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Timestamp: 2016-10-28 10:09:38+00:00

Document:
2C_383/2015 (22.11.2015)
2C_383/2015 � � Urteil vom 22. November 2015
Staatssekretariat f�r Migration,
Bezirksgericht Z�rich, Zwangsmassnahmengericht.
gerichts des Kantons Z�rich, 1. Abteilung,
vom 5. M�rz 2015.
Das Migrationsamt des Kantons Z�rich ordnete mit Verf�gung vom 25. November 2014 u.a. Folgendes an:
"1. A.________ darf das Gebiet der Stadt Z�rich nicht betreten. Ausnahmebewilligungen f�r zwingende Reisen innerhalb des erw�hnten Gebietes sind vorg�ngig beim Migrationsamt des Kantons Z�rich schriftlich einzuholen.
3. Sollte A.________ dieser Ausgrenzungsverf�gung zuwiderhandeln, wird er verzeigt und zur strafrechtlichen Beurteilung gem�ss Art 119 AuG (Strafandrohung von Freiheitsstrafe) gebracht".
Das Bezirksgericht Z�rich als Zwangsmassnahmengericht hiess am 16. Dezember 2014 die von A.________ dagegen eingereichte Beschwerde teilweise gut und befristete die Massnahme bis zum 25. N ovember 2015.
A.________ erhob dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Dieses hiess mit Urteil vom 5. M�rz 2015 die Beschwerde gut und hob die eingangs genannten Verf�gungen des Bezirksgerichts und des Migrationsamtes auf.
Das Staatssekretariat f�r Migration (SEM) erhebt mit Eingabe vom 7. Mai 2015 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. A.________ schliesst auf Abweisung. Das Bezirksgericht Z�rich verzichtet auf Vernehmlassung.
Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid ist zul�ssig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG) und das Staatssekretariat f�r Migration ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG i.V.m. Art. 14 Abs. 2 der Organisationsverordnung f�r das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement vom 17. November 1999 (OV_EJPD; SR 172.213.1).
2.1.�Art. 74 Abs. 1 AuG lautet:
�1 Die zust�ndige kantonale Beh�rde kann einer Person die Auflage machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen oder ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten, wenn:
a.a. sie keine Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt und sie die �ffentliche Sicherheit und Ordnung st�rt oder gef�hrdet; diese Massnahme dient insbesondere der Bek�mpfung des widerrechtlichen Bet�ubungsmittelhandels; oder
a.b.ein rechtskr�ftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt und konkrete Anzeichen bef�rchten lassen, dass die betroffene Person nicht innerhalb der Ausreisefrist ausreisen wird, oder sie die ihr angesetzte Ausreisefrist nicht eingehalten hat;
a.c. die Ausschaffung aufgeschoben wurde (Art. 69 Abs. 3).
Wer eine Ein- oder Ausgrenzung gem�ss Art. 74 AuG nicht befolgt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft (Art. 119 Abs. 1 AuG).
2.2.�Die Ausgrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG entspricht Art. 13e des fr�heren ANAG (BBl 2002 3815), so dass die dazu ergangene Rechtsprechung massgebend bleibt (Urteil 2C_437/2009 vom 27. Oktober 2009 E. 2.1). Nach dieser Rechtsprechung kommt der Ausgrenzung eine mehrfache Funktion zu (vgl. THOMAS HUGI YAR, � 10 Zwangsmassnahmen im Ausl�nderrecht, in: Uebersax/Rudin/Hugi Yar/ Geiser [Hrsg.], Ausl�nderrecht, 2. Aufl. 2009, S. 506 f.) : Sie dient einerseits dazu, gegen Ausl�nder vorgehen zu k�nnen, welche die �ffentliche Sicherheit und Ordnung gef�hrden, bei denen aber eine sofortige Wegweisung nicht m�glich ist. Sie kommt auch in Betracht, wenn der Ausl�nder wegen eines l�nger dauernden Wegweisungshindernisses gar nicht ausgeschafft werden kann, aber die Notwendigkeit besteht, ihn von bestimmten Orten fernzuhalten. Dabei hatte der Gesetzgeber f�r die Massnahme der Ein- und Ausgrenzung in erster Linie die Bet�ubungsmitteldelinquenz im Auge, was im Gesetzestext zum Ausdruck kommt. Das schliesst aber nicht aus, auch andere Verst�sse gegen Sicherheit und Ordnung zu erfassen, zumal die Bestimmung offen, im Sinne einer Generalklausel, formuliert ist (Urteile 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.1; 2A.347/2003 vom 24. November 2003 E. 2.1; 2A.148/2003 vom 30. Mai 2003 E. 2.3). Andererseits ist die Ein- und Ausgrenzung - was sich auch aus ihrer systematischen Stellung im Gesetz ergibt - eine Zwangsmassnahme zur Durchsetzung von Fernhaltemassnahmen; sie ist eine mildere Massnahme als die Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft (Art. 75 ff. AuG; vgl. BBl 2002 3766 f.), d.h. sie geht weniger weit als der ausl�nderrechtlich begr�ndete Freiheitsentzug; sie darf analog diesem aber auch eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten (Urteil 2C_1044/2012 vom 5. November 2012 E. 3.1 und 3.4; 2C_231/2007 vom 13. November 2007 E. 3.3). Sie soll zudem - in den Grenzen der Verh�ltnism�ssigkeit (dazu unten E. 2.3 und E. 4.4/4.5) - dem Ausl�nder bewusst machen, dass er sich hier illegal aufh�lt und nicht vorbehaltslos von den mit einem Anwesenheitsrecht verbundenen Freiheiten profitieren kann (zit. Urteil 2C_1044/2012 E. 3.2). Diese Funktion der Ein- und Ausgrenzung ist heute in Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG ausdr�cklich erw�hnt (vgl. Amtl. Bull. 2005 S 373 f., 2005 N 1202 f.). Ihre Stellung im kaskadenartigen System der Vollzugsmassnahmen zeigt sich auch darin, dass die Nichtbefolgung der Ein- und Ausgrenzung ein Grund f�r die Anordnung der Vorbereitungshaft ist (Art. 75 Abs. 1 lit. b AuG) und bei Unzul�ssigkeit oder Unverh�ltnism�ssigkeit der Haft immerhin eine Ein- oder Ausgrenzung in Frage kommt (Urteil 2C_974/2010 vom 11. Januar 2011 E. 3.3).
2.3.�Die Massnahme hat allerdings dem Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit zu entsprechen: Sie muss geeignet sein, um das damit verfolgte Ziel erreichen zu k�nnen und darf nicht �ber das hierzu Erforderliche hinausgehen (was insbesondere bei der Festlegung der Gr�sse des Rayons und der Dauer der Massnahme zu ber�cksichtigen ist). Auf begr�ndetes Gesuch hin muss die zust�ndige Beh�rde f�r gewisse G�nge zu Beh�rden, Anwalt, Arzt oder Angeh�rigen Ausnahmen bewilligen, soweit die entsprechenden Grundbed�rfnisse nicht sachgerecht und grundrechtskonform im bezeichneten Aufenthaltsgebiet selber abgedeckt werden k�nnen (zit. Urteile 2C_1044/2012 E. 3.3; 2C_231/2007 E. 3.4; 2A.514/2006 E. 3.3.1; HUGI YAR, a.a.O., S. 508 f.). Schliesslich muss die Massnahme auch die Zweck-Mittel-Relation wahren (Verh�ltnism�ssigkeit im engeren Sinn; zum Ganzen RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage 2014, Rz. 37 ff. zu Art. 36 BV).
2.4.�Im vorliegenden Fall haben die Migrationsbeh�rden eine Ausgrenzung verf�gt, weil der Beschwerdegegner in der Stadt Z�rich Delikte begangen hatte (dazu sogleich E. 3.) und er daran gehindert werden soll, damit fortzufahren. Im Lichte dieser Zielsetzung nun ist die angeordnete Massnahme zu pr�fen. Auch wenn die Ein- oder Ausgrenzung nach Art. 74 Abs. 1 AuG verschiedenen Zwecken dient (vorne E. 2.2), geht es also immer darum zu bestimmen, welches Ziel angestrebt wird und - in einem zweiten Schritt - gest�tzt auf diese Zielsetzung die geeignete (n) Massnahme (n) zu treffen. Mit der Vorinstanz ist darin �bereinzustimmen, dass sich die Beh�rde zun�chst dar�ber klar werden muss, welches Ziel mit der anzuordnenden Beschr�nkung der Bewegungsfreiheit erreicht werden soll, alsdann ist die ins Auge gefasste Massnahme daran zu messen, ob damit das gesteckte Ziel erreicht werden kann (vgl. E. 3.6 des angefochtenen Entscheides).
3.1.�Gem�ss Feststellung der Vorinstanz wurde der Beschwerdegegner mit Urteil des Obergerichts des Kantons Z�rich vom 22. August 2005 wegen Diebstahls und mehrfachen Hausfriedensbruchs mit drei Monaten Gef�ngnis bedingt bestraft. Die Staatsanwaltschaft Winterthur/Unterland bestrafte ihn am 18. Juli 2013 mit einer bedingten Geldstrafe von 30 Tagess�tzen und einer Busse von Fr. 300.-- wegen Hausfriedensbruchs und geringf�gigen Diebstahls. Sodann verurteilte ihn die Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis am 18. M�rz 2014 wegen mehrfacher Drohung und mehrfacher T�tlichkeiten zu einer bedingten Freiheitsstrafe von 6 Monaten und einer Busse von Fr. 500.--.
3.2.�Die Vorinstanz hat hingegen keine Feststellungen zum Bewilligungsstatus des Beschwerdegegners gemacht, so dass entgegen der gesetzlichen Vorschrift (Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG) der f�r die Anwendung von Art. 74 AuG rechtserhebliche Sachverhalt aus dem angefochtenen Urteil nicht ersichtlich ist. Dieser l�sst sich jedoch aus den Akten und aus den Vorbringen der Parteien vervollst�ndigen (Art. 105 Abs. 2 BGG), so dass sich eine R�ckweisung an die Vorinstanz zur Vervollst�ndigung des Sachverhalts er�brigt:
3.3.�Aus der Verf�gung des Bezirksgerichts vom 16. Dezember 2014 geht hervor, dass der Beschwerdegegner vom Bundesamt f�r Migration f�r die Dauer des Asylverfahrens dem Kanton Z�rich zugewiesen wurde und er sich ohne Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung im Kanton Z�rich aufh�lt. Der Beschwerdegegner hat dies in seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht bestritten. Das SEM f�hrt zudem in seiner Beschwerde gest�tzt auf das amtsnotorische ZEMIS aus, der Beschwerdegegner habe 1994 ein Asylgesuch gestellt, welches am 5. Mai 1995 abgelehnt worden sei unter gleichzeitiger Wegweisung aus der Schweiz und Zuweisung an den Kanton Z�rich zum Vollzug. Der Beschwerdegegner sei der Ausreiseaufforderung nicht gefolgt und halte sich vermutlich seit Rechtskraft des negativen Asylentscheids illegal in der Schweiz auf; aufgrund seines unkooperativen Verhaltens seien auch die Bem�hungen des SEM im Rahmen der Vollzugsunterst�tzung erfolglos geblieben und 2004 eingestellt, 2013 aber wieder aufgenommen worden. Der Beschwerdegegner hat diese Darstellung in seiner Beschwerdeantwort nicht bestritten. Von diesem Sachverhalt kann ausgegangen werden.
4.1.�Bei diesem Sachverhalt sind die Voraussetzungen f�r eine Ein- oder Ausgrenzung sowohl nach lit. a als auch nach lit. b von Art. 74 Abs. 1 AuG grunds�tzlich gegeben. Auch nach Auffassung der Vorinstanz besteht aufgrund der begangenen Delikte die Bef�rchtung, dass der Beschwerdegegner in Zukunft �hnliche Straftaten begehen k�nnte. Sie hat indessen erwogen, bei der Ausgrenzung nach Art. 74 AuG gehe es darum, den Betroffenen konkret von einem bestimmten Ort fernzuhalten. Die vom Beschwerdegegner begangenen Delikte seien jedoch nicht ortsspezifisch; zwar h�tten sich zwei Delikte in der Stadt Z�rich ereignet, andere jedoch in Winterthur bzw. in U.________. Solche Delikte k�nnten nicht nur in Z�rich, sondern �berall sonst begangen werden. Die Ausgrenzung sei daher nicht geeignet, eine Beeintr�chtigung der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung zu verhindern, und damit kein taugliches Instrument (E. 3.7 - E. 3.9 des angefochtenen Entscheides).
4.2.�Das SEM macht geltend, die vom Beschwerdegegner begangenen Delikte gef�hrdeten die �ffentliche Sicherheit und Ordnung. Es spiele keine Rolle, dass sich die Delikte auch an anderen Orten h�tten ereignen k�nnen. Mit der Ausgrenzung solle erreicht werden, dass der Betroffene daran gehindert werde, an dem Ort, an dem er delinquiert habe, erneut zu delinquieren. Um jede Gef�hrdung auszuschliessen, m�sste eine Administrativhaft angeordnet werden, was einen viel gr�sseren Eingriff darstellen w�rde. Zudem k�nne sich die Massnahme sehr wohl auch grunds�tzlich auf das Verhalten der betroffenen Person auswirken; der Beschwerdegegner m�sse damit rechnen, dass er bei fortgesetzter deliktischer T�tigkeit auch aus anderen Gebieten ausgegrenzt werde. Mit der Ausgrenzung sei zudem das Ziel verbunden, dass der Beschwerdegegner f�r die Beh�rden besser erreichbar sei, mit ihnen besser kooperiere und konkrete Schritte zur Organisation seiner Ausreise unternehme. Die Ausgrenzung sei zudem ein milderes Mittel als die Eingrenzung auf ein bestimmtes Gebiet oder die Anordnung einer Administrativhaft.
4.3.�Der Beschwerdegegner bestreitet, K�rperverletzungen und Drogendelikte begangen zu haben. Im �brigen wendet er sich gegen eine R�ckkehr nach Liberia; er lebe seit 1994 in der Schweiz. Er habe eine Freundin und viele Bekannte in der Stadt Z�rich, die ihn unterst�tzten.
4.4.�Zun�chst kann die �berlegung der Vorinstanz, wonach die Ausgrenzung nur bei ortsspezifischen Delikten m�glich sei, nicht �berzeugen. Zwar bezweckt die Ausgrenzung (auch oder in erster Linie), den Ausl�nder von (weiterer) deliktischer T�tigkeit an den allf�lligen Tatorten abzuhalten (Urteil 2A.148/2003 vom 30. Mai 2003 E. 3.4) und dient sie namentlich auch der Unterbindung des Bet�ubungsmittelhandels, wobei es oft darum geht, die betreffenden Personen von notorischen Drogenumschlagpl�tzen fernzuhalten. Aber die Bek�mpfung des Bet�ubungsmittelhandels ist nicht die einzige Deliktform, die von Art. 74 AuG erfasst wird (Urteil 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.1). Sodann kann auch Bet�ubungsmittelhandel wie jede andere deliktische T�tigkeit grunds�tzlich �berall ausge�bt werden. Mit der Argumentation der Vorinstanz w�re eine Ausgrenzung gar nie m�glich, weil die Delinquenz immer auch an anderen Orten ausge�bt werden kann. Das Bundesgericht hat einer solchen Auffassung jedoch bereits eine Absage erteilt (Urteil 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.3.4).
Im vorliegenden Fall besteht das Ziel der verf�genden Beh�rde (vgl. vorne E. 2.4) darin, den Beschwerdef�hrer daran zu hindern, in der Stadt Z�rich weitere Delikte zu begehen (wie dies in der Vergangenheit mehrfach vorgekommen ist). Eine Ausgrenzung darf - wie vorne in E. 2.2 gezeigt - durchaus dazu dienen, eine Person, bei welcher die Voraussetzungen von Art. 74 Abs. 1 AuG gegeben sind, von einem Ort fernzuhalten, wo sie mehrfach delinquiert hat bzw. ihr deliktisches Verhalten seinen Anfang nahm (hier, als der Beschwerdegegner vom Z�rcher Hauptbahnhof aus eine Frau verfolgte). Dabei kann die verf�gende Beh�rde in Rechnung stellen, dass die Gefahr von Delinquenz in der Anonymit�t gr�sserer St�dte ungleich viel h�her ist als in der Agglomeration oder gar - der st�rkeren Sozialkontrolle wegen - auf dem Land. Die gegen�ber dem Beschwerdegegner verf�gte Massnahme erscheint demnach (entgegen der Auffassung der Vorinstanz) durchaus zweckgeeignet, das damit angestrebte Ziel zu erreichen.
4.5.�Auch sonst sind keine Gr�nde ersichtlich, welche die vom Bezirksgericht best�tigte Ausgrenzung als unverh�ltnism�ssig erscheinen liessen: Einerseits h�lt sich der Beschwerdegegner offenbar ohnehin illegal in der Schweiz auf; die Ausgrenzung verbietet ihm nichts, was ihm nicht bisher bereits verboten w�re (Art. 10 ff. und Art. 115 Abs. 1 lit. b AuG), sondern versieht dieses Verbot lediglich mit einer zus�tzlichen und h�heren Strafandrohung (Art. 119 Abs. 1 AuG). Sodann darf und soll die Massnahme eine gewisse Druckwirkung aus�ben und f�r die Betroffenen sp�rbar sein, ansonsten sie sinnlos w�re (vorne E. 2.2); dass sie dem Beschwerdegegner verunm�glicht, Freundin oder Kollegen in der Stadt Z�rich zu treffen, l�sst sie nicht als unverh�ltnism�ssig erscheinen (vgl. Urteil 2C_231/2007 vom 13. November 2007 E. 3.4). Es kann erwartet werden, dass seine Bekannten n�tigenfalls zu ihm reisen (vgl. zit. Urteil 2C_1044/2012 E. 3.4).
Die Beschwerde erweist sich damit als begr�ndet. Die Kosten w�ren dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen, doch rechtfertigt es sich ausnahmsweise, von einer Kostenerhebung abzusehen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 5. M�rz 2015 wird aufgehoben und die Verf�gung des Bezirksgerichts Z�rich vom 16. Dezember 2014 wird best�tigt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bezirksgericht Z�rich, Zwangsmassnahmengericht, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. November 2015

References: Art. 86
 Art. 90
 Art. 14
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 13
 Art. 74
 Art. 36
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 115