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Timestamp: 2019-03-27 01:21:06+00:00

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﻿ SENTENCIA C-173 DE MARZO 2 DE 2004
SENTENCIA C-173 DE 02 DE MARZO DE 2004
CONTENIDO:SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES. LOS APORTES Y LIQUIDACIÓN PARA PENSIÓN EN EL CASO DE LOS FUNCIONARIOS QUE PRESTAN SUS SERVICIOS EN LA PLANTA EXTERNA DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, SE TOMARÁ COMO BASE EL SALARIO REALMENTE DEVENGADO. SE DECLARAN INEXEQUIBLES LOS APARTES DEMANDADOS DEL ARTÍCULO 7 DE LA LEY 797 DE 2003, QUE EXPRESAMENTE DICEN: "PARA LOS CARGOS EQUIVALENTES DE LA PLANTA INTERNA".
TEMAS ESPECÍFICOS:FUNCIÓN PÚBLICA, SISTEMA DE PENSIONES, APORTES A LOS FONDOS DE PENSIONES, LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN, FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
Sentencia C-173 de marzo 2 de 2004
Ref.: Expedientes D-4725 y D-4735 (acumulados)
Demandantes: Arturo Daniel López Coba y Franklin Liévano Fernández
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 7º y 9º (parciales), de la Ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales y exceptuados”.
A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45079 del 29 de enero de 2003, resaltando los fragmentos acusados
PAR. 1º—Para efectos del cálculo del ingreso base de cotización de los funcionarios que prestan sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, se tomará como base la asignación básica mensual y los factores salariales establecidos en las normas vigentes para los cargos equivalentes de la planta interna. En todo caso, el ingreso base de liquidación de estos servidores también será el establecido en las normas vigentes para los cargos equivalentes en la planta interna, teniendo en cuenta los topes de pensión que sean aplicables.
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta, ya que las disposiciones parcialmente acusadas hacen parte de una ley de la República.
2. El actor en el presente caso actúa en nombre y representación de la asociación diplomática y consular, interpuso la demanda anotando tal condición, y además invocando su calidad de ciudadano. Ahora bien, la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho político exclusivo de los ciudadanos colombianos (C.P., arts. 40. 241 y 241) (sic), por lo que en principio es necesario acreditar e invocar esa calidad para que la demanda sea admitida. Por tanto la única calidad relevante para ejercer este derecho político es la ciudadanía, no la representación de entidad alguna. Se entiende que la demanda es admitida exclusivamente porque el actor es ciudadano colombiano, y no porque obre en representación de una entidad.
Asunto previo. Cosa juzgada en relación con el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 797 de 2003
3. Antes de hacer el análisis de los artículos acusados, hay que advertir que la Corte estudió en la Sentencia C-1037 de 2003 el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 797 de 2003. Así, en tal pronunciamiento este tribunal decidió lo siguiente
“Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 797 de 2003, siempre y cuando además de la notificación del reconocimiento de la pensión no se pueda dar por terminada la relación laboral sin que se le notifique debidamente su inclusión en la nómina de pensionados correspondiente”.
4. En cuanto a la solicitud de integración de unidad normativa con el artículo 62 del Código Sustantivo del Trabajo que en su numeral 14 establece como justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo por parte del patrono el reconocimiento de la pensión de jubilación, observa esta Corte que no es procedente adelantar un estudio sobre el asunto en vista de la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma con la que debía integrarse unidad normativa.
5. El cargo dirigido contra el artículo 7º se basa en la supuesta violación de la Constitución consistente en la disparidad entre los ingresos reales percibidos por los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores y los cargos equivalentes de la planta interna del mismo, pues estos últimos son inferiores a los de planta externa, pero sirven de base para cotizar y liquidar la pensión. Esta tesis también es sostenida por algunos intervinientes. Por su parte, las intervenciones oficiales y el concepto del procurador solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma pues consideran que esta tiene una justificación razonable derivada de los principios del sistema pensional y especialmente de la solidaridad. Además, quienes sostienen esta tesis consideran que tanto esta disposición como los beneficios que la normatividad consagra para estos funcionarios son consecuencias obvias de la clase de servicio que prestan, y constituyen un trato diferenciado justificado.
De conformidad con lo anterior, debe la Corte establecer si la expresión “para los cargos equivalentes de la planta interna” contenida en el artículo 7º de la Ley 797 de 2003 viola la Constitución, y en especial los derechos a la pensión y a la igualdad. Estos asuntos surgen debido a que la norma establece como base de cotización y liquidación de la pensión de los funcionarios que han prestado en el exterior sus servicios para el Ministerio de Relaciones Exteriores, la asignación básica mensual y los factores salariales establecidos para los cargos equivalentes en la planta interna, según los topes que les sean aplicables. De acuerdo con ello no tiene en cuenta lo efectivamente devengado por el funcionario durante la prestación de servicios en la planta externa.
6. El Decreto 274 de 2000 “Por el cual se regula el servicio exterior de la República y la carrera diplomática y consular” determina la naturaleza de este servicio y establece que el servicio exterior es la actividad administrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores a fin de representar los intereses del Estado dentro o fuera de su territorio. Así, no interesa en qué territorio sean prestadas las funciones, la actividad está regida por los mismos principios y normas. De allí que entre los cargos sean establecidas equivalencias, pues estas disposiciones intentan proteger a los funcionarios y evitar que su situación sea desmejorada cuando el lugar donde desempeñan sus funciones cambia. Estas equivalencias pretenden entonces amparar al trabajador y evitar el deterioro de su situación laboral, tanto en términos del cargo que ocupa como en términos salariales. Como se verá más adelante, este principio de protección tendrá importantes consecuencias en la interpretación de todas las normas que hagan alusión a la equivalencia.
Obviamente esta es una normatividad basada en especificidades, pues se trata también de una función muy particular. Las particularidades de este servicio y la protección a sus funcionarios se manifiesta de diversas formas, entre ellas las propias de la seguridad social. Así, el artículo 63 del citado decreto garantiza la seguridad social de estos funcionarios con ciertos elementos adicionales encaminados a reconocer su especial situación. No habrá lugar entonces a suspender la protección que ofrece el sistema de seguridad social a los funcionarios de la carrera diplomática y consular, cuando estos, por virtud de la alternación, prestaren su servicio fuera del territorio de la República de Colombia.
7. De otro lado, el artículo 64 establece el suministro de las prestaciones asistenciales de los sistemas de salud y riesgos profesionales de los funcionarios pertenecientes a la carrera diplomática y consular, que se encuentren en el exterior debido a la alternación o en cumplimiento de las comisiones establecidas en la ley. En virtud de la cobertura en salud antes mencionada, se suspende la obligación del ministerio y del funcionario de cotizar al sistema de salud, sin que ello constituya ruptura de la continuidad o pérdida de la antigüedad del funcionario en la respectiva EPS o en el sistema de salud en general. En todo caso el funcionario, durante el tiempo que esté fuera del país, debe aportar el punto de solidaridad de que trata el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual se liquidará tomando como base la asignación básica mensual que le correspondiere al funcionario en planta interna. En cuanto a la liquidación de prestaciones sociales, el artículo 66 determina que estas se liquidan y se pagan con base en la asignación básica mensual y en los conceptos laborales legalmente reconocidos como factores de salario, que le corresponderían en planta interna.
8. Los anteriores criterios son establecidos teniendo en cuenta que estos funcionarios reciben una asignación distinta dependiendo del país donde presten sus funciones debido a las exigencias propias de estos cargos. Toda esta especial regulación en materia de seguridad social se desprende de la naturaleza particular del servicio que prestan los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, que pertenecen a la carrera diplomática y consular, quienes en virtud del principio de alternación deben viajar a otros territorios a representar los intereses del Estado, proteger y asistir a sus nacionales en el exterior, lo cual obviamente les impone cargas que tratan de ser compensadas a través de una remuneración que se encuentre acorde con la situación.
9. Este mismo decreto establece otras condiciones laborales especiales. Así, el artículo 62 determina algunos beneficios especiales para los funcionarios que deban desplazarse al exterior, como pasajes, viáticos, prima de instalación cuando se presente un desplazamiento del exterior al país, transporte de menaje doméstico por desplazamiento al exterior y por desplazamiento al país y vivienda para embajadores.
10. De acuerdo con lo visto anteriormente, la carrera diplomática y consular reúne una serie de particularidades que se derivan de su naturaleza, pues los servicios de los funcionarios que a ella pertenecen son requeridos dentro y fuera del territorio del Estado. Por tanto tienen varios beneficios que se corresponden con las cargas que deben soportar por esos traslados, entre ellos se encuentra un salario mayor cuando se encuentran en el exterior. En este caso lo que se debate es la supuesta violación del derecho a la igualdad de estos funcionarios, pues la norma parcialmente acusada establece que para efectos del cálculo del ingreso base de cotización de los funcionarios que prestan sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones exteriores, se tomará como base la asignación básica mensual y los factores salariales establecidos en las normas vigentes para los cargos equivalentes de la planta interna, factor que es el mismo utilizado en la liquidación de la pensión y en el cálculo de todas las prestaciones sociales. Para determinar si existe o no esa violación de la igualdad, la Corte precisará el alcance de la norma acusada para luego analizar la jurisprudencia existente en la materia y, finalmente, examinar específicamente la regulación acusada.
Como puede verse la norma parcialmente acusada no solo regula el cálculo del ingreso base de cotización, también se refiere al ingreso base de liquidación, por tanto, el estudio que adelantará la Corte versa sobre estos dos asuntos pues, de hecho, las expresiones demandadas por el actor se refieren a esos dos temas, sobre los cuales manifiesta su inconformidad.
Los aportes para pensión y la liquidación de la misma en el caso de funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores que presten sus servicios en la planta externa deben hacerse conforme al salario realmente devengado
12. Esta Corte ya ha estudiado el asunto planteado en esta oportunidad en diferentes ocasiones(1). Así, en diversos procesos de tutela, antiguos funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores consideraron vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, a la subsistencia digna y al mínimo vital, por cuanto el mencionado ministerio había liquidado los aportes al sistema de pensiones sobre un ingreso base de cotización que no corresponde al que realmente devengaron cuando se desempeñaron como funcionarios públicos en el servicio exterior. Tal es el resultado del establecimiento de equivalencias entre los cargos de planta interna y los de planta externa, y específicamente al punto de las equivalencias salariales.
“Es válido que el empleador reconozca una pensión de jubilación, computando el tiempo laborado por el trabajador en territorio colombiano, con el laborado en otro país y en desarrollo de un contrato de trabajo diferente, pues es lícito variar las condiciones de tiempo, modo y lugar” (CSJ, S. Laboral, abr. 15/97). Jurisprudencia que es válida también para funcionarios del Estado”” (Sent. T-1016/2000).
16. Visto todo lo anterior es claro que en cuanto a la cotización y liquidación de aportes para pensión de quienes hicieron parte del cuerpo diplomático en el exterior, existe una línea jurisprudencial consolidada, en el sentido de sostener que tal liquidación debe hacerse tomando como base el salario realmente devengado por el ex trabajador y nunca un salario inferior, que además es ficticio, pues no corresponde realmente al cargo desempeñado y a las responsabilidades derivadas del mismo. Y la razón es que la pensión es un salario diferido(2). De ello se sigue la inconstitucionalidad de cualquier norma o disposición que ampare una liquidación de aportes con base en un salario equívocamente denominado equivalente, que en realidad resulta ser menor al recibido por el titular del derecho.
Es indiscutible entonces que la disposición que establece como forma de cotizar y liquidar los aportes para pensión a partir del salario de un cargo equivalente pero sustancialmente menor al devengado, es contraria a la jurisprudencia sobre la materia y violatoria de los principios y derechos de dignidad, igualdad, mínimo vital y seguridad social. Obviamente la norma crea un factor ficticio que intenta excluir el salario real devengado, o una buena parte de este, del cálculo del monto de la pensión.
18. Conforme lo expuso esta corporación con suficiente amplitud en algunos de los fallos antes citados, la aplicación de la equivalencia para cotizar y liquidar los aportes a pensión resulta abiertamente discriminatoria ya que permite que solo a cierto sector de trabajadores estatales: los que laboran en el servicio exterior, se les liquiden sus prestaciones sociales, particularmente la pensión de jubilación, de acuerdo con el salario percibido por otros servidores que reciben sumas inferiores. Así, mientras el monto de las prestaciones para la generalidad de trabajadores de los sectores público y privado es calculado de conformidad con el salario causado, el tratamiento recibido por quienes hacen parte del servicio exterior es sustancialmente diferente, sin que exista una justificación constitucionalmente razonable que ampare tal distinción. Así, incluso la finalidad perseguida por la norma se perfila como inconstitucional, pues pretende desconocer el salario como base para liquidar la pensión, así como para determinar las cotizaciones. Cabe reiterar entonces que el criterio aportado por el monto del salario realmente devengado es insoslayable, pues la pensión debe reflejar la dignidad del cargo desempeñado, ya que este también estuvo acompañado de cargas y responsabilidades que el funcionario desempeñó de manera satisfactoria, hasta el punto de obtener su derecho pensional en el tal profesión.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1037 de 2003 que declaró la exequibilidad del parágrafo del artículo 9º de la Ley 797 de 2003 en los términos de dicho fallo.
2. Declarar INEXEQUIBLES los apartes demandados del artículo 7º de la Ley 797 de 2003, que expresamente dicen: “para los cargos equivalentes de la planta interna”.

References: ARTÍCULO 7
 artículo 241
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 62
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 63
 artículo 64
 artículo 204
 artículo 66
 artículo 62
 artículo 9
 artículo 7