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Timestamp: 2019-10-17 00:36:59+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [DIRECTIVA_DOCUMENTO_IUC2013812597280]
INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES. Respecto de responsabilidad y ausencia de voluntad tratándose de codeudores según sentencia de la Corte Constitucional
La Veeduría asumió el conocimiento de las diligencias y, por medio de auto del 9 de abril de 2013, ordenó indagación preliminar en los términos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, en contra de nancy mayorca endara, con el fin de verificar el presunto incumplimiento reiterado e injustificado de sus obligaciones(1)
El 21 de octubre de 2013, el instructor ordenó abrir la investigación disciplinaria en contra de la señora Nancy Mayorca Endara, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002(2)
Fue rendida versión libre y espontánea el 7 de mayo de 2014(3) y el 11 de diciembre de 2014 la Veeduría declaró el cierre de la investigación disciplinaria. Seguidamente, mediante auto del 4 de noviembre de 2015, le formuló el siguiente cargo único a la disciplinada:
“Se le señala a la Señora Nancy Mayorga Endara en condición de Técnica Administrativa Grado 11, adscrita a la división de gestión humana con funciones en el Grupo de hojas de Vida y Archivo, incumplir de manera reiterada las obligaciones civiles contraídas: i) con Moises Valencia Valencia, por la suma de once millones de pesos ($11.000.000), proceso ejecutivo adelantado por el Juzgado 67 Civil Municipal de Bogotá, dentro del cual se dictó sentencia el 2 de septiembre de 2008,; ii) con Nancy Puertas Pinzón, por la suma de cuatrocientos cincuenta mil pesos ($450.000.oo), proceso ejecutivo adelantado por el juzgado 26 Civil Municipal de Bogotá, dentro del que se dictó sentencia el 4 de noviembre de 2009; iii) con José Silva Ochoa, por la suma de quinientos ochenta mil pesos ($580.000), ó proceso ejecutivo adelantado por el Juzgado 66 Civil Municipal de Bogotá, dentro del que se dictó sentencia el 4 de noviembre 19 de noviembre de 2009, y, iv) con Simón Kenedy Bolívar Mendéz, por la suma de un millón setecientos veinticinco mil ($1.725.000.oo), proceso ejecutivo adelantado por el juzgado 22 Civil Municipal de Bogotá, dentro del cual se dictó sentencia el 24 de octubre de 2012(4).
El auto de cargos fue notificado a la disciplinada el 19 de enero de 2016 y se le corrió traslado para que presentara, en el término de diez (10) días hábiles, descargos y solicitara las pruebas que considerara pertinentes(5) Sin embargo, el 2 de febrero del mismo año se venció el término sin que la señora Mayorca Endara radicara escrito alguno, por lo cual, la primera instancia dejó una constancia secretarial de lo anterior, el 10 de febrero de 2016(6)
La Veeduría, mediante providencia del 24 de febrero de 2016, corrigió el ordinal 1o de la parte resolutiva del auto de cargos a la Señora (sic) Mayorga Endara, y en su lugar, los formuló contra la señora Nancy Mayorca Endara. Teniendo en cuenta que no existió ninguna ambigüedad, ni imprecisión en el cargo formulado que hubiera impedido ejercer el derecho de defensa en debida forma, en consecuencia, decidió no decretar la nulidad solicitada(7)
Respecto de la culpabilidad, frente a los argumentos de la disciplinada en cuanto a que pretende: i) justificar su comportamiento con fundamento en la confianza depositada en su compañera de trabajo, pues fueron en múltiples obligaciones en que actuaron como cofiadoras, y ii) que no puede predicarse el incumplimiento de sus obligaciones civiles, ya que esta conducta no ha afectado su deber funcional, se aclaró que en materia disciplinaria es indiferente la calidad del sujeto ejecutado (fiador o coedudor), figuras que, aunque diferenciadas por el derecho civil, son miradas por el acreedor “a ras”, y de manera indiferente, en razón de la solidaridad pasiva, figura que tiene como rasgo característico que todos y cada uno de los obligados responden por el total de la deuda(8)
Agregó que de acuerdo con las circunstancias modales temporales se demostró que el comportamiento cuestionado de la señora Mayorca Endara ocurrió por la falta de previsión y cuidado al no analizar su situación financiera y proceder a obligarse económicamente más allá de su capacidad de pago. Es así como encontró que al no existir exclusión de responsabilidad o actos que desnaturalicen la culpabilidad, es responsable disciplinariamente. Teniendo en cuenta de que no poseía antecedentes, y que su comportamiento laboral en la Procuraduría General de la Nación fue catalogado en los últimos años como excelente, a su juicio, la conducta se enmarcó como culposa(9).
6.3.1	Nulidad por violación al derecho de defensa. Se configura una nulidad en consideración de que no fue practicada “en plenitud” la prueba dispuesta y reclamada en los descargos. De otra parte, que fueron indebidamente valoradas las calificaciones de servicio aportadas con posterioridad a los descargos
6.3.2	En relación con la ilicitud sustancial y la culpabilidad, alega la recurrente que como quiera que fue codeudora, la tesis sobre la que se edifica el fallo, desconoce lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de proscribir cualquier forma de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria. Que en este caso no se tuvo en cuenta el elemento volitivo, pues se le reprochó el incumplimiento de obligaciones que no suscribió como deudora. Así las cosas, advierte que el análisis en relación con la solidaridad de las deudas civiles no le puede ser aplicable.
6.3.3	Prescripción. Frente a la prescripción de la acción disciplinaria, reclama la indebida aplicación del artículo 132 de la Ley 1474 del 2011. Así mismo, señala que conforme a los fallos judiciales sobre los cuales se estructuró la conducta y, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con lo dicho en el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, tan solo persistiría la acción disciplinaria en un solo de los eventos.
6.3.1	Nulidad por violación del derecho de defensa
Dicho de otra manera, fue voluntad del Legislador el dotar a las autoridades que ejercen la potestad disciplinaria, de una facultad de valoración y apreciación probatoria –o facultad de libre formación del conocimiento del operador disciplinario- que incluye el poder para determinar cuándo se ha logrado recaudar un nivel de pruebas suficiente como para concluir con certeza y convicción que se pudo haber cometido una falta(10)
Se observa que notificado el auto de cargos el 19 de enero de 2016(11), fue radicada el 3 de febrero de 2016 solicitud de descargos en la que se pidió como prueba oficiar al superior inmediato de la disciplinada, con el fin de que certifique si situaciones personales habían afectado su deber funcional, así como la negativa de la señora Luz Ángela Muñoz para declarar respecto de su calidad de coedeudora en las obligaciones incumplidas.
La prohibición que se establece en el numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 tiene como finalidad garantizar que los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen pública del Estado. Esto en razón de que los funcionarios son la representación más visible del Estado y se espera que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen acerca de la colectividad(12).
Es por eso que el Código Civil Colombiano, en su artículo 1579, consagró que el «deudor solidario que ha pagado la deuda o la ha extinguido por alguno de los medios equivalentes al pago, queda subrogado en la acción del acreedor con todos sus privilegios y seguridades, pero limitada respecto de cada uno de los codeudores a la parte o cuota que tenga este codeudor en la deuda(13)”.
Vale la pena aclarar que la disciplinada manifestó ser “fiadora” y “codeudora” según se desprende de la versión libre y espontánea(14). También afirmó que en algunos casos, se obligaba a nombre propio “yo los sacaba a nombre mío para darle plata a ella.(15) Así mismo, dijo haber firmado letras de cambio en blanco.
De lo dicho emerge con nitidez que la señora nancy mayorca endara tenía a su cargo múltiples obligaciones que había adquirido no solo en nombre propio, sino en calidad de codeudora y fiadora, tal y como se desprende de su versión libre. Se advierte además, que con esta multiplicidad de créditos, debía tener suficiente ilustración en cuanto las consecuencias jurídicas del incumplimiento de los mismos. Y, en los casos en los que se funge como codeudora o fiadora, la persona que respalda la deuda debe estar atenta al pago oportuno de dichas acreencias, por parte del deudor principal(16), así como tener presente que desempeñarse como funcionaria de la Procuraduría General de la Nación impone un deber de transparencia y responsabilidad en el manejo de las relaciones comerciales y financieras.
Ahora bien, en relación con la responsabilidad y la ausencia de voluntad al incumplir las obligaciones contraídas en calidad “codeudora,(17) señaló la Corte Constitucional en sentencia C- 728 de 2000:
“[E]s importante precisar que el objetivo de la prohibición es, en primera instancia, evitar el perjuicio que genera para las instituciones estatales el contar entre sus colaboradores con servidores incorregiblemente quebrantadores del ordenamiento jurídico. Por eso, no puede entenderse que sea contraproducente e irrazonable el que como consecuencia de una sanción por el incumplimiento de obligaciones resulten algunos intereses particulares perjudicados, pues dentro del marco de su libertad de configuración normativa, el legislador puede, dentro de ciertos límites, anteponer el bien público –en este caso sancionar al servidor que perjudica la imagen de las entidades estatales- a los intereses particulares de distintas personas. Además, en el caso de las obligaciones civiles, comerciales y laborales las personas que realizan transacciones o acuerdos conocen que siempre existe un riesgo en este tipo de actividades, que se puede cristalizar en el hecho de que la contraparte incumpla sus obligaciones. Y para obtener el respeto de las mismas, y de las obligaciones familiares, la legislación ha fijado distintos procedimientos y autoridades, a los cuales pueden acudir los afectados(18).”
A juicio de la Sala no es de recibo la interpretación de la disciplinada cuando pretende contabilizar los términos teniendo en cuenta la fecha de los fallos. Se precisa que la fecha de las decisiones judiciales son un referente y prueba del incumplimiento de las obligaciones, en la medida en que “para que el incumplimiento de obligaciones civiles se configure es necesario cumplan tres condiciones: primero, que sea un actuar reiterado del disciplinado; segundo, que sea injustificado y; tercero, que sea declarado en decisión judicial o admitido en diligencia de conciliación”(19) (Énfasis añadido). El incumplimiento cesa cuando se demuestra el pago de la obligación, mientras, la conducta se considera continuada y permanente.
[1]. Confrontar folios 33 a 34 de la actuación.
[2]. Confrontar folios 81 a 83 de la actuación.
[3]. Confrontar folios 126 a 129 de la actuación.
[4]. Confrontar folios 149 a 153 de la actuación.
[5]. Confrontar folio 155 del cuaderno 1 de la actuación.
[6]. Confrontar folio 166 de la actuación.
[7]. Confrontar folios 167 a 170 de la actuación. Dicha decisión fue confirmada mediante providencia del 11 de mayo de 2016.
[8]. Lo anterior con fundamento en la decisión de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, rad 5208 del 11 de enero de 2000.
[9]. “La falta debe ser calificada como grave a título de culpa”, Confrontar a folio 215 vuelta del cuaderno de la actuación disciplinaria”
[10]. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 1o de septiembre de 2016, Rad. 11001-03-25-000-2012-00421-00(1629-12)
[11]. Confrontar a folio 155 de la actuación.
[12]. Sentencia C-728 de 2000
[13]. Sala Disciplinaria, Rad. 161-4585, fallo del 21 de noviembre de 2017.
[14]. Confrontar a folio 126 de la actuación.
[15]. Ibídem
[16]. Sala Disciplinaria, Radicado 16658, 27 de noviembre de 2014.
[17]. Confrontar a folio 219 vuelta de la actuación (memorial de descargos)
[18]. Corte Constitucional sentencia C-728 de 2000.
[19]. Sala Disciplinaria, Rad. 161-4585, 21 de noviembre de 2017.

References: artículo 150
 artículo 35
 artículo 13
 artículo 132
 artículo 30
 artículo 132
 artículo 35
 artículo 1579