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Timestamp: 2017-11-23 07:12:47+00:00

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Aproximaciones a los sistemas de gobierno en el derecho comparado y las dificultades que presenta el presidencialismo peruano para un efectivo control del gobernante de turno
* Asistente de Cátedra e Investigación en el área de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú
CONTENIDO: I. ¿Formas de Estado, formas de gobierno o sistemas de gobierno? Algunas breves pero a su vez necesarias distinciones conceptuales. II. Los sistemas de gobierno adoptados en el derecho comparado, sus características principales y los países en los que son puestos en práctica. III. Los riesgos y problemas a los que conlleva la importación de mecanismos propios de un régimen parlamentario a un escenario presidencialista como el peruano para un efectivo control del gobernante de turno. IV. Recuento y conclusiones.
I. ¿FORMAS DE ESTADO, FORMAS DE GOBIERNO O SISTEMAS DE GOBIERNO? ALGUNAS BREVES PERO A SU VEZ NECESARIAS DISTINCIONES CONCEPTUALES
Antes de entrar de lleno a la tarea que nos hemos encomendado, que es en buena cuenta la de describir el sistema de gobierno peruano, sus problemas, riesgos y dificultades, consideramos importante establecer en justos términos lo que, a nuestro juicio, debiera entenderse por “sistema de gobierno”.
Y es que, es frecuente encontrar en algunos textos, referencias a expresiones como formas de Estado, formas de gobierno y sistemas de gobierno indistintamente, lo cual puede conllevar a la idea de encontrarnos sencillamente ante meros sinónimos, entendimiento pues que se encuentra muy lejos de la realidad. Pasemos entonces a abordar muy brevemente y sin más preámbulos la labor que aquí nos hemos propuesto.
Cuando se hace referencia a “formas de Estado”, se alude a la relación existente entre el poder del Estado y uno de los elementos que lo componen[1] como es el territorio. Desde esta perspectiva, es posible diferenciar, por ejemplo, los Estados unitarios de los Estados federales. En el primer caso, estamos ante un Estado en cuyo territorio se ejerce el poder político desde una sola fuente de poder constituyente y legislativa. Esta nuestra última afirmación no debe llevar al lector a establecer una relación de sinonimia entre Estado unitario y centralización del poder; contrario a lo que se pueda pensar sobre el particular, una cosa es que exista unidad en cuanto al poder constituyente y a la estructura del gobierno nacional del Estado sobre un territorio[2], y otra, que todas las decisiones se tomen precisamente por ese gobierno nacional sin espacios a lo largo del territorio con la posibilidad de hacer lo propio sobre determinadas materias con autonomía[3].
A diferencia del Estado unitario, en un Estado federal más bien no existe precisamente una sola fuente de poder constituyente y legislativa, sino que es posible encontrar al interior de un mismo Estado diversos poderes constituyentes aunque su ejercicio se encuentra sujeto a los límites previstos en la Constitución Federal. Asimismo, los Estados federales surgen como consecuencia del acuerdo de otros Estados constituidos previamente. Parten de la existencia de diversos poderes de decisión y que en un momento determinado de su evolución histórica han decidido juntarse para formar una unidad[4].
Un caso que puede resultar por demás ilustrativo para comprender esta figura del Estado federal lo constituyen los Estados Unidos de Norte América. En dicho supuesto, es claro que existe una organización federal del poder, una Constitución que rige para todos los Estados, pero a su vez se encuentra conformado por otros Estados que igualmente tienen su propio texto constitucional –aunque hay Estados federales cuyos Estados miembros no cuentan precisamente con un texto constitucional particular, este es el caso de Venezuela, por ejemplo- y estructura del poder cuyo ejercicio, sin embargo, debe sujetarse a los lineamientos federales[5]. También es posible encontrar en algunos textos referencias a un Estado regional[6], pero sus peculiares connotaciones no interesan entrar a detallar aquí para los fines del presente trabajo.
Ahora bien, necesario es hacer notar que dentro de las formas de Estado se suele a su vez distinguir entre formas jurídicas de Estado y formas políticas de Estado, encuadrándose dentro de las primeras aquellas que hemos reseñado líneas arriba, mientras que las segundas nos permitirían eventualmente clasificar a un Estado como liberal, socialista, etc. Por lo tanto, las formas políticas de Estado o también llamadas por algunos autores como “sistemas políticos”[7] nos permiten tipificar a los Estados en función de su orientación política, la cual no responde sólo a un criterio ideológico, sino también, entre otros factores, al sistema económico en vigor[8].
De otro lado, cuando se alude a “formas de gobierno” se hace referencia a la titularidad y a la manera como finalmente opera el aparato estatal, es decir, quienes son los que principalmente ostentan y ejercen el poder. De este modo, podemos distinguir entre la monarquía que es el gobierno de una sola persona en cuanto única titular del poder, que se transmite por lo general por sucesión y cuya deformación desencadena en una tiranía; aristocracia, que supone el gobierno de unos pocos como titulares del poder y su trastocamiento conlleva a una oligarquía y, finalmente, la democracia que como es de conocimiento general erige al pueblo como titular del poder y cuya desnaturalización genera la demagogia[9].
Igual a lo que sucede con la categoría “formas de Estado” donde es posible diferenciar básicamente dos perspectivas (jurídicas y políticas), también dentro de las formas de gobierno es posible discriminar entre formas de gobierno en sentido amplio y formas de gobierno en sentido restringido. Éstas últimas comportan aquella clasificación en razón de quién es el titular del poder y que hemos reseñado precedentemente. Mientras que por lo que se denomina como “formas de gobierno en sentido amplio” se entiende aquella categoría que busca encuadrar a un Estado en virtud de cuál es el órgano preponderante en su composición, aquel que toma las riendas del Estado dentro de la estructura del mismo aparato estatal. En esta última clasificación podemos encontrar lo que nosotros preferimos llamar “sistemas de gobierno”[10] y aquí se ubican el régimen[11] presidencial, parlamentario y/o semipresidencial. Todos ellos serán abordados muy brevemente en el presente trabajo.
Una vez pues que hemos dejado –esperamos- en términos claros el contenido de lo que aquí denominamos “sistemas de gobierno”, pasemos entonces de inmediato a tratar, al menos de manera muy sucinta, aquellos elementos que caracterizan a cada uno de los hoy existentes en el Derecho Comparado, para luego entrar a analizar la especial naturaleza del sistema de gobierno peruano. De este modo, demostraremos cómo la importación de elementos del parlamentarismo a un presidencialismo, como el que existe y ha existido en nuestro país, han generado, entre otras consecuencias, sobre todo un debilitamiento en los mecanismos de control político sobre la actuación del Presidente de la República.
II. LOS SISTEMAS DE GOBIERNO ADOPTADOS EN EL DERECHO COMPARADO, SUS CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES Y LOS PAÍSES EN LOS QUE SON PUESTOS EN PRÁCTICA
Básicamente son tres los sistemas de gobierno a los que la doctrina y la cátedra hace constante referencia. Nos referimos pues al sistema parlamentario, el presidencial, y por último, el semipresidencial. Cada uno de los mencionados tiene pues, por decirlo de alguna manera, su experiencia más representativa en determinados países, tal como veremos en esta ocasión.
Asimismo, algunos de ellos han sido adoptados por otros Estados aunque con algunos cambios muy puntuales en atención a sus propias realidades. Y es que, es frecuente cuestionarse si en un país que originalmente ha optado por el régimen presidencial con no precisamente muy buenos resultados, hubiera corrido la misma suerte de haber asumido un esquema de corte más bien parlamentario. Sobre el particular, podemos decir que, a nuestro juicio, el inclinarse por uno u otro sistema de gobierno obedece no sólo a factores o criterios de eficiencia política, sino que no deben desde ninguna perspectiva dejarse de lado factores tan relevantes como son los presupuestos sociales, culturales, políticos y económicos propios y presentes en cada Estado, factores que hacen justamente que una fórmula funcione efectivamente en una realidad determinada. Entremos entonces en seguida a esbozar algunas características de cada uno de los sistemas de gobierno a los que hemos hecho mención líneas arriba.
II.1 SUCINTA REFERENCIA AL SISTEMA DE GOBIERNO PARLAMENTARIO. EL CASO DE INGLATERRA Y ALGUNOS MODELOS DERIVADOS DE ESTA EXPERIENCIA
En un escenario parlamentario, como su nombre lo indica, es sobre el parlamento que recaen, en buena cuenta, las decisiones más relevantes del país y, por qué no decirlo, quien lleva las riendas del Estado. Al menos eso en teoría, pues en la práctica pueden presentarse algunas circunstancias que matizan esta nuestra última afirmación.
Inglaterra constituye pues el ejemplo emblemático respecto de este sistema de gobierno. Ello, por la tradición monárquica de dicho Estado que ha conllevado pues al reconocimiento de un “Poder Ejecutivo”[12] dualista, es decir: jefe de Estado y jefe de Gobierno recaen cada uno en personas distintas. Por jefe de Estado se entiende al representante de la nación, aunque al paso de los años y por los cambios políticos que se suscitaron en el devenir, progresivamente se ha consolidado como una figura protocolar, mientras que por jefe de Gobierno se comprende a aquel que toma las decisiones del Estado, quien dirige las políticas públicas, en buena cuenta, quien efectivamente gobierna[13]. En el caso inglés, el jefe de Estado es el rey o la reina según se dé el caso (la corona) y el jefe de Gobierno, también llamado primer ministro o Premier en algunos países, es elegido por este último, aunque en la medida que requiere del apoyo del parlamento para que pueda asumir funciones suele ser el líder del partido que ganó las elecciones parlamentarias.
De esta manera, como bien puede inferir el lector, el jefe de Gobierno no asumirá dicho cargo si es que el parlamento no está de acuerdo con la persona designada por el jefe de Estado para tal efecto. Este mecanismo es conocido como el voto de investidura parlamentario, pues es el parlamento el que lo inviste de funciones a través de su voto de aprobación. Y así, va a ser el jefe de Gobierno quien, finalmente, responda políticamente ante el parlamento y no la persona que lo designó. El primer ministro se encarga además de proponer al jefe de Estado la conformación del gabinete ministerial, es decir, las personas con quienes deberá él coordinar la ejecución de las políticas estatales y que también responderán políticamente por su gestión ante el parlamento. Necesario es señalar que esta responsabilidad política se da en virtud del refrendo ministerial, es decir, por el aval de los ministros, materializada por medio de su firma, para que las nominalmente[14] actuaciones del jefe de Estado se pongan en práctica.
Por otro lado, en un escenario parlamentario, el gobierno y el parlamento interactúan permanentemente, es por ello que se habla en este caso de una relación de interdependencia por integración[15]. Los mecanismos de control político[16] existentes en este esquema resultan por demás ilustrativos para comprender mejor esta nuestra última afirmación. Y es que, además del voto de investidura, podemos mencionar el voto de confianza y el de censura parlamentaria, así como contrapartida la posibilidad de que el gobierno pueda disolver el parlamento. Pasemos entonces muy brevemente a explicar cada uno de los mecanismos que hemos acabado de enunciar.
Como ya se dijo, en un sistema parlamentario el gobierno requiere de la aprobación del parlamento para el ejercicio de sus funciones. Aun cuando lo afirmado tiene ciertos matices a nivel práctico ya que recuérdese que el jefe de Gobierno suele ser el líder del partido ganador de las elecciones parlamentarias, con lo cual, cuenta de por sí con su confianza y además, al formar parte de dicha institución política, con iniciativa legislativa y grandes posibilidades de que sus proyectos de ley sea finalmente aprobados. En algunas oportunidades, un ministro de Estado, como bien puede ser el primer ministro, va a la sede parlamentaria y solicita a éste que le emita su voto de confianza para ejecutar una determinada política o consolidar su respaldo. Esto último es lo que se conoce justamente como “voto de confianza”, y bien puede ser que se le otorgue así como puede que ello no ocurra. En caso de presentarse este último supuesto, el ministro debiera renunciar.
El efecto de la negación de confianza es el mismo que el del voto de censura. Este último mecanismo, también de control político, a diferencia del primero que opera por iniciativa ministerial, se da por gestión del propio parlamento cuando se encuentra en desacuerdo con la manera como se vienen ejecutando las políticas de Estado. Un ministro que es censurado debe renunciar. Sin embargo, como bien puede haberse dado cuenta el lector, ello en principio genera pues una total dependencia del gobierno frente al parlamento, como quiera que este último puede censurar o, eventualmente, quitarles la confianza a los miembros que lo conforman y así desestabilizarlo. De ahí que el gobierno también cuente con un mecanismo de control que le permite hacer frente o incluso evitar los excesos en que pudiera incurrir la institución parlamentaria.
El mecanismo al que hacemos alusión es el de la disolución parlamentaria. Una vez puesto en práctica va a ser el electorado el que va a operar como una suerte de árbitro frente a la controversia en ese momento existente entre el parlamento y el gobierno. Y es que, como adelantamos, el parlamento puede negarle la confianza o censurar a los ministros, lo que trae como consecuencia que éstos renuncien. Ante tales circunstancias, el gobierno puede disolver el parlamento y dejar en manos del pueblo el conflicto suscitado para que sea éste el que, en buena cuenta, resuelva. De este modo, si luego de la participación del electorado la ubicación de los partidos en el parlamento ha variado claramente a favor del gobierno resulta evidente que la ciudadanía está de acuerdo con la gestión gubernamental y éste podrá insistir en las políticas planteadas. De haber sucedido lo contrario, es decir, que en el parlamento alcancen mayoría quienes estaban en contra de las políticas de gobierno, el electorado se ha inclinado por la elección de nuevos miembros en el gabinete con los correspondientes cambios en las políticas esgrimidas.
A los mecanismos hasta aquí definidos, podemos añadir también la interpelación ministerial, a través de la cual el parlamento busca obtener información respecto de determinados asuntos de interés general y que viene manejando el gobierno[17]. Concluida la interpelación, el parlamento procede sea a emitir un voto de confianza si es que el ministro desea renovar la confianza depositada en él, o uno de censura en función de su propia voluntad.
En Inglaterra, país en donde la costumbre juega un papel primordial para el funcionamiento de sus instituciones políticas[18] y en donde se convive con un bipartidismo, surgió este sistema de gobierno. En dicho Estado se cuenta además con una fórmula bicameral en el parlamento, en donde tan sólo la Cámara de los Comunes, que proviene del sufragio, puede ser disuelta, mientras que la Cámara de los Lores, cámara aristocrática por excelencia, no es susceptible de ser objeto de disolución. Esta última ostenta además muy pocas facultades, a diferencia de la primera cámara aquí mencionada[19].
Ahora bien, sabemos que aún hay mucho por decir respecto del sistema de gobierno parlamentario, pero tampoco podemos detenernos mucho aquí ya que de lo contrario nos excederíamos en demasía en las líneas previstas para este trabajo. Esperamos por tanto, al menos haber podido esbozar algunos de sus rasgos más importantes. Lo que sí puede resultar interesante siquiera hacer aquí alguna mención antes de terminar con este sistema de gobierno, es a las variantes que han surgido a partir del régimen parlamentario inglés, nos referimos en estricto al caso alemán y español.
Y es que en Alemania se ha consagrado un jefe de Estado elegido por el pueblo, el Presidente, y el jefe de Gobierno debe ser propuesto por éste y ser aceptado por la mayoría de los miembros del Bundestag. Los mecanismos de control político propios del escenario parlamentario, en esta experiencia han sido objeto de algunas reformulaciones. Así, se ha llegado a consagrar lo que se ha convenido en denominar el “voto de censura constructivo”, mecanismo en virtud del cual opera si bien la censura parlamentaria, pero sólo cuando esta entidad representativa se ha puesto de acuerdo respecto del sucesor del jefe de Gobierno saliente. De esta forma se busca lograr la continuidad en la gestión gubernamental y contribuir a su estabilidad. Esta fórmula sería adoptada primero en Alemania en el año 1949 y, posteriormente, también en España en el año 1978.
Lo dicho hasta aquí es lo que, en líneas generales, se refiere al sistema de gobierno parlamentario. Insistimos en que existen otras temas respecto de los cuales se podría comentar y algunas experiencias comparadas a analizar, pero dicha tarea haría que nos extenderíamos más allá de lo permitido en este trabajo. A continuación, veamos entonces aquellos elementos que configuran al sistema presidencial de gobierno.
II.2 EL RÉGIMEN PRESIDENCIAL NORTEAMERICANO: RELACIÓN CONGRESO-GOBIERNO EN UN ESCENARIO DE RÍGIDA SEPARACIÓN DE PODERES
Empezamos este breve estudio intencionalmente analizando los caracteres, a nuestro parecer, principales del régimen parlamentario ya que ello bien puede contribuir a una mejor comprensión del presidencial, pues el inevitable contraste entre uno y otro sistema de gobierno denotan la especial relación existente entre el ejecutivo y el parlamento en este último escenario.
Estados Unidos de Norte América constituye, pues, la experiencia paradigmática de la fórmula que vamos a analizar. Independientemente de las razones que han contribuido a instaurar un Estado federal en dicho país o de las circunstancias que motivaron a que sea el sistema presidencial el acogido, lo que nos interesa aquí es rescatar aquellos rasgos que configuran a este sistema de gobierno.
Así, para empezar, podemos señalar que aquella separación entre jefe de Estado y jefe de Gobierno propia del esquema parlamentario, no existe en un régimen presidencial. En este caso ambas figuras, es decir, la de ser representante de la nación y gobernante efectivo del Estado recaen sobre la misma persona -lo que la doctrina conviene en denominar ejecutivo monista[20]- llamada Presidente de la República y elegida además por sufragio universal por un periodo determinado. Tanto el Presidente de la República como el Congreso –como quiera que sus miembros también son elegidos por la ciudadanía-, se sienten entonces depositarias de la confianza y voluntad del pueblo, por lo tanto de una legitimidad[21], en cierta medida, equiparable.
Luego, un elemento preponderante en el esquema presidencial y que se hace visible en el caso norteamericano, es la estricta división de poderes. Los espacios en que se logran de alguna manera juntar ambos “poderes” son mínimos, aunque claro está que uno no puede funcionar si es que el otro no está también en gestión. De ahí que en este caso se hace referencia con respecto a la relación Congreso-Gobierno de una relación de interdependencia por coordinación[22]. Lo que quiere decir que los puntos de contacto entre una y otra entidad, sin duda existen, pero digamos que no en cantidad.
Asimismo, mientras que en el régimen parlamentario el jefe de Gobierno y demás ministros provienen de la misma instancia representativa, por lo que cuentan con iniciativa legislativa; en el caso presidencial, jefe de Gobierno y jefe de Estado recaen sobre la misma persona, éste es elegido por mandato popular y en respeto de aquella rígida separación de poderes no cuenta pues con iniciativa legislativa. A lo dicho, podríamos añadir que la lógica de los partidos políticos norteamericanos, en contraste con el caso inglés, se tratan, en términos de un autor nacional, de meras máquinas electorales que funcionan únicamente para acceder a las curules[23], por lo que el hecho que el Presidente de la República sea el líder del partido mayoritario no le asegura, de ninguna manera, el contar con parlamentarios dispuestos a introducir sus propuestas legislativas como propias, aunque no descartamos esa posibilidad. Otra fórmula, en todo caso, a través de la cual el Presidente puede plantear aquellos espacios que requieren a su parecer de una medida legislativa es por medio del mensaje a la nación.
No debe, sin embargo, concebirse que el Congreso cuenta con el monopolio legislativo con el único límite de lo previsto en el texto constitucional y que el Presidente de la República no tiene los medios para hacerle frente. Contrario a lo que se pueda pensar, el ejecutivo en este esquema ostenta la facultad del veto legislativo, mecanismo a través del cual puede evitar que una determinada norma sea promulgada y que obliga al parlamento a lograr una mayoría calificada si es que pretende insistir en dicho cometido.
De otro lado, a diferencia del esquema parlamentario, en el escenario presidencial no existen los ministros de Estado, es decir, aquellos funcionarios que ejecutan las políticas estatales, encabezan la Administración Pública y responden políticamente ante el parlamento por los actos del jefe de Estado. Se cuenta más bien con Secretarios de Estado, quienes no se configuran como un organismo colegiado ni mucho menos se requiere de su aval para que las gestiones del Presidente sean válidas. Son meros titulares de la gestión administrativa del aparato del gobierno.
Como ya se dijo, este régimen se caracteriza por una estricta división de poderes, de ahí que no se contemplen mecanismos de control político como son el voto de censura o el de confianza, por citar algunos ejemplos que son más bien propios del escenario parlamentario, ni tampoco se contempla la posibilidad de disolver el Congreso. Sin embargo, ello no quiere decir que no exista forma de que se controle en cierta medida la gestión presidencial. Por el contrario, se contempla el impeachment cuyo ámbito de aplicación es considerablemente más reducido que el de los mecanismos de control antes mencionados, puesto que se circunscribe a la comisión de delitos por parte de ciertos funcionarios del Estado. El efecto de su aplicación es el de la destitución del cargo y es, en el caso norteamericano, la Cámara de Diputados la que se encarga de la acusación correspondiente y el Senado el que decide si deja o no el cargo el funcionario acusado[24].
En puridad, el hecho de que las facultades de jefe de Estado y jefe de Gobierno recaigan sobre la misma persona conllevan a reconocerle importantes cuotas de poder, sobre todo si no se requiere de refrendación alguna para que sus decisiones sean válidas. Ante tales circunstancias, un límite importante al quehacer presidencial que puede ser impuesto por el mismo Congreso, al menos en el caso estadounidense, es el que corresponde al presupuesto. Ante la ley del presupuesto, el Presidente no solamente no puede ejercer su veto, sino que cuando requiere de algún apoyo económico adicional para hacer frente determinadas situaciones como puede ser la de llevar a cabo una guerra, el Congreso puede negarse sin que haya mecanismo jurídico alguno para revertir esa decisión.
Esto es pues lo que, en líneas generales, podemos esbozar como rasgos principales del sistema de gobierno presidencial, el cual por cierto cuenta con importantes críticos[25] cuyos argumentos no interesan entrar a detallar aquí. De otro lado, además de las dos fórmulas aquí reseñadas –el régimen parlamentario y el presidencial-, paulatinamente fue surgiendo una tercera posibilidad, en particular en Francia y que ha conllevado, como consecuencia, al progresivo reconocimiento de un tercer sistema de gobierno: el semipresidencial. Veamos sus principales características inmediatamente.
II.3 EL PARTICULAR SISTEMA DE GOBIERNO FRANCÉS[26]: NI PRESIDENCIALISTA, NI PARLAMENTARISTA
Antes de abordar la especial naturaleza del sistema de gobierno conocido en la doctrina como “semipresidencial” es menester dar ciertas aproximaciones sobre la historia francesa, pues va a ser en este país que este régimen se va a consolidar, en particular por las especiales circunstancias que atravesó luego de la Segunda Guerra Mundial.
Y es que, culminada ésta, Argelia se mantuvo bajo el poder francés, situación que no iba a durar por mucho tiempo. El Frente de Liberación Nacional argelino desató una guerra con miras a erigirse como Estado independiente. Fue precisamente dicha situación aunada a la incapacidad de Pflinlin -gobernante de turno francés en ese entonces- para hacerle frente, que se generó un escenario en el cual la figura de Charles De Gaulle se presentó como la alternativa de solución más acorde ante esa coyuntura.
Sin embargo, aquella etapa de transición estuvo sujeta a determinadas condiciones que propuso Charles De Gaulle en su momento. Señaló pues que aceptaría asumir la conducción del Estado, si es que se le otorgaba la potestad de dar un nuevo texto constitucional. Dicha solicitud fue atendida por el parlamento francés con cargo a que, entre otros requerimientos, se mantenga en la eventual nueva Carta Magna la responsabilidad del gobierno frente al parlamento y que dicha propuesta de Constitución sea sometida a referéndum para su aprobación. Recuérdese que en este contexto Charles De Gaulle contaba con un claro respaldo popular, por lo que la puesta en práctica de este último mecanismo de participación política fue, finalmente, casi una mera formalidad[27].
De esta manera, surge la V República en Francia y, como veremos, se instaura un nuevo sistema de gobierno. Se mantendría un ejecutivo dualista, jefe de Estado por un lado y jefe de Gobierno por otro, pero con algunos cambios. El jefe de Estado sería llamado “Presidente” y elegido por sufragio universal, adquiriendo así de alguna manera la misma legitimidad que el parlamento. Además de ello, se le reconoció una serie de poderes ajenos a un esquema parlamentario y más cercanos al presidencial. De esa forma, por ejemplo, si bien el Consejo de Ministros presidido precisamente por el Presidente (jefe de Estado) mantuvo ciertas prerrogativas sobre él como fue el refrendo, mecanismo este último que permite la eventual responsabilidad política de sus miembros frente al parlamento, no era, sin embargo, necesario para todas las actuaciones presidenciales. En otras palabras, en determinados asuntos y materias, el jefe de Estado puede accionar sin necesidad de que un ministro otorgue su refrendo para darle validez a dicha decisión, la pregunta que surge de inmediato es quién responde entonces por dicho actos[28].
Asimismo, permanecen vigentes aquellos mecanismos de control parlamentario que se presentan en el caso inglés como son la cuestión de confianza, la interpelación y la censura de los ministros. Estos últimos, y en esto se aproxima también al escenario presidencial, no son parlamentarios por lo que no sólo carecen de iniciativa legislativa, sino que funcionan como directores de la Administración Pública. No obstante, ello no quiere decir que sea el parlamento quien ostente el monopolio de la potestad legislativa del Estado, contrario a lo que se pueda pensar sobre el particular, también el gobierno puede emitir normas. Es más, expresamente el texto constitucional francés ha establecido las materias o supuestos en los cuales el parlamento puede legislar y aquellas asignaturas no contempladas allí serán reguladas por medio de decretos o reglamentos emitidos precisamente por el ejecutivo[29].
Por si ello fuera poco, se ha reconocido la posibilidad de que el Presidente pueda convocar a referéndum para la aprobación de ciertas normas, contemplándose así una vía alternativa de producción legislativa en desmedro de aquella potestad reconocida pues, al parlamento. Puede además vetar las normas que provengan de esta última institución política, al igual que en el caso norteamericano, obligándola a congregar una mayor votación a favor de la promulgación de dicha normatividad.
Ahora bien, así como existe la censura[30] y el voto de confianza, también se ha previsto el mecanismo de la disolución parlamentaria, aunque en este caso, a diferencia de lo que sucede en un esquema parlamentario, la decisión es adoptada por el mismo jefe de Estado, no por el jefe de Gobierno -que en el caso inglés es quien decide y la corona se limita a comunicar aquel decreto. Para ello además no se requiere de aval alguno por parte de los ministros. Si bien sí se hace referencia en la Constitución francesa a una consulta previa al primer ministro, lo expresado por este último en buena cuenta no es vinculante. Esta disolución, es preciso señalar que opera sólo para la Asamblea Nacional que es la Cámara política, es decir, la que se encuentra habilitada para censurar, interpelar o emitir un voto de confianza sobre los ministros y no para la Cámara Alta o Senado. No debe pensarse que se puede hacer un uso a discreción de esta facultad, en realidad la opinión pública es un fuerte impedimento para que ello ocurra, lo cual no evita que en algunos casos se recurra a este mecanismo para sondear los posibles resultados de la elección de los parlamentarios.
Para terminar con este breve esbozo de los rasgos más generales y que caracterizan por tanto al sistema de gobierno francés, debemos hacer mención a lo que en la doctrina se conoce como la “dictadura comisoria”. Y es que el artículo 16° de la Constitución francesa ha previsto la posibilidad de que el Presidente de la República pueda asumir plenos poderes ante una situación de sumo peligro para la independencia de la nación y la integridad de su territorio o, en caso de que la ejecución de sus compromisos internacionales se encuentren amenazados gravemente[31]. Para adoptar además una decisión de esta naturaleza no se exige, por cierto, el refrendo ministerial, con lo cual, al igual a lo que ocurre con la disolución: ¿Quién es finalmente responsable por este tipo de actuaciones?
Los aquí reseñados son pues los sistemas de gobierno consagrados en el Derecho Comparado. No obstante, como hemos tenido ocasión de comprobar con el caso francés, van a ir surgiendo algunos países que adoptarán mecanismos de uno y otro sistema para hacer frente a las especiales circunstancias del ejercicio del poder político que se presentan en su medio. Uno de esos casos es también el peruano aunque, como vamos a tener oportunidad de demostrar de inmediato, no necesariamente con buenos resultados en términos de lo que se espera en materia de control y limitación del poder, pauta, dicho sea de paso, de todo Estado Constitucional de Derecho que se precie de serlo.
III. LOS RIESGOS Y PROBLEMAS A LOS QUE CONLLEVA LA IMPORTACIÓN DE MECANISMOS PROPIOS DE UN RÉGIMEN PARLAMENTARIO A UN ESCENARIO PRESIDENCIALISTA COMO EL PERUANO PARA UN EFECTIVO CONTROL DEL GOBERNANTE DE TURNO
El Perú, ya desde sus inicios como Estado republicano, incorporó al sistema presidencial de gobierno instaurado[32] elementos más bien propios del escenario parlamentario. Así, por ejemplo, la presencia de los ministros data de la Constitución de 1823, conocida en rigor como el primer texto constitucional peruano. En dicha Carta Magna se previó inclusive la responsabilidad solidaria de los mismos por las resoluciones tomadas en común, aunque en estricto no se haría referencia a un Consejo de Ministros. Luego, en las próximas constituciones, se haría alusión sólo a una responsabilidad individual, hasta el texto constitucional de 1856 que retomaría la estipulación anteriormente prevista en la Carta de 1823[33].
Es así que en nuestro país a pesar de contarse con un ejecutivo monista llamado Presidente de la República y elegido por sufragio universal directo por un periodo determinado, los ministros de Estado fueron progresivamente adquiriendo prerrogativas propias de un esquema parlamentario, aunque ello desde ninguna perspectiva supuso el llegar a desmembrar el ejecutivo monista imperante. El parlamento como contraparte también fue asumiendo los mecanismos de control político que atenúan la división de poderes en casos como el inglés.
Los ministros en el Perú cuentan pues con iniciativa legislativa. Se puede ser parlamentario y ministro simultáneamente. El Presidente goza además de potestad legislativa para determinadas materias, puede legislar a través de Decretos de Urgencia que constituyen medidas extraordinarias con rango de ley que no pueden versar sobre materia tributaria[34] sino sólo económica y financiera, de Decretos Legislativos por expresa delegación por parte del Congreso de la República y Decretos Supremos, mecanismo por medio del cual se reglamentan las leyes con el límite de no desnaturalizarlas. Ostenta además, de igual manera que el Presidente norteamericano, de veto legislativo.
La especial configuración de nuestro sistema ha generado que la relación entre los ministros de Estado y el Presidente de la República sea más que una relación de coordinación, una de subordinación. Y es que, en primer término, tanto el primer ministro como los demás integrantes del Consejo, figura esta última que recién sería incorporada a nuestro sistema como tal en el año 1856[35], son nombrados por el Presidente de la República. En segundo lugar, así como puede elegirlos también puede removerlos sin necesidad de que el Congreso les haya censurado o quitado la confianza previamente. Por último, si bien se exige el refrendo ministerial para que las actuaciones presidenciales tengan validez –mecanismo a través del cual los ministros asumen la responsabilidad política de tales decisiones, así nuestro Presidente viene a ser políticamente irresponsable[36]-, en la medida que éstos pueden ser removidos por el gobernante de turno sin expresión de causa, no pasará mucho tiempo para que este último ante la negativa de un ministro de otorgar su respaldo, termine removiéndolo y conseguirá, sin duda, otro sujeto que sea más condescendiente con su accionar[37]. En definitiva, como bien puede deducir el lector, el refrendo ministerial no constituye freno alguno para la actuación del Presidente peruano.
En lo que concierne a la relación Congreso-Gobierno en el caso peruano, como ya dijimos, se han incorporado a nuestro sistema de gobierno, los mecanismos de control político que corresponden más bien a un escenario parlamentario. Sin embargo, contrario a lo que se pueda pensar, ello no supuso una reformulación del régimen presidencial imperante, lo que ha traído como consecuencia la absoluta ineficacia de tales mecanismos.
Es de especial relevancia la Constitución de 1933 debido a que luego de la Constitución de 1920, una constitución semántica por cierto[38], y de la coyuntura vivida en el oncenio en que Augusto B. Leguía fue Presidente de nuestro país -quien se caracterizó no precisamente por ser muy respetuoso de las pautas democráticas y propias de todo Estado de Derecho para el ejercicio del poder, frente a lo cual el Congreso tuvo muy poco que hacer- era pues esperable que una vez que culminase su gestión se pensara en un texto que reforzara el papel del Congreso como instancia de control de la actuación presidencial. Desde luego, la Constitución de 1933 estuvo muy marcada por dicha línea.
Y es pues en dicho texto constitucional que se regula por vez primera el voto de censura, pero sin seguir precisamente la fórmula original inglesa, pues no se previó como respuesta la disolución del parlamento por parte del gobierno[39]. Un planteamiento como el esbozado aquí no trae mayor problema si es que nos encontramos en un escenario donde el Presidente de la República cuenta claramente con mayoría parlamentaria. Las dificultades, como bien se puede inferir, se presentan en la situación contraria, es decir, un Presidente con una fuerte oposición por parte de la entidad representativa.
Tuvieron que pasar en el Perú dos situaciones como la descrita al final del párrafo precedente[40], para que se repensara la configuración de nuestro sistema de gobierno, aunque no necesariamente para consolidar una lógica de pesos y contrapesos. La Constitución de 1979 contempló también la censura. Sin embargo, sólo podían censurarse a tres gabinetes si es que no se quería ser finalmente disuelto por el gobierno. El texto constitucional vigente insiste en dicha fórmula, pero ha reducido a dos el número de gabinetes susceptibles de ser censurados, en caso de ir más allá se encuentra habilitada la disolución parlamentaria. Se pude deducir que en la medida que se hace referencia a gabinetes completos, nada obsta para que el parlamento pueda censurar o quitarles la confianza a los ministros a título individual, pero con un límite: no podría hacer lo propio con el primer ministro, pues ello significaría que todo el Consejo debe dimitir. Veamos si a pesar de ello estos mecanismos de control surten algún efecto en el sistema.
La incorporación de elementos del régimen parlamentario al presidencialismo peruano sin que ello implicara una reformulación de este último ha generado, como señalamos líneas arriba, un Presidente bastante fuerte. Y es que en la medida que la figura de jefe de Estado y jefe de Gobierno recaen sobre la misma persona y lo que se busca con mecanismos como la censura o el voto de confianza es una variación de las políticas de gobierno puestas en práctica y dirigidas justamente por el jefe de Gobierno son, en buena cuenta, ineficaces. Recuérdese que la censura conlleva eventualmente a la disolución -al menos en la fórmula original inglesa- para que sea finalmente el electorado quien decida como una suerte de árbitro respecto de la continuación o no de la gestión del gobierno. Ello supondría que tanto éste como el parlamento se someten al pueblo, pero en el caso peruano ello no ocurre ya que el jefe de Gobierno es también jefe de Estado, por lo que se mantiene en el poder por más censura y posterior disolución que haya, lo cual le permite insistir en las políticas antes cuestionadas aún frente al nuevo parlamento. De lo dicho se colige que el Congreso peruano tiene un muy reducido margen de control frente a la gestión del Gobierno pues se ve intimidado por una censura de gabinete que no cumple su fin y una disolución que opera a favor del primero[41].
A lo dicho podemos añadir que en el Perú se ha consagrado un voto de investidura impropio, pues si bien los ministros requieren de la confianza del Congreso luego de ser nombrados por el Presidente, éstos asumen funciones con la sola designación por este último. Por ello, nuestro voto de investidura no es en estricto como se contempla en la experiencia parlamentaria, pues sólo sirve para evaluar las políticas de gobierno a ser ejecutadas por los ministros de Estado[42]. Quizá la interpelación ministerial, también consagrada en nuestro régimen, puede ser en cierta medida útil, sobre todo porque permite que la ciudadanía -obviamente siempre y cuando se haga pública- se forme una opinión respecto de la gestión de los ministros de Estado en particular y del gobernante de turno en general[43].
Por último, en el Perú encontramos importantes atribuciones que recaen sobre el Presidente de la República entre las que se encuentran por ejemplo, la de otorgar los ascensos correspondientes a los altos cargos de las Fuerzas Armadas y Policiales, el nombramiento de Embajadores, el manejo de créditos suplementarios, la posibilidad de conceder indultos y conmutación de penas, el mal llamado “derecho de gracia”, entre otros.
De lo expuesto con relación a lo que sucede en nuestro país no cabe ninguna duda de los riesgos a los que conlleva el consagrar un régimen de esta naturaleza[44]. El Presidente de la República en nuestro medio es de por sí fuerte por diversos factores como son la personalización del poder, la coincidencia de las elecciones para parlamentarios con las presidenciales genera también una mayoría oficialista en muchos casos excesivamente condescendiente, entre otros. Desde esa perspectiva, es importante contar con mecanismos de control eficaces, finalmente, pareciera que esa necesidad inspiró la importación de mecanismos de control propios del parlamentarismo, pero que difícilmente pueden lograr su cometido en una realidad como la peruana[45]. A continuación entonces esbozaremos algunas reflexiones finales que nos suscita lo desarrollado en este trabajo.
IV. RECUENTO Y CONCLUSIONES
En definitiva, son tres los sistemas de gobiernos reconocidos en el Derecho Comparado: el régimen presidencial, el parlamentario y el semipresidencial. Cada uno de ellos tiene sus especiales características y encuentran su origen en determinadas realidades. Así por ejemplo, en Inglaterra el sistema de gobierno parlamentario funciona por factores como el bipartidismo, el consenso, la costumbre como fuente de derecho, el respeto por la corona, entre otros. Lo mismo podemos decir en cuanto al régimen presidencial en Estados Unidos y el semipresidencial en Francia. Asimismo, no podemos negar que ha sido, entre otras razones, la influencia norteamericana la que contribuyó a que en el Perú se adoptara también un sistema presidencial. Al fin y al cabo, aquel fue el primer país que se erigió como Estado independiente frente al yugo inglés y, por lo tanto, un ejemplo a emular en esta parte del orbe que se encontraba sometida al poder español.
Sin embargo, como hemos tenido ocasión de comprobar en estas líneas, en nuestro país si bien se aceptó el presidencialismo como régimen, ello no se ciñó en estricto a las pautas originalmente configuradas en el país del norte. Ya hemos visto cómo desde un inicio contábamos también con figuras parlamentarias como los ministros de Estado o también la obligación por parte de éstos de presentar informes al Congreso, entre otros. Fenómenos como el caudillismo y el militarismo propios de la época, entre otros factores, contribuyeron a consolidar un Presidente fuerte en nuestro medio, lejos de lo que se puede observar en el contexto norteamericano. Ante tales circunstancias no se vio mejor alternativa que introducir algunos mecanismos de control político que en otras experiencias podían considerarse que servían de buen acicate frente a cualquier exceso del gobernante de turno. El voto de censura, el voto de confianza, y, posteriormente, la disolución parlamentaria fueron pues algunos de aquellos mecanismos a los que hacemos alusión.
Como ya adelantamos, la incorporación de aquellos elementos más bien propios del régimen parlamentario no supuso necesariamente el entrar a reformular en alguna medida el régimen presidencial ya instaurado en nuestro país, lo que ha conllevado a que tales mecanismos importados no sean eficaces.
Es bien sabido, que cuando estamos frente a un asunto de control -como en este caso, entre órganos de gobierno- es sumamente relevante que el órgano o funcionario que lo ejerce no debe encontrarse en una relación de dependencia respecto de quien finalmente resulta siendo el sujeto fiscalizado por él. Sin embargo, al ser el Presidente de la República quien nombra y remueve a su libre albedrío a los ministros de Estado, el refrendo ministerial no pasa a ser más que una mera formalidad para que sus actos adquieran validez, no cumpliendo pues el fin para el que fue originalmente concebido.
En lo que se refiere a mecanismos de control político por parte del Congreso como el voto de censura, el voto de confianza y la disolución parlamentaria, esta última es más bien una respuesta del Presidente ante la desaprobación de dos gabinetes ministeriales por el Parlamento, como hemos demostrado en estas líneas, no logran ser un freno para la actuación de un ejecutivo monista. Va a ser precisamente dicha calidad la que le va a permitir mantenerse en el poder, aun cuando le quiten la confianza a sus ministros o los censuren, e insistir en las políticas justamente cuestionadas y que motivaron la puesta en práctica de aquellas herramientas de control político.
Las costumbres de cada país, el sistema de partidos políticos y la madurez de los mismos, el sistema electoral, el peso específico y rol de la opinión pública en la sociedad y la gestión del Estado, el respeto de las instituciones propias de una sociedad democrática, en líneas generales, aquellos presupuestos sociales, políticos, económicos y culturales que hacen que cada Estado sea idéntico a si mismo, son aspectos, pues, que no deben dejar de tomarse en cuenta al momento de adoptar una decisión tan relevante como es la de introducir elementos que en otras experiencias comparadas pueden ser de alguna manera útiles. Lo dicho nos demuestra que la importación de elementos a realidades totalmente distintas para los que fueron originalmente concebidos y sin una reformulación en función de cada una de ellas, conlleva pues a su inutilidad, salvo mejor parecer.
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[1] Como es de conocimiento general, desde una perspectiva que podríamos denominar clásica se suelen distinguir tres elementos del Estado. Nos referimos específicamente al pueblo, territorio y poder. Puede verse entonces en esta línea de pensamiento, por ejemplo a: JELLINEK, George. Teoría del Estado. México: Fondo de Cultura Económica, 2000, p. 368 y ss.
[2] Esta es la definición de Estado unitario que hemos podido extraer en líneas generales de NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto y CUMPLIDO CERECEDA, Francisco. Derecho Político. Introducción a la política y teoría del Estado. Santiago de Chile: Cuadernos Universitarios, Universidad Nacional Andrés Bello, 1990, p. 318 y ss.
[3] Resulta siendo pues muy diferente hacer referencia a un escenario de descentralización frente a un esquema más bien de desconcentración. En el primer supuesto estamos ante espacios de ejercicio del poder a los cuales se les ha transferido determinadas funciones con cuotas de autonomía. Sin embargo, cuando nos encontramos ante un caso de desconcentración, resulta que no existe propiamente una transferencia de funciones, sino una mera delegación con todas las repercusiones que ello genera si lo que se busca es el ejercicio autónomo de ese poder para determinadas materias y en diversos espacios territoriales.
[4] Léase sobre el particular: HERNÁNDEZ, Pedro Alfonso. Descentralización, Desconcentración y Delegación en Colombia. Bogotá: Legis, s/f, p. 31 y ss.
[5] Preciso es aquí señalar algunas diferencias existentes entre una Federación y una Confederación (como la que en su momento se planteó en el caso del Perú y el Estado boliviano). En el primer caso, las autoridades tienen un verdadero poder gubernamental sobre los Estados que componen el Estado Federal, mientras que en el segundo se tratan sólo de organismos de coordinación, sin verdaderos poderes de decisión. A diferencia de lo que ocurre en un Estado Federal, donde las decisiones se toman por mayoría de los organismos federales, en una Confederación se requiere la unanimidad de los organismos confederales.
[6] En todo caso, a mayor abundamiento sobre esta forma de Estado puede revisarse entre otros interesantes trabajos: FERRANDO BADÍA, Juan. El Estado unitario, el Federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978, p. 152 y ss.
[7] En esta posición se encuentra: Ibid., p. 35.
[8] En este orden ideas encontramos a GARCÍA BELAUNDE, Domingo. La Constitución en el péndulo. Arequipa: Universidad Nacional de San Agustín, 1996, p. 72-73. Va ser pues en este libro en el que vamos a encontrar también una sucinta referencia a todas estas disquisiciones conceptuales que venimos abordando en este instante y que han servido de base para el desarrollo de este apartado del presente trabajo.
[9] Véase a este respecto: ARISTÓTELES. La Política. Decimocuarta edición. Madrid: Espasa-Calpe, S.A., 1980, p. 87 y ss.
[10] Así, nos inclinamos por consiguiente por la terminología empleada por autores como LUCAS VERDÚ, Pablo. Principios de Ciencia Política. Tomo III, 1973. Madrid: Editorial Tecnos, 1973.
[11] Preciso es advertir que en el desarrollo del presente trabajo emplearemos también esta acepción para aludir a los sistemas de gobierno, básicamente para que la lectura sea un tanto más cómoda y no insistir constantemente con la terminología de “sistema de gobierno”.
[12] En este punto es menester anotar que si bien autores clásicos como Montesquieu consagraron la noción de una división de poderes como mecanismo para evitar la concentración del poder en pocas manos, lo cual ha conllevado a entender que existen al interior del Estado en definitiva tres poderes que serían el Poder Ejecutivo, El Poder Legislativo y el Poder Judicial. Sin embargo, ya en la actualidad a pesar de reconocerse aún la importancia del principio de la división de poderes a tal punto de consolidarse como un parámetro de todo Estado de Derecho que se precie de serlo (en términos de García de Enterría: “…únicamente cabría matizar hoy la relatividad del principio de división de poderes como técnica operativa, sin perjuicio de su validez general en cuanto a sus principios y en cuanto a su finalidad, la limitación del poder de los imperantes, la garantía de la libertad […]”; en su célebre trabajo La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid: Editorial Civitas, 1988, p. 45. En esta línea de pensamiento convendría revisar además: DÍAZ, Elías. Estado de Derecho y Sociedad Democrática. Madrid: Taurus, 1969, p. 31 y ss.), la idea de que éste se encuentra conformado por tres poderes ha sido objeto de una reformulación.
Y es que en rigor tal como señalan autores reconocidos como DUVERGER. Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Barcelona: Ediciones Ariel, 1970, p. 31 y ss; por citar sólo un caso, el poder del Estado es uno, cuyo ejercicio se distribuye en funciones, así tenemos una función ejecutiva, una legislativa y otra judicial. En consecuencia, ya no es posible sostener la existencia de tres poderes al interior de un mismo Estado.
Por si lo dicho no tuviera suficiente entidad, hoy en día es de conocimiento general que el Congreso de la República, por ejemplo, a quien se le reconocía como el Poder Legislativo del Estado, haciendo así hincapié en la función que se le atribuía como propia y exclusiva como era la dación de leyes; ha asumido no sólo otras funciones de considerable relevancia como es la de direccionalidad política, control político, presupuestaria, entre otras, sino que inclusive ya no es el único que ejerce la potestad legislativa del Estado. El reconocimiento del ejercicio de dicha función al gobierno conlleva pues también a mediatizar aquella consideración de “Poder Legislativo” en particular y, por las razones antes mencionadas, de poderes del Estado en general.
A lo expuesto habría que añadir que ya en el Derecho Comparado e incluso en el escenario nacional se ha dado la progresiva creación de otros órganos constitucionalmente autónomos, además del Congreso de la República, la Presidencia de la República y el “Poder Judicial”. Es ese precisamente el caso del Tribunal Constitucional o la Defensoría del Pueblo, por ejemplo. De ceñirnos a una noción de división de poderes, entre los clásicamente reconocidos, entraríamos en serias dificultades al momento de ubicar a estos otros órganos constitucionalmente autónomos pues no concuerdan con aquella noción.
Por lo explicitado entonces, hacer referencia a “poderes del Estado” o incluso a un “Poder Ejecutivo” o “Poder Legislativo” o “Poder Judicial” no resulta siendo correcto. No obstante, muy a despecho de las consideraciones aquí esbozadas y si el lector nos lo permite, insistiremos en algunas ocasiones, en tales acepciones con el ánimo de hacer más comprensible lo que aquí pretendemos abordar, claro está una vez que hayan quedado demostrados nuestros reparos con el uso de tales términos.
[13] Respecto de las diferencias existentes entre el jefe de Estado y el jefe de Gobierno, así como los márgenes de responsabilidad en uno y otro supuesto pueden revisarse los interesantes y útiles comentarios de DE VERGOTTINI, Giusseppe. Derecho Constitucional Comparado. Madrid: Espasa Calpe S.A., 1983, en especial p. 356 y ss.
[14] Ello se debe a que en casi todos los países que aún cuentan con un jefe de Estado representado a través de la Corona, ésta ostenta poderes tan solo nominalmente ya que es finalmente el jefe de Gobierno quien decide y el jefe de Estado quien se limita a un mero acto de comunicar o ejecutar lo ya establecido por el primer ministro. De ahí que sean efectivamente los ministros los responsables políticos ante el parlamento y no el jefe de Estado.
[15] De este modo, estamos recurriendo a aquella noción esbozada ya en anterior oportunidad por LOEWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Barcelona: Ediciones Ariel, 1973, p. 129; y a través de la cual se pretender dar a entender las relaciones gobierno-parlamento bajo una fórmula no precisamente de rígida separación de poderes.
[16] Se trata pues de un control político mas no jurídico el que ejerce el parlamento en estos casos respecto de la actuación gubernamental. Esta distinción conceptual involucra una serie de consecuencias muy importantes, por lo que es importante entrar a precisar algunos detalles sobre el particular.
El control político es básicamente subjetivo, no cuenta con razones determinadas, de ahí que responda a una pluralidad de parámetros no prefijados, básicamente a criterios de oportunidad y conveniencia. Mientras que cuando estamos ante un control jurídico, éste es más bien objetivo en tanto se da bajo una serie de razones jurídicas, susceptibles de verificación. Luego, en el control político en tanto subjetivo que es, su ejercicio se encuentra sometido a la voluntad de su titular, éste puede decidir bien ponerlo en práctica o no hacerlo. A diferencia de lo que ocurre con el control jurídico, que debe actuarse necesariamente, no hay posibilidades de dubitación.
Asimismo, otro elemento importante del control político es que su ejercicio no implica inexorablemente una sanción o decisión, de ahí que aludiendo a su concepto funcional, se afirme que su sólo ejercicio forma parte de su resultado. Por el contrario, el control jurídico debe llevar necesariamente una decisión, sea de ausencia de responsabilidad o la declaración de ella, lo cual involucra la sanción correspondiente. Este tema ha sido trabajado con sumo detalle en el interesante trabajo de ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control del poder. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1995, p. 91 y ss. Asimismo, también entre otros estudios que hacen alguna referencia a esta materia, podría revisarse FERNÁNDEZ SARASOLA, Ignacio. El control parlamentario y su regulación en el ordenamiento español. En: Revista Española de Derecho Constitucional. Año 20. N° 60. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, setiembre/diciembre 2000, p. 107 y ss; MORA-DONATTO, Cecilia. Instrumentos constitucionales para el control parlamentario. En: Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional. N° 4. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, enero-junio 2001, p. 90 y ss; ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Aproximaciones y balance a la efectividad del control parlamentario al gobernante de turno en el Perú. En: Revista Jurídica del Perú. Año LII, N° 33. Trujillo: Editorial Normas Legales, abril 2002, p. 1 y ss; por citar algunos trabajos que versan sobre la materia.
[17] No obstante, este mecanismo de control político no está exento de algunas críticas por las dificultades para consolidarse como un mecanismo efectivo. Sobre el particular convendría revisar: MENDEZ LÓPEZ, Luis Angel. Preguntas e interpelación: problemática y propuestas de solución. En: Pensamiento Constitucional. Año VII, N° 7. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Maestría en Derecho con mención en Derecho Constitucional, 2000, p. 215 y ss.
[18] Véase: DUVERGER, Maurice. “Instituciones Políticas…”. Op. Cit., 246 y ss.; LOEWENSTEIN, Karl. “Teoría de la…”. Op. Cit., p. 103 y ss; VILLARÁN, Manuel Vicente. Lecciones de Derecho Constitucional. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1998, p. 39 y ss; entre otros estudios sobre la materia.
[19] El proceso de reducción de facultades a la Cámara de los Lores podría decirse que culminó con el Parliament Act del año 1911.
[20] Léase: DE VERGOTTINI, Giusseppe. “Derecho Constitucional…”. Op. Cit..
[21] Es bastante conocida la diferenciación que efectúa Max Weber en torno a la legitimidad. El destacado autor distingue pues entre una legitimidad carismática, que es aquella producto de la atribución de una serie de cualidades o condiciones especiales a quien(es) ostenta(n) el poder y que conllevan a aceptarlo(s) por el pueblo; una legitimidad tradicional, derivada de la sucesión del poder entre una determinada dinastía o familia por ejemplo, lo que conlleva a su reconocimiento por el pueblo como titular del poder al sucesor; y finalmente, una legitimidad racional-normativa, o también llamada por algunos legal-constitucional, en tanto en este caso la legitimidad de quien(es) cuenta(n) con poder se debe a que éste(éstos) ha(n) seguido los canales previstos por el ordenamiento para acceder a él. A mayor abundamiento: WEBER, Max. Economía y Sociedad. Tomo I. México: Fondo de Cultura Económica, 1974, p. 170 y ss.
[22] Esto, en términos de LOEWENSTEIN, Karl. “Teoría de la…”. Op. Cit., p. 130.
[23] En esta línea de pensamiento se encuentra GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Las relaciones de gobierno entre el Ejecutivo y el Parlamento. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2003, p. 60.
[24] Las veces en que dicho mecanismo ha sido aplicado a Presidentes de la República han sido tres y en ninguno de ellos se hizo efectivo. En el caso de Andrew Jonson el Senado no aprobó la destitución, en el caso de Richard Nixon, éste renunció a la presidencia antes que se formulara la acusación; y, finalmente, en el caso de Bill Clinton, recientemente vivido y conocido por todos, el Senado optó por absolverlo de la comisión del delito de injuria del que se le había acusado.
[25] Nos referimos en especial a Juan Linz, ferviente defensor del parlamentarismo y destructor del presidencialismo. Puede revisarse a este respecto: LINZ, Juan. Los peligros del presidencialismo. En: Formas de Gobierno: Relaciones Ejecutivo-Parlamento. Serie: Lecturas Constitucionales Andinas N° 2. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1993, p. 11 y ss.
[26] Sabemos de otros países que han adoptado un régimen semipresidencial, como es el caso de Austria, Rusia, Islandia, Portugal, Finlandia, Bulgaria, entre otros. Sin embargo, es en el Estado francés que este sistema va ver la luz por vez primera.
[27] Estos hechos históricos recogidos por cierto en un sin número de textos sobre Historia Universal y Ciencia Política han sido extraídos por nosotros de LOEWENSTEIN, Karl. “Teoría de la…”. Op. Cit., 115 y ss.
[28] Del artículo 19° de la Carta Magna francesa se deducen pues una serie de materias respecto de las cuales la decisión presidencial no requiere pues de refrendo. Y es que el artículo 8° del texto constitucional francés refiere que: “Los actos del Presidente de la Republica que no estén comprendido en los artículos 8° (párrafo 1), 11, 12, 16, 18, 54, 56 y 61 son refrendados por el primer ministro y, en su caso, por los ministros responsables”.
[29] El artículo 34° justamente de la Constitución francesa de 1958 comprende los temas sobre los cuales el parlamento está autorizado a legislar, en su interior podemos encontrar, por ejemplo, los derechos cívicos y las garantías fundamentales, la nacionalidad, la capacidad de las personas, la determinación de los crímenes y delitos, el régimen electoral de las Cámaras parlamentarias y asambleas locales, los principios fundamentales de la organización general de la Defensa Nacional, de la enseñanza, del derecho del trabajo, del derecho sindical y seguridad social; entre otros. Sin embargo, va a ser el artículo 37° del texto constitucional referido el que se encargará de enmarcar las materias no comprendidas dentro del anterior precepto constitucional en un carácter reglamentario. Así el precepto aludido señala: “Las materias que no sean las propias del dominio de la Ley poseen carácter reglamentario”.
[30] Se exige la décima parte de los diputados para proponerla y para su aprobación se requiere la mayoría absoluta. Y cuenta por cierto con importantes límites ya que, por ejemplo, un parlamentario sólo puede plantear una moción de censura por sesión, es decir, lo que en el Perú se conoce como legislatura.
[31] Así, a tenor del artículo 16° de la Constitución francesa:
“Cuando las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la integridad de su territorio o la ejecución de sus compromisos internacionales se encuentren amenazados de una manera grave e inmediata y se interrumpa el funcionamiento regular de poderes públicos constitucionales, el Presidente de la República adopta las medidas exigidas por estas circunstancias, después de la consulta oficial al primer ministro y a los presidentes de las Cámaras y del Consejo Constitucional.
Informará a la nación por medio de un mensaje.
Estas medidas deben ser inspiradas por la voluntad de asegurar los poderes públicos constitucionales, en el menor plazo, los medios de llevar a cabo su misión. El Consejo Constitucional debe ser consultado sobre esta cuestión.
El Parlamento se reúne de pleno derecho.
La Asamblea Nacional no puede ser disuelta durante el ejercicio de los poderes excepcionales.”
[32] Como bien señala el conocido historiado peruano Jorge Basadre, el Perú al erigirse como Estado independiente era un país dividido, de ahí que era preciso asumir el sistema presidencial de gobierno para ir paulatinamente consolidando la tan ansiada unidad nacional. Definitivamente, la experiencia de gobierno más cercana era la monarquía, antecedente inmediato del parlamentarismo, por lo que en el debate entre adoptar una república o una monarquía en nuestro país y la coyuntura vivida fue un elemento que inclinó la balanza también por la primera y luego por un régimen presidencial. Lo cual es menester señalar que no fue óbice para adoptar otros elementos del parlamentarismo también desde un inicio a nuestro régimen. Véase sobre el particular: BASADRE, Jorge. Sultanismo, corrupción y dependencia en el Perú republicano. Lima: Editorial Milla Batres, s/f, p. 48 y ss.
[33] Una buena aproximación a este tema lo encontramos en: PLANAS, Pedro. Las formas parlamentarias del presidencialismo peruano. En: Scribas Año II, N° 4. Arequipa: Instituto de Investigación Jurídico-Notarial, 1998, p. 275 y ss.
[34] Aunque un sector de la doctrina nacional no está de acuerdo con que los decretos de urgencia no versen sobre materia tributaria. Léase en esta posición a: EGUIGUREN PRAELI, Francisco. La legislación delegada y los Decretos de Urgencia en la Constitución peruana de 1993. En: Lecturas sobre Temas Constitucionales N° 10. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1994, p. 177 y ss. Mientras que, por otro lado, hay quienes cuestionan la existencia misma de los decretos de urgencia, así como de la legislación delegada. En esta última posición encontramos a: GUZMÁN NAPURÍ, Christian. ¿Es realmente necesario que el gobierno legisle?. Apuntes acerca del uso de la legislación delegada y la legislación de urgencia en el Perú. En: Revista Jurídica del Perú, Año LI, N° 21. Trujillo: Editorial Normas Legales, abril 2001, p. I y ss.
[35] Así, expresamente el texto constitucional de aquel año establecía en su artículo 93°: “Habrá un Consejo de Ministros cuya organización y procedimientos se detallarán por la ley”. La legislación correspondiente, sin embargo, se emitiría recién entre los años 1862 y 1863. Luego, muchos de los supuestos allí regulados pasarían a ser constitucionalizados en la Carta del año 1933.
[36] Para una mejor comprensión de la afirmación que hemos acabado de formular es menester distinguir entre la responsabilidad política y la responsabilidad penal. La primera no se da como consecuencia de la comisión de conductas ilícitas, como sí ocurre en la responsabilidad penal, sino, por el contrario, lícitas. Se trata de malas gestiones o errores que en su momento se consideran inconvenientes o inoportunos para los intereses involucrados. De lo dicho deriva otra diferencia sustancial y es que no reposa sobre criterios de legalidad, sino justamente de calidad u oportunidad política y, como consecuencia de ello, la sanción final es la dimisión del cargo.
Un elemento que no pueda dejar de considerarse es que la responsabilidad política deriva de la confianza que se deposita a un determinado sujeto para que ejerza ciertas funciones. Va a ser justamente el inadecuado ejercicio de dichas funciones por este sujeto lo que le va a llevar a perder la confianza que en algún momento se le otorgó y, como lógica consecuencia de ello, se produce su dimisión. Un ejemplo emblemático sobre el particular es, como bien habrá podido percibirse, la relación entre los Ministros de Estado y el Parlamento. Léase sobre este tema en especial el interesante trabajo de: GARCÍA MORILLO, Joaquín. Responsabilidad política y responsabilidad penal. En: Revista Española de Derecho Constitucional N° 52, Año 18. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, enero-abril 1998, p. 81 y ss.
Ahora bien, lo que sucede en el caso del Presidente de la República en el Perú es que si bien es el pueblo el que le ha conferido su confianza para dirigir el país, no existe mecanismo a través del cual éste pueda responder ante la ciudadanía en caso de efectuar una gestión cuestionable. Bien podría decirse que es el parlamento el que cuenta con determinados mecanismos de control para tal efecto, pero no debe perderse de vista que dichos mecanismos operan sobre los Ministros, no sobre el gobernante de turno, los mismos que son fácilmente sustituibles, como se ha tenido ocasión de comprobar aquí.
[37] Los votos deliberativos y consultivos del Consejo de Ministros han sido, pues, considerados por algunos autores como meros amortiguadores de las decisiones ya tomadas por el Presidente de la República. El destacado y recordado jurista Manuel Vicente Villarán en un muy interesante trabajo y de consulta obligatoria sobre este tema en especial, acuña esta concepción. Véase: VICENTE VILLARÁN, Manuel. La posición constitucional de los ministros. En: Páginas Escogidas. Lima: P. L. Villanueva, 1954, p. 71 y ss.
[38] Es bien conocida la clasificación de constituciones que efectúa Karl Loewenstein. Dicho autor hace referencia pues a una Constitución normativa que en líneas generales se presenta cuando ésta se adecua a la realidad del país en la cual se encuentra vigente, una constitución nominal cuando lo expresado en ella no guarda relación con las condiciones fácticas del Estado siendo en todo caso un plan de lo que se espera conseguir, digamos a muy largo plazo y, finalmente, una constitución semántica, fórmula por cierto a la que recurren generalmente los gobiernos de facto para legitimar su poder por lo que se trata de una Carta con amplias atribuciones a favor del gobernante de turno. A mayor abundamiento: LOEWENSTEIN, Karl. “Teoría de la…”. Op. Cit., p. 216 y ss.
[39] El artículo 173° de la Carta Magna de 1933 se limitaba a señalar lo siguiente: “El Ministro censurado debe dimitir. El Presidente de la República aceptará la dimisión.”
[40] Nos referimos pues a lo sucedido durante el gobierno de Bustamante y Rivero, entre los años 1945 y 1948, y la primera gestión de Fernando Belaunde Terry, entre el año 1963 y 1968. En ambos casos, el reconocimiento de la censura parlamentaria y la inexistencia de una mayoría oficialista generó una desestabilización del gobierno, paradójicamente luego de cada uno de los gobiernos mencionados fue la dictadura la que se encasilló en el poder. Es más, durante el primer gobierno de Belaunde se censuró a un ministro por haber corregido sistemáticamente a un miembro del Congreso.
[41] Ya de por sí la manera como se encuentra configurado nuestro sistema de gobierno es discutible, sobre todo por la ausencia de mecanismos efectivos de control de la gestión gubernamental. En ese orden de ideas, resulta por demás peligroso el consagrar el mecanismo de la disolución parlamentaria sin expresión de causa, tal como los constituyentes de la Carta de 1993 lo plantearon en su momento como fórmula posible. Véase a este respecto: DIARIO DE DEBATES. Tomo II, 05-08-1993, p. 1657.
[42] A este respecto recomendamos revisar: GUZMÁN NAPURÍ, Christian. El voto de investidura impropio en el Perú. En: Revista Jurídica del Perú. Año LII, N° 44. Trujillo: Editorial Normas Legales, marzo 2003, p. 151 y ss.
[43] Aunque preciso es hacer notar que hay ciertas materias que por “seguridad y defensa del Estado” no son susceptibles de ser de conocimiento público, lo cual, sin embargo, no se encuentra plenamente determinado por lo que en múltiples ocasiones se presta a arbitrariedades en perjuicio de la transparencia propio de todo Estado Democrático de Derecho y necesaria para la formación de una opinión pública libre. Sobre este tema en particular véase: GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, Ernesto. Materias clasificadas y control parlamentario. En: Revista Española de Derecho Constitucional. Año 16, N° 48. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, setiembre-diciembre 1996, p. 145 y ss.
[44] Estas especiales características de nuestro sistema de gobierno han suscitado los más diversos planteamientos en torno a su naturaleza, posturas que no entraremos a detallar aquí, pero que a mayor abundamiento pueden revisarse: VALEGA, César. La responsabilidad política del Gobierno. En: La Constitución de 1993. Lecturas sobre Temas Constitucionales N° 10. Lima. Comisión Andina de Juristas, 1994, p. 197 y ss; BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Estructura del Estado y modelo político en la Constitución de 1993. En: La Constitución de 1993. Lecturas sobre Temas Constitucionales N° 11. Lima. Comisión Andina de Juristas, diciembre 1995, p. 97 y ss; PANIAGUA CORAZAO, Valentín. La Constitución Peruana de 1993. En: Dereito. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Santiago de Compostela N° IV/2, 1995, p. 31 y ss; GARCÍA BELAUNDE, Domingo. “La Constitución en….”. Op. Cit; y ss; GUZMÁN NAPURÍ, Christian. “Las relaciones de gobierno…”. Op. Cit., entre otros interesantes trabajos sobre la materia.
[45] Es más, en la actualidad bien puede afirmarse que una de las tendencias constitucionales es la de contar con un mayor margen de control de la actuación del gobernante de turno, para lo cual se requiere de mecanismos efectivos y eficaces, y no postulados retóricos o canales procedimentales que no hacen más que desvanecer cualquier intento de ajustar la gestión gubernamental a los parámetros propios de todo Estado de Derecho, donde, como ya adelantamos, el control y la limitación del poder es una pauta ineludible. En esa línea van justamente, en líneas generales, las críticas que se plantean por ejemplo al sistema de gobierno mexicano, muchas de ellas, por cierto, bien podrían ser aplicadas al caso peruano. Véase sobre el particular: VALENCIA CARMONA, Salvador. Hacia un nuevo sistema político y constitucional. En: Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional. Número 8. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, enero-junio 2003, p. 159 y ss
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References: artículo 16
 artículo 19
 artículo 8
 artículo 34
 artículo 37
 artículo 16
 artículo 93
 artículo 173