Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-624-de-junio-25-de-2008?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920424a1bf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-19 06:03:45+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-624 DE JUNIO 25 DE 2008
SENTENCIA C-624 DE 25 DE JUNIO DE 2008
CONTENIDO:CARTERA VENCIDA DE LAS EPS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL LITERAL B) DEL ARTÍCULO 45 DE LA LEY 1151 DE 2007.
TEMAS ESPECÍFICOS:EPS, RÉGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD
Sentencia C-624 de junio 25 de 2008
Sentencia C-624 de 2008
Ref.: Expediente D-7104
Actor: José Manuel Chiquita Quintana.
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
ART. 45.—Saneamiento de cartera. Los municipios y departamentos que hayan realizado ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera, FAEP, de que trata la Ley 209 de 1995, podrán disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley, con el fin de destinarlos exclusivamente:
El actor cuestiona la constitucionalidad del literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 por ser contrario al principio de igualdad (C.P., art. 13) y a la garantía de los derechos adquiridos (C.P., art. 58). Sostiene que el precepto acusado establece un trato diferenciado no justificado al señalar que las entidades territoriales —municipios y departamentos— solo pueden disponer de los recursos ahorrados en el FAEP para pagar las obligaciones contraídas con las EPS de régimen subsidiado asociadas a las deudas contraídas por estas últimas entidades con las IPS antes del 31 de diciembre de 2004 y excluir la posibilidad que los recursos en cuestión sean destinados a pagar obligaciones vigentes entre las entidades territoriales y las EPS de régimen subsidiado que no estén asociadas a obligaciones pendientes con las IPS anteriores a la fecha en cuestión.
El segundo cargo que formula el demandante consiste en que el enunciado normativo acusado es contrario al artículo 58 de la Constitución Política al derogar de manera tácita el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007, el cual preveía que las entidades territoriales emplearan los recursos no comprometidos del FAEP y del Fondo Nacional de Regalías para pagar las deudas pendientes con todas las EPS de régimen subsidiado vigentes a 31 de diciembre de 2004, sin añadir la distinción introducida por el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007.
La mayoría de los intervinientes refutan los cargos formulados por el demandante pues consideran que el enunciado normativo acusado establece un trato diferenciado que se justifica tanto por el carácter excepcional de los recursos del FAEP —cuya destinación ordinaria no es el pago de las deudas entre las entidades territoriales y las EPS de régimen subsidiado— como por el beneficiario real de la medida, las IPS con una cartera pendiente anterior al 31 de diciembre de 2004. En estos términos consideran que la disposición acusada busca restablecer el flujo de recursos entre entidades territoriales, EPS de régimen subsidiado e IPS con el propósito de sanear la difícil situación financiera de estas últimas.
Por su parte el Ministerio Público secunda la postura de algunos intervinientes en sentido que el cargo referido a la supuesta vulneración del principio de igualdad es inepto porque el demandante se equivocó al definir los sujetos supuestamente afectados por el trato diferenciado injustificado, ya que el literal b) demandado establece una medida favorable a las IPS, la cual no fue concebida para beneficiar a unas EPS del régimen subsidiado en particular. Igualmente comparte la vista fiscal la opinión que la disposición cuestionada no vulnera el artículo 58 constitucional porque en virtud del artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 las EPS de régimen subsidiado solo tenían una mera expectativa que la cartera pendiente con las entidades territoriales fuera saneada con los recursos del FAEP.
Planteado en los anteriores términos el debate de constitucionalidad, deberá esta corporación resolver si el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 vulnera el principio de igualdad y los derechos adquiridos de las EPS de régimen subsidiado. No obstante, previamente a examinar estas cuestiones deberá establecerse si el cargo consistente en la supuesta trasgresión del principio de igualdad reúne los elementos requeridos para un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto el orden expositivo de la presente decisión será el siguiente: En primer lugar se estudiará si el cargo consistente en la vulneración del principio de igualdad está formulado correctamente, de ser así se hará una breve exposición sobre el alcance del principio de igualdad y los derechos adquiridos a la luz del texto constitucional, finalmente se analizarán las acusaciones formuladas por el demandante.
3. La supuesta ineptitud del cargo consistente en que el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 vulnera el principio de igualdad.
Uno de los presupuestos de los cargos por vulneración del principio de igualdad es que los sujetos afectados por el trato diferenciado sean comparables. Ahora bien, si ello no ocurre, es decir si la acusación por la supuesta trasgresión del principio de igualdad de trato en la ley se predica respecto de sujetos que no tiene características comunes y que por lo tanto el legislador no estaba obligado a tratar de manera semejante, se podría sostener —como en este caso concreto hace el Ministerio Público— que este cargo en concreto adolece de defectos que impiden un pronunciamiento de fondo porque no es posible realizar un juicio de igualdad respecto de sujetos totalmente disímiles.
(sic) 3. Algunas consideraciones sobre el principio general de igualdad y el derecho a la igualdad.
Como ha reconocido la jurisprudencia constitucional la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental (1) . Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el texto constitucional, que en su caso actúan como normas especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el Constituyente (2) .
En efecto, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional colombiana la igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos que actúan como términos de comparación; por regla general un régimen jurídico no es discriminatorio considerado de manera aislada, sino en relación con otro régimen jurídico. Adicionalmente la comparación generalmente no tiene lugar respecto de todos los elementos que hacen parte de la regulación jurídica de una determinada situación sino únicamente respecto de aquellos aspectos que son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la diferenciación (3) . Ello supone, por lo tanto, que la igualdad también constituye un concepto relativo, dos regímenes jurídicos no son iguales o diferentes entre sí en todos sus aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados para la equiparación.
Dicho carácter relacional es uno de los factores que explica la omnipresencia del principio de igualdad en la jurisprudencia de esta corporación, pues hace posible que sea invocado frente a cualquier actuación de los poderes públicos con independencia del ámbito material sobre el cual se proyecte. También influye en la interpretación del principio de igualdad porque, como ha señalado la doctrina, desde el punto de vista estructural este necesariamente involucra no solo el examen del precepto jurídico impugnado, la revisión de aquel respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado amén del propio principio de igualdad. Se trata por lo tanto de un juicio trimembre.
El control de constitucionalidad en estos casos no se reduce, entonces, a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que actúa como término de comparación. En consecuencia se entabla una relación internormativa que debe ser abordada utilizando herramientas metodológicas especiales tales como el test de igualdad, empleado por la jurisprudencia de esta corporación (4) .
Ello a su vez determina que en numerosas oportunidades el resultado de control no sea la declaratoria de inexequibilidad de la disposición examinada, razón por las cuales los tribunales constitucionales han debido recurrir a distintas modalidades de sentencias con la finalidad de reparar la discriminación normativa (5) .
Ahora bien, la ausencia de un contenido material específico del principio de igualdad no significa que se trate de un precepto constitucional vacío, por el contrario, precisamente su carácter relacional acarrea una plurinormatividad que debe ser objeto de precisión conceptual. De ahí que a partir de la famosa formulación aristotélica de “tratar igual a los iguales, y desigual a los desiguales”, la doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar el alcance del principio general de igualdad —al menos en su acepción de igualdad de trato— del cual se desprenden dos normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un trato diferente, del mismo modo el principio de igualdad también comprende un mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciar entre situaciones diferentes. Sin embargo, este segundo contenido no tiene un carácter tan estricto como el primero, sobre todo cuando va dirigido al legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuración normativa, este no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidad de regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, por el contrario se admite que con el objeto de simplificar las relaciones sociales ordene de manera similar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razón suficiente que imponga la diferenciación.
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-147 de 1997 sostuvo que para la consolidación de un derecho es necesario que antes de la ocurrencia del tránsito legislativo se reúnan todas las condiciones necesarias para adquirirlo. En esa medida “configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona”. De manera que “la Constitución prohíbe el desconocimiento o modificación de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con ocasión de la expedición de nuevas regulaciones legales”.
En la misma decisión se diferencian estas situaciones de las meras expectativas que reciben una protección más precaria, pues “la ley nueva sí puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se originaron bajo la vigencia de una ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva”. Empero, dichas expectativas “pueden ser objeto de alguna consideración protectora por el legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social”.
Por lo tanto el objeto del artículo 58 de la Carta es proteger frente al tránsito legislativo aquellas situaciones particulares y concretas que se han consolidado definitivamente durante la vigencia de la ley anterior; sin embargo esta protección no es absoluta y el mismo precepto constitucional prevé que bajo determinadas condiciones el interés particular en la protección de estos derechos subjetivos debe ceder frente a la utilidad pública o al interés social que motivó la expedición de la nueva ley (6) .
“Dicho principio está íntimamente ligado a los derechos adquiridos, que son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado. De ahí que sea válido afirmar que una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. “Los derechos adquiridos se diferencian de las meras expectativas, que son aquellas esperanzas o probabilidades que tiene una persona de adquirir en el futuro un derecho que, por no haberse consolidado, puede ser regulado por el legislador según las conveniencias políticas que imperen en el momento, guiado por parámetros de justicia y de equidad que la Constitución le fija para el cumplimiento cabal de sus funciones” (negrillas y subrayado fuera de texto) (7) .
La Corte también ha sostenido que el legislador no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado. Ello se debe a que, por encima de cualquier protección a estos intereses, prevalece su potestad configurativa, la cual le permite al legislador darle prioridad a otros intereses que permitan el adecuado cumplimiento de los fines del Estado social de derecho (8) .
Aun así, esta corporación ha sostenido que cualquier tránsito legislativo debe consultar parámetros de justicia y equidad, y que, como toda actividad del Estado, está sujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad (9) .
Ahora bien, en el caso concreto el Ministerio Público sostiene que la disposición acusada no establece un trato diferenciado entre las EPS de régimen subsidiario porque el verdadero destinatario del trato favorable, consistente en que sus deudas sean pagadas con recursos del FAEP, son las IPS acreedoras de estas últimas, razón por la cual no habría lugar a adelantar un juicio de igualdad por tratarse de sujetos con un régimen jurídico totalmente diferente. Es decir, que el legislador simplemente estaría dando cumplimiento al mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común.
No obstante, esta corporación no comparte tal apreciación porque la disposición acusada sí es susceptible de ser leída como lo hace el demandante, es decir, como un precepto que trata de manera diferenciada a las EPS de régimen subsidiado que tienen dos elementos en común: ser acreedoras de las entidades territoriales —departamentos y municipios—, y que dichas acreencias sean anteriores al 31 de diciembre de 2004. Dentro de este universo de sujetos el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 diferencia entre aquellas EPS de régimen subsidiado que tienen a su vez cuentas pendientes con las IPS anteriores a 31 de diciembre de 2004 de las EPS de régimen subsidiado que no las tienen, y prevé que solo las primeras tienen derecho a un particular beneficio: la posibilidad que la cartera pendiente sea saneada con los recursos del FAEP.
Nótese que planteado en los anteriores términos el cargo del demandante sí configura un problema de igualdad: la ley establece un trato diferenciado respecto de sujetos, los cuales debido a sus semejanzas (todos son EPS de régimen subsidiado a las cuales las entidades territoriales les adeudan acreencias anteriores al 31 de diciembre de 2004) en principio deberían ser tratados de manera semejante. Por lo tanto habrá de proseguirse con el juicio integrado de igualdad, para lo cual a continuación debe determinarse la intensidad del examen del trato diferenciado, de conformidad con la metodología habitualmente empleada por esta corporación en este tipo de casos.
Al respecto cabe señalar que el trato diferenciado se refiere a la posibilidad de pagar ciertas acreencias con los recursos de un fondo estatal, el FAEP. En esa medida están en juego derechos de exclusiva naturaleza patrimonial y por lo tanto se debe realizar un test leve de proporcionalidad, en el cual solo se examinará si el trato diferenciado tiene una finalidad que no esté constitucionalmente prohibida.
Igualmente, el Gobierno Nacional promoverá el adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las instituciones prestadoras de servicios de salud dentro de un marco de promoción de la eficiencia y sostenibilidad de las IPS. Para el efecto desarrollará los lineamientos previstos en el Conpes 3447, entre los cuales se destacan: la venta de la cartera a operadores privados o públicos de activos improductivos mediante subasta pública o la venta a colectores; el castigo o saneamiento contable de cartera no negociable; la cancelación de cuentas por cobrar por prestación de servicios a población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. Para la cancelación de las cuentas por cobrar presentadas a las entidades territoriales, se dispondrá por una sola vez de recursos provenientes del Fondo de Ahorro y Estabilización por el conpes. Las entidades territoriales que accedan a estos recursos deberán suscribir un acuerdo de mejora en la gestión con indicadores y metas. Adicionalmente, se podrá implementar una estrategia que dé disponibilidad de capital de trabajo mediante deudas subordinadas a convenios de gestión. En todo caso, antes de proceder al reconocimiento de la cartera a ser saneada, el Gobierno Nacional deberá realizar las auditorías que permitan identificarla y valorarla correctamente (10) .
Este propósito es a todas luces legítimo desde la perspectiva constitucional, porque pretende garantizar el derecho de acceso a la salud de la población más pobre —aquella precisamente afiliada a régimen subsidiado—, el cual se encuentra seriamente amenazado por la cartera actualmente adeudada a las instituciones prestadoras de servicios de salud, la cual según uno de los intervinientes superaba en el año 2005 la suma de un billón de pesos.
Desde esta perspectiva el trato diferenciado cuestionado por el actor resulta proporcional y razonable porque apunta una finalidad constitucionalmente legítima y por lo tanto el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 no vulnera el principio de igualdad.
Al respecto cabe señalar que si bien el literal demandado no derogó de manera expresa este precepto sin duda se produjo una derogatoria tácita, pues ambos enunciados normativos regulan el mismo supuesto: el pago excepcional de las acreencias debidas por las entidades territoriales a las EPS de régimen subsidiado con los recursos del FAEP. En esa medida ha de entenderse de conformidad con las reglas de solución de antinomias señaladas por el Código Civil la disposición posterior deroga a la anterior, es decir, el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 derogó el artículo 12 de la Ley 1151 de 2007.
En todo caso las EPS de régimen subsidiado tienen derecho a que sus acreencias con las entidades territoriales sean pagadas, sin embargo, estas deudas deben ser satisfechas con los recursos ordinarios del sistema de seguridad social en salud. Este derecho en ningún caso resulta afectado por la disposición en comento, la cual como se ha dicho de manera reiterada, es de carácter excepcional y afecta unos recursos que ordinariamente no tienen tal destinación, precisamente para solucionar la crisis financiera de la red hospitalaria.
1. DECLARAR EXEQUIBLE el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 por los cargos examinados en la presente decisión».
(1) La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de diferenciar tanto en razón de su estructura normativa como en el sentido de su fuerza vinculante los valores, los principios y los derechos fundamentales. En la Sentencia T-406 de 1992 se propone por primera vez la distinción entre valores y principios constitucionales, basada fundamentalmente en el grado de eficacia y aplicabilidad, al respecto se dijo: “Los valores son normas que establecen fines dirigidos en general a las autoridades creadoras del derecho y en especial al legislador; los principios son normas que establecen un deber ser específico del cual se deriva un espacio de discrecionalidad legal y judicial. La diferencia entre principios y valores no es de naturaleza normativa sino de grado y, por lo tanto, de eficacia. Los principios, por el hecho de tener una mayor especificidad que los valores, tienen una mayor eficacia y, por lo tanto, una mayor capacidad para ser aplicada de manera directa e inmediata, esto es, mediante una subsunción silogística. Los valores, en cambio, tienen una eficacia indirecta, es decir, solo son aplicables a partir de una concretización casuística y adecuada de los principios constitucionales. De manera similar, la diferencia entre principios y reglas constitucionales no es de naturaleza normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como los conceptos, en la medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de influencia pero pierden concreción y capacidad para iluminar el caso concreto” (negrillas originales). Posteriormente en la Sentencia T-881 de 2002 con ocasión del examen del papel que cumple la dignidad humana en el ordenamiento jurídico, se hace una diferenciación entre el papel de los principios y de los derechos fundamentales a partir de la función que cumplen y no en razón de su estructura, pues si bien se reconoce que tanto los derechos fundamentales como los principios son mandaros (sic) de optimización directamente aplicables, los primeros permitirían la apertura de nuevos ámbitos de protección y abrirían la posibilidad de “concretar con mayor claridad los principios fundamentales”.
(2) Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala que las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y el respeto recíproco de sus integrantes, el artículo 53 que consagra entre los principios mínimos del estatuto del trabajo la igualdad de oportunidades de los trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado colombiano el deber de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconoce la igualdad de las culturas que conviven en el país, el artículo 75 dispone la igualdad de oportunidades en el acceso al espectro electromagnético y el artículo 209 consagra la igualdad como uno de los principios que orienta la función administrativa.
(3) Cfr. Markus González Beilfuss. Tribunal Constitucional y reparación de la discriminación normativa. Madrid, Centro de estudios políticos y constitucionales, 2000, págs. 21 y ss.
(4) Ver Sentencia C-093 de 2001.
(5) Cfr. Markus González Beilfuss, op. cit., págs. 31 y ss.
(6) Continúa la Sentencia C-147 de 1997: “Cuando el artículo 58 de la Constitución, alude a la garantía de la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, y dispone que tales derechos ‘no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores’, indudablemente está otorgando una protección a las situaciones jurídicas que definitivamente han quedado consolidadas bajo la vigencia de una ley y no a las meras expectativas de derechos. (...) Sin embargo, es necesario precisar que la regla precedente no es absoluta, porque ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar, los referidos derechos “cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida”, evento en el cual “el interés privado deberá ceder al interés público o social”. Ello explica, que no obstante el respeto que merecen los referidos derechos sea posible decretar su expropiación, utilizando las modalidades previstas en la Constitución, o que se puedan imponer limitaciones, obligaciones o cargas especiales, con el fin de asegurar la función social de la propiedad y de la función ecológica que le es inherente...”.
(7) Sentencia C-926 de 2000.
(8) Sentencia C-613 de 1996 fundamento jurídico 9.
(9) Ver por ejemplo la Sentencia C-789 de 2002.
(10) Ponencia para segundo debate, contenida en la Gaceta del Congreso 142 de abril 26 de 2007.

References: ARTÍCULO 45
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 58
 artículo 12
 artículo 45
 artículo 58
 artículo 12
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 13
 artículo 58
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 12
 artículo 45
 artículo 42
 artículo 53
 artículo 70
 artículo 75
 artículo 209
 artículo 58