Source: http://svjt.se/svjt/1969/758
Timestamp: 2019-11-22 21:49:13+00:00

Document:
Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten Några principiella synpunkter | SvJT
Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten
Av juris doktor ERIK SJÖHOLM
1. Mer eller mindre obestämda generalklausuler användes som bekant i lagstiftningen inom olika rättsområden och ej minst inom den offentliga rätten.1 Till de inom förvaltningsrättens överväldigande rättsstoff praktiskt mera betydelsefulla och samtidigt mest svårtolkade generalklausulerna hör otvivelaktigt de som enligt 2 och 36 §§ polisinstruktionen den 3 dec. 1965 (PI) gäller för de lokala och regionala polisorganens verksamhet för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet.2 Den problematik, som dessa generalklausuler ger upphov till, hänför sig framför allt till räckvidden av de ingreppsbefogenheter som tillkommer polisorganen med stöd av generalklausulerna vid fullgörande av den viktiga del av rätts- och samhällsordningen som dessa omfattar. Svaret på denna fråga är av stor betydelse för medborgarna, eftersom polisorganens och särskilt polisens åtgärder ofta innebär mer eller mindre kännbara ingrepp i den enskildes rätt och frihet. De svårigheter, som rådande rättsovisshet rörande detta centrala frågekomplex framkallar i tillämpningen, är särskilt påtagliga i fråga om den lokala polisens förebyggande och hjälpande verksamhet. Detta beror inte endast på obestämdheten av det kompetensbestämmande rekvisitet allmän ordning och säkerhet3 utan också och framför allt därpå, att polisens tvångsbefogenheter vid fullgörande av nämnda verksamhet i motsats till de straffprocessuella, som ju är ingående reglerade i RB och andra författningar, i många, praktiskt viktiga stycken är helt oreglerade.4 Det bör dock framhållas att de i 18 § PI upptagna behovs- och proportionalitetsprinciperna och reglerna om våldsanvändning samt omhändertaganderätten i 19 och 20 §§ PI även omfattar den förebyggande polisverksamheten liksom specialregleringarna om användning av skjutvapen och spikmatta i polistjänsten (KCirk 5/5 1961 resp. KK 9/6 1967) samt nödrättsbestämmelserna i 24 kap.BrB. För att genomföra de förebyggande uppgifterna och detta gäller i dagens samhälle särskilt den brottspreventiva måste polisen i ganska stor ut-
1 Se t. ex. Herlitz, Föreläsningar i förvaltningsrätt III 1949 s. 390 ff, H. Strömberg i Festskrift till Halvar Sundberg 1959 s. 369 ff och U. Persson i Festskrift till Karl Olivecrona 1964 s. 508 ff med citerade arbeten.
2 Jfr även 5 § 1 st. och 7 § 1 mom. länsstyrelseinstr. 30/5 1958 (LI), SFS 1967:831.
3 Se härom Sjöholm, Om politimakten och dess begränsningar 1964, här cit. Politimakten, särskilt kap. IV och V; jfr G. Petrén, SvJT 1965 s. 539 ff, och Sjöholm, Förvaltningsrättslig tidskrift (FT) 1965 s. 238 ff.
4 Om särskilda tvångsmedel för hindrande och uppdagande av brott mot riketssäkerhet m. m. är föreskrifter givna i lagen 21/3 1952, vilka utformats som tilläggs- och undantagsbestämmelser till RB.
Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten Några principiella synpunkter 759
760 Erik Sjöholmgörande. Den centrala ledningen av polisväsendet utövas dock under Kungl.Maj:t av rikspolisstyrelsen. Den omständigheten att Kungl. Maj:t delegerat upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet till olika underordnade organ fritager således inte regeringen från ansvaret för polisverksamhetens behöriga fullgörande och berövar principiellt ej heller regeringen befogenhet att föranstalta om de åtgärder som för sådant ändamål i särskilt fall finnes påkallade.
Vid utövandet av den styrande makten är statsledningen utrustad med alla de befogenheter som erfordras för riksstyrelsens behöriga utövande med undantag av de befogenheter som enligt grundlagarna ingår i riksdagens lagstiftnings- och finansmakt och domstolarnas dömande funktioner. Den allmänna styrelsemakten är som synes mycket vidsträckt och omfattar såväl åtgärder i konkreta, individuella fall som utfärdande av allmänna, för envar eller vissa grupper av allmänheten bindande normer, alltså även lagstiftning. Vid utövande av den lagstiftande befogenheten anses Kungl. Maj:t såvitt här är i fråga inte vara underkastad andra begränsningar än dem som följer av de i RF §§ 87 och 89 uppställda formerna för lagstiftningsmakten och den konstitutionella praxis som utbildats rörande denna befogenhet samt av RF § 16. Självklart är dock att Konungen i sin lagstiftande verksamhet liksom i den förvaltande har att hålla sig inom de gränser som grundlag eller av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag uppställer. Då PI är utfärdad med stöd av RF § 4, följer härav att de allmänna begränsningar som gäller för den styrande makten måste gälla även för polisorganens maktutövning med stöd av generalklausulen.
§ 87 föreskriver att allmän civil- och kriminallag och kriminallag för krigsmakten skall stiftas av Konungen gemensamt med riksdagen. § 89 ger riksdagen möjlighet att genom »föreställningar och önskningar» utöva inflytande på den administrativa och ekonomiska lagstiftning som enligt § 4 tillkommer Kungl. Maj:t. § 87 synes inte innehålla några generella begränsningar i fråga om räckvidden av de ingreppsbefogenheter som må tillkomma polisen jämlikt PI:s generalklausul. Enligt den statsrättsliga litteraturen anses § 87 främst avse civil-, straff- och processrätt och omfattar inte politirättsliga eller ekonomiska författningar. Några fullt klara gränser för den samfällda lagstiftningsmakten kan dock inte uppställas, eftersom Kungl.Maj:t enligt konstitutionell praxis och tradition låter riksdagen medverka i lagstiftningen även i sådana fall, då detta enligt § 87 eller andra grundlagsstadganden inte är nödvändigt. Vad § 89 angår må erinras om att PI, som på sätt tidigare påpekats bl. a. ger polisen en allmän befogenhet att använda våld samt rätt att tillfälligt beröva den enskilde hans frihet, har utfärdats med stöd av Konungens administrativa normgivningsmakt utan att riksdagen hörts. Vilken inverkan detta kan ha vid besvarandet av den föreliggande frågan rörande polisens maktbefogenheter enligt generalklausulen sammanhänger med de gränser som konstitutionellt kan gälla för Konungens administrativa lagstiftningsmakt. Enligt tidigare praxis ansågs denna tillkomma Konungen ensam utan riksdagens medverkan. Under senare tid har emellertid en förskjutning ägt rum och numera anses väsentliga ingrepp i medborgarnas frihet och egendom icke böra ske utan riksdagens medverkan.8 Denna medverkan brukar vanligtvis ske i den formen
8 Jfr konstitutionsutsk:s utl. 1946:24, SOU 1963:17 s. 196 ff och Politimakten s. 274 not 35.
Polisens ingreppsbefogenheter 761att riksdagen lämnas tillfälle att yttra sig över författningsförslagen. Av denna praxis angående de konstitutionella formerna för lagstiftningen inom politirättens område torde följa, att polisen enbart med stöd av generalklausulen inte kan anses berättigad att vidta åtgärder som innebär mera kännbara ingrepp i den enskildes rätt eller frihet. Innebörden av denna allmänna begränsning kan emellertid inte besvaras generellt utan måste bedömas in casu, varvid särskilt måste beaktas betydelsen av det intresse som ingripandet riktar sig mot och det skydd detta intresse åtnjuter statsrättsligt eller eljest enligt gällande lagstiftning och rättsuppfattning.
Om den rättsliga innebörden av RF § 16 råder som bekant i den statsrättsliga doktrinen delade meningar. Den vanligaste uppfattningen synes emellertid vara att stadgandet främst innehåller krav på att ingrepp i de i paragrafen inskrivna fri- och rättigheterna endast får ske med stöd av en generell regel (normmässighetsprincipen) och att lika fall skall behandlas lika (likställighetsprincipen).9 Nämnda principer är allmängiltiga och gäller således inte endast de högsta statsorganen utan även de underordnade förvaltningsorganen. Med norm förstås enligt § 16 »lag» eller »laga stadga». Med sistnämnda uttryck avses enligt gängse mening sådana lagstiftningsakter som inte tillkommer i den samfällda lagstiftningens form. I övrigt utsäges ingenting i paragrafen om de kriterier som innehållsmässigt bör uppställas på en norm för att den skall berättiga till ingrepp i den enskildes rätt och frihet. Denna fråga får därför bedömas utifrån de allmänna grundtankar som ligger bakom RF § 16 och allmänna rättssäkerhetskrav. Att närmare precisera rättsnormens innehåll med avseende å förutsättningarna för ingreppsrätten, dennas räckvidd, former etc. låter sig ej alltid göra. De ämnen eller intressen som normgivningen avser att reglera är nämligen till sin natur mycket olika och svåröverskådliga på grund av föränderligheten i tidsförhållanden och rättsuppfattningar, samhällslivets utveckling och andra faktorer. Lagstiftaren måste därför i ganska stor utsträckning nöja sig med att uppställa generella och ganska obestämda regler och överlämna åt de förvaltande organen och domstolarna att i de enskilda fallen inom de i lagtexten angivna gränserna avgöra vad den enskilde är skyldig att göra eller tåla.
Enligt praxis anses en sedvanerättslig norm i förevarande avseende böra likställas med en skriven rättsregel. I svensk litteratur har den statsrättsliga sedvanerätten inte gjorts till föremål för någon monografisk undersökning. Att en konstitutionell sedvanerätt är möjlig synes dock vara en allmän uppfattning inom doktrinen.10 Under vilka förutsättningar och i vilken mån sedvanerätten berättigar till inskränkningar i de i RF § 16 inskrivna rättigheterna är dock oklart.
Såsom utlöpare till normmässighets- och likställighetsgrundsatserna kan betecknas behovs-, ändamålsenlighets- och proportionalitetsprinciperna. Även dessa är allmängiltiga och gäller all offentligrättslig maktutövning, således även för Kungl. Maj:t vid utövande av den styrande makten, in-
9 Jfr SOU 1963:16 s. 31.
10 Se t. ex. Reuterskiöld, Statsv T 1899 s. 288, 294 och Sveriges grundlagar, 2 uppl. 1934 s. 160, Ernst Andersen, Forfatning og Sedvane, 1947, Herlitz,Tidsskr for Rettsvitenskap 1966 s. 151 ff och där citerade arbeten, P. Andersen, Dansk Forvaltningsret 4:e udgave 1963 s. 36 ff, Ross, Statsv T 1957 s. 353 ff och Jägerskiöld, FT 1959 s. 93, 116 f; jfr även Petrén a. a. s. 299 ff.
Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten Några principiella synpunkter 761
762 Erik Sjöholmklusive normgivningen; sålunda bör inskränkning i de i RF § 16 inskrivna rättigheterna inte föreskrivas i vidare mån än detta är nödvändigt. Behovsprincipen innebär i korthet att ingrepp i den enskildes rätt och frihet endast är tillåtet, om detta är påkallat av verkligt påtagliga skäl. Såsom onödigt och överflödigt är att beteckna ett polisingripande som vidtages då den föreliggande faran skulle ha upphört utan att ingripandet gjorts. Behovsprincipen innebär vidare att ingripandet skall upphöra så snart faran är överstånden samt att om olika medel står till buds för uppgiftens lösande det medel skall väljas som medför minsta möjliga intrång i den enskildes rätt och frihet. Ändamålsenlighetskravet fordrar att ingripandet anpassas efter det föreliggande syftet, vilket innebär bl. a. att större tvång intefår brukas än som är nödvändigt för att om inte helt så åtminstone delviseliminera den aktuella faran. Ingripande som går utöver vad som i det särskilda fallet krävs i detta avseende är att betrakta som olagligt och otillåtet. Proportionalitetsprincipen innefattar i huvudsak att ingripandet med avseende å dess art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i skälig proportion till ingripandets syfte; det skall föreligga ett rimligt förhållande mellan det intresse som skall skyddas och den skada eller det intrång som ingripandet medför i den enskildes rätt och frihet.11
Generalklausulen i PI
Såsom framgår av det föregående ger RF inte något säkert besked rörande den föreliggande frågeställningen i vad mån generalklausulen i 2 § PI berättigar till ingripanden i den enskildes rätt och frihet. För att få ett mera klargörande svar måste därför andra vägar beträdas. Närmast till handsligger att med tillämpning av verbaltolkningsmetoden försöka utröna huruvida generalklausulens ordalydelse lämnar någon vägledning i förevarande avseende. I paragrafen stadgas:
Polisen skall upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Därvid åligger det polisen särskilt att förebygga brott samt hindra att den allmänna ordningen och säkerheten störes genom brott eller på annat sätt, uppdaga brott som höra under allmänt åtal samt vidtaga erforderliga åtgärder, när den allmänna ordningen och säkerheten kränkts på annat sätt än genom brott, i övrigt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp.
Beträffande polisens befogenheter vid genomförandet av uppgifterna utsäges som synes i paragrafen endast att det åligger polisen att vidta erforderliga åtgärder när den allmänna ordningen och säkerheten kränkts på annat sätt än genom brott (repressiv polisverksamhet). I fråga om de förebyggande och hjälpande uppgifterna lämnar stadgandet däremot ingen upplysning om maktbefogenheterna. Detta får dock inte tilläggas den betydelsen, att polisen beträffande ingreppsrätten i princip skulle vara sämre ställd vid förebyggande av brott och vid ingripande mot icke straffsanktionerade faror eller störningar än vid fullgörande av den straffprocessuella funktionen. Att skyldigheten att vidta erforderliga åtgärder inte utsträckts att gälla även de förebyggande och hjälpande uppgifterna har berott på att detta ansetts onödigt.
Innan vi går vidare må erinras om att 2 § PI i huvudsak har samma lydelse som generalklausulen i 1948 års allmänna polisinstruktion (1 §) ochsom i 1925 års normalinstruktion för polispersonal, vilken i detta avseende
11 Ang. ovannämnda begränsningsprinciper se bl. a. Politimakten kap. VIII.
Polisens ingreppsbefogenheter 763anslöt sig till de allmänna uppgifter som ålåg polisen enligt 1925 års polislag (1 § 2 mom.), samt att förarbetena till dessa författningar och gällande PI icke lämnar någon upplysning rörande den här aktuella frågan.
Avgörande för det föreliggande tolkningsspörsmålet bör enligt min mening vara den innebörd som kan tilläggas huvudbestämmelsen i 2 § PI, att polisen skall upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Av avfattningen av detta stadgande framgår att bestämmelsen inte endast innefattar en beskrivning av polisens allmänna uppgifter utan också ett bemyndigande och t. o. m. en skyldighet för polisen att tillse att den allmänna ordningen och säkerheten upprätthålles. Att denna plikt inte kan fullgöras utan att polisen har tillräckliga maktresurser till sitt förfogande har lagstiftaren givetvis varit fullt införstådd med. Att i PI eller annan författning inte närmare utsagts vilka särskilda maktmedel som polisen äger använda vid fullgörandet av nämnda uppgift har betingats av olika skäl. Den främsta anledningen torde ha varit att det med hänsyn till mångsidigheten och föränderligheten av de intressen som utgör polisens skyddsobjekt och det därav betingade behovet att kunna anpassa ingripandena efter den i varje särskilt fall föreliggande situationen inte ansetts lämpligt att genom detaljerade bestämmelser reglera ingreppsfrågan. Vidare torde lagstiftaren hittills inte ha funnit behovet att närmare än som redan skett reglera polisens ingreppsbefogenheter vid fullgörande av den preventiva polisverksamheten vara lika påtagligt som i fråga om den straffprocessuella.
Såsom tidigare påpekats är generalklausulen i PI en delegation av Konungens makt att styra riket och upprätthållande av allmän ordning och säkerhet är en av statsledningens viktigaste uppgifter. Till följd därav torde man kunna utgå från att generalklausulen avser att ge polisen befogenhet att använda alla medel som befinnes nödvändiga för den allmänna ordningens och säkerhetens upprätthållande i den mån ej annat följer av skrivna eller oskrivna rättsregler eller allmänna rättsgrundsatser. Denna uttydning av generalklausulens materiellträttsliga innebörd överensstämmer i princip med utformningen av länsstyrelsens grundläggande uppgifter såsom högsta polismyndighet i länet enligt 36 § PI, där det ålägges länsstyrelsen att övervaka att allmän ordning och säkerhet upprätthålles i länet och att erforderliga åtgärder vidtages, när den allmänna ordningen och säkerheten hotas eller störes.12 Visst stöd för denna tolkning kan också hämtas av bestämmelserna i 18 § PI och de av inrikesministern utfärdade anvisningarna till 1948 års PI. Den synes i huvudsak även överensstämma med de grundtankar rörande polisorganens allmänna ingreppsrätt som framförts i doktrinen och av JO.13 Klart är emellertid, att om ett tvångsingripande enligt
12 Ännu klarare utsades denna befogenhet i 1855 års LI, 10 §. Om innebörden av generalklausulen i tidigare och gällande länsstyrelseinstruktioner se bl. a. Reuterskiöld, Politiförvaltningsrätt s. 15 ff, Herlitz, Förvaltningsrättsliga grunddrag 1943 särskilt s. 121 ff, Sjöholm, Politimakten särskilt s. 314 ff, Sundberg i FT 1966 s. 31 ff samt JO 1934:12, 1966 s. 320 och 663 ff (Kaijsers pm).
13 Se särskilt Reuterskiöld, Statsv T 1899 s. 283 ff och i Politiförvaltningsrätt s. 15 ff, Eek, Administrativa frihetsberövanden 1943 s. 47, Strömberg, Den lokala förordningsmakten 1954 särskilt s. 84 ff, Sundberg, Allmän förvaltningsrätt 1955 s. 113 f, 665—669 och i FT 1966 s. 31—34, Malmgren, Lärobok för blivande landsfiskaler 1937 s. 69 samt JO 1934 s. 32 f och 1943 s. 110 ff; jfr även JO 1960 s. 143 f.
Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten Några principiella synpunkter 763
764 Erik Sjöholmgrundlagarna eller konstitutionell praxis fordrar stöd i allmän lag, polisen inte kan vara berättigad att med stöd enbart av generalklausulen vidta en sådan åtgärd.
Det vidsträckta bemyndigande som den instruktionella generalklausulen enligt den här angivna tolkningen sålunda i princip inrymmer kan knappast anses förenligt med de rättsskyddskrav som numera allmänt uppställes. Det är nämligen ett primärt rättssäkerhetskrav att betryggande garantier skapas för att ingripanden i den enskildes fri- och rättigheter icke tillåtes annat än med stöd av generella rättsregler, som tillgodoser behovet av en rättvis, likformig och objektiv behandling av medborgarna, och att den enskilde av lagstiftaren upplyses om vilka ingripanden han är skyldig att tåla. Det är även ur rättsstatliga synpunkter angeläget att detta rättsskyddskrav tillgodoses jämväl i fråga om polisens ingripanden för att förebygga eller avbryta straffbara eller andra rättsstridiga handlingar, mot vilka polisen enligt generalklausulen har att ingripa. Den som inte begått något brott men står i begrepp att föröva sådant bör i princip inte vara sämre skyddad mot tvångsingripanden än den som gjort sig skyldig till brottslighet. De inskränkningar i sin frihets- och rättssfär som den senare är skyldig att underkasta sig är som tidigare nämnts ingående rättsligt reglerade.
Avsaknaden av en närmare specificering och precisering av ingreppsbefogenheterna vid den förebyggande polisverksamheten neutraliseras i viss mån av de begränsningar av olika slag som gäller för polisens maktutövning. Grundläggande för de formalrättsliga begränsningarna är generalklausulens kompetensbestämning allmän ordning och säkerhet, varvid inte minst allmänrekvisitet utgör en viktig inskränkning.14 Till de mera betydelsefulla materiellträttsliga begränsningarna av allmängiltig natur hör otvivelaktigtde ovannämnda behovs-, ändamålsenlighets-, proportionalitets- och likställighetsprinciperna samt objektivitetsgrundsatsen. Förutom de generella, principiella begränsningar, som direkt och indirekt är att härleda från RF § 16, är den polisiära maktutövningen underkastad inskränkningar enligt ett otal specialregleringar inom politirättens vidsträckta ämnesområde. Av särskilt intresse är härvid de författningar, som reglerar vissa andra än de i RF§ 16 omnämnda rättigheterna såsom yttrande- och åsiktsfriheten, församlingsrätten, föreningsfriheten och näringsfriheten. I den mån dessa regleringar avser intressen som faller inom den instruktionella generalklausulens ämnesområde och är uttömmande, dvs. att regleringen så noga och ingående bestämmer organets maktutövning, att en tillämpning av de maktbefogenheter som generalklausulen må inrymma blir överflödig, måste det antagas att lagstiftaren ej avsett att en kumulativ tillämpning av generalklausulens ingreppsrätt skall ifrågakomma. Att avgöra i vad mån specialregleringen är exklusiv är ofta svårt.15
Även då ingreppsrätten ej är rättsligt reglerad, kan generalklausulen inte anses inrymma befogenhet för polisen att vidta alla åtgärder som befinnes erforderliga för att avvärja en föreliggande eller hotande fara för den allmänna ordningen och säkerheten i sådana fall, då ingripandet innebär en kränkning av de enligt RF § 16 skyddade fri- och rättigheterna. Sålunda torde såsom framgår av det föregående enligt gällande konstitutionell lagstiftningspraxis generalklausulen inte berättiga till åtgärder som innebär vä-
14 Se Politimakten kap. IV och V samt Sjöholm, FT 1965 s. 238 ff.
15 Om hithörande problemställningar se Politimakten s. 307—329.
Polisens ingreppsbefogenheter 765sentligt ingrepp i den enskildes frihet och rätt. Dylika ingripanden torde endast kunna anses tillåtna i sådana fall, då de kan stödjas på en uttrycklig rättsregel eller på en otvetydig sedvanerätt, eller i nödsituationer.
I litteraturen och praxis brukar understundom även »sakens natur» åberopas som rättsgrund för polisiära tvångsingripanden. Huruvida och i vilken mån ingripande som kränker den enskildes i RF § 16 värnade fri- och rättigheter kan stödjas på sakens natur, varmed enligt gängse språkbruk förstås något självklart, som det egentligen är onödigt att orda om, synes inte ha närmare undersökts i svensk eller nordisk doktrin.16 Det är därför svårt att generellt avgöra i vad mån rättsbegreppet sakens natur kan användas som självständig rättsgrund för polisingripanden i sådana fall, då uttrycklig rättsregel saknas eller denna är ofullständig eller oklar.
2. Den förebyggande polisverksamheten riktar sig mot alla faror som hotar allmän ordning och säkerhet oavsett farekällans art. Dylika faror kan orsakas inte endast av människor och deras egendom utan även av naturkrafterna, djur etc. Här är det huvudsakligen faror av det förra slaget som intresserar och där det således finns ett för den aktuella faran ansvarigt subjekt. Dessa faror är i övervägande grad straffsanktionerade. Att denna uppgift fullgöres så effektivt som möjligt är av största vikt inte endast för tryggande av den samhälleliga ordningen utan även ur allmänna sociologiska och kriminalpolitiska synpunkter. Den brottspreventiva polisverksamhetens betydelse för rättsordningens upprätthållande i gemen torde inte här behöva närmare utläggas och ej heller den lättnad i åklagarnas och domstolarnas arbetsbörda som skulle följa, om den brottsförebyggande polisverksamheten intensifierades.
En grundförutsättning för att polisorganen skall kunna på ett effektivt sätt fullgöra den brottsförebyggande uppgiften är bl. a. att polismännen är utrustade med de ingreppsbefogenheter som fordras härför. Såsom inledningsvis framhållits råder det stor osäkerhet rörande de tvångsmedel som därvid tillkommer polisen och räckvidden av dessa. Vid en undersökning av befogenhetsfrågan ligger det nära till hands att som utgångspunkt ta de tvångsmedel som tillkommer polisen vid fullgörande av den straffprocessuella funktionen. Även om polisen för den brottspreventiva verksamheten behöver tvångsmedel av enahanda slag som de straffprocessuella, måste emellertid polisen därvid ha tillgång jämväl till andra ingreppsbefogenheter. Detta följer av arten av den brottsprevenerande uppgiften, som i olika avseenden skiljer sig från polisens straffprocessuella funktion som går ut på att utreda begångna brott. Den i förevarande sammanhang mest väsentliga olikheten är otvivelaktigt att den förebyggande polisverksamheten icke såsom den straffprocessuella riktar sig bakåt, mot redan inträdda störningar utan riktar sig framåt, mot handlingar och företeelser som kan hota den allmänna ordningen och säkerheten.17 Det är således såsom tidigare antytts faran som är föremålet för polisens verksamhet enligt generalklau-
16 Om tysk doktrin se särskilt G. Radbruch, Die Natur der Sache als juristische Denkform i Festschrift für R. Laun 1948 s. 157 ff och där anmärkta arbeten; jfr även G. Dürig, Archiv des öff. Rechts 79. Bd s. 73, 75.
17 Även vissa av de straffprocessuella regleringarna tjänar preventiva syftent. ex. de personella tvångsmedlen, som jämväl avser att förhindra fortsattbrottslig verksamhet.
49—693005. Svensk Juristtidning 1969
Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten Några principiella synpunkter 765
766 Erik Sjöholmsulen. Även inom straffrätten, den allmänna såväl som specialstraffrätten, spelar faremomentet en stor roll men inom polisrätten har faran en grundläggande och konstitutiv betydelse.18 Där utgör faran en primär och generell förutsättning för polisens ingreppskompetens.19
En annan skillnad, som inverkar på behovet av ingreppsmedel, är att den preventiva polisverksamheten i motsats till den straffprocessuella inte syftar till att uppnå någon rättslig effekt utan ett praktiskt resultat, den föreliggande farans avvärjande. Härav följer att det subjektiva rekvisitet inte som inom straffrätten har någon konstitutiv betydelse. Om handlingen är uppsåtlig eller ouppsåtlig, medveten eller omedveten, är i princip irrelevant för den polisiära ingreppsrätten.20 Det bör framhållas att polisens brottsförebyggande verksamhet även omfattar avbrytande av redan påbörjade brott.
För att den brottsförebyggande polisverksamheten skall uppnå bästa möjliga resultat måste polisen ingripa på ett så tidigt stadium av fareutvecklingen som möjligt. Några generella normer för när detta bör ske kan naturligtvis inte anges utan frågan måste bedömas in casu. Är — vilket ej sällan är fallet — handlingen straffbelagd redan på försöks- eller förberedelsestadiet, bör polisen såvitt möjligt ingripa innan detta stadium i handlingsprogressen uppnåtts. Polisens aktivitet härvidlag måste givetvis även rikta sig mot den som medverkat till brottet och dess förberedelse och planläggning och den som eljest kan tänkas inblandad i saken. Skall dessa former av den brottspreventiva uppgiften, vilka ingår i spaningsverksamheten, lämna avsedd effekt, måste polismännen förfoga över tvångsmedel av i princip samma slag som tillkommer dem vid fullgörande av den straffprocessuella funktionen men de måste dessutom ha tillgång till andra ingreppsmedel.
Även andra principiella skillnader än de nu nämnda föreligger mellan den straffprocessuella och den brottspreventiva polisuppgiften men dessa torde inte ha någon avgörande inverkan på den här aktuella frågan. En av de åsyftade olikheterna bör dock något beröras. Inom polisrätten liksom inom vissa andra delar av förvaltningsrätten råder i princip opportunitetsgrundsatsen och inte legalitetsprincipen, som gäller inom straffprocessen.21 Opportunitetsprincipen innebär såvitt angår polisverksamheten enligt PI att polisen inom vissa gränser själv äger bestämma huruvida och på vilket sätt den skall ingripa mot faror som hotar den allmänna ordningen och säkerheten. Legalitetsgrundsatsen gäller dock i princip för polisens
18 Se Politimakten s. 160 ff och där anmärkt litteratur.
19 Motsvarande betydelse har faran i vissa brottsbeskrivningar i BrB liksom betr. straffbart försök (BrB 23:1).
20 En sprängladdning i en straffomyndigs eller sinnessjuks hand är ur polisrättslig synpunkt lika farlig som i en straffmyndigs.
21 Av betydelse för denna princip är den absoluta åtalsplikten i RB 20:6 samt bestämmelserna om förundersökning i RB 23:1 och 3. Om innebörden av åtalsskyldigheten, som ej heller är undantagslös utan kan ersättas av straffföreläggande eller bortfalla genom åtalseftergift och i vissa fall är beroende av tillstånd av överordnad åklagarmyndighet, se t. ex. Elwing, Tillräckliga skäl, 1960, och Olivecrona, Rättegången i brottmål enligt RB, 2:a uppl. 1961s. 39 ff. Åtalsopportunitet föreligger också enligt olika förvaltningsrättsliga författningar t. ex. allmänna ransoneringslagen 26/5 1954 (43 § 2 st.), prisregleringslagen 1/6 1956 (18 §), valutaförordningen 5/6 1959 (20 §) och arbetarskyddslagen 3/1 1949 (67 §); se härom Thornstedt FT 1952 s. 295 f.
Polisens ingreppsbefogenheter 767ingripande mot begångna brott enligt generalklausulen. Enligt denna utgör alla brott oavsett svårhetsgraden en fara för allmän ordning och säkerhet, mot vilken polisen har att ingripa.22 Någon rätt för polisman att ingå på prövning huruvida den konstaterade brottsliga gärningen utgör en dylik fara föreligger således inte utan han måste utgå ifrån att så är förhållandet. Vilka åtgärder och vilka medel som bör användas vid ingripandet har dock polismannen att själv bedöma inom ramen för utfärdade föreskrifter och allmänna rättsgrundsatser. Legalitetsprincipen, som i fråga om begångna brott har sedvanerättslig hävd, gäller dock enligt PI inte bagatellartade brott som är klart ursäktliga. Dylika förseelser behöver polismannen inte rapportera utan han kan låta saken bero vid ett påpekande eller en erinran till den felande, s. k. rapporteftergift (PI 14 § 2 st).23 Huruvida legalitetsprincipen även gäller beträffande avbrytande av påbörjad brottslig verksamhet synes oklart men torde så anses böra vara förhållandet. Härav följer självfallet icke att vid ingripande i brottsavbrytande syfte de straffprocessuella tvångsmedlen blir tillämpliga.
Det må framhållas att legalitetsprincipen som sådan inte har något absolut företräde framför opportunitetsgrundsatsen utan att dessa får anses likvärdiga. I vissa situationer kan legalitetsprincipen få vika för opportunitetsprincipen t. ex. vid en omfattande trafikolycka med livshotande personskador. I sådana lägen måste den hjälpande funktionen ges företräde även om därigenom brottsutredningen skulle försvåras eller brottslingens efterspanande skulle omöjliggöras.
Vid fullgörande av de förebyggande och övriga självständiga uppgifter som ankommer på polisen enligt generalklausulen — den straffprocessuella är att betrakta som en hjälpfunktion åt åklagarväsendet — gäller däremot opportunitetsprincipen.24 Den fria bedömning rörande ingripandefrågan som denna grundsats överlämnar åt de enskilda polismännen är emellertid inte oinskränkt utan är underkastad begränsningar av olika slag. Att här ingå på detta intrikata och i nordisk rätt föga uppmärksammade problemkomplex är inte rätta platsen.25 Framhållas bör dock att den diskretionära prövningsrätten är underkastad de allmänna objektivitets- och likställighetsgrundsatserna samt att räckvidden av den fria bedömningen ytterst bestämmes av de förut omnämnda behovs- och proportionalitetsprinciperna.26
22 Uttrycket brott användes i PI i samma bemärkelse som i RB och BrB och omfattar således även bötesförseelser. Ett uttryck för den polisrättsliga legalitetsprincipen i fråga om begångna brott är också den interna tjänsteföreskriften i 14 § 1 st. PI, som stadgar skyldighet för polisman att till förman rapportera alla brott som hör under allmänt åtal. Om polismans ingreppsplikt betr. målsägandebrott se bl. a. Politimakten s. 141 ff och Sjöholm, FT 1965s. 246.
23 Härom se SOU 1947:45 s. 50 ff. En utvidgning av rapporteftergiften har skett genom KK 24/1 1969 (nr 7). Ändringen bygger på förslag av trafikmålskommittén, som även förordar ändringar i bestämmelserna om åtalseftergift (SOU 1967:59).
24 Opportunitetsprincipen gäller inte polisens specialreglerade uppgifter, såvida inte regleringen uttryckligen tillägger polisen en dylik fri prövningsrätt eller sådan är avsedd.
25 Om kontinental rätt se t. ex. H. P. Schmatz, Die Grenzen des Opportunitätsprinzips im heutigen deutschen Polizeirecht, Schriften zum Öffentlichen Recht Bd 40, Berlin, 1966, med anförd litteratur.
26 Av likställighetsprincipen följer exempelvis att om två bilförare parkerat sina bilar inom samma förbjudna område, polisingripandet måste avse båda förarna och att vid en politisk demonstration alla banderoller med samma lagstridiga text måste omhändertas.
Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten Några principiella synpunkter 767
768 Erik SjöholmSålunda måste exempelvis polisman ingripa, om han finner detta nödvändigt för den föreliggande farans avvärjande, liksom då det hotade skyddsintresset har ett stort värde t. ex. när det gäller en omedelbar fara för människors liv och hälsa eller för särskilt värdefull egendom eller i svårartade katastrofsituationer av större omfattning.
3. Vad angår de maktbefogenheter, som polisen behöver för fullgörande av den brottsförebyggande verksamheten, hänför sig dessa, liksom inom straffprocessen, främst till direkta, omedelbart verkande tvångsmedel, som innebär intrång i den enskildes personliga integritet och handlingsfrihet eller egendom, s. k. personella resp. reella tvångsmedel. Såsom inledningsvis förutskickats skall någon fullständig eller mera inträngande framställning här inte lämnas angående förevarande omfattande och svårbedömliga problemkomplex. I det följande skall endast anföras några exempel på depraktiskt viktigaste av de oreglerade ingreppsbefogenheter som polisen behöver vid genomförande av huvudsakligen den brottsförebyggande uppgiften, varjämte vissa av de problemställningar som därvid aktualiseras kortfattat skall belysas. Av denna begränsning följer bl. a. att problematiken rörande förfarandet vid tvångsmedlens användning lämnas åsido. De personella tvångsmedel som kommer att beröras är omhändertagande enligt 19 § PI, avlägsnande av personer från vissa platser, fastställande av personers identitet och rätt att för sådant ändamål medta vederbörande till polisstation, s. k. polisiering, samt undersökning å person (kroppsvisitation). De praktiskt viktigaste av här aktuella ingreppsbefogenheter som berör egendom torde vara inträngande i bostad o. dyl., husundersökning, razziorsamt undersökning och omhändertagande av föremål.
Personella tvångsmedel
Institutet omhändertagande i 19 § PI kan användas i såväl preventivt som repressivt syfte.27 De problem som detta tvångsmedel i praxis framkallar har behandlats i mitt arbete Politimakten (s. 286—306), varvid även institutets avgränsning mot de straffprocessuella och administrativa frihetsberövandena berörts. Jag tillåter mig därför att i detta hänseende hänvisa till denna framställning.28 Såsom där framhålles har omhändertaganderätten med hänsyn till de provisoriska straffprocessuella frihetsberövandena i praktiken relativt begränsad betydelse vid polisens ingripanden i brottspreventivt syfte. När det gäller avvärjande av redan påbörjade eller omedelbart förestående brott torde omhändertagande aktualiseras endast beträffande brott som bestraffas med böter och beträffande vilka gripande enligt RB ej kan ifrågakomma. Omhändertagandeinstitutets praktiska betydelse som brottspreventivt tvångsmedel begränsas ytterligare därav att omhän-
27 Om polisens befogenhet att interimistiskt omhändertaga underårig för avgörande av barnavårdsnämnd stadgas i 33 § barnavårdslagen. Jfr polismansomhändertaganderätt enligt 20 § PI.
28 Se även JO särskilt 1961:246, 1962:78, 178, 1964:133, 170, 1966:134, 1967:154 och 1968:82, 176.
Polisens ingreppsbefogenheter 769dertagandet endast får avse en mycket begränsad tid, i allmänhet blott några timmar.29
Ett särskilt spörsmål är i vad mån polisen är pliktig att bereda skydd åt den som i sådant syfte frivilligt beger sig till polisstation eller då någon eljest är i behov av skydd. Att polisen är berättigad att lämna enskild skydd i dylika fall är oomstritt. Detta ingår i polisens allmänna hjälpverksamhet; jfr JO 1961:246 och 1964 s. 145 f. Avgörande för bedömningen av förevarande fråga, som faller utom ramen för omhändertaganderätten enligt PI, vilken förutsätter att åtgärden företas mot den omhändertagnes vilja, måste enligt de för ingreppsrätten enligt generalklausulen grundläggande allmänna behovs- och proportionalitetsprinciperna vara arten av den fara som hotar vederbörande. Föreligger en omedelbar fara för den skyddssökandes liv, hälsa, frihet eller personliga integritet och kan faran inte avhjälpas på annat sätt, måste polisen anses skyldig att ta hand om den skyddsbehövande.30
Det må framhållas, att förevarande fråga är normerad i vissa delstater i förbundsrepubliken Tyskland, som är det europeiska land, där polisens verksamhet och ingreppsbefogenheter sedan länge är ingående rättsligt reglerade.
Ett av de vanligaste polisingripandena är avlägsnande av ordningsstörare och andra personer från plats där de befinner sig.31 Åtgärden utgör en anmaning, som är formlös och i allmänhet sker muntligen eller med användande av tecken t. ex. vinkning o. dyl. Ingripandet kan användas i såväl preventivt som repressivt syfte såsom vid förebyggande eller avbrytande av straffbelagda handlingar, vid uppdagande och utredande av brott samt vid ingripande mot andra faror för eller störningar av allmän ordning och säkerhet t. ex. vid eldsvådor, mera omfattande trafikolyckor, orostillfällen, demonstrationer och andra större folksamlingar. Det preventiva syftet dominerar dock. Vid uppklarande av brott kan åtgärden betraktas som ett komplement till de straffprocessuella tvångsmedlen. Institutet kan också användas i reparativt syfte, då någon överträtt förbud mot att beträda viss plats eller visst område. Som allmän förutsättning gäller, liksom för alla polisingripanden, att åtgärden är nödvändig. Platsavlägsnande kan användas såväl utomhus som inomhus t. ex. mot den som stör en teater- eller biografföreställning eller en allmän sammankomst.
Vägran att efterkomma polismans anmaning att avlägsna sig är i och för sig inte straffbelagd men medför vanligtvis att åtgärden genomföres med våld, varvid, när den riktar sig mot ett större antal personer, olika hjälpmedel kan ifrågakomma.32
Förevarande form av ingripande får — i den mån befogenheten inte har särskilt positivrättsligt stöd — anses ingå i de allmänna ingreppsbefogenheter, som sedvanerättsligt tillkommer polisen med stöd av generalklausu-
29 Se Politimakten s. 292 f.
30 Om polisens allmänna hjälpverksamhet och skyldighet att ingripa mot självmordsförsök se Politimakten s. 68 f, 149 ff.
31 Jfr Petrén a. a. s. 61 ff, 68 f och 300.
32 Straffpåföljd kan i vissa fall inträda enligt BrB 16:3 och 17:13.
Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten Några principiella synpunkter 769
770 Erik Sjöholmlen.33 Åtgärden, som är av högst tillfällig natur, innebär en obetydlig inskränkning i den enskildes rörelsefrihet, varför befogenheten enligt gällande konstitutionell praxis inte kan anses fordra uttryckligt författningsstöd. Vidare är att märka att åtgärden ofta inte riktar sig mot den förvisade personen såsom störare av den allmänna ordningen och säkerheten utan betingas av en situation som framkallats utan hans medverkan.
Med stöd av generalklausulen kan polisen inte anses berättigad att vidta sådana ingrepp i den enskildes rörelsefrihet som förbud mot prostituerade att under vissa tider på dygnet vistas på bestämda gator. Sådana förbud kan i och för sig vara motiverade för bekämpande av gatuprostitution men dylika i den enskildes frihet allvarliga ingripanden måste i enlighet med den tolkning som i det föregående givits åt den instruktionella generalklausulen kräva särskilt författningsstöd.34
Generella bestämmelser saknas hos oss om skyldighet för medborgarna att vid behov på begäran av polisen eller annat offentligt organ styrka sin identitet och om påföljd vid vägran att efterkomma sådan begäran. I vissa fall är dock denna fråga reglerad bl. a. inom straffprocessen (RB 24:2). I fråga om polisens förebyggande och hjälpande uppgifter liksom beträffande biträdesverksamheten åt andra myndigheter saknas däremot helt föreskrifter rörande denna för det praktiska polisarbetet betydelsefulla fråga. Självfallet är det en primär förutsättning för att polisen skall kunna fullgöra sina uppgifter att polismannen vet vem som framkallat den fara eller störning, mot vilken han har att ingripa.
Huruvida polisman utan uttryckligt positivrättsligt stöd kan anses berättigad att avkräva den, mot vilken han har anledning att inskrida, uppgift om dennes personalia är i det praktiska rättslivet oklart. För egen del anser jag att en sådan befogenhet i princip måste ingå i de ingreppsbefogenheter, som på sätt förut framhållits får anses tillkomma polisen jämlikt det instruktionella generalbemyndigandet vid fullgörandet av polisens allmänna uppgifter för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Det bör emellertid framhållas att även vid tillämpningen av denna befogenhet gäller den allmänna behovsprincipen och den däri ingående regeln om minsta möjliga ingripande. Detta innebär bl. a. att identifieringen i allmänhet bör ske på den plats, där personen ifråga vid det aktuella tillfället befinner sig. Befogenheten får anses gälla alla former av ingripanden som faller inom polisens kompetensområde och oberoende av huruvida ingripandet sker i preventivt eller repressivt syfte. Huruvida den handling ingripandet gäller är straffbelagd eller ej är också irrelevant. Behov att klargöra vederbörandes identitet föreligger ej sällan även vid polisens hjälpande verksamhet.
En annan och i praxis än mera omstridd fråga är, huruvida polisman, då vederbörande underlåter att efterkomma anmaning att legitimera sig
33 Föreskrifter, som direkt eller indirekt medger avlägsnande, finns i olika författningar såsom 10 och 100 §§ järnvägstrafikstadgan 13/5 1966 (nr 202) och KK 28/3 1914 under BrB 16:3, 7 § 1 st. lagen om allmänna sammankomster, 23 § skyddsområdeskungörelsen, 3 och 4 §§ epizootilagen, 9 och 11 §§ smittskyddslagen. Befogenheten att upplösa sammankomst innefattar även rätt att avlägsna deltagare (10 § lagen om allmänna sammankomster).
34 Jfr JO 1962:178 och Politimakten s. 296 ff även som JO 1958:313.
Polisens ingreppsbefogenheter 771eller anledning förekommer att hans uppgifter är oriktiga eller då identitetskontrollen inte kan äga rum på den plats där vederbörande befinner sig, är berättigad att för identitetsfrågans klargörande medta honom till polisstation eller annan plats t. ex. för att sammanföra honom med personer som kan känna igen honom såsom grannar, personal i butiker, där han uppger sig bruka handla, etc. Vid bedömandet av detta spörsmål har man att skilja mellan de fall, där identifieringen avser att tjäna ett straffprocessuellt syfte, och andra fall, där åtgärden har ett självständigt, polisiärt intresse. I de förra fallen kan polisieringsrätten stödjas på uttryckliga lagbestämmelser. Sålunda äger polisman jämlikt RB 24:7 första stycket under där och i RB 24:2 och 5 angivna förutsättningar gripa den som är misstänkt för brott, om han är okänd och undandrar sig att uppge namn och hemvist eller anledning förekommer att hans uppgift därom är osann. Brottets svårhetsgrad är irrelevant. Samma befogenhet tillkommer polisman, liksom envar, beträffande den som begått brott, varå fängelse kan följa, och som träffas på bar gärning eller flyende fot, så ock den som är efterlyst för brott, oavsett dess beskaffenhet (RB 24:7 andra stycket). En primär förutsättning för gripandet är givetvis att polismannen förvissar sig om att den gripne är rätt person och således fastställer hans identitet. Befogenhet att polisiera torde också följa av stadgandet i RB 23:8 om medföljande till förhör.
Uttryckliga föreskrifter som berättigar polisman att i sådana fall, då identitetskontrollen inte kan utföras på platsen ifråga, för identitetens fastställande omhänderta vederbörande och medta honom till polisstation finns även inom andra rättsområden.35 I stor utsträckning saknas emellertid särskilt författningsstöd som ger polisman en dylik befogenhet och detta gäller inte minst i fråga om ingripanden i brottspreventivt syfte. Detta medför att i praxis stor osäkerhet råder rörande denna fråga t. ex. vid spaningsverksamhet i sådana fall, då bestämmelserna om de straffprocessuella provisoriska frihetsberövandena inte är tillämpliga, samt beträffande personer över 18 år, som umgås med kriminellt svårt belastade eller eljest asociala personer eller vilka uppehåller sig i för dem olämpliga miljöer utan att göra sig skyldiga till sådana störningar av allmän ordning och säkerhet eller fara därför, att polisingripande kan ifrågakomma. Såsom jag i annat sammanhang närmare utvecklat kan omhändertagande enligt 19 § PI inte användas enbart i polisieringssyfte.36 I vissa fall torde det emellertid vara uppenbart att polisen, då vederbörandes identitet inte kan klarläggas på annat sätt, äger medta honom till polisstation även utan uttryckligt författningsstöd. Så t. ex. vid efterspanande av personer som avvikit från fångvårdseller annan vårdanstalt eller vid genomförandet av andra likartade handräcknings- eller verkställighetsåtgärder åt andra myndigheter. Det rättsliga ansvaret för verkställighetsåtgärdens behöriga genomförande får i princip anses åligga polisen och däri ingår bl. a. att svara för att åtgärden riktar sig mot rätt person. Rättsgrunden för polismans befogenhet att i dylika fall polisiera vederbörande torde följa av tjänsteåtgärdens beskaffenhet. Även i andra fall än nu nämnts, då det för genomförande av polisens allmänna eller specialreglerade uppgifter befinnes nödvändigt att få reda på vederbörandes identitet men denne vägrar att upplysa därom eller hans uppgift
35 Se härom Politimakten s. 298 f.
36 Politimakten s. 298 ff.
Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten Några principiella synpunkter 771
772 Erik Sjöholmkan antagas vara oriktig, måste polisen, därest tillförlitliga uppgifter om hans personalia inte kan vinnas på annat sätt, anses berättigad att medta vederbörande till polisstation för identitetsfrågans klarläggande.
Allmänna bestämmelser om befogenhet för polisman att vid fullgörande av de förebyggande och hjälpande uppgifterna enligt generalklausulen företa kroppsvisitation saknas. Begreppet kroppsvisitation användes här i samma bemärkelse som i RB 28:11 och innebär således undersökning å någons kläder eller vad han eljest bär på sig t. ex. legitimationshandlingar eller portfölj. Det straffprocessuella tvångsmedlet kroppsvisitation är tillämpligt endast i fråga om begångna brott varå fängelse kan följa, och syftet med åtgärden är att eftersöka föremål som är underkastat beslag eller eljest att utröna omständighet som kan vara av betydelse för utredning om brottet. Polismans befogenhet att företa sådan visitation är inskränkt till fall då fara är i dröjsmål (RB 28:13).
Särskilda bestämmelser som ger polisman rätt att företa kroppsvisitation finns i olika författningar men dessa avser inte polisens självständiga och oreglerade uppgifter enligt generalklausulen. Dessa föreskrifter saknar därför intresse i förevarande avseende med undantag av bestämmelserna i lagen den 25 april 1958 om behandlingen av häktade och anhållna m. fl. och tillämpningskungörelsen samma dag. Enligt nämnda lag skall bl. a. den som tages i förvar i polisarrest senast vid ankomsten till denna visiteras. Visitationens närmare innebörd anges inte i lagtexten men därmed torde avses kroppsvisitation i begreppets här använda bemärkelse. Enligt 3 § i lagen skall vederbörande vid visitationen, som är obligatorisk, fråntas bl. a. föremål som kan äventyra ordning och säkerhet, varmed förstås även föremål, varmed han kan skada sig själv, polisman eller annan eller inredningen i förvaringslokalen eller som kan användas vid rymning. Det bör framhållas att det inte är meningen att visitationen skall företas först efter det den gripne ankommit till förvaringslokalen. Visitation kan ske omedelbart efter det vederbörande gripits. Detta framgår av uttrycket »senast» vid ankomsten till förvaringslokalen i sistnämnda lagrum; jfr även KPr 1958:68 s. 93 och 98. I praktiken brukar också s. k. skyddsvisitation som regel företas genast efter vederbörandes gripande eller omhändertagande, varvid han fråntas bl. a. skjutvapen eller andra föremål, varmed han kan skada sig själv eller annan.
Det må vidare anmärkas att visitation enligt 1958 års nyssnämnda lag inte berättigar polisman till annan undersökning av de föremål som vederbörande har på sig än sådan som erfordras för föremålens specificering och förtecknande. Syftet med visitationen är icke såsom vid den straffprocessuella kroppsvisitationen att erhålla bevismedel utan endast att frånta vederbörande sådana föremål som kan äventyra syftet med det beslutade frihetsberövandet och den tillfälliga förvaringen. Härav följer att exempelvis låst portfölj eller resväska icke får öppnas för att kontrollera, om där finns berusningsmedel eller föremål som är underkastat beslag enligt RB. En dylik undersökning är att hänföra till husrannsakan enligt RB 28:1, och för tillämpning av detta tvångsmedel gäller de i detta och andra lagrum uppställda förutsättningarna.
Behov föreligger för polisman att vid fullgörande av den förebyggande
Polisens ingreppsbefogenheter 773och hjälpande polisverksamheten företa kroppsvisitation i olika fall. Sålunda bör exempelvis i förebyggande syfte sådan befogenhet stå polisman till buds för eftersökande av föremål, som kan komma att användas som hjälpmedel vid förövande av brott, varå fängelse kan följa, eller som använts vid sådant brott. Som förutsättning för befogenheten bör gälla att det föreligger anledning att anta att vederbörande innehar dylika föremål. Vissa yttre fakta bör sålunda föreligga som stöder antagandet, t. ex. att polisen från vederhäftigt håll fått kännedom om att en deltagare i en politisk demonstration är beväpnad eller innehar sprängämne eller att en polisman nattetid iakttar att en inom polisen känd yrkesinbrottstjuv lämnar sin bil i närheten av en bank och medtar en väska, som skäligen kan antas innehålla inbrottsverktyg. Befogenhet att i fall som nu nämnts i brottsförebyggande syfte företa kroppsvisitation torde inte kunna stödjas på den instruktionella generalklausulen eller på stadig sedvana utan härför torde fordras att en särskild rättsgrund tillskapas lagstiftningsvägen.
Kroppsvisitation bör i vissa fall av polisman kunna företas även för fastställande av personers identitet t. ex. i fråga om personer, som på allmän plats på grund av sjukdom, olyckshändelse eller av annan orsak behöver omedelbar hjälp och är ur stånd att lämna uppgift om namn och hemvist, samt vid polisingripande i katastrof- och andra likartade situationer. Även då polisen medverkar vid omhändertagande i kurativt och preventivt syfte enligt gällande lagar av exempelvis psykiskt sjuka, farliga personer eller farliga alkoholmissbrukare måste polisman vara berättigad att utröna, huruvida de bär på sig något, varmed de kan skada sig själva eller annan eller eljest äventyra säkerheten. I nu berörda fall torde visitationsbefogenhet kunna stödjas på generalklausulen och på mångårig praxis.
Ingrepp i egendom
Tillträde till bostad m. m.
Vid genomförande av sina allmänna uppgifter för den allmänna ordningens och säkerhetens upprätthållande behöver polisen liksom andra offentligrättsliga organ äga tillträde till den enskildes bostad och andra enskilda lokaler eller områden samt rätt att, då så erfordras, med våld tilltvinga sig tillträde dit. Någon enhetlig positivrättslig reglering av detta ämne finns inte. Syftet med tillträdet varierar allt efter de föreliggande uppgifterna. Dessa kan indelas i två huvudgrupper nämligen dels de, som utgör polisens självständiga, enbart på generalklausulen eller på 19 och 20 §§ PI eller andra specialföreskrifter grundade uppgifter, dels de biträdesuppgifter, som polisen har att utföra åt judiciella och administrativa myndigheter enligt en mångfald specialförfattningar av straffprocessuell och förvaltningsrättslig art eller på grund av hävd. De förvaltningsrättsliga föreskrifterna avser merendels verkställighet av myndigheternas beslut samt handräckning och annan hjälp vid genomförande av myndigheternas åligganden, som i allmänhet innefattar kontroll, besiktning, granskning eller annan undersökning av fastigheter, lokaler, föremål eller enskildas verksamhet eller förhållanden.37 Föreskrifterna utsäger inte alltid att myndigheten eller polisen är
37 Se härom Politimakten s. 68 och 193 ff, Herlitz, Föreläsningar i förvaltningsrätt III 1949 s. 256 ff, Sundberg, Allmän förvaltningsrätt 1955 s. 699 ff och Strömberg, Kompendium i speciell förvaltningsrätt, Jur. för. Lund 1968 samt lagen om straff för varusmuggling 30/6 1960, 18 §.
Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten Några principiella synpunkter 773
774 Erik Sjöholmberättigad att för åtgärdens vidtagande bereda sig tillträde till objektet ifråga men detta får i vissa fall anses ligga i sakens natur.38 Av särskilt intresse i förevarande avseende är RB:s regler om husrannsakan (28 kap.).
I vad mån polisen i preventivt syfte utan uttryckligt stadgande är berättigad att intränga i annans hemvist utgör ett av polisrättens mest svårbedömbara spörsmål. Problemet har föga uppmärksammats i doktrinen och synes ej heller i modern tid ha varit föremål för överrätternas prövning.39Att här närmare ingå på detta medger ej utrymmet, varför i det följande endast några allmänna synpunkter kortfattat skall anges.
Det obestämda generalbemyndigandet i 2 § PI kan inte förläna polisen en allmän befogenhet att för förhindrande av brott eller annan fara för allmän ordning och säkerhet eller avbrytande av en redan inträdd störning av detta tillstånd kränka den betydelsefulla medborgerliga rättighet som hemfriden innebär. Härför måste i princip fordras en rättslig reglering, där såväl förutsättningarna för ingripandet som förfarandet preciseras. Någon otvetydig sedvanerätt eller annan rättsgrund som ger polisen en dylik generell ingreppsrätt i den sedan gammalt statsrättsligt skyddade hemfriden kan inte anses föreligga. I vad mån polisen utan uttryckligt stadgande medstöd av generalklausulen och/eller annan rättsgrund i särskilda situationer kan anses berättigad att i förebyggande syfte tränga in i någons bostad eller andra av hemfriden skyddade ställen får bedömas med hänsyn till alla aktuella omständigheter in casu, varvid en avvägning måste göras mellan arten av det hotade intresset och behovet att skydda detta å ena samt hemfridens tryggande å andra sidan (proportionalitetsprincipen). Ju mera angeläget och trängande skyddsbehovet befinnes vara ur allmän ordnings- och säkerhetssynpunkt, desto mindre är betänkligheten att låta rätten till hemfrid vika. Sålunda måste exempelvis polisen anses berättigad att intränga i annans hemvist i syfte att avvärja eller begränsa omedelbart förestående faror som hotar ett större eller obestämt antal människors liv eller hälsa vid naturkatastrofer, större industriolyckor eller andra liknande faresituationer av större omfattning. Denna befogenhet kan stödjas inte endast på polisens allmänna uppgifter enligt generalklausulen och på en allmänt utbredd praxis utan också på statens nödrätt.40
I vad mån polisen utan uttryckligt författningsstöd för avvärjande av andra än dylika gemensamma faror som hotar enskildas säkerhet är berättigad att tvångsvis bereda sig tillträde till privatbostaden kan inte besvaras generellt. Avgörande härvid bör — förutom den omnämnda intresseavvägningen — främst vara den i doktrinen och praxis omstridda frågan vilken betydelse som i fråga om ingreppsrätten bör tilläggas generalklausulens allmänrekvisit.41 Som en generell förutsättning för befogenheten bör även i
38 Jfr t. ex. processlagberedningens uttalande i SOU 1938:44 s. 418 att rätten, då syn utsatts, kan använda erforderliga medel för att bereda sig tillträde till plats, där förrättningen skall äga rum. Betr. förvaltningsmyndighetsmotsvarande befogenhet företräder besvärssakkunniga i princip en avvikande mening (SOU 1964:27 s. 382).
39 Se bl. a. Reuterskiöld, StatsvT 1899 s. 283 ff och Politiförvaltningsrätts. 75 f, Herlitz a. a. s. 261, Sundberg a. a. s. 700 och Westerberg, FT 1966 s. 291 samt JO 1934:12, 1943:102 och 1969 s. 87.
40 Se härom bl. a. JO 1934:12 särskilt s. 32 f och Politimakten s. 68, 103,149, 256 ff.
41 Sjöholm, FT 1965 s. 242 ff.
Polisens ingreppsbefogenheter 775åsyftade fall gälla att faran skall vara omedelbart förestående. Huruvida faran framkallas av en människa eller härrör av någon yttre omständighet t. ex. läckor på gas-, vatten- eller avloppsledning är i princip irrelevant. Att polisen även i vissa situationer då den aktuella faran hotar endast en enda människas säkerhet måste anses berättigad att i preventivt syfte intränga i annans bostad utan annat positivrättsligt stöd än generalklausulen torde vara uppenbart. Sådan befogenhet bör exempelvis tillkomma polisen då någon befinner sig i livsfara eller då syftet med ingripandet är att avvärja annan överhängande fara för enskilds säkerhet, särskilt i sådana situationer, som kan utvecklas till straffbara handlingar t. ex. misshandels- eller egendomsbrott, olaga tvång eller hemfridsbrott, om polisen ej ingriper, eller då ingripandet avser att avbryta ett redan påbörjat dylikt brott.42
Förutom i nu berörda fall, där tillträdesrätten avser avvärjande av omedelbara faror för allmän ordning och säkerhet, aktualiseras denna befogenhet vid genomförande av andra uppgifter som åligger polisen enligt generalklausulen eller särskilda specialföreskrifter. Huruvida polisman i dessa fall utan uttryckligt författningsstöd kan anses berättigad att tvångsvis bereda sig tillträde till någons hemvist kan ej heller besvaras generellt utan måste bli beroende av en bedömning i det särskilda fallet, varvid bl. a. en avvägning av motstående intressen måste göras. Enbart den omständigheten att polisen ålagts viss uppgift exempelvis att lämna handräckning åt eller eljest biträda annan myndighet eller tillagts viss tvångsbefogenhet t. ex. omhändertagande enligt 19 och 20 §§ PI eller gripande enligt RB 24:7 kan inte — lika litet som de straffprocessuella tvångsmedlen häktning, anhållande eller beslag — berättiga polisman att för genomförande av denna uppgift i alla lägen tränga in i vederbörandes hemvist.43 Om tillträde är en nödvändig förutsättning för verkställande av en annan myndighets beslut eller för genomförande av en av polisen själv beslutad åtgärd, måste dock polisen i princip anses berättigad att tvångsvis bereda sig tillträde.44 Härvid förutsättes dock givetvis att intrånget står i överensstämmelse meddels de för den polisiära ingreppsrätten gällande allmänna grundsatserna, dels de särskilda bedömningsgrunder, som enligt föreliggande specialstadgande skall tillämpas vid ingripandet.
Vidare bör polisen med stöd av generalklausulen och en allmän sedvanerätt anses berättigad till tillträde som nu sagts för att återhämta den som avvikit från fångvårds- eller vårdanstalt, polisarrest eller annan dylik förvaringslokal. Som allmän förutsättning bör dock uppställas att anledning till antagande föreligger att den sökte uppehåller sig i bostaden ifråga.
Vad ovan sagts gäller icke bara bostäder utan även andra av hemfridenskyddade rum och förvaringsställen. Beträffande lokaler som avses i RB 28:3 bör mindre stränga fordringar uppställas för tillträdesrätten.
Det i polisarbetet ej sällan aktualiserade spörsmålet, huruvida polisen med stöd av generalklausulen kan anses berättigad att för upptäckande av
42 Även för hindrande av självmordsförsök torde polisen vara befogad att intränga i annans hemvist; se härom Politimakten s. 149 ff.
43 Jfr t. ex. Elwing i SOU 1967:59 s. 304.
44 Sådan befogenhet måste exempelvis anses tillkomma polisman, som med stöd av 20 § PI beslutat interimistiskt omhänderta en farlig alkoholist, liksom vid genomförande av polishandräckning enligt 38 § nykterhetsvårdslagen. Jfr i övrigt Herlitz a. a. s. 260 f, 532 och i SOU 1946:69 s. 147 ff samt Sundberg a. a. särskilt s. 666 f, 669.
Polisens ingreppsbefogenheter vid den brottsförebyggande verksamheten Några principiella synpunkter 775
776 Erik Sjöholmbrott företa husrannsakan för eftersökande av föremål eller uppdagande av annat som kan vara av betydelse för utredningen, torde böra besvaras nekande. Härför bör fordras uttryckligt lagstadgande.45 Syftet med tillträdet är i detta fall inte att avvärja en omedelbar fara för allmän ordning och säkerhet utan åtgärden är att betrakta som ett led i en polisundersökning som avser att utröna huruvida ett brott överhuvud föreligger. Ej heller kan tillträdesrätt i dylikt syfte stödjas på en allmän sedvanerätt.
Ett specifikt ingreppsmedel som polisen understundom använder är razzia. Typiskt för detta är att ingripandet inte riktar sig mot någon bestämd person utan mot en relativt obestämd, större personkrets och utgör en omfattande och noga planerad polisaktion. Objekt för razzia kan vara lokaliteter av skilda slag såsom nattklubbar, utskänkningsställen, dans- och andra offentliga nöjeslokaler, väntsalar, flygplatser, parker och andra för allmänheten upplåtna eller tillgängliga platser. Syftet med razzia kan vara såväl preventivt som repressivt. Ofta kan den gå ut på att eftersöka personer som är efterlysta eller misstänkta för brott eller ingå som ett led i mera omfattande brottsutredningar. I dylika fall blir de processrättsliga bestämmelserna om husrannsakan tillämpliga. Razzia brukar även användas för att förhindra brottslig verksamhet eller annat förehavande, varigenom allmän ordning och säkerhet hotas eller störes.
Vid razzior i bl. a. nattklubbar, utskänkningsställen och nöjeslokaler brukar gästerna av polisen underkastas identitetskontroll och anmodas för detta ändamål att kvarbli på sina platser och att inte lämna lokalen förrän kontrollen utförts. De som vägrar att lämna erforderliga uppgifter om sina personalia eller lämnar oriktiga upplysningar eller inte kan styrka sin identitet, avföres, om identitetens fastställande på platsen blir alltför tidskrävande eller inte leder till resultat, till polisstation för polisiering. Samma förfarande tillämpas beträffande personer som är efterlysta eller misstänkta för brott eller vilka av annan anledning finnes böra medtas till polisstation för polisiering eller annan åtgärd.
Allmänna föreskrifter om razzia saknas, vilket medför att i det praktiska polisarbetet stor osäkerhet råder rörande befogenheten att använda detta institut. Spörsmålet skall av tidigare anförda skäl här inte närmare skärskådas. Det torde dock inte vara ur vägen att framhålla att razzia i egentlig mening ur rättslig synpunkt skiljer sig i olika avseenden från andra dirikta tvångsmedel. Sålunda riktar sig, såsom ovan redan antytts, razzian inte mot några bestämda personer utan mot en obestämd större personkrets, och den identitetskontroll och polisiering som därvid vanligen anställes omfattar regelmässigt även sådana personer, mot vilka razzian inte riktar sig och mot vilka ej heller av annan anledning polisingripande finnes motiverat. En grundläggande generell regel inom polisrätten är att ingripande inte bör rikta sig mot annan än den som framkallat störningen eller faran, och
45 I ett år 1920 framlagt förslag till lag ang. polisundersökning i brottmål m. m. medgavs husrannsakan i allmän eller misstänkt lokal för upptäckande av brott. Processkommissionen upptog emellertid i sitt år 1926 avgivna betänkande ej bestämmelser om husrannsakan i sådant syfte, och ej heller sedermera har lagförslag i ämnet framlagts; se bl. a. SOU 1926:32 s. 116, 1932:29 s. 30 och 1938:44 s. 328.
Polisens ingreppsbefogenheter 777denna princip gäller även sådana mindre kännbara ingrepp i den enskildes rörelsefrihet, som en identitetskontroll och polisiering innebär. Polisen bör därför när det gäller razzior, som innebär biverkningar för »oskyldiga», tillse, att dessa olägenheter i görligaste mån neutraliseras. Detta gäller också annat intrång i den enskildes rörelsefrihet som razzian kan medföra samt det avbräck, som razzian förorsakar i den verksamhet som vid det aktuella tillfället pågår i lokalen. I sådant fall, då biverkningarna av razzian bedömes inte stå i rimlig proportion till vad som avses kunna vinnas med razzian, bör denna inte anställas, såvida inte sådana åtgärder vidtas att skyddet för tredje mans intressen blir tillräckligt.
Av det sagda torde framgå att det är särskilt angeläget att polisen, innan en razzia beslutas, noga prövar, huruvida den står i överensstämmelse med behovs- och proportionalitetsprinciperna samt att razzian planlägges och genomföres så, att därav berörda personer och i synnerhet »icke störare» vållas minsta möjliga ohägn och intrång i sin frihet och rätt; jfr JO 1943:102.
Ett annat reellt ingreppsmedel som polisen behöver vid fullgörande av den förebyggande polisverksamheten är omhändertagande av föremål, även rörliga t. ex. motorfordon. Generella föreskrifter om denna befogenhet saknas.46 Stor osäkerhet råder därför i praxis såväl beträffande frågan i vilka fall befogenheten får användas som rörande procedurfrågan, inklusive polisens åligganden angående vården om omhändertagen egendom, dess återställande till ägaren (innehavaren) etc. Behov av förevarande tvångsmedel föreligger när det gäller förebyggande och avbrytande av vissa slag av brott eller avvärjande av andra faror som hotar allmän ordning och säkerhet. Som allmän begränsning av befogenheten bör gälla att faran är omedelbart förestående och att åtgärden är nödvändig för farans avvärjande. I avsaknad av en positivrättslig reglering kan detta ingreppsmedel i vissa fall anses ingå i de allmänna befogenheter som tillkommer polisen enligt generalklausulen.
Den ovan lämnade framställningen torde belysa önskvärdheten av att frågan om polisens tvångsbefogenheter vid fullgörande bl. a. av den brottsförebyggande verksamheten göres till föremål för en allsidig, ingående undersökning och att de praktiskt viktigaste av ingreppsbefogenheterna regleras lagstiftningsvägen.
46 Specialföreskrifter finns i olika författningar; se i not 37 citerade arbeten samt lagen 9/6 1967 om flyttning av fordon i vissa fall och tillämpningskung.s. d.

References: § 1
 § 1
 § 16
 § 4

§ 87
 § 89
 § 4
 § 87
 § 87
 § 87
 § 89
in casu
 § 16
 § 16
 § 16
 § 16
 § 16
 § 2
 § 16
 § 16
 § 16
in casu
 § 2
 § 2
 § 1
 § 1
in casu