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Timestamp: 2019-08-24 19:47:04+00:00

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Livre vert de la Commission européenne du 15 avril 2004: Obligations Alimentaires - COM/2004/0254 final
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Livre vert de la Commission européenne du 15 avril 2004: Obligations Alimentaires
COM/2004/0254 final
Le présent Livre vert a pour objet le lancement d'une large consultation des milieux intéressés par les questions d'ordres juridique et pratique qui se posent, dans les situations présentant un caractère international, en matière d'obligations alimentaires.
Ce document repose sur une étude réalisée à la demande de la Commission européenne, sur les contributions fournies par des experts des Etats membres de l'Union européenne et sur des éléments recueillis dans le cadre des travaux menés sur le sujet par la Conférence de La Haye de Droit International Privé.
Il se propose de présenter les différents aspects de la matière qui paraissent nécessiter l'adoption de règles communautaires, et, pour les affaires dépassant les frontières de l'Union européenne, de règles conventionnelles nouvelles, ainsi que de suggérer des pistes de réflexion. Le recueil d'avis et d'observations de la part de toutes les parties intéressées à la question devrait permettre d'alimenter la réflexion sur les objectifs à poursuivre à la fois au plan communautaire et dans le cadre des travaux engagés par la Conférence de La Haye.
2. Modalités de consultation
La Commission invite toutes les personnes intéressées à lui faire parvenir leurs réponses aux questions posées dans le Livre vert et dont la liste complète est reprise à la fin du document. Cette liste n'est évidemment pas limitative et tous commentaires portant sur des points complémentaires peuvent également être présentés.
Les réponses et observations doivent être adressées avant le 30 septembre 2004. Toutefois, dans la perspective des négociations qui auront lieu dans le cadre de la Conférence de La Haye de Droit International Privé au cours du mois de juin 2004, il serait très utile que les réponses et commentaires puissent être adressés dès que possible à la Commission et de préférence avant le 15 mai 2004, à l'adresse suivante :
Commission européenne Direction générale Justice et Affaires intérieures Unité JAI.C.1 (LX46 0/26) B - 1049 Bruxelles
Télécopie : + 32 (0) 2 299 64 57 Courrier électronique : Cette adresse e-mail est protégée contre les robots spammeurs. Vous devez activer le JavaScript pour la visualiser.
Il est demandé aux personnes intéressées d'adresser leur contribution en un seul exemplaire et par un seul moyen de communication : courrier postal, courrier électronique ou télécopie.
Il leur est expressément demandé de préciser si elles s'opposent à ce que leurs réponses et observations soient diffusées sur le site Internet de la Commission.
La Commission envisage également d'organiser une audition publique sur le sujet.
3.1. Cadre général
3.1.1. Les travaux projetés au plan communautaire
Le Conseil européen réuni à Tampere les 15 et 16 octobre 1999 a invité le Conseil à établir, sur la base de propositions de la Commission, des règles de procédure communes spéciales en vue de simplifier et d'accélérer le règlement des litiges transfrontières concernant en particulier les créances alimentaires. Il a recommandé notamment de supprimer les mesures intermédiaires requises pour permettre la reconnaissance et l'exécution dans l'Etat requis d'une décision rendue dans un autre Etat membre.
Le Programme de Mesures sur la mise en oeuvre du principe de reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale, ou « Programme de reconnaissance mutuelle », se réfère aux conclusions du Conseil européen de Tampere et recommande de faire bénéficier les créanciers d'aliments de la suppression de la procédure d'exequatur. Il souligne par ailleurs que la question des obligations alimentaires intéresse directement la vie quotidienne des citoyens et que la garantie d'un recouvrement effectif des créances est essentielle au bien être de nombreuses personnes en Europe. Il rappelle également que les créanciers alimentaires bénéficiaient déjà des dispositions de la convention de Bruxelles de 1968, aujourd'hui reprises par le Règlement du Conseil (CE) N° 44/2001 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale. Ce Règlement comporte en effet à l'article 5, 2) une disposition selon laquelle «Une personne domiciliée sur le territoire d'un Etat membre peut être attraite, dans un autre Etat membre (...) en matière d'obligation alimentaire, devant le tribunal du lieu où le créancier d'aliments a son domicile ou sa résidence habituelle ou, s'il s'agit d'une demande accessoire à une action relative à l'état des personnes, devant le tribunal compétent selon la loi du for pour en connaître, sauf si cette compétence est uniquement fondée sur la nationalité d'une des parties». Le créancier d'aliments peut par conséquent choisir de saisir, soit le tribunal compétent de l'Etat membre où le débiteur a son domicile, soit celui de l'Etat membre où lui-même a son propre domicile ou sa résidence habituelle. Lorsque c'est lui qui agit, le débiteur n'a quant à lui qu'une seule possibilité, celle d'engager la procédure devant le tribunal compétent de l'Etat membre où son adversaire a son domicile.
La question des obligations alimentaires fait donc partie des domaines déjà partiellement couverts pas les instruments communautaires existants, pour lesquels le « Programme de reconnaissance mutuelle » prévoit l'adoption d'une série de mesures comprenant notamment la mise en place d'une exécution par provision et l'institution de mesures conservatoires.
Le « Programme de reconnaissance mutuelle » indique, par ailleurs, d'une manière générale, qu'il sera « parfois nécessaire, voire indispensable, d'établir, sur le plan européen, un certain nombre de règles procédurales, qui constitueront des garanties minimales communes », voire de « s'orienter vers une certaine harmonisation des procédures ». Il envisage en outre l'adoption de mesures d'accompagnement de la reconnaissance mutuelle visant à« la recherche d'une plus grande efficacité de l'exécution, dans l'Etat requis, des décisions de justice rendues dans un autre Etat membre », notamment en permettant « l'identification précise des éléments du patrimoine d'un débiteur se trouvant sur le territoire des Etats membres » ou permettant à la reconnaissance mutuelle de s'inscrire « dans le cadre d'une meilleure coopération entre les autorités judiciaires des Etats membres » et, enfin, relatives à « l'harmonisation des règles de conflit de lois ».
Afin de recueillir les éléments nécessaires à la réalisation de ce programme, la Commission a fait procéder à une étude sur le recouvrement des créances alimentaires dans les Etats membres de l'Union européenne [1].
[1] Cette étude peut être consultée sur le site de la Direction Générale Justice et Affaires Intérieures à l'adresse suivante : http://europa.eu.int/comm/justice_home/ doc_centre/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm
Selon le rapport de synthèse concluant cette étude, « Le recouvrement des pensions alimentaires est, au niveau des Etats membres, un contentieux de masse en raison de la fragilisation des rapports familiaux » et « un problème communautaire résultant de la libre circulation des citoyens européens ».
Pour autant, les statistiques relatives à la coopération entre Etats membres ne paraissent pas révélatrices du volume réel d'affaires qui pourraient nécessiter leur intervention.
Ainsi que l'indique le rapport d'étude « une analyse détaillée des chiffres français provoque certaines surprises. L'an dernier la France a reçu 11 demandes en provenance de l'Allemagne et en a envoyé 5. Elle a reçu 4 dossiers du Royaume-Uni et en a envoyé 6. Les rapports allemands et anglais contiennent des chiffres du même ordre. On ne peut s'empêcher d'être surpris par la faiblesse du nombre de cas traités. Etant donné l'importance de la population de ces trois Etats, leur proximité géographique et l'étroitesse de leurs liens, il est raisonnable d'imaginer qu'il existe des milliers, voire de dizaines de milliers de cas potentiels».
Aucune statistique européenne n'est disponible en ce qui concerne le nombre d'affaires relatives à des créances alimentaires et nécessitant un recouvrement transfrontière, mais différents chiffres peuvent fournir des indices intéressants.
Selon les statistiques communautaires, en 1999, environ six millions de ressortissants d'un Etat de l'Union européenne résidaient sur le territoire d'un autre Etat membre.
On constate que dans un grand nombre de pays de l'Union le nombre de divorce pour 1000 habitants est presque équivalent à la moitié du nombre de mariages pour la même population.
Selon le rapport d'étude relatif à l'Italie, 155.621 demandes de divorce ou de séparation de corps ont été déposées en 2000 devant les tribunaux italiens. Or l'Italie a un taux de divorce pour la même année de 0,7 pour 1000 habitants, soit quatre fois moindre que celui de dix des quinze Etats membres de l'Union européenne.
Le rapport espagnol indique quant à lui que 80 % des décisions de divorce ou de séparation accordent des pensions alimentaires, mais que celles-ci restent impayées dans plus de 50 % des cas.
Enfin le rapport relatif à la Suède, pays qui compte 8,8 millions d'habitants, précise qu'en 2001 environ 21000 des débiteurs d'aliments enregistrés auprès de la caisse de sécurité sociale résidaient à l'étranger. Le total des pensions alimentaires réglées par ces débiteurs s'élevait approximativement à 7 millions d'Euros.
L'ensemble de ces chiffres permet de se faire une idée de l'importance, à plus d'un titre, de la question du recouvrement des créances alimentaires au sein de l'espace judiciaire européen.
Les personnes concernées sont en effet extrêmement nombreuses, les difficultés que certaines d'entre elles rencontrent peuvent s'avérer particulièrement préjudiciables sur le plan matériel autant que psychologique, les sommes que les Etats sont amenés à leur verser pour pallier la carence de certains débiteurs sont considérables.
Certes, le recouvrement transfrontière des créances alimentaires ne nécessite pas dans tous les cas la mise en oeuvre d'une coopération entre Etats, soit que les débiteurs s'exécutent spontanément, soit que les créanciers aient recours individuellement aux voies d'exécution forcées qui leur sont ouvertes. Il est vraisemblable pourtant que de nombreux créanciers renoncent à faire valoir leurs droits, par ignorance des mécanismes de coopération dont ils peuvent bénéficier, parce qu'aucune assistance n'est prévue dans leur cas, par exemple s'il s'agit d'adultes dont le débiteur réside dans un pays qui n'offre de coopération qu'en faveur des enfants, voire, au terme de longues années de vaines tentatives, par découragement.
Le rapport d'étude révèle en effet que le recouvrement transfrontière des pensions alimentaires au sein de l'espace judiciaire européen se heurte à des difficultés de tous ordres, qui peuvent surgir avant même le prononcé de la décision accordant des aliments, en raison des faiblesses de la coopération entre Etats, ou au stade de l'exécution proprement dite.
La simple suppression de l'exequatur ne serait donc pas suffisante, à elle seule, pour éliminer tous les obstacles au recouvrement des créances alimentaires au sein de l'espace judiciaire européen et d'autres mesures devraient être mises en oeuvre.
3.1.2. Les travaux entrepris par la Conférence de La Haye
La Conférence de La Haye de Droit International Privé [2] a également engagé de nouveaux travaux dans le domaine des obligations alimentaires, afin de moderniser le dispositif conventionnel actuellement existant qui se compose, outre d'un certain nombre d'accords régionaux ou bilatéraux, de cinq conventions internationales.
[2] Conférence de La Haye de Droit International Privé. Bureau Permanent : 6, Scheveningsweg 2517. La Haye. Pays-Bas. Site Web: http:// www.hcch.net
- La Convention de La Haye du 24 octobre 1956 sur la loi applicable aux obligations alimentaires envers les enfants (ratifiée par l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Portugal) ;
- La Convention de La Haye du 15 avril 1958 concernant la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière d'obligations alimentaires envers les enfants (ratifiée par l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande et la France, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal et la Suède) ;
- La Convention de La Haye du 2 octobre 1973 sur la loi applicable aux obligations alimentaires (ratifiée par l'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Portugal). Cette convention remplace, dans les rapports entre les Etats qui y sont parties, la convention de La Haye sur la loi applicable aux obligations alimentaires envers les enfants du 24 octobre 1956.
- La Convention de La Haye du 2 octobre 1973 concernant la reconnaissance et l'exécution de décisions relatives aux obligations alimentaires (ratifiée par l'Allemagne, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni et la Suède). Cette convention remplace, dans les rapports entre les Etats qui y sont parties, la Convention de La Haye du 15 avril 1958 concernant la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière d'obligations alimentaires envers les enfants.
- La Convention de New York du 20 juin 1956 sur le recouvrement des aliments à l'étranger, conclue dans le cadre de l'O.N.U. [3] (ratifiée par tous les Etats membres de l'Union européenne).
[3] Il faut rappeler en outre qu'une convention sur la simplification des procédures relatives au recouvrement des créances alimentaires avait été adoptée par les Etats membres en 1990, mais qu'elle n'était jamais entrée en vigueur.
La Conférence de La Haye avait convoqué en 1995 une première Commission spéciale au cours de laquelle un certain nombre de recommandations avaient été adressées aux Etats parties à ces conventions. Quatre ans plus tard, une nouvelle Commission spéciale devait malheureusement constater que peu d'améliorations avaient été apportées au fonctionnement du dispositif composé des Conventions de La Haye et de New York. Elle suggérait alors l'élaboration d'un nouvel instrument « complet et fondé sur les meilleurs aspects des conventions existantes ».
Suivant les conclusions des travaux de cette deuxième réunion, la Commission spéciale sur les Affaires générales et la politique de la 19ème session diplomatique de la Conférence de La Haye d'avril 2002, reprenant les conclusions de la précédente réunion tenue en 2000, a décidé d'inscrire en priorité à l'ordre du jour de ses travaux l'élaboration d'une nouvelle convention générale sur les obligations alimentaires.
Une première Commission spéciale consacrée à un échange de vues entre les délégations des Etats membre de la Conférence s'est réunie au cours du mois de mai 2003 et une deuxième réunion devrait avoir lieu en 2004.
3.2. Relations entre les instruments communautaires et les conventions de La Haye
Le lancement de travaux au sein de la Conférence de La Haye en parallèle avec les travaux communautaires soulève nécessairement des questions d'articulation. Selon la Commission, cette articulation devrait impérativement s'orienter vers la recherche des synergies possibles entre les deux exercices. La Communauté devrait être en mesure d'adopter une stratégie cohérente dans le cadre des négociations à La Haye, afin d'apporter une contribution positive à l'amélioration de la coopération internationale dans le domaine du recouvrement des créances alimentaires.
C'est pourquoi la Commission a présenté au Conseil en avril 2003 une recommandation de décision afin d'obtenir l'autorisation d'ouvrir des négociations, au nom de la Communauté européenne, en vue de l'adoption d'une convention relative aux obligations alimentaires dans le cadre de la Conférence de La Haye.
La Commission regrette qu'à ce jour le Conseil n'ait pas encore décidé de donner cette autorisation à la Commission et que la Communauté soit, par conséquent, absente de la table des négociations.
Par ailleurs, certains Etats membres ont estimé qu'il convenait de donner la priorité aux travaux en cours au sein de la Conférence de La Haye par rapport à ceux qui seront entrepris à l'échelon communautaire. Selon ces Etats, il serait préférable d'attendre les résultats des négociations engagées à La Haye avant de progresser dans la mise en oeuvre des conclusions de Tampere et du Programme de reconnaissance mutuelle.
Une telle vision des choses ne peut pas être partagée par la Commission. La Conférence de la Haye a été, dans le passé, un instrument important au service du renforcement de la coopération judiciaire entre les Etats membres de l'Union européenne. En l'absence de pouvoirs dévolus à la Communauté par les Traités dans le domaine de la coopération judiciaire, les Etats membres ont été contraints d'avoir recours à des instruments conventionnels, qu'il se soit agi de traités conclus entre eux, comme la Convention de Bruxelles de 1968 ou la Convention de Rome de 1980, ou négociés dans le cadre de diverses organisations internationales, parmi lesquelles la Conférence de La Haye a joué un rôle de premier plan.
Toutefois, avec l'adoption du Traité d'Amsterdam, les Etats membres ont décidé de donner compétence directe à la Communauté pour adopter des instruments et entreprendre des actions en matière de coopération judiciaire civile. Ainsi, depuis le traité d'Amsterdam, la construction de l'Espace Judiciaire Européen en matière civile ne passe plus par la négociation et la ratification de conventions internationales mais par l'adoption de Règlements, Directives et Décisions.
La Conférence de La Haye a ainsi perdu une des fonctions qu'elle avait été appelée à remplir pendant plusieurs décennies : celle d'un forum au sein duquel les Etats membres poursuivaient un objectif d'intégration plus poussée entre eux. Il est d'ailleurs intéressant de remarquer que l'article 65 du Traité d'Amsterdam cite expressément deux domaines spécifiques qui étaient auparavant régis par des conventions de La Haye largement ratifiées par les Etats membres, à savoir la signification et la notification des actes, et l'obtention de preuves, domaines dans lesquels, depuis, ont été adoptés deux règlements communautaires.
Pour autant, la Conférence de La Haye n'a pas perdu son intérêt pour la Communauté européenne. Cette organisation internationale, qui a d'ailleurs accueilli beaucoup de nouveaux membres au cours des dernières années, représente pour la Communauté européenne un forum international permettant le développement d'une politique de coopération avec les pays tiers dans le domaine de la justice civile. C'est au demeurant pour cette raison que la Communauté a décidé de demander son adhésion à cette organisation internationale et que des négociations à ce sujet sont actuellement menées par la Commission européenne.
Par ailleurs, l'expérience de la Conférence de La Haye en matière de droit international privé et l'espace d'échange et de discussion qu'elle offre au sein d'un large éventail de pays constitue une source d'inspiration d'une valeur inestimable pour les travaux à développer au sein de la Communauté européenne.
C'est d'ailleurs une évidence en ce qui concerne le cas particulier des obligations alimentaires, pour lequel la Commission est heureuse d'avoir pu bénéficier des documents préparatoires produits par la Conférence de La Haye ainsi que des discussions qui ont eu lieu en mai 2003 et auxquelles elle a participé en tant qu'observateur.
S'il ne peut pas être exclu que, dans certains domaines, les négociations à La Haye puissent produire des résultats qui rendraient moins nécessaire l'adoption d'un instrument communautaire - ce pourrait être le cas pour les règles de conflit de loi si des solutions satisfaisantes venaient à être adoptées, et sous réserve que la Communauté puisse adhérer à la Convention - la différence en ce qui concerne le niveau d'intégration entre les Etats membres par rapport aux pays tiers et l'ampleur des objectifs poursuivis rend nécessaire la recherche de solutions communautaires particulières. La coopération entre les Etats membres, qui ont à leur disposition non seulement un système plus cohérent et plus complet de règles de compétence directe et de reconnaissance de jugements, mais également un réseau judiciaire européen opérationnel, peut certainement être plus étroite qu'avec les Etats tiers.
Mais, si les ambitions, de même que les possibilités, demeurent certainement différentes, d'excellentes synergies peuvent et doivent être exploitées en ce qui concerne les travaux menés au plan communautaire d'une part et à l'échelon international d'autre part.
C'est pourquoi la Commission a décidé, en publiant le présent livre vert, de lancer un débat général sur les deux exercices.
4. CHAMP D'APPLICATION DES FUTURS INSTRUMENTS
Le champ d'application d'un instrument peut difficilement être défini lorsque le contenu de celui-ci n'a pas encore été déterminé. Des règles tout à fait différentes, s'agissant de la loi applicable, de l'octroi de l'assistance judiciaire, ou de la coopération, par exemple, sont en effet susceptibles d'être adoptées, suivant que le champ d'application de l'instrument sera plus ou moins large.
Certaines des questions qui se posent peuvent toutefois être d'ores et déjà mentionnées. Il s'agit de la définition des obligations alimentaires et de la nature des créances auxquels les futurs instruments devraient s'appliquer, des catégories de décisions ou d'actes, ainsi que des personnes qu'ils devraient concerner.
4.1. Notion d'obligations alimentaires
En ce qui concerne la notion d'obligations alimentaires, il peut être rappelé que la Cour de Justice des Communautés Européennes en a adopté, s'agissant de l'application de la Convention de Bruxelles de 1968, une acception large. Dans un arrêt L. de Cavel contre J. de Cavel [4] la Cour a en effet assimilé la « prestation compensatoire » après divorce prévue par le droit français à une obligation alimentaire, au motif qu'elle est fixée « à raison des ressources et besoins réciproques ». De même, dans l'affaire A. Van den Boogaard contre P. Laumen [5] elle a décidé qu'une « décision, rendue dans le contexte d'une procédure de divorce, qui ordonne le paiement d'une somme forfaitaire ainsi que le transfert de la propriété de certains biens d'un époux au profit de son ex-conjoint doit être considérée comme portant sur des obligations alimentaires (...) dès lors qu'elle a pour objet d'assurer l'entretien de cet ex-conjoint ». La Cour n'a pas eu à statuer en revanche au sujet des obligations alimentaires de caractère successoral. Afin d'éviter des incertitudes, il pourrait par conséquent être nécessaire de définir les obligations alimentaires qui entreraient dans le champ d'application d'un futur instrument européen
[4] Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 6 mars 1980. Affaire 120/79.
[5] Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 27 février 1997. Affaire C-220/95.
Quant aux conventions de La Haye, celles-ci ne définissent pas, non plus que la convention de New York, la notion d'obligations alimentaires. Il faut noter pourtant qu'une disposition particulière, introduite à l'article 8 de la convention de 1973 sur la loi applicable aux obligations alimentaires, lève toute ambiguïté quant à l'application de cette convention aux obligations alimentaires entre époux divorcés [6].
[6] Conférence de La Haye de Droit International Privé. Document préliminaire n° 1 de septembre 1995. Note sur le fonctionnement des conventions de La Haye relatives aux obligations alimentaires et de la convention de New York sur le recouvrement des aliments à l'étranger, page 22, qui indique que l'introduction d'une règle particulière a paru nécessaire en raison du caractère incertain, alimentaire selon certains systèmes juridiques, indemnitaire pour d'autres, de la pension due à l'époux divorcé.
4.2. Arriérés
La question des arriérés, c'est-à-dire du recouvrement des pensions allouées par un jugement mais non réglées, se pose dans un certain nombre de cas.
Des difficultés peuvent surgir en particulier si la loi de l'Etat où la décision doit être exécutée prévoit que la décision de condamnation au paiement de pensions alimentaires ne peut être mise à exécution, après avoir reçu l'exequatur, que pour les échéances à venir, ou si elle ne permet le recouvrement des arriérés que pour une période limitée.
4.2.1. Projet communautaire
S'agissant de la reconnaissance et de l'exécution, dans un Etat membre de l'Union européenne, d'une décision rendue dans un autre Etat membre, la suppression de l'exequatur ne modifierait pas la situation actuelle, selon laquelle les effets produits par cette décision dans l'Etat requis sont ceux qu'elle emportait dans l'Etat d'origine.
Les procédures d'exécution étant toutefois régies par la loi de l'Etat requis, la question de la possibilité de faire exécuter une décision ancienne, et par conséquent de recouvrer des arriérés, pourrait toutefois se poser dans les Etats où les règles relatives à la prescription sont considérées comme des règles de procédure.
4.2.2. Projet de convention de La Haye
Lors de la Commission spéciale de mai 2003, la question des arriérés a été évoquée et plusieurs délégations ont fait observer que des difficultés se posent lorsqu'une décision doit être exécutée à l'étranger en raison des grandes divergences existant entre les différents droits et de l'absence de règles claires dans les systèmes de common law.
L'article 11 de la convention de La Haye de 1973 concernant la reconnaissance et l'exécution des décisions relatives aux obligations alimentaires dispose que : « lorsque la décision a ordonné la prestation d'aliments par paiements périodiques, l'exécution est accordée tant pour les paiements échus que pour ceux à échoir » et pourrait être repris par la future convention.
Dans un cadre mondial, une autre difficulté résulte de la position des Etats qui refusent la reconnaissance et l'exécution de certaines décisions étrangères parce qu'ils considèrent que le juge qui a prononcé la décision n'était pas compétent et qui engagent en conséquence une nouvelle procédure au fond sur leur territoire. Si la nouvelle décision ne prononce pas de condamnation au paiement des arriérés, une partie des sommes dues au créancier en application de la première décision ne pourra être réclamée au débiteur.
4.3. Personnes auxquelles les futurs instruments devraient s'appliquer
En ce qui concerne l'Union européenne, l'examen des règles de droit interne des différents Etats membres fait apparaître que la nature des liens susceptibles de créer des obligations alimentaires entre deux personnes diffère d'un Etat membre à l'autre, puisque peuvent être concernés seulement les parents et leurs enfants ou les conjoints et ex-conjoints, mais parfois aussi un cercle familial plus large, des proches, les « partenaires enregistrés », voire les concubins.
En outre, le recouvrement des pensions alimentaires est parfois mis en oeuvre par des organismes publics, qu'ils agissent au nom du créancier, soient subrogés dans ses droits ou poursuivent le recouvrement des allocations à caractère social qu'ils lui ont versées afin de lui permettre de subvenir à ses besoins en l'absence de règlement de la pension par le débiteur. Mais certains Etats refusent d'accorder leur coopération pour le recouvrement des sommes réclamées par des organismes étrangers. L'aide apportée aux créanciers d'aliments par les organismes publics, quelle que soit la forme qu'elle prend, procède d'un politique de solidarité nationale. Elle représente toutefois un coût important et les sommes versées aux créanciers d'aliments ne devraient pas rester définitivement à la charge des Etats lorsque le débiteur dispose des moyens de s'acquitter de sa dette.
La Cour de Justice des Communautés Européennes a interprété l'article premier, alinéa premier, de la convention de Bruxelles du 27 septembre 1968 concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale dans un arrêt Gemeente Steenbergen contre Luc Baten [7] en ce sens que « la notion de « matière civile » englobe une action récursoire par laquelle un organisme public poursuit auprès d'une personne de droit privé le recouvrement de sommes qu'il a versées à titre d'aide sociale au conjoint divorcé et à l'enfant de cette personne, pour autant que le fondement et les modalités d'exercice de cette action sont régis par les règles du droit commun en matière d'obligation alimentaire ». Elle a précisé également qu'une telle action échappe à la matière de la sécurité sociale, exclue du champ d'application de la convention. Elle a considéré en revanche que « dès lors que l'action récursoire est fondée sur des dispositions par lesquelles le législateur a conféré à l'organisme une prérogative propre, la dite action ne peut pas être considérée comme relevant de la « matière civile ».
[7] Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 14 novembre 2002. Affaire C-271/00.
Cette question est examinée également dans le cadre des travaux de la Conférence de La Haye. Les deux conventions de La Haye les plus récentes ont adopté un champ d'application large, puisqu'elles s'appliquent « aux décisions en matière d'obligations alimentaires découlant de relations de famille, de parenté, de mariage ou d'alliance, y compris les obligations alimentaires envers un enfant non légitime ». La convention du 2 octobre 1973 concernant la reconnaissance et l'exécution de décisions relatives aux obligations alimentaires ajoute qu'elle s'applique « aux décisions rendues par les autorités judiciaires ou administratives d'un Etat contractant entre :
1 un créancier et un débiteur d'aliments ; ou
2. un débiteur d'aliments et une institution publique qui poursuit le remboursement de la prestation fournie au créancier d'aliments. »
Les deux conventions prévoient toutefois des possibilités de réserves quant à leur application aux obligations alimentaires notamment entre collatéraux, ou entre alliés. Plusieurs Etats ont fait usage de ces réserves en ratifiant ces conventions et notamment certains Etats membres de l'Union européenne.
La question a suscité des débats au cours de la réunion de la première Commission spéciale relative à l'élaboration d'un projet de convention réunie par la Conférence de La Haye de Droit International Privé en mai 2003, en raison de la lourdeur des obligations de coopération que pourrait faire peser sur les Etats un champ d'application étendu.
Elle pourrait se poser également au sein de la Communauté européenne, certains Etats membres paraissent en effet réticents à l'idée d'apporter une assistance à des adultes ou des organismes publics en vue de l'exécution de décisions rendues à l'étranger en leur faveur.
Faut-il prévoir que les futurs instruments :
a. - Définissent la notion d'obligations alimentaires ? De quelle manière ?
b. -S'appliquent au recouvrement des arriérés ?
c. - S'appliquent aux organismes publics, notamment en ce qui concerne la coopération ?
d. - S'appliquent à toutes les personnes susceptibles de bénéficier de créances alimentaires selon les différents systèmes juridiques ?
Des solutions distinctes doivent-elles être adoptées pour le futur instrument communautaire et pour la future convention de La Haye ? Lesquelles ?
5. REGLES DE DROIT INTERNATIONAL PRIVE
5.1. Compétence directe
5.1.1. Règles communautaires
Ainsi qu'il a été rappelé plus haut, le Règlement (CE) n° 44/2001 est applicable en matière d'obligations alimentaires et comporte en son article 5 paragraphe 2), à côté de la règle de compétence générale, des règles de compétence spéciales.
On s'est interrogé, au cours des travaux d'élaboration du projet de Règlement (CE) n° 2201/2003 du 27 décembre 2003 relatif à la compétence , la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le règlement (CE) n° 1347/2000 [8], sur la nécessité d'inclure au Règlement (CE) n° 44/2001 une précision selon laquelle les actions concernant la responsabilité parentale sont incluses dans la notion d'actions relatives à l'état des personnes, afin de permettre aux autorités compétentes pour statuer sur ce point de se prononcer également sur les demandes alimentaires annexes.
[8] JO C L 338 du 23 décembre 2003.
La possibilité de joindre ces deux types d'actions, concernant l'autorité parentale d'une part, et les obligations alimentaires d'autre part, peut en effet s'avérer très utile. A titre d'exemple, les décisions qui fixent la résidence d'un enfant chez l'un de ses parents prévoient le plus souvent le paiement par l'autre parent d'une pension alimentaire et la solution la plus simple consiste évidemment à confier la compétence pour statuer sur les deux questions aux autorités du même Etat.
En définitive, les débats ont permis de conclure que les questions relatives à l'autorité parentale sont déjà couvertes par l'article 5 paragraphe 2) du Règlement (CE) n° 44/2001. Afin d'éviter toute ambiguïté, le onzième considérant du préambule du Règlement (CE) n° 2201/2003 indique que « Les obligations alimentaires sont exclues du champ d'application du présent règlement car elles sont déjà régies par le règlement (CE) n° 44/2001. Les juridictions compétentes pour statuer en vertu du présent règlement seront généralement compétentes pour statuer en matière d'obligations alimentaires par application de l'article 5, paragraphe 2 du règlement (CE) n° 44/2001 ».
La plupart des questions relatives à la compétence directe des autorités chargées de statuer sur les demandes de fixation, ou de modification des créances alimentaires, sont par conséquent résolues au plan communautaire.
5.1.2. Projet de convention de La Haye
Les règles évoquées ci-dessus ne sont évidemment pas applicables dans les relations entre les Etats membres de l'Union européenne et les Etats tiers.
Aucune disposition relative à la compétence directe du juge d'origine, c'est à dire permettant de désigner le pays dont les autorités sont compétentes pour statuer sur une demande de fixation d'obligations alimentaires lorsqu'une affaire présente un caractère international, ne figure non plus dans les différentes conventions internationales applicables dans certains Etats membres de l'Union européenne et la question s'est posée de la nécessité d'introduire de telles règles dans le futur instrument de La Haye.
D'une manière générale, l'absence de règles de compétence directe liant les Etats parties à un instrument international laisse subsister une insécurité juridique, puisque la reconnaissance et l'exécution peuvent être refusées à l'étranger au motif que le tribunal qui a statué n'était pas compétent. Par ailleurs, il peut arriver que les parties au litige choisissent de s'adresser aux autorités d'Etats différents pour obtenir une décision. Une difficulté se posera par conséquent lorsque la reconnaissance et l'exécution seront demandées à l'étranger, chacune des parties réclamant l'application de décisions différentes. L'adoption de règles de compétence directe, qui évite ces problèmes, facilite au contraire la reconnaissance et l'exécution des décisions.
On constate d'ailleurs que l'absence actuelle de règles uniformes liant les Etats membres de la Conférence de La Haye entraîne deux types de difficultés.
5.1.2.1. Demandes initiales
En ce qui concerne les demandes initiales, c'est à dire celles par lesquelles une personne saisit l'autorité compétente afin qu'elle fixe sa créance alimentaire à l'égard d'une autre personne, une très large majorité d'Etats membres de la Conférence de La Haye applique des règles de compétence similaires (compétence du tribunal ou autre autorité du domicile ou de la résidence du débiteur, ou bien du créancier). Il s'agit par exemple, outre les Etats membres de l'Union européenne, des Etats d'Amérique latine.
D'autres Etats, en revanche, n'admettent pas la compétence des autorités de l'Etat ou de la résidence habituelle du créancier d'aliments. Aux Etats-Unis, par exemple, les tribunaux du lieu du domicile ou de la résidence du créancier considèrent que l'existence dans la Constitution américaine du principe de «due process» ne leur permet pas de se reconnaître compétents s'ils n'ont pas de lien suffisant avec le débiteur.
Lorsqu'un créancier d'aliments a sa résidence habituelle aux Etats-Unis, contrairement au débiteur qui n'a aucun lien avec cet Etat, les autorités américaines demandent aux autorités de l'Etat du lieu de domicile ou de résidence de ce débiteur d'engager une procédure visant à la détermination de son obligation alimentaire, voire de la filiation de l'enfant pour lequel des aliments sont demandés.
La convention de New York de 1956, qui prévoit en son article 6 que «l'institution intermédiaire prend, au nom du créancier, toutes mesures propres à assurer le recouvrement des aliments. Notamment, elle transige et, lorsque cela est nécessaire, elle intente et poursuit une action alimentaire (...)» n'étant pas applicable dans leurs rapports avec les Etats-Unis [9], qui ne l'ont pas ratifiée, certains Etats considèrent qu'ils ne sont pas tenus d'accorder la coopération qui leur est ainsi demandée.
[9] Les Etats-Unis ont en revanche passé des accords de coopération avec un certain nombre d'Etats.
Il en résulte pour certains justiciables américains, trop démunis pour engager des frais de représentation en justice à l'étranger, l'impossibilité d'obtenir une décision déterminant leur créance alimentaire.
5.1.2.2. Demandes en modification
Dans les différents Etats membres de la Conférence de La Haye, des règles de compétence diverses sont applicables en ce qui concerne les demandes de modification de la décision initiale ayant fixé les obligations alimentaires.
L'on sait que le Règlement (CE) n° 44/2001 permet au créancier de saisir, à son choix, le tribunal compétent de son domicile ou de sa résidence habituelle, ou bien le tribunal du domicile du débiteur, tandis que ce dernier ne peut s'adresser qu'au tribunal du domicile du créancier. Le règlement admet également la prorogation de compétence.
La Convention Interaméricaine de Montevideo du 15 juillet 1989 sur les obligations alimentaires opère une distinction suivant que la demande porte sur une augmentation de la pension, en pratique sollicitée par le créancier, qui dispose d'un choix, ou bien sur une diminution ou une suspension de la pension, souhaitée normalement par le débiteur, pour lesquelles le juge qui a statué sur la demande initiale est seul compétent. La prorogation de compétence est toutefois admise.
Certains Etats maintiennent quant à eux la compétence du tribunal qui a statué sur la demande initiale, sous réserve qu'une des parties réside encore dans son ressort au moment de la demande de modification.
Des difficultés sont par conséquent susceptibles de surgir du fait des différences existant entre les règles applicables selon les différents systèmes, en cas de changement de domicile ou de résidence des parties. Il peut en résulter soit des décisions concurrentes lorsque des tribunaux différents se sont reconnus compétents, soit au contraire l'impossibilité pour les parties d'obtenir une décision parce qu'aucun tribunal ne se reconnaît compétent.
Certains Etats du Commonwealth, enfin, connaissent un système selon lequel toute décision, qu'elle statue sur la demande initiale ou sur des demandes en modification, est rendue au terme de deux étapes, dont la première se déroule dans le pays de résidence du créancier et la deuxième dans celui de la résidence du débiteur. Ce système a été également adopté dans le cadre d'accords passés entre quelques autres Etats non membres du Commonwealth. Un tel système ne peut évidemment fonctionner que si les Etats de résidence du créancier et du débiteur appliquent les mêmes règles. Lorsque l'Etat du lieu de résidence du débiteur ne connaît pas ce système, la première étape du processus décisionnel reste sans suite et aucun jugement susceptible d'exécution ne peut être rendu.
Certains Etats estiment que certaines de ces difficultés pourraient être réglées au moyen de règles de coopération.
D'autres Etats ont manifesté, dans leurs réponses au questionnaire établi par la Conférence de La Haye ou au cours de la réunion de la Commission spéciale de mai 2003, leur souhait de voir figurer dans la future convention des règles de compétence directe.
Il faut remarquer, en ce qui concerne les tribunaux américains, que les cas dans lesquels ils refusent de statuer sur les demandes des créanciers résidant dans leur ressort sont sans doute relativement peu nombreux, puisqu'une loi récente a adopté une liste assez extensive de cas dans lesquels ils peuvent se reconnaître compétents en matière d'obligations alimentaires alors même que le débiteur réside à l'étranger.
Différentes solutions paraissent donc envisageables : ne pas insérer à la future convention de règles de compétence directe, prévoir seulement des dispositions relatives aux décisions modificatives, tenter d'élaborer des règles universellement acceptables sans remettre en cause le principe de compétence du tribunal du lieu de résidence du créancier, adopter des règles inspirées du Règlement (CE) n° 44/2001 ou de la convention Interaméricaine de Montevideo, prévoir une possibilité de réserve générale ou applicable seulement dans certains cas, ou au contraire insérer à la future convention des règles de compétence directe optionnelles.
La future convention de La Haye doit-elle :
a. - Comporter un ensemble complet de règles de compétence directe ? Dans l'affirmative, quelles règles devraient-elles être adoptées ?
b. - Comporter des règles de compétence directe ne réglant que les cas de demandes de modification d'une décision antérieure ? Dans l'affirmative, quelles règles devraient-elles être adoptées ?
5.2. Reconnaissance et exécution des décisions
Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, le Programme de mesures sur la mise en oeuvre du principe de reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale prévoit expressément, en ce qui concerne les décisions relatives aux obligations alimentaires, la suppression de l'exequatur, c'est à dire de la procédure qui doit être engagée devant le tribunal d'un Etat pour y faire reconnaître et déclarer exécutoire sur son territoire les décisions rendues par un tribunal d'un autre Etat. Des moyens susceptibles de faciliter la reconnaissance et l'exécution des décisions sont également recherchés dans le cadre des travaux de la Conférence de La Haye.
La question se pose différemment au sein de l'espace communautaire, où les décisions judiciaires circulent de manière relativement aisée depuis de nombreuses années, et plus encore depuis l'entrée en vigueur du Règlement (CE) n° 44/2001, et entre les Etats membres de la Conférence de La Haye, qui ne sont pas tous liés par des règles conventionnelles, qui connaissent des systèmes juridiques et des niveaux de développement parfois très différents, et qui se répartissent sur l'ensemble de la planète.
Mais dans les deux cas il paraît indispensable de rechercher les moyens permettant aux décisions d'être reconnues et exécutées le plus rapidement possible. Il faut rappeler en effet qu'une urgence particulière s'attache au règlement des créances alimentaires et que, sous réserve que le débiteur bénéficie de voies de recours lui permettant de faire valoir ses droits en cas de contestation, les intérêts du créancier devraient être pris en compte de manière primordiale.
5.2.1. Projet communautaire
5.2.1.1. Suppression de l'exequatur
Un instrument européen qui supprimerait l'exequatur pourrait s'inspirer du Règlement du Conseil (CE) n° 2201/2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le Règlement du Conseil (CE) n° 1347/2000 ou du projet de Règlement portant création d'un titre exécutoire européen pour les créances incontestées.
Ces deux textes prévoient que les décisions rendues dans leur champ d'application par les juridictions d'un Etat membre sont reconnues dans les autres Etats membres d'une part sans qu'aucune déclaration leur reconnaissant force exécutoire ne soit requise et d'autre part sans qu'il soit possible de s'opposer à la reconnaissance.
Dans la perspective de la suppression de l'exequatur des décisions relatives aux obligations alimentaires, il faut se demander s'il existe actuellement des difficultés de fond qui pourraient s'y opposer.
Les Règlements du Conseil (CE) n° 1347/2000 et (CE) n° 44/2001, qui comportent des règles relatives à la procédure d'exequatur, prévoient que le défendeur à l'instance principale peut s'opposer à la reconnaissance et l'exécution d'une décision rendue dans un autre Etat membre notamment au motif qu'elles seraient manifestement contraires à l'ordre public de l'Etat requis ou que les droits de la défense n'ont pas été respectés.
En ce qui concerne le premier point, le rapport d'étude remis à la Commission européenne fait apparaître que, même si l'on peut relever « plusieurs conflits potentiels, la notion d'ordre public international se présente plus comme un faux problème que comme un obstacle réel. La lecture des rapports nationaux montre que ce concept est appliqué dans un nombre infime de décisions ».
Quelques questions pourraient subsister pour certains Etats, telles que la reconnaissance et l'exécution de décisions accordant une créance alimentaire à des personnes liées par les nouvelles formes de mariages ou de partenariats récemment introduites.
S'agissant des droits de la défense, le rapport d'étude remis à la Commission européenne signale l'absence de notification de décisions prises dans certains pays par des médiateurs. De même des titres seraient établis par les autorités administratives de certains Etats à l'insu du débiteur. Ailleurs, la notification des actes relatifs à l'instance serait effectuée à un curateur lorsque le débiteur est introuvable, procédure qui serait considérée comme inacceptable par certains Etats requis.
Il convient de se demander s'il existe de réelles difficultés dans ce domaine et, dans l'affirmative, quelles solutions permettraient de les régler Il faut rappeler à cet égard que le Programme de reconnaissance mutuelle prévoit l'adoption, si nécessaire, et notamment lorsque la suppression de l'exequatur est envisagée, de garanties procédurales minimales permettant d'assurer le strict respect du procès équitable. Cette exigence est prise en compte par exemple par le Règlement (CE) 2201/2003, qui prévoit que les décisions relatives au droit de visite sont reconnues et exécutées dans les Etats membres sans exequatur, sous réserve que toutes les parties concernées, et notamment l'enfant, aient été entendues dans le cadre de la procédure.
Existe-t-il des motifs qui pourraient rendre difficile la suppression de l'exequatur dans le cadre communautaire pour des raisons :
a. - d'ordre public ?
b. - de non-respect des droits de la défense ?
Dans l'affirmative, comment régler ces difficultés ? Certaines garanties procédurales doivent-elles être adoptées ou renforcées ?
5.2.1.2. Exécution provisoire
La législation de certains Etats membres prévoit que les décisions relatives aux obligations alimentaires sont assorties de plein droit de l'exécution provisoire ; selon d'autres droits le prononcé de celle-ci constitue une simple faculté pour le juge ; certains systèmes enfin ne connaissent pas cette possibilité. Lorsque l'exécution provisoire est inconnue, il est parfois possible pour le créancier d'obtenir une décision provisoire applicable dès le début de la procédure et jusqu'à ce que la décision au fond revête un caractère définitif.
D'une manière générale, l'objet même d'une décision accordant des aliments, qui vise à permettre au créancier de faire face à ses besoins quotidiens essentiels, justifierait la généralisation de la possibilité pour le juge de prononcer l'exécution provisoire, et par conséquent pour la décision d'être exécutée dès son prononcé.
La possibilité d'ordonner par une décision provisoire le paiement d'une pension pendant le cours de la procédure et jusqu'à ce que le jugement sur le fond soit définitif paraît plus efficace encore puisqu'elle permet au créancier de percevoir une pension dès le début de la procédure et jusqu'à l'expiration des délais, ou l'exercice, de recours, mais elle ne paraît pas de nature à faciliter réellement le recouvrement des aliments à l'étranger, puisqu'elle nécessiterait l'exécution de deux décisions successives. D'une manière générale, lorsque le recouvrement des créances alimentaires doit être effectué à l'étranger, l'existence de délais inhérents à la mise en oeuvre de la coopération judiciaire renforce encore la nécessité de rechercher les moyens d'accélérer l'ensemble de la procédure. L'exécution provisoire de la décision assure au moins au créancier que celle-ci peut être adressée dès son prononcé à l'autorité du pays de résidence du débiteur en vue de la mise en oeuvre des mesures d'exécution.
Il est évidemment difficile d'envisager, pour différentes raisons, que l'exécution provisoire ne s'applique qu'aux décisions ayant vocation à être exécutées à l'étranger. En effet, au moment où les décisions sont prononcées, la situation peut ne pas présenter de caractère international. Mais, surtout, rien ne justifierait l'application de solutions moins favorables pour les créanciers au motif que le débiteur se trouve à l'étranger.
Il pourrait par conséquent être envisagé que l'exécution provisoire soit généralisée aux décisions relatives aux obligations alimentaires rendues dans les Etats membres.
Cette solution est d'ailleurs recommandée par l'étude sur l'amélioration de l'exécution des décisions judiciaires à laquelle la Commission européenne a fait procéder [10].
[10] L'étude peut être consultée que le site de la Direction générale Justice et Affaires intérieures à l'adresse suivante : http://europa.eu.int/comm/justice_home/ doc_centre/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm
L'article 41 du Règlement du Conseil (CE) n° 2201/2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le Règlement du Conseil (CE) n° 1347/2000, relatif au droit de visite, comporte des dispositions selon lesquelles « Même si le droit national ne prévoit pas la force exécutoire de plein droit, nonobstant un éventuel recours, d'une décision accordant un droit de visite, la juridiction d'origine peut déclarer la décision exécutoire ». L'article 42 du Règlement, relatif aux décisions de retour d'une enfant déplacé de manière illicite, contient des dispositions similaires.
Ces dispositions pourraient évidemment servir de modèle pour un futur instrument européen relatif aux obligations alimentaires. Une simple faculté de prononcer l'exécution offerte au juge pourrait toutefois paraître insuffisante, compte tenu des intérêts en jeu, et on devrait plutôt envisager que les décisions relatives aux obligations alimentaires soient assorties de plein droit de l'exécution provisoire.
Le principe de l'octroi de plein droit de l'exécution provisoire aux décisions relatives aux obligations alimentaires paraît-il se heurter à des difficultés particulières ?
5.2.1.3. Procédure visant à l'exécution proprement dite
Dans certains Etats, les moyens d'exécution d'un jugement de condamnation au paiement de pensions alimentaires peuvent être mis en oeuvre, dès que celui-ci devient exécutoire, par un officier ministériel ; dans d'autres Etats, une fois le jugement rendu et devenu exécutoire, l'exécution est mise en oeuvre par les agents du tribunal sous l'autorité d'un juge, qui doit l'autoriser par une décision éventuellement susceptible de recours. Cette procédure est également applicable aux jugements étrangers qui ont obtenu l'exequatur.
La nécessité d'engager une procédure judiciaire spéciale aux fins d'exécution, de même que les voies d'opposition et les recours dont le défendeur peut faire usage, peuvent vraisemblablement retarder de manière notable l'exécution du jugement, non seulement parce que l'exécution peut être suspendue pendant le cours de la procédure, mais plus généralement en raison de la durée importante des procédures judiciaires dans certains Etats membres.
Il semble que les recommandations du Conseil de Tampere invitant le Conseil à supprimer « les mesures intermédiaires qui sont encore requises pour permettre la reconnaissance et l'exécution d'une décision ou d'un jugement dans l'Etat requis (...) par exemple [pour] les créances alimentaires » [11] et «à établir (...) des règles de procédure communes spéciales en vue de simplifier et d'accélérer le règlement des litiges transfrontaliers concernant (...) les créances alimentaires » [12] s'accommoderaient mal des lenteurs inhérentes, dans certains cas, à de telles procédures d'autorisation d'exécuter un jugement, dans un domaine où le recours à des mesures d'exécution rapides s'impose.
[11] Conseil européen de Tampere. Conclusions de la Présidence, n° 34.
[12] Conseil européen de Tampere. Conclusions de la Présidence, n° 30.
On peut se demander tout d'abord s'il n'est pas possible d'alléger la procédure devant le juge de l'exécution afin de la rendre plus rapide. Il serait peut être possible de simplifier certaines formalités, ou de fixer des délais.
Par ailleurs, sans pour autant supprimer toute possibilité pour le débiteur de s'opposer à la saisie de ses biens s'il a payé l'intégralité de sa dette, ou s'il s'acquitte volontairement des pensions alimentaires périodiques qui ont été mises à sa charge, par exemple, on pourrait envisager qu'aucun recours ne soit plus, en principe, suspensif d'exécution. La suspension d'exécution, qui peut évidemment se justifier dans certains cas, pourrait alors n'être accordée que sur demande expresse et à titre exceptionnel.
En ce qui concerne la phase d'exécution des jugements peut-on prévoir:
a. La simplification des procédures visant à l'exécution des jugements existant dans certains Etats membres ? La fixation de délais ?
b. Que l'exécution ne puisse être suspendue qu'à titre exceptionnel ?
5.2.2. Mesures d'exécution
L'étude relative à l'amélioration de l'exécution des décisions judiciaires mentionnée plus haut suggère que le principe de territorialité des mesures d'exécution laisse place à un principe d'universalité et, dans une certaine mesure, à la reconnaissance mutuelle des mesures d'exécution.
Elle recommande diverses améliorations, dont certaines pourraient être utilement mises en oeuvre dans le domaine du recouvrement des créances alimentaires.
Elle évoque notamment l'introduction d'une « Déclaration européenne des avoirs » du débiteur, sur le modèle de la mesure qui existe dans certains Etats membres de l'Union européenne et qui permet au créancier d'interroger son adversaire sur ses biens. Elle mentionne également une « Décision européenne de saisie bancaire » rendue sur la base d'un jugement exécutoire et qui pourrait être exécutée à l'étranger. De telles innovations, en particulier la première, seraient très utiles pour le recouvrement des créances alimentaires.
Mais dans ce domaine particulier on pourrait également envisager qu'une décision de saisie sur salaire prise dans un Etat membre de l'Union européenne soit susceptible d'exécution, sans qu'il soit nécessaire de procéder à aucune autre procédure, dans les autres Etats membres.
Une telle innovation ne serait pas forcément utile au recouvrement des créances dans les Etats qui confient à des huissiers de justice la mise en oeuvre des mesures d'exécution, mais, dans les autres, elle permettrait de gagner du temps puisqu'elle éviterait de demander à un juge ou à une autre autorité de prendre la décision de faire procéder à une saisie arrêt sur le salaire du débiteur.
Peut-on envisager qu'une décision ordonnant une saisie-arrêt sur le salaire d'un débiteur de pensions alimentaires rendue dans un Etat membre de l'Union européenne soient reconnue et exécutée sans autre procédure dans tous les Etats membres ?
Quelles autres mesures particulières seraient-elles utiles ?
5.2.3. Projet de convention de La Haye
Conformément aux orientations définies par la Commission Affaires générales de la Conférence de La Haye en 2000 et 2002, le projet de convention devrait en principe comporter des règles de reconnaissance et d'exécution des décisions relatives aux obligations alimentaires, s'inspirant de celles qui sont contenues dans les deux conventions adoptées dans le cadre de cette Organisation internationale en 1958 et 1973. Dans leurs réponses au questionnaire qui leur avait été adressé par la Conférence, la grande majorité des Etats membres de celle-ci recommandent l'insertion de telles règles dans la future convention. Différentes questions délicates se posent toutefois à ce sujet.
5.2.3.1. Modalités de la reconnaissance et de l'exécution
Le Bureau permanent de la Conférence de La Haye a plaidé pour sa part pour la suppression de l'exequatur, telle que prévue par les articles 41 et 42 du Règlement du Conseil (CE) n°2201/2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le Règlement du Conseil (CE) n° 1347/2000, tout en s'interrogeant sur les conditions dans lesquelles pourrait être établi le certificat émanant de l'Etat d'origine et accompagnant la décision, qui est prévu par ce Règlement.
Cette suggestion a suscité des réactions très divergentes, quelques délégations acceptant la suppression de l'exequatur sous réserve du maintien d'une possibilité de recours du débiteur, après notification de la décision par les autorités de l'Etat requis ou au stade de l'exécution, selon le processus connu de certains systèmes de « common law », ou selon la procédure d'exequatur simplifiée prévue par le Règlement (CE) du Conseil n° 44/2001. D'autres ont fait valoir que la suppression de l'exequatur ne pouvait être envisagée en l'absence d'harmonisation des règles de conflit de lois et de compétence, ou qu'une telle avancée paraissait impossible au plan mondial compte tenu des disparités existant entre les législations internes.
De nombreuses délégations ont toutefois marqué leur intérêt pour le recours à des procédures rapides.
Dans le cadre de la future convention de La Haye, doit-on envisager un système d'exequatur simplifié semblable à celui qui est prévu par le Règlement n° 44/2001 ? Quelles autres solutions sont-elles possibles pour faciliter et accélérer la reconnaissance et l'exécution des décisions ?
5.2.3.2. La compétence indirecte, condition de la reconnaissance et de l'exécution
Les conventions de La Haye sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière d'obligations alimentaires comportent des règles de compétence indirecte qui conditionnent leur application. Toutes deux retiennent la compétence du tribunal de la résidence habituelle du débiteur ou du créancier, ainsi que de celui auquel le débiteur a accepté de se soumettre. La convention de 1973 retient en outre la compétence du for de la nationalité commune du créancier et du débiteur, de même que celle des autorités de l'Etat contractant qui ont statué sur la demande d'aliments accessoirement à une action en divorce, en séparation de corps, en annulation ou en nullité de mariage.
Les critères de résidence habituelle du débiteur ou de soumission par celui-ci à la compétence du tribunal saisi par le créancier ne sont pas sujets à controverse, dès lors qu'ils paraissent universellement acceptés, ou tout au moins susceptibles de l'être dans le cadre d'un accord international.
Le critère de la résidence habituelle du créancier suscite en revanche des difficultés dans les rapports des Etats-Unis, d'une part, et l'ensemble des autres Etats membres de la Conférence de La Haye, d'autre part. La Conférence de La Haye suggère que soit retenue une « approche fondée sur les faits », selon laquelle « chaque Etat est en fait autorisé à appliquer ses propres critères. Autrement dit, une décision rendue dans l'Etat d'origine sera reconnue et exécutée si, dans les mêmes conditions, l'exercice de la compétence aurait été possible dans l'Etat requis. En vertu de ce principe, les règles juridictionnelles de compétence sur lesquelles le tribunal de l'Etat requérant a fondé son jugement n'auraient pas d'importance. La question cruciale est de savoir si, quelle que soit la raison déclarée par le tribunal de l'Etat requérant, les circonstances de cette affaire confirmeraient cette compétence au titre des règles de l'Etat requis. Dans ce cas, le jugement devrait être reconnu. » [13].
[13] Conférence de La Haye de Droit International Privé, document préliminaire n° 3 « Vers un nouvel instrument mondial sur le recouvrement international des aliments envers les enfants et d'autres membres de la famille ». Rapport établi par William Duncan, 76, qui cite un essai de George G. Spector intitulé « Towards an accomodation of divergent jurisdictional standards for the determination of maintenance obligations in private international law ».
Le mode d'appréciation de la compétence indirecte « fondé sur les faits » soulève une difficulté d'ordre pratique, puisqu'il suppose qu'au stade de l'examen de la demande de reconnaissance et d'exécution l'autorité compétente de l'Etat requis se trouve en possession d'éléments d'information suffisants sur les motifs qui ont fondé la compétence du juge du fond pour être en mesure d'effectuer la comparaison avec les règles de compétence prévues par son propre droit. Ceci nécessiterait que le juge d'origine ait connaissance, au moment où il statue, des critères de compétence retenus par le juge de l'Etat qui sera requis et prenne soin de préciser dans sa décision que tel ou tel de ces critères était effectivement présent en l'espèce. La difficulté réside dans le fait qu'au moment où les décisions sont rendues la situation ne présente pas forcément un caractère international.
Le rapport du Bureau permanent suggère que les informations susceptibles de permettre au tribunal saisi de la demande de reconnaissance et d'exécution de se prononcer sur la compétence indirecte du juge d'origine soient transmises par les autorités de l'Etat requérant, au titre des mesures de coopération. La question est évidemment liée aux fonctions susceptibles d'être confiées aux autorités des Etats contractants qui seront chargées de la coopération. Mais encore faudrait-il bien entendu qu'elles aient le moyen de recueillir les informations nécessaires.
Le Bureau permanent de la Conférence de La Haye propose d'adopter les dispositions suivantes :
« 1. Une décision en matière alimentaire rendue par une autorité judiciaire ou administrative dans un Etat contractant (l'Etat d'origine) doit être reconnue et exécutée dans tous les Etats contractants si :
c. Les circonstances de l'affaire auraient, mutatis mutandis, conféré cette compétence en vertu des règles de l'Etat requis ; ou
d. Le créancier résidait (habituellement) dans l'Etat d'origine lors de l'introduction de l'instance.
2. Un Etat contractant dont les autorités judiciaires ou administratives ne peuvent exclusivement fonder leur compétence en matière alimentaire sur le lieu de résidence du créancier peut émettre une réserve quant au paragraphe 1 (d). » [14]
[14] Conférence de La Haye de Droit International Privé, document préliminaire n° 3 « Vers un nouvel instrument mondial sur le recouvrement international des aliments envers les enfants et d'autres membres de la famille ». Rapport établi par William Duncan, 87.
Les Etats qui feraient la réserve prévue au paragraphe 2 devraient s'engager à entreprendre une nouvelle procédure pour pallier cette difficulté. Il faut rappeler toutefois qu'une telle solution conduit à la coexistence de deux décisions distinctes produisant leurs effets sur le territoire d'Etats différents, avec toutes les difficultés susceptibles de résulter de cette situation en cas de changement de résidence du débiteur. Elle peut en outre rendre impossible le recouvrement d'une partie des arriérés.
L'approche « fondée sur les faits » paraît-elle susceptible d'être mise en oeuvre en pratique ?
Faut-il lui substituer une autre solution ? Dans l'affirmative, laquelle ?
Au cours des débats de la Commission spéciale réunie à La Haye en mai 2003, trois autres critères de compétence indirecte ont été examinés, ceux de la nationalité commune des parties, du divorce ou des questions liées à la responsabilité parentale. La possibilité d'admettre l'autonomie des parties en la matière a également été envisagée.
Aucune délégation n'a souhaité que soit maintenu le critère de rattachement à la nationalité commune des parties. En revanche, la compétence indirecte du tribunal saisi d'une action d'état n'a pas paru poser de difficulté. Cette solution serait au demeurant parfaitement compatible avec la législation communautaire. Quant à l'autonomie des parties, il a paru dangereux à certains experts de lui laisser libre cours, dans un domaine où les forces en présence peuvent s'avérer très déséquilibrées, et par conséquent d'admettre la compétence indirecte du tribunal saisi d'un commun accord par le débiteur et le créancier.
Faut-il admettre en matière de compétence indirecte :
a. la solution adoptée par l'article 8 de la convention de La Haye de 1973 concernant la reconnaissance et l'exécution de décisions relatives aux obligations alimentaires ?
b. le for saisi d'un commun accord par le débiteur et le créancier ? La liberté de choix des parties doit-elle être limitée ?
5.2.3.3. Motifs de refus de reconnaissance
Les conventions de La Haye de 1958 et de 1973 prévoient que la reconnaissance et l'exécution d'une décision peut être refusée si elle sont manifestement incompatibles avec l'ordre public de l'Etat requis ou si la décision est incompatible avec une décision rendue antérieurement dans l'Etat requis. La convention de 1973 ajoute à ces deux motifs ceux de la fraude commise dans la procédure et de l'existence d'un litige pendant devant les autorités de l'Etat, entre les mêmes parties et ayant le même objet.
Au cours de la réunion de la Commission spéciale de mai 2003, plusieurs délégations se sont prononcées en faveur de la limitation des motifs de refus de reconnaissance et d'exécution essentiellement à la violation des droits de la défense, à la contrariété à l'ordre public, au conflit de décisions et à la litispendance.
La question des conflits de décisions se pose toutefois de manière particulière en matière d'obligations alimentaires, dès lors que plusieurs décisions successives peuvent être rendues de manière parfaitement régulière, en fonction de l'évolution des situations respectives des parties. Il convient évidemment de favoriser la reconnaissance et l'exécution de la décision la plus récente, sous réserve, notamment, qu'elle ait été rendue par l'autorité compétente en la matière. Si cette dernière question n'est pas réglée par l'introduction dans la convention d'une règle de compétence directe, elle devrait l'être par une règle de compétence indirecte.
Par ailleurs, les Etats se sont dans l'ensemble accordés sur le rejet de principe de la révision au fond des décisions par l'Etat requis.
Pourtant, il semble que les autorités de certains Etats membres de l'Union européenne, requis de faire reconnaître et exécuter par leurs autorités une décision sur le fond, qu'elle ait été rendue dans un Etat membre de l'Union européenne ou dans un Etat tiers, engagent une nouvelle procédure aux fins de fixation de la créance alimentaire, alors même que la décision d'origine remplirait les conditions de reconnaissance et d'exécution, au motif que cette décision ne peut être exécutée en raison de l'insolvabilité du débiteur ou de la modification des situations respectives des parties.
Cette pratique n'est conforme ni aux dispositions du Règlement (CE) n° 44/2001 ou des conventions de La Haye, qui interdisent la révision au fond des décisions étrangères au stade de l'exequatur, ni même à celles de la convention de New York de 1956 qui ne permettent l'engagement d'une nouvelle procédure que dans la limite des pouvoirs accordés par le créancier.
Au stade de l'exequatur :
a. Quels motifs de refus de reconnaissance et d'exécution devraient-ils figurer dans la future convention ?
b. En cas de conflit de décisions, comment distinguer celle qui doit recevoir exécution ?
c. Faut-il interdire strictement la révision des décisions rendues dans l'Etat d'origine, ou admettre des dérogations et dans l'affirmative, dans quels cas et à quelles fins ?
Ni le Règlement (CE) n° 44/2001, ni aucun autre instrument communautaire ne comporte de règles de conflits de lois concernant les obligations alimentaires. L'article 1 2 b) de la convention de Rome du 19 juin 1980 sur la loi applicable aux obligations contractuelles, seul instrument de droit civil applicable entre les Etats membres de l'Union européenne qui comporte des règles de conflits de lois, exclut en effet de son champ d'application « les droits et devoirs découlant des relations de famille, de parenté, de mariage ou d'alliance, y compris les obligations alimentaires envers les enfants non légitimes ».
Les conventions de La Haye de 1956 et 1973 sur la loi applicable aux obligations alimentaires n'ayant été ratifiées que par une partie des Etats membres de l'Union européenne, les règles de conflits de lois applicables au sein de l'espace judiciaire européen ne sont donc pas harmonisées à l'heure actuelle.
En ce qui concerne les travaux en cours à La Haye, il était prévu qu'ils englobent cette question, puisque la Commission spéciale sur les Affaires générales de mai 2000 avait décidé de l'élaboration d'une convention exhaustive améliorant les conventions existantes, et notamment les deux conventions sur la loi applicable aux obligations alimentaires adoptées par la Conférence.
Des questions semblables paraissent se poser aux plans communautaire et mondial. Il faut se demander pourtant si des réponses différentes, tenant compte de la spécificité de chacun des deux exercices, doivent y être apportées dans le cadre du projet communautaire et de la future convention de La Haye.
5.3.1. Constat
De grandes divergences apparaissent dans les législations internes des Etats, y compris des Etats membres de l'Union européenne, en ce qui concerne les obligations alimentaires.
Ainsi, l'âge auquel un enfant cesse de pouvoir bénéficier d'une créance alimentaire à l'encontre de ses parents varie d'un Etat à l'autre. Certaines législations ne retiennent pas un critère d'âge mais s'intéressent à la situation de l'enfant et à sa capacité éventuelle à faire face de manière autonome à ses propres besoins.
Certains droits prévoient que l'un des conjoints divorcés bénéficie en principe, au moins dans certains cas, d'une créance alimentaire à l'encontre de son ex-conjoint. D'autres, en revanche, connaissent le principe inverse.
Certaines législations admettent l'existence d'obligations alimentaires entre différents membres de la famille, voire entre proches sans lien de parenté, d'autres limitent les droits alimentaires aux enfants ou aux conjoints.
Les règles de compétence juridictionnelle des différents systèmes juridiques offrent généralement aux parties une option entre les tribunaux de différents Etats, notamment Etat de la résidence ou du domicile du créancier ou du défendeur. La législation interne de nombreux Etats membres de la Conférence de La Haye admet par ailleurs la compétence du for de la nationalité ou du « domicile » au sens anglo-saxon du terme. L'on sait que la législation européenne, quant à elle, ouvre plusieurs possibilités aux plaideurs par le jeu combiné des Règlements (CE) n° 44/2001 et (CE) n° 1347/2000. La recherche, dans un souci de sécurité juridique, d'une harmonisation des règles de conflits de lois applicables aux situations présentant un élément d'extranéité se justifie par conséquent aussi bien au plan communautaire que dans le cadre de la Conférence de La Haye de droit international privé.
On observe pourtant que les deux conventions sur la loi applicable aux alimentaires obligations adoptées au sein de la Conférence de La Haye n'ont reçu qu'un nombre restreint de ratifications, émanant essentiellement d'Etats membres de l'Union européenne. De plus, la convention la plus ancienne, qui devait être remplacée par la plus récente, reste applicable dans les relations entre certains Etats qui n'ont pas ratifié la suivante.
Cette situation est évidemment insatisfaisante à plus d'un titre. L'existence de deux conventions liant des Etats différents nuit à la prévisibilité des solutions et constitue une difficulté pour les praticiens. L'absence de règles conventionnelles entre certains autres Etats aggrave ces inconvénients.
Par ailleurs, les Commissions spéciales réunies en 1995 et 1999 ont fait apparaître certaines difficultés résultant du contenu des conventions.
Ainsi on constate des divergences jurisprudentielles résultant de l'absence de règle désignant la loi applicable à l'établissement de la filiation, certains tribunaux appliquant à cette question la loi désignée par leurs règles de conflits de lois, les autres la loi qui régit l'obligation alimentaire. Plus généralement, la question de la loi applicable à l'ouverture de droits aux aliments peut se poser.
L'article 8 de la convention de 1973 prévoit que « la loi appliquée au divorce régit, dans l'Etat contractant où celui-ci est prononcé ou reconnu, les obligations alimentaires entre époux divorcés et la révision des décisions relatives à ces obligations ». Cette règle, qui a l'avantage d'assurer la continuité de traitement d'une situation au regard de la même loi et assure par conséquent la sécurité juridique, a toutefois été écartée, dans un arrêt du 21 février 1997, par la Cour suprême des Pays-Bas qui a estimé qu'elle n'était pas incompatible avec la possibilité pour les parties de choisir la loi applicable.
Enfin, la question de la loi applicable à la prescription a donné lieu à des difficultés au stade de la demande de reconnaissance et d'exécution, ou de la mise en oeuvre à l'étranger de moyens d'exécution forcée. Certains droits considèrent en effet la prescription comme une question de fond, régie par leurs règles de conflits de lois, et d'autres comme une règle de procédure, à laquelle s'applique la loi du for.
Au cours des travaux de la Commission spéciale réunie à La Haye en mai 1999, de nombreuses délégations représentants des Etats de tradition juridique romano-germanique se sont prononcées en faveur de l'insertion dans la nouvelle convention de règles de conflits de lois, inspirées des règles contenues dans la convention de 1973.
Plusieurs arguments ont en effet été avancés et en particulier la nécessité d'unifier les règles conventionnelles actuelles, de les moderniser et de prévoir des adaptations permettant de les rendre acceptables pour l'ensemble des Etats membres de la Conférence.
Les représentants des Etats de « common law » ont en revanche argué de difficultés pour le juge et de coûts additionnels pour les parties résultant de l'application d'une loi étrangère.
Plusieurs solutions ont été envisagées et notamment l'insertion dans la future convention d'un ensemble complet de règles de conflit de lois, ou seulement de quelques règles complétant les conventions existantes, l'absence de règles de conflit de lois ou l'adoption, entre les Etats qui souhaiteraient être liés par de telles règles d'un simple protocole relatif à la loi applicable aux obligations alimentaires.
La recherche de solutions harmonisées pourrait évidemment s'avérer plus complexe dans un cadre plus large qu'entre les seuls Etats membres de l'Union européenne.
Faut-il inclure dans le futur instrument communautaire ou dans la future convention de La Haye :
a. Un ensemble complet de règles de conflits de lois ?
b. Des règles de conflits de lois réglant des problèmes particuliers ?
5.3.2. Questions susceptibles d'être visées par des règles de conflits de lois
5.3.2.1. Question principale
La convention de La Haye de 1973, la plus récente et la plus complète, comporte un système en cascade qui fait régir les obligations alimentaires par la loi de la résidence habituelle du créancier d'aliments, ou à titre subsidiaire, si cette loi ne permet pas au créancier d'obtenir des aliments, par la loi nationale commune du débiteur et du créancier, et enfin si cette deuxième loi ne permet pas au créancier d'obtenir gain de cause, par la loi du for.
La convention de Montevideo prévoit un système différent, puisque selon son article 6 :
« Les obligations alimentaires ainsi que les qualités de créancier et de débiteur d'aliments sont régies par la législation qui, de l'avis de l'autorité compétente, s'avère la plus favorable à l'intérêt du créancier, à savoir :
a) la législation de l'Etat du domicile ou de la résidence du créancier ;
b) la législation de l'Etat du domicile ou de la résidence habituelle du débiteur ».
Le droit de certains pays prévoit également une approche en cascade, ou un système semblable à celui de la convention de Montevideo. Dans d'autres Etats, c'est la loi de la nationalité du créancier qui régit la question du droit aux aliments.
Au cours de la réunion de la Commission spéciale réunie à La Haye en mai 2003, il a été observé que si l'on admettait la compétence du for du créancier ainsi que l'application de la loi du domicile ou de la résidence du créancier, la loi du for se trouverait applicable, solution permettant un accord entre les systèmes de droit civil et de « common law ».
Le recours systématique à la loi interne du for a également été envisagé, au motif qu'au stade de la demande initiale c'est le créancier qui choisit le tribunal et qu'il lui appartient par conséquent de choisir celui dont la loi lui est la plus favorable. Une telle solution semble toutefois favoriser le « forum shopping ».
Certains ont en outre fait remarquer que des Etats de droit islamique par exemple, pourraient souhaiter ratifier la future convention et que pour eux la meilleure solution serait sans doute l'application de la loi du for, y compris ses règles de droit international privé.
Quelles règles générales de solution des conflits de lois faut-il adopter, au plan international, au plan communautaire, en matière d'obligations alimentaires ?
En ce qui concerne les obligations alimentaires entre ex-époux, il y a lieu d'examiner si la solution prévue par l'article 8 de la convention de La Haye de 1973 doit être maintenue. Très critiquée par certains au moment de son adoption, cette règle ne semble pas avoir posé de difficultés importantes en pratique.
Au cours des travaux entrepris au sein de la Conférence de La Haye, il a été envisagé de laisser une place à l'autonomie de la volonté, en s'inspirant de l'arrêt de la Cour suprême des Pays-Bas, afin de permettre aux parties de désigner pour régir leurs obligations alimentaires une loi autre que celle qui a été appliquée à leur divorce. Si une telle solution paraissait appropriée, il conviendrait d'examiner si le choix des parties doit être totalement libre, ou au contraire encadré, notamment pour éviter qu'une des parties n'impose à l'autre l'application d'une loi qui lui serait particulièrement défavorable.
S'agissant des divorces prononcés par un tribunal compétent en application du Règlement (CE) n° 1347/2000, des règles de loi applicable pourraient à l'avenir être établies par un instrument communautaire et la question des obligations alimentaires entre ex-époux sera examinée dans ce cadre.
Quelle règle de solution des conflits de lois particulière aux obligations alimentaires entre époux, ou entre ex-époux, faut-il insérer dans la future convention de La Haye ?
Faut-il admettre un choix de la loi par les parties et, dans l'affirmative, encadrer ce choix ?
5.3.2.2. Domaine de la loi applicable
La convention de La Haye de 1973 et la convention de Montevideo de 1989 prévoient que la loi compétente détermine les qualités de créancier et de débiteur, la désignation des personnes qui peuvent engager une action alimentaire, ainsi que les délais pour intenter celle-ci. La convention de Montevideo ajoute que la loi compétente régit les autres conditions requises pour l'exercice du droit aux aliments ainsi que le montant de la créance et les délais et conditions de son versement. La convention de La Haye dispose que la loi applicable à l'obligation alimentaire détermine également les limites de l'obligation du débiteur, lorsqu'une institution publique qui a fourni des prestations au créancier en demande le remboursement.
Les règles de conflit de lois de certains Etats membres de la Conférence de La Haye font en revanche régir par la loi du domicile du créancier la question du droit aux aliments et par la loi du domicile du débiteur les conditions de fixation de la créance alimentaire et notamment le montant de celle-ci.
Dans certains pays, les pensions alimentaires sont fixées en application de barèmes, parfois assez complexes. Dans d'autres, en revanche, elles sont déterminées en considération des besoins du créancier et des ressources du débiteur, principe repris par la convention de La Haye de 1973.
La question des modalités de fixation des obligations alimentaires revêt un intérêt particulier lorsque le créancier et le débiteur résident dans des pays dont les niveaux de vie sont très différents. La difficulté la plus importante paraît se poser dans le cas où le créancier réside dans un pays au niveau de vie élevé, tandis que le débiteur ne perçoit, dans le pays où il réside, qu'un salaire insuffisant pour faire face au paiement des pensions mises à sa charge.
L'article 11 de la convention de La Haye de 1973 prévoit à cet égard que : « même si la loi applicable en dispose autrement, il doit être tenu compte des besoins du créancier et des ressources du débiteur dans la détermination du montant de la prestation alimentaire ». La mise en oeuvre d'une telle règle suppose bien entendu que l'autorité qui fixe la prestation alimentaire possède les informations nécessaires, ce qui peut nécessiter une assistance de la part d'autorités étrangères. Mais il paraît difficile d'aller au-delà dans un cadre international. Il pourrait être envisagé en revanche de viser à un certain rapprochement des règles de fixation du montant des prestations alimentaires entre Etats membres de l'Union européenne.
Par ailleurs, il semble que de nombreux droits connaissent un système d'indexation qui permet l'adaptation de la pension fixée aux fluctuations du coût de la vie. Les modalités de calcul de ces ajustements sont évidemment diverses d'un pays à l'autre et difficilement compréhensibles, voire tout à fait inapplicables faute de barème de référence correspondant, dans un pays étranger.
Il paraît difficile d'envisager une unification, au plan international, des modalités d'indexation des décisions relatives aux obligations alimentaires. On pourrait toutefois imaginer qu'elle puisse être réalisée au sein de l'espace communautaire.
Quelles questions faire régir par le système de conflit des lois ?
Comment régler, à l'échelon communautaire en particulier, la question de la fixation du montant des obligations alimentaires ?
Comment régler, à l'échelon communautaire en particulier, le problème de l'indexation des créances alimentaires ?
5.3.2.3. Questions particulières
5.3.2.4. Etablissement des « relations de famille »
Ni les conventions de La Haye ni la convention de Montevideo ne comportent de dispositions relatives à la loi applicable à cette question. La convention de La Haye de 1973, applicable « aux obligations alimentaires découlant de relations de famille, de parenté, de mariage ou d'alliance, y compris les obligations alimentaires envers un enfant non légitime » dispose même que « Les décisions rendues en application de la Convention ne préjugent pas de l'existence d'une des relations visées à l'article premier. ».
L'application de règles de conflit différentes par les tribunaux d'Etats différents peut évidemment conduire à l'établissement de deux filiations paternelles à l'égard d'un même enfant, ou à la prise en compte par les autorités d'un Etat d'un mariage qui sera considéré comme inexistant dans un autre pays.
En ce qui concerne la filiation, la question peut se poser différemment selon que les Etats font produire des effets distincts aux décisions, suivant qu'elles sont rendues suite à des actions visant à l'établissement de la filiation ou à des actions à fin alimentaire dans le cadre desquelles la filiation est examinée à titre incident.
La Commission spéciale réunie à La Haye en 1995 pour étudier la mise en oeuvre des conventions relatives aux obligations alimentaires avaient recommandé l'application, à la « question préalable » de la filiation, de la loi régissant l'obligation alimentaire, mais elle ne paraît pas avoir eu d'influence sur la jurisprudence des Etats appliquant la loi désignée par les règles de leur droit international privé régissant l'état des personnes.
Au cours des travaux de la Commission spéciale de mai 2003, certains se sont dits favorables à l'adoption d'une règle faisant régir la « question préalable » par la loi applicable à l'obligation alimentaire, d'autres ont estimé qu'il convenait en toute hypothèse d'éviter que la décision rendue sur la paternité à titre incident ne soit opposable erga omnes.
5.3.2.4.1 Conflit mobile
On a vu que le changement de domicile ou de résidence habituelle du créancier ou du débiteur créait des difficultés en ce qui concerne la compétence pour statuer sur les demandes de modification des décisions antérieurement rendues. La question de la loi applicable à ces nouvelles demandes se pose également.
La convention de La Haye de 1973, selon laquelle s'applique en principe la loi interne de la résidence habituelle du créancier d'aliments, prévoit qu' « en cas de changement de résidence habituelle du créancier la loi interne de la nouvelle résidence s'applique à partie du moment où le changement est intervenu ».
Une telle solution peut présenter des avantages, dans la mesure où elle permet d'adapter la situation du créancier à son nouvel environnement. Elle pourrait également être considérée comme susceptible d'inciter le créancier à changer de résidence afin d'obtenir une modification de sa créance. La règle de conflits de lois principale qui sera adoptée pourra évidemment avoir une incidence sur ce point.
5.3.2.4.2 Accords conclus entre les parties
Certains Etats favorisent les accords entre parties, tandis que d'autres le prohibent. On peut par conséquent s'interroger sur la loi qui leur est applicable, en la forme et au fond.
Faute d'indications précise sur ce point, on peut se demander si ces accords sont régis par les conventions de La Haye. En tout état de cause la question reste entière pour les Etats non parties à ces conventions.
5.3.2.4.3 Prescription
La prescription relève, selon les systèmes juridiques, du droit procédural ou du droit de fond. Selon la solution adoptée par la convention de La Haye de 1973 et la convention de Montevideo, la prescription de l'action à fin alimentaire est une question de fond et relève par conséquent de la loi applicable à l'obligation alimentaire.
En revanche, la prescription de l'action en exequatur, ou de l'action en recouvrement, n'est pas visée expressément par ces instruments et l'examen de la jurisprudence révèle des interprétations différentes de sa nature procédurale ou substantielle.
Une difficulté particulière réside dans le fait que les obligations alimentaires peuvent perdurer entre deux parties pendant de longues années et que la nécessité de l'exequatur ou de la mise en oeuvre de moyens d'exécution forcée à l'étranger peut ne surgir que bien longtemps après le prononcé de la décision.
Au cours des débats de la Commission spéciale réunie à La Haye en mai 2003, de nombreuses délégations ont indiqué qu'elles souhaitaient que les différents aspects de ce problème soient traités, au besoin par l'adoption de règles matérielles.
Faut-il adopter des règles de conflits de lois particulières en ce qui concerne :
a. les relations de famille susceptibles de faire naître des obligations alimentaires ?
b. la question du conflit mobile ?
c. les accords relatifs aux obligations alimentaires ?
d. la prescription des actions à fin alimentaire, en exequatur ou en exécution forcée?
Des solutions différentes doivent-elles être adoptées par le futur instrument communautaire et par la future convention de La Haye ?
Une grande partie des travaux de la Commission spéciale réunie à La Haye en mai 2003 a été consacrée à la coopération et pourrait, selon certaines options, constituer l'essentiel du contenu de la future convention. Si on peut douter que la seule mise en place de règles de cette nature permette de pallier les difficultés juridiques constatées, il faut convenir en revanche que l'élaboration de règles de droit est insuffisante pour permettre un recouvrement rapide et efficace des créances alimentaires lorsque le créancier et le débiteur ne résident pas dans le même pays.
Les problèmes qui doivent être résolus dans un cadre international ou seulement communautaire sont évidemment similaires, mais des solutions beaucoup plus complètes et plus efficaces peuvent certainement être mises en place, dans ce domaine également, au sein de l'espace communautaire.
6.1. Autorités chargées de la coopération
6.1.1. Désignation des autorités
Le système prévu par de nombreux instruments conventionnels ou communautaires et consistant à charger des autorités centrales de la coopération a fait ses preuves et paraît devoir être reconduit.
Pour autant, s'il paraît utile qu'un interlocuteur unique - ou éventuellement un interlocuteur dans chacune des unités autonomes des Etats non centralisés - soit chargés des relations avec les autres Etats en ce qui concerne certaines questions importantes, des communications directes entre autorités régionales ou locales pourraient être préférables dans bien des cas. La transmission de documents entre des intermédiaires successifs est en effet source de lenteurs et de déperdition de l'information.
L'examen du fonctionnement de la coopération en matière d'obligations alimentaires dans les Etats membres de l'Union européenne, tel qu'il ressort de l'étude lancée par la Commission européenne, fait apparaître que nombre d'autorités centrales désignées en application de la convention de New York ou d'autres accords ne jouent qu'un faible rôle dans le traitement des dossiers, voire qu'elles constituent une simple courroie de transmission en direction d'autorités locales.
Il n'est pas certain qu'il soit possible de simplifier de manière importante cette organisation dans le cadre du fonctionnement d'un instrument international.
En ce qui concerne les Etats membres de l'Union européenne, il serait opportun d'envisager une décentralisation poussée, c'est à dire la désignation d'autorités locales susceptibles d'entrer en relation directement avec leurs homologues des autres Etats membres. La désignation de ces autorités constituerait pour un certain nombre d'Etats membres l'occasion de s'interroger sur l'efficacité de la structure de coopération mise en place en application des instruments actuellement existants. Les rapports relatifs à l'étude lancée par la Commission européenne au sujet du recouvrement des créances alimentaires mettent en effet en évidence des retards et des dysfonctionnements auxquels il pourrait sans doute être remédié en partie par des réformes de structure.
Serait-il opportun d'envisager, au sein de l'Union européenne, la désignation d'autorités « décentralisées » chargées de certaines fonctions de coopération ?
Comment améliorer la situation au plan international ?
6.1.2. Fonctions des autorités désignées
6.1.2.1. Transmission des dossiers
Dans un cadre international, on pourrait au moins envisager qu'un système « semi-direct », tel que celui qui est prévu par la convention de La Haye du 15 novembre 1965 relative à la signification et la notification à l'étranger des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile ou commerciale, soit mis en place. En effet, rien ne paraît justifier que les demandes de reconnaissance et d'exécution en provenance de l'étranger soient réceptionnées par une autorité centrale qui les retransmet aussitôt à une autorité régionale ou locale, sous réserve toutefois que ces dossiers soient en état d'être traités immédiatement. Ceci suppose d'une part que les autorités décentralisées de l'Etat requis puissent être identifiées par les autorités de l'Etat requérant, d'autre part que les dossiers soient complets et ne nécessitent pas d'intervention de l'autorité centrale requise.
En ce qui concerne l'identification des autorités décentralisées, il suffit bien entendu que les Etats communiquent les informations nécessaires au Bureau permanent de la Conférence de La Haye qui serait chargé de les diffuser, comme c'est le cas pour l'application d'autres conventions.
Quant au contenu des dossiers, il serait vérifié par l'autorité centrale de l'Etat requérant, auquel le système semi-direct permettrait de faire jouer ce rôle, avant l'expédition des demandes de reconnaissance et d'exécution.
Au sein de l'espace judiciaire européen, le rôle des autorités centrales pourrait être encore plus réduit, sous réserve que le contrôle du contenu des dossiers soit effectué par les autorités requérantes, et les communications directes entre autorités locales favorisées. Le maintien d'une autorité centrale chargée du contrôle du fonctionnement de la coopération et de fonctions à caractère général, tel que prévu par certains Règlements communautaires, paraîtrait toutefois nécessaire.
Quel dispositif mettre en place vue de la transmission des dossiers entre l'Etat requérant et l'Etat requis ?
Dans le cadre communautaire, peut-on envisager la transmission directe des dossiers entre autorités localement compétentes pour les traiter ?
6.1.2.2. Engagement des procédures
6.1.2.2.1Procédures de reconnaissance et d'exécution des décisions étrangères
Si l'on part du principe que, dans le cadre communautaire, les procédures de reconnaissance et d'exécution des décisions doivent être supprimées, il n'y a plus lieu d'examiner cette question qu'en ce qui concerne les travaux en cours à la conférence de La Haye.
Selon le système mis en place par les différents Etats en application de la convention de New York de 1956, les autorités centrales requises agissent elles-mêmes ou par l'intermédiaire d'un service local, ou bien elles confient l'engagement de la procédure à un avocat.
Si le mode d'organisation mis en place est indifférent sur le plan des principes, les deux systèmes n'offrent pas en général la même efficacité. L'action des services publics est souvent plus rapide que celle des avocats. En effet, dans la mesure où ces derniers doivent dans la plupart des cas être désignés au titre de l'aide judiciaire, une première procédure à cette fin doit être entreprise.
La constatation de difficultés en matière de recouvrement international des créances alimentaires doit conduire à examiner l'efficacité des dispositifs existants et, lorsque des points de blocage sont constatés, à y porter remède.
Comment améliorer le fonctionnement de la coopération en matière de reconnaissance et d'exécution des décisions ?
6.1.2.2. 2 Procédures au fond
Dans le cadre de relations internationales, ainsi qu'il a été indiqué plus haut, certains Etats, qui n'admettent pas la compétence du for du domicile ou de la résidence habituelle du créancier, sollicitent de l'Etat du domicile ou de la résidence habituelle du débiteur l'engagement d'une procédure visant à la fixation de la créance alimentaire, voire à l'établissement de la filiation de l'enfant créancier, ce qui certains Etats requis refusent. Cette situation ne se présente pas en revanche dans l'espace communautaire, puisque le Règlement (CE) n° 44/2001 donne compétence aux autorités du domicile ou de la résidence habituelle du créancier.
S'agissant de l'établissement de la filiation d'un enfant, plusieurs délégations ont fait valoir au cours de la Commission spéciale réunie à La Haye en mai 2003 qu'une telle procédure étant complexe et coûteuse, puisqu'elle nécessite des mesures d'expertise, elle ne pouvait être engagée par une autorité centrale au nom d'un créancier résidant à l'étranger.
Certains Etats paraissent craindre également d'être submergés par des demandes diverses, relatives notamment à toutes les questions liées à l'autorité parentale.
En ce qui concerne les décisions au fond, on peut se demander également si les autorités chargées de la coopération doivent offrir une aide aux débiteurs qui souhaitent obtenir une modification d'une décision précédente. Cette question se pose non seulement dans le cadre des travaux d'élaboration de la future convention de La Haye, mais également d'un futur instrument communautaire, dès lors qu'en application du Règlement (CE) n° 44/2001 le débiteur n'a d'autre choix que de saisir les tribunaux de l'Etat dans lequel le créancier a son domicile ou sa résidence habituelle.
Certains font valoir que le débiteur, comme le créancier, peut éprouver des difficultés financières telles qu'elles ne lui permettent pas d'engager des frais de procédure à l'étranger. D'autres estiment que le seul objectif à poursuivre est le recouvrement des créances alimentaires et qu'il n'y a pas lieu d'accorder une coopération à d'autres fins. Il faut noter par ailleurs que différents instruments, notamment la Directive du Conseil (CE) n° 2002/8 du 27 janvier 2003, prévoient la possibilité d'octroyer l'aide judiciaire pour ce type d'affaires.
La future convention de La Haye doit-elle prévoir que les autorités de l'Etat contractant où le débiteur a son domicile ou sa résidence habituelle devront engager des procédures au fond en vue de la fixation de la créance alimentaire, voire de la filiation de l'enfant créancier, lorsque les règles de compétence applicables par les tribunaux de l'Etat où le créancier a son domicile ou sa résidence habituelle ne leur permettent pas de statuer ?
Cette coopération doit-elle être accordée également en faveur du débiteur d'aliments selon la future convention de La Haye ? selon le futur instrument communautaire ?
6.1.2.3. Transmission d'informations
Le traitement des dossiers relatifs aux obligations alimentaires peut rendre nécessaire le recueil à l'étranger d'informations ayant trait, par exemple, au domicile d'un débiteur, à la composition de son patrimoine et à ses ressources, à des éléments susceptibles d'être réunis dans le cadre d'expertises, notamment en vue de l'établissement de la filiation d'un enfant, ou au droit applicable dans un autre pays,
La connaissance de l'adresse du débiteur est en effet nécessaire au stade du procès initial visant à la fixation de la créance alimentaire, afin d'assurer le caractère contradictoire de la procédure. En ce qui concerne la connaissance de la composition de son patrimoine et de ses ressources, celle-ci permet à l'autorité chargée de statuer sur la créance alimentaire de fixer le montant de celle-ci en connaissance de cause.
Ces éléments ne sont pas toujours connus du créancier, qui peut rencontrer des difficultés pour engager son action ou la voir aboutir s'il ne peut recevoir l'aide nécessaire pour en prendre connaissance.
Les instruments internationaux ou régionaux actuellement applicables ne prévoient pas qu'une autorité peut être requise de rechercher l'adresse d'un débiteur se trouvant sur son territoire afin de permettre le déroulement d'une procédure dans un autre pays.
En ce qui concerne la recherche d'éléments d'information sur la composition du patrimoine d'un débiteur, les tribunaux peuvent avoir recours, selon les cas, à la convention de New York de 1956 sur le recouvrement des aliments, la convention de La Haye de 1970 sur l'obtention des preuves à l'étranger en matière civile et commerciale, ou au Règlement (CE) n° 1206/2001 relatif à la coopération des Etats membres dans le domaine de l'obtention des preuves en matière civile et commerciale.
Ces trois instruments prévoient essentiellement le recours au système des demandes adressées par les autorités judiciaires de l'Etat requérant à celles de l'Etat requis et seul le Règlement communautaire impose des délais aux juridictions pour exécuter la demande qui leur est adressée. Le recours aux dispositifs qu'ils prévoient paraît peu adapté au traitement de demandes de renseignements sur le patrimoine des débiteurs, par exemple, mais plutôt aux demandes d'expertises à fin d'établissement de la filiation.
L'article 3 de la convention européenne de 1990 entre les Etats membres des Communautés européennes sur la simplification des procédures relatives au recouvrement des créances alimentaires, qui n'est jamais entrée en vigueur, disposait quant à lui :
« A la réception de la demande [de reconnaissance et d'exécution d'une décision] l'autorité centrale de l'Etat requis prend ou fait prendre sans délai toutes les mesures appropriées et utiles pour :
1) rechercher ou localiser le débiteur ou son patrimoine ;
2) obtenir, le cas échéant, des administrations ou organismes publics les renseignements nécessaires concernant le débiteur. ».
Cette disposition ne confiait toutefois aux autorités centrales un rôle d'investigation en ce qui concerne l'adresse du débiteur et son patrimoine qu'au stade de la demande d'exequatur.
Certains Etats disposent de registres de population qui permet de retrouver très rapidement la trace d'une personne résidant sur leur territoire. D'autres ont recours à des formes d'enregistrement différentes, établies à des fins sociales, fiscales, bancaires, etc. Ces dispositifs devraient permettre de recueillir les informations essentielles qui sont nécessaire au traitement des dossiers d'obligations alimentaires.
Toutefois, l'accès à ces différents modes d'enregistrement n'est pas toujours offert aux administrations ou aux tribunaux, en raison de l'existence de principes plus ou moins contraignants de confidentialité des données à caractère personnel, mais parfois également de moyens matériels.
Il paraîtrait être utile de s'inspirer des dispositions de la convention européenne de 1990, en particulier dans le cadre de l'élaboration d'un futur instrument communautaire, en confiant aux autorités centrales les différentes tâches prévues par cet instrument et en prévoyant qu'elles doivent être accomplies également au stade de la demande initiale de fixation d'une créance alimentaire. Il pourrait également être envisagé de confier d'autres tâches, non prévues par cette convention, aux autorités centrales.
Dans le cadre communautaire, il serait utile que les moyens nécessaires au recueil des informations soient mis à la disposition des autorités centrales.
S'agissant du droit interne des Etats, la Convention européenne du 7 juin 1968 dans le domaine de l'information sur le droit étranger adoptée dans le cadre du Conseil de l'Europe permet aux autorités judiciaires des Etats parties de solliciter des informations par l'intermédiaire d'autorités centrales, à l'occasion d'une instance déjà engagée. Il semble toutefois que cette convention, ratifiée par un grand nombre d'Etats membres de l'Union européenne, ne soit qu'assez rarement mise en oeuvre.
Dans l'espace communautaire, la transmission d'informations sur le droit national peut être assurée par le Réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale [15].
[15] Réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale :
Au plan international, la communication d'informations sur leur droit national pourrait également être confiée aux autorités centrales.
Faut-il mettre à la charge des autorités centrales chargées de la coopération en matière d'obligations alimentaires la transmission d'informations, la localisation des débiteurs, la recherche d'informations sur leur patrimoine ?La communication d'autres informations, notamment sur leur droit national, doit-elle être mise à leur charge ?
Faut-il charger les autorités centrales de faire procéder à des expertises, afin de permettre au juge saisi de la demande de fixation de la créance alimentaire d'un enfant de statuer sur sa filiation ?
D'autres tâches doivent-elles être confiées aux autorités centrales ?
Dans quels domaines des règles de coopération plus étroites peuvent-elles être envisagées au plan communautaire ?
6.2. Prise en charge des frais
Si l'on s'accorde en général sur le principe de gratuité des fonctions accomplies par les autorités centrales dans le cadre de l'entraide internationale, principe repris, sous réserve de quelques exceptions, par les instruments internationaux prévoyant des règles de coopération, les points de vue divergent en ce qui concerne la prise en charge des frais résultant de la mise en oeuvre des procédures d'exequatur ainsi que d'exécution proprement dite.
Ces divergences s'expliquent notamment par les différences existant dans les modalités de traitement des demandes de coopération présentées en application des conventions existantes.
Dans certains Etats, le traitement des dossiers étrangers est mis en oeuvre de la phase d'exequatur à l'exécution proprement dite par les organes judiciaires ou administratifs eux-mêmes. Dans d'autres au contraire l'autorité centrale requise transmet la demande à des auxiliaires de justice exerçant à titre libéral et la procédure, payante, doit en principe être prise en charge financièrement par le créancier. Entre ces deux extrêmes, toute une série de solutions intermédiaires ont été mises en place par les Etats sur la base de leur propre organisation interne.
Outre sa gratuité pour le créancier, le traitement direct des demandes par les autorités, judiciaires ou administratives, d'un Etat requis permet en général un gain de temps appréciable, sous réserve bien entendu que ces autorités ne soient pas surchargées de travail. Toutefois, cette coopération sans frais n'est accordée le plus souvent que pour les créances alimentaires des enfants, les créanciers adultes ne recevant le plus souvent aucune aide de la part des autorités des pays qui connaissent un tel système.
Dans les pays qui confient le traitement des dossiers à des auxiliaires de justice exerçant à titre libéral, les créanciers peuvent éventuellement bénéficier de l'aide judiciaire, sous réserve que les accords internationaux applicables ou le droit interne des Etats intéressés le permettent, ce qui doit être le cas dans les relations entre Etats membres de l'Union européenne en application des règles transposant la Directive du Conseil (CE) n° 2002/8 du 27 janvier 2003. Ces différents dispositifs prévoient en général l'octroi de l'aide judiciaire sous condition de ressources. Ce système peut s'avérer favorable dans la mesure où les adultes, comme les enfants, peuvent éventuellement bénéficier d'une assistance. Il peut présenter également des inconvénients, et notamment des retards importants apportés au traitement des dossiers en raison des délais d'examen des demandes d'aide judiciaire, mais aussi la nécessité de renouveler la demande chaque année, ou la prise en compte de l'ensemble des revenus de la famille y compris lorsque la demande d'entraide est formée en faveur d'un enfant mineur.
Si l'on veut éviter, aussi bien dans la future convention de La Haye que dans l'instrument européen à venir, que les négociations ne conduisent à adopter la solution représentant le plus petit commun dénominateur, il faut admettre que des améliorations doivent être apportées au fonctionnement de la plupart des dispositifs actuellement en place. Il faut en effet garder à l'esprit l'impossibilité dans laquelle se trouve le créancier qui réside à l'étranger de faire valoir ses droits personnellement devant les autorités compétentes de l'Etat requis, alors qu'il pourrait le faire, selon le droit de plusieurs pays, devant des autorités locales. Accorder des droits plus importants en matière d'accès à l'aide judiciaire aux créanciers résidant à l'étranger ne devrait donc pas être considéré comme une rupture d'égalité par rapport aux créanciers résidant sur place.
La solution la plus ambitieuse conduirait évidemment à exiger de tous les Etats la prise en charge gratuite de tous les frais susceptibles d'être engagés pour l'ensemble des créanciers d'aliments. Mais sans doute faudrait-il tout de même trouver un accord sur la nature des frais à prendre en charge, les débats de la Commission spéciale de La Haye de mai 2003 ayant fait apparaître, par exemple, que de nombreux Etats refuseraient de prendre en charge des frais d'expertises liées à des demandes d'établissement de la paternité. Sur ce dernier point, il y a certainement lieu de relativiser les craintes qui se sont exprimées, le coût des techniques mises en oeuvre étant susceptible de diminuer progressivement de manière importante.
Une autre solution pourrait conduire à opérer des distinctions, par exemple selon que le créancier est un enfant, un conjoint ou une autre personne.
Le principe évoqué à La Haye selon lequel les Etats liés par un même instrument devraient fournir des services de niveau équivalent, quels que soient les moyens mis en oeuvre pour ce faire, devrait en tout état de cause être retenu. Les modalités de coopération mises en oeuvre par certains Etats pourraient au demeurant être revues afin de limiter les frais, sans pour autant nuire à la qualité de l'entraide.
Faut-il prévoir que tous les créanciers d'aliments puissent bénéficier de la mise en oeuvre gratuite par les autorités centrales des Etats requis des mesures nécessaires à la reconnaissance et à l'exécution des décisions rendues en leur faveur ?
Des solutions différentes peuvent-elles être envisagées au plan communautaire et dans un cadre international ?
Peut-on envisager la mise en place, dans certains pays, de modalités de coopération moins coûteuses que celles qui existent actuellement ?
Ces modalités de coopération particulières doivent-elles ou peuvent-elles être réservées à certains créanciers ?
Faut-il prévoir, dans le futur instrument communautaire, des conditions plus favorables que celles qui seraient applicables selon la future convention de La Haye dans un cadre international ?
Le rapport d'étude remis à la Commission européenne, comme les réunions qui ont eu lieu à La Haye à différentes occasions au sujet des obligations alimentaires ont fait apparaître que les autorités centrales sont régulièrement confrontées à des difficultés pratiques qui alourdissent et parfois rendent impossible le traitement des dossiers qui leur sont soumis. Des solutions doivent être trouvées à ces problèmes récurrents.
7.1. Traductions
Les problèmes de traduction se posent au sujet des communications entre autorités centrales, mais surtout en ce qui concerne les documents qui doivent être versés au dossier de demande d'entraide.
7.1.1. Formulaires
S'agissant des communications entre autorités centrales, un formulaire bilingue a été mis au point dans le cadre de la Conférence de La Haye et pourrait être repris, avec les adaptations nécessaires, en vue du fonctionnement de la future convention.
Les communications entre autorités des Etats membres de l'Union européenne pourraient nécessiter l'élaboration de formulaires particuliers, les langues susceptibles d'être utilisées étant plus nombreuses et la nature des informations à transmettre étant liée au contenu des instruments.
Dans certains cas particuliers, l'usage des formulaires pourrait toutefois être insuffisant et il conviendrait d'élaborer des règles relatives à l'usage des langues de communication, aussi bien entre Etats parties à la future convention de La Haye qu'entre Etat membres de l'Union européenne.
7.1.2. Pièces du dossier
En ce qui concerne le contenu des dossiers, le rapport d'étude remis à la Commission européenne révèle en particulier les problèmes qui résultent de la mauvaise qualité de certaines traductions de documents importants. Certains se plaignent par ailleurs du coût élevé des traductions qui sont à la charge des autorités centrales.
Plusieurs solutions ont déjà été envisagées notamment dans le cadre des travaux menés à La Haye, et en particulier la traduction de la seule partie relative aux obligations alimentaires des jugements statuant sur plusieurs chefs de demande, ou la traduction au seul cas de demande expresse des autorités judiciaires saisies de la demande d'exequatur. Aucune des suggestions formulées n'a reçu d'accueil favorable, plusieurs experts faisant valoir que toutes les pièces soumises à leurs tribunaux doivent être traduites dans leur langue nationale.
S'agissant du futur instrument communautaire, il paraît possible de reprendre les solutions prévues notamment par le Règlement (CE) n° 2201/2003 en ce qui concerne les décisions relatives au droit de visite ou au retour de l'enfant objet d'un déplacement illicite. L'article 46 de ce Règlement prévoit en effet qu'une décision relative au droit de visite rendue par la juridiction compétente d'un Etat membre est reconnue et jouit de la force exécutoire dans un autre Etat membre si la décision a été certifiée dans l'Etat membre d'origine au moyen d'un formulaire spécial. La traduction de ce formulaire est limitée à son article 10, relatif aux modalités d'exercice du droit de visite, les autres mentions de ce formulaire ne nécessitant pas de traduction. L'article 47, relatif au retour de l'enfant, comporte des dispositions similaires.
Le futur instrument communautaire pourrait de même prévoir que les décisions qui doivent être mises à exécution dans l'Etat membre requis soient certifiées par l'autorité de l'Etat membre d'origine. Le certificat comporterait les informations permettant d'identifier les parties, et reprendrait les éléments de la décision nécessaires à son exécution : montant total de la somme à recouvrer ou montant des mensualités, indexation éventuelle, etc.
Comment régler la question de la langue à utiliser dans les relations entre autorités des Etats parties à la future convention de La Haye, entre autorités des Etats membres de l'Union européenne ?
Comment régler, dans la future convention de La Haye la question des traductions des documents versés aux dossiers de demande d'entraide ?
Un futur instrument communautaire pourrait-il s'inspirer des solutions adoptées à ce sujet par le Règlement n°... ?
7.2. Pièces à fournir
Certaines autorités centrales se plaignent des difficultés rencontrées dans leurs rapports avec leurs homologues de certains pays qui leur transmettent des dossiers incomplets, ou au contraire exigent des documents toujours plus nombreux, par exemple dans le cadre de demandes d'aide judiciaire.
Il semble que ces difficultés puissent avoir plusieurs causes : le défaut de vérification par les autorités centrales du contenu des dossiers qu'elles transmettent, l'impossibilité dans laquelle elles se trouvent d'obtenir de la part du créancier l'ensemble des pièces nécessaires, un manque d'information sur les exigences des autorités de l'Etat requis, une incompréhension de l'utilité des pièces transmises...
En ce qui concerne les points liés à des difficultés de compréhension, il devrait être possible d'envisager des systèmes d'information réciproque dans le cadre de la mise en oeuvre de la future convention de La Haye.
Dans le cadre communautaire, des informations pourraient être obtenues par l'intermédiaire des autorités centrales ou des autorités locales chargées d'un dossier, mais également des points de contact du Réseau judiciaire européen, voire même, s'agissant d'informations générales, grâce au site de ce Réseau.
Lors de la Commission spéciale de mai 2003 à La Haye, plusieurs délégations ont suggéré que certains documents soient remplacés par des attestations établies par les autorités centrales. Cette solution renvoie à celle qui a été adoptée par les articles 46 et 47 du Règlement (CE) n° 2201/2003 et rappelée ci-dessus. La transmission de certaines pièces par voie électronique a également été évoquée. Certains experts ont toutefois indiqué que des originaux ou copies certifiées conformes de certains documents paraissaient indispensables pour la régularité des procédures.
On pourrait toutefois envisager de remplacer certaines pièces par des certificats établis sur des formulaires rendant les traductions inutiles : par exemple les actes d'état civil ou les documents établissant le montant des ressources des créanciers ou des débiteurs.
Certaines solutions parfaitement acceptables dans les relations entre Etats membres de l'Union européenne pourraient toutefois être plus difficiles à admettre dans le cadre de relations mondiales.
Comment organiser l'information réciproque des autorités centrales ?
Des solutions telles que l'établissement de certificats se substituant aux pièces originales par les autorités centrales peuvent-elles être envisagées dans la future convention de La Haye, ou seulement dans le futur instrument communautaire ?
Peut-on envisager la transmission des dossiers ou de certaines pièces par voie électronique, dans le cadre de la future convention de La Haye, ou seulement du futur instrument communautaire?
7.3. Délais
Au cours des débats menés en mai 2003 par la Commission spéciale réunie à La Haye plusieurs délégations ont souhaité que des délais de traitement des dossiers soient imposés aux Etats parties à la future convention. Le rapport d'étude remis à la Commission européenne cite quant à lui des exemples particulièrement inquiétants en ce qui concerne les délais de traitement des demandes d'entraide, puisque il indique que dans certains pays aucune procédure ne peut aboutir à un premier règlement de pension alimentaire dans un délai inférieur à un, deux, voire trois ans, les procédures n'étant même couronnées de succès parfois qu'au terme de délais encore beaucoup plus longs.
Il est certain que si l'adresse du débiteur n'est pas connue, que si celui-ci est momentanément insolvable, que si des biens immeubles doivent être vendus, la procédure ne peut aboutir à une solution favorable au créancier à bref délai. Il ne paraît pas admissible en revanche, compte tenu en particulier des intérêts en jeu, qu'une procédure ne comportant pas de difficulté particulière ne puisse être traitée dans des délais raisonnables.
Il y a lieu de se demander tout d'abord s'il faut continuer à procéder à des démarches amiables vis à vis du débiteur avant l'engagement d'une procédure, comme c'est le cas actuellement dans un certain nombre de pays en application de la convention de New York, dont l'article 6 prévoit que l'Institution intermédiaire « transige et, lorsque cela est nécessaire (...) intente et poursuit une action alimentaire et fait exécuter tout jugement ». Il pourrait à tout le moins être envisagé de cantonner ces démarches dans des délais fixes.
On peut envisager également que la fixation de délais pour accomplir les différentes démarches qui leur incombent constituerait pour les autorités compétentes une incitation à la diligence. Une telle solution pose toutefois des questions délicates, puisque plusieurs étapes, et notamment des procédures judiciaires qu'il est difficile d'enfermer dans des délais fixes, doivent être franchies en vue du recouvrement des aliments.
Des délais ont toutefois été fixés dans certains Règlements communautaires. Ainsi le Règlement (CE) n° 1348/2000 relatif à la signification et à la notification dans les Etats membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile et commerciale impartit des délais aux entités requises pour aviser les entités requérantes de leurs diligences. Le Règlement (CE) n° 1206/2001 relatif à la coopération entre les juridictions des Etats membres dans le domaine de l'obtention des preuves en matière civile ou commerciale prévoit de même des délais d'information des juridictions requérantes par les juridictions requises, mais également le délai dans lequel la demande d'obtention de preuves doit être exécutée. Enfin, le règlement (CE) n° 2201/2003relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le Règlement (CE) n° 1347/2000 dispose que la juridiction saisie d'une demande de retour d'un enfant illicitement déplacé doit statuer en principe dans un délai de six semaines à compter de sa saisine.
Faut-il fixer des délais dans la future convention de La Haye, dans le futur instrument communautaire ?
8. Aide à caractère social
Un grand nombre d'Etats membres de l'Union européenne ont mis en place des dispositifs d'aide à caractère social qui peuvent s'appliquer aux créanciers d'aliments.
Certains de ces dispositifs visent indistinctement toutes les personnes en difficulté. D'autres sont destinés précisément à compenser le défaut de règlement des créances alimentaires.
Ainsi, en Italie, les personnes en difficulté, et notamment les mineurs créanciers d'aliments, reçoivent une assistance. En Belgique un revenu minimum d'intégration est versé aux personnes démunies.
La situation des personnes susceptibles de percevoir ces aides est examinée et leur famille peut éventuellement être appelée à contribuer à leur prise en charge.
En Autriche un Fonds fédéral verse des avances sur pension alimentaire aux enfants. Au Portugal un « Fonds de garantie des aliments dus aux mineurs » verse des allocations d'un montant maximum de 319 Euros par mois aux mineurs qui ne perçoivent pas la pension qui leur est due. Au Luxembourg un « Fonds national de solidarité » remplit ce rôle, en faveur des conjoints et des ascendants.
Ces organismes sont en général subrogés dans les droits du créancier et peuvent par conséquent se retourner contre le débiteur pour lui demander le remboursement des sommes versées en ses lieu et place.
Ces systèmes qui se substituent au débiteur pour régler tout ou partie des sommes dues au créancier sont certainement efficaces, d'une part parce qu'ils n'obligent pas le créancier à rapporter la preuve de son indigence et d'autre part parce qu'ils se chargent des poursuites contre le débiteur.
Il n'est certainement pas envisageable de rendre de tels dispositifs obligatoires dans le cadre de la future convention de La Haye. En revanche, un instrument communautaire pourrait prévoir l'obligation pour les Etats membres de l'Union européenne d'adopter de telles mécanismes.
Faut-il rendre obligatoire dans les Etats membres de l'Union européen la prise en charge des créances alimentaires par un organisme public lorsque le débiteur est défaillant ?
9. Liste des questions
b. - S'appliquent au recouvrement des arriérés ?
a. D'ordre public ?
b. De non-respect des droits de la défense ?
Dans le cadre de la future convention de La Haye, peut-on envisager un système d'exequatur simplifié semblable à celui qui est prévu par le Règlement n° 44/2001 ?
a. - les relations de famille susceptibles de faire naître des obligations alimentaires ?
b. - la question du conflit mobile ?
c. - les accords relatifs aux obligations alimentaires ?
d. - la prescription des actions à fin alimentaire, en exequatur ou en exécution forcée?
Faut-il mettre à la charge des autorités centrales chargées de la coopération en matière d'obligations alimentaires la transmission d'informations, la localisation des débiteurs, la recherche d'informations sur leur patrimoine ?
Faut-il envisager l'application de règles différentes aux plans international d'une part et communautaire d'autre part ? Dans quels domaines des règles de coopération plus étroites peuvent-elles être envisagées au plan communautaire ?
Faut-il prévoir, dans le futur instrument communautaire, des conditions plus favorables que celles qui seraient applicables selon la future convention de La Haye dans un cadre international ?Question 30Comment régler la question de la langue à utiliser dans les relations entre autorités des Etats parties à la future convention de La Haye, entre autorités des Etats membres de l'Union européenne ?
Comment régler, dans la future convention de La Haye, la question des traductions des documents versés aux dossiers de demande d'entraide ?
Peut-on envisager la transmission des dossiers ou de certaines pièces par voie électronique, dans le cadre de la future convention de La Haye, ou seulement du futur instrument communautaire ?
Faut-il rendre obligatoire dans les Etats membres de l'Union européenne la prise en charge des créances alimentaires par un organisme public lorsque le débiteur est défaillant?

References: l'article 5
 l'article 65
 l'article 8

L'article 11
 l'article 5
 l'article 5

L'article 41
 L'article 42
 l'article 8
 L'article 1

L'article 8
 l'article 8

L'article 11

L'article 3
 L'article 46
 L'article 47
 l'article 6