Source: http://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/13037
Timestamp: 2020-07-08 14:47:11+00:00

Document:
Maciej Pach: Konstytucja w czasach zarazy – stany nadzwyczajne – Monitor Konstytucyjny
Stan wyjątkowy nie zmusza do ustanowienia cenzury
Nie jest prawdą, że wprowadzenie jednego z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych automatycznie skutkuje ustanowieniem wszelkich radykalnych ograniczeń praw jednostki, wyliczonych w ustawach o poszczególnych kategoriach tych stanów.
W niedzielnej (15 marca 2020 r.) „Kawie na ławę” na antenie TVN24 poseł Marcin Horała stwierdził, że nie należy wprowadzać stanu nadzwyczajnego. Zauważył, że wiążą się z tym głębsze ingerencje w prawa jednostki niż w stanie zagrożenia epidemicznego, tymczasem np. cenzury prewencyjnej, dozwolonej w stanie wyjątkowym, obecna sytuacja nie wymaga.
Konstytucja RP z 1997 r. w rozdziale XI reguluje trzy kategorie stanów nadzwyczajnych: stan wojenny, stan wyjątkowy i stan klęski żywiołowej. Wprowadzenie któregokolwiek z nich może nastąpić, „[w] sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające” (art. 228 ust. 1 Konstytucji), co określa się mianem zasady ostateczności stanów nadzwyczajnych, wyznaczającej ogólną przesłankę dopuszczalności ich ustanawiania. Szczegółowe przesłanki wprowadzenia poszczególnych kategorii stanów nadzwyczajnych formułują inne przepisy Konstytucji.
Po drugie, rozporządzenia te pozwalają znacznie głębiej – choć tylko w zakresie określonym ustawą o danej kategorii stanu nadzwyczajnego – ingerować w wolności i prawa jednostki, niż jest to możliwe za pomocą rozporządzenia wykonawczego z art. 92. Można powiedzieć, że wprowadzenie rozporządzeniem stanu nadzwyczajnego radykalnie zmienia sytuację prawną obywateli i innych osób poddanych władzy Rzeczypospolitej Polskiej, bo aktywuje możliwość ograniczeń ich wolności i praw sięgających o wiele dalej niż w okresie normalnego funkcjonowania państwa. Choć z istotnymi ograniczeniami – o czym dalej[1].
Który z trzech stanów nadzwyczajnych mógłby zostać wprowadzony obecnie?
W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w związku z szerzeniem się koronawirusa, w rachubę wchodzą dwie kategorie stanów nadzwyczajnych: stan wyjątkowy (z uwagi na przesłankę zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli) lub stan klęski żywiołowej. Ten ostatni mógłby zostać wprowadzony z uwagi na cel w postaci zapobieżenia skutkom katastrofy naturalnej, jaką jest masowe występowanie choroby zakaźnej ludzi. Ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1897) w art. 3 ust. 1 pkt 2 uwzględnia takie zjawisko w definicji katastrofy naturalnej. Zarówno zaś Konstytucja (art. 232), jak i ta ustawa (art. 2) dopuszczają wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie tylko w celu usunięcia skutków katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej, ale właśnie również w celu zapobieżenia tym skutkom[2].
Obecnie nie sposób jeszcze mówić w Polsce o masowym występowaniu choroby Covid-19 [Redakcja: odnotowano 150 przypadków zakażeń – stan na 16.03.2020 r. godz. 09:00]. Jednak tempo wzrostu liczby zachorowań okazuje się duże, dlatego przesłanka w postaci zapobiegania skutkom jest spełniona.
W świetle art. 233 ust. 1 Konstytucji ustawa normująca zakres ograniczeń wolności i praw jednostki w czasie stanu wojennego i stanu wyjątkowego nie może ograniczać wyliczonych w sposób wyczerpujący w tym przepisie wolności i praw jednostki. Oznacza to, że dopuszczalne jest ograniczanie pozostałych (spoza katalogu wyliczonych). Choć użyto pojęcia „zakres ograniczeń”, podobnie jak w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który reguluje warunki dopuszczalności ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw jednostki w okresie normalnego funkcjonowania państwa, z natury rzeczy chodzi o inny rodzaj ograniczeń – o dopuszczalność nie tylko „standardowego” ograniczenia wolności i praw, ale nawet ich całkowitego zawieszenia.
Byłoby przecież absurdem, gdyby w okresie normalnego funkcjonowania państwa wolności i prawa – z wyjątkiem nielicznych – nie miały charakteru absolutnego (dopuszczalne jest ich ograniczanie, pod warunkiem zachowania wymogów konstytucyjnych), a w sytuacji nadzwyczajnego zagrożenia przekształcały się w prawa absolutne, niepodlegające żadnym ograniczeniom. Wprost przeciwnie – nadzwyczajne zagrożenie usprawiedliwia intensywniejszą ingerencję w status jednostki[3].
Jednym z jej przejawów – obok m.in. procedury wprowadzania stanu nadzwyczajnego – jest wspomniany art. 233 ust. 1, który zakazuje ustawodawcy zawieszania wymienionych w nim wolności i praw nawet na wypadek stanu wojennego czy wyjątkowego. W odniesieniu do tych wolności i praw możliwe jest jedynie ich ograniczanie na takich zasadach, jak w okresie normalnego funkcjonowania państwa, czyli w zgodzie z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Chyba że – jak w przypadku wolności od bycia poddanym bez własnej zgody eksperymentom naukowym (art. 39 Konstytucji) czy wolności od tortur (art. 40) – uznaje się daną wolność za absolutną, czyli niepodlegającą nawet ograniczeniom dopuszczonym przez art. 31 ust. 3. Katalog wolności i praw absolutnych jest sporny w literaturze. Nie budzi natomiast wątpliwości absolutny charakter zasady godności człowieka (art. 30).
13 marca 2020 r. Minister Zdrowia wydał, na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm. – dalej: „ustawa antyzakaźna”) rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433 – dalej: „rozporządzenie Ministra Zdrowia”). Nie jest to, formalnie rzecz biorąc, ani stan wojenny, ani stan wyjątkowy, ani stan klęski żywiołowej. Bliższa analiza pokazuje jednak poziom skomplikowania problemu.
Z jednej strony, jak już o tym była mowa, Konstytucja uprawnia do wprowadzenia któregoś z trzech stanów nadzwyczajnych nie tylko po spełnieniu przesłanek szczegółowych dotyczących poszczególnych stanów, ale również pod warunkiem zaistnienia przesłanki ogólnej z art. 228 ust. 1 („w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające”)[4]. W literaturze zasadę tę określa się mianem zasady ostateczności stanów nadzwyczajnych[5]. Teoretycznie więc rząd mógł uznać, że na razie jeszcze zwykłe środki konstytucyjne są wystarczające, więc przesłanka ogólna nie jest spełniona. Jednak rzecz nie jest taka prosta, jak się na pierwszy rzut oka wydaje. Komplikacje wynikają z jednej strony z samych przepisów ustawy antyzakaźnej, a z drugiej strony z ich interpretacji przyjętej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia.
Art. 46 ust. 4 ustawy antyzakaźnej pozwala w rozporządzeniu o wprowadzeniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii na liczne – i to daleko idące – ograniczenia statusu jednostki. Przykładowo na „czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się”, „czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych”, „czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy” czy „zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności”.
O ile można sensownie bronić tezy, że „czasowe ograniczenie” mieści się w standardzie ustanawiania ograniczeń w okresie normalnego funkcjonowania państwa (art. 31 ust. 3 Konstytucji), o tyle wspomniany „zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności” wydaje się nie do pogodzenia z zakazem naruszania istoty wolności zgromadzeń. Gdyby bowiem – literalnie interpretując przepis ustawy antyzakaźnej – całkowicie zakazać zgromadzeń publicznych (czego jednak Minister Zdrowia nie zrobił, limitując skalę zakazu do zgromadzeń powyżej 50 osób), to mielibyśmy do czynienia nie tylko z ograniczeniem wolności zgromadzeń, ale „wydrążeniem” tej wolności z jej „jądra” czy też „rdzenia”[6]. Wiązałoby się to z całkowitym brakiem możliwości organizowania zgromadzeń, ze zniweczeniem tej konstytucyjnej wolności. Na szczęście Minister Zdrowia nie poszedł tak daleko; zastosowano tutaj wykładnię w zgodzie z Konstytucją. Tym niemniej sama regulacja ustawowa wzbudza wątpliwości konstytucyjne.
Sięgnijmy zatem do § 5 ust. 1 pkt 1 i 2. Mówiąc w skrócie, mamy tam wprowadzone „czasowe ograniczenie” (tak literalnie w rozporządzeniu – do czego jeszcze powrócę) w zakresie „prowadzenia przez przedsiębiorców […] oraz przez inne podmioty” różnych, wyliczonych wyczerpująco rodzajów działalności. Rozporządzenie m.in. zakazuje funkcjonowania restauracji (nie licząc sprzedawania na wynos lub dowożenia posiłków), ośrodków kultury i rozrywki, kin, basenów, siłowni, klubów fitness, bibliotek, archiwów, muzeów i innych jednostek kultury oraz dalszych instytucji wymienionych w kolejnych jednostkach redakcyjnych.
Wszystkie lub przynajmniej większość tych ograniczeń można sensownie usprawiedliwić stanem zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Rzecz jednak w tym, że nie mamy tutaj już do czynienia z ograniczeniem w korzystaniu z wolności i praw jednostki, dopuszczalnym w stanie normalnego funkcjonowania państwa (art. 31 ust. 3 Konstytucji), tylko z naruszeniem istoty tych wolności i praw, w szczególności zaś wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), prawa do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 in fine) czy wolności poruszania się po terytorium RP (art. 52 ust. 1).
Zakaz naruszania istoty konstytucyjnych wolności i praw nie obowiązuje zaś tylko w stanach nadzwyczajnych, o których mowa w Konstytucji. Obowiązuje natomiast w okresie normalnego funkcjonowania państwa, a stan zagrożenia epidemicznego, mimo nazwy, która mogłaby sugerować coś innego, nie jest stanem nadzwyczajnym unormowanym w Konstytucji.
Tezę o naruszeniu istoty niektórych wolności i praw jednostki przez omawiane rozporządzenie wzmacnia wyznaczony czas jego obowiązywania. Końcowy § 11 określa jedynie termin wejścia w życie rozporządzenia, a nie określa terminu utraty przez nie mocy obowiązującej, nie jest to zatem rozporządzenie epizodyczne. Natomiast § 1 stanowi: „W okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2”. Kiedy nastąpi odwołanie? Nie wiadomo. Z pewnością zależy to od dynamiki zakażeń.
Dalsze wątpliwości wokół rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy antyzakaźnej
O tym, że stan zagrożenia epidemicznego to w istocie zakamuflowany stan nadzwyczajny (wyjątkowy lub klęski żywiołowej), o którym mowa w Konstytucji, świadczy też charakter rozporządzenia, które go wprowadza. Podobnie jak rozporządzenia z rozdziału XI Konstytucji dopuszcza on zasadniczą zmianę statusu jednostki w porównaniu ze stanem normalnego funkcjonowania państwa, umożliwiając w przypadku niektórych wolności i praw jednostki dalece głębsze ingerencje niż w warunkach klasycznego operowania art. 31 ust. 3.
Dla obrony analizowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z perspektywy art. 92 Konstytucji nie wystarczy okoliczność, że spełnia ono pozostałe wymogi konstytucyjne (jest wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia wskazującego organ właściwy do jego wydania, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu). Wyłącza ono bowiem stosowanie części przepisów ustawowych, czego rozporządzeniem z art. 92 Konstytucji czynić nie wolno.
Zasada proporcjonalności to jedna z najważniejszych zasad konstytucyjnych każdego demokratycznego państwa prawa. Wyraża ją również Konstytucja RP z 1997 r. Z jednej strony wyprowadza się ją z art. 31 ust. 3, wielokrotnie już wspominanego, z drugiej zaś strony – właśnie z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Mówiąc w uproszczeniu, zasada ta oznacza zakaz nadmiernej ingerencji władczej państwa, w szczególności w sytuację prawną jednostek. Z art. 31 ust. 3 wywodzi się w orzecznictwie TK szczegółowe zasady:
konieczności (środek służący ograniczeniu wolności lub prawa jednostki nie może być bardziej dolegliwy niż jest to podyktowane potrzebą ochrony jednej z wartości konstytucyjnych wymienionych w art. 31 ust. 3),
przydatności (środek ten musi być środkiem skutecznie realizującym założony cel ograniczenia) i
proporcjonalności sensu stricto, czyli w ścisłym tego słowa znaczeniu (musi zostać zachowany odpowiedni „bilans zysków i strat”, tzn. waga ograniczeń wolności i praw jednostki nie może być nieadekwatna do uzyskiwanej ochrony wartości konstytucyjnej, której ustawodawca udzielił pierwszeństwa)[7].
W stanie nadzwyczajnym Konstytucja dopuszcza – choć wyznaczając granice (patrz wyżej) – głębsze ograniczenia w sferze statusu jednostki, pozwalając nawet na zawieszanie niektórych wolności i praw, co w okresie normalnego funkcjonowania państwa nie mieściłoby się w granicach wyznaczonych przez art. 31 ust. 3. Nie oznacza to jednak, że zasada proporcjonalności w stanach nadzwyczajnych nie obowiązuje. Obowiązuje, tylko że w bardziej liberalnej postaci, co przybrało w tekście Konstytucji formułę: „Działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa” (art. 228 ust. 5).
Błąd w przytoczonej na początku wypowiedzi posła Marcina Horały ma związek z opartą na nieporozumieniu interpretacją konstytucyjnej regulacji stanów nadzwyczajnych. Prawdą jest, że ustawa o stanie wyjątkowym zawiera podstawę prawną dla wprowadzenia w tym stanie cenzury prewencyjnej (zob. art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie wyjątkowym). Jednak z uwagi na art. 228 ust. 5 Konstytucji niedopuszczalne jest wprowadzenie takiej cenzury wówczas, gdy nie odpowiadałoby to stopniowi zagrożenia i nie zmierzało do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. A trzeba zgodzić się z posłem Horałą, że takie działania nie są potrzebne (stanowiłyby wręcz poważne nadużycie).
Co więcej, art. 3 ust. 2 ustawy o stanie wyjątkowym brzmi następująco: „W rozporządzeniu o wprowadzeniu stanu wyjątkowego określa się przyczyny wprowadzenia, czas trwania i obszar, na jakim wprowadza się stan wyjątkowy, oraz, w zakresie dopuszczonym niniejszą ustawą, rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela”. Podobnie art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej stanowi: „W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, określa się przyczyny, datę wprowadzenia oraz obszar i czas trwania stanu klęski żywiołowej, a także, w zakresie dopuszczonym niniejszą ustawą, rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela” (podkr. M.P.).
Ustawy prawidłowo nawiązują w tym zakresie do ww. art. 228 ust. 5 Konstytucji. Nie zobowiązują w żadnym razie do wprowadzenia w razie stanu nadzwyczajnego wszystkich ograniczeń wolności i praw, które same dopuszczają. Bez najmniejszych wątpliwości należy stwierdzić, że w wypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego w związku z zagrożeniem rozprzestrzenianiem się koronawirusa nie zachodziłaby konieczność wprowadzenia cenzury prewencyjnej. W zgodzie z Konstytucją należałoby się ograniczyć wyłącznie do tych restrykcji, które byłyby usprawiedliwione okolicznościami.
Szczególnemu wyeksponowaniu, naruszającemu zasadę równości szans wyborczych, ulega też pozycja urzędującego Prezydenta, mającego jeszcze szerszy niż standardowo dostęp do mediów, a tym samym także do wyborców, nawet w przypadku rezygnacji z kontynuowania bezpośrednich spotkań. Wprawdzie również w normalnych warunkach każdorazowy ubiegający się o reelekcję piastun prezydentury dysponuje w tym zakresie naturalną przewagą, jednak obecnie przewaga ta ulega radykalnemu zwielokrotnieniu.
… i odszkodowań
Warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden, dotąd pomijany aspekt problemu niewprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Otóż art. 228 ust. 4 Konstytucji stanowi: „Ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela”. Taka ustawa obowiązuje w polskim porządku prawnym. Pozwala ona jednostkom na występowanie o odszkodowanie od Skarbu Państwa za straty poniesione w związku z ograniczeniami wprowadzonymi w okresie obowiązywania stanu nadzwyczajnego. Trzeba tu podkreślić, że nie chodzi o odszkodowania za działania organów władzy publicznej naruszające prawo, tylko o działania zgodne z prawem, ale przynoszące jednostkom straty.
Konstytucja z 1997 r. jest przygotowana na nadzwyczajne sytuacje, takie jak np. zagrożenia epidemiczne. Pozwala radykalnie zwiększyć nasze bezpieczeństwo, gdy jest to konieczne.
Konstytucja z 1997 r. pozwala w takich wypadkach poważniej ograniczać wolności i prawa jednostki. Ale nie nakazuje wprowadzać wszelkich ograniczeń przewidzianych w ustawach o stanach nadzwyczajnych.
Konstytucja z 1997 r. (a w ślad za nią ustawa) pozwala jednostkom dochodzić roszczeń wynikających ze strat poniesionych w stanach nadzwyczajnych także w związku z działaniami zgodnymi z prawem. Przewidziany ustawą i ogłoszony właśnie stan zagrożenia epidemicznego nie stwarza takiej podstawy.
Krótko mówiąc, Konstytucja lepiej niż politycy troszczy się o naszą wolność.
Tylko należy tę Konstytucję stosować. A nie ją obchodzić.
*Autor jest asystentem w Katedrze Prawa Ustrojowego Porównawczego na Wydziale Prawa i Administracji UJ. W tekście wyraża własne poglądy.
[1] W kwestii charakteru rozporządzenia wprowadzającego stan nadzwyczajny por. nieco odmienne uwagi P. Radziewicza, komentarz do art. 228, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 655. Jednak również ten autor akcentuje różnice między rozporządzeniami wprowadzającymi stan nadzwyczajny a rozporządzeniami wykonawczymi, o których stanowi art. 92 Konstytucji.
[2] W literaturze zauważa się, że bez znaczenia pozostaje „czy dana katastrofa lub awaria już miała miejsce, czy też dopiero nastąpi. Z celu wprowadzenia wynika bowiem, że zastosowanie stanu klęski żywiołowej może nastąpić zarówno przed, jak i po katastrofie naturalnej oraz awarii technicznej” (M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach, Warszawa 2007, s. 216).
[3] Por. M. Florczak-Wątor, komentarz do art. 233, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz…, s. 663–664.
[4] Por. P. Radziewicz, dz. cyt., s. 653.
[5] Szerzej zob. np. M. Brzeziński, dz. cyt., s. 168–170.
[6] Na temat tych i innych określeń stosowanych w orzecznictwie TK zob. zwłaszcza A. Niżnik-Mucha, Zakaz naruszania istoty konstytucyjnych wolności i praw w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2014.
[7] Szerzej zob. np. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008.
Opublikowany w Legislacja, PaństwoTagged Konstytucja RP, Maciej Pach, Minister Zdrowia, prawa i wolności obywatelskie, stan klęski żywiołowej, stan wojenny, stan wyjątkowy, stan zagrożenia epidemicznego

References: art. 92
 art. 3
 art. 233
 art. 31
 art. 233
 art. 31
 art. 31
 art. 46
 art. 228

Art. 46
in fine
 art. 31
 art. 92
 art. 92
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 20
 art. 228
 art. 3
 art. 5
 art. 228
 art. 228
 art. 228
 art. 92
 art. 233