Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/10735
Timestamp: 2020-04-02 09:53:11+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 26 février 2014 : 1ère réunion
Échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis
Modifier le règlement du sénat afin de rénover les règles relatives à l'obligation de participation des sénateurs aux travaux des commissions du sénat
François Pillet est nommé rapporteur de la proposition de loi n° 361 (2013-2014) présentée par M. Gaëtan Gorce et plusieurs de ses collègues, visant à limiter l'usage des techniques biométriques.
Jacques Mézard est nommé rapporteur de la proposition de loi n° 1700 (A.N., XIVe lég.) relative à la réforme des procédures de révision et de réexamen d'une condamnation pénale définitive (sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission).
Puis la commission décide de se saisir pour avis sur le projet de loi n° 376 (2013-2014) relatif à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises.
Je vous propose de nommer Mme Nicole Bonnefoy rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 376 (2013-2014) relatif à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises.
La commission examine ensuite les amendements sur son texte n° 383 (2013-2014) pour la proposition de loi n° 335 (2013-2014), modifiée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, tendant à renforcer la lutte contre la contrefaçon.
Encore l'histoire des semences de ferme ! Avis encore défavorable...
Il est toujours possible de revenir sur un texte. Le sens du vote conforme est toutefois de parvenir à l'adoption la plus rapide possible de cette proposition de loi qui a des conséquences pour l'emploi des Français.
Les semences de ferme ne devaient pas figurer ici. Ce débat récurrent ne doit pas faire oublier la lutte contre la contrefaçon.
Nous confirmons notre souhait d'un vote conforme sur la proposition de loi lors du débat en séance publique de ce soir.
Puis la commission procède à l'examen du rapport de M. Alain Anziani et du texte qu'elle propose pour la proposition de résolution n° 225 (2013-2014), présenté par M. Jean-Pierre Bel et plusieurs de ses collègues, tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de rénover les règles relatives à l'obligation de participation des sénateurs aux travaux des commissions du Sénat.
Il est apprécié par le Bureau.
Les absences seront relevées par le président de la commission. Les questeurs auront la dure charge de les contrôler et d'appliquer les retenues. Le texte serait applicable après le prochain renouvellement.
Je remercie le rapporteur qui a procédé à un grand nombre d'auditions. Il y aurait une grande hypocrisie à maintenir l'exemption de sanction en faveur des sénateurs qui se trouvent dans l'un des cas autorisant la délégation de vote. Celle-ci n'a de sens qu'en cas d'absence... Si l'on veut que le texte soit efficace, il serait souhaitable que le Bureau précise ce qu'est la force majeure.
Le rapport précise que le Bureau devra définir la force majeure et se donner une doctrine à partir des critères juridiques habituels que sont l'irrésistibilité, l'imprévisibilité et la cause extérieure.
Il est essentiel que cela figure dans le rapport.
Lors du débat sur la transparence de la vie politique, j'avais proposé une publication de l'activité des sénateurs. On m'a renvoyé dans mes buts... Le sujet préoccupe désormais le Bureau. Nous sommes dans l'un de ces exercices de mortification dont nous avons le secret. C'est pourquoi j'ai déposé, pour compenser, un amendement afin de rappeler qu'il serait utile de traiter de l'exercice du droit d'amendement dans toute sa plénitude.
Des dispositions existent en matière d'absentéisme. Elles ne sont pas appliquées parce qu'elles constituent, nous dit-on, la bombe atomique. Parce que le Bureau ne fait pas son travail et qu'il n'a pas eu le courage de demander la justification de la force majeure ! À partir du moment où la dispense pour ce motif est maintenue, la situation ne changera pas. Nous serons en revanche confrontés à une délicate casuistique : je ne suis pas persuadé qu'il soit moins compliqué de venir à Paris de Draguignan ou d'Aurillac que de Monaco ou du Luxembourg... Nous pourrons dire combien nous sommes vertueux, que tous les élus ne sont pas pourris. Nous sommes en présence d'un texte d'affichage, à l'image de la charte de l'élu local que nous allons psalmodier. Je fais une violente allergie à ce type de textes. Que le Bureau fasse son travail : si des collègues ne font rien, qu'il les sanctionne en appliquant les règles actuelles, un point c'est tout.
Je remercie le rapporteur du travail qu'il a accompli en service commandé par les autorités de notre Haute assemblée.
Je partage largement les vues de notre collègue Collombat, même si je les exprime avec moins de fougue. La mesure ne rétablira pas l'image du Sénat dans l'opinion. Nous parlons de queues de cerise. Le vrai problème est celui de l'organisation du travail dans cette maison : la multiplication démagogique du nombre de commissions, délégations et autres missions d'information rend la gestion du temps infernale pour les parlementaires. Si elles flattent certains, ces créations d'instances diluent la réflexion de notre assemblée et dispersent les possibilités de présence.
Je m'abstiendrai sur ce texte de pure annonce qui, sans être nocif, ne traite pas réellement la question de la présence active de chaque sénateur dans la commission principale qu'il a choisie. En ce qui concerne les absences hors les murs, il y a des textes, appliquons-les rigoureusement.
Le texte vise à montrer à l'opinion publique que nous luttons contre l'absentéisme, mais cela ne changera rien. Il suffit que nos concitoyens allument leur poste de télévision pour constater que les sénateurs ne sont pas au Sénat, dans l'hémicycle. L'ambition du Bureau porte uniquement sur la participation aux réunions du mercredi matin, quand il ne doit pas y avoir d'autres réunions. Nous avons déjà réussi à faire respecter cette règle.
S'il y a d'autres convocations, que le Bureau fasse le ménage ! La commission des affaires européennes ne se réunit d'ailleurs pas ce jour-là...
Il arrive que nous ayons un travail conjoint avec une autre commission, ainsi la semaine dernière avec la commission des affaires étrangères. Je n'étais donc pas en commission des lois.
C'est rare... Le rapporteur a raison de dissocier les délégations de vote des autres absences. Les dispositions sur les délégations de vote figurent dans la loi organique et il est impossible de revenir sur la force majeure, même s'il est possible de mieux la définir. À l'époque où l'on exerçait une certaine surveillance, d'aucuns produisaient des faux certificats médicaux. Membre de cette commission depuis 1995, il m'est arrivé de ne jamais voir un collègue, même pas pour l'élection du président. De tels comportements, isolés, doivent être sanctionnés. Je soutiens les propositions du rapporteur, plus raisonnables que le texte initial. La commission des lois est moins touchée par les absences que d'autres. Les collectivités locales qui sanctionnent l'absentéisme l'ont empêché de gagner. Au demeurant, la sanction consiste également dans la publication, car des sites internet recensent la présence des élus.
Je n'ai rien contre l'esprit du texte, mais pour qu'il soit appliqué, il doit être applicable, et pour cela, il doit être juste. Il faut éviter que certains viennent signer pour être comptés présents avant de s'en aller. Les excuses absolutoires sont trop centrées sur les responsabilités exercées au Sénat. On les accorde aux présidents de groupe et membres du Bureau - les « dignitaires », comme on dit -, de même qu'à nos collègues ultramarins ou représentant les Français de l'étranger... Il conviendrait de prévoir une dispense pour les périodes électorales en faveur des têtes de liste au scrutin de liste ou des candidats au scrutin majoritaire. La loi sur le cumul des mandats n'interdit pas de se présenter à un mandat local.
Ils peuvent demander un congé.
J'approuve ce qui vient d'être dit. Le rapporteur a accompli une tâche acrobatique. N'étant pas une grande absentéiste, je ne prêche pas pour ma paroisse. Je suis pourtant surprise d'avoir à payer, avec ce texte, pour des absentéistes confirmés. Après la déclaration sur la transparence qu'on vient de remplir, ce nouveau texte d'affichage nous éloigne des réalités. La nation attend autre chose de nous. Et pourquoi ne pas installer une pointeuse ? Loin de faire avancer les choses, ces méthodes donnent une piètre idée des parlementaires. Nous ne sommes plus des élèves. Le véritable absentéisme, dont ne traite pas le texte, se constate lorsque la télévision montre la séance publique réduite à huit à dix personnes... Ne tombons pas dans une infantilisation vexante, nous travaillons : dans notre petit groupe de douze élus, nous y passons le week-end et nous sommes au bord du burn-out.
La retransmission des séances ne donne pas une image favorable des assemblées. Il faut agir, car nous avons mauvaise presse, et plus encore dans le contexte actuel d'impuissance des pouvoirs publics à régler les problèmes du pays. Avec toutes les exceptions qu'il prévoit à une retenue opérée sur une petite partie de l'indemnité, le texte nous donne bonne conscience à peu de frais. Il ne changera pas grand-chose, c'est une mesurette. Comment la présence en commission sera-t-elle appréciée ? Suffira-t-il d'y passer trois minutes ? Y a-t-il une définition de la présence réelle, active ?
Il y a longtemps le doyen Gélard m'avait fait lire « Le Huron au Palais-Royal », un article du professeur Rivero... En l'espèce, notre collègue Collombat a raison, nous aurions tort d'opter pour la repentance. Je le dis avec sympathie pour notre rapporteur, qui a réalisé une figure imposée et non une figure libre. Le texte propose des faux-semblants, et ce serait le cas si le Bureau définissait la force majeure. Il y a des mesures simples à prendre, non culpabilisantes : supprimer les pseudo-commissions créées pour donner des avantages à certains et revenir aux commissions permanentes, téléviser les débats, émarger pour vérifier les présences, supprimer les délégations de vote en commission... Pourquoi priver nos concitoyens de l'information ? À l'Assemblée nationale, un parlementaire empêché ne peut donner de délégation de vote. Il n'est pas question de faire de la repentance, mais de se doter de règles éthiquement irréprochables.
Tout le monde le sait, certains exagèrent, ne font leur travail ni en commission ni en séance. Cependant, ils ne sont pas légion. Ne jetons pas l'opprobre sur tout le monde. Je comprends l'intention de ce texte, mais je crains qu'il nous desserve. La transparence nous a fait passer pour des gangsters, des tricheurs ou des évadés fiscaux, et ce texte à présent pour des fainéants qu'il faut sanctionner. Il y a d'autres méthodes. Laissons chacun prendre ses responsabilités.
Je salue le travail de consultation et l'esprit d'ouverture du rapporteur, mais je regrette qu'il ait retiré son amendement relatif aux sénateurs des Français établis hors de France ou ultramarins.
Vous pourrez le redéposer.
« Hypocrisie », « mortification », « repentance », « service commandé »... Les mots sont révélateurs de la teneur de nos débats. Ce texte ressemble à une opération de communication ; encore faudrait-il qu'elle soit utile. Celle-ci va de toute évidence se retourner contre le Sénat. Les sénateurs ne viennent pas, amenons-les à travailler, dit-on. Depuis novembre 2011, en tant que président de groupe, je demande en vain l'application du règlement. Car nos concitoyens regardent la télévision, et qu'y voient-ils ? Un hémicycle vide. Nous avons assez parlé des questions cribles, qui sont un vrai problème.
Que veut-on vraiment ? S'il s'agit, en fin de mandature, d'adopter un nouveau règlement qui ne sera pas plus appliqué que le précédent, attendre le renouvellement aurait été plus sage. Disons les choses : certains de nos collègues, dans tous les groupes, ne viennent pas. Ce n'est pas admissible : que ceux-là cessent d'être parlementaires. Réfléchissons à une procédure de déchéance, l'opinion le comprendrait. Mais le système de sanction proposé est du niveau d'un règlement intérieur d'école primaire, pas de celui du Parlement de la République. Soyons raisonnables. J'ai entendu sur les ondes que l'on s'y prenait maintenant parce que le cumul des mandats avait été interdit : voilà une autre forme d'hypocrisie. En tant que président de groupe, je suis raisonnablement présent - d'aucuns le regrettent sans doute. Nous avons qualifié le texte sur la transparence de « repentance pour autrui ». Malheureusement, d'autres de cette nature sont à venir, dans le domaine sociétal. Un homme célèbre faillit ? Voici un texte ! Ce ne sont pas les bonnes solutions pour rétablir la confiance de l'opinion. Certains textes examinés en séance imposeraient que les sénateurs soient plus nombreux. Il y a là matière de vraies mesures à prendre, pas des mesurettes de cour d'école.
Il y a dix-sept ans, un éminent membre de notre commission, maire d'une commune voisine de Paris, avait présenté un certificat médical authentique lui interdisant de se lever avant onze heures du matin.
De quelle maladie s'agissait-il ?
De la maladie du sommeil !
Une fièvre quarte !
Nos méthodes de travail datent du XIXe siècle, il faut impérativement les revoir. L'image de marque du Parlement, retransmise par la télévision, c'est la séance publique. Or celle-ci est complètement dépassée. C'est une pièce de théâtre, jouée par des acteurs plus ou moins bons. Les sénateurs ne siègent que lorsqu'ils se sentent concernés. Au Parlement européen, les votes sont bloqués sur une journée et tout le monde est contraint d'être présent, nous pensions faire de même. Chez nous, le véritable travail se fait en commission, pas en séance.
Enfin, le texte comporte des imprécisions : au bout de combien de temps la sanction de 50 % s'appliquera-t-elle : le mois suivant ? Toute l'année ?
C'est prévu dans le texte : le mois suivant.
Ce n'est pas clair. Sur quelle partie de l'indemnité sera-t-elle prélevée ?
C'est prévu également : sur l'indemnité de fonction...
qui est complexe.
Non, c'est 1 420 euros !
Je remercie le rapporteur, qui a essayé de faire au mieux à partir d'une commande pluraliste. Reste qu'il s'agit d'un texte d'affichage, un de plus.
En outre, je ne comprends pas dans quelle temporalité il s'inscrit. Le président du Sénat a annoncé un séminaire de travail entre le Bureau et la conférence des présidents, sur les méthodes de travail du Sénat. Je soutiens son initiative, que ce présent texte vient percuter. Celui-ci donne de surcroît du grain à moudre à ceux qui pensent que le Sénat ne sert à rien et que les sénateurs, vivant dans une forme d'entre-soi, se protègent mutuellement.
Certains déplorent la pénalité prélevée sur l'indemnité de fonction. Regardez plutôt comment les gens vivent ! Ils savent que les parlementaires reçoivent 10 000 euros par mois. Enfin, le texte laisse penser que la loi se fait en commission. Non, elle est votée en séance, point qui n'est pas abordé par le texte. Bref, il n'est que d'affichage et risque de se révéler contreproductif.
Le Luxembourg pour M. Cointat ou Monaco pour moi ne sont pas ce qui nous rattache à notre circonscription, monsieur Collombat. Nous y sommes nés ou nous y travaillons, mais c'est de Paris que nous partons. La particularité du mandat de sénateur des Français de l'étranger est ailleurs. Je suis chaque semaine à l'étranger : depuis le début de l'année, je me suis rendu aux Pays-Bas, en République tchèque, en Tunisie, en Côte d'Ivoire et en Inde. Mes absences en commission ne s'expliquent pas autrement - elles sont rares au demeurant, car j'essaie d'organiser mon emploi du temps au mieux. L'année dernière, j'ai parcouru 187 000 kilomètres, visité vingt-sept pays, et je suis parvenu à rester assidu en commission. Les télégrammes diplomatiques attestent de notre activité sur le terrain, où nous rencontrons nos compatriotes établis hors de France.
Je regrette également que le rapporteur ait retiré sa proposition, qui avait recueilli l'assentiment de l'ensemble des sénateurs représentant les Français de l'étranger. Neuf absences par trimestre, cela paraît jouable ; trois sur un mois, cela me semble plus difficile. Si c'était la solution retenue, je continuerais à exercer mon mandat et m'acquitterais de mes amendes...
Vous pouvez toujours amender le texte.
Certes, mais il vaudrait mieux que cela vienne du rapporteur.
Il est difficile de s'associer plus longtemps à cet exercice de mortification. Le respect des exigences d'assiduité passe par un changement complet de nos méthodes de travail. En outre, plus que par l'indemnité de fonction, je suis choqué que l'indemnité représentative de frais de mandat soit versée à tous sans contrepartie, quel que soit le travail fourni. C'est une façon d'encourager les élus à ne rien faire.
Dès lors que ce texte nous est soumis par le Bureau...
nous n'avons guère le choix. Nous serions bien inspirés, cependant, de ne pas trop communiquer sur le sujet.
Pourquoi l'article 15 de notre règlement n'est-il pas appliqué, demandent certains ? Nous l'avons écarté trop vite, au motif que les sanctions étaient trop lourdes, surtout pour le groupe qui perdrait un commissaire. Il aurait pourtant le mérite de faire réfléchir, et peut-être d'aider les présidents de groupe à être fermes vis-à-vis de leurs troupes.
Je partage enfin l'avis de M. Cointat : les représentants des Français de l'étranger et des outre-mer ne doivent pas être considérés différemment des autres, bien qu'il leur faille un régime adapté. Je souhaite également que l'amendement imaginé par le rapporteur soit réintroduit.
La conférence des présidents a établi l'ordre du jour jusqu'à la fin du mois d'avril. Ce texte n'y a pas été inscrit.
De plus, le président du Sénat a annoncé lors de la dernière conférence des présidents une réunion destinée à examiner nos procédures de travail. Les contributions devront être transmises avant le 15 mars. La présence en séance est un sujet récurrent. J'apprécie la séance publique, mais je reconnais que parfois, lundi dernier par exemple, il n'y avait guère plus de participants que d'orateurs inscrits... Nous aborderons cette question de front. Nous sommes le Parlement qui affiche le plus grand nombre d'heures de séance publique au monde. Nous pourrions rendre publiques les réunions de commission...
Non, il y aurait d'autant moins de monde en séance !
L'Assemblée nationale procède ainsi.
et réfléchir davantage aux questions susceptibles d'être débattues en séance - toutes ne peuvent y prétendre et certaines pourraient faire l'objet de procédures simplifiées, sans séance. Comme MM. Hyest et Garrec avant moi, je suis présent en séance pour l'examen des textes dont notre commission est saisie au fond, mais je ne peux matériellement suivre la discussion de tous les projets. Personne ne le peut. Réfléchissons-y sérieusement.
M. Zocchetto a raison : s'il nous appartient de délibérer sur les propositions faites à l'unanimité par le Bureau, communiquer sur ce sujet risque fort de se retourner contre nous.
Clarifier la situation est assez simple : appliquons l'article 15 de notre règlement dans sa rédaction actuelle, et complétons-le pour resserrer l'étau pour les ultramarins et les représentants des Français établis hors de France.
Quant à notre mode de fonctionnement, nous avons abordé toutes les difficultés lors des dernières conférences des présidents. Le président Bel nous a invités à faire des propositions. Or, nous n'avons jamais autant travaillé le lundi qu'avec ce Gouvernement. C'est un vrai problème. M. Gélard...
et M. Peyronnet...
ont présenté naguère un excellent rapport sur le fonctionnement comparatif des parlements européens. Ses conclusions pourraient nous inspirer. En Espagne, des semaines complètes sont sanctuarisées pour le travail en commission, et une semaine mensuelle suffit au travail de séance, car les amendements sont moins nombreux. Il y a une réflexion de fond à mener sur toutes ces questions.
J'ai été sensible aux arguments de M. Cointat, qui nous a expliqué que les sénateurs représentant les Français de l'étranger vont voir leurs électeurs : ce ne sont pas les seuls...
La distance n'est pas la même.
Ce n'est pas faux et je ne voulais stigmatiser quiconque - l'amendement proposé répondrait à la question. Nous risquons d'entrer dans une casuistique invraisemblable. Comme souvent, le mieux est ici l'ennemi du bien. Nous ne fonctionnons pas comme un conseil municipal ou général, avec des réunions régulières et fixes, nous travaillons à jet continu. L'obligation de présence à toutes les séances nous empêcherait de lire les textes, tellement il y en a... Quand les étudierions-nous ? Plutôt que de se focaliser sur la séance, estimons le temps de travail des parlementaires de manière globale et communiquons sur l'activité globale des parlementaires.
À la lumière de ce texte, qui n'est pas en cause, il apparaît qu'il est urgent d'attendre et d'adresser au Bureau et à la conférence des présidents la recommandation de travailler dans les plus brefs délais sur l'ensemble de nos conditions de fonctionnement. Ce n'est pas la peine de jeter en pâture à la presse un texte bien intentionné mais besogneux et qui ne règle rien.
À nouveau, ce texte n'est pas encore inscrit à l'ordre du jour. Je communiquerai personnellement au Président du Sénat le compte rendu de notre réunion.
Je savais que cela serait difficile et je vous remercie de me l'avoir confirmé...
D'abord, je ne peux laisser dire que j'agis en service commandé. L'absentéisme constitue un problème majeur : pour nous d'abord, car la charge de travail des absents est reportée sur les sénateurs présents, et parce qu'on ne peut supporter plus longtemps que certains soient payés 7 000 euros par mois à ne rien faire.
Surtout que ceux qui passent plus de temps sur le terrain ont plus de chances de se faire réélire...
Oui, mais si vous renonciez à traiter le cas des sénateurs d'outre-mer, rien ne vous empêcherait de traiter le nôtre...
Je croyais que vous aviez lié votre sort. La question ultramarine se heurte à un problème matériel : nos collègues n'ont droit qu'à la prise en charge d'un aller-retour par mois. Le questeur que je suis est évidemment attentif à l'augmentation des frais de déplacement... En l'état, conservons le texte du Bureau sur ce point et, d'ici la séance, établissons un régime, même assoupli.
Les jeunes veulent se révolter, lit-on dans la presse. Vous-mêmes semblez disposés à vous révolter contre le Bureau du Sénat et les autorités. Reste que vous ne pouvez pas considérer qu'un président de groupe, qui a des activités multiples et participe à de nombreuses réunions, est un sénateur comme un autre. De même pour les membres du Bureau. C'est pourquoi ces règles s'appliquent à eux en tant qu'ils exercent leurs fonctions, par exemple si le Bureau se réunit le mercredi matin.
Enfin, l'Assemblée nationale pratique un tel système de contrôle et de sanction depuis 2009. Les députés sont-ils vus comme plus fainéants qu'avant ? Non. Votre objection ne tient pas la route. Il faut regarder ces choses dans le temps : demain, nous verrons quels articles la presse nous réserve ; dans deux ou trois ans, on louera peut-être le Sénat d'avoir soumis ses membres aux mêmes contraintes que tous les Français.
Je remercie notre rapporteur pour le travail accompli volontairement au nom du Bureau, qui a adopté unanimement la présente proposition de résolution.
Outre une réécriture de l'article 15 du règlement, l'amendement n° 3 garde la retenue à 50 % du montant mensuel de l'indemnité de fonction pour trois absences par mois, mais la porte à 100 % au-delà. La sanction est appliquée le mois suivant.
Cinq absences dans le mois, c'était ridicule.
J'engage nos collègues à réfléchir à de nouveaux amendements pour la séance publique.
L'amendement n° 5, rédactionnel, supprime la notion d'absence excusée.
L'amendement n° 6 précise que la présence est obligatoire sauf participation aux travaux d'une autre commission permanente, d'une commission spéciale, d'une commission mixte paritaire ainsi que d'une commission d'enquête.
Une commission spéciale peut se réunir en même temps qu'une commission mixte paritaire.
Ils sont convoqués.
L'amendement n° 7 supprime la retenue sur indemnité lorsque le sénateur est dans l'exercice des fonctions de membre du Bureau ou de président de groupe.
Même chose pour l'amendement n° 8, lorsque le parlementaire est en congé du Sénat en application de l'article 34 du règlement.
L'amendement n° 9 propose le même régime lorsque la réunion de commission est convoquée en même temps que le Sénat est réuni en séance publique.
L'amendement n° 10 confie aux questeurs le contrôle des motifs d'absence, au besoin à l'aide de justificatifs.
L'amendement n° 11 est de conséquence.
L'amendement n° 11 est adopté, ainsi que l'amendement n° 12.
Avis défavorable à l'amendement n° 1, qui exempte de retenue sur leur indemnité les parlementaires participant aux travaux de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale dont ils sont élus...
Mortifions-nous, mais restituons aux sénateurs la plénitude de leur capacité d'amendement. Je vous invite à lire le rapport réalisé par Philippe Marini sur la recevabilité financière des amendements. Vous y découvrirez que les références sont de plus en plus à rechercher dans les traités européens, et de moins en moins dans la Constitution, que le domaine d'application de l'article 40 de la Constitution s'est considérablement étendu - je n'ai pas fait la liste des aberrations que j'ai relevées - et que le président de la commission des finances a un pouvoir plus grand encore que le Conseil constitutionnel : d'où tient-il ce pouvoir de ventriloque ? Je suis atterré de voir le Sénat passer son temps à se détruire lui-même, comme en proie à une maladie auto-immune.
C'est chronique !
Mon amendement n° 2 fait par conséquent des propositions en matière de droit d'amendement en commission et en séance ; il traite le cas des propositions de loi et n'oublie pas comment le Gouvernement soulève l'article 40 en séance. Parmi les innovations proposées, le bureau de la commission des finances, et non plus son seul président, deviendrait compétent pour l'examen de la recevabilité des amendements, le recours contre sa décision étant porté devant le président du Sénat.
Cet amendement pose de vraies questions, car l'article 40 nous agace tous. Sa rédaction mériterait toutefois d'être corrigée, car la suppression du contrôle a priori de la recevabilité des amendements de séance serait contraire à la Constitution. De plus, et même si je comprends l'exigence de collégialité, la saisine au fond du bureau de la commission pour chaque amendement serait d'une lourdeur excessive. Avis défavorable : tenons-nous-en au sujet de la résolution.
Écartons rapidement ces sujets anecdotiques... En matière de recevabilité des amendements, nous chargeons pour l'heure une seule personne de dire si un amendement est recevable ou non. C'est un pouvoir extraordinaire !
Instaurons un minimum de collégialité et ouvrons une voie de recours. Je suis estomaqué par la capacité du Sénat à se dessaisir de ses pouvoirs.
Je remercie M. Collombat. J'avais commencé à lire le rapport Marini, mais je n'ai pu aller bien loin tellement il soulevait mon indignation. Ces questions méritent un travail approfondi et une proposition de résolution qui tienne la route.
Si proposition de résolution de M. Collombat il y avait, nous pourrions veiller à ce qu'elle soit inscrite à l'ordre du jour.
Tel qu'il est rédigé, cet amendement ignore l'alinéa 1 de l'article 45 du règlement, qui prévoit l'examen a priori de la recevabilité des amendements en séance...
L'amendement n° 13 précise que la résolution s'appliquera à compter du prochain renouvellement du Sénat.
La commission examine enfin le rapport d'information de Mme Catherine Tasca et de M. Michel Mercier sur « La justice aux affaires familiales ».
Je veux d'abord, monsieur le Président, vous remercier de nous avoir confié ce travail, qui s'inscrit, comme le rapport d'Yves Détraigne et de Virginie Klès sur la justice de première instance, dans la réflexion engagée par notre commission sur notre organisation judiciaire. Nous avons procédé à quarante auditions. Catherine Tasca s'est rendue au tribunal de grande instance d'Arras. Nous avons voulu étudier le fonctionnement de la justice à partir du point de vue du justiciable, en nous attachant aux moyens de la rendre plus accessible et plus efficace.
Depuis sa création, sous la forme du juge aux affaires matrimoniales en 1975, celui qui est devenu le juge aux affaires familiales (JAF) en 1993 n'a cessé de voir son champ de compétence élargi : d'abord le contentieux du divorce et de l'après-divorce, puis celui de l'autorité parentale et des obligations alimentaires en 1993, celui de la liquidation du régime matrimonial en 2004, celui des tutelles mineurs en 2009, celui de la séparation conflictuelle des couples non mariés la même année et, enfin, celui des violences conjugales, avec la loi du 9 juillet 2010. Ces évolutions successives dessinent un périmètre cohérent, grâce auquel un même juge est apte, en principe, à connaître de la plupart des problématiques familiales.
Le JAF est confronté à un contentieux de masse, qui représente à lui seul presque la moitié de tout le contentieux civil porté devant les tribunaux de grande instance (TGI). Ces affaires se divisent, à parts égales, en procédures de divorce et en procédures hors divorce (autorité parentale, séparation conflictuelle des couples non mariés).
La moitié des divorces est traitée en moins de 5 mois, et le délai moyen pour toutes les procédures de divorce est passé de 13,3 mois en 2004 à 11,6 mois en 2010, pour un délai moyen en matière civile de 9,3 mois. La prise en charge de ce contentieux important est, de plus, efficace, puisqu'elle ne mobilise que 420 postes équivalents temps plein sur 8 000 magistrats de l'ordre judiciaire. Enfin, le juge aux affaires familiales est bien identifié, et son champ de compétence correspond, aux yeux des justiciables, à ce qu'ils en attendent. En outre, si le ministère d'avocat est obligatoire en matière de divorce, il ne l'est pas pour l'autorité parentale, ce qui facilite l'accès au juge.
Au vu de ces succès, il est paradoxal de constater que le jugement porté sur la justice aux affaires familiales est souvent sévère. Sans doute cette sévérité est-elle liée à la matière elle-même, qui concerne l'intimité des justiciables, dans des litiges douloureux à forte dimension passionnelle. On attend de la justice qu'elle trouve infailliblement la solution à laquelle les époux ou les parents ne sont pourtant pas parvenus. La déception, toutefois, est à la hauteur des attentes immenses placées en elle. Ainsi, les justiciables la dénoncent comme à la fois trop lente, car les délais de convocation sont élevés, et trop expéditive, avec 11 minutes pour une audience de divorce, certains évoquant une justice d'abattage. Lire la statistique ou la vivre est bien différent.
Les magistrats, quant à eux, se plaignent du manque de temps et de moyens. L'impératif du traitement quantitatif des flux contentieux l'emporte sur celui du traitement qualitatif des situations humaines qui leur sont soumises et le nombre important des saisines successives de la juridiction ou des instances modificatives est un signe d'échec. La fonction de JAF semble dévalorisée. La spécialisation familiale qu'elle devait établir ne se vérifie pas toujours, les JAF se concentrant sur un aspect du contentieux (juge du divorce, juge de la liquidation des régimes matrimoniaux, juge de l'autorité parentale) et les emplois étant morcelés entre plusieurs magistrats pour un quart ou un cinquième de leur temps. En outre, la fonction de JAF est peu prisée, souvent choisie par défaut ou confiée aux derniers magistrats arrivés, même si des vocations existent. Elle se caractérise par une très forte mobilité.
Tel est le paradoxe de cette justice, plutôt efficace, mais mal aimée, qui explique qu'elle ne parvienne pas toujours à être à la hauteur de son exigeante mission, en particulier lorsqu'il lui revient de faire prévaloir l'intérêt supérieur de l'enfant sur le choix de ses parents. Nous appelons de nos voeux un changement culturel.
Je vous remercie de ce travail approfondi et pour vos vingt propositions.
Je salue les rapporteurs pour ce rapport plein de nuances et de précautions. Je ne suis pas d'accord, cependant, avec l'idée de confier à des greffiers le suivi de certains dossiers. Ce n'est pas leur métier. En revanche, il est pertinent de simplifier les procédures en cas de divorce par consentement mutuel sans enfants ni patrimoine. C'est le cas de beaucoup de divorces qui surviennent un ou deux ans après le mariage. Mais dans le cas inverse, le rôle du juge est essentiel. Enfin, dix à quinze minutes d'audience, c'est trop peu. Au-delà de la décision, le juge a aussi une fonction de conseil, importante pour la suite.
Je félicite les rapporteurs qui ont avancé des propositions pragmatiques pour adapter la justice familiale. Plusieurs prolongent d'ailleurs celles que notre commission a eu l'occasion d'émettre, comme lors du rapport sur la répartition des contentieux et la simplification des procédures juridictionnelles. Je souscris à la simplification des divorces quand il n'y a ni enfant ni patrimoine. Il reste néanmoins fondamental de s'assurer de la réalité du consentement : celui-ci est parfois obtenu de guerre lasse par un des conjoints et le juge a un rôle à jouer.
J'ai longtemps été prudent sur le transfert de l'enregistrement des Pacs aux officiers d'état civil. Avec l'évolution de la société, il est possible de l'envisager ; de plus l'enregistrement aurait lieu plus près du domicile et éviterait qu'un partenaire apprenne par hasard que le Pacs a été dénoncé.
D'autres propositions favorisent les modes alternatifs de règlement des litiges. Sans doute convient-il de le mettre en oeuvre de manière sélective, mais, les moyens de la justice étant ce qu'ils sont, cette évolution est inévitable.
Je salue ce travail intéressant sur une matière qui n'est pas stabilisée. On compte souvent plusieurs juges en charge de ces affaires. Avec le temps, certains gagneront en autorité.
Une question, toutefois : quelles seraient les modalités du transfert de l'enregistrement des Pacs aux officiers d'état civil ? Vu la répartition des Pacs, les grandes villes seront les principales concernées, et, de fait, le responsable du bureau de l'état civil sera à la manoeuvre. Quelle sera sa mission : prendre acte, résoudre le problème et prévenir la dissolution ?
Ces dossiers touchent à l'intime, c'est toujours délicat. Un juge aux affaires familiales m'a confié un jour qu'il s'étonnait tous les ans d'avoir toujours autant de dossiers à traiter, après en avoir tant jugé dans l'année passée... Pourquoi ne pas informer les gens avant leur mariage, par exemple en leur distribuant un livret sur les conséquences du mariage et les procédures de divorce ? Certes on lit des textes le jour du mariage mais les gens ne les comprennent plus et ne perçoivent plus le sens des obligations du mariage.
En outre, les personnes doivent retourner plusieurs fois devant le juge pour obtenir le réajustement de la pension alimentaire quand les enfants grandissent et que les dépenses deviennent plus importantes. Ne pourrait-on prévoir une clause d'évolution automatique de la pension en fonction de l'âge des enfants ?
Vos suggestions sont intéressantes. Néanmoins quand les gens se marient, ils ne sont pas toujours réceptifs à des cours de droit...
C'est aussi mettre fin à une discrimination entre les époux qui sont mariés à l'état civil et les partenaires d'un Pacs, qui doivent se rendre au tribunal.
« Boire, manger, coucher ensemble, c'est mariage ce me semble », disait Loysel. Dans mon village, je convoque les candidats au mariage pour leur expliquer que le mariage, c'est bien plus que cela.
Si l'officier d'état civil enregistrait le Pacs, ainsi que sa dissolution, le juge aux affaires familiales resterait compétent pour les litiges relatifs à cette dissolution. Je rejoins également Michel Mercier sur les greffiers juridictionnels : nous travaillons pour l'avenir, parce qu'actuellement le nombre des greffiers est encore très insuffisant. Il faudra de plus créer un statut spécial.
De même qu'il existe un barème pour la fixation de la pension alimentaire, nous proposons de tenir compte de barèmes indicatifs pour la prestation compensatoire. Afin de faciliter le suivi des divorces, nous invitons en outre à confier au juge aux affaires familiales une mission d'accompagnement et à les autoriser à prendre des mesures provisoires de suivi.
Pour stabiliser les JAF dans leurs fonctions, nous suggérons qu'ils ne l'occupent pas moins de deux ans. Il conviendrait aussi d'éviter qu'un même emploi de JAF soit morcelé entre plus de trois JAF car ceux-ci doivent conserver une vision globale des affaires familiales. Comment avoir une approche globale si plusieurs juges interviennent, chacun sur un segment particulier ? Enfin, nous avons constaté dans les expérimentations l'intérêt du travail en commun des juges, des avocats et des médiateurs. C'est pourquoi nous proposons de prévoir deux nouvelles expérimentations chaque année pendant trois ans, mais nous ne proposons pas de les généraliser.
À l'occasion de la deuxième lecture du projet de loi relatif à l'égalité réelle des femmes et des hommes, je propose que soit délégué à la commission des affaires sociales l'examen au fond de 32 articles qui relèvent de sa compétence : les articles 2 A à 2 bis C, 2 bis E à 2 ter, 4 à 5 quinquies, 6, 6 bis à 6 septies et 23 bis A. Notre commission examinerait au fond les 61 autres articles du projet de loi.

References: l'article 15
 l'article 15
 l'article 15
 l'article 34
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 45