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Anke Claudia Vogel
1 Reform des Konzessionsabgabenrechts Gutachten vorgelegt von Raue LLP STUDIE
2 Reform des Konzessionsabgabenrechts IMPRESSUM Studie Reform des Konzessionsabgabenrechts Gutachten vorgelegt von Raue LLP 022/09-S-2013/DE Korrektorat: Infotext GbR, Berlin Titelbild: dpa picture alliance Veröffentlichung: September 2013 im Auftrag von Agora Energiewende Rosenstraße Berlin Projektleitung: Alexandra Langenheld Redaktion: Christoph Podewils, Nikola Bock European Climate Foundation Neue Promenade Berlin Ansprechpartner: Huy Tran The Regulatory Assistance Project Rosenstraße Berlin Ansprechpartner: Andreas Jahn, Meg Gottstein Autoren Christian von Hammerstein Dr. Stefanie von Hoff, LL.M. (Ann Arbor) Raue LLP GmbH Potsdamer Platz Berlin
3 Inhalt A. Sachverhalt und Aufgabenstellung 3 I. Sachverhalt 3 II. Aufgabenstellung 4 B. Ergebnis 5 C. Rechtliche Würdigung 7 I. Historie und Systematik der Konzessionsabgaben 7 1. Historische Entwicklung des Konzessionsabgabenrechts 7 2. Systematik des Konzessionsabgabenrechts 9 3. Zahlenmaterial 11 II. Vereinbarkeit der KAV mit höherrangigem Recht Nationales Recht Europäisches Recht 14 III. Umsetzung des Reformvorhabens: Leistungsbezogene Berechnung der Konzessionsabgabe Zulässigkeit einer gemeindescharfen Konzessionsabgabe Änderung der Ermächtigungsgrundlage Änderung der KAV 25 IV. Kurz zusammengefasst: Notwendige Änderungen in der KAV 27 D. English Abstract 29 1
5 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts A. Sachverhalt und Aufgabenstellung I. Sachverhalt Die European Climate Foundation (ECF), Agora Energiewende (Agora) und das Regulatory Assistance Project (RAP) haben Vorschläge zur Reform des Konzessionsabgabenrechts entwickelt. Ziel ist es, das Recht der Konzessionsabgaben besser mit den Plänen der Energiewende in Einklang zu bringen. Nach dem jetzigen Konzept der Konzessionsabgabenverordnung (KAV) gilt die Regel, dass das Konzessionsabgabenaufkommen einer Gemeinde steigt, je höher der Energieverbrauch ihrer Einwohner ist. Der derzeitige Mechanismus für die Kalkulation der Konzessionsabgabe entspricht daher nicht den mit der Energiewende verfolgten Zielen. Die an den Verbrauch gekoppelte Kalkulationsmethode hat nämlich folgenden paradoxen Efekt: Je mehr Strom in einer Gemeinde über Efizienzmaßnahmen eingespart und je mehr Strom von den Unternehmen und Bürgern vor Ort selbst erzeugt und ohne die Inanspruchnahme des öfentlichen Leitungsnetzes verbraucht wird (zum Beispiel durch Kraft-Wärme- Kopplungs- oder Erneuerbare-Energien-Anlagen), desto geringer sind die kommunalen Einnahmen aus der Konzessionsabgabe. Da zudem die Konzessionsabgabe für Schwachlasttarife niedriger ist, führt auch die Verbreitung von Smart Metern und mit ihnen von lastvariablen Tarifen zu Minderreinnahmen bei der Konzessionsabgabe. Vergleichbares gilt wenn auch bisher noch nicht so ausgeprägt für die Konzessionsabgabe für Gas: Je mehr Häuser auch mithilfe von Energieberatungen der Kommunen energetisch saniert werden, desto geringer sind die Erlöse aus der Konzessionsabgabe für den Gasbereich. Die Stabilität der kommunalen Einnahmen aus der Konzessionsabgabe ist daher durch die Energiewende gefährdet: Der Gesetzgeber fördert derzeit insbesondere durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) und das Kraft- Wärme-Kopplungsgesetz (KWKG) Eigenverbrauchslösungen im Elektrizitätsbereich. Viele Endkunden streben daher eine entsprechende Umstellung an. Für den Fall, dass eine Eigenverbrauchslösung so umgesetzt wird, dass weder das Leitungsnetz des örtlichen Netzbetreibers noch öfentliche Verkehrswege in Anspruch genommen werden, fallen für die so erzeugten und verbrauchten Energiemengen keine Konzessionsabgaben an. Eigenverbrauchslösungen sind für Endkunden interessant, da sie dadurch die Nebenkosten der Stromrechnung sparen können. Bisher haben Privathaushalte und kleinere Betriebe aus dem Sektor Gewerbe/Handel/Dienstleistungen einen erheblichen Teil zum Konzessionsabgabenaufkommen einer Gemeinde beigetragen. Durch die Verbreitung von Eigenverbrauchslösungen in Privathaushalten und kleineren Unternehmen könnte das Konzessionsabgabenaufkommen einer Gemeinde daher wesentlich geschmälert werden. Zudem ist die Steigerung der Energieefizienz im Stromund Wärmesektor ein weiteres wesentliches Ziel der Energiewende. Unter anderem ist der deutsche Gesetzgeber verpflichtet, bis zum 5. Juni 2014 die Richtlinie 2012/27/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 zur Energieefizienz, zur Änderung der Richtlinien 2009/125/EG und 2010/30/EU und zur Aufhebung der Richtlinien 2004/8/EG und 2006/32/EG (EfizienzRL) in deutsches Recht umzusetzen. Parallel mit den durch die Effizienzmaßnahmen gesenkten Verbräuchen wird sich auch das Konzessionsabgabenaufkommen der Gemeinden reduzieren. Schließlich wird nicht nur die Energieefizienz, sondern auch energiesparendes Verhalten gefördert, beispielsweise durch die Liberalisierung des Messwesens und der Weiterentwicklung des Smart Metering. Gemäß EW 27, Art. 9 EfizienzRL sollen 80 Prozent der Verbraucher bis 2020 mit intelligenten Verbrauchserfassungssystemen ausgestattet werden, falls die Einführung intelligenter Zähler positiv bewertet wird. Auch durch diese Maßnahmen veranlasste Energieeinsparungen kürzen unmittelbar das Konzessionsabgabenaufkommen der Gemeinden im Strombereich. Dies ist insbesondere deshalb der Fall, weil die derzeitige KAV eine wesentlich niedrigere Obergrenze für die Konzessionsabga- 3
6 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts ben für den sogenannten Schwachlaststrom vorsieht. Sie beträgt nur 0,61 Cent je Kilowattstunde, während der Höchstsatz für sonstigen Strom je nach Gemeindegröße zwischen 1,32 und 2,39 Cent je Kilowattstunde liegt. Der Begrif Schwachlaststrom entstammt der zum 1. Juli 2007 außer Kraft getretenen Bundestarifordnung Elektrizität, wird heute aber analog zu Strom angewendet, der nach einem Tarif abgerechnet wird, der für Tages- oder Jahreszeiten schwacher Leistungsinanspruchnahme günstigere Preise vorsieht (Niedertarif, NT). Die Inanspruchnahme eines solchen Tarifs setzt allerdings voraus, dass der Kunde über einen speziellen Stromzähler mit zwei Zählwerken verfügt, die den Stromverbrauch den Normal- und den Schwachlastzeiten zuordnen können. Deren Verbreitung wird jedoch durch die Förderung des Smart Metering zunehmen. 1 ECF, Agora und RAP haben deshalb einen Reformvorschlag für das System der Konzessionsabgabenberechnung entwickelt, der auf folgenden Kernpunkten basiert: Die Konzessionsabgabe soll nicht wie bisher am Verbrauch in Cent pro Kilowattstunde gemessen, sondern es soll eine Pauschale bezogen auf die Netzanschlussleistung erhoben werden. Damit sollen die beschriebenen negativen Efekte, die mit einer verbrauchsabhängigen Berechnung der Konzessionsabgabe einhergehen, beseitigt werden. Um den Kommunen ihre Einnahmen in bisheriger Höhe gemeindescharf zu erhalten, soll die neue Pauschale pro Anschluss gemeindescharf ermittelt werden: Zunächst soll hierfür jede Gemeinde die Summe bestehender kommunaler Einnahmen aus Konzessionsabgaben errechnen. Hierzu kann beispielsweise das durchschnittliche Konzessionsabgabenaufkommen für die letzten drei Jahre berechnet werden ( Fotojahre ). Die so errechnete Gesamtsumme könnte dann auf eine jährlich zu leistende Summe pro Anschlusswert neu verteilt werden, das heißt, die neue Konzessionsabgabe berechnet sich nach der Netzanschlussleistung in Cent pro Kilowatt. Sondertatbestände oder Ermäßigungen, wie sie heute beispielsweise in 2 Abs. 3, 4 und 5 KAV geregelt sind, könnten in an das neue System angepasster Form fortgeschrieben werden, um für bestimmte Kundengruppen Entlastungen zu schafen. Diese Form der Konzessionsabgabenberechnung hätte den Vorteil, dass durch Verbrauchsschwankungen beziehungsweise Verschiebungen (zum Beispiel durch Nachlass beim Smart Metering) und Eigenverbrauchslösungen verursachte Einnahmeeinbußen der Gemeinde vermieden werden könnten. Gleichzeitig würden künftige Efizienz- und Energieeinsparmaßnahmen einer Kommune nicht durch ein gemindertes Konzessionsabgabenaufkommen bestraft werden. II. Aufgabenstellung ECF, Agora und RAP haben uns beauftragt, in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die KAV in ihrer geltenden Fassung gegen höherrangiges Recht verstößt. In einem zweiten Schritt soll dann die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Reformvorhabens untersucht und entsprechende Umsetzungsvorschläge sollen erarbeitet werden. 1 Vgl. zu alledem auch: RAP, Revenue Regulation and Decoupling: A guide to Theory and Application, Juni
7 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts B. Ergebnis Die KAV ist in ihrer geltenden Fassung mit höherrangigem Recht unter Einschluss des Europarechts vereinbar. Sollte jedoch nachzuweisen sein, dass Vorschriften der KAV ein Hemmnis für die Energieefizienz darstellen, müssen die betrefenden Vorschriften gemäß Art. 19 Abs. 1 EfizienzRL aufgehoben oder geändert werden. Dies könnte beispielsweise für 2 Abs. 5 und 7 KAV in Betracht kommen. Beide Vorschriften sehen eine Entlastung von der Konzessionsabgabe vor, wenn bestimmte Verbrauchsmengen überschritten werden. Die Umstellung von einer bundeseinheitlichen verbrauchsabhängigen Konzessionsabgabe auf eine gemeindescharfe leistungsbezogene Konzessionsabgabe ist unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten verfassungsrechtlich zulässig. Um die bundeseinheitliche verbrauchsabhängige Konzessionsabgabe auf eine leistungsbezogene gemeindescharfe Konzessionsabgabe umzustellen, müssten jedoch Änderungen sowohl im EnWG als auch in der KAV vorgenommen werden: Zunächst müsste die Ermächtigungsgrundlage für die KAV in 48 Abs. 2 EnWG geändert werden. Diese schreibt bisher zwingend eine verbrauchsabhängige Berechnung der Konzessionsabgabe vor und würde deshalb einer leistungsbezogenen Berechnung der Konzessionsabgabe entgegenstehen. Hierzu könnte 48 Abs. 2 Satz 2 EnWG durch folgenden neuen Satz 2 ersetzt werden: Sie kann dabei jeweils für Elektrizität oder Gas unterschiedliche Höchstsätze in Cent je Kilowatt Netzanschlussleistung festsetzen. Des Weiteren wären folgende Änderungen in der KAV selbst vorzunehmen: * 1 Abs. 3 und 4 werden ersatzlos gestrichen. * 2 Abs. 1 Satz 1 KAV wird gestrichen und durch folgenden neuen Satz ersetzt: Konzessionsabgaben dürfen nur in Centbeträgen je Kilowatt Netzanschlussleistung vereinbart werden. * 2 Abs. 2 Satz 1 KAV wird gestrichen und durch folgenden neuen Satz ersetzt: Bei der Belieferung von Letztverbrauchern darf der sich aus folgender jeweils für Strom und Gas getrennt vorzunehmender Berechnung ergebende Höchstbetrag je Kilowatt Netzanschlussleistung nicht überschritten werden: Die Gemeinde berechnet ihre durchschnittlichen Einnahmen aus Konzessionsabgaben für die Jahre [2010 bis 2012]. Diesen Betrag teilt sie durch die Summe der im Konzessionsgebiet im gleichen Zeitraum durchschnittlich vorhandenen Netzanschlussleistung. * 2 Absätze 3 bis 5 KAV werden gestrichen und durch folgenden neuen Absatz 3 ersetzt: Abweichend von 2 Abs. 2 Satz 1 dürfen bei der Belieferung von [Letztverbrauchern mit einer Anschlussleistung von mehr als [XX Kilowatt]/[Letztverbrauchern, die eine Steuerentlastung gemäß 9b StromsteuerG oder gemäß 54 EnergiesteuerG erhalten] 1 folgende Höchstbeträge je Kilowatt nicht überschritten werden: 1. bei Strom [X] Cent, 2. bei Gas [Y] Cent. * 2 Abs. 7 KAV wird ersatzlos gestrichen. * 4 Abs. 1 bis 3 KAV werden durch folgenden neuen Absatz 1 ersetzt: Den von der Gemeinde gemäß 2 Abs. 2 ermittelten Höchstbetrag je Kilowatt Netzanschlussleistung veröfentlicht die Gemeinde bis zum [1. Januar 2015] in geeigneter Form und macht den Ort der Veröfentlichung im Bundesanzeiger bekannt. Wenn im Gemeindegebiet mehr als Kunden unmittelbar oder mittelbar an 1 Die rechtliche Zulässigkeit sowie die genaue Abgrenzung des Begünstigtenkreises für den ermäßigten Konzessionsabgabensatz einschließlich der genauen Höhe dieses Satzes sind noch vertieft zu prüfen. 5
8 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts das Versorgungsnetz angeschlossen sind, hat die Bekanntmachung zusätzlich im Amtsblatt der Europäischen Union zu erfolgen. Die Konzessionsabgaben sind in den Entgelten für den Netzzugang auszuweisen. Gelten die Entgelte für den Netzzugang für mehrere Gemeinden, genügt die Angabe der für sie maßgeblichen Höchstbeträge sowie der Hinweis auf den Vorrang von Vereinbarungen, dass keine oder niedrigere Konzessionsabgaben zu zahlen sind. * 8 KAV wird gestrichen und durch folgenden neuen 8 KAV ersetzt: Soweit Konzessionsabgaben bereits für das Jahr [2016] vereinbart und gezahlt worden sind, sind diese Zahlungen spätestens zum [1. Januar 2017] auf Centbeträge je Kilowatt umzustellen. * 9 KAV wird gestrichen und durch folgenden neuen 9 KAV ersetzt: Diese Verordnung tritt am [1. Januar 2016] in Kraft. Gleichzeitig tritt die Verordnung über Konzessionsabgaben für Strom und Gas vom 9. Januar 1992 zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 4 VO zum Erlass von Regelungen des Netzanschlusses von Letztverbrauchern in Niederspannung und Niederdruck vom 1. November 2006 außer Kraft. Der Bundesrat hat zugestimmt. 6
9 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts C. Rechtliche Würdigung Als Grundlage für die rechtliche Untersuchung, ob die KAV mit höherrangigem Recht vereinbar ist und wie das Reformvorhaben umgesetzt werden könnte, stellen wir zunächst kurz die Historie der KAV und die derzeitige Systematik der Konzessionsabgabenberechnung dar (Abschnitt C.I.). Anschließend folgt die Prüfung zur Vereinbarkeit der KAV mit höherrangigem Recht (Abschnitt C.II.). Im letzten Abschnitt finden Sie unsere Umsetzungsvorschläge für das Reformvorhaben (Abschnitt C.III.). I. Historie und Systematik der Konzessionsabgaben Die Kommune räumt einem Energieversorgungsunternehmen in einem Konzessionsvertrag das Recht ein, öfentliche Verkehrswege für die Verlegung und den Betrieb von Leitungen zu benutzen. Im Gegenzug verpflichtet sich das Energieversorgungsunternehmen, der Kommune ein Entgelt die Konzessionsabgabe zu zahlen. Nach den fast wortlautidentischen Definitionen in 48 Abs. 1 Satz 1 EnWG und 1 Abs. 2 KAV sind Konzessionsabgaben Entgelte, die Energieversorgungsunternehmen für die Einräumung des Rechts zur Benutzung öfentlicher Verkehrswege für die Verlegung und den Betrieb von Leitungen, die der unmittelbaren Versorgung von Letztverbrauchern im Gemeindegebiet mit Energie dienen, entrichten. Die Konzessionsabgabe ist daher ein privatrechtliches Entgelt, 1 das auf der Grundlage des Konzessionsvertrages gezahlt wird. Entgegen ihrer Bezeichnung als Abgabe handelt es sich nicht um eine öfentlich-rechtliche Abgabe. 2 Dementsprechend regelt das Konzessionsabgabenrecht auch lediglich die Bemessung und Begrenzung der Konzessionsabgabe im Sinne eines Höchstpreisrechts, bildet aber nicht die Ermächtigungsgrundlage für ihre Erhebung. 3 Diese ist der Konzessionsvertrag selbst. Ob und in welcher Höhe Konzessionsabgaben zu zahlen sind, richtet sich nach dem Parteiwillen und nicht nach dem Gesetz. 1. Historische Entwicklung des Konzessionsabgabenrechts KAE von 1941 Das Recht der Konzessionsabgaben war zunächst in der Konzessionsabgabenanordnung (KAE) vom 4. März 1941 geregelt. Die Konzessionsabgabe wurde umsatzabhängig anhand von Prozentsätzen der Roheinnahmen und gestafelt nach Gemeindegrößen berechnet. In der KAE wurde zudem eine stufenweise Herabsetzung der Konzessionsabgabe verankert und die Neueinführung von Konzessionsabgaben für Kommunen, die bisher keine Konzessionsabgaben erhoben hatten, verboten. In angemessener Frist sollte die Konzessionsabgabe so der Plan ganz abgeschaft werden. 4 Nachdem klar war, dass die Abschafung der Konzessionsabgabe nicht zu realisieren war, 5 hat das Bundesverwaltungsgericht das in der KAE enthaltene Verbot der Neueinführung von Konzessionsabgaben aus Gleichbehandlungsaspekten für unwirksam erklärt. Das Gericht bestätigte zwar die Gültigkeit der KAE sowie ihrer diferenzierten Höchstsätze, stellte jedoch gleichzeitig fest, dass der prinzipielle Ausschluss der Konzessionsabgabenerhebung jener Gemein- 1 BR-Drs. 686/91, S. 8; BT-Drs. 13/7274, S Das ist die ganz herrschende Meinung, zum Beispiel: Klemm in: Immesberger: Das neue Recht der Konzessionsabgaben, Handbuch und Kommentar, Band 1, Stand: Mai 2013, II, Einleitung vor EnWG, Rn. 6. Ofen gelassen allerdings durch BVerfG, Urteil v , Az.: 2 BvF 1/88, 2 BvF 2/88, 2 BvF 1/89, 2 BvF 1/90, Rn. 291 über juris; BGH, Urteil v , Az.: EnZR 57/09, Rn. 22 über juris. 3 Klemm in: Immesberger: Das neue Recht der Konzessionsabgaben, Handbuch und Kommentar, Band 1, Stand: Mai 2013, II, Einleitung vor 1 KAV, Rn. 10; Morell, Konzessionsverträge und Konzessionsabgaben, 3. Aufl., Stand 2013, S Vgl. 1 Abs. 1 und 2 Abs. 2 Satz 2 KAE. 5 Stellungnahme der Bundesregierung zum ersten Hauptgutachten der Monopolkommission nach 24b GWB v , BT-Drs. 8/702, S. 8. 7
10 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts den, die 1941 keine derartigen Abgaben erhoben hatten, unter Gleichbehandlungsaspekten nicht mehr zulässig sei. 6 Dieses Urteil war eines der tragenden Motive für den Erlass der KAV. Als weiteres Motiv wird die Wiedervereinigung Deutschlands genannt. Die Konzessionsabgaben sollte die Finanzausstattung der Kommunen in den neuen Bundesländern verbessern. 7 KAV von 1992 Die KAV vom 1. Januar 1992 beruht auf 7 und 12 Energiewirtschaftsgesetz vom 13. Dezember Darin wurde der Reichswirtschaftsminister ermächtigt, allgemeine Vorschriften oder Einzelanordnungen zu erlassen, die die Zulässigkeit und Bemessung von Benutzungsgebühren oder sonstige Entschädigungen betrefen, die von Energieversorgungsunternehmen für die Benutzung von Straßen und Verkehrswegen zu entrichten sind. Seit 1992 werden Konzessionsabgaben gemäß 2 Abs. 1 KAV in Cent (ehemals Pfennig) pro Kilowattstunde, also mengenabhängig, bemessen und damit vom Strom- beziehungsweise Gaspreis entkoppelt. Die KAE gilt allerdings für die Wasserversorgung fort. Tragendes Motiv beim Erlass der KAV und ihrer Änderungen war stets die vollständige Erhaltung des Konzessionsabgabenaufkommens der Kommunen. 8 Seit 1992 wurde die KAV viermal geändert: Die Erste Verordnung zur Änderung der KAV vom 22. Juli 1999 beruhte auf 14 Abs. 2 EnWG Danach konnte das Bundesministerium für Wirtschaft durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Zulässigkeit und Bemessung der Konzessionsabgaben regeln. 9 Diese Verordnungsänderung sollte den Kommunen das Konzessionsabgabenaufkommen trotz Liberalisierung der Energiemärkte sichern. 10 Die neu aufgenommenen Absätze 6 und 8 des 2 KAV bestimmen daher, dass Konzessionsabgaben auch in den Fällen vereinbart werden können, in denen der Endverbraucher nicht vom örtlichen Energieversorger, sondern von Dritten im Wege der Durchleitung versorgt werden. Der neue 2 Abs. 7 KAV führte eine Grenze ein, bis zu der, unabhängig von der Ausgestaltung des Liefervertrages als Tarif- oder Sonderkundenvertrag, die höhere Tarifkundenkonzessionsabgabe anzuwenden ist. Durch das Neunte Euro-Einführungsgesetz vom 10. November wurde die KAV von der Deutschen Mark auf den Euro umgestellt. Schließlich zwang die Energierechtsreform von 2005 zu weiteren Änderungen in der KAV. Mit Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts hat sich die Ermächtigungsgrundlage für die KAV erneut geändert. Sie ist nunmehr in 48 Abs. 2 EnWG 2005 beziehungsweise nun 2011 enthalten. Um die rechtliche und operationelle Entflechtung ( 6 f. EnWG 2005) in der KAV nachzubilden, wurden die Begrifsbestimmungen für den Tarif- und den Sondervertragskunden in die KAV neu aufgenommen. 12 Die bisher letzte Änderung erfolgte 2006 in 3 Abs. 1 KAV. Es handelte sich lediglich um eine redaktionelle Änderung, mit der auch der Gasbereich in die Regelung zu den zulässigen Nebenleistungen aufgenommen wurde BVerwG, Urteil v , Az.: 1 C 30/89, Rn. 22 über juris. 7 Klemm in: Immesberger: Das neue Recht der Konzessionsabgaben, Handbuch und Kommentar, Band 1, Stand: Mai 2013, II, Einleitung vor 1 KAV, Rn. 24; Kühne, RdE 1992, 132, 133; vgl. auch BR-Drs. 686/91, S. 9 f. 8 Vgl. nur BR-Drs. 686/91, S. 11; BR-Drs. 358/99, S. 3; BT-Drs. 14/9081, S. 14; BR-Drs. 613/04, S Erste Verordnung zur Änderung der Konzessionsabgabenverordnung vom , BGB 1999 I, BR-Drs. 358/1999, S Gesetz zur Umstellung von Gesetzen und Verordnungen im Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie sowie des Bundesministeriums für Bildung und Forschung auf Euro vom , BGBl I, 2992, Zweites Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom , BGBl I, Verordnung zum Erlass von Regelungen des Netzanschlusses von Letztverbrauchern in Niederspannung und Niederdruck vom , BGBl I,
11 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts Kurz zusammengefasst: Der 1941 gestartete Versuch, die Konzessionsabgabe stufenweise herabzusetzen und danach ganz abzuschaffen, ist ein paar Jahrzehnte später gescheitert. Tragendes Motiv aller nach 1941 ergangenen Änderungen zum Konzessionsabgabenrecht war stets die vollständige Erhaltung des Konzessionsabgabenaufkommens der Kommunen. 2. Systematik des Konzessionsabgabenrechts Berechnung der Konzessionsabgabe Die Berechnung der Konzessionsabgabe hängt von der Anzahl der gelieferten Kilowattstunden, von der Qualifikation des Vertragsverhältnisses mit dem Endverbraucher, von der Energieart (Strom oder Gas) sowie von der Gemeindegröße ab. Kopplung an die gelieferten Kilowattstunden 2 Abs. 1 KAV stellt klar, dass Konzessionsabgaben nur in Centbeträgen je gelieferter Kilowattstunde vereinbart werden dürfen. Die von einem Energieversorgungsunternehmen zu zahlenden Konzessionsabgaben werden berechnet, indem die vereinbarten Centbeträge mit den gelieferten Kilowattstunden Strom oder Gas multipliziert werden. Entwicklung der Konzessionsabgaben Tabelle 1 Jahr Mio. DM bzw. ab 2001 Mio. Euro Jahr Mio. DM bzw. ab 2001 Mio. Euro , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,0 Imberger 9
12 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts Kopplung an Endverbraucher und Gemeindegröße Dabei dürfen die Centbeträge die in 2 Abs. 2 und Abs. 3 KAV genannten Höchstsätze nicht überschreiten. Die zulässigen Höchstsätze knüpfen an die Qualifikation des Endverbrauchers und die jeweilige Gemeindegröße an. Unterschieden wird grundsätzlich zwischen Tarif- und Sondervertragskunden. Tarifkunden sind gemäß 1 Abs. 3 KAV Kunden, die im Wege der Grund- oder Ersatzversorgung beliefert werden. Sondervertragskunden sind gemäß 1 Abs. 4 KAV alle Kunden, die nicht Tarifkunden sind. Höhe der Konzessionsabgabe von Sondervertragskunden Tabelle 3 Art der Belieferung Strom 0,11 Gas 0,03 Eigene Darstellung Maximale Konzessionsabgabe in ct/kwh Bei der Belieferung von Tarifkunden dürfen die in Tabelle 2 genannten Höchstbeträge nicht überschritten werden: Höhe der Konzessionsabgaben Tabelle 2 Art der Belieferung Einwohnerzahl der Gemeinde Maximale Konzessionsabgabe in ct/kwh Schwachlaststrom 0,61 Strom, der bis ,32 nicht als bis ,59 Schwachlaststrom bis ,99 geliefert über ,39 wird Gas bis ,51 ausschließlich bis ,61 für Kochen und bis ,77 Warmwasser über ,93 Sonstige bis ,22 Tariflieferungen bis ,27 bis ,33 über ,4 Sondertatbestände Um energieintensive Sondervertragskunden zu entlasten, sehen 2 Abs. 4 und 5 KAV Grenzpreise und im Gasbereich zusätzlich auch eine Grenzmenge vor. Unterschreitet der Durchschnittspreis der Lieferungen den jeweiligen Grenzpreis beziehungsweise überschreitet das Liefervolumen die Grenzmenge, dürfen für die betreffenden Lieferungen keine Konzessionsabgaben vereinbart werden. Andererseits wurde in 2 Abs. 7 KAV eine Regelung aufgenommen, die das Konzessionsabgabenaufkommen der Kommunen schützen soll und deshalb die Tarifkundeneigenschaft und damit den Anfall höherer Konzessionsabgaben unter bestimmten Umständen und ausschließlich für den Strombereich fingiert. Gemäß 2 Abs. 7 KAV gelten Stromlieferungen aus dem Niederspannungsnetz (bis ein Kilovolt) konzessionsabgabenrechtlich als Lieferungen an Tarifkunden, es sei denn, die gemessene Leistung des Kunden überschreitet in mindestens zwei Monaten des Abrechnungsjahres 30 Kilowatt und der Jahresverbrauch beträgt mehr als Kilowattstunden. Eigene Darstellung. Bei der Belieferung von Sondervertragskunden gelten die in Tabelle 3 genannten Beträge als maximal zulässige Höchstbeträge: Energiewirtschaftliche Einordnung Konzessionsabgaben sind in der Anreizregulierung gemäß 6 ARegV in Verbindung mit 4 Abs. 2 Satz 2, 5 Abs. 1 StromNEV beziehungsweise GasNEV als aufwandsgleiche Kosten bei der Ermittlung der Netzkosten zu berücksichtigen. Im Rahmen der Festlegung der Erlösobergrenzen nach 4 ARegV werden sie als dauerhaft nicht beeinflussbare Kostenanteile behandelt, vgl. 21a Abs. 4 Satz 2 EnWG, 11 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ARegV. 10
13 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts Kurz zusammengefasst: Die KAV regelt keinen einheitlichen Höchstbetrag für Konzessionsabgaben. Sie differenziert nach Elektrizität und Gas, verschiedenen Kundengruppen/Verwendungszwecken und der Einwohnerzahl der Gemeinden. Bei der Belieferung mit Strom darf eine höhere Konzessionsabgabe gefordert werden als bei der Belieferung mit Gas. Für Tarikunden ist die Konzessionsabgabe höher als für Sondervertragskunden. Schließlich darf in größeren Gemeinden eine höhere Konzessionsabgabe berechnet werden als in kleineren Gemeinden. Der Netzbetreiber kann die Konzessionsabgaben deshalb voll auf die Netznutzer umlegen. Efizienzvorgaben sind gemäß 21a Abs. 4 Satz 6 EnWG nur auf den beeinflussbaren Kostenanteil, nicht aber auf den nicht beeinflussbaren Kostenanteil anzuwenden. Der Netzbetreiber stellt die Konzessionsabgaben den Netznutzern somit in voller Höhe in Rechnung. Gesetzlich geregelt ist dieser Wälzungsmechanismus jedoch nicht. 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 EnWG schreibt lediglich vor, dass in Stromund Gasrechnungen an Letztverbraucher Konzessionsabgaben und Netzentgelte gesondert auszuweisen sind. Der Anteil, den das Konzessionsabgabenaufkommen damit an den Einnahmen der Kommunen ausmacht, beläuft sich nach Schätzungen im Durchschnitt auf drei bis vier Prozent. 15 Wirtschaftlich betrachtet wird jedoch nicht der Konzessionsvertragspartner der Kommune mit den Konzessionsabgaben belastet, sondern der Endverbraucher. An ihn wird die Konzessionsabgabe weiterberechnet. Der Anteil der Konzessionsabgabe am Strom- beziehungsweise Gaspreis für die Kundengruppen Industrie-, Gewerbe- und Haushaltskunden macht im bundesweiten Durchschnitt zwischen 0,70 und knapp sieben Prozent aus. 16 In absoluten Zahlen beträgt damit die durchschnittliche Konzessionsabgabe zwischen 0,00 und 1,68 Cent je Kilowattstunde. 17 Kurz zusammengefasst: Bundesweit beträgt das auf die Konzessionsabgaben entfallende Einkommen der Kommunen circa 3,5 Milliarden Euro. Damit stammen circa drei bis vier Prozent ihrer Einnahmen aus Konzessionsabgaben. Wirtschaftlich trägt der Endverbraucher die Kosten der Konzessionsabgabe. Sie belaufen sich für ihn auf durchschnittlich bis zu 1,68 Cent je Kilowattstunde. Dies entspricht einem Anteil von bis zu sieben Prozent am Gesamtstrom- beziehungsweise -gaspreis. Kurz zusammengefasst: Für den Netzbetreiber handelt es sich bei den Konzessionsabgaben um einen durchlaufenden Posten. Sie werden wirtschaftlich vom Endverbraucher getragen. 3. Zahlenmaterial Das Konzessionsabgabenaufkommen der Gemeinden/Gemeindeverbände hat sich nach Angaben des Statistischen Bundesamts wie in Tabelle 1 entwickelt: Die Angaben sind entnommen aus Immesberger: Das neue Recht der Konzessionsabgaben, Handbuch und Kommentar, Band 1, Stand: Mai 2013, I, Zur Problematik der Konzessionsabgaben, S. 5 f. Sie sind das Ergebnis verschiedener Anfragen beim Statistischen Bundesamt. 15 Morell: Konzessionsverträge und Konzessionsabgaben, 3. Aufl., Stand 2013, S Quelle: Bundesnetzagentur/Bundeskartellamt, Monitoringbericht 2012 vom , S. 127 f. und S. 230 f.; vgl. für den Gasbereich auch: Bundeskartellamt: Untersuchung Gas- Konzessionsabgaben für die Belieferung von Haushaltskunden vom April Quelle: Bundesnetzagentur/Bundeskartellamt: Monitoringbericht 2012 vom , S. 127 f. und S. 230 f.; vgl. für den Gasbereich auch: Bundeskartellamt, Untersuchung Gas- Konzessionsabgaben für die Belieferung von Haushaltskunden vom April
14 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts Prozentuale Zusammensetzung des Strompreises für Gewerbe und Industrie Abbildung 1 Haushaltskunden 20,60% 2,50% 23,80% 13,80% 32,30% 6,40% Industriekunden 10,60% 29,29% 22,79% 36,29% 0,70% Gewerbekunden 20,84% 0,71% 25,22% 15,11% 33,06% 5,01% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Nettonetzentgelt Abrechnung, Messung u. Messstellenbetrieb Steuern (Strom- u. Umsatzsteuer) Konzessionsabgabe Umlage nach EEG Umlage nach 19 StromNEV Umlage nach KWKG Energiebeschaffung und Vertrieb (inkl. Marge) Eigene Darstellung. II. Vereinbarkeit der KAV mit höherrangigem Recht Nach einheitlicher Aufassung in der Literatur 18 ist die KAV mit übergeordnetem Recht vereinbar. Auch die höchstrich- terliche Rechtsprechung 19 hat bereits Teile der KAV bewertet und als zulässig angesehen. Die KAV verstößt weder gegen nationales (Abschnitt C.II.1.) noch gegen europäisches Recht (Abschnitt C.II.2.). 18 Scholtka: Das Konzessionsabgabenrecht in der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft, 1999, S. 96 f.; Morell: Konzessionsverträge und Konzessionsabgaben, 3. Aufl., Stand 2013, S. 84; Templin: Recht der Konzessionsverträge, 2009, S. 325 f. 19 BVerwG, Urteil vom , Az.: 1 C 30/89, Rn. 22 über juris für die KAV und BGH, Urteil v , Az.: I ZR 226/53, Rn. 7, 20 über juris sowie BVerwG, Urteil v , Az.: VII C 115/63, BB 1966, 966 für die Vorgängervorschriften in der KAE. Auch in seinem jüngsten Urteil zur KAV problematisierte der BGH die Vereinbarkeit der KAV mit höherrangigem Recht nicht, vgl. BGH, Beschluss vom , Az.: KVR 54/11, Rn. 24 f. über juris. 12
15 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts Prozentuale Zusammensetzung der Gaspreise Abbildung 2 1,82% Haushaltskunden 17,78% 24,32% 55,47% 0,61% 1,73% Haushaltskunden Grundversorgung 16,69% 23,88% 53,96% 3,74% 0,64% Gewerbekunden 16,77% 24,76% 57,19% 0,64% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Nettonetzentgelt Abrechnung, Messung u. Messstellenbetrieb Konzessionsabgabe Steuern (Gas- u. Umsatzsteuer) Energiebeschaffung und Vertrieb Eigene Darstellung. 1. Nationales Recht Die Vereinbarkeit der KAV ebenso wie die ihrer Vorgängerin, der KAE mit nationalem Recht wurde in Teilen bereits höchstrichterlich bestätigt. 20 Die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der KAV von 1992 bildeten 7 und 12 EnWG 1935, die wie folgt lauteten: 7 Abs. 1 EnWG 1935: Der Reichswirtschaftsminister kann durch allgemeine Vorschriften und Einzelanordnungen die allgemeinen Tarifpreise 20 BVerwG, Urteil v , Az.: 1 C 30/89, Rn. 22 über juris für die KAV und BGH, Urteil v , Az.: I ZR 226/53, Rn. 7, 20 über juris sowie BVerwG, Urteil vom , Az.: VII C 115/63, BB 1966, 966 für die Vorgängervorschriften in der KAE. Auch in seinem jüngsten Urteil zur KAV problematisierte der BGH die Vereinbarkeit der KAV mit höherrangigem Recht nicht, vgl. BGH, Beschluss vom , Az.: KVR 54/11, Rn. 24 f. über juris. 13
16 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts der Energieversorgungsunternehmen ( 6 Abs. 1) sowie die Energieeinkaufspreise der Energieverteiler wirtschaftlich gestalten. Die Entscheidungen des Reichswirtschaftsministers sind für Gericht und Verwaltungsbehörden bindend. 12 EnWG 1935: Soweit von Energieversorgungsunternehmen für Benutzung von Straßen und Verkehrswegen jeder Art Benutzungsgebühren oder sonstige Entschädigungen zu entrichten sind, kann der Reichwirtschaftsminister allgemeine Vorschriften oder Einzelanordnungen über deren Zulässigkeit und Bemessung erlassen. Diese Ermächtigung aus dem Jahr 1935 war gemäß Art. 129 Abs. 1 GG auf den in der Bundesrepublik Deutschland sachlich zuständigen Bundesminister für Wirtschaft übergegangen. 21 Gemäß Art. 129 Abs. 1 GG ging, soweit in Rechtsvorschriften, die als Bundesrecht fortgalten, eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen enthalten war, die Ermächtigung auf die neuen sachlich zuständigen Stellen über. Damit konnte der Bundesminister für Wirtschaft die KAV aufgrund der 7, 12 EnWG 1935 erlassen. 7 EnWG 1935 genügte auch den besonderen Voraussetzungen des Art. 80 GG, die für Ermächtigungsgrundlagen zum Rechtsverordnungserlass Anwendung finden. 7 EnWG 1935 wurde mit der Einführung des AGB-Rechts 1976 reformiert. Deshalb wird in der Literatur die Ansicht vertreten, dass für die Prüfung der Rechtmäßigkeit des 7 EnWG 1935 zusätzlich zu Art. 129 Abs. 1 GG auch Art. 80 GG Anwendung findet. 22 Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt sein. Nach übereinstimmender Aufassung 23 wur- den jedoch auch diese Anforderungen von 7 EnWG 1935 erfüllt. Das EnWG 1935 ist am 29. April 1998 gemäß Art. 5 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts, einschließlich der 7 und 12 EnWG 1935 außer Kraft getreten. Dies hatte jedoch auf die Wirksamkeit der KAV keinen Einfluss. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat das nachträgliche Fortfallen einer Ermächtigungsgrundlage für den Bestand der auf ihrer Grundlage ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung keinen Einfluss. 24 Schließlich wird in der Literatur die Frage aufgeworfen, ob das Höchstpreisrecht der KAV mit dem in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verankerten Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden vereinbar ist. Auch dies wird jedoch einheitlich bejaht und deshalb hier nicht weiter erörtert. 25 Kurz zusammengefasst: Es ergeben sich keine konkreten Anhaltspunkte für die Unvereinbarkeit der KAV mit höherrangigem nationalem Recht. 2. Europäisches Recht Auch die Vereinbarkeit der KAV mit europäischem Recht wird einheitlich positiv beurteilt. In der Literatur diskutiert wird die Unvereinbarkeit der KAV mit den europäischen Wettbewerbsvorschriften in Art. 101, 102 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie mit den Grundfreiheiten, Art. 28 f. AEUV. Im Ergebnis wird sie jedoch verneint und die Europarechtskonformität der KAV festgestellt BVerfG, Beschluss vom , ET 1974, Scholtka: Das Konzessionsabgabenrecht in der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft, 1999, S. 103 m. w. N. 23 Scholtka: Das Konzessionsabgabenrecht in der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft, 1999, S. 104 f. m. w. N.; Morell: Konzessionsverträge und Konzessionsabgaben, 3. Aufl., Stand 2013, S. 84; Templin, Recht der Konzessionsverträge, 2009, S. 325 f. 24 BVerfG, Beschluss vom , Az.: 1 BvR 482/84, 1/BvR 1166/85, Rn. 55, über juris m.w.n.; ebenso, aber mit anderer Begründung: Scholtka: Das Konzessionsabgabenrecht in der Elektrizitätsund Gaswirtschaft, 1999, S. 106 f. 25 Scholtka: Das Konzessionsabgabenrecht in der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft, 1999, S. 131 f.; Templin: Recht der Konzessionsverträge, 2009, S. 327 f. 26 Scholtka: Das Konzessionsabgabenrecht in der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft, 1999, S. 110 f. m. w. N.; Britz, EuZW 1997,
17 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts Geprüft werden muss zusätzlich jedoch auch die Vereinbarkeit der KAV mit europäischen Vorschriften im Rang unter dem AEUV. Auch Verstöße gegen diese Vorschriften könnten zur (Teil-)Nichtigkeit der KAV führen. Zu diesen Vorschriften gehören insbesondere: die Richtlinie 2009/72/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/54/EG (EltRL) und die Richtlinie 2009/73/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/55/EG (GasRL). Noch im europäischen Gesetzgebungsprozess befindet sich eine Richtlinie über die Konzessionsvergabe, die ebenfalls Auswirkungen auf das Konzessionsrecht einschließlich des Konzessionsabgabenrechts haben könnte: Vorschlag für Richtlinie des Europäisches Parlaments und des Rates über die Konzessionsvergabe vom 20. Dezember 2011, KOM(2011) 897 endgültig (KonzessionsRL). Im Hinblick auf die in diesem Gutachten im Vordergrund stehende rechtliche Umsetzung des Energieefizienzgedankens in der KAV prüfen wir im Folgenden zudem die Vereinbarkeit der KAV mit der EfizienzRL. Binnenmarktrichtlinien Es liegen keine Anhaltspunkte für einen Verstoß der KAV gegen die EltRL vor. In Art. 4 GasRL ist zwar der Begrif Konzession erwähnt. Die Vorschrift lautet: (1) In Fällen, in denen eine Genehmigung (z. B. eine Lizenz, Erlaubnis, Konzession, Zustimmung oder Zulassung) für den Bau oder den Betrieb von Erdgasanlagen erforderlich ist, erteilen die Mitgliedstaaten oder eine von ihnen benannte zuständige Behörde nach den Absätzen 2 bis 4 Genehmigungen zum Bau und/oder Betrieb derartiger Anlagen, Leitungen und dazugehöriger Einrichtungen in ihrem Hoheitsgebiet. [ ] (2) Mitgliedstaaten, die über ein Genehmigungssystem verfügen, legen objektive und nichtdiskriminierende Kriterien fest, die ein Unternehmen erfüllen muss, das eine Genehmigung für den Bau und/oder den Betrieb von Erdgasanlagen oder eine Genehmigung für die Versorgung mit Erdgas beantragt. [ ]. (3) Bei der Erschließung neu in die Versorgung einbezogener Gebiete und allgemein im Interesse eines efizienten Betriebs können die Mitgliedstaaten es unbeschadet des Art. 38 ablehnen, eine weitere Genehmigung für den Bau und den Betrieb von Verteilerleitungsnetzen in einem bestimmten Gebiet zu erteilen, wenn in diesem Gebiet bereits solche Leitungsnetze gebaut wurden oder in Planung sind und die bestehenden oder geplanten Kapazitäten nicht ausgelastet sind. Hieraus ergeben sich jedoch keine Anhaltspunkte für eine Rechtswidrigkeit der KAV. Der Begrif der Erdgasanlage ist in der GasRL nicht definiert. Vermutlich ist damit schon nicht das örtliche Transportnetz wie in 48 Abs. 1 EnWG und 1 Abs. 2 KAV gemeint, sondern Gegenstand der Regelung sind vielmehr Anlagen zur Gewinnung oder Aufbereitung von Erdgas. Dies ergibt sich daraus, dass die GasRL diferenziert zwischen Erdgasanlagen und Leitungsnetzen beziehungsweise auch Verteilernetzen. So regelt Art. 4 Abs. 4 GasRL die Genehmigung von Verteilerleitungsnetzen noch einmal separat von derjenigen für Erdgasanlagen, die in den vorhergehenden Absätzen des Art. 4 GasRL angesprochen ist. Selbst wenn mit Art. 4 GasRL auch der Regelungsgegenstand des deutschen Konzessions- und Konzessionsabgabenrechts erfasst sein sollte, ist in Art. 4 GasRL nichts enthalten, wogegen die KAV verstoßen könnte. Insbesondere nimmt Art. 4 GasRL nicht zu einem etwaigen Kostenrecht Stellung. Ausdrücklich festgeschrieben wird in Art. 4 Abs. 2 GasRL lediglich der Grundsatz der Nichtdiskriminierung, der bei der Genehmigung zu berücksichtigen ist. Dieser gilt jedoch gemäß 46 Abs. 1 und 2 EnWG auch für das Konzessionsrecht. Unserer Aufassung nach verstößt die KAV daher nicht gegen 15
18 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts Art. 4 GasRL. Soweit ersichtlich gibt es keine europäische Rechtsprechung zum Konzessionsabgabenrecht. Bisher ungeklärt ist auch, ob es in anderen europäischen Ländern überhaupt zur KAV vergleichbare Regelungen gibt. Der deutsche Gesetzgeber ging 1991 davon aus, dass es eine zur Konzessionsabgabe vergleichbare Entgeltregelung in der Europäischen Union nicht gab. 27 Das Bundeskartellamt vermutet ähnliche Regelungen in Italien, Österreich und Belgien. 28 Der EuGH hatte 2008 zwar einen Fall zum italienischen Konzessionsrecht zu entscheiden. Dieser betraf jedoch keine Vergütungsfragen. Streitgegenstand war ein italienisches Gesetz (Decreto legislativo Nr. 164/2000), das die Tätigkeit der Erdgasverteilung als eine öfentliche Dienstleistung qualifizierte, die die Gemeinden Konzessionsinhabern überlassen, die ausschließlich im Wege der Ausschreibung für Zeiträume von höchstens zwölf Jahren ausgewählt werden. Das Gesetz sah zudem bestimmte Übergangszeiträume für bereits bestehende Aufträge und Konzessionen vor. Der EuGH prüfte unter anderem die Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit der Richtlinie 2003/55/EG, der Vorgängervorschrift zur heutigen GasRL, und stellte fest, dass die Richtlinie 2003/55/EG keine Bestimmungen zu den bestehenden Konzessionen für die Erdgasverteilung enthalten würde. 29 Damit hat auch der EuGH bestätigt, dass die europäischen Binnenmarktrichtlinien keine Vorschriften enthalten, gegen die das Konzessions- beziehungsweise Konzessionsabgabenrecht verstoßen könnte. Insbesondere enthielt auch die Richtlinie 2003/55/EG bereits einen dem Art. 4 GasRL entsprechenden Artikel. Auf diesen ging der EuGH bei der Beurteilung des Rechtsstreits gar nicht ein. KonzessionsRL Der Konzessionsvertrag gemäß 46 Abs. 2 und 3 EnWG ist als Dienstleistungskonzession einzustu- fen. 30 Deshalb kommt die Anwendbarkeit der KonzessionsRL auf das Konzessionsvertrags- und -abgabenrecht in Betracht. Allerdings ist die Vorlage für die KonzessionsRL höchst umstritten. Am 24. Januar 2013 hat der Binnenmarktausschuss des Europäischen Parlaments über den Richtlinienvorschlag der Kommission abgestimmt und eine abgeänderte Textfassung beschlossen. Mitte März soll diese im Plenum des Europäischen Parlaments zur Abstimmung gestellt werden. Die bisher veröfentliche Fassung der Kommissionsvorlage ist daher noch kein geltendes Recht. Ob es dabei bleibt, dass die KonzessionsRL bis zum 30. Juni 2014 von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden soll, Art. 49 Abs. 1 KonzessionsRL, bleibt daher erst noch abzuwarten. Die KonzessionsRL regelt bisher auch nur das Verfahren für eine Konzessionsvergabe. Inhaltliche Vorgaben für den Konzessionsvertrag, insbesondere für die Vergütung, enthält sie nicht. Im Gegenteil: Die Begrifsbestimmung für die Dienstleistungskonzession ist in Art. 2 Abs. 1 Nr. 7 KonzessionsRL sehr weit definiert als ein entgeltliche[r], schriftlich geschlossene[r] Vertrag zwischen einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern und einem oder mehreren öfentlichen Auftraggebern bzw. einer oder mehreren Vergabestellen, dessen Gegenstand in der Erbringung von anderen Dienstleistungen als den in den Nummern 2 und 4 aufgeführten Dienstleistungen besteht, wobei die Gegenleistung für die zu erbringende Dienstleistung entweder allein in dem Recht zur Nutzung der vertragsgegenständlichen Dienstleistungen oder in diesem Recht zuzüglich einer Zahlung besteht. (Hervorhebung durch die Verfasser). Dass der Netzbetreiber durch den Konzessionsvertrag in Verbindung mit der KAV zur Zahlung einer Konzessionsabgabe verpflichtet wird, ist nach der KonzessionsRL daher nicht 27 BR-Drs. 686/91, S Bundeskartellamt während eines Vortrags zum Konzessionsrecht am in Berlin. 29 EuGH: Urteil v , Rs.: C 347/06, Rn. 40 über juris. 30 Hellermann in: Britz/Hellermann/Hermes: EnWG, 2. Aufl. 2010, 46 Rn. 66; Michaels: IR 2009, 246, 249 f.; Thomale/Kießling: N&R 2008, 166, 168 f.; Byok: RdE 2008, 268, 270 f.; ofen gelassen durch Bundesnetzagentur/Bundeskartellamt: Gemeinsamer Leitfaden zur Vergabe von Strom- und Gaskonzessionen und zum Wechsel des Konzessionsnehmers vom , S. 3 f. 16
19 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts unzulässig. Auch die weiteren zulässigen Nebenleistungen gemäß 3 Abs. 1 KAV (Kommunalrabatt, Vergütung notwendiger Kosten und Verwaltungskostenbeiträge) können im weiteren Sinn als Zahlungen eingestuft werden. Im Ergebnis ist daher nicht davon auszugehen, dass die KonzessionsRL in ihrer derzeitigen Fassung die Rechtswidrigkeit von Vorschriften der KAV herbeiführen kann. lässt sich eher die Zulässigkeit als die Unzulässigkeit der in der KAV verankerten und verbrauchsabhängig gesteuerten Konzessionsabgabe argumentieren insbesondere unter Berücksichtigung des in der Verordnungsbegründung niedergelegten Ziels: Energieeinsparung durch Kopplung der Konzessionsabgabe an den Energieverbrauch. Für einen Verstoß der KAV gegen die EfizienzRL könnten allerdings folgende Regelungen sprechen: EffizienzRL Mit Erlass der KAV sollte laut Verordnungsbegründung auch das Ziel verfolgt werden, zum Sparen von Strom und Gas anzureizen. Deshalb wurde die Konzessionsabgabe neu konzipiert und verbrauchsabhängig ausgestaltet. 31 Der Efizienzgedanke war Begleitmotiv für die konkrete Ausgestaltung der KAV. Deshalb liegt es nahe, die Vereinbarkeit der KAV mit der EfizienzRL zu prüfen. Die EfizienzRL ist am 4. Dezember 2012 in Kraft getreten. Die Frist für ihre Umsetzung in nationales Recht läuft gemäß Art. 28 Abs. 1 EfizienzRL am 5. Juni 2014 aus. Für einige Teilbereiche werden auch andere Umsetzungsfristen festgelegt. Erst nach Ablauf dieser Fristen kommt ein Verstoß der KAV gegen die EfizienzRL in Betracht. Art. 7 EfizienzRL spricht zunächst dagegen, einen Verstoß der KAV gegen das europäische Efizienzkonzept annehmen zu können: Art. 7 Abs. 1 EfizienzRL verpflichtet die Mitgliedstaaten, Energieefizienzverpflichtungssysteme einzuführen. Alternativ können sich die Mitgliedstaaten aber auch gemäß Art. 7 Abs. 9 EfizienzRL für andere strategische Maßnahmen entscheiden, um Energieeinsparungen bei Endkunden zu bewirken. In Art. 7 Abs. 9 lit. a) und b) EffizienzRL werden Energie- oder CO 2 -Steuern, die eine Verringerung des Endenergieverbrauchs bewirken, ebenso als zulässig bezeichnet wie andere Finanzierungssysteme und -instrumente oder steuerliche Anreize, die zur Nutzung energieefizienter Technologien oder Techniken führen und eine Verringerung des Endenergieverbrauchs bewirken. Hieraus In Erwägungsgrund 45 der EfizienzRL heißt es, dass die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass die Netztarife und Netzregelungen Anreize für Verbesserungen bei der Energieefizienz bieten und eine dynamische Tarifierung im Hinblick auf Laststeuerungsmaßnahmen seitens der Endkunden unterstützen. Gemäß Art. 15 EfizienzRL sollen die Mitgliedstaaten hierzu gewährleisten, dass die nationalen Regulierungsbehörden im Rahmen der Netztarife und der Netzregulierung Anreize für die Netzbetreiber vorsehen, damit sie für die Netznutzer Systemdienste bereitstellen, mit denen diese im Rahmen der fortlaufenden Realisierung intelligenter Netze Maßnahmen zur Verbesserung der Energieefizienz umsetzen können. Diese Vorschriften betrefen unserer Aufassung nach jedoch gerade nicht den Regelungsgegenstand Konzessionsabgabe. Wie oben bereits erläutert sind die Konzessionsabgaben gerade nicht Teil der Netzentgelte (vgl. Abschnitt C.I.3.). Sie stehen deshalb außerhalb des von der Bundesnetzagentur beeinflussbaren Bereichs der Netztarife und der Netzregulierung. Gemäß Art. 19 Abs. 1 EfizienzRL werden die Mitgliedstaaten generell verpflichtet, rechtliche und sonstige Hemmnisse für die Energieefizienz zu beseitigen. Konkret genannt werden in Art. 19 Abs. 1 lit. a) und b) EfizienzRL zwar nur Investitionshemmnisse im Verhältnis Eigentümer-Mieter sowie Investitionshemmnisse von öfentlichen Einrichtungen. Bei diesen Tatbeständen handelt es sich jedoch lediglich um beispielhafte Aufzählungen. Auch andere Hemmnisse für die Energieefizienz können unter die Vorschrift des Art. 19 Abs. 1 EfizienzRL fallen. Im Hinblick auf die KAV käme beispielsweise die 31 BR-Drs. 686/91, S
20 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts Qualifizierung folgender Regelungen als energieefizienzstörend in Betracht: Gemäß 2 Abs. 5 KAV werden Teile der Industrie von der Zahlung der Konzessionsabgabe bei der Überschreitung einer bestimmten Grenzmenge befreit (vgl. hierzu bereits Abschnitt C.I.2.). Dies könnte dazu führen, dass Unternehmen Energiemengeneinsparungen unterlassen, um den finanziellen Vorteil aus der Entlastung von der Konzessionsabgabe genießen zu können. Die Bundesregierung hat jedoch bereits zu einem ähnlichen allerdings an den Preis und nicht an den Verbrauch gekoppelten Befreiungstatbestand in 2 Abs. 4 KAV (vgl. hierzu bereits- Abschnitt C.I.2.) Stellung genommen und keine Anhaltspunkte dafür gesehen, dass die Regelung nicht mehr zeitgemäß sei. 32 Auch der BGH führte zu 2 Abs. 4 KAV aus, dass ein Verstoß gegen das GG nicht zu verzeichnen sei. 33 Stellungnahmen europäischer Institutionen zum deutschen Konzessionsabgabenrecht sind soweit ersichtlich bisher noch nicht erfolgt. Gemäß 2 Abs. 7 KAV gelten Stromlieferungen aus dem Niederspannungsnetz (bis ein Kilovolt) konzessionsabgabenrechtlich als Lieferungen an Tarifkunden, es sei denn, die gemessene Leistung des Kunden überschreitet in mindestens zwei Monaten des Abrechnungsjahres 30 Kilowatt und der Jahresverbrauch beträgt mehr als Kilowattstunden (vgl. hierzu bereits Abschnitt C.I.2.). Diese Regelung schaft einen Anreiz für Verbraucher, die sich den genannten Grenzwerten nähern, die Kilowattstunden-Grenze durch absichtlichen Mehrverbrauch zu überschreiten, um nicht mehr als Tarifkunde, sondern als Sondervertragskunde eingestuft werden zu können. Dies hätte zur Folge, dass sie nur 32 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Oliver Krischer, Britta Haßelmann, Hans-Josef Fell, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Steigende Anzahl der von der Konzessionsabgabe befreiten Industrieunternehmen, BT-Drs. 17/12157, S BGH: Urteil vom , Az.: EnZR 57/09, Rn. 22 über juris. noch die wesentlich niedrigere Konzessionsabgabe für Sondervertragskunden leisten müssten. Die Regelung des 2 Abs. 7 KAV wurde bereits in mehreren zum Teil auch aktuellen höchstrichterlichen Urteilen als Argumentationsmaterial genutzt, jedoch ohne dass ihre Rechtmäßigkeit problematisiert wurde. 34 Das gesamte Konzept der KAV könnte mithilfe der EfizienzRL hinterfragt werden, wenn nachweisbar wäre, dass das System der Konzessionsabgabe mögliche und auf der Hand liegende Energieeinsparmaßnahmen verhindert. Unter Berufung auf Art. 19 Abs. 1 EfizienzRL könnte auf die Aufhebung oder zumindest auf Änderungen der entsprechenden Vorschriften gedrängt werden. Als Maßnahmen zur Beseitigung von Hemmnissen werden in Art. 19 Abs. 1 EfizienzRL auch die Aufhebung oder Änderung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften genannt. Kurz zusammengefasst: Es ergeben sich keine konkreten Anhaltspunkte für die Unvereinbarkeit der KAV mit europäischem Recht. Allerdings könnte auf der Grundlage von Art. 19 Abs. 1 EffizienzRL eine Änderung der KAV erforderlich werden, wenn nachweisbar ist, dass die Vorschriften der KAV ein Hemmnis für die Energieeffizienz darstellen. Dies könnte beispielsweise für 2 Abs. 5 und 7 KAV in Betracht kommen. III. Umsetzung des Reformvorhabens: Leistungsbezogene Berechnung der Konzessionsabgabe Die Umstellung auf eine gemeindescharfe und an die Leistung des Anschlusses gekoppelte Berechnung der Konzessionsabgabe in Cent pro Kilowatt anstatt der bisherigen bundeseinheitlichen und an den Verbrauch gekoppelten Berech- 34 BVerfG, Beschluss vom , Az.: 2 BvR 801/99, Rn. 39 über juris; BGH, Beschluss vom , Az.: KVR 54/11, Rn. 28, 35 über juris. 18
21 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts nung der Konzessionsabgabe in Cent pro Kilowattstunde ist zulässig (vgl. hierzu Abschnitt C.I.). Sie erfordert jedoch sowohl Änderungen der KAV als auch des EnWG (vgl. Abschnitt C.II. und Abschnitt C.III.). 1. Zulässigkeit einer gemeindescharfen Konzessionsabgabe Seit 1941 erfolgt die Bemessung der Konzessionsabgabe zwar gestafelt nach vier unterschiedlichen Gemeindegrößen, jedoch grundsätzlich bundeseinheitlich (vgl. Abschnitt C.I.1. und Abschnitt C.I.2. und Abschnitt C.II.). Die mit der Einführung der KAV von 1992 erfolgte Umstellung von Prozentsätzen der Roheinnahmen auf Festbeträge je Kilowattstunde hat dazu geführt, dass Gemeinden mit vergleichsweise niedrigen Strom- und Gaspreisen ein gewisser Erhöhungsspielraum gewährt wurde, während Kommunen mit besonders hohen Preisen eine gewisse Reduktion vorzunehmen hatten. 35 Die mit dem hier verfolgten Reformprojekt angestrebte Umstellung auf eine leistungsbezogene Konzessionsabgabe soll jedoch weder zu Mehr- noch zu Mindereinnahmen einer Kommune führen. Das Konzessionsabgabenaufkommen soll zum Umrechnungszeitpunkt stabil gehalten werden. Die Umstellung soll daher gemeindescharf erfolgen. Hierfür soll die Summe bestehender kommunaler Einnahmen aus Konzessionsabgaben errechnet werden und zwar anhand des durchschnittlichen Konzessionsabgabenaufkommens einer Gemeinde für die letzten drei Jahre vor Inkrafttreten der Reform. Die so errechnete Gesamtsumme soll dann durch die in der betrefenden Gemeinde im gleichen Zeitraum durchschnittlich vorhandene Netzanschlussleistung geteilt werden. Daraus würde sich dann die für die betrefende Gemeinde neue höchst zulässige Konzessionsabgabe in Cent pro Kilowatt ergeben. Theoretisch könnte es daher zu unterschiedlich hohen Konzessionsabgaben in der Anzahl kommen, in der es Gemeinden in Deutschland gibt. Gleichbehandlungsgesichtspunkten hiergegen grundsätzliche, verfassungsrechtliche Bedenken bestehen. Vereinbarkeit mit Art. 28 GG Es lässt sich gut vertreten, dass eine gemeindescharfe Konzessionsabgabenberechnung mit der verfassungsrechtlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar ist. Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung schützt in erster Linie vor staatlichen Eingriffen in den Kernbereich der Selbstverwaltung. Nach Aufassung des Bundesverwaltungsgerichts ist dieser Kernbereich selbst durch eine gänzliche Vorenthaltung von Konzessionsabgaben nicht berührt. 36 Allerdings schützt Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG außerdem davor, dass der Gesetzgeber bei staatlichen Eingrifen das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Willkürverbot missachtet, indem er einen Teil der Gemeinden ohne aus der Natur der Sache folgenden oder sonst einleuchtenden Grund anders behandelt als die übrigen Gemeinden. 37 Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthält daher auch ein Gleichbehandlungsgebot, das auch als Gebot interkommunaler Gleichbehandlung bezeichnet wird. 38 Es ist bereits zweifelhaft, ob eine unterschiedliche Behandlung der Gemeinden überhaupt gegeben ist. Die Umrechnungsmethode soll für alle Gemeinden einheitlich geregelt werden. Lediglich das Ergebnis der Umrechnung würde zu zukünftig unterschiedlich hohen gemeindespezifischen Höchstgrenzen für Konzessionsabgaben führen. Diese (mittelbare) Ungleichbehandlung könnte im Wesentlichen auf folgenden Gesichtpunkten beruhen: Unterschiedliche Gemeindegröße: Bisher können Ge- Vor die Klammer gezogen soll daher geprüft werden, ob unter 35 BR-Drs. 686/91. S. 11 f. 36 BVerwG: Urteil vom , Az.: VII C 115/63, BB 1966, BVerfG: Urteil vom , Az.: 2 BvR 584/76, 2 BvR 598/76, 2 BvR 599/76, 2 BvR 604/76, Rn. 45 über juris; BVerwG: Urteil vom , Az.: 1 C 30/89, Rn. 22 über juris. 38 VerfGH Mecklenburg-Vorpommern: Urteil vom , Az.: 37/10, Rn. 106 über juris. 19
22 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts meinden mit höherer Einwohnerzahl höhere Konzessionsabgaben verlangen als Gemeinden mit niedrigerer Einwohnerzahl. Vorbehaltlich einer ökonomischen Kontrolle liegt daher der Schluss nahe, dass Gemeinden mit höheren Konzessionsabgaben aufgrund der avisierten Umrechnungsmethode auch künftig höhere Konzessionsabgaben verlangen können als Gemeinden mit niedrigerer Einwohnerzahl, weil ihr Gesamterlös in den Fotojahren auch im Verhältnis zu den vorhandenen Leistungswerten höher sein wird. Unterschiedliche Verbrauchsmengen: Unterschiedliche Erlöse in den Fotojahren könnten sich auch aus anderen Gründen ergeben, beispielsweise durch witterungsbedingte Schwankungen der Verbrauchsmengen. Auch hieraus könnten unabhängig von der Gemeindegröße künftig höhere Konzessionsabgaben als in Vergleichsgemeinden folgen. Unterschiedlich starke Ausnutzung des Höchstpreisrechts: Schließlich könnten Unterschiede auch dadurch bedingt sein, dass die KAV nur Höchstpreise festlegt (vgl. Abschnitt C.I.) und die Gemeinden ihren Gestaltungsspielraum in den Fotojahren unterschiedlich ausgenutzt haben könnten, das heißt, Gemeinden, die die zulässigen Höchstpreise voll ausgeschöpft haben, könnten auch in Zukunft höhere Konzessionsabgaben verlangen als Gemeinden, die nicht die höchst zulässigen, sondern niedrigere Konzessionsabgaben mit dem Konzessionsnehmer vereinbart haben. Allerdings wurde und wird üblicherweise zwischen Gemeinde und Konzessionsnehmer die nach der KAV höchst zulässige Konzessionsabgabe vereinbart. Es ist daher eher unwahrscheinlich, dass sich hieraus eine Diferenzierung ergibt. Die Unterschiede zwischen den Konzessionsabgaben der einzelnen Gemeinden nach Einführung einer gemeindescharfen, leistungsbasierten Konzessionsabgabe müssten eine Ungleichbehandlung unterstellt aus der Natur der Sache folgen oder sich aus einem sonst einleuchtenden Grund ergeben, mit anderen Worten: Sie müssten sachlich gerechtfertigt sein. 39 In anderen Zusammenhängen ist eine gemeindescharfe Betrachtung für die Gewährung bestimmter Leistungen ausdrücklich als zulässig erachtet worden. So hat der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen entschieden, dass es im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs zulässig sei, die Leistung unter anderem an die Zahl der in der Gemeinde ansässigen Sozialhilfeempfänger zu knüpfen. 40 Das Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern hat hinsichtlich der Einführung einer sogenannten Stadt-Land- Umlage entschieden, dass der Grundsatz der Systemgerechtigkeit im Rahmen des Gebots interkommunaler Gleichbehandlung erfordert, dass die vom Gesetzgeber gewählten Maßstäbe nicht im Widerspruch zueinander stehen dürfen und hinsichtlich des mit der Regelung verfolgten Ziels aussagekräftig sein müssen. 41 Ziel der Umstellung auf eine leistungsbasierte Konzessionsabgabe ist es, das Konzessionsabgabenrecht besser mit den Zielen der Energiewende zu vereinbaren und gleichzeitig das Konzessionsabgabenaufkommen der Gemeinden stabil zu halten. Die Stabilität des Konzessionsabgabenaufkommens kann aber gerade auch unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten am besten gewährleistet werden, wenn eine gemeindespezifische Umrechnung erfolgt. Hiermit würde lediglich der (zulässige, vgl. Abschnitt C.II.) Status quo der Konzessionsabgabenverteilung abgebildet. Dies ist ein einleuchtender Grund für die Diferenzierung bei den Höchstsätzen für Konzessionsabgaben. Hinsichtlich der oben genannten ersten beiden Gesichtspunkte (unterschiedliche Gemeindegröße und Verbrauchsmengen), die zu unterschiedlich hohen Konzessionsabgaben 39 BVerwG: Urteil vom , Az.: 1 C 30/89, Rn. 22 über juris mit Verweis auf BVerfG: Beschluss vom , Az.: 2 BvR 584/76, 2 BvR 598/76, 2 BvR 599/76, 2 BvR 604/76, Rn. 45 über juris. 40 VerfGH NRW: Urteil vom , Az.: 16/96, 7/97, Rn. 97 f. über juris. 41 VerfGH Mecklenburg-Vorpommern: Urteil vom timeminute02hour , Az.: 37/10, Leitsätze 2 und 4 über juris. 20
23 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts der Gemeinden führen könnten, kämen noch folgende sachliche Gründe hinzu: Die sich aufgrund der unterschiedlichen Gemeindegrößen möglicherweise ergebenden unterschiedlich hohen Erlöse in den Fotojahren und darauf basierend auch die höheren Konzessionsabgaben für größere Gemeinden ließen sich wie bisher mit dem höheren Wert eines Wegerechts in größeren Gemeinden sachlich rechtfertigen. 42 Die Bezugnahme auf die Erlöse der Fotojahre ist aus Praktikabilitätsgründen zu rechtfertigen. Bei einer Umrechnung muss es notwendigerweise irgendeine Bezugsgröße für den Wert des Konzessionsrechts pro Leistungseinheit geben. Ähnlich ist der Verordnungsgeber bei Einführung der festen Konzessionsabgaben zum 1. Januar 1992 vorgegangen. Dort hat er auf das Jahr 1989 als Bezugsjahr abgestellt. 43 Dadurch, dass nicht wie bei der Umstellung 1992 auf ein einziges Referenzjahr abgestellt werden, sondern eine Durchschnittsbetrachtung von drei Fotojahren erfolgen soll, werden zudem die größten Unebenheiten bereits ausgeglichen. Für Gemeinden, die derzeit keine Konzessionsabgabe erheben und deren künftige höchst zulässige Konzessionsabgabe sich daher nach der Umrechnungsmethode auf null Cent je Kilowatt belaufen würde, könnte eine Ausnahme vorgesehen werden. Beispielsweise könnten diese Gemeinden verpflichtet werden, eine hypothetische Berechnung anhand der zulässigen Höchstgrenzen der KAV für die Fotojahre vorzunehmen. So könnte gewährleistet werden, dass die derzeitige Abrechnungspraxis der Gemeinde nicht zu einer Ungleichbehandlung in der Zukunft führen würde, weil sie im Gegensatz zu anderen Gemeinden dann auch künftig keine Konzessionsabgaben vereinbaren könnten. nen in vergleichbaren Sachverhalten gewährleisten. Eine Ungleichbehandlung könnte aus Verbraucherperspektive darin gesehen werden, dass Verbraucher mit identischen Leistungswerten künftig, je nachdem in welcher Gemeinde sie ansässig sind, unterschiedlich hohe Konzessionsabgaben leisten müssen. Auch hier stellt sich jedoch bereits die Frage, ob darin tatsächlich eine Ungleichbehandlung durch den Gesetz- und Verordnungsgeber gesehen werden kann. Die KAV regelt heute wie künftig lediglich ein Höchstpreisrecht. Die Frage, welche Konzessionsabgaben eine Gemeinde tatsächlich erhebt, beruht allein auf ihrer autonomen Entscheidung und nicht auf der KAV. Die Gemeinde behandelt aber insoweit alle ihre Einwohner gleich. Schließlich kann auch eine unter Art. 3 GG erfolgte Ungleichbehandlung durch einen hinreichend gewichtigen Grund gerechtfertigt sein. Als Grund für die Ungleichbehandlung kommt jede vernünftige Erwägung in Betracht. Der Diferenzierungsgrund kann genauso in der Praktikabilität der Regelung liegen wie in finanziellen Gesichtspunkten. 44 Unterstellt, eine Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 GG sei anzunehmen, könnte diese also mit denselben Gründen wie die unterschiedliche Behandlung der Gemeinden gerechtfertigt werden, nämlich mit der Stabilisierung des Konzessionsabgabenaufkommens einer Gemeinde. 2. Änderung der Ermächtigungsgrundlage Die Ermächtigungsgrundlage für Änderungen der KAV sieht in 48 Abs. 2 Satz 2 EnWG vor, dass die Höchstsätze der Konzessionsabgaben in Cent je gelieferter Kilowattstunde festzusetzen sind: Vereinbarkeit mit Art. 3 GG Die soeben dargestellte Argumentation kann parallel auch im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 GG erfolgen. Art. 3 GG soll die Gleichbehandlung von natürlichen und juristischen Perso- Die Bundesregierung kann durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Zulässigkeit und Bemessung der Konzessionsabgaben regeln. Es [Redaktionsfehler: Es muss heißen: Sie ] kann dabei jeweils für Elektrizität oder 42 BR-Drs. 686/91, S BR-Drs. 686/91, S Jarass/Pieroth: GG, 12. Aufl. 2012, Art. 3 Rn. 16 m. w. N. 21
24 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts Gas, für verschiedene Kundengruppen und Verwendungszwecke und gestafelt nach der Einwohnerzahl der Gemeinden unterschiedliche Höchstsätze in Cent je gelieferter Kilowattstunde festsetzen. Die Vorschrift ist zwar als Kann-Vorschrift formuliert. Aus der Gesetzesbegründung geht jedoch eindeutig hervor, dass nur die Berechnung in Cent je Kilowattstunde zulässig sein soll. Dort heißt es: [ ]. Zweck ist es, die Konzessionsabgaben im Interesse einer preisgünstigen Energieversorgung durch Festsetzung bestimmter Höchstsätze in Pfennigen je gelieferter Kilowattstunde zu begrenzen. Damit wird jetzt auch im Gesetz noch einmal ausdrücklich klargestellt, dass Konzessionsabgaben nur als Festbeträge je Kilowattstunde und nicht mehr in Form von Prozentsätzen vereinbart werden dürfen. Dies schreibt bereits die neue Konzessionsabgabenverordnung vor. Durch die Festlegung auf Festbeträge je Kilowattstunde wird das Aufkommen aus der Abgabe von der Preisentwicklung bei Strom und Gas abgekoppelt. Bei der Festsetzung der Höchstsätze darf zwischen Strom und Gas, nach den verschiedenen Kundengruppen und Verwendungszwecken sowie nach der Einwohnerzahl der Gemeinden diferenziert werden. Die Diferenzierung zwischen Strom und Gas sowie nach verschiedenen Kundengruppen ermöglicht es, die Inanspruchnahme der öfentlichen Verkehrswege für die Versorgung von Tarif- und Sonderkunden zu berücksichtigen. 45 (Hervorhebung durch Verfasser) Deshalb wäre zunächst eine Änderung des 48 Abs. 2 Satz 2 EnWG erforderlich, um eine Rechtsgrundlage für eine leistungsbezogene Abrechnung der Konzessionsabgabe zu schafen. Bei einer leistungsbezogenen Abrechnung der Konzessionsabgabe ist allerdings die Unterscheidung zwischen den verschiedenen Kundengruppen (Tarif- und Sondervertragskun- den, vgl. hierzu bereits Abschnitt C.I.2.) nicht mehr nötig. Das für die Leistung relevante Netzanschlussverhältnis besteht zwischen dem Netzbetreiber und dem Anschlussnehmer. Für Netzanschlüsse in Niederspannung beziehungsweise Niederdruck ist dies in 2 Abs. 1 Satz 2 Niederspannungsanschlussverordnung (NAV) beziehungsweise Niederdruckanschlussverordnung (NDAV) geregelt. Anschlussnehmer und Anschlussnutzer sind jedoch nicht zwingend identisch, vgl. 1 Abs. 2 und 3 NAV/NDAV. Insbesondere bei Mietverhältnissen ist zumeist der Vermieter Anschlussnehmer, der Mieter aber Anschlussnutzer. Für die Unterscheidung zwischen Tarif- und Sondervertragskunden kommt es aber auf den Anschlussnutzer an, der den Energieliefervertrag mit einem Energieversorgungsunternehmen abgeschlossen hat. Bei einer Neuberechnung der Konzessionsabgabe auf Leistungsbasis kann die Diferenzierung zwischen Tarif- und Sondervertragskunden daher eingeebnet werden. Bei einer leistungsbezogenen Abrechnung käme es für die Berechnung der Konzessionsabgabe allein auf die Leistung des Anschlussnehmers an. Ebenfalls nicht mehr erforderlich sind die Unterscheidungen zwischen den unterschiedlichen Verwendungszwecken (Schwachlaststrom, Strom, Gas für Kochen und Warmwasser sowie andere Gaslieferungen, vgl. hierzu bereits Abschnitt C.I.2.). Diese stellen ebenfalls auf die Verwendung durch den Anschlussnutzer, nicht aber auf den für die Leistungsberechnung relevanten Anschlussnehmer ab. Nicht nur rechtlich, sondern auch wirtschaftlich sind diese Unterscheidungen bei einer leistungsbezogenen Abrechnung der Konzessionsabgaben zum Teil nicht mehr erforderlich. Sie entsprechen nicht mehr den heutigen Verhältnissen auf dem Energiemarkt. Die Unterscheidung zwischen Tarifund Sondervertragskunden mit der Folge, dass Sondervertragskunden eine wesentlich geringere Konzessionsabgabe zahlen müssen, wurde eingeführt, weil Sondervertragskunden 1991 typischerweise über Mittelspannungs- oder Hochspannungsnetze versorgt wurden, für deren Verlegung die öfentlichen Verkehrswege weniger in Anspruch genommen werden mussten, als für das Niederspannungsnetz, über 45 BT-Drs. 806/96, S. 46 f. für die nahezu wortlautidentische Vorgängernorm zu 48 Abs. 2 EnWG. 22
25 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts das vor allem Tarifkunden versorgt wurden. 46 Mit der erst nach 1991 erfolgten Liberalisierung des Energiemarktes gibt es jedoch keinen typischen Sondervertragskunden mehr. Auch Endverbraucher auf Niederspannungs- beziehungsweise Niederdruckebene sind Sondervertragskunden, wenn sie nicht im Rahmen eines Grundversorgungsvertrags beliefert werden. Aus der Sicht des heutigen Energiewirtschaftsrechts ist die damalige Verordnungsbegründung daher überholt, es gibt keinen Grund mehr für die Bevorzugung von Sondervertragskunden gegenüber grundversorgten Kunden. Unabhängig davon gilt für die in der Verordnungsbegründung genannten Verbraucher, die über das Mittel- oder Hochspannungsnetz angeschlossen sind, zudem die Vermutung, dass es sich um größere Abnehmer handeln wird, deren Anschlussleistung deshalb wahrscheinlich höher sein wird. Es wäre daher möglich, die ursprünglich vom Verordnungsgeber beabsichtigte Zielsetzung, auf höheren Ebenen angeschlossene Kunden zu entlasten, dadurch umzusetzen, dass die Konzessionsabgabe sinkt, je höher die Anschlussleistung ist. Mithilfe dieses Mechanismus könnten auch die derzeit geltenden Sondertatbestände für energieintensive Verbraucher (vgl. hierzu Abschnitt C.I.2.) eventuell überflüssig gemacht werden. Falls eine wirtschaftliche Überprüfung ergäbe, dass eine ausreichende Entlastung dieser Verbrauchsgruppe hierüber nicht gewährleistet wäre, könnten aber auch zu 2 Abs. 4 und 5 KAV vergleichbare nunmehr leistungsbezogene Sondertatbestände eingeführt werden (vgl. hierzu den Vorschlag Abschnitt C.III.3.). Die Unterscheidung zwischen Gas für Kochen und Warmwasser beziehungsweise sonstige Tariflieferungen im Gasbereich wurde nur deshalb vorgenommen, weil insoweit Parallelität mit den Konzessionsabgaben für den Strombereich für Tarifkunden hergestellt werden sollte. Kochgas wurde als Konkurrenzprodukt zum Strom im Tarifkundenbereich qualifiziert. Deshalb wurden die Höchstgrenzen nach dem gleichen Berechnungsprinzip kalkuliert. Die Werte wurden von den Durchschnittserlösen der Lieferungen an Tarifkunden für das Jahr 1989 abgeleitet. 47 Die Parallelität wird jedoch über die Kopplung an die Anschlussleistung ebenso gewährleistet. Aus Efizienzgesichtspunkten ist allein die Unterscheidung zwischen Schwachlaststrom und normalem Strom sinnvoll. Da Schwachlaststrom mit einer niedrigeren Konzessionsabgabe belegt wird, besteht der Anreiz, einen solchen Strom zu konsumieren. Der Begrif Schwachlaststrom entstammt aus der bereits außer Kraft gesetzten Bundestarifordnung für Elektrizität und bezeichnet den in lastschwachen Zeiten entnommenen Strom. Der Efizienzgedanke kann daher mit dieser Unterscheidung durchaus befördert werden. Die leistungsbezogene Abrechnung der Konzessionsabgabe gibt diesen Anreiz nicht. Allerdings kann auf diesen Anreiz in der KAV auch verzichtet werden. Mit dem nach 1991 eingefügten 40 Abs. 5 EnWG sind Lieferanten verpflichtet, Tarife anzubieten, die einen Anreiz zur Steuerung des Energieverbrauchs setzen. Das sollen insbesondere auch tageszeitabhängige Tarife sein. Der Letztverbraucher von Elektrizität wird in Zukunft bereits über den Strompreis einen Anreiz zur Nutzung von Schwachlaststrom bekommen. Gewährleistet werden muss allerdings, dass die Abrechnungskette für die Konzessionsabgabe erhalten bleibt und der Anschlussnutzer und nicht der Anschlussnehmer letztes Glied der Abrechnungskette bleibt. Die Abrechnung erfolgt bisher zwischen Gemeinde und Konzessionsnehmer auf Basis des Konzessionsvertrages. Sollte der Konzessionsnehmer nicht selbst Netzbetreiber sein, hat dieser wiederum die Abführung der Konzessionsabgabe mit dem mit ihm verbundenen Netzbetreiber geregelt. Der Netzbetreiber zieht die Konzessionsabgabe von den Energielieferunternehmen über die mit ihm abgeschlossenen Lieferantenrahmenverträge oder Transportverträge ein. Die Energielieferanten wälzen die Konzessionsabgabe dann schließlich auf ihre Kunden, die Anschlussnutzer, weiter. Dies geschieht in dem zwischen den Energielieferanten und den Endkunden geschlossenen Energielieferverträgen. Für die neue Konzessionsabgaben- 46 BR-Drs. 686/91, S. 16 f. 47 BR-Drs. 686/91, S. 16 f. 23
26 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts berechnung muss daher gelten, dass sie zwar anhand der dem Anschlussnehmer bereitgestellten Leistung berechnet, aber dennoch weiterhin von den Anschlussnutzern gezahlt wird. Hierfür sind verschiedene Wege denkbar, die jedoch weder in der KAV geregelt werden müssen noch können. Regelungsgegenstand der KAV ist lediglich die Konzessionsabgabenberechnung zwischen Gemeinde und Konzessionsnehmer. Die Weiterwälzung der Konzessionsabgabe ist gesetzlich nicht geregelt. Es bestehen zwar Ausweispflichten, zum Beispiel muss der Energielieferant seinen Endkunden die Höhe der Konzessionsabgabe gemäß 40 Abs. 2 Nr. 7 EnWG mitteilen, eine Pflicht zur Weiterwälzung und die Weiterwälzungskette ist jedoch gesetzlich nicht vorgegeben. Es sind daher verschiedene Varianten möglich, die auf ihre Umsetzbarkeit und ihre finanziellen Auswirkungen hin überprüft werden müssten: Konzessionsnehmer-Netzbetreiber-Anschlussnehmer- Anschlussnutzer. Dies würde aber weitere Gesetzesänderungen erfordern, zum Beispiel des eben erwähnten 40 Abs. 2 Nr. 7 EnWG. Auch müsste für den Fall, dass Anschlussnehmer und Anschlussnutzer auseinanderfallen, zwischen diesen der Weiterwälzungsmodus geregelt werden, im Fall von Vermieter und Mieter beispielsweise im Mietvertrag. Auch hier bleibt zu prüfen, ob diese Variante wirtschaftlich sinnvoll ist. Für die Neuformulierung der Ermächtigungsgrundlage spielen diese Überlegungen jedoch keine Rolle. Das Konzessionsabgabenrecht ist lediglich für die Beziehung zwischen Kommune und Konzessionsnehmer relevant. Die Weiterwälzungsmechanismen sind davon zu trennen und werden hier deshalb nicht weiter berücksichtigt. Sofern Anschlussnutzer über Zähler verfügen, denen eine eigenständige maximale Leistung zugeordnet ist, wäre der einfachste Weg, diese Leistung als Grundlage für die Konzessionsabgabenberechnung zu wählen. Für den Fall, dass einem Anschlussnutzer keine maximale Leistung zugeordnet ist, wäre die leistungsbezogene Konzessionsabgabe auf die jeweiligen den Anschluss in Anspruch nehmenden Anschlussnutzer umzulegen. Diese Aufgabe müsste der Netzbetreiber übernehmen. Entsprechende Regelungen wären im Lieferantenrahmenvertrag zwischen Netzbetreiber und Energielieferant festzuschreiben. Alternativ könnte die leistungsbezogene Konzessionsabgabe in einem solchen Fall auch einfach vervielfacht werden. Jeder Anschlussnutzer hätte dann die seinem Anschluss zugeordnete Leistungspauschale zu zahlen. Diese Variante ist in ihrer Umsetzung sehr viel einfacher. Sie könnte zudem dazu führen, dass etwaige Mindereinnahmen der Kommune durch die Neuerungen ausgeglichen werden könnten. Die finanzielle Belastung der Anschlussnutzer müsste jedoch geprüft werden. Schließlich wäre es auch denkbar, dass die Weiterwälzung der Konzessionsabgabe nicht wie bisher über die Kette Kommune-Konzessionsnehmer-Netzbetreiber- Energielieferant-Letztverbraucher erfolgt, sondern über eine neue Weiterwälzungskette Kommune- Die Umstellung von einer verbrauchsabhängigen auf eine leistungsabhängige Berechnung der Konzessionsabgabe wird auch nicht dazu führen, dass der Endverbraucher sich nicht mehr zum Energiesparen veranlasst sehen würde. Nach den heutigen Marktverhältnissen wird die Konzessionsabgabe kaum mehr eine steuernde Wirkung einnehmen können. Die Verbrauchssteuerung wird bereits über zahlreiche andere verbrauchsabhängige Preiskomponenten einer Energielieferung wie beispielsweise den Energiepreis, die Netznutzungsentgelte oder die EEG- und KWK- Umlagen, sichergestellt. Die Konzessionsabgabe, die nur einen verhältnismäßig geringen Anteil an dem von Endverbraucher zu zahlenden Energiepreis ausmacht, hat keine eigenständige zusätzliche Steuerungswirkung. Umgekehrt kann durch die leistungsbezogene Berechnung der Konzessionsabgabe der paradoxe Efekt, dass Energieefizienz- und -einsparmaßnahmen zur Verringerung des Konzessionsabgabenaufkommens einer Gemeinde führen, beendet werden. Ein entsprechender neuer 48 Abs. 2 Satz 2 EnWG könnte lauten: Sie kann dabei jeweils für Elektrizität oder Gas unterschiedliche Höchstsätze in Cent je Kilowatt Netzanschlussleistung festsetzen. 24
27 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts Kurz zusammengefasst: Für die Umstellung der Konzessionsabgabe auf eine leistungsbezogene Berechnung in Cent pro Kilowatt müsste zunächst die Ermächtigungsgrundlage für die KAV geändert werden. Hierzu könnte 48 Abs. 2 Satz 2 EnWG gestrichen und durch folgenden neuen Satz ersetzt werden: Sie kann dabei jeweils für Elektrizität oder Gas unterschiedliche Höchstsätze in Cent je Kilowatt Netzanschlussleistung festsetzen. Anpassungen in 2 Abs. 2 KAV In 2 Abs. 2 KAV werden dann die Höchstbeträge für verschiedene Kundengruppen, Verwendungszwecke und Gemeindegrößen festgelegt. Auch hier müsste die Umstellung von der Berechnung in Cent je Kilowattstunde auf Cent je Kilowatt erfolgen. Aus dieser Umstellung folgen dann die bereits beschriebenen weiteren Folgeänderungen: Die Einebnung der Unterscheidungen zwischen Gemeindegrößen, Kundengruppen und Verwendungszwecken (vgl. Abschnitt C.III.1. und Abschnitt C.III.1.). 3. Änderung der KAV In der KAV müssten darauf aufbauend dann 1, 2, 4, 8 und 9 KAV geändert werden. Der 3 sowie die 5 bis 7 könnten unverändert bestehen bleiben. Vorbehaltlich einer weitergehenden wirtschaftlichen, finanziellen und praktischen Analyse wäre es dann möglich, die höchst zulässige Konzessionsabgabe kilowattgenau festzulegen oder Anschlusspauschalen für bestimmte Anschlussumfänge zu kalkulieren. Änderungen in 1 KAV 1 Abs. 3 und 4 KAV definieren die Begrife Tarif- und Sondervertragskunde. Wie oben bereits erörtert ist diese Unterscheidung bei einer leistungsbezogenen Konzessionsabgabenberechnung nicht mehr relevant. Die entsprechenden Absätze des 1 KAV könnten daher ersatzlos gestrichen werden. Ein entsprechender neuer 2 Abs. 2 KAV, der auf eine kilowattgenaue Konzessionsabgabenberechnung ausgerichtet ist, könnte lauten: Bei der Belieferung von Letztverbrauchern darf der sich aus folgender jeweils für Strom und Gas getrennt vorzunehmender Berechnung ergebende Höchstbetrag je Kilowatt Netzanschlussleistung nicht überschritten werden: Änderungen in 2 KAV Anpassungen in 2 Abs. 1 KAV In 2 Abs. 1 KAV ist geregelt, dass Konzessionsabgaben nur in Centbeträgen je gelieferter Kilowattstunde vereinbart werden dürfen. Die Gemeinde berechnet ihre durchschnittlichen Einnahmen aus Konzessionsabgaben für die Jahre [2010 bis 2012]. Diesen Betrag teilt sie durch die Summe der im Konzessionsgebiet im gleichen Zeitraum durchschnittlich vorhandenen Netzanschlussleistung. Diese Vorschrift müsste auf die neue Berechnungseinheit umgestellt werden. Ein entsprechender neuer 2 Abs. 1 KAV könnte lauten: Konzessionsabgaben dürfen nur in Centbeträgen je Kilowatt Netzanschlussleistung vereinbart werden. Streichung von 2 Abs. 3 KAV In 2 Abs. 3 KAV sind die Konzessionsabgabenbeträge für Sondervertragskunden festgelegt. Da die Unterscheidung zwischen Sondervertragsund Tarifkunden durch eine leistungsbezogene Abrechnung der Konzessionsabgabe irrelevant wird, könnte 2 Abs. 3 KAV ersatzlos gestrichen werden. 25
28 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts Streichung von 2 Abs. 4, 5 und 7 KAV 2 Abs. 4, 5 und 7 KAV sehen bestimmte Sondertatbestände für die Abrechnung von Konzessionsabgaben vor. Es handelt sich um Ermäßigungstatbestände für energieintensive Unternehmen sowie um die Erweiterung der höheren Tarifkundenkonzessionsabgabe für den Strombereich durch eine Fiktion, um das Konzessionsabgabenaufkommen der Gemeinde zu stabilisieren (vgl. hierzu bereits ausführlich Abschnitt C.I.2. und Abschnitt C.II.2.). Diese Sondertatbestände sind bei einer kilowattgenauen Konzessionsabgabenberechnung rechtlich in ihrer jetzigen Form nicht mehr umsetzbar. Sie beziehen sich alle drei insbesondere auch auf Verbrauchsmengen, die bei einer Umstellung auf eine leistungsbezogene Berechnung der Konzessionsabgabe keine Rolle mehr spielen. Die Sondertatbestände müssten daher zunächst gestrichen werden. Es wäre dann zu prüfen, ob andere Ausnahmetatbestände (siehe dazu ref NeuerEntlastungstatbestand) auch bei einer kilowattgenauen Konzessionsabgabenberechnung erforderlich wären, um einerseits das Konzessionsabgabenaufkommen der Gemeinden in ausreichender Höhe zu sichern (dies war ursprünglich Aufgabe des 2 Abs. 7 KAV) beziehungsweise um energieintensive Unternehmen zu entlasten (dies war ursprünglich Aufgabe des 2 Abs. 4 und 5 KAV). Neuer Entlastungstatbestand Zur Entlastung bestimmter Kundengruppen könnte beispielsweise folgender neuer 2 Abs. 3 KAV eingeführt werden: Abweichend von 2 Abs. 2 Satz 1 dürfen bei der Belieferung von [Letztverbrauchern mit einer Anschlussleistung von mehr als [XX] Kilowatt]/ [Letztverbrauchern, die eine Steuerentlastung gemäß 9b StromsteuerG oder gemäß 54 EnergiesteuerG erhalten] 48 folgende Höchstbeträge je Kilowatt nicht überschritten werden: 1. bei Strom [X] Cent, 48 Die rechtliche Zulässigkeit (insbesondere unter beihilferechtlichen Aspekten) sowie die genaue Abgrenzung des Begünstigtenkreises für den ermäßigten Konzessionsabgabensatz einschließlich der genauen Höhe dieses Satzes sind gegebenenfalls noch zu prüfen. 2. bei Gas [Y] Cent. Änderung in 4 KAV Gemäß 4 Abs. 1 KAV müssen Konzessionsabgaben in den Entgelten für den Netzzugang und den allgemeinen Tarifen ausgewiesen werden. Gelten die Entgelte für den Netzzugang und die allgemeinen Tarifpreise für mehrere Gemeinden, genügt die Angabe der für sie maßgeblichen Höchstbeträge sowie der Hinweis auf den Vorrang von Vereinbarungen, dass keine oder niedrigere Konzessionsabgaben zu zahlen sind. 4 Abs. 2 KAV regelt eine Absenkungspflicht für Netznutzungsentgelte beziehungsweise Tarife für den Fall, dass die höchst zulässigen Beträge nicht ausgeschöpft werden. 4 Abs. 3 KAV ist eine Übergangsvorschrift für den Bereich der Stromtarifversorgung. 4 Abs. 3 KAV ist daher überholt und kann ersatzlos gestrichen werden. 4 Abs. 1 und 2 KAV funktionieren jedoch schon deshalb nicht mehr, weil es nach dem Reformvorhaben keine bundeseinheitlichen Konzessionsabgabensätze mehr geben wird. Vielmehr sind die höchst zulässigen Konzessionsabgabensätze von jeder Gemeinde selbst auszurechnen. Die Gemeinde sollte daher verpflichtet werden, die entsprechenden Höchstpreise zu veröfentlichen. Es könnte daher ein neuer Absatz 1 eingefügt werden: Den von der Gemeinde gemäß 2 Abs. 2 ermittelten Höchstbetrag je Kilowatt Netzanschlussleistung veröfentlicht die Gemeinde bis zum [1. Januar 2015] in geeigneter Form und macht den Ort der Veröfentlichung im Bundesanzeiger bekannt. Wenn im Gemeindegebiet mehr als Kunden unmittelbar oder mittelbar an das Versorgungsnetz angeschlossen sind, hat die Bekanntmachung zusätzlich im Amtsblatt der Europäischen Union zu erfolgen. Die Konzessionsabgaben sind in den Entgelten für den Netzzugang auszuweisen. Gelten die Entgelte für den Netzzugang für mehrere Gemeinden, genügt die Angabe der für sie maßgeblichen Höchstbeträge sowie der Hinweis auf den Vorrang von Vereinbarungen, dass keine oder niedrigere Konzessionsabgaben zu zahlen sind. 26
29 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts Änderung in 8 KAV 8 KAV enthielt eine Übergangsvorschrift für den Übergang der KAE zur KAV. Er stellt ebenfalls auf eine Berechnung der Konzessionsabgabe in Cent je Kilowattstunde ab. Da seine Regelungsmaterie jedoch mittlerweile überholt ist, könnte er gestrichen werden. Entsprechend müsste aber für bereits bestehende Konzessionsverträge eine neue Übergangsregelung für die Umstellung der verbrauchsabhängigen auf die leistungsabhängige Konzessionsabgabe geschafen werden. Verfassungsrechtliche Rückwirkungsprobleme hat der Verordnungsgeber bei der Umstellung der KAE auf die KAV nicht gesehen. 49 Daher ist anzunehmen, dass auch eine erneute Umstellung der Konzessionsabgabenbemessung schrittweise auch auf Altverträge angewendet werden kann. Eine Übergangsregelung könnte lauten: Soweit Konzessionsabgaben bereits für das Jahr [2016] vereinbart worden sind, sind diese Zahlungen spätestens zum [1. Januar 2017] auf Centbeträge je Kilowatt umzustellen. Änderung in 9 KAV 9 KAV regelt das Inkrafttreten der KAV. Diese Regelung müsste naturgemäß ebenfalls angepasst werden und könnte wie folgt lauten: Diese Verordnung tritt am [1. Januar 2016] in Kraft. Gleichzeitig tritt die Verordnung über Konzessionsabgaben für Strom und Gas vom 9. Januar 1992 zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 4 VO zum Erlass von Regelungen des Netzanschlusses von Letztverbrauchern in Niederspannung und Niederdruck vom außer Kraft. Der Bundesrat hat zugestimmt. IV. Kurz zusammengefasst: Notwendige Änderungen in der KAV In der KAV selbst müssten mindestens folgende Änderungen vorgenommen werden, um eine leistungsbezogene Berechnung der Konzessionsabgabe in Cent pro Kilowatt zu ermög- 49 BR-Drs. 686/91, S. 23. lichen: 1 Abs. 3 und 4 werden ersatzlos gestrichen. 2 Abs. 1 Satz 1 KAV wird gestrichen und durch folgenden neuen Satz ersetzt: Konzessionsabgaben dürfen nur in Centbeträgen je Kilowatt Netzanschlussleistung vereinbart werden. 2 Abs. 2 Satz 1 KAV wird gestrichen und durch folgenden neuen Satz ersetzt: Bei der Belieferung von Letztverbrauchern darf der sich aus folgender jeweils für Strom und Gas getrennt vorzunehmender Berechnung ergebende Höchstbetrag je Kilowatt Netzanschlussleistung nicht überschritten werden: Die Gemeinde berechnet ihre durchschnittlichen Einnahmen aus Konzessionsabgaben für die Jahre [2010 bis 2012]. Diesen Betrag teilt sie durch die Summe der im Konzessionsgebiet im gleichen Zeitraum durchschnittlich vorhandenen Netzanschlussleistung. 2 Absätze 3 bis 5 KAV werden gestrichen und durch folgenden neuen Absatz 3 ersetzt: Abweichend von 2 Abs. 2 Satz 1 dürfen bei der Belieferung von [Letztverbrauchern mit einer Anschlussleistung von mehr als [XX] Kilowatt]/ [Letztverbrauchern, die eine Steuerentlastung gemäß 9b StromsteuerG oder gemäß 54 EnergiesteuerG erhalten] folgende Höchstbeträge je Kilowatt nicht überschritten werden: 1. bei Strom [X] Cent, 2. bei Gas [Y] Cent. 2 Abs. 7 KAV wird ersatzlos gestrichen. 4 Abs. 1 bis 3 KAV werden durch folgenden neuen Absatz 1 ersetzt: Den von der Gemeinde gemäß 2 Abs. 2 ermittelten Höchstbetrag je Kilowatt Netzanschlussleistung veröfentlicht die Gemeinde bis zum [1. Januar 2015] in geeigneter Form und macht den Ort der Veröfentlichung im Bundesanzeiger bekannt. Wenn im Gemeindegebiet mehr als Kunden unmittelbar oder mittelbar an das Versorgungsnetz angeschlossen sind, hat die Bekanntmachung zusätzlich im Amtsblatt der Europäischen Union zu erfolgen. Die Konzessionsabgaben sind in den Entgelten für den Netzzugang auszuweisen. Gelten die Entgelte für den Netzzugang für mehrere Gemeinden, genügt die Angabe der für sie maßgeblichen Höchstbeträge sowie der Hinweis auf den Vorrang von Vereinbarungen, dass keine oder niedrigere Konzessionsabgaben zu zahlen sind. 8 KAV wird gestrichen und durch folgenden neuen 8 KAV ersetzt: Soweit Konzessionsabgaben bereits für das Jahr [2016] vereinbart und gezahlt worden sind, sind diese Zahlungen spätestens zum [1. Januar 2017] auf Centbeträge je Kilowatt umzustellen. 9 KAV wird gestrichen und durch folgenden neuen 9 KAV ersetzt: Diese Verordnung tritt am 27
30 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts [1. Januar 2016] in Kraft. Gleichzeitig tritt die Verordnung über Konzessionsabgaben für Strom und Gas vom 9. Januar 1992 zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 4 VO zum Erlass von Regelungen des Netzanschlusses von Letztverbrauchern in Niederspannung und Niederdruck vom außer Kraft. Der Bundesrat hat zugestimmt. 28
31 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts D. English Abstract This report develops recommendations for reforming Germany s existing Concession Fee Law, with the objective of bringing it into better alignment with Germany s plans for the Energiewende ( Energy Transition ). Under the current construct of the German concession fee ordinance (KAV), concession fee revenues to a municipality increase the greater the energy consumption of its inhabitants. Therefore, the current mechanism for the calculation of the concession fee does not correspond to the Energiewende goals. Specifically, by coupling the fee revenue with consumption, this method creates the following paradoxical efect: The more electricity saved by eficiency measures and the more electricity self-produced by companies or inhabitants locally, and consumed without utilizing the public grid network (i.e. through CHP installations or renewable energy plants), the less municipal proceeds will be available from concession fees. A comparable, albeit to date not as pronounced, efect applies to concession fee collections for gas: The more homes that are renovated to be increasingly eficient in the use of gas - in many cases with energy advice provided by the municipalities -, the lower the revenues derived from gas sector concession fees. In this way, the stability of concession fee revenues to municipalities is jeopardized by the energy transition: In particular, the laws currently promote self-consumption solutions for electricity - notably, the Renewable Energy Law and the Combined Heat and Power Law, and many end-use customers seek corresponding changes. Until now, private households as well as small service, retail, and trade companies have contributed a significant amount to the concession fee income of a municipality. Through the promotion of selfconsumption solutions among these entities, the municipal revenue derived from concession fees could become substantially diminished. Increasing end-use energy eficiency in the electricity and heating sectors is another major goal of the energy transition. Among other things, the German government is obliged to implement the European Energy Eficiency Directive into German law by June The income of municipalities under the current structure of concession fees will decrease in parallel to reduced consumption levels that result from increased investment in energy eficiency. Finally, energy saving behaviour is also being encouraged with the liberalisation of metering and the further development of smart-metering. Energy savings caused by these measures also directly reduce the electricity concession fee collections of municipalities. This study develops a recommendation for reforming the system of calculating concession fees based on the following key elements: The concession fee should no longer be calculated based on cents-per kilowatt-hour consumed, rather it should instead be a flat fee levied in correlation to the network connection power demand (in cents per Kilowatt). By using this method, the negative efects outlined above which accompany a consumption-based calculation of the concession fee will be eliminated. In order to preserve current income levels for municipalities, the new flat fee shall be determined per network connection: Initially, each municipality calculates the amount of its total income derived from concession fees, e.g. this could be calculated as the average annual income over the prior three years. This calculated value can then be newly allocated to a yearly connection value in cents per Kilowatt. Special exemptions or reductions under the current legal framework could be integrated into the new system in an adapted form in order to provide relieve for particular groups of customers. With this calculation method for concession fees, reduced income of the municipalities caused by consumption fluctuations or by self-consumption solutions could be avoided. At the same time, future eficiency and energy saving mea- 29
32 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts sures of a municipality would not be penalised by a reduced income derived from concession fees. 30
33 STUDIE Reform des Konzessionsabgabenrechts Publikationen von Agora Energiewende AUF DEUTSCH 12 Thesen zur Energiewende Ein Diskussionsbeitrag zu den wichtigsten Herausforderungen im Strommarkt (Lang und Kurzfassung) Brauchen wir einen Kapazitätsmarkt? Dokumentation der Stellungnahmen der Referenten der Diskussionsveranstaltung am 24. August 2012 in Berlin Die Zukunft des EEG Evolution oder Systemwechsel? Dokumentation der Stellungnahmen der Referenten der Diskussionsveranstaltung am 13. Februar 2013 in Berlin Entwicklung der Windenergie in Deutschland Eine Beschreibung von aktuellen und zukünftigen Trends und Charakteristika der Einspeisung von Windenergieanlagen Erneuerbare Energien und Stromnachfrage im Jahr 2022 Illustration der anstehenden Herausforderungen der Energiewende in Deutschland. Analyse auf Basis von Berechnungen von Fraunhofer IWES Kapazitätsmarkt oder Strategische Reserve: Was ist der nächste Schritt? Eine Übersicht über die in der Diskussion befindlichen Modelle zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit in Deutschland Kostenoptimaler Ausbau der Erneuerbaren Energien in Deutschland Ein Vergleich möglicher Strategien für den Ausbau von Wind und Solarenergie in Deutschland bis 2033 Kritische Würdigung des Netzentwicklungsplanes 2012 Kurzstudie des Büros für Energiewirtschaft und technische Planung (BET) Lastmanagement als Beitrag zur Deckung des Spitzenlastbedarfs in Süddeutschland Endbericht einer Studie von Fraunhofer ISI und der Forschungsgesellschaft für Energiewirtschaft Steigende EEG-Umlage: Unerwünschte Verteilungsefekte können vermindert werden Analyse des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) Strommarktdesign im Vergleich: Ausgestaltungsoptionen eines Kapazitätsmarkts Dokumentation der Stellungnahmen der Referenten für die Diskussionsveranstaltung am 10. Juni 2013 in Berlin Zusammenhang von Strombörsen und Endkundenpreisen Studie von Energy Brainpool
34 Agora Energiewende Reform des Konzessionsabgabenrechts AUF ENGLISCH 12 Insights on Germany s Energiewende A Discussion Paper Exploring Key Challenges for the Power Sector Cost Optimal Expansion of Renewables in Germany A comparison of strategies for expanding wind and solar power in Germany Load Management as a Way of Covering Peak Demand in Southern Germany Summary of intermediate findings from a study conducted by Fraunhofer ISI and Forschungsgesellschaft für Energiewirtschaft Alle Publikationen sind über die Internetseite verfügbar 32
36 022/09-S-2013/DE Wie gelingt uns die Energiewende? Welche konkreten Gesetze, Vorgaben und Maßnahmen sind notwendig, um die Energiewende zum Erfolg zu führen? Agora Energiewende will den Boden bereiten, damit Deutschland in den kommenden Jahren die Weichen richtig stellt. Wir verstehen uns als Denk- und Politiklabor, in dessen Mittelpunkt der Dialog mit den relevanten energiepolitischen Akteuren steht. Agora Energiewende Rosenstraße Berlin Germany T +49. (0) F +49. (0) Agora Energiewende ist eine gemeinsame Initiative der Stiftung Mercator und der European Climate Foundation.
Gemeinsamer Leitfaden von Bundeskartellamt und Bundesnetzagentur zur Vergabe von Strom- und Gaskonzessionen und zum Wechsel des Konzessionsnehmers Zweite, überarbeitete Auflage 21.05.2015 Inhaltsverzeichnis
Der neue Rechtsrahmen für den Busverkehr. Chancen für den Mittelstand
Der neue Rechtsrahmen für den Busverkehr Chancen für den Mittelstand Der neue Rechtsrahmen für den Busverkehr Chancen für den Mittelstand Herausgeber Industrie- und Handelskammer Region Stuttgart Jägerstraße
Das Europäische Beihilfenrecht - Ein Leitfaden für die Praxis - Knut Büsching und Dr. Jens Homann - Mitarbeiter der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Frauen, Berlin - und Thomas Wiese -

References: Art. 9
 Art. 19
 Art. 3
 BGH 
 BGH 
 Art. 129
 Art. 129
 Art. 80
 Art. 129
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 5
 Art. 28
 Art. 101
 Art. 28
 Art. 4
 Art. 38
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 4
 EuGH 
 Art. 49
 Art. 2
 Art. 28
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 15
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 BGH 
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3