Source: https://hugoalecampos.jusbrasil.com.br/artigos/722281433/evolucao-da-legislacao-especializada-no-combate-ao-crime-organizado-no-brasil
Timestamp: 2020-02-26 23:14:11+00:00

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Publicado por Hugo Campos
O presente artigo tem como objetivo analisar a evolução histórica da legislação referente ao combate ao crime organizado no Brasil. Para o desenvolvimento deste trabalho utilizou-se o método histórico e comparativo, além da técnica de pesquisa bibliográfica e documental. Em um primeiro momento será desenvolvida uma análise político-legal sobre as atribuições do Estado no enfrentamento do crime organizado, sobretudo da responsabilidade do Poder Legislativo. Num segundo momento, disserta-se sobre a evolução da legislação referente ao enfrentamento do crime organizado no Brasil. Com o resultado do presente estudo, verifica-se que a normativização do combate ao crime organizado no Brasil evoluiu vagarosamente, todavia encontra-se hoje respaldada em uma lei notadamente instrumental, capaz de municiar os órgãos de persecução e repressão legal. Não há que se olvidar, entretanto, que a legislação demanda um constante aprimoramento de seus institutos, bem como carece de integração com outras normas de matéria penal e processual penal para se garantir maior efetividade na prevenção e repressão de crimes dessa natureza.
Palavras-chave: Crime organizado. Organizações criminosas. Lei nº 12.850/13.
The present article aims to analyze the historical evolution of legislation related to the fight against organized crime in Brazil. For the develop of this work was used the historical and comparative method, besides the bibliographic and documental research technique. At first, will be developed a political-legal analysis about the attributions of the State in the fight against organized crime, especially of the responsibility of the Legislative. In a second moment, it is discussed about the evolution of the legislation regarding the confrontation of organized crime in Brazil. With the result of the present study, it is verified that the normativization of the fight against organized crime in Brazil has evolved slowly, but it is today supported by a notably instrumental law capable of providing mechanisms for prosecution and legal repression. It cannot be forgotten, however, that the legislation demands a constant improvement of its institutes, as well as demands integration with another rules in criminal and criminal procedure matter to guarantee more effectiveness in the prevention and repression of crimes of this nature.
Key Words: Organized crime. Criminal organizations. Law nº 12.850/13.
A sistemática do Direito Penal releva parte de seu estudo ao chamado “concurso de pessoas”. Dentro dessa matéria, busca-se a análise da conjugação de vontades de dois ou mais agentes para a prática das condutas tipificadas na lei penal, a luz das teorias monista e da teoria do domínio do fato.
No contexto atual da sociedade brasileira, essa conjugação de vontades evoluiu para novas formas, extremamente complexas, dotadas de aparato humano, intelectual, bélico e, por vezes, jurídico-legal. São as organizações criminosas, instaladas nos diversos setores da sociedade e à margem da lei, trazendo temor aos cidadãos e dificuldades na repressão pelo poder público.
O crime organizado se alastra pela sociedade, alocando-se em suas estruturas e suas diversas camadas, ganhando facetas distintas em cada uma dessas. Em um primeiro setor, mais marginal, as facções criminosas do tráfico de drogas dominam comunidades mais pobres, em verdadeira guerra contra as autoridades e a segurança pública. Não somente essas, mas também milícias privadas, grupos contumazes ao estelionato, quadrilhas especializadas em assaltos, cartéis, dentre outros, contribuem para a desenfreada violência que aflige a sociedade brasileira.
Em um segundo setor, próximo dos maiores holofotes, a endêmica corrupção nos diversos setores da administração pública encontra-se hoje sistematizada e arraigada, operando silenciosamente no subterrâneo dos edifícios públicos, agindo sob a máscara da legalidade e da defesa do interesse público, estendendo-se, inclusive, para os altos escalões dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
Com a finalidade de promover o devido enfrentamento a esses organismos criminosos foram promulgadas diversas legislações, cuja finalidade era de se assegurar a tipificação penal das condutas ligadas ao crime organizado, bem como a regulamentação de meios especiais de obtenção de prova.
Com o presente artigo, pretende-se analisar a evolução da legislação referente ao tema, a partir da análise de sua aplicabilidade e das principais inovações ao ordenamento jurídico pátrio. O estudo será dividido em dois tomos: no primeiro, disserta-se sobre a atuação do Estado no enfrentamento do crime organizado; no segundo, passa-se diretamente ao exame da evolução normativa.
2 A ATUAÇÃO DO ESTADO NO COMBATE AO CRIME ORGANIZADO
O combate ao crime organizado demanda uma ampla e intensiva atuação do Estado, que requer o empenho, aparelhamento e fortalecimento dos mecanismos de segurança pública e persecução penal. Isto porque os organismos criminosos se adaptam às características da sociedade e das instituições sociais, como forma de manutenção de suas atividades ilícitas e expansão de seus domínios.
O enfrentamento das organizações criminosas não é uma tarefa simples. É preciso reconhecer as deficiências do próprio Estado no que tange à prevenção do surgimento ou desenvolvimento destas.
Veja-se que traço comum do nascedouro das organizações criminosas no Brasil é a carência de uma atuação estatal, ou mesmo sua total ausência. Nesse contexto, indivíduos que se enveredam para a prática delitiva, alguns que por vezes dela fazem seu meio de vida, surgem para recrutar e espelhar a noção de justiça, prestígio e deslumbre daqueles que não encontram outra solução senão viver à margem da lei.
Em que pese a relevância desse diálogo, não é o objeto do presente trabalho. A discussão sobre essas mazelas deve passar por uma dialética das ciências sociais aplicadas e humanas, sob uma análise teórica e empírica. Ademais, exige uma atenção mais objetiva do Poder Executivo, responsável pela realização do interesse público, notadamente pelo desenvolvimento de políticas sociais, econômicas, afirmativas, entre outras.
Ainda, esse contexto não se manteve, pois hoje os grupos criminosos não mais buscam sua força integrante tão somente em indivíduos sem maiores perspectivas, mas voltaram sua atenção àqueles dotados de maior capacidade intelectual, financeira e influência política.
Uma vez assentados os alicerces e desenvolvidos os grupos criminosos, cumpre ao Estado atuar de forma contundente a reprimir os núcleos das organizações criminosas, tendo em vista a gravidade para a ordem social e aos bens jurídicos protegidos pelo Direito.
As medidas de combate devem ser fortes, enérgicas, na exata medida da sua necessidade, na medida da prevenção e da repressão requeridas pela própria sociedade na recuperação da ordem pública, nem mais, nem menos, já que as organizações criminosas são realidades existentes e infiltradas em vários setores da vida cotidiana, com alto potencial destrutivo e desestabilizador, não havendo mais espaço para aqueles discursos, no mais das vezes demagógicos, realçados, derivados e trazidos a reboque das expressões de “estigmatização do investigado/acusado”, “garantismo” ou “aplicação do Direito Penal mínimo” etc. Devem ser decorrentes de uma específica criação legislativa derivada de firme vontade política no sentido de promover eficiente defesa social (MENDRONI, 2016, p. 144).
Para isso, deve haver uma conjugação de forças dos diversos entes e órgãos dos diversos poderes, formando entre si um sistema correspondente e municiando o Estado de instrumentos legais.
Sob o enfoque do Poder Judiciário, em especial da aplicação do Direito Penal e do Direito Processual Penal pátrio, grande parte do enfrentamento das organizações criminosas, nos casos concretos, margeia-se na atuação das autoridades policial e judiciária e do Ministério Público. Em especial, como medidas adequadas a se atingir essa finalidade, destacam-se a criação de varas criminais especializadas no combate ao crime organizado, treinamento e capacitação de seus membros, modernização de suas estruturas e aparelhamento, criação e ampliação de sistemas integrados de informações e bancos de dados etc.
Naturalmente, como se trata de uma atuação positiva das instituições públicas, é necessária uma execução amparada na legalidade, estipulando limites ao poder de punir do Estado, a fim de que sejam preservadas as garantias constitucionais dos indivíduos. A despeito de que a macrocriminalidade não se atenta às mesmas limitações, por óbvio que por atuar voluntariamente de forma contrária ao direito, não se pode permitir que o poder público desvirtue a proteção da ordem social através de comportamentos arbitrários ou inquisitórios.
Dessa forma, o combate às organizações criminosas deve partir de uma legislação forte, que permita aos operadores do direito um respaldo técnico-legal suficiente a promover a defesa social. Cabe, portanto, ao Poder Legislativo fornecer o referido suporte.
Ocorre que o Brasil, em que pese o progresso no trato da matéria nos últimos anos, demorou a trazer uma disciplina geral sobre o tema, capaz de abarcar as diversas formas de grupos criminosos e se garantir a sua efetiva repressão. Na lição de Andreucci, “até o ano de 1995, o Brasil não contava com uma definição legal de crime organizado e nem tampouco com uma legislação específica que tratasse dos meios legais para seu combate” (2017, p. 117). Mesmo após a edição da Lei nº 9.034 de 1995, o tema não estava definitivamente amparado, uma vez que o diploma foi alvo de críticas pela doutrina especializada, em virtude de sua redação primitiva.
Ademais, recorde-se que a natureza desses organismos criminosos, em virtude de sua constante mutação e adaptação, demandam de uma releitura recorrente dos institutos legais. Como salienta Mendroni (2016), tal qual o que ocorre nas ciências biológicas, há uma relação semelhante à doença e vacina: o fenômeno criminológico surge, os doutrinadores e legisladores o estudam, partindo de uma metodologia própria das ciências jurídicas criminais, para a posterior edição de novas leis capazes de contê-lo, cujo efeito desejado se constatará a médio ou longo prazo.
Nesse sentido, a legislação deve sempre progredir, de maneira a alcançar resultados efetivos no enfrentamento das organizações criminosas existentes. Acresça-se que não só o caráter repressivo é importante, mas mesmo o caráter preventivo, que não deve ficar adstrito à atuação do Poder Executivo, que em regra se mostra insuficiente. A lei, em complemento, deve conferir estrutura aos órgãos jurisdicionais, seja pela garantia de uma base jurídico-normativa capaz de desmantelar os núcleos criminosos organizados, antes de se prestarem ou no limiar da execução de suas finalidades ilícitas, seja pela cominação de penas suficientes a prestigiar seu caráter preventivo geral e especial.
3 EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECIALIZADA NO COMBATE AO CRIME ORGANIZADO NO BRASIL
Conforme salientado alhures, a Lei nº 9.034, de 3 de maio de 1995, inaugurou as legislações específicas no combate ao crime organizado no Brasil. Não há que se olvidar que algumas legislações já traziam mecanismos idênticos ou semelhantes, bem como a codificação penal e processual penal já contava com meios de obtenção de provas aplicáveis aos casos de crime organizado. Entretanto, “a Lei nº 9.034/95 trouxe inegável evolução no trato da criminalidade organizada, dispondo sobre a utilização de meios operacionais para a prevenção e repressão de ações praticadas por organizações criminosas” (ANDREUCCI, 2017, p. 144).
Sobre esse diploma legal, leciona Cunha (2016) que, apesar de louvável, a iniciativa legal veio acompanhada de falhas, em especial a carência na definição do próprio objeto da lei: organização criminosa. Consigna-se o artigo 1º da referida Lei:
A redação do dispositivo admitia interpretação em que se equiparava a quadrilha ou bando ao crime organizado, fazendo crer que o conceito de crime organizado deveria conter os elementos do referido tipo penal (ANDREUCI, 2017).
A despeito do debate acerca do artigo 1º da referida Lei, é inegável o reconhecimento do esforço legislativo em disciplinar importantes procedimentos de investigação e formação de provas, tais como a ação controlada, o acesso a dados, documentos e informações fiscais, bancárias, financeiras e eleitorais. Além disso, tratou sobre diretrizes de organização da polícia judiciária, normatizou embrionariamente sobre o instituto da colaboração premiada e trouxe disposições sobre liberdade provisória e cumprimento da pena.
O artigo 1º da Lei nº 9.034/95 teve sua redação alterada pela Lei nº 10.217, de 11 de abril de 2001. O intuito era abranger não somente os ilícitos consequentes da atuação das quadrilhas ou bandos, mas também envolvendo associações ou organizações criminosas. É como prelecionava o dispositivo, verbis:
A lei ainda trouxe inovações quanto aos meios de obtenção de prova, prevendo a captação e interceptação ambiental de sinais eletromagnéticos, óticos ou acústicos, além da infiltração de agentes.
Malgrado o esforço legislativo, a nova definição não solucionou o problema das múltiplas incidências conceituais, carecendo de traços diferenciadores entre os diversos tipos de organismos criminosos.
Diante da omissão conceitual da legislação, passaram os estudiosos a considerar que, em vez de conceituar o crime organizado, suportando o risco de ver o conceito desatualizado com o passar dos anos e com o incremento da tecnologia criminosa, melhor seria identificar os elementos constitutivos básicos do crime organizado, de maneira a identifica-lo e assim rotulá-lo à vista da análise da situação concreta apresentada (ANDREUCCI, 2017, p. 116-117).
Reconhecendo a gravidade do crime organizado na ordem global e a necessidade imediata de ser combatido, através da cooperação internacional e da adequação dos mecanismos de persecução e repressão, a Organização das Nações Unidas realizou em dezembro de 1999, em Palermo, Itália, a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional.
A Convenção foi assinada por representantes de 124 países das nações unidas e é suplementada por três protocolos, os quais abordam áreas específicas de atuação do crime organizado, quais sejam: a) Protocolo para Prevenir, Suprimir e Punir o Tráfico de Pessoas, especialmente Mulheres e Crianças; b) Protocolo contra o Contrabando de Imigrantes por Terra, Ar e Mar e c) Protocolo contra a Fabricação Ilegal e o Tráfico de Armas de Fogo, inclusive Peças, Acessórios e Munições.
A Convenção de Palermo foi aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo nº 231 de 2003, em vigor no Brasil desde 28 de fevereiro de 2004, e trouxe, entre outras referências, a conceituação de grupo criminoso organizado:
Grupo criminoso organizado – grupo estruturado de três ou mais pessoas, existente há algum tempo e atuando concertadamente com o propósito de cometer uma ou mais infrações graves ou enunciadas na presente Convenção, com a intenção de obter, direta ou indiretamente, um benefício econômico ou outro benefício material.
Para o ordenamento jurídico brasileiro, a Convenção de Palermo ofereceu uma nova perspectiva para a definição da organização criminosa, o que não impediu, todavia, o surgimento de dificuldades na sua aplicabilidade prática. Isso porque mesmo a redação dada pela Convenção não era totalmente adequada, carecendo de maior objetividade. Nesse sentido, consigna GOMES, citado por CUNHA
1º) a definição de crime organizado contida na Convenção de Palermo é muito ampla, genérica, e viola a garantia da taxatividade (ou da certeza), que é uma das garantias emanadas do princípio da legalidade; 2º) a definição dada vale para nossas relações com o direito internacional, não com o direito interno; 3º) definições dadas pelas convenções ou tratados internacionais jamais valem para reger nossas relações com o Direito penal interno em razão da exigência do princípio da democracia (ou garantia da lex populi), permanecendo atípica a conduta (GOMES apud CUNHA, 2016, p. 12).
Em 2012 foi editada a Lei nº 12.694, que disciplina sobre o processo e o julgamento colegiado em primeiro grau de jurisdição de crimes praticados por organizações criminosas. Além de outras disposições, no que tange aos crimes praticados por organizações criminosas, a referida lei normatiza uma faculdade aos magistrados de requerer a formação de um órgão colegiado para a prática de certos atos processuais, com intuito de se fracionar a responsabilidade pela prática dos referidos atos e preservar-lhes de qualquer pressão, ameaça ou de riscos à vida ou integridade física, própria ou de familiares.
Na oportunidade, prevê, para efeitos de sua incidência, o seguinte conceito de organização criminosa:
Finalmente, entrou em vigor no ordenamento jurídico pátrio a Lei nº 12.850, de 2 de agosto de 2013, que define a organização criminosa e dispõe sobre a investigação criminal, meios de obtenção da prova, infrações penais correlatas e o procedimento criminal no trato do crime organizado. Esta lei revogou expressamente a Lei nº 9.034/95.
O § 1º do artigo 1º da Lei definiu a organização criminosa como a associação estruturalmente ordenada e caracterizada pela divisão de tarefas, formada por 4 (quatro) ou mais pessoas, ainda que informalmente, com objetivo de obter, direta ou indiretamente, vantagem de qualquer natureza, mediante a prática de infrações penais cujas penas máximas sejam superiores a 4 (quatro) anos, ou que sejam de caráter transnacional.
A nova lei manteve os elementos basilares da organização criminosa, como a estrutura ordenada, divisão de tarefa e obtenção de vantagem de qualquer natureza, restringindo, entretanto, a caracterização de uma organização criminosa, ao estabelecer um mínimo de pessoas na sua composição e a prática de infrações penais a partir de um determinado quantum.
Em sede doutrinária, discute-se se o advento da Lei nº 12.850/2013 importou em revogação do art. 2º da Lei nº 12.694/12. Para Cunha (2016), o dispositivo da Lei nº 12.694/12 que traz a definição de organização criminosa foi revogado pela nova Lei das Organizações Criminosas. Em sentido contrário, assevera Greco Filho, citado por Andreucci, que a definição dada pela Lei nº 12.694/12 deve ser aplicada somente para os casos de sua incidência, portanto, em caso de instituição de colegiado para processo e julgamento dos crimes praticados por organizações criminosas (GRECO FILHO apud ANDREUCCI, 2017).
O novo diploma legal trouxe consigo disposições penais, como a tipificação em seu artigo 2º da conduta de se promover, constituir, financiar ou integrar, pessoalmente ou por interposta pessoa, organização criminosa. O referido artigo ainda assevera figuras equiparadas, causas de aumento de pena e efeitos da condenação. Ademais, promoveu alterações nas redações dos artigos 288 (associação criminosa) e 342 (falso testemunho ou falsa perícia) do Código Penal Brasileiro.
Ainda, a seção V da Lei, entre os artigos 18 a 21, tipifica os crimes ocorridos na investigação e na obtenção da prova. Incriminam-se as condutas de revelar a identidade, fotografar ou filmar o colaborador, sem sua prévia autorização por escrito; imputar falsamente, sob pretexto de colaboração com a Justiça, a prática de infração penal a pessoa que sabe ser inocente, ou revelar informações sobre a estrutura de organização criminosa que sabe inverídicas (a chamada “falsa colaboração”); descumprir determinação de sigilo das investigações que envolvam a ação controlada e a infiltração de agentes; recusar ou omitir dados cadastrais, registros, documentos e informações requisitadas pelo juiz, Ministério Público ou delegado de polícia, no curso de investigação ou do processo, ou, de forma indevida, se apossar, propalar, divulgar ou fazer uso dos dados cadastrais de que trata a Lei.
Em que pesem as significativas alterações promovidas pela nova Lei das Organizações Criminosas, grande parte de seu maior mérito reside na sistemática trazida por suas disposições sobre a investigação criminal e os meios de obtenção de prova. Isso porque, na lição de Masson
É impensável cogitar a possibilidade de utilização exclusiva dos tradicionais métodos de investigação (p. ex.: requisição de documentos, oitivas de testemunhas, busca e apreensão etc.) para o desvendar de uma organização criminosa. Somente com a adoção de técnicas especiais de investigação é possível, assim mesmo com dificuldade, revelar-se em minúcias o foco e o modo de atuação da criminalidade organizada, bem como a identidade de seus membros (MASSON, 2016, p. 104).
Nesse sentido, artigo 3º da Lei nº 12.850/13, nos incisos I a VIII, elenca um rol de meios de obtenção de provas admitidos em qualquer fase da persecução penal. Veja-se que o referido rol não exclui a aplicação de outros meios de obtenção de prova previstos no ordenamento jurídico, mas busca formar um complexo de instrumentos jurídicos ao combate às organizações criminosas.
São meios de obtenção de prova trazidos pela Lei: a colaboração premiada; a captação ambiental de sinais eletromagnéticos, ópticos e acústicos; a ação controlada; o acesso a registros de ligações telefônicas e telemáticas, a dados cadastrais constantes de bancos de dados públicos ou privados e a informações eleitorais ou comerciais; a interceptação de comunicações telefônicas e telemáticas; o afastamento dos sigilos financeiro, bancário e fiscal; a infiltração de agentes; e a cooperação entre instituições e órgãos federais, distritais, estaduais e municipais na busca de provas e informações.
Ainda que não contem com regulamentação específica no corpo da Lei 12.850/13, a exemplo da interceptação das comunicações telefônicas e telemáticas e do afastamento dos sigilos financeiro, bancário e fiscal, não se olvida a remissão desses dispositivos à legislação atinente ao tema, respectivamente, a Lei nº 9.296/96 e Lei nº 4.595/64.
Verifica-se, portanto, que com a promulgação da Lei nº 12.850/13, foi possível a superação de anteriores dificuldades de ordem conceitual, técnica, e principalmente prática. A atual disciplina permite uma melhor instrumentalização da persecução e repressão das organizações criminosas, ao dispor de forma efetiva sobre a investigação criminal, os meios de obtenção da prova, infrações penais correlatas e o procedimento criminal a ser adotado.
O desenvolvimento do presente trabalho possibilitou uma análise de como a legislação especializada no enfrentamento ao crime organizado evoluiu ao longo dos anos, a partir da primeira norma promulgada, Lei nº 9.034 de 1995, até a atual regência pela Lei nº 12.850 de 2013.
No primeiro capítulo foi possível compreender que o enfrentamento do crime organizado demanda uma conjugação de interesses e responsabilidades do Executivo, Judiciário e, com maior enfoque neste trabalho, do Poder Legislativo. Acerca deste, é preciso que a legislação seja capaz de municiar os órgãos de repressão e persecução penal.
No segundo capítulo, dedicado ao estudo da evolução da legislação especializada no combate ao crime organizado no Brasil, foi possível identificar as deficiências e inovações das anteriores legislações, quais sejam a Lei nº 9.034/95 e a Lei nº 12.694/12 - além do conceito de grupo criminoso organizado trazido pela Convenção de Palermo - bem como a atual sistemática trazida pela Lei nº 12.850/13.
Diante de todo o exposto, verifica-se que a normativização do combate ao crime organizado no Brasil evoluiu vagarosamente, todavia encontra-se hoje respaldada em uma lei notadamente instrumental, capaz de municiar os órgãos de persecução e repressão legal.
Não há que se olvidar, entretanto, que a legislação demanda um constante aprimoramento de seus institutos, bem como carece de integração com outras normas de matéria penal e processual penal para se garantir maior efetividade na prevenção e repressão de crimes dessa natureza. Por essa razão, os debates acadêmicos e jurídicos sobre o tema, além das inovações legislativas, devem estar sempre em pauta.
ANDREUCCI, Ricardo Antônio. Legislação penal especial – 12 ed. – São Paulo: Saraiva, 2017.
BRASIL. Lei n. 9.034, de 3 de maio de 1995. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9034.htm>. Acesso em: 19 de maio de 2018.
______. Lei n. 12.694, de 24 de julho de 2012. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12694.htm>. Acesso em: 19 de maio de 2018.
______. Lei n. 12.850, de 02 de agosto de 2013. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12850.htm>. Acesso em: 19 de maio de 2018.
CUNHA, Rogério Sanches. Crime Organizado – 4. ed. - Salvador: JusPodivm, 2016.
MASSON, Cleber. Crime organizado – 2. ed. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2016.
MENDRONI, Marcelo Batlouni. Crime organizado: aspectos gerais e mecanismos legais- 6. ed. – São Paulo: Atlas, 2016.
Disponível em: https://hugoalecampos.jusbrasil.com.br/artigos/722281433/evolucao-da-legislacao-especializada-no-combate-ao-crime-organizado-no-brasil

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