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Timestamp: 2020-07-10 16:25:11+00:00

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﻿ Regelungen der Gemeindeordnung
Regelungen der Gemeindeordnung
Sonstige haushaltsrechtliche Regelungen der Gemeindeordnung
Das NKF als Konzept für das Gemeindehaushaltsrecht orientiert sich an den kaufmännischen Standards, soweit nicht wichtige kommunale Besonderheiten Abweichungen erforderlich machen, In diesem Zusammenhang war zu prüfen, ob und 9gf. inwieweit die Weiterentwicklung des Handelsrechts durch das Bilanzmodemisierungsgesetz und die Weiterentwicklung des Steuerrechts durch jährliche Steuergesetze sich auch auf das kommunale Haushaltsrecht auswirken. Auch wenn formalrechtlich keine unmittelbare Anpassung des kommunalen Haushalts-. rechts durch Änderungen des Handels- oder Steuerrechts ausgelöst wird, wird auch von den kommunalen Spitzenverbänden empfohlen, bei vergleichbaren Sachverhalten und Wirkungen die betreffenden Regelungen als Referenz in das kommunale Haushaltsrecht zu übernehmen.
In eine solche sachgerechte Weiterentwicklung könnten die Steuergesetze einbezogen werden, weil dort insbesondere der Umgang mit geringwertigen Wirtschaftsgütern zeitgemäß bestimmt wird. Auch das Bilanzmodernisierungsgesetz von 2009 bietet insbesondere unter Transparenzgesichtspunkten Verbesserungen, z. B. die Einschränkung von Wahlrechten bei der Aufstellung des Konzemabschlusses, die ins kommunale Haushaltsrecht übertragen werden sollten, um eine bessere Vergleichbarkeit bei den kommunalen Gesamtabschlüssen zu schaffen. Den geltenden haushaltsrechtlichen Regelungen liegt der Stand des HGB von 2002 zu Grunde.
In der Gemeindeordnung ist von der Weiterentwicklung des Handelsrechts als Bundesrecht nur eine gesetzliche Bestimmung berührt. Zur Anpassung an das Bilanzmodemisierungsgesetz wäre es sachgerecht, den § 88 GO NRW dahingehend zu ergänzen, dass neben den (langfristigen) Pensionsrückstellungen (vgl. auch § 36 Abs. 1 NRW) auch die langfristigen Deponie- und Altlastenrückstellungen abzuzinsen sind (vgl. auch § 36 Abs. 2 NRW). Die kommunalspezifischen Sonderregelungen zu den Pensionsrückstellungen sollten hingegen unverändert bestehen bleiben. Zur Übernahme der steuerrechtlichen Änderungen und zum Gesamtabschluss bedarf es lediglich der Änderung der betreffenden haushaltsrechtlichen Vorschriften.
Die Grundsatzentscheidung für kaufmännische Rechungswesen als Referenzmodell für das NKF wirkt sich auf zahlreiche Vorschriften der Gemeindehaushaltsverordnung aus, die Bestimmungen für die Planung, Bewirtschaftung und den Abschluss der kommunalen Haushaltswirtschaft enthält. Die Regelungen der Gemeindehaushaltsverordnung orientieren sich an den kaufmännischen Standards des Handelsgesetzbuches, soweit nicht kommunale Besonderheiten Abweichungen davon erforderlich machen, und daher auch an den spezifisch kommunalrechtlichen Regelungen für die Haushaltsplanung, den Haushaltsvollzug sowie der Haushaltsrechnung. Nachfolgend werden auf der Grundlage der Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände die wesentlichen Änderungsvorschläge, mit Ausnahme von redaktionellen Anpassungen, dargestellt. die vielfach bereits als Forrnulierungsvorschläge in den Stellungnahmen enthalten waren.
Bei den Regelungen über den sollten die Bestimmungen über die beizufügenden Anlagen angepasst werden, z. B. zur Übersicht über die Zuwendungen an die Fraktionen, denn nach § 56 Abs. 3 GO NRW erhalten nicht nur Fraktionen, sondern auch Gruppen von der Kommune Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Aber auch einzelne Ratsmitglieder, die keine Fraktion oder Gruppe angehören, können von der Kommune Sach- oder Finanzmittel erhalten. Außerdem entstünde eine Folgeänderung bei einer Anpassung der Vorschrift des § 108 Abs. 3 GO NRW, um entsprechend dem Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände auf Beifügung von Jahresabschlussunterlagen über einen Teil der gemeindlichen Untemehmen zu verzichten (vgl. Abschnitt 4.4.1.7 Reduzierung der Anlage zum Haushaltsplan).
Im NKF kommen sowohl das kaufmännische Prinzip der Periodenabgrenzung als auch der öffentlich-rechtliche Grundsatz der Jährlichkeit zur Anwendung bei den Ein- und Auszahlungen auch das Kassenwirksamkeitsprinzlp (vgl. § 11 der Gemeindehaushaltsverordnung). Daher sind die Erträge und Aufwendungen in ihrer voraussichtlichen Höhe in dem Haushaltsjahr zu veranschlagen, dem sie wirtschaftlich zuzurechnen sind. Diese Regelung bedarf einer ergänzenden für die Fälle, in denen Erträge und Aufwendungen ohne Gegenleistung der Kommune entstehen.
Auch hier handelt die Kommune selbst, denn sie zieht durch einen Leistungsbescheid (Verwaltungsakt), z. B. im Rahmen ihrer Steueremebung, einen Dritten zu Leistungen heran, weil sie dazu z. B. nach den einschlägigen Steuergesetzen berechtigt ist. Ein Bedarf für eine entsprechende Handhabung besteht auch für Gemeindeverbände und Zweckverbände, die durch einen Leistungsbescheid von ihren Mitgliedern eine Umlage erheben dürfen, um ihre Finanzierung zu sichern. Auch erhaltene Zuwendungen, die der Kommune durch einen Dritten gewährt werden (z.B. Zuwendungsbescheid des Landes), erfordem eine Zuordnung im gemeindlichen Haushalt, die auf den Leistungsbescheid aufbaut.
Gleiche Sachverhalte liegen auch bei entsprechenden Aufwendungen der Kommune vor, denn das öffentlichrechtliche Handeln der Kommune gründet sich insoweit regelmäßig auf einen Leistungsbescheid an Dritte. So gewährt die Kommune in einer Vielzahl von Fällen Leistungen, ohne dass eine gleichwertige Gegenleistung durch Dritte dem gegenüber steht, z. B. bei der Gewährung der sozialen Grundsicherung. Die Aufwendungen entstehen auf Grund von Verwaltungsakten der Kommune, zu deren Erlass die Kommune nach den einschlägigen Sozialgesetzen verpftichtet ist. Daher müsste auch die gemeindlichen Erträge und Aufwendungen, die auf Grund von Leistungsbescheiden zum Ressourcenaufkommen oder Ressourcenverbrauch der Kommune führen, gemeindeübergreifend nach der gleichen Art und Weise einem Haushaltsjahr wirtschaftlich zugeordnet werden.
Die sachgerechte haushaltswirtschaftliche Zuordnung dieser gemeindlichen Erträge und Aufwendungen wäre somit nach dem Zeitpunkt vorzunehmen, der in dem betreffenden Leistungsbescheid festgesetzt worden ist. Zu diesem Zeitpunkt entsteht die Leistungspfticht des Dritten (.Erfüllungszeitpunkt) und dadurch die wirtschaftliche Ursache. Diese Verfahrensweise würde die Grundsätze des Handelsrechts, wonach das Realisationsprinzip bei Erfüllung des vergleichbaren Umsatzaktes gewahrt ist, auf die Besonderheiten der kommunalen Leistungsverwaltung übertragen. Da ein Ertrag nicht zuverlässig in der Zeit vor dem Leistungsbescheid bestimmt und nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten zugeordnet werden kann, sondern erst im Haushaltsjahr, in dem der Leistungsbescheid mit der Festsetzung des Erfüllungszeitpunktes ergeht, wäre darauf abzustellen: Frühestens zu diesem Zeitpunkt ist das Ressourcenaufkommen oder der Ressourcenverbrauch der Kommune nach einem objektiv nachvollziehbaren Kriterium (Rechtakt Leistungsbescheid) als entstanden anzusehen und kann somit hinreichend verlässlich bestimmt werden. Die Leistung muss hingegen noch nicht vollständig erbracht worden sein. Dies widerspräChe nicht dem Vorsichtsprinzip, denn auch nach der handelsrechtlichen Auslegung wird der Realisationszeitpunkt nicht erst etwa bei Lieferung, sondem bereits bei Gefahrübergang angenommen.
Dieser Lösungsvorschlag würde auch die Abrechnung im jährlichen Gemeindefinanzausgleich erleichtern, weil von allen Kommunen die periodenbezogene Zuordnung, z. B. von Steuererträgen, nach den gleichen Grundsätzen vorzunehmen ist. Da das öffentlich- rechtliche Handeln der Kommunen strengeren Bindungen der Gleichbehandlung unterliegt, ist in diesen Fällen die strikte Beachtung des Jährlichkeitsprinzips unerlässlich. Es ist deshalb gerade bei der jährlich wiederkehrende Heranziehung zu Steuern, der jährlichen Erhebung von Umlagen oder den jährlich an Hilfeempfänger zu gewährenden Leistungen zu empfehlen, das ansonsten im Rahmen des Jahresabschlusses in Einzelfällen zu beachtende Wertaufhellungsgebot (vgl. § 32 Abs. 1 Nr. 3 NRW) bei der Zuordnung zum Haushaltsjahr nach dem Erfüllungszeitpunkt nicht zur Anwendung kommen zu lassen.
Nach dem Vorschlag des NKF-Netzwerkes sowie der kommunalen Spitzenverbände soll die Entscheidung über die Veranschlagung fremder Finanzmittel (vgl. § 16 der Gemeindehaushaltsverordnung) in die örtliche Verantwortung gelegt werden. Das bisherige Veranschlagungsverbot wird danach gelockert. Es sollen diese Mittel von der Veranschlagung 1m Haushaltsplan ausgenommen werden können, wenn die Kommune dies nach ihrem Ermessen für sachgerecht ansieht, weil sie z. B. nur bei tatsächlich anfallenden Zahlungen entsprechende Erstattungen erhält. Die fremden Finanzmittel müssen jedoch auch zukünftig in der Finanzrechnung ausgewiesen werden, soweit sie sich im Verfügungsbereich der Kommune befinden, z. B. als liquide Mittel auf den gemeindlichen Bankkonten. Dies ist deshalb erforderlich, weil in die Finanzrechnung sämtliche Finanzmittel des Haushaltsjahres aufzunehmen sind und der Bestand in der Bilanz als gesonderter Vemnögensposten Liquide Mittel angesetzt wird. Unter diesen Maßgaben könnte der Vorschlag unterstützt werden.
Weitere Vorschriften für die Haushaltsplanung
Nach dem Vorschlag des NKF-Netzwerkes sowie der kommunalen Spitzenverbände sollen die Kommunen unter Berücksichtigung ihrer individuellen Steuerungsbedürfnisse und in ihrer eigenen Verantwortung die Versorgungsund Beihilfeaufwendungen auf die Teilpläne aufteilen können (vgl. § 19 der Gemeindehaushaltsverordnung). Die geltende Regelung fördert bereits eine kosten- und leistungsorientierte Budgetierung. Die Vorgabe der Ausrichtung der Veranschlagung der Versorgungs- und Beihilfeaufwendungen in den Teilplänen nach den dort ausgewiesenen Personalaufwendungen ist entsprechend dem Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände entbehrlich. Die zusätzliche Vorgabe neben den allgemein geltenden Veranschlagungsgrundsätzen sollte deshalb gestrichen werden.
Der im Evaluierungsverfahren vorgeschlagene Wegfall der Deckungsrücklage nach § 43 Absatz 3 (siehe unten 4.4.2.5) sollte als Folgeänderung eine Ergänzung der Vorschrift über die Ermächtigungsübertragung mit sich bringen. Da die Ermächtigungsübertragungen erst im Jahresabschluss vorgenommen werden, belasten sie wirtschaftlich bereits das neue Haushaltsjahr. Die Übertragung führt daher zu einer Erhöhung der Haushaltspositionen in dem bereits vom Rat beschlossenen Haushaltsplan. Da der Jahresabschluss vom Rat erst im Laufe des neuen Haushaltsjahres festgestellt wird, also in einem Zeitraum, in dem die übertragenen Emnächtigungen üblicherweise bereits in Anspruch genommen werden sollen, darf die Übertragung wegen des Budgetrechtes des Rates, nicht ohne dessen Kenntnis erfolgen. Es wäre deshalb erforderlich, die Vorschrift um eine gesonderte Anhangsangabe zu erweitern.
Die Inventur und das Inventar sind unverziehtbare Grundlage für jeden zu erstellenden Jahresabschluss (vgl. § 28 der Gemeindehaushaltsverordnung). Aus Gründen der Vereinfachung und unter Berücksichtigung weit verbreiteter automatisierter Anlagenbuchhaltung ist es bereits nach geltendem Recht zulässig, eine körperliche Inventur nicht zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres, sondern im Abstand von mehreren Jahren regelmäßig durchzuführen. Die kommunalen Spitzenverbände haben weitergehend einen völligen Verzicht der regelmäßigen Überprüfung vorgeschlagen. Aus Sicht des öffentlich-rechtlichen Handeins der Kommunen sowie seiner Prüfbarkeit und Nachvollziehbarkeit ist es nicht sachgerecht, dem Vorschlag zu folgen, denn eine Buchinventur stellt auf Dauer alleine nicht sicher, dass die Vermögensgegenstände tatsächlich oder in der erfassten Form bei der Kom34

References: § 88
 § 36
 § 36
 § 56
 § 108
 § 11
 § 32
 § 16
 § 19
 § 43
 § 28