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Timestamp: 2019-06-26 15:11:59+00:00

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CONCEITO DE SEGURANÇA PÚBLICA | Constituição | Polícia
Enviado por Ivens Melo
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A SEGURANA PBLICA NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988: CONCEITUAO COMPETNCIAS POLTICAS 1-2 Cludio Pereira de Souza Neto 3 CONSTITUCIONALMENTE FEDERATIVAS
E RGOS DE ADEQUADA, EXECUO DAS
SUMRIO: I. Introduo. II. Parmetros para a conceituao constitucionalmente adequada da segurana pblica; II.1. O conceito de segurana pblica entre o combate e a prestao de servio pblico; II.2. A segurana como direito fundamental, o princpio republicano e a exigncia de universalizao; II.3. Lei e ordem pb lica; II.4. Limites e possibilidades do controle jurisdicional das polticas pblicas de segurana. III. Classificao das atividades policiais e rgos de execuo das polticas de segurana pblica; III.1. Classificao constitucional da atividade policial: polcia ostensiva, polcia de investigao, polcia judiciria, polcia de fronteiras, polcia martima e polcia aeroporturia; III.2. rgos policiais estaduais: Polcia Civil e Polcia Militar; III.3. rgos policiais federais: Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal e Polcia Ferroviria Federal; III.4. Taxatividade do rol de rgos policiais; III.5. A participao de outros rgos na execuo de polticas de segurana; III.5.1. A participao das Foras Armadas na segurana pblica. III.5.2. A participao do Ministrio Pblico na investigao criminal; III.5.3. A participao de magistrados na investigao criminal; III.5.4. A Fora Nacional de Segurana; III.5.5. As guardas municipais e a participao dos municpios nas polticas de segurana pblica; III.5.6. A participao popular nas polticas de segurana pblica. IV. Concluso.
I. Introduo Em maio de 2007, o Governo do Rio de Janeiro encaminhou ao Presidente da Repblica pedido para que o Governo Federal empregasse as Foras
Este estudo dedicado aos colegas da OAB-RJ pelos esforos que vm empreendendo pela democratizao da poltica de segurana no Estado do Rio de Janeiro.
Agradeo a Ana Paula de Barcellos e a Daniel Sarmento a atenta leitura e as precisas sugestes que formularam.
Professor da UFF e da ps-graduao da UGF. Doutor em Direito pela UERJ. Advogado e Conselheiro Federal da OAB.
Armadas na execuo de polticas de segurana. O pedido foi negado. Em junho, o Governo Estadual determinou a ocupao do Complexo do Alemo. Para realiz- la, utilizou mais de 1200 homens, policiais civis e militares, alm de 150 membros da Fora Nacional de Segurana. Outras operaes vm sendo realizadas em diversos locais da cidade, tambm habitados pelas parcelas mais pobres da populao. No primeiro semestre de 2007, as mortes em confronto com a polcia aumentaram em 33,5%, ao passo que as prises diminuram em 23,6%; a apreenso de armas, em 14,3%; e a apreenso de drogas, em 7,3%. O Governo Estadual claramente adota uma estratgia de guerra, e isso reconhecido pelo prprio Governador: Qualquer ao da criminalidade ter uma reao da polcia. Ao mesmo tempo no s uma ao passiva (...), mas um trabalho de combate permanente e estratgico para ganhar essa guerra. (...) Ns vamos ganhar essa guerra com muita seriedade4 . O contexto presente simboliza a orientao geral que vem prevalecendo nas ltimas dcadas. Apesar de passados mais de 20 anos do fim do regime militar, as polticas de segurana pblica ainda so concebidas como estratgia de guerra e no se submetem ao programa democrtico da Constituio Federal de 1988.
O objetivo do presente estudo verificar o que a Constituio Federal tem a dizer sobre a segurana pblica. A Constituio de 1988 lhe reservou captulo especfico (art. 144), em que a caracteriza como dever do Estado e como direito e responsabilidade de todos, devendo ser exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio. A Constituio estabelece ainda os rgos responsveis pela segurana pblica: a Polcia Federal, a Polcia Rodoviria Federal, a Polcia Ferroviria Federal, as polcias civis estaduais, as polcias militares e os corpos de bombeiros. A histria constitucional brasileira est repleta de referncias difusas segurana pblica. Mas at a Constituio de 1988, no havia captulo prprio, nem previso constitucional mais detalhada, como agora se verifica. Por ter constitucionalizado5 , em detalhe, a segurana pblica, a Constituio
Cabral reitera poltica de combate criminalidade (notcia de 16.06.2007). Disponvel em: http://www.imprensa.rj.gov.br.
Em outro estudo, elaborado em co-autoria com Santos de Mendona, procuramos esclarecer os diversos sentidos em que o termo constitucionalizao do direito empregado: A primeira acepo constitucionalizao-incluso imediata. Determinado assunto, antes tratado pela legislao ordinria, ou simplesmente ignorado, passa a fazer parte do texto constitucional. a constitucionalizao-elevao de Favoreu, transferncia, para a Constituio, da sede normativa da regulao da matria. (...). A segunda acepo constitucionalizao-releitura s veio a receber maior ateno nos dias de hoje.
de 1988 se individualiza ainda no direito comparado, em que tambm predominam referncias pontuais.
A constitucionalizao traz importantes conseqncias para a legitimao da atuao estatal na formulao e na execuo de polticas de segurana. As leis sobre segurana, nos trs planos federativos de governo, devem estar em conformidade com a Constituio Federal, assim como as respectivas estruturas administrativas e as prprias aes concretas das autoridades policiais. O fundamento ltimo de uma diligncia investigatria ou de uma ao de policiamento ostensivo o que dispe a Constituio. E o no apenas no tocante ao art. 144, que concerne especificamente segurana pblica, mas tambm no que se refere ao todo do sistema constitucional. Devem ser especialmente observados os princpios constitucionais fundamentais a repblica, a democracia, o estado de direito, a cidadania, a dignidade da pessoa humana , bem como os direitos fundamentais a vida, a liberdade, a igualdade, a segurana. O art. 144 deve ser interpretado de acordo com o ncleo axiolgico do sistema constitucional, em que se situam esses princpios fundamentais o que tem grande importncia, como se observar, para a formulao de um conceito constitucionalmente adequado de segurana pblica.
A partir da afirmao da prevalncia normativa dos princpios fundamentais, o presente estudo busca cumprir fundamentalmente quatro tarefas: (a) apresentar um conceito constitucionalmente adequado de segurana pblica; (b) examinar os limites e as possibilidades do controle jurisdicional das polticas de segurana; (c) detalhar a repartio de competncias entre os rgos policiais; (d) verificar a pertinncia de eventuais alteraes na jurisprudncia ou na forma como a
Desde que a Constituio passou a ser compreendida como norma jurdica dotada de superioridade formal e material em relao s demais, era questo de tempo at que se passasse a denominar como constitucionalizao do Direito a percepo, mais ou menos difusa, de que todas as normas infraconstitucionais deviam pagar algum tributo de sentido norma mxima. O fenmeno, no Brasil, vem sendo descrito e justificado em diversos estudos, com nfase nas pesquisas recentes sobre a filtragem constitucional, a eficcia privada dos direitos fundamentais e a formao de um Direito CivilConstitucional. (SOUZA NETO, Cludio Pereira de; MENDONA, Jos Vicente Santos de. Fundamentalizao e fundamentalismo na interpretao do princpio constitucional da livre iniciativa. In : SOUZA NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO, Daniel [orgs.]. A constitucionalizao do direito: fundamentos tericos e aplicaes especficas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006). Cf. ainda: FAVOREU, Louis. La constitutionnalisation du droit. In : L'unit du droit: Mlanges en homage Roland Drago. Paris: Economica, 1996; BARROSO, Lus Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do direito (o triunfo tardio do direito constitucional no Brasil). RDA, vol. 240, abr./jun. 2005, p. 20.
Constituio regulou a matria. Preliminarmente, enfatiza-se apenas que as prticas policiais ainda no se submeteram ao programa democrtico institudo pela Constituio de 1988. No so, nesse sentido concreto, prticas constitucionalizadas, comprometidas com a construo de uma repblica de cidados livres e iguais e com a promoo da dignidade da pessoa humana. No campo da segurana pblica, a constitucionalizao efetiva da ao governamental ainda figura como objetivo a ser alcanado pelo inconcluso processo brasileiro de democratizao.
II. Parmetros para a conceituao constitucionalmente adequada da segurana pblica II.1. O conceito de segurana pblica entre o combate e a prestao de servio pblico
H duas grandes concepes de segurana pblica que rivalizam desde a reabertura democrtica e at o presente, passando pela Assemblia Nacional Constituinte: uma centrada na idia de combate; outra, na de prestao de servio pblico 6 .
A primeira concebe a misso institucional das polcias em termos blicos: seu papel combater os criminosos, que so convertidos em inimigos internos. As favelas so territrios hostis, que precisam ser ocupados atravs da utilizao do poder militar. A poltica de segurana formulada como estratgia de guerra. E, na guerra, medidas excepcionais se justificam. Instaura-se, ento, uma poltica de segurana de emergncia e um direito penal do inimigo7 . O inimigo interno anterior o comunista substitudo pelo traficante, como elemento de
Cf. CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. O futuro de uma iluso: o sonho de uma nova polcia. Freitas Bastos, 2001; DORNELLES, Joo Ricardo Wanderley. Violncia urbana, direitos da cidadania e polticas de segurana..., cit.; SULOCKI, Vitria Amlia de B. C. G. Segurana pblica e democracia..., cit.; MUNIZ, Jacqueline; PROENCA JUNIOR, Domnio. Os rumos da construo da polcia democrtica. Boletim IBCCrim, v. 14 , n. 164, jul. 2006; SOUZA, Luis Antonio Francisco de. Polcia, Direito e poder de policia. A polcia brasileira entre a ordem publica e a lei. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 11, n. 43, abr./jun. 2003; SILVA, Jorge da. Segurana pblica e polcia: criminologia crtica aplicada. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 189 ss.
Cf.: ZAFFARONI, Eugenio Ral. O inimigo no direito penal. Rio de Janeiro: Revan, 2007; JACKOBS, Gnther; CANCIO MELI, Manuel. Derecho penal del enemigo. Madri: Civitas, 2003.
justificao do recrudescimento das estratgias blicas de controle social8 . O modelo reminiscente do regime militar, e, h dcadas, tem sido naturalizado como o nico que se encontra disposio dos governos, no obstante sua incompatibilidade com a ordem constitucional brasileira. O modelo tem resistido pela via da impermeabilidade das corporaes policiais, do populismo autoritrio de sucessivos governos e do discurso hegemnico dos meios de comunicao social9 . Com os atentados de 11 de setembro, voltou a ser praticado no plano internacional. Elevado condio de nica alternativa eficaz no combate ao terrorismo, tem justificado violaes sucessivas aos direitos humanos 10 e s normas mais bsicas que regem o convvio entre as naes 11 .
A segunda concepo est centrada na idia de que a segurana um servio pblico a ser prestado pelo Estado 12 . O cidado o destinatrio desse
A concepo autoritria se apia em um modelo de sociedade centrado no conflito. Nessa tradio da teoria poltica, se inserem autores como Maquiavel, Hobbes e Schmitt, que compartilham um ponto de vista pessimista sobre os seres h umanos, ao caracteriz -los como vocacionados para a prtica de hostilidades recprocas. Para Schmitt, por exemplo, a poltica se define como relao amigo-inimigo (SCHMITT, Carl. O conceito do poltico. Petrpolis: Vozes, 1992). Se o meio social se caracteriza pelo conflito, o poder poltico deve interferir incisivamente na limitao da liberdade, deve decidir os conflitos sociais e estabelecer a ordem. No por outra razo que desse tipo de construo resultam estados autoritrios. A ditadura no vista como algo negativo, mas como alternativa aceitvel desordem e guerra, que ameaariam em maior grau a vida e a propriedade das pessoas. Assume preocupante pertinncia a conhecida sentena de Clausewitz, para o qual a guerra no somente um ato poltico, mas um verdadeiro instrumento poltico, uma continuao das relaes polticas, uma realizao destas por outros meios (CLAUSEWITZ, Carl von. Da Guerra. So Paulo: Martins Fontes, 1996. p. 27).
Cf. CERQUEIRA, Carlos M. Nazareth. Remilitarizao da segurana pblica: a operao Rio. Discursos Sediciosos: Crime, Direito e Sociedade, n. 1, 1996; SILVA, Jorge da. Segurana pblica e polcia..., cit., p. 532 ss.; MORETZSOHN, Sylvia. Imprensa e criminologia: o papel do jornalismo nas polticas de excluso social. Covilh: Universidade da Beira Interior, 2003.
Nos Estados Unidos, aps os atentados de 11 de setembro, foi editada legislao de emergncia, chamada USA Patriot Act, que prev, dentre outras medidas, a ampliao da possibilidade de priso para investigaes, de buscas em domiclio e de escutas telefnicas, alm de restringir os contatos dos investigados com seus advogados. Cf. ACKERMAN, Bruce. The Emergency Constitution. Yale Law Journal , vol. 113, n. 5, 2004; VIANO, Emilio. Medidas extraordinarias para tiempos extraordinarios: poltica criminal tras el 11.09.2001. Revista Brasileira de Cincias Criminais, n. 52, 2005.
Aps os atentados de 11 de setembro, os EUA tm iniciado uma guerra global contra o terrorismo, em que se incluem aes preventivas, sem declarao formal de guerra, em qualquer lugar no globo, e o uso corrente operaes clandestinas. Cf. FOLLIS, Luca. Laboratory of war: Abu Ghraib, the human intelligence network and the Global War on Terror. Constellations, vol. 14, n. 4, dez., 2007, p. 636: A resposta da administrao foi a elaborao da Doutrina Bush e a implementao da guerra global contra o terrorismo. Desde setembro de 2002, o Presidente Bush procura distingui-la de qualquer outra guerra em que os EUA tenham se engajado no passado, enfatizando que ela (1) no se apia em nenhuma declarao formal de guerra ou de fim das hostilidades; (2) no tem nenhum inimigo claramente definido; e (3) no est confinada a nenhuma regio geogrfica particular. Talvez mais importante, o Presidente tem frequentemente enfatizado que, ao lado das operaes convencionais, a guerra contra o terror demanda operaes secretas e clandestinas.
Pode-se argumentar que a segurana pblica no pode ser definida como servio pblico, mas como atividade de polcia administrativa, j que serviria restrio da liberdade individual. O exerccio do poder de polcia seria funo exclusiva de estado. Contudo, a garantia da segurana pblica exibe
servio. No h mais inimigo a combater, mas cidado para servir. A polcia democrtica, prestadora que de um servio pblico, em regra, uma polcia civil, embora possa atuar uniformizada, sobretudo no policiamento ostensivo. A polcia democrtica no discrimina, no faz distines arbitrrias: trata os barracos nas favelas como domiclios inviolveis13 ; respeita os direitos individuais, independentemente de classe, etnia e orientao sexual; no s se atm aos limites inerentes ao Estado democrtico de direito, como entende que seu principal papel promov- lo. A concepo democrtica estimula a participao popular na gesto da segurana pblica; valoriza arranjos participativos e incrementa a transparncia das instituies policiais. Para ela, a funo da atividade policial gerar coeso social14 , no pronunciar antagonismos; propiciar um contexto adequado cooperao entre cidados livres e iguais 15 . O combate militar substitudo pela preveno, pela integrao com polticas
carter tipicamente prestacional. O elemento dominante da noo a atuao positiva do Estado, no sentido de proteger a segurana, no a limitao da liberdade dos que atentam contra a segurana. Essa nfase atuao positiva do Estado atribuda noo de segurana pblica pelo j referido caput do artigo 144 da Constituio Federal. Para a reconstruo do debate sobre o conceito de servio pblico, cf. ARAGO, Alexandre Santos de. A dimenso e o papel dos servios pblicos no Estado contemporneo. (Tese de Doutorado em Direito). So Paulo: USP, 2005. Para a caracterizao da segurana como servio pblico, cf.: SANTIN, Valter Foleto. Controle judicial da segurana pblica: eficincia do servio na preveno e represso ao crime. So Paulo: RT, 2004.
A condio de domiclio inviolvel j foi reconhecida aos casebres das favelas pelo Supremo Tribunal Federal, em deciso monocrtica. Cf. STF, DJU 15 set. 1997, SS n 1.203, Min. Celso de Mello. Na verdade, aplica-se tambm aqui o parmetro geral constitudo pelo STF para interpretar o conceito de casa para efeito de inviolabilidade domiciliar: Para os fins da proteo jurdica a que se refere o art. 5, XI, da Constituio da Repblica, o conceito normativo de casa revela-se abrangente, por estender-se a qualquer aposento de habitao coletiva, desde que ocupado (CP, art. 150, 4, II) (STF, DJU 18 mai. 2007, RHC n 90.376, Rel. Min. Celso de Mello).
Como se sabe, a idia de coeso social qualificada, por importantes publicistas, como a principal tarefa a ser exercida pelo Estado quando este presta servios pblicos. A noo tem origem na Escola do Servio Pblico, desenvolvida no incio do Sculo XX, na Frana. De acordo com Lon Duguit, seu principal precursor, servio pblico pode ser definido como toda atividade cuja realizao deve ser assegurada, regulada e controlada pelos governantes, porque a consecuo dessa atividade indispensvel concretizao e ao desenvolvimento da interdependncia social, e de tal natureza que s pode ser realizada completamente pela interveno da fora governante (DUGUIT, Lon. Trait de Droit Constitutionnel . Pars: Ancienne Librairie Fontemoing, 1928, T. II, p. 59). Como se v, o conceito de Duguit est fortemente assentado nas idias de solidariedade e de cooperao. Cf. FARIAS, Jos Fernando Castro. A origem do direito de solidariedade. Rio de Janeiro: Renovar, 1998; Id . A teoria do estado no fim do Sculo XIX e no incio do Sculo XX: os enunciados de Lon Duguit e de Maurice Hauriou. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999. Na literatura jurdica brasileira a tual, sobre a noo de coeso social, como a que explica e legitima a instituio de servios pblicos, cf. GRAU, Eros Roberto. A Ordem econmica na constituio de 1988. 11.ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 130; ARAGO, Alexandre Santos de. A dimenso e o papel dos servios pblicos no estado contemporneo, cit. De acordo com este ltimo: O fundamento ltimo da qualificao jurdica de determinada atividade como servio pblico foi e ser pressuposto da coeso social e geogrfica de determinado pas e da dignidade de seus cidados (p. 357).
A concepo democrtica entende que o cidado tambm talhado para a cooperao social. Nessa vertente do pensamento poltico, inserem-se autores como Rousseau, Heller e Habermas. A polmica entre Heller e Schmitt, sobre o conceito do poltico, ajuda a esclarecer o papel fundamental que a idia
sociais, por medidas administrativas de reduo dos riscos e pela nfase na investigao criminal. A deciso de usar a fora passa a considerar no apenas os objetivos especficos a serem alcanados pelas aes policiais, mas tambm, e fundamentalmente, a segurana e o bem-estar da populao envolvida.
A diferena entre as duas concepes revela-se, por exemplo, na forma como lidam com o envolvimento de policiais em episdios de confronto armado. No mesmo perodo (de 1995 a 1998), os Governos do Estado do Rio de Janeiro e do Estado de So Paulo davam respostas divergentes para esse tipo de evento. No Rio de Janeiro, a poltica de segurana era comandada por um general, que instituiu a gratificao por bravura (apelidada de gratificao faroeste) 16 . Se o policial se envolvia em confronto armado, era gratificado pecuniariamente. O resultado foi o aumento da truculncia policial e a simulao reiterada de situaes de confronto, com a elaborao de autos de resistncia fraudulentos. Em So Paulo, a Secretaria de Segurana instituiu o PROAR (Programa de Acompanhamento de Policiais Envolvidos em Ocorrncia de Alto Risco). Quando o policial se envolvia em confrontos, era afastado das ruas e submetido a tratamento psicolgico; no recebia qualquer tipo de gratificao por bravura. O objetivo da poltica era reduzir o arbtrio de autoridades policiais e circunscrever o uso da fora aos casos de necessidade efetiva. Essas formas de lidar com episdios de confronto armado revelam a divergncia fundamental entre as duas concepes de segurana pblica. Enquanto a primeira entende o policial como combatente, que deve ser premiado por seu herosmo, a segunda lhe confere a condio de servidor, que, para dar conta de suas importantes responsabilidades, deve estar psicologicamente apto 17 .
de cooperao exerce no regime democrtico. Heller se contrape perspectiva de Carl Schmitt, ao sustentar que o que caracteriza a democracia exatamente a existncia de um fundamento comum para a discusso, de um fair play diante do adversrio pblico, de uma unidade na multiplicidade de opinies. Essa unidade obtida quando est garantido certo grau de homogeneidade social (esta concebida por Heller em termos econmicos), que capaz de gerar uma conscincia do sentimento do ns, uma vontade comunitria que se atualiza. (HELLER, Hermann. Dmocratie politique et homognit sociale. Revue Cits, n. 6, maio, 2001. p. 205). Ao invs de justificar a ditadura, como ocorre na vertente autoritria, a perspectiva democrtica enfatiza a necessidade de se garantirem as condies econmicas e sociais para que todos os cidados se vejam motivados a cooperar, por receberem da coletividade o tratamento que lhes devido por razes de justia. Sobre o lugar da cooperao social na teoria constitucional contempornea, cf. SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Teoria constitucional e democracia deliberativa. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
Decreto n 21.753/95.
Os exemplos so lembrados por CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Polticas de segurana pblica..., cit., p. 69 ss.
Quando, no art. 144, tratou especificamente da segurana pblica, a Constituio no optou, com a preciso desejvel, nem por um nem por outro modelo. Por um lado, concebeu como finalidade das polticas de segurana a preservao da incolumidade das pessoas e do patrimnio. Por outro lado, ma nteve parte importante da polcia militarizada. Embora subordinadas aos governadores dos estados, as polcias militares continuam previstas como foras auxiliares e reservas do Exrcito (art. 144, 5). A Constituio Federal, no captulo especfico sobre a segurana pblica, est repleta de conceitos imprecisos. o caso do de ordem pblica, que pode ser mobilizado, de acordo com as circunstncias, para justificar um ou outro tipo de interveno policial18 . passvel de incorporaes autoritrias, como a realizada pelas polticas de lei e ordem, de tolerncia zero19 . Mas tambm pode habitar o discurso democrtico, ao ser concebida como ordem republicana do estado democrtico de direito.
Contudo, apenas uma interpretao apressada poderia concluir que, por conta da ambigidade que exibe no captulo especfico sobre segurana pblica (art. 144), a Constituio pode justificar tanto polticas autoritrias quanto polticas democrticas. Um conceito de segurana pblica adequado Constituio de 1988 um conceito que se harmonize com o princpio democrtico, com os direitos fundamentais e com a dignidade da pessoa humana. Por conta de sua importncia para a configurao de um estado democrtico de direito 20 , os princpios fundamentais produzem eficcia
Cf. SULOCKI, Vitria Amlia de B. C. G. Segurana pblica e democracia..., cit., p. 151.
Cf. BATISTA, Vera Malaguti. Intolerncia dez, ou a propaganda a alma do negcio. Discursos Sediciosos: Crime, Direito e Sociedade, n. 4, 1997; BELLI, Benoni. Tolerncia zero e democracia no Brasil: vises da segurana pblica na dcada de 90. So Paulo: Perspectiva, 2004; WACQUANT, Loc. A globalizao da tolerncia zero. Discursos Sediciosos: Crime, Direito e Sociedade, ano 5, n. 9 e 10, 2000.
No h hierarquia formal entre as normas constitucionais, mas h hierarquia material. Como esclarece Ana Paula de Barcellos, embora os princpios no disponham de superioridade hierrquica sobre as demais normas constitucionais, at mesmo por fora da unidade da Constituio, fcil reconhecer-lhes uma ascendncia axiolgica sobre o texto constitucional em geral (BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 74). Cf., ainda: GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio Federal de 1988, cit., p. 80-82; SILVA, Virglio Afonso da. Interpretao constitucional e sincretismo metodolgico. In: SILVA, Virglio Afonso da (org.). Interpretao constitucional. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 123.
irradiante sobre os demais preceitos que compe a Constituio 21 , inclusive sobre aqueles especificamente relacionados segurana pblica. Por essa razo, apenas as polticas de segurana pblica aliceradas em concepes democrticas, comprometidas com a observncia efetiva desses princpios, so compatveis com a Constituio Federal.
II. 2. A segurana como direito fundamental, o princpio republicano e a exigncia de universalizao
A segurana pblica um servio pblico que deve ser universalizado de maneira igual. Ademais de resultar dos princpios fundamentais acima mencionados, a compreenso extrada do fato de o caput do art. 144 afirmar que a segurana pblica dever do estado e direito de todos. Desde o contratualismo dos sculos XVII e XVIII, preservar a ordem pblica e a incolumidade das pessoas e do patrimnio a funo primordial que justifica a prpria instituio do poder estatal. Na Era Moderna, a segurana era o elemento mais bsico de legitimao do Estado, o mnimo que se esperava da poltica. Na retrica novecentista do laissez faire, a segurana chegava a ser concebida como a nica funo do estado guarda-noturno. O estado social no s mantm a preocupao central com a segurana, como amplia o seu escopo, concebendo-a como segurana social contra os infortnios da economia de mercado 22 .
O art. 5 da Constituio Federal, em seu caput , eleva a segurana condio de direito fundamental. Como os demais, tal direito deve ser universalizado
Cf. BARROSO, Lus Roberto; BARCELLOS, Ana Paula de. O comeo da histria. A nova interpretao constitucional e o papel dos princpios no Direito brasileiro. In: BARROSO, Lus Roberto (org.). A nova interpretao constitucional: ponderao, direitos fundamentais e relaes privadas. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 368. No interior do sistema de direitos fundamentais, h a necessidade de se proceder a uma interpretao conforme a dignidade humana. Cf.: SARLET, Ingo Wolfgang. Algumas notas em torno da relao entre o princpio da dignidade da pessoa humana e os direitos fundamentais na ordem jurdica constitucional brasileira. In: LEITE, George Salomo (org.). Dos princpios constitucionais: consideraes em torno das normas principiolgicas da Constituio. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 199. Cf. tambm: SARLET, Ingo. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na Constituio Federal de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002. p. 85 ss.
O neoliberalismo, relativamente segurana, empreende um duplo movimento. De um lado, dissolve as conquistas do estado social quanto segurana social. De outro lado, hipertrofia o controle penal, como mecanismo de conteno dos excludos. Da a percepo de que o estado social transita para o estado penal. Cf. WACQUANT, Loc. A ascenso do Estado penal nos EUA. Discursos Sediciosos: Crime, Direito e Sociedade, n. 11, 2002.
de maneira igual: no pode deixar de ser prestado parcela mais pobre da populao, ou prestado de modo seletivo. Alm de ser decorrncia da titularidade veiculada no caput do art. 144 (a segurana [...] direito de todos) e de sua jusfundamentalidade, a exigncia da universalizao igual da segurana pblica, da no seletividade, decorre ainda do princpio republicano. Em uma repblica, o Estado res pblica, coisa pblica. Por isso, a Administrao, em que se incluem os rgos policiais, deve tratar a todos os administrados com impessoalidade, i.e., de maneira objetiva e imparcial23 . O administrador no pode conceder benefcios ou onerar os administrados tendo em vista seus preconceitos e preferncias; no pode estabelecer distines que adotem como critrio a classe social, a cor da pele ou o local de moradia (CF, art. 3, IV).24 O programa constitucional nos impe a superao da tendncia atual de se conceber parte da populao como a que merece proteo as classes mdias e altas e parte como a que deve ser reprimida os excludos, os negros, os habitantes das favelas25 .
O tema da universalizao igual da segurana pblica foi enfrentado pelo STF ao examinar uma questo especfica de direito tributrio. O STF tem entendido no ser vlida a cobrana de taxa de segurana pblica. A taxa um tipo de tributo que s pode ser exigido em razo do exerccio do poder de polcia26 e
No mbito infraconstitucional, a noo de imparcialidade est expressamente prevista na Lei 8.429/92, cujo art. 11 determina: Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies (...). No constitucionalismo estrangeiro, a imparcialidade, ao invs da impessoalidade, utilizada, dentre outras, pela Constituio Portuguesa, cujo art. 266, 2, determina: Os rgos e agentes administrativos esto subordinados Constituio e lei e devem actuar, no exerccio das suas funes, com respeito pelos princpios da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa-f. A imp arcialidade aparece ainda na Constituio Italiana (art. 97): As administraes pblicas so organizadas segundo as disposies legais, de modo que sejam assegurados o bom andamento e a imparcialidade da administrao. Na literatura jurdica brasileira, cf.: VILA, Ana Paula Oliveira. O princpio da impessoalidade da Administrao pblica: para uma Administrao imparcial. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 107 ss.
Os atos administrativos que violam a imparcialidade so atos nulos. A dogmtica especializada h muito trata do tema, e tradicionalmente caracteriza a violao da imparcialidade como hiptese de desvio de finalidade. Cf. Lei n 4.717/65, art. 2, alnea e. A vinculao dos atos administrativos ao interesse pblico no significa, obviamente, que a Administrao pblica no possa atender aos interesses privados dos administrados. Pode faz-lo. Deve apenas, quando acolhe demandas individuais, agir de acordo com padres objetivos e imparciais, aplicveis a todos que se encontrem nas mesmas condies. Nessas hipteses, o interesse pblico estar justamente no atendimento s pretenses particulares.
Cf. SIQUEIRA CASTRO, Carlos Roberto. A Constituio aberta e os direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 266.
A referncia a poder de polcia contida no preceito constitucional tributrio tem um sentido diferente do que recebe no contexto das polticas de segurana pblica. Poder de polcia conceito bsico do direito administrativo: traduz a noo de que a administrao pblica tem a faculdade de restringir a liberdade dos particulares com a finalidade de realizar o interesse pblico. Quando a liberdade do
da prestao de servio pblico especfico e divisvel (CF, art. 145, I) 27 . A instituio de taxa faz com que a tributao incida mais intensamente sobre os particulares que efetivamente demandam a atuao governamental. Mas a segurana pblica no um servio pblico que possua beneficirios juridicamente individualizveis e que possa ser compartimentada de tal modo que se identifique em que medida cada cidado se beneficia. O STF tem entendido que, tanto por sua natureza quanto por imposio constitucional (a segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos [...]), se trata de servio pblico inespecfico e indivisvel, devendo, por essa razo, ser mantido atravs de impostos, no de taxas 28 . A compreenso inversa legitimaria a prestao do servio em diferente quantidade ou qualidade conforme a capacidade econmica do contribuinte o que seria inadmissvel, j que uma distribuio formalmente igual da segurana talvez o elemento primordial de legitimao do estado moderno.
Isso no impede, contudo, que sejam constitudas empresas especializadas na prestao de servio de segurana privada29 . De acordo com o art. 10
particular limitada pela administrao pblica quando, por exemplo, o particular se submete s normas estabelecidas pela vigilncia sanitria , tem lugar a ocorrncia do fato gerador de uma taxa. De acordo com o art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional, considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. No s isso que ocorre quando o Estado cria estruturas administrativas para preservar a ordem pblica e a incolumidade das pessoas e do patrim nio, isto , para prover segurana pblica. O que h, no contexto particular ora examinado, a prestao de um servio pblico. Mas no de um servio pblico especfico e divisvel, como o fornecimento de gua ou luz, cuja prestao tambm fato gerador de taxa.
De acordo com o art. 77 do Cdigo Tributrio Nacional, as taxas (...) tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio. Segundo o art. 79, os servios pblicos a que se refere o art. 77 consideram-se: I utilizados pelo contribuinte: a) efetivamente, quando por ele usufrudos a qualquer ttulo; b) potencialmente, quando, sendo de utilizao compulsria, sejam postos sua disposio mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento; II especficos, quando possam ser destacados em unidades autnomas de interveno, de unidade, ou de necessidades pblicas; III divisveis, quando suscetveis de utilizao, separadamente, por parte de cada um dos seus usurios.
STF, DJU 20 mai. 2005, Rcl-AgR n 2.617, Rel. Min. Cezar Peluso; DJU 18 jun. 2004, ADI n 2.424, Rel. Min. Gilmar Mendes; e DJU 22 out. 1999, ADI-MC n 1.942, Rel. Min. Moreira A lves.
Em alguns casos, o STF vem entendendo, at mesmo, ser responsabilidade do particular prover a segurana. o que ocorre com os estabelecimentos bancrios, cuja funo fundamental justamente garantir a segurana do patrimnio dos correntistas. De acordo com o STF, pelo fato de a segurana pblica ser dever do Estado, isso no quer dizer que a ocorrncia de qualquer crime acarrete a responsabilidade objetiva dele, mxime quando a realizao deste propiciada, como no caso entendeu o acrdo recorrido, pela ocorrncia de culpa do estabelecimento bancrio, o que, conseqentemente, ensejou a responsabilidade deste com base no artigo 159 do Cdigo Civil (STF, j. 19 out. 1999, AI-AgR
da Lei n 7.102/83, com a redao dada pela Lei n 8.863/94, consideram-se servios de segurana privada proceder vigilncia patrimonial das instituies financeiras e de outros estabelecimentos, pblicos ou privados, bem como a segurana de pessoas fsicas e realizar o transporte de valores ou garantir o transporte de qualquer outro tipo de carga30 . Tais atividades devem, contudo, se circunscrever prestao do servio de segurana privada, que no se confunde com o estabelecimento de associao de carter paramilitar. A hiptese expressamente vedada pela Constituio Federal, que, ao garantir a plena liberdade de associao, proscreve a de carter paramilitar (art. 5, XVII), e determina constituir crime inafianvel e imprescritvel a ao de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrtico (art. 5, XLIV). A Constituio brasileira , portanto, incompatvel com a criao de milcias urbanas ou rurais, como vem ocorrendo em diversas localidades brasileiras, em que grupos armados se constituem, seja para dar suporte grilagem, seja para extorquir moradores de favelas, sob o pretexto de proteg- los.
II.3. Lei e ordem pblica
No caput do art. 144, a Constituio determina que as polticas de segurana se destinem preservao da ordem pblica e incolumidade das pessoas e do patrimnio. natural que essa seja a tarefa fundamental do servio pblico de segurana prestado ao cidado. No entanto, o uso da noo de ordem pblica que um conceito jurdico indeterminado 31 abre-se a diferentes apropriaes, democrticas e autoritrias, comprometidas ou no com o respeito ao estado democrtico de direito e com a preservao da legalidade.
n 239.107, Rel. Min. Moreira Alves). No por outra razo que a lei veda o funcionamento de qualquer estabelecimento financeiro onde haja guarda de valores ou movimentao de numerrio, que no possua sistema de segurana (art. 1 da Lei n 7.102/83).
No mbito federal, cf. ainda Lei n 9.017/95; Decreto n 89.056/83; Decreto n 1.592/95; Portaria do Departamento de Polcia Federal n 292/1995; Portaria do Departamento de Polcia Federal n 1.129/95; Portaria do Departamento de Polcia Federal n 387/2006.
Cf. BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo . Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 212: Com efeito, as normas jurdicas podem trazer, em seu enunciado, conceitos objetivos (idade, sexo, hora, lugar), que no geram dvidas quanto extenso de seu alcance; conceitos cujo contedo decifrvel objetivamente, com recurso experincia comum ou a conhecimentos cientficos (chuva de granizo, morte natural, trfego lento); e finalmente, conceitos que requerem do intrprete da norma uma valorao (interesse pblico, urgncia, bons antecedentes, notrio saber, reputao ilibada, notria especializao). Estes ltimos integram o que se entende por conceitos jurdicos indeterminados, cujo processo de aplicao causa dvidas e controvrsias, propugnando-se ora por um controle jurisdicional amplo, ora um controle limitado, dependendo de sua associao ou dissociao da discricionariedade.
A noo de ordem pblica j esteve no cerne dos discursos de legitimao das ditaduras. Para o pensamento autoritrio, o fundamental que tenha lugar uma deciso poltica capaz de estabelecer a ordem, de substituir o dissenso poltico pela adeso, ainda que imposta pela fora, a um determinado conjunto de valores, subtrados esfera das divergncias 32 . Se a ordem est em confronto com a lei, a opo dos autoritrios sempre pela ordem33 . Legitimidade e legalidade so concebidas como eventualmente antagnicas, no como dimenses vinculadas de um mesmo arcabouo jurdico- institucio nal: mais importante que preservar a lei manter a ordem, ditada pela vontade de quem teve fora para tomar a deciso soberana 34 .
Essa orientao no estranha cultura das instituies policiais brasileiras. A lei muitas vezes entendida como um entrave garantia da ordem pblica; e os direitos humanos, como obstculos atuao eficiente das autoridades policiais. Em pesquisa realizada pela Fundao Joo Pinheiro, da UFMG, foram entrevistados oficiais e praas que atuam em Belo Horizonte: 41,9% dos oficiais e 67,9% dos praas concordaram totalmente com a afirmao de que o policial militar, hoje, encontra-se impossibilitado de realizar bem o seu trabalho, j que existem muitas leis que garantem direitos aos criminosos35 . A partir dessa cultura ins titucional, a funo das polcias freqentemente entendida como a de manter a ordem, no a de preservar a lei. Legitimam-se, ento, aes policiais truculentas, torturas e prises arbitrrias. Em regra, essas prticas se articulam com um olhar seletivo, que constitui
No ambiente de radicalizao que caracterizou a dcada de 30, alguns juristas, afinados com a conteno do pluralismo, lanaram mo dessa construo. No Brasil, foi o caso de Francisco Campos. Em texto de 1935, de ntido corte fascista, o autor observa que as decises polticas fundamentais so declaradas tabu e integralmente subtradas ao princpio da livre discusso. (CAMPOS, Francisco. A poltica e o nosso tempo. In: Id. O estado nacional. Braslia: Senado Federal, 2001. p. 28).
Essa concepo foi especialmente desenvolvida por Carl Schmitt, para o qual a Constituio (aquilo que o autor denomina Constituio em sentido positivo) deve ser definida como a deciso poltica fundamental do poder constituinte. Em face dela, todas as regulaes normativas seriam secundrias; no se confundiria, conseqentemente, com um conjunto de leis constitucionais. (Teora de la constitucin. Madrid: Alianza, 1996. p. 45 ss.). especialmente nos contextos de exceo que a deciso poltica fundamental aflora sobre as leis constitucionais (Ibid., p. 50).
Cf. SCHMITT, Carl. Political theology: four chapters on the concept of sovereignty. Cambridge, Mass.; London: The MIT Press, 1988.
Os dados foram colhidos em pesquisa da Fundao Joo Pinheiro, concluda em 2001, e so reproduzidos em: SAPORI, Lus Flvio. Os desafios da polcia brasileira na implementao da ordem sob a lei. In: RATTON, Jos Luiz; BARROS, Marcelo (coords.). Polcia, democracia e sociedade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 126.
inimigos da ordem. O papel geralmente recai sobre os excludos, em especial sobre os negros e os moradores de favelas, que figuram como alvo principal da persecuo criminal. Trata-se da conhecida reao em cadeia da excluso social 36 , que atinge parte considervel da populao brasileira, reduzida condio de subcidadania. 37
Uma ordem pblica democrtica, em contraste, aquela estruturada pela Constituio e pelas leis. Preservar a ordem pblica significa, sobretudo, preservar o direito, a ordem juridicamente estruturada, garantir a legalidade. Polticas pblicas e aes policiais que desconsiderem os direitos fundamentais transgridem, at no mais poder, a prpria ordem pblica que pretendem preservar. A democracia poltica depende do exerccio do poder em conformidade com o direito. No difcil constatar que apenas essa orientao compatvel com a Constituio Federal de 1988, e que, por essa razo, grande parte das polticas de segurana praticadas nas ltimas duas dcadas est em confronto, aberto ou velado, com a presente ordem constitucional.
O tema da vinculao dos rgos policiais legalidade pode ser apresentado ainda como problema de desenho institucional. Hoje, observa-se, em diversos ramos do direito, progressiva flexibilizao da legalidade. Tradicionalmente, entendia-se que a Administrao Pblica estaria vinculada positivamente lei: s poderia agir quando o legislador assim determinasse 38 . Atualmente, prope-se que o administrador no mais se vincule estritamente lei, mas ao direito, que tambm composto por princpios 39 . Se houver um princpio constitucional que d fundamento ao
MLLER, Friedrich. Que grau de excluso social ainda pode ser tolerado por um sistema democrtico? Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre, ed. especial, outubro de 2000.
SOUZA, Jess. A construo social da subcidadania: para uma sociologia poltica da modernidade perifrica. Belo Horizonte: UFMG, 2003; SIQUEIRA CASTRO, Carlos Roberto. A Constituio aberta e os direitos fundamentais, cit., p. 273.
O tema enfrentado no seguinte aresto: O ato administrativo, no Estado Democrtico de Direito, est subordinado ao princpio da legalidade (CF/88, arts. 5, II, 37, caput , 84, IV), o que equivale assentar que a Administrao s pode atuar de acordo com o que a lei determina. Desta sorte, ao expedir um ato que tem por finalidade regulamentar a lei (decreto, regulamento, instruo, portaria, etc.), no pode a Administrao inovar na ordem jurdica, impondo obrigaes ou limitaes a direitos de terceiros (STJ, DJU 6 dez. 2004, REsp n 584.798, Rel. Min. Luiz Fux).
A Lei n 9784/99, que regula o processo administrativo no mbito da Unio, j incorpora, no art. 2, pargrafo nico, inciso I, essa referncia vinculao lei e ao direito: Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: I - atuao conforme a lei e o Direito. Essa nova tendncia, ainda no consolidada, caracterizou, por exemplo, um dos primeiros atos de grande repercusso editados pelo Conselho Nacional de Justia. Refiro-me Resoluo n 7, de 18 de outubro de
ato administrativo, este ser considerado vlido, mesmo que no se baseie em uma norma legal. Semelhante tem ocorrido com os juzes. O juiz do passado deveria aplicar a lei. O juiz de hoje tambm est autorizado a aplicar princpios e a ponderar as conseqncias concretas de suas decises 40 . No que toca s autoridades policiais, esse um problema de desenho institucional porque lhes imputar um ou outro papel depende de uma deciso poltica, assentada em uma avaliao do contexto em que as instituies se inserem41 . No contexto presente, de violao continuada dos direitos humanos e da moralidade administrativa, no h dvida de que a melhor alternativa restringir a atuao policial aos procedimentos expressamente autorizados pelos textos legais 42 .
2005, a qual, com vistas concretizao dos princpios da moralidade e da impessoalidade, consagrados no art. 37, caput , da Constituio, proscreveu, no mbito do Poder Judicirio, a prtica do nepotismo, e definiu quais condutas podem ser assim classificadas. A questo j foi submetida ao Supremo Tribunal Federal, que confirmou a possibilidade (STF, Informativo STF 416, ADC-MC n 12, Rel. Min. Carlos Britto). Na doutrina, cf. BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo, cit.; ARAGAO, Alexandre Santos de. Legalidade e regulamentos administrativos no Direito Contemporneo (uma analise doutrinaria e jurisprudencial). Revista Forense, v. 99, n. 368, jul.-ago. 2003.
Cf., p. ex.: SOUZA NETO, Cludio Pereira de. A interpretao constitucional contempornea entre o construtivismo e o pragmatismo. In : MAIA, Antnio Cavalcanti; MELO, Carolina de Campos; CITTADINO, Gisele; POGREBINSCHI, Thamy (orgs.). Perspectivas atuais da filosofia do direito . Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
Cf. STRUCHINER, Noel. Para falar de regras: o positivismo conceitual como cenrio para uma investigao filosfica acerca dos casos difceis do direito (Tese de Doutorado). Rio de Janeiro : PUCRio, Departamento de Filosofia, 2005. p. 165: No existe nenhum motivo para acreditar que o modelo formalista o modelo mais adequado para todas as esferas ou ambientes de tomada de decises jurdicas. possvel, por exemplo, que uma sociedade no queira que os policiais tenham a capacidade de deliberar acerca das justificativas subjacentes s regras em cada momento de aplicao das mesmas, porque no teriam condies de entender as razes que explicam a sua existncia, ou porque, em funo do cargo que ocupam, no teriam a iseno necessria para avaliar essas razes. Por outro lado, possvel que a mesma sociedade confie amplamente nos juzes das cortes superiores. Nesse caso, a existncia de um modelo particularista seria mais adequada. O ponto que a escolha por um ou outro modelo contextual. A escolha por um modelo de regras, isto , um modelo acontextual (que no avalia todos os aspectos do contexto, mas apenas os fatores previamente estabelecidos e destacados como relevantes pelas regras) em si mesma uma escolha feita contextualmente e depende principalmente do grau de confiana que existe em relao aos responsveis pela tomada de decises.
No foi outra a percepo que inspirou o ato constituinte, ao positivar, com status jusfundamental, uma srie de direitos e garantias especialmente dirigidos limitao da persecuo criminal. No art. 5, a Constituio caracterizou a casa como asilo inviolvel do indivduo; instituiu a inviolabilidade do sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e das comunicaes telefnicas; caracterizou a prtica da tortura como crime inafianvel e insuscetvel de graa ou anistia; assegurou aos presos o respeito integridade fsica e moral; estabeleceu que ningum deve ser processado nem sentenciado seno pela autoridade competente; proscreveu a utilizao das provas ilcitas; instituiu a impossibilidade de algum ser preso seno em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciria competente; determinou a comunicao imediata da priso de qualquer pessoa, bem como o local onde se encontre, ao juiz competente e famlia do preso ou pessoa por ele indicada; assegurou ao preso a prerrogativa de permanecer calado, bem como de contar com a assistncia da famlia e de advogado; atribuiu-lhe o direito identificao dos responsveis por sua priso ou por seu interrogatrio policial; conferiu s autoridades judicirias o dever de relaxar imediatamente as prises ilegais; determinou a impossibilidade da priso quando a lei admitir a liberdade provisria, com ou sem fiana. Cf. CF, art. 5, incisos XI, XII, XLIII, XLIX, LIII, LVI, LXI, LXII, LXIII, LXIV, LXV e LXVI.
Quando a Constituio Federal confere s autoridades policiais o dever de preservar a ordem pblica no est seno lhes incumbindo da funo de manter e promover a ordem republicana, assentada no respeito legalidade e aos direitos fundamentais. Mas, no Brasil, a exceo se converteu em norma, instaurando-se, de fato, um estado de exceo permanente43 . Parte do territrio no est submetida ao estado de direito, e parte da populao tem suas liberdades correntemente desrespeitadas. A efetivao da Constituio demanda que se institua aqui a exceo da exceo44 , que se supere a ilegalidade normal das polticas de segurana e se universalizem as garantias do estado democrtico de direito.
II.4. Limites e possibilidades do controle jurisdicional das polticas pblicas de segurana
Tradicionalmente, a interferncia jurisdicional na execuo de aes de segurana tem se concentrado na reparao de danos provocados a particulares45 . Se o policial se excede na execuo de suas tarefas, se viola direitos fundamentais, ao fazer um uso desproporcional dos meios coercitivos de que dispe46 ,
Sobre o conceito de estado de exceo permanente, cf. ACKERMAN, Bruce. The emergency constitution, cit.; BERCOVICI, Gilberto. Constituio e estado de exceo permanente: atualidade de Weimar. So Paulo: Azougue, 2004; SANFORD, Levinson. Preserving constitutional norms in times of permanent emergencies. Constellations, vol. 13, n. 1, 2006.
Cf. BENJAMIN, Walter. Sobre o conceito de histria (Tese 8). In Obras escolhidas. vol. 1. So Paulo: Brasiliense, 1994: A tradio dos oprimidos nos ensina que o estado de exceo em que vivemos a regra. Precisamos construir um conceito de histria que corresponda a essa verdade. Nesse momento, perceberemos que nossa tarefa instaurar o real estado de exceo; com isso, nossa posio ficar mais forte na luta contra o fascismo. Cf. BERCOVICI, Gilberto. Soberania e constituio : poder constituinte, estado de exceo e os limites da teoria constitucional (Tese de titularidade). So Paulo: USP (Faculdade de Direito), 2005. p. 317.
H diversos tipos de controle das aes de segurana. Paulo Mesquita Neto identifica quatro estratgias bsicas. O primeiro tipo o controle externo e formal/legal, que se d atravs dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, especialmente do Ministrio Pblico. Esta estratgia visa a controlar principalmente usos ilegais da fora fsica por policiais. O segundo tipo o controle interno e formal/legal, que feito por meio da ao disciplinar dos superiores e das corregedorias de polcia. O terceiro tipo o controle externo e informal/convencional das polcias, que se verifica atravs da imprensa, da opinio pblica, da universidade, de grupos de presso, particularmente das organizaes de direitos humanos nacionais e estrangeiras. Aqui tm especial importncia os conselhos comunitrios, que possuem, como uma de suas funes principais, justamente controlar as aes de segurana. O quarto tipo o controle interno e informal/convencional, que se d por meio da profissionalizao das polcias e dos policiais. (MESQUITA NETO, Paulo. Violncia policial no Brasil: abordagens tericas e prticas de controle. In PANDOLFI, Dulce et al. [orgs.]. Cidadania, justia e violncia. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1999).
De acordo com o STJ, o uso de algemas pela fora policial deve ficar adstrito a garantir a efetividade da operao e a segurana de todos os envolvidos. No caso, contudo, o STJ entendeu que demonstra-se razovel o uso de algemas, mesmo inexistindo resistncia priso, quando existir tumulto que o
alm de ser pessoalmente responsabilizado, dar lugar ainda responsabilizao da prpria Administrao Pblica 47 . A ordem jurdica brasileira atribui ao Estado responsabilidade objetiva48 . Os atos praticados pelo policial so considerados atos do rgo a que est vinculado 49 , e podem, por isso, ser imputados Administrao, nada obstante esta ostente, em relao quele, direito de regresso.
A responsabilidade pode decorrer ainda da omisso estatal. Se o Estado tem o dever de prestar o servio, e no o faz, omitindo-se na prtica de aes concretas, deve ser responsabilizado. Contudo, o Judicirio tem sido bastante exigente quanto verificao de nexo causalidade entre a omisso estatal e o dano causado. O STF entendeu, por exemplo, inexistir nexo de causalidade entre o assalto e a omisso da Autoridade pblica que teria possibilitado a fuga de presidirio, o qual veio a integrar a quadrilha que praticou o delito, cerca de vinte e um meses aps a evaso50 . No se pode, de fato, responsabilizar o Estado por todos os crimes que so praticados, sob o argumento de que seu dever evitar que isso ocorra 51 . Do contrrio, ao invs de
justifique. Por isso, resolveu afastar a condenao da Unio por danos morais. (STJ, DJU 10 nov. 2006, REsp n 571.924, Rel. Min. Castro Meira).
STJ, DJU 3 jun. 2002, REsp n 331.279, Rel. Min. Luiz Fux: A perda precoce de um filho de valor inestimvel, e portanto a indenizao pelo dano moral deve ser estabelecida de forma equnime, apta a ensejar indenizao exemplar. Ilcito praticado pelos agentes do Estado incumbidos da Segurana Pblica; STJ, DJU 17 nov. 2003, REsp n 505.080, Rel. Min. Luiz Fux: O ilcito foi praticado justamente pelos agentes pblicos policiais militares incumbidos de zelar pela segurana da populao, por isso, a fixao da indenizao deve manter-se inalterada como meio apto a induzir o Estado a exacerbar os seus meios de controle no acesso de pessoal, evitando que ingresse nos seus quadros pessoal com personalidade deveras desvirtuada para a funo indicada. A prtica de ilcito por agentes do Estado incumbidos da Segurana Pblica impe a exacerbao da condenao.
Como se sabe, de acordo com o art. 37, 6, da Constituio Federal, a Administrao responder pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Desse modo, a Administrao pblica ser responsabilizada pelo erro mdico ocorrido no curso de procedimento executado por servidor em hospital pblico (STF, DJU 21 dez. 2004, AI n 455.846, Rel. Min. Celso de Mello); ser responsabilizada tambm pelos danos decorrentes de acidente de trnsito envolvendo veculo oficial. (STF, DJU 2 ago. 2002, RE-AgR n 294.440, Rel. Min. Ilmar Galvo).
Cf.: SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 651. por essa razo, por exemplo, que, em muitos casos, so reconhecidos como vlidos os atos praticados por agente irregularmente investido em funo pblica.
STF, DJU 12 nov. 1999, AR n 1.376, Rel. Min. Gilmar Mendes, Rel. Min. Cezar Peluso.
Para uns, na responsabilidade por omisso, exige-se culpa do Estado. No haveria responsabilidade objetiva. Cf. p. ex.: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 871. Para outros, tambm nas hipteses de omisso, h responsabilidade objetiva do Estado. Exige-se, contudo, que seja uma omisso especfica. No pode se tratar de omisso genrica, hiptese em que a culpa deve necessariamente ser aferida. A tese sustentada por: CASTRO, Guilherme Couto e. A responsabilidade civil objetiva no direito brasileiro : o papel da culpa em seu contexto. Rio de Janeiro: Forense, 1997. p. 37: H duas possibilidades: ou existe ato ilcito do ente pblico e a indenizao se justifica em razo da prpria contrariedade lei ou no existe e ento seu
financiar polticas universalistas, os recursos pblicos acabariam por se destinar apenas recomposio de danos individuais 52 .
Questo mais complicada diz respeito ao controle de polticas de segurana pblica, no apenas de uma ao concreta ou da norma que lhe d fundamento 53 . Hoje, a atuao judiciria no controle das polticas pblicas se intensifica54 , o que deve ocorrer tambm no campo das polticas de segurana. O Judicirio pode controlar, p. ex., a juridicidade do treinamento adotado pelos rgos policiais ou dos procedimentos definidos nos manuais das corporaes. Pode, ainda, proscrever a utilizao de certo tipo de veculo em incurses em reas de grande concentrao populacional ou o uso de determinado tipo de arma ou munio. O Judicirio deve faz- lo em conformidade com uma concepo constitucionalmente adequada da segurana pblica, que se harmonize com os princpios constitucionais fundamentais, de modo a impedir a execuo de polticas inspiradas em concepes blicas e autoritrias.
fundamento est na razovel repartio do gravame pela coletividade, dentro de padres civilizatrios que devem ser buscados. Da no ser correto dizer, sempre, que toda hiptese proveniente de omisso estatal ser encarada inevitavelmente pelo ngulo subjetivo. Assim o ser quando se tratar de omisso genrica, no quando houver omisso especfica, pois a h dever individualizado de agir. Nesse sentido, cf., p. ex., TJ-RS, j. 24 mar. 2006, EI n 70.013.118.484, Rel. Des. Cludio Baldino Maciel: A responsabilidade imputvel s concessionrias de servio pblico objetiva, fundada na teoria do risco administrativo, cuja previso legal consta no art. 37, 6 da Constituio Federal, sendo reproduzida no art. 927, pargrafo nico, do Cdigo Civil de 2002. A aferio do dever indenizatrio, neste caso, prescinde da prova do comportamento culposo da r, somente podendo aquele ser afastado ou minorado ante a demonstrao de que a vtima agiu com culpa exclusiva ou concorrente no evento danoso ou, ainda, de que o dano decorreu de caso fortuito, fora maior ou fato de terceiro. Incomprovadas tais hipteses, persiste o dever atribuvel concessionria diante da omisso especfica quanto ao dever de sinalizao e de manuteno de equipamentos de segurana ao longo da via.
Como acima ressaltado, a responsabilidade estatal deve ser especialmente afastada quando puder ser atribuda a empresa especializada em segurana privada, como ocorre com os estabelecimentos bancrios. Cf. STF, j. 19 out. 1999, AI-AgR n 239.107, Rel. Min. Moreira Alves.
Como esclarece Comparato, poltica pblica no uma norma nem um ato, (...) ela se distingue nitidamente dos elementos da realidade jurdica, sobre os quais os juristas desenvolveram a maior parte de suas reflexes, desde os primrdios da jurisprudentia romana. (...) A poltica aparece, antes de tudo, como uma atividade, isto , um conjunto organizado de normas e atos tendentes realizao de um objetivo determinado. (COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas pblicas. In: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio [org.]. Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba: direito administrativo e constitucional. So Paulo: Malheiros Editores, 1997. p. 352353).
Cf. PPIO, E. Controle judicial das polticas pblicas no Brasil. Curitiba: Juru, 2005; BUCCI, M. P. D. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002; COMPARATO, F. K. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas pblicas, cit.
Tambm no tocante s polticas pblicas o controle jurisdicional pode recair sobre a omisso estatal55 . O Judicirio j teve ocasio para decidir que o Estado no pode deixar de executar determinadas polticas no setor da segurana. Foi o que concluiu o TJ-RS, por exemplo, ao determinar que o Estado mantivesse programas de internao para adolescentes infratores, incluindo no oramento a verba necessria56 . Contudo, no controle das omisses estatais, cabe ao Judicirio adotar especial cautela. Para ponderar os diversos fatores envolvidos na formulao e na execuo de polticas, o Executivo mais talhado que o Judicirio. Este se organiza para examinar casos concretos e normas abstratas; aquele considera a ampla complexidade de fatores sociais e econmicos que lhes so subjacentes 57 . Cabe ao Judicirio, sobretudo, observar o que tradicionalmente se denomina princpio da realidade58 e reserva do possvel59 . De
Em aresto sobre o direito pr-escola, o STJ estabelece em que termos essa possibilidade pode se dar: Embora inquestionvel que resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar polticas pblicas, revela-se possvel, no entanto, ao Poder Judicirio, ainda que em bases excepcionais, determinar, especialmente nas hipteses de polticas pblicas definidas pela prpria Constituio, sejam estas implementadas, sempre que os rgos estatais competentes, por descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem em carter mandatrio, vierem a comprometer, com a sua omisso, a eficcia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional. (STJ, DJU 13 fev. 2006, REsp n 718.203, Rel. Min. Luiz Fux).
Cf. TJ-RS, j. 17 out. 2007, AI n 70.020.195.616, Rel. Des. Srgio F. V. Chaves: 1. Cabe ao ente municipal a responsabilidade pela implementao das polticas pblicas de proteo a crianas e adolescentes, entre as quais est o programa permanente de atendimento a adolescentes autores de atos infracionais que devem cumprir medida socioeducativa em meio aberto. 2. A reiterada omisso do ente municipal, que vem sendo chamado a cumprir com seu encargo, legitima a ao do Ministrio Pblico de postular ao Poder Judicirio a imposio dessas medidas. 3. cabvel a determinao de que a administrao pblica municipal estabelea, na s ua previso oramentria, as verbas destinadas implementao e manuteno do referido programa de atendimento.
Vrias crticas tm sido formuladas possibilidade de o Poder Judicirio atuar no controle de polticas pblicas. Afirma-se que o controle judicial de polticas pblicas viola o princpio da separao de poderes; viola o princpio democrtico; desorganiza as polticas estabelecidas pela Administrao; no capaz de mobilizar as informaes tcnicas necessrias; desconsidera os limites financeiros do Estado. O tema complexo e no poder ser examinado neste momento. Cf. BARCELLOS, Ana Paula de. Constitucionalizao das polticas pblicas em matria de direitos fundamentais: o controle poltico-social e o controle jurdico no espao democrtico. Revista de Direito do Estado, n. 3, 2006; GOUVA, Marcos Maselli. O controle judicial das omisses administrativas. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2003.
Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo . 10 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992. p. 63: as normas jurdicas, da mesma maneira que no devem enveredar pela fantasia, tampouco podem exigir o impossvel; como ensina o brocardo, ad impossibilia nemo tenetur. (...) Sob o padro da realidade, os comandos da Administrao, sejam abstratos ou concretos, devem ter sempre condies objetivas de serem efetivamente cumpridos em favor da sociedade a que se destinam. O sistema legal-administrativo no pode ser um repositrio de determinaes utpicas, irrealizveis e inatingveis , mas um instrumento srio de modelagem da realidade dentro do possvel. Cf ainda STJ, DJU 21 set. 1998, REsp n 169.876, Rel. Min. Jos Delgado: As atividades de realizao de fatos concretos pela Administrao dependem de dotaes oramentrias prvias e do programa de prioridades estabelecido pelo governante. No cabe ao Poder Judicirio, portanto, determinar as obras que deve edificar, mesmo que seja para proteger o meio ambiente. Cf. TJ-RS, DJU 9 jun. 2004, AI n 70.008.095.077, Rel. Des. Araken de Assis: A realizao de fatos concretos pela Administrao, com a finalidade de desviar o curso de guas pluviais, subordina-se prvia previso oramentria, ou seja, ao princpio da realidade, no cabendo ao rgo judicirio estabelecer prioridades e ordenar obras.
fato, muitas vezes, no h recursos materiais disponveis para a execuo de determinada poltica. A atuao judiciria, nesse campo, pode ter lugar, mas deve se dar de maneira moderada e subsidiria s decises do Executivo e do Legislativo 60 .
Observe-se um exemplo. Em determinada cidade, h um contingente de policiais. O Governo Estadual resolve desloc- lo para outra rea. O Ministrio Pblico no concorda com a medida e ajuza ao civil pblica, suscitando o princpio da vedao do retrocesso 61 . Uma vez que o direito fundamental segurana j havia sido concretizado, o Estado no mais poderia retroceder. O Judicirio defere o pedido e determina a realocao dos policiais na cidade de origem. Esse tipo de provimento jurisdicional pode, evidentemente, pr em risco a racionalidade da ao estatal. Trata-se de deciso que, se no estiver fundamentada em outros elementos que no apenas o princpio da vedao do retrocesso, tende a impedir a distribuio racional e equilibrada dos escassos recursos pblicos. A circunstncia de o direito segurana j
De acordo com Canotilho, a reserva do possvel faz com que a concretizao da dimenso prestacional dos direitos fundamentais se caracterize 1. pela gradualidade de sua realizao; 2. pela dependncia financeira de recursos do Estado; 3. pela tendencial liberdade de conformao do legislador quanto s polticas de realizao destes direitos; 4. pela insuscetibilidade de controle jurisdicional dos programas poltico-legislativos, a no ser quando estes se manifestem em clara contradio com as normas constitucionais ou quando, manifestamente, suportem dimenses pouco razoveis. (CANOTILHO, J. J. Gomes. Metodologa fuzzy y camaleones normativos en la problemtica actual de los derechos econmicos, sociales y culturales. Derechos y libertades Revista del Instituto Bartolom de las Casas, n. 6, fev., 1998. p. 44). Cf. ainda: TORRES, Ricardo Lobo. O mnimo existencial, os direitos sociais e a reserva do possvel. In: NUNES, Antnio Jos Avels; COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (orgs.). Dilogos constitucionais: Brasil-Portugal. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
H exemplo no Estado do Paran de controle da omisso estatal na execuo de polticas de segurana. Constam, de ao civil pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico Estadual (Prom otor Denis Pestana), os seguintes pedidos: destinar o necessrio para a reforma da Cadeia Pblica local, segundo normas de segurana e compatveis com os artigos 88 e 120, da Lei de Execuo Penal; destinar e manter no exerccio de suas funes, nos Municpios de Sabudia e Arapongas, Delegados, agentes, investigadores, escrives, devidamente concursados junto a Administrao Pblica do Estado; destinar e manter, no exerccio de suas funes nos Municpios de Sabudia e Arapongas, nmero suficiente de policiais militares, alm dos j existentes; destinar e manter, aos Policiais Militares, no exerccio de suas funes nos Municpios referidos, armas em perfeitas condies de utilizao e munio em quantidade suficiente; tomar as providncias legais, em matria administrativa e em matria oramentria, para cumprimento desta pretendida deciso judicial, imediatamente aps seu trnsito em julgado; nos Municpios de Sabudia e Arapongas, nesta Comarca, destinem exclusivamente ao exerccio das funes policiais, pessoas devidamente concursadas, impedindo nomeaes de suplentes e ad hoc para qualquer atividade policial. (A petio inicial pode ser encontrada em: http://jus2.uol.com.br).
Cf. MENDONA, Jos Vicente S. de. A vedao do retrocesso: o que e como perder o medo. Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro , v. XII, 2003; SARLET, Ingo W. Direitos fundamentais sociais e proibio do retrocesso: algumas notas sobre o desafio da sobrevivncia dos direitos sociais num contexto de crise. Revista do Instituto de Hermenutica Jurdica, n. 2, 2004; SCHULTE, Bernd. Direitos fundamentais, segurana social e proibio do retrocesso. In: SARLET, Ingo W. (org.). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
ter sido concretizado em determinado local no significa que deva continuar a s- lo se h outros lugares em que a prestao do servio seja mais urgente ou necessria. No controle das omisses legislativas e do retrocesso na execuo de polticas de segurana, apenas em hipteses extremas justifica-se a interferncia jurisdicional.
H ainda uma ltima distino indispensvel. Ao julgar casos concretos, no mbito criminal, o compromisso do Poder Judicirio com um julgamento tico e justo ao jurisdicionado e no com polticas pblicas de segurana62 . Quando se defende a possibilidade do controle jurisdicional das polticas de segurana, no se est sustentando que o juiz criminal deva julgar casos concretos considerando as polticas estatais para o setor. Restringir a liberdade individual, na sua dimenso mais nuclear, com o objetivo de garantir a execuo de polticas de segurana significaria relativizar o valor do ser humano, convert- lo em meio para a promoo de metas coletivas. Isso corresponderia a adotar pressupostos utilitaristas incompatveis com a dignidade da pessoa humana, que no podem predominar em um estado democrtico de direito 63 .
III. Classificao das atividades policiais e rgos de execuo das polticas de segurana pblica
III.1. Classificao constitucional da atividade policial: polcia ostensiva, polcia de investigao, polcia judiciria, polcia de fronteiras, polcia martima e polcia aeroporturia
O texto constitucional de 1988 faz referncia a seis modalidades de atividade p olicial: (a) polcia ostensiva, (b) polcia de investigao, (c) polcia judiciria, (d) polcia de fronteiras, (e) polcia martima e (f) polcia aeroporturia.
TJ-RS, DJ 18 out. 2005, Agr. n 70.012.527.008, Rel. Des. Amilton Bueno de Carvalho.
Esta demanda que a pessoa humana seja tratada como um fim em si mesmo, e nunca como meio para a promoo de finalidades de outrem. Sobre a verso kantiana da dignidade da pessoa humana, cf. SARMENTO, Daniel. Interesses pblicos vs. interesses privados na perspectiva da teoria e da filosofia constitucional. In : SARMENTO, Daniel (org.). Interesses pblicos versus interesses privados: desconstruindo o princpio da supremacia do interesse pblico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005; SARLET, Ingo W. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.
(a) A polcia ostensiva exerce as funes de prevenir e de reprimir de forma imediata a prtica de delitos. O policiamento ostensivo feito por policiais uniformizados, ou que possam ser imediatamente identificados por equipamento ou viatura 64 . O objetivo explicitar a presena policial nas ruas, criando a percepo de que a prtica de delitos ser prontamente reprimida o que exerceria efeito preventivo. A atividade de polcia ostensiva desempenhada, em geral, pelas polcias militares estaduais (CF, art. 144, 5) 65 . Mas o patrulhamento ostensivo das rodovias e ferrovias federais deve ser realizado, respectivamente, pela Polcia Rodoviria Federal (art. 144, 2) e pela Polcia Ferroviria Federal (art. 144, 3). Observe-se, portanto, que o policiamento ostensivo no exercido apenas por rgos policiais militares. A Polcia Rodoviria Federal civil, nada obstante tambm atue uniformizada. Assim tambm ocorrer, quando da sua instituio efetiva, com a Polcia Ferroviria Federal.
(b) A polcia de investigao realiza o trabalho de investigao criminal66 . Para investigar a prtica de delitos, pode ouvir testemunhas, requisitar documentos, realizar percias, interceptar comunicaes telefnicas, entre outras medidas. Em sua maioria, tais medidas dependem de autorizao judicial. No Brasil, a funo confiada s polcias civis estaduais e Polcia Federal, no que toca aos crimes comuns (art. 144, 1, I, e 4). As investigaes de crimes militares so conduzidas pelas prprias corporaes. Em qualquer hiptese, devem ser respeitados os direitos
De acordo com o art. 2, n 27, do Decreto n 88.777/83, que aprova o regulamento para as polcias militares e corpos de bombeiros militares (R-200), Policiamento Ostensivo pode ser definido como a ao policial, exclusiva das Polcias Militares em cujo emprego o homem ou a frao de tropa engajados sejam identificados de relance, quer pela farda quer pelo equipamento, ou viatura, objetivando a manuteno da ordem pblica. So tipos desse policiamento, a cargo das Polcias Militares ressalvadas as misses peculiares das Foras Armadas, os seguintes: ostensivo geral, urbano e rural; de trnsito; florestal e de mananciais; rodoviria e ferrovirio, nas estradas estaduais; porturio; fluvial e lacustre; de radiopatrulha terrestre e area; de segurana externa dos estabelecimentos penais do Estado; outros, fixados em legislao da Unidade Federativa, ouvido o Estado-Maior do Exrcito atravs da InspetoriaGeral das Polcias Militares. Cf. tambm: v. HAGEN, Accia Maduro. As classificaes do trabalho policial. Revista de Estudos Criminais, vol. 6, n. 22, abr./jun. 2006.
comum atribuir-se tambm s polcias militares estaduais a funo de polcia de choque, que empregada no controle de distrbios e rebelies. Em regra, as polcias militares possuem batalhes especficos encarregados dessa tarefa, que atuam em grandes eventos, em apoio aos batalhes locais. Tal atividade se subsume hiptese prevista pelo 5 do art. 144. Segundo o preceito, cabe s polcias militares, alm do policiamento ostensivo, tambm a preservao da ordem pblica .
Cf. COSTA, Paula Bajer Fernandes Martins da. Sobre a posio da polcia judiciria na estrutura do direito processual penal brasileiro da atualidade. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 7, n. 26, abr./jun. 1999; HAGEN, Accia Maduro. As classificaes do trabalho policial, cit.
fundamentais do investigado 67 , facultando-se, inclusive, o acesso aos autos do inqurito a seu representante legal68 .
(c) O texto constitucional distingue as funes de polcia judiciria e de investigao criminal. O j mencionado 1 do art. 144 atribui s polcias civis estaduais no s a funo de polcia judiciria, mas tambm a de apurao de infraes penais. Em relao Polcia Federal, a Constituio chega a prev- las em preceitos distintos. No inciso I do 4, encarrega a PF de apurar infraes penais. J no inciso IV, confere- lhe, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio. Cabe- lhes, portanto, alm de investigar delitos, executar as diligncias solicitadas pelos rgos judiciais 69 .
(d) A polcia de fronteiras controla a entrada e a sada de pessoas e mercadorias do territrio nacional. A tarefa atribuda Polcia Federal. Compete- lhe, genericamente, exercer as funes de polcia (...) de fronteiras (art. 144, 1, III), e, em especial, prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho (art. 144, 1, II). No que se refere ao trfico de entorpecentes, a Polcia Federal concentra-se na represso ao que opera atravs das
O artigo 1 da Lei n 9.455/97 define como crime de tortura I - constranger algum com emprego de violncia ou grave ameaa, causando-lhe sofrimento fsico ou mental: a) com o fim de obter informao, declarao ou confisso da vtima ou de terceira pessoa; b) para provocar ao ou omisso de natureza criminosa; c) em razo de discriminao racial ou religiosa; II - submeter algum, sob sua guarda, poder ou autoridade, com emprego de violncia ou grave ameaa, a intenso sofrimento fsico ou mental, como forma de aplicar castigo pessoal ou medida de carter preventivo.
Cf. STF, DJU 2 mar. 2007, HC n 90.232, Rel. Min. Seplveda Pertence: Do plexo de direitos dos quais titular o indiciado interessado primrio no procedimento administrativo do inqurito policial , corolrio e instrumento a prerrogativa do advogado de acesso aos autos respectivos, explicitamente outorgada pelo Estatuto da Advocacia (L. 8.906/94, art. 7, XIV), da qual ao contrrio do que previu em hipteses assemelhadas no se excluram os inquritos que correm em sigilo: a irrestrita amplitude do preceito legal resolve em favor da prerrogativa do defensor o eventual conflito dela com os interesses do sigilo das investigaes, de modo a fazer impertinente o apelo ao princpio da proporcionalidade. 3. A oponibilidade ao defensor constitudo esvaziaria uma garantia constitucional do indiciado (CF, art. 5, LXIII), que lhe assegura, quando preso, e pelo menos lhe faculta, quando solto, a assistncia tcnica do advogado, que este no lhe poder prestar se lhe sonegado o acesso aos autos do inqurito sobre o objeto do qual haja o investigado de prestar declaraes. (...). Na doutrina, cf. QUITO, Carina; MALAN, Diogo Rudge. Resoluo CJF n. 507/06 e direitos fundamentais do investigado. Boletim IBCCrim, v. 14, n. 165, ago. 2006; TORON, Alberto Zacharias; RIBEIRO, Maurides de Melo. Quem tem medo da publicidade no inqurito? Boletim IBCCrim, v. 7, n. 84, nov. 1999.
Cf. COSTA, Paula Bajer Fernandes Martins da. Sobre a posio da polcia judiciria..., cit.
fronteiras do Pas: o trfico internacional70 . O contrabando e o descaminho, como se sabe, caracterizam-se pelas aes de importar ou exportar mercadoria proibida ou iludir, no todo ou em parte, o pagamento de direito ou imposto devido pela entrada, pela sada ou pelo consumo de mercadoria (Cdigo Penal, art. 334). Em ambos os casos, portanto, controla-se o fluxo de mercadorias pelas fronteiras nacionais.
(e) A polcia martima, que tambm exercida pela Polcia Federal, em grande parte se identifica com a polcia de fronteiras. Por atuar em portos, igualmente se presta ao controle da entrada e da sada de pessoas e bens do Pas, concentrando-se, por exemplo, na represso ao trfico de drogas e de armas. Alm disso, contudo, a polcia martima responsvel tambm pela represso aos crimes praticados em detrimento da normalidade das navegaes, em especial aos atos de pirataria. Na estrutura interna da Polcia Federal, foram criados os Ncleos Especiais de Polcia Martima, responsveis por essa atividade.
(f) Por fim, a Constituio menciona ainda a atividade de polcia aeroporturia atividade tambm exercida pela Polcia Federal, que se identifica, igualmente, com a de polcia de fronteiras. No se trata de policiamento ostensivo do espao areo, mas de controle do fluxo de pessoas e de bens que se d atravs de aeroportos71 . A atividade distingue-se da polcia de fronteiras apenas quando o trnsito de pessoas e de bens por via area ocorre no interior do Pas. Como, em ambos os casos, a competncia da Polcia Federal, a distino no possui maior relevncia.
Como se observa, tais atividades se distribuem entre diferentes rgos policiais, que atuam ora no plano estadual, ora no plano federal. o que se examina, com mais detalhe, nas prximas sees.
Cf., p. ex., STF, DJU 22 jun. 2007, HC n 89.437, Rel. Min. Ricardo Lewandowski: Evidenciado o carter internacional do trfico de drogas e identificada a conexo dos crimes, compete Justia Federal o processamento e julgamento dos feitos.
Cf. STF, DJU 30 mai. 2003, ADI n 132, Rel. Min. Seplveda Pertence: Polcia Militar: atribuio de radiopatrulha area: constitucionalidade. O mbito material da polcia aeroporturia, privativa da Unio, no se confunde com o do policiamento ostensivo do espao areo, que respeitados os limites das reas constitucionais das Polcias Federal e Aeronutica Militar se inclui no poder residual da Polcia dos Estados.
III.2. rgos policiais estaduais: Polcia Civil e Polcia Militar
No plano estadual, h dois rgos que exercem funes policiais: a Polcia Civil e a Polcia Militar.
(a) A Polcia Civil tem suas atribuies previstas no art. 144, 4, da Constituio Federal. So- lhe conferidas as funes de polcia judiciria e de apurao de infraes penais, ressalvando-se a competncia da Unio e a investigao de crimes militares. As polcias civis devem ser dirigidas por delegados de carreira 72 e se subordinam aos governadores de estado 73 . Sua atuao predominantemente repressiva: tem lugar quando o crime j foi praticado e deve ser investigado. a Polcia Civil que realiza ainda as diligncias determinadas pelas autoridades judicirias. As carreiras so institudas por leis estaduais, as quais devem observar o que dispem as Constituies dos estados e a Constituio Federal74 . Veda-se, por exemplo, que delegados e agentes componham a mesma carreira, do que resulta a impossibilidade de progresso vertical75 .
A direo das investigaes criminais s pode ser exercida por delegados de carreira. No h a possibilidade de se atribuir tal funo a servidores estranhos carreira de delegado de polcia, tais como policiais civis ou militares (STF, DJU 9 mar. 2007, ADI n 3.441, Rel. Min. Carlos Britto) ou Assistentes de Segurana Pblica (STF, DJU 10 nov. 2006, ADI n 2.427, Rel. Min. Eros Grau). No tocante a esta ltima hiptese, o Tribunal entendeu que a Lei n 10.704/94, que cria cargos comissionados de Suplentes de Delegados, e a Lei n 10.818/94, que apenas altera a denominao desses cargos, designando-os Assistentes de Segurana Pblica, atribuem as funes de delegado a pessoas estranhas carreira de Delegado de Polcia. Este Tribunal reconheceu a inconstitucionalidade da designao de estranhos carreira para o exerccio da funo de Delegado de Polcia, em razo de afronta ao disposto no artigo 144, 4, da Constituio do Brasil. Cf. ainda STF, DJU 23 nov. 2007, ADI n 3.614, Rel. Min. Gilmar Mendes, Rel. p/ Acrdo Min. Crmen Lcia .
Dessa subordinao administrativa das polcias estaduais ao Governador do estado, o Supremo Tribunal Federal vem extraindo importantes conseqncias. A Corte considerou inconstitucional a Lei Complementar n 20/1992, do Estado do Mato Grosso, no que atribua autonomia administrativa, funcional e financeira Polcia Judiciria Civil. (STF, DJU 23 abr. 2004, ADI n 882, Rel. Min. Maurcio Corra). Tambm julgou inconstitucional o 1 do art. 128 da Constituio do Estado do Esprito Santo, segundo o qual o delegado-chefe da polcia civil ser nomeado pelo Governador do estado dentre os integrantes da ltima classe da carreira de delegado de polcia da ativa, em lista trplice formada pelo rgo de representao da respectiva carreira , para mandato de 02 (dois) anos, permitida reconduo. O preceito foi julgado inconstitucional por restringir a escolha, pelo Governador, do Delegado-Chefe da Polcia Civil (STF, DJU 13 jun. 2003, ADI n 2.710, Rel. Min. Sydney Sanches).
Na verdade, a Constituio Federal, no art. 24, estabelece ser competncia concorrente da Unio e dos estados legislar sobre organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis. Contudo, a lei federal pertinente nunca foi editada, razo pela qual os estados tm exercido competncia legislativa plena.
Cf. STF, DJU 4 mai. 2001, ADI n 1.854, Rel. Min. Seplveda Pertence.
(b) A Polcia Militar est disciplinada no 5 do art. 144 76 . A Constituio lhe incumbiu do policiamento ostensivo e da preservao da ordem pblica. As polcias militares estaduais organizam-se em conformidade com os princpios da hierarquia e da disciplina, e possuem sistema de patentes anlogo ao que vigora nas Foras Armadas. O regime jurdico a que se submetem semelhante ao das Foras Armadas 77 , assim como a forma de organizao e a estrutura hierrquica 78 . Tambm no que toca s polcias estaduais, os crimes militares so investigados por membros das prprias corporaes e julgados pela justia militar estadual79 , em conformidade com o Cdigo Penal Militar e o Cdigo de Processo Penal Militar. Os servios de inteligncia das polcias militares devem transmitir informaes ao Exrcito 80 .
O direito brasileiro caracteriza-se por certa ambigidade relativamente definio do ente federativo (federal ou estadual) que, em ltima instncia, comanda as polcias militares. Por um lado, as polcias militares, em conjunto com os corpos de bombeiros militares, so caracterizadas como foras auxiliares e reserva do Exrcito. Por isso, o Exrcito promove inspees nas polcias militares; controla a organizao, a instruo dos efetivos, o armamento e o material blico utilizados; aprecia os quadros de mobilizao de cada unidade da Federao, com vistas ao emprego em misses especficas e na defesa territorial81 . Por outro lado, as polcias
O nome dessas corporaes em regra Polcia Militar do Estado de .... Tal denominao predomina desde a Constituio de 1946. No entanto, no Rio Grande do Sul, a corporao manteve o nome de Brigada Militar.
De acordo com o a rt. 42, 1, da Constituio Federal, aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios, alm do que vier a ser fixado em lei, as disposies do art. 14, 8; do art. 40, 9; e do art. 142, 2 e 3, cabendo a lei estadual especfica dispor sobre as matrias do art. 142, 3, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores. J aos pensionistas dos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios aplica-se o que for fixado em lei especfica do respectivo ente estatal (CF, art. 142, 2, com redao dada pela Emenda Constitucional n 41/2003).
Cf. MUNIS, Jaqueline. A crise de identidade das polcias militares brasileiras: dilemas e paradoxos da formao educacional. Security and Defense Studies Review, v. 1, inverno de 2001.
Contudo, a Lei Federal n 9.299/96 transfere para a justia comum a competncia para julgar crimes dolosos contra a vida praticados por militares contra civis. Para isso, insere pargrafo nico no art. 9 do CPM: Os crimes de que trata este artigo, quando dolosos contra a vida e cometidos contra civil, sero da competncia da justia comum. Alm disso, altera tambm o artigo 82 do CPPM, cujo caput passa a vigorar com a seguinte redao: O foro militar especial, e, exceto nos crimes dolosos contra a vida praticados contra civil, a ele esto sujeitos, em tempo de paz.
Decreto 88.777/83.
Cf. art. 21 do Decreto-Lei n 667/69. Outras atribuies so ainda conferidas pelo Decreto n 88.777/83. Para exercer essas funes, as Foras Armadas mantm rgo prprio. Chama-se Inspetoria-
militares subordinam-se aos Governadores dos estados (art. 144, 6), e, nos contextos de normalidade, a autoridade estadual que tem predominado. Os policiais militares so servidores estaduais; o Governador que confere patentes e nomeia comandantes; a fazenda estadual que os remunera. Entretanto, na hiptese de conflito entre os governos federal e estadual, no h clareza quanto a qual autoridade as corporaes militares estaduais devem obedincia, o que pode, eventualmente, gerar instabilidade institucional82 .
A previso de uma polcia militar e outra civil no mbito estadual resultou de forte atuao dos grupos de interesse durante os trabalhos da Constituinte83 . Delegados, de um lado, e oficiais das polcias militares e das Foras Armadas, de outro, atuaram intensamente defendendo posies divergentes84 . Os delegados propunham ou a unificao das polcias ou a restrio da atuao da Polcia Militar atividade de choque, deferindo-se o policiamento ostensivo a um segmento fardado da Polcia Civil. Os oficiais da Polcia Militar e das Foras Armadas defendiam a manuteno de duas polcias, com funes, organizao e mtodos distintos. Esta ltima tese foi vitoriosa, resultando na dualidade do sistema policial ora em vigor 85 . Neste ponto especfico, a Constituio Federal foi alm do que deveria ter ido. Atribuir funes distintas (repressiva e preventiva) a rgos policiais diferentes apenas uma, dentre as muitas formas possveis e efetivamente praticadas no mundo , de organizar a atividade policial86 . Em pases como Inglaterra e Estados Unidos, por exemplo, ambas as atividades so realizadas pelos mesmos rgos policiais, que so civis. No tocante a
Geral das Polcias Militares, que atualmente se subordina ao Comando de Operaes Terrestres (COTER). A Constituio Federal de 1988, em seu art. 22, XXI, determina ser competncia privativa da Unio legislar sobre normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros militares. A lei, contudo, nunca foi editada.
Cf. ZAVERUCHA, Jorge. FHC, Foras Armadas e polcia : entre o autoritarismo e a democracia (1999-2002). Rio de Janeiro: Record, 2005. p. 71.
Na verdade, a Constituio Federal confirmou o mo delo institudo pelo Decreto n 1.072, de 30 de dezembro de 1969.
As Foras Armadas nomearam 13 oficiais superiores para fazer lobby na Assemblia Constituinte. Cf. ZAVERUCHA, Jorge. FHC, Foras Armadas e polcia..., cit., p. 59.
Essa notcia histrica dada por: SULOCKI, Vitria Amlia de B. C. G. Segurana pblica e democracia, cit., p. 113-117; BICUDO, Helio. A unificao das polcias no Brasil. Estudos Avanados, vol. 14, n. 40, 2000. freqente o relato de que o Presidente da Assemblia Constituinte, Dep. Ulisses Guimares, teria acordado com o ento Min. do Exrcito, Gen. Lenidas Pires Gonalves, o modelo de duas polcias atualmente em vigor. Cf. CONTREIRAS, Hlio. Militares: confisses. Histrias secretas do Brasil. Rio de Janeiro: Mauad, 1998. p. 54-55.
Cf. SILVA, Jorge da. Segurana pblica e polcia..., cit., p. 413 ss.
esse ponto, me lhor teria sido deixar a organizao da atividade policial a cargo do legislador, para que a adaptasse s exigncias de cada momento e de cada lugar.
Muitos sustentam a convenincia de se extinguir a Polcia Militar sob o argumento de que se trata de instituio incompatvel com a concepo democrtica de segurana pblica. A militarizao da polcia levaria conformao de um modelo blico de poltica de segurana. O argumento, formulado em abstrato, procedente. Em um estado democrtico de direito, o melhor ter organizaes policiais de carter civil. No entanto, tambm aqui necessrio, sob pena de se recair em idealizaes, examinar o funcionamento concreto das instituies. No so poucos os que sustentam que, na verdade, muitas polcias militares tm sido mais abertas a reformas tendentes adequao ao estado de direito que as suas congneres civis 87 . O fundamental a alterao do treinamento, dos objetivos e do modo de operar da organizao policial, no necessariamente de sua estrutura administrativa e de seus procedimentos disciplinares. Se, em um estado da federao, a polcia militar funciona adequadamente, no razovel desestrutur- la com apoio apenas em cogitaes abstratas.
No por outra razo que outros sustentam a convenincia de se desconstitucionalizar a separao entre polcia civil e militar. A deciso no deveria se situar no plano constitucional, mas ser deferida ao plano legislativo, para que as circunstncias particulares de cada estado pudessem ser consideradas. Assim como inadequada a imposio constitucional da separao, seria tambm despropositado impor-se constitucionalmente a unificao 88 . o que prope Projeto de Emenda atualmente em curso no Congresso Nacional. Trata-se da PEC 21/2005, que prev a alterao do art. 144, cujo 2 passaria a vigorar com a seguinte redao: Os Estados
Cf. SAPORI, Lus Flvio. Os desafios da polcia brasileira na implementao da ordem sob a lei, cit., p. 101 ss.
Cf.: SOARES, Lus Eduardo. Legalidade libertria. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2006, p. 515 s.: Desconstitucionalizao das polcias (...) significa a transferncia aos Estados da autoridade para definir os modelos de polcia que melhor lhes convenham. Afinal, o Acre diferente de So Paulo, Alagoas no Minas Gerais, o Rio de Janeiro no Santa Catarina, e assim sucessivamente. Alguns Estados preferiro manter o status quo policial; outros optaro pela unificao das polcias; outros criaro novas polcias, de ciclo completo; outros desejaro transformar suas polcias em polcias regionais, dividindo-as. As possibilidades so inmeras. (...) Com a desconstitucionalizao (prevista no Plano Nacional de Segurana Pblica do Governo Lula), o Brasil ingressaria numa era de experimentao e diversificao de suas solues, adaptando as instituies multiplicidade de suas realidades regionais .
organizaro e mantero a polcia estadual, de forma permanente e estruturada em carreira, unificada ou no, garantido o ciclo completo da atividade policial, com as atribuies de exercer as funes de polcia judiciria e de apurao das infraes penais, de polcia ostensiva e de preservao da ordem pblica (...). De fato, esta parece ser a soluo mais adequada.
III.3. rgos policiais federais: Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal e Polcia Ferroviria Federal
No plano do governo da Unio, h trs rgos que desempenham atividades policiais: (a) a Polcia Federal, (b) a Polcia Rodoviria Federal e (c) a Polcia Ferroviria Federal89 .
(a) A Polcia Federal exerce, em nvel federal, as atividades de polcia de investigao, de polcia judiciria e de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras90 . De acordo com o 1 do art. 144, a Polcia Federal destina-se a apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso uniforme, segundo se dispuser em lei; prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia; exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras; exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio91 . A Polcia Federal se vincula
As polcias civis e militares so organizadas e mantidas pelos governos estaduais, como se observar. Contudo, a Polcia Civil e a Polcia Militar do Distrito Federal so organizadas e mantidas pelo Governo da Unio. o que determina o art. 21, XIV, da Constituio Federal.
O embrio da Polcia Federal era o Departamento Federal de Segurana Pblica (DFSP), criado em 1944, cujo papel era prover segurana ao Distrito Federal, quando este se situava na cidade do Rio de Janeiro. Ao longo de sua histria, muitas mudanas foram sucessivamente introduzidas na organizao da Polcia Federal.
Tais competncias esto detalhadas em diversas leis. o caso, por exemplo, da Lei n 9.017/95, que estabelece normas de controle sobre produtos e insumos qumicos que possam ser destinados produo de cocana e de outras substncias entorpecentes. o caso tambm da Lei n 10.446/2002, que dispe sobre infraes penais de repercusso interestadual ou internacional que exigem represso uniforme, para os fins do disposto no inciso I do 1o do art. 144 da Constituio. De acordo com o seu art. 1, quando houver repercusso interestadual ou internacional que exija represso uniforme, poder o Departamento de Polcia Federal proceder investigao, dentre outras, das seguintes infraes penais: seqestro, crcere privado e extorso mediante seqestro, se o agente foi impelido por motivao poltica ou quando
ao Ministrio da Justia. De acordo com a Lei n 9.266/96, atualmente em vigor, a carreira policial federal composta pelos cargos de Delegado de Polcia Federal, Perito Criminal Federal, Escrivo de Polcia Federal, Agente de Polcia Federal e Papiloscopista Policial Federal92 . A carreira policial federal definida como tpica de Estado93 .
(b) A Polcia Rodoviria Federal o outro rgo policial que atua no plano do Governo da Unio. De acordo com o 2 do art. 144, a Polcia Rodoviria Federal, rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais94 . A Polcia Rodoviria Federal tem, assim, como misso institucional, ostentar a presena policial nas estradas federais e reprimir, de modo imediato, os
praticado em razo da funo pblica exercida pela vtima; formao de cartel; infraes relativas violao a direitos humanos, que a Repblica Federativa do Brasil se comprometeu a reprimir em decorrncia de tratados internacionais de que seja parte; e furto, roubo ou receptao de cargas, inclusive bens e valores, transportadas em operao interestadual ou internacional, quando houver indcios da atuao de quadrilha ou bando em mais de um Estado da Federao.
Aps a aprovao da Constituio Federal de 1988, a carreira policial federal foi reorganizada pela Lei n 9.266, de 15 de maro de 1996, posteriormente alterada pelas Leis n os 11.095, de 13 de janeiro de 2005, e 11.358, de 19 de outubro de 2006. At a entrada em vigor da Lei n 9.266, a carreira policial federal foi regida pelo Decreto-lei n 2.251/85, recepcionado pela Constituio Federal no que com ela era compatvel. Alm de se reger por essa legislao especfica, a carreira policial federal que no militar, mas civil rege-se tambm pelas disposies da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que versa sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais. Embora a Lei n 9.266/96 inclua na mesma carreira delegados, agentes, escrives, peritos e papilocopistas, a administrao tem feito concursos separados para cada um desses cargos, e no tem efetuado progresso funcional. Cf. STJ, DJU 12 abr. 1999, MS n 5.554, Rel. Min. Fernando Gonalves: No h falar direito lquido e certo progresso funcional do cargo de Agente da Polcia Federal para o de Delegado daquela corporao, porquanto o presente instituto no foi recepcionado pela nova ordem constitucional, a qual prev em seu art. 37, inciso II, que a investidura em cargo pblico dar-se- mediante concurso. Cf. ainda STJ, DJU 24 jun. 2002, AgRg no MI n 172, Rel. Min. Eliana Calmon.
A Lei n 9.266, de 1996, j contempla categorias prprias da Reforma Administrativa promovida no curso no mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso. De acordo com o Plano Diretor de Reforma do Estado, de 1995 documento de governo aprovado pela Cmara da Reforma do Estado no setor das atividades exclusivas so prestados servios que s o Estado pode realizar. Atravs de tais servios, o Estado exerce o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Da resultam importantes conseqncias. De acordo com o artigo 247 da Constituio Federal, na redao dada pela Emenda Constitucional n 19, a legislao dever estabelecer critrios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor pblico estvel que, em decorrncia das atribuies de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado.
A Polcia Rodoviria Federal tem previso legal desde o final da dcada de 20 (Decreto 18.323, de 24 de julho de 1928). Sua criao efetiva, com a contratao de pessoal e a mobilizao de recursos materiais, ocorreu em meados da dcada de 30. Em 1945 (Decreto 8.463, de 27 de dezembro de 1945), a Polcia Rodoviria Federal recebe este nome (antes se denominava Polcia de Estradas) e passa a se vincular ao Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER). A Constituio Federal de 1988 a primeira a constitucionaliz-la, integrando-a expressamente ao Sistema Nacional de Segurana Pblica. Dando conseqncia ao comando constitucional, a Lei n 8.028, de 12 de abril de 1990 (art. 19, I, b), vincula a Polcia Rodoviria Federal ao Ministrio da Justia.
delitos que ali sejam cometidos 95 . Trata-se de polcia civil, no militar, embora atue uniformizada, como deve ocorrer no policiamento ostensivo. Suas competncias esto detalhadas no Cdigo de Trnsito Brasileiro (art. 20 da Lei n 9503/97), no Decreto n 1.655/95, e no Regimento Interno, estabelecido pela Portaria Ministerial n 122/97 96 . A implantao da carreira foi feita atravs da transformao dos antigos Patrulheiros Rodovirios Federais em Policiais Rodovirios Federais (Lei n 9.654, art. 1, pargrafo nico). A carreira composta do cargo de Policial Rodovirio Federal e estruturada nas classes de Inspetor, Agente Especial e Agente (Lei n 9.654, art. 1, caput , com a redao dada pela Lei n 11.358) 97 .
De todas as suas competncias, duas, dentre as fixadas no art. 1 do Decreto n 1.655, geraram maior polmica quanto constitucionalidade e foram impugnadas perante o Supremo Tribunal Federal: a estabelecida no inciso V (realizar percias, levantamentos de locais, boletins de ocorrncias, investigaes, testes de dosagem alcolica e outros procedimentos estabelecidos em leis e regulamentos, imprescindveis elucidao dos acidentes de trnsito) e a instituda no inciso X (colaborar e atuar na preveno e represso aos crimes contra a vida, os costumes, o patrimnio, a ecologia, o meio ambiente, os furtos e roubos de veculos e bens, o trfico de entorpecentes e drogas afins, o contrabando, o descaminho e os demais crimes previstos em leis). Tais disposies foram impugnadas porque as competncias de realizar percias, investigaes e de reprimir a prtica de crimes seriam da alada de outros rgos policiais previstos no art. 144 da Constituio Federal98 . A questo foi
Cf. DALLARI, Adilson de Abreu. Competncia constitucional da Polcia Rodoviria Federal. Revista de Informao Legislativa, n. 135, jul./set. 1997.
De acordo com o art. 1 do Decreto n 1.655, compete Polcia Rodoviria Federal, no mbito das rodovias federais: realizar o patrulhamento ostensivo; inspecionar e fiscalizar o trnsito; aplicar e arrecadar as multas impostas por infraes de trnsito; executar servios de preveno, atendimento de acidentes e salvamento de vtimas nas rodovias federais; realizar percias, boletins de ocorrncias, investigaes, testes de dosagem alcolica e outros procedimentos imprescindveis elucidao dos acidentes de trnsito; credenciar os servios de escolta e fiscaliz-los; assegurar a livre circulao nas rodovias federais, promovendo a interdio de construes, obras e instalaes no autorizadas; executar medidas de segurana nos deslocamentos do Presidente da Repblica, chefes de Estados estrangeiros e outras autoridades; fiscalizar e controlar do trfico de menores nas rodovias federais; colaborar na preveno e represso aos crimes previstos em leis.
A carreira de Policial Rodovirio Federal foi criada pela Lei n 9.654, de 2 de junho de 1998, e modificada por outros estatutos, especialmente pela Lei n 11.358, de 2006.
Os preceitos foram impugnados tambm por violarem o princpio da legalidade. As competncias fixadas nos incisos V e X no esto previstas em nenhum texto legal, mas to-somente no Decreto n 1.655, que ato administrativo, configurando-se como decreto autnomo, cuja admissibilidade polmica no direito brasileiro.
examinada apenas em sede de cautelar. Esta no foi concedida, apesar de o relator ter se manifestado no sentido da concesso 99 . Em mais de um voto, invocou-se a inconvenincia prtica de interpretaes formalistas do texto constitucional.
(c) De acordo com o 3 do artigo 144, a Polcia Ferroviria Federal rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira. Sua destinao o patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. Apesar da previso constitucional, o rgo nunca foi objeto de criao efetiva, muito em razo da decadncia do sistema ferrovirio nacional. O art. 19, 1, da Lei n 8.490/92 autoriza o Poder Executivo a criar, no Ministrio da Justia, o Departamento de Polcia Ferroviria Federal, o que foi feito atravs do Decreto n 2.802/98, segundo o qual lhe compete propor a poltica de segurana ferroviria e supervisionar o policiamento e a fiscalizao das ferrovias federais, de acordo com a legislao especfica (art. 19). Contudo, logo em seguida, o Departamento deixou de estar previsto na estrutura do Ministrio da Justia (Decreto n 3.382/2000), e no foi recriado at o momento. De fato, a Polcia Ferroviria Federal nunca existiu. O que h, na prtica, apenas a segurana patrimonial exercida pelas prprias empresas concessionrias de servio ferrovirio.
III.4. Taxatividade do rol de rgos policiais
A Constituio Federal, no caput do art. 144, determina ser a segurana pblica dever do Estado. Este dever prov-la atravs dos rgos de segurana que a Constituio enumera nos incisos que se seguem ao caput : Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal, Polcia Ferroviria Federal, polcias civis, polcias militares e corpos de bombeiros militares. Apenas esses rgos podero ser institudos como corporaes policiais. o que decidiu o STF ao definir o rol do art. 144 como taxativo. Com isso, veda-se aos estados- membros, por exemplo, atribuir funo policial ao departamento de trnsito 100 ou instituir polcia penitenciria, encarregada da vigilncia dos estabelecimentos penais 101 . Dessa taxatividade, contudo, no decorre a impossibilidade de se criarem rgos com o propsito de coordenar as polticas de
STF, DJU 25 mai. 2001, ADI-MC n 1.413, Rel. Min. Marco Aurlio. STF, DJU 10 mar. 2006, ADI n 1.182, Rel. Min. Eros Grau. STF, DJU 01 jun. 2001, ADI n 236, Rel. Min. Octavio Gallotti.
segurana e de integr- las com outras aes de governo, como as que tm lugar nas reas de sade e educao. Quando o Governo da Unio cria, por exemplo, a Secretaria Nacional Antidrogas 102 , para integrar e coordenar diversos rgos governamentais, no viola a Constituio pela simples circunstncia de cuidar de assuntos tambm atinentes atuao policial103 .
Questo diferente se relaciona atribuio de funes policiais a rgos constitudos para outros fins. Aqui est em causa um importante problema de separao de poderes. Como se sabe, a funo fundamental da separao de poderes estabelecer um sistema de limitaes recprocas entre os diversos rgos que compem o Estado, com o objetivo de moderar o exerccio do poder e proteger a liberdade individual. Por isso, confiar funes policiais a outros rgos, que no os constitudos para esse fim, sempre envolve riscos, que devem ser especificamente considerados. o que se faz nas sees seguintes.
III.5. A participao de outros rgos na execuo de polticas de segurana
III.5.1. A participao das Foras Armadas na segurana pblica
No art. 144, a Constituio no previu a participao da Foras Armadas na execuo de polticas de segurana. No entanto, a prpria Constituio a permite, ao estabelecer, no art. 142, que as Foras Armadas tambm se destinam garantia da lei e da ordem104 . A interpretao conjunta dos art. 142 e 144, alm da de outros preceitos a seguir examinados, leva a concluir que a execuo, pelas Foras Armadas, de operaes de segurana est reservada a momentos excepcionais, quando tenha lugar a decretao de (a) estado de defesa, (b) estado de stio ou (c) interveno federal. Fora dos contextos de excepcionalidade constitucional, h ainda duas outras possibilidades de as Foras Armadas serem empregadas na segurana pblica: (d) a realizao de investigaes criminais no mbito de inqurito policial militar; e (e) a execuo de operaes de policiamento ostensivo em contextos em que predomine o
Decreto 2.632/1998. STF, DJU 7 nov. 2003, ADI-MC n 2.227, Rel. Min. Octavio Gallotti.
CF, artigo 142: As Foras Armadas (...) destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
interesse nacional, em especial em visitas de che fes de estados estrangeiros. So, portanto, cinco as possibilidades de as Foras Armadas executarem aes de segurana pblica. A Lei n 97/1999 ainda prev uma sexta possibilidade: (f) a realizao de aes de policiamento ostensivo por solicitao do Governador de Estado, quando os meios disponveis na esfera estadual se mostrarem insuficientes. A Lei n 97/1999, contudo, inconstitucional quanto a esse aspecto, como se observar adiante 105 .
As trs primeiras possibilidades de emprego das Foras Armadas em operaes de segurana pblica decorrem de previses especficas presentes no texto constitucional. (a) De acordo com o artigo 136, o Presidente da Repblica pode decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pblica ou a paz social. (b) Segundo o art. 137, caber ao Presidente da Repblica solicitar ao Congresso Nacional autorizao para decretar o estado de stio no caso de comoo grave de repercusso nacional ou ocorrncia de fatos que comprovem a ineficcia de medida tomada durante o estado de defesa. (c) Conforme o art. 34, III, a Unio poder decretar interveno nos estados para pr termo a grave comprometimento da ordem pblica. Como se v, nessas trs hipteses estado de defesa, estado de stio e interveno , a Constituio prev a atuao do ente federal com o intuito de garantir a ordem pblica, para o que poder, se necessrio, empregar as Foras Armadas, que o meio de que dispe, j que as polcias federais no so organizadas com esse propsito 106 . Como nessas trs hipteses h restrio a direitos fundamentais 107 e relativizao da autonomia estadual, a Constituio submete as medidas aplicveis a
Sobre o emprego das Foras Armadas na segurana pblica, cf. BARROSO, Lus Roberto. Foras Armadas e aes de segurana pblica: possibilidades e limites luz da Constituio, Revista de Direito do Estado, n. 7, 2007.
Cf. SILVA, Leila Maria Bittencourt da. A defesa do estado e a ordem pblica. Revista Forense, n. 379, 2005: Em face da impossibilidade da Secretaria de Segurana Pblica pr fim ao caos urbano, o Presidente da Repblica para decretar interveno federal dever verificar: 1) se h perturbao de ordem pblica; 2) se h ineficincia ou impossibilidade dos rgos da Secretaria de Segurana Pblica para coibirem as atividades delituosas; 3) se constatada a violao de direitos constitucionais fundamentais. Cf. ainda: MORAES, Humberto Pena de. Mecanismos de defesa do Estado e das instituies democrticas no sistema constitucional de 1988. Estado de defesa e estado de stio. Revista EMERJ, n. 23, 2003.
No estado de defesa, so restringidos o direito de reunio, o sigilo de correspondncia, o sigilo de comunicao telegrfica e telefnica (CF, art. 136, I). H ainda a possibilidade da ocupao e uso temporrio de bens e servios pblicos, na hiptese de calamidade pblica, respondendo a Unio pelos danos e custos decorrentes (CF, art. 136, II). No estado de stio, permite-se que o Governo determine a
forte controle legislativo e jurisdicional. O estado de defesa no poder durar mais de trinta dias, admitindo-se apenas uma prorrogao, e sua decretao ser submetida, dentro de vinte e quatro horas, ao Congresso Nacional, que decidir por maioria absoluta (CF, art. 136, 4). Se o decreto for rejeitado, interrompe-se o estado de defesa (CF, art. 136, 7). J a decretao do estado de stio, que mais grave que o estado de defesa, depende de autorizao prvia do poder legislativo (CF, art. 137, caput ). Em ambos os casos, a Mesa do Congresso Nacional designar comisso para acompanhar e fiscalizar a execuo das medidas (CF, art. 140). Logo que cesse o estado de defesa ou o estado de stio, as medidas aplicadas durante sua vigncia sero relatadas pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional (CF, art. 141, pargrafo nico). Os executores das medidas podero ser responsabilizados pelos ilcitos cometidos (CF, art. 141). O prprio Presidente da Repblica pode chegar a responder por crime de responsabilidade (CF, art. 85)108 . Quanto interveno, o decreto que a determinar dever especificar a amplitude, o prazo e as condies de execuo e ser apreciado pelo Congresso Nacional, em vinte e quatro horas (CF, art. 34, 1). Durante a vigncia de qualquer dessas medidas estado de defesa, estado de stio ou interveno federal a Constituio no poder ser emendada (CF, art. 60, 1).
Como se observa, nessas trs hipteses excepcionais, a atuao militar se submete a intenso controle do Parlamento. Isto porque implicam a restrio de direitos fundamentais e relativizao da autonomia dos estados- membros. H, contudo, duas outras hipteses de atuao das Foras Armadas em operaes de segurana pblica em que isso no ocorre: (d) a execuo de diligncias determinadas no mbito de inqurito policial militar e (e) a realizao de policiamento ostensivo em ocasies em que predomine o interesse nacional, como o caso de visitas de delegaes estrangeiras.
permanncia em localidade determinada; a deteno em edifcio no destinado a acusados ou condenados por crimes comuns; restries relativas inviolabilidade da correspondncia, ao sigilo das comunicaes, prestao de informaes e liberdade de imprensa, radiodifuso e televiso, na forma da lei; a suspenso da liberdade de reunio; a busca e apreenso em domiclio; a interveno nas empresas de servios pblicos; e a requisio de bens (CF, art. 139, I a VII).
Segundo o art. 85 da Constituio Federal, so crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: I - a existncia da Unio; II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da Federao; III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais; IV - a segurana interna do Pas; V - a probidade na administrao; VI - a lei oramentria; VII - o cumprimento das leis e das decises judiciais.
(d) A possibilidade de as Foras Armadas realizarem diligncias determinadas no mbito de inqurito policial militar est estabelecida nos artigos 7 e 8, b, do Cdigo de Processo Penal Militar (CPPM), e figura, na Constituio Federal, como exceo competncia das polcias civis para a realizao de investigaes criminais (art. 144, 4). De acordo com o art. 8, b, do CPPM, compete polcia judiciria militar (...) prestar aos rgos e juzes da Justia Militar e aos membros do Ministrio Pblico as informaes necessrias instruo e julgamento dos processos, bem como realizar as diligncias que por eles lhe forem requisitadas. O art. 7 fixa as autoridades militares que devem exercer a funo. Em regra, a incumbncia recai sobre os comandantes em relao a seus comandados, sendo possvel a delegao para outros oficiais 109 . A noo de polcia judiciria militar est ligada idia de funo, no de rgo110 .
No tocante a essa hiptese, h, contudo, duas importantes ressalvas a fazer. A primeira a de que no h espao, em nossa ordem constitucional, para mandados genricos, que indiquem, por exemplo, a possibilidade de promover buscas em bairros inteiros 111 . Sob o pretexto de realizar a apreenso de armas de uso exclusivo das Foras Armadas, autoridades militares no podem determinar a ocupao de uma favela, como j se verificou em nossa histria recente. A segunda ressalva diz
CPPM, art. 7: A polcia judiciria militar exercida nos termos do art. 8, pelas seguintes autoridades, conforme as respectivas jurisdies: a) pelos ministros da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, em todo o territrio nacional e fora dele, em relao s foras e rgos que constituem seus Ministrios, bem como a militares que, neste carter, desempenhem misso oficial, permanente ou transitria, em pas estrangeiro; b) pelo chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, em relao a entidades que, por disposio legal, estejam sob sua jurisdio; c) pelos chefes de Estado-Maior e pelo secretrio-geral da Marinha, nos rgos, foras e unidades que lhes so subordinados; d) pelos comandantes de Exrcito e pelo comandante-chefe da Esquadra, nos rgos, foras e unidades compreendidos no mbito da respectiva ao de comando; e) pelos comandantes de Regio Militar, Distrito Naval ou Zona Area, nos rgos e unidades dos respectivos territrios; f) pelo secretrio do Ministrio do Exrcito e pelo chefe de Gabinete do Ministrio da Aeronutica, nos rgos e servios que lhes so subordinados; g) pelos diretores e chefes de rgos, reparties, estabelecimentos ou servios previstos nas leis de organizao bsica da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica; h) pelos comandantes de foras, unidades ou navios. H, contudo, a possibilidade de tais agentes delegarem o exerccio da funo de polcia judiciria militar oficiais da ativa: Obedecidas as normas regulamentares de jurisdio, hierarquia e comando, as atribuies enumeradas neste artigo podero ser delegadas a oficiais da ativa, para fins especificados e por tempo limitado (CPPM, art. 7, 1).
Cf. LIMA, Walberto Fernandes de. Consideraes sobre a criao do 2 do art. 82 do Cdigo de Processo Penal Militar e seus reflexos na justia penal comum (Lei n. 9.299/96). Revista Brasileira de Cincias Criminais, n. 20, 1997.
Segundo o art. 178 do CPPM, o mandado de busca dever indicar, o mais precisamente possvel, a casa em que ser realizada a diligncia e o nome do seu morador ou proprietrio; ou, no caso de busca pessoal, o nome da pessoa que a sofrer ou os sinais que a identifiquem.
respeito necessidade de que a diligncia seja autorizada por autoridade judicial. As diligncias de busca e apreenso domiciliar so submetidas chamada reserva de jurisdio112 , no podendo ser determinadas pelas autoridades militares que presidem inquritos policiais militares, como determinava o CPPM, em seu art. 177 113 , que foi revogado quanto a este aspecto.
(e) O emprego das Foras Armadas em operaes de manuteno da ordem pblica em eventos oficiais est disciplinado no art. 5 do Decreto n 3.897/2001. De acordo com o preceito, tal emprego ocorrer em ocasies em que se presuma ser possvel a perturbao da ordem, tais como as relativas a eventos oficiais ou pblicos, particularmente os que contem com a participao de Chefe de Estado, ou de Governo, estrangeiro, e realizao de pleitos eleitorais, nesse caso quando solicitado. Foi o que ocorreu, por exemplo, em 1992, na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO 92). Nessa hiptese, a possibilidade da atuao federal decorre do princpio da predominncia do interesse114 . Como predomina o interesse nacional, no h razo para que apenas o estado membro atue. As Foras Armadas podem atuar, em conjunto com autoridades locais (Decreto n 3.897/2001, art. 5, pargrafo nico).
(f) Por fim, a legislao brasileira comporta ainda outra possibilidade de emprego das Foras Armadas em operaes de segurana. De acordo com a LC n 97/1999, art. 15, 2o , a atuao das Foras Armadas, na garantia da lei e
De acordo com o STF, a clusula constitucional da reserva de jurisdio que incide sobre determinadas matrias, como a busca domiciliar (CF, art. 5, XI), a interceptao telefnica (CF, art. 5, XII) e a decretao da priso de qualquer pessoa, ressalvada a hiptese de flagrncia (CF, art. 5, LXI) traduz a noo de que, nesses temas especficos, assiste ao Poder Judicirio, no apenas o direito de proferir a ltima palavra, mas, sobretudo, a prerrogativa de dizer, desde logo, a primeira palavra, excluindo-se, desse modo, por fora e autoridade do que dispe a prpria Constituio, a possibilidade do exerccio de iguais atribuies, por parte de quaisquer outros rgos ou autoridades do Estado. (STF, DJU 12 mai. 2000, MS n 23.452, Rel. Min. Celso de Mello).
CPPM, art. 177: Dever ser precedida de mandado a busca domiciliar que no for realizada pela prpria autoridade judiciria ou pela autoridade que presidir o inqurito.
Cf.. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 480: O princpio geral que norteia a repartio de competncia entre as entidades componentes do Estado Federal o da predominncia do interesse, segundo o qual Unio cabero aquelas matrias e questes de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocaro as matrias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municpios concernem os assuntos de interesse local , tendo a Constituio vigente desprezado o velho conceito do peculiar interesse local que no lograra conceituao satisfatria num sculo de vigncia. Cf. tambm: PIRES, Thiago Magalhes. Federalismo e democracia: parmetros para a definio das competncias federativas. Revista Direito Pblico, n. 14, out./dez., 2006.
da ordem (...) ocorrer (...) aps esgotados os instrumentos (...) relacionados no art. 144 da Constituio Federal. Conforme o 3o do mesmo artigo, includo pela LC n 117/2004, consideram- se esgotados os instrumentos relacionados no art. 144 da Constituio Federal quando, em determinado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual como indisponveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua misso constitucional. Como se v, a LC n 117 estabelece a possibilidade de o Governador do Estado reconhecer a insuficincia dos meios de que dispe para garantir a lei e a ordem e, com isso, solicitar o emprego das Foras Armadas 115 . No haveria, nessa hiptese, a necessidade de decretao de estado de defesa, de estado de stio ou de interveno federal.
At o presente momento, a hiptese foi aplicada em casos pontuais, durante curtssimos perodos de tempo. Isso ocorreu, por exemplo, quando Governadores (Minas Gerais, Tocantins, Alagoas e Pernambuco) solicitaram a atuao federal por conta de greve de policiais 116 . Em razo da brevidade dos perodos em que esse emprego ocorreu, o STF ainda no apreciou impugnaes que pusessem em questo sua constitucionalidade 117 . Nada obstante, trata-se de hiptese de
constitucionalidade duvidosa. A referncia feita no art. 142 possibilidade de as Foras
Uma vez que o Presidente determine o emprego das Foras Armadas, o Governador dever transferir o controle operacional dos rgos de segurana pblica necessrios ao desenvolvimento das aes para a autoridade encarregada das operaes, a qual dever constituir um centro de coordenao de operaes, composto por representantes dos rgos pblicos sob seu controle operacional ou com interesses afins (LC n 117, art. 15, 5).
H, contudo, um triste episdio da vida poltica brasileira ocorrido antes do incio da vigncia da Lei que merece especial reprovao. Trata-se da denominada Operao Rio, em que as Foras Armadas, no final de 1994, ocuparam diversas reas da cidade do Rio de Janeiro, sem que tenha sido decretada nenhuma das medidas excepcionais antes examinadas. Naquela oportunidade, violou-se o estado democrtico de direito, por razes polticas menores e contingenciais, com intensidade que no mais viria a ser vista na histria nacional. Cf. CERQUEIRA, Carlos M. Nazareth. Remilitarizao da segurana pblica..., cit.
H, em entrevista, manifestao do Ministro Lewandowski contra a essa possibilidade. De acordo com o ento Desembargador do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, o emprego das Foras Armadas deve se limitar s hipteses de decretao de estado de defesa, estado de stio e interveno federal: A utilizao das Foras Armadas para combater a violncia urbana, em carter permanente, , portanto, inconstitucional, embora seja lcito o seu emprego temporrio e limitado, em situaes de emergncia, claramente caracterizadas. A deciso, entretanto, subordina-se ao prudente arbtrio do Presidente da Repblica, que dever buscar o respaldo do Legislativo, assim que possvel, sob pena de incorrer em crime de responsabilidade. (...) No se pode esquecer que a funo primordial da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, segundo o texto constitucional, assegurar a defesa da Ptria. A rigor, s quando os rgos constitucionalmente responsveis pela preservao da lei e da ordem entrarem em colapso que as Foras Armadas podero incumbir-se da tarefa. (Foras Armadas no combate violncia, RT Informa , n. 31, maio-jun., 2004, p. 4).
Armadas serem empregadas para a manuteno da lei e da ordem deve ser interpretada restritivamente. A interpretao restritiva se impe pela circunstncia de a atuao federal implicar restrio grave autonomia do estado- membro, ao qual a Constituio incumbe a elaborao e a execuo das polticas no setor. A anuncia do Governador no pode significar a corroso do sistema de repartio de competncias federativas concebido pela Constituio. Ou h gravidade suficiente para a decretao de estado de defesa ou de interveno federal, e as Foras Armadas so empregadas, o no h, e seu emprego no pode se verificar. A atuao corrente das Foras Armadas na execuo de aes de segurana incompatvel com o conceito constitucionalmente adequado de segurana pblica, examinado acima. A segurana pblica, para se harmonizar com o Estado democrtico de direito, deve ser concebida como servio pblico, a ser prestado ao cidado. No pode ser entendida como estratgia de guerra, destinada ao combate a inimigos; e para isso que as Foras Armadas so preparadas.
A execuo pelas Foras Armadas de operaes de segurana deve se limitar s hipteses previstas constitucionalmente, em especial s de decretao de estado de defesa, estado de stio e interveno federal. Nessas trs hipteses, a Constituio Federal prev instrumentos consistentes de controle do Executivo. Como antes consignado, a decretao das medidas excepcionais depende de aprovao parlamentar, exigindo-se o pronunciamento do Congresso Nacional; pode submeter o Presidente a julgamento por crime de responsabilidade; impede a aprovao de Emenda Constitucional durante a sua vigncia. Pretende-se, com a LC n 97/1999, art. 15, que o Executivo Federal possa executar medidas de carter excepcional, com sria limitao da autonomia estadual, sem se submeter aos controles que a Constituio prev para os casos de estado de defesa, estado de stio e interveno federal. Na verdade, significa permitir que medidas excepcionais sejam decretadas, sem que se observem as restries constitucionalmente definidas e sem que se adotem os veculos formais adequados.
H quase duas dcadas est em curso na Amrica L atina debate sobre o papel das Foras Armadas. Para uns, devem ser empregadas apenas na defesa do territrio. Para outros, devem servir ao combate ao narcotrfico. Esta ltima opo foi adotada, p. ex., na Colmbia, com forte apoio dos EUA, que, de fato, so os principais interessados. Trata-se de importante questo de Estado, que deve ser seriamente apreciada. O emprego das Foras Armadas na segurana pblica deve ser evitado 39
tambm para permitir que se concentrem na sua principal destinao constitucional, que a defesa da soberania territorial do Brasil. Convert- las em polcia o caminho mais curto para que isso deixe de ocorrer.
III.5.2. A participao do Ministrio Pblico na investigao criminal
A Constituio Federal de 1988 confere poderes, para apurar infraes penais Polcia Federal (144, 1, I e IV) e s Polcias Civis dos Estados (144, 4). No atribui expressamente as mesmas competncias ao Ministrio Pblico. No entanto, cabe ao Ministrio Pblico ajuizar a ao penal. Para isso, deve dispor das provas necessrias para instru- la. Muitos sustentam que a possibilidade de colher diretamente essas provas, sem auxlio das autoridades policiais, seria um poder implcito118 , cujo exerccio no demandaria sua explicitao no texto constitucio nal. Se a atuao das polcias judicirias serve para fornecer subsdios ao ajuizamento da ao penal pelo Ministrio Pblico, no haveria razes para se impedir que o prprio MP realizasse diligncias com esse propsito. Argumenta-se, ainda, que a Constituio Federal, ao distribuir, no art. 144, as competncias investigatrias s polcias judicirias federal e estadual, pretendeu apenas delimitar a esfera cabvel a cada uma, bem como diferenciar seus respectivos mbitos de atuao relativamente polcia militar. A finalidade subjacente ao art. 144 no seria vedar ao Ministrio Pblico poderes investigatrios.
Por outro lado, sustenta-se que h aqui um problema de separao de poderes. O propsito de o constituinte ter atribudo polcia, com exclusividade, a tarefa de realizar a investigao criminal, excluindo o Ministrio Pblico, seria evitar excessiva concentrao de poderes em esfera que pode abrigar graves interferncias nos domnios mais fundamentais da liberdade individual. A Polcia investigaria, e o Ministrio Pblico, alm de requisitar diligncias (CF, art. 129, VIII), dirigindo, por essa via, a atividade investigatria, ajuizaria a ao penal e realizaria o controle externo da atividade policial (CF, art. 129, VII). O contra-argumento imediato: na realidade
O parmetro dos poderes implcitos foi adotado vrias vezes pelo Supremo Tribunal Federal. Em matria anloga presente, o STF entendeu, durante a vigncia da Constituio de 1946, que as Comisses Parlamentares de Inqurito poderiam colher depoimentos, fazer intimaes e determinar o comparecimento compulsrio de depoentes, pois, do contrrio, seriam incuas suas funes investigatrias. (STF, DJU 6 jun. 1957, RHC n 34.823, Rel. Min. Ari Franco).
brasileira das duas ltimas dcadas, os indivduos teriam sua liberdade garantida com maior eficcia pelo protagonismo ministerial no momento investigatrio que pela restrio da sua atuao nesse perodo pr-processual. Em resposta a essa objeo, h quem argumente que, se o Ministrio Pblico se envolver diretamente nas investigaes criminais, desempenhando o papel que a Constituio projetou para os delegados, no h nenhuma garantia de que, diante de situaes de emergncia, no deixe de observar a legalidade. A atividade investigatria ficaria, ento, sem o necessrio controle externo, propiciado pelo atual modelo de diviso de trabalho entre Polcia Judiciria e Ministrio Pblico 119 .
A jurisprudncia brasileira no tem aderido integralmente nem a um nem a outro ponto de vista. O Superior Tribunal de Justia permite amplamente a participao do Ministrio Pblico na investigao criminal120 . O STF, por seu turno, ainda no proferiu um juzo definitivo, tomando decises sucessivas em sentido divergente. Por um lado, o STF tem admitido a utilizao, na esfera penal, de provas obtidas atravs de inqurito civil121 . Tem admitido ainda a validade de depoimento colhido diretamente pelo Ministrio Pblico, quando no se trata de prova isolada, mas inserida em um conjunto probatrio mais abrangente 122 . Uma de suas turmas j chegou a afirmar que o Ministrio Pblico poder proceder de forma ampla, na averiguao de fatos e na promoo imediata da ao penal pblica, sempre que assim entender configurado o ilcito, podendo prescindir do inqurito policial, haja vista que o
Sobre a polmica, foi produzida no Brasil extensa bibliografia. Cf. dentre outros estudos: BARROSO, Luis Roberto. Investigao pelo Ministrio Pblico. Argumentos contrrios e a favor. A sntese possvel e necessria. Revista Forense, v. 100, n. 373, p. 195-203, maio/jun. 2004; SILVA, Jose Afonso da. Em face da Constituio Federal de 1988, o Ministrio Pblico pode realizar e/ou presidir investigao criminal, diretamente? Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 12, n. 49, jul./ago. 2004; TUCCI, Rogrio Lauria. Consideraes e sugestes acerca de anteprojeto de lei referente instituio de Juizado de Instruo. Revista dos Tribunais, v. 92, n. 817, nov. 2003; FRAGOSO, Jose Carlos. So ilegais os procedimentos investigatrios realizados pelo Ministrio Pblico Federal. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 1 0, n. 37, jan./mar. 2002; GRINOVER, Ada Pellegrini. Investigaes pelo Ministrio Pblico. Boletim IBCCrim, v. 12, n. 145, dez. 2004; PRADO, Geraldo Luiz Mascarenhas; CASARA, Rubens R. R. Posio do MMFD sobre a impossibilidade de investigao direta pelo Ministrio Pblico ante a normatividade constitucional. Boletim IBCCrim, v. 12, n. 141, ago. 2004; VIEIRA, Luis Guilherme. O Ministrio Pblico e a investigao criminal. Revista de Estudos Criminais, v. 4, n. 15, jul./set. 2004.
Cf., dentre as decises mais recentes, STJ, DJU 20 nov. 2006, HC n 55.500, Rel. Min. Felix Fischer; STJ, DJU 9 out. 2006 REsp n 756.891, Rel. Min. Gilson Dipp; e STJ, DJU 2 out. 2006 HC n 43.030, Rel. Min. Paulo Gallotti.
STF, DJU 18 fev. 2005, HC n 84.367, Rel. Min. Carlos Britto. STF, DJU 23 out. 1998, HC n 77.371, Rel. Min. Nelson Jobim.
inqurito procedimento meramente informativo, no submetido ao crivo do contraditrio e no qual no se garante o exerccio da ampla defesa123 .
Por outro lado, em deciso recente, o Tribunal entendeu no caber ao Ministrio Pblico inquirir diretamente testemunha, ainda que se cuide de investigao de crime cuja autoria atribuda a Delegado de Polcia. Nessa oportunidade, decidiu expressamente que a norma constitucional no havia contemplado a possibilidade de o parquet realizar e presidir inqurito policial124 . Logo em seguida, no entanto, j admitiu que fosse oferecida denncia pelo Ministrio Pblico a partir de sindicncia que instaurara para apurar crimes de abuso sexual praticados contra menores em entidade de amparo, conforme dispe o art. 201, VII, do Estatuto da Criana e do Adolescente: Compete ao Ministrio Pblico: (...) instaurar sindicncias, requisitar diligncias investigatrias e determinar a instaurao de inqurito policial, para apurao de ilcitos ou infraes s normas de proteo infncia e juventude. A Corte teve o cuidado de esclarecer que esta ltima hiptese no se confundia com a examinada no RHC n 81.326, que tratava de falta de legitimidade do Parquet para presidir ou desenvolver diligncias pertinentes ao inqurito policial. Tratava-se de questo relativa infncia e juventude e, por isso, era regulada por lei especial que tem previso especfica125 .
A questo, hoje, encontra-se pendente de deciso definitiva, a ser proferida pelo Plenrio do STF 126 . Ajuizada ao penal a partir de investigaes levadas a termo pelo Ministrio Pblico, os Ministros Marco Aurlio e Nelson Jobim votaram pelo seu no recebimento. O Ministro Joaquim Barbosa votou em sentido contrrio, argumentando que o Ministrio Pblico poderia, no caso, realizar as investigaes, por se tratar de questo envolvendo direitos difusos (proteo do Patrimnio Pblico). Para o Ministro, a discusso acerca da possibilidade de o Ministrio Pblico realizar investigaes criminais envolvia a apreciao do mbito material em que se situava a conduta delitiva. Os Ministros Eros Grau e Carlos Britto acompanharam a divergncia, aps o que o Ministro Cezar Peluso pediu vista dos autos, a diando o julgamento
STF, DJU 3 mar. 2000, HC n 77.770, Rel. Min. Nri da Silveira . STF, DJU 1 ago. 2003, RHC n 81.326, Rel. Min. Nelson Jobim. STF, DJU 30 abr. 2004, HC n 82.865, Rel. Min. Nelson Jobim. STF, Informativo STF ns 359 e 325, Inq. n 1.968/DF, Rel. Min. Marco Aurlio.
definitivo da lide. A expectativa hoje em vigor de que o STF resolva, ainda que parcialmente, a polmica.
Aqui tambm tem lugar um problema de desenho institucional. No sustentvel a tese segundo a qual a titularidade da ao pena l leva necessariamente faculdade de colher as provas para o seu ajuizamento. Essa uma possibilidade, dentre outras a separao das funes entre Polcia e Ministrio Pblico , inclusive, mais facilmente extrada do texto constitucional. O tema no de interpretao do direito, mas de deciso poltica, e nessa esfera que se situam as mais convincentes objees possibilidade da investigao ministerial. Nada obstante a tendncia de aumento eventual da eficincia da atividade investigatria, considervel o risco de que, com o tempo, o envolvimento direto em investigaes altere a cultura institucional do MP e, com isso: (a) reduza a predisposio dos rgos ministeriais para controlarem os excessos das autoridades policiais; (b) leve os prprios rgos ministeriais a praticarem excessos; (c) enfraquea os laos que hoje unem a instituio ao estado democrtico de direito, como ocorreu durante o perodo ditatorial. Se isso ocorresse, a liberdade ficaria seriamente ameaada. O risco no igual em todos os estados da Federao, mas, de todo o modo, deve ser seriamente ponderado, tendo em vista a preservao das virtudes do presente arranjo institucional. A deciso mais prudente no generalizar os poderes investigatrios do Ministrio Pblico, e optar pelo modelo que mais diretamente decorre das previses constitucionais expressas: conferir a tarefa de investigar a uma instituio, e a titularidade da ao penal a outra.
Contudo, a despeito da tese geral que se adote, h um caso em que a investigao criminal por parte do Ministrio Pblico pode efetivamente se justificar atravs da teoria dos poderes implcitos. Como cabe ao Ministrio Pblico o controle externo da atividade policial127 , razovel que investigue diretamente os crimes que
Conforme o art. 3 da Lei Complementar, O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da atividade policial tendo em vista: a) o respeito aos fundamentos do Estado Democrtico de Direito, aos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, aos princpios informadores das relaes internacionais, bem como aos direitos assegurados na Constituio Federal e na lei; b) a preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do patrimnio pblico; c) a preveno e a correo de ilegalidade ou de abuso de poder; d) a indisponibilidade da persecuo penal; e) a competncia dos rgos incumbidos da segurana pblica.
tenham sido praticados por policiais 128 . Se a investigao desses delitos fica restrita aos rgos internos s corporaes, especialmente Corregedoria de Polcia, no h, de fato, controle externo. Se a atuao do Ministrio Pblico, tambm aqui, circunscrevese ao ajuizamento da ao penal e requisio de diligncias no inqurito, a norma que lhe atribui a competncia para realizar o controle externo da atividade policial perde, em grande parte, sua efetividade 129 . Ao contrrio do que ocorre quando se investiga um particular, a investigao pelo Ministrio Pblico de crimes praticados por policiais no pe em risco o mecanismo da limitao recproca que caracteriza o sistema de freios e contrapesos. , antes, prerrogativa que se identifica com a finalidade fundamental do sistema, ao permitir a fiscalizao efetiva dos rgos estatais que, por lidarem diretamente com o uso da fora, maiores prejuzos podem causar liberdade individual.
O Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal, assumindo o propsito de ampliar a atuao ministerial em investigaes, editou a Resoluo n 77/2004. A Resoluo prev a instaurao de procedimento investigatrio criminal, por membro do Ministrio Pblico Federal, no mbito de suas competncias criminais (art. 2). O que um procedimento investigatrio criminal seno um inqurito 130 ? A Resoluo n 77 foi editada a pretexto de regulamentar o art. 8 da Lei Complementar n 75/1993, que dispe sobre a organizao, as atribuies e o estatuto do Ministrio Pblico da Unio. De fato, de acordo com o citado art. 8, os rgos ministeriais podero, nos procedimentos de sua competncia, realizar diligncias. O que a Lei no estabelece, como veio a ocorrer na Resoluo, a competncia do Ministrio Pblico para a instaurao de procedimento investigatrio criminal. Limita-se, em seu art. 7,
De acordo com a LC n 75/1993, art. 9, O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo: I ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais; II ter acesso a quaisquer documentos relativos atividade-fim policial; III representar autoridade competente pela adoo de providncias para sanar a omisso indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder; IV requisitar autoridade competente para instaurao de inqurito policial sobre a omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade policial; V promover a ao penal por abuso de poder.
Atualmente, h a tendncia de se intensificar tambm o controle de polticas de segurana pela via de aes coletivas, para o que o Ministrio Pblico especialmente talhado. Cf. SANTIN, Valter Foleto. Controle judicial da segurana pblica ..., cit., p. 221 ss.
Na conduo das investigaes, o Procurador poder notificar testemunhas e requisitar sua conduo coercitiva, nos casos de ausncia injustificada; requisitar informaes, exames, percias e documentos de autoridade da administrao pblica, requisitar informaes e documentos a entidades privadas, realizar inspees e diligncias investigatrias e expedir notificaes e intimaes (art. 8).
a permitir que o Ministrio Pblico Federal instaure inqurito civil e outros procedimentos administrativos correlatos e requisite diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policia l e de inqurito policial militar, podendo acompanh- los e apresentar provas. Por essas razes, a Resoluo n 77 incompatvel com a Constituio Federal, a no ser no que concerne ao controle das autoridades policiais. Do contrrio, tratar-se-ia de regulamento autnomo incapaz de retirar seu fundamento de validade diretamente do texto constitucional131 .
H um argumento recorrente de justificao da atuao ministerial em investigaes: a Polcia, por se submeter administrativamente ao Executivo, no tem independncia para investigar as autoridades pblicas a que se subordinam. 132 A preocupao se justifica. A subordinao das autoridades policiais aos governantes reduz a independncia das investigaes quando os investigados so os prprios governantes. Nessa hiptese, a atribuio de poderes investigatrios a promotores e procuradores no exibe os riscos acima apontados, j que a atividade tambm pode se inserir no mbito do sistema de freios e contrapesos. Contudo, no se trata de hiptese capaz de ser extrada diretamente do texto constitucional, como a relativa ao controle da atividade policial. Por isso, embora a Constituio no a vede, a investigao de autoridades pblicas pelo MP depende da edio de lei que a autorize e discipline. No entanto, a mesma finalidade garantir a independncia da investigao de autoridades pblicas pode ser alcanada atravs de outros modelos institucionais. Em especial, atravs (a) da concesso de autonomia administrativa e financeira aos rgos policiais responsve is por investigaes, e (b) do aprimoramento do controle externo da atividade policial, com a criao de conselhos nacionais e estaduais de
Como antes consignado, a doutrina tradicional aponta, h muito, que Administrao pblica s facultado agir quando a lei o determina ou permita. Essa vinculao positiva lei distinguiria a esfera da Administrao da esfera privada. Nesta, os particulares podem agir desde que a lei no o proba. Naquela, a ao da Administrao dependeria de autorizao legal. A lei exerceria, nesse sentido, uma funo negativa relativamente conduta individual privada e uma funo positiva no que concerne Administrao. Contudo, a vinculao positiva da Administrao lei tem sido, em termos gerais, objeto de flexibilizao por via doutrinria e jurisprudencial. Hoje, j se sustenta que o administrador no precisa estar autorizado a agir por texto expresso da lei quando seu ato se apoiar em norma constitucional, mesmo que se trate de norma -princpio. A vinculao lei tem sido entendida como vinculao ao Direito, que composto tambm por princpios. A Resoluo n 77, contudo, no capaz de extrair fundamento direto do texto constitucional.
Cf. RANGEL, Paulo. Investigao criminal direta pelo Ministrio Pblico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
polcia judiciria. Esse um dos temas que tendem figurar na agenda de reformas legislativas e constitucionais nos anos que se seguem. 133
III.5.3. A participao de magistrados na investigao criminal
As dvidas que cercam a participao do Ministrio Pblico nas investigaes criminais no se aplicam magistratura134 . No Brasil, no h a possibilidade de o juiz realizar investigao criminal. Vigora, aqui, o sistema acusatrio135 . O rgo pblico que acusa no pode ser o mesmo que julga. O magistrado concebido como um terceiro imparcial e equidistante em relao acusao e defesa. O contrrio ocorre no sistema inquisitorial, em que as investigaes so conduzidas pelos mesmos agentes pblicos que proferem a sentena. A realizao dessas duas atividades pelos mesmos agentes faz com que se comprometam com a acusao, tornando-se incapazes de um juzo imparcial. O sistema inquisitorial considerado, por isso, incompatvel com as garantias constitucionais processuais, especialmente com o contraditrio e a ampla defesa. No foi por outra razo que o Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucional a realizao, por magistrados, de diligncias de busca e apreenso de documentos. A faculdade estava prevista no art. 3 da Lei n 9.034/1995. O STF julgou o preceito inconstitucional por entender que haveria comprometimento do princpio da imparcialidade e conseqente violao ao devido processo legal. As funes de investigador e inquisidor seriam
Esse o teor, por exemplo, de proposta do Conselho Federal da OAB, que acolheu sugesto formulada pelo jurista Fbio Konder Comparato.
Sobre o papel do juiz na investigao criminal, cf. GENOFRE, Roberto Mauricio. O papel do juiz criminal na investigao policial. Juzes para a Democracia, v. 5, n. 23, jan./mar., 2001; TONIAI, Cleber Augusto. Investigaes judiciais no direito da infncia e da juventude. Da exceo ao desastre. AJURIS , v. 29, n. 88, dez. 2002; ABADE, Denise Neves. A consagrao do sistema acusatrio com o afastamento do juiz do inqurito policial. Boletim IBCCrim, v. 5 , n. 55, jun. 1997.
Cf. TORNAGHI, Hlio. Instituies de processo penal. Rio de Janeiro: Forense, 1959. v. I, p. 200201; PRADO, Geraldo. Sistema acusatrio: a conformidade constitucional das leis processuais penais . Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999; CARVALHO, Salo de. Execuo penal e sistema acusatrio: leitura desde o paradigma do garantismo jurdico-penal. In : BONATO, Gilson (org.). Direito penal e processual penal: uma viso garantista. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001; CABETTE, Eduardo Luiz Santos. O papel do inqurito policial no sistema acusatrio. O modelo brasileiro. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 9, n. 35, jul./set. 2001.
atribuies conferidas ao Ministrio Pblico e s Polcias Federal e Civil, no aos juzes 136 .
III.5.4. A Fora Nacional de Segurana
A Fora Nacional de Segurana (FNS) foi criada pelo Decreto 5.289, de 29 de novembro de 2004. De acordo com o Decreto, trata-se de programa de cooperao federativa, ao qual podero voluntariamente aderir os Estados interessados (art. 1). Seu papel o de atuar em atividades de policiamento ostensivo (art. 2), e seu emprego s pode ocorrer mediante solicitao expressa do respectivo Governador de Estado ou do Distrito Federal (art. 4). O programa composto por servidores que tenham recebido, do Ministrio da Justia, treiname nto especial para atuao conjunta, integrantes das polcias federais e dos rgos de segurana pblica dos Estados (art. 4, 2). Cabe ao Ministrio da Justia coordenar o planejamento, o preparo e a mobilizao da Fora Nacional de Segurana Pblica (art. 10, caput ), o que compreender, dentre outras atribuies, a de definir a estrutura de comando (art. 10, I).
O Decreto que criou a Fora Nacional de Segurana era de constitucionalidade duvidosa. No prembulo do Decreto, sugere-se que sua funo seria regulamentar a Lei n 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, que institui o Fundo Nacional de Segurana Pblica. Contudo, de fato, o Decreto, que ato administrativo, no regulamenta a Lei n 10.201. Esta cria o Fundo Nacional de Segurana Pblica, com a finalidade de apoiar projetos na rea de segurana pblica e de preveno violncia, enquadrados nas diretrizes do plano de segurana pblica do Governo Federal (art. 1), sem, todavia, autorizar o Governo Federal a criar a denominada Fora Nacional de Segurana. Isso s veio a ocorrer com a edio da Medida Provisria n 345, de 14 de janeiro de 2007, convertida na Lei n 11.473/2007, cujo artigo 2 determina que a cooperao federativa em matria de segurana pblica compreende operaes conjuntas, transferncias de recursos e desenvolvimento de atividades de capacitao e qualificao de profissionais, no mbito da Fora Nacional de Segurana Pblica .
STF, DJU 22 out. 2004, ADI n 1.570, Rel. Min. Maurcio Corra.
O federalismo brasileiro cooperativo 137 . Os entes da federao devem cooperar entre si para a realizao das finalidades pblicas: compartilham a obrigao ao entendimento138 . A Unio tem o dever de cooperar com os estados para auxili- los no alcance de suas metas tambm no campo da segurana pblica. Para isso, adequada a criao da Fora Naciona l de Segurana, a ser empregada no auxlio aos governos estaduais, quando estes requisitarem, para a realizao de policiamento ostensivo, em conjunto com a polcia estadual. A interpretao do art. 144 da Constituio Federal como taxativo, que predomina no STF, no contribui para a conformao desse tipo de arranjo cooperativo, e deve, pelo menos no tocante a este ponto, ser superada. Corrigidos os vcios formais que caracterizaram seu ato de criao, com a edio da Lei n 11.473/2007, a Fora Nacional de Segurana pode representar uma importante inovao institucional cooperativa, que possui o mrito de reduzir a presso autoritria pela mobilizao inconstitucional das Foras Armadas.
III.5.5. As guardas municipais e a participao dos municpios nas p olticas de segurana pblica
A Constituio, no art. 144, se refere aos municpios apenas para lhes atribuir competncia para constiturem guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes. A Guarda Municipal tem a funo de guarda patrimonial. No se trata de rgo policial. No atribuio das guardas municipais, segundo a Constituio Federal, realizar nem investigao criminal nem policiamento ostensivo. No foi por outra razo que o TJ-RJ julgou inconstitucional o Decreto n 20.883, de 17 de dezembro de 2001, do Municpio do Rio de Janeiro, que obrigava os Bancos e centros comerciais de grande porte Shopping Centers, Supermercados e Hipermercados a enviarem mensalmente ao Gabinete do Prefeito os dados das ocorrncias de seqestros relmpagos, disponveis em funo das informaes ligadas aos seus cartes de crdito e comerciais, sob motivao de cumprir a funo de defesa do cidado atravs da presena ostensiva da Guarda Municipal nos locais de maior incidncia. O Tribunal entendeu que o Decreto invade a parcela de segurana publica
Na literatura jurdica brasileira, cf.: BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituio. So Paulo: Max Limonad, 2003; BONAVIDES, Paulo. A Constituio aberta. 2 ed. So Paulo: Malheiros, 1996. p. 433.
ZIPPELIUS, Reinhold. Teoria Geral do Estado. Lis boa: Fundao Caloustre Gulbenkian, 1997. p. 512.
deferida ao Estado (CF, art. 144, caput e 4, 5, 6, e 8 da Carta Magna) e incorre em flagrante inconstitucionalidade frente Carta Magna Estadual 139 . Pelos mesmos motivos, o TJ-RJ julgou inconstitucional ainda a delegao aos municpios do poder de realizar o policiamento ostensivo das vias pblicas, multando os motoristas que praticassem infraes de trnsito 140 .
Alm dessa prerrogativa de institurem guardas municipais, os municp ios podem atuar na segurana pblica atravs da imposio de restries administrativas a direitos e liberdades. O municpio pode, por exemplo, delimitar o horrio de funcionamento de bares e restaurantes, ou os locais da venda de bebidas alcolicas. Tais restries, de carter administrativo, exercem importante funo na segurana pblica, prevenindo a prtica de delitos. Na regio metropolitana de So Paulo, mais de 20 municpios j editaram leis restringindo o horrio de funcionamento de bares 141 . Em alguns casos, a reduo do nmero de homicdios chegou a 60% (Diadema) e a de acidentes de trnsito a 70% (Barueri) 142 . Como se observa, esse tipo de medida pode produzir efeitos bastante mais significativos que medidas de carter penal ou policial, embora tambm produzam impactos econmicos e culturais que devem ser considerados 143 .
TJ-RJ, j. 21 out. 2002, Representao n 2002.007.00022, Rel. Des. Laerson Mauro.
Cf. TJ-RJ, j. 5 ago. 2002, Representao n 2001.007.00070, Des. Gama Malcher: As atividades prprias do Estado so indelegveis, pois s diretamente ele as pode exercer; dentre elas se inserem o exerccio do poder de policia de segurana pblica e o controle do trnsito de veculos, sendo este expressamente objeto de norma constitucional estadual que a atribui aos rgos da administrao direta que compem o sistema de trnsito, dentre elas as Polcias Rodovirias (Federal e Estadual) e as Polcias Militares Estaduais. No tendo os Municpios Poder de Polcia de Segurana Pblica, as Guardas Municipais que criaram tem finalidade especfica guardar os prprios dos Municpios (prdios de seu domnio, praas etc.) sendo inconstitucionais leis que lhes permitam exercer a atividade de segurana pblica, mesmo sob a forma de Convnios.
Na regio metropolitana de So Paulo, at maro de 2006, leis restringindo o horrio de funcionamento de bares foram editadas nos seguintes municpios: Barueri, Cotia, Diade ma, Embu, EmbuGuau, Francisco Morato, Ferraz de Vasconcelos, Itapecerica da Serra, Itapevi, Jandira, Juquitiba, Mau, Mogi das Cruzes, Osasco, Po, So Caetano do Sul, So Loureno da Serra, Suzano, Taboo da Serra, Vargem Grande Paulista.
Para um inventrio dessas experincias, cf. KAHN, Tlio; ZANETIC, Andr. O papel dos municpios na segurana pblica. In http://www.mj.gov.br.
Do mesmo modo, ao legislar sobre proteo do consumidor, suplementando a legislao federal e estadual, o municpio competente, por exemplo, para estabelecer normas de garantia da segurana de usurios de servios bancrios, o que tem direta repercusso no campo da segurana pblica. Cf. STF, DJU 5 ago. 2005, AI-AgR n 347.717, Rel. Min. Celso de Mello: O Municpio pode editar legislao prpria, com fundamento na autonomia constitucional que lhe inerente (CF, art. 30, I), com o objetivo de determinar, s instituies financeiras, que instalem, em suas agncias, em favor dos usurios dos servios bancrios (clientes ou no), equipamentos destinados a proporcionar-lhes segurana (tais como portas eletrnicas e cmaras filmadoras).
A importncia dos municpios para a segurana pblica vem crescendo progressivamente, sobretudo quando se entende que sua garantia demanda no apenas aes policiais, mas tambm aes sociais e econmicas. Na verdade, a anlise de dados empricos demonstra que a) no h como equacionar o grave problema da segurana pblica, deixando de enfrentar a questo da excluso econmica e social; e b) a mera alocao de recursos aos setores de segurana pblica sem que se discuta a eficincia est fadada a replicar um modelo de polcia esgotado, com desprezveis resultados para a paz social. A concluso extrada de pesquisa econmica (IPEA) que avaliou dados dos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo, relativos s dcadas de 1980 e 1990 144 . De fato, os municpios brasileiros em que h mais violncia so tambm os que se caracterizam por maior desigualdade e excluso social145 . Quando as prefeituras municipais atuam no campo econmico e social, no sentido da reduo da desigualdade, esto contribuindo tambm para a reduo dos ndices de violncia. Isso ocorre especialmente quando as polticas econmicas e sociais de incluso consideram tambm o objetivo de prevenir a prtica de delitos e, para isso, concentram-se nas reas de maior risco e beneficiam as parcelas mais sensveis da populao, sobretudo sobre os jovens. Polticas de horrio integral nas escolas pblicas, fomento ao primeiro emprego, preveno do uso de drogas, renda mnima, entre outras, possuem um impacto muito significativo na segurana pblica, e tambm se inserem na esfera de competncias da administrao municipal146 .
III.5.6. A participao popular nas polticas de segurana pblica
CERQUEIRA Daniel; LOBO Waldir. Condicionantes sociais, poder de polcia e o setor de produo criminal. Rio de Janeiro: IPEA, 2003.
No estado do Rio de Janeiro, por exemplo, so os municpios da Baixada Fluminense: Duque de Caxias, Nova Iguau, So Joo do Meriti, Belford Roxo. J as cidades com melhores indicadores sociais e econmicos tambm costumam se caracterizar por baixos ndices de violncia. No Brasil, os melhores ndices verificam-se, subseqentemente, em Maring (PA), Joinville (SC), Juiz de Fora (MG), Pelotas (RS), Franca (SP), Petrpolis (RJ), Montes Claros (MG), So Jos do Rio Preto (SP), Bauru (SP) e Uberlndia (MG).
Contemporaneamente, tem se consolidado o modelo de segurana pblica denominado nova preveno, que se caracteriza justamente por polticas integradas, que envolvem medidas de planejamento urbano, sade, educao, habitao e trabalho, deixando de privilegiar as instituies do sistema de justia criminal. Alm disso, a nova preveno se caracteriza por priorizar tambm solues locais. Cf. DIAS NETO, Theodomiro. Segurana urbana: o modelo da nova preveno. So Paulo: FGV/RT, 2005.
A Constituio Federal, ao caracterizar a segurana pblica como direito e responsabilidade de todos e ao positivar o princpio democrtico, estabelece o fundamento jurdico dos arranjos institucionais que permitem a participao popular na formulao e no controle da gesto das polticas de segurana. o que ocorre, por exemplo, nas experincias de policiamento comunitrio ou, ainda, na dos conselhos de segurana pblica. Tais experincias, particulares ao campo da segurana pblica, se inserem no contexto atual de ampliao dos espaos de participao popular, no sentido da superao dos limites da democracia meramente representativa.
O policiamento comunitrio pressupe um relacionamento cooperativo entre a polcia e a comunidade, atravs da interao continuada entre policiais e cidados, para compartilhar informaes e para apresentar demandas e possibilidades de trabalho conjunto. Ao invs do uso indiscriminado da fora, privilegia-se a mediao de conflitos e a preveno da ocorrncia de delitos147 . O policial se converte em referncia para a comunidade, participa das reunies de seus rgos representativos, reivindicando providncias, mas tambm prestando contas. Quatro inovaes costumam ser apresentadas como essenciais para o policiamento comunitrio: (a) organizar o policiamento tendo como base a comunidade; (b) enfatizar os servios no emergenciais e mobilizar a comunidade para participar da preveno ao crime; (c) descentralizar o comando da polcia; (d) instituir a participao de cidados no planejamento e no monitoramento das atividades policiais 148 . Como se observa, trata-se de modelo de organizao da atividade policial comprometido com os propsitos de democratizao de que a Constituio Federal de 1988 est amplamente impregnada. Por essa razo, inexistem bices jurdicos sua implantao. As dificuldades que se tm apresentado relacionam-se estrutura centralizada das polcias,
Cf.: CERQUEIRA, Carlos M. N. A polcia comunitria: uma nova viso de poltica de segurana pblica. Discursos Sediciosos, n. 4, 1997; MACAULAY, Fiona. Parcerias entre estado e sociedade civil para promover a segurana do cidado no Brasil. Sur: Revista Internacional de Direitos Humanos, ano 2, n. 2, 2005. p. 159; TROJANOWICZ, Robert; BUCQUEROUX, Bonnie. Policiamento comunitrio: como comear? Rio de Janeiro: PMERJ, 1994; SKOLNICK, J.H.; BAYLEY, D.H. Policiamento comunitrio. So Paulo: EDUSP, 2002; KANH, Tulio. Velha e nova polcia : polcia e polticas de segurana pblica no Brasil atual. So Paulo: Editoria Sicurezza, 2002.
BAYLEY, D. H.; SKOLNICK, J. H. Nova Polcia: inovaes nas polcias de seis cidades norteamericanas. Trad. Geraldo Gerson de Souza. So Paulo: EDUSP, 2001. p. 233-236.
tpica das organizaes militares, e separao entre a atividade de preveno e de investigao de delitos, provocada pela diviso entre policia civil e militar 149 .
Outra experincia que se orienta no sentido da democratizao das polticas de segurana a instituio de conselhos de segurana pblica. Apenas a Cidade de So Paulo possui mais de 80 conselhos. Dentre as suas tarefas, est a de constituir-se no canal privilegiado pelo qual a Secretaria da Segurana Pblica auscultar a sociedade, contribuindo para que a Polcia Estadual opere em funo do cidado e da comunidade150 . Os conselhos no podem interferir, de modo cogente, na atuao dos rgos estatais: operam apenas como fruns de debate e controle deliberativo da gesto governamental. Os conselhos buscam elaborar solues comunitrias para os problemas da segurana, o que pode levar no apenas maior democratizao do setor, mas tambm ao aumento da eficincia da gesto pblica, que passa a se dar considerando as demandas e informaes que advm da comunidade. Apesar da pouca participao popular efetiva que ainda caracteriza esse tipo de frum deliberativo, em diversos locais, em que conselhos esto em funcionamento, j se observa razovel aprimoramento da eficincia da atuao policial, com a queda do nmero de delitos151 .
Em algumas experincias, procurou-se conferir poder decisrio s comunidades locais, e no apenas funes de deliberao e consulta. A Constituio do Estado do Rio de Janeiro (art.183, 4, b e c) 152 previa que a nomeao dos delegados de polcia dependeria de aprovao da populao municipal, e que sua destituio
Para a avaliao de algumas experincias j implementadas, cf. MUSUMECI, Leonarda. Segurana pblica e cidadania: a experincia de policiamento comunitrio de Copacabana. Rio de Janeiro: ISER, 1996; MESQUITA NETO, Paulo. Policiamento comunitrio e preveno do crime: a viso dos coronis da Polcia Militar. So Paulo em Perspectiva, vol. 18, n. 1, 2004.
Regula mento dos Conselhos Comunitrios de Segurana, art. 4, I e II. Cf. tambm o Decreto n 23.455, de 10 de maio de 1985.
Macaulay reporta a queda de 47,7% na cidade de Lages, em Santa Catarina, aps a instalao dos Conselhos. Contudo, o mesmo estudo aponta ainda a pouca representatividade dos Conselhos no contexto presente (MACAULAY, Fiona. Parcerias entre estado e sociedade civil..., cit., p. 156).
O texto da Constituio Estadual dispunha o seguinte: Nas jurisdies policiais com sede nos Municpios, o delegado de polcia ser escolhido entre os delegados de carreira, por voto unitrio residencial, por perodo de dois anos, podendo ser reconduzido, dentre os componentes de lista trplice apresentada pelo Superintendente da Polcia Civil: a) o delegado de polcia residir na jurisdio policial da delegacia da qual for titular; b) a autoridade policial ser destituda, por fora de deciso de maioria simples do Conselho Comunitrio da Defesa Social do Municpio onde atuar; c) o voto unitrio residencial ser representado pelo comprovante de pagamento de imposto predial ou territorial.
ocorreria por deciso do Conselho Comunitrio de Defesa Social do municpio. O STF, no entanto, tem sido restritivo quanto a essa possibilidade: declarou o preceito da Constituio Estadual invlido. A Corte entendeu que a Constituio Federal, no 6 do art. 144, submete as polcias estaduais, civil e militar, aos go vernadores dos estados, razo pela qual apenas a eles caberia dispor sobre a nomeao e a exonerao de delegados 153 . Apesar de a Constituio de 1988 ter ampliado a autonomia dos entes federados, orientando-se pelo objetivo de promover a descentralizao das competncias federativas, a jurisprudncia brasileira tem sido pouco afeita a inovaes institucionais nos planos regional e local de governo, e isso se manifesta tambm no domnio da segurana pblica154 .
As maiores ameaas democracia e ao estado de direito no Brasil de hoje advm das polticas de segurana pblica, que tm assumido uma orientao predominantemente autoritria. A poltica de combate; a criao de inimigos pblicos; a criminalizao do negro e do pobre; o apelo ao emp rego das Foras Armadas: nesse tipo de retrica que germinam os elementos irracionais do ambiente
STF, DJU 31 out. 2002, ADI n 244, Rel. Min. Seplveda Pertence: A Constituio no abriu ensanchas, contudo, interferncia popular na gesto da segurana pblica: ao contrrio, primou o texto fundamental por sublinhar que os seus organismos as polcias e corpos de bombeiros militares, assim como as polcias civis, subordinam-se aos Governadores. Por outro lado, havia um elemento nesse preceito constitucional estadual que efetivamente merecia reprovao sob o prisma democrtico. Tratavase do voto unitrio residencial, deferido apenas para os contribuintes de IPTU. O voto unitrio residencial no compatvel com o princpio democrtico, por tender a concentrar a deciso no chefe da famlia. A restrio do corpo eleitoral aos contribuintes de IPTU tendia a excluir justamente aqueles que, em regra, so vtimas de arbitrariedade policial: os moradores de reas no formalizadas. Foi tambm o que entendeu o STF: dado o seu carter censitrio, a questionada eleio da autoridade policial s aparentemente democrtica: a reduo do corpo eleitoral aos contribuintes do IPTU proprietrios ou locatrios formais de imveis regulares dele tenderia a subtrair precisamente os sujeitos passivos da endmica violncia policial urbana, a populao das reas perifricas das grandes cidades, nascidas, na normalidade dos casos, dos loteamentos clandestinos ainda no alcanados pelo cadastramento imobilirio municipal.
Em parte, a orientao se justifica. De fato, h o risco de que arranjos institucionais desprovidos de razoabilidade sejam praticados em estados e, sobretudo, em municpios. No entanto, a jurisprudncia constitucional foi mais longe do que deveria em sua prudncia quanto organizao federativa, e deve abrir mais espao para a experimentao democrtica. As inovaes institucionais devem ser experimentadas, preferivelmente nos planos locais, para que depois possam ser estendidas ao restante da Federao. A atribuio de poder decisrio efetivo aos rgos em que h participao direta da populao, por exemplo, pode contribuir para a construo de alternativas viveis ao esgotamento que acomete vrias instituies representativas. Aps terem sido testadas no nvel local, tais alternativas podem ser reproduzidas em outras cidades e, eventualmente, contribuir para a formulao de um modelo de segurana pblica mais capaz de responder s demandas do Pas.
cultural adequado emergncia do autoritarismo. No h dvidas de que parte considervel da populao brasileira objeto de prticas autoritrias. No h dvida tampouco de que, em parcela do territrio, no vigora o estado democrtico de direito. A imprensa, quando flerta com esse imaginrio, no est seno fomentando as bases culturais que pem em cheque a estabilidade das instituies democrticas. O Jud icirio e o Ministrio Pblico, quando se omitem no controle das polticas de segurana, ou decidem em desconformidade com a lei e o direito, no cumprem um dos principais papis que a Constituio de 1988 lhes incumbiu: a defesa das instituies democrticas. Romper com a ilegalidade normal das polticas de segurana figura ainda como um objetivo fundamental a ser perseguido pelo Estado brasileiro, como etapa indispensvel de nosso processo civilizatrio e como condio de possibilidade do progresso social.
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