Source: https://eziobonanni.jimdo.com/adeguata-retribuzione-degli-specializzandi-medici/
Timestamp: 2017-09-21 12:07:58+00:00

Document:
Adeguata retribuzione per i medici specializzandi - Studio Legale
Adeguata retribuzione per i medici specializzandi
L'Avv. Ezio Bonanni ha svolto e svolge la sua attività professionale anche nel settore della tutela dei medici al fine di tutelarne il diritto alla adeguata retribuzione per i periodi di specializzazione in attuazione delle direttive comunitarie per lungo tempo disattese nel nostro paese. La Corte di Cassazione, III Sezione Civile, con la sentenza n. 17350 del 2011, ha accolto il ricorso dell'Avv. Ezio Bonanni, con annullamento della sentenza del Tribunale di Roma che aveva negato la tutela di questo diritto, e quindi rendendo un importante contributo, per il ristabilimento della legalità.
Già la Corte di Cassazione a SS. UU., con la Sentenza n. 9147/2009 aveva regolato la materia con il seguente principio regolatore «In caso di omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano nel termine prescritto delle direttive comunitarie (nella specie,le direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76 CEE, non autoesecutive, in tema di retribuzione della formazione dei medici specializzandi) sorge, conformemente ai principi più volte affermati dalla Corte di Giustizia, il diritto degli interessati al risarcimento dei danni che va ricondotto - anche a prescindere dall’esistenza di uno specifico intervento legislativo accompagnato da una previsione risarcitoria - allo schema della responsabilità per inadempimento dell’obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria per attività non antigiuridica, dovendosi ritenere che la condotta dello Stato inadempiente sia suscettibile di essere qualificata come antigiuridica nell’ordinamento comunitario ma non anche alla stregua dell’ordinamento interno. Ne consegue che il relativo riconoscimento, avente natura di credito di valore, non è subordinato alla sussistenza del dolo o della colpa e deve essere determinato, con i mezzi offerti dall’ordinamento interno, in modo da assicurare al danneggiato un’idonea compensazione della perdita subita in ragione del ritardo oggettivamente apprezzabile, restando assoggettata la pretesa risarcitoria, in quanto diretta all’adempimento di una obbligazione “ex lege” riconducibile all’area della responsabilità contrattuale, all’ordinario termine decennale di prescrizione».
Con la Sentenza n 17350 del 2011, la Corte di Cassazione, nell’accogliere il ricorso dell’Avv. Ezio Bonanni, ha inteso «in primo luogo dare continuità all'insegnamento delle Sezioni Unite sulla qualificazione della pretesa degli specializzandi relativa alla mancata remunerazione per l'attività prestata nell'ambito dei corsi di specializzazione» per riaffermare il diritto ad ottenere quanto dovuto, con termine prescrizionale decennale, e ha dunque annullato la Sentenza della Corte di Appello di Roma che aveva stabilito il più breve termine della prescrizione quinquennale.
La Corte di Cassazione con la Sentenza 17350 del 2011 declina quei principi giuridici già affermati dalle SS.UU., e ritiene che la fonte di responsabilità dello Stato e dei Ministeri risieda nell’inadempimento di un obbligo di legge, e perciò stesso possa rientrare nel termine decennale di prescrizione: «l’intento delle Sezioni Unite, là dove hanno fatto quella affermazione sembra da relativizzare, cioè si deve intendere parametrato esclusivamente alla qualificazione di illiceità ed antigiuridicità alla stregua di quelle norme e secondo le note identificative della fattispecie da esse previste. Infatti, avendo le stesse Sezioni Unite qualificato il comportamento de quo come determinativo di un’obbligazione di natura “contrattuale”, cioè direttamente originante dall’inadempimento di un obbligo, quello di attuare la direttiva comunitaria ed avendo Esse, in ossequio a quanto imposto dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, considerato tale inadempimento come determinativo di un diritto al risarcimento del danno a favore del singolo, è palese che Esse non hanno affatto inteso escludere in assoluto il carattere antigiuridico ed illecito (nel senso di contra ius) del detto comportamento sul piano dell’ordinamento interno. Le Sezioni unite, cioè, venendo in considerazione la pretesa degli specializzandi di un risarcimento per mancata consecuzione di un’adeguata remunerazione (ma non diversamente è a dire per la pretesa al risarcimento per la mancata attribuzione al titolo di studio a suo tempo conseguito di un valore idoneo a consentirne l’utilizzazione in ambito comunitario, che costituisce l’altro possibile pregiudizio derivante dall’inattuazione delle direttive in discorso), cioè di un diritto che le note direttive imponevano fosse loro riconosciuto dall’ordinamento interno, hanno considerato tale pretesa come riconducibile al concetto generale dell’obbligazione e, dovendo individuare sul piano dell’ordinamento interno la fonte di quest’ultima e la sua collocazione alla stregua dell’art. 1173 c.c., hanno considerato il comportamento dello Stato di inadempimento della direttiva come un fatto idoneo a produrre sul piano interno, nei confronti dei soggetti cui in base alla direttiva si sarebbe dovuto riconoscere un certo diritto, un’obbligazione risarcitoria. L’insorgenza di tale obbligazione quale conseguenza del fatto è stata giustificata sulla base dei vincoli che dall’ordinamento comunitario derivano all’ordinamento interno per effetto dell’inadempimento di una direttiva riconoscente in modo sufficientemente specifico un diritto ai soggetti dell’ordinamento interno, ma non avente carattere self-executing.
Occorre valutare se - in assenza di una specifica regolamentazione dell'azione risarcitoria da parte dello Stato Italiano in relazione al caso di specie - i principi generali propri dell'ordinamento italiano in tema di prescrizione consentano questo effetto, oppure non lo consentano, oppure lo consentano a partire da un certo momento”.
(Così la Corte di Cassazione, con la Sentenza 17350/2011, nel capo 6.1).
La fonte di responsabilità dello Stato e dei Ministeri risiede nella violazione dell’obbligo di corretta e tempestiva trasposizione delle direttive comunitarie, il cui inadempimento è fonte di responsabilità prima di tutto ex art. 1173 c.c., che si dipana in quella contrattuale ed extracontrattuale, entrambe sussistenti:
La situazione di inadempienza verificatasi al 31 dicembre 1982 non fece cessare l’obbligo comunitario dello Stato Italiano di adempiere comunque le direttive sia pure in ritardo. Tale obbligo avrebbe potuto essere adempiuto integralmente soltanto se lo Stato Italiano, nell'introdurre una disciplina attuativa della direttiva e conforme ad essa, avesse disposto non solo per l'avvenire, cioè in relazione alle situazioni dei singoli riconducibili ad essa dopo la sua entrata in vigore, ma anche prevedendo la retroattività di detta disciplina. Per un adempimento pieno sarebbe occorso che lo Stato Italiano avesse dettato disposizioni intese ad attribuire i diritti previsti dalle direttive a coloro che, se le direttive fossero state adempiute entro il 31 dicembre 1982, si sarebbero trovati nelle condizioni per poterli acquisire e, quindi, ai medici specializzandi che avevano seguito i corsi di specializzazione a partire dal 1° gennaio 1983 e lo avevano fatto con modalità conformi a quanto prevedevano le direttive.
Per altro verso e ritornando alla vicenda di cui si discorre, conforme alla sentenza
Francovich, l'inadempimento determinò una situazione per cui de die in die, a favore di ogni soggetto che, nel caso di adempimento della direttiva al 31 dicembre 1982, si fosse venuto a trovare successivamente nella condizione di fatto per vedersi attribuire un diritto previsto dalla direttiva, nasceva l’obbligo dello Stato di risarcimento del danno a cagione della sua inadempienza.
6.3.- E' da rilevare che la situazione di obbligo dello Stato Italiano di adempiere le direttive dopo la scadenza del termine del 31 dicembre 1982 perdurò a livello dell'ordinamento comunitario e, quindi, di riflesso con riguardo all'ordinamento interno fino al 20 ottobre 2007”.
La Corte di Cassazione, con la Sentenza n. 17350/2011 valorizza la fonte comunitaria: “Le direttive 75/362/CEE e 75/363/CEE, nonché quella 82/76/CEE che le modificò vennero abrogate dall'art. 44 della direttiva dei Consiglio 5 aprile 1993, n. 93/16/CEE, la quale, però, oltre a confermare la loro disciplina (per come risultante dalla direttiva di modifica) a regime per i medici specializzandi a tempo pieno e parziale (all. I, artt. 1 e 2, in relazione agli artt. 24 e 25), stabilì nello stesso art. 44 che, nonostante l'abrogazione, restassero “salvi gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento”, come da indicazione nell'allegato III, parte 6, nella quale, in riferimento alla direttiva 82/6/CE trovasi richiamato il termine del 31 dicembre 1982. Questa previsione comportava che gli Stati totalmente o parzialmente inadempienti alle direttive de quibus e, quindi, lo Stato Italiano, dovessero comunque considerarsi obbligati a livello comunitario all'adempimento tardivo.
7. Ciò premesso, si può passare ad esaminare la questione che a questo punto diventa decisiva ai fini dello scrutinio dei motivi, cioè quella della decorrenza del termine di prescrizione dell’azione risarcitoria sorta a cerico dei soggetti che, a far tempo dal 31 dicembre 1982, si sono venuti a trovare nelle condizioni che, in presenza di un tempestivo adempimento a quella data delle dette direttive (e, per quello che qui interessa, della direttiva 82/76/CEE là dove si riferiva ai medici specializzandi che avessero frequentato corsi di specializzazione in condizioni ragguagliabili a quelle del c.d. tempo pieno), avrebbero avuto diritto ad una prestazione pecuniaria”.
La Corte di Cassazione Civile, con la Sentenza n. 17350 del 2011, aveva chiarito e ribadito che il termine di prescrizione è decennale e inizia a decorrere secondo i principi propri del diritto civile:
7.1.- E’ da rilevare che a questa questione non risulta pregiudicata da Cass. sez. Un. n. 9147 del 2009, perché essa – come emerge dal punto 4.10 della sua motivazione – dopo aver fatto un generico riferimento dal punto 4.10 della sua motivazione – dopo aver fatto un generico riferimento al “momento in cui il pregiudizio si è verificato”, come momento in cui la pretesa risarcitoria è “insorta”, non si è preoccupata in alcun modo di definire tale momento, perché non era investita della questione e, con riferimento al caso di specie, ha rilevato che la prescrizione decennale non era decorsa, espressamente avvertendo che la sentenza di merito aveva affermato che la prescrizione decorreva dal conseguimento dell’attestato di specializzazione e che tale affermazione non aveva formato oggetto di impugnazione: le Sezioni Unite, dunque, si sono trovate a dover applicare il termine di prescrizione decennale in una situazione di esistenza di un giudicato interno sul dies a quo della sua decorrenza.
Il primo modo di soddisfazione, d’altro canto, era nell’esclusiva disponibilità dello Stato Italiano, trattandosi si attività legislativa ed i soggetti interessati non avevano alcun potere di provocarlo. Tale non era – in disparte proprio il carattere di denuncia e non di modo per ottenere tutela diretta – l’eventuale denuncia dell’inadempimento delle direttive ( o meglio la persistenza dell’inadempimento) alla Corte di Giustizia, posto che quella Corte l’aveva già dichiarata fin dal 1987.
La Corte di Giustizia, del resto, sulla vicenda è intervenuta con le sentenze 25 febbraio 1999, Cabonari, C-131-97 (per gli specializzandi a tempo pieno) e 3 ottobre 2000, Gozza, C-371-97 (per gli specializzandi a tempo parziale), ma per dichiarare che le note direttive riconoscevano in modo sufficientemente specifico diritti agli specializzandi a tempo pieno ed a tempo parziale e, quindi, per chiarire che la vicenda ricadeva sotto la giurisprudenza inaugurata dalla sentenza Francovich.
Questa ricostruzione, non lo si dice, parrebbe avere come necessaria implicazione che lo Stato membro non possa più adempire la direttiva, ma solo risarcire il danno. Senonchè, non è dato comprendere su base comunitaria come ciò sia sostenibile e nel caso di specie l’obbligo di adeguarsi alle note direttive è stato confermato fino al 20 ottobre 2007. Non è ipotizzabile, dunque, che l’adempimento parziale di una direttiva possa maturare la situazione dello Stato membro rispetto alla parte inadempiuta. La condotta totalitaria di inadempimento viene, infatti, soltanto sostituita da una condotta minore, cioè parziaria.
Questa seconda è la situazione determinatasi per effetto dell’emanazione del d.lgs n. 257 del 1991 a far tempo, secondo quanto sopra si è osservato, dalla sopravvivenza della sentenza Francovich.
Ebbene questa situazione, rappresentando un adempimento parziale delle note direttive soltanto per i soggetti specializzandi a partire dall’anno accademico 1991-92, lasciò del tutto immutata la situazione dei soggetti che, successivamente al 31 dicembre 1982 e fino all’anno accademico 1990-1991, si erano venuti a trovare in una condizione la quale, in presenza si una già avvenuta attuazione della direttiva, li avrebbe resi destinatari dei diritti riconosciuti dalle direttive e trasfusi nel provvedimento legislativo interno attuativo. Il d.lgs. n. 257, infatti, non riguardò in alcun modo tali soggetti, naturalmente considerato non nominatim, ma come categorie accomunate dall’avere frequentato corsi di specializzazione negli stessi anni.
Ora, ed il discorso vale in generaòe per il caso che si sta considerando, l’adozione di una direttiva di adempimento parziale sotto il profilo soggettivo è un comportamento che si presenta del tutto ininfluente sulla situazione di quei soggetti che- per essersi trovati dopo la scadenza del termine per l’adozione, nelle condizioni fattuali che, se la direttiva fosse stata adempiuta tempestivamente, avrebbero fatto loro acquisire i relativi diritti – hanno acquisito il diritto al risarcimento del danno, sono diventati cioè titolare attivi del relativo obbligo risarcitorio. Poiché la direttiva di adempimento parziale sul piano soggettivo non li contempla, perché la situazione in relazione alla quale realizza l’adempimento parziale non è da essi riferibile e non lo è al livello della previsione astratta della legge di adempimento, la loro condizione resta assolutamente immutata dopo l’adozione dell’atto legislativo de quo. In particolare, l’obbligo risarcitorio che li riguarda non è in alcun modo inciso e, quindi, deve ritenersi che la nuova situazione determinatasi non sia idonea a provocare nei loro confronti la cessazione dell’attitudine dell’inadempimento statuale a svolgere i suoi effetti in modo permanente. Il carattere permanente dell’inadempienza quale fonte dell’obbligo risarcitorio non viene in alcun modo meno cioè, perché tale obbligo non è in alcun modo toccato. Così come la prescrizione non correva prima non può correre dopo. Perché la situazione non è dei soggetti in questione è rimasta immutata.
Tuttavia, l’atteggiamento statuale di discriminazione fra legislativa fra i soggetti che rientrano nella stessa categoria astratta, si presta ad essere apprezzata da parte dei soggetti esclusi come ragionevolmente significativo, ancorchè a livello probabilistico, della volontà statuale di non adempiere successivamente per gli esclusi.
Ne discende che appare ragionevole esigere che la situazione di costoro non benefici più dell’incidenza di una permanente condotta di inadempimento statuale, bensì connoti in via probabilistica come dipendente da una scelta definitiva di non provvedere all’adempimento. Sì che la situazione dannosa in cui i soggetti appartenenti alla stessa categoria rimasti esclusi versano, si profila ormai apprezzabile tendenzialmente come un effetto ormai definitivo della condotta di inadempimento.
d. La risarcibilità di tutti i danni.
Con la stessa Sentenza la Corte di Cassazione chiarisce che “E’ palese che non si tratta e non si potrebbe trattare delle situazioni oggetto di esercizio in giudizi in fieri, come quelle di cui è processo, riguardo alle quali il termine operante secondo la disciplina anteriore è rimasto sospeso per l’effetto interruttivo permanente determinato dall’esercizio dell’azione giudiziale. p.6.6. Giusta le svolte considerazioni il primo motivo del ricorso principale iscritto al n. 4060 è rigettato per l’assorbente ragione che l’ipotesi ricostruttiva del dies a quo della prescrizione proposta dalle amministrazioni ricorrenti è infondata alla luce degli sviluppi della giurisprudenza di questa Corte a partire dalle sentenze gemelle. …” e dunque queste nuove norme non possono essere applicate ai giudizi in corso.

References: sentenza 
 sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
 art. 1173
 sentenza

 Sentenza 
 art. 44
 Sentenza 
 Cass. sez. 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 Sentenza