Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F95-I-422%3Afr
Timestamp: 2016-10-23 22:23:34+00:00

Document:
95 I 42262. Auszug aus dem Urteil vom 29. Oktober 1969 i.S. Drogenica M. S. Iseli gegen Heilmittelkommission und Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh.
Commerce de gros des m�dicaments. Art. 31 et 4 Cst. R�glementation cantonale selon laquelle le commerce de gros des m�dicaments n�cessite une autorisation, qui n'est d�livr�e qu'� des personnes dignes de confiance. Application de cette r�glementation - � des m�dicaments dont la vente dans les pharmacies et les drogueries a �t� admise par l'Office intercantonal de contr�le des m�dicaments; - � une entreprise �tablie hors du canton qui livre ses produits � des pharmacies et drogueries du canton (consid. 6). Notion de personne digne de confiance. Gu�risseur auquel toute activit� th�rapeutique et l'exercice d'une profession pharmaceutique ont �t� interdits dans le canton d'Appenzell Rh. Ext. lors de l'entr�e en vigueur de la nouvelle loi sanitaire, en raison d'infractions aux lois sanitaires d'autres cantons, et qui s'est �tabli marchand de m�dicaments en gros dans un autre canton. Les interdictions prononc�es contre lui permettent-elles de lui refuser, comme indigne de confiance, l'autorisation de livrer deux m�dicaments sans danger aux pharmacies et drogueries du canton d'Appenzell Rh. Ext.? (consid. 7). Faits � partir de page 424
A.- Am 25. April 1965 erliess die Landsgemeinde des Kantons Appenzell A. Rh. ein Gesetz �ber das Gesundheitswesen (GG), das am 18. Oktober 1965 in Kraft trat. Es enth�lt in Abschnitt II (Art. 2-18) Bestimmungen �ber die "medizinischen und pharmazeutischen Berufe", zu denen auch die "Heilmittelhersteller und -grossh�ndler" geh�ren. Diese bed�rfen einer Bewilligung der Sanit�tskommission, welche nur Bewerbern erteilt wird, die "f�r fachm�nnische Herstellung, Lagerung, Pr�fung und Abgabe Gew�hr bieten" (Art. 14 GG) und "vertrauensw�rdig" sind (Art. 15 Abs. 1 GG).
Am 6. Dezember 1965 erliess der Kantonsrat eine Verordnung �ber den Verkehr mit Heilmitteln (HMV), die in den �� 17-26 Bestimmungen �ber die "Heilmittelbetriebe" enth�lt. Als solche gelten Betriebe, in welchen Heilmittel hergestellt, verarbeitet, gelagert, im Gross- oder Kleinhandel abgegeben oder vermittelt werden (� 17).
B.- Die Ehegatten Max Samuel und Agnes Iseli waren von 1957 bis 1967 in Lustm�hle/AR als Natur�rzte und Heilmittelhersteller t�tig; ferner f�hrten sie Heilmittel ein und handelten mit solchen, der Ehemann unter der im Handelsregister eingetragenen Firma "Drogenica M.S. Iseli". Nach dem Inkrafttreten des GG erhoben sie gest�tzt auf Art. 30 GG Anspruch auf weitere Aus�bung ihrer T�tigkeit. Die Sanit�tskommission erliess jedoch am 10. April 1967 folgende Verf�gung:
"Herrn Max Samuel und Frau Agnes Iseli wird ab sofort jede Heilt�tigkeit und Aus�bung eines pharmazeutischen Berufes (natur�rztliche Praxis, Heilmittelherstellung, Gross- und Kleinhandel mit Heilmitteln, Versandgesch�ft mit Heilmitteln) untersagt."
Zur Begr�ndung dieser Verf�gung, die unangefochten blieb, f�hrte die Sanit�tskommission im wesentlichen aus, die Ehegatten Iseli seien in den Jahren 1957 - 1966 in zahlreichen (andern) Kantonen mindestens zwanzigmal wegen Verletzung der Sanit�tsgesetze bestraft worden und k�nnten daher nicht als vertrauensw�rdig gelten.
C.- Max Samuel Iseli hatte inzwischen den Sitz seiner Firma Drogenica anfangs Januar 1967 nach St. Gallen verlegt, wo ihm eine Grosshandelsbewilligung erteilt wurde. Er vertreibt insbesondere die aus Hongkong und Singapore eingef�hrten Heilmittel "Tiger-Balsam Salbe" und "Tiger-Balsam Oel" als Mittel gegen Schmerzen und Erk�ltungen. Diese Heilmittel wurden am 17. Juli 1968 bzw. 7. Februar 1969 von der Interkantonalen Kontrollstelle f�r Heilmittel in Bern (IKS) begutachtet, als zum Verkauf in Apotheken und Drogerien geeignet befunden und f�r 5 Jahre registriert. Gest�tzt darauf erhielt Iseli in zahlreichen Kantonen die Bewilligung zum Vertrieb dieser Heilmittel in Apotheken und Drogerien.
Am 14. August 1968 erteilte das Sanit�tssekretariat des Kantons Appenzell A. Rh. der "Firma Drogenica" die Bewilligung zum Verkauf von "Tiger-Balsam Oel" im Kanton. Als die Firma Drogenica aufgrund des IKS-Gutachtens vom 7. Februar 1969 um eine entsprechende Bewilligung f�r die "Tiger-Balsam Salbe" nachsuchte, teilte ihr die Heilmittel-Kommission mit, dass diese Bewilligung verweigert und die am 14. August 1968 f�r "Tiger-Balsam Oel" ausgestellte Verkaufsbewilligung widerrufen werde, da dem Firmeninhaber Iseli durch rechtskr�ftige Verf�gung der Sanit�tskommission vom 17. April 1967 u.a. jeglicher Gross- und Kleinhandel auf dem Gebiete des Kantons Appenzell A.Rh. verboten worden sei.
D.- Mit der staatsrechtlichen Beschwerde beantragt die Firma Drogenica M. S. Iseli, dieser Beschluss des Regierungsrates sei wegen Verletzung der Art. 31 und 4 BV aufzuheben. Sie erhebt u.a. folgende R�gen:
a) Der Heilmittelvertrieb, dessen Bewilligung der Beschwerdef�hrer verlange, falle nicht unter das im Jahre 1967 ausgesprochene Berufsverbot noch unter Art. 14 GG, der sich nur auf die F�hrung eines Betriebs im Kanton Appenzell A. Rh. beziehe und keine Wirkung �ber die Kantonsgrenzen hinaus entfalten k�nne.
b) Nachdem die fraglichen Heilmittel von der IKS begutachtet worden seien, habe der Beschwerdef�hrer Anspruch auf eine Bewilligung f�r den Vertrieb auch im Kanton Appenzell A. Rh. und lasse sich ein Vertriebsverbot nicht mit gesundheitspolizeilichen Gr�nden rechtfertigen.
c) Selbst wenn das 1967 verh�ngte Berufsverbot noch bestehe, sei der Regierungsrat berechtigt und verpflichtet, es durch Erteilung der nachgesuchten Bewilligung teilweise aufzuheben, da es sich nicht mehr rechtfertigen lasse.
4. Der Handel mit Heilmitteln ist eine Erwerbst�tigkeit, die unter dem Schutze der in Art. 31 BV gew�hrleisteten Handels- und Gewerbefreiheit steht. Die Kantone d�rfen ihn daher nur aus polizeilichen Gr�nden, zum Schutze der �ffentlichen Ordnung und Sicherheit, beschr�nken. Solche Beschr�nkungen m�ssen, um vor Art. 31 BV zu bestehen, die Gewerbegenossen in gleicher Weise treffen und verh�ltnism�ssig sein (BGE 93 I 219 E. 6 mit Hinweisen auf fr�here Urteile). Ob eine gewerbepolizeiliche Massnahme verh�ltnism�ssig sei, �berpr�ft das Bundesgericht frei. Dagegen �berpr�ft es die Auslegung des kantonalen Rechts, auf dem die Massnahme beruht, grunds�tzlich bloss unter dem Gesichtspunkt der Willk�r und nur dann frei, wenn ein besonders schwerer Eingriff in die freie Erwerbst�tigkeit in Frage steht (BGE 95 I 16 E. 3). Ein solcher Eingriff liegt nicht vor, wenn einem Heilmittelgrossh�ndler, der seinen Gesch�ftssitz ausserhalb des Kantons hat, die Bewilligung verweigert wird, zwei Heilmittel in einem Kanton zu vertreiben.
6. Unter welchen Voraussetzungen ausserkantonale Hersteller und H�ndler Heilmittel an Apotheken und Drogerien des Kantons Appenzell A.Rh. liefern d�rfen, sagen das GG und die HMV nicht ausdr�cklich. Doch bestimmt Art. 14 Abs. 1 GG ganz allgemein, dass es zum Grosshandel mit Arzneimitteln einer Bewilligung bedarf, und aus Art. 15 Abs. 1 GG ergibt sich, dass eine solche Bewilligung nur an vertrauensw�rdige Personen erteilt werden darf. Diese Bestimmungen sind, wie ohne jede Willk�r angenommen werden kann, auch auf ausserkantonale Grossh�ndler anwendbar, die Arzneimittel in den Kanton liefern. Eine Person treibt nicht nur dort Handel, wo sie die Ware der Post, der Bahn oder einem andern Transportmittel �bergibt, sondern auch dort, wo die Ware dem K�ufer zugeht (vgl.BGE 54 I 30). Zahlreiche Kantone kennen denn auch neben der ersten Bewilligung, sich am Grosshandel BGE 95 I 422 S. 427mit Heilmitteln zu beteiligen, die Bewilligung zum Vertrieb eines bestimmten Heilmittels durch die bereits zum Grosshandel zugelassenen Firmen (W�ST, Die interkant. Vereinbarung �ber die Kontrolle der Heilmittel, Diss. St. Gallen 1969, S. 100 ff.). Einzelne Kantone verzichten freilich auf diese weitere Bewilligung bei Erzeugnissen, f�r welche ein Gutachten der IKS besteht. Grunds�tzlich sind jedoch die Kantone frei, im Rahmen der Handels- und Gewerbefreiheit auch den Vertrieb von Heilmitteln, deren Zulassung die IKS empfohlen hat, in ihrem Gebiet zu verbieten (BGE 93 I 218 E. 4) oder einen Grossh�ndler, der die Voraussetzungen der Art. 14 und 15 GG nicht erf�llt, von der Belieferung von Apotheken und Drogerien im Kanton auszuschliessen. Hierin liegt auch keine unzul�ssige Ausdehnung des Geltungsbereichs des kantonalen Rechtes. Die bundesrechtlich an sich zul�ssigen gewerbepolizeilichen Vorschriften eines Kantons d�rfen, wie das Bundesgericht von jeher angenommen hat, jede Aus�bung eines Gewerbes erfassen, die das Kantonsgebiet irgendwie erheblich ber�hrt, was insbesondere der Fall ist, wenn sie mit Handlungen in das Kantonsgebiet �bergreift, im Hinblick auf welche das Gewerbe der polizeilichen Regelung unterstellt werden darf (BGE 65 I 87E. 2 und dort angef�hrte fr�here Urteile, BGE 87 I 454 E. 5, BGE 91 I 465 /6).
Entgegen der Auffassung des Beschwerdef�hrers folgt aus dem GG und der HMV keineswegs und jedenfalls nicht zwingend, dass deren Bestimmungen auf ausserkantonale Grossh�ndler nicht anwendbar w�ren und diese keiner Bewilligung f�r die Belieferung von Apotheken und Drogerien im Kanton Appenzell A.Rh. bed�rften. Richtig ist freilich, dass einzelne Bestimmungen der HMV auf Betriebe mit Sitz im Kanton zugeschnitten sind. So ist es schwer denkbar, dass die Sanit�tsdirektion ausserhalb des Kantons oder gar im Ausland Inspektionen bei Heilmittelbetrieben durchf�hrt (� 18 HMV) oder kontrolliert, ob deren Leiter hauptamtlich t�tig sind (� 23 HMV). Daraus l�sst sich jedoch nicht ableiten, dass nicht auch von ausserkantonalen Grossh�ndlern, die in den Kanton liefern, verlangt werden kann, dass sie die Voraussetzungen der Art. 14 und 15 GG erf�llen, d.h. f�r die fachm�nnische Pr�fung, Lagerung und Abgabe der Heilmittel Gew�hr bieten und vertrauensw�rdig sein m�ssen.
Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit m�ssten die BGE 95 I 422 S. 428Beh�rden des Kantons Appenzell A.Rh. freilich bei allen ausserkantonalen Grossh�ndlern, die um die Bewilligung zum Vertrieb eines Heilmittels nachsuchen, pr�fen, ob sie jene Voraussetzungen erf�llen. Dass dies tats�chlich geschieht, erscheint zweifelhaft, hat doch das Sanit�tssekretariat der Firma "Drogenica" am 14. August 1968 offenbar unbesehen eine Vertriebsbewilligung f�r "Tiger-Balsam Oel" erteilt. Der Beschwerdef�hrer macht indessen inbezug auf die Bewilligungspraxis als solche keine rechtsungleiche Behandlung geltend. Er beanstandet lediglich, dass die kantonalen Beh�rden angenommen haben, dass er, der Beschwerdef�hrer, die pers�nlichen Voraussetzungen f�r die Belieferung von Apotheken und Drogerien im Kanton Appenzell A.Rh. nicht erf�lle.
7. Die kantonalen Beh�rden haben nicht gepr�ft, ob der Beschwerdef�hrer die nach Art. 14 GG erforderliche Gew�hr biete. Die Verweigerung der nachgesuchten und der Widerruf der bereits erteilten Bewilligung zum Vertrieb zweier Heilmittel erfolgten aufgrund des am 17. April 1967 gegen den Beschwerdef�hrer ausgesprochenen umfassenden Berufsverbotes, das sich seinerseits auf die Art. 15, 18 und 30 GG st�tzte.
a) Nach Art. 15 Abs. 1 GG ist auch der Grosshandel mit Heilmitteln nur "vertrauensw�rdigen Personen" gestattet. Als vertrauensw�rdig gilt nach Art. 18 Abs. 1 lit. a GG insbesondere nicht, wer sich schwerer Zuwiderhandlungen gegen gesundheitspolizeiliche Vorschriften schuldig gemacht hat.
Aus dem bei den Akten befindlichen Auszug aus dem Strafregister des Kantons Bern vom 4. Februar 1966 und aus einer Strafverf�gung des Statthalteramts des Bezirks Z�rich vom 13. Juli 1966 ergibt sich, dass der Beschwerdef�hrer in den Jahren 1957 - 1966 in verschiedenen Kantonen, nicht aber im Kanton Appenzell A.Rh., insgesamt 20 mal wegen Verletzung gesundheitspolizeilicher Vorschriften zu Bussen bis zu Fr. 2000.-- verurteilt worden ist. Angesichts dieser zahlreichen Bestrafungen hat ihm die Sanit�tskommission in ihrer rechtskr�ftig gewordenen Verf�gung vom 17. April 1967 die Vertrauensw�rdigkeit abgesprochen und insk�nftig jede Heilt�tigkeit und Aus�bung eines pharmazeutischen Berufes untersagt. Wenn der Regierungsrat hieraus ableitet, dass die Erteilung einer Bewilligung an den Beschwerdef�hrer zum Vertrieb der zwei Heilmittel nicht in Frage kommen k�nne, so �bersieht er, dass die Vertrauensw�rdigkeit immer im Hinblick auf die BGE 95 I 422 S. 429zu bewilligende T�tigkeit zu pr�fen ist. Beim Entscheid vom 17. April 1967 ging es darum, ob dem Beschwerdef�hrer die weitere Aus�bung seiner bisherigen T�tigkeit, die in einer zusammen mit seiner Ehefrau betriebenen Naturarztpraxis verbunden mit Heilmittelherstellung und -Handel bestand, gem�ss Art. 30 GG weiterhin zu gestatten sei. Im vorliegenden Falle dagegen fragt sich lediglich, ob ihm zu bewilligen sei, zwei bestimmte Heilmittel, die nicht von ihm selber hergestellt werden und in den meisten Kantonen vertrieben werden d�rfen, auch den Apotheken und Drogerien im Kanton Appenzell A.Rh. zu liefern. Da der Regierungsrat diese Bewilligung ausschliesslich aufgrund des seinerzeit angefochtenen Berufsverbotes verweigert und weder im angefochtenen Entscheid noch in der Beschwerdeantwort andere Gr�nde hief�r genannt hat, fragt sich einzig, ob das, was zum Erlass des Berufsverbotes f�hrte, auch die Verweigerung der nachgesuchten Verkaufsbewilligung zu rechtfertigen vermag. Diese Frage ist, da es dabei um die Zul�ssigkeit und insbesondere um die Verh�ltnism�ssigkeit einer gewerbepolizeilichen Massnahme aus dem Gesichtspunkt des Art. 31 BV geht, vom Bundesgericht frei zu pr�fen (vgl. BGE 93 I 219, BGE 95 I 19 E. 7).
b) Die 20 Bussen, zu denen der Beschwerdef�hrer in den Jahren 1957 - 1966 verurteilt worden ist, betrafen unbestritten Zuwiderhandlungen gegen gesundheitspolizeiliche Vorschriften. Diese Zuwiderhandlungen k�nnen angesichts der bis Fr. 2000.-- gehenden Bussenh�he an sich nicht als leicht bezeichnet werden. Sie verlieren jedoch stark an Gewicht, wenn man die fr�heren Verh�ltnisse im Kanton Appenzell A.Rh. ber�cksichtigt: Auf Grund des damaligen Standes der Gesundheitsgesetzgebung des Kantons Appenzell A.Rh. konnte der Beschwerdef�hrer wie zahlreiche andere Personen ihre in der �brigen Schweiz strafbare Bet�tigung auf dem Gebiete des Gesundheitswesens von diesem Kanton aus jahrelang aus�ben, ohne von dessen Beh�rden behelligt zu werden. Diese sind, wie sich aus der Verf�gung der Sanit�tskommission vom 17. April 1967 ergibt, lediglich einmal wegen des beim Beschwerdef�hrer festgestellten Besitzes starkwirkender Medikamente, u.a. Weckamine, bei ihm vorstellig geworden, nicht dagegen wegen seiner in andern Kantonen begangenen Zuwiderhandlungen gegen deren gesundheitspolizeiliche Vorschriften. Nach dem in BGE 95 I 19 E. 7 Gesagten erscheint es zweifelhaft, ob es unter BGE 95 I 422 S. 430diesen Umst�nden mit Art. 31 BV vereinbar war, ihm die weitere Aus�bung seiner langj�hrigen T�tigkeit im Kanton ohne vorausgegangene Warnung auf unbeschr�nkte Zeit zu verbieten. Der Beschwerdef�hrer hat sich indes mit diesem Verbot abgefunden und seine Naturarztpraxis aufgegeben. Ferner hat er seinen Heilmittelhandel anfangs 1967 aus dem Kanton Appenzell A.Rh. nach St. Gallen verlegt und dort eine Grosshandelsbewilligung erhalten, die nach Art. 5 der st. gallischen Heilmittelverordnung vom 17. Dezember 1955 nur erteilt wird an Firmen, die f�r eine sachkundige und gewissenhafte Gesch�ftsf�hrung Gew�hr bieten. Dass er seither inbezug auf seinen Heilmittelhandel oder sonst zu irgendwelchen Klagen Anlass gegeben h�tte, wird nicht behauptet. Unter diesen Umst�nden geht es zu weit, aufgrund der fr�heren Verfehlungen anzunehmen, der Beschwerdef�hrer sei nicht vertrauensw�rdig inbezug auf die ihm nach Art. 14 Abs. 1 GG obliegende fachm�nnische Pr�fung, Lagerung und Abgabe zweier in den meisten Kantonen zum Verkauf zugelassener, unbestrittenermassen ungef�hrlicher Heilmittel. Nur dieses gesundheitspolizeiliche Interesse steht hier in Frage. Das Verfahren, in dem nun �ber die Erteilung der Bewilligung zum Vertrieb dieser Heilmittel entschieden wird, darf keinesfalls dazu f�hren, dem Beschwerdef�hrer wegen seiner fr�her in andern Kantonen begangenen Zuwiderhandlungen einen Rechtsnachteil zuzuf�gen, der polizeilich nicht gerechtfertigt erscheint. Sollte der Beschwerdef�hrer in Zukunft den gesundheitspolizeilichen Vorschriften des Kantons Appenzell A. Rh. oder eines andern Kantons zuwiderhandeln, so bleibt es der Heilmittelkommission unbenommen, die Frage seiner Vertrauensw�rdigkeit aufgrund von Art. 18 Abs. 1 GG erneut zu pr�fen. Sie k�nnte sie auch dann verneinen, wenn sich ergeben sollte, dass der Beschwerdef�hrer seine an sich erlaubten Gesch�ftsbeziehungen zu Apotheken und Drogerien im Kanton Appenzell A.Rh. zur Vornahme von verbotenen T�tigkeiten ausn�tzt. Dagegen verm�gen die zur�ckliegenden Handlungen des Beschwerdef�hrers f�r sich allein die Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung und den Widerruf der bereits erteilten Bewilligung zum Vertrieb der zwei in Frage stehenden Heilmittel mangels Vertrauensw�rdigkeit nicht zu rechtfertigen. Der Entscheid des Regierungsrates verst�sst gegen den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit und ist daher wegen Verletzung BGE 95 I 422 S. 431des Art. 31 BV aufzuheben. Der Regierungsrat hat - unter Wahrung der Rechtsgleichheit im Verh�ltnis zu andern aus serkantonalen Heilmittelh�ndlern - zu pr�fen, ob der Beschwerdef�hrer f�r eine fachgem�sse Pr�fung, Lagerung und Abgabe der beiden Heilmittel Gew�hr biete, und, sofern dies der Fall ist, die nachgesuchte Bewilligung zu erteilen.
95 I 19,
93 I 218 suite... ,
91 I 465

References: Art. 31
 Art. 30
 Art. 31
 Art. 14
 Art. 31
 Art. 31
 Art. 14
 Art. 15
 BGE 
 Art. 14
 BGE 
 BGE 
 Art. 14
 BGE 
 Art. 14
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 18
 BGE 
 Art. 30
 Art. 31
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 31
 Art. 5
 Art. 14
 Art. 18
 BGE 
 Art. 31