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Timestamp: 2017-01-24 19:19:21+00:00

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[Sentencia C-0678-13] – Constitucionalidad artículo 16 Ley 1558 de 2012 – Modificación Ley 300 de 1996 – Ley general de turismo | laboralparatodos.com
[Sentencia C-0678-13] – Constitucionalidad artículo 16 Ley 1558 de 2012 – Modificación Ley 300 de 1996 – Ley general de turismo
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LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil trece (2013)
De igual manera alude a precedentes jurisprudenciales que han aplicado la exigencia de que las leyes en materia tributaria inicien su trámite en la Cámara de Representantes. Para el efecto cita las SentenciasC-065 de 1998, C-1707 de 2000y C-058 de 2002. IV.- intervenciones
En su análisis, el Ministerio se fundamenta en las sentencias C-800 de 1993, C-065 de 1998 y C-228 de 2009, con el fin de establecer las condiciones y características de los proyectos de ley relacionados con tributos, la aplicación de la restricción del inicio de su proceso legislativo en la Cámara de Representantes, el alcance del concepto de tributo y los efectos de las modificaciones a proyectos de ley sobre contribuciones parafiscales. De acuerdo con el interviniente, “los aspectos relacionados con la contribución parafiscal, no se salen del contexto general de la citada Ley, que fundamentalmente regula lo concerniente al fomento, promoción y competitividad del turismo”. -folio 115- Finalmente, concluye el Ministerio que el artículo demandado “no establece ni modifica la contribución parafiscal destinada a la promoción del turismo, la cual fue establecida por la ley 300 de 1996”. –folio115- Aclara, que la ampliación en el escenario de los contribuyentes incluido en el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, no vulnera la Constitución ya que se encuentra justificada “en las condiciones dinámicas con que se desarrolla el turismo en el país”. –folio 115-
Concluye el Departamento haciendo referencia a la Sentencia C-229 de 2003, que “en aras de la preservación del principio democrático materializado en el control de índole político que efectúa la Cámara de Representantes”, debido a que el artículo 16 “modifica obligaciones tributarias de carácter sustancial o instrumental”, se debe dar “aplicación cabal y estricta al artículo 154 de la Constitución”. –folio 103- 5.- Intervención Instituto Colombiano de Derecho Tributario
En su análisis, el Procurador General consideró que el artículo 154 de la Constitución establece un límite en el origen o inicio del trámite legislativo de un proyecto de ley, entendiendo esta etapa como su radicación, cuando el contenido material del mismo es relativo a tributos. Sin embargo, aclara la Vista Fiscal que “existe una diferencia enorme entre el origen de un proyecto (…) y el resto del tramite. (…)” La diferencia fundamental, sostiene el Procurador haciendo referencia al mismo artículo 154 de la Carta Política, radica en que a cualquier proyecto de ley se le pueden introducir modificaciones, siempre y cuando esas modificaciones no sobrepasen el límite establecido por el principio de unidad de materia. Con la intención de mostrar la diferencia entre la iniciación del trámite legislativo y el resto del mismo, el Ministerio Público hace referencia a lo sostenido por este Tribunal en la sentencia C-369 de 2002, según la cual:
A continuación, el Ministerio Público hace un análisis del trámite legislativo de la Ley 1558 de 2012, utilizando como fuentes para ello las Gacetas del Congreso, llegando a la conclusión de que el proyecto de ley presentado en el Senado, no tenía ninguna finalidad tributaria, pues el mismo título dejaba ver que se trataba de una modificación de la Ley General del Turismo. Finalmente, concluye después de un detallado análisis del trámite legislativo, “que existe una circunstancia concreta que permite fundamentar constitucionalmente el origen del proyecto que se convirtió en la Ley 1558 de 2012, en el Senado de la República, sin que el mismo controvierta o viole la exigencia del artículo 154 de la Carta Política”-folio 178-, razón por la cual solicita “declarar ajustado al orden superior el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012”-folio 180-, y en ese sentido declararlo Exequible.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente acción de constitucionalidad en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta Política, ya que se trata de la demanda de una ley de la República, en este caso la Ley 1558 de 2012. 2- La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue interpuesta dentro del término constitucional
3- Problema jurídico a resolver y esquema de resolución Corresponde a la Corte en esta oportunidad resolver si el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 vulnera la exigencia contenida en el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución Política, en cuanto el precepto demandado constituye una norma de carácter tributario, razón por la cual ha debido tener el inicio de su trámite legislativo en la Cámara de Representantes y no en el Senado de la República. Para dar respuesta a ese problema, la Sala Plena (i) comenzará por exponer el trámite legislativo de la Ley 1558 de 2012, con un énfasis en su artículo 16 demandado; (ii) se hará un análisis del contenido y alcance normativo del inciso 4 del artículo 154 superior, reiterando las líneas jurisprudenciales que se han desarrollado en la materia; (iii) para con base en ello entrar a analizar la constitucionalidad de la norma demandada.
De acuerdo con lo recogido en la Gaceta del Congreso No. 893 del 25 de noviembre de 2011, el Senado realizó una serie de consideraciones que lo llevaron, en el seno de la plenaria de esa corporación, a incorporar en el proyecto de ley el artículo 14 que proponía modificar el artículo 3º de la Ley 1101 relacionado con las contribuciones parafiscales, en reemplazo del artículo 46 presentado en el proyecto original que se limitaba a hacer una remisión a la norma que ahora el nuevo artículo 14 pretendía modificar:
por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo, la Ley 1101 de 2006 y se dictan otras disposiciones.
En la Gaceta del Congreso No. 365 del 13 de junio de 2012, se presenta el informe de Conciliación al Proyecto de Ley 156 de 2010 Senado, 180 de 2011 Cámara. En esta parte del proceso, se recoge la propuesta de la plenaria de la Cámara de representantes y se elimina el numeral 25 del artículo 16: “(…) Luego del análisis de textos hemos acordado acoger el texto que se presenta a continuación. Así mismo se organizó la numeración del proyecto y se corrigieron errores de trascripción y concordancia.
Esta regla ha sido desarrollada por la Jurisprudencia de este Tribunal, la cual ha determinado el alcance de la obligación de dar inicio al trámite en la Cámara de Representantes, cuando se trata de un proyecto de ley relativo a tributos. La jurisprudencia de la Corte es clara en señalar que cuando un proyecto de ley contiene algunas disposiciones tributarias, su trámite debe ser iniciado en la Cámara de Representantes, esta es la aplicación concreta del inciso 4 del art. 154 Superior. Esta línea jurisprudencial es sólida y pacífica respecto de disposiciones de índole tributario, indistintamente del título que se le haya dado o de que los asuntos tributarios sean minoritarios o marginales dentro del proyecto, y teniendo en cuenta para ello el contenido sustantivo de la norma para tener certeza de qué es lo que se está juzgando.
Igualmente, esta Corporación ha señalado que la regla del art 154 de la Constitución se interpretará “conforme al principio de razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de trámite en materias tributarias” y “analizándola sistemáticamente con las demás disposiciones constitucionales relevantes. Así mismo, ha sostenido que el mandato de iniciar este tipo de trámite en la Cámara de Representantes tiene un propósito de control con el cual se representa a los ciudadanos con el fin de que se determinen sus derechos y alcance de sus obligaciones en materia de tributos, de manera que el Constituyente le otorga a la Cámara de Representantes el poder en el tema del control político.
A este respecto ha expresado esta Corporación: “La reserva de trámite en materias tributarias constituye un mecanismo de control político sobre la potestad impositiva del Estado, que tiene como objetivo preservar el principio de democracia representativa en materia tributaria. Esta potestad impositiva se traduce en la creación de obligaciones en cabeza de los contribuyentes, las cuales pueden ser de carácter sustancial o instrumental. En esa medida, el control que ejerce la Cámara tiene como objeto representar los intereses de los asociados para determinar el contenido y alcance de sus obligaciones tributarias. Así, una simple referencia normativa a una materia tributaria regulada previamente en otro estatuto, pero que en sí misma no tenga repercusiones respecto del contenido y alcance de una obligación tributaria excede el ámbito propio del control político que el Constituyente quiso otorgar a la Cámara de Representantes. Ello significa que una disposición que se refiera tangencialmente a una materia tributaria, sin afectar el contenido y alcance de las obligaciones tributarias sustanciales o instrumentales no resulta inconstitucional por no haber iniciado su trámite en la Cámara. A su vez, si la disposición está afectando alguno de los elementos del tributo, o un aspecto relacionado con las obligaciones tributarias de carácter instrumental, dicha disposición resultará constitucional sólo en la medida en que haya iniciado su trámite en la Cámara de Representantes.
Por otra parte, la reserva de iniciación del trámite en materias tributarias en cabeza de la Cámara de Representantes constituye un mecanismo a través del cual las entidades territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal de sus intereses y potestades impositivos y las de la Nación. En efecto, esta reserva garantiza la representación territorial de los tributos, pues fortalece la participación política de las circunscripciones territoriales y especiales en el diseño compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y de las corporaciones representativas de las entidades territoriales. Con ello se contribuye a la realización legislativa directa de los intereses impositivos de las entidades territoriales, y se garantiza su autonomía impositiva, permitiéndoles a los cuerpos representativos del orden territorial fijar los elementos del tributo dentro de los marcos establecidos previamente por el legislador.(sic) En esa medida, la reserva de trámite constituye una garantía institucional para la realización del principio de descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales (C.N. art. 1º). Por lo tanto, también deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes aquellas disposiciones tributarias que directa o indirectamente afecten los elementos de los tributos del orden territorial, o la autonomía impositiva de las entidades territoriales”. (Resalta la Sala)
Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que el hecho de la marginalidad de una norma de carácter tributario no libera de la obligación de que el trámite se inicie en la Cámara Baja por cuanto “El objetivo abstracto de flexibilizar el procedimiento legislativo no puede hacer ineficaz la regla sobre reserva de trámite en materias tributarias”. Así mismo ha indicado que “ya se trate de disposiciones organizadas de manera integral o completa en leyes tributarias o de preceptos de índole tributaria incorporados en leyes que regulen otras materias, el respectivo proyecto debe comenzar su trámite en la Cámara de Representantes por cuanto la marginalidad de las regulaciones tributarias dentro de un Estatuto no exime al Congreso de acatar la regla prevista en el artículo 154 de la Constitución” (Resalta la Sala). Esto conlleva a que cuando un proyecto contempla de modo marginal algún tipo de regulación de carácter tributario y se acepta excluir lo establecido en el mencionado art. 154 Superior “el legislador podría incorporar las disposiciones tributarias pertinentes en cada ley que regule una de las actividades económicas gravadas, con el objetivo de flexibilizar el procedimiento, vaciando de hecho el contenido normativo de la regla del artículo 154.4 constitucional, bajo el argumento de que las disposiciones tributarias son marginales dentro del tema general de la ley”. (Énfasis de la Corte)
5.2 Especial relevancia para el caso bajo estudio reviste el pronunciamiento hecho mediante la Sentencia C-065 de 1998. En aquella ocasión la demandante solicitó la declaración de inexequibilidad del artículo 9 de la Ley 366 de 1997, pues contradecía “el artículo 154 de la Carta, porque el trámite legislativo que dio origen al actual artículo cuestionado, no tuvo como origen la Cámara de Representantes, a pesar de que la ley posee un claro carácter tributario”.
En su análisis del caso, la Corte estimó que el proyecto de Ley presentado ante el Senado, originalmente “no era una iniciativa sobre contribución fiscal o sobre impuestos, sino una ley mediante la cual se (…) pretendía organizar un sistema de manejo y administración de rentas y de impuestos ya creados”, es decir que no tenía materia tributaria, sino que por el contrario, solamente adquirió el proyecto connotación tributaria, con la “creación, entre otros aspectos, de un tributo, al aprobarse en segundo debate en el Senado de la República el artículo 9º de la ley 366 de 1997”. Consideró la Corte que por tener en su contenido normativo materia tributaria, el proyecto de ley ha debido comenzar su trámite en la Cámara Baja, y al no haberlo hecho, la Ley incumplió con lo establecido en el inciso final del artículo 154 CP, incurriendo en un vicio de procedimiento. De acuerdo con la decisión de la Corte, “el artículo 9 de la ley 366 de 1997, al establecer un impuesto, ha debido debatirse inicialmente en la Cámara de Representantes y no en el Senado de la República como efectivamente ocurrió, pues con ello se violó el estatuto superior”.
“Estima la Corte, sin dejar de tomar en cuenta los antecedentes históricos y políticos de la norma constitucional 154, que la razón de ser de la exigencia constitucional en la expedición de los impuestos, es resaltar que la intención y voluntad del constituyente son las de señalar un derrotero específico para el trámite de las normas relativas a los tributos y que, por ese solo hecho, deben observarse estrictamente las normas de procedimiento constitucional en la formación de las leyes. En consecuencia de lo anterior, en el caso sub examine, por tratarse de una ley que tiene un aparte tributario, ha debido iniciar su debate en la Cámara de Representantes y, como ello no ocurrió, adolece de vicios de procedimiento en su formación; por lo tanto esta Corte declarará inexequible el artículo 9º de la ley 366 de 1997”. (Énfasis de la Corte)
(i) En casos de llamados de urgencia del Presidente. En estos contextos, la Corte ha determinado que cuando existe un mensaje de urgencia enviado por el Presidente, las comisiones sesionan de forma conjunta en su primer debate, con lo cual se asegura la participación de la Cámara de Representantes al inicio del procedimiento legislativo. En esta línea jurisprudencial se argumenta que la simple radicación de un proyecto en la Secretaría de una o de otra Cámara no tiene incidencia en la facultad que el artículo 163 de la Carta otorga al Presidente de la República para solicitar el trámite de urgencia ‘de cualquier proyecto de ley’, y por lo tanto, tampoco impide la deliberación conjunta de las comisiones, ni la flexibilización del trámite a que, por excepción, da lugar esa deliberación conjunta originada en el mensaje de urgencia.
(ii) En caso de que se trate de la sistematización normativa en un Código. A este respecto ha señalado esta Corporación que cuando se trata de la implementación de un Código, resulta indispensable limitar el alcance de la reserva de trámite en materia tributaria, por cuanto es necesario que se permita la iniciativa en las dos cámaras legislativas en la creación de códigos, motivo por el cual este tipo especial de leyes no puede estar sujeta a una reserva especial de trámite, ya que si se restringe esta posibilidad al Senado, se impondría una restricción al procedimiento legislativo lo cual no está contemplado en la Constitución, además dicha restricción iría en contra de la voluntad del constituyente de otorgarle al Congreso las facultades e instrumentos necesarios para que pueda desarrollar al máximo su papel como legislador dentro de un sistema democrático, participativo y pluralista.
(iii) En casos en que se menciona una norma tributaria pero no se hace creación, modificación, o supresión alguna de la misma. En este sentido, la Corte estableció un nuevo principio decisorio según el cual no todas las normas de contenido tributario se acogen a la obligación recogida por el mencionado precepto constitucional, sino que la exigencia en el inicio del trámite, aplica a aquellas que crean, modifican, suprimen o regulen un tributo, en cuanto esto es lo que se entiende como una disposición “relativa a tributos”. (iv) Y finalmente, en el caso de que se trate de leyes que modifiquen o adopten de manera permanente decretos de emergencia económica. A este respecto, esta Corporación ha expresado que “(…) El requisito consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una materia tributaria se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este caso. De una parte es el Congreso como cuerpo – integrado por las dos cámaras -, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para tramitar los proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos legislativos dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De otro lado, la materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del Congreso se relaciona con la adopción de las medidas indispensables para conjurar la emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal sino meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado requisito de forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad de que la función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de limitaciones y cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad pública pueda responder ágilmente a la crisis. (…)”. (Resalta la Sala)
(v) En síntesis, al entrar a analizar el contenido de la reserva de inicio del trámite legislativo, la Sala Plena de esta Corporación ha sostenido que si bien ésta debe ser aplicada de forma rigurosa, la jurisprudencia ha reconocido también excepciones en los que expresamente se autoriza su flexibilización en casos concretos como “(i) cuando se presenta un mensaje de urgencia del Presidente que da lugar a que las comisiones constitucionales permanentes de una y otra cámara sesionen de forma conjunta, (ii) cuando el Congreso convierte en legislación permanente preceptos adoptados durante los estados de emergencia económica; o (iii) cuando las disposiciones de naturaleza tributaria hacen parte de un código cuya finalidad es regular de manera exhaustiva y sistemática otras materias” . Adicionalmente, también ha exceptuado la aplicación del inciso 4 del artículo 154 CP en aquellos casos en que se hace referencia a una ley o norma tributaria pero no se hace creación, modificación, o supresión alguna de la misma. En todos los otros casos, la no aplicación de la regla mencionada da lugar a un vicio de trámite insubsanable por lo cual es deber de la Corporación declarar inexequible el trámite de la Ley en la que se omitió la ejecución del inciso 4 del art. 154 Superior, ya que por ese desconocimiento se vulnera la Constitución Política.
6.1 La norma demandada del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 estipuló la inclusión de al menos tres sujetos pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, por lo cual se configura en una norma de carácter tributario, razón por la que, de conformidad con el inciso 4 del artículo 154 y la jurisprudencia de esta Corte que ha determinado el alcance normativo de este mandato superior, su trámite debió iniciarse por la Cámara de Representantes y no por el Senado de la República, como sucedió en el presente asunto bajo examen, aunque el proyecto de ley originalmente no fuera de carácter tributario, la norma tributaria fuera incorporada durante el trámite legislativo, y aunque dicho precepto tuviera un carácter marginal y minoritario. 6.2 Esta Corporación colige que el fundamento esencial de la inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 radica en el desconocimiento de la reserva a la iniciativa legislativa en materia tributaria establecida en el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución, el cual dispone que “los proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes”; en el mismo sentido, el artículo 143 de la Ley 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso, prescribe que los proyectos de ley relativos a tributos y presupuesto de rentas y gastos serán presentados en la Secretaría de la Cámara de Representantes. Lo anterior por las siguientes razones:
6.2.1 En el presente caso la Corte constata que el proyecto que se convirtió en la Ley 1558 de 2012 inició su trámite en el Senado de la República, el cual originalmente no contenía la disposición acusada, que es de naturaleza tributaria. Como se observó en el análisis del trámite legislativo del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, inicialmente el Proyecto de Ley 156 de 2010 que dio origen a lo que concluiría siendo la Ley 1558, contenía una norma, concretamente su artículo 46, que simplemente hacía referencia a las contribuciones parafiscales en el sector turismo, efectuando una remisión directa a la Ley 1101 de 2006 que regula el tema. Fue durante las discusiones en la Plenaria del Senado, que se incorporó el artículo 16 (originalmente artículo 14) que recoge la intención del artículo 46 original y modifica el artículo tercero de la mencionada Ley 1101 de 2006, al adicionar en primera instancia cuatro nuevos aportantes de la contribución parafiscal, que finalmente se convertirían en tres. 6.2.2 En relación con la cuota de promoción del turismo establecida por el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, la Corporación encuentra que mediante la norma acusada se agregaron tres nuevos aportantes de esta contribución parafiscal: las empresas operadores de servicios y proyectos de tiempo compartido y multipropiedad, las empresas asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos y los guías de turismo. Para la Corte, es evidente el carácter tributario de la cuota de promoción de la actividad turística, como también que la norma demandada modifica un elemento esencial del tributo, cual es el del señalamiento de los sujetos pasivos obligados a dicha contribución, de modo que constituye una manifestación de la potestad tributaria del Congreso. 6.2.3 Esta Corte reitera en esta nueva oportunidad la aplicación rigurosa del inciso 4 del artículo 154 de la Constitución Política, y las reglas jurisprudenciales que han determinado su alcance normativo, recabando que este mandato de orden superior tiene su sustento y propósito constitucional al constituir un mecanismo de: (i) preservación del principio de democracia representativa en materia tributaria; (ii) control político de la Cámara respecto de los intereses de sus representados en las Entidades Territoriales; (iii) mecanismo a través del cual las entidades territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal de sus intereses y potestades impositivas y las de la Nación, de manera que se evite o resuelva la tensión que existe en materia tributaria entre el Legislador Nacional y las Entidades Territoriales; (iv) fortalecimiento de la participación y de la autonomía de las Entidades Territoriales en estas materias; y (v) garantía del principio de descentralización.
Igualmente, esta Sala insiste en su jurisprudencia en cuanto ha establecido que el hecho de que un proyecto de ley no sea originalmente de carácter tributario, o que se haya incorporado en él una norma de carácter tributario durante el trámite legislativo, o que la norma tributaria sea de carácter marginal, no exime de la obligación contenida en el inciso 4 del artículo 154 CP, en cuanto su trámite debe iniciarse en la Cámara de Representantes. Especial importancia para este caso reviste la ratio decidendi de la Sentencia C-065 de 1998, por la analogía o similitud con el caso sub-judice, toda vez que se trata de proyectos de ley que originariamente no eran de carácter tributario, se incorporaron normas tributarias durante su trámite legislativo, y las normas demandadas tienen un carácter marginal o minoritario. De manera que en virtud de este precedente, que pone de relieve los principios, valores y derechos que están implícitos en el mandato del inciso 4 del artículo 154 Superior, y se pone de manifiesto que existen razones constitucionales imperativas para colegir que el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 fue expedido con vicios de procedimiento y por tal razón resulta contrario a la Constitución.
Si bien es cierto que la iniciativa legislativa puede originarse en cualquiera de las Cámaras, también lo es que la Constitución ordena que el trámite de los proyectos relativos a tributos se inicie siempre en la Cámara de Representantes (art. 154). Al haber constatado este Tribunal que ello no fue así en el caso de la Ley 1558 de 2012, de la cual hace parte el artículo 16 acusado, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad de este artículo. 7. CONCLUSIÓN
En la jurisprudencia analizada se encuentran las excepciones para que un trámite de carácter tributario sea iniciado en el Senado de la República y no en la Cámara de Representantes, pero en el caso sub examine encuentra la Sala que no se ajusta a dichas prerrogativas y por lo tanto que debía iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. Por estas razones, la Corte declarará la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, por vulneración del inciso 4 del artículo 154 de la Constitución Política.

References: artículo 16
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 artículo 154
 artículo 154
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 artículo 16
 artículo 241
 resolución 
 artículo 16
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 artículo 16
 artículo 154
 artículo 14
 artículo 3
 artículo 46
 artículo 14
 artículo 16
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 9
 artículo 154
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 artículo 9
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 artículo 163
 artículo 215
 artículo 154
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 artículo 16
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 artículo 143
 artículo 16
 artículo 46
 artículo 16
 artículo 14
 artículo 46
 artículo 3
 artículo 154
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 artículo 16
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