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El Tribunal Supremo declara la nulidad del Reglamento de Seguridad contra incendios en establecimientos industriales estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo General
05/11/2003. Madrid. COGITI.
La Sala de lo Contenioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su Sentencia de 27 de Octubre de 2003, anula el Real Decreto 786/2001 de 6 de Julio que aprueba el Reglamento de Seguridad contra Incendios en establecimientos industriales, en base a la argumentación sustentada por el Consejo General en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el mismo, según los siguientes
PRIMERO.- El art. 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno, dispone que a lo largo del proceso de elaboración de los reglamentos deberán recabarse los informes previos preceptivos.
SEGUNDO.- El art. 18,1 de la Ley 2111992, de 16 de julio de Industria, crea el Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial para impulsar" y coordinar los criterios y actuaciones de las Administraciones Públicas en materia de Seguridad Industrial", El art. 18, 2 de esa misma Ley determina la adscripción orgánica y la integración del mencionado Consejo. El art. 18. 3 remite al reglamento de establecimiento de la composición y de las normas de funcionamiento, Y el art. 18. 4 precisa las funciones específicas del Consejo, entre las que se encuentra la de “informar preceptivamente los proyectos que Reglamentaciones de ámbito estatal", (apartado c).
TERCERO.- Mediante RD 251/1997, de 21 de febrero, fue aprobado el Reglamento del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial. En su art. 2 regula las funciones del mismo, entre las que se halla (apartado d) la de "informar preceptivamente los proyectos de Reglamentaciones de Seguridad Industrial de ámbito estatal".
CUARTO.- Una de estas Reglamentaciones de Seguridad Industrial de ámbito estatal es la contenida en el Reglamento de Seguridad contra incendios en los establecimientos industriales, aprobado por R.D. 786/2001, de 6 de julio, dictado al amparo de la competencia estatal establecida en el arto 149.1.13 de la C.E. relativa a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Contra este Real Decreto ha interpuesto recurso contencioso-administrativo la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Industriales. En el suplico de la demanda plantea, como primera pretensión la declaración de nulidad del referido Reglamento por haber sido aprobado sin que en el procedimiento de elaboración haya sido emitido el informe preceptivo de tan repetido Consejo de Coordinación.
QUINTO.- En su contestación a la demanda, el Abogado del Estado ha alegado que el preceptivo informe no ha sido emitido porque (citamos textualmente) "en la fecha de elaboración de la norma recurrida, dicho Consejo no estaba operativo y, por tanto, no podía, por razones puramente tácticas, emitir el dictamen cuya omisión se denuncia". A la vista de los términos de esta contestación, la Sala acordó para mejor proveer, con suspensión del término para dictar sentencia, requerir al Ministerio de Ciencia y Tecnología para que certificase dicha constitución, fecha de la misma, en su caso, o posibles causas que lo hayan impedido, así como sobre los informes emitidos en relación con el Reglamento impugnado en sustitución, también en su caso, del que corresponda a tal órgano consultivo". El Secretario de dicho Consejo ha certificado, con fecha 27 de enero de 2003, que hasta ese día el Consejo no había sido constituido (volvemos a citar textualmente) "debido a los diferentes cambios que se han producido desde la promulgación del mismo en la organización de la Administración General del Estado y en la estructura orgánica tanto de los Departamentos Ministeriales como de las Consejerías de las Comunidades Autónomas, que han impedido su constitución, al no haber sido posible hasta la fecha la actualización de los miembros del Consejo". Nada han alegado ninguna de las partes en el plazo concedido para que expresaran lo que estimasen procedente acerca del alcance e importancia del contenido de esta certificación.
1.- La primera cuestión que debemos examinar, anterior a todas las demás, es la de las consecuencias derivadas de la no emisión en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado del preceptivo informe de tan referido Consejo de Coordinación. De acuerdo con el art. 62.2 de la Ley 30/1992, la vulneración de lo dispuesto en el art. 24.1.b) de la Ley del Gobierno, sobre la obligación de recabar, a lo largo del procedimiento de elaboración de los Reglamentos, los informes preceptivos, y de lo establecido en el arto 18.4.c) de la Ley de Industria, que atribuye a aquel Consejo como función especifica la de informar preceptivamente los proyectos de Reglamentaciones de ámbito estatal, hace adolecer al Reglamento aprobado sin que previamente haya sido emitido el preceptivo informe por tal Consejo, de un vicio determinante de su nulidad por omisión de un trámite esencial previsto en una norma con rango de Ley vigente desde hace casi diez años antes de la promulgación del Real Decreto de aprobación, tiempo suficiente para que durante su transcurso fuera puesto en funcionamiento tal Consejo, o, en su caso, realizadas las modificaciones legales adecuadas para dejar sin efecto el mandato de su exigibilidad. Para eludir el cumplimiento de tal mandato no cabe alegar validamente dificultades derivadas de los diferentes cambios que se han producido en la organización del Estado y en la de las CCM, única razón esgrimida por la Administración del Estado en relación con la no constitución del Consejo, y consiguientemente, con la no emisión del preceptivo informe. Si aceptáramos esta justificación, el doble mandato legal (esto es el contenido en la Ley del Gobierno y en la Ley de Industria) quedaría incumplido y con ello legitimaríamos el ejercicio de la potestad reglamentaria en términos incompatibles con lo previsto en los arts. 97 y 103.1 de la CE.
2. Cierto es que a lo largo del procedimiento de elaboración del Reglamento han informado diversos Ministerios y que han tenido la posibilidad de hacerlo todas las CCAA y que, de hecho, alguna de estas Comunidades han informado. Mas, aparte de que no han informado todos los Departamentos Ministeriales que, de acuerdo con el arto 5 del R.D. 251/1997, al que remite el art. 18.2 de la Ley de Industria, han de estar representados en el Consejo de Coordinación, tales informes no pueden sustituir ser confundidos con el que debía ser emitido por el no constituido Consejo de Coordinación, cabalmente con el fin de coordinar emanas y actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas, como ordena el art. 18.1 de la Ley de Industria. Se trata de un informe preceptivo establecido, como decía la derogada LPA, para garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición general, trámite que no puede ser visto como un obstáculo a superar sino como expresión del criterio de un órgano especializado cuyas apreciaciones el legislador ha reputado necesarias para proporcionar solidez y rigor en cuanto a la oportunidad y legalidad del producto normativo elaborado.
3.- La omisión de informes preceptivos ha sido considerada como causa determinante de nulidad de los Reglamentos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (así ya en la STS de 25 de febrero de 1969 y, más inmediatamente, en las de 19 de febrero y 18 de abril de 1999). Frente a esta unánime jurisprudencia no puede invocarse en contra la doctrina de lo declarado en las SSTS de 27 de enero y 17 de junio de 2003 (recaídas, respectivamente, en los recursos números 338/2000 y 492/1999) pues, en el primer caso, se trataba de un Reglamento referente a una materia no directamente prevista como objeto de la competencia consultiva del Consejo que no había emitido el preceptivo informe y, en el segundo supuesto, el informe preceptivo del Consejo correspondiente había sido recabado a lo largo del proceso de elaboración del Reglamento, reconociendo aquella sentencia que la intervención del Consejo se habla cumplido en grado suficiente mediante el informe del proyecto en su primitiva redacción. Evidentemente, no son estas las circunstancias que concurren en el proceso que ahora resolvemos, pues mediante el Real Decreto impugnado se aprobó un Reglamento regulador de una materia, directamente prevista como objeto de la competencia consultiva del Consejo no constituido y respecto del cual no llegó a pronunciarse en forma alguna. Por ultimo, cabe añadir que la atenuación de las consecuencias invalidantes de la no evacuación de informes que cabe advertir en el art. 83.3 de la Ley 30/1992. ha de entenderse constreñida al procedimiento que debe seguirse para la adopción de la correspondiente resolución administrativa, que no cabe trasladar al procedimiento especial para la elaboración de los Reglamentos, regulado por el arto 24 de la Ley del Gobierno.
SÉPTIMO.- Como consecuencia de la existencia del grave vicio formal que hemos apreciado, procede declarar la nulidad del Real Decreto impugnado sin necesidad de examinar las restantes alegaciones de la demanda.
OCTAVO.- Al no haberse sostenido la acción impugnatoria con mala fe o temeridad, no ha lugar a la imposición de las costas (ex arto 139.1 de la LJ.).
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