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Timestamp: 2016-10-26 04:10:00+00:00

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2C_379/2013 (10.02.2014)
2C_379/2013, 2C_419/2013 � � Urteil vom 10. Februar 2014
2C_379/2013
Genossenschaft Migros Z�rich,
vertreten durch Dr. Ueli Sommer, Rechtsanwalt, und Dr. D aniel Zimmerli, F�rsprecher,
2C_419/2013
Gewerkschaft UNIA, Weltpoststrasse 20, 3000 Bern 15, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt Arthur Andermatt, Teufener Strasse 8, 9000 St. Gallen,
vertreten durch Dr. Ueli Sommer, Rechtsanwalt, und Dr. Daniel Zimmerli, F�rsprecher,
Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 12. M�rz 2013.
�Die Genossenschaft Migros Z�rich betreibt im Altstadtperimeter von Rapperswil in der N�he des Bahnhofs (Untere Bahnhofstrasse 19) ein Detailhandelsgesch�ft als M-Express-Filiale (nachfolgend: M-Express), deren Grundfl�che 387m2 betr�gt und deren Sortiment rund 4'800 Artikel umfasst.
�Der M-Express war seit dem Jahr 1997 an Sonntagen jeweils von 10.00 Uhr bis 17.00 Uhr ge�ffnet.
�Mit Verf�gung vom 24. M�rz 2011 stellte das Amt f�r Wirtschaft des Kantons St. Gallen fest, es handle sich beim M-Express, Untere Bahnhofstrasse 19, Rapperswil-Jona, nicht um einen Betrieb f�r Reisende gem�ss Art. 26 der Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2; SR 822.112) (Ziff. 1 der Verf�gung). Es handle sich um einen Betrieb in einem Fremdenverkehrsgebiet nach Art. 25 ArGV 2. Der Genossenschaft Migros Z�rich werde gestattet, im M-Express w�hrend der Saison Sonntagsarbeit verrichten zu lassen. F�r die Saison sei der Sommerfahrplan der Z�richsee Schifffahrtsgesellschaft (nachfolgend: ZSG-Sommerfahrplan) massgebend. Im Jahr 2011 daure die Saison vom 3. April bis 23. Oktober (Ziff. 2).
�Dagegen erhoben die Genossenschaft Migros Z�rich und die Gewerkschaft UNIA Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St Gallen. Am 16. Dezember 2011 wies die Verwaltungsrekurskommission den Rekurs der Genossenschaft Migros Z�rich ab und hob - in Gutheissung des Rekurses der Gewerkschaft UNIA - die Feststellungen und Anordnungen zu Art. 25 ArGV 2 auf. Die anschliessende Beschwerde der Genossenschaft Migros Z�rich hiess das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen am 12. M�rz 2013 teilweise gut und stellte fest, dass es sich beim M-Express, Untere Bahnhofstrasse 19, Rapperswil, um einen Betrieb in einem Fremdenverkehrsgebiet nach Art. 25 ArGV 2 handle. Der Genossenschaft Migros Z�rich werde gestattet, w�hrend der Saison im M-Express bewilligungsfrei Sonntagsarbeit verrichten zu lassen. Die Saison bestimme sich nach dem ZSG-Sommerfahrplan.
C.a.�Vor Bundesgericht beantragt die Genossenschaft Migros Z�rich im Verfahren 2C_379/2013, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 12. M�rz 2013 insoweit aufzuheben, als die bewilligungsfreie Sonntagsarbeit auf die Saison beschr�nkt und diese nach dem ZSG-Sommerfahrplan bestimmt werde, und festzustellen, dass im M-Express w�hrend des ganzen Jahres bewilligungsfrei Sonntagsarbeit zul�ssig sei, eventuell die Saison auf die Dauer des ganzen Jahres festzulegen, subeventuell die Sache zur Festlegung der Dauer der Saison an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.
Die Gewerkschaft UNIA und das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragen die Abweisung der Beschwerde. Weiter beantragt die Gewerkschaft UNIA die Vereinigung mit dem Verfahren 2C_419/2013. Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das Eidgen�ssische Departement f�r Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) reicht eine Stellungnahme des Staatssekretariats f�r Wirtschaft (SECO) ein und verzichtet auf das Stellen von Antr�gen.
Am 21. Oktober 2013 hat die Genossenschaft Migros Z�rich eine Replik eingereicht.
C.b.�Vor Bundesgericht beantragt die Gewerkschaft UNIA im Verfahren 2C_419/2013, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 12. M�rz 2013 aufzuheben, den Entscheid der Verwaltungsrekurskommission vom 16. April 2012 (recte: 16 Dezember 2011) zu best�tigen und damit das Feststellungsbegehren der Genossenschaft Migros Z�rich betreffend die bewilligungsfreie Sonntagsarbeit im M-Express abzuweisen.
Die Genossenschaft Migros Z�rich und das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragen die Abweisung der Beschwerde. Weiter beantragt die Genossenschaft Migros Z�rich die Vereinigung mit dem Verfahren 2C_379/2013. Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das WBF reicht eine Stellungnahme des SECO ein und verzichtet auf das Stellen von Antr�gen.
�Am 21. Oktober 2013 hat die Gewerkschaft UNIA eine Replik eingereicht.
�Am 19. August 2013 hat der Abteilungspr�sident das Gesuch der Genossenschaft Migros Z�rich um vorsorgliche Massnahmen im Verfahren 2C_379/2013 abgewiesen.
1.1.�Die beiden Beschwerden in den Verfahren 2C_379/2013 und 2C_419/2013 betreffen dasselbe kantonale Urteil, welches f�r alle Beteiligten auf einem �bereinstimmenden Sachverhalt beruht und dieselbe Rechtssache betrifft. Es rechtfertigt sich deshalb, die genannten Verfahren zu vereinigen und in einem einzigen Urteil zu erledigen (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP [SR 273]; BGE 131 V 59 E. 1 S. 60 f.).
1.2.�Die Genossenschaft Migros Z�rich ist als Verf�gungsadressatin beschwerdebefugt (Art. 89 Abs. 1 BGG), w�hrend sich die Gewerkschaft UNIA auf die spezialgesetzliche Grundlage in Art. 58 des Bundesgesetzes vom 13. M�rz 1964 �ber die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG; SR 822.11) berufen kann (Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG; Urteile 2C_156/2009 vom 2. September 2009 E. 1; 2C_344/2008 / 2C_345/2008 vom 26. M�rz 2009 E. 3.2). Auf die im �brigen form- und fristgerecht eingereichten Beschwerden ist daher einzutreten.
2.1.�Die Vorinstanz geht davon aus, die Qualifikation als "Fremdenverkehrsgebiet" sei aufgrund der gesamten Umst�nde des konkreten Falls und nicht alleine aufgrund tourismuswirtschaftlicher Kennzahlen vorzunehmen. Dabei m�sse dem Fremdenverkehr aus wirtschaftlicher Sicht eine (mit-) entscheidende Bedeutung zukommen. Ein Indiz hierf�r sei, dass Rapperswil nach kantonalem Recht und der Altstadtperimeter nach kommunalem Recht als Tourismusgebiet eingestuft w�rden. Auch gelte Rapperswil nach dem kantonalen Tourismuskonzept als Tourismuskerngemeinde. Weiter sei Rapperswil aufgrund seiner Lage, seines Schlosses, seiner historischen Altstadt und des vielf�ltigen Freizeit- und Kulturangebots (historisches Seebad, Seepromenade, B�hler-Allee, Polenmuseum, Edelrosen, Holzbr�cke, Inseln L�tzelau und Ufenau, Verkehrsb�ro, Knies Kinderzoo, Hotels, Restaurants und Bars) f�r Touristen zweifellos attraktiv. Es lasse sich ein Vergleich mit Lausanne-Ouchy ziehen. Die Gesamtw�rdigung ergebe, dass der M-Express in einem Fremdenverkehrsgebiet liege. Ausgeschlossen sei aber, dass in einem Betrieb das ganze Jahr �ber bewilligungsfrei Sonntagsarbeit geleistet werden d�rfe. Sachgerecht sei es, auf die warme Jahreszeit ("belle saison") und dabei auf den ZSG-Sommerfahrplan abzustellen.
�Das Sortiment des M-Express sei auf spezifische Bed�rfnisse der Touristen zugeschnitten. Sowohl im Lebensmittelsortiment wie im Non-Food-Bereich seien Schweizer Spezialit�ten und Artikel vorhanden, die insbesondere f�r Touristen von Interesse seien. Dazu geh�rten zum einen Schweizer Sackmesser und zum anderen bei den Lebensmitteln Schweizer Spezialit�ten und regionale Produkte (K�se, Schokolade). Zu ber�cksichtigen sei, dass sich das Nachfrageverhalten der Touristen in den letzten Jahren ver�ndert habe. Es schade daher nicht, dass der M-Express nur wenige "Souvenir-Artikel" anbiete und mangels Nachfrage darauf verzichte, das Angebot auch in dem Sinn "touristenspezifisch" auszurichten, dass dort Pl�ne, Reisef�hrer, Postkarten etc. angeboten w�rden.
2.2.�Die Genossenschaft Migros Z�rich wendet sich dagegen, dass der Betrieb nur "w�hrend der Saison" zugelassen werden soll. Zun�chst sei mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass der M-Express in einem Fremdenverkehrsgebiet liege und der Befriedigung spezifischer touristischer Bed�rfnisse diene. Hingegen sei das auf Verordnungsstufe festgehaltene Kriterium der Saisonalit�t gesetzeswidrig. Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG lasse Sonderbestimmungen zu f�r "Betriebe, die den Bed�rfnissen des Fremdenverkehrs ... dienen". Soweit Touristen in einem Fremdenverkehrsgebiet zu verzeichnen seien, sollen die dort ans�ssigen Betriebe die touristischen Bed�rfnisse auch sonntags befriedigen k�nnen. Ob es sich wirtschaftlich lohne, sei von den Betrieben und nicht vom Staat zu bestimmen. Somit sei "Saison", solange Fremdenverkehr zu verzeichnen sei. Weiter sei es willk�rlich, auf den ZSG-Sommerfahrplan abzustellen. Das Tourismusangebot von Rapperswil sei auf ganzj�hrigen Tourismus ausgerichtet, was gerade in der k�lteren Jahreszeit eine Herausforderung sei. Der M-Express z�hle hier zum touristischen Gesamtangebot.
�Das Vorgehen der Vorinstanz verletze nicht nur Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG und Art. 25 ArGV 2, sondern infolge fehlender Auseinandersetzung mit den erhobenen R�gen den Anspruch auf rechtliches Geh�r bzw. die Begr�ndungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV). Ferner seien die Wirtschaftsfreiheit bzw. das Gebot der Wettbewerbsneutralit�t (Art. 27 und Art. 94 BV), das Bestimmtheitsgebot und damit das Legalit�tsprinzip (Art. 5, Art. 36 Abs. 1 und Art. 164 BV; Art. 1 StGB) sowie das Willk�rverbot (Art. 9 BV) verletzt. Schliesslich habe die Vorinstanz den Sachverhalt unvollst�ndig festgestellt und willk�rlich gew�rdigt.
2.3.�Die Gewerkschaft UNIA bringt vor, Rapperswil sei kein Fremdenverkehrsgebiet. Angesichts einer aus dem Tourismus abgeleiteten Besch�ftigung von 7.8% sei dieser f�r Rapperswil nicht von wesentlicher Bedeutung. Erhebliche saisonale Schwankungen seien nicht erstellt. Nicht massgebend seien die Attraktionen f�r Einheimische und Touristen, die in zahlreichen Schweizer St�dten zu finden seien. Weiter seien Lausanne-Ouchy und Rapperswil nicht vergleichbar. �hnlich seien die Verh�ltnisse in Murten, wo das Kantonsgericht Freiburg die Sonntagsarbeit untersagt habe. Die kantonale Ruhetags- und Laden�ffnungsgesetzgebung z�hle Rapperswil zwar zu den Tourismusgemeinden, sei aber f�r den bundesrechtlich geregelten Arbeitnehmerschutz nicht ausschlaggebend. Schliesslich richte sich das Angebot des M-Express nicht spezifisch an Touristen. Abgedeckt w�rden alleine Bed�rfnisse des t�glichen Konsums bzw. die erweiterten Grundbed�rfnisse. Das Angebot richte sich an die lokale Bev�lkerung.
2.4.�Das WBF erachtet es als korrekt, Rapperswil als Ausflugsort zu bezeichnen. Ob der Fremdenverkehr von wesentlicher Bedeutung sei, lasse sich aufgrund der zur Verf�gung stehenden Informationen nicht beurteilen. Aufgrund der Beherbergungsstatistik k�nne wohl von erheblichen saisonalen Schwankungen ausgegangen werden. Weiter geh�re das Vorliegen einer Saison zur Definition eines Fremdenverkehrsgebietes. Schliesslich k�nne ein �bliches Detailhandelsangebot dazu dienen, die allt�glichen Bed�rfnisse von Touristen abzudecken. Abzustellen sei auf den Gesamteindruck des angebotenen Sortiments, insbesondere darauf, ob die Selbstverpflegung unterwegs im Vordergrund stehe, allenfalls erg�nzt mit Produkten, die Touristen besonders interessieren k�nnten, oder ob es sich um ein gew�hnliches Vollsortiment handle, das sich an die lokale Kundschaft richte. Aufgrund der Produkte und der Lage des Gesch�fts best�nden vorliegend zumindest Zweifel, ob tats�chlich Touristen die angestrebte Kundschaft seien.
3.2.�Die Genossenschaft Migros Z�rich bringt vor, die Vorinstanz habe sich nicht substanziiert mit den R�gen betreffend die Saisonalit�t auseinandergesetzt, sondern kurzerhand aus den saisonalen Schwankungen geschlossen, in Rapperswil k�nne von vornherein nicht w�hrend des ganzen Jahres Saison herrschen. Zudem sei die Vorinstanz der Ansicht, in Rapperswil sei der Fremdenverkehr nur w�hrend der warmen Jahreszeit beachtlich. Wesentliche tats�chliche Umst�nde w�rden damit ausser Acht gelassen. Bei genauem Hinsehen liegt darin jedoch keine Verletzung des rechtlichen Geh�rs, sondern eine abweichende W�rdigung der tats�chlichen und rechtlichen Verh�ltnisse. Die Vorbringen der Genossenschaft Migros Z�rich zeigen, dass sie durchaus in der Lage war, das Urteil der Vorinstanz sachgerecht anzufechten.
4.1.�Art. 18 ArG statuiert f�r die dem Gesetz unterstellten Betriebe das Verbot der Sonntagsarbeit. Ausnahmen sind m�glich, aber grunds�tzlich bewilligungsbed�rftig (Art. 19 Abs. 1 ArG). Abgesehen davon k�nnen nach Art. 27 Abs. 1 ArG bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmern durch Verordnung ganz oder teilweise von gewissen gesetzlichen Arbeits- und Ruhezeitvorschriften ausgenommen und entsprechenden Sonderbestimmungen unterstellt werden, soweit dies mit R�cksicht auf ihre besonderen Verh�ltnisse notwendig ist (BGE 139 II 529 E. 3.1 S. 531, 49 E. 4 S. 51 f. ; 134 II 265 E. 4.1 S. 266 f.). Solche Sonderbestimmungen k�nnen gem�ss Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG insbesondere f�r Betriebe erlassen werden, die den Bed�rfnissen des Fremdenverkehrs dienen ("les entreprises qui satisfont aux besoins du tourisme"; "le aziende che servono il turismo").
Der Gesetzgeber hat dem Verordnungsgeber einen sehr weiten Ermessensspielraum einger�umt und ihn flankierend verpflichtet, vorg�ngig die Kantone, die Eidgen�ssische Arbeitskommission und die zust�ndigen Organisationen der Wirtschaft anzuh�ren (Art. 40 Abs. 2 ArG). Dieser Spielraum ist f�r das Bundesgericht verbindlich (Art. 190 BV). Es darf in diesem Fall bei der �berpr�fung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschr�nkt sich auf die Pr�fung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gr�nden gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348 f.; Urteil 2C_1174/2012 vom 16. August 2013 E. 1.7; je mit Hinweisen).
4.2.�Die Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz regelt die Sonderbestimmungen (Art. 3 ff. ArGV 2) sowie die unterstellten Betriebsarten und Arbeitnehmer (Art. 15 ff. ArGV 2). Zu diesen Sonderbestimmungen z�hlt unter anderem die bewilligungsfreie (ganze oder teilweise) Sonntagsarbeit (Art. 4 Abs. 2 ArGV 2). Die genannte Bestimmung ist gem�ss Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 w�hrend der Saison anwendbar auf Betriebe in Fremdenverkehrsgebieten, die der Befriedigung spezifischer Bed�rfnisse der Touristen dienen, und auf die in ihnen mit der Bedienung der Kundschaft besch�ftigten Arbeitnehmer. Betriebe in Fremdenverkehrsgebieten sind Betriebe in Kur-, Sport-, Ausflugs- und Erholungsorten, in denen der Fremdenverkehr von wesentlicher Bedeutung ist und erheblichen saisonm�ssigen Schwankungen unterliegt (Art. 25 Abs. 2 ArGV 2).
4.3.1.�Die Ausrichtung auf Fremdenverkehrsgebiete erkl�rt sich durch die Entstehungsgeschichte von Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG. Die Ausnahmebestimmung war bei ihrem Erlass in erster Linie auf Ladengesch�fte ausgerichtet, die in klassischen Fremdenverkehrsgebieten lagen, in denen das Hotelgewerbe einen wesentlichen Teil der Existenzgrundlage der Bev�lkerung bildete und in denen Fremdenverkehr zudem einen typischen Saisoncharakter aufwies (Botschaft vom 30. September 1960 zum Arbeitsgesetz, BBl 1960 II 909, 983; Erl�uternder Bericht des SECO vom November 2013 zur �nderung von Art. 25 ArGV 2, abrufbar unter www.seco.admin.ch, S. 2). W�hrend auf Verordnungsstufe bis am 31. Juli 2000 auf die damalige Gesetzgebung zur F�rderung des Hotel- und Kurortkredits verwiesen wurde (Art. 41 Abs. 2 aArGV 2 [AS 1966 119]), enth�lt Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 heute eine eigenst�ndige Umschreibung des Begriffs "Fremdenverkehrsgebiet".
Soweit sich die Ausrichtung auf klassische Fremdenverkehrsgebiete bis heute in der Definition nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 widerspiegelt, orientiert sich die Norm am Gesetzeszweck von Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG. Die damit einhergehenden systemimmanenten Ungleichbehandlungen zwischen Betrieben innerhalb und ausserhalb von Fremdenverkehrsgebieten hat der Gesetzgeber in Kauf genommen. Das Bundesgericht sah sich denn auch nie veranlasst, die Gesetzeskonformit�t von Art. 25 ArGV 2 infrage zu stellen (Urteile 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.1, zur Publikation vorgesehen; 2A.704/2005 vom 4. April 2006 E. 3.3; 2A.166/2003 vom 7. August 2003 E. 2.2; 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 3; vgl. ferner BGE 125 I 431 E. 4e/aa S. 439).
4.3.2.�Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 umschreibt den Begriff "Betriebe in Fremdenverkehrsgebieten" als Betriebe in Kur-, Sport-, Ausflugs- und Erholungsorten, in denen der Fremdenverkehr von wesentlicher Bedeutung ist und erheblichen saisonm�ssigen Schwankungen unterliegt. Entscheidend ist damit die Lage des Betriebs in einem bestimmten "Ort", der sich durch drei Merkmale auszeichnet: Es handelt sich erstens um einen Ort, an dem ein Angebot an Kuren, Sportaktivit�ten oder Erholungsaufenthalten besteht oder der ein Ausflugsziel darstellt. Zweitens spielt der Fremdenverkehr dort eine wesentliche Bedeutung und unterliegt drittens erheblichen saisonm�ssigen Schwankungen (Urteile 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.2.1, zur Publikation vorgesehen; 2A.704/2005 vom 4. April 2006 E. 3.3.1).
4.3.3.�Der Ortsbegriff des Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 ist nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht derart eng zu verstehen, dass er sich einzig auf isolierte Tourismussiedlungen in abgelegenen Gebieten bez�ge, sondern zeichnet sich prim�r durch das touristische Angebot aus (Urteile 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.2.1, zur Publikation vorgesehen; 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 4a). Das Vorliegen eines solchen Ortes darf jedoch nicht allzu leicht bejaht werden. Das Beherbergungsangebot (Hotel und Parahotellerie), das Vorhandensein von Sport- und Erholungseinrichtungen sowie weitere objektive Kriterien spielen eine entscheidende Rolle.
4.3.4.�Es ist diese Ausrichtung auf die lokale Ebene, welche die Umschreibung des Fremdenverkehrsgebiets in Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 von derjenigen in der Gesetzgebung zur F�rderung der Beherbergungswirtschaft unterscheidet (Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2003 �ber die F�rderung der Beherbergungswirtschaft [SR 935.12] sowie Art. 2 und Anhang der Verordnung vom 26. November 2003 zum Bundesgesetz �ber die F�rderung der Beherbergungswirtschaft [SR 935.121]). Letztere erfasst bereits nach dem Wortlaut "Gebiete und Ortschaften", folgt also einem regionalen Ansatz, der keine so scharfen �rtlichen Grenzen aufweist wie Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 (Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 5.1, zur Publikation vorgesehen). Es werden denn auch ganze Kantone wie Graub�nden oder Wallis als Fremdenverkehrsgebiete nach der Gesetzgebung zur F�rderung der Beherbergungswirtschaft qualifiziert, was bei Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 ausgeschlossen ist.
4.3.5.�Liegt der Betrieb in einem Kur-, Sport-, Ausflugs- oder Erholungsort nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2, ist weiter zu kl�ren, ob der Fremdenverkehr dort von wesentlicher Bedeutung ist und erheblichen saisonm�ssigen Schwankungen unterliegt (vgl. zu Letzterem auch unten E. 4.5). Dabei k�nnen tourismuswirtschaftliche Zahlen ber�cksichtigt werden, soweit sie Aufschl�sse �ber den nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 massgeblichen Ort zulassen. Diese statistischen Daten k�nnen sich namentlich auf das Beherbergungsangebot (Hotel und Parahotellerie) und die �bernachtungen sowie den Anteil des Tourismus an der Gesamtbesch�ftigung beziehen (Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 5.1, zur Publikation vorgesehen).
4.4.1.�Liegt ein Betrieb innerhalb eines Fremdenverkehrsgebiets im Sinne von Art. 25 Abs. 2 ArGV 2, bleibt zu pr�fen, ob der Betrieb "der Befriedigung spezifischer Bed�rfnisse der Touristen" dient (Art. 25 Abs. 1 ArGV 2). Darunter fallen jene Betriebe, die tats�chlich den Bed�rfnissen des Fremdenverkehrs dienen. Diese Betriebe sind regelm�ssig in besonderer Weise von saisonm�ssigen Schwankungen im Tourismus betroffen. Nicht dazu z�hlen jene Betriebe, die in erster Linie oder gar ausschliesslich die Bed�rfnisse der einheimischen Bev�lkerung befriedigen (Urteil 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 5c mit Hinweis).
4.4.2.�Dabei k�nnen die "spezifischen Bed�rfnisse der Touristen" nicht derart weit gefasst werden, dass das blosse Einkaufserlebnis ("Einkaufstourismus") darunter f�llt. Ansonsten w�rde das Kriterium weitgehend leerlaufen (vgl. BGE 126 II 106 E. 5a S. 109 f.). Dagegen w�re es verfehlt, die touristischen Bed�rfnisse auf diejenigen Bed�rfnisse beschr�nken zu wollen, die einzig und allein den Touristen eigen sind (z.B. Souvenirartikel, Reisef�hrer). Vielmehr k�nnen nach konstanter bundesgerichtlicher Praxis auch Grundbed�rfnisse des Menschen dazu z�hlen (z.B. Lebensmittel oder Hygieneprodukte; BGE 126 II 106 E. 4 S. 109; Urteile 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.3, zur Publikation vorgesehen; 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 5; 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000 E. 5a).
4.4.3.�Zur Abkl�rung, ob das Kriterium erf�llt ist, k�nnen neben dem Anteil der Touristen an der Kundschaft des betreffenden Betriebes auch Indizien wie namentlich die Umsatzentwicklung, der Gesamteindruck des angebotenen Sortiments und der �brige Marktauftritt angemessen Beachtung finden (vgl. z.B. Urteile 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 5.2, zur Publikation vorgesehen; 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 6; 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000 E. 5b). Weiter ist es in diesem Rahmen ebenfalls wichtig zu pr�fen, inwiefern die Bed�rfnisse der Touristen anderweitig abgedeckt werden (Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.3, zur Publikation vorgesehen), was auch von den jeweiligen Tourismusformen abh�ngt. So hat das Bundesgericht etwa ber�cksichtigt, dass in den Franches-Montagnes (Jura) der Camping-Tourismus eine wichtige Rolle spielt und daher bei einer Anreise am Wochenende ein Bedarf besteht, G�ter des t�glichen Gebrauchs vor Ort einzukaufen (Urteil 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000 E. 5b).
4.5.�Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 l�sst Abweichungen vom Verbot der Sonntagsarbeit "w�hrend der Saison" ("pendant la saison touristique"; "durante la stagione") zu. Dieses Kriterium dient der zeitlichen Eingrenzung und kn�pft daran an, dass der Tourismus in Fremdenverkehrsgebieten erheblichen saisonm�ssigen Schwankungen unterliegt (Art. 25 Abs. 2 ArGV 2). In diesen Gebieten weist der Zustrom an Touristen mit anderen Worten saisonale Spitzen auf, w�hrend derer sich eine Abweichung vom Verbot der Sonntagsarbeit rechtfertigt. Dabei schr�nkt der Wortlaut von Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 die Sonderbestimmungen nicht auf eine einzige Saison pro Jahr ein. Fremdenverkehrsgebiete k�nnen denn auch mehrere zeitlich klar begrenzte Saisonspitzen pro Jahr verzeichnen (z.B. Sommer- und Wintersaison). In jedem Fall ist aber darauf zu achten, dass das gesetzliche Kriterium der Saisonalit�t nicht dadurch unterlaufen wird, dass die zeitlichen Grenzen der (Hoch-) Saison �berm�ssig weit gezogen werden.
4.6.�Insgesamt stellt Art. 25 ArGV 2 eine sachgerechte und zwecktaugliche Konkretisierung von Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG dar, die es namentlich erlaubt, die jeweiligen �rtlichen und sachlichen Gegebenheiten geb�hrend zu ber�cksichtigen. Ein Verstoss gegen das Legalit�tsprinzip liegt nicht vor (vgl. BGE 139 II 173 E. 6.3 S. 181 f.; 136 I 87 E. 3.1 S. 90 f.; je mit Hinweisen). Strafrechtliche Sanktionen stehen vorliegend nicht zur Diskussion, weshalb ein Verstoss gegen Art. 1 StGB nicht weiter zu pr�fen ist (dazu z.B. BGE 138 IV 13 E. 4.1 S. 19 f. mit Hinweisen).
4.7.�Vorbehalten bleiben gem�ss Art. 71 lit. c ArG namentlich Polizeivorschriften des Bundes, der Kantone und der Gemeinden �ber die Sonntagsruhe und �ber die �ffnungszeiten von Betrieben, die dem Detailverkauf, der Bewirtung oder der Unterhaltung dienen. Kantonale oder kommunale Ladenschlussvorschriften d�rfen, wie das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung erkannt hat, seit Inkrafttreten des eidgen�ssischen Arbeitsgesetzes weiterhin dem Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe bzw. - aus sozialpolitischen �berlegungen - allenfalls jenem der nicht dem Arbeitsgesetz unterstellten Personen (Gesch�ftsinhaber und ihre Familienangeh�rigen, gewisse leitende Angestellte) dienen, nicht aber dem Schutz des Verkaufspersonals, welcher durch das Arbeitsgesetz abschliessend geregelt ist (BGE 130 I 279 E. 2.3.1 S. 284 mit Hinweisen). Soweit die Kantone oder Gemeinden unter Beachtung dieser Vorgaben die Laden�ffnungszeiten einschr�nken, kann von den Sonderbestimmungen f�r Betriebe in Fremdenverkehrsgebieten kein Gebrauch gemacht werden (vgl. eingehend Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.5, zur Publikation vorgesehen).
5.1.�Vorliegend ist zu pr�fen, ob der M-Express in einem Fremdenverkehrsgebiet nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 liegt (E. 5.2), der Befriedigung spezifischer Bed�rfnisse der Touristen dient (E. 5.3) und daher "w�hrend der Saison" (E. 5.4) vom Verbot der Sonntagsarbeit abweichen darf. Hierbei ist das Bundesgericht grunds�tzlich an die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen gebunden (Art. 105 BGG). Frei zu pr�fen ist jedoch, ob die festgestellten Tatsachen (Indizien) darauf schliessen lassen, dass die Voraussetzungen des Art. 25 ArGV 2 erf�llt sind. Dabei ist insoweit eine gewisse Zur�ckhaltung geboten, als die Beurteilung der Streitsache massgeblich von einer W�rdigung der �rtlichen Verh�ltnisse abh�ngt, mit welchen die kantonalen Beh�rden besser vertraut sind (BGE 135 I 302 E. 1.2 S. 305 mit Hinweisen; Urteile 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 5.2, zur Publikation vorgesehen; 2C.578/2000 vom 24. August 2001 E. 2).
Gerade beim vorliegend stark betonten Tages- und Ausflugstourismus kann die Abgrenzung zum Freizeitverhalten der lokalen Bev�lkerung innerhalb des gewohnten Lebensumfeldes schwerfallen (vgl. zum Tourismusbegriff Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.3, zur Publikation vorgesehen, mit Hinweis auf BGE 126 II 106 E. 4 S. 109: "Le tourisme �tant d�fini comme le fait de voyager, de parcourir pour son plaisir un lieu autre que celui o� l'on vit habituellement (...) "; Bundesamt f�r Statistik [BFS], Satellitenkonto Tourismus der Schweiz, 2001 und 2005 - Grundlagen, Methodik und Ergebnisse, 2008, S. 11). Gleichwohl k�nnen auch diese Tourismusformen f�r Art. 25 ArGV 2 von Bedeutung sein; zu den Fremdenverkehrsgebieten z�hlen unter anderem "Ausflugsorte" (vgl. oben E. 4.3.2). Die Verh�ltnisse sind im konkreten Fall jeweils sorgf�ltig abzukl�ren, um die gesetzlichen Kriterien des Art. 25 ArGV 2 nicht zu unterlaufen (vgl. z.B. Urteile 2A.704/2005 vom 4. April 2006 E. 3.3.2; 2A.166/2003 vom 7. August 2003 E. 2.2).
5.2.1.�Das von der Vorinstanz angef�hrte touristische Angebot in Rapperswil-Jona l�sst es im Verbund mit der attraktiven Lage am See und dem Schloss zu, zumindest den nach kommunalem Recht als Altstadtperimeter definierten Bereich von Rapperswil-Jona als "Ausflugsort" im Sinne von Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 einzustufen. Der M-Express liegt am Rande des Altstadtperimeters und damit in einem Ausflugsort nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2.
5.2.2.�Hinzu kommen muss, dass der Fremdenverkehr an diesem Ort von wesentlicher Bedeutung ist und erheblichen saisonm�ssigen Schwankungen unterliegt (vgl. zu Letzterem unten E. 5.4).
�Wie die Vorinstanz zutreffend ausf�hrt, weisen die verf�gbaren tourismuswirtschaftlichen Zahlen nicht auf eine wesentliche Bedeutung des Fremdenverkehrs hin. Der Anteil des Tourismus an der Gesamtbesch�ftigung betrug im Jahr 2001 im Gebiet der damaligen politischen Gemeinde Rapperswil 7.8% (Einwohner 2002: 7'693). Andere Gemeinden im Kanton St. Gallen wiesen einen bedeutend h�heren Anteil auf, darunter Wildhaus mit 36.2% oder Bad Ragaz mit 27.7%. Gleichwohl hat die Vorinstanz die wesentliche Bedeutung des Fremdenverkehrs vorliegend bejaht. Die angef�hrten Umst�nde sind jedoch nicht stichhaltig. Das kantonale Tourismuskonzept stuft Rapperswil-Jona zwar als "Tourismuskerngemeinde" ein, beruht aber auf den erw�hnten tourismuswirtschaftlichen Zahlen. Weiter kann als Indiz ber�cksichtigt werden, dass Rapperswil-Jona nicht zu den Fremdenverkehrsgebieten nach der eidgen�ssischen Gesetzgebung zur F�rderung der Beherbergungswirtschaft z�hlt. Das vielf�ltige Freizeit- und Kulturangebot als solches kann jedenfalls nicht ausschlaggebend sein. Es ist massgeblicher Grund daf�r, den Altstadtperimeter von Rapperswil-Jona als "Ausflugsort" zu qualifizieren (vgl. oben E. 5.2.1), ersetzt aber die weiteren Voraussetzungen nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 nicht, zumal sich das Freizeit- und Kulturangebot zumindest teilweise auch an die lokale Bev�lkerung richtet.
5.2.3.�Gest�tzt auf die Aktenlage l�sst sich nicht abschliessend beurteilen, ob der M-Express in einem Fremdenverkehrsgebiet nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 liegt. Entgegen der Vorinstanz sind tourismuswirtschaftliche Zahlen und weitere statistische Daten zur lokalen bzw. regionalen Wirtschaftsleistung wesentliche Entscheidgrundlage (vgl. dazu Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 4 und E. 5.2, zur Publikation vorgesehen). Eine besondere Bedeutung kommt vorliegend m�glichst aktuellen tourismuswirtschaftlichen Zahlen zur Bedeutung des Tages- und Ausflugstourismus f�r die lokale Wirtschaftsleistung zu, die - soweit m�glich - zu erstellen sein werden. Anschliessend werden die kantonalen Beh�rden festzustellen haben, ob dem Fremdenverkehr eine "wesentliche Bedeutung" zukommt, wobei die Verh�ltnisse vor Ort zu beachten sind und von starren Schwellenwerten abzusehen ist (vgl. oben E. 4.3.5).
Gerade auch bei einem Vergleich mit anderen Ortschaften sind die jeweiligen Gegebenheiten zu ber�cksichtigen. So f�hrte das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen im vorinstanzlichen Verfahren an, die tourismusbezogene Besch�ftigung betrage in Luzern 9.1%. Allerdings z�hlte die Stadt Luzern in den vorliegend massgebenden Zeitr�umen rund 60'000 Einwohner, w�hrend es in Rapperswil im Jahr 2002 7'693 Einwohner waren. Ber�cksichtigt man die touristischen Gesamteffekte (direkte und indirekte Effekte), betr�gt die tourismusbezogene Besch�ftigung in der Stadt Luzern 19%, der Anteil an der regionalen Bruttowertsch�pfung 15% (vgl. dazu die Studie "Touristische Wertsch�pfung im Kanton Luzern" vom 17. Dezember 2010, S. 30, abrufbar unter rawi.lu.ch). Die absoluten Zahlen verdeutlichen die Unterschiede: Luzern verzeichnete im Jahr 2012 bei 50 Betrieben und 5'628 Betten 1'140'874 Logiern�chte, Rapperswil-Jona bei 9 Betrieben und 285 Betten 41'301 Logiern�chte (BFS, Interaktive Statistikdatenbank [STAT-TAB], 10.3 - Infrastruktur und Nutzung, abrufbar unter www.bfs.admin.ch).
5.3.�Ebenfalls ist nicht erstellt, dass der M-Express der Befriedigung spezifischer Bed�rfnisse der Touristen dient.
5.3.1.�Gem�ss der Vorinstanz werden nur wenige "Souvenir-Artikel" angeboten. Mangels Nachfrage wird darauf verzichtet, das Angebot "touristenspezifisch" auszurichten. Die Rekursinstanz hat festgestellt, dass es sich mehrheitlich um ein normales, auf kleine Migros-Filialen abgestimmtes Sortiment handelt. Entgegen der Vorinstanz ist nicht ausschlaggebend, dass "Schweizer Spezialit�ten gastronomischer Art" (z.B. K�se und Schokolade) und regionale Produkte sowie im Non-Food-Bereich Schweizer Sackmesser verkauft werden. Abgesehen davon, dass solche Produkte in beinahe jeder Migros-Filiale angeboten werden d�rften, werden Tages- und Ausflugstouristen kaum in besonderer Weise Schweizer Spezialit�ten und Souvenirartikel nachfragen.
5.3.2.�Zu Recht weist das WBF darauf hin, dass ein �bliches Detailhandelsangebot durchaus dazu dienen kann, touristische Bed�rfnisse abzudecken, vorliegend aber weiterer Abkl�rungsbedarf besteht: Werden tats�chlich (Konsum-) Bed�rfnisse von Tages- und Ausflugstouristen abgedeckt (z.B. Waren f�r Picknick, Take-Away) oder handelt es sich um gew�hnliches Vollsortiment, das sich in erster Linie an die lokale Kundschaft richtet? Zudem sind neben dem Gesamteindruck des angebotenen Sortiments weitere Kriterien wie etwa der Anteil der Touristen an der Gesamtkundschaft, die Umsatzentwicklung, die Lage des Gesch�fts und der �brige Marktauftritt zu ber�cksichtigen (vgl. oben E. 4.4.3). Ebenfalls zu pr�fen ist, ob sich die Touristen anderweitig versorgen k�nnen (vgl. dazu auch Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 5.2, zur Publikation vorgesehen).
Auch hier zeigt sich erneut die N�he zum Konsumverhalten der lokalen Bev�lkerung und damit die Notwendigkeit sorgf�ltiger Abkl�rung anhand der genannten Kriterien. Die Ausnahme vom Verbot der Sonntagsarbeit l�sst sich jedenfalls nicht damit rechtfertigen, dass es f�r die Tages- und Ausflugstouristen praktisch ist, am Ende des Ausflugs noch Eink�ufe zu t�tigen, die zu Hause verwendet werden. Eine solche Nachfrage unterscheidet sich nicht von derjenigen der einheimischen Bev�lkerung, f�r die es ebenfalls praktisch sein kann, am Sonntag in der Migros-Filiale in der N�he des Bahnhofs ihre Eink�ufe zu t�tigen. Die Abdeckung dieser Bed�rfnisse f�llt jedoch nicht unter Art. 25 ArGV 2 (vgl. Urteil 2A.166/2003 vom 7. August 2003 E. 2.2).
5.4.1.�Ausgeschlossen ist, dass der Betrieb das ganze Jahr ge�ffnet bleibt. Das Kriterium der Saisonalit�t mit seinem Zweck einer klaren zeitlichen Eingrenzung der Sonderbestimmungen w�rde unterlaufen, wollte man immer dann von "Saison" sprechen, wenn in einem Fremdenverkehrsgebiet �berhaupt irgendwelcher Tourismus zu verzeichnen ist. Darin liegt keine unzul�ssige Wirtschaftslenkung, sondern eine gesetzes- und verordnungskonforme zeitliche Eingrenzung der Sonderbestimmungen zum Arbeitnehmerschutz. Auch erscheint die Bezugnahme auf den ZSG-Sommerfahrplan zur Bestimmung der Sommersaison nicht als sachfremdes Kriterium. Die Genossenschaft Migros Z�rich geht denn auch davon aus, dass die warme Jahreszeit (Mai-Oktober) die Hauptsaison in Rapperswil darstelle. Unter dieser Pr�misse - deren Stichhaltigkeit zu kl�ren bleibt (vgl. sogleich E. 5.4.2) - konnte die Vorinstanz entgegen der Genossenschaft Migros Z�rich auf weitere Abkl�rungen verzichten. Die Beschwerde der Genossenschaft Migros Z�rich erweist sich damit als unbegr�ndet und ist abzuweisen.
5.4.2.�Allerdings ist zweifelhaft, ob die Sommersaison derart weit gezogen werden kann, dass sie sich �ber mehr als die H�lfte des Jahres erstreckt (f�r das Jahr 2011 z.B. 3. April bis 23. Oktober). Dies kann jedoch letztlich offenbleiben, ist doch zun�chst zu kl�ren, ob der M-Express �berhaupt in einem Fremdenverkehrsgebiet nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 liegt und erhebliche saisonm�ssige Schwankungen feststellbar sind. Nur wenn die tats�chlichen Verh�ltnisse gekl�rt sind, l�sst sich beantworten, ob die nach dem ZSG-Sommerfahrplan bestimmte Sommersaison nicht zu weit gezogen ist.
5.5.�Aus den genannten Gr�nden ist die Sache nicht spruchreif (vgl. oben E. 5.2.3, E. 5.3.2 und E. 5.4.2). Es rechtfertigt sich vorliegend nicht, den Sachverhalt von Amtes wegen zu erg�nzen (Art. 105 Abs. 2 BGG). Demnach ist der Entscheid aufzuheben und die Sache zur erg�nzenden Abkl�rung und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zur�ckzuweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG; vgl. z.B. Urteil 2C_821/2011 vom 22. Juni 2012 E. 1, nicht publ. in: BGE 138 II 229). Vorliegend besteht kein Anlass, die Sache direkt an die erste Instanz oder an eine untere Rechtsmittelinstanz (vgl. dazu Urteil 2C_780/2008 vom 15. Juni 2009 E. 4.1) zur�ckzuweisen. Vielmehr bleibt es der Vorinstanz �berlassen, die nach kantonalem Recht notwendigen Anordnungen zu treffen.
6.1.�Die Beschwerde der Genossenschaft Migros Z�rich (2C_379/2013) ist nach dem Gesagten abzuweisen. Dagegen ist die Beschwerde der Gewerkschaft UNIA (2C_419/2013) gutzuheissen und die Sache zur erg�nzenden Abkl�rung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.
6.2.�F�r die Verteilung der Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens gilt eine R�ckweisung zu erneutem Entscheid mit offenem Ausgang als Obsiegen (Urteil 2C_60/2011 vom 12. Mai 2011 E. 2.4 mit Hinweisen). Die Genossenschaft Migros Z�rich ist daher in beiden Verfahren unterlegen und wird kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie hat der Gewerkschaft UNIA eine angemessene Parteientsch�digung auszurichten (Art. 68 BGG).
Die Verfahren 2C_379/2013 und 2C_419/2013 werden vereinigt.
Die Beschwerde der Genossenschaft Migros Z�rich (2C_379/2013) wird abgewiesen.
Die Beschwerde der Gewerkschaft UNIA (2C_419/2013) wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache im Sinne der Erw�gungen zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zur�ckgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 8'000.-- werden der Genossenschaft Migros Z�rich auferlegt.
Die Genossenschaft Migros Z�rich hat die Gewerkschaft UNIA f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 8'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen und dem Eidgen�ssische Departement f�r Wirtschaft, Bildung und Forschung schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 26
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 24
 BGE 
 Art. 58
 Art. 27
 Art. 27
 Art. 25
 Art. 94
 Art. 36
 Art. 164
 Art. 1
 Art. 27
 Art. 27
 Art. 25
 Art. 27
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 27
 Art. 25
 BGE 
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 2
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 BGE 
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 Art. 25
 Art. 25
 Art. 27
 BGE 
 Art. 1
 BGE 
 Art. 71
 Art. 25
 Art. 25
 BGE 
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
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