Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/i-osk-817-17-utrata-dochodu-a-prawo-do-swiadczenia-522494490
Timestamp: 2020-01-24 11:11:36+00:00

Document:
I OSK 817/17, Utrata dochodu a prawo do...
Opublikowano: LEX nr 2400794
I OSK 817/17
Utrata dochodu a prawo do świadczenia wychowawczego.
Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz, del. WSA Rafał Wolnik (spr.).
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r.r. sygn. akt II SA/Ke 821/16 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 821/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r., znak: (...), w przedmiocie świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Decyzją z dnia (...) maja 2016 r. Wójt Gminy (...) odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko W. M. Odmowa przyznania świadczenia nastąpiła z powodu przekroczenia kryterium dochodowego wynoszącego 800,00 zł na osobę w rodzinie.
W odwołaniu skarżąca podniosła, że w roku 2015 jej mąż nie pracował i obecnie też nie pracuje, ponieważ uległ wypadkowi. Mąż pobierał zasiłek chorobowy, którego aktualnie nie otrzymuje, ponieważ ubiega się o przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego.
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy na podstawie informacji z Ministerstwa Finansów ustalił, że D. M. w roku 2014 uzyskała dochód w wysokości (...) zł. Dochód ten pomniejszony o składki na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie społeczne wyniósł (...) zł. Mąż wnioskodawczyni T. M. uzyskał w roku 2014 dochód z tytułu umowy zlecenia w wysokości (...) zł. Ponieważ jednak umowa ta trwała do dnia (...) maja 2014 r., to zgodnie z art. 2 ust. 19 lit. c) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), zwanej dalej ustawą, dochód powyższy został uznany za utracony. Dochód netto rodziny w roku 2014 wyniósł zatem (...) zł. Z dniem (...) lutego 2015 r. T. M. podjął zatrudnienie z dochodem w wysokości (...) zł miesięcznie, co spowodowało, stosownie do treści art. 7 ust. 3 ustawy, doliczenie jego dochodu do dochodu rodziny, który w ten sposób osiągnął wysokość (...) zł miesięcznie, tj. (...) zł na osobę w rodzinie. W konsekwencji warunki niezbędne do uzyskania wnioskowanego świadczenia na pierwsze dziecko, wynikające z art. 5 ust. 3 ww. ustawy, tj. nieprzekroczenie kwoty 800,00 zł dochodu na osobę w rodzinie, nie zostały spełnione.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał na zamknięty charakter katalogu okoliczności traktowanych jako dochód utracony, wymienionych w art. 2 pkt 19 lit. f ustawy. Strona we wniosku z dnia (...) kwietnia 2016 r. wskazała, że nie nastąpiła utrata dochodu. Ponadto w odwołaniu wyjaśniła, że obecnie mąż nie pracuje z uwagi na stan zdrowia. W oświadczeniu z dnia (...) maja 2016 r. doprecyzowała zaś, że mąż przebywa na świadczeniu chorobowym oczekując na orzeczenie komisji lekarskiej ZUS i pozostając nadal w stosunku pracy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżąca zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 k.p.a., a nadto art. 5 ust. 3 ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia za okres od (...) kwietnia 2016 r. do (...) września 2017 r. wraz z odsetkami, a nadto o zasądzenie kosztów, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie za okres od marca 2015 r. nie przekracza kryterium dochodowego, ponieważ wynosi (...) zł miesięcznie. Istotnie, w okresie od marca do (...) lipca 2015 r. mąż skarżącej uzyskiwał wynagrodzenie w kwocie (...) zł miesięcznie, ale po tej dacie otrzymywał dużo niższy od wynagrodzenia zasiłek chorobowy, najpierw wypłacany przez zakład pracy, a później przez ZUS do końca roku 2015 i w roku 2016. Oznacza to, że pewna część dochodu rodziny została utracona w sposób faktyczny i bezpowrotny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd przywołał na wstępie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, czym jest dochód rodziny w rozumieniu ustawy i wskazał sposób ustalania tego dochodu. Wyjaśnił też, kiedy następuje utrata dochodu.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia nieuwzględnienia utraty dochodów męża skarżącej, który od dnia (...) sierpnia 2015 r. pobiera zasiłek chorobowy, pozostając nadal formalnie w stosunku pracy, w ramach którego miał otrzymywać wynagrodzenie w kwocie (...) zł netto. Tymczasem wysokość pobieranego zasiłku jest niższa od kwoty wynagrodzenia, w październiku 2015 r. wyniosła np. (...) zł netto. Zdaniem Sądu kluczowe znaczenie ma interpretacja określonej w art. 2 pkt 19 ustawy utraty dochodu, w szczególności z tytułu utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c), przy czym pojęcie "utraty zatrudnienia" nie zostało w ustawie zdefiniowane. W ocenie Sądu przepis ten powinien być interpretowany jako unormowanie określające zasady uwzględniania utraty dochodu służące przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Omawiana regulacja przypomina unormowanie z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym przez utratę dochodu należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że również w odniesieniu do określonej w art. 2 pkt 19 lit. c ustawy, utraty dochodu nie można przeprowadzić wykładni w oderwaniu od kontekstu tego przepisu, całej ustawy oraz obowiązujących wartości systemu prawa. W konsekwencji Sąd uznał zastosowanie przez Kolegium w odniesieniu do pobierania przez męża skarżącej zasiłku chorobowego, a więc pozostawania w zatrudnieniu, wyłącznie wykładni językowej art. 2 pkt 19 lit. c bez uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Pojęcie "utrata dochodu" powinno być bowiem interpretowane jako utrata sumy wpływów albo ich ubytek. Nie można ograniczać tego pojęcia tylko do sytuacji, gdy dany podmiot traci całkowicie dochód z określonego źródła. Jako utratę dochodu należy więc traktować również utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości, spowodowanej np. przejściem na zasiłek chorobowy. W niniejszej sprawie na skutek wypadku męża skarżącej i pobierania przez niego zasiłku chorobowego w miejsce wynagrodzenia za pracę, rodzina została pozbawiona faktycznie części dochodu w postaci nadwyżki między wynagrodzeniem za pracę a zasiłkiem chorobowym.
Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych od dochodu należy odliczyć kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Skarżąca przedstawiła zaświadczenie ZUS o wypłaconych zasiłkach za rok 2016, z którego wynika, że dokonywane są potrącenia z zasiłku chorobowego męża skarżącej z tytułu egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Tymczasem organ w ogóle nie rozważał kwestii alimentów za rok 2014 i 2015. Gdyby okazało się, że alimenty były świadczone przez męża skarżącej również przed rokiem 2016, to należałoby je odliczyć od jego dochodu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
prawa materialnego, a mianowicie:
- obrazę art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. c i pkt 21 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów o utracie dochodów, utrata dochodu zachodzi również w sytuacji pobierania przez pracownika zasiłku chorobowego, z tytułu niezdolności do pracy z powodu choroby, w mniejszej wysokości niż przysługujące pracownikowi wynagrodzenie za pracę, przy trwającym w dalszym ciągu stosunku pracy;
przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium nie wyjaśniło stanu faktycznego sprawy w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na precyzyjne ustalenie dochodu uzyskanego przez wnioskodawczynię przy przyjęciu, że utrata dochodu nie zachodzi w sytuacji pobierania przez pracownika zasiłku chorobowego, w związku z niezdolnością do pracy z powodu choroby, przy trwającym w dalszym ciągu stosunku pracy;
- obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez udzielenie błędnych wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom administracji publicznej uznanie, że u T.M. doszło do utraty dochodu w związku z pobieraniem przez niego zasiłku chorobowego z tytułu niezdolności do pracy z powodu choroby, w wysokości mniejszej niż przysługujące pracownikowi wynagrodzenie za pracę, przy trwającym w dalszym ciągu stosunku pracy.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. M. wniosła o jej oddalenie.
Pierwszy z podniesionych w skardze zarzutów - dotyczący prawa materialnego, wobec swojej treści implikuje ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem pozostałych - dotyczących niewłaściwego zastosowania przepisów postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności ocenić należy, czy organ zasadnie kwestionuje prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. c i pkt 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Ten przepis winien być interpretowany w powiązaniu ze słownikiem ustawowym zawartym w art. 2 ustawy, a zwłaszcza z punktem 19, w którym zdefiniowano pojęcie "utraty dochodu". Zgodnie z nim utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną:
- utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.).
Autor skargi kasacyjnej, kwestionując zasadność zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej przez Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec niebudzącego wątpliwości brzmienia przepisów, nie można pod pojęcie "utraty dochodu" podciągnąć sytuacji, w której w ramach trwającego stosunku pracy, pracownik pobiera zasiłek chorobowy związany z niemożnością świadczenia pracy. Powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał, że poprzez utratę dochodu należy rozumieć sytuację, w której rozwiązaniu ulega stosunek prawny, na podstawie którego dochód ów, rodzinie lub osobie przysługiwał. Definicja "utraty dochodu" zawarta w art. 2 pkt 19 i pkt 20 ustawy jest jednoznaczna, a zaistniałe okoliczności nie pozwalają stwierdzić, że tego rodzaju sytuacja miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Tym samym, w jego ocenie, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni wspomnianego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanej wyżej wykładni, albowiem koncentrując się wyłącznie na literalnym odczytaniu definicji legalnej pojęcia "utraty dochodu", autorowi skargi kasacyjnej umknął z pola widzenia cel wprowadzenia do systemu prawnego ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Cel ów został przez ustawodawcę wyeksponowany w art. 4 ust. 1 ustawy i jest nim "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". To z kolei oznacza, że obowiązkiem zarówno organów stosujących tę ustawę, jak i sądu kontrolującego ich działania, jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w sposób jak najpełniejszy pozwoli cel ten osiągnąć.
Odwołując się do treści konkretnych regulacji wskazać trzeba, że definiując pojęcie "utraty dochodu" ustawodawca odwołał się, w aspekcie istotnym dla niniejszej sprawy, do dwóch przypadków: "utraty zatrudnienia" lub "innej pracy zarobkowej" (art. 2, pkt 19 lit. c). Literalna wykładnia tego przepisu mogłaby rzeczywiście prowadzić do konkluzji prezentowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Trzeba jednak pamiętać o tym, iż na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciąży obowiązek przestrzegania praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (por. art. 7 k.p.a.). Przywołany wyżej art. 4 ust. 1 ustawy kreuje właśnie ów "słuszny interes" strony, który manifestuje się w roszczeniu obywatela do uzyskania świadczenia "500+", co organ winien brać pod uwagę na każdym etapie postępowania, odwołując się zarazem do takiej wykładni, której zastosowanie pozwoli ten interes urzeczywistnić.
Na gruncie niniejszej sprawy szerszej analizy wymaga definicja utraty dochodu, gdyż to właśnie ona ma decydujące znaczenie dla oceny działań zarówno Sądu pierwszej instancji, jak i organów orzekających w sprawie. Jak już wcześniej zaznaczono pojęcie to powiązane zostało z "utratą pracy". Sięgając do leksykalnej definicji słowa "utrata" wskazać przyjdzie, że odnosi się ona do pozbawienia czegoś, ubytku, w omawianym przypadku dochodu, a więc pogorszenia sytuacji konkretnego podmiotu.
W realiach kontrolowanej sprawy nie doszło do utraty pracy w rozumieniu, w jakim można mówić o takiej sytuacji z perspektywy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm.). Nie mniej jednak należy zwrócić uwagę na budowę ustawowej definicji "utraty dochodu", powiązanej bezpośrednio z pojęciem utraty pracy. Przypadek poddany kontroli Sądu pierwszej instancji wymyka się tej definicji, gdyż rzeczywiście nie doszło do ustania stosunku pracy, natomiast strona stosunku pracy (małżonek wnioskodawczyni) nie otrzymuje wynagrodzenia za pracę (i w ten sposób można mówić o utracie dochodu z tego źródła) w zamian otrzymując zasiłek chorobowy, którego wysokość dawałaby podstawę do uznania iż spełnione zostały kryteria przyznania świadczenia na pierwsze dziecko (świadczenia 500+).
Funkcją zasiłku chorobowego jest zapewnienie uprawnionemu (ubezpieczonemu) środków utrzymania, w sytuacji, w której stał się on niezdolnym do pracy z powodu choroby w czasie trwania ubezpieczenia chorobowego (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa - Dz. U. z 2017 r. poz. 1368). Uprawniony nie pobiera więc wynagrodzenia za pracę. W znaczeniu funkcjonalnym traci więc dochód ze stosunku pracy (której nie świadczy), a w zamian otrzymuje inne świadczenie, będące częściowym ekwiwalentem dochodu ze stosunku pracy, którego źródłem jest wszakże system ubezpieczeń społecznych, a istotą realizacja zasady solidaryzmu społecznego. Wysokość owego świadczenia umożliwiłaby, na gruncie niniejszej sprawy, uzyskanie wsparcia przewidzianego w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W istocie więc dochodzi do swoistego paradoksu normatywnego, w którym członek rodziny strony, literalnie rzecz ujmując traci dotychczasowy dochód (bo nie otrzymuje wynagrodzenia za pracę), natomiast formalnie pozostaje w stosunku pracy, co przy zastosowaniu wykładni przyjętej przez organy, zamykałoby drogę do uzyskania wspomnianego świadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela kierunek wykładni zaproponowany w zaskarżonym wyroku i również stoi na stanowisku, że częściowa utrata dochodu, która powoduje obniżenie łącznego dochodu w rodzinie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia "500+", daje podstawę do uwzględnienia takiego wniosku, o ile rzecz jasna spełnione zostaną pozostałe ustawowe przesłanki. Rację ma również Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co niewątpliwie byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w powołanym wcześniej art. 4 ust. 1 ustawy lecz również z proklamowaną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości. Wobec tego, zarzut zastosowania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów przywołanej wcześniej ustawy, okazał się bezzasadny. Jak bowiem wykazano, w opisywanym stanie faktycznym i prawnym dopuszczalne i uzasadnione było skorzystanie z wykładni celowościowej i systemowej, co prowadziło do uzyskania rezultatu najbardziej odpowiadającego intencji ustawodawcy. Jednocześnie specyfika zaistniałej sytuacji wymykała się prostemu wnioskowaniu, opartemu jedynie o reguły wykładni językowej, co wszakże żadną miarą nie mogło stanowić wystarczającej podstawy dla odmowy uwzględnienia żądania strony.
W kontekście powołanych wyżej uwag pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również art. 141 § 4 tej ustawy, nie mogły być uznane za zasadne. Trafnie bowiem Sąd uznał, że Kolegium nie wyjaśniło stanu faktycznego sprawy w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Zgromadzony materiał dowodowy przy uwzględnieniu powołanych wyżej okoliczności nie pozwalał bowiem na przyjęcie tak jednoznacznego stanowiska, jakie prezentowały organy obu instancji. Nadto wskazać przyjdzie, że wskazówki co do dalszego postępowania zostały sformułowane w sposób poprawny, skoro u podstaw rozstrzygnięć wydanych przez oba organy legły błędne przesłanki, w szczególności zaś niewłaściwa wykładnia przepisów prawa. Prowadzone ponownie postępowanie winno zatem uwzględniać wskazówki co do wykładni przepisów oraz ustalenia okoliczności, których w poprzednio prowadzonym postępowaniu organy w ogóle nie brały pod uwagę, a które z perspektywy poczynionych uwag mogą okazać się istotne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.

References: art. 2
 art. 7
 art. 5
 art. 2
 art. 138
 art. 7
 art. 77
 art. 5
 art. 145
 art. 2
 art. 3
 art. 2
 art. 2
 art. 3
 art. 174
 art. 7
 art. 2
 art. 145
 art. 7
 art. 77
 art. 141
 art. 7
 art. 2
 art. 7
 art. 2
 art. 200
 art. 2
 art. 4
 art. 7
 art. 4
 art. 2
 art. 4
 art. 32
 art. 145
 art. 141
 art. 184
 art. 182