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Timestamp: 2016-10-27 06:56:45+00:00

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Chapitre 12 : L’exécution administrative —
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Christian Autexier 27/06/2015 by Christian Autexier 287. Fondements législatifs ; champ d’application. – La loi sur la procédure administrative règle l’activité administrative jusqu’à l’édiction de l’acte administratif (§ 9 VwVfG) ; au-delà de l’édiction, le pouvoir de l’administration de faire exécuter l’acte administratif relève d’une législation spécifique, celle de l’exécution en matière administrative.
Alors qu’en droit privé, la mise en oeuvre des droits présuppose toujours une intervention du pouvoir judiciaire : obtention d’un titre exécutoire, intervention de l’huissier ou du tribunal chargé de l’exécution, l’acte administratif portant commandement ou interdiction ne vaut pas seulement titre exécutoire, il peut aussi faire l’objet d’une exécution forcée par l’administration, directement et sans intervention du juge. On appelle exécution administrative (Verwaltungsvollstreckung) cette mise en oeuvre forcée d’obligations de droit public d’un administré/citoyen ou d’un autre sujet de droit, par l’autorité administrative et selon une procédure administrative.
Contrairement aux dispositions du code général prussien de 1794 (Preußisches Allgemeines Landrecht, ALR) qui attachait directement à certaines décisions de la puissance publique le pouvoir de mettre en oeuvre les moyens nécessaires à leur exécution, une habilitation législative est aujourd’hui toujours requise. L’exécution forcée implique en effet une atteinte à la sphère de liberté et de propriété de l’individu, qui, dans un Etat de droit, requiert une autorisation du législateur (réserve de la loi). Concrètement, ce fondement législatif est fourni par la loi du 27 avril 1953 sur l’exécution administrative (Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz, VwVG) et par la loi du 10 mars 1961 sur l’usage direct de la contrainte publique par des agents de la Fédération (Gesetz über den unmittelbaren Zwang, UZwG). Au niveau des Länder, on retrouve des lois très largement similaires. Ces dispositions législatives à caractère général sont remplacées ou complétées par des dispositions spéciales, par exemple en matière d’expulsion d’étrangers (§§ 49 et s. AuslG) ou en matière de police administrative (exécution des décisions de prévention de péril, dans les différentes – mais largement identiques -législations de police).
Il ne peut être recouru à l’exécution administrative que pour la mise en oeuvre d’un acte administratif. Dans les autres cas, l’administration doit recourir au juge pour faire assurer l’exécution, en particulier : créances de l’administration fondées sur le droit privé (sauf quelques exceptions dans certains Länder), obligations contractuelles (sauf convention spéciale : § 61 VwVfG), obligations dans les rapports mutuels de deux institutions d’administration.
La loi sur l’exécution administrative (VwVG) distingue deux hypothèses d’exécution forcée :
-la contrainte de faire, souffrir ou s’abstenir (Verwaltungszwang),
-l’exécution de créances d’une somme d’argent (Beitreibungsverfahren.
Section I – Les contraintes de faire, souffrir ou s’abstenir
L’acte administratif constitutif d’une obligation de faire, souffrir ou s’abstenir peut faire sous certaines conditions l’objet d’une exécution forcée. Il s’agit pour l’essentiel de mesures de police administrative : démolition d’un ouvrage érigé en violation du droit de la construction, obligation des copropriétaires de souffrir la démolition d’un tel ouvrage, interdiction d’organiser une manifestation interdite, interdiction d’exercer sans autorisation une profession réglementée,…
I | Les moyens de contrainte
Les moyens de contrainte sont limitativement énumérés par la loi : exécution d’office, astreinte ou contrainte par corps, contrainte immédiate.
288. L’exécution d’office (Ersatzvornahme, § 10 VwVG). – Si l’administré n’accomplit pas l’action qui lui a été commandée par acte administratif, l’administration peut charger un tiers de l’accomplir aux frais de l’intéressé. Les lois de la majorité des Länder permettent l’exécution d’office non seulement par un tiers (Fremdvornahme) mais aussi, le cas échéant, par les services de l’administration (Selbstvornahme).
L’exécution d’office suppose que l’action soit de nature à être accomplie par un tiers (vertretbare Handlung) ; elle ne peut donc concerner qu’une obligation de faire, non de souffrir ou s’abstenir : par exemple, démolition d’un ouvrage irrégulièrement implanté. Dans tous les cas, l’exécution d’office intervient aux frais de l’intéressé. La relation entre l’administration et l’administré ayant par hypothèse une nature de droit public, la créance est de nature publique ; son montant est fixé par acte administratif et la procédure de recouvrement est applicable. En revanche, la relation entre l’administration et le tiers qu’elle charge de l’exécution d’office relève en principe du droit privé et n’ouvre pas à ce tiers de droit de créance à l’encontre de l’intéressé. L’administré n’est tenu que de souffrir l’exécution d’office par le tiers qui en a été chargé.
289. L’astreinte et la contrainte par corps (Zwangsgeld, Zwangshaft, §§ 11, 16 VwVG). – L’astreinte est permise lorsque l’intéressé ne satisfait pas à une obligation de souffrir ou de s’abstenir, ou encore à une obligation de faire qui ne peut être exécutée que par lui-même (dans certains Länder, toute obligation de faire). La loi fédérale ne permet l’astreinte dans le cas où l’exécution d’office par un tiers serait possible que si cette exécution est inopportune, en particulier lorsque l’intéressé ne pourrait en acquitter les frais.
L’astreinte n’est pas une sanction, ni pénale ni administrative, mais un moyen de pression pour obtenir la mise en oeuvre de l’acte administratif ; elle peut donc être réitérée et augmentée, et est indépendante d’une sanction ou amende éventuelle. Il n’y a donc plus lieu à astreinte lorsqu’il est satisfait à l’acte administratif, ce qui n’interdit pas la liquidation et le recouvrement du montant de l’astreinte à percevoir jusqu’à la soumission de la personne concernée. Le montant de l’astreinte doit être fixé à l’intérieur d’une fourchette prévue par la loi ; elle varie de 3,- à 2.000,- DM dans la loi fédérale, tandis que les lois des Länder prévoient des limites nettement plus élevées (10,- à 100.000,- DM en Sarre).
Si la personne concernée ne peut satisfaire à l’astreinte, l’autorité administrative chargée de l’exécution forcée peut demander au tribunal administratif de prononcer la contrainte par corps à titre de substitution, après audition de l’intéressé. Le plafond de la privation de liberté est de 2 semaines dans la loi fédérale ; il est plus élevé dans certains Länder. Cette contrainte par corps qui se substitue à l’astreinte a la même fonction de moyen de pression que celle-ci et son régime juridique est donc semblable.
290. La contrainte immédiate (unmittelbarer Zwang). – Lorsque l’exécution d’office et l’astreinte sont sans effet, ou inadaptées, l’autorité chargée de l’exécution administrative peut recourir à la contrainte immédiate pour forcer le comportement de la personne concernée (§ 12 VwVG). La définition légale de la contrainte immédiate est fournie par le § 2 UZwG : action sur des personnes ou des choses par usage de la force physique, de moyens auxiliaires (tels liens, lances à eau, barrages, chiens policiers, chevaux et véhicules de police) et des armes réglementaires (armes de main, armes à feu, substances irritantes et explosives).
La contrainte immédiate sur les choses se distingue de l’exécution d’office en ceci que la contrainte immédiate est un moyen de pression indirect (par ex., tir dans les pneus d’une véhicule pour obliger des malfaiteurs à se rendre), alors que l’exécution d’office tend à produire directement le résultat qui était attendu du comportement de la personne concernée (cf. l’exemple déjà cité de la démolition d’un ouvrage irrégulièrement implanté).
La contrainte immédiate, c’est-à-dire l’usage de la force, ne peut constituer que l’ultima ratio. Le recours à la contrainte immédiate n’est permis que dans les limites du principe de proportionnalité ; ce ne peut être qu’un dernier recours, lorsqu’aucun autre moyen ne peut être utilisé avec succès et avec des dommages moins importants. C’est pourquoi les autorités de la force publique ne peuvent recourir aux moyens auxiliaires et encore plus aux armes que dans les conditions très précisément règlementées par la loi fédérale sur l’usage direct de la contrainte physique et par les lois générales et particulières des Länder.
II | Les procédures de contrainte
La mise en oeuvre de la contrainte est soumise à des procédures strictes. La règle est celle de la procédure graduelle (gestrecktes Verfahren) qui se déroule en trois temps : mise en garde, arrêt de contrainte, exercice de la contrainte (A). Il peut arriver que cette mise en oeuvre graduelle ne soit pas adaptée à l’urgence d’un péril, notamment en matière de police ; c’est pourquoi la loi a également prévu la procédure dite d’exécution d’emblée (B).
A – La procédure normale : l’exécution graduelle
291. L’acte administratif à exécuter. – L’exécution administrative présuppose normalement l’existence d’un acte administratif initial susceptible d’une mise en oeuvre, producteur d’effet (wirksam) et exécutoire (vollziehbar, cf. § 6 I VwVG).
L’acte administratif doit avoir un contenu susceptible d’être mis en oeuvre, c’est-à-dire prescrire explicitement un ordre ou une interdiction. La jurisprudence administrative a été amenée à se prononcer sur le cas des panneaux de signalisation routière et des parcmètres ; nous avons déjà vu qu’il s’agit d’actes administratifs sous la forme de la prescription collective (voir nº 223) : la Cour fédérale administrative analyse l’interdiction de stationner, dont l’exécution en tant que telle est difficilement imaginable, comme contenant une obligation corrélative de circuler, dont la violation peut justifier l’enlèvement d’office du véhicule (BVerwG NJW 1978, 656; BVerwGE 58, 326 et BVerwG DÖV 1988, 694 – cas du parcmètre -).
L’acte administratif doit ensuite être producteur d’effet au sens du § 43 VwVfG, donc avoir été individuellement notifié à la personne concernée (voir nº 225). La simple existence de l’acte ne suffit pas. Ici encore, la jurisprudence a eu à se pencher sur le cas de la signalisation routière : par un jugement du 10 décembre 1996, la Cour fédérale administrative a jugé qu’une interdiction de stationner est immédiatement productrice d’effet et peut justifier l’enlèvement aux frais du propriétaire d’un véhicule en stationnement ininterrompu dès avant la mise en place de l’interdiction nouvelle (Az : 11 C 15/95, non encore publié).
L’acte administratif est exécutoire lorsqu’il n’est plus susceptible de recours (unanfechtbar : absence de contredit dans les délais, absence de recours dans les délais contre la décision de rejet du contredit [§ 74 VwGO], recours rejeté par une décision du juge administratif ayant force de chose jugée) ou qu’un recours n’a pas d’effet suspensif ; ceci est le cas dans les quatre hypothèses du § 80 II VwGO, notamment si l’exécution immédiate (§ 80 II 1 nº 4 VwGO) a été ordonnée par l’administration dans l’intérêt général, à moins que l’effet suspensif n’ait été rétabli par le juge (voir nº 368, 370). Quelques législations des Länder permettent l’exécution d’office ou la contrainte immédiate à un stade plus précoce, en cas de péril imminent ou s’agissant de faire échec à la commission d’une infraction.
Les conditions de mise en oeuvre de la contrainte, telles qu’elles découlent du § 6 VwVG : production d’effet et caractère exécutoire de l’acte, ne tiennent pas compte de la régularité ou de l’irrégularité de l’acte. Ceci est conforme aux critères de l’autorité de chose décidée (Bestandskraft, cf. nº 227). Il en découle que l’argument de l’irrégularité d’un acte initial devenu insusceptible de recours ne peut plus être ressoulevé à l’occasion de la contestation de la régularité de la mise en oeuvre par la contrainte. La nécessité de disjoindre logiquement les deux aspects : régularité de l’acte initial / régularité de la procédure d’exécution, est régulièrement rappelée par la jurisprudence ; elle n’est contestée en doctrine que dans les cas où l’acte encore susceptible de recours est exécutoire, par exemple parce que l’exécution immédiate a été ordonnée par l’administration au titre du § 80 II VwGO. Il est en effet des cas où la rapidité des événements jointe au principe de disjonction des deux aspects risque d’aboutir à des résultats inéquitables. Les coûts de l’exécution forcée régulière doivent en effet être supportés par le destinataire de l’acte initial ; qu’en est-il si la décision d’exécution forcée a été prise quelques instants après l’édiction d’un acte initial irrégulier, mais dénué d’effet suspensif du fait du § 80 II VwGO ? Faut-il par exemple faire supporter par un manifestant évacué de force le coût d’une évacuation régulière, bien qu’intervenue dans le cadre de la dispersion forcée d’une manifestation interdite quelques instants auparavant dans des conditions incompatibles avec la liberté de réunion de l’article 8 LF ? La réponse à cette question reste controversée, même si, dans une affaire où il s’agissait, il est vrai, d’une amende de police et non des coûts d’une exécution forcée, la Cour constitutionnelle fédérale a rappelé le 1er décembre 1992 la nécessité de bien distinguer la régularité des deux niveaux (BVerfGE 87, 399 [409], I).
292. La mise en garde (Androhung). – Il découle du § 13 VwVG qu’en dehors du cas d’exécution d’emblée, une mise en garde est toujours nécessaire. La mise en garde doit être écrite et spécifier le moyen de contrainte envisagé ; certaines législations des Länder permettent d’annoncer plusieurs moyens de contrainte. La mise en garde doit fixer un délai pour l’accomplissement de l’obligation de l’acte administratif initial. Elle doit contenir une évaluation indicative des coûts qu’entraînerait la mise en oeuvre de l’exécution d’office.
La mise en garde suppose que l’administration a discrétionnairement effectué le choix de faire exécuter l’acte administratif par la contrainte. La discrétionnarité porte également sur la manière dont elle va exercer cette contrainte (sur les deux variantes de l’Entschließungsermessen et de l’Auswahlermessen, voir nº 201) ; ce dernier choix n’est pas entièrement libre :
-la contrainte immédiate ne peut être qu’ultima ratio ;
-les obligations qui ne peuvent être matériellement accomplies par une autre personne que l’intéressé ne peuvent faire l’objet d’une exécution d’office ;
-la contrainte par corps ne peut être envisagée que si aucune autre mesure ne paraît pouvoir être couronnée de succès ;
-si l’alternative est ouverte entre exécution d’office et astreinte, la première s’impose (§ 11 I 2 VwVG) ;
-entre plusieurs moyens de contrainte, le principe de proportionnalité impose de choisir celui qui paraît devoir entraîner les charges les plus faibles pour la personne concernée et la collectivité.
La mise en garde est susceptible des mêmes voies de recours que l’acte administratif (§ 18 VwVG) dont l’exécution est poursuivie : contredit et action en annulation. Si la législation du Land a disposé que les voies de recours prises contre les mesures d’exécution administrative n’ont pas d’effet suspensif (possibilité ouverte par le § 80 II 2 VwGO), la personne concernée ne peut obtenir l’effet suspensif de la mise en garde que par ordonnance du tribunal compétent au fond (§ 80 V VwGO).
293. L’arrêt de contrainte (Festsetzung). – Lorsque la personne concernée ne satisfait pas à la mise en garde dans le délai fixé, l’autorité chargée de l’exécution arrête le moyen de contrainte à mettre en oeuvre (§ 14 VwVG). Ce moyen doit correspondre à celui mentionné dans la mise en garde, à peine d’irrégularité. Cet arrêt de contrainte a la qualité d’un acte administratif.
L’arrêt de contrainte n’est pas prévu par la législation de tous les Länder, ou ne l’est parfois que pour l’astreinte.
294. L’exercice de la contrainte (Anwendung). – La contrainte mise en oeuvre doit l’être conformément à la mise en garde et à l’arrêté. La mise en oeuvre de l’exécution d’office prend la forme de la nomination du tiers qui en est chargé ainsi que de l’exécution des actes nécessaires ; suit alors l’ordre de paiement des coûts définitifs, qui peut faire l’objet de la procédure de recouvrement. La mise en oeuvre de l’astreinte prend la forme d’une décision de liquidation dans le cadre de la procédure de recouvrement. La mise en oeuvre de la contrainte immédiate consiste en l’emploi de la force physique par l’administration pour contraindre la personne concernée à faire, souffrir ou s’abstenir ainsi qu’il est désiré. Il découle de l’art. 2 II 3 LF que l’atteinte ainsi portée à la liberté et à l’intégrité de la personne ne peut être effectuée que conformément à la loi qui en fixe l’importance et l’intensité. Tel est l’objet de la loi fédérale sur l’usage direct de la contrainte physique (UZwG) et des lois homologues des Länder. Ces lois fixent en particulier les conditions d’utilisation des armes à feu contre des personnes. Il en découle que ces armes peuvent être utilisées dans quatre types seulement de situations (cf. par ex. § 10 UZwG) :
1. action de police préventive, pour parer à un danger actuel pour la santé ou la vie de personnes ou pour empêcher un crime imminent ; s’agissant d’un délit, il faut que des armes ou des explosifs aient été apportés ou utilisés ;
2. action de police criminelle, pour viser l’auteur d’un crime, ou celui d’un délit sous les conditions indiquées sous 1. ;
3. action tendant à faire échouer l’évasion de prisonniers ou de certaines autres personnes en état d’arrestation, ou encore pour arrêter des personnes pour les placer à la demande du juge en état d’arrestation ;
4. faire échec à la libération de prisonniers.
L’usage de l’arme à feu doit être précédé d’un coup de semonce servant de mise en garde, sauf exception de la nécessité pour parer à un danger actuel pour la santé ou la vie de personnes. Par ailleurs, une arme à feu ne peut servir qu’à mettre hors d’état d’agresser ou de fuir. Cette disposition du § 12 II 1 UZwG a été passionnément discutée depuis le début des années soixante-dix : permet-elle d’effectuer un tir destiné à tuer (finaler Todesschuß), lorsque ce tir est le seul moyen de mettre un agresseur hors d’état de nuire, en particulier lorsqu’il s’agit de préserver la vie d’otages ? La législation de certains Länder permet d’effectuer sans semonce un tel tir “pouvant être mortel avec une probabilité proche de la certitude”, lorsqu’il s’agit du “seul moyen pour parer à un danger actuel pour la vie ou à un danger actuel d’une atteinte grave à l’intégrité corporelle”. Dans le champ d’application de la UZwG et dans celui des législations des autres Länder qui ne connaissent pas de dispositions comparables, la majorité de la doctrine considère que le “tir destiné à tuer” est néanmoins admissible. La différence de législation n’est peut-être pas anormale dans un Etat à structure fédérale ; en revanche, il n’est pas compréhensible que dans un Etat dont la constitution garantit le droit à la vie, une obscurité de la loi puisse être interprétée comme n’excluant pas l’emploi d’une arme à feu avec l’intention délibérée de tuer.
Dans l’exercice de la contrainte, l’autorité administrative doit, quel que soit le moyen de contrainte utilisé, toujours satisfaire au principe de proportionnalité ; ainsi la loi sarroise dispose que “le moyen de contrainte doit être en relation adéquate avec son objectif ; dans toute la mesure du possible, il doit être fixé et utilisé de manière telle que la personne concernée et la collectivité ne soient pas affectées plus qu’il est indispensable” (§ 13 II VwVG/SAL). En outre, s’agissant d’un moyen de pression, l’usage de la contrainte doit être interrompu à tous les stades de la procédure, dès que l’objectif est atteint ou qu’il apparaît qu’il ne pourra plus être atteint.
La nature juridique de l’exercice de la contrainte immédiate et de l’exécution d’office reste discutée. La majorité de la doctrine se refuse à y voir un acte administratif susceptible d’une action en annulation (Anfechtungsklage) ou d’une action déclaratoire prolongée (Fortsetzungsfeststellungsklage) ; la Cour fédérale administrative y voit plus qu’une simple action matérielle, un acte administratif contenant au minimum une obligation de souffrir (BVerwGE 26, 161 [164 et s.]), contre laquelle la personne concernée pourra éventuellement faire usage d’une action déclaratoire prolongée.
B – L’exécution d’emblée
295. Définition de l’exécution d’emblée (sofortiger Vollzug). – L’exécution graduelle est la règle. Il est cependant des situations dans lesquelles le respect de la séquence normale ne permettrait pas de faire face à la situation. Ainsi de l’accident d’un transport d’hydrocarbures, menaçant de polluer la nappe phréatique. Dans ce cas, le § 6 II VwVG permet le recours d’emblée à la contrainte, sans acte administratif initial, lorsque l’exécution d’emblée est nécessaire pour faire échec à un acte contraire au droit et constitutif d’une infraction pénalement ou contraventionnellement punissable ou pour parer à un péril imminent, et que l’autorité administrative agit ce faisant dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi ; mise en garde et arrêt de contrainte sont également superflus dans cette hypothèse (§§ 13 I, 14 VwVG).
L’exécution d’emblée se distingue de l’exécution immédiate d’un acte administratif (sofortige Vollziehung, absence d’effet suspensif dans le cas du § 80 II 1 n° 4 VwGO) en ceci précisément qu’il n’y a pas d’acte initial, la volonté de l’autorité ne s’étant pas manifestée avant le recours à la contrainte immédiate ou à l’exécution d’office.
Le même objet, exécution sans acte initial, est poursuivi dans quelques Länder par la mise en oeuvre immédiate (unmittelbare Ausführung). Reprise du § 44 I 2 de la loi prussienne sur la police, l’institution constitue aujourd’hui un moyen classique de police et ne relève donc pas comme l’exécution d’emblée du droit de l’exécution administrative. Lorsque le droit de la police d’un Land ne connaît que la mise en oeuvre immédiate, les conditions d’exercice sont les mêmes. Lorsque le droit du Land connaît simultanément la mise en oeuvre immédiate et l’exécution d’emblée, il n’est pas aisé de faire le partage entre police et exécution administrative (cf. Maurer 1994, édition allemande, § 20, nº 25).
296. Le régime juridique de l’exécution d’emblée. – Le § 6 II VwVG pose deux conditions cumulatives :
-il faut que l’exécution d’emblée soit nécessaire ; cette condition signifie que le laps de temps entre la perception du péril et l’apparition probable du dommage soit tellement court que tout retard serait préjudiciable à l’efficacité de la mesure. A défaut, la procédure graduelle reste utilisable, et l’autorité administrative n’est pas dispensée d’édicter l’acte préalable. Concrètement, cela peut signifier que l’enlèvement d’un véhicule en stationnement gênant ne peut intervenir qu’après que la police a tenté d’en identifier le conducteur ou le propriétaire. Le péril est imminent lorsque le dommage peut intervenir à tout instant, avec une probabilitité proche de la certitude.
-il faut ensuite que l’autorité administrative agisse dans le cadre de ses pouvoirs légaux. L’idée sous-jacente est qu’à défaut d’acte administratif préalable, on peut recourir à la fiction selon laquelle l’acte initial manquant se fond dans la mesure d’exécution d’emblée : à la différence de ce qui se passe dans l’exécution graduelle, la régularité de l’acte et de son exécution sont ici indissociables ; la légalité de cet acte fictif s’apprécie dans les mêmes termes que celle de l’acte préalable auquel il peut être intellectuellement attribué : dès lors, il doit satisfaire aux conditions de régularité formelle et matérielle.
Le régime juridique de l’exécution d’emblée est aligné par le § 18 II VwVG sur celui de l’acte administratif. L’alternative qui peut se poser lorsque la législation d’un Land ne contient pas de disposition comparable serait de considérer l’exécution d’emblée non comme englobant un acte administratif fictif, mais comme une pure et simple action matérielle de l’administration. Cette analyse est privilégiée par la doctrine, qui conteste la pertinence dogmatique de la construction d’un acte administratif fictif, dont on imagine mal comment il aurait pu être notifié à un destinataire inconnu par hypothèse (cf. Maurer, 9º édition allemande, 20, nº 26). L’enjeu de la controverse réside dans la nature des actions en justice dont dispose l’intéressé.
Section II – L’exécution des créances en argent
297. Champ d’application de la procédure de recouvrement administratif (Beitreibungsverfahren). – Le recouvrement des créances fondées en droit public (impôts, droits et redevances) peut être opéré par l’administration agissant unilatéralement au titre de la puissance publique. Les créances fondées sur un contrat de droit public ou celles qui nécessitent l’intervention du juge civil, par exemple expropriation, indemnisation pour charge particulière (Aufopferung), dépôt de droit public (öffentlichrechtliche Verwahrung), action récursoire pour comportement fautif d’un agent public, ne relèvent pas de l’exécution administrative ; en revanche, certains Länder admettent celle-ci pour le recouvrement de quelques créances fondées en droit privé.
298. Les conditions préalables de la procédure de recouvrement. – La procédure de recouvrement administratif de créances en argent s’ouvre par une instruction d’exécution (Vollstreckungsanordnung, cf. § 3 VwVG). Cette instruction est l’acte interne à l’administration par lequel l’autorité qui a constaté la créance (Anordnungsbehörde) demande à l’autorité chargée du recouvrement (Vollstreckungsbehörde) de mettre celui-ci en oeuvre. Pour l’administration fédérale, cette autorité de recouvrement est fixée en application du § 4 VwVG, à défaut l’autorité locale compétente de l’administration fédérale des finances. Dans les Länder, les dispositions des lois sur l’exécution administrative sont très variables et l’autorité de recouvrement peut être différente selon le niveau et la nature de l’administration concernée, administration d’Etat ou administration indirecte. Etant un acte interne à l’administration, l’instruction d’exécution n’a pas à l’égard de l’intéressé le caractère d’un acte administratif.
L’instruction d’exécution présuppose l’existence d’un ordre de paiement, l’exigibilité de la créance et l’écoulement d’un délai d’une semaine.
L’ordre de paiement (Leistungsbescheid) n’est pas autre chose que l’acte administratif initial par lequel le débiteur reçoit commandement de payer. Les conditions de production d’effet sont celles de l’acte administratif (§ 43 VwVfG). Pour les créances de la Fédération et de la majorité des Länder, l’instruction d’exécution peut intervenir avant même que l’ordre de créance soit devenu insusceptible de recours. Le § 80 II 1 nº 1 VwGO exclut normalement l’effet suspensif du contredit ou de l’action en annulation pour le recouvrement de prélèvements (öffentliche Abgaben : impôts, taxes, redevances) et coûts publics (öffentliche Kosten).
Le délai d’une semaine commence à courir avec la notification de l’ordre de paiement ou, s’agissant d’une créance à terme, après la survenance de sa date d’exigibilité. Avant la mise en oeuvre de la procédure de recouvrement, une sommation (Mahnung) doit normalement être adressée au débiteur, lui ouvrant un nouveau délai d’une semaine pour s’exécuter. Bien que la prescription ne soit pas impérative (soll…), on considère que l’administration doit effectivement effectuer cette sommation. Celle-ci n’a pas la nature d’un acte administratif susceptible de recours.
299. La mise en oeuvre du recouvrement. – Pour les créances de la Fédération, la loi sur l’exécution administrative (§ 5 VwVG) renvoit aux dispositions du code des impôts, lui-même proche sur ce point du code de procédure civile. Les législations des Länder contiennent presque toutes des dispositions spécifiques, sans renvoi. Il ne s’ensuit pas de différences sensibles sur le fond. L’exécution des créances en argent peut être effectuée sur l’ensemble du patrimoine du créancier. S’agissant du patrimoine mobilier, celui-ci peut être saisi et utilisé par mise aux enchères publiques. Les créances du débiteur peuvent également être saisies. L’exécution sur le patrimoine immobilier s’effectue selon les dispositions de l’exécution forcée par le juge (§§ 864 et s. ZPO) : inscription hypothécaire (Sicherungshypothek), mise aux enchères forcée (Zwangsversteigerung), séquestre (Zwangsverwaltung).
300. Bibliographie. – La bibliographie de langue française sur ce thème est ancienne : Fleiner, : La contrainte administrative, p. 133 ; Forsthoff, La contrainte administrative, p. 435-453. Le seul document contemporain semble être : G.L. Bourdoux et S. Brammerertz, L’usage de la force et des armes à feu par les fonctionnaires de police dans l’eurégion Meuse-Rhin, Revue de droit pénal et de criminologie, 1995, p. 344.
Christian AutexierProfesseur de droit public français
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