Source: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2020-0006_PL.html
Timestamp: 2020-07-07 02:46:52+00:00

Document:
SPRAWOZDANIE w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady upoważniającej Niemcy do zmiany obowiązującego porozumienia dwustronnego w sprawie transportu drogowego ze Szwajcarią w celu dopuszczenia przewozów kabotażowych w regionach przygranicznych w ramach międzynarodowych usług przewozu drogowego osób autokarem i autobusem między tymi dwoma państwami
Procedura : 2019/0107(COD)
Dokument w ramach procedury : A9-0006/2020
222k 77k
<Titre>w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady upoważniającej Niemcy do zmiany obowiązującego porozumienia dwustronnego w sprawie transportu drogowego ze Szwajcarią w celu dopuszczenia przewozów kabotażowych w regionach przygranicznych w ramach międzynarodowych usług przewozu drogowego osób autokarem i autobusem między tymi dwoma państwami</Titre>
Sprawozdawca: <Depute>Markus Ferber</Depute>
w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady upoważniającej Niemcy do zmiany obowiązującego porozumienia dwustronnego w sprawie transportu drogowego ze Szwajcarią w celu dopuszczenia przewozów kabotażowych w regionach przygranicznych w ramach międzynarodowych usług przewozu drogowego osób autokarem i autobusem między tymi dwoma państwami
– uwzględniając wniosek Komisji przedstawiony Parlamentowi Europejskiemu i Radzie (COM(2019)0221),
– uwzględniając art. 294 ust. 2 i art. 2 ust. 1 oraz art. 91 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zgodnie z którymi Komisja przedstawiła wniosek Parlamentowi (C9-0001/2019),
 uwzględniając art. 294 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
– uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z dnia 25 września 2019 r.[1],
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Transportu i Turystyki (A9-0006/2020),
<DocAmend>Wniosek dotyczący decyzji</DocAmend>
<Article>Umocowanie 1</Article>
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 2 ust. 1 i art. 91,
uwzględniając Traktat ofunkcjonowaniu Unii Europejskiej, wszczególności jego art. 91,
Decyzja jest odpowiedzią na wniosek Niemiec o upoważnienie ich zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE do zmiany dwustronnego porozumienia w sprawie transportu drogowego ze Szwajcarią z 1953 r. w celu zezwolenia na wykonywanie przewozów kabotażowych podczas świadczenia usług przewozu osób autokarem i autobusem w regionach przygranicznych między tymi dwoma państwami. W czerwcu 2018 r. na posiedzeniu Komitetu UE i Szwajcarii ds. Transportu Lądowego Szwajcaria poinformowała Komisję, że jest również zainteresowana zawarciem takiego porozumienia.
Proponowane przewozy kabotażowe wykonywane w obrębie Unii przez przewoźników z państw trzecich, którzy nie posiadają licencji wspólnotowej, mają wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego usług autokarowych i autobusowych ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 1073/2009. Mają one również wpływ na umowę o transporcie lądowym między UE a Szwajcarią, zgodnie z którą przewozy kabotażowe nie są dozwolone, z wyjątkiem już obowiązujących w chwili podpisania tej umowy praw na mocy umów dwustronnych między państwami członkowskimi a Szwajcarią (jednak żadne umowy nie przewidywały praw do kabotażu). Obecnie tylko Francja ma ze Szwajcarią taką umowę dopuszczającą kabotaż (umowa dwustronna zmieniona w 2007 r.).
Zobowiązania planowane przez Niemcy wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji Unii. Zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE Unia może jednak upoważnić państwa członkowskie do działania w dziedzinach, w których ma wyłączną kompetencję. Takie upoważnienia muszą być przyznawane przez prawodawcę Unii zgodnie z procedurą ustawodawczą, o której mowa w art. 91 TFUE.
Sprawozdawca zauważa, że zgodnie z wnioskiem Komisji zezwolenie jest uzależnione od spełnienia warunków zabraniających dyskryminacji między przewoźnikami mającymi siedzibę w Unii i zakłócania konkurencji. Zakres geograficzny przewozów kabotażowych jest również wyraźnie ograniczony, ponieważ byłyby one dozwolone wyłącznie w regionach przygranicznych Niemiec określonych w tekście proponowanej decyzji – okręgi administracyjne Fryburg i Tybingen w Badenii-Wirtembergii i okręg administracyjny Szwabia w Bawarii – w ramach świadczenia usług autokarowych i autobusowych między Niemcami a Szwajcarią.
Sprawozdawca proponuje poprzeć wniosek Komisji, ponieważ poprawi on transgraniczne połączenia transportu publicznego między tymi dwoma krajami, zwiększy dostępność i atrakcyjność podróżowania autobusem i autokarem oraz zapewni większy wybór osobom mieszkającym i pracującym po obu stronach granicy.
Przedmiot: <Titre>Opinia w sprawie podstawy prawnej wniosku Komisji dotyczącego decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady upoważniającej Niemcy do zmiany obowiązującego porozumienia dwustronnego w sprawie transportu drogowego ze Szwajcarią w celu dopuszczenia przewozów kabotażowych w regionach przygranicznych w ramach międzynarodowych usług przewozu drogowego osób autokarem i autobusem między tymi dwoma państwami</Titre> <DocRef>(COM(2019)0221 – C9-0001/2019 – 2019/0107(COD))</DocRef>
W piśmie z dnia 13 listopada 2019 r.[2] Pani komisja złożyła wniosek, zgodnie z art. 40 ust. 2 Regulaminu, o wydanie przez Komisję Prawną opinii dotyczącej adekwatności podstawy prawnej wniosku Komisji w sprawie decyzji upoważniającej Niemcy do zmiany obowiązującego porozumienia dwustronnego w sprawie transportu drogowego ze Szwajcarią w celu dopuszczenia przewozów kabotażowych w regionach przygranicznych w ramach międzynarodowych usług przewozu drogowego osób autokarem i autobusem między tymi dwoma państwami.[3]
Komisja rozpatrzyła powyższą kwestię na posiedzeniu w dniu 9 stycznia 2020 r.
Za podstawy prawne wniosku Komisja przyjęła art. 2 ust. 1 i art. 91 TFUE. W ramach podejścia ogólnego Rady zmieniono podstawy prawne – skreślono odniesienie do art. 2 ust. 1 TFUE.
Odnośne przepisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) brzmią następująco:
(dawny artykuł 71 TWE)
1. W celu wykonania artykułu 90 i z uwzględnieniem specyficznych aspektów transportu, Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, ustanawiają:
a) wspólne reguły mające zastosowanie do transportu międzynarodowego wykonywanego z lub na terytorium Państwa Członkowskiego lub tranzytu przez terytorium jednej lub większej liczby Państw Członkowskich;
III – Orzecznictwo TSUE w sprawie wyboru podstawy prawnej
Trybunał Sprawiedliwości tradycyjnie uznawał kwestię właściwej podstawy prawnej za zagadnienie o konstytucyjnym znaczeniu, gwarantując zgodność z zasadą przyznania kompetencji (art. 5 TUE) i określając charakter i zakres kompetencji Unii.[4]
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wybór podstawy prawnej unijnego aktu prawnego musi być oparty na obiektywnych okolicznościach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej; należy do nich w szczególności cel i treść aktu prawnego.[5]
Wybór niewłaściwej podstawy prawnej może zatem stanowić uzasadnienie uchylenia danego aktu. W tym kontekście chęć aktywniejszego udziału danej instytucji w przyjęciu aktu prawnego, okoliczności przyjęcia tego aktu ani praca wykonana w odniesieniu do innych aspektów wchodzących w zakres działania objętego danym aktem nie są istotne dla określenia właściwej podstawy prawnej.[6]
Jeżeli analiza danego aktu wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub ma on dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można wskazać jako główny lub dominujący, a drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na jednej podstawie prawnej, to jest na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego.[7]
Jeżeli jednak dany akt prawny ma jednocześnie kilka celów lub elementów składowych, które są nierozerwalnie związane ze sobą, a żaden z nich nie jest drugorzędny lub pośredni w stosunku do innego (innych), taki akt prawny musi zostać wydany na różnych odpowiednich podstawach prawnych[8], o ile procedury określone dla tych podstaw prawnych nie są nie do pogodzenia z uprawnieniami Parlamentu Europejskiego i ich nie podważają.[9]
IV – Cel i treść proponowanego aktu
Na mocy Umowy między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie przewozu kolejowego i drogowego rzeczy i osób (zwanej dalej „umową UE”)[10], nie jest dozwolony kabotaż w formie transportu osób autobusem.
Niemcy zwróciły się do Unii o upoważnienie do zmiany porozumienia dwustronnego ze Szwajcarią, które dopuści kabotaż w regionach przygranicznych tych dwóch państw.
Wniosek opiera się głównie na jednym przepisie, na mocy którego upoważnia się Niemcy do zmiany porozumienia ze Szwajcarią, które zezwoli na wykonywanie przewozów kabotażowych w regionach przygranicznych Niemiec i Szwajcarii w ramach świadczenia usług autokarowych i autobusowych między tymi dwoma państwami, pod warunkiem niestosowania dyskryminacji przewoźników z siedzibą w Unii i niezakłócania konkurencji.
V – Analiza i ustalenie właściwej podstawy prawnej
W uzasadnieniu Komisji w sprawie wyboru podstawy prawnej zaznaczono, iż:
„Artykuł 3 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi, że „Unia ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”.
Na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 przewozy kabotażowe w obrębie Unii mogą wykonywać, na określonych warunkach, wyłącznie przewoźnicy posiadający licencję wspólnotową. Zobowiązania międzynarodowe zezwalające innym przewoźnikom, w szczególności przewoźnikom z państw trzecich, na prowadzenie takich przewozów mają wpływ na wyżej wymienione rozporządzenie w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE.
Ponadto takie zobowiązania międzynarodowe wpływają również na umowę UE, w szczególności na jej art. 20. Nie są one dozwolone na mocy ust. 1 tego artykułu, z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 2 tego artykułu.
W związku z tym zobowiązania takie jak te, które są planowane przez Niemcy, wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji Unii. Zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE Unia może jednak upoważnić państwa członkowskie do działania w dziedzinach, w których ma wyłączną kompetencję.
Celem niniejszego wniosku jest upoważnienie Niemiec do zmiany obowiązującego porozumienia dwustronnego w sprawie transportu drogowego ze Szwajcarią w celu dopuszczenia przewozów kabotażowych w ramach świadczenia transgranicznych usług przewozu drogowego osób autobusem i autokarem w odpowiednich regionach przygranicznych tych dwóch państw.” [11]
Na tej podstawie Komisja doszła do wniosku, że „podstawę prawną niniejszego wniosku stanowi art. 2 ust. 1 TFUE i art. 91 TFUE”.[12]
a) Adekwatność art. 91 TFUE
Artykuł 91 stanowi podstawy prawne obszaru polityki transportowej dla transportu kolejowego, drogowego i żeglugi śródlądowej. W świetle celu i treści wniosku oczywiste jest, że wniosek ten związany jest z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego sektora transportowego. Artykuł 91 TFUE wydaje się zatem być właściwą podstawą prawną dla wniosku.
b) Brak możliwości dodania art. 2 ust. 1 TFUE jako podstawy prawnej
Tymczasem art. 2 ust. 1 TFUE nie jest podstawą prawną wniosku. Tak naprawdę na mocy tego przepisu instytucje nie mają kompetencji do przyjmowania aktów unijnych, dlatego też nie może być on podstawą prawną.
Tytułem uzupełnienia należy dodać, że w motywie 5 wniosków prawidłowo przypomina się, że „[zobowiązania międzynarodowe umożliwiające przewoźnikom z krajów trzecich, którzy nie posiadają koncesji, wykonywanie przewozów kabotażowych] wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji zewnętrznych Unii. Państwa członkowskie mogą negocjować lub zawierać takie zobowiązania tylko wtedy, gdy są do tego upoważnione przez Unię zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE.
Obecnie upoważnienie takie można uzyskać na mocy aktu prawnego przyjętego w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, zgodnie z art. 91 TFUE.
VI – Wniosek i zalecenie
Na posiedzeniu Komisji Prawnej w dniu 9 stycznia 2020 r. zdecydowano 21 głosami za (nikt nie głosował przeciw, a jedna osoba wstrzymała się od głosu[13]) zalecić Komisji Transportu i Turystyki utrzymanie art. 91 jako jedynej podstawy prawnej proponowanej decyzji.
[1] Dz.U. C 14 z 15.1.2020, s. 118.
[2] D 315855/ JURI opinia w sprawie podstawy prawnej zgodnie z art. 40 Regulaminu.
[3] Wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady upoważniającej Niemcy do zmiany obowiązującego porozumienia dwustronnego w sprawie transportu drogowego ze Szwajcarią w celu dopuszczenia przewozów kabotażowych w regionach przygranicznych w ramach międzynarodowych usług przewozu drogowego osób autokarem i autobusem między tymi dwoma państwami [2019/0107(COD)].
[4] Opinia 2/00, ECLI:EU:C:2001:664, pkt 5.
[5] Zob. sprawa C-411/06 Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie, 8 września 2009 r., EU:C:2009:518, pkt 45.
[6] Wyrok w sprawie C-269/97, Komisja przeciwko Radzie, ECLI:EU:C:2000:183, pkt 44.
[7] Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Radzie C-137/12, EU:C:2013:675, pkt 53; C-411/06, EU:C:2009:518, p. 46 oraz cytowane tam orzecznictwo; Parlament przeciwko Radzie, C-490/10, EU:C:2012:525, pkt 45; Parlament przeciwko Radzie, C-155/07, EU:C:2008:605, pkt 34.
[8] Sprawa C-211/01, Komisja przeciwko Radzie, ECLI:EU:C:2003:452, pkt 40; sprawa C-178/03 Komisja przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, ECLI:EU:C:2006:4, pkt. 43–56.
[9] Sprawa C-300/89 Komisja przeciwko Radzie („Dwutlenek tytanu”), ECLI:EU:C:1991:244, pkt. 17–25; sprawa C-268/94 Portugalia przeciwko Radzie, ECLI:EU:C:1996:461.
[10] Umowa między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie przewozu kolejowego i drogowego rzeczy i osób, Dz.U. L 114 z 30.4.2002, s. 91.
[11] Zob. str. 2 uzasadnienia wniosku.
[12] Zob. str. 3 uzasadnienia wniosku.
[13] W trakcie głosowania końcowego obecni byli: Lucy Nethsingha (przewodnicząca), Marion Walsmann (wiceprzewodnicząca), Ibán García Del Blanco (wiceprzewodniczący), Raffaele Stancanelli (wiceprzewodniczący), Franco Roberti (sprawozdawca opinii), Gunnar Beck, Patrick Breyer, Geoffroy Didier, Angel Dzhambazki, Evelyne Gebhardt, Esteban Gonzáles Pons, Jackie Jones, Mislav Kolakušić, Gilles Lebreton, Karen Melchior, Sabrina Pignedoli, Jiří Pospíšil, Liesje Schreinemacher, Marie Toussaint, Edina Tóth (zastępująca Józsefa Szájera, zgodnie z art. 209 ust. 7 Regulaminu), Bettina Vollath oraz Axel Voss.

References: art. 294
 art. 2
 art. 91
 art. 294
 art. 2
 art. 91
 art. 91
 art. 2
 art. 2
 art. 91
 art. 40
 art. 2
 art. 91
 art. 2
 art. 3
 art. 20
 art. 2
 art. 2
 art. 91
 art. 91
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 91
 art. 91
 art. 40
 art. 209