Source: http://www.juricaf.org/arret/CONSEILDELEUROPE-COUREUROPEENNEDESDROITSDELHOMME-19900221-1185585
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AFFAIRE HÅKANSSON ET STURESSON c. SUEDE
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Type d'affaire : Arrêt (au principal et satisfaction équitable)Type de recours : Violation de l'Art. 6-1 ; Non-violation de P1-1 et 14+P1-1 ; Non-lieu à examiner l'art. 13 ; Dommage matériel - demande rejetée ; Remboursement frais et dépens - procédure nationale ; Remboursement frais et dépens - procédure de la ConventionNumérotation : Numéro d'arrêt : 11855/85Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;1990-02-21;11855.85 Analyses : (Art. 13) DROIT A UN RECOURS EFFECTIF, (Art. 6-1) ACCES A UN TRIBUNAL, (Art. 6-1) PROCES PUBLIC, (P1-1-1) PREVUE PAR LA LOI, (P1-1-1) PRIVATION DE PROPRIETE, (P1-1-1) RESPECT DES BIENSParties : Demandeurs : HÅKANSSON ET STURESSONDéfendeurs : SUEDETexte : COUR (CHAMBRE)
(Requête no11855/85)
21 février 1990
En l’affaire Håkansson et Sturesson*,
La Cour européenne des Droits de l’Homme, constituée, conformément à l’article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention") et aux clauses pertinentes de son règlement, en une chambre composée des juges dont le nom suit:
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 29 septembre 1989 et 23 janvier 1990,
1. L’affaire a été portée devant la Cour le 14 décembre 1988 par la Commission européenne des Droits de l’Homme ("la Commission") et le 27 janvier 1989 par le gouvernement du Royaume de Suède ("le Gouvernement"), dans le délai de trois mois qu’ouvrent les articles 32 par. 1 et 47 (art. 32-1, art. 47) de la Convention. A son origine se trouve une requête (no 11855/85) dirigée contre la Suède et dont deux ressortissants de cet État, MM. Gösta Håkansson et Sune Sturesson, avaient saisi la Commission en 1984 en vertu de l’article 25 (art. 25).
La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48 (art. 44, art. 48) ainsi qu’à la déclaration suédoise reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46). Comme la requête du Gouvernement, elle a pour objet d’obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l’État défendeur aux exigences des articles 6, 13 et 14 (art. 6, art. 13, art. 14) de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1).
2. En réponse à l’invitation prévue à l’article 33 par. 3 d) du règlement, les requérants ont exprimé le désir de participer à l’instance et ont désigné leur conseil (article 30).
3. La chambre à constituer comprenait de plein droit Mme E. Palm, juge élu de nationalité suédoise (article 43 de la Convention) (art. 43), et M. R. Ryssdal, président de la Cour (article 21 par. 3 b) du règlement). Le 26 janvier 1989, celui-ci en a désigné par tirage au sort les cinq autres membres, à savoir MM. Thór Vilhjálmsson, L.-E. Pettiti, B. Walsh, R. Bernhardt et S.K. Martens, en présence du greffier (articles 43 in fine de la Convention et 21 par. 4 du règlement) (art. 43). Par la suite, M. C. Russo, suppléant, a remplacé M. Martens, empêché (articles 22 par. 1 et 24 par. 1 du règlement).
4. Ayant assumé la présidence de la chambre (article 21 par. 5 du règlement), M. Ryssdal a consulté par l’intermédiaire du greffier l’agent du Gouvernement, le délégué de la Commission et l’avocat des requérants au sujet de la nécessité d’une procédure écrite (article 37 par. 1). Conformément à l’ordonnance ainsi rendue, le greffe a reçu les mémoires respectifs du Gouvernement et des requérants les 31 juillet et 4 août 1989; par une lettre du 5 septembre, le secrétaire de la Commission a informé le greffier que le délégué ne souhaitait pas en déposer un.
5. Le 29 juin 1989, le président a fixé au 25 septembre 1989 la date d’ouverture de la procédure orale après avoir recueilli l’opinion des comparants par les soins du greffier (article 38). Le 22 septembre, la Commission a produit divers documents demandés par le greffier sur les instructions du président.
6. Les débats se sont déroulés en public le jour dit, au Palais des Droits de l’Homme à Strasbourg. La Cour avait tenu immédiatement auparavant une réunion préparatoire.
MM. H. Corell, ambassadeur,
sous-secrétaire aux Affaires juridiques et consulaires, agent,
R. Strömberg, sous-secrétaire permanent et chef du service juridique, ministère de l’Environnement et de l’Énergie,
L. Lindström, conseiller juridique,
P. Boqvist, conseiller juridique,
ministère des Affaires étrangères, conseillers;
M. C. L. Rozakis, délégué;
- pour les requérants
M. G. Ravnsborg, maître de conférences
à la Faculté de droit de Lund, conseil.
La Cour a entendu les déclarations de MM. Corell pour le Gouvernement, Rozakis pour la Commission et Ravnsborg pour les requérants, ainsi que les réponses du Gouvernement à ses questions. Celles des requérants sont parvenues au greffe le 20 octobre 1989 et les observations y relatives du Gouvernement le 20 novembre. Le 4 décembre 1989, le président a rejeté une offre de preuve documentaire émanant du Gouvernement; le 23 janvier 1990, la Chambre a réservé le même sort à une initiative analogue des requérants (article 40 par. 1 du règlement).
A. La vente forcée aux enchères de 1979
7. M. Gösta Håkansson, agent de police, réside à Höör et M. Sune Sturesson, agriculteur, à Skånes Fagerhult.
8. Le 4 décembre 1979, ils achetèrent pour 240.000 couronnes suédoises (SEK) une propriété agricole, Risböke 1:3, sise dans la commune de Markaryd et mise en vente forcée (exekutiv auktion, "la vente de 1979"). Les principaux enchérisseurs, MM. Bertil Bjarnhagen et Michael Borg, avaient offert respectivement 235.000 et 220.000 SEK. En juillet 1979, le domaine avait fait l’objet d’une saisie destinée à garantir le remboursement des dettes des propriétaires précédents envers trois banques. Selon une estimation rendue publique avant la vente, sa valeur vénale (saluvärde) atteignait 140.000 SEK.
9. D’après le procès-verbal dressé par le représentant de la préfecture (länsstyrelsen) du comté de Kronoberg, lors de la vente on signala au public les dispositions des articles 2 par. 10 et 16 de la loi de 1979 sur l’acquisition de terres (jordförvärvslagen 1979:230, "la loi de 1979"); elles prévoyaient qu’un acquéreur devait revendre la propriété dans les deux ans sauf si, dans l’intervalle, la Commission régionale de l’agriculture (lantbruksnämnden) du même comté l’autorisait à la conserver ou s’il relevait de l’une des exceptions énoncées (paragraphes 28 et 32 ci-dessous).
Selon les requérants, un représentant de la préfecture avait assuré, pendant une visite publique de la propriété le 27 novembre 1979, qu’en l’espèce l’octroi du permis nécessaire aurait sûrement lieu à bref délai; la préfecture l’aurait confirmé au moment de l’adjudication. A l’appui de ces allégations, ils produisent trois déclarations écrites, signées chacune en 1989 par une personne ayant assisté à la vente aux enchères ou à la visite publique.
B. Les demandes de permis de conserver la propriété
10. Le 7 janvier 1980, la préfecture établit un contrat de vente (köpebrev) rappelant aux requérants le libellé de l’article 16 par. 1 de la loi de 1979. Le même jour, ils prièrent la Commission régionale de l’agriculture de les autoriser à garder Risböke 1:3.
11. Par une lettre du 5 février 1980, elle les informa qu’il fallait considérer ce bien-fonds, en raison de sa superficie, de son emplacement et de sa nature, comme une "unité de rationalisation" (rationaliserings- fastighet) devant servir au remembrement d’autres propriétés de la région, susceptibles d’une meilleure mise en valeur. Elle ajoutait que l’on pouvait s’attendre à un rejet de la demande en vertu de l’article 4 par. 1, alinéa 3, de la loi de 1979 (paragraphe 30 ci-dessous), car des voisins envisageaient d’acquérir le terrain. Elle indiquait aussi qu’il y avait des raisons de juger le prix payé excessif pour un rachat (inlösen - paragraphe 34 ci-dessous).
Le 15 février 1980, la Commission régionale repoussa la demande au motif que la propriété constituait une "unité de rationalisation".
12. MM. Håkansson et Sturesson se pourvurent devant la Direction nationale de l’agriculture (lantbruksstyrelsen), qui écarta le recours le 5 septembre 1980.
La décision relevait ce qui suit. Risböke 1:3 avait une contenance de 41 hectares, dont 18 de forêts et 8 de pâturages, le tout sans aucun bâtiment. Le bien-fonds de M. Sturesson, comprenant 63 hectares de forêts et 10 de pâturages, se trouvait à 25 kilomètres de là. Par leur acquisition, les appelants voulaient composer des unités qui, à court terme, créeraient des emplois et, à long terme, deviendraient des domaines rentables qu’exploiteraient leurs enfants. Toutefois, selon la Commission régionale de l’agriculture il n’y avait place que pour un agriculteur actif dans la région. Enfin, M. Michael Borg, preneur à bail de deux propriétés avoisinantes dont l’une appartenait à son père, avait manifesté un grand intérêt à l’achat du terrain en cause. La Direction concluait:
"La Direction nationale de l’agriculture estime, à l’instar de la Commission régionale (...), que [ledit terrain] ne remplit pas les conditions nécessaires pour demeurer une unité cultivable autonome. Elle considère en outre qu’avec l’installation d’un nouvel arrivant, l’agriculteur actif dans le secteur aurait probablement plus de mal à développer son entreprise à lui."
13. Les requérants introduisirent un recours auprès du gouvernement (ministère de l’Agriculture), qui le rejeta le 26 février 1981.
14. Le 4 janvier 1982 ils sollicitèrent derechef l’autorisation de conserver Risböke 1:3, mais la Commission régionale la leur refusa le 25. Elle déclarait que le domaine passait pour une unité se prêtant à la rationalisation et devait servir au remembrement de biens-fonds de la région susceptibles d’une meilleure mise en valeur. Elle précisait ne pas être disposée à le racheter au prix de 240.000 SEK.
15. MM. Håkansson et Sturesson se pourvurent devant la Direction nationale de l’agriculture; elle les débouta le 15 novembre 1982 après avoir inspecté les lieux, aucun élément nouveau ne l’incitant à revenir sur sa décision précédente.
16. Le 27 octobre 1983, le gouvernement repoussa un recours ultérieur dont ils l’avaient saisi.
17. Par une lettre du 11 janvier 1985, ils l’invitèrent à réexaminer cette dernière décision. Le 14 mars 1985, il rappela qu’elle revêtait un caractère définitif et, en conséquence, résolut de ne prendre aucune autre mesure quant à la demande.
C. La procédure de rachat
18. Les requérants introduisirent devant le tribunal foncier (fastighetsdomstolen) de Växjö une instance tendant au rachat, par l’État, de Risböke 1:3 en vertu de l’article 14 de la loi de 1979 (paragraphe 34 ci-dessous). Il les débouta le 11 décembre 1981 au motif que ce texte, eu égard à la clarté de son libellé, ne pouvait s’appliquer par analogie à leur situation. Ils attaquèrent le jugement devant la cour d’appel de Göta (Göta hovrätt), qui le confirma le 1er juillet 1982. Le 14 juillet 1983, la Cour Suprême (högsta domstolen) leur refusa l’autorisation de la saisir.
D. La revente forcée aux enchères de 1985
19. A la demande de la Commission régionale de l’agriculture, la préfecture ordonna, le 10 novembre 1983, la revente forcée aux enchères de Risböke 1:3 conformément aux articles 16 et 17 de la loi de 1979 (paragraphes 36-38 ci-dessous); le service de recouvrement forcé (kronofogdemyndigheten) de Växjö devait en assurer l’organisation.
20. En février et mars 1984, la Direction nationale des forêts (skogsvårdsstyrelsen) estima la valeur de la propriété, calculée sur la base de la réglementation relative au contrôle des prix (soit, en principe, en fonction du rapport), à 100.000 SEK et sa valeur vénale à 200.000 SEK au plus. En avril 1984 une nouvelle évaluation, opérée par l’ingénieur topographe en chef (överlantmätaren) du comté de Kronoberg, situa la valeur vénale à 125.000 SEK.
21. Le 19 avril 1984, le service de recouvrement forcé retint ce dernier chiffre. MM. Håkansson et Sturesson s’en plaignirent à la cour d’appel de Göta, qui les débouta le 4 juin 1984; selon elle, on ne pouvait recourir contre pareille estimation car il s’agissait d’une simple étape préparatoire à une décision ultérieure sur la vente de la propriété (paragraphe 39 ci-dessous). Ils voulurent saisir la Cour Suprême, mais le 23 août 1984 elle leur en refusa l’autorisation.
A leur demande, la préfecture désigna deux experts ad hoc le 26 juin 1984 (paragraphe 37 ci-dessous). Dans leur rapport d’octobre 1984, ils conclurent que Risböke 1:3 avait une valeur vénale estimée à 172.000 SEK, compte tenu de certaines dépenses jugées nécessaires pour abattre des arbres (essentiellement des sapins de Noël), plantés par les requérants peu auparavant, afin d’éclaircir la forêt.
22. Les enchères eurent lieu le 18 juin 1985 ("la vente de 1985"). Le service de recouvrement forcé nota que la valeur vénale estimée de la propriété s’élevait à 172.000 SEK et sa valeur imposable à 107.000 SEK; il fixa la mise à prix à 172.000 SEK. Une seule offre fut présentée; d’un montant de 172.000 SEK, elle émanait de la Commission régionale de l’agriculture et le service de recouvrement forcé l’accepta. Une fois déduits les frais d’évaluation et d’enchères, les intéressés perçurent 155.486 SEK 50.
23. Avant la vente de 1985, la Commission régionale de l’agriculture avait reçu cinq demandes d’autorisation préalable (förhandstillstånd) d’acquérir le terrain (paragraphe 36 ci-dessous). Le 10 avril 1984, elle accueillit celle de MM. Michael et Thorwald Borg, à charge pour eux de solliciter, dans les deux mois suivant l’adjudication, la fusion de Risböke 1:3 avec deux terrains avoisinants qu’ils avaient achetés dans l’intervalle (paragraphe 12 ci-dessus). Elle repoussa les autres demandes les 10 et 14 juin 1985.
24. Le 19 juin 1985, les requérants s’adressèrent à la cour d’appel de Göta pour qu’elle annulât la vente forcée. Selon eux, la propriété n’avait pas été vendue au prix du marché, comme l’exigeait la loi, car l’évaluation qui avait abouti au chiffre de 172.000 SEK reposait seulement sur une appréciation du rendement du bien-fonds. Ils déclaraient avoir l’intention de produire un nouveau rapport d’évaluation devant la cour d’appel, mais elle les débouta le 3 juillet 1985.
25. Ils introduisirent un recours ultérieur devant la Cour Suprême; ils y contestaient aussi l’impartialité des deux experts ad hoc, au motif que ceux-ci avaient eu l’obligation, aux termes de l’article 6 du décret de 1979 sur l’acquisition de terres (paragraphe 37 ci-dessous), de consulter la Commission régionale de l’agriculture - qui pour finir acheta le domaine - au moment de leur évaluation. Ils ne formulaient aucune plainte quant à l’absence d’audience publique devant la cour d’appel. Le 20 août 1985, la Cour Suprême leur refusa l’autorisation de la saisir.
26. Le 17 décembre 1985, la Commission régionale de l’agriculture vendit Risböke 1:3 à MM. Michael et Thorwald Borg pour 125.000 SEK. Le 17 janvier 1986, ils en sollicitèrent la fusion avec leurs deux autres propriétés comme le voulait leur permis d’acquérir (paragraphe 23 ci-dessus); le 11 avril 1986, l’agence locale de constitution des biens immobiliers (fastighetsbildningsmyndigheten) y consentit.
27. La loi de 1979 sur l’acquisition de terres a été promulguée pour donner effet aux directives en matière agricole adoptées par le Riksdag en 1977 et pour répondre aux objectifs de la politique forestière et d’aménagement du territoire. Elle devait en particulier favoriser la création et la sauvegarde de domaines familiaux rentables, de manière à renforcer les liens entre culture et propriété, et contribuer en outre à une rationalisation structurelle permanente de l’agriculture et de la sylviculture.
28. Par son article 1, elle subordonne à l’octroi d’un permis l’acquisition d’un domaine classé fiscalement dans la catégorie des exploitations agricoles. L’article 2 énumère certaines exceptions; échappe, par exemple, à l’exigence d’une autorisation l’achat d’une propriété par un organe public autre qu’une entreprise commerciale (paragraphe 2), ou lors d’une vente forcée aux enchères (paragraphe 10) ne relevant pas de l’article 17 (paragraphe 36 ci-dessous).
29. Pour statuer sur une demande de permis, les pouvoirs publics doivent tenir compte de l’opportunité d’encourager la création et le développement d’exploitations agricoles, sylvicoles et horticoles rationnelles (article 3).
30. L’article 4 par. 1 prévoit qu’il échet de refuser l’autorisation
"1. si le prix ou tout autre élément excèdent, dans une mesure non négligeable, la valeur du bien-fonds eu égard à son rendement et à d’autres paramètres,
2. si l’on peut supposer que l’acquisition est réalisée surtout à titre d’investissement,
3. si le bien-fonds est nécessaire à la rationalisation de l’agriculture ou de la sylviculture,
Le paragraphe 2 dispose, notamment, que l’alinéa 1 du paragraphe 1 ne s’applique pas à un achat opéré lors d’une vente forcée aux enchères au titre de l’article 17 de la loi (paragraphe 36 ci-dessous).
31. D’après l’article 12, il faut en principe solliciter le permis dans les trois mois qui suivent l’acquisition; la question de son octroi ou de son refus ne peut donner lieu à examen avant celle-ci, sauf dans certaines situations dont aucune n’existait en l’espèce au moment de la vente de 1979.
Toutefois, la délivrance du permis précède l’adjudication dans le cas d’une vente publique aux enchères organisée, comme celle de 1985, en vertu de l’article 17 (paragraphe 36 ci-dessous).
32. Aux termes de l’article 16 par. 1, une propriété acquise lors d’une adjudication forcée dans des circonstances qui, en cas de cession de gré à gré (paragraphe 28 ci-dessus), auraient exigé une autorisation, doit être revendue dans les deux ans sauf si lesdites circonstances ont disparu entre temps ou si la Commission régionale de l’agriculture a permis à l’acheteur de conserver le bien. La délivrance de pareil permis obéit entre autres aux articles 3 et 4, à l’exception du paragraphe 1 de ce dernier.
Le contrat de vente établi après l’adjudication forcée doit rappeler les règles de l’article 16.
33. Si la Commission régionale n’accorde pas l’autorisation de garder une propriété acquise lors d’une telle adjudication, un recours contre sa décision s’ouvre devant la Direction nationale de l’agriculture puis le gouvernement.
34. "Lorsque l’achat se trouve atteint de caducité à la suite d’un refus de permis opposé en vertu de l’article 4 par. 1, alinéa 3", c’est-à-dire au nom de la rationalisation de l’agriculture et de la sylviculture, l’article 14 oblige l’État à "racheter le bien-fonds au prix d’achat convenu si le vendeur le demande"; il n’en va pourtant pas ainsi lorsque ce prix dépasse, dans une mesure non négligeable, la valeur du bien-fonds compte tenu de son rendement et d’autres paramètres, ou que les conditions sont déraisonnables à d’autres égards.
Rien n’astreint l’État à racheter d’une propriété acquise lors d’une vente forcée aux enchères, pareille acquisition ne dépendant pas d’une autorisation préalable (paragraphes 18 et 28 ci-dessus).
35. Aux termes de l’article 14 par. 2, quiconque demande le rachat doit saisir le tribunal foncier, dont le jugement peut être attaqué devant la cour d’appel et pour finir devant la Cour Suprême si elle y consent.
36. Si un bien-fonds n’a pas été revendu à temps dans un cas où l’article 16 l’exigeait (paragraphe 32 ci-dessus), la préfecture ordonne, en vertu du même texte et à la requête de la Commission régionale de l’agriculture, de le vendre au moyen d’une adjudication, à organiser par le service de recouvrement forcé conformément aux dispositions de l’article 17. Il ne peut alors être cédé qu’à une personne titulaire d’un permis (paragraphe 31 ci-dessus) ou qui, telle ladite Commission, en est dispensée par l’article 2 de la loi de 1979 (paragraphe 28 ci-dessus).
37. L’article 17 précise qu’une vente forcée aux enchères ne peut aboutir sans l’offre d’un prix au moins égal à la valeur à attribuer à la propriété conformément aux dispositions du chapitre 12 du code des exécutions forcées (utsökningsbalken, en particulier l’article 3). Il ajoute que la fixation de cette valeur estimée incombe au service de recouvrement forcé ou, si le propriétaire a sollicité dans les délais une évaluation ad hoc, à des experts désignés par la préfecture. Dans les deux cas, l’évaluation s’opère en consultation avec la Commission régionale (article 6 du décret gouvernemental de 1979 sur l’acquisition de terres, jordförvärvsförordningen 1979:231).
38. L’article 17 prévoit en outre que si le bien-fonds ne trouve pas preneur lors de l’adjudication, la Commission régionale peut, dans les deux ans, inviter la préfecture à procéder à de nouvelles enchères. En l’absence de pareille demande, ou d’une offre acceptable aux secondes enchères, les propriétaires ne sont plus tenus de vendre.
39. Contre les décisions du service de recouvrement forcé relatives à une adjudication, le chapitre 18, article 1, du code des exécutions forcées ouvre un recours devant une cour d’appel puis, en dernier ressort, devant la Cour Suprême si elle y consent. D’après l’article 6 par. 2 du même chapitre, toutefois, une mesure purement préparatoire doit en général être attaquée en même temps que la décision définitive.
Les règles du code de procédure judiciaire de 1942 (rättegångsbalken) s’appliquent en la matière, mutatis mutandis (chapitre 18, article 1, du code des exécutions forcées). Le chapitre 52 dudit code précise en son article 10:
"Si l’instruction d’une affaire exige l’audition d’une partie ou d’une autre personne par la cour d’appel, celle-ci fixe les modalités qu’elle juge appropriées."
Si la cour d’appel décide d’en tenir, les débats se déroulent en public (chapitre 5, article 1, du code de procédure judiciaire).
40. Dans leur requête du 3 avril 1984 à la Commission (no 11855/85), MM. Håkansson et Sturesson invoquaient les articles 6, 13 et 14 (art. 6, art. 13, art. 14) de la Convention ainsi que l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1).
41. Le 15 juillet 1987, la Commission a retenu la requête à l’exception de deux griefs tirés de l’article 6 (art. 6) de la Convention et relatifs d’une part au fait que les juridictions compétentes n’avaient pas ordonné à l’État de racheter le bien-fonds, d’autre part à l’absence de débats publics devant la Cour Suprême lorsqu’elle décida, en 1985, de ne pas autoriser les intéressés à recourir contre la vente forcée de cette année-là.
Dans son rapport du 13 octobre 1988 (article 31) (art. 31), elle arrive à la conclusion:
- qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), seul (dix voix contre deux) ou combiné avec l’article 14 (art. 14+P1-1) de la Convention (unanimité), pour autant que les requérants reprochent à l’État de leur avoir vendu la propriété pour 240.000 SEK lors de l’adjudication de décembre 1979, puis de leur avoir refusé le permis de la conserver et de l’avoir enfin rachetée 172.000 SEK en juin 1985 à l’occasion d’une nouvelle vente forcée aux enchères;
- qu’il y a eu deux violations de l’article 6 (art. 6) de la Convention, faute d’abord d’une procédure conforme à ses exigences pour le litige concernant le refus de l’autorisation de garder le domaine (unanimité), en raison ensuite de ce que l’examen du recours des requérants contre la vente de 1985 ne donna lieu à aucune audience publique devant la cour d’appel de Göta (sept voix contre cinq);
- qu’il ne s’impose pas d’examiner l’affaire sous l’angle de l’article 13 (art. 13) de la Convention (unanimité).
Le texte intégral de l’avis de la Commission et des opinions en partie dissidentes dont il s’accompagne figure en annexe au présent arrêt*.
I. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 (P1-1)
42. D’après les requérants, le refus de leur accorder le permis exigé pour conserver Risböke 1:3, l’adjudication forcée de la propriété en 1985 et les circonstances de la vente ont entraîné une violation grave du droit que leur garantit l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), ainsi libellé:
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes."
Gouvernement et Commission contestent cette thèse.
43. Les mesures incriminées représentaient sans contredit une atteinte au droit des requérants au respect de leurs biens, sous la forme d’une privation de propriété; il échet donc de l’examiner au regard de la seconde phrase du premier paragraphe de l’article (P1-1).
A. Légalité et finalité de l’ingérence
44. L’ingérence dont il s’agit avait pour objectif déclaré celui qu’énonce l’article 4 par. 1, alinéa 3, de la loi de 1979: favoriser la rationalisation de l’agriculture (paragraphes 11-17 et 30 ci-dessus). Il revêt à n’en pas douter un caractère légitime car il relève de "l’utilité publique" aux fins de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), même dans la mesure où il peut se traduire par un transfert obligatoire de propriété d’une personne à une autre (voir, mutatis mutandis, l’arrêt James et autres du 21 février 1986, série A no 98, pp. 30-32, paras. 39-45).
45. MM. Håkansson et Sturesson ne critiquent pas le but de la loi en soi, mais selon eux la législation suédoise laisse à désirer: "l’ensemble du mécanisme d’évaluation bureaucratique des prix, tel que le prévoient la loi et le décret sur l’acquisition de terres et qu’il fonctionne, comme dans leur propre cas, après des enchères publiques sur un marché libre", paraît "entièrement inacceptable sous l’angle de la prééminence du droit". En outre, les mesures litigieuses (paragraphe 42 ci-dessus) n’auraient pas vraiment répondu à l’"utilité publique", au sens de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), et constitueraient des exemples inquiétants de détournement de pouvoir. Surtout, ils dénient à leur propriété la qualité d’"unité de rationalisation", aux fins du droit en vigueur (paragraphes 11-17 et 30 ci-dessus), et discutent la légalité de sa revente forcée en 1985 ainsi que des conditions de celle-ci.
46. Dans une affaire issue d’une requête individuelle (article 25 de la Convention) (art. 25), la Cour doit se borner autant que possible à l’examen du cas concret dont on l’a saisie. Elle n’a donc point pour tâche de contrôler dans l’abstrait le système de la loi de 1979, mais de rechercher si la manière dont il a été appliqué aux requérants ou les a touchés a enfreint la Convention (voir notamment l’arrêt Eriksson du 22 juin 1989, série A no 156, p. 23, par. 54).
47. Quant à la légalité desdites mesures, la Cour rappelle qu’elle jouit d’une compétence limitée pour vérifier le respect du droit interne (voir, entre autres, l’arrêt Allan Jacobsson du 25 octobre 1989, série A no 163, p. 17, par. 57, et, mutatis mutandis, l’arrêt Eriksson précité, série A no 156, p. 25, par. 65). En l’espèce, il ne ressort pas du dossier que les autorités n’aient pas eu pour souci réel de rationaliser l’agriculture par la fusion du terrain en cause avec un domaine voisin: la Commission régionale de l’agriculture vendit pour finir Risböke 1:3 aux frères Borg à la condition qu’ils le joignissent à leurs propres biens-fonds, ce qu’ils firent (paragaphe 26 ci-dessus). De plus, la cour d’appel de Göta confirma les décisions relatives à la revente forcée de 1985 et la Cour Suprême n’accorda pas l’autorisation de la saisir (paragraphes 24-25 ci-dessus). La Cour admet donc, à l’instar de la Commission, que l’ingérence incriminée cadrait avec le droit suédois, en particulier la loi de 1979.
48. Les intéressés contestent aussi la compatibilité de certaines pratiques administratives, suivies dans l’application de la loi de 1979 à leur égard, avec le principe de la prééminence du droit. Les représentants de la préfecture auraient confirmé, lors de la vente de 1979, que l’acheteur n’aurait aucun mal à obtenir le permis indispensable pour conserver la propriété, et pourtant la Commission régionale refusa en fin de compte aux requérants pareil permis; l’administration aurait donc tenu un "double langage".
L’argument n’emporte pas la conviction. Quand bien même l’adjudication de 1979 aurait donné lieu à des assurances du genre allégué, la Cour ne pense pas que MM. Håkansson et Sturesson pouvaient raisonnablement les considérer comme contraignantes en droit suédois; au contraire, le procès-verbal dressé à l’époque indique sans ambiguïté que l’on signala au public la nécessité d’un permis, et de surcroît les requérants signèrent un contrat précisant que leur droit de propriété y était assujetti (paragraphes 9-10 ci-dessus).
49. En ce qui concerne l’évaluation opérée en application de la loi de 1979, la Cour n’aperçoit aucun motif de douter de l’impartialité des deux experts ad hoc de qui émanait l’estimation finale à 172.000 SEK (paragraphes 21 et 37 ci-dessus).
50. Partant, les mesures litigieuses poursuivaient un but légitime et elles étaient prévues par la loi au sens de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1).
B. Proportionnalité de l’ingérence
51. L’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) exige aussi un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et l’objectif visé, condition non remplie si la personne concernée a eu à subir "une charge spéciale et exorbitante" (voir, entre autres, l’arrêt Lithgow et autres du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 50, par. 120).
52. A ce propos, les intéressés soutiennent d’abord que par sa nature même, le système de contrôle des prix instauré par la loi de 1979 viole le principe de proportionnalité. D’après eux, quiconque achète une propriété agricole lors d’une vente aux enchères n’a aucun moyen juridique de se protéger contre l’évaluation du prix de revente par les pouvoirs publics, au cas où ils lui refuseraient le permis voulu pour conserver son bien, lacune aggravée par le "double langage" allégué (paragraphe 48 ci-dessus) et par l’article 6 du décret de 1979, aux termes duquel l’évaluation aux fins de la revente forcée doit s’opérer en consultation avec la Commission régionale de l’agriculture (paragraphe 37 ci-dessus).
Sur ce point, la Cour rappelle que sa tâche ne consiste pas à contrôler ledit système dans l’abstrait (paragraphe 46 ci-dessus).
53. Quant à savoir si la manière dont il a joué en l’espèce soulève un problème de proportionnalité, il échet de noter ce qui suit. En 1979, les requérants choisirent d’offrir 240.000 SEK pour un domaine dont on estimait la valeur vénale à 140.000 SEK seulement (paragraphe 8 ci-dessus). En outre, la loi de 1979 précisait très clairement qu’une personne acquérant une propriété agricole par voie d’adjudication forcée avait besoin d’un permis pour la conserver plus de deux ans, sous réserve de certaines exceptions qui n’entrent pas ici en ligne de compte (paragraphe 32 ci-dessus). Avant la vente aux enchères, on ne pouvait obtenir aucune garantie ferme sur les perspectives d’octroi de pareil permis (paragraphe 31 ci-dessus). Les candidats à l’achat devaient donc garder à l’esprit le risque d’avoir à revendre le bien-fonds dans les deux ans, aux conditions fixées par la loi de 1979. MM. Håkansson et Sturesson affirment qu’ils n’auraient pas dû le courir, grâce aux assurances données par les autorités à l’occasion de la vente de 1979 (paragraphe 9 ci-dessus), mais la Cour a déjà rejeté cette assertion (paragraphe 48 ci-dessus).
54. En échange de leur propriété, ils touchèrent pour finir 155.486 SEK 50 (paragraphe 22 ci-dessus). Il s’agit d’une somme nettement inférieure au prix d’achat versé par eux (paragraphe 22 ci-dessus). Elle représentait la valeur vénale de la propriété, estimée à 172.000 SEK par deux experts ad hoc, moins les frais de l’évaluation et de la vente forcée. Rien ne prouve la non-conformité de l’évaluation, ni de toute autre décision relative à la vente de 1985, avec la loi de 1979 (paragraphe 47 ci-dessus). Eu égard à la marge d’appréciation que l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) laisse aux autorités nationales, la Cour estime donc, avec la Commission, pouvoir considérer le prix perçu par les intéressés comme raisonnablement en rapport avec la valeur de la propriété.
55. En résumé, les requérants n’ont pas eu à subir une charge spéciale et exorbitante, compte tenu notamment des risques délibérés qu’ils avaient assumés en achetant Risböke 1:3.
56. La Cour conclut ainsi à l’absence de violation de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1).
II. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION, COMBINE AVEC L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 (art. 14+P1-1)
57. Invoquant l’article 14 de la Convention, combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 (art. 14+P1-1), les intéressés se prétendent victimes d’une discrimination par comparaison au vendeur de la propriété en 1979, à la Commission régionale de l’agriculture, en sa qualité d’acquéreur du bien-fonds en 1985, et aux acheteurs définitifs, les frères Borg.
La Cour ne souscrit pas à cette thèse, qui ne trouve aucun appui dans le dossier.
III. SUR LES VIOLATIONS ALLEGUEES DE L’ARTICLE 6 PAR. 1 (art. 6-1) DE LA CONVENTION
58. MM. Håkansson et Sturesson se plaignent en outre de n’avoir disposé d’aucun recours judiciaire contre les décisions gouvernementales refusant de les autoriser à conserver la propriété, de même que de l’absence d’audience publique devant la cour d’appel. Ils y voient un double manquement aux exigences de l’article 6 par. 1 (art. 6-1), ainsi libellé:
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement [et] publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). Le jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice."
59. Le Gouvernement conteste l’applicabilité de ce texte. D’après lui, le droit des requérants sur Risböke 1:3 était limité à deux ans non seulement par la loi, mais aussi par leur accord puisqu’ils avaient accepté les conditions de la vente de 1979. Dès lors, on ne saurait considérer comme concernant leurs "droits de caractère civil" les décisions relatives soit au permis de garder la propriété, soit à la revente forcée de 1985.
Subsidiairement, en souscrivant auxdites conditions ils auraient renoncé à leur droit d’accès à un tribunal et consenti à laisser à l’administration, comme le voulait la loi, le soin exclusif d’examiner la possibilité de leur octroyer pareil permis.
60. Pas plus que la Commission, la Cour ne saurait partager ces vues.
Il apparaît clairement que les intéressés estimaient avoir droit, en vertu des dispositions légales pertinentes, à l’octroi de l’autorisation nécessaire. Eu égard à la jurisprudence de la Cour, des "droits et obligations de caractère civil" se trouvaient en jeu dans les litiges ultérieurs devant les organes administratifs, sur la question du permis, puis devant la cour d’appel de Göta sur la légalité des conditions de la vente de 1985 (voir notamment: quant au premier point, l’arrêt Sramek du 22 octobre 1984, série A no 84, p. 17, par. 34; quant au second, l’arrêt Ettl et autres du 23 avril 1987, série A no 117, p. 16, par. 32). De plus, rien ne donne à penser que MM. Håkansson et Sturesson aient renoncé à leur droit à un tribunal, à supposer même que c’eût été licite.
61. Chacune des deux procédures relève par conséquent de l’article 6 par. 1 (art. 6-1).
1. L’instance relative au permis de conserver la propriété
62. Le Gouvernement reconnaît que les requérants n’ont pas bénéficié des garanties de cette disposition si la Cour l’estime applicable à la procédure concernant le permis de conserver la propriété. Il faut néanmoins rechercher s’ils ont joui du "droit à un tribunal" que leur assurait l’article 6 par. 1 (art. 6-1) (voir en dernier lieu l’arrêt Allan Jacobsson précité, série A no 163, p. 21, par. 75).
63. Selon le droit suédois, seul le gouvernement pouvait en dernier ressort trancher le différend dont il s’agit (paragraphe 33 ci-dessus). La légalité de ses décisions échappait au contrôle des juridictions, ordinaires ou administratives, comme de tout autre organe pouvant passer pour un "tribunal" aux fins de l’article 6 par. 1 (art. 6-1).
Il y a donc eu ici violation de ce texte.
2. L’absence d’audience publique devant la cour d’appel de Göta
64. La cour d’appel de Göta fut le premier et unique "tribunal" à connaître de l’ensemble de la plainte de MM. Håkansson et Sturesson contre la vente de 1985. Ils avaient donc droit à une audience publique devant elle, aucune des exceptions de la seconde phrase de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) n’entrant en jeu.
65. Selon le Gouvernement, les exigences de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) en la matière se trouvent remplies, en particulier parce qu’ils ne sollicitèrent pas de telle audience; ils y auraient par là même renoncé.
66. La publicité des débats judiciaires constitue un principe fondamental, consacré par l’article 6 par. 1 (art. 6-1). Ni la lettre ni l’esprit de ce texte n’empêchent une personne d’y renoncer de son plein gré de manière expresse ou tacite (voir notamment les arrêts Le Compte, Van Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A no 43, p. 25, par. 59, et H. contre Belgique du 30 novembre 1987, série A no 127, p. 36, par. 54), mais pareille renonciation doit être non équivoque et ne se heurter à aucun intérêt public important.
67. En l’espèce, il s’agit de savoir si l’on peut parler de renonciation tacite car il n’y en a pas eu d’explicite. Dans certaines affaires déjà jugées par la Cour, la confidentialité de la procédure en cause ressortait de la législation en vigueur (arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere précité, série A no 43, et arrêt Albert et Le Compte du 10 février 1983, série A no 58) ou de la pratique (arrêt H. contre Belgique précité, série A no 127). Ici au contraire, la loi suédoise ménageait en termes exprès la possibilité de débats publics: le code de procédure judiciaire habilitait la cour d’appel de Göta à en tenir si l’instruction de l’affaire le commandait (paragraphe 39 ci-dessus).
Dans leurs recours, les requérants contestaient surtout la légalité de la vente de 1985. Comme en Suède pareille procédure se déroule en général sans audience publique, on pouvait s’attendre à les voir en solliciter une s’ils y attachaient du prix. Or il n’en fut rien. On doit donc considérer qu’ils ont renoncé sans équivoque à leur droit à une audience publique devant la cour de Göta. Leurs réserves quant à leur traitement devant elle semblent n’avoir surgi que pendant les instances suivies à Strasbourg; en demandant à la Cour Suprême de les autoriser à la saisir, ils ne formulèrent aucune plainte à cet égard (paragraphe 25 ci-dessus). Il n’apparaît pas davantage que le différend soulevât des questions d’intérêt public rendant nécessaires des débats publics.
68. Partant, il n’y a pas eu manquement aux exigences de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) en matière de publicité.
IV. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ARTICLE 13 (art. 13) DE LA CONVENTION
69. Les requérants prétendent avoir été privés de tout "recours effectif devant une instance nationale" pour l’objet de leurs griefs.
Vu ses décisions relatives à l’article 6 par. 1 (art. 6-1), la Cour estime, avec la Commission, qu’il n’y a pas lieu d’examiner de surcroît l’affaire sous l’angle de l’article 13 (art. 13): les exigences du second sont moins strictes que celles du premier et absorbées par elles en l’espèce (voir en dernier lieu l’arrêt Allan Jacobsson précité, série A no 163, p. 21, par. 78).
V. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 50 (art. 50) DE LA CONVENTION
70. Aux termes de l’article 50 (art. 50),
MM. Håkansson et Sturesson sollicitent une indemnité pour préjudice et le remboursement de leurs frais et dépens.
A. Préjudice
71. Ils fondent leur demande de réparation pécuniaire:
- sur la valeur de la propriété dans l’hypothèse d’une vente de gré à gré; ils l’estiment à 365.000 SEK, à majorer en fonction de l’indice annuel des prix;
- sur les frais d’évaluation et d’enchères (16.513 SEK 50, paragraphe 22 ci-dessus);
- sur la réduction, injustifiée selon eux, opérée au titre des frais d’éclaircissement de la forêt (22.000 SEK, paragraphe 21 ci-dessus);
- sur la perte de revenus due à l’impossibilité de vendre les sapins de Noël qu’ils avaient plantés sur la propriété (675.000 SEK, ibidem).
Au cas où la Cour n’apercevrait aucune violation de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), ils ramèneraient toutefois leurs prétentions à 84.513 SEK 50, à savoir la différence entre les 240.000 SEK versés par eux pour Risböke 1:3 et les 155.486 SEK 50 qu’ils en ont finalement retirés.
Dans l’une et l’autre éventualité, il y aurait lieu d’ajouter à la somme réclamée des intérêts calculés conformément à la loi suédoise pertinente (räntelagen).
72. Ainsi que le soulignent la Commission et le Gouvernement, il n’existe pas de lien de causalité entre l’infraction à l’article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention relevée par le présent arrêt et le dommage allégué. Le refus de l’autorisation nécessaire pour conserver la propriété a pu léser les requérants, mais la Cour ne saurait spéculer sur le résultat auquel ils auraient abouti s’ils avaient pu saisir un tribunal.
Elle ne peut donc leur accorder aucune indemnité.
73. MM. Håkansson et Sturesson revendiquent en outre 151.960 SEK pour leurs frais et dépens au niveau interne et devant les organes de la Convention.
Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Cour.
74. Eu égard à l’ensemble des circonstances de la cause, y compris le constat de non-violation sur le principal aspect du litige, le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), la Cour considère que les requérants ont droit, en équité, au remboursement de 60.000 SEK.
1. Dit, à l’unanimité, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), pris isolément ou combiné avec l’article 14 (art. 14+P1-1) de la Convention;
2. Dit, à l’unanimité, qu’il y a eu violation de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention faute d’une voie de recours judiciaire contre les décisions refusant aux requérants le permis de conserver Risböke 1:3;
3. Dit, par six voix contre une, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) en ce qui concerne la procédure devant la cour d’appel de Göta;
4. Dit, à l’unanimité, qu’il n’y a pas lieu d’examiner de surcroît l’affaire sous l’angle de l’article 13 (art. 13) de la Convention;
5. Dit, à l’unanimité, que la Suède doit verser aux requérants, pour frais et dépens, 60.000 (soixante mille) couronnes suédoises;
6. Rejette, à l’unanimité, la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l’Homme, à Strasbourg, le 21 février 1990.
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 51 par. 2 (art. 51-2) de la Convention et 52 par. 2 du règlement, l’exposé de l’opinion en partie dissidente de M. Walsh.
OPINION EN PARTIE DISSIDENTE DE M. LE JUGE WALSH
1. Je regrette de ne pouvoir conclure, avec la majorité de la Cour, à l’absence de manquement aux exigences de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en matière de publicité.
2. La Cour estime l’article 6 par. 1 (art. 6-1) applicable en l’espèce et elle en relève la violation dans la mesure où le droit suédois ne permettait pas un contrôle judiciaire des décisions gouvernementales litigieuses. Sur ce point, elle rejette la thèse du Gouvernement selon laquelle les requérants avaient renoncé à leur droit à un tribunal en acceptant les conditions de la vente de 1979: rien ne donne à penser qu’il y ait eu pareille renonciation de leur part.
3. Une fois constatée l’existence du droit à un tribunal aux fins de l’article 6 par. 1 (art. 6-1), on devait selon moi en inférer, faute de preuves d’une renonciation, que l’audience avait à se dérouler en public. Des débats publics constituent la règle. Le code de procédure judiciaire en prévoyait pour autant que l’examen de l’affaire les rendît nécessaires. Une liberté d’appréciation aussi large ne s’accorde pas avec l’article 6 par. 1 (art. 6-1), sous réserve des exceptions précises qu’il énumère et dont aucune ne concerne la présente cause.
4. L’absence de renonciation explicite ne prête pas à controverse. Quant à celle d’une demande expresse d’audience publique, elle n’équivaut pas d’après moi à une renonciation tacite à pareille audience. Il incombe à ceux qui invoquent une renonciation d’en établir la réalité. L’absence d’objection explicite contre une dérogation au principe ne saurait emporter acceptation de celle-ci. A mon avis, on fausserait radicalement l’interprétation de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) si l’on considérait l’obligation de tenir des débats publics comme subordonnée à une demande expresse ou tacite. Les exigences de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) en matière de publicité se trouvent consacrées dans la Convention en raison du prix qu’y attachaient les États contractants et non de celui que peut leur attribuer une partie. L’administration de la justice en public revêt une importance capitale dans toute démocratie; elle figure parmi les pierres angulaires que la Convention a posées pour garantir le fonctionnement impartial des juridictions et le respect des droits protégés par elle. Que le public ne témoigne d’aucun intérêt spécial pour une affaire donnée ne tire pas à conséquence. De même, qu’une partie ou les deux ne se soucient pas de bénéficier d’un procès public ne change rien au problème. Seul un accord des deux parties pour des débats non publics peut prévaloir sur les clauses contraignantes de l’article 6 par. 1 (art. 6-1). Semblable renonciation à un droit garanti doit se traduire par des termes clairs et non ambigus, ou par un comportement dont on ne puisse raisonnablement déduire qu’une chose: l’existence de pareil accord entre parties. Or le dossier ne révèle rien de tel. A mon sens, le silence ne saurait valoir renonciation, surtout en l’espèce car aucun élément ne montre que les requérants aient jamais songé à une renonciation individuelle ou commune.
A mes yeux, il y a eu manquement aux exigences de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en matière de publicité.
* Note du greffier: L'affaire porte le n° 15/1988/159/215. Les deux premiers chiffres désignent son rang dans l'année d'introduction, les deux derniers sa place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.
* Note du greffier: Pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera que dans l'édition imprimée (volume 171 de la série A des publications de la Cour), mais chacun peut se le procurer auprès du greffe.
ARRÊT HÅKANSSON ET STURESSON c. SUEDE
OPINION EN PARTIE DISSIDENTE DE M. LE JUGE WALSHOrigine de la décision Pays : Conseil de l'EuropeJuridiction : Cour européenne des droits de l'hommeFormation : Cour (chambre)Date de la décision : 21/02/1990Fonds documentaire : HUDOC Haut de page

References: art. 47
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 art. 14
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