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Timestamp: 2020-08-08 02:32:13+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 615/09 de Corte Constitucional, 2 de Septiembre de 2009 - Jurisprudencia - VLEX 208163835
Revisión automática del “acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas wayúu de la república de colombia y de la república de venezuela” ley 1214 de 2008 mediante la cual fue aprobado. La corte declara inexequible la ley aprobatoria debido a que se pretermitió la realización de la consulta a las comunidades wayúu, antes del sometimiento del proyecto de ley aprobatoria al congreso de la república.
II. LEY APROBATORIA Y TRATADO INTERNACIONAL SOMETIDOS AL EXAMEN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
V. DECRETO Y PRÁCTICA DE PRUEBAS
Sentencia citada en: 80 sentencias, 10 artículos doctrinales, una disposición normativa
C-615-09 Sentencia C-615/09 Sentencia C-615/09
Revisión automática del Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas el tres (3) de mayo de 1990, así como de la Ley 1214 de 2008, mediante la cual fue aprobado.
En el proceso de revisión automática del Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayuu de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas el tres (3) de mayo de 1990, así como de la Ley 1214 de 2008, mediante la cual fue aprobado.
Mediante oficio recibido el día 23 de julio de 2008, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, remitió a esta Corporación copia auténtica del Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayuu de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas el tres (3) de mayo de 1990, así como de la Ley 1214 de 2008, mediante la cual fue aprobado, para que de conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 10 de la Constitución, la Corte decida sobre la exequibilidad del tratado internacional y su ley aprobatoria.
Acuerdo para el desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela.
El Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Venezuela. Considerando, la Declaración de U., firmada por los P.s de ambos Estados, el día 28 de marzo de 1989 en el Puente Internacional General Francisco de Paula Santander;
Considerando, la declaración firmada por los P.s de Colombia Virgilio Barco y de V.C.A.P., en el Puente Internacional General Francisco de Paula Santander el 5 de octubre de 1989.
Las Partes se comprometen a colaborar en el desarrollo conjunto de planes, programas y proyectos tendientes a mejorar las condiciones de vida de sus respectivas poblaciones indígenas W. ubicadas en las zonas adyacentes a las fronteras de la República de Venezuela y de la República de Colombia en atención a las necesidades de dichas poblaciones.
Serán órganos de ejecución del presente Acuerdo, por parte de la República de Venezuela, la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana, Corpozulia, y por parte de la República de Colombia la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, C..
Las partes coordinarán las obras y acciones necesarias entre las entidades competentes de cada una de ellas a fin de hacer posible la elaboración y ejecución de proyectos binacionales para el desarrollo de las comunidades indígenas W. de cada una de las Partes.
Realizar un censo simultáneo de sus respectivos nacionales indígenas W., domiciliados en las zonas adyacentes a las fronteras de cada país.
Elaborar un estudio para determinar el establecimiento de un medio de identificación que permita a los nacionales indígenas de cada Parte Contratante el libre tránsito a través de las fronteras de ambos Estados.
Elaborar un estudio que conduzca al fortalecimiento de la educación intercultural bilingüe. Este estudio contemplará, principalmente, aspectos como la capacitación de docentes, la investigación etnocultural, la provisión de becas para estudios de educación técnica y superior, de nivelación para su ingreso a la universidad y dotación de escuelas a estudiantes indígenas W. de ambas Partes.
Elaborar conjuntamente un plan para el aprovechamiento de los recursos hídricos de La Guajira, con el fin de buscar soluciones al problema de suministro de agua a la población indígena W. de ambas Partes contemplando diferentes alternativas tales como jagüeyes, molinos de viento, pozos profundos y/o superficiales, pozos anillados, etc.
Estudiar la posibilidad de establecer una estación binacional para investigación y aprovechamiento de las zonas áridas y semiáridas con el fin de determinar los bienes y servicios que estos ecosistemas pueden aportar al desarrollo de las comunidades rurales ubicadas en ellos, y para práctica de algunas actividades como la capricultura, cunicultura, agricultura, apicultura, piscicultura y pesca.
Encomendar a Corpozulia y a C. la elaboración, en coordinación y con la asesoría de las entidades del ramo en cada Parte, de un estudio para establecer el uso común de los servicios hospitalarios y de centros y puestos de salud, en la zona fronteriza habitada por la población indígena W. de cada Parte-Contratante, realizar conjuntamente campañas sanitarias y de control epidemiológico en dicha zona, así como propiciar que los estudiantes del último año de medicina de ambos países, realicen su internado y año rural en la zona común de la frontera Colombo-Venezolana.
Promover la investigación sobre la problemática de la población indígena W. de ambas Partes, en los Centros superiores de educación, que permita a los estudiantes aplicarlos en proyectos concretos que mejoren el nivel de vida de los habitantes de esa zona adyacente a las fronteras de ambos Estados.
Estudiar conjuntamente la posibilidad de establecer un régimen especial para que los productos que conforman la alimentación básica del grupo familiar queden liberados de gravámenes y formalidades arancelarias.
Las Partes definirán conjuntamente los mecanismos de financiamiento para cubrir los gastos de ejecución de este Acuerdo, a través de Corpozulia y C..
Corpozulia y C. elaborarán un Plan Anual de Operaciones que concretice el presente Acuerdo.
Los representantes de Corpozulia y C. se reunirán regularmente, por lo menos dos veces al año, para elaborar el Plan Anual de Operaciones, evaluar las actividades realizadas y hacer los ajustes que consideren necesarios al Plan de Operaciones y proponer si fuere el caso, modificaciones al presente Acuerdo.
Corpozulia y C. contarán con el apoyo técnico de las entidades competentes en cada país, para estructurar, ejecutar y evaluar las actividades que se estipulen en los planes, programas y proyectos a desarrollar.
F.J.D.T.,
P. Junta Directiva
Bogotá, D.C., 20 de junio de 2003.
Artículo 1°. Apruébase el Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990).
Artículo 2°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990), que por el artículo 1° de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
C.H.S..
Universidad del M..
La Directora del Programa de Antropología de la Universidad del M. interviene en el proceso de la referencia a efectos de suministrarle a la Corte algunos elementos de juicio sobre el convenio internacional sometido a su control.
Señala que es de carácter prioritario el desarrollo de los puntos que tienen que ver con la atención a la seguridad alimentaria de los W., pues históricamente se ha visto afectada, pues el pastoreo es una actividad tradicional, no asegura una alimentación variada. Por otra parte, la actividad comercial que este pueblo venía realizando desde épocas coloniales se ha visto afectada, lo que repercute notoriamente en el acceso a los recursos económicos y por lo tanto alimentarios.
Indica que, en materia de salud, la medicina tradicional indígena se ha visto afectada por el ejercicio de la medicina occidental, lo que ha afectado un sistema de organización social y cultural.
Así mismo, señala que es fundamental que sistema educativo no busque como único fin la inclusión de los indígenas dentro de un sistema de salarios, sino que este sistema educativo sea una herramienta para que el pueblo W. sea promotor de sus propias formas de subsistencia y desarrollo en el territorio ancestral.
En ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242.2 y 278 del texto constitucional, el Procurador General de la Nación presentó concepto núm. 4771 dentro del trámite de la referencia, en el cual solicita declarar inexequible Ley 1214 de 2008, aprobatoria del Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas, el 3 de mayo de 1990.
En la sesión del 27 de noviembre de 2007 tampoco se realizó la discusión y aprobación del Proyecto de Ley, pero fue anunciado nuevamente, el 28 de noviembre de 2007 tal como consta en el Acta No. 14 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 176 del 24 de abril de 2008, en la que se lee: Anuncio de discusión y votación de los proyectos de ley ()* Proyecto de ley 142 de 2007 Senado. (). Y al final se indica: Cita para mañana 29 de noviembre a las 9:00 A.m. y se les agradece a todos por la participación, (pág. 26 y 27 de la Gaceta).
En la sesión del 29 de noviembre de 2007 tampoco se realizó la discusión y aprobación del Proyecto de Ley. Solamente se encuentra en el expediente una constancia remitida en fax por parte del S. de la Comisión Segunda del Senado a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales, donde aparece que en esta fecha mediante un formato de entrega de documentos para los Senadores de la Comisión Segunda, fueron citados a sesiones conforme aparece en el Asunto: Convocatorias sesiones martes 04, miércoles 05 y jueves 06 de diciembre de 2007, y fecha de entrega: Noviembre 29 de 2007, sin que se encuentre publicación alguna que pruebe otro anuncio de discusión y aprobación.
Finalmente el proyecto fue debatido y aprobado el 4 de diciembre de 2007, según consta en Acta No. 15, publicada en la Gaceta del Congreso 177 del 24 de abril de 2008. En oficio de 10 de septiembre de 2008, dirigido a la Secretaria General de la Corte Constitucional, el S. General de la Comisión Segunda del Senado afirmó que el proyecto se discutió y aprobó con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por diez (10) de los trece (13) H. Senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado, según consta en el Acta No. 15 del 4 de diciembre de 2007
Como se hizo mención anteriormente el anuncio de la discusión y aprobación del proyecto de ley en referencia, fue realizado en varias sesiones sucesivas (7, 13, 14, 20, 21, 27 de noviembre de 2007); sin embargo, dicho proyecto no fue efectivamente debatido y votado en ninguna de estas fechas en que se anunció, siendo finalmente debatido y aprobado el proyecto con la mayoría reglamentaria el 4 de diciembre de 2007, sin que hubiera habido en este caso un anuncio previo a partir del cual pueda entenderse cumplido el requisito constitucional establecido en el inciso 5 del artículo 160 Superior, adicionado por el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003, según el cual ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.
Tal circunstancia es reconocida por el S. General de la Comisión Segunda del Senado de la República, quien hizo llegar a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales un fax de dos constancias que señalan la entrega del orden del día y la citación a sesión para debatir los proyectos de ley.
Así las cosas, en pocas palabras, la Vista Fiscal considera que se incurrió en un vicio de procedimiento durante el trámite del proyecto de ley en la Comisión Segunda del Senado de la República, consistente en que el anuncio para votación, para la próxima sesión, tuvo lugar el día 28 de noviembre de 2007, pero aquélla fue llevada a cabo el día 4 de diciembre del mismo año y no el 29 de noviembre.
1. ORDENAR que por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional se oficie al Señor S. de la Comisión Segunda del Senado de la República, a efectos de que dentro de los dos (2) días siguientes a la recepción de la respectiva comunicación informe al despacho lo siguiente:
a. Si la Comisión Segunda del Senado de la República sesionó el día 29 de noviembre de 2009, y en caso afirmativo, aporte la correspondiente acta contentiva del anuncio previo a votación.
b. Aporte copia del documento remitido a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales, contentivo de un formato de entrega de documentos para los Senadores de la Comisión Segunda según el cual fueron citados a sesiones conforme a aparece en el Asunto: convocatorias sesiones martes 04.
ORDENAR que por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional se oficie al Señor Ministro del Interior y de Justicia, a efectos de que dentro de los dos (2) días siguientes a la recepción de la respectiva comunicación informe al despacho lo siguiente:
a. Si las poblaciones indígenas W. fueron previamente consultadas respecto al trámite de la Ley 1214 de 2008, aprobatoria del Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela.
No se encuentra en nuestra base de datos información sobre proceso de consulta previa alguno que se haya realizado con el pueblo W. durante el trámite de la ley 1214 de 2008, aprobatoria del Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990). (negrillas agregadas).
A su vez, el S. General de la Comisión Segunda del Senado, mediante oficio recibido el 30 de junio de 2009 en la Secretaría General de la Corte Constitucional certificó que La Comisión Segunda del Senado no sesionó el día jueves 29 de noviembre de 2007. De igual manera, aportó fotocopia del documento remitido a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales, contentivo de un formato de entrega de documentos para los Senadores de la Comisión Segunda según el cual fueron citados a sesiones conforme aparece en el asunto: convocatorias sesiones martes 04.
Dado que en el presente caso, la Corte ya se había pronunciado acerca de algunos aspectos de la ley aprobatoria del tratado internacional, e igualmente, la Vista Fiscal alega la existencia de dos vicios de procedimiento en el trámite de la ley aprobatoria del instrumento internacional, consistentes en (i) eludir el cumplimiento del requisito del anuncio previo al momento de votarse el proyecto de ley en la Comisión II del Senado de la República; y (ii) no haber consultado previamente a las poblaciones indígenas W., en los términos del Convenio 169 de la OIT, la Corte seguirá en este caso la siguiente metodología (i) analizará el contenido de la sentencia C- 649 de 2006; (ii) describirá el trámite que surtió la ley 1214 de 2008 en el Congreso de la República; (iii) examinará la procedencia del requisito de la consulta previa a las comunidades indígenas en lo que atañe a leyes aprobatorias de tratados internacionales; (iv) de ser procedente, verificará el cumplimiento de aquél; y (v) llegado el caso, se pronunciará acerca del cumplimiento de los demás requisitos constitucionales y legales, en especial, el anuncio previo a votación; y (vi) finalmente, de llegar a concluir que no se presentaron vicios de procedimiento, adelantará el examen material del instrumento internacional.
Contenido y alcance de la sentencia C- 649 de 2006.
La Corte en sentencia C- 649 de 2006 decidió Declarar INEXEQUIBLE la Ley 992 de 2005 por medio de la cual se aprobó el "Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990). Lo anterior por cuanto en el primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República se omitió hacer el aviso previo de la sesión en que se votaría sobre el mismo proyecto, como lo exige el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. A juicio de la Corte, si bien en sesión anterior a la aprobación del proyecto en primer debate se hizo referencia al proyecto de ley, los términos utilizados y el contexto en que se expresó, no permitían inferir el cumplimiento del mandato constitucional, ni el señalamiento de una fecha cierta o determinable de cuándo se realizaría dicha votación y en consecuencia, existió un vicio de procedimiento insubsanable que condujo a la inconstitucionalidad de la Ley 992 de 2005, aprobatoria de dicho Acuerdo.
Importa igualmente destacar que el texto de la sentencia C- 649 de 2006 no se hizo referencia alguna a la consulta previa del acuerdo internacional a las poblaciones indígenas W., bien fuera durante la negociación del mismo, ni al momento de ser sometido el proyecto de ley a la aprobación congresional.
Así las cosas, el trámite de la ley aprobatoria del Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, debió realizarse nuevamente en su totalidad en el Congreso de la República, siendo ahora objeto de examen por parte de la Corte.
Descripción del trámite congresional que surtió la ley aprobatoria.
Mediante oficio del 22 de julio de 2008, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica del Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas el tres (3) de mayo de 1990, así como de la Ley 1214 de 2008, mediante la cual fue aprobado.
Las reglas específicas, por su parte, prevén que, en virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se consideran facultados (i) al J. de Estado, al de Gobierno y al Ministro de Asuntos Exteriores, para todos los actos relativos a la celebración de un tratado; (ii) a los J.s de Misión Diplomática para la adopción del texto del tratado con el Estado ante el cual se encuentren acreditados; y (iii) a los representantes ante la Conferencia Internacional o ante la Organización Internacional o uno de sus órganos para la adopción del texto de un tratado en dicha Conferencia, Organización u Órgano (art. 7 del Convenio de Viena).
Confirmación ulterior de un acto ejecutado sin autorización. Un acto relativo a la celebración de un tratado ejecutado por una persona que, conforme al articulo 7, no pueda considerarse autorizada para representar con tal fin a un Estado, no surtirá efectos jurídicos a menos que sea ulteriormente confirmado por ese Estado.
En el presente caso, el texto del Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, fue suscrito por el entonces P. de la Junta Directiva de la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, el señor J.D.T., funcionario que, de conformidad con las reglas señaladas, no se entiende que representara internacionalmente al Estado colombiano. Tampoco contaba con plenos poderes para negociar el instrumento internacional. De allí que hubiera sido preciso acudir a lo dispuesto en el artículo 8 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados. En efecto, durante el trámite ante la Corte, la Cancillería remitió el siguiente escrito:
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
POR CUANTO, se ha de proceder a la refrendación de la FIRMA del ACUERDO PARA EL DESARROLLO INTEGRAL Y ASISTENCIA BÁSICA DE LAS POBLACIONES INDÍGENAS WAYÚU DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA, firmado en Caracas el 3 de mayo de 1990 por el señor F.J.D.T., P. de la Junta Directiva de la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, de conformidad con el artículo 8 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados del 23 de mayo de 1969, he determinado expedir el presente INSTRUMENTO DE REFRENDACIÓN DE FIRMA, para dicho Acuerdo.
4.3. Trámite de aprobación de la Ley 1214 de 2008 en el Senado de la República.
El proyecto de Ley por medio del cual se aprueba el Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas el tres (3) de mayo de 1990, fue presentado, el día 20 de septiembre de 2007, ante la Comisión Segunda del Senado de la República por los Ministros del Interior y de Justicia, C.O.S., y de Relaciones Exteriores F.A.P..
El respectivo Proyecto de Ley número 142 de 2007 Senado, aparece publicado, junto con su correspondiente exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso núm. 469 de 2007.
El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República, fue presentado el 30 de octubre de 2007 por el Congresista J.E.P.A., texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso núm. 564 de 2007.
por orden del P. de la Comisión Segunda del Senado de la República,
Proyecto de ley número 142 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas W. de la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990).
Proyecto de ley número 142 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas W. de la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado en Caracas, a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990).
Por orden del P. de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión
Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley según orden del P. de la Comisión Segunda del Senado de la República para la próxima sesión de acuerdo con el artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 2003.
El señor S.:
Informa a la Presidencia que el siguiente punto es: Anuncio de proyectos de ley: Por orden del P. de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión, según el artículo 8° del Acto Legislativo número 1 de 2003.
Proyecto de ley número 142 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado en Caracas a los 3 días del mes de mayo de 1990.
Anuncio de proyectos de ley.
El señor S., F.O.M., da lectura: Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley por orden del P. de la Comisión Segunda del Senado de la República, para la próxima sesión, según el artículo 8º del Acto Legislativo número 01 de 2003:
A su vez, el S. General de la Comisión Segunda del Senado, mediante oficio recibido el 30 de junio de 2009 en la Secretaría General de la Corte Constitucional certificó que La Comisión Segunda del Senado no sesionó el día jueves 29 de noviembre de 2007.
El S. da lectura título del proyecto:
Por medio de la cual se aprueba el acuerdo para el desarrollo integral de asistencia básica de las poblaciones indígenas W. de la República de Colombia y la República de Venezuela firmado en Caracas a los 3 días del mes de mayo de 1990.
El señor P., somete a consideración el título del proyecto.
El señor S. responde que ha sido aprobado el título del proyecto.
El señor P. pregunta a los Senadores de la comisión si quiere que este proyecto tenga segundo debate y se convierta en ley de la República.
El S. informa a la presidencia que sí lo quiere la comisión.
El P. nombra como ponente para segundo debate en la plenaria del Senado al Senador J.E.P..
En cuanto a los quórum deliberatorio, decisorio y votación del proyecto de ley, F.O.M., S. General a la Comisión Segunda del Senado de la República, certificó lo siguiente:
QUÓRUM DELIBERATORIO Y DECISORIO. Integrado por diez (10) de los trece (13) H. Senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado, según consta en el Acta núm. 15 del 04 de diciembre de 2007, publicada en la Gaceta No. 177 del 24 de abril de 2008.
Así las cosas, la Corte concluye que no se presentó vicio relativo al requisito establecido en el artículo 160 constitucional durante el trámite del proyecto de ley en la Comisión II del Senado de la República. En efecto, si bien se presentaron varios anuncios, el último de ellos tuvo lugar el día 28 de noviembre de 2007 (Acta núm. 14), habiendo sido la próxima sesión, el 4 de diciembre del mismo año (Acta núm. 15).
La ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley número 142 de 2007 Senado, fue presentada por el Senador J.E.P.A., habiendo sido publicada en la Gaceta del Congreso número 635 del 6 de diciembre de 2007.
La Secretaría informa que en este proyecto hay un impedimento del doctor J.V. que fue aceptado y no se encontraba en el Recinto el doctor V..
Proyecto de ley número 142 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo para el desarrollo integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas a los tres días del mes de mayo de mil novecientos noventa.
Se abre segundo debate
Por solicitud del honorable S.J.E.P.A., la Presidencia somete a consideración de la plenaria omitir la lectura del articulado y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990).
En cuanto a la votación, el S. General del Senado certificó lo siguiente:
La votación fue de 94 honorables senadores que aparecen registrados según el acta, no hubo solicitud de verificación de quórum, ni de votación nominal, ni constancia de voto negativo.
Puestas así las cosas, la Corte concluye que no se presentó vicio alguno de procedimiento durante la aprobación del tratado internacional por la Plenaria del Senado de la República, por cuanto el proyecto de ley fue anunciado el día 12 de diciembre de 2007, para ser votado la próxima sesión, la cual tuvo lugar al día siguiente.
Radicado el Proyecto de ley en la Cámara de Representantes con el número 220 Cámara, se le repartió a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, siendo designado como ponente W.D.G.B.. El informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 263 del 19 de mayo de 2008.
Hace uso de la palabra la Secretaria General, doctora P.R.A.:
Anuncios de proyectos de ley para aprobación en primer debate, dándose cumplimiento así a lo determinado en el artículo 8º del Acto Legislativo número 1 de 2003. Los anuncios que voy a realizar de los proyectos de ley serán para ser discutidos y votados en la sesión de mañana miércoles a las 10:00 de la mañana, según lo ordenado por el P..
Hace uso de la palabra la Secretaria de la Comisión, doctora P.R.A.:
Por medio de la cual se aprueba el ¿Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las poblaciones indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela¿, firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990).
Leído el título del proyecto señor P..
Hace uso de la palabra el P. de la Comisión, honorable R.A.P.S.:
Ha sido aprobado el título leído señor P..
Sí lo quiere señor P..
Se designa al doctor W.G. como ponente para segundo debate en Plenaria de Cámara. Próximo proyecto del Orden del Día.
Que en sesión del día 28 de mayo del 2008 con la asistencia de 15 Honorables Representantes se dio primer debate y se aprobó por unanimidad el proyecto de ley No. 142/07 Senado 220/08 Cámara,  Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas el tres (3) de mayo de 1990.
Concluye la Corte que durante el trámite que surtió la ley aprobatoria en la Comisión II de la Cámara de Representantes tampoco se presentó vicio alguno de procedimiento, por cuanto el proyecto de ley fue anunciado el día 27 de mayo de 2008 para ser aprobado en la sesión de mañana miércoles a las 10:00, lo cual efectivamente sucedió.
El informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes fue presentado el día 5 de junio de 2008 por el Congresista W.D.G.B., texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 333 del 9 de junio de 2008.
Subsecretaria General (e.) D.F.M.D.R.:
En lo que concierne al quórum y votación del proyecto de ley, el S. General de la Cámara de Representantes certificó lo siguiente:
Que en sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 17 de junio de 2008, a la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y seis (156) Honorables Representantes, fue considerado y aprobado por mayoría de los presentes en votación ordinaria, la Ponencia para segundo debate, el título y el articulado del proyecto de ley número 220/08 Cámara  142/07 Senado POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL ACUERDO PARA EL DESARROLLO INTEGRAL Y ASISTENCIA BÁSICA DE LAS POBLACIONES INDÍGENAS WAYÚU DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA, FIRMADO EN CARACAS EL TRES (3) DE MAYO DE 1990.
Así las cosas, la Corte constató la inexistencia de vicio alguno de procedimiento durante la aprobación del proyecto de ley aprobatoria en la Plenaria de la Cámara de Representantes. En efecto, el proyecto fue anunciado el 11 de junio de 2008, para ser votado durante la sesión Plenaria del día martes 17 de junio a las 3 de la tarde, lo cual efectivamente sucedió.
La Ley 1214 de 2008 fue publicada en el Diario Oficial núm. Diario Oficial núm. 47.052 del 16 de julio de 2008. El P. de la República remitió a la Corte Constitucional, el 22 de julio de 2008, los textos de la ley aprobatoria y del tratado internacional para su revisión.
Procedencia del requisito de la consulta previa a las comunidades indígenas en lo que atañe a leyes aprobatorias de tratados internacionales.
En tal sentido, la S.P. de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 10 de diciembre de 1981, al momento de examinar la constitucionalidad de un decreto legislativo frente al Convenio 87 de la OIT, consideró que en los procesos de inexequibilidad, la confrontación de las normas acusadas para calificar su validez sólo puede ser hecha con disposiciones de la Carta Constitucional y nunca con normas de derecho internacional. En apoyo de este aserto se invocaba la incompetencia de los tribunales internos para interpretar normas internacionales[2].
No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Esto significa que, de manera general, todos estos convenios adquieren el carácter de normas jurídicas obligatorias en el derecho interno por el solo hecho de su ratificación, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para incorporar su contenido específico en el ordenamiento jurídico del país o para desarrollarlo (negrillas agregadas).
Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. (negrillas agregadas).
La Constitución de 1991 modificó por completo las relaciones entre el derecho internacional y el interno, adoptando un modelo de monismo moderado[3]; cambio que por supuesto incide en la comprensión del requisito previo de la consulta a las comunidades indígenas.
En efecto, según un esquema monista puro, el derecho internacional se aplicaría directamente en los ordenamientos jurídicos estatales, sin precisar proceso formal alguno de recepción. Por el contrario, un paradigma que podría ser calificado como monista moderado, consiste en admitir que los tratados internacionales deberán ser sometidos a la respectiva aprobación congresional y control de constitucionalidad, pero que una vez ratificados, entrados en vigencia en el orden internacional y publicados en el Diario Oficial (Ley 7ª de 1944), la norma internacional resulta invocable ante los jueces y administración pública, sin que se precise reproducir su texto en una ley ordinaria, es decir, no se requiere una nueva ley para convertirse en derecho interno.
Bajo la actual Constitución, desde un punto de vista legislativo, la Ley 99 de 1993, Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones, vino a desarrollar el requisito de la consulta previa a las minorías étnicas, en concreto, en materia de explotación de recursos naturales:
ARTÍCULO 76. DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS Y NEGRAS. La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades.
La Corte Constitucional ha venido abordado el tema del requisito de la consulta previa a las comunidades indígenas, bien sea en sede de amparo o de acción pública de inconstitucionalidad; por el contrario, en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales el análisis se ha limitado al estudio del ´Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus ´entendimientos´, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006 y su correspondiente Ley aprobatoria ( sentencia C- 750 de 2008).
Así pues, desde una aproximación cronológica, esta Corporación en sentencia SU- 039 de 1997, examinó el tema de la consulta previa a la expedición de una licencia ambiental referente a la exploración y explotación petroleras en el territorio de los Uwas. En dicha ocasión la Corte consideró lo siguiente:
Con fundamento en los arts. 40-2, 330 parágrafo de la Constitución y las normas del Convenio 169 antes citadas, estima la Corte que la institución de la consulta a las comunidades indígenas que pueden resultar afectadas con motivo de la explotación de los recursos naturales, comporta la adopción de relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre aquéllas y las autoridades públicas, tendientes a buscar:
La Asamblea Departamental del Cesar aprobó el 10 de diciembre de 1997 la ordenanza 037 por medio de la cual se creó el municipio de Pueblo Bello conformado por unos corregimientos y veredas que están dentro de la línea negra o zona teológica de la comunidad arhuaca. Para la creación de dicho municipio no se consultó previamente con el pueblo arhuaco, sino que, con posterioridad a la expedición de la ordenanza y por mandato de ésta se hizo un referendo que aprobó la creación del municipio. La consulta previa tiene como escenario única y exclusivamente el pueblo indígena, luego es algo completamente diferente a un referendo posterior en donde el universo de votantes va mas allá de los indígenas. La pregunta es si esta situación, al plantearse como una violación a un derecho, es actualmente protegible por tutela. (negrillas agregadas).
Dos años más tarde, en sentencia C- 169 de 2001, con ocasión de la revisión constitucional del proyecto de ley número 025 /99 Senado y 217 /99, por el cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política en alusión a los límites de la consulta previa, la Corte definió que el Estado colombiano, en principio, tiene un compromiso constitucional de gran amplitud frente a la realización de mencionado mecanismo, por cuya virtud cada vez que se prevean medidas administrativas o legislativas que afecten a los pueblos indígenas y tribales que habitan el territorio nacional, éstos deberían ser consultados, pero también consideró que el artículo 34 del Convenio otorgaba a los Estados Partes la posibilidad de determinar la naturaleza y alcance de las medidas que se adopten para darle aplicación al instrumento, atendiendo las condiciones propias de cada país.
En consecuencia la Corporación consideró que salvo en materia de la explotación de recursos naturales, evento en que la consulta previa está reconocida por el artículo 330 de la Carta Política de manera explicita, deberá determinarse en cada caso cuándo el mecanismo de la consulta resulta obligatorio, con fundamento en los lineamientos constitucionales y legales establecidos para el efecto, estos últimos en la medida en que no desvirtúen el objeto y finalidad del pluricitado Convenio, ni contraríen la plena vigencia de los derechos fundamentales de tales etnias[4]
A su vez, la sentencia C-418 de 2002 versó sobre una demanda dirigida contra el inciso primero del Artículo 122 del Código de Minas, que establecía que la autoridad minera delimitaría las zonas mineras indígenas, y acusaba la norma por cuanto no contemplaba la consulta para esa demarcación. En la sentencia la Corte se refirió en distintas oportunidades a la necesidad de consultar con las comunidades indígenas cuando se trata de la explotación de recursos naturales en sus territorios. Por lo tanto, consideró que para la delimitación debía darse aplicación a la regla contenida en el artículo 330 de la Constitución en armonía con los dispuesto en el convenio 169 de la OIT (ley 21 de 1991) y en aplicación de lo dispuesto en los artículos 93 y 94 del Estatuto Superior. Por lo tanto, en la parte resolutiva la Corte declaró que la norma era constitucional, bajo el entendido que en el procedimiento de señalamiento y delimitación de las zonas mineras indígenas se deberá dar cumplimiento al parágrafo del Artículo 330 de la Constitución y al Artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991.
Cabe igualmente señalar que la Corte sentencia C- 891 de 2002, referente al examen de diversas disposiciones del Código de Minas, efectuó un doble examen en relación con las disposiciones impugnadas: uno, consistente en la verificación del proceso de consulta a las comunidades indígenas frente a la discusión del proyecto de ley; y otro, atinente al juicio abstracto de confrontación de las normas acusadas y la Constitución Política.
Luego de analizar las distintas pruebas que obran en el expediente, aportadas tanto por la demandante como por las entidades oficiales, la Sala encuentra que el proceso de consulta a los pueblos indígenas fracasó en el presente caso, toda vez que no se llegó a ningún acuerdo entre las entidades gubernamentales y las comunidades indígenas, pese a los múltiples intentos de las primeras por discutir a fondo con las segundas el articulado del proyecto de ley. En este sentido se observa que durante más de un año el Gobierno Nacional intentó someter a discusión el proyecto en el marco de talleres y mesas de concertación, sin que al respecto se llegara a arreglo alguno sobre el contenido del mismo. (subrayados agregados).
En síntesis: antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la República, a lo largo de un periodo de más de un año el Gobierno Nacional fomentó diversos mecanismos de participación que se desarrollaron en diversas etapas, así: (i) divulgación del proyecto de ley, enviado por correo a las distintas organizaciones indígenas; (ii) ilustración y exposición detallada del articulado del proyecto ante las comunidades y discusión preliminar entre las entidades gubernamentales y estas últimas, a través de los talleres informativos previos, diseñados como mecanismos preparatorios para la Mesa Nacional de Concertación; (iii) organización y celebración -en dos oportunidades- de la Mesa Nacional de Concertación, donde no se llegó a acuerdo alguno, pero por causas no imputables al Gobierno, pues éste siempre demostró su voluntad de realizar la consulta y la concertación en torno al proyecto de ley. (negrillas agregadas).
Posteriormente, la Corte en sentencia SU- 383 de 2003 examinó el tema relacionado con la aspersión aérea de herbicidas en la región de la amazonía colombiana, sin surtir el procedimiento de consulta previsto en el Convenio 169 de la OIT y ocasionando un daño ambiental considerable los territorios indígenas. Al respecto, el juez constitucional consideró que (i) el programa de erradicación de cultivos ilícitos en la región amazónica deberá consultarse; (ii) la seguridad interna, lo ilícito de las plantaciones y los compromisos internacionales del Estado no comportan la omisión de las consultas; y (iii) estas últimas deberán permitir ponderar los intereses generales en conflicto.
Así, pues, hacen parte del bloque de constitucionalidad aquellos convenios que la Corte, después de examinarlos de manera específica, determine que pertenecen al mismo, en atención a las materias que tratan. De esta manera, los convenios internacionales del trabajo hacen parte del bloque de constitucionalidad cuando la Corte así lo haya indicado o lo señale en forma específica. Así lo hizo, por ejemplo, en las sentencias que se mencionaron atrás acerca del convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribales, y de los convenios 87 y 98, sobre la libertad sindical y sobre la aplicación de los principios de derechos de sindicalización colectiva.
Sobre el mismo tema de la adopción de medidas legislativas o administrativas que afecten directamente a las comunidades indígenas, la Corte en sentencia C- 080 de 2008, intentó responder tres interrogantes complementarios como son: (i) ¿cuándo resulta obligatoria, de acuerdo con el literal a) del Convenio 169 de la OIT, la consulta previa de una medida legislativa? (ii) ¿en qué condiciones de tiempo, modo y lugar debe producirse esa consulta?; y (iii) ¿cuál es la consecuencia jurídica de la omisión frente al deber de consulta?.
En cuanto al primer interrogante, es decir, el atinente a la exigencia de adelantar la consulta frente a la adopción de medidas legislativas, la Corte estimó que, aquel deber no surgía frente a cualesquiera medidas legislativas que fueran susceptibles de afectarlas sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual, a la luz de lo expresado por la Corte en la Sentencia C-169 de 2001, la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley, con prescindencia de que tal afectación presentase un efecto positivo o negativo, es decir, incluso en aquellos casos en los cuales se pudiese creer que la medida le resulta conveniente a los integrantes de la minoría étnica.
En cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar en que debe producirse la consulta a la que se ha venido aludiendo, es preciso señalar que en la medida en que el Convenio 169 no establece unas reglas de procedimiento y en tanto que las mismas no hayan sido fijadas en la ley, debe atenderse a la flexibilidad que sobre el particular consagra el Convenio y al hecho de que, de acuerdo con el mismo, el trámite de la consulta se somete al principio de la buena fe, lo cual quiere decir, por un lado, que corresponde a los Estados definir las condiciones en las que se desarrollará la consulta, y por otro, que la misma, para que resulte satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe realizarse de manera que sea efectiva y conducente, pero sin que quepa hablar, en ese contexto, de términos perentorios para su realización, ni de condiciones ineludibles para el efecto. Se trata de propiciar espacios de participación, que sean oportunos en cuanto permitan una intervención útil y con voceros suficientemente representativos, en función del tipo de medida a adoptar. Así, por ejemplo cuando de lo que se trata es de regular la intervención del Estado para la explotación de recursos naturales en una determinada área del territorio, en la cual se encuentra asentada una específica comunidad indígena, es claro que el proceso de consulta debe adelantarse con las autoridades legítimamente constituidas de dicha comunidad, pero si de lo que se tratase, también por vía de ejemplo, fuera de regular la manera como, en general, debe surtirse el proceso de consulta a las comunidades indígenas y tribales, sería claro también que la consulta que, a su vez, se requeriría para ello, no podría adelantarse con cada una de las autoridades de los pueblos indígenas y tribales, y, en ausencia de una autoridad con representación general de todos ellos, habría acudirse a las instancias que, de buena fe, se consideren más adecuadas para dar curso a ese proceso de consulta. (negrillas agregadas).
Podría señalarse, en primer lugar, que tal como se dijo por la Corte en la Sentencia C-169 de 2001, en esta materia existe un compromiso internacional muy amplio del Estado colombiano, cuyo desconocimiento generaría una situación de incumplimiento susceptible de evaluación y control a través de las correspondientes instancias internacionales.
Cabe igualmente señalar que la Corte en sentencia T- 154 de 2009, referente al caso de unos indígenas que alegaban vulneración de sus derechos fundamentales debido a que C. había expedido una licencia ambiental sin consultarlos, sostuvo lo siguiente:
Cuarta. La consulta previa. Reiteración de jurisprudencia.
Más recientemente, la Corte en sentencia C- 175 de 2009, referente a una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1152 de 2007, por la cual se dicta al Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones, reiteró y precisó sus líneas jurisprudenciales referentes al mecanismo de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes.
Justificación constitucional del derecho fundamental a la consulta previa
La determinación de un marco jurídico del derecho a la consulta previa se obtiene a partir de las normas legales anotadas, las cuales son reforzadas por la regulación derivada del derecho internacional de los derechos humanos, en especial lo previsto por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes aprobado por la Ley 21 de 1991, norma que en decisiones reiteradas de este Tribunal ha sido declarada parte integrante del bloque de constitucionalidad. El Convenio, como lo ha resaltado la Corte, es un instrumento que concurre en la salvaguarda de la identidad de las comunidades indígenas y tribales, la protección de su territorio y, de manera general, su subsistencia como grupo diferenciado. De este modo, se ha indicado que el Convenio 169 de la OIT fue adoptado con base en una nueva aproximación a la situación de los pueblos indígenas y tribales en todas las regiones del mundo, conforme a la cual era preciso eliminar la orientación hacia la asimilación que se había venido manejando, para, en su lugar, asentar el principio conforme al cual las estructuras y formas de vida de los pueblos indígenas y tribales son permanentes y perdurables, y la comunidad internacional tiene interés en que el valor intrínseco de sus culturas sea salvaguardado. De este modo, la Corte advierte que las finalidades del Convenio 169 de la OIT son concurrentes con la obligación constitucional, antes analizada, de garantizar la identidad de las comunidades diferenciadas, a partir del reconocimiento y salvaguarda de la integridad de las prácticas, usos y costumbres que la conforman. Así, en términos del Preámbulo del Convenio, la normativa tiene como propósito la consecución de herramientas que permitan (i) lograr las aspiraciones de los pueblos indígenas y tribales a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven; y (ii) superar esquemas predominantes en muchas partes del mundo, en que dichos pueblos no pueden gozar de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los Estados en que viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas han sufrido a menudo una erosión.
La jurisprudencia constitucional ha destacado cómo las estipulaciones del Convenio 169 de la OIT, establecen dos modalidades de obligaciones a cargo de los Estados signatarios, las cuales se muestran útiles para delimitar sus responsabilidades en cuanto a la protección de los derechos de las comunidades indígenas y tribales. El primer grupo de obligaciones, referido a las medidas que deben impulsar para obtener los fines propios del convenio en los distintos aspectos que son objeto del mismo, que, como se ha dicho, de una manera amplia, se orienta a promover las condiciones que permitan el desarrollo de los pueblos indígenas y tribales de un modo que respete la diversidad étnica y cultural, asegure los espacios de autonomía requeridos para ello y se desenvuelva en un marco de igualdad, y que específicamente se refiere a su relación con las tierras o territorios; a las condiciones de trabajo; a aspectos relacionados con la formación profesional, la artesanía y las industrias rurales; a salud y seguridad social; a educación y medios de comunicación y a contactos y cooperación a través de las fronteras, y el segundo que alude a la manera como deben adoptarse y ponerse en ejecución esas medidas y que tienen como elemento central la participación y el respeto por la diversidad y la autonomía.[6]
Según lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la preservación de la identidad diferenciada de los pueblos indígenas y tribales y, de esta manera, la eficacia del mandato superior de reconocimiento y protección de la diversidad étnica, se logra a través de, entre otros mecanismos, la consulta previa. Para el caso particular de las medidas legislativas, la consulta se predica sólo de aquellas disposiciones legales que tengan la posibilidad de afectar directamente los intereses de las comunidades. Por lo tanto, aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades tradicionales, no están prima facie sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses. Debe aclararse, por supuesto, que en los casos en que la medida legislativa no afecte directamente a las comunidades indígenas y tribales, la participación de las mismas no se ve restringida, sino que se conduce a través de los mecanismos generales de participación
En relación con el caso concreto, la Corte consideró que, dado el contenido del Estatuto de Desarrollo Rural, se trataba de una normatividad que debió surtir el procedimiento de consulta previa. Lo anterior por cuanto con base en dos criterios diferenciados: (i) El hecho que la norma acusada sea un régimen integral que regule el tema del desarrollo rural y, por ende, las relaciones entre los individuos y la tierra; y (ii) la existencia en el EDR de disposiciones que prescriben, de manera puntual y específica, tópicos que afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes.
Indicó igualmente que la realización del mencionado procedimiento debía tener lugar con anterioridad a la radicación del proyecto de ley, ya que conforme a la competencia constitucional prevista en el artículo 150 C.P., corresponde al Congreso hacer las leyes, lo que supone la necesidad ineludible de un proceso deliberativo, de modo que las normas que conformen el ordenamiento jurídico sean fruto de la legítima voluntad de las cámaras. Así, las propuestas de regulación que surjan del proceso de consulta previa, deben ser estudiadas por el Congreso, con sujeción a los requisitos que impone de racionalidad mínima en el trámite legislativo, derivadas del principio de consecutividad. En consecuencia, si se pretermiten dichas obligaciones, resultaría desconocida la competencia del Legislador para discutir los proyectos de ley que pongan a su consideración las instancias con iniciativa para ello.
A partir de este relato fáctico la Corte encuentra que los procedimientos de consulta previa realizados respecto del proyecto de ley que originó el EDR, no cumplieron con los requisitos fijados por el ordenamiento constitucional, en especial respecto a sus condiciones de oportunidad. En efecto, se observa que tanto para el caso de las comunidades indígenas como el de grupos afrodescendientes, los acercamientos con miras a efectuar la consulta previa se iniciaron con posterioridad a la radicación de la iniciativa ante el Congreso, actuación que se surtió el 24 de julio de 2006, como consta en la Gaceta del Congreso 246 de 2006. En ese sentido, la Sala considera que el Gobierno Nacional incumplió con su deber constitucional de ofrecer a las autoridades representativas escenarios específicos de participación, previos a la radicación del proyecto de ley, en el cual fuera viable discutir el contenido de la iniciativa, con miras a lograr un consenso o una concertación sobre la misma. Para la Corte, conforme a los argumentos anteriormente planteados, el adelantamiento de la consulta previa por parte de las autoridades gubernamentales con posterioridad a la radicación del proyecto de ley, disminuye el grado de incidencia de la participación de las comunidades tradicionales en la determinación del contenido concreto de la medida legislativa que las afecta directamente. En tal sentido, el procedimiento efectuado por el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no constituye un trámite adecuado para el cumplimiento del deber de consulta previa, habida cuenta que la oportunidad en que se llevó a cabo limita desproporcionadamente la capacidad de las comunidades de incidir en el contenido del EDR. Ello debido a que la vigencia de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible hace que el proyecto de ley constituya un marco de referencia temático, impuesto por el Gobierno a las comunidades y modificable sólo conforme a las estrictas reglas del procedimiento legislativo.
Considerar lo contrario, esto es, que el procedimiento de consulta previa de medidas legislativas, puede realizarse en una etapa posterior a la radicación del proyecto de ley, llevaría a resultados incompatibles con las características esenciales del trámite citado. En efecto, de obtenerse un consenso entre las comunidades tradicionales y las autoridades gubernamentales, su eficacia estaría supeditada al desarrollo del procedimiento legislativo correspondiente; de modo que los asuntos discutidos en debates surtidos previamente, al igual que la definición de la materia de la iniciativa en las sucesivas discusiones parlamentarias, impedirían que las propuestas alternativas derivadas del proceso de consulta fueran válidamente integradas al contenido definitivo de la ley correspondiente. En últimas, el procedimiento de consulta previa, en este escenario, se tornaría en un formalismo intrascendente, lo que resulta incompatible con las obligaciones estatales a ese respecto, descritas en apartados anteriores de esta decisión.
El tema de la realización de la consulta previa a las comunidades indígenas en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales es novedoso en la jurisprudencia constitucional colombiana. Así, al momento de examinar la constitucionalidad del ´Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus ´entendimientos´, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006 y la Ley aprobatoria No. 1143 de 4 de julio de 2007, la Corte consideró, en sentencia C- 750 de 2008, que en el caso concreto no era necesario surtirse la consulta previa, como quiera que el tratado internacional no afectaba directamente a las comunidades indígenas, específicamente, en el tema medioambiental. En palabras de la Corte:
Finalmente cabe recordar, en relación con el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta previa de las medidas legislativas y administrativas que los afectan, como garantía de su derecho de participación, de conformidad con lo previsto en los artículos 329 y 330 de la Constitución, y que se refuerza con lo dispuesto en el Convenio número 169 de la OIT, aprobado mediante Ley 21 de 1991, y que ha sido considerado por esta corporación como parte del bloque de constitucionalidad, ha considerado la Corte que es consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades nativas de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de la cultura y que, cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de tutela, en razón a la importancia política del mismo, a su significación para la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de participación.
Se trata, en esencia, de un acto jurídico complejo, vale decir, sometido a un procedimiento riguroso, que en el caso colombiano se encuentra regulado por la Constitución de 1991, los principios de derecho internacional aceptados por Colombia (art. 9 Superior); la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969; el Reglamento Interno del Congreso, así como por algunas leyes particulares como lo es la Ley 7 de 1944 sobre vigencia en Colombia de los tratados internacionales y de su publicación.
En este orden de ideas, el proceso de incorporación se conforma por las siguientes etapas: (i) negociación del tratado a cargo J. de Estado o su representante; (ii) suscripción del instrumento internacional; (iii) aprobación congresional; (iv) control de constitucionalidad sobre la ley aprobatoria y el tratado a cargo de la Corte; (v) ratificación; (vi) entrada en vigencia en el orden internacional; y (vii) entrada en vigor en el orden interno mediante la publicación de la ley en el Diario Oficial. Adicionalmente, es usual que los tratados internacionales requieran de la posterior adopción de medidas administrativas o legislativas internas, a efectos de ejecutar los compromisos internacionales asumidos, medidas todas ellas que son de simple ejecución, no pudiendo modificar las obligaciones internacionales originalmente contraídas, siendo además susceptibles de ser controladas de conformidad con las vías procesales pertinentes.
Siendo ello así, la pregunta es: en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales, ¿en qué momento debe adelantarse la consulta a la comunidad indígena directamente afectada?. Como punto de partida, debe tenerse en cuenta que ni la Constitución, la Convención de Viena de 1969 sobre derecho de los tratados o el Convenio 169 de la OIT aportan una respuesta normativa a tal interrogante. Sin embargo, con base en los principios de buena fe y de eficacia que debe orientar la realización de la consulta, y con propósito de que se pueda realmente adelantar un verdadero diálogo intercultural, se puede afirmar que ésta debe llevarse a cabo antes del sometimiento del instrumento internacional, por parte del P. de la República, al Congreso de la República.
En efecto, antes del sometimiento del tratado al Congreso de la República para su aprobación, tienen lugar la negociación y suscripción de aquél, fases que configuran el ejercicio de la soberanía estatal, y al mismo tiempo, los compromisos asumidos internacionalmente constituyen límites al ejercicio de aquélla. En nuestro caso, el P. de la República dirige las relaciones internacionales (art. 189.2 Superior), lo cual implica que adelante la correspondiente negociación y suscripción del tratado internacional, bien sea directamente o mediante un representante con plenos poderes, en los términos de los artículos 7 a 10 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados de 1969[7].
Siendo ello así, la eficacia de la consulta a las comunidades indígenas dependerá de si ésta tiene lugar antes de que el J. de Estado someta el tratado internacional a la aprobación congresional, pudiendo por tanto realizarse o bien durante la negociación, mediante la creación por ejemplo de mesas de trabajo, o ya cuando se cuente con un texto aprobado por las Partes, es decir, luego de la firma del tratado. Si se realiza durante la negociación, las comunidades indígenas podrán aportar insumos a la discusión del articulado del instrumento internacional o manifestar sus preocupaciones frente a determinados temas que los afectan (vgr. territorio, conocimientos ancestrales, biodiversidad, recursos naturales, etc); o igualmente ser consultadas una vez se cuente con un texto aprobado, discusión que, dado el caso, podría llevar a la necesidad de renegociar el tratado.
A decir verdad, puede suceder, como lo consideró la Corte en sentencia C- 750 de 2008 que, prima facie, el acuerdo internacional no afectaba a las comunidades indígenas, y que en consecuencia, no se precisaba, en aquel entonces, el adelantamiento de la consulta; pero que, podía no suceder lo mismo con futuras disposiciones de orden legislativo o administrativo que se expidan en desarrollo y aplicación del Acuerdo, frente a las cuales sí se debía surtir la consulta previa obligatoria respecto de las comunidades indígenas y tribales si alguna de ellas es susceptible de afectarles de manera específica y directa.
Adopción del texto. 1. La adopción del texto de un tratado se efectuara por consentimiento de todos los Estados participantes en su elaboración, salvo lo dispuesto en el párrafo 2.
Siendo ello así, la Corte considera que la consulta previa a las comunidades indígenas deberá llevarse a cabo antes de que el P. de la República remita el tratado y su ley aprobatoria al Senado. En tal sentido, los indígenas podrán ser consultados al momento de construir la posición negociadora colombiana ante el respectivo foro internacional, con el propósito de que las minorías aporten valiosos elementos de juicio al respecto y como expresión del cambio de paradigma respecto de las relaciones de los Estados con las minorías étnicas existentes dentro de su territorio; pero en todo caso la consulta obligatoria será la que se realice con posterioridad a la suscripción del acuerdo pero antes de aprobación congresional, con el propósito de que los parlamentarios conozcan las consecuencias que, en materia de preservación de los derechos de las minorías, puede implicar la aprobación del tratado internacional. Al respecto, es preciso recordar que el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT establece la obligación, por parte del Gobierno, de realizar este tipo de consulta, pero deja abiertas distintas alternativas respecto de otros elementos que resultan esenciales al momento de configurarla como una institución operante dentro de nuestro ordenamiento jurídico.
Análisis en el caso concreto en cuanto al requisito de la consulta previa.
La suscripción del Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela, llevada a cabo el 3 de mayo de 1990, fue precedida por la adopción de varios documentos como son (i) la Declaración de U., firmada por los P.s de ambos Estados, el día 28 de marzo de 1989 en el Puente Internacional General Francisco de Paula Santander; (ii) las conclusiones de la reunión de la Comisión Binacional de Integración Fronteriza colombo-venezolana, celebrada en Maracaibo los días 25 y 26 de agosto de 1989 y ratificadas en la reunión celebrada en Cúcuta los días 29 y 30 de septiembre de 1989; y (iii) la declaración firmada por los P.s de Colombia Virgilio Barco y de V.C.A.P., en el Puente Internacional General Francisco de Paula Santander el 5 de octubre de 1989.
Con base en la anterior certificación se pregunta la Corte si el acuerdo de cooperación suscrito entre Colombia y Venezuela debía ser consultado con las comunidades W..
Una respuesta apunta a afirmar que, dada la materia regulada en el instrumento internacional, resulta evidente que la realización de un conjunto de planes, programas y proyectos tendientes a mejorar las condiciones de vida de sus respectivas poblaciones indígenas W. ubicadas en las zonas adyacentes a las fronteras de la República de Venezuela y de la República de Colombia en atención a las necesidades de dichas poblaciones, en los términos del artículo 1º del Acuerdo, presentan un impacto importante, así sea eventualmente positivo en el desarrollo económico de la comunidad indígena, y por ende, la celebración del tratado internacional debía ser consultada previamente con las comunidades W., quienes son, por lo demás, los destinatarios directos de los compromisos asumidos por los Estados contratantes.
Al respecto, cabe agregar que la Corte en sentencia T- 704 de 2006 examinó en detalle el tema del desarrollo económico de las comunidades W., precisando lo siguiente:
El Preámbulo del Convenio 169 de la OIT evoca, en primer lugar, el papel que han desempeñado tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos así como otros numerosos instrumentos internacionales orientados a impedir la discriminación, en relación con la situación de los pueblos indígenas y tribales en todas las regiones del mundo y cómo, gracias a ello, a partir de 1957 comenzaron a adoptarse medidas dirigidas a que los pueblos indígenas asuman por sí mismos el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico [para poder]mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven. (Énfasis añadido).
En este orden de ideas, dado que se pretermitió la realización de la consulta a las comunidades W., antes del sometimiento del proyecto de ley aprobatoria al Congreso de la República, fuerza concluir que la ley aprobatoria debe ser declarada inexequible por la Corte.
Declarar INEXEQUIBLE la ley 1214 de 2008, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas W. de la República de Colombia y de la República de Venezuela.
[2] Ver por ejemplo, Corte Suprema de Justicia, S.P., sentencia del 10 de diciembre de 1981, control de constitucionalidad automático del decreto legislativo 2932 del 19 de octubre de 1981, Gaceta Judicial, 1981, p. 509.
[5] Acerca de la naturaleza jurídica de la consulta previa, en el salvamento parcial de voto a la sentencia C- 175 de 2009, suscrito por los Magistrados N.P.P. y H.A.S.P., se afirma lo siguiente:
A manera de resumen respecto de la Consulta puede decirse:
[8] A.P. y P.D., Droit Internacional Públic, París, 2008.

References: artículo 241

Artículo 1

Artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 53
 artículo 330
 artículo 176
 artículo 34
 artículo 330
 Artículo 122
 artículo 330
 Artículo 330
 Artículo 15
 artículo 6
 artículo 150
 artículo 6
 artículo 1