Source: https://kirchenrecht-baden.de/document/40431
Timestamp: 2020-01-21 12:35:14+00:00

Document:
Kommentar zu: Artikel 59 (100.100 Grundordnung (GO)) - Kirchenrecht Online-Nachschlagewerk
Kommentar zu: Artikel 59 (100.100 Grundordnung (GO))
A. Notwendigkeit von Gesetzentwürfen
I. Berechtigung zur Vorlage
II. Vorlage als Voraussetzung für den Gesetzesbeschluss
B. Änderungen der Grundordnung
C. Verbot der Verfassungsdurchbrechung
D. Versorgungssicherungsgesetz
Smend, Rudolf, Zur Frage der rechtlichen Möglichkeiten einer »Durchbrechung« der Kirchenordnung, Kirchenrechtliche Gutachten in den Jahren 1946–1969 (Jus Ecclesiasticum Bd. 14), München 1972, S. 24 ff.
Artikel 59 entspricht im Wesentlichen dem bisherigen § 132 GO.1# Absatz 1 legt zum einen fest, wer berechtigt ist, der Landessynode einen Gesetzentwurf vorzulegen, der von dieser als solcher zu behandeln ist. Zwar kann die Initiative zur Gesetzgebung im Rahmen der Eingänge nach der Geschäftsordnung der Landessynode2# auch von außen kommen, eine Pflicht zur Beratung und Beschlussfassung über einen entsprechenden Entwurf besteht aber nur, wenn dieser vom Landeskirchenrat oder aus der Mitte der Synode vorgelegt wurde.
Aus Absatz 1 ergibt sich außerdem, dass die Landessynode über keine Gesetze beschließen darf, deren Entwürfe nicht vom Landeskirchenrat oder aus der Mitte der Synode vorgelegt worden sind. Nach der Geschäftsordnung der Landessynode bedarf ein Gesetzentwurf aus der Mitte der Synode mindestens der Unterschriften von zehn Synodalen.3# Der Entwurf wird in die nächste ordentliche Tagung der Landessynode eingebracht,4# d.h., über Gesetzentwürfe aus der Mitte der Synode, die erst während einer laufenden Tagung vorgelegt werden, kann erst in der darauffolgenden beschlossen werden.5# In der Praxis sind Gesetzentwürfe aus der Mitte der Synode eher selten. Die weit überwiegende Zahl der Gesetze wird aufgrund von Vorlagen des Landeskirchenrates beschlossen, die wiederum vom Evangelischen Oberkirchenrat ausgearbeitet worden sind.6# Der Sinn dieser Regelungen besteht darin, dass gesetzgeberische »Schnellschüsse« verhindert werden sollen. Der Beschlussfassung über Gesetze muss deshalb eine abstimmungsfähige Vorlage zugrunde liegen.
Nicht ausgeschlossen ist, dass in der Landessynode über Gesetzentwürfe beraten wird, die noch nicht formell eingebracht sind, wie es z.B. im Zusammenhang mit der Neufassung der Grundordnung 2007 der Fall war.7# Den Beratungen lag zunächst nur ein Gesetzentwurf des Evangelischen Oberkirchenrates zugrunde.8# Die Landessynode als Ganze hatte in diesem Fall praktisch die Funktion einer »synodalen Begleitkommission«, wie sie auch sonst bei wichtigen und größeren Gesetzesvorhaben eingesetzt wird, um die Landessynode frühzeitig am Entstehungsprozess einer Vorlage zu beteiligen.9#
Absatz 2 unterstreicht den Rang und die Bedeutung der Grundordnung als »Verfassung« der Landeskirche,10# für deren Änderung höhere Hürden erforderlich sind, als dies bei einfachen Gesetzen oder Abstimmungen der Fall ist. Abweichend von der allgemeinen Abstimmungsregel in Art. 108 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 GO wird deshalb für Grundordnungsänderungen sowohl hinsichtlich der Beschlussfähigkeit als auch hinsichtlich der erforderlichen Stimmenzahl ein erhöhtes Quorum verlangt. Ähnlich wie eine staatliche Verfassung11# zeichnet sich die Grundordnung daher durch eine gewisse »Änderungsresistenz« aus.
Zu beachten ist dabei, dass sich die notwendige Mehrheit von zwei Dritteln auf die Zahl der Mitglieder der Landessynode bezieht und nicht auf die Zahl der Anwesenden. Im Unterschied zur bisherigen Regelung in § 132 Abs. 2 GO ist die Bezugsgröße für die Berechnung aber nicht mehr die Zahl der »gesetzlich vorgeschriebenen stimmberechtigten Mitglieder der Landessynode«12#. Diese Bestimmung war zum einen missverständlich, weil die Landessynode ohnehin nur stimmberechtigte Mitglieder kennt. Hinzu kommt, dass die genaue Zahl der geseztlichen Mitglieder der Landessynode nicht feststeht, da diese hinsichtlich der Berufungen nicht festgeschrieben ist.13# Vor allem aber hatte die Regelung zur Folge, dass möglicherweise Synodale mitzurechnen waren, die es tatsächlich gar nicht gab. Ein solcher Fall konnte z.B. eintreten, wenn aufgrund von personellen Veränderungen während der Legislaturperiode Nachwahlen in einem Kirchenbezirk noch ausstanden. Um das zu vermeiden, stellt die neue Regelung bei der Berechnung auf die tatsächlich in Person existenten gewählten und berufenen Mitglieder der Landessynode ab.
Absatz 3 verbietet die sogenannte »Verfassungsdurchbrechung«, wie sie früher in der Landeskirche praktiziert worden ist. So wurde z.B. die »Rahmenordnung«14#, in der die Anstellungsvoraussetzungen für den kirchlichen Dienst geregelt sind, 1984 mit dem ausdrücklichen Hinweis15# beschlossen, dass sie Bestimmungen enthalte, die eine verfassungsändernde Mehrheit benötigten, weil sie von der Grundordnung abwichen. Das betraf den damaligen § 65 Abs. 1 GO, der nach seinem Wortlaut für die »weiteren Dienste in der Gemeinde« nur »geeignete und durch Ausbildung und Fortbildung zugerüstete Mitglieder der Landeskirche«16# zuließ. Durch die Rahmenordnung wurde die Möglichkeit geschaffen, unter bestimmten Voraussetzungen von der Mitgliedschaft in der Landeskirche als Anstellungsvoraussetzung abzusehen, ohne dass die Grundordnung geändert wurde.
Ein solches Vorgehen wurde damals im kirchlichen Bereich für zulässig gehalten. Rudolf Smend hat dies mit dem Hinweis begründet, die Kirchenverfassung sei gegenüber dem Kirchenwesen von unverhältnismäßig geringerer Bedeutung als die Staatsverfassung gegenüber der politischen Welt. Es entbehre daher der »inneren Begründung«17#, die Möglichkeit einer Durchbrechung der Kirchenordnung abzulehnen.
Die Landessynode hat entgegen dieser Auffassung mit dem Zwölften Kirchlichen Gesetz zur Änderung der Grundordnung vom 21. April 199618# im damaligen § 132 Abs. 3 GO die Verfassungsdurchbrechung ausdrücklich ausgeschlossen.19# Mit Bezug auf die Grundordnung wurde aus der staatlichen Rechtsordnung wörtlich Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG übernommen, der bestimmt, dass das Grundgesetz nur durch ein Gesetz geändert werden kann, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt.20# Diese Regelung gilt unverändert. Abweichungen von der Grundordnung sind daher nur noch in den Fällen der Erprobung neuer Ordnungen, Arbeits- und Organisationsformen durch befristete Erprobungsgesetze (Art. 62 Abs. 1 GO) oder Erprobungsverordnungen des Landeskirchenrates (Art. 62 Abs. 2 GO) möglich.
Das Verbot, Gesetze zu beschließen, die der Grundordnung widersprechen, ohne deren Wortlaut zu ändern, ist im Sinne ihrer normativen Steuerungskraft und der Rechtsklarheit zu begrüßen. Es verhindert, dass der geschriebene Verfassungstext und das materielle Verfassungsrecht auseinanderfallen.21# Ein Anliegen, das im kirchlichen Bereich nicht weniger berechtigt ist als im staalichen. Es hat im Übrigen die Konsequenz, dass die »Regelungsdichte« der Grundordnung so weit wie möglich auf das Wesentliche beschränkt sein sollte, um die notwendige Flexibilität des einfachen kirchlichen Gesetzgebers nicht zu stark zu beschränken. Das ist einer der Hintergründe für die Neufassung der Grundordnung 2007.22#
Absatz 4 ist durch das Vierzehnte Kirchliche Gesetz zur Änderung der Grundordnung vom 26. April 200123# in die Grundordnung eingefügt worden. In der Sache geht er zurück auf die Errichtung einer Stiftung für die Versorgung der in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehenden Bediensteten und Hinterbliebenen der Landeskirche im Jahre 1999.24# Das damalige Gesetz enthielt bereits die Bestimmung, dass eine Änderung des Stiftungszweckes sowie die Aufhebung der Stiftung von der Landessynode nur mit einer zweidrittelmehrheit erfolgen kann. Der Finanzausschuss der Landessynode wollte verhindert wissen, »daß eine zufällige Mehrheit in dieses doch sehr grundlegende Werk hineinregieren kann«25#. Durch die Bestimmung in Absatz 4 wird die Lücke geschlossen, dass das ganze Gesetz mit einfacher Mehrheit hätte wieder aufgehoben werden können. Auch dafür ist jetzt die verfassungsändernde Mehrheit nach Absatz 2 erforderlich.
Durch Absatz 4 wird außerdem klargestellt, dass auch eine Änderung des Stifungszweckes und eine Aufhebung der Stiftung der verfassungsändernen Mehrheit bedarf, also die Anwesenheit von mindestens drei Vierteln der Mitglieder der Landessynode erfordert.26#
1 ↑ Mit Ausnahme von § 132 Abs. 4 GO über die Erprobungsgesetze; siehe jetzt: Artikel 62 GO.
2 ↑ § 17 Nr. 1 bis 3 GeschOLS (RS Baden Nr. 100.300).
3 ↑ § 17 Nr. 5 GeschOLS.
4 ↑ § 18 Abs. 5 GeschOLS.
5 ↑ Das Gleiche gilt für Gesetzentwürfe des Landeskirchenrates, die aber in der Praxis spätestens in der letzten Sitzung vor einer Tagung der Landessynode verabschiedet werden, also vorher vorliegen. Da es sich um eine Bestimmung in der Geschäftsordnung der Landessynode handelt, kann allerdings im Einzelfall anders verfahren werden, weil eine Abweichung von den Bestimmungen der Geschäftsordnung im Rahmen der Grundordnung zulässig ist, wenn ausdrücklich darauf hingewiesen wird und nicht ein Mitglied der Landessynode oder der Evangelische Oberkirchenrat widerspricht (§ 37 Abs. 4 GeschOLS).
6 ↑ Siehe: Art. 78 Abs. 2 Nr. 3 GO.
7 ↑ Zum Gang des Verfahrens siehe oben: Einführung Rdnr. 46 ff.
8 ↑ Grundordnung der Evangelischen Landeskirche in Baden, Entwurf des Evangelischen Oberkirchenrates, Stand 14. Februar 2006, Textfassung mit Erläuterungen.
9 ↑ Siehe dazu die Antwort auf die Frage des Synodalen Stober zum Anteil der synodalen Begleitkommission am Zustandekommen des Gesetzentwurfes des Evangelischen Oberkirchenrates vom 14. Februar 2006; Verhandlungen der Landessynode der Evangelischen Landeskirche in Baden, Ordentliche Tagung vom 26. bis 29. April 2006, S. 73 und Anl. 13.
10 ↑ Der Sache nach handelt es sich bei der Grundordnung um eine Kirchenverfassung, wie in Artikel 60 Nr. 1 durch den Klammerzusatz verdeutlicht wird. Im Übrigen aber wird dieser Begriff bewusst nicht verwendet, um zu verdeutlichen, dass sie nicht nur organisationsrechtliche Regelungen enthält. Das tut aber ihrem hervorgehobenen Rang gegenüber dem einfachen Kirchenrecht keinen Abbruch. Zu den terminologischen Unterschieden und den damit verbundenen unterschiedlichen Vorstellungen über die Funktion und den Inhalt einer Kirchenverfassung siehe: H. de Wall / S. Muckel, Kirchenrecht, 2. Aufl., München 2010, § 25 Rdnr. 4 f.
11 ↑ Siehe dazu: M. Herdegen, in: Maunz / Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 79 Rdnr. 3 (Dezember 2007).
12 ↑ Siehe dazu: §§ 49 und 53 LWG.
13 ↑ Das Gesetz legt nur eine Höchstgrenze fest. Nach § 53 Abs. 2 LWG darf die Zahl der berufenen Mitglieder »höchstens ein Fünftel« der aus den Kirchenbezirken gewählten Mitglieder betragen.
14 ↑ RS Baden Nr. 110.300.
15 ↑ Verhandlungen der Landessynode der Evangelischen Landeskirche in Baden, Ordentliche Tagung vom 29. April bis 4. Mai 1984, S. 54; siehe auch den entsprechenden Hinweis bei der Novellierung der Rahmenordnung 1994, Verhandlungen der Landessynode der Evangelischen Landeskirche in Baden, Ordentliche Tagung vom 16. bis 21. Oktober 1994, S. 172.
16 ↑ Dieser Begriff wurde durch das Elfte Kirchliche Gesetz zur Änderung der Grundordnung (GVBl. S. 65) durch den neutralen Begriff »Personen« ersetzt, um einen Widerspruch der Rahmenordnung zur Grundordnung zu vermeiden; siehe jetzt: Art. 89 Abs. 2 GO.
17 ↑ Kirchenrechtliche Gutachten, S. 25.
18 ↑ GVBl. S. 77.
19 ↑ Siehe: Verhandlungen der Landessynode der Evangelischen Landeskirche in Baden, Ordentliche Tagung vom 19. bis 22. April 1996, S. 147.
20 ↑ Zum verfassungsgeschichtlichen Hintergrund der Bestimmung vergl.: M. Herdegen, in: Maunz / Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 79 Rdnr. 20 (Dezember 2007).
21 ↑ Als negatives Beispiel in dieser Hinsicht gilt im staatlichen Bereich vor allem das Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933, durch das die elementare Substanz der Weimarer Reichsverfassung zerstört wurde, ohne das im Verfassungstext auszuweisen; vergl. dazu: M. Herdegen, ebd.
22 ↑ Siehe dazu oben: Einführung Rdnr. 51.
23 ↑ GVBl. S. 61.
24 ↑ Kirchliches Gesetz über die Errichtung einer nicht rechtsfähigen Versorgungsstiftung der Evangelischen Landeskirche in Baden (Versorgungsstiftungsgesetz – VersStG) vom 27. Oktober 1999, GVBl. S. 141, zuletzt geändert am 21. Oktober 2015, GVBl. S. 168 (RS Baden Nr. 495.420).
25 ↑ So der Vorsitzende des Finanzausschusses, der Synodale Buck, Verhandlungen der Landessynode der Evangelischen Landeskirche in Baden, Ordentliche Tagung vom 24. bis 28. Oktober 1999, S. 33.
26 ↑ Siehe § 10 Abs. 3 VersStG.

References: § 132
 Art. 108
 § 132
 § 65
 § 132
 Art. 79
 § 132
 § 17
 § 17
 § 18
 Art. 78
 § 25
 Art. 79
 § 53
 Art. 89
 Art. 79
 § 10