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Timestamp: 2020-06-05 12:37:16+00:00

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BVerfG, Urteil vom 10.04.1997 - 2 BvF 1/95 - openJur
Urteil vom 10.04.1997 - 2 BvF 1/95
BVerfG, Urteil vom 10.04.1997 - 2 BvF 1/95
openJur 2011, 118468
a) Die Beratungen des Parlamentarischen Rats, der nach Art. 137 Abs. 2 GG das Gesetz für die erste Wahl zum Deutschen Bundestag zu erlassen hatte, waren von Grundsatzdiskussionen über das Wahlsystem geprägt. Im Laufe der Beratungen wurde eine Vielzahl von Entwürfen diskutiert, wobei die CDU ein reines Mehrheitswahlrecht befürwortete, während die SPD an ihrer traditionellen Forderung nach Einführung eines Verhältniswahlrechts festhielt (zu Einzelheiten des Gesetzgebungsverfahrens vgl.: Der Parlamentarische Rat 1948 - 1949, Akten und Protokolle, Bd. 6, Ausschuß für Wahlrechtsfragen, bearbeitet von H. Rosenbach; im folgenden: Parlamentarischer Rat Bd. 6). Mehrheitlich sprach man sich schließlich für das System der mit einer Personenwahl verbundenen Verhältniswahl aus, wobei eine Reststimmenverwertung über eine Bundesliste vorgesehen war. Die Einführung einer Bundesliste scheiterte jedoch an der Intervention der Alliierten (vgl. Parlamentarischer Rat Bd. 6, S. XXXV). Die Mitglieder des Wahlrechtsausschusses waren sich darüber im klaren, daß ein reines Landeslistensystem das Entstehen von Überhangmandaten begünstige; allerdings ging man nur von einem Anfall von sehr wenigen Überhangmandaten aus (vgl. Parlamentarischer Rat Bd. 6, S. 790 f., 797 und 799). Nach erneuten Beratungen im Hauptausschuß wurde in das schließlich am 15. Juni 1949 verkündete Bundeswahlgesetz (BGBl. S. 21) eine Regelung zum Ausgleich von Überhangmandaten auf Landesebene aufgenommen. Der diesbezügliche § 10 Abs. 3 lautete:
b) Während das Gesetz für die erste Wahl zum Deutschen Bundestag noch ein Verhältnis der Wahlkreis- und Listenmandate von 60 : 40 vorsah, legte das Wahlgesetz zum zweiten Bundestag und zur Bundesversammlung vom 8. Juli 1953 (BGBl. I S. 470) ein Verhältnis von 50 : 50 fest. Die Frage der Überhangmandate spielte bei den Beratungen nur am Rande eine Rolle (vgl. dazu BTStenBer I/13459).
(vgl. hierzu: Bayern: Art. 38 Abs. 1, 43 Abs. 2 Satz 2; Baden-Württemberg: §§ 2 Abs. 3 Satz 1, 2 Abs. 4 Satz 1; Berlin: §§ 15 Abs. 1, 19 Abs. 2; Brandenburg: §§ 1 Abs. 2, 3 Abs. 7; Hessen: §§ 8, 10 Abs. 5 Satz 2; Mecklenburg- Vorpommern: §§ 1 Abs. 2, 4 Abs. 6 Sätze 2 bis 4; Niedersachsen: §§ 1 Abs. 3, 33 Abs. 7 Sätze 2 und 3; Nordrhein-Westfalen: §§ 26 Abs. 1 Satz 1, 33 Abs. 4 Sätze 2 bis 6; Rheinland- Pfalz: §§ 27, 30 Abs. 2; Sachsen: §§ 4, 6 Abs. 6; Sachsen- Anhalt: §§ 1 Abs. 1, 27 Abs. 1, 35 Abs. 8; Schleswig-Holstein: §§ 1 Abs. 2, 3 Abs. 4 Sätze 2 bis 4; Thüringen: §§ 3, 5 Abs. 6).
1. Der im Demokratiegebot wurzelnde Grundsatz der gleichen Wahl sei in einem strikteren Sinne als der allgemeine Gleichheitssatz zu verstehen. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG lege die notwendigen Bedingungen für eine demokratische Wahl fest und weise dem Gesetzgeber lediglich die Ausgestaltung des Wahlrechts im einzelnen zu. Dem Gesetzgeber komme daher bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nur ein enger Ermessensspielraum zu.
Das besondere Anliegen der personalisierten Verhältniswahl, das in einer engeren Bindung eines Teils der Abgeordneten an die Wähler im Wahlkreis zu sehen sei, sei auch dann zu erreichen, wenn eine dem Zweitstimmenergebnis entsprechende Sitzverteilung durch Kompensationsmaßnahmen wiederhergestellt werde. Dies könne mit Blick auf § 5 BWG zwar nicht dadurch geschehen, daß den Wahlkreiskandidaten ihr Mandat vorenthalten werde. Doch könnten Überhangmandate in der Weise verrechnet werden, daß bei der durch sie begünstigten Partei eine entsprechende Zahl von Listenmandaten, die sie in anderen Bundesländern errungen habe, entfalle. Eine mit der Verrechnung verbundene Störung des Verhältnisses der Repräsentanz einzelner Länder im Bundestag sei unerheblich, weil es sich beim Bundestag nicht um ein föderales, sondern ein unitarisches Staatsorgan handele. Im übrigen sei die Störung des Länderproporzes weitgehend eine Folge der Überhangmandate und nicht erst ihrer Verrechnung. Ohnehin könne die Verrechnung so durchgeführt werden, daß sich dabei die durch die Überhangmandate hervorgerufenen Ungleichgewichte im Verhältnis der Landeslisten zueinander praktisch nicht mehr verstärkten; dies sei dadurch zu erreichen, daß die Länder, in denen Überhangmandate angefallen seien, bei der Zuweisung der Listenmandate nicht berücksichtigt würden. Davon abgesehen bestehe die Möglichkeit, den nicht von Überhangmandaten begünstigten Parteien bis zur Wiederherstellung des Proporzes Ausgleichsmandate zuzuweisen. Nicht die Zuweisung von Ausgleichsmandaten führe zu Verzerrungen bei der Repräsentation der einzelnen Länder im Bundestag; diese Verschiebungen beruhten vielmehr auf dem Anfall der Überhangmandate.
3. § 7 Abs. 3 Satz 2 BWG sei von Verfassungs wegen auch darum zu beanstanden, weil er gravierende Systembrüche enthalte. Seit der Neufassung des § 7 Abs. 1 BWG im Jahr 1975 hätten sich die bundesweit tätigen Parteien faktisch mit einer in Landeslisten gegliederten Bundesliste an den Bundestagswahlen beteiligt. Nach dieser Novellierung des Bundeswahlgesetzes hätte es dem Gebot der Folgerichtigkeit entsprochen, das Verfahren der Verrechnung von Erst- und Zweitstimmen an die neue Rechtslage anzupassen. Konsequent wäre es gewesen, die Zahl der im Wahlgebiet von der Listenverbindung gewonnenen Direktmandate von der Zahl der jeder Listenverbindung nach § 6 Abs. 2 BWG zustehenden Sitze abzurechnen. Der erste Systembruch sei darin zu erblicken, daß der Gesetzgeber dies unterlassen und den Verhältnisausgleich in § 7 Abs. 3 BWG geregelt habe, der allein die Unterverteilung der Sitze auf die Landeslisten betreffe. Damit löse er das durch den Anfall von Überhangmandaten entstandene Binnenverteilungsproblem innerhalb einer Partei systemwidrig auf Kosten der übrigen Parteien. Eine weitere Ungereimtheit bestehe darin, daß die kraft Gesetzes verbundenen Landeslisten allen Parteien den Vorteil einer bundesweiten Verwertung von Reststimmen eröffneten, der Nachteil einer Verrechnung angefallener Überhangmandate den Parteien aber nicht zugemutet werde.
Im Namen der Bundesregierung hat das Bundesministerium des Innern Stellung genommen. Es hält den Normenkontrollantrag für unbegründet. Wenngleich Differenzierungen der Wahlrechtsgleichheit zu ihrer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung stets eines zwingenden Grundes bedürften, so stehe doch dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts ein weiter Spielraum zu. Art. 38 Abs. 3 GG überlasse dem Gesetzgeber die Bestimmung des Wahlsystems. Das geltende Wahlrecht sehe kein reines Verhältniswahlrecht vor. Der Gesetzgeber habe sich vielmehr für eine "mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl" entschieden und damit die Verhältniswahl mit Elementen der Mehrheitswahl verbunden.
Auch Ausgleichsmodelle seien mit Nachteilen verbunden. Ein vollständiger Ausgleich, der auch im Verhältnis der einzelnen Landeslisten zueinander eine proportionale Sitzverteilung gewährleiste, hätte im Fall der Bundestagswahl von 1994 zu einer staatspolitisch nicht mehr tragbaren Zahl von 891 Abgeordneten geführt. Es sei legitim, wenn der Gesetzgeber die damit verbundene Schwächung der Effektivität der parlamentarischen Arbeit vermeiden wolle. Als Alternative komme daher allein ein teilweiser Ausgleich der angefallenen Überhangmandate in Betracht, bei dem jedoch das Problem der ungleichgewichtigen Repräsentation der Länder im Bundestag bestehen bleibe. Weise man Ausgleichsmandate nur den Landeslisten der Bundesländer zu, in denen keine Überhangmandate entstanden seien, könne hierdurch zwar das Kräfteverhältnis der Landeslisten einer Partei in gewisser Weise ausgeglichen werden. Allerdings könne nicht danach differenziert werden, wieviele Überhangmandate in einem Land entstanden seien; Länder mit einem Überhangmandat würden ebenso behandelt wie Länder mit mehreren Überhangmandaten.
Die für die Wahlkreiseinteilung maßgeblichen Spielräume des § 3 Abs. 2 BWG seien so großzügig, daß auch bei Einhaltung dieser Vorgaben ein Potential für Überhangmandate entstehen könne. Das gelte insbesondere, wenn sich in den Wahlkreisen eines Bundeslandes Abweichungen nach unten häuften, wie dies bei einigen der neuen Bundesländer der Fall sei. Aber selbst bei einem idealen Zuschnitt der Wahlkreise wären bei der letzten Bundestagswahl wahrscheinlich zehn Überhangmandate angefallen. Zudem basiere die Wahlkreiseinteilung auf den amtlichen Bevölkerungszahlen für die deutsche Bevölkerung, die nicht zwischen wahlberechtigten und nicht wahlberechtigten Personen differenziere. Daher begünstige ein überdurchschnittlicher Anteil von Kindern und Jugendlichen im jeweiligen Bundesland das Entstehen von Überhangmandaten.
Überhangmandate lassen sich nach Einschätzung des Bundeswahlleiters bei der personalisierten Verhältniswahl nicht durch eine Ausschaltung des Stimmensplittings vermeiden. Das wird auch durch die Mitteilungen der Landeswahlleiter von Baden-Württemberg, Nordrhein- Westfalen und Schleswig-Holstein bestätigt. In diesen Ländern sind bei den letzten Landtagswahlen Überhangmandate angefallen, obwohl die Landeswahlgesetze dieser Bundesländer den Wählern lediglich eine Stimme geben (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 LWG Baden-Württemberg, § 26 Abs. 1 Satz 1 LWG Nordrhein-Westfalen, § 1 Abs. 2 LWG Schleswig-Holstein).
Die herrschende Auffassung und ständige Rechtspraxis verstehen die Verweisungen des § 7 Abs. 3 BWG auf § 6 BWG so, daß die Anrechnung von Direktmandaten auf den nach dem Zweitstimmenergebnis ermittelten Sitzanteil der jeweiligen Partei (Verhältnisausgleich) erst stattfinden soll, nachdem die Sitzzahl, die bei der Oberverteilung für die verbundene Liste ermittelt wurde, auf die einzelnen Landeslisten unterverteilt wurde. Die abweichende Auffassung entnimmt dem Sinn und Zweck des § 7 Abs. 2 BWG die Anordnung, angefallene Überhangmandate seien mit dem Sitzanteil der Listenverbindung zu verrechnen. Hiergegen sprechen der Wortlaut dieser Norm sowie historische und systematische Gründe.
a) aa) Der Gesetzgeber darf in Ausführung dieses Regelungsauftrags das Verfahren der Wahl zum Deutschen Bundestag als Mehrheitswahl oder als Verhältniswahl gestalten; er darf auch beide Wahlsysteme miteinander verbinden (vgl. BVerfGE 6, 84 [90]; 6, 104 [111]). Doch verlangt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG stets, daß "die Abgeordneten" gewählt werden. Damit schließt die Verfassung eine bloße Parteienwahl aus. In dem besonderen Spannungsverhältnis zwischen Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, der die Personenwahl im Parteienstaat garantiert (vgl. BVerfGE 7, 63 [68]) und die Konsequenzen des Parteienstaates durch ein Bekenntnis zum repräsentativen Status des Abgeordneten mäßigt (vgl. BVerfGE 11, 266 [273]), und Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG, der die Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes anerkennt (vgl. BVerfGE, a.a.O.) und damit den Parteien eine herausragende Stellung im Wahlrecht zuweist (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 PartG; vgl. auch BVerfGE 85, 264 [284]), hat der Gesetzgeber bei der Regelung des Wahlverfahrens einen Entscheidungsspielraum zwischen dem Modell der Mehrheitswahl (Wahlkreisbewerber) und dem der Verhältniswahl (Listenbewerber).
(2) Im zweiten Wahlgesetz 1953, das entgegen der ursprünglichen Absicht wiederum nur ein Provisorium bildete (vgl. zur Entstehung des ersten und zweiten Wahlgesetzes, Badura in: Bonner Kommentar, Stand: September 1987, Anhang zu Art. 38 Rn. 39 f. m.w.N.), wurde das Verhältnis von Direkt- und Listenmandaten auf 50 : 50 festgelegt. Im übrigen verblieb es bei der bisherigen Regelung.
Demgegenüber bestimmt bei der Mehrheitswahl die Mehrheit der gültigen Stimmen den erfolgreichen Kandidaten; die übrigen Stimmen bleiben ohne Auswirkung auf die Zusammensetzung des Parlaments. Die Mehrheitswahl sichert eine engere persönliche Beziehung des Abgeordneten zu dem Wahlkreis, in dem er gewählt worden ist (BVerfGE 7, 63 [74]; 16, 130 [140]; 41, 399 [423]). Die Wahl des Abgeordneten als Person - und nicht als Exponent einer Partei - stärkt den repräsentativen Status des Abgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG; vgl. BVerfGE 11, 266 [273]), stützt die nach Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG gebotene innerparteiliche Demokratie und gibt dem Vertrauen des Wählers zu seinem Repräsentanten eine persönlichkeitsbestimmte Grundlage.
Hingegen bedeutet Wahlgleichheit bei der Verhältniswahl, daß jeder Wähler mit seiner Stimme den gleichen Einfluß auf die parteipolitische Zusammensetzung des Parlaments haben kann (vgl. BVerfGE 1, 208 [246 f.]; 16, 130 [139]; stRspr). Daraus ergeben sich Anforderungen einer spezifischen Erfolgswertgleichheit der Verhältniswahl für das Sitzzuteilungsverfahren nach der Stimmabgabe, in welchem die Zahlen der für die Listen abgegebenen Stimmen zueinander ins Verhältnis gesetzt und danach die in der Listenwahl zu vergebenden Sitze zugeteilt werden.
Damit hat der Gesetzgeber den Proporz nach Zweitstimmen nicht zum ausschließlichen Verteilungssystem erhoben. Das Wahlsystem ist darauf angelegt, daß die Ergebnisse der vorgeschalteten Mehrheitswahl erhalten bleiben. Der in § 6 Abs. 4 BWG angeordnete Verhältnisausgleich geht nur soweit, als er die durch die Mehrheitswahl errungenen Mandate aufnehmen kann. Der Gesetzgeber hat die Verhältniswahl von vornherein mit Elementen der Mehrheitswahl verbunden, die nicht nur für die personelle Auswahl unter den Wahlkreiskandidaten von Bedeutung sind, sondern auch infolge der systembedingten Möglichkeit des Anfalls von Überhangmandaten die parteipolitische Zusammensetzung des Bundestages beeinflussen können. Tatsächlich sind bei neun der insgesamt dreizehn Wahlen zum Deutschen Bundestag, nämlich 1949, 1953, 1957, 1961, 1980, 1983, 1987, 1990 und 1994, Überhangmandate angefallen. Der Gesetzgeber hat sich gleichwohl nicht veranlaßt gesehen, das Entstehen von Überhangmandaten durch eine andere Regelung zu vermeiden oder in irgendeiner Weise deren Wirkung (voll) zu neutralisieren. Er hat mithin den Anfall von Überhangmandaten als Teilelement des von ihm im Bundeswahlgesetz normierten personalisierten Verhältniswahlsystems anerkannt. Demgemäß findet jeder Wähler in der Wahl das Angebot vor, mit seinen Stimmen über die Vergabe eines Wahlkreismandates unter den Bedingungen einer relativen Mehrheitswahl und die Unterstützung einer Liste unter den Bedingungen der Verhältniswahl zu bestimmen. Während jedoch für jeden der 328 Wahlkreise ein Abgeordneter direkt gewählt wird, der als solcher schon aufgrund der Auszählung der Stimmen als Mitglied des Bundestages legitimiert ist, werden die Listenmandate erst im Wege des oben beschriebenen mathematischen Sitzzuteilungsverfahrens zugeteilt, freilich mit der Maßgabe, daß die von Parteikandidaten errungenen Direktmandate soweit möglich von den derselben Partei innerhalb des Landes zugeteilten Listenmandaten abgerechnet werden. Übersteigt die Anzahl der Wahlkreismandate die Zahl der zugeteilten Sitze, ergeben sich Überhangmandate. Überhangmandate sind danach keine den Parteien außerhalb des Proporzes zugeteilten Landeslistenmandate sondern Direktmandate (vgl. auch Art. 43 Abs. 2 Satz 1 BayLWG).
1. a) Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung festgestellt, daß die Bundestagswahl - infolge des auf der zweiten Stufe der Wahl durchzuführenden und in § 6 Abs. 4 BWG normierten Verhältnisausgleichs und unbeschadet der vorgeschalteten Direktwahl der Wahlkreiskandidaten nach den Prinzipien der Mehrheitswahl - den Grundcharakter einer Verhältniswahl trägt (vgl. BVerfGE 6, 84 [90]; 13, 127 [129]; 16, 130 [139]; 66, 291 [304]): Überhangmandate differenzierten - je nach der Anzahl der entstandenen Überhangmandate in unterschiedlichem Grade - den verhältniswahlrechtlich verstandenen Erfolgswert der Wählerstimmen. Eine solche Differenzierung sei aber als die notwendige Folge des besonderen Charakters der personalisierten Verhältniswahl mit der Wahlgleichheit nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar, solange die Wahlkreise im Rahmen des Möglichen annähernd gleich groß seien (vgl. BVerfGE 7, 63 [74 f.]; 16, 130 [140]; 79, 169 [171]). Das Bundesverfassungsgericht hat damit das Überhangmandat verfassungsrechtlich anerkannt, auch wenn sich darauf eine Mehrheit im Bundestag und die Wahl einer Bundesregierung gründen sollte.
Bezieht man aber die von der CDU errungenen fünf Überhangmandate in die Berechnung mit ein, benötigte sie im Durchschnitt nur noch 58.770 Stimmen pro Mandat. Damit hatte die CDU bei der Bundestagswahl 1961 infolge ihrer Überhangmandate die durch das Sitzzuteilungsverfahren sich ergebenden unausweichlichen Grenzen der verhältniswahlrechtlichen Erfolgswertgleichheit bei weitem überschritten. Der Senat hat gleichwohl diese Differenzierung des Stimmgewichts der für die Parteien abgegebenen Wählerstimmen aus dem besonderen Charakter der personalisierten Verhältniswahl heraus als mit der Wahlgleichheit nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG für vereinbar angesehen (vgl. BVerfGE 16, 130 [139 f.]). Er führte zur Verfassungsmäßigkeit von Überhangmandaten aus, daß die mit der Zulassung von Überhangmandaten verbundene Differenzierung des Stimmgewichts von Wählern, deren Partei keine Überhangmandate erzielen, und Wählern solcher Parteien, denen dies gelinge, in Anbetracht der Formalisierung, die die Wahlrechtsgleichheit unter dem Verhältniswahlsystem erfahren habe, nicht unbeschränkt zulässig sei. Sie sei vielmehr nur insoweit mit dem Grundsatz der gleichen Wahl vereinbar, als sie die notwendige Folge des besonderen Charakters der personalisierten Verhältniswahl sei. Das Bundeswahlgesetz habe vor den Verhältnisausgleich eine Personenwahl nach relativer Mehrheit in den Wahlkreisen gesetzt. Durch die Vorschaltung der Mehrheitswahl solle eine engere persönliche Beziehung der Wahlkreisabgeordneten zu dem Wahlkreis, in dem sie gewählt worden sind, geknüpft werden. In diesem besonderen Anliegen der personalisierten Verhältniswahl finde die aus der Zulassung von Überhangmandaten sich ergebende Modifizierung der Erfolgswertgleichheit ihre Rechtfertigung.
Zwar geht das Bundesverfassungsgericht in beiden Entscheidungen davon aus, daß die durch den Anfall von Überhangmandaten bedingte Differenzierung des Parteienproporzes in Anbetracht der Formalisierung der Wahlrechtsgleichheit im System der personalisierten Verhältniswahl nicht unbeschränkt (vgl. BVerfGE 16, 130 [139 f.]) oder sogar nur in engen Grenzen zulässig sei (vgl. BVerfGE 7, 63 [74 f.]). Es fehlt aber an jedem Anhaltspunkt dafür, daß es damit bereits alle Differenzierungen habe ausschließen wollen, die über die unvermeidbaren Ungleichheiten des Sitzzuteilungsverfahrens nach dem Parteienproporz hinausgehen. Das Gericht hatte keinerlei Anlaß, die Grenzen der Zulässigkeit von Überhangmandaten näher zu bestimmen. Allenfalls kann aus den Entscheidungen gefolgert werden, daß die Zahl der Überhangmandate sich in einem Rahmen halten muß, der den Grundcharakter der Bundestagswahl als einer am Ergebnis der für die Parteien abgegebenen Stimmen orientierten Verhältniswahl nicht aufhebt.
2. Die Verbindung der Verhältniswahl mit Elementen der Personenwahl verstößt auch als solche nicht gegen den allen Wahlsystemen übergeordneten allgemeinen Grundsatz der Wahlgleichheit, wonach allen Stimmen die gleiche Erfolgschance einzuräumen ist (vgl. oben I. 3.). Das geltende Bundeswahlgesetz gewährleistet, daß jeder Wähler mit seiner Erst- und seiner Zweitstimme und in deren Zusammenwirken die gleiche rechtliche Möglichkeit hat, auf das Wahlergebnis Einfluß zu nehmen (vgl. BVerfGE 11, 351 [360]). Auch die Möglichkeit von Überhangmandaten führt nicht dazu, daß einzelnen Wählern eine im voraus berechenbare Chance eröffnet wird, mit ihren Stimmen einen "doppelten" Erfolg in bezug auf die Besetzung des Bundestages zu erzielen, der sie in gleichheitswidriger Weise gegenüber anderen Wählern begünstigte.
b) Auf das erfahrungsgemäß zu erwartende Wahlverhalten der Wähler und auf die tatsächlichen Erfolgsaussichten der Wahlbewerber und Parteien hat der Einzelne keinen Einfluß. Das Wahlverhalten bestimmt sich allein nach der verfassungsrechtlich in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Wahlfreiheit. Auch wenn aufgrund von Erfahrungen unter bestimmten Umständen das Entstehen von Überhangmandaten wahrscheinlich wird, ergibt sich doch das einzelne Überhangmandat aus dem Gesamtverhalten der Wähler. Welches einzelne Mandat einen "Überhang" bildet und welchem Wähler ein nicht abrechenbares Direktmandat zuzurechnen ist, läßt sich nicht feststellen. Daß sich aus der freien Wahlentscheidung aller in dieser Freiheit gleichen Wähler im System einer Verhältniswahl mit vorgeschalteter Mehrheitswahl ein nicht anrechenbares Direktmandat ergeben kann, ist Folge dieses vom Gesetzgeber vorgezeichneten Weges zur Ausübung des Wahlrechts, nicht Widerspruch zur Wahlgleichheit.
Was die gleiche Größe der Wahlkreise betrifft, so bieten die Verfassungsordnungen anderer Staaten Anhaltspunkte; sie sind freilich für das deutsche Verfassungsrecht eigens zu gewichten. Aus dem vom Gericht eingeholten Gutachten des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht geht hervor, daß auch in einer Reihe anderer demokratischer Staaten die Gleichheit der Repräsentation des Staatsvolks oder der Wahlberechtigten in den Wahlbezirken ein verfassungsrechtliches Anliegen ist. Aus ihm leiten sich Pflichten ab, zeitgerecht die Untergliederung des Staatsgebietes in Wahlkreise oder die Zahl der dort zu wählenden Abgeordneten an demographische Verschiebungen anzupassen. So hält der Supreme Court von Irland Abweichungen von der Wahlkreisgröße in Höhe von 17 v.H. für verfassungswidrig. In Frankreich sind innerhalb eines Departements Abweichungen von dem Postulat gleichgroßer Wahlkreise nur bis zu 20 v.H. gestattet. In Kanada sollen lokal, historisch oder geographisch bedingte Abweichungen von der auf die Wahlbevölkerung bezogenen Durchschnittsgröße der Wahlkreise innerhalb einer Provinz die Marge von 25 v.H. nicht übersteigen. Der Supreme Court der USA verlangt für die Wahl zum Repräsentantenhaus die strikte Gleichheit der Wahlkreise innerhalb eines Bundesstaates in bezug auf die Zahl der Wahlberechtigten mit der Konsequenz, daß jede Abweichung, sei sie auch noch so gering, durch konkrete Gründe gerechtfertigt werden muß.
b) Die Größe der gegenwärtigen Wahlkreise ist deutlich ungleich; ihre Zahl in den einzelnen Ländern entspricht nicht mehr hinreichend deren Bevölkerungsanteil. Dabei ist davon auszugehen, daß es unter Gesichtspunkten der Wahlgleichheit künftig nicht genügt, die vom Bundesverfassungsgericht bisher zugelassene Abweichungsgrenze von 33 1/3 v.H., bezogen auf die durchschnittliche Bevölkerungszahl der Wahlkreise, einzuhalten.
1. Der Grundcharakter der Wahl als Verhältniswahl läßt eine Differenzierung des Gewichts der für die Parteien abgegebenen Stimmen nicht unbeschränkt zu (vgl. oben III. 1. a). Der für den Regelfall gesetzlich bestimmten Gesamtzahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages (§ 1 Abs. 1 Satz 1 BWG) und der gesetzlichen Vorgabe, daß für diesen Regelfall der Legitimationsvorgang hälftig persönlichkeitsbezogen, hälftig parteibezogen stattfinden soll (§ 1 Abs. 2 BWG), entspricht es ebenfalls, daß sich die Zahl der Überhangmandate in Grenzen hält. Werden diese Grenzen überschritten, weil sich Verhältnisse einstellen, unter denen Überhangmandate von Wahl zu Wahl regelmäßig in größerer Zahl anfallen, entfernt sich das Wahlverfahren von den Grundentscheidungen des Gesetzes. Aus diesen Anforderungen an das Wahlverfahren kann sich einerseits eine Schranke für den Gestaltungsraum des Gesetzgebers wie andererseits aufgrund der Änderung der tatsächlichen Verhältnisse auch ein Handlungsauftrag ergeben.
3. a) Nach diesem Maßstab ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber in Würdigung der bisherigen Entwicklung keinen Anlaß gesehen hat, von dem geltenden Wahlsystem abzugehen, das die Abrechnung der Direktmandate von den Landeslisten und bei Erschöpfung der Abrechnungsmöglichkeit eine Erhöhung der Sitzzahl vorsieht. Die gegenwärtige Erhöhung der Sitzzahl ist verfassungsrechtlich hinnehmbar; sie erreicht noch nicht die oben (vgl. III. 1. b) angedeutete Grenze. Es ist auch nicht abzusehen, daß die Zahl der Abgeordnetensitze bei künftigen Wahlen gemäß § 6 Abs. 5 BWG weiter erheblich ansteigen werde. Die Faktoren, die das Entstehen von Überhangmandaten begünstigen, ihm aber auch entgegenwirken können, sind vielfältiger Art. Zu ihnen zählen ein überdurchschnittlich hoher Anteil von nicht wahlberechtigten Personen im Wahlkreis, eine geringe Wahlbeteiligung, eine hohe Zahl ungültiger Zweitstimmen, eine größere Anzahl erfolgreicher Parteien sowie - vom Gesetzgeber beeinflußbar - die ungleiche Einteilung der Wahlkreise in Verbindung mit deren Verteilung auf die Länder, die Wahl nach Landeslisten und die Zuteilung zweier - voneinander unabhängig abzugebender - Stimmen für einen Wahlkreiskandidaten und eine Liste.
Die anderen vier Richter sind der Auffassung, daß die angegriffenen Regelungen seit der Beschlußfassung zum 13. Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 15. November 1996 insoweit gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verstoßen, als sie Überhangmandate auch dann ohne Verrechnung oder Ausgleich zulassen, wenn diese in einem Umfang anfallen, der eine Verschiebung des Gewichts der Wählerstimmen bewirkt, die in ihrem Ausmaß über Unschärfen hinausgeht, welche mit jeder Sitzzuteilung im Proportionalverfahren unausweichlich verbunden sind (vgl. unten I. und II.).
2. Die Wahl bündelt den politischen Willen der Wähler und setzt ihn mit der Kreation von Mandatsträgern um. Die Bedingungen hierfür legen das Wahlsystem und seine nähere Ausgestaltung fest, indem bestimmt wird, durch wie viele Mandatsträger das Volk repräsentiert werden soll und wie die Mandate aufgrund von Wählerstimmen zuzuteilen sind. Das Grundgesetz überläßt diese Regelung mit Art. 38 Abs. 3 GG dem Gesetzgeber. Dessen Gestaltungsfreiheit sind freilich durch die - vom Demokratieprinzip geprägten - Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verfassungsrechtliche Schranken gesetzt, die für die Festlegung des konkreten Wahlsystems allgemein und seine Ausgestaltung im einzelnen gelten (vgl. BVerfGE 3, 19 [24]; Herzog, Rechtsgutachten über die Verfassungsmäßigkeit eines Verhältniswahlsystems in [kleinen] Mehrmandatswahlkreisen, 1968, S. 40 f.).
4. In diesem Rahmen stellt der vom egalitären demokratischen Prinzip geprägte Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit Grundanforderungen an alle Wahlsysteme. Diese legen zwar unterschiedliche Verfahren fest, durch welche die einzelnen Stimmen der Wähler in Sitze der Mandatsträger umgesetzt werden. Jedes dieser Verfahren muß aber bei der von ihm vorgesehenen Art und Weise der Mandatszuteilung alle Wähler strikt gleich behandeln (vgl. BVerfGE 11, 351 [360]; vgl. auch den Bericht der vom Bundesminister des Innern eingesetzten Wahlrechtskommission, 1955, S. 44). Ein Wahlsystem muß daher so gestaltet werden, daß jeder Wahlberechtigte seine Stimme wie jeder andere abgeben kann und daß die gültig abgegebene Stimme ebenso mitbewertet wird wie die von einem anderen Wahlberechtigten abgegebene Stimme
b) Das System eines Verhältniswahlrechts legt demgegenüber den Schwerpunkt auf die Aufgabe der Wahl, ein Repräsentationsorgan zu schaffen, das die wesentlichen politischen Strömungen im Volk abbildet. Das Sitzzuteilungsverfahren eines Verhältniswahlsystems ist daher nicht schon mit dem Auszählen, Gutschreiben und Addieren der Wählerstimmen beendet. Hieran schließt sich noch ein Rechenverfahren an, welches das Verhältnis der Stimmen für die Parteilisten zu den Gesamtstimmen feststellt und dementsprechend die Sitzzuteilung regelt. Das Verhältniswahlrecht eröffnet damit von seiner Zielsetzung her - anders als das Mehrheitswahlrecht - jedem Wähler die Möglichkeit, mit seiner Stimme entsprechend dem Anteil der Stimmen "seiner" Partei auf die Sitzzuteilung Einfluß zu nehmen. Dann gebietet es die vom Demokratieprinzip geprägte Wahlrechtsgleichheit aber, daß der Einfluß eines jeden Wählers auf die Besetzung des Repräsentationsorgans gleich groß ist. Die gesetzliche Ausgestaltung des Mandatsverteilungsverfahrens muß sich an dieser egalitären demokratischen Anforderung ausrichten; die Regelung der Sitzvergabe darf nicht einigen Wählern für ihre Stimmen mehr Gewicht geben als anderen Wählern. Die wahlrechtliche Erfolgschancengleichheit verlangt daher ein Sitzzuteilungsverfahren, das in allen seinen Schritten seine Regeln auf jede Wählerstimme gleich anwendet und dabei auch die Folgen so ausgestaltet, daß jeder Wähler den gleichen Einfluß erhält. Anderenfalls würde - ex ante - jedem Wähler nur die Möglichkeit verschafft, mit seiner Stimme die Sitzzuteilung intensiver als die meisten anderen Wähler zu beeinflussen, nicht aber die Möglichkeit, sie mit allen anderen Wählern zusammen gleich intensiv zu beeinflussen. Nur das letztere kann der Wahlrechtsgleichheit genügen. Dem ersteren entspräche selbst eine Sperrklauselregelung, und zwar unabhängig von der Höhe des Quorums: Ex ante hätte auch hier jeder Wähler die rechtliche Chance, daß "seine" Partei die Sperrklausel überwindet (zur Rechtfertigungsbedürftigkeit einer Sperrklauselregelung vgl. nur BVerfGE 82, 322 ff.).
c) Vor diesem Hintergrund ist es zu sehen, daß das Bundesverfassungsgericht bei der Verhältniswahl in ständiger Rechtsprechung die Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen verlangt (vgl. BVerfGE 1, 208 [246]; 6, 104 [111]; 7, 63 [70]; 11, 351 [362]; 13, 243 [246]; 16, 130 [139]; 34, 81 [99]; 51, 222 [236]; 79, 169 [170]; 82, 322 [337]; 85, 148 [157]). Dieses Erfordernis folgt unmittelbar aus dem Gebot der Wahlrechtsgleichheit, jedem Wähler die gleiche rechtliche Möglichkeit der Einflußnahme auf die Sitzzuteilung zu geben. Dies verkennt Lenz (AöR 121 [1996] S. 337 [345 und 353 ff.]), der bei der Verhältniswahl Erfolgschancengleichheit aber nicht Erfolgswertgleichheit fordert.
5. Aus dem bisher Dargelegten wird deutlich, daß sich die Frage, ob eine wahlrechtlich relevante Ungleichheit vorliegt, nicht unabhängig von dem jeweiligen Wahlsystem entscheiden läßt (vgl. BVerfGE 1, 208 [244]; 13, 127 [128]). Aus diesem Grund lehnt das Bundesverfassungsgericht es in ständiger Rechtsprechung ab, im Wege eines Erst-recht-Schlusses Ungleichheiten bei der Verhältniswahl zuzulassen, nur weil die Mehrheitswahl viel größere - verfassungsrechtlich aber unbedenkliche - Nachteile für die Realisierbarkeit des Stimmerfolgs von Wählern hat (BVerfGE 1, 208 [246]; 6, 84 [90]; 11, 351 [362]; vgl. auch Rinck, DVBl. 1958, S. 221 [223]; Herzog, a.a.O., S. 58). Hieran wird auch angesichts der neuerlichen Befürwortung dieses Erst-recht-Schlusses festgehalten (vgl. etwa Kautz, NJW 1995, S. 1871 [1873]; Poschmann, BayVBl. 1995, S. 299 [300]).
b) Die personalisierte Verhältniswahl schaltet der Sitzverteilung nur zur Auswahl der Abgeordneten Elemente der Mehrheitswahl vor, ohne daß diese die parteipolitische Zusammensetzung des Parlaments beeinflußten. Das wäre nur anders, wenn dieses Wahlsystem neben der nach Verhältnis zu verteilenden Sitzzahl den Wählern - ex ante - auch Sitze zur Verfügung stellte, die sie unter den Bedingungen der Mehrheitswahl vergeben können und bei denen daher allein die Mehrheit die Zuteilung des Sitzes rechtfertigt. Um solche Sitze handelt es sich aber nicht bei den zusätzlichen Mandaten, die sich bei einer personalisierten Verhältniswahl erst dann ergeben, wenn nicht alle errungenen Wahlkreismandate mit Listenmandaten verrechnet werden können. Diese Sitze, die auch nur aus den Parteilisten besetzt werden können, stehen nicht unter den Bedingungen der Mehrheitswahl zur Verfügung und werden auch nicht unter den Bedingungen der Mehrheitswahl vergeben.
d) Die Grundanforderungen, welche die Wahlrechtsgleichheit an jedes Wahlsystem stellt, werden bei der personalisierten Verhältniswahl gewahrt, wenn jeder Wähler unter den Bedingungen der Mehrheitswahl an der Auswahl eines Kandidaten teilnehmen kann und wenn die Stimme jedes Wählers in dem Verfahren, das über die zahlenmäßige Verteilung der Parlamentssitze entscheidet, mit gleichem Gewicht berücksichtigt wird und daher die gleichen rechtlichen Möglichkeiten hat, auf die Sitzzuteilung so Einfluß zu nehmen wie jede andere Wählerstimme auch.
Eine solche Regelung des Sitzzuteilungsverfahrens gibt daher nicht mehr jedem Wähler - ex ante - die gleiche rechtliche Möglichkeit, auf die Sitzzuteilung - und damit auf das politische Kräfteverhältnis im Parlament - in der gleichen Weise Einfluß zu nehmen wie jeder andere Wähler auch. Zwar mag jede Wahlkreisstimme ex ante die gleiche rechtliche Möglichkeit haben, im Zusammenwirken mit dem Wahlverhalten aller anderen Wahlberechtigten ein Überhangmandat mitzutragen. Das bedeutet aber nur, daß dann jedem Wähler die gleiche rechtliche Möglichkeit eröffnet ist, an einer Regelung teilzuhaben, die zu einem ungleichen Ergebnis führt: Er hat nur die gleiche rechtliche Chance, zu der Gruppe der Wähler zu gehören, deren Stimmen stärker als die anderer Wähler Einfluß auf die politische Zusammensetzung des Parlaments nehmen können. Damit ist aber gerade nicht gewährleistet, daß alle Wähler durch ihre Stimmabgabe gleichen Einfluß nehmen können. Eine solche Regelung genügt daher den Anforderungen des Art. 38 Abs. 1 GG nicht.
a) "Zwingend" sind dabei nicht nur die Gründe, die zu unausweichlichen Unschärfen führen. "Zwingend" im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts können auch Gründe für eine Differenzierung sein, deren Zweck daran ausgerichtet ist, die staatspolitischen Ziele einer Parlamentswahl zu verfolgen oder Störungen des Staatslebens entgegenzuwirken. Durch die Verfolgung eines solchen Zwecks kann die Beeinträchtigung der formalen Wahlrechtsgleichheit aber nur insoweit gerechtfertigt werden, als die Differenzierung zur Erreichung des Zwecks erforderlich ist
Soweit das Bundeswahlgesetz mit der Regelung der §§ 6 Abs. 5 Satz 2, 7 Abs. 3 Satz 2 vorsieht, daß beim Verhältnisausgleich anfallende weitere Sitze den hiervon begünstigten Landeslisten ohne Gewährung von Ausgleichsmandaten zugeteilt werden, gibt es nicht jedem Wähler die gleiche rechtliche Möglichkeit, auf die politische Zusammensetzung des Bundestages in gleicher Weise Einfluß zu nehmen; zugleich beeinträchtigt es die Chancengleichheit der Parteien (1). Diese Ungleichbehandlung ist insoweit nicht durch zwingende Gründe gerechtfertigt, als sie zu einer Verschiebung des Stimmgewichts der Wähler und der Chancengleichheit der Parteien führt, die in ihrem Ausmaß über Unschärfen hinausgeht, welche mit jeder Sitzzuteilung im Proportionalverfahren unausweichlich verbunden sind (2). Derart schwerwiegende Ungleichheiten entstehen aufgrund eines geänderten Wählerverhaltens im Zusammenwirken mit einer Wahlkreiseinteilung, die den Bevölkerungsanteil der Bundesländer an der Gesamtbevölkerungszahl zu ungenau berücksichtigt, erst seit Durchführung gesamtdeutscher Wahlen. Dies und die Ursachen hierfür standen erst nach Durchführung der Wahl zum 13. Deutschen Bundestag hinreichend deutlich fest, so daß der Gesetzgeber, der mit den §§ 6 Abs. 5 Satz 2, 7 Abs. 3 Satz 2 BWG zunächst eine wegen ihrer begrenzten Auswirkungen verfassungsrechtlich hinnehmbare Regelung getroffen hatte, nunmehr von Verfassungs wegen zu einer Anpassung des Gesetzes an die veränderten Verhältnisse verpflichtet ist (3).
Dem entspricht es, daß der amtliche Stimmzettel die Wähler über die Bedeutung von Erst- und Zweitstimme in dem System der mit einer Personenwahl verbundenen Verhältniswahl wie folgt belehrt (vgl. Anlage 26 zur Bundeswahlordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. März 1994 [BGBl. I S. 495], Anlagenband S. 42):
Überhangmandate sind keine Direktmandate. Sie erhöhen die reguläre Sitzzahl des Bundestages und werden aus den Parteilisten besetzt (aa). Elemente der Mehrheitswahl tragen diese zusätzlichen Sitze nicht (bb). Die Zuteilung von Überhangmandaten außerhalb der proportionalen Verteilung der regulären Sitze wird in ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit bewertet (cc). Hieran wird festgehalten. Die Zuteilung von Überhangmandaten ohne Ausgleich und Verrechnung behandelt Wählerstimmen im Sitzzuteilungsverfahren ungleich (dd) und greift in die Chancengleichheit der Parteien ein (ee). Diese Differenzierung rechtfertigt sich nicht daraus, daß sie als "Teilelement des vom Bundeswahlgesetz normierten personalisierten Verhältniswahlsystems anerkannt" sei (ff). Die Erwägungen, welche die vier anderen Richter zu einer verfassungsrechtlichen Begrenzung der Zahl von Überhangmandaten anstellen (vgl. C. I. 1. a) cc) i.V.m. C. IV.), werden nicht geteilt (gg).
Entgegen der Auffassung der vier anderen Richter läßt sich für die Lösung der verfassungsrechtlichen Problematik nichts aus der Bezeichnung der Überhangmandate als "nicht abrechenbare Wahlkreismandate" gewinnen. Überhangmandate haben ihre Ursache zwar in einem "Überhang" an direkt in den Wahlkreisen gewonnenen Mandaten; sie sind deshalb aber nicht selbst Direktmandate. Sie bezeichnen lediglich einen Zahlenwert für die Anzahl derjenigen Mandate, die einer Partei außerhalb des Proporzes zugeteilt werden (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 BWG: "Unterschiedszahl"). Da es bei der Zuteilung der festen Zahl von 328 Wahlkreismandaten verbleibt, kann das Fehlschlagen des Verhältnisausgleichs nur die Erhöhung der Zahl der regulären 328 Listenmandate zur Folge haben. Die entstehenden zusätzlichen Mandate können nur aus den Landeslisten besetzt werden; dies entspricht auch der Formulierung des § 1 Abs. 2 BWG.
(2) Überdies hängt die Möglichkeit des Anfallens von Überhangmandaten von mannigfachen Zufällen ab. Der Wähler kann bei seiner Stimmabgabe nicht überblicken, ob und gegebenenfalls mit welcher Wahrscheinlichkeit sein Stimmverhalten zu Überhangmandaten beitragen wird. Die Ursachen für ihr Entstehen sind vielfältig, nicht steuerbar und in ihrem Zusammenwirken in den einzelnen Ländern nicht vorhersehbar (vgl. oben A. IV.). Bei dieser Sachlage kann der Wähler seine Erststimme nicht mit dem Kalkül einsetzen, daß diese auch für die parteipolitische Zusammensetzung des Bundestages wirksam werden oder - umgekehrt - sich in ihrer Wirkung auf eine Personenauswahl beschränken möge. Seine Wahlentscheidung erfolgt insoweit notwendig "ins Blaue hinein".
(1) Wenn auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der ausgleichslosen Zuteilung einer größeren Zahl von Überhangmandaten, wie sie sich etwa bei der Wahl zum 13. Deutschen Bundestag ergeben hat, bisher noch nicht entschieden ist, so gehen doch sämtliche die Überhangmandate betreffenden Entscheidungen zunächst davon aus, daß der Gedanke der Gleichheit der Wahl "nicht restlos verwirklicht wird", wenn das Bundeswahlgesetz ausgleichslose Überhangmandate zuläßt (vgl. BVerfGE 7, 63 [74]); hierdurch trete eine Differenzierung des Stimmgewichts zwischen Wählern ein, deren Parteien keine Überhangmandate erzielt haben, und Wählern solcher Parteien, denen dies gelungen ist. Diese Ungleichheit könne nur hingenommen werden, soweit sie notwendig sei, um das Anliegen der personalisierten Verhältniswahl zu verwirklichen; diese wolle zumindest für die Hälfte der Abgeordneten eine enge persönliche Bindung zu ihrem Wahlkreis gewährleisten (vgl. BVerfGE 7, 63 [74]; 16, 130 [139 f.]; 79, 169 [171]). Keine dieser Entscheidungen hat aber über die Notwendigkeit der Regelung des § 6 Abs. 5 Satz 2 BWG generell und abstrakt für jeden Fall der Zuteilung von Überhangmandaten entschieden. Jede Entscheidung prüft vielmehr nur, ob das jeweilige Ausmaß der Differenzierung des Erfolgswerts in der zugrundeliegenden konkreten Situation gerechtfertigt ist. Ausnahmslos wird dies nur innerhalb enger Grenzen zugelassen, die der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit ziehe. Es wird davon ausgegangen, der Anfall von Überhangmandaten sei auf ein "verfassungsrechtlich zulässiges Mindestmaß beschränkt" (BVerfGE 16, 130 [140]).
Die Entscheidung geht in Anknüpfung an den früheren Senatsbeschluß (BVerfGE 7, 63 ff.) davon aus, daß der Anfall ausgleichsloser Überhangmandate auf ein verfassungsrechtlich zulässiges Mindestmaß beschränkt werden müsse. Dieses könne nicht mehr gewährleistet werden, wenn ein Bundesland mehr Wahlkreise habe als es seiner Bevölkerungszahl entspreche. Hiervon ausgehend stellte das Bundesverfassungsgericht fest, daß die CDU in Schleswig-Holstein bei den Bundestagswahlen 1957 zwei und 1961 drei Überhangmandate nur darum habe erzielen können, weil das Land zu viele Wahlkreise gehabt habe. Für den Zeitpunkt der Durchführung der Bundestagswahl 1961 sieht das Gericht diese Wahlkreiseinteilung nur darum nicht als verfassungswidrig an, weil die Abweichung vom Bevölkerungsdurchschnitt im Jahre 1961 noch nicht so eindeutig erkennbar gewesen sei wie im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts, zu dem die Wahlkreiseinteilung verfassungswidrig geworden sei. Das Gericht führt aber ausdrücklich aus, daß "sich diese Ungleichheiten bei der letzten Bundestagswahl in Schleswig-Holstein erneut in einer Differenzierung des Stimmgewichts ausgewirkt haben, die nicht mehr ignoriert werden kann" (a.a.O., S. 141).
(2) Auch geben die bisherigen Entscheidungen keine Anhaltspunkte dafür, daß das Bundesverfassungsgericht sich in bezug auf die Grenze, innerhalb derer es ausgleichslose Überhangmandate trotz Differenzierung des Erfolgswerts zuläßt, an einem Rahmen orientiert habe, "der den Grundcharakter der Bundestagswahl als einer am Ergebnis der für die Parteien abgegebenen Stimmen orientierten Verhältniswahl nicht aufhebt". Aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt nicht, daß Überhangmandate "den Grundcharakter der Bundestagswahl als Verhältniswahl" solange modifizieren dürften, als dies nicht zur Aufhebung dieses Grundcharakters führe. Das Bundesverfassungsgericht verwendet den von ihm gebrauchten Begriff des "Grundcharakters der Bundestagswahl als einer Verhältniswahl" nur zur Abgrenzung gegenüber der zur Personenauswahl vorgeschalteten Mehrheitswahl in den Wahlkreisen (vgl. BVerfGE 13, 127 [129]; 16, 130 [139]; 66, 291 [304]). Es versteht ihn aber nicht in der Weise, daß es dem Begriff "Grundcharakter" immanent sei, gewisse - systembedingte - Abweichungen vom Proporz zuzulassen, solange dies nicht zu einer Aufhebung des Grundcharakters der Verhältniswahl führt. Daß dies nicht Inhalt der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist, wird aus der Bewertung ausgleichsloser Überhangmandate als Differenzierung des Erfolgswerts deutlich. Folgerichtig muß sich diese Differenzierung nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts vor der strikten Wahlrechtsgleichheit rechtfertigen lassen. Nur diese Rechtfertigung - nicht aber der "Grundcharakter" der Wahl als Verhältniswahl - läßt Raum für Modifizierungen bei der Sitzvergabe nach Proporz.
Diese Ausführungen können nur dahin verstanden werden, daß die vier Richter unter dem von ihnen erst eingeführten Begriff der "spezifischen" Erfolgswertgleichheit verstehen, diese müsse nur soweit gelten, wie der Verhältnisausgleich durchführbar sei (gebotene Abrechnung). Für die Folgen des fehlgeschlagenen Verhältnisausgleichs soll Erfolgswertgleichheit dann nicht mehr gelten. Diese Auffassung läßt außer acht, daß die zur Personenauswahl vorgeschaltete Mehrheitswahl gerade über den Verhältnisausgleich mit der Verhältniswahl zusammengeführt wird. Die Mehrheitswahl bestimmt die Kandidaten von 328 Bundestagssitzen, die Verhältniswahl verteilt alle 656 Bundestagssitze nach Proporz, der Verhältnisausgleich führt das Gewicht von Wahlkreis- und Listenstimme zu einem Stimmerfolg zusammen und will so die gleiche Behandlung aller Wählerstimmen in diesem Verfahren der Sitzzuteilung gewährleisten. Die Wahlrechtsgleichheit läßt keinen Raum dafür, die Erfolgswertgleichheit nur für einen Teil dieses einheitlichen Gesamtkonzeptes der Sitzzuteilung herzustellen. Die Sicht der anderen vier Richter führt dazu, daß zwischen der Vergabe der Wahlkreise nach Mehrheitsgrundsätzen und der Zuteilung der "in der Listenwahl zu vergebenden Sitze" noch eine gewisse - dem Grabensystem angenäherte - Trennlinie verläuft. Eine solche zieht die personalisierte Verhältniswahl des Bundeswahlgesetzes aber gerade nicht, weil sie alle regulären Bundestagssitze - und damit auch die 328 Direktmandate - nach Proporz verteilt.
(4) Das Bundesverfassungsgericht ist in sämtlichen die Überhangmandate betreffenden Entscheidungen davon ausgegangen, die Durchbrechung der wahlrechtlichen Erfolgswertgleichheit durch die ausgleichslose Zuteilung von Überhangmandaten bedürfe einer Rechtfertigung durch zwingende Gründe in dem oben (I. 7. a) beschriebenen Sinn. In den von ihm behandelten Fällen sieht das Gericht die - seinerzeit nur zu wenigen Überhangmandaten führende - Regelung des § 6 Abs. 5 Satz 2 BWG als notwendig an. Mit dem Hinweis darauf, daß die Differenzierung des Erfolgswerts notwendige Folge des besonderen Charakters der personalisierten Verhältniswahl sei, hat das Gericht das dem "zwingenden Grund" immanente Gebot der Erforderlichkeit in Bezug genommen. Auch durch die Verfolgung eines an sich legitimen Zwecks kann - wie oben I. 7. a) dargelegt - die Beeinträchtigung der formalen Wahlrechtsgleichheit nur insoweit gerechtfertigt werden, als die Differenzierung zur Erreichung des Zwecks erforderlich ist. Von näheren Darlegungen hierzu hat das Gericht allerdings angesichts der ganz geringen Zahl von angefallenen Überhangmandaten abgesehen (vgl. BVerfGE 7, 63 [75]; 79, 169 [172]). Wird dieses "Mindestmaß" überschritten, so verlangt das Gericht gesetzgeberische Maßnahmen zur Begrenzung des Anfalls von Überhangmandaten. Hierfür reichte es unter den Bedingungen des Wahlverhaltens der Wahlberechtigten im Jahre 1961 noch aus, daß die Bevölkerung annähernd gleich auf die Wahlkreise verteilt ist (vgl. BVerfGE 16, 130 [140]).
Die Bewertung, ob Wählerstimmen auf die Sitzzuteilung mit ungleichem Gewicht Einfluß nehmen, setzt auch nicht - wie die anderen Richter meinen - voraus, daß die Möglichkeit zu intensiverer Einflußnahme auf das Wahlergebnis den einzelnen Wählern im voraus berechenbar ist. Richtig ist, daß eine solche Konstellation - wie sie etwa in § 6 Abs. 1 BWG (erfolgreicher unabhängiger Wahlkreisbewerber) enthalten ist - Maßnahmen zur Beseitigung des verstärkten Stimmgewichts nach sich zieht, um "dem Gedanken der Gleichheit der Wahl erst zum vollen Durchbruch zu verhelfen" (BVerfGE 7, 63 [74]). Hierin erschöpfen sich jedoch die Fälle nicht, in denen Wähler ein verstärktes Stimmgewicht erzielen können. Das Verfahren der Sitzzuteilung nach den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Verrechnung von Direktmandaten kann einem Teil der Wähler stärkeres Gewicht geben, auch wenn sie dies nicht gezielt mit ihrer Stimmabgabe herbeiführen können. Bei einem solchen Sitzzuteilungsverfahren ergibt sich erst bei Fehlschlagen der Verrechnung aller im jeweiligen Land gewonnenen Direktmandate mit dem Sitzkontingent der Partei, daß nicht allen für diese Direktmandate abgegebenen Erststimmen die Erfolgskraft durch Verrechnung genommen werden kann; diese bleibt vielmehr insoweit erhalten, als der nicht mehr verrechenbare "Überhang" zur Zuteilung von zusätzlichen Mandaten führt. Dieser "Überhang" schlägt sich aber nicht in einem bestimmten, individualisierbaren Direktmandat nieder. Folglich sind auch die Wähler, die hierzu mit ihren - nicht durch Verrechnung aufgezehrten - Erststimmen beigetragen haben, nicht individualisierbar. Daher haben auch nicht nur sie durch die Nichtverrechnung ihrer Erststimmen ein verstärktes Stimmgewicht erzielt, sondern alle Wähler von Direktmandaten, die in ihrer Summe zu dem "Überhang" geführt haben. Alle diese Wähler haben "ihrer" Partei mit ihren Erststimmen zu einem oder mehreren zusätzlichen Sitzen verholfen. Dies bewirkt eine - in Zahlen meßbare (vgl. unten ee) - Ungleichbehandlung der Wähler von Parteien mit und ohne Überhangmandaten. Auch das Bundesverfassungsgericht sieht das so (vgl. BVerfGE 7, 63 [74]). In dieser Entscheidung heißt es daher auch, daß das "Bundeswahlgesetz durch die Zulassung von Überhangmandaten ausnahmsweise das Stimmgewicht einzelner Wähler erfolgreicher Parteikandidaten verdoppelt" (BVerfGE 7, 63 [75]).
Diese Vergleichsberechnungen zeigen, daß der Anfall der zwölf Überhangmandate für die CDU und der vier Überhangmandate für die SPD nicht unerhebliche Unterschiede in den Chancen der Parteien bewirkt hat: Die SPD verbesserte sich durch den Anfall von Überhangmandaten von 69.114 Stimmen pro Mandat um 1.097 Stimmen pro Mandat auf 68.017 Stimmen. Die CDU hat durch die von ihr erworbenen Überhangmandate statt mit 69.353 Stimmen schon mit 65.942 Stimmen ein Mandat erhalten. Sie benötigte damit 3.942 Stimmen pro Mandat weniger als das BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, die mit 69.884 Stimmen pro Mandat den schlechtesten - regulären - Erfolgswert erzielt hatten. Ohne Anfall von Überhangmandaten hätte diese - bei jeder Zuteilung von Sitzen nach Bruchteilen eintretende - unterschiedliche Erfolgswertmarge zwischen der für das BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ermittelten Sitzzahl und dem besten Erfolgswert der CSU mit 68.544 Stimmen nur 1.340 Stimmen ausgemacht.
gg) Unter C. IV. in Verbindung mit den hierfür maßgeblichen Erwägungen zu C. I. 1. a) cc) gehen die Richter, deren Auffassung die Entscheidung trägt, davon aus, der Grundcharakter der Wahl als Verhältniswahl werde aufgehoben, wenn sich das Wahlverfahren von den Grundentscheidungen des Gesetzes entferne. Ein solcher Fall trete ein, wenn Überhangmandate "von Wahl zu Wahl regelmäßig in größerer Zahl anfallen". Orientierungspunkt hierfür sei der für die Sperrklauselregelung maßgebliche Zahlenwert. Werde diese Grenze überschritten, so führe das Verfahren nicht mehr mit hinreichender Zuverlässigkeit zu Wahlergebnissen, in denen die Gewichtung der gesetzlichen Vorgaben deutlich zum Ausdruck komme. Dies berühre die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Insbesondere sei die Unmittelbarkeit der Wahl nur gewährleistet, wenn der Wähler erkennen könne, "wie sich die eigene Stimmabgabe auf Erfolg oder Mißerfolg der Wahlbewerber auswirken kann".
Die Gegenauffassung, wonach der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl darüber hinaus auch gewährleiste, daß der Wähler erkennen könne, wie sich die Stimmabgabe auf Erfolg oder Mißerfolg der Wahlbewerber auswirken könne, findet in der hierfür herangezogenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 47, 253 [279 ff.]) keinen Anhalt. Inhaltlich wird mit dieser Anforderung nur verlangt, der Wähler müsse das Verfahren der Sitzzuteilung erkennen können. Dem ist allein schon genügt, wenn der Wähler erkennen kann, daß bei Fehlschlagen eines Verhältnisausgleichs zusätzliche Sitze ohne Ausgleich oder Verrechnung anfallen, die mit den unmittelbar gewählten Listenkandidaten besetzt werden. Die Notwendigkeit einer Begrenzung dieser zusätzlichen Sitzzahl läßt sich aus dem Erfordernis der Erkennbarkeit des Wahlsystems nicht ableiten. Im übrigen wird nicht dargelegt, warum diese Erkennbarkeit beim Anfall von 16 Überhangmandaten noch gewährleistet sein soll, nicht aber, wenn von Wahl zu Wahl Überhangmandate regelmäßig in "größerer Zahl" anfallen.
a) Von den beiden Gründen, die im vorliegenden Verfahren zur Rechtfertigung der Differenzierung angeführt werden, kommt von vornherein nur derjenige in Betracht, auf den auch das Bundesverfassungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung abgestellt hat (vgl. zuletzt BVerfGE 79, 169 [172]).
Davon abgesehen ist die ausgleichslose Zuteilung von Überhangmandaten nicht geeignet, die Parteien zu effektiver Wahlkreisarbeit und in ihrem Bemühen um überzeugungskräftige Wahlkreiskandidaten anzuspornen, weil selbst die überzeugendste Wahlkreisarbeit mit besonders attraktiven Kandidaten das Anfallen zusätzlicher Sitze nicht wahrscheinlicher macht. Überhangmandate entstehen nur, wenn die Landesliste einer Partei ein Defizit an Zweitstimmen gegenüber der Zahl der erzielten Direktmandate aufweist. Damit bleiben Überhangmandate von vornherein den besonders erfolgreichen Landesverbänden vorenthalten, die Wahlkreise mit deutlichen Mehrheiten erringen und die - wie etwa die CSU in Bayern - ihre Attraktivität für die Wähler auch und vor allem dadurch bestätigt finden, daß sie in besonderem Maße die für das Kräfteverhältnis im Bundestag maßgeblichen Zweitstimmen auf sich ziehen. Solchen Parteien kommt die Überhangmandateregelung trotz besonders überzeugungskräftiger Kandidaten nicht zugute. Umgekehrt fallen gerade solchen Landesverbänden einer Partei Überhangmandate zu, die besonders wenige Zweitstimmen erreicht haben und die mithin den Wählern als Partei nicht besonders attraktiv erschienen sind. Zudem begünstigen Wahlkreisgewinne mit nur knapper relativer Mehrheit die Entstehung von Überhangmandaten. Stellt man ferner in Rechnung, daß das Anfallen von Überhangmandaten durch eine geringe Wahlbeteiligung oder auch durch eine hohe Zahl ungültiger Stimmen in dem betreffenden Bundesland begünstigt wird, unterstreicht dies, daß das Konzept des Anreizes nicht trägt.
b) Werden die in einem solchen Fall entstehenden zusätzlichen Sitze ohne Ausgleichsmandate zugeteilt, so rechtfertigt sich die hierdurch bewirkte Differenzierung des Stimmgewichts nicht schon als zwangsläufige Konsequenz. Die engere persönliche Beziehung zumindest der Hälfte der Abgeordneten des Deutschen Bundestages zu ihrem Wahlkreis ist und bleibt gewährleistet, weil alle 328 Wahlkreisbewerber ihr errungenes Mandat behalten. Der Anfall ausgleichsloser Überhangmandate aus den Listen der Parteien, ohne daß dafür hierauf zielende Wahlentscheidungen ursächlich wären, stärkt dieses besondere Anliegen der personalisierten Verhältniswahl nicht. Hat eine Partei mehr Direktmandate als proportional ermittelte Sitze erworben, so fordert die Verwirklichung des Zwecks der personalisierten Verhältniswahl zwar unausweichlich eine Erhöhung der Sitzzahl des Bundestages. Hierdurch entsteht eine Differenzierung des Erfolgswerts der Wählerstimmen allerdings nur dann, wenn die zusätzlichen Sitze außerhalb des Proporzes zugeteilt werden. Bei einer Gewährung von Ausgleichsmandaten könnte die personalisierte Verhältniswahl - wie dies auch im Wahlrecht der Bundesländer durchweg der Fall ist - ohne Ungleichgewichtung von Wählerstimmen durchgeführt werden.
(1) Die Entstehungsgeschichte der Wahlgesetze von 1949, 1953 und 1956 zeigt, daß der Wahlgesetzgeber Überhangmandate als "gewissen Schönheitsfehler" ansah (Parlamentarischer Rat Bd. 6, S. 791, 797) und lediglich vor einem als zu kompliziert beurteilten Ausgleichsverfahren zurückgeschreckt und bereit war, ausgleichslose Überhangmandate hinzunehmen, weil er davon ausging, diese könnten ohnehin nur in äußerst geringer Zahl anfallen.
(3) In der Folgezeit bestätigten die Ergebnisse der Bundestagswahlen diese Einschätzungen: In den sieben zwischen 1965 und 1987 abgehaltenen Bundestagswahlen gab es insgesamt nur vier Überhangmandate. Dieser Umstand sowie die dargelegten Wertungen von Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht dürften auch das Rechtsbewußtsein von Wählern und Parteien in der Weise geprägt haben, daß sie bereit waren, ausgleichslose Überhangmandate, die nur in sehr geringer Zahl anfallen, zu tolerieren (vgl. hierzu auch den Wahlrechtsbericht, a.a.O., S. 51 f.). So gab es in dieser Zeit mit Ausnahme einer "offensichtlich unbegründeten" Wahlprüfungsbeschwerde aus dem Jahr 1988 (BVerfGE 79, 169) zu dieser Problematik weder Wahlprüfungsbeschwerden noch Normenkontrollverfahren.
Entstehen nur sehr wenige ausgleichslose Überhangmandate, so verursacht dies nur so geringe Differenzierungen, daß sie entweder noch innerhalb dieser Marge liegen (vgl. hierzu BVerfGE 79, 169 [172]) oder nicht zu größeren Abweichungen vom Erfolgswert der begünstigten Wählerstimmen führen, als sie durch die Marge ohnehin auftreten. So wäre etwa bei der Wahl zum 13. Deutschen Bundestag diese Marge von 1.340 Stimmen bei vier Überhangmandaten für die CDU und vier Überhangmandaten für die SPD noch nicht überschritten gewesen. Dies ergibt sich aus den folgenden beiden Schaubildern:
dd) Bewegen sich die mit dem Anfall von wenigen Überhangmandaten verbundenen Differenzierungen im Bereich der oben beschriebenen Marge, so entsteht im Vergleich zu der durch das Proportionalverfahren ohnehin unvermeidbar bewirkten Erfolgswertverschiebung keine als erheblich anzusehende zusätzliche Ungleichheit. In diesem Rahmen darf die Ungleichgewichtung von Wählerstimmen durch Überhangmandate "ignoriert" (BVerfGE 16, 130 [141]) werden. Insoweit ist daher auch deren ausgleichslose Zuteilung und die hierdurch entstehende Differenzierung gerechtfertigt.
Im Jahr 1963 war die Wahlbeteiligung der Wähler in den Bundesländern noch weitgehend homogen, vom Stimmensplitting wurde weniger gezielt als heute Gebrauch gemacht, und vor allem waren die Sitze noch auf weniger Parteien zu verteilen. Dies alles konnte seinerzeit dem Entstehen eines Defizits von Zweitstimmen entgegenwirken, so daß damals die entscheidende Ursache hierfür die ungleiche Wahlkreiseinteilung war. Hierauf konnte das Bundesverfassungsgericht die Ursache von drei der vier in Schleswig-Holstein angefallenen Überhangmandate eindeutig zurückführen (vgl. BVerfGE 16, 130 [138]). Die damals von ihm schon für die nächste Bundestagswahl verlangte Änderung der Wahlkreiseinteilung führte dann auch dazu, daß in den folgenden sieben Bundestagswahlen nur noch insgesamt vier Überhangmandate entstanden sind.
bb) Nach den derzeitigen und für die nähere Zukunft absehbaren politischen Verhältnissen könnte der Gesetzgeber die Zuteilung von Überhangmandaten aber vermeiden, indem er etwa anordnet, daß die in einem Bundesland zusätzlich entstandenen Sitze im Wege des vom Bundesminister des Innern entwickelten sogenannten "repräsentanzfördernden Kompensationsmodells I" mit den für die verbundenen Landeslisten der jeweiligen Partei angefallenen Sitzen verrechnet werden (vgl. zum Verfahren dieses Modells im einzelnen Art. 1 des Entwurfs des BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zu einem Gesetz zur Kompensation von Überhangmandaten vom 19. September 1996, BTDrucks 13/5575).
(3) Einer Ausgleichsregelung steht nicht das Erfordernis entgegen, praktische Konkordanz zwischen den Wahlrechtsgrundsätzen herzustellen (vgl. dazu BVerfGE 3, 19 [24]; 59, 119 [124]). Die Zuweisung von Ausgleichsmandaten zur Wahrung der Wahlgleichheit berührt die anderen Wahlrechtsgrundsätze nicht. Insbesondere werden die in diesem Zusammenhang allenfalls in Betracht kommenden Grundsätze der Unmittelbarkeit und der Freiheit der Wahl dadurch gewahrt, daß die gesetzlich festzulegenden Ausgleichssitze ohne Zwischenschaltung einer anderen Instanz aus den Landeslisten besetzt werden, für deren Kandidaten die Wähler sich in einem Prozeß freier Willensbildung bei der Stimmabgabe entscheiden konnten (vgl. oben II. 1. b) gg).
aa) Bis zur Durchführung gesamtdeutscher Wahlen ließen die politischen Verhältnisse regelmäßig Überhangmandate lediglich in einem Ausmaß anfallen, das den Erfolgswert der Wählerstimmen nur im Rahmen der im Proportionalverfahren unvermeidbaren Unschärfen differenzierte. Dem 1961 hervorgetretenen Ausnahmefall (vgl. BVerfGE 16, 130 ff.) kommt in diesem Zusammenhang keine Bedeutung zu, weil der Gesetzgeber ihn gerade zum Anlaß genommen hat, die Wahlkreiseinteilung zu berichtigen; hierdurch wurde die Zahl der angefallenen Überhangmandate bei späteren Bundestagswahlen drastisch zurückgeführt.
cc) Die weitere erhebliche Steigerung der Zahl der Überhangmandate bei der zweiten gesamtdeutschen Wahl ließ dann allerdings deutlich hervortreten, daß eine nachhaltige Veränderung der politischen Verhältnisse eingeleitet worden war. Nunmehr ist zu erwarten, daß Überhangmandate auch künftig - sogar mit steigender Tendenz - in einer Größenordnung anfallen werden, deren kompensationslose Zuteilung eine verfassungsrechtlich nicht mehr zu rechtfertigende Differenzierung des Gewichts der Wählerstimmen bewirkt. Anders als noch 1963 kann die Zahl der Überhangmandate nun nicht mehr allein durch eine Wahlkreiseinteilung, welche die durchschnittlichen Bevölkerungszahlen besser berücksichtigt, entscheidend zurückgeführt werden. In den neuen Bundesländern lag die Wahlbeteiligung weiterhin erheblich unter dem Bundesdurchschnitt. Die PDS konnte sich zu Lasten des Zweitstimmenanteils der großen Parteien behaupten. Andererseits verfestigte sich in den alten Bundesländern die zunehmende Tendenz zum Stimmensplitting, was auch dort zum Anfall von Überhangmandaten führte. Für die Zukunft muß damit gerechnet werden, daß auch die Bevölkerung in den neuen Bundesländern vom Stimmensplitting zunehmend Gebrauch macht.
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