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Timestamp: 2019-09-21 11:48:50+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, 12 A 2758/06: OVG NRW: prinzip der gegenseitigkeit, rücklage, eigentümer, jugendhilfe, betriebskosten, mieter, gleichheit im unrecht, anteil, verfügung, zuschuss
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 22.11.2006, 12 A 2758/06
Aktenzeichen: 12 A 2758/06
OVG NRW: prinzip der gegenseitigkeit, rücklage, eigentümer, jugendhilfe, betriebskosten, mieter, gleichheit im unrecht, anteil, verfügung, zuschuss
Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 2758/06
Tenor: Soweit die Berufung zurückgenommen worden ist, wird das Berufungsverfahren eingestellt; die Berufung im übrigen wird zurückgewiesen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
2Die Klägerin ist Trägerin der katholischen Kindertagesstätte St. O. und des katholischen Kindergarten St. Q. in L. -V. ; zugleich ist sie Eigentümerin der Einrichtungen.
3Mit Anträgen jeweils vom 22. April 2004 beantragte die Klägerin für die genannten Einrichtungen die Bewilligung von Abschlagszahlungen für das Jahr 2005. Mit Bescheiden jeweils vom 20. Dezember 2004 bewilligte der Beklagte Abschlagszahlungen unter Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge für das Jahr 2005 gemäß § 18b Abs. 1 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen - GTK - (Kindertagesstätte St. O. : Haushaltskonsolidierungsbeitrag von 8.514,00 EUR - 3 Gruppen á 2.838,00 EUR; Kindergarten St. Q. : Haushaltskonsolidierungsbeitrag von 11.352,00 EUR - 4 Gruppen á 2.838,00 EUR).
4Für die Kindertagesstätte St. O. beantragte die Klägerin mit Antrag vom 20. April 2005 die Bewilligung eines Betriebskostenzuschusses in Höhe von insgesamt 272.318,52 EUR für das abgelaufene Kalenderjahr 2004. Mit Bescheid vom 30. Dezember 2005 bewilligte der Beklagte unter Abzug eines Haushaltskonsolidierungsbeitrags für das Jahr 2004 in Höhe von 5.748,00 EUR (1.916,00 EUR je Gruppe x 3 Gruppen = 5.748,00 EUR) einen Betriebskostenzuschuss lediglich in Höhe von 266.570,52 EUR.
5Für den Kindergarten St. Q. beantragte die Klägerin ebenfalls mit Antrag vom 20. April 2005 die Bewilligung eines Betriebskostenzuschusses in Höhe von insgesamt 364.324,67 EUR für das
abgelaufene Kalenderjahr 2004. Mit Bescheid ebenfalls vom 30. Dezember 2005 bewilligte der Beklagte unter Abzug eines Haushaltskonsolidierungsbeitrags für das Jahr 2004 in Höhe von 7.664,00 EUR (1.916,00 EUR je Gruppe x 4 Gruppen = 7.664,00 EUR) einen Betriebskostenzuschuss lediglich in Höhe von 356.660,67 EUR.
6Nach jeweils erfolglosen Vorverfahren hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung geltend gemacht, § 18b GTK verstoße gegen Art. 6 Abs. 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen (LV NRW).
Die Klägerin hat - sinngemäß - beantragt, 7
8den Beklagten unter Aufhebung seiner Bescheide vom 20. Dezember 2004 und vom 30. Dezem-ber 2005 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide jeweils vom 14. März 2006 zu verpflichten, der Klägerin auf ihre Anträge vom 22. April 2004 und vom 20. April 2005 für die katholische Kindertagesstätte St. O. und den katholischen Kindergarten St. Q. in L. -V. jeweils einen Betriebskostenzuschuss für das Jahr 2004 und Abschlagszahlungen für das Jahr 2005 ohne Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge zu bewilligen.
11Zur Begründung hat er sich auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide gestützt, die ihrerseits auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Bezug nehmen, wonach ein Verstoß gegen Art. 6 LV NRW und Art. 3 GG nicht gegeben sei.
12Mit dem angefochtenen Gerichtsbescheid hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Wegen der Begründung im Einzelnen wird auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Gerichtsbescheides Bezug genommen.
13Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor: § 18b GTK verstoße gegen Art. 6 Abs. 2 LV NRW, da der Gesetzgeber sich bei der Einführung des § 18b GTK nicht von den verfassungsrechtlich garantierten Zielen der Förderung von Kindern und Jugendlichen habe leiten lassen. Darüber hinaus würden Betreiber von Kindergärten und Tageseinrichtungen, die Eigentümer dieser Einrichtung seien, gegenüber Einrichtungsträgern, die Mie-ter der Einrichtung seien, in verfassungswidriger Weise ungleich behandelt. Die Eigentümer müssten gegenüber den Mietern einen höheren Haushaltskonsolidie-rungsbeitrag leisten, ohne dass höhere Zuschüsse zu den Erhaltungsaufwendungen gewährt würden. Dabei trügen die Eigentümer gegenüber den Mietern das Risiko, sämtliche notwendige Erhaltungsmaßnahmen, wie Reparaturen und dergleichen, selbst zu tragen. Soweit darauf hingewiesen werde, dass Eigentümer Zuschüsse zur Erhaltung ihrer Einrichtung bekämen, Mieter dagegen nicht, werde übersehen, dass diese Zuschüsse für die notwendigen Erhaltungsmaßnahmen zu verwenden seien und dass die Zuschüsse nicht ausreichend seien, um die tatsächlichen Erhaltungsaufwendungen zu kompensieren. Auch sei zu berücksichtigen, dass diese Zuschüsse investiert worden seien und damit nicht mehr zur Deckung des Haushaltskonsolidierungsbeitrages zur Verfügung stünden. Im Übrigen hätten die Eigentümer wegen der nicht ausreichenden Pauschalen in erheblichem Umfang Eigenmittel eingesetzt. Eine Ungleichbehandlung liege auch darin, dass es keine einheitliche Handlungsweise seitens der Kommunen im Geltungsbereich des § 18b GTK gegeben habe. Darüber hinaus liege eine rechtswidrige Rückwirkung vor, da § 18b GTK erst im Jahr 2004 eingeführt worden sei und sich die Klägerin auf diese veränderte Situation nicht mehr habe einstellen können. Sie habe auf die alte gesetzliche Regelung vertraut und ihre Finanzplanung danach ausgerichtet. Im Übrigen habe sie erst durch den nach Ablauf des Jahres 2004 ergangenen Bescheid des Beklagten vom 30. Dezember 2005 Klarheit darüber gewonnen in welchem Umfang sie von der Neuregelung betroffen sei.
14Nachdem die Klägerin die Berufung insoweit zurückgenommen hat, als Gegenstand der Klage die Erhöhung der Abschlagszahlungen für das Jahr 2005 gewesen ist, beantragt sie nunmehr,
15das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen, soweit damit die Bewilligung von Betriebskostenzuschüssen für das Jahr 2004 ohne Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge begehrt wird.
Er bezieht sich zur Begründung auf den Inhalt des angefochtenen Gerichtsbescheids. 18
19Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Be-teiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakte des Beklagten Bezug genommen.
21Soweit die Berufung zurückgenommen worden ist, ist das Berufungsverfahren gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
22Die Berufung im übrigen ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
23Die Festsetzungen der Betriebskostenzuschüsse für das Jahr 2004 durch die Bescheide des Beklagten jeweils vom 30. Dezember 2005 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide jeweils vom 14. März 2006 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, soweit die ermittelten Zuschussbeträge um Haushaltskonsolidierungsbeiträge in Höhe von 5.748,00 EUR bzw. 7.664,00 EUR gekürzt worden sind; die Klägerin hat keinen Anspruch gegen den Beklagten auf ungekürzte Betriebskostenzuschüsse.
24Die Kürzung ergibt sich aus § 18b Abs. 1 GTK i.d.F. des mit Wirkung vom 31. Januar 2004 in Kraft getretenen Art. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 2004/2005 vom 27. Januar 2004, GV NRW S. 30 - im Folgenden: GTK -. Gemäß § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK kürzt der Träger der örtlichen Jugendhilfe den nach den Regelungen dieses Gesetzes und der nach diesem Gesetz ergangenen Verordnungen errechneten Zuschuss zu den Betriebskosten an den Träger der Einrichtung für jede in der Einrichtung vorgehaltene Gruppe um die in den Sätzen 1 und 2 des Absatzes 1 für das jeweilige Jahr genannten Beträge. Nach Satz 1 des Absatzes 1 des § 18b GTK gilt § 18 Abs. 3 GTK mit der Maßgabe, dass sich der Landeszuschuss im Jahr 2004 um 1.916 Euro und im Jahr 2005 um 2.838 Euro für jede im Bezirk des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe vorgehaltene Gruppe in den nach diesem Gesetz geförderten Tageseinrichtungen für Kinder, die im Eigentum des Trägers steht oder bezüglich derer er Erbbauberechtigter oder wirtschaftlich dem Eigentümer gleichgestellt ist, verringert. Gemäß Satz 2 des Absatzes 1 des § 18b GTK verringert sich der Landeszuschuss für alle anderen in den nach diesem Gesetz geförderten Tageseinrichtung vorgehaltenen Gruppen im Jahr 2004 um 1.516 Euro und im Jahr 2005 um 2.238 Euro. Damit werden die im Rahmen der Landesförderung nach § 18 Abs. 3 GTK vorgesehenen Kürzungsbeträge bei der Festsetzung des Betriebskostenzuschusses von den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe an die Einrichtungsträger weitergereicht.
25§ 18b Abs. 1 Satz 3 GTK gibt in Verbindung mit § 18b Abs. 1 Sätze 1 und 2 GTK nicht nur die jeweilige Höhe der vom örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe anzusetzenden Kürzungsbeträge, sondern darüber hinaus auch die konkrete Art und Weise des rechnerischen Ansatzes der Haushaltskonsolidierungsbeträge eindeutig vor: In einem ersten Schritt ist der
Betriebskostenzuschuss "nach den Regelungen dieses Gesetzes und der nach diesem Gesetz ergangenen Verordnungen" zu ermitteln (vgl. §§ 16, 18, 18a, 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 24a GTK, § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 und 4 sowie Anlage 1 der Verfahrensverordnung-GTK -VerfVO- GTK - vom 17. Januar 1995, GV NRW S. 108, zuletzt geändert durch Art. 44 EuroAnpG NRW vom 25. September 2001, GV NRW S. 708, §§ 1 ff. der Betriebskostenverordnung - BKVO - vom 11. März 1994, GV NRW S. 144, zuletzt geändert durch Art. 6 EntlKommG vom 29. April 2003, GV NRW S. 254). In einem zweiten Schritt ist der auf diese Weise ermittelte Betriebskostenzuschuss um den jeweiligen Haushaltskonsolidierungsbeitrag zu verringern; der jeweilige Haushaltskonsolidierungsbeitrag ist somit als letzter Abzugsposten auf die ermittelte Gesamtsumme des zu leistenden Betriebskostenzuschusses anzuwenden.
26Sollte der Gesetzgeber beabsichtigt haben, den jeweiligen Haushaltskonsolidierungsbeitrag unmittelbar und ausschließlich bei dem auf die Abgeltung der Sachkosten bezogenen Anteil des Betriebskostenzuschusses rechnerisch in Abzug zu bringen,
27vgl. Begründung der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 25 f.; Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses, LT-Drucks. 13/4890 vom 19. Januar 2004, Anhang 1, S. 2: "Dieser Betrag soll bei den Sachkosten der Tageseinrichtungen eingespart werden",
28ist dies als Berechnungsmethode nicht Gesetz geworden. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK ist der Zuschuss zu den "Betriebskosten" zu kürzen. Betriebskosten sind nach § 16 Abs. 1 GTK die angemessenen Personal- und Sachkosten, so dass die rechnerische Kürzung des insgesamt ermittelten, d.h. auch unter Berücksichtigung der zuschussfähigen Personalkosten (vgl. § 16 Abs. 1 GTK, § 1 BKVO) errechneten Zuschussbetrages vorzunehmen ist.
Soweit die zunächst undifferenzierten Haushaltskonsolidierungsbeiträge, 29
vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 10, 30
31auf Empfehlung des Haushalts- und Finanzausschusses unterschiedlich ausgestaltet worden sind, je nachdem, ob der Träger Eigentümer oder Mieter der Einrichtung ist,
32vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar 2004, LT-Drucks. 13/4890, S.4
33ist diese Differenzierung damit begründet worden, dass dadurch "die besondere Situation von Trägern von Einrichtungen in gemieteten Räumlichkeiten, die nicht über Rücklagen verfügen und darauf zurückgreifen können, berücksichtigt" werde.
34Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar 2004, LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2,
35Diese das Verhältnis Eigentümer/Mieter betreffende Differenzierung nach Rücklagen findet innerhalb der Gruppe der Eigentümer keine gesetzliche Entsprechung. Der Abzug der höheren Haushaltskonsolidierungsbeiträge, mithin die geringere Betriebskostenbezuschussung, ist nicht auf die Gruppe der Träger beschränkt, die Eigentümer oder Erbbauberechtigte der Einrichtung oder wirtschaftlich den Eigentümern gleichgestellt sind und darüber hinaus aus den überschüssigen Erhaltungspauschalen gemäß § 16 Abs. 3 Satz 5 GTK, § 2 Abs. 3 u. 4 BKVO eine Rücklage gebildet haben, die zum Ausgleich der geringeren Betriebskostenbezuschussung eingesetzt werden kann; vielmehr sind nach dem eindeutigen Wortlaut des § 18b Abs. 1 GTK die höheren Haushaltskonsolidierungsbeiträge bei allen Trägern anzusetzen, die Eigentümer oder Erbbauberechtigte der Einrichtung oder wirtschaftlich den Eigentümern gleichgestellt sind,
unabhängig davon, ob eine Rücklage vorhanden ist.
36§ 18b Abs. 2 Satz 1 GTK sieht vor, dass abweichend zu § 2 Abs. 4 BKVO die Träger der Tageseinrichtungen für Kinder in den Jahren 2004 und 2005 die Sachkostenpauschalen und gegebenenfalls vorhandene Rücklagen unabhängig von der Qualifizierung als Grund- oder Erhaltungspauschale zur Deckung der Sachkosten einsetzen können.
Diese Flexibilisierung ist den im Gesetzgebungsverfahren vorgetragenen, 37
38vgl. Ausschussprotokoll des Haushalts- und Finanzausschusses 13/1081 vom 19. Dezember 2003, S. 5 - 13,
39und in der Gesetzesbegründung offenbar schon vorweggenommenen massiven Bedenken der Kommunen und Einrichtungsträger geschuldet, und hat zum Ziel, die mit der Zuschusskürzung verbundenen Belastungen der Träger der Einrichtungen zu mildern.
40Vgl. Begründung der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 26; Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar 2004, LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2.
41Gemäß § 18b Abs. 2 Satz 1 GTK sind die Einrichtungsträger ermächtigt - nicht verpflichtet-, die Rücklage einzusetzen, wobei der Einsatz auf den Bereich der Sachkosten (vgl. § 2 Abs. 1 BKVO) beschränkt ist. Aus dem Wesen der Rücklage folgt zudem, dass diese grundsätzlich nur dann und nur insoweit eingesetzt werden kann, soweit Sachkosten angefallen sind und zur Abdeckung dieser Kosten keine Zuschüsse (hier also die Grund- und Erhaltungspauschalen, § 16 Abs. 3 Sätze 4 u. 5 GTK, § 2 BKVO) mehr zur Verrechnung zur Verfügung stehen.
42Ausgehend von dem erkennbaren gesetzgeberischen Ziel der Regelung ist ein Einsatz der Rücklage nach § 18b GTK darüber hinaus nur zulässig, soweit sie dazu dient, die mit der Zuschusskürzung verbundenen Belastungen der Einrichtungsträger abzumildern. Die Rücklage kann daher im Bereich der Sachkosten nach § 18b GTK nur zur Deckung derjenigen Defizite eingesetzt werden, die sich aufgrund des Ansatzes des Haushaltskonsolidierungsbeitrags ergeben. Nur bei einem Einsatz der Rücklage zu diesem Zweck sind die Einrichtungsträger an die - ansonsten nach wie vor geltende - Zweckbestimmung der aus den nicht benötigten Erhaltungspauschalen resultierenden Rücklage (§ 2 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 und 4 BKVO, § 16 Abs. 3 Satz 5 GTK) nicht gebunden; ein darüber hinaus gehender Einsatz für Aufwendungen, die ohne die Zuschusskürzungen durch die Haushaltskonsolidierungsbeiträge nicht hätten finanziert werden können, ist damit ausgeschlossen.
43Verbleiben Aufwendungen, die durch die Pauschalen nicht abgedeckt werden, ist der Einsatz der Rücklage bis zur Höhe des Haushaltskonsolidierungsbeitrags gerechtfertigt; eine Verrechnungsschwelle, die die Aktivierung der Rücklage etwa erst dann ermöglicht, wenn die Aufwendungen die abstrakt ermittelten - jedoch aufgrund der Kürzung tatsächlich nicht in dieser Höhe ausgezahlten - Sachkostenpauschalen rechnerisch übersteigen, sieht das Gesetz nicht vor.
44In diesem vorgegebenen Rahmen kann die vorhandene Rücklage in dem jeweiligen Haushaltskonsolidierungsjahr - je nach Höhe der Rücklage bis zur vollständigen Aufzehrung - "unabhängig von der Qualifizierung als Grund- oder Erhaltungspauschale" zur Deckung sämtlicher durch den Ansatz des Haushaltskonsolidierungsbeitrags begründeter (und nach dem Einsatz nicht benötigter Sachkostenpauschalen verbleibender) Defizite im Bereich der Sachkosten eingesetzt werden. Dabei wird die Aufzehrung der Rücklage nicht quotenmäßig durch die Dauer des durch das Haushaltsbegleitgesetz vom 27. Januar 2004 festgelegten Haushaltskonsolidierungszeitraums 2004 und 2005 bestimmt; die vollständige Aufzehrung kann auch bereits im ersten Haushaltskonsolidierungsjahr 2004 erfolgen.
45Außerhalb des Geltungsbereichs des § 18b GTK bleibt der Einsatz der Rücklage weiterhin nach allgemeinen Grundsätzen für die nicht durch die Erhaltungspauschale gedeckten, in dem jeweiligen Rechnungsjahr jedoch erforderlichen Erhaltungsaufwendungen zulässig.
46Soweit die Rücklage eingesetzt wird, ist - auch außerhalb des Geltungsbereichs von § 18b GTK - durch den Abzug des jeweiligen prozentualen Trägeranteils
47(§§ 18 Abs. 2, 18a GTK) von den durch die Rücklage zu deckenden Kosten sicherzustellen, dass der vom Einrichtungsträger zu tragende Eigenanteil realisiert wird. Denn das System der nachträglichen Zuschussgewährung nach dem GTK ist durch das Prinzip der Gegenseitigkeit gekennzeichnet. Die nachträgliche Zuschussgewährung unter Abzug des Trägeranteils gewährleistet, dass den in erheblichem Umfang tatsächlich zur Verfügung gestellten öffentlichen Mitteln ein Kostenanteil gegenübersteht, der von dem Einrichtungsträger aus Eigenmitteln ausgeglichen und damit tatsächlich getragen werden muss. Dieses Prinzip der Gegenseitigkeit gilt auch bei der Aktivierung der Rücklage; auch insoweit ist zu gewährleisten, dass dem durch die Aktivierung der Rücklage erfolgten tatsächlichen Einsatz öffentlicher Mittel ein Eigenanteil des Einrichtungsträgers gegenübersteht, der sich nicht nur als Rechnungsposten, sondern als tatsächlicher Einsatz eigener Finanzmittel darstellt.
48Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass die Rücklage aus Erhaltungspauschalen gespeist wird, die in der Vergangenheit als Zuschüsse gewährt worden sind und bei deren Bewilligung bereits der jeweilige Trägeranteil abgezogen worden ist. Denn den der Rücklage zugeführten überschüssigen Erhaltungspauschalen standen naturgemäß keine - durch die Erhaltungspauschale und durch den damit korrespondierenden Eigenanteil auszugleichenden - Aufwendungen gegenüber, so dass ein entsprechender Eigenanteil zunächst eingespart und damit tatsächlich noch gar nicht erbracht worden ist. Die Rücklagenmittel werden zwar auf einem Konto des Einrichtungsträgers geführt, jedoch stehen sie ihm nicht endgültig zu, da der Förderzweck in Ermangelung auszugleichender Erhaltungsaufwendungen (noch) nicht erfüllt ist und damit die überschüssigen Zuschussmittel auch zurückgefordert werden könnten. Danach wird mit der auf ein entsprechendes Begehren des Einrichtungsträgers erfolgten Zulassung der Aktivierung der Rücklage durch die Bewilligungsbehörde eine Entscheidung über den Einsatz bislang gesperrter öffentlicher Mittel getroffen, der über die Zuschussgewährung hinausgeht und der nach dem Prinzip der Gegenseitigkeit die insoweit noch ausstehende tatsächliche Erbringung des Eigenanteils voraussetzt. Andernfalls könnte z. B. durch eine schlichte Verlagerung sämtlicher Erhaltungsaufwendungen (unter voller Einsparung des Eigenanteils) in das Folgejahr die Erhaltungspauschale für das laufende Jahr komplett in die Rücklage eingestellt und im Folgejahr zu einer 100%-Finanzierung (ohne Eigenanteil) der dann nachgeholten Erhaltungsaufwendungen genutzt werden; ein offensichtlich dem Prinzip der Gegenseitigkeit widersprechendes Ergebnis.
49Eine derartige Manipulationsmöglichkeit wird auch durch § 18b GTK nicht eröffnet. § 18b GTK erweitert ausweislich seines Wortlauts lediglich die Deckungsmöglichkeiten durch eine - beschränkte - Aufhebung der Zweckbindung der Rücklage; weder sein Wortlaut noch die Gesetzesmaterialien lassen hingegen erkennen, dass die grundsätzliche Einbindung der Träger und die dem Prinzip der Gegenseitigkeit entsprechende Abforderung des Eigenanteils zugunsten einer öffentlichen 100%-Finanzierung der durch die Rücklage zu deckenden Erhaltungsaufwendungen aufgegeben werden sollte.
50Soweit das Ministerium für Generationen, Familie, Frauen und Integration NRW demgegenüber von der Kürzung des Entnahmebetrags aus der Rücklage um den Trägeranteil absehen will,
mag diese - aus dem Gesetz nicht ableitbare - Begünstigung den Einrichtungsträgern im Verwaltungsverfahren zugute kommen; eine Bindung für das gerichtliche Verfahren ergibt sich hieraus nicht.
53Entsprechendes gilt für die dem Ansatz des Trägeranteils vorgelagerte Ermittlung der durch die Rücklage auszugleichenden Kosten. Auch insoweit ist zu berücksichtigen, dass § 18b GTK- wie bereits dargelegt - lediglich den Anwendungsbereich für den Einsatz der Rücklage zum Zweck des Ausgleichs der verringerten Zuschussgewährung erweitert, jedoch im Übrigen den sich aus der allgemeinen Zweckbestimmung einer Rücklage ergebenden Anwendungsbereich unberührt lässt. Dieser ist regelmäßig darauf ausgerichtet, das sich in einem Abrechungszeitraum trotz des Zuflusses von Geldmitteln ergebende Kostendeckungsdefizit auszugleichen. Die Höhe des Defizits errechnet sich regelmäßig aus der Gegenüberstellung der tatsächlich für die erforderliche Erhaltung der Einrichtung angefallenen Kosten auf der einen Seite und der der Einrichtung tatsächlich zufließenden Geldmittel auf der anderen Seite. Als tatsächlich zufließende Geldmittel sind jedoch nicht nur die dem Einrichtungsträger ausgezahlten öffentlichen Zuschüsse anzusehen, sondern auch der nach dem Prinzip der Gegenseitigkeit für die Zuschussgewährung tatsächlich zu erbringende Eigenanteil des Einrichtungsträgers. Aus diesem Grund ist bei der Feststellung der tatsächlich zufließenden Geldmittel die Erhaltungspauschale rechnerisch zuzüglich des Trägeranteils anzusetzen. Demgegenüber können auf der Seite der tatsächlich angefallenen Kosten die - nachgewiesenen - Erhaltungsaufwendungen nicht auch noch um den Trägeranteil gekürzt werden. Dies würde letztlich auf einen doppelten Ansatz des Trägeranteils hinauslaufen. Einen doppelten Ansatz des Trägeranteils sieht das Gesetz nicht vor. Er ist auch nach dem Prinzip der Gegenseitigkeit nicht vom Einrichtungsträger geschuldet, der Eigenanteil des Einrichtungsträgers wird bereits durch den Ansatz u.a. bei der Erhaltungspauschale und durch den Ansatz bei der Aktivierung der Rücklage berücksichtigt.
54Gemäß § 18b Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz GTK können in den Jahren 2004 und 2005 die Rücklagen auch für mehrere Tageseinrichtungen desselben Trägers, die dieser im Zeitpunkt des In-Kraft- Tretens dieses Gesetzes im Gebiet des Kreises (§ 1 Kreisordnung für das Land Nordrhein- Westfalen) betreibt, zusammengefasst werden. Soweit diese Zusammenfassung im Zuständigkeitsbereich nur einer Bewilligungsbehörde ermöglicht wird, handelt es sich lediglich um die Wiederholung der nach § 2 Abs. 4 Satz 4 BKVO bereits seit dem 1. Januar 1994 bestehenden Regelung. Die Möglichkeit der Zusammenfassung von Rücklagen ist nach § 18b Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz GTK jedoch nicht auf Einrichtungen beschränkt, die sich im Zuständigkeitsbereich nur einer Bewilligungsbehörde befinden. Vielmehr wird entsprechend der Empfehlung des Haushaltsund Finanzausschusses,
55vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar 2004, LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2 f.,
56eine einrichtungsübergreifende (vollständige oder teilweise) Zusammenfassung der Rücklagen und eine Flexibilisierung des Einsatzes der Rücklage zugunsten einer oder ggf. mehrerer Einrichtungen zum Zweck des Ausgleichs der verringerten Landesförderung auch für solche Einrichtungen eröffnet, die von demselben Träger in Kreisen betrieben werden, in denen sich mehrere Jugendamtsbezirke gebildet haben.
57Gemäß § 18b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GTK wird diese Möglichkeit darüber hinaus auch denjenigen Trägern eingeräumt, die zwar selbst nicht mehrere Einrichtungen im Kreisgebiet betreiben, jedoch demselben Spitzenverband der Freien Wohlfahrtspflege angehören.
Die Erklärung des Einrichtungsträgers, ob und ggf. in welcher Höhe die Rücklage zum Ausgleich der verringerten Bezuschussung der Sachkosten aufgrund der Einbehaltung der Haushaltskonsolidierungsbeiträge eingesetzt werden soll, ist Bestandteil des Antrags auf Gewährung des Betriebskostenzuschusses; für diese Erklärung gilt daher auch die Vier-Monats- 52
Frist des § 1 Abs. 1 VerfVO-GTK.
59Vgl. zum Charakter der Frist: OVG NRW, Urteil vom 27. Februar 2003 - 16 A 5570/00 -, NVwZ-RR 2004, 38 ff.
60Der Regelungsbereich des § 18b Abs. 2 Satz 1 GTK ist jedoch nicht auf den Einsatz von Rücklagen beschränkt. Er ermöglicht darüber hinaus allen Einrichtungsträgern in dem jeweiligen Haushaltskonsolidierungsjahr "unabhängig von der Qualifizierung als Grund- oder Erhaltungspauschale", mithin unter Aufgabe der mit der jeweiligen Zweckbestimmung einhergehenden Verwendungsbeschränkung, den Einsatz der Sachkostenpauschalen (Grund- und Erhaltungspauschalen, § 16 Abs. 3 Sätze 4 u. 5 GTK, § 2 Abs. 2 u. 4 BKVO) - bis zur vollständigen Aufzehrung - zur Deckung von Sachkostendefiziten, die sich aufgrund des Ansatzes des Haushaltskonsolidierungsbeitrags ergeben. Die hierdurch ermöglichte übergreifende Deckungsfähigkeit (etwa durch den Einsatz von Erhaltungspauschalen für pädagogische Arbeit) eröffnet sich jedoch nur, soweit der jeweiligen Sachkostenpauschale keine ungedeckten Ausgaben für Aufgaben gegenüberstehen, die der Zweckbestimmung der Sachkostenpauschale entsprechen. Denn die Befreiung von der Verwendungsbeschränkung zwecks Haushaltskonsolidierung rechtfertigt es nicht, den Kostenausgleich im Bereich der eigentlichen Zweckbestimmung der jeweiligen Sachkostenpauschale zugunsten der Abdeckung anderer Sachkosten (teilweise) zu vernachlässigen und damit lediglich Finanzierungslücken gegeneinander auszutauschen.
61Die gesetzliche Begrenzung der Verwendung einer etwaigen Rücklage oder der Sachkostenpauschalen (ausschließlich) zur Abdeckung konsolidierungsbeitragsbezogener Defizite im Bereich der Sachkosten schließt eine Quersubventionierung von Defiziten im Bereich der Personalkosten aus, obwohl der Haushaltskonsolidierungsbeitrag, wie oben dargelegt, als ein rechnerischer Abzugsposten vom gesamten Betriebskostenzuschuss einzustellen ist und damit auch die Höhe der zuschussfähigen Personalkosten erfasst. Diese bilanztechnische Asymmetrie (Erstreckung des Hauhaltskonsolidierungsbeitrags auch auf den Bereich der Personalkostenbezuschussung bei Ermöglichung des Einsatzes von Rücklagen und überschüssigen Sachkostenpauschalen ausschließlich im Bereich der Sachkosten) führt jedoch nicht zu einer rechtlich relevanten Aufteilung des Haushaltskonsolidierungsbetrages in einen personalkostenbezogenen, nicht deckungsfähigen Teil und einen auf den Bereich der Sachkosten entfallenden und damit durch überschüssige Sachkostenpauschalen und - subsidiäre - Rücklagenaktivierungen deckungsfähigen Teil.
62Wie bereits dargelegt, ging der Gesetzgeber davon aus, dass sich die Kürzung durch den Haushaltskonsolidierungsbeitrag im Bereich der Sachkosten auswirkt. Diese Annahme ist auch gerechtfertigt, da bei der Ermittlung der zuschussfähigen angemessenen Betriebskosten i.S.d. § 16 Abs. 1 GTK die angemessenen Personalkosten (§ 16 Abs. 2 GTK, § 1 BKVO) - anders als die Sachkosten - nicht über Pauschalen abgegolten, sondern, wenn auch mit gewissen Modifizierungen und Einschränkungen, auf der Grundlage des tatsächlichen Bedarfs spitz errechnet und in der konkret ermittelten Höhe bezuschusst werden. Der Träger kann also in der Regel nicht zur Kompensation der ausgefallenen Beträge an den Personalkosten sparen. Um in diesem Bereich einzusparen, müsste das Land einen zielgerichteten Eingriff in die zuschussfähige Personalstruktur vornehmen, was jedoch im Rahmen des Haushaltsbegleitgesetzes ersichtlich nicht beabsichtigt war.
63Vgl. auch Moskal / Foerster, Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder, Kommentar, 18. Aufl. 2004, § 18b GTK Nr. I.2.
64Bei den Sachkosten hingegen sind derartige Einschnitte denkbar, da diese Kosten pauschal erfasst und bezuschusst werden (§ 16 Abs. 3 GTK, § 2 Abs. 2 BKVO), so dass sich die Kürzungen faktisch auch nur in diesem Bereich auswirken können. Da der Gesetzgeber jedenfalls diesen faktischen Auswirkungen der Zuschusskürzungen durch die Zulassung des Einsatzes von ggf. vorhandenen
Rücklagen und den zufließenden Sachkostenpauschalen im genannten Bereich der Sachkosten Rechnung tragen wollte, wird der Einsatz dieser Mittel der Höhe nach durch die Höhe des für die jeweilige Einrichtung insgesamt ermittelten Kürzungsbetrages begrenzt.
65Der sich hieraus ergebende abgestufte Einsatz der verbleibenden Sachkostenpauschalen und der ggf. vorhandenen Rücklagen (ausschließlich) zur Abdeckung konsolidierungsbeitragsbezogener Defizite im Bereich der Sachkosten innerhalb des Haushaltskonsolidierungszeitraums ist der Bewilligungsbehörde in geeigneter Form in entsprechender Anwendung von § 24a GTK, § 2a BKVO zu belegen.
66Da die durch die Grundpauschale gedeckten Aufwendungen zwar als Summe in den Verwendungsnachweis übernommen werden, jedoch in ihrer Verwendung nicht nachzuweisen und zu belegen sind (§ 24a GTK), so dass sie einer weitergehenden Prüfung nicht unterliegen,
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 24a GTK, 67
und weder § 18b GTK noch die BKVO insoweit eine Verschärfung der Nachweispflicht bestimmen, ist ohne abweichende Erklärung der Einrichtungsträger regelmäßig davon auszugehen, dass überschießende Grundpauschalen oder diese übersteigende laufende Aufwendungen, die es über die Erhaltungspauschale und/oder die Rücklage auszugleichen gilt, nicht vorhanden sind. Ohne eine abweichende Erklärung des Einrichtungsträgers beschränkt sich daher der Ausgleich der Zuschusskürzung auf den Bereich der Erhaltungskosten. Ein Ausgleich in diesem Bereich erfolgt daher in der Regel durch eine entsprechende Aktivierung der ggf. vorhandenen Rücklage (einschließlich des Trägeranteils); da der in Abzug zu bringende Haushaltskonsolidierungsbetrag bekannt ist und die Erhaltungsaufwendungen sowie die Verwendung der Erhaltungspauschale und der Rücklage ohnehin gemäß § 24a GTK und § 2a BKVO nachzuweisen sind, reduziert sich der Ausgleich durch Rückgriff auf die Rücklage damit auf letztlich zwei Rechenschritte, nämlich auf
691. die Ermittlung der nicht durch die - ungekürzte - Erhaltungspauschale (inklusive Trägeranteil) abgedeckten Erhaltungsaufwendungen und
702. die Aktivierung der Rücklage (einschl. Trägeranteil) in Höhe der sich aus den nicht ausgeglichenen Erhaltungsaufwendungen und des Haushaltskonsolidierungsbeitrags ergebenden Summe.
71Hieraus ergibt sich für die Festsetzung der Betriebskostenzuschüsse im Haushaltskonsolidierungszeitraum im Einzelnen Folgendes:
721. Der Haushaltskonsolidierungsbeitrag wird rechnerisch als letzter Abzugsposten von dem wie üblich ermittelten Gesamtbetriebskostenzuschuss abgesetzt.
732. Die Höhe der Ausgleichsfinanzierung im Sachkostenbereich wird durch die Höhe der zuschussfähigen Sachkosten zzgl. des auf die jeweilige Einrichtung entfallenden Haushaltskonsolidierungsbetrages begrenzt; eine Verrechnungsschwelle besteht nicht.
743. In der Ausgleichsfinanzierung sind, soweit den Sachkostenpauschalen Ausgaben für die von den einzelnen Pauschalen erfassten Zwecke gegen-überstehen, zunächst diese Pauschalen (einschließlich des Trägeranteils) vollständig mit den korrespondierenden Kosten zu verrechnen; eine Kürzung der auszugleichenden Kosten um den Trägeranteil findet nicht statt.
4. Ohne eine abweichende Erklärung des Einrichtungsträgers ist in der Regel davon auszugehen, dass die laufenden Kosten durch die Grundpauschale vollständig abgedeckt werden und die Grundpauschale mit dem Ausgleich der laufenden Kosten vollständig aufgezehrt wird; ein Ausgleich der Kürzung durch den Haushaltskonsolidierungsbeitrag findet daher in der Regel nur im 68
Bereich der Erhaltungsaufwendungen statt.
765. Übersteigt die Erhaltungspauschale (einschließlich des Trägeranteils) die Erhaltungsaufwendungen, kann der überschießende Betrag zum Ausgleich mit der Kürzung durch den Haushaltskonsolidierungsbeitrag verrechnet werden; eine Zuführung zur Rücklage findet in diesem Fall nur insoweit statt, als die restliche Erhaltungspauschale die Kürzung durch den Haushaltskonsolidierungsbeitrag übersteigt.
776. Ist die verbliebene Erhaltungspauschale rechnerisch aufgebraucht, ohne die Erhaltungsaufwendungen und den Kürzungsbetrag vollständig auszugleichen, kann für den Ausgleich die (für die jeweilige Einrichtung gebildete oder nach § 18b Abs. 2 Satz 2 GTK zusammengeführte) Rücklage unter Hinzurechnung des Trägeranteils ganz oder teilweise eingesetzt werden.
78Die sich hiernach im Regelfall ergebende Berechnung soll durch die nachfolgenden, keinen Anspruch auf Vollständigkeit erhebenden Beispielsfälle verdeutlicht werden, wobei die einzelnen Beträge frei gegriffen worden sind. Um die Berechnung zu vereinfachen, wird der Haushaltskonsolidierungsbeitrag als Aufwand den Erhaltungsaufwendungen zugerechnet. Damit kann die Erhaltungspauschale, die tatsächlich im Ergebnis wegen des Haushaltskonsolidierungsbeitrags nicht ungekürzt ausgezahlt wird, in voller Höhe in Ansatz gebracht werden:
1. Beispiel 79
Rücklage ohne Trägeranteil (20 %): 40.000,00 EUR 80
Anerkannte Erhaltungsaufwendungen - ungekürzt -: 20.000,00 EUR 81
Ungekürzte Erhaltungspauschale mit Trägeranteil (20 %): 15.000,00 EUR 82
Haushaltskonsolidierungsbeitrag: 7.000,00 EUR 83
1. Schritt: 84
85Zuzüglich zu den anerkannten Erhaltungsaufwendungen von 20.000,00 EUR ergibt sich mit dem Haushaltskonsolidierungsbeitrag ein ausgleichsfähiger Gesamtbetrag von 27.000,00 EUR. Abzüglich der ungekürzten Erhaltungspauschale einschl. Trägeranteil (15.000,00 EUR) verbleibt ein ungedeckter Betrag von 12.000,00 EUR.
2. Schritt 86
87Die Aktivierung der Rücklage kann in Höhe des nicht gedeckten Betrages abzüglich des Trägeranteils (20 % = 2.400,00 EUR), mithin in Höhe von 9.600,00 EUR erfolgen. Es verbleibt eine Rücklage in Höhe von 30.400,00 EUR.
2. Beispiel 88
Rücklage ohne Trägeranteil (20 %): 5.000,00 EUR 89
Anerkannte Erhaltungsaufwendungen - ungekürzt -: 25.000,00 EUR 90
Ungekürzte Erhaltungspauschale mit Trägeranteil (20 %): 15.000,00 EUR 91
Haushaltskonsolidierungsbeitrag: 7.000,00 EUR 92
1. Schritt: 93
94Zuzüglich zu den anerkannten Erhaltungsaufwendungen von 25.000,00 EUR ergibt sich mit dem Haushaltskonsolidierungsbeitrag ein ausgleichsfähiger Gesamtbetrag von 32.000,00 EUR. Abzüglich der ungekürzten Erhaltungspauschale einschl. Trägeranteil (15.000,00 EUR) verbleibt ein ungedeckter Betrag von 17.000,00 EUR.
2. Schritt 95
96Die Aktivierung der Rücklage kann bis zur Aufzehrung erfolgen, weil sich selbst unter Hinzurechnung des Trägeranteils eine Gesamtsumme von lediglich 6.250,00 EUR ergibt, die den verbleibenden Differenzbetrag nicht ausgleicht.
3. Beispiel 97
Rücklage ohne Trägeranteil (20 %): 40.000,00 EUR 98
Anerkannte Erhaltungsaufwendungen - ungekürzt -: 7.000,00 EUR 99
Ungekürzte Erhaltungspauschale mit Trägeranteil (20 %): 15.000,00 EUR 100
Haushaltskonsolidierungsbeitrag: 7.000,00 EUR 101
1. Schritt: 102
103Zuzüglich zu den anerkannten Erhaltungsaufwendungen von 7.000,00 EUR ergibt sich mit dem Haushaltskonsolidierungsbeitrag ein ausgleichsfähiger Gesamtbetrag von 14.000,00 EUR. Abzüglich der ungekürzten Erhaltungspauschale einschl. Trägeranteil (15.000,00 EUR) verbleibt ein Überschussbetrag von 1.000,00 EUR, der der Rücklage zuzuführen ist. Ein Einsatz der Rücklage kommt nicht in Betracht.
Stehen weder überschießende Sachkostenpauschalen noch Rücklagen zur Verfügung, muss die 104Kürzung letztlich durch den über den ohnehin zu tragenden Trägeranteil (vgl. §§ 18 Abs. 2 u. Abs. 4, 18a Abs. 1 GTK) hinausgehenden Einsatz von Eigenmitteln ausgeglichen werden.
Der Einsatz von weiteren Eigenmitteln über den Trägeranteil hinaus ist jedoch nach der gesetzlichen Konzeption kein Ausnahmefall; er ist vielmehr systemimmanent und wird vom Gesetzgeber als angemessene Eigenleistung i.S.d. § 74 Abs. 1 Nr. 4 SGB VIII vorausgesetzt. 105
Über § 16 GTK i.V.m. §§ 1, 2 u. 4 BKVO werden die für den Betrieb einer Tageseinrichtung 106erforderlichen, angemessenen und damit zuschussfähigen Betriebskosten (Personal- und Sachkosten, einschließlich der Sanierungskosten) erfasst. Ist der Träger Eigentümer der Einrichtung, erhält er zur Abdeckung der angemessenen Sachkosten (§ 16 Abs. 1 GTK) eine - nicht an den tatsächlichen Kosten, sondern an den in der jeweiligen Einrichtung bestehenden Gruppen orientierte, mithin pauschalierte, und ab der zweiten Gruppe abgestufte - Grundpauschale (§ 16 Abs. 3 Satz 4 GTK, § 2 Abs. 2 Satz 1 BKVO) und als weiteren Zuschuss zu dem Erhaltungsaufwand für das Gebäude und das Grundstück eine - ebenfalls auf der Grundlage der in der Einrichtung vorhandenen Gruppen pauschalierte und wiederum abgestuft ausgestaltete - Erhaltungspauschale (§ 16 Abs. 3 Satz 5 GTK, § 2 Abs. 2 Satz 3 BKVO), die auch die Sanierungskosten (Aufwendungen für den Erhalt abgehender Bausubstanz - § 2 Abs. 3 BKVO) erfasst.
107Demgegenüber erhält der Einrichtungsträger als Mieter des Gebäudes zur Abdeckung der Sachkosten die - pauschalierte und gestufte - Grundpauschale und einen Zuschuss zur (ortsüblichen) Kaltmiete (§ 16 Abs. 3 Satz 4 GTK, § 4 BKVO).
Im Bereich der Sachkosten wird zudem seit dem 1. Januar 2000 über eine 108
109Indexierung (§ 2 Abs. 6 u. 7 BKVO) der Grund- und Erhaltungspauschalen eine den Erfordernissen der Verwaltungspraktikabilität Rechnung tragende Anpassung an die tatsächliche Kostenentwicklung sichergestellt; bei den gemieteten Einrichtungen erfolgt über die Grundpauschale hinaus die Bezuschussung der jeweils zu zahlenden ortsüblichen Kaltmiete (§ 16 Abs. 3 Satz 4 GTK, § 4 BKVO), so dass auch insoweit die tatsächliche Kostenentwicklung berücksichtigt wird.
110Das differenzierte System der Aufwandsbezuschussung des GTK erfasst danach den in unterschiedlichen Trägerformen entstehenden wesentlichen Aufwand und trägt damit dem Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG und dem jugendhilferechtlichen Gleichbehandlungsgebot des § 74 Abs. 5 Satz 1 SGB VIII Rechnung. Es ist, abgesehen von den - spitz errechneten - Zuschüssen zu den Personalkosten, durch eine weitgehende Pauschalierung gekennzeichnet, die bei der Vielzahl der im Bereich der Förderung von Tageseinrichtungen für Kinder jährlich anfallenden Fördervorgänge,
111vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 26: 26.462 zu betreuende Gruppen in den nach dem GTK geförderten Tageseinrichtungen; Erläuterungen zu Titel 633 80 des Haushaltsplans 2004/2005: 552.019 Kindergartenplätze, 43.729 Hortplätze und 11.039 Plätze für Kinder unter drei Jahren,
112eine verwaltungspraktische Abwicklung gewährleistet. Dieses Bestreben des Gesetzgebers wird etwa auch daran deutlich, dass die mit der Grundpauschale abgegoltenen Sachkosten, wie bereits dargelegt, zwar als Summe in den Verwendungsnachweis übernommen werden, jedoch in ihrer Verwendung nicht nachzuweisen und zu belegen sind (§ 24a GTK) und damit einer weitergehenden Prüfung nicht unterliegen.
Vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 24a GTK. 113
114Diese generalisierende Handhabung trifft nicht nur die Gruppe der Eigentümer, sondern mit der Grundpauschale und dem Zuschuss lediglich zur ortsüblichen Kaltmiete auch die Gruppe der Mieter.
115Pauschalierungen dieser Art bergen regelmäßig die Gefahr in sich, dass damit die tatsächlich anfallenden Kosten nicht vollständig abgedeckt werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn, wie hier, im Zeitpunkt der Festlegung der Pauschalbeträge keine genauen Erfahrungswerte, sondern nur ungenaue und sehr grobe Annahmen zur Verfügung standen, so dass die Beträge letztlich im Wege grober Schätzungen ermittelt werden mussten.
Vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 16 GTK, Nr. III.4.g)gd. 116
117Belässt es der Gesetzgeber bei diesen - mittlerweile indexierten (§ 2 Abs. 6 und 7 BKVO) - Pauschalbeträgen, kommt darin eine über den jeweiligen Trägeranteil hinausgehende Inpflichtnahme des jeweiligen Trägers zum Ausdruck, Eigenmittel insoweit einzusetzen, als die entstehenden Sachkosten nicht durch die pauschalierten Betriebskostenzuschüsse abgedeckt werden.
Von einem gesetzlichen Zuschusssystem, das allein mit dem jeweiligen Trägeranteil und im 118Übrigen durch die Gewährung von Zuschüssen eine Deckung des Aufwands im Sachkostenbereich zu 100 % erreichen soll,
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 16 GTK Nr. I.2, § 18 GTK Nr. I, § 18b GTK Nr. II.a, 119
120kann danach nicht ausgegangen werden. Dies gilt auch unter Berücksichtigung von § 18 Abs. 1 GTK, wonach die Betriebskosten durch Eigenleistungen des Trägers und Zuschüsse des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe gedeckt werden. In welchem Umfang Eigenleistungen in diesem Sinn zu erbringen sind, ergibt sich nicht allein aus § 18 Abs. 1 GTK, sondern aus der Gesamtschau der die Förderung von Einrichtungsträgern betreffenden Regelungen des GTK. So folgt schon aus § 18 Abs. 2 und 4, § 18a Abs. 1 GTK, dass der Gesetzgeber lediglich die Höhe des öffentlichen Zuschusses, nicht aber die Höhe des Eigenanteils gesetzlich festgelegt hat. Darüber hinaus gehört zu den Förderregelungen des GTK nicht zuletzt das für den Sachkostenbereich gemäß § 16 Abs. 3 GTK, §§ 2 u. 4 BKVO geltende System der Pauschalbeträge. Eigenleistungen i.S.d. § 18 Abs. 1 GTK sind danach nicht nur die gemäß § 18 Abs. 2 u. 4 , § 18a Abs. 1 GTK - rechnerisch - verbleibenden Trägeranteile, sondern auch diejenigen Eigenleistungen, die von den Trägern zum Ausgleich der im Sachkostenbereich durch die pauschalierte Bezuschussung ggf. auftretenden Unterdeckungen erbracht werden müssen.
121Der Umfang des gesetzlich vorgesehenen Einsatzes von Eigenmitteln wird jedoch nach der gesetzlichen Konzeption allgemein begrenzt. Sie sieht etwa bei Finanzierungsengpässen - unabhängig davon, ob diese auf der Verringerung der Betriebskostenbezuschussung oder auf sonstigen Umständen beruht - und bei Einrichtungen, die typischerweise einen erhöhten Finanzbedarf aufweisen, zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der geförderten Tageseinrichtungen und - damit korrespondierend - zur Gewährleistung der Umsetzung der Bedarfsplanung (§ 10 GTK) Auffangregelungen vor, wie
122- die Aufstockung des Trägeranteils nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK auf mindestens 91 % bei Trägern, die ohne einen besonderen Zuschuss die Tageseinrichtungen nicht führen können, weil alle zumutbaren anderen Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft sind,
123- die Aufstockung des Trägeranteils nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK auf ebenfalls mindestens 91 % bei Trägern, die ihre Einrichtungen in sozialen Brennpunkten betreiben und
124- die noch weitergehende Aufstockung des Trägeranteils nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK auf mindestens 96 %, wenn es sich dabei um Elterninitiativen i.S.v. § 13 Abs. 4 GTK handelt,
125- die über die laufende Bezuschussung hinausgehende weitere Bezuschussung der Sanierungskosten in dringenden Fällen nach § 16 Abs. 3 Satz 6 GTK und
126- die Möglichkeit, nach § 2 Abs. 5 BKVO bei Elterninitiativen i.S.v. § 13 Abs. 4 GTK, die nur eine Einrichtung betreiben, abweichend von § 2 Abs. 2 BKVO die tatsächlichen Sachkosten als angemessen anzuerkennen, soweit diese unvermeidbar waren und alle zumutbaren anderen Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft sind.
127Die Gewährung des besonderen Zuschusses nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK steht dabei ausweislich des Wortlauts der Regelung nicht im Ermessen des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe; bei Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen ergibt sie sich als zwingende Rechtsfolge. Die Erhöhung des Zuschusses, für die unterhalb von 100 % (§ 18 Abs. 5 GTK) keine weitere Deckelung vorgesehen ist, richtet sich jenseits der Mindestquote von 91 % nach dem - nachgewiesenen - individuellen Finanzierungsbedarf.
128Unabhängig davon werden gemäß der in zeitlicher Hinsicht nicht befristeten Regelung des § 29 Abs. 2 GTK Tageseinrichtungen, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits Betriebskostenzuschüsse erhalten haben, abweichend von § 18 Abs. 6 GTK weiter gefördert. Wenn auch die Höhe der im Einzelfall zu gewährenden Förderung im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt ist, ergibt sich eine hinreichend konkrete Bestimmung jedoch aus dem Sinn und Zweck des Bestandsschutzes als Gewährleistung des Fortbestandes der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des GTK zum 1. Januar 1992 bestehenden und geförderten Einrichtungen. Zur Aufrechterhaltung des
Bestandes dieser Einrichtungen sind die nach § 16 GTK anzuerkennenden Betriebskosten gemäß § 18 GTK zu bezuschussen, wobei insoweit aber diejenigen Regelungen unanwendbar sind, die eine den Bestand der geschützten Tageseinrichtung gefährdende Reduzierung der Betriebskostenförderung bewirken.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. September 2005 - 12 B 1311/05 -. 129
130Diese spezielle und im Wortlaut auch nach Inkrafttreten des § 18b GTK unveränderte Bestandsschutzregelung wird durch die allgemeine Bestimmung des § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK nicht außer Kraft gesetzt und entfaltet unabhängig von den sonstigen Auffangregelungen ihre eigenständige Schutzwirkung zugunsten der hiervon erfassten Einrichtungen.
131Das GTK belässt es jedoch nicht bei dem oben dargelegten gesetzlichen System der Betriebskostenbezuschussung, die gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 GTK, § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VerfVO-GTK erst nach Ablauf des Kalenderjahres für dieses und - abgesehen von den Pauschalierungen - auf der Grundlage der in eben diesem Jahr angefallenen Kosten erfolgt. Die nachträgliche Betriebskostenbezuschussung wird vielmehr gesetzlich durch ein System vorläufiger Finanzierung ergänzt. Hierbei handelt es sich um das gegenüber der Bezuschussung schon aufgrund des anders gearteten Sinn und Zwecks und der abweichenden Bemessungsgrundlagen weitgehend verselbständigte und damit von der Zuschussgewährung abzugrenzende System der Abschlagszahlungen.
132Die monatlich im Voraus bewilligten Abschlagszahlungen (§ 23 Abs. 1 Satz 2 GTK, § 1 Abs. 2 u. 6 VerfVO-GTK) stellen die aktuelle vorläufige Finanzierung von Tageseinrichtungen für Kinder im laufenden Jahr sicher. Die Abschlagszahlungen sind gemäß der speziellen Ermächtigungsgrundlage des § 23 Abs. 1 Satz 2 GTK dem Träger auf Antrag auf der Basis der zu erwartenden Betriebskosten zu leisten. Bei bestehenden Einrichtungen sind dies nach der insoweit eindeutigen Legaldefinition des § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK die Betriebskosten des vorletzten Jahres unter Berücksichtigung von Personalkostenveränderungen.
133Sonstige zwischenzeitliche Kostenveränderungen sind danach kraft Gesetzes nicht zu berücksichtigen, soweit sie nicht zugleich zu einer entsprechenden Veränderung bei den Personalkosten führen. Soweit in § 1 Abs. 2 Satz 2 VerfVO-GTK lediglich allgemein von wesentlichen Änderungen der "Betriebskosten" die Rede ist und nach § 1 Abs. 2 Satz 3 VerfVO- GTK bei einer wesentlichen Änderung der "Betriebskosten" von mehr als 10 v.H. die folgenden Abschlagszahlungen entsprechend anzupassen sind, sind nach der Legaldefinition in § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK unter "Änderungen der Betriebskosten" i.S.d. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3 VerfVO-GTK, für die die Schwelle von 10 v.H. gilt, lediglich Personalkostenveränderungen zu verstehen.
Dieses System der vorläufigen Einrichtungsfinanzierung wird von § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK nicht 134betroffen. Die gesetzliche Kürzung nach § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK für das Jahr 2004 und für das Jahr 2005 bezieht sich schon vom Wortlaut her nur auf den "Zuschuss zu den Betriebskosten"; auch der rechtssystematische Zusammenhang mit § 18 GTK beschränkt sich auf die Modifizierung der Festsetzung des Betriebskostenzuschusses. Zudem sind die speziellen Regelungen
135über die Abschlagszahlungen (§ 23 Abs. 1 Sätze 2 u. 3 GTK) nicht geändert worden. Auch ist die Einführung des § 18b GTK erst mit Wirkung vom 31. Januar 2004 erfolgt und lässt damit die für die Abschlagszahlungen 2004 und 2005 gemäß § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK maßgebenden Bemessungsgrundlagen der Betriebskosten der Jahre 2002 und 2003 unberührt.
136Der Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge kann auch nicht als eine im Rahmen der Bemessung der Abschlagszahlungen zu berücksichtigende Personalkostenveränderung i.S.d. § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK qualifiziert werden. Unabhängig von der Frage, ob derartige Änderungen der Bezuschussung, die nicht aus einer tatsächlichen Änderung der den Betrieb der Einrichtung
steuernden Bedarfsplanung,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. September 2005 - 12 B 1311/05 -, 137
138oder aus einer sonstigen tatsächlichen Änderung des Betriebs der Einrichtung resultieren, von § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK erfasst werden, zielen die Haushaltskonsolidierungsbeiträge, wie bereits oben dargelegt, ungeachtet ihres rechnerischen Ansatzes gerade nicht auf Einsparungen und damit auf Veränderungen im Personalkostenbereich, sondern lediglich auf Einsparungen im Bereich der Sachkosten.
139Abschlagszahlungen für die Jahre 2004 bzw. 2005 waren daher auf der Grundlage der Betriebskosten für die Jahre 2002 bzw. 2003 ohne Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge zu bemessen.
140In dieser differenzierten Ausgestaltung von Eigenleistung, Zuschussgewährung, Auffangtatbeständen und Bestandsschutz sowie unter Berücksichtigung der weitgehend verselbständigten vorläufigen Finanzierung durch Abschlagszahlungen verstößt der Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge 2004 und 2005 nicht gegen Rechte der Einrichtungsträger aus Art. 6 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - LV NRW - in der Fassung des Gesetzes vom 29. Januar 2002, GV NRW S. 52, so dass eine Vorlage an den Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. §§ 12 Nr. 7, 50 des Verfassungsgerichtshofgesetzes - VGHG NRW - nicht in Betracht kommt.
141Gemäß Art. 6 Abs. 1 LV NRW hat jedes Kind ein Recht auf Achtung seiner Würde als eigenständige Persönlichkeit und auf besonderen Schutz von Staat und Gesellschaft. Damit gewährt Art. 6 Abs. 1 LV NRW dem Kind einen abwehrrechtlichen Achtungs- sowie einen leistungsrechtlichen Schutzanspruch.
Vgl. Müller-Terpitz, in Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein- Westfalen, 2002, Art 6 LVerf Rn. 11. 142
Der insoweit begründete Leistungs-/Schutzanspruch ist ein Anspruch des Kindes, nicht ein 143Anspruch der Einrichtungsträger. Abgesehen davon ist der Leistungs-/Schutzanspruch des Kindes auf (legislative) Ausgestaltung angewiesen. "Den staatlichen Organen steht dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu, weshalb der subjektive Schutzanspruch faktisch ins Leere geht. Schon gar nicht lässt sich aus ihm ein unmittelbar verfassungsrechtlicher Anspruch auf konkrete finanzielle oder sonstige Zuwendungen herleiten."
144Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 11 und Rn. 7 unter Bezugnahme auf LT-Drucks. 13/472, S. 6.
145Der Achtungs- und Schutzanspruch aus Art 6 Abs. 1 LV NRW findet in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW allerdings eine nähere Konkretisierung. Hiernach haben Kinder und Jugendliche ein Recht auf Entwicklung und Entfaltung ihrer Persönlichkeit, auf gewaltfreie Erziehung und den Schutz vor Gewalt, Vernachlässigung und Ausbeutung. Soweit die grundrechtliche Gewährleistung aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW über die rein abwehrrechtliche Dimension hinausgeht, wie etwa in Bezug auf das Recht auf Entwicklung und Entfaltung der Persönlichkeit, werden auch hierdurch konkrete Leistungsansprüche der Kinder und Jugendlichen jedoch nicht begründet.
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 14. 146
147Dies gilt erst recht für die in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW nicht erwähnten freien Träger der Jugendhilfe. Soweit - pauschal - geltend gemacht wird, dass eine nicht mehr auskömmliche Bezuschussung durch das Land das Wohl der in den Einrichtungen betreuten Kinder und
Jugendlichen gefährde,
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 18b GTK Nr. II.d, 148
ergibt sich deshalb hieraus nichts Greifbares für einen konkreten Anspruch des Einrichtungsträgers 149 gegen das Land NRW auf Förderung, geschweige denn für einen Anspruch des Einrichtungsträgers auf die Bewilligung eines konkreten Zuschussbetrages, wie er hier streitig ist.
150Über die in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW genannten Garantien hinaus verpflichtet Art. 6 Abs. 2 Satz 2 LV NRW Staat und Gesellschaft ganz allgemein, Kinder und Jugendliche vor Gefahren für ihr körperliches, geistiges und seelisches Wohl zu schützen. Auch dieser Schutzauftrag ist in hohem Maße auf legislative Ausgestaltung angewiesen. Im Gegensatz zu Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW handelt es sich bei dieser Bestimmung deshalb nicht um eine Individualrechtsposition, sondern um einen objektiv-rechtlichen Schutzauftrag.
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf

References: § 18
 § 18
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 3
 § 18
 Art. 6
 § 18
 § 18
 § 18
 § 125
 § 92
 § 18
 Art. 2
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 1
 Art. 44
 Art. 6
 § 18
 § 16
 § 16
 § 1
 § 16
 § 2
 § 18
 § 2
 § 18
 § 2
 § 16
 § 2
 § 18
 § 18
 § 16
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 2
 § 18
 § 18
 § 1
 § 18
 § 16
 § 2
 § 16
 § 1
 § 18
 § 2
 § 24
 § 2
 § 24
 § 18
 § 24
 § 2
 § 18
 § 74
 § 16
 § 2
 § 2
 § 2
 § 4
 § 4
 Art. 3
 § 74
 § 24
 § 16
 § 16
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 16
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 13
 § 16
 § 2
 § 13
 § 2
 § 18
 § 29
 § 18
 § 16
 § 18
 § 18
 § 18
 § 23
 § 1
 § 1
 § 23
 § 23
 § 1
 § 1
 § 23
 § 1
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 23
 § 23
 § 23
 Art. 6
 Art. 100
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 § 18
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6