Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F136-I-323%3Afr
Timestamp: 2016-10-27 05:13:47+00:00

Document:
136 I 32332. Arr�t de la Ire Cour de droit social dans la cause T. contre Corps de Police de la R�publique et canton de Gen�ve (recours constitutionnel subsidiaire)
8D_8/2009 du 16 ao�t 2010
Art. 29a Cst.; art. 56A de la loi genevoise du 22 novembre 1941 sur l'organisation judiciaire (LOJ; teneur depuis le 1er janvier 2009); art. 4 de la loi genevoise du 12 septembre 1985 sur la proc�dure administrative (LPA/GE); art. 30 al. 3 de la loi genevoise du 26 octobre 1957 sur la police (LPol). Mutation d'un fonctionnaire de police d�cid�e sur la base de l'art. 30 al. 3 LPol qui impose au fonctionnaire l'obligation d'accepter un changement d'affectation tout en en fixant les limites. D�cision d'irrecevabilit� rendue par le Tribunal administratif qui a consid�r� que cette mutation �tait une mesure interne d�pourvue de caract�re disciplinaire. D�limitation entre une d�cision attaquable et un acte interne. En l'esp�ce, il s'agit d'un acte qui va au-del� de l'organisation des services de police et qui est susceptible d'affecter la situation juridique du fonctionnaire en tant que titulaire de droits et d'obligations � l'�gard de l'Etat. La contestation qui en r�sulte b�n�ficie de la garantie de l'acc�s au juge de l'art. 29a Cst. (consid. 4). Faits � partir de page 324
BGE 136 I 323 S. 324
A. T. a �t� engag� en qualit� d'inspecteur de la s�ret� au service de la police cantonale genevoise. Il a par la suite �t� nomm� successivement par le Conseil d'Etat aux grades d'inspecteur principal adjoint (arr�t� du 27 octobre 1999), d'inspecteur principal (arr�t� du 23 juillet 2003), de chef de groupe (arr�t� du 28 f�vrier 2005) et enfin, � partir du 1er juillet 2005, de chef de brigade X. (arr�t� du 9 novembre 2005) . Lors d'un entretien le 8 janvier 2009 avec le chef de la police adjoint, le chef de la police judiciaire et un sous-chef d'�tat-major, il a �t� inform� oralement de sa mutation d�s le 1er f�vrier suivant au commissariat de police. Il a eu la confirmation de ce transfert � la lecture du bulletin interne de la police judiciaire du lendemain. Selon son nouveau cahier des charges, il travaillerait d�sormais sous la direction technique d'un juriste et aurait pour t�ches principales de r�diger les ordres de mises en d�tention administrative, de participer aux r�unions avec l'Office cantonal genevois de la population, de suivre les cas de mise en d�tention administrative, de collaborer activement avec la brigade des enqu�tes administratives sur ces dossiers et de remplacer le juriste durant ses absences. Il aurait en outre pour t�ches secondaires, sous la responsabilit� de l'�tat-major Z., d'effectuer des enqu�tes au sujet des candidats ainsi que des inventaires et des relev�s de dossiers . Dans cette nouvelle affectation, il n'avait plus de commandement. Son traitement restait inchang�.
Le 22 janvier 2009, T. s'est plaint aupr�s de la cheffe de la police de ce que son transfert n'avait fait l'objet d'aucune d�cision formelle, que ses droits de proc�dure n'avaient pas �t� respect�s et qu'il se trouverait du fait de ce transfert rel�gu� dans une fonction BGE 136 I 323 S. 325subalterne. Le 27 janvier 2009, la cheffe de la police a remis � l'avocate de l'int�ress� une lettre qu'elle avait adress�e � ce dernier le 23 janvier 2009. Cette lettre faisait r�f�rence � l'entretien du 8 janvier 2009 et � des dysfonctionnements qui avaient �t� signal�s "� de nombreuses reprises". Elle pr�cisait que la mutation �tait intervenue en application des dispositions l�gales applicables � la police et qu'elle ne pr�sentait pas le caract�re d'une sanction disciplinaire.
B. T. a form� un recours devant le Tribunal administratif du canton de Gen�ve en concluant � la nullit� ou du moins � l'annulation de la d�cision du 8 janvier 2009. Statuant le 29 septembre 2009, celui-ci a d�clar� le recours irrecevable, consid�rant que le changement d'affectation de l'int�ress� �tait une mesure de gestion interne, d�pourvue de caract�re disciplinaire, de sorte qu'elle ne constituait pas une d�cision attaquable.
C. T. exerce un recours constitutionnel subsidiaire, dans lequel il conclut � l'annulation de ce jugement, ainsi qu'au renvoi de la cause au Tribunal administratif genevois. Il sollicite par ailleurs l'octroi de l'effet suspensif � son recours.
D. Par ordonnance du 27 janvier 2010, le juge instructeur a rejet� la requ�te d'effet suspensif. Le recours a �t� admis.
1. 1.1 Selon l'art. 113 LTF, le recours constitutionnel subsidiaire au Tribunal f�d�ral n'est ouvert que si un recours ordinaire est exclu. En vertu de l'art. 82 let. a LTF, le recours en mati�re de droit public est recevable contre les d�cisions rendues en mati�re de droit public. Toutefois, selon la liste des exceptions figurant � l'art. 83 LTF, le recours n'est pas possible en mati�re de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non p�cuniaire, sauf si elle touche � l'�galit� des sexes (let. g), ce qui n'est pas le cas en l'esp�ce. La mesure contest�e, qui porte sur l'affectation du recourant au commissariat de police, n'a pas d'incidence sur le traitement de celui-ci. Le recourant, du reste, indique explicitement que la contestation n'est pas de nature p�cuniaire. L'exception pr�vue � l'art. 83 let. g LTF s'applique donc. Par cons�quent, seule la voie du recours constitutionnel subsidiaire est susceptible d'entrer en consid�ration (art. 113 LTF). BGE 136 I 323 S. 326
1.2 L'art. 115 let. b LTF fait d�pendre la qualit� pour interjeter un recours constitutionnel subsidiaire d'un int�r�t juridique � l'annulation ou � la modification de la d�cision attaqu�e. D'apr�s la jurisprudence (ATF 133 I 185 consid. 3 p. 190 et consid. 6.3 p. 200; ATF 133 II 249 consid. 1.3.2 p. 253), la notion d'int�r�t juridique de l'art. 115 LTF correspond � celle d'int�r�t juridiquement prot�g� au sens de l'ancien art. 88 OJ (RS 3 545) qui �tait exig� pour former un recours de droit public. Les int�r�ts que le recourant invoque doivent �tre prot�g�s soit par une r�gle du droit f�d�ral ou du droit cantonal, soit directement par un droit fondamental sp�cifique (ATF 133 I 185 consid. 4 p. 191). En outre, ind�pendamment du point de savoir si le recourant est l�gitim� sous l'angle de l'art. 115 let. b LTF � remettre en cause une d�cision sur le fond, le recourant peut faire valoir la violation de ses droits de partie �quivalant � un d�ni de justice formel. Mais il ne doit alors pas invoquer par ce biais, m�me indirectement, des moyens qui ne peuvent �tre s�par�s du fond (ATF 133 I 185 consid. 6.2 p. 198 s.). Seuls les griefs de nature formelle qui sont s�par�s de l'examen de la cause au fond peuvent donc �tre pr�sent�s. En revanche, les griefs qui reviennent de facto � critiquer l'arr�t attaqu� sur le plan mat�riel sont exclus (ATF 135 I 265 consid.1.3 p. 269; ATF 133 II 249 consid. 1.3.2 p. 253; ATF 133 I 185 consid. 6.2 p. 199; arr�t 2D_78/2009 du 29 avril 2010 consid. 2.2).
1.3 En l'esp�ce, le recourant soutient que le changement d'affectation dont il a fait l'objet est une d�cision susceptible de recours devant le Tribunal administratif. Il reproche aux premiers juges de ne pas �tre entr�s en mati�re sur son recours et se plaint en particulier d'une violation de la garantie de l'acc�s au juge (art. 29a Cst.). Dans cette mesure, il invoque la violation d'un droit de partie �quivalent � un d�ni de justice formel ind�pendant du fond (ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9). La voie du recours constitutionnel subsidiaire est donc ouverte � ce titre d�j� et sans qu'il soit n�cessaire d'examiner encore dans le pr�sent contexte la question de l'int�r�t juridiquement prot�g�. 2. 2.1 Depuis le 1er janvier 2009, le Tribunal administratif est l'autorit� sup�rieure de recours ordinaire en mati�re administrative dans le canton de Gen�ve (art. 56A de la loi cantonale genevoise du 22 novembre 1941 sur l'organisation judiciaire [LOJ; RSG E 2 05]). Les exceptions qui existaient pr�c�demment dans le domaine de la fonction publique ont �t� abrog�es, en particulier l'ancien art. 56B al. 4 let. b LOJ. Selon cette ancienne disposition, le recours au Tribunal BGE 136 I 323 S. 327administratif n'�tait ouvert que dans la mesure o� une disposition l�gale, r�glementaire ou statutaire sp�ciale le pr�voyait contre les d�cisions concernant le statut et les rapports de service des fonctionnaires et autres membres du personnel de l'Etat, des communes, et des autres corporations et �tablissements de droit public. En ce qui concerne plus particuli�rement les changements d'affectation dans les rapports de service entre l'Etat et ses fonctionnaires, le Tribunal administratif ne pouvait pas �tre saisi d'un recours, sauf si le changement d'affectation repr�sentait une sanction disciplinaire d�guis�e (...). Dans cette hypoth�se seulement, le recours �tait recevable.
2.2 Le Tribunal administratif a examin� la recevabilit� du recours port� devant lui en application de l'art. 56A al. 2 LOJ en vigueur depuis le 1er janvier 2009, attendu que le changement d'affectation du recourant avait �t� d�cid� apr�s cette date. En vertu de cette disposition, le recours au Tribunal administratif est ouvert contre les d�cisions des autorit�s et juridictions administratives au sens des art. 4, 5, 6 al. 1 let. d et 57 de la loi cantonale genevoise du 12 septembre 1985 sur la proc�dure administrative (LPA/GE; RSG E 5 10), sauf exception pr�vue par la loi. Le Tribunal administratif a toutefois consid�r� que la jurisprudence relative � l'ancien art. 56B al. 4 LOJ, en tant qu'elle permettait de distinguer un changement d'affectation constituant une mesure interne d'un changement d'affectation repr�sentant une sanction d�guis�e, �tait toujours pertinente: une sanction d�guis�e correspondait � une d�cision au sens de l'art. 4 de la LPA/GE et ouvrait par cons�quent l'acc�s au juge. En l'esp�ce, selon la juridiction cantonale, l'acte attaqu� ne constitue pas une d�cision. Le changement d'affectation du recourant appara�t fond� sur la gestion des services et doit �tre qualifi� de mesure de gestion interne prise dans le but d'am�liorer le fonctionnement de l'institution. Cette conclusion s'impose quand bien m�me le recourant a ressenti sa mutation comme une sanction et contestait l'appr�ciation faite par sa hi�rarchie et les moyens choisis pour rem�dier aux dysfonctionnements de la brigade. La juridiction cantonale a conclu que la mesure de mutation prise � l'encontre du recourant n'�tait pas une sanction d�guis�e et qu'un recours contre celle-ci �tait donc irrecevable.
3. Le recourant, qui ne pr�tend pas que son changement d'affectation constituait une sanction d�guis�e, se plaint d'une application arbitraire des art. 4 al. 1 LPA/GE et 56A LOJ. Il fait valoir que la mesure prise � son encontre constituait une d�cision susceptible de recours. Invoquant l'art. 29a Cst., il soutient qu'en d�clarant son recours BGE 136 I 323 S. 328irrecevable, les premiers juges l'ont priv� de son droit de faire examiner par un tribunal le bien-fond� de la mesure prise le 8 janvier 2009.
4. 4.1 S'agissant de changements d'affectation d'agents de la fonction publique du canton de Gen�ve, le Tribunal f�d�ral a �t� saisi de plusieurs recours portant sur le point de savoir si le changement repr�sentait ou non une sanction disciplinaire d�guis�e (arr�ts 8D_4/2009 du 3 mars 2010; 2P.93/2004 du 15 octobre 2004 et 1P.163/1999 du 13 juillet 1999). Dans ces affaires, la partie recourante admettait, implicitement au moins, qu'un changement d'affectation ne pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif qu'� la condition de repr�senter une sanction d�guis�e, conform�ment aux conditions de recevabilit� de l'ancien art. 56B al. 4 let. b LOJ. En l'esp�ce, la question litigieuse est diff�rente, puisqu'il s'agit de d�cider si la mutation du recourant est une mesure qui se pr�te � un contr�le judiciaire ind�pendamment de tout caract�re disciplinaire.
4.2 L'art. 29a Cst., en vigueur depuis le 1er janvier 2007, donne � toute personne le droit � ce que sa cause soit jug�e par une autorit� judiciaire. La Conf�d�ration et les cantons peuvent toutefois, par la loi, exclure l'acc�s au juge dans des cas exceptionnels. Cette norme �tend le contr�le judiciaire � toutes les mati�res, y compris aux actes de l'administration, en �tablissant une garantie g�n�rale de l'acc�s au juge (ATF 133 IV 278 consid. 2.2 p. 284; ATF 130 I 312 consid. 4.2 p. 326 s. et les r�f�rences). Elle est concr�tis�e par l'art. 86 al. 2 LTF selon lequel les cantons doivent instituer des tribunaux sup�rieurs qui statuent comme autorit� pr�c�dant imm�diatement le Tribunal f�d�ral, sauf dans les cas o� une autre loi f�d�rale pr�voit qu'une d�cision d'une autre autorit� judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal f�d�ral. Pour les d�cisions rev�tant un caract�re politique pr�pond�rant, les cantons peuvent instituer une autorit� autre qu'un tribunal (art. 86 al. 3 LTF). Cette derni�re disposition autorise, mais n'oblige pas les cantons � instituer une autorit� de recours autre qu'un tribunal (ALAIN WURZBURGER, in Commentaire de la LTF, 2009, n� 24 ad art. 86 LTF; ESTHER TOPHINKE, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, n� 25 ad art. 86 LTF).
4.3 L'art. 29a Cst. �tend donc le contr�le judiciaire en principe � toutes les contestations juridiques (cf. BO 1998 CE 257 [intervention Wicki]). Il s'agit en particulier de contestations portant sur les droitset les obligations de personnes (physiques ou morales). Ces droits et BGE 136 I 323 S. 329obligations ne d�coulent pas de la garantie de l'acc�s au juge elle-m�me, mais de ceux et celles que conf�re ou impose � l'int�ress� un �tat de fait vis�, notamment, par la Constitution f�d�rale, la loi ou encore une ordonnance. La garantie ne s'oppose pas aux conditions de recevabilit� habituelles du recours ou de l'action. Par ailleurs, elle s'�tend �galement � certains actes mat�riels de l'administration (AUBERT/MAHON, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse [...], 2003, n� 5 ad art. 29a Cst. et p. 276 n. 16; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Les droits fondamentaux, vol. II, 2e �d. 2006, p. 562 ss n. 1199 ss; CHRISTINA KISS, Rechtsweggarantie und Totalrevision der Bundesrechtspflege, RJB 134/1998 p. 288 ss; ANDREAS KLEY, in Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2e �d. 2008, n� 11 s. ad art. 29a Cst.; cf. aussi WALTER K�LIN, Die Bedeutung der Rechtsweggarantie f�r die kantonale Verwaltungsjustiz, ZBl 135/1999 p. 56).
4.4 La d�cision comme acte juridique a pour objet de r�gler la situation d'administr�s en tant que sujets de droit et donc, � ce titre, distincts de la personne �tatique ou, en d'autres termes, ext�rieurs � l'administration. On oppose dans ce contexte la d�cision � l'acte interne ou d'organisation, qui vise des situations � l'int�rieur de l'administration; l'acte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce n'en est pas l'objet, et c'est pourquoi il n'est en r�gle g�n�rale pas susceptible de recours (PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, 2e �d. 2002, n� 2.1.2.1 p. 156 et n� 2.1.2.3 p. 164; WURZBURGER, op. cit., n� 52 ad art. 82 LTF; BENO�T BOVAY, Proc�dure administrative, 2000, p. 261; ATF 121 II 473 consid. 2b p. 478 s.). Deux crit�res permettent g�n�ralement de d�terminer si on a affaire � une d�cision ou � un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de r�gler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et, d'autre part, le destinataire en est l'administration elle-m�me, dans l'exercice de ses t�ches. Ainsi, un acte qui affecte les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la fixation de son salaire, d'indemnit�s diverses ou encore de sanctions disciplinaires, est une d�cision. En revanche, un acte qui a pour objet l'ex�cution m�me des t�ches qui lui incombent en d�terminant les devoirs attach�s au service, telles que la d�finition du cahier des charges ou des instructions relatives � la mani�re de trancher une affaire, est un acte interne juridique (ATF 131 IV 32 consid. 3 p. 34; MOOR, op. cit., n� 2.1.2.3 p. 164; ANDR� GRISEL, Trait� de droit administratif, vol. II, 1984, p. 863; ANDREAS KEISER, Rechtsschutz im �ffentlichen BGE 136 I 323 S. 330Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, ZBl 99/1998 p. 211; MICHAEL MERKER, Rechtsschutzsysteme im neuen �ffentlichen Personalrecht, in Personalrecht des �ffentlichen Dienstes, 1999, p. 470 ss; voir aussi, sur les questions de d�limitation entre une d�cision et un acte interne, TOMAS POLEDNA, Verf�gung und verf�gungsfreies Handeln im �ffentlichen Personalrecht - ein Praxis�berblick, PJA 1998 p. 917 ss). Lorsque le fonctionnaire s'oppose � un acte de ce type, ce sont les mesures disciplinaires ou autres moyens de contrainte ressortissant aux r�gles r�gissant les rapports internes qui sont susceptibles de s'appliquer (MOOR, ibidem).
4.5 Les premiers juges ont retenu que la mesure dont le recourant avait fait l'objet avait �t� prise en vertu de l'art. 30 al. 3 de la loi cantonale genevoise du 26 octobre 1957 sur la police (LPol; RSG F 1 05). Selon cette disposition, le commandant de la gendarmerie, le chef de la police judiciaire et le chef de la police de la s�curit� internationale d�cident de l'affectation de leurs collaborateurs selon leurs aptitudes et les besoins. La dur�e de l'affectation � un poste de travail d�pend des exigences du service. Cette r�glementation impose au fonctionnaire l'obligation d'accepter un changement d'affectation tout en en fixant les limites. On peut d�duire qu'un d�placement n'est justifi� que s'il est n�cessaire aux besoins du service et si l'attribution d'une nouvelle occupation r�pond aux aptitudes du fonctionnaire. L'agent n'est pas tenu, en particulier, d'accepter une activit� fondamentalement diff�rente et qui soit sans rapport avec celles-ci. Il en r�sulte qu'une mutation qui intervient en application de l'art. 30 al. 3 LPol, quand bien m�me elle n'a pas de cons�quences financi�res pour l'int�ress�, rel�ve non seulement de l'organisation des services de police, mais est �galement susceptible d'affecter la situation juridique du fonctionnaire de police en tant que titulaire de droits et d'obligations � l'�gard de l'Etat. Son objet va au-del� de l'ex�cution des t�ches qui incombent au fonctionnaire dans sa sph�re d'activit� habituelle ou des instructions qui lui sont donn�es dans l'exercice de ces t�ches. La contestation � laquelle elle peut donner lieu est une contestation juridique qui b�n�ficie de la garantie de l'acc�s au juge de l'art. 29a Cst.
4.6 On ajoutera que le Tribunal f�d�ral a d�j� eu l'occasion de juger que le d�placement (non disciplinaire) d'un fonctionnaire d�cid� sur la base de l'art. 9 de l'ancienne loi sur le statut des fonctionnaires (LStF/GE), en corr�lation avec l'art. 11 de l'ancien r�glement des employ�s, �tait une d�cision en principe attaquable. L'application de cette BGE 136 I 323 S. 331disposition d�pendait - d'une mani�re tout � fait analogue � la r�glementation ici en cause - de deux conditions: d'une part, la nouvelle activit� devait avoir pour but d'assurer le bon fonctionnement de l'administration (et non d'infliger une peine disciplinaire); d'autre part, la nouvelle activit� de l'agent devait r�pondre � ses aptitudes sans porter atteinte � la consid�ration � laquelle il pourrait pr�tendre (ATF 108 Ib 419 consid. 2a p. 421; GRISEL, op. cit., p. 480; cf. aussi RHINOW/KR�HENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg�nzungsband, 1990, p. 106 n. 35).
4.7 En l'esp�ce, le recourant exer�ait avant son d�placement la fonction de chef de la brigade X. Il dirigeait un service avec des fonctionnaires sous son commandement. Dans son recours � l'autorit� cantonale, il a fait valoir que sa nouvelle fonction ne correspondait ni � ses aptitudes ni � son exp�rience. Son nouveau cahier des charges, pour autant que l'on puisse en juger � ce stade, avait un contenu totalement diff�rent de celui d'un chef de brigade. Le recourant �tait fond� � invoquer de mani�re plausible l'art. 30 al. 3 LPol pour s'opposer � son d�placement. C'est � tort, par cons�quent, que les premiers juges ont d�clar� son recours irrecevable au motif que le transfert ne constituait pas une sanction disciplinaire d�guis�e et qu'il repr�sentait pour le reste une mesure d'organisation interne. Le jugement entrepris doit par cons�quent �tre annul� et la cause renvoy�e aux premiers juges pour examen du litige au fond, sous r�serve des conditions habituelles de recevabilit� non examin�es ici.
5. Les frais de la cause sont mis � la charge de l'intim� qui succombe (art. 66 al. 1 LTF; ATF 136 I 39 consid. 8.3.1 [recte: 8.1.3] p. 41). Le recourant, qui �tait assist� d'un avocat jusqu'� la date de la fin de l'�change d'�critures, a droit � des d�pens � la charge de l'intim� (art. 68 al. 1 LTF).
135 I 6 suite... ,
131 IV 32,
108 IB 419,
art. 86 LTF suite... ,
art. 56A de la loi genevoise du 22 novembre 1941 sur l'organisation judiciaire (LOJ; teneur depuis le 1er janvier 2009),
art. 56A de la loi cantonale genevoise du 22 novembre 1941 sur l'organisation judiciaire [LOJ; RSG E 2 05],
art. 4, 5, 6 al. 1 let,
art. 4 al. 1 LPA,
art. 30 al. 3 de la loi cantonale genevoise du 26 octobre 1957 sur la police (LPol; RSG F 1 05),

References: Art. 29
 art. 56
 art. 4
 art. 30
 ATF 
 art. 88
 ATF 
 ATF 
 art. 56
 art. 4
 art. 56
 art. 4
 art. 56
 ATF 
 art. 86
 art. 86
 art. 29
 art. 29
 art. 82
 ATF 
 ATF 

art. 86

art. 56

art. 56

art. 4

art. 4

art. 30