Source: https://orzeczenia.net/orzeczenie/zrv96mv91
Timestamp: 2020-05-26 05:36:55+00:00

Document:
Wyrok TK z 1992-02-25 (K 3/91) - Orzeczenia.net
Wyrok TK z dnia 25.02.1992 sygn. K 3/91
Sygrantura: K 3/91
Z dnia: 1992-02-25
Skład: Andrzej Zoll , Czesław Bakalarski , Henryk Groszyk , Janina Zakrzewska , Kazimierz Działocha , Leonard Łukaszuk (przewodniczący), Maria Łabor-Soroka , Mieczysław Tyczka , Remigiusz Orzechowski , Tomasz Dybowski (sprawozdawca), Wojciech Łączkowski
Sygn. akt (K. 3/91)
Tomasz Dybowski - sprawozdawca
po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 1992 r. na rozprawie sprawy z wniosku 54 posłów do Sejmu X kadencji oraz 55 posłów do Sejmu obecnej kadencji z udziałem uczestników postępowania: przedstawiciela Wnioskodawcy, przedstawiciela Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie zgodności ustawy z dnia 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (Dz.U. z 1991 r. Nr 16, poz. 72) z przepisami art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP
1. ustawa z dnia 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (Dz.U. z 1991 r. Nr 16, poz. 72) z zastrzeżeniem wyrażonym w pkt 2 jest zgodna z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 56 ust. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP
2. art. 4 ust. 1 w części dotyczącej ustalonego w nim terminu jest niezgodny z art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.
Ustawa z dnia 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej została po uchwaleniu a przed jej podpisaniem skierowana przez urzędującego wówczas Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 27 ust. 4 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 tejże ustawy z art. 1 i 7 Konstytucji RP.
Po wszczęciu postępowania przez Trybunał Konstytucyjny a przed rozpoznaniem sprawy na rozprawie nowo wybrany Prezydent RP pismem z dnia 31 stycznia 1991 r. cofnął wniosek poprzedniego Prezydenta. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13 lutego 1991 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania.
Po podpisaniu przez nowo wybranego Prezydenta i ogłoszeniu przedmiotowej ustawy w Dzienniku Ustaw z 1991 r. Nr 16, poz. 72 pięćdziesięciu czterech posłów do Sejmu X kadencji na podstawie art. 19 ust. 1 (obecnie art. 22 ust. 1) ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wniosło o stwierdzenie zgodności przedmiotowej ustawy z przepisami art. 1, 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawców, cytowana ustawa budzi istotne zastrzeżenia z punktu widzenia jej zgodności z powołanymi we wniosku przepisami Konstytucji.
Na uzasadnienie swoich zastrzeżeń podnoszą wnioskodawcy następujące argumenty:
1. a) W punkcie pierwszym uzasadnienia wnioskodawcy wyrażają pogląd, że art. 1 ust. 1 kwestionowanej ustawy jest sprzeczny z art. 1 Konstytucji, ponieważ wprowadza do systemu polskiego prawa obcą temu prawu instytucję “upaństwowienia” (wyrażenie użyte we wniosku) samoistnego posiadania, który to zabieg pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
We wniosku stwierdza się, że zarówno definicja posiadacza samoistnego zawarta w art. 336 kc., jak i domniemania prawne związane z posiadaniem uregulowane w art. 339 kc. (domniemanie, że kto rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem samoistnym) i art. 341 kc. (domniemanie, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym) pociągają za sobą umożliwienie skuteczności rozporządzania rzeczą ruchomą (art. 169 kc.) oraz zasiedzenie nieruchomości przez posiadacza (art. 172 kc). Wskazane przepisy w przekonaniu wnioskodawców mają charakter gwarancyjny zarówno w stosunku do posiadacza, jak i do osób trzecich. Jak można wnosić z toku wywodu zawartego w pkt 1 uzasadnienia wniosku, “upaństwowienie” posiadania samoistnego oznacza również:
b) naruszenie zasady równości wobec prawa w stosunku do byłej PZPR a tym samym jej dyskryminację,
c) naruszenie prawem chronionych interesów osób trzecich.
2. W punkcie 2 uzasadnienia wyrażają wnioskodawcy przekonanie, że ustawa pozostaje “w sprzeczności z zasadą całkowitej ochrony własności społecznej (art. 7 Konstytucji)”.
Argumentują to w sposób następujący:
a) Partie przed wejściem w życie ustawy o partiach politycznych z dnia 28 lipca 1990 r., która obecnie przewiduje expressis verbis możliwość nabycia przez partie osobowości prawnej, również poprzednio mogły być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego. Wnioskodawcy w tym miejscu powołują się na pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 14 grudnia 1990 r. (CZP 62/90). Stąd wyciągają wniosek, że PZPR mogła być podmiotem własności, która podlega ochronie przewidzianej w art. 7 Konstytucji. Pozbawienie tej własności bez zachowania warunków przewidzianych w art. 7 Konstytucji narusza powołany przepis Konstytucji.
Zarówno w tym fragmencie uzasadnienia, jak i w dalszych nie jest sprecyzowane, czy wnioskodawcom chodzi o naruszenie własności przysługującej byłej PZPR czy ewentualnie jakiemuś innemu prawnemu jej następcy.
b) Wyraźnie natomiast sformułowany jest zarzut, że ustawa narusza własność innych podmiotów które mogły ją nabyć od PZPR, skoro mogła ona jako właściciel zbywać własność rzeczy innym osobom i przenosić na nie samoistne posiadanie. We wniosku dodatkowo argumentuje się, że osoby trzecie mogły nabyć własność rzeczy przeniesionych na nie przez partię jeszcze przed wejściem w życie kwestionowanej ustawy w drodze zasiedzenia, a jeśli chodzi o rzeczy ruchome również na podstawie art. 169 kc. stanowiącego o nabyciu własności od nieuprawnionego.
3. W punkcie trzecim uzasadnienia zawarte jest twierdzenie, że art. 2 ustawy jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 Konstytucji i zasadą praworządności wypowiedzianą w art. 3 ust. 1 Konstytucji.
Niezgodność ta zdaniem wnioskodawców polega na tym, że:
a) kwestionowany przepis bez podstawy prawnej pozbawia ważności czynności prawne, które PZPR jako podmiot prawa mogła dokonywać, a to jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego i zasadą praworządności,
b) przepis godzi w zasadę stabilności prawa,
c) godzi on w zasadę zaufania obywateli do państwa,
d) kwestionowany przepis wkracza w sferę zastrzeżoną dla wymiaru sprawiedliwości, do którego należy ocena ważności czynności prawnych z punktu widzenia art. 58 kc.; oznacza to naruszenie zasady podziału władz.
4. a) W punkcie czwartym sformułowany jest zarzut, że przewidziane w art. 1 ust. 2 kwestionowanej ustawy przejście na rzecz Skarbu Państwa istniejących w dniu jej wejścia w życie wierzytelności, środków i innych praw majątkowych po byłej PZPR, nazwane przez wnioskodawców konfiskatą, jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji).
b) Również postanowienie, że Skarb Państwa przejmuje odpowiedzialność za zobowiązania byłej PZPR jedynie w odniesieniu do zobowiązań obciążających nieruchomości lub ruchomości objęte art. 1 ust. 1 kwestionowanej ustawy do wysokości ich wartości (art. 5 ustawy) narusza (jak można sądzić z toku wywodu uzasadnienia) zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji).
5. Punkt piąty uzasadnienia zawiera zarzut sprzeczności art. 6 ustawy z art. 1 Konstytucji. Sprzeczność polega na tym, że kwestionowany przepis, nie określając odpowiedniego trybu postępowania, pozostawia arbitralnemu uznaniu likwidatora mienia byłej PZPR ustalenie, zabezpieczenie oraz określenie wartości majątku pozostałego po PZPR, który przeszedł na rzecz Skarbu Państwa. Oznacza to - zdaniem wnioskodawców - pozbawienie zainteresowanych środków prawnych obrony ich interesów, co jest sprzeczne z prawem do obrony wynikającym z art. 1 Konstytucji i standardami międzynarodowymi.
6. Punkt szósty uzasadnienia zawiera zarzut retroaktywności ustawy. Jej charakter retroaktywny polega na tym, że kwestionowana ustawa weszła w życie 27 lutego 1991 r. a ustala - wedle wnioskodawców - przejęcie majątku PZPR z dniem 24 sierpnia 1989 r.
Minister Sprawiedliwości jako Prokurator Generalny przedstawił w sprawie stanowisko, stosownie do którego kwestionowana przez 54 posłów ustawa jest zgodna z przepisami: art. 1, 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji. Nie podzielił zarzutów wnioskodawców z następujących powodów.
1. Zarzut pod adresem ustawodawcy niepraworządności posłużenia się w celu przejęcia mienia pozostałego po PZPR przez Skarb Państwa instytucją samoistnego posiadania jest nieuzasadniony. W kwestionowanej ustawie nadana została przejęciu mienia byłej PZPR przez Skarb Państwa dopuszczalna i stosowana w polskim ustawodawstwie postać nabycia pierwotnego, w wypadku którego podmiot nabywający określone przedmioty nabywa je niezależnie od tego, komu przysługiwały do nich poprzednio prawa podmiotowe i w jakim zakresie.
Należy również mieć na względzie, że zdolność prawna PZPR była nie uregulowana. W kwestii tej były i istnieją do dziś spory zarówno w teorii, jak i w orzecznictwie. Niemożliwe było również ścisłe określenie składu majątku PZPR na podstawie sposobu jego nabycia przez partię.
W tych warunkach posłużenie się instytucją samoistnego posiadania było w pełni usprawiedliwione i nie kolidowało z zasadą państwa prawnego.
2. Przejęcia przez Skarb Państwa, reprezentujący ogół społeczeństwa, mienia po byłej PZPR nie koliduje również z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości, jako że mienie to było owocem dorobku całego społeczeństwa i zostało przejęte na rzecz całego społeczeństwa a nie na rzecz poszczególnych ugrupowań społeczno-politycznych. Przejęcie to dokonane zostało na podstawie ustawy uchwalonej przez Sejm jako organ władzy państwowej wyrażający suwerenną wolę Narodu.
3. Ustawa nie narusza zasady ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Ochronę interesów osób trzecich zapewniają art. 1 ust. 3 i art. 4 kwestionowanej ustawy.
4. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji) i zasady praworządności (art. 3 ust. 1 Konstytucji) na skutek pozbawienia ważności czynności prawnych podejmowanych swego czasu przez PZPR. Przeczy temu art. 2 kwestionowanej ustawy, który nie uznaje generalnie za nieważne czynności prawnych dokonanych przez partię po 24 sierpnia 1989 r. Przepis ten dotyczy tylko czynności prawnych, w wyniku których majątek partii został celowo uszczuplany po to, aby obejść spodziewane jego przejęcie przez Skarb Państwa. Uznanie takich czynności za nieważne odpowiada ogólnym założeniom kodeksu cywilnego, wyrażonym w szczególności w art. 5, 58 i 412 kc.
5. Nieuzasadniony jest zarzut zawarty we wniosku naruszenia przez kwestionowaną ustawę zasady całkowitej ochrony własności, ponieważ zasada ta wyrażona w końcowej części zdania pierwszego art. 7 Konstytucji dotyczy wyłącznie mienia osobistego osób fizycznych.
6. W kwestii zarzutu retroaktywności ustawy Generalny Prokurator wyraził pogląd, że zasada nieretroaktywności, chociaż uznana jako element demokratycznego państwa prawnego, nie jest bezwzględna i może doznawać wyjątków, co znajduje potwierdzenie w sferze stosunków cywilnoprawnych i wyrażone jest expressis verbis w art. 3 kc. Za odstąpieniem od tej zasady przemawiały wyjątkowe o dużej doniosłości społecznej okoliczności takie jak zmiana ustroju politycznego oraz brak prawnego uregulowania losów majątku partii po jej rozwiązaniu.
7. Niejasności, luki i wewnętrzne sprzeczności, jakie są widoczne w ustawie, same przez się nie przesądzają o jej sprzeczności z Konstytucją i nie stanowią samodzielnie przedmiotu badania przez Trybunał Konstytucyjny.
8. Do przedstawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowiska załączył Prokurator Generalny uzyskaną przez niego opinię prof. dr hab. Zbigniewa Radwańskiego przewodniczącego Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, do której stanowisko Prokuratora Generalnego w znacznym stopniu nawiązuje.
1. Trybunał Konstytucyjny powołał w sprawie biegłych w osobach prof. dr hab. Leszka Garlickiego, prof. dr hab. Alfreda Kleina oraz prof. dr hab. Sylwestra Wójcika, których opinie zostały załączone w toku postępowania dowodowego do materiałów sprawy.
Do materiałów sprawy zostały włączone ponadto: a) protokoły wspólnych posiedzeń Komisji Sprawiedliwości oraz Ustawodawczej z dnia 27 czerwca, 13 lipca i 17 października 1990 r.; b) protokół 43 posiedzenia Sejmu z dnia 8, 9, 10 listopada 1990 r. (s. 362-378, 409-420) poświęcone dyskusji nad poselskim projektem ustawy o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej a następnie uchwaleniu ustawy pod tymże tytułem, c) przesłane na ręce Przewodniczącego Trybunału Konstytucyjnego prof. dr M. Tyczki przez Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów “Sprawozdanie prac Komisji Rządowej do spraw ustalenia stanu prawnego majątku partii politycznych i organizacji młodzieżowych oraz odzyskania mienia państwowego”; d) przesłane na ręce Przewodniczącego Komisji Sprawiedliwości Sejmu RP przez Ministra Sprawiedliwości “Sprawozdania z badania zgodności z prawem tytułów własności nieruchomości partii, stronnictw politycznych oraz organizacji młodzieżowych” z dnia 29 czerwca 1990 r.; e) wyciąg ze stenogramu z XI zjazdu PZPR.
1. W toku postępowania w niniejszej sprawie w związku z zakończeniem w dniu 25 listopada 1991 r. X Kadencji Sejmu powstał problem, mający zasadnicze znaczenie dla toczącego się postępowania. Dotyczył on kwestii legitymacji wnioskodawców do dalszego występowania w charakterze uczestników postępowania oraz legitymacji wyznaczonego przez nich posła do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jako ich przedstawiciela. Powstało również pytanie, czy istnieje podstawa prawna do dalszego prowadzenia sprawy, czy też należy postępowanie umorzyć.
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym i uchwała Sejmu w sprawie szczegółowego trybu postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie zawierają przepisów, które by określały bezpośrednio, w jakim trybie i w jaki sposób mógłby być rozstrzygnięty przedstawiony problem. Istnieje w tym względzie luka w prawie.
Doceniając wagę wskazanego problemu, który pojawił się w przedmiotowej sprawie i może pojawić się w innych sprawach w związku z zakończeniem każdej kadencji Sejmu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia tego problemu mimo braku odpowiednich przepisów. Z całokształtu przepisów dotyczących Trybunału Konstytucyjnego wynika, że bada on i rozstrzyga każdą przedstawioną mu sprawę i każdy problem powstały w toku postępowania, jeżeli ma to wpływ na wszczęte postępowanie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że jedynym sposobem rozstrzygnięcia powstałego problemu jest wydanie odpowiedniego postanowienia przez skład orzekający.
W związku z powyższym w dniu 18 grudnia 1991 r. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie na posiedzeniu niejawnym wydał postanowienie następującej treści:
1) rozpoczęte na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym postępowanie prowadzić w dalszym ciągu bez udziału wnioskodawców, którzy w związku z zakończeniem X Kadencji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej utracili legitymację jako posłowie tej kadencji do występowania w sprawie w charakterze uczestników postępowania;
2) dla pełnego wyjaśnienia sprawy uznać za celowe w ramach postępowania dowodowego na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i art. 2 ust. 2 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym dopuścić do udziału w rozprawie byłego przedstawiciela wnioskodawców dr Sławomira Wiatra w celu wysłuchania go i umożliwienia mu udzielenia odpowiedzi na pytania, jakie mogą nasunąć się Trybunałowi Konstytucyjnemu w związku ze złożonym wnioskiem.
2. W dniu 4 stycznia 1992 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo podpisane przez 55 posłów obecnej Kadencji Sejmu, w którym “1) zgłaszają oni swoje przystąpienie do sprawy obok lub w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy względnie 2) wnoszą o potraktowanie niniejszego pisma jako wniosku o stwierdzenie konstytucyjności w.w. ustawy z odwołaniem się do treści złożonego uprzednio wniosku z prośbą o połączenie tej sprawy ze sprawą K. 3/91, 3) wyznaczają posła Jerzego Wiatra jako swego przedstawiciela”.
W związku z powyższym pismem wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego dnia 6 stycznia 1992 r., traktując je jako wniosek o stwierdzenie konstytucyjności przedmiotowej ustawy, zarządził dołączenie wniosku do sprawy K. 3/91 w celu łącznego rozpoznania wniosków. Z kolei Trybunał Konstytucyjny wydał dnia 23 stycznia 1992 r. na podstawie art. 36 Uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i art. 240 k.p.c. postanowienie uchylające pkt 2 postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 1991 r. o dopuszczeniu do rozprawy w charakterze świadka Sławomira Wiatra, byłego przedstawiciela grupy posłów, którzy wnieśli do Trybunału Konstytucyjnego pierwszy z wniosków. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie zachodzi już potrzeba przesłuchania w charakterze świadka byłego przedstawiciela wnioskodawców pierwszego wniosku, skoro we wniosku z dnia 4 stycznia 1992 r. grupa posłów, powołując się bez żadnych zmian na pierwszy wniosek, wyznaczyła jako swego przedstawiciela posła prof. dr Jerzego Wiatra.
Przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów zawartych we wniosku Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne ustalić na wstępie zakres swego badania i orzekania w badanej sprawie. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd wyrażony przez Generalnego Prokuratora, że zakwestionowana we wniosku ustawa jest aktem normatywnym niedoskonałym, zawiera niejasność, luki i sprzeczności wewnętrzne. Jej uregulowania odbiegają także w pewnych kwestiach od uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym. Jednakże występujące w ustawie wady nie są samodzielnym przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, podobnie jak różnice w uregulowaniach występujące pomiędzy badaną ustawą a innymi aktami normatywnymi nawet tak wysokiej rangi jak kodeks cywilny. Mogą one być jedynie brane pod uwagę, jeśli by miały wpływ na sprzeczność badanej ustawy z Konstytucją.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza również, że Sejm jako organ ustawodawczy, może wydawać ustawy zawierające inne rozwiązania niż istniejące w dotychczasowym ustawodawstwie z ograniczeniami wynikającymi z postanowień Konstytucji. Same te różnice nie stanowią o niekonstytucyjności nowej ustawy, byleby nie była ona sprzeczna z normami Konstytucji (podobnie w swej opinii rzeczoznawca prof. dr hab. Leszek Garlicki).
Przepisy niejasne czy nasuwające wątpliwości ze względu na inne normy rangi ustawowej nie mogą być także samodzielnym przedmiotem wykładni dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu o stwierdzenie zgodności lub braku zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, tak jak to dzieje się w postępowaniu o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni, prowadzonym na podstawie art. 13 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (tj. Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470). Dokonywanie wykładni i wyjaśnianie treści przepisów kwestionowanej ustawy w niniejszym postępowaniu może mieć wyłącznie na celu stwierdzenie, czy jej przepisy są zgodne z Konstytucją.
1. W toku rozprawy przedstawiciel wnioskodawców poseł prof. dr Jerzy Wiatr podtrzymał w całej rozciągłości zarzuty zawarte we wniosku pod adresem kwestionowanej ustawy. Również przedstawiciel Generalnego Prokuratora potwierdził argumenty zawarte w przesłanym do Trybunału Konstytucyjnego stanowisku.
Na pytanie Trybunału, czy przedstawiciel wnioskodawców nie ma nic przeciwko dołączeniu do materiałów sprawy opinii prof. dr hab. Z. Radwańskiego będącej załącznikiem stanowiska Prokuratora Generalnego, przedstawiciel wnioskodawców wyraził przeciwko temu sprzeciw. Trybunał Konstytucyjny postanowił uwzględnić sprzeciw.
Przedstawiciel wnioskodawców na pytanie Trybunału oświadczył, że był uczestnikiem X Zjazdu PZPR, opisał przebieg końcowej jego części i nie kwestionował prawdziwości odczytanego mu wyciągu ze stenogramu obrad zjazdu będącego w aktach sprawy.
2. W części dowodowej rozprawy przesłuchany został w charakterze świadka likwidator mienia byłej PZPR Józef Palinka na okoliczność sposobu dochodzenia i realizacji przez rządowe organy administracji ogólnej i przez likwidatora mienia partii roszczeń i praw Skarbu Państwa w toku postępowania zmierzającego do przejęcia pozostałego po niej mienia stosownie do przepisów art. 3 i 6 kwestionowanej ustawy oraz § 1 ust. 2, § 2 i § 3 zarządzenia Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 20 marca 1991 r. w sprawie powołania likwidatora mienia byłej PZPR (M.P. Nr 11, poz. 79). Przesłuchiwany stwierdził, że spory, jakie w czasie tego postępowania powstają, rozstrzygają zawsze sądy powszechne. Ani terenowe organy rządowej administracji ogólnej, ani likwidator w postępowaniu tym nie wydają decyzji, które by miały charakter konstytutywny a likwidator występuje wyłącznie jako reprezentant Skarbu Państwa.
3. W toku postępowania dowodowego przesłuchani zostali również biegli prof. dr hab. Sylwester Wójcik oraz prof. dr hab. Alfred Klein. Powtórzyli oni stwierdzenia zawarte w ich opiniach. W czasie zadawania im przez Trybunał pytań i udzielanych przez biegłych odpowiedzi podtrzymane zostały przez każdego z biegłych ich rozbieżne poglądy co do osobowości partii i retroaktywności kwestionowanej ustawy.
Trybunał rozpatrując wniosek 54 posłów X kadencji Sejmu wziął pod uwagę stanowisko Prokuratora Generalnego, materiały sprawy, opinie biegłych oraz przebieg rozprawy. Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny rozważył zarzuty zawarte we wniosku.
1. W pierwszej kolejności Trybunał rozpatrzył zarzut niezgodności przepisów art. 1 przedmiotowej ustawy z art. 1 Konstytucji na skutek wprowadzenia do polskiego prawa obcych mu instytucji “upaństwowienia” posiadania (ust. 1 art. 1 ustawy) i “konfiskaty” wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy składników majątkowych należących do byłej PZPR.
W art. 1 ust. 1 ustawy mowa jest o przejściu nieruchomości i ruchomości, które pozostawały w dniu 24 sierpnia 1989 r. w samoistnym posiadaniu PZPR na rzecz Skarbu Państwa, a w art. 1 ust. 2 ustawy jest mowa o przejściu z dniem wejścia w życie ustawy wierzytelności, środków finansowych i innych praw majątkowych byłej PZPR na rzecz Skarbu Państwa.
Z tekstu wynika, że przejście to następuje z mocy prawa. Tego rodzaju “przejście” ex lege mienia z jednego podmiotu na drugi, w tym również na Skarb Państwa, nie jest samo w sobie czymś obcym polskiemu prawu. Takie “przejście” mienia może obejmować zarówno prawa majątkowe, jak i posiadanie. Co do posiadania można też wskazać pogląd, jaki ustalił się po pewnych wahaniach w judykaturze i doktrynie, że na podstawie art. 922 kc. posiadanie, które przysługiwało spadkodawcy, ex lege w chwili otwarcia spadku przechodzi na spadkobiorcę. Znanym sposobem “przejścia” na Skarb Państwa określonego mienia albo - jak ustawy mówiły często - majątku, który mógł obejmować zarówno prawa, jak i posiadanie, były różnego rodzaju akty nacjonalizacyjne. Posługiwało się - jak wiadomo - tymi aktami w szerokim zakresie państwo komunistyczne. Znaczna część tych aktów nacjonalizacyjnych budzi zastrzeżenia i jest głęboko obca państwu demokratycznemu. Ich przypomnienie jest jednak zasadne ze względu na to, że kwestionowana ustawa dotyczy mienia pozostałego po PZPR, która jest następczynią PPR. Partia ta była kierowniczą silą ówczesnego państwa i inspirowała wydanie wszystkich aktów nacjonalizacyjnych. Wnioskodawcy faktu tego nie wzięli pod uwagę, kierując pod adresem ustawy zarzut, że przejęcie ex lege mienia na Skarb Państwa, w tym również posiadania jest samo w sobie obce polskiemu prawu.
Krytyczna ocena wielu aktów nacjonalizacyjnych wydawanych w przeszłości nie jest jednak absolutna. Na ujemną ocenę nie zasługuje np. dekret z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87). Przewidywał on, że z mocy prawa przechodzi na własność państwa majątek poniemiecki (art. 2 ust. 1 dekretu) oraz w drodze przemilczenia majątek opuszczony (art. 34 ust. 1 dekretu). U podstawy pierwszego z cytowanych przepisów legły motywy zadośćuczynienia i rekompensaty, a motywem uzasadniającym drugi przepis była konieczność uregulowania sytuacji mienia, które na skutek wypadków wojennych stało się bezpańskie. Uzasadnione jest dopatrywać się analogii między powołanymi przepisami dekretu z 8 marca 1946 r., takimi jak zrekompensowanie szkód, jakie poniosło państwo polskie i społeczeństwo, a także ustalenie sytuacji prawnej mienia którego podmiot przestał istnieć, a przepisami kwestionowanej ustawy.
Należy stwierdzić, że użyte we wniosku stwierdzenie “konfiskata” w odniesieniu do przepisu art. 1 ust. 2 kwestionowanej ustawy jest nieporozumieniem, ponieważ konfiskata w polskim prawie oznaczała nabycie przez Skarb Państwa mienia lub przedmiotów na podstawie orzeczenia sądowego wydanego w postępowaniu karnym i na podstawie prawa karnego.
W rezultacie Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstrukcja przejścia ex lege określonego mienia (w tym i posiadania) na rzecz Skarbu Państwa, którą posłużyła się kwestionowana ustawa w art. 1 ust. 1 i 2, sama w sobie jako konstrukcja nie jest obca polskiemu prawu ani nie ma charakteru niekonstytucyjnego.
2. Kolejno Trybunał Konstytucyjny rozważył zarzut niezgodności art. 1 ust. 1 kwestionowanej ustawy z art. 1 Konstytucji na skutek - jak jest stwierdzone we wniosku - pogwałcenia gwarancyjnego charakteru posiadania w stosunku do samoistnego posiadacza, jak i w stosunku do osób trzecich.
Kwestia ochrony osób trzecich będzie rozważana w dalszej części uzasadnienia, a co do gwarancyjnego charakteru posiadania dla posiadacza samoistnego Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.
a) Niewątpliwie z posiadania wynikają określone skutki prawne korzystne dla posiadacza w postaci domniemań prawnych związanych z posiadaniem (art. 339, 340, 341 kc.), ochrony posiadania (art. 342, 343, 344, 347 kc.) oraz możliwość nabycia własności posiadanej rzeczy w drodze zasiedzenia (art. 172-178 kc.). Te przewidziane przez prawo korzystne dla posiadacza skutki prawne wynikające z posiadania nie nadają jednakże posiadaniu jakiegoś gwarancyjnego charakteru, który by wynikał z art. 1 ust. 1 Konstytucji. Posiadanie w prawie polskim korzysta z określonej ochrony, ale ochrona ta nigdy nie jest większa od tej, którą prawo przedmiotowe zapewnia prawom podmiotowym, a w szczególności prawu własności. Jeżeli w określonych okolicznościach prawo może ex lege przejść na Skarb Państwa, byleby nie było to sprzeczne z art. 7 Konstytucji, to tym bardziej przejście takie może dotyczyć posiadanych ruchomości i nieruchomości. Dlatego z punktu widzenia tych samych “gwarancji”, jakie by rzekomo miały stwarzać przepisy dotyczące posiadania, art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie nasuwa zastrzeżeń, gdy chodzi o jego stosunek do art. 1 ust. 1 Konstytucji. Inną natomiast jest rzeczą ocena przepisu art. 1 kwestionowanej ustawy z punktu widzenia art. 7 Konstytucji, o czym jest mowa w dalszej części uzasadnienia.
b) Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd wyrażony przez Generalnego Prokuratora co do tego, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy konstrukcją posiadania samoistnego było usprawiedliwione niejasną sytuacją prawną PZPR z punktu widzenia jej podmiotowości prawnej i zdolności prawnej.
Status prawny partii politycznych w tym i PZPR, był przez cały okres powojenny aż do czasu wydania ustawy z dnia 18 lipca 1990 r. o partiach politycznych (Dz.U. Nr 54, poz. 319) nie uregulowany. Poczynając od wydania ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 311) obowiązuje w Polsce przez cały czas pomimo zachodzących w prawie cywilnym zmian (art. 36 popc, art. 33 kc, znowelizowany w 1990 r.) zasada, iż tylko te rodzaje organizacji społecznych mają osobowość prawną, którym ona nadana została expressis verbis przez ustawę. Brak odpowiednich przepisów, które by uregulowały sytuację PZPR (a w konsekwencji i pozostałych dwóch partii), nie był kwestią przeoczenia ustawodawcy, lecz wyrazem poglądu, że status prawny partii nie powinien być poddany przepisom cywilnoprawnym, a partia stoi ponad prawem. Taki stan rzeczy sprawił, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie powstało cały szereg niejednokrotnie bardzo różniących się od siebie stanowisk co do podmiotowości partii politycznych. Wachlarz tych stanowisk był bardzo szeroki. Skrajne stanowisko zajęło dnia 30 kwietnia 1990 r. Prezydium Komisji do Spraw Reformy Prawa Cywilnego przy Ministrze Sprawiedliwości, zdaniem którego pewne organizacje społeczne, a wśród nich również partie, którym przepisy nie nadały osobowości prawnej, mogą ją mieć na podstawie prawa zwyczajowego. Stanowisko to było jednak odosobnione. Zostało ono stanowczo odrzucone przez Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 14 grudnia 1990 r. III CZP 62/90 (OSNCP 1991, poz. 36). Niektórzy autorzy zaliczali partie do podmiotów określonych jako tzw. ułomne osoby prawne. Inni zaliczali partię do kategorii podmiotów mających ogólną zdolność prawną, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, albo mających zdolność prawną tylko w zakresie wynikającym z przepisów szczególnych, mających szczególną zdolność prawną w granicach określonych przez nie obowiązujący obecnie art. 36 kc. Był również wypowiadany pogląd, że PZPR mogła być uważana za podmiot tylko tych praw i obowiązków, które są konieczne do realizacji zadań wynikających z art. 3 ust. 1 Konstytucji w wersji tekstu jednolitego Konstytucji z 16 lutego 1976 r. Wreszcie skrajne przeciwstawne do poglądu wyrażonego przez Prezydium Komisji do Spraw Reformy Prawa Cywilnego jest stanowisko wyrażane w doktrynie, że partie do czasu wydania ustawy o partiach w ogóle nie miały zdolności prawnej. Słusznie wskazywano przy tej okazji, że, po pierwsze, pomimo dokonywanych między 1950 r. i 1990 r. kilkukrotnych istotnych nowelizacji przepisów dotyczących osobowości prawnej i zdolności prawnej i pomimo tego, że ustawodawcy znana była niejasna sytuacja prawna wielu organizacji społecznych, w tym również PZPR, nigdy nie zmienił on dychotomicznej koncepcji podmiotów stosunków cywilnoprawnych i nie wprowadził żadnych przepisów do kodeksu cywilnego, które mogłyby stać się podstawą dla tworzenia pośrednich konstrukcji między osobami prawnymi będącymi podmiotami prawa cywilnego i organizacjom całkowicie tej podmiotowości (zdolności prawnej) pozbawionymi. Po drugie, PZPR pomimo wszelkich możliwości spowodowania uregulowania jej sytuacji prawnej i dwóch pozostałych partii politycznych w czasie trwania tzw. państwa realnego socjalizmu nigdy nie podjęła w tym kierunku żadnych kroków. Po trzecie, nawet w statucie PZPR (wersja z 1987 r.) nie zostały wskazane organy, któreby miały prawo reprezentowania partii na zewnątrz w stosunkach cywilnoprawnych. Nie zadośćuczyniono więc przepisowi art. 38 kc. a bez określenia takich organów żadna organizacja nie może funkcjonować jako osoba prawna.
W sprawie statusu cywilnoprawnego partii i innych podobnych organizacji również biegli prof. dr hab. A. Klein i prof. dr hab. S. Wójcik wypowiedzieli zarówno w przedstawionych na piśmie opiniach, jak i podczas rozprawy bardzo od siebie różniące się zdania i tylko w jednym byli zgodni, że poglądy w nauce co do osobowości i zdolności prawnej organizacji, którym przepisy prawa nie nadały osobowości prawnej, są bardzo liczne i bardzo różne.
Ponieważ żaden powołany do tego organ nie wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 13 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym o dokonaniu powszechnie obowiązującej wykładni przepisów, które by mogły być brane pod uwagę przy ustalaniu statusu prawnego PZPR, Trybunał Konstytucyjny uznał za właściwe ograniczyć się do przypomnienia, że on sam nie jest kompetentny do dokonywania takiej wykładni z własnej inicjatywy oraz stwierdzić, że sama tylko niejasność stanu prawnego PZPR z punktu widzenia jej podmiotowości musi wpływać na ocenę, czy posłużenie się przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 kwestionowanej ustawy konstrukcją samoistnego posiadania, za którym mogły kryć się różne stany prawne, było usprawiedliwione.
c) Trybunał Konstytucyjny przychylił się również do poglądu wyrażonego przez Prokuratora Generalnego, że niejasność istnieje nie tylko co do podmiotowości cywilnoprawnej (zdolności prawnej) PZPR, ale i co do możliwości ustalenia stanu prawnego majątku PZPR, zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości i ruchomości, które pozostawały w jej dyspozycji na podstawie sposobu jego nabycia. Normalnym źródłem nabycia takiego majątku powinny były pozostawać płacone przez członków partii składki. Ale, jak wiadomo, pokrywały one tylko część potrzeb PZPR, a w żadnym wypadku nie mogły być jedynym i znaczącym źródłem powstania dużego majątku nieruchomego i ruchomego będącym w dyspozycji PZPR.
Jak wynika ze Sprawozdania z prac Komisji Rządowej do spraw ustalenia stanu prawnego majątku partii politycznych i organizacji młodzieżowych oraz odzyskania mienia państwowego (kopia przesłana przy piśmie Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów GŻa-812/91 na ręce Prezesa Trybunału Konstytucyjnego), Sprawozdania Ministra Sprawiedliwości z badań zgodności z prawem tytułów własności nieruchomości partii, stronnictw politycznych oraz organizacji młodzieżowych z dnia 29 czerwca 1990 r. (przesłanego na ręce Przewodniczącego Komisji Sprawiedliwości Sejmu RP), protokołów wspólnych posiedzeń Komisji Sprawiedliwości oraz Ustawodawczej Sejmu X kadencji odbytych w dniach 27 czerwca, 13 lipca, 17 października 1990 r., protokołu 43 posiedzenia Sejmu X kadencji w dniach 8, 9, 10 listopada 1990 r. - znaczna część składników majątku będącego w dyspozycji PZPR była własnością Skarbu Państwa, została bezprawnie darowana przez Skarb Państwa partii (potwierdził to na rozprawie przedstawiciel wnioskodawców), stanowiła - jak to określone zostało w sprawozdaniach - “współwłasność” ze Skarbem Państwa, nabyta była bezprawnie w wyniku postępowania wywłaszczeniowego albo w toku takiego postępowania nabyta została na podstawie umów budzących zastrzeżenia ze względu na możliwość istnienia zagrożenia dla zbywców stworzonego przez postępowanie wywłaszczeniowe, nabyta była na podstawie umów po bezprawnym wyłączeniu nieruchomości z rolniczego areału produkcyjnego, albo na podstawie “zasiedzenia”, które było bezprawne. Część obiektów użytkowana była na podstawie decyzji administracyjnych budzących zastrzeżenia, albo była użytkowana bez żadnej podstawy prawnej. Dalej w powołanych materiałach wskazane zostało, jako źródła powstania majątku będącego w dyspozycji PZPR, dotacje ze Skarbu Państwa, tanie kredyty, prace nieodpłatne wykonywane przez pracowników instytucji państwowych i żołnierzy. Źródłem finansowania działalności PZPR był udział w zyskach przynoszonych przez RSW “Prasa-Książka-Ruch”, której przekazywane były instytucje i przedsiębiorstwa państwowe na podstawie decyzji administracyjnych budzących niejednokrotnie zastrzeżenia prawne i która korzystała z licznych ulg podatkowych (np. tylko w 1988 r. ulgi te wyniosły łącznie 52 mld zł - sprawozdanie Komisji Rządowej).
Dane powyższe wynikające z dokumentów będących w materiałach sprawy nie były podważane podczas rozprawy przez przedstawiciela wnioskodawców.
d) W konkluzji powyższych stwierdzeń Trybunał uznał, że niejasność statusu prawnego PZPR z punktu widzenia jej podmiotowości (zdolności prawnej) oraz zagmatwany i budzący niejednokrotnie zastrzeżenia stan prawny i sposób nabycia składników majątkowych będących w dyspozycji PZPR w pełni usprawiedliwiały posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją posiadania samoistnego w art. 1 ust. 1 kwestionowanej ustawy i w niczym to nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 1 Konstytucji.
Należy stwierdzić, że wskazany wyżej niejasny status prawny b. PZPR oraz składników majątkowych, które były w jej dyspozycji, a których sposób nabycia - jak wskazane jest w powołanych dokumentach - budzi niejednokrotnie zastrzeżenia prawne musi również wpływać na ocenę konstytucyjności przepisów kwestionowanej ustawy z punktu widzenia art. 7 Konstytucji, o czym jest mowa w dalszej części uzasadnienia.
Przy okazji trzeba stwierdzić, że zestawienie przepisu art. 1 ust. 1 z przepisem art. 1 ust. 2 kwestionowanej ustawy świadczy o braku konsekwencji ze strony ustawodawcy, który w pierwszym z wymienionych przepisów uznał za stosowne posłużyć się konstrukcją samoistnego posiadania będącego pewnym stanem faktycznym a w drugim przepisie użył pojęcia praw podmiotowych. Jednakże - jak już zostało wyżej stwierdzone - brak konsekwencji w przepisach kwestionowanej ustawy z. punktu widzenia techniki legislacyjnej sam przez się nie przesądza o jej niekonstytucyjności.
3. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut zawarty we wniosku podważenia zasady stabilności prawa i zaufania obywateli w stosunku do prawa wyrażający się w a) naruszeniu zasad ochrony praw nabytych, b) pozbawieniu ważności czynności prawnych dokonywanych przez partię i przez to c) naruszeniu prawem chronionych interesów osób trzecich, d) przejęciu mienia b. PZPR bez przejęcia całości długów, e) naruszeniu zakazu retroaktywności ustawy. Wymienione zarzuty - zdaniem wnioskodawców - świadczą o niezgodności art. 1 kwestionowanej ustawy z art. 1 Konstytucji.
Ad a) Rozpatrując zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych Trybunał Konstytucyjny uznał przede wszystkim za konieczne ustalenie, o naruszenie czyich praw podmiotowych przez kwestionowaną ustawę może chodzić, ponieważ wniosek tego dokładnie nie precyzuje. Odpowiadając na to pytanie, należy uwzględnić interes b. PZPR, interes SdRP i interes osób trzecich.
Gdy chodzi o prawa PZPR, pogląd, że kwestionowana ustawa naruszyła nabyte swego czasu przez nią prawa jest chybiony, po pierwsze, dlatego, iż ustawa weszła w życie w czasie, kiedy już od dziesięciu miesięcy PZPR przestała istnieć. Gdyby nawet powiązać zarzut ten z wątpliwym - o czym będzie jeszcze mowa - zarzutem retroaktywności ustawy, to i tak nie można mówić o naruszeniu praw podmiotu, który już przestał istnieć w czasie wejścia w życie kwestionowanej ustawy, ponieważ nawet działająca wstecz ustawa może ewentualnie naruszyć prawa następców podmiotu nie istniejącego w chwili wejścia w życie tej ustawy lub prawa osób trzecich, ale nigdy prawa podmiotu nie istniejącego w czasie, gdy zaczynają działać, nawet ze wstecznym skutkiem, kwestionowane przepisy.
Po drugie, należy brać pod uwagę uzasadnione wątpliwości, o których była mowa, co do zdolności prawnej PZPR. Jeżeli bowiem PZPR nie miała w ogóle takiej zdolności albo miała ją ograniczoną, to i możliwość skutecznego nabywania przez nią praw staje pod znakiem zapytania, a przynajmniej dotyczyłoby to tych praw, które wykraczały poza wątpliwy a z całą pewnością wąski zakres zdolności prawnej partii, biorąc pod uwagę obowiązujący w przeszłości art. 36 kc. Stosownie do tego przepisu zakres zdolności prawnej osoby prawnej nie obejmował praw i obowiązków, które nie były związane z zakresem zadań danej osoby prawnej. Z chwilą gdy przepis art. 3 ust. 1 Konstytucji o PZPR jako przewodniej sile społeczeństwa został uchylony, skończył się z punktu widzenia prawnego niepomiernie szeroki zakres jej zadań.
Po trzecie, wskazane już poprzednio zastrzeżenia co do źródeł majątku, jakim dysponowała PZPR także uchyla zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych. Zasada ta może odnosić się tylko do praw nabytych w sposób zgodny z prawem i nie budzący zastrzeżeń moralnych. Z całą pewnością, jako źródło środków pokrywających potrzeby PZPR nie budzące zastrzeżeń były składki członkowskie. Jednakże, jak oświadczył poseł Jacek Piechota z Parlamentarnego Klubu Lewicy Demokratycznej w czasie debaty nad projektem kwestionowanej ustawy, wynosiły one średnio w latach 1961-1989 około 30% jej wpływów (protokół z posiedzenia Sejmu), mogły więc pokryć w najlepszym razie płace rozbudowanego personelu partii.
Gdy chodzi o prawa nabyte przez SdRP po byłej PZPR, to zarzut naruszenia ochrony praw nabytych również nie potwierdza się.
W powyższej kwestii Trybunał Konstytucyjny, po pierwsze, stwierdził, że statut PZPR nie zawierał postanowienia co do losów majątku partii po jej samolikwidacji. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny rozważył stosownie do sugestii biegłych prof. dr A. Kleina i prof. dr S. Wójcika możliwość odwołania się do analogii z przepisu art. 38 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 20, poz. 104), stosownie do którego “majątek zlikwidowanego stowarzyszenia przeznacza się na cel określony w statucie lub uchwale walnego zebrania członków (zebrania delegatów) o likwidacji stowarzyszenia. W razie braku postanowienia statutu lub uchwały w tej sprawie, sąd orzeka o przeznaczeniu majątku na określony cel społeczny”.
W celu wyświetlenia sprawy podjęcia przez XI zjazd PZPR uchwał o samorozwiązaniu się partii i zadysponowaniu jej majątkiem Prezes Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tj. Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470) polecił sekretarzowi Trybunału p. Elżbiecie Gruber przejrzenie oryginału protokółu - stenogramu z XI zjazdu PZPR przechowywanego w sekretariacie SdRP oraz spowodowanie dokonania wyciągu ze stenogramu uchwały o zakończeniu działalności PZPR oraz uchwały o przeniesieniu na rzecz SdRP ogółu praw i obowiązków. W wykonaniu zarządzenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego zostało stwierdzone, że tekst pierwszej uchwały zamieszczony jest na s. 303 stenogramu, tekst drugiej uchwały na s. 306 stenogramu. Wyciągi zawierające tekst uchwał znajdują się w aktach sprawy. Z kolejności tych uchwał odzwierciedlonych w stenogramie wynika, że najpierw zapadła uchwała o zakończeniu działalności PZPR. Natomiast uchwała dotycząca przeniesienia majątku PZPR na SdRP podjęta została dopiero po uchwale o zakończeniu działalności PZPR, a więc w czasie, kiedy PZPR przestała istnieć. W tej sytuacji druga uchwala nie mogła już wywołać skutków prawnych w postaci przejścia na SdRP majątku byłej PZPR. Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny uznał, że wspomniana wyżej sukcesja nie nastąpiła, a majątek byłej PZPR stał się po jej rozwiązaniu bezpodmiotowy. Stosując analogię z art. 38 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach można by było wnosić, że w takim wypadku sąd powinien orzec o przeznaczeniu pozostałego po PZPR majątku. Należy jednak pamiętać, że analogia oznacza upoważnienie tylko do odpowiedniego stosowania przepisu, na który stosujący analogię powołuje się. Odpowiedniość zaś nie oznacza bezpośredniego stosowania przepisu. W wypadku majątku pozostałego po byłej PZPR, który stal się majątkiem bezpodmiotowym, ustawodawca sam podjął w tym względzie postanowienie, stanowiąc, że przechodzi on na Skarb Państwa z wyjątkiem kwot pochodzących ze składek członkowskich. Trybunał Konstytucyjny uznał, że jeżeli stosując analogię z art. 38 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach do podjęcia takiego postanowienia mógłby być upoważniony sąd, to tym bardziej był do tego upoważniony ustawodawca.
Trybunał Konstytucyjny rozważył również możliwość, że chronologia podejmowania omawianych uchwał przez XI zjazd PZPR nie została wiernie odzwierciedlona w stenogramie ze zjazdu. Jednakże w takim wypadku należy stanąć na stanowisku, że uchwała o przekazaniu majątku po byłej PZPR na rzecz SdRP podpada pod art. 2 zakwestionowanej ustawy, jako czynność prawna nieważna ze względów podanych w tym przepisie. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie konstytucyjności art. 2 zakwestionowanej ustawy przedstawione jest w dalszej części uzasadnienia.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie może mieć zastosowania na tle zakwestionowanej ustawy do SdRP.
Trzecia grupa podmiotów, co do których rozważone powinno być pytanie, czy nie naruszone zostały nabyte przez nie prawa, to osoby trzecie, które wchodziły w stosunki umowne z PZPR w celu nabycia od niej różnych praw.
Jest to fragment znacznie szerszego zagadnienia ochrony osób trzecich zawierających umowy z organizacjami nie mającymi osobowości prawnej. Zagadnienie to w zasadzie nie ma charakteru konstytucyjnego tylko cywilnoprawny, ale w wypadku takim, jak regulacje prawne zawarte w kwestionowanej ustawie, może rodzić pytanie co do zgodności tych uregulowań z Konstytucją ze względu na zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania obywateli do prawa.
Od strony cywilnoprawnej można stanąć na stanowisku, że w wypadku, kiedy przyznaje się przynajmniej cząstkową zdolność prawną tworom społecznym, które nie mają osobowości prawnej, możliwe jest nabycie od tych organizacji przez osoby trzecie pewnych praw. Poza tym, nawet przyjmując pogląd, że prawo polskie stoi na gruncie czysto dychotonomicznego podziału podmiotów stosunków cywilnoprawnych i odrzucając jakąkolwiek zdolność prawną innych organizacji niż te, którym ustawa nadała expressis verbis osobowość prawną, należy brać pod uwagę przepis art. 64 § 2 k.p.c., który nadaje zdolność procesową wszelkim organizacjom dopuszczonym do obrotu przez prawo.
Nie istnieje - co prawda - jak to czasem przyjmują niektórzy autorzy, automatyczne następstwo, według którego organizacja mająca zdolność procesową musi mieć również zdolność prawną. Można jednakże bronić poglądu, że celem przepisu art. 64 § 2 k.p.c. jest nie tylko ułatwienie prowadzenia procesu, gdy po jednej ze stron bez takiego przepisu musiałaby niejednokrotnie występować duża liczba osób fizycznych, ale że celem tego przepisu jest ułatwienie sytuacji osób trzecich, pragnących wystąpić do sądu w obronie swoich interesów przeciwko podmiotom zbiorowym. Prowadząc tę myśl dalej można twierdzić, że w wypadku takich organizacji jak PZPR, których działania w sferze stosunków cywilnoprawnych niewątpliwie tolerowane były przez organy państwowe (o czym świadczyły orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, działania biur notarialnych), działania partii nie powinny były naruszać interesów osób trzecich działających w zaufaniu do zachowania się organów państwowych. Należy stąd wyciągnąć wniosek, że osoby trzecie na podstawie umów zawieranych z takimi podmiotami jak PZPR nabywały prawa, które mogłyby nabyć, gdyby takie umowy zawierały z podmiotami mającymi osobowość prawną. Mogłyby też w związku z nabytymi prawami pozywać na podstawie art. 64 § 2 k.p.c. wspomniane organizacje do sądu. Gdyby natomiast takiego przepisu jak art. 64 § 2 k.p.c. nie było, musiałyby pozywać ogół członków organizacji, nie mającej osobowości prawnej. Stanowisko takie należy zająć ze względu na ochronę osób trzecich i pewności obrotu. Pewnym odbiciem tej myśli był uchylony art. 36 kc., który przewidywał, że w wypadku dokonania czynności prawnej przez podmiot, który przy tej okazji wykroczył poza zakres swej zdolności prawnej, czynność prawna nie traci przez to na ważności, chyba że druga strona wiedziała, iż czynność dotyczy praw i obowiązków wykraczających poza zakres zdolności prawnej strony przeciwnej. Oczywiste jest, że - poza przyjęciem takiej ogólnej tezy - w stosunku do osób trzecich zawierających umowy z podmiotami nie mającymi osobowości prawnej stosuje się wszystkie szczególne przepisy przewidujące ochronę dobrej wiary, a także szczególne aczkolwiek nieliczne przepisy, które pozwalają expressis verbis wchodzić przez podmioty pozbawione zdolności prawnej w stosunki cywilnoprawne.
W konkluzji należy stwierdzić, iż nawet w wypadku odrzucenia poglądu, iż PZPR miała zdolność prawną, należy przyjąć, że osoby trzecie mogły na podstawie umów z nią zawieranych nabyć prawa podmiotowe i wobec tego aktualne jest pytanie, czy przepisy kwestionowanej ustawy nie naruszają w stosunku do nich zasady ochrony praw nabytych i w związku z tym, czy nie naruszają art. 1 (a także 7) Konstytucji.
Rozpatrując ten problem, Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę nie tylko art. 1 ust. 2 kwestionowanej ustawy, tak jak to uczyniono we wniosku, ale również art. 1 ust. 3, art. 2 i art. 4 przedmiotowej ustawy.
Uwzględniając jedynie przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, można by było rzeczywiście twierdzić, że skutki wypływające z tych przepisów mogą godzić w interes osób trzecich, które zawarły z PZPR umowy w celu nabycia pewnych praw majątkowych. Jednakże przepisów tych nie można rozpatrywać, nie uwzględniając art. 1 ust. 3, art. 4 i art. 2 kwestionowanej ustawy.
Przepis art. 1 ust. 3 ustawy stanowi istotny wyjątek od art. 1 ust. 1 ustawy. Stosownie do niego nie przechodzą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiące w dniu 24 sierpnia 1989 r. przedmiot własność osób, które zgłoszą i udowodnią swoje prawa w trybie przewidzianym w art. 4 ustawy. Według art. 4 ust. 1 i 2 osoby, które roszczą prawa do nieruchomości lub ruchomości określonych w art. 1 ust. 1 ustawy mogą w terminie do 31 grudnia 1992 r. wystąpić na drogę sądową i są w tym wypadku zwolnione od kosztów sądowych.
Termin do wystąpienia z roszczeniem o wydanie przedmiotu własności upływa do dnia 31 grudnia 1992r. Zachodzi więc w tym wypadku istotna różnica z przepisami kodeksu cywilnego, według których roszczenia właściciela, gdy chodzi o nieruchomości nie ulegają w ogóle przedawnieniu (art. 231 § 1 kc.), a termin roszczeń właściciela dotyczący rzeczy ruchomych podlega ogólnym zasadom, tzn. wynosi 10 lat. Różnica ta wypada na niekorzyść właścicieli, gdy chodzi o przepisy kwestionowanej ustawy.
Przedmiotem oceny i rozstrzygania przez Trybunał Konstytucyjny nie są - co prawda - różnice, jakie mogą zachodzić pomiędzy poszczególnymi ustawami, w tym również odstępstwa w poszczególnych ustawach od przepisów kodeksu cywilnego, niemniej jednak rażące różnice, jakie istnieją w zakresie dochodzenia roszczeń określonych w art. 4 ust. 1 rażąco pogarsza sytuację właścicieli dochodzących swoich praw na podstawie tego przepisu w porównaniu z sytuacją właścicieli dochodzących ochrony przysługującego im prawa własności na zasadach ogólnych.
Trybunał Konstytucyjny w związku z tym uznał, że art. 4 ust. 1 w części dotyczącej terminu dochodzenia wskazanych w nim roszczeń narusza art. 7 Konstytucji RP. Wprowadza on również nieuzasadnioną różnicę między podmiotami dochodzącymi ochrony swych praw w zależności od tego, czy dochodzą tego na podstawie art. 4 ust. 1 kwestionowanej ustawy, czy na zasadach ogólnych, a takie uregulowanie narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wypowiedzianą w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.
Ad b) W związku z zarzutem zawartym we wniosku niezgodności art. 2 kwestionowanej ustawy z art. 1 i 3 ust. 1 Konstytucji, która spowodowana została - zdaniem wnioskodawców - uznaniem za nieważne czynności prawnych dokonanych przez PZPR po dniu 24 sierpnia 1989 r. Trybunał rozważył następujące kwestie:
Wnioskodawcy tylko ogólnie stwierdzili, że art. 2 przedmiotowej ustawy jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji). Samo uznanie przez jakąkolwiek ustawę nieważności pewnych czynności prawnych z powodu podanych w ustawie przyczyn nie uzasadnia jeszcze zarzutu niezgodności takiej ustawy z Konstytucją. Wnioskodawcom zapewne chodzi o to, że przepis art. 2 kwestionowanej ustawy, określając pewne czynności prawne dokonane przez PZPR za nieważne, tym samym podważył zasady stabilności prawa i zaufania obywateli do państwa, a zasady tej treści są wywodzone z art. 1 Konstytucji i wobec tego zarzut taki zasługuje na rozpatrzenie przez Trybunał Konstytucyjny.
Trybunał stwierdził, że wnioskodawcy przedstawili treść art. 2 przedmiotowej ustawy w taki sposób, jakby przepis ten uznał za niezgodne z prawem wszelkie czynności prawne dokonane przez PZPR po 24 sierpnia 1989 r. Tymczasem rozpatrywany przepis dotyczy tylko czynności, w wyniku których majątek określony w art. 1 ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy został celowo uszczuplony po dniu 24 sierpnia 1989 r. Przy odczytywaniu tego przepisu należy położyć nacisk na słowa “celowo uszczuplony” i rozumieć go w ten sposób, że z celu dokonywanej czynności zdawały sobie sprawę obie strony czynności. Zwrócili na to uwagę obaj powołani w sprawie biegli. W przepisie chodzi o takie czynności prawne, które podjęte zostały nie w celu realizacji normalnych zadań stojących przed PZPR, lecz o czynności prawne dokonywane świadomie z zamiarem uniknięcia skutków spodziewanej ustawy, na mocy której należało się spodziewać nastąpi przejęcie majątku partii przez Skarb Państwa. Jak wynika z oświadczenia posła Andrzeja Kerna, zastępcy przewodniczącego sejmowej Komisji Sprawiedliwości i sprawozdawcy w debacie sejmowej nad projektem ustawy Komisje Sprawiedliwości oraz Ustawodawcza wybrały datę 24 sierpnia 1989 r., wychodząc z założenia, że od tej daty, w której rozpoczął urzędowanie premier Mazowiecki, nastąpiło rozdysponowanie majątku partii i jego wyprzedaż, która silą rzeczy prowadziła w końcowym wyniku do uszczuplenia majątku Skarbu Państwa (stenogram z 43 posiedzenia Sejmu X kadencji, s. 336).
Przepis art. 2 kwestionowanej ustawy jest wyrazem wielowiekowej tradycji wywodzącej się ze znanej prawu rzymskiemu actio Pauliana, a której kontynuacją jest art. 527 § 1 kc., stanowiący, że czynność prawna dokonana przez dłużnika i jego kontrahenta świadomie w celu pokrzywdzenia wierzycieli może być przez wierzycieli podważona. 0 ujemnych skutkach świadomego działania in frandem legis stanowią również przepisy art. 58 i 412 kc. Jak widać, uznanie za nieważne lub bezskuteczne czynności prawnych dokonanych świadomie dla obejścia prawa mieści się w ogólnych założeniach przede wszystkim prawa cywilnego i jego bardzo daleko sięgającej wstecz tradycji.
Przedstawione motywy, jakie legły u podstaw art. 2 kwestionowanej ustawy - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - nie stoją w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Trybunał Konstytucyjny wziął również pod rozwagę zarzut, że art. 2 przedmiotowej ustawy jest sprzeczny z art. 3 ust. 1 Konstytucji. Sprzeczność ta - zdaniem wnioskodawców - polega na tym, że uznanie, czy czynność prawna jest nieważna, może być dokonane, jak wynika z użytego we wniosku sformułowania, tylko na podstawie art. 58 kc., i tylko przez sąd. Natomiast określenie przyczyn nieważności czynności prawnej przez ustawodawcę według wnioskodawców stanowi naruszenie zasady podziału władz.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że pogląd powyższy jest błędny. Przyczyny nieważności czynności prawnych mogą być bardzo różne i określenie ich oraz sprecyzowanie przesłanek nieważności należy do kompetencji Sejmu, co też Sejm uczynił w kwestionowanej ustawie. Wydawanie tego rodzaju przepisów nie oznacza wkroczenia władzy ustawodawczej w kompetencje sądów. Przepis art. 2 kwestionowanej ustawy nie stanowi rozstrzygnięcia jednostkowej sprawy - jak to słusznie stwierdził w swej opinii prof. dr L. Garlicki - lecz zawiera normę ogólną dotyczącą wielu możliwych czynności prawnych. Oczywiste jest, że kompetencja do wydawania takich norm należy do Sejmu, natomiast rzeczą sądów jest rozstrzyganie konkretnej sprawy powstałej na tle sytuacji regulowanych przez takie normy ogólne.
Z powyższych względów postulat przestrzegania podziału władz nie został przez kwestionowaną ustawę pogwałcony i wobec tego zarzut zawarty we wniosku, że art. 2 przedmiotowej ustawy jest sprzeczny z art. 3 Konstytucji jest bezpodstawny. Należy tu dodać, że nie jest wcale ustalone w sposób bezdyskusyjny w doktrynie - na co zwraca uwagę prof. L. Garlicki - iż zasada trójpodziału władz jest w świetle obowiązującej Konstytucji zasadą konstytucyjną.
Ad c) Wnioskodawcy wiążą kolejny zarzut naruszenia art. 1 Konstytucji z przepisem art. 5 ustawy, według którego Skarb Państwa przejmuje odpowiedzialność tylko za zobowiązania obciążające nieruchomości lub ruchomości objęte art. 1 ust. 1 ustawy do wysokości ich wartości, a contrario nie przejmuje natomiast pozostałych zobowiązań, co - zdaniem wnioskodawców - jest obce “metodom państwa prawnego”.
Trybunał Konstytucyjny rozpatrując stosunek art. 5 ustawy do art. 1 Konstytucji podzielił pogląd wypowiedziany w tej kwestii w opiniach obu biegłych. Rodzaj przejęcia przez Skarb Państwa mienia, z jakim mamy do czynienia w kwestionowanej ustawie, nie ma charakteru sukcesji generalnej w postaci nabycia przez sukcesora całokształtu praw i obowiązków poprzednika, lecz jest rodzajem nabycia pierwotnego, w którym z reguły nie wiąże się przejścia na nabywcę obowiązków poprzednika, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis art. 5 przedmiotowej ustawy przewiduje taki wyjątek. Stanowi on, że Skarb Państwa przejmuje odpowiedzialność za zobowiązania obciążające nieruchomości lub ruchomości objęte art. 1 ust. 1 do wysokości ich wartości. Jest to przejęcie odpowiedzialności za zobowiązania PZPR tylko w ograniczonym zakresie i jak należy wnosić z treści przepisu dotyczy on tylko zobowiązań, które stosownie do przepisów prawa cywilnego (przepisy dotyczące hipoteki i zastawu) mogły rzeczowo obciążać przedmioty wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy albo miały postać zobowiązań bezpośrednio związanych z przedmiotami przejętymi na rzecz Skarbu Państwa, jak np. dzierżawa, najem. Może powstać pytanie, czy ten rodzaj przejęcia mienia przez Skarb Państwa połączony z ograniczonym przejęciem odpowiedzialności za zobowiązania nie jest sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego i czy nie narusza praw osób trzecich. W związku z tym pytaniem Trybunał Konstytucyjny zauważył, że nie cały majątek PZPR przeszedł na mocy kwestionowanej ustawy na rzecz Skarbu Państwa. Stosownie do przepisu art. 1 ust. 2 ustawy nie przeszły na rzecz Skarbu Państwa kwoty pochodzące ze składek członkowskich, z których to kwot mogły i powinny były być zaspakajane normalne zobowiązania PZPR takie jak powstałe ze stosunków pracy (wynagrodzenia), bieżące wydatki, np. na naprawy, zakup materiałów biurowych itp. Poza tym wszystkie zobowiązania zaciągnięte przez PZPR mogły i powinny były być pokryte bez ograniczenia w czasie do daty samorozwiązania się PZPR z wszelkich środków, jakimi rozporządzała PZPR do tej daty, byleby czynności związane z zaspokajaniem tych zobowiązań nie zmierzały w sposób celowy do uszczuplenia majątku partii (art. 2 ustawy). Takie ustawowe rozwiązanie w sposób wystarczający zabezpiecza uzasadnione z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej roszczenia osób trzecich do PZPR. Stworzenie dalej idących obowiązków Skarbu Państwa z tytułu zobowiązań PZPR, niż przewiduje to art. 5 ustawy byłoby społecznie nieuzasadnione i prowadziłoby na przykład do odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania zaciągnięte przez osoby z kierownictwa partii w jej imieniu w stosunku do podmiotów zagranicznych, co ostatnio zostało ujawnione.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że wynikające z art. 5 kwestionowanej ustawy ograniczenia przejęcia zobowiązań PZPR przez Skarb Państwa nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 1 Konstytucji.
d) Rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny wymagał zarzut naruszenia przez art. 1 ustawy zasady niedziałania prawa wstecz, która wyprowadzana jest z art. 1 Konstytucji. Zarzut polega - zdaniem wnioskodawców - na tym, że ustawa z dnia 9 listopada 1990 r. i ogłoszona dnia 27 lutego 1991 r. i z tą datą wchodząca w życie ustaliła przejęcie majątku PZPR z dniem 24 sierpnia 1989 r.
W związku z powyższym zarzutem Trybunał Konstytucyjny przypomina to, co już zostało ustalone zarówno w jego orzecznictwie, jak i w orzecznictwie innych sądów oraz w doktrynie, że zasada nieretroakcji nie wypowiedziana expressis verbis w Konstytucji, ale dedukowana z jej art. 1, chociaż stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w demokratycznym państwie prawnym, nie ma jednakże charakteru absolutnego.
Najbardziej rygorystycznie jest stosowana w prawie karnym. Może natomiast doznawać pewnych wyjątków w innych dziedzinach prawa, np. w prawie cywilnym. Wypowiada to art. 3 kc., który pomimo licznych zmian wprowadzanych do kodeksu cywilnego dokonywanych równolegle do zmian w Konstytucji, pozostał do dnia dzisiejszego nie zmieniony. Trybunał Konstytucyjny wyraził niejednokrotnie pogląd, że w wyjątkowych wypadkach dopuszczalne są w ustawodawstwie odstępstwa od zasady nieretroakcji (przykładowo orzeczenia TK z dnia 28 maja 1986 r., sygn. U. 1/86; z dnia 5 listopada 1986 r., sygn. U. 5/86; z dnia 30 listopada 1988 r., sygn.K. 1/88; z dnia 8 listopada 1989 r., sygn. K. 7/89).
Prokurator Generalny słusznie - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - uznał, że zarówno zmiana ustroju politycznego, jak i rozwiązanie partii, która była centralnym ogniwem poprzedniego ustroju, należy do tej kategorii wyjątkowych przypadków, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od zasady nieretroakcji.
Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne przypomnieć o możliwości odstępstw od zasady nieretroakcji prawa ze względu na to, że wnioskodawcy tak ujęli zarzut skierowany przeciwko kwestionowanej ustawie, jakby zasada nieretroakcji obowiązywała w sposób bezwzględny. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzut podniesiony we wniosku jest nieuzasadniony, ponieważ kwestionowana ustawa nie ma charakteru retroaktywnego w zasadniczych swoich postanowieniach zawartych w art. 1 i 2. W tym względzie Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd wyrażony w opinii prof. A. Kleina. O retroaktywności ustawy można mówić tylko wówczas, gdy w drodze pewnej fikcji przyjęte zostaje, że ustawa obowiązywała już przed jej wejściem w życie. Znajduje to niekiedy wyraz słowny w takich zwrotach jak - “ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia (...)” (wcześniejszego niż dzień ogłoszenia), albo “ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów (...), które wchodzą w życie z dniem (...)” (wcześniejszym). Kwestionowana ustawa takich zwrotów normatywnych nie zawiera. Przepis art. 7 ustawy jednoznacznie stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia i ustawa nie zawiera żadnego odstępstwa od tego przepisu.
W szczególności nic nie wskazuje na to, że retroaktywny charakter ma przepis art. 1 ust. 1 ustawy. Wynika z niego, że określone w nim nieruchomości i rzeczy ruchome przechodzą na rzecz Skarbu Państwa “na mocy niniejszej ustawy”, a więc stosownie do art. 7 ustawy z dniem 27 lutego 1991 r. Wymieniana w tym przepisie data 24 sierpnia 1989 r. nie oznacza, że w tej dacie określone w przepisie art. 1 ust. 1 przedmioty stały się własnością Skarbu Państwa, a jedynie stwierdza, jakie przedmioty przeszły na rzecz Skarbu Państwa w dniu 27 lutego 1991 r. Gdyby przepis art. 1 ust. 1 miał charakter retroaktywny, tak jak go odczytują wnioskodawcy, wówczas inną treść musiałby mieć przepis art. 2 ustawy. Stanowiłby on wówczas, że wszystkie czynności prawne dokonane przez PZPR po 24 sierpnia 1989 r. są nieważne, chyba że druga strona czynności prawnej chroniona jest przez któryś z przepisów przewidujących ochronę nabywców w dobrej wierze. Tymczasem z art. 2 ustawy wynika, że tylko czynności prawne, w wyniku których majątek określony w art. 1 ust. 1 i 2 został celowo uszczuplony po dniu 24 sierpnia 1989 r., są nieważne. A contrario trzeba stwierdzić, że wszystkie inne czynności prawne dokonane przez PZPR a dotyczące nieruchomości i ruchomości będących w dyspozycji partii dokonane przed datą jej samorozwiązania były ważne. Jeszcze wyraźniej wyłączona jest retroaktywność w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy, który stanowi, że wymienione w nim prawa przechodzą na rzecz Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy, a więc 27 lutego 1991 r.
Na tle kwestionowanej ustawy o retroaktywnym charakterze można mówić tylko w stosunku do przepisu art. 2, który uznał za nieważne określone w nim czynności prawne dokonane przez PZPR przed wejściem w życie kwestionowanej ustawy. Jest to retroaktywność podobna do tej, jaka była właściwa przepisowi art. 412 kc., gdy wchodził on w życie, pozwalał on bowiem orzec przepadek na rzecz Skarbu Państwa świadczenia spełnionego nawet przed datą wejścia w życie kodeksu cywilnego. Ale trzeba podkreślić, że motywy leżące u podstaw obu przepisów tłumaczą ich retroaktywność. Retroaktywność ta ma na celu unieszkodliwienie skutków działań dokonanych w celu niegodziwym, albo skierowanych na obejście prawa.
Biorąc pod uwagę okoliczności wyżej wskazane Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie można przepisów kwestionowanej ustawy uznać za niezgodne z art. 1 Konstytucji z powodu odejścia od zasady nieretroaktywności.
4. Kolejnym przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego był zawarty we wniosku zarzut niezgodności art. 6 kwestionowanej ustawy z art. 1 Konstytucji. Z uzasadnienia tego zarzutu należy wnosić (chociaż wnioskodawcy tego expressis verbis nie wypowiedzieli), że niezgodność ta polega na naruszeniu zasady prawa do sądu. Prawo do sądu najdobitniej wyrażone było w art. 98 Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. w słowach: “Nikt nie może być pozbawiony sądu, któremu z prawa podlega (...). Żadna ustawa nie może zamykać obywatelowi drogi sądowej dla dochodzenia krzywdy i straty”. Obowiązująca Konstytucja nie wypowiada wprost powyższej zasady. Jednakże wyprowadzana ona jest z art. 1 Konstytucji w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. jako jeden z zasadniczych składników demokratycznego państwa prawnego. Za taką interpretacją art. 1 Konstytucji przemawiają również przepisy art. 14 i 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ratyfikowanego przez Polskę (Dz.U. z 1977 r., zał. do Nr 38, poz. 167).
Prawo do sądu wyprowadzane z art. 1 Konstytucji jest skonkretyzowane w art. 56 ust. 1 Konstytucji, który określa, jakie sądy sprawują wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej.
Z uzasadnienia wniosku wynika, że likwidacja majątku po PZPR - zdaniem wnioskodawców - poddana została przez przepis art. 6 kwestionowanej ustawy arbitralnemu uznaniu likwidatora, do zadań którego należy “ustalenie, zabezpieczenie oraz określenie wartości majątku, który przeszedł na rzecz Skarbu Państwa”. Oznacza to - zdaniem wnioskodawców - pozbawienie zainteresowanych podmiotów środków prawnych, przy pomocy których mogliby oni chronić swoje interesy.
W związku z zarzutem naruszenia zasady prawa do sądu we wniosku wskazany został art. 6 przedmiotowej ustawy. Wnioskodawcy natomiast nie powołali ani art. 3 ustawy, ani zarządzenia Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 20 marca 1991 r. w sprawie powołania likwidatora mienia byłej PZPR (M.P. Nr 11, poz. 79) jako aktu wykonawczego. Jednakże Trybunał Konstytucyjny, rozważając zarzut naruszenia zasady prawa do sądu, uznał za konieczne rozpatrzyć również i te przepisy, a także art. 4 ustawy.
Bezpośrednio z treści powołanych przepisów kwestionowanej ustawy wynikają następujące wnioski- realizację interesów Skarbu Państwa związanych z przejęciem mienia byłej PZPR powierzają one terenowym organom rządowej administracji ogólnej oraz tzw. likwidatorowi. Te pierwsze zobowiązane są do przejęcia przedmiotów określonych w art. 1 ust. 1 ustawy. Przejęciu powinno towarzyszyć sporządzenie protokołu, który stanowi podstawę do wpisu własności nieruchomości do ksiąg wieczystych (art. 3 ustawy). Likwidator w myśl art. 6 ust. 2 ustawy jest reprezentantem Skarbu Państwa. Do zadań jego należy ustalenie, zabezpieczenie oraz określenie wartości majątku, który przeszedł na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przedmiotowej ustawy. Bliżej zakres tych zadań likwidatora określają przepisy wspomnianego wyżej zarządzenia, które po powtórzeniu w § 1 ust. 2 treści ogólnego przepisu zawartego w art. 6 ust. 3 przedmiotowej ustawy określającego zadania likwidatora zaliczają następnie do nich w § 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i § 3: a) wszczynanie i prowadzenie w imieniu Skarbu Państwa postępowania sądowego i administracyjnego w celu odzyskania majątku przekazanego osobom trzecim po dniu 24 sierpnia 1989 r., b) ocenę roszczeń osób trzecich do nieruchomości, ruchomości i środków finansowych przechodzących na rzecz Skarbu Państwa, współdziałając przy tym z terenowymi organami rządowej administracji ogólnej i właściwymi bankami, c) opracowanie sprawozdania z postępowania likwidacyjnego, d) sporządzenie planu finansowego likwidacji i planu zaspokojenia przez Skarb Państwa zobowiązań obciążających nieruchomości lub ruchomości objęte art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy, e) opracowanie planu organizacji i obsady biura likwidatora.
Zarówno przepis art. 6 ustawy jak i wspomnianego zarządzenia posługują się terminami “likwidator mienia”, “postępowanie likwidacyjne”, “likwidacja”. Są to sformułowania mylące. W polskim prawie przez likwidatora rozumie się z reguły osobę, która w procesie likwidacji ma zadanie zakończenia spraw majątkowych określonej organizacji, ściągnięcia przysługujących jej wierzytelności, spłacenia długów i przekazanie pozostałego majątku albo określonym podmiotom, albo przeznaczenia go na określony cel (tak np. stanowią przepisy kodeksy handlowego czy prawa o stowarzyszeniach). Zadania podmiotu zwanego “likwidatorem” w przedmiotowej ustawie i zarządzeniu są znacznie bardziej ograniczone. Obowiązany on jest dokonać pewnych czynności faktycznych i prawnych zarówno pro foro interno, jak i pro foro externo związanych z ochroną interesów Skarbu Państwa w odniesieniu tylko de tej części majątku byłej PZPR, która na mocy przedmiotowej ustawy przechodzi na rzecz Skarbu Państwa. W rzeczywistości jest on przedstawicielem ustawowym Skarbu Państwa w zakresie określonym przez przedmiotową ustawę i wspomniane zarządzenie. Mówi o tym w sposób poprawny przepis art. 6 ust. 2 ustawy w słowach: “likwidator reprezentuje Skarb Państwa”. Reprezentowanie określonego podmiotu względem innych podmiotów czy to w stosunkach cywilnoprawnych, czy w postępowaniu przed sądami tak powszechnymi, jak i NSA nigdy nie oznacza wykonywania funkcji władczych, nawet jeżeli przedstawiciel reprezentuje Skarb Państwa. Z tego punktu widzenia kompetencje “likwidatora”, o którym jest mowa w kwestionowanej ustawie i w zarządzeniu nie mogą ograniczać prawa do sądu innych podmiotów. Taki też pogląd w opinii przedstawionej Trybunałowi Konstytucyjnemu wypowiedział prof. dr A. Klein.
Biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę prawa do sądu wyżej wymienione przepisy powinny być również rozpatrzone od strony podmiotów, których interesy ewentualnie mogą być naruszone w związku z toczącym się postępowaniem zmierzającym do przejęcia przez Skarb Państwa mienia pozostałego po PZPR na rzecz Skarbu Państwa. We wniosku posłużono się terminem “zainteresowani”, nie precyzując, o jakie podmioty wnioskodawcom chodzi.
Przede wszystkim należą do nich podmioty wymienione w art. 1 ust. 3 przedmiotowej ustawy, tj. osoby, które w dniu 24 sierpnia 1989 r. były właścicielami nieruchomości i ruchomości pozostających w tym dniu w samoistnym posiadaniu PZPR. Do tej kategorii podmiotów należą, oczywiście, również osoby będące następcami prawnymi pod tytułem szczególnym lub ogólnym podmiotów wymienionych w art. 1 ust 3 ustawy, chociaż przepis o nich nie wspomina. Dla tych osób przewidziana jest ochrona sądowa ich roszczeń, określona w art. 4 przedmiotowej ustawy. Przepis art. 4 nie stanowi, przed jakimi sądami właściciele mogą dochodzić swoich roszczeń, ale ponieważ sprawy tego rodzaju są to sprawy o własność, mają więc charakter spraw cywilnych, wobec tego w myśl art. 2 § 1 k.p.c. rozpatrywane są przez sądy powszechne, brak jest bowiem przepisu, który by określał do rozpatrzenia tych spraw właściwość sądów szczególnych. Oczywiste jest, że osoby, o których była wyżej mowa, nie zostały pozbawione prawa do sądu. Nie wyczerpują one jednak pojęcia “osób zainteresowanych”, o których wspomina wniosek i o które wnioskodawcom chodzi.
Do kategorii tych podmiotów mogą należeć również: a) osoby, których interesy zostały dotknięte, ponieważ postępowaniem przewidzianym w art. 3 ustawy objęte zostały przedmioty, o których zainteresowani twierdzą, że w dniu 24 sierpnia 1989 r. nie były w posiadaniu samoistnym PZPR, a co do których zainteresowani zgłaszają swoje prawa; b) osoby przeciwko którym kierowane są jakiekolwiek roszczenia Skarbu Państwa, który swoje roszczenia (np. windykacyjne, wierzycielskie) uzasadnia, powołując się na nabycie majątku po PZPR na podstawie przedmiotowej ustawy; c) osoby, które mają roszczenia do Skarbu Państwa, powołując się na to, że pewne przedmioty lub prawa nabyły od PZPR po 24 sierpnia 1989 r. na podstawie czynności prawnych, które były ważne i w wyniku których majątek określony w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy nie został celowo uszczuplony (art. 2 ustawy interpretowany a contrario), a Skarb Państwa przyjął te przedmioty lub prawa; d) osoby, które mają roszczenia do Skarbu Państwa na podstawie art. 5 przedmiotowej ustawy.
Sytuacja wymienionych podmiotów z punktu widzenia działania zasady prawa do sądu zależy od rozumienia zakresu działania tej zasady w świetle przepisów Konstytucji oraz od interpretacji przepisów kwestionowanej ustawy.
W pierwszej kwestii Trybunał Konstytucyjny uznał, tak jak to było stwierdzone wcześniej w uzasadnieniu, że prawo do sądu, chociaż nie wyrażone wprost w Konstytucji, wynika z jej art. 1 i art. 56 ust. 1. Przepisy te mają dwojakie znaczenie. Po pierwsze, zawierają one dyrektywę dla ustawodawcy, aby przepisy, które były wydane przed wejściem w życie obecnego art. 1 Konstytucji, a które wyłączały sądową ochronę praw obywateli, zostały dostosowane do tej konstytucyjnej zasady. Tym bardziej dotyczy ta wskazówka przepisów wydanych po wejściu w życie art. 1 Konstytucji w obecnym brzmieniu. Po drugie, wymieniona zasada konstytucyjna stanowi wytyczną dla interpretacji obowiązujących przepisów. Trybunał Konstytucyjny uznał w tym względzie za słuszny pogląd wyrażony w opinii prof. L. Garlickiego.
Przechodząc do przepisów kwestionowanej ustawy, jak wspomniano, jej przepisy wyraźnie przewidują drogę sądową dla ochrony praw obywateli jedynie w odniesieniu do osób, które roszczą sobie prawo własności do nieruchomości i ruchomości wymienionych w art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy i dochodzą swego prawa na podstawie art. 4 z powołaniem się na art. 1 ust. 3 ustawy. Poza tymi przepisami w ustawie brak jest przepisu, który by generalnie stanowił, jak mają być rozstrzygane spory między Skarbem Państwa a innymi podmiotami powstałe na tle stosunków regulowanych przez kwestionowaną ustawę.
W tych warunkach przepisy kwestionowanej we wniosku ustawy mogą być interpretowane dwojako. Można by stanąć na stanowisku, że ponieważ jedynie przepisy zawarte w art. 1 ust. 3 i art. 4 przewidują ochronę sądową wymienionych w niej podmiotów, wobec tego a contrario w innych wypadkach droga sądowa jest niedopuszczalna. Według odmiennej wykładni art. 4 należy rozumieć w ten sposób, że nie wyłącza on ogólnych przepisów zarówno materialnych jak i procesowych dotyczących sądowej ochrony praw, natomiast zawiera przepisy szczególne, gdy chodzi o termin wnoszenia roszczeń przewidzianych w przepisach art. 1 ust. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy, przepis o zwolnieniu od kosztów sądowych osób występujących z takimi roszczeniami oraz przepisy zawierające nakaz uwzględniania w toczących się już postępowaniach dotyczących majątku po b. PZPR przepisów przedmiotowej ustawy. Przepisy art. 4 ustawy jako przepisy szczególne jedynie we wskazanym w nich zakresie wyłączają przepisy ogólne, które poza tym są stosowane w całej rozciągłości. Jedynie ta druga wykładnia jest - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - właściwa.
Płynie stąd wniosek, że spory, jakie mogą powstać między Skarbem Państwa z podmiotami “zainteresowanymi” wymienionymi wyżej pod literami a-d rozstrzygane powinny być według zasad ogólnych i w ramach ogólnie przewidzianych procedur, tj. gdy chodzi o sprawy o charakterze cywilnym w myśl art. 2 k.p.c. w postępowaniu przed sądami powszechnymi.
Za takim rozstrzygnięciem przemawia, po pierwsze, brak - jak wspomniano - przepisu w kwestionowanej ustawie, który by wyraźnie wyłączał działanie przepisów ogólnych dotyczących sporów majątkowych. Takie milczenie ustawy nie może być - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
Po drugie, poszczególne przepisy kwestionowanej ustawy nie wyłączają ani bezpośrednio ani w sposób pośredni drogi sądowej.
Art. 3 ustawy, określającej kompetencje terenowych organów rządowych administracji ogólnej, nie zawiera postanowień stosownie do których organ administracyjny może samodzielnie wbrew sprzeciwowi podmiotu, w rękach którego jest sporny przedmiot, przejąć go. Również wspomniany przepis nie stanowi, że sporządzenie przez ten organ protokółu przejścia na Skarb Państwa przedmiotów określonych w art. 1 ust. 1 ustawy oraz dokonanie na podstawie takiego protokołu odpowiedniego wpisu do księgi wieczystej, ma charakter prawotwórczy i pociąga za sobą skutki ostateczne w zakresie przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości i ruchomości. Nic nie przemawia za takim rozumieniem treści art. 3 ustawy. Wobec tego, jeżeli przejęcie i ewentualny wpis do księgi wieczystej dokonane zostały niezgodnie z art. 1 ust. 1 bądź ust. 2, bądź art. 2 ustawy (interpretowanym a contrario), osoby tym dotknięte, jeżeli są pozbawione spornych przedmiotów mogą występować na drogę sądową z roszczeniem windykacyjnym, a jeżeli są w posiadaniu tych przedmiotów, mogą wystąpić do sądu o ustalenie owego prawa na podstawie art. 189 kpc., gdy zaś zostały dotknięte wpisem do księgi wieczystej dokonanym na podstawie protokołu, o którym mówi art. 3 ustawy, mogą wystąpić na drogę sądową z żądaniem usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz.U. Nr 19, poz. 147). Z kolei Skarb Państwa, jeżeli chce przejąć przedmioty określone w art. 1 ust. 1 ustawy, powinien wystąpić z roszczeniem windykacyjnym przeciw osobom posiadającym te przedmioty a powstały na tym tle spór rozstrzyga sąd.
Tak więc treść art. 3 kwestionowanej ustawy nie pozbawia podmioty zainteresowane dostępu do drogi sądowej.
Nie czynią również tego przepisy art. 6 ustawy dotyczące tzw. likwidatora. Przepisy te określają likwidatora jako reprezentanta Skarbu Państwa i upoważniają go do ustalenia, zabezpieczenia oraz określenia wartości majątku, który na mocy kwestionowanej ustawy przeszedł na rzecz Skarbu Państwa. Z przepisu tego nie wynika, aby w wypadku zakwestionowania przez zainteresowanego tego, że określone przedmioty lub prawa objęte są działaniem art. 1 ust. 1 i 2, likwidator był powołany do rozstrzygnięcia takiego sporu. Wręcz przeciwnie. W razie powstania takiego sporu zadaniem likwidatora jest wystąpienie na drogę sądową lub administracyjną z odpowiednim żądaniem. Tak rozumieją kompetencje likwidatora państwowe organy administracyjne i znalazło to wyraz w zarządzeniu Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 20 marca 1991 r. Przepis § 1 ust. 2 pkt 1 tego zarządzenia mówi o wszczynaniu i prowadzeniu przez likwidatora w imieniu Skarbu Państwa postępowania sadowego i administracyjnego w celu odzyskania majątku przekazanego osobom trzecim po 24 sierpnia 1989 r. Żaden z przepisów tego paragrafu nie upoważnia likwidatora do wydawania w tej mierze decyzji rozstrzygających spór. Takiego upoważnienia nie zawiera również § 1 ust. 2 pkt 2 zarządzenia, który mówi nie o rozstrzyganiu, lecz o ocenie roszczeń osób trzecich do spornego mienia. Ocena ta pozwala likwidatorowi co najwyżej na uznanie roszczeń osób trzecich za uzasadnione albo na podjęcie postanowienia o wstąpieniu na drogę postępowania sądowego albo administracyjnego. Taką samą interpretację stosuje się do § 3 zarządzenia stanowiącego, że likwidator sporządzi plan finansowej likwidacji i plan zaspokajania przez Skarb Państwa zobowiązań obciążających nieruchomości lub ruchomości objęte art. 1 ust. 1 kwestionowanej ustawy. Również w razie sporów powstałych w sprawach objętych tym przepisem likwidator nie jest organem rozstrzygającym a jedynie reprezentuje Skarb Państwa w sporze rozstrzyganym przez sąd powszechny albo przez organy administracyjne i NSA. Likwidator w takich sprawach występuje w imieniu Skarbu Państwa w roli powoda albo pozwanego.
Taki właśnie sposób postępowania potwierdził na rozprawie w swym zeznaniu likwidator mienia Józef Palinka.
Tak więc ani przepisy art. 3 ani art. 6 ustawy, ani przepisy powołanego zarządzenia nie pozbawiają “osób zainteresowanych” prawa do sądu.
W konkluzji Trybunał Konstytucyjny uznał, że zarzut zawarty we wniosku co do naruszenia przez ustawę konstytucyjnej zasady prawa do sądu wyrażonej w art. 1 i 56 ust. 1 Konstytucji jest nieuzasadniony.
5. Poza zarzutami niezgodności wyżej wymienionych przepisów kwestionowanej ustawy z art. 1 i 3 Konstytucji wniosek zawiera zarzut niezgodności całej ustawy z art. 7 Konstytucji (pkt 2 wniosku). We wniosku jest mowa o sprzeczności kwestionowanej ustawy z “zasadą całkowitej ochrony własności”. Jednakże art. 7 Konstytucji odróżnia ochronę własności w ogólności i ochronę własności osobistej. W przepisie art. 7 Konstytucji wyróżnienie ochrony własności osobistej polega na tym, że tylko do tej ostatniej odnosi się według przepisu art. 7 zd. 1 “całkowita ochrona”. Tymczasem wnioskodawcy odnoszą konstytucyjną zasadę “całkowitej ochrony” do własności w ogólności. Ani mienie, które było w dyspozycji PZPR nie miało charakteru własności osobistej, ani też nabyte przez różne podmioty od PZPR składniki majątkowe, nawet jeśli zostały nabyte w sposób, w stosunku do którego nie można podnieść zarzutu wynikającego z art. 2 przedmiotowej ustawy, nie mają charakteru własności osobistej ze względu na to, że nabywcami z reguły nie były osoby fizyczne, lecz organizacje, a jedynie osoba fizyczna może być podmiotem własności osobistej, i to tylko w wypadku, gdy podmiot własności służy zaspokojeniu jej osobistych potrzeb i jej bliskich.
Niefortunne sformułowanie omawianego zarzutu przez wnioskodawców nie zwalnia jednak Trybunału Konstytucyjnego od rozważenia, czy nie zachodzi sprzeczność kwestionowanej ustawy z zasadą ogólną ochrony własności wypowiedzianą w art. 7 zd. 1 Konstytucji.
Zasada ta mieści się w ramach szerszej zasady wyprowadzonej z art. 1 Konstytucji ochrony praw nabytych, z tym że ta ostatnia jest dedukowana z zasady demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy zasada ochrony własności wypowiedziana została expressis verbis w art. 7 Konstytucji. Zasada ochrony praw nabytych odnosi się do wszystkich praw, ma więc zastosowanie również do własności.
Trybunał Konstytucyjny uwzględnił relację, jaka zachodzi między zasadą ochrony praw nabytych i zasadą ochrony własności. W wyniku tego Trybunał Konstytucyjny uznał, że wszystkie argumenty przemawiające przeciwko zarzutowi naruszenia przez poszczególne przepisy ustawy zasady ochrony praw nabytych, o których była mowa wyżej w uzasadnieniu, należy również odnieść do zarzutu naruszenia zasady ochrony własności przez kwestionowaną ustawę.
Niemniej jednak poza wyżej przytoczonymi argumentami - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - kwestionowana ustawa powinna być rozważona również wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z samym art. 7 Konstytucji. W tym wypadku Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne wziąć dodatkowo pod uwagę następujące okoliczności.
Po pierwsze, należy wyjaśnić nieporozumienia, jakie czasem powstają na tle interpretacji zasady konstytucyjnej ochrony własności. Niektórzy są skłonni dopatrywać się charakteru absolutnego tej zasady, odczytując przepis art. 7 Konstytucji w oderwaniu od innych jej przepisów, a także w izolacji od całości ustawodawstwa. Jak już poprzednio wskazano, przepisu art. 7 nie sposób jest interpretować nie mając na względzie przepisu art. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zwrócił już uwagę przy okazji rozpatrywania zgodności przepisów kwestionowanej ustawy z zasadą ochrony praw nabytych na to, że sposób nabycia może dyskwalifikować przynależność jego do oznaczonego podmiotu, co odnosi się również do prawa własności. Ale art. 1 Konstytucji mówi również, i to expressis verbis, o zasadach sprawiedliwości społecznej, które również należy mieć na względzie przy odczytywaniu dalszych przepisów Konstytucji RP, w tym również jej art. 7.
W związku z rozpatrywanym wnioskiem należało w szczególności porównać przepisy kwestionowanej ustawy ze zdaniem drugim art. 7 Konstytucji RP. Stosownie do zawartego w nim przepisu istnieje zakaz wywłaszczania własności, jeżeliby to miało nastąpić nie na cele publiczne i bez słusznego odszkodowania. Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy zakaz ten nie został pogwałcony przez kwestionowaną ustawę, ponieważ zarzut taki zawarty jest we wniosku.
Jak było powiedziane w pierwszej części uzasadnienia, ustawa została uchwalona, kiedy PZPR już nie istniała. Choćby z tych względów nie ma w niej mowy ani o nacjonalizacji, ani o wywłaszczeniu. Ustawa mówi o “przechodzeniu” albo “przejęciu” na mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, ruchomości, wierzytelności, środków finansowych i innych praw majątkowych byłej (to słowo należy podkreślić) Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Terminy “przechodzenie”, “przejęcie” użyte zostały nieprzypadkowo. W ustawie należy dopatrywać się nie wywłaszczenia lub konfiskaty mienia pozostałego po PZPR, lecz przepadku tego mienia. Przepadek ten dotyczy mienia, które stało się bezpodmiotowe. Przepadek może być również traktowany, jak na to wskazuje w swojej opinii biegły prof. dr S. Wójcik, jako rodzaj sankcji cywilnej za sposób nabycia tego majątku przez PZPR w czasie, kiedy uważała siebie za “przewodnią silę polityczną społeczeństwa”.
Nie została również naruszona przez kwestionowaną ustawę zasada ochrony własności w odniesieniu do pozostałych podmiotów poza PZPR, tj. SdRP oraz innych osób.
Jak wyżej było wskazane, SdRP nie weszła w sposób skuteczny w majątek pozostały po PZPR i nie stała się właścicielką tego majątku. Wynika to z nieskuteczności uchwały XI zjazdu PZPR o przeniesieniu na rzecz SdRP majątku PZPR. Była o tym mowa przy okazji analizy zarzutu naruszenia przez kwestionowaną ustawę zasady ochrony praw nabytych. Poza tym uchwała taka mieści się w pojęciu czynności prawnej, w wyniku której majątek określony w art. 1 ust. 1 i 2 został celowo uszczuplony i wobec tego taka uchwała na mocy art. 2 ustawy jest nieważna. O zasadności przepisu art. 2 ustawy była mowa przy okazji analizy zarzutu niezgodności art. 2 ustawy z art. 1 Konstytucji. Przeciw sukcesji SdRP przemawia również zasada sprawiedliwości społecznej wyrażona w art. 1 Konstytucji. Nie byłoby zgodne z tą zasadą, aby majątek PZPR nabyty w sposób sprzeczny z zasadami państwa demokratycznego i często w sposób niezgodny z prawem, nawet tym, które obowiązywało w państwie tzw. realnego socjalizmu, mógł stać się przedmiotem swobodnej dyspozycji najwyższego organu PZPR. Jednocześnie zasada sprawiedliwości społecznej nie stała na przeszkodzie temu, aby uznać skutki “uchwały XI zjazdu PZPR” w odniesieniu do kwot pochodzących za składek członkowskich (art. 1 ust. 2 ustawy), chociaż - jak było wyżej powiedziane - wspomniana uchwała jako czynność prawna z punktu widzenia prawa cywilnego była nieważna.
Trybunał Konstytucyjny, przyjmując, że sukcesja SdRP w odniesieniu do majątku po PZPR (poza kwotami pochodzącymi ze składek członkowskich) była nieważna, tym samym uznał, że nie nastąpiło naruszenie zasady ochrony własności wyrażonej w art. 7 Konstytucji przez przepisy kwestionowanej ustawy w odniesieniu do SdRP.
Również nie została naruszona omawiana zasada konstytucyjna, gdy chodzi o inne podmioty. Są one wystarczająco chronione przez przepisy art. 1 ust. 3, art. 2 (dzięki interpretacji a contrario) i art. 4 kwestionowanej ustawy. Była o tym mowa w poprzedniej części uzasadnienia.
6. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył również zarzut zawarty w końcowej części pkt 1 uzasadnienia wniosku, że ustawa dyskryminuje PZPR, naruszając przez to zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. We wniosku nie zostało powiedziane, o jakie podmioty chodzi, w porównaniu z którymi naruszona została zasada równości w stosunku do PZPR. Można jednak domyślać się, że autorzy wniosku mieli na myśli inne poza PZPR stronnictwa i organizacje polityczne działające w okresie tzw. realnego socjalizmu.
Trybunał Konstytucyjny po rozważeniu sytuacji prawnej, politycznej i ekonomicznej, w jakiej znajdowała się PZPR w owym okresie, uznał zarzut co do dyskryminacji i naruszenia zasady równości wobec niej za nieuzasadniony. Nie istniało żadne podobieństwo między sytuacją partii komunistycznych w państwach komunistycznych a położeniem innych organizacji politycznych, nawet jeżeli nazwane one były sojuszniczymi. Cechą charakterystyczną partii komunistycznych, w tym również PZPR, w okresie realnego socjalizmu była ścisła symbioza między partią i aparatem państwowym i spełnianie roli kierowniczej w państwie. Biegły prof. dr A. Klein słusznie w swojej opinii stwierdził, że PZPR była organem państwa, aczkolwiek rola PZPR jako organu państwowego nie była formalna. Pomimo tego nieformalnego charakteru jej rola na wszystkich szczeblach państwa była zasadnicza. Wszystko to przemawia przeciwko stwierdzeniu, że przepisy kwestionowanej ustawy dyskryminują PZPR i naruszają zasadę równości obywateli wyrażoną w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.
7. W ostatecznej konkluzji rozważywszy wszystkie okoliczności i argumenty związane z rozpatrywanym wnioskiem grupy postów o uznanie w całości ustawy z dnia 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej oraz wymienionych we wniosku poszczególnych jej przepisów za niezgodne z art. 1, 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny uznał, że ani kwestionowana ustawa w całości, ani wymienione we wniosku przepisy zawarte w jej art. 1, 2, 6 oraz w nie wymienionych we wniosku lecz rozważonych przez Trybunał art. 3 i art. 5 kwestionowanej ustawy, a także przepisy zawarte w § 1 ust. 2 i § 3 zarządzenia Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 26 mara 1991 r. w sprawie powołania likwidatora mienia byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, nie są niezgodne z objętymi wnioskiem przepisami art. 1, 3 ust. 1, art. 7 Konstytucji oraz z nie objętymi wnioskiem art. 56 ust. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji.
Natomiast Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 4 ust. 1 kwestionowanej ustawy w części dotyczącej terminu dochodzenia roszczeń przez osoby będące właścicielami rzeczy wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy jako termin rażąco krótki narusza art. 7 i 67 ust. 2 Konstytucji.
Orzeczenie WSA z dnia 09.03.2006, sygn. II SA/Bk 918/05
Orzeczenie WSA z dnia 06.03.2015, sygn. I SA/Gd 423/14
Orzeczenie WSA z dnia 20.07.2009, sygn. I SA/Gl 509/09
Orzeczenie NSA z dnia 23.10.2015, sygn. II OSK 2984/14
Orzeczenie SN z dnia 04.11.2002, sygn. III KK 283/02

References: art. 1
 art. 3
 art. 7
 art. 1
 art. 3
 art. 7
 art. 56
 art. 67
 art. 4
 art. 7
 art. 67
 art. 27
 art. 1
 art. 2
 art. 1
 art. 19
 art. 22
 art. 1
 art. 7
 art. 1
 art. 1
 art. 336
 art. 339
 art. 341
 art. 7
 art. 7
 art. 169
 art. 2
 art. 1
 art. 3
 art. 58
 art. 1
 art. 1
 art. 6
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 7
 art. 1
 art. 4
 art. 2
 art. 5
 art. 7
 art. 3
 art. 22
 art. 26
 art. 2
 art. 36
 art. 240
 art. 13
 art. 3
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 922
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 7
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 7
 art. 1
 art. 33
 art. 36
 art. 3
 art. 38
 art. 13
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 7
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 36
 art. 3
 art. 38
 art. 26
 art. 38
 art. 38
 art. 2
 art. 2
 art. 64
 art. 64
 art. 64
 art. 64
 art. 36
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 2
 art. 4
 art. 1
 art. 1
 art. 4
 art. 2
 art. 1
 art. 1
 art. 4
 art. 4
 art. 1
 art. 4
 art. 4
 art. 7
 art. 4
 art. 67
 art. 2
 art. 1
 art. 2
 art. 2
 art. 1
 art. 2
 art. 1
 art. 2
 art. 527
 art. 58
 art. 2
 art. 2
 art. 3
 art. 58
 art. 2
 art. 2
 art. 3
 art. 1
 art. 5
 art. 1
 art. 5
 art. 1
 art. 5
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 5
 art. 5
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 1
 art. 7
 art. 1
 art. 7
 art. 1
 art. 1
 art. 2
 art. 2
 art. 1
 art. 1
 art. 2
 art. 412
 art. 1
 art. 6
 art. 1
 art. 98
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 14
 art. 1
 art. 56
 art. 6
 art. 6
 art. 3
 art. 4
 art. 1
 art. 6
 art. 6
 art. 1
 art. 6
 art. 6
 art. 1
 art. 1
 art. 4
 art. 4
 art. 2
 art. 3
 art. 1
 art. 5
 art. 1
 art. 56
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 4
 art. 1
 art. 1
 art. 4
 art. 4
 art. 1
 art. 4
 art. 4
 art. 2

Art. 3
 art. 1
 art. 3
 art. 1
 art. 2
 art. 189
 art. 3
 art. 1
 art. 3
 art. 6
 art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 6
 art. 1
 art. 1
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 2
 art. 7
 art. 1
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 1
 art. 1
 art. 7
 art. 7
 art. 1
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 1
 art. 1
 art. 7
 art. 1
 art. 2
 art. 4
 art. 67
 art. 67
 art. 1
 art. 7
 art. 1
 art. 3
 art. 5
 art. 1
 art. 7
 art. 56
 art. 67
 art. 4
 art. 1
 art. 7