Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2006/T-254-06.htm
Timestamp: 2017-11-25 11:20:13+00:00

Document:
T-254-06
Sentencia T-254/06
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Desconocimiento de la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Desconocimiento de la ratio decidendi de sentencias de tutela de la Corte Constitucional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE DESCONOCEN PRECEDENTE JUDICIAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Cuando un juez desconoce en un proceso ordinario los parámetros de interpretación de los derechos fundamentales fijados por la Corte Constitucional en sede de revisión procede la tutela contra la providencia que desconoció el precedente de la Corte. Lo anterior, pues al hacerlo (i) se desconoce indirectamente la Constitución y (ii) se deja de un lado el pronunciamiento del intérprete autorizado de la Carta (Corte Constitucional) quien a su vez, por la supremacía constitucional, es órgano de cierre del sistema judicial colombiano.
EMPLEADO NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD EN CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Necesidad de motivación del acto de desvinculación/ACTO ADMINISTRATIVO-Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa
Esta Corporación ha sido uniforme al afirmar que el hecho de que un funcionario esté nombrado en provisionalidad no lo equipara a uno de libre nombramiento y remoción en términos de la no necesidad de motivación del acto de desvinculación. Paralelamente, se ha predicado que la diferencia con la jurisprudencia del Consejo de Estado radica en que cuando esa Corporación manifiesta que la desvinculación de funcionarios nombrados en provisionalidad no requiere de motivación lo hace desde un análisis de legalidad. Por su parte, cuando la Corte Constitucional determina que se debe presentar una motivación lo hace desde un análisis constitucional; más precisamente, desde un estudio iusfundamental. Finalmente se ha indicado que tal obligación de motivación persiste hasta el momento en el cual sea nombrada en el cargo una persona que haya sido escogida en virtud de la realización de concurso público de méritos para proveer de manera definitiva la plaza. Un recuento pleno de la línea jurisprudencial de la Corte en materia de protección al debido proceso administrativo en el asunto bajo estudio fue realizado por la Sentencia T-951/04, en la cual después de determinada la procedencia de la tutela, la Sala evidenció que sí se había presentado una vulneración por la carencia total de motivación del acto de desvinculación de la funcionaria en provisionalidad. En el presente caso procede la tutela contra la providencia judicial del Consejo de Estado cuestionada por el actor, en virtud de que desconoció abiertamente el unificado y reiterado precedente de tutela en materia de necesidad de motivación del acto de desvinculación de los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera.
EMPLEADO NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD EN CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Relación in tuito personae/ EMPLEADO NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD EN CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Motivación para desvinculación/ EMPLEADO NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD EN CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Necesidad de motivación cesa cuando se nombra a través de concurso a persona que ha de ocupar el cargo
Se puede afirmar que (i) los funcionarios que ocupan cargos de carrera siendo nombrados en provisionalidad no son asimilables a los de libre nombramiento y remoción. Lo anterior puesto que los últimos cargos –taxativamente señalados por el legislador- implican una relación subjetiva o in tuitu personae y la elección se hace con base en motivos de confianza en el sujeto elegido, mientras que los primeros no es la relación personal la que determina la provisión del cargo sino el carácter técnico del mismo; (ii) la motivación de los actos de desvinculación de cargos de carrera ocupados en provisionalidad es indispensable, so pena de vulnerar el debido proceso en el aspecto del derecho a la defensa; (iii) tal necesidad de motivación cesa, únicamente, cuando es nombrada a través de concurso la persona que ha de ocupar el cargo en cuestión. Con base en las anteriores consideraciones, las cuales han sido uniformes a lo largo de toda la jurisprudencia, el remedio empleado para hacer cesar la vulneración ha oscilado levemente. En efecto, en los primeros fallos cuando se encontraba que la desvinculación se había producido de forma inmotivada la protección consistía en ordenar la revinculación del funcionario empleando la tutela como mecanismo transitorio de protección, mientras la jurisdicción ordinaria decidía de manera definitiva. Tal orden de revinculación con carácter transitorio de la protección se venía dando puesto que se encontraba que, paralelamente con la vulneración del debido proceso, se presentaba la afectación del mínimo vital del accionante.
EMPLEADO NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD EN CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Formas de protección de acuerdo a la jurisprudencia que procede cuando se desvincula del cargo sin motivación
Se empleó como remedio para el caso una protección definitiva autónoma, a saber, la orden directa e inmediata de motivar el acto de desvinculación para que, de esa manera, el actor pudiera ejercer el derecho de defensa ante lo contencioso. Nótese cómo en esta oportunidad ya no se esperaba a la decisión de lo contencioso para ver si se hacía o no imprescindible la motivación, sino que el juicio dejado al juez ordinario consistía en determinar si la desvinculación fue válida teniendo en cuenta los motivos expuestos, toda vez que el acto administrativo, en cumplimiento de la acción de tutela, al ser estudiado por el juez contencioso ya estaba motivado. Otra forma de protección definitiva autónoma se vino dando cuando se encontraba que además de la vulneración al debido proceso la desvinculación intempestiva afectaba el mínimo vital del actor o actora. En estos casos no se ordenaba la revinculación inmediata, sino, al igual que en los casos de orden autónoma de protección del debido proceso, se daba la oportunidad a la administración para expresar los motivos que tuvo para desvincular al funcionario y, de no expresar motivo alguno –diferente al ejercicio de la facultad discrecional- se ordenaba la revinculación del funcionario. Obsérvese cómo en esta última variante de la segunda etapa tampoco se le dejaba al juez contencioso la posibilidad de determinar en un eventual proceso si la actuación debía o no ser motivada puesto que si se expresaron motivos y, por tanto, no procedió la revinculación, el acto administrativo a estudiar será aquel que, en cumplimiento de la orden de tutela, se motivó. Si no se expresaron motivos, no se le exige al accionante que acuda ante la jurisdicción de lo contencioso, sino que se tiene como inválido de manera definitiva el acto administrativo de desvinculación y, por tanto, se ordena la revinculación sin carácter transitorio. la Corte ha estimado que el problema jurídico consistente en si la falta de motivación constituye o no una vulneración del debido proceso administrativo ya fue solucionado en forma definitiva por la Corte como órgano de cierre del ordenamiento jurídico colombiano. Es por esto que la actual orden de tutela a partir de 2004 sólo tiene dos vertientes: (a) ordenar proferir un nuevo acto administrativo motivado o (b) ordenar proferir un nuevo acto administrativo motivado y de no poder motivarse revincular inmediatamente al funcionario. Así las cosas, el Consejo de Estado sólo tendría competencia definitiva para determinar si nuevo acto administrativo motivado es válido dentro del ordenamiento jurídico.
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Se deja sin efectos por desconocimiento del precedente judicial
Referencia T-1248369
Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A
Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil seis (2006)
En el proceso de revisión de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 8 de septiembre de 2005, y el Consejo de Estado, Sección Quinta, el 21 de octubre de 2005
Manifiesta el señor Severo Acosta Tarazona, a través de apoderado, que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, vulneró su derecho fundamental al debido proceso en la Sentencia del 17 de febrero de 2005, Referencia # 25000235000200003294/01, Expediente # 4011-03. La presunta vulneración es fundamentada por el accionante en los siguientes supuesto fácticos:
1. En virtud de que a través de Resolución # 003 del 3 de enero de 2000 el Ministerio del Interior declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de Asesor 1020 de la Planta Global, presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
2. Por otra parte, desconoció abiertamente el artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968 según el cual únicamente se puede declarar insubsistente sin motivación el empleo que no pertenezca a carrera.
Contestación del Ministerio del Interior
En criterio del Ministerio del Interior, el cual fue vinculado en primera instancia por el Consejo de Estado por la eventual afectación procesal, la tutela debe ser negada. En primer lugar, el Ministerio estima que el Consejo de Estado actuó de acuerdo a derecho pues cuando se produjo el acto de desvinculación el demandante no estaba escalafonado en carrera administrativa ni gozaba de periodo fijo de nombramiento. El fallo del Consejo, además, respeta los precedentes jurisprudenciales de esa Corporación y estuvo debidamente motivado.
En lo relativo al argumento legal de la falta de aplicación del artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968, invocado por el demandante, el Ministerio señala que es el mismo artículo alegado el que permite la desvinculación sin motivación pues este señala “el nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin motivar la providencia. Sin embargo deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida.
Los nombramientos de empleados de carrera sólo podrán ser declarados insubsistentes por los motivos y mediante los procedimientos establecidos en la ley o reglamento que regule la respectiva carrera. La declaración de insubsistencia conlleva la pérdida de los derechos del funcionario de carrera.”
Por último, cita la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, del 12 de febrero de 2004, Radicación # 11001032500020010020700, expediente # 3016-01, en la cual se analizaba la presunta nulidad de la expresión “o provisionalidad” contenida en el artículo 107 del Decreto Reglamentario 1950 de 1973. En tal Sentencia se afirmó: “Asimilar el fuero de estabilidad propio de los empleados de carrera administrativa a los nombramientos provisionales, so pretexto de la naturaleza del empleo, que es en el fondo lo que pretende el demandante al pedir la nulidad de la expresión “o provisional” (…) distorsiona el sentido del concurso de méritos y desconoce que la permanencia en los cargos de carrera opera exclusivamente cuando se ingrese al sistema mediante la superación de las etapas que comprende el proceso selectivo.
(…) mientras el cargo clasificado como de carrera administrativa no haya sido provisto por el sistema selectivo, el empleado se encuentra en una situación precaria que no otorga fuero de estabilidad como se precisó anteriormente.”
El Consejo indica que en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente se excluyó expresamente la propuesta de permitir la tutela contra sentencias. Agrega que la Sentencia C-543/92 declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 relacionados con la procedencia de tutela contra providencias judiciales. Indica que a pesar de que la Sentencia SU-960/99 abrió camino a la procedencia de la tutela en estas ocasiones, este fallo contraría lo previamente dispuesto por la Corte en la sentencia de constitucionalidad y lo dispuesto por la Asamblea Nacional Constituyente.
1) Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, del 21 de marzo de 2003, Proceso No 00-3294.
a. El señor Severo Acosta Tarazona tomó posesión el 11 de septiembre de 1997 como asesor 1020, grado 07. Para ese momento el cargo era de libre nombramiento y remoción.
b. La ley 443 de 1998 excluyó al empleo mencionado de la categoría de libre nombramiento y remoción.
c. Mediante Acto no motivado, mediante Resolución No 003 del 3 de enero de 2000 se declaró insubsistente el nombramiento del demandante.
d. La Administración no dejó constancia en la hoja de vida del señor Acosta de los fundamentos de su desvinculación.
e. El mismo día de su desvinculación se nombro en su cargo al señor Álvaro Almanza Góngora, a pesar de que no cumplía con todos los requisitos.
a. El ingreso a la carrera administrativa se debe dar a través de concurso.
b. La ventaja del funcionario nombrado en provisionalidad es ir adquiriendo experiencia específica en el empleo.
c. No existe norma expresa que consagre la estabilidad de los funcionarios nombrados en provisionalidad.
d. El actor fue vinculado como asesor 1020 cargo 07. En virtud de la ley 443 de 1998 tal cargo pasó de ser de libre nombramiento y remoción a ser un empleo de carrera. En consecuencia, el nombramiento del actor pasó de nombramiento ordinario a provisionalidad.
e. En cuanto al artículo 26 del Decreto 2400 de 1968 según el cual “el nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil que no pertenezca a una carrera puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin motivar la providencia. Sin embargo deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida (…)” señala que con la expresión que no pertenezcan a una carrera se hace referencia a la persona que tenga a su favor algún derecho derivado de carrera administrativa, como puede ser el de periodo de prueba obtenido después de concurso y, finalmente, aquél que se tiene una vez inscrito en carrera.
f. El actor no probó estar dentro de ninguna de las listas de elegibles.
g. Por último, indica que las causales de anulación de un acto administrativo sólo se pueden configurar con base en hechos relativos a su formación. Todo lo ocurrido con posterioridad no origina anulación, como, por ejemplo, la no anotación de las razones de desvinculación en la hoja de vida.
Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, del 17 de febrero de 2005, Referencia # 2500023500020000329401, # Interno 4011-2003, con ponencia del Consejero Alfredo Arango Mantilla. Según la Providencia:
a. La Subsección venía sosteniendo que quien se hallaba designado en provisionalidad en un cargo de carrera gozaba de la prerrogativa de permanecer en el empleo hasta que se proveyera con uno de los integrantes de la lista de elegibles que hubiese participado en concurso de méritos y que la decisión de desvinculación del nombrado en provisionalidad debía estar motivada.
b. No obstante, tal posición jurisprudencial fue variada mediante Sentencia del 13 de marzo de 2003, Expediente 1834-01, con ponencia del Consejero Tarsicio Cáceres Toro. En la mencionada Providencia se consideró que:
· Al servidor público nombrado en provisionalidad le rodea una doble situación de inestabilidad: al no pertenecer a la carrera administrativa se le puede desvincular discrecionalmente y puede ser desplazado por quien, concursando, tenga derecho a ocupar el cargo.
· Así como el nombramiento en provisionalidad de un funcionario se da discrecionalmente su desvinculación puede seguir la misma regla. En esto se asemeja la persona nombrada en tal calidad y el empleado de libre nombramiento y remoción.
· Considerar lo contrario sería darle acceso automático a una persona a los beneficios de carrera sin que haya accedido mediante el sistema de concurso.
· La provisionalidad fue pensada como una forma de no interrumpir el servicio mas no como una vía para obtener un fuero de estabilidad laboral. Así las cosas, la persona que ocupa el cargo se puede desvincular por razones de buen servicio.
c. La Sección acoge el cambio jurisprudencial para el caso en estudio.
d. Si bien el demandante señala que quien ocupó el cargo del cuál él fue destituido no tenía las calidades exigidas por la ley, no probó esto.
e. La idoneidad profesional y el buen desempeño de las funciones no genera per se prerrogativa de permanencia. Estas son características normales que no obstan para que se den otras circunstancias que a juicio del nominador no permitan la eficiente prestación del servicio, las cuales no está obligado a especificar en el acto de desvinculación.
f. La desviación de poder no está probada al no consagrar en la hoja de vida del desvinculado las razones por las cuales se le apartó del servicio. Los motivos que generaron la desvinculación son previos al acto y en este instante es en el cual se configura la manifestación de voluntad de la administración. Para que esté demostrada la desviación de poder se requiere la plena prueba de que quien desvinculó lo hizo alejado totalmente de las razones de buen servicio y buscó fines diferentes a los de la norma. La omisión de consignar los motivos es posterior a la decisión y, por tanto, no la afecta.
g. Al no probarse causal de ilegalidad se mantenía la presunción de legalidad del acto de desvinculación del Ministerio del Interior (Resolución No 003 del 3 de enero de 2000).
En la presente ocasión, corresponde a la Sala de Revisión determinar si el considerar que las personas nombradas en provisionalidad en cargos de carrera pueden ser desvinculadas de su cargo sin motivación -contrariando lo señalado en reiteradas sentencias de tutela por la Corte Constitucional- constituye un motivo de procedibilidad de tutela contra la providencia judicial del Consejo de Estado.
Para resolver el problema jurídico, (1) la Sala recordará, en términos generales, los presupuestos establecidos por esta Corporación para la procedencia y procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales; (2) posteriormente, se analizará la jurisprudencia de la Corporación en lo relativo al desconocimiento de sus providencias judiciales por parte de otros funcionarios judiciales; (3) seguidamente, se expondrá la posición jurisprudencial de la Corte relativa a la necesidad de motivación del acto de desvinculación del funcionario nombrado en provisionalidad en cargo de carrera administrativa; (4) por último, se estudiará si la Sentencia del 17 de febrero de 2005, Referencia # 25000235000200003294/01, Expediente # 4011-03, mediante la cual se negaron las pretensiones del señor Severo Acosta Tarazona constituye un desconocimiento del precedente constitucional y, por tanto, una violación indirecta de la Constitución.
Tal sistematización está plasmada, en la mencionada Sentencia C-590/05[1] en los siguientes términos:
Recientemente, en la Sentencia C-590/05 se señaló como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales “b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[3]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[7]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[8] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[9].
“...todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución.”[11]”[12]”[13] (subrayas ajenas al texto)
Como se puede observar en los apartes subrayados, uno de los motivos de procedibilidad de la tutela contra providencia judiciales es el desconocimiento del precedente, especialmente el constitucional. A continuación, la Sala realizará un análisis de los caso en los cuales esta Corporación ha estimado que el desconocimiento de su precedente jurisprudencial constituye una actuación judicial contraria a la Constitución.
La Corte, como garante de la Constitución, fija el contenido de ésta a través de su jurisprudencia. Tal contenido puede ser determinado a través de sentencias de constitucionalidad o de tutela. Por medio de las últimas, en virtud del carácter objetivo o de determinación del alcance de los derechos fundamentales que la tutela tiene en sede de revisión.
La Sentencia T-678/03 analizó si constituía una vía de hecho violatoria de los derechos fundamentales del actor la inadmisión de la casación por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia con fundamento en la aplicación de la Ley 553 de 2000, siendo que la Corte Constitucional ya se había pronunciado sobre la inexequibilidad parcial de dicha ley en la sentencia C-252 de 2001. Al respecto se consideró que:
“Con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 transitorio de la Ley 533 de 2000, esta norma fue retirada del ordenamiento por vulnerar el principio de favorabilidad en materia penal. De conformidad con la ratio decidendi en la citada sentencia, la norma más restrictiva en materia de procedencia de la casación (artículo 1) sólo debe aplicarse a los procesos penales por hechos ocurridos con posterioridad a la vigencia de dicha ley, y de ninguna forma a hechos ocurridos antes de su vigencia. Esta consecuencia jurídica se desprende clara y directamente de la decisión de constitucionalidad, con efecto erga omnes, proferida por esta Corporación en 2001.
[En caso de] (desacuerdo del juez con la parte resolutiva de una sentencia de inexequibilidad de la Corte Constitucional) el juez no puede en ningún caso separarse de la sentencia, así esgrima las razones más poderosas concebibles, por la sencilla razón de que las normas inexequibles son excluidas del ordenamiento jurídico y se tornan inaplicables. El juez está absoluta e indefectiblemente obligado a acatar lo resuelto en la sentencia de inexequibilidad.[14]
Existe una vía de hecho, por defecto sustancial cuando[15] el juez aplica a la resolución de un caso una norma que ya no hace parte del ordenamiento, vgr. por haber sido declarada inexequible. Esto es lo que sucede en el presente caso.
el fallo de inexequibilidad del artículo 18 transitorio de la Ley 533 de 2000 contiene dos partes con efectos erga omnes: la primera es la parte resolutiva que excluye del ordenamiento la disposición cuyo contenido se encontró incompatible con el texto constitucional, o sea, el mencionado artículo 18; la segunda, es la ratio decidendi de la decisión, a saber, que una lectura de la ley a partir de los principios constitucionales en materia penal conduce a la conclusión que la ley procesal penal restrictiva del acceso a la casación, por el principio de favorabilidad, sólo puede ser aplicable a hechos punibles ocurridos a partir de su vigencia.
En conclusión, la decisión de inadmitir la casación presentada por el apoderado del actor con base en el quantum punitivo establecido en la ley procesal penal más restrictiva, incurrió inadvertidamente en un grave error constitutivo de una vía de hecho por desconocimiento de la normatividad aplicable que vulneró en forma manifiesta sus derechos fundamentales al debido proceso y a acceder a la justicia.” (subrayas ajenas al texto)
(ii) Procedibilidad de la tutela por aplicación de contenidos normativos declarados inexequibles
En la Sentencia T-272/05[16] se encontró que un Auto de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, en el cual se no se dio trámite al recurso de casación en virtud de la aplicación inmediata de una disposición procesal penal que señalaba que la pena mínima que debería tener el delito por el cual se acusaba era de 8 años, aplicación que se sustentaba en una disposición procesal penal que decía que lo prescrito en la ley era de aplicación inmediata, encajaba dentro de uno de los motivos de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales. Para el caso concreto se encontró que la Corte Suprema de Justicia había obviado la ratio decidendi de una sentencia de constitucionalidad (C-252/01) que había declarado inexequible un contenido normativo idéntico al cual soportaba ahora la actuación de la Sala Penal. El motivo para haber declarado inexequible el contenido normativo era que señalar que toda la ley procesal penal se aplicaría de forma inmediata desconocía el principio de favorabilidad en materia penal. Dijo la Corte en esta ocasión:
“cuando un contenido normativo adscrito a una disposición juzgada por la jurisprudencia ha sido declarado inexequible [17], como en el caso del artículo 18 de la Ley 533 cuyo contenido normativo fue declarado inexequible por contrariar el principio superior de favorabilidad penal, no puede ser aplicado por ninguna autoridad o persona[18].
Al respecto, la sentencia T-658 de 2003[19] - mediante la cual se estableció que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia incurrió en vía de hecho sustantivo al inadmitir el recurso de casación interpuesto por el tutelante en esa ocasión, con fundamento en la disposición procesal consagrada en el artículo 18 antes aludido que prescribía la aplicación inmediata de las normas contenidas en la Ley 533 de 2000-, reiteró la doctrina constitucional relativa al carácter vinculante de las decisiones constitucionales con efectos erga omnes:
“Una sentencia de constitucionalidad tiene varias partes o componentes. Algunos son vinculantes y otros no lo son. Por ejemplo, no es vinculante la descripción de los antecedentes argumentativos ni de la actividad probatoria realizada. Sin embargo, sí es vinculante la parte resolutiva de la sentencia en la cual se determina con efectos erga omnes si la norma juzgada es válida. Así, una disposición declarada inválida no puede ser aplicada por ninguna autoridad o persona. Por ejemplo, el artículo 18 transitorio de la Ley 553 de 2000 es una disposición declarada inexequible en su integridad por la Corte Constitucional en la sentencia C-252 de 2001 y por ende ninguna de las normas contenidas en dicha disposición puede ser aplicada. Tampoco puede serlo la proposición normativa o la parte de una norma contenida en una disposición declarada incompatible con la Constitución y por ende inexequible. Esto último puede suceder de varias maneras: por inconstitucionalidad de toda la disposición (inexequibilidad total), por inconstitucionalidad de parte de la disposición (inexequibilidad parcial), por inexequibilidad de una de las normas contenidas en una disposición juzgada que ofrece varias interpretaciones (sentencia condicionada), por inexequibilidad de un contenido normativo adscrito a la disposición juzgada por la jurisprudencia que representa el derecho viviente[20] (otro tipo de sentencia condicionada).
(…)” (subrayas fuera del texto)
Luego, la misma sentencia señaló que, en los eventos en los que la resolución de un caso concreto depende de una norma legal que no ha sido juzgada por la Corte, pero una ratio decidendi correspondiente a una decisión contenida en otro fallo de inexequibilidad, en el cual se excluyó del ordenamiento jurídico otra disposición, resulta ser directa y específicamente pertinente para la resolución del caso concreto e indica que la norma jurídica, aún no controlada por la Corte, no puede ser aplicada en un determinado caso, “el juez no puede dejar de referirse a la sentencia en la cual se consignó dicha ratio decidendi para sustentar la decisión, ni puede apartarse de la conclusión de que determinada proposición normativa es inconstitucional”y, en consecuencia “debe analizar si es necesario acudir a la llamada excepción de inconstitucionalidad y, por ende, inaplicar la norma legal y aplicar de manera preferente la Constitución (artículo 4° de la Constitución).
Sin embargo, en la medida en que la disposición legal relevante para el caso no ha sido excluida del ordenamiento jurídico, la Corte precisó que el juez está facultado para que, “con base en razones poderosas” proceda a argumentar que “la norma legal, aparentemente contraria a la Carta, en realidad no lo es y, por ende, aplicarla para resolver el caso concreto.[21]”
En consecuencia, en la medida en que la interpretación de la vigencia del artículo 205 en concordancia con el imperativo consagrado en el artículo 6° de la misma Ley que establece que “[l]a ley procesal tiene efecto general e inmediato” se hace con base en un contenido normativo claramente inconstitucional, el cual ya fue declarado como tal mediante la sentencia C-252 de 2001 con efectos erga omnes, se configura una interpretación que no está cobijada por el principio de autonomía judicial, el cual debe ejercerse dentro del marco del ordenamiento constitucional.”
En la Sentencia SU-640/98, la Corte, al conocer de una tutela interpuesta contra una providencia del Consejo de Estado que había obviado expresamente la ratio decidendi de varias de sus sentencias de control abstracto de constitucionalidad, reiteró el carácter vinculante de la doctrina constitucional como elemento indispensable para hacer efectiva la supremacía constitucional.
En tal sentencia se conoció del caso de un alcalde a quien la Comisión Escrutadora Municipal le había expedido su credencial por un periodo menor a tres años para completar el periodo del alcalde anterior que no había alcanzado a cumplir su periodo completo. El Consejo Nacional Electoral había proferido una resolución señalando que el periodo de este alcalde, de acuerdo al alcance constitucional de los periodos personales de tales funcionarios fijado por la Corte, se debería extender a tres años.
Ante el Consejo de Estado se había pedido la declaratoria de nulidad de la Resolución mencionada. Esa Corporación, en primer lugar, había decretado la suspensión provisional de lo dispuesto por el Consejo Nacional Electoral por manifiesta ilegalidad en virtud de que el mencionado Consejo no era superior jerárquico de las comisiones de escrutinio y, por tanto, no podía cambiar el sentido de su decisión. Ante esa conducta, el alcalde afectado con la suspensión provisional había interpuesto tutela como mecanismo transitorio de protección. La tutela había sido negada en sede ordinaria alegando la autonomía judicial del Consejo de Estado.
Estando el proceso en sede de revisión, el Consejo de Estado profirió sentencia decretando la nulidad de la resolución del Consejo Nacional Electoral con base en los siguientes motivos: Si bien hay varias sentencias de la Corte Constitucional que han declarado inexequibles diversas disposiciones que se refieren a periodos institucionales, que no personales, de los alcaldes, esto lo único que generaba un vacío jurídico. Frente al vacío jurídico, el Consejo de Estado consideraba que los periodos de los alcaldes eran institucionales y consideraba que lo señalado por la Corte Constitucional en sus fallos de control abstracto no era vinculante.
La Corte Constitucional haciendo énfasis en su carácter de intérprete con autoridad de la Constitución señaló que la ratio decidendi unificada en sentencias de constitucionalidad respecto a los periodos de los alcaldes señalaba que éstos eran personales pues era la única manera en la que el legislador podía desarrollar su potestad de regular la materia sin desconocer: (i) la manifestación de voluntad del electorado (ii) la descentralización de las entidades territoriales –pues varias disposiciones que habían sido declaradas inexequibles señalaban que el periodo faltante sería completado por un alcalde nombrado por el Presidente de la República- y (iii) el término de tres años establecido en términos generales por la Constitución.
En este caso, la interpretación de la Corte Constitucional, a diferencia de la jurisprudencia de los demás jueces, en cuanto desentraña el significado de la Constitución, no puede tener valor opcional o puramente ilustrativo, puesto que sirve de vehículo insustituible para que ella adquiera el status activo de norma de normas y como tal se constituya en el vértice y al mismo tiempo en el eje del entero ordenamiento jurídico. De otro lado, las tareas que cumple la Corte Constitucional son únicas, en cuanto que ningún otro órgano podría realizarlas. Frente a la interpretación de la Constitución plasmada en una sentencia de la Corte Constitucional no puede concurrir ninguna otra, ni siquiera la del Congreso de la República. Por el contrario, esta Corporación está llamada a revisar la congruencia constitucional de la actuación del último. A diferencia de lo que acontece con los demás órganos judiciales, las sentencias de la Corte Constitucional tienen la virtualidad de desplazar la ley o incluso de excluirla del ordenamiento, cuando no la mantienen dentro de ciertas condiciones, todo en razón de su calidad de juez del Congreso.
13. Los principios de supremacía e integridad de la Constitución, que por fuerza lógica se traducen en la destacada ubicación de la Corte Constitucional en el concierto de los poderes del Estado - a fin de garantizar la adecuada defensa y vigor de la Carta, como norma jurídica superior -, se acompañan de una serie de mecanismos que conducen a asegurar la uniformidad de su interpretación. Entre otros métodos o técnicas de articulación, cabe en esta oportunidad mencionar dos que se orientan en esta dirección. La institución de la cosa juzgada constitucional, en primer término, garantiza el carácter general de las sentencias de inexequibilidad proferidas por la Corte Constitucional que, por lo tanto, están dotadas de efectos erga omnes. En segundo término, la revisión eventual de las sentencias de tutela contribuye a homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos fundamentales. En este campo, la revocación de las sentencias o actos de los jueces lesivos de los derechos fundamentales, como puede ocurrir en aplicación de la doctrina sobre las vías de hecho, se revela como un instrumento eficaz y necesario para preservar la unidad interpretativa de la Constitución.”[22]
Así como las consideraciones inescindibles de la parte resolutiva de sentencias de constitucionalidad atan a los jueces ordinarios en su interpretación, la ratio decidenci de las sentencias de tutela de la Corporación también vinculan a los jueces ordinarios en sus providencias judiciales pues, para no desconocer la Constitución en el ámbito de los derechos fundamentales se hace necesario seguir los lineamientos que la Corte Constitucional, como intérprete de la Carta, le ha dado a través del carácter objetivo o unificador de la tutela en sede de revisión. Este aserto se demostrará a través de ejemplos jurisprudenciales en el siguiente aparte.
(iv) Procedibilidad de tutela contra providencias que desconocen la ratio decidendi de sentencias de tutela de la Corte Constitucional
En la Sentencia T-688/03, la Corte conoció de una tutela interpuesta contra la decisión de un Tribunal Superior en materia de necesidad de agotamiento de la vía gubernativa para iniciar la acción de reintegro. El Tribunal, desconociendo que en anterior fallo había estimado que no era preciso agotar la vía gubernativa, cambió su posición y declaró próspera la excepción de agotamiento de la vía gubernativa.
Al conocer el caso, la Sala de Revisión estimó que al no proceder en los procesos de fuero sindical el recurso extraordinario de casación los fallos de los tribunales eran los encargados de unificar la interpretación en la materia. En este orden de cosas, sus posiciones no podían ser contradictorias, so pena del desconocimiento del precedente horizontal.
En efecto, según la posición fijada previamente por la Corte al no proceder vía gubernativa frente a la declaratoria de insubsistencia del empleado oficial con fuero sindical, no era posible exigir el agotamiento de ésta dentro de la acción de reintegro por fuero sindical. Al analizar el caso particular dijo la Corte:
Existe como antecedente la sentencia T-001 de 1999, es en sentencia T-1189 de 2001, donde resulta claro que la ratio decidendi involucró considerar cómo se entendía cumplido el requisito del artículo 6 del Código Procesal del Trabajo. En dicha oportunidad la Corte confirmó la decisión de negar la tutela adoptada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en el proceso de un grupo de ciudadanos en contra del Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta y contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad. La Corte consideró que los demandantes –empleados públicos- no agotaron la vía gubernativa, en los términos del Código Contencioso Administrativo y, por lo mismo, no podía reputarse como inconstitucionales las decisiones judiciales demandas. En la misma oportunidad, la Corte no consideró que esta postura –aplicación del código Contencioso Administrativo- desconociera el principio de favorabilidad de que trata el artículo 53 de la Constitución[23]. Es decir, existe un precedente fijado por el órgano de cierre del sistema judicial colombiano –la Corte Constitucional- que vincula a todas las autoridades judiciales del país.
17. Teniendo en cuenta lo anterior, además del desconocimiento del precedente horizontal, en la decisión demandada se desconoció el precedente de la Corte Constitucional en la materia, configurándose una violación indirecta de la Constitución (Sentencia T-441 de 2003), razón suficiente para que proceda la tutela en esta oportunidad.” (subrayas ajenas al texto)
“Segundo. ORDENAR a la Sala 4 de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla que, en el término de diez (10) días dicte nueva sentencia, en la cual tenga en cuenta los precedentes existentes en la materia y las reglas de seguimiento de las mismas.”(subrayas ajenas al texto)
Así las cosas, el juez ordinario que desconozca los precedentes de tutela deberá proferir una nueva decisión ajustada a éstos, puesto que del desconocimiento se derivó una violación indirecta de la Carta, y un caso omiso de lo dispuesto por el órgano de cierre del sistema judicial.
Por otra parte, en la Sentencia T-082/02, la Corte conoció de una tutela interpuesta contra una sentencia de casación de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal. En esta providencia, el alto tribunal había aumentado las penas principal y accesoria impuesta al actor –casacionista único- de 2 a 3 años (24 a 36 meses), argumentando que el sentenciador de primera instancia había violado el principio de legalidad de la pena, al desconocer los topes mínimos fijados por la ley sustantiva que se encontraba vigente para la época en que se consumó el hecho delictivo investigado.
4.3.3. Esta Corporación, en ejercicio de su función de guardiana “de la integridad y supremacía de la Constitución” (C.P. art. 241), en reiterada jurisprudencia, se ha encargado de establecer una línea doctrinal uniforme en torno al tema, concluyendo “que la garantía constitucional que prohíbe la reformatio in pejus no admite excepciones cuando el condenado es apelante único, pues sólo así se garantiza la efectividad del artículo 31 de la Carta y del principio de certeza jurídica en el fallo.”[24]
[La Corte], como intérprete autorizado de la Carta Política, discrepa abiertamente de la tesis expuesta por la Corte Suprema de Justicia, en cuanto considera que ni el principio de legalidad de la pena, ni ningún otro principio procesal, constituyen un límite constitucional válido a la garantía prevista por el artículo 31-2 Superior, según la cual, “El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”. En las Sentencias de Unificación de Jurisprudencia SU.327 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y SU.1553 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la Sala Plena de la Corte explicó y justificó su posición (…)
4.3.4. No sobra precisar que la posición asumida por esta Corporación en relación con el alcance del artículo 31-2 Superior, se convierte en criterio obligatorio para todas las autoridades judiciales a quienes les compete interpretar y aplicar la norma. Inicialmente, por cuanto la misma constituye doctrina constitucional integradora, emanada de la aplicación directa del propio Estatuto Superior[25]. Pero además, por cuanto tales pautas de interpretación forman parte de una línea jurisprudencial uniforme y coherente que, por provenir del órgano de cierre de la jurisdicción y hacer parte de la ratio decidendi de sus fallos, “funge como auténtica dentro del ordenamiento jurídico colombiano”[26].
En lo que corresponde a esto último, ya la Corte había señalado que “si hay discrepancia sobre el sentido de una norma constitucional, entre el juez ordinario (dentro del cual, para estos efectos, hay que incluír al de casación) y la Corte Constitucional, es el juicio de ésta el que prevalece, tal como se desprende, con toda nitidez, del fallo C-083 de 1995 que, al declarar la exequibilidad del artículo 8° de la Ley 153 de 1.887, fijó el alcance de la expresión ‘doctrina constitucional’ ”[27]. En el mismo sentido, precisó recientemente, que “...la función de la Corte, en materia de derechos constitucionales, consiste en lograr ‘la unidad interpretativa de la Constitución’[28], razón por la cual se ha entendido que la doctrina constitucional en la materia es obligatoria[29], en especial, la ratio decidendi[30], que construye el precedente judicial[31]”[32].
4.3.5. Así las cosas, los jueces que integran la jurisdicción ordinaria, dentro de los cuales se cuenta a la Corte Suprema de Justicia, están en la obligación de aplicar el principio de la no reformatio in pejus, consagrado en el artículo 31 de la Carta, de la forma en que éste resulte más garantista a los intereses jurídicos del condenado, por ser él quien detenta la titularidad del derecho subjetivo previsto en la norma. Cualquier interpretación contraria a este postulado, que conlleve un desconocimiento flagrante del Estatuto Superior e implique un desafío de la doctrina constitucional sobre la materia, “permite que la jurisdicción constitucional exija el respeto por los principios de supremacía constitucional y de eficacia de los derechos fundamentales”[33].
En otras palabras, la aplicación del artículo 31-2 Superior, por fuera de los cánones establecidos en la preceptiva constitucional citada y en contra de lo dispuesto por el intérprete autorizado de la Carta, constituye una vía de hecho que puede ser declarada en sede de tutela, cuando no existan otros medios de defensa judicial que garanticen el restablecimiento efectivo de los derechos fundamentales afectados. Ello, por cuanto el desconocimiento del precedente constitucional, en últimas, se traduce en un desconocimiento directo de la Carta Política.” (subrayas ajenas al texto)
“DECLARAR que es nula por violación de los artículos 2°, 4°, 29 y 31 de la Constitución Política, la Sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 2 de agosto de 2000, en cuanto agravó la situación del señor Servio Tulio Benítez Gómez, único demandante en sede de casación.
CUARTO: ORDENAR a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación del presente fallo, proceda a resolver nuevamente la casación interpuesta por el señor Servio Tulio Benítez Gómez, con sujeción a los parámetros señalados en esta Sentencia, para lo cual no podrá agravar la pena impuesta por los jueces penales de instancia.” (subrayas ajenas al texto)
Con base en las sentencias citadas en el presente aparte se puede concluir que cuando un juez desconoce en un proceso ordinario los parámetros de interpretación de los derechos fundamentales fijados por la Corte Constitucional en sede de revisión procede la tutela contra la providencia que desconoció el precedente de la Corte. Lo anterior, pues al hacerlo (i) se desconoce indirectamente la Constitución y (ii) se deja de un lado el pronunciamiento del intérprete autorizado de la Carta (Corte Constitucional) quien a su vez, por la supremacía constitucional, es órgano de cierre del sistema judicial colombiano.
3. Necesidad de motivación del acto de desvinculación del funcionario nombrado en provisionalidad en cargo de carrera administrativa a la luz de la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional
Un recuento pleno de la línea jurisprudencial de la Corte en materia de protección al debido proceso administrativo en el asunto bajo estudio fue realizado por la Sentencia T-951/04, en la cual después de determinada la procedencia de la tutela, la Sala evidenció que sí se había presentado una vulneración por la carencia total de motivación del acto de desvinculación de la funcionaria en provisionalidad[34]. Dijo la Corporación:
De manera enfática, la Sala determinó que “la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que lo haga en provisionalidad; en otros términos, el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello.[35]”.
En la Sentencia C-734 de 2000 la Sala Plena de la Corte acogió las consideraciones vertidas en la SU-250 de 1998 a propósito de la revisión de la constitucionalidad del artículo 26 del Decreto 2400 de 1968[36]. Allí advirtió nuevamente que la desvinculación de los funcionarios de libre nombramiento y remoción no requiere de motivación, pues su situación laboral no es similar a los que ocupan cargos de carrera administrativa, donde la discrecionalidad se restringe.
Con posterioridad, en la Sentencia T-610 de 2003, la Sala Segunda de Revisión de tutelas de la Corte concedió la protección constitucional a la empleada del Hospital departamental de Nariño, quien había sido desvinculada de un cargo de carrera que venía ejerciendo en provisionalidad. La Corte determinó que “la discrecionalidad no exonera a la administración de la necesidad de justificar su actuación, pues la motivación de un acto administrativo se consagra como una garantía para el administrado”[37].
Nuevamente, en Sentencia T-1011 de 2003, la Sala Séptima de Revisión de tutelas estudió el caso de un funcionario de la Fiscalía General de la Nación que, aunque reconocía estar ocupando un cargo en provisionalidad, alegaba que el mismo era de carrera y que, por ello, gozaba de cierta estabilidad que consistía en que su desvinculación no podía ser decretada sin motivación alguna. Aunque la tutela fue denegada en aquella oportunidad porque el demandante no logró demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, la Corte reconoció que “el fuero de estabilidad ampara a quienes han ingresado a la función pública mediante el sistema de concurso de méritos y que las personas nombradas en provisionalidad no cuentan con el mismo grado de protección judicial cuando son removidas del cargo. Sin embargo, quienes son designados en provisionalidad gozan de cierto grado de protección, en la medida en que no podrán ser removidos de su empleo sino dentro de los límites que la Constitución Política y las leyes establecen”[38].
Finalmente, en la sentencia (…) T-597 de 2004, la Corte protegió el derecho de una funcionaria de la CAR cuyo nombramiento fue declarado insubsistente, en un cargo de carrera que venía ocupando en provisionalidad. En el caso particular, la Sala se preguntó si violaba “los derechos fundamentales de una madre cabeza de familia” el que la entidad nominadora “declare la insubsistencia de su nombramiento en el cargo (…) al cual accedió sin haber participado en un concurso de méritos.”(Sentencia T-951 de 2004)
Posteriormente a la recopilación jurisprudencial, en la Sentencia T-1206/04, la Sala Primera de Revisión concedió la tutela a una Fiscal Delegada ante Juzgados Municipales, que fue desvinculada por resolución no motivada, pese a estar ocupando un cargo de carrera, aunque en provisionalidad. Por último, en la Sentencia T-070/06 se consideró que la falta de motivación en el acto de desvinculación de una funcionaria nombrada en provisionalidad en un cargo de carrera de la Alcaldía Mayor de Tunja constituía un desconocimiento al debido proceso administrativo.
La jurisprudencia en materia de tutela ha ido de la mano del análisis de constitucionalidad abstracto que ha abordado asuntos semejantes a la necesidad de motivar la desvinculación de funcionarios que ocupan cargos de carrera y están nombrados en provisionalidad. En efecto, en la Sentencia C-734/00, en la cual se analizaba la constitucionalidad de la expresión sin motivar la providencia contenida en el artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968, pues según el demandante desconocía el debido proceso de los funcionarios de libre nombramiento y remoción toda vez que admitía su desvinculación arbitraria por parte de la administración, la Corte afirmó:
“la discrecionalidad absoluta entendida como la posibilidad de adoptar decisiones administrativas sin que exista una razón justificada para ello, puede confundirse con la arbitrariedad y no es de recibo en el panorama del derecho contemporáneo. La discrecionalidad relativa, en cambio, ajena a la noción del capricho del funcionario, le permite a éste apreciar las circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la decisión, concediéndole la posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de escoger el contenido de su determinación, siempre dentro de las finalidades generales inherentes a la función pública y las particulares implícitas en la norma que autoriza la decisión discrecional. En este orden de ideas, le asiste razón al actor cuando afirma que la necesidad de motivar el acto administrativo se erige como la mejor garantía para distinguir lo discrecional de lo arbitrario.”
“Pues bien, como se trata de algo excepcional, esos empleos de libre nombramiento y libre remoción tiene que señalarlos taxativamente el legislador. Obedecen a una relación subjetiva porque la escogencia del colaborador se hace por motivos personales de confianza o por razones ligadas a plasmar y ejecutar una política (p. ej. ministros del despacho, directores de entidades descentralizadas, etc.) estableciéndose una relación “in tuitu personae” entre el nominado y el nominador.
“[S]egún se explicó anteriormente, necesariamente debe haber motivación para el retiro de los empleados que son de carrera o que están en una situación provisional o de interinidad en uno de los empleos que no son de libre nombramiento y remoción; salvo los empleados que tienen el estatus de libre nombramiento y remoción.
“la exigencia de motivación posterior excluye la posibilidad de que la desvinculación así efectuada se erija en un acto arbitrario y caprichoso contra el cual no exista la posibilidad de ejercer el derecho de defensa, como lo aduce la demanda. No hay en este caso, excepción al principio de publicidad de los actos administrativos, pues el interesado puede conocer la motivación que originó su retiro. En virtud de lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad de la proposición jurídica completa conformada por el artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968, toda vez que la expresión parcialmente acusada, no puede ser considerada en sus efectos jurídicos independientemente del resto del texto de la norma.” (subrayas ajenas al texto)
Nótese cómo la Corporación para determinar que la expresión sin motivación se ajustaba totalmente a la Constitución conformó la unidad normativa de todo el artículo 26. Es decir que tuvo en cuenta dos argumentos: la consagración constitucional de los funcionarios de libre nombramiento –en oposición a los de carrera- y el deber de anotar los motivos de la desvinculación en la hoja de vida. Bajo tal ratio decidendi se declaró ajustada a la Carta el mencionado artículo.
Con base en la compilación jurisprudencial se puede afirmar que (i) los funcionarios que ocupan cargos de carrera siendo nombrados en provisionalidad no son asimilables a los de libre nombramiento y remoción. Lo anterior puesto que los últimos cargos –taxativamente señalados por el legislador- implican una relación subjetiva o in tuitu personae y la elección se hace con base en motivos de confianza en el sujeto elegido, mientras que los primeros no es la relación personal la que determina la provisión del cargo sino el carácter técnico del mismo; (ii) la motivación de los actos de desvinculación de cargos de carrera ocupados en provisionalidad es indispensable, so pena de vulnerar el debido proceso en el aspecto del derecho a la defensa; (iii) tal necesidad de motivación cesa, únicamente, cuando es nombrada a través de concurso la persona que ha de ocupar el cargo en cuestión.
Sobre esta forma de protección definitiva autónoma, en la Sentencia T-1204/04 se dijo:
“No obstante que en el pasado la Corte ha enmarcado el análisis de procedibilidad de la tutela en estos eventos desde la perspectiva de la existencia de un perjuicio irremediable, que daría lugar a un amparo transitorio, encuentra la Sala que, por las razones que se han expresado, la protección frente al desconocimiento del derecho a la motivación del acto de desvinculación, tiene, en estos casos, entidad constitucional autónoma y conduce, cuando sea del caso, a medidas de protección de carácter definitivo.”
Otra forma de protección definitiva autónoma se vino dando cuando se encontraba que además de la vulneración al debido proceso la desvinculación intempestiva afectaba el mínimo vital del actor o actora. En estos casos no se ordenaba la revinculación inmediata, sino, al igual que en los casos de orden autónoma de protección del debido proceso, se daba la oportunidad a la administración para expresar los motivos que tuvo para desvincular al funcionario y, de no expresar motivo alguno –diferente al ejercicio de la facultad discrecional- se ordenaba la revinculación del funcionario.
En las sentencias T-800/98 y T-884/02 se analizó el caso de exfuncionarias de la Fiscalía, nombradas en provisionalidad, que habían sido desvinculadas de la entidad sin motivación. En el primer caso se trataba de la desvinculación laboral de una madre soltera que no tenía casa propia; en el segundo, de una madre cabeza de familia, con dos hijos, y sin vivienda propia. En los dos casos, después de considerar que la desvinculación sólo se podía dar de manera motivada, se concedió la tutela ordenando la revinculación de las funcionarias como medida transitoria de protección. En el mismo sentido, la Sentencia T-752/03.
(ii) Ejemplos del segundo forma de protección –primera modalidad:
En la Sentencia T-161/05 la Corte encontró improcedente la tutela para ordenar el reintegro de un trabajador de la Fiscalía que había sido desvinculado sin motivación, a pesar de ocupar cargo en provisionalidad, pues el mero hecho de quedar sin empleo no generaba un perjuicio irremediable. Sin embargo, sí se encontró que se había desconocido el debido proceso por la falta de motivación y, por tanto, se ordenó expedir una resolución motivada, la cual podía ser cuestionada ante lo contencioso. Igualmente sucedió en la sentencia T-610/03 en la cual se ordenó motivar la resolución de desvinculación y en la T-1206/04 con idéntica orden. De la misma manera, en el Fallo T-123/05[39], en el T-161/05 y en el T-267/05. En sentido semejante, en la Sentencia T-392/05 en la cual se encontró que no existía un perjuicio irremediable, mas sí una vulneración del debido proceso. Por tal motivo se dejó sin efecto el acto de desvinculación.
(iii) Ejemplos de la segunda forma de protección - segunda modalidad:
La Sala Sexta de Revisión, en la Sentencia T-951/04 encontró que la tutela era procedente para proteger los derechos fundamentales de una exfuncionaria de la Gobernación del Huila - desvinculada sin motivación aduciendo que su nombramiento era en provisionalidad-. La Sala no concedió la tutela como mecanismo transitorio de protección sino que ordenó la expedición del acto de manera motivada y, de no expresarse motivos, se prescribió la revinculación de la funcionaria. Tal tipo de protección se otorgó, en razón a su calidad madre cabeza de familia cuya hija se encontraba próxima a la realización de una operación.
En el mismo sentido, a saber, ordenando el reintegro de no existir motivación, se resolvió en las sentencia T-597/04, la T-1204/04 , la T-031/05, y la T-132/05.
En sentido altamente semejante, pero con una leve variación, la Sentencia T-454/05 en la cual se ordenó dejar sin efectos la resolución de desvinculación; proferir una nueva resolución motivada y explicar dentro de la motivación por qué el hecho de que la actora fuera madre cabeza de familia, responsable de cinco menores de edad, no era relevante para decidir sobre su desvinculación. De no darse tal explicación se ordenó proceder al reintegro.
A continuación, la Sala Sexta de Revisión procederá a analizar si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judiciales; posteriormente se estudiará si en el caso se configura algún motivo de procedibilidad de tutela contra providencia judicial. Lo anterior, a la luz de lo señalado en la Sentencia C-590/05.
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El presente asunto tiene dos fuentes de relevancia constitucional: la primera, una doble presunta vulneración del debido proceso. Por una parte dentro de la actuación administrativa de desvinculación y, por otra, dentro de la providencia judicial del Consejo de Estado ahora cuestionada. La segunda, un presunto desconocimiento del precedente constitucional e, indirectamente, de la Carta.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada. En la presente ocasión no procede recurso alguno contra la providencia del Consejo de Estado cuestionada.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez. La Sentencia del Consejo de Estado que ahora se cuestiona es del 17 de febrero de 2005. La tutela fue interpuesta el 2 de agosto del mismo año, cinco meses y medio después del fallo, término que la Sala encuentra razonable.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. En el presente caso no se alega una irregularidad procesal en estricto sentido, a pesar de que el asunto de fondo sí cubre un tema relativo al debido proceso administrativo. Por tanto, tal requisito no es predicable en el caso de la referencia.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. El punto en que se fundamenta la presente tutela es claro, a saber, se cuestiona que el Consejo de Estado haya decidido en contravía de la posición jurisprudencial de la Corte Constitucional.
f. Que no se trate de sentencias de tutela. Claramente, la providencia cuestionada fue proferida por el Consejo de Estado en su categoría de juez de lo contencioso administrativo.
a. El funcionario nombrado en provisionalidad no puede asimilarse al de carrera pues no ha accedido al cargo mediante concurso. No obstante, tampoco se puede equiparar al de libre nombramiento y remoción pues ejerce un cargo de carrera.
b. El funcionario nombrado en provisionalidad está rodeado de doble inestabilidad. Por una parte al no pertenecer a la carrera puede ser desvinculado discrecionalmente por el nominador. Por otra, puede ser desplazado por quien gane el concurso de méritos.
c. La facultad discrecional que tiene el nominador al vincular al funcionario en provisionalidad se conserva hasta que llegue alguien que haya ganado el concurso de méritos.
d. Al ser nombrado discrecionalmente, el funcionario de provisionalidad también puede ser desvinculado de tal manera. En esto se asemeja al funcionario de libre nombramiento y remoción.
e. A los beneficios de carrera no se accede automáticamente, por eso no se pueden asimilar en la estabilidad a los funcionarios de carrera con los funcionarios nombrados en provisionalidad.
f. Con fundamento en lo anterior, el retiro de los funcionarios nombrados en provisionalidad procede sin que sea necesaria ninguna motivación.
g. Lo anterior no varía cuando el funcionario permanece en el cargo más tiempo del previsto por la ley, pues esto no cambia la naturaleza de su vinculación.
h. La provisionalidad sólo es una forma de vinculación para no interrumpir la prestación de un servicio público. Ésta no fue consagrada para generar un fuero de estabilidad.
i. Si quien ocupa el cargo de provisionalidad no ofrece garantía para la correcta prestación del servicio público, puede ser removido para velar por ésta, cuando el nominador lo estime conveniente.
Con fundamento en los anteriores supuestos, el Consejo de Estado consideró que en el caso no se había vulnerado ninguna disposición sobre provisionalidad o competencia discrecional, pues para desvincular al actor “resulta procedente la facultad de libre nombramiento y remoción, aún tratándose de un cargo de carrera administrativa.”
Agregó la Corporación que a pesar de la idoneidad profesional pueden darse circunstancias diferentes que a juicio del nominador no constituyan plena garantía de la prestación eficiente del servicio. Circunstancias que el nominador “no está obligado a explicitar en el acto administrativo por medio del cual, haciendo uso de la facultad legal, declara la insubsistencia.”
De otra parte, la Sala observa que tal desconocimiento del precedente se dio sin que se hiciese mención siquiera sumaria de las numerosas providencias de la Corte Constitucional en la materia que decidían en sentido opuesto[40] y, por tanto, sin que se argumentara las razones por las cuales no se seguía el precedente jurisprudencial.
Si bien esta Corporación ha reconocido que puede existir una separación del precedente, en virtud del respeto a la igualdad ésta debe ser motivada de manera suficiente. Es de recordar que la Sentencia C-037/96 declaró exequible el numeral segundo del artículo 48 de la Ley Estatutaria, sobre el alcance obligatorio de las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela, el cual dice que “su motivación constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces”. No obstante, dicha exequibilidad fue condicionada “bajo el entendido de que las sentencias de revisión de la Corte Constitucional en las que se precise el contenido y alcance de los derechos constitucionales sirven como criterio auxiliar de la actividad de los jueces, pero si éstos deciden apartarse de la línea jurisprudencial trazada en ellas, deberán justificar de manera suficiente y adecuada el motivo que les lleva a hacerlo, so pena de infringir el principio de igualdad”[41]. (subrayas ajenas al texto)
De otra parte, aunque la Corte en sus primeras providencias después de considerar que la falta de motivación constituía una vulneración al debido proceso otorgó el amparo como mecanismo transitorio, lo cual podría prestarse para entender que una lectura plena del precedente autorizaba tácitamente al Consejo de Estado para fijar la posición final acerca de la necesidad o no de la motivación para la desvinculación, desde 2003 hasta la fecha en numerosas providencias ya se ha considerado la orden de motivar el acto administrativo dada por el juez de tutela como un mecanismo autónomo y definitivo de protección. Lo anterior implica que la Corte ha estimado que el problema jurídico consistente en si la falta de motivación constituye o no una vulneración del debido proceso administrativo ya fue solucionado en forma definitiva por la Corte como órgano de cierre del ordenamiento jurídico colombiano. Es por esto que la actual orden de tutela a partir de 2004 sólo tiene dos vertientes: (a) ordenar proferir un nuevo acto administrativo motivado o (b) ordenar proferir un nuevo acto administrativo motivado y de no poder motivarse revincular inmediatamente al funcionario. Así las cosas, el Consejo de Estado sólo tendría competencia definitiva para determinar si nuevo acto administrativo motivado es válido dentro del ordenamiento jurídico.
Así las cosas, la Sala, siguiendo el precedente en el decisum fijado por las sentencias T-688/03 y T-082/02 ordenará proferir una nueva decisión sobre la demanda presentada por el señor Severo Acosta Tarazona, teniendo en cuenta los parámetros señalados en la parte considerativa de esta Sentencia.
PRIMERO : LEVANTAR la suspensión de términos dispuesta por auto del 10 de febrero de 2006.
CUARTO : ORDENAR Consejo de Estado, en el término de un (1) mes, contado a partir de la notificación de la presente sentencia, proferir una nueva decisión sobre la demanda presentada por el señor Severo Acosta Tarazona, teniendo en cuenta los parámetros señalados en la parte considerativa de esta Sentencia.
QUINTO : Para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
[1] La Sentencia C-590/05 encontró contraria a la Constitución la expresión ni acción incluida en el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal, pues implicaba la exclusión de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de casación de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.
[13] Ver Sentencia C-590/05
[14] No entra la Sala a analizar la hipótesis de los fallos de exequibilidad proferidos por la Corte Constitucional ni algunos tipos de sentencias modulativas, como la exequibilidad temporal.
[15] Con respecto a la relación entre defecto sustancial e interpretación manifiestamente errónea, ha sostenido la Corte: “En relación con el defecto sustancial en las providencias, que también da lugar a la configuración de una vía de hecho, la cuestión no es diferente: la mera interpretación de la ley no implica una vía de hecho por parte del juez, en virtud de la autonomía funcional de que goza al impartir justicia y aplicar las leyes, salvo que se evidencie ‘una ruptura patente y grave de las normas que han debido ser aplicadas al proceso. La tutela entonces se hace necesaria para restaurar el respeto del (sic) ordenamiento jurídico sustantivo en el caso concreto. Cuando la labor interpretativa del juez se encuentra lejos de estar razonablemente sustentada y razonada, nace una vía judicial de hecho.’” (Sentencia T-1306 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[16] Salvamento de voto del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto.
[17] Ver las sentencias C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-955 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-426 de 2002 y C-207 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] Sobre la procedencia de latutela por desconocimiento de la ratio decidendi de los fallos de constitucionalidad de la Corte Constitucional pueden verse las sentencias SU-640 de 1998, SU-168 de 1999 y T-492 de 2003.
[19] M.P. Manuel José Cepeda E. En esta ocasión la Corte concedió el amparo a los derechos del debido proceso y la tutela judicial efectiva al entonces tutelante, por estimar que para la fecha en que se inadmitió el recurso de casación (diciembre de 2002) el mencionado artículo 18 transitorio de la Ley 553 de 2000 no estaba vigente por haber sido retirado del ordenamiento jurídico mediante fallo de inexequibilidad desde febrero de 2001.
[20] Ver las sentencias C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-955 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-426 de 2002 y C-207 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21] Sentencia T-522 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa (vía de hecho por no aplicar la excepción de inconstitucionalidad).
[22] En sentido semejante, ver la Sentencia SU-168/99 en la cual la Corte conoció de la decisión de un gobernador de suspender a dos alcaldes en el ejercicio de su cargo, basado en la posición del Consejo de Estado según la cual el periodo era institucional y no personal.
[23] En igual sentido T-001 de 1999.
[24] Sentencia SU- 1553 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[25] Cfr. La Sentencia C-083/95, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[26] Sentencia C-386/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Al respecto, se puede confrontar también la Sentencia SU- 1553/2000.
[27] Sentencia SU-327/95. En relación con el efecto vinculante de las decisiones de la Corte Constitucional, también se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-037/96 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y SU-640/98 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[28] Sentencia SU-640 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[29] Sentencia C-600 de 1998.
[30] Sentencia SU-047 de 1999
[31] Sentencia T-1625 de 2000
[32] Sentencia SU-062/2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[33] Sentencia SU-1553/2000.
[34] En esta ocasión, la Corte ordenó expedir el acto administrativo indicando las motivaciones, ajustadas a derecho, en virtud de las cuales se determinó la desvinculación. Y añadió la Corporación que en caso de no presentarse motivos ajustados a derecho en la motivación de la desvinculación se debería proceder al reintegro de la afectada. La Corte no ordenó la revinculación, pues en el expediente no constaba prueba suficiente para determinar si la desvinculación sí había tenido motivos suficientes o se había debido al mero capricho de la administración.
[35] Cfr. Sentencia T-800 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[36] “Decreto Ley 2400 de 1968 Artículo 26.-El nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil, que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin motivar la providencia. Sin embargo, deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida.”
[37] Sentencia T-610 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[38] Sentencia T-1011 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[40] Son 13 sentencias las que han sostenido la línea jurisprudencial citada, a saber, SU-2550/98, T-800/98, T-884/02, T-610703, T-752/03, T-597/04, T-951/04, T-1216/04, T-070/06, T-1204/04, T-161/05, T-031/05 y T-132/05.
[41] Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Ver en el mismo sentido, Sentencia C-836/01, M.P. Rodrigo Escobar Gil

References: Resolución 
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 107
 Resolución 
 artículo 26
 artículo 18
 resolución 
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 18
 resolución 
 resolución 
 artículo 205
 artículo 6
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 6
 artículo 53
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 8
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 26
 resolución 
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 26
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 48
 artículo 36
 artículo 185
 artículo 18
 Artículo 26