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Timestamp: 2020-01-18 14:59:13+00:00

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Die Ansied­lung eines Ein­kauf­zen­trums und die Zie­le der Raum­ord­nung und Lan­des­pla­nung | Rechtslupe
Das in dem Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 des Lan­des­ent­wick­lungs­plans Baden-Würt­tem­berg 2002 als Soll-Vor­schrift nor­mier­te Inte­gra­ti­ons­ge­bot ist ein Ziel der Raum­ord­nung im Sin­ne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem Lan­des­ge­setz­ge­ber fehlt inso­weit weder die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz noch ver­stößt das lan­des­pla­ne­ri­sche Inte­gra­ti­ons­ge­bot gegen die kom­mu­na­le Pla­nungs­ho­heit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ten gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tung oder gegen die Berufs­aus­übungs­frei­heit nach Art. 12 GG. Das lan­des­pla­ne­ri­sche Inte­gra­ti­ons­ge­bot ist auch mit der uni­ons­recht­lich garan­tier­ten Nie­der­las­sungs­frei­heit und Kapi­tal­ver­kehrs­frei­heit ver­ein­bar.
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhe­re Raum-ord­nungs­be­hör­de in einem Ein­zel­fall auf Antrag eine Abwei­chung von einem Ziel der Raum­ord­nung zulas­sen, wenn die Abwei­chung unter raum­ord­ne­ri­schen Gesichts­punk­ten ver­tret­bar ist und die Grund­zü­ge der Pla­nung nicht berührt wer­den. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antrags­be­fugt die öffent­li­chen Stel­len und die Per­so­nen des Pri­vat­rechts nach § 4 Abs. 3 ROG, ins­be­son­de­re die öffent­li­chen Stel­len und Per­so­nen des Pri­vat­rechts nach § 5 Abs. 1 des Raum­ord­nungs­ge­set­zes, sofern sie das Ziel der Raum­ord­nung in dem Ein­zel­fall zu beach­ten haben.
Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg hat in sei­nem Urteil vom 17.12.2009 1 – revi­si­ons­recht­lich inso­weit bestä­tigt durch Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 16.12.2010 2 – ent­schie­den, dass das aus dem Kon­zen­tra­ti­ons­ge­bot (bzw. Zen­tra­le-Orte-Prin­zip) abge­lei­te­te und zu sei­ner Kon­kre­ti­sie­rung fest­ge­leg­te Kon­gru­enz­ge­bot in den Plan­sät­zen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halb­satz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Ver­ord­nung der Lan­des­re­gie­rung vom 23.07.2002 3 für ver­bind­lich erklärt wur­de, ein ver­bind­li­ches Ziel der Raum­ord­nung im Sin­ne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hier­an ist fest­zu­hal­ten.
Des Wei­te­ren hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg in sei­nem Urteil vom 17.12.2009 4 aus­ge­führt, dass das Kon­gru­enz­ge­bot als ver­bind­li­ches Ziel der Raum­ord­nung mit dem im LEP 2002 fest­ge­leg­ten Gehalt nicht gegen die kom­mu­na­le Pla­nungs­ho­heit der Klä­ge­rin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ten gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tung ver­stößt 5. Das Vor­brin­gen der Klä­ge­rin und der Bei­gela­de­nen recht­fer­tigt kei­ne ande­re Beur­tei­lung.
Fer­ner hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg in sei­nem Urteil vom 17.12.2009 6 fest­ge­stellt, dass die die Berufs­aus­übungs­frei­heit der Bei­gela­de­nen ein­schrän­ken­den Plan­sät­ze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG ver­ein­bar sind. Denn sie beru­hen auf einer gesetz­li­chen Grund­la­ge – dem ROG und dem LplG – und sind durch über­wie­gen­de ver­nünf­ti­ge Grün­de des Gemein­wohls gerecht­fer­tigt, die dem Prin­zip der zen­tral­ört­li­chen Glie­de­rung im All­ge­mei­nen und der Ver­mei­dung von groß­flä­chi­gen Ein­zel­han­dels­be­trie­ben an nicht inte­grier­ten Stand­or­ten im Spe­zi­el­len zugrun­de lie­gen 7.
Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg hat hier­zu in sei­nem Urteil vom 17.12.2009 8 aus­ge­führt:
Auf­ga­be der Raum­ord­nung ist es, den Gesamt­raum der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und sei­ne Teil­räu­me durch zusam­men­fas­sen­de, über­ge­ord­ne­te Raum­ord­nungs­plä­ne und durch Abstim­mung raum­be­deut­sa­mer Pla­nun­gen und Maß­nah­men zu ent­wi­ckeln, zu ord­nen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetz­ge­be­ri­sche Leit­vor­stel­lung bei der Erfül­lung die­ser Auf­ga­be ist die Gewähr­leis­tung einer nach­hal­ti­gen Raum­ent­wick­lung, die die sozia­len und wirt­schaft­li­chen Ansprü­che an den Raum mit sei­nen öko­lo­gi­schen Funk­tio­nen in Ein­klang bringt und zu einer dau­er­haf­ten, groß­räu­mig aus­ge­wo­ge­nen Ord­nung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 Bau­GB). Hier­bei sind die am Gemein­wohl und der Daseins­vor­sor­ge aus­ge­rich­te­ten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 auf­ge­führ­ten Ziel­vor­stel­lun­gen unter Beach­tung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) nie­der­leg­ten Gegen­strom­prin­zips zu ver­wirk­li­chen. Hand­lungs­ma­xi­me bei der Erfül­lung der der Raum­ord­nung gestell­ten nor­ma­ti­ven Auf­ga­be sind ins­be­son­de­re, die natür­li­chen Lebens­grund­la­gen zu schüt­zen und zu ent­wi­ckeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Stand­ort­vor­aus­set­zun­gen für wirt­schaft­li­che Ent­wick­lun­gen zu schaf­fen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prä­gen­de Viel­falt der Teil­räu­me zu stär­ken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleich­wer­ti­ge Lebens­ver­hält­nis­se in allen Teil­räu­men her­zu­stel­len (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räum­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für den Zusam­men­halt in der Euro­päi­schen Gemein­schaft (nun­mehr Euro­päi­schen Uni­on, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im grö­ße­ren euro­päi­schen Raum zu schaf­fen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An die­ser Ori­en­tie­rung hält auch das Raum­ord­nungs­ge­setz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Wei­te­ren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (eben­so § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 auf­ge­führ­ten Grund­sät­ze der Raum­ord­nung im Sin­ne der Leit­vor­stel­lung anzu­wen­den sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass die­se Grund­sät­ze nach Maß­ga­be der Leit­vor­stel­lung für den jewei­li­gen Pla­nungs­raum durch Raum­ord­nungs­plä­ne zu kon­kre­ti­sie­ren sind. Pri­mä­res Instru­ment zur Umset­zung der im Raum­ord­nungs­ge­setz vor­ge­ge­be­nen Leit­vor­stel­lung einer nach­hal­ti­gen Raum­ent­wick­lung und ihrer Teil­kom­po­nen­ten sozia­le, öko­no­mi­sche und öko­lo­gi­sche Nach­hal­tig­keit, das in den zur Ver­wirk­li­chung der Leit­vor­stel­lung anzu­wen­den­den Grund­sät­zen viel­fäl­tig ange­spro­chen wird, ist das Zen­tra­le-Orte-Kon­zept mit dem ihm inne­woh­nen­den Kon­zen­tra­ti­ons­prin­zip. So ist die Sied­lungs­struk­tur räum­lich zu kon­zen­trie­ren und auf ein Sys­tem leis­tungs­fä­hi­ger Zen­tra­ler Orte aus­zu­rich­ten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die sozia­le Infra­struk­tur ist vor­ran­gig in die­sen Zen­tren zu bün­deln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zen­tra­len Orte der länd­li­chen Räu­me sind als Trä­ger der teil­räum­li­chen Ent­wick­lung zu unter­stüt­zen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf die­se Wei­se sol­len die Zen­tren ein­an­der in einer Wei­se zuge­ord­net und in ihrer Funk­ti­on so gestärkt wer­den, dass der Bevöl­ke­rung in zumut­ba­rer Ent­fer­nung die Vor­tei­le zen­tra­ler Ein­rich­tun­gen zur Ver­fü­gung ste­hen, eine Zer­sied­lung und der damit ein­her­ge­hen­de Ver­kehr und Flä­chen­ver­brauch ver­mie­den und die Infra­struk­tur effek­tiv genutzt wird. Das Sys­tem der zen­tral­ört­li­chen Glie­de­rung ist das im Raum­ord­nungs­ge­setz ange­leg­te Grund­prin­zip der Raum­ord­nung 9. Die Zen­tra­len Orte bil­den das struk­tu­rel­le Grund­ge­rüst (vgl. Plan­satz 2.5 LEP 2002) und neh­men danach Ver­sor­gungs­funk­tio­nen über den ört­li­chen Bedarf hin­aus für den jewei­li­gen zen­tral­ört­li­chen Ver­flech­tungs­be­reich wahr. Das zen­tral­ört­li­che Sys­tem ist ein geeig­ne­tes Prin­zip zur Ord­nung des Raums mit dem Ziel einer umfas­sen­den Gewähr­leis­tung der Daseins­vor­sor­ge. Dies geschieht ent­spre­chend den Vor­ga­ben des Raum­ord­nungs­ge­set­zes unter öko­lo­gi­schen, sozia­len, kul­tu­rel­len oder öko­no­mi­schen Gesichts­punk­ten. Im Rah­men des Sys­tems der zen­tral­ört­li­chen Glie­de­rung wer­den den Zen­tra­len Orten bestimm­te zen­tral­ört­li­che Funk­tio­nen zuge­wie­sen und ein zen­tral­ört­li­cher Ver­flech­tungs­be­reich zuge­ord­net zum Schutz der eige­nen und gleich­zei­tig – in Abgren­zung hier­von – der ande­ren Zen­tra­len Orten zuge­wie­se­nen zen­tral­ört­li­chen Funk­tio­nen. Die­ser Schutz wird über das Kon­gru­enz­ge­bot als raum­ord­ne­ri­sches Kom­ple­ment­är­ziel zum Kon­zen­tra­ti­ons­grund­satz pla­nungs­recht­lich abge­si­chert. Der Grund­satz der zen­tral­ört­li­chen Glie­de­rung kann auf der Ebe­ne der Lan­des­pla­nung bei der Ansied­lung groß­flä­chi­ger Ein­zel­han­dels­be­trie­be durch unter­schied­li­che Vor­ga­ben für die kom­mu­na­le Pla­nung gesteu­ert wer­den. Unter­schie­den wird in die­sem Zusam­men­hang zwi­schen blo­ßen Beein­träch­ti­gungs­ver­bo­ten, also Vor­ga­ben der­art, dass die Ansied­lung die Funk­ti­on benach­bar­ter Zen­tra­ler Orte nicht oder nicht wesent­lich beein­träch­ti­gen darf (vgl. Plan­satz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Ent­spre­chungs- bzw. Kon­gru­enz­ge­bo­ten (wie hier Plan­satz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansied­lung der zen-tral­ört­li­chen Ver­sor­gungs­funk­ti­on bzw. dem Ver­flech­tungs­be­reich des jewei­li­gen Zen­tra­len Ortes ent­spre­chen muss, Kon­zen­tra­ti­ons­ge­bo­ten, die die Ansied­lung auf Zen­tren, übli­cher­wei­se Ober- und Mit­tel­zen­tren, begren­zen, sowie Inte­gra­ti­ons­ge­bo­ten, die eine Ansied­lung nur im Zusam­men­hang mit bereits vor­han­de­nen zen­tra­len Ein­kaufs­be­rei­chen der Stand­ort­ge­mein­de zulas­sen 10. Zu den zen­tral­ört­li­chen Funk­tio­nen zählt auch – als eine Kern­funk­ti­on der Raum­ord­nung – die nut­zungs­steu­ern­de Stand­ort­ent­wick­lung, ‑siche­rung und ‑bevor­ra­tung hin­sicht­lich Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten, um inso­weit eine dif­fe­ren­zier­te und aus­ge­wo­ge­ne Raum­ord­nung sicher­zu­stel­len. Im Zen­trum steht hier die Leit­vor­stel­lung, die Innen­städ­te und sons­ti­gen inner­ört­li­chen Zen­tren als Han­dels- und Ver­sor­gungs­stand­or­te mit ihrer Nut­zungs­viel­falt und Leben­dig­keit zu erhal­ten und zu ent­wi­ckeln. Dies ent­spricht dem raum­ord­ne­ri­schen Grund­satz, zur Siche­rung und Ent­wick­lung gleich­wer­ti­ger Lebens­ver­hält­nis­se und der Daseins­vor­sor­ge eine aus­rei­chen­de Ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung mit Waren und Dienst­leis­tun­gen in allen Räu­men zu gewähr­leis­ten. Das wei­te­re damit ver­folg­te Ziel, der Innen­ent­wick­lung den Vor­zug gegen­über einer Ent­wick­lung nach außen zu geben, trägt dem wich­ti­gen, den Umwelt­schutz in den Vor­der­grund stel­len­den Grund­satz einer Flä­chen spa­ren­den Raum­nut­zung und Ver­kehrs­ver­mei­dung oder ‑dämp­fung Rech­nung. Die­ses zen­tral­ört­li­che Glie­de­rungs­kon­zept ist auch das wesent­li­che Prin­zip der raum­struk­tu­rel­len Ord­nung und Ent­wick­lung in Baden-Würt­tem­berg, an dem sich u.a. zahl­rei­che Fach­pla­nun­gen aus­rich­ten 11. Das in den Plan­sät­zen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raum­ord­ne­ri­sche Zie­le fest­ge­leg­te Zen­tra­le-Orte-Prin­zip und – als des­sen Kom­ple­men­tär­ele­ment – das Kon­gru­enz­ge­bot ent­spricht den oben dar­ge­stell­ten Grund­sät­zen des Raum­ord­nungs­ge­set­zes. Mit den Plan­sät­zen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halb­satz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in sei­ner Ergän­zung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Ein­klang mit den in § 2 ROG 2006 ent­hal­te­nen Grund­sät­zen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie kon­kre­ti­sie­ren die­se und stel­len inso­weit einen unver­zicht­ba­ren Bau­stein der raum­ord­ne­ri­schen Gesamt­pla­nung des LEP 2002 dar. Die Plan­sät­ze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halb­satz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 set­zen fol­ge­rich­tig pla­ne­risch einen Rah­men in Bezug auf Stand­ort, Art, Grö­ße und Betriebs­be­din­gun­gen von Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten. Dies ist auch nach den im Raum­ord­nungs­ge­setz nor­mier­ten Leit­vor­stel­lun­gen und den hier­auf anzu­wen­den­den Grund­sät­ze der Raum­ord­nung zwin­gend gebo­ten. Denn die beson­de­ren raum­struk­tu­rel­len Aus­wir­kun­gen von Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten im Sin­ne des Plan­sat­zes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halb­satz LEP 2002 i.V.m. dem Ein­zel­han­dels­er­lass Baden-Würt­tem­berg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauN­VO 12 erfor­dern geson­der­te raum­ord­ne­ri­sche Ziel­aus­sa­gen und Beur­tei­lungs­kri­te­ri­en. Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te wei­sen ein Beein­träch­ti­gungs­po­ten­ti­al auf, das es recht­fer­tigt, sie einem Son­der­re­gime zu unter­wer­fen. Wel­che Belan­ge ganz erheb­lich betrof­fen sein kön­nen, ver­deut­licht die Auf­zäh­lung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauN­VO. Dort wer­den neben schäd­li­chen Umwelt­ein­wir­kun­gen (zum Bei­spiel auf den Natur­haus­halt) ins­be­son­de­re Aus­wir­kun­gen auf die infra­struk­tu­rel­le Aus­stat­tung, auf den Ver­kehr, auf die Ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung im Ein­zugs­be­reich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauN­VO bezeich­ne­ten Betrie­be sowie auf die Ent­wick­lung zen­tra­ler Ver­sor­gungs­be­rei­che in der Gemein­de oder in ande­ren Gemein­den genannt 13. Die in § 11 Abs. 3 BauN­VO genann­ten Betrie­be hal­ten ent­ge­gen dem städ­te­bau­li­chen Leit­bild, durch die Stand­or­te des Ein­zel­han­dels eine funk­ti­ons­na­he Bezie­hung zum Woh­nen her­zu­stel­len, an woh­nungs­fer­nen, ver­kehr­lich schlecht oder nur mit dem Auto erreich­ba­ren Stand­or­ten auf gro­ßer Flä­che ein Waren­an­ge­bot für den pri­va­ten Bedarf der All­ge­mein­heit bereit 14. Zahl­rei­che Berei­che der raum­ord­ne­ri­schen Beur­tei­lung von Flä­chen für groß­flä­chi­gen Ein­zel­han­del und von Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten sind mit dem inhalt­li­chen Kon­zept der zen­tral­ört­li­chen Glie­de­rung ver­knüpft, wie z.B. Ein­zugs­be­rei­che, ver­kehr­li­che Anbin­dung, Infra­struk­tur­aus­stat­tung usw. Die Ver­bin­dung raum­ord­ne­ri­scher Ziel­aus­sa­gen zu Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten mit der zen­tral­ört­li­chen Glie­de­rung ist in unmit­tel­ba­rem Zusam­men­hang mit dem oben näher dar­ge­stell­ten Daseins­vor­sor­ge­prin­zip zu sehen; mit der zen­tral­ört­li­chen Glie­de­rung ist an ers­ter Stel­le die Ver­sor­gungs­funk­ti­on der Bevöl­ke­rung ver­bun­den. Ziel ist die Erhal­tung städ­te­bau­li­cher Struk­tu­ren und die Ent­wick­lung inte­grier­ter Lagen ins­be­son­de­re im Inter­es­se der ver­brau­cher­na­hen Ver­sor­gung 15. Inso­fern zie­len die raum­ord­ne­ri­schen Rege­lun­gen zu Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten auf eine nicht nur für die Bevöl­ke­rung, son­dern auch für die Gemein­den ins­ge­samt raum­ver­träg­li­che Ent­wick­lung des Ein­zel­han­dels. Die­ser ist an den Stand­or­ten zu sichern, die in das städ­te­bau­li­che Ord­nungs­sys­tem funk­ti­ons­ge­recht ein­ge­bun­den sind. Dass auf die­se Wei­se die Wirt­schafts­struk­tur in den zen­tra­len Ver­sor­gungs­be­rei­chen gestärkt wird, ist nicht Selbst­zweck. Der Schutz der mit­tel­stän­di­schen Wirt­schaft dient nicht als Mit­tel dafür, bestimm­te Wett­be­werbs­ver­hält­nis­se zu sta­bi­li­sie­ren. Viel­mehr soll sicher­ge­stellt wer­den, dass durch die Ansied­lung von Ein­zel­han­dels­be­trie­ben an peri­phe­ren Stand­or­ten nicht die wirt­schaft­li­che Exis­tenz der­je­ni­gen Betrie­be bedroht oder gar ver­nich­tet wird, die eine ver­brau­cher­na­he Ver­sor­gung gewähr­leis­ten 16.
Hier­an hält der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg auch in Anse­hung der Ein­wän­de der Klä­ge­rin und der Bei­gela­de­nen fest.
Schließ­lich hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg ent­schie­den, dass die Plan­sät­ze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halb­satz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Uni­ons­recht ver­ein­bar sind. Sie ver­sto­ßen weder gegen die Nie­der­las­sungs­frei­heit noch gegen die Dienst­leis­tungs­frei­heit. Die Ein­schrän­kung der Nie­der­las­sungs­frei­heit durch das Raum­ord­nungs­ge­setz und den in Voll­zug die­ses Geset­zes ergan­ge­nen Lan­des­ent­wick­lungs­plan 2002 ist gerecht­fer­tigt. Die Nie­der­las­sungs­frei­heit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mit­glied­staat der Euro­päi­schen Uni­on ansäs­si­gen Unter­neh­men, das in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ein Ein­zel­han­dels­groß­pro­jekt im Sin­ne von Plan­satz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halb­satz LEP 2002 errich­ten und betrei­ben will, kei­nen Anspruch auf freie Wahl eines Ansied­lungs­stand­orts unab­hän­gig von den raum­ord­ne-rischen Vor­ga­ben der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land. Der­ar­ti­ge der Nie­der­las­sungs­frei­heit Schran­ken set­zen­de natio­na­le Maß­nah­men sind zuläs­sig, wenn sie in nicht dis­kri­mi­nie­ren­der Wei­se ange­wandt wer­den, aus zwin­gen­den Grün­den des All­ge­mein­in­ter­es­ses gerecht­fer­tigt sind, geeig­net sind, die Ver­wirk­li­chung des mit ihnen ver­folg­ten Zie­les zu gewähr­leis­ten und nicht über das hin­aus­ge­hen, was zur Errei­chung die­ses Ziels erfor­der­lich ist 17.
Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg hat hier­zu in sei­nem Urteil vom 17.12.2009 18 aus­ge­führt, die in den Plan­sät­zen zum Aus­druck kom­men­den Zie­le der Raum­ord­nung des Lan­des Baden-Würt­tem­berg als Teil­raum (vgl. zur Berück­sich­ti­gung der Regio­nen inner­halb der Euro­päi­schen Uni­on nun­mehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lis­sa­bon]) des Gesamt­raums der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land beruh­ten auf den Prin­zi­pi­en einer nach­hal­ti­gen Ent­wick­lung und Ver­wirk­li­chung aus­ge­gli­che­ner Sied­lungs- und Ver­sor­gungs­struk­tu­ren im Sin­ne einer gemein­wohl­ori­en­tier­ten Raum­ord­nung. Sie sei­en auf die Ver­wirk­li­chung gleich­wer­ti­ger Lebens­be­din­gun­gen aus­ge­rich­tet und des­halb aus zwin­gen­den Grün­den des All­ge­mein­in­ter­es­ses gerecht­fer­tigt. Wegen der wei­te­ren Ein­zel­hei­ten ver­weist der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg auf sei­ne vor­ge­hen­den Aus­füh­run­gen zu Art. 12 GG.
Die­se Erwä­gun­gen zur gerecht­fer­tig­ten Beschrän­kung der Nie­der­las­sungs­frei­heit gel­ten glei­cher­ma­ßen für die Dienst­leis­tungs­frei­heit nach Art. 56 AEUV und für die Kapi­tal­ver­kehrs­frei­heit nach Art. 63 AEUV. An die­ser Rechts­auf­fas­sung hält der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg auch in Anse­hung der Ent­schei­dung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs vom 24.03.2011 19 fest. In die­ser hat der EuGH aus­ge­führt, dass Beschrän­kun­gen in Bezug auf den Stand­ort und die Grö­ße von Ein­zel­han­dels­ein­rich­tun­gen geeig­ne­te Mit­tel sei­en, um Zie­le der Raum­ord­nung und des Umwelt­schut­zes zu errei­chen. Unter die­sen Umstän­den müs­se – so der Gerichts­hof wei­ter unter Hin­weis auf sein Urteil vom 22.12.2008 20 – ein Mit­glied­staat neben den Recht­fer­ti­gungs­grün­den, die er für eine Aus­nah­me vom Grund­satz der Nie­der­las­sungs­frei­heit gel­tend machen kann, eine Unter­su­chung zur Zweck­mä­ßig­keit und Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der von ihm erlas­se­nen beschrän­ken­den Maß­nah­me vor­le­gen sowie genaue Tat­sa­chen zur Stüt­zung sei­nes Vor­brin­gens anfüh­ren. Mit den Dar­le­gun­gen wird die­sen Maß­ga­ben hin­rei­chend Rech­nung getra­gen. Sie legen nicht nur die Recht­fer­ti­gungs­grün­de dar son­dern zei­gen auch die Zweck­mä­ßig­keit und Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der die Nie­der­las­sungs­frei­heit beschrän­ken­den Maß­nah­men im Ein­zel­nen auf. Die beson­de­ren raum­struk­tu­rel­len Aus­wir­kun­gen von Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten im Sin­ne des Plan­sat­zes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halb­satz LEP 2002 erfor­dern geson­der­te raum­ord­ne­ri­sche Ziel­aus­sa­gen und Beur­tei­lungs­kri­te­ri­en, weil Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te ein Beein-träch­ti­gungs­po­ten­ti­al auf­wei­sen, das es recht­fer­tigt, sie einem Son­der­re­gime zu unter­wer­fen. Die­se Erkennt­nis beruht auf einer hin­rei­chend gesi­cher­ten Tat­sa­chen­grund­la­ge, die im Ein­zel­han­dels­er­lass Baden-Würt­tem­berg vom 21.02.2001 21, in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauN­VO sowie in der Begrün­dung des LEP 2002 22 ihren Nie­der­schlag gefun­den hat.
Das Ansied­lungs­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen ver­stößt fer­ner gegen das in den Plan­sät­zen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halb­satz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in sei­ner Ergän­zung durch Satz 2) LEP 2002 ent­hal­te­ne Kon­zen­tra­ti­ons­ge­bot (bzw. Zen­tra­le-Orte-Prin­zip) 23 und das aus ihm abge­lei­te­te und zu sei­ner Kon­kre­ti­sie­rung fest­ge­leg­te Kon­gru­enz­ge­bot. Denn das geplan­te Ansied­lungs­vor­ha­ben fügt sich – wie der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg in sei­nem Urteil vom 17.12.2009 6 aus­ge­führt hat – ersicht­lich nicht in das zen­tral­ört­li­che Ver­sor­gungs­sys­tem ein, weil sein Ein­zugs­be­reich unter Berück­sich­ti­gung der Anhalts­wer­te in Ziff.03.02.01.4 (30 %-Schwel­len­wert) im Ein­zel­han­dels­er­lass Baden-Würt­tem­berg vom 21.02.2001 den zen­tral­ört­li­chen Ver­flech­tungs­be­reich wesent­lich über­schrei­tet. Nach dem Gut­ach­ten der … vom Mai 2007 stam­men bei einer gemein­sa­men Betrach­tung des …-Ein­rich­tungs­hau­ses und der Fach­märk­te ledig­lich ca. 18 % der am Plan­stand­ort zu erwar­ten­den Umsät­ze aus dem Mit­tel­be­reich R… als dem maß­ge­ben­den Ver­flech­tungs­be­reich 24, mit­hin 82 % der erwar­te­ten Umsät­ze von außer­halb. Bezo­gen auf das Gesamt­sor­ti­ment des …-Ein­rich­tungs­hau­ses beläuft sich der Markt­an­teil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mit­tel­be­reich R…, so dass rund 90 % des­sen zu erwar­ten­den Umsät­ze durch Kun­den von außer­halb des Mit­tel­be­reichs R… erwirt­schaf­tet wer­den 25.
Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg hat fer­ner in sei­nem Urteil vom 17.12.2009 6 fest­ge­stellt, dass das Zen­tra­le-Orte-Prin­zip (Kon­zen­tra­ti­ons­grund­satz) und das Kon­gru­enz­ge­bot zu den Zie­len gehö­ren, die „als Grund­zü­ge der Pla­nung“ die Pla­nungs­kon­zep­ti­on des LEP 2002 tra­gen und damit den für ihn wesent­li­chen Gehalt bestimm­ten. Die zen­tral­ört­li­che Glie­de­rung in Ober­zen­tren, Mit­tel­zen­tren, Unter­zen­tren und Klein­zen­tren und die Zuord­nung von jewei­li­gen Ver­flech­tungs­be­rei­chen, wie sie den Rege­lun­gen in Plan­satz 2.5 LEP 2002 zugrun­de lie­gen, und die Bin­dung groß­flä­chi­ger Ein­zel­han­dels­pro­jek­te an die jewei­li­ge zen­tral­ört­li­che Ver­sor­gungs­funk­ti­on in dem Sin­ne, dass die Ansied­lung eines sol­chen Pro­jekts dem Ver­sor­gungs­be­reich des jewei­li­gen Zen­tra­len Ortes ent­spre­chen soll, bil­den das Grund­ge­rüst einer Lan­des­pla­nung – wie der LEP 2002 selbst her­aus­stellt (vgl. die Rege­lun­gen des Plan­sat­zes 3.3 LEP 2002, Wirt­schafts­ent­wick­lung, Stand­ort­be­din­gun­gen), das auf die Prin­zi­pi­en einer nach­hal­ti­gen Ent­wick­lung und Ver­wirk­li­chung aus­ge­gli­che­ner Sied­lungs- und Ver­sor­gungs­struk­tu­ren im Sin­ne einer gemein­wohl­ori­en­tier­ten Raum­ord­nung, d. h. der Ver­wirk­li­chung gleich­wer­ti­ger Lebens­be­din­gun­gen aus­ge­rich­tet ist 26. Das durch die­ses Ziel in Bezug auf die Ansied­lung groß­flä­chi­ger Ein­zel­han­dels­be­trie­be ver­bind­lich gemach­te Prin­zip der zen­tral­ört­li­chen Glie­de­rung bezweckt die wohn­ort­na­he Ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung, eine effek­ti­ve Nut­zung und Bün­de­lung der In-fra­struk­tur sowie die Ver­mei­dung eines unnö­ti­gen Flä­chen- und Res­sour­cen­ver­brauchs durch Zer­sie­de­lung und den damit ein­her­ge­hen­den Ver­kehr. Damit sind wich­ti­ge Gemein­wohl­be­lan­ge ange­spro­chen, die Vor­ha­ben wie die Ansied­lung groß­flä­chi­ger Ein­zel­han­dels­be­trie­be wegen der über­ört­li­chen Wir­kung aus dem Kreis der aus­schließ­li­chen Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft her­aus­he­ben 27. Die zen­tral­ört­li­che Glie­de­rung ist das wesent­li­che Prin­zip der raum­struk­tu­rel­len Ord­nung und Ent­wick­lung in Baden-Würt­tem­berg, an dem sich u.a. zahl­rei­che Fach­pla­nun­gen aus­rich­ten 11. Das Kom­ple­men­tär­ele­ment zu den Zen­tra­len Orten sind die Ver­flech­tungs­be­rei­che als räum­li­cher Aus­druck von Aus­strah­lung und Reich­wei­te der zen­tral­ört­li­chen Ein­rich­tun­gen 28. Bei­de Leit­vor­stel­lun­gen tra­gen den LEP 2002 und durch­zie­hen ihn wie eine gedank­li­che Schnur – aus ihnen lei­ten sich die wei­te­ren pla­nungs­recht­li­chen Vor­ga­ben ab 29.
Die bean­trag­te Ziel­ab­wei­chung vom Kon­gru­enz­ge­bot als Ziel der Raum­ord­nung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg kann hier­bei im Ergeb­nis uner­ör­tert las­sen, ob die tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG inso­weit erfüllt sind, als die Ziel­ab­wei­chung unter raum­ord­ne­ri­schen Gesichts­punk­ten ver­tret­bar ist. Denn die Ziel­ab­wei­chung zur Rea­li­sie­rung des mit dem Kon­gru­enz­ge­bot unver­ein­ba­ren Ansied­lungs­vor­ha­ben schei­tert dar­an, dass dadurch die Grund­zü­ge der Pla­nung im Sin­ne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt wer­den.
Die Ver­tret­bar­keit unter raum­ord­ne­ri­schen Gesichts­punk­ten als ers­te Vor­aus­set­zung für eine Ziel­ab­wei­chungs­ent­schei­dung dürf­te, ohne dass dies der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg abschlie­ßend ent­schei­den muss, wohl vor­lie­gen. Die­se Tat­be­stands­vor­aus­set­zung ist anzu­neh­men, wenn die Ziel­ab­wei­chung mit Rück­sicht auf den Zweck der Ziel­fest­le­gung plan­bar gewe­sen wäre, wenn also der Weg der Pla­nung statt der Abwei­chung gewählt wor­den wäre. Ein durch die förm­li­che Raum­pla­nung nicht zu erzie­len­des Ergeb­nis kann auch nicht im Wege der Abwei­chung erreicht wer­den. Nur sol­che Grün­de kön­nen eine Ziel­ab­wei­chung als ver­tret­bar recht­fer­ti­gen, die nicht bereits bei der Plan­fest­stel­lung erör­tert und nicht bewusst zurück­ge­stellt wor­den sind. Denn in einem sol­chen Fall hat der Plan­ge­ber eine Aus­sa­ge gegen die raum­ord­ne­ri­sche Zulas­sung der frag­li­chen Maß­nah­me getrof­fen, an die die Raum­ord­nungs­be­hör­de gebun­den bleibt 30.
Gemes­sen dar­an dürf­te eine raum­ord­ne­ri­sche Ver­tret­bar­keit des Vor­ha­bens wohl gege­ben sein. Auch der LEP 2002 geht in sei­nem Plan­satz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Plan­bar­keit der ange­streb­ten Abwei­chungs­ent­schei­dung aus. Zwar sol­len Ein­kaufs­zen­tren, groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­be­trie­be und sons­ti­ge groß­flä­chi­ge Han­dels­be­trie­be für End­ver­brau­cher (Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te) sich in das zen­tral­ört­li­che Ver­sor­gungs­sys­tem ein­fü­gen. Im 2. Halb­satz des Plan­sat­zes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird die­ses Ziel inso­weit ergänzt, als der­ar­ti­ge Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te in der Regel nur in Ober‑, Mit­tel- und Unter­zen­tren aus­ge­wie­sen, errich­tet oder erwei­tert wer­den dür­fen. Damit bringt der LEP 2002 zum Aus­druck, dass Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te – wie das Ansied­lungs­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen – jeden­falls grund­sätz­lich auch in einem Mit­tel­zen­trum wie der Klä­ge­rin raum­ord­nungs­recht­lich plan­bar gewe­sen wäre. Inso­weit kommt es nicht dar­auf an, dass der Plan­ge­ber nach den wei­te­ren Ziel­vor­ga­ben im LEP 2002 in Ergän­zung des zen­tral­ört­li­chen Glie­de­rungs­prin­zips bestimm­te Vor­aus­set­zun­gen für die Zulas­sung von Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten auf­ge­stellt hat.
Die bean­trag­te Ziel­ab­wei­chung vom Kon­gru­enz­ge­bot ist jedoch unge­ach­tet der Fra­ge, ob sie unter raum­ord­ne­ri­schen Gesichts­punk­ten ver­tret­bar ist, des­halb nicht zulas­sungs­fä­hig, weil dadurch die Grund­zü­ge der Pla­nung des LEP 2002 berührt wer­den.
Der lan­des­recht­lich in § 24 LplG ver­wen­de­te Begriff "Grund­zü­ge der Pla­nung" nimmt Bezug auf den bun­des­recht­lich in § 6 Abs. 2 ROG vor­ge­ge­be­nen Begriff. Die­ser Begriff ist gesetz­lich nicht defi­niert 31. § 6 ROG unter­schei­det nun­mehr aus­drück­lich zwi­schen Aus­nah­men, die im Raum­ord­nungs­plan fest­ge­legt wer­den kön­nen, und "Abwei­chun­gen", über die in einem eigens dafür geschaf­fe­nen raum­ord­ne­ri­schen Ziel­ab­wei­chungs­ver­fah­ren zu ent­schei­den ist. Der Gesetz­ge­ber folgt mit der Neu­fas­sung des § 6 Abs. 2 ROG dem Mus­ter der Befrei­ungs­vor­schrift des § 31 Abs. 2 Bau­GB 32; inso­fern kann die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts zu § 31 Abs. 2 Bau­GB Ori­en­tie­rung bie­ten. Wann eine Plan­än­de­rung die Grund­zü­ge der Pla­nung berührt, lässt sich nicht abs­trakt bestim­men, son­dern hängt von der jewei­li­gen Pla­nungs­si­tua­ti­on ab 33. Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 Bau­GB beur­teilt sich die Fra­ge, ob eine Abwei­chung die Grund­zü­ge der Pla­nung berührt oder von min­de­rem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Aus­druck gebrach­ten pla­ne­ri­schen Wol­len. Bezo­gen auf die­ses Wol­len darf der Abwei­chung vom Pla­nin­halt kei­ne der­ar­ti­ge Bedeu­tung zukom­men, dass die dem Plan zugrun­de geleg­te Pla­nungs­kon­zep­ti­on ("Grund­ge­rüst") in beacht­li­cher Wei­se beein­träch­tigt wird. Die Abwei­chung muss – soll sie mit den Grund­zü­gen der Pla­nung ver­ein­bar sein – durch das pla­ne­ri­sche Wol­len gedeckt sein; es muss – mit ande­ren Wor­ten – ange­nom­men wer­den kön­nen, die Abwei­chung lie­ge noch im Bereich des­sen, was der Plan­ge­ber gewollt hat oder gewollt hät­te, wenn er den Grund für die Abwei­chung gekannt hät­te 34.
Mit Blick auf das hier in Rede ste­hen­de Kon­gru­enz­ge­bot hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nem hin­sicht­lich der Zulas­sung einer Ziel­ab­wei­chung zurück­ver­wei­sen­dem Urteil vom 16.12.2010 35 aus­ge­führt, für ein Abwei­chen von den Ziel­fest­le­gun­gen, mit denen das Zen­tra­le-Orte-Prin­zip kon­kre­ti­siert wird, kom­me es für die Fra­ge, ob die Grund­zü­ge der Pla­nung berührt wer­den, auf die kon­kre­ten Umstän­de des Ein­zel­falls an. Aus dem Umstand, dass im vor­lie­gen­den Fall nach der für die revi­si­ons­ge­richt­li­che Beur­tei­lung bin­den­den Fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs kei­ne aty­pi­schen Umstän­de vor­lä­gen, die nach dem Wil­len des Plan­ge­bers dem nach­ge­ord­ne­ten Pla­nungs­trä­ger aus­nahms­wei­se außer­halb des Ziel­ab­wei­chungs­ver­fah­rens eine Abwei­chung erlau­ben wür­den, dür­fe nicht gefol­gert wer­den, dass mit einer Abwei­chung im Wege des Ziel­ab­wei­chungs­ver­fah­rens die vom Plan­ge­ber getrof­fe­ne pla­ne­ri­sche Rege­lung bei­sei­te gescho­ben wür­de 36. Das Ziel­ab­wei­chungs­ver­fah­ren sei nicht auf den aty­pi­schen Fall, son­dern gera­de auf den raum­ord­ne­ri­schen Beson­der­hei­ten Rech­nung tra­gen­den Här­te­fall aus­ge­rich­tet, bei dem die Plan­aus­sa­ge in Gestalt der Regel­vor­ga­be dem Vor­ha­ben zunächst ent­ge­gen­steht, gleich­wohl eine Zulas­sung ver­tret­bar erscheint. Denn das Kon­gru­enz­ge­bot erwei­se sich nur dann als ver­hält­nis­mä­ßig, wenn es nicht für alle Fall­ge­stal­tun­gen unter­schieds­los strik­te Beach­tung bean­spru­che.
Nach die­sen Maß­ga­ben stellt das Ansied­lungs­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen in der kon­kre­ten Pla­nungs­si­tua­ti­on kei­nen Här­te­fall dar, der unter Berück­sich­ti­gung der kon­kre­ten Umstän­de des Ein­zel­falls auf­grund raum­ord­ne­ri­scher Beson­der­hei­ten eine Ziel­ab­wei­chung trotz Ver­sto­ßes gegen das Kon­gru­enz­ge­bot als Ziel der Raum­ord­nung recht­fer­tigt.
Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg hat in sei­nem Urteil vom 17.12.2009 6, inso­weit revi­si­ons­recht­lich unbe­an­stan­det, fest­ge­stellt, dass das Ansied­lungs­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen das Kon­gru­enz­ge­bot als eine tra­gen­de Aus­for­mung des zen-tral­ört­li­chen Glie­de­rungs­prin­zips nicht nur gering­fü­gig, son­dern gra­vie­rend beein­träch­tigt. In die­sem Zusam­men­hang ist zur Klar­stel­lung noch ein­mal dar­auf hin­zu­wei­sen, dass es vor­lie­gend nicht nur um die Ansied­lung eines …-Ein­rich­tungs­hau­ses geht. Das hier in Rede ste­hen­de Gesamt­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen umfasst neben dem …-Ein­rich­tungs­haus („Möbel­kauf­haus“) auch die Ansied­lung wei­te­rer gegen­über dem klas­si­schen …-Ein­rich­tungs­haus bran­chen­frem­der Fach­märk­te (Bau- und Gar­ten­markt und Küchen­fach­markt) mit einer Gesamt-Ver­kaufs­flä­che von ca. 41.000 m² auf einer Flä­che von ca. 12 ha. Bei der gebo­te­nen gemein­sa­men Betrach­tung des …-Ein­rich­tungs­hau­ses und der Fach­märk­te stam­men ledig­lich ca. 18 % der am Plan­stand­ort zu erwar­ten­den Umsät­ze aus dem Mit­tel­be­reich R… 82 % der zu erwar­ten­den Umsät­ze wer­den außer­halb des Mit­tel­zen­trums R…t gene­riert. Noch deut­li­cher wird die Über­schrei­tung des zen­tral­ört­li­chen Ver­flech­tungs­be­reichs, wenn nur das Gesamt­sor­ti­ment des …-Ein­rich-tungs­hau­ses in den Blick genom­men wird. Hier wer­den nur ca. 10 bis 11 % der zu erwar­ten­den Umsät­ze durch Kun­den aus dem Mit­tel­zen­trum R…, hin­ge­gen 90 % der zu erwar­ten­den Umsät­ze außer­halb des Mit­tel­be­reichs R… erwirt­schaf­tet.
Der Auf­fas­sung der Klä­ge­rin und der Bei­gela­de­nen, die feh­len­de Vor­bild­wir­kung des Vor­ha­bens gebie­te im vor­lie­gen­den Ein­zel­fall eine Ziel­ab­wei­chung, kann nicht gefolgt wer­den. Gera­de hier zeigt sich die unzu­läs­si­ge Blick­ver­en­gung allein auf das …-Ein­rich­tungs­haus. Selbst wenn man der Mei­nung der Bei­gela­de­nen fol­gen woll­te, im Bereich des groß­flä­chi­gen Ein­zel­han­dels näh­men …-Ein­rich­tungs­häu­ser eine Son­der­stel­lung ein, ändert dies nichts an der Tat­sa­che, dass es mit dem mit den Beru­fungs­an­trä­gen Zif­fer 2 der Klä­ge­rin und Zif­fer 1 und Zif­fer 4 der Bei­gela­de­nen ver­folg­ten Ziel­ab­wei­chungs­ver­fah­ren nicht um ein sin­gu­lä­res …-Ein­rich­tungs­haus geht, son­dern um ein Kon­glo­me­rat von groß­flä­chi­gen Ein­zel­han­dels­be­trie­ben bestehend aus …-Ein­rich­tungs­haus und wei­te­ren – inso­weit bran­chen­frem­den – Fach­märk­ten, die als eine – wirt­schaft­li­che – Ein­heit ver­wirk­licht wer­den sol­len. Gera­de die­ses Geschäfts­mo­dell – ein Magnet­be­trieb und wei­te­re „Tra­ban­ten­be­trie­be“ – wür­de eine erheb­li­che Vor­bild­wir­kung ent­fal­ten und damit eine Durch­bre­chung der im Lan­des­ent­wick­lungs­plan 2002 zum Aus­druck kom­men­den tra­gen­den Raum­ord­nungs­struk­tur bewir­ken 37.
Zutref­fend wei­sen die Klä­ge­rin und Bei­gela­de­ne zwar in die­sem Zusam­men­hang auf die raum­struk­tu­rel­len Beson­der­hei­ten im Bereich des Mit­tel­zen­trums R… hin. Die­se raum­ord­ne­ri­sche Situa­ti­on ist durch die Ansamm­lung etli­cher Mit­tel­zen­tren auf engen Raum gekenn­zeich­net, näm­lich der Mit­tel­zen­tren Ras­tatt, Ett­lin­gen, Gaggenau/​Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klä­ge­rin und die Bei­gela­de­ne mei­nen, wür­de das Ansied­lungs­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen in sei­ner Gesamt­heit die­se beson­de­re raum­ord­ne­ri­sche Struk­tur ganz erheb­lich belas­ten und die durch den LEP 2002 geplan­te Mit­tel­zen­tren­struk­tur gera­de­zu auf­lö­sen zuguns­ten des Mit­tel­zen­trums R… Die mit dem Kon­gru­enz­ge­bot ver­folg­te Stär­kung aller Zen­tren wür­de mit der Zulas­sung des Ansied­lungs­vor­ha­ben im Ergeb­nis kon­ter­ka­riert. Die Ent­wick­lungs­be­rei­che der benach­bar­ten Zen­tren wür­den erheb­lich betrof­fen. Die Raum­ord­nungs­struk­tur des LEP 2002 hat gera­de auch zum Ziel, die Ent­wick­lungs­mög­lich­kei­ten der wei­te­ren Mit­tel­zen­tren zu gewähr­leis­ten und damit auch deren bereits ins Werk gesetz­ten Anstren­gun­gen zur Erhal­tung bzw. Wie­der­her­stel­lung ihrer urba­nen Struk­tu­ren abzu­si­chern. Ande­rer­seits könn­te jedes der auf­ge­führ­ten Mit­tel­zen­tren unter Hin­weis auf das Ansied­lungs­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen mit glei­chen Grün­den eine Ziel­ab­wei­chung für ein ver­gleich­ba­res Vor­ha­ben ver­lan­gen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegen­zu­steu­ern wäre. Denn die Situa­ti­on ist für die­se Mit­tel­zen­tren inso­weit iden­tisch, als ihnen jeweils nur ein klei­ner Mit­tel­be­reich zuge­ord­net ist. Ein „Wind­hund­ren­nen“ um Groß­vor­ha­ben zwi­schen den Zen­tren wäre die unaus­weich­li­che Fol­ge. Die Vor­bild­wir­kung des Ansied­lungs­vor­ha­bens der Bei­gela­de­nen wür­de daher eine Ent­wick­lung aus­lö­sen, die den in sei­nen raum­ord­ne­ri­schen Ziel­vor­stel­lun­gen zum Aus­druck kom­men­den Pla­nungs­grund­sät­zen des LEP 2002 grund­le­gend zuwi­der­lie­fe und ihn in letz­ter Kon­se­quenz funk­ti­ons­los mach­te. Der Hin­weis in die­sem Zusam­men­hang auf das Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs Baden-Würt­tem­berg vom 07.12.2005 – 3 S 2693/​04 – recht­fer­tigt kei­ne ande­re Beur­tei­lung. Der dor­ti­ge Sach­ver­halt ist mit dem vor­lie­gen­den nicht ver­gleich­bar. Ent­schei­dend für die dort vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg bestä­tig­te Ziel­ab­wei­chungs­ent­schei­dung des Beklag­ten war die Raum­be­deut­sam­keit, dass der Stand­ort des Son­der­ge­biets teil­wei­se auch die Funk­ti­on einer Nah­ver­sor­gung erfüll­te. Fer­ner waren für das Gebiet ca.01.000 Wohn­ein­hei­ten für 4.000 bis 5.000 Ein­woh­ner vor­ge­se­hen, deren Ver­sor­gung das Vor­ha­ben eben­falls die­nen soll­te. Der geplan­te Stand­ort des Gesamt­vor­ha­bens der Bei­gela­de­nen weist die­se Beson­der­hei­ten indes­sen nicht auf.
Das Vor­brin­gen der Bei­gela­de­nen, trotz inten­si­ver Suche sei im Ober­zen­trum Karls­ru­he für das Ansie­de­lungs­vor­ha­ben kein geeig­ne­ter Stand­ort gefun­den wor­den, ver­mag – selbst wenn dies zuträ­fe – kei­nen eine Abwei­chungs­ent­schei­dung recht­fer­ti­gen­den Här­te­fall zu begrün­den.
Die feh­len­de städ­te­bau­li­che Umsetz­bar­keit steht der Geeig­net­heit eines raum­ord­ne­ri­schen Ziels grund­sätz­lich nicht ent­ge­gen 2. Die Raum­ord­nung durch Zuord­nung und Mischung der Raum­nut­zun­gen und Raum­funk­tio­nen ist – auch mit Blick auf die uni­ons­recht­lich garan­tier­te Nie­der­las­sungs­frei­heit – allein Auf­ga­be des (Mitglied-)Staates, nicht aber ein­zel­ner Unter­neh­men. Denn andern­falls hät­te die­ses es in der Hand, durch ent­spre­chen­de Dimen­sio­nie­rung eines Vor­ha­bens die auch uni­ons­recht­lich gefor­der­te und geför­der­te Raum­pla­nung der Mit­glied­staa­ten (vgl. inso­weit Euro­päi­sches Raum­ent­wick­lungs­kon­zept – EUREK – vom 10.05.1999) zu durch­kreu­zen und „plan­los“ den Raum zur Durch­set­zung ihrer wirt­schaft­li­chen Eigen­in­ter­es­sen zu nut­zen. Vor die­sem Hin­ter­grund kann die Raum­pla­nung, wenn sie – wie der LEP 2002 – von gemein­wohl­ori­en­tier­ten Zie­len wie dem Umwelt- und Res­sour­cen­schutz durch Ver­hin­de­rung enor­men Flä­chen­ver­brauchs sowie dem Land­schafts­schutz durch Ver­mei­dung groß­flä­chi­ger Zer­sie­de­lun­gen – gera­de des städ­ti­schen Umlands – getra­gen ist, auch zur Fol­ge haben, das bestimm­te Ansied­lungs­vor­ha­ben an bestimm­ten Stand­or­ten im Ergeb­nis aus­ge­schlos­sen sind 38. Erst recht stellt ein nach der Raum­ord­nung recht­lich an einem bestimm­ten Stand­ort zuläs­si­ges, aber fak­tisch dort auf­grund der beab­sich­tig­ten Grö­ße und der vom Unter­neh­men selbst defi­nier­ten Anfor­de­run­gen an Lage und Infra­struk­tur nicht ver­wirk­lich­ba­res Vor­ha­ben kei­nen Här­te­fall dar. Die­se Fall­kon­stel­la­ti­on ver­leiht einem Unter­neh­men auch nicht unter Beru­fung auf die uni­ons­recht­lich gewähr­leis­te­te Dienst­leis­tungs­frei­heit und unter Abkehr der legi­ti­men Raum­pla­nung des Mit­glied­staats und dem wohl­be­grün­de­ten Raum­ord­nungs­ge­fü­ge das Recht, einen sei­nen eigen­ge­setz­ten Anfor­de­run­gen genü­gen­den Stand­ort in der Raum­schaft aus­zu­wäh­len.
Die von der Bei­gela­de­nen vor­ge­tra­ge­ne Ver­kehrs­re­du­zie­rung zeigt gleich­falls kei­nen eine Ziel­ab­wei­chung vom Kon­gru­enz­ge­bot gebie­ten­den Här­te­fall auf. Die Ein­schät­zung einer Ver­kehrs­re­du­zie­rung mag hin­sicht­lich des geplan­ten …-Ein­rich­tungs­hau­ses im Ver­hält­nis zu den vor­han­de­nen …-Unter­neh­men in Wall­dorf, Mann­heim, Frei­burg, Sin­del­fin­gen und Straß­burg zutref­fen. Es erscheint nach­voll­zieh­bar, dass die Ein­woh­ner im Ein­zugs­be­reich des geplan­ten Stand­orts Rast­statt ganz über­wie­gend das dor­ti­ge …-Ein­rich­tungs­hau­ses anfah­ren wür­den. Die behaup­te­te Ver­kehrs­re­du­zie­rung beschränkt sich indes­sen allein auf das …-Ein­rich­tungs­haus. Sie gilt indes­sen nicht für das hier allein zu beur­tei­len­de Gesamt­vor­ha­ben. Über­dies über­se­hen die Klä­ge­rin und die Bei­gela­de­ne hier­bei, dass das Ver­kehrs­auf­kom­men, das durch das …-Ein­rich­tungs­haus – geplant sind ca.02.300 Stell­plät­ze – und erst recht durch das Gesamt­vor­ha­ben aus­ge­löst wer­den wird, die bestehen­de Ver­kehrs­in­fra­struk­tur des Mit­tel­zen­trums R… deut­lich über­for­dert. Hier­von geht auch das Ver­kehrs­gut­ach­ten des Inge­nieur­bü­ros … … …, … … … … … vom Mai 2007 aus, das die Bei­gela­de­ne ihrem Antrag auf Ein­lei­tung eines Raum­ord­nungs­ver­fah­rens vom 30.05.2007 bei­gefügt hat. Danach sei­en – bezo­gen allein auf das …-Ein­rich­tungs­haus – Ver­kehrs­strö­me in einer Grö­ßen­ord­nung von ca. 10.400 Kfz/​24 h als DTV (nor­ma­ler Werk­tag) zu erwar­ten. Die Anschluss­stel­le Ras­tatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heu­te regel­mä­ßig über­las­tet. Eine wei­te­re Ver­schär­fung die­ses Miss­stan­des wür­de sich nicht nur bei zusätz­li­chen Gewer­be­an­sied­lun­gen son­dern dar­über hin­aus bei der Ansied­lung … (allein) ver­schär­fen. Das …-Ein­rich­tungs­haus wie auch das Gesamt­vor­ha­ben las­sen sich nach die­sen Fest­stel­lun­gen ohne bedeut­sa­me Ände­run­gen und Neu­bau von Stra­ßen­ver­kehrs­an­la­gen daher nicht ver­wirk­li­chen. Zur Lösung der zu erwar­ten­den Ver­kehrs­pro­ble­me wird in dem Ver­kehrs­gut­ach­ten Mai 2007 der Neu­bau einer Anschluss­stel­le Ras­tatt-Mit­te oder alter­na­tiv dazu den Aus­bau der Anschluss­stel­le Nr. 49 zu einem „Klee­blatt“ und einen Umbau des Kno­ten­punk­tes B 462/​K 3716 vor­ge­schla­gen. In bei­den Vari­an­ten soll zusätz­lich die K 3716 par­al­lel zur BAB 5 ver­legt wer­den.
Die vor­ste­hen­den Aus­füh­run­gen zei­gen, dass eine Abwei­chung vom Kon­gru­enz­ge­bot als ver­bind­li­ches Ziel der Raum­ord­nung nicht zulas­sungs­fä­hig ist, weil es einen wesent­li­chen Teil der Grund­zü­ge der Pla­nung dar­stellt und die­se durch eine Abwei­chungs­ent­schei­dung auch berührt wür­den, da kei­ne einen Här­te­fall begrün­den­den beson­de­ren Umstän­de im Ein­zel­fall vor­lie­gen. Allein der Umstand, dass das dem Kon­zen­tra­ti­ons­ge­bot und dem Kon­gru­enz­ge­bot inne woh­nen­de Ziel eines scho­nen­den Flä­chen-und Res­sour­cen­ver­brauchs vor­lie­gend des­halb in den Hin­ter­grund tritt, weil der Stand­ort des Ansied­lungs­vor­ha­bens durch die Bebau­ungs­plä­ne „Loch­feld“ und „Im Bai­sert“ über­plant ist, ver­mag die auf­ge­zeig­ten nach­tei­li­gen raum­ord­ne­ri­schen Aus­wir­kun­gen des Vor­ha­bens mit Blick auf das Vor­lie­gen eines Här­te­falls nicht aus­zu­glei­chen. Über­dies ist in die­sem Zusam­men­hang mit Blick auf die durch die Zie­le des LEP 2002 auch bezweck­te Res­sour­cen­scho­nung fol­gen­des zu beden­ken: Nach den Zie­len des LEP 2002 wer­den ent­spre­chend dem Zen­tra­le-Orte-Prin­zip und dem Kon­gru­enz­ge­bot zuguns­ten von Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten in den Ober­zen­tren Stand-orte für deren Ansied­lung raum­pla­ne­risch vor­ge­hal­ten. Ziel­ab­wei­chun­gen im Ein­zel­fall hin­sicht­lich nach­ge­ord­ne­ter Zen­tren änder­ten an die­sem raum­ord­nungs­recht­li­chen Tat­be­stand nichts. Die Inan­spruch­nah­me von Flä­chen in nach­ge­ord­ne­ten Zen­tren durch Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te wird nicht durch eine ent­spre­chen­de Ver­min­de­rung von ent­spre­chen­den Flä­chen in Ober­zen­tren gewis­ser­ma­ßen „aus­ge­gli­chen“. In der Sum­ma­ti­on füh­ren daher Ziel­ab­wei­chun­gen in einer Gesamt­bi­lanz zu einem vom LEP 2002 gera­de nicht gewoll­ten höhe­ren Flä­chen­ver­brauch.
Unge­ach­tet des­sen, dass eine Ziel­ab­wei­chung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamt­an­sied­lungs­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen schon des­halb zwin­gend aus­schei­det, weil eine Abwei­chung vom Kon­gru­enz­ge­bot man­gels Vor­lie­gens eines Här­te­falls Grund­zü­ge der Pla­nung berüh­ren wür­de, ist eine Ziel­ab­wei­chung fer­ner des­halb unzu­läs­sig, weil das Vor­ha­ben auch gegen das lan­des­pla­ne­ri­sche Inte­gra­ti­ons­ge­bot ver­stößt.
Nach Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sol­len Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te vor­ran­gig an städ­te­bau­lich inte­grier­ten Stand­or­ten aus­ge­wie­sen, errich­tet oder erwei­tert wer­den. Nach Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kom­men für nicht zen­tren­re­le­van­te Waren­sor­ti­men­te auch städ­te­bau­li­che Rand­la­gen in Fra­ge.
Das Inte­gra­ti­ons­ge­bot im Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein ver­bind­li­ches Ziel der Raum­ord­nung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht ent­ge­gen, dass die­se lan­des­pla­ne­ri­sche Aus­sa­ge als Soll-Vor­schrift gefasst ist. Zie­le i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind – wie das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nem Urteil vom 16.12.2010 39 aus­ge­führt hat – nicht nur nach dem Wort­laut strikt for­mu­lier­te lan­des­pla­ne­ri­sche Vor­ga­ben, die durch zwin­gen­de For­mu­lie­run­gen als Muss-Vor­schrif­ten aus­ge­stal­tet sind, son­dern auch Plan­sät­ze, die eine Regel-Aus­nah­me-Struk­tur auf­wei­sen. Lan­des­pla­ne­ri­sche Aus­sa­gen in Gestalt einer Soll-Vor­schrift kön­nen eben­falls die Merk­ma­le eines Ziels der Raum­ord­nung erfül­len. Die­se erfül­len dann die Merk­ma­le eines Ziels der Raum­ord­nung, wenn die Vor­aus­set­zun­gen, bei deren Vor­lie­gen die Vor­schrift auch ohne förm­li­ches Ziel­ab­wei­chungs­ver­fah­ren eine Aus­nah­me von der Ziel­bin­dung zulässt, im Wege der Aus­le­gung auf der Grund­la­ge des Plans hin­rei­chend bestimmt oder doch bestimm­bar sind 40.
Nach Maß­ga­be des­sen ist die als Soll-Vor­schrift gefass­te lan­des­pla­ne­ri­sche Aus­sa­ge im Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein ver­bind­li­ches Ziel der Raum­ord­nung. Denn der Plan­ge­ber hat in dem Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zen­tren­re­le­van­te Waren­sor­ti­men­te auch städ­te­bau­li­che Rand­la­gen in Betracht kom­men, aus­drück­lich eine Aus­nah­me von der Ziel­bin­dung benannt. Die­se Aus­nah­me ist für sich genom­men auch im Hin­blick auf die Ver­wen­dung des Begriffs „nicht zen­tren­re­le­van­te Waren­sor­ti­men­te“ hin­rei­chend bestimmt, jeden­falls aber anhand des Ein­zel­han­dels­er­las­ses hin­rei­chend bestimm­bar 41. Aus der Aus­nah­me­re­ge­lung im Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehr­schluss, dass Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te mit zen­tren­re­le­van­ten Waren­sor­ti­men­ten allein an städ­te­bau­lich inte­grier­ten Stand­or­ten aus­ge­wie­sen, errich­tet oder erwei­tert wer­den sol­len. In die­sem Sinn ist auch der Begriff der Vor­ran­gig­keit im Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu ver­ste­hen.
Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Klä­ge­rin und der Bei­gela­de­nen ver­stößt das Inte­gra­ti­ons­ge­bot im Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kom­mu­na­le Pla­nungs­ho­heit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ten gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tung.
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bin­dung der gemeind­li­chen Bau­leit­pla­nung an Zie­le der Raum­ord­nung und Lan­des­pla­nung (§ 1 Abs. 4 Bau­GB) kei­nes­wegs prin­zi­pi­ell ent­ge­gen. Das Grund­ge­setz gewähr­leis­tet die kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung nur im Rah­men der Geset­ze, mit­hin nur inner­halb der Nor­men der Raum­ord­nung und Lan­des­pla­nung. Die Gemein­de ist dabei lan­des­pla­ne­ri­schen Ziel­vor­ga­ben nicht ein­schrän­kungs­los aus­ge­setzt. Sie ist, soweit für sie – wie vor­lie­gend – Anpas­sungs­pflich­ten begrün­det wer­den, als Aus­fluss des Gegen­strom­prin­zips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/​2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den über­ört­li­chen Pla­nungs­pro­zess ein­zu­be­zie­hen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzwei­fel­haft gesche­hen ist. Wei­ter­hin setzt auch mate­ri­ell-recht­lich die kom­mu­na­le Pla­nungs­ho­heit der Lan­des­pla­nung Gren­zen. Schränkt die Lan­des­pla­nung – wie im vor­lie­gen­den Fall – die Pla­nungs­ho­heit ein­zel­ner Gemein­den ein, so müs­sen über­ört­li­che Inter­es­sen von höhe­rem Gewicht den Ein­griff recht­fer­ti­gen; der Ein­griff in die Pla­nungs­ho­heit muss gera­de ange­sichts der Bedeu­tung der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung den ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit sowie das Will­kür­ver­bot beach­ten und gege­be­nen­falls – ins­be­son­de­re bei gebiets­schar­fen Stand­ort­aus­wei­sun­gen – eine Güter­ab­wä­gung vor­neh­men 42. Die Stand­ort­pla­nung für raum­be­deut­sa­me Ein­zel­han­dels­groß­be­trie­be stellt ein über­ört­li­ches Inter­es­se dar, das eine Beschrän­kung der Pla­nungs­ho­heit recht­fer­ti­gen kann 43. Die Stand­ort­pla­nung für Ein­zel­han­dels­groß­be­trie­be ist nicht auf die Instru­men­te der gemeind­li­chen Bau­leit­pla­nung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebe­ne der Lan­des­pla­nung ein­set­zen und – wie im vor­lie­gen­den Fall – mit der zen­tral­ört­li­chen Glie­de­rung ver­bun­den wer­den 44.
Dem Inte­gra­ti­ons­ge­bot fehlt es nicht an einem es legi­ti­mie­ren­den über­ört­li­chen raum­ord­nungs­recht­li­chen Bezug, der den Ein­griff in die kom­mu­na­le Pla­nungs­ho­heit recht­fer­tigt. Das Inte­gra­ti­ons­ge­bot gehört zum über­ört­li­chen und zusam­men­fas­sen­den Rege­lungs­ge­gen­stand der Raum­ord­nung und ist als inhalt­li­che Aus­ge­stal­tung inner­ge­meind­li­cher Sied­lungs­schwer­punk­te nicht nur eine städ­te­bau­li­che und rein ört­li­che Auf­ga­be. Das Inte­gra­ti­ons­ge­bot dient – eben­so wie das Kon­zen­tra­ti­ons­ge­bot, das Kon­gru­enz­ge­bot und das Beein-träch­ti­gungs­ver­bot – der Sicher­stel­lung einer raum­struk­tu­rell und ‑funk­tio­nell ver­träg­li­chen Ansied­lung groß­flä­chi­ger Ein­zel­han­dels­be­trie­be 45. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat hin­sicht­lich der städ­te­bau­li­chen Aus­wir­kun­gen von Her­stel­ler-Direkt­ver­kaufs­zen­tren ent­schie­den, dass es, wenn die­se ins­be­son­de­re wegen ihrer Grö­ße, der Zen­tren­re­le­vanz ihres Kern­sor­ti­ments und der Reich­wei­te ihres Ein­zugs­be­reichs über die Aus­wir­kun­gen der übli­chen For­men des groß­flä­chi­gen Ein­zel­han­dels hin­aus­ge­hen, gerecht­fer­tigt sein kann, sie einer im Ver­gleich zum sons­ti­gen groß­flä­chi­gen Ein­zel­han­del stren­ge­ren Son­der­re­ge­lung zu unter­wer­fen und pla­ne­risch nur in Ober­zen­tren an städ­te­bau­lich inte­grier­ten Stand­or­ten zuzu­las­sen. Eine sol­che Ziel­fest­le­gung schlie­ße es zwar für das gesam­te Gebiet einer Gemein­de, die nicht Ober­zen­trum ist, aus, die Ansied­lung von Her­stel­ler-Direkt­ver­kaufs­zen­tren pla­ne­risch zuzu­las­sen; da die Ziel­fest­le­gung ledig­lich eine eng umgrenz­te Nut­zungs­art aus­schlie­ße, ver­blei­be der Gemein­de jedoch sub­stan­zi­el­ler Raum für eine ander­wei­ti­ge Bau­leit­pla­nung 46. Die­se Ent­schei­dung betraf die Errich­tung eines Her­stel­ler-Direkt­ver­kaufs­zen­trums (Desi­gner-Out­let-Cen­ter) 47 mit einer Ver­kaufs­flä­che von zunächst 10.000 m² in einer ers­ten Aus­bau­stu­fe, sodann in einer zwei­ten Aus­bau­stu­fe auf ins­ge­samt 20.000 m². Ange­sichts der Grö­ße der Ver­kaufs­flä­che von ca. 41.000 m² des geplan­ten Gesamt­vor­ha­bens der Bei­gela­de­nen, einer Ver­kaufs­flä­che zen­tren­re­le­van­ter Sor­ti­men­te von min­des­tens 5.450 m², wobei das …-Ein­rich­tungs­haus allein eine Ver­kaufs­flä­che zen­tren­re­le­van­ter Sor­ti­men­te von 4.650 m² vor­sieht (hier­bei ist die – zwi­schen den Betei­lig­ten strei­ti­ge – Zuord­nung von Leuch­ten und Tep­pi­chen zu den zen­tren­re­le­van­ten Sor­ti­men­ten noch nicht berück­sich­tigt; bei deren Ein­be­zie­hung ergä­be sich eine Ver­kaufs­flä­che von 8.450 m² zen­tren-rele­van­ter Sor­ti­men­te) besteht kein qua­li­ta­ti­ver Unter­schied zu dem vom BVerwG ent­schie­de­nen Her­stel­ler-Direkt­ver­kaufs­zen­trums. Inso­weit ist fer­ner dar­auf hin­zu­wei­sen, dass es sich bei den zen­tren­re­le­van­ten Sor­ti­men­ten des …-Ein­rich­tungs­hau­ses nicht um dem Kern­sor­ti­ment „Möbel“ hin­sicht­lich Umsatz und Ver­kaufs­flä­che deut­lich unter­ge­ord­ne­te sog. Rand­sor­ti­men­te han­delt 48. Gegen das Inte­gra­ti­ons­ge­bot im Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder all­ge­mein noch im kon­kre­ten das Vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen betref­fen­den Ein­zel­fall ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken.
Der das Inte­gra­ti­ons­ge­bot tra­gen­de Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht des­halb unwirk­sam, weil – wie die Bei­gela­de­ne meint – dem Lan­des­ge­setz­ge­ber die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz feh­le, durch raum­ord­ne-rische Zie­le inner­ört­li­che Stand­or­te von Ein­zel­han­dels­nut­zun­gen fest­zu­le­gen, und des­halb – inso­weit – die der Lan­des­re­gie­rung erteil­te Ermäch­ti­gung ver­fas­sungs­wid­rig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechts­ver­ord­nung den Lan­des­ent­wick­lungs­plan als Raum­ord­nungs­plan für das Land auf­zu­stel­len.
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Lan­des­ent­wick­lungs­plans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Lan­des­ent­wick­lungs­plan als Raum­ord­nungs­plan für das Land auf­zu­stel­len. Er ent­hält die Zie­le und Grund­sät­ze der Raum­ord­nung für die räum­li­che Ent­wick­lung und Ord­nung des Lan­des. Er ent­hält fer­ner Zie­le für ein­zel­ne raum­be­deut­sa­me Vor­ha­ben, die für das Land von Bedeu­tung sind. Der Lan­des­ent­wick­lungs­plan muss mit den in § 2 des Raum-ord­nungs­ge­set­zes ent­hal­te­nen Grund­sät­zen in Ein­klang ste­hen; er kon­kre­ti­siert die­se Grund­sät­ze. Die Zie­le sind durch den Buch­sta­ben »Z«, die Grund­sät­ze sind durch den Buch­sta­ben »G« zu kenn­zeich­nen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sol­len Raum­ord­nungs­plä­ne Fest­le­gun­gen zur Raum­struk­tur ent­hal­ten, ins­be­son­de­re zu Zen­tra­len Orten und Sied­lungs­ent­wick­lun­gen. Ins­be­son­de­re nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zuläs­sig, dass in einem Raum­ord­nungs­plan Fest­le­gun­gen über Sied­lungs­ent­wick­lun­gen getrof­fen wer­den, die auch und gera­de mit Blick auf die für ein Ziel der Raum­ord­nung erfor­der­li­che Bestimm­bar­keit bereichs­scharf sein sol­len. Auf­grund der Pla­nungs­grund­sät­ze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Fest­le­gungs­mög­lich­kei­ten des § 8 Abs. 5 ROG zuguns­ten gemein­de­in­ter­ner Fest­le­gun­gen für den besie­del­ten wie auch für den nicht besie­del­ten Bereich hat der für die Raum­ord­nung zustän­di­ge Bun­des­ge­setz­ge­ber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG – unge­ach­tet der Abwei­chungs­be­fug­nis der Län­der nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) ent­schie­den, dass ein Raum­ord­nungs­plan auch gemein­de­in­ter­ne Flä­chen­nut­zungs- und Flä­chen­funk­ti­ons­zu­wei­sun­gen tref­fen darf 49. Inso­weit ergänzt das Raum­ord­nungs­ge­setz das von dem für das Boden­recht (ein­schließ­lich des Städ­te­bau­rechts) gleich­falls zustän­di­gen Bun­des­ge­setz­ge­ber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlas­se­ne Bau­ge­setz­buch. Der Lan­des­ge­setz­ge­ber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Lan­des­ent­wick­lungs­plans, der als Rechts­ver­ord­nung erlas­sen wird (§ 10 LplG), die­se Maß­ga­ben des Raum­ord­nungs­ge­set­zes für ver­bind­lich erklärt. Auf­grund des­sen maßt sich der Lan­des­ge­setz­ge­ber weder im Lan­des­pla­nungs­ge­setz noch im Lan­des­ent­wick­lungs­plan eine ihm nicht zuste­hen­de Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die Fest­le­gung stand­ort- bzw. bereichs­be­zo­ge­ner Zie­le der Raum­ord­nung im Lan­des­ent­wick­lungs­plan an, son­dern setzt viel­mehr die Vor­ga­ben des Raum­ord­nungs­ge­set­zes um 50.
Der das Inte­gra­ti­ons­ge­bot tra­gen­de Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ver­stößt auch nicht zulas­ten des Bau­herrn gegen Art. 12 GG.
Der das Inte­gra­ti­ons­ge­bot fest­le­gen­de Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begeg­net auch in uni­ons­recht­li­cher Hin­sicht kei­nen Beden­ken. Die­se gilt sowohl für die Ver­ein­bar­keit des Inte­gra­ti­ons­ge­bots als Ziel der Raum­ord­nung mit der Nie­der­las­sungs­frei­heit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienst­leis­tungs­frei­heit (Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapi­tal­ver­kehrs­frei­heit (Art. 63 AEUV). Das Vor­brin­gen der Klä­ge­rin und der Bei­gela­de­nen gibt dem Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg kei­nen Anlass zu einer ande­ren Beur­tei­lung. Ins­be­son­de­re mit Blick auf die vom Euro­päi­schen Gerichts­hof her­aus­ge­stell­ten Vor­aus­set­zun­gen, unter denen die Nie­der­las­sungs­frei­heit hin­sicht­lich der Ansied­lung von Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten zuläs­si­ger­wei­se ein­ge­schränkt wer­den darf, ist dar­auf hin­zu­wei­sen, dass die Raum­ord­nungs­prin­zi­pi­en, wie sie in den hier maß­geb­li­chen Zie­len des LEP 2002 fest­ge­legt wer­den, gera­de nicht auf rein wirt­schaft­li­chen Erwä­gun­gen beru­hen. Dem Raum­ord­nungs­sys­tem des LEP 2002 lie­gen kei­ne wirt­schaft­li­chen Moti­ve zugrun­de und eine Bedarfs­prü­fung fin­det nicht statt. Der Norm­zweck der Raum­pla­nung ist es weder unmit­tel­bar noch mit­tel­bar, vor­han­de­ne Ein­zel­han­dels­ein­rich­tun­gen vor der Ansied­lung neu­er Kon­kur­renz zu schüt­zen. Das raum­ord­ne­ri­sche Steue­rungs­in­stru­men­ta­ri­um ver­folgt eine ande­re Ziel­rich­tung. Es sind dies die bedeu­ten­den öffent­li­chen Belan­ge der Raum­ord­nung, des Umwelt­schut­zes und des Kli­ma­schut­zes (Res­sour­cen­scho­nung, Ver­kehrs­ver­mei­dung), Bewah­rung der Stadt­zen­tren als Ker­ne des urba­nen Lebens hin­sicht­lich des Han­dels, der Begeg­nung und der Kom­mu­ni­ka­ti­on sowie schließ­lich der ver­brau­cher­na­hen Ver­sor­gungs­si­cher­heit – und damit mit­tel­bar dem Schutz der Ver­brau­cher­inter­es­sen – und zwar ins­be­son­de­re, aber nicht nur von älte­ren und behin­der­ten Men­schen 51. Im Wei­te­ren ist dar­an zu erin­nern, dass städ­te­bau­lich inte­grier­te Stand­or­te im Sin­ne des Plan­sat­zes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te vor­ran­gig aus­ge­wie­sen wer­den sol­len, nicht nur Innen­städ­te dar­stel­len. Städ­te­bau­lich inte­grier­te Stand-orte kön­nen auch ande­re zen­tra­le Ver­sor­gungs­be­rei­che der Stand­ort­ge­mein­de sein 52.
Vor die­sem Hin­ter­grund sieht der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg zu der bean­trag­ten Vor­la­ge an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on nach Art. 267 Abs. 2 AEUV kei­nen Anlass; eine recht­li­che Ver­pflich­tung hier­zu besteht nicht, da die Vor­aus­set­zun­gen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vor­lie­gen 53. Das Vor­brin­gen der Bei­gela­de­nen, eine Vor­la­ge­pflicht ergä­be sich aus dem Umstand, dass das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt zu erken­nen gege­ben habe, die Streit­fra­ge nicht dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on vor­zu­le­gen, recht­fer­tigt kei­ne ande­re Ent­schei­dung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 40 dies zu ent­neh­men wäre, hat die Bei­gela­de­ne nichts dafür dar­ge­tan, dass das BVerwG auch in Anse­hung der spä­ter ergan­ge­nen Ent­schei­dung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs vom 24.03.2011 54 hier­an fest­hal­ten wol­le.
Das Ansied­lungs­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen ist mit dem in den Sät­zen 2 und 3 des Plan­sat­zes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 ver­or­te­ten Inte­gra­ti­ons­ge­bot als ver­bind­li­ches Ziel der Raum­ord­nung nicht ver­ein­bar.
Zunächst unter­liegt es kei­nem Zwei­fel, dass das Gesamt­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen nicht an einem städ­te­bau­lich inte­grier­ten Stand­ort geplant und errich­tet wer­den soll.
Die Aus­nah­me­vor­aus­set­zun­gen für nicht zen­tren­re­le­van­te Waren­sor­ti­men­te nach Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vor­lie­gend gleich­falls nicht erfüllt.
Zwar wer­den in dem …-Ein­rich­tungs­haus, dem Bau- und Gar­ten­markt sowie dem Küchen­fach­markt nicht zen­tren­re­le­van­te Waren­sor­ti­men­te auf einer Gesamt­flä­che von ca. 35.050 m² (20.850 […-Ein­rich­tungs­haus] + 10.300 [Bau- und Gar­ten­markt] + 3.900 [Küchen­fach­markt]) ange­bo­ten. Gleich­zei­tig sind aber durch die­se drei Ein­zel­vor­ha­ben auf einer Gesamt­flä­che von ca.05.450 m² zen­tren­re­le­van­te Sor­ti­men­te (ein­schließ­lich Nah­rungs­mit­tel) vor­ge­se­hen. Hier­bei mag es sich bei dem Bau- und Gar­ten­markt sowie dem Küchen­fach­markt, die zusam­men auf einer Flä­che von ca. 800 m² zen­tren-rele­van­te Sor­ti­men­te anbie­ten, ins­ge­samt noch um soge­nann­te Rand­sor­ti­men­te han­deln, die einer Errich­tung in einer städ­te­bau­li­chen Rand­la­ge wohl nicht ent­ge­gen­stün­den. Für das …-Ein­rich­tungs­haus ist dies indes­sen nicht der Fall. Das …-Ein­rich­tungs­haus beab­sich­tigt, auf einer Flä­che von ca.04.650 m² zen­tren­re­le­van­te Sor­ti­men­te mit – wie bei bestehen­den …-Häu­sern üblich und gerichts­be­kannt – brei­tes­ter Fäche­rung anzu­bie­ten. Damit neh­men die­se von der Bei­gela­de­nen als Neben­sor­ti­men­te bezeich­ne­ten Waren­grup­pen schon bei einem rein rech­ne­risch betrach­te­ten Ver­gleich der Ver­kaufs­flä­chen ca.19,4 % der geplan­ten Ver­kaufs­flä­che (ohne Ein­be­zie­hung der Flä­che für die gas­tro­no­mi­schen Ange­bo­te) ein. Berück­sich­tigt man im Rah­men einer gebo­te­nen wer­ten­den Betrach­tung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwer­punkt­mä­ßig um groß­vo­lu­mi­ge Waren han­delt, wäh­rend die sons­ti­gen Sor­ti­men­te eher klein­vo­lu­mi­ge Waren dar­stel­len, tritt die wirt­schaft­li­che Bedeu­tung der zen­tren­re­le­van­ten Sor­ti­men­te noch deut­li­cher her­vor. Vor die­sem Hin­ter­grund kön­nen die zen­tren­re­le­van­ten Sor­ti­men­te nicht mehr als blo­ße Neben- oder gar Rand­sor­ti­men­te zum Kern­sor­ti­ment „Möbel“ ange­se­hen wer­den. Die­se zen­tren­re­le­van­ten Sor­ti­men­te, die eine Viel­zahl unter­schied­lichs­ter Waren des zen­tren­re­le­van­ten Sor­ti­ments­be­reichs bis hin zu Nah­rungs­mit­teln abde­cken, stel­len viel­mehr ein selb­stän­di­ges Haupt­sor­ti­ment (Kern­sor­ti­ment) neben dem – wei­te­ren – Kern­sor­ti­ment „Möbel“ dar.
Das Ansied­lungs­vor­ha­ben wider­sprä­che auch dann dem Inte­gra­ti­ons­ge­bot, wenn man die­ses nur unter Ein­schluss des in Satz 1 des Plan­sat­zes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 fest­ge­leg­ten Beein­träch­ti­gungs­ver­bots als Ziel der Raum­ord­nung begreift. Nach Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dür­fen Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te weder durch ihre Lage und Grö­ße noch durch ihren Fol­ge­wir­kun­gen die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Stadt- und Orts­ker­ne der Stand­ort­ge­mein­de wesent­lich beein­träch­ti­gen. Bei die­ser – das Beein­träch­ti­gungs­ver­bot und das Inte­gra­ti­ons­ge­bot kom­bi­nie­ren­den – Betrach­tungs­wei­se müs­se nach Auf­fas­sung der Bei­gela­de­nen der Plan­satz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahin­ge­hend ver­stan­den wer­den, dass Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te vor­ran­gig an städ­te­bau­lich inte­grier­ten Stand­or­ten errich­tet wer­den sol­len, nicht zen­tren­re­le­van­te Waren­sor­ti­men­te auch in städ­te­bau­li­chen Rand­la­gen. Von die­sem „Soll-Ziel“ kön­ne aber nach der Aus­nah­me­re­ge­lung im Satz 1 immer dann abge­wi­chen wer­den, wenn das Vor­ha­ben weder durch Lage und Grö­ße noch durch sei­ne Fol­ge­wir­kun­gen die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Stadt- und Orts­ker­ne der Stand­ort­ge­mein­de wesent­lich beein­träch­ti­ge. Die­ser Aus­le­gung ist indes­sen nicht zuzu­stim­men. Viel­mehr führt die Gesamt­be­trach­tung des Plan­sat­zes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 die­ses Plan­sat­zes das als Muss-Ziel fest­ge­leg­te Beein­träch­ti­gungs­ver­bot in Satz 1 im Sin­ne einer Begrün­dung näher kon­kre­ti­siert. Zur Siche­rung des Beein­träch­ti­gungs­ver­bots sol­len Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te des­halb vor­ran­gig an städ­te­bau­lich inte­grier­ten Stand­or­ten aus­ge­wie­sen, errich­tet oder erwei­tert wer­den. Satz 3 die­ses Plan­sat­zes macht hier­von für nicht zen­tren­re­le­van­te Waren­sor­ti­men­te inso­weit eine Aus­nah­me, als für sie auch städ­te­bau­li­che Rand­la­gen in Fra­ge kom­men. Das in die­sem Zusam­men­hang gegen­über dem Gesamt-Ansied­lungs­vor­ha­ben iso­liert zu betrach­ten­de …-Ansied­lungs­vor­ha­ben wird – wie vor­ge­hend aus­ge­führt und ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Bei­gela­de­nen – durch sein Möbel­kern­sor­ti­ment nicht schon ent­schei­dend dahin­ge­hend geprägt, dass es sich um ein Ein­zel­han­dels­groß­pro­jekt mit nicht zen­tren­re­le­van­ten Sor­ti­men­ten han­delt. Die zen­tren­re­le­van­ten Sor­ti­men­te stel­len viel­mehr ein hin­zu­tre­ten­des selb­stän­di­ges Haupt­sor­ti­ment (Kern­sor­ti­ment) dar.
Das Inte­gra­ti­ons­ge­bot gehört – neben dem Zen­tra­le-Orte-Prin­zip (Kon­zen­tra­ti­ons­grund­satz) und dem Kon­gru­enz­ge­bot – gleich­falls zu den Zie­len, die „als Grund­zü­ge der Pla­nung“ die Pla­nungs­kon­zep­ti­on des LEP 2002 tra­gen und damit den für ihn wesent­li­chen Gehalt bestimm­ten. Das Inte­gra­ti­ons­ge­bot im Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flan­kie­ren­de Maß­nah­me zur Siche­rung des Kon­gru­enz­ge­bots dar. Das aus dem bun­des­recht­li­chen Zen­tra­le-Orte-Prin­zip abge­lei­te­te 55 Kon­gru­enz­ge­bot bezweckt die raum­ord­ne­ri­sche Stand­ort­pla­nung für raum­be­deut­sa­me Ein­zel­han­dels­groß­be­trie­be, zu denen das Gesamt­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen zwei­fel­los gehört. Zu den wei­te­ren das Zen­tra­le-Orte-Prin­zip und das Kon­gru­enz­ge­bot kon­kre­ti­sie­ren­den raum­ord­ne­ri­schen Regeln zählt das Inte­gra­ti­ons­ge­bot. Des­sen Ziel ist die raum­ver­träg­li­che Ent­wick­lung des Ein­zel­han­dels nicht nur für die Bevöl­ke­rung, son­dern auch für die Gemein­den ins­ge­samt. Der Ein­zel­han­del ist an den Stand­or­ten zu sichern, die in das städ­te­bau­li­che Ord­nungs­sys­tem funk­ti­ons­ge­recht ein­ge­bun­den sind. Das Inte­gra­ti­ons­ge­bot, nach dem Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te vor­ran­gig an städ­te­bau­lich inte­grier­ten Stand­or­ten ver­wirk­licht wer­den sol­len, dient der mit dem Zen­tra­le-Orte-Prin­zip und dem hier­aus abge­lei­te­ten Kon­gru­enz­ge­bot beab­sich­tig­ten Sicher­stel­lung einer raum­struk­tu­rell und ‑funk­tio­nell ver­träg­li­chen Ansied­lung groß­flä­chi­ger Ein­zel­han­dels­be­trie­be 2.
Anhalts­punk­te für das Vor­lie­gen eines Här­te­falls, der das Grund­an­lie­gen des vor­ge­hend dar­ge­stell­ten Inte­gra­ti­ons­ge­bots als Ziel der Raum­pla­nung im LEP 2002 unan­ge­tas­tet und des­halb die Grund­zü­ge der Pla­nung trotz Ver­sto­ßes des Gesamt­vor­ha­ben gegen die­ses Ziel unbe­rührt lie­ße, sind auch in Anse­hung des Vor­brin­gens der Klä­ge­rin und der Bei­gela­de­ne nicht ersicht­lich. Allein der Vor­trag, eine ver­brau­cher­na­he Ansied­lung von …-Ein­rich­tungs-häu­sern sei auf­grund der Beson­der­hei­ten des Geschäfts­mo­dells der Bei­gela­de­nen und der regel­mä­ßig lan­gen Anfahrts­we­ge der Kun­den ohne­hin nicht zu gewähr­leis­ten, ver­mag einen Här­te­fall nicht zu begrün­den. Eine Ziel­ab­wei­chung iso­liert vom Inte­gra­ti­ons­ge­bot als Ziel der Raum­pla­nung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG schei­det daher aus.
Vor dem Hin­ter­grund, dass das Ansied­lungs­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen sowohl gegen das Kon­gru­enz­ge­bot als auch gegen das Inte­gra­ti­ons­ge­bot des LEP 2002 ver­stößt und in bei­den Fäl­len von die­sen Zie­len der im LEP 2002 zum Aus­druck kom­men­den Raum­ord­nung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abge­wi­chen wer­den kann, weil dadurch die Grund­zü­ge der Pla­nung dadurch berührt wer­den, kann der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg uner­ör­tert las­sen, ob das Ansied­lungs­vor­ha­ben dar­über hin­aus auch noch gegen die in den Plan­sät­zen 3.3.01.1 (Z) Satz 2 und Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 fest­ge­leg­ten Beein­träch­ti­gungs­ver­bo­te ver­stößt und ob gege­be­nen­falls hier­von eine Ziel­ab­wei­chung zuge­las­sen wer­den müss­te.
Muss­te der Beklag­te nach den obi­gen Aus­füh­run­gen den Ziel­ab­wei­chungs­an­trag der Klä­ge­rin wegen Nicht­vor­lie­gens der tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ableh­nen, so bestand – wie schon oben aus­ge­führt wur­de – für ihn kei­ne Ver­an­las­sung, das mit die­ser Vor­schrift eröff­ne­te Ermes­sen aus­zu­üben. Des­halb bedurf­te es auch nicht der Durch­füh­rung eines Betei­li­gungs­ver­fah­rens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Betei­li­gung der dort genann­ten Stel­len ledig­lich dann vor, wenn sie oder ihr Auf­ga­ben­be­reich von der „Zulas­sung“ der Ziel­ab­wei­chung berührt sein kön­nen. Im vor­lie­gen­den Fall kam für den Beklag­ten die Zulas­sung einer Abwei­chung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vor­lie­gen der das Ermes­sen erst eröff­nen­den tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutref­fend ver­neint hat. Da der Antrag der Klä­ge­rin auf Zulas­sung einer Ziel­ab­wei­chung zwin­gend abzu­leh­nen war, ist der hilfs­wei­se gel­tend gemach­te Ver­pflich­tungs­an­trag auf Neu­be­schei­dung daher gleich­falls unbe­grün­det.
Nach den obi­gen Dar­le­gun­gen bedarf es fer­ner kei­ner Ent­schei­dung, ob das Ansied­lungs­vor­ha­ben der Bei­gela­de­nen mit den Zie­len des Regio­nal­plans Mitt­le­rer Ober­rhein ver­ein­bar ist.
Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 4. Juli 2012 – 3 S 351/​11
Die Ansied­lung eines Ein­kauf­zen­trums und die Zie­le der Raum­ord­nung… Das in dem Plan­satz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 des Lan­des­ent­wick­lungs­plans Baden-Würt­tem­berg 2002 als Soll-Vor­schrift nor­mier­te Inte­gra­ti­ons­ge­bot ist ein Ziel der Raum­ord­nung im Sin­ne von §…
VGH Baden-Württ., Urteil vom 17.12.2009 – 3 S 2110/​08, VBlBW 2010, 357[↩]
BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 – 4 C 8.10, BVerw­GE 138, 301 = NVwZ 2011, 821[↩][↩][↩]
ver­kün­det am 20.08.2002 im GBl. Nr. 9, S. 301[↩]
VGH Baden-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O[↩]
eben­so BVerwG vom 16.12.2010 – 4 C 8.10, BVerw­GE 138, 301 = NVwZ 2011, 821[↩]
VGH Baden-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.[↩][↩][↩][↩]
vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 – 1 BvR 3275/​07, DVBl 2009, 1440; OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 12.05.2006 – 12 A 28/​05, BRS 70 Nr. 4 (2006); Span­now­sky, NdsVBl.2001, 32, 37; Schmitz/​Federwisch, Ein­zel­han­del und Pla­nungs­recht, 2005, S. 74[↩]
VGH Baden-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O., inso­weit bestä­tigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.[↩]
vgl. allg. zur Bedeu­tung des zen­tral­ört­li­chen Glie­de­rungs­prin­zips Run­kel in Bielenberg/​Runkel/​Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; fer­ner die Ent­schlie­ßung der Minis­ter­kon­fe­renz für Raum­ord­nung vom 03.12.2001: „Leit­li­ni­en zur Anwen­dung des Zen­tra­le-Orte-Kon­zepts als Instru­ment einer nach­hal­ti­gen Raum­ent­wick­lung“, abge­druckt bei Bielenberg/​Runkel/​Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Ent­schlie­ßung vom 29. März/21.06.1996, a.a.O., Nr. 29[↩]
vgl. zu die­sen Dif­fe­ren­zie­run­gen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 – 4 C 14.01, BVerw­GE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/​Federwisch, Ein­zel­han­del und Pla­nungs­recht, 2005, S. 68 ff.[↩]
vgl. LEP 2002 – Begrün­dung unter 2.5 zu 2.05.1 [S. B19/​20][↩][↩]
vgl. LEP 2002, Begrün­dung zu Plan­satz 3.3.7. Sei­te B36[↩]
BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01, BVerw­GE 117, 25 = NVwZ 2003, 86[↩]
vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 – BVerwG 4 C 54.80, BVerw­GE 68, 342[↩]
BVerwG, Urtei­le vom 17.12.2009 – 4 C 1.08 – und – 4 C 2.08 – [jeweils zu § 34 Abs. 3 Bau­GB][↩]
BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 – 4 C 5.01, BVerw­GE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Nie­der­säch­si­sches OVG, Urteil vom 01.09.2005 – 1 LC 107/​05, BRS 69 Nr. 6 [2005][↩]
EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C‑400/​08, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 – C‑171/​07 – u. – C‑172/​07, [DocMor­ris], NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 – C‑169/​07, [Hart­lau­er], GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 – C‑389/​05, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 – C‑140/​03, Slg 2005, I‑3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 – C‑9/​02, DVBl.2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 – C‑251/​98, NZG 2000, 731; Bröh­mer, in: Calliess/​Ruffert, EUV/​EGV, 3. Aufl.2007, Art. 43 Rn. 27 f.[↩]
VGH Baden-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.; bestä­tigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.[↩]
EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C‑400/​08, BauR 2011, 1117[↩]
EuGH, Urteil vom 22.12.2008 – C‑161/​07, Slg.2008, I‑10671, Rn. 36[↩]
Ver­wal­tungs­vor­schrift des Wirt­schafts­mi­nis­te­ri­ums zur Ansied­lung von Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten – Raum­ord­nung, Bau­leit­pla­nung und Geneh­mi­gung von Vor­ha­ben – (Ein­zel­han­dels­er­lass) vom 21.02.2001[↩]
vgl. z. B. Begrün­dung zu Plan­satz 3.3.7. Sei­te B36[↩]
vgl. hier­zu zusam­men­fas­send Kluth, in: Erbguth/​Kluth [Hrsg.], Pla­nungs­recht in der gericht­li­chen Kon­trol­le, 2012, S. 157[↩]
sie­he Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zen­tra­le Orte u. Ver­flech­tungs­be­rei­che, 2.05.9; im …-Gut­ach­ten Zone I a und I b[↩]
vgl. zu alle­dem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 – 4 C 8.10, BVerw­GE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 – 3 S 2110/​08, VBlBW 2010, 357[↩]
vgl. OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 12.05.2006 – 12 A 28.05, BRS 70 Nr. 4 (2006); Nie­der­säch­si­sches OVG, Urteil vom 01.05.2005 – 1 LC 107/​05, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uech­tritz, Groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­be­trie­be und Regio­nal­pla­nung, Doku­men­ta­ti­on zum 15. Deut­schen Ver­wal­tungs­rich­ter­tag, Wei­mar 2007, 169[↩]
OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 12.05.2006 – 12 A 28.05, BRS 70 Nr. 4 [2006][↩]
LEP 2002 – Begrün­dung zu 2.05.6 [S. B22][↩]
VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 – 3 S 2110/​08, VBlBW 2010, 357; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27[↩]
vgl. zu alle­dem Schmitz, in: Bielenberg/​Runkel/​Spannowsky, Raum­ord­nungs- und Lan­des­pla­nungs­recht des Bun­des und der Län­der, ROG, L § 6 Rn. 115[↩]
BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 – 9 VR 43.04, UPR 2005, 390[↩]
Schmitz, in: Bielenberg/​Runkel/​Spannowsky, Raum­ord­nungs- und Lan­des­pla­nungs­recht des Bun­des und der Län­der, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30[↩]
BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 – 4 C 10.09, NVwZ 2011, 748[↩]
vgl. hier­zu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 – 4 C 8.10, BVerw­GE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 – 4 CN 4.08, BVerw­GE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 – 4 C 16.07, BVerw­GE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 – 8 C 76.88, BVerw­GE 85, 66[↩]
BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 – 4 C 8.10, a.a.O.[↩]
vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 – BVerwG 4 B 5.99 – Buch­holz 406.11 § 31 Bau­GB Nr. 39 S. 2[↩]
zur Prä­ju­di­zwir­kung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/​Runkel/​Spannowsky, Raum­ord­nungs- und Lan­des­pla­nungs­recht des Bun­des und der Län­der, ROG, L § 6, Rn. 121; Hess­VGH, Urteil vom 28.06.2005 – 12 A 8/​05, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093[↩]
vgl. Span­now­sky, UPR 2003, 248[↩]
BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 – 4 C 8.10, DVBl.2011, 491; vgl. auch Urtei­le vom 22.06.2011 – 4 CN 4.10, BVerw­GE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 – 4 CN 9.10, NVwZ 2012, 315[↩]
BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.[↩][↩]
vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 – 8 S 1739/​10[↩]
vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 – 4 CN 9.01, BVerw­GE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 – 4 B 75.05, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 – 8 S 2477/​99, VBlBW 2001, 266[↩]
BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 – 4 C 14.01, BVerw­GE 119, 25 = NVwZ 2004, 220[↩]
vgl. hier­zu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 – 4 B 75.05, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 – 4 CN 9.01, BVerw­GE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 – 4 C 14.01, BVerw­GE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 – 4 C 20.02, BVerw­GE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 – 3 S 1545/​04, VBlBW 2005, 473; OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 – 1 A 10388/​08, DVBl 2009, 386; Uech­tritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Spar­was­ser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85[↩]
vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.; Urteil vom 17.09.2003 – 4 C 14.01, BVerw­GE 119, 25 = NVwZ 2004, 220[↩]
BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 – 4 B 75.05, NVwZ 2006, 932[↩]
vgl. Nds. OVG, Urteil vom 01.09.2005 – 1 LC 107/​05, Nds­VBl 2006, 71[↩]
sie­he hier­zu Kusch­ne­rus, Der stand­ort­ge­rech­te Ein­zel­han­del, 2007, Rn. ff., ins­be­son­de­re Rn. 94 zu sog. Möbel­märk­ten und ‑Häu­sern mit breit­ge­fä­cher­ten Nicht-Möbel-Sor­ti­ment; vgl. auch OVG Nord­rhein-West­fa­len, Urteil vom 22.06.1998 – 7a D 108/​96.NE, NVwZ 1999, 79[↩]
vgl. Run­kel, in: Spannowsky/​Runkel/​Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70[↩]
vgl. hier­zu auch Uech­tritz, in: Erbguth/​Kluth [Hrsg.], Pla­nungs­recht in der gericht­li­chen Kon­trol­le, 2012, S. 57 ff. 66[↩]
BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 – 4 C 8.10, BVerw­GE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uech­tritz, ZfBR 2011, 648; Wig­gers, NJW-Spe­zi­al, 2011, 556[↩]
vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 – 4 C 7.07, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 – 4 C 2.08, 2010, 590[↩]
vgl. hier­zu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 – 7 B 22.10[↩]
EuGH, Urteil vom 24.03.2011, a.a.O.[↩]
vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 – 4 BN 8.06, BRS 70 Nr. 13; Span­now­sky, UPR 2003, 248; Uech­tritz, NVwZ 2004, 1025[↩]
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References: § 3
 Art. 28
 Art. 12
 § 24
 § 6
 § 24
 § 4
 § 5
 § 10
 § 3
 Art. 28
 Art. 12
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 7
 § 2
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 Art. 49
 Art. 54
 Art. 4
 Art. 12
 Art. 56
 Art. 63
 EuGH 
 § 34
 § 11
 § 24
 § 6
 § 24
 § 6
 § 24
 § 6
 § 6
 § 6
 § 31
 § 31
 § 31
 Art. 3
 § 6
 § 24
 § 3
 § 3
 Art. 28

Art. 28
 § 1
 § 2
 § 3
 § 9
 Art. 28
 § 7
 § 10

§ 7
 § 2
 § 8
 § 8
 § 2
 § 8
 Art. 74
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 74
 § 7
 Art. 12
 Art. 54
 Art. 267
 Art. 267
 § 6
 § 24
 § 6
 § 24
 § 6
 § 24
 § 24
 § 6
 § 24
 § 2
 § 34
 Art. 43
 § 6
 § 11
 § 31
 § 6
 § 1