Source: http://docplayer.org/711047-Quo-vadis-beschaffung-eine-bestandsaufnahme-der-sozial-verantwortlichen-oeffentlichen-beschaffung-reformen-spielraeume-vorreiter.html
Timestamp: 2018-02-19 04:22:27+00:00

Document:
Quo Vadis, Beschaffung? Eine Bestandsaufnahme der sozial verantwortlichen öffentlichen Beschaffung: Reformen, Spielräume, Vorreiter - PDF
Download "Quo Vadis, Beschaffung? Eine Bestandsaufnahme der sozial verantwortlichen öffentlichen Beschaffung: Reformen, Spielräume, Vorreiter"
Silke Laura Dunkle
1 Komplett überarbeitete Neuauflage Quo Vadis, Beschaffung? Eine Bestandsaufnahme der sozial verantwortlichen öffentlichen Beschaffung: Reformen, Spielräume, Vorreiter
2 Impressum Herausgeber: Christliche Initiative Romero e.v. (CIR) Breul Münster Weltwirtschaft, Ökologie & Entwicklung WEED e.v. Eldenaer Straße Berlin Netzwerk für Unternehmensverantwortung (CorA) Heike Drillisch - Koordinatorin - c/o Germanwatch Stresemannstr Berlin Redaktion: Johanna Fincke (CIR), Juliane Kühnrich (WEED) Lektorat: Annette Spitzmesser - Text. Ton. Konzeption. Layout: WARENFORM kommunizieren und gestalten Druck: Druckerei Kleyer, Münster Schutzgebühr: 2 Euro Bildnachweis: Titelbild: Textilfabriken in Kambodscha - Bopha Poav Rechtevermerk: picture-alliance / dpa, Fotografin: Christiane Oelrich Berlin und Münster, Dezember 2014 Diese Publikation wurde mit finanzieller Unterstützung der Landesstelle für Entwicklungszusammenarbeit (LEZ) bei der Berliner Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Forschung und mit finanzieller Unterstützung der Europäischen Union hergestellt. Die Inhalte liegen in der alleinigen Verantwortung der Herausgeber und können unter keinen Umständen als Standpunkt der Geldgeber angesehen werden.
3 Inhalt Vorwort...4 Juliane Kühnrich und Johanna Fincke Spielräume nutzen! Die neue EU-Vergaberichtlinie schafft Anreize für eine faire Beschaffung... 6 Dr. Thorsten Schulten Landesspezifische Mindestlohnvorgaben im Vergabegesetz Warum es trotz der Einführung eines allgemeinen Mindestlohns Sinn macht, daran festzuhalten Johanna Fincke FAIRgabe auf Landesebene: von der Ausnahme zum bundesweiten Trend und zurück...18 Johanna Fincke, Angela Schmitz, Katharina Strauß Erklären, Überprüfen, Verifizieren: Verankerung sozialer Kriterien in Vergabeverfahren in der Praxis Juliane Kühnrich und Johanna Fincke Soziale Kriterien in der Kommunikation mit Unternehmen Annelie Evermann Electronics Watch: Monitoring- und Reformprogramm für sozial verantwortliche IT-Beschaffung Juliane Kühnrich und Johanna Fincke Vorreiter für nachhaltige Beschaffung von mutigen und engagierten Kommunen Literatur Quo Vadis? Anhang I Synopse zum Stand der ILO-Kernarbeitsnormen in den Tariftreue- und Vergabegesetze in den Bundesländern Anhang II Bewertung der Einhaltung von sozialen Kriterien... 54
4 Vorwort Als im Jahr 2010 die erste Auflage von Quo Vadis, Beschaffung? erschien, herrschte bei den NGOs Aufbruchstimmung, denn hinsichtlich der sozial verantwortlichen Beschaffung bewegte sich zu dieser Zeit Einiges in Deutschland. Es wurden viele fortschrittliche Vergabegesetze verabschiedet. Außerdem bildeten sich FAIRgabe-Bündnisse auf Länderebene und Steuerungsgruppen auf kommunaler Ebene, in denen Politik und Zivilgesellschaft ihre Zusammenarbeit starteten. Das Thema sozial verantwortliche Beschaffung war noch relativ neu. Inzwischen ist die Botschaft im Mainstream angekommen und die ILO-Kernarbeitsnormen gelten nicht länger als vergabefremde Kriterien. Bestätigt wird diese Tendenz durch die neue EU-Vergaberichtlinie, die arbeits-, umwelt- und menschenrechtliche Normen zu allgemeinen Vergaberechtsgrundsätzen aufwertet. Auch die kompromisslose Blockadehaltung, die der Bund bis 2010 zum Thema sozial verantwortliche Beschaffung einnahm, bröckelt endlich. So wurden verschiedene Initiativen gegründet, die die sozial und ökologisch verantwortliche Beschaffung unterstützen und begleiten sollen. Der Bund wird endlich aktiv 2010 wurde von der Bundesregierung das Maßnahmenprogramm Nachhaltigkeit verabschiedet, das sich ausdrücklich für eine Stärkung der nachhaltigen öffentlichen Beschaffung vor allem durch anspruchsvolle Verfahren für einzelne Produktbereiche und ergänzende Maßnahmen einsetzt. Zwei Jahre später, im Jahr 2012, wurde die Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung (KNB) gegründet, die organisatorisch dem Bundesministerium des Innern (BMI) zugeordnet ist. Sie soll gezielt Bedarfsträger und Beschaffungsstellen bei Bund, Ländern und Kommunen informieren und beraten. Auf Bundesebene hat sich zudem im Rahmen der beim Bundesministerium für Wirtschaft (BMWi) angesiedelten Allianz für nachhaltige Beschaffung eine Unterarbeitsgruppe Sozialstandards gegründet. Sie setzt sich für eine bessere Umsetzung der sozial verantwortlichen Beschaffung ein und wird vom Bundesministerium für Entwicklungszusammenarbeit (BMZ) und der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) geleitet. Inwieweit diese punktuellen Maßnahmen des Bundes dazu beitragen, die Umstellung auf eine ökologische und faire Beschaffung strukturell voranzutreiben, bleibt abzuwarten. In der täglichen Praxis scheint der Einfluss der Vergabegesetze auf Länderebene und das Engagement einzelner Best Practice Kommunen sehr viel wirkungsvoller. Spannend bleibt, ob der Bund im Rahmen der Umsetzung der EU-Vergaberichtlinien ins deutsche Recht endlich einen großen, systematischen Aktionsplan für sozial-ökologische Beschaffung entwirft. 4 Vorwort QUO VADIS, BESCHAFFUNG?
5 Foto: Christliche Initiative Romero Theorie und Praxis Je mehr ambitionierte Gesetze, Vorgaben und Initiativen geschaffen oder Versuche unternommen werden, die ILO-Kernarbeitsnormen und den Fairen Handel rechtssicher und sinnvoll in der öffentlichen Beschaffung zu verankern, umso deutlicher werden allerdings auch die Probleme bei der praktischen Anwendung. Hier steckt oft der Teufel im Detail und die praktischen Herausforderungen werden von den ewig Gestrigen nicht selten politisch instrumentalisiert. Zwar stellen sie nicht die Kriterien an sich in Frage, aber doch die Verantwortung der öffentlichen Hand zur Einhaltung derselben. Unwissen und/ oder Verunsicherung reichen zum Teil so weit, dass bei den neuen Vergabegesetzen auf Landesebene plötzlich von Bürokratiemonstern die Rede ist. Oder es werden mögliche finanzielle Folgebelastungen der Beschlüsse thematisiert, die bisher weder erhoben noch bestätigt wurden. Eben diesen Vorurteilen wollen wir mit der vorliegenden Neuauflage von Quo Vadis, Beschaffung? entgegenwirken. Quo Vadis beantwortet wichtige Fragen Die erste Auflage von Quo Vadis, Beschaffung? ging Fragen zu notwendigen Strukturen für die Umsetzung einer sozial verantwortlichen Beschaffung, einer glaubwürdigen Nachweisführung sowie der Überprüfung von Standards nach. In der Neuauflage geht es darum, die Empfehlungen und Hinweise der ersten Ausgabe auf ihre konkreten, praktischen Auswirkungen hin zu untersuchen. Welche Erfahrungen wurden mit Pilotprojekten mit anspruchsvoller Nachweisführung gemacht? Welche begleitenden Maßnahmen empfehlen sich zur erfolgreichen Umsetzung? Wie können Nachweisführung und die Einhaltung der ILO-Normen auch in den Zuschlagskriterien verankert werden? Welche Alternativen gibt es für Produktgruppen, für die es keine fairen Alternativen gibt? Wie effektiv sind die 14 neuen Vergabegesetze auf Länderebene hinsichtlich der Verbesserung der Arbeitsbedingungen im Süden? Außerdem wird die neue EU-Vergaberichtlinie, auf deren Grundlage nun auch die Beschaffungsregeln in Deutschland überarbeitet werden, im Hinblick auf die sozialen Kriterien analysiert. Und es werden Beispiele aus einigen Städten näher beleuchtet, die sich bewusst entschieden haben, eine sozial verantwortliche Beschaffung in der Praxis voranzutreiben. Dabei gehen wir vor allem der Frage nach, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um sozial verantwortliche Beschaffung nachhaltig in der Kommune zu verankern. Wir wünschen eine spannende und informative Lektüre! Juliane Kühnrich und Johanna Fincke für WEED, CIR und CorA QUO VADIS, BESCHAFFUNG? Vorwort 5
6 Spielräume nutzen! Die neue EU-Vergaberichtlinie schafft Anreize für eine faire Beschaffung. Nach mehr als zwei Jahre währender Verhandlungen und Abstimmungen hat das Europäische Parlament Anfang 2014 die neue Richtlinie zur öffentlichen Beschaffung beschlossen. Welche Bedeutung hat das neue Richtlinien-Paket für eine sozial verantwortliche öffentliche Beschaffung? Gibt es Spielräume und wie können sie genutzt werden? Im Folgenden werden die Neuerungen der neuen EU-Richtlinie für klassische Auftragsvergabe 2014/24/EU, welche die Richtlinie 2004/18/EG ablöst, einer kritischen Überprüfung unterzogen. 1 Juliane Kühnrich, Weltwirtschaft, Ökologie & Entwicklung WEED e.v. Johanna Fincke, Christliche Initiative Romero (CIR) Gliederung 1. Soziale und ökologische Kriterien als gleichwertige Grundsätze der Auftragsvergabe 2. Ausschlussgründe zwingend oder nach Ermessen? 3. Eignungskriterien 4. Der Bezug zum Auftragsgegenstand Anerkennung der sozialen Herkunft eines Produktes 5. Technische Spezifikationen 6. Zuschlagskriterien 7. Auftragsausführungsbedingungen 8. Gütezeichen: Zeigt her eure Siegel! 9. Sozialstandards entlang der gesamten Lieferkette 10. Spielräume ausschöpfen! Die Rolle der Mitgliedsstaaten 11. Fazit 1 Wenn nicht anders gekennzeichnet, beziehen sich in diesem Artikel die Zitate von Rechtstexten auf die neue klassische EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU. Im Januar 2014 hat das Europäische Parlament über die Modernisierung des Vergaberechts abgestimmt. Nach Annahme der Texte durch den Rat der Europäischen Union wurden die Richtlinien 2 als neues geltendes Vergaberecht im Amtsblatt der EU am veröffentlicht und traten am in Kraft. Den Mitgliedstaaten verbleiben nun zwei Jahre bis April 2016, die Richtlinien in nationales Recht umzusetzen. Nach Ablauf der Umsetzungsfrist entfalten die Richtlinien aufgrund ihrer hohen Regelungsdichte gegenüber öffentlichen Auftraggebern unmittelbare Wirkung. Zu den wichtigen Zielen der Vergaberechtsreform gehört die einfachere und rechtssichere Verankerung von sozial- und entwicklungspolitischen Aspekten sowie Aspekten des Umweltschutzes in der öffentlichen Auftragsvergabe. Zudem verfolgt die Europäische 1 Wenn nicht anders gekennzeichnet, beziehen sich in diesem Artikel die Zitate von Rechtstexten auf die neue klassische EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU. 2 Insgesamt wurden drei Richtlinien verabschiedet: die klassische Vergaberichtlinie 2014/24/EU, die Konzessionsrichtlinie 2014/23/EU und die Sektorenrichtlinie 2014/25/EU. Union das Ziel, Vergabeverfahren insgesamt einfacher und flexibler zu gestalten und kleineren und mittleren Unternehmen (KMUs) einen besseren Zugang zu den Vergabeverfahren zu ermöglichen. Öffentliche Aufträge haben in der Europäischen Union ein jährliches Volumen von ungefähr 18 % des Bruttoinlandsproduktes. 3 Allein in Deutschland geben Bund, Länder und Kommunen pro Jahr schätzungsweise rund bis Mrd. Euro für die Beschaffung von Waren und Dienstleistungen aus. Damit ist das öffentliche Auftragswesen auch ein wichtiger Hebel für die Erreichung gesellschaftlicher Ziele, wie Umwelt- und Klimaschutz, aber auch sozialer Ziele wie die Förderung guter Arbeit. Die Beschaffung durch die öffentliche Hand hat das Potenzial, zu verbesserten Arbeitsbedingungen durch ihre Einkaufspolitik beizutragen und Veränderungen zu bewirken. Leider wird dieses Potenzial noch viel zu wenig genutzt. Teilweise bestehen Vorurteile, dass eine sozial-verantwortliche und ökologische Beschaffung zu teuer oder zu kompliziert sei. Oder es fehlt schlichtweg an Kenntnissen über die Möglichkeiten und Potenziale einer veränderten Einkaufspraxis. Dies bestätigen auch die Ergebnisse der Ende 2013 veröffentlichten Studie des Institutes für den öffentlichen Sektor e.v. und der KPMG AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft. 6 Die neue EU-Richtlinie 2014/24 will rechtliche Hürden auf dem Weg zu einer sozial- und ökologisch verantwortlichen Beschaffung abbauen und die Möglichkeiten für eine strategische Ausrichtung der Vergabe erhöhen. 3 Pressemitteilung des Europäischen Parlaments, Öffentliche Auftragsvergabe: Bessere Qualität und mehr Leistung für den Preis vom zuletzt besucht am Beck/Schuster, Institut für den öffentlichen Sektor e.v. (Hrsg.), Studie: Kommunale Beschaffung im Umbruch, 2013, S.2. 6 Beck/Schuster, Institut für den öffentlichen Sektor e.v. (Hrsg.), Studie: Kommunale Beschaffung im Umbruch, Spielräume nutzen! QUO VADIS, BESCHAFFUNG?
7 1. Soziale und ökologische Kriterien als gleichwertige Grundsätze der Auftragsvergabe Eine wesentliche Veränderung gegenüber der alten Richtlinie stellt in der neuen EU-Vergaberichtline die Aufwertung sozialer Kriterien wie der ILO-Kernarbeitsnormen oder der Kriterien des Fairen Handels dar. Denn ökologische und soziale Kriterien werden in der neuen Richtlinie als gleichwertig betrachtet. Zudem enthält die neue EU-Vergaberichtlinie wesentliche Neuerungen in Bezug auf die Grundsätze der Auftragsvergabe. Im europäischen Primärrecht sind Transparenz, Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Verhältnismäßigkeit als Vergabegrundsätze oberhalb der Schwellenwerte festgelegt. Diese allgemeinen Grundsätze finden sich bereits in der alten EU-Richtlinie von 2004 und nun auch wieder in der neuen Richtlinie in Artikel 18 Absatz 1. Darüber hinaus wird in Artikel 18 Absatz 2 der Richtlinie mit Blick auf die Vergabegrundsätze nun erstmals auch ein Bezug zu internationalen Sozial- und Umweltstandards hergestellt: Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Maßnahmen, um dafür zu sorgen, dass die Wirtschaftsteilnehmer bei der Ausführung öffentlicher Aufträge die geltenden umwelt-, sozial- und arbeitsrechtlichen Verpflichtungen einhalten, die durch Rechtsvorschriften der Union, einzelstaatliche Rechtsvorschriften, Tarifverträge oder die in Anhang X 7 aufgeführten internationalen umwelt-, sozial- und arbeitsrechtlichen Vorschriften festgelegt sind. Die Einhaltung arbeits-, sozial- und umweltrechtlicher Verpflichtungen, zu denen auch die ILO-Kernarbeitsnormen im Sinne des Anhangs X der EU-Vergaberichtlinie gehören, wird damit künftig ebenso als vergaberechtlicher Grundsatz anerkannt wie Transparenz, Nichtdiskriminierung und Verhältnismäßigkeit. Diese Gleichrangigkeit führt dazu, dass bei der Auslegung und Umsetzung der EU-Vergaberichtlinie alle Verfahrensgrundsätze des Artikels 18 gleichermaßen zu berücksichtigen sind. xsoziale und ökologische Kriterien werden durch den Artikel 18 Absatz 2 in der neuen Richtlinie zu Vergabegrundsätzen erklärt und müssen bei der Auslegung der EU-Vergaberichtlinie und bei der Durchführung von öffentlichen Auftragsverfahren genauso beachtet werden wie Transparenz, Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Verhältnismäßigkeit. 7 Anhang X enthält internationale Sozial- und Umweltstandards: ILO-Kernarbeitsnormen, Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht, Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung, Stockholmer Übereinkommen über persistente organische Schadstoffe, NEP/FAO-Übereinkommen vom 10. September 1998 über gefährliche Chemikalien. Gefordert bleiben hier jedoch weiterhin die nationalen Gesetzgeber, bei der Umsetzung der Richtlinie entsprechende Maßnahmen zu ergreifen, die dazu beitragen, dass im öffentlichen Auftragswesen soziale und ökologische Kriterien umfassend berücksichtigt werden (Artikel 18 Absatz 2). Eine Möglichkeit ist die Festlegung zwingender Ausschlussgründe. 2. Ausschlussgründe im Rahmen der Eignung - zwingend oder nach Ermessen? Ausschlussgründe spielen im Rahmen eines Vergabeverfahrens eine wichtige Rolle, da sie Anforderungen an Bieter stellen, die unternehmensbezogene Kriterien betreffen. Ausschlussgründe entscheiden darüber welche Bieter überhaupt zu einem Vergabeverfahren zugelassen werden und welche nicht. Da Ausschlussgründe sich auf eine unternehmensbezogene Beurteilung des Bieters beziehen, also unabhängig vom spezifischen Auftrag betrachtet werden, dürfen sie laut Vergaberecht weder in den technischen Spezifikationen noch den Zuschlagskriterien noch den Auftragsausführungsbedingungen aufgenommen werden. Die Möglichkeit, einen Bieter vom Vergabeverfahren wegen des Verstoßes gegen international anerkannte oder einzelstaatliche Sozial- oder Umweltstandards im Sinne von Artikel 18 Absatz 2 auszuschließen, besteht im Rahmen von Artikel 57. Zu den zwingenden Ausschlussgründen nach Artikel 57 Absatz 1 gehört unter anderem die Verurteilung eines Bieters wegen eines Verstoßes gegen das Verbot des Menschenhandels und der Kinderarbeit, 8 wobei die Verurteilung im Zusammenhang mit einer vorhergehenden Auftragsvergabe stehen muss. Der Zusatz, dass ein Bieter wegen der Verletzung internationaler Sozial- und Umweltstandards rechtskräftig verurteilt worden sein muss, macht den Paragraphen praktisch schwierig bzw. bisher noch nicht anwendbar. Denn eine Problematik besteht darin, dass Menschenrechtsverletzungen wie z.b. ausbeuterische Kinderarbeit meistens nicht direkt bei den Unternehmen stattfinden, mit denen die öffentliche Hand einen Vertrag schließt, sondern bei deren Nachunternehmen und Lieferanten. Nach gegenwärtigem Recht haften jedoch die Unternehmen nicht für ihre Zulieferer. 9 Wichtiger ist deswegen Artikel 57 Absatz 4 einzustufen. Dieser Artikel regelt Ausschlussgründe, die nach dem Ermessen der Vergabestelle angewendet werden 8 Artikel 57 Absatz 1 Buchstabe e). 9 Menschen- und Arbeitsrechtsverletzungen finden häufig in internationalen Zulieferketten statt, in deren Rahmen zwar Produkte für ein z.b. deutsches Unternehmen hergestellt werden, die Unternehmen jedoch keinen rechtlichen Bezug zueinander haben. Bekleidung wird z.b. über Sub- und teilweise auch Sub-Subunternehmer bis hin zur Heimarbeit hergestellt. Gegenwärtig bietet das bestehende Recht keine Möglichkeiten, um Unternehmen für die Handlungen und Vergehen ihrer rechtlich eigenständigen Zulieferer zur Verantwortung zu ziehen. Es gibt jedoch zahlreiche Initiativen, die diese durch die Globalisierung entstandene Lücke schließen wollen, wie z.b. ECCJ auf europäischer Ebene oder das CorA-Netzwerk für Unternehmensverantwortung auf Bundesebene (vgl. QUO VADIS, BESCHAFFUNG? Spielräume nutzen! 7
8 dürfen. Im Rahmen von Artikel 57 Absatz 4 besteht die Möglichkeit, einen Bieter vom Vergabeverfahren wegen des Verstoßes gegen die ILO-Kernarbeitsnormen im Sinne von Artikel 18 Absatz 2 und Anhang X der EU-Vergaberichtlinie auszuschließen. Ganz konkret heißt das: Öffentliche Auftraggeber sind nicht dazu verpflichtet, die bereits in Anhang X gelisteten ILO-Kernarbeitsnormen in ihren Ausschreibungsunterlagen zu benennen. Bei einem Verstoß gegen die ILO- Kernarbeitsnormen des Anhangs X können öffentliche Auftraggeber einen Bieter vom weiteren Verfahren ausschließen, wenn sie ihm nachweisen können, dass dieser die ILO-Kernarbeitsnormen im Zusammenhang mit einem vorherigen Vergabeverfahren verletzt hat. Der Beweis für diese Verstöße muss vom öffentlichen Auftraggeber erbracht werden. Dies kann z.b. über öffentliche Studien und Recherchen erfolgen. Momentan regelt Artikel 57 Absatz 4, dass diese Ausschlussgründe nach dem pflichtgemäßen Ermessen der Auftraggeber angewandt werden sollen. Die EU-Vergaberichtlinie eröffnet den Mitgliedstaaten gleichwohl den Spielraum, die Verletzung international und national anerkannter Sozial- und Umweltstandards als zwingenden Ausschlussgrund festzuschreiben. 3. Eignungskriterien Eignungskriterien sind k.o.-kriterien. Sie beschreiben die Befugnis, Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit eines bietenden Unternehmens. Kann ein Unternehmen die Eignungskriterien nicht erfüllen, bedeutet dies einen Ausschluss vom weiteren Vergabeverfahren. Eignungskriterien bieten die Chance, nur die Unternehmen in einem Vergabeverfahren berücksichtigen zu müssen, die nachweislich die vom Auftraggeber geforderten Sozial- und Umweltstandards einhalten. Jedoch sind Regelungen mit unmittelbarem Menschenrechtsoder Umweltbezug für die Eignungsprüfung differenziert zu betrachten. Was Umweltschutzaspekte betrifft, so darf ein Auftraggeber auch zukünftig über die Eignungskriterien sicherstellen, dass ein Bieter, der den Zuschlag erhält, mit Blick auf Umweltschutzaspekte über die notwendigen Kapazitäten sowie die technischen und beruflichen Fähigkeiten zur Ausführung des Auftrags verfügt. 10 Auftraggeber können dazu wie bisher auch die Erfüllung von Normen für das Umweltmanagement 11 heranziehen. Eine Verbindung der Anforderungen mit dem Auftragsgegenstand muss dabei jedoch ebenso gegeben sein wie eine Einhaltung der übrigen europarechtlichen Vergabegrundsätze. Anders als bislang ist die Möglichkeit, eine Zertifizierung nach einem Umweltmanagementsystem zu verlangen, nicht mehr auf die Ausschreibung von Bauund Dienstleistungsaufträgen beschränkt. Auch Lie- ferleistungen können nach der Systematik der neuen Richtlinie einbezogen werden. 12 Für Aspekte, die z.b. die Einhaltung von Arbeitsrechten betreffen, wie die ILO-Kernarbeitsnormen, verhält es sich jedoch schwieriger. Bisher ist es öffentlichen Auftraggebern nicht möglich, als Nachweis für die berufliche und technische Leistungsfähigkeit eines Bieters eine Verpflichtungserklärung des Bieters zur Einhaltung der ILO-Kernarbeitsnormen zu fordern. Nach dem Beschluss des OLG Düsseldorf vom 29. Januar 2014, Az. VII-Verg 28/13, wurde dieses Vorgehen eindeutig als vergaberechtswidrig erklärt. Die Verpflichtungserklärung des Bieters kann dagegen in vergaberechtlich zulässiger Weise als eine Bedingung an die Auftragsausführung in die Auftragsvergabe einbezogen werden. Nach der neuen EU-Vergaberichtlinie ist es nun möglich, als Nachweis für die technische und berufliche Eignung eine Angabe des Bieters zu dem von ihm verwendeten Lieferkettenmanagementsystem 13 zu verlangen. Als zusätzlicher (freiwilliger) Nachweis könnte auch die Mitgliedschaft in einer Multi-Stakeholder-Initiative, wie z. B. der FairWearFoundation (FWF), gefordert werden. xin den Eignungskriterien darf als Nachweis für die technische und berufliche Leistungsfähigkeit des Bieters eine Angabe zum Lieferkettenmanagementsystem eingefordert werden, jedoch nicht die Einhaltung der ILO-Normen in Zusammenhang mit einer Verpflichtungserklärung. Verpflichtungserklärungen gehören immer in die zusätzlichen Auftragsausführungsbedingungen, denn sie sind in die Zukunft gerichtet. Eignungsnachweise nehmen das bisherige Bieterverhalten in den Blick. Grundsätzlich ist jede Angabe zum Lieferkettenmanagement für den Nachweis der beruflichen und technischen Leistungsfähigkeit eines Bieters ausreichend. Die Mitgliedschaft in einer Multi-Stakeholder-Initiative kann nur als zusätzlicher (freiwilliger) Nachweis neben der Angabe des Bieters zum Lieferkettenmanagementsystem verlangt werden. Wird der Auftragsgegenstand so definiert (BeschafferInnen haben das Leistungsbestimmungsrecht!), dass deutlich wird, dass vom Bieter die Einhaltung 10 Artikel 58 Absatz Artikel 62 Absatz Schmidt/Buchmüller/Falke/Schnutenhaus: UBA-Rechtsgutachten Umweltfreundliche öffentliche Beschaffung, Juli 2014, S Anhang XII (Nachweise über Eignungskriterien) Teil II, Buchstabe d). 8 Spielräume nutzen! QUO VADIS, BESCHAFFUNG?
9 Foto: Christliche Initiative Romero bestimmter sozialer Kriterien wie z.b. der ILO-Kernarbeitsnormen gefordert wird, dann können die einzuhaltenden Normen in den technischen Spezifikationen oder den Zuschlagskriterien verankert werden. 4. Der Bezug zum Auftragsgegenstand Anerkennung der sozialen Herkunft eines Produktes Das europäische Vergaberecht ermöglichte zwar schon bisher die Einforderung sozialer und ökologischer Kriterien bei der öffentlichen Beschaffung, allerdings gab es viele Unklarheiten und Unsicherheiten bzgl. der konkreten Umsetzung. Bisher waren nur Kriterien, die sich auf das Produkt und nicht auf den Herstellungsprozess beziehen, vom europäischen Vergaberecht abgedeckt. Kriterien für die Faire Vergabe beziehen sich aber meistens auf den Produktionsprozess. Es ist weder messbar noch einer tragefertigen Uniform anzusehen, ob die Näherinnen einen Arbeitsvertrag ausgehändigt bekommen haben, sich gewerkschaftlich organisieren dürfen oder ob die Uniform durch den Einsatz von Kinder- oder Zwangsarbeit hergestellt wurde. Darauf reagierte die Kommission und erweitert im neuen Vergaberecht die Anforderungen an den erforderlichen Bezug zum Auftragsgegenstand. Ein Bezug zum Auftragsgegenstand ist nach der neuen Richtlinie nun immer dann gegeben, wenn sich die Kriterien in irgendeiner Hinsicht und in irgendeinem Lebenszyklus-Stadium [...auf die zu erbringende Leistung oder Lieferung] beziehen, einschließlich Faktoren, die zusammenhängen mit a) dem spezifischen Prozess der Herstellung oder der Bereitstellung solcher Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen oder des Handels damit oder einem spezifischen Prozess in Bezug auf ein anderes Lebenszyklus-Stadium, auch wenn derartige Faktoren sich nicht auf die materiellen Eigenschaften des Auftragsgegenstandes auswirken. (Artikel 67 (3)) xdie neue Richtlinie erkennt an, dass auch im Endprodukt nicht sichtbare oder materiell nicht feststellbare Faktoren, wie Arbeitsbedingungen bei der Herstellung in der öffentlichen Beschaffung eine Rolle spielen dürfen. xsoziale Standards wie die ILO-Kernarbeitsnormen dürfen nach der neuen EU-Richtlinie sowohl in den Auftragsausführungsbedingungen, den Zuschlagskriterien als auch in den technischen Spezifikationen verankert werden. Der Bezug zum Auftragsgegenstand wird weiter gefasst, als dies bisher der Fall war. BeschafferInnen wird dadurch erleichtert, von ihrem Leistungsbestimmungsrecht also der Definition des Auftragsgegenstandes Gebrauch zu machen und Güter zu beschaffen, die bestimmte Sozial- und Umweltstandards erfüllen. QUO VADIS, BESCHAFFUNG? Spielräume nutzen! 9
10 Die eindeutige Klarstellung in der Richtlinie, dass auch Dinge, die sich nicht auf die materielle Eigenschaft eines Produktes auswirken in Betracht gezogen werden können, lässt den logischen Schluss zu, dass nun in der neuen Richtlinie nicht-sichtbare Eigenschaften bzw. die soziale Herkunft eines Produktes erstmals auch als technische Spezifikation anerkannt werden. 5. Technische Spezifikationen Nach der bisher geltenden Rechtslage ging man davon aus, dass soziale Kriterien, die sich auf den Produktionsprozess beziehen, nur als Auftragsausführungsbedingungen für den Auftrag berücksichtigt werden können, nicht aber als Zuschlagskriterium oder als technische Spezifikation. 14 Die neue EU-Richtlinie schafft nun insgesamt mehr Klarheit. In Artikel 43 heißt es, dass umweltbezogene, soziale oder sonstige Merkmale [ ] in den technischen Spezifikationen, den Zuschlagskriterien oder den Auftragsausführungsbestimmungen verlangt werden können. Mit der Anerkennung der Berücksichtigung der sozialen Herkunft eines Produktes in den technischen Spezifikationen geht die neue EU-Richtlinie einen Schritt weiter als die bisherige Rechtsprechung durch den EuGH im Nord-Holland-Fall. Klar formuliert heißt es in der Richtlinie: Technische Spezifikationen können sich auf die [...] Produktionsprozesse und -methoden in jeder Phase des Lebenszyklus der Lieferung oder der Dienstleistung 15 beziehen. Zum Lebenszyklus eines Produktes gehören die Entwicklung, die Produktion, der Handel und die damit verbundenen Bedingungen [ ]. 16 Mit den weitgehenden Anforderungen an die Auftragsbezogenheit und der Möglichkeit, in den technischen Spezifikationen Anforderungen an den gesamten Lebenszyklus des Auftragsgegenstands zu stellen, dürfen mit der neuen EU-Richtlinie z.b. auch Merkmale des Fairen Handels 17 in den technischen Spezifikationen aufgenommen werden. Zudem erlaubt die neue EU-Richtlinie technische Spezifikationen so zu formulieren, dass durch sie Nachhaltigkeitsziele erreicht werden können. 18 Wichtig bleiben 14 Im Urteil des EuGH vom 10. Mai 2012, Rs. C-368/10 zum North-Holland-Case wurde zwar bereits 2012 erstmals zu Gunsten von Fairtrade-Kriterien entschieden, dass es zulässig sei, diese als Zuschlagskriterien zu werten, in der alten Richtlinie spiegelte sich dies jedoch noch nicht ausdrücklich wider. Die Zulässigkeit der Einbindung sozialer bzw. von Fairtrade-Kriterien in den technischen Spezifikationen hatte der EuGH in der Urteilsbegründung offen gelassen. Die neue EU-Vergaberichtlinie stellt nun jedoch klar, dass soziale Kriterien Eingang in technische Spezifikationen finden können. 15 Anhang VII Ziffer 1a). 16 Artikel 2 Absatz 1 Nummer Fairer Handel ist bisher kein rechtlich geschützter Begriff. Im Jahr 2006 hat das Europäische Parlament eine Resolution (A6-0207/2006) verabschiedet, in der sie wichtige Merkmale des Fairen Handels benennt. Dies sind unter anderem: ein fairer Preis, der einen fairen Lohn garantiert, welcher die Kosten der nachhaltigen Erzeugung und die Lebenshaltungskosten deckt; langfristige, stabile Beziehungen zu den Erzeugern und Beteiligung der Erzeuger an der Festlegung der Fairtrade-Standards; Transparenz und Rückverfolgbarkeit während der gesamten Lieferkette; sowie Produktionsbedingungen, die den acht Kernübereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) entsprechen. 18 Vgl. Erwägungsgrund 74. bei einer Einbindung entsprechender Kriterien der Bezug zum Auftragsgegenstand sowie die Einhaltung der allgemeinen Vergabegrundsätze und die Überprüfbarkeit aller Vorgaben durch den Auftraggeber. 6. Zuschlagskriterien a) Das wirtschaftlichste Angebot berücksichtigt die Lebenszykluskosten Die neue klassische Vergaberichtlinie enthält ebenso eine erhebliche Klarstellung wie Rechtssicherheit für die Vergabepraxis hinsichtlich der Einbeziehung sozialer und umweltfreundlicher Aspekte in die Zuschlagskriterien. Darüber hinaus wertet die Richtlinie die Zuschlagskriterien für eine sozial verantwortliche und umweltfreundliche Beschaffung stark auf. Damit können öffentliche Auftraggeber in Zukunft rechtssicher den Schwerpunkt auf mehr Sozialaspekte, Qualität und Umweltschutz sowie Innovation legen ohne den Preis und die Lebenszykluskosten damit zu vernachlässigen. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist es nicht erforderlich, dass ein Zuschlagskriterium auf eine echte innere Eigenschaft eines Erzeugnisses Bezug nehmen muss, d.h. es muss kein Element sein, welches materiell Bestandteil des Erzeugnisses ist. Es ist von daher zulässig, z.b. Produkte aus Fairem Handel oder Produkte, die unter Einhaltung der ILO-Kernarbeitsnormen bzw. unter Einhaltung weiterer ILO-Standards wie z.b. höhere Löhne und sichere Beschäftigungsverhältnisse hergestellt worden sind, über die Zuschlagskriterien zu bewerten. Ebenso ist es möglich, in den Zuschlagskriterien für das jeweilige Produkt eingeforderte, spezifische Nachweise oder auch Konzepte für die Verbesserung von Arbeitsbedingungen zu bewerten. 19 Für die Verankerung sozialer Kriterien in den Zuschlagskriterien haben öffentliche Auftraggeber die Möglichkeit, Aspekte der Nachhaltigkeit zu gewichten. Hierbei sollten sie jedoch darauf achten, soziale und Umweltaspekte nicht zu gering zu bewerten. Denn werden diese Aspekte zu gering bewertet (mit 5 oder 10 %) besteht die Gefahr, dass ein Produkt, welches bei den anderen Bewertungspunkten (z.b. Preis) viel besser abschneidet, den Zuschlag erhält, obwohl es keinerlei Nachhaltigkeitsaspekte berücksichtigt. De facto gibt es jedoch keinen rechtlich festgelegten Mindestprozentsatz zur Einbeziehung des Preises oder sozialer Kriterien in einer Bewertungsmatrix. In einer Rechtsentscheidung des OLG Düsseldorf heißt es, dass es keine pauschale Oberoder Untergrenze für das Preiskriterium gibt. 20 Nach Einschätzungen von Internetforen und Experten im Rahmen einer Diskussionsrunde auf der 16. Beschaf- 19 Für die Einbindung und Bewertung von Konzepten zur Einbeziehung und Umsetzung von Sozialstandards in den Herstellungsprozessen bestimmter Produkte (siehe auch die Dataport-Ausschreibung aus Bremen in LANDMARK-Studie (2014): Vorreiter sozial verantwortlicher öffentlicher Beschaffung). 20 OLG Düsseldorf, Beschluss vom , Az.: Verg 22 / Spielräume nutzen! QUO VADIS, BESCHAFFUNG?
11 fungskonferenz in Berlin 2014 sollte der Preis in der Regel mit mindestens 30 % bewertet werden. 21 Für Nachhaltigkeitsaspekte wären dann immer noch 70 % der Wertungspunkte möglich. Entscheidend ist aber die Entscheidung der AuftraggeberIn im Einzelfall. 22 Wichtig ist hierbei auch wieder, dass die allgemeinen Vergabegrundsätze eingehalten werden. Eine Bewertungsmatrix muss für Auftragnehmer und Auftraggeber klar, transparent, verständlich und nachvollziehbar sein. Eine Änderung oder Anpassung der Zuschlagskriterien nach ihrer Veröffentlichung in der Auftragsbekanntmachung ist nicht möglich. b) Existenzsichernde Löhne und langfristige Handelsbeziehungen als Zuschlagskriterien Grundsätzlich ist die Einbeziehung über die ILO-Kernarbeitsnormen hinausgehender Kriterien und Standards in den Zuschlagskriterien möglich. Wichtig dabei ist, dass die geforderten Kriterien nachprüfbar und eindeutig sind. D.h. werden existenzsichernde Löhne als Zuschlagskriterium benannt, muss die Höhe vom Auftraggeber klar definiert werden. Genauso verhält es sich mit dem Fairhandels-Kriterium langfristige Handelsbeziehungen. 7. Auftragsausführungsbedingungen Gegenwärtig werden soziale Kriterien auf Landesebene im Rahmen kommunaler sozial verantwortlicher öffentlicher Beschaffung meistens in den Auftragsausführungsbedingungen verankert, vgl. 97 Absatz 4 GWB. Dies ist mit der neuen EU-Vergaberichtlinie weiterhin vereinbar. Auch der Nachweis zur Einhaltung sozialer Kriterien, wie die ILO-Kernarbeitsnormen oder darüber hinaus, kann über die Verankerung in den Auftragsausführungsbedingungen weiterhin erfolgen. Die Nutzung der sogenannten abgestuften Bietererklärung mit zielführenden Maßnahmen ist dann möglich, wenn vor Auftragsvergabe noch keine oder nicht ausreichend unabhängige Nachweise existieren wie z.b. für IKT-Produkte 23 oder wenn ein Bieter nachweisen kann, dass es ihm nicht möglich ist, einen Nachweis vorzulegen. Bei der Verankerung sozialer Kriterien in den Auftragsausführungsbedingungen kommt die Wirkung der Anforderungen bei der Ausführung des Vertrages zum Tragen. Hält der Auftragnehmer die geforderten Kriterien nicht ein, kann er zwar nicht mehr vom Verfahren ausgeschlossen werden, weil er den Zuschlag dann bereits erhalten hat. Um sicher zu stellen, dass die geforderten Kriterien dennoch eingehalten werden, ist es daher wichtig, Sanktionsmöglichkeiten bei Nichterfüllung der Anforderungen festzulegen. 21 Z.B. https://www.recht-freundlich.de/zuschlagskriterien-in-bewerbungsbedingungen. Zuletzt besucht am Vgl. Vergabeblog.de vom 19/08/2012, Nr Zuletzt besucht am IKT steht für Informations- und Kommunikationstechnologie. Darunter fallen Computer, Drucker und alle anderen Arten von elektronischen Geräten. 8. Gütezeichen: Zeigt her eure Siegel! In der neuen EU-Richtlinie werden nicht nur internationale Sozial- und Umweltstandards zu Vergabegrundsätzen aufgewertet, sondern es ist nun erstmals auch rechtssicher möglich, konkrete Siegel und Zertifikate als Nachweis für die Einhaltung von Sozial- und Umweltstandards zu verlangen. Bisher mussten öffentliche AuftraggeberInnen generell die Kriterien eines bestimmten Nachweises auflisten, ohne ein spezielles Siegel verlangen zu dürfen. 24 Mit dieser Regelung setzt die EU-Richtlinie ganz klar auf Label und Zertifikate für die Nachweiserbringung zur Einhaltung von Sozial- und Umweltstandards. Es ist daher wenig verwunderlich, dass die EU in ihrer Richtlinie nun auch Regelungen bezüglich der Anforderungen an die Label und Zertifikate, die die Einhaltung der Standards belegen sollen, trifft. Die Bedingungen nach Artikel 43 Absatz 1 Buchstaben a) bis e) für ein laut EU valides Label sind die folgenden: 25 a) die Gütezeichen-Anforderungen betreffen lediglich Kriterien, die mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen und für die Bestimmung der Merkmale der Bauarbeiten, Lieferungen oder Dienstleistungen geeignet sind, die der Auftragsgegenstand sind; b) die Gütezeichen-Anforderungen basieren auf objektiv nachprüfbaren und nichtdiskriminierenden Kriterien; c) die Gütezeichen werden im Rahmen eines offenen und transparenten Verfahrens eingeführt, an dem alle relevanten interessierten Kreise wie z.b. staatliche Stellen, Verbraucher, Sozialpartner, Hersteller, Händler, Nichtregierungsorganisationen teilnehmen können; d) die Gütezeichen sind für alle Betroffenen zugänglich; e) die Anforderungen an die Gütezeichen werden von einem Dritten festgelegt, auf den der Wirtschaftsteilnehmer, der das Gütezeichen beantragt, keinen maßgeblichen Einfluss ausüben kann. Die elementarste aber aus unserer Sicht kritische Vorgabe ist dabei der Bezug zum Auftragsgegenstand eines Labels (vgl. Buchstabe a). Beispielsweise erfüllen das Fairtrade-Siegel oder der Blaue Engel diese Anforderungen. Beides sind Produktlabel und stellen damit einen konkreten Bezug zum 24 Vgl. auch EuGH-Urteil vom 10. Mai 2012, Rs. C-368/10 zu Nord-Holland. 25 Wie die Anforderungen von a)-e) konkret ausgelegt und in nationales Recht umgesetzt werden, ist noch unklar. QUO VADIS, BESCHAFFUNG? Spielräume nutzen! 11
12 Auftragsgegenstand her. Diese Produktlabel werden durch die neue Richtlinie ausdrücklich gestärkt und dürfen nun auch als solche verlangt werden. Darüber hinaus wird die Beweispflicht zum Beweis der Gleichwertigkeit eines Nachweises weg vom Auftraggeber hin zum Auftragnehmer verschoben. Auch eine etwaige Unzumutbarkeit oder Unverhältnismäßigkeit, ein Siegel zu verlangen, muss nun vom Bieter bewiesen werden. Die direkte Einforderung eines solchen Labels von Seiten der öffentlichen Hand erleichtert die faire und umweltverträgliche Beschaffung. xdurch die Richtlinie wird der Faire Handel ausdrücklich gestärkt. 26 Das Fairtrade-Siegel darf als Nachweis vom Auftraggeber eingefordert werden. Der Bieter hat zwar weiterhin die Möglichkeit, auch einen anderen Nachweis als das vom Auftraggeber verlangte Fairtrade-Siegel vorzulegen, ob dieser andere Nachweis dem Fairtrade-Siegel jedoch gleichwertig ist, hat zunächst der Auftraggeber zu prüfen und bei Zweifeln muss dies der Bieter beweisen und nicht umgekehrt. Schwieriger wird es, wenn es um die Einforderung von unternehmensbezogenen Mitgliedschaften in Verifizierungsinitiativen und/ oder Zertifikaten geht, die nicht auf das Produkt sondern auf Unternehmenshandeln abzielen. Aus entwicklungspolitischer Sicht ist der Fokus auf das Unternehmenshandeln insbesondere bei Produkten mit komplexen Lieferketten der einzig glaubwürdige Ansatz. Artikel 43 Paragraph 2 der EU-Richtlinie verweist jedoch darauf, dass Label, die unternehmensbezogene Kriterien aufweisen, nicht eingefordert werden dürfen. Wollen BeschafferInnen dennoch ein Label als Nachweis, welches auch unternehmensbezogene Kriterien enthält, dürfen die öffentlichen Auftraggeber nicht das Gütezeichen als solches [verlangen], sondern nur die entsprechenden Anforderungen des Labels, die die Bedingungen nach b) - e) erfüllen. 27 In so einem Fall müssen sich BeschafferInnen dann trotzdem wieder mit den konkreten Kriterien eines Gütezeichens beschäftigen, um zu unterscheiden, welches Produkt- und welches Unternehmensanforderungen sind. Verlangen die öffentlichen Auftraggeber nicht, dass die Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen alle Gütezeichen-Anforderungen erfüllen, so müssen sie angeben, welche Gütezeichen-Anforderungen gemeint sind Vgl. Erwägungsgrund Artikel 43 Absatz Artikel 43 Absatz 1 Unterabsatz 2. Artikel 43 Absatz 1 Unterabsatz 2 sowie Absatz 4 der neuen EU-Vergaberichtlinie kann mit guten rechtlichen Argumenten dahingehend ausgelegt werden, dass technische Spezifikationen der ausgeschriebenen Leistung auch unter Verweis auf Spezifikationen eines Labels und/ oder Gütezeichens mit Unternehmensbezug verlangt werden können, solange die geforderten Spezifikationen einen ausreichenden Zusammenhang mit dem Auftragsgegenstand haben. Der Auftraggeber muss dann nicht alle Spezifikationen einzeln in der Leistungsbeschreibung aufzählen, sondern darf auf einzelne Spezifikationen des Gütezeichens verweisen. Für die Bewertung der Gleichwertigkeit im Hinblick auf andere vorgelegte Nachweise dürfen die Spezifikationen des Gütezeichens mit Unternehmensbezug jedoch nicht herangezogen werden. Verlangt eine Vergabestelle z.b. als Nachweis die Mitgliedschaft in einer Multi-Stakeholder-Initiative wie z. B. der Fair- WearFoundation (FWF), dürfen die unternehmensbezogenen Kriterien der Mitgliedschaft nicht für die Vergleichbarkeit von als gleichwertig vorgelegten Labeln herangezogen werden, alle anderen produktbezogenen Kriterien der FWF aber schon. xauch wenn die EU unternehmensbezogene Kriterien eines Labels/ Zertifikats explizit ausschließt, können Unternehmensmitgliedschaften in Multi-Stakeholder-Initiativen wie der FWF weiterhin unter bestimmten Voraussetzungen als Nachweis akzeptiert werden die (rein unternehmensbezogenen) Kriterien für eine Mitgliedschaft dürfen allerdings nicht zur Vergleichbarkeit mit anderen Labeln oder Zertifikaten herangezogen werden. Fazit: Im besten Fall führt die neue Regelung bzgl. der Nachweiserbringung zu einer Vereinfachung und Aufwandserleichterung, gerade auch für kleinere Vergabestellen. Doch obwohl die Richtlinie die Beweispflicht zum Beweis der Gleichwertigkeit eines Nachweises weg vom Auftraggeber hin zum Auftragnehmer verschiebt, müssen sich Vergabestellen künftig wegen der zahlreichen Einschränkungen und Vorgaben, die die neue EU-Vergaberichtlinie im Zusammenhang mit Labeln aufstellt, weiterhin mit den einzelnen Labeln beschäftigen und auseinandersetzen. xinsgesamt wird die rechtssichere Einbeziehung von Labeln und Zertifikaten zur Einhaltung von Arbeitsstandards in Lieferketten durch die neue Richtlinie gestärkt. Dabei stellt die EU Anforderungen an Prozesse, 12 Spielräume nutzen! QUO VADIS, BESCHAFFUNG?
13 Foto: FIAN Inhalte und Ausgestaltung von Labeln und Zertifikaten, die erfüllt werden müssen. Der Nachweis, sprich das Label oder Zertifikat, darf entweder in den technischen Spezifikationen, den Zuschlagskriterien oder den Auftragsausführungsbedingungen verlangt werden. 9. Sozialstandards entlang der gesamten Lieferkette Die neue EU-Richtlinie erkennt an, dass für eine nachhaltige Beschaffung nicht nur ein Teil sondern die gesamte Lieferkette berücksichtigt werden sollte. Erwägungsgrund 97 der Richtlinie eröffnet die Möglichkeit, dass sowohl in den Zuschlagskriterien als auch in den Bedingungen der Auftragsausführung Anforderungen an soziale Produktionsbedingungen entlang der gesamten Wertschöpfungskette von der Gewinnung der Rohstoffe für die Ware bis zur Entsorgung der Ware 29 gestellt werden dürfen, auch wenn diese nicht in der stofflichen Beschaffenheit eines Produktes erkennbar sind. Hierbei stellt sich natürlich die Frage, ob die Einhaltung sozialer Standards z.b. für ein IKT-Produkt über die gesamte Liefer- bzw. Wertschöpfungskette verhältnismäßig ist und damit gefordert werden darf. Bei einem IKT-Produkt spielt die Beschaffung der Rohstoffe, die in einem elektronischen Gerät verbaut sind, eine Rolle, genauso wie die Arbeitsbedingungen bei der Zusammensetzung oder der Entsorgung der Geräte. Gerade für diese Produktgruppe mangelt es aber an glaubwürdigen Nachweisen sowohl für einen Teil als auch für die gesamte Lieferkette. 29 Erwägungsgrund 97. QUO VADIS, BESCHAFFUNG? Spielräume nutzen! 13
14 Hier setzt das Vergaberecht gewisse Grenzen. Denn Angaben, die der öffentliche Auftraggeber nicht wirksam überprüfen kann (oder will), dürfen in Bezug auf die Wertschöpfungskette nicht von den Bietern verlangt werden. Bedenken könnten auch bezüglich der Verhältnismäßigkeit der geforderten Standards im Rahmen von Produkten mit sehr komplexen Lieferketten bestehen, wenn es z.b. dem Bieter gar nicht möglich ist, seine Lieferkette zu kennen. Innovative Unternehmen, die daran arbeiten, mehr Transparenz in ihre Lieferkette zu bringen, können in diesem Punkt jedoch enorm wichtig werden. Denn sie zeigen was möglich ist. Die Erkenntnisse dieser Unternehmen könnten für andere Unternehmen gerade auch im Rahmen der Bewerbung um öffentliche Aufträge genutzt werden. Denn wenn ein IKT-Unternehmen seine Lieferkette kennt und transparent macht, kann dies auch für ein anderes Unternehmen möglich sein. Häufig ist es nicht der erfolgreiche Bieter, der den Auftrag allein ausführt. Oft arbeiten Bieter mit Unterauftragnehmern zusammen und geben zumindest einen Teil des Auftrags an diese weiter. Hier schafft die EU-Richtlinie schärfere Regelungen für Unteraufträge. Auch Unterauftragnehmer, die sich nicht an die gleichen Regeln halten, wie sie von den Bietern verlangt werden z.b. die Einhaltung der ILO-Kernarbeitsnormen können vom Verfahren ausgeschlossen werden. 30 Die Regelung gilt aber nicht für Lieferanten (siehe auch Absatz zu Ausschlussgründen und Fußnote 7). Hier sind die Mitgliedstaaten der EU gefordert, diese Regelungen auf Lieferanten auszuweiten und in nationales Recht aufzunehmen Spielräume ausschöpfen! Die Rolle der Mitgliedstaaten Die neue EU-Richtlinie schafft mehr Klarheit und mehr Rechtssicherheit für eine sozial und ökologisch verantwortliche Vergabe als dies bisher gegeben war. Sie eröffnet viele Möglichkeiten für BeschafferInnen. Gleichzeitig eröffnet sie auch Spielräume für Mitgliedstaaten, Regelungen zu schaffen, die eine umfangreiche und konsequente Umstellung auf eine sozial und ökologisch gerechte Beschaffung ermöglichen. Diese Spielräume gilt es, mit der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht auszuschöpfen. Verstoß gegen die ILO-Kernarbeitsnormen als zwingenden Ausschlussgrund festlegen Gerade von NGOs wird immer wieder gefordert, auch unternehmensbezogene Kriterien in die Auftragsvergabe mit einzubeziehen. Denn es stellt sich die Frage, ob es ausreicht, wenn soziale und ökologische Kriterien nur für ein bestimmtes Produkt verlangt werden, der Rest der im Unternehmen hergestellten Waren 30 Artikel 71 Absatz 1 und Artikel 71 Absatz 5 Satz 7. aber nicht diesen Kriterien entspricht. Ist es noch nachhaltig, wenn für das T-Shirt, welches für einen öffentlichen Auftrag produziert wird, ein Mindestlohn gezahlt wird, für den Rest der Produktion die ArbeiterInnen aber nur einen geringeren Lohn erhalten, der nicht zum Leben reicht? Und ist es sozial verantwortlich, wenn für die Pflastersteine, die auf öffentlichen Plätzen verlegt werden, keine Kinder gearbeitet haben, die Pflastersteine, die aus dem gleichen Unternehmen kommen und auf einem privaten Gelände verlegt werden aber von Kindern gehauen und geformt wurden? Aus NGO-Sicht sind diese Fragen ganz klar mit nein zu beantworten. Darüber hinaus zeigen unabhängige Studien klar und deutlich, dass insbesondere bei Produkten mit komplexen Lieferketten Arbeits- und Menschenrechte nur dann glaubwürdig eingehalten werden können, wenn die Unternehmen ihre CSR-Bemühungen und Maßnahmen auf den Einkauf ausweiten und ihr Managementsystem auf die Förderung von Arbeitsrechtsverletzungen hin untersuchen und verändern. Nach dem neuen EU-Recht muss aber auch bei der Nachweiserbringung konkret Bezug zum Auftragsgegenstand genommen werden. D.h. unternehmensbezogene Anforderungen dürfen nicht als Nachweis gestellt werden. Diese Einschränkung erschwert eine glaubwürdige Nachweispraxis, sie ignoriert valide Forschungsergebnisse und im globalen Süden weit verbreitete Erkenntnisse bezüglich CSR-Bemühungen und Umsetzungsanforderungen in Lieferketten. Aus den genannten Gründen sollten Verstöße gegen internationale und national geltende Sozial- und Umweltstandards in der Überarbeitung des Vergaberechts als zwingende Ausschlussgründe festgelegt werden. Geeignete Maßnahmen, um die Einhaltung von Sozialstandards sicherzustellen Es obliegt den Mitgliedstaaten, bei der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht nach Artikel 18 Absatz 2 geeignete Maßnahmen zu treffen, damit öffentliche Auftragnehmer international anerkannte Sozial-, Umwelt- und Arbeitsrechtsstandards einhalten. Geeignete Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten z. B. in Bezug auf die Beauftragung von Unterauftragnehmern bei Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht treffen können, werden in Artikel 71 näher beschrieben. Als geeignete Maßnahmen werden in Artikel 71 Absatz 6 genannt: Haftungsregelungen auch für Unterauftragnehmer. Bei Verstößen gegen die ILO- Normen und weitere in Anhang X genannte Standards kann der Auftragnehmer dazu verpflichtet werden, den Unterauftragnehmer zu ersetzen. Des Weiteren haben Mitgliedstaaten die Möglichkeit, diese Regelung auch auf Lieferanten auszuweiten. D.h. verstößt ein Lieferant bei der Ausführung eines Lieferauftrages gegen die in Artikel 18 Absatz 2 genannten 14 Spielräume nutzen! QUO VADIS, BESCHAFFUNG?
15 Standards, kann das auch für diesen zum zwingenden Ausschlussgrund werden, vorausgesetzt der Bundesgesetzgeber nutzt diesen Spielraum der EU-Richtlinie und verankert eine entsprechende Regelung im nationalen Vergaberecht. Eine geeignete Maßnahme wäre auch die Verpflichtung aller Vergabestellen zur generellen Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien (sozial, ökologisch, ökonomisch) in allen Vergabevorgängen sowie die Verankerung der in Anhang X genannten Sozial- und Umweltstandards als Vergabegrundsätze. Preis nicht als alleiniges Kriterium für die Vergabe von Aufträgen Die EU-Richtlinie schafft die Voraussetzung, um auf der Basis arbeits- und menschenrechtlicher Mindestkriterien das wirtschaftlichste Angebot zu ermitteln, in dem sie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumt, das wirtschaftlich günstigste Angebot nicht allein auf Grundlage des Preises zu identifizieren. Die EU-Richtlinie ermächtigt den deutschen Gesetzgeber, die Anwendung des alleinigen Preis- oder Kostenkriteriums zur Bestimmung des wirtschaftlich günstigsten Angebots zu untersagen oder einzuschränken (Erwägungsgrund 89 und Artikel 67 der EU-Vergaberichtlinie). Vor allem bei Produkten, die häufig unter Missachtung grundlegender Menschenund Arbeitsrechte hergestellt werden, ist es von Bedeutung, dass nicht der Preis allein als einziges Zuschlagskriterium verwendet werden darf. Eine solche Regelung würde es öffentlichen Auftraggebern ermöglichen, eine auf Nachhaltigkeitskriterien basierende Beschaffung rechtssicher anzuwenden. Der deutsche Gesetzgeber hat zudem die Möglichkeit festzulegen, dass für die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots 32 Kriterien wie die Berechnung von Lebenszykluskosten und soziale Nachhaltigkeitskriterien in die Bewertung von Angeboten grundsätzlich einbezogen werden dürfen. Ebenso wie die Einbeziehung der Lebenszykluskosten für externe Umweltkosten kann der deutsche Gesetzgeber gesetzlich festlegen, dass auch externe soziale Kosten mit in die Berechnung des wirtschaftlichsten Angebots einbezogen werden können (Erwägungsgrund 96 Absatz 4). Schaffen präziser und überprüfbarer Kriterien Die Anforderungen an Label bzw. Gütezeichen, wie sie in der neuen Richtlinie genannt werden, sind teilweise lückenhaft. Beispielsweise fehlen als Anforderung an Label bzw. Gütezeichen regelmäßige Kontrollen und eine verlässliche Verifizierung der Kriterien, unter denen die Gütezeichen erteilt werden. Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, über die Vorgaben in Artikel 42, 32 Das wirtschaftlich günstigste Angebot kann nach der neuen EU-Richtlinie auch mit dem besten Preis-Leistungsverhältnis gleichgesetzt werden, vgl. Artikel 67 Absatz und 45 hinauszugehen und könnten z.b. den Punkt Kontrolle/ Verifizierung mit in die Labelanforderungen aufnehmen. Hinter den Vorgaben der Richtlinie zurückbleiben dürfen sie aber nicht. Da Label in ihrem Umfang und ihrer Glaubwürdigkeit variieren und Audits oft zu kurz greifen und Missstände häufig nicht aufdecken, sollte als Nachweis für die Einhaltung der sozialen Mindestanforderungen zudem auf Best-Practices zurückgegriffen werden und diese konsequent von den Anbietern verlangt werden. Der deutsche Gesetzgeber ist hier gefordert, Maßnahmen zu ergreifen, die BeschafferInnen den Zugang zu Best- Practice Beispielen erleichtern und sie darin unterstützen, glaubwürdige Nachweise sicher zu erkennen. 11. Fazit Insgesamt ist die neue EU-Richtlinie zur klassischen Auftragsvergabe positiv zu sehen. Die Regelungen der neuen Richtlinie stellen in erster Linie eine Stärkung sozialer und ökologischer Kriterien in der öffentlichen Auftragsvergabe dar und nehmen Diskussionspunkte und Gerichtsentscheide für eine stärkere Einbeziehung strategischer Ziele in die öffentliche Auftragsvergabe der letzten Jahre auf. Die Spielräume, die sie schafft, gilt es auszuschöpfen und politisch ein klares Signal für eine verbindliche Umsetzung ökologischer und sozialer Aspekte zu setzen. Die EU bekennt sich mit dieser Richtlinie zu ihrer gesellschaftlichen Verantwortung und trägt der bedeutenden Rolle der Beschaffung durch die öffentliche Hand Rechnung, Umweltzerstörung und skandalöse Produktionsbedingungen nicht länger mit öffentlichen Geldern zu unterstützen, indem sie klar strategische Ziele der öffentlichen Auftragsvergabe benennt. Herausforderung bleibt die Frage der Nachweisführung und Kontrolle bezüglich der Einhaltung der geforderten Kriterien. Hier ist der deutsche Gesetzgeber in der Pflicht, Strukturen zu schaffen, die eine hohe politische Anbindung haben und eine sozial, ökologisch verantwortliche Beschaffung auf allen Ebenen stärken. Dazu gehören auch die konsequente Anwendung der Kriterien im Unterschwellenbereich sowie die Schaffung flankierender Maßnahmen, wie z.b. Schulungen für BeschafferInnen, die Stärkung der Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung, die Unterstützung der Entwicklung glaubwürdiger Multi-Stakeholder-Initiativen zur Verifizierung der Einhaltung von sozialen Mindeststandards in den Lieferketten und die konsequente Überprüfung und Weiterentwicklung der sozial und ökologisch verantwortlichen öffentlichen Beschaffung. Auch die Eindämmung unglaubwürdiger und unternehmensbasierter Label und Zertifikate, welche öffentliche Auftraggeber wie auch PrivatkonsumentInnen in gleicher Weise täuschen, wäre eine wichtige, flankierende Maßnahme zur Verbesserung der Qualität von Siegeln und Standards. QUO VADIS, BESCHAFFUNG? Spielräume nutzen! 15
16 Landesspezifische Mindestlohnvorgaben im Vergabegesetz Warum es trotz der Einführung eines allgemeinen Mindestlohns Sinn macht, daran festzuhalten. Dr. Thorsten Schulten Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut (WSI) in der Hans-Böckler-Stiftung, Mitglied der Mindestentgeltkommissionen von Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz Vorgaben zur Entlohnung von Beschäftigten, die öffentliche Aufträge durchführen, sind fast so alt wie das Vergaberecht selbst. Bereits Ende des 19. Jahrhunderts gab es in Deutschland zahlreiche regionale und lokale Vergabeordnungen, die die Unternehmen zur Zahlung ortsüblicher (Mindest-)Löhne oder gar zur Einhaltung von Tarifverträgen verpflichteten. Die historische Forschung geht sogar soweit, den Vergabeordnungen eine wichtige Rolle bei der Durchsetzung eines modernen Tarifvertragswesens zuzusprechen. Die öffentliche Hand übernahm so eine soziale Vorreiterrolle und setzte bestimmte soziale Standards, die dann später auf die gesamte Wirtschaft übertragen wurden. In jüngster Zeit scheint sich diese Vorreiterrolle auch beim Thema Mindestlohn wiederholt zu haben. Noch bevor der Bundestag im Juli 2014 die Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns beschlossen hatte, verfügten bereits 11 von 16 Bundesländern im Rahmen ihrer Vergabegesetze über Mindestlohnvorgaben. In vier Bundesländern (Berlin, Bremen, Hamburg und Schleswig-Holstein) wurden darüber hinaus sogar eigene Landesmindestlohngesetze verabschiedet, in denen die Mindestlohnvorgaben über die öffentlichen Aufträge hinaus auch auf den gesamten Bereich der öffentlichen Zuwendungen ausgedehnt wurden. Angesichts der Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns mehren sich nun die Stimmen, die die Fortführung landesspezifischer Mindestlohnreglungen im Vergaberecht für überflüssig halten. Hinzu kommt eine durch Urteile des Europäischen Gerichtshofes angestoßene juristische Debatte, in der über die Konformität von vergabespezifischen Mindestlöhnen mit dem Europarecht gestritten wird. Vergabespezifische Mindestlöhne und Europarecht Die juristische Kritik vergabespezifischer Mindestlöhne verweist in der Regel auf das Rüffert-Urteil des EuGH (C346/06) aus dem Jahr 2008, in dem umfassende Tariftreuevorgaben, die sich auf nicht allgemeinverbindlich erklärte Tarifverträge beziehen, als illegitime Einschränkung der europäischen Dienstleistungs- freiheit gewertet wurden, da diese nicht durch die Europäische Entsenderichtlinie (96/71/EG) gedeckt seien. Hinzu kommt das aktuelle Bundesdruckerei-Urteil (C-549/13) zum Vergabegesetz von Nordrhein-Westfalen, in dem untersagt wird, die dortige Mindestlohnvorgabe auch auf Nachunternehmer zu erstrecken, die die Durchführung des öffentlichen Auftrages komplett im EU-Ausland mit ausländischen Beschäftigten verrichten. Konkret ging es in diesem Fall darum, dass sich die Bundesdruckerei bei einer Ausschreibung der Stadt Dortmund über die Digitalisierung von Akten weigerte, eine Erklärung zur Einhaltung des Vergabemindestlohns zu unterzeichnen, da der Auftrag von einem Tochterunternehmen in Polen durchgeführt werden sollte. Darüber hinaus ist aktuell mit dem RegioPost-Fall noch ein weiteres Verfahren (C-115/14) beim EuGH anhängig, in dem das OLG Koblenz grundsätzlich nach der Europarechtskonformität von vergabespezifischen Mindestlöhnen fragt. Dieses Verfahren geht auf eine Beschwerde des Ludwigshafener Postunternehmens RegioPost zurück, das bei öffentlichen Briefdienstleistungen nicht den vergabespezifischen Mindestlohn von Rheinland-Pfalz zahlen möchte. Im Kern gründet sich die europarechtliche Kritik an den vergabespezifischen Mindestlöhnen auf die vom EuGH im Rüffert-Urteil geäußerten und im Bundesdruckerei-Urteil wiederholten Formulierung, wonach ein so genannter partieller Arbeitnehmerschutz, der nur bei öffentlichen, nicht jedoch bei privaten Aufträgen zum Tragen kommt, keine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigt. Dagegen steht die Position, dass legitime Einschränkungen der europäischen Dienstleistungsfreiheit durch die Europäische Entsenderichtlinie ermöglicht werden, die explizit gesetzliche Mindestlohnvorgaben erlaubt und hierbei nicht zwischen allgemeinen und vergabespezifischen Mindestlöhnen unterscheidet. Zu der Frage, ob vergabespezifische Mindestlöhne durch die Entsenderichtlinie gedeckt werden, hat sich der EuGH bislang noch nicht geäußert. Bis zur Urteilsverkündung im RegioPost-Fall, die im Laufe des Jahres 2015 erfolgen wird, muss die Frage der Europarechtskonformität von vergaberecht- 16 Landesspezifische Mindestlohnvorgaben im Vergabegesetz QUO VADIS, BESCHAFFUNG?
17 lichen Mindestlohnvorgaben deshalb als offen angesehen werden. Selbst wenn der EuGH schließlich europarechtliche Bedenken anmeldet, muss dies jedoch keineswegs automatisch das Ende vergabespezifischer Mindestlöhne bedeuten. So bleibt den Bundesländern in diesem Fall nach wie vor die Bremer Lösung, der zufolge Mindestlohnvorgaben dann nicht gelten, wenn der Auftrag für Wirtschaftsteilnehmer aus anderen Mitgliedstaaten der EU von Bedeutung ist (Bremer Vergabe- und Tariftreugesetz, 9, Abs. 2). Angesichts einer immer noch verschwindend geringen Anzahl von Vergabeverfahren mit ausländischer Beteiligung (zwischen 2 % und 3 %), wäre diese Form der Inländerdiskriminierung durchaus legitimierbar. Ziele landesspezifischer Mindestlohnvorgaben Inhaltlich lässt sich die Fortführung landesspezifischer Mindestlohnregelungen damit begründen, dass ihre Ziele deutlich über die Zielsetzung des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns hinausgehen. Dies ergibt sich bereits aus ihrem historischen Entstehungskontext. So wurden vergabespezifische Mindestlöhne zu einem Zeitpunkt eingeführt, nachdem der EuGH mit dem Rüffert-Urteil die Möglichkeiten umfassender Tariftreuevorgaben stark eingeschränkt hatte. Ihr Ziel besteht demnach nicht allein in der Förderung existenzsichernder Löhne (wie beim allgemeinen Mindestlohn), sondern vor allem in der Herstellung einer fairen Wettbewerbsordnung, die die Lohnkostenkonkurrenz bei der Vergabe öffentlicher Aufträge begrenzt. Die Vergabegesetze von Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein zielen des Weiteren darauf ab, nicht nur die Lohnkostenkonkurrenz zwischen potenziellen privaten Auftragnehmern, sondern auch zwischen privaten und öffentlichen Anbietern zu begrenzen. Der vergabespezifische Mindestlohn soll hier ausdrücklich dazu beitragen, dass sich die öffentliche Hand nicht durch Auslagerung von Aufgaben auf private Auftragnehmer ihrer Verantwortung für eine angemessene Vergütung der Beschäftigten entziehen kann, derer sie sich, wenn sie die beauftragte Leistung selbst erbringen würde, bedienen müsste (Landtag NRW, DS 15/2379, S. 44; wortgleich Landtag S-H, DS 18/187, S. 24). Vor diesem Hintergrund wurde in beiden Ländern die unterste Tarifgruppe des Tarifvertrages der Länder (TV-L) als Orientierungsgröße für die Höhe des vergabespezifischen Mindestlohns festgeschrieben. Dementsprechend liegt der Mindestlohn derzeit in NRW bei 8,85 Euro und in Schleswig- Holstein bei 9,18 Euro. Zukunft vergabespezifischer Mindestlöhne Auch Bremen und Rheinland-Pfalz verfügen mit 8,80 Euro bzw. 8,90 Euro über einen vergabespezifischen Mindestlohn, der bereits heute oberhalb des zum 1. Januar 2015 geltenden allgemeinen Mindestlohns von 8,50 Euro liegt. Diese sind das Ergebnis eigener Anpassungsverfahren, die zudem von landesspezifischen Mindestlohnkommissionen unter Beteiligung von Arbeitgebern und Gewerkschaften unterstützt wurden. Bremen hat zudem seinen Mindestlohn zum 1. Oktober 2014 auf 8,80 Euro erhöht und damit als erstes Bundesland ein deutliches Signal für die Fortführung landesspezifischer Mindestlohnregelungen gesetzt. Ähnliches gilt für Nordrhein-Westfalen, wo der vergabespezifische Mindestlohn zum 1. Januar 2015 von 8,62 auf 8,85 Euro erhöht wird. Auch in anderen Bundesländern wird 2015 weiter über Anpassungen der Vergabemindestlöhne diskutiert werden. Hierbei gibt es jedoch auch Stimmen, die dafür plädieren, zukünftig im Vergaberecht lediglich den allgemeinen nationalen Mindestlohn anzuwenden. So hat z.b. das Land Hessen in seinem neuen Vergabegesetz eine Klausel aufgenommen, die explizit Bezug auf die nationale Mindestlohnreglung nimmt. Die Gewerkschaften haben sich dagegen für eine Fortführung der vergabespezifischen Mindestlöhne ausgesprochen und plädieren dafür, dass diese sich an den untersten Lohngruppen im öffentlichen Dienst orientieren. So hat z.b. der DGB in Hamburg gerade die Erhöhung des Hamburger Landesmindestlohns auf 9,28 Euro pro Stunde gefordert. Insgesamt sollten sich auch die Landesregierungen überlegen, ob sie die bestehenden landesspezifischen Mindestlohnregelungen einfach auslaufen lassen, oder ob sie das Instrument auch in Zukunft nutzen, um faire Wettbewerbsbedingungen bei öffentlichen Aufträgen zu fördern. QUO VADIS, BESCHAFFUNG? Landesspezifische Mindestlohnvorgaben im Vergabegesetz 17
18 FAIRgabe auf Landesebene: von der Ausnahme zum bundesweiten Trend und zurück Waren anfänglich noch die Stadtstaaten und kleinen Bundesländer die alleinigen Pioniere auf weiter Flur, gehört die gesetzlich verankerte sozial verantwortliche Vergabe seit 2012 in fast allen Bundesländern zum guten Ton. Doch wie sinnvoll und zielführend sind die Vorgaben und wie sehr unterscheiden sie sich von Land zu Land? Eine Bewertung und ein Vergleich der konkreten Ausführungsbestimmungen zur sozial verantwortlichen Beschaffung auf Landesebene. Johanna Fincke, CIR Vor fünf Jahren erklärte der Europäische Gerichtshof (EuGH) das niedersächsische Tariftreuegesetz für europarechtswidrig, weil es so der EuGH in seinen Ausführungen gegen die europäische Entsenderichtlinie und Dienstleistungsfreiheit verstoße 33. Dieses Urteil führte dazu, dass die bis zum Jahr 2008 mit Tariftreue regelungen versehenen Länder ihre Gesetze aussetzten. Urteil bringt Segen statt Fluch Der Rüffert-Schock hielt jedoch nicht lange an: Kurze Zeit später verabschiedeten die Stadtstaaten und das Saarland neue und umfangreichere Tariftreue- und Vergabegesetze, die das Rüffert-Urteil beachten. Inzwischen haben insgesamt 14 Bundesländer Tariftreueund Vergabegesetze verabschiedet, in zwölf der Vergabegesetze wurde nun auch die Einhaltung der ILO- Kernarbeitsnormen aufgenommen 34. Davon haben 10 Bundesländer die ILO-Normen verbindlich verankert und davon 4 Länder durch die Verabschiedung von Verordnungen konkrete Anforderungen an die Nachweisführung definiert (Niedersachsen 35, NRW, Bremen und Schleswig Holstein). Ein tabellarischer Überblick über den Stand der FAIRgabe auf Länderebene findet sich im Anhang I. Aus entwicklungspolitischer Sicht war das Urteil von 2008 also eher Segen als Fluch, auch wenn das paradox erscheint. Denn während sich die erste Generation der Vergabegesetze weitestgehend auf Regelungen zur Tariftreue beschränkte, wurden in der zweiten Generation nach Rüffert auch umfangreiche Regelungen zur Einhaltung der Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), zu ökologischen Standards, Frauenförderung und Inklusion sowie teilweise auch Kann-Bestimmungen zum Fairen Handel aufgenommen. 33 vgl. Artikel von Thorsten Schulten zum vergabespezifischen Mindestlohn in der vorliegenden Broschüre (S.16-17). 34 Vgl. Synopse zum Stand der Tariftreue- und Vergabegesetze in den Ländern, Hrsg. CIR, agl, Verordnung ist noch im Entwurfsstadium, soll aber noch dieses Jahr verabschiedet werden. Diese Ausweitung der Mindest- und Tariflohnregelungen auf weitere Kriterien, wie den Fairen Handel und der ILO-Normen sowie partiell auch der Frauenförderung gründete sich vor allem auf den seit 2008 veränderten politischen Rahmenbedingungen: NGOs verstärkten ihre Arbeit im Themenbereich öffentliche Beschaffung und lenkten das Augenmerk der Regierenden auf die Frage der Einhaltung internationaler Arbeitsnormen und weiterer Standards. Gewerkschaften und NGOs koordinierten ihre Lobbyarbeit in dem Bereich verstärkt miteinander und forderten die Einhaltung von ILO-Normen, Mindestlohn und Tariftreue in einem Atemzug. Nicht zuletzt sorgten die veränderten polit. Mehrheiten in den Landtagen für eine erhöhte Sensibilität: Vor allem die Grünen und die Linken mit ihren Reforminitiativen und Regierungsprogrammatik gaben der Integration des Fairen Handels und der ILO- Normen in die Vergabe einen zusätzlichen Schub. Erneuter Gegenwind vom EuGH gegen Mindestlohnregelungen Bisher liegt dem EuGH noch kein Verfahren bzgl. der Regelung der Einhaltung der ILO-Kernarbeitsnormen oder dem Fairen Handel in den Vergabegesetzen vor. Einzig das Oberlandesgericht Düsseldorf urteilte über die Einhaltung der ILO-Kernarbeitsnormen laut 18 des Nordrhein-westfälischen Tariftreue- und Vergabegesetzes. In seinem Urteil über die Zulässigkeit einer Verpflichtungserklärung gemäß 18 TVgG-NRW zur Beachtung der ILO-Kernarbeitsnormen hat das OLG Düsseldorf die Verpflichtungserklärung gemäß 18 TVgG-NRW zur Beachtung der ILO-Kernarbeitsnormen jedoch als grundsätzlich zulässig erklärt. Diese Erklärung darf jedoch nicht als ein Eignungsnachweis, sondern nur als ergänzende Bedingung an die Auftragsdurchführung verlangt werden. Dieses Urteil bestätigt die vorhandenen Regelungen in den Vergabegesetzen. Damit stehen die IlO-Normen derzeit zumindest juristisch nicht so sehr im Kreuzfeuer wie z.b. erneut die Regelungen zum vergabespezifischen Mindestlohn in den aktuellen Tariftreue- und Vergabegesetzen der zweiten Generation. Ob diese Regelungen dem strengen Blick des EuGH mit seinen neoliberalen 18 FAIRgabe auf Landesebene: von der Ausnahme zum bundesweiten Trend und zurück QUO VADIS, BESCHAFFUNG?
19 Grundsätzen dieses Mal standhalten wird oder ob es zu einem Rüffert 2.0 kommt, kann bisher niemand vorhersehen. Das am vom EuGH gefällte Urteil zur Rechtssache der Stadt Dortmund erklärte lediglich den im nordrhein-westfälischen TVgG festgelegten Grundsatz zur Zahlung von Mindestlöhnen bei Auftragsausführung im EU-Ausland für rechtswidrig. Begründung: Diese Vorschrift hindere Dienstleister aus dem EU-Ausland mit einem niedrigeren Lohnniveau daran, am Binnenmarkt teilzunehmen. Darüber hinaus stelle die Mindestlohnvorgabe eine zusätzliche wirtschaftliche Belastung dar, die gegen die Vorgaben des Primärrechts verstoße. Der EuGH urteilte damit noch nicht über die generelle Zulässigkeit von vergabespezifischen Mindestlöhnen (vgl. Rechtsgutachten von Däubler für das WSI). Ein solches Urteil wird im Falle der Gerichtssache von Rheinland-Pfalz im Februar 2015 erwartet. Ausstehende oder gefällte EuGH Urteile zu den anderen Regelungen in den deutschen Vergabe- und Tariftreuegesetzen auf Länderebene wie die Einhaltung der ILO-Normen oder die ökologischen Kriterien gibt es bisher nicht. Doch unabhängig davon, wie der EuGH im Fall des Mindestlohnes in Rheinland-Pfalz entscheiden wird und unabhängig davon, dass die ILO-Normen bisher nicht rechtlich in Frage stellen, zeigt sich indes, dass die Frage nach dem Bestand der Vergabegesetze auf Länderebene nicht allein vor Gericht entschieden wird. Sie wird vor allem von den politischen Entscheidungsträgern auf Länderebene beantwortet und von unterschiedlichen Seiten lobbypolitisch beeinflusst. Länder unter Beschuss Die Stadtstaaten und das kleine Saarland konnten ihre sozial verantwortlichen Vergabegesetze in den Jahren 2009 bis 2011 noch recht unbehelligt von Industrielobby, juristischen Kanzleien und kommunalen Interessenverbänden verabschieden. In NRW sieht die Situation gänzlich anders aus. Hier müssen das große Einkaufsvolumen der Niederlande und die damit verbundene Einkaufsmacht berücksichtigt werden so auch bei der Verabschiedung des Tariftreue- und Vergabegesetzes Allein in der zweiten Jahreshälfte 2014 befasste sich jede zweite Plenarsitzung im Landtag mit Anträgen aus den Reihen von CDU und FDP zur Abschaffung des Gesetzes. Aktuell liegen mehrere verfassungsrechtliche Beschwerden von Kommunen vor, die Ausgleichszahlungen fordern. Kommunale Spitzenverbände und Industrie wiederholen gebetsmühlenartig, wie bürokratielastig und teuer das Gesetz sei. Die politischen Entscheidungsträger insbesondere der SPD, die auf Bundesebene nicht mehr Oppositionssondern nun Regierungspartei ist rudern zurück und treffen erste Vorkehrungen, die verbindlichen Regelungen abzuschwächen. Auch andere Flächenländer sind aktuell von diesem politischen und gesellschaftlichen Gegenwind betroffen. Ob der Trend zur FAIRgabe trotz gesetzlichem Mindestlohn und einem neuen Gesetz zur Beschaffung auf Bundesebene weitergeht, bleibt abzuwarten. EU-Richtlinie 2.0: Bund unter Zugzwang Kurz nach dem Rüffert-Schock 2008 novellierte der Bund 2009 das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), das im 4. Teil auch die Grundsätze der öffentlichen Auftragsvergabe in Deutschland regelt. Dort wurde in 97 Abs. 4 die Anwendung sozialer und ökologischer Kriterien in der Auftragsvergabe grundsätzlich erlaubt, aber nicht zwingend vorgeschrieben. Näheres dazu sollten Bestimmungen auf Länder- und kommunaler Ebene regeln. Mit dieser grundsätzlichen Erlaubnis war ein erster wichtiger Schritt getan, um auch die Einhaltung von Arbeits- und Sozialstandards bei der Herstellung von Gütern für die öffentliche Hand einzufordern. Jedoch weigert sich der Bund bis heute, systematische Maßnahmen und Vorgaben zu entwickeln, die Kommunen und Länder bei der Verankerung sozialer Kriterien wie z.b. der ILO-Kernarbeitsnormen unterstützen. 36 Auch bei der nun anstehenden Umsetzung der neuen EU-Richtlinie ins deutsche Recht steht trotz der vielen Spielräume, die die Richtlinie bietet (vgl. Die neue EU- Vergaberichtlinie Anreize für eine faire Beschaffung in dieser Ausgabe), zu befürchten, dass der Bund weiterhin auf Freiwilligkeit und Unverbindlichkeit in Sachen Sozialstandards setzt nach dem Motto Geiz ist geiler als Fairness. Ansätze zur Umsetzung Durch den Mangel an klaren Vorgaben von Seiten des Bundes variieren die gesetzlichen Bestimmungen in den einzelnen Ländern und vor allem die Vorgaben zur konkreten Umsetzung der neuen Vergabe- und Tariftreuegesetze (sog. Rechts- oder Durchführungsverordnungen wie RVO, DVO oder Erlasse) nun stark und haben teilweise gänzlich verschiedene Ansätze zur Regelung und Einhaltung internationaler Arbeits- und Sozialstandards in den Durchführungsverordnungen. 37 Von Bedeutung sind derzeit vier verschiedene Systeme zur Sicherstellung der Einhaltung grundlegender 36 Daran ändert auch die 2011 vom Bundesinnenministerium eingerichtete Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung nichts. Sie fällt bisher nur durch eine Informationsplattform und Seminare auf, die die unterschiedlichen Vorgaben und Gesetze abbilden, ansonsten aber wenig zur Systematisierung der Ansätze, Bündelung der unterschiedlichen Initiativen oder zur Verabschiedung konkreter Maßnahmen beitragen. 37 Die niedersächsische Verordnung über die Beachtung der Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation bei der Vergabe öffentlicher Aufträge ist bisher noch im Entwurfsstadium [Stand ]. Es können sich daher in der endgültigen Beschlussfassung noch große Veränderungen ergeben. QUO VADIS, BESCHAFFUNG? FAIRgabe auf Landesebene: von der Ausnahme zum bundesweiten Trend und zurück 19
20 Arbeitsstandards in der Produktion: NRW, Schleswig- Holstein, Niedersachsen und Bremen. Diese werden im Folgenden vorgestellt und bewertet. Das Hauptaugenmerk liegt dabei auf den Vorgaben, die für eine effektive und entwicklungspolitisch sinnvolle Ausgestaltung der Vergabe als besonders wichtig erachtet werden. 38 Tariftreue- und Vergabegesetze sowie ihre Umsetzungsanforderungen im Vergleich I. GELTUNGSBEREICH Die Vergabegesetze in Schleswig-Holstein, NRW, Niedersachen und Bremen gelten uneingeschränkt für die Länder selbst, für Kreise und Gemeinden sowie für alle durch den 98 des GWB definierten Einrichtungen mit öffentlicher Beteiligung und/ oder Finanzierung. Damit fallen auch kommunale Energieversorger und Unternehmen unter die Vorgaben der Landesgesetze, an denen die öffentliche Hand einen Großteil der Anteile hält. Die Anwendungsbereiche der Vergabegesetze in NRW, Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Bremen sind damit sehr weitgehend geregelt. Aus entwicklungspolitischer Sicht ist dies zu begrüßen. Immerhin kaufen Energieversorgungsunternehmen unter menschenunwürdigen Bedingungen produzierte Kohle aus Kolumbien, Abfallwirtschaftsunternehmen verwenden Arbeitsbekleidung made in Bangladesch und Wohnungsbauunternehmen beziehen Holz aus zweifelhaften Gebieten und Wäldern. Mit dem breiten Geltungsbereich stellen die vorgestellten Gesetze keine Ausnahme dar. Er findet sich in vielen anderen, neueren Vergabegesetzen wieder, z.b. in den Vergabe- und Tariftreuegesetzen in Thüringen und Sachsen Anhalt. Einzig Rheinland-Pfalz und Brandenburg sparen die Kommunen explizit aus und verpflichten nur ihre Landesstellen zur Einhaltung sozialer Standards zum Verzicht von Produkten aus ausbeuterischer Kinderarbeit. Die Einhaltung sämtlicher ILO-Normen ist auch für sie nicht verpflichtend. 39 Für sie gelten die Vorschriften zur Einhaltung von Arbeitsund Sozialstandards nur als Empfehlung. II. KRITERIEN Die sozialen Kriterien, die einem Vergabegesetz zu Grunde gelegt werden, bestimmen am Ende das, was die Unternehmen in ihren Zulieferketten implementieren und nachweisen müssen. Elementare und allgemein gültige Kriterien können ausgehend von international anerkannten Institutionen und Abkommen entwickelt werden. Hierbei sind vor allem die allgemei- 38 Die Punkte Transparenz und Evaluation werden aus Platzgründen ausgespart, obwohl Erfahrungen zeigen, dass sie eigentlich auch eine wichtige Rolle spielen, um die Wirkung eines Gesetzes sichtbar und überprüfbar zu machen. 39 Das brandenburgische Gesetz nimmt zudem eine Einschränkung bzgl. der Institutionen und Unternehmen vor, die nur teilweise von öffentlichen Geldern leben. Es müssen nur solche Unternehmen das Gesetz anwenden, deren Budget ausschließlich (und nicht zur Mehrheit) aus Mitteln der öffentlichen Hand stammt. ne Erklärung der Menschenrechte und die von der ILO erarbeiteten Standards relevant. Obwohl die Menschenrechte der Vereinten Nationen (UN) universelle Gültigkeit haben und daher auch zwingend sowohl für Unternehmen innerhalb ihres Handlungsbereiches als auch für Staaten gelten, beziehen sich die aktuellen Vergabegesetze weder auf die UN-Menschenrechtscharta noch auf die sog. WSK-Rechte 40. Grundsätzlich haben sich nicht nur in Deutschland, sondern auch auf europäischer Ebene die Kernarbeitsnormen der ILO als (einziger) Referenzpunkt im Bereich Arbeits- und Sozialstandards in Lieferketten für die öffentliche Beschaffung herauskristallisiert. Auch die hier besprochenen Vergabe- und Tariftreuegesetze führen die acht ILO-Kernarbeitsnormen als Kriterien auf, die bei der Herstellung von Gütern für die öffentliche Hand eingehalten werden müssen. 41 Natürlich ist die Einhaltung der ILO-Kernarbeitsnormen ein erster wichtiger Schritt und es gibt bisher kein Landesvergabegesetz, das sich auf weitergehende, wichtige Kriterien der ILO oder der UN bezieht. Dennoch ist der Bezug auf die acht ILO-Kernarbeitsnormen aus entwicklungspolitischer Sicht zu wenig. Neben dem Mangel an Arbeitsschutz und sicherer Beschäftigung werden vor allem zu niedrige Löhne als größte Herausforderung im Arbeitsalltag in den Exportindustrien der sog. Länder des Südens benannt. 42 Diese Probleme werden im Rahmen der acht ILO-Kernarbeitsnormen nicht gelöst. Im Grunde genommen regeln die Länder mit ihren Vorgaben nur, dass mit Einkäufen für die öffentliche Hand nicht gegen international gültiges Völkerrecht verstoßen wird. Eine faire Beschaffung ist dies noch nicht. Positiv ist allerdings bei den beiden Gesetzen in Schleswig-Holstein und NRW zu erwähnen, dass die Beschaffung von Gütern aus dem Fairen Handel explizit erlaubt und im Gesetz als Kann-Bestimmung benannt wird. Unabhängig davon hätte hier anstelle einer Kann-Bestimmung jedoch eine verbindlichere Regelung getroffen werden können. Anstelle von in geeigneten Fällen können fair gehandelte Waren beschafft werden 43 müsste dort stehen in geeigneten Fällen sollten fair gehandelte Waren beschafft werden. Eine solche Vorgabe würde auch mit der neuen EU- Richtlinie konform gehen, die die faire Beschaffung explizit 40 WSK-Rechte sind von der UNO veröffentlichte wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. 41 Bei den ILO-Kernarbeitsnormen handelt es sich um vier Grundprinzipien, die in Form von acht Übereinkommen getroffen wurden: Vereinigungsfreiheit und Recht auf Kollektivverhandlungen, Beseitigung der Zwangsarbeit, Abschaffung der Kinderarbeit und das Verbot der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf. 42 Wie dramatisch die Folgen von mangelndem Arbeitsschutz und mangelnder Arbeitssicherheit sein können, zeigt auch der Fabrikeinsturz in Bangladesch. 43 Vgl. Vergabe und Tariftreuegesetz NRW (TVgG-NRW) unter https://www. vergabe.nrw.de/faq/tariftreue-und-vergabegesetz-nrw. Zuletzt eingesehen am 30.12, FAIRgabe auf Landesebene: von der Ausnahme zum bundesweiten Trend und zurück QUO VADIS, BESCHAFFUNG?

References: EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH