Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2013-00432-de-octubre-15-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_ed2f264084b301f6e0430a01015101f6&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-19 05:14:15+00:00

Document:
﻿ Auto 2013-00432 de octubre 15 de 2013
AUTO 2013-00432 DE 15 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:CONTROL FISCAL SOBRE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. LA FACULTAD DE INICIAR EL PROCESO DE VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL DE LOS RECURSOS QUE LA NACIÓN TRANSFIERE A LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA EL DESARROLLO DE SUS COMPETENCIAS, NO ES PRIVATIVA NI EXCLUSIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA PUES LAS NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES HAN PREVISTO LA COMPETENCIA CONCURRENTE, PARA EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN AUDITORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL Y LAS CONTRALORÍAS TERRITORIALES, PARA LO CUAL SE HACE UN ÉNFASIS ESPECIAL EN LA MATERIALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN QUE DEBE ORIENTAR EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL A FIN DE LOGRAR UNA VIGILANCIA ARMÓNICA DE LOS RECURSOS DE LA NACIÓN. ASÍ LAS COSAS, TRATÁNDOSE DE RECURSOS DE LA NACIÓN ADMINISTRADOS POR LAS ENTIDADES TERRITORIALES LA VIGILANCIA Y EL CONTROL BIEN PUEDEN SER EJERCIDOS POR LAS CONTRALORÍAS TERRITORIALES, A MENOS QUE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DECIDA EJERCER SU COMPETENCIA PREVALENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL, CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA, SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
Auto 2013-00432 de octubre 15 de 2013
Rad.: 11001 03 06 000 2013 00432 00
Referencia: Conflicto negativo de competencias suscitado entre la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Quindío y la Contraloría Municipal de Armenia. Proceso de responsabilidad fiscal 1 de 2011
Bogotá, D.C., quince de octubre de dos mil trece.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias de la referencia, suscitado entre la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Quindío y la Contraloría Municipal de Armenia en el proceso de responsabilidad fiscal 1 de 2011.
1. Durante la vigencia fiscal de 2009 la Gerencia Departamental Quindío de la Contraloría General de la República no practicó auditoría a los recursos del sistema general de participaciones en el municipio de Armenia. Dicha auditoría fue realizada por la Contraloría Municipal de Armenia y en ella se reportaron varios hallazgos de carácter fiscal.
2. La oficina de responsabilidad fiscal de la contraloría municipal dio inicio al proceso de responsabilidad fiscal 001 de 2011 como consecuencia de los hallazgos advertidos en la auditoría gubernamental con enfoque integral modalidad regular practicada al municipio de Armenia para la vigencia fiscal de 2009,(1) respecto del contrato de prestación de servicios 0492 suscrito el 3 de marzo de 2009 entre el director del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional del municipio de Armenia y Octavio Díaz Pérez.
3. Con Oficio 1004 del 30 de agosto de 2012 la directora de responsabilidad fiscal de la Contraloría Municipal de Armenia remitió a la Gerencia Departamental Quindío de la Contraloría General de la República, cinco procesos de responsabilidad fiscal iniciados como consecuencia de la auditoría practicada a los recursos del sistema general de participaciones, libre inversión, vigencias fiscales de 2009 y 2010.
4. En escrito 80632-011-003238 de 7 de septiembre de 2012 la Gerencia Departamental Quindío solicitó concepto al director de la oficina jurídica de la Contraloría General de la República, respecto de la competencia de las contralorías territoriales para practicar auditorías al sistema general de participaciones y adelantar los procesos de responsabilidad fiscal respectivos.
5. En el Concepto Jurídico 2012EE0072952 del 1º de noviembre de 2012 la oficina jurídica de la Contraloría General de la República resaltó la constitucionalidad del numeral 6º del artículo 5º del Decreto-Ley 267 de 2000, el cual establece la coordinación en las funciones de vigilancia y control fiscal de las contralorías territoriales y la Contraloría General de la República y la viabilidad de ejercer esas funciones sobre los recursos del sistema general de participaciones que transfiere la Nación a los entes territoriales.
6. Con fundamento en el concepto de la oficina jurídica de la Contraloría General de la República, la Gerencia Departamental Quindío procedió a la devolución de los procesos de responsabilidad fiscal a la Contraloría Municipal de Armenia por estimarla competente en virtud de lo dispuesto por el artículo 5º de la Resolución Orgánica 5678 de 2005.
7. La Gerencia Departamental Quindío solicitó a la oficina jurídica de la Contraloría General de la República que precisara el concepto emitido en relación con la competencia de las contralorías territoriales para adelantar procesos de responsabilidad fiscal respecto de las auditorías realizadas por estas cuando se encuentran involucrados recursos del sistema general de participaciones. En respuesta a tal petición, mediante escrito 2013EE0003782 de 28 de enero de 2013, la oficina jurídica señaló que “...confluyen las contralorías en la vigilancia y control fiscal de los dineros del sistema general de participaciones. Si en uso de la facultad prevalente de la Contraloría General de la República no ha asumido el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal en que se ventilen irregularidades en la administración de esos recursos deben proseguir su curso en la contraloría territorial respectiva, sin que de ello se derive invalidez de lo actuado por falta de competencias...”.
8. Por su parte, la Contraloría Municipal de Armenia declaró la nulidad de los procesos de responsabilidad fiscal iniciados y los remitió a la Gerencia Departamental Quindío de la Contraloría General de la República insistiendo en que la competencia para conocer de dichas actuaciones radica en ese órgano nacional de acuerdo con lo señalado por el artículo 36 de la Ley 610 de 2000 y con base en la decisión del 7 de junio de 2007 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado emitida en el Expediente 11001 03 06 000 2007 00045 00, según la cual “...siempre que los bienes provengan de la Nación, será competencia de la Contraloría General de la República ejercer la vigilancia fiscal, bien sea que el manejo y administración corresponda a organismos y entidades nacionales o a entidades territoriales...”.
9. La Contraloría General de la República considera que la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil que sirvió de fundamento a la Contraloría Municipal de Armenia para descartar su competencia no se ajusta al caso que ahora se plantea.
10. En escrito recibido por la secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil el 1º de marzo de 2013, la Contraloría General de la República - gerencia Quindío solicitó que se dirima el conflicto negativo de competencias suscitado entre esa entidad y la Contraloría Municipal de Armenia y se determine la autoridad a la que le corresponde conocer de los distintos procesos de responsabilidad fiscal iniciados como consecuencia de los hallazgos advertidos en la auditoría practicada a los recursos del sistema general de participaciones en el municipio de Armenia en las vigencias fiscales de 2009 y 2010.
11. Mediante auto del 6 de junio de 2013, proferido dentro del expediente con Radicado 11001 03 06 000 2013 00200 00, esta Sala decidió lo siguiente:
“Primero. Ordenar que por secretaría se oficie a la Contraloría General de la República - gerencia Quindío para que remita en forma individualizada la solicitud de definición de competencia con sus respectivos soportes para los diez procesos de responsabilidad fiscal iniciados como consecuencia de los resultados obtenidos con la auditoría gubernamental integral practicada al municipio de Armenia, sobre recursos del sistema general de participaciones, relacionados en la solicitud de definición de conflicto de competencia de la referencia.
“Segundo. Ordenar que, una vez recibidos los expedientes, la secretaría realice la radicación y reparto, de cada uno de ellos, siguiendo las reglas que para el efecto indica el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
12. En cumplimiento de lo anterior, en escrito obrante a folios 1 a 7, la Contraloría General de la República - gerencia Quindío solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre ese órgano de control y la Contraloría Municipal de Armenia, para conocer del proceso de responsabilidad fiscal 1 de 2011.
Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta de las comunicaciones libradas y la fijación del edicto en la secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (fls. 8 a 13 y 31).
Dentro de la actuación las partes presentaron los argumentos que se exponen a continuación:
La Contraloría General de la República en escrito presentado por intermedio de apoderado especial señaló que la Contraloría Municipal de Armenia tiene la facultad de continuar con el trámite del proceso de responsabilidad fiscal a que se contrae el conflicto de competencias planteado, en virtud de los principios de colaboración armónica y de concurrencia en el ejercicio de las funciones de control y vigilancia de los recursos de la Nación.
El control fiscal de los recursos provenientes del sistema general de participaciones es de competencia y responsabilidad de la Contraloría General de la República conforme a la Ley 715 de 2001. Dicha competencia es prevalente pero no excluyente porque debe efectuarse en coordinación con los demás entes de control fiscal territorial (D. L. 267/2000) bajo los principios de concurrencia y subsidiariedad que rigen el control fiscal.
Si bien la Contraloría General de la Nación tiene la competencia prevalente para ejercer el control fiscal, las contralorías departamentales, distritales y municipales participan de ese control porque todas ellas cuentan con la facultad de vigilar y controlar los recursos del sistema general de participaciones, sin que dicha concurrencia signifique simultaneidad. Si una contraloría territorial efectúa el control fiscal sobre estos recursos debe informarlo a la Contraloría General de la República, pero si es esta contraloría la que avoca las acciones de vigilancia y control desplaza a las contralorías territoriales en virtud de la competencia prevalente.
Según el artículo 272 de la Constitución la función de vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios corresponde a las contralorías territoriales, pero excepcionalmente la Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial.
En relación con el caso concreto explica que dentro de su jurisdicción a la Contraloría Municipal de Armenia le asisten las mismas competencias que a la Contraloría General de la República pero que se deben colaborar con el fin de ejercer la función pública de control fiscal. Agrega que la contraloría municipal ha realizado diferentes actividades de control fiscal sobre el sistema general de participaciones en el municipio de Armenia y que tal control comprende también los procesos de responsabilidad fiscal.
Resalta que los precedentes jurisprudenciales invocados por la Contraloría Municipal de Armenia difieren sustancialmente del caso objeto del conflicto propuesto.
2. La Contraloría Municipal de Armenia.
Por intermedio de apoderada especial la Contraloría Municipal de Armenia solicita que se declare que la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Quindío es la autoridad competente para conocer, tramitar y llevar hasta su culminación el proceso de responsabilidad fiscal a que se contrae el presente conflicto y en general todos aquellos que surjan como consecuencia de los hallazgos fiscales donde se involucren recursos del sistema general de participaciones transferidos por la Nación a las entidades municipales.
Hace un recuento de las normas que definen la competencia de la Contraloría General de la República y de las contralorías departamentales, distritales y municipales y señala que la misma proviene de los artículos 267 y 272 de la Constitución Política, 4º y 65 de la Ley 42 de 1993, 165 de la Ley 136 de 1994 y artículo 5º del Decreto-Ley 267 de 2000. Con fundamento en las normas citadas concluye que la Contraloría General de la República es la competente para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de los recursos de carácter nacional.
Señala que la competencia de la autoridad que debe ejercer la vigilancia de la gestión fiscal y tramitar los procesos de responsabilidad fiscal respectivos se determina por el origen de los recursos y, en el caso concreto, como se trata de recursos de la Nación pues son los provenientes del sistema general de participaciones (SGP), le corresponde a la Contraloría General de la República. Agrega que las contralorías departamentales, distritales y municipales ejercen las mismas funciones atribuidas al Contralor General de la República pero en el ámbito de su jurisdicción.
Considera que la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Quindío es el ente de control competente para ejercer el control fiscal y adelantar los procesos de responsabilidad fiscal por los hallazgos fiscales advertidos en las auditorías “regular” y “especial” realizadas en el municipio de Armenia para las vigencias fiscales 2009 y 2010 por la Contraloría Municipal de Armenia por involucrar recursos del sistema general de participaciones.
Por otra parte sostiene que lo resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil en decisión del 13 de junio de 2013,(2) en la cual se determinó, para un conflicto similar, que la competencia correspondía a la Contraloría General de Boyacá, no es aplicable al caso que nos ocupa porque: (i) aquel conflicto se refería al ejercicio del control fiscal sobre recursos del sistema general de regalías y no del sistema general de participaciones, y (ii) en ese caso, la contraloría departamental había solicitado a la Contraloría General de la República hacer uso de su competencia prevalente en materia fiscal, a lo cual dicho organismo se negó expresamente, mientras que en el presente conflicto el único órgano que sería competente para llevar a cabo el control fiscal sobre el uso de los recursos mencionados es la Contraloría General de la República.
El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado relaciona la siguiente:
“...10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo”.
Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo,(3) el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye:
“Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional... En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales... conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”.
Como se desprende del análisis de los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre un órgano del orden nacional, la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Quindío, y la Contraloría Municipal de Armenia, autoridad del nivel territorial.
El asunto discutido es de naturaleza administrativa y es particular y concreto porque se trata del proceso de responsabilidad fiscal 1 de 2011 abierto por razón de los hallazgos advertidos en la auditoría realizada en el municipio de Armenia por la Contraloría Municipal de Armenia en relación con los recursos del sistema general de participaciones.
Por lo anterior se concluye que la Sala es competente para dirimir el conflicto.
Corresponde a la Sala decidir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Quindío y la Contraloría Municipal de Armenia, para definir la autoridad a la cual le corresponde adelantar, tramitar y llevar hasta su culminación el proceso de responsabilidad fiscal 1 de 2011 iniciado como consecuencia de los hallazgos advertidos en la auditoría gubernamental con enfoque integral modalidad regular adelantada para la vigencia fiscal de 2009, respecto del contrato de prestación de servicios 492 del 3 de marzo de 2009, el cual involucra recursos del sistema general de participaciones.
Como quedó expresado en los antecedentes, la Contraloría Municipal de Armenia considera que el proceso de responsabilidad fiscal derivado de la vigilancia a los recursos del sistema general de participaciones es de competencia de la Contraloría General de la República -Gerencia Departamental Quindío en atención a la potestad que tiene para ejercer el control sobre dichos recursos conforme al artículo 89 de la Ley 715 de 2001.
Por su parte la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Quindío sostiene que dicha atribución también se encuentra radicada en cabeza de la Contraloría Municipal de Armenia por existir una competencia concurrente para la vigilancia de los recursos del sistema general de participaciones y, por tanto, el ente de control territorial puede adelantar los procesos de responsabilidad fiscal que se deriven de las auditorías que hace a los recursos de la Nación, siempre que la Contraloría General de la República no ejerza su poder prevalente.
Con el fin de resolver el conflicto planteado resulta pertinente desarrollar lo referente a (i) la competencia en materia de control fiscal y (ii) la competencia concurrente en el ejercicio del control fiscal sobre los recursos provenientes del sistema general de participaciones.
Deja establecido la Sala que el uso del adjetivo “concurrente” en esta decisión se hace en los precisos términos del artículo 5º de la Resolución Orgánica 5678 de 2005(4) y de la interpretación contenida en la Sentencia C-127-02 de la Corte Constitucional, como se explicará al desarrollar el segundo de los puntos enunciados.
3. Competencia en materia de control fiscal.
La Constitución Política en su artículo 267 definió el control fiscal como una función pública a cargo de la Contraloría General de la Nación que tiene por finalidad vigilar la gestión de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación. Dicha norma señala las actividades que comprende la función de vigilancia de la gestión fiscal del Estado (el control financiero, de gestión y de resultados), los principios que orientan el ejercicio de tal función (eficiencia, economía, equidad y valoración de costos ambientales) y atribuyó a la Contraloría General de la República la potestad excepcional para ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.
En los artículos 267 a 274 la Carta Política fijó las competencias en materia de control fiscal y las distribuyó entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales en el ámbito de su jurisdicción.
A partir de este marco constitucional, la competencia para el ejercicio del control fiscal se ha regulado en distintas normas legales y con fuerza de ley. Así, el inciso 2º del artículo 4º de la Ley 42 de 1993(5) dispone que el control fiscal “será ejercido en forma posterior y selectiva por la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales y municipales conforme a los procedimientos, sistemas y principios que se establecen en la presente ley”; y el artículo 65 ibídem establece: “las contralorías departamentales, distritales y municipales realizan la vigilancia de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo a los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la presente ley...”.
Frente al control fiscal de los recursos nacionales transferidos a los entes territoriales el legislador estableció una regla de competencia en el artículo 6º del Decreto-Ley 267 de 2000(6) al señalar que la Contraloría General de la República deberá “Ejercer de forma prevalente y en coordinación con las contralorías territoriales, la vigilancia sobre la gestión fiscal y los resultados de la administración y manejo de los recursos nacionales que se transfieran a cualquier título a las entidades territoriales de conformidad con las disposiciones legales”.
4. Control fiscal sobre los recursos del sistema general de participaciones. Competencia concurrente.
Advierte la Sala que el vocablo “concurrente” puede resultar impreciso para calificar las competencias de las contralorías General de la República y territoriales en materia de control fiscal sobre los recursos del sistema general de participaciones, puesto que su significado apunta a la coincidencia o al encuentro de personas, sucesos o cosas en un mismo tiempo o espacio o para un mismo fin(7).
Hace notar la Sala que en el contexto normativo la calificación de concurrente dada a la mencionada competencia se define en el artículo 5º de la Resolución Orgánica 5678 de 2005 de la Contraloría General de la República que es específica para el sistema general de participaciones y se fundamenta en las sentencias C-403 de 1999 y C-127-02 en las cuales la Corte Constitucional se refirió al control “concurrente” sobre los recursos nacionales y a la necesaria coordinación de los niveles nacional y territorial al respecto(8).
La Sala entonces, en el presente fallo, utiliza el término concurrente conforme a la definición adoptada por la Contraloría General de la República en la Resolución Orgánica 5678 de 2005 y a la interpretación de la Corte Constitucional al examinar las competencias de los órganos de control fiscal cuando se trata de recursos de la Nación que ejecutan las entidades territoriales. Bajo esos términos se repasa brevemente el marco jurídico del control fiscal.
El artículo 267 de la Constitución Política le asigna a la Contraloría General de la República la competencia para vigilar la gestión de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación:
“ART. 267.—Ejercicio del control fiscal y el Contralor General de la República. El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
“Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado.
“La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial...”.
Y el artículo 272 atribuye a las contralorías territoriales la competencia para ejercer el control fiscal de los entes territoriales en el ámbito de su jurisdicción:
“ART. 272.—Control fiscal en los entes territoriales. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
“La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales.
“...Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas en el ejercicio de la vigilancia fiscal...”.
El Decreto-Ley 267 de 2000, sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, en su artículo 5º, numeral 6º, atribuyó a ese órgano la función de ejercer de forma prevalente y en coordinación con las contralorías territoriales, el control fiscal de los recursos nacionales que se transfieran a cualquier título a las entidades territoriales:
“ART. 5º.—Funciones. Para el cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la República:
“6. Ejercer de forma prevalente y en coordinación con las contralorías territoriales, la vigilancia sobre la gestión fiscal y los resultados de la administración y manejo de los recursos nacionales que se transfieran a cualquier título a las entidades territoriales de conformidad con las disposiciones legales” (negrillas por fuera del texto original).
Del contenido de la norma transcrita se concluye que la Contraloría General de la República goza de competencia prevalente para ejercer la vigilancia sobre la gestión fiscal de los recursos del orden nacional que a cualquier título se transfieran a las entidades territoriales.
Ahora bien, según el inciso 7º del artículo 89 de la Ley 715 de 2001(9) es responsabilidad de la Contraloría General de la República el control, seguimiento y verificación del uso legal de los recursos del sistema general de participaciones(10) y tiene la facultad de establecer con las contralorías territoriales un sistema de vigilancia especial de los recursos del mencionado sistema general:
“ART. 89.—Seguimiento y control fiscal de los recursos del sistema general de participaciones (...).
“El control, seguimiento y verificación del uso legal de los recursos del sistema general de participaciones es responsabilidad de la Contraloría General de la República. Para tal fin establecerá con las contralorías territoriales un sistema de vigilancia especial de estos recursos (...)”.
Por la Resolución Orgánica 5678 de 2005 la Contraloría General de la República estableció el “...sistema de vigilancia especial al sistema general de participaciones para la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales”. En su artículo 5º introdujo la figura de la competencia concurrente para el ejercicio de la vigilancia y control fiscal de esta clase de recursos en los siguientes términos:
“ART. 5º—Competencia concurrente. La Contraloría General de la República y las contralorías territoriales concurren en la competencia para el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal al sistema general de participaciones; sin perjuicio del control, seguimiento y verificación del uso legal que de estos recursos recae constitucional y legalmente en la Contraloría General de la República.
“PAR. 1º—Entiéndase por concurrencia, la atribución de que gozan tanto la Contraloría General de la República como las contralorías territoriales para la vigilancia y control fiscal a los recursos del sistema general de participaciones, sin que la misma pueda interpretarse como simultaneidad en su ejercicio, para lo cual se establecerán los procedimientos de coordinación previstos en la presente resolución.
“PAR. 2º—Al asumir las contralorías territoriales, por vía de la competencia concurrente, el ejercicio de las acciones de vigilancia y control fiscal al sistema general de participaciones en el ente territorial de su jurisdicción, estarán en el deber legal de realizar los diferentes reportes e informes periódicos que disponga la Contraloría General de la República, conforme a lo dispuesto en el capítulo III de esta resolución”.
Por su parte, el artículo 6º ibídem define la competencia prevalente de la Contraloría General de la República, y el artículo 7º establece los criterios para disponer su ejercicio:
“ART. 6º—Competencia prevalente. La Contraloría General de la República tiene competencia prevalente para avocar las acciones de vigilancia y control fiscal a los recursos transferidos por la Nación a las entidades territoriales, respecto de las contralorías departamentales, distritales y municipales en el ámbito de su jurisdicción; conforme a las reglas que bajo criterios de coordinación se establecen en esta resolución.
PAR.—En ejercicio de esta competencia, la Contraloría General de la República podrá asumir las diferentes acciones de vigilancia y control fiscal de los recursos del sistema general de participaciones a partir de la adopción de su plan general de auditoría para cada vigencia; el cual será comunicado en oportunidad a la contraloría territorial correspondiente, para que se abstenga de hacer lo propio.
“ART. 7º—Criterios para disponer la competencia prevalente por la Contraloría General de la República. En el ejercicio de la competencia prevalente para la vigilancia y el control fiscal a los recursos del sistema general de participaciones, la Contraloría General de la República podrá asumir el conocimiento de las acciones de control fiscal conforme a lo dispuesto en el artículo anterior; con sujeción a los siguientes criterios:
1. Por falta de capacidad para el ejercicio de la competencia concurrente por una contraloría departamental, distrital o municipal.
2. Cuando la Contraloría General de la República tenga graves indicios de la falta de efectividad u objetividad de la auditoría que se haya practicado para vigencia anterior.
3. En el evento de presentarse incumplimiento de las obligaciones contenidas en esta resolución por parte de las contralorías territoriales, respecto de la Contraloría General de la República, que impidan el seguimiento, control y verificación a los recursos del sistema general de participaciones”.
Por último, el artículo 8º de la citada Resolución Orgánica 5678 de 2005, al referirse a la integralidad de las acciones de vigilancia y control fiscal, ordena que “...Independientemente de la competencia que se asuma, bien sea por la Contraloría General de la República en forma prevalente o por las contralorías departamentales, distritales y municipales en forma concurrente, esta debe ser integral y plena, es decir, una vez dispuesto y en ejecución el proceso auditor por la contraloría correspondiente —conforme a las reglas establecidas en esta resolución— deberán adelantarse por el mismo órgano de control las acciones de vigilancia y control fiscal que de este deriven, incluido el seguimiento al respectivo plan de mejoramiento...”, sin perjuicio de la obligación de las contralorías territoriales de realizar los reportes periódicos que la Contraloría General de la República requiera para su seguimiento.
Del recuento normativo anterior puede afirmarse que en materia de vigilancia y control fiscal de los recursos del sistema general de participaciones la Contraloría General de la República es la llamada a cumplir con esta función, sin perjuicio de la coordinación y colaboración que las contralorías territoriales deben prestarle para tal fin.
No obstante, debe observarse que al examinar la constitucionalidad del numeral 6º del artículo 5º del Decreto-Ley 267 de 2000 la Corte Constitucional en Sentencia C-127 de 2002 aclaró que las contralorías territoriales ejercen una competencia concurrente en relación con los recursos de la Nación que a cualquier título administren las entidades territoriales, sin perjuicio del control prevalente de la Contraloría General de la República. Al respecto señaló la Corte:
“...cada una de las entidades territoriales tiene recursos propios y, además, los que provienen de su participación en los nacionales, cuyo origen en consecuencia, es claramente diferenciable y distinto.
“Tanto con los unos como con los otros, en la órbita de su competencia, se realizan por las entidades territoriales los actos propios de la gestión pública con arreglo a la normatividad vigente y para alcanzar los fines que al Estado le asigna el artículo 2º de la Carta, pues estos no son exclusivos de las autoridades nacionales.
“Siendo ello así, corresponde a las contralorías del orden territorial en cumplimiento y desarrollo del artículo 272 de la Carta y desde un punto de vista orgánico, la vigilancia de la gestión fiscal que cada una de las entidades territoriales adelante en su respectiva jurisdicción.
“Con todo, como las entidades territoriales participan de los ingresos nacionales en la forma prevenida en la Constitución y la ley, nada se opone a que la Contraloría General de la República desde el punto de vista material, ejerza el control fiscal sobre los fondos o bienes de la Nación que les sean transferidos a aquellas a cualquier título, comoquiera que el artículo 267 de la Carta, sin distingo alguno atribuye a la Contraloría General de la República esa vigilancia.
“De esta suerte, con fundamento en los artículos 272 y 267 de la Constitución, tanto las contralorías de las entidades territoriales como la Contraloría General de la República pueden ejercer el control de la gestión fiscal cuando se manejan o administran fondos o bienes de origen nacional.
“Sin embargo, es claro que el ejercicio simultáneo del control fiscal por la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales en relación con la gestión pública que se cumple por las entidades territoriales, constituiría una innecesaria duplicidad de funciones, que además de multiplicar su costo en nada contribuiría a la eficacia ni a la eficiencia y celeridad de la función administrativa, por lo que se impone admitir que la Constitución no puede ser interpretada para conducir a ese resultado.
“Por otra parte, no resulta admisible una interpretación según la cual cuando se trate de la administración y manejo de fondos o bienes de origen nacional la Contraloría General de la República ejerza de modo privativo, exclusivo y excluyente, el control y la vigilancia de la gestión fiscal aun cuando esos fondos o bienes hubieren sido transferidos por la Nación a las entidades territoriales, pues ello equivaldría a ignorar la existencia del artículo 272 de la Carta, como si existiera tan solo el artículo 267, inciso primero de la misma. Y, del mismo modo, resulta igualmente inadmisible la interpretación contraria, que llevaría entonces a aceptar que transferidos fondos o bienes de la Nación a las entidades territoriales, en la vigilancia de la gestión fiscal de estas no podría tener ninguna competencia la Contraloría General de la República.
“Así, se impone entonces una interpretación armónica de lo dispuesto por los artículos 267, inciso primero, 272 y 286 de la Carta, de la cual se desprende como conclusión la existencia de una competencia concurrente, para desechar la pretendida competencia privativa sobre el control de la gestión fiscal en este caso y, en tal virtud, ha de aceptarse que no pueden ejercerse simultáneamente esas funciones por la contraloría territorial y la Contraloría General de la República. Es pues, claro que el fundamento de la exequibilidad de la norma acusada no lo es el control excepcional sino, en forma directa, el que se desprende de los artículos 267 inciso primero, 272 y 286 de la Carta...”.
De lo anterior se concluye que la facultad de iniciar el proceso de vigilancia y control fiscal de los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para el desarrollo de sus competencias, no es privativa ni exclusiva de la Contraloría General de la República pues las normas constitucionales y legales han previsto la competencia concurrente, que no simultánea, para el ejercicio de la función auditora de la Contraloría General y las contralorías territoriales, para lo cual se hace un énfasis especial en la materialización del principio de coordinación que debe orientar el ejercicio del control fiscal a fin de lograr una vigilancia armónica de los recursos de la Nación.
Así las cosas, tratándose de recursos de la Nación administrados por las entidades territoriales la vigilancia y el control bien pueden ser ejercidos por las contralorías territoriales, a menos que la Contraloría General de la República decida ejercer su competencia prevalente.
A la luz de la evolución normativa y jurisprudencial explicada, la Sala extrae las siguientes conclusiones sobre el régimen jurídico de las competencias de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, especialmente en lo relacionado con el control fiscal de los recursos transferidos a las entidades territoriales, que incluyen los del sistema general de participaciones:
a. A la Contraloría General de la República le compete, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución, ejercer el control sobre la gestión fiscal de las entidades y órganos públicos del orden nacional, inclusive aquellos de carácter autónomo (en la medida en que realicen gestión fiscal), así como sobre los particulares y las demás entidades públicas que administren o manejen bienes o fondos de la Nación.
b. El control sobre la gestión fiscal que realicen las entidades territoriales y sus descentralizadas compete a las respectivas contralorías locales, con la precisión de que el control fiscal en los municipios corresponde, en principio, a las contralorías departamentales, salvo lo que disponga la ley sobre las contralorías municipales (C.P., art. 272, inc. 2º).
c. Sin perjuicio de lo anterior, la Contraloría General de la República puede ejercer, en forma excepcional, el control fiscal sobre los bienes y recursos propios de cualquier entidad territorial (C.P., art. 267, inc. 3º).
d. Respecto de los recursos transferidos por la Nación a las entidades territoriales, a cualquier título, la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales tienen una competencia concurrente, es decir, que cualquiera de ellas puede ejercer, en principio, el control fiscal. Sin embargo, la competencia de la Contraloría General de la República es prevalente, lo cual implica, a juicio de la Sala, que una vez iniciada una actuación por la Contraloría General, la contraloría territorial debe abstenerse de actuar en el mismo caso, y por el contrario, si después de empezada una investigación o proceso por la contraloría territorial, la Contraloría General de la República decide intervenir, su efectiva participación desplaza a la contraloría territorial. Este tipo de control prevalente es diferente del control excepcional mencionado en el punto anterior.
e. Cuando las competencias de control fiscal de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales son concurrentes, dispone la Constitución y la ley que la primera pueda ejercer el control prevalente. Dada la naturaleza potestativa de esta función, no puede ser obligada a ejercerlo, y mal podrían las contralorías territoriales exigirle que lo haga.
6. El caso analizado.
En el caso sometido al análisis de la Sala, de la documentación allegada al expediente se desprende que la Contraloría Municipal de Armenia declaró su incompetencia para seguir adelantando el proceso de responsabilidad fiscal 1 de 2011 porque al percatarse de que los recursos materia de investigación pertenecían al sistema general de participaciones consideró que su vigilancia y control correspondían de manera exclusiva y privativa a la Contraloría General de la República.
Por su parte la Contraloría General de la República argumentó que la vigilancia de estos recursos también compete a las contralorías territoriales a menos que ella decida asumir el conocimiento de las acciones de control fiscal en ejercicio de su competencia prevalente, por tratarse de recursos provenientes del sistema general de participaciones, lo cual no aconteció en el caso sometido a estudio.
Pues bien, la Sala comparte los argumentos expuestos por la Contraloría General de la República en lo que hace a la competencia de las contralorías territoriales —en este caso la Contraloría Municipal de Armenia— para adelantar la auditoría de los recursos nacionales administrados por el municipio de Armenia; de allí que al no haber asumido el conocimiento de las acciones de control fiscal la Contraloría General de la República en ejercicio de la competencia prevalente, no existe razón fáctica ni jurídica para que la Contraloría Municipal involucrada en el presente conflicto se abstraiga del conocimiento y trámite de los procesos de responsabilidad fiscal a que hubiere lugar, iniciados como consecuencia de los hallazgos fiscales identificados en el ejercicio de su función auditora y en su jurisdicción territorial.
En efecto, como lo ha definido la Corte Constitucional, la competencia concurrente de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales debe significar una coordinación en el ejercicio de la labor auditora que permita la vigilancia de los recursos del sistema general de participaciones transferidos a los entes territoriales.
Así las cosas, las contralorías territoriales ejercen la vigilancia y control fiscal de los recursos del sistema general de participaciones en aquellos eventos en que la Contraloría General de la República no asuma el conocimiento de las acciones de control fiscal en ejercicio de su poder prevalente para vigilar la gestión fiscal de los recursos de carácter nacional.
Con base en lo anterior considera la Sala que, en este caso y sin perjuicio de los reportes periódicos que deba presentar ante la Contraloría General de la República, corresponde a la Contraloría Municipal de Armenia llevar hasta su culminación el proceso de responsabilidad fiscal 1 de 2011 que inició a partir de los hallazgos advertidos en la auditoría gubernamental con enfoque integral modalidad regular respecto del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión 492, suscrito el 3 de marzo de 2009 entre el director del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional del municipio de Armenia y el señor Octavio Díaz Pérez.
Finalmente, conviene aclarar que lo indicado por esta Sala en el Concepto 1662 de 2005,(11) citado en sus alegatos por la Contraloría Municipal de Armenia, no es aplicable al caso que nos ocupa pues lo consultado en aquella ocasión buscaba establecer el órgano competente para ejercer el control fiscal sobre las sociedades públicas, las sociedades de economía mixta y las empresas de servicios públicos domiciliarios de capital público o mixto, en donde participan la Nación, otras entidades territoriales o sus descentralizadas.
El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en todo procedimiento administrativo la cuestión preliminar de la competencia. Como la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, se tiene que mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.
Debido a estas razones de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que conforme al artículo 39 “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 (sobre derecho de petición) se suspenderán”. Y en el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, en relación con el “funcionario sin competencia”, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”.
Los anteriores son también los motivos por los cuales cuando se tramiten impedimentos o recusaciones queda en suspenso la competencia del funcionario concernido, como se desprende del contenido del artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que establece: “la actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos que se hallaren suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.
Así mismo, en la parte resolutiva se ordenará comunicar la presente decisión a las contralorías intervinientes y también a la Alcaldía Municipal de Armenia, a los servidores públicos que aparecen relacionados como presuntos responsables dentro del proceso de responsabilidad fiscal 1 de 2011 y al contratista, dado el interés que pueden tener en el contenido de la misma(12).
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
1. Declarar que la Contraloría Municipal de Armenia es la autoridad competente para continuar conociendo del proceso de responsabilidad fiscal 1 de 2011.
2. Remitir el expediente de la referencia a la Contraloría Municipal de Armenia para lo de su competencia.
3. Comunicar la presente decisión a la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Quindío, a la Contraloría Municipal de Armenia, a la Alcaldía Municipal de Armenia, y a los señores Ana María Arango Álvarez, John William Suárez Muñoz, José Ignacio Rojas Sepúlveda, Fernando Arias Romero y Octavio Díaz Pérez.
4. Reconocer personería al abogado Ricardo Andrés Rojas Sánchez como apoderado de la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Quindío, en los términos del poder que le fue conferido.
5. Reconocer personería a la abogada Laura Cristina Tabares Gil como apoderada de la Contraloría Municipal de Armenia, en los términos del poder conferido.
6. Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.
(1) Folios 2 a 5 del cuaderno 1 del proceso de responsabilidad fiscal 1 de 2011, formato de traslado de hallazgos, Dirección de Vigilancia y Control de Resultados de la Contraloría Municipal de Armenia, que dio origen al citado proceso de 1 de 2011.
(2) Radicación 11001 03 06 000 2013 00205 00. M.P. Álvaro Namén Vargas. Conflicto de competencias entre la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental de Boyacá, y la Contraloría General de Boyacá.
(3) CPACA, parte primera, procedimiento administrativo, título III, procedimiento general administrativo.
(4) Contraloría General de la República, Resolución Orgánica 5678 de 2005 (jul. 6), “Resolución orgánica por medio de la cual se establece el sistema de vigilancia especial al sistema general de participaciones para la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales”. D.O. 45.976 (jul. 21/05).
(5) Ley 42 de 1993 (ene. 26), “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”. D.O. 40.732 (ene. 27/93).
(6) Decreto 267 de 2000 (feb. 22), “por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”. D.O. 43.905 (feb. 22/00), expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1º de la Ley 573 del 2000 (feb. 7).
(7) Cfr. DRAE. Concurrente: “que concurre”// Concurrir: 1. intr. Dicho de diferentes personas, sucesos o cosas: Juntarse en un mismo lugar o tiempo. / 2. intr. Dicho de diferentes cualidades o circunstancias: coincidir en alguien o en algo. / 3. intr. Contribuir con una cantidad para determinado fin.
(8) Los considerandos sexto y octavo de la Resolución Orgánica 5678 de 2005, expresan: “Que la honorable Corte Constitucional en Sentencia C-403 de 1999, al examinar la constitucionalidad de los literales a) y b) del artículo 26 de la Ley 42 de 1993, trató el tema de la competencia concurrente, por cuanto participan tanto la Contraloría General de la República como las contralorías territoriales, el cual debe ser coordinado; al señalar: “(...) se observa que existe un control concurrente del nivel nacional con el nivel regional y local sobre los recursos que provienen de los ingresos de la Nación, siendo el resultado de la necesaria coordinación que debe existir entre los diferentes niveles de la administración (...)”; Que la honorable Corte Constitucional en Sentencia C-127 del 26 de febrero de 2002, al pronunciarse sobre la exequibilidad del numeral 6º del artículo 5º del Decreto-Ley 267 de 2000; precisó: “(...) De esta suerte, con fundamento en los artículos 272 y 267 de la Constitución, tanto las contralorías de las entidades territoriales como la Contraloría General de la República pueden ejercer el control de la gestión fiscal cuando se manejan o administran fondos o bienes de origen nacional. (...) Así, se impone entonces una interpretación armónica de lo dispuesto por los artículos 267, inciso primero, 272 y 286 de la Carta, de la cual se desprende como conclusión la existencia de una competencia concurrente para desechar la pretendida competencia privativa sobre el control de la gestión fiscal en este caso y, en tal virtud, ha de aceptarse que no pueden ejercerse simultáneamente esas funciones por la Contraloría Territorial y la Contraloría General de la República (...) no encuentra entonces la Corte que resulte inexequible lo dispuesto por el artículo 5º numeral sexto del Decreto-Ley 267 de 2000, comoquiera que bien puede el legislador establecer competencias prevalentes, como lo hizo en este caso y en nada se vulnera norma alguna de la Constitución cuando para este efecto ordena que exista coordinación entre las actividades que cumplan para la vigilancia de la gestión fiscal tanto la Contraloría General de la República como las contralorías territoriales (...)”;
(9) Ley 715 de 2001 (dic. 21), “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A. L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. D.O. 44.654 (dic. 21/01).
(10) Ley 715 de 2001. ART. 1º—“Naturaleza del sistema general de participaciones. El sistema general de participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley”.
(11) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1662 del 31 de agosto de 2005. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo.
(12) Folios 175 a 182, cuaderno 1 del proceso de responsabilidad fiscal 1 de 2011, Auto 30 del 25 de febrero de 2011, de apertura del mencionado proceso de responsabilidad fiscal, vincula a Ana María Arango Álvarez, alcaldesa municipal; John William Suárez Muñoz, director del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Municipal; José Ignacio Rojas Sepúlveda, director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y Fernando Arias Romero, interventor.

References: artículo 39
 artículo 112
 artículo 5
 artículo 5
 Resolución 
 artículo 36
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 272
 artículo 5
 artículo 112
 artículo 39
 artículo 89
 artículo 5
 Resolución 
 artículo 267
 artículo 4
 artículo 65
 artículo 6
 artículo 5
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 267
 artículo 272
 artículo 268
 artículo 5
 artículo 89
 Resolución 
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 7
 resolución 
 artículo 8
 Resolución 
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 272
 artículo 267
 artículo 272
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 39
 artículo 137
 artículo 39
 artículo 14
 artículo 21
 artículo 12
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 26
 artículo 5
 artículo 5