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Timestamp: 2018-08-17 20:26:52+00:00

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﻿ SENTENCIA 2014-00285/3313-2015 DE ENERO 26 DE 2017
SENTENCIA 2014-00285 DE 26 DE ENERO DE 2017
CONTENIDO:REGLAS DE LA FACULTAD DISCRECIONAL DE LOS EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN. SE HA PLANTEADO QUE LA REMOCIÓN EN EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN ES DISCRECIONAL Y NO REQUIERE MOTIVACIÓN, CABE PRECISAR QUE LA REGLA Y MEDIDA DE LA DISCRECIONALIDAD DE UN INSTRUMENTO COMO LA DECLARATORIA DE INSUBSISTENCIA ES LA RAZONABILIDAD, EN OTRAS PALABRAS, LA DISCRECIONALIDAD ES UN PODER EN EL DERECHO Y CONFORME A DERECHO, QUE IMPLICA EL EJERCICIO DE LOS ATRIBUTOS DE DECISIÓN DENTRO DE LÍMITES JUSTOS Y PONDERADOS. EL PODER JURÍDICO DE LA COMPETENCIA PARA DECIDIR, EQUIVALE A LA SATISFACCIÓN DEL INTERÉS GENERAL Y POR ENDE, A PARTIR DE LA OBSERVACIÓN DE LOS ELEMENTOS FACTICOS. DE IGUAL FORMA, LA DISCRECIONALIDAD DEBE SER EJERCIDA SIEMPRE DENTRO DE PARÁMETROS DE RACIONALIDAD, PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD, EN TAL SENTIDO, HA IDENTIFICADO COMO LÍMITES PARA EL EJERCICIO DE DICHA FACULTAD, LOS SIGUIENTES: A) DEBE EXISTIR UNA NORMA DE RANGO CONSTITUCIONAL O LEGAL, B) SU EJERCICIO DEBE SER ADECUADO A LOS FINES DE LA NOMA QUE AUTORIZA.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, CONCURSO DE MÉRITOS, DISCRECIONALIDAD DEL JUEZ, FACULTAD DISCRECIONAL DEL NOMINADOR
Sentencia 2014-00285/3313-2015 de enero 26 de 2017
Radicado: 730012333000201400285 01
Número interno: 3313-2015
Actor: Fernando Reyes Moscoso
Demandado: Municipio de Ibagué, Contraloría Municipal de Ibagué.
Asunto: Establecer si existió falta de competencia por parte del contralor municipal cuando suscribió el acto acusado.
De acuerdo a lo señalado en la Sentencia de Primera Instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos por la parte demandante en calidad de apelante único, se extrae que en el sub lite el problema jurídico se contrae a determinar si el funcionario que expidió el acto administrativo por medio del cual fue declarado insubsistente el nombramiento del señor Fernando Reyes Moscoso carecía de competencia, pues de acuerdo a lo establecido en los artículos 8º y 9º de la Ley 1474 de 2011 quien podía disponer del cargo de éste, era el alcalde de Ibagué.
Bajo ese contexto, la Sala decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: i) naturaleza del cargo ocupado por el demandante; ii) la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción y sus límites constitucionales; y, iii) del caso en concreto.
Por medio del Decreto 11-0782 de 9 de diciembre de 2008, suscrito por el alcalde del municipio de Ibagué, se suprimió y crearon los empleos en la Contraloría Municipal de Ibagué, se adoptó su estructura y se estableció su planta de personal y escala salarial. Fue así que en virtud del artículo 3º, al establecer la estructura, se indicó que estaría conformada de la siguiente manera:
Así mismo se indicó en el artículo 5º ibídem que para el cumplimiento de las actividades y funciones asignadas por la Constitución y la ley, la Contraloría Municipal de Ibagué tendría la siguiente planta de personal:
Ahora bien, la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones” estableció en su artículo 3º su campo de aplicación así:
En ese sentido, el caso en estudio se analizará bajo los parámetros que cobijan al jefe de control interno o quien haga sus veces como de libre nombramiento y remoción, toda vez que además de que no existe discusión o controversia entre las partes sobre la naturaleza del cargo que ostentaba el señor Fernando Reyes Moscoso, de acuerdo al acto demandado es evidente que era el encargado de la oficina asesora de control interno de la Contraloría Municipal de Ibagué; de hecho, conforme con la norma anteriormente citada, se encuentra excluido del sistema de carrera, precisamente porque dicho cargo comporta un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades.
En el sub lite el señor Fernando Reyes Moscoso consideró que el funcionario que suscribió el acto por medio del cual fue declarado insubsistente su nombramiento carecía de competencia, concretamente, porque desconoció lo establecido en los artículos 8º y 9º de la Ley 1474 de 2011, dado que quien podía disponer de su cargo era el alcalde de Ibagué y solo hasta el 31 de diciembre de 2013. Por su parte, el apoderado de la Contraloría Municipal de Ibagué aseguró estos artículos resultan solo aplicables a las entidades de la rama ejecutiva, indistintamente de su orden, mas no a los órganos de control.
Por medio de la Resolución 248 de 20 de diciembre de 2011, el Contralor municipal de Ibagué, nombró al señor Fernando Reyes Moscoso para que se despeñara como asesor, código 105, grado 02(16).
A través de la Resolución 189 de 19 de septiembre de 2012, la misma autoridad administrativa, declaró insubsistente el nombramiento del señor Fernando Reyes Moscoso. Para el efecto dispuso lo siguiente(17):
“(…) ART. 1º—Declarar insubsistente el nombramiento hecho mediante Resolución 248 de diciembre 20 de 2011, en la persona de Fernando Reyes Moscoso, titular de la cédula de ciudadanía (…) en el cargo de asesor, código 105, grado 02, dependiente de la oficina asesora de control interno de la planta de cargos de la Contraloría Municipal de Ibagué, con efectos fiscales a partir del jueves 20 de septiembre de 2012.
El 18 de octubre de 2012 la directora administrativa de la Contraloría Municipal de Ibagué certificó que(18):
“(…) revisada la hoja de vida del doctor Fernando Reyes Moscoso (…) se constató que prestó sus servicios a la Contraloría Municipal de Ibagué en el cargo de asesor control interno, código 105, grado 02, del 21 de diciembre de 2011 al 19 de septiembre de 2012 (…)”.
Con miras a resolver el cargo alegado, resulta importante indicar que la Constitución Política determinó en su artículo 267(19), que la Contraloría General de la República es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal, asimismo, en cuanto a las contralorías locales el artículo 272 ibídem estipuló que:
“(…) ART. 272.
Adicionalmente, la Ley 42 de 1993, la cual se encargó de regular la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen, destacó en cuanto a las contralorías distritales y municipales lo siguiente:
“(…) ART. 65.—Las contralorías departamentales, distritales y municipales realizan la vigilancia de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo a los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la presente ley.
“ART. 66.—En desarrollo del artículo 272 de la Constitución Nacional, las asambleas y concejos distritales y municipales deberán dotar a las contralorías de su jurisdicción de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, de tal manera que les permita cumplir con sus funciones como entidades técnicas.
De otro lado, la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”(20) modificó las competencias para designar al responsable del control interno en las entidades y organismos estatales, pues en el capítulo II, relativo a las “medidas administrativas para la lucha contra la corrupción”, dispuso:
“(…) ART. 8º—Designación de responsable del control interno. Modifíquese el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, que quedará así:
Cuando se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la designación se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial. Este funcionario será designado por un período fijo de cuatro años, en la mitad del respectivo período del alcalde o gobernador”.
De la norma transcrita se extrae que la autoridad competente para designar al jefe de la unidad u oficina de control interno, “en las entidades estatales de la rama ejecutiva del orden nacional”, no es ya el representante legal de la entidad ni el máximo directivo del organismo respectivo, sino el Presidente de la República. A su turno, cuando se trate de entidades del orden territorial, el nombramiento estaría a cargo del alcalde o gobernado, según sea el caso.
Bajo ese contexto, es necesario precisar cuáles son las entidades de la rama ejecutiva; al respecto, el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 estableció las entidades que pertenecen a ésta:
“(…) ART. 38.—Integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. La rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:
Como se observa, además de los tradicionales organismos y entidades centrales y descentralizadas que en su momento contempló la reforma administrativa de 1968(21), la ley incluyó otras formas organizativas que fueron creándose posteriormente para cumplir diversas tareas públicas a cargo de la rama ejecutiva (empresas sociales del estado, empresas oficiales de servicios públicos, etc.); además, se estableció en artículo 39 ibídem que las gobernaciones, alcaldías, secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la administración en el correspondiente nivel territorial.
Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir no solo que las contralorías municipales gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, conforme a lo establecido por el artículo 272 de la Constitución Política y el artículo 66 de la Ley 42 de 1993, sino que no hacen parte de la rama ejecutiva, pues si bien se considera que las ramas del poder público son tres, a saber, ejecutiva, legislativa y judicial, junto a ellas se ha estructurado otros organismos separados de las mismas, pero que hacen parte de la estructura del Estado(22).
En ese sentido, la regla establecida en los artículos 8º y 9º de la Ley 1474 de 2011, la cual alega en su defensa el señor Fernando Reyes Moscoso, no se puede aplicar a las entidades u organismos del Estado que no pertenezcan a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, ni a las entidades territoriales o los órganos constitucionales autónomos e independientes, como tampoco a las entidades dotadas de un régimen de autonomía por la Constitución Política. Ello se desprende no solo de lo expresamente estipulado en la Ley 1474 de 2011, sino de los principios constitucionales que consagran la separación de los poderes públicos y la autonomía constitucionalmente atribuida a determinadas entidades del Estado, como es el caso de las contralorías departamentales, distritales y municipales, por expreso mandato del artículo 272 de la Constitución Política.
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que las contralorías municipales no hacen parte de la rama Ejecutiva, ni se encuentran supeditadas a ésta, veamos:
Quiere decir entonces, que el competente para disponer sobre la declaratoria de insubsistencia del nombramiento del señor Fernando Reyes Moscoso era el Contralor Municipal de Ibagué en virtud, justamente, de la autonomía administrativa, vale decir, organizar sus propias dependencias, número de empleados, normas de funcionamiento interno, por ende, la Sala no encuentra sustento que permita inferir que el acto acusado fue expedido por razones distintas al buen servicio público. Los actos administrativos gozan de presunción de legalidad por lo que quien pretenda desvirtuar dicha presunción, debe demostrar debidamente dentro del proceso que la verdadera motivación del acto discrecional obedeció a razones ajenas y diferentes al buen servicio.
En otras palabras, no le asiste razón al demandante cuando señala que la autoridad competente para declarar la insubsistencia de su nombramiento le correspondía al alcalde municipal y no el representante legal del ente de control en donde laboraba, como quiera que la norma cuya aplicación se reclama no puede tener efectos en el caso en concreto, en la medida en que la misma regula lo atinente a los servidores públicos que se desempeñan en las oficinas de control interno de las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva, dentro de las cuales no se encuentran las contralorías.
Bajo ese contexto es viable concluir, que en el caso concreto no se demostró cuáles eran los móviles o fines que realmente llevaron a la insubsistencia del nombramiento del demandante, es decir, no se alegaron o establecieron razones políticas, de credo, clientelismo o corrupción o cualquier otra causa discriminatoria o desviada del mejoramiento del servicio que condujera realmente al nominador a proferir el acto demandado.
Además, si bien es cierto la declaratoria de insubsistencia de un cargo puede llegar a generar inestabilidad laboral, también lo es que la estabilidad no es un atributo propio de los empleos de libre nombramiento y remoción en tanto si de los vínculos laborales de carrera. Debe recordarse como bien lo sabe el demandante que su nombramiento fue ordinario, vale decir, que obedeció a una designación discrecional previo cumplimiento de requisitos reglados de experiencia, academia e idoneidad, pero que sobre el mismo podía, conforme a la facultad a discrecionalidad conferida al nominador, retirarlo del cargo toda vez que es una causal legal prevista para tal fin, como ya se señaló, decisión que se debe plasmar en un acto administrativo que se presume legal pero que es desvirtuable, dado que no puede ser un acto arbitrario ni desproporcionado a sus propósitos. En este caso, se insiste, no hubo ninguna prueba directa o indirecta que evidenciara que existieron fines diversos a los que se presume con la expedición del acto de insubsistencia.
Bajo estos supuestos, la Sala confirmará la decisión del tribunal en cuanto consideró que el nominador estaba facultado legalmente para proceder al retiro por declaratoria de insubsistencia del cargo desempeñado por el actor, toda vez que ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción, decisión que se presume expedida en aras del buen servicio.
CONFIRMAR la Sentencia de 3 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Fernando Reyes Moscoso en contra del municipio de Ibagué - Contraloría Municipal de Ibagué, de conformidad a lo expuesto a la parte motiva de la presente providencia.
(13) Así lo expresó la Sala, entre otras, en la Sentencia de 20 de agosto de 2015, exp. 250002325000201000254-01, número interno: 1847-2012. C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
(14) Corte Constitucional, Sentencia T-372 de 2012.
(15) Artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968.
(16) Visible a folio 11 del expediente.
(17) Visible a folio 13 del expediente.
(18) Visible a folio 15 del expediente.
(19) “(…) ART. 267.—El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
(20) Diario Oficial 48.128 de 12 de julio de 2011.
(21) Por medio de las leyes 62 y 65 de 1967 se le otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República para reorganizar el servicio exterior y, en general, modificar la estructura y el funcionamiento de la administración pública nacional, tanto en el central como el descentralizado.
(22) Al hablar de órganos autónomos e independientes de la Nación, debemos hacer referencia al Ministerio Público, constituido por la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, incluidos dentro de los órganos de control y fiscalización, y que junto con la Contraloría General de la República han sido catalogados como los organismos de control del Estado. Junto a ellos se clasifica la Organización Nacional Electoral, integrada por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral.

References: artículo 3
 artículo 5
 artículo 3
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 267
 artículo 272
 artículo 272
 artículo 11
 artículo 38
 artículo 39
 artículo 272
 artículo 66
 artículo 272
 Artículo 26