Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20151109/fin.html
Timestamp: 2017-12-15 02:31:03+00:00

Document:
Commission des finances : compte rendu de la semaine du 9 novembre 2015
La commission procède à l'examen du rapport de M. François Baroin, rapporteur spécial, sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » et sur le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».
M. Vincent Delahaye, président. - Notre présidente Michèle André participe à Luxembourg, avec François Marc, à la conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance au sein de l'Union européenne. Nous avons le plaisir d'accueillir Claudine Lepage, rapporteure pour avis de la commission de la culture, chargée de l'audiovisuel extérieur.
M. François Baroin, rapporteur spécial de la mission « Médias, livres et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». - Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit des dépenses globales dédiées aux médias, à la lecture, aux industries culturelles et à l'audiovisuel public de 4,4 milliards d'euros, en hausse de 0,46 % par rapport à l'an dernier. Dans le contexte actuel, on peut donc dire que ces secteurs sont globalement préservés, même s'il existe des variations sensibles entre les différents domaines.
Certains points sont satisfaisants : ainsi en est-il de l'aide, constante, aux médias de proximité - 29 millions d'euros en faveur du fonds de soutien à l'expression radiophonique locale - et de la pérennisation du fonds de soutien aux médias de proximité créé à la suite des attentats de janvier 2015. Ces structures remplissent une mission sociale fondamentale et il est important de pouvoir soutenir leur action. Je me félicite aussi de la hausse de la dotation allouée aux contrats-territoire lecture, outils particulièrement utiles pour renforcer l'action des bibliothèques territoriales et favoriser la pratique de la lecture ; du renforcement des aides au pluralisme de la presse, qui demeurent toutefois largement minoritaires en proportion des autres types d'aides ; du retour de la dotation de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi) à un niveau plus compatible avec l'exercice de ses missions de lutte contre le téléchargement illégal et de développement d'une offre légale, comme je l'avais demandé l'an dernier. Nous avions en effet appelé le Gouvernement à clarifier la situation de la Haute Autorité, soit en la supprimant, choix auquel nous nous serions opposés, soit en la maintenant, mais en lui donnant alors les moyens de fonctionner.
Je me réjouis également du classement du contentieux communautaire contre l'Agence France-Presse (AFP) et de la validation de ses missions d'intérêt général par la Commission européenne, ce qui donne lieu à un nouveau contrat d'objectifs ambitieux, notamment pour le développement des ressources commerciales de l'Agence.
Enfin, les sociétés de l'audiovisuel public, dans le cadre de la négociation de leurs nouveaux contrats d'objectifs et de moyens (COM), semblent s'orienter vers de réels efforts de réduction des dépenses : les auditions m'en ont apporté la preuve et les dirigeants de ces sociétés paraissent désireux de renforcer les coopérations, notamment dans le domaine numérique.
Pour autant, de nombreux points de préoccupation ou de désaccord demeurent : ainsi, les documents budgétaires sont toujours très lacunaires sur les dépenses fiscales, sans aucune évaluation de leur efficacité, ni aucun élément d'explication sur les évolutions liées à leur chiffrage.
En outre, une incertitude pèse sur les tarifs postaux qui seront applicables à la presse au-delà du 31 décembre 2015, qui marque la fin des accords « Schwartz ». Cette situation est une réelle source de préoccupation pour les éditeurs, notamment ceux de la presse d'information spécialisée.
De surcroît, le chantier de rénovation du Quadrilatère Richelieu, site historique de la Bibliothèque nationale de France (BNF), connaît un dépassement de son budget initial et un retard dans son calendrier, pour la deuxième année consécutive, ce qui n'est pas de bon augure pour la suite - nous en prenons date.
Par ailleurs, le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), qui remplit certes d'importantes missions, demeure une « exception » budgétaire au regard des autres opérateurs de l'État. En dépit de nos remarques réitérées, ses taxes affectées ne sont toujours pas soumises au plafonnement, en contradiction avec la loi de programmation des finances publiques. Or, il fait partie des dix opérateurs percevant le montant le plus élevé de fiscalité affectée.
Surtout, et c'est ce qui m'amène à demander le rejet des crédits de la mission comme du compte de concours financiers, le Gouvernement a de nouveau reporté la réforme de la contribution à l'audiovisuel public, nécessaire et urgente au regard de l'évolution des usages. Il faut faire cette réforme, qui doit être guidée par les principes de justice fiscale et de neutralité technologique, comme l'ont préconisé nos collègues André Gattolin et Jean-Pierre Leleux. Au lieu de quoi le Gouvernement a choisi d'augmenter significativement le taux de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE), qui passe de 0,9 % à 1,3 % à la suite du vote de l'Assemblée nationale, et d'affecter directement le produit qui en résulte à France Télévisions. Il s'agit d'une politique de Gribouille alors qu'il était plus que temps, à dix-huit mois de l'élection présidentielle, d'engager une réforme d'envergure. C'était peut-être la dernière occasion d'appréhender ce problème dans toutes ses dimensions.
Ce relèvement de la taxe sur les opérateurs de communications ne me paraît pas pertinent d'abord parce que, contrairement aux engagements gouvernementaux, il constitue une hausse de la fiscalité des entreprises, ce qui se traduira par un impact économique négatif sur le secteur concerné, et risque incontestablement de se répercuter sur la facture du consommateur. Ensuite, cette mesure de court terme ne règle en rien la question du financement de l'audiovisuel public à moyen et long terme, et elle n'est pas utile, puisque le rendement actuel de la taxe permettrait d'ores et déjà le financement de l'audiovisuel public au niveau proposé dans le projet de loi de finances pour 2016. Enfin, l'affectation directe d'une part du produit de la taxe à France Télévisions pourrait susciter de nouveaux recours juridiques de la part des concurrents de l'entreprise, qui invoqueraient une aide d'État : cela ferait paradoxalement peser une incertitude supplémentaire sur le financement de l'audiovisuel public, le temps que les institutions saisies soient en situation d'appréhender le cas traité. Or, le Gouvernement prétend vouloir renforcer l'indépendance financière de l'audiovisuel public.
Pour toutes ces raisons, je vous propose donc, comme l'année dernière, de ne pas adopter les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles », ni ceux du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Comme le rapporteur spécial, je pense que le Gouvernement mène une politique de Gribouille. Le montant de la contribution à l'audiovisuel public - ex-redevance audiovisuelle - connaîtra en 2016 une hausse modérée en raison de son indexation sur le niveau de l'inflation ; en outre, le taux de la taxe sur les opérateurs, créée pour compenser la suppression de la publicité sur les chaînes publiques, va considérablement augmenter, en contradiction avec les annonces du Gouvernement sur la baisse de la fiscalité ; pourtant, de façon étonnante, seule une partie du produit de la taxe est affecté à l'audiovisuel public !
Le système n'est donc pas du tout satisfaisant : on augmente le taux d'une taxe dont on n'affecte pas la totalité du produit à l'audiovisuel public.
Deuxièmement, François Baroin pose la bonne question, à savoir celle de l'évolution de l'assiette de la redevance. De ce point de vue, ce projet de loi de finances est une occasion manquée. Les évolutions technologiques étant considérables, les modes d'accès à la télévision se diversifient : la réforme de l'assiette de la redevance s'imposait, d'autant que le nombre de redevables va s'éroder dans les années à venir.
Par ailleurs, ce type de modifications sur les ressources ne rend pas service à France Télévisions, car cela laisse entier le problème des réformes attendues au sein de ces sociétés en matière de réduction de leurs dépenses, ainsi que l'ont bien souligné André Gattolin et Jean-Pierre Leleux. Comme votre rapporteur spécial, je vous propose donc de ne pas adopter ces crédits.
M. Roger Karoutchi. - S'agissant du Quadrilatère Richelieu, la situation devient insupportable, tant en raison du calendrier qui dérape, qu'en raison du coût du projet, qui s'accroît de 6 à 8 % chaque année. Il faudra bien une intervention pour sortir de cette situation !
Selon la presse, il semblerait que la ministre de la culture et de la communication souhaiterait ajouter des critères pour l'attribution des aides à la presse écrite, qui permettraient notamment de ne pas verser d'argent à certains journaux comme Valeurs actuelles. Est-ce exact ?
Les dotations au secteur public audiovisuel diminuent, mais les taxes augmentent : on a l'impression que France Télévisions et Radio France demandent et obtiennent finalement autant de crédits qu'ils le souhaitent sans pour autant se réformer en interne. Faut-il vraiment conserver toutes les chaînes publiques et ajouter en plus une chaîne d'information en continu, comme le souhaite Delphine Ernotte, alors que certaines séries et émissions ne sont pas de meilleure qualité que celles du secteur privé ? Ne devrait-on pas recentrer les missions du service audiovisuel public ?
M. Éric Doligé. - Où en est-on de la création potentielle d'une nouvelle chaîne d'information ? Certaines chaînes redondantes et sans grand intérêt ne devraient-elles pas être supprimées pour permettre des économies sérieuses au niveau de France Télévisions ?
M. Marc Laménie. - Les montants consacrés au livre et à la lecture me paraissent très modestes, alors qu'on nous dit qu'il faut renforcer la pratique de la lecture, qu'il s'agisse de l'éducation nationale ou des bibliothèques, souvent gérées par des bénévoles. Mais il est vrai que la télévision prend tellement de place...
M. Alain Houpert. - La télévision est un cheval de Troie qui entre dans nos maisons ! Concernant le soutien à la presse, Roger Karoutchi a cité Valeurs actuelles, mais on peut également citer le cas de Minute, que l'on peut certes contester. J'ai le sentiment que ces aides sont discrétionnaires et ne dépendent que de la volonté du pouvoir en place.
Le 17 décembre, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) va se prononcer sur le passage de LCI sur la télévision numérique terrestre (TNT) gratuite. Cette belle chaîne mériterait d'être accessible à tous, afin de remettre en cause le monopole des chaînes d'information très dépendantes du pouvoir comme BFM.
À partir du 1er avril, la TNT va évoluer : environ deux millions de foyers, notamment ruraux, seront contraints de changer de décodeur, alors qu'ils ont déjà payé au moins 60 euros pour s'en équiper, et qu'on leur a pourtant fait miroiter il y a deux ans une télévision gratuite. Cela s'apparente à une rupture d'égalité devant les charges publiques.
M. Bernard Lalande. - Je suis surpris de la conclusion de notre rapporteur spécial, alors qu'il se félicite par ailleurs de diverses avancées, tout en justifiant son vote négatif à la fin par un manque de réformes dans le financement de l'audiovisuel public. Au-delà de la modernisation de la redevance, la question de la réforme ne porte-t-elle pas sur le périmètre de l'offre de chaînes du service public pour réaliser des économies ?
M. Philippe Dallier. - L'Europe nous contestait le droit d'appliquer le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au livre numérique, mais les choses semblent évoluer positivement. Qu'en est-il pour la presse en ligne ? Mediapart a décidé unilatéralement d'appliquer le taux réduit de TVA, d'où un contentieux avec Bercy. Faire la différence entre médias papier et numérique n'a plus aucun sens. Sait-on quelles évolutions pourraient intervenir dans ce domaine à moyen terme ?
M. Jean-Claude Requier. - Sur la réforme des aides au transport postal de la presse, il semblerait que la presse de loisir et de divertissement serait exclue des aides de l'État. Mais comment faire la différence entre les diverses publications ?
À France Télévisions, il y a beaucoup de chaînes, beaucoup de personnel, beaucoup de directeurs aussi semble-t-il...
Pour regarder le sport, il faut la plupart du temps passer par les chaînes payantes. En vertu de ses missions de service public, France Télévisions diffuse des émissions culturelles, la messe le dimanche, mais donnons-lui les moyens d'être compétitive face aux chaînes privées pour diffuser du sport ! Si je ne suis pas partisan d'augmenter la redevance, pourquoi ne pas rétablir la publicité après 20 heures, puisque les émissions sont de toute façon patronnées ou sponsorisées par telle ou telle enseigne ?
M. Antoine Lefèvre. - Le passage au numérique des salles de cinéma est très coûteux : dispose-t-on de données pour les salles rurales ? Les fermetures se sont-elles multipliées du fait de ce nouvel équipement nécessaire mais dispendieux ?
M. Jean-Claude Boulard. - La commission des finances serait bien inspirée de se pencher sur le nombre hallucinant de chefs dans le secteur audiovisuel public. En outre, les prestataires privés du secteur public, qui ont été formés sur les chaînes publiques, gagnent très bien leur vie. Bref, il y a des pistes d'économies.
M. François Patriat. - Dans les années 1970-80, on entendait : « heureux les pauvres en télévision, le royaume de Guy Lux leur appartient ».
Quelles sont les parts d'audience des chaînes d'information en continu trash du privé, comme I-Télé et BFM, et du public, comme France 24, et comment peuvent-elles évoluer ?
M. François Baroin, rapporteur spécial. - N'étant pas ministre de la culture et de la communication, je ne pourrai répondre à toutes vos questions ! Je ne dispose que des documents budgétaires et ne reçois pas les confidences du Gouvernement.
Ce dernier a publié le 7 novembre 2015 un décret étendant aux publications nationales de périodicité au minimum hebdomadaire et au maximum trimestrielle le dispositif qui existe actuellement pour les quotidiens nationaux d'information politique et générale à faible ressource. Cette aide est conditionnée à d'autres critères, dont l'absence de condamnation définitive pour racisme, antisémitisme ou incitation à la haine et à la violence des directeurs de la publication au cours des cinq années précédant la demande d'aide. Je ne sais quelle est la situation des directeurs de Valeurs actuelles ou de Minute au regard de ces conditions.
Le débat sur le périmètre de l'audiovisuel public existe, mais n'a pas été tranché. Lors de son audition, la présidente de France Télévisions ne m'a pas répondu sur ce point, qui nécessitera sans doute beaucoup de méthode, de dialogue et de discussion, notamment dans le cadre de la négociation du nouveau contrat d'objectifs et de moyens (COM). En revanche, il a été acté que le projet de chaîne d'information en continu numérique fera l'objet d'une coopération entre les différentes sociétés de l'audiovisuel public.
Qu'on évoque le périmètre de l'offre des chaînes de France Télévisions ou le retour de la publicité entre 20h30 et 21h00, on en revient finalement toujours à la problématique du financement de l'audiovisuel public.
Or, le Gouvernement n'ayant pas le courage d'aborder la question de l'assiette, il mène une politique de Gribouille, qui ne permet pas de définir le nombre de chaînes, ni de se prononcer sur une chaîne d'information qui incarnerait la présence internationale de la France, ni encore de mutualiser les effectifs. On peut être plus efficace, grâce aux nouvelles technologies, sans augmenter les coûts : c'est l'ancien ministre du budget qui vous le dit.
En ce qui concerne l'aide à la politique du livre et à la lecture, l'essentiel des interventions en faveur du livre sont portées par le Centre national du livre, opérateur de la mission financé par deux taxes affectées.
La France demande depuis longtemps l'application du taux réduit de TVA pour la presse en ligne et doit continuer à porter ce débat avec force et fermeté : je suis convaincu que nous finirons par l'emporter.
S'agissant de l'adaptation au numérique des salles de cinéma, je vous renvoie au rapport pour avis de notre collègue députée Virginie Duby-Muller, qui consacre une partie entière à cette problématique. Il contient sans doute un grand nombre d'informations précises sur les conséquences du passage au numérique pour les exploitants de salles, ainsi que sur la nécessité de garantir une présence vivante de ces infrastructures culturelles dans nos territoires ruraux.
Enfin, en ce qui concerne l'aide au transport postal de la presse, à ma connaissance, la ministre de la culture doit présenter une communication sur ce sujet en conseil des ministres d'ici la fin du mois de novembre. Nous en saurons alors un peu plus sur cette question qui vous tient à coeur.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Médias, livres et industries culturelles », ni ceux du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».
La réunion est levée à 9 h 33.
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission procède à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2016 - Tome II du rapport général de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Certains de mes 45 amendements sont d'ordre technique ou rédactionnel, mais d'autres ont des incidences beaucoup plus importantes.
M. André Gattolin. - Serait-il possible de transmettre ces amendements aux membres de la commission la veille de la réunion, plutôt que sur table ? Nous ne sommes pas des ordinateurs.
Mme Michèle André, présidente. - Mieux que cela : nous sommes des êtres humains !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous rencontrons des difficultés techniques. Les demandes que nous adressons à la direction de la législation fiscale restent sans réponse : l'administration fiscale me fait savoir qu'elle est très occupée ! J'ai dû me déplacer à Bercy mardi dernier, pour obtenir un document qui aurait pu nous être adressé par mail. Quant au questionnaire fiscal que nous avons envoyé en juillet dernier, plus de la moitié des réponses nous ont été transmises seulement fin octobre, c'est-à-dire avec trois semaines de retard ! Nous peinons à obtenir des réponses à nos interrogations et nous attendons d'ailleurs toujours les évaluations pour certains projets d'amendements.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le produit de l'impôt sur le revenu a augmenté de plus de 40 % en cinq ans, passant de 51 milliards d'euros en 2011 à 72 milliards d'euros en 2015. Dans le même temps, l'hyperconcentration de l'impôt sur les classes moyennes et moyennes supérieures a été encore aggravée. En 2014, la réforme de la décote et la suppression de la tranche à 5,5 % ont fait sortir des contribuables de l'impôt sur le revenu, dont l'universalité chère à Joseph Caillaux se trouve ainsi remise en cause.
L'amendement n° 3 revient sur la décote qui aggrave la complexité de l'impôt. Entre la décote simple, la décote conjugale etc., les contribuables ne savent plus dans quelle tranche ils se situent. Je propose par conséquent la suppression de l'alinéa 14 de l'article 2.
L'amendement n° 1 abaisse à 28 % le taux marginal d'imposition de la tranche à 30 %, celle des classes moyennes, dans laquelle se trouvent 5 millions de ménages. Le gain serait de 400 euros par foyer fiscal. La mesure est compensée, en particulier par l'amendement n° 3.
Enfin, l'amendement n° 2 relève le plafond du quotient familial. La baisse décidée en 2013 et 2014 a touché les familles. Pour la première fois depuis vingt-cinq ans, le taux de natalité a baissé en France. Il faudra s'interroger sur les raisons de ce phénomène. Je propose, comme en 2014, de porter le plafond à 1 750 euros.
M. Roger Karoutchi. - Un signal !
M. Michel Bouvard. - Quel en serait le coût ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Environ 500 millions d'euros ; le coût global des trois amendements serait d'environ 850 millions.
M. Maurice Vincent. - Qu'en est-il de l'amendement n° 3 ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il représente un gain de 2 milliards d'euros.
M. Roger Karoutchi. - Je soutiens l'amendement n° 2. La politique familiale menée depuis 1945 a aidé la société et l'économie françaises à résister. Or en 2014, la natalité a baissé. Cela entraînera, à terme, un déséquilibre dans le rapport entre le nombre d'actifs et de retraités, alors que le Gouvernement envisage un retour à l'équilibre dans quinze ans. Cet amendement est un signal fort en direction des familles.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je ne prétends pas que les mesures fiscales ou la réduction des allocations soient la cause de la baisse de la natalité, mais celle-ci doit nous inciter à mener une politique de soutien.
M. Vincent Delahaye. - L'amendement n° 1 contribue à réduire la pression fiscale. Nous avons dénoncé la concentration de l'impôt sur le revenu, qui se traduit par des taux accrus pour un nombre de contribuables en diminution ; nous nous opposons aussi à la sortie de certains contribuables de l'assiette - 500 000 si la réforme de la décote est adoptée. C'est pourquoi nous soutenons la baisse du taux marginal de la tranche de 30 à 28 %, qui concerne les revenus médians, ainsi que la hausse du plafond du quotient familial.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements proposés vont dans le sens d'une plus grande universalité de l'impôt sur le revenu, sans supprimer totalement la décote bien évidemment, et réduisent la concentration de l'assiette.
M. Richard Yung. - La baisse de la natalité est un phénomène général, plus accentué en Italie ou en Allemagne qu'en France ; elle s'explique principalement, chez nous, par une augmentation de l'âge moyen des parents à la naissance des enfants. Il est faux de dire que la natalité baisse.
M. Roger Karoutchi. - C'est statistique !
M. Richard Yung. - Nous en sommes déjà, avec ces amendements, à 850 millions d'euros de déficit.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous assumons la baisse de l'impôt sur le revenu, qui réduira la pression fiscale tout en étant gagée par des économies.
Mme Marie-France Beaufils. - Nous ne pouvons voter une baisse du taux marginal de l'impôt sur une tranche aussi large - entre 26 791 et 71 826 euros de revenus. Je ne suis pas favorable à la décote : il est préférable de réorganiser la progressivité de l'impôt à travers le barème, pour mieux répondre à la situation des ménages. Enfin, la natalité dépend davantage des perspectives d'avenir, et notamment d'emploi, que de la fiscalité.
Mme Michèle André, présidente. - Je propose que la commission tienne des auditions sur le thème de la natalité et de la démographie après l'examen du projet de loi de finances.
M. Philippe Adnot. - Je ne voterai que l'amendement n° 3 : ce n'est pas le moment de baisser la garde sur le déficit.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous ne baissons pas la garde, puisque certains des amendements que nous proposerons en deuxième partie du projet de loi de finances dégageront des économies de plusieurs milliards d'euros. Avec l'un des taux de prélèvements obligatoires les plus élevés du monde et une hausse de 40 % du produit de l'impôt sur le revenu ces dernières années, nous avons un problème de pression fiscale.
M. Didier Guillaume. - Nous avons besoin de connaître la vision globale du rapporteur général et de la majorité sénatoriale sur l'imposition et le déficit. Nous pourrions alors avoir une confrontation démocratique. Pour la deuxième fois consécutive, le Gouvernement réduit l'imposition des Français ; 9,5 millions de contribuables voient leurs impôts baisser. Une confrontation objective entre les orientations de ce Gouvernement et celles du précédent est nécessaire.
Nous avons jusqu'à présent été préservés de la baisse de la natalité qui affecte le reste de l'Europe. Je ne crois pas que les couples lisent le projet de loi de finances avant de se décider à faire des enfants. Ils ont certainement tort...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le taux de prélèvements obligatoires en France devrait baisser de 0,1 % entre 2015 et 2016. Le Gouvernement affiche la sortie d'un certain nombre de contribuables de l'assiette, mais on nous annonce une hausse des recettes de taxe intérieure sur les produits pétroliers à hauteur de 259 millions d'euros, un élargissement de la contribution au service public de l'électricité (CSPE), des nouvelles mesures en matière de fiscalité environnementale, des hausses d'impôts locaux. Globalement, notre taux de prélèvements obligatoires reste l'un des plus élevés au monde ; et ce qui a été pris aux Français ne leur est pas restitué.
M. Vincent Capo-Canellas. - Nous sommes tous favorables à la réduction des impôts...
M. Vincent Capo-Canellas. - Le paradoxe est que le Gouvernement affiche une légère réduction, qui est plutôt une correction des erreurs passées, tout en décourageant ceux qui consomment. Le rapporteur général propose de ne pas les pénaliser encore davantage, alors que le Gouvernement continue à cibler les mêmes catégories.
M. Michel Bouvard. - Nous avons deux curseurs à respecter : la baisse des prélèvements obligatoires et les engagements pris devant la Commission européenne. Les efforts au niveau fiscal pour restituer aux ménages une partie de leur pouvoir d'achat et relancer la croissance doivent être gagés par des économies sur d'autres postes. Or le projet de loi de finances prévoit beaucoup d'augmentations fiscales et peu d'économies, à part le coup de varlope sur la dotation de l'État aux collectivités locales.
Les amendements nos FINC.1, FINC.2 et FINC.3 sont adoptés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - De nombreux chefs d'entreprise s'expatrient, principalement en Belgique, afin d'échapper à la taxation des plus-values de cession. L'exit tax n'a pas suffi à contrecarrer ce phénomène : le dernier rapport annuel sur l'exil fiscal a mis en évidence une augmentation du nombre de départs et surtout du montant de base imposable ainsi perdu par l'État.
L'amendement n° 5 se veut radical : il exonère les plus-values dégagées par la vente d'une entreprise, à condition que celle-ci soit un bien professionnel ; sont ainsi exclus les participations et les portefeuilles d'actions. Nous nous alignons sur le régime fiscal de la Belgique. La perte de recettes serait faible, d'autant que les assujettis peuvent échapper à la taxation en s'expatriant au plus tôt, mais le gain important, à plus forte raison si l'entrepreneur est jeune : lorsqu'une personne s'expatrie pour devenir résident fiscal belge, l'État perd définitivement un contribuable.
M. Philippe Adnot. - J'aurais souhaité que l'exonération s'applique à condition que la plus-value soit réinvestie dans l'outil professionnel.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Rien ne vous empêche de proposer un sous-amendement.
M. Maurice Vincent. - Quel est le champ d'application de la mesure ? L'objet de l'amendement fait référence aux jeunes entrepreneurs.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Aux termes de l'article 885 O bis du code général des impôts, une entreprise est considérée comme un bien professionnel si son propriétaire est le dirigeant, s'il en tire plus de la moitié de ses revenus professionnels et s'il détient au moins 25 % des droits de votes et 50 % de la valeur brute du bien imposable. Les jeunes entrepreneurs ne sont pas les seuls concernés.
M. Bernard Lalande. - Je suis surpris par la radicalité de votre amendement. Ceux qui veulent échapper à la taxation trouveront toujours une parade fiscale. Votre raisonnement pourrait tout aussi bien s'appliquer à l'impôt sur les sociétés, qui est beaucoup plus bas en Irlande. Il faudrait plutôt une fiscalité propre à ce type de plus-values.
M. Richard Yung. - Votre mesure vient-elle s'ajouter à l'exit tax ou la remplace-t-elle ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'exit tax ne sera pas supprimée, mais il est possible de la contourner en s'exilant assez tôt. Les destinations privilégiées sont la Belgique, la Suisse et le Luxembourg, où les plus-values sur cession d'outil professionnel ne sont pas taxées. Pour les salariés, un tel exil n'aurait aucun intérêt puisque l'impôt sur le revenu est plus élevé en Belgique. Les entrepreneurs ne s'exilent pas par attrait pour la Belgique mais nous perdons définitivement ces contribuables. Un contrôle sur place et sur pièces à Bercy au mois de juillet m'a appris que le nombre de contribuables concernés augmentait fortement. C'est d'autant plus préoccupant que ce sont des contribuables à valeur ajoutée élevée puisque fortement imposés.
M. Claude Raynal. - Considérant cet amendement, radical et imparfait selon vos propres dires, comme un amendement d'appel, nous ne le voterons pas.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 6 a pour objet de faire respecter par l'administration fiscale l'intention du législateur qui n'a pas souhaité appliquer aux moins-values l'abattement pour durée de détention des valeurs mobilières.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 7 étend le dispositif des bons de souscription de parts de créateur d'entreprise aux sociétés (BSPCE) non cotées ou de petite capitalisation boursière de plus de quinze ans. Il aiderait les PME à attirer les jeunes talents.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 8 est similaire à un amendement adopté par le Sénat, à l'initiative de notre collègue Dominique de Legge, lors de l'examen de la loi Macron. Il supprime une condition d'application du dispositif Dutreil restrictive et qui était source de contentieux.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Reprenant également une disposition votée dans la loi Macron, l'amendement n° 9 prévoit, toujours dans le cadre du dispositif Dutreil, l'application de l'engagement collectif réputé acquis à des situations où les titres transmis sont détenus par des sociétés interposées. Cet amendement d'ordre technique mettrait fin à une différence de traitement injustifiée entre détention directe et indirecte, qui empêche l'application du dispositif Dutreil à certaines transmissions d'entreprises.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 10 assouplit le dispositif Dutreil, pour faciliter la transmission d'entreprises familiales.
M. Michel Bouvard. - Quel est le coût total des amendements qui concernent les entreprises ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Moins de vingt millions d'euros.
Article additionnel après l'article 2 sexies
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Reprenant les recommandations de notre groupe de travail sur l'économie numérique et collaborative, l'amendement n° 11 instaure un seuil de 5 000 euros pour l'imposition des revenus bruts tirés d'activités sur les plateformes collaboratives. L'économie numérique tient une place croissante dans notre société. La secrétaire d'État chargée du numérique a reconnu l'importance du sujet. Il est difficile d'imposer une taxation au premier euro. La franchise de 5 000 euros est un moyen d'amener dans le système déclaratif des activités qui, jusqu'à présent, lui échappaient.
M. André Gattolin. - Quel est le coût de cette mesure ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est un gain, puisque les activités concernées ne sont pas déclarées. Vous pouvez voir dans Paris des affiches publicitaires pour la plateforme Airbnb ; un chercheur américain a établi que des particuliers mettaient jusqu'à dix, voire vingt appartements en location par ce moyen. Bercy reconnaît que ce phénomène n'est pas contrôlé. Dans ces conditions, il est préférable de mettre en place une franchise, pour ne pas pénaliser l'économie participative d'entraide.
M. Michel Bouvard. - En plus de remédier à la quasi-absence de déclaration des revenus de l'économie collaborative, cet amendement liquide des contentieux potentiels. En effet, avec une taxation au premier euro, les revenus attendus ne couvrent pas le coût de mise à disposition du véhicule ou de l'appartement. Le dispositif proposé a tous les avantages : il ne coupe pas les ailes des sociétés françaises du secteur, rend possible une meilleure collaboration avec les plateformes et les acteurs de cette économie pour le recueil des données et prévient tout risque de contentieux sur les activités à rentabilité moyenne.
M. Jacques Chiron. - Je suis d'accord sur le principe, mais nous demandons du temps pour étudier l'amendement. Axelle Lemaire n'y est pas opposée. Abstention.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Votez, parce qu'un amendement adopté par la commission aurait davantage de poids que des amendements en ordre dispersé ; je vous invite, si vous le souhaitez, à déposer un amendement proche, que nous pourrions ensuite fusionner. C'est un travail collectif et une rédaction commune a une portée symbolique.
M. Philippe Dallier. - Le Sénat, grâce au groupe de travail, a pris la main sur la question. Il serait dommage d'arriver en séance avec des différences d'opinion. À Paris, 40 000 appartements sont loués via Airbnb. J'entendais ce matin à la radio une personne qui tire de son deux-pièces... 5 000 euros !
Mme Marie-France Beaufils. - Nous voterons l'amendement, qui représente une ouverture ; mais des amendements complémentaires seront nécessaires. Je suis cependant préoccupée par ces activités, qui deviennent un levier de déréglementation de l'ensemble de l'économie. Certains secteurs en ont fait un outil de rendement financier, dont le résultat échappe à notre périmètre fiscal.
M. Jean-Claude Requier. - Je voterai moi aussi l'amendement. Pouvez-vous néanmoins préciser la différence entre économie collaborative et économie numérique ?
M. Bernard Lalande. - L'économie collaborative est une partie de l'économie numérique ; elle se définit comme un système d'échange de biens sur une plateforme en ligne. Le rapport du groupe de travail montre que le seuil de 5 000 euros peut aussi régler les problèmes comme le micro-foncier ou le micro-BIC. Il peut s'appliquer à tous ceux qui mettent en location leur logement, que ce soit sur Airbnb ou non. Je suis favorable à une délibération sur un amendement commun, parce qu'il couronnerait un travail collectif et s'inscrirait dans le débat sur la fiscalité et l'économie numérique.
M. Bernard Delcros. - Nous ne pouvons demeurer inactifs alors que l'économie collaborative se développe. Trouvons un accord au sein de notre commission. Le seuil de 5 000 euros me semble adapté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis ouvert aux propositions de modification pour parvenir à une rédaction commune.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'article 3 abaisse à 35 000 euros de chiffre d'affaires hors taxes le seuil d'application de la taxation à la TVA en France pour les ventes à distance. Il reprend une proposition de notre commission : il arrive que le Sénat soit entendu... L'amendement n° 12 supprime une précision surabondante dans la rédaction de l'article.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 13 unifie le taux de TVA applicable aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien dans les habitations, en supprimant le taux réduit à 5,5 % pour les travaux d'amélioration de la qualité énergétique. Dans la pratique, la coexistence de différents taux -10 % pour des travaux de peinture et 5,5 % pour un changement de chaudière - peut causer des difficultés. De plus, le taux réduit suscite des effets d'aubaine : le taux de TVA n'a pas d'influence sur la décision d'un particulier de remplacer sa chaudière. Il convient de mettre en place un taux unifié, plus lisible.
M. André Gattolin. - Le suramortissement à 140 % sur un an décidé l'année dernière, voilà un effet d'aubaine. Au contraire, la TVA réduite s'inscrit dans un dispositif de long terme, le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), avec des effets d'entraînement structurel. Quant aux taux différenciés, il appartient aux syndics de les gérer. L'entretien du bâti est fondamental : de nombreux équipements installés dans les années cinquante ou soixante ne sont plus aux normes.
M. Philippe Adnot. - Je voterai contre l'amendement. Est-ce le bon signal à donner dans le contexte de la préparation de la COP21, alors que nous cherchons à développer l'activité de nos artisans ?
M. Jean-Claude Boulard. - C'est plutôt inopportun.
M. Marc Laménie. - Nous sommes dans un dilemme entre le nécessaire soutien aux entreprises artisanales du bâtiment et la complexité de la TVA. Je voterai néanmoins l'amendement.
M. Didier Guillaume. - Le rapporteur général a raison de souligner que le choix de remplacer une chaudière ne dépend pas du taux de TVA appliqué. Mais la portée symbolique est importante : supprimer le taux réduit, c'est porter un coup d'arrêt et décourager ceux qui veulent réaliser des travaux supplémentaires. La baisse du taux répondait à une demande forte des entreprises. De plus, une telle mesure augmente la pression fiscale, avec des conséquences sur les entreprises. C'est un amendement à contre-emploi, sans utilité. Conservons ce dispositif, signal fort adressé à l'investissement local, dans le contexte de la COP21.
M. Philippe Dominati. - Pourquoi pas une unification vers le bas ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - En pratique, l'avantage fiscal n'est pas un facteur déclencheur dans la décision de changer une chaudière. Je retire mon amendement. Cependant, la dépense fiscale concernant les deux taux réduits de TVA précités représente 4,4 milliards d'euros en coût global. On était ici sur la réduction d'une niche. Je suis néanmoins attaché au taux réduit dans le bâtiment, qui évite le travail au noir.
L'amendement n° FINC.13 est retiré.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 14 réécrit le texte sur les conditions d'éligibilité au taux réduit de TVA dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, en précisant que ce taux réduit s'applique à l'année 2015.
M. Philippe Dallier. - Je ne suis pas certain que cet amendement soit de grande portée. On ne peut que regretter la réduction au fil du temps des avantages de l'accession sociale à la propriété qui conditionnent un prix de sortie efficace. Il faudrait élargir le champ d'application d'un taux réduit de TVA aux opérations d'accession sociale à la propriété. Je voterai néanmoins l'amendement n° 14.
M. Daniel Raoul. - Cet assouplissement sur la date me paraît tout à fait favorable dans le cadre de la signature des contrats de ville pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
M. Jean-Claude Boulard. - Il faut soutenir cet amendement, et réfléchir à la prolongation de cet outil essentiel pour la mixité sociale dans les quartiers.
M. Francis Delattre. - Que se passe-t-il pour un chantier amorcé en 2015 et qui se poursuit en 2016?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il s'agit ici de la signature du contrat de ville qui doit intervenir avant le 31 décembre 2015. Nous ne posons aucune limite pour les travaux.
L'amendement n° FINC.14 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'article 4 étend la neutralisation temporaire des seuils d'effectifs à la cotisation foncière des entreprises. L'extension de cet assouplissement que propose l'amendement n° 15 pour les micro-entreprises installées dans une zone de restructuration de la défense est sans incidence sur le solde de 2016. La perte de recettes pour 2017 serait inférieure à 0,5 million d'euros.
M. Philippe Adnot. - Pourquoi réserver cette possibilité à la défense ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il s'agit, ici, de réparer un oubli concernant les zones de restructuration de la défense.
L'amendement n° FINC.15 est adopté.
Les amendements rédactionnels nos FINC.16 et FINC.17 sont adoptés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 18 propose de donner davantage de visibilité aux PME en étendant jusqu'au 31 décembre 2017 le bénéfice de l'amortissement accéléré des robots industriels. On évitera ainsi des effets d'aubaine.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 19, qui a le même objet que les entreprises de taille intermédiaire (ETI), avait déjà été présenté par François Marc lorsqu'il était rapporteur général, et adopté par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2014.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 20 revient sur une niche en proposant de supprimer le dispositif de suramortissement temporaire, sur le modèle de celui qui a été instauré par la loi Macron, au profit des poids lourds fonctionnant au gaz naturel et au biométhane carburant. Pourquoi distinguer ces deux catégories comme seules bénéficiaires ?
M. Maurice Vincent. - Cette disposition indique que l'on prend en compte les enjeux du développement durable. C'est important dans le contexte actuel.
M. Michel Bouvard. - Il y aurait surtout un problème de stabilité fiscale : la mesure vient d'entrer en vigueur.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il s'agit d'un article additionnel adopté à l'initiative de l'Assemblée nationale qui étend le champ d'application de la loi Macron. La mesure proposée ici n'est pas entrée en vigueur.
M. Vincent Capo-Canellas. - La logique du suramortissement fiscal de la loi Macron est de favoriser l'investissement productif. La question est de savoir si pour les transporteurs, le matériel visé concourt à l'investissement productif. Élargir la mesure à l'ensemble des véhicules roulants augmenterait le coût.
Mme Fabienne Keller. - On entre dans le débat sur les effets des incitations fiscales en matière d'environnement. Des articles récents ont fait état de la perversité des différents régimes fiscaux appliqués aux flottes des véhicules d'entreprise. Peut-être faudrait-il renvoyer cet amendement au débat plus général sur l'énergie, en nous concentrant sur le traitement fiscal des différents carburants. La mesure, sans doute motivée par le coût de ces véhicules, gagnerait à s'inscrire dans une cohérence d'ensemble.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous aurons un débat au moment de l'examen du projet de loi de finances rectificative, à l'occasion de la réforme de la CSPE. Mieux vaut supprimer l'article pour pouvoir le rétablir alors.
M. Jean-Claude Requier. - Qu'appelle-t-on un « engin » ? Est-ce un poids lourd ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est un véhicule de plus de 3,5 tonnes : poids lourds, tractopelles...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Une fois n'est pas coutume, je soutiens doublement le Gouvernement. Christian Eckert a annoncé solennellement qu'il s'engageait à supprimer un milliard d'euros de produit de petites taxes. Le budget en crée cependant trois. Le Gouvernement a bien tenté de supprimer la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ; l'Assemblée nationale s'y est opposée, comme elle l'avait fait l'an dernier. Ces taxes à faible rendement peuvent être extrêmement coûteuses pour les entreprises. Je conseille l'article 53 du projet de loi de finances aux insomniaques, tant il est compliqué. Par conséquent, je propose cinq amendements pour supprimer des taxes qui vont au budget général - et pas à celui des collectivités ou d'organismes professionnels, bien évidemment. L'amendement n° 21 rétablit la suppression de la TGAP relative aux ICPE ; l'amendement n° 22 supprime la taxe sur les loyers élevés des logements de petite surface qui n'a rapporté que 542 000 euros en 2014 ; l'amendement n° 23 abroge la taxe sur les ordres annulés dans le cadre d'opérations à haute fréquence qui a rapporté moins d'un million d'euros en 2014 ; l'amendement n° 24 supprime la taxe sur les contrats d'échange sur défaut d'un État, dont le rendement est évalué à 4 800 euros en 2014 ; enfin, l'amendement n° 25 abroge la redevance sanitaire liée à la certification des végétaux à l'exportation, qui a rapporté 366 euros.
M. Jean-Claude Boulard. - Je vous remercie d'avoir indiqué qu'il ne fallait surtout pas appliquer la théorie des petites taxes nationales aux collectivités locales...
M. Didier Guillaume. - Il a raison !
M. Jean-Claude Boulard. - Nos amis du Budget profiteraient volontiers d'une brèche.
M. Albéric de Montgolfier. - Le Sénat a rappelé de manière unanime son attachement à la liberté des élus locaux, en refusant la suppression de la taxe de balayage et de la taxe pour la gestion des eaux pluviales urbaines, dont l'une ne concernait que quelques collectivités locales en France. Nous ne parlons que des taxes au profit du budget de l'État dont le taux de recouvrement excède largement le produit.
M. Michel Bouvard. - Autant il est patent que la taxe sur le trading haute fréquence est inefficace et contournée, autant son retrait aurait valeur de symbole. Cette taxe avait été instituée dans l'idée de convaincre un certain nombre de nos partenaires internationaux de suivre notre exemple. Si le dispositif a vocation à se généraliser, ce n'est pas le moment de le supprimer.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce n'est absolument pas le cas. Nous restons les seuls à avoir institué cette taxe dont le rendement est ridicule. L'Autorité des marchés financiers recommande des leviers non fiscaux. La taxe ne porte que sur les ordres annulés, pas sur l'ensemble du trading haute fréquence.
M. Michel Bouvard. - Ce n'est pas ce qui ressort de l'objet de l'amendement.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le nom de la taxe est trompeur. Il s'agit d'une taxe de 0,01 % du montant des ordres annulés ou modifiés excédant le seuil actuellement fixé à 80 %. C'est pour cela qu'il n'y a pas de rendement, car les entreprises ne font pas qu'annuler des ordres.
M. Philippe Dallier. - Je suis heureux d'apprendre que Bercy a retrouvé de l'argent. Le chiffrage qui nous avait été donné sur la taxe Apparu était de quelques milliers d'euros ; on en est à 542 000 euros. Lors de l'examen de la mission « Égalité des territoires et logement », je vais proposer au Gouvernement de travailler sur un rapprochement entre les fichiers des impôts et ceux de la CAF, ce qui devrait rendre plus efficace l'application de cette taxe. Dans la mesure où le Gouvernement prévoit de réduire le montant des aides au logement en fonction d'un niveau de loyer excessif, il ne serait pas très cohérent de supprimer une taxe qui pèse sur les propriétaires. Nous savons tous qu'à Paris, les chambres de bonne se louent ou se vendent parfois à des prix exorbitants.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La loi de règlement n'indique qu'un seul redevable pour 1 354 euros. Ce contribuable unique est en fait une SCI. S'y ajoutent quelques centaines de particuliers pour un rendement de 542 000 euros, que la loi de règlement ne prend pas en compte pour une raison très obscure. L'amendement n° 22 vise à obtenir du Gouvernement des explications. La taxe, purement déclarative et sans contrôle, est assez inefficace.
M. Philippe Adnot. - Je croyais que la taxe sur le trading haute fréquence serait étendue cette année aux liquidités des entreprises qui viennent sur Euronext faire quelques opérations par jour et non pas toutes les secondes. L'amendement n° 23 couvre-t-il cette extension ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La taxe que nous proposons de supprimer s'applique aux entreprises qui font plus de 80 % d'ordres annulés sur le trading haute fréquence, il ne s'agit pas de la disposition nouvelle prévue à l'article 8 bis du projet de loi de finances sur laquelle nous reviendrons.
M. Maurice Vincent. - Nous ne suivrons pas le rapporteur général sur les amendements nos 22 et 23. En revanche, nous voterons les amendements nos 21, 24 et 25 qui suppriment de très petites taxes.
Mme Fabienne Keller. - Je remercie le rapporteur général pour son engagement à travailler sur le sujet des loyers élevés des logements de petite surface. Quant à la taxe sur le trading à haute fréquence, ce serait donner un très mauvais signe que de la supprimer, même si la recette est limitée. La mesure du trading à haute fréquence est extrêmement imparfaite. Je ne comprends pas bien la distinction avec les annulations d'ordres qui ont les mêmes effets.
M. Daniel Raoul. - Si l'on suit le raisonnement de Fabienne Keller, il faut que nous nous donnions les moyens d'appliquer la taxe sur les petits appartements, Les adresses fictives pour contourner la carte scolaire ou les boxes de vélo loués à prix d'or comme habitation ? Nous devons rendre la taxe efficace ! Quant au trading haute fréquence, il s'agit de manipulations à la nanoseconde qui jouent sur les cours. Il faut absolument les taxer.
Mme Fabienne Keller. - Si je propose de ne pas adopter l'amendement n° 22, c'est dans l'idée d'améliorer notre approche de la base fiscale.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements nos 22 et 23 sont des amendements d'appel. Leur faible rendement montre que ces taxes n'atteignent pas leur objectif. Une taxe sur le trading haute fréquence devrait rapporter beaucoup d'argent. Dans la mesure où celle en place est calibrée à 80 % d'ordres annulés, elle n'a pas de rendement. De même, une taxe purement déclarative sur les petits logements n'a rien d'efficace car les marchands de sommeil sont nombreux. Ce n'est pas pour autant qu'il faut éteindre le débat sur ces questions. Le trading haute fréquence représente 40 % des transactions du CAC 40. La taxe devrait avoir un tout autre rendement. L'AMF considère elle-même que cette taxe est inefficace.
M. Éric Bocquet. - Tout en partageant le constat du rapporteur général, je considère que la suppression de la taxe prévue dans l'amendement n° 23 n'est pas la solution. L'assiette est gigantesque : 40 % en Europe, 70 % aux États-Unis. Si le taux est très faible à 0,01 %, il faut retravailler le dispositif. On ne peut pas laisser de côté cette activité qui n'apporte rien à l'économie réelle et qui constitue un danger nouveau pour l'économie mondiale. Ne supprimons pas la taxe, mais retravaillons-la.
M. Philippe Dallier. - Avant d'évoquer l'amendement n° 23, je précise, conformément à nos règles déontologiques, que je suis un informaticien de la Société générale en suspension de contrat de travail pour exercice d'un mandat parlementaire. Je me demande si la taxe visée par l'amendement n° 23 ne tire pas une balle dans le pied de la place de Paris. Je suis favorable à une taxe sur ce type de transaction, à condition qu'elle s'applique à tout le monde. Quand tout sera traité à Londres, on n'aura plus qu'à pleurer sur le déclin de la place de Paris. À force d'en rajouter, on regrettera les milliers d'emplois perdus aussi bien dans le domaine bancaire que dans l'informatique.
L'amendement n° FINC.21est adopté, ainsi que les amendements nos FINC.22, FINC.23, FINC.24 et FINC.25.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 26 supprime la modification des tarifs de TICPE proposée par l'article 8 bis, pour des raisons de cohérence. L'élargissement de la CSPE doit être discuté dans le projet de loi de finances rectificative. Rattachons-y notre débat sur la fiscalité des carburants.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 27 vise à interroger le Gouvernement sur ses intentions quant à l'application du prélèvement supplémentaire de la TGAP sur les carburants dans les départements d'outre-mer. On reporte la mesure à chaque loi de finances.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'article introduit à l'Assemblée nationale avec un avis de sagesse du Gouvernement élargit le champ de la taxe sur les acquisitions de titres de capital ou assimilés aux opérations intra journalières. Les actions sont cotées dans tous les pays européens. La mise en place de cette taxe élargie entraînerait le départ des activités de la place de Paris. Euronext et l'AMF s'accordent là-dessus : ce genre de taxe ne peut se mettre en place qu'au niveau européen. D'où la nécessité de supprimer l'article 8 quater.
L'amendement rédactionnel n° FINC.29 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 30 supprime la disposition introduite à l'Assemblée nationale selon laquelle les collectivités territoriales peuvent, pour refinancer leur indemnité de remboursement anticipé (IRA), bénéficier d'emprunts à un taux d'intérêt particulièrement élevé, parfois au-delà du taux d'usure, afin de réduire leur taux d'endettement. Je m'interroge sur ce dispositif artificiel.
M. Michel Bouvard. - Voilà qui plaide pour une certification des comptes des collectivités...
M. Claude Raynal. - Comme président du Comité national d'orientation et de suivi (CNOS) du fonds de soutien aux emprunts à risque, je ne peux que m'inscrire en faux contre le raisonnement du rapporteur général. Un tel dispositif est une solution qui passe par un arbitrage des collectivités. Pour refinancer l'IRA, il faut soit rehausser le taux, soit prévoir un emprunt supplémentaire, qui gonfle la masse d'emprunt. La plupart des emprunts toxiques ont été contractés à une époque où le taux de base était de l'ordre de 4 ou 4,5 %, supérieur au taux d'usure actuel, qui est très bas (3,7 %). L'idée est que la collectivité puisse revenir au taux normal qui aurait été appliqué si le taux de leur emprunt n'avait pas fortement augmenté Cela ne me semble pas poser problème. Cet amendement pourrait être retiré.
M. Michel Bouvard. - Effacer ainsi une partie du taux d'endettement effectif de la collectivité pose un problème de transparence des comptes publics.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Dans le passé, les banques ont malheureusement déployé beaucoup d'imagination pour créer des produits complexes. Selon que l'on rembourse l'IRA avec un emprunt dont le taux varie de 3,30 %, à 4,95 %, ou à 6 %, le taux d'endettement supplémentaire de la collectivité variera de 84,3 % à 66,8 %.
Il y a là une forme d'artifice comptable. Qu'est-ce qui empêcherait une banque de proposer un taux à 30 % pour que la collectivité puisse afficher un endettement très faible ? On peut faire bouger le curseur sans limites. Il faut des garde-fous.
M. Claude Raynal. - Il faut raison garder. Aucune banque ni aucune collectivité ne validerait un taux à 30 %. Il s'agit de créer un équilibre entre le remboursement du capital et les intérêts. Alourdir les intérêts n'est pas bon pour la collectivité, à long terme, car elle doit préserver sa capacité à investir. On pourrait encadrer le dispositif afin de donner des garanties. Un sous-amendement en ce sens vous donnerait des garanties. Laissons de la souplesse à la collectivité.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Le curseur fait tout de suite bouger le taux d'endettement.
M. Maurice Vincent. - À ma connaissance, le coût global de sortie de l'emprunt toxique reste le même. C'est un choix presque plus rigoureux pour les collectivités, puisqu'il consiste à augmenter la masse des intérêts qui pèseront sur leur budget de fonctionnement tout en diminuant la part de remboursement du capital qui porte sur l'investissement. Le taux global d'endettement baisse, mais la masse globale des paiements reste la même. Il n'y a pas lieu de changer de système.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je retirerai cet amendement d'appel si l'on obtient des garanties.
M. Philippe Adnot. - Il faut soutenir le rapporteur général. La dépense restera globalement la même, et pèsera sur le budget de la collectivité d'une manière identique, qu'elle soit prise sur les intérêts ou sur le remboursement du capital. En revanche, en termes d'affichage, un taux d'endettement diminué facilitera de nouveaux emprunts. C'est très dangereux.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 31 supprime la prorogation jusqu'au 31 décembre 2016 des dispositifs d'exonération d'imposition de plus-values immobilières des particuliers en cas de cessions de biens immobiliers au profit direct ou indirect d'organismes chargés du logement social. Dans la pratique, le particulier découvre après coup qu'il est exonéré de plus-value. Il s'agit davantage d'un effet d'aubaine.
M. Daniel Raoul. - Je suis favorable à cet amendement de suppression, car l'on n'a pas démontré l'efficacité de cette mesure jusque-là. Vous connaissez par ailleurs ma position sur le principe des abattements qui vont à l'encontre de la mise sur le marché, puisqu'ils favorisent la détention : plus l'on détient un bien depuis longtemps, plus les abattements sont importants.
M. Philippe Dallier. - Tous ces chocs d'offre qui visent à déclencher des cessions de terrain ne fonctionnent pas. Les notaires nous l'ont répété, c'est purement de l'effet d'aubaine.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Un beau sujet, la DGF, évidemment en baisse comme l'année dernière ! L'amendement n° 32 minore cette réduction pour tenir compte des dépenses imposées par l'État aux collectivités locales : sinon, ce surcoût de normes supplémentaires non compensées s'élèverait à 1,202 milliard d'euros en 2014 selon les chiffres incontestables du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), et 573,1 millions en 2015, soit un total de 1,775 milliard d'euros en 2014-2015. Soyons honnêtes en défalquant les mesures positives comme l'élargissement du FCTVA aux dépenses d'entretien de la voirie et la dotation de soutien à l'investissement ; nous proposons aussi à l'amendement n° 34 d'élargir le bénéfice du FCTVA aux dépenses d'investissement en haut débit, qui s'arrêtaient aux dépenses 2014, comme l'avait fait remarquer Philippe Adnot. La prolongation de la mesure avait été oubliée.
Nous acceptons l'effort de redressement à condition qu'on n'impose pas aux collectivités locales des dépenses en permanence. Le groupe socialiste avait voté l'an passé l'étalement de l'effort sur quatre ans. Il pourrait donc voter notre amendement, cela revient au même ! L'on a beau parler de réduire les normes, en pratique il ne se passe jamais rien...
M. Didier Guillaume. - Il se passe des choses !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour que l'État cesse de créer de nouvelles normes, il faut qu'elles aient un coût pour lui : notre amendement aura un effet vraiment vertueux.
M. Philippe Adnot. - Je soutiens le rapporteur général sur l'amendement n° 34. On oblige des territoires, notamment ruraux, à investir dans le haut débit sans même se rendre compte qu'ils ne peuvent pas récupérer la TVA. Il faut rétablir dans le projet de loi de finances rectificative ce remboursement depuis le début de l'année.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 34 concerne la période 2015-2022. Comme le FCTVA intervient l'année suivante, il pourrait prendre en compte les investissements 2015, sans y revenir en collectif budgétaire.
Mme Marie-France Beaufils. - L'amendement n° 32 peut paraître intéressant, parce qu'il étale la baisse de la DGF. Nous nous abstiendrons, parce que nous ne pouvons accepter de demander aux collectivités un effort contreproductif et un amendement qui réduirait les recettes du budget de l'État. Même si j'en comprends le principe, l'atténuation ne va pas dans le bon sens ; la suppression de cette ponction est souhaitable et nécessaire. La commission des finances de l'Assemblée nationale a étudié l'impact de cette mesure, en termes d'épargne brute ou de réduction du dynamisme économique des communes.
M. Claude Raynal. - Même amendement, même réponse : nous ne pouvons remettre en cause la participation nécessaire des collectivités au redressement des comptes de la Nation. On sait le poids du financement des collectivités au sein du budget de l'État. Si nous partageons globalement l'idée d'un étalement pour atténuer la brutalité de l'effet, ne nous cachons pas derrière les normes. Les collectivités, tout comme les citoyens, sont soumises aux changements de normes. Rembourse-t-on aux citoyens l'alarme anti-incendie qu'ils ont dû installer ? Pourquoi le ferait-on pour les collectivités ? L'État s'est saisi du dossier, vos chiffrent datent. En 2015, ils seront proches de zéro, malgré l'effet de quelques normes. Soyons clairs : depuis un an, l'État a pratiquementt réussi à ne pas créer de nouvelles charges pour les collectivités.
Il y aura 50 milliards d'euros d'économies. Avec vos amis, vous parlez de 100 à 150 milliards d'euros, avec des conséquences deux ou trois fois plus fortes. Comment cela n'aurait-il aucun effet sur les finances publiques ?
M. Vincent Capo-Canellas. - Nous partageons tous l'idée d'un étalement de l'effort des collectivités, dont l'ampleur a des conséquences dramatiques pour certaines d'entre elles. De même pour la fiscalité : les plus gros s'en sortent, les plus petits sont protégés par la DSU cible, tandis que les collectivités moyennes - notamment les villes moyennes avec des contraintes de ville-centre sans les recettes correspondantes - sont dans un étau, avec la suppression de la dotation nationale de péréquation, l'augmentation du FPIC... Le Gouvernement joue aux apprentis sorciers en déplaçant tous les curseurs. Par exemple, la réduction de dotation d'une ville moyenne, prévue à hauteur de 8 %, s'est finalement montée à 17 % ! L'évaluation du CNEN est un fait. On nous demande de réduire nos budgets et d'augmenter nos dépenses. Comment fait-on ? On va dans le fossé.
M. Bernard Delcros. - Si l'on s'accorde sur un effort partagé, où met-on le curseur ? Je m'oppose au gel de la péréquation que vous proposez : 317 millions d'euros nous manqueront. La péréquation est d'autant plus indispensable que la réduction de la DGF finit d'asphyxier des territoires ayant des difficultés démographiques et manquant de ressources propres.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les normes nouvelles coûteront plus de 500 millions d'euros. Selon l'Insee, les collectivités territoriales, représentaient 19 % des dépenses publiques et elles participeront à hauteur de 22 % aux 50 milliards d'économies. La péréquation a souvent des effets pervers : des communes sans recettes fiscales sont ainsi ponctionnées à un niveau insupportable. Prenons le temps d'examiner le dispositif et de trouver des solutions plus raisonnables.
Mme Michèle André, présidente. - Nous en débattrons cet après-midi.
M. Charles Guené. - Je regrette que les deux aspects ne soient pas dissociés. Je m'abstiendrai.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il n'est pas possible de le faire, il s'agit du montant de la DGF.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 33 corrige une erreur de référence.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 34 corrige un oubli relatif au FCTVA sur les investissements dans le haut-débit.
L'amendement n° FINC.34 est adopté.
L'amendement de cohérence n° FINC.35 est adopté.
L'amendement de conséquence n° FINC.36 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'Institut national de la propriété industrielle (INPI) et le Centre national de la cinématographie et de l'image animée (CNC) échappaient au plafonnement des taxes. Avec les amendements nos 37 et 38, nous nous conformons au rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO).
M. Maurice Vincent. - En l'attente d'informations complémentaires, je m'abstiendrai.
L'amendement n° FINC.37 est adopté, ainsi que l'amendement n° FINC.38.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Une rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive est prévue cette année ; les collectivités locales ayant des services d'archéologie préventive ne pourront plus la percevoir. Sécurisons les services locaux en laissant subsister ce fléchage par l'amendement n° 39, sur lequel nous sommes tous d'accord.
M. Michel Bouvard. - Est-il exact que, contrairement à la taxe d'aménagement, la redevance d'archéologie préventive soit due même en cas de recours sur le permis de construire ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous le vérifierons.
L'amendement n° FINC.39 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 40 tire les conséquences de l'accord entre le ministère de la justice et les avocats et met en oeuvre les engagements de la ministre : il supprime le prélèvement sur les produits financiers des caisses de règlements pécuniaires des avocats (Carpa).
M. Antoine Lefèvre. - En tant que rapporteur spécial de la mission justice, je ne peux qu'approuver ! Tant le Conseil national des barreaux que le Barreau de Paris, qui parfois divergent, ont accepté cette mesure.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Selon la ministre de la justice, c'est au Sénat de trancher !
M. Maurice Vincent. - Laissons le Gouvernement en tirer les conséquences au lieu d'anticiper !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je ne fais que citer les propos de la ministre.
M. Maurice Vincent. - Soyons prudents, attention aux interprétations !
L'amendement n° FINC.40 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 41, conforme à l'engagement du président de la République de ne pas créer de taxes nouvelles, supprime la hausse du taux de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE) de 0,9 % à 1,3 %, qui les pénaliserait. Cette hausse équivaut au financement de plus de 150 000 prises de fibre optique ou de 700 antennes mobiles. Mieux vaut laisser l'intégralité du produit de la TOCE à France Télévisions que commettre un hold-up au profit du budget général, néfaste au déploiement du très haut débit.
M. André Gattolin. - Effectivement, cette augmentation donnerait un surgain de 75 millions d'euros, dont 25 millions d'euros seraient fléchés sur France Télévisions. Comme mon co-rapporteur Jean-Pierre Leleux, je ne suis pas un fanatique de ce type de taxes. Mais compte tenu de la situation de France Télévisions dans les deux à trois prochaines années -avant la réforme de la contribution à l'audiovisuel public - nous avions proposé une augmentation de deux euros de la redevance, ce qui déplaisait au groupe des Républicains, et notamment à Bruno Retailleau. Soyons cohérents : comment financera-t-on France Télévisions ? Je ne comprends pas la vision du groupe majoritaire.
M. Didier Guillaume. - Je partage la position modérée d'André Gattolin. Le rapporteur général soutient le président de la République et veut supprimer les taxes, mais il existe taxe et taxe ! Il en va de l'équilibre financier de France Télévisions. Ce n'est pas le moment de priver cette société de cette taxe !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le produit de la taxe au taux actuel de 0,9 % s'élève à 212,7 millions d'euros, or France Télévisions n'en percevrait en 2016 que 140 millions. Il suffirait de lui reverser la totalité du produit existant au lieu d'augmenter le taux.
M. Jean-François Husson. - C'est le service public !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La taxe a été créée pour cela, reversons-en le produit en totalité.
L'amendement n° FINC.41 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 42 ne porte pas sur de gros enjeux : il est rédactionnel et porte sur un article donnant la possibilité à l'État de récupérer les avoirs non réclamés des comptes inactifs de joueurs en ligne.
L'amendement n° FINC.42 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 43 précise les informations à transmettre aux joueurs lors de la clôture de leur compte.
L'amendement n° FINC.43 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° FINC.44 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - En accord avec Dominique de Legge, je vous propose de supprimer l'article 21 ter qui revient sur le plafonnement à 30 % de la « décote Duflot » pour les cessions d'immeubles affectés au ministère de la défense. Par exception, celui-ci recevait des produits de cessions immobilières, mais la « décote Duflot » le privait de recettes exceptionnelles. Cela correspond aux engagements de la loi de programmation militaire.
M. Maurice Vincent. - Nous avions approuvé le dispositif à l'unanimité, nous le voterons de nouveau.
Quel bilan financier faites-vous de tous les amendements adoptés ? Malgré les deux milliards d'euros de décote, vous aurez moins de recettes ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous n'avons pas encore examiné les dépenses !
M. Michel Bouvard. - Je voterai cet amendement mais remettons à plat l'ensemble du dispositif pour éviter ces exceptions d'exceptions. Des décotes sont maintenues dans d'autres ministères. Ces sommes doivent être imputées lisiblement sur les crédits de la mission « Égalité des territoires et logement ». Comme l'an dernier, je déposerai des amendements.
L'amendement n° FINC.45 est adopté.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat d'adopter la première partie du projet de loi de finances pour 2016, telle que modifiée par les amendements qu'elle a adoptés.
Puis la commission procède à l'examen du rapport de MM. Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » (et articles 58 à 62 quater).
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - La mission « Relations avec les collectivités territoriales » représente à peine plus de 2 % des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, qui prennent essentiellement la forme de prélèvements sur recettes. Ses crédits augmentent de plus de 25 % en autorisations d'engagement, du fait de la mise en place de la dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements, pour un montant de 800 millions d'euros. La majoration exceptionnelle de 200 millions d'euros des crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) est reconduite en 2016, ce qui traduit l'engagement du Premier ministre de soutenir l'investissement local à hauteur d'un milliard d'euros. Les crédits de paiement correspondants s'élèvent cependant à 150 millions d'euros environ, du fait du décaissement progressif des crédits.
Une « dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales touchées par des événements climatiques ou géologiques » est créée dans le programme 122, qui remplace les fonds « calamités publiques » et « catastrophes naturelles ».
Les crédits du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » s'élèvent à près de 110 milliards d'euros en 2016. Ce compte retrace essentiellement les avances sur les recettes fiscales des collectivités territoriales, mais aussi les avances que l'État peut accorder à des collectivités territoriales connaissant des difficultés de trésorerie. L'évolution de ces crédits n'appelle pas de remarque particulière. Nous vous proposons l'adoption sans modification des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'article 58 prévoyait une réforme profonde de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ainsi que des évolutions importantes des dotations de péréquation des communes. Le 3 novembre dernier, le Premier ministre a annoncé le report de cette réforme à 2017, tout en souhaitant que ses grands principes soient inscrits dès le présent projet de loi de finances. Le texte a été modifié en ce sens à l'initiative du Gouvernement : l'ensemble des dispositions relatives à la réforme est conservé, mais un paragraphe ajouté précise qu'elles n'entreront en vigueur qu'en 2017. Le Gouvernement prévoit de remettre un rapport au Parlement avant le 30 juin 2016, pour « approfondir l'évaluation des dispositions » relatives à la réforme de la DGF, « notamment en fonction des nouveaux périmètres des EPCI à fiscalité propre » et précise que « ce rapport peut proposer des adaptations aux règles de répartition prévues ».
L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, à commencer par un nouveau dispositif de garantie pour les communes qui verraient baisser leur DGF d'un montant supérieur à 25 % de leurs recettes de fonctionnement entre 2017 et 2021. Cette nouvelle garantie montre que tous les effets de cette réforme n'ont pas été correctement anticipés.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Cela ne vous surprendra pas, Charles Guené et moi ne parvenons pas à la même conclusion sur l'article 58. Certains points peuvent néanmoins faire l'objet d'un consensus. La réforme nous oblige au regard de la situation des collectivités territoriales, et peut être améliorée. Nous pensons toujours qu'il est nécessaire de réformer la DGF. Le rapport Pires Beaune - Germain a mis en évidence à quel point cette dotation est devenue illisible et injuste et a souligné la difficulté d'expliquer les différences de dotations entre communes aux caractéristiques parfois très proches. Le report de la réforme ne doit pas nous empêcher de continuer à travailler sur ce sujet. Les simulations des effets de la réforme ont mis en lumière des situations difficiles à comprendre et à justifier, notamment pour la répartition de la dotation de centralité, dont la part communale est répartie en fonction de la part de la population communale dans la population de l'EPCI, portée à la puissance 5. Dans certaines zones urbaines et en périphérie des grandes métropoles, la répartition de cette dotation n'était pas véritablement corrélée aux charges de centralité, mais dépendait excessivement de la carte intercommunale et des choix d'entrer dans telle ou telle intercommunalité.
De plus, la volonté technique de supprimer les « DGF négatives » a conduit à redonner une DGF à des communes bénéficiant de ressources considérables, du fait par exemple de la présence d'une centrale nucléaire, par le mécanisme regrettable redonnant une dotation forfaitaire aux communes qui n'en percevaient plus en 2015 du fait de leur contribution au redressement des finances publiques. Cela doit être corrigé.
Par ailleurs, comment expliquer que les communes qui perdent le bénéfice de la dotation nationale de péréquation (DNP) et qui ne bénéficiaient ni de la dotation de solidarité urbaine (DSU), ni de la dotation de solidarité rurale (DSR), seraient les seules à ne pas bénéficier d'un dispositif de lissage ?
Réduire les écarts-types de dotation forfaitaire par habitant peut avoir du sens, à condition que ces écarts ne soient pas justifiés par des différences de situation. S'intéresser aux écarts de potentiel financier entre communes serait intéressant, surtout dans le contexte de réduction de la DGF.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - La méthode choisie par le Gouvernement est tout autant critiquable. Il y a une semaine, le Premier ministre a semblé découvrir que la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), adoptée il y a trois mois, prévoyait une refonte de la carte intercommunale en 2017. Mener en 2016 une réforme de la DGF prévoyant une dotation de centralité fortement dépendante de la carte intercommunale est insensé, ou du moins très difficile. Les simulations sont entièrement fausses, puisque basées sur une réalité qui aura complètement changé dans quelques mois.
Certes associé à la réflexion en amont, le Comité des finances locales n'a pu travailler que sur l'architecture globale de la réforme ou sur des données financières partielles, tardives et ne correspondant pas au projet finalement présenté au Parlement. Le 8 octobre, plus d'une semaine après le dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement n'était pas en mesure de transmettre les simulations des conséquences de sa réforme au Parlement. Une semaine plus tard, des données ont été transmises aux commissions des finances de chaque assemblée, qui laissaient de côté les communes du Grand Paris, soit plus de sept millions d'habitants et près de 20 % de la dotation forfaitaire - excusez du peu... Deux semaines après le dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement ne connaissait toujours pas les effets de la réforme qu'il proposait au Parlement.
Le report de la réforme est une bonne chose, mais le texte transmis au Sénat est paradoxal. Nos collègues députés - qui ont déposé plusieurs centaines d'amendements - ont considéré que le projet du Gouvernement n'était pas bon et ne pouvait s'appliquer en 2016, tout en inscrivant dans la loi qu'il s'appliquerait en 2017. De même, le Gouvernement prévoit un rapport avant l'été pour continuer à travailler sur la réforme mais souhaite qu'elle soit adoptée dès aujourd'hui.
Soyons plus cohérents et prenons acte que la réforme de la DGF proposée par le Gouvernement ne s'appliquera pas en 2016 et donnons-nous le temps de préparer une réforme pour 2017. L'amendement n° 1 que je vous propose écrase totalement les dispositions de l'article 58 tout en complétant l'objet du rapport proposé par le Gouvernement.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Dès lors que la carte de l'intercommunalité n'est pas achevée, la réforme est impossible. Lors de mon contrôle sur place, le directeur général des collectivités locales a reconnu que le texte n'était pas applicable en l'état. Le Gouvernement a reporté la réforme au 1er janvier 2017 et annonce un rapport d'évaluation avant le 30 juin 2016, comme si la loi s'appliquait. Remettons de l'ordre ! Il faut d'abord achever la carte de l'intercommunalité, demander au Gouvernement un rapport sur ses intentions, effectuer des simulations et ensuite adopter le texte en se fondant sur celles-ci. Nous n'allons pas voter à l'aveugle !
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Il est paradoxal d'adopter des articles précis alors que la majorité parlementaire de l'Assemblée nationale a prouvé par le dépôt de centaines d'amendements que le texte ne fonctionnait pas. Nous vous proposons d'inscrire seulement les principes de la réforme qui font consensus en écrasant les dispositions du texte telles qu'elles sont formulées. Cela n'empêchera pas le Gouvernement de travailler sur sa réforme en 2016.
M. Vincent Delahaye. - Je souscris aux propos du rapporteur général et de Charles Guéné, peut-être que Claude Raynal y souscrit également ! Évitons toute précipitation. Nous sommes favorables à une réforme de la DGF par un texte spécifique ; le Gouvernement craint peut-être qu'il ne passe jamais, d'où l'intégration dans le projet de loi de finances... Il prend davantage le temps que pour la réforme à toute vitesse de la taxe professionnelle. L'application sera reportée en 2017, mais on veut nous faire voter les principes et les modalités. Pourquoi voter ces dernières ? Nous sommes dans le brouillard, avec la réduction des dotations et le changement de périmètre des intercommunalités. Il s'agit non seulement de réformer la DGF mais aussi de revenir sur certaines compensations aux collectivités territoriales, ce qui peut faire très mal. C'est le flou artistique complet ! Prenons le temps de l'analyse et ne votons que les principes dans la loi de finances.
M. Didier Guillaume. - Tout le monde approuve une réforme de la DGF, mais personne ne l'a faite, ni à droite ni à gauche : on a toujours complexifié. Le Gouvernement a fait le choix de se lancer dans une aventure risquée, la réforme de la DGF à moyens constants, en pleine décrue des dotations aux collectivités, sans compensation pour éponger les pertes. Évidemment, personne n'est d'accord, chacun regarde d'abord comment sera traitée sa ville ou son intercommunalité. Lors de notre réunion de commission du 28 octobre dernier, les orateurs de notre groupe ont annoncé qu'en l'état, nous ne la voterions pas. Nous avons essayé de convaincre qu'il fallait revenir sur les charges de centralité, sur le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales (FPIC)... Mais pour donner le signal de la réforme de la DGF, il faut inscrire ses orientations et ses moyens dans le budget : il est toujours plus facile d'amender ce qui sera écrit que de partir de rien. Soutenons le Gouvernement. Certes, nous devrons attendre la mise en place des intercommunalités pour l'application de la loi. Mais le Gouvernement a répondu aux élus locaux et au Parlement en n'allant pas jusqu'au bout de sa réforme. Nous en reparlerons lors du prochain congrès des maires.
Oui ou non, pouvons-nous collectivement réformer la DGF, avec des gagnants et des perdants ? Si l'on refuse d'avoir des perdants, ce sera impossible, aujourd'hui, en 2017 ou en 2020.
M. Roger Karoutchi. - Je ne suis pas d'accord avec Didier Guillaume: il est plus difficile de modifier par la suite un dispositif inscrit dans la loi que d'innover. Je partage l'avis du rapporteur général sur le calendrier et l'ordonnancement. On met en évidence des éléments de centralité sans rien savoir du financement de la métropole du Grand Paris en 2016 et 2017. On veut réformer la DGF avant la mise en place des nouveaux conseils de territoire, sur lesquels nous n'avons aucune simulation.
Mme Marie-France Beaufils. - Selon les simulations, certains dispositifs ne fonctionnent pas correctement. Pourrions-nous connaître les points précis de fragilité du texte pour en débattre ? J'avais compris qu'un amendement du Gouvernement présenterait les grandes orientations de la réforme ; or nous débattons de la nouvelle DGF. Il est important d'assurer un minimum vital pour les collectivités, mais pourquoi ne pas tenir compte du ratio de leurs charges par rapport à leur population, sujet souvent abordé au sein du Comité des finances locales ? La dotation de centralité avec une puissance 5 favorise la commune la plus importante et créera des distorsions impensables et inacceptables, ce qui montre la fragilité du système. J'aurais aimé un débat sur les grands principes avant de discuter de leur mise en oeuvre qui impactera fortement les collectivités : l'attente de composition des intercommunalités n'est qu'un épiphénomène.
La commission poursuit l'examen du rapport de MM. Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » (et articles 58 à 62 quater).
Mme Michèle André, présidente. - Nous reprenons l'examen des articles rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et notre discussion sur la réforme de la DGF.
M. Vincent Capo-Canellas. - Impossible d'en traiter sans aborder l'ensemble des moyens et missions des collectivités territoriales. L'examen des lois Maptam et NOTRe, et en particulier la création des métropoles, ont mis en évidence l'absence d'anticipation du Gouvernement. Quelle improvisation dans le traitement du FPIC, de la DGF, du Grand Paris... La proposition de Charles Guené va dans le bon sens. Certes, le Gouvernement a fait un pas en acceptant le compromis, en s'en tenant aux principes et en renvoyant à plus tard le détail des modalités. Ce recul est à saluer. Cependant, sur les sujets fiscaux, le diable est souvent dans les détails...
M. Marc Laménie. - Je soutiens moi aussi l'amendement de Charles Guené. Deux critères doivent être mieux pris en compte dans le calcul de la dotation : l'effort fiscal et les charges de fonctionnement, qui varient fortement en fonction des collectivités. L'amendement va dans le bon sens, celui de la sagesse. La finalisation des intercommunalités se révèle très compliquée, et la réforme de la DGF ne l'est pas moins. Le sujet de la fiscalité directe locale et des bases d'imposition doit être abordé en parallèle.
M. Michel Bouvard. - Je ne méconnais pas les difficultés. Le Gouvernement a reconnu que son texte n'était pas applicable en l'état. Nous sommes des élus responsables et nous savons bien que la réforme de la DGF a été trop longtemps reportée. Cependant, nous ne pouvons la mettre en oeuvre dans n'importe quelles conditions. Comme Marie-France Beaufils, je suis convaincu de la nécessité de fixer des principes, de prendre en compte les charges de chaque collectivité, variables parce que liées à la sociologie de la population, à la géographie et à l'activité dominante. Or on ne trouve pas cela dans le texte adopté par l'Assemblée nationale.
M. Francis Delattre. - La réforme de la DGF présente l'avantage, pour le Gouvernement, de casser le front uni présenté par les collectivités face à la baisse des dotations. Nous défilions ensemble devant les préfectures, à présent chacun fait pour lui-même le compte de ce qu'il peut gagner ou perdre. Reconnaissons que c'est bien joué, mais ne soyons pas dupes. Cessons aussi d'invoquer le Comité des finances locales. C'est ici, au Sénat, que la réforme doit être étudiée.
Je représente un territoire relégué de la région parisienne ; on nous oblige à créer une intercommunalité d'au moins 200 000 habitants, ce qui nécessite de très nombreuses réunions pour fixer les statuts, déterminer les compétences, les encours, les aides, etc. Nous ne savons même pas encore quel sera notre coefficient d'intégration fiscale : imposer en plus de cela la réforme de la DGF est précipité. Mais j'y insiste, trouvons les solutions ici, et pas dans des comités Théodule.
M. Jean-François Husson. - En parlant d'aventure, je ne sais si Didier Guillaume voulait dire que ce projet est aventureux, ou que le Gouvernement est aventurier ? Il y a deux ans, juste avant le Congrès des maires de France, le Premier ministre d'alors annonçait une réforme de la fiscalité locale. Nous savons ce qu'il en est advenu : rien. Prenons garde à la colère des élus devant cette lessiveuse démocratique qui n'arrête pas de tourner sans que nous ne percevions ni le sens ni la portée des réformes.
Il serait bon que le Sénat, fort de sa réputation de sagesse, se réapproprie le débat sur les ressources locales, fiscalité incluse.
Il y a manifestement une erreur de calendrier. Aucune simulation n'est possible puisque la réforme de la carte intercommunale modifie le champ des compétences de chaque intercommunalité. De gauche, de droite ou du centre, nous nous devons d'attirer l'attention du Gouvernement sur ces aspects et de porter une parole commune. Les départements et les régions auront eux aussi de nouvelles compétences, avec les effets collatéraux que cela implique pour les autres collectivités.
M. Daniel Raoul. - Vous remplacez un article 58 qui définissait la répartition des dotations par une demande de rapport sur l'évolution de la DGF. Comment cela va-t-il se traduire dans le budget définitif ? Autant je peux être d'accord sur le contenu de l'amendement, autant je suis en désaccord sur la méthode et sur l'objet tel qu'il est rédigé, il est à peine objectif.
M. Yannick Botrel. - Nous sommes d'accord sur la nécessité d'une réforme de la DGF. Le mécanisme est trop complexe. Néanmoins, toutes les communes n'ont pas été affectées de la même façon par les premières baisses de la dotation, qui n'est pas leur seule ressource.
Faut-il qualifier toutes les parties qui se prononceront de « comités Théodule » ? Le Gouvernement a raison d'écouter les élus, sans faire abstraction des arrière-pensées des uns et des autres. Le délai de mise en oeuvre accepté par le Gouvernement est nécessaire et devra être mis à profit pour définir clairement les critères à prendre en compte dans le calcul de la future DGF et pour procéder à des simulations. L'improvisation est à bannir.
M. Éric Doligé. - Je partage l'avis du rapporteur spécial. Comme Marie-France Beaufils et d'autres collègues, je pense qu'il faut prendre en compte les charges et des facteurs comme la composition de la population ; mais il faut aussi considérer l'effort accompli dans le passé pour réduire les dépenses.
M. Philippe Dallier. - Je suis favorable à la réforme de la DGF, et même à une réforme plus ambitieuse qui intégrerait l'ensemble des dotations de péréquation. Cependant, l'attitude du Gouvernement est incompréhensible : tout en reconnaissant que le texte n'est pas mûr et que tout sera remis en discussion l'an prochain, il nous demande d'approuver les principes de la réforme. C'est illisible. La demande de rapport, cher Daniel Raoul, est la seule manière de faire si nous voulons préparer la réforme d'ici l'été prochain. J'espère que nous aurons le temps nécessaire pour élaborer un texte acceptable, en évitant les effets de bord constatés lors de la mise en place du FPIC... par la majorité que nous soutenions.
Mme Michèle André. - Vos remarques montrent que la commission s'est emparée du sujet et devra continuer d'y travailler.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Vous l'avez dit, nous avons un problème de calendrier. Comme Didier Guillaume, je suis séduit par les fondements de la réforme, mais force est de constater qu'elle ne convient pas en l'état : des centaines d'amendements ont été déposés à l'Assemblée nationale. De là notre position, qui conserve cependant les principes acceptés par tous. Notre amendement donne au Gouvernement la possibilité d'adapter sa réforme. Il est également de nature à satisfaire Michel Bouvard et Marie-France Beaufils, puisqu'il fait bien mention des charges.
Nous sommes prêts à réécrire, comme le demandent Jean-François Husson et Marc Laménie, la fiscalité locale : après cinquante ans, ce ne serait pas indécent. En nous saisissant du sujet, nous allons apaiser le débat. Les collectivités territoriales seront attentives à notre action.
Nous avons réécrit l'article 58 et posé, dans l'article 58 bis, les bases du fonctionnement de la DGF pour 2016, année transitoire avant la mise en place de la réforme. Dans ce cadre, le Gouvernement présentera un rapport plus élaboré précisant toutes les incidences escomptées, et notre commission travaillera en parallèle, comme c'est son rôle. Le Sénat s'en trouvera valorisé.
La prise en compte des efforts réalisés par les collectivités vertueuses reste problématique en France, mais il faudra bien l'aborder. En Italie, cette notion est mieux partagée.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - La volonté d'avancer nous réunit tous et je m'en félicite. Nous nous accordons tous sur la nécessité d'un report. L'intervention de Vincent Capo-Canellas m'a donné le sentiment que tout est dans tout, et réciproquement ... Il parle de cohérence, mais à un niveau si global...
M. Francis Delattre. - C'est un centriste !
M. Vincent Capo-Canellas. - J'ai une vision globale et cohérente.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - C'est une vision totalisante...
M. Philippe Dallier. - Tant qu'elle n'est pas totalitaire !
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Qui trop embrasse mal étreint. Restons sur notre sujet.
Le critère des charges sera pris en compte : il est mentionné dans l'amendement. Je ne partage pas l'incompréhension de Philippe Dallier au sujet de la réaction du Gouvernement : ce qui sépare le texte de l'Assemblée nationale de l'amendement de Charles Guené n'est rien d'autre que la confiance. Le Gouvernement impose un terme, celui de 2017. Un amendement de suppression obligerait à tout recommencer à zéro : et serions-nous prêts pour 2017 ? Soyons responsables : nous ne pouvons justifier, auprès de nos mandants, une opposition sans propositions alternatives. Avançons et proposons. Les deux positions - d'un côté une ouverture de la réflexion, de l'autre le maintien du délai - peuvent se rejoindre.
M. Jacques Chiron. - Très bien ! C'est cela, une attitude responsable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les points d'accord sont minces ! Le Gouvernement souhaite maintenir la date de 2017 ; il est maître de l'ordre du jour, la question de la confiance ne se pose donc pas. L'amendement de Charles Guené fixe le principe de la réforme. Nous sommes d'accord pour travailler, mais pas dans n'importe quelles conditions : la dotation de centralité ne fonctionne pas, les intercommunalités ne sont pas stabilisées, la péréquation n'est pas prise en compte... Ne mettons pas la charrue avant les boeufs : la solution de bon sens est de fixer certains principes en maintenant le cap.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'amendement n° 2 réécrit totalement l'article 58 bis introduit par l'Assemblée nationale afin de fixer la répartition de la DGF pour 2016. Il regroupe l'ensemble des dispositions relatives à cette DGF, reprenant les dispositions de l'article 58 relatives à la répartition de la baisse de la DGF des départements et des régions, ainsi que les dispositions de l'article 58 bis concernant la DGF des communes et des EPCI.
Il tire également les conséquences de l'amendement adopté ce matin par la commission des finances sur la première partie du projet de loi de finances, qui majore de 1,6 milliard d'euros le montant de la DGF, afin de prendre en compte les dépenses contraintes des collectivités territoriales, et il gèle le montant de la péréquation verticale à son niveau de 2015.
Ainsi, la baisse des dotations des communes serait de 820 millions d'euros au lieu de 1,45 milliard d'euros, celle des EPCI de 350 millions d'euros au lieu de 621 millions d'euros, celle des départements de 650 millions d'euros au lieu de 1,148 milliard d'euros et celle des régions de 255 millions d'euros au lieu de 451 millions d'euros ; la diminution des dotations est ainsi réduite de plus de 43 %.
L'amendement n° 2 supprime également une disposition introduite à l'Assemblée nationale : la prise en compte des recettes des budgets annexes des services publics autres que les services publics à caractère industriel et commercial dans la répartition de la minoration de la dotation forfaitaire des communes. Une remise en cause des modalités de répartition de la baisse de la DGF du bloc communal nuirait à la prévisibilité dont ont besoin les collectivités. De plus, les conséquences d'une telle mesure sont difficiles à évaluer, des données fiables sur les budgets annexes n'étant pas disponibles.
En matière de dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), l'amendement vise à revenir au texte du Gouvernement, en reprenant le mécanisme de sortie en sifflet en quatre ans pour les communes perdant le bénéfice de la dotation en 2016 ; et en étendant les futures hausses de la DSU au-delà des communes cibles, à l'ensemble des communes éligibles.
Enfin, l'amendement ne reprend pas les dispositions du VII de l'article 58, autorisant l'État, à titre expérimental, à créer une dotation pour compenser la perte de recettes résultant de l'abattement sur la taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les organismes de logement social dans les quartiers de la politique de la ville. Ce dispositif trouverait mieux sa place en première partie du projet de loi de finances et le recours à l'expérimentation interroge.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Je ne suis pas co-signataire de l'amendement. Je n'ai pas d'objection à la première partie de l'amendement : la suppression de la prise en compte des budgets annexes relève du bon sens, le mécanisme de sortie en sifflet aussi. En revanche, je m'oppose à la majoration de 1,6 milliard d'euros de la DGF.
M. Philippe Dallier. - Concernant la DSU, le Gouvernement avait décristallisé l'évolution de la DSU, l'étendant à l'ensemble des communes ; mais François Pupponi et les députés ont réintroduit une hyper-concentration sur les communes bénéficiant de la DSU « cible ». Voulez-vous compléter le texte de l'Assemblée nationale ou revenir à celui du Gouvernement ?
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Revenir au texte initial.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'article 58 quater prévoit des incitations financières pour les communes nouvelles créées jusqu'au ler janvier 2016, qui comptent moins de 10 000 habitants ou regroupent l'ensemble des communes membres d'un ou plusieurs EPCI.
En 2016, 54 communes devraient être créées et bénéficier de ces dispositions : 100 à 250 projets sont en cours de finalisation et plusieurs centaines en cours d'élaboration. Les communes créées après le 1er janvier 2016 ne pourront bénéficier des incitations financières. C'est pourquoi l'Assemblée nationale a repoussé ce terme au 30 juin 2016, à condition que la délibération soit prise avant le 31 mars ; elle a réservé les incitations aux communes nouvelles regroupant l'ensemble des membres d'un ou plusieurs EPCI de moins de 15 000 habitants ; enfin, l'extension ne s'applique pas à la dotation de consolidation.
Tout cela va dans le bon sens, mais ne touche pas l'ensemble des communes nouvelles créées en 2016. Or elles sont le meilleur moyen d'améliorer l'efficacité de l'action publique locale tout en respectant l'institution communale et la démocratie locale. De plus, créer une commune nouvelle est un processus long et complexe, qui ne peut se faire dans la précipitation.
C'est pourquoi l'amendement n° 3 repousse au 1er janvier 2017 la date limite de création des communes nouvelles pouvant bénéficier de l'ensemble des incitations financières. Il conserve le seuil de population de 15 000 habitants introduit par l'Assemblée nationale pour limiter le coût du dispositif.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Les modifications introduites par l'Assemblée nationales me paraissent justes. La prolongation de trois mois du délai limite pour la délibération ouvre le dispositif aux communes qui ont pris la décision mais ont besoin de temps supplémentaire pour la mettre en oeuvre. De plus, la fin mars est aussi le moment où la carte des intercommunalités sera définie. Les EPCI auront le temps nécessaire pour définir leur projet. C'est une date bien choisie. Un report d'un an pourrait déboucher ... sur un nouveau report d'un an. Sans parler du coût budgétaire.
M. Michel Bouvard. - Cela se fait à enveloppe fermée.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Il y a un coût de solidarité, donc. Surtout, il faut savoir poser un terme à une procédure.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Pour avoir suivi un projet de commune nouvelle, je peux témoigner de la complexité du processus. L'amendement exclut tout effet d'aubaine. Seule la question du délai nous sépare : je reste favorable à la date butoir du 31 décembre 2016, d'autant que, même si la carte est arrêtée au mois de juin, les préfets auront jusqu'à la fin de l'année pour prendre les arrêtés définitifs.
Mme Marie-France Beaufils. - Nous avons un désaccord de fond sur les communes nouvelles. Les élus recherchent par là des solutions à leurs difficultés financières, mais sans réfléchir au périmètre le plus pertinent. On risque ainsi de modifier le paysage de nos structures communales et intercommunales sans y associer les habitants. Je voterai contre l'amendement.
M. Philippe Dallier. - Je partage la position de mes collègues Marie-France Beaufils et Claude Raynal. D'accord pour étendre le dispositif aux communes déjà engagées dans le processus de création, mais ne rouvrons pas la boîte de Pandore : dans 80 % des cas, les communes nouvelles ne se créent que pour bénéficier de la dotation. Et ce sont les autres communes qui paient ! Mieux vaut en rester aux dispositions retenues par l'Assemblée nationale.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - De nombreuses communes nouvelles sont en attente de création en raison de l'imperfection des textes ; les communes déléguées, en particulier, attendent une proposition de loi qui n'arrivera pas avant la fin de l'année. Ce sont ces communes, souvent de dimensions modestes, qui ont besoin de temps. Nous avons veillé à éviter des effets d'aubaine préjudiciables à la solidarité intercommunale.
M. Maurice Vincent. - Soyons pragmatiques et surmontons les divergences d'appréciation, notamment pour tenir compte de la maturation nécessaire des petites communes. Attendons les deux ou trois prochains mois, pour voir si le mouvement de création s'amorce. Il sera temps alors de prendre les décisions qui s'imposeront. Nous nous abstiendrons et mettrons les jours prochains à profit pour étudier ce qui pourrait nous réunir.
M. Jacques Genest. - Il est déjà difficile de créer des communes nouvelles en milieu rural. Les élus nous reprochent notre précipitation, et nous leur allons leur demander de tout définir en deux mois ! Si nous voulons des communes nouvelles, il faut des incitations. Mieux vaut créer une commune nouvelle à la date du 1er janvier, notamment pour des raisons comptables. C'est pourquoi je suis favorable au 31 décembre 2016. Donnons aux communes le temps de la réflexion.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'amendement n° 4 supprime la disposition introduite à l'Assemblée nationale qui exclut des dotations de péréquation verticale les communes qui font l'objet d'un arrêté de carence au titre de la loi « solidarité et renouvellement urbain » (SRU), sauf si leur potentiel financier par habitant est inférieur à 75 % du potentiel moyen de leur strate démographique.
Actuellement, 218 communes font l'objet d'un tel arrêté. La suppression abrupte et totale des dotations de péréquation, sans tenir compte de la situation particulière de chaque commune, constituerait une mesure injuste et disproportionnée. Certaines font face à des difficultés réelles pour acquérir des bâtiments et en faire des logements sociaux ou pour trouver des terrains disponibles afin de construire de tels logements. Celles qui ne respectent pas leurs obligations en matière de logements sociaux font déjà l'objet de sanctions financières.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Une commune carencée est une commune qui ne suit pas le plan de progression du logement social tel qu'il a été défini, qui ne fait pas d'efforts pour accroître le parc de logements sociaux : ce n'est pas le cas, heureusement, de toutes les communes encore en dessous des 25 % !
Il peut être nécessaire de durcir les mesures, et la disposition introduite à l'Assemblée nationale va dans ce sens. On peut bien sûr discuter la nature de la sanction, ou sa portée. Je pense que cet article peut être vu comme un amendement d'appel de nos collègues députés, que l'on peut néanmoins partager dans son principe.
M. Daniel Raoul. - On tente à chaque fois de revenir sur cet article 55. Peut-être serait-il utile de rappeler que les arrêtés de carence sont pris par le préfet en tenant compte des conditions matérielles propres à chaque commune : plan de prévention du risque inondation (PPRI) ou risques industriels, par exemple. On ne se contente pas de calculer le pourcentage !
M. Vincent Capo-Canellas. - Combien de communes peuvent être concernées par cet article sanction ? Vu les conditions, il ne doit pas y en avoir beaucoup. Ne s'agit-il pas d'une simple gesticulation ?
Mme Marie-France Beaufils. - Exact ! Les communes concernées seront peu nombreuses. Cela reste néanmoins un moyen de sanctionner celles qui n'ont pas voulu faire un minimum d'efforts.
M. Claude Raynal. - On compterait 218 communes carencées, dont 190 bénéficieraient de la dotation de solidarité urbaine (DSU). Ce n'est pas tout à fait rien.
M. Philippe Dallier. - D'autant que leur nombre augmentera fortement du fait de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur). On est passé de 20 à 25 %, avec un objectif figé à 2025. Il reste neuf ans à toutes les communes en retard pour atteindre un objectif qui a beaucoup augmenté. Ma ville de 22 000 habitants devra construire 400 logements sociaux dans la prochaine période triennale, et 400 de plus les trois ans suivants. La situation devient intenable. Inscrire dans le texte qu'on supprimera la DSU des communes concernées, et que les pénalités pourront être multipliées par cinq, c'est décidément aller trop loin. Il serait temps de revenir sur l'article 55 en jouant le contrat plutôt que le coup de bâton. On peut pénaliser ceux qui ne veulent pas faire - car ils existent - sans multiplier à l'envi les sanctions financières. Trop, c'est trop.
Mme Marie-France Beaufils. - Les communes qui bénéficient de la DSU et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne sont protégées. Des dispositifs de protection existent, il faudrait voir comment ils s'appliquent aux 190 communes concernées.
M. Daniel Raoul. - Le coefficient 5 dans la pénalité n'est pas obligatoire. C'est une possibilité laissée à l'appréciation du préfet en fonction des conditions propres à chaque situation.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - La carence définit un cas très précis, qui ne se résume pas aux communes qui seraient en dessous des 25 % de logements sociaux en 2025. Il s'agit de comparer la réalisation aux objectifs de rattrapage que la collectivité, EPCI ou commune, s'est engagée à poursuivre dans ses pré-négociations avec l'État. Il y a carence quand le contrat n'est pas respecté. Il faudrait néanmoins regarder de quoi on parle en termes de montants financiers.
Mme Fabienne Keller. - La disposition de l'Assemblée nationale laisse à penser que les maires ne respectent pas la loi et sont presque des délinquants. Mieux vaudrait songer à les épauler ! Quant à une pénalité imposée par les préfets, elle n'est pas réaliste. Le préfet doit appliquer la règle. Lui transmettre la responsabilité d'une évaluation globale alors que la loi a déjà fixé des critères, cela relève de l'illusion.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - L'amendement n° 5 concerne la dotation politique de la ville (DPV), qui a remplacé la dotation de développement urbain. Il s'agit d'une dotation finançant des projets d'investissement ou d'actions dans le domaine économique et social. Aujourd'hui, la loi précise qu'elle ne peut pas financer de dépenses de personnel. L'Assemblée nationale revient sur cette interdiction. Notre amendement supprime l'ajout des députés pour revenir au droit existant.
M. Jean-Claude Requier. - On est d'accord.
L'amendement n FINC.5 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 6 est de cohérence avec notre vote de ce matin sur la première partie du projet de loi de finances. Dans l'article sur la DGF, nous avons choisi de geler la péréquation à son niveau de 2015. Par cohérence, le montant du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) doit être fixé à 780 millions d'euros.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - En ce qui concerne le FPIC, l'Assemblée nationale a adopté de nombreuses modifications des règles de majorité.
Je vous rappelle que la répartition dite dérogatoire permet de répartir, entre les communes membres, la contribution ou le reversement selon les critères choisis, sans s'écarter de plus de 30 % de la règle de droit commun. Cette répartition dérogatoire doit être prévue par une délibération de l'EPCI à la majorité des deux tiers.
Nous vous proposons de prévoir qu'il est également possible de déroger à la répartition en fonction du coefficient d'intégration fiscale (CIF), entre l'EPCI d'une part et l'ensemble de ses communes membres d'autre part, à condition qu'elle ne conduise pas à s'écarter de plus de 30 % de la répartition de droit commun. Tel est l'objet de l'amendement n° 7. Autrement dit, nous proposons d'introduire dans la répartition dérogatoire la possibilité pour l'EPCI de revenir sur le CIF dans une limite de plus ou moins 30 %.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Cette mesure ouvre la possibilité que l'ajustement se fasse au profit des EPCI, selon les mêmes règles de majorité. C'est un système plus souple.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Pour répartir librement le FPIC, des délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI à la majorité des deux tiers et des conseils municipaux des communes membres sont requises. Tout en maintenant cette règle, nous vous proposons de rétablir la possibilité de l'unanimité du conseil communautaire. Tel est l'objet de l'amendement n° 8. Il faudra donc procéder en deux temps : s'il y a unanimité, il ne sera pas nécessaire de solliciter la majorité des deux tiers et toutes les communes membres, ce qui simplifiera le processus.
Nous prévoyons que l'EPCI se prononce dans un délai de deux mois à compter de la notification par le préfet, et que les conseils municipaux, s'il y a lieu de les consulter, le font dans un délai d'un mois à compter de la notification de sa délibération par l'EPCI. Les conseils qui ne se prononcent pas seront réputés favorables.
M. Vincent Capo-Canellas. - J'ai cru entendre que dans certains départements de province, certaines communautés se trouvaient confrontées à une absence d'unanimité, ce qui posait problème. Cela laisse à penser que l'unanimité est requise dans certains cas ?
M. Michel Bouvard. - Je comprends la nécessité de simplifier le dispositif. Cela étant, dans la mesure où il s'agit d'un prélèvement sur les recettes de la commune, il est hautement souhaitable que chaque conseil municipal puisse en délibérer.
M. Philippe Dallier. - Je voterai cet amendement dont les perspectives sont un peu plus larges que ce qui a été dit. Vous supprimez à juste titre les alinéas 29 et 30. Il y était cependant fait état du problème des communes pauvres qui rejoignent des intercommunalités moins pauvres. Si l'intercommunalité est contributrice au FPIC, même légèrement, les communes pauvres qui en avaient le bénéfice le perdent. François Pupponi a déposé un amendement pour régler ce cas, mais sa solution est inacceptable : il réaffecte aux communes pauvres de l'intercommunalité les fonds anciennement prélevés sur les communes moins pauvres. On arrive ainsi à des situations absurdes où deux communes, par exemple, reçoivent un montant de FPIC multiplié par cinq, grâce aux contributions de toutes les communes voisines, alors même que les dotations de l'intercommunalité au titre du FPIC ont baissé.
On peut bien sûr s'en remettre à la sagesse des élus communautaires à la majorité des deux tiers. On peut comprendre aussi que certaines communes s'inquiètent, et il serait bon de leur apporter des garanties.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Il est vrai que le système fonctionnait initialement à l'unanimité. Michel Bouvard imagine une situation où le représentant de chaque commune à l'intercommunalité ne reflète pas la vision de son conseil municipal ...
M. Michel Bouvard. - Cela arrive. Il suffit d'un vote avec panachage et majorité à une voix d'écart pour que les choses puissent devenir très compliquées.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Nous voulons au moins les simplifier dans le cas où l'accord est unanime au niveau de l'EPCI, ce qui, précisons-le, est très difficile à obtenir. Nous proposons, avec l'amendement n° 12, de revenir sur l'amendement de François Pupponi évoqué par Philippe Dallier.
Enfin, la commission achève l'examen du rapport de MM. Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » (et articles 58 à 62 quater).
Mme Michèle André, présidente. - Nous reprenons la discussion à l'examen de l'amendement n° 9.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Une répartition dérogatoire du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) entre communes est possible sur des critères de ressources ou de charges, à condition que cela ne conduise pas à une majoration de la contribution, ou une minoration de l'attribution, de plus de 30 % par rapport au droit commun. L'Assemblée nationale a prévu que l'on puisse aller au-delà de ces 30 % si les communes les plus pauvres ne sont pas prélevées ou lorsque les communes riches perçoivent moins.
Créer des dérogations à la dérogation complexifierait le fonctionnement du FPIC. En outre, l'encadrement prévu actuellement évite de mettre en difficulté des communes. Enfin, si la répartition dérogatoire n'est pas assez souple, l'EPCI peut toujours recourir à la répartition libre. Aussi, l'amendement n° 9 supprime les règles introduites à l'Assemblée nationale qui remettent en cause l'encadrement de la répartition dérogatoire.
M. Michel Bouvard. - C'est trop compliqué, il faudrait supprimer le FPIC ! Je m'abstiens.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'amendement n° 10 revient sur la modification de l'Assemblée nationale. Dans le droit actuel, le prélèvement au titre du FPIC susceptible d'être dû par les 260 communes les plus pauvres bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) cible n'est pas appliqué, et son montant est divisé par deux pour les 120 autres communes également éligibles à la DSU cible. Le coût est pris en charge par leur EPCI. Le Gouvernement propose d'élargir l'exonération de prélèvement aux 280 communes percevant la DSU cible ainsi qu'aux 2 500 premières communes bénéficiant de la fraction cible de la dotation de solidarité rurale (DSR). L'Assemblée nationale a préféré exonérer les communes bénéficiaires de la DSU dont le potentiel financier par habitant est inférieur à celui de sa strate ; les montants correspondants seraient pris en charge par l'EPCI et les communes membres, au prorata de leur contribution. Cette solution ne permet pas une identification claire des bénéficiaires et nous ne connaissons pas ses incidences financières. Il est donc préférable d'en revenir au dispositif du Gouvernement, plus lisible, dont les bénéficiaires sont clairement identifiés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 11 vise à résoudre le problème des communes pauvres dans des EPCI riches. La situation actuelle est paradoxale puisque des communes sans recettes sont prélevées au titre du FPIC. Cet amendement - sans doute perfectible - exclut du prélèvement les communes, qui, si elles étaient isolées, bénéficieraient du fonds de péréquation. Le coût de cette exonération serait réparti au sein de l'EPCI. Lorsque j'y ai fait un contrôle début octobre, la direction générale des collectivités locales (DGCL) a reconnu que certaines communes sans ressources rencontraient des difficultés monstrueuses parce qu'elles appartiennent à un EPCI riche.
M. Michel Bouvard. - Je remercie le rapporteur général de cette excellente initiative. L'on pourrait également prendre en compte, parmi les critères de l'exonération l'éligibilité des communes à l'ancienne dotation de solidarité des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, qui visait les communes considérées comme pauvres.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Je suis réservé sur cet amendement, que je prends comme un amendement d'appel. Plusieurs aspects sont problématiques. D'abord, le retour à une logique communale, contraire à la logique du FPIC. L'indice synthétique devra être calculé pour chaque commune - ce sera une usine à gaz. Il ne faut pas non plus oublier qu'une commune pauvre membre d'un EPCI riche bénéficie de cette richesse, par les dotations de solidarité communautaire, les services mis en place... Il faut rester équilibré et ne pas se contenter d'une vision uniquement à l'échelle du FPIC. Enfin, le Gouvernement propose que le prélèvement dû par les 280 communes bénéficiant de la DSU cible soit annulé, et que les 2 500 communes bénéficiant de la fraction cible de la dotation de solidarité rurale (DSR) soient exonérées. Cela prend en compte ces problèmes.
M. Dominique de Legge. - Je partage l'objectif recherché, mais m'interroge sur la rédaction : l'amendement parle des communes n'appartenant à aucun établissement de coopération intercommunale. Sauf erreur de ma part, aujourd'hui, cela n'existe plus.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il s'agit bien d'un amendement d'appel destiné à poser le problème qui n'est pas résolu par l'exclusion des communes percevant la DSR et la DSU. J'ai essayé de comparer la situation de ces communes avec celle qu'elles connaîtraient si elles étaient isolées et bénéficiaient du FPIC. C'est un critère simple. J'ai conscience que cet amendement est perfectible.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Je comprends le souhait du rapporteur général, mais je m'abstiens.
Mme Marie-France Beaufils. - Autre situation particulière : une commune pauvre appartenant à un EPCI ayant certains moyens permet à celui-ci de ne pas être prélevé au titre du FPIC. L'amendement ne couvre pas la diversité des situations. On risque l'injustice.
M. Daniel Raoul. - Selon mon expérience du fonctionnement d'une communauté d'agglomération, ce problème était réglé par la dotation de solidarité communautaire, facilement, par une connaissance de proximité.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - L'Assemblée nationale a prévu que lorsqu'une commune contributrice au FPIC intègre un EPCI non contributeur, elle reverse chaque année le montant de sa contribution à certaines communes membres de l'EPCI. L'amendement n° 12 supprime cette possibilité qui revient à figer la contribution due par une commune : dans les cas de changements de périmètres intercommunaux, une commune qui contribue aujourd'hui au FPIC car elle appartient à un EPCI riche devrait continuer à le faire, quelles que soient les caractéristiques du nouvel EPCI. Enfin, il s'agit d'un changement de logique du FPIC, qui a toujours été calculé à l'échelon intercommunal.
M. Michel Bouvard. - Je m'abstiens.
M. Philippe Adnot. - Je vote contre. C'est une question de solidarité, il ne faut pas inciter à l'opportunisme financier.
M. Philippe Dallier. - Mais non !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'Assemblée nationale a porté le montant du Fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF) de 270 millions à 290 millions d'euros. L'amendement n° 13 suit la proposition du Gouvernement et propose d'en rester au montant fixé dans le projet de loi de finances initiale.
M. Roger Karoutchi. - On demande une réforme du FSRIF depuis des années, sans l'obtenir, et chaque année, il est augmenté. Réformons-le d'abord. Je soutiens l'amendement du rapporteur général.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Cet amendement correspond à un gel de la péréquation. Je m'abstiens.
M. Francis Delattre. - Je vote contre, mais je suis bien seul...
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - L'amendement n° 14 corrige une erreur de référence.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - L'amendement n° 15 reconduit annuellement le rapport sur le FPIC remis cette année pour la première fois au Parlement, qui évalue notamment la soutenabilité du prélèvement et les conséquences pour les communes bénéficiaires. Cela ne doit pas empêcher la direction générale des collectivités locales de fournir également aux commissions des finances les fichiers de répartition du FPIC. Demander un rapport sur l'utilisation des ressources du fonds, comme le propose l'Assemblée nationale, ne nous paraît pas justifié.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Il y a déjà un rapport sur le sujet, qu'il vaut mieux lire attentivement plutôt qu'en demander un deuxième.
M. Michel Bouvard. - Le rapport de cette année ne porte pas sur la soutenabilité du FPIC, mais sur ses usages. La question n'est abordée que dans les annexes, alors que c'était pourtant la commande du Parlement. On s'est moqué de la représentation nationale ! Non seulement le rapport a été délivré après le dépôt du projet de loi de finances et l'engagement de sa discussion à l'Assemblée nationale, mais en plus il est hors sujet.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Le rapport précédent devait porter sur la soutenabilité des prélèvements. Astucieusement, nous avons laissé cette demande et ajouté l'effet du reversement pour les communes bénéficiaires. Nous aurons peut-être les deux... Il est vrai que ce rapport sur le FPIC est extrêmement léger.
M. Michel Bouvard. - C'est une caricature.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 16 rétablit l'article 62 qui réduisait le plafond du taux de cotisation obligatoire des collectivités territoriales au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) de 1 % à 0,8 %. Cela permettrait de restituer 68 millions d'euros aux collectivités qui souffrent de la baisse des dotations. Cette mesure est totalement soutenable pour le CNFPT, dont la Cour des comptes indique qu'il pourrait contribuer à la réduction des déficits publics sans réduire sa qualité de service. Chaque année, il dégage un excédent de fonctionnement. Ses dépenses de fonctionnement ont augmenté de 14,6 % entre 2007 et 2013, en raison de charges de structure, d'immobilier et d'une masse salariale non maîtrisée. Ses réserves étaient de 55 millions d'euros en 2013. Une baisse de 20 % du taux de la cotisation obligatoire était tout à fait soutenable, mais l'Assemblée nationale n'a pas été très courageuse.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Je propose pour ma part de rester au taux actuel de 1 %. Le rapport de la Cour des comptes cité a quatre ans, ce n'est pas la situation actuelle. Un nouveau rapport vient corriger le tir.
Le gain pour les collectivités territoriales est factice. Actuellement, beaucoup d'offres de formation sont gratuites, en particulier si elles sont internes aux collectivités, l'objectif étant d'utiliser activement le fonds en réserve. Le CNFPT assume la formation des apprentis, estimé entre 10 et 15 millions d'euros en 2016. La Cour des comptes a noté une amélioration de l'utilisation des fonds. Une baisse du taux de cotisation se traduira par une diminution de l'offre de formation, ou par des offres payantes à l'extérieur. Mais je ne sens pas un vent très favorable dans notre assemblée...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le rapport de la Cour des comptes auquel je faisais référence date de mai 2015.
M. Daniel Raoul. - Quand on connaît l'aisance financière du CNFPT et la dérive de sa masse salariale, on peut baisser de 20 % la dotation que payent les communes pour que le CNFPT contribue à l'effort national.
M. Roger Karoutchi. - Très bien.
M. Philippe Adnot. - Absolument.
M. Vincent Capo-Canellas. - Je soutiens cet amendement, qui exauce un souhait de Jean Arthuis, qui m'en a encore parlé récemment.
Mme Michèle André, présidente. - Merci, chers collègues, de votre disponibilité et de votre présence active.

References: l'article 2
 l'article 885
 l'article 2
 L'article 3
 L'article 4
 l'article 53
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 21
 L'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 L'article 58
 l'article 55
 l'article 62