Source: http://aktuelle-sozialpolitik.de/author/stefansell1964/
Timestamp: 2019-01-18 01:48:47+00:00

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Stefan Sell – Aktuelle Sozialpolitik
Den Finnen geht beim (angeblichen) „Experiment“ zum „bedingungslosen Grundeinkommen“ (vorsätzlich) die Puste aus und in Deutschland wird dem ganzen Ansatz ein „Sozialstaat 4.0“ entgegengestellt
16. Juli 2018 28. April 2018 von Stefan Sell
In diesen Tagen wird man im Kontext der merkwürdigen Debatte über eine „Abschaffung von Hartz IV“ (vgl. dazu beispielsweise Die abgehobene und letztendlich verlogene Hartz IV-Debatte vom 8. April 2018) immer wieder auf die Vision eines „bedingungslosen Grundeinkommens“ angesprochen, mit dem man dann doch das bestehende Grundsicherungssystem ablösen könne. Unabhängig von der eigenen Positionierung bei der Frage, wie man zu der grundsätzlichen Idee bis hin zu einer möglichen (?) Umsetzung steht, wurde man gleichzeitig mit solchen Meldungen konfrontiert: Finnland stellt bedingungsloses Grundeinkommen für Arbeitslose ein: »Fans des bedingungslosen Grundeinkommens hatten große Hoffnung in den Versuch gesetzt. Doch nun lässt die Regierung das Experiment auslaufen«, berichtet Jakob Schulz in seinem Artikel. Der Beitrag bezieht sich sich auf diese Meldung aus dem britischen „Guardian“: Finland to end basic income trial after two years: »Government rejects request for funds to expand scheme and plans stricter benefits rules.« Nun wird der eine oder andere schon an dieser Stelle die Stirn runzeln und sich fragen – „stricter benefits rules“? Was hat das noch mit der Bedingungslosigkeit beim Grundeinkommen zu tun, die ja der entscheidende Unterschied ist zu allen anderen heute dominierenden Formen einer eben nicht-bedingungslosen Absicherung?
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Kategorien Gewerkschaften, Grundeinkommen, IG Metall, Sozialversicherung
Ins Uferlose oder nur eine Anerkennung der Realitäten? Nicht nur die FDP will eine „Flexibilisierung“ des Arbeitszeitgesetzes
12. Juni 2018 29. März 2018 von Stefan Sell
Viele werden sich erinnern an die aufgeheizte Debatte vor und direkt nach der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns von damals 8,50 Euro pro Stunden zum 1. Januar 2015. Im Vorfeld hatten zahlreiche Ökonomen, gefangen in ihrem primär betriebswirtschaftlichen Lohndenken, massive Arbeitsplatzverluste an die öffentliche Wand gemalt und damit zu einer erheblichen Verunsicherung beigetragen. Nun wissen wir, dass es anders gekommen ist, die „Jobkatastrophe“ auf dem deutschen Arbeitsmarkt ist ausgeblieben. Dafür gibt es mehrere Gründe. Ein wenig echtes volkswirtschaftliches Denken hätte schon damals geholfen, die Visionen eines kostensteigerungsinduzierten Beschäftigungsabbaus zu relativieren.
Aber das soll hier nicht erneut zum Thema gemacht werden (vgl. dazu beispielsweise den Beitrag „Manche sind einfach schlechte Verlierer“. Keine Beschäftigungsverluste durch den Mindestlohn? Dann ist er eben für keine möglicherweise entstandenen Jobs verantwortlich vom 16. Dezember 2016). Hier soll an einen Beitrag erinnert werden, die anschlussfähig ist an eine andere Debatte, die auf den ersten Blick nichts mit dem gesetzlichen Mindestlohn zu tun hat – die von mehreren Seiten, vor allem aus dem Arbeitgeberlager immer wieder geforderte „Flexibilisierung“ des Arbeitszeitgesetzes, was nun durch einen Vorstoß der oppositionellen FDP im Deutschen Bundestag ein Update erfahren hat.
Bereits im April 2015, wenige Wochen nach Einführung des gesetzlichen Mindestlohns, wurde in dem Beitrag (Schein-)Welten des gesetzlichen Mindestlohns nach seiner Geburt ein deutlicher Hinweis gegeben, warum und wie das Thema Mindestlohn und Arbeitszeitgesetz zusammenhängen und warum manche Arbeitgeber vor allem mit dem Arbeitszeitgesetz Probleme haben.
In dem Beitrag ging es um eine Branche, die bei der apokalyptisch daherkommenden Debatte über den angeblichen „Jobkiller“ Mindestlohn immer ganz vorne an der Front stand: das Hotel- und Gaststättengewerbe. Bei einer Demonstration „gegen Bürokratismus und Dokumentationswahn“ sagt der Präsident des bayerischen Hotel- und Gaststättenverbands Dehoga, das Gastgewerbe drohe unter der Last der Bürokratie zu zerbrechen, konnte man in dem damaligen Beitrag lesen. Zum eigentlichen Gegenstand des Protestes damals wurde ausgeführt: »… der ist weniger bis gar nicht das Mindestlohngesetz und die damit verbundene Auflage, mindestens 8,50 Euro pro Stunde zu zahlen, sondern das Arbeitszeitgesetz, wobei die Verstöße gegen dieses Gesetz in der Vergangenheit oftmals und in der Regel kaschiert werden konnten, nunmehr aber durch die Stundendokumentation der beschäftigten Arbeitnehmer offensichtlich werden, wenn es denn mal eine Kontrolle geben sollte.«
Es geht den Hoteliers und Wirten vielmehr um die Pflicht, die geleistete Arbeitszeit minutiös Woche für Woche aufzulisten und gleichzeitig um die Arbeitszeitgrenzen nach dem schon viel länger geltenden Arbeitszeitgesetz, das maximal zehn Stunden Arbeit pro Tag festschreibt. „Wenn ich eine Hochzeit habe“, so ein Wirt aus Freyung am Rande der Demo, „dann dauert die doch oft zwölf oder gar 14 Stunden – oder auch nicht. Ich müsste dafür also auf Verdacht neue Leute verpflichten, die nach zehn Stunden den Service übernehmen.“
Das Problem: Durch das Mindestlohngesetz und die damit verbundene Aufgabe für den Zoll, die Einhaltung der Bestimmungen zu kontrollieren, wurde ein seit jeher praktizierte Verstoß vieler Arbeitgeber nicht nur in dieser Branche gegen das geltende Arbeitszeitgesetz zu Tage gefördert, denn der Zoll muss ja wissen, wie viele Stunden ein Arbeitnehmer gearbeitet hat, um einen Stundenlohn bestimmen zu können. Selbst wenn also im Ergebnis der Prüfung kein Verstoß gegen das Mindestlohngesetz festgestellt wird, weil der ordentlich ausgezahlt wurde, kann es zu einem Konflikt mit den Bestimmungen des Arbeitszeitgesetzes (ArbZG) kommen, denn dort ist beispielsweise die werktägliche Arbeitszeit geregelt, beispielsweise im § 3 ArbZG: „Die werktägliche Arbeitszeit der Arbeitnehmer darf acht Stunden nicht überschreiten. Sie kann auf bis zu zehn Stunden nur verlängert werden, wenn innerhalb von sechs Kalendermonaten oder innerhalb von 24 Wochen im Durchschnitt acht Stunden werktäglich nicht überschritten werden.“ Oder für manche Arbeitgeber noch „schlimmer“, die Festlegung einer Mindest-Ruhezeit, hier im § 5 ArbZG: „Die Arbeitnehmer müssen nach Beendigung der täglichen Arbeitszeit eine ununterbrochene Ruhezeit von mindestens elf Stunden haben.“
Zugleich kann man an der Ruhezeit-Vorschrift durchaus erkennen, dass der Gesetzgeber Ausnahmebedarfe erkannt und geregelt hat, denn der Absatz 2 schränkt ein: „Die Dauer der Ruhezeit des Absatzes 1 kann in Krankenhäusern und anderen Einrichtungen zur Behandlung, Pflege und Betreuung von Personen, in Gaststätten und anderen Einrichtungen zur Bewirtung und Beherbergung, in Verkehrsbetrieben, beim Rundfunk sowie in der Landwirtschaft und in der Tierhaltung um bis zu eine Stunde verkürzt werden, wenn jede Verkürzung der Ruhezeit innerhalb eines Kalendermonats oder innerhalb von vier Wochen durch Verlängerung einer anderen Ruhezeit auf mindestens zwölf Stunden ausgeglichen wird.“
Aber das reicht vielen betroffenen Arbeitgebern nicht – sie wollen das Korsett der Regulierungen der Arbeitszeit aufschnüren, manche am liebsten beseitigen. Sie bekommen dafür schwergewichtig daherkommende Unterstützung, beispielsweise aus der Mehrheitsfraktion des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, umgangssprachlich auch euphemistisch als die „fünf Wirtschaftsweisen“ tituliert. Die haben sich mit ihrem jüngsten Jahresgutachten 2017/18, das im November 2017 veröffentlicht wurde, in die Arbeitszeitdebatte an die Front geworfen:
»Im Zuge einer Reform des Arbeitszeitgesetzes könnte eine Anpassung von einer Tageshöchstzeit auf eine Wochenhöchstzeit helfen, die Arbeitszeit flexibler auf die Wochentage zu verteilen. Zudem dürfte es sinnvoll sein, bei kollektiven Regelungen Abweichungen von der Mindestruhezeit von elf Stunden zuzulassen, um die Flexibilität von Arbeitszeit und -ort zu fördern. Forderungen nach einer weiteren Verkürzung der Arbeitszeit erscheinen mit Blick auf den im Zuge des demografischen Wandels voraussichtlich zunehmenden Fachkräfteengpass unzeitgemäß.«
Das wurde dann im Anschluss von vielen Medien aufgegriffen und es hat sich ein Debatte über den „8-Stunden-Tag“ Bahn gebrochen, in der immer wieder darauf hingewiesen wurde, wie anachronistisch eine solche Regelung in der heutigen Arbeitswelt sei (dazu und warum das nicht so einfach als tradiert wegzuwischen ist der Beitrag „Flexibilisierung“ des Arbeitszeitgesetzes: Angriff auf ein Museumsstück? Der Acht-Stunden-Tag und die wirklichen Absichten der Deregulierer vom 17. November 2017).
Nunmehr wurde eine neue, diesmal parlamentarische Runde der Auseinandersetzung eröffnet. Den aktuellen Vorstoß hat die nach den gescheiterten Jamaika-Verhandlungen nunmehr oppositionelle FDP im Bundestag lanciert: Längere Arbeitszeiten, verkürzte Ruhezeiten: FDP fordert neues Arbeitszeitgesetz, so ist einer der Berichte dazu überschrieben:
»Die FDP will die gesetzlich zulässige Höchst-Arbeitszeit auf 48 Stunden anheben. Der Gesetzentwurf … sehe auch eine Verkürzung der vorgeschriebenen Ruhezeiten vor … „Durch die Digitalisierung wird sich die Arbeitswelt massiv verändern“, begründete der sozialpolitische Sprecher der FDP, Pascal Kober, die Gesetzesinitiative … Künftig werde es immer öfter um projektbezogene Tätigkeiten gehen und immer weniger darum, an einem spezifischen Ort oder zu einer spezifischen Zeit zu arbeiten, sagte Kober.«
Das wurde natürlich sofort auch von den Kritikern ins Visier genommen: Unter der Überschrift Ins Uferlose. Der Bundestag debattiert über eine weitere Aufweichung des 8-Stunden-Tags berichtet Ines Wallrodt: Die FDP »hält damit ein Thema am Köcheln, das aus Sicht von Gewerkschaften, Linken und auch Teilen der Sozialdemokraten ruhig weiter auf Eis liegen könnte. Sie waren sehr erleichtert, als ein ähnlicher Vorstoß der damaligen Arbeitsministerin Andrea Nahles im vergangenen Jahr scheiterte. Nun stehen mögliche Öffnungsklauseln für das Arbeitszeitgesetz erneut im Koalitionsvertrag mit der Union. Hier ist die Rede von »Experimentierräumen« für tarifgebundene Unternehmen, wo mittels Betriebsvereinbarungen insbesondere die Höchstarbeitszeit wöchentlich flexibler geregelt werden könnte.«
Nun geht es der im Bundestag als Gesetzesentwurf der FDP vorgelegten Blaupause für die Flexibilisierer nicht um eine uferlose Ausweitung der Arbeitszeit insgesamt, folgt man den Ausführungen der FDP-Vertreter, die auch Wallrodt zitiert: »Niemand soll mehr arbeiten oder weniger Pausen machen müssen, aber die Einteilung soll freier als heute sein«, erklärte der arbeitsmarktpolitische Sprecher der FDP-Fraktion, Johannes Vogel, der schon in seiner Zeit als Generalsekretär der nordrhein-westfälischen FDP gegen das deutsche Arbeitszeitgesetz zu Felde gezogen war.
Wer den Vorstoß der FDP im Parlament genau nachvollziehen möchte, der kann das hier tun: FDP will das Arbeits­zeit­gesetz ändern, so ist eine Meldung des Deutschen Bundestages überschrieben. Konkret geht es um den Entwurf der FDP-Fraktion für ein „Gesetz zur Änderung des Arbeitszeitgesetzes“ (Drucksache 19/1174 vom 13.03.2018). Dort findet man die folgende Zielsetzung des Gesetzentwurfs: »Im Arbeitszeitgesetz werden neue Abweichungsmöglichkeiten per Tarifvertrag oder durch eine auf Grund eines Tarifvertrags getroffene Betriebs- oder Dienstvereinbarung geschaffen. Unter Einhaltung der Vorgaben der EU-Arbeitszeitrichtlinie (2003/88/EG) werden so neue Freiräume für die Einteilung der Arbeitszeit geschaffen.« Der Gesetzentwurf der FDP ist überaus schlang ausgestaltet, er besteht aus nur einem Artikel, der sich auf eine Änderung des § 7 ArbZG, wo „abweichende Regelungen“ normiert sind, bezieht. Dazu muss man wissen: Abweichende Regelungen von den grundsätzlichen Vorgaben die tägliche Arbeitszeit betreffend können auch heute schon nach diesem Paragrafen getroffen werden auf der Basis eines Tarifvertrags oder auf Grund eines Tarifvertrags in einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung. Und in diesen Paragrafen soll nun im Absatz 1 eine neue Nummer b eingefügt werden, die es den Akteueren erlaubt, „anstelle einer werktäglichen Höchstarbeitszeit eine wöchentliche Höchstarbeitszeit von durchschnittlich 48 Stunden festzulegen“. Diese Formulierung wäre ein gesetzliches Passepartout, mit dem man nicht hinsichtlich der wöchentlichen Höchstarbeitszeit, aber bei der täglich zulässigen Arbeitsstunden maximale Freiheitsgrade bekommen würde.
Es geht also nicht um eine Ausdehnung der gesetzlich zulässigen wöchentlichen Maximalarbeitszeit auf 50 oder 60 Stunden, was sicher manche Arbeitgeber auch gerne hätten. Den Vorwurf kann man dem Entwurf der FDP nicht machen. Es geht um ein Schleifen der täglichen Arbeitszeitvorschriften. Konsequenterweise nimmt der Gesetzentwurf deshalb auch nicht nur die bisherige maximale Begrenzung pro Tag ins Visier, sondern auch die bereits angesprochenen Ruhezeiten zwischen zwei Arbeitszeiten. Auch dazu gibt es bereits im § 7 ArbZG eine abweichende Regelung: Denn im Absatz 1 Nr. 3 ermöglicht der Gesetzgeber heute schon, „abweichend von § 5 Abs. 1 die Ruhezeit um bis zu zwei Stunden zu kürzen, wenn die Art der Arbeit dies erfordert und die Kürzung der Ruhezeit innerhalb eines festzulegenden Ausgleichszeitraums ausgeglichen wird.“ Hier setzt die FDP an und fordert in ihrem Entwurf: »In Nummer 3 werden die Wörter „um bis zu zwei Stunden“ und „die Art der Arbeit dies erfordert und“ gestrichen.«
Fazit: Wenn der Entwurf Gesetz werden würde, dann gibt es bezogen auf den Arbeitstag keine grundsätzlichen Begrenzungen mehr, sofern das vereinbart wurde und es gibt auch keine und sei es abgesenkten Mindestruhezeiten zwischen den Arbeitseinsätzen mehr. Bezogen auf den Arbeitstag wäre das eine totale Flexibilisierungsoption.
Der Ansatz stößt in unterschiedlichen Lagern auf große Zustimmung und wenn man den Beiträgen aus diesem Umfeld folgt, dann müsste das noch viel weiter gehen. Stellvertretend sei hier auf die Ausführungen von Alexander R. Zumkeller verwiesen, seines Zeichens Präsident des Bundesverbandes der Arbeitsrechtler in Unternehmen e.V. (BVAU). Der hat – garniert mit den heute üblichen semantisch modern daherkommenden Begrifflichkeiten, diesen Beitrag veröffentlicht: Work-Life-Blending: Der recht­liche Rahmen ist veraltet. Folgt man seiner Argumentation, dann bedarf es eigentlich überhaupt keiner Regulierungen mehr. Daraus nur einige Bruchstücke:
»Heute arbeiten wir anders. Wir arbeiten nicht mehr und vielleicht auch nicht weniger (selbst wenn in großen Tarifbereichen eine 35h-Woche gilt). Wir arbeiten nicht wirklich leichter, aber eben auch nicht schwerer. Vor allem aber arbeiten wir anders – ganz, ganz anders! Und andere Arbeit verlangt nach anderen Arbeitsschutzregelungen. Statt feststehender längerer Pausen empfehlen Arbeitsmediziner mittlerweile zehnminütige „power breaks“ oder „power nappings“. Wissensarbeit erfolgt zu großen Anteilen über Kommunikation – kaum differenzierbar, was (noch) dienstlich und (schon) privat ist.
Viele finden es schlicht erholsamer, spät am Abend noch ein paar E-Mails kurz zu beantworten statt morgens bei „Arbeitsbeginn“ dem Druck einer ellenlangen E-Mail-Liste zu erliegen. Und warum nicht eine halbe Stunde später ins Büro (warum eigentlich Büro?) … Freizeit bedeutete einst: Freunde treffen oder seinem Hobby vor oder nach getaner Arbeit zu frönen. Heute gibt es bereits so viel frei bestimmte Arbeitszeiträume, dass ein längeres „Aus“ über Mittag für den Gang ins Schwimmbad, ins Café oder zum shoppen genutzt werden kann. Zwei, drei, vier Stunden – warum nicht. Und um seine Freizeit herum „baut“ man – soweit möglich – die Arbeit.
Und dann – kommt die „Sense“ mit der Ruhezeit … Ich habe noch nie verstanden warum dann aber offenbar leitende Angestellte und Chefärzte, Pflegende und Betreuende und Pfarrer (für die das alles nach § 18 ArbZG nicht gilt) und selbstverständlich Selbstständige offenbar staatlich sanktioniert in ihrer Gesundheit geschädigt werden dürfen.«
Sein Bezugspunkt offenbart sich dann am Ende des Artikels. Dort schließt er mit diesem Hinweis: „Ein jeder mag nach seiner facon selig werden“. Dieses Zitat stammt von Friedrich II aus dem Jahr 1740. Da gab es noch kein Arbeitszeitgesetz.
Relevant ist, dass nicht nur Zumkeller immer wieder auf die „neuen“, modernen Formen der Beschäftigung hinweisen (die es sicher gibt, aber eben auch andere, weiterhin in der Fabrik oder die vielen Dienstleistungsjobs mit Anwesenheit am Arbeitsort, denn eine Pflegekraft kann bekanntlich nicht von einem Steuerparadies aus mit einem Notebook ihrer Arbeit nachgehen und wird das auch nie können, was aber Millionen Arbeitnehmer betrifft).
Auch die FDP führt zur Begründung ihres Gesetzentwurfs aus: »Die Digitalisierung ist einer der wichtigsten Wachstumstreiber der aktuellen ökonomischen Entwicklung und ein Motor der gesellschaftlichen Transformation sowie der Transformation der Arbeitswelt. In einer hocharbeitsteiligen, vernetzten Weltwirtschaft wird der digitale Wandel weiter und in zunehmendem Maße stattfinden. So ermöglicht die Digitalisierung auch in immer größerem Umfang orts- und zeitunabhängiges Arbeiten. Regelmäßig überschneiden sich dabei die Wünsche der Beschäftigten und Anforderungen der Unternehmen nach einer flexiblen Einteilung der Arbeitszeit. Zugleich stammen wesentliche Vorgaben des Arbeitszeitgesetzes noch aus einer Zeit, in der mobiles, digitalisiertes Arbeiten noch nicht der Regelfall war.« Auch hier kein Wort von den vielen anderen Arbeitnehmern, die es auch gibt und weiter geben wird.
Beispielsweise in der Gastronomie, mit der ich diesen Beitrag begonnen habe. Und die taucht in dem Beitrag Unter dem Deckmantel der Gastfreundschaft von Ines Wallrodt im Kontext der aktuellen Debatte wieder auf:
»Angeblich stellt die Digitalisierung den 8-Stunden-Tag und die gesetzlichen Ruhezeiten infrage. Im Hintergrund wird die Debatte auf der Arbeitgeberseite jedoch maßgeblich von einer Branche befeuert, die seit Jahrhunderten recht ähnlich funktioniert: das Gastgewerbe. Der Deutsche Hotel- und Gaststättenverband Dehoga trommelt seit Jahren intensiv für eine Änderung des Arbeitszeitgesetzes, das, wenn man ihm glaubt, der größte Feind der Gastfreundschaft zu sein scheint. Mit dramatischen Geschichten wird das verdeutlicht. Denn würden sich Gastwirte an Recht und Gesetz halten, so lautet ein Beispiel der Arbeitszeitkampagne des Verbands, dann müssten ihre Angestellten die Hochzeitsgäste um ein Uhr aus dem Saal komplimentieren, wenn das vorher als Endzeit vereinbart worden war, statt sie bis vier Uhr weiterfeiern zu lassen.
Auch eine hungrige Busreisegruppe müsste dann auf ihr bestelltes 3-Gang-Menü verzichten, wenn sie im Stau steckt und daher nicht 19, sondern erst 22 Uhr ihr Ziel erreicht. »Auch bei diesen Sachverhalten ist maximale Flexibilität ganz im Sinne guter Gastfreundschaft gefordert und ein Überschreiten der täglichen Höchstarbeitszeit von zehn Stunden im Einzelfall nicht auszuschließen«, erklärt die Dehoga. Statt gesetzliche Grenzen für die tägliche Arbeitszeit vorzugeben, soll deshalb nach dem Willen des Verbands nur noch eine maximale Wochenarbeitszeit definiert werden. Innerhalb dieser sollten die Arbeitszeiten flexibel auf die Wochentage aufgeteilt werden können.«
Genau das würde der Gesetzentwurf der FDP, sollte er denn realisiert werden, liefern. Und Wallrodt bewertet das aus einer arbeitgeberkritischen Sicht so:
»Schwankende Nachfrage, Veranstaltungen, die länger dauern, launisches Wetter oder andere Unwägbarkeiten fordern die Planung der Betriebsabläufe heraus. Die Risiken dafür will jedoch nicht der Chef, sondern sollen die Beschäftigten tragen. Nichts anderes bedeutet eine Umstellung von täglichen auf wöchentliche Arbeitszeitlimits. Die Kellnerin könnte dann einfacher verdonnert werden, statt maximal zehn auch zwölf Stunden am Zapfhahn zu stehen. Das wären praktischerweise keine Überstunden mehr. Der Chef sparte Geld für zusätzliches Personal, für Zuschläge oder den Ausgleich der Mehrarbeit.«
Nun könnte man meinen, dass die Gastwirte bald an ihrem Ziel sind, denn auch die Große Koalition hat sich doch zu Flexibilisierungen im Arbeitszeitgesetz vereinbart, wenn auch noch nicht auf Basis eines konkreten Umsetzungsplans. Wenn da nicht dieses „Wenn“ wäre dazu Wallrodt in ihrem Artikel:
»Der Koalitionsvertrag kommt mit seiner Öffnungsklausel für das Arbeitszeitgesetz den Forderungen der Arbeitgeber entgegen. Dennoch ist die Dehoga enttäuscht. Denn von den Vorgaben abweichen dürften nur Betriebe mit Tarifvertrag, was zugleich ein Anreiz für Tarifbindung sein soll. Dies sei eine »schallende Ohrfeige für alle kleinen und mittleren Betriebe, die gar keinen Betriebsrat haben«, beklagt Dehoga-Chef Guido Zöllick. Für eine Niedriglohnbranche wie das Gastgewerbe ist ein Tarifvertrag offenbar immer noch schlimmer als das Arbeitszeitgesetz.«
Die beiden Polen der Arbeitszeit-Debatte sind hinreichend illustriert worden – aber wie meistens im Leben liegt die Wahrheit oder die Annäherung an diese in der Mitte. Zum einen gibt es zahlreiche Arbeitnehmer, die unbedingt geschützt werden müssen vor einem immer auch möglichen, zuweilen aus betriebswirtschaftlichen Zwängen gar unvermeidbar erscheinenden übergriffigen Verhaltens der Arbeitgeberseite, vor allem in Branchen, in denen wichtige Schutzmechanismen wie Betriebsräte und Tarifverträge kaum bis gar nicht vorhanden sind.
Auf der anderen Seite muss man mit Blick auf viele Beschäftigte natürlich auch zur Kenntnis nehmen, dass heute zahlreich und beständig gegen arbeitszeitgesetzliche Regelungen verstoßen wird. Ob nun vom Arbeitnehmer „gewünscht“, wie immer gerne behauptet wird, oder aus dem Zwang der Verwertungsverhältnisse, in denen man eingebunden ist, sei hier mal dahingestellt.
Um nur ein Beispiel von vielen herauszugreifen und darüber den Finger auf eine offene Wunde zu legen: Im Kontext der Debatte über Minijobs wird gerade aktuell immer wieder darauf hingewiesen, dass wir dort ja nicht nur die ausschließlich geringfügig Beschäftigten haben, sondern auch die Arbeitnehmer, die einem „normalen“ sozialversicherungspflichtigen Job, nicht selten in Vollzeit, ausüben – und einen Minijob zusätzlich dazu. Vgl. dazu den Beitrag Der Trend geht zum Zweitjob. Für die einen aus der Not heraus, für einige andere hingegen ganz im Gegenteil vom 13. Oktober 2017. Dort findet man die folgenden Zahlen: »In den vergangenen zehn Jahren nahm die Zahl der Mehrfachbeschäftigten nahezu kontinuierlich um rund eine Million zu. 3,2 Millionen Deutsche hatten im vergangenen März mehrere Jobs … Die Gruppe der Mehrfachjobber wird dominiert von der Kombination einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung mit einer geringfügig entlohnten Beschäftigung, also einem Minijob. Das betrifft mehr als 2,6 Mio. Menschen.« Es geht hier nicht um die Frage, ob das aus blanker Not erfolgt oder weil sich die Menschen steuer- und abgabensubventioniert etwas dazuverdienen wollen, um einen bestimmten Lebensstandard aufrechtzuerhalten: Es geht schlichtweg um die Tatsache, dass viele der Betroffenen andauernd gegen das Arbeitszeitgesetz verstoßen, wenn sie in der Kombination von Haupt- und Nebenjob Arbeitszeiten realisieren, die außerhalb der Grenzen der Vorschriften liegen.
Oder ein anderes, in diesem Blog auch immer wieder thematisiertes Beispiel: die Beschäftigung von osteuropäischen „Haushaltshilfen“ und Pflegekräften in den Privathaushalten. Man kann es drehen und wenden wie man will, wenn man genau hinschauen würde, dann ist der faktische Verstoß gegen zahlreiche Schutzvorschriften hier der Regelfall.
Man könnte die Liste noch erheblich erweitern. Der Punkt ist: Wir brauchen eine ehrliche Arbeitszeitdebatte. Dazu gehört das Offenlegen von betriebswirtschaftlichen Interessen, die Suche nach wirksamen Schutzvorschriften für Arbeitnehmer, vor allem, wenn sie sich nicht wirklich wehren können, aber auch das Eingeständnis, dass die Passungsfähigkeit des Arbeitszeitgesetzes an vielen Stellen nur auf dem Papier steht, aber nichts mit der wirklichen Wirklichkeit zu tun hat. Das kann man beklagen, reicht aber nicht.
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Mal keine Obergrenzen – oder doch? Die Ambivalenz der Diskussion über Personaluntergrenzen für die Pflegekräfte in Krankenhäusern
12. Juni 2018 25. März 2018 von Stefan Sell
Der ehemalige Bundesgesundheitsminister Hermann Gröhe (CDU) hatte am 1.10.2015 in Berlin die Expertenkommission „Pflegepersonal im Krankenhaus“ einberufen. Die Experten aus den Koalitionsfraktionen und den Bundesländern sollten sich mit der Frage einer sachgerechten Berücksichtigung des Pflegebedarfs im Vergütungssystem der Krankenhäuser befassen, so die Ankündigung des Ministeriums im Jahr 2015.
Die Kommission sollte »prüfen, ob im DRG-System oder über ausdifferenzierte Zusatzentgelte ein erhöhter Pflegebedarf von demenzerkrankten, pflegebedürftigen oder behinderten Patientinnen und Patienten und der allgemeine Pflegebedarf in Krankenhäusern sachgerecht abgebildet werden. Abhängig vom Prüfergebnis sollen Vorschläge unterbreitet werden, wie die sachgerechte Abbildung von Pflegebedarf im DRG-System oder über ausdifferenzierte Zusatzentgelte erfolgen kann. Zudem wird sich die Kommission der Frage widmen, auf welche Weise die tatsächliche Verwendung der nach Ablauf des Pflegestellen-Förderprogramms zur Verfügung gestellten Finanzmittel für die Finanzierung von Pflegepersonal sichergestellt werden kann.« So die Mitteilung Expertenkommission „Pflegepersonal im Krankenhaus“ des Bundesgesundheitsministeriums vom 1. Oktober 2015.
Und am 7. März 2017 wurde dann seitens des Ministeriums darüber informiert: Stärkung der Pflege im Krankenhaus. Bundesgesundheitsminister Hermann Gröhe, Koalitionsfraktionen und Länder verständigen sich auf die Einführung von Personaluntergrenzen: »In Krankenhausbereichen, in denen dies aus Gründen der Patientensicherheit besonders notwendig ist, sollen künftig Pflegepersonaluntergrenzen festgelegt werden, die nicht unterschritten werden dürfen« – wie beispielsweise auf Intensivstationen oder im Nachtdienst.
Der aufmerksame Leser wird an dieser Stelle vielleicht etwas irritiert zur Kenntnis nehmen müssen, dass eine Expertenkommission eingesetzt wurde, die sich mit der Finanzierung der Pflege innerhalb des bestehenden Vergütungssystems für die Krankenhäuser auseinandersetzen sollte – und herausgekommen ist u.a. die Forderung nach Pflegepersonaluntergrenzen. Das ist nur ein scheinbarer Widerspruch. Die Kommission hat argumentiert, Pflegepersonaluntergrenzen seien notwendig, um den allgemeinen Pflegebedarf überhaupt abbilden zu können.
Das war schon auf den Weg gebracht – und dann kam die Bundestagswahl 2017 und der sich hinziehende Findungsprozess der neuen (alten) Koalition. Und im Koalitionsvertrag 2018 zwischen CDU/CSU und SPD tauchen dann hinsichtlich der hier interessierenden Thematik interessante Erweiterungen dessen, was schon im vergangenen Jahren auf den Weg gebracht wurde, auf. Die beiden zentralen Absichtserklärungen lauten:
Hinsichtlich der ursprünglichen Festlegung auf die Aushandlung von Pflegepersonaluntergrenzen für „pflegesensitive“ Bereiche (und das übrigens hier nur als pikante Fußnote: ausschließlich von den Kostenträgern, also den Krankenversicherungen, gemeinsam mit den Krankenhäusern) ist nun also eine Generalisierung des Ansatzes auf alle „bettanführenden“ Abteilungen vorgesehen.
Das ist eine nur konsequente Erweiterung des ursprünglichen Ansatzes, denn die Kommission hatte ja damit argumentiert, man brauche solche Personaluntergrenzen, um den „allgemeinen Pflegebedarf“ abbilden zu können – nur dann hätte man die Fragwürdigkeit der dann vorgenommenen Begrenzung auf „pflegesensitive“ Bereiche in den Krankenhäusern erkennen und gleich so vorgehen müssen, denn auch die anderen Bereiche sind pflegesensitiv und unabhängig davon hat selbst die Kommission gesehen, auf welches dünnes Eis sie sich begibt, wenn sie verbindliche Personaluntergrenzen nur für einige ausgewählte Bereiche fordert.
»Bei der Vereinbarung der Personaluntergrenzen ist dafür Sorge zu tragen, dass Substitutionseffekte vermieden werden; Übergangsvorschriften sowie etwaige zwingend gebotene Ausnahmevorschriften können berücksichtigt werden. Die Krankenhäuser weisen ihre Pflegepersonalausstattung durch Bestätigung eines Wirtschaftsprüfers nach. Die Personaluntergrenzen sind mit angemessenen Sanktionen für den Fall zu verbinden, dass ein Krankenhaus die vorgegebenen Personaluntergrenzen nicht einhält. Dazu gehören hausbezogene finanzielle Abschläge … .«
Was hier mit „Substitutionseffekten“ umschrieben wird, meint nichts anderes, als dass die Kliniken hingehen, und die Einhaltung der Untergrenzen in den „pflegeintensiven“ Bereichen durch eine Reduzierung bei den anderen, nicht entsprechend regulierten Bereichen zu kompensieren versuchen. Eine mehr als naheliegende Managementstrategie.
Das wäre aus Sicht der Arbeitgeber (und der Kostenträger) sicher verständlich – aus fachlicher Sicht hingegen ein übler Witz. Der Präsident der rheinland-pfälzischen Landespflegekammer, Markus Mai, bezeichnete die Ankündigungen zutreffend als „groben Unfug“ und „Bankrotterklärung“.
Auch Franz Wagner, Präsident des Deutschen Pflegerats (DPR), äußerte sich „irritiert“ über die Ausführungen der Krankenhausseite, wies aber mit Blick auf den Koalitionsvertrag darauf hin, dass die Diskussion im Grunde bereits von der Politik überholt worden ist. Zwischenzeitlich hat der Spitzenverband der GKV mit Nachruck zurückgewiesen, dass es eine Einigung mit der Deutschen Krankenhausgesellschaft geben würde, kann man diesem Artikel entnehmen: Personaluntergrenzen in der Pflege: Viel Aufregung um unabgestimmtes Konzept. Aber offensichtlich zeichnet sich etwas ab, was Kritiker schon vorhergesagt haben. Experten für mehr Pflegepersonal, so ist eine Meldung des Parlaments über eine Anhörung im Gesundheitsausschuss am 17.05.2017 überschrieben. Und dort findet man diesen Hinweis: »Der Einzelsachverständige Michael Simon von der Hochschule in Hannover monierte in seiner schriftlichen Stellungnahme, einige Vorschriften seien ungenau formuliert, was zu Fehlsteuerungen führen könnte. So müsse der Begriff Pflegepersonaluntergrenzen eindeutiger definiert werden. Es sei zudem wichtig, die Personalvorgaben pro Schicht zu benennen. Ferner müsse verhindert werden, dass in hohem Maß oder sogar überwiegend Pflegehilfskräfte herangezogen werden, also solche mit niedrigerer Qualifikation.«
Man wird also weiter abwarten müssen, was der Gang der Dinge bringen wird. Unabhängig von der Folgerichtigkeit, den Auftrag der Festlegung von Personaluntergrenzen auf alle Pflegebereiche auszuweiten, bleibt ein „schlechtes Gefühl“, ein „schaler Beigeschmack“ bei dem an sich und auf den ersten Blick vernünftig daherkommenden Anliegen, eine Untergrenze für Pflegepersonal festzuzurren. Denn das kann einer diese gut gemeinten Schüsse sein, die nach hinten losgehen. Gleichsam eine Art „friendly fire“, unter dass die Pflege gesetzt wird. Dazu bereits mein Beitrag vom 18. Mai 2017: Pflegekräfte ziemlich allein gelassen. In der Krankenhaus-Realität und im internationalen Vergleich:
Und abschließend der Schwenk zu der zweiten Komponente im Koalitionsvertrag, die bei Krankenhausmanagern noch mehr Unruhe ausgelöst hat als die Ausweitung der Personaluntergrenzen für die Pflege – die Infragestellung des gesamten bisherigen Vergütungssystems in der Krankenhauslandschaft auf der Basis von Fallpauschalen, die auf Diagnosen und Prozeduren basieren, nicht aber auf der Frage, mit welchem Personal und vor allem in welchem Mischungsverhältnis man die Arbeit erledigt: Pflegepersonalkosten sollen besser und unabhängig von Fallpauschalen vergütet werden. Die Krankenhausvergütung wird auf eine Kombination von Fallpauschalen und einer Pflegepersonalkostenvergütung umgestellt. Das ist bzw. wäre ein echter Hammer. Denn es würde das Geschäft einer durchökonomisierten Krankenhauslandschaft erheblich erschweren.
Was man in diesem Zitat erkennen kann neben der Anklage die Arbeitsbedingungen betreffend ist der Kern der betriebswirtschaftlichen Zwangsläufigkeit in einem Krankenhaus unter den Bedingungen der Fallpauschalierung: Man muss sich fokussieren auf die Erlösquellen – und das sind beispielsweise Operationen, die eine Menge Geld bringen können, wenn man sie effizient abwickeln kann. Und wenn man bei bestimmten Leistungen in die Menge gehen kann, weil deren Deckungsbeiträge um ein Vielfaches größer sind als bei seltenen oder nur sporadisch auftauchenden Maßnahmen.
Man kann die hier angedeutet Ökonomisierungseffekte eines Vergütungssystems auch wesentlich konkreter illustrieren – vgl. dazu als ein Beispiel von vielen den Beitrag Herzkatheter: Gier am Aortenbogen: »Um ein neues Herzkatheter-Labor rechtfertigen zu können, sollte der Herzkathetertisch möglichst oft belegt sein. In einer Klinik in NRW gefährden Ärzte deshalb Patienten mit kardiologischen Untersuchungen weit abseits der Leitlinien.« Der Artikel basiert auf den Aussagen eines Arztes aus der hier beispielhaft examinierten Klinik in Nordrhein-Westfalen:
„Fielen Schlagwörter wie Thoraxschmerzen oder Angina pectoris, hat es keine 24 Stunden gedauert, bis ein Patient für mich ohne Indikation auf dem Herzkathetertisch lag“ … Linksherzkatheter-Untersuchungen seien auf der Tagesordnung gewesen, selbst bei Patienten zwischen Ende 80 und Anfang 90 mit augenscheinlich leichten Beschwerden … „Bislang gab es im Haus zwei Herzkatheter-Labore. Das große Ziel vom Chef war ein drittes Labor.“ Ohne entsprechende Zahlen spiele die Verwaltung nicht mit. „Um Quoten zu erfüllen, wurden Indikationen deshalb sehr großzügig gestellt.“ … „Ich habe öfter erlebt, dass Patienten im hohen Alter katheterisiert wurden, sich ein bypasspflichtiger Befund ergab und sie dann zur OP geschickt wurden“, berichtet der Arzt. „Bei Freunden oder Bekannten hätten wir das nie zugelassen.“ Fendt weiter: „Wir haben erfahren, dass es Verträge oder zumindest Absprachen zwischen Kliniken gibt, dass pro Quartal eine gewisse Zahl an Patienten zur Bypass-OP vorbeigeschickt wurden.“ Denn sein Haus habe keine eigene Herzchirurgie.«
»Krankenhäuser müssen zur Sicherung ihrer Existenz Gewinne erwirtschaften. Der Anstieg der Fallzahlen und des Case-Mix-Indexes lassen vermuten, dass Aufnahme, Behandlung und Entlassung von Patienten nicht allein von medizinischen, sondern – um Gewinne erwirtschaften zu können – auch von wirtschaftlichen Gesichtspunkten beeinflusst, das heißt ökonomisiert, werden. Die vorliegende Studie untersucht, ob Ärzte und Geschäftsführer eine solche Entwicklung im beruflichen Alltag auch beobachten.«
Aus den Befunden der Studie kann und muss man mitnehmen: »Geschäftsführer verwiesen auf die erforderliche Gewinnorientierung und betonten, dass sie den gesetzlichen Vorgaben entsprechend keinen direkten Einfluss auf ärztliche Entscheidungen nähmen, jedoch mittelbar das Handeln des Arztes beeinflusst werden könne. Ärzte berichteten von dem wachsenden Druck, betriebswirtschaftliche Interessen bei patientenbezogenen Entscheidungen zu berücksichtigen, was zu Unter-, Über- und Fehlversorgung der Patienten, aber auch zu ethischen Konflikten, Stresssituationen und Frustration führe.«
Und das hat seine Ursachen – und die liegen nicht nur, aber eben auch in dem bestehenden Vergütungssystem für die Krankenhäuser:
Ohne dass mehr Personal zur Verfügung stehe, sei ein „zeitraubendes Finanzierungssystem“ samt Kontrollen und Qualitätsdokumentationen aufgebaut worden. Der Mediziner spricht von „teils menschenverachtend wirkenden Anfragen, von sich verselbständigenden Prüfungsroutinen“. Entscheidungen fielen an irgendwelchen Schreibtischen, ohne Rücksicht auf die individuellen Erfordernisse des einzelnen Patienten. „Der Formalismus ist plötzlich entscheidend.“ … Er bekräftigt, dass es einen „Notstand“ in der Pflege gibt. Weil beim System der Fallpauschalen die Schraube jedes Jahr enger gezogen werde, bleibe den Kliniken gar nichts anderes übrig, als immer mehr Patienten zu behandeln. Das sei eine enorme Belastung für das Personal. „Ich habe das gleiche Personal, aber viel höhere Fallzahlen – das kann nicht gutgehen.“«
Aber man sollte sich unvoreingenommen die innere Logik dieses Systems vor Augen führen: Investitionen lohnen sich vor allem in die Bereiche und dann die Personen, in und über die man die besten Erlöse im bestehenden Vergütungssystem realisieren kann. Und dass sind bezogen auf die Personen eben nicht die Pflegekräfte, sondern die Ärzte – deshalb auch die Expansion der Ärztebeschäftigung in den Kliniken, wenn auch das nur ein Grund unter mehreren ist (so spielen beispielsweise auch arbeitszeitgesetzliche Änderungen eine Rolle).
Hier nun sehen wir die unangenehme Ambivalenz des Themas Pflegepersonaluntergrenzen: Auf der einen Seite sind sie notwendig, um die die im System begründete strategische Benachteiligung der Profession Pflege zu verhindern und – im idealen Fall – eine halbwegs erträgliche Mindestbesetzung abzusichern. Auf der anderen Seite besteht die Gefahr, dass im Alltag dann die Unter- zu Obergrenzen werden und sich die Arbeitsbedingungen der Pflegekräfte dadurch nicht wirklich verbessern lassen.
Unabhängig davon ist die Ankündigung der neuen Großen Koalition, die Pflege aus dem bisherigen Fallpauschalensystem herauszunehmen, von gleichsam revolutionärer Dimension. Und die bereitet vielen Krankenhausmanagern eine Menge Kopfzerbrechen. Aber sie haben durchaus Verbündete. Vor wenigen Tagen fand das 17. Nationale DRG-Forum statt. Dort tauchten auch die beiden wichtigsten CDU-Gesundheitspolitiker auf – der neue Bundesgesundheitsminister Jens Spahn und Erwin Rüddel, der Vorsitzende im Gesundheitsausschuss des Deutschen Bundestages. Und die brachten den gestressten Managern zumindest ein wenig Hoffnung mit, wie man diesem Artikel entnehmen kann: CDU uneins über Zukunft der Fallpauschalen:
Den Hinweis von Rüddel sollte man durchaus als das verstehen, was es ist – eine Beruhigungspille und zugleich die Ankündigung, dass man in dem anstehenden parlamentarischen Prozess eine Menge aufhalten, verzögern und letztendlich auch verändern kann.
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