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1 1. PRESENTAZIONE DEL PIANO Il nuovo assetto istituzionale e territoriale del Consorzio impone l'adozione di un piano di classifica unificato per il riparto della contribuenza consortile in conformità a quanto previsto dall'art. 13 della Legge Regionale 2/8/84 n. 42 e nel rispetto delle prescrizioni dettate dalla delibera della Giunta Regionale n. 2233/92. Il contributo di bonifica, in base all'art. 860 c.c. é posto obbligatoriamente a carico di tutti i proprietari di immobili situati nel comprensorio classificato e deve essere commisurato al beneficio che gli immobili stessi traggono dalle opere di bonifica e dall'attività di gestione consortile necessaria allo loro pianificazione, vigilanza, manutenzione ed esercizio. Con legge regionale n. 16/87 é stata, fra l'altro, estesa la classificazione di bonifica a tutto il territorio della Regione non ancora classificato, passando da 28 Consorzi di bonifica a soli 15, con l'obiettivo di far coincidere i comprensori dei nuovi Enti con i confini di bacino idrografico o di parte di bacino. Si é consolidato così il concetto di "unitarietà" di bacino, indispensabile presupposto per qualsiasi attività pianificatoria e gestionale attinente il territorio e le sue risorse. Per quanto riguarda il comprensorio di questo Ente, preme ricordare che negli anni 1960/70 vi sono state fusioni, incorporazioni, quali quelle del Canal Torbido, Reno Samoggia, Cavamento Palata, che hanno dato vita al Consorzio di Bonifica Palata-Reno nel Con l'attuazione della L.R. 42/84, vi é stata l'unificazione del Consorzio di Bonifica Montana Alto Reno e il Consorzio di Bonifica Idraulica Palata-Reno, col ché é nato il Consorzio di Bonifica Reno-Palata. Tuttavia - a tutt'oggi - sono ancora in vigore i piani di contribuenza trasmessi - per volere regionale - dai predetti due Consorzi. Infatti, i piani di classifica attualmente in vigore per il riparto delle spese sono: ex Palata-Reno: piano deliberato dal Consiglio dei Delegati il 6/2/76, approvato dalla Giunta Regionale il 30/12/76 con atto 4048 integrato, per i territori a Sud della Via Bazzanese, con successivo piano deliberato dal Consiglio dei Delegati il 20/3/79 e approvato dalla Giunta Regionale il 9/12/80 con atto Ex Alto Reno: piano deliberato dal Consiglio dei Delegati l'8/10/76 approvato dal Ministero Agricoltura e Foreste con decreto del 2/2/ Non é certamente compito facile commisurare il beneficio che gli immobili traggono dall'attività di bonifica operando una sintesi di un'attività consortile così variegata che si estrinseca non solo sul piano organizzativo e territoriale ma soprattutto sul piano della verifica oggettiva dell'azione del Consorzio di bonifica per la salvaguardia del territorio, delle sue risorse idriche e ambientali, l'efficacia delle sue strutture idrauliche e dei corsi d'acqua. Era quindi necessario determinare indirizzi e orientamenti da parte degli organi dirigenti ed anche uno studio molto approfondito in grado di valutare, in modo oggettivo, i benefici conseguiti con la bonifica e di classificare i diversi immobili, creando una sorta di tabella millesimale che consentisse di determinare la quota di contribuenza spettante a ciascun immobile. Per quanto riguarda la definizione degli indirizzi, la Commissione consultiva e tecnica - assistita da esperti esterni incaricati -, appositamente istituita dal Consiglio d'amministrazione il 2/10/92 per lo studio e la definizione del nuovo piano di contribuenza, nei due anni trascorsi si é riunita ben 9 volte. 1 N.B. Dal momento della fusione dell'ex Cavamento Palata - Reno Samoggia (1963) e sino al 1976 sono rimasti in vigore i piani di contribuenza dei rispettivi Consorzi per gli immobili agricoli; per gli immobili extragricoli fu approvato dal Ministero Agricoltura e Foreste il piano di contribuenza che rimase valido fino al Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 1
2 Nel corso di questi ultimi mesi gli organi collegiali dei due Distretti di Montagna e di Pianura si sono riuniti disgiuntamente due volte per definire le proposte da sottoporre al Comitato Amministrativo prima ed al Consiglio poi per l'approvazione definitiva. Per la parte tecnica e giuridica l'amministrazione del Consorzio si é avvalsa, oltre che dei propri uffici e della direzione, anche di consolidate esperienze professionali per avere certezza di rispondenza in campo idraulico, in campo legale e nel campo dell'elaborazione dei dati tecnici (Prof. Ing. Sandro Artina, Direttore dell'istituto di Costruzioni Idrauliche della Facoltà di Ingegneria; Avv. Gian Paolo Nascetti, Docente di Diritto Amministrativo presso la Facoltà di Giurisprudenza; studio EHS s.r.l.). Lo studio del nuovo piano prende in esame gli aspetti amministrativi e fisici del territorio consortile. In particolare grande rilievo viene dato a due aspetti di importanza primaria: il primo é dedicato alle risorse idriche per quanto influenzate dal clima e dalle precipitazioni, il secondo riguarda il suolo con le caratteristiche pedologiche in riferimento allo stato di dissesto del suolo in montagna e all'attività antropica esercitata in Pianura. Si sono poste a verifica l'efficacia e la rispondenza delle opere idrauliche, irrigue e di bonifica montana con riguardo ai compiti che il Consorzio deve istituzionalmente assolvere. In relazione alla densità ed alla tipologia delle opere, é stata illustrata l'organizzazione complessiva dell'ente; da questi processi di analisi funzionale sono stati tratti i criteri per la ripartizione delle spese necessarie all'attività del Consorzio. Un'analisi socio-economica permette di affermare che la bonifica ha consentito prima, e mantenuto successivamente, un assetto economico, industriale e agricolo estremamente sviluppato. Considerato che lo scolo delle acque di gran parte del territorio consortile é precluso dalle arginature e dai livelli di piena del fiume Reno, del fiume Panaro e dei Torrenti Samoggia, Lavino, Ghironda e Martignone, e che senza la bonifica vi sarebbero ancora acquitrini e paludi, si può senza enfasi affermare che il beneficio tratto dagli immobili esistenti in pianura, per effetto dell'attività di bonifica sia di grande rilievo. Lo stesso si può dire del territorio montano i cui immobili, in parte ricadenti in zone sismiche e in parte in aree geologicamente instabili, hanno visto crescere notevolmente il proprio valore economico grazie alla stabilità dei versanti; stabilità ottenuta mediante un capillare, seppur ancora insufficiente, sistema di opere di presidio spesso non appariscenti ma che comunque hanno il pregio di inserirsi perfettamente nell'ambiente circostante. Il beneficio tratto da questi immobili é stato quantificato in proporzione alla rendita censuaria dei terreni e dei fabbricati. Particolare importanza rappresenta, per il territorio di pianura, l'indice di sicurezza idraulica la cui determinazione é stata basata sul calcolo dell'evento di piena critico. Il territorio é stato suddiviso in zone aventi uguale beneficio; per ognuna di esse sono stati calcolati diversi indici che, combinati tra loro, danno luogo "all'indice complessivo di beneficio". Queste in sintesi le novità salienti introdotte rispetto ai precedenti piani di classifica. Per la pianura: Premesso che si é ampliato il comprensorio contribuente e che vi é stata l'inclusione nel circuito contributivo di aree precedentemente escluse (strade, piazze, aeroporti), il nuovo piano tiene conto di due nuovi indici - quello economico e quello di urbanizzazione - ritenuti necessari al fine di ottenere una maggiore equità contributiva. Si é adottato un criterio parametrale unico fra terreni e fabbricati, nelle diverse zone di soggiacenza, tenendo conto del maggior impatto delle aree urbane sulla rete scolante ricevente. Per ciò che attiene le spese per l'irrigazione, l'indice di beneficio irriguo é stato utilizzato per ripartire il costo della manutenzione delle opere irrigue sugli immobili agricoli ricadenti nelle aree del "C.E.R.", del "Torbido" e di "Soccorso", atteso che i costi di gestione vengono ripartiti a consuntivo tra gli effettivi derivatari dell'acqua. Tale sistema binomio di ripartizione dei costi é Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 2
3 attualmente ritenuto l'unico possibile. Infatti, volendo ripartire i costi globali di manutenzione ed esercizio esclusivamente sull'ettarato effettivamente irrigato, ne conseguirebbe un aggravio per ettaro insostenibile tale da impedire la pratica irrigua. Tale scelta sarebbe inoltre immotivata poichè non terrebbe conto del beneficio "potenziale" di cui godono tutti i terreni dominati dai vettori irrigui. Tuttavia il Consorzio si riserva di passare ad un sistema monomio nel momento in cui la superficie irrigata si sia dilatata al punto da poter sostenere sia il costo d'esercizio che quello della manutenzione. Per la Montagna: E' stato ritenuto equo introdurre un nuovo indice, precisamente l'indice altimetrico, che tiene conto del minor beneficio degli immobili posti al di sopra dei 600 metri di altitudine. Oltre a quanto sopra ed al nuovo indice di urbanizzazione, é stato adottato - per i terreni catastalmente di qualità "vigneto o frutteto" - un coefficiente di riduzione "0,40" dell'indice economico al fine di omogeneizzare il tributo con quello di terreni analoghi del Distretto di Pianura. Il lavoro svolto per l'elaborazione del presente piano, per il quale rinnovo il mio ringraziamento a tutti i Consiglieri, ai Dirigenti ed al personale consortile, nonché ai consulenti, pur con gli inevitabili limiti rappresenta tuttavia un aggiornato metodo per una più equa ripartizione degli oneri da porre a carico dei consorziati, nonché il più puntuale strumento di conoscenza del territorio e di misura dell'efficacia della bonifica. Il Consorzio di Bonifica Reno-Palata Il Presidente (Valter Alvisi) Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 3
4 2. ASPETTI GENERALI 2.1 Cenni storici Le origini del Consorzio risalgono a diversi secoli addietro, ma solo dal 1653 si trovano per questo territorio, come per gli altri della pianura bolognese, i primi atti e documenti che comprovano la esistenza di ordinamenti consorziali per i diversi corsi d acqua naturali e scoli, le così dette Assunterie, organi eletti dai proprietari interessati ad uno o più scoli 2. Alle Assunterie era delegato il compito di provvedere, per conto dei proprietari così riuniti, alla amministrazione delle opere da eseguire con contratti di cottimo o con lavori in economia, nonché alla formazione di appositi campioni di contribuenza per il riparto delle spese tra i consorziati. Detti Campioni suddividevano ciascun comprensorio in zone di pari interesse chiamate gradi ed a ciascuna zona o grado era attribuito un indice chiamato cifra di contributo che rappresentava il coefficiente per il riparto della spesa. L avvento del Regno d Italia di Napoleone provocò, anche in questo settore, profonde innovazioni, poiché con decreto 6 maggio 1806 venne sanzionato l intervento statale per tutti i lavori riguardanti i fiumi ed i torrenti arginati, mentre quelli riguardanti gli scoli o le bonificazioni o le migliorie dei terreni furono lasciati a carico degli interessati riuniti in apposite Società. Nello stesso anno il Regolamento applicativo del citato decreto ripartì la pianura bolognese in sei grandi Circondari, formanti il territorio dei due attuali Consorzi di bonifica: 1 Circondario - terreni tra Panaro e Samoggia 2 Circondario - terreni tra Samoggia e Reno 3 Circondario - terreni tra Reno e Canale Naviglio 4 Circondario - terreni tra Canale Naviglio e Idice 5 Circondario - terreni tra Idice e Quaderna 6 Circondario - terreni tra Quaderna e Sillaro I terreni del 3, 4, 5, 6 Circondario fanno oggi parte del comprensorio di pianura del Consorzio della Bonifica Renana; quelli del 1 formarono il comprensorio del Consorzio Cavamento Palata e quelli del 2 Circondario, chiamato anche Dosolo, formano il comprensorio di pianura del Reno Samoggia (Consorzi questi ultimi dalla fusione dei quali è sorto il Palata- Reno). L amministrazione di tutti gli scoli consorziali esistenti in ciascuno dei Circondari fu affidata ad un organo elettivo di nove persone, chiamato Delegazione. Breve fu la durata di questa organizzazione consortile; nell aprile 1814, al cadere del Regno d Italia, vennero ripristinate le antiche Assunterie. Ciò condusse però ad un frazionamento dei comprensori dei Circondari con grave danno nel coordinamento degli interventi e il Governo Pontificio, formando una nuova legge per le acque e le strade con Motu Proprio di Pio VII in data 23 ottobre 1817, ripristinò l unità circondariale, cambiando solo il nome dell organo amministrativo da Delegazione in quello di Congregazione Consorziale. In base all ordinamento idraulico instaurato dal primo regno italico nel Dipartimento del Reno, il 1 Circondario della pianura bolognese comprendeva il territorio fra il Panaro e il Samoggia a valle della Bazzanese si estendeva verso nord sin dove si protendeva la provincia di Bologna. Con la restaurazione del Governo Pontificio e degli Estensi furono escluse dalla giurisdizione del 1 Circondario tutti i terreni modenesi, ovviamente soggetti al Ducato di Modena. Così che il predetto 1 Circondario bolognese risultò ridotto ai comuni bolognesi di 2 Cfr. "Notizie storiche e statistiche intorno ai Consorzi di scolo della Provincia di Bologna", raccolte nel 1874 dall ing. Giovanni Veronesi. Ristampate nel 1929 in Bologna dalla R. Tipografia F.lli Merlano Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 4
5 Crevalcore, S. Giovanni in Persiceto, S. Agata Bolognese, Castelfranco Emilia, Anzola, Crespellano e Bazzano. E da allora la congregazione consorziale del 1 Circondario esercitò la sua giurisdizione su detto territorio e, raggiunta l unità politica, intervennero i necessari accordi che i rappresentanti dell agro Nonantolano per l esecuzione di opere di interesse comune ai due bacini, bolognese e modenese (tale è ad esempio la costruzione del diversivo Muzza e del diversivo di Gaggio-Panzano). Col riordinamento idraulico instaurato nel periodo napoleonico si compì l unificazione del comprensorio scolante nel Cavamento Palata e da un editto di tassazione del 1809 emerge la coincidenza del comprensorio contribuente con l'intero comprensorio scolante. Dopo la restaurazione la contribuenza del 1 Circondario fu necessariamente ridotta al comprensorio ricadente nello Stato Pontificio. Il primo campione generale per la tassazione del comprensorio dei terreni bolognesi tributario del Cavamento Palata fu ordinato dalla congregazione del 1 Circondario nel 1848 ed ebbe inizio di applicazione soltanto nel 1861, in forza della nota della Legazione Pontificia n del 17 settembre 1858, confermata con nota della R. Intendenza generale del 30 dicembre 1860 n In base a tale campione concorrevano al pagamento dei contributi consorziali ettari, suddivisi in 20 gradi di contribuenza. Nel 1867, poi, furono attivati i campioni particolari degli scoli Muccinello e Bagnetto (con superficie contribuente rispettivamente di ettari 418 e ettari 90) in virtù di approvazione datane dalla R. Prefettura con nota n e n del 10 febbraio Con la delimitazione del comprensorio interessato alla esecuzione delle opere pubbliche di bonifica furono acquisiti alla contribuenza del Consorzio Cavamento Palata 500 ettari circa della zona denominata Punta Valletta in territorio di Decima di Persiceto. Riassumendo il comprensorio di contribuenza del Cavamento Palata (come emerge dallo Statuto approvato con Decreto 27 agosto 1952 n. 1327/2031 del Ministero dell Agricoltura e Foreste) risultava così composto con riferimento ai campioni di contribuenza in vigore all epoca: - Comprensorio campione generale (1861) ha Comprensorio campioni particolari (1867) ha Comprensorio Punta Valletta ha 500 Totale ha All originario territorio costituente il 1 Circondario della pianura bolognese furono aggregati con D.P.R. 30 marzi 1961 i bacini tributari dei Canali San Giovanni, Chiaro e Muzza Corona per una superficie complessiva di ha 5.630, così che il comprensorio del Consorzio Cavamento Palata risultò di ha Con D.P.R. 5 settembre 1963 fu approvata la fusione dei Consorzi Cavamento Palata e Reno Samoggia mediante costituzione del Consorzio di bonifica Palata-Reno. La giurisdizione del Consorzio si estese su un comprensorio di ettari, dei quali in sinistra del Samoggia (già comprensorio del Consorzio Cavamento Palata) e in destra Samoggia (già facente capo al Consorzio Reno Samoggia). A seguito della fusione per incorporazione nel Consorzio di bonifica Palata-Reno del Consorzio di miglioramento fondiario Canal Torbido, avvenuta a mente del decreto del Presidente della Giunta Regionale 18 ottobre 1982 n. 593, il comprensorio consortile s incrementò di ettari raggiungendo la superficie complessiva di ettari. 2.2 Il Consorzio ed il suo comprensorio Il Consorzio della Bonifica Reno-Palata è stato costituito con delibera n del Consiglio della Regione Emilia Romagna in data 12 Novembre 1987, in seguito al riordino territoriale dei comprensori di bonifica previsto dalle LL.RR. 2 agosto 1984 n 42 e 23 aprile 1987 n 16. Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 5
6 Il Consorzio, Ente di diritto pubblico ai sensi dell'art. 12 della sopra citata L.R. 2 agosto 1984 n 42, dell'art. 59 del R.D. 13 febbraio 1933 n 215, nonché dell'art. 862 del C.C., ha sede in Bologna. L'attuale comprensorio del Consorzio ricade nelle provincie di Bologna e Modena in Emilia Romagna e nella provincie di Firenze e Pistoia in Toscana, ed ha una superficie complessiva di ettari. Trattasi quindi di un comprensorio interregionale. Il territorio è suddiviso a seconda delle competenze di bonifica montana (L. 991/52) e di bonifica integrale (R.D. 215/33) in due distretti: - Distretto di Pianura (bonifica idraulica) ha Distretto di Montagna (bonifica montana) ha Il nuovo territorio di bonifica montana si riduce di ettari mentre quello di pianura si incrementa di ettari per effetto del disposto della L.R. 16/87 che dichiara classificato di bonifica tutto il territorio dell Emilia Romagna. I territori di nuova acquisizione ricadono principalmente nel comune di Casalecchio, Zola Predosa ed in parte nel comune di Finale Emilia. In particolare, nei nuovi territori del finalese esistono attualmente quattro Consorzi di miglioramento fondiario in via di soppressione da parte dell Amministrazione Regionale. Il Consorzio deriva dalla fusione dei disciolti Consorzi di bonifica Palata-Reno e Alto Bacino del Reno La delimitazione comprensoriale Il Comprensorio consorziale, suddiviso in due Distretti, ha il seguente perimetro (vedi Tavole 1.1 e Allegato1): ad est: partendo da Nord in direzione Sud: dal fiume Panaro, a m circa a valle del ponte della strada statale n.468, raggiunge verso sud la suddetta S.S. circa 400 m a Ovest della intersezione con la strada vicinale Rossi; segue verso Est prima la medesima strada statale n. 468, poi la strada vicinale Rossi fino alla località Colombarina, da cui prosegue lungo il confine amministrativo fra le province di Modena e Ferrara fino al punto di confluenza dei confini amministrativi delle province di Bologna, Modena, Ferrara; prosegue lungo il confine amministrativo fra le province di Bologna e Ferrara fino a Fermata Morando, da cui raggiunge Fattoria Morando e Predio di Mezzo; segue il Canale di Cento fino a Cà Vandini e dopo quest'ultima località passa per Cà S.Andrea, la Torinese, Cà Grillana e raggiunge di fronte a S.Caterina il torrente Samoggia, la cui asta viene seguita fino alla confluenza nel fiume Reno; segue l'asta del fiume Reno fino alla chiusa di Casalecchio e, passato sulla destra idrografica, segue l'asse del fosso S.Gaetano fino al confine amministrativo tra i comuni di Casalecchio di Reno e Bologna; coincide con direzione Sud-Est col confine comunale predetto fino ad incontrare la strada comunale di Monte Albano, che segue fino all'incrocio con Via di Casaglia al bivio di Cà Nova; segue detta via fino incrocio con Via Cavaione, via che segue verso Est fino alla strada dei Colli in località Cà Abertazzi; segue detta strada fino all'incrocio alla località La Croce, da cui continua lungo lo spartiacque tra il bacino idrografico montano del fiume Reno e il sottobacino montano del torrente Savena fino al Sasso di Castro e lungo quello fra il bacino idrografico montano del fiume Reno e il sottobacino montano del fiume Santerno fino al passo della Futa (quota 903 mt); Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 6
7 a sud: ad ovest: partendo da Est in direzione Ovest: dal Passo della (quota 903 mt.)futa segue lo spartiacque del bacino del fiume Reno fino al Corno alle Scale (quota mt.), a chiusura del perimetro; partendo da Sud in direzione Nord: dal Corno alle Scale (quota 1945 mt.)segue lo spartiacque tra i fiumi Panaro e Reno fino presso Castello di Serravalle, da cui prosegue lungo la strada Orzo-Serravalle fino all'incrocio con la strada n.569 che segue fino al "Ponte Muratori" nei pressi di Vignola; segue l'asta del fiume Panaro fino al confine amministrativo fra i comuni di Castelfranco Emilia e Nonantola, confine col quale si identifica fino a Cà Galletto sul confine amministrativo fra le province di Bologna e Modena; coincide con questo confine fino a raggiungere il fiume Panaro, lungo la cui asta prosegue poi fino a m a valle del ponte della strada statale n.468 I Distretti, finalizzati ad assicurare una rappresentanza territoriale negli Organi del Consorzio, nonché a garantire aspetti particolari di ordine amministrativo-tecnico, sono delimitati come segue: - Distretto di Pianura (ha ) - Provincia di Bologna (ha ) ANZOLA EMILIA ha BAZZANO ha BOLOGNA ha CALDERARA DI RENO ha CASALECCHIO DI RENO ha CASTELLO D' ARGILE ha 94 CASTEL MAGGIORE ha 2 CRESPELLANO ha CREVALCORE ha MONTEVEGLIO ha 280 SALA BOLOGNESE ha SAN GIOVANNI IN PERSICETO ha S. AGATA BOLOGNESE ha ZOLA PREDOSA ha Provincia di Modena (ha ) CASTELFRANCO EMILIA ha FINALE EMILIA ha MODENA ha 29 S.CESARIO SUL PANARO ha SAVIGNANO SUL PANARO ha Distretto di Montagna (ha ) - Provincia di Bologna (ha ) CAMUGNANO ha CASTEL D' AIANO ha CASTEL DI CASIO ha Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 7
8 CASTELLO DI SERRAVALLE ha CASTIGLIONE DEI PEPOLI ha GAGGIO MONTANO ha GRANAGLIONE ha GRIZZANA MORANDI ha LIZZANO IN BELVEDERE ha MARZABOTTO ha MONTE S. PIETRO ha MONTEVEGLIO ha MONZUNO ha PIANORO ha 391 PORRETTA TERME ha S.BENEDETTO VAL DI SAMBRO ha SASSO MARCONI ha SAVIGNO ha VERGATO ha Provincia di Modena (ha 6.730) GUIGLIA ha MONTESE ha 342 ZOCCA ha Provincia di Firenze (Regione Toscana) (ha 6.884) BARBERINO DI MUGELLO ha CANTAGALLO ha FIRENZUOLA ha VERNIO ha Provincia di Pistoia (Regione Toscana) (ha ) PISTIOIA ha SAMBUCA PISTOIESE ha SAN MARCELLO PISTOIESE ha Scopo del piano di classifica Scopo del presente Piano di Classifica è quello di ripartire fra gli immobili presenti nel comprensorio che traggono beneficio dalla bonifica le spese che il Consorzio sostiene e che per legge sono a carico dei proprietari degli immobili stessi. Esse riguardano fra l'altro: - spese annualmente sostenute per l'esercizio, la manutenzione e la vigilanza delle opere pubbliche di bonifica; - spese annualmente sostenute per l'esercizio, la manutenzione e la vigilanza delle opere irrigue. - spese annualmente sostenute per la progettazione delle opere montane e per la sorveglianza del territorio montano; - spese annualmente sostenute per il funzionamento del Consorzio e, in generale, per il raggiungimento di tutti i suoi fini istituzionali; - spese relative all'esecuzione delle opere di bonifica quando non siano a totale carico dello stato o della regione. Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 8
9 Tenuto conto delle nuove esigenze che via via si vanno manifestando per effetto dell'evolvere degli ordinamenti colturali e dell'assetto del territorio, gli aspetti tecnici della bonifica sono in costante evoluzione. Pertanto, la presente classifica ha il carattere di provvisorietà previsto dal 1 comma dell'articolo 11 del R.D. n 215. Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 9
10 3. RIFERIMENTI NORMATIVI 3.1 L evoluzione della nozione di bonifica La predisposizione di un nuovo piano di classifica nasce, anche per il Consorzio della Bonifica Reno-Palata, dalla necessità di adeguarsi alla classificazione dell'intero territorio ed al riordino dei comprensori effettuato dalla Regione Emilia-Romagna nonchè al più generale processo di riforma che ha investito la materia della bonifica, in particolare nell ultimo decennio, e che ha determinato un profondo mutamento delle sue finalità e dei suoi compiti. La ridefinizione del ruolo assegnato alla bonifica ha avuto, come è ovvio, una ripercussione sull attività svolta dai Consorzi e conseguentemente sui diversi benefici arrecati da tale attività. Dal complesso contesto normativo, sottostante il presente piano di classifica, emerge con evidenza l ampiezza degli obiettivi assegnati oggi all attività di bonifica. I numerosi provvedimenti emanati, ormai nel corso di più di un secolo, sia in materia di bonifica, sia nei settori con essa interferenti, hanno infatti creato un corpus legislativo che riconosce alla bonifica stessa ed ai suoi strumenti un ruolo primario sia ai fini dell assetto e della tutela idrogeologica, sia della corretta utilizzazione delle risorse terra ed acqua. Com è noto alla nozione di bonifica integrale - desumibile dalla legge 13 febbraio 1933, n. 215 ed evidenziata dall art. 857 c.c., sostanzialmente incentrata sui tradizionali obiettivi di valorizzazione del territorio e della produzione agricola - si è nel tempo sostituita una nozione allargata, ricomprendente la più ampia finalità di difesa del suolo e di tutela delle risorse idriche nonchè di protezione e tutela della natura e dell ambiente. Il lento evolvere di tale nozione nel nostro ordinamento - frutto anche dell ampio dibattito che ha preceduto, accompagnato e talvolta seguito l adozione dei diversi testi legislativi nazionali e regionali - è passato attraverso alcune tappe fondamentali che conviene di seguito ricordare al fine di comprendere appieno la necessità di revisione degli esistenti piani di classifica. Prescindendo dalle norme che consentirono l enucleazione della nozione originaria, legata al risanamento idraulico del suolo e in special modo dei terreni paludosi (L: 25 giugno 1882, n. 869, T.U. 22 marzo 1890, n. 195) e alle successive norme in tema di consorzi irrigui e di promozione dello sviluppo agricolo dei territori per qualsiasi causa arretrati (T.U. 30 dicembre 1923, n. 3256, R.D.L. 18 maggio 1924, n. 753), che fanno ormai parte della storia, occorre riferirsi in primo luogo alla legislazione speciale, ancor oggi in larga parte vigente, dettata con il R.D. 13 febbraio 1933, n Tale testo normativo consacrò la nozione di bonifica integrale, felicemente delineata dal Bagnulo come redenzione mediante l esecuzione di opere volte a conseguire rilevanti vantaggi igienici, demografici, economici o sociali, di quelle parti del territorio nazionale che, per dissesto idrogeologico o per altre cause fisiche o sociali, si trovassero in condizioni arretrate di coltura ed apparissero suscettibili di notevoli miglioramenti. In quest ottica i compiti attribuiti alla bonifica avevano per oggetto principale la progettazione, l esecuzione, l esercizio e la manutenzione di opere e di interventi pubblici di varia natura, il coordinamento di questi con quelli da effettuarsi a carico dei privati ed il controllo sulla loro effettiva realizzazione, la vigilanza sulle opere e sul territorio comprensoriale, nonché l assistenza a favore dei consorziati. Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 10
11 l legislatore del 1942, con gli articoli del codice civile dall 857 all 865, si limitò a ribadire i principi regolatori della materia contenuti nella legge speciale, riferendosi ad essa con richiami impliciti ed espliciti. Il legislatore statale fornì quindi i principi normativi, sulla scorta dei quali venne per lungo tempo amministrata la bonifica ed ai quali sostanzialmente si rifacevano i precedenti piani di classifica. Nel 1966 l alluvione che sconvolse la città di Firenze condusse alla nomina della Commissione per lo studio della sistemazione idraulica e della difesa del suolo, meglio nota con il nome del suo presidente Giulio De Marchi, il cui contributo - unitamente a quello dell Indagine parlamentare sulla difesa del suolo a cura delle Commissioni lavori pubblici ed agricoltura del Senato ed a quello della Conferenza nazionale delle acque - fu fondamentale in quanto venne delineato un quadro mai prima di allora tracciato, dei problemi tecnici economici, legislativi ed amministrativi che dovevano essere affrontati per garantire la sicurezza idrogeologica del territorio. Il processo di mutamento dell assetto sopra indicato iniziò con i c.d. piani verdi degli anni 60, ebbe una tappa fondamentale con il trasferimento delle funzioni alle regioni, e culminò, come disegno normativo, con la recente legislazione di riforma statale e regionale. La materia della bonifica venne demandata, a seguito del D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, alla competenza delle regioni, cui spettano ex art. 117 Cost. le funzioni amministrative in materia di agricoltura e foreste. Questo primo trasferimento, peraltro, diede luogo ad una frammentazione di competenze fra Stato e regioni, superata solo con l emanazione del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 con il quale venne attuato e completato il decentramento funzionale anche in materia di agricoltura e foreste. Il quadro che emerse a seguito di tale secondo trasferimento vide la bonifica collocata in una intelaiatura di funzioni ricca ed articolata che ricomprendeva, oltre ad essa, le funzioni di difesa, assetto ed utilizzazione del suolo, la protezione della natura, la tutela dell ambiente, la salvaguardia e l uso delle risorse idriche. Si pose quindi il problema per le regioni, oltre che di attualizzare gli interventi scorporando funzioni e compiti divenuti desueti (ad esempio manutenzione ed esercizio delle teleferiche) e competenze attratte in altri settori amministrativi (ad esempio l acquedottistica rurale), di riconvertire le funzioni trasferite in un quadro di programmazione, riordinando anche dal punto di vista legislativo, il settore. Spettava in altri termini alle regioni adattare il regime della bonifica al mutato quadro istituzionale ed al rinnovato contesto di competenze. Era infatti chiaro che l area di incidenza dell attività di bonifica si andava ad affiancare e talvolta a sovrapporre ad altre forme di pianificazione e di intervento sul territorio, con obiettivi in parte coincidenti con quelli tipici della bonifica, che imponevano una riforma a cui la regione Emilia Romagna ha legislativamente provveduto, ma cui non hanno fatto seguito coerenti disegni programmatori e pianificatori generali degli altri settori interferenti con la bonifica nè il coordinamento delle reciproche competenze tecnico-operative. 3.2 La legislazione di riforma della Regione Emilia Romagna La complessa ed organica devoluzione di funzioni sopra accennata ha consentito, come detto, alle regioni una prospettiva di riforma che la regione Emilia Romagna ha colto, in materia di bonifica, con le leggi 2 agosto 1984, n. 42 e 23 aprile 1987 n. 16. Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 11
12 Tale normativa si è andata affiancando alla vigente disciplina di principio contenuta nella legislazione statale (in particolare R.D. 215/1933 e L. 991/1952) e va ovviamente letta ed interpretata tenendo conto delle più recenti leggi statali incidenti sul settore della bonifica in tema di acque, suolo, ambiente, paesaggi, aree protette (ad esempio L. 431/1985, L. 349/1986, L. 183/1989, L. 305/1989, L. 394/1991, D. Leg. 275/1993, L. 36/1994). In questa sede non si può dar conto delle numerose novità introdotte che hanno inciso su aspetti qualificanti della bonifica ridefinendone le finalità, l organizzazione amministrativa, la trama dei rapporti istituzionali con apparati regionali centrali e decentrati, con gli enti locali territoriali nonché con le autorità di bacino; ci limiteremo pertanto ad una descrizione delle leggi regionali sopra richiamate, e in particolare agli elementi che hanno comportato l esigenza di rivedere i piani di classifica. Si fa riferimento, in primo luogo, alla definizione stessa della bonifica e delle sue finalità contenute nell art. 1 della l.r. 42/84, alla classificazione pressoché completa del territorio regionale sancita dall art. 3 della l.r. 16/87, alla ridelimitazione, con riferimento ai principali bacini idrografici, dei comprensori di bonifica di cui agli articoli 5 e 11 della l.r. 42/84 e all art. 3 della l.r. 16/87, al riordino dei consorzi con la soppressione degli enti di bonifica montana stabilito dall art. 11 della l.r. 42/84, alla fusione e all incorporazione ovvero allo scorporo dei restanti, al fine dell istituzione di un unico soggetto sui nuovi individuati comprensori, emergente dagli articoli 28 della l.r. 42/84 e 3 della l.r. 16/87, alla soppressione dei consorzi idraulici, di difesa, di scolo e di irrigazione, nonché di ogni altra forma non consortile di gestione della bonifica operata con l art. 4 della l.r. 16/87, ai comprensori ed ai consorzi interregionali, per i quali sono state ricercate e in alcuni casi definite delle intese, di cui agli articoli 73 e 8 del D.P.R. 616/1977 e 1 della l.r. 16/87. Altri punti specifici sono da individuare nella composizione del Consiglio dei delegati dei consorzi di bonifica, ridenominato Consiglio di Amministrazione, in cui entrano a far parte di diritto rappresentanti nominati dagli enti locali ( art. 15 della l.r. 42/84), nella ripartizione dell assemblea dei consorziati in quattro sezioni elettorali, la prima delle quali riservata ai titolari dei soli immobili extragricoli (art. 16 della l.r. 42/84), nel sistema di elezione ispirato al criterio proporzionale, con l introduzione fortemente innovativa costituita dal voto pro-capite (art. 16 della l.r. 42/84) e nell adeguamento degli statuti ad uno schema tipo adottato dalla regione (art. 30 della l.r. 42/84). Si ricorda ancora la riconfermata abolizione del piano generale di bonifica, già disposta con la legge regionale 47/1978, e la sua sostituzione con programmi poliennali di bonifica e di irrigazione (art. 6 della l.r. 42/1984), da raccordarsi con gli strumenti di pianificazione territoriale e di programmazione economica; l individuazione della figura del consorzio speciale (art. 21 della l.r. 42/1984), da ricondursi peraltro al genus dei consorzi di secondo grado di cui all art. 57 del R.D. 215/1933; il sistema di controlli sugli atti sia di legittimità che di merito, delegato alla Provincia (artt. 18 e 23 della l.r. 42/1984), sostitutivo e sugli organi mantenuto in capo alla Giunta (art. 20), radicalmente modificato dalla recente legge regionale 7 febbraio 1992, n. 7 in tema di controllo sugli enti locali e sugli enti dipendenti dalla regione, che ha ridotto le categorie degli atti soggetti al controllo, abolito quello di merito e conferito detta competenza al Comitato regionale di cui all art. 130 della Costituzione. Per quanto concerne la natura giuridica dei consorzi, sulla quale da tempo ferve un ampio dibattito, la legislazione regionale ha infine accentuato il carattere istituzionale di tali enti, come si evince dalla richiamata l.r. 7/1992, dalla partecipazione negli organi amministrativi dei rappresentanti locali, dal riconoscimento che l attività dei consorzi reca beneficio all intera collettività ed al connesso principio della partecipazione pubblica ai costi di gestione, attraverso l erogazione di contributi in conto manutenzione delle opere. Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 12
13 3.3 Nuova comprensorializzazione e Piano di Classifica Il processo di riforma voluto dal legislatore regionale, tuttora in corso, è stato operativamente avviato nel 1987; fra le principali acquisizioni a tutt oggi si segnalano la classificazione ai fini di bonifica del territorio regionale non classificato, il riordino degli enti, l approvazione dei nuovi statuti consortili, l elezione degli organi di amministrazione ordinaria, la soppressione di alcuni consorzi idraulici, di scolo e di irrigazione. Un ruolo fondamentale, per il completamento del disegno riformatore, va peraltro riconosciuto alla redazione di nuovi piani di classifica per il riparto della contribuenza consortile. L elaborazione di un nuovo piano si rende necessaria, anche per il Consorzio della Bonifica Reno-Palata, sia per motivi di fatto che di diritto; i principali vanno individuati nella classificazione dell intero territorio regionale e nella bacinizzazione del comprensorio. Per quanto concerne il primo aspetto abbiamo già detto come l art. 3 della l.r. 23 aprile 1987, n. 16 abbia classificato tutto il territorio della regione di bonifica di seconda categoria, ad esclusione delle aree golenali riferite ad opere idrauliche di seconda e di terza categoria (artt. 5 e 7 del R.D. 523/1904), lasciando ferme le classificazioni esistenti alla data di entrata in vigore della legge, già adottate con provvedimenti statali. Tale classificazione è stata disposta al fine di conseguire il necessario coordinamento degli interventi pubblici e privati per la sistemazione, difesa e valorizzazione produttiva dei terreni e delle acque (art. 3, primo comma, l.r. 16/1987), allo scopo cioè di rendere possibile un omogenea azione di bonifica sull intero territorio comprensoriale. La Corte Costituzionale, con sentenza n. 66 del 1992, ha ritenuto legittima tale classificazione affermando fra l altro che il concetto di bonifica particolarmente comprensivo fatto proprio dalla legislazione della Regione Emilia Romagna giustifica la classificazione dell intero territorio regionale, ossia la potenziale assoggettabilità del medesimo all attività di bonifica, senza che peraltro ciò significhi l automatico assoggettamento al contributo di tutti gli immobili. La norma ha trovato applicazione nel comprensorio del Consorzio della Bonifica Reno- Palata ad esempio con riguardo all area pedemontana del comune di Casalecchio e di Zola Predosa, nonchè a quella di pianura ricadente nel comune di Finale Emilia e nelle aree limitrofe al fiume Panaro relative ai comuni di Castelfranco Emilia, S.Cesario sul Panaro e Savignano sul Panaro; mentre per il restante territorio sono state mantenute le precedenti classificazioni. L area di nuova classifica ha comportato per il Consorzio un attività di conoscenza, di acquisizione e gestione dati, di verifica delle interdipendenze con le aree contermini, quanto meno ai fini dell'elaborazione del Piano di Classifica e della redazione delle proposte dei programmi poliennali, che prevedono specifici interventi. Per quanto concerne il secondo connesso motivo, si sottolinea come la separazione fra le aree montane e le sottostanti aree di pianura, ma soprattutto la mancata coincidenza delle delimitazioni comprensoriali con i bacini dei principali corsi d acqua, abbia determinato il legislatore regionale a ritenere incongrua la preesistente rete di comprensori, che presentava vuoti proprio nei punti più delicati e vulnerabili per la corretta regimazione idraulica dei terreni, ossia nei punti di congiunzione fra montagna e pianura. La visione unitaria di bacino già adottata con la l.r. 42/1984 e l imprescindibile necessità di coordinare gli interventi sui terreni di montagna e di pianura hanno condotto alle nuove delimitazioni comprensoriali a scala di bacino idrografico, delimitazioni che, accanto alla classificazione dell intero territorio, hanno reso necessaria l adozione di un nuovo piano di classifica. Trattasi di un comprensorio di carattere interregionale Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 13
14 poichè comprende territori inclusi in aree toscane per le quali è stato sottoscritto un accordo con la regione toscana, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 77 del D.P.R. n.616. Conviene precisare come, ai fini di bonifica, la legge regionale 42/1984 faccia riferimento al criterio di unità idrografica costituita, a mente dell art. 11, secondo comma, da un bacino, più bacini idrografici o parte di essi. Tale concetto - che si rifà a quanto da tempo sostenuto dalla tradizione idraulica circa la necessità di programmare gli interventi avendo riguardo all intero territorio ricadente entro i limiti di ciascun bacino - già avanzato, nei primi anni 70, in sede di Commissione De Marchi e di Conferenza nazionale delle acque, nonché di indagine conoscitiva sulla difesa del suolo curata dalle Commissioni agricoltura e lavori pubblici del Senato, appare più significativo di quello di bacino idrografico; esso si impernia su due elementi inscindibili costituiti dall'omogeneità idrografica (art. 5) e dalla funzionalità riferita, oltre che alla realizzazione degli interventi, all ampiezza territoriale ed all operatività dell ente (artt. 5, 11 e 12). Per quanto riguarda il Consorzio della Bonifica Reno-Palata, il superamento della nozione di comprensorio omogeneo (sotto il profilo agrario ed economico sociale) e settoriale prefigurato dalla legislazione statale del 1933, ha comportato l unificazione montagna-pianura, con la soppressione dei Consorzi Alto Reno e Palata-Reno e il riaccorpamento territoriale dei preesistenti comprensori. Si è infatti istituito un solo consorzio di bonifica su di un comprensorio a scala di unità idrografica al quale dovranno anche essere trasferite le funzioni delle sopprimende gestioni atipiche di bonifica. Peraltro il razionale assetto di comprensorializzazione sopra descritto, ha corso recentemente il rischio di essere pregiudicato da alcune iniziative legislative. Ci si riferisce a tre progetti di legge, decaduti per termine della legislatura, pubblicati sul bollettino ufficiale della regione rispettivamente ai numeri 330/94, 342/94 e 339/94 il primo dei quali, con ottica tanto sbrigativa e semplicistica quanto illegittima, prevedeva l abolizione dei consorzi di bonifica e quindi anche dell intero disegno di comprensorializzazione; il secondo ed il terzo il trasferimento delle funzioni di bonifica montana alle comunità montane e quindi l abbandono della essenziale logica di bacino con la riduzione dei comprensori di bonifica al solo territorio di pianura. 3.4 Completamento ed integrazione delle legislazioni di settore: le questioni ancora aperte In altre parole, mentre ferve nuovamente il dibattito per apportare sostanziali modifiche alla legislazione che regola la materia, il processo di riforma avviato nel 1987, come già rilevato, non risulta essere ancora compiutamente definito. Si segnalano alcuni fra gli interventi ancora inattuati più direttamente incidenti sul ruolo istituzionale dei consorzi di bonifica. In primo luogo l effettiva adozione degli strumenti di pianificazione e programmazione (i programmi poliennali di bonifica e di irrigazione di cui all art. 6 della l.r. 42/1984) ed il loro coordinamento con la pianificazione di sviluppo, tutela ed uso del territorio, sia sotto il profilo di una compatibilità delle rispettive previsioni (ad esempio circa gli assetti idraulici ed idrogeologici), sia sotto il profilo della puntuale definizione delle competenze e delle relative responsabilità fra gli apparati coinvolti (si pensi alla manutenzione delle opere di bonifica interessate da altre infrastrutture pubbliche quali strade, ponti, ecc.., ovvero alla ripartizione, nell ambito del bacino, delle competenze operative sui corsi d acqua naturali ed artificiali ed alle connesse funzioni di polizia idraulica), nonché dell integrazione delle risorse finanziarie pubbliche destinate alla realizzazione dei programmi d intervento (ad esempio coordinamento degli investimenti pubblici per Parchi e Riserve naturali con quelli per gli interventi programmati Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 14
15 per la bonifica, per la difesa del suolo, per la tutela delle acque e dell ambiente, ovvero per la protezione civile). In secondo luogo l effettivo ricorso, in via ordinaria, allo strumento opera privata obbligatoria di cui all art. 8 della l.r. 42/1984 (utilizzando, attraverso il consorzio di bonifica, i fondi resi disponibili dalle politiche comunitarie, statali e regionali per le opere infrastrutturali o comuni a più fondi) per far fronte alle situazioni di rischio o di pericolo che attengono ai beni dei privati; gli apparati pubblici di difesa del suolo infatti provvedono esclusivamente alla tutela dei corsi d acqua naturali e degli immobili a destinazione pubblica, disinteressandosi dei privati che non vengono coinvolti nella realizzazione degli obiettivi di tutela territoriale. Infine, e più in generale, alla razionalizzazione ed all effettiva attivazione di tutti gli altri numerosi strumenti previsti dalla legislazione che regolano l esercizio delle competenze tecnico operative: ci si riferisce in particolare al coinvolgimento dei consorzi negli accordi di programma per interventi ambientali di cui all art.4, secondo comma, della legge 305/1989, ovvero nella determinazione del bilancio idrico di bacino e del deflusso minimo vitale di cui alla recente legge 36/1994; alla consultazione dei consorzi per i piani di sfruttamento delle cave di cui all art. 11 della l.r. 17/1991; alla determinazione delle modalità di coordinamento e collaborazione fra soggetti pubblici competenti prevista dall art. 3, secondo comma, della legge 183/1989; all attivazione a livello regionale del sistema sanzionatorio per gli abusi commessi in violazione delle norme sulla polizia idraulica previsto dal R.D. 368/ I compiti della bonifica tra passato e presente Parallelamente all evolversi della nozione di bonifica, sono andati modificandosi ed arricchendosi le finalità ed i compiti della stessa e quindi l attività svolta dai consorzi, con una diretta ripercussione sui diversi benefici arrecati dall attività medesima, i quali, costituendo la principale condizione che legittima l imposizione contributiva consortile, assumono singolare rilievo nella redazione del piano di classifica. Dall esame della legislazione statale e regionale, ma anche dagli stessi statuti consortili, emerge, come più sopra accennato, una rideterminazione delle finalità della bonifica nel più ampio concetto della difesa del suolo e dell ambiente e della tutela ed utilizzazione delle risorse idriche, con conseguente ridefinizione quantitativa delle funzioni affidate ai consorzi, nonché una diversa caratterizzazione qualitativa, dovuta principalmente al mutato contesto territoriale (unità idrografica) e funzionale (piani di bacino, piano paesistico, vincoli ambientali, ecc.). Se nel 1933 e sostanzialmente, come abbiamo visto, fino agli anni settanta, i compiti attribuiti alla bonifica avevano per oggetto principale la progettazione, l esecuzione, l esercizio e la manutenzione di opere e di interventi pubblici di varia natura, il coordinamento di questi con quelli da effettuarsi a carico dei privati ed il controllo sulla loro effettiva realizzazione, la vigilanza sulle opere e sul territorio comprensoriale, nonché l assistenza a favore dei consorziati, si può affermare che l azione assegnata alla bonifica, pur avendo una rilevante incidenza sull assetto complessivo del territorio e sulla sua infrastrutturazione, fosse sostanzialmente tesa alla conservazione ed alla valorizzazione del suolo a scopi produttivi. Con l espandersi dell uso urbano, industriale ed infrastrutturale del territorio e con la trasformazione di quello agricolo, gli equilibri raggiunti, in particolare circa il contenimento dei fenomeni fisici naturali e le destinazioni d uso del territorio extraurbano, iniziano ad incrinarsi. Infatti, il superamento della tradizionale distinzione fra territorio urbano e territorio rurale e la crescente interdipendenza fra i due, nonché la moltiplicazione degli effetti negativi dello sviluppo industriale (inquinamento, degrado ambientale, ecc...) conducono, da un lato, all abbandono di alcuni interventi tradizionali della bonifica riconducibili all attività agricolo- Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 15
16 forestale, e dall altro, al progressivo intensificarsi di interventi finalizzati alla salvaguardia di interessi generalizzati sul territorio, a qualunque uso destinato. Abbiamo visto come la legislazione regionale di riforma abbia colto e, per certi aspetti, anticipato gli assetti e gli orientamenti sviluppati e precisati nella successiva legislazione statale in tema di suolo e di acque. Valga, per tutte le considerazioni sopra evidenziate, la formulazione dell art. 1 della legge regionale 42/1984 che, recitando testualmente: La regione Emilia Romagna riconosce, promuove ed organizza l attività di bonifica come funzione essenzialmente pubblica ai fini della difesa del suolo e di un equilibrato sviluppo del proprio territorio, della tutela e della valorizzazione della produzione agricola e dei beni naturali, con particolare riferimento alle risorse idriche, ben rende il senso dell evoluzione intervenuta. Con l emanazione della legge 183/1989 vengono introdotte novità di rilievo al quadro sopra descritto. Ci si riferisce in particolare al ruolo assegnato ai Consorzi quali soggetti realizzatori delle finalità della legge sia sul piano programmatorio sia su quello attuativo degli interventi. I Consorzi vengono infatti configurati come una delle istituzioni principali per la realizzazione degli scopi della difesa del suolo, del risanamento delle acque, di fruizione e gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale, di tutela degli interessi ambientali ad essi connessi. Non di meno, l impostazione prevalentemente idraulico-naturale tipica della difesa del suolo, così come la sua forte connotazione in chiave di difesa passiva che sembra ricavarsi dalla separata individuazione delle tipologie di intervento indicate dall art. 3 della legge 183/1989, nonché dalla disciplina sul contenuto dei piani di bacino, sembrano marginalizzare la concezione di conservazione dinamica del suolo su cui si fonda la bonifica e la coordinata finalizzazione di una pluralità di interventi volti a modificare i precari equilibri naturali sulla quale la medesima si è sviluppata. La bonifica cioè sembrerebbe, in tale contesto normativo, compressa nel suo ruolo di azione complessiva (integralità). Peraltro, in assenza della normativa regionale di attuazione della 183, non è possibile valutare l effettiva portata del coinvolgimento dei Consorzi e del ruolo operativo che ad essi sarà assegnato. Diamo da ultimo conto della recente approvazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (c.d. legge Galli) che riforma radicalmente la disciplina delle risorse idriche. Senza soffermarci su aspetti quali la totale pubblicizzazione del patrimonio idrico, il venir meno della piena ed incondizionata disponibilità delle acque esistenti sul fondo agricolo o i limiti imposti al proprietario del fondo sull utilizzazione di tali acque, utilizzazione che rimane comunque condizionata all adozione di un provvedimento da parte della pubblica amministrazione, ci interessa sottolineare il ribadito essenziale ruolo svolto dai Consorzi di bonifica. Infatti la legge quadro sulle risorse idriche, nel confermare le primarie funzioni dei consorzi nella gestione delle acque ad usi prevalentemente irrigui, affida ai medesimi funzioni in materia di usi plurimi, con riguardo sia alla realizzazione e gestione di impianti per l utilizzazione delle acque reflue in agricoltura, sia alla possibile utilizzazione delle medesime per altri usi (approvvigionamento di impianti industriali, produzione di energia elettrica, ecc...) all unica condizione che l acqua torni indenne all agricoltura. Si può quindi conclusivamente affermare che i consorzi si trovano oggi ad operare in una realtà giuridico istituzionale profondamente diversa rispetto a quella del passato essendo la bonifica configurata, sia nella legislazione statale sia in quella regionale, come uno strumento ordinario di gestione del territorio; ciò si traduce, sul piano operativo, nella necessità di indirizzare la propria attività al di là degli interventi di sicurezza idraulica del territorio e dell irrigazione, verso finalità complessive di protezione dello spazio rurale, di salvaguardia del Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 16
17 paesaggio e dell ecosistema agrario, di tutela della quantità e qualità delle acque, settori questi in cui il Consorzio è stato estremamente presente ed attivo. 3.6 Il potere impositivo Il Consorzio ha il potere di imporre contributi alle proprietà consorziate per far fronte al concreto esercizio dei compiti, come sopra delineati, nonché per il funzionamento dell'apparato consortile. Il legislatore espressamente stabilisce quali siano gli elementi costitutivi dell'obbligo di contribuzione. L'art. 10 del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215 e l'art. 860 del codice civile, infatti, dichiarano tenuti alla contribuzione di bonifica "i proprietari degli immobili del comprensorio che traggono benefici dalla bonifica". Tali disposizioni sono state altresì confermate dall'articolo 13 della legge regionale dell'emilia Romagna 2 agosto 1984, n. 42. Pertanto, ai fini della legittimazione del potere impositivo del Consorzio, è necessario che ricorrano due soli presupposti: 1) la qualità di proprietario, di immobili siti nel perimetro del comprensorio, del soggetto passivo del contributo; 2) la configurabilità di un beneficio ai beni medesimi come conseguenza delle opere di bonifica, ossia in derivazione causale con esse. Sul punto si è del resto più volte espressa la giurisprudenza sia della Suprema Corte di Cassazione 3 sia delle Corti di merito 4 ritenendo, da un lato, necessaria e sufficiente, per l'assoggettabilità al potere impositivo, la configurazione dei due predetti presupposti di legge e, dall'altro - conseguentemente - insufficiente la presenza di uno solo di essi, essendo fra loro in rapporto di imprescindibile concorrenza. Pertanto, se da un lato, l'inclusione degli immobili entro il perimetro del comprensorio non implica di per sé l'obbligo di corrispondere i contributi consortili, dall'altro, la giurisprudenza ha ritenuto ininfluente sul potere impositivo del Consorzio la mancata delimitazione del perimetro di contribuenza, ribadendo come tale potere discenda direttamente dalla legge e precisando come la delimitazione in parola non assurga a presupposto nè tantomeno a titolo dell'obbligo de quo La spesa consortile ed il suo riparto Per quanto riguarda le spese alle quali i proprietari di beni immobili situati nell'ambito di un comprensorio di bonifica sono obbligati a contribuire in ragione del beneficio che traggono dall'attività di bonifica e prescindendo dall' onere imposto per l'esecuzione delle opere - onere attualmente, ad esclusione delle opere private obbligatorie, a totale carico della finanza pubblica - occorre in primo luogo riferirsi, oltre ai già ricordati articoli 860 c.c. e 10 del R.D. 215/1933, agli articoli 17 del R.D. 215/1933 e 27, lett. d), della legge 25 luglio 1952, n La prima norma pone a carico dei proprietari degli immobili situati entro il perimetro di contribuenza la manutenzione e l'esercizio delle opere di competenza statale; analogamente dispone la L. 991/1952 per quanto attiene alle opere irrigue di montagna. 3 Cfr., fra le altre, Cass. S.U. 11 gennaio 1979, n. 183 e Cass. S.U. 6 febbraio 1984, n In particolare cfr. Corte d'appello di Roma 29 novembre 1982, n. 1021; Corte d'appello di Venezia 9 ottobre 1991 n Cfr. da ultimo Corte d'appello di Venezia, 9/10/1991, n Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 17
18 L'art. 59 del R.D. 215/1933 conferisce, inoltre, ai Consorzi il potere di imporre contributi alle proprietà consorziate per l'adempimento dei loro fini istituzionali. Pertanto, accanto alle spese occorrenti per l'esecuzione, la manutenzione e l'esercizio delle opere di bonifica, la legge pone a carico dei proprietari interessati le spese necessarie al funzionamento dell'ente. La giurisprudenza ha peraltro chiarito che, anche per tali spese, l'imposizione di contribuzione resta subordinata alla ricorrenza dei presupposti stabiliti dalla legge, essendo detti esborsi comunque riconducibili all'onere economico complessivo che l'opera di bonifica richiede 6. Pertanto anche gli oneri inerenti all'attività amministrativa ed organizzativa dell'ente sono ripartiti fra i proprietari di beni immobili situati nell'ambito del comprensorio, in ragione del beneficio che traggono dall'attività di bonifica. La legge determina direttamente i requisiti per la spettanza del potere impositivo e l'assoggettamento ad esso a carico dei proprietari; viceversa, la quantificazione dei singoli contributi è rimessa dalla legge alle decisioni discrezionali del consorzio, tenuto ad applicare al caso concreto il principio della corrispondenza o della proporzionalità del contributo rispetto al beneficio conseguito o conseguibile dall'opera consortile. Il consorzio è pertanto investito, come vedremo, di funzioni e compiti discrezionali e perequativi che si sostanziano nella valutazione comparativa dei rispettivi vantaggi, attuali o futuri, diretti ed indiretti, e della conseguente ripartizione parcellare fra i soggetti chiamati alla contribuenza. Nessuna discrezionalità è viceversa riconosciuta al consorzio in ordine alla determinazione dell'entità delle spese da ripartire: esse devono corrispondere all'effettivo onere sostenuto in corrispondenza alle risultanze della contabilità 7. L'art. 11 del R.D. 215/1933 prevede peraltro un duplice criterio di riparto, provvisorio e definitivo, delle spese inerenti alla bonifica: in via definitiva la ripartizione della spesa sarà effettuata in proporzione ai benefici effettivamente conseguiti; in via provvisoria, sulla base di indici approssimativi e presuntivi del beneficio conseguibile. Poiché la norma non distingue fra le spese di esecuzione e quelle di manutenzione ed esercizio, si deve ritenere legittimo il riparto provvisorio anche delle spese di manutenzione ed esercizio. Per quanto riguarda in particolare le spese di funzionamento ex art. 59 del R.D. 215/1933, l'art. 8 del D.P.R. 23 giugno 1962, n. 647 impone che esse corrispondano a quelle risultanti dal bilancio di previsione dell'anno cui si riferisce il riparto. Secondo il Consiglio di Stato 8 anche la determinazione dei contributi per la manutenzione e l'esercizio deve ispirarsi ad analogo criterio. Quindi, ai fini della ripartizione provvisoria dei contributi, il Consorzio ha provveduto ad individuare il beneficio conseguibile, sulla base di indici approssimativi e presuntivi, fermo restando il riferimento al bilancio di previsione per il riparto della spesa. Ciò implica ovviamente l'obbligo di ripartire annualmente i contributi consortili, prendendo a base, a seconda della tipologia di spesa, le risultanze della contabilità ovvero le previsioni di bilancio e applicando i criteri fissati per la determinazione del beneficio. 6 I "fini istituzionali" vanno infatti secondo la Corte (Cass. S.U. 6/2/1984, n. 877) necessariamente identificati nella realizzazione del piano di bonifica, talchè le spese imposte dal Consorzio ex art. 59 del R.D. 215/1933 non godono di una disciplina particolare, in deroga ai principi generali dettati dal sistema per le spese occorrenti per l'esecuzione, la manutenzione e l'esercizio delle opere di bonifica. 7 Cfr. circolare ministeriale 7 agosto 1964, n Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 17 dicembre 1968, n Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 18
19 3.8 Il beneficio di bonifica Per quanto concerne la configurazione del beneficio è necessario accertare l'esistenza di un vantaggio, anche solo potenziale, di tipo fondiario (cioè direttamente incidente sull'immobile) 9 in derivazione causale con l'opera di bonifica. E inoltre possibile distinguere, secondo un orientamento giurisprudenziale che va sempre più affermandosi 10, fra un beneficio diretto ed un beneficio indiretto, mentre non è pacifica la configurazione di un beneficio generico o generale. Pertanto le qualificazioni del beneficio assunte dal presente Piano sono le seguenti: 1) il beneficio attuale, ossia il beneficio effettivamente conseguito dagli immobili gravati dalla contribuenza che corrisponderà quindi ai contributi definitivi, in contrapposizione al beneficio potenziale, ossia al beneficio conseguibile, sulla base di indici approssimativi e presuntivi, dagli immobili gravati dal contributo provvisorio; 2) il beneficio diretto, e cioè il beneficio ricollegabile direttamente alla funzione specifica e primaria dell'opera di bonifica, in contrapposizione al beneficio indiretto, e cioè all'utilità accessoria che le opere di bonifica sono suscettibili di arrecare in aggiunta a quella specifica, ovvero all'utilità specifica, ma di minore intensità, conseguita o conseguibile. I criteri per la determinazione del beneficio rientrano nella sfera discrezionale del Consorzio; l'art. 11 del R.D. 215/1933 stabilisce che essi siano fissati negli statuti dei consorzi ovvero deliberati successivamente. L'individuazione dei benefici, in linea di fatto, appartiene alla scienza dell'estimo e, in linea di diritto, sembra corretto far riferimento alle funzioni/attività svolte dal consorzio, sopra evidenziate, che consentono di delineare sinteticamente i seguenti benefici: 1) scolo; 2) irrigazione; 3) montagna; 4) altre specifiche attività (protezione della natura, tutela dell'ambiente, qualità delle acque, difesa del suolo, ecc...). Detti benefici sono stati individuati e motivati sulla base di scelte discrezionali amministrative e tecniche improntate a principi di logicità, razionalità, uguaglianza. 3.9 Gli immobili soggetti a contributo Gli articoli 2 e 3 del R.D. 215/1933 prevedono due tipologie comprensoriali: 1) i comprensori soggetti agli obblighi di bonifica (di prima o di seconda categoria), classificati rispettivamente con legge e con decreto del Presidente della repubblica e delimitati dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste con proprio decreto; 9 Cfr. Cass., Sez. I, 9 ottobre 1992, n , secondo cui il comune, in veste di utilizzatore della falda freatica per le esigenze dell'acquedotto municipale, ed ancorchè proprietario dei terreni, posti entro il perimetro di contribuenza, in cui si articola il relativo impianto, non è tenuto al pagamento dei contributi consortili. Tale obbligo contributivo postula infatti, secondo la Corte, l'esistenza di una utilitas di tipo fondiario, cioè strettamente inerente all'immobile, utilitas non ravvisabile nel pur riconosciuto vantaggio discendente al comune dall'altezza e consistenza della falda freatica. Ciò perchè gli immobili comunali si trovano in posizione, non di destinatari del beneficio, bensì di mero strumento o tramite affinchè il beneficio medesimo raggiunga gli utenti dell'acquedotto. In altre parole il beneficio deriverebbe all'ente territoriale, non in qualità di proprietario dei beni immobili, il cui valore e le cui possibilità di sfruttamento rimarrebbero invariati, ma in qualità di preposto alla cura degli interessi degli amministrati. 10 Sul riconoscimento dell'obbligo contributivo per i benefici indiretti cfr. Corte d'appello di Trieste 8 giugno 1992, n. 275; Tribunale di Reggio Emilia 6 aprile 1992, n Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 19
20 2) i comprensori gravati dall'onere di bonifica, delimitati con decreto ministeriale 11 ex art. 3 della legge sulla bonifica integrale. Si tratta pertanto di due comprensori distinti, non necessariamente coincidenti. E infatti pacifico, come è stato più volte ribadito dalla dottrina (Jandolo, De Martino, Pescatore, Albano, Greco), che, ai soli effetti dell addebito dei costi di costruzione, il perimetro di contribuenza possa essere meno esteso di quello di bonifica poiché nel primo sono esclusi gli immobili che traggono vantaggio dalle sole opere a totale carico dello Stato. Era invece controverso in dottrina 12 se il perimetro di contribuenza potesse abbracciare terreni situati al di là del comprensorio di bonifica, e quindi risultare più esteso di questo, nel caso in cui il beneficio delle opere si estendesse ad immobili situati fuori dal comprensorio classificato. La questione peraltro in Emilia Romagna ha perso interesse a seguito dell'emanazione della legge regionale 23 aprile 1987, n. 16 che, come noto, all'art. 3 ha classificato di bonifica di seconda categoria l'intero territorio regionale, ad esclusione delle aree golenali riferite ad opere idrauliche di seconda e terza categoria e ferme restando le precedenti classificazioni operate dallo stato. Tale legge ha inoltre demandato al Consiglio Regionale ed al Presidente della Giunta il compito di definire i perimetri comprensoriali. Per quanto riguarda gli immobili gravati dal contributo, essi sono, come abbiamo visto, quelli ricompresi nel perimetro di contribuenza e che traggono beneficio dalle opere di bonifica. In relazione al primo presupposto, con riguardo ai beni aventi natura di costruzioni, esso ricorre anche quando il proprietario di esse non sia anche proprietario dei fondi su cui insistono. In applicazione di tale principio, enunciato dalla Cassazione 13, l'obbligo contributivo grava, ad esempio, anche a carico dell'enel quale titolare di servitù di elettrodotto sui fondi siti nel comprensorio di bonifica, quando l'ente sia proprietario su detti fondi di impianti ed installazioni (cabine, stazioni, sostegni, ecc...), in relazione ai vantaggi tratti da dette costruzioni dalle opere di bonifica. Poiché la legge non introduce alcuna distinzione fra le categorie di immobili non vi è inoltre dubbio che, come desumibile dal testo stesso dell'art. 10 del R.D. 215/1933, anche gli immobili del pubblico demanio siano soggetti alla contribuzione. Nè la legge sembra ammettere alcun tipo di esenzione. Un problema, non tanto di esenzione quanto di configurabilità anomala del beneficio, si potrebbe porre per le infrastrutture e gli edifici che, accanto alle opere di bonifica, concorrono al conseguimento delle finalità di bonifica e quindi alla creazione del beneficio. Rispetto a tali immobili, la cui destinazione possa essere considerata strumentale nei riguardi della bonifica, è stata sostenuta (Jandolo) la non assoggettabilità al contributo. Nessuna esenzione è viceversa prevista per gli immobili che adempiono a compiti di servizio pubblico (quali strade, chiese, cimiteri ed altri edifici di pubblica utilità) e che possano concorrere alla "civilizzazione del territorio"; rispetto a tali beni tuttavia, proprio in considerazione dell'uso e dell'utilità collettiva, è apparso giustificato adottare parametri di valutazione più attenuati. Per quanto riguarda infine il problema dell'assoggettabilità a contributo degli immobili extra agricoli occorre evidenziare come, fin dalla legge Baccarini del 1882 sia sempre stato pacifico che la contribuenza consortile possa essere agricola ed extra agricola. Tale indicazione è stata ripresa da tutta la legislazione successiva e confermata in particolare dal R.D. 215/1933 (artt.3,10,11,59) e dal codice civile (art. 860), norme che, come detto, non introducono alcuna 11 La giurisprudenza ritiene pacificamente che quando manchi il provvedimento ministeriale di delimitazione, vi sia, in base all'"id quod plerumque accidit", la piena coincidenza tra comprensorio soggetto agli obblighi di bonifica e territorio gravato dall'onere contributivo. 12 Per la tesi affermativa, per tutti, Jandolo, op. cit.; esclude invece tale possibilità De Martino, Della Proprietà, Comm. S.B., 1976, Cfr. Cass. 11 gennaio 1979, n Piano di Classifica - Consorzio della Bonifica Reno-Palata 20

References: art. 857
 art. 117
 art. 1
 art. 3
 art. 3
 art. 11
 art. 4
 art. 15
 art. 57
 art. 130
 art. 3
 sentenza 
 art. 11
 art. 6
 art. 8
 art.4
 art. 11
 art. 3
 art. 1
 art. 3
 Cass. 
 Cass. 
 art. 59
 art. 59
 art. 3
 Cass.