Source: https://www.icrc.org/dih.nsf/COM/470-750076?OpenDocument
Timestamp: 2016-05-03 07:32:25+00:00

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Commentaire of 1987 Localités non défendues
[p.717] Article 59 - Localités non défendues
2263 On reprend ici presque intégralement la règle contenue à l'article 25 du Règlement de La Haye de 1907 (1). En vertu de ce paragraphe, qui confirme et [p.719] codifie le droit coutumier, une localité devient localité non défendue sitôt que les conditions posées aux paragraphes suivants sont réalisées. Les déclarations unilatérales et les accords ne font que confirmer cette situation de fait. C'est une différence importante avec les zones démilitarisées prévues à l'article 60 (' Zones démilitarisées '), où la constitution de la zone dépend d'un accord exprès.
2264 Remarquons d'ailleurs que, même si une localité contient des objectifs militaires et que des actes hostiles sont entrepris à partir de ces objectifs, cela ne justifie en aucune manière la destruction totale des constructions qui composent cette localité. Rappelons, en effet, que l'article 51 (' Protection de la population civile '), paragraphe 5, alinéa a, interdit de traiter comme un objectif militaire unique un certain nombre d'objectifs nettement espacés et distincts situés dans une ville, un village ou toute autre zone contenant une concentration analogue de personnes civiles ou de biens de caractère civil.
2265 Tout cela a trait aux actes de violence commis au moyen de projectiles tirés à une certaine distance. Si les combats se déroulent à l'intérieur d'une ville et si la lutte se fait maison par maison - ce qui s'est fréquemment produit - il est évident que la situation devient très différente et que tout bâtiment qui abrite des combattants devient objectif militaire.
2266 On doit tenir pour défendue non seulement une ville fortifiée ou pourvue d'un système fixe de défense, mais aussi une localité à l'intérieur ou à la périphérie de laquelle des troupes ont pris position.
2267 Après avoir établi, dans le paragraphe 1, la règle dont le respect s'impose, même en l'absence d'une déclaration ou d'un accord, l'article définit les conditions auxquelles une localité non défendue doit répondre.
2268 L'alinéa introductif énonce deux conditions, qui pourraient tout aussi bien figurer dans l'énumération qui suit:
- le lieu habité doit être situé à proximité ou à l'intérieur d'une zone où les forces armées sont en contact. Les mots employés s'inspirent d'une définition donnée par un Groupe de travail spécial de la Conférence diplomatique (2);
- le lieu habité doit être ouvert à l'occupation (3). C'est là une condition essentielle [p.720] et tous préparatifs utiles doivent être faits pour la respecter, comme, par exemple, l'ouverture de barrages routiers ou l'enlèvement des mines. Une fois la déclaration de ville non défendue transmise, il n'est évidemment plus possible de revenir en arrière sans avoir donné un préavis suffisant à l'adversaire; sinon, la déclaration pourrait être considérée comme un acte perfide (voir article 37 - ' Interdiction de la perfidie ').
2269 Il peut arriver que les circonstances du combat se modifient et que, finalement, la localité ne soit pas occupée par l'adversaire; elle conservera cependant son statut, aussi longtemps que la déclaration n'est pas retirée ou que l'adversaire n'y objecte pas.
2270 Les quatre autres conditions, sous alinéas a à d, n'appellent pas de longs commentaires. L'évacuation requise du personnel et du matériel militaires est une évidence. Les installations militaires fixes ne doivent pas être employées à un usage hostile. Ainsi, on pourra abriter des réfugiés dans les casernes, mais on ne pourra pas continuer à faire fonctionner des stations militaires de guidage aérien.
2271 Il est évident que les usines qui seraient situées dans la localité devraient s'abstenir de fabriquer armes, munitions ou autres objets d'usage militaire.
2272 On doit admettre aussi que les voies de communication (routes, voies ferrées) qui traversent la localité non défendue ne doivent pas être utilisées pour des déplacements de personnel et de matériel militaires, même en simple transit.
2273 Les ouvrages contenant des forces dangereuses ne seront pas utilisés pour l'appui régulier, important et direct d'opérations militaires, ce qui, aux termes de l'article 56 (' Protection des ouvrages et installations contenant des forces dangereuses '), paragraphe 2, pourrait les exposer à des attaques.
2274 Enfin, on a voulu empêcher que l'agglomération déclarée localité non défendue ne soit utilisée comme base logistique par des groupes de combattants, avec ou sans uniformes, qui effectueraient des coups de main et se replieraient, sous habit civil, dans la localité.
2275 L'article 59 ne dit rien au sujet du survol éventuel de la localité non défendue par des aéronefs amis ou ennemis. En l'absence de disposition particulière, il faut admettre que ce survol est possible et ne compromet pas le statut de la localité non défendue.
2276 Cette disposition est relative à certaines catégories de personnes dont la présence dans la localité n'est pas de nature à priver celle-ci de son statut. Il s'agit en premier lieu des membres des forces armées nationales et des prisonniers de guerre blessés ou malades qui sont en traitement dans des établissements sanitaires, militaires ou civils. Le personnel sanitaire militaire qui les soigne est également compris, ainsi que les aumôniers militaires. Les établissements sanitaires, fixes ou mobiles, peuvent continuer à fonctionner là où ils se trouvent, même s'ils sont militaires.
2277 Parmi les personnes spécialement protégées par les Conventions et le présent Protocole, il faut mentionner le personnel de la protection civile, tel qu'il est défini aux articles 61 à 68, et le personnel sanitaire et religieux civil. Sans que cet [p.721] article le mentionne, il faut admettre que le personnel affecté à la protection des biens culturels, protégé par la Convention de La Haye de 1954, est également visé par ce paragraphe.
2278 Quant aux forces de police retenues dans la localité, il ne peut s'agir que de membres d'unités de police en uniforme faisant partie des forces armées de l'Etat, telles qu'elles sont visées par le paragraphe 3 de l'article 43 (' Forces armées '). En effet, les forces de police civiles font partie de la population civile et ne doivent donc pas être évacuées lorsque la localité est déclarée localité non défendue.
2279 Dans beaucoup de pays, la police municipale, provinciale ou nationale, est purement civile. Dans d'autres pays, la police nationale fait partie des forces armées (4).
2280 La présence, dans une localité non défendue, de forces de police faisant partie des forces armées pourrait poser quelques problèmes en cas d'occupation de la localité; les membres de ces forces devraient en tout cas s'abstenir de tout acte hostile. Mais quel sera leur statut s'ils passent sous le contrôle de l'adversaire? S'ils sont capturés, ils ont droit au statut de prisonnier de guerre, mais, dans bien des cas, ils seront requis de continuer leurs fonctions sous la direction de la Puissance occupante. On peut à cet égard se référer, par analogie, à l'article 67 (' Membres des forces armées et unités militaires affectés aux organismes de protection civile '), paragraphe 2, qui a résolu la question en ce qui concerne les membres du personnel militaire servant dans les organes de protection civile: ils seront considérés comme prisonniers de guerre, mais, en territoire occupé, pourront être employés à des tâches de protection civile. 2281 Tout cela amène à penser qu'il serait préférable, pour éviter toute difficulté, de confier les tâches de police, dans une localité non défendue, à la police municipale ou autre corps de police purement civil. De toute manière, dans ces circonstances difficiles, la présence et l'activité efficace d'un corps de police sont essentielles pour maintenir l'ordre, protéger les vies et les biens et empêcher éventuellement que la localité ne soit envahie par des éléments non autorisés à s'y rendre.
2282 Il faut une notification à la Partie adverse. En employant le mot «adressée», on a voulu marquer qu'on ne peut se contenter d'une déclaration publique. On peut imaginer plusieurs chemins: remise directe par un parlementaire sur le terrain même des opérations, contact par télécommunications, transmission par une Puissance protectrice, un autre Etat non Partie au conflit, une organisation intergouvernementale telle que les Nations Unies ou une organisation régionale, ou encore par une organisation humanitaire telle que le CICR.
[p.722] ' De qui doit émaner la déclaration? '
2283 En principe, de l'autorité qui est à même de faire respecter les termes de la déclaration. En règle générale, ce sera le gouvernement lui-même, mais il peut arriver que, dans des circonstances troublées, la déclaration provienne d'un commandement militaire local ou même encore d'une autorité civile locale, telle qu'un maire, un bourgmestre ou un préfet. Il faut, bien entendu, si la déclaration émane d'une autorité civile locale, qu'elle soit faite en plein accord avec les autorités militaires, qui ont seules les moyens de faire respecter les termes de la déclaration.
' Contenu de la déclaration '
2284 Le paragraphe ne fait mention que des limites géographiques de la localité non défendue, mais il est certain que d'autres éléments peuvent être pris en considération. Ainsi, le moment à partir duquel les conditions prévues au paragraphe 2 seront remplies. Pour éviter tout malentendu, il paraît préférable d'attendre, pour faire la déclaration, que les conditions soient remplies. Si les limites de la localité sont marquées d'une façon visible, la déclaration devra indiquer quelles sont les marques employées de jour et de nuit, pour acceptation par l'adversaire. Il en sera de même pour les conditions du contrôle.
' Obligations de la Partie adverse '
2285 La Partie adverse doit accuser réception de la déclaration. Il est en effet nécessaire que l'autre Partie sache que sa déclaration a atteint son destinataire. L'accusé de réception n'est pas constitutif de la protection accordée à la localité, mais il est un élément de sécurité important. Simultanément, la Partie adverse doit accorder à la localité le traitement de localité non défendue. Si la Partie adverse estime que les conditions posées ne sont pas remplies, elle doit le faire savoir immédiatement. Tout atermoiement serait contraire à la bonne foi. Dans sa réponse négative, la Partie adverse devra indiquer les points précis sur lesquels les conditions prévues ne sont pas remplies, de telle manière que les auteurs de la déclaration puissent y porter éventuellement remède et faire ensuite une nouvelle déclaration. En vérité, cela pourra aussi déboucher sur une négociation au sens des paragraphes 5 et 6. Notons cependant que les objections de la Partie adverse ne peuvent porter que sur la réalisation des conditions prévues au paragraphe 2. Si ces conditions sont réunies, la localité non défendue a le statut de localité protégée et la Partie adverse ne peut pas imposer d'autres conditions.
2286 La dernière partie du paragraphe rappelle fort opportunément que même en cas de rejet de la déclaration, la localité continue à bénéficier de la protection des autres dispositions du Protocole et des autres règles du droit international applicable dans les conflits armés. Il est certain, en premier lieu, qu'une localité qui remplit les conditions posées au paragraphe 2, mais qui n'a pas fait l'objet d'une déclaration, ne doit en aucune manière être attaquée. Si certaines conditions ne peuvent être remplies, par exemple s'il est impossible d'éloigner [p.723] tous les objectifs militaires ou d'interrompre complètement le transit des forces et du matériel militaires, toutes les précautions prévues aux articles 50 à 57 doivent être respectées. La présence d'objectifs militaires ne justifie pas une attaque généralisée contre la localité, selon l'article 51 (' Protection de la population civile '), paragraphe 5; si l'on estime militairement indispensable de couper les voies de transit, il faudra le faire, si possible, à des emplacements où la population n'est pas mise en danger.
2287 On se trouve ici dans la seconde hypothèse envisagée par cet article: les conditions posées au paragraphe 2 ne sont pas remplies et les Parties au conflit, éventuellement après qu'une déclaration unilatérale aura été rejetée, concluent un accord pour donner à une localité le statut de localité non défendue. Aucune forme particulière n'est prévue pour un tel accord, mais la forme écrite sera sans doute préférable; il pourra être conclu directement sur le terrain par des parlementaires ou, au stade diplomatique, par l'intermédiaire ou sur l'initiative des Puissances protectrices ou d'une organisation humanitaire telle que le CICR.
2288 Les points principaux d'un tel accord seront:
a) limites géographiques précises (généralement à reporter sur une carte détaillée);
b) date et heure de la mise en vigueur;
c) durée;
d) signalisation (marquage des limites et marques à employer);
e) personnes pouvant se rendre dans la localité;
f) contrôle éventuel;
g) sort final de la localité, éventuellement modalités de l'occupation par les troupes ennemies.
2289 Cette disposition est parfaitement claire et n'appelle guère de commentaires. On se rappellera que la IVe Convention a prévu, dans son projet d'accord annexé, que les zones sanitaires et de sécurité seront désignées par des bandes obliques rouges sur fond blanc apposées à la périphérie et sur les bâtiments (5). La présente disposition prévoit que les signes à apposer feront l'objet d'un accord avec la Partie adverse, sans cependant définir ces signes, même approximativement.
2290 Rien n'empêche les Parties au conflit intéressées d'adopter le signe prévu par la IVe Convention (bandes obliques rouges sur fond blanc), mais elles peuvent aussi choisir un signe différent.
2291 [p.724] Il est certain que les signes employés devront être aussi visibles que possible, bien que, dans le cas des localités non défendues, leur emplacement géographique soit connu de la Partie adverse, qui peut donc facilement les repérer.
2292 Pour marquer les limites sur les routes principales, on pourrait songer à se servir de drapeaux portant les couleurs ou les armoiries de la ville, matériel qui est souvent déjà à disposition. Ce genre de marquage est suffisant pour les troupes terrestres, qui généralement opèrent à vue; il ne l'est probablement pas pour les forces aériennes; à l'intention de celles-ci, on peut envisager de peindre les signes convenus sur les chaussées, à la limite de la localité, sur des panneaux inclinés placés aux approches de celle-ci ou sur les toits ou les cours des bâtiments situés à la périphérie.
2293 Ces signes sont relativement efficaces pour la période diurne. Pour la nuit, il faut recourir à d'autres moyens et notamment à un éclairage adéquat, placé au minimum à la périphérie de la localité. Mais la présence d'une «île de lumière» au milieu de l'obscurité peut poser des problèmes de sécurité militaire difficiles et l'accord devra traiter ce point.
2294 Enfin, il ne faut pas exclure que la localité non défendue s'identifie par l'émission de signaux distinctifs radio ou par des moyens électroniques analogues à ceux qui sont prévus aux articles 5 à 8 du Règlement annexé au présent Protocole (6), pour l'identification des unités et moyens de transport sanitaires. Là aussi, un accord entre les Parties au conflit sera nécessaire.
2295 Cette disposition semble énoncer une évidence: si l'une ou plusieurs des conditions énoncées au paragraphe 2 ne sont pas remplies, la localité non défendue perd son statut (7). Cependant, au cas où la zone où les armées sont en contact s'éloigne sensiblement, il ne paraît pas que le statut de la localité doive en être affecté, si les autres conditions continuent à être remplies.
2296 Le cas le plus fréquent sera naturellement l'occupation de la localité par les forces adverses; il se peut que l'adversaire décide de lui maintenir le caractère de localité non défendue; dans cette hypothèse, il devra naturellement ne pas installer ses propres forces armées dans la localité et se borner à implanter une administration dans la localité: reste à savoir si le gouvernement national acceptera cette prolongation du statut; sa décision dépendra sans doute de l'observation stricte par l'occupant des conditions posées au paragraphe 2.
2297 Il est certain que si une localité non défendue perd son statut, elle continue à bénéficier des autres règles de protection conventionnelles ou coutumières. On se référera, à ce sujet, à la définition donnée à l'article 2 (' Définitions '), alinéa b, du Protocole et à ce qui est dit plus haut au sujet du paragraphe 4.
Notes: (1) «Il est interdit d'attaquer ou de bombarder, par quelque moyen que ce soit, des villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus.» (article 25 du Règlement de La Haye de 1907). Cf. aussi l'article premier de la Convention de 1907 concernant le bombardement par des forces navales en temps de guerre, qui dispose: «Il est interdit de bombarder, par des forces navales, des ports, villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus. Une localité ne peut pas être bombardée à raison du seul fait que devant son port, se trouvent mouillées des mines sous-marines automatiques de contact.»;
(2) Rapport d'un Groupe mixte, mars 1975, cf. Actes XV, p. 351, CDDH/II/266-CDDH/III/255, Annexe A: «Zone de contact - Dans un conflit armé, cette expression désigne les zones où les éléments les plus avancés des forces armées des parties adverses sont au contact les unes des autres»;
(3) Les textes français et espagnol du Protocole figurant dans l'Acte final comportaient le mot «ouverte» au féminin. C'était pourtant en la forme masculine que la Commission III l'avait adopté (cf. Actes XV, p. 325, CDDH/215/Rev.1), et la Conférence plénière l'avait ultérieurement adopté sans modification par consensus (cf. Actes VI, p. 215, CDDH/SR.42, par. 62). La version anglaise ne laissait aucun doute sur le fait que l'adjectif «ouvert» se rapporte à «tout lieu habité» - ce que la logique demandait. Une proposition de rectification fut formulée le 20 janvier 1981 par le dépositaire; n'ayant reçu aucune objection dans le délai fixé de 90 jours, le même dépositaire notifia, le 8 mai 1981, un procès-verbal de rectification des textes authentiques français et espagnol, mettant l'adjectif «ouvert» au masculin;
(4) C'est le cas, par exemple, en Italie du corps des «carabinieri», en France de la Gendarmerie nationale et des Compagnies républicaines de sécurité; dans la République fédérale d'Allemagne, les «Grenzschutztruppen» sont, en temps de paix, placées sous la direction du Ministre de l'intérieur, mais passent, en temps de conflit armé, sous la direction du Ministère de la défense et deviennent donc partie des forces armées nationales;
(5) Voir commentaire art. 56, par. 7, supra, p. 693;
(6) Cf. infra, commentaire Annexe I, art. 5-8, p. 1223;
(7) Il est cependant recommandé qu'avant de prendre des mesures contre la localité, une déclaration ou une sommation comportant un délai convenable soit faite, en vue de rétablir une situation compatible avec le paragraphe 2.

References: l'article 25
 l'article 60
 l'article 51
 l'article 56
 L'article 59
 l'article 43
 l'article 67
 l'article 51
 l'article 2
 art. 56
 art. 5