Source: https://sip.lex.pl/komentarze-i-publikacje/monografie/odpowiedzialnosc-administracji-i-w-administracji-369282905
Timestamp: 2020-08-12 20:27:22+00:00

Document:
Duniewska Zofia (red.), Stahl Małgorzata (red.), Odpowiedzialność administracji i w administracji
Autorzy monografii: Duniewska Zofia (red.), Stahl Małgorzata (red.), Daniel Paweł, Gronkiewicz Anna, Haczkowska Monika, Hetko Aleksander, Jaroszyński Tomasz, Jaworowicz-Rudolf Agnieszka, Jaworska-Dębska Barbara, Jędrzejczak Maria, Kamiński Marcin, Karcz-Kaczmarek Maria, Kasiński Michał, Kobak Maciej, Korzeniowski Piotr, Kotulski Mariusz, Maciejewski Mariusz, Michór Andrzej, Michór Szymon, Miruć Alina, Możdżeń-Marcinkowski Michał, Nałęcz Andrzej, Nastaj Piotr, Olejniczak-Szałowska Ewa, Ostojski Przemysław, Parchomiuk Jerzy, Piątek Wojciech, Przybysz Piotr Marek, Rabiega-Przyłęcka Agnieszka, Staniszewska Lucyna, Stefańska Ewa, Supernat Jerzy, Szałkiewicz Anna, Szuma Karolina, Teszner Krzysztof, Wincenciak Mirosław, Ziółkowska Agnieszka
Autorzy fragmentu: Duniewska Zofia (red.), Stahl Małgorzata (red.)
Problematyka odpowiedzialności szeroko rozumianej administracji publicznej (obejmującej także podmioty niepubliczne wykonujące zadania administracji publicznej i korzystające ze środków publicznych) należy do kluczowych w demokratycznym państwie prawa. Nie ma odpowiedzialnej administracji publicznej bez prawnie zagwarantowanego efektywnego reżimu jej odpowiedzialności. Jest on najsilniejszym instrumentem, gwarancją i bodźcem zmuszającym do postępowania zgodnego z prawem, a zarazem najskuteczniejszym narzędziem obrony i ochrony autorytetu władzy oraz praw i interesów tych, którym ma ona służyć. Problem odpowiedzialności władzy publicznej ma wymiar nie tylko krajowy, ale także europejski . Członkostwo w Unii Europejskiej wiąże się nie tylko z odpowiedzialnością państw w niej uczestniczących wobec Unii, ale także ze szczególną odpowiedzialnością wobec obywateli, nie tylko określonego państwa, ale szerzej – obywateli Unii. Odpowiedzialność władzy publicznej za działania powodujące szkody (z tytułu działań nielegalnych i legalnych) jest standardem w państwach demokratycznych, wiązanym przede wszystkim, choć nie tylko, z ochroną prawa własności na gruncie postanowień całościowo interpretowanego art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i obywatela i zabezpieczanym także poprzez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka .
O rosnącym znaczeniu przypisywanym odpowiedzialności władzy publicznej świadczy także Rekomendacja nr R(84)15 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 18 września 1984 r. w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej . Rekomendacja ta ma na celu ochronę jednostki w jej relacjach z władzą publiczną, której aktywność w regulacji życia społecznego stale się zwiększa, a tym samym rozszerza się pole konfliktów i możliwość wystąpienia szkody nie tylko w związku z działaniami nielegalnymi, ale także w wyniku działań legalnych. Szczególne znaczenie mają zawarte w rekomendacji i załączniku do niej definicje „odpowiedzialności publicznej”, „władzy publicznej” i „czynności władzy publicznej” oraz zasady dotyczące tej odpowiedzialności , które – szeroko ujęte – wyznaczają zakres i cele krajowych regulacji prawnych.
Administracja publiczna pełni szczególnie doniosłą rolę, wkraczając władczo w życie jednostek i ich społeczności. Jej obecność, adekwatna do potrzeb społecznych, jest nieodzowna. Współcześnie nie można wyobrazić sobie funkcjonowania zorganizowanych społeczności ludzkich bez udziału tej administracji. Powierzono jej ważną misję poszanowania i ochrony dóbr (wartości) w pluralistycznych, tolerancyjnych i solidarnych wspólnotach administrowanych. Do przeszłości odszedł okres, kiedy służalcza rzesza urzędników dysponowała monopolem despotycznej, niczym nieograniczonej władzy, dogodnej w pierwszym rzędzie dla rządzących. Obecnie musi ona pełnić autentyczną służbę publiczną w interesie ogółu i jednostek, z woli, przy współudziale i pod kontrolą suwerennego narodu bądź członków mniejszej, samorządnej wspólnoty.
W praktyce te cechy i rola odpowiedzialności jako generalnej zasady determinującej działanie władzy publicznej często okazują się niewystarczające do jej wyegzekwowania. Jednocześnie dostrzec można starania o właściwe, konstytucyjne i ustawowe, ukształtowanie podstaw tej odpowiedzialności. Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz będące jego konsekwencją zmiany w kodeksie cywilnym i nowa ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy za rażące naruszenia prawa wyznaczyły nowe standardy i warunki egzekwowania istotnej części odpowiedzialności władzy publicznej.
Wypełnianie zadań administracji publicznej jest zaszczytem, ale przede wszystkim ustawowym obowiązkiem. Ci, którzy decydują się na pełnienie funkcji publicznej, muszą zdawać sobie sprawę z powagi i ogromu ciążących na nich powinności. O świadomym ich objęciu świadczą już teksty roty ślubowania składanego przez osoby obejmujące urząd, mandat czy podejmujące zatrudnienie w urzędach administracji publicznej. Wymóg złożenia uroczystej deklaracji, poprzez którą wyraża się zobowiązanie do przestrzegania określonych zasad, przewidziano w wielu aktach prawnych, nie wyłączając Konstytucji RP. Nieprzypadkowo na przykład Prezes Rady Ministrów, wiceprezesi Rady Ministrów i ministrowie składają wobec Prezydenta Rzeczypospolitej uroczystą przysięgę, że obejmując urząd dochowają wierności postanowieniom Konstytucji i innym prawom Rzeczypospolitej Polskiej, a dobro Ojczyzny oraz pomyślność obywateli będą dla nich zawsze najwyższym nakazem (art. 151 Konstytucji RP – przysięga może być złożona z dodaniem zdania: „Tak mi dopomóż Bóg”); a pracownik korpusu służby cywilnej ślubuje służyć Państwu Polskiemu, przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sumiennie i bezstronnie wykonywać obowiązki urzędnika służby cywilnej zgodnie z najlepszą wiedzą i wolą . Zbliżone w swej istocie, korespondujące z potrzebami danej wspólnoty samorządowej ślubowanie składają w szczególności radni przed objęciem mandatu (art. 23a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ; art. 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ; art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa ). Te uroczyste, publicznie składane zobowiązania nie mogą być postrzegane jako swoiste decorum. Implikują one wyrażone nimi – mniej czy bardziej wyraźnie – konsekwencje prawne. Niezłożenie ślubowania wyklucza pełnienie służby publicznej, a już samo sprzeniewierzenie się tej przysiędze może stać się podstawą odpowiedzialności. Nie jest to oczywiście jedyna podstawa odpowiedzialności w obszarze administrowania publicznego. Podstaw tych jest wiele, co wiąże się z rozległym zakresem znaczeniowym samego terminu „odpowiedzialność”, a przy jego doprecyzowaniu – z wielopostaciowością odpowiedzialności.
Pojęcie odpowiedzialności nie jest jednakowo pojmowane. Wokół jego zakresu semantycznego toczą się liczne dyskusje. Wspomniana wyżej rekomendacja nr R(84)15 definiuje „odpowiedzialność publiczną” jako obowiązek władzy publicznej naprawienia szkód wyrządzonych przez jej czynności, poprzez zapłatę odszkodowania albo w inny stosowny sposób. W pewnym uproszczeniu, pozostawiając na boku odpowiedzialność utożsamianą z poczuciem obowiązku, można przyjmować szerszą zakresowo definicję, uznając, że odpowiedzialność wyraża się w obarczeniu danego podmiotu obowiązkiem moralnym lub prawnym poniesienia negatywnych konsekwencji za krytycznie oceniane jego (niekiedy nie tylko tego podmiotu) działanie lub zaniechanie. Zawsze jest to oparte na określonych zasadach obciążenie kogoś wobec kogoś, przed kimś, za coś lub za kogoś. Niekiedy pojęcie odpowiedzialności utożsamiane jest z przewidywaną przez prawo sankcją powiązaną z ujemną oceną zachowania się danego podmiotu . W doktrynie zwraca się także uwagę na to, że do niedawna treść pojęcia odpowiedzialności administracji była określana głównie w związku z omawianiem poszczególnych aspektów tej odpowiedzialności , w szczególności odpowiedzialności cywilnej (odszkodowawczej) i odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Odpowiedzialność administracji i w administracji może być osadzona i rozpatrywana na tle rozmaitych koncepcji: prawnych i pozaprawnych. Jest ona determinowana wielorakimi, nie tylko prawnymi, czynnikami. Może to być odpowiedzialność zinstytucjonalizowana, jurydycznie wyznaczona lub odpowiedzialność niezinstytucjonalizowana, nieuregulowana prawnie.
W polskiej doktrynie prawa administracyjnego rzadko podejmowano kompleksowe badania instytucji odpowiedzialności administracji publicznej i w administracji publicznej. Nadal tylko w jedynym podręczniku prawa administracyjnego zostały omówione zagadnienia odpowiedzialności administracji, zwłaszcza odpowiedzialności odszkodowawczej, ale coraz częściej problematyka odpowiedzialności administracji publicznej staje się przedmiotem badań także w obrębie nauk o administracji. W tych badaniach jednak często pomija się kompleksową analizę odpowiedzialności administracji publicznej, wiążąc ją głównie z cywilną odpowiedzialnością majątkową oraz z odpowiedzialnością za szkody związane z funkcjonowaniem Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, również o charakterze cywilnoprawnym . Ten stan powoli ulega zmianie. U podstaw niewielkiego do niedawna zainteresowania doktryny prawa administracyjnego zagadnieniami odpowiedzialności władzy publicznej wydaje się tkwić między innymi spór o naturę odpowiedzialności władzy publicznej za działania legalne administracji . W prawie francuskim i niemieckim przyjęto koncepcję publicznoprawnego charakteru roszczeń wobec administracji publicznej, w polskiej doktrynie przeważają zwolennicy koncepcji cywilnoprawnej (choć dodać należy, że opowiadają się za nią głównie – choć nie tylko – cywiliści, co jest zrozumiałe). Spośród administratywistów problematyką odpowiedzialności administracji publicznej szerzej od lat zajmuje się J. Boć, opowiadając się za jej administracyjnoprawnym charakterem i powołując wiele istotnych argumentów wspierających tę tezę oraz, w ostatnich latach, J. Parchomiuk, opowiadający się ostatecznie – mimo podnoszonych wątpliwości – za cywilnoprawnym charakterem odpowiedzialności administracji za szkody wyrządzone jej legalnym działaniem.
Wzrost znaczenia umów w działaniach administracji publicznej, pojawienie się nowej kategorii umów publicznych (publicznoprawnych) oraz wielość regulacji publicznoprawnych kształtujących, często bardzo szczegółowo, treść umów zawieranych przez administrację, a także powierzenie sądom administracyjnym rozstrzygania kwestii legalności procesu zawierania umów koncesyjnych sprawia, że zagadnienia charakteru odpowiedzialności administracji publicznej nabierają coraz bardziej istotnego znaczenia i wymagają nowego spojrzenia, nie tylko cywilistów. Potrzeba ta wynika także ze wzrostu świadomości społecznej i rozwoju instytucji społeczeństwa obywatelskiego, a w jego ramach nowych form kontroli społecznej. Przede wszystkim dostęp do informacji publicznej daje szczególnie istotne podstawy do egzekwowania w formach przez prawo dopuszczonych odpowiedzialności administracji publicznej. Odpowiedzialność ta zaczyna być traktowana jako jedna z istotnych cech administracji publicznej, służąca definiowaniu tej administracji , zwłaszcza gdy coraz częściej, wzorem nauki francuskiej i włoskiej, traktuje się wykonywanie zadań administracji publicznej w kategoriach służby publicznej. Próbę kompleksowej analizy odpowiedzialności administracji publicznej podjęła ostatnio także B. Jaworska-Dębska i – w odniesieniu do odpowiedzialności odszkodowawczej – J. Parchomiuk . Odpowiedzialność odszkodowawcza ujawnia się w rozmaitych formach i stanowi podstawowy środek egzekwowania właściwego wykonywania zadań publicznych przez administrację publiczną, ale nie jedyny. Odpowiedzialność administracji publicznej ma różne podstawy i przybiera wiele innych postaci: odpowiedzialności politycznej, odpowiedzialności administracyjnej, odpowiedzialności karnej, w tym odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, odpowiedzialności dyscyplinarnej (zawodowej) i innych form odpowiedzialności szczególnej . Obok odpowiedzialności podmiotów władzy publicznej: Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków, innych państwowych i samorządowych osób prawnych i innych podmiotów, które na mocy ustawy, porozumienia lub umowy wykonują zadania publiczne, odpowiedzialność za działania władzy publicznej ponoszą także funkcjonariusze publiczni. Ostatnio, w związku z okrzepnięciem systemu samorządu terytorialnego, w doktrynie wiele miejsca zaczęto poświęcać problemowi odpowiedzialności administracji samorządowej . Także ta odpowiedzialność przybiera różne formy: obok odpowiedzialności cywilnej i odpowiedzialności za szkody wynikłe z rażącego naruszenia prawa , także odpowiedzialności dyscyplinarnej i zawodowej, odpowiedzialności karnej, odpowiedzialności politycznej.
Odpowiedzialność administracji publicznej stanowi zatem złożony system, na który składają się różne jej formy i postacie. Zróżnicowane są zarówno charakter odpowiedzialności, jak i jej podstawy prawne, zakres podmiotowy i przedmiotowy i formy, w jakich jest realizowana.
Wewnętrzne zróżnicowanie systemu odpowiedzialności władzy publicznej zaowocowało w doktrynie różnymi klasyfikacjami rodzajów tej odpowiedzialności. Za podstawowe kryterium ich wyróżniania przyjmuje się podstawę prawną. W oparciu o to kryterium wyróżnia się – jako podstawowe – dwa typy odpowiedzialności: odpowiedzialność na gruncie prawa publicznego, obejmującą przede wszystkim: odpowiedzialność karną, dyscyplinarną, konstytucyjną, polityczną, oraz odpowiedzialność na gruncie prawa prywatnego (ale z przenikającymi ją unormowaniami administracyjnymi) .
W rozważaniach na temat zakresu podmiotowego odpowiedzialności administracji publicznej wyróżnia się „dwie podstawowe kategorie podmiotów, podmioty bierne, czyli te, które podlegają odpowiedzialności, to jest podmioty odpowiedzialne za działania administracji publicznej i podmioty czynne, czyli te, które są adresatami działań administracji, dokonują ocen jej działań i które mogą żądać uruchomienia odpowiedzialności administracji” . Do tych czynnych podmiotów zalicza się przede wszystkim podmioty administrowane, ale także szerzej inne podmioty, które doznały szkody na skutek działania lub zaniechania administracji publicznej . Z kolei przy określaniu zakresu przedmiotowego odpowiedzialności administracji wskazuje się najczęściej na dwie sytuacje: 1) gdy zachowanie administracji (działanie lub zaniechanie) jest negatywnie oceniane w kategoriach prawnych (a podstawę oceny mogą stanowić regulacje zaliczane do różnych gałęzi prawa, także do prawa unijnego) i 2) gdy działanie administracji jest krytycznie oceniane w kategoriach pozaprawnych, społecznych lub politycznych .
Na gruncie prawa pozytywnego odpowiedzialność administracji publicznej może być „przejmowana” przez państwo, może to być odpowiedzialność podmiotu administracji działającego na własny rachunek i na własną odpowiedzialność, może to być również odpowiedzialność poszczególnych funkcjonariuszy tej administracji, a nawet innych podmiotów biorących udział, na różnych zasadach, w wykonywaniu zadań w sferze administracji publicznej.
Odpowiedzialność ta obarcza pojedynczy podmiot, ale może też przyjąć postać odpowiedzialności solidarnej (nie tylko podmiotów i funkcjonariuszy administracji publicznej). Na przykład zgodnie z art. 157 Konstytucji RP członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem solidarną odpowiedzialność za działalność Rady Ministrów. Członkowie Rady Ministrów ponoszą też przed Sejmem odpowiedzialność indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzone im przez Prezesa Rady Ministrów. W myśl natomiast art. 417 § 2 k.c. jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa.
Administracja może ponosić odpowiedzialność przed instytucjami usytuowanymi poza Polską oraz przed instytucjami (podmiotami) krajowymi (w ramach i poza strukturą administracji publicznej). Odpowiedzialność jest zwykle następstwem ujawnionego – częściej władczego, ale także niewładczego – działania niezgodnego z prawem (kategoria niezgodności z prawem wiąże się z koncepcją niejednakowo pojmowanej bezprawności odróżnianej od wadliwości). Także zachowanie bierne, wyrażające się w braku narzuconego prawem działania (zaniechanie) może pociągać za sobą odpowiedzialność. W grę wchodzi tu nie tylko prawo polskie (krajowe), ale także prawo międzynarodowe, w tym unijne (np. zaniechanie wymaganej nim implementacji lub jej wadliwości). Unormowania prawne przewidują też odpowiedzialność za działania nienoszące znamion bezprawności. Na przykład, jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności (art. 4172 k.c.).
Skutki podlegających odpowiedzialności zachowań mogą dotykać jednostkę albo grupę osób, nie wyłączając całych wspólnot. Nie ma obszaru, w którym administrowanie publiczne nie jest obarczone odpowiedzialnością. Nie ma też procesu związanego z wykonywaniem zadań w obrębie administrowania publicznego wolnego od odpowiedzialności. Może ona dotyczyć tworzenia, stosowania lub wykonywania prawa. Podstawy odpowiedzialności mogą stwarzać wprost przepisy prawa, mogą też wypływać dodatkowo z konkretnego aktu stosowania prawa. Z reguły nie jest to odpowiedzialność na zasadzie ryzyka czy odpowiedzialność absolutna, a odpowiedzialność oparta na winie. Odpowiedzialność może znamionować różny charakter, zazwyczaj chodzi tu o restytucję lub represję. Pociągnięcie do odpowiedzialności często warunkowane jest wyrządzeniem szkody materialnej lub niematerialnej. Roszczenie o jej naprawienie służy nie tylko poszkodowanemu, ale także innym osobom, np. jego spadkobiercom.
Kwestie odpowiedzialności administracji i w administracji ujęte są w konglomerat licznych regulacji, rozsianych w rozmaitych aktach prawnych krajowych i międzynarodowych. Doniosłe są tu – nierzadko wzajemnie się przeplatające i wspierające się – przepisy kilku dyscyplin prawa. Wyodrębnianie gałęzi prawa skłania do wyróżnienia m.in.: odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, przed parlamentem, odpowiedzialności karnej, cywilnej, pracowniczej, dyscyplinarnej. W szczególnych przypadkach można tu mówić także o odpowiedzialności administracyjnej, różnie określanej, ale zazwyczaj utożsamianej z odpowiedzialnością administrowanych i sankcjami administracyjnymi. Także w ramach jednej gałęzi prawa: administracyjnego, cywilnego, karnego, z uwagi na konkretne podstawy prawne określonego rodzaju odpowiedzialności, wskazuje się na rozmaite jej rodzaje, związane np. ze sferą administrowania (np. w prawie administracyjnym: na odpowiedzialność prawną w planowaniu przestrzennym, w prawie budowlanym, w prawie ochrony środowiska) .
Odpowiedzialność administracji i w administracji nie jest celem samym w sobie. Służy ona – prewencyjnie i następczo – w szczególności samej administracji, ale głównie administrowanym. W ostatnich latach, między innymi w związku z procesami integracyjnymi, europeizacją prawa i sytuowaniem jednostki w centrum zainteresowania coraz większą uwagę przywiązuje się do ochrony jej praw i wolności. Na konieczność harmonizacji w skali europejskiej przepisów odnoszących się do odpowiedzialności publicznej, definiowanej jako obowiązek określonych władz publicznych, w tym administracyjnej, naprawienia szkód spowodowanych ich działalnością zwrócono uwagę we wspomnianej już na wstępie Rekomendacji Rady Europy nr R(84)15 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej. W jej wstępie napisano m.in., że rekomendacja jest logiczną konsekwencją prac Rady Europy w zakresie prawa administracyjnego, mających na celu ochronę osób w ich stosunkach z władzą publiczną. Znaczącym, co nie znaczy w pełni satysfakcjonującym, krokiem w kierunku ochrony jednostek wobec bezprawnych działań władzy publicznej, w tym administracji publicznej (centralnej i terenowej) jest – umieszczenie w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., w części odnoszącej się do środków wolności i praw – przywołanego już art. 77 . Stanowi on, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przy czym, nawiązując do fundamentalnej zasady prawa do sądu, w ust. 2 tego artykułu wskazano, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Warto dodać, że już w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. , w art. 121 przyjęto, że: „Każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej, przez działalność urzędową, niezgodną z prawem lub obowiązkami służby. Odpowiedzialnym za szkodę jest Państwo solidarnie z innymi organami. Wniesienie skargi przeciw Państwu i przeciw urzędnikom nie jest zależne od zezwolenia władzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne są gminy i inne ciała samorządowe oraz organy tychże”.
Kolejnym posunięciem zmierzającym do zwiększenia ochrony administrowanych, ale także – a może przede wszystkim – Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej jest też uchwalenie, powoływanej wcześniej ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu projektu tej ustawy napisano m.in.: „Wykonując prawo, aparat administracyjny zbyt często działa z jego naruszeniem. Przez wadliwe rozstrzygnięcia, działania podejmowane poza postępowaniem administracyjnym lub nieuzasadnioną bierność urzędnicy wyrządzają obywatelom, w tym i przedsiębiorcom wymierne, niejednokrotnie bardzo poważne, szkody. W najbardziej drastycznych przypadkach dochodzi do spektakularnych bankructw i likwidacji setek miejsc pracy. Dalszą konsekwencją tego stanu rzeczy jest oczywisty uszczerbek na autorytecie państwa i jego instytucji. Lekceważone przez funkcjonariuszy publicznych prawo nie znajduje także zrozumienia i aprobaty w społeczeństwie. W coraz większym stopniu wiąże się to także z odpowiedzialnością cywilną Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które zmuszone są naprawiać wyrządzone obywatelom i przedsiębiorcom szkody. Projektowana ustawa zmierza do zahamowania i odwrócenia niekorzystnych trendów w tym zakresie”. Ustawa, choć oczekiwana, budzi niemało dyskusji i polemik, ich wyrazem są między innymi wymienione już opracowania zawarte w niniejszej monografii. Wskazywane wady tej ustawy mogą budzić wątpliwości, czy rzeczywiście wyznaczony przez projektodawców cel tej regulacji zostanie osiągnięty. Te i inne zmiany unormowań prawnych ukazują jednak utrzymującą się tendencję rozbudowywania odpowiedzialności (nie wyłączając komplementarnych ich rodzajów) towarzyszącej wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej. Samo obarczenie odpowiedzialnością nie może budzić sprzeciwu. Ważne jest jednak, by odpowiedzialność ta, nie paraliżując administracji publicznej, rzeczywiście stała się skutecznym mechanizmem przyczyniającym się do poprawy jakości administrowania publicznego dla dobra administrujących i administrowanych.
Odpowiedzialność władzy publicznej jest ściśle związana z wykonywaniem przez nią zadań publicznych w imię dobra wspólnego, z poszanowaniem praw i godności człowieka. Niedostatki w tym zakresie – brak odpowiednich regulacji prawnych, ich niestosowanie lub nieodpowiednie stosowanie – rzutują negatywnie na ocenę władzy publicznej w świadomości społecznej.
Opracowania zamieszczone w prezentowanej monografii potwierdzają rozległość problematyki odnoszącej się do przesłanek, rozmiaru i rozmaitych form odpowiedzialności administracji i w administracji . Taka sytuacja sprawia, że całościowe przedstawienie zagadnień odpowiedzialności władzy publicznej nie jest możliwe w jednej, z konieczności zawężonej w swych ramach, publikacji. Przedstawione tu problemy i wątki są jedynie wycinkiem tego, co godne jest włączenia w obszar tej niezwykle istotnej, rozbudowanej i skomplikowanej, ujętej w tytule tego opracowania, tematyki. Mamy jednak nadzieję, że praca ta stanowić będzie istotny wkład do badań nad zagadnieniami odpowiedzialności administracji i w administracji, a zarazem inspirację do dalszego wzbogacania i pogłębiania wiedzy na ten temat.
Autor fragmentu: Supernat Jerzy
Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji publicznej
O pojęciu rozliczalności (accountability) administracji
Problematyka odpowiedzialności administracji i w administracji każe zwrócić uwagę na kłopoty pojęciowe, jakie w prawie publicznym Unii Europejskiej sprawia termin accountability, który można przetłumaczyć jako „rozliczalność”. Kłopoty związane z pojęciem rozliczalności mają swoje źródło między innymi w tym, że termin „rozliczalność” pojawił się na europejskiej scenie polityczno-prawnej z obszaru anglo-amerykańskiego i jego europejskie rozumienie, a nawet tylko przetłumaczenie na język polski, ale także francuski, niemiecki itd., nie jest ciągle ani oczywiste, ani bezdyskusyjne. Nie jest także semantycznie proste odróżnienie rozliczalności od odpowiedzialności (responsibility). Można, rzecz jasna, zająć stanowisko, że pojęcie rozliczalności jest tożsame z klasycznym pojęciem odpowiedzialności. Bardziej zasadne wydaje się jednak stanowisko, że są to pojęcia dające się rozróżnić .
Termin „rozliczalność” pojawił się w rozważaniach prawniczych w państwach Europy Zachodniej stosunkowo...

References: art. 1
 art. 77
 art. 20
 art. 22
 art. 157
 art. 417
 art. 77
 art. 121