Source: http://www.oiguskantsler.ee/ylevaade2017/oigusloome
Timestamp: 2018-01-20 22:54:20+00:00

Document:
Õiguskantsleri ülesanne on põhiseadusvastased normid vaidlustada. Seepärast tuleb pingsalt jälgida seaduste menetlemist ja sisu. Samuti on oluline silmas pidada Riigikohtu praktikat ja ametnikelt, inimestelt, vabakonnast, ajakirjandusest ning sotsiaalmeediast saadud signaale seaduste põhiseadusvastase rakendamise kohta.
Häid tähelepanekuid vajaduse kohta uurida mõne normi põhiseaduspärasust või inimeste õiguste kaitset praktikas on teinud ka Riigikogu liikmed, nii koalitsiooni- kui ka opositsioonifraktsioonidest.
Põhiseadusvastast normi märgates on õige ja riigimehelik sellest juba eelnõu menetlemise käigus valitsusele või Riigikogule teada anda. Paljudel juhtudel ongi põhiseadusvastane norm seesuguse märguande peale kehtestamata jäänud. Nõnda on vähenenud riigipea vajadus seadusi vetostada, mis omakorda teenib parlamentaarset demokraatiat. Riigipea peab tagasi lükkama vastu võetud põhiseadusvastase seaduse tervikuna, jõustuda ei saa ka seaduse põhiseaduspärased ja vajalikud osad. Õiguskantsler vaidlustab üksnes põhiseadusvastase normi ja põhiseaduspärased normid jõustuvad. Seega piiratakse Riigikogu õigust rahvalt saadud mandaati teostada vaid selgelt põhjendatud ulatuses.
Ka sel ülevaateperioodil on põhjust tänada Riigikogu, et õiguskantsleri palvel on seadustes vigu kiiresti parandatud.
Eraldi töölõigu moodustavad olemuselt poliitilised otsused, mille vastased kasutavad ka põhiseaduslikkuse argumenti. Sellistel juhtudel tuleb õiguskantsleril seadus erilise hoolega läbi töötada ja õigusrahu saavutamise nimel paluda seda vajadusel Riigikohtul kontrollida ka siis, kui põhiseaduspärasuse poolt ja vastu on argumente enam-vähem võrdselt.
Iga uue seaduse ja normi eesmärk peaks olema mõistlikkus ja õiglus, Eesti elu paremaks muutmine. Põhiseaduse vaimus oleks Eesti liikumine selle poole, et kõik elu korraldavad normid oleksid arusaadavad, mõistlikud ja täidetavad ning et praktikas nende täitmine ka tagataks. Õigusnormid, millest ei saa aru, mida ei saa mõistlikult täita ja mille täitmist ei tagata, nõrgestavad õigusriiki. Veelgi enam: neid pole tegelikult vaja.
Põhiseaduse järgi juhib Eestit Riigikogu. Rahvaesinduse suutlikkus valitsust sisuliselt kontrollida on põhiseadusliku võimujaotuse ja -tasakaalu seisukohalt ülivajalik. Riigikogu, valitsus, president, kohtud, õiguskantsler ja riigikontrolör on seatud üksteist täiendama, kontrollima ja piirama. Nõnda ei koondu võim ühegi inimese, erakonna ega institutsiooni kätte ja on võimalik tagada Eesti elu suunavate otsuste põhiseaduslikkus.
See, et valitsus algatab enamiku seaduseelnõusid, on parlamentaarses riigis tavapärane, nagu paraku seegi, et täitevvõim püüab sisulist võimu tegelikkuses enesele võtta. Eestiski on pidevalt tehtud ettepanekuid, millega nõustumisel koonduks riigieelarve ja seaduste abil Eesti juhtimine lõpuks sisuliselt täitevvõimu – kitsamalt Rahandusministeeriumi – kätte, Riigikogu rolliks jääks sel juhul vaid etteantu „ärakoputamine“. Loodetavasti ei saa need plaanid kunagi teoks. Võimu jagamine ja valitsemise tasakaalustatus võivad lühivaates näida ebaratsionaalsena, ent riikide ja Eesti endagi kogemus kinnitab, et see on kõiki riske arvestades siiski kõige targem ja kasulikum tee.
Riigikogu peab alati saama aktiivselt vaagida erinevaid alternatiive, et langetada lõpuks Eestile kõige sobivam ja kasulikum otsus.
Riigikogu rolli inimeste põhiseaduslike õiguste kaitsel on võimalik veelgi tugevdada. Just Riigikogu saab nõuda iga seaduse arusaadavust ja vastust küsimusele, kuidas uus norm Eesti elu päriselt paremaks muudab. Kui norm ei ole arusaadav, rakendatav või ei muuda elu sisuliselt paremaks, ei ole seda vaja.
Seaduse mõjude seletuseks ei sobi pelk viide teiste riikide praktikale ega rahvusvahelistele soovitustele, ammugi ei ole seaduse õigustus üksnes koalitsioonilepe või muu selle alusel tehtud tegevusplaan. Meeletu ajasurve tingimustes paari nädala jooksul hilistel tundidel ja eksitava meediakära saatel sündinud koalitsioonileppe arvamused ja soovkujutelmad ei asenda otsustamiseks vajalikke fakte ja Eesti oludest lähtuvat põhjalikku analüüsi. Koalitsioonikõnelustel sihtide seadmine ja põhimõtete kokkuleppimine on täiesti loomulik, ent kui tõsiasjad kinnitavad, et valitsuspartnerite kokkuleppe täitmisest kasu ei sünni, on just Riigikogu põhiseaduslik õigus ja kohustus muudatus tegemata jätta.
Hinnang uute normide vajalikkusele
Nutikas riik ei tee seadust tegemise pärast, isegi kui selleks on nn euroraha. Eestis käib juba aastaid kaks vastassuunalist õigusloomekampaaniat. Neist ühe eesmärk on enamik seadusi ümber kirjutada (tuntud ka selliste nimetuste all nagu „parema õigusloome arendamine“, „kodifitseerimine“ jms) ja teise eesmärk uued seadused võimalusel tegemata jätta („vähem õigusloomet“).
Aastate vältel on seesuguse õigusloomevabriku tööshoidmisele kulunud üle kahe ja poole miljoni euro ning lähiaastail kulub veel, paraku sageli kasuliku ja vajaliku tulemuseta. Mõnel juhul on nn revisjon kasuks tulnud (nt karistusõiguses), ent enamik näiteid on kas vastuolulised või lausa negatiivsed (nt majandushaldus- ja sotsiaalkoodeksid, intellektuaalomandi ja väärteomenetluse seadustikud).
Kui seadus kirjutatakse ümber sisulise vajaduseta, tehakse sellega kahju. Uus sõnastus ja uued paragrahvid tuleb selgeks õppida nii ametnikel ja kohtunikel kui ka seaduse mõjualas olevail ühiskonnaliikmeil. See tähendab koolitusraha ja koolitusele kulunud töötunde, vigu ja kohtuvaidlusi.
Õige ja vajalik seadusemuudatus teeb inimese elu paremaks: näiteks ei pea enam esitama mõnda bürokraatlikku taotlust või aruannet, napi sissetulekuga inimene saab raha juurde, korteriühistu saab mahajäetud korteri sundvõõrandada, e-resident pangakontot avada. Eesti praeguste tegelike murede juriidiline lahendamine nõuab palju suuremat pingutust ja paremaid teadmisi kui teiste riikide seaduste tõlkimine või normitehnilise ilu tagaajamine.
Võib-olla võeti peaaegu kogu õiguskorra ümberkirjutamine ette napi õigusfilosoofilise tunnetuse alusel. Vaevalt et kõik üksnes käeulatuses olevale rahale mõtlesid. Küllap mõned ka siiralt usuvad, et seaduste ümber-, kokku- ja lahkukirjutamine muudab midagi paremaks. Loodetavasti polnud enamuses ka need, kes alateadlikult või teadlikult sedalaadi asendustegevusega päris töö tegemisest pääseda lootsid.
Niinimetatud kodifitseerimise vajalikkust ei arutatud kuigi laias ringis. Vastasel juhul oleks jõutud ehk üksmeelele, et seadus ei ole eesmärk iseeneses, vaid vahend. Seadusega pannakse paika inimeste õigused ja kohustused. Seejuures peab seadus olema täpne ja arusaadav, kooskõlas teiste seadustega ja käima kaasas elu arenguga.
Sisulise, inimeste elu parandava eesmärgita koodeksite treimine röövib tihtipeale ametnike aja, mis peaks kuluma päris probleemide märkamisele, nende põhjuste tuvastamisele ja lahenduste leidmisele. Valitsemisala probleemidele tellitakse juriidiline lahendus sageli erasektorist, vaatamata sellele, et ministeeriumis on tööl nii valdkonnaspetsialistid kui ka juristid. Niisiis: kvalifitseeritud ametnikud on liialt tihti sisulise mõtte ja tulemuseta asendustegevusega üle koormatud, Eesti inimeste päris probleemide lahendamiseks vajalikud seadused liiguvad aga teosammul või jäävad hoopis tegemata.
Siin pole silmas peetud koalitsioonivalitsuse olemusse takerdunud muudatusi, millest mõni lihtsalt ei pälvi Riigikogu enamuse ja avalikkuse toetust, ja sellega tuleb jõuvahekordade muutumiseni leppida. Jutt on probleemidest, mille lahendamist peavad kõik vajalikuks: näiteks pooltühjade kortermajade mittevõlgnikest elanike õiguste kaitse, kasvuraskustega laste järjeleaitamiseks vajalikud seadused või topeltmenetlused maksuasjades.
Kümne aastaga on tehtud Eesti õiguskorrale palju kahju ja tegu pole – meditsiinist võrdlust laenates – ränga operatsiooni järgse paratamatu taastumisega, mille järel on elukvaliteet hüppeliselt parem. Piltlikult öeldes võeti ette ülekere ilulõikus. Sellega aeti kogu organism põletikku. Tõsi, mõni mädakolle võeti välja, aga enamik kiiret sekkumist vajavast jäi tegemata. Õiguskorras on tulemus see, millele juhtisid 2017. aasta kohtunike täiskogul tähelepanu kõikide Riigikohtu kolleegiumide esimehed, üks neist eriti heas sõnastuses: ülemäärane, viletsa kvaliteediga, kohati suisa koleeriline õigusloome.
Igale seadusele peaks andma rakendumisaega. Loomulikult tuleb kiiresti parandada vead, loomulikult tuleb vajadusel sisse viia uuendused, ent ilmaaegu sõnastust muuta on puhtakujuline pahategu. Seadus on vahend, mitte eesmärk iseeneses.
Väljatöötamiskavatsused
Riigikogu pani 23. veebruaril 2011. aastal tehtud otsusega nr 920 „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018“ Vabariigi Valitsusele kohustuse analüüsida iga uue seaduse vajalikkust (väljatöötamiskavatsuse nõue) ning muudatuse soovitavaid ja ebasoovitavaid mõjusid. Paraku on enamik Riigikogu otsuses antud suunistest senini täitmata, sealhulgas kohustus sõnastada normid lihtsas keeles, selgelt ja täpselt.
Üldjuhul ei peeta selle Riigikogu otsuse mittetäitmist tähelepanu- ega kõneväärseks, seda ei loeta eelnõu menetlemise korra oluliseks rikkumiseks ja see ei tingi eelnõu menetlusse võtmata jätmist. Ainsana heidetakse mõnikord ette väljatöötamiskavatsuse puudumist.
Eesti inimeste elu muutvate oluliste otsuste puhul jääb väljatöötamiskavatsus enamasti üleüldse koostamata. Seletuskirjas nenditakse kuivalt: „Tegu on Vabariigi Valitsuse 100 päeva plaanis oleva kiireloomulise eelnõuga.“ Uue valitsuskoalitsiooni esimesed sada päeva on omandanud tähenduse, mida Põhiseaduse kohaselt neil olema ei peaks. Sada päeva on ette nähtud sisseelamiseks, töö alustamiseks, juhtimise ülevõtmiseks ning ehk ka uue koalitsiooni prioriteete kajastavate seadusemuudatuste ettevalmistamiseks, aga mitte nende kiireloomuliseks menetlemiseks parlamendis.
Mõistagi jäävad sisuliselt ja tähelepanelikult ära kuulamata ka osapooled ning seaduste ilu pärast ümberkirjutamise ja muu asendustegevuse kõrval kiiruga koostatud eelnõu kipub olema puudustega.
Näiteid on arvukalt. Näiteks madalapalgaliste maksutagastust kehtestades jäeti kogemata üks rühm vähenenud töövõimega inimesi toetusest hoopis ilma. Tänan Riigikogu seaduse kiire parandamise eest.
Üksi elava pensionäri toetuse taotleja peaks aga mõistma järgmist tekstilõiku:
Madalapalgalise tagasimakset sai esimest ja viimast korda taotleda esimesel poolaastal 2017, sest 2018. aastal suureneb maksuvaba tulu. Seletuskirja andmetel tõi madalapalgaliste maksutagastus kaasa märkimisväärse administreerimiskulu: Maksu- ja Tolliameti ühekordsed arenduskulud süsteemi loomiseks olid 1,56 miljonit eurot, süsteemi tööshoidmiseks kulus 2017. aastal 0,56 miljonit eurot.
Kui väljatöötamiskavatsus ka koostatakse, on see pahatihti hoopis eel-eelnõu või vormitäide olemasoleva eelnõu õigustamiseks. See tähendab, et eelnõu koostamine on juba otsustatud ja sellest ei loobuta ka juhul, kui uute normide vajalikkuse suhtes üksmeelt pole. Liialt sageli jäetakse küsimata, kas probleem on olemas ja piiritletud õigesti, mis on võimalikud lahendused ja nende tõenäolised mõjud (sh soovimatud kõrvalmõjud) ning kas on tarvis uut seadusesätet.
Väljatöötamiskavatsuse blokeerimist on mitmel korral kasutatud ka puhtparteilistel eesmärkidel koalitsioonisiseste erimeelsuste klaarimiseks.
Riigikohus võib tunnistada seaduse või selle sätte Põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks, samuti saab põhiseadusvastaseks tunnistada õigustloova akti andmata jätmise.
Kui kohus tunnistab seadusesätte kehtetuks, on üldjuhul tagajärg selge. Elu läheb edasi, nagu seda normi poleks. Nõnda tunnistas Riigikohus möödunud ülevaateperioodil põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tööturuteenuste ja -toetuste seaduse ning töötuskindlustuse seaduse osas, milles need välistavad töötuskindlustushüvitise maksmise ainuüksi põhjusel, et isik on äriühingu juhatuse liige, prokurist, täis- või usaldusühingut esindama volitatud osanik, välismaa äriühingu filiaali juhataja või mitteresidendi muu püsiva tegevuskoha juht.
Vahel ei lahene põhiseadusvastane olukord aga pelgalt normi kehtetuks tunnistamisega, vaid tuleb kehtestada uus norm. Enamasti on Riigikogu Riigikohtu otsust täitud, siiski on mõned juhud, mil täitmine on veninud.
Näiteks on Riigikohus korduvalt juhtinud tähelepanu relvaseaduse vastuolule Põhiseadusega. Juba 2010. aastal tunnistas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium oma otsusega Põhiseadusega vastuolus olevaks kõnealuse seaduse osas, milles see ei võimalda relvasoetamisloa või relvaloa kehtetuks tunnistamisel arvestada kriminaalkorras karistatud isikut ja tema toimepandud tegu.
2011. aastal võttis kolleegium sarnase seisukoha sätte osas, mis ei võimalda relvaloa andmisel arvestada kahtlustatava või süüdistatava isikuga ja kahtlustuse või süüdistuse sisuks olevate asjaoludega. Kolmas sarnane otsus, mis tehti 2013. aastal, tunnistas põhiseadusvastaseks ja kehtetuks relvaseaduse selle osa, mis ei võimalda relvaloa või relvakandmisloa vahetamisel arvestada kriminaalkorras karistatu isikut ja tema toimepandud tegu.
Siseministeerium on ette valmistanud ja selle aasta maikuus viimaks valitsusse saatnud seaduseelnõu, mis peaks muu hulgas lahendama ka eelnimetatud probleemid.
Endiselt ei ole seadusandja juhiseid tehnovõrkude ja -rajatiste talumistasude suuruse määramiseks, mis tähendab, et iga maaomanik, kelle omandit mõni tehnovõrk või -rajatis piirab, peab talumistasu võrgu või rajatise omanikuga eraldi läbi rääkima ja läbi vaidlema. Riigikohus leidis juba 17. aprillil 2012 tehtud otsuses, et talumistasude määramise varasemad reeglid tuleb kehtetuks tunnistada, sest need viisid ebamõistlikult madala talumistasu määramiseni. Riigikogus läbis 2017. aasta kevadel esimese lugemise eelnõu, milles talumistasudega seonduvat püütakse reguleerida. Loodetavasti on seegi probleem lahenemas.
Õigusloomes tuleks arvestada ka Riigikohtu obiter dictum'i korras öeldut. Näiteks ühes toimetulekutoetust puudutavas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas leidis kohus 2014. aastal, et „51. […] Kolleegium kahtleb ka sotsiaalhoolekande seaduses toimetulekutoetuse määramise aluste ja suuruse sobivuses erandlikes olukordades. Riigi kohustus tagada oma kodanikele materiaalse kitsikuse korral kohane abi kehtib ka erandlikes olukordades, näiteks olukorras, kus materiaalses kitsikuses ema hooldab eestkostjana oma last.“
2016. aastal jõustus uus sotsiaalhoolekande seadus, kus toimetulekutoetuse kord jäi samaks, see tähendab, et erandlikke olukordi käsitlevat õigusakti ei tulnud. Praeguseks on aga esimesed vajalikud sammud astutud: koostatud on eelnõu, millega muudetakse toimetulekutoetuse kord mõnevõrra paindlikumaks.
On mõistetav, et võib kuluda aega, enne kui suure eelarvemõjuga seadused Põhiseadusega kooskõlla viiakse. Nõustuda ei saa aga olukorraga, kus pole isegi kavatsust Riigikohtu otsust täita.
Põhiseaduslikkuse järelevalve süsteemi muutmise kava
Möödunud ülevaateperioodil saadeti kooskõlastamisele kavatsus lubada igaühel otse Riigikohtusse pöörduda. Vaatamata esmapilgul headele eesmärkidele on selle kava soovimatud negatiivsed mõjud siiski märkimisväärsed. Vastupidiselt loodetule ja väidetule inimeste õiguste kaitse tõenäoliselt hoopis nõrgeneks, kohtute koormus aga kasvaks ning senine hästi toimiv põhiseaduslikkuse järelevalve süsteem paisataks segamini.
Praegu saab seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamist taotleda esmalt presidendilt, siis õiguskantslerilt ja kõigilt kohtutelt ning põhiseaduslikkuse järelevalvesse jõuavad normid, mis suure tõenäosusega ongi Põhiseadusega vastuolus. See viiest eri institutsioonist koosnev süsteem toimib lünkadeta, selle eri osad toetavad, täiendavad ja kontrollivad üksteist. Näiteks õiguskantsleri käe läbi jõuab põhiseaduslikkuse vaidlus Riigikohtusse ka siis, kui võrdselt on argumente nii põhiseadusvastasuse kui ka -kooskõlalisuse kinnitamiseks ja tarvis on saavutada selgus. Värskeima näitena sobib hästi vaidlus lahja alkoholi aktsiisimäärade muutmise viisi üle.
Praktiline näide põhiseaduslikkuse järelevalve nõrgenemisest otsekaebe sisseseadmise tulemusel on järgmine. Inimene – näiteks Riigikogu opositsioonipoliitik – leiab, et seadus talle või tema valijale ei meeldi ning pöördub otse Riigikohtusse. Riigikohus otsustab kaebust mitte menetleda, sest esiteks on parlamendil Põhiseaduse kohaselt laialdane otsustusvabadus, teiseks ei suuda kaebaja tõendada, et uus seadus tema õigusi rikuks või et seaduse ebameeldivad mõjud oleksid Põhiseadusega vastuolus.
Samal ajal pöördub keegi samas asjas kohtusse, sest teda on karistatud, tehtud maksuettekirjutus või näiteks perekonnaõiguslik otsus. Kas on veel mõtet taotleda kohtult normi mittekohaldamist ja põhiseaduslikkuse järelevalve algatamist? Kas maa- või halduskohtul on mõtet Riigikohtusse pöörduda, kui Riigikohus on korra juba samas asjas kontrollist loobunud?
Kui mis tahes kohtuastme kohtunik leiab, et norm on põhiseadusvastane, siis on tal Põhiseaduse järgi kohustus algatada põhiseaduslikkuse järelevalve. Kas Riigikohus ikka võtab asja menetlusse, olgugi et korra on selle juba tagasi lükanud? Sama küsimus tekib õiguskantsleril. Kui õiguskantsler leiab Põhiseadusega vastuolus oleva normi, siis peab ta pöörduma Riigikogu, valitsuse, ministri või linna- või vallavolikogu poole palvega norm korda teha. Kas sel on veel mõtet, kui Riigikohus on sama asja kord juba menetlusloata jätnud? Kas oleks mõtet uute asjaolude ja uue argumentatsiooniga Riigikohtusse pöörduda?
Eesti õiguskorras pole puudust, mida Riigikohtusse otsepöördumise võimalus on mõeldud kõrvaldama. Selle plaani autorid, kas teadlikult või mitte, eiravad tõsiasja, et selle võimaluse tekkides tabab Riigikohut otsekaebuste laviin. Seda on kinnitanud ka advokaadid. Nii tekitatakse Riigikohtule esmalt töökoormus, seejärel pakutakse tõenäoliselt loogilise jätkuna välja ettepanek eraldi põhiseaduskohtu loomiseks. Sisuliselt luuakse niisugune organ juba siis, kui Riigikohtus tekib kolleegium, mille liikmed teistesse kolleegiumidesse enam ei kuulu.
Konstitutsioonikohtud kipuvad politiseeruma, sest nende mõju arvestades määravad poliitikud sinna eelkõige oma maailmavaate järgijaid. Konfliktseid näiteid pole vaja kaugelt otsida, piisab pilgust Poola õigussüsteemi tabanud kriisile. Samas saavad meile kultuuriliselt lähedased Rootsi ja Soome hakkama ka ilma konstitutsioonikohtuta. Seal mõistetakse, et olemuselt poliitilisi valikuid teeb parlament või erandjuhtudel kogu rahvas, aga mitte ühe eriala esindajad. Mõnes mõttes saaks põhiseaduskohtust parlamendi teine ja mittevalitud ülemkoda ning niisugusel ideel on selle eri väljendusvormides – senat, nn eliidi kogu – toetajaid ka väljaspool juristkonda.
Otsekaebeõigus tähendab lisaks õiguste viletsamale kaitsele ja olemasoleva süsteemi lõhkumisele ka lisakulu. Seda olukorras, kus raha ja inimesi napib neis kohtutes, kus lahendatakse pere- ja ärivaidlusi, mõistetakse kohtualuseid süüdi või õigeks, kus kontrollitakse detailplaneeringu- või maksuasjas inimeste ja ühingute kohtlemise õiguspärasust. Need asjad kipuvad venima ja vahel pole kohtul võimalik piisavalt süveneda, et teha veenev ja selge otsus. Kohtute ülekoormatusele otsitakse lahendusi, sealhulgas inimeste õiguste, näiteks edasikaebamise piiramise arvelt. Seda arusaamatum on uute kunstlike probleemide ja kulukohtade tekitamine valdkonnas, kus praegu probleeme ei ole.

References: Riigikohus 
 kohus 
 Riigikohus 
 Riigikohus 
 Riigikohus 
 kohus 
 Riigikohus 
 Riigikohus 
 Riigikohus 
 Riigikohus