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Timestamp: 2018-08-15 01:26:54+00:00

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3. Teil: Die Rechtsnatur des Flächennutzungsplans : Rechtsnatur und Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans
3. Teil: Die Rechtsnat...
978-3-631-73312-7
https://doi.org/10.3726/b11705
Frankfurt am Main, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Warszawa, Wien, 2017. XL, 271 S.
A. Problemaufriss: Die Bedeutung des Flächennutzungsplans und seine dogmatische Einordnung
A. Klärung der Begriffe: Planung und Plan
I. Die staatsleitende Planung
II. Die Verwaltungsplanung
I. Öffentlich-rechtliche Planung im Spannungsfeld von Legislative und Exekutive
II. Die finale Struktur der Planungsnormen
1. Die Planrechtfertigung
a) Die äußeren Grenzen des Planungsermessens
b) Die inneren Grenzen des Planungsermessens – Abwägungsgebot und Abwägungsfehlerlehre
1. Indikative Pläne
2. Imperative Pläne
3. Influenzierende Pläne
V. Die Plangewährleistung
I. Zur grundsätzlichen Möglichkeit der Unterscheidung von Handlungs- und Rechtsform
II. Der Plan als eigenständige Handlungsform der Verwaltung
1. Keine eigenständige Rechtsform – Der Plan als offene Kategorie des Verwaltungsrechts
2. Die Rechtsnatur der Pläne
1. Vom Absolutismus zum Liberalismus
2. Die baurechtlichen Regelungen des Allgemeinen Preußischen Landrechts
3. Das Fluchtliniengesetz von 1875
1. Die zweistufige städtebauliche Planung des Sächsischen Allgemeinen Baugesetzes
2. Der Ortserweiterungs- und Flächenaufteilungsplan als Vorläufer des Flächennutzungsplans
1. Das preußische Wohnungsgesetz von 1918
2. Der Entwurf eines preußischen Städtebaugesetzes
IV. Der Entwurf eines Städtebaugesetzes in der Weimarer Republik
1. Das Wohnsiedlungsgesetz und die Bauregelungsverordnung
2. Der Wirtschaftsplan als vorbereitender Bauleitplan
a) Die Rechtswirkung des Leitplans
b) Die Rechtsnatur des Leitplans
a) Die Rechtswirkungen des Durchführungsplans
b) Die Rechtsnatur des Durchführungsplans
aa) Der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art. 72 GG und erste Vorbereitungen für die Gesetzgebung
aaa) Bodenrecht i.S.v. Art. 74 Nr. 18 GG
bbb) Insbesondere: Die Stellung der vorbereitenden Bauleitplanung nach dem Baurechtsgutachten des BVerfG
b) Der weitere Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens
2. Das System der Bauleitplanung nach den Entwürfen des BBauG – Flächennutzungsplan, Gesamtaufbauplan und Bebauungsplan
3. Das zweistufige Planungssystem des BBauG und des BauGB – Flächennutzungsplan und Bebauungsplan
I. Keine gesetzliche Festlegung der Rechtsnatur des Flächennutzungsplans
a) Der Flächennutzungsplan als Rechtsnorm
b) Der Flächennutzungsplan als Bündel von dinglichen Verwaltungsakten
c) Der Flächennutzungsplan als Handlung mit örtlichem Bezug
d) Der Flächennutzungsplan als öffentlich-rechtlicher Vertrag
e) Der Flächennutzungsplan als hoheitliche Willenserklärung besonderer Art
f) Der Flächennutzungsplan als „qualifizierter Sachverhalt“
g) Der Flächennutzungsplan als „Programm“
h) Der Flächennutzungsplan als Verwaltungsvorschrift
i) Der Flächennutzungsplan als besondere Stufe der Bauleitplanung
a) Die Terminologie der h.M.
aaa) Ausgangspunkt: Untergesetzliche Rechtsvorschriften i.S.v. § 47 Abs. 1 VwGO
(1) Keine Einordnung des Flächennutzungsplans als Rechtsvorschrift unter formellen Gesichtspunkten
(a) Die gesetzliche Unterscheidung zwischen vorbereitenden und verbindlichen Bauleitplänen
(b) Die gesetzliche Unterscheidung zwischen Darstellungen gemäß § 5 Abs. 1 BauGB und Festsetzungen gemäß § 8 Abs. 1 BauGB
(c) Darstellungen des Flächennutzungsplans als tatsächlicher Anknüpfungspunkt für die Tatbestandsmerkmale städtebaurechtlicher Normen
(d) Darstellungen des Flächennutzungsplans als Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten
(e) Keine rechtssatzmäßige Verbindlichkeit des Flächennutzungsplans aus der Anpassungspflicht gemäß § 7 S. 1 BauGB und dem Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB
bb) Die Argumente der h.M. gegen die Einordnung des Flächennutzungsplans als Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG
C. Fazit: Keine generelle Zuordnung des Flächennutzungsplans zu einer der überkommenen Rechtsformen des Verwaltungshandelns
a) Das Recht der Raumordnung
b) Die Raumordnung – keine reine Verwaltungsplanung
2. Die Bauleitplanung
II. Die raumbezogene Fachplanung
I. Formellrechtliche Koordinationsregeln
II. Materiellrechtliche Koordinationsregeln
1. Formellrechtliche Verzahnung von Flächennutzungsplanung und Raumordnung durch Beteiligungsverfahren
2. Materiellrechtliche Verzahnung von Flächennutzungsplanung und Raumordnung
aa) Der regionale Flächennutzungsplan als Instrument der Raumplanung
bb) Die Rechtsnatur des regionalen Flächennutzungsplans
b) Die Option zur Übernahme der Funktion des landesweiten Raumordnungsplans durch den Flächennutzungsplan in den Stadtstaaten
aaa) Zulässige Inhalte des Flächennutzungsplans
bbb) Zulässiger Konkretisierungsgrad für Darstellungen des Flächennutzungsplans
aaa) Der Flächennutzungsplan als Bodennutzungskonzeption für das gesamte Gemeindegebiet
(1) Der Grundsatz des Entwicklungsgebots gemäß § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB
(2) Der selbständige Bebauungsplan gemäß § 8 Abs. 2 S. 2 BauGB
(3) Das Parallelverfahren gemäß § 8 Abs. 3 BauGB
(4) Der vorzeitige Bebauungsplan gemäß § 8 Abs. 4 BauGB
(5) Die Relativierung der Determinationsfunktion des Flächennutzungsplans durch die Einführung des beschleunigten Verfahrens gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB
(6) Die Aufwertung der Determinationsfunktion des Flächennutzungsplans durch die Abschaffung der Anzeigepflicht für die aus dem Flächennutzungsplan entwickelten Bebauungspläne
(1) Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Umsetzung des Planungsziels der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung
(2) Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Reduzierung der Inanspruchnahme von Flächen und der Prüfung von Standortalternativen
(3) Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Umsetzung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelungen für die Bauleitplanung
(4) Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Berücksichtigung der Erhaltungsziele und des Schutzzwecks der Natura 2000-Gebiete in der Bauleitplanung
(5) Die Umweltprüfung bei der Aufstellung von Flächennutzungsplänen und die Möglichkeiten der Abschichtung
aaa) Übertragung der Aufgabe zur Aufstellung des Flächennutzungsplans gemäß § 203 Abs. 1, Abs. 2 BauGB
bbb) Der gemeinsame Flächennutzungsplan i.S.v. § 204 Abs. 1 BauGB
ccc) Flächennutzungsplanung durch Planungsverbände gemäß § 205 BauGB
bb) Die Wirkungen „heteronomer Flächennutzungspläne“ auf die Standortgemeinden
a) Die fehlenden Wirkungen des Flächennutzungsplans auf die grundlegenden Zulässigkeitsvoraussetzungen gemäß § 34 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB
b) Die Darstellung zentraler Versorgungsbereiche gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 2 lit. d) BauGB mit Blick auf die Zulässigkeitsvoraussetzung des § 34 Abs. 3 BauGB
aa) Die Klarstellungssatzung gemäß § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 BauGB
bb) Die Entwicklungssatzung i.S.d. § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 BauGB
cc) Die Ergänzungssatzung gemäß § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 BauGB
a) Ausgangspunkt: Ein kurzer Überblick über das Zulässigkeitsregime des § 35 BauGB für den Außenbereich
b) Die höchstrichterliche Rechtsprechung zu den Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans im Außenbereich bis zur Schaffung des gesetzlichen Planvorbehalts i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
aaa) Klärung der Terminologie: Planvorbehalt, Darstellungsprivileg, Konzentrationszonen und Konzentrationsflächen
bbb) Die Funktion des Planvorbehalts gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
ccc) Der Teilflächennutzungsplan gemäß § 5 Abs. 2b BauGB für die Zwecke des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
(1) Anforderungen an das Plankonzept für Darstellungen mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
(2) Mögliche Darstellungen für eine Ausweisung an anderer Stelle i.S.v. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
(1) Unmittelbare Wirkungen von Darstellungen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB auf die Vorhabenzulässigkeit im Außenbereich
(a) Die Diskussion um die rechtliche Einordnung von Flächennutzungsplänen mit Darstellungen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB bis zum Jahre 2007
(b) Das Urteil des BVerwG vom 26.04.2007 (4 CN 3.06) und seine Rezeption
(c) Das Urteil des BVerwG vom 31.01.2013 (4 CN 1.12) und seine Rezeption
bb) Die Zurückstellungsmöglichkeit nach § 15 Abs. 3 BauGB bei Flächennutzungsplänen mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
aaa) Die Regelung des § 249 Abs. 1 S. 1 BauGB: Darstellung zusätzlicher Flächen für die Windenergie im Flächennutzungsplan
bbb) Die Regelung des § 249 Abs. 2 S. 3 BauGB als Rechtsgrundlage für die Bestimmung der Vorhabenzulässigkeit von Windenergieanlagen durch den Flächennutzungsplan
aa) Die Funktion des Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB im Normgefüge des § 35 BauGB
aaa) Die Wirkungen der Darstellungen des Flächennutzungsplans i.S.v. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB auf das Zulässigkeitsregime des § 35 Abs. 2 BauGB für sonstige Vorhaben
bbb) Die Wirkungen der Darstellungen des Flächennutzungsplans i.S.v. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB auf das Zulässigkeitsregime des § 35 Abs. 1 BauGB für privilegierte Vorhaben
1. Grundsätzlich keine umfassende gesetzliche Regelung des Verhältnisses von Flächennutzungs- und Fachplanung
aa) Die bisherige Einordnung des § 7 BauGB in Literatur und Rechtsprechung
aaa) Das Urteil des BVerwG vom 24.11.2010 (9 A 13.09)
bbb) Das Urteil des BVerwG vom 24.11.2011 (9 A 23.10)
b) Nachfolgender Flächennutzungsplan trifft auf einen vorlaufenden Fachplan
c) Parallele Aufstellung von Fachplan und Flächennutzungsplan
D. Fazit: Die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans als Teil der räumlichen Planung
I. Der Plan als eigenständige Handlungsform im Gewand verschiedener Rechtsformen
II. Unterschiede des Flächennutzungsplans nach dem BBauG/BauGB zu seinen historischen Vorläufern
III. Keine abschließende Bestimmung der Rechtsnatur des Flächennutzungsplans in Rechtsprechung und Literatur
IV. Funktionen und Wirkungen des Flächennutzungsplans im Verhältnis zu Raumordnungsplänen
V. Der Flächennutzungsplan im System der zweistufigen Bauleitplanung
VI. Die besondere Wirkung heteronomer Flächennutzungspläne
VII. Die untergeordnete Bedeutung des Flächennutzungsplans im unbeplanten Innenbereich gemäß § 34 BauGB
VIII. Die zentrale Bedeutung des Flächennutzungsplans für das Zulässigkeitsregime im Außenbereich gemäß § 35 BauGB
IX. Die starke Stellung des vorlaufenden Flächennutzungsplans gegenüber dem nachlaufenden Fachplan
3. Teil: Die Rechtsnatur des Flächennutzungsplans
Im Folgenden werden zunächst die historischen Grundlagen des Flächennutzungsplans im Zeitraum bis zum Inkrafttreten des BBauG im Jahre 1960 in den Blick genommen und auf Erkenntnisse für die aktuelle Einordnung der Rechtsnatur des Flächennutzungsplans untersucht. Sodann wird Diskussion um die Einordnung des Flächennutzungsplans infolge des Inkrafttretens des BBauG aufgearbeitet. Ein besonderer Schwerpunkt liegt hier auf der Betrachtung der h.M., die den Flächennutzungsplan als eine hoheitliche Maßnahme sui generis ohne Außenverbindlichkeit einordnet. Die hier zugrunde gelegten Annahmen gilt es näher zu betrachten.
A. Die historischen Grundlagen der Flächennutzungsplanung
Die Entwicklung des öffentlichen Baurechts verlief in den einzelnen deutschen Ländern nicht einheitlich.211 Dies gilt auch für die Zeit nach Inkrafttreten der Verfassung des Deutschen Reiches von 1871, weil das Baurecht weiterhin zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten gehörte.212 Eine Kompetenz zur Grundsatzgesetzgebung des Reiches im Bereich des Bodenrechts wurde erst mit der Weimarer Reichsverfassung eingeführt. Exemplarisch wird daher im Folgenden zunächst die Entwicklung in Preußen dargestellt. Sodann werden die Besonderheiten der für ihre Zeit wegweisenden sächsischen Baugesetzgebung aufgegriffen. Nach einem Überblick über das Baurecht der Weimarer Republik werden die Entwicklungen in der Zeit des Nationalsozialismus zusammengefasst. Hierauf folgt eine Betrachtung der zweistufigen Bauleitplanung nach den Aufbaugesetzen am Beispiel des nordrhein-westfälischen Rechts. Schließlich wird die Entstehung der zweistufigen Bauleitplanung nach dem BBauG untersucht. Dabei erfolgt keine...
2. Teil: Der Ausgangspunkt: Der Plan als Instrument des Verwaltungshandelns
B. Erscheinungsformen hoheitlicher Planung: Die verschiedenen Planungssysteme
C. Die Merkmale hoheitlicher Planung
III. Der planerische Gestaltungsspielraum
2. Das Planungsermessen
IV. Die Bindungswirkung der Pläne
D. Der Plan im System verwaltungsrechtlicher Handlungs- und Rechtsformen
III. Die Rechtsform des Plans
I. Die Entwicklung des öffentlichen Baurechts im 19. Jahrhundert
II. Das Sächsische Allgemeine Baugesetz von 1900
III. Die Entwicklung des öffentlichen Baurechts in Preußen zu Beginn des 20. Jahrhunderts
V. Das Städtebaurecht in der Zeit des Nationalsozialismus
VI. Die Vorläufer der zweistufigen Bauleitplanung in den Aufbaugesetzen am Beispiel des nordrhein-westfälischen Rechts
1. Der Leitplan nach §§ 5 ff. AufbauG NRW: Rechtswirkungen und Rechtsnatur
2. Der Durchführungsplan gemäß §§ 10 ff. AufbauG NRW
VII. Die Einführung der zweistufigen Bauleitplanung durch das Bundesbaugesetz
1. Die Entstehungsgeschichte des BBauG
a) Die Diskussion um die Gesetzgebungszuständigkeit
bb) Das Baurechtsgutachten des BVerfG
B. Hergebrachte Dogmatik zur Rechtsnatur des Flächennutzungsplans
II. Die hergebrachte Dogmatik des Flächennutzungsplans als nicht außenverbindliche hoheitliche Maßnahme sui generis
1. Die Entwicklung der hergebrachten Dogmatik
2. Die herrschende Meinung: Der Flächennutzungsplan als hoheitliche Maßnahme sui generis ohne Außenverbindlichkeit
b) Die Argumente der h.M. gegen die Zuordnung des Flächennutzungsplans zu einer der überkommenen Rechtsformen des Verwaltungshandelns
aa) Die h.M.: Der Flächennutzungsplan ist keine Rechtsvorschrift
bbb) Die Argumente der h.M. gegen die Einordnung des Flächennutzungsplans als Rechtsvorschrift
(2) Keine Einordnung des Flächennutzungsplans als Rechtsvorschrift unter materiellen Gesichtspunkten
4. Teil: Die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans im Geflecht der räumlichen Planung
A. Grundzüge der räumlichen Planung
I. Die raumbezogene Gesamtplanung
1. Die Raumordnung
B. Die Raumplanung als System – Plankonkordanz durch Koordination
C. Funktionen und Wirkungen des Flächennutzungsplans im System der räumlichen Planung unter Berücksichtigung der jüngeren Entwicklungen in Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur
I. Flächennutzungsplanung und Raumordnung: Das Gegenstromprinzip als Ausgangspunkt der Koordination
3. Mischformen zwischen Flächennutzungsplanung und Raumordnung
a) Der regionale Flächennutzungsplan als Mischform zwischen Flächennutzungsplan und Regionalplan
II. Der Flächennutzungsplan im System der Bauleitplanung und der Planersatzvorschriften des BauGB
1. Der Flächennutzungsplan als Teil der Bauleitplanung
a) Der gemeindliche Flächennutzungsplan in seiner hergebrachten Form
aa) Der Flächennutzungsplan für das Gemeindegebiet und seine möglichen Darstellungen
bb) Funktionen und Steuerungswirkung des Flächennutzungsplans im Rahmen der gemeindlichen Bauleitplanung
bbb) Insbesondere: Die Determinationsfunktion des Flächennutzungsplans gemäß § 8 Abs. 2 BauGB
ccc) Insbesondere: Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Berücksichtigung von Belangen des Umwelt- und Naturschutzes in der Bauleitplanung
b) Flächennutzungsplanung durch überörtliche Planungsträger
aa) Die Möglichkeiten zur Übertragung der Aufgabe der Flächennutzungsplanung auf überörtliche Planungsträger nach §§ 203 ff. BauGB
2. Die Wirkungen des Flächennutzungsplans auf das Zulässigkeitsregime des § 34 BauGB
c) Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Aufstellung von Satzungen i.S.d. § 34 Abs. 4 BauGB
3. Die Wirkungen des Flächennutzungsplans auf das Zulässigkeitsregime des § 35 BauGB
c) Darstellungen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
aa) Der Planvorbehalt i.S.v. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
ddd) Die Anwendung des Planvorbehalts gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
eee) Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans mit Darstellungen i.S.v. 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
(2) Die Darstellungen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB im Kontext der untergesetzlichen Rechtsvorschriften i.S.v. § 47 Abs. 1 VwGO
cc) Die Sonderregelungen des § 249 BauGB zu den Darstellungen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB für die Nutzung der Windenergie
d) Die Wirkungen widersprechender Darstellungen des Flächennutzungsplans i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB auf die Vorhabenzulässigkeit im Außenbereich
bb) Die nachvollziehende Abwägung zwischen Außenbereichsvorhaben und den Darstellungen des Flächennutzungsplans
III. Die Wirkungen des Flächennutzungsplans im Verhältnis zu der Fachplanung
2. Das Aufeinandertreffen von Flächennutzungsplan und Fachplan in verschiedenen zeitlichen Konstellationen
a) Nachfolgender Fachplan trifft auf vorlaufenden Flächennutzungsplan: Die Anpassungspflicht nach § 7 BauGB
bb) Die neuere Rechtsprechung des BVerwG zu § 7 BauGB
5. Teil: Zusammenfassung und Gesamtergebnis

References: Art. 74
 Art. 72
 Art. 74
 § 47
 § 5
 § 8
 § 7
 § 8
 § 35
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 13
 § 203
 § 204
 § 205
 § 34
 § 5
 § 34
 § 34
 § 34
 § 34
 § 35
 § 35
 § 35
 § 5
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 15
 § 35
 § 249
 § 249
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 7
 § 34
 § 35
sui generis
sui generis
sui generis
 § 8
 § 34
 § 34
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 47
 § 249
 § 35
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 § 7
 § 7