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Timestamp: 2016-10-27 01:02:41+00:00

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117 V 17721. Urteil vom 14. Oktober 1991 i.S. Bundesamt f�r Sozialversicherung gegen L. und Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Art. 43ter LAVS, art. 2 OMAV, annexe � l'OMAV. - La constitutionnalit� et la l�galit� de la liste des moyens auxiliaires selon l'annexe � l'OMAV sont sujettes au contr�le du juge. Lors de l'examen sous l'angle de l'arbitraire, l'annexe � l'OMAV peut �tre compl�t�e par un nouveau moyen auxiliaire (consid. 3). - Au regard du but de r�adaptation prescrit par la loi, il ne se justifie pas d'exclure de la liste annex�e � l'OMAV les proth�ses pour les bras; ce moyen est indispensable � l'ind�pendance de l'assur� selon l'art. 43ter al. 1 LAVS et, en l'esp�ce, � l'accomplissement des t�ches relevant de son champ d'activit� (tenue du m�nage) au sens de l'art. 43ter al. 2 LAVS. A lui seul, le crit�re de distinction invoqu�, fond� sur la fr�quence du besoin en g�n�ral, ne respecte pas la d�l�gation l�gislative de l'art. 43ter LAVS, de sorte que le choix d'un moyen auxiliaire en fonction de consid�rations d'ordre purement quantitatif est arbitraire (consid. 4). Faits � partir de page 178
A.- Die 1921 geborene, verheiratete E. L., Hausfrau, ist Bez�gerin einer Altersrente. 1989 musste sie im Spital B. eine Herzoperation vornehmen lassen. Dabei bildete sich im linken Arm eine Mikroembolie mit der Folge, dass der Arm nicht mehr durchblutet wurde und schliesslich amputiert werden musste. Am 14. November 1989 meldete sich E. L. bei der Verwaltung an mit dem Begehren um Abgabe einer zweckm�ssigen Armprothese. Die Ausgleichskasse des Kantons Bern lehnte das Gesuch aufgrund eines Beschlusses der Invalidenversicherungs-Kommission vom 24. November 1989 ab, weil Armprothesen in der f�r den Hilfsmittelanspruch von Altersrentnern massgeblichen Verordnung nicht aufgef�hrt seien, so dass die AHV hief�r nicht aufzukommen habe (Verf�gung vom 30. November 1989).
B.- E. L. beantragte beschwerdeweise die Verg�tung der Kosten f�r die inzwischen angepasste Armprothese. Zur Begr�ndung f�hrte sie im wesentlichen aus, es sei "v�llig unverst�ndlich und nicht akzeptabel", dass ausgerechnet die Armprothese nicht in der entsprechenden Liste enthalten sei. Auch eine Altersrentnerin, die den Haushalt besorgen m�sse, sei auf eine Armprothese angewiesen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hiess die Beschwerde gut, hob die angefochtene Verf�gung auf und wies die Sache an die Verwaltung zur�ck, damit sie die Verwendungsweise der Armprothese n�her abkl�re und, je nach dem Ergebnis dieser Aktenerg�nzung, �ber den Anspruch auf Abgabe des Hilfsmittels neu verf�ge (Entscheid vom 15. Mai 1990).
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt das Bundesamt f�r Sozialversicherung (BSV) die Aufhebung des kantonalen Entscheids.
W�hrend die Versicherte sich nicht vernehmen l�sst, pflichtet die Ausgleichskasse dem BSV bei.
1. a) Nach Art. 43ter AHVG bestimmt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen in der Schweiz wohnhafte Bez�ger von Altersrenten, die f�r die Fortbewegung, f�r die Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt oder f�r die Selbstsorge kostspieliger Ger�te bed�rfen, Anspruch auf Hilfsmittel haben (Abs. 1). Er bestimmt, in welchen F�llen Bez�ger von Altersrenten Anspruch auf Hilfsmittel f�r die Aus�bung einer Erwerbst�tigkeit oder einer T�tigkeit in ihrem Aufgabenbereich haben (Abs. 2). Er bezeichnet die Hilfsmittel, welche die Versicherung abgibt oder an welche sie einen Kostenbeitrag gew�hrt; er regelt die Abgabe sowie das Verfahren und bestimmt, welche Vorschriften des Bundesgesetzes �ber die Invalidenversicherung anwendbar sind (Abs. 3).
b) Der Bundesrat hat diese Regelungskompetenz dem Eidgen�ssischen Departement des Innern (EDI) �bertragen. Gem�ss Art. 66ter AHVV regelt das Departement die Voraussetzungen f�r die Abgabe von Hilfsmitteln an Altersrentner, die Art der abzugebenden Hilfsmittel sowie das Abgabeverfahren. Dieser Subdelegation ist das EDI mit dem Erlass der Verordnung �ber die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Altersversicherung (HVA) vom 28. August 1978, in Kraft seit 1. Januar 1979, nachgekommen. Art. 2 HVA lautet:
"In der Schweiz wohnhafte Bez�ger von Altersrenten der AHV, die f�r die
T�tigkeit in ihrem Aufgabenbereich, f�r die Fortbewegung, f�r die
Herstellung des Kontakts mit der Umwelt oder f�r die Selbstsorge auf
aufgef�hrten Leistungen. Die Liste umschreibt Art und Umfang der
Leistungen f�r jedes Hilfsmittel abschliessend."
Die der HVA als Anhang beigef�gte Liste der Hilfsmittel (in der Fassung vom 24. November 1988, in Kraft seit 1. Januar 1989) umfasst unter jeweils n�her umschriebenen Anspruchsvoraussetzungen: - definitive Fuss- und Beinprothesen oder -orthesen (Ziff. 1); - Fahrst�hle ohne motorischen Antrieb (Ziff. 2); - H�rger�te f�r ein Ohr (Ziff. 3); - orthop�dische Massschuhe (Ziff. 4); - Sprechhilfeger�te (Ziff. 5); - definitive Brust-Exoprothesen (Ziff. 6); - Per�cken (Ziff. 7); - Lupenbrillen (Ziff. 8).
2. Die Ablehnung des Gesuchs um Abgabe einer Armprothese durch die Verwaltung steht im Einklang mit der verordnungsm�ssigen Regelung, da dieser Behelf in der Hilfsmittelliste gem�ss HVA-Anhang nicht aufgef�hrt ist. Die Beschwerdegegnerin kann sich unbestrittenermassen auch nicht auf die Besitzstandswahrung nach Art. 4 HVA berufen, wonach Altersrentnern der Leistungsanspruch bei vorangegangener Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung gew�hrt bleibt. Denn das Leiden, welches das Hilfsmittel erforderlich macht, ist erst nach vollendetem 62. Altersjahr aufgetreten, so dass die Beschwerdegegnerin keinen invalidenversicherungsrechtlichen Hilfsmittelanspruch erwerben konnte (Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 3 lit. d und Art. 21 IVG). Es stellt sich daher einzig die Frage, ob der Anspruch auf Abgabe einer Armprothese, trotz Nichtaufnahme dieses Behelfs in die Hilfsmittelliste gem�ss HVA-Anhang, gest�tzt auf �bergeordnetes Recht bejaht werden kann, wie das kantonale Gericht angenommen hat.
3. a) Nach der Rechtsprechung kann das Eidg. Versicherungsgericht Verordnungen des Bundesrates grunds�tzlich, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtm�ssigkeit hin �berpr�fen. Bei (unselbst�ndigen) Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation st�tzen, pr�ft es, ob sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz einger�umten Befugnisse halten. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens f�r die Regelung auf Verordnungsebene einger�umt, muss sich das Gericht auf die Pr�fung beschr�nken, ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern Gr�nden verfassungs- oder gesetzwidrig sind. Es kann jedoch sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, und es hat auch nicht die Zweckm�ssigkeit zu untersuchen. Die vom Bundesrat verordnete Regelung verst�sst allerdings dann gegen Art. 4 BV, wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gr�nde st�tzen l�sst, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, f�r die sich ein vern�nftiger Grund nicht finden l�sst. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterl�sst, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise h�tten ber�cksichtigt werden sollen (BGE 114 V 184 Erw. 2b, 303 Erw. 4a, BGE 112 V 178 Erw. 4c, BGE 111 V 284 Erw. 5a, 395 Erw. 4a, BGE 110 V 256 Erw. 4a und 328 Erw. 2d, je mit BGE 117 V 177 S. 181Hinweisen; vgl. auch BGE 116 V 58 Erw. 3b und 193 Erw. 3, BGE 114 Ib 19 Erw. 2).
b) Diese Grunds�tze der richterlichen �berpr�fung unselbst�ndiger Rechtsverordnungen auf ihre Gesetzes- und Verfassungsm�ssigkeit gelten insbesondere auch bei der Verordnung �ber die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung (HVI). Hier hat das Eidg. Versicherungsgericht jeweils hervorgehoben, dass der Hilfsmittelanspruch nach dem ausdr�cklichen Wortlaut von Art. 21 Abs. 1 und 2 IVG nur "im Rahmen einer vom Bundesrat (bzw. dem Departement) aufzustellenden Liste" besteht (BGE 105 V 27 Erw. 3b und 258 Erw. 2 und seitherige st�ndige Rechtsprechung). Der Bundesrat oder das Departement sind durch das Gesetz nicht verpflichtet, s�mtliche Hilfsmittel, deren ein Invalider zur Eingliederung bedarf, in die Hilfsmittelliste aufzunehmen; vielmehr k�nnen der Bundesrat oder an seiner Stelle das Departement eine Auswahl treffen und die Zahl der Hilfsmittel beschr�nken, wobei ihnen ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit zusteht, da das Gesetz nicht ausdr�cklich sagt, nach welchen Gesichtspunkten die Auswahl vorzunehmen sei; eine Schranke bildet das Willk�rverbot, worauf sich das richterliche Eingreifen zu beschr�nken hat (BGE 105 V 27 Erw. 3b). In st�ndiger Rechtsprechung hat das Eidg. Versicherungsgericht sodann festgehalten, dass die Liste der von der Invalidenversicherung abzugebenden Hilfsmittel insofern abschliessend ist, als sie die in Frage kommenden Hilfsmittelkategorien aufz�hlt, wogegen bei jeder Hilfsmittelkategorie zu pr�fen ist, ob die Aufz�hlung der einzelnen Hilfsmittel (innerhalb der Kategorie) ebenfalls abschliessend oder bloss exemplifikatorisch ist (BGE 115 V 193 Erw. 2b mit Hinweisen).
Diese Rechtsprechung hat das Eidg. Versicherungsgericht in BGE 114 V 308 Erw. 4 auch in bezug auf den Hilfsmittelanspruch in der Unfallversicherung gem�ss Art. 11 UVG in Verbindung mit Art. 19 UVV und Art. 1 Abs. 1 und 2 HVUV f�r anwendbar erkl�rt. Ferner hat es wiederholt festgestellt, dass die gleichen Grunds�tze hinsichtlich des Hilfsmittelanspruchs in der AHV gelten (ZAK 1989 S. 395 Erw. 2b, 1987 S. 581 Erw. 1a, 1984 S. 228 Erw. 2b). Obwohl Art. 43ter AHVG, im Unterschied zu Art. 21 Abs. 1 und Abs. 2 IVG, den Hilfsmittelanspruch von Altersrentnern dem Wortlaut nach nicht in den Rahmen einer vom Bundesrat bzw. dem Departement aufzustellenden Liste bindet, besteht kein Grund, die zu Art. 21 IVG ergangene Delegationsrechtsprechung BGE 117 V 177 S. 182im Bereich des Art. 43ter AHVG nicht zur Anwendung zu bringen. Auch mit dieser sehr offen formulierten Gesetzesnorm wurde dem Bundesrat und, an seiner Stelle, dem Departement ein sehr weiter Spielraum des Ermessens in der Auswahl der Hilfsmittel und in der Ausgestaltung der Hilfsmittelliste einger�umt. Der Richter hat dies zu respektieren und nur dann einzugreifen, wenn der Bundesrat oder das Departement bei der Gestaltung der Hilfsmittelliste willk�rlich vorgegangen sind (ZAK 1990 S. 100 Erw. 2b). Dies trifft nach der Rechtsprechung zu, wenn der Bundesrat oder das Departement bei der Aufnahme von Hilfsmitteln in die Liste innerlich unbegr�ndete Unterscheidungen getroffen oder sonstwie unhaltbare, nicht auf ernsthaften sachlichen Gr�nden beruhende Kriterien aufgestellt haben (vgl. BGE 105 V 27 Erw. 3b).
c) Aus den allgemeinen Grunds�tzen gefestigter Delegationsrechtsprechung von Bundesgericht und Eidg. Versicherungsgericht folgt somit nach dem Gesagten, dass auch die Nichtaufnahme eines bestimmten Behelfs in die Liste des HVA-Anhangs einer im wesentlichen auf Willk�rpr�fung beschr�nkten richterlichen Beurteilung zug�nglich ist. Es fragt sich, welche Kriterien im vorliegenden Zusammenhang dieser richterlichen Pr�fung zugrunde zu legen sind. Wie die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat, ist die Liste im HVA-Anhang im Gegensatz zu jener im HVI-Anhang nicht in Kategorien unterteilt. Die abzugebenden Hilfsmittel sind bloss - in der Reihenfolge ihrer Aufnahme in die Liste und in Form sp�terer Erg�nzungen des Anhangs - ohne sachlich begr�ndeten inneren Zusammenhang aufgef�hrt. Das ist an sich nicht zu beanstanden. Denn Art. 43ter AHVG verpflichtet den Verordnungsgeber nicht, einen umfassenden Katalog der durch die AHV abzugebenden Hilfsmittel aufzustellen (vgl. Botschaft des Bundesrates �ber die 9. Revision der Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 7. Juli 1976, BBl 1976 III 35 f.); vielmehr liegt die Auswahl der Hilfsmittel nach dem Gesagten in der Hauptverantwortung des Verordnungsgebers und damit auch in dessen weitgehender Gestaltungsfreiheit. Diese ist nun aber auch bei der Erstellung der Liste zur HVA nicht uneingeschr�nkt. Obwohl Art. 43ter AHVG keine methodischen Auswahlkriterien f�r die von der Versicherung abzugebenden Hilfsmittel nennt, erw�hnt die Gesetzesbestimmung doch die Eingliederungsziele, welche mit der Abgabe von Hilfsmitteln angestrebt werden. An diesem im formellen Gesetz verankerten grunds�tzlichen Gesichtspunkt haben sich BGE 117 V 177 S. 183Bundesrat/Departement bei der Ausgestaltung der Hilfsmittelliste zu orientieren. Stellt dabei die Nichtaufnahme eines bestimmten Behelfs das Erreichen der gesetzlichen Eingliederungsziele in einem bestimmten Bereich in schlechthin unannehmbarer, stossender und innerlich unbegr�ndeter Weise in Frage, liegt Willk�r und damit Verletzung von Bundesrecht (Art. 104 lit. a OG) vor. In einem solchen Ausnahmefall steht einem Eingreifen des Richters nichts entgegen, ist dieses vielmehr verfassungs- und verfahrensrechtlich geboten.
4. a) Das kantonale Gericht hat bei der Pr�fung, ob die Nichtaufnahme der Armprothese in den HVA-Anhang willk�rlich sei, wesentlich auf den Begriff der Selbstsorge in Art. 43ter Abs. 1 AHVG abgestellt. Sowohl aus der Botschaft des Bundesrates zur 9. AHV-Revision (BBl 1976 III 36) als auch aus den franz�sisch- und italienischsprachigen Fassungen des Art. 43ter AHVG ergebe sich, dass die Hilfsmittel dem Altersrentner erm�glichen sollten, unabh�ngig von der Hilfe Dritter zu leben. Der Begriff "Selbstsorge" beziehe sich daher nicht nur auf die elementarsten Lebensverrichtungen. Vielmehr seien darunter die unabh�ngige Versorgung der eigenen Person und die gew�hnlicherweise allt�glich zu erbringenden Lebensverrichtungen zu verstehen. Da einer einarmigen Person im Rentenalter nicht zugemutet werden k�nne, ohne Armprothese f�r sich selber zu sorgen, sei die Abgabe dieses Behelfs unerl�sslich. Insoweit die HVA-Liste solche Hilfsmittel nicht enthalte, verstosse sie gegen die vom Gesetz gewollte Ordnung, treffe ungerechtfertigte Unterscheidungen ohne ersichtliche sachliche Gr�nde und sei somit willk�rlich. Der gleiche Schluss ergebe sich aus dem Fehlen irgendwelcher Kriterien f�r die in der HVA-Liste aufgenommenen Hilfsmittel. Keine Kriterien seien jedoch ebenso unzul�ssig wie unhaltbare Kriterien. Das Weglassen von f�r die Selbstsorge unerl�sslichen Armprothesen sei im Vergleich zur Aufnahme der Brustprothesen und gar der Per�cken - die zwar f�r die psychische Integrit�t der betroffenen Person ohne Zweifel von hoher Bedeutung seien - keinesfalls plausibel. Ernsthafte und sachliche Gr�nde, diesen letzteren vor jenen den Vorzug zu geben, k�nnten nicht gefunden werden. Unverst�ndlich sei auch, warum Bein-, nicht aber Armprothesen Eingang in die HVA-Liste gefunden h�tten. Armprothesen seien mindestens so wichtig wie Beinprothesen. Dieses Ergebnis lasse sich nur dann vermeiden, wenn die in der HVA einzeln aufgez�hlten Fuss-, Bein- und Brustprothesen systematisiert in der Kategorie "Prothesen" BGE 117 V 177 S. 184gedanklich zusammengefasst w�rden. Deren Erweiterung um das Hilfsmittel Armprothesen als zus�tzliches exemplifikatorisch aufgef�hrtes Hilfsmittel liege hinsichtlich der angezielten Selbstsorge vollst�ndig im Sinne des Gesetzes. F�r das Weglassen dieses wichtigen Hilfsmittels seien keine ernsthaften und vern�nftigen Gr�nde zu finden.
b) Das BSV wendet dagegen in erster Linie ein, "von einem Hilfsmittel zu behaupten, seine Absenz in der Liste entspreche einer Willk�r, (sei) ebenso willk�rlich"; denn mit derselben Begr�ndung k�nne "irgendein anderes Hilfsmittel als dasjenige bezeichnet werden, dessen Vorhandensein in der Liste fehle".
Insoweit mit diesen Ausf�hrungen in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde �berhaupt die Zust�ndigkeit des Sozialversicherungsrichters bestritten wird, die fehlende Aufnahme eines Behelfs in die HVA-Liste auf ihre �bereinstimmung mit �bergeordnetem Verfassungs- oder Gesetzesrecht zu pr�fen, kann auf die in Erw. 3a und b dargelegte konstante Rechtsprechung verwiesen werden. An ihr ist auch im Bereich des HVA-Anhangs festzuhalten.
c) Im weitern f�hrt das BSV aus, bei der Gestaltung der Hilfsmittelliste anl�sslich der 9. AHV-Revision habe man nach vern�nftigen Gesichtspunkten f�r eine Auswahl gesucht. In der Folge habe man sich darauf geeinigt, denjenigen Hilfsmitteln den Vorrang zu geben, nach denen im Kreise der Versicherten am meisten Bedarf besteht, um so m�glichst viele Altersrentner in den Genuss von Hilfsmittelleistungen der Versicherung zu bringen. Nach diesem Prinzip sei das Departement auch bei den sp�teren Erweiterungen der Hilfsmittelliste vorgegangen. Armprothesen seien ein Hilfsmittel, das im Kreise der Altersrentner "recht selten" ben�tigt werde; es k�nne daher keinesfalls einem willk�rlichen Vorgehen entsprechen, wenn das Departement deren Aufnahme nicht als vordringlich erachtet habe.
Diese Argumentation zeigt, dass das BSV die Aufnahme oder Nichtaufnahme eines Behelfs in den HVA-Anhang als rein sozialpolitische Frage betrachtet, f�r deren Beantwortung wesentlich finanzielle Kosten-Nutzen-�berlegungen massgeblich sind. Dieses rein quantitativ ausgerichtete Verst�ndnis des dem Bundesrat in Art. 43ter AHVG einger�umten und an das EDI subdelegierten Rechtssetzungsauftrages ist unhaltbar, weil damit die gesetzlich verankerten Eingliederungsziele und damit die entsprechenden, grunds�tzlich gleichgestellten Versorgungsbereiche g�nzlich vernachl�ssigt werden (Erw. 3c). Wo und in welchen Bereichen Altersrentner BGE 117 V 177 S. 185mit welchen Hilfsmitteln zu versorgen sind, l�sst sich nicht von einer ausschliesslich quantitativen Betrachtungsweise abh�ngig machen (welches Kriterium im �brigen, wie die bisherigen vom BSV erw�hnten Erweiterungen des HVA-Anhangs zeigen, ohnehin nicht eingehalten wird; vgl. Ziff. 5 HVA-Anhang). Vielmehr kommt es wesentlich auch auf die Intensit�t des Eingliederungsbed�rfnisses an, somit darauf, ob sich die Versorgung des Altersrentners mit einem bestimmten Behelf an sich und im Vergleich zu den andern in der Liste enthaltenen Hilfsmitteln imperativ gebietet. Das trifft hier nach den �berzeugenden Erw�gungen des kantonalen Gerichts, denen diesbez�glich nichts beizuf�gen ist (Erw. 4a), ohne weiteres zu.
105 V 27,
114 V 184,
112 V 178,
111 V 284 suite... ,
110 V 256,
116 V 58,
114 V 308
Art. 43ter LAVS,
art. 2 OMAV,
art. 43ter al. 1 LAVS,
art. 43ter al. 2 LAVS suite... ,
Art. 66ter AHVV,
Art. 4 HVA,
Art. 8 Abs. 3 lit. d und Art. 21 IVG,
Art. 21 Abs. 1 und 2 IVG,
Art. 11 UVG,
Art. 19 UVV,
Art. 1 Abs. 1 und 2 HVUV,
Art. 21 Abs. 1 und Abs. 2 IVG,

References: Art. 43
 art. 2
 Art. 43
 Art. 66
 Art. 2
 Art. 4
 Art. 8
 Art. 21
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 21
 BGE 
 Art. 11
 Art. 19
 Art. 1
 Art. 43
 Art. 21
 Art. 21
 BGE 
 Art. 43
 BGE 
 Art. 43
 Art. 43
 BGE 
 Art. 43
 Art. 43
 BGE 
 Art. 43
 BGE 

Art. 43

art. 2

art. 43

art. 43

Art. 66

Art. 4

Art. 8
 Art. 21

Art. 21

Art. 11

Art. 19

Art. 1

Art. 21