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Timestamp: 2019-08-20 19:19:56+00:00

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﻿ SENTENCIA 21322 DE SEPTIEMBRE 20 DE 2007
SENTENCIA 21322 DE 20 DE SEPTIEMBRE DE 2007
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN. CUANDO LA ADMINISTRACIÓN CONTRATA CON UN TERCERO LA EJECUCIÓN DE UNA OBRA, ESTA CONTINÚA SIENDO RESPONSABLE. POR JURISPRUDENCIA SE ENTIENDE COMO SI FUERA LA MISMA ADMINISTRACIÓN QUE LA HUBIESE EJECUTADO. DAÑO ANTIJURÍDICO
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CONTRATISTA DE LA ADMINISTRACIÓN, DAÑO ANTIJURIDICO
Sentencia 21322 de septiembre 20 de 2007
Rad.: 08001-23-31-000-1991-6256-01 (21.322)
Actor: Martha Judith Quiroz y otros
Demandado: Nación-Ministerio de Obras Públicas y Transporte
En esta providencia se revisará la condena impartida por el a quo, al pago de indemnización por los perjuicios ocasionados a los demandantes con ocasión de la muerte de su cónyuge y padre.
Sobre el fondo del asunto la Sala se ocupará únicamente de los asuntos contrarios a la entidad estatal accionada, conforme lo dispuesto por el inciso 5º del artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, según el cual la consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de la entidad pública condenada, cuando no fuere apelada la decisión del a quo. En otros términos, la Sala no se ocupará de analizar lo resuelto en relación con los llamados en garantía, decisión que no fue recurrida.
Antes de estudiar el asunto de fondo, la Sala analizará la excepción formulada de “culpa de un tercero” así como la legitimación en la causa por pasiva, en consideración a que la materia fue cuestionada por la accionada en sede del a quo.
1. La responsabilidad de la administración cuando contrata con un tercero la ejecución de una obra pública.
Ciertamente, como de manera uniforme lo ha indicado esta Sala, no son infrecuentes los casos en que un daño antijurídico resulta del proceder —por acción u omisión— de un tercero contratista del Estado. En estos eventos, vale decir, cuando la administración contrata a un tercero para la ejecución de una obra pública, la jurisprudencia tiene determinado —desde 1985— que los eventos relacionados con daños a terceros con ocasión de la ejecución de obras públicas con el concurso de contratistas, comprometen la responsabilidad de la administración pública, porque : i) es tanto como si la misma administración la ejecutara directamente, ii) la Administración es siempre la dueña o titular de la obra pública, iii) la realización de las obras siempre obedece a razones de servicio y de interés general, iv) No son oponibles a terceros los pactos de indemnidad que celebre con el contratista, esto es, exonerarse de responsabilidad extracontractual frente a esos terceros, en tanto la Administración debe responder si el servicio no funcionó, funcionó mal (1) .
En estos eventos se configura la responsabilidad del Estado por la actuación de su contratista bajo el título de imputación de falta o falla del servicio y por lo mismo debe asumir la responsabilidad derivada de los perjuicios que puedan llegar a infligirse con ocasión de los referidos trabajos, puesto que se entiende como si la administración hubiese dado lugar al daño antijurídico (2) . Ha dicho la Sala en criterio que hoy se reitera:
“Es ella [la administración] la dueña de la obra, su pago afecta siempre el patrimonio estatal y su realización obedece siempre a razones de servicio y de interés general. El hecho de que no la ejecute con personal vinculado a su servicio obedece mas a insuficiencia o incapacidad técnica de su propio personal o a falta de equipo adecuado (3) .
“(…) [En definitiva] cuando la administración contrata a un tercero para la ejecución de una obra a través de la cual va a prestar el servicio público, es tanto como si aquella la ejecutara directamente, esto es, que debe asumir la responsabilidad derivada de los perjuicios que puedan llegar a ocasionarse con ocasión de los referidos trabajos” (4) .
En tal virtud se despachará negativamente la excepción propuesta por el demandado y, en consecuencia, procede la Sala a estudiar de fondo la providencia consultada.
Ahora bien, la responsabilidad patrimonial de la entidad estatal demandada por la muerte de Antonio José Donado Kappler, declarada por el a quo, habrá de confirmarse, con fundamento en las siguientes consideraciones:
2. La legitimación ad processum por pasiva.
La Sala reitera que, de acuerdo con la normatividad vigente a la época de los hechos, en este tipo de eventos la capacidad jurídica y procesal de la parte demandada para comparecer en juicio, podía recaer bien respecto de la Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transporte (hoy Ministerio de Transporte) ya frente al Fondo Vial Nacional (hoy Instituto Nacional de Vías).
En efecto, en casos similares al que hoy se estudia, la jurisprudencia de la Sala había señalado, cuando existía el antiguo Ministerio de Obras Públicas y Transporte (como es el caso que hoy se analiza) y ante la confusa distribución de competencias con el entonces Fondo Vial Nacional, que:
“(…) la jurisprudencia, elaborada antes de la creación del Ministerio del Transporte que modificó la estructura del Ministerio de Obras y de sus organismos adscritos y vinculados, luego de algunas vacilaciones producidas fundamentalmente por la defectuosa y confusa distribución de las funciones a cargo tanto del Ministerio de Obras como del Fondo Vial Nacional, llegó a la conclusión de que pese a que este último por mandato de su ley creadora le compete ‘atender los gastos que demanden el estudio, construcción, conservación y pavimentación de las carreteras mencionadas (L. 64/67, art. 1º)’, el cumplimiento propiamente de ese cometido le compete al Ministerio de Obras a través de sus distritos de carreteras, pues dentro de los objetivos y funciones de dicho organismo están los de definir, formular, orientar y ejecutar la política nacional relacionada con la construcción, conservación y mantenimiento de la infraestructura del transporte terrestre, marítimo y fluvial del país, así como el manejo y administración de este; fijar, orientar y coordinar los planes y programas de financiamiento e inversión para la construcción, conservación y mantenimiento de la infraestructura vial, tanto de los proyectos del Fondo Vial como de los que corresponda ejecutar a los organismos adscritos y vinculados al ministerio.
“Lo precedente muestra que al fondo le competía atender a los gastos necesarios para el estudio, construcción, conservación y pavimentación de las vías; y al ministerio directamente o a través de contratos, la ejecución de los programas. Esta distribución de funciones creó confusión en los administrados y en la misma jurisprudencia, ya que unas veces se demandaba al Fondo Vial y otras al ministerio y se hicieron pronunciamientos inhibitorios por problemas de legitimación en la causa. Se decía que si el servicio estaba a cargo del fondo no podía demandarse a la Nación, porque aquel era una persona jurídica autónoma, o viceversa.
“Técnicamente esto era cierto. Nadie duda que desde su creación el fondo era un establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio (L. 64/67). Autonomía que lo separaba de su ente matriz (la Nación) y que impedía que indistintamente pudiera demandarse a uno u otro o que se les demandara solidariamente.
“Pero aunque lo dicho era aplicable como regla general a los entes matrices y los descentralizados (cada uno con su propia órbita de acción y sus propias responsabilidades), la jurisprudencia empezó a cuestionar la rigidez de la tesis, frente a entes de tan exótica autonomía como la que se daba entre la Nación - Ministerio de Obras y el Fondo Vial Nacional, en la cual este no era otra cosa que una especie de caja pagadora (una cuenta en el presupuesto) carente de su propia planta de personal, hasta el punto que estaba administrado por el ministerio sin un representante legal propio, ya que según el artículo 8º de la mencionada Ley 64 ‘el Ministro de Obras Públicas será su representante legal y su tesorero, el General de la Nación’.
“En estas condiciones, la jurisprudencia terminó aceptando que en tales eventos, cuando se demanda por daños causados a terceros derivados de la construcción, sostenimiento, señalización y pavimentación de vías nacionales, existe un solo responsable que es la Nación - Ministerio de Obras Públicas. Se anota, además, que aun en la hipótesis de que se haya demandado al Fondo Vial, por problemas derivados de su contratación, y no a la Nación, se tendrá por satisfecho el presupuesto de la legitimación en la causa por pasiva” (5) .
Merece destacarse que a partir de la entrada en vigencia del Decreto 2171 de 1992 (6) los daños que tengan lugar con posterioridad a su entrada en vigencia y que sean derivados de la inadecuada ejecución de las obras de infraestructura serán en adelante responsabilidad del Instituto Nacional de Vías, toda vez que es quien ejecuta las obras de infraestructura vial, tal y como lo ha señalado esta Sala (7) .
Síguese de todo lo anterior que, y tal como lo advirtió el Ministerio Público en esta instancia, el Ministerio de Transporte está legitimado en causa por pasiva, por lo que se reunió este presupuesto de la acción.
3. Prueba de la existencia del daño.
Está acreditado que Antonio José Donado Kappler falleció el 1º de marzo de 1990, en el municipio de Barranquilla, Atlántico, a consecuencia de un “edema pulmonar por tromboembolismo pulmonar por hematoma retroperitoneal post traumatismo hecho que se probó con los siguientes documentos: (i) Certificado del registro civil de defunción expedido por el Notario Tercero del Círculo de Notaría de Barranquilla (fl. 4, cdno. 1) y (ii) Copia autenticada del dictamen médico-legal correspondiente a la diligencia de necropsia practicada por el Instituto Seccional de Medicina Forense (fl. 11, cdno. 1);
4. Los perjuicios sufridos por los demandantes.
Igualmente está demostrado que la muerte de Antonio José Donado Kappler causó daños a los demandantes, quienes demostraron el vínculo que los unía con la víctima, en sus calidades de esposa e hijos.
Para acreditar dicho vínculo se aportaron con la demanda los siguientes documentos: (i) Registro civil del matrimonio celebrado entre Antonio José Donado Kappler y Martha Judith Quiroz Díaz (fl. 6, cdno. 1) y (ii) los certificados de los registros civiles del nacimiento de Mauricio Antonio y Carol Stephanie Donado Quiroz, en los cuales consta que son hijos de aquellos (fls. 8 y 9, cdno. 1).
La demostración de la calidad de cónyuge y de parientes en el primero grado de consanguinidad entre la víctima y los demandantes, unida a las reglas de la experiencia, permiten inferir el dolor moral que estos sufrieron con la muerte de aquel. Todo lo cual es confirmado por las declaraciones de Beatriz Mercedes Díaz-Granados de De la Rosa y de Bernardo de la Cruz Caparroso Espinosa (fls. 120 a 121 y 122 a 123, cdno.1).
Además, el perjuicio material en la modalidad de lucro cesante, que le causó la muerte de su esposo y padre, se infiere de la existencia de la obligación alimentaria que tenía la víctima con ellas.
En efecto, los artículos 411 y 422 del Código Civil establecen que corresponde al cónyuge y padre proveer alimentos a su cónyuge e hijos hasta el día anterior de la mayoría de edad (8) . En consecuencia, si bien el derecho a la reparación de los perjuicios morales y materiales que se cause a una persona por la muerte de otra no se derivan de su condición de heredero sino de damnificado, cuando existe la obligación alimentaria se infiere que la existencia del perjuicio material, dará derecho al titular del mismo a la indemnización de tal perjuicio por el término de la obligación, esto es, en el caso de los hijos hasta el cumplimiento de la mayoría de edad y de los cónyuges hasta el término de vida probable del mayor.
5. La muerte se produjo como consecuencia de un accidente de tránsito.
La muerte de Antonio José Donado Kappler se produjo como consecuencia de un accidente de tránsito que sufrió al chocar el automóvil que conducía contra un promontorio de piedras y tierra, que se encontraba en la vía circunvalar de Barranquilla y que había sido dejado durante la ejecución de la obra pública que se adelantaba.
Del accidente de tránsito da cuenta el informe del Departamento de Policía del Atlántico-Segundo Distrito, suscrito por el comandante de la Subestación Santa Marta, sargento Vega Vásquez Josía de fecha 18 de abril de 1990, en donde consta que el día 17 de febrero de 1990 a las 12 de la noche el automóvil Renault 12 de placas RB 0840 conducido por José Donado Kappler se estrelló contra un promontorio de piedras y tierra que se encontraba en la vía circunvalar a la altura del Pueblito (fl. 10, cdno.1).
En cuanto a la causa del deceso, está acreditado en el expediente que la muerte fue consecuencia de los golpes sufridos en el accidente así se desprende del dictamen médico-legal correspondiente a la diligencia de necropsia practicada por el Instituto Seccional de Medicina Forense, en la cual consta que la causa de la muerte fue “edema pulmonar por tromboembolismo pulmonar por hematoma retroperitoneal post traumatismo” (se resalta, copia auténtica, fl. 11, cdno. 1) y del testimonio rendido en el proceso por el doctor Eduardo Urdaneta Vargas, médico profesional especializado del Instituto Nacional de Medicina Legal Regional Norte, quien practicó la necropsia a la víctima, quien aseguró que “[l]os golpes recibidos fueron la causa de la muerte ya que ellos produjeron unos trombos que ocluyeron las arterias pulmonares que le ocasionaron la muerte. La relación se explica porque con el traumatismo recibido se producen lesiones en las paredes endoteliales de los vasos que posteriormente se producen (sic) la formación de trombos que con el flujo sanguíneo son desprendidos viajan por la circulación hasta llegar a algunos órganos que en este caso fueron los pulmones produciendo oclusión de las arterias lo cual impide el flujo sanguíneo haciendo que la persona fallezca por anoxia ya que no le llega sangre a los pulmones (…) [e]ste fenómeno se puede presentar inmediatamente o de producido el traumatismo en un tiempo que puede ser de una semana, dos semanas, en este caso hay una correlación entre la causa de la muerte y el traumatismo recibido” (fls. 124 a 126, cdno.1).
6. Régimen de responsabilidad aplicable en el caso concreto.
Dado que en la demanda se adujo que el daño se produjo como consecuencia de la colisión de un vehículo automotor contra un montículo de piedras y tierra dejado sobre la vía, con ocasión de la construcción de una obra pública, sin la debida señalización, considera la Sala que el asunto debe definirse con fundamento en el régimen de falla del servicio, en primer lugar, porque ese fue el criterio de imputación insinuado en la demanda, pero además, en consideración a que tratándose de la construcción de obras públicas la responsabilidad del Estado se deduce cuando no se toman las medidas reglamentarias, necesarias y eficaces tendientes a prevenir a las personas, a fin de evitar que estas puedan sufrir accidentes contra la misma, es decir, lo que genera la responsabilidad es el incumplimiento del deber de señalizar esas obras, o impedir el tránsito por las áreas aledañas, pero no la construcción de la obra en sí.
7. La imputación del daño a la entidad demandada.
Según la parte demandante, la muerte de Antonio José Donado Kappler es imputable a la entidad accionada, porque en la vía donde tuvo lugar el accidente no se había instalado la señalización de rigor, esto es, las medidas preventivas reglamentarias, que advirtieran del peligro que representaba el montículo dejado sobre la vía.
Para resolver la controversia planteada, se analizará si la entidad demandada incurrió en la falla del servicio que se le imputa y si la misma fue causa del daño.
En el expediente aparecen acreditados los siguientes hechos:
7.1. Para el día 17 de febrero de 1990 se estaba adelantando una obra pública en la vía circunvalar de Barranquilla a la altura del Pueblito, donde ocurrió el accidente.
En efecto, quedó demostrado que el 22 de noviembre de 1989, el Fondo Vial Nacional, celebró el contrato de obra Nº 049 con Ricardo Manotas Camp, cuyo objeto fue la ejecución por el sistema de precios unitarios de “las obras necesarias para la construcción de parcheo, carpeta en concreto asfáltico y construcción Box-Culverts en la interconexión vial de Barranquilla, abscisas K 8+ 000 a K 11 + 000, de acuerdo con los planos y especificaciones suministrados por el Fondo Vial”, según la copia auténtica del contrato (copia autenticada, fls. 53 a 55 y fls. 153, cdno.1). En el mismo sentido, de conformidad con la certificación suscrita por el director regional del Distrito de Obras Públicas 20 de Barranquilla de 15 de octubre de 1991: “para el día 17 de febrero de 1990, se adelantaban en la vía circunvalar de Barranquilla entre las abscisas K 8+ 000 a K 11 + 000 construcción de parcheo (sic), carpetas en concreto asfáltico y construcción Box-Culverts- Barrio el Pueblito por intermedio del contratista Ricardo Manotas Camp” (fl. 52, cdno.1).
7.2. Para el día del accidente se había dejado sobre la vía un promontorio de piedras y tierra en el sitio donde ocurrió el accidente. Así quedó acreditado con el informe del Departamento de Policía del Atlántico - Segundo distrito, suscrito por el comandante de la Subestación Santa Marta, sargento Vega Vásquez Josía de fecha 18 de abril de 1990 (fl. 10, cdno.1).
7.3. La entidad constructora de la obra no había instalado señales preventivas que advirtieran sobre la existencia de la obra.
En este punto la prueba es contradictoria. En efecto, algunas de las personas que rindieron testimonio sobre el hecho afirmaron que sí había señales que indicaran la existencia del peligro que representaba el montículo de tierra dejado sobre la vía.
Así, Domingo Martínez Ortega, testigo presencial del hecho, en su condición de celador de la obra, al ser interrogado sobre las obras que se estaban adelantando a la vía el día 17 de febrero de 1990, contestó: “Se estaba elaborando un boxcoulvert, la obra se hizo en dos etapas, primero se hizo el carril direcho(sic) y después (sic) el izquierdo en la vía circunvalar. En dicha obra estaban todas las señales requeridas, habían (sic) avisos, mechones y en cada lada de la excavasión (sic) habían (sic) dos pilas de arena y en dicha pila de arena habían (sic) mechones. Esa era la función mia (sic) de permanecer toda la noche con los mechones prendidos como señales y sus respectivos avisos de ambos lados (…) la visibilidad era buena, el alumbrado público bueno, las señales las requeridas y fuera de eso habían (sic) otras señales, habían (sic) unos reflectores intermitentes de ambos lados, habían unos aviso (sic), que decían ‘Vía en reparación’ unos estaban a 300 a 200 y a 100 metros de distancia (…) el señor como iba en estado de embriaguez no se percató de los avisos, como estaba solo, pasó una patrulla y les pedí ayuda, ellos me ayudaron a sacar al señor, los agentes le preguntaron que qué (sic) sentía y el les dijo que no sentía nada y los agentes le dijeron a él que él en ese estado no estaba en condiciones de conducir un vehículo. El vehículo lo sacaron fue (sic) al día siguiente” (fls. 215 y 216, cdno.1).
El ingeniero Ayen Lorenzo Henríquez Haybech declaró ante el a quo (fls. 203 y 204, cdno.1), que para el 17 de febrero de 1990 se estaba construyendo la ampliación de un box-coulvert, situado en la vía circunvalar en el sitio del arroyo que atraviesa el barrio El Pueblito; que la construcción se adelantó en dos etapas, “primero se construyó la parte derecha y luego la izquierda” Respecto de las señales anotó que “sí teniamos (sic) las señales requeridas por el Distrito de Obras, además se colocaban todas las noches mecheros para mayor visibilidad (…) la visibilidad era buena, ya que dicha obra se ejecutaba en una recta y además se contaba con alumbrado público en esa parte de la vía. La obra tenía un celador nocturno que era el encargado de vigilar los avisos y de mantener prendido (sic) los mechones”. Sobre el accidente expuso que tuvo conocimiento el día siguiente y que el vehículo era conducido por una persona en estado de embriaguez quien “había hecho caso omiso de las señales colocadas y se había estrellado contra las pilas de arenas colocadas en dicha obra (…) A la hora que llegué ya habían retirado el vehículo infractor por lo tanto no tuve más conocimiento de nada”.
En contraste, en el informe del Departamento de Policía del Atlántico - Segundo Distrito, suscrito por el comandante de la Subestación Santa Marta, sargento Vega Vásquez Josía de fecha 18 de abril de 1990, se indica que los agentes Fidel Quemba Fúquene, Melquiciadeth Baena P. y Eduardo Quintero Hernández dieron cuenta de lo sucedido la noche de los hechos: “a las 12:00 p.m. en la vía que conduce a la circunvalar a la altura del barrio El Pueblito atendieron un caso de un automóvil Renault 12, color rojo de placa RB 0840 conducido por el señor Antonio J. Donado Kappler (…) quien sufrió golpes en el pecho especialmente ocacionado (sic) con el timón del vehículo el cual (sic) manifestó que se sentía bien y que los golpes no eran graves que solo sentía un poco de dolor” y según el mismo informe “el accidente ocurrió por falta de señalización” (resalta la Sala, fl. 10, cdno.1).
A su turno, el interventor del contrato de obra —en oficio dirigido al a quo— aunque indicó que la obra contaba con señalización, observó que no podía afirmar que el día de los hechos esta efectivamente estuviera puesta. Dijo el llamado en garantía “sí tenía colocadas las señales correspondientes lo que no se puede afirmar es que en el momento del accidente estubierán (sic) colocadas, puesto que estas señales están sujetas a robo continuo” (se destaca, fl. 90, cdno. 1).
Como se advierte, mientras algunos de los testigos afirmaron que la obra tenía todas las señales requeridas: avisos, mechones, dos pilas de arena y además unos reflectores intermitentes, el informe de la policía por el contrario indica que el accidente ocurrió por falta de señalización y el interventor, por su parte, no puede asegurar que el día de los hechos la señalización estuviese instalada.
La Sala da crédito a lo consignado en el informe de la policía, en la medida en que consigna lo que pudieron constatar los agentes de la policía que atendieron a la víctima poco después del accidente, sin que lo allí consignado pueda —como en efecto no lo fue— tacharse de parcializado, además su dicho no es desmentido por el interventor del contrato, quien se limita a dar a entender que eventualmente estas señales podrían haber sido hurtadas.
No ocurre lo mismo con la versión de los hechos rendida por el celador y el ingeniero, que no parece seria ni verosímil en tanto muestra el ánimo de favorecer decididamente los intereses de la parte demandada, al punto de que el celador admite que su función principal era la de “permanecer toda la noche con los mechones prendidos como señales y sus respectivos avisos de ambos lados”, es decir, resulta directamente afectado por los hechos discutidos en el proceso; al tiempo que el dicho del ingeniero —como lo afirmó el a quo— no pasa de ser un testimonio de oídas, cuya fuerza probatoria y eficacia, en principio, es muy reducida, como que no conoció de propia mano las condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos, tal y como él mismo lo admite al final de su declaración.
De modo que el único testigo directo de los hechos resulta ser el celador. Sin embargo a más de la sospecha antes enunciada, sobre esta prueba testifical también pesa otra sospecha, en razón a la forma en como se hace el relato de lo sucedido, casi siete (7) años después de la ocurrencia de los hechos, de manera precisa y con un nivel de detalle que pareciera entrever la preparación previa de su dicho. Además, su versión contrasta abiertamente con lo expresado por los agentes de la policía, a quienes no obstante cita en su declaración para hacerles afirmar lo que ellos no dijeron en el informe que obra en el proceso.
En síntesis, no se demostró que habían sido instalada una adecuada señalización de prevención.
7.4. Pero, aún si se diera crédito a los testimonios antes referidos y se admitiese que sí habían sido puestas unas señales en la vía en construcción, las mismas no correspondían a las estipulaciones sobre señalización temporal que preveía la normativa entonces vigente.
No debe perderse de vista que las disposiciones —que para la época de los hechos resultaban aplicables (9) — reglamentaban la señalización en etapas de construcción y conservación de carreteras, eran —como hoy también lo son— bastante exigentes y no quedaban a elección de los destinatarios de las mismas su aplicación estricta o no.
En efecto, el capítulo III del manual de dispositivos para el control de tránsito en calles y carreteras —a la sazón vigente— (adoptado como reglamento oficial mediante Resolución 5246 de 1985 expedida también por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte) normalizó la señalización de etapas de construcción, reconstrucción o conservación de carreteras.
De conformidad con el citado Manual sobre dispositivos para el control de tránsito en calles y carreteras, editado por el entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte, como reglamento oficial en materia de señalización vial, la señalización en etapas de construcción y conservación de carreteras se clasificaba en i) señales preventiva, ii) señales reglamentarias, iii) señales informativas y iv) varias. Las señales preventivas eran las de vía en construcción a 500 y 300 metros, se debían poner en forma de rombo, pero por su carácter de seguridad debían tener un mayor tamaño que las usuales (60 a 75 c.m. de lado) y ser de color anaranjado, las letras y las orlas negras (SP-101 y SP-102). A su turno, entre las señales reglamentarias se encontraban las de desvío, redonda, de 120 c.m., de diámetro, en fondo blanco, orla roja y letras negras y con una flecha que oriente el sentido del mismo (SR-102). Y finalmente, las señales informativas tenían por objeto suministrar los datos básicos de la obra.
El capítulo III del manual en comento también preveía las señales “varias en el sitio de la construcción: barricadas, conos de guía, canecas, mecheros y delineadores que por su carácter temporal podían transportarse fácilmente y emplearse varias veces. Las barricadas tenían varias alternativas de diseño, pero debían estar formadas por varios listones de no más de tres metros de largo por 30 c.m. de ancho, ubicados de manera horizontal y de una altura mínima de 1.50 metros. Estos debían estar pintados en franjas, en ángulo de 45 vertical, alternadas negras y anaranjadas reflectivas, debían obstruir la calzada o el eje de la vía donde no debe haber circulación.
Al tenor de la aludida normativa si las barricadas no eran factibles, se podían utilizar canecas, pintadas alternativamente con franjas de negro y anaranjado reflectivas de 20 c.m. de ancho, su altura no debe ser inferior a 80 c.m. Los conos de delineación debían ser de color rojo o anaranjado, con un área de 15 x 20 c.m. y altura mínima de 30 c.m. (figura 19 b). Podían utilizarse delineadores luminosos a una distancia de no más de diez metros o mecheros o antorchas distanciados no más de cinco metros, para el tránsito nocturno cuando se presentaran riesgos temporales. Las tres últimas señales se empleaban para delinear canales temporales de circulación, especialmente en los períodos de conservación de las marcas viales en el pavimento, y en la formación de canales que entran a zonas de reglamentación especial o en general cuando el flujo de tránsito había de ser desviado temporalmente de su ruta (10) .
Así mismo, el artículo 1º de la Resolución 8408 de 1985 (11) , expedida por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en uso de sus facultades legales en particular las que le confería el artículo 111 del Decreto-Ley 1344 de 1970 (12) (el entonces Código Nacional de Tránsito Terrestre), exigía una cantidad mínima de siete (7) señales de aproximación a frentes de trabajo en las etapas de construcción y conservación de calles o carreteras.
Según las voces del artículo 3º de esta última resolución igualmente la señalización temporal en el sitio mismo del frente de trabajo que tenía por objeto advertir al usuario de una vía la existencia de un peligro o la naturaleza de este, que hacía parte de las denominadas señales de prevención o preventivas debía hacerse utilizando conos reflectivos o delineadores con espaciamiento mínimo de dos metros y dos barricadas o caneca ubicadas una a cada lado del sitio.
Igualmente el artículo 6º de la resolución en estudio ordenaba a la entidad contratante a exigir a los contratistas el cumplimiento de las estipulaciones sobre señalización temporal , por medio del interventor respectivo.
Conforme a lo establecido en la reglamentación vigente a la época de los hechos, antes reseñada, sobre señales preventivas en obras que se adelantaran en calles y carreteras en referencia, se concluye que los tres (3) “avisos”, los “mechones” y las “dos pilas de arena” a que aludió el celador de la obra no corresponden a las que se exigían reglamentariamente; para ello era preciso, se insiste, la ubicación de una cantidad mínima de siete (7) señales temporales de aproximación a frentes de trabajo, ubicación en el sitio mismo de conos reflectivos o delineadores, dos barricadas o canecas ubicadas una a cada lado del sitio, además de la regulación del tráfico por medio de dos personas con sus respectivos chalecos reflectivos.
Las consideraciones que anteceden llevan a la indubitable conclusión de que la demandada, a través de su contratista, incurrió en una falla en la señalización adecuada de la obra.
7.5. Aunque está demostrado que la víctima estaba ejerciendo una actividad peligrosa en el momento del accidente, no se acreditó que haya actuado de manera negligente porque condujera en estado de embriaguez, afirmación del demandado que no encontró respaldo en el material probatorio del proceso. De modo que el daño no es imputable a la víctima.
En este orden de ideas, el daño sufrido por los demandantes como consecuencia de la muerte de José Donado Kappler es imputable a la entidad demandada, por ser la dueña de la obra que estaba adelantando Ricardo Manotas Camp, en cumplimiento del contrato celebrado entre las partes, por haber dejado sobre la vía un montículo de tierra, en desarrollo de la obra pública, sin haber instalado las señales reglamentarias que advirtieran a los usuarios de la vía del peligro que representaba transitar por la misma, obstáculo contra el cual colisionó el vehículo que conducía el occiso.
Por lo tanto, si la entidad demandada al realizar la obra pública omitió la ubicación de las señales reglamentarias que previnieran eficazmente de la existencia del montículo de piedra y tierra dejado sobre la vía se concluye que incurrió en falla del servicio y, en consecuencia, es patrimonialmente responsable de los perjuicios causados a los demandantes con la muerte de Antonio José Donado Kappler.
Por lo tanto, se confirmará la sentencia consultada en cuanto consideró que la entidad demandada era responsable de los daños sufridos por la cónyuge y los hijos de Antonio José Donado Kappler, con su muerte.
8.1. La indemnización por perjuicios morales.
Tal como se señaló antes, los demandantes acreditaron el perjuicio moral que sufrieron con la muerte de Antonio José Donado Kappler. Por lo tanto, se confirmará la sentencia proferida por el tribunal en cuanto reconoció la indemnización por estos perjuicios a su favor.
Para convertir la condena en salarios mínimos legales mensuales vigentes, se parte de la reflexión de que la condena impuesta por el tribunal fue de 1000 gramos oro tanto para la esposa como para cada uno de los hijos, esto es, el mayor valor que la jurisprudencia reconocía en esa época por el daño moral que produce la muerte de un ser querido.
Por lo tanto, se mantendrá la decisión para reconocer lo que la jurisprudencia reconoce hoy como el mayor valor por ese perjuicio, esto es, 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la esposa e los hijos.
Para la liquidación se tendrán en cuenta las bases fijadas por el a quo en la sentencia, porque se ajustan a lo probado en el proceso y a lo que se viene aplicando por la jurisprudencia.
8.2.1. Indemnización por el daño emergente.
Con motivo del fallecimiento de su esposo, Martha Judith Quiroz Díaz asumió los gastos por concepto de: i) reparación del vehículo, por valor de $300.000,00, de acuerdo con la factura de abril 1º de 1990 (original, fl. 15, cdno.1), ii) transporte de grúa del vehículo accidentado por valor de $8.000,00 según la factura de febrero 17 de 1990 (original, fl. 16, cdno.1) y iii) servicios funerarios por valor de $ 212.000,00, de acuerdo con la factura de septiembre 6 de 1990 (original, fl. 21, cdno.1).
El tribunal se limitó a esbozar la fórmula que debería aplicarse para la actualización de cada uno de los valores sin realizar la respectiva operación aritmética de liquidación (13) , por lo que se actualizarán cada una de esas sumas desde la fecha en que se atendió el gasto hasta la fecha de esta sentencia y luego se sumará el consolidado:
i) Reparación del vehículo:
Ra = $ 300.000 x 176.10 agosto/07
17.98 abril/90
Ra = $ 2.938.265,00
ii) Transporte de grúa:
Ra = $ 8.000 x 176.10 agosto/07
16.99 feb./90
Ra = $ 82.919,00
iii) Servicios funerarios:
Ra = $ 212.000 x 176.10 agosto/07
19.70 sept./90
Ra = $ 1.895.086,00
Total indemnización por daño emergente: $ 4.916.270,00.
8.2.2. Indemnización por el lucro cesante.
El a quo, ordenó liquidar el lucro cesante a favor de la esposa Martha Judith Quiroz Díaz y de sus hijos menores Mauricio Antonio y Carol Donado Quiroz, teniendo en cuenta los siguientes parámetros:
— Renta: La suma que devengaba mensualmente la víctima por concepto de i) la asignación mensual de $ 66.402,00 por el cargo de profesor de la facultad de educación de la Corporación Unicosta (acreditada con certificación en original del ente universitario fl. 17, cdno. 1), ii) La asignación de $ 130.000,00 por el cargo de médico del Centro de Atención a la Niñez “Terre des Hommes” (certificación original en testimonio de firmas ante notario, fl. 18, cdno.1), iii) La suma de $ 325.074,36 por concepto de asignación mensual como médico hospitalario del Terminal Marítimo y Fluvial de Barranquilla (certificación en original , fl. 19, cdno.1), cuya sumatoria arrojó el valor de $ 521.476,00 y que el a quo consideró como base de liquidación a la fecha de su muerte, suma que deberá ser actualizada.
Ra = $ 521.476 x 176.10 ago./07
Ra = $ 5.404.268,54
— De esta suma se descontará el 25% que equivale, según las reglas de la experiencia, a lo que la víctima destinaba a sus subsistencia, lo que equivale a $ 4’053.201,41.
— La suma final se dividirá en dos partes iguales: una para la cónyuge y otra para repartir entre los hijos, es decir, $ 2’026.600,70 como base para liquidar la indemnización de la cónyuge y $ 1’013.300,35 como base para liquidar la indemnización de cada una de los hijos.
— Según lo señalado por el a quo el término de vida probable del fallecido (quien era mayor a la cónyuge) era de 28.26 años (339.12 meses). Aunque las tablas de la Superintendencia arrojan una expectativa de vida mayor, por tratarse de una decisión en sede de consulta, que se entiende siempre a favor de la entidad pública (CCA, art. 184), será tomado en cuenta el criterio adoptado por el a quo (14) .
En relación con los hijos, la indemnización abarcará hasta el 27 de septiembre de 1983 (139 meses) para Mauricio Antonio y hasta el 20 de julio de 2003 (161 meses) para Carol Stephanie, porque en esas fechas cumplieron los 18 años de edad.
— Se aplicarán las fórmulas financieras adoptadas por la corporación:
Para la cónyuge Martha Judith Quiroz Díaz
Ra = Es la renta o ingreso mensual actualizado que equivale a $ 2’026.600,70
n= Número de meses que comprende el período de la indemnización: Desde el día de ocurrencia del hecho hasta la fecha de la sentencia, esto es, 211 meses.
S = $2.026.600,70 (1 + 0.004867) 211 - 1
S = $ 743.497.179,00
Desde la fecha de la sentencia hasta el término de la vida probable de la beneficiaria de la indemnización, esto es, 339,12 meses (vida probable), menos 211 meses (indemnización vencida), igual a 128,12 meses
S = $ 2.026.600,70 (1+0.004867)128.12 - 1
0.004867(1.004867)128.12
S= $ 192.856.387,00
Total lucro cesante a favor de Martha Judith Quiroz Díaz: $ 743.497.179,00 más $ 192.856.387,00 = $ 936.353.566,00.
Total indemnización por perjuicios materiales a favor de la cónyuge Martha Jurdith Quiroz Díaz: $ 1.012.314.637,00 (por lucro cesante), más $ 5.388.968,00 (por daño emergente), igual a $ 1.017.730.606,00.
Para el hijo Mauricio Antonio Donado Quiroz:
Ra = Es la renta o ingreso mensual actualizado que equivale a $ 1.013.300,35
n= Número de meses que comprende el período de la indemnización: desde el día de ocurrencia del hecho hasta la fecha de la sentencia, esto es, 139 meses.
S = $ 1.013.300,35 (1 + 0.004867)139 - 1
S = $ 200.657.548,00
Total lucro cesante a favor de Mauricio Antonio Donado Quiroz: $ 200.657.548,00.
Para la hija Carol Stephanie Donado Quiroz
Ra = Es la renta o ingreso mensual actualizado que equivale a $1.013.300,35
n = Número de meses que comprende el período de la indemnización: desde el día de ocurrencia del hecho hasta la fecha de la sentencia, esto es, 161 meses.
S = $ 1.013.300,35 (1 + 0.004867)161 - 1
S = $ 246.746.859,00
Total lucro cesante a favor de la hija Carol Stephanie Donado Quiroz: $ 246.746.859,00.
MODIFÍCASE la sentencia recurrida, esto es, la proferida por Tribunal Administrativo del Atlántico, el 9 de diciembre de 2000, la cual quedará así:
1. DECLÁRASE a la Nación - Ministerio de Transporte patrimonialmente responsable por la muerte de Antonio José Donado Kappler, acaecida en las circunstancias de tiempo, modo y lugar consignadas en la parte motiva de este fallo.
2. Como consecuencia de la anterior declaración, CONDÉNASE a Nación - Ministerio de Transporte la a pagar:
A. Por concepto de perjuicios morales a favor de Martha Judith Quiroz Díaz, Mauricio Antonio Donado Quiroz y Carol Stephanie Donado Quiroz el valor equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno.
B. Por perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, a favor de Martha Judith Quiroz la suma de cuatro millones novecientos dieciséis mil doscientos setenta pesos ($ 4.916.270).
C. Por perjuicios materiales en modalidad de lucro cesante, a favor de Martha Judith Quiroz la suma de novecientos treinta y seis millones trescientos cincuenta y tres mil quinientos sesenta y seis pesos ($ 936.353.566,00 ); a favor de Mauricio Antonio Donado Quiroz la suma de doscientos millones seiscientos cincuenta y siete mil quinientos cuarenta y ocho pesos ($ 200.657.548,00), y a favor de Carol Stephanie Donado Quiroz, la suma de doscientos cuarenta y seis millones setecientos cuarenta y seis mil ochocientos cincuenta y nueve pesos ($ 246.746.859,00).
3. CONDÉNASE a Ricardo Manotas Camp a pagar a la Nación - Ministerio de Transporte una suma de dinero equivalente al 30% de lo que esta última debe pagar a los demandantes, por los conceptos referidos en el numeral 2º de esta providencia.
(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 25 de junio de 1997, Exp. 10.504, actor: Capolican Rojas Hernández.
(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 1997, Exp. 13028, actor: Wenceslao García Parra y otros. En la misma providencia se dejó en claro que: “La expresión actividad contractual debe entenderse en su más amplio sentido, es decir que cobija todos los hechos, actos, etc., que se generen con motivo de la ejecución o construcción de la obra independientemente que tal actividad la adelante la propia entidad o con el concurso de un contratista. En este último caso cuando la actividad desarrollada por el contratista en la realización de la obra ocasione daños a los particulares o a sus dependientes, dicho grupo de personas podrá demandar si lo prefieren a la entidad dueña de la obra o a quien ordenó su elaboración. Evento en el cual la entidad podrá llamar en garantía o repetir contra los servidores públicos, contratistas o los terceros responsables el monto de las condenas que se impongan de la declaratoria de responsabilidad en la respectiva providencia.
“Por lo antes expuesto puede afirmarse que la administración pública responderá de los daños causados a terceros siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de lo servicios públicos, bien sea en el caso especial que la ejecución de las obras públicas las adelante con servicios y medios propios, o bien mediante el concurso de un contratista, pues no debe olvidarse que el titular de la obra pública es siempre la administración y que ejercita sobre ella sus potestades por lo cual debe cargar con la responsabilidad y la obligación de reparar los daños derivados de dicha actividad”.
(3) Ver entre otras, sentencia del 3 de octubre de 1985, Exp. 4556, actor: Gladys Mamby de Delgado. En este caso, se trataba del daño sufrido por una persona usuaria de la obra pública que fue lesionada a consecuencia de la dinamita utilizada para remover una roca. En la jurisprudencia francesa la suerte del participante que interviene en la ejecución del trabajo público como profesional —obrero, arquitecto— ha sido definida en forma bastante severa ya que “el derecho a la reparación de los daños causados a sus bienes o a su integridad supone una culpa (simple) imputable al dueño de la obra o al empresario de los trabajos públicos implicados (CE, dic. 15/37, Préfet de la Gironde, Rec. CE, pág. 1044: accidente causado a un participante por el hundimiento de un puente con ocasión de su ensayo). Esta exigencia permanece aun si en el origen del accidente se encuentra una cosa peligrosa CE, jun. 6/62, E4DF c/Malfait, Rec. CE, pág. 377: electrocución por una línea eléctrica). El trato dado al participante es así poco favorable pues él no se beneficia del liberalismo que impregna de una manera general el régimen de los daños por los trabajos públicos. Se explica por lo general esta severidad subrayando que el participante no es del todo extraño al riesgo creado y que en tanto que profesional remunerado se beneficia de un régimen legal de protección que cubre lo que es un riesgo del oficio.” (Michel Paillet. La responsabilidad administrativa. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. 2001, pág. 194).
(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2005, Exp. 14.178. En el mismo sentido, sentencias de 7 de diciembre de 2005, Exp. 14.065 y de 28 de noviembre de 2002, Exp. 14.397. Criterio reiterado recientemente por la misma Sala en sentencia de 29 de agosto de 2007, Rad. 5200123310007838-01 (14.861), actor: Amelia Yomaira Vela Belalcázar y otros, demandado: Empopasto y otro, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de julio 28 de 1994, Rad. 8647, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, en el mismo sentido sentencia de 3 de febrero de 2000, Ref.: expediente 10.341, actores: Carlos Alonso Urbano y otros, demandada: Nación-Minobras - Fondo Vial Nal., C.P. Ricardo Hoyos Duque.
(6) “Por el cual se reestructura el ministerio de obras públicas y transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”, en Diario Oficial 40704 de 31 de diciembre de 1992.
(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 16 de agosto de 2001, Radicación 13.772 (1048), actor: Miguel Arcángel García Gómez, demandado: Nación - Instituto Nacional de Vías, C.P. Ricardo Hoyos Duque. De acuerdo con esta providencia:“el Decreto 2171 de 1992, que reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y el Fondo Vial Nacional como Instituto Nacional de Vías, precisó que al primero le correspondía ‘preparar los planes y programas de construcción y conservación de la infraestructura de todos los modos de transporte, de conformidad con la ley’ (art. 6º, num. 11) y al segundo, ‘ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura vial de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte’ (art. 54, num. 2º).
“Así las cosas, los daños derivados de la inadecuada ejecución de las obras de infraestructura a partir de la vigencia del Decreto 2171 son responsabilidad del Instituto Nacional de Vías, que es quien ejecuta las obras de infraestructura vial.
“Como en el caso concreto, la demanda fue presentada en vigencia de dicho decreto, el Instituto Nacional de Vías estaba legitimado para afrontar el proceso, pues los daños se hacen derivar del mantenimiento y la reparación de la maquinaria dedicada al sostenimiento de las vías nacionales. Pero además, como según el demandante, los daños se produjeron en forma continua entre los años 1975 y 1994, podía igualmente dirigirse la demanda contra la Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transporte (hoy Ministerio de Transporte), porque hasta el año 1992 dicho ministerio tenía a su cargo la construcción, sostenimiento, señalización y pavimentación de las vías nacionales.”
(8) Ley 27 de 1977, que modificó parcialmente el artículo 422 Código Civil. En este sentido, sentencia proferida por la Sala el 9 de marzo de 2000, Exp 12.489 y del 25 de julio de 2002, Exp: 13.744.
(9) Luego de los hechos el anterior Código Nacional de Tránsito Terrestre, Decreto 1344 de 1970, fue modificado por el Decreto 1809 de 6 de agosto de 1990 (Diario Oficial 39496) y mediante la Resolución 3968 de 30 de septiembre de 1992, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito adoptó el “Manual sobre dispositivos para el control del tránsito en calles y carreteras”, que fue ratificado por el Instituto Nacional de Vías, por medio de la Resolución 3201 de 5 de mayo de 1994, en el cual se regularon las técnicas, normas y procedimientos de la señalización vial. Igualmente con posterioridad a los hechos, el director del Instituto Nacional de Vías, mediante Resolución 1937 de 30 de marzo de 1994 reguló las señales temporales de aproximación a los frentes de trabajo, obstáculos y/o peligros sobre las calles y carreteras, las cuales debían utilizarse, igualmente, cuando los obstáculos fueran ubicados sobre la berma, con materiales como grava, cables, materiales, etc. (Cfr. C.E., S. de lo Contencioso Administrativo, Sec. Tercera, sent. ago. 29/2007, Rad. 5200123310007838-01 (14.861), actor: Amelia Yomaira Vela Belalcázar y otros, Demandado: Empopasto y otro, C.P. Ruth Stella Correa Palacio). No sobra advertir que el nuevo Código de Tránsito, que derogó la normativa antes referida, está previsto en la Ley 769 de 2002, modificada a su turno por las leyes 903 de 2004 y 1005 de 2006.
(10) Vid. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de septiembre de 2003, Exp. 11.615 (R-5880), actores: Edilberto de Jesús Montoya y otros, demandados: Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transporte, Fondo Vial Nacional e Instituto Nacional de Transporte (INTRA), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(11) Cfr. Folios 132 a 136 y 154 a 155, cuaderno 1.
(12) De acuerdo con su artículo 111 el Ministerio de Obras Públicas determinaba las señales, convenciones y demarcaciones de tránsito por las vías del país y dará instrucciones sobre su interpretación y uso. normativa expedida en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 8ª de 1969 y publicado en Diario Oficial 33.139.
(13) Así lo hizo en todos los ítems.
(14) De acuerdo con las tablas de mortalidad establecidas por la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera), el término de vida probable del fallecido es de 35.39 años (424,68 meses), pues nació el 9 de mayo de 1949, el cual será tomado por ser el mayor (Res. 996, mar. 29/90 de la Superintendencia Bancaria).

References: artículo 184
 artículo 8
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 111
 artículo 3
 resolución 
 artículo 6
 resolución 
 artículo 422
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 111