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Timestamp: 2019-01-17 17:55:27+00:00

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﻿ SENTENCIA C-266 DE ABRIL 16 DE 2002
SENTENCIA C-266 DE 16 DE ABRIL DE 2002
CONTENIDO:CARRERA ADMINISTRATIVA. INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS CONCURSOS CERRADOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, ASCENSO EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA, ASCENSO EN LOS EMPLEOS PÚBLICOS, CARRERA ADMINISTRATIVA, CONCURSO DE MÉRITOS, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRACIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, ESTRUCTURA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:367 DE JULIO DE 2002, PÁG.1529
Sentencia C-266 de abril 16 de 2002
INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS CONCURSOS CERRADOS
EXTRACTOS: «En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad la ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango demandó el numeral 2º del artículo 192 del Decreto 262 de 2000.
“DECRETO NÚMERO 262 DE 2000
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 4º del artículo primero de la Ley 573 de 2000, y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
ART. 192.—Concursos. Los concursos son:
1. Abiertos: para el ingreso de nuevo personal a la carrera de la Procuraduría General. En ellos podrán participar también quienes se encuentren inscritos en carrera.
2. De ascenso: para ascender en cargos de carrera de la Procuraduría General. En ellos sólo podrán participar quienes se encuentren inscritos en la carrera de la entidad.
El concurso deberá convocarse de ascenso cuando existan en la entidad por lo menos cinco (5) empleados inscritos en carrera que cumplan los requisitos para ascender, determinados en este decreto, según certificación que expedirá el jefe de la división de gestión humana.
PAR.—Con el fin de dar cumplimiento a una decisión judicial, la comisión de carrera deberá dejar sin efecto el concurso que se encuentre en trámite para proveer el respectivo empleo, en los casos en que el empleado reintegrado fuere titular de derechos de carrera al momento de su desvinculación”.
La demanda de inconstitucionalidad plantea un cuestionamiento a la norma acusada, el cual se resume en el siguiente problema jurídico: ¿Vulnera la Constitución —particularmente el valor de la justicia, el principio de igualdad de oportunidades, el derecho a acceder a cargos públicos y la regla general según la cual los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y se proveen por concurso público— la disposición legal que establece un concurso cerrado exclusivamente para los ya inscritos en la carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación para el ascenso a un cargo de carrera de mayor jerarquía?
3. La jurisprudencia constitucional sobre la materia.
3.2. En sentencia C-063 de 1997 la Corte declaró exequible la disposición legal (L. 106/93, art. 123) que establece para la provisión de cargos en la Contraloría General de la República el concurso público abierto, sea éste de ingreso o de ascenso. De esta forma, la Corte rechazó la demanda de inconstitucionalidad que sostenía que se violaban los derechos subjetivos derivados de la carrera al no disponerse el concurso cerrado para el ascenso de servidores públicos de carrera. En esta oportunidad sostuvo la Corte que “no existe obligación constitucional de establecer un tipo de concurso cerrado como forma de ascenso en la carrera administrativa”.
3.3. Por su parte, la Corte Constitucional ya se pronunció sobre la constitucionalidad de los concursos de ascenso en la Procuraduría General de la Nación. En sentencia C-110 de 1999 (6) , declaró la exequibilidad del literal b del artículo 140 de la Ley 201 de 1995, según el cual el concurso de ascenso es “para personal escalafonado” (7) .
(6) Magistrado Ponente Antonio Barrera Carbonell.
(7) La norma decía lo siguiente: “ART. 140.—Concursos. Los concursos son de dos clases:
b) De ascenso, para el personal escalafonado” (se subraya lo demandado).
En dicha ocasión se demandó la disposición legal que regulaba el concurso de ascenso en la Procuraduría General de la Nación con dos argumentos: 1. que el legislador en la norma acusada discriminaba “en favor de los empleados de la procuraduría escalafonados en carrera administrativa, pues cuando se trata de proveer cargos vacantes únicamente ellos pueden participar en los concursos de ascenso, excluyendo a otras personas con suficientes méritos para acceder a dichos cargos”; 2. que si bien la norma demandada tenía como objetivo establecer un incentivo a los funcionarios de carrera de la procuraduría, lo cual tendría apoyo en los artículos 25 y 125 de la Constitución, tal norma no cumplía con “los criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad”, siendo por tanto inconstitucional.
En ese caso la Corte no acogió los cargos de la demanda con base en las siguientes razones:
“— La norma cuya constitucionalidad se examina, establece como una de las modalidades de concursos el de ascenso, para el personal escalafonado.
— Según el artículo 279 de la Constitución corresponde al legislador, entre otras atribuciones, regular “lo atinente al ingreso y concurso de méritos” de los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la Nación. Interpretada esta norma en armonía con el artículo 125, cuyos alcances ya se han señalado, es incuestionable que uno de los tipos de carreras especiales que la Constitución reconoce expresamente (art. 130), es la que corresponde diseñar al legislador para la mencionada institución.
Conforme a lo anterior, bien podía el legislador regular dos tipos de concursos, uno abierto en el cual pueden participar las personas que tengan interés en ingresar a la procuraduría, y otro cerrado o de ascenso exclusivamente para el personal escalafonado en carrera administrativa, con miras a asegurar la efectividad del derecho subjetivo constitucional de ascender por méritos dentro del respectivo escalafón.
— El segmento normativo acusado no contiene discriminación alguna, porque del contexto legal de la norma del artículo 140 de la Ley 201 de 1995 se deduce que para ingresar al servicio de la procuraduría se puede utilizar el concurso abierto, al cual pueden presentarse quienes no se encuentran escalafonados en carrera.
Por lo demás la circunstancia de que se establezca el concurso cerrado para quienes están escalafonados, en modo alguno implica que siempre tenga que acudirse a éste cuando se trata de ascender funcionarios, porque la administración puede, por razones del buen servicio administrativo, determinar que en este caso se haga un concurso mixto en el cual tengan cabida tanto los funcionarios que ya vienen prestando sus servicios a la entidad y que desean ascender en el escalafón, como las personas ajenas a ésta (subrayas fuera de texto).
La procuraduría goza, en consecuencia, de un razonable poder discrecional para determinar, según lo demanden las necesidades del buen servicio administrativo, el tipo de concurso de méritos que en un momento dado debe llevarse a cabo para atender dichas necesidades, de modo que bien puede convocar a un concurso de mérito para ascenso si hay fundamento para ello, atendiendo no sólo a la capacidad e idoneidad de los posibles convocados, según la calificación objetiva que de los mismos haya hecho, sino a la necesidad de asegurar la máxima participación y competencia en el concurso. Si tales circunstancias no se dan, lo procedente es acudir al concurso abierto (subrayas fuera de texto).
3. En conclusión, considera la Corte que el acápite normativo acusado no es violatorio de ninguna de las normas invocadas por el demandante ni ningún otro precepto de la Constitución” (8) .
(8) Corte Constitucional, sentencia C-110 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
3.4. El Decreto 262 de 2000 (9) , expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el numeral cuarto del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, derogó expresamente (10) la Ley 201 de 1995. Es así como el aparte demandado del numeral 2º del artículo 192 del Decreto 262 de 2000 —“Los concursos son: (...) 2. De ascenso: para ascender en cargos de carrera de la Procuraduría General. En ellos sólo podrán participar quienes se encuentren inscritos en la carrera de la entidad”—, derogó el literal b del artículo 140 de la Ley 201 de 1995 —“Los concursos son de dos clases: (...) b) De ascenso, para el personal escalafonado”.
(9) “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del lnstituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos”.
(10) Decreto 262 de 2000, ART. 262.—Derogatoria y vigencia. Este decreto regirá a los diez (10) días calendario contados a partir de la fecha de su publicación, deroga las normas que le sean contrarias, en especial la Ley 201 de 1995, salvo los artículos 171, 172, 192, 193, 194, 196, 197, 198 y las disposiciones de dicha ley relacionadas con la Defensoría del Pueblo.
En relación con la posible existencia de cosa juzgada en relación con la constitucionalidad de la norma demandada, la Corte observa que no existe identidad entre las mencionadas disposiciones normativas. La regulación anterior establecía que los concursos en la Procuraduría General de la Nación eran de ingreso y de ascenso “para el personal escalafonado” (L. 201/95, art. 140, lit. b), con lo cual se definían los tipos de concursos en la entidad sin excluir la posibilidad del concurso mixto, entendiendo por éste aquél en el que pueden tomar parte tanto personas escalafonadas como no escalafonadas ajenas a la entidad (11) ; por el contrario, la disposición ahora acusada, además de definir los tipos de concursos en la entidad, restringe la posibilidad de participar en los concursos de ascenso “sólo” a los inscritos en la carrera de la procuraduría, con lo que se excluye el concurso mixto. Dado que no existe identidad normativa entre las referidas disposiciones, tampoco opera respecto de la norma acusada la institución de la cosa juzgada constitucional. La sentencia C-110 de 1999 tiene el carácter de precedente para el caso que ahora ocupa a la Corte, el cual deba ser seguido o ser abandonado porque existen razones constitucionales de peso que justifiquen el cambio de precedente en materia de la constitucionalidad de los concursos cerrados en la Procuraduría General de la Nación.
(11) Corte Constitucional, sentencia C-110 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
4. Síntesis de la jurisprudencia constitucional anterior y cambio de precedente.
4.1. Una de las razones principales que la Corte Constitucional adujo para declarar la exequibilidad del concurso cerrado de ascenso en la Procuraduría General de la Nación fue que tal instrumento tiene fundamento en las normas constitucionales y, además, es “razonable y proporcional a las finalidades constitucionales que se persiguen con la carrera administrativa”, porque no excluye de manera absoluta el derecho de los no escalafonados en la carrera de la entidad a participar en un concurso de ascenso que sea mixto, es decir, en el cual se proteja el derecho de acceder a un cargo público, sin privilegios contrarios a la igualdad de oportunidades, pero al mismo tiempo se reconozca a los inscritos en carrera la posibilidad de ascender como un estímulo necesario para cumplir las finalidades inherentes a la carrera y garantizar los derechos de los que ya ingresaron a ella y tienen una experiencia de servicio en la propia entidad. Puntualizó la Corte que, según sus palabras, “la circunstancia de que se establezca el concurso cerrado para quienes están escalafonados, en modo alguno implica que siempre tenga que acudirse a éste cuando se trata de ascender funcionarios, porque la administración puede, por razones del buen servicio administrativo, determinar que en este caso se haga un concurso mixto en el cual tengan cabida tanto los funcionarios que ya vienen prestando sus servicios a la entidad y que desean ascender en el escalafón, como las personas ajenas a ésta” (12) .
(12) Corte Constitucional, sentencia C-110 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell, considerando 2.6.
Del razonamiento de la Corte para concluir la constitucionalidad de los concursos cerrados en la Procuraduría General de la Nación puede sintetizarse la siguiente regla: Los concursos cerrados son constitucionales con las condiciones de 1) que sea posible convocar, por razones de buen servicio, a concurso mixto para la provisión de los cargos de carrera; y, 2) que el jefe de la entidad pueda determinar en qué casos se opta por un concurso cerrado o uno mixto para ascender en la carrera de la procuraduría. De esta forma se aseguraría el principio de igualdad de oportunidades, así como la calidad de la función pública.
Valga advertir que en el presente caso, no obstante, el numeral 2º del artículo 192 del Decreto 262 de 2000 no permite la opción del concurso mixto que sirvió de ratio decidendi de los fallos antes referidos para concluir que el concurso de ascenso no constituye un privilegio para los ya escalafonados sino un estímulo razonable que premia la experiencia en la carrera. En efecto, la segunda frase de la norma demandada excluye el concurso mixto al establecer que “sólo” podrán participar en el concurso de ascenso los inscritos en la carrera de la entidad, con lo que no se permite, en principio, a personas no escalafonadas la posibilidad de concursar para la provisión del cargo de carrera vacante.
4.2. La Corte comparte con la línea jurisprudencial antes referida que, de conformidad con la Constitución y en particular con los derechos fundamentales a la igualdad de oportunidades y a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, no debe haber exclusión de ciudadanos en la provisión de empleos en los órganos y entidades del Estado. Pero considera que la conclusión que se desprende de esa premisa es que no puede haber concursos cerrados, ni en el ingreso a los cargos de carrera ni en el ascenso a los mismos. Los concursos cerrados están proscritos en los cargos de carrera del Estado. Las razones que justifican el cambio de precedente, en este punto relativo a la consecuencia de la premisa, son las siguientes:
En concepto de la Corte, aunque el mecanismo del concurso cerrado resultase adecuado para alcanzar los fines de estimular a los inscritos en la carrera de la procuraduría y reconocerles su cumplimiento, eficiencia y experiencia en el desempeño de cargos en la entidad, lo cierto es que el concurso cerrado de ascenso —y la exclusión de terceros igual o más calificados que éste lleva implícita— es innecesario, ya que existen otros medios menos lesivos de los derechos fundamentales de terceros —quienes también podrían, por sus calidades, optar para ocupar el cargo de carrera mediante el concurso público— y más adecuados para asegurar no sólo los fines de la norma sino también otros igualmente importantes como son la buena calidad de la función pública y la igualdad en el acceso y el ejercicio de la función pública. En efecto, nada impide que en el diseño del concurso se diseñen y adopten otros medios como, por ejemplo, el otorgamiento de puntos a los inscritos en la carrera y el ascenso del escalafonado y no del externo en caso de empate, con miras a estimular a los servidores de carrera y valorar su desempeño y su experiencia en la entidad, siempre que dichos medios no establezcan ventajas que en la práctica equivalgan a una barrera de entrada para los ciudadanos ajenos a la entidad ni represente un privilegio contrario al sistema de mérito en la provisión de cargos que protege la igualdad de oportunidades. El medio alternativo del concurso abierto (o mixto) además de valorar la dedicación de los servidores de carrera, no excluiría a otros potenciales participantes con mayores calidades y méritos. Con ello se deja a salvo, además, el derecho a la igualdad de oportunidades (C.P., art. 13) en el acceso a los cargos públicos (C.P., art. 41, num. 7º), se optimiza la calidad de la función pública y se promueve el principio de imparcialidad como fundamento de la función administrativa (C.P., art. 209).
En consecuencia, el legislador vulneró los derechos fundamentales a la igualdad de oportunidades y al acceso el desempeño de funciones o cargos públicos, así como el principio de imparcialidad en que se basa la función administrativa cuando escogió el concurso cerrado de ascenso como medio de reconocimiento de las calidades y los méritos a los inscritos en la carrera de la entidad. Es el concurso público, bien sea abierto o mixto, el medio alternativo que debe emplearse para el nombramiento de funcionarios de carrera cuando se trata de proveer cargos de carrera en la Procuraduría General de la Nación, aun para aquellos de elevada jerarquía.
4.2.2. La jurisprudencia anterior sobre concursos cerrados contradice, además, las premisas de las cuales partía para concluir la constitucionalidad de los mismos.
Las premisas en las que se basó la Corte en el pasado para concluir sobre la constitucionalidad de los concursos cerrados eran que con ellos se reconocía la igualdad de oportunidades y que el legislador tenía una amplia facultad de configuración jurídica para determinar el tipo de concurso —abierto, cerrado o mixto— a aplicar para el ascenso en la carrera de una cualquiera entidad del Estado. No obstante, esa misma jurisprudencia contradecía las mencionadas premisas. En efecto, en criterio de la Corte era constitucional el concurso cerrado de ascenso, porque de todas formas la administración, por razones del buen servicio, tendría la potestad de determinar cuándo y para qué organismo o entidad del Estado adelantaría un concurso mixto, en el que sí pudieran tomar parte ciudadanos no inscritos en carrera. De lo contrario, la aplicación indiscriminada del concurso público abierto en la provisión de todos los cargos de carrera del Estado, aseveró la Corte en sentencia C-486 de 2000, “podría hacer imposible el ascenso como forma de estímulo por el mérito demostrado”.
Nótese que la Corte se había abstenido de analizar la razonabilidad de la diferenciación entre los inscritos y los no inscritos en carrera como criterio de diferenciación al momento de determinar quiénes pueden tomar parte en el concurso de ascenso, esto es, si tal exclusión es razonable y proporcionada o por el contrario viola la igualdad de oportunidades y representa una limitación innecesaria del derecho político a acceder a cargos públicos. Tal abstención se funda en que, según la Corte, de aceptarse la aplicación del concurso público abierto se desconocería el mérito de quienes ya están en carrera y se desincentivaría la pertenencia a la misma. Tal afirmación carece, sin embargo, de sustento, ya que —como se dijo más arriba— bien puede reconocerse a los inscritos en la carrera su experiencia, cumplimiento, eficiencia y méritos en el desempeño en la carrera, mediante medidas alternativas menos restrictivas de la igualdad de oportunidades y del derecho político fundamental a acceder a cargos públicos. La medida de excluir del concurso a los no escalafonados no es la única disponible para alcanzar los fines de estímulo al esfuerzo, al cumplimiento, a la eficiencia y a la experiencia en la carrera de la entidad. Por otra parte, se contradice la propia Corte en la sentencia C-110 de 1999, al afirmar que es el jefe de esta entidad el llamado a determinar a qué modalidad de concurso recurre —si cerrado, mixto o abierto— en caso de un concurso de ascenso, cuando anteriormente había sostenido que es el legislador, en ejercicio de la competencia de configuración legislativa, el llamado a determinar el tipo de concurso para el ascenso en la Procuraduría General de la Nación.
4.2.3. Adicionalmente, la ratio decidendi de las jurisprudencias antes citadas sobre la constitucionalidad de los concursos cerrados, tampoco es consistente con las sentencias constitucionales que reconocen en el mérito un criterio fundamental para determinar el acceso, el ascenso y el retiro de la función pública. Entre dichas sentencias cabe mencionar las relativas al ascenso en la carrera diplomática y consular (13) , a la inconstitucionalidad de la imposibilidad de participar en concursos de ascenso en la DIAN diferentes al correspondiente a la categoría inmediatamente superior (14) , a las calidades requeridas para el cargo de notario (15) y a los méritos para la promoción en la carrera docente (16) . Lo anterior porque cualquier tipo de trato privilegiado o preferencial a servidores públicos, así sean de carrera, es contrario a la calidad y al mérito como criterios para el ingreso, el ascenso y la permanencia en la función pública (C.P., art. 125).
(13) Corte Constitucional, sentencia C-292 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(14) Corte Constitucional, sentencia C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(15) Corte Constitucional, sentencia C-097 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz.
(16) Corte Constitucional, sentencia C-973 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
4.3. Se justifica el cambio de precedente cuando éste contradice la Constitución, es incompatible con las premisas de las que parte para decidir y no es consistente con otras sentencias de la propia Corte sobre la materia. En el presente caso tal cambio —v.gr. excluir totalmente la posibilidad de concursos cerrados para ingresar o ascender a cargos de carrera en la Procuraduría General de la Nación— se justifica porque de otra forma se desconocen los derechos fundamentales a la igualdad de oportunidades y al acceso a las funciones y cargos públicos, así como la regla general según la cual los empleos en las entidades y órganos del Estado son de carrera y deben ser provistos mediante concurso público.
4.4. En consecuencia, la Corte concluye que excluir a ciudadanos no inscritos en la carrera, del concurso de ascenso para proveer cargos superiores en la carrera de la Procuraduría General de la Nación, constituye una medida irrazonable, contraria al sistema de ingreso, permanencia y ascenso a los cargos públicos cuyo fundamento son la calidad y el mérito de los aspirantes (C.P., art. 125). Tal exclusión vulnera además el derecho político fundamental a acceder a cargos públicos (C.P., art. 40, num. 7º) en igualdad de oportunidades (C.P., art. 13). En consecuencia, la expresión “sólo” empleada en el numeral 2º del artículo 192 del Decreto 262 de 2000, la cual impone a la Procuraduría General convocar concursos cerrados de ascenso, es contraria a la Constitución, y así lo declarará la Corte en la parte resolutiva de esta providencia.
5. Interpretación de los incisos 2º y 3º del artículo 192 del Decreto 262 de 2000 parcialmente demandado a la luz de la decisión de la Corte.
En caso contrario, si la condición contenida en el inciso 2º no se cumple, el concurso deberá ser abierto, esto es, los llamados a participar en él, en condiciones iguales, serán las personas no inscritas en la carrera de la entidad, así como las inscritas y ya admitidas al concurso de ascenso que se declaró desierto. De esta forma, la interpretación del artículo parcialmente acusado guarda coherencia con la providencia que ahora se profiere así como con el sentido de la regulación constitucional de la materia.
En conclusión, los concursos cerrados para acceder a cargos públicos en la Procuraduría General de la Nación son inconstitucionales.
Declarar EXEQUIBLE, en relación con los cargos de la presente demanda, el numeral 2º del artículo 192 del Decreto 262 de 2000, salvo la palabra “sólo” que se declara INEXEQUIBLE.
(Sentencia C-266 de abril 16 de 2002. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa).

References: artículo 192
 artículo 140
 artículo 279
 artículo 125
 artículo 140
 artículo 1
 artículo 192
 artículo 140
 artículo 192
 artículo 192
 artículo 192
 artículo 192