Source: https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=04-07-2019-D-629-2017&sel_lang=it
Timestamp: 2020-03-29 12:18:36+00:00

Document:
D-629/2017 - 2019-07-04 - Asilo - Gesuch um Zweitasyl; Verfügung des SEM vom 18. Januar 2017. Entscheid zur Publikation vorgesehen.
D-629/2017
Richterin Mia Fuchs (Vorsitz),
Richterin Regula Schenker Senn,
Richter Daniele Cattaneo,
Richterin Claudia Cotting-Schalch,
Gerichtsschreiber Martin Scheyli
geboren am [...],
Volksrepublik China (Tibet),
vertreten durch lic. iur. Dominik Löhrer,
Zürcher Beratungsstelle für Asylsuchende,
Zweitasyl;
Verfügung des SEM vom 18. Januar 2017
Die Beschwerdeführerin, eine chinesische Staatsangehörige tibetischer Ethnie, wurde in Bhopal (Indien) geboren. Von dort gelangte sie am 24.
März 2011 im Rahmen eines ausländerrechtlichen Familiennachzugs in die Schweiz, worauf ihr der Kanton Zürich eine Aufenthaltsbewilligung erteilte.
Mit Eingabe an das Migrationsamt des Kantons Zürich vom 27. August 2014 ersuchte die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 4 Abs. 2
SR 143.5 Ordinanza concernente il rilascio di documenti di viaggio per stranieri
ODV Art. 4 Passaporto per stranieri
1 Ha diritto a un passaporto per stranieri lo straniero ai sensi dell'articolo 59 capoverso 2 lettere b e c LStrI.
a a uno straniero sprovvisto di documenti di viaggio titolare di un permesso di dimora o di una carta di legittimazione rilasciata conformemente all'articolo 17 capoverso 1 dell'ordinanza del 7 dicembre 2007 2 sullo Stato ospite;
b a un richiedente l'asilo, a una persona bisognosa di protezione o a una persona ammessa provvisoriamente sprovvisti di documenti di viaggio se la SEM autorizza il ritorno in Svizzera conformemente all'articolo 9;
c a un richiedente l'asilo o un richiedente l'asilo oggetto di una decisione d'asilo negativa passata in giudicato, per preparare la propria partenza dalla Svizzera o la propria partenza definitiva per lo Stato d'origine o di provenienza o per uno Stato terzo.
3 Nel titolo di viaggio per rifugiati è menzionata la cittadinanza o l'apolidia.
ODV Art. 10 Assenza di documenti di viaggio
1 È considerato sprovvisto di documenti di viaggio ai sensi della presente ordinanza lo straniero che non possiede documenti di viaggio validi del suo Stato d'origine o di provenienza e:
a dal quale non si può pretendere che si adoperi presso le autorità competenti del suo Stato d'origine o di provenienza per ottenere il rilascio o la proroga di un documento di viaggio; o
b per il quale l'ottenimento di documenti di viaggio non è possibile.
2 Ritardi nel rilascio di un documento di viaggio da parte delle competenti autorità dello Stato d'origine o di provenienza non motivano l'assenza di documenti di viaggio.
3 Non può segnatamente essere chiesto alle persone bisognose di protezione e ai richiedenti l'asilo di prendere contatto con le autorità competenti del loro Stato d'origine o di provenienza.
4 L'assenza di documenti di viaggio è accertata dalla SEM nell'ambito dell'esame della domanda.
der Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen vom 14.
November 2012 (RDV, SR 143.5) um Ausstellung eines Reisepasses für ausländische Personen. Das damalige Bundesamt für Migration (BFM; nunmehr Staatssekretariat für Migration [SEM]) - welchem das Gesuch zuständigkeitshalber überwiesen wurde lehnte diesen Antrag mit Verfügung vom 17. November 2014 ab.
Mit Eingabe an das SEM vom 22.
September 2016 ersuchte die Beschwerdeführerin sinngemäss um Zweitasyl nach Art.
LAsi Art. 50 Secondo asilo - L'asilo può essere accordato a un rifugiato che è stato ammesso in un altro Stato, se soggiorna in Svizzera legalmente e senza interruzione da almeno due anni.
des Asylgesetzes (AsylG, SR 142.31). Zur Begründung brachte sie im Wesentlichen vor, ihr indischer Flüchtlingspass sei abgelaufen, weshalb es ihr nicht mehr möglich sei, zu reisen.
Mit Zwischenverfügung vom 13. Oktober 2016 teilte das SEM der Beschwerdeführerin mit, es werde erwogen, ihr Gesuch um Zweitasyl abzulehnen, und gewährte ihr diesbezüglich das rechtliche Gehör. Dabei führte das Staatssekretariat aus, es könne Zweitasyl gemäss Art. 50
AsylG und Art.
SR 142.311 Ordinanza 1 sull'asilo relativa a questioni procedurali - Ordinanza 1 sull'asilo
OAsi-1 Art. 36 Secondo asilo - (art. 50 LAsi)
1 Il soggiorno in Svizzera di rifugiati è regolare se i rifugiati rispettano le disposizioni che si applicano di norma agli stranieri.
2 Il soggiorno è considerato ininterrotto se, durante gli ultimi due anni, il rifugiato non ha soggiornato complessivamente per più di sei mesi all'estero. Con un'assenza più lunga il soggiorno è considerato ininterrotto solo se motivi cogenti giustificano l'assenza.
der Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11.
August 1999 (AsylV 1, SR 142.311) gewähren, wenn die gesuchstellende Person formell durch einen Signatarstaat des Abkommens vom 28.
Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) als Flüchtling anerkannt worden sei und sich zudem seit mindestens zwei Jahren ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz aufhalte. Indien sei jedoch kein Signatarstaat der FK, weshalb für die Zuerkennung von Zweitasyl kein Raum bestehe.
Mit Eingabe an das SEM vom 31. Oktober 2016 zeigte der Rechtsvertreter die Mandatsübernahme an. Des Weiteren teilte er im Wesentlichen mit, dem Wortlaut von Art.
AsylG sei nicht zu entnehmen, dass der Erststaat, in welchem die um Zweitasyl ersuchende Person als Flüchtling aufgenommen wurde, ein Signatarstaat der FK sein müsse.
Mit Verfügung vom 18. Januar 2017 lehnte das SEM das Gesuch um Zweitasyl ab. Zur Begründung führte das Staatssekretariat unter anderem aus, entgegen dem Standpunkt des Rechtsvertreters würden Art.
AsylV 1 zwar nicht ausdrücklich auf die FK verweisen, hingegen aber voraussetzen, dass die betroffene Person als Flüchtling im Sinne des AsylG und entsprechend der FK anerkannt worden sei. Diese Anerkennung als Flüchtling müsse von einem Staat, der die FK unterzeichnet und ratifiziert habe, oder von einer Organisation, welche in Delegation eines Signatarstaats gewirkt habe, vorgenommen worden sein.
Diesen Entscheid focht die Beschwerdeführerin mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 30. Januar 2017 beim Bundesverwaltungsgericht an. Dabei beantragte sie die Aufhebung der genannten Verfügung und die Gewährung des Zweitasyls im Sinne von Art.
AsylG. In prozessualer Hinsicht stellte sie den Antrag, es sei auf die Erhebung eines Vorschusses bezüglich der Verfahrenskosten zu verzichten. Auf die Begründung der Beschwerde wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Mit Zwischenverfügung vom 10. Februar 2017 hiess der damals zuständige Instruktionsrichter den Antrag auf Erlass des Kostenvorschusses gut.
Mit Vernehmlassung vom 27. Februar 2017 hielt das SEM vollumfänglich an seinen Erwägungen fest und beantragte die Abweisung der Beschwerde.
Mit Zwischenverfügung vom 1.
März 2017 wurde der Beschwerdeführerin in Bezug auf die Vernehmlassung das Replikrecht erteilt.
Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 13.
März 2017 gab die Beschwerdeführerin eine entsprechende Stellungnahme ab.
Gemäss Art. 31
VwVG. Über Beschwerden gegen Verfügungen, die gestützt auf das AsylG durch das SEM erlassen worden sind, entscheidet das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich (mit Ausnahme von Verfahren betreffend Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen) endgültig (Art.
AsylG i.V.m. Art.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht können im Anwendungsbereich des AsylG die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Missbrauch und Überschreitung des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 106 Abs.
Für das vorliegende Verfahren gilt nach der am 1.
März 2019 in Kraft getretenen Änderung des AsylG das bisherige Recht (vgl. Abs.
Die Beschwerdeführerin ist legitimiert; auf ihre frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 105
AsylG und 108 Abs.
1 aAsylG; Art.
VGG i.V.m. Art. 48 Abs. 1
Gemäss Art. 50
AsylG der unter der Sachüberschrift "Zweitasyl" steht
kann Flüchtlingen, die in einem andern Staat aufgenommen worden sind, Asyl gewährt werden, wenn sie sich seit mindestens zwei Jahren ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz aufhalten.
Durch Art.
1 wird dies zudem dahingehend konkretisiert, dass der Aufenthalt von Flüchtlingen in der Schweiz ordnungsgemäss ist, wenn die Flüchtlinge die Bestimmungen einhalten, die allgemein für ausländische Personen gelten (Abs. 1). Der Aufenthalt gilt als ununterbrochen, wenn die Flüchtlinge in den letzten zwei Jahren insgesamt nicht länger als sechs Monate im Ausland weilten. Bei längerer Abwesenheit gilt der Aufenthalt nur dann als ununterbrochen, wenn zwingende Gründe für die Abwesenheit vorliegen (Abs. 2).
Das SEM begründete seinen Entscheid, das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung des Zweitasyls im Sinne von Art. 50
AsylG abzulehnen, im Rahmen der angefochtenen Verfügung im Wesentlichen folgendermassen: Art. 50
AsylG statuiere als erste Voraussetzung für die Gewährung des Zweitasyls, dass die betreffende Person in einem anderen Staat als Flüchtling aufgenommen worden sei. Mit dem Urteil BVGE 2014/40 habe das Bundesverwaltungsgericht zur Bedeutung dieses Kriteriums ausgeführt, dass Art. 50
AsylG die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft voraussetze, wobei es keine Rolle spiele, ob diese Anerkennung formell durch den Staat der Erstaufnahme selbst oder in seinem Namen durch das UNHCR erfolgt sei. Wichtig sei alleine, dass die Anerkennung als Flüchtling im Sinne von Art. 1
FK oder des Protokolls über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 31. Januar 1967 (SR 0.142.301) erfolgt sei und sowohl der Erststaat als auch der Zweitstaat Signatarstaaten der FK seien. Des Weiteren sei nicht von Belang, ob mit der Anerkennung ein mit dem schweizerischen Recht vergleichbarer Asylstatus verbunden sei. Vielmehr genüge, dass dem anerkannten Flüchtling im Staat der Erstaufnahme ein bestimmter Schutz zuteil geworden sei. Diese Aufnahme
müsse allerdings derart beschaffen gewesen sein, dass der Flüchtling durch den betreffenden Staat einen Schutz vor Rückschiebung erfahren habe und ihm zumindest faktisch ein dauerhafter Aufenthalt gewährt worden sei. Der Flüchtlingsbegriff des AsylG entspreche demjenigen der FK. Seit der Ratifizierung des Protokolls vom 31.
Januar 1967 habe die Flüchtlingsdefinition der FK für die Schweiz umfassend Geltung. Obschon weder Art.
AsylG noch Art.
AsylV 1 ausdrücklich auf die FK verweisen würden, setze die Anwendung dieser Bestimmungen voraus, dass die betroffene Person als Flüchtling im Sinne des AsylG und entsprechend der FK anerkannt worden sei. Diese Anerkennung als Flüchtling müsse von einem Staat, der die FK unterzeichnet und ratifiziert habe, oder von einer Organisation, welche in Delegation eines Signatarstaats gewirkt habe, vorgenommen worden sein. Die Beschwerdeführerin sei durch Indien als Flüchtling anerkannt worden, wobei dieses Land nicht Signatarstaat der FK sei. Die Anerkennung der Beschwerdeführerin als Flüchtling sei daher nicht im Sinne der FK erfolgt. Daran vermöge auch nichts zu ändern, dass Indien Flüchtlingen aus Tibet Schutz vor Refoulement garantiere. Die Voraussetzungen gemäss Art. 50
AsylG für die
Gewährung von Zweitasyl seien damit nicht erfüllt, und es erübrige sich zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin sich seit mindestens zwei Jahren ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz aufgehalten habe.
Dieser Argumentation hielt die Beschwerdeführerin mit der Beschwerdeschrift im Wesentlichen Folgendes entgegen: Es sei BVGE 2014/40 nicht zu entnehmen, dass gemäss Art. 50
AsylG sowohl der Erststaat als auch der Zweitstaat zwingend Signatarstaaten der FK sein müssten. Vielmehr gehe aus dem genannten Urteil (dortige E.
3.4.5 und 3.4.7 f.) hervor, dass der Erststaat gerade nicht Signatarstaat der FK sein müsse. Gemäss BVGE 2014/40 sei nicht von Belang, ob mit der Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft im Erstaufnahmestaat die Gewährung eines mit dem schweizerischen Recht vergleichbaren Asylstatus verbunden gewesen sei. Sondern es genüge, dass dem anerkannten Flüchtling im Staat der Erstaufnahme ein bestimmter Schutz zuteil geworden sei. Diese Aufnahmebedingungen müssten allerdings derart beschaffen sein, dass der Flüchtling durch den betreffenden Staat einen Schutz vor Rückschiebung erfahre und ihm zumindest faktisch ein dauerhafter Aufenthalt gewährt werde. Dies sei auch deckungsgleich mit der Ansicht, welche das SEM in seinem eigenen Handbuch in Bezug auf die Voraussetzungen des Zweitasyls vertrete. Im Übrigen vertrete das SEM in anderen Fallkonstellationen den Standpunkt, Indien sei ein sicherer Drittstaat und garantiere
Flüchtlingen den Schutz vor Refoulement, wenn es sie zuvor als solche anerkannt habe, auch wenn es sich bei diesem Land nicht um einen Signatarstaat der FK handle.
Im Rahmen der Vernehmlassung führte das SEM zunächst aus, der in der angefochtenen Verfügung enthaltene Hinweis auf BVGE 2014/40 beziehe sich auf eine Passage in dessen E.
3.4.6, die laute: "Il ressort de ce qui précède que, pour déterminer l'existence d'une protection dans le pays de premier asile, il convient d'abord de vérifier si l'étranger y a été reconnu réfugié au sens de l'art.
1 de la Conv.
réfugiés ou le cas échéant du Protocole de 1967 (cf. dans le même sens l'art.
de l'Accord européen)."
Die Voraussetzung der Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft im Sinne der FK durch den Erstaufnahmestaat, so das SEM weiter, ergebe sich ausserdem auch aus weiteren Überlegungen. So gehe auch das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die landesrechtlichen Bestimmungen zum Zweitasyl im Licht der Europäischen Vereinbarung über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge (SR 0.142.305; nachfolgend: Europäische Übergangsvereinbarung) ausgelegt werden müssten. Die Europäische Übergangsvereinbarung sei demnach direkt anwendbar und gehe entsprechend Art.
AsylG vor, welcher daher nicht im Widerspruch zur Europäischen Übergangsvereinbarung und völkerrechtskonform auszulegen sei. Gemäss Art. 1 Bst. a
Europäische Übergangsvereinbarung bezeichne der Ausdruck "Flüchtling" eine Person, auf welche die FK oder das Protokoll vom 31. Januar 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge anwendbar seien. Im Umkehrschluss sei kein Flüchtling im Sinne von Art. 1 Bst. a
LAsi Art. 1 Oggetto - La presente legge definisce:
a la concessione dell'asilo e lo statuto dei rifugiati in Svizzera;
b la protezione provvisoria accordata in Svizzera alle persone bisognose di protezione nonché il loro ritorno.
Europäische Übergangsvereinbarung - und könne somit auch kein Zweitasyl gemäss Art. 50
AsylG erhalten - wer von einem Erstaufnahmestaat einen Schutz erhalten habe, der sich nicht auf die FK oder das genannte Protokoll abstütze.
Aus der Beschwerdeschrift gehe sodann hervor, dass die beantragte Gewährung von Zweitasyl für die Beschwerdeführerin lediglich ein Mittel zum Zweck darstelle, gehe es ihr doch in erster Linie um den Erwerb eines Anspruchs auf Ausstellung eines Reisedokuments. Allerdings knüpfe Art.
59 Abs.
2 Bst.
LStrI Art. 59
1 La SEM può rilasciare un documento di viaggio allo straniero privo di documenti.
2 Ha diritto a un documento di viaggio lo straniero che:
a è considerato rifugiato ai sensi della Convenzione del 28 luglio 1951 2 sullo statuto dei rifugiati;
b è riconosciuto apolide dalla Svizzera ai sensi della Convenzione del 28 settembre 1954 3 sullo statuto degli apolidi;
c è privo di documenti ed è titolare di un permesso di domicilio.
3 Non ha diritto al rilascio di un documento di viaggio lo straniero che ha violato in modo rilevante o ripetutamente o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero oppure costituisce una minaccia per la sicurezza interna o esterna della Svizzera o è stato condannato con sentenza passata in giudicato all'espulsione ai sensi dell'articolo 66 ao 66 a bisCP 4 o dell'articolo 49 ao 49 a bisCPM 5 . 6
5 e 6 ... 8
des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20; nunmehr Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (AIG, SR
142.20]) den gesetzlichen Anspruch auf Ausstellung eines Reisedokuments für Flüchtlinge an die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft gestützt auf die FK. Werde diese Gesetzesbestimmung zusammen mit Art.
ODV Art. 3 Titolo di viaggio per rifugiati
a lo straniero ai sensi dell'articolo 59 capoverso 2 lettera a LStrI;
b lo straniero che è stato riconosciuto come rifugiato ai sensi della Convenzione del 28 luglio 1951 sullo statuto dei rifugiati da un altro Stato, sempre che il trasferimento della responsabilità relativa ai rifugiati abbia avuto luogo conformemente all'articolo 2 dell'Accordo europeo del 16 ottobre 1980 2 sul trasferimento della responsabilità relativa ai rifugiati.
2 Nel titolo di viaggio per rifugiati è menzionata la cittadinanza o l'apolidia.
RDV gelesen, so werde klar, dass Art.
AuG (nunmehr AIG) die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft durch die schweizerischen Behörden meine. Dies deshalb, weil Art.
RDV den Anspruch auf ein Reisedokument für jene Flüchtlinge regle, die von einem anderen Staat als der Schweiz anerkannt worden seien. Im letztgenannten Fall aber knüpfe der Verordnungsgeber den Anspruch auf Ausstellung eines Reisedokuments an zwei zusätzliche Bedingungen: Zum einen müsse die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft durch den anderen
Staat nach der FK erfolgt sein, und zum anderen müsse ein Übergang der Verantwortung aufgrund der Europäischen Übergangsvereinbarung auf die Schweiz stattgefunden haben. Diese Bestimmung leite sich aus Art.
28 Ziff.
Satz 1 FK ab.
Mit der Replik entgegnete die Beschwerdeführerin im Wesentlichen, es sei selbstverständlich, dass sie mit ihrem Antrag auf Zweitasyl einen bestimmten Zweck verfolge. Nur die Gewährung von Zweitasyl werde es ihr ermöglichen, die Schweiz temporär für Aufenthalte im Ausland zu verlassen. Dies stelle einen legitimen Grund dar. Die Argumentation des SEM führe im Ergebnis dazu, dass sie Zeit ihres Lebens die Schweiz nicht mehr verlassen könne.
Im vorliegenden Fall ist die rechtliche Bedeutung von Art.

References: Art. 4
 Art. 4
 Art. 10
 Art. 50
 Art. 50
 Art. 36
 Art. 31
 Art. 48
 Art. 50
 Art.
1
 Art. 50
 Art. 50
 Art. 50
 Art. 1
 Art. 50
 Art. 50
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 50
 Art.
59
 Art. 59
 Art. 3
 Art.
28