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﻿ SENTENCIA T-168 DE MARZO 8 DE 2002
SENTENCIA T-168 DE 08 DE MARZO DE 2002
CONTENIDO:INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS. LA CORTE HACE DISTINCIÓN ENTRE EL DEBER DE NOTIFICACIÓN DE SU INICIO A QUIEN SON PARTE, O A AQUELLOS PARTICULARES CON UN DERECHO PARTICULAR Y CONCRETO, DEL DERECHO DE INFORMACIÓN DE TERCEROS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, UNIVERSIDAD, NOTIFICACIÓN, CLASES DE NOTIFICACIÓN, INVESTIGACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL
Sentencia T-168 de marzo 8 de 2002
Sentencia T-168 de 2002
Ref.: Exp.: T-540.135
Acción de tutela instaurada por María Etelvina Díaz Bernal contra el Ministerio de Educación Nacional.
Bogotá, D.C., 8 de marzo de 2002.
2.1. La demandante señala que si el Ministerio de Educación Nacional está adelantando una investigación administrativa en la Universidad Antonio Nariño, en la que cursa octavo semestre, debió ser notificada de la misma, porque, el resultado de esta investigación, puede tener efectos que incidan y vulneren directamente su derecho a la educación. Al haber omitido el ministerio tal notificación, se le violó el derecho al debido proceso. Además, considera que la información que le suministró el ministerio, al ser requerido por la actora, respecto de esta investigación, y en la que solicitó que se le indicara cuándo y por qué medios han sido notificados y citados los particulares que pueden ser afectados, le fue dada en forma incompleta, por lo que, también, se le vulneró el derecho de petición.
2.2. El ministerio demandado se opuso a la procedencia de esta tutela, en razón de que la notificación de la resolución de apertura de la investigación se hizo al rector, lo que constituye la comunicación a la comunidad educativa. Además, tal comunicación al rector se le hizo como miembro del consejo directivo de la universidad, presidente del comité académico y máxima autoridad administrativa. Señala que la actora no tenía que ser comunicada, ya que no es parte en esta investigación administrativa. Según la Ley 30 de 1992, los únicos intervinientes en el proceso son las personas naturales y jurídicas investigadas, pero no se establece que los terceros lo sean.
2.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, primera instancia que conoció de esta acción, no tuteló el derecho de petición, pero sí el debido proceso, y ordenó que el Ministerio de Educación Nacional comunicara, a través de un periódico de amplia circulación nacional, la existencia de la actuación y su objeto.
2.4. El Consejo de Estado revocó esta decisión. Señaló que la publicación que en el diario El Tiempo se hizo de la parte resolutiva de la Resolución 2087 de 2001, se constituyó en comunicación a la comunidad educativa. Además, los únicos intervinientes en el proceso administrativo son las personas naturales y jurídicas investigadas y sus respectivos apoderados, pues, el ejercicio de la facultad sancionadora se dirige a los interesados, como sujetos procesales de la investigación.
2.5. En revisión de la sentencia del Consejo de Estado, corresponde ahora a la Corte Constitucional analizar si, en el presente caso, el Ministerio de Educación Nacional vulneró los derechos fundamentales alegados por la actora: educación y debido proceso, porque no fue notificada de la resolución por la que se inició la investigación en la Universidad Antonio Nariño, ya que tiene este derecho, en razón de que es estudiante de la misma. Respecto del derecho de petición que, según la actora, también le fue violado por el demandado, la Sala no se pronunciará, porque, tal como lo señalaron los jueces de instancia, la respuesta del ministerio resolvió oportunamente y de fondo la petición que la actora había elevado el día 13 de agosto de 2001.
El examen correspondiente de esta tutela, parte de la base de que es suficientemente claro, y por ello no es necesario detenerse en el punto, que, una cosa es el proceso administrativo, que es público, en virtud del principio de publicidad que rige toda la actividad del Estado, y que permite que los administrados puedan tener conocimiento del mismo e intervenir, por ejemplo, como quejosos o aportando pruebas en una investigación, y, otra cosa, es en sentido jurídico quiénes son las partes en un proceso administrativo, que es el punto objeto de esta acción. Hay que hacer esta precisión, pues, no se pueden confundir los términos: el derecho de ser informado y el derecho de ser notificado de una actuación administrativa, por ser parte en un proceso.
Hecha esta claridad, se examinará si la actora es parte del proceso administrativo, o un particular que pueda ser afectado, o, si su carácter es el de un tercero. Despejados estos puntos, podrá concluirse si la administración omitió un trámite legal, y si procede o no la acción de tutela.
3. De acuerdo con la Ley 30 de 1992, habrá que resolver las siguientes preguntas: ¿quiénes son partes en este proceso administrativo?, ¿a quiénes se les notifica la apertura de la investigación administrativa? y ¿en quiénes recae el deber de comunicar a la comunidad universitaria sobre los asuntos que interesan a la institución? Autonomía universitaria.
3.1. Con el fin de resolver el primer interrogante: ¿quiénes son partes en este proceso administrativo?, hay que remitirse a lo establecido en la Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, en especial, a los artículos 48, 49, 50 y 51, que consagran el procedimiento a seguir y las sanciones a imponer por parte del Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, cuando las instituciones de educación superior incumplan las disposiciones y los objetivos consagrados en la propia ley, o entorpezcan las facultades de inspección y vigilancia del Gobierno Nacional, u ofrezcan programas sin el cumplimiento de las exigencias legales. Las sanciones incluyen amonestaciones, públicas o privadas, multas, suspensión de programas académicos y de admisiones por el término hasta de un (1) año, cancelación de programas académicos, suspensión o cancelación de la personería jurídica de la institución.
3.2. De conformidad con el procedimiento mencionado, la actividad sancionatoria se dirige a los representantes legales, a los rectores, a los directivos y a las instituciones de educación superior. Ellos son las partes del proceso, en razón de que son los sujetos procesales de la actuación administrativa; contra ellos se realiza la investigación; y es, en ellos, en quienes pueden recaer las sanciones previstas en la ley.
3.3. Se pregunta, entonces, si además de las partes señaladas, la administración, en esta clase de investigaciones, debe comunicar a otros sujetos el inicio de la actuación.
En este punto, hay que recordar lo dicho por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, sobre el deber de comunicar la actuación administrativa “iniciada de oficio” a los “particulares que puedan resultar afectados en forma directa”.
Al respecto, la jurisprudencia ha señalado que el artículo se refiere a los particulares “especialmente afectados, en derechos particulares y concretos”. Es decir, no se puede interpretar este concepto en la forma literal como lo entiende la demandante, ni confundirse “particulares que puedan resultar afectados con terceros, pues, una interpretación así, llevaría al absurdo de que la administración tendría que comunicar, en el sentido y con los efectos jurídicos del término, todos los actos administrativos que profiriera, pues, si tales actos son realmente eficaces, necesariamente tienen que afectar de una u otra forma a los particulares.
Debe entenderse, entonces, que la comunicación a los particulares se refiere a aquellos en quienes pueden recaer las sanciones previstas en la ley, por haber sido responsables de las conductas o actuaciones que se reprochan, ya que tal comunicación tiene por objeto que intervengan en el proceso administrativo y ejerzan, oportunamente, el derecho de defensa.
Hay que observar que esta interpretación que precisa y restringe el ámbito del deber de la administración de comunicar los actos jurídicos a las partes y a los particulares que puedan resultar afectados, no riñe con el principio de publicidad que rige toda la actividad del Estado, pues, uno y otro tienen consecuencias jurídicas distintas en el desarrollo del proceso y buscan finalidades, también, distintas, como se advirtió al inicio de estas consideraciones.
3.4. De acuerdo con lo anterior, ni los estudiantes, ni los docentes, ni la comunidad universitaria, en general, ni los quejosos, son sujetos procesales de la actuación administrativa, ni son particulares que puedan ser afectados con el resultado de la investigación, en el sentido jurídico del término, porque, se repite, contra ellos no se dirige la investigación, ni en ellos podrán recaer las sanciones.
3.5. En consecuencia, no hay violación del debido proceso si la administración no comunica o informa a quienes no son parte, sobre la iniciación de una investigación administrativa o la apertura preliminar de la misma, ya que se trata de un acto de trámite. Este momento procesal no puede confundirse con el acto administrativo definitivo, sobre el cual sí debe producirse, por parte de la administración, una amplia información, como lo prevé el artículo 46 del Código Contencioso Administrativo, con el fin de que los terceros que no han intervenido en la actuación, puedan ejercer las acciones correspondientes, ante la jurisdicción competente.
Conviene mencionar que en reciente sentencia, la Corte Constitucional se refirió al carácter de los actos de trámite y los definitivos, la jurisprudencia sobre los efectos y “la justiciabilidad de los actos en trámite o preparatorios” (sentencia C-557 de 2001, M.P., doctor Manuel José Cepeda Espinosa). Tales conceptos ahora se reiteran.
3.6. Ahora bien: el hecho de que no sean sujetos procesales los estudiantes, los docentes, la comunidad universitaria, en general, los quejosos, entre otros, no significa que éstos no tengan el derecho de ser informados de las investigaciones que se adelantan a la universidad, al rector, al representante legal o a sus directivos.
Por el contrario, para la Sala, sí existe el derecho de la comunidad educativa de ser informada, derecho que nace desde la Constitución. En efecto: la base en que está apoyada la Constitución, consiste en hacer efectivo el principio de la participación democrática. Es así como el artículo 2º de la Carta establece que se debe “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan”. En concreto, para los asuntos que tienen que ver con la educación, en el artículo 68 de la Carta, se garantiza la participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones.
En desarrollo de este principio de participación democrática en las instituciones de educación superior, la Ley 30 de 1992, en los artículos 62 y siguientes, que regulan la organización y la elección de los órganos de dirección de las universidades, previó que en ellos estuviera representada la comunidad académica, es decir, los docentes y los estudiantes. Esta participación se da desde dos ángulos: una, se refleja en el derecho de elegir y ser elegido (art. 40 de la Carta), y la otra, en la participación activa de la comunidad, a través de sus representantes, en los órganos de dirección de las instituciones educativas. De esta manera, la ley realizó el principio de participación de tal comunidad educativa, como un imperativo de naturaleza constitucional.
Tratándose de establecimientos de educación superior de naturaleza privada, la Constitución no excluyó de la participación a la comunidad académica. Por ello, la Ley 30 de 1992 estableció que corresponde a tales establecimientos definir y determinar “el régimen de participación democrática de la comunidad universitaria en la dirección de la institución”. (L. 30/92, art. 100).
Por lo tanto, el deber de comunicar a la comunidad universitaria lo que está sucediendo en el establecimiento de educación no recae sólo en el rector, sino en los representantes elegidos por la comunidad universitaria ante los organismos de dirección de la universidad.
En otras palabras, si el representante legal o el rector, por la razón que sea, no informa a la comunidad universitaria sobre asuntos que les interesan a todos los estamentos universitarios, tal información la comunidad la debe exigir de sus representantes en los órganos de dirección, pues, como ya se manifestó, dentro del contexto de la Constitución de 1991, la presencia de estos representantes es activa y, obviamente, participativa, y, por ende, adquieren responsabilidades y compromisos con quienes los eligieron. En este sentido, se puede afirmar que la Constitución rompió expresamente con el antiguo concepto de que los establecimientos de educación superior podían ser manejados como feudos por parte de un rector o de un consejo superior, que excluía la participación de todos los estamentos que conforman la comunidad universitaria. Ahora, se garantiza, como principio constitucional, la participación activa de la comunidad, a través de sus representantes.
Así, cuando la administración notifica o comunica sobre un asunto que interesa a la universidad y lo hace por conducto del rector, del representante legal, en su condición de presidente del consejo superior o académico, debe entenderse que lo hace para que toda la comunidad educativa se entere de lo que sucede y le interesa. Esto es respetar el conducto regular y la autonomía universitaria. Autonomía que se refleja en que no permite, en general, la injerencia del Estado en los asuntos que le son propios. Y un asunto que le es propio, es establecer los medios adecuados para hacer conocer a la comunidad educativa, lo que le interesa (art. 69 de la Constitución).
4.1. De acuerdo con las precisiones expuestas, la Sala estudiará el caso concreto de lo demandado en esta acción de tutela, en la que la actora considera que se le violó el debido proceso, por no haber sido notificada de la iniciación de la investigación a la Universidad Antonio Nariño, según Resolución 5357 de 1997.
4.2. En el año de 1997, el Ministerio de Educación Nacional inició una investigación administrativa a la Universidad Antonio Nariño. La Resolución 5357 de 1997, “Por la cual se ordena la apertura de la investigación a la Universidad Antonio Nariño”, dispuso en la parte resolutiva:
“Artículo primero: Abrir investigación administrativa a la Universidad Antonio Nariño, domiciliada en Santafé de Bogotá. Con el fin de verificar el cumplimiento de las normas de educación superior y establecer las responsabilidades a que haya lugar, con fundamento en la parte considerativa de esta providencia.
“Artículo segundo: Para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior, se comisiona a la subdirección general jurídica del Icfes, autorizándola para designar un funcionario investigador.
“Comuníquese y cúmplase” (fl. 78).
Este acto administrativo fue notificado, según señaló el ministerio: “al rector de la universidad como miembro del consejo directivo de la misma, presidente del comité académico y máxima autoridad administrativa de la institución” (fl. 9).
4.3. Por las razones expuestas en el punto anterior, el ministerio no estaba obligado legalmente a notificarle la iniciación de la investigación a la demandante, pues, como se explicó, no es sujeto procesal en la investigación, ni particular que pueda ser afectada, en los términos de la ley, porque contra ella no se dirige la investigación, ni en ella podrían recaer las sanciones a que hubiere lugar.
4.4. En cuanto al derecho de la demandante de ser informada o comunicada del inicio de la investigación, para la Sala no hay duda de que la comunidad universitaria sí tiene este derecho, y que en lo que respecta por parte del ministerio, éste lo hizo de acuerdo con la ley. Es decir, notificó el rector, no sólo como representante legal de la universidad, sino como miembro del consejo directivo y presidente del comité académico.
De acuerdo con tal notificación, la actora debió ser informada, bien fuera por el rector, o por quien la representa en alguno o algunos de los órganos de dirección de la Universidad Antonio Nariño, en donde deben tener asiento los representantes de la comunidad académica. Quiere ello decir que, no sólo el rector sino los representantes de los estudiantes y profesores estaban obligados, también a comunicar a sus representados de la situación de la universidad y de las investigaciones que se adelantaban.
La forma y el momento en que se divulgara esta clase de información a la comunidad universitaria, corresponde decidirla a la universidad de conformidad con sus estatutos, y en ejercicio de la autonomía universitaria (art. 69 de la Carta).
Por ello, si la actora manifiesta que la información que poseía sobre el inicio de la investigación a la universidad correspondía a “rumores de pasillo”, la omisión no recae en el ministerio, entidad que realizó las notificaciones de acuerdo con la ley, sino, en el rector (que fue notificado en su condición de tal, y también, como miembro del consejo directivo y presidente del comité académico), o en los representantes de la comunidad universitaria, que tienen asiento en los órganos de dirección de la universidad.
4.5. En resumen: no hubo violación del derecho al debido proceso de la demandante, por el hecho de que el Ministerio de Educación Nacional no le hubiera notificado o comunicado de la iniciación de la investigación, pues, la entidad hizo las notificaciones a quien, según la ley, es parte en el proceso administrativo. Además, la forma como están integrados los órganos de dirección de los establecimientos de educación superior permiten que el derecho de estar informados sobre lo que sucede en el establecimiento, se canalice a través de los representantes de la comunidad educativa y por los medios que el establecimiento decida.
4.6. Por otra parte, hay que señalar que después de presentada la acción de tutela, el 10 de septiembre de 2001, se profirió la Resolución 2087 del 10 de septiembre de 2001 “por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional resuelve la investigación adelantada a la Universidad Antonio Nariño, con domicilio principal en Bogotá D.C., ordenada por la Resolución 5357 del 25 de noviembre de 1997”. En esta resolución se imponen sanciones y se adoptan decisiones relacionadas con la situación de los estudiantes. La parte resolutiva contiene 17 artículos. En el artículo 1º dice:
“Artículo 1º—Imponer a la Universidad Antonio Nariño sanción de suspensión de todos los programas académicos y admisiones a nivel nacional, por el término de un año, contado a partir de la notificación de la presente resolución sin que pueda admitirse alumnos en ninguno de los semestres y bajo ninguna modalidad o circunstancia durante el mismo término, por el desconocimiento e incumplimiento de los objetivos de la educación superior de conformidad con lo analizado en la parte motiva de la presente resolución”.
Del contenido de esta resolución sí era obligación legal del ministerio comunicarla a la comunidad universitaria, según el artículo 46 del Código Contencioso Administrativo, y así lo hizo, como se observa en las ediciones del periódico El Tiempo y del Diario Oficial, correspondientes a los días 14 y 17 de septiembre de 2001.
Cabe señalar que en el artículo 6º de la resolución, se advierte que los estudiantes pueden adelantar las acciones a que haya lugar, ante los jueces competentes. Además informa sobre el procedimiento establecido para que los estudiantes de la Universidad Antonio Nariño puedan continuar sus estudios superiores, en otras universidades del país.
4.7. Sólo resta decir que el derecho a la educación de la demandante no se vulnera por el hecho de que el Ministerio de Educación Nacional, en ejercicio de la función constitucional de inspección y vigilancia que debe ejercer sobre la calidad de la educación que presta la universidad, haya decidido iniciar una investigación a la misma. Por el contrario, así se adopten decisiones como la de suspender, como ocurrió en este caso, los programas académicos por un año, lo que busca la intervención del ministerio es garantizar que el estudiante esté recibiendo una formación integral la calidad, pues, como lo ha dicho la Corte “una educación de baja calidad, soportada en procesos de formación débiles y carentes de orientación y dirección, no sólo afecta el derecho fundamental de quien la recibe, sino el derecho de la sociedad a contar con profesionales sólidamente preparados que contribuyan con sus saberes específicos a su consolidación y desarrollo, mucho más cuando provienen de instituciones públicas financiadas por el Estado”. (Sent. T-433/97, M.P. doctor Fabio Morón Díaz).
En consecuencia, se confirmará la sentencia del Consejo de Estado que se revisa, porque no existieron las violaciones al debido proceso y a la educación que señala la demandante. El debido proceso no se vulneró, pues, el ministerio realizó las notificaciones a quienes eran partes en la actuación administrativa, y la comunidad universitaria siempre debió ser informada del proceso, que es público, a través de sus representantes o de los medios que tenga establecido el establecimiento educativo, lo que no es de injerencia de la administración. El derecho a la educación tampoco se violó, sino, que la intervención del Estado se dio con el fin de garantizar la calidad de la educación que a la actora le estaba prestando la universidad.
Confirmar la sentencia de diez y seis (16) de noviembre de dos mil uno (2001), del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en la acción de tutela pedida por María Etelvina Díaz Bernal contra el Ministerio de Educación Nacional.

References: resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 28
 artículo 46
 artículo 2
 artículo 68
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 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 1
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 resolución 
 artículo 46
 artículo 6