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Timestamp: 2017-01-21 04:41:39+00:00

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Rev61 Godoy (1)
BrowseInterestsBiography & MemoirBusiness & LeadershipFiction & LiteraturePolitics & EconomyHealth & WellnessSociety & CultureHappiness & Self-HelpMystery, Thriller & CrimeHistoryYoung AdultBrowse byBooksAudiobooksArticlesSheet MusicBrowse allUploadSign inJoinENSAYO¿PUEDEN LAS FUERZAS ARMADAS SER GARANTES DE LA DEMOCRACIA?*
El autor sostiene que la crisis experimentada por el país en la década de los años 70 es la causa de que se les haya atribuido a las Fuerzas Armadas un rol de garantes del orden institucional incompatible con un sistema democrático. Asimismo, como parte de tal función, expone la naturaleza y dimensiones del aparato constitucional que les confiere a las Fuerzas Armadas participación en las instituciones y procesos políticos del país. Junto con exponer la doctrina de los garantes en una democracia, se revisan los principales argumentos que se han dado para justificar la atribución de esa función a las Fuerzas Armadas: tradición de participación política de las Fuerzas Armadas chilenas; intervenciones militares de facto en el escenario político durante el presente siglo, y la consecuente necesidad de darles una vía de expresión jurídica a través de instituciones, como los Senadores designados y el Consejo de Seguridad Nacional; teoría del Consejo Nacional de Seguridad como contrapeso de las Fuerzas Armadas a los poderes políticos, etc. El autor propone que a partir de los esenciales constitucionales, que forman parte del consenso político básico, se puede establecer un
OSCAR GODOY ARCAYA. Doctor en Filosofía, Universidad Complutense de Madrid. Profesor Titular de Teoría Política y Director del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Miembro de la Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales del Instituto de Chile. Consejero del Centro de Estudios Públicos.
El autor agradece los valiosos comentarios de Lucas Sierra a este trabajo.
Estudios Públicos, 61 (verano 1996).
orden lexicográfico de los distintos garantes del orden institucional chileno. En ese orden, las Fuerzas Armadas tienen un lugar distinto del que le asigna la actual Constitución.
l propósito de este trabajo es analizar las bases de la participación de las Fuerzas Armadas en la vida política del país, en conformidad con las atribuciones que les confiere la Constitución de 1980. Esas atribuciones se pueden condensar en la función genérica y global que el texto constitucional consagra bajo la fórmula de “garantizar el orden institucional de la República”1. La cuestión de fondo, a la cual pretendo dar una respuesta, se plantea en los siguientes términos: ¿pueden las Fuerzas Armadas ser garantes de la democracia? La pregunta recién formulada está referida a la democracia chilena. Sabemos de antemano que los regímenes democráticos fundan la garantía de su propia existencia y desarrollo en la voluntad popular, libremente expresada, y en las instituciones que derivan directa o indirectamente de ella. La tradición política occidental le concede a este fundamento el estatuto de principio de soberanía popular. De acuerdo con este principio, las Fuerzas Armadas son garantes derivados y subordinados: nunca garantes últimos. La célebre cuestión platónica, ¿quién custodia a los custodios?, se aplica también en este contexto, porque los cuerpos armados, en una democracia, tienen la función precisa de defender la soberanía y la integridad territorial, siempre bajo la subordinación a la autoridad políticamente constituida. Si se les concediese la facultad de garante último, nadie podría actuar como sus custodios. En ese preciso instante, el principio de soberanía popular quedaría suprimido, para radicarse en las Fuerzas Armadas. De este modo, las instituciones y las prácticas democráticas solamente tendrían un carácter vicario, dependiente de la voluntad del verdadero soberano.
1. La crisis del régimen político en 1973 1.1 Precisiones conceptuales Un primer eje de mi argumentación se refiere a la crisis del régimen político en 1973. Acerca de esta grave coyuntura, cuyo momento culminan1 Constitución Política de la República de Chile (Editorial Jurídica de Chile, 1993). Art. 90, p. 69.
te es la caída del régimen del Presidente Salvador Allende, mi interpretación sigue la línea marcada por la sucesión: pérdida del consenso, vacío de poder político y ocupación de la autoridad gobernante por las Fuerzas Armadas, acontecida el 11 de septiembre de 1973. Sin embargo, antes de entrar en el tema, es necesario hacer algunas precisiones conceptuales, sin las cuales difícilmente mis planteamientos podrían quedar claramente expresados. Este ejercicio, además, es necesario debido a la extraordinaria oscuridad con que actualmente se debaten estos temas. Cuando hablo de consenso me refiero al acuerdo unánime o cuasi unánime acerca de las bases del sistema institucional que configuran a un régimen político. Se trata, entonces, de un sentido fuerte de consenso. Por esta razón, prefiero hablar de consenso básico. Esta forma de consentimiento público respecto de sus contenidos se refiere a los elementos centrales y mínimos del régimen político. Desde el punto de vista del acto mismo de consentir, hay que decir que en general los consensos básicos son tanto el producto de largos períodos de desarrollo político, como de intensos y breves procesos constituyentes. En algunos casos ni siquiera se expresan en un texto, en una constitución positiva, sino que se albergan en la costumbre. En esta última situación la unanimidad es atribuida a muchas generaciones, presentes y pasadas. Los elementos centrales y fundamentales acerca de los cuales trata el consenso básico son los esenciales constitucionales2: sobre ellos descansa no solamente el edificio de las instituciones políticas de una comunidad, sino también su modo de vida político. Por lo tanto, se refieren a las estructuras institucionales así como a la cultura política desplegada a lo largo del tiempo. El consenso básico se aplica, en suma, sólo y estrictamente a los esenciales constitucionales. En alguna medida ambos integran aquella dimensión de la historicidad de una comunidad que constituye el núcleo de su identidad como pueblo: por esta razón se manifiestan como una continuidad que traspasa los tiempos. En cambio, no podemos considerar esenciales constitucionales todas aquellas vicisitudes políticas y constitucionales, transitorias y efímeras, que son el producto de las necesarias contingencias que cruzan la historia de un pueblo. En una constitución breve y sintética, como la norteamericana, el texto ha evolucionado muy lentamente a través de
2 John Rawls, Political Liberalism (Nueva York; Columbia University Press, 1993), pp. 227-230. Rawls distingue dos clases de constitutional essentials: los que se refieren a la “estructura general del gobierno y del proceso político” y aquellos relacionados con la democracia, o sea, “la igualdad de derechos básicos y libertades que las mayorías legislativas deben respetar”.
Este dictamen fue calificado de injusto por altos mandos de las Fuerzas Armadas. el régimen moderado por la división de poderes y el Estado de derecho. apelando a la idea de metaconstitución. Las diferencias entre las Constituciones de 1833 y 1925. la prioridad de los derechos y libertades individuales. por lo mismo.
. Esa metaconstitución discurre a lo largo de nuestra historia como un continuo. Hemos experimentado contradicciones de esa naturaleza —entre los esenciales constitucionales y áreas o partes del aparato constitucional— sólo durante la vigencia de la Constitución de 1980. en consecuencia. a través del cual se expresa constantemente la identidad política del país. En los países donde la tradición política ha consagrado el modelo de texto constitucional analítico francés. pero básicos. O sea. largamente decantados en nuestra historia. percibidas por la opinión pública chilena. ¿Cuáles son los esenciales constitucionales chilenos? Hay una manera de expresarlos. Ello prueba la realidad y el poder de los esenciales constitucionales y. la existencia de una metaconstitución a la cual se apela. a raíz del dictamen de la Corte Suprema que condenó a presidio al ex General Manuel Contreras. si pudiéramos así expresarlo. muchas veces. La decisión constituyente incluyó en esa metaconstitución —y. que más bien explicitan las virtualidades de sus propios esenciales constitucionales. nunca fueron contradictorias con ese núcleo esencial que es la metaconstitución. una vez que se estabilizaron como normas rectoras de la sociedad política. como esenciales constitucionales— los principios de la soberanía popular y el sistema representativo. Tal tipo de texto. Director de la Central Nacional de Inteligencia durante un período del gobierno militar. 1925 y 1980 subyacen ciertos principios e instituciones mínimos. Tanto estos principios como las instituciones derivadas de ellos han servido de fundamento a las tres constituciones que ha tenido el país durante más de 160 años.272
enmiendas. Tales contradicciones. los esenciales constitucionales están inmersos en una gran cantidad de palabras ordenadas en capítulos y artículos. que durante dos meses intervinieron activamente en un áspero debate público. a la idea de que en las Constituciones de 1833. induce al error de confundir disposiciones o instituciones transitorias con los esenciales constitucionales. Un fenómeno totalmente diferente a los que hemos expuesto fue el intento revolucionario de hacer borrón y cuenta nueva y substituir los esenciales constitucionales. como veremos más adelante. por un
3 Este debate se agudizó durante el año 1995. sin los cuales esos textos constitucionales no habrían existido ni guardarían las semejanzas que fácilmente encontramos entre todos ellos. han sido objeto de un permanente debate3 desde que esa carta entró en vigor. casi como por un instinto cultural.
habrían significado un triunfo aplastante de la oposición. De este modo el proceso político. incluso más allá de sus voluntades personales. Pues en este caso la radicalidad del designio desencadenó una reacción de retorno a esos esenciales. El uso de este concepto nos ayuda a comprender la crisis de 1973. cuyas bases eran enteramente distintas de aquellas del régimen político histórico. el consenso básico chileno. porque no dirimieron de modo concluyente el conflicto entre la oposición y el gobierno4. se preparaban para un enfrentamiento fratricida.5% y el Partido Nacional. la legitimidad del poder gobernante se diluyó rápidamente y se produjo un enorme vacío de poder. movimientos y grupos— tenía el suficiente poder para colmar ese vacío y darle gobernación al país. En el año 1973. el 28. porque la coalición gobernante
4 Las elecciones parlamentarias de 1973. en un escenario de conflicto extremo.1%).
. el 21. para encontrar en ellos el curso de la continuidad política del país. por un lado. Pero ellas carecían de verdadera relevancia. alcanzó el 44. y destruir.2% de los votos. como ocurrió en la grave crisis política que terminó con el gobierno del Presidente Salvador Allende. en efecto. en el sentido que ella se explica por la conducta de los actores políticos y una división y movilización masiva de la sociedad civil encaminada a defender. por otro. sacado de sus carriles tradicionales. El efecto de este proyecto no se dejó esperar. Un vasto movimiento político planteó la substitución de esos esenciales por un nuevo modelo político y económico. Dadas las circunstancias. constituyeron un virtual empate entre dos bandos irreconciliables. En 1973 el proceso de ruptura del consenso básico era ya tan profundo que los actores políticos. que apoyaba al Presidente Allende.
1. y los movimientos de masas que los seguían. La coalición de oposición consiguió el 54. asumió las características de toda revolución: sus protagonistas empezaron a actuar movidos por ella.2% (El PDC. Era bastante claro que ninguno de los actores políticos formales —los partidos.2 Crisis y vacío de poder En este trabajo recurrimos a una noción de la teoría política normativa: consenso básico. la Unidad Popular. Las elecciones de marzo de 1973 arrojaron resultados paralizantes. en una situación de normalidad democrática. el proceso político se paralizó ante el dilema de optar entre la continuidad histórica del país o su ruptura. A nivel del consenso básico esto significó un intento de quiebre radical de los esenciales constitucionales.ÓSCAR GODOY ARCAYA
nuevo régimen político y social. la sociedad civil entró en una fase de disolución o anarquía.
no actuaron como un mero grupo faccioso y golpista. a ocupar un vacuum de autoridad con capacidad gobernante y a asumir la tarea de reorganizar las bases de la vida política nacional. La metaconstitución y las Fuerzas Armadas
2. porque se estaban aplicando a asuntos completamente ajenos a los fines del sistema político. que la Cámara de Diputados y la Corte Suprema establecieron que el gobierno de la época había incurrido en grave ilegalidad e ilegitimidad en el ejercicio de sus poderes5. Libro de Actas de Acuerdos Ordinarios y Extraordinarios del Tribunal Pleno de la Corte Suprema de Justicia. que de modo irreparable había tomado un curso revolucionario. las consecuencias de su intervención fueron mejores que la mantención del estado de disolución en que se encontraba el país. incluso más allá de la
5 “Acuerdo de la Cámara de Diputados del 22 de agosto de 1973”. El dinamismo del proceso político llevó a la Fuerza Pública. A estas alturas. que justifican la insurrección contra la autoridad constituida. los procedimientos decisorios de la democracia carecían de sentido. El Mercurio. como hechos extraordinariamente relevantes. 26 de mayo y 25 de junio de 1973. y como última reserva organizada de la nación. se daban al menos dos condiciones que los teóricos más razonables. aunque esa vehemente demanda existió. en una circunstancia de grave anarquización. en consecuencia. Las Fuerzas Armadas. La dramática situación que vivía el país a mediados de 1973 indujo a las Fuerzas Armadas a actuar de facto para llenar el vacío de poder existente. Tampoco asumieron el poder porque determinados sectores se lo demandaron. Oficios de la Corte Suprema al Presidente de la República del 12 de abril. Hay que tomar en cuenta. 22. pp.1 Metaconstitución y democracia La metaconstitución. consideran sustantivas: que la sociedad civil esté en peligro grave e inminente de disolución y que el hecho esencial de la ilegitimidad sea denunciado por quien ostenta autoridad pública (y la denuncia no provenga solamente de iniciativas privadas). O sea.
. En este sentido.26. Y la oposición. 23 de agosto de 1973. pues. fue determinante el estado de peligro extremo en que estaba sumida la sociedad civil.
2. había llegado a la conclusión de que el sistema político no podía dar más de sí: había sido sobrepasado. 40 y 41. col. mirada desde su decurso temporal. y 52-76. 18. no es sino la experiencia vivida de los esenciales constitucionales.274
—la Unidad Popular— había perdido el control del proceso político. por su parte.
231. que son aquellas en que se inicia un despliegue político. Más allá de las diferencias que existen entre los casos que menciono.
6 Edmund Burke. por lo mismo. 7 Sobre el tema del poder constituyente: Antonio Negri. las que son y las que serán6. el resultado del consenso entre las generaciones: las que fueron. La teoría clásica sobre el poder constituyente está expuesta por John Locke en The Second Treatise of Government (1690). C. hay que decir que es su constitución original. en rigor. una determinada forma política esencial que la constituye como tal y que la distingue y diferencia de las demás. El tiempo se encarga de demostrar la calidad de esa acción fundadora. en los párrafos 134 y 141. En la edición de J. una propiedad esencial de la estructura básica de un pueblo organizado políticamente. Lo mismo acontece con la Revolución de 1688 en Gran Bretaña. Es indudable que la Revolución americana y la Constitución de 1787 son para los norteamericanos el reflejo de una instancia de esas características. cit. le damos una doble significación: como origen de los esenciales constitucionales y como fuente de creación de la normas constitucionales positivas7. desde la perspectiva de la teoría democrática. p. con la Revolución francesa de 1789 y con las declaraciones de independencia de los países iberoamericanos a comienzos del XIX. respectivamente.
. como comunidad política. hay que destacar que los esenciales constitucionales se hacen explícitos en el acto constitutivo mismo del régimen político que se da a sí misma una comunidad. desde sus raíces u orígenes. ver pp. Edmund Burke expresó esta idea diciendo que la constitución es el resultado del plebiscito del tiempo y. Tal acto emana. op. La experiencia comparada nos señala que los pueblos saben identificar las instancias fundadoras. Reflections on the Revolution in France [1790]. Sobre la relación entre esenciales constitucionales y poder constituyente.ÓSCAR GODOY ARCAYA
vigencia de un texto constitucional que los exprese por escrito. sobre un fundamento fuerte y sólido. 67-68 y 72. y de los asiáticos y africanos después de la Segunda Guerra Mundial. 1994). 194-195. ed. 1968). El poder constituyente. del poder constituyente que detenta el pueblo. El hecho de que ellos se decanten en el tiempo plantea el problema de su fecha de nacimiento. C. En este punto pueden darse equívocos relacionados con el momento en que los esenciales constitucionales se hacen explícitos. Poder al cual. Y ese plebiscito es difícilmente aprehensible en un discurso de signos. Penguin. Libertarias/Prodhufi. pp. En tanto esa propiedad esencial constituye a un pueblo. O’Brien (Harmondsworth.. Se aplica a ella la idea de que toda comunidad política tiene una constitución. o sea. John Rawls. La metaconstitución es. Ensayo sobre las alternativas de la modernidad (Madrid. en este ensayo. 1976). Gough (Oxford: Basil Blackwell.
y de hecho recoge. con la presidencia republicana8.
. como nación independiente y Estado soberano. Historia del pueblo chileno (Editorial Zig Zag). porque nos ayuda a comprender nuestra entidad como pueblo. en el sentido de que es expresión de la voluntad de desarrollar un nuevo proyecto de vida política. El régimen republicano ha evolucionado hacia la democracia. Universidad de Chile. o entre el cabildo y el parlamento de representación censitaria. no se debe confundir la tarea de identificar nuestra filiación a un tronco común. bajo la forma política republicana. del mismo autor. Facultad de Derecho. En nuestro caso. variables que provienen del pasado. 1986). La historia es siempre una fuerza tradente. con independencia de nuestros lazos con la monarquía española. a través de la cual discurren flujos de continuidad que asumen formas variadas. cualitativamente diferentes del pasado. Tomo III. Su aporte es valiosísimo. No obstante. De él. ese acto fundacional expresa una discontinuidad. con la negación de discontinuidades y la emergencia de nuevas realidades. Existe una historiografía que busca hacer patentes las líneas de continuidad con nuestro pasado hispánico. En todos los casos citados así acontece: la discontinuidad consiste en la ruptura con algún tipo de dependencia y en el comienzo de una existencia independiente. el perfecciona-
8 Bernardino Bravo. se proyecta la emergencia de otra realidad nueva: la adopción del sistema republicano y del régimen presidencialista (cuyo modelo fue el presidencialismo norteamericano). y principalmente.276
Ese acto puede recoger. Tales analogías no son suficientes para explicar el hecho de la independencia y el curso que tomó la historia nacional a partir de ese acto fundacional y de la adopción del régimen republicano. 9 Acerca del sistema institucional hispánico en Chile se puede leer con provecho Sergio Villalobos. en Revista de Derecho Público Nº 50 (julio-diciembre 1991). porque se denominaban presidentes (presidían la Real Audiencia). El presidente en la historia de Chile (Editorial Jurídica de Chile. en el período 1810-1833. Me parece altamente cuestionable establecer analogías entre los gobernadores coloniales. Pero también. a su vez. El hecho de asumir la soberanía política es un novum esencial que le da a la comunidad chilena una identidad también nueva. o entre los gobernadores militares y la participación de las Fuerzas Armadas en el actual régimen político9. También. Este hecho fundamental consiste en que nos hicimos cargo de nuestro propio destino. los esenciales constitucionales se hicieron explícitos a través de la decisión de asumir la soberanía. y los desplazamientos de grandes dinamismos de continuidad. como lo demuestra el despliegue de las libertades individuales. Constantes y variables en el régimen de gobierno 1790-1990.
No se trataba de un mero recurso retórico. De la démocratie en Amérique [1835] (París: Editions Gallimard. Pero. para los efectos de este trabajo. pp. 12 Constitución Política de Chile (Editorial Jurídica de Chile. esa promesa apuntaba a restaurar la continuidad política del país. entrañada en su metaconstitución. la universalización del sufragio universal y el proceso de ampliación de las igualdades ciudadanas. a la luz de esos esenciales.
. sobre la función de las Fuerzas Armadas en el ordenamiento constitucional. 81-94. cuál es el puesto de la fuerza pública en el sistema constitucional.2 Las Fuerzas Armadas y los esenciales constitucionales democráticos Este punto recién planteado es extraordinariamente relevante para la discusión pública ilustrada y política. 1993). pp. durante el siglo XIX. Lo cual está suficientemente demostrado por el retorno a la democracia ocurrido en 1990 y anunciado en el cronograma establecido en los artículos transitorios de la Constitución de 198012. destinado a legitimar la intervención de facto llevada a cabo el 11 de septiembre de 1973. Así ocurrió. O. fórmulas de democracia censitaria —que el republicanismo decimonónico incluía en sus prácticas— evolucionaron hacia la democracia representativa y su profundización. porque son muchas las comunidades políticas que habiendo adoptado. se comprometieron a restaurar el régimen democrático11. dicho de otra manera. 11 “Acta de la Constitución de la Junta de Gobierno”. Ahora bien. ¿podemos decir que las Fuerzas Armadas nos retornaron a la continuidad expresada en los esenciales constitucionales? La respuesta
10 Alexis de Tocqueville. Este despliegue ha seguido un patrón universal.ÓSCAR GODOY ARCAYA
miento del Estado de Derecho. interesa analizar cuál es la situación de las Fuerzas Armadas desde la perspectiva de los esenciales constitucionales.
2. En definitiva. amenazada por una crisis mayor. Este fenómeno fue previsto por Alexis de Tocqueville a mediados del siglo XIX. radica en que las Fuerzas Armadas chilenas. Una de las pruebas más concluyentes de la vitalidad de la legitimidad democrática chilena. Disposiciones transitorias: en ellas se establece un cronograma para la vigencia de las instituciones y preceptos permanentes contemplados en el texto constitucional. como el resultado de la difusión de la democracia en el nuestro10. publicada en el Diario Oficial el 18 de septiembre de 1973. al ocupar el vacío de poder producido en 1973. Conclusión. sino de un proyecto que le dio coherencia al transcurso del régimen militar. Deuxième Partie. 425-432. Ese cronograma permite fijar el 11 de marzo de 1990 como fecha límite para la reapertura de las actividades del Parlamento y la asunción de un Presidente de la República elegido por sufragio universal. 1961).
por otra. porque ellos están interferidos e impregnados por la incorporación de una nueva institucionalidad: la participación de las Fuerzas Armadas en el sistema de decisiones políticas y su justificación en una doctrina de su función como garantes de la institucionalidad. Sus ideas. podemos asegurar un rotundo fracaso. en gran medida. Ahora
.1 Los argumentos generados por la experiencia inmediata Los argumentos que se desarrollan a partir del pasado inmediato se expresaron con meridiana claridad en la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución. por los mismo. Por esta razón. catalizaron la mayor parte de las decisiones que la Comisión adoptó en relación con la función de las Fuerzas Armadas en el nuevo sistema institucional. En la referida Comisión tuvo un papel protagónico. se han desarrollado dos tipos de argumentos que nos remiten. por su talento y capacidad persuasiva.
2.2. Sus miembros. por una parte. Si volvemos a los esenciales enunciados más arriba para extraer de sus virtualidades o fundamentar a partir de ellos un aparato institucional que conceda tal grado de intervención política a las Fuerzas Armadas. a los esenciales constitucionales para dar asidero a esta innovación carece de todo fundamento. Son líneas argumentales distintas pero complementarias entre sí. No. porque ellos están presentes en la Constitución de 1980. se denominó simplemente Comisión Constituyente. En esta Comisión se debatieron las bases y las propuestas de articulado que culminaron con la aprobación de la Constitución de 1980. llegaron a acuerdos y consensos que o bien subyacen o bien están explícitamente formulados en el texto constitucional que rige nuestra vida política. Así. institución creada por el gobierno militar y que inicialmente. De allí que sus intervenciones en el debate desarrollado en este cuerpo tengan un valor fundamental para interpretar nuestra Constitución. esas justificaciones apelan al acontecer histórico reciente o se remontan al pasado histórico remoto. en consecuencia. a la crónica de las intervenciones militares realizadas durante el curso de nuestra historia. La verdad es que no hay argumentos sustentables en la teoría constitucional democrática que entreguen una justificación razonable a tales innovaciones. Lo que ha acontecido en nuestro caso es que una vez que decidieron hacer innovaciones profundas al sistema constitucional. Cualquier apelación a la constitución original y. a la experiencia del gobierno de Salvador Allende y la Unidad Popular y. en el pasado inmediato y mediato. en 1973.278
es sí y no. Jaime Guzmán Errázuriz. Sí. se buscaron explicaciones justificatorias de las mismas.
es un desarrollo de su proposición original. Como método. Guzmán la expresa en términos negativos. p. en el momento de tomar la decisión de establecer el proyecto de texto constitucional. 14 Comisión de Estudio de la Nueva Constitución. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). La primera expresión de la posición constante de Guzmán. en el seno de la Comisión. durante la tercera sesión de la entonces Comisión Constituyente. Entre la fecha recién indicada y el año 1978 no hay indicios de un gran debate. como relata el acta de la sesión. En marzo de 1978 se retoma formalmente la cuestión. constituyéndose en un designio final que recorre todo su discurso. 2726. En esta breve relación. con el Ministro de Defensa y “altos oficiales”. Acta de la sesión 9 (23 de octubre de 1973). acerca del asunto que tratamos. como es
13 Comisión Constituyente. En esa ocasión. Su postura. Guzmán manifestó que. Esas ideas son las que prevalecieron en él durante ese lapso y se impusieron como una toma de posición final. 8. Jaime Guzmán hizo una importante y extensa exposición sobre el tema político militar.
. en relación con la función de las Fuerzas Armadas. la lectura de las actas revela evoluciones. En la sesión 379 de la Comisión. como las sesiones de los comisionados se realizaron en un período de varios años. después de casi cinco años. al sostener que se debe abandonar “el propósito de configurar la noción de Poder de Seguridad desde el punto de vista constitucional clásico”14. solamente me voy a referir a aquellas ideas que continuamente se identificaron con su autor. asumida después de intercambios de opiniones llevados a cabo en la Academia Superior de Seguridad Nacional. “incluyendo la de tomar control de las demás instituciones cuando hayan fracasado en la gestión gubernativa”13. en la nueva Constitución se deberá darles “una destacada participación para mantener la institucionalidad democrática”. Pues. y que son aquellas que dan forma a la participación de las Fuerzas Armadas en el proceso político y a su rol de garantes de la institucionalidad. La primera es una simple y directa comprobación de que la doctrina que se pretende aplicar es nueva y no tiene precedentes en nuestro ordenamiento constitucional. Guzmán condensó y dejó establecido el punto de partida de un argumento que se iba a desplegar en la misma Comisión. se expuso en octubre de 1973. que ahora ostentaba un nombre distinto. Pero ahora ese planteo tiene un contenido que a mi juicio incluye tres ideas centrales. en adelante CENC. a lo largo del período en cuestión. el que llegó a adquirir la complejidad y las proyecciones que hoy tienen las disposiciones constitucionales que nos ocupan en este análisis. sobre nuestro tema. cambios y dudas que no es posible recoger en este trabajo.ÓSCAR GODOY ARCAYA
bien. p.
La segunda nos lleva directamente al fondo del asunto. 2727. Y señala que el nuevo texto debe expresar que esas fuerzas deben ser “profesionales. Pero a continuación pide un resguardo. 2727. p.
. Enrique Ortúzar. El acta nos dice lo siguiente: “cree importante consagrar que la Fuerza Pública es la garantía última de la seguridad nacional. Por de pronto. el presidente de la Comisión. 2727. preguntó cómo se llevaría a efecto esa garantía última cuando hayan fallado los demás mecanismos constitucionales18. a su vez. p. La primera —cuyo contenido o tiene un sentido obvio o debe ser interpretado a la luz de un concepto acabado y coherente de seguridad nacional que no existía en ese momento y que continúa sin existir— está expuesta en los siguientes términos: “le parece [a Jaime Guzmán] muy acertado [lo] que sugirió el señor Díez. p. El acta de la sesión nos muestra que la propuesta de Guzmán produjo un debate. Así. Hay que incluir dos proposiciones en este capítulo. La respuesta de Guzmán. garantizarlo.280
evidente. las premisas de ese “punto de vista” no admiten y son contradictorias con las conclusiones que se proponen como normas constitucionales. además. Este tópico será discutido más adelante. exclusivas. exista esa salvaguardia última que son las Fuerzas Armadas”17. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). 17 CENC. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978).
p. entendiendo que no sólo tienen que respetar el orden constitucional sino. y estima que en esa expresión está la clave del Poder de Seguridad. pues considera que el texto constitucional debe entregar a las Fuerzas Armadas la misión expresa de ser la garantía última del orden institucional de la República. cual es que las Fuerzas Armadas son esenciales para la seguridad nacional”16. porque se refiere a la fórmula institucional que finalmente se había elaborado para dar cuerpo al designio original planteado en 1973. a pesar de
15 CENC. características definitorias de las mismas que están contenidas en las precedentes constituciones de nuestro país. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). por ejemplo. que usa una expresión amplia y cautelosa. lo tomó de la Constitución brasileña. 16 CENC. 2727. suscitó una serie de interrogantes e inquietudes. y que cuando han fallado todas las demás garantías y mecanismos constitucionales para la defensa del ordenamiento constitucional. La tercera idea consiste en su propuesta más radical. que es aquella que innova profundamente en esta materia. jerarquizadas y no deliberantes”15. La segunda idea entra de lleno en el contenido de las funciones que la Constitución tradicionalmente les ha asignado a las Fuerzas Armadas. quien. 18 CENC.
Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). cuyo propósito es modificar profundamente el contenido de la noción y la práctica clásica de obediencia militar.
. desarrollada durante y después del gobierno militar. es clara respecto del resultado final que se pretende con la nueva institución. como un aire ambiental. Dice que “esa garantía última puede ir expresándose por medio de distintas formas. cuando las circunstancias lo requirieran. la idea de una crónica intervención militar en nuestra historia política hace retroceder hasta el período anterior a la Independencia. 1995. Principales discursos del Comandante en Jefe del Ejército.2. pp.2 La falacia historicista La segunda línea argumental. sin pie editorial. impreso en Santiago. la historia se escribe de tal modo que parece una ficción destinada a justificar una situación actual21. aproximadamente se puede sintetizar en el siguiente juicio: “nuestra historia nos revela que las intervenciones militares son y han sido una constante. Llevada a un extremo. como último garante de la institucionalidad. luego. en esa exposición se propone la inamovilidad de las cabezas de la Fuerza Pública.ÓSCAR GODOY ARCAYA
una cierta vaguedad. la fuerte convicción de que se estaba creando una nueva institucionalidad donde se iba a preservar la independencia de las Fuerzas Armadas para que ellas actuaran. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). Por de
Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). con la estructura y facultades que aproximadamente adoptó la Carta Magna una vez que fue aprobada. pp. El resto de la exposición de Guzmán contiene todos los instrumentos jurídicos que el régimen militar finalmente incluyó en la Constitución de 1980 y que son imprescindibles para la operatividad de las nuevas funciones que ella misma les atribuye20. exagera las realizaciones de los gobernadores militares. por ejemplo. De este modo. 19 CENC. Así.
2. 67-79. en un discurso titulado “La participación del Ejército en la organización y desarrollo del Estado de Chile”. 21 Así. la fuerza armada real jamás cuestionó su relación de subordinación a la autoridad monárquica. p. siendo su última expresión la intervención militar cuando no hay otra salida para la defensa del orden institucional y la integridad del país”19.
20 CENC. En el transcurso del debate planeó. 2728.2731. el Comandante en Jefe del Ejército. Ver Augusto Pinochet. la no intervención del Presidente de la República en los ascensos y retiros de altos mandos de los cuerpos armados y la creación del Consejo de Seguridad Nacional. General Augusto Pinochet. atribuyéndoles la creación de instituciones que formaban parte del proyecto institucional de la monarquía española. es mejor constitucionalizarlas que dejarlas al azar de los hechos”. La verdad es que desde la conquista hasta la Independencia nacional. 2728.
jamás ejercieron la totalidad de la potestad delegada que el gobierno monárquico les atribuía a los gobernadores civiles. el Rey’”. tomaba el nombre del rey y rubricaba sus principales decisiones con la frase ‘Yo. Además. La unión de dos funciones. el caudillismo y el espíritu de fronda de algunos mandos militares. cit. Este hecho marca fuertemente la índole de la actividad gobernante.282
pronto. A este ilustre estadista le correspondió enfrentar la anarquía posterior a la separación de la monarquía. op. Uno de los principales problemas que debió solucionar fueron las disensiones militares. cuando el país estaba asumiendo su condición de nación soberana. Y.
. Enseguida. en tercer lugar. todos los poderes políticos están radicados o emanan de la persona real y son indivisibles. hay que tomar debida nota de que el gobierno de los gobernadores reales jamás fue soberano. Se puede concluir que los gobernadores militares del período hispánico fueron siempre dependientes del rey. por ejemplo. en una sola persona no es extraña en la monarquía. Estos gobernadores ejercieron sus funciones sólo mientras contaron con la confianza del rey. también debe tenerse presente que los gobernadores de “capa y espada”. Pero esa empresa no se consiguió solamente por la vía política: fue
22 Sergio Villalobos. siempre y cuando ello no afecte su potestas final o última. sujetas a la misma por un principio de esencial obediencia y no deliberación. p.. III. en el acto fundacional de la República. no podían participar de las deliberaciones de la Real Audiencia. las Fuerzas Armadas quedaron bajo la autoridad civil. aun cuando ostentaban el título de presidente de la misma. también se puede decir que las funciones políticas que les asignaba la monarquía eran cualitativamente diferentes de aquellas tareas militares que les correspondía cumplir. y el hecho de que fueran militares más bien reducía el ámbito de la jurisdicción normal del gobierno civil. que contrasta fuertemente con la inestabilidad que padecieron en esa época las nuevas naciones hispanoamericanas. hay que decir que nunca un gobernador militar. T. 18: (refiriéndose a la Real Audiencia) “Como símbolo de su poder. El país le debe la consolidación institucional de este principio al genio de Diego Portales. en virtud de la situación de guerra que vivía el país. algunos de ellos pueden ser parcialmente delegados. Así. que recibía sus potestades del rey. Para el régimen monárquico absolutista. Pero mucho más relevante que lo recién establecido es el hecho de que en forma explícita. El éxito de Portales le permitió al país disfrutar de una situación privilegiada. realizó un acto de lesa majestad o de traición al poder soberano monárquico. Portales puso en marcha un Estado de Derecho en forma. sino dependiente de la monarquía22. en forma delegada. con mando militar.
un principio fuerte de subordinación de las Fuerzas Armadas a las autoridades que reciben un mandato directo del pueblo. Lo que cambió durante el transcurso del tiempo fue el sujeto del cual dependen y al cual se subordinan y ordenan las Fuerzas Armadas: el soberano. Ningún cuer-
23 Fernando Campos Harriet. que atenúen o invaliden la fuerza de esa dependencia. como derivación de los esenciales constitucionales. 24 Fernando Campos Harriet.. no ha variado un ápice la relación de subordinación. Portales pagó un alto tributo por su política antifacciosa: fue asesinado por un grupo de militares sublevados24. es el monarca. que justifique la función de las Fuerzas Armadas como garantes de la institucionalidad. y que ella consiste en que el principio de subordinación y obediencia se ha mantenido idéntico desde el siglo XV hasta 1973. ni antes ni después de la Independencia nacional. posteriormente. en aplicación de la soberanía popular. Por eso se puede sostener que tanto la constitución original como nuestra tradición histórica dan plena legitimidad a esa dependencia en los términos expresados en la Constitución de 1833: “La fuerza pública es esencialmente obediente. Hoy. y en el período republicano es la soberanía representada en las autoridades que reciben un mandato del pueblo. no puede extraerse de ello una fundamentación de la doctrina y las instituciones. si bien ha cambiado el sujeto al cual los cuerpos armados deben subordinarse. el soberano es el monarca que gobierna de acuerdo con las leyes del reino. En consecuencia. Además. 229-230. en el período absolutista de los Borbones. consagradas en la Constitución de 1980. ese sujeto no puede ser la constitución in abstracto. ni avalen el establecimiento de una nueva noción de obediencia militar. Conclusión La metaconstitución incluye. La excepción actual se origina en la Constitución vigente. op. 1956). Por lo tanto. Tampoco hay rastros significativos en el pasado. 209. pp. cit.3. por encima y fuera de la ley. Historia constitucional de Chile (Editorial Jurídica de Chile. Durante la monarquía de los Austria. sino la autoridad que en conformidad con aquélla ejerce el poder soberano.ÓSCAR GODOY ARCAYA
necesario un enfrentamiento armado. que va desde el período hispánico hasta nuestros días. a través de los procedimientos prescritos por la constitución.
2. Lo anterior nos revela que se puede probar una línea de continuidad entre la situación política de las Fuerzas Armadas.
. p. que culminó en la batalla de Lircay23.
publicada en 1858. p. op. Más adelante veremos cómo la intelligentzia del régimen militar tuvo el designio expreso de debilitar este principio de obediencia. si se convirtiesen en guardias pretorianas que pretendiesen imponer su voluntad a los primeros mandatarios de la Nación.
. ya sea con armas o sin ellas desobedeciere a las autoridades. art. La Constitución de 1833 fue mucho más enfática para precisar los alcances de la doctrina de la esencial obediencia. la Constitución sería un fantasma. a raíz de la ruptura de la tradición de no intervención militar en la vida política. cit. la doctrina clásica presente en nuestro sistema político acerca del estatuto de las Fuerzas Armadas como cuerpos subordinados. una mera sombra”26.
3. 1858).284
po armado puede deliberar”25. capítulo XI. Tomo 1. es nula de derecho. artículo 157. de un general. 1951). para darles a las Fuerzas Armadas independencia de la autoridad política del Estado. “Const. es preferible elevar a
25 “Constitución de la República Chilena de 1833”. XI. el Senado o la Cámara de Diputados a presencia o requisición de un ejército. El constitucionalista Manuel Carrasco Albano. durante el siglo XX. La constitucionalización de la participación de las Fuerzas Armadas en la política
3. La intervención de las Fuerzas Armadas en el ámbito político: un fenómeno del siglo XX Se argumenta que siendo un hecho que las Fuerzas Armadas. compilación de Luis Valencia Avaria (Santiago de Chile: Imprenta Universitaria. Las palabras de este distinguido jurista del siglo XIX expresan. 1833”. con gran claridad. que. en su obra Comentarios sobre la Constitución Política de 1833. han intervenido en la política. Anales de la República. 27 “Const. En uno de sus artículos. 1833”. Comentarios sobre la Constitución Política de 1833 (Valparaíso: Imprenta y Librería del Mercurio. pp. 182. el orden público una farsa y las garantías individuales que ella nos asegura. 182-183. y no puede producir efecto alguno”27. En adelante. se decía lo siguiente: “Toda resolución que acordare el Presidente de la República. 283.1. al frente de fuerza armada. argumenta al respecto: “si la fuerza pública pudiera deliberar y obrar de propia autoridad. p. o de alguna reunión de pueblo. que los autores de la Constitución de 1925 no podían reproducir. Cap.. 26 Manuel Carrasco Albano. 158.
y éste es un principio de realismo político. Pero este tema nos llevaría muy lejos del curso de este trabajo. en otra perspectiva. Ella podría ser completada. El período parlamentario 1861-1925 (Santiago de Chile: Editorial Andrés Bello. lo cierto es que en ambas ocasiones las Fuerzas Armadas ejercieron una función política determinante. ni tampoco el gobierno tuvo la facultad de disolver la cámara política del parlamento y llamar a nuevas elecciones. “Principales discursos del Comandante en Jefe del Ejército”. sostengo que los regímenes democráticos disponen de medios eficaces para proteger la existencia y estabilidad de sus instituciones. son un fenómeno de nuestro siglo. producto de la revolución de 189029. 78. Mi planteo tiene dos planos. donde se les atribuye la función de “garante del orden institucional”. en Oscar Godoy (ed) Cambio de régimen político (Santiago de Chile: Ediciones Universidad Católica de Chile. hay que enfatizar que el desenlace de complejos procesos políticos y sociales a través de la vía armada no es normal en ningún régimen político. Augusto Pinochet. Ver también René Millar. tanto en 1924 como en 1973. Historia de Chile. Las intervenciones de las Fuerzas Armadas chilenas en el campo de la política. Estas acciones tienen momentos culminantes. y la bondad de las intervenciones militares en la política del siglo XX. como más adelante expongo. sino una parlamentarización del presidencialismo tradicional. pero acotada al marco fijado por el hecho real de la participación de las Fuerzas Armadas durante nuestro siglo. que son dos condiciones básicas para que exista un régimen parlamentario. sin pie editorial. Ya he expuesto mi interpretación sobre la intervención de 1973. El parlamentarismo chileno y su crisis. 1974). las operaciones de las Fuerzas Armadas. son directas y radicales. Por otra parte. aun cuando el balance que haga la historia acerca del 11 de septiembre de 1973 muy probablemente sea positivo. 1992). 29 Julio Heisse. Esta es una versión de la tesis historicista expuesta más atrás. lo cual es falso. impreso en Santiago. p.ÓSCAR GODOY ARCAYA
norma constitucional su participación en esa esfera de la vida nacional28. en ese ámbito. a través de la disposición constitucional contenida en el artículo 90 de la Constitución de 1980. La sociedad civil tiene recursos variados e impredecibles para enfrentar situaciones de extrema anormalidad.
. Más allá de una discusión acerca de aquello que decayó ante el embate armado. porque producen una rectificación profunda en el curso del proceso político y en la estructura de las instituciones. Se suele decir que en 1924 la acción militar pone fin al régimen parlamentario. Mucho menos en las democracias. por el estudio de otra de las causas de la crisis del régimen: las insuficiencias del presidencialismo chileno de la Constitución de 1925. Por una parte. 1995.
28 El General Augusto Pinochet sostiene que la ciudadanía ha reconocido los aportes de las Fuerzas Armadas a la construcción de la nación y el Estado. Y que. porque en Chile no existía tal régimen. en un sentido estricto. En efecto. Durante ese período no se separó la presidencia del gobierno de la jefatura de Estado.
En este sentido. a lo largo de su historia. Dicho esto último. Se trata. sus esenciales constitucionales y la índole democrática de nuestro sistema político. Acerca de nuestro tema. descubierto gracias a las intervenciones militares en cuestión: la obediencia relativa y la deliberación política de las Fuerzas Armadas. como acontece en la Constitución de 1980. 3. en consecuencia. de coyunturas en las que la crisis es de tal magnitud que está en peligro no solamente la estabilidad de un régimen o un gobierno. Justificación de la Comisión Ortúzar a la participación de las Fuerzas Armadas en la política El nuevo rol de garantes —sobre el cual volveremos más adelante— exigía necesariamente otras innovaciones. la adición de nuevas funciones a las Fuerzas Armadas —cuyo núcleo esencial es el rol de garantes “últimos” de la institucionalidad— expresa perfectamente ese ánimo fundacional. entiéndase bien. los miembros de la Comisión llamada Ortúzar concordaron y establecieron un consenso acerca de una nueva institucionalidad para las Fuerzas Armadas. Las intervenciones militares deben ser consideradas caso a caso. los autores del proyecto de la Constitución de 1980 pensaron. tendríamos que aceptar que ese principio debe ser substituido por otro. Si así fuera. estaríamos ante un fenómeno de discontinuidad histórica radical.286
considero que no siendo totalmente previsible la índole de las crisis y peligros que puede enfrentar una sociedad. En caso contrario. No hay que olvidar que en algún momento ese régimen se concibió a sí mismo como refundador del sistema democrático y no como un mero restaurador del mismo. su proyecto constitucional debería modificar y alterar nuestros esenciales constitucionales. que estaban poniendo en obra una ruptura sustantiva con el pasado y que. Ninguna de las dos crisis mencionadas en el parágrafo anterior reberían debilitar o diluir. en definitiva. siempre existirán circunstancias críticas en que el último recurso de la sociedad civil será la acción militar de facto y la suspensión parcial y temporal del Estado de Derecho. como excepciones a la normalidad institucional del país. la validez absoluta y universal del principio de esencial obediencia y no deliberación que deriva del Estado de Derecho. Hay que reconocer que ningún sistema constitucional y jurídico político puede prever todas las circunstancias que habrá de experimentar una sociedad políticamente organizada en su historia.2. que afectaría profundamente a nuestra metaconstitución. sino la existencia misma de la sociedad civil. pues había que crear órganos y
. Tal como vimos más arriba. creo que es aberrante transformar en una institución aquello que es un recurso factual de la sociedad civil.
Con ese propósito se diseñaron la inamovilidad de los Comandantes en Jefe y la no intervención del Presidente de la República en los ascensos y retiros de los altos mandos. políticos. La teoría y la práctica del Estado moderno —y nos remontamos
CENC. amén de una ley orgánica constitucional que les atribuye a los cuerpos armados un elevado nivel de autonomía interna. Acta oficial de la sesión 24 (19 de marzo de 1974). No solamente se intentaba ampliar las funciones de estos cuerpos. p. concordante con el de Guzmán. para que pudiese ejercerse en forma adecuada. dada la nueva interrelación de factores “militares. que merece un párrafo aparte. “habría que estudiar una forma de institucionalizar la participación” de las Fuerzas Armadas “en la elaboración y toma de decisiones políticas”30. Entre las primeras hipótesis de trabajo expuestas en la Comisión citada nos encontramos con la idea de que. Este desplazamiento. y una nueva doctrina de la obediencia militar. 8. Lo que a mi juicio no advirtieron los autores de estos cambios es que éstos podrían dar como resultado la configuración de unas Fuerzas Armadas esencialmente distintas de las de nuestro pasado histórico. sino también alterar la naturaleza tradicional de los mismos. Para ello era menester que se les garantizara la independencia del poder político y se alterara la noción de obediencia. Este planteo. Las nuevas Fuerzas Armadas debían ser ahora independientes y obedientes al orden institucional. Y no podía ser de otra manera. encontró su materialización en el dispositivo constitucional —cuyos aspectos centrales se exponen más adelante— que permite que las Fuerzas Armadas participen en el proceso de decisiones políticas.ÓSCAR GODOY ARCAYA
competencias. para adecuarlos a una nueva concepción de la seguridad nacional exigida por la emergencia de nuevas realidades. Las actas de la Comisión Ortúzar consignan el trazado intelectual que se siguió para dar un nuevo contenido a la doctrina de la obediencia militar. desde la subordinación y la obediencia a las “personas representativas” hacia la independencia y obediencia a la abstracción de la institucionalidad constituye una mutación de la naturaleza de las Fuerzas Armadas. y que debemos a la señora Luz Bulnes. porque había que habilitar a las Fuerzas Armadas para que ejercieran funciones deliberativas y decisorias en el orden político. inexistentes en nuestra tradición constitucional. económicos e ideológicos”. Este solo hecho es suficiente para demostrar la validez de nuestra interpretación. Y éste es quizás uno de los aspectos más importantes —y menos visibles— del proyecto de constitucionalización del poder político de las Fuerzas Armadas.
al exponerlo. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). Desde la perspectiva del tiempo. La soberanía es el alma del cuerpo político y. por lo mismo.
. Y uno de los dramas de América Latina. La novedad consiste. según el mismo Guzmán. como ya vimos. fundada en la razón. En efecto. “al ordenamiento jurídico general”. en tanto se dirija a un subordinado. y que. En esta conceptualización. p. la obediencia absoluta de los cuerpos armados es la única respuesta a la orden del soberano. esa doctrina no sufrió ninguna modificación en el paso desde los Estados nacionales monárquicos a los Estados organizados bajo el régimen de democracia representativa. CENC.288
entonces a sus orígenes en el siglo XIV— establecen que la obediencia debida al soberano es análoga a la del brazo a la cabeza. dice textualmente: “el esquema (de la nueva noción de obediencia) representa una innovación profunda y fundamental respecto de lo que ha sido hasta ahora”31. la cual se ejerce sin menoscabo de su obediencia al ordenamiento jurídico general”33. Para los comisionados. El problema es otro y el mismo Guzmán lo plantea bajo la forma de un dilema: “o las Fuerzas Armadas se entienden profesionales. Su autor. Pues se entiende que esa orden es una voz autorizada. se trataba claramente de un novum constitucional y jurídico. o se las considera dotadas de una independencia interna bastante acentuada. sede de la voluntad racional. en que ahora las Fuerzas Armadas serán “obedientes al ordenamiento institucional”32. ha sido conformar Fuerzas Armadas que se atengan a este principio fuerte de obediencia militar. se tuvo plena conciencia de que la propuesta de Jaime Guzmán significaba substituir la doctrina clásica de la obediencia. la obediencia de los cuerpos armados es un modo obediencial específico. durante el XIX y nuestro siglo. En la Comisión Ortúzar. CENC. excluye expresamente toda deliberación. como expresa en otras ocasiones. su razón. 2738. 2738. su propuesta definitiva dice así: “es necesario consignar su calidad de obedientes. o sea. p. De este modo. que en el pasado y en el presente las Fuerzas Armadas han sido y son ex definitione y en la práctica “obedientes al ordenamiento institucional”. o. dependientes en forma directa del Presidente de la República. El dilema se resuelve en favor de la segunda tesis. 2737-2738. pp. En esencia. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). muchos se preguntarán si acaso no había sido siempre así. y sus fuerzas armadas son el instrumento bélico que asegura la mantención de la independencia y la integridad territorial. como ha ocurrido hasta ahora. que consiste precisa y formalmente en ceñirse a una orden sin deliberar. pero refiriéndolas exclusivamente al ordenamiento jurídico y no a la
De este modo considera que “lo que falta es precisamente un elemento cohesionador de la nacionalidad. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978).
. por encima de las contingencias políticas”38. El comisionado Juan de Dios Carmona. como son las anexas a sus
CENC. sosteniendo dubitativamente que la nueva obediencia podría tener “una similitud orgánica con la independencia interna de los tribunales”36. admisible y necesaria de toda democracia”37. E incluso agregó que la obligación de obediencia de las Fuerzas Armadas al Presidente de la República “sería muy elástica al quedar supeditada sólo a los aspectos institucionales. p. Este argumento también merece un punto aparte. hizo un símil. dicho sin ambages. ex Ministro de Defensa y ex Senador. cual es la “pérdida de una unidad espiritual básica que permita configurar un consenso de ideas que constituya el cimiento de la discrepancia razonable. manifestó su inquietud ante el debilitamiento del régimen presidencial que entrañaba la propuesta de Guzmán. Por una parte. para ejercer dos funciones cualitativamente distintas. p. 2731. 38 CENC. 2738. p. CENC. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). p. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). Como es obvio. O sea. p. 2738.ÓSCAR GODOY ARCAYA
persona del Presidente de la República. que sea la expresión más permanente del Estado y de la patria. hay que decir que esta nueva doctrina de la obediencia militar involucra necesariamente una alteración antecedente de la naturaleza o índole de los cuerpos armados. una similitud orgánica con la independencia propia de uno de los poderes del Estado. Guzmán quizo explicar sumariamente este nuevo estatuto adentrándose en aguas peligrosas. Por otra parte. construyó un argumento extraordinario e inédito: la asimilación de las Fuerzas Armadas al factor cohesionador de la unidad nacional que ejerce la corona en los regímenes monárquicos. para evitar que pueda ser desvirtuada esa obediencia y convertirlas [a las Fuerzas Armadas] en verdaderas guardias pretorianas del Primer Mandatario. como trató de hacerlo el Presidente anterior”34. Guzmán advierte que en nuestro defectuoso régimen presidencial el Presidente de la República no se puede escindir en dos. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). Jaime Guzmán toma como punto de partida de su discurso una de las causas de la crisis democrática. Debían dejar de ser sujetos del poder civil (estatuto x) para pasar a ser independientes del mismo (estatuto y). Para cerrar el tema. Por otra parte. CENC. 2727. para variar tan radicalmente los actos de estos cuerpos —bajo la forma de funciones— era necesario previamente modificar su estatuto real y jurídico. 2738. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). 37 CENC. lo que vendría a ser casi una consagración institucional de cualquier pronunciamiento de tipo militar”35.
reglamentos y conductas que no permiten que un oficial subalterno altere la verticalidad del mando. hecho que no ofrecería riesgos. que es el fin último que los autores de la Constitución se propusieron asignarles. y en este sentido cree conveniente innovar en cuanto a separar a las Fuerzas Armadas de la dependencia inmediata y directa del Presidente de la República. p. que en los países monárquicos equivale al rey”39. para que el lector tenga evidencias suficientes acerca de los factores centrales que están en juego en esta discusión. Pero. La preocupación de los comisionados fue limitar el poder del Presidente de la República. p. 2739. no le permite ese rol de elemento cohesionador de la nacionalidad. su naturaleza de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. 2738. y constitucionalizar la existencia de un garante último del sistema institucional y. por cuanto le debe respeto por la calidad de expresión del ordenamiento constitucional que representa y porque el Comandante en Jefe sería el primero en evitarlo”40. Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). Acta oficial de la sesión 379 (31 de mayo de 1978). Esta es una condición necesaria para ejercer la función política de garantes de la institucionalidad.
CENC. Creo que es de suma importancia reproducir literalmente las actas. En virtud de lo cual Guzmán concluye: “ese elemento cohesionador está representado en Chile por las Fuerzas Armadas y de Orden. desde el punto de vista de la índole del régimen político. La inquietud de Juan de Dios Carmona. pues las instituciones armadas tienen tradición. Así. CENC.
. se la denominó “democracia protegida”. hay que decir que el propósito de los que elaboraron el proyecto constitucional fue debilitar el presidencialismo en lo que toca a su autoridad sobre las Fuerzas Armadas. aparte su generación. provocando situaciones de subversión o de desobediencia al Presidente de la República. a la vez. Involucra la emergencia de unas Fuerzas Armadas distintas de las tradicionales.290
calidades de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno (en los regímenes parlamentarios son dos personas distintas las que asumen sendas funciones). autónomo y cohesionador de la nacionalidad y la patria. expresada en la observación de que se pasaría a otro régimen político. El rediseño de los cuerpos armados va más allá de una simple e inocua adición de funciones. nos dice: “en la práctica. por otro. Al resultado de esta nueva institucionalidad. fue acertada. equivale a la corona de los países monárquicos”. ahora considerada como un todo. independientes y autónomas y bajo un régimen de obediencia a sus mandos superiores y a la institucionalidad. por más que el Presidente de la República trate de ser ese gran árbitro de la vida nacional. por un lado.
es claro que la presencia y repetición de tales intervenciones no justifican su constitucionalización. En el Estado democrático. Los poderes de los estados de excepción. en un proceso continuo y persistente. Ambos fenómenos —que se exigen mutuamente para organizar la esfera de la competencia política por el gobierno y el parlamento— han fortalecido la aplicación del principio de la soberanía popular en la generación de los primeros mandatarios de la nación. son ejercidos por el Presidente de la República. En esta perspectiva. ha ido desarrollando un perfil democrático. Protección republicana de la democracia Nuestro Estado republicano. fue oligárquica. nuestras sucesivas constituciones han incluido la figura constitucional de los estados de excepción constitucional. pero ese debe ser juzgado caso por caso. Reitero que el remedio a ese mal puede ser una intervención militar. sus instituciones deben considerar la eventualidad de la crisis y el conflicto. que ya dura más de 180 años.ÓSCAR GODOY ARCAYA
3. la historia de las intervenciones militares debería considerarse más bien como un fondo de experiencia al cual aplicar el clásico método de prueba y error. cuyo objeto es encarar peligros para la integridad territorial. Es como si la ética pretendiera hacer bueno todo lo que ocurre. las repúblicas pueden ser oligárquicas o democráticas. guardan una gran similitud con la institución republicana de la
. Sus teóricos nunca han perdido de vista que está sujeto a los vaivenes de la historia y que. Como bien han advertido los taxonomistas de los regímenes políticos. para extraer lecciones y perfeccionar y profundizar la democracia. El tránsito de una a otra se ha realizado gradualmente. La república chilena. Por esta razón. durante el siglo XIX. como ya se dijo. por el hecho de que ha habido intervenciones militares en situaciones de crisis política durante este siglo. sino un mal. Desde un punto de vista democrático —afirmación válida para todo régimen político— la interrupción de la normalidad institucional no es un bien. Los poderes gubernativos. el régimen republicano es producto de una larga experiencia. La inserción en el sistema constitucional de instituciones por medio de las cuales las Fuerzas Armadas participan en el campo político es incompatible con ese desarrollo democrático. en nuestro sistema constitucional. No para establecer controles sobre ella. En este caso. propios de los estados de excepción constitucional. En cambio en este siglo ha sido democrática. la seguridad de los ciudadanos y la sobrevivencia de la soberanía nacional.3. Por otra parte. esos estados entrañan la suspensión de una serie de derechos y libertades. por el mero hecho de su ocurrencia. en consecuencia. por una lenta ampliación de la ciudadanía y el desarrollo de un sistema de partidos. No obstante.
Maquiavelo no se priva de comentar: “conviene advertir a este propósito que cuando se presenta una dificultad grave en una república por causas externas o internas. Discursos sobre la primera década de Tito Livio (1531). p.292
dictadura romana. Si consideramos que el dispositivo militar político está diseñado para expresar su plena capacidad política justamente en situaciones de emergencia. Por este medio. sin ejercer sus funciones. y ponen bajo su control al mismo Jefe de Estado. pero sin modificar o anular la Constitución y la legalidad existente. sino un magistrado al cual la Constitución le encargaba la misión de usar medios extraordinarios para conservar la libertad del pueblo romano41. 1957). 33. las autoridades seguían en sus cargos. y llega a un punto de inspirar general temor. al incluir a las Fuerzas Armadas en el procedimiento de concesión de los poderes extraordinarios al Presidente de la República.
41 Nicolás Maquiavelo. 138. al mismo nivel que el Parlamento. Esto demuestra que el sistema admite fórmulas institucionales flexibles y radicales para enfrentar estados de excepción. Obras políticas. La relación entre esta institución y la función de los “primeros mandatarios de la nación” como garantes últimos de las instituciones políticas. Este instrumento jurídico tiene como fin garantizar la sobrevivencia y estabilidad del sistema político. cuya misión era eliminar “una situación de peligro para la República”. el dictator no era un tirano.
. podemos hacernos una idea de la extensión que puede dársele a su función de garantes de la institucionalidad. sus principales características eran las siguientes: el dictador actuaba en una situación de silencio del poder estatal de deliberación. pero actuando como un poder de control sobre el dictador. No obstante aceptar la institución. La Constitución de 1980 altera sustancialmente la doctrina de los estados de excepción. En su versión romana entrañaba la designación. a petición del Senado. La institución republicana de la dictadura ha sido incorporada en el sistema democrático moderno. y lo habilitaba por seis meses para hacer la guerra contra enemigos externos o reprimir las sediciones internas. es mucho mejor contemporizar con ella que intentar extirparla. porque casi siempre lo ejecutado para extinguirla aumenta y acelera el mal temido”. (Buenos Aires: El Ateneo Editorial. según el mismo autor. Según la interpretación de Maquiavelo. pero jamás justifican o permiten la existencia de agentes estatales con poderes que no estén cuidadosamente regulados. I. los Fuerzas Armadas actúan como “primeros mandatarios”. En la edición Maquiavelo. de un magistrado. ejecutaba su acción gobernante por encima de la ley. Por esta razón. es bastante clara. Los preceptos constitucionales de los estados democráticos que se refieren a los estados de excepción conceden poderes para suspender temporalmente la vigencia plena del Estado de Derecho. durante su mandato.
p. 48 Const. según la expresión de Montesquieu. Capítulo V. con acuerdo del Consejo de Estado. op. porque se inscribiría en la facultad de consejo que tiene todo cuerpo institucional en el sistema político. p. cit.
42 “Const. y en caso contrario. 82. En la Constitución de 1833 el Presidente de la República tenía la atribución de ejercer el ius belli “con previa aprobación del Congreso”42 y el estado de sitio “en caso de ataque exterior. siempre. 47 “Const. Se trata entonces de un poder inicialmente limitado. op. 43 “Const. Capítulo VII. Capítulo IV. op. la declaración de guerra debía ser autorizada por una ley45. “Const. 72. 82. 18. 21. no plantearía ningún problema. p. cit. daño o peligro para la seguridad nacional y en casos de calamidad pública. op. en un contexto de coherencia con los esenciales constitucionales. 240. que adquiere un rol protagónico esencial en la puesta en vigor de los estados de excepción constitucional. art. Capítulo VII. Pero se agrega que debe dejarse constancia previa de “haber oído al Consejo de Seguridad Nacional”48. Capítulo VII. La declaración de guerra le corresponde al Presidente de la República. 240. si éste estaba reunido. 17. grave alteración del orden público. Para declarar el estado de conmoción interna necesitaba el consentimiento del Congreso. 1925”. Capítulo V. del Consejo de Estado44. 240. 1980.ÓSCAR GODOY ARCAYA
Las características clásicas que tiene el poder político propio de los estados de excepción son bastante claras. 72. La Constitución de 1925 fue mucho más explícita en las limitaciones que se ponían a esta institución. en este último caso. op. cit. 1833”. 174. 45 “Const. 174. art. El giro tiene como eje al Consejo de Seguridad Nacional. Lo cual. 17. art. La Constitución de 1980 se aleja de la tradición doctrinal recién expresada. art. de un pouvoir borné. p. sujeta a una autorización por ley. op cit. 1925”. 82. art. Así. Capítulo V.
. 46 “Const. cit. 1925”. 15. Para juzgar ese precepto hay que considerar la actual naturaleza del Consejo de Seguridad Nacional. tal como se establecía en la Constitución de 1925. el Presidente solamente estaba facultado para “trasladar las personas de un departamento a otro y la de arrestarlas en sus propias casas” y en lugares que no fueran recintos de reclusión penal47. 1833”. que solamente puede ejercerse en situaciones de guerra externa y conmoción interna. No obstante. 20. El estado de conmoción interna correspondía al Congreso46 Y los estados de asamblea y de sitio los declaraba el Presidente de la República por sí mismo. Y. 72. Ellas determinan que el Presidente de la República tiene la atribución de declarar tales estados en los casos y en la forma que determine la Constitución. y por un determinado tiempo”43. cit. art. 174. art. por un tiempo limitado. p. 44
1833”. 20. 82. p.
o sea el Presidente de la República y el Congreso. 1980. durante los diez días que se le conceden al Congreso para adoptar su decisión. autoriza o no. 1980. pp. éste tiene diez días para autorizarlo o rechazarlo. Const.
3. “previo acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional”49. El caso del estado de sitio —que se declara en circunstancias de “guerra interna o conmoción interior”— la situación del Presidente es la siguiente: requiere del acuerdo del Congreso para ponerlo en acción. para ser radicado en un cuerpo colectivo secundario. como ocurre en instituciones similares existentes en otros regímenes democráticos. p. donde las Fuerzas Armadas tienen una fuerte presencia.
. se privilegia la propuesta presidencial. Capítulo IV. 40. Los asuntos que
Const. tienen la mayor responsabilidad en la suspensión de los derechos anexos a la declaración de los estados de excepción constitucional. si el Congreso se abstiene de tomar una decisión. La Constitución de 1925 se adecua perfectamente a la teoría constitucional democrática. En la Constitución de 1980 aparece un tercer actor: el Consejo de Seguridad Nacional. De este modo. sino que delibera y decide. El poder político constitucional de las Fuerzas Armadas chilenas Todo lo anterior nos sitúa en la perspectiva adecuada para analizar la intervención de las Fuerzas Armadas en la esfera política. el Presidente de la República puede aplicar el estado de sitio. Los primeros mandatarios. no obstante todo lo anterior.294
En situación de guerra externa.4. Este cuerpo no asesora al Presidente de la República. el Presidente solamente puede decretar el estado de asamblea con el acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional. pueden ser decretados por el Presidente de la República con el acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional50. 40. pues en el establecimiento y aplicación de esos estados sólo intervienen los primeros mandatarios. Este aspecto crucial de nuestra argumentación nos conduce a la constitucionalización de la intervención política de las Fuerzas Armadas. Capítulo IV. art. 2. Respecto de los demás estados de excepción —estado de emergencia y estado de calamidad pública—. el supremo recurso republicano para enfrentar situaciones de grave crisis política le es substraído a sus legítimos ejecutores. art. 3 y 4. que son aquellos elegidos a través del sufragio universal. al Presidente de la República para que aplique estados de excepción constitucional.
Sin embargo. a través de primeros mandatarios suyos. miembros de los cuerpos armados de la nación. ejercerían funciones de contrapesos de los otros poderes constitucionales. Estos poderes.. a través de sus jefes máximos. como es evidente. op. fueron suplantados por un cuerpo de cuatro constituyentes. por lo mismo.ÓSCAR GODOY ARCAYA
voy a abordar se refieren a la constitucionalización del poder político de las Fuerzas Armadas y su función de garantes del orden institucional. 63. a la metaconstitución chilena y. En 1980 el pueblo y sus representantes. son el Tribunal Constitucional. según Guzmán. participan en el quehacer nacional de un modo eficaz para desempeñar su rol de las bases de la institucionalidad. lo mismo que su carácter disciplinado y obediente al orden jurídico. avalado por su participación en la elaboración de la Constitución de 1980. “Seguridad Nacional en la Constitución de 1980”. A esta situación se agregó el agravante de que el plebiscito de 1980 se realizó sin que hubiese estado vigente la plenitud de los derechos ciudadanos. p. vol. se sostuvo y se sigue sosteniendo que la inclusión de las Fuerzas Armadas en el elenco de los poderes políticos se funda en que ello es necesario para la balanza y equilibrio de poderes del Estado. 1985 (Nº 37-38). le introdujeron un fuerte factor de distorsión. fuertemente autonomizados de la autoridad civil. pero cuya función más peculiar reside en ser la instancia por medio de la cual las Fuerzas Armadas y Carabineros. Su argumento central.
51 Jaime Guzmán. porque le dieron rango constitucional a la participación de las Fuerzas Armadas en las instituciones y el proceso político chileno. 52 Jaime Guzmán. De este modo. sean celosamente preservados”52.
. Este último es caracterizado del siguiente modo: “de integración mixta cívico-militar en signo de que la seguridad nacional compete a todos los chilenos. pero a la vez prudente para cuidar que la naturaleza profesional castrense de tales instituciones. a sus esenciales constitucionales. Revista de Derecho Público. los cuerpos armados. sino jurisdiccional y técnica”51. Y ello pudo acontecer porque esa Constitución se originó en un poder constituyente que no fue el pueblo. como poderes constituyentes. establece que el ordenamiento constitucional ha sido innovado con la inclusión de contrapesos del poder presidencial “de índole no política. cit. p. Esta tesis fue expuesta con bastante claridad por Jaime Guzmán. 64. Los autores de la Constitución de 1980 tomaron como punto de partida. el Banco Central y el Consejo de Seguridad Nacional. También para justificar este ambicioso proyecto. sino en el cuerpo configurado por los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y de la policía.
La tesis sustentada por Jaime Guzmán es falsa. desde Platón y Aristóteles hasta la fecha. Un asunto enteramente distinto es que la sociedad civil. por un lado. En concordancia con las conclusiones que se derivan de la argumentación de Guzmán expuesta en la Comisión Ortúzar. y la participación de iure de las Fuerzas Armadas en la esfera política.
. La teoría política. La segunda es la contradicción en que caen los comisionados al pretender preservar a las Fuerzas Armadas de la politización y. limite la esfera de acción del gobierno. como dijo Bodin. a través suyo. al mismo tiempo. el Congreso Nacional y el poder judicial? Es obvio que toda la argumentación de los comisionados está plagada de graves contradicciones. La primera es la inconsistencia general entre el sistema democrático. su estatuto soberano. Los poderes políticos son aquellos que primaria y fundamentalmente posibilitan la existencia y desarrollo de una sociedad políticamente organizada. con vistas a su autonomía. La balanza de poderes sólo es entre poderes de naturaleza política. la intervención política de las Fuerzas Armadas como contrapeso de poder emana de su función de garante último y de su naturaleza independiente y autónoma. Por otra parte. que bajo ningún punto de vista pueden ser consideradas contrapesos de un poder político. Locke y Montesquieu agregaron el poder de establecer relaciones formales con otros Estados. la sociedad que las ejerce muestra o exhibe. Guzmán deja en suspenso o sin explicación por qué razón el Consejo Nacional de Seguridad es un contrapeso técnico. distingue tres o cuatro poderes que tiene esa función originaria: el poder de dar leyes. el poder de gobernar y el poder de dirimir conflictos entre terceros. perteneciente al mismo género al cual adscribe al Banco Central. O sea. Ella nos conduce a un argumento decisivo. el Estado de Derecho y el régimen presidencial. muchas veces producto de una modesta conceptualización del asunto que se debatía. ¿Qué contrapeso constituyen las armas para el Presidente de la República. que les están entregadas en depósito monopólico por el Estado y sólo para su protección. El tema del gobierno limitado o moderado sirve de marco a la creación de instituciones dotadas de altos niveles de autonomía. No se puede aplicar la teoría de los contrapesos en poderes que no sean estrictamente políticos. Los tres poderes políticos clásicos son “marcas”. por el cual se demuestra que en un régimen democrático las Fuerzas Armadas están radicalmente inhabilitadas para ser contrapesos de los poderes políticos: se lo prohíbe el poder incontrarrestable de las armas. Ejercer la función de garante de las bases de la institucionalidad ¿es una función técnica y no política? Todos sabemos la respuesta. de soberanía. Conviene hacer un rápido recuento de las más evidentes y que ya han sido mencionadas en este texto. por otro.
ellas solamente expresan o significan la atribución de poderes a personas. un componente o medio para lograr el bien común general y
. sino a un individuo concreto al cual se le ha dado el mandato de ejercer el poder soberano por un tiempo limitado. que es básicamente técnica. un espíritu puro. no se lo puede llamar “técnico”. En efecto. Nadie obedece a la institucionalidad in abstracto. Sin embargo. señaló que cuando la Constitución expresa que es deber del Estado “resguardar la seguridad nacional. Una cuarta serie de contradicciones se funda en el errado concepto de obediencia que establecieron los comisionados. La tercera secuencia de contradicciones procede de un error conceptual: cuando a una entidad cualquiera se le atribuye el poder constitucional de actuar como contrapeso de poder. omnicomprensiva. Aquel que gobierna no es la institucionalidad. por ejemplo. Y éste no es una entidad etérea. la obediencia siempre es debida a un individuo concreto. Y concluye. A la institucionalidad se la acata. para ejercer el poder político último. por aquellos que le han conferido la representación ciudadana. sino el gobernante. Ella no gobierna por sí misma. y oportunamente. Y ello acontece porque siendo “la institucionalidad” un conjunto de abstracciones. encapsuladas en palabras. cuándo y cómo gobernar (dentro de qué parámetros). “La seguridad nacional es. consiste en que las Fuerzas Armadas. como los ángeles. que los mismos comisionados se preocuparon expresamente de dejar establecido que en lo referente a la vida interior de los cuerpos armados sí estaba vigente la obediencia militar debida a sus mandos superiores. según el proyecto de los comisionados. actúan en el proceso de decisión político mismo. En consecuencia. la teoría de que se obedece a la institucionalidad y no al Presidente de la República no tiene pies ni cabeza. en algún momento. que en el caso del régimen democrático es una persona representativa. También. que no es el caso de la entidad monetaria recién nombrada. está aludiendo a uno de los diversos elementos del bien común. por ende. Esta argumentación adquirió todas las características de una ideología militar. con gran habilidad retórica. Tanto es así. se justificó esta constitucionalización como una necesidad emanada de la doctrina de la seguridad nacional. El Presidente de la República es una persona representativa porque está autorizada. se la respeta y solamente en sentido figurado se la obedece.ÓSCAR GODOY ARCAYA
concederles funciones políticas. La diferencia cualitativa con la función independiente del Banco Central. es un craso error. órganos y competencias. sujeto a éste en su concepción y en sus aplicaciones prácticas”. el mismo Jaime Guzmán. En este caso razonaron correctamente. porque en rigor se trata de la instauración de un poder político. sino que establece quiénes.
A mi juicio. Esa crisis significó la ruptura de la confianza entre los actores políticos y grandes sectores de la sociedad civil. Y. En el primero. que pueden ser elegidos por el Consejo de Seguridad como senadores por ocho años. recién en los años noventa se consolida la imagen de un socialismo renovado. En este contexto. cit. tampoco se puede negar el carácter temporal de los mismos. las Fuerzas Armadas son representadas por ex comandantes de las mismas. 48.
. No voy a entrar a detallar el rol del Senado. es ahora. pero. que no son contradictorios con la democracia liberal. La crisis de 1973 puso al país al borde de una guerra civil..
3.5. de un socialismo que vuelve a sus orígenes socialdemócratas. que se ha hecho visible la emergencia de una derecha democrática que empieza a superar su estrecho vínculo con el autoritarismo. recíprocamente. son los efectos profundos de esa crisis los que justifican la legitimidad temporal de las funciones políticas atribuidas a las Fuerzas Armadas. op. Los principales órganos de participación son el Senado y el Consejo Nacional de Seguridad. que en nuestro país tiene funciones de colegislador y de tribunal supremo de
Guzmán. y mirando el proceso en retrospectiva. no se puede negar la legitimidad de los “seguros”. o sea. p. la fuerza pública —que incluye a las Fuerzas Armadas y a Carabineros de Chile— participa en la esfera de las decisiones políticas a través de un circuito de instituciones. mientras se rehacía el tejido de la amistad cívica y la confianza entre las dirigencias de los dos bandos que se opusieron en los años setenta. Estructura del poder político de las Fuerzas Armadas chilenas De acuerdo con la Constitución de 1980. es indiscutible. La necesidad de un “seguro” temporal. al mismo tiempo. Quizás toda esta argumentación se explique por el hecho de que la Constitución de 1980 es de algún modo el efecto del gravísimo intento de destruir los esenciales constitucionales nacionales que el país sufrió en los años setenta. su rápida obsolescencia y la necesidad de extinguirlos para permitir la plena expresión de los esenciales constitucionales. ni con la economía de mercado. a mitad de los noventa.298
jamás podría propiciarse como un fin equivalente —ni menos superpuesto— a éste”53. En el lento proceso de recomposición del consenso básico en torno a los esenciales constitucionales.
De tal magnitud que prácticamente coloca al Presidente de la República bajo su dependencia. al Congreso Nacional o al Tribunal Constitucional. en primer término. de 7 de marzo de 1990. sin que el Presidente de la República tenga facultades decisorias inapelables en esta materia y sin ninguna intervención del Congreso Nacional. el Presidente de la Corte Suprema de Justicia. asume facultades políticas importantísimas. a cuatro senadores: uno por cada rama. 1980. consideradas en términos globales. a su juicio. 1980. acto o materia que. su opinión frente a algún hecho. a dos miembros del Tribunal Constitucional. Capítulo XI. Además. 48 y 49. los tres Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y el Director General de Carabineros55. entre ex mandos superiores de las Fuerzas Armadas y policiales. judiciales y militares54 (aun cuando se supone que estas funciones no son políticas —en un sistema bicameral solamente la cámara baja tiene esa calidad—. El Consejo Nacional de Seguridad. Su principal facultad política consiste en “hacer presente al Presidente de la República. 56 Const. el citado Consejo como colegio electoral elige.
55 Const. Con el fin de proteger el ejercicio de las funciones descritas. la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas —que se aplica a las tres ramas— les da autonomía a sus respectivos Comandantes en Jefe para proponer ascensos o retiros de los altos mandos. por ejemplo. en Chile el Senado tiene una larga tradición de tribuna política). Capítulo V. Capítulo X. O. 96. las leyes orgánicas que regulan a los cuerpos armados les conceden un grado inédito de autonomía e independencia respecto de la autoridad civil del Estado58. la Constitución establece la inamovilidad de los cuatro mandos superiores de las Fuerzas Armadas57. art. 58 Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas (Ley Nº 18948). Así. por su parte. atente gravemente en contra de las bases de la institucionalidad o pueda comprometer la seguridad nacional”56. D. 93. Capítulo XI. como ya vimos. el Presidente del Senado.ÓSCAR GODOY ARCAYA
las acusaciones que la Cámara de Diputados pudiera acordar contra el Presidente de la República y altas autoridades políticas. 1980. además. por último. b. el Contralor General de la República. Y. Pero en situación de crisis que amerite la declaración de algún estado de excepción constitucional. el Consejo de Seguridad Nacional. y. está integrado por ocho miembros: el Presidente de la República. Los dispositivos constitucionales y legales están destinados a darles a los cuerpos armados autonomía
Const. art. 57 Const. 95. art. 1980. arts.
. configuran un sistema cerrado en sí mismo. prácticamente impenetrable para la autoridad civil. Sería largo referirse a otras materias que.
que más bien protegen el ejercicio de una actividad política autónoma. Ello acontece con el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema. El orden lexicográfico de los garantes del orden institucional Nuestra Constitución contempla la existencia de al menos cinco garantes de la institucionalidad. La función genérica de garantizar se refiere siempre a un bien cuya existencia debe ser asegurado y protegido. los parlamentarios elegidos por sufragio universal y el Presidente de la República.1. este último. Y. es la preservación de las instituciones del régimen político. en el sistema democrático. el Congreso Nacional. La base para ordenar a los garantes de tal modo que el primero sea el fundamento del segundo. como venimos insistiendo. La pluralidad de garantes nos obliga a establecer un orden lexicográfico entre ellos.
4. anulan la posibilidad de que ellos se politicen. Los garantes primarios de la institucionalidad son aquellos que por detentar poderes políticos mantienen en equilibrio la balanza de poder. en este contexto. Por esta razón. garante es aquel que garantiza. Las Fuerzas Armadas como garantes del orden institucional
4. no sujeta a ningún control de terceros. en el caso que nos ocupa. son garantes derivados. y éste del tercero y así sucesivamente. Y garantiza quien ejerce la acción y efecto de asegurar y proteger contra algún riesgo o necesidad. aun cuando en el ejercicio de su facultad garantizadora posean una esfera de autonomía propia. Como bien se sabe. Podemos aproximarnos al orden lexicográfico recién expuesto desde otro punto de vista. pues se dice que tales dispositivos garantizan la no injerencia de la política y los políticos en esos cuerpos y. Los garantes iniciales u originarios son los primeros mandatarios. los garantes primeros son los prime-
. el Tribunal Constitucional. O sea. los poderes que se moderan y limitan entre sí. Todos los demás garantes son segundos. Pero es bastante claro. no es sino el principio de atribución de la soberanía representada. sujetos al principio de esencial obediencia y no deliberación. en grado eminente. o sea. la Corte Suprema de Justicia y las Fuerzas Armadas.300
política. Esta expresión puede parecer extraña. por las razones expuestas más arriba. por lo mismo. Es obvio que ese bien. O con la Contraloría General de la República. porque generalmente ella se aplica en términos negativos. que son el Presidente de la República. Las Fuerzas Armadas.
existen para la defensa de la patria. sin que ello tenga alguna connotación negativa. El estatuto de garante último. que las Constituciones de 1833 y 1925 le aseguran al Presidente de la República. la simple lectura del texto constitucional produce perplejidad. con las Fuerzas Armadas en la misión de garantizar el orden institucional de la República”. ni primeros. Más adelante. no habría sociedad políticamente organizada. el texto constitucional entrega la función de garante en forma exclusiva a las Fuerzas Armadas. contraloría del cumplimiento de la ley? Es obvio que no. Sin los dos poderes básicos. En tal caso. Ello indica que son garantes derivados. Capítulo X. porque en forma expresa se usa en varias ocasiones el término “garantizar el orden institucional” para atribuirlo a las Fuerzas Armadas59. les estaban subordinados. son la defensa de la soberanía y la integridad territorial. Sus funciones. La posición de cada cual en una u otra raza “es” la que determina la realidad. el texto dice: “Carabineros se integrará. 90. donde los gobernantes soberanos eran los sabios (raza de oro) y los custodios armados (raza de plata). Art. Pero. al interior de la estructura de los garantes.
.ÓSCAR GODOY ARCAYA
ros mandatarios. Por esta razón los llamo garantes segundos. Toda la estructura de poder está fundada en la relación de mando y obediencia a la ley y a la autoridad ejecutiva. establecía otra estructura. simplemente “es”. ¿podría haber justicia. la mantención de la seguridad interna y externa y del orden público. ni segundos (al mismo nivel que las distintas jurisdicciones). no es negativa. Ya vimos cómo el Presidente. aparece considerablemente subordinado al Consejo Nacional de Seguridad. Platón. ejercidas a través de los instrumentos señalados. aparece debilitada en la Constitución de 1980. En este marco de referencia. en las decisiones que tocan a los estados de excepción. en el párrafo tercero. son esenciales para la seguridad nacional y garantizan el orden institucional de la República”. además. aparentemente. judicatura constitucional.
59 Const. Así. esta posición. segundo párrafo: “Las Fuerzas Armadas están integradas sólo por el Ejército. 1980. ni la autoridad. Nuevamente. al mismo tiempo. la Armada y la Fuerza Aérea. De ahí deriva la autoridad del poder judicial. La Fuerzas Armadas son la fuerza pública: el Estado les entrega el monopolio de la coerción y del poder bélico. defensores de la ciudad. ¿qué ocurre con las Fuerzas Armadas? Esta pregunta se responde acudiendo a su naturaleza y a sus funciones específicas. sin más. pues no existiría ni ley. que detentan los primeros mandatarios. en su concepción del filósofo-rey. Se trata de que existe un orden institucional y todo orden tiene partes jerarquizadas. de la justicia constitucional y otros poderes a los cuales fácilmente se les puede atribuir la función garantizadora.
Concordancias. “expresión —nos dice un acta— que no significa que las Fuerzas Armadas sólo pueden actuar cuando ya lo hayan hecho las demás instituciones. porque contradice radicalmente a los esenciales constitucionales. Guzmán insistió constantemente que no había que apartarse del término “garantía”. p.
. que en la normalidad están llamadas a actuar en forma previa
60 Luz Bulnes Aldunate. 61 CENC. añadiendo. pues junto a ellas existen otras. sino cuando su intervención sea absolutamente indispensable para preservar el ordenamiento jurídico de la República”61. Acta oficial de la sesión 383 (13 de junio de 1978). Pero el razonamiento que se ciñe a las premisas del constitucionalismo democrático. y que concuerda con los esenciales constitucionales de nuestro país. 291. que. Acta oficial de la sesión 383 (13 de junio de 1978). el Consejo de Estado y el plebiscito de 1980 sancionaron el mismo texto. En el texto denominado Anteproyecto elaborado por la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución Política (octubre de 1978) no se incluyó la índole “última”. Constitución Política de la República de Chile. De este modo se aprobó el texto propuesto en su momento por Sergio Díez. “no obstante reconocer la existencia de otro tipo de garantías. no es aquel que discurrieron los miembros de la Comisión Ortúzar. sin llegar a un consenso en cuanto a su formulación. 63 CENC. Acta oficial de la sesión 383 (13 de junio de 1978). 2801. p. al interior de la Comisión Ortúzar. 1981). Los comisionados debatieron el punto y barajaron distintas fórmulas para expresar esa idea. Luz Bulnes propuso que se usara otro término que expresara mejor el concepto de que “las Fuerzas Armadas no serían las únicas garantes del orden institucional. Bulnes y Bertelsen se opusieron a la fórmula. 2802. porque “eso podría implicar una especie de llamado constitucional a una intervención de las Fuerzas Armadas”63. que dice: “Las Fuerzas Armadas. sugirió aprobar la idea de garantía última de las Fuerzas Armadas. p. p. según el acta. para que no se entienda que tal garantía puede hacerse efectiva en forma indiscriminada”62. existen para la defensa de la Patria. Los comisionados Carmona. que Jaime Guzmán quizo atribuirle a la función de garante. Posteriormente.302
Pero esta interpretación es insostenible. 2803. Jaime Guzmán defendió con tenacidad la idea de que se trataba de una “garantía última”. Durante la discusión. integradas por el Ejército. No obstante. son esenciales para la seguridad nacional y garantizan el orden institucional de la República”60. la Armada y la Fuerza Aérea. El primero. pero aceptando su fondo o contenido. 62 CENC. anotaciones y fuentes (Editorial Jurídica de Chile. sin modificaciones.
tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España. de dicho texto constitucional: “Las Fuerzas Armadas. Conviene hacer una breve excursión al derecho constitucional comparado.ÓSCAR GODOY ARCAYA
a la intervención de los institutos castrenses. titulado “Garantes de la institucionalidad”. dado el dispositivo político militar existente.
4. la Armada y el Ejército del Aire. 2802. en primer lugar. Raúl Bertelsen enfatizó la inadecuación del término “último”. así como su función en el equilibrio entre las distintas autoridades y poderes del Estado”66. funciones que en los dos casos. que no existirían si no mediara en su interpretación la compleja red institucional de participación militar en la política nacional. son de carácter permanente”64. 2803. p. 2802.
. CENC. Este solo hecho indica que es necesario esclarecer qué significa específicamente ser garante militar de la institucionalidad. Pero. 67 El Senador Sergio Díez. 25 de octubre de 1995. como la imposición a las Fuerzas Armadas de la obligación de “usar su poder para defender el orden constitucional y no para destruirlo o deteriorarlo”. numeral 1. defender la integridad territorial y el ordenamien-
CENC. la función de garante tiene otra lectura. A la luz de este principio fuerte de dependencia a la autoridad de los primeros mandatarios. CENC. interpreta este rol. constituidas por el Ejército de Tierra. Acta oficial de la sesión 383 (13 de junio de 1978). Un importante mando militar ha citado a la Constitución española como un precedente que avala la función de garante de las Fuerzas Armadas. lo cual parece muy laudable. a su juicio. Y ha mencionado el artículo 8. Acta oficial de la sesión 383 (13 de junio de 1978). en un artículo publicado en El Mercurio. la función de garante sólo significa que las Fuerzas Armadas son el brazo protector de las instituciones del Estado. Las Fuerzas Armadas como garantes del orden institucional
El tema de las Fuerzas Armadas como garantes del orden institucional plantea serios problemas.2. bajo la autoridad que corresponda67. La mera enunciación de la fórmula ya expresada no debería tener otra connotación que aquella que le confiere el marco de referencia constitucional clásico: la esencial obediencia y la no deliberación. para quien había que salvar el carácter permanente del papel “cautelador del orden institucional que les corresponde a las Fuerzas Armadas. p. Acta oficial de la sesión 383 (13 de junio de 1978). p. pues da la impresión de que “la acción de las Fuerzas Armadas se encuentra exclusivamente al final del proceso”65. El punto es que para ello basta ceñirse al principio de esencial obediencia y no deliberación. En el debate intervino el presidente de la Comisión.
En efecto. ni en su espíritu. Título Preliminar. por otra. Y es justamente ese contexto el que le confiere a este artículo su verdadero y completo significado. De este atributo central se desprendía. h. Este artículo expresa las funciones básicas y tradicionales de la fuerza armada en una sociedad políticamente constituida: usar el poder bélico y coercitivo del Estado para que ella pueda conservar y ejercer su soberanía (facultad perpetua y absoluta de gobernarse a sí misma) y mantener su independencia (no subordinación a otra nación o pueblo) e integridad de su superficie territorial. aquel que garantiza a ese garante derivado que es la fuerza bélica y coercitiva del Estado. tanto por la nueva doctrina de obediencia militar. la protección de la constitución misma como expresión de la voluntad de la nación española. Título II. literal h. 746. Vol.304
to constitucional”68. que le atribuye el mando supremo de las Fuerzas Armadas al Rey. por una parte. Pero agrega una función que raramente les es atribuida a las Fuerzas Armadas. I. y la constitucionalización de su participación en instituciones políticas. p. art. el último garante. en su especificidad de poder armado. Bien situada en su contexto. aplicado a ejercerse en la defensa del ordenamiento constitucional. como Jefe de Estado69. art. op.
. En Mariano Daranas. p. ni en su letra. 714. cit. 8. en el pasado. En consecuencia. ese artículo se entiende a la luz del artículo 62. 62. en consecuencia. su facultad de remover a los Comandantes en Jefe y de intervenir en los ascensos y retiros de los mandos superiores. está fortalecida porque el texto constitucional. En nuestro caso reina la confusión. esta función se refiere a la protección armada de las instituciones a través de las cuales discurre la existencia del régimen político y se expresa la soberanía. la función de garante. Es éste. 1979). Esta interpretación. está subordinada a la voluntad decisoria del Rey. además. da cabida a una concepción de obediencia militar como la que sostuvieron los miembros de la Comisión Ortúzar. como es “garantizar el ordenamiento constitucional”. para darles autonomía a las
68 Constitución Española.. Ahora esas facultades le han sido restadas. Mariano Daranas. Ello es consecuencia de la contradicción entre el principio esencial de obediencia y no deliberación de los cuerpos armados. Las constituciones europeas (Madrid: Editora Nacional. como por el espacio que ocupan las Fuerzas Armadas en el sistema político —cuyo poder se expresa en todas sus dimensiones en los estados de excepción— y las disposiciones constitucionales que han atenuado los atributos del Presidente de la República como Jefe Supremo de los cuerpos armados. 69 Constitución Española. O en otras palabras. El primer principio está disminuido.
Esa disposición. Este debilitamiento es patente en los cambios que los constituyentes operaron en el equivalente del artículo 82. o sea. en el momento en que se discute y aprueba el texto constitucional. sobre las cuales el Consejo Nacional de Seguridad tiene una expresa tuición.
. la acción del Consejo de Seguridad Nacional es decisiva: se requiere su acuer-
“Const. Pero. el ejercicio concreto pleno de la facultad de garantizar el orden constitucional? En situaciones de anormalidad que son imprevisibles. el Rey). como vimos anteriormente. art. es una doctrina ideológica. cabe agregar un nuevo caso. Sin embargo. Se trata del notable debilitamiento de la autoridad presidencial sobre las Fuerzas Armadas en una materia central: su organización. Capítulo VII. en la órbita del bien común. que es extraordinariamente iluminador. 16. o sea. La voluntad del Presidente deja de ser soberana. En todos ellos. 174. 72. como ya hemos visto. En efecto. tiene toda la carga del antiguo principio de ejercicio del poder soberano ejecutivo (Yo. 82. 1833”. 71 “Const. Esta. como ya se ha demostrado. ya que su facultad decisoria última está supeditada a las “necesidades de la seguridad nacional”.ÓSCAR GODOY ARCAYA
Fuerzas Armadas y dar consistencia al extraño rol de contrapeso en la balanza de poderes políticos. Y queda subordinada a las necesidades de la seguridad nacional. cit. Pues bien. art. organizarlas y distribuirlas según lo hallare por conveniente”. organizarla y distribuirla según lo hallare por conveniente”70 (el destacado es para enfatizar la fuerza de la fórmula). queda reducida a los fines clásicos de la defensa nacional. en la Constitución de 1980 el texto fue profundamente modificado y dice así: “Disponer de las fuerzas de aire. es claro que la autoridad del Presidente está limitada. mar y tierra. el instrumento para enfrentar esas eventuales coyunturas es la institución de los estados de excepción constitucional. Parece claro que los constituyentes de 1980 tuvieron especial cuidado para disminuir fuertemente la autoridad civil sobre las Fuerzas Armadas. como se sabe. a la luz de la interpretación de Jaime Guzmán. que se repite en la Constitución de 192571. Descargada de esa significación maximalista. ¿quién define “las necesidades de la seguridad nacional”? Para responder a esta pregunta conviene hacer otra: ¿cuándo se puede desencadenar la actualización. pasando por las conmociones internas. El texto original señala que el Presidente tiene la facultad de “Disponer de la fuerza de mar y tierra. Pero. última. p. pues no se ejerce “según lo hallare por conveniente”. de la Constitución de 1833. 13: “Disponer de las fuerzas de mar y tierra. op. Capítulo V. aun así. Esos estados van desde la guerra hasta los desastres naturales. numeral 16.. organizarlas y distribuirlas de acuerdo a las necesidades de la seguridad nacional”. 1925”.
son garantes en primera línea quienes ejercen por delegación el poder soberano legislativo y ejecutivo. sólo les corresponde un rol de garantes subordinado. En toda sociedad políticamente organizada. prevista por la Constitución. el Presidente pueda ejercer poderes extraordinarios por un tiempo limitado. Una vez establecida esta noción mínima de garante de la institucionalidad. la máxima potencia de su ejercicio. no pueden ser garantes exclusivos. del orden institucionai. De este modo. y en un marco regulado por las instituciones y las leyes.
5. En un régimen democrático la función principal de garante de la institucionalidad les corresponde a quienes son primeros mandatarios. Y la principal razón que fundamenta esta tesis es que la metaconstitución admite. por lo mismo. en esa situación y en la persona presidencial. En el caso extremo de crisis. por la vía electoral. como lo confirma la práctica presidencialista de Chile. “La Dictadura (1927)”. catástrofe y. que teóricamente es quien toma la última decisión soberana. parece razonable afirmar.
pp. Madrid. y relacionado principalmente con la protección ar-
Carl Schmitt. en conclusión. en situaciones de crisis. 33-74. Conclusión Hay.306
do para los estados de asamblea. el garante primero. es mediatizado por un cuerpo político secundario. mientras el Congreso Nacional delibera. emergencia. a las cuales se les ha entregado vicariamente el monopolio de las armas. Porque éstos han recibido. que la función de garante le corresponde de modo eminente al Presidente de la República. nos señala que se le reconoce como último decisor. el estatuto de garante primero. Y. que el Presidente sea el mandatario al cual se le encargue la comissio de gobernar con facultades extraordinarias en estados de excepción constitucional72. y con mayor razón en un régimen democrático.
. para la protección de las instituciones. fundadas razones para sostener que la Constitución de 1980 contiene —desvirtuando la Constitución original chilena y sus esenciales constitucionales—una pesada trama que les otorga a las Fuerzas Armadas un enorme poder político y un estatuto de garante de la institucionalidad que excede al Estado de Derecho y es contradictorio con el sistema democrático. ni primeros. El reconocimiento de que en situaciones de extrema normalidad. de sitio. un mandato para representar al pueblo. El poder soberano adquiere. Las Fuerzas Armadas. Revista de Occidente (1968).
Un retorno a los esenciales constitucionales de nuestro país debería suprimir esa participación y reenquiciar la verdadera función garantizadora que les corresponde como Fuerzas Armadas de un régimen democrático.ÓSCAR GODOY ARCAYA
mada del poder soberano y la integridad territorial. El actual estatuto que les atribuye la Constitución de 1980 está sobredimensionado por la participación que ella misma les concede en las instituciones políticas.
. Ese estatuto expresa claramente el proyecto de democracia protegida diseñada por el gobierno militar que elaboró la Constitución de 1980 y que hoy día carece de sentido.
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References: artículo 157
 resolución 
 artículo 90
 artículo 8
 artículo 62
 artículo 82