Source: https://m.hausarbeiten.de/document/83079
Timestamp: 2020-07-11 18:36:43+00:00

Document:
von Simon Hechinger (Autor)
A. „Europäisch gestärkte Anwälte der Natur“1 ?
I. Kurzüberblick über die Geschichte
II. Ziel der Arbeit - Gang der Untersuchung
1.Verbände
3. Verbandsklage
B. Die Verbandsmitwirkung im Umweltrecht
I. Mitwirkungsrechte in nationalen Gesetzen
1. Mitwirkungsrechte für Vereine nach dem BNatSchG
2. Mitwirkungsrechte nach den Landesnaturschutzgesetzen.
3. Weitergehende Mitwirkung
II. Verbandsmitwirkungsrechte aus der AK
III. Mitwirkungsrechte aus europarechtlichen Verpflichtungen
1. Richtlinienkonforme Auslegung
2. Unmittelbare Wirkung der nicht umgesetzten Bestimmungen
a. Art. 2 ÖB-RL
b. Art. 3 ÖB-RL
c. Art. 4 ÖB-RL
VI. Die Mitwirkung auf Ebene der Europäischen Gemeinschaft
C. Die Verbandsklagen im Umweltrecht
I. Die subjektiv-öffentlich rechtlichen Klagen
1. Die Sperrgrundstücksklage
a. Entwicklung der Rechtsprechung zu den Sperrgrundstücken
b. Kritik am BverwG
2. Die Partizipationserzwingungsklage
a. Die Leistungsklage auf Mitwirkung im Verfahren
(1) Klage auf Mitwirkung im Naturschutzrecht
(2) Klage auf Mitwirkung nach der ÖB-RL
b. Die Klage nach Abschluss des Mitwirkungspflichtigen Verfahrens
(1) Im Naturschutzrecht
(2) Bezüglich der Mitwirkungsrechte der ÖB-RL
(3)Heilung des Verfahrensmangels
c. Umgehung des vorgeschriebenen Verfahrens
d. Bei Erlass untergesetzlicher Normen
II. Die altruistische Vereinsklage im Naturschutzrecht
1. Die altruistische Verbandsklage
2. Die Übergangsregelungen nach § 69VII BNatSchG
3. Richtlinienkonforme Auslegung der Klageregelungen
III. Verbandsklagerechte durch unmittelbar wirksames EG-Recht
1. Kompetenz zum Erlass von Klagerechten
2. Unmittelbare Wirksamkeit der Bestimmungen der Art. 10a UVP-RL und Art. 15a IVU-RL
a. Wirksamkeit der ÖB-RL trotz „Doppelwirkung“
b. Interessens- oder Verletztenklage
c. Die klageberechtigten NGOs
d. Wahlmöglichkeit des Rechtschutzes
e. Reichweite der Rügerechte
3. Aufeinandertreffen europäischer Umweltklagerechte auf deutsches Verwaltungs- prozessrecht
a. Klagebefugnis
b. Fehlerfolgen der gerichtlichen Überprüfung
VI. Verbandsklagerechte auf europäischer Ebene
D. Ergebnisse und Ausblick
Alleweldt, Ralf: Verbandsklage und gerichtliche Kontrolle von Verfahrensfehlern: Neue Entwicklungen im Umweltrecht - Zum Einfluss der Aarhus-Konvention und der Richtlinie 2003/35/EG auf die deutsche Rechtsordnung, in: Die Öffentliche Verwaltung 2006, 621-631 (Zit. Alleweldt, DÖV 2006).
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit: Zur unmittelbaren Anwendung von EG-Richtlinien, http://www.bmu.de/files/download/application/pdf/2003_35 _eg_empfehlungen_anhang3.pdf#search=%22Zur%20unmittelbaren%20Wirkung%20von%2 0EG-Richtlinien%22 (1.09.2006 9:35 Uhr), o.O., 28.07.2005 (Zit. BMU, EG-RL).
Bunge, Thomas: Rechtschutz bei der UVP nach der Richtlinie 2003/35/EG - am Beispiel der Anfechtungsklage - , in: Zeitschrift für Umweltrecht 2004, 141-148 (Zit. Bunge, ZUR 2004).
Calliess, Christian: Die umweltrechtliche Verbandsklage nach der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes, in: Neue juristische Wochenschrift 2003, 97-102 (Zit. Calliess, NJW 2003).
Calliess, Christian/Ruffert, Matthias (Hrsg.): Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft - EUV/EGV -, 2. Auflage, Neuwied 2002 (Zit. Calliess/Ruffert -Vertrag/ Bearbeiter).
Danwitz, Thomas von: Aarhus-Konvention: Umweltinformation, Öffentlichkeitsbeteiligung, Zugang zu den Gerichten, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2004, 272-282 (Zit. v.Danwitz, NVwZ 2004).
Diefenbach, Wilhelm: Klagemöglichkeiten der Naturschutzverbände auf dem Gebiet der Verkehrswegeplanung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, in: Natur und Recht 1997, 573-576 (Zit. Diefenbach, NuR 1997).
Durner, Wolfgang: Direktwirkung europäischer Verbandsklagerechte - Überlegungen zum Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2003/35/EG am 25. Juni 2005 und zur unmittelbaren Anwendbarkeit ihrer Vorgaben über den Zugang zu Gerichten, in: Zeitschrift für Umweltrecht 2005, 285-290 (Zit. Durner, ZUR 2005).
Ekardt, Felix: Verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte unter europäischen und internationalem Einfluss, in: Natur und Recht 2006, 221-228 (Zit. Ekardt, NuR 2006).
Ekardt, Felix/Pöhlmann, Katharina: Die neue EG-Öffentlichkeitsrichtlinie - mehr Partizipation für die Bürger?, in: Thüringer Verwaltungsblätter 2005, 252-256 (Zit. Ekardt/Pöhlmann, ThürVBl. 2005).
Ekardt, Felix/Pöhlmann, Katharina: Europäische Klagebefugnis: Öffentlichkeitsrichtlinie, Klagerechtsrichtlinie und ihre Folgen, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2005, 532- 534 (Zit. Ekardt/Pöhlmann, NVwZ 2005).
Epiney, Astrid: Gemeinschaftsrecht und Verbandsklage, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1999, 485-495 (Zit. Epiney, NVwZ 1999).
Eyermann: Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage, München 2006 (Zit. Eyermann VwGO/ Bearbeiter).
Fishan, Andreas: Effektive Beteiligung solange noch alle Optionen offen sind - Öffentlichkeitsbeteiligung nach der Aarhus-Konvention, in: ZUR 2004, 136-140 (Zit. Fishan, ZUR 2004).
Gassner, Erich u.a.: Bundesnaturschutzgesetz - Kommentar, 2. Auflage, München 2003 (Zit: Gassner -BNatschG/ Bearbeiter).
Gellermann, Martin: Europäisierte Klagerechte anerkannter Umweltverbände, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2006, 7-14 (Zit. Gellermann, NVwZ 2006).
Gellermann, Martin: Das modernisierte Naturschutzrecht - Anmerkung zur Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2002, 1025-1033 (Zit. Gellermann, NVwZ 2002).
Hien, Eckardt: Umweltrecht in der Rechtssprechung des BVerwG - Luftqualität, Vogelschutz, Umweltprüfung, Überwindung von Belangen durch »Trauerarbeit«, in: Deutsches Verwaltungsblatt 2005, 1341-1344 (Zit: Hien, DVBl. 2005).
Jarass, Hans D.: Voraussetzungen der innerstaatlichen Wirkung des EG-Rechts, in: Neue juristische Wochenschrift 1990, 2420- 2425 (Zit: Jarass, NJW 1990).
Jarass, Hans D./Pieroth, Bodo: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - Kommentar, 8. Auflage, München 2006 (Zit. Jarass/Piroth -GG/ Bearbeiter).
Jeder, Petra: Neue Entwicklungen im Umweltrecht vor dem Hintergrund der Åarhus- Konvention, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrecht 2002, 145-170 (Zit. Jeder, JUTR 2002).
Kahl, Wolfgang: Grundrechtsschutz durch Verfahren in Deutschland und in der EU, in: Verwaltungsarchiv 2004, 1-37 (Zit. Kahl, VerwArch 2004).
Kerkmann, Jochen: Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 7.1.2004 Rs. C-201/02 (Wells), in: Deutsches Verwaltungsblatt 2004, 1288-1289 (Zit. Kerkmann, DVBl. 2004).
Kloepfer, Michael: Umweltrecht, 3. Auflage, München 2004 (Zit. Kloepfer).
Kopp, Ferdinand O.†/Ramsauer, Ulrich: Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage, München 2005 (Zit. Kopp/Ramsauer -VwVfG).
Lorenz, Annegret: Vollzugsdefizite im Umweltrecht, in: Umwelt- und Planungsrecht 1991, 253-257 (Zit. Lorenz, UPR 1991).
Lorz, Albert †/Müller, Markus H./ Stöckel, Heinz: Naturschutzrecht - mit Artenschutz und Europarecht/ Internationales Recht, 2. Auflage, München 2003 (Zit. Lorz/Müller/Stöckel - Gesetz).
Louis, Hans Walter: Bundesnaturschutzgesetz - Kommentar, 1. Auflage, Braunschweig 1994 (Zit. Louis -BNatSchG).
Louis, Hans Walter: Die Übergangsregelungen für das Verbandsklagerecht nach den §§ 61, 69 BNatSchG vor dem Hintergrund der europarechtlichen Klagerechte für Umweltverbände auf Grund der Änderungen der IVU- und der UVP- Richtlinie zur Umsetzung des AarhusÜbereinkommens, in: Natur und Recht 2004, 287-292 (Zit. Louis, NuR 2004).
Lübbe-Wolff, Gertrude: Vollzugsprobleme der Umweltverwaltung, in: Natur und Recht 1993, 217-229 (Zit. Lübbe-Wolff, NuR 1993).
Marschall, Ernst A./Kastner, Fritz/Ronellenfitsch, Michael u.a.: Bundesfernstaßengesetz, 5. Auflage, Köln 1998 (Zit. Marschall/Kastner/Ronellenfitsch -BFStrG/ Bearbeiter).
Marzik, Ulf/Wilrich, Thomas: Bundesnaturschutzgesetz - Kommentar, 1. Auflage, BadenBaden 2004 (Zit: Marzik/Wilrich -BNatschG).
Masing, Johannes: Relativierung des Rechts durch Rücknahme verwaltungsgerichtlicher Kontrolle - Eine Kritik anlässlich der Rechtsprechungsänderung zu den „Sperrgrundstücken“, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2002, 810-815 (Zit. Masing, NVwZ 2002).
Maunz-Dürig: Grundgesetz - Kommentar, 46. Ergänzungslieferung Stand März 2006, München (Zit. Maunz-Dürig -GG/ Bearbeiter).
Murswiek, Dietrich: Ausgewählte Probleme des Allgemeinen Umweltrechts, in: Die Verwaltung 2005, 243-279 (Zit. Murswiek, DV 2005).
Nebelsieck, Rüdiger/Schrotz, Jan-Oliver: Europäisch gestärkte Anwälte der Natur, in: Zeitschrift für Umweltrecht 2006, 122-128 (Zit. Nebelsieck/Schrotz, ZUR 2006).
Oestrich, Gabriele: Individualrechtsschutz im Umweltrecht nach dem Inkrafttreten der Aarhus-Konvention und der Aarhus-Richtlinie, in: Die Verwaltung 2006, 29-59 (Zit. Oestrich, DV 2006).
Palme, Christoph: Verbandsbeteiligung und Verbandsklage bei der FFH- Verträglichkeitsprüfung, in: Zeitschrift für Umweltrecht 2005, 349-352 (Zit. Palme, ZUR 2005).
Pernice, Ingolf/Rodenhoff, Vera: Die Gemeinschaftskompetenz für eine Richtlinie über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, in: Zeitschrift für Umweltrecht 2004, 149- 151 (Zit. Pernice/Rodenhoff, ZUR 2004).
Peters, Heinz-Joachim/Balla, Stefan: Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung - Handkommentar, 3. Auflage, Baden-Baden 2006 (Peters/Balla -UVPG).
Sachs, Michael (Hrsg.): Grundgesetz - Kommentar, 3. Auflage, München 2003 (Zit. Sachs GG/ Bearbeiter).
Schmidt-Preuß, Matthias: Gegenwart und Zukunft des Verfahrensrechts, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2005, 489-496 (Zit. Schmidt-Preu ß, NVwZ 2005).
Schoch, Friedrich/Schmidt-Aßmann, Eberhard/Pietzner, Rainer (Hrsg.): Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, Loseblatt Stand April 2006, München (Zit. Schoch/Schmidt-A ß mann/Pietzner -VwGO/ Bearbeiter).
Schrader, Christian: Neue Entwicklungen in der Verbandsmitwirkung und Verbandsklage, in: Umwelt- und Planungsrecht 2006, 205-209 (Zit. Schrader, UPR 2006).
Schulze, Reiner/Zuleeg, Manfred (Hrsg.): Europarecht - Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 1. Auflage, Baden-Baden 2006 (Zit. Schulze/Zuleeg -EuR/ Bearbeiter).
Schweitzer, Michael: Saatsrecht III - Staatsrecht, Völkerrecht, Europarecht, 8. Auflage, Heidelberg 2004 (Zit. Schweitzer).
Seelig, Robert/Gündling, Benjamin: Die Verbandsklage im Umweltrecht, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2002, 1033-1041 (Zit. Seelig/Gündling, NVwZ 2002).
Sodan, Helge/Ziekow, Jan (Hrsg.): Verwaltungsgerichtsordnung - Großkommentar, 2. Auflage, Baden-Baden 2006 (Zit. Sodan/Ziekow -VwGO/ Bearbeiter).
Streinz, Rudolf (Hrsg.): EUV/EGV - Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft, 1. Auflage, München 2003 (Zit. Streinz - Vertrag/ Bearbeiter).
Tilch, Horst/Arloth, Frank: Deutsches Rechts-Lexikon, 3. Auflage, München 2001 (Zit. Tilch/Arloth).
Wilrich, Thomas: Verbandsbeteiligung im Umweltrecht - Wahrnehmung von Umweltinteressen durch Verbände in Rechtsetzungs-, Planungs- und Verwaltungsverfahren. Frankfurter Schriften zum Umweltrecht, Bd. 29, Baden-Baden 2002 (Zit. Wilrich, Verbandsbeteiligung).
Wilrich, Thomas: Verbandsbeteiligung und Verbandsklage im neuen Bundesnaturschutzgesetz, in: Deutsches Verwaltungsblatt 2002, 872-873 (Zit. Wilrich, DVBl. 2002).
Ziekow, Jan: Klagerechte von Naturschutzverbänden gegen Maßnahmen der Fachplanung, in: Verwaltungsarchiv 2000, 483-506 (Zit. Ziekow, VerwArch 2000).
Ziekow, Jan: Von der Reanimation des Verfahrensrechts, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2005, 263-267 (Zit. Ziekow, NVwZ 2005).
Ziekow, Jan/Siegel, Thorsten: Anerkannte Naturschutzverbände als ,Anwälte der Natrur’ - Rechtliche Stellung, Verfahrensbeteiligung und Fehlerfolgen. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 139, Berlin 2000 (Zit . Ziekow/Siegel).1
A. „Europäisch gestärkte Anwälte der Natur“ ?
Der Bundesumweltminister hat jüngst Umweltverbände als „unver- zichtbare Partner der Umweltpolitik“2 bezeichnet. Das ist verständ- lich, denn das deutsche Umweltrecht krankt an einem Vollzugsdefi- zit.3 Um dem entgegenzusteuern wird seit den 1970er Jahren die Ein- führung von Mitwirkungs- und Klagerechten für Umweltschutzver- bände im Umweltrecht gefordert. Als „Anwälte der Natur“4 sollte ihre Aufgabe die eines „Verwaltungshelfer(s)“5 sein, der eine „behörden- unterstützende Funktion“6 wahrnimmt. Mit der Einführung des BNatSchG im Jahre 1976 wurden anerkannten Verbänden erstmals Mitwirkungsrechte bei Verwaltungsverfahren zugestanden. Ein gefes- tigter Kanon von Mitwirkungs- und Klagerechten entwickelte sich in der Folgezeit auf Länderebene7. Durch die Unterzeichnung der sog. Århus-Konvention8 (AK) von Deutschland und der EU wurden die Weichen für eine weit reichende Ausweitung der Mitwirkungs- und Klagerechte von Verbänden gestellt. Ein erster Schritt wurde vom Gesetzgeber mit Einführung einer altruistischen Verbandsklage auf Bundesebene durch Novellierung des BNatSchG 2002 getan.
Im Jahr 2003 verabschiedete dann das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union eine Richtlinie zur Umsetzung der Öf- fentlichkeitsbeteiligungsvorschriften (2003/35/EG9 fortan auch ÖB- RL). Diese Richtlinie sieht neben Mitwirkungsvorschriften auch Kla- gemöglichkeiten vor. Da die Frist zur Umsetzung im Jahr 2005 abge- laufen ist, ohne dass der Bundesgesetzgeber ausreichend tätig gewor- den wäre, besteht derzeit keine Klarheit, wie und ob nationale Ver- bandmitwirkungs- und Verbandsklagerechte von den Bestimmungen bereits überformt werden10 und wie und ob einzelne Richtlinienbe- stimmungen zugunsten weitergehender Verbandsmitwirkungs- und Verbandsklagerechte bereits unmittelbare Wirkung erzeugen können.
Es wird im Folgenden aufgezeigt, in welchen Gesetzen und Rechts- vorschriften Mitwirkungsrechte für Verbände im Umweltrecht vorge- sehen sind, und wie diese ggf. anzuwenden sind(B.). Sofern sich keine besondere Problematik ergibt wird lediglich ein kurzer Überblick ge- geben. Nicht von Interesse sind die Jedermannsbeteiligungsrechte des Verwaltungsrechts sowie Rechtsvorschriften die eine Mitwirkung - beispielsweise in der Parlamentsgesetzgebung - lediglich ermögli- chen11.
Danach wird der Komplex der Verbandsklagen beleuchtet (C.). Hier- bei wird sowohl auf Problematiken der Klagen aus eigenen Rechten des Verbandes, als auch auf die aus internationalen und europarechtli- chen Verpflichtungen entstehenden Möglichkeiten und Probleme ein- gegangen.
Über die speziellen landesrechtlichen Vorschriften die eine Mitwir- kung und Klage ermöglichen, wird nur ein kurzer Überblick gegeben, da eine ausführliche Darstellung den Rahmen dieser Bearbeitung sprengen würde.
Zum Abschluss werden die Ergebnisse zusammengefasst und im Rahmen eines Ausblicks - sofern das erforderlich erscheint - bewertet (D.).
Verbände sind - meist als rechtsfähige Vereine - organisierte Zu- sammenschlüsse von natürlichen oder juristischen Personen zum Zweck der gemeinsamen Interessensvertretung.12 Im Naturschutz- recht wird statt dem früher verwendeten Verbandsbegriff seit der Neu- fassung des BNatSchG der Begriff des Vereins verwendet. Insofern wird im Rahmen dieser Arbeit bei der Untersuchung naturschutzrecht- licher Bestimmungen ebenfalls der Vereinsbegriff verwendet, auch wenn landesrechtliche Regelungen diese Umstellung teilweise nicht vorgenommen haben. Der Begriff der Umweltschutzverbände be- zeichnet die Verbände, die Vereinigungen zur Förderung des Umwelt- schutzes i.S.d. UVPG sind (§ 2 VI S. 2 letzter TS UVPG) (fortan Umweltschutzverbände).Die ÖB-RL und die AK sprechen allgemei- ner von Nichtregierungsorganisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen. Soweit diese weite Bezeichnung verwendet werden soll wird fortan der Begriff der Umweltschutz-NGOs benutzt.
Mitwirkung im Verwaltungsrecht ist in drei Formen vorgesehen: Dem Erfordernis der Einverständnis, dem Benehmen und der Anhörung als schwächste Form der Mitwirkung13. Von Interesse sind Regelungen, die diese Rechte explizit Verbänden i.S.d. Punkt A.III.1. zugestehen und nicht automatisch jedermann.
Als Verbandsklage im Sinne dieser Arbeit ist die Klage der juristi- schen Person Verband, zur Durchsetzung von eigenen Rechten mit Zielrichtung Umweltschutz oder Rechten zum Schutze der Umwelt zu verstehen.
Eine Mitwirkung von Verbänden ist Ausdruck des Kooperationsprinzips im Umweltrecht14. Sie ist nicht zentral, sondern in den einzelnen Gesetzen geregelt15. Mitwirkungsrechte für Verbände im Umweltrecht ergeben sich aus den nationalen Gesetzen (I.) und u.U. aus internationalem und EG-Recht (II.). Außerdem gibt es Mitwirkungsrechte bei Verfahren auf Ebene der EG (III.).
Mitwirkungsrechte für Verbände gibt es im BNatSchG (1.), in den Landesnaturschutzgesetzen (2.) und im Rahmen im UVPG. Die Mit- wirkungsrechte des BImSchG und des BauGB gelten für Jedermann und sind in dieser Arbeit nicht von Interesse (3.). Aus dem Verfas- sungsrecht kann kein Mitwirkungsrecht abgeleitet werden16.
Nach den Regelungen der §§ 58, 59, 60 BNatschG haben die vom BMU (nach § 59 BNatSchG) anerkannten rechtsfähigen Vereine ein subjektiv-öffentliches Recht17 auf Mitwirkung in Form der Anhörung und ein Recht auf Einsichtsnahme in Sachverständigengutachten (§ 58 I 1.HS BNatSchG) in den Fällen des § 58 I Nr.1-3 BNatSchG. Die von den Landesbehörden (nach Landesrecht i.V.m. § 60 I BNatSchG) an- erkannten Vereine in den Fällen des § 58 I Nr.2 und3 BNatSchG.
Das BNatSchG stellt in durch § 60 II BNatSchG Mindeststandards für die Umsetzung der Mitwirkungsrechte in den Bundesländern auf18. Zum derzeitigen Stand siehe Schrader 19 .
Mitwirkungsrechte für Verbände aus anderen Rechtsvorschriften bleiben unberührt (§ 58 II S.2 BNatSchG).
Mitwirkungsrechte für Verbände ergeben sich bei der Umweltverträg- lichkeitsprüfung und der strategischen Umweltprüfung aus dem UVPG. Dieses wurde mit seiner Novellierung 200520 an die Beteili- gungserfordernisse der Richtlinie 2003/35/EG (ÖB-RL) angepasst. Gem. §§ 9 I UVPG steht der Öffentlichkeit (S.1) ein Anhörungsrecht auf Grund des § 6 UVPG zu den Umweltauswirkungen des Vorhabens zu. Ein Einwendungsrecht hat dagegen nur die betroffene Öffentlich- keit (§ 9 I S.2 UVPG). Zu dieser zählen explizit auch Vereinigungen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und deren satzungsmäßiger Aufgabenbereich berührt ist (§ 2 VI S.2 Hs.2 UVPG)21. Da die Um- weltverträglichkeitsprüfung ein unselbstständiger Teil des verwal- tungsbehördlichen Verfahrens ist (§ 2 I UVPG), steht den Umwelt- schutzverbänden ein Mitwirkungsrecht bei allen UVP-pflichtigen Vorhaben zu.
Außerdem steht der betroffenen Öffentlichkeit im Rahmen der strate- gischen Umweltprüfung für Pläne und Programme ebenfalls ein dem § 9 UVPG entsprechendes Mitwirkungsrecht zu (§ 14i UVPG).
Unter den Begriff der Vereinigungen, die sich für den Umweltschutz einsetzen (§2 VI S.2 Hs.2 UVPG), fällt aber eine fast erdrückende Anzahl22 zur Mitwirkung Berechtigter. Es ist ersichtlich, dass das Mitwirkungsverfahren von Verbänden nicht in ähnlichem Rahmen wie das Mitwirkungsverfahren i.S.d. BNatschG23 ablaufen kann. Dem hat der Gesetzgeber mit dem Verweis auf ein Mitwirkungsverfahren gem. § 73 III, IV-VII VwVfG Rechnung getragen.
III. Verbandsmitwirkungsrechte aus der AK
Die AK wurde am 25.06.1998 als völkerrechtlicher Vertrag im däni- schen Århus unterzeichnet. Sie ist am 30.10.2001 in Kraft getreten. Ihr Kern besteht aus drei „Säulen“. Die erste Säule (Art. 4 AK) schreibt die Ermöglichung des Zugangs zu Informationen vor, die zweite Säule (Art. 6 AK) verpflichtet zur Sicherstellung der Öffentlichkeitsbeteili- gung und die dritte Säule (Art. 9 AK) bedingt Normen, die den allge- meinen Zugang zu den Gerichten in Umweltangelegenheiten ermögli- chen.24 Allerdings entfalten sich die Wirkungen der AK als völker- rechtlicher Vertrag unstreitig nur zwischen den Vertragsschließen- den25. Ein Entwurf zu einem Vertragsgesetz26, durch welches subjek- tive Rechte zur Mitwirkung von Verbänden aus der AK entstehen könnten27, befindet sich derzeit im Gesetzgebungsprozess. Daher be- stehen de lege lata keine weiteren Mitwirkungsrechte für Verbände aus der AK.28 Sie ist jedoch als die Vereinbarung, zu deren Umset- zung die ÖB-RL erlassen wurde, als Auslegungshilfe heranzuziehen.
IV. Mitwirkungsrechte aus europarechtlichen Verpflichtungen
Die EG hat die AK ebenfalls unterzeichnet und zur Umsetzung der Vorgaben der Öffentlichkeitsbeteiligung die ÖB-RL und die Richtli- nie 2001/42/EG29 (SUP-RL) erlassen. Letztere wurde mit dem SUPG30 bereits in nationales Recht umgesetzt. Eine Änderung der SUP-RL durch die später erlassene ÖB-RL bzgl. der Öffentlichkeitsbeteiligung ist nicht erfolgt (Art. 2 V ÖB-RL).
Auf Grund des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung benötigt die EG, um tätig zu werden, einen Kompetenztitel31. Die ÖB-RL stützt sich dabei auf den Kompetenztitel aus Art. 175 EGV. Art. 175 EGV erfasst den Vollzug des EG-Umweltrechts und darin auch den Bereich der Beteiligung Dritter am Verwaltungsverfahren32. Daher hat die EG die Kompetenz zum Erlass der Mitwirkungsvorschriften.
Die ÖB-RL macht u.a. die Vorgaben der zweiten Säule der AK nun- mehr zur Umsetzung verbindlich. Da für die ÖB-RL die Umsetzungs- frist abgelaufen ist, hat das zwei Folgen: Zum einen darf innerstaatli- ches Recht dem Richtlinienrecht nicht entgegenstehen, es muss also richtlinienkonform ausgelegt werden. Zum anderen kommt eine un- mittelbare Wirkung einzelner Richtlinienbestimmungen in Betracht.33
Die inhaltsgleiche oder weitergehende Form der Mitwirkung von Vereinen bleibt nach § 58 II S.2 BNatSchG unberührt. Damit steht das BNatSchG dem Richtlinienrecht nicht entgegen.
Durch die Art. 3 und Art. 4 ÖB-RL wurden aber auch Mitwirkungsvorschriften in die UVP-RL und die IVU-RL übernommen. Teilweise wurden diese bereits umgesetzt.
Trotzdem könnte nationales Recht diesen Vorgaben noch widerspre- chen. Die Mitwirkung muss „frühzeitig“ erfolgen (Art. 3 Nr. 4 IV ÖB- RL). Eine „frühzeitige“ Mitwirkung der Öffentlichkeit ist im nationa- len Recht lediglich in § 3 BauGB vorgesehen. Im Rahmen der UVP kann die Mitwirkung der Öffentlichkeit nach Auslegung der Unterla- gen des Trägerverfahrens erfolgen (§ 9 I UVPG). Die Mitwirkung im UVP-Verfahren soll zu einem Zeitpunkt erfolgen, wenn alle Optionen noch offen stehen und bevor die Entscheidung über die Genehmigung getroffen wurde (Art. 3 Nr.4 IV ÖB-RL). Die formale Interpretation, eine Mitwirkung habe lediglich vor der Genehmigungsentscheidung zu erfolgen, wäre sinnentleert. Denn eine Mitwirkung, nachdem die Genehmigungsentscheidung getroffen wurde, ist überflüssig, wenn sie keinen Einfluss mehr auf die Entscheidung nehmen kann.34 Sinn und Zweck der frühzeitigen Mitwirkung ist es, dem Bürger die reale Chance zu geben, auf Lösungen und Alternativen Einfluss zu nehmen35. Das entspricht mithin dem Wortlaut des Art.3 Nr. 4 IV ÖB- RL. Die Möglichkeit zur effektiven Mitwirkung muss daher gegeben sein, solange in informellen Konsultationen zwischen Behörden und Antragstellern noch keine wesentlichen Entscheidungen getroffen sind36. Dies ist im UVPG bislang nicht geregelt. Nach den Regelungen des UVPG kann eine Mitwirkung der Umweltschutzverbände immer erst dann erfolgen, wenn sämtliche entscheidungserheblichen Unterla- gen des Trägerverfahrens bei der zuständigen Behörde vorliegen und ausgelegt wurden. Die Behörde hat wegen des Verweises auf § 73 III VwVfG zudem drei Wochen Zeit, bis sie die Unterlagen auslegen muss. Die Vorschriften des UVPG über den Zeitpunkt der Mitwirkung sind unzureichend. Die Mitwirkung muss beginnen können solange zwar das Vorhaben bekannt ist, Entscheidungen aber noch nicht ge- troffen sind. Hier bleibt das deutsche Recht hinter den europäischen Vorgaben zurück, eine Auslegung ist gegen den klaren Wortlaut des § 73 VwVfG nicht möglich.
Die betroffene Öffentlichkeit muss zudem die Möglichkeit bekom- men, sich „effektiv“ zu beteiligen (Art.3 Nr.4 IV ÖB-RL und Anhang II ÖB-RL). Dafür muss ihr ausreichend Zeit zur effektiven Vorberei- tung eingeräumt werden (Art. 3 Nr. 4 VI und Anhang II ÖB-RL). Was ein ausreichender Zeitrahmen ist, wird weder von der ÖB-RL noch von der AK konkretisiert. Bedacht werden muss aber die Tatsache, dass Umweltverbände zumeist aus ehrenamtlichen Mitgliedern beste- hen, und die zu bewertende Materie in den meisten Fällen komplex ist37. Daher ist Fishan zuzustimmen, dass es schwerlich mit den Zielen einer effektiven Verbandsmitwirkung zu vereinen wäre, einen Zeit- rahmen zu wählen, der kleiner ist als der für das Beteiligungsverfah- ren übliche Zeitrahmen von einem Monat, in dem die Auslage der Unterlagen erfolgt, und anschließender zwei Wochen, um Stellung- nahmen abzugeben38. Dem entspricht das Anhörungsverfahren gemäß der § 73 III, IV-VII VwVfG. Die Regelungen sind insoweit richtli- nienkonform.
2. Unmittelbare Wirkung der nicht oder nicht ausreichend umgesetzten Bestimmungen
Einzelne, nach Ablauf der Umsetzungsfrist nicht oder nicht vollstän- dig umgesetzte, Bestimmungen einer Richtlinie können nach ständiger und vom BVerfG gebilligter39 Rechtsprechung des EuGH auch gegen den Wortlaut des Art. 249 III EGV unmittelbare Wirkung erzeugen40. Dafür muss die fragliche Richtlinienbestimmung hinreichend be- stimmt und inhaltlich unbedingt sein41. Die Bestimmungen der ÖB- RL sind hinreichend bestimmt und inhaltlich unbedingt, wenn ihnen eine konkrete Handlungs- oder Unterlassungspflicht für den Mitglied- staat entnommen werden kann, sie nicht unter einem Vorbehalt oder einer Bedingung stehen und keiner weiterer Ausführungsmaßnahmen bedürfen42.
Den Mitgliedstaaten wird auferlegt, die Öffentlichkeit frühzeitig und effektiv an der Vorbereitung, Änderung oder Überarbeitung von Plä- nen und Programmen zu beteiligen, die in Anhang I ÖB-RL genannt sind (Art. 2 ÖB-RL). Weiter konkretisiert werden die Mitwirkungs- rechte (Art. 2 II S.2 ÖB-RL). Eine konkrete Handlungspflicht der Mitgliedstaaten zur Einführung von Mitwirkungsrechten ist dem zu entnehmen. Fraglich ist jedoch die inhaltliche Unbedingtheit bezüg- lich der Gestaltungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten hinsichtlich des Begriffes „Öffentlichkeit“. Der Kreis der Personen, die sich auf eine Bestimmungen berufen können, muss jedenfalls hinreichend bestimmt sein43. Zu der Öffentlichkeit, welche ein Mitwirkungsrecht hat, wer- den auf jeden Fall Organisationen gezählt, die sich für den Umweltschutz einsetzen. Jedoch gilt dies nur insoweit, als dass die Umweltschutz-NGOs alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen (Art. 2 III S.1 ÖB-RL). Mit der Handhabe der Schaffung innerstaatlicher Voraussetzungen kann der Gesetzgeber auch Umweltschutz-NGOs von der Möglichkeit der Mitwirkung ausnehmen. Damit wäre eine Unbedingtheit der Vorschrift über den zu beteiligenden Personenkreis nicht mehr gegeben44.
Allerdings hat der EuGH klargestellt: Der Mitgliedstaat kann sich auch in einem Fall, in dem er seinen Ermessensspielraum nicht ausgeschöpft hat, nicht auf die Unwirksamkeit der Bestimmung berufen, wenn das Ermessen nicht zwangsläufig genutzt werden muss, sondern lediglich Eventualcharakter hat.45
Angelehnt an diese Entscheidung erfordert der Terminus der gelten- den Voraussetzungen gerade nicht die Schaffung solcher Vorausset- zungen durch den Gesetzgeber des Mitgliedstaates.46 Die ÖB-RL knüpft an bestehende oder nicht bestehende innerstaatliche Vorausset- zungen an47. In der selben Entscheidung hat der EuGH den nationalen Behörden die Pflicht auferlegt, „nach dem Gemeinschaftsrecht und unter der Kontrolle der nationalen Gerichte, insbesondere unter Be- rücksichtigung der Praxis der zuständigen Verwaltung in ähnlichen Fällen zu bestimmen“48 wie nationale oder regionale Vorschriften zu nutzen sind, um die Anwendung des nicht umgesetzten Richtlinien- rechts sinnvoll zu ergänzen.
Indes wird davon ausgegangen, dass unter diesen innerstaatlichen Vorschriften die Anerkennungsvoraussetzungen der § 58, 60 BNatSchG zu verstanden werden können49. Allerdings sollte bezüg- lich der Mitwirkungsrechte im Sinne der ÖB-RL darüber hinausge- gangen werden. Der Gesetzgeber hat die Mitwirkungsbestimmungen der Art. 3 I ÖB-RL bereits teilweise in das neue UVPG eingearbeitet und ist dabei - in Hinsicht auf die betroffene Öffentlichkeit, zu wel- cher im Sinne der ÖB-RL ebenfalls die Umweltschutz-NGOs zählen, bewusst50 weit über die Bestimmungen der §§ 58, 60 BNatSchG hi- nausgegangen. Daher sind sehr „ähnliche Fälle“, den Kreis der zur Mitwirkung berechtigter Umweltschutz-NGOs und das Verfahren der Mitwirkung nach den Bestimmungen der ÖB-RL regelnd, bereits im deutschen Recht vorhanden. Eine Bedienung ihrer ist geboten.
Da die Möglichkeit besteht, die Träger dieses Mitwirkungsrechts nach der ÖB-RL zu bestimmen und das Verfahren nach innerstaatli- chem Recht anzuwenden, bedarf die Richtlinienbestimmung auch kei- ner weiteren Ausführungsmaßnahmen51. Daher gewährt Art. 2 i.V.m. Anhang I ÖB-RL Vereinigungen, zur Förderung des Umweltschutzes, deren satzungsmäßiger Aufgabenbereich berührt ist (§ 2 VI S. 2 UVPG), also Umweltschutzverbänden, ein unmittelbar wirksames Mitwirkungsrecht im Umfang der § 73 III, VI-VIII VwVfG.
Art. 3 Nr. 4 ÖB-RL ist ebenfalls nicht in nationales Recht umgesetzt. Ihm lässt sich insbesondere bzgl. des Zeitpunkts, wann Öffentlich- keitsbeteiligung zu erfolgen hat (siehe Punkt B.III.1.), und bzgl. der Tatsache, welche Informationen zur Verfügung gestellt werden müs- sen, eine Handlungspflicht des Staates entnehmen. Er ist zudem hin- reichend bestimmt, da die Mitwirkungsrechte im Bezug auf die betrof- fene Öffentlichkeit gewährt werden müssen. Die betroffene Öffent- lichkeit ist durch das UVPG bereits definiert (§2 VI S.2 UVPG). Da- her erzeugen die o.g. Bestimmungen des Art. 3 Nr. 4 ÖB-RL unmit- telbare Wirkung für das Mitwirkungsrecht für Umweltschutzverbände im Rahmen der UVP.
Art. 4 i.V.m. Anhang II ÖB-RL bedingt gerade nicht die frühzeitige Mitwirkung der Umweltschutzverbände solange alle Optionen noch offen sind. Zwar ist dies vor dem Hintergrund der eindeutigen Forde- rung des Art. 6 IV AK bedauerlich, doch entwickelt es Mangels Um- setzung durch den Gemeinschaftsgesetzgeber keine Direktwirkung.
1 So der gleichnamige Aufsatztitel Nebelsieck/Schrotz, ZUR 2003 122.
2 Pressemitteilung des BMU Nr. 241/06 vom 22.09.2006.
3 Statt vieler vgl. Lübbe-Wolff, NuR 1993 217ff.; Lorenz, UPR 1991 253 ff.
4 BVerwGE 104, 367, 371; Wilrich, DVBl. 2002 872, 873 m.w.N..
5 BVerwGE 105 348, 350.
6 BVerwGE 105 348, 350f..
7 Schrader, UPR 2006 205.
8 Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und Zugang zu den Gerichten in Umweltangelegenhei- ten.
9 ABlEG Nr. L 157 vom 26.05.2003 S.17.
10 Gellermann, NVwZ 2006 7.
11 Dazu Wilrich, Verbandsbeteiligung S. 86 ff.
12 Vgl. Tilch/Arloth, Stichwort: Verbände.
13 Vgl. Tilch/Arloth, Stichwort: Mitwirkung anderer im Verwaltungsrecht.
14 Wilrich, Verbandsbeteiligung S.49.
15 Vgl. Tilch/Arloth, Stichwort: Mitwirkung anderer im Verwaltungsrecht.
16 Vgl. Wilrich, Verbandsbeteiligung S. 38-41.
17 zu § 29 BNatschG a.F. BVerwGE 87 62, 69; Wilrich, DVBl. 2002 872, 872.
18 Marzik/Wilrich -BNatSchG, Vor § 58 Rn.1.
19 Vgl. Schrader, UPR 2006 205.
20 BGBl. I 2005 S. 1757.
21 Vgl. Peters/Balla -UVPG § 2 Rn. 66.
22 Beispiele bei Schrader, UPR 2006 205, 209 m.w.N..
23 Vgl. zum Umfang Gassner -BNatSchG/ Gassner, § 58 Rn. 11ff.
24 Statt vieler v.Danwitz, NVwZ 2004 272, 275; Schrader, UPR 2006 205, 206.
25 Daher auch die Ablehnung der Direktwirkung von Verbandsklagerechten aus der AK durch das VG Berlin, Urteil vom 6.5.2004, NuR 2005 126, 127.
26 http://www.bmu.de/files/gesetze_verordnungen/bmu- downloads/application/pdf/gesetzentwurf_aarhus.pdf (19.09.2006 14:39 Uhr).
27 Vgl. Jarass/Pieroth -GG/ Jarass, Art. 59 Rn. 16 ff..
28 Im Bezug auf Klagerechte und die AK vgl. Durner, ZUR 2005 285, 288; auch Nebelsieck/Schrotz, ZUR 2006 122, 123.
29 ABlEG Nr. L 197 vom 21.07.2001 S. 30.
30 BGBl. I 2005 S.1746.
31 Schulze/Zuleeg -EuR/ König § 2 Rn. 3.
32 Streinz -EGV/ Kahl, Art. 175 Rn. 54.
33 Schulze/Zuleeg -EuR/ König § 2 Rn. 45f.
34 Vgl. Fishan, ZUR 2004 136, 139.
35 Fishan, ZUR 2004 136, 138f..
36 Dass das meist der Fall ist vgl. Ekardt/Pöhlmann, ThürVbl. 2005, 252, 254.
37 Wie auch beim Mitwirkungsverfahren des BNatSchG vgl. Gassner BNatSchG/ Gassner, § 58 Rn. 16.
38 So auch Fishan, ZUR 2004 136, 138.
39 BVerfGE, 75 223, 242f..
40 Schulze/Zuleeg -EuR/ König, § 2 Rn. 45ff..
41 Vgl. EuGH, Rs. 51/76, Slg. 1977 113 f (Nederlandse Ondernemingen); EuGH Rs. 148/78, Slg. 1979 1629, 1630 f. (Ratti).
42 Vgl. Schulze/Zuleeg -EuR/ König § 2 Rn. 47.
43 Jarass, NJW 1990 2420, 2422.
44 Im Bezug auf die „innerstaatlichen Voraussetzungen“ vgl. : Durner, ZUR 2005 285, 289; dem zustimmend Alleweldt, DÖV 2006 621, 630.
45 EuGH, Rs. C-141/00, Slg. 2002 6833 Rn. 54-61.
46 So auch Gellermann, NVwZ 2006 7, 13.
47 Gellermann, NVwZ 2006 7, 13.
48 EuGH, Rs. C-141/00, Slg. 2002 6833 Rn. 57.
49 Gellermann, NVwZ 2006 7, 13; Durner, ZUR 2005 285, 289.
50 Begründung BR-Drs. 588/04 zu § 2 VI UVPG.
51 a.A. Alleweldt, DÖV 2006 621, 630.
9783638020015
v83079
Verbandsmitwirkung Verbandsklage Umweltrecht Seminar Aktuelle Rechtsfragen Planungsrecht Wirtschaftsrecht
Simon Hechinger (Autor)
Die Novelle des Umweltrechtsbehelfsgesetzes im Jahre 2017. Inhalt und Bewertung am Maßstab des Europa- und Völkerrechts
Globale Gerechtigkeit: eine kritische Theorie abseits von Partikularismus und Kosmopolitismus
Die Identitätsfeststellung zur Gefahrenabwehr nach §4 PolDVG

References: Art. 2
 Art. 3
 Art. 4
 § 69
 Art. 10
 Art. 15
 EuGH 
 § 59
 § 58
 § 60
 § 58
 § 60
 § 6
 § 9
 § 73
de lege lata
 Art. 175
 Art. 175
 § 58
 Art. 3
 Art. 4
 § 3
 Art.3
 § 73
 § 73
 § 73
 EuGH 
 Art. 249
 EuGH 
 EuGH 
 § 58
 Art. 3
 Art. 2
 § 73

Art. 3
 Art. 3

Art. 4
 Art. 6
 § 29
 § 58
 § 2
 § 58
 Art. 59
 § 2
 Art. 175
 § 2
 § 58
 § 2
 EuGH 
 § 2
 § 2
 §4