Source: https://www.monitor-zamowien.pl/artykul/problem-aktualnosci-dokumentow
Timestamp: 2019-11-15 13:45:44+00:00

Document:
Problem aktualności dokumentów - Zamówienia publiczne i wszystkie niezbędne informacje - Monitor Zamówień Publicznych
Zagadnienie żądania przez zamawiającego składania oświadczeń i dokumentów na potwierdzenie braku podstaw wykluczenia oraz spełniania warunków udziału w postępowaniu (lub kryteriów selekcji) nie jest nowe.
Celem przepisów regulujących tę problematykę zawsze było zagwarantowanie, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego uczestniczą podmioty wiarygodne i zdolne do wykonania zamówienia, zaś oferta wykonawcy, która została uznana za najkorzystniejszą, spełnia określone wymogi zamawiającego1.
Wykazywanie braku podstaw do wykluczenia oraz potwierdzanie spełniania warunków udziału w postępowaniu następowało wraz ze składaniem oferty lub wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Bez względu na to, czy zamawiający uznawał złożone oświadczenia i dokumenty za poprawne, czy też wzywał do ich wyjaśnienia lub uzupełniania, miały być one aktualne w terminie składania ofert lub wniosków. W konsekwencji wszelkie okoliczności dotyczące sytuacji podmiotowej wykonawcy oraz jego doświadczenia, zasobów itp. musiały być potwierdzone najpóźniej na moment składania ofert lub wniosków, nawet jeżeli dokumenty składane były w terminie późniejszym.
Przed nowelizacją ustawy Pzp do aktualności dokumentów odnosiło się rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2013 r., poz. 231). Wykonawcy mieli zatem pewność, że o ile przedstawione oświadczenia i dokumenty dowodzą spełnienia formalnych warunków uczestnictwa w postępowaniu na konkretny dzień, zamawiający nie wykluczy ich z postępowania o udzielenie zamówienia. Sytuacja ta uległa diametralnej zmianie po nowelizacji.
Obecnie obowiązująca regulacja Pzp nie zawiera przepisów, które dawałyby wykonawcom (zamawiającym również) pewność, że warunki udziału w postępowaniu spełnione w dacie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu będą uznane za spełnione w toku całego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Dokumenty potwierdzające w dyrektywie klasycznej
Jednym z istotnych celów przyświecających wdrożeniu nowej dyrektywy klasycznej było odformalizowanie i odbiurokratyzowanie procedur udzielania zamówień, a także zapewnienie szerszego dostępu do rynku zamówień publicznych małym i średnim przedsiębiorcom. Dlatego m.in. wprowadzono jednolity europejski dokument zamówienia, tzw. procedurę odwróconą, położono większy nacisk na stosowanie kryteriów pozacenowych wyboru najkorzystniejszej oferty, wprowadzono elektronizację systemu zamówień, zwiększono otwartość na procedury negocjacyjne itp.
Pytanie zatem, w jaki sposób prawodawca europejski podszedł do kwestii dokumentów składanych na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu i kryteriów selekcji? Pomimo że dyrektywa klasyczna nie poświęca im zbyt wiele miejsca, zagadnienie to pojawia się już w motywie 84:
Oferent, któremu postanowiono udzielić zamówienia, powinien być zobowiązany do przedstawienia stosownych dowodów, a instytucje zamawiające nie powinny zawierać umów z oferentami, którzy nie są w stanie tego zrobić. Instytucje zamawiające powinny być także uprawnione do zwrócenia się w każdej chwili o całość lub część dokumentów potwierdzających, gdy uważają, że jest to niezbędne dla właściwego przebiegu postępowania. Może to w szczególności dotyczyć procedur dwustopniowych (…).
Motyw 85 natomiast wskazuje: Istotne jest, by decyzje instytucji zamawiających opierały się na aktualnych informacjach, w szczególności jeśli chodzi o podstawy wykluczenia, z uwagi na to, że ważne zmiany mogą zachodzić dość szybko, np. w przypadku trudności finansowych, które sprawiałyby, że dany wykonawca staje się nieodpowiedni lub, przeciwnie, z racji spłacenia w międzyczasie zaległych zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (…).
Motywy te znalazły rozwinięcie w treści art. 59 ust. 4 dyrektywy zamówieniowej, zgodnie z którym instytucja zamawiająca może na dowolnym etapie postępowania zwrócić się do oferentów i kandydatów o przedłożenie wszystkich lub niektórych dokumentów potwierdzających, jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia odpowiedniego przebiegu postępowania, natomiast przed udzieleniem zamówienia instytucja zamawiająca, co do zasady, powinna wymagać, aby oferent przedstawił aktualne dokumenty potwierdzające.
Dyrektywa klasyczna skłania się ku „progresywnemu” dowodzeniu sytuacji podmiotowej wykonawców, dążąc do zapewnienia, aby na dzień zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego wykonawca wykazał co najmniej brak podstaw do wykluczenia z postępowania.
Unijny prawodawca zdaje się dostrzegać także złożony charakter procedur dwustopniowych, w tym negocjacyjnych. Nie ulega wątpliwości, że unormowania zawarte w dyrektywie nie rozstrzygają jednak wprost szczegółowych problemów, które ujawniają się w konkretnych postępowaniach, pozostawiając w tym zakresie pewną swobodę regulacyjną państwom członkowskim UE, a w niektórych przypadkach – także samym zamawiającym.
Oświadczenia i dokumenty po nowelizacji ustawy Pzp
Nowelizacja ustawy Pzp przygotowywana była pospiesznie, co nie wpłynęło korzystnie na treść uchwalonych przepisów. Jednym z dostrzegalnych problemów, który ujawnia się w toku wielu procedur, jest właśnie zagadnienie aktualności dokumentów, które wykonawcy składają w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Dokumenty te – obecnie często poprzedzane samymi tylko oświadczeniami – dotyczą przede wszystkim wykazania braku podstaw wykluczenia z postępowania, spełnienia warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów selekcji, a w pewnych przypadkach – również dodatkowych wymogów oferty nałożonych przez zamawiającego.
Należy przypomnieć, że stosownie do art. 25 ust. 1 Pzp w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania.
Oświadczenia lub dokumenty potwierdzające: spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub kryteria selekcji, spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego oraz brak podstaw wykluczenia – wskazywane są przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub zaproszeniu do składania ofert.
Wprowadzony nowelizacją art. 25a ust. 1 Pzp stanowi, iż do oferty lub wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykonawca dołącza aktualne – na dzień składania ofert lub wniosków – oświadczenie w zakresie wskazanym przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Informacje zawarte w oświadczeniu stanowią wstępne potwierdzenie, że wykonawca nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu i kryteria selekcji (o ile w danym przypadku znajdują zastosowanie).
Przed udzieleniem zamówienia zamawiający – na podstawie art. 26 ust. 1 Pzp – wzywa wykonawcę, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia aktualnych na dzień złożenia ofert oświadczeń lub dokumentów, potwierdzających ww. okoliczności.
W przypadku zamówień poniżej tzw. progów unijnych wezwanie to ma charakter fakultatywny. W praktyce rzadko zamawiający rezygnują jednak z tego uprawnienia. Co więcej, na podstawie art. 26 ust. 2f Pzp – o ile zamawiający uzna, że jest to niezbędne do zapewnienia odpowiedniego przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia – może on na każdym etapie postępowania wezwać wykonawców do złożenia wszystkich lub niektórych oświadczeń lub dokumentów potwierdzających, że nie podlegają wykluczeniu, spełniają warunki udziału w postępowaniu lub kryteria selekcji, a jeżeli zachodzą uzasadnione podstawy do uznania, że złożone uprzednio oświadczenia lub dokumenty nie są już aktualne – do złożenia aktualnych oświadczeń lub dokumentów.
Uprawnienie to jest szczególnie istotne w przypadku procedur dwustopniowych, a przede wszystkim – w razie stosowania procedur negocjacyjnych, trwających niejednokrotnie przez wiele miesięcy.
Na podstawie art. 22d ust. 2 Pzp zamawiający na każdym etapie postępowania może uznać, że wykonawca nie posiada wymaganych zdolności, jeżeli zaangażowanie zasobów technicznych lub zawodowych wykonawcy w inne przedsięwzięcia gospodarcze może mieć negatywny wpływ na realizację zamówienia.
Rodzaje tych dokumentów, jak również okres ich ważności i formy, w jakich mają być składane, określają przepisy rozporządzenia w sprawie rodzajów dokumentów. Rzecz jasna, w zależności od rodzaju dokumentu i zakresu, jaki ma obejmować, terminy ważności różnią się, w pewnych przypadkach nawet bardzo istotnie. I tak przykładowo, informacje z banku lub SKOK potwierdzające zdolność kredytową wykonawcy muszą zostać wystawione nie wcześniej niż miesiąc przed terminem składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu; wykaz wykonanych robót budowlanych – nie wcześniej niż w okresie ostatnich pięciu lat przed upływem ww. terminów; stosowne informacje z Krajowego Rejestru Karnego – sześć miesięcy; dokumenty potwierdzające uprawnienia do prowadzenia określonej działalności zawodowej – muszą być ważne w tych datach.
Sankcją zarówno za niezłożenie aktualnych oświadczeń lub dokumentów (lub ich nieprawidłową formę, pomimo wezwań zamawiającego), jak i uznanie przez zamawiającego, że wykonawca nie posiada wymaganych zdolności, będzie wykluczenie takiego wykonawcy z postępowania. Nie ulega wątpliwości, że zamawiający może wykluczyć wykonawcę na każdym etapie postępowania o udzielenie zamówienia, o czym przesądza art. 24 ust. 12 Pzp.
Jak wynika z powyższego, w odróżnieniu od stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy Pzp obecnie obowiązujące przepisy wydają się znacząco zwiększać uprawnienia zamawiających w odniesieniu do badania zdolności wykonawców do faktycznej realizacji zamówienia. Wobec tego nieuniknione wydaje się postawienie podstawowych pytań, jakie rodzą się na gruncie przytoczonych przepisów Pzp:
Czy zamawiający może żądać od wykonawcy aktualnych dokumentów potwierdzających na każdym etapie postępowania?
Czy przez „aktualne” dokumenty należy rozumieć dokumenty potwierdzające określony stan faktyczny na dzień składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, czy też – na dzień ich złożenia w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego?
Czy należy rozróżnić rodzaje „aktualnych” dokumentów w zależności od celu, któremu mają służyć, i tym samym dokonywać odmiennej oceny ich „aktualności”?
Odpowiedź na pierwsze z pytań jest twierdząca. Skoro bowiem celem zamawiającego jest dokonanie wyboru wykonawcy spełniającego wszelkie wymogi przewidziane w dokumentach postępowania, a obowiązujące przepisy wprost dopuszczają możliwość badania dokumentów wykonawcy w toku postępowania (od ogłoszenia o zamówieniu, do wyboru oferty najkorzystniejszej, a w procedurze odwróconej – również po tej czynności), to nie ulega wątpliwości, że nowelizacja rozszerzyła tu znacząco uprawnienia zamawiającego.
Instytucja zamawiająca może na dowolnym etapie postępowania zwrócić się do oferentów i kandydatów o przedłożenie wszystkich lub niektórych dokumentów potwierdzających, jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia odpowiedniego przebiegu postępowania
Dla porządku należy zwrócić uwagę, że żądanie takie nie powinno być zbyt uciążliwe dla wykonawców i musi być realizowane według zasad równego dostępu do zamówienia oraz przejrzystości. Niedopuszczalne wydaje się żądanie dokumentów od jednego tylko wykonawcy, przy zachowaniu milczącej aprobaty wobec oświadczeń złożonych w postępowaniu przez pozostałe podmioty. Wyjątek od tej zasady dotyczyć może sytuacji, w której zamawiający – po dokonaniu ustaleń własnych – poweźmie wątpliwości odnośnie do faktów wynikających z oświadczeń wykonawcy.
Znacznie większy problem jest z interpretacją „aktualności” dokumentów. Wydaje się bowiem, że ustawa Pzp i rozporządzenie w sprawie rodzajów dokumentów nie są w tym zakresie spójne. Z jednej strony, jak podkreślano wcześniej, informacje zawarte w oświadczeniu składanym wraz z ofertą lub wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, stanowią wstępne potwierdzenie, że wykonawca nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu, a także kryteria selekcji (art. 25a ust. 1 Pzp). Co jednak w przypadku, gdy niektóre dokumenty (a co za tym idzie – oświadczenia) utracą swą aktualność w toku postępowania?
Na etapie składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykonawca złożył oświadczenie w sprawie wykazu robót budowlanych, po czym na wezwanie zamawiającego, wysłane kilka miesięcy później, nie jest w stanie przedstawić „aktualnych na dzień złożenia” dokumentów, gdyż utraciły one swą pięcioletnią aktualność? Ten sam problem dotyczy zdolności finansowej – np. w dacie składania ofert wykonawca może ją potwierdzić dokumentem, ale po dokonaniu wyboru oferty bank nie chce wydać mu stosownego zaświadczenia (czego domaga się z kolei zamawiający)? Czy wykonawca – w celu utrzymania zdolności do realizacji zamówienia – powinien zatem stale utrzymywać zdolność techniczną, zawodową i finansową (nie wspominając o pozostałych dokumentach podmiotowych) na poziomie oczekiwanym w ogłoszeniu o zamówieniu lub SIWZ? A co w sytuacji, gdy w toku postępowania przestanie spełniać kryteria selekcji, z uwagi na ich dezaktualizację? Czy powinno to stanowić przesłankę do wykluczenia go z postępowania i „zastąpienia” innym wykonawcą, który został już wykluczony wcześniej? Jeśli tak – w jakiej procedurze? Jeśli nie – na podstawie jakich przepisów?
W kontekście powyższych wątpliwości warto zwrócić uwagę, że dokumenty składane przez wykonawców w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego mają różnorodny charakter. Można podzielić je przy tym na dwie podstawowe grupy:
dokumenty podmiotowe – dotyczące wykonawcy i jego organów (np. zaświadczenia z US, ZUS, KRS, KRK, dokumenty potwierdzające uprawnienia zawodowe),
dokumenty potwierdzające zdolność do wykonania zamówienia – zdolność techniczną i zawodową, zdolność ekonomiczną i finansową.
Wszystkie z tych dokumentów mogą się zdezaktualizować lub stracić ważność wobec zaistnienia określonych zdarzeń. Czy wobec tego zamawiający powinien różnicować „aktualność” poszczególnych dokumentów w zależności o...
Dr; radca prawny, adiunkt w Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego Uniwersytetu Warszawskiego, doradza zamawiającym i wykonawcom zamówień publicznych, specjalizuje się w szczególności w przedsięwzięciach partnerstwa publiczno-prywatnego i projektach współfinansowanych ze środków europejskich.
W pierwszych tygodniach funkcjonowania

References: art. 59
 art. 25
 art. 25
 art. 26
 art. 26
 art. 22
 art. 24