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O papel do ministerio publico no controle externo da gestao municipal e das politicas publicas. - Free Online Library
The Free Library > Law/Government/Politics > Law > Direito da Cidade > December 1, 2011
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O papel do ministerio publico no controle externo da gestao municipal e das politicas publicas.
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1. Introducao; 2. O Ministerio Publico; 2.1.Aspectos gerais sobre atribuicoes; 2.2. A defesa dos interesses transindividuais; 2.3. A organizacao do Ministerio Publico do Estado do Rio de Janeiro; 2.4. Instrumentos de defesa dos direitos transindividuais--o inquerito civil e o termo de ajustamento de conduta (TAC); 3. Municipio de Angra dos Reis; 4. Municipio de Volta Redonda; 5. Municipio de Duque de Caxias; 6. Municipio de Teresopolis; 7. Municipio de Nova Friburgo; 8. Municipio de Cabo Frio; 9. Municipio de Macae; 10. Conclusoes; 11. Notas; 12. Referencias.
O artigo que ora se apresenta foi originado de pesquisa iniciada por grupo de mestrandos e doutorandos em Direito da Cidade da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, cujo objeto seria a analise da gestao municipal e do controle externo exercido por diversas instituicoes, tais como os Conselhos Municipais de Saude, Educacao e Desenvolvimento Urbano, alem do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e do Ministerio Publico.
As questoes examinadas cingiram-se as politicas publicas ligadas ao ordenamento do uso do solo, controle ambiental natural e construido e as politicas de saude e educacao, dentre os anos de 2000 a 2005, nos Municipios de Angra dos Reis, Volta Redonda, Duque de Caxias, Teresopolis, Nova Friburgo, Macae e Cabo Frio. A metodologia adotada foi a distribuicao da pesquisa entre os participantes, de forma a incumbir cada um da analise de um Municipio, examinando-se a atuacao de todas as instituicoes naquela localidade.
O resultado final do trabalho deu origem a diversos artigos, cada qual decorrente do exame de uma das referidas instituicoes.
Especificamente em relacao ao Ministerio Publico, para que os resultados se mostrassem eficientes e fossem colhidos de forma homogenea, recorreu-se a pesquisa junto as Promotorias de Tutela Coletiva das regioes em apreco, mediante a analise dos inqueritos civis instaurados, das acoes civis publicas ajuizadas e dos termos de ajustamento de conduta celebrados no periodo em exame.
Contudo, apesar da tentativa de homogeneidade, algumas diferencas na coleta de dados foram observadas, devido as diversas estruturas verificadas nos orgaos pesquisados. Ademais, em se tratando este trabalho de uma compilacao de varias partes elaboradas por diversos pesquisadores, ha diferencas tambem no tocante a analise dos resultados. Enquanto alguns pesquisadores trouxeram, alem dos dados, a exposicao de outras varias circunstancias que auxiliaram na analise dos resultados obtidos, outros membros da equipe optaram por apresentar informacoes objetivas, sem uma afericao mais aprofundada. Por tal razao, em sendo os comentarios apresentados por alguns bastante relevantes na compreensao da pesquisa, entendeu por bem esta expositora mante-los neste trabalho, apesar da diversidade porventura verificada em sua estrutura.
Os pesquisadores foram unissonos ao afirmar a dificuldade na obtencao das informacoes necessarias a conclusao do trabalho, ja que sao muitas as dificuldades materiais das Promotorias de Justica. As instalacoes, em sua maior parte, sao modicas, sendo o pessoal, ainda, bastante insuficiente para atender a demanda necessaria. Apesar da existencia de um sistema de informatica para controle e acompanhamento dos procedimentos, estes nao sao, muitas vezes, devidamente alimentados e atualizados por absoluta falta de servidores. Os poucos funcionarios existentes nos orgaos de execucao destinam-se, em sua maioria, ao atendimento da populacao, aos trabalhos burocraticos referentes ao tombamento e numeracao dos inqueritos e procedimentos, alem na redacao das correspondencias oficiais. Pouco tempo resta, portanto, para o trabalho de digitacao de dados.
Por outro lado, todos os integrantes do grupo foram bem recebidos pelos Promotores de Justica, os quais se colocaram a disposicao para auxiliar na pesquisa, conscientes dos resultados positivos da divulgacao do trabalho. Alguns dos dados solicitados foram colhidos, embora num prazo medio, atraves da analise de livros e dos proprios autos dos procedimentos existentes.
No tocante, especialmente, ao Municipio de Macae, a obtencao das informacoes foi ainda mais dificultosa, nao logrando o pesquisador sequer preencher os quadros apresentados acerca do numero de procedimentos investigatorios e acoes civis publicas existentes sobre os assuntos examinados. As informacoes colhidas somente se referem a demandas judiciais, cuja pesquisa e facilitada em virtude do sistema de informatica do Tribunal de Justica do Estado do Rio de Janeiro.
Antes de se proceder a exposicao dos resultados obtidos na pesquisa propriamente dita, faz-se necessaria uma breve exposicao sobre a instituicao do Ministerio Publico e a divisao das atribuicoes dos orgaos de execucao.
2. O Ministerio Publico
A Carta de 1988 alterou substancialmente a disciplina do Ministerio Publico em ambito nacional. Desvinculado dos demais Poderes do Estado, passou a integrar o capitulo referente as "Funcoes Essenciais a Justica", sendo-lhe assegurados autonomia administrativa e financeira, garantias identicas as conferidas a magistratura, bem como independencia funcional de seus integrantes.
Embora o texto constitucional faca referencia ao Ministerio Publico em inumeros dispositivos, sao os artigos 127 a 130-A que disciplinam especificamente a instituicao, trazendo normas acerca de sua estrutura, das garantias e vedacoes aos seus membros e, especialmente, suas funcoes institucionais, que foram bastante ampliadas e ganharam status de clausula petrea.
Constitui o Ministerio Publico uma das funcoes essenciais a justica, sendo instituicao permanente, essencial a funcao jurisdicional do Estado, a quem incumbe a defesa da ordem juridica, do regime democratico e dos interesses sociais e individuais indisponiveis, conceito este que e repetido em outros dispositivos legais, tais como a lei no. 8625/93, denominada Lei Organica Nacional do Ministerio Publico.
No ambito nacional, o Ministerio Publico abrange o Ministerio Publico Federal, do Trabalho, Militar, do Distrito Federal e dos Territorios. Ha, tambem, os Ministerios Publicos dos Estados.
Recentemente, a Emenda Constitucional no. 45/2004 trouxe o artigo 130-A, o qual institui o Conselho Nacional do Ministerio Publico, composto de quatorze membros nomeados pelo Presidente da Republica e aprovados pelo Senado Federal, com mandato de dois anos. O Conselho Nacional e presidido pelo Procurador--Geral da Republica, sendo composto por quatro membros do Ministerio Publico da Uniao, tres membros dos Ministerios Publicos dos Estados, dois juizes, dois advogados, dois cidadaos de notavel saber juridico e reputacao ilibada. Sua competencia esta prevista no paragrafo 1 do referido artigo.
2.1.Aspectos gerais sobre atribuicoes
A Carta Magna traz ainda, como funcao institucional do Ministerio Publico, a promocao do inquerito civil e da acao civil publica para a protecao do patrimonio publico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (artigo 129). Este dispositivo vem a dar novo fundamento de validade a Lei 7347, que ja previa, desde 1985, o meio ambiente, o consumidor, os bens e direitos de valor artistico, estetico, historico, turistico e paisagistico como interesses a serem tutelados por meio de acao civil publica.
A defesa da ordem urbanistica, embora originariamente nao fosse expressa no artigo 1. da Lei de Acao Civil Publica, vinha sendo exercida pelo Ministerio Publico, seja como uma decorrencia da defesa do meio ambiente, seja porque se incluia na expressao "qualquer outro interesse difuso ou coletivo", prevista no inciso IV daquele dispositivo. Certo e, todavia, que o advento da Lei 10257/01, conhecida como Estatuto da Cidade, consolidou de vez esta pratica, ao trazer novo inciso ao artigo 1. da Lei 7347/85, incluindo a defesa da ordem urbanistica expressamente como um direito difuso, defensavel por meio de acao civil publica. Induvidosa, portanto, a legitimidade do Ministerio Publico para a presidencia de inqueritos civis e ajuizamento de acoes civis publicas que visem a protecao de interesses de cunho urbanistico.
Alem da ampliacao significativa do rol de funcoes institucionais do Ministerio Publico, a Constituicao deu um novo status a instituicao.
Na orbita criminal, o orgao do Ministerio Publico exerce o controle externo da atividade policial, podendo, apesar de algumas opinioes em contrario, de que tal atribuicao seria monopolio da policia judiciaria, investigar diretamente as infracoes penais. Assim, alem de promover com exclusividade a acao penal publica, deve o orgao do Parquet requisitar diligencias investigatorias no inquerito policial. Ressalte-se que, ao contrario do que se imagina, e o promotor de justica livre em sua atuacao e sua conviccao, sendo responsavel, como o proprio termo indica, pela promocao da justica. Desta forma, se convencido da inocencia do reu, deve o Promotor de Justica requerer a absolvicao daquele e ate recorrer ou impetrar habeas corpus em favor do acusado.
Na esfera civel, por sua vez, as atribuicoes do Ministerio Publico ampliaram-se de forma significativa. Alem das ja tradicionais intervencoes, seja em razao da qualidade da parte, tal qual ocorre quando ha interesses de incapazes, seja pela natureza da lide, como se verifica nas questoes de direito de familia e nos mandados de seguranca, por exemplo, a defesa dos chamados direitos transindividuais assume a cada dia maior relevancia. E nesta atribuicao especifica que se pretende concentrar ao longo do presente trabalho.
2.2. A defesa dos interesses transindividuais
Como ensinam Mauro Cappelletti e Bryant Garth (1), com a transformacao do Estado liberal no Estado social, em que se exigia do Estado uma atuacao positiva a fim de garantir aos cidadaos a efetividade dos direitos sociais basicos, alguns obstaculos deviam ser transpostos para que o processo deixasse seu aspecto meramente teorico e servisse as suas funcoes sociais. Necessaria se fazia, portanto, uma reforma no sistema processual, de forma a garantir o efetivo acesso a justica.
Em alguns dos paises europeus e nos Estados Unidos, esta reforma iniciou--se, aproximadamente, na segunda metade da decada de 60, seguindo uma sequencia de tres grandes movimentos, apelidados pelos autores de "ondas". A primeira onda consistia na assistencia judiciaria, a segunda visava a protecao dos interesses difusos, e a terceira da um enfoque mais especifico as barreiras do acesso a justica.
Seguindo, pois, esta tendencia mundial, especificamente no que tange a chamada "segunda onda", foi editada, no Brasil, a Lei 4717, de 1965, que conferiu a qualquer cidadao legitimidade para propor a acao popular, em defesa do patrimonio publico, assim considerados bens e direitos de valor economico, artistico, estetico, historico ou turistico, buscando a anulacao do ato lesivo e o ressarcimento dos cofres publicos pelo causador do dano. O Juiz possuia amplo poder na atividade de instrucao, sendo que a coisa julgada decorrente da sentenca tinha eficacia oponivel erga omnes, salvo no caso de improcedencia do pedido por falta de provas, caso em que qualquer outro cidadao poderia renovar a acao com identico fundamento, desde que munido de novas provas.
A Lei 6938/81, que dispoe sobre o Sistema Nacional de Meio Ambiente--o SISNAMA, previu a atribuicao do Ministerio Publico para responsabilizacao dos causadores de danos ao meio ambiente.
Em 1985, veio a lume a Lei 7347, que trouxe a acao civil publica como um novo instrumento processual, utilizado para buscar o ressarcimento de danos causados ao meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artistico, estetico, historico, turistico e paisagistico. Dentre o rol dos legitimados, estava o Ministerio Publico, que poderia instaurar inquerito civil para apuracao destes danos. Estava, portanto, lancado o embriao daquela que se tornaria a atuacao mais relevante do Parquet nos dias atuais.
A Constituicao da Republica de 1988 manteve tal atribuicao, prevendo em seu artigo 129, III, iniciativa ministerial ainda mais ampla no tocante tanto a instauracao de inquerito civil quanto ao ajuizamento da acao civil publica para abranger a protecao do patrimonio publico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Diversas leis infraconstitucionais advieram em seguida, disciplinando outros interesses e direitos difusos e coletivos, dentre as quais a Lei 7853/89 (protecao dos portadores de deficiencia), Lei 7913/89 (danos causados aos titulares de valores mobiliarios e investidores do mercado), Lei 8069/90 (Estatuto da Crianca e do Adolescente), Lei 8884/94 (cessacao de praticas que constituam infracao a ordem economica).
A Lei 8078/90, Codigo de Defesa do Consumidor, teve grande relevancia no ordenamento juridico brasileiro, eis que instituiu a tutela coletiva dos direitos individuais homogeneos. Luiz Paulo da Silva Araujo, citando Antonio Gidi, afirma que "(...) o Titulo III do CDC, combinado com a LACP, deve, atualmente, fazer as vezes de um Codigo de Processo Civil Coletivo, como um ordenamento processual geral para todas as (acoes coletivas" (2) .
O Codigo de Defesa do Consumidor veicula regras e definicoes que transcendem as relacoes de consumo, aplicando-se, conforme referencia anterior, as demais acoes coletivas. Traz, por exemplo, os conceitos de interesses ou direitos difusos, coletivos e individuais homogeneos. Reza a lei que os difusos sao os interesses transindividuais, de natureza indivisivel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas ligadas por circunstancias de fato; os coletivos sao direitos transindividuais, de natureza indivisivel, de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contraria por uma relacao juridica base; ja os direitos individuais homogeneos sao individuais, porem decorrentes de uma origem comum. (3)
Contudo, o reconhecimento da legitimacao ativa do Parquet para as acoes coletivas em defesa de interesses individuais homogeneos nao e unanime.
Como ressalta Ada Pellegrini Grinover, os argumentos contrarios a esta legitimacao variam desde a sua inconstitucionalidade, por ter sido a legitimacao estendida por lei ordinaria, passando pela ausencia de liberdade de escolha do particular, que podera ver o direito reconhecido contra sua vontade. Ora, a legitimacao para os direitos individuais homogeneos nao poderia ser conferida em sede constitucional, uma vez que esta categoria foi introduzida ao ordenamento juridico nacional somente dois anos apos a promulgacao da Lei Maior. No tocante ao reconhecimento do direito, este e feito de forma generica, cabendo a cada interessado a habilitacao na fase de liquidacao de sentenca. Por outro lado, ha que se reconhecer a dimensao social e coletiva de tais interesses privados e a importancia politica da solucao destes conflitos coletivamente.
Assim, foi exatamente a relevancia social da tutela coletiva dos
interesses ou direitos individuais homogeneos que levou o
legislador ordinario a conferir ao MP e a outros entes publicos a
legitimacao para agir nessa modalidade de demanda, mesmo em se
tratando de interesses ou direitos disponiveis, em conformidade,
alias, com a propria Constituicao, que permite a atribuicao de
outras funcoes ao MP, desde que compativeis com sua finalidade
(art. 129, IX); e a dimensao comunitaria das demandas coletivas,
qualquer que seja seu objeto, insere-as sem duvida na tutela dos
interesses sociais referidos no art. 127 da Constituicao. Quando
muito, poder-se-ia exigir, caso a caso, que se aferisse a
relevancia social do objeto da demanda coletiva em defesa de
interesses individuais homogeneos, para o reconhecimento da
legitimacao do MP(...). (4)
Em acordao proferido pelo Supremo Tribunal Federal, reconheceu a Corte Suprema a legitimacao do Ministerio Publico para a tutela dos interesses individuais homogeneos de relevancia social, afastada, entretanto, a possibilidade de postular direito de contribuinte:
EMENTA:--CONSTITUCIONAL. ACAO CIVIL PUBLICA. IMPOSTOS: IPTU. MINISTERIO PUBLICO: LEGITIMIDADE. Lei 7.374, de 1985, art.1, II, e art. 21, com a redacao do art. 117 da Lei 8.078, de 1990 (Codigo do Consumidor); Lei 8.625, de 1993, art. 25. C.F., artigos 127 e 129, III. I.--A acao civil publica presta-se a defesa de direitos individuais homogeneos, legitimado o Ministerio Publico para afora-la, quando os titulares daqueles interesses ou direitos estiverem na situacao ou na condicao de consumidores, ou quando houver uma relacao de consumo. Lei 7.374/85, art.1, II, e art. 21, com a redacao do art. 117 da Lei 8.078/90 (Codigo do Consumidor); Lei 8.625, de 1993, art. 25. II.--Certos direitos individuais homogeneos podem ser classificados como interesses ou direitos coletivos, ou identificar-se com interesses sociais e individuais indisponiveis. Nesses casos, a acao civil publica presta-se a defesa dos mesmos, legitimado o Ministerio Publico para a causa. C.F., art. 127, caput, e art. 129, III. III.--O Ministerio Publico nao tem legitimidade para aforar acao civil publica para o fim de impugnar a cobranca e pleitear a restituicao de imposto 3/4 no caso o IPTU 3/4 pago indevidamente, nem essa acao seria cabivel, dado que, tratandose de tributos, nao ha, entre o sujeito ativo (poder publico) e o sujeito passivo (contribuinte) uma relacao de consumo (Lei 7.374/85, art.1, II, art. 21, redacao do art. 117 da Lei 8.078/90 (Codigo do Consumidor); Lei 8.625/93, art. 25, IV; C.F., art. 129, III), nem seria possivel identificar o direito do contribuinte com 'interesses sociais e individuais indisponiveis.' (C.F., art. 127, caput). IV.--R.E. nao conhecido. (5) (grifo nosso)
Posteriormente a manifestacao do Supremo Tribunal Federal referida, sobreveio, em 24 de agosto de 2001, a Medida Provisoria de no. 2180-35 (6), a qual, dentre outros dispositivos, traz a proibicao de postular-se, atraves de acao civil publica, pretensoes que envolvam tributos, contribuicoes previdenciarias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servico FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiarios podem ser individualmente determinados.
Para Marcos Antonio Maselli de Pinheiro Gouvea, a legitimidade do Ministerio Publico para a defesa de direitos individuais homogeneos, especialmente do consumidor, nao repousa na indisponibilidade, mas sim na funcao institucional de defesa da ordem juridica e dos interesses sociais. Exemplifica ele:
Se a apropriacao indevida de uma quantia que deveria pertencer a
consumidor e realizada por uma empresa, nao configura isto um
atentado contra a ordem juridica, a demandar a intervencao do
Parquet? Se, para a satisfacao de seus direitos--direitos, por
vezes, a quantias infimas--milhares de pessoas tem de propor uma
enxurrada de acoes individuais, atravancando juizados especiais e
juizos comuns, nao havera ai interesse social na solucao rapida de
inumeras lides, atraves da atuacao molecular do Ministerio Publico?
Como bem complementa Luiz Claudio Carvalho de Almeida:
Nao e incomum encontrar no bojo de acordaos expressoes como
"interesse meramente patrimonial" associadas a "direito
disponivel", como se a realidade atual fosse caracteristica de uma
sociedade compartimentada onde ainda prevalecesse o dogma da
autonomia da vontade. Hodiernamente, e justamente sobre o
patrimonio das pessoas e que incide a maioria das violacoes aos
direitos fundamentais (ex: bloqueio de cruzados, juros abusivos,
taxas inconstitucionais, como a iluminacao publica).Embutido nesse
raciocinio ainda se insere a visao tradicional do contrato,
repelida pelo legislador consumerista e ainda nao totalmente
assimilada pelos interpretes do direito. (8)
Em verdade, a defesa dos interesses e direitos individuais homogeneos de relevancia social, sejam eles disponiveis ou nao, pelo Ministerio Publico, constitui um aspecto inegavel de acesso a justica, nos termos dos ja mencionados ensinamentos de Mauro Cappelletti. Apesar dos avancos alcancados tanto pelo constituinte quanto pelo legislador ordinario brasileiro no ambito da tutela coletiva, o mesmo nao se pode dizer dos aplicadores do direito, que insistem em restringir a interpretacao de certos instrumentos processuais de protecao metaindividual, contrariando uma tendencia mundial. Desta forma, e inegavel que alguns obices devem ser derrubados para que a sociedade, legitimamente representada pelo Ministerio Publico, alcance a justica, no sentido mais amplo da palavra.
Salientou-se que o Ministerio Publico, por expressa disposicao constitucional (9), e instituicao essencial a funcao jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem juridica, do regime democratico e dos interesses sociais e individuais indisponiveis. A defesa dos interesses sociais e, portanto, uma das mais relevantes funcoes institucionais do Parquet, o qual se caracteriza nao somente como instrumento para a protecao e efetivacao dos direitos fundamentais, mas tambem como garantia da propria Constituicao e de seus principios (10).
A Constituicao da Republica trouxe, em seu artigo 6, um rol dos direitos sociais, quais sejam, a educacao, a saude, o trabalho, a moradia, o lazer, a seguranca, a previdencia social, a protecao a maternidade e a infancia e a assistencia aos desamparados, todos, portanto, tutelaveis pelo Ministerio Publico por forca da leitura combinada dos dois dispositivos (artigos 6 e 127).
Da leitura dos mencionados direitos, encontram-se, inequivocamente, alguns dos elementos tradicionais do direito urbanistico. A moradia, o lazer e o trabalho, alem da circulacao, foram definidos pela "Carta de Atenas" como classicas funcoes urbanas, ou, segundo ressalta Hely Lopes Meirelles, em trecho anteriormente transcrito, funcoes sociais desempenhadas pelo homem no espaco por ele ocupado. Assim, o urbanismo assumiu inequivoco carater social, em razao de serem alguns de seus elementos expressamente previstos no artigo 6 da Carta Magna.
Esta interpretacao, por si so, ja justificaria a legitimacao do Ministerio Publico para a defesa da ordem urbanistica.
Demais disso, alguns autores de direito ambiental, tais como Paulo Affonso Leme Machado (11) e Edis Milare (12), sempre consideraram o urbanismo como um aspecto do direito ambiental, denominado por este ultimo de ambiente urbano, componente do chamado patrimonio ambiental artificial.
Segundo Milare:
Aceito que se tem o carater holistico do meio ambiente, como
produto das interacoes e relacoes da sociedade humana com o mundo
natural em que ela se contextualiza, o meio ambiente construido, ou
artificial, passa a ser objeto das politicas ambientais. Assim
sendo, por decorrencia, cai sob a alcada do Direito, nao apenas do
Direito do Ambiente mas, ainda, de outros ramos da ciencia
juridica, nomeadamente o Direito Urbanistico e regulamentacoes
especificas menores. (...) Ha um elenco de temas que deveriam ser
aprofundados, inclusive sob o ponto de vista do ordenamento
juridico, a fim de que o patrimonio ambiental artificial--no caso,
as cidades e seus equipamentos--possam integrar de facto et de
jure as politicas ambientais, atendendo explicita e implicitamente
aos preceitos do Direito do Ambiente. Neste elenco teriamos,
exemplificativamente: as necessidades humanas e as cidades
desumanas; o conceito de lugar; a ciencia e a cidade; as
instituicoes do ambiente humano e seus ideais correspondentes; e
por que mantemos feias as nossas cidades. (13)
No esteio deste pensamento, poder-se-ia, desde logo, considerar a ordem urbanistica como um direito difuso, por se tratar de desdobramento do conceito amplo de meio ambiente, e, portanto, defensavel pelo Ministerio Publico atraves da acao civil publica.
A titulo de ilustracao, observe-se que as Promotorias de Protecao ao Meio Ambiente do Ministerio Publico do Estado do Rio de Janeiro atuam nao somente em materia de meio ambiente natural, como tambem possuem atribuicao para a defesa do meio ambiente urbano.
Com o advento do Estatuto da Cidade, foi acrescentado um dispositivo a Lei de Acao Civil Publica para considerar, expressamente, a ordem urbanistica como um direito difuso. Desta forma, todo o entendimento construido acerca da legitimacao do Ministerio Publico para a defesa de tais interesses foi ratificado, inibindo qualquer possivel discussao sobre o tema.
2.3. A organizacao do Ministerio Publico do Estado do Rio de Janeiro
No Estado do Rio de Janeiro, as Promotorias de Tutela Coletiva, responsaveis pela presidencia de inumeros inqueritos civis e pelo ajuizamento de acoes civis publicas referentes as materias de meio ambiente, consumidor e cidadania, sao sediadas numa Comarca, denominada nucleo, porem, possuem atribuicao para outros tantos Municipios do entorno.
A materia do consumidor trata das questoes coletivas atinentes as relacoes de consumo, ai incluidas as questoes atinentes a propaganda, bem como servicos publicos remunerados por tarifas. Ja o assunto relativo ao meio ambiente abrange nao somente problemas do meio ambiente natural, mas tambem questoes urbanisticas. Por fim, a materia de cidadania e residual e trata dos assuntos difusos e coletivos nao abrangidos nas outras duas atribuicoes. Problemas ligados a politicas publicas, tais como saude e educacao, defesa de minorias, fiscalizacao de contas e financas publicas e apuracao de atos de improbidade administrativa pertencem a atribuicao destas Promotorias.
A fixacao de atribuicao das Promotorias e feita, em regra, por divisao numerica, a excecao de algumas regioes, tais como Niteroi, Petropolis e Nova Iguacu, em que, por disposicao dos Promotores de Justica titulares, devidamente consolidada em resolucao, e feita uma distribuicao por materia. Somente no Municipio do Rio de Janeiro, capital do Estado, existe uma atribuicao prefixada das Promotorias.
Assim se encontram distribuidas as Promotorias de Tutela Coletiva em todo o Estado: i.na Comarca da Capital, ha oito Promotorias de Defesa da Cidadania, quatro de Meio Ambiente e quatro do Consumidor; ii.na regiao de Angra dos Reis, responsavel tambem pelas Comarcas de Mangaratiba e Paraty ha apenas uma Promotoria; iii. em Barra do Pirai, ha duas Promotorias responsaveis, igualmente, pelas Comarcas de Engenheiro Paulo de Frontin, Mendes, Miguel Pereira, Paty do Alferes, Pirai, Rio das Flores, Valenca e Vassouras; iv. em Macae, ha tambem duas Promotorias, cuja atribuicao abrange as comarcas de Rio das Ostras, Silva Jardim, Casimiro de Abreu, Conceicao de Macabu e Carapebus/Quissama; v. em Niteroi, estao sediadas as tres Promotorias de Justica, que tambem abarcam Marica e Rio Bonito; vi. em Nova Friburgo, ha duas Promotorias de Tutela Coletiva, que investigam os Municipios de Bom Jardim, Cachoeiras de Macacu, Cantagalo, Cordeiro, Duas Barras, Santa Maria Madalena, Sao Sebastiao do Alto e Trajano de Moraes; vii. no Municipio de Petropolis, ha duas Promotorias que abrangem as Comarcas de Paraiba do Sul, Sao Jose do Rio Preto e Tres Rios; viii. o Centro Regional de Teresopolis, onde se sediam duas Promotorias, abarca os Municipios de Carmo, Sapucaia e Sumidouro; ix. a regiao de Volta Redonda abrange Barra Mansa, Itatiaia, Pinheiral, Porto Real, Resende e Rio Claro, sendo que uma Promotoria de Justica esta sediada em Volta Redonda e a outra, em Resende; x. o Centro Regional de Sao Goncalo engloba os Municipios de Itaborai e Tangua, sendo que, naquele Municipio, sediam-se as tres Promotorias de Tutela Coletiva; xi. a sede de Campos abrange os Municipios de Sao Fidelis, Sao Francisco de Itabapoana e Sao Joao da Barra, havendo la duas Promotorias; xii.a Regiao Noroeste Fluminense, com sede em Itaperuna, engloba os Municipios de Bom Jesus de Itabapoana, Cambuci, Italva/Cardoso Moreira, Itaocara, Laje do Muriae, Miracema, Natividade, Porciuncula, Santo Antonio de Padua e, devido a enorme area territorial, existe uma Promotoria em Itaperuna e outra em Santo Antonio de Padua; xiii. na Regiao dos Lagos, ha apenas uma Promotoria, responsavel por Araruama, Buzios, Arraial do Cabo, Cabo Frio, Sao Pedro da Aldeia e Saquarema, sediada em Cabo Frio; xiv.a Baixada Fluminense, anteriormente uma so regiao, agora encontra-se dividida em duas sedes. A primeira, localizada em Duque de Caxias, engloba os Municipios de Belford Roxo, Sao Joao de Meriti, Mage e Guapimirim, com duas Promotorias de Tutela, havendo previsao de criacao da terceira. A outra, sediada em Nova Iguacu, abrange Itaguai, Japeri, Nilopolis, Paracambi, Queimados e Seropedica, com tres Promotorias de Tutela Coletiva.
A materia ligada a infancia e juventude, tanto no aspecto individual quanto no ambito coletivo, e de atribuicao das Promotorias de Infancia e Juventude sediadas em cada comarca, assim como os assuntos atinentes a protecao a pessoa idosa e ao portador de deficiencia, que passaram a ser tutelados por Promotorias especificas.
2.4. Instrumentos de defesa dos direitos transindividuais--o inquerito civil e o termo de ajustamento de conduta (TAC)
O inquerito civil e o instrumento utilizado pelo Ministerio Publico para apuracao de atos violadores dos direitos transindividuais. Ele tem natureza publica, porem, em hipoteses excepcionais, e possivel a decretacao do sigilo, quando ha risco na divulgacao das informacoes ali ventiladas. E iniciado por uma portaria, devidamente numerada e assinada pelo Promotor de Justica que o preside, contendo as diligencias a serem efetivadas durante a investigacao e as pecas ate entao colhidas.
A fim de homogeneizar a atuacao dos Promotores de Justica no Estado do Rio de Janeiro, foi editada pelo Procurador Geral de Justica do Rio de Janeiro a Resolucao GPGJ 1066, de 2002 (em anexo). Esta resolucao dispoe sobre o procedimento a ser seguido nas hipoteses de recebimento de noticia de violacao de direitos difusos e coletivos, de indeferimento do pedido de instauracao de inquerito civil e de arquivamento do procedimento, dentre outras hipoteses.
Ao final do inquerito civil, apurada a inexistencia do dano ou ilicito, ou verificado o esgotamento dos meios investigatorios sem que se lograsse exito em provar a lesao, procede-se ao arquivamento do procedimento, em promocao justificada, a qual e submetida a homologacao pelo Conselho Superior do Ministerio Publico.
Por outro lado, se o dano restar comprovado, dois caminhos podem ser trilhados: o ajuizamento de acao civil publica ou a propositura de termo de ajustamento de conduta.
No aspecto teorico processual, o termo de ajustamento de conduta (TAC) e um dos instrumentos mais eficazes para a reparacao dos danos causados aos direitos difusos, coletivos e individuais homogeneos justamente por seu carater de titulo executivo extrajudicial, podendo, portanto, ser levado a juizo, atraves de processo de execucao para cobranca forcada da multa devida. Ai reside a necessidade de maior especificacao pratica das providencias, prazo e valor da multa.
O termo de ajustamento de conduta pode ser proposto tanto pelo Ministerio Publico quanto pelo investigado, e consiste num instrumento atraves do qual o causador do dano se compromete a adequar sua conduta, de forma a cessar a lesao e ao mesmo tempo repara-la. O TAC deve possuir um conteudo minimo, com a determinacao especifica das providencias a serem adotadas, do cronograma (prazo minimo e maximo para a execucao das medidas) e das multas a serem aplicadas na hipotese de descumprimento, em sendo o TAC um titulo executivo extrajudicial.
Passa-se, em seguida, a exposicao dos resultados obtidos na pesquisa propriamente dita.
3. Municipio de Angra dos Reis
O primeiro Municipio a ser tratado sera o de Angra dos Reis, situado no Sul do Estado do Rio de Janeiro. Realizou-se pesquisa junto a unica Promotoria de Tutela Coletiva la existente, tendo sido destacados os bons resultados obtidos pelo Ministerio Publico naquela localidade ultimamente, seja em Termos de Ajustamento de Condutas ou participacao em audiencias publicas. Tal fato acarreta maior seguranca dos cidadaos e confianca depositada na instituicao, o que gera uma contrapartida no tocante ao aumento do numero de denuncias, anonimas ou identificadas, acerca de irregularidades ocorridas no ambito municipal. Esta mudanca de postura pode ser, inclusive, aferido da analise do quadro referente a intervencao ministerial no periodo examinado.
ANO                     2000  2001  2002  2003  2004  2005  2006
Termo   Uso do solo                                    01
Meio ambiente                            02    03    01
Meio ambiente                                  01
Uso do solo     01                 03    02    01    02
Meio ambiente   01    01     08    02    11    11    10
Meio ambiente         01     01    05    07    15    19
Saude                        01                      01
4. Municipio de Volta Redonda
A pesquisa sobre o controle exercido pelo Ministerio Publico realizou-se atraves de visitas a Promotoria de Justica de Tutela Coletiva do Nucleo Volta Redonda, onde foi feita entrevista junto ao Promotor de Justica la em exercicio. No que se refere ao levantamento quanto ao numero de procedimentos e acoes, o citado Promotor explicou que nao possuia estatistica que segregasse os dados relativos, exclusivamente, a Volta Redonda. Isso porque aquela Promotoria possuia atribuicao para diversas municipalidades. Na ausencia de um cadastro especifico, segregado por municipios, a tabela padronizada para a presente pesquisa foi repassada ao mesmo, que gentilmente designou dois funcionarios para realizar triagens nos processos, trabalho que levou algumas semanas e pode ser observado no quadro mostrado no presente relatorio.
Antes de apresentar os resultados, faz-se necessario apresentar brevemente algumas observacoes sobre as atribuicoes da Promotoria de Tutela Coletiva de Volta Redonda.
A Promotoria de Tutela Coletiva de Volta Redonda possui atribuicao para diversos municipios, sendo que a distancia territorial entre a sede e alguns deles dificulta bastante a apuracao dos fatos. Ha, por exemplo, municipio que se encontra a mais de 70 km de distancia da sede do Orgao de Execucao, como e o caso do Municipio de Itatiaia, o que dificulta em muito o acesso a populacao ao Ministerio Publico e, pior ainda, torna o Promotor de Justica longe da realidade de um dos municipios mais criticos dentre os de atribuicao desta Promotoria de Justica.
De se salientar que as razoes socio-economicas da regiao em testilha tambem corroboram essa conclusao eis que, somando-se as populacoes dos municipios de atribuicao desta Promotoria de Justica chega-se a um contingente populacional proximo de 565 mil habitantes, segundo dados do ultimo censo publicado no ano de 2000.
Mostra-se pertinente, ainda, salientar que existem diversas sociedades empresarias na regiao passiveis de gerar danos ambientais e cujas atividades vem sendo objeto de diversos procedimentos inquisitivos, dentre as quais se destaca a Companhia Siderurgica Nacional CSN--e as Industrias Nucleares Brasileiras--INB.
De outra banda, conforme e publico e notorio, constitui o sul fluminense a porta de entrada para a chamada "mafia dos combustiveis", havendo inumeros casos de distribuidoras clandestinas situadas na regiao, trazendo enorme risco nao apenas ao meio ambiente local, mas tambem a propria populacao e, em alguns casos recentes, a integridade da Rodovia Presidente Dutra, um dos principais eixos viarios do pais e responsavel pela ligacao entre as cidades do Rio de Janeiro e de Sao Paulo, duas das maiores metropoles brasileiras.
Nossa analise, a partir dos dados coletados e da entrevista realizada com o precitado Promotor, evidenciou que o Ministerio Publico, nao obstante as dificuldades advindas da grande area territorial abrangida pela Promotoria de Tutela Coletiva de Volta Redonda, tem desempenhado um papel ativo no controle dos atos da Administracao Publica municipal, bem como da Camara Municipal, alem de intervir em questoes ambientais graves, decorrentes do processo de industrializacao ocorrido na regiao. Verificou-se, tambem, que a progressiva reducao do numero de municipios em que a mesma atua contribuiu para que, nos anos mais recentes, o MP pudesse ter uma atuacao mais presente, especialmente na cidade nucleo.
Mudancas administrativas promovidas em 2003, que resultaram em um Promotor fixo e em uma politica de substituicao que evitasse vacancias, asseguraram uma maior continuidade na acao do Parquet, sob uma politica de gestao mais efetiva. Como consequencia, o numero de acoes aumentou sensivelmente, quase dobrando, bem como o numero de processos em toda a regiao, como sugerem os dados a serem apresentados, relativos a procedimentos investigatorios em Volta Redonda, ou seja, excluindo os demais municipios abrangidos, segundo desenho variavel a cada ano, pela Tutela Coletiva. Nao foi possivel dividir o assunto em politicas de saude e educacao, as quais se inserem na materia cidadania, nem tampouco em aspectos ambientais urbanos e naturais, todos inseridos no tema meio ambiente, conforme quadro.
ANO                          1999   2000  2001  002  003   004
Procedimentos     Cidadania  6      0     3     6    24    21
Investigatorios
Meio       1      0     4     2    11    17
ANO                          2005   2006
Procedimentos     Cidadania  46     38
Meio       20     20
A partir dos dados apresentados, disponibilizados pelo Ministerio Publico, e possivel constatar um expressivo aumento no numero de procedimentos investigatorios, no periodo 1999 a 2006. Observa-se que no periodo 1999 a 2002, a quantidade de PI mantem-se aproximadamente constante, exceto em 2000. Corroborando a informacao obtida na entrevista, de que a partir de 2003 uma nova politica de gestao assegurou a continuidade administrativa que forneceu uma atuacao mais estavel do MP, pode-se verificar, que o patamar observado quase quadruplicou, inicialmente, e que, a partir de 2005, houve um novo pico, mantido em 2006. Segundo relatos do Promotor local, a atuacao do MP tem apresentado resultados variaveis conforme a administracao municipal.
Tambem o Legislativo municipal tem sua atuacao, notadamente as despesas, acompanhada pelo MP. Merece comentario uma acao civil publica que intentou o ressarcimento de despesas de publicidade realizadas pelo Presidente da Camara em jornal local. Tratava-se de anuncio, publicado nos jornais locais, parabenizando as genitoras de Volta Redonda pela passagem do Dia das Maes. Pago com recursos do Erario, o aviso continha a mencao ao patrocinio do orgao e o nome do seu presidente, com carater oficial. Foi entendido que se tratava de propaganda pessoal, do Chefe do Legislativo, com recursos publicos, dando ensejo a promocao, pelo Parquet, de pedido judicial de ressarcimento.
Tambem na area de meio ambiente, a Promotoria de Tutela Coletiva vem enfrentando graves questoes ambientais, as quais tem repercussoes tambem sociais. A mais grave diz respeito ao bairro Volta Grande, onde terrenos com o subsolo contaminado por dejetos de processos industriais foram ocupados por uma populacao carente. Os evidentes prejuizos a saude das pessoas, que recomendariam sua remocao, no caso concreto, chocam-se com o quadro de pobreza, vez que a simples transferencia compulsoria resultaria, por sua vez, em consequencias igualmente graves para os moradores, pela perda de suas residencias, com o provavel surgimento de nova ocupacao precaria.
Tambem nao pode ser omitido, cabe dizer, outro fator de extrema importancia, como se vera, para explicar a relevante ampliacao do papel desempenhado pelo MP (Tutela Coletiva). Segundo informacoes obtidas com o Promotor local, ate 2002 a populacao procurava pouco o Ministerio Publico, cenario que comecou a ser modificado a partir de 2003. Nesse particular, a parceria, por assim dizer, estabelecida com entidades da sociedade civil, contribuiu para o aumento do controle realizado pela Promotoria de Tutela Coletiva, especialmente na area ambiental e de cidadania, ai incluidos os atos do prefeito e dos vereadores. O Promotor de Justica recomendou, nesse sentido, que fosse entrevistado o representante do MEP--Movimento pela Etica na Politica, organizacao que exercia efetivo acompanhamento dos temas de interesse da coletividade, com enfase no meio politico, auxiliando efetivamente o Parquet em sua funcao.
Desse modo, considerando que se tratava de um mecanismo de controle social intimamente relacionado com o Ministerio Publico, cujo acompanhamento resultara em varias denuncias ao MP, realizou-se rapida pesquisa acerca desta organizacao, cujo perfil se esboca.
O MEP teria sido formado como um movimento social envolvendo cidadaos, individualmente, e grupos sociais organizados, tais como associacoes de moradores, representantes de sindicatos, associacoes de bairro, pastorais da Igreja Catolica etc. Seria um grupo apartidario e ecumenico (na medida que, embora tenha nascido a partir de grupos catolicos, incluia representantes de outras igrejas, como a presbiteriana), existente ha dez anos em Volta Redonda. Sua coordenacao e realizada por quatro pessoas, havendo dez Conselheiros, de diversas areas (educacional, meio ambiente, presbiterianos etc.), tendo nascido a partir de uma inspiracao no movimento criado por Herbert de Souza, em 1992, com o impulso dado pela campanha da fraternidade da CNBB de 1996.
5. Municipio de Duque de Caxias
Na visita ao Ministerio Publico, realizou-se pesquisa dos procedimentos, Termos de Ajustamento de Conduta e Acoes Civis Publicas existentes no ambito das duas Promotorias de Tutela Coletiva do nucleo Duque de Caxias, as quais abrangem a area territorial correspondente, alem daquele Municipio, tambem a Belford Roxo, Sao Joao de Meriti, Mage e Guapimirim.
De acordo com a nova divisao de atribuicoes, a 1a Promotoria de Tutela Coletiva passa a abranger toda a materia referente ao meio ambiente, ai incluido o natural, o construido e o patrimonio cultural, bem como os atos de improbidade administrativa conexos a tais assuntos, tendo a 2a Promotoria de Tutela Coletiva atribuicao para a materia de cidadania, isto e, atos administrativos em geral, politicas publicas, atos de improbidade administrativa e outras materias remanescentes.
Os dados coletados estao divididos por tipo de intervencao, isto e, TAC (Termo de Ajustamento de Conduta), ACP (Acao Civil Publica) ou PI (procedimentos investigatorios, isto e, inqueritos civis ou procedimentos preliminares), em seguida ano e assunto.
ANO                            2000  2001  2002  2003  2004  2005
Termo            Uso do solo    0     0     0     0     0     0
Meio           0    02     0    02    02     0
Meio           0     0     0     0     0     0
Saude          0     0     0     0    06     0
Educacao       0     0     0     0     0     0
Uso do solo    0     0     0     0     0     0
Meio           0     0    02     0     0     0
Saude          0     0     0     0    02     0
Uso do solo    0     0    08    02    04    01
Meio          02    07    14    04    09    08
Meio           0    01    02    02    01    01
Saude                            0    01    02
Educacao       0     0    01    01     0     0
Da observacao das informacoes coletadas, verifica-se um numero bastante reduzido de procedimentos e demandas judiciais, com alguma alteracao, a maior, a partir de 2002. Tal fato se explica devido a alguns fatores, que merecem ser ressaltados.
Inicialmente, cumpre informar que ate o final do ano de 2001, havia apenas uma Promotoria de Tutela Coletiva, a epoca ainda denominada Promotoria de Protecao aos Interesses Difusos e Coletivos, para toda a regiao da Baixada Fluminense, ou seja, Duque de Caxias, Belford Roxo, Sao Joao de Meriti, Nova Iguacu, Nilopolis, Queimados, Japeri e Mesquita. A partir de fevereiro de 2002, uma outra Promotoria foi efetivamente instalada, dividindo, ainda, todos os procedimentos daquela regiao. No final daquele ano, duas novas Promotorias de Justica foram instaladas, sendo que, desta vez, a regiao da Baixada Fluminense foi repartida, ficando duas Promotorias sediadas em Duque de Caxias, para abranger, ainda, Belford Roxo e Sao Joao de Meriti, enquanto as outras duas se localizavam em Nova Iguacu, para abranger os Municipios remanescentes. Em 2004, mais uma modificacao foi efetivada, desta vez para incorporar a regiao de Duque de Caxias as cidades de Mage e Guapimirim.
Ate o final de 2002, a pesquisa referente a feitos e procedimentos junto as Promotorias de Tutela Coletiva somente era possivel com consulta manual dos livros e pastas de arquivos, o que ocasionava, num sem numero de situacoes, a duplicidade de procedimentos para investigar um mesmo fato. A partir do final de 2002, foi desenvolvido um sistema informatizado de acompanhamento de feitos, com alimentacao manual de dados, sistema este bastante embrionario e precario, porem que permitia um controle minimo de procedimentos. Este sistema vem sendo aperfeicoado ao longo do tempo, a fim de que, num futuro proximo, seja disponibilizada a consulta externa ao andamento dos procedimentos.
Ainda outra observacao e cabivel no tocante ao perfil da atuacao do Ministerio Publico na Baixada Fluminense. Considerando as inumeras irregularidades na pratica de determinados atos administrativos, tais como licitacoes, contratos, convenios, concursos, o percentual de procedimentos relacionados a tais assuntos e bastante alto. Isso certamente desloca a atencao dos orgaos do Ministerio Publico para apuracao dos atos de improbidade administrativa, cujas investigacoes sao bastante demoradas e complexas.
Dos procedimentos e acoes analisados, alguns merecem um maior detalhamento, por terem pertinencia com o objetivo da pesquisa ora em curso.
Em primeiro lugar, passa-se a apresentacao de alguns dos Termos de Ajustamento de Conduta celebrados no periodo, ressaltando-se que este instrumento processual e de grande valia para a eficacia da atuacao do Ministerio Publico, por nao necessitar, em regra, de intervencao judicial. Isso agiliza bastante os resultados pretendidos.
Dentre os Termos de Ajustamento de Conduta celebrados no periodo, ha seis relacionados a politica municipal de saude e de assistencia social, no ano de 2004. Trata-se da fiscalizacao de abrigos de idosos existentes no Municipio de Duque de Caxias, os quais, apesar de particulares, recebiam recursos municipais e funcionavam como entidades sem finalidades lucrativas.
Antes de tudo, algumas ressalvas sao cabiveis.
A epoca da celebracao de tais ajustes, inexistiam as Promotorias de Protecao ao Idoso e ao Portador de Deficiencia e sequer havia sido editado o denominado Estatuto do Idoso. Assim, a atribuicao para fiscalizacao de estabelecimentos de abrigo de idosos e de portadores de deficiencia, bem como para defesa coletiva de direitos dessas minorias, pertencia tambem a Promotoria de Tutela Coletiva, uma vez que tais assuntos se incluiam na materia de cidadania.
Portanto, apos o recebimento de relatorios da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro narrando irregularidades em alguns destes estabelecimentos, varios procedimentos investigatorios foram instaurados, cada qual destinado a afericao das condicoes de funcionamento dos varios abrigos de idosos do Municipio de Duque de Caxias. Ao longo das investigacoes, estabeleceu-se contato estreito com a Secretaria Municipal de Acao Social. Os tecnicos da referida secretaria emitiam relatorios de fiscalizacao, enumerando as possiveis deficiencias dos estabelecimentos e, a partir dai, a direcao dos abrigos era comunicada sobre tais relatorios.
As deficiencias apontadas referiam-se a irregularidades sanitarias, ausencia de materiais, medicamentos e de profissionais especializados, tais como enfermeiros, nutricionistas e ate medicos, o que poderia acarretar efeitos nefastos aos idosos, especialmente no que se referia a saude.
Diante, contudo, da disponibilidade dos dirigentes dos abrigos, os quais se mostraram aptos a promoverem reformas e contratacoes para evitarem possiveis interdicoes, considerando, ainda, que a maior parte daqueles abrigados nao teria qualquer referencia familiar e sua transferencia para outros estabelecimentos poderia gerar consequencias drasticas, ja que tais instituicoes passaram a ser um referencial familiar e social, foram iniciadas as tratativas para a celebracao dos Termos de Ajustamento de Conduta.
Estes ajustes foram redigidos em formato padrao, em que o Ministerio Publico estabelecia para os dirigentes a adocao de medidas especificas, constantes de relatorio de fiscalizacao que se anexava ao TAC, com a previsao de prazo e de multa pelo descumprimento. A Secretaria Municipal de Acao Social assinava como interveniente, uma vez que se responsabilizaria pela fiscalizacao do cumprimento de tais medidas, emitindo relatorios periodicos.
Ao longo do prazo concedido, todos os abrigos foram cumprindo, paulatinamente, as obrigacoes que lhes cabiam, descrevendo, em relatorios enviados ao Ministerio Publico, as medidas ja adotadas ou algumas possiveis dificuldades no seu cumprimento. A efetividade desta atuacao foi exemplar, eis que nenhum destes estabelecimentos necessitou ser interditado e as reformas e contratacoes vinham sendo devidamente realizadas.
Com a criacao das Promotorias do Idoso e do Portador de Deficiencia, em 2005, tais procedimentos, ja em fase bastante adiantada, foram encaminhados a Promotoria do Idoso sediada em Nova Iguacu, razao pela qual nao foi possivel a afericao de sua conclusao.
Das acoes civis publicas observadas, uma delas merece destaque, apesar de nao tratar especificamente de politica de saude, mas de servico que traz interferencia direta a esta area. Sao as acoes civis publicas ajuizadas em face da CEDAE, a fim de buscar a regularizacao do fornecimento de agua e da implantacao do esgotamento sanitario.
Como se sabe, a regiao da Baixada Fluminense e cercada pela Baia de Guanabara e e banhada por diversos rios e cursos d'agua, estando a principal adutora da CEDAE, a adutora do Guandu, localizada naquela area. Dai, poder--se-ia supor que esta regiao contaria com agua em abundancia. Contudo, nao e isso que ocorre.
As reclamacoes referentes a prestacao do servico de abastecimento de agua e de esgotamento sanitario sao inumeras, dando origem a instauracao de um sem numero de procedimentos investigatorios perante as Promotorias de Tutela Coletiva de Duque de Caxias. Diversas localidades nao contam com qualquer desses servicos, outras tem acesso aos mesmos, porem de forma precaria. Inumeros contatos com a CEDAE foram buscados, chegando os Promotores de Justica da regiao a comparecer a sede da companhia, no Rio de Janeiro, para realizacao de reuniao com o seu presidente. Todavia, nao se obteve a sensibilizacao do mesmo.
A 2a Promotoria de Tutela Coletiva solicitou, entao, apoio aos tecnicos periciais do Ministerio Publico, os quais realizaram minucioso estudo na regiao. Os referidos tecnicos, acompanhados da Promotora de Justica e de representantes da CEDAE, visitaram os reservatorios implantados na regiao com verbas do Programa de Despoluicao da Baia de Guanabara. Verificou-se que tais reservatorios, em sua maioria, estavam abandonados, apresentavam rachaduras, sendo que alguns dos terrenos em que se situavam estava invadidos por populares ou era controlados pelo movimento do trafico de drogas, em razao da ausencia total de seguranca ou de vigilancia.
Ajuizou--se uma demanda para cada Municipio, buscando a regularizacao dos servicos. Ao que parece, nenhuma destas acoes foi julgada ate esta data.
Esta narrativa parece fugir um pouco do objeto da pesquisa, que trata do poder local--e a implantacao de servicos de agua e esgoto, no que toca ao Estado do Rio de Janeiro, pertence a uma companhia estadual e, portanto, regional.
Entretanto, esta exposicao serviu para demonstrar a precariedade de um dos servicos essenciais, cuja inexistencia contribui para a proliferacao de doencas e vetores, com interferencia direta na saude.
Os governantes municipais, nao raramente, sentem-se bastante incomodados com esta situacao de ineficiencia do Estado e buscam solucoes, as vezes, tentando municipalizar tais servicos. Ocorre, contudo, que ao procederem desta forma, elaborando, ate mesmo, editais de licitacao para terceirizacao de tais servicos em ambito municipal, esbarram com um obstaculo: o Tribunal de Contas do Estado nao aprova os editais que sao submetidos a sua apreciacao, sob a alegacao de que tais servicos sao estaduais, por forca de decreto anterior a Constituicao da Republica de 1988 que cria a Regiao Metropolitana do Rio de Janeiro.
Este e, portanto, um exemplo curioso em que o poder publico local tenta agir em prol dos municipes, mas e obstaculizado pela burocracia e por uma interpretacao que nao deveria advir de um Tribunal de Contas, mas do proprio Poder Executivo ou, na pior das hipoteses, do Poder Judiciario, quando provocado.
6. Municipio de Teresopolis
O Municipio de Teresopolis e o primeiro da regiao serrana fluminense a ser analisado e, portanto, com caracteristicas diversas dos demais municipios. O pesquisador, ao comparecer a sede do Ministerio Publico local, teve amplo acesso as informacoes solicitadas, fazendo-se necessario observar que, naquela regiao, as Promotorias de Tutela Coletiva se dividem internamente em Promotoria de Saude e Educacao, Promotoria de Meio Ambiente e do Uso Ordenado do Solo, e Promotoria do Idoso.
Na documentacao estudada e coletada, foi possivel observar a intensa participacao popular no acionamento do Ministerio Publico, atraves das representacoes, bem como a confianca depositada na instituicao, ja que a populacao demonstra clara preferencia em participar do controle municipal por meio do MP.
A seguir, apresentam-se os resultados da pesquisa atraves do quadro preenchido, cujos campos discriminam o tipo de intervencao, isto e, Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), Acao Civil Publica (ACP) ou Procedimentos Investigatorios (PI), ou seja, inqueritos civis ou procedimentos preliminares.
ANO                          2000   2001   2002   2003   2004   2005
Termo           Uso do solo         1                    1      1
e Ajustamento
Meio                9      3      6      10     5
construido                               1      1
Uso do solo  1                           1      1
Meio         1      1             1      6      5
Educacao                                 1      1
Uso do solo  1      1      4      2      3      4
Meio                7      96     145    87     125
Meio                                            1
Saude               2      1      7      4      8
Educacao                          3             1
Interessante, ainda, proceder-se a analise de um caso de grande relevancia para o Municipio, que demandou forte intervencao ministerial.
Trata-se de processo que, desde 1999, impede a realizacao da licitacao para o Servico de Agua e Esgoto na Cidade de Teresopolis. O processo tem sido acompanhado permanentemente pelo Ministerio Publico em exercicio na Comarca. A situacao e de extrema gravidade, tendo em vista que a cidade tem baixissimo percentual de residencias com agua tratada e coleta e tratamento de residuos.
Em 1978 o Municipio de Teresopolis celebrou contrato de concessao com a Companhia Estadual de Aguas e Esgoto-CEDAE para que esta passasse a explorar o servico, por um prazo de 20 anos.
Vencido o contrato, em 1998, procedeu o Municipio a nova licitacao para contrato de concessao do servico. Inconformada por nao ter logrado exito no certame, a Companhia estatal estadual e as associacoes de seus empregados insistem, ha anos, em procedimentos com vistas a retardar o processo licitatorio.
A Acao Civil Publica intentada pelo Sindicato dos trabalhadores nas industrias de purificacao de agua e Associacao dos empregados de nivel universitario da CEDAE-ASEAC em face do Municipio de Teresopolis, visa, em sede de tutela antecipatoria, a anulacao de audiencia publica para licitacao de servicos municipais de fornecimento de aguas e captacao e tratamento de esgoto, bem como o sobrestamento de todo o processo licitatorio para esse fim. Requer, por fim, a declaracao de ilegalidade do referido processo licitatorio.
Em contestacao o Municipio alega que nao existe, apos a Constituicao da Republica de 1988, nenhum direito a Companhia de prorrogacao automatica do contrato, que a empresa nao apresentou os calculos pendentes sobre recomposicao de seu patrimonio, embora notificada para tal, e que a empresa nao cumpriu parte consideravel do contrato: coleta e tratamento de esgoto de Teresopolis.
Em manifestacao do Ministerio Publico, o mesmo aborda os seguintes temas: da antecipacao de tutela, da audiencia publica, da prorrogacao de contratos publicos, da reversao dos bens, da inexecucao do contrato, da necessidade ou nao de indenizacao da CEDAE e da prova de investimentos, da falta de licitacao e da necessidade de nova licitacao.
Por fim, o Ministerio Publico entende que a interrupcao do processo esta causando graves consequencias para a populacao e para o meio ambiente em geral. O Municipio tem baixos indices de fornecimento de agua e quase nenhum tratamento de esgoto.
O referido processo e permeado por diversos recursos no Tribunal de Justica, na Capital do Estado, bem como existe outro processo, na 10a Vara de Fazenda Publica da Capital, processo 2003.001.040466-6, que trata da legitimidade do municipio para a concessao do servico.
O Ministerio Publico opinou pela improcedencia do pedido de sobrestamento do processo licitatorio para a concessao de servicos de abastecimento de agua e servicos de captacao e tratamento de esgoto no Municipio de Teresopolis.
Escolhemos este processo para relatar dada a importancia do mesmo para o futuro da cidade.
Os poucos investimentos da Companhia Estadual em Teresopolis nao foram capazes de instalar rede eficiente para os servicos necessarios. O Municipio tenta, ha quase dez anos fazer deslanchar o processo licitatorio, mas e impedido por medidas judiciais protelatorias, o que muito prejudica a populacao.
Esperamos que a recente aprovacao da Lei Federal 11.445, de 5.1.2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento basico, venha a dar solucao a questao. E o que a populacao espera. E o que o meio ambiente necessita.
7. Municipio de Nova Friburgo
Nova Friburgo vem a ser o segundo Municipio da regiao serrana fluminense tratado por esta pesquisa, tendo o pesquisador optado, tao-somente, pelo preenchimento dos dados no quadro que se segue, sem maiores informacoes.
ANO                             2000   2001   002   2003  2004  2005
Termo   Uso do solo             --                        1     1
Meio ambiente natural                       1     8     3
Meio ambiente                               2     4
Acao    Uso do solo                                 4     8     3
Meio ambiente natural          5      2     5     4     7
Meio ambiente           2             2     6     7     1
Saude                          1      3           6     6
Educacao                                          2
Uso do solo             3      8      20    20    22    19
Meio ambiente natural   3      16     49    28    29    39
Meio ambiente           5      11     29    13    28    48
Saude                          3      11    13    20    43
Educacao                              1     2     11    11
8. Municipio de Cabo Frio
A pesquisa sobre o controle exercido pelo Ministerio Publico realizou-se atraves de visitas a Promotoria de Tutela Coletiva do Nucleo Cabo Frio, onde foi feito o levantamento do numero de procedimentos e acoes atraves de consultas aos arquivos da Promotoria.
A seguir, apresenta-se o quadro com os dados coletados, que estao divididos por tipo de intervencao, isto e, TAC (Termo de Ajustamento de Conduta), ACP (Acao Civil Publica) ou PI (procedimentos investigatorios, isto e, inqueritos civis ou procedimentos preliminares), em seguida ano e assunto.
ANO                             2000   2001   2002   2003   2004   2005
Termo             Uso do solo   --     0      0      0      0      0
Meio          2      3      1      2      5      3
Saude         --     1      0      0      0      0
Educacao      --     0      0      0      0      0
Uso do solo   0      0      0      0      1      0
Meio          3      2      2      1      1      2
Saude         0      0      0      0      0      0
Educacao      0      0      0      0      2      0
Procedimentos     Uso do solo   1      1      3      0      3      5
Meio          27     15     24     13     19     16
Saude         4      1      1      1      4      3
Educacao      0      0      3      3      1      1
Dentre as inumeras acoes civis publicas propostas no periodo pesquisado, optou-se por analisar mais detalhadamente uma acao que visava fazer cessar um dano ao meio ambiente e ao patrimonio especialmente protegido, dano este provocado pela Prefeitura do Municipio, e ainda buscava a condenacao do entao Prefeito as penalidades da lei de improbidade administrativa.
A escolha desta acao nao ocorreu por mero acaso. Proposta no ano de 2001, ja foi inteiramente julgada, estando em fase de execucao. Alem disso, envolve questoes ambientais, questoes estas que geram inumeros procedimentos e acoes do Ministerio Publico em Cabo Frio, como se verifica do quadro acima.
A acao em comento trata da protecao a area tombada, de inigualavel beleza e grande valor historico.
No ano de 2001 a Prefeitura Municipal de Cabo Frio iniciou o que considerava como reurbanizacao da Praia do Forte e do Forte de Sao Mateus. Comecou, entao, a realizar obras nestas imediacoes, construindo, reformando e ampliando 7 quiosques e uma praca publica.
Provocado pela Associacao de Meio Ambiente de Cabo Frio, que o indagou sobre a regularidade das obras, o Ministerio Publico realizou visitas ao local bem como consultas aos orgaos responsaveis pelo tombamento do patrimonio e protecao do meio ambiente, que constataram a irregularidade da reurbanizacao. Conforme verificado, a area e tombada tanto no ambito federal quanto no municipal e nao havia qualquer previsao de medidas para sua recuperacao, nem mesmo estudos tecnicos para intervencao.
Buscando resguardar o patrimonio protegido e o meio ambiente, a Promotoria recomendou ao Municipio a paralisacao das obras, determinado que estas so fossem retomadas quando obtidas todas as licencas necessarias.
A Prefeitura, desconsiderando a recomendacao, deu continuidade a construcao e reforma dos quiosques, obrigando ao Ministerio Publico a intentar uma acao cautelar em face do Municipio de Cabo Frio e do entao Prefeito, visando a suspensao das obras. Apos a propositura da medida cautelar, seguindo as leis processuais, foi intentada a Acao Civil Publica, em que se requereu, alem da demolicao das obras, a condenacao dos reus a indenizar os danos causados e ainda condenacao do Prefeito as penas do art. 12, III da Lei no. 8429/92.
No curso do processo cautelar, precisamente em 6/11/01, foi realizado um acordo entre a Prefeitura Municipal e o Ministerio Publico, em que aquele se obrigava a adequar as obras as exigencias legais, atendendo aos requisitos impostos pelos IPHAN.
Ficou entao determinada a demolicao de 4 quiosques e a modificacao do projeto dos demais 3 quiosques e do sanitario.
Em razao deste acordo, foi excluido do polo passivo do processo principal a Prefeitura de Cabo Frio, seguindo esta tao somente em face do Prefeito.
Como afirmado acima, o Ministerio Publico requereu a condenacao do Prefeito nas penas do artigo 12, II da Lei de Improbidade Administrativa, por violacao ao artigo 11 da mesma lei. Este pedido tem como fundamento o fato de que o agente publico infringiu o dever de probidade quando praticou ato contrario a lei ao determinar a realizacao de obras em local que sabia ser tombado, de maneira a lesar o bem protegido.
As clausulas do acordo realizado no processo cautelar foram inteiramente cumpridas e no processo principal o Prefeito foi condenado na forma como o Ministerio Publico requereu, devendo pagar como multa civil o equivalente a 10 vezes o valor de sua remuneracao.
Como o Prefeito apresentou recurso intempestivamente, ocorreu o transito em julgado da sentenca e em setembro de 2005 o Ministerio Publico deu inicio a sua execucao.
O processo de execucao desenrola-se ate o presente momento. Durante todo o decorrer do processo, o prefeito buscou dificultar os procedimentos e em momento algum nomeou bens a penhora. Tenta-se, agora, parcelar a divida.
Todo este relato deixa transparecer tres importantes conclusoes. A primeira delas diz respeito a interacao sociedade e Ministerio Publico. A instituicao hoje goza de grande credibilidade sendo constantemente procurada pelos cidadaos, seja individualmente seja atraves da sociedade civil organizada. Todo este processo, como se ve, iniciou-se a partir de um pedido feito pela Associacao de Meio Ambiente de Cabo Frio.
Nao pode deixar de ser mencionada tambem a efetividade dos Termos de Ajustamento de Conduta. Atraves de sua realizacao, feita no curso do processo em questao, foi possivel atingir o objetivo principal desta acao: preservar o patrimonio protegido.
A ultima conclusao, em verdade, desdobra-se em duas. A condenacao do Prefeito representa um anseio da maioria dos cidadaos: a responsabilizacao dos agentes publicos. Devem estes responder pelos seus atos, sendo isto decorrencia direta do principio republicano. Assiste-se hoje, contudo, a banalizacao do conceito de mandato, causando a impressao de que nao ha qualquer vinculo entre os representantes e seus representados, podendo aqueles realizar qualquer ato ao seu bel prazer. Esta condenacao, entao, e de certa forma representativa de uma outra realidade: a possibilidade de mudancas.
Contudo, essa possibilidade perde-se no vazio da esperanca quando percebemos que o Prefeito ainda nao respondeu de fato pelos seus atos. Afinal, de forma ardilosa esquiva-se da execucao. O que possibilita isso e tema de grandes debates tanto no meio academico quanto dentro dos tribunais. Nao cabe neste pequeno fragmento apresentar essas discussoes nem tampouco qualquer conclusao especifica sobre o assunto.
De qualquer forma, resta-nos uma quase-conclusao, que configura na verdade um lugar comum: em que pese a constante atuacao dos Promotores, persistem ainda inumeras dificuldades para a responsabilizacao dos agentes publicos.
9. Municipio de Macae
Para a analise do controle externo efetuado pelo Ministerio Publico, tomou-se por base os inqueritos civis, as acoes distribuidas e os termos de ajustamento de conduta celebrados durante o periodo de 2000 a 2005.
Infelizmente, nao foi possivel completar a tabela que se propos, eis que a Promotoria de Justica nao dispunha desses dados, nao sendo possivel realizar uma pesquisa junto ao cartorio daquele orgao. Entretanto, o fato de haver esse tipo de dificuldade constitui em si um dado importante: o proprio orgao controlador tem dificuldades e esbarra em limitacoes fisicas (instalacoes pequenas e inadequadas) e humanas (pouco pessoal a disposicao).
O que pode ser feito foi a procura por acoes civis publicas que tivessem como objeto o controle da atividade da Administracao Publica, em especial em relacao a gestao da saude coletiva e ao ensino, por contarem com transferencias vultuosas e com despesas obrigatorias fixadas em lei, e por fim, acoes que tivessem por objeto a questao do ordenamento do solo.
Passa-se a analise de algumas acoes civis publicas e em cada analise far--se-ao observacoes sobre a efetividade do controle externo feito pelo MP.
Dentre as acoes civis analisadas, ha aquela oriunda do inquerito civil 49/99, que investigava a omissao do Municipio de Macae em submeter a analise do Conselho Municipal de Saude as diretrizes na area de saude municipal. O pedido da referida acao pretendia a anulacao de um artigo da lei municipal que instituiu o referido conselho, por dar ao conselho um quorum inferior ao previsto em lei. Pretendia tambem que as nomeacoes fossem suspensas ate o julgamento e que o municipio passasse a submeter as diretrizes na area da saude ao conselho. Finalmente em outubro de 2006 chegou--se a um acordo, promovendo a assinatura de um TAC. Neste Termo de Ajustamento de Conduta, o Municipio de Macae, entre outras coisas se compromete a: i. remeter para o Conselho Municipal de Saude todos os documentos solicitados, que tenham pertinencia com a funcao exercida pelo Conselho, de acordo com a Lei municipal 1594/94 e a Lei Federal 8.142/90; ii. discutir com o Conselho as politicas publicas implementadas, que nao tenham obedecido as competencias administrativas do Conselho Municipal de Saude, previstas na Lei Municipal, etc. iii. encaminhar ao Conselho os relatorios que demonstram os gastos com o Fundo Municipal de Saude, no prazo maximo da homologacao do TAC; iv. garantir que o Conselho tenha carater deliberativo, consultivo, articulador, normativo assegurando ainda a participacao das organizacoes da sociedade civil, de forma paritaria, etc. v. o municipio e o conselho se comprometem a nao nomear ou aceitar nomeacoes de conselheiros que exercam qualquer cargo ou funcao, temporaria ou definitivamente, na Administracao Publica municipal, salvo para as cadeiras destinadas aos representantes do Municipio, sendo que o Conselho devera cumprir, ainda, as disposicoes de seu regimento interno.
Cabem aqui algumas observacoes. Primeiramente, pode-se dizer que, neste caso, o controle exercido pelo Ministerio Publico foi eficaz porque, no decorrer do processo verificou-se que realmente o Conselho nao tinha uma composicao paritaria e nao vinha exercendo suas atribuicoes. Verificou-se que realmente o Municipio nao submetia ao Conselho as diretrizes de politica de saude.
Outra observacao positiva e referente ao fato de que o TAC, embora na realidade repita muitas das obrigacoes ja previstas em lei, soando dessa forma um pouco redundante, acaba "obrigando" mais do que a lei. Refiro-me ao fato do TAC prever a aplicacao de multa por descumprimento e de representar um titulo executivo. Isto representa um ponto positivo se pensarmos que (eis o ponto negativo referente ao controle do MP) demorou quase sete anos para que a acao chegasse a assinatura de um Termo de Ajustamento de Conduta. Lembrando que um TAC nao e uma antecipacao da sentenca, mas obriga as partes pactuantes. O presente TAC foi estabelecido enquanto a acao ainda transitava na primeira instancia e nao havia ainda uma sentenca judicial. O tempo e o fator negativo impeditivo da acao do Ministerio Publico. A demora na prestacao jurisdicional fez com que, durante anos o Municipio continuasse a cometer irregularidades (basta reler os relatorios do TCE) sem que ninguem fosse punido.
Outra acao civil publica analisada foi aquela ajuizada em face do Municipio de Macae por execucao indevida de obras de urbanizacao na orla da Praia do Pecado, isto e, em area de protecao permanente.
A referida acao e muito interessante para entendermos a atuacao da Promotoria de Justica de Tutela Coletiva. Para paralisar as obras de urbanizacao na referida orla, a Promotoria lancou mao de uma medida cautelar. Tal expediente, a obtencao da medida liminar, permitiu a paralisacao imediata da obra e consequentemente do dano ambiental.
Na acao civil publica que se seguiu, o Ministerio Publico exigia a preservacao da area e sua recuperacao. Entretanto a obra de urbanizacao era, em parte, necessaria, tendo em vista a degradacao da area e os constantes casos de invasao por parte de banhistas que para la se dirigiam em automoveis, danificando a vegetacao. Foi entao firmado um Termo de Ajustamento de Conduta, no qual o Municipio se obrigava a apresentar um projeto que possibilitasse a preservacao da area, sua urbanizacao e sua utilizacao turistica sustentavel, tendo sido instituida multa diaria no valor de dois mil reais em caso de descumprimento dos prazos estabelecidos.
Ocorreu uma questao muito interessante e que demonstra a viabilidade de usar o TAC em acoes similares: transcorridos mais de dois anos, o Municipio nao executou a referida obra, apesar do prazo cominado de seis meses. Um dos obstaculos, contudo, foi a nao obtencao de licenca ambiental. Nesse caso, bastante emblematico, o MP, nos autos do processo, exige o cumprimento do TAC, requerendo a manifestacao do Municipio para que explique o ocorrido. Mais uma vez, esse tipo de procedimento resulta mais celere do que um processo, tendo em vista que agora o Municipio, sendo signatario de um TAC, tem a obrigacao de cumpri-lo, ou provar que nao teve culpa ao descumpri-lo.
O presente artigo, decorrente de trabalho realizado por grupo de pesquisa do Mestrado e Doutorado em Direito da Cidade da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, buscou a analise da atuacao do Ministerio Publico no exercicio de controle externo de politicas publicas municipais de saude, educacao, ordenamento do solo e meio ambiente.
Apos a analise conjunta das instituicoes e orgaos de controle pesquisados, os quais sao igualmente objeto de outros artigos publicados pela Revista de Direito da Cidade da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, constatou--se que o Ministerio Publico seria aquele que gozaria de maior credibilidade junto a populacao, sendo ainda o que efetuaria um controle externo mais contundente. Esta conclusao iria, inclusive, de encontro ao resultado de outra pesquisa recentemente publicada em jornais de grande circulacao, acerca da credibilidade das instituicoes, em que o Ministerio Publico encabeca a lista das mais confiaveis.
Contudo, a confianca depositada no Ministerio Publico, se por um lado traz esperancas dos bons resultados de um necessario processo de moralizacao e de etica, gera algumas frustracoes quando se observam os numeros referentes a sua efetiva atuacao. Longe de ser uma instituicao perfeita, o Ministerio Publico do Estado do Rio de Janeiro apresenta inumeras deficiencias materiais, principalmente no que tange ao pessoal, sendo, muitas vezes, impraticavel uma atuacao rapida e eficaz como se pretende. O aumento progressivo de denuncias, principalmente junto a Ouvidoria Geral, servico criado em maio de 2005, deveria ser acompanhado de maior numero de profissionais e de orgaos de execucao que as acompanhassem, o que lamentavelmente nao se verifica, ate por obices criados pelas proprias leis orcamentarias, tais como a lei de responsabilidade fiscal, que limita o percentual orcamentario das despesas de pessoal.
Especificamente quanto ao objeto ora em estudo, cuja amplitude serve para observar, justamente, a diversidade de resultados quanto a efetividade dos instrumentos legais e da atuacao do Ministerio Publico, ve--se que o maior numero de procedimentos e acoes refere--se a materia ambiental, especialmente nos Municipios de menor porte. Em contrapartida, a fiscalizacao de politicas de saude e de educacao se mostra bastante inferior, principalmente dentro do universo da materia de cidadania. A facilidade na solucao de conflitos de ordem ambiental se deve tanto a boa estrutura do Ministerio Publico neste mister quanto aos instrumentos legais de que se pode dispor. Nos quadros do Ministerio Publico, existem inumeros peritos que integram o denominado GATE (Grupo de Apoio Tecnico Especializado), grupo de extrema confianca dos Promotores de Justica formado por equipe multidisciplinar, da qual constam biologos, quimicos, arquitetos, engenheiros das mais diversas especialidades, como florestais, sanitaristas, quimicos, cartografos, de transito, de orcamento, dentre outros. Tais especialistas, nao raro, emitem parecer tecnico auxiliando a atuacao ministerial.
Ademais, a legislacao ambiental e bastante objetiva no tocante as normas tecnicas, a reparacao do dano ambiental, as penalidades aplicaveis aos responsaveis, tornando mais facilitado o trabalho do Promotor de Justica. Os instrumentos processuais do inquerito civil, do termo de ajustamento de conduta e da acao civil publica podem, assim, ser utilizados com uma eficacia bem maior.
O mesmo nao ocorre, lamentavelmente, quando se trata de politicas de saude e educacao. A legislacao, embora bastante elogiavel em seus valores e disposicoes, passa a apresentar conteudo demagogico, na medida em que nao traz qualquer dispositivo mais objetivo e contundente. Regras que obrigam a aplicacao de percentuais orcamentarios sao ignoradas por mecanismos criados pela propria lei orcamentaria, que permite alguns reajustes na destinacao de verbas, alem de despesas nao propriamente identificadas, as quais, muitas vezes, se destinam a propaganda do governo, por exemplo. Na tentativa de buscar o cumprimento da lei, o Ministerio Publico exige, recomenda e finda por intentar demanda judicial, porem esbarra com a constante alegacao do poder publico de que lhe falta verba para a execucao das politicas. O Poder Judiciario, por sua vez, nao raro acata tal afirmacao, e, de forma conservadora e acomodada, decide nao se imiscuir em tais materias, as quais estariam protegidas pelo merito do administrador publico em optar pela politica que melhor lhe aprouver. E assim vai ocorrendo, sucessivamente, uma serie de atitudes desrespeitosas com uma populacao ja carente e empobrecida.
Por fim, como justificativa, ainda, para a insipida atuacao do Ministerio Publico nas questoes relativas as politicas publicas, tem-se o crescente numero de casos envolvendo atos de improbidade administrativa. Apos a divulgacao do trabalho do Parquet nesta area, as representacoes, anonimas ou nao, que dao noticia de casos de desvio de recursos, de esquemas de corrupcao, de concursos fraudados, de licitacoes superfaturadas e outros tantos sao cada vez mais numerosas, absorvendo a maior parte da demanda do Ministerio Publico. Tal se pode verificar, por exemplo, ao observarmos os numeros infimos de procedimentos, acoes e termos de ajustamento de conduta existentes nas Promotorias de Justica de Duque de Caxias. Aquele nucleo, formado por Municipios marcados pela impunidade, pela pobreza e pela corrupcao, apresenta uma infinidade de casos de improbidade administrativa supostamente praticados por agentes publicos da regiao. Tais procedimentos acabam por absorver toda a atuacao ministerial da regiao, sendo os Promotores de Justica obrigados, muitas vezes, a deixar de lado as demais materias.
Por todo o exposto, e possivel concluir que a instituicao do Ministerio Publico, certamente, faz jus ao seu bom nome, diante do crescente numero de profissionais dedicados, idealistas e integros, porem ainda tem muito a amadurecer, especialmente no tocante a necessaria reestruturacao de suas atribuicoes e de seus orgaos, de forma a homogeneizar, entre todos os seus integrantes, tanto o volume de trabalho quanto as facilidades materiais das Promotorias de Justica e, assim, finalmente corresponder as expectativas daqueles a quem sao incumbidos de representar.
(1) CAPELLETTI, Mauro e GARTH, Bryan. Acesso a Justica. Traducao de Ellen Gracie Northfleet, Porto Alegre: S.A Fabris, 1988, p. 10.
(2) ARAUJO, Luiz Paulo da Silva. Acoes coletivas: a tutela jurisdicional dos direitos individuais homogeneos. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p.107.
(3) Artigo 81 da Lei 8078/90: "Art.81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vitimas podera ser exercido em juizo individualmente, ou a titulo coletivo. Paragrafo unico. A defesa coletiva sera exercida quando se tratar de: I--interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste Codigo, os transindividuais, de natureza indivisivel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstancias de fato; II--interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste Codigo, os transindividuais de natureza indivisivel de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contraria por uma relacao juridica base; III--interesses ou Assi direitosindividuais homogeneos, m entendidos os decorrentes de origem comum".
(4) GRINOVER, Ada Pellegrini e al. Codigo Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. 7a. ed, Sao Paulo: Forense universitaria, 2001, p.800.
(5) RE 195056/PR--PARANA, Rel. Min. Carlos Velloso, julgado em 09/12/1999 pelo Tribunal Pleno, publ. DJ 30/05/2003, p.30. 6 A Medida Provisoria 22.180-35, de 24 de agosto de 2001, vigente ate a presente data, com ultima edicao sob o numero 2180-34, modificou, dentre outros dispositivos legais, a LACP, acrescentando a seguinte redacao: "Art.
(6) Os arts. 1 e 2 da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, passam a vigorar com as seguintes alteracoes: "Art. 1 ... V--por infracao da ordem economica e da economia popular; VI--a ordem urbanistica. Paragrafo unico. Nao sera cabivel acao civil publica para veicular pretensoes que envolvam tributos, contribuicoes previdenciarias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servico--FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiarios podem ser individualmente determinados." "Art. 2 .... Paragrafo unico. A propositura da acao prevenira a jurisdicao do juizo para todas as acoes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto".
(7) GOUVEA, Marcos Maselli de Pinheiro. A legitimidade do Ministerio Publico para a Defesa de Direitos Individuais Homogeneos. In Revista do Ministerio Publico do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, no. 11, p. 199/233, jan/jun. 2000.
(8) ALMEIDA, Luiz Claudio Carvalho de. A legitimidade do Ministerio Publico para a defesa dos direitos individuais homogeneos do Consumidor: um caminho para a eficacia social da norma dentro de um modelo garantista. In GARCIA, Emerson (coord). A Efetividade dos ireitos Sociais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p.271.
(9) Art. 127 da Constituicao da Republica
(10) A esse respeito, cf. RITT, Eduardo. O Ministerio Publico como instrumento de democracia e garantia constitucional, Porto Alegre: Livraria do advogado, 2002, p. 177
(11) MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 9a.ed., 2a. tiragem, Sao Paulo: Malheiros, 2001.
(12) MILARE, Edis. Direito do Ambiente. 2a. 1e3d., Sao Paulo: RT, 2001.
(13) Ibid p.219 e 222.
--ALMEIDA, Luiz Claudio Carvalho de. A legitimidade do Ministerio Publico para a defesa dos direitos individuais homogeneos do consumidor: um caminho para a eficacia social da norma dentro de um modelo garantista. In: GARCIA, Emerson (coord.). A Efetividade dos Direitos Sociais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 255-283.
--CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryan. Acesso a justica. Porto Alegre: S.A. Fabris, 1988.
--FILHO, Luiz Paulo de Araujo. Acoes coletivas: a tutela jurisdicional dos direitos individuais homogeneos. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
--GOUVEA, Marcos Maselli. O controle judicial das omissoes administrativas. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
--GRINOVER, Ada Pellegrini e al. Codigo Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. 7. ed. Sao Paulo: Forense universitaria, 2001.
--MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 9 . ed. Sao Paulo: Malheiros, 2000.
--MILARE, Edis. Direito do ambiente. 2a. ed. Sao Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
--RITT, Eduardo. O Ministerio Publico como instrumento de democracia e garantia constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.
Cavalcanti, Renata Neme
Direito de superficie: uma analise comparada no estatuto da cidade e no Novo Codigo civil.
Reflexoes sobre a analise economica do direito na seara ambiental.

References: artigo 130
 artigo 1
 artigo 1
 artigo 129
 artigo 6
 artigo 6
 artigo 12
 artigo 11
 Artigo 81