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Guida agli acquisti sociali negli appalti pubblici. Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Roma
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Agnella Parisi
3 Guida agli acquisti sociali negli appalti pubblici Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Roma
4 La presente Guida rientra tra le iniziative dell Osservatorio sul settore non profit. E stata promossa dal Forum Terzo Settore, e realizzata da: Pina Rozzo - Associazione Città Visibile Onlus Walter Celletti - CO.IN. Cooperative integrate Onlus Hanno collaborato: Alessio Capponi e Lucia Martinez Si ringraziano per il prezioso supporto tecnico: Prof. Giuseppe Borgia Consigliere dell Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture Avv. Franco Dalla Mura Dott. Riccardo Rifici Ministero dell Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare: - Responsabile della Sezione certificazione ambientale e acquisti pubblici verdi della Divisione V Certificazione ambientale, prodotti chimici e acquisti pubblici verdi della Direzione generale per le Valutazioni Ambientali del Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare Un ringraziamento particolare va a Silvana Forte e Stefania Angius Osservatorio sul Non Profit della Camera di Commercio di Roma Si ringraziano, altresì, tutti coloro che hanno contribuito alla realizzazione delle interviste e dei questionari i cui risultati sono confluiti in un Report statistico che fa da corredo alla Guida. finita di stampare a Maggio 2013
5 Sommario Presentazione 5 Introduzione 6 Prefazione 7 1. Cosa si intende per acquisti sociali 9 2. Normativa La normativa comunitaria La Normativa Nazionale a. Il Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163 Codice dei Contratti Pubblici di lavori, servizi, forniture b. Il Piano di Azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della Pubblica Amministrazione (PAN GPP) Tipologie di acquisto sociale Promozione dell occupazione di persone con disabilità (Art. 52 D.lgs 163/2006) Le clausole sociali (art. 69 D.lgs 163/2006) Il Green Public Procurement (GPP) Soglie comunitarie e acquisti sociali a. Le soglie comunitarie b. I contratti sotto soglia : le convenzioni con le cooperative sociali di tipo B.. 26 c. I contratti sopra soglia comunitaria d. Le riserve pubbliche per la promozione dell inserimento lavorativo L introduzione dei criteri sociali nelle scelte d acquisto 34 a. La valutazione delle esigenze della pubblica amministrazione b. La definizione dell oggetto dell appalto c. La definizione dei criteri e dei requisiti d. La valutazione delle offerte e. Aggiudicazione dell appalto f. Controllo e monitoraggio Modelli innovativi di collaborazione tra enti locali e territorio 40 Il Partenariato pubblico privato (PPP) La Concessione di servizi Project Financing di opere e di servizi in ambito culturale e sociale Fondazioni di partecipazione Glossario Riferimenti normativi 60 Normativa comunitaria Normativa Nazionale Normativa Regionale e Provinciale Bibliografia e sitografia 62 Normativa Green Public Procurement (GPP) Cooperative sociali e clausole sociali Partenariato Pubblico Privato (PPP)... 64
7 Presentazione
8 Introduzione Le Pubbliche Amministrazioni sono importanti acquisitrici di beni e servizi: secondo la Commissione Europea spendono circa 2 trilioni di euro l anno, equivalenti al 18 % del PIL dell intera Unione Europea in forniture. Numerosi documenti dell Unione, oggi, richiamano l attenzione delle Autorità Pubbliche a garantire nel loro operato il rispetto del principio di sostenibilità, il quale racchiude e integra la ricerca di condizioni di equilibrio ambientale, sociale ed economico del territorio. Utilizzando il loro potere di acquisto per scegliere beni, servizi e opere secondo criteri di valorizzazione sociale e ambientale, le pubbliche amministrazioni possono fornire un importante contributo agli obiettivi di sostenibilità e sviluppo sia a livello locale che regionale, nazionale e internazionale. A partire dall adozione nel 2008 del PAN GPP - Piano di Azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della Pubblica Amministrazione, fino al recente decreto ministeriale del 6 giugno 2012 Guida per l integrazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici, il Governo nazionale ha progressivamente aperto a nuovi percorsi di sviluppo sostenibile del territorio facendo leva sull ingente flusso economico rappresentato dalla spesa pubblica per forniture o servizi. Oggi, attraverso gli appalti pubblici socialmente responsabili, le amministrazioni possono offrire alle aziende incentivi reali e favorire uno sviluppo equilibrato del territorio. Ricorrendo a forniture responsabili, si possono promuovere opportunità di occupazione locale, lavoro dignitoso, inclusione sociale, accessibilità, progettazione per tutti, commercio etico e mirare a una conformità maggiore con gli standard sociali. Gli aspetti sociali possono così essere combinati con gli aspetti ambientali in un approccio integrato allo sviluppo sostenibile. Queste Linee Guida intendono offrire un contributo alla diffusione della pratica degli acquisti sociali, in modo da agevolare il lavoro di amministratori e funzionari delle autorità pubbliche e degli enti locali e fornire loro riferimenti utili alla comprensione delle normative, degli strumenti disponibili e delle migliori pratiche già attuate sul territorio provinciale.
9 Prefazione
11 1. Cosa si intende per acquisti sociali Per acquisti sociali, o Socially Responsible Public Procurement (SRPP), si intende la pratica di scelta delle Pubbliche Amministrazioni attraverso la quale, nelle decisioni d acquisto, si supera l approccio basato esclusivamente sui requisiti economici e si considera anche l impatto sociale, economico e ambientale. Il SRPP affianca e integra le politiche di acquisto verde (Green Public Procurement, GPP), spingendo le istituzioni pubbliche ad assumere un ruolo di promozione e supporto dello sviluppo sostenibile del territorio. La Commissione europea, nella recente pubblicazione Acquisti sociali. Una guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici, definisce gli appalti pubblici socialmente responsabili come quelle operazioni di appalto che tengono conto di uno o più dei seguenti aspetti sociali: opportunità di occupazione, lavoro dignitoso, conformità con i diritti sociali e lavorativi, inclusione sociale (inclusione delle persone con disabilità), pari opportunità, accessibilità, progettazione per tutti, considerazione dei criteri di sostenibilità tra cui gli aspetti legati al commercio etico, e una più ampia conformità di natura volontaristica con la responsabilità sociale di impresa (RSI), nel rispetto dei principi sanciti dal Trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE) e dalle direttive sugli appalti. Ciò significa che, attraverso le proprie politiche di acquisto, le Amministrazioni possono influire in modo determinante sia sullo sviluppo dei mercati, sia sul raggiungimento di importanti obiettivi di carattere socio-economico. Temi centrali sono le pari opportunità di accesso e di impiego, la protezione delle condizioni di lavoro, l inclusione dei gruppi svantaggiati e dei disabili, l ambiente, la sostenibilità, la trasparenza. Oggi la pratica del SRPP può, se guidata e governata, rappresentare soprattutto una leva anticiclica, perché andrebbe a connettere un mercato pubblico riqualificato - in una fase in cui quello privato è stagnante per effetto della crisi economica e finanziaria - con nuovi bacini imprenditoriali costituiti dalla generazione di nuove imprese e dalla riqualificazione e riconversione di quelle esistenti. Imprese operanti sia sui mercati tradizionali che su quelli innovativi, ma con processi produttivi rivisitati in chiave di sostenibilità sociale, economica e ambientale. Tramite programmi di SRPP le amministrazioni pubbliche possono implementare l impatto della propria funzione istituzionale, innescare filiere virtuose di policy con altre amministrazioni, raggiungere un equilibrio economicamente sostenibile creando allo stesso tempo valore sociale a beneficio del territorio e della cittadinanza. 9 Cosa si intende per acquisti sociali
12 2. Normativa 2.1 La normativa comunitaria Camera di Commercio di Roma 10 La possibilità di integrare nel Public Procurement criteri a evidenza sociale intendendo il sociale nella sua valenza più ampia è stata introdotta dalla normativa comunitaria già a partire dalla fine degli anni 90. La Commissione ha progressivamente chiarito, nella comunicazione COM(2001) 566 Comunicazione interpretativa della Commissione sul diritto comunitario degli appalti pubblici, le possibilità di integrare aspetti sociali negli appalti pubblici e illustrato l insieme delle possibilità offerte dal diritto comunitario per integrare gli aspetti sociali negli appalti pubblici, in modo da contribuire allo sviluppo sostenibile, concetto che coniuga la crescita economica, il progresso sociale e il rispetto dell ambiente. Secondo Bruxelles la politica del mercato interno può essere attuata perseguendo al contempo più obiettivi, tra cui quelli che attengono alla politica dell integrazione e dell inclusione. Pertanto le amministrazioni dovrebbero non solo considerare il miglior rapporto qualità/prezzo nell acquisizione di forniture di beni e servizi, ma anche aspetti sociali collegati all oggetto, alla modalità di selezione delle proposte, all esecuzione dell appalto. Con le Direttive 17 e 18 del 2004 si chiarisce che le amministrazioni hanno la possibilità di soddisfare esigenze pubbliche con criteri di aggiudicazione di tipo ambientale e sociale; possono utilizzare criteri sociali che soddisfano bisogni propri di categorie di popolazione particolarmente svantaggiate e possono esigere condizioni particolari in merito all esecuzione dell appalto purché siano compatibili con il diritto comunitario e siano precisate nel bando di gara o nel capitolato d oneri. Le condizioni di esecuzione di un appalto possono pertanto anche basarsi su considerazioni sociali e ambientali 1. Più precisamente la Direttiva 17 prevede anche che si possa riservare la partecipazione alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici a laboratori protetti o riservarne l esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetto quando la maggioranza dei lavoratori interessati è composta di disabili i quali, in ragione della natura o della gravità del loro handicap, non possono esercitare un attività professionale in condizioni normali 2, immaginando una specifica riserva a supporto di particolari tipologie di imprese orientate all inserimento lavorativo dei disabili. La novità maggiore è intervenuta con il documento elaborato dalla Commissione Europea nel 2011: Acquisti sociali. Una guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici, nel quale sono presi in considerazione i molteplici aspetti afferenti all ampia definizione di appalti pubblici socialmente responsabili. Sotto questo profilo, sono diversi gli ambiti di rilievo: la promozione delle opportunità di occupazione, la retribuzione dignitosa, l accesso alla formazione, la parità di trattamento tra uomini e donne, la promozione dell occupazione per persone con disabilità, le specifiche tecniche per garantire alle persone con disabilità l accesso ai servizi e agli edifici pubblici, ai trasporti pubblici, la promozione delle piccole e 1 55 considerando direttiva 17/2004 CE; 46 considerando direttiva 18/2004 CE 2 39 considerando direttiva 17/2004 CE
13 medie imprese, una maggiore visibilità delle opportunità di subappalto. Nella COM (2011) Single Market Act. Dodici leve per stimolare la crescita e rafforzare la fiducia sono individuate alcune azioni chiave per giungere a una politica equilibrata che sostenga una domanda di beni, opere e servizi rispettosi dell ambiente, socialmente responsabili e innovativi. Nell Atto si specifica come le autorità pubbliche spendano circa il 18% del PIL dell UE per beni, servizi e opere. Gli appalti pubblici possono divenire un utile strumento quindi per incoraggiare lo sviluppo di un mercato interno più ecologico, sociale e innovativo 3. Il 20 dicembre 2011 la Commissione Europea ha presentato la proposta di riforma della Direttiva 2004/18 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (COM(2011) 896). L atto si iscrive nel quadro di un insieme di iniziative legislative volte a un organica ridefinizione delle norme europee in materia di appalti, secondo quanto annunciato nel Libro Verde sulla modernizzazione della politica dell UE in materia di appalti pubblici del 27 gennaio dello stesso anno. La proposta, oltre a contenere novità interessanti in materia di appalti sociali (come la ridefinizione dell istituto del laboratorio protetto) rappresenta, fra l altro, l occasione per far chiarezza sullo spazio che il diritto dell Unione Europea riconosce ai vincoli di natura sociale e lavoristica cui gli Stati possono condizionare l aggiudicazione e l esecuzione degli appalti pubblici sul loro territorio. Nel gennaio 2012, la Commissione pubblica la seconda edizione del manuale Buy Green: A handbook on green public procurement 4. Il documento intende guidare le pubbliche amministrazioni ad agire nella logica degli acquisti verdi (GPP): acquistare prodotti e servizi con un più basso impatto ambientale. Viene dato ampio spazio ad alcuni settori per i quali la legislazione dell UE ha stabilito in materia ambientale nuovi obblighi vincolanti per gli appalti: il controllo delle sostanze pericolose, i rifiuti e il riciclaggio, l acquisto di veicoli puliti, le apparecchiature informatiche per ufficio e il rendimento energetico nell edilizia. Il manuale fornisce, inoltre, orientamenti dettagliati su come valutare il miglior rapporto qualità/prezzo basato sul costo del ciclo di vita, considerando così non solo il prezzo di acquisto, ma tutti i costi sostenuti nel ciclo di vita del prodotto, dell opera o del servizio, attribuendo un costo anche a specifiche esternalità ambientali come le emissioni di CO La Normativa Nazionale a. Il Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163 Codice dei Contratti Pubblici di lavori, servizi, forniture Nel recepire le Direttive comunitarie 17 e 18, il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei Contratti Pubblici), ha in primo luogo stabilito (art. 2) che il principio di economicità può essere subordinato, entro i limiti in cui sia 3 Punto 2.12 relativo agli appalti pubblici dell Atto per il Mercato Unico. COM(2011) Il manuale è disponibile sul sito della Commissione 11 Normativa
14 Camera di Commercio di Roma 12 espressamente consentito dalle norme vigenti e dallo stesso codice, ai criteri, previsti dal bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute e dell ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile. Le stazioni appaltanti possono quindi vincolare l aggiudicazione della gara e l esecuzione del contratto al rispetto di particolari condizioni in tema di esigenze sociali, salute, ambiente. Tali condizioni sono previste: nell art. 42, comma 1, lett. f), alla luce del quale, ai fini della dimostrazione della capacità tecnica e professionale, si può prevedere l indicazione delle misure di gestione ambientale che l operatore dovrà applicare durante la realizzazione dell appalto; nell art. 44 sulle norme di gestione ambientale, ove è previsto che per gli appalti di lavori e di servizi, unicamente nei casi appropriati, le stazioni appaltanti possano richiedere la presentazione di certificati rilasciati da organismi indipendenti per attestare il rispetto, da parte dell operatore economico, di determinate norme di gestione ambientale; nell art. 52, ai sensi del quale le stazioni appaltanti, in presenza di apposita menzione nel bando di gara, possono riservare la partecipazione alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, a laboratori protetti, o riservarne l esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetto quando la maggioranza dei lavoratori interessati sia composta di disabili; nell art. 68, comma 3, lett. b), ai sensi del quale, fatte salve le regole tecniche nazionali obbligatorie nei limiti in cui sono compatibili con la normativa comunitaria, le specifiche tecniche sono formulate in termini di prestazioni o di requisiti funzionali, che possono includere caratteristiche ambientali. Questi devono tuttavia essere sufficientemente precisi da consentire agli offerenti di determinare l oggetto dell appalto e alle stazioni appaltanti di aggiudicare l appalto; nell art. 69, commi 1 e 2, in merito alla possibilità per le stazioni appaltanti di esigere condizioni particolari, che possono attenere ad esigenze sociali o ambientali (cd. clausole sociali), per l esecuzione del contratto, purché siano compatibili con il diritto comunitario e, tra l altro, con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, e purché siano precisate nel bando di gara, o nell invito, in caso di procedure senza bando, o nel capitolato d oneri; nell art. 83, comma 1, lett. e), che contempla la previsione, tra i criteri di valutazione delle offerte economicamente più vantaggiose, le caratteristiche ambientali e il contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali dell opera o del prodotto. b. Il Piano di Azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della Pubblica Amministrazione (PAN GPP) Accogliendo l indicazione contenuta nella Comunicazione della Commissione europea Politica integrata dei prodotti, sviluppare il concetto di ciclo di vita ambientale - COM(2003) 302, e in ottemperanza dell articolo 1, comma 1126, della Legge 296/2006 (Legge finanziaria 2007), il Ministero dell Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha elaborato, attraverso un ampio processo di consultazione con enti locali e parti interessate e con la collaborazione degli altri Ministeri competenti (Economia e Finanze e Sviluppo Economico) e degli enti e strutture tecniche di supporto (CONSIP, ENEA, ISPRA, ARPA), il Piano di Azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della pubblica amministrazione (PAN GPP). Il Piano, adottato con il Decreto Interministeriale dell 11 aprile 2008, ha l obiettivo
15 di massimizzare la diffusione del Green Public Procurement (GPP) presso gli enti pubblici in modo da farne dispiegare in pieno le potenzialità in termini di miglioramento ambientale, economico e industriale. Il PAN GPP fornisce un quadro generale sul GPP, definisce degli obiettivi nazionali, identifica le categorie di beni, servizi e lavori di intervento prioritarie per gli impatti ambientali e i volumi di spesa, su cui definire i Criteri Ambientali Minimi. Obiettivi della gestione del PAN GPP sono: individuare i requisiti ambientali da introdurre nelle procedure di acquisto per le categorie di prodotti, servizi e lavori oggetto del piano stesso (CAM) programmare e realizzare le attività relative alla formazione e alla comunicazione impostare e svolgere il monitoraggio utile a verificare l efficacia del piano d azione, e controllare l andamento degli obiettivi da perseguire. I Criteri Ambientali Minimi I Criteri Ambientali Minimi o CAM, adottati con Decreto Ministeriale, riportano delle indicazioni generali volte a indirizzare l ente verso una razionalizzazione dei consumi e degli acquisti e forniscono delle considerazioni ambientali, collegate alle diverse fasi delle procedure di gara (oggetto dell appalto, specifiche tecniche, caratteristiche tecniche premianti collegate alla modalità di aggiudicazione all offerta economicamente più vantaggiosa, condizioni di esecuzione dell appalto) volte a qualificare ambientalmente sia le forniture che gli affidamenti lungo l intero ciclo di vita del servizio/prodotto. La struttura dei CAM consente di facilitare al massimo il compito delle stazioni appaltanti che vogliono adottare o implementare pratiche di GPP ed essere in linea con i principi del PAN. Con un semplice copia e incolla infatti, si possono trasferire nei propri capitolati le caratteristiche ambientali utili a classificare come verde la fornitura o l affidamento cui si riferiscono e i relativi mezzi di prova per verificare la conformità delle offerte pervenute ai requisiti ambientali richiesti. I CAM sono individuati con riferimento a 11 settori prioritari: 1. arredi (mobili per ufficio, arredi scolastici, arredi per sale archiviazione e sale lettura) 2. edilizia (costruzioni e ristrutturazioni di edifici con particolare attenzione ai materiali da costruzione, costruzione e manutenzione delle strade) 3. gestione dei rifiuti 4. servizi urbani e al territorio (gestione del verde pubblico, arredo urbano) 5. servizi energetici (illuminazione pubblica, riscaldamento e raffrescamento edifici, segnaletica) 6. elettronica (attrezzature elettriche ed elettroniche d ufficio, materiali di consumo, telecomunicazioni) 7. prodotti tessili e calzature 8. cancelleria(carta e materiali di consumo) 9. ristorazione(servizio mensa e forniture alimenti) 10. servizi di gestione degli edifici (servizi di pulizia e materiali per l igiene) 11. trasporti (mezzi e servizi di trasporto, Sistemi di mobilità sostenibile) c. Il Decreto Ministeriale 6 giugno 2012 e il Dialogo Strutturato Il Piano d azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione - PAN GPP è stato recentemente implementato dal Decreto del Ministero dell Ambiente del 6 giugno Questo consiste in otto articoli, che forniscono indicazioni operative per tener 13 Normativa
16 Camera di Commercio di Roma 14 conto degli aspetti sociali nella definizione dei bandi di gara della Pubblica Amministrazione, per l acquisto di beni e di servizi e per l esecuzione di lavori. Si tratta di linee guida a supporto del principio che l attenzione agli aspetti sociali da parte delle amministrazioni pubbliche sia indispensabile per garantire una sostenibilità ambientale, sociale, economica. Nel documento sono presi a fondamento i principi evidenziati dalla Commissione Europea nella pubblicazione del 2010 Acquisti sociali. Una guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici, da integrare nel contesto degli appalti pubblici socialmente responsabili, quali: la promozione delle opportunità di occupazione, del lavoro dignitoso, la conformità con i diritti sociali, l inclusione sociale e promozione dell economia sociale, accessibilità, progettazione per tutti, diffusione della Responsabilità Sociale di Impresa, ecc. L applicazione della Guida è suggerita alle stazioni appaltanti anche in ragione del grado di rischio di violazione dei diritti umani che si possono verificare nelle diverse catene di fornitura delle varie merceologie oggetto di appalto pubblico (ad esempio il settore tessile e il settore agro-alimentare, possono considerarsi tra i settori a maggior rischio). Proprio per limitare tale fenomeno, si evidenzia come le pubbliche amministrazioni, integrando i criteri sociali negli appalti pubblici, possano contribuire a migliorare il rispetto dei diritti umani e delle condizioni di lavoro lungo tutta la catena della fornitura, favorendo al contempo lo sviluppo del mercato dei prodotti realizzati con il rispetto di tali diritti e condizioni. Secondo le indicazioni ministeriali, tale approccio può essere conseguito attraverso un dialogo strutturato tra le Amministrazioni aggiudicatici e i relativi fornitori. Un flusso informativo con i soggetti economici che deve attivarsi già dalla volontà di inserire nel bando specifici criteri sociali, per proseguire con la definizione e l inserimento delle relative clausole, la sottoscrizione di una dichiarazione di conformità a standard sociali minimi (da allegare al capitolato e al contratto di fornitura), il monitoraggio della conformità agli standard sociali minimi in fase di esecuzione e soprattutto con il controllo dell effettiva applicazione delle clausole sociali. Sebbene la normativa nazionale ed europea impongano l adozione di misure idonee a valorizzare e rispettare principi di sostenibilità sociale e ambientale, molto spesso i beni oggetto di forniture, soprattutto per effetto dell internazionalizzazione dei mercati, derivano da un processo di produzione che si sottrae a questi parametri sociali, perché in tutto o in parte prodotti in territori nei quali i diritti umani (in particolare quelli a tutela dei minori e dei lavoratori) sono violati o elusi. Allo scopo di contrastare questo fenomeno e favorire lo sviluppo concreto nel mercato di prodotti realizzati nel rispetto dei richiamati diritti e condizioni, le Pubbliche Amministrazioni sono invitate a promuovere il cosiddetto dialogo strutturato, che consiste nella costruzione di un processo di facilitazione tra le Amministrazioni aggiudicatrici e i relativi fornitori, attraverso il quale si sviluppa la dimensione della responsabilità sociale nell ambito del settore degli approvvigionamenti pubblici. Il dialogo strutturato ha l obiettivo di migliorare la conoscenza delle condizioni di lavoro e del rispetto dei diritti umani lungo la catena di fornitura, di trasmettere segnali di attenzione sugli standard sociali lungo la stessa catena e di permettere il monitoraggio dell applicazione dei criteri sociali dell appalto, compresa l attivazione di eventuali meccanismi correttivi in caso di mancato rispetto degli stessi. Per facilitare la realizzazione del dialogo strutturato, il Decreto del 6 giugno 2012
17 prevede il ricorso a criteri ad evidenza sociale che vadano oltre la definizione dell oggetto dell appalto. Le clausole contrattuali dovranno prevedere un dialogo con l aggiudicatario dell appalto, l attivazione del flusso di informazioni e strumenti di monitoraggio del rispetto delle condizioni apposte in clausola. L approccio adottato dovrà basarsi sulla trasparenza e sulla tracciabilità della catena di fornitura e prevedere la costruzione di un dialogo attivo tra le Amministrazioni aggiudicatrici e i relativi fornitori, articolato in due fasi : 1. informazione e confronto con gli operatori economici interessati circa la definizione dei criteri sociali che saranno considerati e integrati gradualmente nelle procedure a evidenza pubblica; 2. inserimento nelle procedure a evidenza pubblica delle condizioni di esecuzione contrattuale attinenti ad esigenze di carattere sociale. Questa fase si articola nella previsione di clausole e dichiarazioni contrattuali, nel monitoraggio e nella verifica della conformità ai criteri sociali, nella previsione di strumenti contrattuali volti a sanzionare la non conformità a detti criteri. Normativa 15
18 Istruzioni per l uso Il processo del dialogo strutturato Si tratta di una relazione strutturata e di scambio informativo continuativo tra la stazione appaltante e i fornitori e sub-fornitori Gli obiettivi: 1. Migliorare la conoscenza delle condizioni di lavoro lungo la catena 2. Trasmettere segnali di attenzione sugli standard sociali lungo la catena 3. Monitorare l applicazione dei criteri sociali dell appalto lungo la catena 4. Attivare eventuali meccanismi correttivi in caso di mancato rispetto degli standard Il dialogo si realizza attraverso l applicazione di condizioni di esecuzione contrattuale, ossia con l assunzione di impegni che riguardano l aggiudicatario dell appalto. Con il dialogo strutturato si sviluppa la dimensione della Responsabilità Sociale d Impresa nell ambito degli appalti pubblici. Camera di Commercio di Roma Le fasi del dialogo: 1. Informazione agli operatori economici: l Amministrazione aggiudicatrice, con adeguato anticipo rispetto alla prevista applicazione dei criteri sociali, informa gli operatori economici circa la volontà di integrare i criteri sociali nelle proprie attività contrattuali; l informazione avviene attraverso l organizzazione di specifici incontri e altre eventuali forme, dandone pubblica comunicazione; 2. Inserimento di clausole relative alla conformità a standard sociali minimi tra le condizioni di esecuzione contrattuale: clausole da inserire nel capitolato speciale e nel contratto di fornitura, riguardano gli impegni assunti dall aggiudicatario relativi alla conformità a standard sociali minimi e al monitoraggio degli stessi; 3. Sottoscrizione di una Dichiarazione di conformità a standard sociali minimi : la dichiarazione (da allegare al capitolato e al contratto di fornitura) riporta l assunzione di impegni dell aggiudicatario verso il rispetto di standard sociali minimi lungo la catena di fornitura secondo le Convenzioni fondamentali dell International Labour Organization (ILO), e la collaborazione con l Amministrazione aggiudicatrice per il monitoraggio degli impegni assunti; 4. Compilazione di un questionario di monitoraggio della conformità agli standard sociali minimi: l Amministrazione invia all aggiudicatario un questionario finalizzato a monitorare le modalità con le quali lo stesso gestisce le attività connesse agli standard sociali minimi. Il questionario ha rilevanza contrattuale e integra la documentazione relativa all applicazione del contratto; 5. Richieste di chiarimenti e incontri: l Amministrazione richiede chiarimenti all aggiudicatario sulla base delle informazioni contenute nel questionario, nonché organizza incontri tesi a soddisfare necessità informative dell aggiudicatario, ecc.; 6. Verifiche ispettive: l Amministrazione effettua verifiche ispettive o le fa effettuare per proprio conto da soggetti specificatamente incaricati, finalizzate a monitorare il rispetto delle clausole contrattuali; 7. Azioni correttive: l aggiudicatario potrà essere tenuto a effettuare adeguate azioni correttive, che possono coinvolgere i sub-fornitori; l aggiudicatario sarà tenuto a dimostrare che le clausole sono rispettate e a documentare l esito delle eventuali azioni correttive effettuate; 8. Penalità: l Amministrazione stabilisce penalità proporzionali alla gravità delle violazioni contrattuali inerenti la non conformità agli standard sociali minimi lungo la catena di fornitura, fino alla risoluzione del contratto. 16
19 3. Tipologie di acquisto sociale 3.1 Promozione dell occupazione di persone con disabilità (Art. 52 D.lgs 163/2006) Il Codice dei Contratti Pubblici - D.Lgs 163/ prevede la facoltà della stazione appaltante di circoscrivere l ambito soggettivo di partecipazione o di esecuzione dei contratti in favore di particolari categorie di operatori, al fine di tutelare specifiche esigenze di carattere sociale. L art. 52 del Codice stabilisce espressamente che la stazione appaltante, previa menzione nel bando di gara, fatte salve le norme vigenti sulle cooperative sociali e sulle imprese sociali, possa: riservare la partecipazione alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici a laboratori protetti nel rispetto della normativa vigente in relazione a singoli appalti o in considerazione dell oggetto di determinati appalti; riservarne l esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetto quando la maggioranza dei lavoratori interessati è composta di disabili i quali, in ragione della natura o della gravità del loro handicap, non possono esercitare un attività professionale in condizioni normali. Con il ricorso all art. 52 le autorità pubbliche possono incentivare l occupazione delle persone con disabilità ai sensi della Legge 68/99, rendendo esclusiva la partecipazione all esecuzione del contratto a imprese costituite da una maggioranza di persone disabili o che impieghino nell esecuzione del contratto una maggioranza di addetti disabili. Poiché gli istituti del laboratorio protetto e del programma di lavoro protetto non trovano diffusione nell ordinamento italiano, ma rappresentano per lo più realtà diffuse in altri stati dell Unione, si è reso necessario un collegamento esplicativo rispetto alla normativa riguardante le imprese sociali e le cooperative sociali, che nel nostro paese rappresentano i soggetti più vicini e maggiormente in grado di rispondere agli obiettivi dell inserimento lavorativo e dell occupazione delle persone con disabilità. L Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP), con la determinazione numero 2 del 23 gennaio 2008, ha chiarito questi aspetti stabilendo che le cooperative sociali (così come qualunque altra tipologia di impresa) possono essere comunque riconosciute come laboratori protetti e quindi beneficiare della riserva di cui all art. 52 soltanto laddove la base sociale sia composta in maggioranza da lavoratori disabili. Nel caso dei programmi di lavoro protetto vi è invece la condizione che nello svolgimento dell appalto vi sia l impiego di un numero maggioritario di lavoratori disabili che, in ragione della natura o della gravità del loro handicap, non possono esercitare un attività professionale in condizioni normali. La partecipazione alla gara deve comunque intendersi aperta a tutti i soggetti previsti dal Codice, anche privi dei requisiti necessari ai fini del riconoscimento come laboratori protetti. Di fatto, il requisito dell occupazione di persone con disabilità, limita l applicabilità della riserva prevalentemente alle cooperative sociali di tipo B in quanto, allo stato della legislazione vigente, sono le sole imprese ad avere quale fine istituzionale, statutario e obbligatorio, l inserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati (ivi comprese le persone con disabilità). 17 Tipologie di acquisto sociale
20 I Laboratori protetti In particolare, l Autorità ha ritenuto che possono essere riconosciuti come laboratori protetti, ai sensi dell articolo 52 del Codice, i soggetti che possiedono cumulativamente i seguenti requisiti: 1. essere un soggetto giuridico, costituito nel rispetto della vigente normativa, che esercita in via stabile e principale un attività economica organizzata; 2. prevedere nei documenti sociali, tra le finalità dell ente, quella dell inserimento lavorativo delle persone disabili; 3. avere nel proprio ambito una maggioranza di lavoratori disabili che, in ragione della natura o della gravità del loro handicap, non possono esercitare un attività professionale in condizioni normali. Camera di Commercio di Roma 18 La possibilità che le cooperative sociali siano composte in maggioranza da persone con disabilità (caso non raro) o che possano realizzare lavorazioni con l apporto preponderante di disabili (nella fase di esecuzione del contratto d appalto), ha favorito la diffusione di forme di convenzionamento pubblico con questa tipologia di imprese. Resta comunque ferma la possibilità che altri soggetti - anche con forme giuridiche diverse - possano connotarsi in equivalenza ai laboratori protetti o ai programmi di lavoro protetto, rispettandone i requisiti sociali e occupazionali e concorrere alle medesime condizioni delle cooperative sociali. Attualmente, la riserva stabilita dall art. 52 è utilizzata per diverse tipologie di servizi, caratterizzati dalla compatibilità tra il tipo di disabilità e le modalità lavorative richieste dall appalto. Esperienze significative si possono evidenziare nella gestione di servizi alla sanità (gare per la gestione dei cup), nella gestione dei rifiuti, nelle lavorazioni definite conservative o ordinarie quali ad esempio le pulizie, le bonifiche e le manutenzioni. Un campo in grande espansione è anche quello dei servizi informatici, ad esempio nel settore dei contratti per la digitalizzazione dei documenti, la catalogazione e l archiviazione ottica delle informazioni. Esempio di clausola sociale ai sensi dell art.52 Art. 1 - Oggetto del servizio L appalto ha per oggetto il servizio, riservato ai sensi dell art.52 del D.lgs. 12 aprile 2006 n.163 s.m.i., di portierato, sorveglianza, custodia e piccole manutenzioni (anche tramite strumentazione elettronica: videocamere, sistema interfonico, badge per accessi, ecc.) per le strutture residenziali del Comune di Le Strutture e gli edifici interessati dal presente affidamento sono i seguenti: Sono parte del servizio anche gli spazi interni della casa comunale, le sale studio, emeroteca, aula associazioni, aula informatica, sala polifunzionale e gli altri spazi anche esterni adiacenti. 3. Nello specifico, il servizio comprende: segreteria, portierato, custodia e sorveglianza, servizio guardaroba e foresteria, piccole manutenzioni. L esecuzione delle attività oggetto dell appalto avverranno in un contesto di programmi di lavoro protetto e finalizzate a creare posti di lavoro per persone svantaggiate che non sarebbero in grado di esercitare un attività professionale in condizioni normali, secondo quanto previsto dall art.52 del D.lgs. 12 aprile 2006 n.163 s.m.i.
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References: art. 42
 art. 44
 art. 52
 art. 68
 art. 69
 art. 83
 articolo 1
 art. 52
 art. 52
 art. 52
 articolo 52
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 art.52
 Art. 1
 art.52
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