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Timestamp: 2016-10-23 03:15:54+00:00

Document:
1C_92/2010 (06.07.2010)
1C_92/2010
Herbert Heeb, Beschwerdef�hrer,
Kantonsrat Z�rich, vertreten durch die Gesch�ftsleitung, Neum�hlequai 10, Postfach,
8090 Z�rich.
G�ltigerkl�rung der Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Z�rich!",
Beschwerde gegen den Beschluss vom 11. Januar 2010 �ber die Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Z�rich!" des Kantonsrates Z�rich.
Am 28. Mai 2009 wurde unter dem Titel "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Z�rich!" eine Volksinitiative in der Form einer allgemeinen Anregung eingereicht. Sie hat folgenden Wortlaut:
"Der Kanton Z�rich erl�sst rechtliche Bestimmungen, welche jegliche Beihilfe zum Selbstmord an Personen ohne mindestens einj�hrigen Wohnsitz im Kanton Z�rich (Sterbetourismus) nicht gestatten und unter Strafe stellen."
Der Regierungsrat des Kantons Z�rich beantragte dem Z�rcher Kantonsrat am 23. September 2009 (Gesch�ft Nr. 4634), die Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Z�rich!" f�r ung�ltig zu erkl�ren. Denselben Antrag stellte die vorberatende Kommission.
Der Kantonsrat beriet das Gesch�ft am 11. Januar 2010. Nach ausf�hrlicher Diskussion stimmte der Kantonsrat mit 98:69 (bei drei Enthaltungen) f�r die Ung�ltigkeit der Initiative. Art. 28 der Z�rcher Kantonsverfassung (SR 131.211) und � 129 Abs. 2 des Gesetzes �ber die politischen Rechte (Gesetzessammlung 161) erfordern f�r die Ung�ltigerkl�rung einer Volksinitiative eine Mehrheit von zwei Dritteln (der anwesenden Mitglieder). Da dieses Quorum nicht erreicht wurde, war die Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Z�rich!" g�ltig.
Gegen diesen Beschluss des Kantonsrates hat Herbert Heeb beim Bundesgericht am 8. Februar 2010 Beschwerde erhoben. Er stellt den Antrag, der Kantonsratsbeschluss sei aufzuheben und es sei die Initiative f�r ung�ltig zu erkl�ren.
Die Gesch�ftsleitung des Kantonsrates beantragt mit ihrer Stellungnahme, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen.
Der Beschwerdef�hrer h�lt in seiner Beschwerdeerg�nzung an seinen Antr�gen fest.
1.1 Der Beschwerdef�hrer erhebt Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte nach Art. 82 lit. c BGG. Es ist unbestritten, dass er als Z�rcher Stimmb�rger im Sinne von Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde legitimiert und dass die Beschwerde nach Art. 100 Abs. 1 BGG rechtzeitig erhoben ist. Der Beschluss des Kantonsrates kann an keine weitere kantonale Instanz gezogen werden und ist nach Art. 88 BGG kantonal letztinstanzlich (vgl. Urteil 1C_493/2009 vom 3. M�rz 2010 E. 2.1).
1.2 Mit der Beschwerde in Stimmrechtssachen kann u.a. geltend gemacht werden, dass eine Volksinitiative zu Unrecht f�r ung�ltig erkl�rt und einer Abstimmung durch die Stimmberechtigten entzogen wird; ebenso kann ger�gt werden, dass eine Volksinitiative zu Unrecht f�r g�ltig erkl�rt und den Stimmberechtigten zur Abstimmung unterbreitet wird (vgl. BGE 128 I 190 E. 1.3 S. 194; 133 I 110 E. 2.1 [nicht publiziert]).
Demnach kann der Beschwerdef�hrer den Beschluss des Kantonsrates, mit dem die umstrittene Volksinitiative f�r g�ltig erkl�rt worden ist, mit Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte anfechten. Daran �ndert im vorliegenden Fall nichts, dass die zugrunde liegende Initiative in der Form einer allgemeinen Anregung gehalten ist.
Folge des angefochtenen Beschlusses und der G�ltigerkl�rung durch den Kantonsrat ist, dass das Gesch�ft an den Regierungsrat zur Ausarbeitung von Bericht und Antrag geht und der Kantonsrat hernach die Initiative abschliessend behandelt (Ausf�hrungen der Ratspr�sidentin Esther Hildebrand, Protokoll der Kantonsratssitzung vom 11. Januar 2010). Lehnt der Kantonsrat die Initiative in der dannzumal vorgelegten Form ab, so wird sie der Volksabstimmung unterbreitet (Art. 32 lit. d KV/ZH; � 133 Abs. 2 GPR; Christian Schuhmacher, in: Isabelle H�ner et. al [Hrsg.], Kommentar zur Z�rcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 29 N. 14). Stimmt der Kantonsrat indes ohne Gegenvorschlag einer Vorlage zu, die dem Begehren der Initiative entspricht, findet keine Volksabstimmung �ber die Initiative statt; die Vorlage des Kantonsrates untersteht diesfalls dem (obligatorischen oder fakultativen) Referendum (� 133 Abs. 3 GPR; Umkehrschluss aus Art. 32 lit. d KV/ZH; Schuhmacher, a.a.O. Art. 29 N. 14, Art. 32 N. 30 ff.). Aus diesen Verfahrensbestimmungen, welche das Initiativrecht in der Form der allgemeinen Anregung umschreiben, ergibt sich, dass aufgrund des angefochtenen Kantonsratsbeschlusses die zugrunde liegende Volksinitiative in der einen oder andern Form der Abstimmung durch die Stimmberechtigten unterliegt. Dies kann, wie dargelegt, mit Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte beim Bundesgericht angefochten werden.
Daran verm�gen die Ausf�hrungen des Kantonsrates zur vorliegenden Beschwerde nichts zu �ndern. Er �bersieht, dass zurzeit nicht die materielle Frage der �bereinstimmung des Initiativinhalts mit Bundesrecht im Vordergrund steht, sondern die f�r die politischen Rechte bedeutsame Frage, ob die Initiative f�r ung�ltig zu erkl�ren und damit dem Volk gar nicht vorzulegen ist. Daran �ndert nichts, dass die G�ltigkeit der Initiative im vorliegenden Fall in erster Linie von ihrer Bundeskonformit�t abh�ngt.
1.3 Demnach kann auf die Beschwerde eingetreten werden.
2.1 Volksinitiativen m�ssen f�r ihre G�ltigkeit gewisse formelle und materielle Anforderungen erf�llen (vgl. Art. 23-28 KV/ZH). Es sind die Kantone, die in ihrem Organisationsrecht bestimmen, ob, von welchem Organ und nach welchen Kriterien Volksinitiativen auf ihre G�ltigkeit hin �berpr�ft werden. Nach der Rechtsprechung kann die Beh�rde, die zur Anordnung der Abstimmung berufen ist, selbst ohne gesetzliche Grundlage �ber die G�ltigkeit einer Volksinitiative befinden und diese allenfalls einer Abstimmung entziehen (Urteil 1P.260/1989 vom 12. Dezember 1989 E. 3a, in: ZBl 92/1991 S. 164). Wird eine Volksinitiative gest�tzt auf das kantonale Organisationsrecht von einem kantonalen Organ auf ihre Rechtm�ssigkeit hin �berpr�ft, kann mit der Beschwerde in Stimmrechtsangelegenheiten geltend gemacht werden, diese �berpr�fung halte vor den massgeblichen Kriterien nicht stand und verletze somit die politischen Rechte (BGE 128 I 190 E. 1.3 S. 194). Diesfalls steht dem Bundesgericht hinsichtlich des Verfassungsrechts von Bund und Kantonen sowie in Bezug auf kantonale Bestimmungen, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen, grunds�tzlich freie Kognition zu (Art. 95 lit. a, c und d BGG). Es auferlegt sich indes Zur�ckhaltung, wenn ein kantonales Organ die �berpr�fung nach kantonalem Staatsrecht nur auf offensichtliche Ung�ltigkeit hin vornimmt (BGE 132 I 282 E. 1.3 S. 284 mit Hinweisen; Urteil 1C_357 vom 8. April 2010 E. 1.3).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Kantone allerdings nicht verpflichtet, die Rechtm�ssigkeit einer Initiative im Sinne der �bereinstimmung mit Bundesrecht zu pr�fen. Ist dies nicht der Fall, dann stellt der Umstand, dass die Initiative nicht auf ihre Rechtm�ssigkeit hin �berpr�ft und allenfalls eine mit �bergeordnetem Recht in Widerspruch stehende Initiative der Volksabstimmung unterbreitet wird, keine Verletzung der politischen Rechte dar; die allf�llige inhaltliche Rechtswidrigkeit des Initiativbegehrens kann dann erst nach einer entsprechenden Annahme geltend gemacht werden (vgl. zum Ganzen BGE 105 Ia 11 E. 2c S. 13; 114 Ia 267 E. 3 S. 271; 128 I 190 E. 1.2 S. 193; Urteil 1P.338/2006 vom 12. Februar 2007 E. 4.2, in: ZBl 108/2007 S. 313 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat an dieser Rechtsprechung trotz der Kritik in der Lehre festgehalten (vgl. die Hinweise auf die Kritik der Doktrin in BGE 114 Ia 267 E. 3 S. 271 f.; 128 Ia 190 E. 1.2 S. 193; kritisch ferner Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, S. 844 N. 2134 f.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. S. 649 N. 29 gibt die Praxis ohne weitere Stellungnahme wieder; vgl. zum Ganzen Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, 1990, S. 106 ff.).
2.2 Gem�ss dem kantonalen Verfassungsrecht erkl�rt der Kantonsrat eine Volksinitiative, welche den G�ltigkeitsanforderungen nicht entspricht, f�r ung�ltig. Hierf�r ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Kantonsrates erforderlich. Aus dieser Regelung, die fr�her im z�rcherischen Gesetz �ber das Vorschlagsrecht des Volkes (Initiativgesetz) enthalten war und nunmehr in Art. 28 Abs. 3 KV/ZH und � 129 Abs. 2 GPR figuriert, hat das Bundesgericht gefolgert, mit dem qualifizierten Mehr werde zum Ausdruck gebracht, dass in Grenzf�llen die Initiative trotz der allenfalls bestehenden Bedenken dem Volk unterbreitet werden muss. Der Stimmberechtigte habe somit im Kanton Z�rich keinen Anspruch darauf, dass eine inhaltlich allenfalls rechtswidrige Initiative, deren Ung�ltigkeitserkl�rung im Kantonsrat nicht zustande kommt, dem Volk nicht unterbreitet wird (BGE 105 Ia 11 E. 2c S. 14 f.). Diese Rechtsprechung ist, soweit ersichtlich, nie in Frage gestellt worden und daher auch im vorliegenden Verfahren massgebend.
Der Beschwerdef�hrer macht im vorliegenden Fall einzig geltend, die Initiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Z�rich!" verstosse gegen Bundesrecht und missachte den Vorrang von Bundesrecht im Sinne von Art. 49 Abs. 1 BV. Hingegen r�gt er nicht, die Abstimmungsfreiheit werde etwa wegen Missachtung des Grundsatzes der Einheit der Materie verletzt. Den Stimmberechtigten steht im Kanton Z�rich nach dem Gesagten kein Anspruch zu, dass Volksinitiativen auf ihre �bereinstimmung mit Bundesrecht �berpr�ft werden und dass in diesem Sinne allf�llig rechtswidrige Volksinitiativen nicht zur Abstimmung gebracht w�rden. Umgekehrt stellt die Vorlage einer allenfalls rechtswidrigen Volksinitiative keine Verletzung der Abstimmungsfreiheit dar (vgl. BGE 105 Ia 11 E. 2d S. 15).
Bei dieser Sachlage erweist sich die Beschwerde als unbegr�ndet und ist ohne weitere Pr�fung abzuweisen.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdef�hrer aufzuerlegen.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer und dem Kantonsrat Z�rich schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 28
 Art. 82
 Art. 89
 Art. 100
 Art. 88
 BGE 
 Art. 29
 Art. 32
 Art. 29
 Art. 32
 Art. 23
 BGE 
 BGE 
 Art. 28
 Art. 49
 BGE