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Timestamp: 2020-01-27 12:44:21+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. III - ORDINANZA 16 dicembre 2019, n.8501
| Catalogo libri | Rivista | Distribuzione | Formazione | LUNEDÌ 27 GENNAIO AGGIORNATO ALLE 13:44
All'Adunanza Plenaria l'ammissione dell'accesso generalizzato quando non sussistono i presupposti di quello ex art. 22
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. III - ORDINANZA 16 dicembre 2019, n.8501ANNOTAZIONE
Con ordinanza n. del 2019 il Consiglio di Stato rimette all'Adunanza Plenaria le seguenti questioni di diritto:
-Se sia configurabile, o meno, in capo all’operatore economico, utilmente collocato nella graduatoria dei concorrenti, determinata all’esito della procedura di evidenza pubblica per la scelta del contraente, la titolarità di un interesse giuridicamente protetto, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, ad avere accesso agli atti della fase esecutiva delle prestazioni, in vista della eventuale sollecitazione del potere dell’amministrazione di provocare la risoluzione per inadempimento dell’appaltatore e il conseguente interpello per il nuovo affidamento del contratto, secondo le regole dello�scorrimento�della graduatoria;
- se la disciplina dell’accesso civico generalizzato di cui al d.lvo n. 33/2013, come modificato dal d.lvo n. 97/2016, sia applicabile, in tutto o in parte, in relazione ai documenti relativi alle attività delle amministrazioni disciplinate dal codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di inerenti al procedimento di evidenza pubblica e alla successiva fase esecutiva, ferme restando le limitazioni ed esclusioni oggettive previste dallo stesso codice;
- se, in presenza di un’istanza di accesso ai documenti espressamente motivata con esclusivo riferimento alla disciplina generale di cui alla legge n. 241/1990, o ai suoi elementi sostanziali, l’amministrazione, una volta accertata la carenza del necessario presupposto legittimante della titolarità di un interesse differenziato in capo al richiedente, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, sia comunque tenuta ad accogliere la richiesta, qualora sussistano le condizioni dell’accesso civico generalizzato di cui al decreto legislativo n. 33/2013; se, di conseguenza, il giudice, in sede di esame del ricorso avverso il diniego di una istanza di accesso motivata con riferimento alla disciplina ordinaria di cui alla legge n. 241/1990 o ai suoi presupposti sostanziali, abbia il potere-dovere di accertare la sussistenza del diritto del richiedente, secondo i più ampi parametri di legittimazione attiva stabiliti dalla disciplina dell’accesso civico generalizzato.
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. III - ORDINANZA 16 dicembre 2019, n.8501 -
N. 04009/2019 REG.RIC. � � � � ��
sul ricorso numero di registro generale 4009 del 2019, proposto da�
Diddi s.r.l., in persona del legale rappresentante�pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Adami, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso d'Italia n. 97;�
Azienda USL Toscana Centro, in persona del legale rappresentante�pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Pasquale Mosca e Maria Foglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Pasquale Mosca in Roma, corso d'Italia n. 102;�
C.N.S. Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante�pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Rocco Notarnicola, Aristide Police e Fabio Cintioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Aristide Police in Roma, via di Villa Sacchetti n. 11;�
La dichiarata finalità dell’accesso era quella di verificare se l’esecuzione del contratto si stesse svolgendo nel rispetto del capitolato tecnico e dell’offerta migliorativa presentata dall’aggiudicataria: l’accertamento di eventuali inadempienze dell’appaltatore avrebbe determinato l’obbligo dell’amministrazione di procedere alla risoluzione del contratto e al conseguente affidamento del servizio alla medesima appellante, secondo le regole dello “scorrimento della graduatoria”,�ex�art. 140 dell’abrogato codice dei contratti pubblici di cui d.lvo n. 163/2006 (applicabile�ratione temporis�nella vicenda in esame).
- infatti, l’accesso civico generalizzato è totalmente inoperante nel settore dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, in base alla previsione dell’art. 5, comma 11, del d. lgs. n. 33/2013, secondo cui “restano fermi gli obblighi di pubblicazione previsti dal Capo II, nonché le diverse forme di accesso degli interessati previste dal Capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241”, e dal successivo art. 5�bis, comma 3, a mente del quale “il diritto di cui all’articolo 5, comma 2, è escluso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l'accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990”;
Entrambe le pronunce, che hanno annullato i dinieghi di accesso opposti, rispettivamente, dal comune di Abbadia San Salvatore e dal comune di Scandicci, pongono l’accento sull’argomento sistematico�secondo cui il comma 6 dell’art. 5�bis�del d.lvo n. 33/2013�“rimette alla Autorità nazionale anticorruzione la predisposizione di linee guida recanti indicazioni operative che specifichino i casi in cui l’accesso civico deve ritenersi recessivo rispetto all’esigenza di protezione di dati sensibili di carattere personale o industriale. Tale disposizione presuppone che l’istituto dell’accesso civico operi anche nelle materie di competenza dell’ANAC e, quindi, anche nel settore degli appalti pubblici”.
1.5. Con memoria del 29 ottobre 2019, la parte appellante ha segnalato il possibile contrasto interpretativo ravvisabile tra la giurisprudenza della III e quella della V Sezione del Consiglio di Stato (alla luce delle rispettive sentenze n. 3780/2019 del 5 giugno 2019 e n. 5502/2019 del 2 agosto 2019), quanto all’applicabilità dell’istituto dell’accesso civico generalizzato nella materia delle procedure di evidenza pubbliche disciplinate dal codice n. 50/2016, sollecitando la rimessione della relativa questione interpretativa all’Adunanza Plenaria,�ex�art. 99, comma 1, c.p.a..
3.2. La parte motivava la richiesta di accesso facendo leva sul proprio interesse a subentrare nell’affidamento, ai sensi dell’art. 140, comma 1, dell’abrogato codice dei contratti pubblici (applicabile�ratione temporis), qualora si accerti che il soggetto affidatario sia incorso in condotte inadempienti giustificatrici della risoluzione del contratto.
B) la pretesa ostensiva non avrebbe potuto trovare ricetto nel quadro regolatorio apprestato dall’art. 5, comma 2, d.lvo n. 33/2013, il quale, attribuendo la facoltà di “accesso civico” a “chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto”, affermerebbe un principio di trasparenza dell’azione amministrativa affrancato da limitazioni connesse alla “legittimazione soggettiva del richiedente”, come espressamente sancito dal comma 3, a mente del quale “l’esercizio del diritto di cui ai commi 1 e 2 non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente”); infatti, secondo l’amministrazione, nel particolare settore dei contratti pubblici riprenderebbero quota le “specifiche condizioni, modalità o limiti” cui “l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente”, secondo quanto previsto dall’art. 5�bis, comma 3, d.lvo cit., in correlazione con l’art. 53, comma 1, d.lvo n. 50/2016 (e con il previgente art. 13, comma 1, d.lvo n. 163/2006), ai sensi del quale “salvo quanto espressamente previsto nel presente codice, il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, ivi comprese le candidature e le offerte, è disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
3.3.�Il Collegio ritiene che, per la definizione della presente controversia, sia necessario risolvere tre questioni di rilevanza generale, in ordine alle quali si sono manifestati orientamenti interpretativi contrastanti.
a) la sussistenza, o meno, della titolarità del diritto di accesso�ordinario, basato sull’art. 22 della legge n. 241/1990, in capo all’operatore economico, il quale, facendo valere il proprio interesse strumentale allo scorrimento della graduatoria o alla ripetizione della gara, intenda conoscere i documenti afferenti all’esecuzione di un contratto pubblico, al fine di verificare l’esistenza dei presupposti per la sua risoluzione;
4.1. La titolarità del diritto di accesso�ordinario�è attribuita dall’art. 22, comma 1, lettere a) e b) l. n. 241/1990 agli “interessati”, per tali intendendosi, secondo la pertinente definizione legislativa, “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.
Secondo la pronuncia impugnata, fanno difetto, nella fattispecie in esame, quali necessari connotati qualificanti la posizione soggettiva del richiedente l’accesso, la concretezza ed attualità dell’interesse legittimante, la cui assenza conferirebbe all’istanza�de qua, non la finalità (legittima, secondo la disciplina dell’accesso) di accedere ai documenti necessari all’acquisizione di un completo quadro conoscitivo in ordine alla vicenda amministrativa che fa da sfondo o sulla quale si innesta una “situazione giuridicamente tutelata” puntualmente delineata, ma quella, di natura meramente “esplorativa”, intesa a fare eventualmente emergere i presupposti costitutivi di una situazione giuridica in ordine alla cui attuale e concreta esistenza non si disponga di (né, comunque, si alleghino) sufficienti elementi dimostrativi.
Sebbene, infatti, la posizione della società appellante non possa non dirsi “differenziata” – sia dal punto di vista soggettivo, agendo essa in forza della sua qualità di seconda classificata nella graduatoria redatta a conclusione della procedura di gara�de qua, sia dal punto di vista oggettivo, essendo nell’istanza compiutamente individuati i documenti alla cui acquisizione essa si rivolge – cionondimeno, siffatta astratta differenziazione della sua posizione sembrerebbe non tradursi, in concreto, nella prospettazione di una situazione giuridica collegata ai documenti oggetto dell’istanza di accesso da un interesse conoscitivo “concreto ed attuale”, ma, semmai, di una aspettativa di carattere meramente ipotetico ed assertivo.
4.2. Nella suindicata direzione interpretativa milita il precedente di questo Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3398 dell’11 giugno 2012, laddove statuisce nel senso che “nel caso di specie, l’interesse azionato che fonderebbe l’accesso non risulta concreto, poiché non ne viene precisata e specificata la natura; la circostanza di essere il secondo graduato nella procedura di gara per l’affidamento del contratto, non giustifica certo una richiesta generalizzata di accesso di tutti gli atti attinenti alla fase esecutiva (...). Il Collegio deve, conclusivamente, precisare che, con riferimento agli atti attinenti alla fase esecutiva del rapporto, manca in radice un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, come correttamente ha evidenziato il TAR, in palese assenza di una prospettiva di risoluzione del rapporto e in assenza di un interesse al subentro, peraltro neppure rappresentabile in termini di certezza (trattandosi di facoltà discrezionale rimessa alla stazione appaltante stessa); ciò esclude la configurabilità di un interesse della seconda classificata a conoscere la correttezza o meno dell'esecuzione contrattuale da parte dell'aggiudicatario della gara, attesa la sua estraneità al rapporto contrattuale in essere e ai possibili esiti della sua esecuzione (ex�art. 1372 c.c.)”.
4.4. Sull’opposto versante interpretativo, tuttavia, non può farsi a meno di evidenziare che la seconda classificata, proprio in virtù di tale posizione, non è assimilabile ad un�quisque de populo, ai fini dell’attivazione dell’iniziativa ostensiva: quella posizione, infatti, funge da presupposto attributivo di un “fascio” di situazioni giuridiche, di carattere oppositivo o sollecitatorio, finalizzate alla salvaguardia di un interesse tutt’altro che emulativo, in quanto radicato sulla valida – anche se non pienamente satisfattiva – partecipazione alla gara.
5.3. Alla soluzione della questione nel senso del carattere non preclusivo della qualità “differenziata” spesa dalla richiedente l’accesso, ai fini della applicazione (in via subordinata) della normativa in tema di accesso civico, potrebbe indurre, in primo luogo, il rilievo secondo cui compete all’Amministrazione - ed, in seconda battuta, al giudice - inquadrare�sub specie iuris�la domanda del privato, di cui sia univocamente identificabile il contenuto sostanziale (recte, nella specie, la ragione e l’oggetto della pretesa ostensiva): sì che, anche la presenza nell’istanza di accesso di espresse indicazioni normative (nel caso concreto, comunque, assenti) non potrebbe reputarsi suscettibile di vincolare le sue determinazioni (né, di riflesso, le valutazioni del giudice), dovendo aversi di mira l’obiettivo primario di verificare la fondatezza dell’istanza alla luce del complessivo tessuto ordinamentale, in vista del soddisfacimento dell’interesse ostensivo finale del richiedente (sempre che, naturalmente, l’istanza non contenga univoche indicazioni volitive del richiedente nel senso dell’applicazione dell’una o dell’altra disciplina regolatrice dell’accesso).
Del resto, e con diretto riferimento al caso di specie, la stessa Amministrazione, esprimendosi – con la nota impugnata in primo grado – in senso negativo in ordine alla duplice possibile prospettazione della pretesa ostensiva, ha ritenuto che entrambe fossero enucleabili, senza incorrere in forzature interpretative o qualificatorie, dall’istanza della parte appellante. Lo stesso Ente, pertanto, ha attribuito all’oggetto dell’istanza un contenuto ampio, ovvero comprensivo delle due possibili configurazioni del diritto di accesso, che non potrebbe essere ricusato in sede giudiziale dall’Amministrazione appellata, se non incorrendo nel divieto di�venire contra factum proprium�(non potendo invece invocarsi in tema di accesso, almeno qualora si ritenga che venga in rilievo una posizione di diritto soggettivo del richiedente, l’irretrattabilità del provvedimento, anche in punto di definizione contenutistica dell’istanza del cittadino, se non nelle forme dell’autotutela).
5.4. In secondo luogo, proprio in virtù del fatto che, dal punto di vista della qualificazione dell’interesse ostensivo, la disciplina in tema di accesso civico, in considerazione della sua maggiore latitudine applicativa, appare avere carattere “contenitivo” (secondo il rapporto tra “più” e “meno”) rispetto alla più restrittiva disciplina in tema di accesso ordinario, potrebbe a ragion veduta sostenersi che l’eventuale insufficienza di quello dedotto dal richiedente, al fine di legittimare l’accoglimento della domanda di accesso secondo la (più rigorosa) disciplina di cui alla l. n. 241/1990, renda inevitabile, in un’ottica di ricostruzione sostanzialistica del contenuto della domanda di accesso (nel segno del�favor�per la più ampia applicazione del principio di trasparenza, diretta emanazione di quelli costituzionali di buon andamento ed imparzialità), la verifica della sua fondatezza alla stregua della disciplina più “liberista”.
5.5. In senso opposto, tuttavia, potrebbe sottolinearsi che l’accesso civico è testualmente finalizzato (cfr. art. 5, comma 2, d.lvo n. 33/2013, così come novellato dall'art. 6, comma 1, d.lvo n. 97 del 25 maggio 2016) allo “scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”: siffatta connotazione finalistica dell’accesso�de quo, quindi, impronterebbe “in positivo” l’istituto, inducendo ad escluderne l’applicazione ogniqualvolta il promotore dell’iniziativa ostensiva abbia espressamente fatto valere una legittimazione di carattere “egoistico” (ovvero dichiarato di agire, come nella specie, a tutela di un interesse di carattere individuale).
5.6. Questa Sezione è consapevole che sulla questione sono prevalentemente registrabili precedenti giurisprudenziali intesi a risolvere in senso negativo la questione della possibilità di “conversione”, in sede di ricorso giurisdizionale, del “titolo” dell’accesso, eventualmente rappresentato�ab initio�all’Amministrazione�sub specie�di accesso documentale o ordinario (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 1406 del 28 marzo 2017 e Sez. V, n. 1817 del 20 marzo 2019).
Tuttavia, a prescindere dal fatto che non risulta che nella specie l’istanza di accesso sia stata univocamente formulata ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge 7 agosto 1990 n. 241, assumendo rilievo identificativo della stessa il solo obiettivo ostensivo perseguito, e ben potendo ritenersi la specifica qualità della parte richiedente, e la motivazione dell’accesso, esplicitate al solo scopo di escludere il carattere meramente emulativo della domanda ostensiva, ritiene la Sezione che�
Con recente sentenza (Sez. V, n. 1817 del 20 marzo 2019), il Consiglio di Stato ha infatti chiarito che “si tratta di istituti che - lungi dal configurare un unico diritto - concretano un insieme di sistemi di garanzia, tra loro diversificati, corrispondenti ad altrettanti livelli soggettivi di pretesa alla trasparenza da parte dei soggetti pubblici (arg.�ex�art. 5, comma 11 d.lgs. n. 33/2013, che prefigura, scolpendo la salvezza della disciplina codificata dalla l. n. 241/1990) un regime di convivenza di plurime “forme di accesso”). Onde il “sistema” dell’accesso alle informazioni pubbliche si presenta articolato e frastagliato, esibendo una multiformità tipologica, resa ancora più articolata dalla presenza di discipline speciali e settoriali, connotate di proprie peculiarità e specificità”.
Secondo tale diverso approccio sistematico, il d.lvo n. 33/2013 non avrebbe esautorato del tutto la previgente l. n. 241/1990 né espunto dall’ordinamento le specifiche forme di accesso dalla stessa disciplinate: e tuttavia queste, unitamente all’istituto di nuovo conio dell’accesso civico, concorrerebbero alla configurazione di un diritto unitario, pur connotato dalla molteplicità delle sue concrete manifestazioni attuative, la cui�ratio�complessiva ed aggiornata riposerebbe nella necessità di apprestare strumenti penetrativi differenziati nelle maglie informative della P.A., al fine di meglio calibrare la forza del principio di trasparenza in ragione della diversità delle situazioni in cui venga concretamente invocato e della eterogeneità degli interessi di volta in volta coinvolti.
6.4. L’adesione all’uno o all’altro indirizzo ermeneutico non ha rilievo puramente teorico, ma si correla ad un diverso metodo interpretativo nella risoluzione delle frequenti quanto complesse situazioni di convergenza, nella regolamentazione di una specifica fattispecie, delle molteplici fonti normative che concorrono nella disciplina della materia: ispirato ad una più netta definizione della linea di confine tra l’una e l’altra in un caso (di cui è riflesso anche la già richiamata tendenza giurisprudenziale a precludere ogni possibilità di “conversione” dell’istanza da un modello all’altro), più proclive ad ammettere forme di osmosi e comunicazione tra i diversi modelli normativi vigenti�in subiecta materia�nell’altro.
Del resto, che tra le due discipline non possa essere eretta, in sede applicativa, una barriera invalicabile trova riscontro nello stesso testo legislativo più recente, laddove si dispone (cfr. art. 5�bis, comma 3, d.lvo n. 33/2013) che “il diritto di cui all’articolo 5, comma 2, è escluso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990”: ciò a dimostrazione del fatto che il legislatore riformatore del 2016 ha inteso preservare, anche nell’orbita applicativa dell’accesso civico, i limiti propri dell’accesso ordinario (in maniera del resto - verrebbe fatto di dire - del tutto logica e coerente, non potendo non applicarsi i limiti propri dello strumento ostensivo “forte”, nel senso illustrato, all’operatività di quello “debole”, nel senso della sua connaturata cedevolezza a fronte dell’incombente esigenza di proteggere gli interessi confliggenti).
6.5. Prima di procedere oltre, occorre evidenziare che proprio il carattere “generale” (e, in quanto tale, suscettibile di generare continui problemi di coordinamento applicativo) delle due discipline dell’accesso, nessuna delle quali, cioè, ancorata ad uno specifico ambito “tematico”, impone di interpretare la suindicata clausola di salvezza, recata dall’art. 5�bis, comma 3, d.lvo n. 33/2013, in termini che non diano luogo ad una sorta di�interpretatio abrogans, di cui farebbe le spese proprio la disciplina più recente in tema di accesso: effetto che fatalmente conseguirebbe laddove si ritenesse che, tra le “specifiche condizioni, modalità o limiti” fatti salvi dal legislatore, sia inclusa la limitazione soggettiva del diritto di accesso disciplinato dalla l. n. 241/1990, ancorata alla necessaria e specifica qualificazione del soggetto richiedente.
Consegue da tale rilievo che la necessità, ai fini ostensivi, di tale qualificazione soggettiva permane nei casi in cui non il d.lvo n. 33/2013 debba trovare applicazione alla concreta fattispecie esaminata, ma,�tout court�ed in base al rapporto di reciproca esclusione applicativa tra le due discipline in materia di accesso (basato, come si è detto, sulla loro distinta autonomia), quella recata dalla l. n. 241/1990: ciò vuoi perché il richiedente l’accesso faccia valere un “titolo” legittimante differenziato (laddove si ritenga tale qualità come un�discrimen�ai fini della individuazione della disciplina applicabile), vuoi perché (laddove non si ritenga decisiva quella qualità ai fini della individuazione della disciplina applicabile) la sola disciplina recata dalla l. n. 241/1990 si riveli idonea a garantire il soddisfacimento pieno dell’interesse ostensivo fatto valere, vuoi, infine, perché siano ravvisabili specifiche disposizioni che – questa volta in relazione a specifiche materie e/o fattispecie – prevedano espressamente l’applicazione esclusiva ed indifferenziata (comprensiva cioè, inevitabilmente, di quella limitazione soggettiva) della l. n. 241/1990.
6.6. Tale è (apparentemente) il caso – con diretta attinenza all’oggetto della controversia – della materia delle procedure di evidenza pubblica e del relativo segmento esecutivo, in relazione alle quali vige il disposto dell’art. 53, comma 1, del codice n. 50/2016 (ex�art. 13 d.lvo n. 163/2006), già richiamato, a mente del quale “salvo quanto espressamente previsto nel presente codice, il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, ivi comprese le candidature e le offerte, è disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
7.1. La giurisprudenza – sia di primo che di secondo grado, alla luce delle già citate pronunce di questa e della V Sezione del Consiglio di Stato – non è univocamente orientata in ordine alla valenza dispositiva della norma citata e comunque, più in generale, al rapporto tra d.lvo n. 33/2013 e l. n. 241/1990 con precipuo riferimento alla materia�de qua.
Premesso che le soluzioni interpretative recepite con le predette più recenti sentenze (quella di questa Sezione favorevole all’applicazione del novellato d.lvo n. 33/2013 nella materia dei contrati pubblici e della loro esecuzione, quella della V Sezione di contrario avviso) si associano al diverso peso dato, nella rispettiva tessitura ermeneutica, al dato letterale ed a quello funzionale-costituzionale (il primo prevalente nell’impostazione della V Sezione, il secondo nella lettura data da questa Sezione), si ritiene di proporre all’Adunanza Plenaria una soluzione che, senza devitalizzare i due criteri interpretativi, ne operi la�reductio ad unitatem, con il risultato finale - è d’uopo anticiparlo - di ribadire (ed ulteriormente corroborare sul piano motivazionale) la tesi esposta con la sentenza di questa Sezione n. 3780/2019.
7.2. Ebbene, nell’ottica della ricostruzione dei rapporti inter-temporali tra le citate discipline, una prima tesi sostiene che il d.lvo n. 33/2013 (recte, le modifiche ad esso apportate, in chiave introduttiva dell’istituto del accesso civico, dal d.lvo n. 97/2016) avrebbe determinato l’abrogazione, quale�lex posterior, del citato art. 53, comma 1.
A tali argomentazioni, di segno contrario alla prevalenza abrogatrice del d.lvo n. 33/2013 (recte, del d.lvo n. 97/2016), viene opposta quella che ipotizza che l’art. 53, comma 1, non sarebbe interessato da un evento abrogativo in senso stretto, discendente dal d.lvo n. 97/2016, ma recherebbe un rinvio esterno di carattere “mobile”, tale da imporre l’adeguamento del termine della�relatio�ai mutamenti legislativi verificatisi nel tempo: tra i quali, appunto, quello decisivo, se non “epocale”, rappresentato dalle modifiche apportate al d.lvo n. 33/2013 dal d.lvo n. 97/2016.
Poiché, infatti, secondo la ricostruzione prevalente (e testualmente legittimata dal d.lvo n. 97/2016: cfr. il già richiamato art. 5, comma 1, d.lvo n. 33/2013), l’attuale disciplina del diritto di accesso ha carattere “composito”, incentrandosi sui due “pilastri” normativi rappresentati dal d.lvo n. 33/2013 e dalla l. n. 241/1990, ciascuno dei quali destinato a conservare efficacia e forza regolativa entro il proprio ambito di operatività, il funzionamento della clausola di “rinvio mobile”, contenuta nel citato art. 53 (e nel previgente art. 13 del codice n. 163/2006), non potrebbe essere basato sulla mera successione sostitutiva tra la l. n. 241/1990 ed il d.lvo n. 33/2013, come novellato dal d.lvo n. 97/2016, ma sul rapporto di coordinamento-integrazione derivante dalla ravvisata coesistenza, con riferimento al medesimo macro-istituto dell’accesso, dei due�corpora�normativi (rappresentati, appunto, dalla l. n. 241/1990 e dal riformato d.lvo n. 33/2013).
Da questo punto di vista, quindi, l’oggetto della�relatio�operata dalla citata formula di rinvio “mobile” non dovrebbe essere inteso come relativo�tout court�al d.lvo n. 33/2013, in sostituzione della l. n. 241/1990 ancora formalmente richiamata, ma come riferito congiuntamente alle due discipline: sì che l’applicazione dell’una o dell’altra alla concreta fattispecie deriverebbe dai generali criteri innanzi illustrati (in sintesi: “titolo” legittimante fatto valere dal richiedente, sua eventuale espressa volontà in ordine all’applicazione dell’una o dell’altra disciplina, più spiccata attitudine dell’accesso civico o di quello ordinario al soddisfacimento della concreta istanza ostensiva e dell’interesse con essa fatto valere).
In primo luogo, basti osservare che il d.lvo n. 97/2016, con il suo art. 5�bis, comma 3, non ha omesso di disciplinare il rapporto delle nuove disposizioni con quelle previgenti contenute nella l. n. 241/1990: sì che è a quella disposizione che occorrerebbe principalmente guardare al fine di verificare e calibrare il rapporto instaurabile tra le citate (e potenzialmente confliggenti) normative nella specifica materia�de qua.
7.3. Così delimitato il tema dell’indagine, va rilevato che, secondo una impostazione, l’art. 53 integrerebbe appunto una delle ipotesi in cui, ai sensi dell’art. 5�bis, comma 3, d.lvo n. 33/2013, la “disciplina vigente” subordina (tuttora) l’accesso “al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990”: “specifiche condizioni, modalità o limiti” cui sarebbe riconducibile anche la limitazione soggettiva del diritto di accesso, vigente nel quadro regolatorio di cui alla l n. 241/1990, connessa alla necessaria titolarità in capo al richiedente della già analizzata “situazione differenziata”.
Chiarito che - secondo la già più volte richiamata interpretazione prevalente - l’accesso civico e quello ordinario coesistono nel nostro ordinamento, al pari delle rispettive disposizioni regolatrici, l’art. 5�bis, comma 3, d.lvo n. 33/2013, nel suo rinvio alle “vigenti disposizioni” che presuppongono, ai fini dell’accesso, il rispetto di “specifiche condizioni, modalità e limiti”, non sembra poter essere semplicisticamente inteso come affermativo della necessità di richiedere, ai fini dell’ostensione dei documenti in determinati ambiti/materie (come, appunto, quella delle procedure di evidenza pubblica e della relativa fase esecutiva, in cui vige una disposizione che richiama espressamente la l. n. 241/1990), il possesso della situazione legittimante�ex�art. 22 l. n. 241/1990: tale interpretazione, infatti, assume a suo presupposto proprio quella che dovrebbe essere, invece, la conclusione del ragionamento ermeneutico, ovvero la perdurante vigenza, nella predetta materia e quale esclusiva fonte regolatrice dell’accesso ad essa relativo, della l. n. 241/1990 (dando essa, in altre parole, per scontato che la suddetta materia, con riferimento all’istituto dell’accesso, sia rimasta immune dall’avvento innovatore del d.lvo n. 97/2016).
Inoltre, l’impossibilità di istituire un immediato “ponte” dispositivo tra l’art. 5�bis, comma 3, d.lvo n. 33/2013 e l’art. 53, comma 1, scaturisce dalla diversa portata delle due previsioni: l’una intesa a fare salva la vigenza delle disposizioni che prevedono “specifiche condizioni, modalità o limiti” all’accesso, l’altra recante un rinvio generale ed onnicomprensivo alla l. n. 241/1990.
Consegue da tale rilievo che disposizioni come l’art. 53, le quali, oltre ad essere previgenti (al d.lvo n. 97/2016), fanno indistinto riferimento alle previsioni in tema di accesso di cui alla l n. 241/1990, non potrebbero essere ricondotte alla clausola di salvezza di cui all’art. 5�bis, comma 3, d.lvo n. 33/2013, scontrandosi il carattere generale del primo, siccome riguardante l’intero complesso normativo di cui alla l. n. 241/1990, ed il carattere analitico del secondo, concernente “specifiche condizioni, modalità o limiti” previsti dalla vigente disciplina in tema di accesso.
Né, del resto, sarebbe plausibile ritenere che la clausola di cui all’art. 5�bis, comma 3, d.lvo n. 33/2013, ed in particolare il rinvio da esso operato alle “specifiche condizioni, modalità o limiti”, si presti ad essere intesa ed applicata in modo differenziato: come relativa, cioè, (anche) alla suindicata limitazione soggettiva, laddove specifiche discipline (come nella specie, per ipotesi, l’art. 53, comma 1) contengano un generico richiamo alla l. n. 241/1990, ed estranea ad essa, qualora nessuna previsione vi sia (e si tratti solo di applicare, nel suo proprio ambito operativo, la disciplina in tema di accesso civico).
Per concludere, potrebbe anzi ipotizzarsi – rimettendo all’Adunanza Plenaria ogni valutazione finale sul punto – che l’art. 5�bis, comma 3, d.lvo n. 33/2013, nel suo rinvio ai “casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti”, rechi supporto all’interpretazione opposta a quella che lo invoca al fine di giustificare l’inapplicabilità dell’accesso civico alla materia disciplinata dal Codice degli Appalti.
7.4. La suindicata connotazione dell’art. 5�bis, comma 3, d.lvo n. 33/2013 è stata ben messa in risalto da questa Sezione, con la sentenza n. 3780/2019, laddove ha evidenziato che “la già sottolineata limitazione soltanto oggettiva dell’accesso civico, comporta che, oltre alle specifiche “materie” sottratte – ad esempio quelle relative alla politica estera o di sicurezza nazionale – vi possono essere “casi” in cui, per una materia altrimenti compresa per intero nella possibilità di accesso, norme speciali (ovvero l’art. 24 co. 1 L. 241/1990) possono prevedere “specifiche condizioni, modalità e limiti”.
In tale contesto interpretativo, che la Sezione ritiene in questa sede di ribadire, l’art. 53, lungi dal poter costituire un ostacolo insormontabile alla delimitazione del perimetro applicativo dell’istituto del accesso civico, non potrebbe non subire l’influsso innovatore derivante dal d.lvo n. 33/2013, come modificato dal d.lvo n. 97/2016: influsso caratterizzato, come si è detto, dalla equiordinazione dei due istituti (o diverse versioni dello stesso istituto, se si preferisce) - l’accesso civico e l’accesso ordinario - nella comune funzionalizzazione alla garanzia del principio di trasparenza nell’organizzazione e nell’attività della P.A., pur nel rispetto del loro diverso�modus operandi, così come definito dalle rispettive norme regolatrici.
7.5. Né potrebbe temersi che la proposta interpretazione possa dare la stura ad istanze ostensive dettate da mera curiosità o finalizzate ad acquisire dati sensibili relativi ad imprese concorrenti: invero, oltre a ricordare, come fatto con la citata sentenza di questa Sezione, che “proprio con riferimento alle procedure di appalto, la possibilità di accesso civico, una volta che la gara sia conclusa e viene perciò meno la tutela della “par condicio” dei concorrenti, non risponde soltanto ai canoni generali di “controllo diffuso sul perseguimento dei compiti istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche” (art. 5 co. 2 cit. d.lgs. 33)”, deve osservarsi, con riferimento al caso di specie, che l’interesse conoscitivo è stato puntualmente delineato, già dall’istanza di accesso, dalla parte appellante, nei termini della verifica delle modalità di esecuzione della prestazione da parte dell’impresa affidataria, in vista del controllo della sua rispondenza agli�standards�qualitativi delineati dal Capitolato tecnico e nella sua stessa offerta migliorativa, non eliso – ma, semmai, rafforzato ed accreditato, come si è già detto, in termini di non “emulatività” – dal suo interesse a subentrare nell’affidamento, nell’ipotesi di effettiva rilevazione di una situazione di “grave inadempimento” e di esercizio del potere della stazione appaltante di interpello della seconda graduata.
In ordine al suddetto profilo, nemmeno sembra potersi attribuire rilievo decisivo alle deduzioni del Consorzio controinteressato, laddove, dopo aver evidenziato che l’art. 5�bis, comma 2, lett. c) d.lvo n. 33/2013 esclude dall’ambito applicativo dell’accesso civico atti e documenti inerenti gli interessi economici e commerciali di persone fisiche o giuridiche, mentre il comma 1, lett. a), prevede che “l’accesso civico di cui all'articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a: a) la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico”, sottolinea che il servizio viene da esso svolto in strutture dell’Azienda Sanitaria Toscana Centro destinate ad attività di particolare delicatezza, quali poliambulatori e centri polivalenti, centri psichiatrici, di salute mentale e di igiene pubblica, centri di assistenza alle famiglie e di recupero tossicodipendenti, etc., per cui i documenti relativi all’esecuzione del predetto servizio presso i menzionati immobili contengono dati relativi ai contratti di fornitura, i numeri di matricola dei contatori e sub–contatori installati nei predetti immobili e i dettagli dei vettori energetici di ognuno di essi, così come la documentazione inerente i collaudi INAIL riporta i dati anagrafici dell’utente e dell’installatore, la potenza dell’impianto, l’anno di immatricolazione, la matricola e la sigla dell’impianto, nonché le caratteristiche tecniche dello stesso.
Basti osservare che la verifica in ordine alla sussistenza effettiva della suddetta limitazione oggettiva, così come delle eventuali modalità per contemperare l’interesse ostensivo della richiedente l’accesso con l’esigenza di salvaguardia dei menzionati dati protetti, dovrebbe trovare la sua appropriata collocazione nella fase di riscontro dell’Amministrazione all’istanza di accesso civico�de qua, e non quale motivo determinativo della sua assoluta inammissibilità, opposta alla parte richiedente con la nota impugnata in primo grado.
7.6. Nemmeno sembra del tutto condivisibile quanto osservato con le sentenze della Sez. V n. 5502/2019 e n. 5503/2019 in ordine al fatto che “il perseguimento di buona parte delle finalità di rilevanza pubblicistica poste a fondamento della disciplina in tema di accesso civico generalizzato è assicurato, nel settore dei contratti pubblici, da altri mezzi, ed in particolare: con i compiti di vigilanza e controllo attribuiti all’ANAC, soprattutto quanto allo scopo di contrasto alla corruzione, nonché con l’accesso civico c.d. semplice di cui all’art. 3 e all’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 33 del 2013, dato che molto ampia è la portata dell’obbligo previsto, dalla normativa vigente, in capo alle pubbliche amministrazioni, di pubblicare documenti, informazioni o dati riguardanti i contratti pubblici”: quanto al primo profilo, invero, deve osservarsi che, sebbene l’accesso civico persegua (anche) finalità di carattere pubblicistico, ciò non esclude che esso sia concepito come posizione soggettiva del cittadino�uti singulus, quanto al secondo, che il fatto che l’accesso civico abbia carattere residuale (essendo relativo agli atti non costituenti oggetto di alcun obbligo di pubblicazione) non consente di obliterare la rilevanza della sua autonoma operatività e della sua distinta funzione nel segno dell’attuazione effettiva del principio di trasparenza.
- I. Se sia configurabile, o meno, in capo all’operatore economico, utilmente collocato nella graduatoria dei concorrenti, determinata all’esito della procedura di evidenza pubblica per la scelta del contraente, la titolarità di un interesse giuridicamente protetto, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, ad avere accesso agli atti della fase esecutiva delle prestazioni, in vista della eventuale sollecitazione del potere dell’amministrazione di provocare la risoluzione per inadempimento dell’appaltatore e il conseguente interpello per il nuovo affidamento del contratto, secondo le regole dello�scorrimento�della graduatoria;

References: art. 22
 art. 5
 art. 13
 art. 5
 sentenza 
 art. 5
 sentenza 
 art. 53
 art. 5
 art. 53
 art. 13
 art. 5
 sentenza 
 sentenza