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Timestamp: 2019-12-07 00:35:33+00:00

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Urteil des VGH Kassel, 18.12.1998, 11 NG 3290/98 (Boden)
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Titel VGH Kassel, 18.12.1998, 11 NG 3290/98
Orientierungssatz Beteiligungsrecht anerkannter Naturschutzverbände; Antragsbefugnis für Normenkontrollverfahren
Norm BNatSchG § 29 Abs. 1; NatSchG-HE § 35; JagdG-HE § 41; JagdG-HE § 43; VwGO § 47
Leitsatz 1. Das Beteiligungsrecht eines Naturschutzverbandes nach § 29 Abs. 1 BNatSchG und § 35 NatSchG-HE stellt ein ?Recht? im Sinne des § 47 Abs. 2 S 1 VwGO dar, dessen Verletzung die Antragsbefugnis für einen Normenkontrollantrag begründen kann.
2. Das Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände an der Vorbereitung von Vorschriften des Landesrechtes durch die Landesregierung gilt auch für Rechtsverordnungen, die durch einen Landesminister als Mitglied der Landesregierung erlassen werden.
3. Nach § 5 NatSchG-HE muß einem Naturschutzverband individuell und unmittelbar Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsichtnahme in einschlägige Sachverständigengutachten gegeben werden. Die Mitwirkung eines auf Landesebene tätigen Beratungsgremiums, dem auch auf Vorschlag der anerkannten Naturschutzverbände bestellte Mitglieder angehören (hier: Landesjagdbeirat nach § 41 Abs. 4, Abs. 5 JagdG-HE), stellt keine Beteiligung eines anerkannten Naturschutzverbandes nach § 35 NatSchG-HE dar.
Entscheidungsdatum 18.12.1998
Aktenzeichen 11 NG 3290/98
Der Antragsteller erstrebt, dass § 1 der ?Verordnung über die Bestimmung weiterer Tierarten, die dem Jagdrecht unterliegen, und über die Änderung der Jagdzeiten? vom 31. Juli 1998 (GVBl. I 1998 S. 300) außer Vollzug gesetzt wird.
Nach § 1 dieser Verordnung sind weitere Tierarten, die dem Jagdrecht unterliegen, Waschbär, Marderhund und Nutria (Sumpfbiber), Rabenkrähe und Elster. Waschbär, Marderhund und Nutria genießen keine Schonzeit. Rabenkrähen und Elstern dürfen in der Zeit vom 1. September bis 31. März bejagt werden (§ 1 Abs. 2 VO). Der Verkauf von erlegten Rabenkrähen und Elstern oder von Teilen von ihnen ist nicht zulässig. Die sonstigen Aneignungs- und Verwertungsrechte des Jagdausübungsberechtigten bleiben davon unberührt (§ 1 Abs. 3 VO). Der Antragsteller macht geltend, die Verordnung sei rechtswidrig, weil sein Recht als nach § 29 Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - anerkannter Naturschutzverband auf Beteiligung im Verordnungsverfahren verletzt worden sei.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO sei zulässig und begründet, da deren Erlass aufgrund der offensichtlichen Nichtigkeit der Verordnung bzw. zur Abwehr schwerer Nachteile für den Antragsteller dringend geboten sei. Der Antragsteller sei als anerkannter Naturschutzverband antragsbefugt. Denn er könne geltend machen, durch die Nichtbeteiligung im Verordnungsverfahren in seinen Rechten gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt zu sein. Es liege eine Verletzung seines Beteiligungsrechts gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 Hessisches Naturschutzgesetz - NatSchG-He - vor, das den anerkannten Verbänden ein subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung gewährleiste. Dieses Anhörungsrecht der Verbände sei ein selbständig durchsetzbares, subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung am Verfahren, das auch prozessual durchsetzbar sei. Durch eine Rechtsvorschrift, die ohne die gebotene Beteiligung eines Verbandes erlassen werde, erleide der betroffene Verband einen Nachteil nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Das Beteiligungsrecht nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He sei hinsichtlich der hier streitbefangenen Verordnung auch tatsächlich verletzt worden, da diese Verordnung Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege wesentlich berühre. Durch die Regelung über die Bejagung u. a. von Rabenkrähen und Elstern in der Zeit vom 1. September bis zum 31. März würden Belange des Naturschutzrechts zentral berührt. Die Festsetzung der Jagdzeit sei rechtswidrig, weil dies auch zur Tötung von werdenden Müttern und Vätern dieser Tierarten führen könne, die bereits im März ihr Brutgeschäft aufnähmen. Dies gelte weitergehend noch für Waschbären und Nutria, denen überhaupt keine Schonzeit mehr zugebilligt werde.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sei auch begründet, da bei Abwägung der Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Normenkontrollklage aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die einstweilige Anordnung erlassen würde, die Normenkontrollklage aber keinen Erfolg hätte, die Nachteile bei Nichtergehen einer einstweiligen Anordnung deshalb überwögen, weil mit dem Abschuss der in § 1 Abs. 1 VO genannten Tierarten vollendete Tatsachen geschaffen würden, die nicht mehr rückgängig zu machen seien. Damit realisiere sich auch in jedem Fall die Verletzung des Beteiligungsrechts des Verbandes. Der damit eintretende Schaden sei irreparabel, da das Beteiligungsrecht nicht mehr rückwirkend eingeräumt werden könne.
Eine ordnungsgemäße Beteiligung des Antragstellers sei nicht dadurch erfolgt, dass für mehrere anerkannte Naturschutzverbände Dr. S. im Landesjagdbeirat sitze, in dem der Verordnungsentwurf erörtert worden sei. Die Mitglieder des Landesjagdbeirates verträten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 b der Verordnung über die Übertragung des Jagdwesens und über die Zusammensetzung der Jagdbeiräte ?den Naturschutz? und nicht einen bestimmten Naturschutzverband. Da es acht anerkannte Naturschutzverbände gebe, sei nicht ersichtlich, welchem Verband die Person des Dr. S., der auf Vorschlag der in Hessen nach § 29 BNatSchG anerkannten Verbände Mitglied des Landesjagdbeirates sei, zuzuordnen sei. Die Mitgliedschaft im Landesjagdbeirat sei insoweit nur personaler und nicht institutioneller Natur. Die Äußerung von Dr. S. als Mitglied des Landesjagdbeirates ersetze deshalb nicht eine Beteiligung nach § 35 NatSchG-He. In dem vergleichbaren Fall der Verordnung zur Fallenjagd habe der Antragsgegner den Antragsteller ausdrücklich als Verband beteiligt. Eine Ersetzung der Mitwirkung der Verbände nach § 29 BNatSchG durch § 3 Abs. 1 Nr. 2 b der Verordnung über die Zusammensetzung der Jagdbeiräte sei nicht gewollt. Die Mitglieder des Landesjagdbeirates müssten nicht Mitglieder der anerkannten Naturschutzverbände sein. Ebenso wie für eine Mitwirkung der anerkannten Naturschutzverbände die Unterrichtung der Naturschutzbeiräte nach § 4 Abs. 2 NatSchG-He nicht ausreiche, müsse dies erst recht im Hinblick auf die Beteiligung von Jagdbeiräten gelten. Die Stellungnahme eines auch auf Vorschlag des Antragstellers ergangenen Mitglieds des Landesjagdbeirates stelle keine Stellungnahme des Antragstellers als anerkanntem Naturschutzverband nach § 29 BNatSchG dar.
§ 1 der Verordnung über die Bestimmung weiterer Tierarten, die dem Jagdrecht unterliegen, und über die Änderung der Jagdzeiten vom 31. Juli 1998 (GVBl. I 1998 S. 300) außer Vollzug zu setzen.
Er ist der Auffassung, der Antrag sei unzulässig, da der Antragsteller keinen Nachteil habe. Denn er sei ordnungsgemäß als anerkannter Naturschutzverband gemäß § 29 BNatSchG beteiligt worden. Eine Mitwirkung des Antragstellers sei nicht erforderlich, da die Verordnung nicht aufgrund Naturschutzrechts, sondern aufgrund § 43 Nrn. 12 und 13 BJagdG ergangen sei. Ein Beteiligungsrecht des Antragstellers sei auch deshalb nicht verletzt, da es sich nicht, wie § 35 Abs. 1 NatSchG-He voraussetze, um eine Verordnung ?der Landesregierung?, sondern um eine Ministerverordnung handele. Die Beteiligung habe sich hier nach § 41 Abs. 5 BJagdG zu richten; diese Beteiligung sei speziell zur Beteiligung nach § 35 NatSchG-He und deshalb insoweit abschließende Regelung. Eine Beteiligung des Antragstellers im Landesjagdbeirat sei erfolgt, da der Antragsteller dort über seinen Vertreter Dr. S. vertreten sei. Dieser habe ausdrücklich auch in der Sitzung des Landesjagdbeirates am 14. Juli 1998 - ausweislich der Ergebnisniederschrift über diese Sitzung - ?seine Stellungnahme im Namen der von ihm vertretenen Verbände nach § 29 BNatSchG? , u. a. des Antragstellers, abgegeben. Schon in der vorbereitenden Stellungnahme zu dieser Sitzung habe Dr. S. ausdrücklich dargelegt, dass er die Stellungnahme ?nach Rücksprache mit den von mir vertretenen Verbänden? abgebe. Dr. S. sei auf Vorschlag u. a. des Antragstellers für die Besetzung der Naturschutzvertreter im Landesjagdbeirat benannt worden.
Der Antrag sei auch deshalb unbegründet, weil § 1 der Verordnung rechtmäßig sei, auch soweit darin für Waschbär, Marderhund und Nutria keine Schonzeit vorgesehen sei und für Rabenkrähen und Elstern eine Jagdzeit in der Zeit vom 1. September bis 31. März. Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei damit aber die Bejagung von Tieren, die Junge versorgten, nach der allgemeinen Regelung des § 22 Abs. 4 BJagdG weiterhin unzulässig. Allerdings dienten diese Schonzeiten der Aufzucht von Jungtieren, verböten aber nicht den Abschuss trächtiger Tiere. Da nach den wissenschaftlichen Erkenntnissen davon auszugehen sei, dass Junge von Elstern und Rabenkrähen erst ab April schlüpften, sei eine Bejagung bis zum 31. März nicht unzulässig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die Gegenstand der Beratung gewesen ist, Bezug genommen.
Der Antrag des Antragstellers, § 1 der Verordnung über die Bestimmung weiterer Tierarten, die dem Jagdrecht unterliegen, und über die Änderung der Jagdzeiten vom 31. Juli 1998 (GVBl. I 1998, 300) außer Vollzug zu setzen, hat Erfolg. Der Antrag ist zulässig und begründet.
Das Oberverwaltungsgericht kann im Rahmen seiner Zuständigkeit für Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist (§ 47 Abs. 6 VwGO). Dabei ist für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO ein strengerer Maßstab als nach § 123 Abs. 1 VwGO zugrunde zu legen, da der Erlass der einstweiligen Anordnung nicht nur wie nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ?nötig? erscheinen muss, sondern so ?dringend geboten? sein muss, dass er unabweisbar ist (Eyermann/ J. Schmidt, VwGO, 10. Aufl. 1998, § 47 Rdnr. 106). Dringend geboten sein muss eine einstweilige Aussetzung des Vollzugs der Rechtsvorschrift, was typischer Inhalt einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO ist (Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl. 1998, § 47 Rdnr. 106; Eyermann/J. Schmidt, a.a.O., § 47 Rdnr. 112). Ob eine einstweilige Anordnung im Hinblick auf die Gültigkeit einer Vorschrift nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ?dringend geboten ist?, ist insbesondere aufgrund einer Abwägung der Folgen einer Ablehnung bzw. Stattgabe des Antrages auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zu beurteilen. Es sind insbesondere abzuwägen die Folgen bei einer Ablehnung des einstweiligen Anordnungsantrages und nachfolgendem Erfolg des Normenkontrollantrages in der Hauptsache mit den Folgen, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung Erfolg hat und der Normenkontrollantrag im Hauptsacheverfahren abgelehnt würde. Im Hinblick auf die dabei eintretenden Folgen ist insbesondere die Art, die Schwere, die Zumutbarkeit und die Reparabilität dieser Folgen zu berücksichtigen. Von Bedeutung sind auch die Aussichten eines Normenkontrollantrages hinsichtlich der streitbefangenen Norm im Hauptsacheverfahren. Bei offensichtlicher Erfolglosigkeit des Antrags nach § 47 Abs. 1 VwGO in der Hauptsache ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in der Regel schon deshalb abzulehnen, bei offensichtlichem Erfolg eines Antrags in der Hauptsache dürfte der Erlass einer einstweiligen Anordnung in der Regel geboten sein (Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rdnr. 106). Nach anderer Auffassung ist die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Norm noch nicht Gegenstand des Anordnungsverfahrens, weshalb die Gründe für die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Vorschrift im einstweiligen Anordnungsverfahren grundsätzlich außer Betracht zu bleiben hätten (Eyermann/J. Schmidt, a.a.O., § 47 Rdnr. 106). Etwas anderes gelte nur, wenn der Antrag in der Hauptsache sich von vornherein als unzulässig oder die angegriffene Norm als offensichtlich gültig oder offensichtlich ungültig erweise (VGH Baden-Württemberg, B. v. 23.03.1992 - 1 S 2551/91 -, NVwZ-RR 1992, 418). Sei bereits im einstweiligen Anordnungsverfahren offensichtlich, dass ein Normenkontrollantrag aus formellen oder materiell-rechtlichen Gründen keinen Erfolg haben könne, sei für den Erlass einer einstweiligen Anordnung von vornherein kein Raum; der Erlass einer einstweiligen Anordnung sei aber in der Regel dann geboten, wenn schon im Verfahren über den einstweiligen Rechtsschutz erkennbar sei, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich Erfolg haben werde und in Anwendung der Vorschrift dem Antragsteller oder der Allgemeinheit Veränderungen drohten, die auch bei dem Obsiegen in der Hauptsache nicht oder kaum mehr rückgängig gemacht werden könnten (Bay. VGH, B. v. 21.10.1991 - 2 NE 91.2109 -, BayVBl. 1992, 726). Nach beiden Auffassungen ist im vorliegenden Fall der Erlass einer einstweiligen Anordnung geboten, da schon im Rahmen des einstweiligen Anordnungsverfahrens feststellbar ist, dass die streitbefangene Norm offensichtlich rechtswidrig und damit nichtig ist.
Der Antrag ist zulässig. Der Senat legt zugrunde, dass ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO nur zulässig ist, wenn die Voraussetzungen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorliegen. Danach kann einen Antrag jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat (§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Der Antragsteller ist als eingetragener Verein gemäß § 21 BGB eine juristische Person. Er kann auch geltend machen, durch die Rechtsvorschrift in seinen Rechten verletzt zu sein, da die Verletzung des Beteiligungsrechts eines anerkannten Naturschutzverbandes nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege - Hessisches Naturschutzgesetz - NatSchG-He - (in der Fassung vom 16. April 1996, zuletzt geändert durch Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1997, GVBl. I, S. 429) einen ?Nachteil? im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31. Dezember 1996 geltenden Fassung und auch ein ?Recht? im Sinne des seitdem geltenden § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO darstellt. Nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He ist den nach § 29 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes anerkannten Verbänden (Naturschutzverbänden) Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsichtnahme in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben bei der Vorbereitung von Vorschriften des Landesrechtes durch die Landesregierung, deren Erlass die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege wesentlich berühren. In diesen Fällen hat die jeweils zuständige Behörde alle Naturschutzverbände zu beteiligen, soweit sie durch die Maßnahmen in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt sein können (§ 35 Abs. 2 Satz 1 NatSchG-He). Für die dem Beteiligungsrecht anerkannter Naturschutzverbände nach § 35 Abs. 1 NatSchG-He entsprechende Vorschrift des § 29 Abs. 1 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege - Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - (in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. März 1987, zuletzt geändert durch Änderungsgesetz vom 30. April 1998, BGBl. I, S. 823) hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass ein anerkannter Naturschutzverein, der gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG in einem Planfeststellungsverfahren zu beteiligen ist, den Planfeststellungsbeschluss mit der Behauptung anfechten kann, sein Beteiligungsrecht sei verletzt worden. Denn wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof (B. v. 11.07.1988 - 2 TH 740/88 -, NVwZ 1988, 1040) zutreffend entschieden habe, stelle die Verpflichtung der Behörden zur Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 1 BNatSchG ein subjektiv-öffentliches Recht dar, das prozessual durchsetzbar sei. Aus dem Regelungsinhalt des § 29 Abs. 1 BNatSchG ergebe sich eine Schutzfunktion zugunsten des anerkannten Vereins in der Weise, dass er allein unter Berufung auf den ihn betreffenden Verfahrensmangel einer unterbliebenen oder unzureichenden Beteiligung, d. h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache, die Aufhebung der behördlichen Entscheidung gerichtlich durchsetzen könne (BVerwG, U. v. 31.10.1990 - 4 C 7.88 -, BVerwGE 87, 62 = NVwZ 1991, 162). Eine in § 29 Abs. 1 BNatSchG genannte Regelung, die ohne die dort vorgeschriebene, ordnungsgemäße Beteiligung, des anerkannten Vereins erlassen werde, leide an einem Rechtsfehler. Denn bei einer Entscheidung, die auf einer Abwägung unterschiedlicher Belange beruhe, wie bei einem Planfeststellungsverfahren - und dies gilt jedenfalls auch für den Erlass einer Rechtsverordnung im Sinne des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG - habe eine Abwägung unterschiedlicher Belange vorauszugehen, für die in aller Regel auch im Sinne des § 46 VwVfG nicht ausgeschlossen werden könne, dass bei Durchführung der vollständigen und ordnungsgemäßen Beteiligung gemäß § 29 Abs. 1 BNatSchG eine andere Entscheidung in der Sache hätte ergehen können. Da die unter Verstoß gegen das Beteiligungsrecht nach § 29 Abs. 1 BNatSchG ergangene Regelung rechtswidrig sei, müsse dem anerkannten Naturschutzverband auch die Befugnis zur Anfechtung dieser Regelung zustehen, wenn die für die Rechtswidrigkeit ursächliche Verletzung des dem anerkannten Naturschutzverband zustehenden Beteiligungsrechts nicht wirkungslos bleiben solle.
Nach § 29 Abs. 1 BNatSchG ist einem rechtsfähigen Verein, soweit nicht den anderen Rechtsvorschriften eine inhaltsgleiche oder weitergehende Form der Mitwirkung vorgesehen ist, Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben bei der Vorbereitung von Verordnungen und anderen im Range unter dem Gesetz stehenden Rechtsvorschriften der für Naturschutz und Landschaftspflege zustehenden Behörden, soweit der Verein nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannt ist und durch das Vorhaben in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt wird. In der Verletzung des subjektiven Verfahrensrechts des anerkannten Naturschutzverbandes liegt ein die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren begründender Nachteil durch eine Rechtsvorschrift, die unter Verletzung des Beteiligungsrechts nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG erlassen wird (BVerwG, B. v. 14.08.1995 - 4 NB 43.94 -, Buchholz, 406.401, § 29 BNatSchG Nr. 8 = NVwZ-RR 1996, 141; OVG Bautzen, B. v. 19.05.1994 - 1 S 209/94 -, NVwZ-RR 1995, 514; Hess. VGH, B. v. 25.02.1988 - 3 NG 3923/87 -, ESVGH 38, 162 = NVwZ-RR 1989, 9). Da das Beteiligungsrecht der nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannten Naturschutzverbände ein subjektiv-öffentliches Recht darstellt, stellt es auch ein Recht im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO dar, dessen Verletzung im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens geltend gemacht werden kann.
Der Antragsteller kann dieses Beteiligungsrecht geltend machen, da er ein durch den Antragsgegner nach § 29 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1 BNatSchG anerkannter Naturschutzverband ist (Erlass des HMdILFN vom 22. Mai 1996, StAnz. 1996, S. 1837). Der Antragsteller kann sich somit grundsätzlich darauf berufen, in dem ihm nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He zustehenden Beteiligungsrecht bei der Vorbereitung der hier streitbefangenen Verordnung, einer im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift, nicht durch Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsichtnahme in einschlägige Sachverständigengutachten ordnungsgemäß beteiligt zu sein.
Da die Rechtsvorschrift im Gesetz und Verordnungsblatt für das Land Hessen unter dem 14. August 1998 (GVBl. I 1998, 300) bekannt gemacht worden ist, ist auch die Frist von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift eingehalten. Der Antrag ist zutreffend gegen das Land Hessen, vertreten durch das Hessische Ministerium des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz, gerichtet, da der dieses Ministerium leitende Minister die angegriffene Rechtsverordnung erlassen hat. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist somit insoweit zulässig, als die Voraussetzungen für einen Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 2 VwGO vorliegen.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch begründet, da der Erlass aus wichtigen Gründen dringend geboten ist. Ist im einstweiligen Anordnungsverfahren feststellbar, dass die streitbefangene Norm offensichtlich ungültig ist, ist dies auch im Anordnungsverfahren zu berücksichtigen (VGH Baden-Württemberg, B. v. 23.03.1992 - 1 S 2551/91 -, a.a.O.) und der Erlass einer einstweiligen Anordnung in der Regel geboten (Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rdnr. 106). So liegt der Fall hier. § 1 der streitbefangenen Verordnung ist offensichtlich rechtswidrig. Der Antragsgegner hat das Beteiligungsrecht des Antragstellers bei dem Verfahren zum Erlass der streitbefangenen Rechtsverordnung verletzt, was zur Aufhebung der angegriffenen Norm in einem Normenkontrollverfahren in der Hauptsache führen muss (vgl. dazu grundsätzlich: BVerwG, U. v. 31.10.1990 - 4 C 7.88 -, BVerwGE 87, 62 = NVwZ 1991, 162; Hess. VGH, B. v. 09.03.1988 - 3 N 3703/87 u. a. -, ESVGH 38, 170; OVG Niedersachsen, U. v. 27.01.1992 - 3 OVG A 221/88 -, NuR 1992, 295; VGH Baden-Württemberg, B. v. 17.11.1992 - 10 S 2234/92 -, NVwZ-RR 1993, 179; Bay. VGH, B. v. 15.04.1991 - 8 CE 91.30 -, NVwZ 1991, 1009; OVG Schleswig-Holstein, B. v. 30.12.1993 - 4 M 129/93 -, Meßerschmidt, Entscheidungen zum Naturschutzrecht - EzN -, 7. Ergänzungslieferung 1995, § 29 BNatSchG, D XI 1). Der Antragsteller hat als anerkannter Naturschutzverband nach § 29 Abs. 2 BNatSchG - wie oben dargelegt - Anspruch auf Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsichtnahme in die einschlägigen Sachverständigengutachten gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He bei der Vorbereitung der streitbefangenen Verordnung des Hessischen Ministers des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz. Dieses Beteiligungsrecht des Antragstellers ist im vorliegenden Falle entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht deshalb ausgeschlossen, weil die streitbefangene Rechtsverordnung nicht durch die Landesregierung als Ganzes, sondern durch den dafür zuständigen Minister erlassen worden ist. Rechtsgrundlage für den Erlass dieser Rechtsverordnung ist § 43 Nr. 12 und 13 Hessisches Jagdgesetz ? JagdG-He -, nach dem die für das Jagdwesen zuständige Ministerin oder der dafür zuständige Minister ermächtigt wird, durch Rechtsverordnung Vorschriften über die Bestimmung weiterer Tierarten, die dem Jagdrecht unterliegen, nach § 2 Abs. 2 Bundesjagdgesetz und über Jagd- und Schonzeiten nach § 22 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 4 Satz 2 Bundesjagdgesetz zu erlassen. Der Erlass einer Rechtsverordnung durch ein Mitglied der Landesregierung ist dem Erlass einer Rechtsverordnung durch die ganze Landesregierung im Rahmen des § 35 Abs. 1 Satz 1 NatSchG-He gleichzusetzen. Soweit es jedenfalls um die Vorbereitung von Rechtsverordnungen geht, zu deren Erlass allein die Landesregierung oder ein Mitglied der Landesregierung ermächtigt ist, ist nach dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift eine Beteiligung anerkannter Naturschutzverbände auch bei Rechtsverordnungen, die durch einen Landesminister erlassen werden, zu bejahen. Nach Art. 107 der Hessischen Verfassung erlässt die Landesregierung die zur Ausführung eines Gesetzes erforderlichen Rechtsverordnungen, soweit das Gesetz diese Aufgabe nicht einzelnen Ministern zuweist. Schon daraus ergibt sich eine verfassungsrechtliche Gleichsetzung der Wertigkeit von Rechtsverordnungen, unabhängig davon, ob diese durch die Landesregierung unmittelbar aufgrund der genannten verfassungsrechtlichen Ermächtigung erlassen werden (vgl. dazu Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand: April 1991, Art. 107, Erl. 1, 2) oder aufgrund eines Gesetzes, das die Landesregierung oder ein Mitglied der Landesregierung zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt. Da mit dem Begriff ?Landesregierung? auch im Hinblick darauf, dass § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He auch Verwaltungsvorschriften betrifft (Thorsten Franz, Das Recht des Naturschutzes in Hessen, Band I - Kommentar, § 35 Anm. 17), verdeutlicht werden soll, dass eine Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände nur bei landesrechtlichen Vorschriften von größerer Bedeutung und landesweiter Wirkung erfolgen soll, gibt es inhaltlich keinen sachgerechten Gesichtspunkt dafür, dass diese Beteiligung im Hinblick auf den Erlass von Rechtsverordnungen, die nur von der Landesregierung oder einem Mitglied der Landesregierung erlassen werden können, danach differenziert werden sollte, ob die Landesregierung als Ganzes oder ein einzelner Minister diese Rechtsverordnung erlässt. Gesetzliche Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, wenn nicht in der Regel, so doch ganz überwiegend, den für die Durchführung eines Gesetzes zuständigen Minister zum Erlass der dafür notwendigen Rechtsverordnungen. So bestimmt auch § 50 NatSchG-He, dass der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Minister, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, die zur Ausführung des Gesetzes erforderlichen Rechtsverordnungen erlässt. Verstünde man wie der Antragsgegner § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He dahin, dass beim Erlass von Rechtsverordnungen zur Ausführung des Hessischen Naturschutzgesetzes aufgrund § 50 NatSchG-He durch den zuständigen Minister eine Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He zu verneinen wäre, würde die Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände schon in dem engsten Bereich naturschutzrechtlicher Regelungen faktisch ausgeschlossen. Dies widerspräche Sinn und Zweck des Beteiligungsrechts nach § 35 NatSchG-He insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt, dass die bundesrechtliche Regelung des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG eine Beteiligung anerkannter Naturschutzverbände bei der Vorbereitung von Verordnungen und anderen im Range unter dem Gesetz stehenden Rechtsvorschriften ?der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden? vorgesehen ist, also nicht nur Verordnungen der Regierung, sondern jedenfalls auch einzelner Mitglieder einer Regierung. Insoweit ist § 29 Abs. 1 BNatSchG auch maßgebend für die Auslegung des § 35 NatSG-He, da § 29 BNatSchG als Rahmenrecht des Bundes unmittelbar auch in Hessen gilt und das Beteiligungsrecht des § 35 NatSchG-He eine eigenständige Bedeutung nur hat, soweit es darüber hinaus ein Mitwirkungsrecht in bestimmten Verwaltungsverfahren eröffnet, die nicht von § 29 Abs. 1 BNatSchG erfasst werden (Franz, a.a.O., § 35 Anm. 1). Auch die Gesetzesmaterialien zu § 35 NatSchG-He (LT-Drs. 13/6234, S. 39), nach denen die Beteiligungspflicht ?erweitert? werden soll auf Rechtsvorschriften, deren Erlass die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege wesentlich berühren, um sicherzustellen, dass die Verbände auch in den Fällen an der Meinungsbildung mitwirken können, die nicht dem formellen Naturschutzrecht zuzuordnen sind, spricht dafür, dass § 35 NatSchG-He keine Einschränkung der Beteiligungsrechte anerkannter Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 1 BNatSchG regeln sollte. Nach der historischen Auslegung, der systematischen Auslegung insbesondere unter Berücksichtigung der bundesrechtlichen Rahmenregelung des § 29 BNatSchG und der Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift ergibt sich somit, dass der Begriff der ?Landesregierung? in § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He auch den Erlass einer Rechtsverordnung durch ein Mitglied der Landesregierung, d. h. einen dazu ermächtigten, zuständigen Fachminister umfasst.
Durch die streitbefangene Verordnung über die Bestimmung weiterer Tierarten, die dem Jagdrecht unterliegen, und über die Änderung der Jagdzeiten werden auch Belange des Naturschutzes wesentlich berührt. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG sind Natur und Landschaft so zu schützen, zu pflegen und zu entwickeln, dass die Pflanzen- und Tierwelt als stete Grundlage des Menschen und als Voraussetzung für seine Erholung in Natur und Landschaft nachhaltig gesichert sind. Die Ziele des Naturschutzes sind insbesondere unter Berücksichtigung des Grundsatzes zu verwirklichen, dass die wild lebenden Tiere und ihre Lebensgemeinschaften als Teil des Naturhaushalts in ihrer natürlichen und historisch gewachsenen Artenvielfalt zu schützen sind (§ 2 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG). Nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 NatSchG-He ist der Naturschutz in Hessen unter Berücksichtigung des Ziels und des Grundsatzes zu verwirklichen, dass wild lebenden Tieren und Pflanzen ausreichender Lebensraum zu sichern ist. Daraus ergibt sich ebenso wie aus der Zusammensetzung des Landesjagdbeirates, den der Antragsgegner bei der Vorbereitung der streitbefangenen Verordnung beteiligt hat und in dem aufgrund der ?Verordnung über die Übertragung von Aufgaben des Jagdwesens nach § 41 Abs. 2 Satz 2 des Hessischen Jagdgesetzes und über die Zusammensetzung der Jagdbeiräte? vom 24. Juni 1997 (GVBl. I, S. 253) zwei Mitglieder zur Vertretung des ehrenamtlichen Naturschutzes auf Vorschlag der in Hessen nach § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes anerkannten Verbände vertreten sind, dass die Bestimmung weiterer Tierarten, die dem Jagdrecht unterliegen, auch Belange des Naturschutzes wesentlich berührt.
Die danach gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He erforderliche Beteiligung des Antragstellers als anerkanntem Naturschutzverband hat entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht dadurch stattgefunden, dass bei der Vorbereitung dieser Rechtsverordnung der Landesjagdbeirat, in dem, wie dargelegt, zwei Mitglieder des ehrenamtlichen Naturschutzes vertreten sind, beteiligt worden ist. Die Beteiligung des Landesjagdbeirates stellt keine Beteiligung eines einzelnen anerkannten Naturschutzverbandes dar, wie sie aufgrund des Beteiligungsrechts des § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He nach § 35 Abs. 2 Satz 1 und 2 NatSchG-He vorzunehmen ist. Danach sind in den Fällen des § 29 Abs. 1 BNatSchG und § 35 Abs. 1 NatSchG-He alle Naturschutzverbände zu beteiligen, soweit sie durch die Maßnahme in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt sein können. Den beteiligungsberechtigten Naturschutzverbänden ist eine angemessene Frist einzuräumen, in der sie sich unterrichten und äußern können. Da der Naturschutz im oben dargestellten Sinne unstreitig den satzungsgemäßen Aufgabenbereich des Antragstellers betrifft, hatte der Minister des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz als im Sinne des § 35 Abs. 2 Satz 1 NatSchG-He zuständige Behörde ?alle? Naturschutzverbände, also jeden Naturschutzverband einzeln zu beteiligen. Dies ist unstreitig nicht geschehen. Der Antragsgegner hat ein Beteiligungsrecht des Antragstellers nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He verneint und dementsprechend nur den Landesjagdbeirat, nicht aber alle Naturschutzverbände gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 und 2 NatSchG-He an der Vorbereitung der streitbefangenen Verordnung beteiligt. Der Umstand, dass der Landesjagdbeirat bei der Vorbereitung der Verordnung beteiligt worden ist, schließt entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht aus, dass das Beteiligungsrecht nach § 35 Abs. 1 NatSchG-He besteht. Denn insoweit handelt es sich um zwei unterschiedliche, voneinander unabhängige Formen der Beteiligung, die verschiedenen Zwecken dienen. Bei den Jagdbehörden werden Jagdbeiräte gebildet, bei der obersten Jagdbehörde, dem für das Jagdwesen zuständigen Ministerium (§ 38 Abs. 1 Satz 1 JagdG-He), ein Landesjagdbeirat (§ 41 Abs. 3, Abs. 4 JagdG-He). Die Jagdbeiräte und der Landesjagdbeirat üben beratende Tätigkeit aus (§ 41 Abs. 5 Satz 1 JagdG-He). Die Jagdbehörden sind gemäß § 39 JagdG-He zuständig für die Durchführung der Aufgaben nach dem Jagdrecht. Bei der Durchführung dieser jagdfachlichen Aufgaben soll der Landesjagdbeirat den zuständigen Minister unterstützen. Die Mitglieder des Landesjagdbeirates werden dementsprechend von dem Ministerium für die Dauer von fünf Jahren bestellt. Solange von den einschlägigen Verbänden nach Aufforderung durch das Ministerium keine Vorschläge gemacht werden, bleibt der Sitz frei (§ 3 Abs. 3 VO über die Übertragung von Aufgaben des Jagdwesens und über die Zusammensetzung der Jagdbeiräte). Die Mitglieder des Landesjagdbeirates und der Jagdbeiräte sind ehrenamtlich tätig. Der Landesjagdbeirat setzt sich unter anderem zusammen aus einem Vertreter des Ministeriums, des Hessischen Bauernverbandes, der Waldbesitzer, der Landesforstverwaltung, der Jagdgenossenschaften, der Jägerschaft, der Jagdberater bei einer oberen Jagdbehörde und zwei Mitgliedern des ehrenamtlichen Naturschutzes auf Vorschlag der in Hessen nach § 29 BNatSchG anerkannten Verbände. Damit ist keine Beteiligung des einzelnen anerkannten Naturschutzverbandes gewährleistet, da dort nur zwei Vertreter des ehrenamtlichen Naturschutzes vertreten sein müssen, die - worauf der Antragsteller zu Recht hinweist - nicht notwendig Mitglied eines anerkannten Naturschutzverbandes sein müssen. Im Übrigen ist durch diese beratende Tätigkeit im Landesjagdbeirat nicht gewährleistet, dass jeder anerkannte Naturschutzverband im Sinne des § 35 NatSchG-He individuell seine Rechte zur Stellungnahme und Akteneinsicht wahrnehmen kann. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat deshalb schon in einem ähnlichen Verfahren, das die ?Verordnung über die Bestandsregulierung von Rabenvögeln? (vom 28. Juli 1987, GVBl. I 1987, S. 156) betraf, festgestellt, dass die Unterrichtung der Naturschutzbeiräte nach § 34 Abs. 2 NatSchG-He nicht die Mitwirkung der anerkannten Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 1 BNatSchG ersetzt und dieses auch dann gelte, wenn Verbandsmitglieder zugleich dem Naturschutzbeirat angehörten (Hess. VGH, B. v. 09.03.1988 - 3 N 3703/87 u. a. -, a.a.O.). Die Rechtsposition der Naturschutzbeiräte nach § 34 NatSchG-He ist ebenso wie die bloße Beratung durch den Landesjagdbeirat nach § 41 Abs. 5 Satz 1 JagdG-He erheblich schwächer ausgebildet als das Mitwirkungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG i.V.m. § 35 Abs. 1 und 2 NatSchG-He. Ein Anspruch des Landesjagdbeirates auf Beteiligung an der Vorbereitung des Erlasses landesrechtlicher Vorschriften besteht nicht; er hat kein eigenes Recht zur Stellungnahme und auch nicht - wie die anerkannten Naturschutzverbände - nach § 35 Abs. 1 NatSchG-He einen Anspruch auf Einsichtnahme in einschlägige Sachverständigengutachten. Diese unterschiedliche Ausgestaltung und Zielrichtung der fakultativen Beratung durch den Landesjagdbeirat und des als Anspruch ausgeformten Beteiligungsrechts der anerkannten Naturschutzverbände nach § 35 NatSchG-He verbietet es grundsätzlich, die Beratung durch den Landesjagdbeirat als formale Beteiligung eines anerkannten Naturschutzverbandes nach § 35 NatSchG-He zu qualifizieren. Da der Landesjagdbeirat noch deutlich weniger Rechte als die Naturschutzbeiräte hat, die gemäß § 34 Abs. 2 Satz 2 NatSchG-He Anträge stellen können, auf Verlangen zu hören sind und die von der Naturschutzbehörde, bei der sie gebildet sind, über alle wesentlichen Vorgänge rechtzeitig zu unterrichten sind, ergibt sich daraus, dass die Beratung durch den Landesjagdbeirat erst recht nicht eine Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände nach § 35 NatSchG-He ersetzen kann. Der Antragsgegner hat gleichwohl in Kenntnis der einschlägigen Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs wiederum unter Verstoß gegen § 35 NatSchG-He die Beteiligung eines anerkannten Naturschutzverbandes unter Hinweis auf die Beratung durch einen Landesbeirat unterlassen. Im Hinblick darauf ist nochmals grundsätzlich und deutlich festzustellen, dass das Beteiligungsrecht anerkannter Naturschutzverbände nach § 35 NatSchG-He nur dann erfüllt wird, wenn sie in der dort vorgesehenen Form einzeln und unmittelbar in der Weise beteiligt werden, dass sie sich im Sinne des § 35 Abs. 2 Satz 2 NatSchG-He innerhalb einer angemessenen Frist unterrichten und äußern können.
Es ist auch wie in der oben genannten Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. März 1988 nochmals darauf hinzuweisen, dass eine nachträgliche Beteiligung gemäß § 35 NatSchG-He nach dem Inkrafttreten der Norm nicht mehr möglich ist. Die Tatsache, dass der Antragsgegner, wie er in seinem Schreiben vom 24. November 1998 nunmehr dargelegt hat, ?aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit? einen neuen Entwurf mit dem gleichen Inhalt in das Anhörungsverfahren gegeben hat und dabei auch die nach § 29 BNatSchG anerkannten Verbände gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-He beteiligen will, ändert nichts an der Rechtswidrigkeit der Verfahrensweise beim Erlass der hier streitbefangenen Verordnung. Insoweit ist nicht nachvollziehbar, weshalb ein geordnetes Verfahren nach § 35 NatSchG-He nicht auch schon vor dem Inkrafttreten der hier streitbefangenen Verordnung im August 1998 durchgeführt werden konnte.
Da der Erlass der Rechtsverordnung ohne die notwendige Beteiligung des Antragstellers nach § 35 NatSchG-He zur Rechtswidrigkeit und damit Nichtigkeit der Rechtsverordnung führt, würde ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache Erfolg haben. Im einstweiligen Anordnungsverfahren ist deshalb auf den entsprechenden Antrag des Antragstellers der Vollzug dieser rechtswidrigen Verordnung, soweit hier im Hinblick auf § 1 der Verordnung beantragt, außer Vollzug zu setzen. Da die Regelungen des § 2 und 3 der Verordnung inhaltlich unabhängig und eigenständig gegenüber § 1 der Verordnung Geltung haben können, ist auch ein isoliertes Außervollzugsetzen des § 1 der Verordnung möglich. Im Hinblick auf die wegen Verstoßes gegen die Verfahrensvorschrift des § 35 NatSchG-He rechtswidrige Rechtsverordnung (vgl. dazu grundsätzlich: Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rdnr. 93) ist der Vollzug dieser Norm auszusetzen (Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rdnr. 105). Da die Aussetzung des Vollzugs des § 1 der Verordnung über die Bestimmung weiterer Tierarten, die dem Jagdrecht unterliegen, und über die Änderung der Jagdzeiten vom 31. Januar 1998 (GVBl. I 1998, S. 300) generell wirkt und nicht nur die Beteiligten bindet, ist diese Entscheidung entsprechend § 47 Abs. 5 Satz 2, 2. Halbsatz VwGO allgemein verbindlich und dementsprechend die Entscheidungsformel durch den Antragsgegner in der Form zu veröffentlichen, in der die Rechtsvorschrift bekannt gemacht worden ist (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rdnr. 108).
Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG, da anderweitige Anhaltspunkte für die Bedeutung der Sache für den Antragsteller nicht ersichtlich sind. Der Senat legt dabei den Auffangstreitwert wie in der Hauptsache zugrunde, da mit dem Außervollzugsetzen der streitbefangenen Norm eine weitgehende Vorwegnahme der Hauptsache verbunden ist.

References: § 29
 § 35
 § 41
 § 43
 § 47
 § 29
 § 35
 § 47
 § 5
 § 41
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 § 1
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 § 29
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 § 35
 § 1
 § 3
 § 29
 § 35
 § 29
 § 3
 § 4
 § 29

§ 1
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 § 43
 § 35
 § 41
 § 35
 § 29
 § 1
 § 22
 § 1
 § 47
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 § 123
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 § 21
 § 35
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 § 29
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 § 29
 § 29
 § 29
 § 29
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 § 46
 § 29
 § 29
 § 29
 § 29
 § 29
 § 29
 § 29
 § 47
 § 29
 § 35
 § 47
 § 47
 § 47
 § 1
 § 29
 § 29
 § 35
 § 43
 § 2
 § 22
 § 35
 Art. 107
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 § 35
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 § 50
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 § 29
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 § 35
 § 29
 § 35
 § 29
 § 35
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 § 29
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 § 35
 § 1
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 § 41
 § 29
 § 35
 § 35
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 § 29
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 § 29
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 § 34
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 § 29
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 § 1
 § 2
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 § 13