Source: https://jura-online.de/blog/2019/02/26/wuppesahl-urteil/
Timestamp: 2019-05-25 19:06:40+00:00

Document:
Wüppesahl-Urteil I | Blog für Jura Studenten und Referendare
Am 27. Januar 1988 wurde der Antragsteller, nachdem er wegen Streitigkeiten mit seinem Landesverband aus der Partei ausgetreten war, aus der Fraktion ausgeschlossen. Unter dem 1. Februar 1988 teilte die Fraktionsgeschäftsführung dem Präsidenten des Deutschen Bundestages mit, dass die Abgeordnete Olms für den Antragsteller die Funktion eines ordentlichen Ausschussmitgliedes im Innenausschuss übernehmen werde; im Hinblick auf den Rechtsausschuss erfolgte eine entsprechende fernmündliche Unterrichtung. Für den Gemeinsamen Ausschuss hat der Bundestag am 8. Juni 1988 eine von der Fraktion DIE GRÜNEN vorgeschlagene Nachfolgerin gewählt (Sten.Ber. 11/82, S. 5489).
a) dem Innenausschuss des Deutschen Bundestages,
b) dem Gemeinsamen Ausschuss,
c) dem Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages (hier als Stellvertreter) durch die Antragsgegner zu 1) bis 3) verstößt gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, gegen den verfassungsrechtlich garantierten Minderheitenschutz als ein wesentliches Prinzip des Parlamentsrechts, gegen das Prinzip der repräsentativen Demokratie sowie gegen den für die Mitwirkung an der politischen Willensbildung geltenden strengen Gleichheitssatz.
Mit nachgelassenem Schriftsatz vom 5. März 1989 hat der Antragsteller hilfsweise für den Fall der Unzulässigkeit der entsprechenden Hauptanträge beantragt:
2) Der Beschluss des Antragsgegners zu 1) vom 29. September 1988 verstößt gegen diejenigen Grundrechtsbestimmungen und Verfassungsprinzipien, die der Antragsteller zu den einzelnen Punkten dieses Verfahrens benannt hat.
Das BVerfG hält im Wüppesahl-Urteil (Urteil v. 13.6.1989 – 2 BvE 1/88 (BVerfGE 80, 188 ff.)) die Anträge des Antragsteller nur für teilweise zulässig.
Der gegen den Deutschen Bundestag gerichtete Antrag zu 1), mit dem der Antragsteller verschiedene Bestimmungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages angreift, sei nur teilweise zulässig. Maßnahme im Sinne des § 64 I BVerfGG könne auch eine Vorschrift der Geschäftsordnung sein; sie sei auch dann alleiniger Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren, wenn auf ihrer Grundlage weitere Entscheidungen getroffen werden, diese aber die Geschäftsordnung lediglich anwenden und daher ihrerseits keine weitere Beschwer enthalten. Eine Geschäftsordnungsvorschrift stelle allerdings eine Maßnahme erst dann dar, wenn sie beim Antragsteller eine aktuelle rechtliche Betroffenheit auszulösen vermag.
Zunächst führt der Senat aus, dass der Antragsteller zwar antragsbefugt sei:
„Im Organstreit kann der einzelne Abgeordnete die behauptete Verletzung oder unmittelbare Gefährdung jedes Rechts, das mit seinem Status verfassungsrechtlich verbunden ist, im eigenen Namen geltend machen (vgl. BVerfGE 62, 1 <32> m.w.N.; 70, 324 <350>). Er ist antragsbefugt, wenn er schlüssig behauptet, daß er und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und daß der Antragsgegner hieraus erwachsende eigene Rechte des Antragstellers durch die beanstandete Maßnahme oder durch ein Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat.
Diesen Voraussetzungen genügt der Antrag zu 1). Mit ihm macht der Antragsteller geltend, er werde dadurch in seinen ihm durch das Grundgesetz, insbesondere durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG übertragenen Rechten verletzt, daß im einzelnen näher bezeichnete Bestimmungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages ihn als fraktionslosen Abgeordneten entweder von bestimmten Bereichen der parlamentarischen Tätigkeit ganz ausschlössen (vgl. dazu BVerfGE 70, 324 <350>) oder seine Mitwirkungsrechte beschränkten. Er wendet sich damit zugleich gegen eine Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG; ebenso wie der Erlaß eines Gesetzes (vgl. dazu zuletzt BVerfGE 73, 40 <65>) kann auch eine Vorschrift der Geschäftsordnung eine solche Maßnahme darstellen. Sie ist auch dann alleiniger Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren, wenn auf ihrer Grundlage weitere Entscheidungen getroffen werden, diese aber die Geschäftsordnung lediglich anwenden und daher ihrerseits keine weitere Beschwer enthalten. Eine Geschäftsordnungsvorschrift stellt allerdings eine Maßnahme im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG erst dann dar, wenn sie je nach der gegebenen Situation beim Antragsteller eine aktuelle rechtliche Betroffenheit auszulösen vermag. Dieser Zeitpunkt kann mit dem Erlaß der Vorschrift zusammenfallen. Er kann aber auch erst danach eintreten. Das ist dann der Fall, wenn die Bestimmung an rechtliche Voraussetzungen anknüpft, die sich in der Person des Antragstellers erst später verwirklichen; hierzu kann die Fraktionsangehörigkeit oder Fraktionslosigkeit eines Abgeordneten gehören. Hiernach sind die vom Antragsteller in seinem Antrag im einzelnen bezeichneten Vorschriften der Geschäftsordnung ihm gegenüber als Maßnahmen anzusehen, wenngleich der Zeitpunkt, von dem an sie als Maßnahme wirken, unterschiedlich ist.“
Der Antrag zu 1) sei aber nur teilweise fristgerecht erhoben worden.
Nach § 64 III BVerfGG muss der Antrag binnen sechs Monaten, nachdem die beanstandete Maßnahme dem Antragsteller bekannt geworden ist, gestellt werden. Die Vorschrift enthält eine gesetzliche Ausschlussfrist, nach deren Ablauf im Organstreitverfahren Rechtsverletzungen nicht mehr geltend gemacht werden können. Damit sollen nach einer bestimmten Zeit im Organstreitverfahren angreifbare Maßnahmen im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit gestellt werden. Diese Frist habe der Antragsteller nicht eingehalten, soweit er sich gegen das Quorum für Vorlagen (§ 75 GOBT) von Mitgliedern des Bundestages in § 76 I GOBT und für Änderungsanträge zu Gesetzentwürfen in dritter Lesung gemäß § 85 I 1 GOBT wendet. Die damit einhergehende Beschränkung der Wirkungsmöglichkeiten des einzelnen Abgeordneten habe den Antragsteller bereits mit Erlass der Geschäftsordnung erfasst, von der er am 18. Februar 1987, damals als Abgeordneter der Fraktion DIE GRÜNEN, Kenntnis erlangt habe:
„Demgemäß wirkten die genannten Vorschriften bereits von diesem Zeitpunkt an gegenüber dem Antragsteller als Maßnahme. Folglich begann auch die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG von da an zu laufen. Der Ausschluß des Antragstellers aus der Fraktion hat insoweit zu keiner weiteren Beschwer geführt. Daß dem Antragsteller erst dadurch die Möglichkeit beschnitten worden ist, an Fraktionsvorlagen mitzuwirken, und er ausschließlich auf den – wenig erfolgversprechenden – Weg verwiesen worden ist, unter den Mitgliedern des Bundestages um Unterstützung für fraktionsunabhängige Vorlagen zu werben, stellt für ihn nur einen tatsächlichen Nachteil dar. Seine Rechte, Vorlagen gemäß § 76 Abs. 1 GOBT einzubringen und Anträge gemäß § 85 Abs. 1 GOBT zu stellen, sind dadurch nicht weiter beschränkt worden.“
Die weiteren vom Antragsteller angegriffenen Vorschriften der Geschäftsordnung würden ihn indes als fraktionslosen Abgeordneten betreffen und ihm daher gegenüber erst seit seinem Fraktionsausschluss am 27. Januar 1988 als Maßnahme wirken. Insoweit sei der Antrag fristgerecht gestellt worden:
„aa) Soweit der Antragsteller die den Ältestenrat betreffenden Regelungen in §§ 6 Abs. 1, 12 Satz 1 GOBT unter dem Gesichtspunkt angreift, er sei durch die von den Fraktionen benannten Mitglieder dort nicht repräsentiert und generell von jeder Mitwirkung bei der Besetzung des Ältestenrates ausgeschlossen, macht er eine erst durch den Fraktionsausschluß eingetretene Statusverschlechterung gegenüber fraktionsangehörigen Abgeordneten geltend. Hierin kann eine Verletzung der Rechte des Antragstellers nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liegen, die erst mit dem Ausscheiden aus der Fraktion eingetreten ist.
bb) Das gleiche gilt, soweit der Antragsteller rügt, die Vorschläge des Ältestenrates zu „Gestaltung und Dauer der Aussprache über einen Verhandlungsgegenstand“ (§ 35 Abs. 1 Satz 1 GOBT) für die Sitzungen des Bundestages bezögen ihn als fraktionslosen Abgeordneten nicht ein, er müsse jeweils erst mit dem amtierenden Präsidenten um seine Redezeit kämpfen und die Geschäftsordnung sehe nicht einmal eine angemessene Mindestredezeit für fraktionslose Abgeordnete vor. Auch eine solche Beschwer trifft den Antragsteller erst seit dem Fraktionsausschluß. Ebenso verhält es sich hinsichtlich der Vorschriften des § 35 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 GOBT, welche den Fraktionen unter bestimmten Voraussetzungen besondere Redezeiten zubilligen, ohne entsprechende Ausgleichsregelungen auch für fraktionslose Abgeordnete zu treffen. Unter diesen Umständen ist auf den Eventualantrag zu 1) nicht weiter einzugehen.
ee) Das vom Antragsteller gegenüber der Regelung in § 56 Abs. 2 und 3 GOBT in Anspruch genommene Recht, in gleicher Weise wie die fraktionsangehörigen Abgeordneten über die Zusammensetzung von Enquete-Kommissionen bestimmen und selbst Mitglied von Enquete-Kommissionen werden zu können, ist ebenfalls erst infolge des Ausschlusses des Antragstellers aus der Fraktion in Frage gestellt.“
Der gegen den Deutschen Bundestag gerichtete Antrag zu 2) sei unzulässig, soweit er die Ablehnung des in der zweiten Lesung des Entwurfs des Haushaltsplans 1989 gestellten Änderungsantrages des Antragstellers durch den Bundestag betreffe. Im Übrigen sei der Antrag zulässig.
Der zum Haushalt 1989 gestellte Antrag sei zulässig, doch könne der Antragsteller nicht mit allen von ihm vorgebrachten Rügen gehört werden:
„Im Organstreit kann die verfassungsgerichtliche Überprüfung einer Maßnahme nur insoweit begehrt werden, als der Antragsteller durch sie in eigenen, durch das Grundgesetz geschützten Rechten verletzt zu sein behauptet. Eine allgemeine verfassungsrechtliche Überprüfung der beanstandeten Maßnahme findet im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG nicht statt (BVerfGE 73, 1 <29>). Der Antragsteller greift, wie sein Vorbringen ausweist, das Haushaltsgesetz unter zwei Gesichtspunkten an. Er beanstandet zunächst, daß es keinen besonderen Titel enthält, unter dem zum Ausgleich für die den Fraktionen zugewiesenen Zuschüsse Auszahlungen an ihn als fraktionslosen Abgeordneten vorgesehen sind. Gleichzeitig wendet er sich gegen die Haushaltstitel, die zur Zahlung der Zuschüsse an die Fraktionen ermächtigen. Dieser Angriff kann im Blick auf sein Begehren, auch als Fraktionsloser an den Zuschüssen zu partizipieren, lediglich dahin verstanden werden, daß der Antragsteller die Berechtigung der Zuschußzahlung als solche bloß in Frage stellt, weil die erforderliche gesetzliche Grundlage fehle, im übrigen aber nur die zu reichliche Bemessung der Zuschüsse beanstandet; aus der Höhe der Zuschüsse ergebe sich, daß sie nicht ausschließlich der Fraktionsarbeit dienten, sondern darüber hinaus mittelbar den fraktionszugehörigen Abgeordneten oder gar den Parteien zugute kämen.“
Zulässig sei danach die Rüge des Antragstellers, er sei in seinen Rechten als Abgeordneter dadurch verletzt, dass die Fraktionen für ihre Arbeit Zuschüsse erhielten, die ihm als fraktionslosem Abgeordneten vorenthalten würden. Es isei nicht ausgeschlossen, dass er hierdurch als politischer Konkurrent der Abgeordneten, die eine Fraktion bilden, in seinem Recht auf gleiche finanzielle Ausstattung bei der Wahrnehmung seiner parlamentarischen Arbeit beeinträchtigt werde.
Dagegen genüge der übrige Vortrag des Antragstellers nicht den Zulässigkeitserfordernissen eines Organstreitverfahrens:
„Mit der bloßen Behauptung, die Zuschüsse würden so reichlich fließen, daß sich schon daraus die Möglichkeit einer zweckfremden Verwendung ergebe und auf eine entsprechende Praxis schließen lasse, ist nicht dargetan, daß der Antragsgegner, der Deutsche Bundestag, den Antragsteller in seinen Rechten als Abgeordneten verletzt oder beeinträchtigt haben kann.
Soweit der Antragsteller insbesondere im Hinblick auf den Haushalt der Fraktion DIE GRÜNEN eine Nichtbeachtung der Zweckbindung der Fraktionszuschüsse rügt, welche seitens der Fraktion in Abrede gestellt wird, könnte auch bei Vorliegen einer die Chancengleichheit unter den Abgeordneten verletzenden, mißbräuchlichen Verwendungspraxis der darin liegende Verfassungsverstoß nicht dem Antragsgegner, dem Deutschen Bundestag, angelastet werden. Der Bundestag weist die Zuschüsse in der verfassungsrechtlich gebotenen Zweckbindung unter Verantwortlichkeit des Bundestagspräsidenten den Fraktionen zur eigenen Bewirtschaftung zu. Der Bundesrechnungshof ist, wie schon erwähnt, verpflichtet, die ordnungsgemäße Verwendung der Fraktionszuschüsse im Sinne ausschließlichen Einsatzes für die Arbeit der Fraktionen regelmäßig nachzuprüfen, Verstöße gegen die Zweckbindung sowie die Wirtschaftlichkeit und sonstige Ordnungsmäßigkeit der Mittelverwendung aufzudecken und zu beanstanden, gegebenenfalls Abhilfevorschläge zu unterbreiten und Beanstandungen in den jährlichen Prüfungsbericht aufzunehmen (Art. 114 Abs. 2 GG). Der verfassungsrechtliche Prüfungsauftrag des Bundesrechnungshofs umfaßt die Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwendung von Fraktionszuschüssen in gleicher Weise und nach den gleichen verfassungsrechtlichen und haushaltsrechtlichen Maßstäben wie bei anderen Etatmitteln auch.“
Schließlich könne der Antragsteller im Organstreit auch nicht geltend machen, die Fraktionsfinanzierung erfordere eine Regelung durch besonderes förmliches Gesetz und dürfe nicht nur im Haushaltsplan festgelegt werden:
„Die Zuschüsse für die Fraktionen des Deutschen Bundestages werden im gesetzesförmigen Wege (Art. 110 Abs. 2 und 3 GG) festgesetzt. Der Antragsteller kann wie jeder andere Bundestagsabgeordnete auf Höhe und Verwendungszweck eines Haushaltstitels durch eigene Anträge Einfluß nehmen (vgl. BVerfGE 70, 324 <356>). Seine Mitwirkungsrechte sind nicht wesentlich anders ausgestaltet, als beim Erlaß eines besonderen Gesetzes. Die vom Antragsteller aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Bedenken berühren deshalb seinen Status als Abgeordneter nicht; mit ihnen kann er im Organstreitverfahren nicht gehört werden.“
Soweit der Antrag den Haushalt 1988 betreffe, sei Gegenstand des Verfahrens bei sachgemäßer Antragsauslegung allerdings nicht das Haushaltsgesetz 1988 selbst:
„Es kann die Rechte des Antragstellers als fraktionslosen Abgeordneten zunächst nicht verletzt haben, da es vor dem Ausschluß des Antragstellers aus der Fraktion DIE GRÜNEN in Kraft getreten war, zu einem Zeitpunkt, als keine fraktionslosen Abgeordneten dem Deutschen Bundestag angehörten. Der Antragsteller hat jedoch sein im Organstreitverfahren verfolgtes Begehren später unmittelbar gegenüber dem Antragsgegner zu 1) zur Geltung gebracht. Der nach ausführlicher Debatte gefaßte Beschluß des Deutschen Bundestages vom 29. September 1988, der die Anträge des Antragstellers jedenfalls der Sache nach ablehnt, ist eine Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG, in der eine selbständige Verletzung des vom Antragsteller geltend gemachten Rechts auf gleiche finanzielle Ausstattung zur Wahrnehmung seiner parlamentarischen Geschäfte liegen und die der Antragsteller im Organstreitverfahren aus den zu 2.a) dargelegten Gründen angreifen kann.“
III. Antrag zu 3)
Unzulässig sei der Antrag zu 3). Das Vorbringen des Antragstellers lasse insoweit die rechtliche Möglichkeit einer Verletzung seiner Rechte als Abgeordneter nicht erkennen:
„Die mit Telefon- und Schreibmöglichkeiten ausgestatteten Plätze in den beiden ersten Reihen des Plenums stehen den Fraktionen für Zwecke der Koordination und Kommunikation zur Verfügung. Entsprechende Aufgaben können für den Antragsteller – unbeschadet seiner politisch selbständigen Stellung im Bundestag – nicht anfallen. Hinsichtlich aktueller Informationsbedürfnisse, die mit angemeldeten oder erwogenen Redebeiträgen im Zusammenhang stehen, hat der Antragsteller keine andere Stellung als die jeweiligen Redner der Fraktionen, die regelmäßig über Telefon- und Schreibmöglichkeiten nicht verfügen.“
IV. Anträge zu 4) und zu 5)
Die Anträge zu 4 a) und c) seien nur zulässig, soweit sie sich gegen die Antragsgegnerin zu 3) richten. Der Antrag zu 4 b) sei als gegen die Antragsgegner zu 1) und 4) gerichteter Antrag zulässig. Der Antrag zu 5) habe neben dem Antrag zu 4 b), soweit dieser zulässig sei, keine selbständige Bedeutung:
„Antragsgegnerin der Anträge zu 4 a) und c) kann allein die Antragsgegnerin zu 3) sein. Die von dem Antragsteller beanstandete Maßnahme ist nur von ihr ausgegangen. Sie hat den Antragsteller nach seinem Ausschluß aus der Fraktion durch die Benennung von Nachfolgern aus den Ausschüssen abberufen. Die streitige verfassungsrechtliche Beziehung besteht mithin allein zwischen diesen Parteien (vgl. BVerfGE 2, 143 <157>). Der Deutsche Bundestag und der Präsident des Deutschen Bundestages kommen als Antragsgegner nicht in Betracht; sie waren an der Ablösung des Antragstellers nicht beteiligt.
Der Antrag zu 4 b) ist bei sachgerechter Auslegung dahin zu verstehen, daß der Antragsteller die Regelung in § 3 GOGA angreift, die den Verlust der Mitgliedschaft im Gemeinsamen Ausschuß unmittelbar an das Ausscheiden aus der Fraktion knüpft. Als Antragsgegner des so verstandenen Antrages, der den mit dem Antrag zu 5) verfolgten Angriff einschließt, kommen nur der Deutsche Bundestag und der Bundesrat in Betracht. Gegen die Zulässigkeit bestehen insoweit keine Bedenken. Soweit sich der Antragsteller allerdings in diesem Zusammenhang auch auf einen Verstoß gegen Art. 53 a Abs. 1 GG beruft, ist seine Rüge nicht statthaft; Art. 53 a GG kann nicht Grundlage eines ihm als Abgeordneten zustehenden Rechts auf Verbleib im Gemeinsamen Ausschuß sein.“
Das Wüppesahl-Urteil ist die Grundsatzentscheidung zur Stellung fraktionsloser Abgeordneter. Zudem finden sich einige wichtige Aussagen zur Zulässigkeit des Organstreitverfahrens. In der kommenden Woche werden wir uns mit der Begründetheit des Urteils befassen.

References: Art. 38
 § 64
 Art. 38
 § 64
 § 64
 § 64
 § 76
 § 85
 § 64
 § 76
 § 85
 Art. 38
 § 35
 § 56
 Art. 93
 § 13
 § 64
 § 3
 Art. 53
 Art. 53