Source: http://www.noweprzetargi.pl/page/2/3538/jozef_edmund_nowicki_udzielanie_zamowien_na_pracownicze_grupowe_ubezpieczenia_na_zycie_nie_powinno_juz_budzic_watpliwosci.html
Timestamp: 2018-01-17 00:09:34+00:00

Document:
NowePrzetargi.pl • Józef Edmund Nowicki: Udzielanie zamówień na pracownicze grupowe ubezpieczenia na życie nie powinno już budzić wątpliwości
Józef Edmund Nowicki: Udzielanie zamówień na pracownicze grupowe ubezpieczenia na życie nie powinno już budzić wątpliwości
W maju 2009 r. na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych (w skrócie UZP) została zamieszczona opinia „Udzielanie zamówień na pracownicze grupowe ubezpieczenia na życie”, w której UZP uznał, że „(…) udzieleniem zamówienia publicznego jest zawarcie z zakładem ubezpieczeń przez pracodawcę, zobowiązanym do stosowania Pzp, na rzecz pracowników grupowych umów ubezpieczenia na życie.”. W opinii Urząd Zamówień Publicznych stwierdził, że „(…) ustawa Pzp nie rozróżnia, kto uiszcza wynagrodzenie wykonawcy oraz na czyją rzecz jest on zobowiązany spełnić przedmiot umowy. W doktrynie Prawa zamówień publicznych wskazuje się, iż przepisami tej ustawy objęte są również sytuacje, gdy płatność za usługę realizowana jest nie przez zamawiającego, ale przez osobę trzecią. Stąd należy przyjąć, iż lege non distinquente płatność za usługę może być dokonana przez podmiot trzeci i na jego rzecz może być wykonane świadczenie stanowiące przedmiot umowy w sprawie zamówienia publicznego. Z sytuacją opisaną powyżej mamy do czynienia w przypadku grupowych umów ubezpieczeń na życie zawieranych z zakładem ubezpieczeniowym prze pracodawcę, zobowiązanym do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych na rzecz jego pracowników. W zaistniałych okolicznościach z punktu widzenia przedmiotowej ustawy, pracodawca jest zamawiającym, a zakład ubezpieczeń wykonawcą.”.
Wyrażone w opinii stanowisko Urzędu Zamówień Publicznych dzisiaj nie powinno już budzić wątpliwości.
Stanowisko Urzędu Zamówień Publicznych potwierdziła Komisja Europejska. W uzasadnieniu Komisja powołując się na art. 1 dyrektywy 2004/18/WE stwierdziła, że „zamówienia publiczne” oznaczają umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, dostawa produktów lub świadczenie usług w rozumieniu niniejszej dyrektywy. W ocenie Komisji Europejskiej - definicja zamówienia publicznego „nie zawiera żadnych odniesień do tożsamości beneficjentów usług lub też pochodzenia środków, z których wypłacane jest wynagrodzenie umowne. Do uznania umowy za zamówienie publiczne wystarczy zatem, aby umowa miała charakter odpłatny i była zawarta w formie pisemnej, nawet, jeżeli jest to umowa na rzecz osoby trzeciej. Komisja zwróciła także uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, dyrektywa nie wprowadza rozróżnienia między zamówieniami udzielanymi przez zamawiającego w celu realizacji potrzeb związanych z interesem powszechnym oraz zamówieniami niezwiązanymi z tymi zadaniami (zobacz Komisja przeciw Republice Federalnej Niemiec, C - 126/03).
W dniu 15 lipca 2010 r. Trybunał Sprawiedliwości UE wydał wyrok w sprawie C-271/08 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 TWE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 24 czerwca 2008 r. (Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec). Wyrok ten potwierdził dotychczasowe stanowisko Urzędu Zamówień Publicznych w sprawie zastosowania przepisów o zamówieniach publicznych do zamówień na obsługę pracowniczych programów emerytalnych i analogicznie do zawierania umów grupowego ubezpieczenia pracowniczego.
Druga opinia Urzędu Zamówień Publicznych („Stosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych przy zawieraniu umów grupowego ubezpieczenia pracowniczego”)
W drugiej opinii Urząd Zamówień Publicznych nawiązał do zmiany Kodeksu cywilnego, w części dotyczącej umowy ubezpieczenia. W opinii Urząd Zamówień Publicznych zwrócił uwagę, że w art. 808 K.c. (po nowelizacji) „(…) znalazło się unormowanie, wedle którego z roszczeniem o zapłatę składki zakład ubezpieczeń może wystąpić wyłącznie przeciwko ubezpieczającemu. Umowa grupowego ubezpieczenia pracowniczego na życie stanowi przykład umowy zawieranej na cudzy rachunek, w ramach której pracodawca jest ubezpieczającym, a pracownik ubezpieczonym. W konsekwencji to pracodawca, nie zaś pracownik, obciążony jest zobowiązaniem płatniczym w postaci składki, mimo iż ciężar finansowania składki ponoszą pracownicy, którzy – akceptując warunki ubezpieczenia – wyrażają jednocześnie zgodę, aby była ona potrącana z ich wynagrodzenia. Sposób pobierania składki i oznaczenie pracowników jako beneficjentów świadczeń wynikają z umowy ubezpieczeniowej, co nie zmienia faktu, że stroną umowy ubezpieczenia jest pracodawca, który przekazuje składkę na wskazane przez zakład ubezpieczeń konto i to na nim, jako stronie umowy, ciążą wynikające z umowy i przepisów prawa zobowiązania płatnicze. Reasumując, stwierdzić należy, że umowa ubezpieczenia w tym przypadku stanowi umowę grupową na rzecz osoby trzeciej (art. 808 Kodeksu cywilnego), a jej stronami są: ubezpieczyciel oraz pracodawca jako ubezpieczający.” oraz że „W zaistniałych okolicznościach, z punktu widzenia ustawy Pzp, pracodawca jest zamawiającym, a zakład ubezpieczeń wykonawcą. Umowa dotyczy zaś usługi (…). Mając na względzie powyższe, stwierdzić można, że niezależnie od tego, z jaką grupą ryzyka mamy do czynienia, fakt zawierania odpłatnej umowy przez podmiot podlegający obowiązkowi stosowania przepisów ustawy Pzp, wymusza stosowanie przewidzianych w niej procedur.”. Urząd Zamówień Publicznych podtrzymał tym samym swoje stanowisko, zgodnie z którym zawarcie umowy grupowego ubezpieczenia pracowników z zakładem ubezpieczeń przez pracodawcę zobowiązanego do stosowania ustawy Pzp na rzecz pracowników jest udzieleniem zamówienia publicznego.
Stanowisko Urzędu Zamówień Publicznych potwierdziła także Komisja Europejska w piśmie z dnia 31 marca 2010 r. skierowanym do Urzędu Zamówień Publicznych (zobacz opinię Urzędu Zamówień Publicznych „Stosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych przy zawieraniu umów grupowego ubezpieczenia pracowniczego”).
W uzasadnieniu Komisja Europejska stwierdziła m. in., że:
zgodnie z art. 1 dyrektywy 2004/18/WE, zamówienia publiczne zdefiniowane są jako umowy o charakterze odpłatnym, zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami, których przedmiotem jest (…) świadczenie usług; (…) do uznania umowy za zamówienie publiczne wystarczającym zatem jest, że zamawiający zawiera ją odpłatnie i w formie pisemnej, nawet jeśli jest to umowa na rzecz osoby trzeciej,
zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, dyrektywa 2004/18/WE nie wprowadza rozróżnienia między zamówieniami udzielanymi przez zamawiającego w celu realizacji potrzeb związanych z interesem powszechnym oraz zamówieniami niezwiązanymi z tymi zadaniami (…),
okoliczność, że zapłata umowna nie pochodzi ze środków publicznych nie stanowi czynnika, który mógłby przesądzić o tym, czy w danym przypadku miało miejsce zamówienie publiczne; wyłącznie zamawiający jest zobowiązany do zapłacenia należności ubezpieczycielowi i nie jest przy tym istotne, skąd pochodzą środki przeznaczone na pokrycie umownych zobowiązań zamawiającego,
ze względu na fakt, że realizacja umowy ubezpieczenia mogłaby nastąpić przez szereg podmiotów, zastosowanie przepisów prawa zamówień publicznych jest niezbędne w celu zapobieżenia zakłóceniu konkurencji w wyniku dokonywania arbitralnych wyborów,
o ile ewentualne wzajemne zobowiązania pracodawcy i pracownika dotyczące zawarcia umowy pracowniczego ubezpieczenia na życie na korzyść pracownika lub zgody pracownika na potrącenie z tego tytułu części wynagrodzenia, mogą być zakwalifikowane jako umowy z zakresu prawa pracy, nie jest tak w przypadku samych umów o ubezpieczenie zawieranych między pracodawcą a ubezpieczycielem. Pracownik nie jest bowiem stroną wynikającego z takiej umowy stosunku prawnego,
umowy grupowego ubezpieczenia na życie zawierane przez zamawiającego na korzyść pracownika, na podstawie których zamawiający zobowiązany jest do wypłaty wynagrodzenia ubezpieczycielowi, stanowią zamówienia publiczne w rozumieniu prawa UE, a zważywszy, że umowy ubezpieczeniowe wymienione są w załączniku IIA do dyrektywy 2004/18/WE, stosują się do nich w pełni szczegółowe przepisy art. 23 - 55 tej dyrektywy, o ile ich szacunkowa wartość przekracza odpowiednie wartości progowe.
Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku oraz Departamentu Reformy Finansów Publicznych
Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku wyrażone w piśmie z dnia 16 grudnia 2009 r. uznać należy za uzasadnione („Brak jest (…) przepisów, które obligowałyby pracodawcę samorządowego do zawarcia umowy grupowego ubezpieczenia pracowniczego, a tym samym stanowiłyby podstawę do przyjmowania na siebie skutków finansowych z tytułu niedopełnienia przez siebie obowiązków wynikających z postanowień takiej umowy. (…) przepisy o zamówieniach publicznych nie znajdują w omawianej sytuacji zastosowania.”).
Za uzasadnione uznać należy również stanowisko Departamentu Reformy Finansów Publicznych, zgodnie z którym:
„Skutki finansowe wynikające z niedotrzymania postanowień umowy grupowego ubezpieczenia na życie nie mieszczą się w kategoriach wydatków i zobowiązań, jakie może ponieść jednostka sektora finansów publicznych.”,
„Zaciąganie zobowiązań wynikających z obustronnie zobowiązującej umowy ubezpieczenia grupowego na życie swoich pracowników nie wiąże się z realizacją i finansowaniem takich zadań ze środków publicznych.”,
„Możliwość obciążania planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych wydatkami związanymi z tą działalnością powinna być wynikiem realizacji zadania prawnie przypisanego danej jednostce.”.
Pzp stosuje się do udzielania zamówień publicznych przez jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, do których zalicza się także jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 Pzp). Należy jednak zauważyć, że zasady dokonywania wydatków publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego zostały uregulowane m. in. w art. 44 i art. 216 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.).
Zgodnie z art. art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej. Ponadto wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, a także optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). Pod pojęciem celowości wydatkowania środków publicznych należy rozumieć przede wszystkim zapewnienie zgodności działań jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dokonywania wydatków przede wszystkim z jej celami statutowymi. Z zasady celowości wynika zakaz wprowadzania takich ciężarów publicznych i wydatków publicznych, które nie są związane z powinnościami jednostki samorządu terytorialnego.
Jednostki samorządu terytorialnego nie mają pełnej swobody w zakresie wydatkowania środków publicznych (zob. m. in. uchwałę RIO w Rzeszowie z dnia 27 września 2005 r., XXX/5220/2005, Finanse Komunalne 2005, nr 12), a problematyka wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie została uregulowana w art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na: 1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, 2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, 3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, 4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, 5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, 6) programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3.
Warto także zauważyć jeszcze jeden aspekt - dokonywanie wstępnej kontroli przez skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego; zobacz art. 54 ustawy o finansach publicznych)). Dowodem dokonania przez skarbnika wstępnej kontroli jest jego podpis złożony na dokumentach dotyczących danej operacji (kontrasygnata skarbnika). Złożenie podpisu przez głównego księgowego na dokumencie (…) oznacza, że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Kontrasygnata stanowi potwierdzenie, że jednostka samorządu terytorialnego dysponuje środkami finansowymi potrzebnymi do wykonania zaciągniętego zobowiązania oraz oznacza akceptację skarbnika odnośnie do legalności dokonywanych czynności. Główny księgowy (skarbnik), w razie ujawnienia nieprawidłowości w tym zakresie jest obowiązany odmówić jego podpisania.
art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.);
Art. 46. 3. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej.
art. 48 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.);
Art. 48. 3. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. 4. Skarbnik powiatu, który odmówił kontrasygnaty, ma jednak obowiązek jej dokonania na pisemne polecenie starosty, przy równoczesnym powiadomieniu o tym rady powiatu i regionalnej izby obrachunkowej.
art. 57 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.);
Art. 57. 3. Czynność prawna, z której wynika zobowiązanie pieniężne, wymaga do jej skuteczności kontrasygnaty głównego księgowego budżetu województwa lub osoby przez niego upoważnionej. 4. Główny księgowy budżetu województwa, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie marszałka województwa, informując równocześnie o tym sejmik województwa oraz regionalną izbę obrachunkową.
Autor (Marek R. Jankowski) w artykule „Ubezpieczenia grupowe na życie w jednostkach finansowanych ze środków publicznych” stwierdza: „Oznacza to, że jeżeli już jednostka finansów publicznych zdecyduje się na zaciągnięcie zobowiązania w postaci umowy ubezpieczenia grupowego na życie pracowników, ze wszystkimi jej konsekwencjami, skarbnik (Główny księgowy) musi udzielając kontrasygnaty odnieść się do planu finansowego lub uchwały budżetowej. A co wtedy, kiedy w żadnym z nich takiej pozycji nie ma ?”
Ponieważ z roszczeniem o zapłatę składki ubezpieczyciel może wystąpić wyłącznie przeciwko ubezpieczającemu, odpowiedź jest tylko jedna … nie zaciąga zobowiązania w postaci umowy ubezpieczenia grupowego na życie. I warto o tym pamiętać, także w przypadku zaciągania zobowiązania w postaci umowy ubezpieczenia grupowego na życie przez inne jednostki sektora finansów publicznych (zobacz art. 9 ustawy o finansach publicznych).
Dlaczego ? Departament Reformy Finansów Publicznych wyraźnie odpowiada:
„(…) działanie polegające na ubezpieczeniu grupowym nie jest prawnie określonym zadaniem państwa, mającym swe źródło finansowania w dochodach (…) budżetów jednostek samorządu terytorialnego (…). Możliwość obciążania planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych wydatkami związanymi z tą działalnością powinna być wynikiem realizacji zadania prawnie przypisanego danej jednostce”.
„(…) w świetle art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (…) zakres upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki wyznacza nie tylko jej plan finansowy, ale zakres i przedmiot działalności, które określają odrębne przepisy prawa.”.
Autor stwierdza, że „(…) opinia RIO nie zrobiła na zamawiających większego wrażenia, co można wnioskować po ilości przetargów na usługę ubezpieczenia grupowego, ogłaszanych w ostatnim czasie”. Warto jednak pamiętać, że za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny jej kierownik, a gospodarka finansowa jest procesem obejmującym nie tylko gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych przez podmioty prawa publicznego, ale również inne czynności prawne i organizacyjne, które służą temu procesowi (zobacz W. Wójtowicz, A. Gorgol, A. Kuś, A. Niezgoda, P. Smoleń, Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, Kraków 2005, s. 16).
Autor: Józef Edmund Nowicki - doradca w dziedzinie zamówień publicznych, z ponad 10 letnią praktyką, doskonale zorientowany w procedurach udzielania zamówień publicznych oraz specyfice funkcjonowania podmiotów obowiązanych do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych i wykonawców. Prowadzi działalność doradczą - kancelarię zamówień publicznych specjalizującą się m. in. w zamówieniach publicznych na roboty budowlane, dostawy nabywane na podstawie umowy leasingu, usługi ubezpieczenia w zakresie wszystkich ryzyk, zamówieniach sektorowych, zamówieniach w ochronie zdrowia, zamówieniach publicznych finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz wspomaganiu kontroli zamówień publicznych, a także reprezentowaniu w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych, postępowaniu przed komisją orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz postępowaniu odwoławczym przed Główną Komisją Orzekającą. Biegły sądowy w dziedzinie zamówień publicznych. Członek The Association of Certified Fraud Examiners oraz ACFE Polska (międzynarodowej organizacji zrzeszającej osoby zawodowo zajmujące się zapobieganiem i wykrywaniem oszustw oraz nadużyć gospodarczych) specjalizujący się w audycie i kontroli zamówień publicznych. Do 2010 r. ekspert (biegły) The Association of Certified Fraud Examiners oraz ACFE Polska.
Czekamy na opinie czytelników, prosimy nadsyłać je do nas

References: art. 1
 art. 226
 art. 808
 art. 1
 art. 23
 art. 44
 art. 216
 art. 44
 art. 216
 art. 5
 art. 54

art. 46

Art. 46

art. 48

Art. 48

art. 57

Art. 57
 art. 9
 art. 15