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Timestamp: 2018-02-21 08:54:47+00:00

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Sentencia C-1193 de 2008 Corte Constitucional
Fecha de Entrada en Vigencia: 03/12/2008
Mediante Auto del nueve (9) de julio de 20081, la Sala Plena de la Corte Constitucional aceptó el impedimento del Procurador General de la Nación y del Viceprocurador, para emitir concepto en el proceso de la referencia, y se autorizó al Procurador General de la Nación a designar un funcionario de ese despacho para este fin.
El demandante considera que la disposición acusada vulnera el preámbulo de la Constitución Política "en lo que tiene que ver con el orden justo que pregona la Carta"2; también el artículo 2º de la Constitución, cuando este señala que son fines esenciales del Estado "…facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida (…) administrativa (…) de la Nación (…) y asegurar (…) la vigencia de un orden justo"3. Por último, considera que atenta en contra del artículo 29 de la Carta," en punto al derecho de defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia"4.
Adicionalmente considera que la norma demandada viola el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y la Convención Americana sobre derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica" –pertenecientes al bloque de constitucionalidad- en sus apartes relativos a la consagración del derecho al debido proceso.
El ciudadano Díaz Henao argumenta que el precepto acusado no puede ser justo desde ninguna concepción de la justicia, ya que permite que las decisiones en materia disciplinaria a las que refiere el artículo 106 del Código Disciplinario Único se tomen a "a espaldas" del disciplinado.
Señala adicionalmente que la expresión "se encuentre o no presente" contenida en el precepto acusado, hace referencia exclusiva a la persona del investigado, "… mas no a las personas que lo están representando dentro del proceso disciplinario, si se da el caso planteado por el actor, que el defensor de oficio o el designado por el investigado no están presentes en la diligencia, la audiencia simplemente no puede continuar, porque este (sic.) evento sí se vulnerarían los derechos aludidos en la demanda, sin embargo, se repite, la norma expresamente consagra la no asistencia del investigado y no de sus apoderados."5
Manifiesta la señora Villarraga Rengifo que no puede alegarse, como lo hace el demandante, que la norma demandada sea inconstitucional porque dispone que se notifique en estrados aún a el investigado que no está presente, ya que previamente a la realización de la audiencia, "…se le da a las partes todas las garantías para que conozcan el proceso, conozcan la fecha de la audiencia, la naturaleza del procedimiento, lo cual impone una carga para el sujeto disciplinable, de asistir a la audiencia y presentar los recursos teniendo en cuenta que se le informó el día y la hora para tomar la decisión que sea."6
En el sentir de la Procuraduría, el procedimiento disciplinario contemplado en la Ley 734 de 2002, se caracteriza por su carácter oral y público. Señala que una de las consecuencias de dicho carácter es que las actuaciones que lo integran se llevan a cabo en audiencias públicas, que a su vez se caracterizan porque las providencias que en ellas se profieren se notifican en estrados, es decir, "…en el lugar donde se celebran ya se entiende surtidos sus efectos a partir del pronunciamiento de la decisión que contienen"7
Señala el Ministerio Público que en el proceso disciplinario, es menester el cumplimento de ciertas cargas procesales recíprocas entre el juzgador y las partes. En el sentido de lo anterior –continúa- "…al juzgador le corresponde el deber de citar de manera adecuada y efectiva a todos los sujetos procesales para la realización de la diligencia verbal respectiva, señalando fecha, hora y lugar para tal efecto, mientras que a las partes les corresponde el deber de asistir cumplidamente y permanecer presentes en la misma hasta tanto finalice, salvo excusa válida para ausentarse, tramitada previamente según las formalidades de la Ley."8Señala que el cumplimiento de tales ritualidades está sancionado gravemente por el legislador, que previó graves efectos –la nulidad total o parcial de lo actuado y la imposibilidad de recurrir las decisiones adoptadas durante la audiencia- como consecuencia de su inobservancia.
Por último reitera el rechazo dirigido contra la acusación formulada contra el artículo 106 del Código Disciplinario Único y señala que la posición contraria "…constituiría un aval para que la inasistencia a las audiencias públicas y demás diligencias verbales dentro de los procesos disciplinarios, o el retiro de ellas antes de que lleguen a su final, se convirtiera en una estrategia de actividad litigiosa en ese ámbito del derecho".9
Éste, en términos del artículo 29 de la Carta, se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, poniéndose de presente el amplio carácter de este derecho, en cuanto no restringe el debido proceso a los procedimientos en sentido estricto sino que lo hace extensivo a toda clase de actuaciones. Así pues, "…el debido proceso se erige a partir de la actuación individualmente considerada, que a su turno es susceptible de integrarse con otras actuaciones en una suerte de etapas que progresivamente se estructuran al amparo un procedimiento previamente establecido, redundando ulteriormente como presupuesto básico para la adopción de una decisión que resuelva el caso planteado."10
De esa forma, se asegura la prevalencia de las garantías sustantivas y procesales requeridas, la imparcialidad del juzgador y la observancia de las reglas predeterminadas en la ley a fin de esclarecer los hechos investigados, así como la práctica, contradicción y valoración de las pruebas recaudadas y allegadas y la definición de los responsables y sus respectivas sanciones11.
Su aplicación en los procesos administrativos ha sido reiterada por esta Corporación en diversos fallos, precisándose que quien participe en ellos debe tener la oportunidad de ejercer su defensa, presentar y solicitar pruebas, con la plena observancia de las formas propias que los rija.12
La realización de los fines del Estado demanda tanto la existencia de unos presupuestos institucionales mínimos como la disponibilidad de múltiples instrumentos y medios de orden jurídico y fáctico. Entre los primeros se encuentra la noción de función pública en sus diferentes ámbitos, y entre los segundos es pertinente destacar las medidas de estímulo, al lado de los mecanismos de prevención y corrección de conductas oficiales contrarias a derecho y al servicio mismo
De tiempo atrás esta Corporación, siguiendo los criterios que ya había enunciado la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, ha señalado que el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o "impeachment"13.
También ha señalado la jurisprudencia que si bien hay elementos comunes a los diversos regímenes sancionadores es lo cierto que las características específicas de cada uno de ellos exigen tratamientos diferenciales14.
En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que "entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial - como los servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal."15.
En la doctrina16se postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera explicita en los textos constitucionales. Así, a los principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso – régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta17), de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem.
Así mismo dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido18.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal - como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado19. Sin embargo en los otros ámbitos distintos al derecho penal dicha aplicación ha de considerar como lo ha señalado reiteradamente la Corporación, sus particularidades (C.P., art. 29)20.
Dicha especificidad en lo que tiene que ver con el derecho disciplinario ha sido objeto de consideración por esta Corporación en numerosas ocasiones21, en las que se ha referido particularmente a tres aspectos que, por lo demás, revisten especial importancia para el examen de los cargos planteados por el actor, ello son (i) la imposibilidad de transportar integralmente los principios del derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los deberes funcionales como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii) la vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias denominado de los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números cerrados o clausus del derecho penal.
El derecho disciplinario encuentra especial arraigo en los artículos 124 y 277 de la Constitución, conforme a los cuales le corresponde al Legislador determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Igual predicamento se puede hacer en relación con los particulares que cumplan funciones públicas, quienes por tal circunstancia asumen atribuciones de autoridad con las responsabilidades correlativas que se deriven al tenor del artículo 6 superior22, en concordancia con los artículos 116, 123, 210 y 267 ibídem.
En este orden de ideas el Congreso de la República expidió la ley 734 de 2002, contentiva del Código Disciplinario Único, determinando como destinatarios de sus mandatos a los servidores públicos, a los particulares que ejerzan funciones públicas o labores de interventoría en los contratos estatales, a los indígenas que administren recursos del Estado, así como a los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria23. Se exceptúan expresamente los miembros de la Fuerza Pública por gozar de un régimen especial (arts. 25, 53, 58 y 224 ib.) Código éste que, para su mejor inteligencia y aplicación prevé al tenor de su artículo 21 unas reglas sobre principios e integración normativa, enfatizando así su carácter sistémico a partir del bloque de constitucionalidad24 y frente a otros estatutos de rango legal que al efecto se señalan.
En virtud del principio democrático, en el ordenamiento jurídico colombiano, el establecimiento de un régimen disciplinario constituye un espacio de libre configuración legislativa, pues es en el campo de la deliberación política, en donde se puede establecer, con mayor precisión, el tipo de conductas que resultan ajenas a la consecución de los fines del estado, así como la gravedad social de estas conductas y la consecuente intensidad de las sanciones aplicables25. En este sentido, ha manifestado la Corte:
"En cuanto a ello hay que decir que el poder legislativo tiene un amplio margen de libertad para establecer el régimen disciplinario y que ese amplio margen es consustancial a un régimen constitucional en cuanto remite la configuración de las reglas de derecho -como supuestos necesarios para la convivencia pacífica- a la instancia del poder público de mayor ascendencia democrática"26
Esta reserva legal en materia disciplinaria, fue estudiada por la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996. En dicho pronunciamiento, dejó dicho la Corte que las disposiciones jurídicas relativas a la responsabilidad disciplinaria son de competencia exclusiva del legislador ordinario27
En relación con el contenido y alcance del derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha señalado que su ámbito de regulación comprende: (i) las conductas que pueden configurar falta disciplinaria; (ii) las sanciones aplicables según la naturaleza de la falta, y (iii) el proceso, o "conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria"28.
Ahora bien, según esta Corporación el alcance de la potestad de configuración legislativa se guía por las siguientes reglas29:
c. Dentro de los márgenes señalados, el legislador se encuentra facultado para: "(i) tipificar (…) las faltas disciplinarias en que puedan incurrir los servidores públicos, su grado de intensidad y las sanciones correspondientes, y (ii) establecer el conjunto de enunciados normativos de orden procesal que regulen la facultad constitucional otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que con sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones asignadas."30, así como (iii) establecer las causales de extinción de la acción o de la sanción penal o disciplinaria.
"ARTÍCULO 177. AUDIENCIA. Calificado el procedimiento a aplicar conforme a las normas anteriores31, el funcionario competente citará a audiencia al posible responsable, para que dentro del término improrrogable de dos días rinda versión verbal o escrita sobre las circunstancias de su comisión. Contra esta decisión no procede recurso alguno…." (Subraya fuera del texto original)
Adicionalmente, es necesario reiterar aquí que el legislador goza de libertad de configuración normativa para establecer si, en el trámite de un proceso, los recursos de reposición y apelación pueden instaurarse tanto en la audiencia como con posterioridad a ella.32
Primero: Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de la expresión "o no”, contenida en el artículo 106 de la Ley 734 de 2002, por violación del preámbulo y del artículo 2º de la Constitución Política, por ineptitud sustancial de la demanda.
1Auto A-160 de 2008. S.V. Jaime Araújo Rentería.
2Folio 3
5Folio 40
6Folio 48
7Folio 96.
8Folio 97
9Folio 100
10Sentencia T-549 de 2007.
11Ver las Sentencias C-053/93, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo y C-259/95, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
12Ver la Sentencia C-467/95, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
13Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell.
14Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
15Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero Esta orientación, de otra parte, coincide con líneas doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de presente Ramón Parada cuando expresa que en materia penal el principio imperante debe ser el de reserva absoluta de ley mientras que en materia sancionatoria administrativa debe imperar el principio llamado de "cobertura legal" que "sólo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas es decir la tipicidad. Obra citada en la nota 17.
16Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000.
17Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II "La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo y jurisdiccional". Arandazi. Madrid. 1996.
18Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
19Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero
20Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
21Al respecto ver la Síntesis efectuada en la Sentencia C- 181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Cordoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis. Ver igualmente entre otras las sentencias C-708/99 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-155/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
22Sentencias C-558 de 2001; SU-166 de 1999; C-037 de 2003, entre otras.
23En concordancia con el artículo 38 de la ley 489 de 1998.
24Sentencia C-067 de 2003.
25Sentencia C-884 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
26Sentencias C-391 de 2002 y C-884 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
27Cfr. Sentencia C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
29Sentencias C-290 de 2008 y C-884 de 2007.
30Sentencia C-819 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), tomando a su vez referencias de las sentencias C-341 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-430 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara) y C-014 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
31Se refiere la norma al artículo 175 de la Ley 734 de 2002.
32Sentencia C-803 de 2000.

References: artículo 2
 artículo 29
 artículo 106
 artículo 106
 artículo 29
 artículo 6
 artículo 21
 artículo 106
 artículo 2
 artículo 38
 artículo 175