Distrito Federal devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e no ensino mdio. Isso mostra que o ensino fundamental uma competncia compartilhada, reforada pelo artigo 10, II, da LDB, que diz ser incumbncia dos estados definir, com os municpios, formas de colaborao na oferta do Ensino Fundamental, as quais devem assegurar a distribuio proporcional das responsabilidades (...). Tambm o mesmo artigo 10, III, estimula a integrao das aes relativas a diretrizes e planos de educao estaduais com as iniciativas dos municpios. A LDB, por sua vez, nos artigos 11 e 18, em consonncia com o artigo 211 da Constituio Federal, reconhece, explicitamente, os sistemas municipais de ensino e esclarece suas incumbncias em matria de educao escolar. Entre estas est a de autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino . Ora, esse sistema de ensino compreende tambm, de acordo com o artigo 18, II, as instituies de educao infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada. Disso tudo decorre que a distribuio de competncias, em face dos objetivos maiores da educao escolar, deve ser feita, diferencialmente, dentro do mbito de aplicabilidade de cada ente federativo e, compartilhadamente, por intermdio do regime de colaborao prprio do novo carter da federao brasileira. Logo, as relaes interfederativas no se do mais por processos hierrquicos e sim por meio do respeito aos campos prprios das competncias assinaladas mediadas e articuladas pelo princpio da colaborao recproca e dialogal.
Assim, o pacto federativo dispe, na educao escolar, a coexistncia coordenada e descentralizada de sistemas de ensino sob regime de colaborao recproca:
com unidade: artigo 6 e artigo 205 da com princpios comuns: artigo 206 da
CF /88;
CF/88;
com diviso de competncias e responsabilidades; com diversidade de campos administrativos; com diversidade de nveis de educao escolar; com assinalao de recursos vinculados; com diretrizes e bases da educao nacional: artigo 22,
CF /88; XXIV,
com plano nacional de educao: artigo 214 da
CF /88.
Decorre da um carter de administrao complexa em razo do nmero de espaos e poderes implicados em um regime federativo, do conjunto bastante intrincado da legislao e dos temores supramencionados. Surgem, ento, indicadores que apontam para um sistema nacional, no interior do desenho constitucional formal, ao postular um regime de colaborao recproca. Aqui se pode perguntar: se o nico do artigo 11 da LDB possibilita a integrao dos sistemas estaduais e municipais de ensino sob a forma de sistema nico de educao bsica, por que tal no seria porta aberta para um sistema nacional da educao bsica sob as diretrizes e bases da educao nacional? Ademais, no seria lcito inferir que, alm da LDB , o Plano Nacional de Educao, o sistema nacional de avaliao, o Conselho Nacional de Educao e o FUNDEB (precedido pelo FUNDEF ) no apontam para a necessidade de um sistema nacionalmente articulado? Em contrapartida, surgem, tambm, limites e dificuldades para a formalizao de um sistema nacional de educao. O primeiro deles advm da omisso de nossos parlamentares em no terem ainda elaborado a lei complementar, exigida pela Constituio em seu nico do artigo 23.
O segundo limite insere-se dentro dessa omisso. Como estamos com 20 anos de distncia da proclamao da Constituio e como em poltica o vcuo no existe, essa lacuna em efetivar o nico do artigo 23 vem sendo ocupada por uma guerra fiscal entre os estados, pelas contnuas intromisses em torno dos recursos financeiros dos entes federativos (como o caso da Desvinculao dos Recursos da Unio DRU) e pelo artifcio da imposio disfarada de impostos denominados de contribuies e que, por isso, no entram nos porcentuais vinculados. Tudo isso acaba gerando, na prtica, no um federalismo cooperativo e mais um federalismo competitivo, que pe em risco o pacto federativo sob a figura da colaborao recproca e seus potenciais avanos. No seria desproposital chamar cena, nesse momento, a Emenda Constitucional n. 19/98, que prev uma nova redao para o artigo 241 nos seguintes termos: A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Esse artigo foi regulamentado pela Lei n. 11.107 de 2005, que estabelece normas gerais de contratao de consrcios pblicos.20 Alm de questionamentos ao teor constitucional dessa lei, tudo indica que ela ampliou o espectro da administrao indireta de servios pblicos ao criar a figura do consrcio pblico seja como pessoa jurdica de direito pblico (associao pblica) ou como pessoa jurdica de direito privado (associao civil). Essa lei pode configurar-se como algo de superposto ao j previsto regime de colaborao recproca e constituir-se como um elemento hbrido em campo prprio da administrao direta e do dever do Estado, como o caso da educao escolar. A rigor, um aperfeioamento do FUNDEB , com mais recursos e controle social destes, carrega consigo a possibilidade de uma gesto democrtica e compartilhada da educao escolar no sistema pblico de ensino. Neste sentido, essa lei consorcial no se aplica ao campo da educao escolar, que j conta com um regime legal prprio e potencialmente solidrio no mbito da administrao direta.
Essa complexidade poltico-jurdico-administrativa coexiste com uma realidade socioeducacional muito desigual e da qual decorrem incertezas sobre a escassez de recursos. Um sistema de educao supe, como definio, uma rede de rgos, instituies escolares e estabelecimentos fato ; um ordenamento jurdico com leis de educao norma; uma finalidade comum valor; uma base comum direito. Esses quatro elementos devem coexistir como conjunto , como conjunto organizado, como conjunto organizado sob um ordenamento, como conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum (valor), como conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum (valor) sob a figura de um direito. Essa coexistncia, pois, supe unidade e diversidade, essa coexistncia supe unidade e diversidade sem antinomias (ausncia de incompatibilidades normativas). Ou, nos termos de Ferraz (1984, p. 9-10):
Ao conjunto assim organizado d-se o nome de sistema de ensino. Se desmembrarmos o conceito identificando-lhe e agrupando-lhe os elementos ou componentes essenciais, a vamos encontrar as quatro causas tratadas na filosofia aristotlico-tomista: a) a causa material, a matria de que feito o sistema (pessoas, coisas recursos); b) a causa formal, as normas (leis, decretos-leis, decretos e outros atos da autoridade competente) que do forma orgnica a tal matria; c) o rgo do Poder Pblico ao qual incumba atuar como causa eficiente, dando organizao ao sistema; d) a causa final, os fins ou valores (ticos, polticos, religiosos, econmicos, pedaggicos, etc.) em vista dos quais o sistema se organiza.
Ento, a proposta de um sistema nacional de educao, explicitamente formulado, gera vrias perguntas: 1. Pode haver uma coordenao mais clara e mais direta pela Unio de modo que se exeram as funes equalizadora e redistributiva? 2. Como aprimorar as competncias dos sistemas de modo que se propicie um exerccio harmnico do regime de colaborao sob a coordenao mais incisiva da Unio? 3. O sistema nacional propiciaria a melhoria dos resultados em relao aprendizagem e socializao de valores?
O Plano Nacional de Educao, Lei n. 10.172/01, no captulo sobre financiamento um dos pilares de um sistema nacional , diz claramente em suas Diretrizes a propsito dessa matria:
Para que a gesto seja eficiente h de se promover o autntico federalismo em matria educacional, a partir da diviso de responsabilidades previstas na Carta Magna. A educao um todo integrado, de sorte que o que ocorre num determinado nvel repercute nos demais, tanto no que se refere aos aspectos quantitativos como qualitativos (...). Portanto, uma diretriz importante o aperfeioamento contnuo do regime de colaborao.
A dimenso de direito da cidadania ao direito educao, seja por um sistema nacional, seja por um sistema de fato atualmente praticado, no poder fugir da resposta ao que o PNE chama de autntico federalismo. Semelhante ao princpio da igualdade horizonte maior da cidadania posto na Constituio para contrastar com o fato intolervel da desigualdade existente, o princpio de um federalismo autntico se contrasta com o inautntico colhido na realidade dos fatos. Ento, o que um federalismo autntico? Qual o caminho entre o horizonte da autenticidade e o real inautntico para que aquele supere este? A sociedade brasileira, pela mediao do Estado, espera dos educadores em geral, dos estudiosos do assunto e dos prprios legisladores uma resposta a esta pergunta que no quer calar, ou seja, por que no afirmar um sistema nacional de educao para o acontecer de uma educao com qualidade? Recebido em maio de 2008 e aprovado em agosto de 2008.
1. De acordo com Martins (1997, p. 30-31), (...) tivemos duas escravides: a indgena e a negra, cada uma regulada por um estatuto jurdico diferente. (...) no sculo dezoito, porm, que se d uma cessao mais ou menos eficaz da escravido indgena. O Diretrio dos ndios do Maranho e do Gro-Par liberta os ndios administrados, nome que tinha a sua escravido. Eles passam, ento, condio de teoricamente livres e, na prtica, mais ou menos servos dependentes do grande proprietrio. Milhes de indgenas foram vtimas de extenso genocdio.
A Corte, no ano de 1849, era habitada por 78.855 escravos e 10.732 libertos, representando 43% da populao total, segundo Karasch (1979). V-se que o artigo 3 antinmico Constituio Imperial, que tinha os libertos como cidados. Contudo, ele expressa uma suspeio preconceituosa quanto aos libertos, decorrerte de sua origem, e desconfiana com relao aos seus comportamentos. A gratuidade no ensino primrio, presente na Constituio Imperial, no consta da primeira Constituio Republicana, de 1891. Tal possibilidade seria da jurisdio das constituies estaduais. Para uma viso do modelo organicista, cf. Bobbio e Bovero (1986). Referncia ao livro de Baudelot e Stablet (1977). A Lei n. 5.692/71 nomeia o ensino primrio de 8 anos como ensino de 1 grau e mantm a faixa etria de 7 a 14 anos. Considere-se, por exemplo, os vetos ampliao do financiamento pblico para a educao escolar impostos ao Plano Nacional de Educao pelo Poder Executivo, em 2001, ou, ento, os vetos para que a Educao de Jovens e Adultos se beneficiasse do esquema do FUNDEF. No mbito do direito sade, o artigo 198 da Constituio confirma um sistema nico das aes e servios pblicos da sade.
10. Em 1840, a Lei n. 105, de 12 de maio de 1840, interpreta, de modo conservador e centralizador, o Ato Adicional de 1834. Em 1841, com a Lei n. 234, de 23 de novembro, h o retorno do Conselho de Estado com conselheiros vitalcios, nomeados pelo imperador. 11. Esta a primeira interveno direta e financiada da Unio no ensino primrio, por meio do Ministrio da Justia, nos estados do Paran, do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina, respectivamente, mediante os decretos: n. 13.175, de 6/9/1918, n. 13.390, de 8/1/1919, e n. 13.460, de 5/2/1919. 12. Sobre federalismo e educao, cf. Cury (2006). Sobre essa Constituio, cf. Oliveira (2001). 13. O retorno da vinculao d-se, primeiro, na emenda da Junta Militar de 1969, exclusivamente para os municpios, e, depois, com a emenda Calmon (EC n. 24/83), seguida da Lei n. 7.348/85. 14. No faltam nem argumentos procedentes para a defesa desse ponto de vista, nem propostas neste sentido (cf. Saviani, 1999). 15. A Constituio de 1988 adota a expresso sistema nacional para o emprego no artigo 22, IX, e fala no sistema financeiro nacional no Ttulo VII, captulo IV. Pode-se dizer que boa parte do artigo 21 e do artigo 22, salvo casos de autorizao, permisso e concesso, possui uma dimenso nacional. 16. Cf., a esse respeito, o Parecer
CNE /CEB
n. 30/00.
17. Mesmo com a indicao de uma lei complementar que traduza o regime de cooperao recproca, posta no nico do artigo 23 da Constituio de 1988, at hoje essa lei no foi efetivada. 18. A Constituio de 1988, no Ttulo VIII, captulo II , seo II , artigo 198, versando sobre a sade, diz que as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico (...).
19. Cf., sobre o assunto sistemas de ensino e sistemas municipais, o Parecer
20. Essa lei tem sido articulada, at o presente, com as diretrizes nacionais de saneamento bsico, conforme a Lei n. 11.445/07, e com o programa de cooperao federativa para a constituio da fora nacional de segurana pblica , conforme o Decreto n. 5.289/04.
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sui generis
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 artigo 11
 artigo 23
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 artigo 3
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 artigo 23
 artigo 198