Source: https://lagen.nu/sou/2004:75
Timestamp: 2019-05-21 10:59:39+00:00

Document:
Insyn och sekretess - i statliga företag - i internationellt samarbete | lagen.nu
3. Förslag till lag om ändring av arkivlagen (1990:782)
1.1. Direktiven och uppdraget
1.1.1. Insyn i statliga företag m.m.
1.1.2. Sekretess i det internationella samarbetet
1.2. Arbetets bedrivande
1.3. Redovisningen i betänkandet
2. Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet
2.1. Rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter
2.2. Förarbetena till sekretesslagen m.m.
2.3. Bilagan till sekretesslagen införs
2.3.1. Allmänna överväganden
2.3.3. Fördelning av statliga medel
2.3.4. Beslut om statligt reglerade anställningar
2.3.5. Organ som inte borde omfattas av en utvidgad offentlighetsprincip
2.4. Motiv för ändringar i bilagan till sekretesslagen
2.5. Kommunala företag
2.5.1. Förarbetena till lagstiftningen om handlingsoffentlighet i kommunala företag
2.5.2. De kommunala företagen
2.6. De statliga företagen
2.6.1. Aktiebolag
2.6.2. Andra verksamhetsformer
2.7. Regler om insyn i privaträttsliga subjekt i några andra länder
2.7.1. Norge
2.7.2. Finland
2.7.3. Danmark
3. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m.
3.1. Utgångspunkten är rätten att ta del av allmänna handlingar
3.2. Olika modeller för ökad insyn i statliga företag
3.3. Offentlighetsprincipen skall gälla även för statliga företag
3.3.1. Tidigare överväganden kring insyn i verksamhet som bedrivs i privaträttslig form
3.3.2. Kommunala företags synpunkter på att tillämpa offentlighetsprincipen
3.3.3. Våra motiv för förslaget
3.3.4. Insyn skall finnas i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande
3.3.5. Undantag från offentlighetsprincipen skall vara möjliga för statliga företag
3.3.6. Övergångsfrågor
3.4. Några pratiska frågor kring ökad insyn i statliga företag
3.4.1. Registrering och utlämnande av allmänna handlingar
3.4.2. Behövs det nya sekretessbestämmelser?
3.4.3. Arkivlagen skall tillämpas av de statliga företagen
3.5. Kriterier för insyn i andra privaträttsliga subjekt
3.6. Informationsutbytet mellan kommunerna och deras företag samt mellan och inom företagen
3.6.1. Denna del av uppdraget
3.6.2. Uppgiftslämnande mellan företagen och ägaren samt mellan företagen
3.6.3. Uppgiftslämnande mellan bolagsorgan
3.7. Meddelarfrihet för anställda i statliga och kommunala företag
3.7.1. Meddelarfrihetens innehåll
3.7.2. Oklarheter kring meddelarfriheten för anställda i kommunala företag
3.7.3. Meddelarfriheten för anställda i statliga och kommunala företag måste bli tydligare
3.8. Ekonomiska konsekvenser av förslaget till insyn i statliga företag
3.8.1. Vårt uppdrag till Statskontoret
3.8.2. Statskontorets rapport
3.8.3. Vår bedömning
5. Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen
5.1. Allmänt om problemen med utrikessekretessen
5.1.1. Vår enkätundersökning
5.1.2. Synpunkter från utrikesförvaltningen
5.2. Vad innebär rekvisitet ”stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet”?
5.3. Vad måste orsaka en störning eller skada för att utrikessekretessen skall vara tillämplig?
5.3.2. Vår bedömning av rättsläget
5.3.3. Någon ändring av utrikessekretessen behövs inte med anledning av scientologdomen
5.4. Vårt förslag till förtydligande av utrikessekretessen
6. Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal
6.1. Allmänt om behovet av särskilda sekretessåtgärder vid internationellt samarbete
6.2. Olika sekretessåtaganden och internationella avtal
6.2.2. EU-medlemskapet
6.2.3. Exempel på andra internationella avtalsformer
6.3. Tillämpning av sekretesslagen vid internationella förbindelser utan att särskilda åtgärder vidtas
6.4. Särskilda bestämmelser i sekretesslagen med anledning av internationella avtal
6.4.1. Generella principer för de särskilda sekretessbestämmelserna
6.4.2. Beskattning och exekution (9 kap. 1-3 och 19 §§)
6.4.3. Särskilt sekretessförordnande i domstol (12 kap. 3 och 4 §§)
6.4.4. Tillsyn m.m. över bank- och kreditväsendet (8 kap. 5 §)
6.4.5. Statlig verksamhet med utredning och tillsyn m.m. avseende näringslivet (8 kap. 6 §)
6.4.6. Insättningsgarantinämndens verksamhet (8 kap. 24 §)
6.4.7. Uppgifter om utlänningar (7 kap. 14 §)
6.4.8. Tillsyn i konkurs samt godkännande eller auktorisation av revisorer m.m. (8 kap. 19 § och 9 kap. 12 §)
6.4.9. Rättslig hjälp som avser förundersökning m.m. (5 kap. 7 §)
6.4.10. Rättslig hjälp enligt konkurrenslagen (4 kap. 5 §)
6.5. Särskilda sekretessbestämmelser i andra lagar
6.5.1. Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål
6.5.2. Lagen (2000:344) om Schengens informationssystem
6.5.3. Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete
7. Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal
7.1. Problem med dagens regler
7.2. Sekretess hos Konkurrensverket – ett exempel på problemen med dagens regler
7.3. Är det möjligt och lämpligt att samordna dagens sekretessbestämmelser?
7.3.1. Vilka av dagens bestämmelser kan och bör samordnas?
7.3.2. Noggrannhetskravet i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen
7.3.3. Det måste göras tydligare vilken sekretess som gäller på grund av internationella avtal
7.4. Vårt förslag till samordning av bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas intressen
7.4.1. Tillämpningsområdet – skydd för enskildas intressen
7.4.2. Sekretess för uppgifter som myndigheter ”förfogar över”
7.4.3. Ett nytt skaderekvisit för prövning av vilken sekretess som gäller enligt ett internationellt avtal
7.4.4. EU-medlemskapet är ett ”internationellt avtal”
7.4.5. Ingen inskränkning i meddelarfriheten
7.4.6. Sekretesstidens längd
7.4.7. Uppgiftslämnande mellan myndigheter
7.4.8. Sekretess i domstol
7.5. Vårt förslag till en ny bestämmelse om sekretess till skydd för det allmännas intressen
7.5.1. Det finns behov av en ny bestämmelse till skydd för det allmännas intressen
7.5.2. Bestämmelsen utformning – begränsning av tillämpningsområdet
7.5.3. Sekretesstid och meddelarfrihet
7.6. Vårt förslag om krav på större tydlighet vid avslag på enskilds begäran att ta del av allmän handling
8.3. Förslaget till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)
Bilaga 1. Bilagor m.m.
Bilaga 2. Frågeformulär
Bilaga 3. Vårt författningsförslag i förhållande till förslaget till ny sekretesslag (SOU 2003:99)
SOU 2004:75
Insyn och sekretess - i statliga företag - i internationellt samarbete
Insyn och sekretess - i statliga företag - i internationellt samarbete , del 1 (pdf 950 kB)
Insyn och sekretess - i statliga företag - i internationellt samarbete, del 2 (pdf 907 kB)
– i statliga företag – i internationellt samarbete
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 www.regeringen.se/propositioner/sou/pdf/remiss.pdf
Genom beslut den 16 april 1998 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågor om offentlighetsprincipen och IT samt göra en översyn av sekretesslagen, m.m. I bemyndigandet ingick också att utse en av ledamöterna att vara ordförande i kommittén samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.
Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 26 april 1999 lagmannen Per Kjellsson att vara ordförande i kommittén.
Kommittén har antagit namnet Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK).
Kommittén överlämnade den 18 januari 2001 delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3), den 20 november 2002 delbetänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) och den 4 december 2003 huvudbetänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Härmed överlämnas slutbetänkandet Insyn och sekretess – i statliga företag – i internationellt samarbete (SOU 2004:75).
Till betänkandet fogas en reservation och särskilda yttranden. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i juni 2004
Monica Green Kenth Högström Britt-Marie Lindkvist Monica Lindow
Inger Lundgren Ann Lång Svante Nycander Inger René
Per-Olof Svensson Stefan Tornberg
/ Ulrika Geijer Peder Liljeqvist
Förteckning över ledamöter, experter och sekreterare vilka har deltagit i denna del av kommitténs arbete
Ledamöter Lagmannen Per Kjellsson, ordförande Riksdagsledamoten Monica Green (s) Riksdagsledamoten Kenth Högström (s) Riksdagsledamoten Britt-Marie Lindkvist (s) Sektionschefen Monica Lindow (mp) Kanslichefen Inger Lundgren (v) Jur.kand. Ann Lång (kd) F.d. chefredaktören, fil. hedersdoktorn Svante Nycander (fp) Riksdagsledamoten Inger René (m) Riksdagsledamoten Per-Olof Svensson (s) Oppositionsrådet Stefan Tornberg (c)
Experter Hovrättsassessorn Peder Bjursten Advokaten Tom Ekelund Rådmannen Monica Felding fr.o.m. 2004-01-01 Departementsrådet Berndt Fredriksson Överarkivarien Claes Gränström Ämnesrådet Margareta Gårdmark Nylén Direktören Per Hultengård Verksjuristen Aimée Jillger Kanslirådet Eva Lenberg Kammarrättsassessorn Peder Liljeqvist t.o.m. 2003-12-31 Journalisten Alf Lindberg Chefsjuristen Leif Lindgren Juristen Ulla Lönnqvist Endre Språkexperten Stina Malmberg Kammarrättsassessorn Cecilia Mauritzon Departementssekreteraren Mats Nilsson t.o.m. 2004-02-03 Förbundsjuristen Irene Reuterfors-Mattsson Chefsjuristen Hans Sundström Ämnessakkunniga Ulrika Ternby fr.o.m. 2004-02-04 Chefsjuristen Kristina Widgren
Sekreterare Rådmannen Monica Felding t.o.m. 2003-12-31 Hovrättsassessorn Ulrika Geijer Kammarrättsassessorn Peder Liljeqvist fr.o.m. 2004-01-01
Vi har haft ett omfattande uppdrag som gällt dels offentlighetsprincipens tillämpning i förhållande till IT-samhällets nya tekniska förutsättningar, dels en allmän översyn av sekretesslagen. Vi har presenterat våra tidigare förslag i tre betänkanden Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3), Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) och Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Genom detta betänkande avslutar vi vårt uppdrag.
I slutbetänkandet lämnar vi förslag om
­ att offentlighetsprincipen skall tillämpas hos statliga företag, ­ att skyddet för meddelarfriheten skall stärkas för anställda i de
kommunala företag där offentlighetsprincipen gäller, ­ att sekretesslagens bestämmelse om utrikessekretess (2 kap. 1 §)
skall förtydligas, ­ att sekretesslagens bestämmelser med anknytning till interna-
tionella avtal skall samordnas för att bli tydligare, och ­ att en myndighet som vägrar lämna ut en allmän handling med
hänvisning till en sekretessbestämmelse som anknyter till ett internationellt avtal också måste ange vilken bestämmelse i avtalet som är tillämplig.
Slutbetänkandet innehåller också våra överväganden när det gäller vilken betydelse offentlighetsprincipen och sekretesslagen har för uppgiftslämnande mellan kommuner och deras företag samt mellan de kommunala företagen. Vi diskuterar även möjligheten att lämna uppgifter mellan de olika bolagsorganen – stämma, styrelse, verkställande direktör och revisor – i ett kommunalt aktiebolag som skall tillämpa offentlighetsprincipen.
Rätten att ta del av allmänna handlingar har till syfte att vara en garanti för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen och i folkstyret. Den offentliga makten utgår från folket. Det är därför nödvändigt att allmänheten kan få en sådan insyn i de allmänna angelägenheterna att det finns underlag för en fri åsiktsbildning och ett fritt informationsflöde. Rätten att ta del av allmänna handlingar är av stor betydelse för denna insyn. De allmänna handlingarnas betydelse som informationskälla har också ökat i takt med att stat och kommun tagit ansvar för nya uppgifter. Offentlighetsprincipens tillämpningsområde har på så sätt växt.
Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet. Det är också en viktig aspekt av förvaltningspolitiken. Rätten att ta del av allmänna handlingar, meddelarfrihet och meddelarskydd bidrar till rättssäkerhet, skärper kraven på kvalitet i dokument och skrivelser och kan därmed också bidra till att förbättra förvaltningens kvalitet och måluppfyllelse. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och maktmissbruk.
Rätten att ta del av allmänna handlingar får endast begränsas om det är påkallat med hänsyn till en eller flera sekretessgrunder som är uppräknade i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Begränsningarna skall anges noga i bestämmelser i en särskild lag eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som tryckfrihetsförordningen syftar på är sekretesslagen (1980:100). Sekretesslagen reglerar också den tystnadsplikt som gäller för anställda i den offentliga förvaltningen. En självklar utgångspunkt vid utformningen av sekretessbestämmelserna är att man inte skall åstadkomma mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen.
På vårt uppdrag har Statskontoret gjort en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av att införa offentlighetsprincipen i statliga företag. I den bedömningen ingår en uppskattning av vad offentlighetsprincipen i dag kostar statliga och kommunala myndigheter samt landstings och kommuners företag. Statskontoret uppskattar att den totala kostnaden för offentlighetsprincipen i hela förvaltningen endast är 550 miljoner kr per år.
Rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla även i statliga företag
Vi föreslår att tryckfrihetsförordningens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla även handlingar hos aktiebolag, ekonomiska föreningar, handelsbolag och stiftelser där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Vid tillämpningen av sekretesslagen skall sådana företag jämställas med myndigheter. Med rättsligt bestämmande inflytande menar vi att staten, ensam eller tillsammans med kommuner och landsting,
1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening
med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen,
2. har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i
styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller
3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels-
Offentlighetsprincipen skall endast gälla statliga företag som är svenska juridiska personer, dvs. bolag, stiftelser och föreningar, som är bildade enligt svensk lagstiftning. Staten kan utöva det rättsligt bestämmande inflytandet direkt, t.ex. genom regeringen eller myndigheter, eller indirekt genom ett annat statligt företag där offentlighetsprincipen gäller.
Förslaget innebär att synen på offentlighet i kommunala och statliga företag blir enhetlig. Utgångspunkten för förslaget är att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Offentlighetsprincipen bidrar till rättssäkerhet och skärper kraven på kvalitet i förvaltningen. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och maktmissbruk. Vid vår kartläggning har vi funnit att de flesta statliga aktiebolag och stiftelser kan jämföras med kommunala företag. Deras uppgift är att tillhandahålla något som är av allmänt intresse för landet och för invånarna i landet, t.ex. infrastruktur, fastigheter för allmänna ändamål, kultur, utbildning och forskning. Det finns således inga skäl för att bibehålla skillnaden mellan insyn i statliga och kommunala företag.
Offentlighetsprincipen skall inte gälla i ett statligt företag vars aktier är noterade på en svensk eller utländsk börs. Vi föreslår också att det skall vara möjligt att helt eller delvis undanta ett statligt företag från tillämpningen av offentlighetsprincipen. Regeringen skall kunna besluta om ett sådant undantag om det finns särskild anledning med hänsyn till verksamhetens art, konkurrenssituation eller andra väsentliga ekonomiska intressen.
För att undantag skall bli aktuella måste det finnas en konkret skillnad mellan det aktuella företaget och de kommunala företagen. En sådan skillnad skulle kunna vara att huvuddelen av företagets verksamhet är förlagd utomlands. Om ett företag har rättsligt eller faktiskt monopol eller någon form av samhällsuppgift kan det dock endast i undantagsfall bli aktuellt att inskränka insynen. Detsamma gäller om företaget har en uttalad roll inom sitt politikområde eller helt eller till stora delar finansieras genom anslag från det allmänna.
Förslaget innebär att de statliga företag som omfattas av offentlighetsprincipen skall tillämpa sekretesslagens och arkivlagens regler om hur handlingar skall registreras, organiseras och bevaras. Bevarade handlingar är en viktig del av vårt kulturarv. Det gäller i hög grad även företagsarkiv. Att dessa regler blir tillämpliga för statliga företags arkiv skapar garantier för att det värdefulla kulturarv som de utgör bevaras.
Sekretesslagen innehåller redan i dag flera bestämmelser som skyddar information i olika typer av affärsverksamhet. De befintliga bestämmelserna är troligen tillräckliga för de allra flesta statliga företags behov. Det kan dock finnas statliga företag vars verksamhet innebär särskilda behov av sekretesskydd. Vi har inte haft möjlighet att studera de statliga företagens verksamhet tillräckligt i detalj för att kunna lämna sådana förslag.
Vår bedömning är att införandet av offentlighetsprincipen hos statliga företag innebär små kostnader för investeringar och drift. Dessa kostnader skall vägas mot de vinster som uppstår genom bättre insyn, t.ex. ökad effektivitet och minskad risk för korruption. Vidare innebär bevarande av de statliga företagens arkiv en vinst för vårt kulturarv.
Insyn i andra privaträttsliga subjekt
Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller även handlingar hos vissa organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen. I bilagan anges också i vilken verksamhet hos organet som offentlighetsprincipen gäller. Vissa av dessa organ kommer att omfattas av vårt förslag om insyn i statliga företag. De kan således tas bort ur bilagan.
Det finns fortfarande behov av att kunna utvidga insynen till andra privaträttsliga subjekt än kommunala och statliga företag. Uppräkningen av organ i bilagan till sekretesslagen måste således finnas kvar. Allt lagstiftningsarbete som rör överlämnande av myndighetsutövning till enskilda måste innehålla en bedömning av behovet av insyn, dvs. om det enskilda organet skall tas in i bilagan till sekretesslagen. Enligt vår uppfattning finns det också anledning att överväga om fler privaträttsliga organ med stark anknytning till det allmänna skall omfattas av offentlighetsprincipen genom att tas in i bilagan trots att den verksamhet som bedrivs inte är myndighetsutövning. Det skulle kunna gälla t.ex. ideella föreningar och annan verksamhet som till stor del finansieras av det allmänna.
Informationsutbytet mellan kommunerna och deras företag samt mellan och inom företagen
Vi har inte funnit något som tyder på att sekretesslagen skulle hindra kommuner och landsting från att få de uppgifter de behöver för att utöva ägandet i de kommunala företagen. Det har inte heller kommit fram något som tyder på att sekretesskyddet hos myndigheter som utövar ägarfunktioner inte är tillräckligt.
Det finns inga sekretessgränser mellan bolagsstämman, styrelsen och verkställande direktören i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Revisorn bör dock anses som en egen myndighet i sekretesslagens mening. Uppgiftslämnande till revisorn från de andra bolagsorganen sker med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen och eventuell sekretess överförs enligt 13 kap. 1 §.
Vi föreslår att reglerna om insyn skall gälla även i statliga företag. Våra överväganden i denna del kommer således även att gälla förhållanden mellan staten och de statliga företagen samt mellan och inom de statliga företagen.
Skyddet för meddelarfriheten skall stärkas för anställda i de kommunala företag där offentlighetsprincipen gäller
Vi anser att meddelarfrihetens omfattning för anställda i kommunala företag måste bli tydligare. Det krävs för att offentlighetsprincipen skall få fullt genomslag. Vi föreslår därför en hänvisning i sekretesslagen till vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Genom förslaget blir meddelarfriheten för de anställda i ett företag som omfattas av offentlighetsprincipen densamma som för anställda hos myndigheter. Det stärkta skyddet skall inte gälla en verkställande direktör, eftersom han eller hon omfattas av skadeståndsskyldighet enligt aktiebolagslagen respektive lagen om ekonomiska föreningar.
Det stärkta skyddet för meddelarfriheten skall under vissa förutsättningar också gälla anställda hos organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen. Det gäller om publiceringsmeddelandet rör den verksamhet som anges i bilagan.
Som framgått tidigare föreslår vi en generell regel om att offentlighetsprincipen skall gälla i statliga företag. Genomförs den innebär vårt förslag om förbättrat skydd för meddelarfriheten att det gäller även anställda (utom verkställande direktören) i sådana statliga företag.
Utrikessekretessen bör förtydligas
Vår undersökning av de svenska förvaltningsmyndigheternas tillämpning av utrikessekretessen visar att bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen används relativt sällan utanför utrikesförvaltningen. I det avseendet tycks det inte vara någon egentlig skillnad mellan myndigheternas EU-arbete och annat internationellt myndighetssamarbete. Det finns inte heller något som tyder på att uppgifter sekretessbeläggs i större utsträckning än vad som har avsetts av lagstiftaren. Tvärtom visar vår undersökning att tillämpningen av sekretessbestämmelsen inom utrikesförvaltningen är sådan att det i dag krävs en störning av större dignitet än tidigare i Sveriges mellanfolkliga förbindelser för att en uppgift skall sekretessbeläggas. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen krävs för sekretess i dag att ”det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs”. Inom utrikesförvaltningen torde det emellertid krävas att en sådan störning i för-
bindelserna är så allvarlig att det kan antas uppstå en faktisk skada om uppgiften röjs. Vi anser att denna restriktiva tillämpning av utrikessekretessen och utveckling mot ökad offentlighet i det internationella arbetet är positiv.
Vi gör bedömningen att det saknas anledning att föreslå någon genomgripande förändring av utrikessekretessen. Däremot föreslår vi en mindre ändring som innebär att den faktiska lättnaden i sekretessen, som är följden av ändrad praxis inom utrikesförvaltningen, förtydligas och kommer till direkt uttryck i sekretesslagen. För att en uppgift skall kunna sekretessbeläggas med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen bör det därför i fortsättningen krävas att det ”kan antas att det skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs”. Förutom att denna ändring bättre återger vad som gäller i dag inom utrikesförvaltningen – där paragrafen har sin största tillämpning – kommer den också att för övriga svenska myndigheter markera den allmänna lättnad i utrikessekretessen som vi anser är eftersträvansvärd.
Sekretesslagens bestämmelser med anknytning till internationella avtal skall samordnas för att bli tydligare
I dag finns det ett tiotal bestämmelser i sekretesslagen som reglerar sekretess för uppgifter som förekommer hos svenska myndigheter i sådant internationellt samarbete som innefattar informationsutbyte mellan svenska och utländska myndigheter. Bestämmelserna är inte genomgående helt likartat utformade. Flertalet har som gemensam nämnare att de föreskriver sekretess för uppgifter som en myndighet har fått eller förfogar över på grund av ett internationellt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. I princip innebär det att sekretess gäller i den utsträckning det antingen föreskrivs i ett internationellt avtal eller följer av bindande EG-rätt.
En följd av bestämmelsernas utformning är emellertid att det finns risk för missförstånd hos myndigheterna i fråga om med vilken styrka sekretess gäller för de uppgifter som omfattas och att absolut sekretess därför tillämpas för ofta. Generellt är bestämmelserna också i det närmaste omöjliga att förstå för utomstående, samtidigt som lagstiftningstekniken gör det svårt för lagstiftaren att överskåda eventuella behov av förändringar i sekretesslagen när nya internationella avtal ingås eller nya EG-rättsliga föreskrifter
blir tillämpliga i Sverige. Vi anser att fyra av dessa bestämmelser – i 7 kap. 14 §, 8 kap.5 och 6 §§ samt 9 kap. 3 §sekretesslagen – bör samordnas i en ny och tydligare utformad bestämmelse.
Gemensamt för dessa fyra bestämmelser är bl.a. att de föreskriver sekretess endast för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och endast till skydd för de enskilda själva. Ett krav för sekretess är dessutom att de bakomliggande internationella avtalen har godkänts av riksdagen. Vi föreslår att dessa bestämmelser ersätts av en ny, som innebär att sekretess till skydd för enskilda skall gälla ”för en uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i EU eller annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet”.
I sak är ingen förändring avsedd, men genom den nya bestämmelsen blir lagstiftningen tydligare. Det framgår klart att sekretess kan följa direkt av EG-direktiv eller EG-förordningar. Det gäller redan i dag men framgår inte med självklarhet av gällande ordalydelse. Att det förhåller sig så kan därför vara svårt för allmänheten att inse. Genom kravet på att en myndighet skall göra en skadeprövning mot det aktuella avtalet markeras tydligt att sekretessen inte skall vara strängare än vad som föreskrivs i sekretessklausuler i det bakomliggande avtalet. Även detta gäller redan i dag utan att det tydligt kan utläsas i lagtexten. Vi anser att den nya lydelsen väsentligt minskar risken för att sekretessen till följd av missförstånd och feltolkning blir strängare i Sverige än vad som faktiskt krävs i det internationella samarbetet. Dessutom kommer bestämmelsen att vara direkt tillämplig när riksdagen i framtiden godkänner nya avtal som innehåller bindande sekretessklausuler. På så sätt elimineras risken för att lagstiftaren förbiser eventuella behov av ändrade regler i sekretesslagen.
Det behövs en ny bestämmelse om sekretess för att skydda allmänna intressen i det internationella arbetet
När Sverige ingår avtal om informationsutbyte med andra stater eller mellanfolkliga organisationer ställs det ofta krav från avtalsparterna att handlingar och uppgifter som överlämnas till Sverige skall hållas hemliga om inte den överlämnande staten eller organisationen godkänner att de lämnas ut (s.k. originator control). I vissa
sammanhang regleras denna sekretess i separata avtal eller överenskommelser om säkerhet och särskilt skydd för vissa uppgifter (s.k. säkerhetsavtal). Uppgifter som enligt sådana säkerhetsavtal är hemliga kan i dag i stort sett undantagslöst sekretessbeläggas hos svenska myndigheter med stöd av främst utrikessekretessen i 2 kap. 1 § sekretesslagen, eftersom ett röjande av uppgifterna regelmässigt kan antas komma att störa eller skada Sveriges mellanfolkliga förbindelser. Tryckfrihetsförordningen innebär dock att det är den svenska myndighet som förvarar en handling som slutligt skall pröva och avgöra sekretessfrågan. Det får till följd att riksdagen eller regeringen i en förhandlingssituation inte kan garantera övriga avtalsparter att säkerhetsavtalets krav på sekretess respekteras. Denna situation innebär ofta problem för Sverige i det internationella samarbetet med andra stater eller med andra mellanfolkliga organisationer än EU. De lösningar som används i dag för att komma runt detta problem innebär på skilda sätt svårigheter eller nackdelar för Sverige.
Vi föreslår därför en ny bestämmelse som innebär att sekretess skall gälla till skydd för det allmänna ”för uppgift som en myndighet förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellanfolklig organisation ingånget och av riksdagen godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet”.
Eftersom de uppgifter som kommer att omfattas av bestämmelsen redan i dag regelmässigt kan sekretessbeläggas med stöd av utrikessekretessen, har bestämmelsen inte till syfte att utvidga sekretessen i det internationella arbetet. Syftet är i stället att Sverige skall få en bättre position i internationella förhandlingar. Enligt vårt förslag begränsas bestämmelsens tillämpningsområde dessutom i två mycket viktiga avseenden. För det första kommer sekretessen att vara tillämplig endast på uppgifter som regleras i just den aktuella typen av säkerhetsavtal. Det betyder att sekretessklausuler i t.ex. anslutningsfördragen eller i EG-rättsliga förordningar och direktiv inte kan åberopas som stöd för att vägra utlämnande enligt den nya sekretessbestämmelsen. För det andra ingås merparten av de aktuella säkerhetsavtalen om särskilt skydd för vissa uppgifter i dag av regeringen, men för att den nya sekretessen skall gälla föreslår vi att det krävs att ett avtal underställs riksdagens prövning.
På detta sätt anser vi att Sveriges möjligheter att effektivt bedriva förhandlingar i det internationella samarbetet förbättras, utan att
det riskerar att utvidga sekretessen mer än nödvändigt eller inverka negativt på den öppenhet i EU-arbetet som Sverige eftersträvar.
Krav på större tydlighet vid avslag på enskilds begäran om att få ta del av allmänna handlingar
När en myndighet i dag prövar frågan om utlämnande av en allmän handling och meddelar ett överklagningsbart avslagsbeslut enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen, anges i beslutet normalt vilken bestämmelse i sekretesslagen som myndigheten stödjer sig på och de skäl som legat bakom en eventuell skadeprövning. När en uppgift är sekretessbelagd på grund av vad som anges i ett internationellt avtal ger emellertid ett avslagsbeslut med ett sådant innehåll ingen egentlig information, eftersom det aktuella lagrummet i sekretesslagen endast hänvisar till ett icke utpekat avtal. För den enskilde sökande kan det därför vara svårt att få en uppfattning om riktigheten i myndighetens avslagsbeslut. Ofta kan det rent av vara omöjligt för den enskilde att avgöra om det över huvud taget finns ett relevant internationellt avtal som föreskriver sekretess för den aktuella uppgiften eller i vart fall vad avtalet faktiskt kräver av den svenska myndigheten i sekretesshänseende.
Vi föreslår därför ett tillägg till 15 kap. 6 § sekretesslagen som innebär att om en myndighet på grund av vad som stadgas i ett internationellt avtal avslår en begäran från enskild att få del av en allmän handling, skall myndigheten i beslutet uttryckligen ange vilket avtal som avses och tillämplig bestämmelse i avtalet. Om sekretess åberopas på grund av Sveriges medlemskap i EU skall myndigheten i stället ange vilken EG-förordning eller vilket EG-direktiv – och vilken tillämplig bestämmelse i föreskriften – den stödjer sig på. Självfallet skall myndigheten också, liksom i dag, ange tillämplig paragraf i sekretesslagen och de skäl som avgör en eventuell skadeprövning i enlighet med sekretessklausuler i det internationella avtalet eller i den EG-rättsliga föreskriften. På detta sätt tvingas svenska myndigheter att på ett tydligt sätt göra klart för utomstående vilken prövning de i ett enskilt fall gör av sekretessen för uppgifter som förekommer i det internationella samarbetet.
The task given to us has been a comprehensive one, entailing not only the application of the right of access to public records in the light of the new situation that has arisen in a society using information technology, but also a general review of the Swedish Official Secrets Act. We have presented our previous proposals in three reports: Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (The right of public access to official records with respect to the new technology) (SOU 2001:3), Ordning och reda bland allmänna handlingar (Keeping public records in order) (SOU 2002:97) and Ny sekretesslag (A new Swedish Official Secrets Act) (SOU 2003:99). This report brings our work to its conclusion.
In this final report we submit proposals with respect to the following:
applying to state-owned companies the right of access to public records,
the protection that prevails concerning freedom of information should be strengthened with respect to employees in those municipal companies where the principle of the right of access to public records applies,
the clarification of the regulations in the Swedish Official Secrets
Act concerning secrecy in foreign matters,
the co-ordination of the regulations of the Swedish Official
Secrets Act with respect to international treaties in order to achieve greater clarity,
and the obligation of an authority that refuses to provide a public document on the grounds of secrecy regulations with respect to an international treaty, to indicate which provision in the agreement is applicable.
This final report also contains our deliberations concerning the significance of the right of public access to official records and the Swedish Official Secrets Act with respect to the exchange of information between municipalities and their companies and between the municipal companies themselves. We also discuss the possibility of exchanging information between the various company organs (general meetings, the board, the CEO and accountants) in a municipal company that has to apply the principle of the right of access to public records.
The intention behind the right of public access to official records is that this should be a guarantee of the rule of law and should ensure efficiency in administrative matters and democratic governance. Public power is exercised at the discretion of the people. It is therefore necessary for the general public to be given sufficient insight into public matters in order for there to be a basis for the free formation of opinions and a free flow of information. The right to be given access to public records is of major significance with respect to this insight. The significance of public records as a source of information has also increased as the state and the municipality have taken on the responsibility for new tasks. In this way there has been an increase in the areas in which the principle of the right of public access is to be applied.
It is a civic right to be allowed to view public records. This aspect is also important with respect to administrative policies. The right to view public records, freedom of information and the protection of information all contribute to the rule of law and mean that there are more stringent demands concerning the quality of documents and official letters, which can thus contribute to improving the quality of public administration and helping it to fulfil its goals. Openness increases confidence in public institutions and makes corruption and the misuse of power more difficult.
The right to view public records may only be restricted if this is justified with respect to one or more of the grounds for secrecy that are itemised in chapter 2 of the freedom of the press act. These restrictions are to be carefully itemised in a special statute or in another statute to which that particular statute refers. The particular statute to which the freedom of the press act refers is the official
secrets act (1980:100). The official secrets act also regulates the professional secrecy that applies to employees working in the field of public administration. An obvious prerequisite when framing regulations concerning secrecy is that there should not be a greater degree of secrecy achieved that that which is absolutely necessary to protect the interests that occasioned the regulation in question.
We commissioned the Swedish Agency for Administrative Development to evaluate the financial consequences of implementing the principle of public access to official records in state-owned companies. The evaluation includes an estimate of what the principle of public access to official records currently costs not only state and municipal authorities, but also companies belonging to county councils and municipalities. The Swedish Agency for Administrative Development estimates that the total cost of the principle of public access to official records is no more than SEK 550 million per year.
The right to view public records shall also apply to stateowned companies
We propose that the regulations in the freedom of the press act concerning the right to see public records shall also apply to the records of limited companies, economic associations, trading companies and foundations in which the state has a legally decisive influence. When the official secrets act is applied, such companies are to be placed in the same category as authorities. By legally decisive influence, we mean that the state, on its own or together with municipalities and county councils,
1. owns shares in a limited company or in an economic association
amounting to more than half the total votes in a company or association or in some other manner has that many votes at its disposal in the company or association,
2. is entitled to appoint or dismiss more than half the members of
the board of a limited company, economic association or foundation, or
3. constitutes all the partners with unlimited liability in a trading
The principle of public access to official records shall only apply to state-owned companies that are Swedish legal entities: i.e. companies, foundations and associations that are established in accordance with Swedish legislation. The state can exert the legally decisive influence directly, by means of the government or authorities, for example, or indirectly by means of another state-owned company in which the principle of public access to official records applies.
The proposal means that what constitutes the public domain in municipal and state-owned companies will be viewed in a uniform manner. The basis of this proposal is that the case for insight into public activities is equally valid, irrespective of the outer form chosen for the activity in question. The principle of public access to official records contributes to the rule of law and intensifies the demands for quality in the administration. Openness increases confidence in public institutions and makes corruption and the misuse of power more difficult. As a result of our survey, we found that most stateowned limited companies and foundations can be compared to municipal companies. Their task is to provide something that is of general interest for the country and its inhabitants, such as infrastructure and properties for general use, culture, education and research. There is thus no reason to retain the difference between insight into state-owned and into municipal companies.
The principle of public access to official records is not to apply to a state-owned company whose shares are listed on a Swedish or foreign stock exchange. We also propose that it should be possible to grant a state-owned company total or partial exemption from the application of the principle of public access to official records. The government shall be allowed to grant such a dispensation if there is a particular reason to do so with respect to the nature of the activity concerned, the competition it is subject to, or other significant economic interests.
In order for a dispensation to be granted, there must be a clear difference between the company in question and the municipal companies. Such a difference could be that the most of the company’s business is conducted abroad. However, if a company has a legal or actual monopoly or has some form of task to perform for society, insight may only be restricted in exceptional cases. This also applies if the company has a pronounced political role to play within its sphere, or if it is wholly or partially financed from public funds.
The proposal means that those state-owned companies that are subject to the principle of public access to official records are to
apply the regulations of the official secrets act and the archive act with respect to how documents are to be registered, organised and preserved. Documents that have been preserved are an important part of our cultural heritage. To a considerable extent, this also applies to company archives. Making these regulations applicable to the archives of state-owned companies, creates guarantees that the valuable cultural heritage that they constitute will be preserved.
The official secrets act as it is presently constituted already contains several regulations that protect information in various types of business enterprises. The current regulations are probably sufficient for the needs of most state-owned companies. However, there may exist state-owned companies that have a particular need for confidentiality by virtue of their activities. We have not been able to study the business activities of state-owned companies in sufficient detail to be able to submit such proposals.
It is our opinion that the implementation of the principle of public access to official records would entail little expense as far as investment and running costs are concerned. These costs should be weighed against the gains that arise as a result of better insight, such as increased efficiency and less risk of corruption. Moreover, the preservation of the archives of state-owned companies constitutes a gain for our cultural heritage.
Insight into other subjects of civil law
The right to view public records also applies to records pertaining to certain bodies that are itemised in the annex to the official secrets act. The annex also details the activity of the body to which the principle of public access to official records applies. Certain of these bodies will be subject to our proposal concerning insight into state-owned companies. They can thus be deleted from the annex.
There is still a need to be able to extend the insight into other subjects of civil law apart from municipal and state-owned companies. The itemising of such bodies in the annex to the official secrets act must therefore be retained. All legislative work that concerns the transferral of the exercise of public authority to individuals must contain an evaluation of the need for insight, i.e. whether or not to include the individual body in the annex to the official secrets act. It is our considered opinion that there are also grounds to consider applying the principle of public access to official records to addi-
tional bodies subject to civil law that have strong links to the public sphere by including them in the annex even though their activities are not the exercise of public authority. This could apply to nonprofit associations, for example, and other activities that are largely financed by public funds.
The exchange of information both between municipalities and their companies and between and within the companies themselves
We have found nothing to indicate that the official secrets act would inhibit municipalities and county councils from obtaining the information they need in order to exercise their ownership of municipal companies. Neither have we discovered anything to indicate that there is insufficient protection of confidentiality in those authorities exercising the function of ownership.
There are no boundaries with respect to confidentiality between the general meeting, the board and the chief executive officer in a limited company or an economic association that are subject to chapter 1 section 9 of the official secrets act. However, given the purport of the official secrets act, the auditor should be considered an authority in his or her own right. It is on the basis of chapter 14 section 1 of the official secrets act that information is submitted to the accountant by the other bodies within the company and any secrecy is transferred in accordance with chapter 13 section 1.
We propose that the regulations concerning insight should also apply to state-owned companies. Our deliberations in this respect will thus also apply not only to the relationship between the state and state-owned companies, but also between and within the stateowned companies.
Protection for the freedom of communication is to be strengthened for employees in municipal companies subject to the principle of public access to official records
We consider that the extent of the freedom of communication with respect to employees in municipal companies must be clarified. This is necessary if the impact of the principle of public access to official records is to be complete. We therefore propose that there
should be a referral in the official secrets act to certain regulations in the freedom of the press act and the right to freedom of expression in the constitution. By means of this proposal, the freedom of communication for the employees in a company subject to the principle of public access to official records will be the same as that for those employed by a public authority. The increased protection shall not apply to a chief executive officer, since he or she is liable to damages in accordance with the limited companies act or the economic associations act.
This increased protection with respect to freedom of communication shall also apply, subject to certain conditions, to the employees of those bodies itemised in the annex to the official secrets act. It applies if the communication publicised concerns the activity specified in the annex.
As is clear from what has previously been stated, we propose a general rule that the principle of public access to official records should apply to state-owned companies. If this is implemented, it means that our proposal concerning improved protection for the right of communication should also apply to employees (apart from the chief executive officer) in such state-owned companies.
Secrecy concerning foreign matters should be clarified
Our investigation of the implementation of secrecy concerning foreign matters by the Swedish administrative authorities indicates that the regulation in chapter 2 section 1 of the official secrets act is used relatively infrequently outside the Foreign Service (which comprises the Ministry for Foreign Affairs, the Swedish embassies and other missions abroad). In this respect there does not seem to be any real difference between the work of the authorities with respect to the EU and other international cooperation with authorities. Neither is there any indication that information is subject to secrecy orders to any greater extent than that intended by the legislators. On the contrary, our investigation indicates that the application of the secrecy regulation within the Foreign Service is such that nowadays a greater perturbation than before of Sweden’s links to other peoples is required if information is to be subject to secrecy regulations. According to chapter 2, section 1 of the official secrets act, it is nowadays a requirement that “it can be assumed that Sweden’s links with other peoples would be marred or the
country would be damaged in some other way if the information were to be revealed.” However, within the Foreign Service it appears to be a requirement that such a perturbation of the links in question must be so serious that actual damage could be assumed to occur if such information were to be revealed. We consider this restrictive application of secrecy concerning foreign matters and the development towards increased openness in international work to be a positive development.
It is our opinion that there is no reason to propose any comprehensive changes with respect to secrecy concerning foreign matters. On the other hand we propose a minor change to the effect that the actual easing of secrecy that is a consequence of changed practices within the administrative authorities concerned with foreign matters should be clarified and directly codified in the official secrets act. In the future, in order for information to be classified as secret with the support of chapter 2, section 1 of the official secrets act, it should be a requirement that “it can be assumed to damage Sweden’s links with other peoples or in some other way damage the country if the information is revealed.” Apart from the fact that this change better reflects the current practice within the Foreign Service (where this paragraph is most frequently applied), this will also indicate to other Swedish authorities the general easing of secrecy that we consider should be striven for.
The regulations of the official secrets act with respect to international treaties should be coordinated in order to achieve greater clarity
At the present time there are about ten regulations in the official secrets act that regulate secrecy concerning information that is in the possession of Swedish authorities which participate in international cooperation that entails the exchange of information between Swedish and foreign authorities. The regulations are not completely consistent and uniform. The common denominator of most of them is that they prescribe secrecy for information that an authority has acquired or has at its disposal as a result of an international treaty with another state or international organisation. In principle this means that secrecy applies either to the extent prescribed in an international treaty or as a consequence of binding EC legislation.
However, one consequence of the framing of the legislation is that there is a risk that the authority in question might misunderstand the extent to which secrecy should apply with respect to the information concerned and that absolute secrecy is therefore applied too often. Moreover, as a general rule the regulations are practically impossible for outsiders to understand, while at the same time that the legislative technique used makes it hard for the legislator to have an overview of any possible changes to the official secrets act that might be necessary when new international agreements are entered into or when new regulations in accordance with EC legislation become applicable in Sweden. We therefore propose that four of these regulations – in chapter 7 section 14; chapter 8 sections 5 and 6; and chapter 9 section 3 of the official secrets act – should be co-ordinated in a new and more clearly framed regulation.
What these four regulations have in common is, among other things, that they only prescribe secrecy for information about individuals’ personal or financial circumstances and only in order to protect the individuals themselves. Moreover, one requirement for secrecy is that the underlying international agreements have been approved by the Swedish parliament. We propose that these regulations should be replaced by a new one, to the effect that secrecy for individuals should apply “to information about individuals’ financial or personal circumstances that is at the disposal of an authority due to Sweden’s membership of the EU or due to any other agreement approved of by the Swedish parliament with another state or an international organisation, if revealing this information would conflict with the agreement”.
No change of substance is intended, but the new regulation makes the legislation more clear. It is clear that secrecy can be a direct consequence of EC directives or EC regulations. This is already the case at the present time, but this is not obviously apparent from the current wording. It can therefore be difficult for the general public to realise that this is the case. By means of the requirement that an authority shall evaluate any harm by referring to the agreement in question, it is clearly stressed that secrecy must not be stricter than what is prescribed in secrecy clauses in the underlying agreement. This is also the case at the present time, without this being clearly deducible from the wording of the legislation. We consider that the new wording considerably reduces the risk that as a result of misunderstanding and misinterpreting, secrecy will be stricter in Sweden than what is actually required as far as international cooperation is
concerned. Moreover, the regulation will be directly applicable when in the future the Swedish parliament approves new agreements that contain binding secrecy clauses. In this way the risk that the legislator overlooks any possible need for changed regulations in the official secrets act will be eliminated.
A new regulation concerning secrecy is needed in order to protect public interests in the course of international work
When Sweden enters into agreements concerning the exchange of information with other states or with international organisations, demands are often made by the parties to the agreement that the records and information that are entrusted to Sweden should be kept secret if the state or organisation handing them over does not approve of them being disseminated. This is referred to as “originator control”. In certain cases this secrecy is regulated in separate treaties or agreements concerning security and particular protection for certain information. These are known as “security agreements”. At the present time, information that is confidential according to such security agreements can, almost without exception, be subject to secrecy by Swedish authorities on the basis of, primarily, secrecy concerning foreign matters according to chapter 2 section 1 of the official secrets act, since revealing such information may, as a matter of course, be presumed to disturb or damage Sweden’s international links. However, the purport of freedom of the press act is that it is the Swedish authority which has the custody of a document that has the ultimate responsibility of examining and deciding the question of secrecy. The consequence of this is that the Swedish parliament or government cannot, in the course of negotiations, guarantee the other parties to an agreement that the secrecy required as part of the security agreement will be respected. This situation often causes problems for Sweden when it comes to international cooperation with other states or with other international organisations than the EU. In their different ways, the solutions used at the present time to circumvent this problem entail difficulties or disadvantages for Sweden.
We therefore propose a new regulation to the effect that secrecy shall apply with respect to the public domain “for information that is at the disposal of an authority as the result of an agreement that has been entered into with another state or international organisation,
with the approval of the Swedish parliament, which entails particular protection for certain information, if revealing this information would conflict with the agreement.”
Since, at the present time, the information that will be subject to the regulation can already be kept secret on the basis of the requirements of the secrecy concerning foreign matters, the purpose of the regulation is not to provide an extension of secrecy with respect to international work. Instead the purpose is to give Sweden a better position in international negotiations. Moreover, in accordance with our proposal, the application of the regulation will be circumscribed in two very important aspects. Firstly, secrecy will be applicable only to information that is regulated in that particular type of security agreement. This means that secrecy clauses in, for example, treaties of association or regulations and directives in EC legislation cannot be cited in support of a refusal to divulge information in accordance with the new security regulation. Secondly, most of the current security agreements concerning particular protection for certain information are entered into by the government, but in order for the this new security to prevail, we propose the requirement that an agreement should be subject to the scrutiny of parliament.
In this manner we consider that Sweden’s ability to conduct negotiations in the field of international cooperation will be improved without the risk of secrecy being extended more than necessary or having a negative effect upon the openness in EU work that Sweden is seeking to attain.
Demands for greater clarity when an individual’s request to view public records is rejected
Nowadays when an authority considers the issue of releasing a public record and rejects the request in a decision that can be appealed against in accordance with chapter 15 section 6 of the official secrets act, the decision normally cites the regulation in the official secrets act upon which the authority bases its decision and states the reasons behind any possible evaluation of harm caused. When information is subject to a secrecy order on the basis of the contents of an international agreement, such a rejection does not actually give any information, since the actual section of the official secrets act only refers to an agreement or treaty that is not specified. It can therefore be difficult for an applicant to judge whether or not a rejection by an
authority is correct. Often it is quite simply impossible for an individual to judge whether or not there is a relevant international treaty that prescribes secrecy for the information in question, or at the very least what the treaty requires of the Swedish authority with respect to the issue of secrecy.
We therefore propose an addition to chapter 15 section 6 of the official secrets act to the effect that if an authority rejects a request to view a public document, on the basis of what is stipulated in an international agreement, the authority must clearly specify what agreement is meant and what regulation in the agreement is applicable. If secrecy is cited on the grounds of Sweden’s membership of the EU, the authority must instead indicate which EC regulation or which EC directive, and upon which applicable stipulation in the regulation it bases its decision. Naturally the authority must also, as is the case at the present time, state the applicable paragraph in the official secrets act and the reasons behind any evaluation of harm in accordance with the secrecy clauses in the international agreement or the regulations in accordance with EC legislation. In this way Swedish authorities will be obliged to explain to outsiders in a clear manner what evaluation they have made in any particular case with respect to secrecy, concerning information that is brought forth in the course of international cooperation.
Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken att 5 kap. 1 § skall ha följande lydelse.
Förhandling vid domstol skall vara offentlig. Kan det antagas att vid förhandling kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen (1980:100) må rätten, om det bedömes vara av synnerlig vikt att uppgiften ej röjes, förordna att förhandlingen i vad den angår uppgiften skall hållas inom stängda dörrar. Även i annat fall må förhandling hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 7 kap. 22 §, 8 kap. 17 § eller 9 kap. 15 eller 16 § sekretesslagen eller, i vad avser domstolsförhandling under förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende, enligt 5 kap. 1 eller 7 § eller 9 kap. 17 § samma lag. Förhand-
Kan det antagas att vid förhandling kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen (1980:100) må rätten, om det bedömes vara av synnerlig vikt att uppgiften ej röjes, förordna att förhandlingen i vad den angår uppgiften skall hållas inom stängda dörrar. Även i annat fall må förhandling hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 7 kap. 22 §, 8 kap. 17 § eller 9 kap. 15 eller 16 § sekretesslagen eller, i vad avser domstolsförhandling under förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende, enligt 5 kap. 1 eller 7 § eller 9 kap. 17 § samma lag. Förhand-
ling skall alltid hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 9 kap. 3 § andra stycket samma lag och det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjes vid förhandlingen.
ling skall alltid hållas inom stängda dörrar, om det för uppgift i sådan verksamhet som avses i 9 kap. 1, 2 eller 19 § sekretesslagen gäller sekretess enligt 9 kap. 30 § samma lag och det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjes vid förhandlingen.
Förhör med den som är under femton år eller lider av en psykisk störning får hållas inom stängda dörrar.
Är eljest för särskilt fall föreskrivet, att förhandling må hållas inom stängda dörrar, vare det gällande.
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) dels att nuvarande 1 kap. 10, 12 och 13 §§ skall betecknas 14–16 §§, dels att 1 kap. 9 §, 2 kap. 1 §, 6 kap. 2 §, 7 kap. 14 §, 8 kap. 5, 6, 10, 19 och 24 §§, 9 kap. 3 och 12 §§, 12 kap. 3 och 4 §§, 15 kap. 6 § och 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas fem nya paragrafer, 1 kap. 10–13 §§, 2 kap. 4 § och 9 kap. 30 § av följande lydelse.
2. har rätt att utse eller avsätta
Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där staten, kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndighet.
mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller
3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Vid tillämpningen av 1–3 skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken en kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna anses utövat av kommunen eller landstinget.
Vad som sägs om kommuner och landsting i första–tredje styckena tillämpas också på kommunalförbund.
Första stycket gäller också beträffande handlingar som efter medgivande av staten, en kommun eller ett landsting för viss bestämd tid förvaras hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser där staten, kommuner eller landsting tidigare har utövat ett rättsligt bestämmande inflytande.
Har i denna lag föreskrivits att sekretessen i fråga om uppgift i allmän handling är begränsad till viss tid, räknas tiden från handlingens tillkomst, om inte annat anges. I fråga om diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande räknas tiden från det uppgiften fördes in i handlingen.
Rätten att ta del av handlingar gäller inte hos aktiebolag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande om aktierna är noterade på börs i Sverige eller något annat land.
Om det av särskild anledning är nödvändigt med hänsyn till verksamhetens art, konkurrenssituationen eller andra väsentliga ekonomiska förhållanden hos ett bolag, en förening eller en stiftelse
där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande, får regeringen meddela föreskrifter om att 9 § inte skall tillämpas beträffande handlingar i hela eller viss del av verksamheten hos bolaget, föreningen eller stiftelsen.
Beträffande bolag, föreningar eller stiftelser som lyder under riksdagen eller någon av riksdagens myndigheter meddelas undantag enligt andra stycket i lag.
Har upphävts genom lag (1999:301).
Staten, kommuner och landsting skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans
Vid tillämpningen av 1–3 skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten, en kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna anses utövat av staten, kommunen eller landstinget.
I fråga om tystnadsplikt beträffande företagshemligheter och tystnadsplikt för revisorer finns bestämmelser som är tillämpliga utöver föreskrifterna om sekretess i denna lag.
Vad som sägs om kommuner och landsting i 9 och 11 §§ tilllämpas också på kommunalförbund.
I brottsbalken finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt denna lag att röja eller utnyttja uppgift och för den som bryter mot förbehåll som har uppställts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift. Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken skall dock inte följa ifall någon, vars anställning hos en myndighet har upphört, röjer eller utnyttjar uppgifter i strid mot 6 kap. 1 §.
I förhållandet mellan sådana bolag, föreningar och stiftelser som avses i 9 § och deras anställda gäller vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om
1. rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande och
2. förbud mot att ingripa utan stöd i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen mot missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till ett sådant missbruk.
Första stycket gäller inte i förhållandet mellan sådana bolag och föreningar som avses i 9 § och den verkställande direktören i bolaget eller föreningen.
Första stycket skall gälla även i förhållandet mellan sådana organ som avses i 8 § andra stycket och deras anställda, med undantag för den verkställande direktören, i den verksamhet som anges i bilagan till denna lag.
Har i denna lag föreskrivits att sekretessen i fråga om uppgift i allmän handling är begränsad till
viss tid, räknas tiden från handlingens tillkomst, om inte annat anges. I fråga om diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande räknas tiden från det uppgiften fördes in i handlingen.
Sekretess gäller för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas
Sekretess gäller för uppgift som angår Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller en myndighet, medborgare eller juridisk person i en annan stat
att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.
eller en statslös person, om det kan antas att det skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.
Sekretess gäller för uppgift som en myndighet förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellanfolklig organisation ingånget och av riksdagen godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med avtalet.
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal, om det inte är fråga om ett arbete som en myndighet i konkurrens med andra myndigheter eller enskilda erbjuder sig att utföra.
Angår ärendet försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller
erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk, Försvarets materielverk och i affärsverksamhet hos ett statligt bolag, förening eller stiftelse enligt 1 kap. 9 § samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men om
uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen.
Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess hos Integrationsverket
1. i ärende om statlig ersättning för kostnader för mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd och av personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till sådana utlänningar och
2. i verksamhet som avser medverkan till bosättning för personer som omfattas av 1,
för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs.
Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess hos Totalförsvarets pliktverk och Migrationsverket i verksamhet som avser mottagande och vidarebefordran av upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer som avses i Genevekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventionerna, för uppgift om enskilds vistelseort, hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men.
Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal om detta med främmande stat eller mellanfolklig organisation, för uppgifter som avses i första och andra styckena och som en myndighet fått enligt avtalet. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får i fråga om denna sekretess inte tillämpas i strid med avtalet.
Utan hinder av sekretess enligt första eller fjärde stycket eller enligt 2 kap. 1 eller 2 § får uppgifter som avses i fjärde stycket lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 8 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer.
Sekretess gäller vidare i statlig myndighets verksamhet, som består i övervakning enligt insiderstrafflagen (2000:1086), övervakning enligt lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, övervakning enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument eller kontroll enligt lagen (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöverföring, för sådan uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, vilken på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Rör uppgiften den uppgiftsskyldige gäller dock sekretess endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretess inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten.
Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som avses i första–tredje styckena för sådan
Sekretess gäller, i den mån regeringen föreskriver det, hos Finansinspektionen i verksamhet som avses i första–tredje styckena för en uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållan-
uppgift om affärs- eller driftförhållanden och ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten erhållit enligt avtalet. Samma sekretess gäller hos Finansinspektionen, i den mån regeringen föreskriver det, om inspektionen från utländsk myndighet eller utländskt organ erhållit uppgifter enligt annat avtal. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet.
den som myndigheten fått från en utländsk myndighet eller ett utländskt organ på grund av ett avtal som inte kräver riksdagens godkännande, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med avtalet.
Sekretess gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i statlig myndighets verksamhet, som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt, för uppgift om
1. enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs,
Sekretess gäller, i den mån riksdagen godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet, som avses i första stycket, för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet.
Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 §§ har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av myndigheten.
Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har förflutit från det att avtalet slöts.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk, Försvarets materielverk och i affärsverksamhet hos ett statligt bolag, förening eller stiftelse enligt 1 kap. 9 § samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har förflutit från det att avtalet slöts.
Sekretess gäller hos tillsynsmyndighet i konkurs för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas
att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i konkurslagen (1987:672). Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtal som ingåtts med utländsk myndighet eller utländskt organ.
att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i konkurslagen (1987:672). I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med ett avtal som ingåtts med en utländsk myndighet eller ett utländskt organ.
Sekretess gäller i Insättningsgarantinämndens verksamhet för uppgift om
2. ekonomiska eller personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser eller med ett utländskt institut med filial i Sverige som endast omfattas av ett utländskt garantisystem.
I den mån regeringen föreskriver det, gäller sekretess hos Insättningsgarantinämnden för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållanden och andra ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten erhållit på grund av avtal med företrädare för ett utländskt garantisystem. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tilllämpas i strid med avtalet.
I den mån regeringen föreskriver det, gäller sekretess hos Insättningsgarantinämnden för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållanden och andra ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten fått på grund av ett avtal med företrädare för ett utländskt garantisystem, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med avtalet.
Sekretess enligt 1 och 2 §§ gäller också, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, i ärende om handräckning eller bistånd som myndighet lämnar åt myndighet eller annat organ i den staten eller mellanfolklig organisationen i verksamhet som motsvarar den som avses i nämnda paragrafer.
Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som avses i 1, 2 eller 19 § för sådan uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet.
Sekretess gäller i ärende om någons inträde i Advokatsamfundet, om disciplinärt ingripande mot advokat eller om advokats uteslutning ur samfundet för uppgift om hans ekonomiska ställning eller om annans personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs.
Motsvarande sekretess gäller i ärende om godkännande eller auktorisation av revisor eller re-
gistrering av revisionsbolag, om disciplinärt ingripande mot godkänd eller auktoriserad revisor eller registrerat revisionsbolag eller om upphävande av godkännande, auktorisation eller registrering. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtal som ingåtts med utländsk myndighet eller utländskt organ. Sekretessen enligt detta stycke gäller inte beslut i ärendet.
gistrering av revisionsbolag, om disciplinärt ingripande mot godkänd eller auktoriserad revisor eller registrerat revisionsbolag eller om upphävande av godkännande, auktorisation eller registrering. I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med avtal som ingåtts med en utländsk myndighet eller ett utländskt organ. Sekretessen enligt detta stycke gäller inte beslut i ärendet.
Sekretess gäller för en uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med avtalet.
Sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ärendet, om uppgiften förebringas vid offentlig förhandling i samma mål eller ärende. Detta gäller dock inte sekretess enligt 5 kap. 6 §.
Förebringas sekretessbelagd uppgift som avses i första stycket vid förhandling inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen, om domstolen inte förordnar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig, består sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat om det. Sådant förordnande skall alltid meddelas för uppgift för vilken sekretess gäller enligt 9 kap. 3 § andra stycket, om det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs.
Förebringas sekretessbelagd uppgift som avses i första stycket vid förhandling inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen, om domstolen inte förordnar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig, består sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat om det. Sådant förordnande skall alltid meddelas för uppgift i verksamhet som avses i 9 kap. 1, 2 eller 19 § och för vilken sekretess gäller enligt 9 kap. 30 §, om det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs.
Fullföljs talan i mål eller ärende vari domstol har meddelat förordnande om att sekretess för uppgift skall bestå, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig.
Sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ärendet, om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i samma mål eller ärende.
Första stycket tillämpas inte, om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessen skall bestå. Sådant förordnande skall alltid meddelas för uppgift för vilken sekretess gäller enligt 9 kap. 3 § andra stycket,
Första stycket tillämpas inte, om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessen skall bestå. Sådant förordnande skall alltid meddelas för uppgift i verksamhet som avses i 9 kap. 1, 2 eller 19 § och för vil-
om det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs. Förordnande att sekretessen skall bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utomordentliga, av krig föranledda förhållanden råder.
ken sekretess gäller enligt 9 kap. 30 §, om det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs. Förordnande att sekretessen skall bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utomordentliga, av krig föranledda förhållanden råder.
Har domstol meddelat förordnande enligt andra stycket, gäller sekretessen också hos domstol eller annan myndighet som får del av domen eller beslutet. Denna bestämmelse tillämpas dock inte, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos mottagaren.
Fullföljs talan mot dom eller beslut vari domstol har meddelat förordnande enligt andra stycket, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig.
Av 2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen framgår att fråga om utlämnande av allmän handling till enskild prövas av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är föreskrivet att prövningen skall ankomma på annan myndighet.
Svarar viss befattningshavare vid myndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av handling, ankommer det på honom att i första hand pröva fråga om handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan omgång. Vägrar han att lämna ut handling
eller lämnar han ut handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, skall han, om sökanden begär det, hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begära detta och att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas.
Om en myndighet vägrar att lämna ut en allmän handling på grund av att sekretess gäller enligt 2 kap. 4 §, 8 kap. 5 § fjärde stycket, 24 § andra stycket eller 9 kap. 3 eller 30 §, skall myndigheten i avslagsbeslutet ange vilket avtal som avses och tillämplig bestämmelse i avtalet. Om avtalet avser Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, skall myndigheten i stället ange tillämplig EG-rättslig föreskrift och tillämplig bestämmelse i föreskriften.
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1–8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
3. denna lag enligt – – – – – – – – – - – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
8 kap. 3 §, 4 § andra stycket första meningen, 5 § första
stycket 2 eller 6 § första stycket 2
8 kap. 6 § andra stycket
8 kap. 7 § första stycket 2 eller 8 § första stycket
såvitt avser uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än affärs- eller driftförhållande för den som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet
8 kap. 7 § första stycket 2 eller 8 § första stycket – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
2. Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 1 kap. 9 § gäller inte handlingar som före den 1 juli 2006 kommit in till eller upprättats hos bolag, föreningar och stiftelser där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande.
Härigenom föreskrivs i fråga om arkivlagen (1990:782) att 2, 2 a och 8 §§ skall ha följande lydelse.
Vad som enligt denna lag gäller för statliga myndigheters arkiv skall gälla även för arkiv hos
1. sådana organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket första meningen sekretesslagen (1980:100) till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till sekretesslagen, och
2. allmänna försäkringskassor.
1. sådana organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket första meningen sekretesslagen (1980:100) till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till sekretesslagen,
2. sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) där staten ensam eller tillsammans med en kommun eller ett landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande, och
3. allmänna försäkringskassor.
Vad som enligt denna lag gäller för kommunala myndigheters arkiv skall gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100).
Vad som enligt denna lag gäller för kommunala myndigheters arkiv skall gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) där kommuner eller landsting ensamma eller tillsammans utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.
Regeringen bestämmer vilka arkivmyndigheter som skall finnas för tillsynen över de statliga myndigheterna. Tillsynen över att sådana organ som avses i 2 § fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ skall skötas av de statliga arkivmyndigheterna.
Den kommunala arkivmyndigheten skall se till att sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ denna lag. I de fall flera kommuner eller flera landsting bestämmer tillsammans i ett sådant företag fullgörs uppgiften av arkivmyndigheten i den kommun eller det landsting som kommunerna eller landstingen kommer överens om.
Den kommunala arkivmyndigheten skall se till att sådana organ som avses i 2 a § fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ denna lag. I de fall flera kommuner eller flera landsting bestämmer tillsammans i ett sådant företag fullgörs uppgiften av arkivmyndigheten i den kommun eller det landsting som kommunerna eller landstingen kommer överens om.
Tillsynen över att sådana enskilda organ som avses i 1 § tredje stycket 1 fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ skall skötas av de statliga arkivmyndigheterna i de fall det enskilda organet förvarar ett statligt arkiv och av de kommunala arkivmyndigheterna i de fall det enskilda organet förvarar ett kommunalt arkiv.
De statliga arkivmyndigheterna skall också sköta tillsynen över att Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ avseende handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m.
Vi har tidigare lämnat tre betänkanden.
I detta slutbetänkande
kommer vi att behandla de frågor som återstår enligt direktiven, dels om insyn i statliga företag m.m., dels om sekretess i det internationella samarbetet.
Det kvarvarande uppdraget är alltså tudelat
och respektive huvudfråga är uppdelad i två avgränsade underfrågor. I det följande redovisas vad som sägs i direktiven om bakgrunden till dessa frågeställningar samt hur uppdraget för respektive fråga närmare är formulerat.
När det gäller två frågor redogör vi
dessutom närmare för vår syn på uppdraget, nämligen angående dels meddelarfrihet i kommunala och statliga företag, dels sekretess på grund av internationella avtal.
I detta avsnitt följer utdrag ur våra direktiv rörande frågorna om insyn i statliga och kommunala företag samt om samverkan mellan kommunala myndigheter och deras företag. I slutet av avsnittet finns också en redogörelse för varför vi valt att se över meddelarfriheten i kommunala och statliga företag.
Insynen i statliga och kommunala företag
Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos
Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3), Ordning och reda bland allmän-
na handlingar (2002:97) samt Ny sekretesslag (SOU 2003:99)
Direktiven återges i sin helhet i SOU 2001:3 och SOU 2003:99
Dir 1998:32 s. 9–10, 15 och 30
myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos de organ som anges i bilagan till lagen, i den mån handlingarna hör till verksamhet som nämns där. Bestämmelsen ger principen om allmänna handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanför myndighetssektorn. Principen har gjorts tillämplig hos vissa aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Som exempel kan nämnas verksamhet i olika utsträckning hos Radiotjänst i Kiruna AB, Posten AB, Handelshögskolan i Stockholm, Riksidrottsförbundet samt, sedan den 1 januari 1998, de stiftelser och stiftelsehögskolor som har bildats med medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna och deras bolag (SFS 1997:958).
Vid tidpunkten för sekretesslagens tillkomst var det aktuellt att införa offentlighetsprincipen utanför myndighetsområdet endast för AB Svensk Bilprovning och Notarius publicus. Diskussionen rörde enbart deras myndighetsutövande befogenheter, vilka ansågs motivera insyn (prop. 1979/80:2, del A, s. 125). Dessutom nämndes den utredning som då pågick i Kommunalföretagskommittén och som 1983 utmynnade i slutbetänkandet Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet (SOU 1983:61). I detta betänkande lades grunden för bl.a. bilagan till sekretesslagen, där de privaträttsliga subjekten uppräknas som enligt 1 kap. 8 § skall tillämpa offentlighetsprincipen. Det slutgiltiga förslaget lämnades i prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.
Sedan 1995 gäller enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen att offentlighetsprincipen och sekretesslagen är tillämpliga hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.
Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13) har haft i uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riks-
dag, samt lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen avlämnade i april 1997 betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57). I en rapport, som upprättats på kommissionens uppdrag, om förvaltningens verksamhetsformer i och utanför myndighetsområdet (Myndighet eller marknad SOU 1997:38) diskuteras offentlighetsprincipens tillämpning på statligt respektive kommunalt dominerade privaträttsliga subjekt. Där kritiseras lagstiftarens behandling av frågan om verksamhetsformer för offentlig förvaltning, framförallt att ingen som helst argumentering har förekommit som skulle kunna förklara varför dessa särskilt ingripande regler ansetts nödvändiga för kommunal verksamhet, medan t.ex. den statliga bolagsverksamheten hållits utanför vad avser offentlighetsprincipens tillämpning (SOU 1997:38 s. 59-60). Kommissionen anslöt sig till de rekommendationer som lämnas i rapporten, nämligen bl.a. att myndighetsformen normalt bör vara självklar för större delen av det statliga åtagandet, att när existerande gråzonsorgan bibehålls det bör åter övervägas om en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet kan ske för viktiga verksamheter, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser, samt att när en annan form än myndighetsformen används riksdagen och regeringen bör i varje särskilt fall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet förutsätts bli tilllämpligt (SOU 1997:57 s. 56-57).
Utvecklingen har gått mot ökad bolagisering och privatisering av statlig och kommunal verksamhet. Det finns därmed anledning att undersöka om det också fortsättningsvis bör råda helt olika principer för rätt till insyn i företag som finansieras med allmänna medel beroende på om det rör sig om kommunala eller statliga företag.
Kommittén skall kartlägga de faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommu-
nala respektive statliga företag. Kommittén skall vidare överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller dessa företag och ange vilka kriterier som bör gälla för insyn i företag och andra organ som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen.
Samverkan mellan kommunala myndigheter och deras företag
Under den tid sekretesslagen har varit i kraft, drygt 17 år, har samhället genomgått flera stora reformer på det offentliga området. Som exempel kan nämnas den fria kommunala nämndorganisationen samt bolagisering och privatisering av stora delar av kommunal verksamhet. Stora delar av tidigare statlig verksamhet har också bolagiserats eller privatiserats. Offentlighetsprincipen har gjorts tillämplig på vissa kommunala företag. Sådana reformer har påverkat sekretessbestämmelsernas tillämpningsområde. Sverige har också under denna tid anslutit sig till EU, vilket innebär att frågor om det svenska systemet för offentlighet och sekretess hamnat i blickfånget.
Svenska kommunförbundet har i en skrivelse till Justitiedepartementet bl.a. uppgett att vissa problem har uppstått efter introduktionen av handlingsoffentlighet hos kommunala företag (dnr Ju96/4010). Kommunförbundet anser att sekretessbestämmelserna innebär att sekretessbelagda uppgifter inte kan lämnas mellan företaget och dess ägare, kommunen. Förbundet anser också att uppgifter inte heller utan vidare kan lämnas mellan mor- och dotterföretag samt att, formellt sett, olika bolagsorgan, t.ex. bolagsstämma, VD, bolagsstyrelse och revisorer, kan komma att betraktas som särskilda myndigheter.
Kommittén skall undersöka hur sekretesslagen påverkar kommunernas möjligheter att informera sig om vad som händer i deras företag och hur lagen påverkar möjlighe-
Dir 1998:32 s. 13, 19 och 32
terna till information inom och mellan kommunala företag. Detsamma gäller för motsvarande problem på det statliga företagsområdet. De slutsatser som kan dras efter denna undersökning skall presenteras tillsammans med förslag till de eventuella lagändringar som behövs.
Meddelarfrihet i kommunala och statliga företag
I våra direktiv sägs inte uttryckligen att vi skall se över frågor om meddelarfrihet i kommunala och statliga företag. Vi gjorde i betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) en översyn av de tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten. I det sammanhanget konstaterade vi att det på grund av utformningen av bestämmelsen om offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag i 1 kap. 9 § sekretesslagen, finns vissa oklarheter i fråga om vad som gäller avseende meddelarfrihet i de kommunala företagen i dag. Vi kommer därför att se över denna fråga, som också har betydelse om offentlighetsprincipen skall tillämpas i de statliga företagen.
I detta avsnitt följer utdrag ur våra direktiv som rör frågor om utrikessekretess (2 kap. 1 § sekretesslagen) och sekretess på grund av internationella avtal. I slutet av avsnittet finns en diskussion kring vår syn på uppdraget om sekretess på grund av internationella avtal.
Utrikessekretess (2 kap. 1 § sekretesslagen)
I samband med Sveriges anslutning till EU den 1 januari 1995 gjordes en ändring i bestämmelsen om utrikessekretess. Enligt ändringen infördes ett enhetligt rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Tidigare gällde olika skaderekvisit beroende på var en uppgift förekom. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen gällde ett omvänt skaderekvisit, vilket innebar en presumtion för sekretess. För uppgifter hos andra myndigheter gällde ett rakt skaderekvisit. I för-
Dir 1998:32 s. 27, 28 och 34
arbetena till ändringen konstaterar regeringen att den innebär en viktig omläggning av den grundläggande synen på sekretess i utrikes ärenden och att det därför finns anledning att noga följa upp utvecklingen i utrikessekretessfrågor (prop. 1994/95:112 s. 31). I propositionen erinrar regeringen om att det i diskussionen om hur ett EUmedlemskap påverkar den svenska offentlighetsprincipen har förts fram olika förslag till lagtekniska lösningar. Ett förslag har varit att utforma en särskild sekretessregel för EU-samarbetet. En sådan särreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessen begränsas till att gälla uppgifter som rör förhandlingarna i rådet medan uppgifter i övrigt som rör EU-samarbetet endast kan hållas hemliga enligt någon av de övriga bestämmelserna i sekretesslagen. Enligt regeringen krävdes ytterligare överväganden för att kunna ta ställning till om en sådan särreglering är möjlig och hur den i så fall skall utformas. Regeringen uttalade att den i samband med den uppföljning som bör ske avsåg att återkomma till frågan om även andra lagändringar kan vara motiverade än den som då föreslogs i bestämmelsen om utrikessekretess.
Kommittén skall göra en kartläggning av myndigheternas hantering av frågor om utrikessekretess. En sådan kartläggning skall ta sikte på frågor om sekretess såväl i EUsamarbetet som i annat internationellt samarbete. Kartläggningen skall utmynna i en bedömning av om det behövs ändringar i reglerna om utrikessekretess eller andra åtgärder, t.ex. en särreglering för EU-samarbetet, samt i så fall förslag till sådana ändringar.
Sekretess på grund av internationella avtal
I det internationella samarbetet uppkommer ofta frågor om informationsutbyte. Den svenska offentlighetsprincipen innebär i allmänhet mycket större öppenhet än vad som följer av motsvarande regler i andra länder eller mellanstatliga organ. Det svenska regelsystemet innehåller
Dir 1998:32 s. 26–27 och 33–34
flera principer och regler som inte stämmer överens med många andra länders lagstiftning, t.ex. sådana som gäller meddelarfrihet, innebörden av hemligstämpling och att ett beslut i en utlämnandefråga alltid skall fattas självständigt av den myndighet som förvarar en handling.
I de fall det uppstått en konflikt mellan vårt och andras regelsystem har olika lösningar använts för att begränsa svenska myndigheters möjligheter att lämna ut eller använda sådan information som lämnas hit på grund av internationella samarbetsavtal. Ett sätt har varit att införa en bestämmelse i sekretesslagen om absolut sekretess. Ett annat har varit att införa bestämmelser som begränsar de svenska myndigheternas möjligheter att använda informationen för andra ändamål än för vilka den lämnats hit. Valet av metod är naturligtvis beroende av de förutsättningar som givits i den aktuella överenskommelsen och i den svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Ibland har det inte vidtagits några åtgärder överhuvudtaget för att anpassa de svenska reglerna i enlighet med åtagandena. I en del fall finns anledning att anta att åtaganden kan ha gjorts utan alltför stora ansträngningar att hävda de svenska offentlighetsreglerna. I andra fall har tanken varit att bestämmelsen i sekretesslagen om utrikessekretess (2 kap. 1 §) i praktiken är tillräcklig för att uppfylla svenska åtaganden.
Det finns en risk att de svenska regler som tagits fram i syfte att anpassa svensk lag efter internationella åtaganden inte står helt i överensstämmelse med samarbetsavtalens faktiska innebörd. Det är särskilt allvarligt om effekten är att de uppgifter som lämnas hit omfattas av alltför sträng sekretess.
Kommittén skall undersöka möjligheterna för att Sveriges åtaganden enligt internationella avtal när det gäller informationsutbyte skall kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt och på ett sätt som leder till ett så litet ingrepp i offentligheten som möjligt. Till grund för undersökningen skall kommittén göra en sammanställning av Sveriges åtaganden och av de åtgärder som företagits för att genomföra dem samt skälen för åtgärderna. I de fall
ingen sådan åtgärd har vidtagits skall, så långt det är möjligt, kommittén redovisa de skäl som har anförts för det.
Särskilt om vår syn på uppdraget om sekretess på grund av internationella avtal
Som framgår ovan sägs det i våra direktiv att vi till grund för undersökningen av de särskilda reglerna om sekretess på grund av internationella avtal, skall göra en sammanställning av Sveriges åtaganden och av de åtgärder som företagits för att genomföra dem. Denna del av uppdraget kan tolkas som att vi skall gör en sammanställning av alla internationella avtal som innehåller för Sverige bindande sekretessklausuler. Uppdraget måste dock enligt vår uppfattning ses mot bakgrund av att direktiven beslutades redan år 1998. Vi har erfarit att det vid den tidpunkten fanns ett behov av att få till stånd en samlad kartläggning av Sveriges internationella sekretessåtaganden, men att detta behov inte är lika uttalat i dag. En sådan kartläggning skulle också vara mycket tidskrävande. Vi har således helt inriktat vårt arbete på att göra en analys av de åtgärder som faktiskt vidtagits och på att hitta författningslösningar som på ett bättre sätt än i dag tydliggör vad som gäller i fråga om sekretess i det internationella arbetet.
Arbetet med de avslutande delarna av vårt uppdrag, dvs. insynen i statliga företag samt sekretessen i det internationella samarbetet, inleddes i slutet av år 2003. Vi har haft fem sammanträden med både ledamöter och experter. Ledamöterna har därutöver deltagit i ett internat och ett slutjusteringssammanträde. Vi har också haft ett sammanträde med enbart experter.
För att informera oss om hur ett eventuellt införande av offentlighetsprincipen hos de statliga företagen skulle påverka dessa, har Statskontoret på vårt uppdrag genomfört en undersökning för att bedöma konsekvenserna av en sådan reform.
Bland annat har en
enkätförfrågan ställts till 11 kommunala bolag och intervjuer genomförts med företrädare för fem statliga bolag och två statliga
Statskontorets rapport 2004:14, Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statli-
ga företag – En konsekvensanalys
stiftelser. För att få ökad kunskap om hur tillämpningen av offentlighetsprincipen hittills har fungerat i kommunala företag har sekretariatet dessutom vid skilda tillfällen sammanträtt med företrädare för sammanlagt tio bolag i Stockholmsregionen som ägs av kommun eller landsting och fem kommunala bolag i Skåne. Sekretariatet har också inhämtat information om hur offentlighetsprincipens tillämplighet skulle kunna påverka statliga företag, genom diskussioner med företrädare för Näringsdepartementets enhet för statligt ägande och genom skriftliga synpunkter från ett flertal statliga bolag.
Det finns ingen samlad presentation av de företag där staten har ett stort inflytande. När det gäller aktiebolagen har vi utgått från regeringens redovisning till riksdagen.
För att få en uppfattning
om vilka stiftelser som kan bli aktuella har vi bett om uppgifter från ett antal departement.
Departementen valdes utifrån att de enligt
Statskalendern tycktes ha anknytning till stiftelser som kunde bli aktuella för offentlighetsprincipen.
För att få information om tillämpningen av utrikessekretessen hos förvaltningsmyndigheterna har vi genomfört en egen enkätförfrågan (bilaga 2). Enkäten ställdes till 22 centrala statliga myndigheter, en storkommun samt fyra utlandsmyndigheter. Vi har också använt oss av utfallet i en av Statskontoret genomförd enkätundersökning år 2000 om myndigheterna och offentlighetsprincipen i EU-arbetet.
Sekretariatet har dessutom inhämtat information
kring sekretessen i det internationella samarbetet genom återkommande diskussioner med företrädare för Justitiedepartementets grundlagsenhet och Utrikesdepartementets sekretariat för säkerhet, sekretess och beredskap.
Vi har disponerat innehållet i vårt slutbetänkande så att frågor om insynen i statliga företag m.m. redovisas i kapitel 2 och 3, medan frågor om sekretess i det internationella samarbetet redovisas i kapitel 4–7.
Skr. 2002/03:120 och 2003/04:120
Socialdepartementet, Kulturdepartementet, Utrikesdepartementet, Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet. Finansdepartementet och Utbildningsdepartementet har inte lämnat några uppgifter.
Statskontorets rapport 2000:3, Öppenhet och insyn i myndigheternas EU-arbete
I kapitel 2 återfinns en bakgrund till de gällande bestämmelserna i sekretesslagen om insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet, en redovisning av det statliga ägandet i bolag och stiftelser samt en utblick mot några nordiska länder för att visa hur de har valt att lösa dessa frågor. Kapitel 3 innehåller våra överväganden och förslag om insynen i statliga företag och om meddelarfrihet för anställda i statliga och kommunala företag samt en analys av eventuella problem med informationsutbytet mellan kommunala företag och deras ägare.
Kapitel 4 innehåller en redogörelse för och bakgrunden till sekretesslagens allmänna bestämmelse om utrikessekretess. Vi redovisar våra överväganden och förslag om utrikessekretessens tillämpning i kapitel 5. En redogörelse för de av Sveriges internationella sekretessåtaganden som fått genomslag i sekretesslagen finns i kapitel 6. I kapitel 7 redovisar vi våra överväganden och förslag i de frågor som rör sekretess på grund av internationella avtal. I en bilaga till betänkandet återger vi den enkätförfrågan som vi har genomfört för att undersöka förvaltningsmyndigheternas tillämpning av utrikessekretessen (bilaga 2).
Bilaga 1 är en lista över de statliga företag som vi bedömer skall omfattas av vårt förslag om insyn. Ingen hänsyn har här tagits till att undantag kan vara möjliga. I bilaga 3 redovisar vi våra förslag till ändringar i sekretesslagen, så som vi skulle ha utformat dem om det förslag till ny sekretesslag som vi lämnade i vårt huvudbetänkande
hade varit gällande rätt i dag.
Sist i betänkandet finns litteraturförteckningar. Den ena avser frågor kring insyn i statliga företag m.m. (kapitel 2 och 3). Den andra rör frågor kring sekretessen i det internationella samarbetet (kapitel 4–7).
Ny sekretesslag (SOU 2003:99)
Insynen i statliga företag m.m.
Tryckfrihetsförordningen garanterar alla svenska medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar.
En handling är en framställning i
skrift eller bild eller en upptagning som kan uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Handlingen är allmän om den förvaras hos myndigheten och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten.
Begreppet myndighet i tryckfrihetsförordningen är avsett att korrespondera med samma begrepp i regeringsformen. Myndigheter är alltså regeringen, domstolarna samt de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna.
Ofta är det lätt att avgöra vad
som är en myndighet, men det kan ibland uppstå gränsdragningsproblem. I sådana fall har flera olika omständigheter betydelse för om ett organ skall betraktas som en myndighet. Att organet har bildats genom lag eller annan författning talar för att det är en myndighet. Andra omständigheter som kan innebära att organet är en myndighet är att
dess uppgifter och verksamhet regleras i författning,
verksamheten är av kommunal eller statlig karaktär,
ledamöterna utses av t.ex. regeringen, eller
verksamheten finansieras av statliga medel.
Enligt tryckfrihetsförordningen skall riksdagen och fullmäktige i kommuner och landsting jämställas med myndigheter.
Även för-
2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. Utländska medborgare har samma rätt, 14 kap. 5 §
andra stycket tryckfrihetsförordningen.
2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen
Prop. 1973:90 s. 232 och 233, prop. 1975/76:160 s. 134
Bohlin 2001 s. 51–53
2 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen
säkringskassorna skall betraktas som myndigheter vid tillämpningen av tryckfrihetsförordningen.
Huvudregeln är således att reglerna om rätt att ta del av allmänna handlingar inte skall tillämpas av enskilda rättssubjekt, t.ex. aktiebolag och stiftelser. Vid införandet av sekretesslagen gjordes dock undantag från denna regel. Dessa undantag har därefter utökats och finns uppräknade i bilagan till sekretesslagen. Vi kommer nedan att redogöra för de motiv som ligger bakom undantagen.
Vidare har rätten att ta del av allmänna handlingar utökats till att gälla aktiebolag, ekonomiska föreningar, handelsbolag och stiftelser där kommuner och landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Motiven för den utvidgningen kommer också att beskrivas nedan.
I avsnitt 3.3.1 finns en kort redogörelse för diskussionerna i offentliga utredningar och lagstiftningsärenden kring frågan om insyn i privaträttsliga subjekt under de senaste hundra åren.
Reglerna om rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. tryckfrihetsförordningen) omarbetades helt på 1970-talet. I den äldre lydelsen var de organ där rätten att ta del av allmänna handlingar skulle gälla uppräknande. Det ansågs dock inte lämpligt att fortsätta med den tekniken, eftersom uppräkningen inte skulle kunna bli fullständig. Samtidigt framhölls att lagstiftningsärendets utgångspunkt måste vara att offentlighetsprincipens tillämpningsområde inte fick begränsas. I det sammanhanget konstaterades att principen var tillämplig på andra organ än myndigheter i regeringsformens mening bl.a. notarius publicus och AB Svensk Bilprovning. För att undvika en inskränkning av offentlighetsprincipen angavs att dessa organ kunde räknas upp i en annan författning än tryckfrihetsförordningen, t.ex. den nya sekretesslagen.
I lagstiftningsarbetet angavs också att offentlighetsprincipens utvidgning till nya områden, t.ex. till enskilda subjekt med uppgifter som innebär myndighetsutövning, borde utredas.
Motivet var att
överflyttningen av en förvaltningsuppgift från en myndighet till ett annat organ, t.ex. ett privaträttsligt subjekt, inte automatiskt borde
RÅ 1968:42
Prop. 1975/76:160 s. 134–135
A.prop. s. 18 och 74
innebära att handlingsoffentligheten inskränktes i motsvarande mån. Det låg särskilt nära till hands att behålla insynen i handlingar som rörde myndighetsutövning.
När sekretesslagen infördes angavs att notarius publicus och AB Svensk Bilprovning i vissa avseenden skulle jämställas med myndigheter vid tillämpning av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. I förarbetena diskuterades om ytterligare organ skulle behandlas på samma sätt. Föredragande statsrådet konstaterade dock att offentlighetsprincipens tillämpningsområde inte borde vidgas utan särskild utredning och att en sådan utredning pågick.
I detta avsnitt presenteras de överväganden som gjordes när handlingsoffentligheten utvidgades till att omfatta även de organ och verksamheter som anges i bilagan till sekretesslagen. Riksdagen godtog regeringens förslag och motivering.
Sedan år 1989 framgår det av sekretesslagen att tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar skall gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till sekretesslagen, i den mån handlingen hör till den verksamhet som anges där. De organ som anges i bilagan skall också jämställas med myndigheter vid tillämpning av sekretesslagen.
I förarbetena till införandet av bilagan konstaterade departementschefen att det med fog kunde hävdas att

References: domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 § 1
 § 1
 § 2