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Timestamp: 2019-09-16 22:56:20+00:00

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74_ASAMBLEA_CONSTITUYENTE | Constitution | Bolivia
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CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y
Ruptura Hc
GUÍA DE ESTUDIO NUMERO 1
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Las Asambleas Constituyentes en Bolivia
Silvia Chávez Reyes
Experiencias de Asambleas Constituyentes en la región andina Luís Verdesoto Custode
El recorrido de la Asamblea Constituyente
Limitaciones, condicionantes y posibilidades de la Asamblea Constituyente
El debate sobre la Asamblea Constituyente ha adquirido un lugar predominante en el país. Propuesta a principios de la década de 1990, la idea de convocar a una Asamblea Constituyente tuvo un camino lento: confinada inicialmente a sectores con poco peso político fue ganando relevancia social hasta convertirse en uno de los asuntos de mayor debate en la elección presidencial de 2002. Si bien fue rechazada en la Ley de necesidad de reforma constitucional aprobada ese año, alrededor de ese tema se organizó una candidatura presidencial y los principales partidos tuvieron que pronunciarse sobre su conveniencia o no. El compromiso del presidente Carlos Mesa, en el momento de su posesión, de celebrar una Asamblea Constituyente y la introducción de esta figura en las reformas constitucionales de 2004, colocaron a esta elección como una de las etapas centrales de la reestructuración política e institucional de Bolivia.
Todavía el Parlamento no ha aprobado la ley de convocatoria a la Asamblea Constituyente y existe un debate intenso sobre varios de sus aspectos: número de miembros, forma de elección, existencia
de circunscripciones indígenas, etc. Estas visiones contrapuestas se encuentran reflejadas en los distintos proyectos de ley que considera el Congreso. Sin embargo, ya existe en la ciudadanía una expectativa muy grande sobre su realización y sobre sus efectos esperados, paradójicamente acompañada de bastante desinformación o, para ser más precisos, de poca información.
Fundemos, fiel a su misión de proporcionar estudios de calidad, lejos de consignas simplistas o estereotipadas, presenta un nuevo número de Opiniones y Análisis, el 74, destinado a abordar algunos aspectos de la Asamblea Constituyente. Se pretende ofrecer a la ciudadanía información seria, confiable y a la vez accesible sobre el lugar de la Asamblea Constituyente en la historia del país y en la región, sobre sus potencialidades y sobre sus limitaciones.
Para este primer número sobre la Asamblea Constituyente el objetivo es brindar una introducción que es al mismo tiempo una mirada de largo alcance y una visión comparativa que sitúe en un contexto amplio esta experiencia, que ni es única en la región ni es primicial en Bolivia. Esta reflexión constituirá una útil introducción a futuros números de Opiniones y Análisis que abordarán temas que seguramente serán discutidos en la Asamblea Constituyente.
El presente número tiene cuatro artículos, redactados por especialistas en la materia. Sin que los textos compartan una misma visión, ellos ofrecen elementos comunes entre los cuales resaltan la importancia de asignar a la Asamblea Constituyente el papel que le corresponde, redactar una nueva Constitución, sin exagerar los cambios que pueda introducir en la sociedad boliviana y la necesidad de estudiar las experiencias de países próximos o de anteriores Asambleas para evitar errores.
Abre el volumen Silvia Chávez, especialista en derecho constitucional y administrativo, con “Las Asambleas Constituyentes en Bolivia”, en la que se hace un repaso histórico de todas las Asambleas Constituyentes que se celebraron en Bolivia, desde su fundación hasta la de 1967. Allí se comprueba la existencia de una vasta tradición, en particular en el siglo XIX. A continuación el doctor Luís Verdesoto, autor ecuatoriano con una importante experiencia práctica y teórica en la materia, desarrolla “Experiencias de Asambleas Constituyentes en la región andina”, que recoge las lecciones de los países vecinos para advertir escollos y dificultades que podrían presentarse en el caso boliviano. Luego, Jorge Lazarte, ex vocal de la Corte Nacional Electoral, retrata el recorrido de la Asamblea Constituyente, señalando qué actores la promovieron, cuáles fueron las condiciones sociales y políticas que la instalaron en el centro del debate político boliviano y cómo fue incorporada en la Constitución. Cierra el volumen el doctor H. C. F. Mansilla, profesor universitario en Europa y América Latina. Su artículo, “Limitaciones, condicionantes y posibilidades de la Asamblea Constituyente”, señala que una refundación del país, a través de ese proceso, es poco probable a pesar de las numerosas expectativas que despierta.
Con este trabajo, Fundemos espera contribuir a una discusión serena y razonada sobre las oportunidades y las limitaciones que ofrece la Asamblea Constituyente para la construcción del país en las próximas décadas.
Ivonne Fernández Weisser DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL DE FUNDEMOS
Hartwig Meyer-Norbisrath REPRESENTANTE DE LA FUNDACION HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR
Silvia Chávez Reyes*
Este trabajo contiene una síntesis cronológica de las convocatorias a las “Asambleas Constituyentes” que se realizaron a lo largo de la historia boliviana. A partir del proceso de gestación de los magnos eventos, sea que éstos se dieron al impulso de convocatorias formales o mediante la transformación de las reuniones ordinarias del poder legislativo, se puede entender mejor la aprobación de las diversas Constituciones en el país. Sin embargo, la tarea no es fácil, ya que las disposiciones legales (leyes, decretos u otros) que contenían las convocatorias no siempre se encuentran en los archivos, lo que probablemente determinó que no se hayan realizado suficientes estudios al respecto.
Las nociones más elementales de la teoría constitucional contemporánea sostienen que la soberanía radica en el pueblo, de donde
* Licenciada en Derecho, Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad Técnica de Oruro. Maestría en Derecho Constitucional y Administrativo (UTO). Post grado en Planificación Social y Formulación de Proyectos Sociales. Directora Ejecutiva de la Oficina Jurídica de la Mujer (1988-1990); Directora Ejecutiva de ONANFA-Oruro (1992-1993). Ha escrito varios artículos referidos a la problemática de la mujer. Entre sus trabajos se destacan: “Contradicciones entre Constitución y Tribunal Constitucional” y “Monopolio de la Representación y Debilitamiento de la Democracia”.
se deduce que sólo él puede dotarse de una Constitución o reformar la existente. Sin embargo, esto no siempre fue así. Un análisis de los procedimientos que se utilizaron para dar lugar a las Asambleas Constituyentes en Bolivia, demuestra que el poder constituyente fue convocado mediante variados expedientes, no siempre adecuados, en los que el pueblo -el soberano- desempeñó roles diferentes o, simplemente, no jugó ninguno.
La investigación realizada nos autoriza a afirmar que gran parte de las “Asambleas Constituyentes” realizadas en el pasado resultaron de acciones de los grupos gobernantes que, urgidos de legitimar sus regímenes, apelaban al recurso de reunir al Congreso ordinario y convertirlo en Congreso constituyente.
Antes de iniciar el análisis de los eventos, es necesario definir qué debe entenderse por Asamblea Constituyente y fijar sus alcances. El diccionario Cabanellas 1 señala: “Cuerpo Legislativo extraordinario, elegido o convocado con la finalidad de establecer o reformar la Constitución Política del Estado”. Se trata del cuerpo deliberante y político que congrega a representantes elegidos con el objeto específico de reformar el texto constitucional, pudiendo modificarlo en alguno o algunos de sus artículos, o sustituirlo por completo. Cumplido el mismo, termina el mandato de sus integrantes. La Asamblea Constituyente, por tanto, ejerce el poder constituyente originario o el derivado, dependiendo de las circunstancias y el alcance de las reformas.
1 “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual” de Guillermo Cabanellas, Tomo I, 14ª Edición. Pág.381, Buenos Aires-Argentina.
La fundación de la República y la Constituyente de 1826
Existe ya consenso generalizado en el hecho de que el documento
inicial de la creación de Bolivia es el decreto del 9 de febrero de 1825,
emitido por el General Sucre en la ciudad de La Paz. La fundación
de la República de Bolivia es el resultado de una serie de acciones
militares, sociales, económicas y políticas, así como de gestiones de
los notables altoperuanos de cada una de las grandes ciudades de ese
El pensamiento de Sucre, inmediatamente llegado a La Paz, fue
el de llamar a una Asamblea General de diputados y representantes
de las cinco provincias altoperuanas, para que deliberasen sobre su
suerte futura. Así nació el decreto del 9 de febrero de 1825, en el que
se convocó y dio instrucciones para la elección de los diputados en
el mes de marzo. El artículo 17 señalaba: “El objetivo de la Asamblea
General será sancionar un régimen de gobierno provisorio, y decidir
sobre la suerte y los destinos de estas provincias, como sea más
conveniente á sus intereses, y felicidad; y mientras una resolución final,
lejítima, legal y uniforme, quedarán rejidas conforme al artículo
primero”. La reunión debía haberse efectuado el 19 de abril en Oruro. 2
Un poco más adelante el lugar de la reunión fue trasladado a Chuquisaca.
La fecha de inicio de la Asamblea 3 fue el 10 de julio. Los requisitos
2 Oruro tenía ya entonces una destacada importancia geopolítica. Quien controlaba la “Fortaleza” de Oruro, se decía, controlaba gran parte del país. En la fundación de la república Oruro formaba parte de la jurisdicción de Chuquisaca.
3 En la conformación de la Asamblea Deliberante gruesos sectores de la población asentada en los territorios involucrados en la naciente república fueron marginados: unos por analfabetos y otros por no cumplir con el requisito de tener una renta determinada. Los indígenas fueron simplemente ignorados. Las
de la elección aseguraron que sólo los notables, y entre éstos, los más
ricos 4 , estuvieran presentes en el evento.
La inauguración se produjo el 10 de julio. Después de varias
deliberaciones, la gran mayoría de representantes decidió desvincularse
de los dos ex-virreinatos de los que se había dependido antes 5 y el 6
de agosto de 1825 se rubrica el Acta de la Independencia, fundándose
el nuevo país, al que acordaron llamar República Bolívar y nominar
al Libertador como primer Presidente, para doblegar así su voluntad
Durante el tiempo de su funcionamiento, la Asamblea aprobó
varios decretos y leyes importantes. La más importante fue la primera
ley constitucional de la república, fechada el 13 de agosto de 1825.
Concebida originalmente en siete artículos, quedó reducida a los tres
primeros, adoptando la forma republicana y representativa, con gobierno
concentrado, general y uno para toda la república y sus departamentos.
Fijó la existencia de tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judiciario,
separados y divididos entre sí )
( 6 . “El objeto de estos tres grandes
mujeres tampoco fueron convocadas, pese al rol protagónico y al sacrificio de algunas de ellas, en la guerra independentista.
4 Para ser elector se debía tener una renta anual de 300 pesos o un oficio que se los proporcione. Para ser elegido diputado se debía poseer una renta anual de 800 pesos de la época.
5 Con el voto de 45 diputados y dos en contra se tomó la decisión de separarse de Lima y Buenos Aires. José María Mendizábal y Eusebio Gutiérrez de La Paz se pronunciaron por anexarse al Perú y el representante de Santa Cruz, José Vicente Seoane, llegó justo el 6 de agosto, sólo para firmar el Acta de la Independencia.
6 Anuario Administrativo, Colección Oficial: “Leyes, Decretos y Órdenes de la República Boliviana año de 1825”.
poderes será proteger y respetar los sagrados derechos del hombre en
su libertad, seguridad y propiedad” reza en el texto de la ley.
Inmediatamente después de fundada la república, los flamantes
diputados el 20 de agosto 7 le solicitaron al Libertador una Constitución
que fuese “hija de sus luces y experiencia”. Para el efecto se nombró
una comisión integrada por Casimiro Olañeta, José María Mendizábal
e Hilarión Fernández para que fuesen al alcance del Libertador y
llevaran también para su conocimiento la ley por la que se decretó el
nuevo estado. Con esos resultados la Asamblea Deliberante funcionó
hasta el 6 de octubre, disponiendo, antes de disolverse, que el 19 de
abril del siguiente año debía producirse la reunión del Congreso General
Mediante decreto del 26 de noviembre de 1825, Simón Bolívar,
en ejercicio de la presidencia, dicta un Reglamento de Elecciones para
la Asamblea General Constituyente; en el que indicaba que los
representantes se elegían por Departamento y cambia la proporción
de representantes a 40. Un Decreto Supremo del 29 de diciembre de
1825 difiere la fecha de inicio de la Constituyente para el 25 de mayo
de 1826. La actual capital de Bolivia, aún no había sido nominada para
esa fecha. 8 El 1º de febrero de 1826, Simón Bolívar se despide de
Bolivia, con una proclama en la que promete que la Constitución de
este país sería la más liberal del mundo y que sus leyes orgánicas serán
dignas de la más completa civilización.
7 Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República Boliviana. 1825 – 1826. Archivo del Congreso. Pág. 97.
8 Todas las referencias del presente capítulo han sido extraídas de la “Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República Boliviana 1825-1826”. Imprenta Artística Socabaya. La Paz, s/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.
Hecha la elección de constituyentes en el mes de abril, las
sesiones empezaron el 25 de mayo de 1826 en la capital de la república,
previo discurso del Mariscal de Ayacucho, quien puso a disposición
del magno evento su cargo de Presidente de la República 9 .
Se puede creer que los primeros constituyentes, henchidos de
patriotismo, trataron los temas de la Constituyente desde el punto de
vista jurídico, político, doctrinal y tomaron en cuenta la Constitución
que Bolívar había entregado al Congreso, con la esperanza que sea
la “mejor constitución y la más liberal del mundo”. Pero no fue tan
simple. En efecto, se formó una comisión que estudiaba la manera de
redactar una Constitución, esforzándose por no agraviar o ir en contra
de las normas que había mandado redactar el propio Simón Bolívar.
Los representantes de las cinco provincias alto peruanas se
ocuparon desde temas administrativos importantes hasta temas
inesperados. Un somero resumen de los temas tratados es el siguiente 10 :
Ley reglamentaria sobre los sueldos en el poder ejecutivo. Se agrega
franja amarilla a la bandera nacional y se suprime el laurel con las
cinco estrellas de la primera bandera. Creación del Departamento de
Oruro y la de la Policía Nacional. Se suspende la ejecución del decreto
del 4 de julio de 1825, referido al reparto de tierras a los indígenas
y la devolución de tierras enajenadas injustamente.
La primera constitución boliviana tuvo una duración de cinco
años. La Constitución Bolivariana preveía una duración, sin
modificaciones, de 10 años, pero fue abatida por el motín del 18 de
9 El mismo 25 de mayo, los constituyentes ratificaron al General Sucre como Presidente de la República y le dieron su nombre a la capital de la República.
10 Datos recogidos en la citada Colección Oficial de Leyes 1825 - 1826.
abril de 1828 y sustituida en 1831, cuando se introdujeron
modificaciones importantes en la estructura jurídico-política del estado.
Más allá de las enmiendas o modificaciones introducidas a lo largo
del tiempo, sus preceptos se convirtieron en el fundamento de muchas
normas vigentes aún en la actualidad.
El 6 de noviembre, la “Asamblea Jeneral Constituyente” 11 , dio
origen a la primera Constitución de la República Bolivariana a la que
juraron fidelidad los Constituyentes y el Presidente Sucre. Concluyó
sus tareas en diciembre de 1826.
Constituyentes posteriores a 1826
Casi todas las demás Constituyentes se originaron en el
procedimiento de convertir a las reuniones ordinarias del Congreso de
la República, que en ese tiempo se reunía una vez por año o de manera
extraordinaria a convocatoria urgente del gobernante de turno, en
Congreso o Asamblea Constituyente. Normalmente tenían el objetivo
de legitimar el nombramiento del Presidente de la República y, según
el Redactor, terminaban con una serie de alabanzas y loas al Presidente
legitimado, amen de tomar algunas otras medidas de carácter
Las posteriores convocatorias a Asambleas, Convenciones,
Congresos Extraordinarios Constituyentes, nombres con los que
aparecen de manera indistinta en los documentos del Congreso, no
siempre fueron llamadas para que se convirtieran en Asambleas
11 Se mantiene la redacción de la época.
Constituyentes . Por supuesto que en algunos casos fueron convocados
de manera específica para reformar la Constitución.
En 1828 mediante Ley del 12 de agosto se convocó a una
denominada “Asamblea Convencional” 12 para el 1 ° de noviembre en
Chuquisaca, a fin de revisar la Constitución de ese momento. El Art.
3 ° de la ley expresa que “la Asamblea Convencional se ocupará de
examinar la Constitución, y declarar su modificación o su subsistencia.
En el caso de adoptarse las reformas, procederá desde luego a
verificarlas”. 13
Reunida la misma, no cumplió con el objetivo para el cual fue
convocada, así los miembros que la componían reclaman la legitimidad
y exigen su disolución.
El “Redactor” 14 informa en detalle las acaloradas discusiones
en torno de las prerrogativas que tenía la Asamblea y cómo se habían
excedido de éstas. Por lo que se la declara disuelta y se quita la
representación a sus miembros. “Se restablece y repone el régimen y
gobierno de la república Boliviana, al mismo estado en que lo dejó
el Congreso constituyente en su reunión extraordinaria, y las leyes de
la Asamblea quedan sin vigor y fuerza”.
A principios de 1829, mediante decreto emitido el 31 de enero,
se disolvió esta Asamblea “por no haber cumplido su mandato”.
12 Para más información revisar las anteriores convocatorias que tienen relación con ésta como la del 7 de mayo y 9 de julio de 1828.
13 “Derecho Electoral Boliviano 1825 – 1997”. Hormando Vaca Díez. Fondo Editorial de los Diputados. La Paz. 1998. Pág. 22, 23.
14 Redactor de 1828.
Resultan reveladores los argumentos esgrimidos para emitir el
mencionado decreto, en cuyas consideraciones se lee: “Qué la
legitimidad de la Asamblea convencional está reclamada (
siendo convocados los diputados, al solo objeto de revisar y modificar
la Constitución, han propasado los límites de sus atribuciones,
conculcando las leyes (
en sesiones turbulentas, indecorosas, é
impropias (
hasta el extremo de disolverse de hecho por la deserción
de unos y separación de otros” 15 . Más adelante indica, “Por tanto se
llamará nuevamente al gran mariscal Andrés de Santa Cruz, como á
Presidente provisorio nombrado por el Congreso constituyente, y
deseado por todos los bolivianos”. Este decreto fue Promulgado por
José Miguel de Velasco, como vicepresidente de la República Boliviana.
Después de declararse disuelta la llamada “Asamblea
Convencional” existe un receso en el parlamento hasta el 24 de junio
cuando inicia sus deliberaciones la Asamblea Nacional de 1831.
Asamblea Nacional de 1831
El Congreso ordinario fue convocado por Ley del 26 de marzo
de 1831 16 y empezó a sesionar el 24 de junio. La Asamblea debía
ocuparse 1º de los grandes asuntos nacionales, 2º de examinar los
15 Compilación de leyes de 1828, Pág. 283, 284, 295.
16 Casi en todas las convocatorias a los diferentes Congresos existen decretos, órdenes, resoluciones que tienen correlación con la convocatoria principal, como ejemplo analizaremos la de 1831. La orden del 3 de mayo de 1831 fijaba el viático para los diputados a la Asamblea nacional, sea al respecto de doce reales por legua. La resolución del 18 de mayo de 1831 indicaba, “los poderes para los diputados se extiendan al papel oficio”. El decreto del 19 de mayo
decretos y todas las medidas adoptadas por el Gobierno en las
circunstancias difíciles de su administración. 17
El decreto es amplio en sus alcances, no especificaba que debía
cambiarse la Constitución o por lo menos revisarla. Sin embargo, esta
Asamblea emerge de las reuniones normales del Poder Legislativo, la
tarea más importante fue reformar la Constitución Vitalicia y también
por ley del 13 de septiembre se reformó la ley electoral.
El 13 de julio de 1831, mediante decreto, se anuncia la reforma
de la Carta Fundamental del año 1826: La Asamblea nacional se declara
El decreto señala: “La Constitución política de la República,
dada por el congreso Constituyente en 6 de noviembre de 1826, y
publicada en 9 de diciembre del mismo año, será reformada. Para el
efecto La Asamblea nacional se declara Constituyente. Ella hará la
reforma de que habla el artículo anterior, incorporando en su seno los
diputados suplentes elegidos en 8 de mayo de este año, conforme al
decreto de esta fecha”. 18
de 1831 indica como lugar para realizar la Asamblea, Oruro, debiendo instalarse la reunión el día 12 de junio y planificar la primera junta preparatoria mediante “una comisión de cinco de sus miembros quienes revisarán las credenciales y poderes de los demás y otra de tres de los mismos, los de estos cinco miembros”. Este decreto se alteró mediante la resolución del 3 de junio de 1831 que indica que la Asamblea Nacional se instalará en La Paz tomando en cuenta “que los invasores, que cada vez se aproximan más a las fronteras de Bolivia, no permiten que S.E. el Presidente se separe un solo día de la cabeza del ejército nacional”.
17 Compilación de Leyes 1831, Pág. 397.
En este mismo decreto se señalaban las atribuciones del
presidente como sus restricciones. Entre algunos de los temas 19 que
abordó la Asamblea se pueden mencionar: La Ley de negociación de
Paz con el Gobierno del Perú, se fija el número de miembros de la
Cámara de representantes que debía tener relación con la población,
se aprueba que la provincia de Tarija pase a ser Departamento.
La Constitución de 1826, llamada por muchos la Constitución
Bolivariana, fue modificada en 1831, durante la presidencia de Andrés
de Santa Cruz. Se la sanciona como “Constitución Política de la
República Boliviana”.
Respecto a la modalidad de cambio que prevé la propia Carta
Fundamental, se mantiene el sistema rígido 20 , derogándose el término
de 10 años de vigencia inalterable, con lo que los trámites para la
reforma se simplifican. Se pueden cambiar alguno o algunos artículos.
Congreso Constitucional de 1834
El acta de convocatoria al Congreso de 1834 lamentablemente
no se encuentra en los archivos de la Vicepresidencia. Por el Redactor
de la época se puede deducir que emerge de las reuniones ordinarias
del Congreso. Sesiona desde el 6 de agosto hasta el 6 de noviembre.
El Congreso Constitucional de 1834 introdujo reformas
constitucionales incorporando algunos temas nuevos. Se establece que
19 Redactor de 1831, Pág.101 y siguientes.
La rigidez no Fundamental.
ha sido garantía de permanencia y
el poder Legislativo sea bicameral. Este es el primer Congreso en el
que las Cámaras de Senadores y Diputados sesionan separadamente.
Entre los temas que trató esta Constituyente se encuentra la
discusión, por primera vez, del presupuesto nacional y los incentivos
para la industria, ofreciendo premios a quienes establecieran distintas
ramas de industria o a quienes inventaran o construyeran maquinarias. 21
También muestra los angustiosos problemas económicos del país, con
un tesoro público agotado y una profunda crisis de la minería.
Fue sancionada el 16 de octubre de 1843 y promulgada el 20
de octubre del mismo año por Andrés de Santa Cruz, quien mediante
Ley del 15 de noviembre determinó el día y la forma en que la
Constitución sería jurada en toda la República.
La Constitución, establece que toda solicitud de reforma debía
ser enviada por escrito y firmada por más de la mitad de los miembros
de cualquiera de las dos Cámaras. La misma, luego de ser leída tres
veces, con un intervalo de seis días entre una y otra lectura, se pasaría
a deliberar sobre su admisión o no, para lo que debía contar con la
aprobación de las dos terceras partes de la Cámara.
Congreso General Constituyente de 1839
Las posteriores constituyentes se convocaron en momentos de
crisis política o de conflagraciones militares, tan frecuentes en los
primeros años de la República. El Congreso de 1839, después de la
derrota definitiva de la Confederación Perú-Boliviana, se reunió para
Abecia Ob. Cit. Pág.90.
defenestrar la tarea del Mariscal de Zepita y de anular todas las
conquistas de Santa Cruz 22 y aprobar una nueva Constitución.
El Presidente provisorio de Bolivia, José Miguel de Velasco,
mediante decreto del 10 de marzo de 1839 23 convocó a la Representación
Nacional para el 13 de junio, en la capital de la República. Dejando
a su deliberación el constituirse en Asamblea, Convención o Cámaras.
Indicando, también, que el primer domingo de abril se celebrarán las
juntas parroquiales; el domingo 21 del mismo los de provincia, y el
19 de mayo los departamentales. “La forma de elección de diputados,
y el número, se arreglarán a lo prevenido en la lei (sic.) de 13 de
septiembre de 1831. Se deberá nombrar Presidente y Vicepresidente,
con arreglo á la constitución; bien por lei de 11 de Octubre de 1834,
ó por el método y forma que quiera establecer. Los diputados debían
estar en la Capital Sucre, 3 días antes que se instalará el Congreso.
(Dado en el Palacio de Gobierno en Potosí á 10 de marzo de 1839)”.
Por Ley del 16 de Junio, la Representación Nacional se declara
“Congreso General Constituyente” 24 y encarga el mando de la República
al Mayor General José Miguel de Velasco. La Representación Nacional
de Bolivia, queda libre y plenamente autorizada para reorganizar el
país. En sus consideraciones explica “que una larga y funesta
experiencia ha demostrado (
que la Constitución promulgada en
22 El 27 de agosto mediante una Ley el Congreso dejó sin efecto algunas leyes, decretos y resoluciones dadas por los congresos establecidos en los años 1835 a 1838.
23 Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República Boliviana 1839. Pág. 19,20,21. Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.
24 Obr.Cit. Pág.41-42.
1831, lejos de ser el firme valuarte de las libertades públicas, (ha
conducido a) la Nación al fatal término que ha tocado”. Más adelante
indica que “convencidos de esta verdad, todos los pueblos de la
República, han proclamado de una manera uniforme (
necesidad de una nueva organización política, que (evite) para siempre
el renacimiento del despotismo”. Establece que mientras se nombre
constitucionalmente al nuevo Presidente de la República, continuará
el Mayor General José Miguel de Velasco ejerciendo la Presidencia.
Algunos de los temas importantes que trató este congreso fue
la aprobación de los actos y Decretos dados por el Presidente de Bolivia,
Dr. José Mariano Serrano. Se restringen las facultades para el Presidente
de la República. Se determina que los Ministros de Estado sean cuatro,
los que debían rendir informe anual al congreso sobre sus carteras
respectivas. También se trató temas de las Fuerzas Armadas, las cuales
no podían deliberar.
Se mantiene el procedimiento para la reforma parcial de la
Constitución y se introduce la consulta al Congreso para resolver
cualquier duda de los artículos de la Constitución, si se declaran
fundadas por dos tercios de votos de cada Cámara. Se puede reformar
alguno o algunos artículos.
La Convención Nacional de 1843
La Convención Nacional de 1843 25 fue convocada mediante
Decreto del 18 de noviembre de 1842. El cual señala: “1 . Se instalará
25 Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1842. Pág.11. Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.
en la capital de la República el día 16 de abril de 1843. (
) Los objetos
de su reunión y deliberación serán: 2º 1º Revisar las Constituciones
que han regido en la república desde su fundación adaptar cualquiera
de ellas, reformarlas ó sustituirlas otra análoga á las circunstancias y
necesidades de la Nación: 3ª Examinar los actos del Gobierno desde
26 de septiembre de 1841 y decidir lo que convenga. 3º nombrar el
jefe de la nación, 3 º La elección de los diputados á la convención, se
hará con sujeción al reglamento expedido en la fecha. 4 º Si para el
día designado en el artículo 1º no pudiesen reunirse todos los diputados
nombrados, bastarán las dos terceras partes y uno más para instalar
la convención”.
El mismo 18 de noviembre, mediante Decreto se da a conocer
el Reglamento de Elecciones que en su artículo primero indica: “Serán
diputados á la convención los ciudadanos elegidos conforme al presente
reglamento, para expresar el voto de los departamentos, en las materias
designadas por el decreto de convocatoria de aquella”. 26
Después de emitirse el decreto de convocatoria, el 10 de abril
de 1843, mediante otro decreto se posterga la fecha de inicio de la
reunión hasta el 23 de abril “porque el gobierno no ha podido reunir
todos los conocimientos, ni organizar los trabajos que deben someterse
a la deliberación de la convención”.
Esta es una de las convenciones que ha sido convocada
expresamente para modificar la Carta Magna. Pero, no es la única tarea
que tiene el Congreso. Así lo entendieron muchos congresistas. El
26 Idem.Pág. 13,14.
“Redactor” 27 de la fecha muestra que las discusiones en el seno del
Congreso eran fuertes. Para el H. Señor Cuellar (sesión del 6 de junio
de 1843), “la Convención Nacional ha sido convocada a solo tres
objetos: releer las constituciones anteriores (
y darse una nueva,
examinar los actos del Poder Ejecutivo y verificar el nombramiento
del Jefe Supremo del Estado (
no tenemos poderes para más”. Por
eso solicita que “antes que se considere el proyecto que se ha puesto
en discusión (se elabore) una resolución (
para que exprese si la
Convención Nacional convocada a solo aquellos tres objetos, es
competente para sancionar el proyecto presentado”. Suficientemente
apoyada esta indicación, más procediéndose a votar sobre su aprobación,
resultó negada.
La Convención Nacional sancionó la Nueva Constitución
Política de la República Boliviana el 11 de junio de 1843, fue
promulgada el 17 de junio del mismo año por José Ballivián. Se juraría
y publicaría la misma, el día 25 de septiembre del año en curso. Se
hace notar que la ley de la publicación era todo un acontecimiento en
la época y se realizaba con mucha solemnidad declarándose, además,
regocijo nacional por las nuevas disposiciones.
La Reforma a la Constitución se hallaba sometida a un
procedimiento especial, no pudiendo hacerse extensiva a la forma de
gobierno ni a la independencia proclamada por la República. Nada se
preveía respecto a la interpretación Constitucional. Las reformas podían
ser en alguno o algunos artículos.
27 El Redactor del Congreso de 1843, Pág. 122 y siguientes.
La Convención Nacional de 1851
La Convención Nacional de 1851 28 , fue convocada mediante
decreto del 3 de mayo de 1851. En su único artículo “Se convoca una
Convención Nacional, que se reunirá en esta ciudad el día 16 de Julio
próximo compuesta de Diputados elegidos, con arreglo al Supremo
Decreto reglamentario de esta fecha, espedido por el ministerio
respectivo”. 29
La expectativa que rodeaba la Convención Nacional, se expresa
mediante circular del 17 de julio 30 emanada del supremo Gobierno,
quien comunicaba a la población que ya se instaló la misma y los
objetivos de la reunión, en los siguientes términos: “Los Señores
Diputados que la componen, hombres de saber y experiencia; nos darán
una Constitución que afianzando las bases del Estado, sepa cambiar
el respeto debido á las leyes, a la autoridad, y á los derechos
La Convención trató temas importantes como el de los requisitos
para ser Senadores y Representantes, que las Cámaras sesionaran por
separado, dictó varias leyes respecto a la educación. Fijó el tiempo
de permanencia del Presidente de la República por 5 años y no podía
ser reelegido sino 5 años después de haber finalizado su gobierno.
También decretó un nuevo Reglamento de elecciones.
28 Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1851. Pág. 205-206. Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.
29 El Decreto Reglamentario de la fecha contiene todo lo referente a la elección de Diputados, que deberán asistir a la Convención Nacional.
30 Idem. Pág. 209.
Es en esta Constitución que se incorpora por primera vez el
capítulo denominado “Del Derecho Público de los Bolivianos”.
Sancionada en 20 de septiembre de 1851, fue promulgada al
día siguiente por Manuel Isidoro Belzu.
Las reformas a la Constitución se pueden proponer en cualquiera
de las dos Cámaras Legislativas y para que ésta procediera debía contar
con el apoyo de por lo menos la quinta parte de los miembros
concurrentes. Se modificará en alguno o algunos artículos, excepto los
relativos a la forma de gobierno, a la independencia ni religión del
La Asamblea Nacional de 1861
La Asamblea Nacional de 1861 31 fue convocada mediante
decreto del 15 de enero por la Junta Gubernativa de la República. En
sus considerandos expone: “Que la dictadura sin objeto y sin término,
que ejercía el Dr. José María Linares, ha caducado por el golpe de
Estado que ha tenido lugar el día de ayer. Que la Junta Gubernativa,
instalada en la misma, ha cargado con la responsabilidad de este acto
y apela al pueblo boliviano, sobre su necesidad y oportunidad; en
acuerdo de los miembros que la componen”. Decreta: “1º Se convoca
una Asamblea Nacional para deliberar sobre la suerte del país, la que
se reunirá en esta Ciudad el día 1º de Mayo del corriente año. 2º El
Gobierno expedirá por separado la Ley Electoral y las demás
31 Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1861. Pág. 42, 42. Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.
disposiciones concernientes al cumplimiento de este Decreto”. El 29
de enero de 186l, se publica un nuevo Reglamento Electoral para la
elección de los diputados que deberán asistir a la Asamblea Nacional
y deliberar sobre la suerte de la República.
Como se ve, la convocatoria es amplia en las tareas que debe
realizar la Asamblea. Pero, ¿qué se entendía por suerte del país? ¿Qué
temas debían ser esos?. Como se verifica no es convocada
exclusivamente para tratar sólo los cambios fundamentales a la Carta
Magna. Sin embargo, en la cuarta sesión del día del 3 de mayo de 1861,
la Asamblea Nacional “(
se declara Constituyente; y en consecuencia
se ocupará inmediatamente en la formación de la Ley Fundamental
y de las leyes orgánicas indispensables para la observación de aquella”. 32
A continuación, nombró como Presidente Provisorio de la República
al General José María de Achá, mediante Ley del 4 de mayo.
También sancionó leyes relativas a la administración del Estado
y al Ejército. Se declara unicameral, sólo deberá funcionar la Cámara
de Diputados. Trabajó en diversos temas, todos de gran importancia
como asuntos de tierras para campesinos, agricultura, minería, asuntos
eclesiásticos, creación de escuelas. Se la considera como una de las
Asambleas más importantes del siglo XIX, por el trabajo realizado y
por los grandes hombres que estaban en el legislativo.
Coincidimos con el constitucionalista Félix Trigo, cuando
afirma que ésta es la Constitución más avanzada con la que se contó
hasta entonces y la que contribuyó con un mayor aporte doctrinal al
perfeccionamiento de nuestras normas fundamentales.
32 El Redactor de la Asamblea Constituyente de 1861, Pág.14. La Gaceta 1864.
La Asamblea Nacional Constituyente, sancionó la “Constitución
de la República Boliviana” el 29 de julio de 1861, fue promulgada
en 5 de agosto del mismo año por José María de Achá.
La Reforma a la Constitución no varía con respecto a la anterior.
Asamblea Nacional de 1868
Se convocó a una Asamblea Nacional por decreto del 1º de
diciembre de 1867. El Decreto de Convocatoria indicaba en su Artículo
Único: “Convocase para el 6 de agosto de 1868 una Asamblea Nacional
que se ocupará del escrutineo y proclamación del ciudadano que resulte
elegido Presidente Provisorio de la República y de los grandes intereses
de la Patria, principalmente de reformar la Constitución Política 1861,
ó dictar la que mas análoga a las circunstancias de Bolivia”. Otro
Decreto sancionado el mismo día, establecía un nuevo Reglamento de
El 7 de agosto de 1868, la Asamblea Nacional convocada por
el Gobierno se declara Constituyente. Artículo Único: “La Asamblea
Nacional convocada por el decreto del 1º de Diciembre 1867, se declara
Constituyente para reorganizar el Estado, y dictar las Leyes que crea
necesarias á este objetivo. Comuníquese al Poder Ejecutivo para su
ejecución y cumplimiento. Sala de sesiones, en La Paz de Ayacucho
á 6 de agosto de 1868”.
Fue importante esta Asamblea; trató los asuntos relacionados
con la política externa. Ratificó el Tratado de límites y Amistad,
firmado con el Gobierno de Chile el año 1866. Aprobó mediante Ley
el 26 de septiembre de 1868 los actos de la dictadura, se decretaba
un voto de confianza al Gobierno de Melgarejo. Aprobó un nuevo
Reglamento de Elecciones y de Municipalidades.
A esta Asamblea Constituyente concurrieron personalidades
como Federico Diez de Medina, Isaac Tamayo, Mariano Ramallo, entre
otros. Después de instalada, adopta para su reglamento interno el de
1851. Votó una Constitución inspirada en principios democráticos y
liberales. Vuelve a funcionar con dos Cámaras: de Representantes y
El 17 de septiembre de 1868 la Asamblea Nacional
Constituyente sancionó la nueva Constitución Política, fue promulgada
el 1º de octubre del mismo año por Mariano Melgarejo.
La reforma a la Constitución se sujeta a un procedimiento
especial, similar al anterior.
La Asamblea Constituyente de 1871
La Asamblea Constituyente de 1871 fue convocada por decreto
del 6 de febrero de 1871, para el 12 de junio de ese mismo año.
Lamentablemente tampoco esta convocatoria se encontró en los
archivos respectivos.
Fue una de las más controvertidas. Exiliado el Dictador
Melgarejo quien, junto a la oligarquía terrateniente de entonces, había
despojado de tierras comunitarias a los indígenas para repartírselas,
esta Asamblea procedió a desconocer todos los actos de la anterior
administración. Pero el tema candente de este Congreso Extraordinario
Constituyente fue la discusión, por vez primera, sobre el federalismo
y el unitarismo. 33 Sometido a votación, se decidió que el país seguiría
siendo unitario. Después de 4 meses reunidos, la Asamblea
Constituyente promulga una nueva Constitución.
Como se deja constancia en el encabezamiento, la Asamblea
Constituyente de 1871, sancionó y proclamó la Constitución de 1861,
introduciéndole varias reformas. 34
La Asamblea Constituyente sancionó la nueva Constitución el
9 de octubre de 1871, fue promulgada por Agustín Morales el 18 de
octubre del mismo año. 35
Asamblea Constituyente de 1878
No se encontró el decreto de convocatoria a la Asamblea de
33 El tema del Federalismo volverá a surgir en la Asamblea Constituyente de 1899, una vez terminada la llamada Guerra Federal, que enfrentó a los liberales paceños con los conservadores de Chuquisaca. A pesar que los liberales vencieron la guerra con la bandera del federalismo, la Constitución aprobó que el país siguiera siendo unitario, demostrando que el federalismo sólo fue una bandera de guerra, que luego se guardó para resguardar los intereses de los nuevos gobernantes. Redactor de la Convención Nacional de 1899.
34 Vaca Diez Hormando “Pensamiento Constitucional Boliviano”, (Compendio de Constituciones), Pág. 191, Edit. Fondo de Los Diputados, Primera Edición
35 Abecia maneja otras fechas , tanto en la promulgación como sanción, Ob. Cit. Pág. 212,213; Nuestra fuente es el Ob. Cit. Vaca Diez Hormando, Constitución del año1871, Pág. 207-209.
Por Decreto del 8 de Mayo de 1877, la Asamblea Constituyente
aplaza su convocatoria porque el país se encontraba en guerra civil.
hasta la época en que se “pacifique completamente la República
y se encuentre el fisco con el número suficiente para atender a los
viaticos, dietas y demás erogaciones que traiga consigo la reunión del
cuerpo legislativo”.
El 15 de noviembre se instaló la Asamblea Nacional
Constituyente en La Paz. En los primeros meses de 1878, autorizó al
Gobierno a dictar un nuevo reglamento de elecciones y establecía las
bases sobre las que se debía conformar dicho reglamento.
El 14 de febrero se promulgó otra ley por la que la Asamblea
Nacional Constituyente aprobaba los actos del gobierno provisorio del
General Daza. Y se estableció que las cámaras Legislativas tienen en
facultad de censura a los actos políticos del Ejecutivo, lo que significaba
una apertura al régimen parlamentario. 36
Esta Constitución fue sancionada el 14 de febrero de 1878 y
promulgada al día siguiente por Hilarión Daza.
Esta Constitución cambia con respecto a la anterior, pues señala
que puede ser reformada en todo o en parte, declarándose previamente
la necesidad de la reforma, y determinándola con precisión por una
ley ordinaria. La Ley declaratoria de reforma. El procedimiento se
mantiene con ligeras variaciones.
36 Abecia, Ob. Cit. Pág.237.
Convención Nacional de 1880
El Decreto del 6 de febrero convoca a la Convención Nacional
para el 25 de abril 37 en Oruro.
También fija el número de sesenta y nueve convencionales
representantes de todos los departamentos. Y concluye que “habrá
quórum para las sesiones preparatorias de la Convención, con la mayoría
absoluta del número total de convencionales; y para la de inauguración,
con la presencia de los dos tercios”. Por Decreto del 30 de abril de
1880 cambia la sede a La Paz.
Por Ley del 31 de Mayo de 1880, se declara vigente la
constitución de 1878 con algunas modificaciones: La Convención se
reserva la facultad de reformar la Constitución sin observar los trámites
Se declara en vigencia la Constitución de 1878.
Convención Nacional elegirá al Presidente de la República
y a dos Vice-presidentes.
El Periodo Constitucional del Presidente y Vice-presidente
durarán hasta el 6 de agosto de 1884, designado por la
37 Abecia, Ob.Cit. indica el mes de mayo para la convocatoria a la Convención Nacional, Pág. 246. Nuestra fuente es Compendio de Leyes y decretos de 1880, Pág.19,20,21. Biblioteca de la Vicepresidencia.
El poder Ejecutivo queda autorizado para aplicar a los
objetos de la guerra actual, todos los ingresos fiscales,
municipales y de instrucción pública. Se le autoriza
igualmente para contraer emprestitos nacionales o
extranjeros con acuerdo del Gabinete.
Durará en sus funciones hasta el 6 de agosto de 1886,
pudiendo ser convocada cuantas veces sea necesario y
siempre que lo solicite la mitad de sus miembros al
Presidente o en defecto de éste, el Vicepresidente.
7º La Convención se reserva reformar la Constitución,
conforme a las exigencias que se presenten, sin observar
los trámites, establecidos por la misma Constitución.”
Respecto a la reforma de la Constitución, no existe diferencia
con la anterior. Lo que significa de acuerdo a la convocatoria y la que
se encuentra en vigencia, que esta Convención tenía la potestad del
cambio total de la Carta Fundamental.
Convención Nacional de 1938
La Convención Nacional de 1938, que tenía las características
de Convención Congreso, igual que la de 1921, instaló sus sesiones
el 26 de mayo y recesó en sus funciones el 30 de octubre de 1938.
La convocatoria no se encontró en los archivos, se encontró
en el libro de Luis Anterzana 38 , mediante Decreto Ley del 22 de
38 Luis Antezana “Práctica y Teoría de la Asamblea Constituyente”, Pág.19,20. Editado por CIMA, La Paz-Bolivia. 2003.
noviembre de 1937 39 indica: “1º Convócase para el segundo domingo
del mes de marzo de 1938 a elecciones de senadores y diputados en
todo el territorio de la República, función electoral que se sujetará a
las disposiciones de la Ley de 31 de enero de 1924 y a su Reglamento.
2º Los senadores y diputados elegidos se reunirán en la ciudad de La
Paz el 13 de mayo de 1938, en una sola asamblea, que tendrá facultades
y prerrogativas de Constituyente. 3º La Asamblea Constituyente
organizará el Poder Ejecutivo, eligiendo Presidente y Vicepresidente
de la República y estudiará la reforma de la Constitución Política del
Estado o la adopción de una nueva, conforme a las modalidades
nacionales de post-guerra. 4º El 6 de Agosto de 1938, los senadores
y diputados se reunirán en la ciudad de La Paz en legislatura ordinaria,
para ejercer el mandato legislativo de acuerdo a las prescripciones de
la Carta Política que haya sancionado”.
Es una de las Constituciones más importantes del siglo XX,
para el accionar de nuestro país. Después de la Campaña del Chaco
se estableció que estando en vigencia la Constitución Política de 1880,
sólo quedaba aplicar sus preceptos y dar facultades a la Convención
para sustituirla, reformarla o modificarla. 40
39 En esta fecha existen dos decretos en el archivo: 1º Duelo Nacional por muerte de José Salinas. 2ºUn indulto de la misma fecha. Anuario Administrativo de 1937, Pág. 215. Esto no debe extrañar porque hubieron muchos decretos repetidos a lo largo de la historia.
40 Para Ciro Félix Trigo, la Carta Magna de 1938 tiene principios del Derecho Constitucional Moderno, pero que no han sabido ser incorporados con un criterio técnico que responda a una unidad ideológica. Para el autor los momentos políticos no permiten elaborar una ley fundamental sistemática, capaz de singularizar un método, ordenación, lógica, y jurídica. Pero concluye su análisis afirmando que “ello obedece a que las asambleas constituyentes, antes que principios técnico-doctrinales, que pertenecen al dominio de los publicistas,
Esta Convención Nacional tenía como fin el elegir al Presidente
y Vicepresidente, pero también dar al país una nueva Constitución,
y los principios políticos. Así esta Convención Nacional, que tenía las
características de Convención-Congreso tuvo en su seno a diputados
obreros, sacerdotes y una variedad de representantes. Fue la primera
en la historia de nuestro país que fue apoyada en los sectores obreros
y en los ex-combatientes del Chaco, y también fuertemente sostenida
Es la primera Constitución que se promulga después de cincuenta
y ocho años de vigencia de la anterior 41 . Trató temas económicos
prima la necesidad y el interés político de personas que no conocen profundamente las cuestiones constitucionales. Con todo, no puede desconocerse que la Constitución de 1938 contiene aciertos, que se inspiran en principios socialistas, que contempla la intervención del Estado para salvaguardar los intereses colectivos por encima de los particulares y que responde, aun cuando sea parcialmente, a aspiraciones y exigencias del siglo que vivimos”.
41 Sin embargo, debemos mencionar La Asamblea Constituyente de 1899, La Convención de 1920; Referéndum Popular y Convención 1931. 1º En la historia del país estas fechas son importantes porque señalan hitos de conducción del mismo. Instaurada después de la denominada “Revolución federal”, que invocó “ideológicamente” la federación para Bolivia, después de la guerra civil y la alianza liberal indígena. Reunida en Oruro la Convención Nacional de 1899, y cuando parecía que era inevitable el cambio de la forma de Estado, dos informes de la comisión de constitución, uno por mayoría y otro por minoría, y una discusión amplia, se decide mantener la constitución de 1880 sin modificaciones. 2º Por Ley del 24 de enero de 1921 se constituyó la Convención Nacional, pero la única modificación que realizó a la Carta fundamental fue la de eliminar la segunda Vicepresidencia y manteniendo el resto del texto Constitucional de
sociales, decide escribir que la propiedad debería tener una función
social y otorga al Estado la tuición sobre la actividad económica y
administrativa. Recupera la propiedad de las riquezas naturales para
el Estado. Aprueba leyes favorables a los trabajadores, define la libertad
de prensa. En el campo internacional decide firmar un tratado de paz
con el Paraguay y confirma otros tratados firmados con el Brasil.
Se incorpora en esta Ley Fundamental el “Constitucionalismo
Social” asumiendo una función transformadora de la sociedad. El
Estado aparece salvaguardando los intereses colectivos pero, sin abolir
los derechos individuales, que siguen gozando de la protección del
Estado. Se crea un “Régimen Económico y Financiero”, “Régimen
Social”, “Régimen de Familia”, “Régimen Cultural” y el “Régimen
Se la sanciona el 28 de octubre de 1938 y es promulgada el
30 de octubre del mismo año.
Respecto a la Reforma de la Carta Magna, ésta es similar a la
anterior en el procedimiento. Estableciéndose que puede ser reformada
3º En 1930, fue derrocado el Dr. Hernando Siles por una revolución
“constitucionalista”, al respecto Alipio Valencia Vega indica: “(
... Militar de Gobierno que sustituyó a Siles convocó a un referéndum popular
proponiendo al voto ciudadano nueve reformas constitucionales que fueron aprobadas por sufragio popular el 11 de enero de 1931 con el argumento de que la revolución devolvió al pueblo en masa, su facultad constitucional
originaria (
fueron incorporadas a la Constitución de 1880 por “decreto-ley”
de 23 de febrero de 1931…. Este referéndum no previsto entonces en la
Constitución fue justificado con el argumento de que procedía de la revolución de 1930, y puso en acción el poder constitucionalista originario del pueblo mismo.
Convención Nacional de 1945
En agosto se reunió la Convención Nacional, que funcionó
durante dos períodos.
Mediante Decreto de fecha 29 de agosto de 1944, en su Artículo
1º señala: “Declárese en vigencia la Constitución Política de 1938, sin
perjuicio de las reformas que sancionare, en su labor de Constituyente,
el Poder Legislativo”. Artículo 2º. “Desde el 1º de septiembre próximo,
la Convención Nacional, se ocupará en la primera hora de la orden
del día, del estudio de las reformas constitucionales”. Más adelante
detalla las tareas para las que fue convocada sobre diversos
nombramientos, en la administración pública. Asímismo señala quienes
están impedidos de participar en esas ternas.
A similitud de la anterior, ésta también se faculta mediante Ley
a actuar como Constituyente. Entre los temas importantes que trató
se pueden mencionar los siguientes: eligió Presidente y Vicepresidente
de la República. Siendo una de las primeras en reconocer derechos
a las mujeres, así: se otorga el voto femenino para la formación de
las Municipales. Se reconoce la igualdad jurídica de los cónyuges y
el matrimonio de hecho por la unión concubinaria. Se permite la
investigación de paternidad, conforme a ley.
Se sancionó el 23 de noviembre de 1945, fue promulgada el
24 de noviembre de 1945.
Las reformas a la Constitución se mantienen inalterables.
Congreso Constituyente de 1947
La Junta de Gobierno mediante Decreto del 15 de octubre de
1946, convoca a Congreso Extraordinario.
Entre las funciones principales del Congreso indicaba el Art.
6º (…) “c) Declarar la vigencia de una Constitución Política con las
modificaciones que estimare convenientes”. (…) “revisar los actos de
la convención de 1944-1945 y del gobierno”( ) ...
Por Ley del 10 43 de marzo de 1947, se declaró en vigencia la
Constitución Política del Estado de 1945, sin perjuicio de las reformas
que sancione el Congreso Extraordinario de acuerdo a sus facultades
constituyentes. Y más adelante en el artículo 2º indica “Las reformas
de la Constitución Política serán aprobadas en sesiones de Congreso,
por simple mayoría de votos”.
Este Congreso, como los anteriores, tuvo acaloradas discusiones
respecto a cómo debía sesionar como Constituyente; para tener más
elementos de juicio, transcribiremos algunos párrafos interesantes,
extractados del “Redactor” Sesión del 4 de agosto 44 , H. Ángel
Mendizábal decía: “Se ha dicho (
que estamos reunidos para ejercer
la más alta función institucional que existe en la democracia, o sea
el Poder Constituyente, Poder Supremo, Sabiduría Nacional, que no
42 Decretos Supremos de 1947, Pág.197-202.
43 El Redactor señala como Ley del 8 de marzo de 1947, Pág. 810. Nuestros datos corresponden a la Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República. 1947. Imprenta Socabaya, La Paz S/f.
44 Ibid.823-837.
puede confundirse en ningún momento con un Congreso ordinario; está
funcionando con facultades de Constituyente, somos un Poder del
“No es un congreso netamente ordinario, sino una
Asamblea Constituyente con facultades extraordinarias sólo para
efectos de reformar o enmendar la Constitución Política del Estado”.
El H. Landivar Ribera expresa a su vez: “Nadie niega que somos
Congreso Extraordinario con facultades de Constituyente (asi lo expresa
el) decreto de convocatoria de la Junta de Gobierno, de fecha 15 de
octubre; una manifestación de esas facultades extraordinarias fue el
haber declarado vigente la Constitución mientras sean salvadas las
reformas constitucionales (
Eso de que seamos un alto poder de
sabiduría es místico, porque en verdad nosotros tenemos una pauta a
la que debemos someternos constitucionalmente; somos poder de
poderes, pero no discrecionales, tenemos una Carta Política que en
ningún momento puede suspenderse, por lo que el estado cívico de
los pueblos es como el aire, indispensable para la convivencia social
Este Congreso fue el primero en realizar encuestas a la población
para conocer su opinión sobre la constitución de 1945 que era la que
debía reformarse. Al respecto, “ El Presidente de la Cámara considera
que este aporte extra camaral de opiniones sobre las reformas
constitucionales, contribuirá a dar bastantes luces en el curso de estos
Sancionada por el Congreso Constituyente el 17 de noviembre
de 1947 y promulgada en fecha 26 de noviembre de 1947.
No existe diferencia con la Constitución anterior, en lo referente
a las reformas de la misma.
Congreso General Extraordinario 1961
Este Congreso fue convocado por el Decreto Supremo Nº 4465
de fecha 31 de julio de 1956, por el Presidente Constitucional de la
República, Víctor Paz Estenssoro.
En él se señalaba “que constituidos los Poderes Públicos que
regirán los destinos de la Nación en el próximo período institucional,
de acuerdo a las determinaciones del Estatuto Electoral del 9 de febrero
del presente año y que reglamenta la vigencia del sufragio universal.
Es necesario determinar las normas relativas a la instalación y
funcionamiento del Poder Legislativo” por lo que su Artículo único
expresa lo siguiente: “El Poder Legislativo elegido en el plebiscito del
17 de junio pasado, se reunirá en la ciudad de La Paz e inaugurará
sus labores con el ceremonial de estilo el 6 de agosto próximo, debiendo
ocuparse con carácter previo de: a) Dar cumplimiento a los artículos
20 y 234 del Estatuto Electoral; b) Proclamar Presidente y
Vicepresidente de la República y recibir el juramento de los mismos;
c) Considerar las reformas instituidas por nuevo ordenamiento jurídico
creado por la Revolución Nacional, a los efectos de incorporarlas en
la Constitución Política del Estado”.
En su calidad de Presidente Constitucional de la República
Hernan Siles Zuazo 45 el 15 de agosto de 1956 promulga la Ley
sancionada por el Congreso Nacional con el siguiente contenido: “1º
Declárese de necesidad imprescindible dar al país una nueva
Constitución del Estado, acorde con las conquistas y el nuevo
45 Las elecciones de junio de 1956 dieron el triunfo al Dr. Siles Zuazo (Vicepresidente en el período anterior).
ordenamiento establecido en la República a partir de la Revolución
del 9 de Abril de 1952. 2º En cumplimiento del Decreto Nº 4465 ( ) ...
el Congreso Nacional, a partir del 14 de los corrientes, funcionará
alternativamente como Congreso Ordinario y Asamblea
Constituyente” 46 .
Si bien la H. Cámara empezó los debates para constituirse en
Asamblea Constituyente, en las sesiones existían posiciones
encontradas sobre el mejor mecanismo para llevar adelante este
cometido. Y mediante ley de fecha 1 de julio de 1961 el Congreso
Nacional decreta: 1º De conformidad con (las leyes) el Congreso
Nacional, se abocará a la revisión y aprobación definitiva de las
enmiendas a la Constitución Política del Estado, acordes con las
conquistas e instituciones vigentes en el país. 2º Para el cumplimiento
del artículo anterior, el Congreso Nacional se reunirá en forma
extraordinaria a partir del 1º de julio de 1961 47 .
46 Datos Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1956. Pág. 38 a 52. Imprenta Artística Socabaya. La Paz S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.
47 El ambiente político social del Congreso Extraordinario de 1961 no era de los adecuados. El 21 de febrero de ese año se había decretado Estado de Sitio debido a un “complot comunista” que se gestaba en las minas y se alentaba por la oposición política. Cientos de dirigentes sindicales mineros, fueron exiliados a Puerto Villarroel y San Ignacio en el Beni. También fueron exiliados dirigentes ferroviarios, universitarios, de los maestros urbanos y hasta 30 parlamentarios de F.S.B. y del MNRA de Walter Guevara, quien también estaba exiliado en Paraguay. El 8 de junio el Poder Ejecutivo dictó un nuevo Estado de Sitio y el parlamento del MNR lo aprobó. No había disidentes en el Congreso Extraordinario que había sido convocado para introducir reformas a la Constitución Política del Estado. Por su parte el Ministro de Gobierno afirmaba que había ordenado a
Así se dio inicio al Congreso Extraordinario el 1º de julio de
1961 48 , siendo día sábado. 49
Huascar Cajías, Director de Presencia describía en el editorial,
lo que más tarde sería el carácter de las discusiones del Congreso
Extraordinario: El Congreso tenía como misión estudiar y sancionar
las reformas constitucionales necesarias para el país. Pero, adelanta,
que la controversia está en si el Congreso Extraordinario tiene facultades
para revisar la Constitución. Si bien existen razones de utilidad pública
o necesidad de contar con una nueva, no queda claro si los congresistas
tienen la facultad para ello.
En la inauguración, el Presidente del Congreso, Juan Lechín
Oquendo, Secretario Ejecutivo de la Federación de Mineros, afirmó
que la Constitución había sido reformada de hecho desde 1952 y que
sólo se daría formalidad a esos cambios. Nuevamente a través de un
Decreto Supremo se convocó a la instalación y funcionamiento del
Poder Legislativo, pero se le señala que debe “incorporar” en la
Constitución Política del Estado el ordenamiento jurídico creado por
El H. Congreso Nacional Extraordinario sancionó en fecha 31
de julio de 1961, y se promulga el 4 de agosto de 1961.
nuestros consulados en Santiago, Buenos Aires, Asunción y Lima a “que faciliten el retorno de los Honorables Diputados y Senadores que deseen asistir a las sesiones del Congreso Extraordinario” Presencia, sábado 1º de julio de 1961. Pág. 5.
48 Siles transmitió el poder a Paz Estenssoro en agosto de 1960, juntamente con él fue consagrado Vicepresidente Lechín Oquendo.
49 Con datos extractados de ediciones del periódico “ Presencia” del mes de julio de 1961 y posteriores. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso Nacional.
La reforma a la Constitución se mantiene sin alteración en
Asamblea Constituyente de 1967
A esta Asamblea Constituyente se la convoca mediante Decreto
Ley Nº 07139 de fecha 30 de abril de 1965. La convocatoria explícita,
ya que con anterioridad se habían dictado varios otros decretos para
la realización de elecciones generales para Presidente y Vicepresidente
de la República, Senadores y Diputados. También se señalaba que se
había aprobado la nueva Ley Electoral a la que se sujetarán el proceso
y acto plebiscitario de 31 de octubre. Para que proceda a sancionar
las necesarias reformas constitucionales, el próximo Congreso Nacional
estará integrado por representantes investidos de específica facultad
El Consejo de Ministros Decreta: “Artículo 2º Los Senadores
y Diputados electos se reunirán en la ciudad de La Paz, el 31 de enero
de 1966, en una sola Asamblea que tendrá facultades Constituyentes
y que sesionará durante los primeros sesenta días con el único y
exclusivo objeto de sancionar las necesarias reformas a la Constitución
Política de 1945 reformada en 1947 (
Articulo 3º Terminando a
los sesenta días el mandato (
los Senadores y Diputados continuarán
sus funciones legislativas ordinarias por el período de noventa días”.
Mediante Decreto Ley del 1º de diciembre de 1965 se encarga
al Dr. Ciro Félix Trigo la redacción de un Anteproyecto de Reformas
Constitucionales. Y, a continuación se establece que la Exma. Junta
Militar de Gobierno lo revisará, a través de una Comisión creada a
ese objeto, para luego enviarla a consideración del próximo Congreso
El Anteproyecto solicitado de Reformas a la Constitución fue
entregado por el Dr. Ciro Félix Trigo y llevada al Congreso para su
aprobación. Se trata de una reforma sistemática. 50
Es sancionada el 2 de febrero de 1967 y promulgada en la misma
fecha. Es similar a la anterior Constitución. Y puede ser parcialmente
Amparada en una visión histórica, hasta 1967 se pueden
clasificar las diferentes reuniones que actuaron como constituyentes.
Las siguientes reformas efectuadas a la Carta Magna se las realizó a
través de los Congresos Nacionales de 1994 y 2004. Siguiendo el
procedimiento establecido en la propia Constitución.
Bolivia, desde que nació a la vida independiente y republicana,
ha tenido varios poderes constituyentes. A partir de la fundación del
nuevo Estado, han sido frecuentes las convenciones nacionales que
ejerciendo poderes constituyentes han sancionado normas
De las que acabamos de analizar, podemos resumir diciendo
que se convocaron como: a) Congreso General Constituyente en 1826
y 1939, b) Congreso Constituyente 1831 y 1947, c) Convenciones
Nacionales 1843, 1851, 1880, 1938, 1945, d) Congreso Constitucional
50 Después de la Constitución de 1861, ésta es la Constitución mejor ordenada. Tiene dos vertientes, la de 1938, con la incorporación del constitucionalismo social y la de 1961 con las reformas de la Revolución Nacional del 52.
1834, e) Asamblea Nacional Constituyente 1861, 1868, f) Asamblea
Constituyente 1871, 1878, 1967, g) Congreso Nacional Extraordinario
en 1961, y h) Congreso Nacional en 1995, 2004. Del conjunto de
reuniones, tanto Asambleas, Congresos y Convenciones, todas
cambiaron la Constitución. La diferencia radica en que sólo algunas
tuvieron la misión específica para ese cometido y cumplían con los
Entre las que merecen el nombre de Asambleas Constituyentes,
de acuerdo a su convocatoria, se encuentra la de 1826, que ejerció el
poder constituyente “originario”, ya que no estuvo sometida a normas
jurídicas preexistentes. Cumplió su misión principal, es decir dotó al
nuevo estado de su primera Constitución. Con el mismo rango,
posteriormente se realizaron las de 1843, 1851, 1868, 1938, 1947 y
1967 porque son convocadas de manera expresa y cumplen los requisitos
Entre las que se establecieron en Constituyentes, bajo mandato
de su convocatoria a definir su carácter tendríamos las de 1839 y 1861.
Porque de acuerdo a su llamamiento tienen plenos poderes. No sólo
para cambiar la Constitución sino para “cambiar la suerte del país”.
Entre éstas debemos mencionar a las que siendo convocadas como tales,
además, se declaran expresamente “Constituyentes” mediante Ley o
Decreto 1839, 1861, 1868.
Las Asambleas que emergen de las reuniones normales del
Poder Legislativo y se declaran a sí mismas fueron la de 1831, 1880,
1945 y 1961.
Lamentablemente no se encontaron las convocatorias de 1834,
1871, 1878 por lo que no podemos emitir criterio final.
Del análisis de las reuniones arriba detalladas, podemos concluir
que si bien, hubieron algunas que fueron convocadas con el fin de
revisar, modificar o cambiar la Constitución, se les encomendó también
el tratamiento de otros temas. Ninguna fue convocada exclusivamente
en los términos que entendemos una “Asamblea Constituyente” hoy.
En Bolivia todas las Constituciones preveían un capítulo
referente a las modificaciones, lo que hace ver que algunas
constituyentes que existieron en Bolivia, fueron “extra-
constitucionales”, o para expresarlo en la fórmula de Kelsen, citado
por Loewenstein 51 “¿Existen normas constitucionales anticons-
titucionales, cuya anticonstitucionalidad radica en el hecho de que el
legislador haya sobrepasado los límites internos que le están impuestos
por los valores fundamentales inmanentes a una constitución?”. Los
límites de la reforma Constitucional se los establece a través de la
misma Constitución, pero los detentadores del poder -en este caso, los
legisladores- son los encargados de velar por su obra.
Para terminar y a manera de reflexión acudimos nuevamente
a Loewenstein 52 , quien señala “Las reformas constitucionales son
absolutamente imprescindibles como adaptaciones de la dinámica
constitucional a las condiciones sociales en constante cambio; pero
cada una de ellas es una intervención, una operación en un organismo
viviente, y debe ser solamente efectuada con gran cuidado y extrema
51 Loewenstein, Kart, “Teoría de la Constitución”, Pág. 192 Edit. Ariel, 2dª edic., 4ª., Barcelona, España, 1986.
52 Ob.Cit.,Pág.199.
Abecia Valdivieso Valentín,
“Historia del Parlamento”. Editores, Presidencia Nacional, Segunda edición, 1999.
“Sucre y la Primera Constitución”. Editada por el Congreso de Bolivia, 1994.
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“La Dramática Insurgencia de Bolivia”. Editorial Juventud, La Paz - Bolivia, 1975.
Antezana Luis,
“Práctica y Teoría de la Asamblea Constituyente”, Editado por CIMA, La Paz - Bolivia, 2003.
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La Paz-Bolivia, 1952.
Editorial, Cruz del Sur,
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“Manual de Derecho Constitucional”. Editorial Juventud,3º edic. La Paz-Bolivia, 1982.
Vaca Díez Hormando,
“Pensamiento Constitucional Boliviano”, 1826-1995. Editorial Fondo de Editorial de los Diputados, La Paz-Bolivia, 1998.
“Derecho Electoral Boliviano”, 1825-1997, Editorial Fondo de Editorial de los Diputados, La Paz-Bolivia, 1998.
Anuarios Administrativos. Anuarios Legislativos. Colección Oficial de Leyes y Decretos. Redactores del Congreso.
EXPERIENCIAS DE ASAMBLEAS CONSTITUYENTES EN LA REGIÓN ANDINA
Luis Verdesoto Custode*
Los países andinos han tenido dificultades para reestructurar
sus mundos públicos. Asistimos a la reiterada y casi permanente
reconformación de la esfera pública asociada a diversos tipos de
disfuncionalidades en la gestión e insatisfacciones ciudadanas. Con sus
perfiles específicos, esa problemática se reitera en los Andes del Norte
-Venezuela y Colombia - que no entraron a la oleada autoritaria de
los años setenta y que llegaron a la actual inestabilidad institucional
con retardo, luego de ser los países más estables con las democracias
más antiguas de la Región. Y también se repite en los Andes Centrales
-Ecuador, Perú y Bolivia- que sufrieron distintos tipos de experiencias
autoritarias. Sin embargo, en este grupo de países se diferencian tres
momentos en relación con la transición a la democracia y la reforma
* Sociólogo ecuatoriano, con estudios universitarios y de postgrado en las Universidades Católica de Ecuador y Perú y en la Ecole de Hautes Etudes en Sciences Sociales de Francia. Profesor, investigador y consultor internacional. Entre sus últimos libros destacan: “Certezas e incertidumbres en la política ecuatoriana”; “Temas para una sociedad en crisis”; “El concepto de las experiencias regionales de participación”; “El control social de la gestión pública”; “Descentralizar, grados de autonomía para fortalecer a la democracia”; “El proceso constituyente boliviano. A horcajadas entre la nación y sus partes”.
En Ecuador, la re-instalación democrática a fines de la década
de los setenta estuvo precedida por un pacto de transición entre las
Fuerzas Armadas y los actores políticos civiles, quienes se habían
reconformado relativamente. Este pacto contempló un procedimiento
que incluyó la adopción, mediante referéndum, de un orden
constitucional previo a la elección de un nuevo presidente. Esta
Constitución, escogida en 1978 de entre dos opciones, duró hasta 1998,
en que este país entró en un proceso constituyente, para dotarse de
otra Constitución. Esta reforma está asociada a la inmersión de Ecuador
en la más importante crisis de su vida republicana, en cuya respuesta
se buscó cierta modernización institucional.
En Perú, la reforma total de la Constitución fue diferente del
proceso ecuatoriano. La reconformación del liderazgo político en la
democracia desembocó en el entonces inédito proceso de traslado de
la representación hacia “outsiders” del sistema institucional, que
asumieron un discurso y una práctica anti-política conducente hacia
un autoritarismo “neopopulista”. El proyecto fujimorista que asociaba
concentración de poder y liberalización, transformó una correlación
legislativa favorable en una Constituyente domesticada.
En Bolivia, la re-instalación democrática ocurrió sin una reforma
institucional sustantiva. Las nuevas correlaciones sociales y políticas
operaron sobre el viejo andamiaje institucional. Este país, que arribó
a la democracia mediante el “colapso” de la dictadura y la liberalización
operada desde 1985, aparentemente no precisó de reformas
constitucionales integrales, sino parciales y funcionales.
En los países andinos más próximos a Bolivia, los procesos
constituyentes estuvieron asociados con los procesos inconclusos de
institucionalización democrática (en el sentido nacional que fuese) y
con un modelo de desarrollo asociado a grados diversos de liberalización
y apertura. Cada país andino entró al proceso constituyente aspirando
a cubrir determinados objetivos. Los objetivos planteados por
segmentos de la sociedad, con un grado mayor o menor de consenso,
no necesariamente concordaron con las capacidades y posibilidades
de las instituciones reformadas. Más aún, se demandó a las nuevas
instituciones resultados sin que se hubiesen asentado los hábitos y las
rutinas ciudadanas.
Mientras en Colombia, el más antiguo de los procesos
constituyentes andinos, se le demandó la consecución de la paz; en
Perú se pretendió borrar la conformación del sistema representativo
buscando la re-centralización del poder; en Ecuador, se buscó que la
Constituyente detuviese a la crisis; y, en Venezuela, un rediseño de
las decisiones congruentes con el proceso de la “revolución
bolivariana”, que implicó la concentración de funciones en torno a un
liderazgo emergente.
Como se puede desprender, los casos de objetivos pragmáticos
de centralizaciones decisionales fueron más exitosos (evaluados desde
los objetivos propuestos); mientras que en los casos ligados a las crisis,
los objetivos superaron ampliamente a las causas institucionales. Dicho
de otro modo, mientras el objetivo que se plantea para una Constituyente
permanece en el plano institucional, existe una posibilidad mayor de
cumplirlo; siendo que cuando el objetivo corresponde a causas que
rebasan lo institucional y tienen raíces estructurales más profundas,
el proceso es de éxito dudoso.
Sin embargo de lo anterior, los dos países cuyos objetivos no
fueron cubiertos, probablemente lograron textos constitucionales más
coherentes y con grados mayores de modernidad conceptual. A su vez,
en la representación social, las formulaciones de los capítulos de
derechos y de la concreción institucional en un Estado y una economía
sociales, pueden haber sido más exitosos pero menos visibles.
Desde la óptica del análisis social de la elaboración
constitucional puede señalarse que la redefinición de lo público-
institucional a través de las Asambleas Constituyentes se ha
transformado en un “ritual” de reconformación de niveles de comunidad
política nuevos y olvidados. La participación en este ritual permite
constatar la aptitud y contenido con que los actores contribuyen al
Los casos andinos estimulan para que la nueva Constitución
que se elabore en Bolivia asuma a plenitud su carácter de ritual de
reconformación de comunidad política –reelaborar los términos de
convivencia, los intereses, los objetivos y el destino comunes y el
sentido de pertenencia– y lo expresen en diversos grados de abstracción.
II. Las lecciones andinas
Bolivia comparte muchos problemas con las naciones andinas.
Los puntualizamos.
La generalización de la pobreza. La profunda desestructuración
del tejido social ha exacerbado a los conflictos. Los sistemas social
y político de nuestros países presentan un profundo vacío institucional.
El mundo público está conformado por una masiva informalidad. La
disfuncionalidad e ineficiencia del Estado para contener a la pobreza
han conducido hacia reiteradas crisis.
La pérdida de legitimidad de la democracia. La apatía de la
ciudadanía hacia el mundo público crece, siendo más pronunciada aún,
la apatía hacia la política. En contrapartida, crece la “aceptación” a
los gobiernos “fuertes”, mientras que la democracia queda reducida
a sólo la producción de satisfactores económicos.
El cuestionamiento a las instituciones. Las instituciones
aparecen como ineficaces frente a la pobreza y para la representación
de la diversidad social.
La ingobernabilidad. Los indicadores internacionales muestran,
por un lado, inestabilidad política en todos los países andinos. La
inestabilidad se representa en la frecuencia de los cambios
gubernamentales por fuera de las instituciones; y, por otro lado, la
inestabilidad económica puede ser mirada en la debilidad del
crecimiento andino de la década pasada. Así, la gobernabilidad se
refugia en sus dimensiones de seguridad antes que en el desarrollo
En suma, el denominador común es la creciente desafección
a la política cuya manifestación más visible es la crisis de los partidos
políticos y cuya manifestación más opaca es la crisis de las restantes
instituciones del régimen político y territorial.
¿En qué consiste la crisis de los partidos políticos en América
Andina? De un lado, no se ha llegado al sistema de partidos aspirado
sea porque son muchos o porque son poco representativos. De otro
lado, el retiro de la confianza ciudadana al mecanismo de la delegación,
que en Bolivia se expresa como una inmensa desconfianza en las
La forma de partido no se ha modernizado y permanece anclada
en ofertas abstractas de economías de bienestar de referencia estatal.
Los partidos se tecnoburocratizaron y se convirtieron en asientos de
la corrupción. Además, perdieron relación con la sociedad y asociaron
a la política solamente con el Estado.
Los roles de los partidos se han debilitado. En especial, la
función de garantizar, desde la política, las condiciones nacionales para
una eficiente articulación internacional. La rearticulación del Estado
con el mercado no se refleja en los programas y las prácticas de los
partidos. En suma, la globalización ha rebasado a los partidos.
Además, el tema emergente en los Andes es el componente
étnico en la política. Los Estados andinos tienen cuestiones nacionales
sin resolver, esto es, sin articular democráticamente a las distintas
vertientes nacionales. Los “proyectos nacionales” siguen en formación
pero ahora inmersos en una globalización, que no los estimula. El
componente étnico impide un diseño de la democracia basada en
instituciones convencionales.
¿Es posible crear líneas de confianza entre partidos y sociedad
civil, especialmente con la sociedad indígena? ¿Es posible que de esa
confianza emerja una actitud cooperativa? La respuesta estará en una
Constitución que diseñe instituciones estatales y sociales como “puentes
interétnicos” entre las formas liberales y las formas comunales de
El reto es que los ciudadanos encuentren, para el Estado y la
sociedad, una relación no despótica y con garantías para las libertades
civiles. La responsabilidad central de todos los grupos sociales consiste
en evitar las asociaciones negativas entre democracia y crisis, crisis
y derechos civiles, democracia y etnicidad.
III. ¿Qué Constitución se aspira o se necesita?
Como se mencionó en la Introducción, los casos andinos
estimulan para que la nueva Constitución que se elabore en Bolivia,
sea un ritual de reconformación de la comunidad política. Obviamente,
deberá tenderse a una Constitución que sea efectivamente la Ley de
Leyes y, por ello, invocación a principios normativos generales. Pero,
como se trata de una Constitución ubicada en un país real y dividido,
que no ha logrado hasta ahora superar las desconfianzas básicas entre
sus actores, seguramente será un texto combinado de ausencias y
presencias, principios y normas reglamentarias, de registro del presente
y de denuncia de aspiraciones.
Se trata de hacer la Constitución que corresponda al país sobre
el que actúa. La Constitución no debe dibujar a la sociedad ideal sino
a las instituciones “correspondientes” a la sociedad real. El diagnosticar
los problemas del país permite diseñar instituciones que gobiernen los
procesos reales de la sociedad y de la economía. El centro del proceso
constituyente consiste en determinar bajo qué reglas los bolivianos
“pueden vivir juntos”.
La Constitución debe contener un nuevo equilibrio entre
funciones estatales, el que debe estimular a la corresponsabilidad
ciudadana. El equilibrio y la corresponsabilidad son la expresión del
grado de acuerdo político de una sociedad. La Constitución cristaliza
el compromiso de los ciudadanos de, por un lado, reconocer derechos;
y, por otro lado, aceptar mecanismos de gobernabilidad. La Constitución
no debe ser expresión del “subjetivismo jurídico” (v.g. prohibir a los
bolivianos ser pobres) ya que no es una respuesta de desarrollo.
Los efectos esperados de la nueva Constitución son la
institucionalización de la diversidad social; la relegitimación de la
política y del servicio público sobre la base de la transparencia; y, la
gobernabilidad entendida como estabilidad institucional que permite
la distribución adecuada de recursos. Su característica principal debe
ser la coherencia. La coherencia no se consigue exclusivamente en el
ámbito ideológico sino fundamentalmente en el adecuado diseño
La incoherencia conduce a la ingobernabilidad y a la
prolongación de la crisis. Las consecuencias de un proceso
constitucional abortado o de una Constitución excesivamente
defectuosa son debilitar aún más a la autoridad, incrementar la
conflictividad y, en el caso boliviano, dejar inconclusa la transición
La participación diferencia a los procesos constituyentes
actuales, de aquellos pasados y dominados por el “constitucionalismo
social”. La entrada “ciudadana” en la conformación del bien público
se diferencia radicalmente del sentido corporativo, que en nuestros
países es de herencia colonial. Bolivia es un buen caso para examinar
la forma y el grado de la transición del pasado corporativo hacia una
forma ciudadana.
En la Bolivia de hoy, el énfasis central es la representación,
en torno a la cual, los actores deben concertar. En los países andinos,
la participación puede devenir en “poder desparramado en las calles”
e impedir una buena resolución del proceso constituyente. La
participación y la representación en el proceso constituyente deben
integrarse bajo la cobertura de la nación y mediante la revaloración
Finalmente, el producto real del proceso es una Constitución
Política del Estado, esto es, los acuerdos políticos de la nación
cristalizados institucionalmente como Estado. Existen muchas
incomprensiones acerca de los procesos constituyentes. Quienes se
oponen, argumentan, que la reforma institucional debe reducirse a la
regulación económica, la crisis económica no precisa de reforma
constitucional para superarla y las reformas del “Consenso de
Washington” no requirieron de cambios constitucionales.
Sin embargo, cabe afirmar que la Constitución boliviana vigente
presenta poca correlatividad institucional con el modelo de desarrollo.
Desde el punto de vista técnico, la Constitución tiene una estructura
disfuncional y desde el punto de vista político ha consagrado muy
tímidamente a los avances ciudadanos.
La Asamblea Constituyente tiene la gran tarea de refundar a
las instituciones políticas de Bolivia. No puede ser medida ni evaluada
desde ningún otro ámbito. Sin embargo, sí es posible afirmar que
instituciones constitucionales bien diseñadas permitirán al país
acercarse a la solución de problemas del desarrollo; e, instituciones
mal diseñadas alejarán al país de esas soluciones.
IV. Dinámica y consecuencias de la Asamblea Constituyente
Los resultados esperados de la Asamblea Constituyente son,
en el plano del texto, contar con una Carta Política coherente, moderna
y expresiva de la agenda institucional de Bolivia. En el plano social,
debe restablecer los intercambios positivos entre los distintos segmentos
y grupos. En el plano político, debe restituir la confianza que permita
la reinstalación de la política y el funcionamiento del sistema.
Miradas desde sus resultados, las Asambleas han sido procesos
de re-estructuración jurídica, a escala constitucional, más o menos
general, de las instituciones estatales y sociales. Las Constituyentes
pretenden resolver cuestiones estructurales y coyunturales mediante
una agenda, la misma que puede ser más o menos debatida públicamente.
La experiencia regional, asimismo nos muestra el fracaso de los intentos
por imponer o condicionar una agenda, con inducciones o limitaciones
a la Constituyente. Las instancias encargadas de la justicia
constitucional o, en su defecto, la misma Asamblea, una vez reunida,
anulan estos intentos.
El razonamiento jurídico-político que se esgrime es irrebatible.
El mandante primario, que da origen a la Asamblea, no puede tener
limitaciones surgidas de delegados. De este modo, se ratifica el carácter
de poder primario de la Constituyente y se zanjan las disputas acerca
de sus limitaciones atribuibles a su supuesto origen en un poder
Las Asambleas pueden asumir atribuciones surgidas de su
representación soberana y directa del pueblo. Por ejemplo, la
formulación de su propio Estatuto, la duración de sus funciones – que
en casos de necesidad se ha prolongado por períodos cortos– o la
cesación de las actividades del Congreso. Esta última atribución ha
sido ejercida en caso de conflicto, bajo el argumento de obstrucción
a las tareas constituyentes y la necesidad de dar curso inmediato al
nuevo diseño. La mera disolución del Congreso, que fue la excepción
en los países del área, dio lugar a una experiencia de dictadura
Durante el período en que está reunida una Constituyente, se
suele tener como posibilidad tanto a la interrupción de la democracia
como a su verificación plena. Pero el resultado ha sido transiciones
poco traumáticas hacia el nuevo sistema institucional, sin mayores
interferencias a la gestión cotidiana.
También se suele argumentar que la Asamblea Constituyente
es innecesaria. Por un lado, se plantea que la actual Constitución, sin
reformas, es una cobertura legal suficiente para la modernización
estatal. Por otro lado, se especula que el proceso constituyente provoca
Obviamente, la reforma constitucional total es un ejercicio de
soberanía nacional que no atenta contra la seguridad jurídica sino que
la debe perfeccionar. Además, la inversión externa tiene sus ciclos,
que no pasan por la reforma constitucional de un país.
La Constituyente se parece a un Parlamento. Pero se diferencia
en que está sujeta a una mayor censura social por su eficiencia. La
Asamblea no tiene un “poder concreto” ya que no hace gestión pública,
pero se encuentra acechada por muchas presiones para asumir facultades
El origen de los líderes que hacen de constituyentes pesa en
la calidad de las deliberaciones. La “calidad” de los constituyentes
permitirá conducir las presiones políticas y sociales, tanto como evadir
a las “tentaciones” a las que están sujetos. Por definición, un
constituyente es un “hombre/mujer de Estado”.
V. Las funciones del Estado y la Asamblea Constituyente Los conflictos entre los “poderes” estatales constituidos y las
Constituyentes se reiteran en su forma y en su contenido. En ningún
caso, las actitudes no colaborativas entre las funciones del Estado,
contribuyen al éxito del proceso constituyente. La experiencia muestra
que las relaciones entre la Asamblea Constituyente y el Congreso se
mueven entre la colaboración a la ausencia de relación y pueden llegar
hasta el conflicto.
La colaboración es la situación óptima. Consiste en formular
los mejores instrumentos jurídicos con criterio nacional y en allanar
los obstáculos políticos. El Congreso Nacional debe aclarar los
conceptos del proceso constituyente y someter a la opinión pública
sus principales compromisos. Debe llegar a acuerdos con la Función
Ejecutiva acerca de la mejor forma de colaboración con las labores
constituyentes. Al igual que el Ejecutivo, el Congreso deberá preparar
instrumentos técnicos que permitan apoyar a los Constituyentes en los
principales temas de la agenda. Estos instrumentos deben establecer
rangos de sugerencias y, en ningún caso, condicionamientos.
Obviamente, también deben apoyar a la concertación social y política.
La ausencia de relación entre el Congreso y la Constituyente
anuncia un conflicto potencial. La colaboración puede tener un amplio
rango. Evitar la colaboración o negarla, además de incumplir un espíritu
de la misma legislación, implica generar tensiones institucionales
dentro del Estado. Los conflictos surgen cuando el Congreso “compite”
desde el ámbito legislativo (producción de leyes o anticipa reformas
constitucionales) con la Asamblea; cuando los partidos o agrupaciones
con representación parlamentaria y constituyente no tienen posiciones
coherentes; y, no existen claras “mayorías” legislativa y constituyente.
El rol del Congreso debería limitarse a la expedición, bajo su
responsabilidad, de la Ley de Convocatoria de la Asamblea. Las
Asambleas celebradas en la Región muestran que los conflictos se
“resuelven” mediante la autoregulación de los Congresos.
Los conflictos de la Asamblea Constituyente con el Ejecutivo
se presentan cuando éste trata de condicionar a la Asamblea con
información, una agenda de temas o mediante el presupuesto. La
experiencia muestra que la Asamblea puede prescindir o no pretender
ningún rol del Ejecutivo en el proceso.
El Ejecutivo se debe limitar a ser “facilitador” de la información
necesaria para las decisiones de la Constituyente. Conceptual y
jurídicamente, el Ejecutivo no tiene ninguna función en la Asamblea
Constituyente. Pero, como es obvio, se debe buscar una relación de
respeto y colaboración entre funciones estatales, bajo la comprensión
de que la Asamblea Constituyente, en el período en que está reunida,
asume un rol principal como función “extraordinaria” del Estado.
Las experiencias muestran que la inteligencia política del
Ejecutivo está a prueba durante la Asamblea. Las agrupaciones que
respalden al Ejecutivo pueden estar en mayoría dentro de la Asamblea,
ser una minoría o simplemente no tener representación en la Asamblea.
En ninguno de estos casos, se pone en peligro la estabilidad del
Presidente de la República, ni su estabilidad debe estar condicionada
a acuerdos en torno a las aprobaciones de reforma en la Constituyente.
Si se conceptúa de otro modo a la Asamblea, se desvirtúa radicalmente
su principal función y se termina con la eficacia de sus resultados.
En ningún caso, el Ejecutivo tiene un rol en la aprobación,
expedición o sanción de la nueva Constitución. Pretenderlo es reiterar
la polémica sobre el carácter Constituyente de la Asamblea. Más aún,
la misma Asamblea es soberana para decidir ese procedimiento. Ésta,
que puede ser una causal de enfrentamiento, debe culminar en los
alcances precisos de la convocatoria y, en todo caso, en el Estatuto
VI. Un patrón de organización pre-constituyente
¿Cómo debe un país prepararse para la Asamblea Constituyente?
La principal dimensión es buscar los niveles suficientes de acuerdo
político al interior de los actores sociales y políticos. Los acuerdos
suponen desarrollar las disponibilidades de negociación. A partir del
acuerdo interno de los actores deben abrirse a interactuar con otras
propuestas. Cabe recordar, que la Constituyente es un espacio de
representación, en el sentido de cómo cada actor trata de orientar los
comportamientos de los otros actores en función de cómo percibe su
misión en la sociedad. Esta pretensión de orientar comportamientos
es fundamentalmente “conceptual” y no “conflictiva”. La Asamblea
también es un espacio para el intercambio de propuestas de organización
institucional del Estado y para la concertación.
La experiencia muestra que los actores que llegan mejor dotados
para la Constituyente son aquellos que puedan hacer su “constituyente
previa”. Esto implica que los actores piensen junto con sus pares sobre
el conjunto de temas del Estado. Esta experiencia dota, a los
representantes de los actores, de capacidad de negociación y
transmisión, de manera apropiada, de las propuestas.
¿Qué acciones se pueden sugerir? Preparar a la opinión pública
para que adecue sus pretensiones, administre expectativas y valide al
proceso; facilitar a los actores para que expliciten sus posiciones
institucionales sobre todo el diseño del Estado; interactuar y lograr
acuerdos políticos e institucionales; evaluar, diseñar y diagnosticar la
viabilidad de las instituciones; y, generar técnica y políticamente
disyuntivas jurídicas.
VII. Hacia una Agenda Constituyente
Las reformas constitucionales deberán tener dos pilares básicos:
las funciones del Estado para reestructurar el régimen político cuyo
diseño se desplomó en los últimos años; y, el régimen territorial
descentralizado que establezca grados de autonomía. En medio de esos
dos pilares deben repensarse los temas de los derechos (en especial
los derechos colectivos de los indígenas); la organización de la sociedad
agraria y la economía agraria (los procesos y sus actores); y, el régimen
económico (en especial sentido global, formas de propiedad, garantías
y formas de contratación).
El primer atributo que se pretende de la Constitución es lograr
un alto grado de coherencia de la reforma institucional. El segundo,
es que cada una de las funciones del Estado tenga su propia legitimidad
y que de esa renovada legitimidad surjan atribuciones que correspondan,
de modo claro y distinto, a la Presidencia de la República, al Parlamento
y a las Cortes de Justicia; y, a los (nuevos) niveles de gobierno del
país. Por último, la Constitución deberá determinar nuevos ámbitos
de ejercicio de los derechos sociales, en especial en el tema indígena.
Entre los objetivos básicos de régimen económico, que deben
constar de la Constitución, se destaca el desarrollo humano sostenible,
el empleo, crecimiento y equidad, y la eficiencia y sostenibilidad.
También la necesidad de que la Constitución boliviana incorpore una
declaración sobre las modalidades y sentido de articulación externa.
Respecto del sentido global de la economía, existen temas
claves tales como la asignación de recursos por el mercado; el respeto
y fomento a la iniciativa privada; las diversas formas de propiedad
que deben constar en la Constitución; las exclusiones de actividades
económicas para actividades privadas; cómo y bajo qué principios
producir relaciones económicas internacionales; y, la necesidad de
volver a contar con un nuevo estilo de banca de desarrollo productivo
Respecto al papel del Estado, un tema singularmente
controversial es la necesidad de orientar y promover el desarrollo y
la competitividad. El rol del Estado puede definirse como corrección
y complemento del mercado, en el ejercicio de actividades económicas
de interés público, la regulación económica y social, la delegación de
áreas de su propiedad para la gestión privada, mixta o comunitaria;
el reconocimiento de derechos económicos y obviamente el papel
estatal como coordinador de labores económicas.
En el ámbito denominado de dominio estatal, los temas centrales
son la propiedad pública inviolable; los derechos estatales soberanos
sobre determinados bienes; la utilidad pública y la exploración y
explotación delegables; los contratos de aprovechamiento sostenible
de recursos; las contraprestaciones económicas obvias a la explotación
económica de recursos; y, la industrialización y las garantías de
aprovechamiento de esos recursos.
Un tema importante es el relativo al planeamiento, presupuesto
y deuda pública. Los planes de desarrollo deben tener como
característica central la elaboración conjunta o coordinada con los
gobiernos subnacionales, para orientar al conjunto de la economía; la
asignación de los presupuestos con criterios de eficiencia, en relación
con las necesidades sociales y territoriales; y, en el tema territorial
el presupuesto debe ser transparente, equilibrado y sujeto a normas
Existe la necesidad de que el régimen territorial contemple un
equilibrio entre recursos y responsabilidades, que tenga como objetivo
el alivio de la pobreza y que consiga la eficiencia en los servicios.
Debe lograrse transparencia en la gestión subnacional, un balance claro
entre lo público y lo privado, y que haya un sentido de gobernabilidad
tendiendo a la unidad nacional.
Los objetivos básicos para el Poder Ejecutivo son conseguir
una legitimidad independiente; qué condiciones debe disponer esa
función para hacer una gestión eficiente; qué tipo de responsabilidades
puede disponer asentadas en competencias claras y distintas con especial
énfasis en la capacidad de gestión económica; y, finalmente, qué
sistemas de seguimiento y estímulo de la política pública debe disponer
La construcción de la legitimidad para la función presidencial
deberá conseguirse a través de nuevas e innovativas maneras de
conseguir mayorías. También existe la posibilidad de separar las
elecciones parlamentarias y las presidenciales. Por último, es preciso
pensar en el tema del origen y los roles de la Vicepresidencia de la
En las atribuciones y responsabilidades del Poder Ejecutivo,
es preciso debatir sobre la capacidad del Presidente de la República
para plantear iniciativas exclusivas de legislación y trabajar nuevas
formas de presentación del Presupuesto. A su vez, es preciso indagar
en nuevas formas de rendición de cuentas en estos mismos rubros.
También es importante dotarle de responsabilidad en las designaciones
fundamentales de la fuerza pública, especialmente las fuerzas armadas
para evitar su politización.
Alrededor del Ejecutivo, pero en combinación con los otros
niveles de gobierno, debe asumirse la generación de un Sistema Nacional
de Planificación como instancia de concertación en torno a la visión
estratégica de Bolivia.
Respecto del Poder Legislativo, debe considerarse el modo
como se puede evitar que la representación política fuese una mera
representación de intereses locales y regionales; lograr una
modernización de la gestión legislativa para elevar su eficiencia; buscar
una clara independencia de las funciones del Estado para renovar sus
vínculos; y, fundamentalmente eliminar las atribuciones de gestión
ejecutiva en el Parlamento.
Es evidente que deben producirse cambios tendientes a lograr
una mayor representación de la diversidad, pero que esté claramente
ligada a la conformación de mayorías; que hubiesen mayorías
deliberativas e independientes; que se separe el voto presidencial del
voto parlamentario; que se introduzca el criterio de circunscripción
nacional; y, que se clarifiquen las modalidades de participación de
Respecto a la estructura del Parlamento las disyuntivas son
clásicas: entre la conformación unicameral, que implica una
simplificación operativa y un alto nivel de democratismo, aunque se
pierden otros atributos; o, la conformación bicameral donde existe un
alto grado de organicidad y equilibrio representativo. En todo caso,
está en cuestión la dimensión del Parlamento y la necesidad de su
Entre las nuevas atribuciones parlamentarias existe la
posibilidad de vincularlo al sistema nacional de planificación, pudiendo,
el Congreso, entre otras atribuciones aprobar criterios de endeudamiento
nacional y subnacional. También deben establecerse límites y
posibilidades claras a la fiscalización al Ejecutivo y mecanismos de
evaluación de calidad del gasto público. El debate deberá referir a la
duración de sesiones; prohibiciones específicas en la gestión
parlamentaria; y, evidentemente, sanciones más claras para la
trasgresión ética y los actos de corrupción parlamentaria.
Otros temas importantes para la Asamblea Constituyente son
el sistema de garantías de derechos de los ciudadanos bolivianos, el
control estatal de la gestión pública, el control social de la gestión
pública y el servicio civil. También es necesario que la Constitución
conozca algunos temas de financiación de la política y de la democracia
partidaria interna.
En términos de representación, es preciso abrir temas tales como
la necesidad de que existan partidos nacionales, como en el momento
actual, pero que se reconozca también el origen departamental de los
partidos, con destino o vocación nacional y, si existiese un régimen
autonómico, también se planteasen partidos exclusivamente
autonómicos o que tienen vocación de trabajo exclusivamente dentro
de las autonomías departamentales. Existe la necesidad de precisar los
ámbitos de las agrupaciones ciudadanas en el sentido de que estén
vinculadas, en su área de accionar, a dimensión territorial de su
personería jurídica, siendo necesario, en este plano, pensar el ámbito
de participación de los pueblos indígenas.
Los distintos modelos de conformación de las Cortes
Electorales, por ejemplo, el control partidario mutuo, la independencia
total y un modelo mixto conformado por la sociedad civil y la sociedad
política formarán parte, con seguridad, del debate constituyente. En
todo caso, existe la necesidad de aclarar atribuciones de justicia electoral
y de organización electoral para el logro de eficiencia y transparencia.
El Régimen Territorial
La definición de un Estado intercultural es básica y en la que
es necesario progresar en la Constitución boliviana, para que se ejerza
a través de una sola soberanía. Es preciso diferenciar entre la
profundización del régimen descentralizado y la instalación de un
régimen autonómico, señalando los niveles de gobierno que competen
a cada régimen. Mientras en la descentralización profunda el
procedimiento sería de transferencia de competencia, es evidente que
en el caso de una autonomía departamental, se deberá pensar en un
orden gubernamental, jurídico y administrativo.
Los dos regímenes, descentralizado y autonómico, tienen
referencia a varios principios comunes como el principio de unidad
-una sola nación-, de un solo Estado y de una sola soberanía; el
principio de equidad territorial, que debe estar en la Constitución y
que se cristalizaba en un Fondo nacional de equidad territorial cuyas
características deben ser su destino a la inversión, ligado a las
necesidades detectadas por las cuentas territoriales y alimentado por
las regalías. El sistema de responsabilidad deberá estar ligado al
subsistema de evaluación de desempeño del sistema nacional de
La estrategia de implantación de los regímenes descentralizados
estuvo ligada básicamente, por un lado, en la idea de una transferencia
-uniforme o no- de competencias por la vía de convenios o legislativa;
mientras que, por otro lado, en el régimen autonómico la Constitución
deberá establecer las competencias reguladas en un Estatuto
Respecto del sentido del régimen agrario, la Constitución deberá
generar el marco institucional de una política agraria, de carácter
nacional, que contemple los enlaces de la economía urbana hacia la
economía agraria; persiguiendo un desarrollo armónico, integral y
sostenible de ésta; logrando una función económica, social y productiva
de la tierra, que pasa por tener un carácter de protección hacia un modelo
económico; garantizando el acceso a la tierra mediante dotación a los
campesinos pobres; y, mediante el mercado, tanto como la propiedad
que cumple función social, económica y productiva; así se buscaría
la erradicación de la pobreza, la regulación de la colonización tanto
como se deberá prohibir al latifundio.
Respecto de la propiedad, el debate gira en torno a la tradición
jurídica boliviana básica de que el dominio originario es de la nación
y que las tierras deben ser distribuidas por el Estado, que hay una
responsabilidad estatal, tanto en el acceso a la tierra, con la seguridad
jurídica, en su uso productivo, en el modelo económico social agrario,
en la función social y los derechos de propiedad. Las condiciones del
mercado deben ser claras para la pequeña y mediana empresa,
excluyendo al solar campesino. Debe haber un tratamiento específico
para las tierras comunitarias de origen y para las propiedades
comunarias, con excepciones que deben constar en la Constitución.
Respecto al desarrollo y fomento, es evidente que la Constitución
debe recoger disposiciones generales sobre tecnología y sociedad
agraria, crédito, mercado y cadenas productivas.
¿Es posible crear líneas de confianza entre la sociedad política
y la sociedad civil, especialmente con la sociedad indígena? ¿Es posible
que de esa confianza emerja una actitud cooperativa? La respuesta
estará en una Constitución que diseñe instituciones estatales y sociales
como “puentes interétnicos” entre las formas liberales y las formas
comunales de gobernabilidad. El reto es que los ciudadanos encuentren,
para el Estado y la sociedad, una relación no despótica y con garantías
para las libertades civiles. La responsabilidad central de todos los
grupos sociales consiste en evitar las asociaciones negativas entre
democracia y crisis, crisis y derechos civiles, democracia y etnicidad.
Un elemento central a diferenciar es entre los derechos indígenas
de los derechos campesinos (comunidades campesinas, organización
campesina y autoridades campesinas). Son campos imprescindibles de
derechos indígenas el fortalecimiento de la identidad, la propiedad
imprescriptible, las formas de organización tradicionales, el derecho
a no ser desplazado, el uso oficial de la lengua, la propiedad intelectual
colectiva, los símbolos y emblemas, la seguridad alimentaria indígena
y la gestión y la representación.
En el tema del reconocimiento histórico, las disyuntivas pueden
ser entre una nación pluricultural o de pueblos como nacionalidades;
el tema de la personería jurídica entendiéndola solamente como
organizaciones indígenas o como pueblos indígenas; y, el tema
pluralismo jurídico, sea como usos y costumbres para la solución de
conflictos, o el tema de autoridades indígenas que ejercen justicia en
base a costumbres y procedimientos.
Respecto al tema de tierra y territorio la alternativa parece
ubicarse en la gestión territorial, en el sentido, de participación indígena
en la administración y beneficios, o el uso y disfrute de los recursos
Acerca de los recursos naturales, las disyuntivas van, en general,
entre la consulta pública o participación en las decisiones y
redistribución de los beneficios. En específico, las disyuntivas sobre
recursos naturales renovables se ubican entre la participación del uso
racional de los recursos naturales renovables o el uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables en las Tierras Comunitarias de
Origen. A su vez, respecto de los recursos naturales no renovables,
se ha legitimado crecientemente una compensación económica justa
o una consulta pública, participación en el monitoreo y fracción de
También es necesario innovar en relación al aparato público
que atienda los asuntos indígenas, por ejemplo, a través de un Consejo
de seguimiento de políticas indígenas y además de que exista una Ley
orgánica de asuntos indígenas.
VIII. Acerca de la Ley de Convocatoria
En el área andina no se ha observado un “dilatado” período
de discusión acerca de las formas de la convocatoria a la Asamblea
Constituyente. El período de maduración democrática que han vivido
estos países aporta, como agregado a su cultura institucional, la
interiorización de ciertos valores, por ejemplo, la prioridad de los
mecanismos de representación electorales en democracia por sobre la
representación meramente corporativa. Asumiendo que los mecanismos
democráticos presentan muchas variantes y que su determinación está
relacionada con algunos de los objetivos institucionales que se persiga,
el público no interviene directa ni masivamente en la discusión del
mecanismo electoral. Preocupan los objetivos antes que los
Cabe recordar que en varios países se han producido plebiscitos
que, en unos casos, ratifican la aceptación de las mayorías a la
Constituyente y, en otros casos, de modo complementario, generan
elementos de agenda. En todo caso, también se han dado situaciones
de expresión de oposición de los electores a las cuotas corporativas.
En comparación con las anteriores referencias, en Bolivia el
debate constituyente se ha centrado en los mecanismos de convocatoria,
con un extremadamente largo y fatigoso período de “consulta”. La
forma en que ha sido requerida la participación tanto como la respuesta
de los consultados, hace evidente que antes que una colaboración en
la adopción de decisiones se ha configurado en una expresión de
desconfianza de ciudadanos. De este modo, la participación antes que
en un estímulo a la co-responsabilidad se ha convertido en una acción
que resta capacidades a los delegados. El resultado es una atomización
mayor, el reforzamiento de las corporaciones y la devaluación de la
Es probable que la dilatada “consulta” en el caso boliviano sólo
produzca incertidumbre. La legislación resultante de este equívoco
proceso seguramente será fuente de frustración y desencanto.
Bolivia tiene un sistema electoral bastante probo, en que se
combinan mecanismos de estímulo a la participación y la representación,
mediante un sistema mayoritario en circunscripciones pequeñas y un
sistema proporcional, equilibrados mediante una forma de corrección.
Esta modalidad, sin embargo, no ha producido necesariamente un
Parlamento eficiente. Por consiguiente, hubiera sido deseable que el
debate electoral acerca de la convocatoria a la Constituyente se hubiese
focalizado en los sistemas electorales y en la fijación de metas de
participación y representación, desde la tradición electoral del país.
Es enteramente inconveniente la disyuntiva que se pretende
implantar como matriz de debate entre ventajas electorales versus
cuotas. De un lado, las elecciones municipales mostraron, de modo
fresco, la conformación de los principales partidos. De este modo, cada
uno trata de lograr una articulación con ventaja, sea por el origen rural
o indígena de su electorado. A su vez, los principales partidos han
perdido convocatoria electoral nacional y tratan de re-adquirir presencia
solamente a través de la reconformación departamental de sus bases.
También, se asume que existiría una vocación de representación de
“tierras bajas” diferente y contraria a la de “tierras altas”. De otro lado,
se intenta subsanar “deudas históricas” y subrepresentación de
“mayorías étnicas” con el movimiento indígena asignando cuotas en
La forma que adquieren estas posturas consiste en al menos
tres posiciones. A) Se intenta reducir la Asamblea Constituyente a un
sistema mayoritario de circunscripciones uninominales. B) Se promueve
una representación exclusivamente departamental, sea proporcional o
en cuotas similares. C) Se acepta una cuota de los pueblos indígenas
designada mediante usos y costumbres.
Las consecuencias de estos temas son, entre otras, las siguientes:
A) Un sistema exclusivamente mayoritario por
circunscripciones pequeñas facilita una mayor dispersión y
atomización, generando liderazgos locales, generalmente inaptos para
el proceso de re-pensamiento del Estado que se precisa. Una visión
limitadamente municipalista tendrá efectos conceptuales negativos en
el rediseño estatal.
B) La visión exclusivamente departamental impide, en general,
la formación de conceptos nacionales y equilibrios entre las diversas
fuentes de identidad de los ciudadanos. Por ello es preciso combinar
una representación originada en las circunscripciones departamentales
y en la circunscripción nacional. Sin embargo, en una tendencia
absolutamente contraria, ahora se promueve la conformación de la
Asamblea Constituyente como una “cámara territorial” conformada
paritariamente por todos los departamentos sin ninguna fórmula de
discriminación poblacional. Obviamente, se trata, por un lado, de alejar
a la Constituyente de una sana politicidad (olvidando que el resultado
de la Asamblea debe ser una Carta Política del Estado); y, por otro
lado, se intenta implantar una visión / amenaza de país como una
Confederación (siendo conocido que esta forma estatal es la más
próxima a la secesión).
C) Las circunscripciones indígenas, que cabe remarcar no
presentan una forma de exclusión étnica sino en variados grados
combinaciones étnicas, sin un procedimiento electoral presentan dos
dificultades. Por un lado, el mecanismo electoral tiene la virtud de la
homogenización de los dispares en aportantes igualitarios a una
decisión. En este caso, los constituyentes originados en esas
circunscripciones no tienen una medida común y de legitimidad que
sus pares y pueden también ser fruto de exclusiones étnicas. Por otro
lado, existe una dificultad técnica sustantiva para determinar las
circunscripciones étnicas.
En todo caso, las consecuencias en la dinámica conceptual de
la Constituyente de esta forma de conformarla y percibirla están
relacionadas con: A) El privilegio del nivel municipal e infra-municipal
impedirá contribuir con la reforma estatal en sus diversos niveles. B)
La visión exclusivamente departamental tiende a consagrar una forma
de organización del nivel intermedio de gobierno autocentrada, sin que
la nación tenga el aporte correspondiente. Obviamente, la exacerbación
de esta posición lleva a una conformación de regionalismos artificiales.
C) Las circunscripciones indígenas pretenderán consagrarse como
nivel de gobierno indígena, siendo aún poco evidente la ventaja para
En todo caso, es evidente que entre los sistemas hasta ahora
previstos, no se logrará la representación de una sociedad compleja,
como es la gran tarea que debe acometer la Constituyente. Tampoco
se podrán lograr los grandes objetivos que se persiguen. A saber:
Largo plazo: vincular instituciones y desarrollo, y mejorar
la calidad de la democracia.
M ediano plazo: rehacer acuerdos fracturados (acuerdo
político), colaborar institucionalmente a la solución de la
crisis, e incrementar la eficiencia de la gestión pública.
• Corto plazo: restituir la confianza e interacción de
ciudadanos e instituciones (capital social), redefinir el
régimen (presidencialismo), y poner en funcionamiento al
sistema político (legitimación de las decisiones).
Estos objetivos responden al diagnóstico de lo ocurrido en las
crisis de febrero y octubre, que evidenciaron, escasa interacción y
compromiso de la ciudadanía, alta desconfianza mutua entre elites,
fractura del pacto territorial entre departamentos y un déficit de
representatividad de las regiones.
Una inadecuada conformación de la Constituyente evitará que
se cumplan mínimos de sus metas. Estas son debate en torno a la nación
antes que acerca de los intereses regionales y locales; pluralismo y
capacidad de generar consensos políticos y sociales; mayorías (sólidas)
acordes con la magnitud de los compromisos políticos que se renuevan.
También la Constituyente debe perseguir representatividad de
la diversidad social y política; apertura a la agenda basada en el
conocimiento de problemas nacionales e internacionales; y,
recuperación del “buen” sentido de gestión pública.
En suma, es imprescindible recuperar la conformación
“nacional” cuando existe escaso compromiso de interacción (la
Constituyente debe ser escenario de la Nación). El problema a resolver
es ¿cómo hacer una representación desde la Nación y sus componentes
plurales? ¿Cómo obtener un sistema electoral que permita interactuar
a las partes de la Nación, para que puedan “pensar” a la forma
institucional que es el Estado?
Mantener el sistema mixto con correcciones: la representación
nacional (los constituyentes nacionales deben tener conceptos y hábitos
de reflexión sobre la Nación y el Estado), un adecuado nivel de
participación (logrado a través de los uninominales), recoger las
Podría estar conformada, por ejemplo, por 136 Constituyentes
siendo 68 uninominales, 36 departamentales y 36 nacionales. De este
modo, el 50% de origen local expresarán a la diversidad a través de
las mayorías; el 25% departamentales que expresen la conformación
de los sistemas políticos regionales, como dinámicas de mayorías y
minorías; y, el 25% de constituyentes nacionales, que exprese más
firmemente la interacción entre todas las partes de la comunidad.
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Jorge Lazarte Rojas*
La idea de la Asamblea Constituyente (AC) no es nueva en el
país. La historia política, sobre todo del siglo XIX, ha conocido
experiencias de este tipo. Lo nuevo es que se haya convertido en fuerza
social con capacidad de movilización colectiva. Ahora todo parece
conducir a la AC, cualquiera que sea el camino que se tome. Este
artículo intentará explicar cómo una propuesta marginal se ha convertido
en central e ineludible en la agenda nacional y en las expectativas de
En la historia del país se han conocido diez Congresos que se
llamaron ACs, de las cuales sólo la de 1826 ha sido verdaderamente
“Constituyente”, en el sentido de que ha fundado o “constituido” un
nuevo Estado, allí donde no existía. Las demás constituyentes,
incluyendo la última de 1967, sólo fueron nominativamente
* Estudios de Filosofía y Letras en la Universidad Mayor de San Andrés. Estudios en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (Francia). Doctorado en Ciencia Política (Francia). Fue Vocal de la Corte Nacional Electoral. Profesor de postgrado en diversas instituciones académicas. Es miembro del Comité Ejecutivo de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política. Autor de varias publicaciones, investigaciones y propuestas sobre reforma política e institucional; sistemas políticos, procesos electorales, partidos y cultura política.
“constituyentes”, pues se limitaron a incorporar “reformas”
constitucionales propias de Congresos ordinarios. En los hechos, en
el siglo XIX, las ACs fueron mecanismos de legitimación de gobiernos
que nacían de golpes de Estado, que abusaban de la apelación
“simbólica” de una AC para dar a entender un nuevo comienzo, que
en el fondo era la repetición de la historia anterior. En este sentido,
las ACs sólo podían conducir a su propio desprestigio, que es lo que
efectivamente ocurrió. El siglo XX será menos entusiasta por las ACs.
También es cierto que en muchos países mejor organizados que
Bolivia, se ha apelado a las ACs, no para fundar nuevos Estados sino
para dar lugar a nuevos ordenamientos políticos, en coyunturas de
graves crisis institucionales o crisis de régimen político. En Bolivia,
en el siglo XX, sólo dos Congresos alcanzaron esta condición. El de
1938, que se llamó Convención Nacional, cuyas reformas anticiparon
la crisis del régimen “oligárquico” y la AC de 1967, que consagró las
reformas de la revolución de 1952.
En todos estos casos las ACs o sus equivalentes, fueron procesos
impuestos desde arriba, promovidos por las élites políticas gobernantes
y si tomamos en cuenta el eje de división entre izquierda y derecha,
fue más un monopolio político de las derechas.
Desde 1967 hasta principios de los años noventa, la AC había
desaparecido de las propuestas políticas, entre otras razones porque
la inestabilidad política, los golpes de Estado y la represión, no dejaban
espacio para pensar en una AC o en reformas constitucionales
importantes, cuando la urgencia de la coyuntura era sobrevivir. Su
atracción era tan escasa que cuando a fines de los sesenta se produjo
una sucesión de golpes militares, la salida fue pensar desde el lado
de la izquierda y el nacionalismo “revolucionario” en Asambleas
Nacionales o Populares y no propiamente en una AC. 1 La derecha en
esas circunstancias no tenía otro propósito que impedirlas, promover
golpes de Estado, hacerse del poder y preservarlo autoritariamente. Las
nuevas crisis políticas sucesivas a fines de los setenta tampoco dieron
lugar a nada que fueran demandas de AC.
Tampoco la instalación de la democracia en 1982 trajo consigo
la idea de una AC, sino más bien la vigencia de la Constitución Política
del Estado (CPE), que se pensaba era el marco jurídico adecuado a
la nueva situación democrática, lo que no impidió que la idea saliera
de su silencio eventualmente mediante uno que otro artículo de prensa,
que no se tomaba en serio.
Sin embargo, desde fines de los años ochenta se incorporó, cada
vez más en la agenda política, la reforma de la CPE, y asociada con
ella la idea de cómo hacerla sin seguir los procedimientos “rígidos”
del artículo 230 de la CPE. El problema del “cómo” va a conducir
a la propuesta del referéndum, 2 y el “dónde” va a reflotar la idea de
una AC. El “qué”, nada claro, va a reflejarse en la veintena de proyectos
de reforma constitucional que hasta ese entonces había recibido la
Comisión de Constitución del Senado de la República. 3
1 No deja de llamar la atención que ambos tipos de Asamblea, la primera propuesta por el gobierno del Gral. Juan José Torres, y la segunda por la COB, en una coyuntura no democrática, incluían representación corporativa, que es una constante en el país y un indicador de la debilidad democrática en Bolivia.
2 Puede decirse que la demanda de un referéndum tuvo más consenso que la de la AC. Así, para tomar un dato de una encuesta de 1990, una de las primeras fiables en el país, un 88% de los encuestados declaró que apoyaba como camino para reformar la CPE. Ver “Encuestas y Estudios” 1990, La Paz. Esta preferencia está en consonancia con la tradición participacionista en Bolivia.
3 Ver Los Tiempos de 7 de diciembre de 1989.
Dos hechos de coyuntura favorecieron directamente este nuevo
escenario. De un lado, la demanda de la descentralización impulsada
por los Comités Cívicos, principalmente de Santa Cruz y la demanda
de una elección directa de prefectos, aprobada por el II Congreso
Extraordinario de Comités Cívicos del país. Por el otro, la reforma
electoral comprometida por los partidos más importantes del país, para
garantizar elecciones confiables, después del escándalo público de los
resultados electorales y anulación de votos en las elecciones generales

References: artículo 17
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 1
 resolución 
 Artículo
1
 Artículo 2
 artículo 2
 resolución 
 artículo 230