Source: http://www.lillemets.ee/v6imude_sisuline_lahusus_parlamentaarses_systeemis.html
Timestamp: 2019-02-20 12:12:04+00:00

Document:
Võimude sisuline lahusus parlamentaarses süsteemis - põhiseaduse § 4 rakendamine Eesti Vabariigis
posts about texts
Võimude lahususe põhimõtet võib pidada kaasaja liberaal-demokraatlike riikide puhul üheks olulisimaks poliitiliseks ideeks. Võib väita, et ilma seda põhimõtet rakendamata on võimu liigne koondumine ja sellest tulenev korrumpeerumine vältimatu. Seetõttu on võimude lahususe põhimõte kaasas käinud ka kõigi kaasaegsete demokraatlike riikidega, mille üsna ilmekaks näiteks on esimene selline riik. Ameerika Ühendriikide poliitilises süsteemis on juba alates riigi algusaegadest põhiseaduslikult erinevaid võimuharusid omavahel eristatud ja vastandatud, mis on tänaseni riigi poliitilise süsteemi üheks iseloomulikumaks jooneks. Võimude lahususe idee on siiski mõnevõrra vanem. Kuigi sellele viitasid juba mitmed antiikaja filosoofid, siis võimude lahutamise peamistele funktsioonidele ja tähtsusele juhtis ühena esimestest tähelepanu Montesquieu. Võttes eeskujuks Inglismaa poliitilise süsteemi, väitis ta, et vabadus ei ole võimalik olukorras, kus vähemalt kaks kolmest võimuharust on allutatud ühele võimukandjale, kuna sel juhul on viimase tegevus piiramatu (Fairlie 1923:396). Kaasajal ei piirdu võimude lahususe küsimus enam ainult erinevate võimuharude formaalse lahutamisega, vaid seda põhimõtet võib käsitleda ka funktsionalistlikult. Viimase nägemuse järgi ei ole esmatähtis võimu võimalikult ulatuslik jaotamine, vaid pigem tasakaalustamine (Merrill 1991:226). Iseasi on aga see, kuivõrd on võim ka sisuliselt lahutatud kaasaegsetes demokraatlikes parlamentaarse süsteemiga riikides nagu Eesti Vabariik.
Võimu sisulisest lahususest rääkides ei ole võimalik lähtuda ainult sellisest formaalsest käsitlusest, mille järgi antud põhimõtte rakendamiseks piisab vaid võimuharude andmisest erinevate institutsioonide kätte. Oluliseks tingimuseks sisulise lahutatuse tagamiseks on võimuharude üksteisele vastandamine. See võib toimuda kontrolli ja tasakaalustamise põhimõttel (checks and balances). Kõigepealt võimaldab antud põhimõte võimuharudel üksteise tegevust peamiselt protseduuriliselt piirata. Kui seaduse jõustamise protsess leiab aset seadusandlikus ja täidesaatvas võimuharus ja seaduse lõplikuks vastu võtmiseks on vajalik mõlema nõusolek, siis ei saa kummagi võimu kandja iseseisvalt seadusi vastu võtta (Persson et al 1997:1166). Seega olukorras, kus üks või mõlemad eelpool nimetatud võimuharud saavad seadusi üskteisest sõltumatult vastu võtta, ei ole mingil juhul tegemist võimude lahususega. Selle põhimõtte puhul on mingil määral oluline ka kohtuvõim, mis ühest küljest jälgib seaduste kooskõla, ent on ka enamasti valitav kahe teise võimuharu poolt. Nii kontrollivad kõik võimuharud vastastikkuse kriitika läbi pidevalt üksteise tegevust ja tasakaalustavad ka üksteise omaduses olevat võimu.
Võimude sisuliseks lahususeks ei piisa aga ka selle puhtalt tehnilisest jaotamisest erinevate institutsioonide vahel. Ka juhul, kui kõik võimuharud on erinevate institutsioonide käes (institutsionaalne võimude lahusus) ja otsuste tegemiseks on vajalik kõigi nõusolek (protseduuriline võimude lahusus), siis jääb alles võimalus, et mitu võimuharu tegutsevad mingites kitsamates erahuvides. Seetõttu on võimude lahususeks oluline ka mingisugune huvide konflikt võimuharude vahel, mis on tänapäeval riigivalitsemises lahendatud poliitilise kuuluvuse alusel. Antud tähenduses kuulub huvide konflikt ka kontrolli ja tasakaalustamise põhimõtte alla, kuna teatud pingeid ja võistluslikkust erinevate institutsioonide vahel peetakse enamasti vahendiks võimu tasakaalustamiseks (Magill 2000:1159). Sellist kolmandat võimu lahutamise viisi võiks nimetada huvipõhiseks võimude lahususeks.
Samas on nii huvide konflikti kui ka teistel võimude lahutamise viisidel otsustusprotsessi osas mõningaid puudusi. Ühest küljest väldib selline korraldus mingi institutsiooni liigset domineerimist ja aitab seega türanniat vältida, teisalt aeglustab see aga olulisel määral otsustusprotsessi ja vähendab seega teatud mõttes valitsemise efektiivsust (Redish, Cisar 1991:498). Huvide konflikt viib tihti erinevate institutsioonide omavahelise rivaalitsemiseni, mistõttu võivad need enda huvide kaitsmiseks ja teiste osakondade takistamiseks kasutada kõiki enda käsutuses olevaid vahendeid ilma laiematele eesmärkidele mõtlemata (Magill 2000:1160). Siinkohal võib jällegi näiteks tuua Ameerika Ühendriigid, kus presidentaalse süsteemi tõttu tuleb salegi ette olukordi, kus president ja Kongress töötavad üksteisele vastu näiliselt puhtalt poliitilistel põhjustel. Sellest hoolimata on täieliku võimude lahususe eelduseks, et võimuharud oleksid lahutatud samaaegselt institutsionaalselt, protseduuriliselt ja huvipõhiselt.
Käesoleva töö raames omab kõige suuremat tähtsust nendest viimane, mis eeldab huvide konflikti erinevate institutsioonide vahel. Kui praktiliselt kõigis kaasaegsetes demokraatlikes riikides on tagatud võimude institutsionaalne lahusus, siis huvide konflikt on pigem sisuline ja seetõttu ka mõnevõrra ambivalentne küsimus. Sellega seoses on tuntud saksa õigusteadlane Carl Schmitt oma 1923. aastal ilmunud teoses „Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus“ püsitanud olulise probleemi. Tema arvates ei ole just väga ratsionaalne olukord, kus parlamendil on võimude lahususe puhul vaid seadusandlik võim ja sellega parlamendi roll iseenesest piirdubki. Sellest rollist tulenevalt nähakse parlamenti enamasti kõigest ühe osana riigist, mis on suunatud nii täidesaatva kui ka kohtuvõimu vastu. Schmitti arvates ei peaks aga ainult parlament ise olema osa võimude tasakaalust, vaid kuna tegemist on seadusandliku võimuga, siis peaks tasakaal valitsema ka parlamendi sees. Lahendustena näeb ta vähemalt kahekojalist parlamenti või sarnaselt vähemalt kaheparteisüsteemi, ent peamine on, et ükski võimuharu ei koondaks enda kätte kogu võimu riigis (Schmitt 2000:39-41). Seega peab Schmitt mingil põhjusel eriti oluliseks parlamenti kui seadusandliku võimu kandjat ja selle tasakaalustamist.
Samal ajal peab Schmitt parlamentaarse süsteemi puhul nii seadusandliku kui ka täidesaatva võimu moodustamist rahvaesindajatest kõige lihtsamaks viisiks, et kaotada võimude lahusus (Schmitt 2000:49). Probleem tuleneb siinkohal peamiselt asjaolust, et parlamentaarses süsteemis hägustub piir seadusandliku ja täidesaatva võimu vahel, kuna viimane moodustatakse esimesest lähtuvalt. Valitsus kujundatakse sõltuvalt jõujoontest parlamendis, kusjuures valitsuses on esindatud üldisemas mõttes vaid üks poliitiline suund. Reeglina on see poliitiline joon domineeriv samaaegselt ka parlamendis. Nii tekib olukord, kus nii parlamendis kui seadusandliku võimu kandjas kui ka valitsuses kui täidesaatva võimu kandjas domineerivad ühed ja samad poliitilised huvid. Kuigi institutsionaalselt ja protseduuriliselt on võim lahutatud, ei ole kahe võimuharu vahel sel juhul huvide konflikti ja seega huvipõhise võimude lahususe puudumine tähendab, et sisulist võimude lahususust tegelikult ei ole.
Selline korraldus on mõneti erinev presidentaalse valitsussüsteemiga riikidest, kus valitsus ja parlament valitakse eraldi ja erinevatel aegadel. Seetõttu esindavad taolise süsteemiga riikides seadusandlikku ja täidesaatvat võimu enamasti erinevad ning omavahel vastanduvad poliitilised huvid ja võimude lahusus on ka sisuline. Kuigi võimude lahusus võib olla parlamentaarse süsteemi kitsaskoht, siis ei saa öelda, et selline korraldus tervikuna oleks vähem legitiimne. Isegi juhul, kui täidesaatva võimu ainuke funktsioon oleks pimesi kõigi seadusandliku institutsiooni ettepanekute kinnitamine, on ikkagi tegemist legitiimse ja demokraatliku korraldusega, kuni viimane lähtub täielikult avalikust huvist (Takahashi 1990:111). Samal ajal ei saa täidesaatev võimuharu olla ka sama mitmekesine kui seadusandlik, kuna see hakkaks valitsuse tööd olulisel määral takistama, mistõttu peab see tahes-tahtmata esindama ainult ühte poliitilist suunda (Scheuerman 1995:152). Nii ei ole parlamentaarne süsteem iseenesest vähem demokraatlik kui presidentaalne, ent sisuline võimude lahusus on siiski üks selle oluline puudus.
Kuna ka Eesti Vabariigis kehtib parlamentaarne valitsussüsteem, siis võib tekkida küsimus, kas kirjeldatud kitsaskoht esineb tingimata ka selle riigi korralduses. Eesti Vabariigi põhiseaduses (edaspidi ka PS) on väga selgelt välja kirjutatud, et riigis kehtib võimude lahususe põhimõte. Nimelt ütleb PS § 4, et „Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevus on korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel“ (RT 2011). See ei määratle küll täpselt, mida võimude lahusus antud kontekstis tähendab, ent antud juhul on see põhimõte vaatluse all eelnevalt kirjeldatud käsitluses. Kuivõrd Eesti on parlamentaarne riik, siis teostab rahvas riigis vastavalt PS § 56 kõrgemat võimu vaid erandkorras rahvahääletusega ja samuti korraliste Riigikogu valimistega, sealjuures presidenti või muud täidesaatva võimu kandjat hääleõiguslikud kodanikud vähemalt otseselt ei vali. Lähtuvalt PS § 89 moodustatakse valitsus Eesti Vabariigis küll peaministrikandidaadi poolt, kelle määrab president, ent peaministrikandidaadi kinnitamiseks on siiski vajalik Riigikogu enamuse toetus, lisaks muutub erinevate ebakõlade korral peaministri määramine Riigikogu ülesandeks (RT 2011). Nii on Eesti Vabariigis seadusandlik ja täidesaatev võim üsna tugevalt seotud.
Sarnast vastuolu võimude lahususes võib täheldada, kui vaadelda PS §150, mis käsitleb kohtunike ametisse määramist ehk kohtuvõimu. Erinevates riikides määratakse kohtuvõim ametisse võrdlemisi erinevatel viisidel (Persson et al 1997:1192), ent Eesti Vabariigis on ka see protseduur seotud otseselt Riigikoguga, kuna Riigikogu nimetab ametisse nii Riigikohtu esimehe kui ka Riigikohtu liikmed (RT 2011). Sellest ei saa aga järeldada, et seadusandlik ja kohtuvõim esindaksid Eesti Vabariigis sarnaseid huve, kuna kohtunikud peavad oma tegevuses olema igal juhul sõltumatud ja ei saa seega tegutseda poliitilistel alustel. Nii ei saa kohtuvõimu kontekstis rääkida sisulise võimude lahususe puudumisest. Küll aga saab väita, et kuna valitsuse moodustamine toimub Eesti Vabariigis igal juhul vastavalt parlamendis valitsevatele jõujoontele, siis võib kahtluse alla seada võimude lahususe põhimõtte ja § 4 rakendamise.
Selle kahtluse aluseks on tõsiasi, et antud korralduse järgi on täidesaatev võim sarnaste jõujoonte tõttu peaaegu justkui seadusandliku võimuharu peegelpilt, mistõttu puudub huvide konfliktist lähtuv sisuline võimude lahusus. Samas võib siinkohal ühe vastuväitena välja tuua asjaolu, et mitte kõik Riigikogu koalitsioonid ei ole alati moodustaud otseselt parlamendis valitseva enamuse alusel. Viimase paarikümne aasta jooksul on Eesti Vabariigis olnud üsna mitu vähemusvalitsust ja hoolimata sellest, et need ei ole kuigi levinud, on vähemuskoalitsioonid olnud seni piisavalt tugevad, et vähemalt aasta võimul püsida (Toomla 2009). Siiski ei ole Eesti Vabariigi kontekstis vähemuskoalitsioonid väga levinud nähtus, mida näitab ilmselt ka tõsiasi, et hetkel on võrdlemisi suure ülekaaluga võimul enamusvalitsus, mis omab Riigikogus 101-st kohast ühtekokku 56 (VVK 2011). Teatud määral esindavad seega nii Riigikogu kui ka Vabariigi Valitsus faktiliselt samasid poliitilisi huve, kui lähtuda vaatenurgast, mille järgi parlament sõltub puhtalt selle enamusest.
Samas ei ole selline vastuolu mitte põhiseadusese sisse kirjutatud, vaid tuleneb ainult asjaolust, et Riigikogus moodustavad koalitsiooni esindajad hetkel lihtsalt enamuse, mis peegeldab mingis mõttes valijate maailmavaatelisi eelistusi. Nii on näiteks sarnase süsteemiga Soome Vabariigis üsna levinud vähemuskoalitsioonid (Toomla 2009) ja ei ole kunagi välistatud, et ka Riigikogus võib vähemusvalitsus edukaks osutuda. Isegi kui hetkel võib märgata Eesti Vabariigi puhul teatud mõttes sisulist võimude lahususe puudumist, mida praegune korraldus ka täielikult ka ei välista, siis ei ole tegemist niivõrd põhiseadusesse kirjutatud juriidilise vastuoluga, vaid pigem näiteks poliitilise kultuuri ja ideoloogiliste kalduvuste poolt tekitatud olukorraga.
Eelnevalt kirjeldatud vastuolu esineb juhul, kui lähtuda vaatenurgast, et üks poliitiline suund domineerib Riigikogus siis, kui koalitsiooni esindajad moodustavad üle poole kõigi liikmete arvust. Ühest küljest täidab Riigikogu PS § 73 järgi oma peamist funktsiooni ehk võtab seadusi vastu reeglina poolthäälteenamusega ja samal põhimõttel tehakse ka mitmeid muid otsuseid. Teisalt ei saa jällegi vastavalt PS § 107 Riigikogu kui seadusandliku võimu täitja seadusi vastu võtta ja rakendada vaid koos Vabariigi Valitsusega. Seaduste vastu võtmiseks on vajalik, et ka president need välja kuulutaks ja juhul, kui ta seda ei tee ja Riigikogu sama seaduse uuesti vastu võtab, saab Riigikohus need vajadusel põhiseadusega vastuoluliseks kuulutada (RT 2011). Kuigi see piirab mõnevõrra seadusandliku ja täidesaatva võimu volitusi ja seab neile vastukaaluks kohtuvõimu, ei võimalda see siiski ära hoida kahe võimu konsolideerumist enamuskoalitsiooni tingimustes.
Tasub märkida, et koalitsioonid ei moodusta Riigikogus alati kuigi suurt enamust ja hetkel ametis olevas Riigikogus on koalitsiooni esindajate ülekaal üsnagi napp ja moodustab vaid absoluutse enamuse. Sellest tulenevalt võib välja tuua teise põhjuse, miks võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte täitmist Eesti Vabariigis tingimata välistada ei saa. Nimelt ei tee Riigikogu kõiki otsuseid lihthäälte enamusega. Nii on see näiteks protseduuride puhul, mis puudutavad põhiseaduse muutmist. Lähtuvalt PS § 122, § 164 ja § 165 on põhiseaduse muutmiseks ühe koosseisu jooksul vajalik vähemalt kahekolmandikuline häälteenamus. Sama kehtib ka presidendi valimise puhul, millele viitab PS § 79 (RT 2011). Seetõttu ei saa vähemalt praeguse Riigikogu puhul väita, et valitsuskoalitsioon domineerib selles täielikult või et sellel puudub teatud huvide konflikt Vabariigi Valitsusega. Ehkki oma peamises ülesandes seadusandliku võimuna valitsevad Eesti Vabariigi parlamendis üsna sarnased jõujooned, mis täidesaatvas võimus, ei kehti see kõigi selle funktsioonide kohta, mistõttu ei saa rääkida ka täielikust sisulise võimude lahususe puudumisest.
Võimude lahususe põhimõte on peaaegu oma kaasaegsel kujul juba üsna mitu sajandit vana ja nüüdisaegsete demokraatlike riikide puhul on see üks võõrandumatuid ideid. Siiski on tänapäeval oluline, et võim ei oleks lahutatud lihtsalt institutsionaalselt, vaid ka protseduuriliselt, mille järgi peavad erinevatel võimuharudel olema jagatud ülesanded seaduste vastu võtmisel ja rakendamisel, ning huvidepõhiselt, mis tähendab, et erinevate võimuharude vahel peaks olema mingisugune huvide konflikt. Viimane tingimus on aga kaasaegsete parlamentaarsete riikide puhul mõnevõrra raskesti teostatav, kuna antud korralduse järgi moodustub täidesaatev võim reeglina seadusandlikus kogus valitsevate jõujoonte alusel. Antud vastuolu võib täheldada ka Eesti Vabariigis, ent siinkohal võib esitada kaks vastuväidet. Esiteks ei domineeri valitsuskoalitsioon Riigikogus alati, vaid ainult juhul, kui parajasti on võimul enamuskoalitsioon. Teiseks ei lähtu Riigikogu kõigis oma otsustes absoluutsest enamusest, mistõttu ei tähenda ka enamuskoalitsioon otseselt selle täielikku domineerimist antud võimuharus. Seega kuigi hetkel on Eesti Vabariigi parlamendis võimul enamuskoalitsioon ja võib täheldada mõningast võimude sisulise lahususe puudumist, siis ei ole selle domineerimine kahes võimuharus täielik ja samuti pole see seadusesse sisse kirjutatud, vaid eelkõige juhuslik.
Fairlie, John A. „The Separation of Powers“ (1923). Michigan Law Review, 21(4), 393-496.
Magill, M. Elizabeth. „The Real Separation in Separation of Powers Law“ (2000). Virginia Law Review, 86(6), 112-1198.
Merrill, Thomas W. „The Constitutional Principle of Separation of Powers“ (1991). The Supreme Court Review, 1991, 225-260.
Persson, Torsten; Roland, Gerard; Tabellini, Guido. „Separation of Powers and Political Accountability“ (1997). The Quarterly Journal of Economics, 112(4), 1163-1202.
Redish, Martin H.; Cisar, Elizabeth J. „”If Angels Were to Govern”: The Need for Pragmatic Formalism in Separation of Powers Theory“. Duke Law Journal, 41(3), 449-506.
Scheuerman, Bill. „Is Parliamentarism in Crisis? A Response to Carl Schmitt“ (1995). Theory and Society, 24(1), 135-158.
Schmitt, Carl. The Crisis of Parliamentary Democracy (2000). MIT Press, Massachusettes, Cambridge.
Takahashi, Kazuyuki. „Contemporary Democracy in a Parliamentary System“ (1990) Law and Contemporary Problems, 53(1), 105-122.
Riigi Teataja (RT). „Eesti Vabariigi põhiseadus“ (2011). https://www.riigiteataja.ee/akt/633949?leiaKehtiv (04.06.12)
Toomla, Rein. „Rein Toomla: vähemusvalitsused on seni hakkama saanud“ (2009). Postimees. http://www.postimees.ee/128231/rein-toomla-vahemusvalitsused-on-seni-hakkama-saanud/ (04.06.12)
Vabariigi Valimiskomisjon (VVK). „Riigikogu valimised 2011: Valimistulemus“ (2011). http://www.vvk.ee/varasemad/?v=rk2011 (03.06.12)

References: § 4
 § 4
 § 56
 § 89
 §150
 § 4
 § 73
 § 107
 Riigikohus 
 § 122
 § 164
 § 165
 § 79