Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=37182
Timestamp: 2018-04-22 12:08:59+00:00

Document:
Sentencia C-353 de 2009 Corte Constitucional
A continuación se transcribe el texto de la norma1, subrayando el aparte demandado:
"Artículo 18. De las inhabilidades para contratar. Adiciónese un literal j) al numeral 1 y un inciso al parágrafo 1°, del artículo 8° de la Ley 80 de 1993, así:
En las causales de inhabilidad por parentesco o por matrimonio, los vínculos desaparecen por muerte o por disolución del matrimonio".
En el acápite dedicado al análisis del texto demandado2, el interviniente explica que la prohibición allí consagrada cumple una función retributiva con una orientación filosófica hegeliana basada en los principios constitucionales que conducen a escindir el propósito del constituyente del perseguido por el legislador en el código penal; para el representante del Ministerio, el propósito del legislador al ampliar el régimen de inhabilidades como lo hizo mediante el aparte impugnado, fue el de "evitar la creación del riesgo precedentemente concretado; o sea: precaver que, de nuevo, el condenado tenga oportunidad de propiciar irrogaciones al erario público".
En cuanto al contrato celebrado con el Estado, afirma el interviniente que cuando una sociedad anónima abierta contrata con el Estado, el socio de aquella sociedad no contrata con el Estado; es decir, no hay una persona interpuesta en los términos que lo prevé la Constitución Política. Añade que "sólo excepcionalmente, si la sociedad ha sido concebida expresamente para obrar como interpuesta persona, puede decirse que los contratos que ella celebra, no son a su favor, sino a favor de otro, que podría llegar a ser uno de los sujetos asociados, y más específicamente, éste podría tratarse de un sujeto inhabilitado, por tratarse su situación concreta, la tipificada en el inciso 5º del artículo 122 C.P.3"
Para el vocero del Ministerio, una sociedad pudiera ser utilizada por uno de sus socios para violentar lo dispuesto en la Constitución Política (Art. 122, inc. 5º), si tuviese la posibilidad de propiciar "una nueva irrogación del erario público dirigiendo en tal sentido la ejecución del contrato societario, de la sociedad contratista del Estado". Sin embargo, explica, la fundación de una sociedad anónima abierta significa conformar un sujeto de derecho nuevo con vocación de permanencia según lo establecido en el acto de su creación, pero no supone para los asociados la toma de decisiones por propia mano de parte de alguno de sus socios.
En concepto de la doctora Varón Perea, las sociedades anónimas abiertas son asociaciones con fundamento en el capital, que no tienen en cuenta las personas que las integran; ésta afirmación parte de la dinámica del mercado de valores, la rapidez con que se ejecutan las transacciones y, consecuencialmente, la imposibilidad de vigilar y controlar el ingreso y egreso de los socios. De esta manera, la sociedad anónima abierta no está capacitada para garantizar que ninguno de sus socios ha sido declarado penalmente responsable en una instancia judicial.
2. Contenido y alcance de la norma demandada
4. Contenido y alcance del artículo 122, inciso quinto de la Constitución Política
Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas4".
4.3. En el año de 2004, luego de que el Gobierno Nacional convocara al pueblo para que mediante referendo se pronunciara sobre una reforma a la Carta Política, el inciso quinto del artículo 122 superior fue modificado. Así, mediante el Acto Legislativo No 1 de 20045, el texto de esta norma quedó redactado de la siguiente manera:
Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la Comisión de Delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño".
4.4. Entre los antecedentes de la reforma al artículo 122 de la Carta Política, la Sala destaca que el Gobierno Nacional explicó6 los motivos de la modificación propuesta, mediante la cual se hacía más severo el régimen de inhabilidades, de la siguiente manera:
"1. Pérdida de derechos políticos
Aquí se trata tan sólo de extender la inhabilidad de los condenados por delitos contra el patrimonio público a la celebración de contratos con el Estado, como la lógica de esta sanción recomienda que se haga. Parece bien claro que tratándose de una norma con alcance punitivo no podrá aplicarse retroactivamente". (Subraya la Sala).
4.5. De su parte, el Congreso de la República7 redactó la pregunta que fue sometida a referendo, de la siguiente manera:
"1. PERDIDA DE DERECHOS POLITICOS
Sí [ ] No [ ]"
5. Naturaleza jurídica de las inhabilidades en materia de contratación estatal8
5.1. Las relaciones jurídicas entre los órganos del Estado, como también las que se dan entre los entes de derecho público y los particulares, están sometidas a normas de carácter especial, mediante las cuales se desarrolla el principio de legalidad de las actuaciones públicas (C. Po. art. 6º)9. Además de precisar la órbita de competencias y funciones propias de las entidades estatales, estas normas consagran regímenes de inhabilidades e incompatibilidades10 que afectan tanto a las personas naturales que integran la administración pública, como a las personas jurídicas y naturales que habrán de entablar relaciones con las instituciones que conforman la estructura del Estado.
5.2. Generalmente las inhabilidades son consideradas como aquellas circunstancias previstas en la Constitución o en la ley, que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, designada para un cargo público, como también en ciertos casos impiden que la persona que ya viene vinculada a la función pública continúe en ella; además, tales circunstancias pueden tener consecuencias respecto de las personas que van a celebrar o han celebrado contratos con el Estado11; en general estas previsiones normativas tienen como objetivo lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a entablar relaciones jurídicas con el Estado. En cuanto a la naturaleza de los regimenes de inhabilidades, la Corte12 ha señalado:
"La expedición de un régimen de inhabilidades se convierte en un mecanismo determinante para asegurar ciertas cualidades y condiciones en los aspirantes a ejercer un cargo o función públicos en forma acorde con los intereses que se pretenden alcanzar con ese desempeño. Entre esas cualidades se encuentran la idoneidad, moralidad y probidad de las personas para cumplir con determinadas responsabilidades. Por lo tanto, el propósito moralizador del Estado que persigue alcanzar un régimen de inhabilidades y cuyo sustento radica en la misma Carta Política, según se ha analizado en numerosa jurisprudencia esta Corporación, logra hacerse efectivo, precisamente, a través del desempeño de las funciones públicas en esos términos de idoneidad, moralidad y probidad, pues de esta manera se asegura el cumplimiento del interés general para el cual dicho cargo o función fueron establecidos, por encima del interés particular que dicha persona pueda tener en ese ejercicio".
5.3. Para decidir sobre el asunto sometido a examen de la Sala es pertinente reiterar13 que en el ordenamiento jurídico existen dos tipos de inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas14. En el primer tipo están las inhabilidades que se fijan como consecuencia de la imposición de una condena o de una sanción disciplinaria. En este evento, las inhabilidades pueden ser de índole permanente o temporal y, en ambos casos, opera con carácter general frente al desempeño futuro de funciones públicas o, como en el presente caso, respecto de la posibilidad de celebrar contratos con el Estado.
5.5. Sobre el alcance y contenido del régimen de inhabilidades previsto para quienes aspiran a celebrar contratos con el Estado, la Corte15 ha dicho:
6. Naturaleza de las sociedades anónimas abiertas
6.2. Las sociedades anónimas pueden ser abiertas y cerradas. Estas últimas se caracterizan por contar con una estructura y una organización "cerrada" que obliga a sus socios a comportarse según el interés personal de los mismos. Por esta razón, el número mínimo de socios para constituirla es de apenas cinco (5), sus acciones no se comercian en bolsa de valores y respecto de estas acciones es procedente la estipulación del derecho de preferencia, imponiendo que la venta de las mismas se haga a favor de la sociedad o de sus socios.
Con el propósito de precisar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 679 de 199416. El artículo 5º del mencionado Decreto establece:
"Definición de las sociedades anónimas abiertas. Para efectos de lo dispuesto en la ley 80 de 1993 tienen el carácter de sociedades anónimas abiertas las que reúnan las siguientes condiciones:
Corresponderá al revisor fiscal de la respectiva sociedad certificar que la misma tiene el carácter de anónima abierta para efectos de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993".
Sobre las características de estas sociedades la Corte17 ha precisado:
"La sociedades anónimas abiertas, según la doctrina, pretenden la vinculación de grandes masas de accionistas, para lo cual inscriben sus acciones de bajo costo en el mercado público de valores, facilitando la incorporación de capitales ociosos y de pequeños ahorradores, pues si las acciones se cotizan en bolsa es más expedita su circulación, dada la libre negociabilidad de las mismas que en principio no está sujeta a ninguna restricción.
Tales características, aunadas a la regulación que rige el procedimiento de transacción de sus acciones, emanada de la Superintendencia de Valores, hace evidente que los órganos de administración, las directivas y los mismos accionistas de las sociedades anónimas abiertas, no tienen ni la capacidad física ni la capacidad jurídica para controlar las operaciones que sobre sus acciones se efectúen en la bolsa de valores, ni para verificar las condiciones personales de quienes las adquieran, lo que no ocurre con otro tipo de sociedades, como las de responsabilidad limitada, en las cuales los socios, que no pueden ser más de veinticinco, hacen aportes y responden hasta por el monto de los mismos; en ellas la representación y la administración de los negocios sociales corresponde a todos y cada uno de los socios, siendo una de sus funciones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 358 del Código de Comercio, la de decidir sobre el retiro e ingreso de socios". (Subrayas no originales).
6.4. La diferencia entre estas clases de sociedades ha sido expuesta por la Corte18 de la siguiente manera:
"En la ley comercial, la regulación dada a las sociedades anónimas abiertas y a las cerradas es diferente en aspectos tales como: (i) el derecho de preferencia, pues en las sociedades abiertas se tiene por no escrita la cláusula que lo estipule (artículo 407, Co.Co.), mientras que para las cerradas se exigen mayorías especiales si se trata justamente de restringirlo o eliminarlo (artículo 420, numeral 5, Co. Co.); (ii) la discusión sobre el aumento del capital autorizado o la disminución del suscrito, pues en las sociedades abiertas deberá incluirse ese dato en el orden del día señalado en la convocatoria, haciendo ineficaz la decisión que al respecto se tomare si fuere pretermitido ese requisito (artículo 67, Ley 222 de 1995); (iii) el número de personas que deben concurrir para que se dé la reunión de segunda convocatoria, pues para las sociedades abiertas basta con que haya un solo socio, sin importar el número de acciones representadas, para sesionar y decidir válidamente, mientras que en las sociedades cerradas se requiere un número plural de socios (artículo 69, Ley 222 de 1995); (iv) cuando se haga el ofrecimiento público de suscripción de acciones, en las sociedades cerradas, si éste tiene lugar mediante aviso u otro medio de publicidad, debe anexarse al reglamento de suscripción el último balance general de la sociedad, cortado en el mes anterior a la solicitud del permiso y autorizado por el revisor fiscal (artículo 393 del Co. Co.), mientras que para las sociedades abiertas se exige publicar siempre los balances –autorizados por un contador público- en un periódico de circulación regular en los lugares donde funcione dicho mercado (artículo 449 del Co. Co.)
Las dos clases de sociedades anónimas a que se refiere la Ley 222 de 1995 se diferencian, entre otros elementos anteriormente mencionados, en cuanto a un aspecto fundamental: la forma de negociar sus acciones. Mientras las abiertas lo hacen en el mercado público de valores, las cerradas no. Esa realidad indica que independientemente de las configuraciones legislativas, las diferencias entre las sociedades que no negocian sus acciones en el mercado público de valores y las que sí lo hacen, reside en que éstas últimas: (i) negocian sus acciones sin que los socios puedan decidir si invocan el derecho de preferencia, porque ello está siempre legalmente excluido; (ii) generalmente aglutinan grandes masas de ahorro del público; y (iii) están constituidas por un gran número de accionistas". (Subraya la Sala).
Además, estas acciones pueden ser comercializadas libremente en el mercado público de valores19, sin que los socios ni la sociedad anónima abierta puedan ejercer control sobre las condiciones personales de quienes adquieren las respectivas acciones; es decir, debido a la estructura jurídica de esta clase de sociedad, no existen mecanismos eficaces que permitan verificar si quienes compran tales acciones han sido condenados judicialmente o, en general, si sobre ellos pesa alguna inhabilidad para contratar con el Estado.
Así, teniendo en cuenta que las acciones de las sociedades anónimas abiertas pueden ser adquiridas y transferidas libremente en el mercado de valores20, resulta razonable que el legislador haya creado esta excepción, pues podría considerarse que lo hizo en defensa de la libertad empresa (C. Po. Art. 333), procurando un desempeño económico eficiente, competitivo y transparente de estas sociedades, y reconociendo la imposibilidad que ellas tienen de controlar el ingreso de accionistas condenados judicialmente por los delitos previstos en la norma que se examina.
7.6. Acerca de la imposibilidad de controlar las condiciones personales de los socios en esta clase de instituciones, la Corte21 ha dicho:
"Las características generales de las sociedades anónimas cuyas acciones estén registradas en las bolsas de valores y los mecanismos de transacción de sus acciones, hacen imposible un control directo y efectivo sobre el ingreso de nuevos socios y sobre las calidades personales de los mismos, circunstancia que justifica para ellas un tratamiento diferente por parte del legislador".
Declarar EXEQUIBLES las expresiones "con excepción de las sociedades anónimas abiertas", pertenecientes al artículo 18 de la Ley 1150 de 2007, únicamente por las razones examinadas en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase
1 La ley 1150 del 16 de julio de 2007, Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos, fue publicada en el diario oficial No. 46.691.
2 Folio 42 del expediente.
4 Artículo corregido por Aclaración de la Secretaría General de la Asamblea Nacional Constituyente del 6 de septiembre de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional No. 125, del 25 de septiembre de 1991.
5 El inciso quinto fue modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2004, publicado en el Diario Oficial No. 45.424, de 8 de enero de 2004.
6 Gaceta del Congreso número 323 de 2002, página 1 y siguientes.
7 Gaceta del Congreso número 396 de 2002, página 1 y siguientes.
8 Sobre esta materia la Corte Constitucional ha dicho: "Todo régimen de inhabilidades e incompatibilidades de suyo excluye a ciertas categorías de personas del proceso de contratación, generando incapacidades especiales, impedimentos y prohibiciones de variada naturaleza, que en cierta medida afectan el derecho a la personalidad jurídica traducido, a su turno, en el principio general de capacidad legal (CC arts. 1502 y 1503; ley 80 de 1993, art. 6). De ordinario, como ocurre en la contratación estatal, la inobservancia del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, se erige en causal de nulidad del contrato celebrado en esas condiciones (ley 80 de 1993, art. 44).
El carácter reconocidamente taxativo y restrictivo de este régimen y el de las correlativas nulidades, obedece a la necesidad de salvaguardar el interés general ínsito en la contratación pública de manera que implique el menor sacrificio posible al derecho de igualdad y de reconocimiento de la personalidad jurídica de quienes aspiran a contratar con el Estado. Es evidente que si la restricción legal (incompatibilidad o inhabilidad) no se sustenta en ninguna necesidad de protección del interés general o ésta es irrazonable o desproporcionada, en esa misma medida pierde justificación constitucional como medio legítimo para restringir, en ese caso, el derecho a la igualdad y el reconocimiento de la personalidad jurídica de las personas que resultan rechazadas del ámbito contractual del Estado". Sentencia C-415 de 1994.
9 En relación con el principio de legalidad como fundamento del régimen de inhabilidades para contratar con el Estado, la Corte ha explicado: "Las limitaciones y restricciones que se contienen en el citado estatuto, predicables de la relación Estado-particulares y que afectan los diversos momentos de formación, celebración y ejecución de los contratos estatales, se refieren a una faceta de la actividad del Estado y en la que se contempla, en los términos de la ley, una especial modalidad de participación o colaboración de los particulares en su papel de contratistas. La ley demandada recae sobre una materia que pertenece al dominio de la esfera estatal y pública, dentro de la cual no rige el principio pro libertate, sino el de legalidad, el que ordena que la función pública debe someterse estrictamente a lo que disponga la Constitución y la ley (CP art. 6)". Sentencia C-415 de 1994.
10 Sobre la diferencia entre inhabilidades e incompatibilidades la Corte ha expresado: "Las inhabilidades se distinguen de las incompatibilidades, por cuanto estas últimas implican ‘una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado". Sentencia C-181 de 1997.
11 Acerca de la naturaleza jurídica de las inhabilidades para contratar con el Estado pueden ser consultadas, entre otras, las Sentencias C-558 de 1994, C-221 de 1996, C-429 de 1997, C-532 de 2000 y C-188 de 2008.
12 Sentencia C-952 de 2001.
13 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-798 de 2003.
14 En principio las inhabilidades impiden el acceso a la función pública, pero la naturaleza jurídica de las mismas permite hacer extensivas sus características a algunas situaciones en la cuales los particulares traban relaciones jurídicas con el Estado, como ocurre en el caso de la celebración de contratos regulada mediante la Ley 80 de 1993.
15 Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 1994.
16 Mediante este decreto el Gobierno Nacional reglamentó parcialmente la Ley 80 de 1993.
17 Corte Constitucional, Sentencia C-532 de 2000.
18 Corte Constitucional, Sentencia C-188 de 2008.
19 Sobre la propiedad accionaria de las sociedades anónimas abiertas la Corte ha precisado "De ellas puede ser accionista cualquier persona, incluso los incapaces a través de su representante legal; el aporte puede ser de industria o de capital, en este último caso deberá ser en dinero o en especie. El capital, como se anotó antes, se divide en títulos-valores corporativos o de participación de igual valor, que se llaman acciones, éstas deben ser siempre nominativas, cada accionista responde del valor total de las acciones que haya suscrito, y esa es la porción de su patrimonio que eventualmente puede llegar a perder.
En principio las acciones son libremente negociables, no obstante existen algunas restricciones, entre ellas las denominadas acciones privilegiadas, las acciones de industria, las que se encuentren en litigio, las gravadas con prenda y las ordinarias sobre las que se haya estipulado el derecho de preferencia en la negociación, sin embargo, si se trata de acciones inscritas en bolsas de valores, la cláusula del derecho de preferencia se tendrá por no escrita". Corte Constitucional, Sentencia C-532 de 2000.
20 Cfr. Sentencias C-532 de 2000 y C-188 de 2008.
21 Corte Constitucional, Sentencia C-532 de 2000.

References: artículo 8
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 5
 artículo 358
 artículo 18
 artículo 1