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Timestamp: 2020-07-05 23:08:37+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 219/97 de Corte Constitucional, 24 de Abril de 1997 - Jurisprudencia - VLEX 43560701
Sentencia citada en: 122 sentencias, 19 artículos doctrinales, una disposición normativa
Actor: G.C.S.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su P.A.B.C. y por los Magistrados E.C.M., C.G.D., J.G.H.G., H.H.V., C.I. de G., A.M.C., F.M.D. y V.N.M.
P.. Los departamentos y el Distrito Capital, por intermedio de las tesorerías, girarán a los Servicios Seccionales de Salud o a los Fondos de Salud, según el caso, y a los Fondos Territoriales el monto correspondiente del impuesto, dentro de la última semana de cada mes.
El Congreso de la República expidió la Ley 223 de 1995, "Por la cual se expiden normas sobre Racionalización Tributaria y se dictan otras disposiciones", la cual fue publicada en el Diario Oficial Nº 42.160 de diciembre 22 de 1995.
El ciudadano G.C.S. demandó el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, por considerarlo violatorio de los artículos 287, 294, 298, 356 y 362 de la Constitución Política.
El 26 de septiembre de 1996, el Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario dio respuesta a una serie de interrogantes formulados por el magistrado sustanciador en el proceso de la referencia.
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de memorial fechado el 28 de octubre de 1996, se opuso a las pretensiones del demandante y expuso las razones que sustentan la exequibilidad de la norma acusada.
Mediante escrito fechado el 13 de noviembre de 1996, el apoderado del Gobernador del Departamento del M. defendió la constitucionalidad de la norma demandada.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto fechado el 27 de noviembre de 1996, solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada.
Intervención del Gobernador del Departamento del M.
El apoderado judicial del Gobernador del Departamento del M. consideró que la norma acusada no es violatoria del principio de autonomía territorial, toda vez que el artículo 287 de la Carta determina que la mencionada autonomía no tiene carácter absoluto, por cuanto se enmarca dentro de los límites de la Constitución y la ley.
A juicio del representante judicial del Departamento del M., la norma demandada no modifica las destinaciones que el artículo 356 de la Carta establece para las rentas departamentales provenientes del situado fiscal y, por ende, el anotado artículo constitucional tampoco resulta vulnerado. Por otra parte, el artículo 236 de la Ley 223 de 1995 no efectúa el traslado de ningún impuesto de carácter departamental a la nación, razón por la cual no contraviene las disposiciones del artículo 362 del Estatuto Superior.
La norma demandada dispone que los departamentos y el Distrito Capital, deberán destinar un porcentaje del impuesto de registro, consagrado en el capitulo XII de la Ley 223 de 1995, al servicio seccional de salud y a los fondos territoriales de pensiones públicas.
El demandante entiende que el impuesto de registro y anotación pertenece a los departamentos. Funda su aserto en el artículo 166 del decreto ley 1222 de 1986. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario indica que el citado artículo 166 se refiere a un tributo diferente del impuesto de registro de que trata la norma demandada. Coincide con esta apreciación, la representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El citado artículo 166 traslada a los departamentos una renta de propiedad de la nación, distinta del impuesto de registro. Ciertamente, el tributo al cual se refiere la mencionada norma corresponde a un gravamen creado por el artículo 10 de la Ley 128 de 1941, igual al 10% de lo que los particulares cancelan por concepto de impuesto predial y de registro y anotación. El mencionado gravamen sólo se relaciona con el impuesto de registro, en la medida en que éste le sirve de base para la liquidación. En estas condiciones, encuentra la Corte infundado el razonamiento del demandante. No obstante, el hecho de que el fundamento normativo aportado por el demandante resulte equivocado, no resuelve el problema planteado respecto de la titularidad del tributo en cuestión.
En primer lugar, resulta determinante precisar que al hablar de "propiedad" sobre una determinada especie tributaria, la Corte se refiere, en estricto sentido, a la propiedad sobre el recaudo de un impuesto, una tasa o una contribución. En efecto, el tributo, como institución jurídica que, en cada caso concreto, establece los presupuestos objetivos para que surja un crédito y una obligación tributaria correlativa, no es susceptible de dominio. Tampoco lo es la facultad fiscal que implica el poder de crear, modificar o extinguir los presupuestos objetivos de la obligación tributaria. En los términos de la Constitución, los órganos en los cuales reposa el poder tributario - original o derivado - (C.P. art. 338) gozan de una facultad impositiva y no de un derecho de propiedad.
El impuesto de registro y anotación perteneció originalmente a los estados soberanos. (Cfr. Ley 25 de 1882 de la Asamblea legislativa del Estado Soberano de Cundinamarca). Una vez expedida la Carta de 1886, el impuesto de la referencia fue expresamente cedido por la ley a los nacientes departamentos. En este sentido, el artículo 3 de la Ley 48 de 1887, indicó que "el producto de la renta de registro, organizada por la Ley, se cede a los respectivos departamentos". Posteriormente, las Leyes 39 de 1890 y 56 de 1904 modificaron parcialmente el régimen del mencionado tributo - especialmente en cuanto se refiere a las tarifas y a los hechos gravables -, sin afectar su destinación.
La ley 44 de 1990 ( vigente hasta antes de expedirse la ley 223 de 1995) indicó que "el impuesto de registro y anotación cedido a las entidades departamentales adquirirá el carácter de renta de su propiedad exclusiva en la medida en que las Asambleas, Consejos Intendenciales y C., y el Concejo del Distrito Especial de Bogotá lo adopten dentro de los mismos términos y condiciones establecidos en las respectivas leyes" (art. 29).
Finalmente, la Ley 223 de 1995 reguló integralmente el impuesto de registro y derogó la legislación preexistente El artículo 285 de la Ley 223 derogó expresamente, entre otras, la Ley 39 de 1890, la Ley 56 de 1904, el artículo 1° de la Ley 52 de 1920, el artículo 10 de la Ley 128 de 1941, los artículos 4°, 5° y 8° de la Ley 24 de 1963, el artículo 7° de la Ley 60 de 1968, el literal d) de la Ley 33 de 1968, el artículo 1° de la Ley 14 de 1982, el Decreto 910 de 1982, el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986 y el artículo 118 de la Ley 9 de 1989 y el artículo 29 de la ley 44 de 1990. No aparece derogada la ley VIII de 1909, que, de manera expresa, otorga al departamento la propiedad del tributo estudiado..
Estudiadas la integridad de las disposiciones legales que establecen el régimen del impuesto en cuestión - arts. 226 a 236 de la Ley 223 de 1995 -, resulta claro que el legislador no indicó, en forma expresa, la entidad pública titular del mismo. Según el Procurador, el hecho de que el legislador no haya otorgado la propiedad del tributo a las entidades territoriales, conduce a afirmar que pertenece a la Nación.
El actor considera que la norma demandada desconoce la protección que el artículo 362 de la Carta otorga a las rentas departamentales. A su juicio, al legislador le está proscrito definir el destino de los recursos propios de la entidad departamental, de la misma manera que no puede fijar el uso que un particular debe dar a los bienes de su propiedad.
El artículo 362 de la Constitución establece, entre otras cosas, que las rentas tributarias de las entidades territoriales gozarán de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares (C.P. art. 58) y prohibe trasladar los impuestos de tales entidades a la nación, salvo en el caso de guerra exterior.
La Constitución garantiza la propiedad de las rentas tributarias de las entidades territoriales, en los términos y condiciones que establezca la ley. No obstante, la afirmación precedente no es suficiente para resolver los problemas constitucionales que plantea el estudio de la norma demandada. Aunque la propiedad de una renta tributaria puede estar limitada o condicionada por la ley que otorga el título, el legislador sin embargo, tiene límites constitucionales a la hora de diseñar las relaciones fiscales intergubernamentales y, en particular, al intervenir en el manejo de los recursos propios de las entidades territoriales.
El problema que surge al confrontar la disposición legal demandada con el artículo 362 de la C.P. reside, primariamente, en determinar el alcance de la expresión "rentas tributarias".
La garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales para el manejo de sus propios asuntos, podría fundamentar una respuesta positiva al asunto planteado. La interpretación puramente autonomista de la expresión "rentas tributarias" contenida en el artículo 362 de la C.P., permitiría una interpretación amplia, en virtud de la cual, una vez expedida la norma legal que autoriza el impuesto, la facultad de establecer el respectivo tributo entra a formar parte del patrimonio de las entidades territoriales y da lugar a derechos adquiridos que merecen la misma garantía que la Carta otorga a la propiedad de los particulares. Esta interpretación, impediría que las finanzas de las entidades territoriales dependieran de decisiones políticas eventuales del legislador histórico. Adicionalmente, podría sostenerse que el resultado de una tal interpretación no sería otro que el de la construcción de fiscos departamentales y municipales sobre sistemas seguros y permanentes en el tiempo, que permitirían una mejor planeación y ejecución de sus propias políticas, así como el cumplimiento cabal de las responsabilidades que les asigna la ley y la Constitución. Ello, fortalecería el proceso de descentralización fiscal e impediría que sufriera reveses a raíz de cambios eventuales en la Ley.
La tensión entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales y municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio democrático, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica.
Adicionalmente, las rentas tributarias a las que se refiere el artículo 362 de la C.P., deben corresponder a bienes o derechos susceptibles de ser objeto de dominio, pues de otra manera no se entendería la referencia a la propiedad de los particulares. En otras palabras, el artículo constitucional estudiado, protege sólo aquello respecto de lo cual puede predicarse un derecho de propiedad. En estos términos, como fue explicado en el fundamento 5 de esta sentencia, la acepción "rentas tributarias" debe entenderse referida al producto de un impuesto, una tasa o una contribución, pero de ninguna manera a la facultad de crear, modificar o extinguir el régimen de un determinado tributo, pues esta última no puede ser objeto de dominio.
Las consideraciones hasta aquí realizadas, conducen a reiterar, una vez más, la posición de la Corte en la materia que se estudia. En efecto, en oportunidades anteriores, esta Corporación ha establecido que el nivel central de Gobierno se encuentra limitado por el artículo 362 de la Carta, según el cual los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales gozan de la misma protección que la propiedad de los particulares SC-506/95 (MP. C.G.D... No obstante, a juicio de esta Corporación, las disposiciones del artículo 362 de la Constitución deben armonizarse con el contenido de los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 del Estatuto Superior, en el sentido de afirmar que la garantía contenida en la primera de las normas mencionadas no es contraria a la facultad del Congreso de autorizar, modificar o derogar tributos de las entidades territoriales SC-205/95 (MP. E.C.M.)..
En suma, el poder tributario del Legislador es pleno. Por esta razón, puede crear, modificar y eliminar impuestos, así como regular todo lo pertinente a sus elementos básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta SC-222/95 (MP. J.G.H.G.); SC-486/96 (MP. A.B.C.). . En este orden de ideas, el Congreso de la República puede modificar el régimen legal de un impuesto territorial, así ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u oportunidad SC-486/96 (MP. A.B.C.). , como quiera que la supresión es una facultad implícita consustancial al ejercicio de la función legislativa en materia tributaria SC-222/95 (MP. J.G.H.G.).
En virtud de las Consideraciones realizadas, debe la Corte desestimar el cargo del demandante en cuanto se refiere a una presunta violación del artículo 362 de la Carta. De una parte, queda claro que la mencionada disposición constitucional protege los recursos tributarios propios, en los términos en los cuales la ley autorizó la fuente tributaria que los originó y no en forma plena o absoluta. En efecto, atendiendo al texto del artículo 362 estudiado, cabe sostener que, la garantía constitucional que ampara a las entidades territoriales respecto de sus rentas tributarias es similar, pero no superior, a la que se otorga a los particulares respecto de sus bienes y derechos y, por lo tanto puede, en principio, ser limitada en los mismos términos en los cuales puede serlo la propiedad privada. De otro lado, como quedó visto, la norma demandada no afecta derechos adquiridos de las entidades territoriales.
No obstante, el artículo 362 no es la única norma constitucional que protege los recursos propios de las entidades territoriales frente a eventuales injerencias del legislador. En este sentido, como lo ha indicado la Corte, si bien la ley puede crear, autorizar, modificar o extinguir un tributo, cuyo recaudo es de propiedad de las entidades territoriales, debe cuidarse de no afectar los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En especial, el legislador, por expreso mandato constitucional, debe respetar la garantía institucional de la autonomía territorial y la regla constitucional según la cual no es posible el traspaso de competencias a las entidades territoriales sin garantizar la existencia de los recursos necesarios para su cumplimiento (C.P. art. 356). Al respecto, esta Corporación indicó:
"Es claro para la Corte Constitucional que la garantía de la propiedad privada que ampara los bienes y rentas fiscales de las entidades territoriales, no tiene el alcance de negar la facultad del Congreso de establecer los tributos que aquéllas están autorizadas para imponer y cobrar, así como las características y elementos esenciales que los conforman. Entendida de otra manera esta garantía, quedaría sin explicación el papel de la ley cuando la Constitución apela a ella al consagrar en cabeza de las asambleas y concejos municipales un poder impositivo residual y condicionado (CP arts. 300-4, 313-4 y 338). El Congreso, por su parte, debe hacer uso razonable de esta función, si pretende que sus preceptos sean constitucionales, pues, en el marco de la autonomía de las entidades territoriales, resulta fundamental que éstas puedan "administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones" (CP art. 287-3) SC-205/95 (MP. E.C.M.).".
La cuestión que debe analizar la Corte reside, fundamentalmente, en establecer si el legislador está constitucionalmente autorizado para fijar la destinación específica de recursos que provienen de una fuente tributaria de propiedad exclusiva de las entidades territoriales o si, por el contrario, ello viola la autonomía territorial (C.P. art. 287).
Como lo ha reiterado la Corte, la Constitución consagra una forma de Estado construida a partir del principio unitario, pero caracterizada por la transferencia a las entidades territoriales, de una cierta autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Fijar el grado de mayor o menor autonomía con que cuenten las entidades territoriales, es algo que la Carta delega al legislador. Sin embargo, el constituyente estableció una serie de reglas mínimas que tienden a articular el principio unitario con la protección de la autonomía territorial, optando, en algunas circunstancias, por dar primacía al nivel central y, en otras, por favorecer la gestión autónoma de las entidades territoriales.
Uno de los derechos mínimos de las entidades territoriales, es el derecho a establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (C.P. art. 287-3). A través de esta atribución, la Constitución reconoce a las entidades territoriales una potestad fundamental en materia presupuestal, que consiste en el poder de diseñar su propio sistema de ingresos y de gastos. Esta atribución se encuentra íntimamente relacionada con la capacidad de auto-gestión política, que es consustancial a las entidades autónomas. En efecto, mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta con la posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones. En este sentido, el derecho al que se refiere el numeral 3 del artículo 287 citado, no hace otra cosa que garantizar la eficacia de las normas constitucionales que autorizan a las entidades territoriales la elaboración de un plan de desarrollo que, naturalmente, incluye un programa de gastos fundado en la selección autónoma de sus propias prioridades.
En materia de ingresos tributarios, la Carta opta por dar primacía al principio unitario y otorga al legislador la atribución de diseñar la política tributaria del Estado. En consecuencia, debe afirmarse que en estos términos, la facultad impositiva de las entidades territoriales es residual, pues sólo puede ser ejercida plenamente una vez el respectivo tributo ha sido autorizado por el legislador. Sin embargo, lo anterior no implica que el sistema de ingresos de las entidades territoriales dependa por entero de la ley. De una parte, dichas entidades tienen derecho a percibir las rentas de los bienes de los cuales son propietarias, y de los bienes y servicios que presten de manera autónoma. De otro lado, tienen derecho constitucional a participar en las rentas nacionales.
Adicionalmente, en tratándose de impuestos cuya creación es autorizada por la ley, la Corte ha manifestado que es potestativo de las entidades territoriales hacer obligatorios esos tributos en el ámbito de su jurisdicción SC-413/96 (MP. J.G.H.G.). .
De este modo, se reconoce la autonomía financiera de las entidades territoriales para decidir sobre el establecimiento o supresión de tributos territoriales autorizados por la ley. En este sentido, cabe indicar que la ley que regula la potestad tributaria de los departamentos y municipios (C.P., artículos 300-4 y 313-4), debe dejar a estas entidades territoriales un margen de disposición lo suficientemente importante, que les permita adecuar los tributos a sus necesidades, a la realización de sus fines y a la afirmación de su autonomía SC-413/96 (MP. J.G.H.G.). .
Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento - recursos de crédito -, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que, como será estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno.
La Corte Constitucional ha considerado que el legislador está autorizado, en los términos de la Constitución, para intervenir en la determinación de las áreas a las cuales deben ser destinados los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes exógenas, en especial cuando se trata de rentas de propiedad de la nación.
En lo que respecta a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, la Corte ha entendido que los artículos 288 y 357 de la Constitución autorizan al Legislador para fijar las áreas sociales a las cuáles deben destinarse las respectivas transferencias. En criterio de la Corporación, la fijación de unos porcentajes mínimos de inversión (que incluye tanto gastos de inversión como de funcionamiento en el sector socialSC-151/95 (MP. F.M.D.). ), para cada uno de los sectores sociales de que trata la Constitución, constituye la única manera de dar prioridad efectiva a aquellos gastos que el Estatuto Superior considera como inversión social (educación, salud, agua potable y saneamiento básico, educación física, recreación, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre). A este respecto, la Corte señaló que la destinación legal de las transferencias, en los términos indicados, responde a la necesidad de asegurar los objetivos sociales consagrados en la propia Constitución. Por estas razones, la jurisprudencia ha determinado que los recursos municipales provenientes de la transferencia contemplada en el artículo 357 de la Constitución Política, sólo pueden ser destinados a inversión social y que el legislador está habilitado para determinar los porcentajes mínimos de inversión en cada área SC-520/94 (MP. H.H.V.). .
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido que las regalías pertenecen al Estado, toda vez que éste es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (C.P., artículos 101 y 332). En este sentido, el derecho de las entidades territoriales sobre las regalías consiste simplemente en participar de las mismas, conforme lo indican los artículos 360 y 361 de la C.P. SC-075/93 (MP. A.M.C.); SC-567/95 (MP. F.M.D.); SC-036/96 (MP. J.G.H.G.).. Según la Corte, la Constitución autoriza al legislador para establecer la destinación que se debe dar a los recursos que se transfieran a los municipios a título de participación por concepto de regalías SC-567/95 (MP. F.M.D.). . A juicio de esta Corporación, el tratamiento que debe otorgarse a la destinación de las regalías es similar al que la Ley 60 de 1993 asigna al situado fiscal y a las transferencias municipales, toda vez que las regalías se inscriben dentro de la política general de gasto público social y de planeación económica (C.P., artículo 339) SC-567/95 (MP. F.M.D.)..
Igualmente, la jurisprudencia tiene establecido que el Ejecutivo, en uso de los poderes que le confiere el estado de conmoción interior, puede determinar que las entidades territoriales destinen un porcentaje de los recursos que reciban por concepto de regalías a la solución de las causas que dieron origen a la perturbación SC-075/93 (MP. A.M.C.. . Así mismo, la Corte ha convalidado el anticipo de recursos a las entidades territoriales, por concepto de regalías, a través de convenios en los cuales aquellas se comprometen a invertir dichos recursos en gastos dirigidos a fortalecer el aparato militar y a financiar la inversión social en zonas afectadas por la violencia. Lo anterior con base en los principios de concurrencia y coordinación que, entre otros, determinan que la solución de los problemas que perturban el orden público sea una tarea que compromete a la nación y a las entidades territoriales, sin que ello afecte la autonomía de estas últimas SC-098/93 (MP. E.C.M.)..
De otra parte, la Corte ha señalado que las rentas que la Nación cede anticipadamente a las entidades territoriales no constituyen rentas nacionales, y que no viola la Constitución la norma legal que les fija una destinación específica SC-036/96 (MP. J.G.H.G.).
Aquellos que en estricto sentido se denominan "recursos propios" de las entidades territoriales constituyen, generalmente, un porcentaje menor de los ingresos de los fiscos locales y departamentales. En efecto, en las circunstancias actuales, el sistema de financiación de tales entidades está sustentado fundamentalmente en fuentes exógenas que, como el situado fiscal o las transferencias, superan ampliamente los recursos propios.
En los términos de la Constitución Política, corresponde al legislador definir en qué casos un determinado tributo constituye una fuente exógena o endógena de financiación de una entidad territorial (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). En estas condiciones, el intérprete debe acudir, necesariamente, al texto de las normas que integran el régimen de cada renta, a fin de conocer la voluntad objetiva del legislador.
Resulta claro que las razones que, a juicio de la Corporación, justifican la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos nacionales que se transfieren a las entidades territoriales, no son útiles para explicar la injerencia de la ley en la destinación de los recursos que se obtienen en virtud de fuentes endógenas de financiación de tales entidades. En efecto, aquella facultad se justifica en disposiciones constitucionales que, de manera específica, se refieren a cada una de las fuentes exógenas de financiación - situado fiscal, transferencias, regalías - así como en la potestad del legislador para definir el destino último de las rentas nacionales (C.P. art. 150-11 y 339).
Podría eventualmente afirmarse, como lo hacen algunos de los intervinientes, que la autonomía de las entidades territoriales está sometida a la Constitución y a la ley (C.P. art. 287) y, consecuentemente, que el legislador está autorizado para intervenir en la gestión de los intereses propios de estas entidades cuando lo considere oportuno. Sin embargo, a la luz de lo expuesto en los fundamentos 18 y 19 de esta sentencia, resulta claro que esta tesis es inadmisible. El legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía, constituido, entre otras cosas, por el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos propios. En consecuencia, una intervención del legislador, en la facultad de ordenación del gasto que la Carta asigna a las entidades territoriales, requiere de una justificación objetiva y suficiente, en los términos antes señalados.
Podría aducirse que el mandato constitucional que impone a las entidades territoriales la obligación de concertar, entre ellas y con el gobierno nacional, su plan de desarrollo, a fin de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el cumplimiento adecuado de sus funciones (C.P. art. 339), autoriza al nivel central a intervenir para fijar la destinación de los recursos propios de tales entidades. Sin embargo, dicha interpretación no se ajusta ni a la letra, ni al espíritu del citado artículo 339. En efecto, lo que la norma constitucional señala es la necesidad de concertar las políticas locales y departamentales con las políticas nacionales de desarrollo, pero no autoriza a los órganos nacionales a imponer a las entidades departamentales su plan de gastos e inversiones. Si así fuera, se estaría convirtiendo a las autoridades locales, distritales y departamentales, en meras ejecutoras de decisiones políticas adoptadas integralmente en el nivel central de gobierno, lo que a todas luces resulta incompatible con la garantía institucional de la autonomía territorial.
En estas condiciones, no encuentra la Corte que exista una justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos que, strictu sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. La autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación - o recursos propios strictu sensu - deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador.
"La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de sus intereses". Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311 C.P.) SC-478/92 (MP. E.C.M.).".
No obstante, existen algunos eventos excepcionales en cuya virtud la propia Carta autoriza a la ley para intervenir en el proceso de elaboración del programa de gasto de los recursos propios de las entidades territoriales. Así, por ejemplo, el artículo 317 de la Carta impone al legislador el deber de destinar un porcentaje de los tributos que se impongan a la propiedad inmueble, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de conformidad con el plan de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Adicionalmente, el deber de proteger el patrimonio de la nación, así como la estabilidad económica interna y externa, justifica que en casos extremos, el legislador pueda intervenir en el mencionado proceso de asignación.
Esta última tesis ha sido sostenida por la Corporación al considerar que la ley puede imponer una destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque preservar la estabilidad macro-económica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la Corporación declaró la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinación específica a la sobre-tasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes SC-004/93 (MP. C.A.B.); SC-070/94 (MP. H.H.V.)..
En el caso que ocupa la atención de la Corte, el legislador prescribió que los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá deberán destinar al Servicio Seccional de Salud o al Fondo de Salud un porcentaje del producto del impuesto de registro de que trata el capítulo XII de la Ley 223 de 1995, no menor al porcentaje que destinaron en promedio durante los años 1992, 1993 y 1994 y no superior al 30% del producto del impuesto. Adicionalmente, señaló que los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá deberán destinar el 50% del producto del impuesto a los Fondos Territoriales de Pensiones Públicas con el fin de atender el pago del pasivo pensional.
La finalidad perseguida por el legislador no sólo no viola la Constitución, sino que, además, constituye desarrollo directo de los postulados constitucionales que ordenan al poder público garantizar a todos los habitantes el derecho a la salud (C.P. art. 49). De otro lado, pretende asegurar a las personas de la tercera edad el acceso a la seguridad social y, especialmente, a una pensión que asegure una vejez digna (C.P. art. 46 y 48). No puede entonces esta Corte reprochar la intención de la ley. Sin embargo, para que la intervención del legislador, en el proceso de asignación del gasto de los recursos propios de las entidades territoriales, resulte legítima, no es suficiente la búsqueda de una finalidad amparada por la Constitución. Para ello, se exige, como quedó visto, que la injerencia legislativa esté directamente encaminada a resguardar la estabilidad económica de la nación, o a evitar una lesión injustificada del fisco nacional.
N. Acusada : Artículo 236 de la Ley 223 de 1995
Con el respeto acostumbrado, el suscrito magistrado, V.N. MESA salva su voto en el asunto de la referencia, por no compartir la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional del día veinticuatro (24) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997), que declaró inexequible el artículo 236 de la ley 223 de 1995.
"El impuesto creado por el artículo 10 de la Ley 128 de 1941 y que el artículo 166 del Decreto 1222 de 1986 dice que es de propiedad exclusiva de los departamentos, Intendencias y Comisarías, no es impuesto de registro, sino un recargo del impuesto de registro, creado por la ley mencionada `para atender los gastos que demanda el funcionamiento de las oficinas seccionales y el levantamiento catastral y de la Carta Militar y Agrícola (...)' ". (N. fuera de texto)
Obsérvese que la propiedad del impuesto de anotación y registro en cabeza de la Nación y la cesión de sus beneficios a los departamentos, está confirma por el artículo 29 de la ley 44 de 1990 que dispuso : "El impuesto de registro y anotación cedido a las entidades departamentales adquirirá el carácter de renta de su propiedad exclusiva en la medida en que las asambleas, Consejos Intendenciales y C. y el Consejo del Distrito Especial de Bogotá lo adopten dentro de los mismos términos y condiciones establecidos en las respectivas leyes." Así, sólo a partir de la entrada en vigencia de la ley 44, el impuesto de registro y anotación sería propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en los términos del artículo 25 de dicha ley.
En el caso del impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos regulado en los artículos 185 a 201 de la ley 223 de 1995, para citar un ejemplo, la administración, fiscalización, liquidación oficial, cobro, recaudo y distribución del impuesto, compete a los departamentos y al Distrito Capital de S. de Bogotá, competencia que se ejerce a través de los órganos encargados de la administración fiscal. Sin embargo, según el artículo 185 del mismo ordenamiento, dicho impuesto es de propiedad de la Nación y sólo su producto se encuentra cedido a las entidades territoriales citadas. Así, el papel protagónico que juegan los departamentos y el Distrito Capital en el recaudo y distribución de la renta, no permite concluir que por esa sola circunstancia ellos sean sus titulares.

References: artículo 236
 artículo 287
 artículo 356
 artículo 236
 artículo 362
 artículo 166
 artículo 166
 artículo 166
 artículo 10
 artículo 3
 artículo 285
 artículo 1
 artículo 10
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 166
 artículo 118
 artículo 29
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 287
 artículo 357
 artículo 339
 artículo 339
 artículo 287
 artículo 317
 Artículo 236
 artículo 236
 artículo 10
 artículo 166
 artículo 29
 artículo 25
 artículo 185