Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-ochrana-pred-nezakonnym-zasahem-zmena-zalobniho-petitu.p1507.html
Timestamp: 2020-06-04 14:01:02+00:00

Document:
Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; změna ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
1590/2008
Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; změna žalobního petitu
Ej 201/2008
k § 64 a § 82 soudního řádu správního
k § 95 občanského soudního řádu, ve znění zákona č. 519/1991 Sb. a č. 30/2000 Sb.
Změna skutkového stavu, která může nastat v průběhu soudního řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.), musí umožňovat žalobci, aby v průběhu řízení mohl v závislosti na ní změnit žalobní
a způsob požadované soudní ochrany přizpůsobit konkrétnímu skutkovému stavu (§ 64 s. ř. s. a § 95 o. s. ř.).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008, čj. 1 Aps 3/2006-69)
Akciová společnost MEGA proti Finančnímu úřadu v Ústí nad Labem o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobou podanou u Krajského soudu v Ústí nad Labem se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Ten spočíval v tom, že žalovaný u něho provádí daňovou kontrolu, k níž není jako místně nepříslušný správce daně oprávněn. Domáhal se, aby soud zakázal žalovanému zasahovat do jeho práv a přikázal mu ustat v provádění daňové kontroly daně z příjmů právnických osob za roky 1996 až 1999. Krajský soud v Ústí nad Labem usnesením ze dne 5. 4. 2004, čj. 15 Ca 23/2004-36, žalobu odmítl pro opožděnost a shledal ji též nepřípustnou z toho důvodu, že žalobce má možnost domáhat se ochrany proti nezákonně provedené daňové kontrole jinými právními prostředky. Toto usnesení Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 5. 2005, čj. 1 Aps 3/2004-60, zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Kasační soud se neztotožnil s krajským soudem v tom, že žaloba byla podána opožděně, a neshledal správným ani závěr soudu o nepřípustnosti žaloby s tím, že po vyčerpání námitek má daňový subjekt právo brojit proti provádění daňové kontroly žalobou.
Žalobce poté podáním, doručeným krajskému soudu dne 30. 11. 2005, žalobu doplnil. S ohledem na to, že v mezidobí byla daňová kontrola ukončena a podle něho již trvají jen její důsledky, změnil
žaloby tak, aby soud zakázal žalovanému zasahovat do jeho práv a přikázal mu obnovit stav před zásahem. Trvání důsledků nezákonné kontroly spatřuje jednak v tom, že správní orgány vedou vůči němu navazující řízení o opravných prostředcích a na základě platebních výměrů byla na něm vymožena daň, čímž je zatěžován. V tomto podání rovněž rozšířil tvrzení o nezákonnosti daňové kontroly na to, že způsob ukončení daňové kontroly byl v rozporu se zákonem, nezákonnost zásahu spatřoval dále v tom, že v průběhu nezákonné daňové kontroly byly na základě výzev žalovaného od něho získány podklady, které pak byly proti němu neoprávněně použity při daňové kontrole a při daňovém řízení, namítal též nezákonnost vyřízení jeho námitek. Na základě výsledků odvolacího řízení o rozsahu nahlížení do daňového spisu zaslal žalobce dne 20. 1. 2006 další doplnění žaloby.
Krajský soud usnesením ze dne 24. 1. 2006 řízení zastavil. Soud se nejprve zabýval otázkou změny žalobního petitu. Tu shledal nepřípustnou, neboť by došlo k naprosté změně předmětu přezkumu; pokud v důsledku změny skutkového stavu je žalobce nyní zkracován jiným způsobem, než který označil v původní žalobě, je na něm, aby se domáhal ochrany novou žalobou. Soud proto vycházel z původního petitu. Podle soudu ukončením sporné daňové kontroly u žalobce došlo k situaci, že původně tvrzený nezákonný zásah již netrvá, čemuž nasvědčuje návrh změny žalobního petitu. Nic nenasvědčuje tomu, že by hrozilo jeho opakování; pokud se žalobce dovolává hrozby porušení práva na vyměření daně ve správné výši, má možnost se domáhat nápravy opravnými prostředky proti předmětným platebním výměrům. Soud proto dospěl k závěru, že je dán důvod k zastavení řízení podle § 86 s. ř. s.
Rozhodnutí krajského soudu napadl žalobce (dále též "stěžovatel") kasační stížností. Krajskému soudu vytýká, že neakceptoval jím navrženou změnu žalobního petitu. Úpravou stěžovatel reagoval na vývoj situace, kdy nezákonný zásah, za který stále považuje daňovou kontrolu, skončil a trvají již jen jeho důsledky. Druhá z kasačních námitek míří proti nesprávnému úsudku soudu o tom, že zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování, přičemž krajský soud blíže neřešil otázku důsledku zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., jak byl v žalobě označen. Podle stěžovatele trvají důsledky ukončené daňové kontroly, neboť na jejím základě proti němu v daňovém řízení různými formami postupují, což by se nestalo, jestliže by tu nezákonný zásah nebyl. I po ukončení daňové kontroly mohou být jejími důsledky zásahy do práv daňového subjektu, spočívající např. v omezení práva užívat majetek tím, že jsou mu odebrány podklady, vzorky zboží a nebyly vráceny nebo byly znehodnoceny, může přetrvávat důsledek v podobě porušení dobré pověsti daňového subjektu. Důsledky trvají také tehdy, jestliže na základě daňové kontroly jsou vydávána vůči daňovému subjektu rozhodnutí nebo jsou s ním vedena řízení, která jej zatěžují. Podle stěžovatele je důsledkem daňové kontroly vydání dodatečného platebního výměru, neboť daňová kontrola je úkonem směřujícím k vyměření daně. Je nesprávný závěr, že soudnímu přezkumu nepodléhá daňová kontrola, která již skončila, pokud byla nezákonná právě z důvodu způsobu jejího ukončení.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. Sporná daňová kontrola byla ukončena, tvrzený nezákonný zásah již netrvá a netrvají ani jeho důsledky. Dodatečné platební výměry byly vydány na základě vyměřovacího řízení, které prováděl místně příslušný Finanční úřad v Mimoni, stěžovatelem uváděné důsledky nejsou důsledkem daňové kontroly, ale vyměření daně. Stěžovatel neuvádí žádný důsledek daňové kontroly jako takové a neexistuje žádná možnost, jak by žalovaný mohl obnovit stav před daňovou kontrolou. Poukázal též na to, že odvolací řízení proti dodatečným platebním výměrům vydaným na základě zjištění sporné daňové kontroly byla skončena zamítnutím odvolání a stěžovatel své námitky proti daňové kontrole může uplatnit v žalobě proti těmto rozhodnutím.
(...) Stěžovatel především namítal pochybení krajského soudu spočívající v tom, že nepřipustil změnu žalobního petitu, kterou navrhl v doplnění žaloby ze dne 30. 11. 2005. Učinil tak na základě změny skutkového stavu, kdy daňová kontrola již byla ukončena, avšak dle něho přetrvávají důsledky tohoto nezákonného zásahu v podobě neoprávněného vybrání daně, vedení navazujících řízení o opravných prostředcích a vymožení daně na základě vydaných platebních výměrů, jimiž je obtěžován. Nezákonnou daňovou kontrolou byly od něho získány podklady, které proti němu byly použity jak v samotné daňové kontrole, tak i v následném daňovém řízení.
Stěžovateli je třeba dát za pravdu.
Žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s. se lze domáhat soudní ochrany v případech, kdy byl žalobce na svých právech přímo zkrácen nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, zásah byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, za podmínky, že takový zásah v době podání žaloby i v době, kdy soud o takové žalobě rozhoduje, trvá, popřípadě trvají jeho důsledky nebo hrozí jeho opakování. Shledá-li soud žalobu důvodnou, zakáže žalovanému, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže mu, je-li to možné, aby obnovil stav před zásahem.
V tomto řízení není rozhodné jen to, zda v době podání žaloby bylo do žalobcových práv nezákonně zasahováno, a důvodně se proto ochrany u soudu domáhal, ale i to, zda tento nezákonný stav existuje ještě v době, kdy soud o žalobě rozhoduje, nebo již ukončený nezákonný zásah působí na stěžovatele svými důsledky, či je tu hrozba opakování. Důsledky nebo hrozba opakování zásahu nutně musí vycházet ze zásahu samotného, tedy muselo by jít o nezákonný zásah, byť již ukončený, jehož důsledky přetrvávají, a v této nové podobě je tak zasahováno do práv žalobce, anebo musí hrozit opakování téhož zásahu proti stěžovateli a tento již odeznělý zásah musí být shledán nezákonným.
Ochranou před nezákonným zásahem, jak výše uvedeno, může být zákaz zasahování do žalobcových práv, popřípadě, je-li to možné, příkaz k obnovení stavu před zásahem. Konkrétnost tohoto zásahu, popřípadě příkazu obnovení stavu před zásahem, závisí na tom, jakým způsobem bylo do práv žalobce nezákonně zasaženo či jaké důsledky zásahu přetrvávají. Zatímco v případě trvání zásahu, popřípadě hrozby opakování zásahu, je třeba soudní ochranu primárně spojovat se zákazem zasahovat do žalobcových práv a s příkazem k ukončení nezákonného zásahu nebo zákazem v jeho pokračování, takováto ochrana již není potřebná v případě, kdy zásah skončil a přetrvávají již jen jeho důsledky a kdy ochrana bude směřovat k odstranění těchto negativních důsledků, které dosud na žalobce působí.
Takto stanovenému způsobu ochrany před nezákonným zásahem pak odpovídá to, že zákon ukládá soudu rozhodovat na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 87 odst. 1 s. ř. s.) i zákonný postup, kdy soud řízení zastaví, jestliže se ukáže, že po podání žaloby již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí opakování zásahu (§ 86 s. ř. s.).
Zákonné spojení soudní ochrany s trváním nezákonného zásahu, důsledků zásahu nebo hrozby opakování zásahu reflektuje to, že skutkový stav může v průběhu soudního řízení doznat podstatných změn, nezákonný zásah může být v průběhu soudního řízení ukončen a negativně působit na žalobce již mohou jen jeho důsledky, či dokonce může nezákonný zásah skončit, aniž by bylo třeba ochranu poskytnout. Změna skutkového stavu však musí umožňovat žalobci, aby v průběhu řízení mohl v závislosti na změně skutkového stavu změnit žalobní
a způsob požadované soudní ochrany přizpůsobit konkrétnímu skutkovému stavu. Řízení o ochraně před nezákonným zásahem není ani spojováno s koncentrační zásadou, proto žalobce může v průběhu žalobního řízení též rozhojňovat žalobní námitky o nezákonnosti tvrzeného zásahu.
Soudní řád správní neobsahuje vlastní úpravu, jak postupovat v případě, kdy žalobce v důsledku skutkových změn navrhl změnu původního žalobního petitu. Na tuto procesní situaci je proto třeba za použití § 64 s. ř. s. přiměřeně aplikovat § 95 o. s. ř. Tato úprava připouští, aby žalobce se souhlasem soudu v průběhu řízení změnil návrh na jeho zahájení. Soud takovou změnu nepřipustí, jestliže by výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu; v takovém případě pokračuje soud v řízení o původním návrhu po právní moci usnesením.
V předmětné věci stěžovatel podal žalobu v době, kdy u něho probíhala daňová kontrola, a tuto daňovou kontrolu považoval za nezákonnou z toho důvodu, že ji provádí místně nepříslušný správce daně. Žalobní výtky zde poukazovaly na práva, která jsou v průběhu kontroly porušována (personální a ekonomické zatížení, náklady na právní pomoc a další náklady, narušení právní jistoty, porušení práva na splnění podmínek pro vyměření daně ve správné výši). Žalobním petitem požadoval, aby soud žalovanému zakázal zasahovat do jeho práv a přikázal mu ustat v provádění daňové kontroly. Následně došlo k ukončení daňové kontroly a k vydání tří dodatečných platebních výměrů, na což stěžovatel reagoval doplněním žaloby. V ní poukázal na změnu skutkového stavu, s tím, že nezákonná kontrola skončila a nadále trvají její důsledky, a navrhl změnu žalobního petitu - požadoval, aby soud zakázal žalovanému zasahovat do práv stěžovatele a přikázal mu obnovit stav před zásahem.
Krajský soud shledal návrh na změnu žalobního petitu nepřípustným, neboť by podle něho došlo k naprosté změně předmětu přezkumu, a proto vycházel pouze z původního žalobního petitu. V tom se však krajský soud mýlí.
Stěžovatel již od počátku řízení tvrdil, že nezákonný zásah spočívá v provádění nezákonné daňové kontroly, na tomto tvrzení setrvává i po ukončení kontroly, s tím, že zákonné podmínky soudní ochrany trvají,
"jen negativní působení samotného nezákonného zásahu nahradilo negativní působení jeho důsledků"
(to, zda tvrzené trvající důsledky jsou důsledky ukončené daňové kontroly a zda šlo o nezákonnou daňovou kontrolu, není z pohledu této argumentace podstatné). Zcela logicky již pro stěžovatele nemohla mít významu ochrana, jíž by soud uložil žalovanému ustat v provádění kontroly, ale mohla mít pro něj význam ochrana před důsledky provedené kontroly.
Předmětem řízení byla otázka, zda provádění daňové kontroly v daném případě bylo zásahem zákonným, či nezákonným, to, zda ochrana má spočívat v příkazu ustat v pokračování daňové kontroly nebo v příkazu obnovit stav před kontrolou (či v něčem jiném), je věc jiná. Tedy předmět řízení byl shodný a vzhledem k tomu, že v dosavadním řízení o žalobě byl pouze předchozí návrh odmítnut pro opožděnost, nemělo nic bránit tomu, aby se soud zabýval petitem nově navrženým. Krajský soud tím, že změnu žalobního petitu nepřipustil, zatížil řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí, a rozhodnutí krajského soudu by mohlo být již jen z tohoto důvodu zrušeno.
Důvod pro zrušení napadeného usnesení krajského soudu má však svůj základ v druhé z námitek stěžovatelem uplatněných, v níž zpochybnil úsudek soudu o tom, že zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování. Stěžovatel v kasační stížnosti poukázal na to, že krajský soud blíže neřešil otázku důsledku zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., jak byl v žalobě označen (konkrétně námitku nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí však nevznesl). Tvrdí však, že důsledky ukončené daňové kontroly trvají, což podpořil rozsáhlou kasační argumentací.
Z obsahu rozhodnutí krajského soudu vyplývá, že závěr o naplnění zákonných podmínek pro zastavení řízení shledává v tom, že zásah netrvá, což krajský soud dovozuje z ukončení daňové kontroly a ze změny petitu. Dále však již jen bez další argumentace uvádí, že nic nenasvědčuje tomu, že by hrozilo opakování zásahu. Otázkou, zda trvají důsledky daňové kontroly, se ve svém rozhodnutí krajský soud vůbec nezabýval a tvrzení obsažená v doplnění žaloby, kde stěžovatel specifikoval, v čem spočívají důsledky nezákonné kontroly, stejně jako jeho další tvrzení o nezákonnostech předmětné daňové kontroly obsažená v doplněních žaloby, nechal bez povšimnutí.
Bylo na soudu, aby v odůvodnění rozhodnutí uvedl, v čem spatřuje stěžovatelem uváděná tvrzení o trvání důsledků daňové kontroly za lichá či vyvrácená a o jaká zjištění opírá svůj závěr o tom, že žádné důsledky daňové kontroly již netrvají, a bylo proto namístě řízení o žalobě zastavit.

References: § 64
 § 82
 § 95
 zákona č. 519
 § 95
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 Soud 
 Soud 
 § 86
 soud 
 § 82
 § 82
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 64
 § 95
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 82
 soud 
 soud