Source: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=39&p_numero=171&p_consec=49544
Timestamp: 2018-05-22 10:21:16+00:00

Document:
PROYECTO DE LEY ORGÁNICA 171 DE 2017 CÁMARA.
por medio del cual se modifica la Ley 819 de 2003 ¿por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones¿.
Artículo 1°. El artículo 10 de la Ley 819 de 2003 quedará así
Artículo 10. Vigencias futuras ordinarias. El artículo 9° de la Ley 179 de 1994 quedará así:
a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1° de esta ley;
Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el artículo 9° de la presente ley. El Gobierno reglamentará la materia.
Artículo 2°. El artículo 11 de la Ley 819 de 2003 quedará así:
Artículo 11. Vigencias futuras excepcionales. El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para los proyectos de carácter estratégico nacional, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que trata el artículo 1° de esta ley.
Parágrafo. Cuando el proyecto sea declarado de interés estratégico nacional, cuente con la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, le sean asignados recursos de vigencias futuras excepcionales y su plazo de ejecución exceda los cuatro (4) años de periodo presidencial, para su ejecución el Gobierno nacional deberá solicitar aprobación a las Comisiones Económicas Conjuntas de Cámara y Senado del Congreso de la República. Las Comisiones se abstendrán de otorgar la aprobación si los proyectos objeto de la vigencia futura excepcional no están consignados en el Plan Nacional de Desarrollo respectivo.
Artículo 6°. Vigencias y derogatorias. Esta ley rige a partir de la fecha de su sanción y publicación en el Diario Oficial.
El proceso presupuestario colombiano se ve afectado, al menos, por tres grandes circunstancias, a saber, las llamadas inflexibilidades del gasto, derivadas de un conjunto de disposiciones legales y jurisprudenciales, que obligan de modo reiterado a asignar recursos para cubrir ciertas demandas sociales; las obligaciones surgidas del pago de deuda externa en forma de amortizaciones y servicio de la deuda, y finalmente, de la existencia de un conjunto de programas sociales que tienen una fuerza inercial en materia de gasto, especialmente aquellas referidas a los programas de lucha contra la pobreza. De suyo ello significa, en los hechos, que cuando el proyecto de presupuesto llega al Congreso la acción legislativa se ve menoscabada. Así las cosas, el congreso tiene un espacio de maniobra excepcionalmente reducido al momento de tomar decisiones en materia presupuestal ya que más del 70% del mismo está comprometido.
A estas circunstancias, que en la práctica limitan la autonomía el poder del Congreso para legislar en materia de presupuesto, se agregan ahora las llamadas vigencias futuras. En efecto, ellas constituyen obligaciones respecto de las cuales el Congreso no tiene capacidad alguna de incidencia. El Gobierno nacional ha venido haciendo un uso intensivo de esta figura para asegurar el financiamiento de obras de importancia como las 4G, que sin duda son de enorme trascendencia para el crecimiento económico y la competitividad futura del país. El panorama que hoy presentan las vigencias futuras según lo expresado en el MFMP[1][1], serian ¿para el periodo 2016-2040 89,7 billones de pesos, a precios de hoy, con un incremento cercano a 27 billones frente a lo que se tenía autorizado en el 2014. Como proporción del presupuesto anual, estas han crecido de niveles de 1,9 por ciento del PIB en el 2000, a [oscilar entre] el 8 y 9 por ciento desde el 2008. En 2016, el monto aprobado alcanzará 1,5 por ciento del PIB.¿[2][2] Todo ello afectara en forma sensible las decisiones futuras que en materia presupuestal asuma el Congreso de la República. En los hechos es otra restricción fuerte respecto de la autonomía del congreso en materia de presupuesto.
Un examen al uso de la figura de las llamadas vigencias futuras nos permite identificar varios problemas:
a) Las vigencias futuras son un mecanismo indirecto en materia presupuestal. Al momento en que el Gobierno decide hacer uso de la figura, de manera directa legisla en materia presupuestaria. El Congreso de la República a este respecto no tiene ninguna incidencia.
b) A diferencia de lo que acontece con los entes territoriales, donde sí existe una intervención del legislativo clara y unas definiciones taxativas que condicionan el uso de la figura, a nivel del Gobierno central ellas no existen.
2. PRINCIPIOS NORMATIVOS QUE RIGEN LA FIGURA< o:p>
Para entender la figura de vigencias futuras se hace necesario partir del principio de anualidad, según el cual: ¿El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38/89, artículo 10)¿[3][3].
En virtud de este principio no es posible adquirir compromisos que excedan en su ejecución la vigencia respectiva; sin embargo, el legislador incorporó un mecanismo que, previa autorización, permite adquirir compromisos cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en otras vigencias posteriores las cuales se ven afectadas[4][4].
Así mismo ¿El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo definió la Corte Constitucional, no implica el que la administración pública no pueda programar obras que se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitación sería absurda¿[5][5].
En la actualidad existen en el ordenamiento colombiano dos clases d e vigencias futuras; ordinarias y excepcionales.
2.1. Las vigencias futuras
Esta figura ha sido definida por Restrepo como ¿la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos¿[6][6] así mismo como una de las excepciones al principio de anualidad ¿puesto que la autorización de dichos gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar; y a su turno, la vid jurídica de dichas autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.¿
La razón de la existencia de las vigencia futuras, entre otras, ¿porque si bien es cierto existen determinadas obras públicas que por la complejidad de su financiamiento o por sus modalidades técnicas es imposible ejecutarlas en una sola vigencia , y al mismo tiempo puede resultar conveniente a fin de darles certeza de financiamiento en el tiempo tratarlas como vigencias futuras , no es menos cierto tiene que ser controlado y selectivo , puesto que como las vigencias futuras comprometen gastos de presupuestos venideros , si de ellas se hace un uso desmesurado pueden llegar a copar grandes porciones del gasto asignable en los presupuestos futuros¿ (negrilla fuera de texto)[7][7].
a) Vigencias futuras ordinarias
Por disposición del artículo 10 de la Ley 819 de 2003, con autorización del Confis se pueden asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Para su aplicación se deben cumplir los siguientes requisitos:
a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas, debe consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
b) Como mínimo, las vigencias futuras que se soliciten deberán contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas.
2.2. Vigencias futuras excepcionales
La Procuraduría General de la Nación coincide en señalar ¿¿que los compromisos que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, en casos excepcionales se podrán aprobar para obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones¿[8][8].
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia se ha referido a esta figura, a saber: la Sentencia C-023/96 en la cual señala ¿la administración puede asumir compromisos que, por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios años, es decir, bajo la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el artículo [9] acusado establece una serie de previsiones, como estas: la autorización de la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; la inclusión, por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las asignaciones necesarias; la autorización de los Concejos, las Asambleas, etc., en lo que les compete; la obligación de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras.
Por su parte en la Sentencia C-337 de 1993, la Corte declaró exequible ¿la celebración de compromisos que cubrieran varias vigencias fiscales, hecho que en sí mismo, no desconoce el principio de la anualidad que el demandante estima vulnerado, pues lo que se busca es aplicar un sistema presupuestal planificado, donde se prevean los recursos necesarios para llevar a cabo determinado compromiso sin afectar los posteriores. Por demás, la norma es necesaria en la ley anual por su relación con la ejecución del presupuesto¿.
En lo concerniente a autorizaciones para la asunción de obligaciones que afecten posteriores vigencias fiscales, la Ley 819 de 2003 ¿por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones¿, estableció las normas sobre las cuales dicha figura opera tanto en el nivel nacional como en el nivel territorial. En dicho contexto, ¿el Congreso de la República es competente para la expedición de disposiciones a través de las cuales se regulen las autorizaciones de vigencias futuras.¿[9][9](Negrilla fuera de texto).
3. PRINCIPIO DE EQUILIBRIO Y SEPARACIÓN DE PODERES
La modernidad es en el ámbito político la consagración de un tipo de institucionalidad que articula tres grandes vertientes, a saber, la antigua democracia griega, la república romana y la monarquía propia de los estados nación de la Europa decimonónica. En la lucha contra el absolutismo, que implicaba una concentración extrema del poder, la democracia moderna consagró el principio de separación de poderes a efectos de evitar el riesgo de que desde un solo lugar se hicieran las leyes, se gobernara y se hicieran justicia de modo simultáneo. Se trataba de un solo Estado pero instituido en forma de tres poderes que, al tiempo, eran independientes, pero colaboran entre sí. Es el principio de pesos y contrapesos.
Allí reside el secreto de la democracia moderna, amén de consagrar el origen popular de todas las instituciones, esto es la soberanía popular, consagrada mediante el sufragio universal. La novedad radical de la democracia moderna es, igualmente, el aserto según el cual es el parlamento donde reside la fuerza más relevante de la representación popular, en tanto que el ejecutivo es una figura supérstite del viejo absolutismo monárquico. En algunas circunstancias la deriva de ello ha sido la república parlamentaria, o, en nuestro caso, una democracia presidencial en donde, en todo caso, es vital el poder del parlamento como cortapisa a los peligros del cesarismo político.
Y es en este ejercicio de fortalecimiento del poder del parlamento donde surge con particular importancia el rol de dicha institución en lo concerniente a los temas de política económica y presupuestario. Sin duda este es uno de los ámbitos en donde el equilibrio de poderes cobra mayor relevancia. Un poder ejecutivo omnímodo en materia económica es un riesgo total para la democracia. Por eso nuestro proyecto va en la dirección de incrementar el peso del poder del Congreso en una materia absolutamente sensible, a saber, las llamadas vigencias futuras.
¿Conforme a lo dispuesto en el artículo 113 Superior, los órganos del Estado se hallan separados funcionalmente pero deben colaborar de forma armónica para realizar los fines del Estado (CP artículos 2° y 365). En cuanto hace a la separación funcional de los poderes y órganos del Estado, la jurisprudencia ha hecho hincapié en que su consagración es garantía del equilibrio y control entre los órganos del Estado:
¿La separación de poderes es también un mecanismo esencial para evitar la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los límites permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de los asociados. La lógica de este dispositivo, no por conocida deja de ser esencial: la división de la función pública entre diferentes ramas permite que el poder no descanse únicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente. Esto significa que, como esta Corporación lo había señalado, la consagración de diversas ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo ¿con el propósito no solo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana.¿ Por ello, como lo ha recordado esta Corte, ¿la separación de las ramas del poder público es inherente al régimen democrático y constituye uno de sus elementos procedimentales de legitimación¿[10][10].
Si bien es cierto que el principio de separación de poderes es el fundamento para el reconocimiento de la necesaria independencia y autonomía de los diferentes órganos del Estado, a fin de que puedan cumplir cabalmente sus funciones, también lo es que dicho principio debe ser interpretado en función de su vinculación con el modelo trazado en el artículo 113 Superior, según el cual, cada uno de los órganos del poder público debe colaborar armónicamente para la consecución de los fines estatales. Colaboración armónica que no implica que determinada rama u órgano llegue a asumir la función de otro órgano, pues no debe olvidarse que cada uno de ellos ejerce funciones separadas¿[11][11].
4. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LEGALIDAD DEL GASTO EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LA JURISPRUDENCIA
¿Las normas contenidas en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, relativas al presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto según el cual ¿corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático¿. Este principio, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporación, opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando solo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley (CP artículo 346). Posteriormente, en la etapa de ejecución del presupuesto, el principio de legalidad [condiciona la efectividad de los gastos, a que las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto (CP artículo 345). Finalmente, para verificar el principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecución, la ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realización del mismo, la cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogación, es decir, que no se encuentre agotada¿.[12][12]
¿La filosofía que subyace en este principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro que el de permitir un medio de control político del órgano legislativo sobre el ejecutivo en materia presupuestal (Negrilla fuera del texto). Al aprobar la ley anual de presupuesto, el Congreso ejerce un poder de delimitación de la actividad del ejecutivo, que es de gran trascendencia dentro del contexto de los regímenes democráticos. El presupuesto es un instrumento de política macroeconómica, y en su formulación y ejecución quedan comprometidos los intereses de desarrollo económico y social y de planificación que son responsabilidad del Estado. Por ello, si bien al ejecutivo corresponde presentar anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la aprobación por parte del Congreso de las rentas y gastos que habrán de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las facultades gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la correspondencia de su ejercicio con los objetivos de planificación concertados en el Congreso, que por su conformación pluralista permite la expresión de las diferentes corrientes de pensamiento e intereses nacionales. De ahí la importancia que tiene el que el principio de legalidad del gasto sea puntualmente observado en todas las fases del proceso presupuestal.
De manera general, sobre el principio de legalidad del gasto en la fase de ejecución presupuestal, en la Sentencia C-192 de 1997 la Corte tuvo la oportunidad de verter los siguientes conceptos que delimitan su alcance:
¿Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público (negrilla fuera de texto), lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.¿[13][13].
¿En efecto, el Congreso no es un ente ajeno a la regulación de materias económicas puesto que constitucionalmente, y a la par que el Ejecutivo, desempeña importantes funciones en este campo. Piénsese, por ejemplo, en las facultades de que goza el órgano legislativo para aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas (CP artículo 150 num. 3); establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración (ibíd. num. 11); crear contribuciones fiscales y parafiscales (ibíd. num. 12); determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio; y arreglar el sistema de pesas y medidas (ibíd. num. 13); dictar normas generales en materia de crédito público, comercio exterior, aranceles y tarifas, regulación de las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (ibíd. num. 19 literales a), b), c) y d)); expedir leyes de intervención económica (ibíd. num. 21); dictar leyes relacionadas con el Banco de la República (ibíd. num 22); y dictar leyes que rigen la prestación de los servicios públicos (ibíd. num. 23), entre sus más destacadas facultades¿[14][14].
Todo lo anterior nos conduce a un tercer tópico, a saber, la necesidad de que el legislativo intervenga de modo claro en el proceso de asignación de vigencias futuras.
¿Una de las principales preocupaciones en relación con la estrategia fiscal presentada por el Gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2016, tiene que ver con el grueso monto de vigencias futuras y los riesgos que puede acarrear para el manejo de las finanzas públicas.
Las vigencias futuras deben estar definidas en MFMP y se aprueban por el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), luego de demostrar de que es un proyecto para adelantar las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones.
Si analizamos detenidamente el carácter legal MFMP ¿es un documento que enfatiza en los resultados y propósitos de la política fiscal. Allí se hace un recuento general de los hechos más importantes en materia de comportamiento de la actividad económica y fiscal del país en el año anterior. Presenta las estimaciones para el año que cursa y para las diez vigencias siguientes y muestra la consistencia de las cifras presupuestales con la meta de superávit primario y endeudamiento público y, en general, con las previsiones macroeconómicas¿[15][15] que de conformidad con el artículo 1° de la Ley 819 de 2003 se presenta a la comisiones económicas del congreso para su estudio y discusión; es decir, que el congreso solo es informado del contenido del documento para su discusión, más no para ejercer un control efectivo como en el caso que nos ocupa, de los montos de las vigencias futuras para las siguientes vigencias fiscales y los proyectos que se pretender financiar con dichos recursos.
Como primer resultado de lo anterior ¿las vigencias futuras le están introduciendo inflexibilidad a la inversión, debido a que parte del cupo de gasto futuro se está comprometiendo desde ahora. En consecuencia, la proporción de recursos que este y los próximos gobiernos podrán asignar autónomamente a inversión en otros sectores como salud y educación, se reduce¿. Pues ¿cabe recordar que todos los gobiernos han señalado que parte del problema fiscal ha sido generado por la elevada inflexibilidad del gasto de funcionamiento, debido a que este responde en altísima proporción (entre 75 y 80 por ciento), o bien a mandatos constitucionales, de ley o decisiones judiciales, como las transferencias regionales, las pensiones, los ajustes de salarios o las sentencias; o también a obligaciones imposibles de desatender, como el servicio de la deuda pública interna y externa. Hasta hace unos años, el único rubro flexible era la inversión¿[16][16].
5. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
A través del proyecto de ley puesto a consideración del Honorable Congreso de la República se busca regular directamente las vigencias futuras ordinarias para limitar su aplicación al periodo de Gobierno nacional, así como también regular el trámite para la aprobación de vigencias futuras excepcionales, las cuales se podrán autorizar para financiar los proyectos de carácter estratégico nacional sin limitarlos a determinados sectores y que cuando su ejecución exceda el periodo de Gobierno nacional, dichos proyectos deberán contar con aprobación del Congreso de la República.
Para efectos de la regulación de vigencias futuras excepcionales cuando su plazo de ejecución exceda cuatro (4) años de periodo de Gobierno nacional, la autorización de las mismas estará sujeta, entre otros, a los siguientes requisitos:
1. Proceden en forma exclusiva para los proyectos de carácter estratégico nacional.
2. Deberá contar con aprobación previa del Confis para su posterior estudio y autorización en las Comisiones Económicas Conjuntas de Cámara y Senado. Sus funciones están dirigidas a regular el trámite de las vigencias futuras excepcionales, como ocurre a nivel territorial
3. La vigencia futura excepcional debe estar respaldada en un proyecto de inversión incorporado en el Plan de Desarrollo respectivo.
El día 11 de octubre del año 2017 ha sido presentado en este despacho el Proyecto de ley número 171 de 2017 Cámara, con su correspondiente exposición de motivos, por el honorable Representante John Jairo Cárdenas Morán.
Jorge Humberto Mantill a Serrano.
[1][1] Marco Fiscal de Mediano Plazo.
[2][2] ¿El riesgo de las vigencias futuras¿. Julio 20 de 2015. Revista Portafolio.
[3][3] Artículo 14. Decreto 111 de 1996.
[4][4] Vigencias Futuras para entes territoriales. Procuraduría General de la Nación. Septiembre 2010. Pg 7.
[5][5] Sentencia C-357. Agosto 11 de 1994. MP Jorge Arango Mejía. Corte Constitucional.
[6][6] Derecho Presupuestal Colombiano. 2014. P. 186.
[7][7] Ibídem.
[8][8] Vigencias Futuras para entes territoriales. Procuraduría General de la Nación. Septiembre 2010. Pg 7.
[9][9] Exposición de motivos.
[10][10] Sentencia C-251. Abril 11 de 2002. MM.PP.: Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández. Corte Constitucional.
[11][11] Sentencia C-246. Marzo 16 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández. Corte Constitucional.
[12][12] Sentencia C-442. Mayo 4 de 2001. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. Corte Constitucional.
[13][13] Ibídem.
[14][14] Sentencia C-251. Abril 11 de 2002. MM. PP.: Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández. Corte Constitucional.
[15][15] Página Web Ministerio de Hacienda y Crédito Público. http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/politicafiscal/marcofiscalmedianoplazo/
[16][16] ¿El riesgo de las vigencias futuras¿. Julio 20 de 2015. Revista Portafolio.

References: Artículo 1
 artículo 10

Artículo 10
 artículo 9
 artículo 1
 artículo 9

Artículo 2
 artículo 11

Artículo 11
 artículo 1

Artículo 6
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 113
 artículo 113
 artículo 346
 artículo 345
 artículo 150
 artículo 1
 Artículo 14