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Urteil des VGH München, 26.02.1998, 22 CS 96.1174 (Boden)
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Titel VGH München, 26.02.1998, 22 CS 96.1174
Orientierungssatz Sanierungsziel bei Bodenluftabsaugungen und Übermaßverbot
Norm WG-BY Art. 68a Abs. 1 Satz 1; WG-BY Art. 68a Abs. 1 Satz 2
Leitsatz Zum Erfordernis bescheidsnaher Messergebnisse.
Zu den Anforderungen an die behördliche Pflicht zur Sachverhaltsermittlung.
Entscheidungsdatum 26.02.1998
Aktenzeichen 22 CS 96.1174
Der Antragsteller wendet sich gegen die sofortige Vollziehbarkeit einer Anordnung zur Sanierung von Grundwasser- und Bodenverunreinigungen auf dem Betriebsgrundstück FINr. 1721 der Gemarkung W ? . Ausweislich der vorliegenden Gewerbeanmeldungen und -abmeldungen sowie nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten wurde auf dem Grundstück von dem früheren Eigentümer und anschließend von einem Pächter in der Zeit von 1953 bis November 1982 eine Autoreparaturwerkstätte mit Autowaschanlage betrieben, In der Folge pachtete der Antragsteller das Grundstück und betrieb von Juli 1983 bis Februar 1988 ein Abbeizzentrum für Holz und Metall. Von April 1989 an betrieben nach einander zwei weitere Pächter auf dem Grundstück einen Reifenfachhandel mit Montage sowie eine Autowaschanlage.
Im Jahr 1991 ließ das Landratsamt ? auf dem strittigen Betriebsgrundstück Bodenluftuntersuchungen durchführen, bei denen sich im nördlichen Bereich einige Meter westlich der sogenannten Waschhalle Bodenluftverunreinigungen mit leichtflüchtigen halogenierten Kohlenwasserstoffen (LKW) herausstellten. Es wurden bis zu 72.000 µg/l LHKW und dabei bis zu 71.000 µg/l Dichlormethan (CH2Cl2) gemessen. Daraufhin ließ das Landratsamt in dem Bereich, in dem die größten Bodenluftverunreinigungen gemessen worden waren, einen Grundwasseraufschluß bis 10 m in den Untergrund abteufen, einen 24-stündigen Pumpversuch durchführen und das Grundwasser sowie die Bodenluft untersuchen. Im südlichen Teil des Grundstücks südlich der sogenannten Werkstatt wurde ein Bodenluftabsaugpegel bis ins Grundwasser installiert; dort wurden ebenfalls Bodenluft und Grundwasser untersucht. Im zuerst genannten Bereich wurden bis zu 38.600 µg/l LHKW und dabei bis zu 38.000 µg/l Dichlormethan im Grundwasser und bis zu 2.100 µg/l LHKW in der Bodenluft festgestellt. Am Bodenluftabsaugpegel stellte sich eine Verunreinigung des Grundwassers mit LHKW in Höhe von 100 µg/l heraus. Der am Bodenluftabsaugpegel durchgeführte Absaugversuch ergab eine Bodenluftbelastung von maximal 10 µg/l LHKW. Das vom Landratsamt eingeschaltete Fachbüro erstellte in seinem Gutachten vom 28. August 1991 ein Sanierungskonzept, das vom Wasserwirtschaftsamt mit Schreiben vom 24. September 1991 und vom Landesamt für Umweltschutz mit Schreiben vom 16. Oktober 1991 gebilligt wurde.
Mit Bescheid vom 6. Juli 1995 verpflichtete das Landratsamt den Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit, binnen zwei Monaten ab Zustellung des Bescheids Sanierungsmaßnahmen und begleitende Untersuchungen entsprechend dem Sanierungskonzept vom 28. August 1991 durchzuführen. Im Bereich des Grundwasseraufschlusses und beim Bodenluftabsaugpegel wurde die Installation einer Bodenluftabsaugung verlangt; durch kontinuierliches Absaugen der Bodenluft sollte ein Sanierungszielwert von 1 µg/l LHKW "in Abhängigkeit des Sanierungsverlaufs" erreicht werden. Ferner wurde der Antragsteller verpflichtet, aus dem Grundwasseraufschluß kontinuierlich Grundwasser zutage zu fördern, mit einer geeigneten Reinigungsanlage zu reinigen und dem städtischen Kanalnetz oder dem nächsten Vorfluter zuzuleiten, und zwar so lange, bis das Landratsamt die Beseitigung des Schadens festgestellt habe. In der Bescheidsbegründung stellte das Landratsamt fest, daß als Handlungsstörer ausschließlich der Antragsteller in Betracht komme. Die Firmen, die außerdem noch auf dem strittigen Gelände ansässig gewesen seien, kämen aufgrund ihrer Betriebstätigkeit nicht als Schadensverursacher in Frage. Nach den übereinstimmenden Schätzungen der Beteiligten ist mit einem Sanierungsaufwand von etwa 300.000 DM zu rechnen.
Der Antragsteller legte Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden wurde. Bisher liegt lediglich ein Gutachten der Widerspruchsbehörde vom 20. Dezember 1995 vor, wonach dem Antragsteller die Übernahme der mutmaßlichen Sanierungskosten nicht zumutbar sei.
Der Antragsteller beantragte beim Verwaltungsgericht Ansbach die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs; der Antrag blieb ohne Erfolg.
Der Antragsteller hat Beschwerde eingelegt. Der Antragsteller macht geltend, daß die Meßergebnisse aus dem Jahr 1991 keine ausreichende Grundlage für eine Sanierung (mehr) darstellten. Der Antragsteller sei nicht Verursacher der Grundwasser - und Bodenluftverunreinigungen, schon gar nicht Hauptverursacher. Das Landratsamt habe sein Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt, ohne die Verunreinigungsbeiträge der verschiedenen Betreiber der Autowaschanlage zu ermitteln. Der Antragsteller und seine früheren Mitarbeiter könnten an Eides Statt versichern, daß sie bei der Aufnahme ihres Betriebs im Bereich des heutigen Grundwasseraufschlusses eine offene Blechwanne mit CKW-haltigem Kaltreiniger und einem Ölschlammgemisch vorgefunden hätten, die seit mindestens sieben Monaten unbeaufsichtigt dort gestanden hätte. Auch Autowaschanlagen seien früher mit Kaltreinigern betrieben worden, die Dichlormethan enthalten hätten. Auf der Freifläche westlich der sogenannten Autowaschhalle im Norden des Betriebsgrundstücks habe der Antragsteller weder Abbeizungen vorgenommen, noch mit Dichlormethan abgebeizte Gegenstände mit Wasser abgespritzt. Wie sich aus dem vom Antragsteller vorgelegten Privatgutachten von 7. November 1995 ergebe, seien für die Sanierung wesentliche Tatsachenermittlungen unterblieben und die gestellten Forderungen teilweise unverhältnismäßig. Es diene nicht einer effektiven Gefahrenabwehr, wenn der Antragsteller trotz seiner mangelnden finanziellen Leistungsfähigkeit als Verantwortlicher herangezogen werde. Der Antragsteller beziehe als Schwerbehinderter lediglich eine Erwerbsunfähigkeitsrente in Höhe von ca. 450 DM monatlich.
Der Antragsgegner tritt der Beschwerde entgegen. Die von dem vom Landratsamt eingeschalteten Fachbüro im Grundwasser und in der Bodenluft vorgefundenen Belastungen mit LHKW überstiegen die Sanierungsrichtwerte des Altlastenleitfadens um das rund Tausendfache. Der Antragsteller sei zumindest als Hauptverursacher der Verunreinigung mit LHKW, insbesondere mit Dichlormethan, anzusehen. Ein Zugriff auf andere Personen als Handlungsstörer sei deshalb nicht möglich. Es werde eine größtmögliche Bodenluftreinigung verlangt; die Sanierung könne aber auch bei einem höheren Wert bei entsprechend langer Sanierungsdauer, insbesondere bei Stagnation der Sanierung und geringem Austrag, beendet werden.
Die Beschwerde ist begründet. Die sofortige Vollziehbarkeit des angefochtenen Bescheids vom 6. Juli 1995 kann derzeit nicht aufrechterhalten werden; die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers ist daher wiederherzustellen. Dabei geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, daß zwar dringender Handlungsbedarf zur Sanierung einer schwerwiegenden Grundwasser- und Bodenverunreinigung mit LHKW besteht, aber unklar ist, ob die für bestimmte Stellen auf dem strittigen Betriebsgrundstück festgelegten Sanierungsmaßnahmen dafür geeignet und verhältnismäßig sind. Ob die vom Landratsamt konkret getroffene Verantwortlichenauswahlentscheidung ermessensfehlerfrei ergangen ist, ist im gegenwärtigen Zeitpunkt ebenfalls zweifelhaft. Schließlich ist das Vorbringen des Antragstellers zu seiner finanziellen Leistungsunfähigkeit bisher tatsächlich und rechtlich nicht genügend gewürdigt worden. Der Verwaltungsgerichtshof weist ausdrücklich darauf hin, daß im bisher noch nicht abgeschlossenen Widerspruchsverfahren mögliche Klärungen zu den genannten Punkten Anlaß zur Änderung des vorliegenden Beschlusses nach § 80 Abs. 7 VwGO sein könnten.
Die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofs gegen die Eignung und Verhältnismäßigkeit der für bestimmte Stellen des Betriebsgrundstücks vorgeschriebenen Sanierungsmaßnahmen beruhen vor allem darauf, daß die als Begründung dienenden Meßergebnisse aus dem Jahr 1991 stammen und nunmehr nahezu sieben Jahre alt sind. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seiner bisherigen Rechtsprechung betont, daß zur verläßlichen Feststellung einer Grundwasserverunreinigung oder einer Bodenbelastung, die eine nachhaltige oder erhebliche Grundwasserverunreinigung besorgen läßt (Art. 68a Abs. 1 Satz 1 BayWG), bescheidsnahe Daten, insbesondere bescheidsnahe Ergebnisse von Grundwasser - bzw. Bodenuntersuchungen erforderlich sind (BayVGH vom 5.12.1996, BayVBI 1997, 406/408). In dieser Entscheidung wurden ca. sechs Jahre alte Bodenluftmeßwerte als nicht mehr verwertbar angesehen, die den als Orientierungswert maßgeblichen Sanierungsschwellenwert von 50 µg/l LHKW nur wenig überschritten. Nun kann zwar im vorliegenden Fall aufgrund der besonders gravierenden Verunreinigung des Grundwassers und der Bodenluft (bis zu tausendfache Überschreitung der maßgeblichen Orientierungswerte) mit guten Gründen gesagt wer den, daß sich ein derartiger Schaden auch nach nahezu sieben Jahren nicht verflüchtigt haben könne (vgl. die insofern überzeugenden Stellungnahmen des Wasserwirtschaftsamts vom 28. Juli 1995 und des Landratsamts vom 6. Oktober 1995). Unklar ist aber, ob der erkundete Schaden sich nach so langer Zeit noch an derselben Stelle befindet bzw. von dort aus - wie im angefochtenen Bescheid vorgesehen - sinnvoll behoben werden kann. Nach der Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts vom 28. Juli 1995 kann sich der erkundete Schaden bereits in andere Bereiche verfrachtet bzw. weiter ausgebreitet haben. Das Landratsamt erwähnt in seinem Schreiben vom 6. Oktober 1995 eine nicht näher spezifizierte Äußerung des von ihm eingeschalteten Fachbüros, wonach davon auszugehen sei, daß sich "der Schadensherd" im Jahre 1995 "noch auf dem oben genannten Grundstück" (FINr. 1721 der Gemarkung W ) befinde; auch diese Äußerung schließt eine Schadensverfrachtung nicht aus. Das Fachgutachten vom 28. August 1991 stellt auf Seite 9 fest, daß das Dichlormethan von dem im nördlichen Bereich des strittigen Betriebsgeländes gelegenen Schadensherd mit dem Grundwasserstrom nach Süden transportiert werde, was allerdings wegen der relativ schlechten Durchlässigkeit der quartären Sedimente eher langsam vonstatten gehe. Das vom Antragsteller vorgelegte Privatgutachten vom 7. November 1995 kommt auf Seite 9 zu der Feststellung, daß Aussagen über den Grad der Verschleppung der Verunreinigung über den natürlichen Grundwasserabstrom eher vorsichtig zu formulieren seien. Bei dieser Sachlage gebietet es das öffentliche Interesse nunmehr (1998) nicht, sofort die Anordnungen des Bescheids vom 6. Juli 1995 zu vollstrecken, sondern vielmehr zu klären, inwieweit sich der erkundete Schaden in andere Bereiche desselben oder eines anderen Grundstücks verfrachtet hat und inwieweit die für bestimmte Stellen des strittigen Betriebsrundstücks festgesetzten Sanierungsmaßnahmen noch geeignet und verhältnismäßig sind; hierfür bietet sich das noch nicht abgeschlossene Widerspruchsverfahren an. Hinsichtlich der einzelnen im angefochtenen Bescheid getroffenen Anordnungen ist anzumerken, daß die Festsetzung eines Sanierungsziels in der Bodenluft von 1 µg/l LHKVV an sich gegen das Übermaßverbot verstoßen könnte, insofern sieht der angefochtene Bescheid aber selbst Korrekturmöglichkeiten "in Abhängigkeit des Sanierungsverlaufs" vor. Was die Anordnung, den Bodenluftabsaugpegel im südlichen Teil des strittigen Betriebsgrundstücks südlich der sogenannten Werkstatt an die zu installierende Bodenluftabsauganlage beim Grundwasseraufschluß westlich der sogenannten Waschhalle anzuschließen, angeht, so ist auf die in dem vom Antragsteller vorgelegten Privatgutachten vom 7. November 1995 auf Seiten 8f. formulierten Zweifel an Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme hinzuweisen. Der Antragsgegner hat diese nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs schlüssig vorgetragenen Bedenken bisher nicht widerlegt.
Auch die Entscheidung über die Auswahl des heranzuziehenden Verantwortlichen (Art. 68a Abs. 1 Satz 2 BayWG) stößt derzeit auf rechtliche Bedenken. Es kann vorerst nicht davon ausgegangen werden, das Landratsamt habe hier im Interesse einer raschen und effektiven Gefahrenabwehr einen Betroffenen in Anspruch genommen, bei dem gewichtige Indizien dafür sprechen, daß er einen wesentlichen, erheblichen Verursachungsbeitrag zu der Verunreinigung geleistet hat, was der Verwaltungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung für rechtmäßig erachtet (vgl. BayVGH vom 3.7.1996, BayVBI 1997, 87). Das Landratsamt hat im vorliegenden Fall nach etwa vierjähriger Bearbeitungszeit darauf abgestellt, daß als Verursacher ausschließlich der Antragsteller in Betracht komme, während die außerdem noch auf dem strittigen Betriebsgelände tätig gewesenen Betriebe als Schadensverursacher nicht in Betracht kämen. Ob dies zutrifft, ist derzeit offen. Das Vorbringen des Antragstellers, Autowaschanlagen hätten bis in die jüngste Vergangenheit Kaltreiniger mit CKW-Bestandteilen, insbesondere auch mit Dichlormethan, verwendet, ist bisher nicht überzeugend widerlegt. Das vom Landratsamt beauftragte Fachbüro geht auf diese Frage nicht ausdrücklich ein (vgl. Schreiben vom 28.12.1994). Die vom Landratsamt ausweislich des Vorlageschreibens vom 24. Oktober 1995 mündlich eingeholte Auskunft, wonach bei Autowaschanlagen Lösungsmittel regelmäßig nicht zum Einsatz kämen, besagt für die Vergangenheit nichts. Das Landratsamt räumt in seinen Stellungnahmen vom 22. April und vom 5. März 1996 ein, daß in der Vergangenheit gelegentlich CKW-haltige Reinigungsmittel verwendet worden seien; diese seien jedoch in aller Regel in relativ geringen Mengen eingesetzt worden. Über einen Einsatz oder einen nicht ordnungsgemäßen Umgang mit derartigen Stoffen bei den Vorgänger- und Nachfolgebetrieben des Antragstellers lägen dem Landratsamt keine Hinweise vor. Eine klare Auskunft über den Einsatz von Dichlormethan in Autowaschanlagen bzw. über dessen Üblichkeit bis in die jüngste Vergangenheit ist diesen Ausführungen nicht zu entnehmen.
Ungeklärt sind weiter die betrieblichen Aktivitäten des Antragstellers sowie seines Vorgängerbetriebs im Bereich der größten Bodenluft- und Grundwasserverunreinigungen, die sich gerade nicht unterhalb der sogenannten Autowasch- bzw. Abbeizhalle oder grundwasserabstrom davon befinden bzw. befunden haben. Was eventuelle Aktivitäten des Antragstellers angeht, so berufen sich beide Beteiligte zur Stützung ihres Standpunkts auf das Zeugnis des Stadtbaumeisters der Stadt W. (Stellungnahmen des Landratsamts vom 22.4.1996 und des Antragstellers vom 5.6.1996). Eine Stellungnahme des Stadtbaumeisters selbst ist in den Akten nicht enthalten. Der Antragsteller bietet zudem mehrere Zeugen auf, die an Eides Statt versichern, in dem fraglichen Freigelände seien keine mit CKW entlackten Gegenstände abgespritzt worden (eidesstattliche Versicherungen vom 11., vom 13. und vom 15.4.1996). Gegen die Glaubwürdigkeit des Antragstellers in diesem Punkt mag allerdings sprechen, daß er in der Beschwerdebegründung vom 9. April 1996 angibt, von 1983 bis 1987 Möbel ausschließlich mit Natronlauge abgebeizt zu haben, während nach den Feststellungen eines chemisch-biologischen Laboratoriums vom 22. November 1983 bereits seinerzeit neben Natronlauge auch eine Mischung aus Methanol und Dichlormethan als Abbeizmittel vorhanden war. Ebenso mag gegen die Glaubwürdigkeit des Antragstellers sprechen, daß er erst recht spät, nämlich mit Schriftsatz vom 5. Juni 1996, die Tatsache eingeräumt hat, daß Möbelstücke überhaupt außerhalb der Waschhalle im Freien mit Wasser abgespritzt worden sind. Dem Vorwurf des Antragstellers, der Vorgängerbetrieb habe gerade den Bereich mit den größten Bodenluft- und Grundwasserverunreinigungen mit dichlormethanhaltigen Schlämmen verunreinigt, ist das Landratsamt bisher nicht nachgegangen. Auch dies wird im noch nicht abgeschlossenen Widerspruchsverfahren nachzuholen sein.
Ein Erfolg des Antragstellers im Widerspruchsverfahren kommt auch im Hinblick auf das Vorbringen betreffend seine mangelnde finanzielle Leistungsfähigkeit in Betracht. Unabhängig von der vom Verwaltungsgericht angeschnittenen Frage, ob dieser Gesichtspunkt von Rechts wegen von vornherein bei der Ermessensausübung berücksichtigt werden muß, ist die Rechtslage wohl derart, daß die Wasserrechtsbehörden diesen Gesichtspunkt jedenfalls berücksichtigen dürfen und bei entsprechender Verwaltungsübung nach den Grundsätzen über die Ermessensbindung dann auch berücksichtigen müssen. Im vorliegenden Fall haben Landratsamt und Widerspruchsbehörde bei ihrer Ermessensausübung die Frage der mangelnden finanziellen Leistungsfähigkeit des Antragstellers als beachtlich angesehen (vgl. Vermerk der Widerspruchsbehörde vom 2.11.1995). Möglicherweise ergab sich diesbezüglich eine Ermessensbindung aus dem Ministerratsbeschluß vom 12. April 1988, wonach der Anlagenbetreiber zur Sanierung von Verunreinigungen mit LHKW im Boden und im Grundwasser nicht herangezogen werden kann, wenn er sich in vollem Umfang an die umweltspezifischen gesetzlichen Vorschriften gehalten hat und die Übernahme der Sanierungskosten zu einer Gefährdung seiner wirtschaftlichen Existenz führen würde. Insofern kommt es nicht auf die Auslegung dieses Ministerratsbeschlusses durch die Gerichte, sondern darauf an, inwieweit er die Verwaltungspraxis der Wasserrechtsbehörden geprägt hat. Insofern erscheint klärungsbedürftig, ob die Wasserrechtsbehörden nach der üblichen Verwaltungspraxis Verstöße gegen die umweltspezifischen gesetzlichen Vorschriften konkret darzulegen und zu beweisen haben, oder ob es reicht, pauschal einen sorglosen Umgang mit Chlorkohlenwasserstoffen zu vermuten. Ebenso bedarf der Klärung, ob der Ministerratsbeschluß in der üblichen Verwaltungspraxis lediglich auf fortbestehende mittelständische Betriebe oder generell auf jeden Betroffenen, dessen wirtschaftliche Existenz durch die Übernahme von Sanierungskosten gefährdet wäre, angewendet wird. Dem Antragsteller ist zwar entgegenzuhalten, daß es seine Sache ist, Nachweise für eine mangelnde finanzielle Leistungsfähigkeit vorzulegen (vgl. BayVGH BayVBl 1997, 87/88). Seine Sache ist es auch, seine Vermögensverhältnisse offenzulegen und zu begründen, warum sein Vermögen nicht verwertet werden kann. Es stellt sich aber die Frage, ob das Gutachten der Widerspruchsbehörde vom 20. Dezember 1995, wonach dem Antragsteller eine Übernahme der mutmaßlichen Sanierungskosten nicht zumutbar sei, nicht doch als Nachweis der mangelnden finanziellen Leistungsfähigkeit ausreichen kann. Es darf wohl unterstellt werden, daß der zuständige Beamte für die Führung derartiger Ermittlungen fachlich kompetent ist und insofern praktische Erfahrung besitzt. Das Gespräch des zuständigen Beamten mit dem Antragsteller war offenbar so eingehend, daß dem Gutachten zumindest nicht ohne erneute Befragung dieses Beamten jeder Beweiswert abgesprochen werden kann. Etwaige Lücken und Unstimmigkeiten könnten im noch nicht abgeschlossenen Widerspruchsverfahren geklärt werden.
Der Verwaltungsgerichtshof weist abschließend noch einmal auf die Möglichkeit eines Antrags nach § 80 Abs. 7 VwGO hin, je nachdem, wie sich das Widerspruchsverfahren weiter entwickelt. Abgesehen davon könnten die Wasserrechtsbehörden aufgrund ihrer Besorgnisse von Amts wegen Sanierungsmaßnahmen durchführen, so daß die Gefahrensituation beseitigt wäre und eventuelle rechtliche Auseinandersetzungen dann auf der Kostenebene stattfinden könnten.
Streitwert: § 13 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3, § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG, Orientierung am voraussichtlichen Sanierungsaufwand.

References: Art. 68
 Art. 68
 § 80
 § 80
 § 13
 § 20
 § 25