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Timestamp: 2016-10-27 08:56:49+00:00

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1C_414/2014 � � Urteil vom 2. M�rz 2015
Abgeltung gem�ss VASA,
Auf einer Kehrichtdeponie bei einem Gaswerk in der Gemeinde Wohlen wurden zwischen 1955 und 1975 insgesamt etwa 120'000 m3 Aushub, Bauschutt, Siedlungs- und Gewerbeabf�lle sowie �rtlich auch Gaswerkschlacke abgelagert. Der Deponiestandort ist im kantonalen Kataster der belasteten Standorte eingetragen. Er ist Teil eines gr�sseren Areals im Eigentum der A.________ AG, die dort einen Industriepark betreibt. Nach hydrochemischen Untersuchungen des Sickerwassers in den Jahren 1990 und 1991 wurde eine Gef�hrdung eines nicht genutzten Grundwassers festgestellt. Es folgten der Einbau einer Dichtwand im Abstrom-Bereich sowie eine Drainage des Sickerwassers in die Kanalisation, welche nach wie vor in Betrieb sind. Der Standort ist - solange keine Verschlechterung der Qualit�t des Sickerwassers oder des Abstrom-Grundwassers eintritt - hinsichtlich des oberfl�chennahen Grundwassers (lediglich) �berwachungsbed�rftig.
Die A.________ AG beabsichtigt, den Industriepark zu vergr�ssern und auf dem Deponiestandort eine K�hlhalle zu errichten. In Zusammenhang mit diesem Projekt wurden im Jahre 2004 altlastenrechtliche Voruntersuchungen durchgef�hrt. Dabei wurden in der Porenluft Methan-Konzentrationen von bis zu 50 Vol.-% und Kohlendioxidkonzentrationen von bis zu 26 Vol.-% ermittelt, mithin Werte weit �ber den Konzentrationswerten gem�ss Anhang 2 der Verordnung vom 26. August 1998 �ber die Sanierung von belasteten Standorten (Altlasten-Verordnung, AltlV; SR 814.680); hinzu kamen m�gliche Spuren von Naphthalin, Benzol und Vinylchlorid. Um die Personen, die sich in der geplanten Halle regelm�ssig aufhalten werden, vor diesen Schadstoffemissionen zu sch�tzen, muss - wie im September 2012 durchgef�hrte grossvolumige Absaugtests best�tigten - ein geeignetes Schutzsystem zur Gasabsaugung und zur Abluft-Reinigung installiert werden.
Am 19. Dezember 2012 stellte der Kanton Aargau beim Bundesamt f�r Umwelt BAFU gest�tzt auf Art. 16 (recte: Art. 15) der Verordnung vom 26. September 2008 �ber die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA; SR 814.681) ein Abgeltungsgesuch f�r die Kosten der erforderlichen Schutzmassnahmen.
Mit Verf�gung vom 11. Juli 2013 wies das BAFU das Gesuch ab. Zur Begr�ndung f�hrte es aus, der Standort sei nicht sanierungsbed�rftig, da die erw�hnten Schadstoffemissionen ohne die Errichtung der geplanten K�hlhalle nicht an einen Ort gelangen k�nnten, an dem sich Personen regelm�ssig w�hrend l�ngerer Zeit aufhielten (vgl. Art. 11 AltlV). Die vorgesehenen Massnahmen m�ssten einzig wegen des geplanten Bauprojekts und nicht wegen der Sanierungsbed�rftigkeit des Standorts ergriffen werden. Diese Kosten seien deshalb nicht abgeltungsberechtigt im Sinne von Art. 32e Abs. 3 lit. b Ziff. 2 USG (SR 814.01).
Gegen diese Verf�gung erhob der Kanton Aargau, vertreten durch das Departement Bau, Verkehr und Umwelt, Abteilung f�r Umwelt, am 10. September 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den Antr�gen auf Aufhebung der angefochtenen Verf�gung und auf Gutheissung des Abgeltungsgesuchs. Zur Begr�ndung brachte der Kanton vor, die vom Deponiestandort ausgehenden Schadstoffemissionen gelangten zwar erst wegen der Realisierung des Bauprojekts an einen Ort, an dem sich Personen regelm�ssig w�hrend l�ngerer Zeit aufhielten. Dies �ndere jedoch nichts an der Sanierungsbed�rftigkeit des Standorts und damit an der Abgeltungsberechtigung.
Mit Eingabe vom 5. September 2014 f�hrt der Kanton Aargau Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Abgeltungsgesuch vom 19. Dezember 2012 betreffend Sanierungsmassnahmen Kehrichtdeponie Wohlen sei vollumf�nglich gutzuheissen.
Das BAFU schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Vorinstanz hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Der Beschwerdef�hrer h�lt in einer weiteren Eingabe an seinem Standpunkt und an seinen Antr�gen fest.
Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist grunds�tzlich zul�ssig gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Das Gesuch des Beschwerdef�hrers betrifft eine Abgeltung im Sinne von Art. 3 Abs. 2 lit. b des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG; SR 616.1). Eine Ausnahme gem�ss Art. 83 lit. k BGG liegt nicht vor, da bei Erf�llung der Voraussetzungen ein Rechtsanspruch auf die Abgeltung besteht (vgl. Art. 32e USG und die gest�tzt darauf erlassene VASA). Der Kanton Aargau ist als Antragsteller und Verf�gungsadressat zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf dessen rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten (vgl. auch Urteil 1C_44/2013 // 1C_46/2013 vom 16. Januar 2014 E. 1, in: URP 2014 S. 265).
2.1.1.�Gem�ss Art. 32c Abs. 1 USG sorgen die Kantone daf�r, dass Deponien und andere durch Abf�lle belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu sch�dlichen oder l�stigen Einwirkungen f�hren oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Der Bundesrat kann �ber die Sanierungsbed�rftigkeit sowie �ber die Ziele und die Dringlichkeit von Sanierungen Vorschriften erlassen.
Der Bundesrat hat Art. 32c Abs. 1 USG mit dem Erlass der AltlV konkretisiert. Art. 2 AltlV definiert die in der Verordnung verwendeten Begriffe.�
Belastete Standorte�sind Orte, deren Belastung von Abf�llen stammt und die eine beschr�nkte Ausdehnung aufweisen; sie umfassen insbesondere Ablagerungsstandorte, d.h. stillgelegte oder noch in Betrieb stehende Deponien und andere Abfallablagerungen (vgl. Abs. 1 lit. a).�
Sanierungsbed�rftig�sind belastete Standorte, wenn sie zu sch�dlichen oder l�stigen Einwirkungen f�hren oder wenn die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen (Abs. 2).�
Altlasten�sind sanierungsbed�rftige belastete Standorte (Abs. 3). Gem�ss Art. 3 AltlV d�rfen belastete Standorte durch die Erstellung oder �nderung von Bauten und Anlagen nur ver�ndert werden, wenn sie nicht sanierungsbed�rftig sind und durch das Vorhaben nicht sanierungsbed�rftig werden (lit. a), oder wenn ihre sp�tere Sanierung durch das Vorhaben nicht wesentlich erschwert wird oder sie, soweit sie durch das Vorhaben ver�ndert werden, gleichzeitig saniert werden (lit. b). Art. 3 AltlV unterscheidet somit im Grundsatz zwischen nicht sanierungsbed�rftigen (lit. a) und sanierungsbed�rftigen (lit. b) Standorten (Alain Griffel/Heribert Rausch, USG-Kommentar, Erg�nzungsband, Art. 32d N. 8).
Im zu beurteilenden Fall drohen Luftverunreinigungen. Nach Art. 11 AltlV ist ein belasteter Standort hinsichtlich des Schutzes von Personen vor Luftverunreinigungen sanierungsbed�rftig, wenn seine Porenluft einen Konzentrationswert nach Anhang 2 der Verordnung �berschreitet und die vom Standort ausgehenden Emissionen an Orte gelangen, wo sich Personen regelm�ssig w�hrend l�ngerer Zeit aufhalten k�nnen.
2.1.2.�Gem�ss Art. 32e USG kann der Bundesrat zur Finanzierung altlastenrechtlicher Massnahmen eine Abgabe erheben (Abs. 1). Er verwendet diese unter anderem f�r die Abgeltung der Kosten von Massnahmen f�r die Untersuchung, �berwachung und Sanierung belasteter Standorte, auf die seit dem 1. Februar 1996 keine Abf�lle mehr gelangt sind, wenn der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunf�hig ist (Abs. 3 lit. b Ziff. 1), oder wenn auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabf�lle abgelagert worden sind (Abs. 3 lit. b Ziff. 2). Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltvertr�glich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwands ausbezahlt und betragen bei den vorstehend erw�hnten Standorten 40% der anrechenbaren Kosten (Abs. 4 lit. c).
Der Bundesrat hat die Erhebung der Abgabe nach Art. 32e Abs. 1 USG und deren Verwendung f�r die Abgeltungen gem�ss Art. 32e Abs. 3 und 4 USG in der VASA eingehender geregelt.
2.2.�Ob eine Pflicht zur Sanierung besteht, beurteilt sich nach Art. 32c Abs. 1 USG. Vorliegend ist unbestritten, dass der belastete Standort im heutigen Zustand hinsichtlich des Schutzes von Personen vor Luftverunreinigungen nicht sanierungsbed�rftig ist, da die Schadstoffemissionen nicht an einen Ort gelangen k�nnen, an dem sich Personen regelm�ssig w�hrend l�ngerer Zeit aufhalten. Gem�ss Art. 3 lit. a AltlV darf ein Bauprojekt nicht dazu f�hren, dass ein nicht sanierungsbed�rftiger Standort zum Sanierungsfall wird. Daraus ist zu schliessen, dass ein Bauprojekt, welches wie die geplante K�hlhalle die Sanierungsbed�rftigkeit des Standorts zur Folge h�tte, dann zul�ssig ist, wenn der Sanierungsfall durch geeignete Massnahmen verhindert wird. Strittig ist, ob die vorgesehenen Schutzmassnahmen (Gasabsaugung und Abluft-Reinigung) als altlastenrechtliche Sanierungsmassnahmen zu qualifizieren sind, deren Kosten im Sinne von Art. 32e Abs. 3 lit. b Ziff. 2 USG abgeltungsberechtigt sind.
Der Beschwerdef�hrer bejaht diese Frage und argumentiert, eine Abgeltungspflicht bestehe auch dann, wenn der Sanierungsbedarf durch eine neue zonenkonforme Nutzung ausgel�st werde. Der "Ausl�ser" bzw. die Ursache sei einzig f�r die Kostenverteilung, nicht aber f�r die Beurteilung des Sanierungsbedarfs relevant. Ebenso wenig komme es auf den Zeitpunkt der Sanierung an, fehle doch im Altlastenrecht eine intertemporale Regelung.
2.3.1.�Aus dem Wortlaut der anwendbaren Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen kann nicht auf die vom Beschwerdef�hrer behauptete Abgeltungspflicht f�r baubedingte Massnahmen zur Verhinderung der Sanierungsbed�rftigkeit geschlossen werden. Dies wird auch vom Beschwerdef�hrer ausdr�cklich anerkannt, der geltend macht, die Abgeltungspflicht ergebe sich zwar nicht aus dem Wortlaut, aber "aus dem systematischen Zusammenhang der einschl�gigen Normen". Inwiefern Letzteres der Fall sein sollte, zeigt der Beschwerdef�hrer indes nicht auf.
2.3.2.�Die Auffassung des Beschwerdef�hrers findet auch in der historischen Auslegung keine St�tze. Nach der Botschaft sollte mit Art. 32e USG die Sanierung bestehender Altlasten gef�rdert und der Gefahr entgegengewirkt werden, dass die�
notwendigen�Sanierungen nicht an die Hand genommen werden (vgl. Botschaft zum USG, BBl 1993 II 1499 f.). Bei bestehenden Altlasten steht die Notwendigkeit der Gefahrenabwehr durch Sanierungsmassnahmen ausser Frage. Bei Bauprojekten hingegen hat der Bauherr die Wahl, das Bauprojekt auszuf�hren und die zur Abwendung der Sanierungsbed�rftigkeit erforderlichen Schutzmassnahmen zu treffen oder auf das Bauprojekt zu verzichten bzw. dieses allenfalls zu modifizieren. Eine Notwendigkeit der Sanierung besteht insoweit nicht. Der Fokus des Gesetzgebers auf notwendige Sanierungen bestehender Altlasten legt - wie die Vorinstanz zu Recht hervorgehoben hat - folglich nahe, dass die f�r die Abgeltungen ge�ufneten Mittel nicht f�r Massnahmen eingesetzt werden sollen, die wegen freiwillig durchgef�hrten Bauprojekten auf nicht sanierungsbed�rftigen belasteten Standorten erforderlich werden. Der Beschwerdef�hrer wendet in diesem Zusammenhang einzig ein, dass sich der Gesetzgeber damals wohl nicht bewusst gewesen sei, dass neue Altlasten auch durch Nutzungs�nderungen entstehen k�nnten. Der Beschwerdef�hrer geht mithin selbst nicht davon aus, dass der Gesetzgeber mit der Regelung von Art. 32c und e USG F�lle wie den zu beurteilenden hatte erfassen wollen.
Vielmehr hat der Gesetzgeber j�ngst eine Ausdehnung der Abgeltungspflichten des Bundes auf Bauprojekte auf belasteten, aber nicht sanierungsbed�rftigen Standorten ausdr�cklich abgelehnt. Eine parlamentarische Initiative verlangte, dass die Umnutzung von unternutzten belasteten Standorten in der Bauzone k�nftig durch finanzielle Abgeltungen des Bundes gef�rdert werden soll (parlamentarische Initiative 09.490 vom 25. September 2009 "Industriebrachen auf belasteten Standorten und Altlasten - F�rderung und Finanzierung des Industriebrachenrecyclings"). Im Initiativtext wurde betont, dass Investoren Industriebrachen f�r Bauprojekte vielfach meiden w�rden, da solche Umnutzungen aufgrund der oftmals notwendigen Sanierungen erhebliche Kostenrisiken beinhalteten; dem k�nne der Bund mit einem geeigneten, zweckgebundenen finanziellen Anreizsystem entgegenwirken. Die Mehrheit der Kommission f�r Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrats lehnte die Initiative insbesondere wegen der bef�rchteten gesch�tzten Gesamtkosten von 10 bis 30 Milliarden Franken ab. Der Nationalrat gab der Initiative schliesslich am 17. M�rz 2011 mit 82 gegen 57 Stimmen keine Folge (AB 2011 N 524).
2.3.3.�Im zu beurteilenden Fall steht ein Bauprojekt auf einem nicht sanierungsbed�rftigen Standort in Frage, weshalb Art. 3 lit. a AltlV Anwendung findet. Bei Einhaltung der Voraussetzungen dieses Artikels liegt weder vor noch nach der Durchf�hrung des Bauprojekts ein sanierungsbed�rftiger Standort vor. Zweck der Massnahmen im Sinne dieser Bestimmung ist nicht, eine Altlast zu beseitigen, sondern die Entstehung einer solchen (als Voraussetzung f�r die Zul�ssigkeit eines freiwillig durchgef�hrten Bauprojekts) zu verhindern. Die teleologische Auslegung spricht somit ebenfalls gegen die Qualifikation solcher Konstellationen als Sanierungsf�lle im Sinne des Altlastenrechts.
2.3.4.�Zusammenfassend fehlt es somit an einer klaren gesetzlichen Grundlage, um den Bund auch in F�llen, in denen kein Sanierungsbedarf besteht, zur Leistung von Abgeltungen nach Art. 32e Abs. 3 lit. b Ziff. 2 USG verpflichten zu k�nnen.
Die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung st�tzt dieses Auslegungsergebnis. Im Fall 1C_44/2013 // 1C_46/2013 vom 16. Januar 2014 (publ. in: URP 2014 S. 265) wurden bei einem mit Batterieresten belasteten, aber nicht sanierungsbed�rftigen Standort im Zuge eines Bauvorhabens grundwassergef�hrdende Schadstoffe entdeckt. Das Bundesgericht kam zum Schluss, bei der beh�rdlich angeordneten Beseitigung der Batteriereste handle es sich nicht um eine Sanierung, sondern um eine durch die Bauarbeiten veranlasste vorzeitige Entfernung der an sich nicht sanierungsbed�rftigen Belastung. Dies habe zur Folge, dass keine Abgeltung aus dem VASA-Fonds f�r die Entsorgungskosten verlangt werden k�nne (E. 8). Diese den Schutz des Grundwassers (Art. 9 AtltV) betreffenden Ausf�hrungen lassen sich auf den zu beurteilenden Fall �bertragen, bei dem der Schutz vor Luftverunreinigungen in Frage steht (Art. 11 AltlV).
2.3.5.�Die weiteren vom Beschwerdef�hrer vorgebrachten Einw�nde verm�gen dieses Ergebnis nicht in Frage zu stellen.
Die Vorinstanz ist auf die vom Beschwerdef�hrer angef�hrte Rechtsprechung und Literatur eingegangen und hat dargelegt, dass sich weder der erw�hnte Entscheid der Baudirektion Z�rich aus dem Jahr 2000 noch die zitierten Fachartikel mit der vorliegend zu entscheidenden Rechtsfrage und der diesbez�glichen Auslegung von Art. 3 lit. a AltlV auseinandersetzen. Auf diese Erw�gungen kann verwiesen werden (angefochtenes Urteil E. 8.2.9). Nichts zu seinen Gunsten ableiten kann der Beschwerdef�hrer zudem aus dem von ihm herangezogenen Vergleich mit Schiessanlagen, denn mit Art. 32e Abs. 3 lit. c USG besteht insoweit eine ausdr�ckliche gesetzliche Grundlage, aus der sich die Abgeltungspflicht ergibt.
2.3.6.�Als Fazit ist daher festzuhalten, dass Massnahmen, die durch ein Bauvorhaben auf einem nicht sanierungsbed�rftigen Standort ausgel�st werden, altlastenrechtlich nicht notwendig sind. Da kein Sanierungsfall im Sinne der Altlastengesetzgebung vorliegt, besteht keine Abgeltungspflicht nach Art. 32e Abs. 3 lit. b Ziff. 2 USG (vgl. zum Ganzen auch Sibylle Dillon/Siegfried Lagger, Aktuelle Rechts- und Vollzugsfragen bei der Anwendung der VASA, URP 2011 S. 641 ff.).
Die Beschwerde ist abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang tr�gt der Beschwerdef�hrer die Gerichtskosten, da er mit der Beschwerdef�hrung (zumindest auch) Verm�gensinteressen verfolgt hat (Art. 66 Abs. 4 BGG). Dem BAFU ist keine Parteientsch�digung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

References: Art. 16
 Art. 15
 Art. 11
 Art. 32
 Art. 3
 Art. 83
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 32
 Art. 11
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 3
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 3
 Art. 32
 Art. 3
 Art. 32
 Art. 32