Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-soudni-prezkum-rozhodnuti-vydanych-mimo-odvolaci-rizeni.p1572.html
Timestamp: 2019-11-13 22:39:03+00:00

Document:
Řízení před soudem: soudní přezkum rozhodnutí vydaných mimo ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Řízení před soudem: soudní přezkum rozhodnutí vydaných mimo odvolací řízení
Ej 15/2008
k § 65 správního řádu (č. 71/1967 Sb.)*)
Rozhodnutí správních orgánů, vydaná podle § 65 odst. 2 správního řádu z roku 1967, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73)
č. 792/2006 Sb. NSS.
Honební společenstvo Stříbro proti Ministrovi zemědělství o uznání honitby, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím Městského úřadu Stříbro, odboru životního prostředí (dále jen "správní orgán I. stupně") ze dne 18. 7. 2003 byly uznány honební pozemky Honebního společenstva Stříbro o výměře 1235 ha za honitbu společenstevní č. 45 - Těchlovice. V odůvodnění rozhodnutí bylo mimo jiné uvedeno, že negativní stanovisko vyjádřil pouze Pozemkový fond ČR ve vztahu k počtu společenstevních honiteb pro Honební společenství Stříbro. Správní orgán však dospěl k závěru, že zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti (dále jen "zákon o myslivosti"), nestanoví, že by jedno honební společenstvo nemohlo mít více honiteb, a Pozemkový fond ČR je nadále majoritním členem honebního společenstva.
Proti tomuto rozhodnutí podal Pozemkový fond ČR odvolání, které bylo rozhodnutím Krajského úřadu Plzeňského kraje (dále jen "správní orgán II. stupně") dne 23. 9. 2003 zamítnuto a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrzeno.
Dne 10. 10. 2003 podal Pozemkový fond ČR podnět k zahájení řízení o přezkumu správního rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 správního řádu z roku 1967.
Ministerstvo zemědělství dne 2. 2. 2004 zahájilo správní řízení o přezkoumání rozhodnutí správního orgánu II. stupně a dne 19. 5. 2004 přezkoumávané rozhodnutí změnilo tak, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušilo a věc mu vrátilo k novému projednání a rozhodnutí.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad. Rozhodnutím ministra zemědělství České republiky ze dne 10. 9. 2004 byl rozklad zamítnut a rozhodnutí ministerstva ze dne 19. 5. 2004 potvrzeno.
Rozhodnutí ministra žalobce napadl žalobou u Městského soudu v Praze. Ten ji svým usnesením ze dne 6. 1. 2006 odmítl. Uvedl, že rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 odst. 2 správního řádu zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení, není úkonem správního orgánu, kterým se mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle městského soudu totiž ve správním řízení ještě není o ničem pravomocně rozhodnuto. Na povaze věci nic nemění ani argument žalobce, že mu tímto postupem byla odňata práva nabytá v dobré víře, neboť správní řád svou formulací takový postup umožňuje, když možnost zrušení rozhodnutí neváže na odnětí nabytých práv, ale na co nejmenší dotčení nabytých práv.
Proti tomuto usnesení podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Uvedl, že na základě zrušeného rozhodnutí nabyl právo myslivosti podle § 2 písm. h) zákona o myslivosti, které byl podle § 2 písm. m) téhož zákona oprávněn vykonávat v honitbě, jejímž byl držitelem. Podle § 32 odst. 1 zákona o myslivosti pak vzniklo stěžovateli právo honitbu využívat nebo ji pronajmout, což také učinil a inkasoval příjem z pronájmu. Jelikož jsou správní orgány nižšího stupně vázány právním názorem správních orgánů vyššího stupně, v opětovně zahájeném řízení lze očekávat rozhodnutí v neprospěch stěžovatele. Podle jeho názoru je třeba mít na zřeteli nutnost dbát na to, aby práva nabytá v dobré víře byla co nejméně dotčena. Napadeným rozhodnutím došlo k zásahu do jeho práv, a proto by mělo podléhat soudnímu přezkumu, byť se nejedná o rozhodnutí
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu, jemuž byla věc v souladu s rozvrhem práce přidělena, usnesením ze dne 18. 6. 2007, čj. 4 As 31/2006-63, rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu. Při předběžné poradě totiž zjistil, že kasační stížnost se týká právní otázky (je-li rozhodnutí, jímž bylo mimo odvolací řízení změněno rozhodnutí správního orgánu II. stupně tak, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo zrušeno a věc byla tomuto orgánu vrácena k dalšímu řízení, vyloučeno ze soudního přezkumu, či nikoliv), která je dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu řešena rozdílně. Řešení předmětné právní otázky bylo přitom nutné pro další postup v řízení o kasační stížnosti.
V usnesení ze dne 22. 10. 2003, čj. 5 A 140/2002-34**), dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 odst. 2 správního řádu zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení, není úkonem správního orgánu, kterým se mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. K tomuto právnímu názoru se Nejvyšší správní soud přiklonil rovněž v rozsudku ze dne 18. 4. 2007, čj. 3 As 25/2006-107***).
Odlišný právní názor zaujal Nejvyšší správní soud například ve svém rozsudku ze dne 21. 12. 2006, čj. 6 As 49/2004-77****), ve kterém rozhodnutí, jímž bylo mimo odvolací řízení podle § 65 správního řádu zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc byla tomuto orgánu vrácena k dalšímu řízení, věcně přezkoumal a vyslovil právní názor, že povinností správního úřadu při rozhodování o zrušení rozhodnutí podle § 65 odst. 2 správního řádu je vždy vážit, zda práva nabytá podle pravomocného rozhodnutí, při jehož vydání byl porušen zákon, byla nabyta v dobré víře a zda mohou být zrušena. Volba mezi nedotknutelností nabytých práv a možností jejich zrušení je věcí volné úvahy správního orgánu, ta je podrobena přezkoumání soudem, přičemž soud tu zkoumá, které skutečnosti považoval správní orgán pro volbu za rozhodující, jakým způsobem je zjišťoval, jakými skutkovými a právními úvahami se při tom řídil a zda jeho úvaha neporušuje pravidla logického uvažování.
Právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam článek 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle něhož ten,
"kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny"
. Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není).
Tato východiska je třeba mít na zřeteli při výkladu § 65 odst. 1 s. ř. s., jehož prostřednictvím se na úrovni zákona právo na přístup k soudu realizuje. Citované ustanovení nelze vykládat doslovným jazykovým výkladem, nýbrž podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Legitimace je tedy založena tvrzením žalobce, že takový úkon správního orgánu měl negativní dopady do jeho právní sféry.
(...) Předpokladem k použití institutu přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení je skutečnost, že přezkoumávané rozhodnutí nabylo právní moci. Podnět k přezkoumání v mimoodvolacím řízení může podat jakýkoliv subjekt, tedy nejen účastník řízení, ale kterákoliv fyzická nebo právnická osoba nebo státní orgán. Podnět k tomuto přezkoumání, byť i podaný účastníkem řízení, není návrh na zahájení řízení tak, jak je tomu u obnovy řízení. Neshledá-li správní orgán podnět důvodným, vyrozumí toho, kdo jej podal, neformálním sdělením. Po prošetření došlého podnětu, shledá-li jej příslušný správní orgán opodstatněným, zahájí vlastní řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení; popřípadě tak učiní z vlastní iniciativy. Jde vždy o zahájení řízení z moci úřední. Řízení zpravidla skončí vydáním prvoinstančního rozhodnutí, jímž se přezkoumávané rozhodnutí zruší nebo změní.
Pokud jde o soudní praxi před 1. 1. 2003, lze poukázat na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 11. 1995, čj. 6 A 29/95-23, podle něhož povinností správního úřadu při rozhodování o změně nebo zrušení rozhodnutí podle § 65 odst. 2 správního řádu - které je jen zdánlivě
povahy - je vždy zvážit, zda práva, nabytá podle pravomocného rozhodnutí, při jehož vydání byl porušen zákon, byla nabyta v dobré víře a zda mohou být zrušena (a nebo změnou rozhodnutí omezena). Volba mezi nedotknutelností nabytých práv a možností jejich zrušení či omezení je věcí volné úvahy správního orgánu; ta je podrobena přezkoumání soudem v mezích § 245 odst. 2 o. s. ř. Soud tu zkoumá, které skutečnosti považoval správní orgán pro volbu za rozhodující, jakým způsobem je zjišťoval, jakými skutkovými a právními úvahami se při tom řídil a zda jeho úvaha neporušuje pravidla logického usuzování.
V této souvislosti lze poukázat i na usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 4. 1993, čj. 6 A 35/92-3, podle něhož vyrozumění podatele podnětu o tom, že správní orgán neshledal důvody ke zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 správního řádu, je sdělením úřadu, které nepodléhá přezkumu soudem ve správním soudnictví. V odůvodnění tohoto usnesení je mimo jiné uvedeno, že z § 65 správního řádu vyplývá, že pravomocné rozhodnutí správního orgánu může být přezkoumáno správním orgánem nejblíže vyššího stupně, a to z vlastního nebo jiného podnětu. Zjistí-li příslušný správní orgán, že přezkoumávané rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, je oprávněn je zrušit nebo změnit; to samozřejmě musí učinit rozhodnutím, které i samo o sobě je naříkatelné správní žalobou. Neshledá-li však správní orgán podnět důvodným, nevydává o tomto zjištění rozhodnutí; není totiž důvodu zasahovat do právní sféry účastníků řízení, protože jejich práva a povinnosti, změněné nebo vzniklé rozhodnutím původním, takovým zjištěním nijak dotčeny nejsou. Proto správní orgán toliko vyrozumí podatele přípisem o tom, že jeho podnět důvodným neshledal.
Z výše uvedeného tedy plyne, že rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 2 správního řádu byla soudy přezkoumávána i před 1. 1. 2003. Podle názoru rozšířeného senátu není důvodu nadále v tomto postupu nepokračovat, neboť lze jen s pochybnostmi tvrdit, že rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 odst. 2 správního řádu zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení, není úkonem správního orgánu, kterým se mění, ruší nebo závazně určují práva či povinnosti žalobce ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť takovým rozhodnutím může dojít ke zrušení všech práv, jež původní účastník správního řízení v tomto řízení nabyl.
(...) Rozhodnutí vydaná podle § 65 odst. 2 správního řádu pak nelze podřadit ani pod § 68 s. ř. s., ani pod kompetenční výluky podle § 70 s. ř. s., neboť nelze dovodit, že tato rozhodnutí jsou rozhodnutími, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, a nejde ani o rozhodnutí předběžné povahy.
Rozšířený senát neakceptoval argument, který by mohl svědčit proti přezkoumávání uvedených rozhodnutí soudem, totiž že zruší-li správní orgán postupem podle § 65 odst. 2 s. ř. s. rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu vrátí k dalšímu řízení, bude o věci rozhodováno znovu. O meritu věci není tedy v této fázi rozhodnuto (v daném případě se věc vrací do stadia rozhodování správního orgánu I. stupně o žádosti žalobce o uznání společenstevní honitby) a soudní přezkum by se mohl zdát předčasný a v rozporu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu a zásadou procesní ekonomie. Tento argument však musel ustoupit před skutečností, že posuzované rozhodnutí správního orgánu zasahuje do subjektivních práv účastníků, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení.
Rozšířený senát ostatně již ve své dřívější judikatuře, jmenovitě v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54 (publikováno pod č. 792/2006 Sb. NSS), vyslovil tuto zásadu:
"Vyloučení určitých úkonů ze soudního přezkumu podle § 70 s. ř. s. totiž představuje výjimku z generální
, z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu, je vždy zapotřebí upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv a povinností žalobce podle § 65 odst. 1 s. ř. s., a tedy podléhá přezkumu, je na místě usuzovat, že tomu tak je."
Tyto závěry je nutné vztáhnout i na posouzení řešené právní otázky.
Rozšířený senát tedy dospěl k závěru, že rozhodnutí správních orgánů, vydaná podle § 65 odst. 2 správního řádu, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení.

References: § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 § 2
 § 2
 § 32
 soud 
 § 65
 § 65
 soud 
 soud 
 § 65
 § 65
 soud 
 § 65
 § 65
 § 245
 Soud 
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 § 68
 § 70
 § 65
 § 70
 § 65
 § 65
 § 65