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Novi Ligure 14 marzo 2008 Dalla Era glaciale ai mercati finanziari Quanto costa non crescere. Evoluzioni del quadro normativo: incertezza del diritto ed.
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Novi Ligure 14 marzo 2008 Dalla Era glaciale ai mercati finanziari Quanto costa non crescere. Evoluzioni del quadro normativo: incertezza del diritto ed ammodernamento del Paese 2
2 Indice argomenti La certezza del diritto – (3/4); Giurisdizione ordinaria e giurisdizione della Corte dei Conti – (5/9); Modelli di affidamento e gestione del servizio – (10); CdS, Adunanza plenaria n. 1/2008 (in house) – (11/15); CdS, Adunanza plenaria n. 1/2008 (miste) – (16/23); Tar Lazio Roma, sez. III, n. 1861/2008 (Alitalia/Airone) – (24/27); Legge finanziaria 2007, art. 1 comma 733 – (28). 3
3 Il servizio integrato dambito …. e il Cubo di Rubik: i rompicapi del XX secolo 4
4 La certezza del diritto Flavio LOPEZ DE OÑATE [ ], La certezza del diritto (1942), nuova edizione, Milano, 1968, p. 127 (cfr. p. 133): «[…] solo quando la scienza, dimentica del suo fine preciso, ha tentato di trasformare linterpretazione in creazione (magari come interpretazione largamente evolutiva ed estensiva), solo allora il sistema giuridico positivo ha con risoluto atteggiamento condannato la scienza, condannando linterpretazione: ed ha richiamato con ciò la scienza ad essere collaboratrice del diritto positivo, a sapere quale è il diritto, ed a saperlo in quanto lo trova di fronte a sé, non in quanto lo fa (questo, secondo quanto è stato chiarito dallAlbertario a proposito del famoso divieto giustinianeo dellinterpretazione, è il senso del divieto stesso; e la convincente spiegazione va estesa agli altri casi in cui esso si è ripresentato nella storia: si è trattato di reprimere labuso per cui il giurista ha preteso, attraverso linterpretazione, di divenire conditor legum, ma non si è inteso certo né di sopprimere linterpretazione, di per sé insopprimibile, come atto logico di conoscenza, né di rendere il giudice un congegno meccanico)». 5
5 LEGGE 28 febbraio 2008, n. 31 (in G.U. n. 51 del 29 febbraio Suppl. Ord. n. 47) - Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria. [Mille proroghe] Art. 16-bis. Responsabilità degli amministratori di società quotate partecipate da amministrazioni pubbliche 1. Per le società con azioni quotate in mercati regolamentati, con partecipazione anche indiretta dello Stato o di altre amministrazioni o di enti pubblici, inferiore al 50 per cento, nonché per le loro controllate, la responsabilità degli amministratori e dei dipendenti è regolata dalle norme del diritto civile e le relative controversie sono devolute esclusivamente alla giurisdizione del giudice ordinario. Le disposizioni di cui al primo periodo non si applicano ai giudizi in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. 6
6 Procuratore Generale presso la Corte dei Conti. Nota 2 agosto Prot. N. PG 9434/2007P Oggetto: nota interpretativa in materia di denunce di danno erariale ai Procuratori regionali presso le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti. Elementi significativi: Ampliamento dei confini della giurisdizione contabile della Corte dei Conti; >; 7
7...segue... > 8
8... segue... Cass. Sez Un. Ord. N 4511/06 – ampliamento della giurisdizione contabile > 9
9...segue... Cass. n /07 – ampliamento della giurisdizione <> 10
10 Modelli di affidamento e gestione del servizio Affidamento a terzi in concessione Affidamento a società a capitale misto Affidamento diretto a società in house Salvaguardia delle società quotate in borsa 11
11 CdS – Adunanza plenaria n. 1 del 3 marzo 2008 Affidamento diretto - in house Pag. 19, 3° cpv […] E stato affermato che, in astratto, laffidamento diretto del servizio viola il principio di concorrenza sotto un duplice profilo: a) da una parte, sottrae al libero mercato quote di contratti pubblici, nei confronti dei quali le impresse ordinarie vengono escluse da ogni possibile accesso; b) dallaltra, si costituisce a favore dellimpresa affidataria una posizione di ingiusto privilegio, garantendole lacquisizione di contratti. Il tutto si traduce nella creazione di posizioni di vantaggio economico che limpresa in house può sfruttare anche nel mercato, nel quale si presenta come particolarmente competitiva, con conseguente alterazione della par condicio (per lanalisi delle distorsioni economiche derivanti dallaffidamento diretto, e anche per la giurisprudenza comunitaria in materia, si veda Cons. giust. amm. reg. sic. 4 settembre 2007, n. 719). […] 12
12 CdS – Adunanza plenaria n. 1 del 3 marzo 2008 Affidamento diretto - in house Pag. 20, ultimo cpv, e pag. 21 e 22 […] I requisiti dellin house providing, costituendo uneccezione alle regole generali del diritto comunitario, vanno interpretati restrittivamente (C. giust. CE, 6 aprile 2006, C- 410/04 e Cons. Stato, sez. II, n. 456/2007). La sussistenza del controllo analogo viene esclusa in presenza di una compagine societaria composta anche da capitale privato, essendo necessaria la partecipazione pubblica totalitaria. […] Occorre, quindi, che lente possegga lintero pacchetto azionario della società affidataria (Cons. Stato, sez. V, 13 luglio 2006, n. 4440; in precedenza Cons. Stato, sez. V, 22 dicembre 2005, n aveva ritenuto che la quota pubblica dovesse essere comunque superiore al 99%). Tuttavia, la partecipazione pubblica totalitaria è necessaria ma non sufficiente (C. giust. CE, 11 maggio 2006, C-340/04; Cons. Stato, sez. VI, 1° giugno 2007, n e 3 aprile 2007, n. 1514), servendo maggiori strumenti di controllo da parte dellente rispetto a quelli previsti dal diritto civile. In particolare: a) lo statuto della società non deve consentire che una quota del capitale sociale, anche minoritaria, possa essere alienata a soggetti privati (Cons. Stato, sez. V, 30 agosto 2006, n. 5072); … segue… 13
13 CdS – Adunanza plenaria n. 1 del 3 marzo 2008 Affidamento diretto - in house … segue… b) il consiglio di amministrazione della società non deve avere rilevanti poteri gestionali e allente pubblico controllante deve essere consentito esercitare poteri maggiori rispetto a quelli che il diritto societario riconosce normalmente alla maggioranza sociale (Cons. Stato, sez. VI, 3 aprile 2007, n. 1514); c) limpresa non deve avere acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo dellente pubblico e che risulterebbe, tra laltro: dallampliamento delloggetto sociale; dallapertura obbligatoria della società, a breve termine, ad altri capitali; dallespansione territoriale dellattività della società a tutta lItalia e allestero (C. giust. CE: 10 novembre 2005, C-29/04, Mödling o Commissione c. Austria; 13 ottobre 2005, C-458/03, Parking Brixen); d) le decisioni più importanti devono essere sottoposte al vaglio preventivo dellente affidante (Cons. Stato, sez. V, 8 gennaio 2007, n. 5). In sostanza si ritiene che il solo controllo societario totalitario non sia garanzia della ricorrenza dei presupposti dellin house, occorrendo anche uninfluenza determinante da parte del socio pubblico, sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni importanti (C. giust. CE, 11 maggio 2006, C-340/04, società Carbotermo e Consorzio Alisei c. Comune di Busto Arsizio). 14
14 Legge sul procedimento n. 241/1990 Art. 21-octies Annullabilità del provvedimento. 1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza. 2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Art. 21-nonies Annullamento d'ufficio 1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. 2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole 15
15 Esigenza e prospettive Prevedere una norma di legge che consenta la manutenzione del rapporto giuridico correlato allaffidamento con convalida del medesimo stante lo strutturarsi dellistituto per effetto di una koinè giurisprudenziale che dal 2003 ad oggi ha dato vita ad un vero e proprio jus superveniens quanto ai presupposti rigorosi che legittimano laffidamento diretto 16
16 CdS – Adunanza plenaria n. 1 del 3 marzo 2008 Società miste pag. 23, ultimo cpv, e pag. 24 Il fenomeno delle società miste rientra nel concetto di partenariato pubblico privato (PPP), la cui codificazione risale al libro verde della Commissione CE relativo al PPP e al diritto comunitario degli appalti e delle concessioni. […] La ratio dellistituto va rinvenuta nella difficoltà dellamministrazione di reperire risorse necessarie ad assicurare la fornitura di unopera o di un servizio alla collettività. In un quadro di questo tipo, il ricorso a capitali ed energie private diventa momento quasi ineludibile nel difficile compito di garantire unazione amministrativa efficiente ed efficace, fortemente improntata a criteri di economicità. Lacquisizione del patrimonio cognitivo, composto di conoscenze tecniche e scientifiche, maturato dal privato nelle singole aree strategiche di affari, costituisce un arricchimento del know-how pubblico oltre che un possibile alleggerimento degli oneri economico-finanziari, che le pubbliche amministrazioni devono sopportare in sede di erogazione di servizi o di realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità. 17
17 CdS – Adunanza plenaria n. 1 del 3 marzo 2008 Società miste pag. 25 […] Sia la Commissione che il Parlamento europeo concordano nel ritenere che le forme di PPP non costituiscono lanticamera di un processo di privatizzazione delle funzioni pubbliche, dal momento che le sinergie tra pubblica amministrazione e soggetti privati possono generare effetti positivi per la collettività, atteggiandosi a strumento alternativo alla stessa privatizzazione. Per questo motivo lassemblea di Strasburgo ha qualificato, senza mezzi termini, il PPP, in tutte le sue manifestazioni, come un possibile strumento di organizzazione e gestione delle funzioni pubbliche, riconoscendo alle amministrazioni la più ampia facoltà di stabilire se avvalersi o meno di soggetti privati terzi, oppure di imprese interamente controllate oppure, in ultimo, di esercitare direttamente i propri compiti istituzionali. [...] 18
18 CdS – Adunanza plenaria n. 1 del 3 marzo 2008 Società miste pag. 25 [...] I partenariati pubblico privato di tipo istituzionalizzato sono, secondo la Commissione europea (si veda il citato libro verde), quelli che implicano una cooperazione tra il settore pubblico e il settore privato in seno a unentità distinta; che implicano, cioè, la creazione di unentità detenuta congiuntamente dal partner pubblico e dal partner privato, la quale ha la missione di assicurare la fornitura di unopera o di un servizio a favore del pubblico. […] 19
19 CdS – Adunanza plenaria n. 1 del 3 marzo 2008 Società miste pag. 27 [...] In altri termini, secondo la sezione consultiva, la gestione del servizio può essere indifferentemente affidata con apposito contratto di appalto, o con lo strumento alternativo del contratto di società, costituendo apposita società a capitale misto. Nel caso del socio di lavoro, socio industriale o socio operativo (come contrapposti al socio finanziario), si è affermato che lattività che si ritiene affidata (senza gara) alla società mista sia, nella sostanza, da ritenere affidata (con gara) al partner privato scelto con una procedura di evidenza pubblica, la quale abbia a oggetto, al tempo stesso, anche lattribuzione dei suoi compiti operativi e la qualità di socio. […] 20
20 CdS – Adunanza plenaria n. 1 del 3 marzo 2008 Società miste pag. 28 [...] In particolare, con il citato parere n. 456/2007, si è affermato che: a) non è condivisibile la posizione estrema secondo la quale, per il solo fatto che il socio privato è scelto tramite procedura di evidenza pubblica, sarebbe in ogni caso possibile laffidamento diretto; b) tale ipotesi suscita perplessità per il caso di società miste aperte, nelle quali il socio, ancorché selezionato con gara, non viene scelto per finalità definite, ma soltanto come partner privato per una società generalista, alla quale affidare direttamente lerogazione di servizi non ancora identificati al momento della scelta del socio e con lo scopo di svolgere anche attività extra moenia, avvalendosi semmai dei vantaggi derivanti dal rapporto privilegiato stabilito con il partner pubblico; c) è ammissibile il ricorso alla figura della società mista (quantomeno) nel caso in cui essa non costituisca, in sostanza, la beneficiaria di un affidamento diretto, ma la modalità organizzativa con la quale lamministrazione controlla laffidamento disposto, con gara, al socio operativo della società; d) il ricorso a tale figura deve comunque avvenire a condizione che sussistano – oltre alla specifica previsione legislativa che ne fondi la possibilità, alle motivate ragioni e alla scelta del socio con gara, ai sensi dellart. 1, comma 2, del d.lgs. n. 163/2006 – garanzie tali da fugare gli ulteriori dubbi e ragioni di perplessità in ordine alla restrizione della concorrenza; 21
21 CdS – Adunanza plenaria n. 1 del 3 marzo 2008 Società miste pag. 29 [...] e) laddove vi siano giustificate ragioni per non ricorrere a un affidamento esterno integrale, è legittimo configurare, quantomeno, un modello organizzativo in cui ricorrano due garanzie: 1) che vi sia una sostanziale equiparazione tra gara per laffidamento del servizio pubblico e gara per la scelta del socio, in cui questultimo si configuri come un socio industriale od operativo, il quale concorre materialmente allo svolgimento del servizio pubblico o di fasi dello stesso; il che vuol dire effettuazione di una gara che con la scelta del socio definisca anche laffidamento del servizio operativo; 2) che si preveda un rinnovo della procedura di selezione alla scadenza del periodo di affidamento, evitando così che il socio divenga socio stabile della società mista, possibilmente prescrivendo che sin dagli atti di gara per la selezione del socio privato siano chiarite le modalità per luscita del socio stesso (con liquidazione della sua posizione), per il caso in cui allesito della successiva gara egli risulti non più aggiudicatario.[…] 22
22 CdS – Adunanza plenaria n. 1 del 3 marzo 2008 Società miste pag. 30/31 [...] Il modello elaborato dalla sezione seconda di questo Consiglio, con il citato parere n. 456/2007, rappresenta una delle possibili soluzioni delle problematiche connesse alla costituzione delle società miste e allaffidamento del servizio alle stesse; nel rispetto del principio di concorrenza, nonché nella ricerca di contemperare le esigenze di cooperazione tra settore pubblico e privato con quelle di tutela della concorrenza. Il modello presuppone la fungibilità tra contratto di appalto e contratto sociale, e si fonda sulla necessità che la gestione del servizio venga prevista allorquando si costituisce la società.. […] 23
23 Esigenze e prospettive pag. 31 [...] Ladunanza plenaria ritiene che, allo stato e in mancanza di indicazioni precise da parte della normativa e della giurisprudenza comunitaria, non sia elaborabile una soluzione univoca o un modello definitivo. Si corre il rischio di dar luogo a interpretazioni praeter legem, che potrebbero non trovare lavallo della Corte di giustizia. E comunque la fattispecie per cui è causa, a parte linconfigurabilità di un servizio pubblico locale, non rientra nei confini del modello così come costruito dalla sezione seconda di questo Consiglio.[…] 24
24 Tar Lazio sentenza n. 1861/2008 Offerta pubblica di acquisto – di scambio Par condicio e trasparenza Caso Alitalia + Air France / Airone […] Ecco, dunque, le ragioni, sinteticamente espresse, delle trattative condotte da Alitalia, in una logica rispondente, come si vede, al suo prioritario interesse societario, di definire appunto un piano atto a consentirle quella continuità aziendale di lungo termine minacciata da una perdurante e risalente criticità, e di individuare a tal fine un importante alleato strategico e finanziario che nel modo migliore possibile, con unoperazione dintegrazione aziendale, possa traghettarla verso un durevole e solido riposizionamento sul mercato del trasporto aereo. […] 25
25 Tar Lazio sentenza n. 1861/2008 Offerta pubblica di acquisto – di scambio Par condicio e trasparenza Caso Alitalia + Air France / Airone punto 23, lettera c) [...] le garanzie di trasparenza e non discriminazione, la cui pretesa lesione fonda, in buona sostanza, il ricorso dellistante, verranno in realtà assicurate, per la cessione della partecipazione pubblica, quando a ciò si addiverrà, in sede di offerta pubblica di scambio (OPS) da parte di Air France-KLM, poiché in quella sede, a fronte di tale offerta, pubblicamente lanciata sul mercato dalla società odierna controinteressata, chiunque, per legge (artt. 102 e segg. del D.Lgs. n. 58/1998 ed artt del Regolamento emittenti approvato con Del. CONSOB n /99), e quindi anche AP Holding, potrà formulare, sempre sul mercato, sia sotto forma di OPS, sia sotto forma di OPA concorrente, offerte migliorative e di rilancio a tutti gli azionisti di Alitalia, tra i quali il MEF, che pertanto saranno liberi di valutare in quel momento, in assoluta trasparenza e senza alcuna discriminazione, la convenienza economica ed industriale delle offerte di acquisto concorrenti. […] 26
26 Tar Lazio sentenza n. 1861/2008 Offerta pubblica di acquisto – di scambio Par condicio e trasparenza … segue… (punto 24) [...] Come si vede, tra le modalità di alienazione previste, vi è anche ladesione ad OPA o OPS. Si tratta di procedure che hanno in se stesse i requisiti di piena trasparenza e di sicura non discriminatorietà predicati sia dalla legge n. 474/94 che dal DPCM suddetto, svolgendosi secondo modalità rigidamente disciplinate dalla legge, sotto il controllo di garanzia della Consob, ed essendo congegnate in maniera tale da consentire il passaggio e la diffusione delle informazioni rilevanti, anche economico -finanziarie ed industriali, atte a consentire e ad agevolare non solo le possibili adesioni alle offerte, ma anche le stesse eventuali offerte di rilancio e concorrenti. La posizione, quindi, di colui che per primo lancia unofferta pubblica di acquisto sul mercato, anche a seguito, come nel caso in esame, di una trattativa preliminare svolta in esclusiva, non sembra tale da assicurargli una anomala posizione di vantaggio in distonia con i ripetuti principi di parità di trattamento e trasparenza, dal momento che leventuale offerente in concorrenza potrà a sua volta avvalersi, per calibrare il rilancio o lofferta alternativa, sia dal punto di vista economico che sul piano industriale, della stessa conoscenza dei relativi elementi, resi pubblici, dellofferta iniziale.[…] 27
27 Tar Lazio sentenza n. 1861/2008 Offerta pubblica di acquisto – di scambio Par condicio e trasparenza … segue… (punto 26) [...] Nella specie, la vendita dei titoli, avverrà semmai con adesione ad OPS e non certamente per trattativa diretta. Lofferta pubblica di scambio, peraltro, ha in se stessa, ineluttabilmente e per espresso disposto di legge, i caratteri dellassoluta trasparenza. […] (punto 27) […] quando la vendita avviene sul mercato, secondo le regole intrinsecamente trasparenti dellOPA o dellOPS, è inconferente ogni riferimento ai principi, nazionali e comunitari, delle gare pubblicistiche di selezione. […] (punto 29) […] tali garanzie verranno comunque assicurate quando si procederà effettivamente alla vendita dei titoli suddetti, cioè in sede di OPS, sotto il controllo della Consob. […] 28
28 Legge finanziaria 2007 – Art. 1, comma 733 numero componenti CdA e compenso […] Le disposizioni di cui ai commi da 725 a 730 non si applicano alle società quotate in borsa. […] 29
29 DallEra Glaciale..... 30
verso un Paese moderno e sensibile ai temi dello sviluppo sostenibile e della promozione dellambiente 31
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References: art. 1
 Art. 16
 Cass. 
 Cass. 
 Art. 21
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 Art. 1