Source: http://kraken.slv.cz/8As12/2005
Timestamp: 2018-06-24 07:08:45+00:00

Document:
8As12/2005
8 As 12/2005-51
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Michala Mazance a soudcù JUDr. Petra Pøíhody a Mgr. Jana Passera, v právní vìci ¾alobce H. s.r.o., zastoupeného JUDr. Vlastimilem ©rámkem, advokátem v Pøerovì, ®erotínovo námìstí 15, proti ¾alovanému Ministerstvu práce a sociálních vìcí, Na poøíèním právu 376/1, Praha 2, v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 13. 4. 2004, èj. 2003/30931-44, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2004, èj. 12 Ca 36/2004-33, takto: Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2004, èj. 12 Ca 36/2004-33, se zru¹uje a vìc se mu vrací k dal¹ímu øízení. Odùvodnìní: Rozhodnutím Úøadu práce v O. ze dne 16. 6. 2003, èj. OLA-37/2003-pz, bylo zastaveno správní øízení, zahájené dne 22. 5. 2003 ve vìci ulo¾ení pokuty ¾alobci za poru¹ení ustanovení § 31 odst. 3 zákoníku práce. Výrokem II. tého¾ rozhodnutí byla ¾alobci podle § 9 odst. 1 zákona ÈNR è. 9/1991 Sb., o zamìstnanosti a pùsobnosti orgánù Èeské republiky na úseku zamìstnanosti, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, ulo¾ena pokuta ve vý¹i 10 000 Kè, za zavinìné poru¹ení § 32 odst. 1 zákoníku práce tím, ¾e neuzavøel v pøípadì zamìstnankynì R. H. písemnì pracovní smlouvu, aèkoliv ne¹lo o sjednání pracovního pomìru na dobu krat¹í ne¾ jeden mìsíc a za zavinìné poru¹ení § 4 odst. 1 zákona è. 1/1992 Sb., o mzdì, odmìnì za pracovní pohotovost a o prùmìrném výdìlku, tím, ¾e zamìstnankyni R. H. neplatil za vykonanou práci mzdu. ®alovaný naøíkaným rozhodnutím poté zamítl ¾alobcovo odvolání a rozhodnutí orgánu I. stupnì potvrdil s tím, ¾e námitky ¾alobce shledal úèelovými, ¾e pokuta byla ¾alobci ulo¾ena oprávnìnì a její vý¹e je úmìrná záva¾nosti zji¹tìného poru¹ení. ®alobce brojil proti rozhodnutí ¾alovaného vèasnou ¾alobou u Mìstského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 1. 12. 2004, èj. 12 Ca 36/2004-33, zamítl. Mìstský soud tak uèinil na základì zji¹tìní, ¾e kontrolní pracovníci Úøadu práce v O. kontrolou v sídle ¾alobce dne 30. 4. 2003 zjistili, ¾e v kanceláøi ¾alobce vykonávala práci (zauèování se na úèetním programu) paní R. H., která do písemného protokolu sepsaného tého¾ dne uvedla, ¾e nemá se ¾alobcem uzavøenu pracovní smlouvu ani dohodu o pracovní èinnosti, ani dohodu o provedení práce, a to ani písemnì ani ústnì; mzda ani odmìna nebyla sjednána ani vyplacena; protokol R. H. podepsala. Mìstský soud dále dospìl k závìru, ¾e správní orgán I. stupnì dal ¾alobci mo¾nost podat návrhy na doplnìní dùkazního øízení a umo¾nil mu v dostateènì dlouhé lhùtì vyjádøit se k podkladu rozhodnutí. Správní orgán I. stupnì ulo¾il ¾alobci pokutu v dolní hranici zákonného rozpìtí s pøihlédnutím k tomu, ¾e se jednalo o první ulo¾ení pokuty za zavinìné poru¹ení povinností vyplývající z obecnì závazných pracovnì právních pøedpisù, se zohlednìním záva¾nosti poru¹ení a toho, ¾e byla finanènì po¹kozena zamìstnankynì ¾alobce. Mìstský soud pak nalezl, ¾e ¾alovaný rozhodnutí vydal v souladu s právními pøedpisy a zji¹tìným skutkovým stavem. ®alobce (stì¾ovatel) brojil proti rozsudku mìstského soudu vèas podanou kasaèní stí¾ností. Stì¾ovatel pova¾uje napadené rozhodnutí za nezákonné pro nesprávné právní posouzení vìci mìstským soudem. Ani¾ by specifikoval dùvody kasaèní stí¾nosti odkazem ke konkrétnímu ustanovení s. ø. s., je zøejmé, ¾e vzná¹í kasaèní dùvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Stì¾ovatel (obdobnì jako v ¾alobì) tvrdí, ¾e kontrolní pracovníci úøadu práce nesplnili své zákonné povinnosti, nebo» mu jako kontrolované osobì nebylo oznámeno zahájení kontroly, nebyl seznámen s obsahem protokolu a nebyl mu pøedán jeho stejnopis. Následnou výzvou podle § 33 odst. 2 správního øádu uvedené vady nemohly být zhojeny. Správní orgány, stejnì jako mìstský soud, vycházely z takto nezákonnì získaného protokolu a údajù v nìm obsa¾ených, návrhy na výslech jak paní R. H., tak dal¹ích svìdkù, odmítly s tím, ¾e cokoliv by se od protokolu odchylovalo, byla by úèelová le¾. Stì¾ovatel rovnì¾ zpochybnil závìry mìstského soudu o tom, zda èinnost, kterou pro nìj paní R. H. pøi kontrole (i pøed tím) vykonávala, byla prací v zamìstnaneckém pomìru. ®alovaný se ke kasaèní stí¾nosti nevyjádøil. Nejvy¹¹í správní soud posoudil dùvodnost kasaèní stí¾nosti v mezích jejího rozsahu a uplatnìných dùvodù; zkoumal pøi tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ø. s.). Nejvy¹¹í správní soud-poté, co se seznámil s obsahem správního spisu-dospìl k závìru, ¾e rozhodnutí správního orgánu I. stupnì je pro nedostatek dùvodù a pro nesrozumitelnost nepøezkoumatelné [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s.]; správní orgán II. stupnì-ani pak mìstský soud-k této skuteènosti nepøihlédl a odvolání, posléze i ¾alobu, z vìcných dùvodù zamítl. Ze spisu vyplynulo: Úøad práce v Olomouci jako správní orgán I. stupnì pøípisem ze dne 19. 5. 2003 stì¾ovateli sdìlil, ¾e s ním ve smyslu ustanovení § 18 správního øádu zahajuje správní øízení ve vìci ulo¾ení pokuty za zavinìné poru¹ení povinností vyplývajících z obecnì závazných právních pøedpisù podle ustanovení § 9 odst. 1 zákona ÈNR è. 9/1991 Sb., o zamìstnanosti a pùsobnosti orgánù ÈR na úseku zamìstnanosti, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, konkrétnì za poru¹ení ustanovení § 32 odst. 1, § 31 odst. 3 zákoníku práce a § 4 odst. 1 zákona è. 1/1992 Sb., o mzdì, odmìnì za pracovní pohotovost a o prùmìrném výdìlku, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Uvedená poru¹ení byla zji¹tìna v rámci kontrolní èinnosti dne 30. 4. 2003. Rozhodnutím ze dne 16. 6. 2003, èj. OLA-37/2003-pz, úøad práce výrokem I. øízení ve vìci ulo¾ení pokuty za poru¹ení § 31 odst. 3 zákoníku práce (nesjednání zku¹ební doby písemnou formou) zastavil; výrokem II. tého¾ rozhodnutí pak rozhodl o ulo¾ení pokuty ve vý¹i 10 000 Kè, stì¾ovateli (za neuzavøení písemné pracovní smlouvy). Ve vztahu k výroku I. úøad práce nijak nevymezil jednání, kterým se stì¾ovatel poru¹ení citovaného zákonného ustanovení dopustil. Ve vztahu k výroku II. pak pokutu ulo¾il podle ustanovení § 9 odst. 1 zákona ÈNR è. 9/1991 Sb., za zavinìné poru¹ení ustanovení § 32 odst. 1 zákoníku práce tím, ¾e stì¾ovatel neuzavøel pracovní smlouvu písemnì, aèkoliv ne¹lo o sjednání pracovního pomìru na dobu krat¹í ne¾ jeden mìsíc; uvedené poru¹ení bylo zji¹tìno v pøípadì R. H.; a dále za zavinìné poru¹ení ustanovení § 4 odst. 1 zákona è. 1/1992 Sb. tím, ¾e stì¾ovatel neplatil jmenované za vykonanou práci mzdu. Rozhodnutí úøadu práce postrádá jakékoliv odùvodnìní ve vztahu k výroku I. Nejvy¹¹í správní soud proto uzavøel na nepøezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupnì, spoèívající v nedostatku dùvodù. Rozhodnutí úøadu práce je ov¹em rovnì¾ nesrozumitelné pro vnitøní logickou rozpornost výrokù I. a II. Jak ji¾ zmínìno, výrokem I. správní orgán rozhodl o zastavení øízení. Podle § 30 správního øádu správní orgán zastaví øízení, vzal-li úèastník návrh na jeho zahájení zpìt a souhlasí-li s tím ostatní úèastníci øízení, nebo odpadl-li dùvod øízení zahájeného z podnìtu správního orgánu. Rozhodnutí o zastavení øízení je tedy rozhodnutím, jím¾ se øízení o deliktu konèí. Správní orgán tak rozhoduje napø. v pøípadì øízení o ulo¾ení sankce za správní delikt, uplynula-li lhùta pro její ulo¾ení. Oproti tomu výrok II. o ulo¾ení pokuty je rozhodnutím ve vìci samé, tedy rozhodnutím meritorním, ve který øízení o ulo¾ení pokuty vyústilo. Je proto vylouèeno, aby správní orgán-pøi rozhodování o jednom skutku-prvním výrokem rozhodnutí øízení zastavil a druhým výrokem tého¾ rozhodnutí vìcnì rozhodl (napø. o ulo¾ení sankce, jako v posuzované vìci). S ohledem na skuteènost, ¾e výroky rozhodnutí správního orgánu I. stupnì nesplòují nároky kladené na rozhodnutí z oblasti správního trestání, jak je dále podrobnìji rozepsáno, nelze ani dovodit, ¾e bylo ka¾dým z výrokù rozhodováno o jiném skutku. Je-li správním deliktem protiprávní jednání, jeho¾ znaky jsou stanoveny zákonem a za které ukládá správní úøad trest stanovený normou správního práva (srov. Hendrych D. a kol, Správní právo, obecná èást, 5. vydání, Praha, C. H. Beck, 2003, str. 201); je jednoznaèné vymezení takového protiprávního jednání condicio sine qua non zákonnosti správního rozhodnutí je postihující. V posuzované vìci správní orgán vymezení skutku zcela opomenul ji¾ v oznámení o zahájení správního øízení, kde se omezil pouze na výèet zákonných ustanovení, k jejich¾ poru¹ení mìlo dojít. Výrok I. rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì vymezení skutku vùbec opomíjí; výrok II. pak skutek vymezuje pouze obecnì jako poru¹ení zmínìných ustanovení (tj. napø. zamìstnavatel neplatil zamìstnanci za vykonanou práci mzdu ) s uvedením jediného konkrétního údaje, a to ¾e poru¹ení bylo zji¹tìno v pøípadì R. H. Proto Nejvy¹¹í správní soud uzavøel, ¾e rozhodnutí správního orgánu I. stupnì je nepøezkoumatelné.
Po¾adavek na urèitost a pøesnost výroku správního aktu obecnì, a v oblasti správního trestání tím spí¹e, vyplývá v posuzované vìci jednak z obecných principù, na nich¾ nutnì spoèívá právní stát (srov. napø. èl. 2 odst. 3 Ústavy, podle nìho¾ je mo¾no státní moc uplatòovat pouze zpùsoby, které stanoví zákon), jednak z procesní normy, kterou byl správní øád z r. 1967. Podle § 47 odst. 2 správního øádu výrok obsahuje rozhodnutí ve vìci spolu s uvedením ustanovení právního pøedpisu, podle nìho¾ bylo rozhodnuto. Jestli¾e pøedmìtem øízení bylo ulo¾ení pokuty za spáchání správního deliktu, potom nepominutelnou souèástí výroku, kterým se ukládá povinnost uhradit pokutu jako trest za správní delikt, musí být rovnì¾ i urèení, o jaký delikt jde, a to vymezením jeho skutkových i právních znakù. Pokud tomu tak není ve skutkové èásti samotného výroku, lze výjimeènì pøipustit, ¾e je-li skutek popsán v odùvodnìní rozhodnutí, nemusí být takový správní akt nutnì nezákonný. Pokud v¹ak-tak jako v projednávané vìci-obsahuje rozhodnutí vedle sebe jak výrok o zastavení øízení, tak výrok o ulo¾ení pokuty, a odùvodnìní zjevnì nepokrývá rozsah obou výrokù, pak nedostateènì urèité rozhodnutí obstát nemù¾e. Jeho dùsledkem je toti¾ naru¹ení principu právní jistoty (není jasné, za jaký delikt byl vlastnì ¾alobce posti¾en), co¾ mù¾e vést i k pochybnostem o tom, zda urèitá jednání èi opomenutí, která mìla naplnit skutkovou podstatu deliktu, byla potrestána, èi nikoliv, a tedy zda pro budoucno jde o vìc rozhodnutou. I ve správním trestání, které je ze své povahy ovládáno principy shodnými se soudním øízením trestním, toti¾ platí obecná zásada ne bis in idem (nikdo nemù¾e být dvakrát potrestán pro tentý¾ skutek). Takový výrok není pøesný a urèitý a neodpovídá vý¹e citovanému po¾adavku § 47 odst. 2 správního øádu, aby bylo rozhodnuto ve vìci . V projednávané vìci do¹lo k tomu, ¾e z výroku správního rozhodnutí nelze vùbec seznat, kterých deliktù a jaké povahy (ve smyslu jakým zcela jednoznaènì specifikovaným jednáním èi opominutím) se ¾alobce dopustil. (V této argumentaci srov. rovnì¾ rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 9. 2005, èj. 6 As 57/2004-54) http://www.nssoud.cz/anonym.php?ID=2210. Nejvy¹¹í správní soud ji¾ ve svém rozhodnutí ze dne 12. 12. 2003, èj. 2 Ads 33/2003-78 publikovaném pod è. 523/2005 Sb. NSS konstatoval, ¾e není vázán dùvody kasaèní stí¾nosti podle § 109 odst. 3 s. ø. s., je-li rozsudek krajského soudu nepøezkoumatelný. Takový je i rozsudek zamítající ¾alobu na základì nedùvodnosti v ¾alobì uplatnìných námitek a nepøihlí¾ející pøitom ke skuteènosti, ¾e samo správní rozhodnutí bylo nepøezkoumatelné pro nesrozumitelnost, spoèívající ve vnitøní rozpornosti výroku a vzájemné rozpornosti výroku a odùvodnìní. Takové rozhodnutí mìl krajský soud zru¹it bez ohledu na ¾alobní námitky (§ 76 s. ø. s.). Nejvy¹¹í správní soud na tomto místì doplòuje, ¾e obdobnì je vadou nepøezkoumatelnosti sti¾eno rozhodnutí odvolacího správního orgánu, které (aè se vìcnì vypoøádalo s odvolacími námitkami) zcela pominulo nepøezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupnì, spoèívající v nedostatku odùvodnìní jednoho výroku rozhodnutí, a ve vzájemné rozpornosti dvou výrokù tého¾ rozhodnutí. Nejvy¹¹í správní soud proto rozhodnutí Mìstského soudu v Praze podle § 110 odst. 1 s. ø. s., za pou¾ití § 109 odst. 3 s. ø. s. zru¹il a vìc vrátil mìstskému soudu k dal¹ímu øízení. V nìm mìstský soud rozhodne vázán právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ø. s.). V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne rovnì¾ o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).
S ohledem na odùvodnìní shora ji¾ pouze na okraj Nejvy¹¹í správní soud doplòuje, ¾e pøi posuzování zákonnosti kontroly provádìné u stì¾ovatele dne 30. 4. 2003 je tøeba vyjít pøedev¹ím z ustanovení § 12 zákona è. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Citované ustanovení stanoví povinnosti kontrolních pracovníkù, jeho odst. 2 písm. a) pak mimo jiné povinnost oznámit kontrolované osobì zahájení kontroly. V souladu s èl. 2 odst. 3 Ústavy Èeské republiky a èl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze státní moc uplatòovat pouze v pøípadech a mezích stanovených zákonem, a pouze zpùsobem, který zákon stanoví. Je to sama státní moc, která tvorbou zákonù, a mo¾ností jejich vynucení, stanoví meze svého fungování. Proto i ona musí dbát hranic, které si vytyèila. V pøípadì nejasností je pak tøeba interpretovat meze výkonu státní moci restriktivním zpùsobem. Povinnost kontrolních pracovníkù oznámit kontrolované osobì zahájení kontroly smìøuje k mo¾nosti kontrolované osoby bránit svá práva v prùbìhu kontroly a je-li to mo¾né, být pøítomna jejímu prùbìhu. Z ¾ádného ustanovení zákona o státní kontrole nevyplývá po¾adavek, aby kontrolovaná osoba byla v¾dy fyzicky pøítomna provádìní kontroly (srov. è. 719/2005 Sb. NSS). Je ov¹em vylouèeno, aby v pøípadì kontroly úøadu práce nebyl o jejím zahájení vyrozumìn statutární orgán kontrolované spoleènosti, je-li pøítomen, a v opaèném pøípadì jiná odpovìdná osoba. Nepostaèuje, jedná-li kontrolní pracovník pouze s osobou, u ní¾ je sporné i to, zda je vùbec zamìstnancem spoleènosti. Za situace, kdy je protokol z kontroly provedené s poru¹ením § 12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole jediným, èi alespoò urèujícím dùkazním prostøedkem, pak nezákonnost kontroly zakládá rovnì¾ nezákonnost následného správního øízení.

References: soud 
 § 31
 § 9
 § 32
 § 4
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 § 33
 soud 
 § 18
 § 9
 § 32
 § 31
 § 4
 § 31
 § 9
 § 32
 § 4
 soud 
 § 30
 soud 
 § 47
 § 47
 soud 
 § 109
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 § 109
 soud 
 soud 
 soud 
 § 12
 § 12