Source: http://www.saarheim.de/Faelle/stadtwerkstatt-loesung.htm
Timestamp: 2019-09-17 01:09:01+00:00

Document:
Stadtwerkstatt Lösungsvorschlag
Stand der Bearbeitung: 15. März 2019
mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler
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aus der Rechtsprechung: BVerwG, 7 C 24.01 v. 25.7.2002 = BVerwGE 117, 1 ff.; VGH Kassel, 14 TG 3967/95 v. 7.3.1996 = NVwZ 1997, 304 ff.; VGH Kassel, 2 UE 1491/01 v. 29.8.2001 = NVwZ 2002, 889 ff.; VGH Mannheim, 10 S 1878/16 v. 16.2.2017 = NVwZ-RR 2017, 566 ff.
aus der Literatur zur Polizei- bzw. Umweltpflicht von Hoheitsträgern: Borowski, VerwArch 101 (2010), 58 ff.; Britz, DÖV 2002, 891 ff.; Glöckner, NVwZ 2003, 1207 ff.; Scheidler, UPR 2004, 253 ff.; ders. LKV 2008, 300 ff.; Schoch, Jura 2005, 324 ff.; U. Stelkens, UTR 98 (2008), S. 55 ff.
Die Klage der Stadt hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen solche des öffentlichen Rechts sind. Maßgeblich sind für die Streitentscheidung die § 22 Abs. 1 und § 24 Satz 1 BImSchG oder Normen des Kommunalrechts, die alle dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Der Verwaltungsrechtsweg ist somit eröffnet.
Anmerkung: Im Rahmen der Erörterungen zur Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges muss nicht im einzelnen untersucht werden, welche von mehreren Rechtsgrundlagen einer hoheitlichen Maßnahme in Betracht kommt, wenn in jedem Falle die Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegen.
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich nach verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln (BVerfG [K], 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37). Hier wendet sich die Stadt Saarheim ausdrücklich gegen den Bescheid des Landesamts für Umwelt- und Arbeitsschutz (LUA) in Form des Widerspruchsbescheides. Dies entspricht der Regelung des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, nach dem Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt ist, den er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. Obgleich in unterschiedlichen Verfahren ergangen, behandelt das Gesetz also Ausgangs- und Widerspruchsbescheid als einen einheitlichen Verwaltungsakt. Dies gilt auch dann, wenn der durch den Widerspruchsbescheid "umgestaltete" Ausgangsverwaltungsakt - wie hier - fast nichts mehr mit dem ursprünglichen Verwaltungsakt zu tun hat (OVG Bautzen, 1 S 149/98 v. 28.5.1998, S. 2 f. = NVwZ-RR 1999, 101; ferner z. B. BVerwG, 8 C 5/15 v. 15.6.2016, Abs. 22 = NVwZ 2017, 236 Abs. 22). Im vorliegenden Fall ist auch § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht anwendbar, da der Widerspruchsbescheid die Stadt Saarheim nicht erstmalig beschwert, sondern der Beschwer durch den Ausgangsbescheid sogar (teilweise) abhilft.
Der so "neugefasste" Bescheid des LUA in der Form des Widerspruchsbescheides enthält jedoch schon rein äußerlich drei "Regelungen", die zwar in einem Schreiben zusammengefasst, inhaltlich aber voneinander trennbar sind, so dass insoweit auch die Frage nach der statthaften Klageart getrennt voneinander gestellt werden muss.
1. Nr. 1 des Bescheides des LUA in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
Soweit sich die Stadt Saarheim gegen die in Nr. 1 des Bescheides getroffene Regelung wendet, könnte statthafte Klageart eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO sein. Dann müsste es sich bei dieser Regelung um einen Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder handeln, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Ein Verwaltungsakt ist danach eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
a) Regelungscharakter der Maßnahme
Fraglich könnte bereits sein, ob Nr. 1 des Bescheides überhaupt eine Regelung enthält. Zweifeln könnte man deswegen, weil unter der Nr. 1 nach dem Wortlaut nur eine Feststellung getroffen wird. Dies wäre keine Regelung, wenn hiermit nur auf geltendes Recht hingewiesen wird, weil dann nur eine "Wissenserklärung" (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 82 f.), jedoch keine Regelung vorläge. Nr. 1 des Bescheides erschöpft sich aber nicht in einem Hinweis auf die abstrakte Rechtslage oder in der Darstellung eines Sachverhalts. Mit der Festlegung des Immissionsrichtwerts wird vielmehr zugleich die (individuelle) Verpflichtung der Stadt Saarheim begründet, diesen Wert auch einzuhalten. Durch die Nr. 1 des Bescheides wird somit verbindlich festgestellt, dass sich die Stadt Saarheim auch mit ihrem Werkstattbetrieb an das BImSchG zu halten hat und somit die Rechtslage für die Stadt verbindlich konkretisiert. Daneben enthält die Feststellung, dass die Stadt Saarheim verpflichtet ist, den zulässigen Lärm-Grenzwert von 60 dB(A) am Tage bei dem Betrieb der stadteigenen Kraftfahrzeug-Werkstatt nicht zu überschreiten, zugleich die Bestimmung, dass die Stadt Saarheim ihre immissionsschutzrechtlichen Verpflichtungen nur durch aktiven Schallschutz erfüllen kann und dass die passiven Schallschutzmaßnahmen, die die Stadt Saarheim bisher in die Wege geleitet hat (die im Sachverhalt angesprochenen organisatorischen Maßnahmen), nicht geeignet wären, die aus dem BImSchG und den darauf gestützten Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten zu erfüllen. Dass die Widerspruchsbehörde davon abgesehen hat, sich einen (nach § 1 Abs. 1, §§ 13 ff. SVwVG) vollstreckbaren Titel zu verschaffen, ändert an der Verbindlichkeit der festgestellten Verpflichtung nichts (vgl. VGH Kassel, 2 UE 1491/01 v. 29.8.2001, Abs. 20 = NVwZ 2002, 889, 890).
b) Außenwirkung der Maßnahme
Da sich der Bescheid an eine Gemeinde richtet, könnte allerdings auch die Außenwirkung der Nr. 1 des Bescheides fraglich sein. Maßnahmen zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern wird vielfach keine Außenwirkung zugesprochen, weil sie letztlich im "staatsinternen" Bereich verbleiben (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 185 ff.). Die Außenwirkung von Maßnahmen, die sich gegen einen Verwaltungsträger richten, ist allerdings dann unstreitig gegeben, wenn der Verwaltungsträger letztlich wie ein Bürger in Anspruch genommen, ihm gegenüber also eine Maßnahme erlassen wird, die in dieser oder ähnlicher Form auch gegenüber einem Bürger hätte erlassen werden können und in diesem Fall Außenwirkung hätte (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 189). So liegt der Fall hier: Der Bescheid erging auf der Grundlage des § 24 Satz 1 BImSchG, so dass die Stadt Saarheim nicht anders als ein gewöhnlicher Bürger in Anspruch genommen wird. Somit ist die Regelung auch auf Außenwirkung gerichtet.
Statthafte Klageart gegen Nr. 1 des Bescheides des LUA in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist somit die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO.
2. Nr. 2 des Bescheides des LUA in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
Eindeutig keine Regelung, sondern nur einen unverbindlichen Hinweis auf die denkbaren Schallschutzformen stellt demgegenüber Nr. 2 des Bescheides dar, so dass eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO insoweit - mangels Verwaltungsaktcharakter der Maßnahme - nicht in Betracht kommt: Nr. 2 des Bescheides verdeutlicht lediglich, dass die bisher von der Stadt ergriffenen – organisatorischen – Maßnahmen nicht ausreichend waren, ohne indes bestimmte Mittel zur Lärmminderung vorzugeben: Die Empfehlung nennt nur beispielhaft eine bestimmte Maßnahme, ohne diese vorzuschreiben; es bleibt der Stadt Saarheim überlassen, wie sie die Einhaltung des Grenzwerts erreichen will. Somit handelt es sich nur um einen Hinweis. Vor diesem Hintergrund kann bei verständiger Würdigung des Klagebegehrens nicht angenommen werden, dass sich die Stadt Saarheim auch gegen die Nr. 2 des Bescheides wenden will, weil die Stadt durch die Empfehlung nicht belastet wird, so dass schlechthin nicht erkennbar ist, weshalb sie sich hiergegen wehren sollte. Dass gerade die Rechtmäßigkeit auch der Empfehlung überprüft werden soll, lässt sich der Klagebegründung ebenfalls nicht entnehmen, so dass eine einschränkende Auslegung ihres Klageantrags als von der Stadt Saarheim gewollt erscheint (etwas anders in einem ähnlichen Fall VGH Kassel, 2 UE 1491/01 v. 29.8.2001, Abs. 31 = NVwZ 2002, 889, 891).
Anmerkung: Wer davon ausgeht, dass sich das Klagebegehren der Stadt auch gegen die Nr. 2 des Bescheides richtet, muss die Klage an der fehlenden Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO scheitern lassen, da nicht erkennbar ist, in welchen Rechten die Stadt durch eine bloße Empfehlung verletzt sein soll.
3. Nr. 3 des Bescheides des LUA in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
Weil Gegenstand der Anfechtungsklage nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt ist, den er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, ist die Regelung des Nr. 3 des Widerspruchsbescheides, mit dem dieser den Ausgangsbescheid beseitigt, von vornherein untauglich, selbst Gegenstand einer Anfechtungsklage der Stadt zu sein. Insoweit wird man bei verständiger Würdigung des Klagebegehrens auch davon ausgehen können, dass sich die Stadt Saarheim nicht gegen die in Nr. 3 des Widerspruchsbescheides enthaltene Regelung wendet, zumal da diese den Ausgangsbescheid vollständig beseitigt und damit für die Stadt Saarheim (die in ihrer Klagebegründung hierauf auch gar nicht eingeht) nur günstig ist.
Die Stadt Saarheim wendet sich somit nur gegen Nr. 1 des Bescheides des LUA in Form des Widerspruchsbescheides; für diese Klage ist nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 i.V.m. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die Anfechtungsklage statthaft.
Die Stadt müsste ferner nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sein, also behaupten können, durch die angegriffene Maßnahme in ihren Rechten verletzt zu sein. Die Organisation des städtischen Fuhrparks unterfällt als Teil der gemeindlichen Organisationshoheit dem Selbstverwaltungsrecht der Stadt (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 117 Abs. 3 SVerf, § 1 Abs. 1 Satz 2 KSVG). Dieses Recht würde folglich verletzt, sollte Nr. 1 des Bescheides, die der Stadt eine bestimmte Fuhrparkorganisation vorschreibt, rechtswidrig sein.
Anmerkung: Fehlerhaft wäre es hier, die Klagebefugnis auf die Adressatentheorie zu stützen. Siehe hierzu diesen Hinweis.
Das nach § 68 VwGO notwendige Vorverfahren wurde laut Sachverhalt ordnungsgemäß durchgeführt.
V. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)
Richtiger Beklagter ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO das LUA als Ausgangsbehörde (§ 7 Abs. 2 LOG).
Anmerkung: Klagegegner ist also nicht die Widerspruchsbehörde; § 78 Abs. 2 VwGO ist nicht anwendbar. Zur Bedeutung des § 78 VwGO siehe diesen Hinweis.
Die Gemeinde ist als juristische Person des öffentlichen Rechts nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Die Beteiligtenfähigkeit des LUA ergibt sich aus § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO (§ 7 Abs. 2 LOG).
Anmerkung: Zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO siehe diesen Hinweis.
VII. Klagefrist (§ 74 VwGO)
Die Klagefrist von einem Monat nach § 74 VwGO wurde nach dem Sachverhalt eingehalten.
Da Anhaltspunkte für das Fehlen weiterer Prozessvoraussetzungen oder für das Vorliegen von Prozesshindernissen nicht bestehen, ist die Klage insgesamt zulässig.
Die Klage ist begründet, soweit Nr. 1 des Bescheides des LUA in der Gestalt des Widerspruchsbescheides rechtswidrig ist und die Stadt Saarheim in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Da die Maßnahme in das ihr durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 117 Abs. 3 SVerf, § 1 Abs. 1 Satz 2 KSVG garantierte Selbstverwaltungsrecht der Stadt eingreift, ist die Stadt dann in ihren Rechten verletzt, wenn der Bescheid - aus welchen Gründen auch immer - rechtswidrig sein sollte (siehe oben A III).
Anmerkung: Allgemein zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.
Der Bescheid ist insoweit ausdrücklich auf § 24 Satz 1 BImSchG gestützt. Nach dem Sachverhalt ist im Saarland für Anordnungen nach § 24 Satz 1 BImSchG auch regelmäßig das LUA zuständig.
Anmerkung: Dies ergibt sich aus § 1 der Verordnung über die Zuständigkeiten nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz und nach dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (ZVO-BImSchG-TEHG).
Hinsichtlich Form und Verfahren bestehen ebenfalls keine Bedenken. Insbesondere wurde die Gemeinde vor Erlass des Bescheides nach § 28 Abs. 1 des nach seinen § 1 Abs. 1 Nr. 1 anwendbaren SVwVfG angehört. Der Bescheid ist somit formell rechtmäßig. Fraglich ist jedoch, ob der Bescheid - wie die Stadt Saarheim meint - materiell rechtswidrig ist. Insoweit stellt sich zunächst die Frage, ob die Maßnahme im Grundsatz von § 24 Satz 1 BImSchG gedeckt ist (I), bevor auf die von der LUA vorausgesetzte - und von der Stadt Saarheim bestrittene - Annahme einzugehen ist, dass die Stadt als Träger öffentlicher Verwaltung an das BImSchG gebunden ist und das LUA diese Bindung auch durchsetzen kann (II).
I. Allgemeine Vorraussetzungen einer Anordnung nach § 24 Satz 1 BImSchG
§ 24 Satz 1 BImSchG dient dem Zweck, die materiellen Anforderungen des § 22 BImSchG im Einzelfall durchzusetzen und die entsprechenden immissionsschutzrechtlichen Pflichten beim Betrieb einer nicht genehmigungsbedürftigen Anlage zu konkretisieren, und ermächtigt dementsprechend die zuständige Behörde, die tatsächliche Erfüllung der Pflichten des Anlagebetreibers sicherzustellen und ihm konkret aufzugeben, wozu er nach § 22 BImSchG verpflichtet ist (BVerwG, 7 C 24.01 v. 25.7.2002, Abs. 8 = BVerwGE 117, 1, 5).
1. Tatbestandsvoraussetzungen des § 24 Satz 1 BImSchG
Tatbestandsvoraussetzung des § 24 Satz 1 BImSchG ist zunächst, dass sich die auf dieser Grundlage getroffene Anordnung nicht auf eine nach § 4 BImSchG genehmigungsbedürftige Anlage bezieht. Dies ist hier der Fall, weil es sich bei Kfz-Werkstätten zwar um Anlagen i.S.d. § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG handelt, die aber nicht in der insoweit maßgeblichen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG) 4. BImSchV genannt und somit nicht genehmigungsbedürftig sind.
Fraglich ist aber, ob die getroffene Maßnahme i.S.d. § 24 Satz 1 BImSchG zur Durchführung des § 22 BImSchG und der auf das Gesetz gestützten Rechtsverordnungen erforderlich ist. Im Sinne des § 24 Satz 1 BImSchG erforderlich kann eine Anordnung zur Durchsetzung der Betreiberpflichten nach § 22 BImSchG nur sein, wenn der Anlagenbetreiber gegen diese Pflichten verstößt. Zu den Pflichten des Betreibers einer nicht genehmigungsbedürftigen Anlage gehört u. a. nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG die Verhinderung von schädlichen Umwelteinwirkungen, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind. Nach dem Stand der Technik unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen sind nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG auf das Mindestmaß zu beschränken. Schädliche Umwelteinwirkungen sind nach § 3 Abs. 1 BImSchG Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder Belästigungen für die Allgemeinheit oder Nachbarschaft herbeizuführen. Immissionen sind nach § 3 Abs. 2 BImSchG u. a. die auf Menschen einwirkenden Geräusche. Die insoweit zu beachtenden Grenzwerte bestimmen sich grundsätzlich nach der gemäß § 48 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erlassenen - und nach dem Sachverhalt vorliegend auch anzuwendenden - Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA-Lärm). Hiernach ist lediglich ein Mittelungspegel von 60 dB(A) tagsüber zulässig. Messungen haben allerdings ergeben, dass bei dem Betrieb der stadteigenen Kraftfahrzeug-Werkstatt ein Mittelungspegel von 70 dB(A) erreicht wird.
Da nach dem Sachverhalt eine Minderung der von der Werkstatt ausgehenden Lärmbelastung unter das nach der TA-Lärm zulässige Maß nicht nach dem Stand der Technik (vgl. § 3 Abs. 6 BImSchG) ausgeschlossen ist, die Stadt sich hieran jedoch nicht gebunden fühlt, erscheint eine Anordnung, die die Stadt an ihre Betreiberpflichten "erinnert", auch grundsätzlich als i.S.d. § 24 Satz 1 BImSchG erforderlich.
2. Befugnis zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts?
Allerdings könnte zweifelhaft sein, ob der Erlass der konkret getroffenen Maßnahme von § 24 Satz 1 BImSchG gedeckt ist. Denn hierbei handelt es sich nicht um eine "Anordnung" im Sinne eines vollstreckbaren Verwaltungsaktes, sondern um einen feststellenden Verwaltungsakt, also um einen Verwaltungsakt, der einen behördlichen Subsumtionsvorgang im Verhältnis zwischen der Behörde und dem Adressaten verbindlich festschreibt. Dies ist kein ohne weiteres von § 24 Satz 1 BImSchG gedecktes "minus" gegenüber der Auferlegung eines vollstreckbaren Verwaltungsaktes, sondern ein "aliud", da solche feststellenden Verwaltungsakte (nach Eintritt der Bestandskraft) u. U. Grundlage für die Auferlegung von Ge- und Verboten durch weitere Verwaltungsakte sein und deshalb wesentlich weiterreichende Folgewirkungen zeitigen können als vollstreckbare Verwaltungsakte (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 219 f.). Das BVerwG hält jedoch die zuständige Behörde auf dieser Grundlage auch zum Erlass feststellender Verwaltungsakte für ermächtigt, legt den Begriff der Anordnung in § 24 Satz 1 BImSchG also eher weit aus.
Anmerkung: So - ohne nähere Begründung - BVerwG, 7 C 24.01 v. 25.7.2002, Abs. 15 = BVerwGE 117, 1, 7.
Folgt man dem, ist auch insoweit die Nr. 1 des Bescheides unbedenklich.
3. Ordnungsgemäße Ermessensausübung
§ 24 Satz 1 BImSchG räumt der zuständigen Behörde bezüglich der Rechtsfolge im Übrigen in unterschiedlicher Weise Ermessen ein, nämlich sowohl hinsichtlich des "Ob" des Tätigwerdens (Entschließungsermessen) als auch hinsichtlich des Inhalts der Maßnahme (Auswahlermessen hinsichtlich des Mittels). Die Anordnung ist daher nur dann rechtmäßig, wenn das LUA bei ihrem Erlass ermessensfehlerfrei gehandelt hat, also kein Verstoß gegen § 40 SVwVfG vorliegt. Insbesondere darf nicht gegen die gesetzlichen Grenzen des Ermessens (§ 40 Alt. 2 SVwVfG) verstoßen worden sein, wozu insbesondere auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip zählt (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 40 Rn. 83 ff.), dass auch bei Eingriffen in das Selbstverwaltungsrecht einer Kommune zu berücksichtigen ist.
Anmerkung: Zum Verhältnismäßigkeitsprinzip als Ermessensgrenze i. S. des § 40 Alt. 2 VwVfG, § 114 Satz 1 Alt. 1 VwGO: BVerfG [K], 2 BvR 1487/17 v. 24.7.2017, Abs. 41 = NVwZ 2017, 1526 Abs. 41; BVerwG, 1 VR 3/17 v. 13.7.2017, Abs. 11 = NVwZ 2017, 1531, Abs. 11; allgemein zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.
Der Bescheid der Immissionsschutzbehörde in Form des Widerspruchsbescheids ist jedoch geeignet, erforderlich und angemessen, die Lärmbelästigung zu beseitigen. Insbesondere bleibt der Gemeinde die Wahl der Mittel, wie sie gegen den Werkstattlärm vorgeht. Sonstige Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.
4. Ergebnis zu I
Im Grundsatz lagen somit die Voraussetzungen einer Anordnung nach § 24 Satz 1 BImSchG vor und das LUA hat rechtmäßig gehandelt.
II. Besonderheiten der Inanspruchnahme eines Hoheitsträgers
Bisher wurde jedoch unberücksichtigt gelassen, dass Betreiber der Werkstatt eine Gemeinde und damit ein Hoheitsträger ist. Es ist jedoch fraglich, ob das BImSchG nur im Verhältnis zwischen Staat und Bürgern gilt, wie die Stadt Saarheim meint, oder ob es die Immissionsschutzbehörden dazu ermächtigt, auch Maßnahmen gegenüber (anderen) Hoheitsträgern zu erlassen. Dies wäre jedenfalls dann nicht gegeben, wenn Hoheitsträger auch als Betreiber von Anlagen i.S.d. § 3 Abs. 5 BImSchG schon materiellrechtlich nicht an die Betreiberpflichten nach § 22 BImSchG gebunden wären. Denn dann könnte mangels materiellrechtlicher Bindung an § 22 BImSchG ihnen gegenüber auch eine Anordnung nach § 24 Satz 1 BImSchG nicht in Betracht kommen (1). Selbst wenn aber eine Bindung an die Betreiberpflichten bejaht wird, wäre dennoch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass aus allgemeinen zuständigkeitsrechtlichen Erwägungen eine Inanspruchnahme gerade von Hoheitsträgern nach § 24 Satz 1 BImSchG nicht in Betracht kommt (2).
1. Materielle Bindung der Stadt Saarheim an § 22 BImSchG (sog. materielle Polizeipflicht)
Der Wortlaut des § 22 BImSchG ist neutral formuliert, so dass man grundsätzlich davon ausgehen könnte, dass jeder Betreiber einer nicht genehmigungsbedürftigen Anlage - und damit auch ein Hoheitsträger, soweit er eine Anlage i.S.d. § 3 Abs. 5 BImSchG betreibt - an diese Bestimmung gebunden ist. Für die Frage, ob eine Regelung, die an sich auf das Staat-Bürger-Verhältnis zugeschnitten ist, auch im Verhältnis zwischen den Trägern öffentlicher Verwaltung Anwendung findet, ist deren Wortlaut allein jedoch nicht hinreichend aussagekräftig, weil sich der Erlass von Maßnahmen zwischen jeweils kompetenzgebundenen Verwaltungsträgern mit dem Erlass von Maßnahmen gegenüber grundrechtsgeschützten Privaten kaum vergleichen lässt und auch die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass von Vorschriften, die das Staat-Bürger-Verhältnis betreffen, nicht selbstverständlich auch die Kompetenz umfasst, die zwischen Verwaltungsträgern bestehenden verwaltungsorganisationsrechtlichen Rechtsverhältnisse mit zu regeln.
Anmerkung: Siehe hierzu Glöckner, NVwZ 2003, 1207, 1208; U. Stelkens, UTR 98 [2008], S. 55, 59 ff. m. w. N. Dieser Ansatz ist allerdings sehr str., grundsätzlich a. A. im vorliegenden Zusammenhang sind etwa Borowski, VerwArch 101 (2010), S. 58, 67 ff.; Britz, DÖV 2002, 891, 893; Scheidler, UPR 2004, 253, 256; ders., LKV 2008, 300, 302; Schoch, Jura 2005, 324, 325. Diese Autoren gehen von dem Grundsatz aus, dass Hoheitsträger immer an an die "an sich" auf das Staat-Bürger-Verhältnis zugeschnittenen Regelungen gebunden sind, soweit der Gesetzgeber nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt.
Es müssten daher schon besondere Anhaltspunkte für die Annahme vorliegen, dass die Betreiberpflichten des BImSchG auch für Hoheitsträger gelten sollen. Derartige Anhaltspunkte lassen sich jedoch v. a. in der Systematik des BImSchG finden: So ergibt sich aus § 10 Abs. 11 BImSchG, dass hoheitlich betriebene – der Landesverteidigung dienende – Anlagen ebenfalls der Genehmigungspflicht unterliegen, und daraus lässt sich der Schluss ziehen, das BImSchG gehe auch im Übrigen davon aus, dass Hoheitsträger ebenfalls seinem Anwendungsbereich unterfallen, weil das BImSchG hinsichtlich des Betreiberbegriffs nicht zwischen genehmigungsbedürftigen und genehmigungsfreien Vorhaben unterscheidet. Diese Annahme wird gestützt durch die Bestimmung des § 59 BImSchG, aus der hervorgeht, dass – sofern keine abweichende Regelung für Anlagen, die der Landesverteidigung dienen, getroffen ist – die für den Immissionsschutz zuständigen Landesbehörden befugt sind, die Pflichten hoheitlicher Anlagenbetreiber zu konkretisieren und festzulegen (BVerwG, 7 C 24.01 v. 25.7.2002, Abs. 9 = BVerwGE 117, 1, 7). Generell lassen diese Sonderregelungen für Anlagen der Landesverteidigung den Schluss zu, dass das BImSchG im Übrigen ohne weiteres auch die Betreiberpflichten "öffentlicher Anlagen" regeln soll - und damit auch den Betrieb von Anlagen durch die Länder und Gemeinden.
Bestätigen lässt sich dies auch mit einem Umkehrschluss aus § 2 Abs. 1 Nr. 4 BImSchG: Wenn hier u. a. der typisch hoheitlich erfolgende Bau öffentlicher Straßen aus dem Anwendungsbereich des BImSchG weitgehend ausgenommen wird, lässt dies die Folgerung zu, dass im Übrigen die Erfüllung öffentlicher Aufgaben an der Anwendbarkeit des BImSchG nichts ändert. Auch die partielle Einschränkung der Regelungen des BImSchG auf gewerbliche Anlagen bzw. Anlagen in wirtschaftlichen Unternehmungen, wie in § 4 Abs. 1 Satz 2, § 20 Abs. 1a Satz 1 , § 22 Abs. 1 Satz 3, § 23 Abs. 1 Satz 1, § 25 Abs. 1a Satz 1 BImSchG, mit der vor allem hoheitliche Tätigkeiten ausgenommen werden sollen, hätte keinen Sinn, wenn das BImSchG im Übrigen nicht eben grundsätzlich auch Hoheitsträger binden würde. Dem entspricht schließlich auch, dass der Gesetzgebungstitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG, auf den sich das BImSchG vor allem stützt, den Bund schlechthin zur Regelung der Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung ermächtigt, ohne die Regelungsbefugnis insoweit auf die Regelung privater Luftverschmutzungs- und Lärmquellen zu beschränken (VGH Kassel, 3 TH 768/92 v. 11.3.1993, Abs. 50 = NVwZ 1993, 1119 f.).
Die Stadt Saarheim ist somit als Betreiber der Werkstatt materiell an die "Grundpflichten" des § 22 BImSchG gebunden
Anmerkung: Von einer solchen Bindung einer Gemeinde an die Vorgaben des § 22 BImSchG gehen als selbstverständlich auch aus BVerwG, 7 C 33.87 v. 29.4.1988, Abs. 11 = BVerwGE 79, 254, 256 (für eine Feueralarmsirene); VGH Mannheim, 10 S 3242/96 v. 8.7.1998 Abs. 15 = NVwZ 1999, 85 (für den Betrieb eines kommunalen Blockheizkraftwerks; VGH Mannheim, 10 S 1878/16 v. 16.2.2017 = NVwZ-RR 2017, 566 (für den Betrieb eines auf einem Marktplatz aufgestellten gemeindlichen Springbrunnens).
Soweit es um die Frage geht, inwieweit Hoheitsträger nach allgemeinem Polizeirecht (im Saarland also nach §§ 8 ff. SPolG) in Anspruch genommen werden können, ist im Ergebnis unumstritten, dass auch Hoheitsträger bei Erfüllung ihrer Aufgaben keine Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung verursachen dürfen. Dies ist weniger Ausdruck ihrer materiellrechtlichen Bindung an das Polizeirecht (so aber Schoch, Jura 2005, 324, 325 f.) als Kehrseite ihrer allgemeinen, auch Verwaltungsträgern obliegenden Pflicht, unerlaubte Handlungen zu unterlassen (Denninger, in: Lisken/Denninger, D Rn. 97). Oft ist jedoch die Frage nicht einfach zu beantworten, wann ein Verwaltungsträger gegen die öffentliche Sicherheit verstößt, insbesondere, ob ein im Grundsatz für alle geltendes Gesetz im konkreten Fall auch einen Hoheitsträger verpflichtet oder ob der Hoheitsträger (ggf. implizit) durch die ihm zugewiesenen Kompetenzen (im Allgemeininteresse) spezialgesetzlich ermächtigt wird, Maßnahmen zu ergreifen, die Privaten verwehrt sind: Quod licet Iovi, non licet bovi (vgl. Britz, DÖV 2002, 891, 897; Götz/Geis, § 9 Rn. 80 ff.). Die Antwort auf diese Fragen wird zusätzlich vielfach noch durch das Problem erschwert, ob und wie gerade Bundesbehörden bei Erfüllung ihrer Aufgaben an Landesgesetze gebunden sind (vgl. z. B. BVerwG, I A 1.67 v. 16.1.1968, Abs. 26 ff. = BVerwGE 29, 52, 56 ff.; BVerwG, 7 C 65.88 v. 28.07.1989, Abs. 6 ff. = BVerwGE 82, 266, 268 f.); dieser Aspekt ist jedoch kein spezifisches Problem gerade der "Polizeipflicht von Hoheitsträgern", sondern kann sich auch in anderen Zusammenhängen stellen, vgl. hierzu z. B. den Presseflug-Fall.
2. Formelle Anordnungskompetenz des LUA gegenüber der Stadt Saarheim (sog. formelle Polizeipflicht)
Aus dem Umstand, dass die Stadt Saarheim auch bei dem Betrieb ihrer Werkstatt an § 22 BImSchG gebunden ist, folgt jedoch noch nicht zwingend, dass die LUA auch gegenüber der Stadt Saarheim Maßnahmen nach § 24 Satz 1 BImSchG treffen darf. Dies wäre dann ausgeschlossen, wenn der überkommene Grundsatz der fehlenden formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern (a) auch die Gefahrenabwehrbefugnis nach § 24 Satz 1 BImSchG erfassen (b) und gerade auch in Bezug auf den Werkstattbetrieb der Stadt Saarheim gelten würde (c).
a) (Keine) Formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht
Nach wohl (jedenfalls noch) herrschender Meinung sind die Gefahrenabwehrbehörden im Zweifel nicht ermächtigt, auf Grundlage der ihnen zustehenden allgemeinen Gefahrenabwehrbefugnisse auch Anordnungen gegenüber Verwaltungsträgern zu erlassen, die sich unmittelbar auf die Erfüllung derjenigen Aufgaben auswirken, für die der in Anspruch genommene Verwaltungsträger zuständig ist. Denn die allgemeinen Gefahrenabwehrbehörden, so wird argumentiert, seien keine Oberbehörden, die die Beachtung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung durch andere Verwaltungsträger zu überwachen hätten. Es gebe zur Durchsetzung der Rechtsbindung der öffentlichen Hand spezielle, gesetzlich vorgesehene Mechanismen, die von den Gefahrenabwehrbehörden nicht einfach umgangen werden dürften. Reichten die allgemeinen, nicht ausdrücklich auf Hoheitsträger bezogenen Befugnisnormen für Eingriffe in hoheitliche Tätigkeiten aus, wären letztlich die Gefahrenabwehrbehörden befugt, über die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit jeden vermeintlichen Rechtsverstoß anderer Verwaltungsträger zu verfolgen. Dies sei mit der grundsätzlichen Gleichordnung aller Verwaltungsträger außerhalb echter Aufsichtsverhältnisse unvereinbar. Aus dieser Gleichordnung folge vielmehr, dass jeder Verwaltungsträger grundsätzlich für die Ordnungsgemäßheit der Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben selbst verantwortlich sei.
Anmerkung: So etwa BVerwG, I A 1.67 v. 16.1.1968, Abs. 26 ff. = BVerwGE 29, 52, 58 ff.; Glöckner, NVwZ 2003, 1207, 1208; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 234; a. A. etwa Borowski, VerwArch 101 (2010), 58, 73 ff.; Britz, DÖV 2002, 891 ff.; Schoch, Jura 2005, 324, 326 ff.
b) Übertragbarkeit des Grundsatzes fehlender formeller Polizeipflicht von Hoheitsträgern auf § 24 Satz 1 BImSchG
Es ist allerdings zweifelhaft, ob diese für das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht entwickelten Grundsätze auch auf die sonderpolizeilichen Befugnisse der Immissionsschutzbehörden nach § 24 Satz 1 BImSchG übertragen werden können
Anmerkung: Für eine Übertragbarkeit dieser Grundsätze: VGH Kassel, 14 TG 3967/95 v. 7.3.1996, Abs. 10 ff. = NVwZ 1997, 304, 305 f.; VGH Kassel, 2 UE 1491/01 v. 29.8.2001, Abs. 15 ff. = NVwZ 2002, 889, 890.
Dagegen spricht vor allem der Unterschied zur Rechtslage beim allgemeinen Gefahrenabwehrrecht (zum Folgenden U. Stelkens, UTR 98 [2008], S. 55, 70 ff.): Dieser besteht zunächst darin, dass die Befugnisse der Immissionsschutzbehörden nach dem BImSchG von vornherein gegenständlich auf die Anlagenüberwachung unter Immissionsschutzgesichtspunkten beschränkt sind, so dass keine allgemeine Gefahr besteht, dass sich die Immissionsschutzbehörden bei Anerkennung einer Befugnis, verbindliche Anordnungen auch gegenüber Hoheitsträgern zu erlassen, zu einer allgemeinen Oberaufsichtsbehörde über die Rechtmäßigkeit der staatlichen Aufgabenerfüllung wandeln.
Im Übrigen verlangt die Anlagenüberwachung nach dem BImSchG besondere technische Kenntnisse der Bediensteten sowie eine personelle und sachliche Ausstattung der zuständigen Behörde, die geeignet ist, schädliche Umwelteinwirkungen, deren Vermeidbarkeit nach dem Stand der Technik sowie Mittel und Wege ihrer Beschränkung auf das gebotene Mindestmaß festzustellen und damit einen effektiven Gesetzesvollzug zu gewährleisten. Das rechtfertigt die Annahme, dass die Immissionsschutzbehörden in ihrem Zuständigkeitsbereich über eine anderen Verwaltungsbehörden überlegene Sachkunde, Fachkompetenz und Organisation verfügen. Es entspricht darum dem Gesetzeszweck, diese Sach- und Fachkompetenz gegenüber allen Betreibern nutzbar zu machen, deren Anlagen den materiellen Anforderungen des Gesetzes unterliegen
Anmerkung: So BVerwG, 7 C 24.01 v. 25.7.2002, Abs. 8 = BVerwGE 117, 1, 5; dieses Argument ablehnend VGH Kassel, 2 UE 1491/01 v. 29.8.2001, Abs. 24 = NVwZ 2002, 889, 891.
Auch die Gesetzessystematik des BImSchG deutet darauf hin, dass die in § 24 Satz 1 BImSchG genannten Befugnisse ebenso Hoheitsträgern gegenüber bestehen sollen: Insoweit rechtfertigt schon der bereits erwähnte § 10 Abs. 11 BImSchG, der den Bundesminister der Verteidigung zu einer abweichenden Regelung des Genehmigungsverfahrens ermächtigt, den Gegenschluss, dass auch hoheitlich betriebene Anlagen der Genehmigungspflicht unterliegen; denn diese Sondervorschrift wäre überflüssig, wenn hoheitlich betriebene Anlagen vom Gesetzesvollzug durch die zuständige Behörde von vornherein freigestellt wären. Eine kompetenzielle Differenz zwischen dem Genehmigungserfordernis und der Anordnungsbefugnis oder zwischen genehmigungsbedürftigen und nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen kennt das Gesetz bei öffentlichen Anlagenbetreibern ebenso wenig wie bei privaten; es handelt immer die zuständige Behörde
Anmerkung: So BVerwG, 7 C 24.01 v. 25.7.2002, Abs. 9 = BVerwGE 117, 1, 6; dieses Argument ablehnend VGH Kassel, 2 UE 1491/01 v. 29.8.2001, Abs. 28 = NVwZ 2002, 889, 890 f.
Insgesamt dürfte daher kaum etwas dafür sprechen, die Anordnungsbefugnis der Immissionsschutzbehörden nach § 24 Satz 1 BImSchG gegenüber Trägern der öffentlichen Verwaltung unter Rückgriff auf den allgemeinen Grundsatz fehlender formeller Polizeipflichtigkeit von Hoheitsträgern einzuschränken.
c) Anwendbarkeit des Grundsatzes fehlender formeller Polizeipflicht von Hoheitsträgern auf den Betrieb der Werkstatt
Die Frage, inwieweit der allgemeine Grundsatz fehlender formeller Polizeipflicht von Hoheitsträgern auch die Eingriffsbefugnisse des LUA nach § 24 Satz 1 BImSchG einschränkt, kann jedoch dahingestellt bleiben, wenn sich die Stadt auf diesen Grundsatz hinsichtlich ihres Werkstattbetriebes ohnehin nicht berufen kann. Denn dieser generelle Grundsatz soll nach allgemeiner Auffassung dann nicht gelten, wenn von einer rein erwerbswirtschaftlichen oder vermögensverwaltenden (fiskalischen) Tätigkeit eines Hoheitsträgers Gefahren ausgehen. Hier erfülle die Verwaltung nur indirekt die ihr obliegenden Kompetenzen und handele nicht anders als ein Privater, so dass eine Gefahr des Einmischens der Gefahrenabwehrbehörden in fremde Kompetenzbereiche ohnehin nicht bestehe und daher kein Grund existiere, weshalb der Hoheitsträger von einer Überwachung durch die Gefahrenabwehrbehörden freigestellt sein sollte
Anmerkung: Siehe zu diesem Grundsatz ("fiscus iure publico utitur"): Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 237; U. Stelkens, UTR 98 [2008], S. 55, 79 ff.
Folgt man dem für das allgemeine Gefahrenabwehrrecht, besteht kein Anlass, die Befugnisse von Sonderpolizeibehörden - wie eben der Immissionsschutzbehörden nach § 24 Satz 1 BImSchG - noch restriktiver auszulegen (so auch VGH Kassel, 14 TG 3967/95 v. 7.3.1996, Abs. 10 = NVwZ 1997, 304, 305).
Daher ist fraglich, ob die Stadt Saarheim mit dem Werkstattbetrieb hoheitlich tätig wird: Hierfür könnte sprechen, dass die Reparatur- und Wartungstätigkeit in der stadteigenen Werkstatt notwendiger Bestandteil hoheitlichen Handelns ist, weil die Stadt Saarheim zur Erfüllung ihrer Aufgaben einen funktionsfähigen Fuhrpark vorhalten muss. Deshalb ist zweifelhaft, ob der Werkstattbetrieb isoliert von der hoheitlichen Aufgabenwahrnehmung betrachtet werden kann (vgl. OVG Münster, 11 A 424/82 v. 21.4.1983, Abs. 3 f. = NJW 1984, 1982, 1983).
Jedoch besteht unter rechtlichen Gesichtspunkten auch kein Grund, der eine solche isolierte Betrachtung ausschlösse: Die Werkstattarbeiten dienen (nur) dazu, die Kraftfahrzeuge im Fuhrpark der Stadt für die Durchführung der von ihr wahrzunehmenden Aufgaben zu unterhalten und instand zu setzen. Es handelt sich dabei um die Ausführung von Realakten, die jedenfalls selbst nicht hoheitlicher Natur sind, sondern die Erfüllung hoheitlicher ebenso wie nicht-hoheitlicher Aufgaben ermöglichen sollen – Wartung und Reparatur von Kraftfahrzeugen geschehen nicht in Wahrnehmung hoheitlicher Befugnisse, sie sind vielmehr Hilfstätigkeiten, die jede privat betriebene Kfz-Werkstatt in gleicher Weise für die Stadt ausüben könnte (wie dies vor der Einrichtung der stadteigenen Werkstatt auch erfolgte), wenngleich die Wertstatttätigkeit notwendige Voraussetzung für die Erfüllung der unter Verwendung der stadteigenen Fahrzeuge durchzuführenden Aufgaben ist.
Diese Charakterisierung des die Lärmgrenzen überschreitenden Werkstattbetriebs wird bestätigt durch die im Sachverhalt erwähnte Tatsache, dass die Stadt Saarheim gleichermaßen Wartungs- und Reparaturarbeiten an Kraftfahrzeugen des Saarpfalz-Kreises und des Deutschen Roten Kreuzes durchführt. Der Saarpfalz-Kreis ist zwar selbst Hoheitsträger, aber die von ihm zu erfüllenden Aufgaben sind keine der Stadt Saarheim, und das Deutsche Rote Kreuz ist eine Organisation privatrechtlicher Natur, die allenfalls hoheitliche Aufgaben wahrnehmen darf, soweit sie damit beliehen ist. Insoweit ist die stadteigene Kfz-Werkstatt ein gemeindliches wirtschaftliches Unternehmen i.S.d. § 108 Abs. 1 KSVG, das Aufträge von Dritten ausführt, die mit der Aufgabenerfüllung durch die Stadt nicht in Zusammenhang stehen.
Der Betrieb der Kfz-Werkstatt durch die Stadt Saarheim ist damit keine hoheitliche Tätigkeit, so dass das LUA im Rahmen seiner Zuständigkeit nach § 24 Satz 1 BImSchG gegenüber der Stadt Saarheim verbindliche Anordnungen erlassen darf, selbst wenn man der Annahme ist, dass § 24 Satz 1 BImSchG die Immissionsschutzbehörden nicht zu Eingriffen in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit anderer Verwaltungsträger ermächtigt.
d) Ergebnis zu 2
Das LUA konnte damit die Stadt Saarheim ungeachtet des Umstandes, dass es sich hierbei um einen Hoheitsträger handelt, hinsichtlich des umstrittenen Werkstattbetriebes nach § 24 Satz 1 BImSchG in Anspruch nehmen.
3. Ergebnis zu II
Auch der Umstand, dass die Stadt Saarheim ein Hoheitsträger ist, steht deshalb der Rechtmäßigkeit der Nr. 1 des Bescheides des LUA in der Gestalt des Widerspruchsbescheides nicht entgegen.
Der angegriffene Bescheid des LUA in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist somit rechtmäßig und kann folglich Rechte der Stadt Saarheim nicht verletzen. Die Klage ist daher unbegründet.
Die Klage der Stadt Saarheim ist folglich zwar zulässig, aber nicht begründet und hat demnach keine Aussicht auf Erfolg.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de
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Zu einer nach Berliner Landesrecht zu lösenden Fallvariante bei den Hauptstadtfällen
Teilnehmer des Polizeirechtsrundgangs: Nach Bearbeitung hier lang!
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References: § 40
 § 22
 § 24
 § 40
 § 88
 § 79
 § 79
 § 42
 § 35
 § 31
 § 118
 § 35
 § 35
 § 1
 § 35
 § 35
 § 24
 § 42
 § 42
 § 42
 § 79
 § 42
 § 79
 § 42
 Art. 117
 § 1
 § 68
 § 78
 § 19
 § 78
 § 78
 § 61
 § 61
 § 19
 § 61
 § 74
 Art. 28
 Art. 117
 § 1
 § 24
 § 24
 § 1
 § 28
 § 1
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 § 22
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 § 4
 § 3
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 § 48
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 § 40
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 § 22
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 § 2
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 Art. 74
 § 22
 § 22
 § 9
 § 22
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 § 24
 § 24
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 § 10
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 § 108
 § 24
 § 24
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