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Timestamp: 2020-04-10 04:12:30+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 530/03 de Corte Constitucional, 3 de Julio de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 43620062
Ley 769 de 2002. Arts. 4, inc. 1; 129, inc. 1 parte final y parag. 2; 130; 131 (p.); 133 parte final; 135, inc. 3; 136 (p.) y 137. Codigo nacional de transito terrestre. Uso de tecnologia y ayuda con camaras de video para la identificacion del vehiculo o conductor. Imposicion comparendo a conductores y propietarios. Informe de autoridades de transito por infracciones. Identificacion del verdadero infractor. Realizacion de maniobras peligrosas. Imposicion medida de arresto por inasistencia a curso de capacitacion. Acreditacion formacion programas de seguridad. Debido proceso. Potestad administrativa sancionadora. Indeterminacion de conductas. Principio de legalidad. Clausula general de competencia. Reserva legal. Inexequibles, exequibles e inhibida.
Sentencia citada en: 145 sentencias, 16 artículos doctrinales, una disposición normativa
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4º inciso 1º, 129 inciso 1º parte final y parágrafo 2º, 130, 131 (parcial), 133 aparte final, 135 inciso 3º, 136 (parcial), y 137 de la Ley 769 de 2002, ''Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones ''.
Demandantes: A.H. de C. y C.E.C.P..
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos A.H. de C. (expediente D-4386) y C.E.C.P. (expediente D-4396) solicitan ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 4, 129 (parciales), 130 (total), 131, 133, 135, 136 (parciales) y 137 de la Ley 769 de 2002 ''Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones''.
Intervinieron en el proceso el ciudadano O.D.G.P., representante del Ministerio de Transporte; la ciudadana A.L.G.G., en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho y la ciudadana N.G.C., apoderada del Ministerio del Interior. El Procurador General de la Nación rindió el concepto No. 3149 recibido el 18 de febrero de 2003.
LOS TEXTOS ACUSADOS Los textos de las disposiciones demandadas serán transcritos conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44893 del 7 de agosto de 2002. , LAS DEMANDAS, LAS INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El debido proceso en los asuntos de tránsito
El ciudadano C.E.C.P. manifiesta que el artículo 137 y el artículo 129 en su parte final, al igual que el parágrafo 2 del mismo, vulneran el artículo 29 fundamental. Así, alega que la presunción de inocencia y el principio de favorabilidad son quebrantados al trasladar la responsabilidad por la comisión de la infracción al propietario registrado del vehículo cuando el verdadero infractor no pueda ser identificado. Esta norma descarga al Estado de su deber de desplegar los medios necesarios a efectos de identificar y procesar al verdadero infractor. En cuanto al parágrafo 2°, estima que los medios electrónicos por los cuales se pueden grabar y registrar las infracciones cometidas, no pueden servir como medios de prueba, ya que éstos pueden ser alterados y reeditados. Así mismo considera que estos medios constituyen una violación al derecho de contradicción porque no permiten que el conductor que cometió la infracción pueda controvertir el informe de la autoridad de tránsito en el momento.
Será sancionado con multa equivalente a ocho (8) salarios mínimos legales diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:
Será sancionado con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:
Será sancionado con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:
La ciudadana A.H. de C. considera que el aparte 8º del literal D puede ser objeto de varias interpretaciones, lo cual vulnera el debido proceso, toda vez que no se define el hecho claramente, pudiendo la autoridad de tránsito cometer arbitrariedades. Así mismo estima que el fragmento vulnera el artículo 122 de la Constitución Política, porque contradice los principios de la función administrativa y los del derecho administrativo al permitir a las autoridades de tránsito sancionar esa conducta de manera general, ya que no existe una función específicamente detallada en la autoridad para evitar que se den equívocos en la aplicación de la ley.
Por su parte, el ciudadano C.E.C.P. considera que los apartes acusados de los artículos 130 y 131, violan los artículos 29 y 122 de la Constitución, por cuanto las normas permiten que las autoridades de tránsito sancionen en unos casos de acuerdo a la gravedad de la infracción y en otros, tal como lo describe el artículo 131, con multas liquidadas en salarios mínimos legales diarios vigentes. Para el ciudadano ello lleva a la inseguridad jurídica, porque las autoridades de tránsito no pueden establecer el grado de peligro en que se encuentran las personas o conductores, sino que se limitan a fijar la multa establecida de acuerdo a la Ley. Los ciudadanos anotan que la ley debe buscar que las autoridades sancionen razonablemente, en proporción a la violación, para lo cual deben tener en cuenta el principio de favorabilidad y aplicar el artículo 130 que establece la gradualidad como criterio para fijar las sanciones.
El derecho a la igualdad entre conductores de vehículos particulares y de transporte público en los procesos por infracciones de tránsito
Artículo 135.- Procedimiento. Ante la comisión de una contravención, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento siguiente para imponer el comparendo:
La ciudadana A.H. argumenta que los artículos 135 inciso 3° y 136 inciso 1° violan el debido proceso por tratar de forma desigual a los conductores de vehículos particulares y a los conductores de transporte público. Así, a los primeros les es doblada la multa si cometen una infracción y no comparecen dentro de los tres días siguientes sin justa causa comprobada, y a los segundos les siguen el proceso fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados. Para la ciudadana, existen otros mecanismos legales idóneos para continuar el proceso, como el nombramiento de defensores de oficio o curadores ad-litem. De igual forma estima que existen procedimientos para aquellas personas viajeras que deben volver al lugar de los hechos donde cometieron la infracción, como son las comisiones, a efectos de evitarle gastos al infractor.
La imposición de arresto por parte de autoridades de tránsito ante la inasistencia de peatones y ciclistas infractores a un curso educativo
Artículo 133.- Capacitación. Los peatones y ciclistas que no cumplan con las disposiciones de este código, serán amonestados por la autoridad de tránsito competente y deberán asistir a un curso formativo dictado por las autoridades de tránsito. La inasistencia al curso será sancionada con arresto de uno (1) a seis (6) días.
El ciudadano C.C. considera que el artículo 133 inciso 2° del Código Nacional de Tránsito es contrario al artículo 28 constitucional, ya que el arresto de las personas que no asistan al curso formativo desborda los límites de las autoridades administrativas. Esta competencia está en cabeza de las autoridades judiciales.
La posibilidad de que el Congreso le otorgue competencia al Gobierno para reglamentar la formación técnica, tecnológica o profesional para ser autoridad de tránsito
La ciudadana A.H. expone que el artículo 4° de la Ley demandada viola el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, porque el gobierno no puede reglamentar la formación para ser funcionario o autoridad de tránsito, pues para ello debe solicitar facultades extraordinarias. En cuanto a la violación al numeral 23 del artículo 150 constitucional, que establece el ejercicio de las funciones públicas, la ciudadana considera que sólo el Congreso puede definir este asunto y por tanto el gobierno no puede reglamentar los requisitos para ser autoridad de tránsito, como lo prevé el artículo 4º acusado. Para sustentar dicha vulneración, la demandante cita la sentencia C-570 de 1997, la cual declaró inexequible el artículo 192 de la Ley 136 de 1994, que autorizaba a los concejos municipales a fijar los requisitos y calidades para el desempeño de empleos de orden municipal. En esa oportunidad la Corte determinó que existía reserva de ley en cabeza del Congreso para establecer los requisitos exigidos para acceder a los distintos empleos públicos.
- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en virtud del artículo 241-4 de la Carta, ya que las disposiciones acusadas hacen parte de una ley de la República.
- Los demandantes cuestionan la constitucionalidad de varias normas, referidas a distintos aspectos de la regulación del tránsito, y en especial de la imposición de sanciones en este campo. Así, las demandas giran en torno a cuatro grandes temas, a saber: (i) el debido proceso y el principio de legalidad en los asuntos de tránsito (uso de tecnología, responsabilidad de conductores y propietarios, gradualidad de sanciones e indeterminación de conductas); (ii) el derecho a la igualdad entre conductores de vehículos particulares y de transporte público en los procesos por infracciones de tránsito; (iii) la imposición de arresto por parte de autoridades de tránsito ante la inasistencia de peatones y ciclistas infractores a un curso educativo; y (iv) la posibilidad de que el Congreso otorgue competencia al gobierno para reglamentar la formación técnica, tecnológica o profesional para ser autoridad de tránsito. Para abordar el estudio de estos temas, la Corte comenzará por recordar la importancia de la regulación del tránsito, así como ciertas características de la potestad sancionadora en este ámbito, para luego examinar específicamente las distintas acusaciones.
- El tránsito terrestre es una actividad que juega un papel trascendental en el desarrollo social y económico, y en la realización de los derechos fundamentales. A esta actividad se encuentran ligados asuntos tan importantes como la libertad de movimiento y circulación (CP art. 24) y el desarrollo económico. Pero la actividad transportadora terrestre implica también riesgos importantes para las personas y las cosas. Por lo anterior, ''resulta indispensable no sólo potenciar la eficacia de los modos de transporte sino garantizar su seguridad'' Ver, entre otras, la sentencia C-066 de 1999, Fundamento 4., lo cual supone una regulación rigurosa del tráfico automotor. Sentencia T-258 de 1996. Fundamento 7. En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias T-287 de 1996, C-309 de 1997 y C-066 de 1999.
La importancia y el carácter riesgoso del tránsito terrestre justifican que esta actividad pueda ser regulada de manera intensa por el Legislador, quien puede señalar reglas y requisitos destinados a proteger la integridad de las personas y los bienes. Por ello esta Corte ha resaltado que el tránsito es una actividad ''frente a la cual se ha considerado legítima una amplia intervención policiva del Estado, con el fin de garantizar el orden y proteger los derechos de las personas'' Sentencia C-309 de 1997. Fundamento 19.. Así, el control constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito no debe ser tan riguroso como en otros campos a fin de no vulnerar esa amplitud de la libertad de configuración del Legislador.
- Esta Corte se ha pronunciado sobre el alcance del debido proceso en el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado Ver las sentencias C-827 de 2001, C-710 de 2001, C-1161 de 2000, C-597 de 1996, C-214 de 1994., la cual se materializa en diversos ámbitos, en los cuales cumple diferentes finalidades de interés general. Algunas de sus expresiones son el derecho penal, el derecho disciplinario, el ejercicio del poder de policía o la intervención y control de las profesiones. Así, esta Corporación ha aceptado el criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, según el cual el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o "impeachment". Sentencia 51 de 14 de abril de 1983. MP M.G.C., reiterado por la Corte Constitucional. Sentencia C-214 de 1994.
6- En el presente caso, adquiere particular relevancia, el derecho administrativo sancionador, puesto que en general la investigación y sanción de las infracciones de tránsito son atribuidas a autoridades administrativas. Este derecho administrativo sancionador es una manifestación de poder jurídico necesaria para la regulación de la vida en sociedad y para que la administración pueda cumplir adecuadamente sus funciones y realizar sus fines Sentencia C-597 de 1996.. Aunque se ejercita a partir de la vulneración o perturbación de reglas preestablecidas, tiene una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de proponer un cuadro sancionador como consecuencia del incumplimiento de las prescripciones normativas. Por ello esta Corporación ha señalado que "la potestad administrativa sancionadora de la administración, se traduce normalmente en la sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas y constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas.'' Sentencia C-214/94
A través de su ejercicio es posible realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos Sentencia C-597 de 1996. y, constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas Sentencia C-214 de 1994..
- Con todo, esa potestad sancionadora tiene límites, pues en múltiples oportunidades esta Corporación ha establecido que los principios del derecho penal - como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, con ciertos matices, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado. Por ejemplo, la Corte ha señalado que el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios del derecho penal se le aplican, mutatis mutandiVer, entre otras, las sentencias T-438/92, C-195/93, C-244/96 y C-280/96. , pues las garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se consagran para proteger los derechos fundamentales del individuo y para controlar la potestad sancionadora del Estado, por lo cual operan, con algunos matices, siempre que el Estado ejerza una función punitiva. Por ello la Constitución es clara en señalar que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (CP art. 29).
- Lo anterior no significa que los principios del derecho penal se apliquen exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias importantes. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física u otros valores de tal entidad, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes especiales. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero operan con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal Al respecto, ver sentencia C-597 de 1996, MP A.M.C., criterio reiterado, entre otras, por la sentencia C-827 de 2002, MP A.T.G...
- En resumen, la potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración - correctiva y disciplinaria- está subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales (CP art6. 29), con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la sanción. La sentencia C-827 de 2001, MP A.T.G., sintetizó esos principios que limitan la potestad sancionadora de la administración, en los siguientes términos:
''Así, a los principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso - régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta V.R.P.V.. Derecho Administrativo. Tomo I M.P.. Madrid 1996. L.M.O.. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II ''La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo y jurisdiccional''. A.. Madrid. 1996.), de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem.
Así mismo dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido''.
- En primer lugar la Corte estudiará la parte final del inciso 1º del artículo 129 de la ley 769 de 2002, que se refiere a la notificación de la infracción al propietario del vehículo y a las ayudas tecnológicas como forma para recaudar pruebas de las infracciones. En el análisis de este último punto incluirá el estudio del artículo 137 (tres primeros incisos) por tratarse de un asunto similar.
- El artículo 129 parcialmente acusado establece que la notificación de un informe por infracción de tránsito al último propietario registrado, sólo procede si no es posible identificar o notificar al conductor. El objeto de tal notificación es que sean rendidos los descargos del caso, pues de lo contrario, la sanción será impuesta al propietario del vehículo. En el proceso de identificación del vehículo y del conductor, es aceptado el uso de ayudas tecnológicas como medios de prueba. Lo dispuesto en el artículo 137 es similar.
''(L)a renuencia de los interesados a la práctica de la prueba sólo se puede tomar como indicio en contra, pero jamás como prueba suficiente o excluyente para declarar sin más la paternidad o maternidad que se les imputa a ellos. Es decir, acatando el principio de la necesidad de la prueba el juez deberá acopiar todos los medios de convicción posibles, para luego [...] tomar la decisión que corresponda reconociendo el mérito probatorio de cada medio en particular, y de todos en conjunto, en la esfera del principio de la unidad de la prueba, conforme al cual:
`(...) el conjunto probatorio del juicio forma una unidad, y que, como tal, debe ser examinado y apreciado por el juez, para confrontar las diversas pruebas, puntualizar su concordancia o discordancia y concluir sobre el convencimiento que de ellas globalmente se forme''' H.D.E., Teoría General de la Prueba Judicial, tomo 1, 5ª ed., 1995, Editorial ABC, pág. 117.. (subrayado no original)
- Justamente en ese sentido es que el Código Nacional de tránsito terrestre permite el uso de ayudas tecnológicas para identificar a los vehículos y a los conductores. A pesar de que no se trate de medios clásicos de prueba, no pueden ser eliminados de estos procesos, pues pueden ser también la forma en que se estructure la defensa de quien sea inculpado erróneamente. Aunque para los actores, el uso de esos medios tecnológicos puede violar el derecho a la defensa, debido a la posibilidad de alteración de la prueba, el procedimiento previsto para estas situaciones contempla oportunidades en las cuales el conductor o el propietario del vehículo pueden defenderse. Así, si la prueba resulta falsa, podría el inculpado interponer los recursos pertinentes, razón por la cual no es violatoria del debido proceso la admisión de estos medios de prueba. Además, estas ayudas tecnológicas pretenden otorgar mayor certeza en el proceso de identificación de vehículos y conductores, lo cual resulta apropiado a fin de restringir al máximo la posibilidad de errores en la determinación de los inculpados e infractores. De otro lado, esta norma también pretende sancionar a los infractores de la manera más eficiente posible. Por ello el cargo presentado no prospera.
- El artículo 131, literal D, inciso 8º, establece una sanción de multa a quien conduzca realizando maniobras altamente peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas. La demanda argumenta que la descripción de la contravención viola el principio de legalidad dada su ambigüedad. Los intervinientes afirman que no hay violación al debido proceso, ya que la ley no podía excederse en detalles para describir las conductas, pues eso es imposible en este tema. Para la Procuraduría la infracción descrita en este artículo no consulta el principio de legalidad.
- Uno de los principales límites al ejercicio de la potestad punitiva por el Estado es el principio de legalidad Ver la sentencia C-1161 de 2000., en virtud del cual ''las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa Ver, entre otras, las sentencia C-597 de 1996.''. Este principio implica también que la sanción debe estar predeterminada, ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta, pues las normas que consagran las faltas deben estatuir "también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas"Sentencia C-417/93. En el mismo sentido, ver la sentencia C-280 de 1996. . Así, las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferirse al Gobierno o a otra autoridad administrativa una facultad abierta en esta materia.
- De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal - como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado Sentencia C-1161 de 2000.. Y por ello el principio de legalidad se proyecta y limita también la actividad sancionadora de la administración. Al respecto ha señalado la Corte que en el derecho administrativo sancionador, ''la definición de una infracción debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado'' Sentencia C-1161 de 2000.. Así, esta Corte, al analizar si una norma que establecía infracciones cambiarias violaba o no el principio de legalidad, señaló al respecto:
''El principio de legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se empleé en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse. Aspecto éste de gran importancia, pues con él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica no sólo de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma'' Sentencia C-564 de 2000. MP A.B.S., Fundamento 5.5..
20- Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad Ver la sentencia C-597 de 1996.. Y esto implica que los comportamientos sancionables por la administración deben estar previamente definidos, y en forma suficientemente clara, por la ley. Sin embargo, esta Corporación ha también señalado que el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal (C.P. art. 29) Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992; C-195 de 1993; C-244 de 1996, y C-280 de 1996.. El derecho administrativo sancionatorio, a pesar de estar sujeto a las garantías propias de debido proceso, tiene matices en su aplicación y mal podría ser asimilado, sin mayores miramientos, al esquema del derecho penal. Como fue mencionado anteriormente, las exigencias propias del derecho penal no pueden aplicarse con la misma intensidad a este tipo de derecho sancionatorio. Además, incluso en el Derecho Penal ha sido aceptada, dentro de ciertos límites, la existencia de tipos penales en blanco y el uso de conceptos jurídicos indeterminados, pues la determinación de conductas sólo es exigible hasta donde lo permite la naturaleza de las cosas. Ello implica que cuando la variada forma de conductas que presenta la realidad hace imposible la descripción detallada de comportamientos, no existe violación a este principio cuando el legislador señala únicamente los elementos básicos para delimitar la prohibición. De otro lado, el uso de esos conceptos indeterminados en el derecho administrativo sancionador es más admisible que en materia penal pues en este campo suelen existir más controles para evitar la arbitrariedad -como las acciones contencioso administrativas- y las sanciones son menos invasivas de los derechos del procesado, pues no afectan su libertad personal. Por tanto los criterios encaminados a establecer si fue o no respetado el principio de legalidad se flexibilizan, sin que ello implique que desaparezcan.
- La infracción acusada sanciona con la máxima multa de 30 salarios mínimos diarios legales a quien conduzca ''realizando maniobras altamente peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas''. Esta norma usa entonces un concepto indeterminado, pues hace referencia a la realización de ''maniobras peligrosas e irresponsables''. La pregunta constitucional que surge es entonces si ese concepto indeterminado es admisible, teniendo en cuenta la flexibilización que tienen el principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador.
23- Ahora bien, el concepto ''maniobras peligrosas e irresponsables'' puede ser interpretado de dos formas: uno puede considerar que esa expresión hace referencia a maniobras que no estén prohibidas y sancionadas por otras normas del código de tránsito, pero que son peligrosas e irresponsables, y por ello ameritan una sanción. Según esa interpretación, el aparte demandado establece una infracción de tránsito residual. Por el contrario, según otra interpretación, la expresión acusada hace referencia a conductas que, además de infringir las reglas de tránsito, son a tal punto peligrosas e irresponsables que ponen en peligro a las personas o las cosas. Según esta segunda hermenéutica, ese aparte no señala una nueva infracción de tránsito, sino que agrava la sanción de otras infracciones, que ya están definidas en el mismo código. Entra pues la Corte a analizar si ambas interpretaciones se ajustan o no al principio de legalidad.
24- El concepto aislado de ''maniobras peligrosas e irresponsables'' no hace referencia a una conducta suficientemente determinada, pues está compuesto de ideas esencialmente valorativas (peligroso e irresponsable) y por ello carece de un mínimo referente empírico que permita concretar cuál es el comportamiento sancionado. Así, es posible que una autoridad de tránsito pueda, de conformidad con las circunstancias de un caso particular, considerar que una maniobra es peligrosa e irresponsable, mientras que esa misma situación puede ser valorada en forma distinta por otra autoridad de tránsito. La descripción resulta entonces vaga y no cuenta con la certeza propia de los textos que describen conductas sancionables.
25- Entra la Corte a examinar la segunda hermenéutica, según la cual, las maniobras altamente peligrosas se refieren a conductas que constituyen infracciones de tránsito, como por ejemplo no respetar las señales de tránsito Artículo 131, literal A inciso 5, ley 769 de 2002. Esta conducta es castigada con multa equivalente a cuatro salarios mínimos legales diarios vigentes. . Esta hermenéutica parece ajustarse a los principios de legalidad y tipicidad, propios del derecho sancionador, puesto que el concepto de maniobras peligrosas e irresponsables remite a otros comportamientos, que están descritos en la propia ley.
''En los delitos de peligro abstracto, el legislador, a priori, considera peligrosa una determinada actividad. Por ende, el eje central de su construcción, generalmente gira en torno a la infracción de normas administrativas. Por esta razón, otra de sus características es el diseño de una administración centralizada de los riesgos, en el sentido que el tipo señala la infracción de determinadas reglas técnicas (v.gr la infracción de la prohibición de manejar embriagado) como constitutivas de una conducta punible. Esto implica que, en vez de acudir al clásico derecho de policía, señalando sanciones para el caso del incumplimiento de las normas administrativas, hay una huida hacia el derecho penal para responder a esta clase de comportamientos Para que los delitos de peligro abstracto no quebranten valores, principios o derechos constitucionales, es indispensable que la conducta prohibida, al menos origine un peligro mediato para los bienes jurídicos. Con razón expresa F.V.V. que, si ''...se hace descansar la razón de ser de la punición de estas figuras en la ''peligrosidad'', quedan notorias dudas en torno a la constitucionalidad de semejantes descripciones típicas...'' Derecho Penal. Parte General 2ª edición. Bogotá. Temis 1995, pag. 360.''
- Uno de los demandantes cuestiona el artículo 130 y otros apartes del artículo 131 por violar los principio de legalidad y proporcionalidad. Según su parecer, esas normas permiten que las autoridades de tránsito sancionen, en unos casos de acuerdo a la gravedad de la infracción, y en otros, tal como lo describe el artículo 131, con multas liquidadas en salarios mínimos legales diarios vigentes. Para el ciudadano, esta situación desconoce el principio de legalidad y genera inseguridad jurídica.
- Entra la Corte a estudiar los artículos 135 y 136 de la ley 769 de 2002, que establecen el procedimiento para infractores que conduzcan vehículos particulares, y vehículos de servicio público, respectivamente. La demanda plantea que el procedimiento previsto en las disposiciones citadas desconoce el derecho al debido proceso por omitir la posibilidad de aplicar mecanismos alternativos para lograr la comparecencia del conductor ante la autoridad de tránsito, y por no otorgar garantías para continuar el proceso de infractores que no se han hecho presentes por diversas razones. Los actores también alegan la violación del derecho a la igualdad ya que el legislador consagró consecuencias distintas por la no comparecencia ante la autoridad de tránsito de conductores de vehículos particulares y de transporte público. Para los intervinientes, estas normas son constitucionales porque los procedimientos cuentan con diversas etapas y mecanismos que permiten al infractor ejercer sus derechos de defensa y contradicción. Por su parte, el Ministerio Público considera que no hay violación al debido proceso.
De acuerdo con lo anterior, es claro que las normas establecen tratamientos distintos para los conductores de vehículos de servicio público y particulares. Según la demanda este trato es discriminatorio, por cuanto debería darse el mismo tratamiento a los conductores de vehículos particulares y a los de servicio público. Pero esta Corte ya ha establecido que los tratamientos diferentes, no son, en sí mismos, inconstitucionales. Con todo, la Constitución exige que éstos tengan un fundamento objetivo y razonable, de acuerdo con la finalidad perseguida por la autoridad. Ver, entre otras, las sentencias C-093 de 2001, C-112 de 2000, C-563 de 1997, C-022 de 1996. Así, teniendo en cuenta que en esta materia el legislador goza de una amplia facultad de configuración, no sólo por el asunto de que se trata, sino también porque la regulación de procedimientos ha sido entendida como un espacio en el que el legislador goza de gran libertad, esta Corte aplicará entonces un juicio de igualdad dúctil, para estudiar las normas acusadas.
- Para este Tribunal resulta evidente que se trata de regulaciones dirigidas a grupos distintos. Así, el legislador establece un tratamiento diferente para los infractores que conducen vehículos de servicio público y los que conducen vehículos particulares. Este criterio de diferenciación pareciera ser relevante, pues es claro que las personas que laboran diariamente en la conducción de vehículos están más expuestas a cometer una infracción de tránsito, no sólo por el tiempo que dedican a esta actividad, que es su trabajo, sino también por las circunstancias riesgosas que rodean el tráfico terrestre. Pero es evidente que debido al riesgo que reviste la conducción, tanto los conductores de vehículos de servicio público como los de vehículos particulares están expuestos a cometer infracciones. Por tanto, antes de iniciar cualquier proceso el infractor que conduce un vehículo de transporte público o particular debe tener la oportunidad de aceptar o rechazar la imputación. Por su parte, el conductor de un vehículo particular recibe un comparendo - orden formal de notificación para que el presunto contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la comisión de una infracción- (art. 2 ley 769) y puede ejercer su derecho a la defensa, por sí o por intermedio de apoderado, a fin de aclarar los hechos. Esta previsión limita las posibilidades de actuar de los conductores de vehículos particulares y por tanto establece un trato que indudablemente disminuye las garantías para estos infractores.
- En cuanto a la supuesta violación al debido proceso, es menester anotar que el levantamiento de un comparendo no puede asimilarse a la imposición de la sanción pues, como ya fue anotado, el comparendo es una orden formal de notificación para que el presunto contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la comisión de una infracción. Así, si se presenta ante la autoridad competente, puede ejercer su derecho a la defensa y el comparendo advierte la posibilidad de nombrar un apoderado. Siendo así, no son de recibo los cargos de la demanda sobre la violación del debido proceso, pues el infractor es informado de todas las posibilidades que tiene para afrontar la imputación.
- El artículo 133 del la ley 769 de 2002, determina que ante la inasistencia de peatones o ciclistas infractores al curso formativo, procederá el arresto de uno a seis días. Según la demanda, está constitucionalmente prohibido que autoridades de tránsito, que son autoridades administrativas, impongan medidas restrictivas a la libertad, como lo es el arresto. Para el Ministerio Público la imposición de medidas restrictivas de la libertad por parte de las autoridades de tránsito, viola el artículo 28 de la Carta. De acuerdo con lo anterior, la Corte debe establecer si la norma otorga la potestad a autoridades administrativas de imponer el arresto, y si es así, si dicha posibilidad desconoce o no la reserva judicial en materia de libertad personal.
- De conformidad con el Capítulo III de la ley bajo examen, que se refiere a la jurisdicción y competencia, los organismos de tránsito conocerán de las faltas ocurridas dentro del territorio de su jurisdicción, según lo normado en el artículo 134. Además, el artículo 159 determina que el cumplimiento de las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito estará a cargo de las autoridades de tránsito de la jurisdicción donde se cometió el hecho. Encuentra la Corte que tanto los organismos como las autoridades de tránsito podrían imponer el arresto y hacerlo cumplir ante la inasistencia al curso formativo de los peatones y ciclistas infractores.
- En la sentencia C-329 de 2000, esta Corte determinó que la Carta y los tratados de derechos humanos atribuyen exclusivamente a los jueces la posibilidad de imponer ciertas sanciones. La Constitución (CP. art. 28) y la jurisprudencia han señalado inequívocamente que sólo los funcionarios judiciales pueden decretar sanciones privativas de la libertad. Es obvio entonces que no puede la ley definir el arresto como una sanción administrativa, a fin de atribuir a una autoridad administrativa la posibilidad de decretar esa medida, pues desconocería claramente la estricta reserva judicial que, en materia de libertad personal, establece la Constitución. Esta previsión desarrolla la idea de que la gravedad de esos castigos hace que sólo puedan ser impuestos por un funcionario que goce de la imparcialidad e independencia de los jueces.
Este criterio ha sido de uso reiterado por este Tribunal, tal como puede verse en la sentencia C-189 de 1999. En este pronunciamiento la Corte sostuvo que tratándose de una sanción privativa de la libertad, la doctrina constitucional sobre la materia fue sentada en la sentencia C-212 de 1994, al estudiar el alcance del artículo 116 Superior En dicho fallo esta Corporación indicó quiénes pueden privar legítimamente de su libertad a las personas, y fijó los límites de la competencia atribuida a las autoridades de policía para juzgar a quien incurra en una contravención.. A propósito de la libertad de las personas, la Corte insistió, en la sentencia mencionada, en que ella no puede verse afectada por el ejercicio de las competencias atribuidas a las autoridades de policía, y explicó los alcances del artículo 28 Superior así:
- De conformidad con lo anteriormente transcrito, es claro que el aparte demandado desconoce la Carta Política, y la jurisprudencia de esta Corporación sobre el alcance del artículo 28 Superior V. también la sentencia C-199 de 1998: "La norma demandada atribuye a una autoridad administrativa la función de ordenar la privación de la libertad, sin previo mandamiento judicial, en aquellos casos en que se irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la Policía, en desarrollo de sus funciones, lo cual resulta atentatorio de la libertad personal y del mandato constitucional que prohibe la detención sin orden judicial. Por dicha razón, dicha norma será declarada inexequible", pues a través de ella se faculta a diversas autoridades administrativas e incluso militares para imponer una sanción privativa de la libertad con desconocimiento de las exigencias mínimas establecidas en la Constitución: orden escrita de autoridad judicial competente, cumplimiento de las formalidades legales y configuración de los motivos señalados en la ley. Por tanto, el aparte final del artículo 133 de la ley 769 de 2002 será declarado inexequible.
- Sobre este asunto la Corte debe estudiar si el aparte final del artículo 4° viola el artículo 150 numerales 10 y 23, pues el legislador confirió al gobierno la potestad de reglamentar la formación técnica, tecnológica o profesional que deberá acreditarse para ser funcionario o autoridad de tránsito. Para iniciar el análisis, esta Corporación establecerá si la facultad conferida se refiere a la determinación de requisitos para ejercer una función pública, pues de ser así, se trataría de un asunto sometido a estricta reserva legal, o si, por el contrario, se trata de una potestad reglamentaria para la cual la ley señala pautas al gobierno.
- La norma acusada establece los requisitos que deben acreditar los directores de los organismos de tránsito (formación profesional o experiencia de dos (2) años o en su defecto estudios de diplomado o postgrado en la materia), y determina que el Gobierno Nacional reglamentará la formación técnica, tecnológica o profesional que deberá acreditarse para ser funcionario o autoridad de tránsito.
''ARTÍCULO 3o. AUTORIDADES DE TRÁNSITO. Son autoridades de tránsito en su orden, las siguientes:
Los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, C. o quien haga sus veces en cada ente territorial.
PARÁGRAFO 5o. Las Fuerzas Militares podrán ejecutar la labor de regulación del tránsito, en aquellas áreas donde no haya presencia de autoridad de tránsito.''
Del texto de la norma anterior, resulta claro para esta Corte que la facultad conferida en el inciso final del artículo 4º de la ley acusada confiere al gobierno la facultad de reglamentar un requisito que deberá demostrarse para acceder a los cargos públicos citados en el artículo 3º. Podría entonces el gobierno establecer parámetros en la formación de funcionarios del Ministerio de Transporte, por ejemplo, o de alcaldes y gobernadores, pues ellos son autoridades de tránsito. Ello contraría la Constitución, pues como lo determinó esta Corte en la sentencia C-570 de 1997 ''El régimen de calidades de los empleados municipales es competencia del Congreso de la República, que debe fijarlo mediante ley.'' Por tanto, mal podría el Congreso ceder una facultad que le corresponde, pues se trata de materias cobijadas por la reserva de ley.
- La reserva de ley en ciertos asuntos ha sido un criterio estudiado en varias ocasiones por la jurisprudencia. La sentencia C-474 de 2003 determinó que la Constitución radica en el Congreso la cláusula general de competencia (CP arts 150 ords 1 y 2) Ver, entre muchas otras, las sentencias C-234 de 2002, C-1191 de 2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997, C-473 de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de 1992. . Esto significa que en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad son expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad reglamentaria para asegurar la debida ejecución de las leyes (CP art. 189 ord 11).
Este reparto general de competencias normativas entre la ley y el reglamento responde a importantes finalidades, tal y como esta Corte lo ha indicado en varias oportunidades Ver, entre otras, las sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.. Así, la sentencia C-710 de 2001, indicó que esa estructura de competencias atiende al desarrollo del principio de división de poderes y a la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea democráticamente legítimo (CP arts 1°, 2°, 3° y 113). La legitimidad del derecho se encuentra vinculada al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular, y el principio del pluralismo.
Eso no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada temática corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla Sentencia C-570 de 1997, consideración VI.4.2. Ver también, entre otras, la sentencia C-1191 de 2001. Fundamento 39..
Además, esta Corte ha precisado que ''la extensión del campo para ejercer la potestad reglamentaria no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la República, sino que la determina el Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria'' Sentencia C-508 de 2002. Fundamento 4.6.. Sin embargo, lo que no puede el Legislador es atribuir integralmente la reglamentación de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estaría desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido. Por ello este Tribunal ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El ''requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria'', ha dicho esta Corte, es ''la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar'' Sentencia C-290 de 1997, Consideración Quinta. . Por ello no puede admitirse que en este caso se trate del ejercicio de la potestad reglamentaria.
- Así, se configura la situación contraria, es decir, se trata de un tema que debe ser regulado por el legislador. En la sentencia C-109 de 2002 la Corte estableció que corresponde al Congreso determinar mediante ley las calidades y requisitos para desempeñar los cargos públicos - salvo los casos en los que el Constituyente ha señalado expresamente los atributos que deben reunir los aspirantes -, cualquiera que fuere la forma de vinculación. Ello es consecuencia obvia de que la función administrativa sea una actividad que, por su naturaleza y alcances, debe estar orientada al interés general y al cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Por tanto, no puede el gobierno, a través de reglamento, establecer los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes respecto del ingreso y ascenso a los cargos de carrera Ver la sentencia C-372 de 1999. , como podrían ser algunos de los mencionados en el artículo 3 de la ley 769 de 2002. La norma viola entonces la reserva legal y desplaza de manera inconstitucional la competencia del Congreso al gobierno. Por las razones anteriores la parte final del artículo 4º será declarado inexequible.
- el aparte final del primer inciso del artículo 4 de la Ley 769 de 2002 ''Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones'' cuyo texto es el siguiente: ''El Gobierno Nacional reglamentará la formación técnica, tecnológica o profesional que deberá acreditarse para ser funcionario o autoridad de tránsito''.
- el aparte final del artículo 133 de la Ley 769 de 2002 ''Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones'' cuyo texto es el siguiente: ''La inasistencia al curso será sancionada con arresto de uno (1) a seis (6) días''.
- el aparte final del inciso primero del artículo 129 de la Ley 769 de 2002''Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones'' cuyo texto es el siguiente: ''en caso de no concurrir se impondrá la sanción al propietario registrado del vehículo.''
- el aparte final del inciso 1º del artículo 129 de la Ley 769 de 2002 ''Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones'' cuyo texto es el siguiente: ''si no fuere viable identificarlo, se notificará al último propietario registrado del vehículo, para que rinda sus descargos dentro de los siguientes diez (10) días al recibo de la notificación.'' La constitucionalidad de este fragmento se da en el entendido, que el propietario sólo será llamado a descargos, cuando existan elementos probatorios que permitan inferir que probablemente es el responsable de la infracción.
- el inciso 8 del literal D del artículo 131 de la Ley 769 de 2002 ''Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones'' cuyo texto es el siguiente: ''Conducir realizando maniobras altamente peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas'', en el entendido que debe tratarse de maniobras que violen las normas de tránsito, que pongan en peligro a las personas o a las cosas, y que constituyan conductas dolosas o altamente imprudentes.
- el tercer inciso del artículo 137 de la Ley 769 de 2002 ''Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones'' cuyo texto es el siguiente: ''Si no se presentare el citado a rendir sus descargos ni solicitare pruebas que desvirtúen la comisión de la infracción, se registrará la sanción a su cargo en el Registro de Conductores e infractores, en concordancia con lo dispuesto por el presente código.'' La constitucionalidad de este fragmento se da en el entendido, que sólo se puede culminar la actuación, cuando la administración haya agotado todos los medios a su alcance para hacer comparecer al citado y, cuando el propietario no coincida con el conductor, esa citación no implica vinculación alguna. Así mismo, deberá entenderse que la sanción sólo puede imponerse cuando aparezca plenamente comprobado que el citado es el infractor.
''Artículo 136 (...) Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada en este tiempo, la autoridad de tránsito dentro de los diez (10) días siguientes seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados''. En el entendido, que el fragmento también es aplicable a los conductores de vehículos particulares.
- el parágrafo 2º del artículo 129 de la Ley 769 de 2002 ''Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones'' cuyo texto es el siguiente:
Parágrafo 2°. Las ayudas tecnológicas como cámaras de vídeo y equipos electrónicos de lectura que permitan con precisión la identificación del vehículo o del conductor serán válidos como prueba de ocurrencia de una infracción de tránsito y por lo tanto darán lugar a la imposición de un comparendo.''
- los dos primeros incisos del artículo 137 de la Ley 769 de 2002 ''Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones'' cuyos textos, respectivamente, son los siguientes:
''Artículo 137.- Información. En los casos en que la infracción fuere detectada por medios que permitan comprobar la identidad del vehículo o del conductor el comparendo se remitirá a la dirección registrada del último propietario del vehículo.
La actuación se adelantará en la forma prevista en el artículo precedente, con un plazo adicional de seis (6) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, para lo cual deberá disponerse de la prueba de la infracción como anexo necesario del comparendo.''
CUARTO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 130 (en su totalidad) y 131 (parcial) de la Ley 769 de 2002 ''Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones''.
A pesar del condicionamiento que se hizo, el segmento acusado del artículo 131 seguirá siendo indeterminado. En mi concepto sí hay violación del principio de legalidad y tipicidad, al dejar a la discrecionalidad de las autoridades de tránsito, la determinación de la infracción, por ''conducir realizando maniobras altamente peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas''.
Acuerdo nº PSAA11-8584 de Consejo Superior de la Judicatura - Sala Administrativa de 19 de Septiembre de 2011

References: artículo 241
 artículo 137
 artículo 129
 artículo 29
 artículo 122
 artículo 131
 artículo 130

Artículo 135

Artículo 133
 artículo 133
 artículo 28
 artículo 4
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 4
 artículo 192
 artículo 241
 artículo 129
 artículo 137
 artículo 129
 artículo 137
 artículo 131
 Artículo 131
 artículo 130
 artículo 131
 artículo 131
 artículo 133
 artículo 28
 artículo 134
 artículo 159
 artículo 116
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 133
 artículo 4
 artículo 150
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 133
 artículo 129
 artículo 129
 artículo 131
 artículo 137
 artículo 129
 artículo 137
 artículo 130
 artículo 131