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Timestamp: 2016-10-21 23:44:12+00:00

Document:
repr�sent� par Me Laurent Schuler, avocat, Petit-Ch�ne 18, 1003 Lausanne,
Conseil communal de la ville de Lausanne, H�tel de ville, place de la Palud 2, case postale 6904, 1002 Lausanne, repr�sent� par Me Daniel Pache,
D�partement des infrastructures du canton de Vaud, Service des routes, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 9 octobre 2009.
Le 27 juin 2006, le Conseil communal de Lausanne a approuv� le plan partiel d'affectation "Flon sup�rieur" (ci-apr�s: PPA), le plan routier relatif au contournement de la place de la Sallaz (PRC) et le rapport d'impact y relatif, du 15 mai 2005 (RIE). Dans son ensemble, le projet pr�voit la suppression du trafic de transit sur la place de la Sallaz, au profit des transports publics et des pi�tons. La route de contournement permet de d�vier le trafic provenant de la route de Berne. Elle passe � l'ouest de la place, entre la station du m�tro M2 et l'usine Tridel, et rejoint l'avenue de la Sallaz au sud de la place. L'acc�s � l'avenue Victor-Ruffy depuis la route de Berne se fait par la route de la Feuill�re et la route d'Oron. Le PPA et le PRC ont �t� approuv�s le 13 septembre 2006 par les d�partements cantonaux comp�tents.
Par arr�t du 4 juillet 2007, le Tribunal administratif du canton de Vaud a annul� les d�cisions des 27 juin et 13 septembre 2006. La modi-fication du trafic sur la route de la Feuill�re �tait r�gie par l'art. 8 OPB (modification notable d'une installation fixe) et non par l'art. 9 OPB. Les valeurs limites d'immission (VLI) devaient donc �tre respect�es, sous r�serve d'all�gements. Or, ni le RIE, ni le rapport du 15 septem-bre 2005 ne pr�cisaient les mesures de protection envisageables et leur co�t. Le Service cantonal de l'environnement et de l'�nergie (SEVEN) estimait dans son pr�avis du 18 janvier 2006 que le respect des VLI �tait une charge disproportionn�e, mais sans expliquer pour-quoi. Un mur de protection � la route de la Feuill�re figurait dans le projet routier, mais n'avait pas �t� mis � l'enqu�te publique, de m�me que d'autres mesures compl�mentaires concernant la route de contournement (couverture totale de la chauss�e, parois antibruit et adjonction d'un giratoire). Une enqu�te compl�mentaire s'imposait. Le Tribunal administratif a n�anmoins confirm� en opportunit� le choix de la variante retenue (variante B4): l'allongement du parcours entre la route de Berne et l'avenue Victor-Ruffy n'avait que peu d'incidences sur les �missions polluantes; la variante d�rogeait certes � la hi�rar-chisation des r�seaux pr�vue dans le plan directeur des d�place-ments de la commune de Lausanne; toutefois, en terme de g�ne pour les riverains, cette variante �tait l�g�rement favorable, et l'exclusion du trafic au nord de la place favorisait la fonction d'interface pour les transports publics et les pi�tons.
Une enqu�te compl�mentaire a eu lieu du 21 novembre au 21 d�cembre 2007. Elle porte notamment sur les modifications suivan-tes: pour la route de contournement: l'adjonction d'un giratoire � mi-parcours, et d'une nouvelle passerelle pour pi�tons et cyclistes; la couverture totale d'un tron�on de route et le remplacement d'une paroi antibruit par un talus v�g�talis�; deux parois antibruit et la pose de fen�tres isolantes pour les immeubles situ�s au bas de la route de Berne. Pour la route de la Feuill�re, un rapport compl�mentaire du 10 octobre 2007 �tait venu compl�ter l'�tude acoustique r�alis�e au mois de septembre 2005; la pose d'un rev�tement phono-absorbant �tait pr�vue, ainsi que la r�alisation d'un mur antibruit d'une hauteur de 1,5 � 3,6 m sur une longueur d'environ 220 m du c�t� sud de la route, et des mesures d'insonorisation sur deux b�timents. Pour la route d'Oron, un rev�tement phono-absorbant �tait pr�vu, ainsi que la pose de fen�tres isolantes sur une vingtaine d'immeubles.
Le 28 ao�t 2008, le Conseil communal a d�cid� d'approuver les me-sures compl�mentaires. Les oppositions, form�es notamment par A.________ et 54 consorts, ont �t� �cart�es.
Par arr�t du 9 octobre 2009, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) a rejet� le recours de A.________ et consorts. L'objet du litige �tait limit� � l'enqu�te compl�-mentaire exig�e dans l'arr�t du 4 juillet 2007; les autres griefs des recourants, notamment quant au choix de la variante mise � l'enqu�te initiale, �taient irrecevables. Les recourants critiquaient les �valuations de trafic � la base de l'�tude de bruit; ils proposaient leur propre �valuation, qui ne tenait notamment pas compte des reports globaux de trafic et des modifications d'attractivit�. Le d�passement des VLI pour un nombre important de b�timents situ�s sur la route d'Oron �tait justifi� par l'int�r�t public. Les griefs relatifs au giratoire et � la distance � la for�t ont �t� d�clar�s irrece-vables ou mal fond�s. Il n'y avait pas de circonstances exceptionnelles qui auraient pu n�cessiter la consul-tation des offices f�d�raux (OFEV et OFROU).
Par acte du 12 novembre 2009, A.________ et consorts forment un recours en mati�re de droit public assorti d'une demande d'effet sus-pensif. Ils concluent � l'annulation de l'arr�t de la CDAP et au renvoi de la cause � l'autorit� intim�e pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
La CDAP a renonc� � r�pondre au recours. Le Conseil communal de Lausanne conclut au rejet du recours. Le service cantonal des routes et le SEVEN concluent au rejet du recours. L'OFEV a d�pos� une prise de position. En r�plique, les recourants ont persist� dans leurs griefs et leurs conclusions.
L'effet suspensif a �t� refus� par ordonnance du 1er mars 2010.
Dirig� contre une d�cision finale (art. 90 LTF) prise en derni�re ins-tance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit pu-blic de l'am�nagement du territoire et des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF.
1.1 Comme l'a retenu la CDAP, un certain nombre au moins des re-courants est susceptible d'�tre touch� par les nuisances de bruit qui pourront r�sulter de la r�alisation du projet. Les recourants concern�s peuvent ainsi se pr�valoir d'un int�r�t personnel et digne de protection � l'annulation de l'arr�t attaqu� et disposent, d�s lors, de la qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les recourants se plaignent d'une application arbitraire des r�gles de droit cantonal. Ils estiment que l'arr�t du 4 juillet 2007, annulant les d�cisions municipale et cantonales, avait pour effet d'imposer une nouvelle �tude d'impact globale.
2.1 Il y a arbitraire, prohib� par l'art. 9 Cst., lorsque la d�cision atta-qu�e viole gravement une r�gle ou un principe juridique clair et indis-cut� ou lorsqu'elle contredit d'une mani�re choquante le sentiment de la justice ou de l'�quit�. Le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si elle est insoutenable ou en contradiction �vidente avec la situation de fait, si elle a �t� adopt�e sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de la d�cision attaqu�e soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son r�sultat (ATF 131 I 57 consid. 2 p. 61 et la jurisprudence cit�e).
2.2 Saisi d'un recours en mati�re de droit public, le Tribunal f�d�ral examine librement la violation du droit f�d�ral (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), alors qu'il n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a �t� invoqu� et motiv� par le recourant conform�ment au principe d'all�gation (art. 106 al. 2 LTF). Ainsi, lorsque le grief d'ar-bitraire est soulev�, il appartient au recourant d'expliquer clairement en quoi consiste l'arbitraire (cf. ATF 134 I 263 consid. 3.1 p. 265 s.; 134 II 124 consid. 4 p. 133).
2.3 En l'occurrence, les recourants se plaignent d'une violation "des r�gles de droit cantonal", sans toutefois en mentionner une seule. L'exigence d'all�gation n'est pas satisfaite, pour ce motif d�j�. La cour cantonale rappelle d'ailleurs les motifs et les cons�quences de l'arr�t du 4 juillet 2007: l'impossibilit� de d�terminer si les VLI �taient res-pect�es et si des all�gements pouvaient �tre accord�s, impliquait n�-cessairement l'annulation des d�cisions d'approbation. En revanche, l'arr�t du Tribunal administratif repla�ait la proc�dure dans son �tat avant le prononc� des d�cisions annul�es. Cela appelait une simple enqu�te compl�mentaire, et non la reprise de l'ensemble de la proc�-dure, sans quoi on ne verrait pas pour quelle raison le Tribunal ad-ministratif aurait statu� sur les autres griefs soulev�s en confirmant notamment le choix de la variante retenue. La cour cantonale n'a d�s lors commis aucun arbitraire en interpr�tant - conform�ment aux prin-cipes g�n�raux de proc�dure administrative -, le dispositif de l'arr�t du 4 juillet 2007 � la lumi�re de ses consid�rants.
Dans un grief de fond, les recourants estiment que l'�tude d'impact devait porter sur l'ensemble du projet, dans le cadre de la proc�dure d�cisive d'approbation du projet routier. Une �tude d'impact par �ta-pes ne serait pas possible. En l'occurrence, aucune �tude d'impact d'ensemble n'aurait �t� r�alis�e pour �valuer les diff�rentes variantes et examiner l'admissibilit� des d�rogations requises.
3.1 L'�tude d'impact exig�e par l'art. 9 al. 1 (actuellement, 10a � 10d) de la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement (LPE, RS 814.01) intervient sur la base d'un rapport d'impact (art. 10b LPE), de l'avis des services sp�cialis�s de l'administration, d'informations compl�mentaires et �ventuellement d'expertises (art. 10b al. 4 et 10c LPE). Son objet est d�fini � l'art. 3 al. 1 OEIE: il s'agit de d�terminer si un projet d'installation r�pond aux prescriptions f�d�rales sur la protection de l'environnement. Aux termes de l'art. 5 al. 2 OEIE, l'EIE est effectu�e dans le cadre d'une proc�dure donn�e ("proc�dure d�ci-sive"). En l'occurrence, la proc�dure d�cisive est � d�terminer par le droit cantonal (ch. 11.3 de l'annexe � l'OEIE). Il s'agit de la proc�dure d'adoption des projets de construction des routes (ch. 11.3 de l'annexe au r�glement cantonal d'application de l'OEIE - RVOEIE), pour laquelle une EIE par �tapes (art. 6 OEIE) n'est pas pr�vue (cf. art. 3 al. 2 et 4 RVOEIE). Rien ne s'oppose en effet, dans ce cadre, � la r�alisation d'une EIE exhaustive conform�ment � l'art. 5 al. 3, 3e phrase OEIE.
3.2 Les recourants consid�rent � tort que l'annulation des premi�res d�cisions aurait emp�ch� un examen d'ensemble de l'impact du projet sur l'environnement. Le premier arr�t du Tribunal administratif se pro-nonce en effet sur l'opportunit� de la variante retenue. Le compl�-ment exig� portait sur des points pr�cis, soit la mise � l'enqu�te des mesures d'accompagnement et des modifications du projet, le respect des VLI et la possibilit� d'all�gements, soit des questions que les recourants eux-m�mes qualifient de d�tails. Ainsi, en d�pit de l'annu-lation des d�cisions formelles d'approbation, la cour cantonale n'a fait qu'exiger des rapports compl�mentaires, comme aurait pu le faire l'au-torit� comp�tente sur la base de l'art. 10b al. 4 LPE, sans que l'on puisse pour autant parler d'EIE par �tapes. Au demeurant, les recou-rants estiment que les d�rogations requises par le projet n�cessitait une nouvelle pes�e globale des int�r�ts, mais ils ne pr�tendent pas avoir soulev� des arguments relatifs au projet dans son ensemble, que la cour cantonale aurait refus� d'examiner. Celle-ci a notamment r�-pondu aux griefs concernant les pr�visions de trafic qui figuraient dans le premier rapport d'impact. A l'exception de ces griefs, les arguments soulev�s dans le pr�sent recours sont eux aussi limit�s aux objets de l'enqu�te compl�mentaire.
3.3 Les recourants invoquent �galement l'art. 22 OEIE. Ils estiment que la route de contournement serait financ�e en partie par le sub-ventionnement accord� par la Conf�d�ration dans le cadre du projet d'agglom�ration Lausanne-Morges (PALM), de sorte que l'autorit� f�-d�rale aurait d� �tre consult�e. Bien que pr�vue par la LPE, cette consultation s'inscrit dans le cadre de l'octroi de subventions. Elle est sans aucune incidence sur le respect des conditions mat�rielles rela-tives � la protection de l'environnement, et son absence ne saurait jus-tifier l'annulation des mesures de planification. L'argument des recou-rants doit par cons�quent �tre �cart�.
Les recourants se pr�valent �galement du Manuel du bruit routier, aide � l'ex�cution pour l'assainissement, publi� en 2006 par l'OFEV et l'OFROU. Ils estiment que l'�tude acoustique compl�mentaire ne satisferait pas aux exigences figurant dans ce manuel. Elle ne pr�senterait pas l'incidence d'�l�ments comme le giratoire, le portail du tunnel et la pente de la route. Elle se fonderait sur des chiffres de trafic remontant � 2004, et ne pr�ciserait pas le logiciel utilis�. Les demandes d'all�gements concernant les routes de la Feuill�re et d'Oron seraient pr�sent�es sous la forme d'un simple tableau.
4.1 Contrairement � ce que semblent soutenir les recourants - et comme le confirme l'OFEV lui-m�me -, le Manuel du bruit routier ne constitue pas une directive proprement dite, mais une simple aide � l'application de l'OPB. En outre, il s'applique � l'assainissement des routes existantes, voire aux installations nouvelles (pp. 12-13), mais pas aux mesures de protection contre le bruit en cas de modification notable au sens de l'art. 8 al. 2 OPB. Quoi qu'il en soit, m�me en tant que directive applicable au cas d'esp�ce, un tel texte n'en aurait pas pour autant force de loi et ne lierait ni les administr�s, ni l'administration. Il tend � assurer l'application uniforme de certaines dispositions l�gales, et � expliciter leur interpr�tation. De telles directives ne peuvent sortir du cadre fix� par la norme sup�rieure qu'elles sont cens�es concr�tiser. A d�faut de lacune, elles ne peuvent pr�voir autre chose que ce qui d�coule de la l�gislation ou de la jurisprudence (ATF 133 II 305 consid. 8.1 p. 315; 121 II 473 consid. 2b p. 478 et les r�f�rences). Le Manuel pr�cise d'ailleurs lui-m�me (p. 2) que d'autres solutions que celles qu'il retient sont �galement admissibles au regard du droit f�d�ral.
4.2 En l'occurrence, les recourants soul�vent, � l'�gard de l'�tude acoustique compl�mentaire, une s�rie de griefs d'ordre formel (d�faut de mention du logiciel, mode de pr�sentation des demandes d'all�gements, d�faut d'indication de certains facteurs de pond�ration), sans pr�tendre que ces irr�gularit�s auraient des incidences mat�rielles sur la d�termination du bruit routier. Ces griefs apparaissent d'ailleurs mal fond�s: l'�tude compl�mentaire mentionne les m�thodes de d�termination (logiciel IMMI 5.2, mesurages et calculs effectu�s en juin 2005); le rapport compl�mentaire relatif � la route de contournement pr�cise qu'il a �t� tenu compte des modifications et de toutes les mesures d'accompagnement mentionn�es (les �crans, le rev�tement phono-absorbant, l'implantation du giratoire, la modification du profil, la couverture de la route notamment); les caract�ristiques de calcul sont clairement expos�es. Enfin, si les demandes d'all�gements figurent effectivement sur un tableau r�capitulatif, chaque immeuble concern� fait l'objet d'une d�termination distincte, avec les fa�ades et �tages concern�s, et figure sur les plans annex�s. On ne saurait qualifier la demande d'all�gements de simple �num�ration. En d�finitive, rien ne permet de mettre en doute l'exactitude des �tudes de bruit dont le service cantonal sp�cialis� a estim� - et confirm� dans le cadre de la pr�sente proc�dure de recours - qu'elles �taient conformes � la pratique usuelle.
Dans un grief relatif � la constatation des faits, les recourants pr�tendent que le projet aurait d� �tre soumis � l'OFROU et � l'OFEV en raison de ses co�ts et de l'importance des mesures de lutte contre le bruit. Les recourants se r�f�rent �galement sur ce point au Manuel sur le bruit routier, sans toutefois pr�tendre que le d�faut d'implication des offices f�d�raux violerait une disposition de droit f�d�ral, ni que cela devrait impliquer l'annulation des d�cisions d'approbation. Il n'est d�s lors pas possible de savoir quelle influence aurait eu l'�tat de fait contest� sur l'application du droit (art. 97 al. 1 LTF). Cela �tant, point n'est besoin de rechercher si, par son ampleur, le projet correspond aux "circonstances exceptionnelles" �voqu�es dans le Manuel du bruit routier. En effet, ce dernier ne s'applique qu'aux proc�dures d'assainissement. Au demeurant, l'OFEV, invit� � se d�terminer dans le cadre de la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral, n'a pas estim� que son droit d'�tre inform� et impliqu� aurait �t� ind�ment ignor�.
Dans un second grief relatif � la constatation des faits, les recourants estiment que les pronostics de trafic retenus dans le rapport d'impact seraient erron�s. Certains flux de v�hicules dispara�traient d'un tron�on � l'autre, notamment entre le bas de la route de Berne et la route de contournement.
6.1 Les recourants contestaient, dans leur recours cantonal, les mouvements journaliers de v�hicules sur les routes de la Feuill�re et d'Oron. En revanche, leurs critiques ne portaient pas sur la continuit� des flux de v�hicules. Tel qu'il est soulev�, l'argument est nouveau, de sorte que le grief d'arbitraire appara�t irrecevable (art. 86 al. 1 let. d LTF; ATF 135 I 91 consid. 2.1 p. 93).
Il serait de toute mani�re mal fond�.
6.2 Il n'y a arbitraire dans l'appr�ciation des preuves et l'�tablissement des faits (art. 105 al. 2 LTF) que si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la port�e d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison s�rieuse, de tenir compte d'un moyen important propre � modifier la d�cision attaqu�e ou encore si, sur la base des �l�ments recueillis, il a effectu� des d�ductions insoutenables (ATF 135 III 127 consid. 1.5 p. 130; 135 II 313 consid. 5.2.2 p. 322).
6.3 Interpell� � ce sujet par le Tribunal administratif dans le cadre du premier recours cantonal, le Service cantonal des routes et de la mobilit� a expliqu�, dans une note du 16 mai 2007, qu'il n'�tait pas possible de suivre lin�airement les diff�rences de trafic car les flux, en se croisant, s'additionnent par endroit et se compensent ailleurs partiellement. Le Service des routes illustrait son explication par un exemple fictif et simplifi� du changement de r�gime � la place de la Sallaz, selon la variante finalement retenue. Il expliquait que les calculs de trafic devaient tenir compte d'une part de la diminution du trafic li�e � l'entr�e en exploitation du M2 et d'autre part de la r�organisation compl�te des flux dans le p�rim�tre, puisqu'il n'y avait plus de croisement de flux. R�pondant aux objections des recourant, le Service cantonal relevait que l'on ne pouvait se limiter au seul p�rim�tre de la place de la Sallaz, mais qu'il fallait tenir compte de l'ensemble des d�placements dans tout le nord-est de l'agglom�ration, ainsi que des changements d'attractivit� des diff�rents itin�raires.
Compte tenu de ces explications, reprises dans l'arr�t attaqu�, les arguments de d�tail des recourants ne suffisent pas pour faire appara�tre arbitraire le pronostic de trafic retenu dans le rapport d'impact, et confirm� par le service sp�cialis� au sens des art. 10c LPE et 13 OEIE.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours est rejet� dans la mesure o� il est recevable. Conform�ment � l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis � la charge des recourants qui succombent. Il n'est pas allou� de d�pens.
Les frais judiciaires, arr�t�s � 5000 fr., sont mis � la charge des recourants. Il n'est pas allou� de d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des recourants et du Conseil communal de la Ville de Lausanne, au D�partement des infrastructures, au D�partement de la s�curit� et de l'environnement, Service de l'environnement et de l'�nergie, et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, ainsi qu'� l'Office f�d�ral de l'environnement, Division Droit.

References: art. 82
 art. 95
 ATF 
 art. 3
 ATF 
 art. 10