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Timestamp: 2016-10-21 16:37:15+00:00

Document:
2C_358/2015 (28.12.2015)
2C_358/2015 {T�0/2} � � Arr�t du 28 d�cembre 2015
X.________ & Associ�s SA,
tous deux repr�sent�s par Me Gr�goire Mangeat et
Autorit� f�d�rale de surveillance des march�s financiers FINMA,
Obligation d'obtenir une autorisation de la FINMA ou de s'affilier � un organisme d'autor�gulation en tant qu'interm�diaire financier agissant � titre professionnel; nomination d'un charg� d'enqu�te,
recours contre l'arr�t du Tribunal administratif f�d�ral, Cour II, du 6 mars 2015.
A.a.�X.________ & Associ�s SA est sise dans le canton de Gen�ve. Y.________ en est l'administrateur et pr�sident avec signature individuelle. Elle a notamment pour but la r�alisation de tous mandats fiduciaires, de conseils aux entreprises, de r�vision, de comptabilit�, de fiscalit�, de gestion et d'administration d'entreprises, ainsi que le conseil en financement immobilier et le courtage en assurance.
De 2004 � 2012, de tr�s nombreux courriers ont �t� �chang�s entre, d'une part, l'Autorit� f�d�rale de surveillance des march�s financiers (ci-apr�s: la FINMA) et, d'autre part, X.________ & Associ�s SA et Y.________, afin de d�terminer si l'activit� de ceux-ci entrait dans le champ d'application de la loi f�d�rale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme dans le secteur financier (LBA ou la loi sur le blanchiment; RS 955.0). Le 30 mai 2012, les faits qui devaient permettre d'�tablir si les int�ress�s oeuvraient comme interm�diaire financier n'�tant toujours pas d�termin�s, la FINMA les a invit�s � remplir le formulaire d'auto-d�claration de non-assujettissement � la loi sur le blanchiment ou de s'affilier � un organisme d'autor�gulation reconnu; � d�faut, elle entreprendrait une proc�dure contraignante visant � nommer un charg� d'enqu�te afin d'�lucider les faits.
Le 25 juillet 2012, la FINMA a organis� une s�ance lors de laquelle elle a entendu Y.________ au sujet de ses activit�s et de celles de X.________ & Associ�s SA. Elle lui a signifi� que celles-ci constituaient, � son avis, de l'interm�diation financi�re, ajoutant qu'elle n'avait re�u jusque-l� que des informations partielles voire contradictoires de la part des int�ress�s; elle a ajout� qu'elle envisageait de nommer un charg� d'enqu�te. Y.________ a d�clar� que les soci�t�s dont il assumait la fonction d'administrateur ne correspondaient pas � des soci�t�s de domicile mais il n'a pas sign� le formulaire d'auto-d�claration de non-assujettissement � la loi sur le blanchiment.
A.b.�Par d�cision incidente du 25 juillet 2012, dont X.________ & Associ�s SA �tait l'unique destinataire, la FINMA a nomm� un charg� d'enqu�te. Estimant qu'il existait de forts soup�ons que cette soci�t� agissait en tant qu'interm�diaire financier � titre professionnel, elle a jug� cette mesure n�cessaire compte tenu du manque de coop�ration des int�ress�s. Les frais et honoraires du charg� d'enqu�te ont �t� mis � la charge de X.________ & Associ�s SA.
A.c.�Par d�cision du 15 mars 2013, la FINMA a constat�, sur la base du rapport du 13 d�cembre 2012 du charg� d'enqu�te, que Y.________ exer�ait la fonction d'administrateur d'une vingtaine de soci�t�s de domicile qui �taient domicili�es pour la plupart chez X.________ & Associ�s SA; ces activit�s �taient exerc�es � titre professionnel, compte tenu des revenus engrang�s; partant, X.________ & Associ�s SA et Y.________ d�ployaient sans autorisation une activit� d'interm�diaire financier au sens de la loi sur le blanchiment. La FINMA leur a alors ordonn� de d�poser une requ�te d'affiliation � un organisme d'autor�gulation reconnu ou de requ�rir aupr�s d'elle une autorisation d'exercer conform�ment � l'art. 14 LBA faute de quoi ils devraient abandonner leurs mandats d'administration de soci�t�s de domicile et signer une d�claration en ce sens.
Dans son arr�t du 6 mars 2015, le Tribunal administratif f�d�ral a joint trois causes, soit le recours du 30 janvier 2013 de X.________ & Associ�s SA et Y.________ contre la d�cision incidente du 25 juillet 2012 qui nommait l'enqu�teur (ils y concluaient pr�alablement � la restitution du d�lai de recours � l'encontre de la d�cision incidente), le recours du 6 mai 2013 � l'encontre de la d�cision du 15 mars 2013 obligeant les int�ress�s � d�poser une requ�te d'affiliation � un organisme d'autor�gulation reconnu ou � requ�rir une autorisation d'exercer, ainsi qu'un troisi�me recours relatif � une demande de r�cusation de trois collaborateurs de la FINMA.
Le Tribunal administratif f�d�ral a rejet� la demande de restitution du d�lai de recours � l'encontre la d�cision incidente du 25 juillet 2012 nommant le charg� d'enqu�te (ch. 1 du dispositif) et a consid�r� que le recours du 30 janvier 2013 � l'encontre de cette d�cision �tait irrecevable (ch. 2); il a en outre rejet� le recours relatif � la demande de r�cusation d'un membre de la direction de la FINMA et de deux collaborateurs (ch. 3), ainsi que le recours contre la d�cision du 15 mars 2013 ordonnant aux int�ress�s de s'affilier � un organisme d'autor�gulation reconnu ou de requ�rir une autorisation d'exercer (ch. 4); les frais ont �t� mis � la charge de X.________ & Associ�s SA et Y.________ (ch. 5) qui n'ont pas per�u de d�pens (ch. 6).
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, X.________ & Associ�s SA et Y.________ demandent au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, principalement, d'annuler les chiffres 1, 2, 4, 5 et 6 du dispositif de l'arr�t du 6 mars 2015 du Tribunal administratif f�d�ral et d'admettre la demande de restitution du d�lai de recours contre la d�cision du 25 juillet 2012 de la FINMA relative � la nomination du charg� d'enqu�te, de constater la nullit� de cette d�cision et des actes accomplis sur la base de celle-ci, de constater la nullit� de la d�cision du 15 mars 2013 de la FINMA les obligeant � s'affilier � un organisme d'autor�gulation ou de requ�rir une autorisation d'exercer et de mettre les frais du charg� d'enqu�te se montant � 65'409 fr. 52 � la charge de la FINMA; les conclusions subsidiaires sont identiques aux principales si ce n'est que X.________ & Associ�s SA et Y.________ demandent d'annuler les d�cisions du 25 juillet 2012, et les actes accomplis sur la base de celle-ci, et du 15 mars 2013; plus subsidiairement, ils requi�rent d'annuler les chiffres 1, 2, 4, 5 et 6 du dispositif de l'arr�t du 6 mars 2015 du Tribunal administratif f�d�ral et de renvoyer la cause � l'autorit� inf�rieure pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants; plus subsidiairement encore, d'annuler les chiffres 1, 2, 4, 5 et 6 du dispositif de l'arr�t du 6 mars 2015 du Tribunal administratif f�d�ral et de renvoyer la cause � la FINMA pour la suite de la proc�dure dans le respect du droit d'�tre entendu.
La FINMA conclut au rejet du recours. Le Tribunal administratif f�d�ral a renonc� � se d�terminer.
Par �criture du 8 mai 2015, Y.________ a d�clar� qu'il retirait son recours aupr�s du Tribunal f�d�ral, seul subsistant celui de X.________ & Associ�s SA.
X.________ & Associ�s SA s'est encore prononc�e par �criture du 15 juin 2015.
1.1.�L'arr�t du 6 mars 2015 du Tribunal administratif f�d�ral, qui constitue une d�cision finale, est attaqu� uniquement en tant qu'il concerne la d�cision incidente du 25 juillet 2012 de la FINMA relative � la nomination d'un charg� d'enqu�te. Le recours ne contient pas de grief sur le fond de la cause, m�me s'il conclut �galement � l'annulation du ch. 4 (rejet du recours � l'encontre de la d�cision du 15 mars 2013 de la FINMA) de l'arr�t du 6 mars 2015.
Cette d�cision incidente peut �tre attaqu�e par un recours contre la d�cision finale (art. 93 al. 3 LTF), les recourants ayant au demeurant agi dans les trente jours d�s la notification de l'arr�t du 6 mars 2015.
1.2.�Au surplus, les conditions des art. 42 et 82 ss LTF sont remplies.
1.3.�Y.________ a communiqu� au Tribunal f�d�ral, le 8 mai 2015, sa d�cision de retirer son recours, ce dont la Cour de c�ans prend acte. Seul subsiste donc celui de X.________ & Associ�s SA.
Le litige porte sur la constatation, par le Tribunal administratif f�d�ral dans son arr�t du 6 mars 2015, que le d�lai de recours � l'encontre de la d�cision incidente du 25 juillet 2012 de la FINMA n'avait pas �t� respect�, le recours n'ayant �t� d�pos� que le 30 janvier 2013, et que les conditions pour la restitution de ce d�lai de recours n'�taient pas remplies.
La recourante invoque une constatation manifestement inexacte des faits en lien avec la nomination du charg� d'enqu�te le 25 juillet 2012.
3.1.�Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours peut critiquer les constatations de fait � la double condition que les faits aient �t� �tablis de fa�on manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause, ce que le recourant doit rendre vraisemblable par une argumentation r�pondant aux exigences des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF. La notion de "manifestement inexacte" figurant � l'art. 97 al. 1 LTF correspond � celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62). En mati�re d'appr�ciation des preuves et d'�tablissement des faits, l'autorit� tombe dans l'arbitraire lorsqu'elle ne prend pas en compte, sans raison s�rieuse, un �l�ment de preuve propre � modifier la d�cision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa port�e, ou encore lorsque, en se fondant sur les �l�ments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266 et les arr�ts cit�s).
3.2.�La recourante se plaint du fait que l'arr�t attaqu� retiendrait de fa�on implicite que la FINMA devait agir rapidement, quant � la nomination du charg� d'enqu�te, alors que ce dossier ne rev�tait aucune urgence comme le prouverait la longueur de la proc�dure.
Une telle argumentation tombe � faux: d�s lors qu'il est implicite, un fait n'est pas constat�. Partant, le grief est rejet�.
3.3.1.�L'arr�t attaqu� mentionne que la note d'honoraires du charg� d'enqu�te indique une heure de travail en date du 20 juillet 2012, ainsi que des frais d'ouverture de dossier. Il retient que cette heure a servi � pr�parer l'�ventuelle intervention de l'enqu�teur dans la cause et a consist� en un examen pr�paratoire du dossier.
La recourante estime que l'heure consacr�e � la "Revu dossier", comme intitul� dans la note d'honoraires en cause, et l'ouverture du dossier d�montreraient "l'�tendue" de l'activit� d�ploy�e qui n'aurait donc pas constitu� que du travail pr�paratoire. En effet, la v�rification de l'absence d'un conflit d'int�r�ts ne devrait durer, selon la recourante, qu'une quinzaine de minutes et ne serait pas factur�e. Un examen d'une heure pleine et l'ouverture d'un dossier ne seraient envisageables qu'apr�s que le mandat eut �t� confi�. Ainsi, l'ouverture du dossier le 20 juillet 2012 trahirait le fait que le charg� d'enqu�te avait d�j� �t� investi � cette date de sa mission.
3.3.2.�Avant d'accepter un mandat tel que celui de charg� d'enqu�te, celui-ci doit effectivement exclure tout conflit d'int�r�ts et estimer si la charge de travail requise est compatible avec les autres mandats en cours. A cette fin, il est n�cessaire de lire le dossier et de consulter les pi�ces qu'il contient. Ainsi, contrairement � ce que soutient la recourante, une telle consultation ne signifie pas que la personne en cause avait d�j� commenc� son travail d'enqu�te. Le temps consacr� � cette revue, soit une heure, ne permet pas non plus de tirer une autre conclusion: la recourante comptait, en effet, un nombre important de clients avec lesquels un potentiel conflit d'int�r�ts �tait possible et estimer une charge de travail requiert de lire attentivement un dossier dans son entier. Au regard de ces �l�ments, il n'appara�t pas insoutenable de retenir, comme l'ont fait les juges pr�c�dents, que le charg� d'enqu�te a proc�d�, le 20 juillet 2012, uniquement � un examen pr�paratoire du dossier avant sa nomination cinq jours plus tard. Le grief doit �tre rejet�.
La recourante invoque la violation de son droit d'�tre entendue. La FINMA aurait "mis en sc�ne" la s�ance du 25 juillet 2012 pour "simuler une forme d'exercice du droit d'�tre entendu". En r�alit�, selon la recourante, cette autorit� aurait d�cid� de nommer un charg� d'enqu�te et aurait mis sa d�cision � ex�cution avant cette s�ance. Attesterait ceci d'une part le fait que le charg� d'enqu�te aurait d�but� son mandat le 20 juillet 2012, soit cinq jours avant ladite s�ance, et d'autre part le fait que la d�cision le nommant a �t� rendue le m�me jour que ladite s�ance.
4.1.�Tel qu'il est garanti � l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'�tre entendu comprend notamment le droit pour l'int�ress� de s'exprimer sur les �l�ments pertinents avant qu'une d�cision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donn� suite � ses offres de preuves pertinentes, de participer � l'administration des preuves essentielles ou � tout le moins de s'exprimer sur son r�sultat, lorsque cela est de nature � influer sur la d�cision � rendre (cf. ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 135 II 286 consid. 5.1 p. 293).
4.2.�Apr�s huit ans d'�changes d'�critures entre la FINMA et la recourante, les faits qui devaient permettre � cette autorit� de d�cider si la soci�t� oeuvrait comme interm�diaire financier n'�taient toujours pas d�finis et l'int�ress�e n'avait pas non plus sign� le formulaire d'auto-d�claration de non-assujettissement � la loi sur le blanchiment. Le 30 mai 2012, la FINMA a invit� une nouvelle fois la recourante � remplir ledit formulaire ou � s'affilier � un organisme d'autor�gulation reconnu, faute de quoi elle entreprendrait une proc�dure contraignante visant � nommer un charg� d'enqu�te afin d'�lucider les faits. Elle a entendu la recourante le 25 juillet 2012. Lors de cette s�ance, celle-ci a requis un d�lai afin de fournir les informations manquantes, cela plus de huit ans apr�s le d�but de la proc�dure. Compte tenu de ce man-que de coop�ration, la FINMA, estimant qu'il existait de forts soup�ons que l'int�ress�e agissait en tant qu'interm�diaire financier � titre professionnel, a d�cid�, le 25 juillet 2012, de nommer l'enqu�teur dont elle s'�tait assur�e auparavant qu'il pouvait se charger du dossier en cause (travail auquel celui-ci a consacr� une heure le 20 juillet 2012 [cf. consid. 2.3]). Au regard de ces �l�ments, on ne voit pas en quoi le droit d'�tre entendu de la recourante aurait �t� viol�, pas plus que le principe de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 Cst. et ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53; sur les conditions de la bonne foi, cf. ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193) �galement invoqu� par la recourante et dont les conditions ne sont pas remplies. Que la d�cision de nomination de l'enqu�teur ait �t� r�dig�e le m�me jour que la s�ance en cause ne change rien � ce jugement.
5.1.�La recourante fait encore valoir que les juges pr�c�dents auraient viol� l'art. 24 de la loi f�d�rale sur la proc�dure administrative (PA; RS 172.021) en refusant de restituer le d�lai de recours � l'encontre de la d�cision de nomination du charg� d'enqu�te du 25 juillet 2012. Elle pr�tend que l'emp�chement de d�poser un recours est � imputer au comportement trompeur de la FINMA qui lui aurait laiss� croire que la d�cision en question avait �t� prise post�rieurement � la s�ance du 25 juillet 2012 et avait sciemment cach� le fait que le charg� d'enqu�te avait d�but� son travail le 20 juillet d�j�. Ce n'est qu'en recevant la no-te d'honoraires de celui-ci, le 17 d�cembre 2012 qu'elle aurait constat� ce fait et pu �tablir que la FINMA avait viol� son droit d'�tre entendue.
5.2.�Aux termes de l'art. 24 al. 1 PA, si le requ�rant ou son mandataire a �t� emp�ch�, sans sa faute, d'agir dans le d�lai fix�, celui-ci est restitu� pour autant que, dans les trente jours � compter de celui o� l'emp�chement a cess�, le requ�rant ou son mandataire ait d�pos� une demande motiv�e de restitution et ait accompli l'acte omis.
Le seul argument que la recourante all�gue en faveur de la restitution du d�lai de recours est la violation de son droit d'�tre entendue. A supposer que cela puisse constituer un emp�chement au sens de l'art. 24 PA (sur la notion d'emp�chement, cf. ATF 112 Ia 305 consid. 3 p. 310; arr�t 2C_319/2009 du 26 janvier 2010 consid. 4.1 non publi� in ATF 136 II 241), d�s lors que ce droit n'a pas �t� viol� (cf. consid. 3), l'argument tombe � faux. Partant, le grief doit �tre rejet�.
Les consid�rants qui pr�c�dent conduisent au rejet du recours de X.________ & Associ�s SA.
Le recours de X.________ & Associ�s SA est rejet�; il est pris acte du retrait du recours de Y.________.
Les frais judiciaires, arr�t�s � 10'000 fr., sont mis � la charge de X.________ & Associ�s SA.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire des recourants, � la FINMA et au Tribunal administratif f�d�ral, Cour II.

References: art. 42
 art. 42
 ATF 
 art. 5
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF