Source: http://www.beck-online.cz/bo/chapterview-document.seam?documentId=onrf6mrqga2f6nbxgywta
Timestamp: 2019-11-21 23:53:26+00:00

Document:
476/2004 Sb. - Beck-online
476/2004 Sb.: od 26. 8. 2004
476/2004 Sb. znění účinné od 26. 8. 2004
Ustavní soud rozhodl dne 30. června 2004 v plénu o návrhu prezidenta republiky na zrušení § 5 odst. 1 poslední věty, § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů,
Ustanovení § 5 odst. 1 poslední věty ve znění: „Ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte, umísťuje dítě mimo zařízeni do smluvní rodiny.“,
§ 8 odst. 4 ve znění: „Diagnostický ústav smluvně zajišťuje spolupráci se smluvními rodinami. Prostřednictvím těchto smluvních rodin jsou zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu zejména u dětí, u kterých pobyt v kolektivu není vhodný. Výběr a přípravu smluvních rodin, způsob spolupráce a kontroly stanoví diagnostický ústav podle vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věci.“,
Prezident republiky Václav Havel podal dne 5. září 2002, v souladu s čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a podle § 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh na zrušení poslední věty § 5 odst. 1, dále § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, pro rozpor s čl: 1, čl. 4 a čl. 79 odst. 3 Ústavy a s čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Ustanovení § 5 odst. 1 zákona č. 109/2002 Sb. (dále též „zákon“) zavádí možnost, aby diagnostický ústav umístil dítě ve smluvní rodině, přestože toto zařízení podle rozhodnuti soudu převzalo odpovědnost za veškerou péči o dítě. Zákon nedefinuje smluvní rodinu, neobsahuje úpravu práv a povinností dítěte a jeho biologických rodičů, včetně rozsahu odpovědnosti smluvní rodiny. Diagnostický ústav sám rodinu vybere a uzavře s ní smlouvu o výchově dítěte. Přitom soud k této změně výchovy dítěte nedává souhlas. Umísťování dítěte do smluvní rodiny na základě smlouvy mezi diagnostickým ústavem a smluvní rodinou bez dostatečné a úplné zákonné úpravy včetně soudní kontroly považuje navrhovatel za zásah do ochrany základních práv a svobod dítěte ve smyslu čl. 4 Ústavy a čl. 32 odst. 1 a 4 Listiny.
Napadený zákon zavádí do právního řádu České republiky nový institut smluvní rodiny, aniž by blíže vymezil jeho obsah a stanovil práva a povinnosti členů smluvní rodiny a dítěte, jakož i vztahy mezi smluvní rodinou, diagnostickým ústavem a zákonnými zástupci dítěte. Jde o pojem velmi neurčitý, jeho obsah nelze naplnit běžnými interpretačními postupy. Požadavek určitosti nesplňují ani podmínky, za kterých dítě může být do smluvní rodiny umístěno. Pojmy jako „ve zvláště odůvodněných případech“ a „vyžaduje-li to zájem dítěte“, byť částečně konkretizované pojmem „děti, u kterých pobyt v kolektivu není vhodný“, jsou natolik vágní, že je nelze ani při nejlepší vůli označit za zákonné meze uvážení diagnostického ústavu.
Smluvní rodina má podle § 8 odst. 4 zákona poskytnout prostředí (zpravidla po dobu 8 týdnů) a zabezpečovat úkoly diagnostického ústavu stanovené v § 5 odst. 2 zákona, tj. úkoly diagnostické, vzdělávací, terapeutické, výchovné a sociální. V zákoně nejsou stanoveny požadavky na členy smluvní rodiny, jak je tomu např. u pedagogických i nepedagogických pracovníků školských zařízení. Vymezení smluvní rodiny tak, jak ji zákon pojímá, je naprosto neurčité, odporuje principu právní jistoty, a tím i principům právního státu. Dochází tak k rozporu tohoto zákona s čl. 1 Ústavy, který stanoví, že Česká republika je demokratický právní stát založený na úctě k právům člověka a občana.
Podle § 41 odst. 2 zákona má Ministerstvo práce a sociálních věcí vyhláškou stanovit charakter smlouvy mezi diagnostickým ústavem a smluvní rodinou, její obsah, rozsah práv a povinností, případně jaké důsledky oběma smluvním stranám a dále dítěti a jeho vlastním rodičům vzniknou. Zamýšlená vyhláška by tedy nutně musela obsahovat oprávnění a postupy, které však nesporně vyžadují zákonnou úpravu. Takové zmocnění je v přímém rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle něhož ministerstva mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zmocněna. Ústava umožňuje zákonodárci, aby zmocnil orgán výkonné moci vydat k provedení zákona podzákonný předpis. Prováděcí předpis musí být v souladu se zákonem, jehož se týká, musí být vydán na jeho základě a v jeho mezích. Předpokladem tedy je, že zákon obsahuje základní rámec pro podzákonný předpis.
Právní úprava umísťování dětí do smluvní rodiny odporuje čl. 4 odst. 2 Listiny, který stanoví, že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem.
Za Senát Parlamentu České republiky podal vyjádření jeho předseda JUDr. Petr Pithart. Zdůraznil, že všechna ustanovení zákona, navržená ke zrušení, se tykají institutu smluvní rodiny. S ohledem na většinovou vůli Senátu uvedl ve prospěch návrhu podaného prezidentem republiky tyto argumenty:
V této souvislosti Veřejný ochránce práv připomněl, že také Ústavní soud se těmito otázkami již zabýval a poukázal zejména na nález č. Pl: ÚS 35/95, publikovaný pod č. 206/1996 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 5, nález č. 64.
Zavedení institutu smluvní rodiny do zákona o výkonu ústavní nebo ochranné výchovy je podle Veřejného ochránce práv cizím prvkem, který se vymyká smyslu a účelu zákona, tj. úpravy výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních. Předkladatelé pozměňovacího návrhu, kterým byl institut smluvní rodiny do textu zákona včleněn, se zřejmě inspirovali slovenskou úpravou obsaženou v zákoně č. 195/1998 Z. z., o sociálnej pomoci. Podle § 26 tohoto zákona může dětský domov poskytovat péči v rodinách pro profesionální výkon náhradní péče (tzv. profesionální náhradní rodina), které poskytují dětem péči a výchovu ve vlastním rodinném prostředí, mimo dětský domov. Na rozdíl od české úpravy tzv. smluvní rodiny jde o péči dětského domova poskytovanou profesionály – zaměstnanci dětského domova ve vlastním rodinném prostředí. Profesionální rodič za svou práci pobírá plat, jeho práce je řízena a kontrolována a má stanovenu náplň práce.
Napadená ustanovení zákona č. 109/2002 Sb. odporují též čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny, podle nichž je státní moc možno uplatňovat jen v případech a mezích, které stanoví zákon, a to způsobem, který zákon stanoví, a povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích. Zákonem předvídaná vyhláška by při vymezením tohoto institutu musela nepochybně obsahovat i stanovení povinností smluvní rodiny ve vztahu k dítěti i diagnostickému ústavu, které však nemají nezbytný základ v podobě pozitivní zákonné úpravy.
V zákoně rovněž chybí jakékoli ustanovení o soudní ingerenci. Přitom podle čl. 32 odst. 4 Listiny mohou být práva rodičů omezena a nezletilé děti mohou být od rodičů odloučeny proti jejich vůli jen rozhodnutím soudu na základě zákona. Podle čl. 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Zákon počítá s tím, že dítě by bylo umístěno do smluvní rodiny pouze na základě smlouvy uzavřené mezi touto rodinou a diagnostickým ústavem, a to bez jakékoli kontroly soudem a zákonného podkladu. Obecný institut smluvní volnosti účastníků závazkových vztahů by tak umožňoval neomezenou možnost smluvních stran dohodnout v zásadě jakékoli podmínky výchovy ve smluvních rodinách, čímž by došlo i k porušení závazků České republiky vyplývajících též z mezinárodních právních normativních aktů (viz např. Evropská úmluva o výkonu práv dětí – sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 54/2001 Sb.).
Shora popsanou nepřijatelnou právní situaci nemůže vyřešit ani vyhláška Ministerstva práce a sociálních věcí, jejíž vydání předpokládá § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona. Předpokládaná vyhláška by musela zahrnovat stanovení povinností členů smluvní rodiny, např. povinnosti zúčastnit se přípravy pro péči o dítě, povinnosti sdělit určité osobní údaje, povinnosti spolupracovat při provádění kontroly a rovněž stanovení různých povinností spojených s výběrem smluvní rodiny a se samotnou péči o dítě. Zakotvením uvedených povinností ve vyhlášce Ministerstva práce a sociálních věcí na základě obecně formulovaného zmocnění § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona by došlo k porušení čl. 4 odst. 1 Listiny, podle kterého povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích.. Dotčená ustanovení zákona nejsou potřebným podkladem, který by stanovil meze, v nichž se má prováděcí vyhláška pohybovat. Z ustanovení § 5 odst. 1, § 8 odst. 4 ani z § 41 odst. 2 zákona nelze tyto meze dovodit.
Všechna ustanovení zákona, která navrhovatel navrhuje zrušit, se týkají institutu smluvní rodiny, který byl do právního řádu České republiky zaveden zákonem č. 109/2002 Sb. Zmíněná ustanovení nebyla součástí vládního návrhu zákona, ale byla do zákona začleněna na základě poslanecké iniciativy v průběhu projednávání zákona Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky.
V zájmu úplnosti nutno podotknout, že ustanovení § 5 odst. 1 zákona č. 109/2002 Sb. definuje diagnostický ústav jako zařízení, které přijímá do péče děti (viz § 2 odst. 3, 4 a 5 téhož zákona), u nichž byla nařízena ústavní výchova nebo uložena ochranná výchova, děti, u kterých bylo nařízeno předběžné opatření k zajištění péče o nezletilé děti podle § 76a občanského soudního řádu. Ustav dále přijímá do péče i děti, které nejsou občany České republiky a splňují podmínky stanovené v § 2 odst. 2 a 3 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů.
Tato právní úprava porušuje i závazky České republiky vyplývající zejména z čl․ 9 Úmluvy o právech dítěte (viz sdělení Federálního ministerstva zahraničních věci č. 104/1991 Sb.). Podle tohoto článku odstavce 1: „Státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, zajistí, aby dítě nemohlo být odděleno od svých rodičů proti jejich vůli, ledaže příslušné úřady na základě soudního rozhodnutí a v souladu s platným právem a v příslušném řízení určí, že takové oddělení je potřebné v zájmu dítěte. Takové určení může být nezbytným v některém konkrétním případě, například, jde-li o zneužíváni nebo zanedbávání dítěte rodiči nebo žijí-li rodiče odděleně a je třeba rozhodnout o místě pobytu dítěte.“.
„Česká republika prohlašuje podle článku 1 odst. 4 Evropské úmluvy o výkonu práv dětí, přijaté ve Štrasburku dne 25. ledna 1996, že tuto úmluvu použije na řízení o osvojení, řízení o svěření dítěte do pěstounské péče a řízení o omezení nebo zbavení rodičovské zodpovědnosti, jakož i na všechna další řízení ve věcech rodinných, jež se dotýkají práv dítěte.“.
Jak už bylo výše konstatováno, zákon v ustanoveních, jejichž zrušení je navrženo, zavádí do českého právního řádu pojem „smluvní rodina“, který však blíže nevymezuje, a jeho ustanovení jsou v tomto směru neurčitá. Jsou tedy podle závěru Ústavního soudu v rozporu s čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika demokratickým právním státem. Podle konstantní judikatury Ústavního soudu je jedním z principů právního státu princip právní jistoty a z toho plynoucí požadavek na jasnost a určitost zákona (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93, publikovaný pod č. 131/1994 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25). Neurčitost zákona však sama o sobě k závěru o jeho neústavnosti nestačí, jak vyplývá z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (publikovaného pod č. 107/1996 Sb. a uveřejněného ve Sbírce rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16). Zde Ústavní soud konstatoval, že „neurčitost některého z ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy) toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů.“. Ustanovení zákona navržená ke zrušení uvedené podmínky naplňují. Neurčité vymezení institutu smluvní rodiny se výrazně projevuje v ustanovení § 8 odst. 4 zákona, podle něhož jsou prostřednictvím smluvních rodin „zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu“. Lze si jen obtížně představit, jak by mohla smluvní rodina zabezpečovat úkoly diagnostické, vzdělávací, terapeutické, výchovné a sociální, organizační, související s umísťováním dětí do zařízení, a konečně i úkol koordinační (srov. ustanovení § 5 odst. 2 zákona). Z tohoto výčtu je patrno, že jde o úkoly velmi odborné, zajišťované v diagnostických ústavech týmem odborníků, kterým je pro plnění těchto úkolů svěřena řada pravomocí a je jim i zajištěno materiální zázemí. Také podmínky, za nichž lze dítě umístit do smluvní rodiny („ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte“), jsou formulovány příliš neurčitě. Intenzita této neurčitosti je tak vysoká, že vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daných ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů.
Více slov o institutu smluvní rodiny zákon neobsahuje. Vzhledem k této kusé úpravě je zřejmé, že spíše než podrobnosti by vyhláška musela upravit všechny základní prvky tohoto nového institutu. Zákonodárce neupřesnil, zda má jít o péči dočasnou, překlenovací či dlouhodobou, s možnou perspektivou budoucího osvojení. V zákoně zcela chybí definice pojmu „smluvní rodina“ a vymezení požadavků kladených na tuto rodinu. Smluvní rodina není definována ani pozitivně, ani negativně, tj. není stanoveno, jaká rodina např. smluvní rodinou být nemůže. Chybí vymezení kritérii a kvalifikačních předpokladů, které by smluvní rodina měla splňovat a jakým způsobem bude ověřována schopnost zájemců – fyzických osob – zajistit řádnou péči o dítě ve smluvní rodině. Není jasné, zda půjde o smluvní vztahy pouze s manželskými páry nebo s jednotlivci, zda a jakým způsobem bude omezen počet dětí v jedné smluvní rodině atd. Chybí jakékoli vymezení práv osob pečujících o dítě ve smluvní rodině a stanovení, jakým způsobem má být řešeno hmotné zabezpečení dítěte v této rodině. Není rovněž stanoveno, v jakém smluvním vztahu mají být osoby tvořící smluvní rodinu vůči diagnostickému ústavu (v úvahu přichází pracovněprávní nebo občanskoprávní) a jaký typ smlouvy lze s diagnostickým ústavem uzavřít. Nejsou vymezeny základní náležitosti této smlouvy a základní práva a povinnosti jejích účastníků včetně jejich odpovědnosti.
Podle judikatury Ústavního soudu nemusí být každá povinnost stanovena zákonem, neboť požadavek, aby jakákoliv povinnost byla stanovena přímo a výhradně zákonem, by „zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy“ (srov. nález č: 410/2001 Sb.). Podzákonný předpis se však musí vždy pohybovat v mezích zákona, které jsou buď výslovně vymezeny anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona. Na základě zákonného zmocnění má prováděcí předpis konkretizovat problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem, ale nikdy nesmí jít mimo zákon.
V souladu s § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu všichni účastníci tohoto řízení souhlasili s tím, aby Ústavní soud upustil od ústního jednání ve věci. Za této procesní situace plénum Ústavního soudu rozhodlo mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků dne 30. června 2004. Nálezem vydaným podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušilo ustanovení § 5 odst. 1 poslední věty, § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona č. 109/2002 Sb. pro rozpor s čl.1, čl. 4 a čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 7 odst. 1, č1.10 odst. 2 a čl. 32 Listiny, a to ke dni publikace tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Přehled souvislostí Verze(1) Základní údaje (1) Judikatura (3) Novelizované předpisy (1) Nadřazené předpisy (1) Aktuální k datu Historie Editorial Záložky
Souvislosti k 476/2004 Sb. bez vazby na §
Zákon č. 109/2002 Sb. 01.01.2014 -

References: soud 
 § 5
 § 8
 § 41
 zákona č. 109
 § 5

§ 8
 čl. 87
 § 64
 zákona č. 182
 § 5
 § 8
 § 41
 zákona č. 109
 čl. 4
 čl. 79
 čl. 4
 § 5
 zákona č. 109
 soud 
 čl. 4
 čl. 32
 § 8
 § 5
 čl. 1
 § 41
 čl. 79
 čl. 4
 soud 
 § 26
 zákona č. 109
 čl. 2
 čl. 4
 čl. 32
 čl. 4
 § 8
 § 41
 § 8
 § 41
 čl. 4
 § 5
 § 8
 § 41
 § 5
 zákona č. 109
 § 2
 § 76
 § 2
 zákona č. 359
 čl. 1
 soud 
 § 8
 § 5
 § 44
 soud 
 § 70
 § 5
 § 8
 § 41
 zákona č. 109
 čl.1
 čl. 4
 čl. 79
 čl. 4
 čl. 7
 čl. 32