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Timestamp: 2020-06-02 06:06:09+00:00

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Décision n° 2017-756 DC du 21 décembre 2017 - Observations du Gouvernement | Conseil constitutionnel
Décision n° 2017-756 DC du 21 décembre 2017 - Observations du Gouvernement
I. Les deux recours sont dirigés en premier lieu contre les dispositions de l'article 8, dont il est soutenu qu'elles n'ont pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale, qu'elles sont inintelligibles, que les conditions de leur adoption caractérisent une méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire et qu'elles méconnaissent les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques.
1 °) Sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale est contestée, au regard du domaine défini à l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, en tant que par ses VI et VII, il prévoit et organise la prise en charge par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) des contributions salariales finançant, en application de
l'article L. 5422-9 du code du travail, les allocations d'assurance chômage.
En l'espèce toutefois, la prise en charge, par l'ACOSS et pour l'année 2018, d'une partie des contributions des salariés ne pourra manquer d'avoir un effet sur les dépenses des régimes obligatoires de base. Ainsi qu'en dispose le IV de l'article 26 du projet de loi de finances pour 2018 en cours d'adoption par le Parlement, la mesure s'accompagne de l'affectation à l'ACOSS, à ce titre, d'une fraction égale à 5,64 % du produit de la taxe sur la valeur ajoutée ; comme le prévoit le premier alinéa du VII de l'article 8 de la loi déférée, ce sont les quatre branches du régime général de la sécurité sociale qui assureront l'équilibre financier de l'ACOSS au titre de cette mission et qui supporteront ainsi la charge de l'écart entre le montant de cette fraction, qui n'est que prévisionnel et dont la loi ne prévoit pas qu'il fera l'objet d'un ajustement, et le coût effectif de la prise en charge des contributions salariales d'assurance chômage, qui sont au surplus entendues, pour l'application de ces dispositions, comme les contributions dues et non celles, d'un montant inférieur compte tenu des défauts de recouvrement, qui auraient été effectivement encaissées en l'absence de la réforme. Au regard des montants considérés, des possibilités de variation du rendement de la TVA entre septembre 2017 et décembre 2018 et des incertitudes qui demeurent s'agissant des prévisions de coût de l'exonération de cotisations à prendre en charge, l'existence d'un décalage et d'un effet sur les comptes des branches est donc non seulement certain, mais sera également significatif puisqu'ainsi une variation de 0,1 % du produit de la TVA crée un écart de près de 150 M€ sur les comptes.
La mesure relevant ainsi du 1 ° du C du V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, le grief sera écarté.
2 °) Les auteurs de la seconde saisine soutiennent qu'eu égard à son extrême complexité, l'article 8 méconnaît tant l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789 (décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, cons. 9), que les exigences découlant de la garantie des droits proclamée par son article 16 (décision n° 2005-530 DC, cons. 77).
3 °) N'ont pas davantage été méconnues, contrairement à ce qui est allégué dans la première saisine, les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire découlant de l'article 6 de la Déclaration de 1789 et de l'article 3 de la Constitution (décisions n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, cons. 4 et n° 2005-526 DC du 13 octobre 2005, cons. 5).
4 °) En ce qui concerne, enfin, le principe d'égalité, les deux requêtes fondent leur argumentation sur les transferts de pouvoir d'achat résultant de l'application combinée des deux séries de mesures que comporte l'article 8, sur la CSG d'une part, sur les cotisations sociales d'autre part. Seraient traités défavorablement, à cette aune, les inactifs et les fonctionnaires et agents publics, les uns et les autres ne bénéficiant, faute de verser des cotisations d'assurance maladie et d'assurance chômage, d'aucune des mesures de compensation prévues par la loi déférée en contrepartie de la hausse de la CSG, alors que les actifs salariés ou indépendants en retireront un gain net de pouvoir d'achat.
Les députés soulignent sur ce point que, pour les travailleurs indépendants non agricoles et pour les exploitants agricoles respectivement, les 16 ° et 17 ° du I et le II de l'article 8 approfondissent ou instituent des régimes de réduction dégressive des cotisations sociales en fonction du niveau de revenu ; ils soutiennent que, ce faisant, ces dispositions méconnaissent la jurisprudence en vertu de laquelle, s'agissant de versements à caractère obligatoire ouvrant droit à des prestations et avantages servis par un régime obligatoire de sécurité sociale, le niveau de revenu ne peut caractériser une différence de situation justifiant une différence de traitement (décision n° 2014-698 DC du 6 août 2014, cons. 7 à 13).
II. La première saisine conteste ensuite les dispositions de l'article 15 portant suppression du régime social des indépendants (RSI), tant pour des raisons de forme ou de procédure que pour des raisons de fond.
1 °) Il est d'abord soutenu que ces dispositions n'ont pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Il sera cependant observé, à cet égard, que l'adossement de la protection sociale des travailleurs indépendants au régime général de la sécurité sociale, au titre de l'assurance maladie et maternité et de l'assurance vieillesse, élargit le périmètre de ce dernier et met à sa charge des dépenses supplémentaires évaluées à 16 milliards d'euros chaque année. Il ne peut dès lors qu'être regardé comme étant au nombre des mesures qui ont un effet sur les dépenses de l'année et des années ultérieures des régimes obligatoires de base au sens des 1 ° et 2 ° du C du V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.
Les députés requérants font certes plus particulièrement valoir que le 4 ° du II de l'article 15 de la loi déférée, qui est relatif au Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI) et aux instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants, ne saurait relever du domaine, même non exclusif, des lois de financement de la sécurité sociale en ce qu'il se borne à fixer des règles d'organisation et de gouvernance ; ils en déduisent que l'article 15 dans son ensemble doit être déclaré contraire à la Constitution, motif pris de ce que les dispositions relatives au CPSTI et les autres éléments de la réforme du RSI sont indivisibles.
2 °) Il est également soutenu que, compte tenu de son ampleur, l'introduction de cette réforme dans la loi de financement de la sécurité sociale a conduit à méconnaître les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, qui auraient été compromises par le calendrier d'examen spécifique imposé par l'article 47-1 de la Constitution. La réforme - qui au demeurant, pour importante qu'elle soit, laisse pour l'essentiel inchangés les droits des assurés - a cependant fait l'objet de débats approfondis et de nombreux amendements dans chacune des deux assemblées du Parlement. Ces exigences ont ainsi été satisfaites.
3 °) Reproche est ensuite fait aux dispositions contestées d'avoir assuré une représentation insuffisante des travailleurs indépendants dans les instances de décision des organismes de sécurité sociale dont ils relèvent désormais ; aurait ainsi été méconnu le principe d'égalité devant la loi.
Ce grief ne saurait prospérer. D'une part en effet, l'article L. 612-4 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant du 4 ° du II de l'article 15 de la loi déférée prévoit expressément que le CPSTI est représenté, avec voix consultative, au sein des conseils et conseils d'administration des caisses primaires et générales de sécurité sociale par un membre de l'instance régionale de la protection sociale des travailleurs indépendants. D'autre part, les membres désignés dans les conseils et conseils d'administration des caisses par les organisations syndicales dites d'employeurs assurent notamment, au regard des règles de représentativité du code du travail, la représentation des entreprises individuelles (art. L. 2151-1 du code du travail). Le critère d'audience est en effet apprécié en fonction du nombre de salariés représentés par les entreprises adhérentes, mais également, de manière alternative, du nombre de ces entreprises, y compris celles qui ne comptent aucun salarié - ce qui permet en particulier à l'Union des entreprises de proximité (U2P, ex-UPA) d'être reconnue comme représentative et de désigner ainsi des représentants au sein des conseils et conseils d'administration des caisses. Les travailleurs indépendants n'y sont donc pas moins bien représentés que les autres catégories d'assurés.
4 °) L'article L. 640-1 du code de la sécurité sociale, créé par l'article 50 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017, fixe la liste des professions dont l'exercice a vocation à impliquer, comme auparavant, l'affiliation aux régimes d'assurance vieillesse (CNAVPL) et invalidité-décès (CIPAV) des professions libérales. Alors que sa version initiale avait été déclarée partiellement contraire à la Constitution pour avoir, pour partie, renvoyé la fixation de cette liste au pouvoir réglementaire (décision n° 2016-742 DC du 22 décembre 2016, cons. 33 à 38), le a) du 40 ° du II de l'article 15 de la loi déférée la complète, dans un contexte par ailleurs renouvelé par la réforme d'ensemble, les autres professions jusqu'alors affiliées à la CNAVPL et à la CIPAV étant désormais appelées à relever du régime général et non pas du RSI comme envisagé en 2016.
En second lieu, la liste figurant dans le projet de loi initial correspond aux professions libérales réglementées, c'est-à-dire s'exerçant dans un cadre régi par la loi ou le règlement et sous le contrôle d'un ordre professionnel. Les débats parlementaires ont pour l'essentiel permis de la compléter par les activités constituant le prolongement de celles-ci ; c'est ainsi, par exemple, que les architectes d'intérieur ont été ajoutés aux architectes, les guides de haute montagne aux moniteurs de ski, les diététiciens aux diverses professions médicales mentionnées au 1 °.
b) Le 8 ° du XVI de l'article 15 fixe les conditions d'entrée en vigueur de cette réforme. Il prévoit que celle-ci s'appliquera de plein droit aux travailleurs indépendants créant leur activité à compter du 1er janvier 2018 ou du 1er janvier 2019, selon qu'ils relèvent ou non du régime de l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale (dit de la micro-entreprise) ; pour les autres, il dispose que ceux qui ont été ou auront été affiliés à la Caisse nationale d'assurance-vieillesse des professions libérales et à la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse avant le 1er janvier 2019 mais qui ne relèvent pas de l'article L. 640-1 modifié ne changeront de régime que sur leur demande, le changement d'affiliation devant être demandé avant le 31 décembre 2023 et présentant un caractère définitif.
Les septième et huitième alinéas du même 8 ° offrent enfin aux travailleurs indépendants qui seront, par l'effet de la loi déférée, affiliés, de plein droit ou sur option, au régime général de la sécurité sociale au titre de l'assurance vieillesse la possibilité de bénéficier de taux spécifiques pour le calcul de leurs cotisations de retraite complémentaire, avec en contrepartie des prestations elles-mêmes moindres.
Il y a toutefois lieu de souligner qu'en vertu des dispositions transitoires décrites ci-dessus, les travailleurs indépendants qui ont été affiliés au régime des professions libérales ne relèveront à l'avenir du régime général que sur leur demande ; la loi ne leur impose donc aucune atteinte aux contrats en cours. Pour ceux qui feraient ce choix, le législateur a en outre prévu, aux deux derniers alinéas du 8 ° du XVI de l'article 15, que les points acquis seraient convertis et qu'un décret déterminerait les conditions particulières de réversion de certains points en fonction des cotisations précédemment versées à ce titre.
III. L'article 58, critiqué par la première saisine pour n'avoir pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale, comporte plusieurs mesures destinées à freiner la progression des dépenses relatives aux dispositifs médicaux et prestations associées, qui représentent plus de 8 milliards d'euros par an et dont le rythme de croissance, qui est sensiblement plus rapide que celui des dépenses de médicaments comme de celui de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, ne s'explique que partiellement par le vieillissement de la population.
C'est à cette fin, d'une part, que les attributions de la Haute autorité de santé (HAS) sont complétées. Au I de l'article 58, le 1 ° lui donne le pouvoir d'évaluer, dans la procédure d'accréditation des établissements de santé, la mise en œuvre par ces derniers de l'encadrement, qui leur est confié par le 7 ° du III du même article, des activités de promotion des produits de santé. De même, le 2 ° - dont le 4 ° est indissociable - lui confie la charge d'établir une procédure de certification de ces activités et de donner un avis sur les expérimentations de modes de soins. Le 3 ° lui attribue un pouvoir d'agrément sur les bases de données utilisées dans les logiciels d'aide à la prescription et prévoit des règles de bonne pratique applicables aux logiciels eux-mêmes, dont le contenu devra ainsi évoluer pour inclure une aide à la prescription de l'ensemble des dispositifs médicaux, seuls les médicaments étant actuellement concernés par la procédure de certification. Il s'agit d'un levier fort pour favoriser le respect des conditions de prescription et de prise en charge, une récente étude ayant montré que ces logiciels sont utilisés à plus de 70 % par les médecins généralistes.
Diverses règles de fond sont d'autre part prévues pour être opposées aux professionnels afin d'éviter la dérive vers des formes de pression commerciale. Le 4 ° du I, auquel sont liés les II et V ainsi que le 1 ° et 2 ° du I, institue une charte de qualité des pratiques professionnelles des personnes chargées de la présentation, de l'information ou de la promotion des dispositifs médicaux et prestations de service éventuellement associées ; cette charte sera conclue entre le comité économique des produits de santé et les organisations représentatives des fabricants et distributeurs et les manquements à ses stipulations, qui pourront par exemple être relatives au nombre de visites effectuées chaque année auprès des prescripteurs et établissements, donneront lieu à des sanctions dont le produit sera affecté à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés du produit des pénalités. De la même manière, le III modifie sur divers points le code de la santé publique aux fins notamment de prévoir la fixation par décret de bonnes pratiques dans les formations à la connaissance ou à l'utilisation des produits de santé ; cet élément est essentiel à la cohérence de l'ensemble, pour éviter que les activités de formation ne servent de substitut aux activités de promotion.
Enfin le 5 ° du I permet de subordonner la prise en charge par l'assurance maladie de la prescription de produits de santé et prestations associées à la mention sur l'ordonnance d'éléments relatifs aux circonstances et aux indications de cette prescription, afin de mesurer le mésusage de ces produits et de limiter fortement son impact financier pour les dépenses d'assurance maladie, un indu pouvant être réclamé au prescripteur ou au pharmacien qui n'aura pas mentionné ou transmis les informations requises.
Pour la première fois, est ainsi conçu un plan global et cohérent de maîtrise des dépenses afférentes aux dispositifs médicaux, entrant directement à ce titre dans le domaine des lois de financement des lois de sécurité sociale et dont il est attendu une réduction de 0,5 point du taux de progression des dépenses en cause, soit une économie de l'ordre de 90 millions d'euros à l'horizon 2021, ce qui correspond à un doublement de l'effort de maîtrise des volumes de prescription dans le champ du dispositif médical. Les précédents invoqués par les députés requérants, et notamment la décision n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012 (cons. 62 à 65), n'apparaissent dès lors pas pertinents. La décision alors censurée, apparemment analogue à l'une de celles qui figurent dans la loi déférée - relative au rôle du directeur d'établissement dans la définition des modalités d'information sur les produits de santé par démarchage ou prospection -, s'en distinguait, outre par son champ plus restreint puisqu'il ne visait que certains médicaments et n'interdisait qu'un certain mode de visite, par son caractère isolé et dépourvu de garanties propres à assurer l'effectivité de ses effets sur les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, qui n'étaient pas même expressément mentionnés en tant qu'objectif dans le texte de l'article censuré, à la différence du présent article. Dans le présent texte au contraire, les diverses mesures forment un ensemble cohérent, l'intervention du directeur d'établissement étant complétée par celle de la HAS au stade notamment de l'accréditation, et par la charte de bonnes pratiques dont la méconnaissance pourra donner lieu à des sanctions. De même, la décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006 du 14 décembre 2006 (cons. 10) censurant comme dénué d'effets sur les dépenses une disposition relative à l'accord-cadre conclu entre le comité économique des produits de santé et les laboratoires pharmaceutiques concernait un dispositif qui visait les modalités d'information des laboratoires, et non pas des prescripteurs.
b) L'une des mesures en cause, subordonnant la prise en charge par l'assurance maladie à la mention sur la prescription des circonstances et indications de cette dernière, est par ailleurs critiquée sur le fond comme attentatoire au secret médical. Cette critique est cependant sans fondement. Si le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de juger que le droit au respect de la vie privée qu'impliquent les dispositions de l'article 2 de la Déclaration de 1789 requiert que soit observée une particulière vigilance dans la transmission des informations nominatives à caractère médical entre les médecins prescripteurs et les organismes de sécurité sociale (décision n° 99-422 DC du 21 décembre 1999, cons. 52), les informations en cause sont, comme dans ce précédent, destinées au seul service du contrôle médical composé de médecins-conseils dont il avait alors relevé qu'ils étaient eux-mêmes astreints au secret sur les renseignement médicaux directement ou indirectement nominatifs qui leur sont transmis, y compris envers l'organisme qui fait appel à leurs services (cons. 53). Il y a lieu d'ajouter qu'en l'espèce, les indications sur les circonstances et les indications de la prescription révèlent moins d'informations que la prescription elle-même et que leurs modalités d'acheminement sont, par construction, les mêmes.
IV. La seconde saisine critique deux dispositions qu'elle estime contraires au droit à la protection de la santé consacré par le onzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946.
La première, qui figure à l'article 62 de la loi déférée, est, en matière de soins dentaires, le report d'un an, pour permettre la réouverture de négociations conventionnelles, de l'entrée en vigueur de certaines dispositions du règlement arbitral approuvé en application de l'article 75 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, relatives au plafonnement tarifaire des actes prothétiques, aux revalorisations tarifaires des soins bucco-dentaires et à la réévaluation des actes conservateurs. Or sont en tout état de cause déjà entrées, et maintenues en vigueur les mesures du règlement bénéficiant aux populations les plus défavorisées, telles l'élargissement du panier de soins pour les bénéficiaires de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) ou le plafonnement des tarifs applicables aux bénéficiaires de l'aide au paiement d'une complémentaire santé (ACS). Pour le reste, le droit constitutionnel à la protection de la santé, dont il appartient au législateur de déterminer les modalités concrètes d'application (décision n° 91-296 DC du 29 juillet 1991, cons. 17) n'est pas en cause, ni l'égalité d'accès aux soins.
V. Les députés auteurs de la seconde saisine font enfin grief au 4 ° de l'article 70 de la loi déférée de méconnaître le principe d'égalité devant la loi.

References: l'article 8
 l'article 26
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 6
 l'article 3
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 15
 l'article 15
 l'article 15
 l'article 47
 l'article 15
 l'article 50
 l'article 15
 l'article 15
 l'article 15
 L'article 58
 l'article 58
 l'article 2
 l'article 62
 l'article 75
 l'article 70