Source: https://verfassungsblog.de/dublin-ist-kein-5-minuten-verfahren-zu-zurueckweisungen-an-der-grenze/
Timestamp: 2018-07-20 18:04:41+00:00

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Dublin ist kein Fünf-Minuten-Verfahren – Zu Zurückweisungen an der Grenze | Verfassungsblog
Kontrollen an der Binnengrenze und das Dublin-Verfahren
Der nachfolgende Artikel beschäftigt sich nicht näher mit der Zulässigkeit von Binnengrenzkontrollen selbst. Diese sind gemäss Art. 22ff. des Schengener Grenzkodex (SGK) nur im Ausnahmefall zulässig, wenn eine ernsthafte und konkrete Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit vorliegt. Ob diese Voraussetzungen aktuell vorliegen, ist zumindest zweifelhaft. Eine Rückkehr zur Einhaltung des eigentlichen Grundsatzes des Art. 22 SGK, dass „die Binnengrenzen […] unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden [dürfen]“ und damit zur vollständigen Wiederherstellung des Schengen-Systems ist seit zwei Jahren eines der wichtigsten Ziele der EU-Kommission. Binnengrenzkontrollen sind folglich eine nur vorübergehend erlaubte Anomalie im Schengen-Raum. Sie haben somit nicht dieselbe Funktion wie Außengrenzkontrollen und müssen entsprechend mit den Nachbarstaaten abgestimmt und durchgeführt werden. Zurückweisungen als einseitige, unabgestimmte Handlungen sind schon deswegen ausgeschlossen. Selbst wenn solche Zurückweisungen abgestimmt wären, dürften sie nicht durchgeführt werden, wenn Dublin anwendbar ist. Dublin sieht nämlich verpflichtend ein Überstellungsverfahren vor, dass zwar durch bilaterale Abkommen gemäss Art. 36 Dublin-III-Verordnung beschleunigt werden kann, aber nicht umgangen werden darf.
Anwendbarkeit von Dublin
Jedes Asylgesuch muss von den Behörden – also auch von Bundes- oder Landesbehörden, die eine Grenzkontrolle durchführen – entgegengenommen und registriert werden. Ein Asylgesuch ist dabei jede Äußerung oder Geste, die darauf hindeutet, dass die Person Schutz beantragen möchte. Das Dublin-Verfahren beginnt, sobald eine Person einen Asylantrag gestellt hat. Wann ein Antrag als gestellt gilt, hat der EuGH in der Entscheidung Mengesteab dargelegt. Ist eine Person einmal im Dublin-Verfahren, endet die Anwendbarkeit der Verordnung nur, wenn die Person entweder den Schengen-Raum verlässt oder wenn sie im Asylverfahren Schutz erhält. Damit kann Dublin auch anwendbar sein, wenn die Person an der Grenze kein Asylgesuch stellt. Diese Situation ist in Art. 24 Dublin-III-Verordnung geregelt und führt zu einer Pflicht der Grenzkontrollbehörden bei allen aufgegriffenen Personen, die keinen Nachweis eines legalen Aufenthalts mit sich führen, zu überprüfen, ob diese bereits einen Asylantrag in einem anderen Staat gestellt haben. In einem solchen Fall (sog. Aufgriffsfall) wäre Dublin anwendbar, auch wenn die Person an der Grenze kein Asylgesuch stellt. Wie an anderer Stelle überzeugend dargelegt wurde, ist auch Deutschland und nicht Österreich an der Binnengrenze für das Dublin-Verfahren zuständig. Entgegenstehendes deutsches Recht tritt generell hinter das EU-Recht und damit hinter die Dublin-III-Verordnung zurück.
Keine Anwendung von Dublin ohne Zustimmung des zuständigen Staates
Ist das Dublin-Verfahren anwendbar, muss es dem in der Verordnung festgelegten Ablauf folgen:
Prüfung der eigenen Zuständigkeit (inklusive der Frage, ob das Selbsteintrittsrecht ausgeübt wird)
Übernahmeersuchen, wenn ein anderer Staat für zuständig gehalten wird
Antwort des ersuchten Staates (durch Zustimmung oder Schweigen während der Antwortfrist)
Dublin-Bescheid inklusive Zustellung
In einer Entscheidung vom 31. Mai 2018 (Hassan) hat der EuGH festgehalten, dass der Erlass und die Zustellung eines Bescheides vor der Zustimmung des zuständigen Staates gegen die Dublin-III-Verordnung verstößt. Für die Situation an der Grenze bedeutet dies, dass die Antwort des zuständigen Staates abgewartet werden muss. Eine Zurückweisung an der deutsch-österreichischen Binnengrenze nach Österreich könnte nur dann erfolgen, wenn Österreich zuständig ist und der Übernahme der Person zugestimmt hat. Ohne Zustimmung wird der ersuchte Staat auch dann nicht zuständig, wenn er die Zustimmung zu Unrecht verweigert. Da Dublin auf dem Konsensprinzip beruht, bleibt dem anfragenden Staat in solchen Einzelfällen nur der Weg über ein sog. Remonstrationsverfahren nach Art. 5 der Dublin-Durchführungsverordnung.
Umfassender Rechtsschutz im Aufenthaltsstaat
Eine Zurückweisung wäre daher grundsätzlich nur nach einer Zustimmung und einem Dublin-Bescheid möglich. Gegen diesen Bescheid steht der Person ein umfassender Rechtsbehelf zu, der gemäß Art. 27 Dublin-III-Verordnung iVm § 34a Abs. 2 AsylG die Stellung eines Antrags auf aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO umfasst. Während der Antragsfrist (eine Woche) und – bei Stellung eines Antrags – vor der gerichtlichen Entscheidung über den Antrag ist eine Abschiebung nicht zulässig. Damit müsste auch bei einer Zurückweisung an der Grenze zumindest diese Frist abgewartet werden, bevor die Person zurückgewiesen wird.
Ein einklagbares Recht auf die richtige Zuständigkeitsbestimmung
Es wurde immer wieder vorgebracht, es könne mit Österreich vereinbart werden, dass Österreich an der Grenze die Zuständigkeit übernimmt, wenn es (was der Regelfall sein dürfte) nicht zuständig ist. Dies verstößt allerdings gegen das Recht der asylsuchenden Person auf die richtige Zuständigkeitsbestimmung. Es kann und darf nur der zuständige Staat einem Übernahmeersuchen wirksam zustimmen. Stimmt Österreich einem Übernahmeersuchen zu, wenn es nicht zuständig ist, steht der betroffenen Person eine gerichtliche Überprüfungsmöglichkeit zu. Der EuGH hat in den Entscheidungen Ghezelbash und Karim im Juni 2016 festgehalten, dass es ein solches Recht auf eine richtige Zuständigkeitsbestimmung gibt und dass die Richtigkeit der Zuständigkeitsbestimmung auf Antrag/Klage der betroffenen Person gerichtlich voll überprüfbar ist.
Es sei angesichts der Diskussion zu „bereits registrierten Flüchtlingen“ darauf hingewiesen, dass die Registrierung als asylsuchende Person bzw. die Asylantragstellung in einem Land kein Zuständigkeitskriterium ist und nur zum Tragen kommt, wenn keines der Zuständigkeitskriterien einschlägig ist. Bei den Zuständigkeitskriterien ist vor der Zuständigkeit wegen irregulärer Einreise über eine Außengrenze (Art. 13 Dublin-III-Verordnung) zu prüfen, ob die vorrangigen Familienkriterien (Art. 8-11 Dublin-III-Verordnung) einschlägig sind oder die Person einen Aufenthaltstitel oder ein Visum eines Dublin-Staates hat oder hatte (Art. 12 Dublin-III-Verordnung).
Eine Zurückweisung nach Österreich unter Einhaltung des Dublin-Rechts ist daher nur zulässig, wenn das Dublin-Verfahren ordnungsgemäß (inklusive Prüfung der Kriterien und Rechtsschutz) durchgeführt wird und Österreich der zuständige Staat ist. Auf das Dublin-Verfahren kann nicht verzichtet werden, da es ein Recht auf die richtige Zuständigkeitsbestimmung gibt. Damit sind im Regelfall an der Grenze zwischen Deutschland und Österreich schon wegen der fehlenden Zuständigkeit Österreichs keine Dublin-Verfahren und somit keine Zurückweisungen von bereits in einem anderen Staat registrierten Personen zulässig.
Das Recht auf Einhaltung des Verfahrens und der Fristen
In den Verfahren Mengesteab und Shiri hat der EuGH über das Recht auf die richtige Zuständigkeitsbestimmung hinaus festgehalten, dass auch das Verfahren selbst eingehalten werden muss und die Nichteinhaltung im Klageverfahren geltend gemacht werden kann. Die Gerichte müssen die Einhaltung der Verfahrensvorschriften ebenfalls voll überprüfen. In den genannten Entscheidungen ging es um die Einhaltung der Anfrage- und der Antwortfrist. Dies könnte an der Grenze dann relevant sein, wenn die Person mehrfach registriert wurde. In solchen Fällen hat möglicherweise die Zuständigkeit wegen Nicht-Durchführung des Dublin-Verfahrens oder einer Überstellung gewechselt. Auch das kann und muss von einem mit der Sache befassten Gericht voll überprüft werden.
Wurde die Person bereits einmal in einem Dublin-Verfahren in den zuständigen Staat überstellt und kehrt nach Deutschland zurück, muss Deutschland trotzdem ein weiteres Dublin-Verfahren durchführen. Dies hat einerseits damit zu tun, dass die Zuständigkeit sich möglicherweise geändert haben kann und dies überprüft werden muss und andererseits damit, dass immer ein geordnetes Überstellungsverfahren durchgeführt werden muss, um sicherzustellen, dass der zuständige Staat auch weiterhin aufnahmebereit ist. Dies dient vor allem der Vermeidung von Asylsuchenden, die in der Luft hängen („in orbit“) und der Rechtssicherheit im Dublin-Verfahren zwischen den beteiligten Staaten. Der EuGH hat dies in einem Deutschland betreffenden Fall aus dem Januar 2018 (Hasan) festgehalten. Er hat klargestellt, dass auch bei Rückkehr aus dem zuständigen Staat nach Deutschland nochmal ein Dublin-Verfahren durchzuführen ist. Dies gilt selbst dann, wenn ein Einreiseverbot in die Bundesrepublik Deutschland besteht. Wie bei anderen Verboten auch (bspw. Fahrverbot/Berufsverbot) ist das Einreiseverbot eine Anordnung, die bei Nichteinhaltung (also Wiedereinreise) sanktioniert werden kann, die aber nicht zum Verlust des Rechts auf ein geordnetes (Dublin-)Verfahren führt. Deutschland müsste also an der Binnengrenze auch in diesen Fällen ein neues Dublin-Verfahren mit dem zuständigen Staat durchführen.
Umfassende Einhaltung des Refoulement-Verbots
Ebenfalls muss an der Grenze überprüft werden, ob das Refoulement-Verbot eingehalten wird. Dieses gilt – wie der EuGH im Fall C.K. und andere festgehalten hat – umfassend in allen Dublin-Verfahren und muss vor einer Überstellung geprüft werden. Dies bedeutet unter anderem, dass schwer kranke Personen, aber wohl auch generell Personen mit besonderen Bedürfnissen in Aufnahme und Verfahren (sog. vulnerable Personen), an der Grenze nicht zurückgewiesen werden dürfen und so schnell wie möglich die notwendige Unterstützung erhalten müssen. Dies gilt etwa, wenn Hinweise auf erlittene Folter oder Ausbeutung als Menschenhandelsopfer bestehen. Da nach der Aufnahmerichtlinie, die während des gesamten Dublin-Verfahrens gilt (CIMADE und Gisti), diesbezüglich eine Abklärungspflicht besteht, ist zumindest fraglich, wie diese Verpflichtung in Grenzverfahren eingehalten werden könnte.
Um die umfassende Einhaltung des Refoulementverbots sicherzustellen, muss auch geprüft werden, ob eine Überstellung in den zuständigen Staat überhaupt zulässig ist. Dies ist aktuell bei einer Zuständigkeit Ungarns oder Griechenlands wohl generell ausgeschlossen, und bei Bulgarien, Kroatien und (unter strengeren Voraussetzungen) bei Italien aufgrund der herrschenden Aufnahme Bedingungen zumindest nicht offensichtlich unproblematisch. Inwieweit in Dublin-Verfahren auch die (schlechte) Situation im Falle einer möglichen Anerkennung zu berücksichtigen ist, ist eine Fragestellung, die aktuell beim EuGH anhängig ist.
Garantien für Kinder
Zudem ist angesichts der hohen Anzahl von Minderjährigen unter den Asylsuchenden in Deutschland (über 50% von Januar bis Mai 2018, BAMF) noch daran zu erinnern, dass in Dublin-Verfahren besondere Garantien für Minderjährige generell gelten (Art, 6 Dublin-III-Verordnung, Art. 24 Abs. 2 GRC) und dass für unbegleitete Minderjährige der Staat zuständig ist, in dem der letzte Asylantrag gestellt wurde (M.A. u.a.). Unbegleitete Kinder müssen zudem nach § 42a SGB VIII in Obhut genommen werden und dürften ohnehin nicht an der Grenze zurückgewiesen werden.
Aus der Rechtsprechung des EuGH ergibt sich, dass an einer Binnengrenze immer ein Dublin-Verfahren durchgeführt werden muss, auch wenn diese kontrolliert wird, und dass dieses Verfahren nur dann zu einer Zurückweisung nach beispielsweise Österreich (unter Einhaltung des Dublin-Verfahrens inklusive Rechtschutz) führen kann, wenn Österreich für das Asylverfahren zuständig ist und der Übernahme zustimmt. Dies erfordert die Einhaltung der Verfahrensnormen aus der Verordnung und damit einen gewissen Zeitaufwand (selbst bei extremer Beschleunigung des Verfahrens), der in einem Verfahren an der Grenze nicht zu leisten ist. Ist eine Person also bereits in einem anderen Staat als asylsuchend registriert oder stellt sie im Rahmen der Grenzkontrolle ein Asylgesuch, wäre es sinnvoll und sachgerecht, diese an das BAMF zur Durchführung des Dublin-Verfahrens weiter zu verweisen. Jedenfalls ist aber eine Zurückweisung an der Grenze ohne Durchführung eines Dublin-Verfahrens rechtswidrig. Zur Vermeidung weiterer rechtlicher Missverständnisse und Diskussionen, sollte dieses Vorgehen in einer Weisung des BMI festgelegt und (perspektivisch) das anderslautende deutsche Recht (insbesondere § 18 AsylG) geändert werden.
SUGGESTED CITATION Hruschka, Constantin: Dublin ist kein Fünf-Minuten-Verfahren – Zu Zurückweisungen an der Grenze, VerfBlog, 2018/6/23, https://verfassungsblog.de/dublin-ist-kein-5-minuten-verfahren-zu-zurueckweisungen-an-der-grenze/, DOI: https://doi.org/10.17176/20180625-144042-26.
KurtBehemoth, Sa 23 Jun 2018 / 23:46	 Antworten
Der Beitrag folgt der gleichen Argumentationsrichtung wie die meisten bisher erschienenen Beiträge zu diesem Themenbereich auf diesem Blog (Ausnahme der Beitrag von Peukert u.a.). Das ist ein Indiz für "Lagerdenken". Eine Abwägung von Gegenargumenten findet nicht statt. Offenbar gibt es nur "eine richtige Ansicht". Das Problem der "Sekundärmigration" wird dabei aber ebenso wenig adressiert wie das Ziel des Dublin-Systems, zu vermeiden, dass Flüchtlinge sich den ihnen passenden Staat selbst aussuchen und Mehrfachverfahren und Zuständigkeiten in einer Vielzahl besuchter Mitgliedstaaten auslösen können. Dass bei dieser Auslegung das Dublin-System ad absurdum geführt und der Lächerlichkeit preisgegeben wird, scheint die Autoren nicht zu kümmern. Fiat justitia et pereat mundus.
Schon bei flüchtiger Prüfung der juristischen Argumente des Beitrags fallen folgende Schwächen und Brüche auf:
1. Die Dublin-III-VO sieht an keiner Stelle vor, dass ein Antragsteller einen Anspruch hat, an einer Binnengrenze einzureisen, auch nicht zu dem Zweck, um das Dublin-Verfahren dort durchzuführen. Von dem vom Autor behaupteten "Verbot" der Zurückweisung an Binnengrenzen ist an keiner Stelle die Rede, schon gar nicht von einem "generellen Verbot". Die Einreise ist auch nicht wegen der Rechtsschutzgarantie erforderlich, werden doch durch eine Einreiseverweigerung innerhalb der EU keine vollendeten Tatsachen zum Nachteil des Asylbewerbers geschaffen (anders u.U. an der EU-Außengrenze).
Der Autor schreibt: "Das Dublin-Verfahren beginnt, sobald eine Person einen Asylantrag gestellt hat." Das verkürzt die einschlägige Norm unzutreffend und irreführend (vgl. Art. 20 Abs. 1 Dublin-III-VO). Danach kommt es auf die erstmalige Antragstellung an. Diese ist aber an der deutsch-österreichischen Grenze regelmäßig nicht mehr möglich, wenn sich der Asylsuchende und die Transitstaaten in der EU rechtmäßig verhalten haben, worauf Deutschland vertrauen können muss. Mehrfachzuständigkeiten für dasselbe Schutzgesuch sind unzulässig.
2. Die Hasan-Entscheidung des EuGH von Januar 2018 betrifft keinen Einreisefall und keine Antragstellung an der Grenze bei Grenzkontrollen. Weshalb die Grundsätze dieser Entscheidung dennoch übertragbar sein sollen, wird nicht erörtert.
3. Es wird nicht gesehen, dass Abweisungen bei vorgelagerten Grenzkontrollen (also auf österreichischem Gebiet durch deutsche Grenzbeamte allein oder in Kooperation mit österreichischen) ohne weiteres zulässig sind (folgt auch aus Art. 20 Abs. 4 Dublin-III-VO), obwohl es entsprechende Verwaltungsabkommen gibt, und UK seit jeher in NL, Belgien und Frankreich so verfährt.
4. Im Beitrag wird ausgeblendet, dass ein aus Österreich einreisender Asylbewerber, für dessen Schutzantrag Österreich nicht zuständig ist, bereits in Österreich einem Wiederaufnahmeverfahren nach Artt. 23, 24 Dublin-III-VO unterliegt. Weshalb nun auch Deutschland nach den Artt. 23 und 24 zuständig sein soll, erschließt sich nicht, zumal dies gegen den Grundsatz der Einzigkeit und Ausschließlichkeit von Zuständigkeiten verstieße, der seinen guten Sinn darin hat, widersprüchliche Entscheidungen und unnötige Verfahren zu verhindern.
5. Weshalb ein Verwaltunsgabkommen zwischen Österreich und Deutschland unzulässig sein soll, welches regelt, dass aus Österreich einreisende Asylbewerber in Österreich nach Artt. 23 oder 24 Dublin-III-VO zu behandeln sind, erschließt sich nicht, zumal dadurch "das Recht auf Feststellung des zuständigen Staats" für den Schutzantrag nicht beeinträchtigt wird. Weshalb ein solches Abkommen nicht der Verfahrensvereinfachung iSd. Art. 36 Dublin-III-VO dienen soll, obwohl es gerade Mehrfachverfahren in Österreich und Deutschland nach Artt. 23 oder 24 Dublin-III-Vo vermeiden helfenwürde, bleibt ebenso unerfindliches Geheimnis des Autors.
6. Im Beitrag wird nicht berücksichtigt, dass der Schutzzweck der Vermeidung von Asylsuchenden „in orbit“ dann nicht greift, wenn sich ein Asylbewerber seinen Mitwirkungspflichten im Verfahren durch unerlaubte Weiterreise in andere Mitgliedstaaten entzieht und damit das Risiko einer Rechtsunsicherheit für sich selbst geschaffen hat, obwohl er in der Regel längst in Sicherheit gelangt war.
Heinrich Niklaus, So 24 Jun 2018 / 08:46	 Antworten
Herrn Dr. Hruschkas Argumentation ist nicht nachvollziehbar und das war schon in der Sendung bei Maybritt Illner leider so. Gründe:
Sylvia Kaufhold, Di 26 Jun 2018 / 23:31	 Antworten
Ich kann mich meinen Vorrednern nur anschließen.Meine Meinung und juristische Argumentation zum Ganzen im heutigen FAZ Einspruch: http://einspruch.faz.net/einspruch-magazin/2018-06-27/365ce9e5afed366bfe6926230facf26b/?GEPC=s5
Heinrich Niklaus, Mi 27 Jun 2018 / 10:05	 Antworten
zutreffend sagen Sie: „Allgemein leidet die EU, leiden ihre Mitgliedstaaten an hausgemachter Rechtsunsicherheit, hervorgerufen durch zu viele schlecht gemachte und schlecht aufeinander abgestimmte Gesetze. Das ist Gift für die europäische Rechtsgemeinschaft, Gift für das Vertrauen in den Rechtsstaat und die Demokratie.‎“
Sind es nur die „schlecht gemachten Gesetze“? Ist es nicht vielmehr so, dass hier eine grün-linke „No-Border-No-Nation-„Politik vorangetrieben werden soll.
Die Europaabgeordnete Ulrike Tebesius hat einen Einblick in die europäische Gesetzeswerdung von Dublin IV gegeben. Berichterstatterin dieses Gesetzes ist Cecilia Wikström aus Schweden.
Zentraler Bestandteil des neuen Dublin-IV-Gesetzes ist folgender Grundsatz: Jeder Flüchtling darf einen Antrag stellen, in dem Land unterzukommen, in dem „seine erweiterte Familie, seine kulturellen oder sozialen Bindungen, seine Sprachkenntnisse oder andere bedeutende Bindungen seine Integration erleichtern würden“.
Damit hat jeder Migrant praktisch die freie Wahl seines Ziellandes. Das öffnet in Europa praktisch uneingeschränkt Tür und Tor für zig-Millionen Migranten. Eine derartige Regelung besitzt die zerstörerische Kraft von Kriegen. Das muss politisch mit allerhöchster Priorität bekämpft werden.
struppi, Sa 30 Jun 2018 / 18:29	 Antworten
Es scheinen tatsächlich auch völlig entgegensetzte juristische Bewertungen zu geben
https://rp-online.de/politik/eu/verfassungsrechtler-hans-juergen-papier-stuetzt-seehofer_aid-23723335
Seb, Mo 2 Jul 2018 / 22:45	 Antworten
Ergibt sich nicht auch aus §26a I S. 3 Ziffer 2 AsylG https://www.buzer.de/gesetz/6406/a89021.htmganz direkt aus deutschem Recht (wenn auch nur deklaratorisch), dass im deutschen Asylverfahren immer zu prüfen ist, ob Deutschland nach EU-Regeln zuständig ist, bevor in einen sicheren Drittstaat inner- oder außerhalb der EU zurückgewiesen wird?
Seb, Mo 2 Jul 2018 / 22:46	 Antworten
Argh. Der Link nochmal:
https://www.buzer.de/gesetz/6406/a89021.htm

References: Art. 22
 Art. 22
 Art. 36
 EuGH 
 Art. 24
 EuGH 
 Art. 5
 Art. 27
 § 34
 § 80
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 24
 § 42
 EuGH 
 § 18
 Art. 20
 EuGH 
 Art. 20
 Art. 36
 §26