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Timestamp: 2018-09-24 22:00:51+00:00

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Prof. Juan Manuel Bautista Ramos
Asignatura: Derecho Administrativo II, Profesor: Juan Manuel Bautista Ramos, Carrera: Ciencias Jurídicas de las Administraciones Públicas, Universidad: UNED
I. La administración y los bienes
Las AP disponen de bienes que sirven a la satisfacción de los fines públicos que tienen asignados. El régimen jurídico de los bienes de titularidad pública, está sujeto a un régimen singular de da, derogatorio, exorbitante respecto del derecho privado, objeto de una atención legislativa desusada.
En el s. XIX la base normativa reguladora general de los bienes públicos se reducía a unos escasos preceptos del CC que consagraban la summa divisio entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales de los entes públicos y otros preceptos que establecían las reglas de inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, amén de las leyes especiales de aguas, minas y montes.
Después, la CE consideró relevante asentar al mayor nivel normativo la distinción entre bienes de dominio público y privado, apuntando los rasgos exorbitantes respecto al dominio (principios de inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad, así como su desafectación), calificó como de dominio público estatal los bienes que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, remitiendo asimismo, a regulación legal, la defensa y conservación del patrimonio del Estado y del Patrimonio Nacional.
Con la creación de las CCAA llegaron las leyes reguladoras de sus respectivos patrimonios y haciendas, un cuerpo normativo confuso e innecesariamente prolijo. En todo caso, la legislación autonómica tiene gran protagonismo, ya que son escasos los preceptos de la Ley de Patrimonio de las AP (LPAP) de aplicación directa o carácter básico, aunque suficientes para recoger el núcleo duro del régimen de los bienes públicos y reafirmar algunas competencias estatales sobre la titularidad de los bienes abandonados o mostrencos, y el carácter estatal de la legislación civil, hipotecaria y procesal para evitar la vampirización por la legislación autonómica.
La LPAP define el patrimonio de los entes públicos como el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición. Seguidamente, la ley excluye de dicho concepto el dinero, los valores, créditos y demás recursos financieros de su hacienda y los que constituyen su tesorería, es decir, patrimonio financiero o hacendístico, al que dada su afectación a fines públicos, reúne caracteres demaniales evidentes, por lo que tiene un régimen normativo propio. Dentro de este concepto de patrimonio público, la summa divisio es la que distingue entre:
1. Bienes de dominio público. Según el CC, son aquellos que, siendo propiedad de un Ente público, están afectados a un uso público (plaza o calle), a un servicio público (edificios) o al fomento de la riqueza nacional (montes, aguas, etc.). La LPAP los define como los bienes que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.
Los bienes de dominio público se denominan también bienes demaniales; demanio, al conjunto de todos; y demanialidad a la cualidad que ostentan. La LPAP establece una serie de principios que deben inspirar la gestión y administración de los bienes de dominio público: inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, así como la dedicación preferente al uso común frente al uso privativo. Así, como una serie de prerrogativas que las AP ostentan para garantizar su titularidad identificación y control, o cooperación y colaboración entre AP.
2. Bienes demaniales. Se definen negativamente: son aquellos otros en los que no concurre la circunstancia de su afectación a un uso, servicio público o riqueza nacional; o bien, que siendo de titularidad de las AP, no tengan el carácter de demaniales.
Para el Estado tienen este carácter los derechos de arrendamiento, valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por estas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo esté constituido por acciones o participaciones en sociedades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales.
La LPAP con la finalidad de evitar que se conviertan en una riqueza inerte, prescribe que su administración se hará conforme a los principios de eficiencia y economía en su gestión y eficacia y rentabilidad en la explotación; y para evitar una gestión corrupta, según los 1º de publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación.
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II. El régimen jurídico básico de los bienes de la Administración.
Igual que en los contratos, existe un conjunto de reglas comunes de DA aplicable a todos los bienes de la admón., siempre que sean compatibles con su naturaleza, independientemente de su caracterización.
A dicho conjunto de reglas se denomina régimen básico, dada su aplicación general y previa a otras normas, comprende fundamentalmente:
• La regulación de los órganos competentes para la gestión de los bienes. • El régimen de inventarios, investigación, reivindicación y deslinde, y • Normas sobre adquisición, gravamen y transmisión.
Por ello, y conforme a la LPAP, a todos los bienes integrantes del patrimonio público, independientemente de que sean patrimoniales o demaniales, se les aplicarán aquellas reglas y normas de DA relativas a la competencia para adoptar los correspondientes actos y al procedimiento que ha de seguirse para ello.
No obstante, la existencia de un régimen básico de DA para los bienes públicos patrimoniales, diferencia de forma notable su régimen jurídico del civil común de la propiedad privada, configurando un régimen peculiar y exorbitante con dos vertientes: las limitaciones y servidumbres, de fondo y procedimentales que impone la admón. para el manejo de sus bienes; y el otorgamiento de poderes privilegiados de naturaleza cuasi-judicial para su protección o defensa (deslinde, reintegro posesorio o desahucio).
Amén de este régimen básico, los bienes de dominio público o demaniales disfrutan de un plus de exorbitancias en su protección, mediante las reglas de la imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad, reglas a las que se suma una eficaz acción recuperatoria o reivindicatoria directa, en cualquier tiempo y, el reconocimiento de la admón. titular de los bienes de una potestad sancionadora frente a los que los usurpan o dañan. De otra parte, los bienes demaniales están sujetos a reglas de DA mucho más minuciosas sobre su utilización y aprovechamiento.
III. Adquisición de bienes por la Administración.
La LPAP prescribe que las AP podrán adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el OJ y, en particular: a) por atribución de la ley; b) A título oneroso, con ejercicio o no de la potestad de expropiación; c) por herencia, legado o donación; d) por prescripción; e) por ocupación.
1. Adquisición por atribución de la ley. Comprende. • las leyes singulares expropiativas (Rumasa); • supuestos de configuración de obligaciones de cesión establecidas en las leyes generales (cesiones urbanísticas) y, • las eventuales calificaciones de propiedades o facultades del dcho. de propiedad como de dominio pco. • un supuesto especial de atribución por ley es el caso de los bienes mostrencos, los bienes vacantes y sin dueño conocido (buques que arriban, cargamentos hallados en terrenos del Estado, intestados sin sucesores, etc.)
2. La adquisición de bienes por la admón. a título oneroso sin ejercicio de la potestad expropiatoria se regirá por las disposiciones de la LP y, supletoriamente, por las normas de Derecho privado, civil o mercantil. La adquisición se produce a través de contratos y la entrega de la cosa; estos pueden ser civiles o administrativos y la traditio puede adoptar cualquiera de las formas admitidas por el CC.
Las adquisiciones mediante el ejercicio de la potestad expropiatoria se rigen por la Ley de Expropiación Forzosa y por la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoraciones u otras normas especiales. En estos casos, la afectación del bien o derecho al uso general, al sº público o a fines y funciones de carácter público se entenderá implícita en la expropiación.
3. En las adquisiciones de bienes a título gratuito (herencia, legado o donación), como hay riesgo de que lleven consigo la imposición para la admón. beneficiaria de modos o condiciones no coincidentes con los fines públicos específicos del órgano favorecido, o bien, gravámenes y responsabilidades que desvirtúen la gratuidad de la adquisición, se impone la regla de que solo podrán aceptarse previo expediente que se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere. La aceptación de las herencias se hará siempre a beneficio de inventario.
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4. En la adquisición por resolución judicial o administrativa (ocupación), tiene lugar en caso de adjudicación por pago de deudas consecuencia de procedimientos judiciales o administrativos. LGT
5. Por último, la ley admite que las AP podrán adquirir bienes por prescripción con arreglo a lo establecido en el CC y en las leyes especiales. Ello será a través de los plazos de posesión (10, 20 ó 30 años), en función de que opere entre personas ausentes o presentes, la buena fe y el justo título. De la misma forma, los bienes patrimoniales –no demaniales– son bienes prescriptibles por los particulares.
IV. Gestión, transmisión y cesión.
Los bienes y derechos patrimoniales deben someterse a una eficaz administración, a fin de obtener el mayor provecho económico y rentabilidad social. A este efecto, la LP sujete su gestión a los principios de eficiencia y economía en su gestión, eficacia y rentabilidad en su explotación, optimización en su utilización y rendimiento.
La utilización de los bienes o derechos patrimoniales podrá efectuarse en provecho de la admón. titular o de sus políticas, explotados de diversas formas para sacar algún beneficio de ellos a través de cualquier negocio jurídico, típico o atípico, con arreglo al principio de libertad de pactos. Estos contratos se regirán por la LPAP en cuanto a su preparación y adjudicación y, en lo no previsto por esta norma, por la legislación de contratos de las AP. La regla general de la adjudicación es el concurso.
El negocio jurídico más habitual sobre los bienes patrimoniales es la transmisión, imposibilitada tradicionalmente por la regla de la inalienabilidad. Superada esta regla, los problemas que suscita la enajenación de los bienes patrimoniales se reducen a cuestiones de competencia y de procedimiento. Normalmente, la competencia se reserva en las CCAA a los órganos superiores de las diversas administraciones y al Mº de Hª en la AGE, salvo que el valor exceda de 20 millones de €, en cuyo caso, deberá ser autorizada por el Consejo de Mº.
Respecto a la venta, la LP prescribe que el procedimiento para la enajenación de inmuebles del Estado será el concurso y admite, incluso con riesgo de arbitrariedad y fraude de los intereses públicos, la contratación directa en numerosos supuestos, no garantizando que los precios de venta sean los del mercado.
La misma política de favores y discriminaciones puede tener lugar a través de la cesión gratuita de la propiedad o uso de bienes patrimoniales con fines de utilidad pública o social, a favor de otras AP o asociaciones declaradas de utilidad pública. En este caso, la cesión se hace sin el menor respeto a los intereses económicos del Estado y del 1º de igualdad de los aspirantes a beneficiarios de la cesión por contratación directa. El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales admite la cesión “a favor de entidades o instituciones públicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal, así como las instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro”.
En cuanto a los conflictos que puedan suscitarse por la adquisición y transmisión de bienes de las AP, se impone distinguir según el conflicto derive: de la aplicación de reglas administrativas previas a la celebración de los contratos o de su interpretación (se cuestiona la validez de los actos previos, la competencia, selección, si derechos preferentes, etc.) en cuyo caso son consecuencia de la aplicación de normas de DA y, por ende, de la competencia de la jurisdicción CA; o del cumplimiento o aplicación de sus contenidos, en cuyo caso la competencia corresponderá a la jurisdicción civil, ya que estos contratos tienen naturaleza privada.
V. La autotutela básica: Inventario, registro, investigación, deslinde, desahucio y recuperación de oficio.
El régimen jurídico básico de los bienes de la admón. aplicable a los bienes de dominio privado o patrimoniales, comporta un régimen exorbitante de protección que impide asimilar su naturaleza a la propiedad civil.
Este régimen exorbitante está caracterizado por la autotutela de la admón. sobre sus bienes mediante las potestades de deslinde, recuperación directa o interdicto propio, desahucio administrativo e inscripción en el Registro de la Propiedad; incluye, además, otras reglas de naturaleza interna y organizativa dirigida a los funcionarios responsables de la custodia y gestión de los bienes: inventarios y catálogos. Todo ello se encuadra dentro del deber general de las AP de proteger y defender adecuadamente los bienes y derechos que lo integran, procurando su inscripción registral y ejercitando las potestades administrativas y acciones judiciales procedentes para ello.
Para la protección de sus bienes, la ley atribuye a la admón. la posibilidad, dentro de los correspondientes procedimientos de deslinde y recuperación de oficio o desahucio, de adoptar las medidas provisionales que considere necesarias para asegurar la eficacia del acto que, en su momento pudiera
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dictarse; incluso en peligro inminente de pérdida o deterioro del bien, estas medidas podrán ser adoptadas antes del inicio del procedimiento.
A) Inventarios y catálogos
La protección de los bienes se asegura mediante su inscripción en inventarios o catálogos administrativos, que permiten obtener un conocimiento exacto, su naturaleza y situación. Se trata de una obligación que la LP impone con carácter general: las AP están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, haciendo constar con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificación y las precisas para reflejar su situación jurídica y destino o uso a que están dedicados”.
Los bienes patrimoniales del Estado se recogen en el “Inventario General de Bienes y Derechos del Patrimonio del Estado”. En el de las Corporaciones locales se reseñarán por separado, según su naturaleza jurídica: los bienes inmuebles; derechos reales; muebles de carácter histórico, artístico o considerable valor económico; valores mobiliarios, créditos y derechos de carácter personal de la Corporación; vehículos, semovientes, muebles, bienes y derechos reversibles.
Los inventarios son relaciones de bienes que la admón. hace para su propio conocimiento interno. La inclusión de un bien en un catálogo no añade nada, en cuanto a técnica defensiva, a las potestades exorbitantes de defensa y recuperación, como no sea la de constituir un 1º de prueba, dado el valor probatorio general que se asigna a los documentos elaborados por los funcionarios.
B) La inscripción en el Registro de la Propiedad
La admón. no renuncia a gozar del sistema de protección y demás ventajas que la inscripción en el Registro reporta a la propiedad privada: presunción posesoria, condición de 3º hipotecario, juicios sumarios en defensa de los bienes inscritos, etc . Por ello, la LP prescribe que las AP deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio, demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros. La inscripción será potestativa en el caso de arrendamientos inscribibles conforme a la LH.
La inscripción deberá solicitarse por el órgano que haya adquirido el bien o derecho, que haya dictado el acto o intervenido en el contrato o, en su caso, por el que corresponda su administración y gestión. Los registradores de la propiedad, cuando tuvieren conocimiento de bienes o derechos pertenecientes a las AP que no estuvieran inscritos debidamente, lo comunicarán a los órganos a los que corresponda su admón. Igual obligación tienen respecto de inscripciones de excesos de cabida de fincas colindantes con otras pertenecientes a una AP, así como los supuestos de inmatriculación de fincas que sean colindantes con otras pertenecientes a una AP. La inscripción en el Registro se practicará de conformidad con la LH.
Respecto a las cancelaciones o rectificación de inscripciones, la certificación administrativa expedida por el órgano competente de la AP será título suficiente cuando, previa la instrucción del correspondiente procedimiento con el preceptivo informe técnico, se acredite la inexistencia actual o imposibilidad de localización física de la finca y, asimismo, cuando se reconozca el mejor derecho o preferencia del título de un tercero previo informe de la Abogacía del Estado u órgano asesor correspondiente de la admón. actuante.
La ley previene que la resolución estimatoria de una reclamación previa a la vía judicial civil interpuesta por un interesado para que se reconozca su titularidad sobre una o varias fincas, será título bastante para que se proceda a la rectificación de la inscripción registral contradictoria existente a favor de la AP.
C) La acción de investigación
La admón. tiene el derecho y el deber de investigar la situación de los bienes o derechos que se presuman de su propiedad, siempre que esta no conste, a fin de determinar la titularidad de los mismos.
Este elemental derecho del propietario, en este caso la admón., configurado por la ley como una potestad parece excesivo, además del fomento de dicha investigación de los bienes de la AP, a favor de los particulares denunciantes, a recibir un premio consistente en el 10% del precio de venta del bien o de su tasación pericial si la finca investigada no fuere vendida.
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D) El deslinde
El derecho de deslinde es la facultad de todo propietario de precisar los límites de sus fincas, hacerlos visibles por medio de hitos o mojones: amojonamiento. Es en todo caso, al juez civil ordinario a través de un juicio contradictorio declarativo, en que se ejercita la acción de deslinde, si falta el acuerdo entre los propietarios, a quién corresponde deslindar las propiedades vecinas.
La LP reconoce, más allá de un deslinde voluntario entre propietarios vecinos, una potestad de la admón. de deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los límites sean imprecisos o existan indicios de usurpación. Es una facultad exorbitante del derecho civil por cuanto la iniciación de un deslinde administrativo y su desarrollo no puede paralizarse por los propietarios o poseedores colindantes, bloqueando la acción judicial de deslinde que estos pudieran ejercitar, de manera que no puede incoarse proceso judicial alguno con igual pretensión. Además, si la finca deslindada se hallare inscrita en el Registro, se inscribirá igualmente el deslinde administrativo referente a la misma, una vez que sea firme y, en todo caso, la resolución aprobatoria de deslinde será título suficiente para que la admón. proceda a la inmatriculación de los bienes siempre que contenga los demás extremos exigidos por la LH.
El procedimiento se encuentra establecido en las respectivas leyes –autonómicas Rto. Bienes Locales o la LPAP para los bienes del Estado–, la LP establece las siguientes reglas:
• El procedimiento se iniciará de oficio, por iniciativa propia o a petición de los colindantes, comunicándose al Registro de la Propiedad correspondiente a fin de que, tome razón de la incoación por medio de nota al margen de la inscripción de dominio;
• El inicio del procedimiento se publicará en el BOE y en el tablón de edictos del Ayuntamiento en cuyo término radique el inmueble a deslindar; además, se notificará a cuantas personas ostenten derechos sobre las fincas colindantes que puedan verse afectadas por el deslinde.
• La resolución aprobatoria del deslinde se dictará previo informe jurídico y deberá notificarse a los afectados en el procedimiento de deslinde, así como publicarse en la forma anteriormente establecida.
• Una vez adquiera firmeza el acuerdo resolutorio del deslinde, si resulta necesario, se procederá al amojonamiento, con la intervención de los interesados que lo soliciten y se inscribirá en el Registro Pr.
Frente a esta exorbitante potestad administrativa, la Jurisprudencia de conflictos y la Jurisprudencia CA, habían precisado que el deslinde no debía convertirse en una acción reivindicatoria simulada y que, en consecuencia, la admón., so pretexto de deslindar sus bienes, no podía hacer declaraciones de propiedad sobre terrenos en los que los particulares ostentaban títulos de esta índole o invocaban y probaban la posesión por tiempo superior a 1 año; doctrina que ha pasado a la Hª del Derecho.
En resolución, el deslinde administrativo es ahora una potestad administrativa por la cual la admón. no solamente declara su posesión sobre los límites de los bienes en relación con los linderos de las fincas vecinas, propio del deslinde tradicional, sino que, resuelve prácticamente, sobre la propiedad misma de los confines discutidos, con efectos registrales directos, arrojando sobre el propietario disconforme la carga de:
- recurrir en un juicio declarativo ante el juez civil, o bien, puede
- recurrir a la Jurisdicción CA el acto de deslinde por supuestos de vicios de competencia o procedimiento.
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E) El reintegro posesorio
La potestad de las AP de recuperar por sí mismas la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio, llamada reintegro posesorio o interdictum proprium, que la libera de la necesidad de acudir a los Tribunales civiles.
• Si se trata de bienes y derechos patrimoniales, la recuperación de la posesión en vía administrativa requiere que la iniciación del procedimiento haya sido notificada antes de que transcurra el plazo de 1 año contado desde el día siguiente al de la usurpación. Pasado dicho plazo, para recuperar la posesión de estos bienes, deberán ejercitarse la acciones correspondientes ante los órganos jurisdiccionales civiles.
• Cuando se trata de bienes de dominio público, la potestad de recuperación se potencia, al aceptarse que la admón. pueda ejercitar la acción de recuperación directa de la propiedad, y no solo de la posesión, en cualquier tiempo.
El procedimiento para llevar a efecto la recuperación de los bienes tiene dos fases:
•..I La fase declarativa. En ella, es preciso la audiencia al interesado y, una vez comprobado el hecho de la usurpación posesoria y la fecha en que se inició, se requerirá al ocupante para que cese en su actuación, señalándose un plazo no superior a 8 días.
•..II La fase ejecutoria se abre si el poseedor ofrece resistencia al desalojo, adoptándose cuantas medidas sean conducentes a la recuperación de la posesión del bien o derecho, según la LRJAP-PAC. Para el lanzamiento del usurpador podrá solicitarse el auxilio de las fuerzas y Cuerpos de Seguridad o imponerse multas coercitivas de hasta un 5% del valor de los bienes, reiterados por períodos de 8 días hasta el desalojo.
F) El desahucio administrativo
Es un tipo especial de proceso civil, mediante el cual el propietario de un inmueble recupera la posesión del mismo frente a los precaristas u otros ocupantes, previa anulación o rescisión del título, normalmente arrendaticio, que legitimaba su posesión. Este proceso, a diferencia de los interdictos, que presuponen una usurpación ab initio1, rescata la posesión frente a quién la venía ostentando en base a la pasividad del titular o legítimamente ante un título contractual, normalmente el arrendamiento.
Tratándose de bienes de dominio público, es competencia de la admón. declarar la rescisión, anulación, caducidad, etc. de los títulos concesionales derivados del contrato administrativo de concesión. Asimismo, para facilitar el proceso de recuperación sin necesidad de acudir al juez civil, la ley reconoce una potestad de recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezca el título, las condiciones o circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros.
G) El control judicial de los actos de autotutela.
La nota común para definir las situaciones posesorias en los casos de las potestades de deslinde, recuperación de oficio y desahucio administrativo, es el carácter provisional de los actos en los que se concretan. Dichos actos, determinan situaciones posesorias atribuyendo la posesión de los bienes discutidos a la admón., desde una ventajosa posesión de poseedora y titular registral, solo a expensas de la tramitación de los recursos que, en su caso, se deduzcan frente a ella en la jurisdicción CA.
Independientemente de la jurisdicción CA, siempre que el particular se sienta lesionado en su derecho dominical, puede plantear la cuestión definitiva de la propiedad o la subsistencia y vigencia del derecho arrendaticio en los casos de desahucio, frente a la jurisdicción civil, ya que la LO del Poder Judicial atribuye a la jurisdicción civil la competencia exclusiva en materia de derechos reales y arrendamientos de inmuebles.
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1 Desde el momento en que una acción o acuerdo tuvo lugar, y no desde el momento en que un juzgado se pronuncie
Asimismo, se argumenta a favor de esta jurisdicción la regulación de las tercerías de dominio en el procedimiento de apremio.
Con estas bases de reservas competenciales a favor de la Jurisdicción civil, el particular puede ejercitar contra la nueva situación posesoria y registral las acciones declarativas o reivindicatorias de domino que crea conveniente. Además, al ejecutar una acción civil, los plazos de ejercicio de la prescripción del derecho privado de propiedad, son más generosos que los perentorios de las impugnaciones en vía admiva.
VI. La inembargabilidad.
La inembargabilidad de los bienes demaniales y comunales ha sido una característica de estos nunca cuestionada y, recogida hoy en la CE y en la LPAP. Tampoco fue cuestionada la inembargabilidad de los bienes patrimoniales consagrada en las viejas leyes sobre admón. y contabilidad de la Hª Pª, privilegio reafirmado por la LP de 1964: “ningún Tribunal podrá dictar providencias de embargo, ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, ni contra rentas, frutos o productos del mismo, debiendo estarse a lo que disponga la Ley General Presupuestaria”. Así, esta regla de la inembargabilidad se corresponde con la regla que remite el cumplimiento de resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la admón., a la autoridad competente que, deberá ordenar el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto y, si fuese necesario, mediante un crédito extraordinario o suplemento de crédito a solicitar a las Cortes dentro de los 3 meses ss. a la resolución judicial.
Las CCAA heredaron la regla de la inembargabilidad de la legislación estatal. La legislación local, también prohíbe a los Jueces dictar providencias de embargo contra derechos y bienes de las Hª Locales, excepto cuando se trate de ejecución de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos.
Este privilegio ha sido muy criticado por la doctrina, que lo consideraba contrario al derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE, por impedir de forma definitiva la ejecución de las sentencias judiciales sobre los bienes de la admón. cuando esta no hacía frente o se retrasaba en el pago de condenas.
El TC se pronunció, inicialmente, a favor de la constitucionalidad de este privilegio, amparado en principios constitucionales de legalidad presupuestaria y de continuidad en el funcionamiento de los servicios públicos. Pero, a partir de la STC de 1998, primera de una larga serie, acogiendo los argumentos doctrinales contrarios a dicho privilegio, declaró la inconstitucionalidad de la regla de la inembargabilidad de los bienes patrimoniales o de propios de los Entes Locales.
El TC argumentó que los límites del derecho constitucional a la ejecución de las sentencias solo pueden venir justificados por razones de interés público y social, es decir, que necesita de una justificación objetiva y proporcional entre la finalidad perseguida y el sacrificio que ocasiona. En relación a los derechos, fondos y valores de la Hª Local y a los bienes demaniales, el Tribunal entiende que se cumplen estos requisitos, pues la inembargabilidad está justificada por: estar afectados a través de los presupuestos de la entidad local a fines concretos de interés general (Hª local) y, en los bienes demaniales, por sus fines de uso o utilidad pública. Pero, cuando se trata de bienes patrimoniales no afectados a ninguna utilidad pública, la inembargabilidad no viene justificada ni por el 1º de eficacia, ni por la continuidad del servicio, y tampoco se cumple la exigencia de proporcionalidad entre la finalidad perseguida y el sacrificio impuesto.
Como consecuencia de esta doctrina constitucional, la LPAP, afirma únicamente la inembargabilidad respecto de los bienes demaniales. Respecto a los restantes bienes, la Ley reduce la embargabilidad a un mínimo irrelevante, al prohibir a todos los Tribunales y autoridades administrativas dictar providencia de embargo o mandamientos de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales
- “cuando se encuentren materialmente afectados a un sº público o a una función pública;
- cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados;
- o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general”.
A la vista de esta norma, puede decirse que ha quedado en bien poco los esfuerzos doctrinales del TC para quebrar la regla de la inembargabilidad de los bienes patrimoniales, en orden a permitir que el patrimonio privado de los entes públicos pudieran ser objeto de embargo y ejecución para el pago de sus obligaciones en ejecución de sentencias.
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I. La formación del concepto de dominio público.
La división de los bienes de la admón. en bienes de dominio público o demaniales y bienes de dominio privado, con la consiguiente diversidad de régimen jurídico para unos y otros –aunque con un régimen más intenso de autoprotección administrativa de los demaniales–, está generalizada en los sistemas jurídicos de influencia francesa y hunde sus raíces en las res publicae del Derecho romano.
La Rev. Francesa provocó una alteración del régimen jurídico de los bienes de la corona, al traspasar a la nación su titularidad, transformándolos en bienes Nacionales. El renacimiento posterior de la distinción entre bienes de dominio público y privado de la admón. traerá causa de la necesidad de recuperar el sistema de protección jurídica especial para determinados bienes, poniendo en vigor las reglas de imprescriptibilidad e inalienabilidad que la legislación revolucionaria había derogado. Así, sobre esta modesta referencia a las partes del territorio no susceptibles de apropiación privada, la doctrina distinguió entre bienes nacionales productores de rentas y susceptibles de apropiación privada (objeto de una política desamortizadora) y bienes de dominio público consagrados por naturaleza al uso de todos y al servicio general, categoría en la que, inicialmente se situaron los caminos, carreteras, calles, riberas y playas, ríos, puentes... Este restringido concepto del dominio público comprensivo de todas las cosas afectadas al uso de todos, sufre una ampliación por la necesidad de proteger también los bienes que no estando afectados al uso de todos, sí lo están al servicio público, como los edificios destinados a servicios públicos o las vías férreas. De ahí surge el concepto de la afectación como criterio definidor por excelencia del dominio público, que permite definir el demanio como las cosas afectadas al servicio público o a la utilidad pública.
La distinción de dos clases de bienes de la admón. y la consiguiente teoría del dominio público, tiene entrada en nuestro Derecho con la aprobación del CC, que incorporará soluciones ya consagradas por la doctrina y jurisprudencia francesas con el criterio central de la afectación como definidor de los bienes que, pertenecientes al Estado, se califican como bienes de dominio público.
La novedad que introducirá el CC, importando las formulaciones de la doctrina francesa, será la de hacer del criterio de la afectación –un uso, un servicio público o al fomento de la riqueza nacional– el criterio central de delimitación y definición del dominio público.
II. El criterio de la afectación como definidor del dominio público. Bienes que comprende
La delimitación definitiva de los bienes que han de comprenderse en el dominio público se hace por el propio legislador, siguiendo al Derecho francés, en el CC, asumiendo como elemento esencial de su definición el criterio de la afectación a diversos fines públicos, lo que provoca una notable ampliación del concepto de bienes demaniales. También otras leyes complementarias o rectificadoras del CC han fijado el concepto, así como aquellas leyes especiales sobre bienes genéricamente descritos como las Leyes de Aguas, Minas, Montes, Puertos...
Del conjunto de esta normativa se infiere que, aparte de la titularidad de un Ente público, para calificar un bien como de dominio público es esencial el elemento del destino o la afectación del bien a una finalidad pública; a un uso o servicio público o al fomento de la riqueza nacional, variedades de la afectación que determinan la clasificación de los bienes demaniales. En función, pues, de la afectación se puede distinguir las siguientes clases de bienes de dominio público o demaniales: bienes afectados al uso público o general; bienes afectados a un servicio público y edificios públicos; bienes afectados a la Corona y el Patrimonio Nacional; bienes afectados al fomento de la riqueza nacional; los montes públicos; y el dominio público radioeléctrico.
A) Bienes afectados al uso público o general
Esta categoría la integran los bienes afectados a un uso público o general, según establece la LP, la integran, en primer lugar, los que están afectados al uso público o general de forma directa, como los
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caminos, canales, puertos, puentes. La legislación local enumeró como bienes de uso público las carreteras, plazas, calles, paseos, parques, aguas, canales y puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad. Esta enumeración no debe entenderse cerrada, sino ejemplificativa y abierta, dado que el CC se refiere también a otros bienes análogos y, el texto local alude a las demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales.
B) Bienes afectados a un servicio público. Los edificios públicos
Nuestro Derecho ofrece dos concepciones, una inicial restrictiva y otra más amplia y posterior.
La concepción inicial y restrictiva se consagra en el CC, que limita doblemente el concepto de los bienes demaniales afectados al servicio público:
a. En cuanto a la titularidad, por cuanto la afectación a los servicios públicos se refiere a los bienes del Estado únicamente y no a los de los entes locales.
b. En cuanto a la finalidad de la afectación, que se restringe a los servicios públicos de la defensa nacional: murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio; también se infiere ese concepto restrictivo de la noción de desafectación que la circunscribe a la desvinculación del uso general o de las necesidades de la defensa del territorio, sin comprender la desafectación a los servicios públicos.
La legislación local amplió este concepto, incluyendo los edificios en que se alojan las oficinas o cualesquiera servicios tales como las Casas Consistoriales, Palacios Provinciales y, en general, edificios que sean de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, museos, escuelas, cementerios....
La LP define los bienes de dominio público por su afectación al uso general o al servicio público, precisando además que los inmuebles de titularidad de la AGE o de los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas, o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado se considerarán, en todo caso, bienes de dominio público.
El Derecho español ha pasado pues, de una concepción restrictiva de los bienes afectos al servicio público, la que luce en el CC, a una mucho más amplia, que solo exige para la calificación del bien como de dominio público que esté afectado a un servicio público, tomando el concepto en su más amplia concepción subjetiva, como sinónimo de organismo administrativo. Basta con la simple afectación o vinculación con ese servicio, sin la exigencia de que esa afectación lo sea en función de su especial naturaleza o por haber sido objeto de una suerte de acondicionamiento, como el criterio de la jurisprudencia francesa.
C) Bienes afectados a la Corona. El Patrimonio Nacional
La cuestión de los bienes de la Corona se resolvió por el art. 342 del CC, que remite a una ley especial sobre Patrimonio Real y que declara que, en defecto de ésta, se aplicasen las disposiciones generales que sobre la propiedad particular se establecen en el Código. La cuestión se halla regulada en la Ley 1982 del Patrimonio Nacional y el Reglamento para su aplicación, aplicado por RD de 1987, normativa que ya no remite subsidiariamente a lo dispuesto en el Código Civil sobre la propiedad, sino a lo establecido en la LP del Estado, a la que ha sucedido la LPAP.
El Patrimonio Real, indebidamente denominado ahora Nacional, lo integran aquellos muebles e inmuebles de titularidad del Estado afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de la alta representación que la CE y las leyes les atribuyen y, en cuanto compatible con esa afectación primordial, lo estarán asimismo a fines culturales, científicos y docentes que determine el Consejo de Administración. Los bienes y derechos del Patrimonio Nacional son inalienables, imprescriptibles e inembargables y, en general, gozarán de las prerrogativas de los bienes de dominio público estatal.
Se incluyen en el Patrimonio Nacional los palacios de Oriente, de Aranjuez, San Lorenzo del Escorial, La Granja...
D) Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional Una tercera clase de bienes de dominio público –que afecta los del Estado y de las CCAA, pero no a los Entes
locales–, es aquella que el CC describe como formada por los bienes que perteneciendo privadamente al Estado están afectos al fomento de la riqueza nacional y, que el mismo artículo ejemplifica únicamente en las minas.
El Derecho francés ni el italiano consideran las minas de dominio público. Otorgada su concesión, la mina pertenece, aunque con sujeción a un fuerte intervencionismo administrativo, al titular de aquella, que se beneficia de sus frutos, la defiende frente a terceros y puede transmitir su derecho por actos inter vivos o mortis causa. Sin embargo, esa calificación de las minas mientras no se otorgue su concesión se hace instrumentalmente para resaltar su inapropiabilidad mediante los modos comunes de adquisición de la propiedad, por estar reservada su atribución a los cauces administrativos del permiso de investigación de la concesión. En cualquier caso, las minas no están, una vez concedidas, afectadas a un servicio, ni al uso público, y por ello el régimen de su utilización y protección difiere del de los otros bienes demaniales.
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La crítica anterior puede extenderse, mutatis mutandis, a la calificación como bienes de domino público de los hidrocarburos y radicalizarse en relación a las rocas, también reguladas en la Ley de minas. Régimen similar se aplica a las aguas minero-medicinales y minero-industriales, previa autorización administrativa, corresponde su aprovechamiento preferente en terrenos privados al dueño de la superficie.
Las aguas terrestres están afectadas, además de a usos públicos, al fomento de la riqueza nacional y sus principales aprovechamientos. Las aguas compatibilizan esos usos privados con usos públicos y generales.
E) Los montes públicos Los montes de titularidad pública, no obstante su exclusión de la legislación desamortizadora y de su
regulación por ley especial, eran bienes del Estado o de los Entes locales, cuya gestión y administración solo originaban actos de pura gestión económica. La jurisprudencia había insistido en la inaplicación a esta propiedad de los rasgos propios del dominio público, en especial, la regla de imprescriptibilidad.
Pero la realidad evidenció que la riqueza forestal no resultaba suficientemente protegida con los medios defensivos del régimen de la propiedad privada, razón por la que la Ley de Montes de 1957 arbitró medios de protección de los montes públicos catalogados más propios de o demanio que de propiedad privada, protección que potencia la vigente Ley de Montes. Asimismo, esta ley impone ahora el más prístino régimen de protección demanial: los montes del dominio público forestal son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no están sujetos a tributo alguno que grave su titularidad.
F) El Dominio Público radioeléctrico
Fruto del desarrollo tecnológico del s. XIX es el alumbramiento de una nueva categoría demanial, el dominio público radioeléctrico, que encajaría en la categoría de bienes afectados al fomento de la riqueza natural como las minas o las aguas.
La Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones, califica de dominio público la “radioelectricidad”, cuya titularidad, gestión, planificación, administración y control corresponde al Estado, de conformidad con la ley de contratos y acuerdos internacionales en los que España sea parte, atendiendo a la normativa aplicable en la UE y a las resoluciones y recomendaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones y otros organismos internacionales. Asimismo, se incluyen dentro de la gestión, administración y control del espectro de frecuencias la utilización del dominio público radioeléctrico mediante redes de satélites.
La gestión del dominio público radioeléctrico tiene por objeto el establecimiento de un marco jurídico que asegure unas condiciones armonizadas para su uso y que permita su disponibilidad y uso eficiente. A tales efectos, se distingue entre un uso común y un uso privativo.
El otorgamiento del derecho al uso común del dominio público radioeléctrico revestirá la forma de autorización administrativa si se trata del espectro radioeléctrico para radioaficionados y otros sin contenido económico, como los de banda ciudadana, estableciéndose mediante reglamento el plazo de duración y condiciones... No se otorgarán derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico para su uso en autoprestación en los supuestos en que la demanda supere a la oferta.
Los derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico se otorgan por concesión únicamente de los operadores , por plazos renovables en función de las disponibilidades y previsiones de la planificación de dicho dominio público. Los derechos de uso privativo sin limitación de número se otorgarán por un período que finalizará el 31 de diciembre del año natural en que cumplan su 5º año de vigencia, prorrogable por períodos de 5 años. Los derechos de uso privativo con limitación de número tendrán la duración prevista en los procedimientos de licitación que, en todo caso, será de un máximo de 20 años renovables.
Los títulos habilitantes para el uso del dominio público radioeléctrico se otorgan por la Agencia Estatal de Radiocomunicaciones, a través de la afectación demanial si se trata de una AP o, mediante autorización o concesión administrativa.
III. Los bienes comunales.
Entre los bienes de los Entes locales figura la categoría de bienes comunales, ajena al régimen patrimonial de los bienes del Estado y de las CCAA. La Ley de Régimen Local los incluía dentro de los bienes patrimoniales, asignando su titularidad al Municipio son bienes comunales los de dominio municipal, cuyo aprovechamiento y disfrute pertenece exclusivamente a los vecinos.
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La vigente Ley De Régimen Local distingue entre los bienes de uso y servicio público como bienes demaniales, de una parte y, los bienes patrimoniales de otra, añadiendo un tertium genus2, otra clase de bienes, los bienes comunales, categoría que la ley define en función de su aprovechamiento y disfrute: el aprovechamiento y disfrute de los bines comunales se efectuará preferentemente en régimen de explotación colectiva y comunal” .
La Ley de Montes los define como los pertenecientes a las entidades locales y en tanto su aprovechamiento corresponda al común de los vecinos, calificándolos como de dominio público. Una de sus manifestaciones más típicas son los montes vecinales o parroquiales, bienes comunales aprovechados por los vecinos de determinadas parroquias o lugares más cercanos a ellos. Sobre este tipo de bienes se impuso una línea jurisprudencial que calificó dichos aprovechamientos de comunidad de tipo germánico 3, con titularidad no del municipio, sino de los grupos de vecinos que los disfrutaban.
Los montes vecinales son por definición legal, propiedades privadas que se rigen por su ley especial y, supletoriamente por el CC, las cuestiones sobre propiedad se atribuyen, en general, a los Tribunales civiles. Sin embargo, los rasgos administrativos no han desaparecido de su régimen jurídico, siendo, como los bienes comunales, indivisibles, inalienables e imprescriptibles e inembargables y no están sujetos a impuestos territoriales, todo lo cual es compatible con su aprovechamiento a través de contrataciones sobre los mismos. Pese a la declaración legal que pertenecen a las agrupaciones vecinales, en calidad de grupos sociales y no como entidades administrativas, toda la comunidad lleva ínsita un germen de administrativización, desprivatización, un régimen de Tudela administrativa a través de los Jurados de montes vecinales en mano común.
Entre los rasgos en los que aflora el carácter público o administrativo de los montes vecinales, destaca la competencia de la admón. para su deslinde y amojonamiento y en la regulación sucesioria, pues en caso de extinción de la agrupación vecinal titular, la entidad local menor o, en su defecto, el municipio donde radique, regulará su disfrute y conservación en las condiciones establecidas en la Ley de Régimen Local.
IV. Extensión de la demanialidad: los bienes muebles y los derechos reales demaniales.
Tradicionalmente se ha entendido que el dominio público solo podía tener por objeto bienes inmuebles, sin embargo, la doctrina dominante entiende que las razones justificativas del régimen de protección demanial para los inmuebles de dominio público valen también para ciertos bienes muebles, como los documentos y archivos y las obras de arte de las colectividades públicas puestos a disposición del público o de un servicio público. Lo importante para la demanialidad de los bienes muebles es que se trate de bienes irreemplazables y no fungibles, como ocurre con los citados. En nuestro derecho, el criterio básico para definir la demanialidad es la afectación que se produce por el simple hecho de la adquisición de los elementos necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos o para la decoración de dependencias oficiales.
Por otra parte, la LP Histórico Español, sujeta a un régimen exorbitante de protección los bienes de carácter histórico, entre los que se incluyen numerosos bienes muebles, como las obras de arte propiedad de Entes públicos, régimen de protección exorbitante que se extiende incluso a bienes de propiedad particular.
También tienen ese carácter de bienes demaniales las armas, así como los buques y aeronaves afectados a la defensa nacional y que en su régimen de utilización por las fuerzas Armadas disfrutan de una protección penal exorbitante, mediante la incriminación por la legislación penal militar de las conductas que los sustraen o dañan.
El régimen demanial se extiende también a las cosas accesorias, siempre que constituyan el complemento accesorio indispensable. Las accesiones, como cosas que se unen o surgen unidas al bien demanial, pero que no participan en la función económica de este, no pueden disfrutar de la protección exorbitante de aquel (p.e. los frutos, flores, hierbas, leña... que producen los bienes demaniales).
Otra cuestión es si la demanialidad se aplica únicamente al derecho de propiedad o dominio, derecho real pleno por antonomasia, o puede tener por objeto derechos reales limitados sobre cosas ajenas o privadas, dando lugar a la figura de los iura in re aliena o derechos reales demaniales. Tanto en los términos del CC, como en la Ley de Patrimonio, nuestro ordenamiento no excluye que derechos patrimoniales distintos de la propiedad puedan tener naturaleza demanial. La LP utiliza para definir el objeto de la demanialidad la
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2 A mitad de camino entre dos cosas 3 Comunidad de mano común, frente a la comunidad romana o por cuotas.
expresión de bienes y derechos, sin circunscribirlo a la propiedad, lo que parece admitir otros derechos limitados sobre las cosas, y no necesariamente el pleno derecho de propiedad (p.e. las servidumbres)
V. Excurso doctrinal sobre la aplicación del concepto de propiedad a los bienes públicos.
Podemos plantearnos si el demanio implica una verdadera propiedad o, por el contrario, es un simple espacio sobre el que las AP ejercen su soberanía o determinadas funciones públicas.
Los primeros teóricos de la distinción entre el dominio público y privado de la Administración, consecuentes con la concepción de aquél como conjunto de bienes afectos al uso de todos, sostenían que estos eran insusceptibles (su insusceptibilidad) para ser objeto de propiedad. En concreto, se atribuye a Proudhon la paternidad de esta teoría, que recogiendo la tradición romana del bien de dominio público como res nullius y como res omnium communitatis que sólo reconoce una verdadera propiedad sobre los bienes patrimoniales, negándola a los de dominio público. Desde esta perspectiva, la afectación de los bienes demaniales al uso público, el uso por todos, se presenta como incompatible con el individualista y exclusivo que el derecho de la propiedad comporta, ostentando el Estado sobre éstos simples poderes de policía, guarda o vigilancia, que no comportan el uso exclusivo (que corresponde a todos), la percepción de frutos o rentas (que no producen normalmente) o el abuso o disponibilidad (pues son inalienables).
Desde otra perspectiva, la escuela del servicio público, que había postulado la extensión del concepto de demanio a los bienes afectos a servicio público y, el criterio de la afectación como su criterio central, juzgará inútil calificar la relación de estos bienes con la admón. como relación de propiedad, considerando suficiente la noción de competencia para explicar sus facultades sobre ellos.
Sin embargo la jurisprudencia francesa ha venido considerando al dominio público como una propiedad, y a la admón. como titular investido de facultades y poderes propios del derecho real de dominio (como por ejemplo la facultad de ejercitar en su defensa acciones reivindicatorias), lo que conduce a asumir conveniente asimilar el demanio a la propiedad, concepto útil para explicar la mayor parte de sus efectos jurídicos. A este resultado contribuirá Hauriou, que desmonta la explicación de la relación estatal con los bienes demaniales como relación de soberanía, destacando que ésta solo podía ser cierta desde una consideración global, para géneros completos de bienes de dominio público (carreteras, ríos, etc.), y que no era tan cierta para bienes concretos o partes de los mismos, que si podían ser objeto de apropiación por los particulares, como demuestra que existan bienes físicos pero de dominio privado (lagos, carreteras, etc.), dándose de forma relativa en los bienes demaniales elementos tradicionales de la propiedad como el uso o el fruto.
Estas controversias tuvieron su reflejo en España y así Colmeiro recogiendo tesis proudhoniana, repudiadotas de la asimilación del demanio a la propiedad. Posteriormente Fernández de Velasco denunciará que considerar el dominio público como una verdadera propiedad, como recoge el CC, contradice la tradición de nuestro derecho y su recepción trae causa del Derecho francés.
La LP de 1964 aludió a los bienes “propiedad del Estado que tienen consideración de demaniales”, expresión que la LPAP vigente sustituye por la menos problemática de titularidad.
A juicio del profesor Parada, ninguna tesis resuelve satisfactoriamente la cuestión, si bien la tesis del dominio público como propiedad, sirve para:
• Establecer un régimen de protección y seguridad jurídica (acceso a registros, acciones defensivas, etc.) perfectamente encajable aunque derogatorio por exorbitante en el concepto de propiedad,
• Y que los particulares puedan plantear “cuestiones de propiedad” en los tribunales civiles cuando las suyas son desconocidas o invadidas so pretexto de su condición demanial que la Administración invoca, algo imposible si las AAPP fueran simples titulares de soberanía, funciones públicas o títulos de intervención, contra las que resultan inimaginables acciones en defensa de la propiedad.
VI. Comienzo y cese de la demanialidad: Afectación y desafectación.
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a afectación del bien a uso público es elemento fundamental para calificar un bien de demanial. De igual forma la desafectación produce el fenómeno inverso de su descalificación como demanial.
A) MODALIDADES DE LA AFECTACIÓN
1. Bienes de dominio público natural o necesario: Ríos, playas, zona marítimo- terrestre, etc. y bienes afectados al fomento de riqueza nacional como minas, montes o espacio radioeléctrico, que adquieren el carácter demanial en función de:
• La existencia de un precepto de carácter general que establezca esa condición para un género de bienes. (Desafectación por derogación o modificación)
• La circunstancia de que en un bien concreto se den las características físicas que permitan considerarlo incluido en aquel. (Desafectación por alteración de sus características)
Por tanto, no es necesario actividad administrativa alguna de carácter constitutivo; la adquisición de demanialidad, salvo que la Ley diga lo contrario, es independiente del comportamiento de la admón. y queda en manos del legislador. No obstante es posible que la admón. ejerza actividades de mera comprobación sobre un bien para acreditar su carácter demanial o lo delimite o deslinde de los bienes privados.
El cese de la demanialidad se producirá de forma inversa, bien por derogación o modificación de la norma calificadora, o por desnaturalización, esto es, alteración de los caracteres físicos que definen el género al que el bien pertenece o pertenecía como ocurre al desecarse un río.
2. En el caso de bienes de dominio público artificial: constituido por bienes cuyas condiciones físicas son similares a otros de propiedad privada (edificios, parques, etc.) y, en los que la demanialidad se inicia por actividad administrativa que, supuesta la titularidad del ente público, incorpora el bien al régimen jurídico propio de la demanialidad.
Esta actividad es justamente la técnica de la afectación, y puede resultar formalmente de un acto administrativo o incluso situación de hecho, si así lo dispone la norma. El Rto. de Bienes de Corporaciones Locales distingue y regula las siguientes clases de afectación:
• Afectación expresa: A uso o servicio público mediante expediente que acredita la oportunidad y legalidad de la afectación.
• Afectación implícita: Sin necesidad de instruir expediente específico y que ocurre cuando la vinculación del bien deriva expresa o implícitamente de actos de la Corporación, dictados con igual o mayor solemnidad que con motivo de la afectación expresa.
• Afectación presunta: Sin necesidad de acto forma alguno. Se entiende producida automáticamente por adscripción de bienes patrimoniales por más de 25 años a uso o servicio público o comunal o si la Entidad local adquiere por usucapión, el dominio de la cosa que viniere estado destinada a uso público o comunal.
La LPAP recoge las mismas formas de afectación legal y por acto administrativo expreso . Además admite como supuestos de afectación implícita y presunta: la utilización pública, notoria y continuada de bienes y derechos de su titularidad para un sº público o uso general; la adquisición de bienes o derechos por usucapión posesoria o por expropiación forzosa. E incluso, una afectación de futuro para los inmuebles en construcción, afectados al departamento a cuyo cargo presupuestario se están construyendo. En cuanto a los bienes muebles, la afectación se produce por el simple hecho de ser adquiridos para el funcionamiento del servicio público o decoración de dependencias oficiales.
B) MODALIDADES DE DESAFECTACIÓN
El cese de la demanialidad tiene lugar por el proceso inverso de desafectación, cuyo efecto es convertir el bien demanial en patrimonial y que, en principio, debiera revestir las formas o variedades expuestas sobre la afectación. Por ello, es posible:
• la desafectación por ley de toda una categoría de bienes demaniales y, • la desafectación por acto expreso administrativo sobre bienes singularizados.
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Según la LPAP los bienes demaniales pierden tal condición convirtiéndose en patrimoniales si se produce su desafectación del uso público.
VI. Las mutaciones demaniales Por mutación demanial se entiende la alteración de alguno de los elementos del demanio, titularidad
o afectación, sin salir el bien del dominio público.
La mutación puede afectar, en primer lugar, a la titularidad. Así ocurre en supuestos de sucesión entre Entes públicos (p.e. fusión de municipios), o cuando se transfiere la competencia sobre el servicio público a que los bienes están afectos, en favor de un Ente territorial diverso del que la ostentaba, máximo cuando el traspaso de competencias es por ley.
A propósito de las mutaciones demaniales surge la cuestión de la expropiación de dominio público o lo que es lo mismo ¿Puede el Estado, sin autorización expresa legal, desposeer por expropiación a otro Ente territorial de una dependencia demanial? Esta posibilidad fue inicialmente admitida por el Consejo de Estado francés, y negada después en base al doble argumento de la inalienabilidad del dominio público yu de la inadecuación de la legislación de expropiación forzosa para actuar sobre propiedades o derechos no estrictamente privados.
En el caso español, no es posible utilizar el instituto expropiatorio para que una admón. territorial pueda apropiarse de un bien demanial de otro ente territorial en contra de su voluntad. La Ley de Expropiación Forzosa, limita la aplicación de la potestad expropiatoria a cualquier forma de propiedad privada, lo que impide extender su aplicación a bienes demaniales. Sin embargo la STS de 3 de octubre de 1994 admite la expropiación por acuerdo del Consejo de Ministros de bienes comunales sin expediente de desafectación previa, admitiendo a estos efectos la desafectación tácita del bien.
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I. Deberes de conservación y clases de utilización del dominio público.
Las formas o clases de utilización del dominio público dependen de las distintas clases de afectación a que puede estar sujeto, pues la afectación predetermina o enmarca las posibilidades de utilización de los bienes demaniales
La primera regulación dogmática de las formas de uso del demanio se recogió en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955, recogida por el vigente RD de 1986; según este, en la “utilización de los bienes de dominio público, cuando no se trata de una utilización directa por los servicios públicos de la propia admón. se considerará:
1. Uso común. El correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados y se estimará:
6. General, cuando no concurran circunstancias singulares. 7. Especial, si concurriesen circunstancias singulares por la peligrosidad, intensidad del uso u otros. 2. Uso privativo, el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. Admite las siguientes variedades.
a) Uso normal, el que fuere conforme con el destino principal del dominio público a que afecte.
b) Uso anormal, si no fuere conforme con dicho destino
Esta clasificación es una descripción de los usos del dominio por los particulares, pero no incluye la utilización directa de los bienes demaniales por la admón., como es propio de los bienes afectos a los servicios públicos que se rigen por las normas que disciplinan estos.
En forma sustancialmente coincidente, la LP considera:
1. uso común el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide...
2. uso común especial, compatible con el anterior, cuando, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, obtención de una rentabilidad singular que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de este.
3. y uso privativo, el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados.
La LP exige título habilitante para la utilización de los bienes de dominio público cuando exceda el uso común, en la misma medida que corresponde a todos los ciudadanos; el título habilitante consistirá en:
• Una autorización cuando se trate de un aprovechamiento especial, o la ocupación se efectúe únicamente con instalaciones desmontables, si la duración del aprovechamiento o uso no excede de 4 años.
• Por el contrario, requerirá concesión administrativa el otorgamiento de un uso privativo de los bienes de dominio público que determine su ocupación con obras o instalaciones fijas o mediante instalaciones desmontables o bienes muebles si la duración del aprovechamiento excede de 4 años.
II. La utilización de los bienes afectados a los servicios públicos. ¿Quiénes pueden utilizar....?
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Los bienes afectos a servicios públicos se usan, en principio por los propios órganos de la Administración. Se trata de una utilización instrumental, sin participación de otros sujetos y que no difiere del realizado por cualquier propietario particular sobre sus bienes (algo particularmente cierto cuando ese uso es verdaderamente exclusivo, p.e. uso por las Fuerzas Armadas de instalaciones militares).
En otros casos, el uso directo por la admón. es necesariamente compatible con un uso restringido en favor de los administrados que se beneficien de las prestaciones del servicio al que los bienes están afectados, como en el caso de enseñanza o sanidad. En estos supuestos el uso por el público se realiza por intermedio de la organización del servicio, pero primando reglas propias de éste sobre las que se aplicarían a otro tipo de uso colectivo.
La LPAP además de remitir a las normas propias del servicio al que están afectos los bienes el régimen de su utilización, contempla el caso frecuente de usos privativos por terceros de espacios en edificios administrativos del Patrimonio del Estado, para dar soporte a servicios dirigidos al personal destinado en ellos o público visitante (cafeterías, oficinas bancarias, etc). o para explotación marginal de espacios no necesarios para servicios administrativos. Esta ocupación no puede entorpecer el uso del inmueble por los servicios administrativos alojados en él y debe ampararse en la correspondiente autorización, concesión o contrato formalizado según la Ley de Contratos de las AP. Sin embargo, no reviste forma especial la autorización a favor de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas para organizar conferencias, seminarios, u otros eventos siempre que no interfiera su uso por los órganos administrativos que lo tuvieran afectado o adscrito, lo que podrá originar una contraprestación pecuniaria.
III. El uso general. Los colindantes de las vías pecuarias. 1º de libertad en bienes de uso general.
La utilización colectiva o uso común es la que tiene lugar por el público en general, indiscriminadamente y de forma anónima, sin necesidad de título alguno (vías públicas terrestres –carreteras, calles, plazas, paseos–, mar territorial y sus riberas y las riberas de los ríos y cursos de agua). Normalmente, la actividad de los particulares se traducirá en una actividad de circulación o en una situación de breve estacionamiento y, en ocasiones, aprovecharse de los frutos o productos de la dependencia demanial.
El uso común general se rige por los principios de libertad, igualdad y gratuidad, que deben respetar los actos administrativos o disposiciones que se dicten sobre la utilización de estos bienes. El Rto. de Bienes de las Corp. Locales alude únicamente al p 1º de libertad. Dicho principio, que implica normalmente a los otros dos, se consagra en otros preceptos de leyes especiales como la de Costas o la de Aguas, que dispone que todos puedan, sin necesidad de autorización administrativa y de conformidad con leyes y reglamentos, usar las aguas superficiales mientras discurren por sus cauces naturales para beber, bañarse y otros usos domésticos, y abrevar ganado.
En la actualidad, la regla de la libertad hay que entenderla relativizada por la preocupación del medio ambiente, no siempre compatible con la libertad y uso general sobre determinados bienes, a veces intensivos y contaminantes (p.e. automóviles), por lo que el uso común se convierte en un uso especial, ni libre ni gratuito.
Diversa problemática se plantea en vías públicas destinadas a la circulación por las ventajas especiales que de éstas obtienen los propietarios ribereños o colindantes, como el derecho de acceso a los garajes de sus viviendas, que implica una prohibición del uso general de aparcamiento frente a éstas. Singularidad de tratamiento manifestado en la preferencia otorgada a los ribereños para acceder a la propiedad de aparcamientos públicos construidos en las proximidades o menor coste en aparcamientos vigilados por ejemplo. La cercanía a la vía pública puede ocasionar:
• Derecho a indemnización por los daños ocasionados por obras públicas en la medida en que el daño exceda de los inconvenientes derivados de la vecindad o por perjuicios directos.
• Indemnización cuando la desafectación origina la privación de una ventaja o prerrogativa importante (desafectación y cierre definitivo de una calle que impide todo acceso a los inmuebles)
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IV. Excepciones al uso común general. Los usos comunes especiales.
Los principios de libertad, gratuidad e igualdad, característicos del uso común general, no son siempre fáciles de garantizar. Por ello sufren múltiples excepciones que dan lugar a usos comunes especiales. En la categoría de usos comunes especiales entran los usos en que concurren circunstancias singulares de peligrosidad, intensidad de uso o cualquier otra semejante y que puede ocasionar un exceso de uso sobre el uso correspondiente a todos o un menoscabo de éste.
Usos comunes especiales se dan en el disfrute de derechos de pesca o caza, que, con carácter general, se reconocen sobre bienes demaniales a los ciudadanos. Estos derechos se condicionan a la obtención de licencia y prohibición en épocas de veda. Asimismo, la navegación con determinadas embarcaciones se condiciona a la posesión de ciertos conocimientos, sujetándose a previa licencia...
El campo en que más patente se ha hecho la aplicación de este concepto de uso común especial es en el de la circulación automóvil. La peligrosidad ha justificado la exigencia de licencia o autorización especial de aptitud del propio sujeto de derecho (permiso de conducir) y otra de ausencia de defectos en los vehículos (permisos de circulación, ITV). En este caso ni la expedición ni la revocación de los permisos depende de la tolerancia o de la discrecionalidad administrativa, sino de circunstancias y causas legales y reglamentariamente determinadas.
Otro aspecto de la circulación automovilística que puede transmutarse en especial, es el de los aparcamientos. El aparcamiento transitorio y episódico sobre vías públicas no pasa de ser un uso común general, pero su intensidad, es decir, la duración del mismo en razón de su escasez, puede determinar una limitación del tiempo o supeditarlo al pago de una tasa (zona azul), convirtiéndose en uso común especial, aunque sin sujeción a licencia. Pero cabe también que se convierta en privativo y abusivo cuando se perpetúa, lo que justifica las normas que permiten la retirada de vehículos presuntamente abandonados.
Un uso común de mayor intensidad sobre las vías públicas, y por ello especial, es el de los servicios de transporte colectivo o individual (taxis). Los titulares de licencias de taxis hacen de la vía pública la sede de una explotación comercial. Por ello, amén de la consideración de sº público de esta actividad, el uso intensivo del demanio justifica las limitaciones y condiciones a que se sujetan y la necesidad de licencia.
Con carácter general, la licencia para usos especiales se otorgará directamente, salvo que su número fuera limitado, en cuyo caso lo será por licitación, y si esto no es posible, pq todos los solicitantes reúnen las mismas condiciones, por sorteo. Estas licencias o autorizaciones no son transmisibles si:
• se refieren a cualidades personales del sujeto.
• aquéllas cuyo número está limitado.
• el resto lo serán o no según lo prevean las Ordenanzas.
Régimen básico de las autorizaciones
La LPAP establece un régimen básico para estas autorizaciones, del que se exceptúan, las autorizaciones necesarias para ejecutar actividades vinculadas a un contrato administrativo (normalmente obra pública), dado que el contrato es título suficiente para legitimar la actividad y se atenderá a sus cláusulas. Fuera de este supuesto, el otorgamiento de autorización:
• Tiene lugar a petición del interesado que reúna las características exigidas, salvo que el nº estuviese limitado, en cuyo caso será en régimen de concurrencia o, por sorteo, si no tuvieran que valorar circunstancias especiales.
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• Son transmisibles cuando para su otorgamiento no se hayan tenido en cuenta circunstancias personales del autorizado o su número sea ilimitado.
• En cuanto a su régimen económico, podrán ser: gratuitas, otorgarse con contraprestación o con condiciones, o estar sujetas a una tasa por uso privativo o aprovechamiento especial.
La tradicional cláusula de precariedad que se insertaba en la autorización y presuponía la potestad administrativa de revocación sin alegar causa y sin indemnización, fue atemperada por la jurisprudencia y posteriormente por la legislación. La jurisprudencia criticó la arcaica construcción de la institución del precario administrativo como instrumento de exoneración de la responsabilidad patrimonial y, necesariamente dirigido a la indemnidad de la admón. en todo evento...irreconciliable con los principios inspiradores del ordenamiento positivo vigente con el régimen administrativo de la responsabilidad patrimonial de la admón; precisando además que, los actos relativos a concesiones o autorizaciones en las que se inserta la cláusula de precario, han de venir informados por el interés público preferente...
La legislación más reciente precisa los supuestos en que tiene lugar la libre revocación sin indemnización pero la somete, en todo caso, a un trámite de audiencia. P.e., en las autorizaciones de puertos o en la ley de Costas. La LP prescribe con carácter general que las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la admón. concedente en cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad; produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general. Basta con cambiar la normativa, para originar una causa de revocación sin indemnización.
V. Utilización privativa. La concesión demanial.
A diferencia de los estacionamientos, las ocupaciones de obras o con obras desmontables o por plazo limitado, comportan una utilización privativa anormal impeditiva del uso general, que requieren una transformación, una obra definitiva y, por ello, deben estar amparadas en un título más solemne y eficaz: la concesión.
La doctrina y la jurisprudencia francesa califican las concesiones demaniales de contratos administrativos. En el Derecho español, el Rto. Corp. Locales remitía al reglamento de contratación lo relativo a la licitación del otorgamiento. Sin embargo, la LP declara aplicable a las concesiones demaniales solo la regulación de circunstancias personales para ser contratista, según la Ley de Contratos. No obstante, y a diferencia de las autorizaciones, el régimen jurídico de las concesiones que la ley establece tiene rasgos contractuales, creando a favor del concesionario una situación estable de disfrute del bien demanial susceptible de explotación económica duradera y protegida por la imposibilidad de revocación sin indemnización, a diferencia de la autorización. Las concesiones que habiliten para una ocupación de bienes de dominio público que sea necesaria para la ejecución de un contrato administrativo deberán ser otorgadas por la admón. que sea su titular y se considerarán accesorias y vinculadas a dicho contrato a efectos de otorgamiento, duración, vigencia y transmisibilidad.
La concesión demanial estricta se diferencia de la concesión de obra pública, contrato administrativo público, en que en ella, la obra beneficia a la actividad privativa de la concesionaria; mientras que en la concesión de obra pública, la obra tiene por destino su utilización general (p.e. construcción de una autopista). No obstante, el régimen de ambas concesiones tiene rasgos comunes, ya que recaen sobre bienes demaniales.
El procedimiento de otorgamiento de las concesiones demaniales es de naturaleza análoga al de selección de contratistas y responde a la necesidad de asegurar el 1º de igualdad de oportunidades y elección del proyecto más idóneo a los intereses generales. Se efectuará en régimen de concurrencia por concurso o subasta. El otorgamiento directo solo es posible por circunstancias excepcionales, debidamente justificadas.
Las concesiones demaniales se otorgan con la inserción de cláusula de neutralidad; “a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero”; mediante ella, la admón. excluye de la concesión:
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• cualquier otro derecho concedido con anterioridad sobre la misma dependencia demanial;
• y limita así su responsabilidad para el caso de que, por error u otra causa, la concesión incida sobre propiedades particulares.
Una vez otorgada la concesión deberá procederse a su formalización en documento administrativo, que será título suficiente para inscribirla en el Registro de la Propiedad.
¿Puede el titular de una concesión venderla o cederla a un 3º?
La LP dispone que la concesiones se otorgarán por tiempo determinado. Su plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, no podrá exceder de 75 años, salvo que se establezca otro menor en las normas especiales que sean de aplicación. Durante dicho plazo, el titular de una concesión dispone de un derecho real sobre las cosas, construcciones e instalaciones fijas que haya construido para el ejercicio de la actividad autorizada por el título de concesión. Este título otorga a su titular los derechos y obligaciones del propietario y es transmisible mediante negocios jurídicos inter vivos, mortis causa, o mediante la fusión, absorción o escisión de sociedades, por el plazo de duración de la concesión, a personas que cuenten con la previa conformidad de la autoridad competente para otorgar la concesión.
Asimismo, sobre los derechos de las obras, construcciones e instalaciones, podrá constituirse hipoteca como garantía de los préstamos contraídos por el titular de la concesión, pero únicamente de aquellos que han servido para financiar la realización, modificación o ampliación de las obras, construcciones e instalaciones de carácter fijo situadas sobre la dependencia demanial ocupada. Como la hipoteca implica una venta anticipada si no se hace frente al crédito garantizado por ella:
• es necesaria la previa autorización de la autoridad competente para constituirla y,
• que se extinga con la extinción del plazo de la concesión.
Para facilitar la financiación, los derechos de cobro de los créditos con garantía hipotecaria podrán ser cedidos total o parcialmente mediante la emisión de participaciones hipotecarias a fondos de titulización hipotecaria –Implica la transferencia de activos (por ejemplo, créditos) de una entidad financiera a los inversores, que los adquieren como instrumentos financieros negociables (valores)–.
Las causas de extinción de las concesiones son las mismas de las autorizaciones:
a. muerte o incapacidad del concesionario individual o extinción personalidad jurídica de la empresa;
b. falta de autorización previa en los supuestos legalmente previstos;
c. caducidad por vencimiento de plazo;
d. rescate de la concesión, previa indemnización, o revocación unilateral por mutuo acuerdo.
e. Falta de pago del canon o cualquier otro incumplimiento grave de las obligaciones del titular, declarados por el órgano que otorgó la concesión o autorización.
f. Desafectación del bien, desaparición del mismo, o agotamiento del aprovechamiento
g. Cualquier otra causa prevista en las condiciones generales o particulares.
Cuando se extinga la concesión, las obras, construcciones e instalaciones fijas existentes sobre el bien demanial deberán ser demolidas por el titular de la concesión o por ejecución subsidiaria por la admón., a costa del concesionario, a menos que su mantenimiento hubiera sido previsto expresamente en el título concesional o que la autoridad competente así lo decida. En tal caso, serán adquiridas gratuitamente y libre de cargas y gravámenes.
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Como la situación del concesionario es la propia de los titulares de un derecho real, puede defender su derecho frente a terceros por los modos y acciones propias del Dcho. civil, mientras que los conflictos entre la admón. y el concesionario tendrán carácter administrativo y, se sustanciarán ante la Jurisdicción CA.
VI. Los aprovechamientos comunales
La especialidad de los bienes comunales dentro de los bienes del municipio, configura otra forma de aprovechamiento, en este caso colectivo, circunscrito a la totalidad o parte de los vecinos del Municipio, a diferencia de los bienes públicos municipales (calles, plazas, etc), para cuyo uso se requiere ostentar la condición de vecino.
Para evitar el abuso de la condición vecinal , solo empadronamiento, la Ley permite a “los Ayuntamientos y Juntas vecinales que, de acuerdo con normas consuetudinarias y Ordenanzas locales tradicionalmente observadas, ordenen el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales mediante concesiones periódicas de suertes o cortas de madera a los vecinos, que impongan, como condición previa para participar en los aprovechamientos forestales, determinadas condiciones de vinculación y arraigo o de permanencia, según la costumbre local, siempre que tales condiciones y la cuantía máxima de las suertes o lotes, sean fijadas en Ordenanzas especiales, aprobadas por el órgano competente de la CA, previo dictamen del órgano consultivo superior del Consejo de gobierno de aquella o, si no existiere, del Consejo de Estado”.
El Texto Refundido precisa el ámbito subjetivo de la utilización de los bienes comunales, regulando la forma de los aprovechamientos en los siguientes términos:
1. El aprovechamiento se efectuará preferentemente en régimen de explotación colectiva o comunal, es decir, que participan todos los vecinos.
2. Cuando este aprovechamiento o disfrute fuera impracticable, regirá la costumbre u Ordenanza Local al respecto y, en su defecto, se efectuarán adjudicaciones de lotes o suertes a los vecinos, en proporción directa al número de familiares a su cargo e inversa a su situación económica.
3. Si fuere imposible, el órgano competente de la CA podrá autorizar su adjudicación en pública subasta, mediante precio, dando preferencia en igualdad de condiciones a los pastores que sean vecinos.
El aprovechamiento comunal es condición indispensable para que el bien local mantenga esa condición, pues si los bienes comunales, por su naturaleza intrínseca u otras causas, no hubiesen sido objeto de disfrute de esta índole durante más de 10 años – aunque en alguno se hubiera producido acto aislado de aprovechamiento–, podrán ser desprovistos de su carácter comunal mediante acuerdo de la Entidad local respectiva. Este acuerdo requerirá, previa información pública, el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y la posterior aprobación de la CA.
VII. La protección del dominio público. Fundamento y clases de protección
El dominio público –dp– está protegido frente a ataques o usurpaciones ilegítimas de terceros igual que los bienes privados.
La cobertura penal y las normas que definen los tipos penales en defensa de la propiedad (robo, hurto, usurpación o alteración de lindes) funciona de la misma forma en ambos tipos de bines, sin perjuicio de que puedan darse tipos o circunstancias de agravación, o una legislación especialmente protectora con la previsión de penas muy graves para alguno de ellos (p.e. incriminación por la legislación penal militar de sustracciones o daños a las armas, buques... y otros bienes afectados a la defensa).
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El dp puede también protegerse a través de las normas civiles que disciplinan la protección de los bienes privados. Su defensa puede actuarse a través de las acciones posesorias, declaratorias y reivindicatorias con que se protege la propiedad privada.
Además, han surgido reglas y potestades administrativas de acción más directa y contundente:
• Reglas sustantivas basadas en la insusceptibilidad de los bienes de dp para ser objeto de propiedad privada: imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad
• Remedidos ofensivos para recuperar el dominio público perdido o usurpado, como las facultades de deslinde, reintegro posesorio o reivindicación directa
• Remedios represivos para castigar los atentados al dp, como la potestad sancionadora directa.
• En este régimen proteccionista hay que situar también los efectos de ventaja que se desprenden de la inscripción de los bienes de la admón. en determinados registros o catálogos, y las presunciones posesorias favorables o en enervamiento de acciones posesorias de los particulares.
La mayor parte de estos medios de protección exorbitantes no son aplicables en exclusiva a la protección del demanio, sino que constituyen el régimen jurídico básico de protección de todos los bienes de la admón., ya sean patrimoniales o demaniales. En el derecho comparado, el régimen exorbitante de protección se ciñe exclusivamente a los bienes demaniales, manteniendo la lógica y justificada distinción entre bienes de dp y bienes patrimoniales de la admón.
VIII. L a I m p r e s c r i p t i b i l i d a d. Regla de aplicación de bienes dp: desafectación tácita o imprescriptibilidad?
Supone que, frente a la posibilidad de la adquisición de la propiedad de los bienes privados ajenos por quién los posee durante un cierto tiempo 0 0 1 F(en caso de inmuebles, 10 ó 20 años con justo título y buena fe y, 30 años sin ninguna otra condición), los bienes de dp no pierden esa condición, ni la admón. su titularidad, cualquiera que fuere el tiempo de posesión por los particulares.
• La regla de la imprescriptibilidad se recoge desde las Partidas;
• En la actualidad, se encuentra implícita en el art. 1936 del CC, cuando se refiere a las cosas que están fuera del comercio de los hombres, lo que se ha entendido referido, entre otros, a los bienes de dp.
• En términos más contundentes, el art.132 de la CE afirma que “La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dp y de los comunales, inspirándose en los 1º de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y su desafectación”.
• La legislación administrativa de Rég. local de 1955 recogió esta regla, que ha pasado a la vigente Ley de Bases de Reg. Local.
Históricamente, frente a la imprescriptibilidad como regla general, se admitió la excepción de la prescripción inmemorial, es decir, la que operaba el transcurso de un tiempo extraordinario que se concretó en el plazo de 100 años. Esta posibilidad de prescripción, habría determinado a su vez, que en las concesiones sobre el dp se estableciera como plazo máximo de duración el límite temporal de 99 años. El instituto de la prescripción inmemorial no podría nunca invocarse por los particulares a favor de la ocupación de los bienes de domino público necesario (ríos, mar territorial...).
Respecto de los bienes dp no necesario o accidental, se admitió la regla de la desafectación tácita, que posibilitaban, por falta durante un tiempo de la afectación del bien al servicio o uso público, su
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conversión en bien de dominio privado de la admón., conversión sobre la que, a posteriori, operaría la prescripción por un particular. La desafectación tácita, fue admitida por el Rto. Bienes de las Corp. Locales de 1955 estableciendo el plazo de 25 años la falta de afectación del bien al uso o servicio público o comunal, para que se entendiera producida la transmutación en bien privado de la admón., a partir de aquí, podría empezar a contarse los plazos ordinarios de prescripción establecidos en el CC. A favor de las desafectaciones tácitas y, por consiguiente la prescriptibilidad se ha esgrimido su implícito reconocimiento por el art. 341 CC: los bienes de dp cuando dejen de estar destinados al uso general o a las necesidades de defensa del territorio pasan a formar parte de los bienes de propiedad del Estado”.
La regla de las desafectaciones tácitas no llegó a admitirse en la legislación del Estado y, en la actualidad, ni siquiera está recogida en el nuevo Reglamento de las Corporaciones Locales, ni en la LP en concordancia con la CE, que ha impuesto la imprescriptibilidad para los bienes de dominio público.
A pesar de la eliminación de una regla en que apoyar las desafectaciones tácitas, un sector doctrinal insiste en que, en relación a los bienes afectos a servicios públicos “no hay ninguna objeción de principio que se oponga a la desafectación tácita y, más aún, que se entienda producida en el momento mismo en que la ocupación de tercero comienza. La razón es obvia, estamos en presencia de bienes que, sin cambio de su naturaleza, pueden pertenecer tanto al dominio público como al patrimonial de las entidades administrativas; solo mientras estén efectivamente sirviendo de soporte al sº público pueden ser considerados de aquella naturaleza jurídica” (Garrido).
En cuanto a sus efectos, la regla de la imprescriptibilidad impide la pérdida a favor de un particular de la titularidad sobre el bien demanial, así como la sustracción de sus partes físicas o de parte de sus facultades jurídicas y, en consecuencia, tampoco pueden adquirirse por prescripción servidumbres sobre los bienes de dp, ni cualesquiera otros derechos de aprovechamiento (admitido por la ley de Aguas del 79 por prescripción de 20 años y, posteriormente derogado por la Ley de Aguas de 1985)
Otro efecto importante de la regla de la imprescriptibilidad y que encuentra en ella su fundamento por tratarse de un complemento indispensable, es la imprescriptibilidad de la propia acción para exigir a los particulares la reparación o indemnización por los daños que han ocasionado a las dependencias de dp.
Como última cuestión, podemos plantearnos si ¿la regla de la imprescriptibilidad defiende del dp contra las usurpaciones de los particulares o también frente a otros entes públicos? En este caso, se ha señalado que la prescriptibilidad es admisible sin alterar la afectación, dentro de los límites en que se admite la enajenación de los bienes demaniales entre Entidades públicas territoriales.
IX. I n a l i e n a b i l i d a d e I m b a r g a b i l i d a d
La regla de la inalienabilidad tiene su origen en la prohibición de venta de los bienes de la Corona sin autorización de las Cortes, establecida en función de proteger el patrimonio público, cuyo despilfarro repercutiría en el aumento de impuestos. Con la Rev. Francesa, fue admitida su enajenación y confundida la regla de la inalienabilidad con la de insusceptibilidad de algunos bienes de formar parte del dominio privado. Posteriormente, la antigua prohibición de venta de bienes reales sin consentimiento de las Cortes se tradujo en una exigencia de norma con rango de ley, para vender o hipotecar bienes o derechos del Estado de cualquier naturaleza. Pero esta regla no consagraba el 1º de inalienabilidad, sino la incompetencia del poder ejecutivo para vender bienes que superasen determinado valor. La vigente LP sitúa en el Mº de Hª la competencia para la enajenación de inmuebles estatales. Los bienes de las CCAA, según sus LP.
La regla de la inalienabilidad de los bienes de dominio público es independiente del valor de los bienes, está por encima de estas limitaciones competenciales aplicables a los bienes patrimoniales y encuentra su fundamento en el carácter extracomercial del demanio, de que no se puede disponer mientras está afectado a un fin de utilidad pública. Actualmente no sería posible la venta de un bien de dp, debido a la declaración de inalienabilidad establecida en el art. 132 CE: “La ley regulará el régimen jurídico de los
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bienes de dp y de los comunales, inspirándose en los 1º de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y su desafectación”.
¿Cuál es la consecuencia de la infracción de la regla de la inalienabilidad?
a. Cuando dicha regla se infringe propiamente, es decir, en supuestos de transmisión a particulares de bienes de domino público, la nulidad absoluta o de pleno derecho en los contratos de enajenación de bienes de dp por falta de objeto, dada la extracomercialidad que les caracteriza.
b. En contra, la anulabilidad debe ser la sanción a los actos de disposición de bienes de dominio privado de la admón., cuando tienen lugar con infracción de las reglas sobre prohibición de ventas, procedimientos o distribución de competencias entre diversos órganos de la admón. En este último caso, la rescisión o anulación del contrato puede determinar la competencia de la jurisdicción civil, al implicarse en ella una cuestión de propiedad.
X. La autotutela del dominio público. La recuperación de oficio en cualquier tiempo de bienes demaniales.
Los poderes de naturaleza cuasi-judicial que caracteriza el régimen de autotutela de los actos administrativos, dotados de presunción de validez y fuerza ejecutoria, protegen a todos los bienes de la admón.; el deslinde, el reintegro posesorio, la reivindicación de oficio y el desahucio administrativo tienen ese carácter y sirven para defender, como régimen básico, todos los bienes y no solo los de dp. La defensa de bienes patrimoniales por estos medios, constituye una extensión abusiva de la autotutela administrativa sin ningún fundamento sustancial ni dogmático que la justifique y, sin parangón, en Derecho comparado.
Esta potestad no está condicionada al plazo del año, de forma que, cualquiera que fuere el tiempo transcurrido desde la usurpación, la admón. puede rescatar la dependencia demanial sustraída. Según la LP si los bienes y derechos cuya posesión se trata de recuperar tienen la condición de demaniales, la potestad de recuperación podrá ejercitarse en cualquier tiempo. Esta potestad se justifica en la incomercialidad e imprescriptibilidad rigurosa de los bienes de dp, que impide a detentadores o usurpadores consolidar ningún tipo de situación o derecho.
En cualquier caso, se trata de una medida provisoria y precarial, sin valor de acto firme y consentido, aunque el particular no la impugne en vía administrativa o Contencioso-Administrativa. El particular desposeído siempre puede acudir al juez civil, ejercitando acciones declaratorias de dominio y reivindicatorias, siempre que no hayan prescrito con arreglo al Derecho civil. Por ello, la caracterización correcta de esta potestad sigue siendo la misma que la de reintegro posesorio en el plazo de 1 año, aunque aquí no juegue esta limitación; una potestad de estricto carácter policial, no como una potestad autodefinidora definitiva de la propiedad pública con alcance de sentencia, según los que postulan la exclusión de los Jueces y procesos civiles para definir la titularidad y los límites de la propiedad pública. Con la afirmación de su encuadre en policía demanial, se pretende que la admón. por sí y ante sí, no pueda, de forma definitiva determinar las titularidades demaniales y su verdadera extensión.
La reserva de las cuestiones de propiedad al juez civil ha sido tradicional en nuestro Derecho. Este es quién, si el particular agraviado ejercita ante él las acciones declarativa o reivindicatoria de dominio, ha de determinar la titularidad de los bienes y la verdadera extensión del dp en relación a las propiedades colindantes. Esta distribución se adecua a la distribución de competencias dispuesta por la LO del PJ, que reserva a la jurisdicción civil “con carácter exclusivo la materia de derechos reales y arrendamientos de
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inmuebles que se hallen en España”. Es también la única congruente con la Ley Hipotecaria, que pone bajo su salvaguarda los asientos del Registro de la Propiedad, por lo que, sus determinaciones no pueden ser alteradas por actos administrativos. No obstante, esta regla comienza a ser contradicha por la regulación de los deslindes administrativos.
XI. L a p o t e s t a d s a n c i o n a d o r a
La doctrina suele poner de relieve que, para la conservación del dp se reconoce a la admón. una potestad sancionadora directa.
La admón. francesa no dispone de un poder sancionador directo en protección del dp, ya que ese poder corresponde a los Tribunales de Policía, que son Tribunales del Orden Penal, o bien, a los Tribunales administrativos, por lo que la admón. no tiene la posibilidad de imponer directamente sanciones a los particulares. Por policía de orden público, la admón. pude definir reglamentariamente hechos infraccionales para mantener la seguridad y salubridad de los bienes demaniales, pero, en todo caso, las sanciones conectadas a estas infracciones las imponen los Tribunales de Simple Policía, órganos integrados plenamente en el orden judicial penal. La infracción se produce sin necesidad de que concurra elemento intencional alguno, y la sanción consiste en una multa y en la imposición de la obligación de reparar el daño.
En Derecho español, la potestad sancionadora directa es la tradicional y se encuentra regulada en leyes sectoriales sobre determinados bienes públicos, como montes, aguas, minas o patrimonio histórico- artístico. La admón. impone sanciones directamente, bajo la revisión posterior, si median recursos, de la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
La LPAP ha dado un paso más con la regulación de una potestad sancionadora genérica en defensa de los bienes de dp, que actuará como supletoria de aquellas regulaciones sectoriales y, que responde al esquema general propio de otras regulaciones sancionatorias, en este sentido, las infracciones se clasifican en:
• Muy graves con multa de hasta 10 millones €, y plazo de prescripción 3 años
• Graves, con multa de hasta 1millón de € plazo de prescripción 2 años
• Leves con multa de hasta 100.000 € plazo de prescripción 6 meses
• Circunstancia atenuante la corrección por el infractor de la situación creadasanción ½
• Las leyes autonómicas del patrimonio establecen sanciones en función de un múltiplo sobre los daños.
Se trata de techos máximos y mínimos a graduar en función del importe de los daños causados, la reiteración por parte del responsable y el grado de culpabilidad de este. Se considerará circunstancia atenuante, que permitirá la reducción de la multa hasta la mitad, la corrección por el infractor de la situación creada. En todo caso, resalta la mayor ponderación con que las diversas leyes autonómicas de patrimonio abordan la regulación de las sanciones, en cuanto coinciden en establecer estas en función de un múltiplo sobre los daños infringidos al dominio público.
Con independencia de las sanciones que puedan imponerse, el infractor estará obligado a:
• la restitución y reposición de los bienes a su estado anterior;
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• y a la indemnización de los daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente. El importe de estas indemnizaciones se fijará ejecutoramente por el órgano competente para imponer la sanción.
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