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Timestamp: 2020-01-24 20:53:08+00:00

Document:
REVISTA DE DERECHO MEDIOAMBIENTAL (REDEME)
REVISTA ESPAÑOLA DE DERECHO MEDIOAMBIENTAL (REDEME) ISSN 1575-9407
1. Dictamen sobra la Declaración del plan de Residuos Urbanos de Galicia.
Dictamen sobra la Declaración del plan de Residuos Urbanos de Galicia.
Autor: Enrique Sánchez Goyanes
DICTAMEN SOLICITADO POR EL CONCELLO DE PONTEVEDRA SOBRE LA DECLARACIÓN DEL PLAN DE GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS DE GALICIA COMO PLAN SECTORIAL DE INCIDENCIA SUPRAMUNICIPAL DE LOS REGULADOS EN LA LEY GALLEGA 10/1.995, DE 23 DE NOVIEMBRE, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
ABREVIATURAS EMPLEADAS..........................................................................4
PRIMERO.- TRAMITACIÓN DEL "PLAN ESPECIAL DE INFRAESTRUCTURAS DEL PARQUE EMPRESARIAL DE BÉRTOLA".............7
SEGUNDO.- TRAMITACIÓN DEL PLAN SECTORIAL DE INFRAESTRUCTURAS PARA LA ECOPLANTA DE VILABOA...........................8
TERCERO.- ASPECTOS RELEVANTES DEL CONTENIDO DEL PLAN SECTORIAL DE INCIDENCIA SUPRAMUNICIPAL A LOS EFECTOS DE ESTE DICTAMEN............................................................................................................10
CUARTO.- TRAMITACIÓN DEL PLAN DE GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS DE GALICIA Y SU POSTERIOR DECLARACIÓN COMO PLAN SECTORIAL DE INCIDENCIA SUPRAMUNICIPAL................................12
QUINTO.- ASPECTOS DEL CONTENIDO DEL PLAN DE RESIDUOS RELEVANTES A EFECTOS DE ESTE DICTAMEN............................................14
I. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PLANES Y PROYECTOS SECTORIALES DE INCIDENCIA SUPRAMUNICIPAL EN LA LEGISLACIÓN DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.................................................................................................23
A) CONCEPTO Y FINALIDAD DE LOS PLANES Y PROYECTOS SECTORIALES.......................................................................................................23
B) CONTENIDO DE ESTOS INSTRUMENTOS................................................30
a) Contenido sustantivo o material........................................................................30
b) Contenido documental......................................................................................34
c) Especial consideración sobre la Memoria y el Estudio Económico-Financiero.............................................................................................35
C) TRAMITACIÓN.............................................................................................49
D) EFECTOS.......................................................................................................54
II. VALORACIÓN DEL PSIS DE LA ECOPLANTA DE VILABOA A LA LUZ DEL RÉGIMEN JURÍDICO QUE LE RESULTA APLICABLE. CONCLUSIONES..................................................................................................58
A) DESDE EL PUNTO DE VISTA SUSTANTIVO............................................59
B) DESDE EL PUNTO DE VISTA PROCEDIMENTAL....................................61
III. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PLANES DE GESTIÓN DE RESIDUOS EN LA LEGISLACIÓN SECTORIAL APLICABLE....................................................62
A) CONCEPTO Y FINALIDAD.........................................................................62
B) TRAMITACIÓN............................................................................................64
IV. VALORACIÓN DEL PLAN DE RESIDUOS A LA LUZ DEL RÉGIMEN JURÍDICO QUE LE RESULTA APLICABLE SEGÚN SU LEGISLACIÓN SECTORIAL..........................................................................................................68
V. VALORACIÓN DE LA APROBACIÓN DEL PLAN DE RESIDUOS COMO PLAN SECTORIAL DE INCIDENCIA SUPRAMUNICIPAL SEGÚN LA LEGISLACIÓN DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO....................................69
CONCLUSIONES GENERALES......................................................................72
LERE: Ley estatal 11/1.997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases
LFOT: Ley Foral 12/1.986, de 11 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Navarra
LOTGA: Ley 10/1.995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia
LPAG: Ley 1/1.995, de 2 de enero, de Protección Ambiental de Galicia
LR: Ley estatal 10/1.998, de 21 de abril, de Residuos
LRG: Ley 10/1.997, de 22 de agosto, de Residuos Sólidos Urbanos de Galicia
LSG: Ley 1/1.997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia
PPSIS: Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal
PSIS: Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal
PRGA: Plan de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de Galicia (publicado en el DOGA Nº 225, de 19 de noviembre de 1.998)
RD: Reglamento estatal de Disciplina Urbanística de 1.978
RDG: Reglamento de Disciplina Urbanística de Galicia, aprobado por Decreto 28/1.999
RP: Reglamento estatal de Planeamiento Urbanístico de 1.978
TRLS-1.976: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976
TRLS-1.992: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.992
El Sr. Alcalde-Presidente del Concello de Pontevedra ha solicitado de este Despacho un Dictamen acerca de la corrección en Derecho de la declaración del Plan de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de Galicia como Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal por la Xunta de Galicia, en el marco de la Ley de Ordenación del Territorio de Galicia.
El Concello, a través de su Letrado, el Sr. Potel, ha suministrado los documentos obrantes en el mismo con relación al citado Plan y a su declaración en el sentido expuesto, así como los relativos a la aprobación de la planta de transferencia de Vilaboa, emitiéndose, por tanto, el presente Dictamen sobre esa base.
Dada la complejidad de la tramitación seguida por ambos procedimientos, y su interrelación, se hace necesario, en orden a la clarificación, seguir una metodología que, primero, ha de sintetizar ordenadamente los antecedentes de cada uno de ellos, y, después, ha de examinar el régimen jurídico que en lo sustantivo y en lo procedimental les resultaba aplicable también a cada uno, para, finalmente, formular un juicio de contraste entre el contenido sustantivo y la tramitación administrativa del Plan de Residuos, por un lado, y el proyecto de la ecoplanta, por otro, y aquel régimen jurídico, extrayendo así las consecuencias sobre su adecuación o no a Derecho.
Aun cuando la petición de Dictamen, en principio, se limitaba al Plan de Residuos, con la finalidad de estudiar la viabilidad de la impugnación jurisdiccional de su aprobación definitiva por la Xunta como tal Plan Sectorial, considerando que el fondo del asunto y la preocupación del Concello de Pontevedra se centraban sustancialmente en la construcción de la ecoplanta o planta de transferencia de residuos a ubicar en Vilaboa -una de las previsiones del Plan de Residuos pero también el objeto específico de otro Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal paralelamente tramitado por la Xunta-, este Dictamen se extiende también a la adecuación a Derecho de este segundo y específico instrumento.
PRIMERO.- TRAMITACIÓN DEL "PLAN ESPECIAL DE INFRAESTRUCTURAS DEL PARQUE EMPRESARIAL DE BÉRTOLA".
Con carácter previo a las actuaciones sobre las que aquí se emite Dictamen, pero como antecedente directo -y, en parte, explicativo- de las mismas, ha de recordarse que hubo un primer intento de tramitar un instrumento de cobertura para, al menos, parte de las actuaciones proyectadas en torno a la ecoplanta de Vilaboa, si bien entonces el instrumento elegido era uno netamente urbanístico, concretamente un Plan Especial de los previstos para la ejecución de infraestructuras, al cual se denominó como aparece en la rúbrica, y para el cual se empezó a seguir la tramitación prevista en la legislación urbanística aplicable, a la sazón ya la Ley del Suelo de Galicia (LSG).
Su objeto aparecía ligado a la ejecución de las conexiones viarias y de servicios requeridas por la materialización del Parque empresarial.
Pues bien, este Plan experimentó las vicisitudes que a continuación se destacan:
a) El 30 de julio de 1.997 es remitido por el Delegado Provincial de la Consellería de Política Territorial un ejemplar del Plan al Concello de Pontevedra.
b) El 19 de agosto siguiente el Arquitecto Jefe del Servicio de Gestión y Disciplina, D. Carlos García Velasco, emite un fundamentado informe al respecto, en el que propone la devolución del Plan para que sean subsanadas las diversas y sustanciales deficiencias que se ponen de manifiesto.
c) El 21 de agosto la Comisión Informativa de Urbanismo emite Dictamen en el sentido de hacer propia la propuesta del Arquitecto Jefe.
d) El 22 de agosto el Alcalde Presidente adopta resolución por la que devuelve a la Consellería el Plan remitido, de acuerdo con el informe y Dictamen anteriores.
No constan más actuaciones posteriores relacionadas específicamente con este Plan. Sin embargo, el objeto pretendido con el mismo reaparece más tarde formando parte del contenido del Plan Sectorial de Infraestructuras para la ecoplanta de Vilaboa, tramitado como Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal.
SEGUNDO. TRAMITACIÓN DEL PLAN SECTORIAL DE INFRAESTRUCTURAS PARA LA ECOPLANTA DE VILABOA.
Siguiendo un orden puramente cronológico, después de la frustrada tramitación del anterior Plan Especial, consta casi inmediatamente a continuación (está fechado en "diciembre de 1.997") la redacción de un proyecto por ICEACSA para el denominado Plan Sectorial de Infraestructuras para la ecoplanta de Vilaboa.
Dicho Plan es tramitado como Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal (PSIS) al amparo de lo previsto en la Ley de Ordenación del Territorio de Galicia (LOTGA), atravesando las fases que se destacan a continuación.
a) El 30 de enero de 1.998, el Consello de la Xunta aprueba su declaración de incidencia supramunicipal tanto a favor de la ecoplanta como de su Plan Sectorial.
b) El 9 de febrero siguiente, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de la Xunta somete a información pública por 15 días el estudio de efectos ambientales de la ecoplanta y remite un ejemplar al Concello de Vilaboa.
c) El mismo día, 9 de febrero de 1.998, la Dirección General citada somete por plazo de un mes a información pública y a audiencia a los Concellos de Vilaboa y Pontevedra tanto el proyecto de ecoplanta como el Plan Sectorial de Infraestructuras señalado a efectos de su declaración como PSIS.
d) El 20 de febrero tiene entrada el expediente en el Concello de Pontevedra, según certificación del Vicesecretario, D. Adolfo Castro Pérez.
e) El 9 de marzo, emite informe el Arquitecto Jefe señalando que la vía de aceleración prevista incide en un núcleo rural del término municipal, entre otras observaciones.
f) El 10 de marzo, emite informe el Jefe de los Servicios Técnicos, poniendo de relieve diversas circunstancias negativas que deben ser subsanadas a juicio del informante.
g) El 16 de marzo, tiene entrada en el Registro del Concello un escrito de alegaciones firmado por 9.221 vecinos de la zona.
h) El 17 de marzo, el Pleno del Concello de Pontevedra adopta una resolución en la cual se asumen como alegaciones propias de la Corporación los reparos planteados en el informe del Jefe de los Servicios Técnicos, al tiempo que se solicita al Valedor do Pobo que medie en la distribución de Ayuntamientos que deben llevar sus vertidos a la ecoplanta.
i) El 29 de abril de 1.998, la Dirección General antes citada abre una segunda información pública por 20 días, al advertir -parece ser- que la anterior tenía una duración inferior a la establecida ahora como mínima en el art. 86 de la LRJAP.
j) En fecha posterior pero indeterminada, la Consellería de Medio Ambiente emite informe sobre las alegaciones presentadas.
k) El 17 de julio de 1.998, el Consello de la Xunta, a propuesta del Conselleiro de Medio Ambiente, acuerda la aprobación definitiva del PSIS así tramitado.
l) El 14 de agosto siguiente se adopta resolución por la que se hace público el acuerdo del Consello pero sin hacerse público el contenido -ni siquiera parcial- del PSIS aprobado.
Es de advertir que, de la documentación puesta a disposición del que suscribe por el Concello de Pontevedra, no se desprende actuación posterior alguna en relación con el estudio de efectos ambientales inicialmente sometido a información pública.
TERCERO.- ASPECTOS RELEVANTES DEL CONTENIDO DEL PLAN SECTORIAL DE INCIDENCIA SUPRAMUNICIPAL A LOS EFECTOS DE ESTE DICTAMEN.
Dejando de lado los restantes, y ciñéndonos a determinados aspectos del contenido del PSIS que son relevantes para los efectos de este Dictamen, han de reseñarse los siguientes extremos.
a) La Memoria, en su punto 6.3.1, reconoce que la ecoplanta proyectada ha de dar servicio a la zona Suroeste de Galicia, en la que se incluye expresamente tanto a Vigo como a Pontevedra, con sus respectivas zonas de influencia.
b) La misma Memoria refleja también que se ha elegido la ubicación propuesta por la mayor proximidad a Pontevedra y que no se ha tenido en cuenta el criterio de la mayor proximidad al principal centro productor de los residuos. En general, no se justifica la preferencia de la ubicación elegida frente a otras posibles, ni se realiza el menor esfuerzo por explicar esa decisión frente a la aparentemente más racional de escoger una ubicación más próxima al principal centro productor. Ni siquiera se definen las alternativas que podrían haberse estudiado.
En la Memoria -ni en cualquier otro documento del PSIS- tampoco hay referencia alguna a las objeciones planteadas por el Concello de Pontevedra en relación con el primer texto sometido a su consideración ni a los motivos para, en su caso, haberlos desatendido.
c) La Normativa del PSIS sólo incluye las Ordenanzas Reguladoras que se imponen a las vigentes en Vilaboa para los terrenos afectados por la actuación mientras que no constan las correspondientes al término de Pontevedra, aunque se alude a modificaciones de su planeamiento general vigente tanto en la Memoria como en algún plano.
d) La materialización de las determinaciones del PSIS aparece condicionada al desarrollo de un nuevo Plan Parcial en un nuevo SAU dentro del término de Vilaboa, del que va a resultar complementario.
e) El Estudio Económico-Financiero o Evaluación Económica del PSIS consiste en una estimación de costes, por un lado -de hecho, el presupuesto estimado de la ecoplanta se dice tomado de "cifras facilitadas por SOGAMA"-, y una global y correlativa de "recursos afectados", sin especificación alguna del origen de los mismos.
f) En parte, las características de la Evaluación Económica señalada se explican porque el PSIS en realidad no es un proyecto acabado que permita la implantación de las actuaciones en él previstas, sino que expresamente se remite continuamente a ulteriores proyectos independientes para desarrollar las obras en él definidas (así se reconoce en el punto 1 de la citada Evaluación y más tarde al enumerar las condiciones de realización de los distintos proyectos).
g) No se establecen plazos para proceder a la adaptación del planeamiento general en el caso de los dos Concellos afectados.
h) Tampoco se indican cuáles son los demás Concellos susceptibles de verse incididos por la actuación proyectada, que, obviamente, no son sólo aquél de ubicación de la planta y alguno de sus colindantes, dado que implica el traslado desde diversas procedencias de volúmenes considerables de residuos mediante el parque de camiones capaz de prestar el servicio, todo ello a través de diversas vías urbanas e interurbanas.
CUARTO.- TRAMITACIÓN DEL PLAN DE GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS DE GALICIA Y SU POSTERIOR DECLARACIÓN COMO PLAN SECTORIAL DE INCIDENCIA SUPRAMUNICIPAL.
Casi en paralelo con el anterior, se tramita, en principio según la legislación sectorial aplicable (básicamente, la Ley de Residuos de Galicia), el Plan de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de Galicia (PRGA), que, en un momento dado, va a ser declarado PSIS al amparo de la LOTGA.
Sus principales vicisitudes son las siguientes.
a) Los días 21 y 24 de abril de 1.998, respectivamente, el Conselleiro de Medio Ambiente somete a información pública y a audiencia del Concello de Pontevedra -entre otros- por un mes la adaptación del Plan citado.
b) El 15 de mayo siguiente, el Concello de Pontevedra adopta un acuerdo del Pleno formulando alegaciones al PRGA en el sentido de oponerse a que desaparezca de Vigo y su zona la planta allí ubicada -en el texto remitido se omite la referencia a Guixar en la relación de plantas de transferencia (págs. 81 y 82)- y a que vengan a este término municipal residuos procedentes de la misma, además de efectuar diversas advertencias sobre la actitud del Concello en caso de desatenderse sus planteamientos.
c) Sin que consten más trámites intermedios, el 24 de septiembre de 1.998 el Consello de la Xunta adopta resolución en el sentido de aprobar definitivamente el Plan de Residuos. En el mismo consta Guixar en la relación de plantas de transferencia.
d) El 28 de octubre siguiente, se adopta la resolución de publicar el citado acuerdo y el contenido del Plan, lo que se lleva a efecto en el DOGA de 19 de noviembre.
e) No consta la realización de trámite alguno relativo a la declaración de efectos ambientales en su caso del citado Plan.
Con posterioridad, se adoptan dos trámites específicos dirigidos a obtener la aprobación del PRGA como PSIS:
a) El 23 de abril de 1.999, el Consello de la Xunta acuerda la aprobación definitiva del PR como Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal (PSIS) de los contemplados en la LOTGA.
b) El 2 de junio de 1.999, el Conselleiro de Medio Ambiente ordena la publicación del anterior acuerdo, que se lleva a efecto en el DOGA de 4 de junio. Contra este acuerdo así publicado es, precisamente, contra el que se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo por el Concello de Pontevedra.
QUINTO.- ASPECTOS DEL CONTENIDO DEL PLAN DE RESIDUOS RELEVANTES A EFECTOS DE ESTE DICTAMEN.
1. El PRGA consta de una primera parte, dedicada -muy brevemente- a repasar los antecedentes del mismo -sin describir propiamente la tramitación administrativa seguida-, y a recordar el marco legal aplicable y la situación real de la que se parte -distribución de la población, clima y orografía-.
Pasa después a enumerar lo que se denominan "principios generales del Plan" (punto 4), que son los de "integración, eficacia, eficiencia, corresponsabilidad y coordinación de actuaciones", unos fines primordiales, que son la protección y mejora de la salud, del medio ambiente y de la calidad de vida, y unas herramientas para la adecuada gestión, de las que destacan, para lo que aquí interesa, la utilización de la comarca como unidad geográfica básica y el respeto del paisaje y de los espacios naturales.
Elige a continuación la metodología general que tienda a buscar una solución total a la problemática de los residuos sólidos urbanos (RSU), que va a consistir en lo que se conoce como un sistema integral de gestión de RSU.
2. El sistema se apoya en la estrategia -no citada así en el PRGA- de las tres "erres", reducción -de los residuos producidos-, reutilización -que debe fomentarse- y reciclaje, junto al tratamiento adecuado para los residuos no reciclables, estrategia en puridad impuesta a partir del V Programa de Acción Comunitaria en Medio Ambiente (aprobado por Resolución del Consejo de 17 de mayo de 1.993).
La vía hacia el crecimiento del reciclaje empieza por la separación en origen de residuos limpios y por su recogida en contenedores separados, de lo que se sigue que la labor del ciudadano es indispensable en esa fase primaria del proceso. Por ello, en el Plan se articularán diversas medidas para fomentar esta labor.
El reciclado exige una separación clara de los distintos materiales presentes en los residuos pero si éstos aparecen previamente introducidos en una sola bolsa de basura, las posibilidades técnicas de separar los materiales (cribado, imanes, etc.) para luego reaprovecharlos son reducidas, ya que todo quedaría remitido a un trabajo manual, costoso y limitado.
En definitiva, los objetivos instrumentales del PRGA son, por lo dicho, y entre otros menos relevantes, instaurar un sistema integrado de gestión de RSU; fomentar la prevención en su producción; promover la reducción en origen; fomentar la reutilización y el reciclado, impulsando la recogida selectiva en toda Galicia; limitar el vertido controlado a aquellos RSU no susceptibles de valorización; y recuperar los espacios degradados por vertederos incontrolados.
3. Después, se efectúa un Diagnóstico en el que se repasa el estado actual de gestión de los RSU en Galicia, su volumen, la distribución geográfica del mismo, su composición en las distintas épocas del año, etc., y las entidades gestoras de RSU según la legislación sectorial aplicable (LRG), con la distribución de funciones entre las mismas.
4. A partir de aquí, se asigna la condición de primer gestor a los Ayuntamientos, encomendándoles las fases iniciales del proceso de gestión de los RSU, y concretamente las operaciones de recogida, transporte y valorización de los residuos.
Tiene interés la previsión de que cada Ayuntamiento establecerá su propio Plan Municipal de recogida de RSU en el que habrá de fijar los circuitos de recogida, los lugares de ubicación de los contenedores, las instalaciones y equipos necesarios, y el resto de datos relativos a la adecuada organización del servicio.
También el Plan Municipal debe implantar la recogida selectiva como fase fundamental para la valorización de los residuos, debiéndose seguir, para la eliminación de los no aptos para ningún proceso de reciclaje o reutilización, el orden de valorización energética, otras valorizaciones, incineración sin recuperación de energía, y vertido controlado.
Según el PRGA, las Diputaciones pueden desempeñar subsidiariamente las funciones atribuidas a los Ayuntamientos, al igual que los Consorcios -con representantes de la Administración autonómica, provincial y municipal-.
SOGAMA, la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, asume, según el PRGA, la gestión de los residuos sólidos urbanos de aquellos Ayuntamientos que hayan decidido integrarse en la opción presentada por esta empresa para la gestión de sus RSU, a partir del momento en que son depositados en las estaciones de transferencia o plantas de selección previstas en el plan de gestión, con las consiguientes operaciones de transporte, almacenamiento, valorización, tratamiento, comercialización y disposición o deposición de los residuos.
5. En atención a todo lo anterior, el PRGA se estructura en una serie encadenada de programas de actuación que se describen, y a los que posteriormente se les fijan objetivos específicos y actuaciones instrumentales para cumplirlos.
a) Programa de reducción de la producción de RSU, que esencialmente se centra en medidas de concienciación ciudadana.
b) Programa de reutilización de los RSU, que gira también en torno a medidas genéricas de sensibilización ciudadana pero adicionalmente en torno a las nuevas herramientas suministradas por la Ley estatal 11/1.997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases (LERE).
c) Programa de recogida selectiva y reciclaje de RSU, que se basa en una ulterior experiencia piloto de la que luego se extraerán las conclusiones para generalizar entre los Ayuntamientos las medidas idóneas para la efectividad de la recogida selectiva, tras la cual éstos entregarán la fracción seca de los RSU en las instalaciones de selección o en las estaciones de transferencia y bien entregarán el vidrio, el papel y cartón directamente a los denominados sistemas integrados de gestión (SIG) previstos en la LERE u otros recicladores bien los depositarán en las instalaciones de selección o en las estaciones de transferencia, según se establezca en cada caso.
En el campo de las actuaciones para este programa, destaca, junto a las apuntadas, la creación de puntos limpios, que son puntos centralizados para el depósito por parte de los ciudadanos de aquellos residuos recogidos selectivamente para los que sea necesaria una gestión específica, por su tamaño -residuos voluminosos- o su composición -pilas, disolventes y otros materiales-.
d) Programa de valorización de los RSU, destinado a aquellos residuos no reciclables por otros métodos, pero que pueden ser así alternativamente aprovechados, preferentemente con su valorización energética a través de SOGAMA -para lo cual los Ayuntamientos que opten por el procedimiento común de ésta, entregarán la fracción húmeda de los RSU en las estaciones de transferencia, y la valorización energética se realizará en la planta termoeléctrica del complejo ambiental de Cerceda- o con otros sistemas de valorización eventualmente puestos en marcha por Municipios o Mancomunidades.
En este segundo caso -tratamientos locales de valorización-, destaca, entre los ya practicados, el de compostaje, compatible con el resto de programas de actuación del PRG, siguiendo los mismos pasos que en el procedimiento común de SOGAMA, es decir, separación en origen, recuperación -lo que exige disponer de las plantas de recuperación propias- y valoración.
Precisamente, es en el plano de las actuaciones directamente vinculadas a este programa donde se incluye la construcción por parte de SOGAMA -junto a la construcción de sendas plantas, de recuperación y de valorización energética (Cerceda)- de estaciones de transferencia para la transferencia de los residuos recogidos por los Ayuntamientos, manifestándose al respecto que:
"La ubicación de las estaciones de transferencia se realizará sobre la base de los criterios que se recogen en el anexo III."
Es decir, el PRGA no contempla ni siquiera la ubicación de las estaciones de transferencia, sino que defiere el momento de su concreción al futuro -aunque en el calendario de las fases de actuación sitúa en 1.998 el "avance" en la construcción de estas plantas- y tan sólo señala los criterios con arreglo a los cuales se llevará a cabo -dato éste de relevancia a la hora de enjuiciar su pretendida caracterización como Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal-.
e) Programa de regeneración de espacios degradados, que -en línea con los objetivos comunitarios de sustitución de los vertederos por otros sistemas de gestión de residuos integrales- ha de suponer la clausura de los vertederos incontrolados existentes y de los controlados cuya utilización posterior no se prevea así como el mantenimiento de los vertederos controlados que vayan a seguir empleándose.
f) Programa de gestión de pilas usadas de origen doméstico, centrado en especialidades para su recogida y tratamiento ulterior en la planta de As Somozas.
6. En el capítulo de "Presupuesto de inversiones" (punto 10), se explica que se trata de una "estimación", partiendo de la evaluación de las partidas a tener en cuenta, entre ellas las de "infraestructuras y servicios que han de ser el soporte obligado del Plan", basándose siempre en "parámetros y estimaciones", tales como el volumen de RSU en la Comunidad gallega, la periodicidad de las operaciones de recogida, los procedimientos previstos, etc.
Así, para el programa de recogida selectiva y reciclaje, se han tenido en cuenta, entre otros extremos, el número de contenedores convencionales, el de contenedores para recogida selectiva, el de camiones compactadores, el de camiones para recogida selectiva, el de puntos limpios, el de camiones lavacontenedores, y el de plantas de selección -para clasificación y limpieza de los envases y sus residuos a entregar a los SIG previstos en la LERE-.
Para el programa de valorización, se ha incluido -punto 10.4- la construcción de una serie de estaciones de transferencia enumeradas en el propio Plan (donde Guixar, por ejemplo, aparece en el documento finalmente aprobado, aunque no lo hacía en el sometido a información pública y audiencia; y donde aparece Vilaboa) pero donde también se incluye una segunda lista de estaciones a instalar "a medida que el desarrollo del Plan de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de Galicia así lo aconseje" (sic) en unas determinadas áreas de las que se dice que "el nombre del emplazamiento es indicativo del área a cubrir" (sic).
Se distingue entre plantas de un grupo compactador y plantas de tres grupos, evaluándose los costes para cada tipo de planta, aunque no se señala, entre las plantas previstas, qué tipo de planta se adscribe a cada ubicación, si bien se dice que el PRGA contempla 4 estaciones de transferencia de tres grupos y 14 de un grupo.
7. En cuanto a la financiación del Plan, tampoco aparece concretada en el mismo sino sólo remitida a la futura aplicación de una serie de criterios y procedimientos (punto 11). En particular, en el caso de las estaciones de transferencia, tras recordarse que se financiarán por SOGAMA, se afirma que tal financiación procederá de "sus fondos propios, de recursos obtenidos por ella en el mercado de capitales y de los fondos de cohesión que le sean otorgados" (punto 11.3), notas que corroboran la inconcreción que también en este aspecto manifiesta la previsión de las actuaciones proyectadas.
8. Finalmente, en el anexo I, se establecen algunas prescripciones técnicas generales para la gestión de los residuos, esencialmente de carácter ambiental, y, en el anexo II, se avanza el programa de SOGAMA en materia de valorización, que tiene interés a los efectos de este trabajo.
Se afirma más adelante que la centralización de los RSU en el complejo de Cerceda para su tratamiento en destino obliga a instalar una red de estaciones de transferencia con el objetivo de "optimizar el transporte hasta el complejo medioambiental mediante compactación dentro de contenedores adecuados para este cometido". Por ello, los RSU no separados selectivamente por los ciudadanos "se trasvasarán en estas instalaciones para ser dirigidos hacia el complejo medioambiental", mientras que los sí separados podrán seguir dos recorridos alternativos -ser trasladados directamente a las empresas recicladoras o ser depositados en los puntos limpios ubicados en la red de estaciones de transferencia para ulterior traslado a las plantas de reciclaje-.
Se explica que la función de las plantas de transferencia es la de facilitar el trasvase de los RSU de unos camiones pequeños a unos contenedores de gran capacidad, adaptados para el transporte a largas distancias, en las condiciones ambientales más adecuadas.
En la planta de recuperación y tratamiento de Cerceda, se producirá esta recuperación, procediendo a separar los materiales -vidrio, metales, papel, cartón, plásticos- que, aun no habiendo sido objeto de recogida selectiva, aún son susceptibles de ser valorizados mediante reciclaje.
Quedan así las fracciones desechadas de los residuos originales -convertidos ya en el denominado CDR (combustible derivado de residuos)- para alimentar la planta termoeléctrica, dotada de tecnología basada en el sistema de "lecho fluido circulante".
9. Deteniéndonos nuevamente en las plantas de transferencia, el anexo III establece, precisamente, los criterios para su ubicación, a los que antes ya se ha aludido, y que ahora aparecen desarrollados, destacando, entre ellos los criterios técnicos de ubicación lo más cercana posible al mayor centro de producción de RSU a fin de optimizar el coste del transporte así como a las comunicaciones viarias y ferroviarias que se vayan a utilizar, mayor proximidad y accesibilidad de los suministros necesarios para el buen funcionamiento de la planta (agua, electricidad, colector, etc.), y los criterios ambientales y sociales de evitación y minimización del impacto derivado del tráfico de camiones sobre los ciudadanos.
I. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PLANES Y PROYECTOS SECTORIALES DE INCIDENCIA SUPRAMUNICIPAL EN LA LEGISLACIÓN DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.
A) CONCEPTO Y FINALIDAD DE LOS PLANES Y PROYECTOS SECTORIALES
1. Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal regulados en los arts. 22 a 25 LOTGA tienen su antecedente inmediato en los Planes Especiales autónomos o independientes, de carácter sectorial, regulados en el precedente Derecho estatal aplicable en Galicia, particularmente en el tipo de los denominados por la doctrina "Planes operativos de ordenación" específicamente vinculados al establecimiento y coordinación de infraestructuras básicas relativas a diversos sistemas dotacionales [art. 76.3.a) RP].
Los antiguos Planes Especiales de ejecución de infraestructuras y los Planes y Proyectos Sectoriales del Derecho gallego tienen en común el que:
- Son instrumentos sectoriales y de proyección supramunicipal y se dirigen a la ejecución directa de obras correspondientes a la infraestructura del territorio y los elementos del desarrollo urbano (abastecimiento de agua, saneamiento, suministro de energía y análogos -arts. 17.2 TRLS-1.976 y 22.2 LOTGA-).
- Pueden ser perfectamente instrumentos de carácter originario, es decir no dependientes de instrumentos de ordenación superiores, los cuales pueden incluso no existir.
- Pueden ser promovidos por los particulares (arts. 34.1 y 52.1 TRLS-1.976).
Frente al conjunto de coincidencias señalado -que permite asimilar desde el punto de vista jurídico-cualitativo los nuevos instrumentos a sus precursores-, la única diferencia relevante entre los Planes Especiales de ejecución de infraestructuras y los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PPSIS) es que éstos tienen un objeto más amplio con relación a aquéllos, pues se extienden también a infraestructuras relacionadas con la protección de la naturaleza, por ejemplo, y a dotaciones e instalaciones no sólo estrictamente "de interés público o utilidad social", sino a dotaciones e instalaciones que pueden ser de promoción privada, frente al carácter cuasiexclusivamente público -en la práctica- de la iniciativa para los anteriores Planes Especiales al vincularse a "centros públicos de notorio interés general".
En definitiva, el ensanchar para la iniciativa privada el objeto perseguido con este tipo de instrumentos -con su drástico resultado de sobreponerse a las determinaciones del planeamiento municipal- es la innovación más significativa introducida por la LOTGA en el régimen jurídico de la ordenación territorial en Galicia, en esta materia.
Sea como fuere, la esencial similitud jurídico-cualitativa de los nuevos PPSIS y los anteriores Planes Especiales autónomos de ejecución de infraestructuras produce, como efecto relevante, el que el régimen sustantivo y procedimental establecido para éstos últimos y su interpretación por los Tribunales han de servir para integrar las numerosas lagunas que presenta la escueta regulación legal de los nuevos instrumentos en la LOTGA.
2. En el mismo plano, hay que advertir que, partiendo del antecedente señalado en el Derecho estatal, los PPSIS del Derecho gallego aparecen importados del Derecho navarro, concretamente de la Ley Foral de Ordenación del Territorio (arts. 22 y sigs. LFOT), donde se recogen con un perfil sustancialmente análogo al asumido en la LOTGA, si bien allí con una regulación más acabada y en conjunto más coherente con el resto del sistema de ordenación territorial que en la aquí instaurada. Por ello, son de utilidad tanto las consideraciones efectuadas sobre el modelo navarro y la puesta en práctica del mismo por la doctrina científica como, eventualmente los pronunciamientos judiciales que al respecto se hayan producido.
También están emparentados con estos instrumentos los Proyectos de Alcance Regional regulados en los arts. 33-42 de la Ley 9/1.995, de 23 de marzo, de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid; los Proyectos de Singular Interés regulados en los arts. 19-23 de la Ley 2/1.998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha; los Proyectos de Interés Supramunicipal regulados en los arts. 42-46 de la Ley 10/1.998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja; los Planes y Proyectos Regionales regulados en los arts. 20-25 de la Ley 10/1.998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León; y los Proyectos de Actuación Territorial regulados en los arts. 25 y 26 de la Ley 9/1.999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias. Por ello, igualmente, son de interés, en su caso, las consideraciones que se puedan derivar de la práctica administrativa, de la reflexión por la doctrina científica o, eventualmente, de su fiscalización por los Tribunales.
3. Dicho todo esto, es evidente que el instrumento regulado en los arts. 22 a 25 LOTGA no es unívoco sino que presenta una doble modalidad: Por un lado, están los Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal y, por otro lado, los Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal.
Es sabido que en nuestro Derecho Urbanístico tradicionalmente se ha diferenciado entre los conceptos de Plan y de Proyecto, asimilando el primero a un instrumento de naturaleza normativa y el segundo sustancialmente a un instrumento de materialización de las determinaciones de un Plan superior (así, por ejemplo, para los proyectos de urbanización, el art. 15 TRLS-1.976).
4. Sin embargo, en la LOTGA esta diferenciación no está presente de este modo, ya que, al margen de la distinción nominal inicial entre Planes y Proyectos, el tratamiento jurídico de unos y otros es el mismo: Se definen igualitaria y unitariamente sus funciones, sus efectos con relación al planeamiento municipal preexistente, su contenido sustantivo y documental y su procedimiento de elaboración y aprobación.
Los Proyectos Sectoriales aparecen perfilados con plena autonomía respecto al resto de los instrumentos de ordenación territorial aprobados por la Xunta, actuando igual que los Planes Sectoriales como instrumentos independientes del resto. Los Proyectos dan lugar también al cambio de las determinaciones del planeamiento municipal afectado por sus previsiones, ya que pueden clasificar y calificar suelo y establecer unas condiciones de utilización del mismo -incluso adscribiendo al proceso urbanizador a terrenos en principio excluidos del mismo (suelo rústico)- para viabilizar la actuación pretendida, erigiéndose así en un instrumento normativo, que se sobrepone al planeamiento municipal.
5. No obstante, aun igualado en todo el régimen jurídico de los Planes y de los Proyectos Sectoriales, el hecho mismo de que se establezca la distinción nominal entre ambos instrumentos es indicativo de que el legislador ha querido anudarle algún tipo de consecuencia y, en cierto modo, entroncar con la tradición de nuestro Derecho Urbanístico, conclusión apoyada también en la experiencia navarra -que ha servido de inequívoco modelo, como se ha dicho, al legislador gallego-, en el sentido de que a los Planes les corresponde un contenido más general y abstracto y a los Proyectos un contenido más singular y concreto.
Desde esta perspectiva, un Plan de Carreteras puede ser un Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal y la ejecución de una autovía que prevea puede concretarse como un Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal; en el terreno que nos ocupa, un Plan de Residuos podría tramitarse como Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal -siempre, obviamente, que concurrieran todos los requisitos sustantivos y procedimentales establecidos por la LOTGA- y una actuación concreta de las contempladas en aquél -por ejemplo, una planta de transferencia de residuos- parecería mejor tramitado como Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal que como Plan, por el carácter más singular y concreto de sus determinaciones.
6. La principal virtualidad jurídico-administrativa de la configuración de estas actuaciones de incidencia supramunicipal y de su tramitación como instrumentos de ordenación del territorio parece estar en la sustracción a las Corporaciones locales afectadas por las mismas de la facultad de decidir sobre la procedencia o no de la decisión, pues su voluntad se limita a manifestarse en las alegaciones formuladas en los trámites pertinentes pero no vincula al órgano autonómico decisorio, por lo que su puesta en práctica fue tempranamente criticada allá donde primero se produjo por las entidades representativas de los Municipios.
7. De todo lo dicho, se desprende ya que, conceptualmente, los Planes Sectoriales con Incidencia Supramunicipal se caracterizan por los siguientes rasgos:
a) Son Planes Especiales -en razón de la especialidad o especificidad de su objeto- de ordenación del territorio, no necesarios -el planeamiento municipal puede desarrollarse perfectamente en ausencia de los mismos-, de carácter obligatorio y de cumplimiento directo, es decir, que no necesitan de ulteriores planes de desarrollo, cuya finalidad es regular de forma abstracta y general -en cualquier clase de suelo- la implantación de grandes dotaciones (tomando aquí la acepción más amplia de este término).
b) Su naturaleza es reglamentaria, por lo que son plenamente impugnables ante los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, con arreglo a los criterios de fiscalización seguidos en esta materia por los mismos.
c) Son Planes originarios, no precisados de la existencia previa de un instrumento jerárquicamente superior, aunque eventualmente pudieran desarrollar determinaciones de alguno.
d) Son instrumentos de ordenación territorial, no tanto por calificarle así en la propia legislación sino por tener como objeto la implantación territorial de las dotaciones a que se refiere.
e) Son instrumentos de operatividad inmediata, es decir, susceptibles de materializar directamente sus determinaciones sin necesidad de nada más que eventualmente algún proyecto de obras.
8. Los Proyectos Sectoriales, por su parte:
a) Son proyectos de previsión de obras, que anticipan a nivel básico las obras que más tarde han de realizarse materialmente, no necesarios, originarios -no están sujetos a la previa existencia de un instrumento de ordenación- y con el efecto de vincular al planeamiento municipal preexistente.
b) Tienen también naturaleza normativa, al vincular al planeamiento municipal del mismo modo que los Planes Sectoriales.
c) Desplazan -en el ámbito de las realizaciones autonómicas- el procedimiento especial de autorización de actuaciones públicas contrarias al planeamiento municipal en vigor previsto en el art. 244 TRLS-1.992, por lo que dicho precepto -en el territorio de Galicia- queda reservado para actuaciones promovidas por la Administración General del Estado o alguno de sus entes instrumentales.
B) CONTENIDO DE ESTOS INSTRUMENTOS
a) Contenido sustantivo o material
Las determinaciones que integran el contenido sustantivo de los PPSIS aparecen enumeradas en el art. 23 LOTGA, debiéndose considerar causa de anulabilidad de estos instrumentos la omisión de una de aquéllas.
"1) Descripción del espacio en que se asiente la infraestructura, dotación o instalación objeto del Plan o Proyecto, y ámbito territorial de incidencia del mismo".
Son, en puridad, dos determinaciones distintas.
La primera concierne a la perfecta delimitación y descripción del espacio físico en que se va a ubicar la dotación.
La segunda resulta especialmente compleja en los supuestos en que la actuación se ubica sobre territorio de un solo término municipal pero es, por definición, de trascendencia supramunicipal, es decir, que afecta o incide sobre diversos Municipios. En tales casos, habrá que realizar un esfuerzo por indicar cuál es el ámbito territorial sobre el que se van a proyectar los efectos o la incidencia de la puesta en marcha de la actuación de que se trata.
Hay que tener en cuenta que la "supramunicipalidad" es, entonces, la circunstancia última que justifica la operatividad de este mecanismo de alteración traumática del planeamiento municipal, en definitiva, el sacrificio de la autonomía municipal -plasmada en la adopción de un concreto modelo de desarrollo territorial y de unas determinaciones específicas para los diversos terrenos del término municipal-. Por ello, su concurrencia debe acreditarse, en todo caso, no bastando con presumirla o con estimarla inherente a la actuación en sí, aunque tal acreditación pueda admitirse con criterios flexibles. Todo ello se deriva de la doctrina de nuestros Tribunales a propósito de cuándo está justificado el sacrificio de la autonomía municipal y de los intereses locales en el caso de ejercicio autonómico de su propia potestad de ordenación del territorio (entre las más recientes, Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 1.998 -Ar. 1.219-, con cita de otras anteriores en el mismo sentido).
Al mismo tiempo, la precisión cabal y cumplida aquí del entero territorio sobre el que se habrá de proyectar la incidencia de la actuación cumple una misión adicional -en coherencia con la vocación coordinadora de estos instrumentos- cual es la de permitir el desarrollo territorial y urbanístico del territorio sobre el que se produzca esa ulterior incidencia de modo coordinado y armonizado con las exigencias que tal incidencia comporte (saturación de vías urbanas, previsión de vías alternativas para descongestión del tráfico, etc.).
"2) Organismo, entidad o persona jurídica o física promotor y titular de la infraestructura, dotación o instalación".
Es una determinación, realmente, de carácter formal más que sustantivo, y que simplemente exige su constancia en los documentos pertinentes, en los que habrá de identificar tanto al promotor -público o privado- de la actuación como al futuro titular, ya que ambas circunstancias pueden no coincidir.
"3) Justificación del interés público o utilidad social de la infraestructura, dotación o instalación".
Cualquiera de estos dos conceptos ha de concurrir para legitimar la actuación pretendida.
Es evidente que, en el caso de actuaciones promovidas por entidades públicas en el ejercicio de competencias encomendadas legalmente, casi va implícito al menos el primero de ellos.
Es en el caso de actuaciones promovidas por particulares donde debe verificarse con especial rigor la concurrencia de cualquiera de tales requisitos, interpretados no sólo de acuerdo con su definición en la legislación expropiatoria sino además -o más bien- a la luz de la doctrina sentada por el Tribunal Supremo a propósito de las actuaciones de "utilidad pública o interés social" pretendidas por los particulares en el suelo no urbanizable según la tradicional posibilidad abierta en el Derecho Urbanístico estatal -y hoy en la propia legislación gallega (art. 77.3 LSG)-. Es sabido que el Tribunal Supremo, de modo contundente a partir especialmente de 1.992, ha adoptado una postura extraordinariamente restrictiva a la hora de interpretar que el interés o la utilidad ínsitos en la actuación propuesta sean superiores a la protección del medio rural, que constituye una necesidad dimanante del art. 45 de la Constitución Española.
Incluso en el caso de actuaciones promovidas por personas jurídico-públicas, en mi opinión sería necesario efectuar la ponderación entre el interés perseguido por las mismas y el interés intrínseco en la preservación del terreno afectado por aquéllas según las previas determinaciones adoptadas por el respectivo planeamiento municipal.
"4) Descripción, con la especificación suficiente, de las características de la infraestructura, dotación o instalación objeto del Plan o Proyecto, duración temporal estimada de su ejecución y recursos económicos afectados a la misma."
Se alude con esta exigencia a la vertiente que ha de tener el Plan o Proyecto Sectorial de anteproyecto técnico previo a la ejecución material de las obras, por lo que implica la descripción específica de la obra y la composición de la edificación, así como su diseño u ocupación y los restantes factores inherentes a la nota de ejecutoriedad del documento técnico, tales como el calendario y los recursos económicos destinados a la ejecución.
"5) Incidencia sobre el territorio físico, afecciones ambientales y medios de corrección o minimización de las mismas."
La indiscutible incidencia sobre el medio de la realización de las obras precisas para la puesta en marcha de la actuación y de la propia operatividad de ésta obliga a que el Plan o el Proyecto contenga determinaciones relativas a la previsión de la misma (movimientos de tierra, tráfico rodado actual y en evolución futura, comunicaciones, abastecimiento, etc.) y a la adopción de las medidas correctoras pertinentes.
En el caso gallego, la propia legislación sectorial de residuos somete el tipo de actuaciones de las que centran este trabajo a la evaluación ambiental pertinente, que concretamente es la modalidad de la evaluación de efectos ambientales.
Habrá que atender a la circunstancia de que el carácter supramunicipal de la actuación proyectada y su propia naturaleza producirá una incidencia ambiental no sólo sobre el territorio concreto en que la actuación proyectada se materializa sino también eventualmente en otros puntos del territorio (por ejemplo, en casos como el aquí examinado, en aquéllos por los que cruce el tráfico de vehículos pesados que trasladen los residuos hasta la planta de transferencia), lo que hará necesario, en pura ortodoxia, la verificación de los efectos ambientales de tal incidencia sobre ese territorio externo al entorno de la propia actuación.
"6) Adecuación con el planeamiento local vigente en el término o términos municipales en que se asiente la infraestructura, dotación o instalación, o, en su caso, determinaciones de dicho planeamiento local que han de ser modificadas como consecuencia de la aprobación del Plan o Proyecto sectorial, así como el plazo para realizar la correspondiente adecuación."
Con relación a esta determinación, procede remitirse a lo que se dirá a propósito de los efectos de la aprobación de estos instrumentos.
b) Contenido documental
Carece la LOTGA -como la LFOT en la que se inspira- de una enumeración de los documentos en que debe plasmarse el precedente contenido sustantivo de los PPSIS.
No obstante, la LOTGA proporciona un principio relevante al respecto, el principio de suficiencia y claridad de los documentos integrantes de aquéllos, pues no olvidemos que el art. 23 comienza diciendo que "constarán de los documentos necesarios para reflejar con claridad y suficiencia" las determinaciones antes examinadas.
A mayor abundamiento, la enorme similitud jurídico-cualitativo entre estos PPSIS y sus precursores, los Planes Especiales autónomos de ejecución de infraestructuras, permite entender supletoriamente aplicable la regulación de los éstos últimos compatible con la LOTGA, especialmente a propósito de este contenido documental, y la interpretación de la misma llevada a cabo por los Tribunales.
Todo ello conduce a entender como documentos de necesaria existencia tanto en Planes como en Proyectos Sectoriales:
- la Memoria descriptiva y justificativa de la actuación y de las obras a ejecutar (documento éste de extraordinaria importancia, a la luz de su exégesis jurisprudencial, ya que constituye un parámetro para enjuiciar la racionalidad del autor del Plan o Proyecto y, en definitiva, para frenar cualquier arbitrariedad en este terreno -lo no justificado o motivado suficientemente es, por ello solo, arbitrario-).
- los planos de información y de situación en relación con el espacio en que se asienta,
- los planos del proyecto técnico,
- el presupuesto y los recursos económicos, equivalente al Estudio Económico-Financiero de los precedentes Planes Especiales autónomos de ejecución de infraestructuras,
- la previsión de afecciones sobre el territorio y de medidas para corregirlas,
- y la normativa urbanística cuya aprobación se imponga al planeamiento municipal preexistente para viabilizar la actuación propuesta.
c) Especial consideración sobre la Memoria y Estudio Económico-Financiero
1. Se sostiene de modo uniforme por la doctrina científica la aplicabilidad del régimen de los Planes Especiales autónomos de ejecución de infraestructuras, contenido en el Derecho estatal supletorio, para regular, siquiera sea transitoriamente, aquellos aspectos imprecisos de la regulación autonómica de los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal o instrumentos equivalentes de otra denominación, dada la naturaleza y funcionalidad análogas de aquellos Planes Especiales y los nuevos instrumentos autonómicos supramunicipales.
Por otro lado, el Tribunal Supremo ha tenido ya ocasión de subrayar -en el caso de los instrumentos del mismo nombre de la legislación navarra- "la estrecha conexión que las normas de la Ley Foral tienen con la legislación urbanística del Estado" -a propósito de la impugnación del Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal de ampliación de la Universidad Pública de Navarra (Auto de 8 de mayo de 1.997 -Ar. 4.317-). E igualmente, y en general, nuestros Tribunales de lo Contencioso-Administrativo han aplicado en diversas ocasiones previsiones legales o soluciones jurisprudenciales propias de aquellos Planes urbanísticos a estos nuevos Planes de Ordenación del Territorio, tales como la suspensión analógica del otorgamiento de licencias o de la tramitación del planeamiento inferior con ocasión de la aprobación inicial de éstos (Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 1.997 -Ar. 1.866-) o la necesidad de repetición del trámite de información pública cuando su contenido se altera sustancialmente tras la primera producida (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias -Sala de Santa Cruz de Tenerife- de 18 de septiembre de 1.998, Nº 1.009, suspendiendo la aprobación definitiva del Plan Insular de Ordenación de la Isla de El Hierro y ordenando la repetición de la información pública).
En el caso concreto de Galicia, no se ha desarrollado reglamentariamente la LOTGA ni tampoco la LSG en el bloque relativo al planeamiento -si bien parece estar próxima la aprobación del Reglamento de Planeamiento-, por lo que, en virtud de la propia previsión contenida en la Disposición Transitoria Tercera de la LSG, resulta de aplicación supletoria el Reglamento estatal de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2.159/1.978, de 23 de junio (RP).
2. Pues bien, el art. 77.1 RP dispone que los Planes Especiales autónomos -independientes del planeamiento territorial y urbanístico- destinados a la ejecución de infraestructuras "deberán contener las determinaciones propias de su naturaleza y finalidad, debidamente justificadas y desarrolladas", determinaciones que habrán de concretarse, según el apartado 2 siguiente, en los documentos siguientes:
- Ordenanzas, en su caso.
- Normas mínimas a que hayan de ajustarse los proyectos técnicos cuando se trate de desarrollar obras de infraestructura y de saneamiento.
Se hace necesario -por su relevancia en el caso concreto aquí enjuiciado- examinar con mayor detenimiento cuál es la caracterización de los documentos denominados "Memoria" y "Estudio Económico-Financiero", especialmente a la luz de la exégesis de los mismos debida a nuestros Tribunales.
3. La Memoria es, en nuestra tradición jurídico-urbanística, un documento de carácter explicativo, en el que la Administración autora del proyecto de Plan expone los fines y objetivos que se propone con la ordenación por la que ha optado y las razones que le han conducido precisamente a esa opción y no a otra.
Partiendo de la naturaleza normativa -reglamentaria- de los Planes urbanísticos, se ha equiparado comúnmente a la Memoria de éstos con la Exposición de Motivos o Preámbulo de las Leyes o Reglamentos, si bien se le dota, también en general entre la doctrina especializada y en la jurisprudencia, de una relevancia jurídico-cualitativa superior.
En nuestro sistema jurídico, los Preámbulos o Exposiciones de Motivos de los textos normativos pueden existir o no, sin que su ausencia tenga consecuencia alguna para la validez de la parte dispositiva. Pero los Planes urbanísticos tienen que estar dotados necesariamente de su respectiva Memoria porque en nuestra legislación y cultura urbanísticas aparece la misma perfilada como documento esencial de aquéllos, vehículo para exteriorizar las razones justificativas y legitimadoras de la opción ejercitada al amparo de la amplia discrecionalidad característica de la potestad de planeamiento, opción por una determinada concepción de desarrollo territorial, que, a la vez, comporta una delimitación, ocasionalmente drástica, del derecho de propiedad de los titulares de los terrenos afectados.
En definitiva, la Memoria "no es un documento accidental, que pueda existir o no, sino una exigencia insoslayable de la Ley" (Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1.991 -Ar. 314 de 1.992-).
4. Por eso, precisamente, la legislación urbanística la define con precisión para cada tipo de Plan, con más o menos matices según la funcionalidad del respectivo tipo, existiendo la previsión que ya conocemos para el caso de los Planes Especiales autónomos de ejecución de infraestructuras, que son los instrumentos asimilables a los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal. Según dicha previsión, éstos han de contener una Memoria con el grado de precisión adecuado a sus fines [art. 77.2.a) en relación con el 77.3 RP], partiendo, obviamente, de que, de acuerdo con la definición de la Memoria-tipo ofrecida por el art. 38 RP, ésta ha de establecer las conclusiones de la información urbanística que condicionen la ordenación del territorio, analizar las distintas alternativas posibles y justificar el modelo elegido, para lo cual constará, entre otros extremos, de:
- los objetivos y criterios de la ordenación del territorio,
- la justificación de la conveniencia y oportunidad de la formación del Plan,
- el examen y análisis ponderado de las diferentes alternativas contempladas,
- la justificación del modelo de desarrollo elegido y de la ordenación propuesta (art. 38.1º, 3º, 4º y 5º RP).
5. Por todo ello, se ha ido poniendo progresivamente el énfasis -tanto por la doctrina científica como por la jurisprudencia de nuestros Tribunales de lo Contencioso-Administrativo- en la necesidad de la Memoria y de su cuidada elaboración pues a su través la Administración ha de cumplir su deber de motivación de la actuación discrecional mediante ella ejercitada y, a la vez, justificar la elección escogida -deber análogo a aquél que también tiene de referir sucintamente los hechos y fundamentos de Derecho en los que apoya aquellas decisiones de contenido discrecional enumeradas en el art. 54 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre-.
Pero, además, ha venido en conformarse la Memoria como un verdadero canon hermenéutico de interpretación del contenido normativo del Plan, que llega incluso a tener la virtualidad de integrar sus determinaciones cuando éstas se revelan insuficientes u oscuras.
Para la doctrina de nuestros Tribunales, la Memoria es esencialmente el documento que ofrece la motivación del Plan, haciendo así públicas las razones que justifican la ordenación proyectada:
"La Memoria integra ante todo la motivación del Plan, es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento" (Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1.991 -Ar. 314 de 1.992- y 13 de febrero de 1.992 -Ar. 2.828-; análogamente, las de 2 de enero de 1.992 -Ar. 692- y 1 de septiembre de 1.993 -Ar. 6.616-).
Del mismo modo, como se recordará más adelante, también en la Memoria habrá que explicitar los motivos de las modificaciones que el contenido del Plan sometido a debate vaya experimentando a lo largo de su tramitación, especialmente después de la información pública (Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 1.991 -Ar. 8.805- y 15 de diciembre de 1.992 -Ar. 9.834-).
Concretamente, para el caso de modificaciones introducidas por la Administración autonómica en la aprobación definitiva de los Planes, se ha fallado que han de estar igualmente explicitadas en la Motivación del Plan respectivo, no sólo porque como las restantes determinaciones de éste han de estar justificadas y explicadas, sino también porque se cumple así adicionalmente con el deber de justificar la competencia autonómica ejercitada (Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1.992 -Ar. 9.834-).
6. En cuanto a los efectos de la inexistencia o defectuosa configuración de la Memoria, los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo oscilan entre una tendencia que consiste a otorgar a la Memoria una relevancia jurídico-cualitativa de carácter sustantivo y no meramente formal, tendencia para la cual, por tanto, tal omisión o defectuosa conformación de la Memoria puede perfectamente integrar un vicio de anulabilidad máxime si se ha causado indefensión de los interesados (Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de abril de 1.986 -Ar. 2.967-) y otra tendencia para la cual la omisión o defectuosa cumplimentación de la Memoria es, ante todo, una infracción formal, por lo que los efectos de tales circunstancias serán los propios de ésta. Es decir, constituirán un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante según que el interesado haya sufrido indefensión o no, entendiéndose siempre que la sufre cuando no resulta posible -con el texto de la Memoria- conocer las razones en las que se funda la ordenación propuesta y ello impide realizar una adecuada defensa de la propia posición frente a ella en el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 1.992 -Ar. 2.828- y 13 de junio de 1.994).
Precisamente, la última de las Sentencias citadas, en un supuesto de Modificación de planeamiento, donde se discute la exigibilidad de un Estudio que explique la incidencia de la misma sobre el Plan General preexistente -desempeñando, pues, la función de la Memoria-, afirma que:
"La documentación de la Modificación tiene un gran valor informativo para los afectados por ella y para el público en general, información que es un derecho de los ciudadanos... y a la que tienen acceso mediante la publicación de la Modificación... que propicia, en definitiva, su derecho de participación.".
Y falla posteriormente que el vicio en que consiste la ausencia de tal justificación o explicación incurre en la infracción entonces -cuando sucedieron los hechos enjuiciados- prevista en el art. 48.2 LPA, ya que:
"Es un requisito indispensable para la finalidad de la Modificación llevada a cabo y, además, su no publicación como parte de la documentación de la Modificación puede dar lugar a la indefensión, sin duda, no sólo de personas directamente interesadas o afectadas por aquéllas sino de aquellos ciudadanos que puedan, por aquella carencia, ejercer la acción que les brinda el art. 235 de la Ley."
7. Desde otra perspectiva, un sector de la doctrina científica -DELGADO BARRIO, TRAYTER, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ- y una tendencia mayoritaria de la jurisprudencia (Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1.991 -Ar. 314 de 1.992- y 13 de febrero de 1.992 -Ar. 2.828-), partiendo del axioma de que, en nuestro sistema constitucional, lo no justificado o motivado es por este solo hecho ya arbitrario, erige la Memoria en parámetro para enjuiciar la racionalidad del planificador, de tal modo que es el valladar para la arbitrariedad a que éste eventualmente puede deslizarse, y, en consecuencia, estima anulable aquel Plan o parte del Plan sin motivación o con motivación insuficiente.
Un sector doctrinal minoritario -DESDENTADO-, sugiere, sin embargo, distinguir entre "motivos" -razones justificativas- y "motivación" -su exteriorización formal-, para atribuir sólo a la omisión de aquéllos -y no a la de ésta- los efectos invalidantes señalados. No obstante, ello supone virtualmente echar sobre el administrado la carga de acreditar la inexistencia de tales motivos o razones para poder combatir con éxito el Plan que estima lesivo a su interés o al interés general, generándole indefensión, lo cual resulta inadmisible por aplicación del principio de la buena fe a las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba, ya que éste conduce a que sea la Administración la que justifique la elección realizada, reputándose tal elección como arbitraria en caso de falta de justificación de la misma.
8. El Estudio Económico-Financiero requerido para estos Planes analógamente a lo que sucede con los Planes Especiales autónomos de ejecución de infraestructuras -según nos consta ya- ha de contener una evaluación económica de la ejecución de las obras a realizar y de la implantación de los servicios necesarios, con especificación de las obras y servicios que se atribuyen al sector público y al privado, indicando en el primer caso los entes públicos concretos que se responsabilizan de la inversión.
En el caso concreto de los PERIs (a los que pueden aproximarse los Planes Especiales de ejecución de infraestructuras cuando, de hecho, suponen la reordenación urbanística -es decir, modificación de la ordenación previa- de un espacio), la legislación urbanística especifica que su Estudio Económico-Financiero ha de tener la precisión exigida para el correlativo de los Planes Parciales, es decir, conteniendo la evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización (arts. 62 y 55 RP), expresando su coste aproximado y previendo las evaluaciones de las obras y servicios enumeradas en el art. 55.2 RP -a las que habrá de efectuarse referencia "como mínimo"-:
- explanación, pavimentación, señalización y jardinería,
- redes de abastecimiento, riego, e hidrantes contra incendios,
- red de alcantarillado,
- red de distribución de energía eléctrica y alumbrado público,
- demás redes o canalizaciones de servicios previstas en el Plan,
- indemnizaciones procedentes por el derribo de construcciones, destrucción de plantaciones y otras obras e instalaciones que exija la ejecución del Plan.
A lo anterior, habrá de añadirse "el cálculo estimativo del coste de la expropiación" en el caso de que la actuación se vaya a desarrollar por ese sistema (art. 63.4 RP).
9. Con este Estudio o Evaluación económica, lo que se pretende es garantizar que el planificador ha tomado en consideración los costes y los recursos económicos disponibles a la hora de elegir una determinada ordenación territorial y que no ha optado por un modelo que posteriormente resulte irrealizable por razones económicas. En cierto modo, aquellos costes y medios prefiguran un componente de los hechos determinantes de la decisión planificadora, por lo que el Estudio ha sido interpretado no como un elemento formal, informativo, sino como un elemento ordenador, al determinar los fondos (públicos, en su caso) afectados a la realización de las actuaciones programadas, y así acertadamente ha sido puesto de relieve por BOQUERA.
10. La jurisprudencia ha diferenciado tradicionalmente la exigencia de precisión del Estudio Económico-Financiero, considerando que en el nivel del planeamiento general el mismo puede ser -y será lo normal- simplemente genérico, sin previsiones específicas para las diversas operaciones que implique, mientras que en el nivel de los Planes Parciales y Especiales -es decir, de los Planes destinados a la materialización inmediata de las determinaciones urbanísticas- debe contenerse el detalle particularizado de los medios económico-financieros disponibles para la ejecución del Plan (Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1.977 -Ar. 3.958- y 25 de octubre de 1.980 -Ar. 3.947-) al igual que el de las partidas correspondientes a los diversos costes que dicha ejecución comporte (Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1.988 -Ar. 2.496-, 27 de mayo de 1.992 -Ar. 4.300- y 23 de enero de 1.995 -Ar. 315-).
Corresponde, en efecto, a estos Planes de desarrollo -Parciales y Especiales-, al igual que hoy a sus instrumentos equivalentes de la ordenación del territorio, como los Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal, la concreción de los medios o recursos de que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista (Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de septiembre de 1.985 -Ar. 6.216-).
Ello significa que su Estudio Económico-Financiero o su Evaluación económica ha de relacionar explícita y claramente las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, debiendo ser las mismas "acordes con una previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización en función de la importancia de las determinaciones del planeamiento" (Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1.981 -Ar. 2.950-, 10 de mayo de 1.985 -Ar. 4.756- y 25 de mayo de 1.985 -Ar. 4.775-).
11. Aunque la mayor parte de los pronunciamientos de este tipo -en el caso de instrumentos promovidos por la iniciativa privada- se refiere a Planes Parciales, con relación a los Especiales el Tribunal Supremo mantiene idéntica posición, como acredita en su Sentencia de 28 de enero de 1.987 (Ar. 2.029):
"Aunque la Sala viene manteniendo un prudente criterio de flexibilidad en orden a la exigencia del Estudio Económico-Financiero, ello ha de entenderse referido a aquellos instrumentos urbanísticos de nivel superior ..., pero no a Planes Especiales de Reforma Interior privada, donde el rigor debe ser extremado con objeto de evitar posibles insolvencias posteriores o atrevimientos especulativos que lesionarían derechos de terceros."
Con esta actitud rigurosa desde los Tribunales, lo que se pretende es refrenar:
"Planificaciones ilusorias que determinan frecuentemente, bien la congelación urbanística de terrenos con fines meramente especulativos, bien la ejecución incompleta o deficiente del Plan con grave perjuicio de los intereses generales y privados que resulten afectados por el mismo" (Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 1.985 -Ar. 1.490-; antes, la de 25 de junio de 1.981 -Ar. 2.950-).
Desde esta perspectiva, DESDENTADO considera las disponibilidades económicas como un factor relevante que limita la discrecionalidad de que dispone la Administración -o, en general, el planificador- para elegir una u otra ordenación urbanística, pues no se debe optar por modelos territoriales que, atendiendo a los recursos existentes, resultan de imposible o muy difícil realización.
12. En cuanto a los efectos atribuidos por nuestros Tribunales a la deficiente cumplimentación del Estudio o Evaluación económica, ya desde la tendencia más temprana se apuntó que este componente debía considerarse un "elemento esencial del Plan" de modo que procedería declarar nulo todo aquel instrumento que careciera de un Estudio que justificara la ponderación entre el criterio del planeamiento que se sustentara y las posibilidades económicas y financieras del territorio y población (Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1.966 -Ar. 1.427-, 4 de noviembre de 1.972 -Ar. 4.692- y 25 de junio de 1.981 -2.950-), incluso -aunque parece obvio recordarlo- aun tratándose de instrumentos de iniciativa pública.
En este sentido, la STS de 25 de junio de 1.981 (Ar. 2.950) estimó procedente la anulación de un Plan Parcial porque no contenía Estudio alguno acerca del coste de su realización y se limitaba a señalar que los medios económico-financieros estaban constituidos por los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Ayuntamiento.
Del mismo modo, la STS de 9 de febrero de 1.982 (Ar. 930) rechazó que pudiera entenderse satisfecha la exigencia de adecuada previsión económico-financiera con la simple declaración genérica de que se incluirían en los presupuestos ordinarios y extraordinarios los medios económicos precisos para la realización de la ordenación.
Tampoco satisfacen la exigencia legal expresiones tales como la de que:
"Quedan garantizados los medios económicos para la construcción de las obras proyectadas"
"Dicha afirmación es simplemente teórica por carecer de concreción alguna que permita ponderar si el promotor dispone de medios económicos suficientes que garanticen la realización del Plan" (STS de 28 de julio de 1.992 -Ar. 6.209-).
En fin, en el caso de la tramitación de un Plan Especial de Equipamientos Comunitarios, donde se carecía de referencias sobre cómo afrontar el coste de diversas operaciones necesarias para materializar el mismo, por falta de previsión de aquéllas entre las partidas del Estudio Económico-Financiero, el Tribunal Supremo acuerda la anulación de las actuaciones (la aprobación definitiva) y la reposición a un momento anterior para que se completara el Estudio, y, a la vista del mismo, se procediera (STS de 16 de diciembre de 1.992 -Ar. 9.845-).
13. Incluso, en ocasiones en que el Estudio o Evaluación eran aparentemente correctos desde una perspectiva formal, los Tribunales han fiscalizado, a instancia de los recurrentes, si las previsiones económicas realizadas eran reales o no, proporcionadas a las determinaciones propuestas con el Plan o no, y, caso de resultar irreales o desproporcionadas, han procedido a la anulación del instrumento de planeamiento o a las determinaciones concretas carentes de cobertura (Sentencias del Tribunal Supremo de 31 de enero de 1.989 -Ar. 595- y 25 de abril de 1.992 -Ar. 3.392-), si bien, en este tipo de hipótesis, el resultado final suele depender de la casuística concreta y del posterior desarrollo de la estrategia procesal elegida por las partes, factores que permiten explicar fallos diferentes para situaciones de partida aparentemente análogas.
El art. 25 LOTGA establece el procedimiento de tramitación y aprobación de los PPSIS. Tomando como base este precepto, en relación con los apartados 3 y 4 del art. 22 LOTGA, las fases que debe seguir dicho procedimiento son las siguientes.
a) Declaración del Plan o Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal
Los Planes y Proyectos Sectoriales de esta clase pueden ser promovidos y desarrollados como sabemos por la iniciativa pública y por la privada, si bien la segunda parece no legitimada para promover "infraestructuras" pero sí "dotaciones" e "instalaciones" en el sentido en que éstas son definidas en la propia LOTGA.
En el caso de la Administración General del Estado y sus entes instrumentales, la puesta en marcha de sus proyectos sectoriales puede seguir ese mismo procedimiento pero puede también hacer uso del vigente art. 244.2 TRLS-1.992.
El organismo o entidad que lo promueva lo remitirá a la Consellería competente por razón del contenido del Proyecto o Plan de que se trate para su tramitación, si procediere, en los casos en que no le correspondiere a aquélla la iniciativa de su formulación.
Es evidente que la tramitación no será procedente cuando la actuación pretendida no consista en una infraestructura, dotación o instalación de las previstas legalmente; cuando carezca de interés público o utilidad social; y cuando no se asiente sobre más de un término municipal ni revista una incidencia supramunicipal. En tales circunstancias, los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo podrán fiscalizar la corrección o no del pronunciamiento autonómico respecto de la tramitación del instrumento.
Cabe también que la Consellería a que se remite el instrumento propuesto aprecie una insuficiencia en el contenido sustantivo o documental del mismo, en cuyo caso -aunque la LOTGA no lo contemple expresamente- debería otorgarse al remitente el plazo necesario para proceder a la pertinente subsanación.
Los PPSIS que no se tramiten con arreglo al procedimiento señalado en la LOTGA han de considerarse nulos de pleno Derecho por prescindir total o esencialmente del procedimiento establecido.
b) Declaración por el Consello de la Xunta de la incidencia supramunicipal del Plan o Proyecto y determinación de la Consellería competente para su tramitación.
Esta declaración se ha de producir a propuesta del Conselleiro competente por razón de la materia [art. 25.2) LOTGA].
En el mismo acto administrativo, se determinará "la Consellería a la que corresponda su impulso y, en su caso, aquéllas que tendrían que colaborar en el mismo". (art. 22.4 LOTGA).
Queda claro, pues, que la declaración del instrumento como de incidencia supramunicipal es el acto que abre el procedimiento aprobatorio propiamente dicho pero que, por sí misma, no prejuzga tal aprobación, por lo que su naturaleza es, prima facie, la de un acto de trámite, al no decidir -según el esquema legal- el fondo del asunto.
Igualmente podría ocurrir que, apreciada en este trámite la improcedencia de tramitar el instrumento propuesto bien por no subsumirse su objeto en alguno de los contemplados legalmente bien por adolecer de un insuficiente contenido sustantivo o documental, se acordara aquí directamente la negativa a otorgar la declaración señalada, en el primer caso, o la interrupción de la tramitación para dar la oportunidad de subsanar, en el segundo.
c) Información pública y audiencia.
La resolución del Consello de la Xunta ha de publicarse en el Diario Oficial de Galicia, sometiéndose entonces por el plazo -mínimo- de un mes a los trámites -en principio simultáneos- de información pública y de audiencia a las Entidades locales sobre las que incida el Plan o Proyecto.
La propia naturaleza de estos instrumentos, esencialmente coordinadora y racionalizadora de la actuación administrativa, postula que las Entidades locales a las que se dé audiencia sean efectivamente todas aquellas sobre las que incida de algún modo -en el sentido más arriba expuesto- la puesta en marcha de la actuación propuesta con el instrumento en tramitación.
Así, una actuación relativa al traslado masivo de residuos desde distintos centros productores hasta una planta de transferencia afecta no sólo al término municipal en que dicha planta se asienta y eventualmente a alguno de sus colindantes sino también a aquellos, por ejemplo, por los cuales discurrirá un flujo de vehículos pesados que realizarán diariamente el traslado físico de tales residuos, con una inequívoca repercusión en el tráfico urbano e interurbano y en el medio ambiente de los núcleos por los que atraviesen.
El propio sentido garantista del trámite de audiencia propugna también que, en casos como éste, sea interpretado el concepto de "incidencia" en el sentido más amplio posible, en línea con lo antes expuesto.
Obviamente, la información pública viabiliza la formulación de alegaciones de todos -particulares y entidades públicas- cuantos pretendan defender sus derechos e intereses legítimos, así como la presentación de sugerencias respecto al instrumento propuesto.
d) Informe de las alegaciones presentadas por la Consellería competente.
Las alegaciones y sugerencias presentadas en el trámite anterior han de ser informadas por la Consellería competente -la previamente determinada por el Consello de la Xunta, según el art. 22.4 LOTGA- para emitir un informe preceptivo pero no vinculante.
Puede ocurrir que en este trámite se estime alguna de las alegaciones presentadas o se acoja alguna de las sugerencias formuladas.
Pues bien, en el caso de que tal estimación o acogimiento implique una modificación sustancial del instrumento sujeto a trámite, en mi opinión debería repetirse el trámite de información pública y audiencia siguiendo analógicamente tanto la previsión legal -del Derecho estatal precedente y de la propia LSG vigente- en materia de Planes urbanísticos cuanto la doctrina de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo sentada al efecto, que otorgan extraordinaria relevancia a la observancia de tal previsión, de modo que su omisión implica la anulación de la aprobación final del instrumento así tramitado.
e) Aprobación definitiva.
El Consello de la Xunta, a la vista del informe anterior, ha de otorgar la aprobación definitiva. Este acto es el que pone fin al procedimiento, resolviendo sobre el fondo del asunto, por lo que es el recurrible ante los Tribunales, sin que sea factible la previa presentación de recurso administrativo -incluso en la hipótesis en que fuera admisible genéricamente-, entre otros motivos, por el carácter normativo reglamentario del instrumento tramitado.
La aprobación puede llevar aparejada una segunda resolución -potestativa- cual sería la relativa a la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios [art. 25.4), segundo párrafo], lo que corrobora que el "interés público o la utilidad social" de la actuación pretendida, concepto cuya concurrencia debe verificarse al comienzo de la tramitación, no se asimilan a los similares conceptos definidos por la legislación expropiatoria. Si fueran asimilables, esta resolución accesoria sería innecesaria.
La citada aprobación ha de publicarse en el Diario Oficial de Galicia.
Ahora bien, tratándose de un instrumento de carácter normativo, que, además, modifica o vincula al planeamiento urbanístico preexistente, sustituyendo, de hecho, de modo inmediato las determinaciones de éste que resultan incompatibles con el mismo, el contenido del anuncio de la aprobación no puede limitarse al estricto enunciado de la misma sino que debe incluir, como mínimo, la normativa urbanística resultante y, en general, el contenido necesario para la perfecta comprensión de las modificaciones operadas en el ordenamiento urbanístico preexistente.
Esta exigencia -no prevista expresamente en la LOTGA- se desprende tanto de los principios de publicidad normativa y de seguridad jurídica, proclamados constitucionalmente con alcance general, cuanto de la doctrina recaída a propósito de los requisitos para la entrada en vigor de los Planes urbanísticos. Es sabido que los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo consideran la publicación del contenido normativo de los Planes como requisito de eficacia de los mismos, de tal manera que el Plan cuyo contenido no se ha publicado no produce efectos jurídicos de ninguna clase (Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 1.996 -Aranzadi 3.979-, 7 de octubre de 1.996 -Ar. 7.396-, 1 de julio de 1.997 -Ar. 5.711-, etc.), siendo particularmente relevantes las Sentencias de 29 de junio de 1.996 -Ar. 5.406- y 18 de marzo de 1.997 -Ar. 1.683- donde se consideran contrarios a Derecho sendos procedimientos expropiatorios promovidos para ejecutar previsiones de instrumentos urbanísticos que no habían entrado en vigor, por falta de publicación.
Con la publicación del contenido pertinente del Plan o Proyecto de Incidencia Supramunicipal, puede éste desplegar sus efectos jurídicos.
a) Ejecutividad inmediata.
El Plan o Proyecto ya eficaz es inmediatamente operativo, en el sentido de que -de acuerdo con la doctrina que se ha pronunciado al respecto en el caso de otras legislaciones análogas- no es necesario esperar a la adaptación previa del planeamiento municipal para ejecutar las obras contempladas en la actuación de que se trate.
El argumento principalmente ofrecido a este respecto es que, dado que este tipo de instrumentos viene a sustituir la vía del art. 244.2 TRLS-1.992 -heredero del art. 180 TRLS-1.976-, y éste permitía la inmediata ejecución del proyecto de obras aprobado contra el Plan, sin esperar a su modificación (art. 8.2 y 3 RD), y además estos instrumentos se asemejan a los anteriores Planes Especiales de ejecución de infraestructuras, que podían materializarse directamente (art. 143.2 RP), no parece razonable entender que ahora hubiera que esperar a tal modificación puntual del planeamiento.
De hecho, la práctica administrativa manifestada en el caso aquí analizado asume esta misma tesis, de modo implícito, pues ni siquiera se preocupa -aun siendo preceptivo- de señalar los plazos en que debe procederse a la adaptación del planeamiento municipal vinculado por el nuevo instrumento, en una clara confirmación de que no considera que la ejecutividad del mismo quede supeditada lo más mínimo a tal adaptación.
En el caso de Navarra, de cuya legislación se ha importado la figura de los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal, los Proyectos Sectoriales se han venido ejecutando directamente, si bien los Planes Sectoriales parece que han precisado siempre de su ulterior concreción mediante los pertinentes proyectos de ejecución de obras, donde se detallan las condiciones técnicas de las mismas.
b) Vinculación del planeamiento municipal preexistente.
De acuerdo con el art. 24 LOTGA:
"Las determinaciones contenidas en los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal vincularán al planeamiento del ente o entes locales en que se asienten dichos Planes o Proyectos, que habrán de adaptarse a ellas dentro de los plazos que a tal efecto determinen."
Esta previsión enlaza con la determinación de necesaria inclusión en estos instrumentos, que es, efectivamente, la "adecuación con el planeamiento local vigente" de la actuación propuesta o, en caso contrario, las "determinaciones de dicho planeamiento local que han de ser modificadas como consecuencia de la aprobación" del instrumento de que se trate, "así como el plazo para realizar la correspondiente adecuación".
Partiendo de estos datos, pueden desglosarse del siguiente modo los efectos que en puridad produce esta vinculación del planeamiento urbanístico:
- Desde su entrada en vigor (más propiamente que desde su aprobación, por lo ya dicho), modifican y vinculan al planeamiento municipal preexistente -general y eventualmente de desarrollo-, en lo que resulte incompatible con la actuación pretendida con el Plan o Proyecto Sectorial, debiendo prever el plazo para llevar a cabo la adaptación material de aquel planeamiento a éste, adaptación que seguirá el cauce previsto en la legislación urbanística (art. 50 en relación con el 42 LSG).
- Estos instrumentos se sobreponen a los del planeamiento general incluso aunque sean Proyectos, resultando preponderante, pues, la política sectorial plasmada a través de los mismos sobre la ordenación territorial y urbanística, de tradicional vocación integradora y armonizadora.
- En principio, estos instrumentos modifican también los demás de ordenación del territorio de igual rango reglamentario, con arreglo al principio de temporalidad derivado del art. 2.2 del Código Civil, según el cual las normas sólo se derogan por otras de igual o superior rango posteriores.
c) Sometimiento a licencia municipal de las obras no expresamente excluidas de la misma en los citados instrumentos.
La Disposición Adicional Primera de la LOTGA, además de prescribir que "la aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio llevará implícita la declaración de utilidad pública" de las obras, instalaciones y servicios en ellos "previstos de forma concreta", automatismo que parece contradecir el tenor del art. 25.4).2º, antes examinado -según el cual tal declaración podía ser el potestativo objeto accesorio de la resolución aprobatoria de los PPSIS-, establece que:
"Las obras públicas expresamente calificadas como de marcado carácter territorial en los citados instrumentos no estarán sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el artículo 84.1.b) de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local."
Se manifiesta así otro de los efectos de la entrada en vigor de los instrumentos estudiados, cual es el de excluir a las obras en ellos concretadas del sometimiento a previa licencia municipal, hallándose en este caso el precedente para la redacción del precepto en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 4/1.990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco.
Ahora bien, tal como está redactado el texto de la Disposición citada, y a la luz de la nueva redacción que ha recibido precisamente el art. 84 LRBRL -su apartado 3- en virtud de la reciente Ley 11/1.999, de 21 de abril -dimanante del denominado "Pacto Local"-, nueva redacción destinada a considerar excepcional la exclusión de tal control municipal salvo previsión expresa en contrario de la legislación sectorial, debe convenirse en que sólo resultarán excluidas del sometimiento a previa licencia aquellas obras que expresamente hayan sido calificadas del modo señalado en el respectivo instrumento sectorial, quedando sujetas a dicho control aquéllas en que no concurra dicha circunstancia.
Naturalmente, al igual que el resto de los efectos jurídicos antes examinados, esta exención del control municipal sólo será virtual desde la entrada en vigor del instrumento sectorial, es decir, tras su publicación, por lo que, incluso en el caso de obras en principio revestidas de aquella calificación, el respectivo Alcalde podría paralizarlas si se emprendieran careciendo de eficacia jurídica el instrumento en que se crea la exención en su favor.
II. VALORACIÓN DEL PSIS DE LA ECOPLANTA DE VILABOA A LA LUZ DEL RÉGIMEN JURÍDICO QUE LE RESULTA APLICABLE. CONCLUSIONES
El simple contraste entre los requisitos sustantivos y procedimentales regulados por la LOTGA para los Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal [Fundamentos Jurídicos, I.B) y C)], por un lado, y el contenido y tramitación descritos para el Plan promovido para la ecoplanta de Vilaboa (Antecedentes, Segundo y Tercero), por otro, permiten ahora, a modo de balance, apreciar las siguientes circunstancias.
A) Desde el punto de vista sustantivo
a) El PSIS carece de una Memoria propiamente dicha, tal como la define y la interpreta la jurisprudencia de nuestros Tribunales, toda vez que es ella la que, como parámetro para enjuiciar a su través la racionalidad del planificador, debe explicar cuáles son las alternativas técnicas existentes a la opción elegida, por qué se elige ésta en concreto, máxime cuando la elección supone apartarse claramente de los propios criterios técnicos contenidos en el Plan sectorial (PRGA) bajo cuya dirección debe moverse, o por qué se han descartado o ignorado las alegaciones que el Concello de Pontevedra formuló en su momento. La sanción para los instrumentos tramitados con Memorias deficientes, que producen indefensión en los afectados por aquéllos, al no poder conocer las bases sobre las que se ha producido el rechazo de sus pretensiones y la elección final, es, en la doctrina de los Tribunales, la anulación de las determinaciones carentes de tal motivación en los términos requeridos.
b) El PSIS carece también de una Evaluación económica mínimamente satisfactoria para cumplir con los requisitos de suficiencia exigidos por la LOTGA, especialmente en el plano de los recursos afectados a la actuación proyectada. La sanción judicial en casos análogos de Evaluaciones o Estudios Económicos deficientes en instrumentos destinados a llevar ya inmediatamente a la práctica sus determinaciones es tradicionalmente la declaración de nulidad de tales instrumentos, al considerar esa circunstancia omisión esencial, incluso cuando los respectivos instrumentos son de iniciativa pública.
c) El PSIS carece de señalamiento preciso de todas las determinaciones del planeamiento urbanístico que tanto para Vilaboa como para Pontevedra sobrevendrían incompatibles con la entrada en vigor de aquél y también de los plazos en que ambos Concellos habrían de proceder a la adaptación de sus respectivos planeamientos, lo cual vulnera el principio de seguridad jurídica, que, también, según doctrina de nuestros Tribunales, debe inspirar la elaboración y aprobación de los Planes urbanísticos.
d) No consta una descripción ni siquiera genérica del entero ámbito territorial sobre el que puede producirse alguna incidencia con ocasión de la puesta en marcha de la actuación propuesta, lo que vulnera tanto la exigencia de la propia LOTGA al respecto cuanto menoscaba los principios de racionalización y coordinación en la actuación administrativa que han de ser objetivos inherentes en este tipo de instrumentos.
e) El PSIS de la ecoplanta de Vilaboa, aprobado el 17 de julio de 1.998 por el Consello de la Xunta, sobre la base de recibir los residuos procedentes de la planta de Guixar -cuya desaparición estaba a la sazón prevista-, resulta contradicho por la inmediatamente posterior aprobación, el 24 de septiembre siguiente, del propio Plan de Gestión de Residuos Urbanos de Galicia, donde se mantiene Guixar como ubicación de planta de transferencia, contradicción que debe resolverse, al menos, con una revisión general del proyecto de Vilaboa, al resultar alteradas sustancialmente las bases sobre las que se elaboró. Es de recordar la doctrina de nuestros Tribunales sobre la anulabilidad de las determinaciones de los Planes urbanísticos basadas en una errónea apreciación de los hechos determinantes o disconformes con los mismos.
f) La anterior conclusión es aplicable para el caso de que se estime -como parece- que hubo un replanteamiento final en la tramitación del PRGA en virtud de la cual en la planta de Guixar se seguirán tratando los residuos del área de Vigo.
Pero, de estimarse que no se produjo ese replanteamiento, y que los residuos procedentes de Vigo y su zona siguen previstos para su tratamiento en la planta de Vilaboa, entonces el PSIS de Vilaboa estaría vulnerando uno de los principios más claros que, en materia de plantas de transferencia, fija el propio PRGA, el de ubicación más próxima al principal centro productor de los residuos, lo que produciría también la anulabilidad del PSIS de Vilaboa por vulnerar una clara directriz de aquel PRGA configurado como Plan director de todas las actuaciones desarrolladas en su marco.
B) Desde el punto de vista procedimental.
a) No consta que se continuara la tramitación de la Declaración de Efectos Ambientales del PSIS, requerida tanto por la legislación de residuos como por la ambiental aplicable, ni consta el señalamiento de las medidas correctoras que, eventualmente, pudieren haberse precisado al final de dicho procedimiento -deberían haberse incorporado a la autorización del Plan (art. 2º, apartados 4 y 5, Decreto 327/1.991, de 20 de octubre). De hecho, la Declaración que se acompaña en el documento del Plan Sectorial aparece fechada a 31 de marzo de 1.997, es decir, siete meses antes de la fecha en que se reconoce haber sido redactado técnicamente el proyecto de la planta y sus accesorios, lo que permite fundadamente dudar de que pueda referirse siquiera a este concreto proyecto, a la sazón inexistente.
b) No se dio contestación alguna al Concello de Pontevedra sobre las objeciones planteadas en la fase de alegaciones, ni vista ni audiencia sobre el informe emitido al respecto por la Consellería competente ni de la propuesta de resolución formulada al respecto antes de someterse al Consello de la Xunta.
c) Tampoco consta haberse dado audiencia a todos los Concellos sobre los cuales alguna incidencia o afección pudiera proyectar la puesta en marcha de la planta, en el sentido amplio en que tal concepto debe interpretarse.
d) En todo caso, al no haber sido publicado el contenido normativo del PSIS éste carece de eficacia jurídica, lo que significa que no es apto para legitimar actualmente procedimientos administrativos destinados a su materialización, como pueden ser los de carácter expropiatorio, de acuerdo con la doctrina antes citada del Tribunal Supremo.
III. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PLANES DE GESTIÓN DE RESIDUOS EN LA LEGISLACIÓN SECTORIAL APLICABLE
De acuerdo con el art. 17 de la Ley 10/1.997, de 22 de agosto, de Residuos Sólidos Urbanos de Galicia (LRG), el Plan de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de Galicia es "el instrumento director y coordinador de todas las actuaciones que se realicen en la Comunidad Autónoma gallega en materia de gestión de este tipo de residuos" y, en general, es "de obligado cumplimiento, una vez aprobado, para toda clase de personas y entidades públicas y privadas". Lógicamente, mucho más lo es con relación a las actuaciones específicas en la materia antes destacada.
Tras señalar (art. 18 LRG) algunos criterios de delimitación del ámbito general del Plan (la totalidad del territorio gallego) y, sobre todo, de los eventuales sectores en que se divida para la operatividad del proceso -destacando la referencia al Plan de Comarcalización de Galicia (apartado 2)-, la LRG se centra en el contenido del Plan, diferenciándose dos grupos de determinaciones, en los apartados 1 y 2 del art. 19.
Así, en primer lugar, "en el Plan se contemplarán" (art. 19.1 LRG):
c) Las disposiciones especiales relativas a las fracciones tóxicas y peligrosas contenidas en los residuos o que puedan generarse como consecuencia del proceso de gestión.
Específicamente, se destaca, como contenido necesario del Plan, el establecimiento de programas de actuación para el cumplimiento de los principios de reducción, valorización, formación medioambiental, concienciación ecológica y regeneración de espacios degradados (art. 19.4 LRG).
Además de las anteriores determinaciones, "el Plan deberá contener" (apartado 2 del art. 19 LRG):
Asimismo, como documento anexo se contempla la necesidad de un programa financiero de actuación, en el que, en el lado de los gastos, se han de expresar y valorar los costes económico-financieros derivados tanto de la ejecución del Plan como del proceso de gestión de los residuos, y se ha de formular una propuesta de reparto de aquéllos entre todas las personas y entidades implicadas en el Plan, y, en el lado de los ingresos, se ha de establecer la aportación de la Xunta y el resto de ayudas o subvenciones coadyuvantes a la financiación del Plan (art. 19.3 LRG).
1. El art. 20.1 LRG preveía que el PRGA debía estar redactado en el plazo máximo de tres meses desde la entrada en vigor de la Ley, disponiendo complementariamente la Disposición Transitoria Segunda que, en tanto no se produjera la aprobación del mismo, tendría "la consideración de Plan de Gestión a todos los efectos previstos en la presente Ley" el denominado Proyecto de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos aprobado por el Consello de la Xunta el día 16 de enero de 1.992.
Tiene interés, por tanto, subrayar que la LRG no preveía ninguna "adaptación" del citado Proyecto preexistente a la nueva Ley sino la elaboración y aprobación de un entero y nuevo Plan de Gestión de Residuos, tramitado de acuerdo con las prescripciones establecidas igualmente en la propia Ley.
Una vez redactado el PRGA, el art. 20 LRG contemplaba -salvo para el "programa financiero de actuación", sólo necesitado de la aprobación definitiva por el Consello de la Xunta (art. 20.7 LRG)- una tramitación integrada por las siguientes fases:
a) Sometimiento por el Conselleiro competente en la materia de residuos a los trámites de información pública por un mes (previos anuncios en el DOGA y en tres periódicos de la mayor difusión) y paralela audiencia a:
- Consejo Asesor del Medio Ambiente,
- las Corporaciones locales,
- y la Federación Gallega de Municipios y Provincias (apartado 2 del art. 20 LRG).
b) Examen por la Comisión Gallega de Medio Ambiente de las "demandas y alegaciones planteadas", informe sobre las mismas y eventual propuesta de modificaciones (apartado 3 del art. 20 LRG).
c) Introducción eventual de las modificaciones que el Conselleiro del ramo estime pertinentes de entre las propuestas -o decisión de no introducir modificaciones- (apartado 4 del art. 20 LRG, primer inciso).
d) Apertura de una segunda información pública, por un plazo de veinte días, en la cual podrán formularse nuevamente alegaciones "definitivas y últimas" (apartado 4 del art. 20 LRG, primer inciso).
d) Resolución de las alegaciones anteriores por el Conselleiro y elevación al Consello de la Xunta.
e) Aprobación definitiva por el Consello de la Xunta -que parece lógico estimar habrá de ser coincidente del propio PRGA y de su programa económico financiero, al ser éste un documento necesario del mismo-.
Adicionalmente, con buen criterio, el apartado 5 del art. 20 LRG contempla el trámite de publicación del Plan -y de difusión del mismo-, verdadero requisito de eficacia, ya hace tiempo así configurado por la jurisprudencia de nuestros Tribunales.
El art. 23 LRG contempla los efectos típicos de la entrada en vigor del PRGA -legitimación expropiatoria, necesidad de adaptación del planeamiento municipal a sus determinaciones, posibilidad de subrogación en las competencias municipales al efecto por la Consellería del ramo- y el art. 24 LRG las modalidades de gestión de los residuos.
2. Relacionado con el régimen procedimental de la aprobación del PRGA, tiene interés advertir que el art. 25.1 LRG contempla la necesidad de que "tanto el Plan de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos en su conjunto como cada una de las obras e instalaciones previstas en el mismo" se sometan a "evaluación ambiental" en los términos señalados por la legislación aplicable. Ello enlaza con la advertencia del art. 15 LRG en el sentido de que "la construcción de instalaciones de gestión de residuos estará supeditada a lo previsto en el Plan de Residuos", obviamente, pero, además, supeditada también a la previa obtención de la autorización del órgano ambiental competente (art. 15 LRG, segundo inciso).
La remisión operada desde el art. 25.1 LRG se entiende hecha a la Ley 1/1.995, de 2 de enero, de Protección Ambiental de Galicia (LPAG), la cual, en su art. 10, prescribe que:
"Serán sometidos a evaluación de efectos ambientales todos los proyectos, obras y actividades que se relacionen en la legislación sectorial y sus normas de desarrollo".
Es decir, la LPAG contempla -como modalidad residual de "evaluación ambiental" de aplicación- para aquellas actuaciones simplemente remitidas desde su legislación sectorial a ésta la modalidad de la evaluación de efectos ambientales (arts. 10-12 LPAG), frente a la evaluación de impacto ambiental (arts. 7-9 LPAG), prescrita para las actuaciones enumeradas en la normativa básica estatal y específica autonómica aplicables, y la evaluación de incidencia ambiental (arts. 13-19 LPAG), obligatoria para las actividades tradicionalmente clasificadas como molestas y análogas.
Pues bien, de acuerdo con la Disposición Transitoria Segunda de la LPAG, en tanto no se aprueben las normas reglamentarias de desarrollo de la misma, continúa en vigor, entre otros, el Decreto 327/1.991, de 20 de octubre, que regula precisamente la evaluación de los efectos ambientales de Galicia.
A tenor de este Decreto, se confirma que esta modalidad es la residualmente aplicable para todas aquellas actuaciones con relación a las cuales su pertinente legislación sectorial prevea la necesidad de realizar un estudio ambiental y no estén contempladas en el anexo del Decreto 442/1.990, de 13 de septiembre, de evaluación del impacto ambiental de Galicia (art. 1º del Decreto 327/1.991, de 20 de octubre), de manera que tales actuaciones están obligadas a incluir un estudio de efectos ambientales (apartado 1 del art. 2º), con el contenido mínimo obligatorio previsto en el apartado 2 del artículo 2º).
Los trámites que contempla este Decreto son básicamente los siguientes (art. 2º, apartados 4 y 5):
a) Trámite de información pública por veinte días (aunque el Decreto dice "quince", pues ese plazo es el mínimo contemplado ahora por el art. 86 LRJAP), previo anuncio en el DOGA.
b) Exposición al público por el mismo plazo en las sedes de las Comisiones Provinciales de Medio Ambiente y de los Ayuntamientos de Municipios afectados por la actividad proyectada.
c) Formulación de la declaración de efectos ambientales por el órgano ambiental, con necesario pronunciamiento sobre la conveniencia o no de realización del proyecto y, en caso afirmativo, con fijación de las condiciones en que deberá efectuarse.
d) Adopción -preceptiva- de las prescripciones y consideraciones indicadas en la anterior declaración en la resolución administrativa de autorización del proyecto de que se trate por el órgano sustantivo correspondiente.
IV. VALORACIÓN DEL PLAN DE RESIDUOS A LA LUZ DEL RÉGIMEN JURÍDICO QUE LE RESULTA APLICABLE SEGÚN SU LEGISLACIÓN SECTORIAL
Contrastando la tramitación seguida por el Plan de Residuos (Antecedentes, Cuarto) con los requisitos procedimentales deducidos de la LRG para su válida aprobación, antes examinados [Fundamentos Jurídicos, III.B)], el resultado es que:
a) No existe constancia de que el PRGA fuera objeto de la evaluación de efectos ambientales exigida por el propio art. 25 LRG en relación con los arts. 10 LPAG y 1 y 2 del Decreto 327/1.991, de 20 de octubre.
b) Se omitieron trámites sustanciales requeridos para su válida aprobación, concretamente los señalados en los apartados 3 y 4 del art. 20 LRG.
c) El texto aprobado definitivamente por el Consello de la Xunta es distinto al sometido a la tramitación administrativa al menos hasta la fase de información pública y audiencia a los Concellos, toda vez que en el documento finalmente aprobado constan nuevas ubicaciones de plantas de transferencia de residuos no contempladas en el documento inicial, lo cual habría exigido la repetición de la fase de información pública y audiencia para evitar la indefensión de los eventuales perjudicados por tales modificaciones.
V. VALORACIÓN DE LA APROBACIÓN DEL PLAN DE RESIDUOS COMO PLAN SECTORIAL DE INCIDENCIA SUPRAMUNICIPAL SEGÚN LA LEGISLACIÓN DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Basta con releer rápidamente cuál es la naturaleza de los PSIS y cuál es el contenido propio de los mismos [Fundamentos Jurídicos, I.A) y B)] para comprender de inmediato que el PRGA no reúne las condiciones mínimas para tramitarse como Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal.
La finalidad de estos instrumentos es la de coordinar las decisiones concretas en que se materializa una determinada política sectorial con la ordenación territorial y urbanística ya que tales decisiones suponen la utilización del suelo, ocasionalmente alterando el uso asignado al mismo por los instrumentos de planeamiento.
Desde esta perspectiva ya, es patente que ello implica unos niveles de concreción mínima en cuanto a las características de las actuaciones a implantar y su precisa ubicación, y estos niveles no se alcanzan en el PRGA, pues este Plan es mucho más abstracto hasta el punto de que, en el caso de las plantas de transferencia a implantar, ni siquiera se conoce el emplazamiento exacto, pues lo más que hace el Plan es establecer unos criterios a tener en cuenta para la posterior ubicación. E incluso hay un listado de plantas que pueden o no llegar a existir.
Sólo este dato, que, obviamente, se proyecta en el terreno de la cuantificación económica, la descripción del territorio afectado, las determinaciones urbanísticas eventualmente sobrevenidas incompatibles, las afecciones ambientales presumibles y sus medios de corrección -de todos los cuales nada se puede establecer (ni se establece) con precisión ni certeza en el PRGA para poder cumplir los parámetros que para ellos exige la LOTGA a efectos de considerar un Plan como Sectorial de Incidencia Supramunicipal-, permite entender que el PRGA carece sustancialmente de las características sustantivas requeridas en la legislación gallega de ordenación del territorio para poder ser tramitado como instrumento de los en ella regulados, particularmente como PSIS.
A mayor abundamiento, basta también con releer rápidamente los requisitos para la tramitación y aprobación de estos PSIS [Fundamentos Jurídicos, I.C)] para comprender que no han sido respetados pues la aprobación definitiva es el primer y único acto administrativo de su tramitación como tal Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal, habiéndose omitido los precedentes (Antecedentes, Cuarto).
En estas condiciones, parece claro que la aprobación del Plan de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de Galicia como Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal de los contemplados en el art. 22 de la Ley de Ordenación del Territorio de Galicia es nula de pleno Derecho por haber prescindido de modo sustancial del procedimiento legalmente aplicable.
El Plan de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de Galicia, tramitado como Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal de los regulados en los artículos 22 y siguientes de la Ley 10/1.995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia (LOTGA), carece manifiestamente del contenido predeterminado para este tipo de Plan (art. 23 LOTGA) y ha prescindido en su elaboración y aprobación de modo absoluto del procedimiento legalmente establecido (art. 25 LOTGA).
El Plan de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de Galicia, tramitado como el instrumento director y coordinador de todas las actuaciones realizadas en Galicia en materia de gestión de este tipo de residuos previsto en el artículo 17 de la Ley 10/1.997, de 22 de agosto, de Residuos Sólidos Urbanos de Galicia (LRG), ha prescindido en su aprobación de trámites de carácter esencial establecidos en el apartado 4 del artículo 20 de la propia Ley.
La sanción prevista en nuestro ordenamiento jurídico para infracciones del tipo de las apreciadas es la nulidad de pleno Derecho, correspondiendo su declaración a los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo.
El Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal de la planta de transferencia de residuos de Vilaboa carece de eficacia jurídica.
Madrid, ocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve.

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
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 Resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 84
 resolución 
 Resolución 
 artículo 2
 resolución 
 artículo 17
 artículo 20