Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1997/C-221-97.htm
Timestamp: 2019-08-19 08:48:47+00:00

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Cuando el inciso primero (del artículo 360) establece que la Ley regulará “...los derechos de las entidades territoriales...” sobre los recursos naturales, pudo referirse al derecho a participar en las regalías y compensaciones, pero, de ninguna manera, a la posibilidad de imponer un tributo o una contribución parafiscal que solamente está permitida para el Estado. Precisamente en este sentido resulta concordante el hecho de que el inciso tercero se utilice el mismo término que señala el inciso primero: “derecho”.
De otro lado, agrega la interviniente, la propia norma constitucional "defirió a Ley la determinación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos". Así, la Ley 141 de 1994 reguló la materia y en el artículo 16 determinó las "regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos, carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radiactivos y minerales metálicos y no metálicos". Sin embargo, el artículo 18 de esa misma disposición estableció, en relación con los otros minerales, que "los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regalías o impuestos específicos en razón de su explotación, con antelación a la vigencia de esta ley, las pagarán a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la producción en boca o borde de mina según corresponda”. Según la interviniente, la expresión subrayada muestra que la ley excluyó de estas regalías a los otros minerales "no sometidos a regalías o impuestos específicos en razón de su explotación con antelación a la vigencia de esta Ley", situación en la que se encuentra la norma acusada "por tratarse efectivamente de un impuesto creado antes de la vigencia de la precitada Ley, impuestos cuya propiedad es de los municipios y mal podría la Ley atentar contra un impuesto que goza de la protección constitucional señalada por el artículo 362."
El ciudadano comienza por analizar el significado del concepto de regalía y resalta que éstas han sido concebidas de dos maneras: ya sea como la participación que corresponde al Estado en los recursos naturales no renovables, por ser el propietario de los mismos, concepción que denomina “Regalía-Participación"; o ya sea como la contraprestación o remuneración que el Estado cobra por el otorgamiento o concesión del derecho a explotar los recursos naturales, que califica como “Regalía-Precio”. El interviniente explica entonces la diferencia entre estas concepciones así:
Quienes sostienen que la regalía consiste en una participación que corresponde al Estado sobre los recursos naturales extraídos, conciben la regalía como aquella parte de los recursos naturales no renovables, explotados o extraídos por personas distintas del Estado, que corresponden a su propietario por el hecho mismo de ostentar la titularidad o propiedad del objeto explotado. En tales condiciones, la regalía es entendida como mecanismo de entrega o distribución del producto bruto explotado, que corresponde al propietario del recurso natural por el solo hecho de serlo. A esta concepción de la regalía corresponde la denominación de “participación” antes vista.
Pero como antes lo vimos, la regalía también ha sido concebida como el precio o la remuneración que el Estado cobra por el otorgamiento o concesión del derecho a explotar los recursos de su propiedad. En este caso no nos encontramos ante un mecanismo previsto en la ley para efectuar el reparto o la distribución entre el propietario y el explotador del recurso explotado, sino ante el precio, remuneración o contraprestación que el particular paga al Estado por el derecho a explotar los recursos naturales, derecho este que precisamente habilita al explotador para hacerse dueño o adquirir la propiedad de los bienes extraídos o explotados. A esta concepción de la regalía correspondería la denominación de “canon” antes reseñada.
A partir de lo anterior, el ciudadano considera que la Constitución parece haber adoptado la concepción de la “Regalía-Precio”, pues la define como una "contraprestación" que se causa por la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado. Esto significa, según su criterio, que la Carta concibe las regalías "como aquello que recibe el Estado a cambio de una prestación dada u otorgada por éste, consistente, esta última prestación, en el derecho a explotar los recursos naturales no renovables". Por ello el ciudadano define a la regalía como el precio, esto es, "el valor equivalente que se entrega a cambio de la concesión, licencia o permiso otorgado por el Estado para explotar, es decir, por aprovechar económicamente los recursos naturales no renovables de su propiedad."
Teniendo en cuenta lo anterior y cualquiera sea la concepción que se adopte para explicar la naturaleza de las regalías (“Regalía-Precio” o “Regalía Participación”) creemos que el hecho de que el Estado tenga derecho a unas regalías, esto es, a una contraprestación por permitir a otro que explote recursos naturales de su propiedad, no se opone a la creación de impuestos a la extracción de recursos naturales, pues la naturaleza de una y otra prestación, como atrás se mencionó, es substancialmente distinta.
A partir de lo anterior, la CAR concluye que las arenas, la piedra y el cascajo son recursos no renovables, ya que “estos depósitos no se formaron in situ, sino a través de procesos complejos de transformación” que toman millones de años.” Según su criterio “hablar de arenas, cascajos y piedra del lecho de los cauces de los ríos y arroyos, es remontarse a millones de años de historia geológica”.
- Por su parte, el Director General de Ingeominas también señala que lo propio de un recurso no renovable es que no es posible su reproducción en el corto plazo, ya que se requieren “largos períodos de tiempo, de miles o millones de años, para su formación en cantidades económicas utilizables o explotables”. Por el contrario, los recursos renovables son aquellos que se pueden “reproducir o procrear en un corto plazo, en generaciones sucesivas, mediante procesos acumulados genéticamente, constituyendo los llamados bancos genéticos.” A partir de ello considera que la arena, la piedra y el cascajo de los ríos deben ser clasificados en la primera categoría.
- La Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales también considera que “la arena, el cascajo y las piedras del lecho de los ríos, arroyos y quebradas representan un recurso no renovable”, con base en la siguiente explicación que la Corte considera importante transcribir in extenso:
Se podría también equiparar la explotación de materiales del lecho de ríos y quebradas con la extracción de materiales de una gravillera situada por fuera del alcance actual del río donde hacia un lado se saca el material y al otro se añade la misma cantidad de material extraído de otra gravillera similar o de piedra de una cantera. Como es obvio, este tipo de explotación tampoco se podría llamar “renovable”.
- El Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo IDEADE de la Universidad Javeriana también clasifica a estos recursos como no renovables. Según su criterio, si bien tales materiales pueden llegar a ser restituidos en el lugar de extracción “por el fenómeno de arrastre”, no por ello se convierten en recursos renovables.
- La Fundación Biocolombia para la conservación del patrimonio cultural comienza su concepto indicando que el criterio de renovables “se basa fundamentalmente en la capacidad de reproducción de los organismos vivientes que permite por ejemplo que una población dada de animales y vegetales pueda ser sometida a extracción o cosecha dentro de ciertos márgenes y la población así afectada en plazo más o menos breve, se restaure en cuanto a su disponibilidad y persistencia”. Añade que ese criterio también se aplica a los recursos hídricos, ya que “el agua es componente de todos los organismos vivos y por el hecho de que constantemente sigue ciclos muy activos, lo cual permite su reutilización en plazos más o menos breves”. E incluso se habla de la renovabilidad de los suelos ya que en áreas en donde éste ha desaparecido por efectos de la erosión, “es viable lograr su recuperación en plazo más o menos corto, bien sea mediante un proceso natural o a través de un manejo orientado hacia ello.” En ese orden de ideas, la Fundación Biocolombia concluye que “las arenas, cascajo y piedras limos y cualquier otro sedimento inorgánico que haga parte o sea extraible del lecho de un río u otro curso de agua, son considerados como recursos no renovables por cuanto se trata de productos minerales o inertes. Este criterio es universalmente aceptado por diversos tratadistas en materia de ecología y manejo de recursos naturales y es seguido para efectos legales por otros países.”
Según la Vista Fiscal, cuando la Carta designa al “Estado” como sujeto activo de la contraprestación que se genere por concepto de la explotación de recursos naturales no renovables, tal palabra debe entenderse "en su acepción global, como el conjunto de órganos que desempeñan las distintas funciones y actividades de carácter estatal, -sean éstas del orden nacional o territorial-, que le han sido encomendadas por el mismo ordenamiento constitucional." Por ello considera que los municipios, siendo parte del Estado, "pueden ser beneficiarios de las regalías que se generen de la explotación de los recursos naturales no renovables de su localidad", según el reparto y regulación que efectúe la ley. Así, agrega el Procurador (E), la Ley 141 de 1994 desarrolla ese aspecto y establece algunas disposiciones concernientes a la distribución de las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos tales como carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radiactivos y minerales metálicos y no metálicos. Esa misma ley señala que en relación con otra clase de minerales, debe respetarse la "normatividad preexistente en lo relativo a las regalías o impuestos específicos que existían con anterioridad a su expedición, pues los mismos son derechos adquiridos de los municipios que no pueden ser desconocidos por leyes posteriores, en detrimento del patrimonio fiscal de dichos entes territoriales". Ahora bien, concluye al respecto el Procurador (E), "como quiera que sobre la explotación de minerales a los cuales hace referencia la norma acusada existía un impuesto específico a la explotación de los mismos, no se configura entonces la doble participación argumentada por el demandante en su acción, pues los municipios tienen sobre dicho tributo un derecho adquirido."
3- De otro lado, aun cuando no lo dice explícitamente, el demandante sugiere que el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 fue derogado por la Ley 141 de 1994, que regula las regalías y prohibe los impuestos territoriales sobre la explotación de recursos naturales no renovables. Ahora bien, el supuesto de la argumentación del actor es que la arena, el cascajo y la piedra de los ríos son recursos no renovables, por lo cual una pregunta obvia surge: ¿estos recursos son renovables o no renovables ? La respuesta no es tan evidente. En efecto, el concepto de "recursos naturales no renovables" es de naturaleza técnica y proviene de la ecología y de la economía. Así, muy brevemente se pueden definir los recursos naturales[1] como aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no producidos directamente por los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos productivos. A su vez, los recursos naturales se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, como se desprende de la bibliografía sobre el tema y de los conceptos incorporados al presente expediente, son aquellos que la propia naturaleza repone periódicamente mediante procesos biológicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por sí mismos. Por el contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no están sujetos a una renovación periódica por procesos naturales. Esta diferencia es conceptualmente clara y de gran trascendencia, pues los recursos naturales renovables, como el agua o la madera, pueden ser utilizados de manera indefinida, siempre y cuando en su explotación se respeten los condicionamientos naturales que permiten su autorreproducción. Por consiguiente, una mala explotación puede deteriorarlos e incluso destruirlos, por lo cual los ecólogos señalan con acierto que, a pesar de ser renovables, son recursos que se pueden agotar. Sin embargo, en principio tales recursos pueden ser utilizados en forma indefinida, si su explotación es adecuada. En cambio, cuando se consume una cantidad de un recurso no renovable -como el carbón- ella no puede ser reemplazada, pues la naturaleza no la repone, al menos en una escala humana de tiempo. Por ende, los recursos no renovables existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual la ecología los concibe como un capital natural que inevitablemente se irá consumiendo.
Artículo 18.- Regalías aplicables a otros minerales. Los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regalías o impuestos específicos en razón de su explotación, con antelación a la vigencia de esta ley, las pagarán a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la producción en boca o borde de mina según corresponda.
8- En algunas obras de doctrina constitucional y en derecho comparado, la palabra Estado es a veces usada para contraponer el Gobierno central a las entidades territoriales, autónomas o descentralizadas. Por ejemplo en España, la doctrina y la jurisprudencia constitucionales suelen denominar a las facultades de las autoridades centrales como competencias estatales para distinguirlas de aquellas propias de las Comunidades Autónomas. Así, en numerosas oportunidades, el Tribunal Constitucional de ese país se ha referido a la “distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas” cuando quiere señalar cuáles son las atribuciones propias de las autoridades centrales y cuáles son aquellas de las entidades autónomas[2]. Sin embargo, en el constitucionalismo colombiano no se puede hacer esa asimilación, ya que en general nuestra normatividad ha reservado la palabra “Nación”, en vez de la palabra “Estado”, para hacer referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de las autoridades descentralizadas. Así, el artículo 182 de la Constitución derogada ordenaba a la ley determinar “los servicios a cargo de la Nación y de las entidades descentralizadas”. Ese lenguaje se ha mantenido en la Constitución de 1991, pues la Carta utiliza la palabra Nación cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades públicas. Por ejemplo, el artículo 288 establece que corresponde a la legislación orgánica territorial establecer “la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”. Igualmente, el artículo 356 sobre situado fiscal distingue entre los servicios a cargo de la Nación y aquellos a cargo de las entidades territoriales, y el artículo 358 habla de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Esta interpretación se ve confirmada si se tienen en cuenta otras disposiciones que hablan del Estado, como el artículo 2º, que establece los deberes del Estado, o el artículo 5º, que señala que el Estado reconoce la primacía de los derechos de la persona, pues sería absurdo considerar que esas normas estatuyen deberes constitucionales exclusivos de la Nación, pero que no obligan a las entidades descentralizadas.
11- En el caso del artículo 360 y de la titularidad sobre las regalías la situación es más compleja. Así, la regulación constitucional confiere un derecho de participación y de compensación sobre las regalías a las entidades territoriales en donde se adelantan las explotaciones y a los puertos por donde se transportan los productos (CP art. 360), pero la Carta ordena igualmente constituir un fondo nacional para distribuir los recursos restantes a las entidades territoriales, en los términos que señale la ley, y para finalidades predeterminadas por la propia Constitución (CP art. 361). Por consiguiente, si bien las entidades territoriales son finalmente las beneficiarias de las regalías, ellas no son titulares de esos recursos, por cuanto si así fuera, no se podría entender que estos dineros alimentaran un fondo nacional, cuyos criterios de distribución son establecidos por las autoridades nacionales, ya que son señalados por la ley. Por ello esta Corporación ya ha señalado que “la Carta Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos se deriven”[4]. De otro lado, los recursos naturales no renovables por cuya explotación se causan las regalías son, como regla general, públicos, ya que sólo excepcionalmente pertenecen a los particulares (CP art. 332). En tales circunstancias, surge el siguiente interrogante: si las regalías son una contraprestación que se paga al dueño de los recursos no renovables, y tales recursos no son propiedad de las entidades territoriales, ni de los particulares ¿entonces quien es el titular de los mismos?
12- Una primera posibilidad hermenéutica sería considerar que, por exclusión, la Nación es la titular de las regalías y de los recursos naturales no renovables, por lo cual habría que concluir que la Constitución se refiere a la Nación cuando establece que la explotación de un recurso natural no renovable “causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía” (CP art. 360). Esta interpretación es plausible pues de esa manera podríamos explicar que las regalías no son propiedad privada, ni de las entidades territoriales, y son reguladas por el Congreso. Además, la titularidad nacional de tales recursos parece adecuarse a una de las finalidades del Constituyente en esta materia, a saber, que todos los colombianos deben poder beneficiarse de las explotación de un recurso natural no renovable, y no únicamente los habitantes de determinado departamento o municipio que, por un albur de la naturaleza, poseen tal recurso. Finalmente, esta interpretación parece ser la que mejor se adecua a la tradición jurídica colombiana que, desde el punto de vista territorial, clasifica, conforme a lo señalado por el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, a las personas de derecho público en Nación y entidades territoriales.
Sin embargo, la anterior hermenéutica enfrenta dos dificultades, que la hacen inadmisible. En primer término, si las regalías fueran propiedad de la Nación, no parece muy lógico que ésta no pueda favorecerse de las mismas. En efecto, según la regulación constitucional, las entidades territoriales son quienes finalmente se benefician del producto de las regalías, ya sea por medio de los derechos de participación y de las compensaciones (CP art. 360), o ya sea por la distribución que realiza el Fondo Nacional de Regalías (CP art. 360). De otro lado, desde el punto de vista literal, los artículos 332 y 360 emplean la palabra Estado que, como hemos visto, en general designa al conjunto de autoridades públicas y no únicamente a la Nación. Este uso de la palabra Estado, en vez de la palabra Nación, no parece casual, ya que durante la vigencia de la Constitución derogada, la jurisprudencia había interpretado el artículo 202 de la Constitución de 1886 como una norma que establecía la propiedad de la Nación sobre el subsuelo y todas aquellas minas que no fueran de propiedad privada. Así, según la Corte Suprema de Justicia, estas minas “subsisten como una riqueza yacente que pertenece a la Nación”[5], mientras que el Consejo de Estado consideraba que “por medio del artículo 202 se regresó a la nacionalización total de las minas que pertenecían a los Estados soberanos.[6]”
13- La Corte analizó entonces los antecedentes de los artículos 332 y 360 y pudo entonces constatar que la utilización de la palabra Estado en estas normas no es una inadvertencia de los constituyentes sino que tiene una finalidad específica profunda. Así, en varias ocasiones los miembros de la Asamblea indicaron explícitamente que en materia de Hacienda Pública la palabra Estado no es un sinónimo de Nación sino que es un concepto más general que engloba a todos los niveles territoriales. Por ejemplo, en el debate en la Comisión Segunda sobre la propiedad del subsuelo, expresamente se señaló que era necesario sustituir la propiedad nacional entonces vigente por una “propiedad del Estado representado en la Nación, departamentos y municipios”[7]. Igualmente, en el Informe Ponencia sobre Hacienda y Presupuesto se estableció con claridad :
Utilizamos la expresión rentas del Estado para significar que los ingresos tributarios que pagan las personas naturales o jurídicas son del Estado, ente jurídico que comprende todos los niveles de Gobierno: por lo mismo, consideramos que las mal llamadas transferencias de la Nación, simplemente lo son en cuanto el Ejecutivo Nacional se ha apropiado constitucional o legalmente de los mejores impuestos que, por lo arriba anotado, pertenecen al Estado como un todo y no a un solo nivel de la administración pública (subrayas no originales)[8].
Esta introducción de la palabra Estado tiene además, en materia de regalías, una finalidad clara pues quiere prevenir dos riesgos opuestos. De un lado, los constituyentes pretendieron evitar la centralización nacional de los beneficios derivados de la explotación de los recursos naturales, ya que una tal concentración les parecía incompatible con el espíritu descentralizador de la Carta, pues las regalías eran consideradas uno de los instrumentos más importantes para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales. Por ello se trataba de evitar que la Nación se reservara para sí el producto de las regalías. Así, en el Informe Ponencia sobre Hacienda Pública se determinó que, debido a que “la brecha existente entre las responsabilidades municipales y los recursos para atenderlas es tan grande”, era necesario “complementar la adición de recursos netos a los municipios y entidades seccionales con la creación de un Fondo Nacional de Regalías, nutrido con la parte de esas contraprestaciones económicas que hoy se reserva la Nación.[9]”. Igualmente, en la Ponencia para el Primer Debate en Plenaria sobre la materia se reiteró el criterio, pues se señaló que “con los recursos que hoy se reserva la Nación provenientes de estas regalías, se crea un Fondo que irá a las regiones y Entidades Territoriales con el objeto de financiar la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y los proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las entidades mencionadas.[10]”
Con todo, se podría objetar a la anterior interpretación que en el régimen jurídico legal colombiano el Estado como tal no es una persona jurídica, por lo cual no podría ser propietario de recursos, ni titular de regalías. Sin embargo, la Corte considera que esa objeción no es pertinente, porque es la ley la que debe ser interpretada a la luz de la Constitución, y no la Constitución a la luz de la ley. Además, como lo ha sostenido la doctrina nacional e internacional, incluso si el ordenamiento legal no reconoce personalidad jurídica al Estado como tal, ésta se sobreentiende pues es un presupuesto de muchas de las construcciones del derecho público y del derecho constitucional.. Así, según Planiol y Ripert, “el Estado se considera en todos los países como una persona que representa a la nación entera en su soberanía y en su independencia”. Por ello, agregan esos autores, el Estado ha sido calificado de “persona moral necesaria.[12]”
15- La Corte reitera entonces lo señalado en anteriores decisiones[13], esto es, que es el Estado como tal quien es el titular de las regalías. En ese orden de ideas, es natural que la Carta establezca diferentes competencias y derechos a los diversos órdenes territoriales a fin de lograr las finalidades perseguidas por el Constituyente en esta materia. Así, a la Nación le corresponde la regulación y gestión de las regalías, pues de esa manera se logra un beneficio global equitativo para todos los colombianos. La Nación debe entonces respetar los derechos de participación y de compensación de las entidades territoriales, y está obligada a distribuir las sumas restantes a las entidades territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician directamente de las regalías. Por ende, la gestión de esos recursos no se le confiere a la Nación para que sus beneficios se concentren en el Gobierno central, sino para que pueda haber una distribución equitativa de las regalías, que sea acorde con el desarrollo armónico de las regiones (CP art. 334), para lo cual la Constitución ha previsto precisamente la existencia del “Fondo Nacional de Regalías” (CP art. 361). Por su parte, a las entidades territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya que ellos están destinados a estimular la descentralización, favorecer la propia minería y proteger el medio ambiente (CP art. 360).
16- A pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al Estado, las regalías y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento constitucional y una finalidad diferentes. Así, como bien lo señala uno de los intervinientes, la Carta acoge la concepción de la “regalía-precio”, pues la define como una "contraprestación" que se causa por la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación (CP art. 360). Por ende, las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuáles es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en varias ocasiones esta Corporación, son cargas económicas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por la ley. La obligación de pagar un impuesto no surge entonces de la celebración de un contrato con el Estado, ni de la concesión de una licencia o permiso de explotación, sino del cumplimiento del hecho previsto por la ley tributaria.
17- De otro lado, los impuestos y las regalías se diferencian también por cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador, mientras que las segundas implican una obligación constitucional para el mismo. En efecto, en principio el Legislador no tiene la obligación de gravar tributariamente determinadas actividades pues la Constitución le confiere una amplia libertad para definir los distintos hechos impositivos para financiar las actividades del Estado. En cambio, para la Corte es evidente que en relación con la explotación de los recursos no renovables, el Legislador no sólo tiene la posibilidad sino también el deber de imponer el pago de regalías. En primer término, desde el punto de vista literal, los artículos 360 y 361 superiores son claros en este punto, pues utilizan un lenguaje imperativo. Así, se establece que toda explotación de recursos no renovables “causará” a favor del Estado una regalía, que el Legislador “determinará” las condiciones de tal explotación y que se “creará” el Fondo Nacional de Regalías.
Como un desarrollo de estos principios, acogiendo las propuestas presentadas en los proyectos No 1 y 62, se recomienda incluir un inciso según el cual se haga obligatorio que el Estado perciba regalías sobre la explotación de cualquier recurso natural no renovable en la forma que señale la ley. Es un principio universal que la explotación de cualquier recurso que se agota debe compensar a su titular, en este caso el Estado, en nombre de toda la comunidad. En Colombia, hasta el momento, la ley ha fijado regalías exclusivamente sobre la explotación de hidrocarburos, de carbón, de oro y metales preciosos y de níquel, y la comunidad no percibe ninguna compensación por la utilización privada del resto de minerales y recursos naturales no renovables (subrayas no originales)[14].
Una vez establecidas las anteriores diferencias, un interrogante obvio surge: ¿puede la ley imponer simultáneamente impuestos y regalías por la explotación de un recurso no renovable ?
De un lado, durante el debate constituyente existió la voluntad de permitir expresamente la coexistencia entre las regalías y los impuestos, a tal punto que el texto aprobado en la Comisión Quinta y en el Primer Debate en la Plenaria consagraba que se debían pagar las regalías, “además de los impuestos que establezca la ley”[16]. Esta expresión fue suprimida para el Segundo Debate en Plenaria, por lo cual en el texto constitucional vigente ella no figura. Estos antecedentes sugieren entonces que existió una voluntad tácita de la Asamblea Constituyente de prohibir que se grave fiscalmente la explotación de los recursos no renovables a fin de que éstos queden sujetos exclusivamente al régimen regalías.
La Corte considera que este argumento es en apariencia plausible pero no es admisible, ya que su aplicación presupone que existen unos criterios de examen constitucional que en la realidad no operan. En efecto, para que sea constitucionalmente legítimo que la ley pueda imponer, además de las regalías que ordena la Carta, unos impuestos sobre la explotación de los recursos no renovables, es necesario que existan unos criterios conceptuales que permitan al juez constitucional determinar cuando tales impuestos afectan el contenido esencial del régimen de las regalías. Ahora bien, un examen judicial de esta naturaleza es muy problemático, pues no existen elementos cuantitativos o cualitativos que posibiliten que el juez constitucional, frente a un caso concreto en que coexisten impuestos y regalías sobre la explotación de un recurso no renovable, pueda establecer en forma razonable si ha habido o no una desfiguración del contenido esencial del régimen de las regalías. Así, no es posible dar respuestas satisfactorias a interrogantes como los siguientes: ¿A partir de que tarifa la existencia del impuesto afecta el régimen constitucional de las regalías ? ¿Sólo hay vulneración de la Constitución cuando la tarifa del impuesto es superior a la de la regalía, o son posibles otras hipótesis en que tarifas tributarias inferiores pueden implicar también una vulneración de la Carta? O, por el contrario, ¿podemos admitir tarifas impositivas superiores a los montos de las regalías siempre y cuando ellas no sean desproporcionadas? La Corte considera que esos interrogantes, y otros similares, no son susceptibles de recibir respuestas jurídicas claras, sin caer en un análisis ad hoc incompatible con la seguridad jurídica que deben tener los criterios del juez constitucional. Por ende, frente a tal situación, la Corte no puede admitir que los impuestos coexistan con las regalías, ya que no existen criterios prácticos que permitan ejercer un control constitucional adecuado a fin de evitar que los impuestos sobre la explotación de los recursos no renovables terminen desfigurando un régimen como el de las regalías, que no es sólo de obligatorio cumplimiento sino que, además, sus contornos esenciales fueron ya definidos por el propio Constituyente. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta que la Constitución le impone el deber de proteger el régimen constitucional de las regalías (CP arts 241, 360 y 361), la Corte no podía sino concluir que la Carta prohibe que la ley defina como hecho gravable la explotación de un recurso no renovable.
22- La norma acusada autoriza a los municipios a gravar fiscalmente la extracción de arena, cascajo y piedra de los lechos de los ríos, que son recursos no renovables, como ya se vio en esta sentencia. La extracción es en este caso precisamente la “explotación” que causa regalías, pues implica una reducción del capital natural de estos recursos, disminución que debe entonces ser compensada al conjunto de la sociedad por quien adelante esta actividad económica. En esas circunstancias, esta disposición está definiendo como un hecho gravable la explotación de un recurso no renovable, lo cual, por las razones largamente expuestas en esta sentencia, no es compatible con la Constitución, la cual no autoriza la coexistencia de los impuestos y las regalías.
Los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regalías o impuestos específicos en razón de su explotación, con antelación a la vigencia de esta ley, las pagarán a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la producción en boca o borde de mina según corresponda (subrayas no originales).
Por todo lo anterior, la Corte considera que la decisión de inexequibilidad es problemática y no parece aceptable. Un interrogante obvio surge : ¿cuál decisión debe tomar la Corte, teniendo en cuenta que a ella corresponde modular los efectos de sus fallos, con el fin de lograr la solución que mejor guarde la integridad y supremacía de la Constitución ?[18]
23- Podría pensarse que una mejor alternativa es efectuar unidad normativa y declarar la inexequibilidad no sólo de la norma acusada sino también de la expresión “o impuestos específicos” del mencionado artículo 18 de la Ley 141 de 1994. Así, al retirar del ordenamiento la mencionada expresión, el texto del citado artículo quedaría del siguiente tenor:
En segundo término, la Constitución es norma de normas (CP art. 4º), y ella impone el deber de establecer regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables (CP art. 360), por lo cual la decisión de la Corte debe evitar que el Legislador incumpla ese deber constitucional en relación con la extracción de la arena, el cascajo y la piedra de los ríos. En efecto, teniendo en cuenta que existe una ley general de regalías posterior a la Constitución, la exclusión de estos recursos del deber de pago de regalías configura una “omisión legislativa relativa”, frente a las cuáles la Corte ha sido uniforme en admitir su competencia[19]. Esta Corporación no puede entonces admitir la continuidad de esta situación constitucionalmente irregular.
A juicio de la Corte, los elementos requeridos para la fijación de las contribuciones fiscales o parafiscales, pueden estar determinados no sólo en la ley sino también en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, de manera que al no señalar el legislador directamente dichos elementos, bien pueden en forma directa hacerlo las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o Municipales, como se desprende del contenido e interpretación del mismo texto constitucional -artículo 338 CP.-, que claramente dispone que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos”, lo que indica que la atribución de los entes territoriales para la fijación de los elementos mencionados, la concede el mismo ordenamiento superior en el precepto constitucional enunciado.
29- La Corte constata que, conforme al artículo 677 del Código Civil, los ríos son bienes de uso público, los cuáles son inalienables, imprescriptibles e inembargables (CP art. 61). Además, los ríos no sólo pueden tener en sus lechos y en su subsuelo recursos no renovables -como las arenas y piedras- sino que también son portadores del agua, que constituye uno de los recursos naturales renovables de mayor trascendencia para la vida humana. Esta naturaleza jurídica de los ríos y la importancia estratégica del agua, si bien no impide per se la extracción del cascajo, la piedra y la arena de los lechos, tiene consecuencias constitucionales. De un lado, como es obvio, al ser realizadas en superficies que configuran bienes de uso público, la extracción de estos recursos no renovables se encuentra sometida a los permisos y licencias de rigor. Y, de otro lado, debido a la importancia que tiene el agua en los sistemas ecológicos, y en función de la obligación constitucional que tienen las autoridades de garantizar el desarrollo sostenible (CP art. 80), la Corte considera que no es suficiente la advertencia que hace la norma impugnada de que tal explotación debe hacerse “sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimo de las minas y de las aguas”. No basta que esta extracción de arenas, cascajos y piedras no perjudique el aprovechamiento legítimo de las aguas sino que es necesario que ella se haga en forma compatible con el desarrollo sostenible exigido por la Carta, por lo cual la Corte declarará exequible la disposición en el entendido de que estas explotaciones de recursos no renovables requieren de las correspondientes licencias ambientales, en los términos señalados por los artículos 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993.
[2] Ver, entre otras, las sentencias STC 35/1982, STC 52/1988 y STC 119/1992
[3] Ver, entre otras, la sentencia C-535/96. Fundamentos Jurídicos No 8 a 17.
[4] Sentencia T-141 de 1994. MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[5] Ver Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 10 de octubre de 1969. MP Eustorgio Sarria. Gaceta Judicial No 2338, p 414
[6] Ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercer. Sentencia del 18 de enero de 1971. MP Alfonso Castilla Díaz. Anales del Consejo de Estado. Nos 429 y 430, p 490.
[7] Ver Presidencia de la República. Consulta textual y contextual. Antecedentes del artículo 360. Sesión Comisión Segunda del 24 de abril, pp 1 y 2.
[8] Ver Gaceta Constitucional No 53, p 16.
[9] Ibídem, p 17.
[10] Ver Gaceta Constitucional No 85, p 17
[11] Gaceta Constitucional No 53, p 17
[12] Planiol y R ipert. Tratado práctico de derecho civil francés”, Tomo 1, p 69, citado por Jorge Arango Mejía. Derecho civil. Bogotá : Universidad Nacional y Universidad del R osario, 1991, p 505.
[13] Ver las sentencias T141/94, C-567/95 y C-036/96
[14] Ver Gaceta Constitucional No 46 del 15 de abril de 1991, p 4.
[15] Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 193 del 29 de septiembre de 1988. MP Fabio Morón Díaz. Ver igualmente la sentencia de junio 17 de 1970, M.P. Dr. Hernán Toro Agudelo. G.J Nº 2338 Tomo 137 Bis, pp. 241
[16] Ver Gaceta Constitucional No 85, p 18, y No 109, p 30.
[17] Ver al respecto la sentencia C-109/95
[18] Ver, entre otras, las sentencias C-113/93, C-109/95 y C-037/96.
[19] Ver sentencia C-543/96. MP Carlos Gaviria Díaz.

References: artículo 360
 artículo 16
 artículo 18
 artículo 362
 artículo 233

Artículo 18
 artículo 182
 artículo 288
 artículo 356
 artículo 358
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 360
 artículo 80
 artículo 202
 artículo 202
 artículo 18
 artículo 677
 artículo 360