Source: http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rapport-de-modernisation-modernization-report_6.aspx
Timestamp: 2018-01-17 01:25:07+00:00

Document:
Chapitre 4 : Encourager une divulgation maximale
»Rapports et publications»Rapports spéciaux au Parlement»Rapports spéciaux / Fiches de rendement»Viser juste pour la transparence»Chapitre 4 : Encourager une divulgation maximale
2(1) La présente Loi a pour objet d’élargir l’accès aux documents de l’administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
La Loi sur l’accès à l’information a pour objet de fournir un droit d’accès à l’information pour l’ensemble des dossiers sous le contrôle des institutions gouvernementales assujetties à la Loi.
La Loi précise que ce droit général d’accès peut être restreint au besoin par une série d’exceptions précises et limitées. Elle impose également aux institutions la présomption en faveur de la divulgationNote en bas de page 1. L’équilibre entre le droit d’accès et les demandes de protection de certains renseignements est au cœur même du régime d’accès à l’information.
La Loi exige en outre que toute décision concernant la divulgation fasse l’objet d’un examen indépendant du gouvernement. Le Commissariat et les tribunaux assurent cet examen indépendant.
Dans le cadre de la Loi actuelle, de nombreuses exceptions ne sont pas suffisamment précises ou limitées et quelques-unes ne font pas l’objet d’un examen indépendant. Elles ne sont par ailleurs pas conformes aux normes nationales et internationales. De plus, le nombre d’exceptions au droit d’accès a augmenté depuis l’entrée en vigueur de la LoiNote en bas de page 2.
Bien que plus de demandes soient présentées et que plus de pages soient divulguées à la suite de demandes d’accès à l’information, le pourcentage de demandes entraînant la communication de l’ensemble des renseignements a diminué.
Figure 1 : Pourcentage des demandes traitées pour lesquelles l’ensemble des renseignements a été divulgué (1999-2000 à 2013-2014)Note en bas de page 3
Description du graphique : Le présent graphique à ligne représente la proportion des demandes traitées pour lesquelles l'information a été divulguée en entier pour les périodes de référence 1999-2000 à 2013-2014. La proportion des demandes divulguées en entier a diminué de 40,5 % en 1999-2000 à 15,79 % en 2009-2010. En 2013-2014, la proportion est remontée à 26,85 % (ou 15 675 demandes). Les proportions par période de référence étaient comme suit :
Proportion 40,5 % 37,5 % 32,6 % 29,57 % 28,15 % 27,1 % 28,43 % 23,1 % 17,78 % 17,95 % 15,79 % 19,6 % 21,2 % 21,63 % 26,85 %
En 1999-2000, 40,5 % de l’ensemble des demandes conduisait à une divulgation de l’intégralité des renseignements. En 2013-2014, ce pourcentage s’établissait à 26,9 %.
Une loi d’accès moderne doit être élaborée dans le cadre de l’initiative pour un gouvernement ouvert et de l’engagement du gouvernement de créer une culture de l’ouverture par défautNote en bas de page 4. Les exceptions prévues par la Loi doivent être examinées en profondeur afin d’encourager la divulgation des renseignements. Cela se traduira par :
une culture de l’ouverture par défaut significative au sein du gouvernement;
une loi en accord avec les normes nationales et internationales les plus progressistes;
un régime d’accès à l’information efficace qui favorise la transparence, la responsabilisation et la participation des citoyensNote en bas de page 5.
Comment la Loi protège-t-elle aujourd'hui l'information?
La Loi protège l'information au moyen d'exceptions et d'exclusions.
Les exceptions autorisent ou obligent les institutions à refuser la communication d'un éventail de documents et de renseignements.
La Loi comporte les catégories d'exceptions suivantes
Exceptions fondées sur un critère objectif et celles fondées sur un critère subjectif : Les exceptions fondées sur un critère objectif empêchent la divulgation des renseignements lorsque ceux-ci appartiennent effectivement à une catégorie de renseignements visée par l'exception. L'exception relative aux renseignements personnels est un exemple de ce type d'exception. Dans le cas des exceptions fondées sur un critère subjectif, il faut déterminer si la divulgation peut porter préjudice à l'intérêt protégé par l'exception.
Exceptions obligatoires et exceptions discrétionnaires : Les exceptions obligatoires interdisent la divulgation des renseignements une fois qu'il a été déterminé que les renseignements sont effectivement visés par l'exception. Par conséquent, l'institution dont relèvent les renseignements est tenue par la Loi d'en refuser l'accès. Les exceptions obligatoires de la Loi s'appliquent généralement aux renseignements obtenus par les institutions fédérales et ne leur appartenant pas. Les exceptions discrétionnaires permettent à une institution de refuser la divulgation selon un exercice en deux temps. Tout d'abord, l'institution doit déterminer si l'exception s'applique. Si tel est le cas, l'institution doit déterminer si les renseignements doivent tout de même être divulgués en considérant tous les facteurs pertinents.
Dans certaines circonstances, des renseignements visés par une exception peuvent être communiqués lorsqu'une certaine condition est remplie (par exemple, en obtenant le consentement de la personne ou de l'organisme ou lorsque l'information est accessible au public).
Dans d'autres cas, l'exception prévoit une autorisation expresse de communication des renseignements lorsque la nécessité de divulguer les renseignements dans l'intérêt public l'emporte manifestement sur la protection des renseignements.
Les exclusions prévoient que la Loi ne s’applique pas à certains documents ou renseignements. Dans certaines circonstances, cela supprime la surveillance indépendante.
Afin de protéger uniquement ce qui doit être protégé, les exceptions visées par la Loi doivent être précises et limitées. Les exceptions trop générales entraînent la rétention de renseignements alors que ceux-ci devraient être divulgués. Par ailleurs, elles rendent plus difficile l’application de la Loi et conduisent les institutions à appliquer de nombreuses exceptions qui se chevauchent pour les mêmes renseignements au même moment.
Afin d’encourager la divulgation maximale, les lois types favorisent les exceptions qui sontNote en bas de page 6 :
fondées sur un critère subjectif;
discrétionnaires;
limitées dans le temps;
assujetties à la primauté de l’intérêt public;
soumises à un examen indépendantNote en bas de page 7.
Fondées sur un critère subjectif
Les exceptions fondées sur un critère subjectif tiennent compte du fait que le caractère délicat des renseignements change selon les circonstances, le temps et les points de vue. En revanche, il suffit de démontrer, pour les exceptions fondées sur un critère objectif, que les renseignements relèvent de la catégorieNote en bas de page 8.
Les exceptions discrétionnaires permettent une évaluation au cas par cas en matière de divulgation. La jurisprudence au Canada a établi que le pouvoir discrétionnaire doit être exercé de façon raisonnable en tenant compte de l’ensemble des facteurs pertinentsNote en bas de page 9. Pour ce faire, l’institution doit fournir la preuve qu’elle a examiné si les renseignements relevant de l’exception invoquée pouvaient néanmoins être divulgués en fonction des faits propres à la demande particulière et des intérêts en jeuNote en bas de page 10. Par comparaison, une exception obligatoire interdit la divulgation des renseignements une fois qu’il a été déterminé que les renseignements sont effectivement visés par l’exception.
Les exceptions qui prévoient des délais d’exécution précis confèrent davantage de certitude aux lois sur l’accès à l’information. Dès que le délai prend fin ou que l’événement précisé (comme la publication) a lieu, l’institution ne peut plus invoquer l’exception permettant de refuser la communication des renseignements.
Ancien commissaire à l'information du Canada, John Grace :
L’absence dans la Loi d'une disposition concernant la primauté de l'intérêt public a été qualifiée de « grave lacune qu’il faudrait combler ».
Commissariat à l’information, Rapport annuel 1993-1994.
Primauté de l’intérêt public
Une disposition concernant la primauté de l’intérêt public dans une loi sur l’accès à l’information permet de trouver un juste milieu entre le droit du public à l’information et l’intérêt protégé par l’exceptionNote en bas de page 11. Le décideur doit déterminer si la non-divulgation est nécessaire et proportionnelle par rapport à l’intérêt du public à connaître l’information.
Pour ce faire, on doit tenir compte d’un certain nombre de facteurs liés à l’intérêt du public à connaître l’information. Parmi les exemples de facteurs pertinents à prendre en compte, on peut citer :
les objectifs du gouvernement ouvert, à savoir si la divulgation favorisera la responsabilisation des décideurs, la participation des citoyens aux processus de la politique publique et à la prise de décision ou la transparence pour ce qui est de l’utilisation des deniers publics;
l’existence d’effets sur l’environnement, la santé ou la sécurité publique;
le fait que les renseignements révèlent des abus des droits à la personne ou permettraient de protéger le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité d’une personne.
On peut trouver des dispositions concernant la primauté de l’intérêt public dans des lois types, dans la plupart des lois nationales sur l’accès à l’information faisant partie des dix lois ayant obtenu le meilleur pointage à l’évaluation « Global Right to Information Rating » et dans certaines lois provincialesNote en bas de page 12. Par ailleurs, aussi bien les Principes de Tshwane que les lois types de l’Organisation des États américains comprennent une présomption accrue en faveur de la divulgation de renseignements concernant des violations des droits de la personne ou des crimes contre l’humanitéNote en bas de page 13.
Actuellement, la Loi ne comprend qu’une dérogation limitée concernant l’intérêt public et celle-ci ne s’applique qu’à quelques articlesNote en bas de page 14.
Une disposition générale de primauté de l’intérêt public doit être ajoutée à la Loi afin de garantir la prise en compte de l’intérêt public lorsque l’on étudie la possibilité d’appliquer ou non une exception au sens de la Loi.
Cette disposition devrait comprendre une liste non exhaustive de facteurs à considérer.
La commissaire à l’information préconise l’inclusion dans la Loi d’une disposition de primauté de l’intérêt public applicable à l’ensemble des exceptions qui s’accompagnerait de l’obligation de prendre en compte la liste non exhaustive de facteurs suivante :
les effets sur l’environnement, la santé ou la sécurité publique;
Les exceptions au droit d’accès énoncées dans la Loi doivent faire l’objet d’un examen indépendant. Toutefois cette surveillance peut être limitée lorsque les renseignements sont protégés par une exclusion du champ d’application de la Loi.
Par exemple, il est évident que lorsqu’une exception est invoquée, la commissaire doit avoir accès à l’ensemble des dossiers au cours de l’enquête afin qu’elle puisse examiner de manière indépendante la décision en matière de divulgation. Ce n’est pas toujours le cas lorsqu’une exclusion est invoquée. Les exclusions sont toutes différentes. Aucune n’est rédigée de la même façon et ne produit les mêmes effets. La décision concernant les documents que peut obtenir la commissaire dans le cadre de ses enquêtes est prise au cas par cas.
Une exclusion restreignant la surveillance entraîne un affaiblissement du droit d’accès. C’est la raison pour laquelle les lois d’accès types préconisent que l’ensemble des renseignements relevant d’une institution soit soumis à une loi en matière d’accès à l’information sans exclusions pour certaines catégories de renseignementsNote en bas de page 15.
À la lumière de ces éléments, la commissaire préconise de supprimer l’ensemble des exclusions de la Loi et de les remplacer par des exceptions, à moins qu’une exception existe déjà afin de protéger l’intérêt en question.
La commissaire à l’information recommande que l’ensemble des exclusions énoncées dans la Loi soit abrogé et remplacé par des exceptions, le cas échéant.
Le graphique ci-dessous présente les cinq exceptions les plus fréquemment invoquées entre les exercices 1996-1997 et 2013-2014. Il s’agit des exceptions portant sur : les renseignements personnels (article 19), les affaires internationales et défense (article 15), les enquêtes (article 16), les avis et recommandations (article 21), et les renseignements de tiers (article 20).
Figure 2 : Les 5 exceptions les plus utilisées (1996-1997 à 2013-2014)
Ce graphique à lignes présente les cinq exceptions les plus fréquemment invoquées entre les exercices 1996-1997 et 2013-2014. Il s’agit des exceptions portant sur : les renseignements personnels (article 19), les affaires internationales et défense (article 15), les enquêtes (article 16), avis et recommandations (article 21), et les renseignements de tiers (article 20).
Les cinq exceptions sont présentées en tant que proportion du nombre total d’exceptions invoquées durant une période de référence donnée. Les proportions sont comme suit :
Renseignements personnels (a.19)
Affaires internationaleset défense (a.15)
Avis et recommandations (a.21)
Enquêtes (a.16)
Renseignements de tiers (a.20)
1996-1997 26 % 4,8 % 16,5 % 7,4 % 28 %
1997-1998 32 % 5 % 11,8 % 8,2 % 23 %
1998-1999 29,3 % 5,3 % 15,9 % 7,9 % 24,4 %
1999-2000 28 % 5 % 17,6 % 6,8 % 26 %
2000-2001 28 % 5,4 % 18,6 % 8,1 % 23,9 %
2001-2002 32,6 % 6,9 % 16,5 % 7,6 % 20 %
2002-2003 32,6 % 7 % 16,4 % 8,6 % 18,8 %
2003-2004 32,3 % 6,5 % 17,8 % 9,9 % 15,4 %
2004-2005 32,1 % 7,6 % 16,1 % 12,7 % 15,5 %
2005-2006 30,5 % 11,9 % 15,7 % 12,5 % 13,3 %
2006-2007 30,2 % 14,5 % 14,9 % 11,7 % 12,3 %
2007-2008 29,5 % 20,4 % 13,8 % 12 % 9,2 %
2008-2009 31,2 % 20,2 % 13,5 % 12,8 % 8,4 %
2009-2010 33,9 % 22 % 11,8 % 12,1 % 8,1 %
2010-2011 36,5 % 15,4 % 12,8 % 13,4 % 7,8 %
2011-2012 36,3 % 17 % 12,7 % 12,2 % 7,5 %
2012-2013 34,5 % 17,7 % 13,5 % 11,5 % 8,1 %
2013-2014 32,7 % 17,6 % 15,8 % 12,2 % 8,3 %
La part des exceptions invoquées en vertu de l’article 19 a augmenté, de 26 % en 1996-1997 à 32 % en 2013-2014, atteignant son maximum en 2010-2011 (36,5 %). Le recours à l’article 15 a augmenté. Les exceptions en vertu du présent article représentaient 5 % de l’ensemble des exceptions invoquées en 1996-1997 et 22% en 2009-2010 (elles ont diminué légèrement par la suite pour atteindre 17 % en 2013-2014). L’application de l’article 16 a progressé d’environ 5 % au cours de la même période (de 7 en 1996-1997 à 12 % en 2013-2014). L’utilisation des exceptions en vertu de l’article 21 a eu tendance à diminuer entre 1996-1997 et 2013-2014, bien que nous croyons que la diminution observée en 2013-2014 soit due à une erreur statistique dans le Bulletin Info Source. Enfin, la part des exceptions appliquées en vertu de l’article 20 a fortement diminué, passant de 28 % en 1996-1997 à 8 % en 2013-2014.
Exceptions et exclusions examinées dans ce chapitre
Renseignements obtenus d'autres gouvernements (articles 13, 14 et 15)
Défense nationale (articles 15 et 69.1)
Application de la loi et enquêtes (article 16)
Renseignements personnels (article 19)
Renseignements de tiers (article 20)
Avis et recommandations (article 21)
Secret professionnel des avocats (article 23)
Documents confidentiels du Cabinet (article 69)
Exceptions relatives à des renseignements protégés par d’autres lois (articles 24).
Renseignements relatifs à d’autres gouvernements (articles 13, 14 et 15)
Le gouvernement du Canada détient des renseignements concernant ses échanges avec d’autres gouvernements. Ces renseignements se divisent en deux grandes catégories : les renseignements détenus par le gouvernement du Canada qu’il a obtenus à titre confidentiel d’un autre gouvernement ou les renseignements détenus par le gouvernement du Canada concernant ses positions, ses plans et ses stratégies dans le cadre de négociations ou de relations intergouvernementales.
Il y a un intérêt public à ce que ces deux catégories de renseignements soient protégées. Les autres gouvernements doivent pouvoir avoir l’assurance que les renseignements communiqués à titre confidentiel au gouvernement du Canada demeureront confidentielsNote en bas de page 16. Sans cette assurance, ils pourraient être beaucoup moins disposés à partager ce type de renseignementsNote en bas de page 17. Il est également nécessaire de protéger les relations entre les gouvernements. La divulgation de certains renseignements pourrait porter préjudice aux relations.
Afin de protéger lesdits intérêts, la Loi contient actuellement les exceptions suivantes :
L’article 13 prévoit une exception obligatoire fondée sur un critère objectif pour les renseignements obtenus à titre confidentiel de gouvernements d’États étrangers, d’organisations internationales d’États, de gouvernements provinciaux, d’administrations municipales ou régionales et de certains gouvernements autochtones précis.
L’article 14 comporte une exception discrétionnaire fondée sur un critère subjectif visant les renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires fédérales-provinciales par le gouvernement du Canada.
L’article 15 comporte une exception discrétionnaire fondée sur un critère subjectif visant les renseignements qui, s’ils étaient divulgués, risqueraient vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires internationalesNote en bas de page 18.
L'article 13 prévoit une exception obligatoire fondée sur un critère objectif pour les renseignements obtenus à titre confidentiel d'un gouvernement d'État étranger, d'organisations internationales d'États, de gouvernements provinciaux, d'administrations municipales ou régionales et de certains gouvernements autochtones précis.
L'article 13 a été invoqué 2 470 fois en 2013-2014.
Renseignements obtenus à titre confidentiel (article 13)
Cet article protège les renseignements confidentiels appartenant à d’autres gouvernements ou à des organisations internationales d’États. Ces renseignements n’ont pas été créés par le gouvernement du Canada et ont été transmis à ce dernier, à titre confidentiel, par un autre gouvernement.
Il y a un intérêt public à ce qu’il existe un partage de renseignements confidentiels entre les gouvernements : cela favorise la collaboration et la coopération intergouvernementales. D’autres gouvernements ou organisations seraient moins disposés à partager des renseignements avec le Canada s’ils perdaient confiance en la capacité du gouvernement du Canada à protéger leurs renseignements confidentiels. Par conséquent, l’exception obligatoire prévue par la Loi est justifiéeNote en bas de page 19, Note en bas de page 20.
La Loi stipule deux restrictions à cette interdiction formelle. Les renseignements obtenus à titre confidentiel d’un autre gouvernement ou d’organisations internationales d’États peuvent être divulgués après obtention du consentement ou si le gouvernement ou l’organisation à l’origine des renseignements les rendent accessibles au public. Toutefois, il n’existe pas d’incitation pour ce qui est de répondre aux demandes de consultation visant à obtenir une autorisation de divulgation et, en fait, les gouvernements y répondent rarement. Cela entraîne un recours excessif à cette exception, particulièrement en matière de données historiques.
Les consultations avec les autres ordres de gouvernement au Canada constituent généralement un exercice simple dans la mesure où les chefs de gouvernement ou d’institution sont aisément identifiés et localisés et sont, pour la plupart d’entre eux, assujettis, au sein de leur propre juridiction, à un régime d’accès similaire. Dans ces circonstances, les consultations devraient être obligatoires.
La commissaire à l’information recommande d’imposer aux institutions d’obtenir le consentement de divulguer des renseignements confidentiels du gouvernement provincial, municipal, régional ou autochtone à qui appartiennent lesdits renseignements.
Différents facteurs entrant en ligne de compte au niveau international qui rendent inappropriés l’obligation de consulter. Les protocoles des voies diplomatiques officielles en matière de correspondance, les questions linguistiques ou l’instabilité des gouvernements peuvent compliquer les consultations internationales. Dans ces conditions, les consultations à l’échelon international devraient toujours être entreprises lorsqu’il est raisonnable de le faireNote en bas de page 21.
La commissaire à l’information recommande d’exiger que les institutions obtiennent, lorsqu’il est raisonnable de le faire, le consentement de divulguer des renseignements confidentiels auprès du gouvernement d’État étranger ou de l’organisation internationale d’États à qui lesdits renseignements confidentiels appartiennent.
Afin de remédier au manque de réponse des autres gouvernements pour ce qui est des demandes de consentement, il est nécessaire, en cas de consultation, que le consentement soit réputé avoir été accordé lorsque le gouvernement consulté ne répond pas dans un délai de 60 jours. Il incomberait donc au gouvernement ou à l’organisation dont l’intérêt est protégé d’indiquer qu’il ne souhaite pas que les renseignements soient divulgués Note en bas de page 22,Note en bas de page 23.
La commissaire à l’information recommande que, lorsque des consultations ont été entreprises, le consentement soit réputé avoir été accordé, si le gouvernement consulté n’a pas répondu à une demande de consentement dans un délai de 60 jours.
La Loi actuelle prévoit que les institutions peuvent divulguer les renseignements d’un tiers si ce dernier y consent ou si les renseignements sont rendus publics. Cette exception devrait être directive plutôt que discrétionnaire et prévoir que lorsque le gouvernement ou l’organisation d’origine a consenti à la divulgation des renseignements ou que ceux-ci ont été rendus publics, une institution ne doit pas se prévaloir de l’article 13 pour refuser de divulguer ces renseignements.
La commissaire à l’information recommande d’exiger que les institutions divulguent les renseignements lorsque le gouvernement d’origine a consenti à la divulgation ou a rendu les renseignements
Préjudice dans le cadre des affaires intergouvernementales (articles 14 et 15)
L’article 14 comporte une exception discrétionnaire fondée sur un critère subjectif visant les renseignements qui, s’ils étaient divulgués, risqueraient vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires fédérales-provinciales par le gouvernement du Canada.
L’article 15 comprend une exception discrétionnaire fondée sur un critère subjectif visant les renseignements qui, s’ils étaient divulgués, risqueraient vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires internationales.
L’article 14 a été invoqué 990 fois en 2013-2014.
L’article 15 relatif aux affaires internationales a été invoqué 2 346 fois en 2013-2014.
Le gouvernement du Canada détient des renseignements ayant trait à ses positions, plans et stratégies dans le cadre de ses négociations et de ses relations avec d’autres gouvernements aussi bien à l’échelon provincial qu’international.
Dans ce cas, la capacité du gouvernement à conduire des affaires, coopérer et négocier avec les autres gouvernements constitue l’intérêt devant être protégé. Celui-ci est protégé par la Loi d’une manière discrétionnaire, lorsque le gouvernement peut démonter qu’il est raisonnable d’escompter que la divulgation porte préjudice à la conduite des affaires internationales (article 15) ou des affaires fédérales-provinciales (article 14)Note en bas de page 24.
Lors de la rédaction de la Loi, le terme « affaires » a été choisi par le gouvernement pour garantir que la protection de cette exception irait au-delà des négociations réelles afin d’inclure également les positions préliminaires aux négociations et les stratégies de négociationNote en bas de page 25. Le terme « affaires » est cependant trop large pour protéger cet intérêt. Il doit donc être remplacé par des termes plus précis tels que « négociations » et « relations »Note en bas de page 26. Cela est cohérent avec d’autres lois sur l’accès à l’information et limite clairement la protection des intérêts devant être protégés : les positions prises dans le cadre de délibérations intergouvernementales et la conduite des relations diplomatiques entre les ÉtatsNote en bas de page 27.
Recommandation 4.7
La commissaire à l’information recommande le remplacement des termes « Affaires internationales » et « Affaires fédéro-provinciales » par « Négociations et relations internationales » et « Négociations et relations fédéro-provinciales » respectivement.
Afin de préciser davantage que ces dispositions contiennent un intérêt similaire, la commissaire recommande de les regrouper en une seule exception protégeant les négociations et les relations intergouvernementales. Cela laisserait un seul intérêt protégé en vertu de l’article 15 : Sécurité nationale.
Recommandation 4.8
La commissaire à l’information recommande de regrouper en une seule exception les exceptions relatives aux relations intergouvernementales qui se trouvent actuellement aux articles 14 et 15 de la Loi.
L'article 15 comporte une exception discrétionnaire fondée sur un critère subjectif visant des renseignements qui, s'ils étaient divulgués, risqueraient vraisemblablement de porter préjudice à la défense du Canada ou d'États alliés ou associés au Canada ou à la détection, à la prévention ou à la suppression d'activités hostiles ou subversives.
L'article 15 relatif à la sécurité nationale a été invoqué 8 744 fois en 2013-2014.
Sécurité nationale (articles 15 et 69.1)
Le gouvernement du Canada détient une gamme variée de renseignements ayant trait à la sécurité nationale qui va des plans concernant les opérations militaires aux rapports de source humaine.
Les divulgations récentes concernant des activités de surveillance menées par les organismes de sécurité nationale ont suscité l’inquiétude des citoyens qui ont réclamé une plus grande transparence. Les Principes de Tshwane, qui offrent des conseils aux pays quant à la manière de concilier l’accès à l’information et les intérêts en matière de sécurité nationale, soulignent que les intérêts légitimes de sécurité nationale sont, en pratique, mieux protégés lorsque le public est bien informé des activités de l’État, notamment celles concernant la sécurité nationaleNote en bas de page 28. Le fait de rendre public ce type de renseignements contribue à un débat informé sur des sujets importants ou des questions graves et renforce la responsabilité gouvernementale.
La sécurité nationale est protégée dans la Loi par une exception discrétionnaire qui permet aux institutions de refuser de divulguer ces renseignements uniquement lorsque l’on peut prouver un préjudice potentiel en matière de défense ou de détection, de prévention ou de suppression d’activités hostiles ou subversives. Bien que la Loi ne fasse pas référence de manière précise à la « sécurité nationale », ces deux intérêts sont suffisamment définis au paragraphe 15(2) pour que la portée de la protection soit limitée et précise pour ce qui est de la défense nationale.
Toutefois, les enquêtes de la commissaire ont révélé un recours excessif à l’article 15 pour les données historiques, particulièrement pour les documents ayant été transférés à Bibliothèque et Archives Canada (BAC). Bien que la Cour fédérale ait indiqué dans la décision Bronskill que le passage du temps est en mesure d’atténuer les préoccupations en matière de sécurité nationaleNote en bas de page 29, certains de ces renseignements continuent d’être classifiés confidentiels, secrets ou même très secrets, ce qui complique l’évaluation du préjudice en cas de divulgation des dits documentsNote en bas de page 30.
La Norme de sécurité relative à l’organisation et l’administration du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada exige que les renseignements « soient classifiés ou désignés seulement pour la période pendant laquelle ils doivent être protégés; par la suite, ils seront déclassifiés ou déclassés ». La norme indique également que les ministères devraient prévoir une date pour leur déclassification automatique au moment où l’information est créée ou recueillieNote en bas de page 31. Les ministères doivent élaborer avec BAC des ententes visant à déclassifier ou à déclasser des renseignements sensibles transférés sous le contrôle des Archives. La norme recommande également qu’une date d’expiration automatique de dix ans s’applique aux renseignements secrets, confidentiels et désignés étant de nature peu délicate. Les enquêtes de la commissaire ont révélé que la norme ne semblait pas avoir été mise en œuvre dans les institutions.
Le Plan et la Directive sur le gouvernement ouvert du gouvernement préconisent tous deux la levée des restrictions d’accès ou la déclassification des ressources documentaires gouvernementales de valeur archivistique avant leur transfert à BAC ou lorsqu’ils s’y trouvent déjà. Cependant, la Directive et le Plan ne suggèrent pas de revue systématique ni n’abordent la mise en œuvre d’un processus de déclassification pour ses documents gouvernementaux de valeur archivistique. Pour fournir la souplesse nécessaire en vue de protéger les intérêts en matière de sécurité nationale tout en encourageant la divulgation maximale, la commissaire recommande une obligation de la part des institutions de déclassifier régulièrement les renseignementsNote en bas de page 32,Note en bas de page 33.
Autrement dit, les documents déclassifiés pourraient toujours être détenus légitimement en vertu de l’exception pour motif de sécurité nationale si le critère subjectif était rempli. Toutefois une revue périodique des documents en vue de les déclassifier aiderait grandement les personnes chargées de trancher la question du préjudice et pourrait faciliter un accès plus rapide aux renseignements, particulièrement aux données historiquesNote en bas de page 34.
Recommandation 4.9
La commissaire à l’information recommande l’instauration d’une obligation réglementaire de déclassifier l’information de façon périodique.
Certificats délivrés par le procureur général (article 69.1)
Outre les dispositions de l’article 15, la Loi prévoit également une autre protection pour les renseignements se rapportant à la sécurité nationale. L’article 69.1 est une exclusion obligatoire concernant les renseignements certifiés confidentiels en vertu de l’article 38.13 de la Loi sur la preuve au Canada (LPC)Note en bas de page 35.
L’article 38.13 de la LPC permet au procureur général de délivrer personnellement un certificat dans le cadre d’une instance dans le but de protéger soit des renseignements obtenus à titre confidentiel d’une entité étrangère ou qui concernent une telle entité, soit la défense ou la sécurité nationale. Les expressions « défense nationale » et « sécurité nationale » ne sont pas définies.
Lorsqu’un certificat est délivré en vertu de cet article, il met un terme à toutes les instances liées à une plainte engagées en vertu de la Loi, y compris à une enquête de la commissaire, à un appel ou à un contrôle judiciaire. À partir de là, la commissaire à l’information n’a pas le pouvoir d’examiner les renseignements en cause ou l’application de l’exclusionNote en bas de page 36.
Cet article a été ajouté à la Loi en 2001, en vertu de la Loi antiterroristeNote en bas de page 37. Le processus de délivrance du certificat n’a jamais été utilisé, à la connaissance de la commissaire, pour empêcher la divulgation en vertu de la Loi.
L’article 69.1 pose un certain nombre de problèmes importants lorsqu’il est évalué à la lumière de l’objet de la LoiNote en bas de page 38.
L’application de cet article ne fait pas l’objet d’une surveillance indépendante, ce qui nuit à la capacité de trouver un juste équilibre entre le droit d’accès et la non-divulgation.
Le fait que les expressions « défense nationale » et « sécurité nationale » ne soient pas définies et l’existence d’autres ambiguïtés relevées en lien avec l’article 38.13 de la LPC donnent une portée trop large à l’exclusionNote en bas de page 39.
Il est inutile, car l’article 15 protège adéquatement la sécurité nationale.
Recommandation 4.10
La commissaire à l’information recommande l’abrogation de l’exception visant les renseignements certifiés par le procureur général (article 69.1).
L'article 16 contient deux exceptions discrétionnaires fondées sur un critère objectif, concernant :
Les renseignements datés de moins de 20 ans, émanant d'organismes d'enquête déterminés par règlement et ayant trait à la détection, la prévention et la répression du crime, aux activités destinées à faire respecter les lois, ou aux menaces envers la sécurité du Canada [16(1)a)];
Les renseignements relatifs à des techniques d'enquêtes ou à des projets d'enquêtes licites déterminées [16(1)b)].
L'article 16 contient trois exceptions discrétionnaires fondées sur un critère subjectif, concernant :
Les renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois ou au déroulement d'enquêtes licites [16(1)c)];
Les renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la sécurité des établissements pénitentiaires [16(1)d)];
Les renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement de faciliter la perpétration d'infractions [16(2)].
En outre, le paragraphe 16(3) prévoit une exception obligatoire interdisant la divulgation des renseignements obtenus ou préparés par la Gendarmerie royale du Canada (GRC), dans l'exercice de fonctions de police provinciale ou municipale, si le gouvernement du Canada a consenti à ne pas divulguer ces renseignements.
En 2013-­2014, l'article 16 a été invoqué 7 758 fois.
Enquêtes (article 16)
Le gouvernement du Canada détient un vaste éventail de renseignements se rapportant à l’application de la loi, notamment des dossiers d’enquête de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), des archives pénitentiaires, des dossiers de la commission des libérations conditionnelles, des dossiers des services d’immigration et de citoyenneté et des dossiers sur les contrôles fiscaux.
En règle générale, l’application des lois est l’intérêt protégé par l’article 16. Il est certes important pour le public que la divulgation de renseignements ne gêne pas le travail des organismes d’enquête, mais le public a également intérêt à ce qu’il soit possible de scruter de près les activités de ces organismes.
Une exception discrétionnaire exigeant que l’existence d’un risque vraisemblable de préjudice soit prouvée permet d’assurer un juste équilibre entre ces intérêts.
La portée de cette exception doit être restreinte, de façon à ce qu’elle ne protège que ce qu’il est légitimement nécessaire de protéger. Après 30 années d’expérience, il est clair que l’alinéa 16(1)c), qui protège les renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois ou au déroulement d’enquêtes licites, sert et protège comme il se doit l’intérêt que constitue l’application de la loi.
Les alinéas 16(1)a) et 16(1)b) et le paragraphe 16(3) sont inutiles et devraient donc être abrogés. Cette structure allégée permettrait en outre de rationaliser l’application de cette exception par les institutions et de réduire le nombre de cas d’application concurrente de plusieurs exceptions.
Les deux autres intérêts protégés par cet article, à savoir la sécurité des établissements pénitentiaires et l’évitement des activités illégales, sont correctement circonscrits par les protections prévues à l’alinéa 16(1)d) et au paragraphe 16(2) et ne nécessitent aucune modification.
Recommandation 4.11
La commissaire à l’information recommande l’abrogation des exceptions relatives aux renseignements obtenus ou préparés pour le compte d’organismes d’enquête déterminés [alinéa 16(1)a)]; aux renseignements se rapportant à divers volets des enquêtes, à des techniques d’enquêtes ou à des projets d’enquêtes licites déterminées [alinéa 16(1)b)]; et aux ententes de confidentialité applicables à la GRC lorsque celle-ci exerce les fonctions de police provinciale ou municipale [paragraphe 16(3)].
L'article 19 est une exception obligatoire fondée sur un critère objectif interdisant la divulgation des « renseignements personnels », sous réserve de certaines exceptions.
Le terme « renseignements personnels » est défini par renvoi à la Loi sur la protection des renseignements personnels comme suit : « Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable [...] » Cette définition illustre également ce qui est assimilé et non assimilé aux renseignements personnels.
Les institutions peuvent communiquer des documents contenant des renseignements personnels si :
l'individu qu'ils concernent y consent;
le public y a accès;
la communication est conforme à l'article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
En 2013-2014, l'article 19 a été invoqué 20 701 fois.
Le gouvernement du Canada détient une grande quantité de renseignements personnels. La transmission de ces renseignements au gouvernement peut être volontaire, par exemple lorsqu’une personne soumet des commentaires concernant un projet de développement local, ou exigée, comme c’est le cas pour les renseignements fiscaux. Il peut s’agir de renseignements de nature très délicate, tels que des renseignements médicaux, ou relativement anodins, comme les coordonnées d’affaires que l’on trouve habituellement sur une carte professionnelle ou dans une signature électronique.
Ici, l’intérêt à protéger est la vie privée, intérêt qui à son tour fait appel aux « notions d’intimité, d’identité, de dignité et d’intégrité de la personne »Note en bas de page 40. Ces renseignements appartiennent à des individus identifiables, et leur divulgation inappropriée peut exposer ces individus à des risques assez graves. C’est pourquoi la protection de la vie privée justifie une interdiction obligatoire concernant la divulgation.
Les cas de divulgation de renseignements personnels n’entraînent pas tous une atteinte injustifiée à la vie privée. Un examen de l’équilibre tenant compte de toutes les circonstances pertinentes est requis afin de s’assurer que seuls les renseignements devant être protégés ne sont pas divulgués.
En vertu de la Loi, les renseignements personnels ne peuvent être divulgués que lorsque l’individu qu’ils concernent y consent, lorsque le public y a accès, ou lorsque la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, qui fournit une liste des circonstances dans lesquelles une institution gouvernementale peut divulguer des renseignements personnelsNote en bas de page 41. La réalisation d’une évaluation fondée sur un critère subjectif est permise dans une circonstance, à savoir lorsque, de l’avis du responsable de l’institution, les raisons d’intérêt public l’emporteraient manifestement sur une éventuelle violation de la vie privée. Cependant, selon cette disposition rarement utilisée, un intérêt public doit être déterminé et pesé pour justifier la divulgation, et ce, quels que soient le type de renseignements personnels en cause ou leurs degrés de sensibilité.Note en bas de page 42
Presque toutes les lois des provinces et des territoires sur l’accès à l’information contiennent une dérogation à l’exception relative aux renseignements personnels, en prévision des cas où la divulgation ne constituerait pas une « violation injustifiée à la vie privée »Note en bas de page 43. Le décideur doit tenir compte de toutes les circonstances pertinentes. Celles-ci comprennent notamment les critères répertoriés dans le texte législatif. Il s’agit par exemple de déterminer si la divulgation est souhaitable afin de soumettre les activités du gouvernement à l’examen du public; si les renseignements sont de nature hautement délicate; ou encore si la divulgation est susceptible de porter injustement atteinte à la réputation d’une personne dont il est fait mention dans le document divulgué.
En outre, la plupart des textes législatifs contiennent une liste des circonstances dans lesquelles la divulgation de renseignements personnels est considérée comme une violation injustifiée à la vie privée. C’est le cas par exemple lorsque les renseignements personnels en question se rapportent aux antécédents médicaux. La plupart des textes législatifs contiennent également une liste des circonstances dans lesquelles la divulgation n’est pas considérée comme une atteinte injustifiée à la vie privée. Il s’agit par exemple des cas dans lesquels les renseignements personnels concernent les détails financiers ou autres d’un contrat de services personnels conclu entre l’individu en question et une institution.
En ce qui a trait à la divulgation des renseignements personnels, une approche subjective permet de trouver le juste équilibre entre l’accès à l’information et la protection de la vie privéeNote en bas de page 44. Une telle approche offre un spectre de protection, en s’appuyant sur des présomptions de préjudice ou d’absence de préjudice selon le type de renseignements en cause, tout en permettant la réfutation de ces présomptions en fonction des circonstances particulières et du contexte des renseignements. Ce spectre assure la protection des renseignements personnels de nature délicate, ainsi que la divulgation maximale des renseignements personnels non sensiblesNote en bas de page 45.
Recommandation 4.12
La commissaire à l’information recommande de modifier l’exception concernant les renseignements personnels, afin de permettre la divulgation de renseignements personnels lorsque cela ne constitue pas une violation injustifiée à la vie privée.
Dans l'affaire Commissaire à l'information du Canada c Ministre des Ressources naturelles (2014 CF 917), il s’agissait de déterminer s’il convenait de considérer les renseignements professionnels de base (à savoir les noms, titres et coordonnées des employés du secteur privé sur leur lieu de travail) apparaissant dans des documents fournis en réponse à une demande formulée en vertu de la Loi comme des « renseignements personnels » justifiant l’application d’une exception en vertu du paragraphe 19(1).
La commissaire a fait valoir que la signification et la portée de l’expression « renseignements personnels »devraient être définies en fonction du droit des personnes à la vie privée (qui à son tour fait appel aux « notions d’intimité, d’identité, de dignité et d’intégrité de la personne ») et que, par conséquent, les renseignements apparaissant généralement sur la carte professionnelle d’une personne ne peuvent être considérés comme des « renseignements personnels ».
La Cour fédérale a rejeté cet argument, et a plutôt conclu que tout renseignement « concernant » un individu identifiable entre dans la catégorie des « renseignements personnels », sauf s’il est visé par l’une des exceptions à la définition des « renseignements personnels » énoncée à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
De plus, les enquêtes de la commissaire ont révélé qu’il y a deux cas particuliers relativement auxquels l’exception de l’article 19 concernant les renseignements personnels doit être modifiée : lorsque les renseignements en question sont des coordonnées d’affaires, et lorsqu’il s’agit de divulguer des renseignements pour des motifs de compassion.
Certaines lois protégeant la vie privée excluent expressément les coordonnées d’affaires de la définition des renseignements personnels. Ainsi, la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, qui établit les règles régissant la collecte, l’utilisation et la divulgation des renseignements personnels par le secteur privé, exclut de sa définition des « renseignements personnels » les noms, titres, adresses et numéros de téléphone professionnels d’un employé d’une organisationNote en bas de page 46. Les lois de l’Alberta, de l’Ontario, et du Nouveau-Brunswick sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée excluent également les coordonnées d’affaires de la définition des renseignements personnels. Ces renseignements devraient, de la même manière, être exclus de la définition des « renseignements personnels ».
Recommandation 4.13
La commissaire à l’information recommande que la définition des renseignements personnels exclue les coordonnées d’affaires des employés non gouvernementaux.
En outre, nombreuses sont les lois provinciales sur l’accès à l’information qui autorisent la divulgation des renseignements personnels concernant une personne décédée à son conjoint ou à ses proches parents, à condition que cela n’entraîne pas de violation déraisonnable à la vie privée de la personne décédéeNote en bas de page 47. La commissaire a fait face à des enquêtes dans le cadre desquelles ces renseignements n’étaient pas divulgués, car il était impossible de démontrer qu’ils présentaient un « intérêt public ». La commissaire est d’avis que la Loi devrait explicitement permettre la divulgation de renseignements pour des motifs de compassion, à condition que cela ne constitue pas une violation déraisonnable à la vie privée de la personne décédée.
Recommandation 4.14
La commissaire à l’information recommande d’ajouter une disposition à la Loi visant à autoriser les institutions à divulguer les renseignements personnels concernant un particulier décédé à son conjoint ou à un de ses proches parents pour des motifs de compassion, tant que la divulgation ne constitue pas une violation déraisonnable à la vie privée du défunt.
Enfin, la Loi prévoit actuellement que les institutions peuvent divulguer des renseignements personnels lorsque la personne visée par ces renseignements y consent. Cela pose problème pour deux raisons. Premièrement, la Loi est muette quant aux situations dans lesquelles une institution doit demander le consentement d’une personne. Deuxièmement, cette disposition a parfois été interprétée comme justifiant le refus de la divulgation même dans des cas où la personne concernée y avait consenti. Afin de veiller à ce que la vie privée de la personne soit l’intérêt protégé, les institutions devraient être expressément tenues de demander le consentement de la personne concernée chaque fois qu’il est raisonnable de le faire. En outre, les institutions devraient avoir l’obligation de divulguer les renseignements personnels lorsque la personne à laquelle ces renseignements se rapportent a consenti à leur divulgation.
Recommandation 4.15
La commissaire à l’information recommande que les institutions soient tenues de demander, chaque fois qu’il est raisonnable de le faire, le consentement de la personne à laquelle les renseignements personnels se rapportent.
Recommandation 4.16
La commissaire à l’information recommande que les institutions soient tenues de divulguer les renseignements personnels lorsque la personne à laquelle ces renseignements se rapportent a consenti à leur divulgation.
L’article 20 contient trois exceptions obligatoires fondées sur un critère objectif, concernant :
les secrets industriels de tiers [alinéa 20(1)a)];
les renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers [alinéa 20(1)b)];
les renseignements fournis à titre confidentiel par un tiers concernant l’élaboration, la mise à jour, la mise à l’essai ou la mise en œuvre, par une institution fédérale, de plans de gestion des urgences, qui portent sur la vulnérabilité des bâtiments ou autres ouvrages de ce tiers, ou de ses réseaux ou systèmes, ou sur les méthodes employées pour leur protection [alinéa 20(1)b.1)].
Cet article contient également deux exceptions obligatoires fondées sur un critère subjectif, concernant :
les renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité [alinéa 20(1)c)];
les renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d’autres fins [alinéa 20(1)d)].
Les institutions peuvent divulguer les renseignements d’un tiers si ce dernier y consent. En outre, les institutions ont le pouvoir discrétionnaire de communiquer les renseignements de tiers (à l’exception des secrets industriels de tiers) pour des raisons d’intérêt public concernant la santé ou la sécurité publiques ou la protection de l’environnement, et ces raisons doivent de plus l’emporter manifestement sur les conséquences éventuelles de la communication pour un tiers, soit des pertes ou des profits appréciables.
En 2013-2014, cet article a été invoqué 5 255 fois.
Le gouvernement du Canada recueille un vaste éventail de renseignements de tiers Note en bas de page 48, y compris des secrets industriels et d’autres renseignements commerciaux confidentiels, des études de marché, des plans et stratégies d’affaires de même que des résultats d’inspections et de mises à l’essai internes. La soumission de ces renseignements peut être volontaire, comme dans le cadre d’une offre pour un marché public, ou exigée par la Loi, comme c’est le cas pour une preuve de conformité réglementaire, par exemple.
La protection des renseignements fournis au gouvernement par des tiers est une nécessité impérative. Selon la Cour suprême du Canada, « pareils renseignements peuvent avoir une certaine valeur pour les concurrents du tiers qui les a fournis et leur divulgation risque parfois de causer un préjudice financier ou autre à ce dernier. Leur divulgation systématique pourrait même en venir à décourager la recherche et l’innovationNote en bas de page 49 ».
En 2008, la Société canadienne des postes (SCP) a reçu une demande concernant les « contrats octroyés à Wallding International » entre 1997 et 2000. En réponse, la SCP n'a pas divulgué certains détails concernant un contrat qui assurait une provision mensuelle de 15 000 $ à Wallding en échange de conseils d'ordre général sur des sujets sommairement définis. La justification de la non-divulgation reposait en partie sur certaines des exceptions prévues à l'article 20.
La commissaire n'était pas convaincue que la SCP avait appliqué convenablement les exceptions prévues à l'article 20.
Comme l’exige la Loi, la commissaire a cherché à obtenir les observations de l’ancien président de Wallding. Elle n’a pas été persuadée par ses observations, qui étaient totalement axées sur les préjudices potentiels à son égard, en tant que personne. La commissaire a par conséquent recommandé de divulguer l'information.
La SCP a finalement divulgué tous les détails du contrat.
Dans un tel cas, étant donné qu’il est d’intérêt public d’encourager le développement des entreprises et l’innovation, que la divulgation peut avoir de graves conséquences économiques et que les renseignements des tiers ne sont pas la propriété du gouvernement, l’application d’une exception obligatoire est justifiée.
Cependant, il convient également de trouver un équilibre entre la protection offerte à l’article 20, le besoin de transparence concernant les partenariats public-privé et le besoin de responsabilisation dans les pratiques contractuelles et le système d’attribution des marchés du gouvernement. Il convient par ailleurs de tenir compte de la fonction de réglementation exercée par le gouvernement à l’égard du secteur privé.
C’est pourquoi l’application de l’exception obligatoire devrait être limitée par un critère subjectif. Cette exception ne devrait s’appliquer qu’à certains types précis de renseignements de tiers, dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer un tort considérable à la compétitivité ou à la situation financière d’un tiers, ou de compromettre par la suite la transmission volontaire de renseignements similaires à l’institution.
La commissaire recommande donc l’application d’une exception obligatoire pour les secrets industriels et les renseignements scientifiques, techniques, commerciaux ou financiers, fournis à titre confidentiel, dont la divulgation risquerait vraisemblablement :
de nuire gravement à la compétitivité d’une personne, d’un groupe de personnes ou d’une organisation, ou d’entraver gravement leurs négociations contractuelles ou autres;
d’interrompre la communication volontaire de tels renseignements à l’institution, alors qu’il serait dans l’intérêt public que cette communication se poursuive;
de causer des pertes ou profits indus à une personne, un groupe de personnes, un comité, une institution ou un organisme financier.
Une telle modification, si elle était combinée à la recommandation de la commissaire préconisant que toutes les exceptions soient soumises à une disposition générale de primauté de l’intérêt public, aurait pour effet :
d’axer précisément l’exception sur la protection de certains renseignements de tiers, dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer un tort considérable;
de simplifier cette exception, et de réduire ainsi le nombre de cas d’application concurrente de plusieurs exceptions qui se chevauchent;
de permettre de protéger les renseignements de tiers d’une manière cohérente avec les lois provincialesNote en bas de page 50 ;
en concomitance avec la recommandation formulée par la commissaire au chapitre 3 (préconisant que l’on tienne pour acquis qu’un tiers consent à la divulgation de ses renseignements s’il ne répond pas à une demande de consultation dans les délais prescrits), d’inciter les tiers à présenter des observations adéquates aux institutions afin de leur démontrer que la divulgation des renseignements pourrait être préjudiciable.
Recommandation 4.17
La commissaire à l’information recommande l’application d’une exception obligatoire afin de protéger les secrets industriels et les renseignements scientifiques, techniques, commerciaux ou financiers, fournis par des tiers à titre confidentiel, dont la divulgation risquerait vraisemblablement :
La Loi actuelle prévoit que les institutions peuvent divulguer les renseignements d’un tiers si ce dernier y consent. Cette exception devrait être directive plutôt que discrétionnaire, et prévoir que, lorsqu’un tiers a consenti à la divulgation de ses renseignements, une institution ne doit pas se prévaloir de l’article 20 pour refuser de divulguer ces renseignements.
Recommandation 4.18
La commissaire à l’information recommande que les institutions soient tenues de divulguer les renseignements d’un tiers lorsque ce dernier y consent.
L’application de l’article 20 est restreinte lorsque la divulgation de tels renseignements présente un intérêt public concernant la santé ou la sécurité publique ou la protection de l’environnement, et à condition que ces raisons d’intérêt public justifient nettement les conséquences éventuelles de la communication pour un tiers, soit des pertes ou des profits. Dans ces cas-là, la décision de divulguer les renseignements d’un tiers est laissée à la discrétion des institutions.
Étant donné que la commissaire recommande que toutes les exceptions soient soumises à une disposition générale de primauté de l’intérêt public, cette disposition limitée de primauté de l’intérêt public peut être abrogée.
Recommandation 4.19
La commissaire à l’information recommande que la disposition limitée de primauté de l’intérêt public associée à l’exception relative aux tiers soit abrogée, compte tenu de la Recommandation 4.1 préconisant l’adoption d’une disposition générale de primauté de l’intérêt public.
Il existe un autre cas dans lequel l’application de l’exception relative aux tiers devrait être restreinte. En vertu de la Loi, les institutions peuvent appliquer les exceptions relatives aux tiers pour protéger les renseignements concernant des subventions, prêts ou contributions accordés à un tiers par le gouvernement (à condition que les renseignements en question remplissent les critères d’application de l’exception sous sa forme actuelle).
Étant donné que ces subventions, prêts et contributions sont financés par des fonds publics, il est dans l’intérêt du public de savoir comment l’argent est dépensé. La commissaire recommande donc que l’article 20 ne puisse pas être appliqué à des renseignements concernant les subventions, prêts et contributions, notamment à des renseignements sur l’état du remboursement et sur le respect des modalités, afin d’accroître la transparence à cet égard (pour un exposé plus détaillé de la divulgation proactive des renseignements relatifs aux subventions, prêts et contributions, consulter le chapitre 6).
Cela permettra au public de surveiller plus facilement les types de subventions, de prêts et de contributions ainsi que leur montant, leur récipiendaire et leur état de remboursement. De plus, il pourrait demander des comptes aux institutions quant à leurs décisions relatives à ces types d’aide financière.
Recommandation 4.20
La commissaire à l’information recommande que les exceptions relatives aux tiers ne puissent s’appliquer aux renseignements sur les subventions, prêts ou contributions accordés par une institution fédérale à un tiers.
L’article 21 est une exception discrétionnaire fondée sur un critère objectif et prévoyant un délai précis à l’égard des avis et des recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre.
Cette exception s’applique également aux comptes rendus de consultations ou délibérations, aux positions ou aux projets préparés dans le cadre de négociations menées ou devant être menées par le gouvernement ou en son nom, ainsi qu’aux projets relatifs à la gestion du personnel ou à l’administration d’une institution fédérale qui n’ont pas encore été mis en œuvre.
Elle s’applique aux documents datés de moins de 20 ans au moment de la demande.
L’article 21 ne s’applique pas aux documents suivants :
le compte rendu ou l’exposé des motifs d’une décision qui est prise dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ou rendue dans l’exercice d’une fonction judiciaire ou quasi judiciaire et qui touche les droits d’une personne;
le rapport établi par un consultant ou un conseiller qui, à l’époque où le rapport a été établi, n’était pas un administrateur, un dirigeant ou un employé d’une institution fédérale ou n’appartenait pas au personnel d’un ministre, selon le cas.
En 2013-2014, l’article 21 a été invoqué 6 517 fois.
L’élaboration des politiques et la prise de décisions sont au cœur de l’action du gouvernement. Étant donné que ces tâches représentent une bonne partie des activités quotidiennes du gouvernement, les institutions détiennent une grande quantité de renseignements s’y rapportant.
Le public a intérêt à ce que les processus gouvernementaux d’élaboration des politiques et de prise de décisions soient protégés. Si tous les renseignements relatifs à l’élaboration des politiques et à la prise de décisions étaient divulgués, les fonctionnaires risqueraient de ne pas pouvoir donner d’avis exhaustifs, libres et francs. Cela pourrait alors compromettre l’élaboration efficace des politiques, des priorités et des décisions.
Dans l’intérêt du public, il est tout aussi important de fournir aux citoyens les renseignements dont ils ont besoin pour participer aux processus d’élaboration des politiques et de prise de décisions, pour établir un dialogue constructif avec le gouvernement, et pour demander des comptes au gouvernement relativement à ses décisions.
L’article 21 est une exception discrétionnaire fondée sur un critère objectif, qui protège un large éventail de renseignements relatifs à l’élaboration des politiques et à la prise de décisions. Cependant, dans sa forme actuelle, l’exception protège bien plus que la formulation d’avis libres et francs. La portée de cette exception doit être restreinte afin de permettre l’atteinte du juste équilibre entre la protection de l’élaboration efficace des politiques, priorités et décisions, d’une part, et la transparence de la prise de décisions, d’autre part.
En premier lieu, l’article ne devrait protéger que les renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la formulation libre et franche d’avis et de recommandationsNote en bas de page 51.
Les commissaires à l'information qui se sont succédés ont indiqué que l’exception s'appliquant aux avis et recommandations pose problème.
L’article 21, qui permet d’invoquer des exceptions pour les avis et les comptes rendus de consultation ou de délibération, est probablement la clause de la Loi la plus sujette aux abus.
L’exception visant les avis et les recommandations, tout comme l'exclusion des renseignements confidentiels du Cabinet, est l’une des dispositions les plus controversées de la Loi sur l’accès à l’information.
Rapport annuel 1992-1993
John Reid (1998-2006)
L’exception relative aux avis et recommandations est l’une des dispositions les plus controversées de la Loi, car le libellé général de cette exception peut englober – et exclure – toutes sortes de renseignements gouvernementaux.
Loi sur la transparence gouvernementale : Notes
Recommandation 4.21
La commissaire à l’information recommande d’inclure à l’exception s’appliquant aux avis et aux recommandations un critère relatif au risque vraisemblable de préjudice.
En deuxième lieu, la Loi devrait étendre la liste des exemples explicites de renseignements qui n’entreront pas dans le champ d’application de l’exceptionNote en bas de page 52.
Actuellement, la liste est limitée à ce qui suit :
le rapport établi par un consultant ou un conseiller qui, à l’époque où le rapport a été établi, n’était pas un administrateur, un dirigeant ou un employé d’une institution fédérale ou n’appartenait pas au personnel d’un ministre, selon le casNote en bas de page 53.
La liste devrait également comprendre ce qui suit : données factuelles, sondages d’opinion, enquêtes statistiques, évaluations, prévisions économiques et directives ou lignes directrices à l’intention des employés d’une institution publiqueNote en bas de page 54.
Recommandation 4.22
La commissaire à l’information recommande d’exclure expressément du champ d’application de l’exception relative aux avis et aux recommandations les données factuelles, sondages d’opinion, enquêtes statistiques, évaluations, prévisions économiques et directives ou lignes directrices à l’intention des employés d’une institution publique.
En troisième lieu, compte tenu de l’intérêt public que présentent la participation citoyenne et les engagements gouvernementaux envers un gouvernement ouvert, la période de 20 ans prévue à l’article 21 est inutilement longueNote en bas de page 55. Cette période devrait être réduite afin de permettre de déterminer avec certitude quand l’exception n’est plus applicable.
Recommandation 4.23
La commissaire à l’information recommande de réduire la période prévue dans l’exception relative aux avis et aux recommandations, de façon à ce qu’elle prenne fin au bout de cinq ans ou une fois qu’une décision a été prise, selon la première éventualité.
L’article 23 est une exception discrétionnaire fondée sur un critère objectif pour les renseignements protégés par le secret professionnel qui lie un avocat à son client.
En 2013-2014, l’article 23 a été invoqué 2 132 fois.
L’article 23 a récemment été étudié, dans le cadre de l’affaire Canada (Commissaire à l'information) c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile) et al., 2012 CF 877.
Un demandeur désirait obtenir une copie du protocole entre la GRC et le ministère de la Justice concernant les principes d’inscription et d’examen des documents de la GRC dans le cadre de litiges civils.
Des demandes visant l’obtention de ce protocole ont été envoyées à la GRC et au ministère de la Justice. Les deux institutions ont réagi en refusant de remettre ce protocole, invoquant l’article 23 ainsi qu'une autre exception.
La Cour a été chargée de déterminer si le protocole contenait des renseignements visés par le secret professionnel des avocats et, le cas échéant, si le pouvoir discrétionnaire de refuser l’accès à ces renseignements avait été convenablement exercé.
La Cour a considéré que la majeure partie du protocole n’était pas protégée par le privilège du secret professionnel des avocats, car il s’agissait d’« une politique opérationnelle négociée et convenue après qu’un avis juridique eut été obtenu et que les mesures de protection nécessaires eurent été prises, eu égard à l’objet inhérent au privilège » [Traduction]. Il était impossible de dire si ce protocole était fondé sur un avis juridique antérieur. En conséquence, la communication du document n’avait pas pour effet de dévoiler le contenu d’un avis juridique antérieur.
Secret professionnel de l’avocat (article 23)
Les institutions font souvent appel aux services de professionnels du milieu juridique. Par conséquent, les institutions détiennent des renseignements obtenus dans le cadre de leurs rapports avec ces professionnels, notamment des avis juridiques, des mémoires de droit, des communications courantes et des factures d’honoraires.
La Loi contient une exception destinée à protéger les renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat. Ce secret professionnel n’est pas défini dans la Loi, mais les tribunaux ont précisé que cette exception s’appliquait à la fois au privilège de la consultation juridique et au privilège relatif au litigeNote en bas de page 56.
Le privilège de la consultation juridique reconnaît que le système de justice dépend de la force d’une communication complète, libre et franche entre ceux qui ont besoin de conseils juridiques et ceux qui sont les plus aptes à les fournir. Le rapport de confiance qui s’établit alors entre l’avocat et son client est une condition nécessaire et essentielle à l’administration efficace de la justice et à la confiance du public dans le système judiciaireNote en bas de page 57. Le privilège de la consultation juridique est de durée indéterminée.
Bibliothèque et Archives Canada (BAC) a reçu une demande l’invitant à produire tous les documents d’un dossier concernant une personne ayant joué un rôle dans l’explosion de 1917 à Halifax. BAC a refusé de communiquer certaines informations du dossier au motif qu’ils étaient toujours assujettis au secret professionnel entre avocat et client, conformément à l’article 23 de la Loi sur l’accès à l’information.
Le demandeur est historien et auteur. Il avait besoin des renseignements qu’il demandait pour une publication à venir. Le demandeur a porté plainte pour refus d’accès.
La commissaire a demandé à BAC si elle accepterait de renoncer à son privilège au titre du secret professionnel pour communiquer les informations au demandeur dans l’intérêt public.
Nous avons appris, en cours d’enquête, que BAC s’était concerté avec le ministère de la Justice, lequel avait confirmé que les renseignements demandés étaient toujours assujettis au secret professionnel liant l’avocat à son client et avait recommandé de ne pas les communiquer.
Compte tenu de cette recommandation, BAC a retenu les documents. Il n’a cependant pas envisagé de les communiquer dans l’intérêt public comme nous le lui avions demandé. Nous lui avons demandé une seconde fois d’en envisager la possibilité.
Au cours d’une deuxième discussion avec le ministère de la Justice, BAC a été informé que les documents en question se trouvaient en réalité sous le contrôle de Transports Canada ou de Pêches et Océans Canada, même des années après l’événement en question. Le « client » était donc l’un ou l’autre de ces ministères et c’est à lui qu’appartenait le pouvoir discrétionnaire de communiquer les renseignements.
Pêches et Océans a répondu que les documents n’étaient pas sous son contrôle. Transports Canada, après avoir examiné attentivement les renseignements, a conclu qu’ils n’avaient aucune valeur litigieuse et a décidé de renoncer à son privilège. BAC a donc, par la suite, communiqué tous les documents utiles au demandeur.
En revanche, le privilège relatif au litige vise à garantir l’efficacité du processus accusatoire en créant une zone de confidentialité qui permet aux intimés de « préparer leurs arguments en privé, sans ingérence de la partie adverse et sans crainte d’une communication prématurée»Note en bas de page 58. Il s’applique dans les cas où l’objectif dominant de la préparation des documents est un litige existant, envisagé ou prévu. Le privilège relatif au litige est temporaire et prend fin automatiquement en même temps que le litige qui lui a donné lieu.
Compte tenu de l’importance de la protection du secret professionnel de l’avocat pour le bon fonctionnement du système judiciaire, le maintien à cet égard d’une exception discrétionnaire fondée sur un critère objectif est nécessaire.
Le fait que l’application de l’article 23 relatif au privilège de la consultation juridique dans le secteur public ne soit pas limitée dans le temps de façon précise – à la différence de l’application du privilège relatif au litige – pose problème.
Contrairement aux organisations qui poursuivent des objectifs privés, le gouvernement a pour mandat de défendre l’intérêt public. Cet aspect de l’administration de l’État lié à la défense de l’intérêt public justifie l’existence de différences dans l’application du secret professionnel de l’avocat. Le mandat d’intérêt public du gouvernement incite davantage à lever le secret professionnel afin de garantir une transparence et une responsabilisation accruesNote en bas de page 59. C’est pourquoi des facteurs tels que la pertinence de la protection, le caractère ancien et désuet de l’avis en question ou la valeur historique de cet avis pèsent davantage en faveur de la divulgation.
La commissaire recommande donc que cette exception, relativement au privilège de la consultation juridique, soit soumise à un délai de 12 ans après la prise de la dernière mesure administrative relative au dossierNote en bas de page 60. Cette recommandation est cohérente avec la pratique en vigueur au sein du ministère de la Justice, consistant à transférer les avis juridiques à BAC 12 ans après la prise de la dernière mesure administrative relative au dossier, au motif que les renseignements contenus dans ces avis n’ont plus de valeur opérationnelleNote en bas de page 61.
Recommandation 4.24
La commissaire à l’information recommande d’imposer un délai de 12 ans suivant la dernière mesure administrative sur un dossier pour l’exception relative au secret professionnel qui lie un avocat à son client, mais seulement dans le cas du privilège de la consultation juridique.
La commissaire a observé que l’article 23 est fréquemment appliqué pour le refus de communiquer les renseignements sur la facturation d’un avocat.
En common law, les renseignements sont présumés privilégiés. Toutefois, dans le cas de la divulgation des frais totaux facturés, cette présomption de privilège peut fréquemment être réfutée au motif que ces renseignements sont neutres et, à ce titre, que la divulgation des frais totaux facturés ne porterait pas atteinte à l’intérêt que le secret professionnel de l’avocat vise à protégerNote en bas de page 62.
Étant donné que les honoraires d’avocat lié au travail effectué par l’avocat engagé par l’institution sont financés par les contribuables, la commissaire recommande que l’article 23 ne puisse pas être appliqué aux frais totaux facturés. Cela permettra au public d’assurer le suivi du montant dépensé par les institutions sur les questions d’ordre juridique et de rendre les institutions responsables des décisions d’engager des services juridiques.
Recommandation 4.25
La commissaire à l’information recommande que l’exception visant le secret professionnel de l’avocat ne puisse pas être appliquée aux frais totaux des frais juridiques.
L’article 69 exclut les documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Cela inclut les documents confidentiels du Cabinet et les documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada et des comités du Cabinet, comme le Conseil du Trésor (ci-après « les documents confidentiels du Cabinet »).
L’exclusion prévoit une liste non exhaustive de types de documents qui constituent un document confidentiel du Cabinet. Parmi ceux-ci figurent :
les notes destinées au Cabinet [69(1)a)];
les documents de travail [69(1)b)];
les ordres du jour du Cabinet ou procès-verbaux de ses délibérations ou décisions [69(1)c)];
les documents employés en vue de faire état ou faisant état de communications ou de discussions entre ministres [69(1)d)];
les documents d’information à l’usage des ministres sur des questions [69(1)e)];
les avant-projets de loi ou projets de règlement [69(1)f)];
les documents contenant des renseignements relatifs à la teneur des documents visés aux alinéas a) à f) [69(1)g)].
L’exclusion ne s’applique pas :
aux documents confidentiels du Cabinet ayant plus de 20 ans;
aux documents de travail dans les cas où les décisions auxquelles ils se rapportent ont été rendues publiques ou ont été rendues quatre ans auparavant.
L’article 69 a été invoqué 3 136 fois en 2013-2014Note de bas de page 1a.
Le Cabinet est chargé d’établir les politiques et les priorités du gouvernement du Canada. Ce faisant, les ministres doivent être en mesure de discuter de questions au sein du Cabinet en privé afin d’en arriver à des décisions qui sont soutenues publiquement par tous les ministres, quelles que soient leurs opinions personnelles. La nécessité de protéger le processus décisionnel ou les délibérations du Cabinet est bien établie dans le cadre d’un Parlement ayant adopté le modèle de Westminster. Cela est connu sous le nom de documents confidentiels du Cabinet. Cette nécessité de protection a été reconnue par la Cour suprême du CanadaNote en bas de page 63.
Actuellement, les documents confidentiels du Cabinet sont exclus du droit d’accès en vertu de la Loi, sous réserve de certaines exceptions limitées. Ce qui est décrit comme document confidentiel du Cabinet dans le paragraphe 69(1) de la Loi est trop large et va au-delà de ce qui est nécessaire pour protéger ce que l’exclusion vise à protéger – à savoir, les délibérations du Cabinet.
Le paragraphe 69(1) de la Loi expose une liste non exhaustive des types de documents qui sont considérés comme des documents confidentiels du Cabinet. Cette liste inclut des documents qui ne sont pas considérés traditionnellement comme faisant partie du système des documents du Cabinet. Par exemple, conformément à l’alinéa 69(1)g), même les documents contenant des renseignements relatifs à la teneur des documents du Cabinet doivent être exclus.
Les commissaires à l'information successifs ont indiqué que l’exclusion visant les documents confidentiels du Cabinet était problématique.
L’important pour moi, ai-je précisé, était que l’exclusion de documents en vertu de cet article ne devait pas devenir chose courante. [...] J’ai dit qu’il serait sain, dans un régime démocratique, que le public ait accès à ce genre documents.
Peut-être aucune autre disposition ne contribue autant à ternir la réputation de la Loi sur l’accès à l'information que l'article 69, qui exclut les documents confidentiels du Conseil privé de la Reine du champ d’application de la Loi.
Les derniers vestiges du secret gouvernemental non accessibles à l’examen, à savoir les documents confidentiels du Cabinet, devraient être assujettis à l’application de la Loi et à la compétence du Commissaire en matière d’examen. Le principe de la confidentialité des documents du Cabinet risque d’être appliqué trop largement et de façon trop intéressée par les gouvernements lorsqu’il n’existe pas d’organe de surveillance indépendant.
Note d’allocution pour la conférence sur l’accès à l'information et la protection des renseignements personnels de l’University of Alberta de 2006.
Robert Marleau (2007-2009)
Renforcer la Loi sur l'accès à l'information pour faire face aux impératifs actuels, présentation au Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, mars 2009
Suzanne Legault (2009- aujourd'hui)
Comme je l’ai déjà dit publiquement, je suis profondément convaincue qu’en vertu de la Loi sur l’accès à l'information, les secrets du Cabinet devraient être sujets à une exemption et non à une exclusion [...] De même, le commissariat devrait avoir un droit de regard indépendant pour déterminer s’il s’agit de secrets du Cabinet.
Témoignage livré au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, 16 mars 2011
Le paragraphe 69(3) expose quelques exceptions à l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet. Conformément à cette disposition, les documents de travail ne sont pas exclus dans les cas où les décisions auxquelles ils se rapportent ont été rendues publiques, ou, à défaut de publicité, ont été rendues quatre ans auparavantNote en bas de page 64. Cependant, en pratique, il est peu probable que ces exceptions puissent entraîner la divulgation de renseignements supplémentaires. Cela est dû au fait que ce qui était considéré comme un document de travail au moment de l’entrée en vigueur de la Loi en 1983 n’existe plus à la suite des changements intervenus dans le système de document du CabinetNote en bas de page 65.
Une exception pour les documents confidentiels du Cabinet a été recommandée dans les documents du gouvernement ou du Parlement :
le Livre vert qui a été le précurseur de la Loi sur l’accès à l’information;
le projet de loi C-43, projet de loi qui a présenté la Loi;
le rapport Une question à deux volets;
Une invitation à la transparence, rapport de 2001 d'un comité parlementaire spécial sur l’accès à l’information;
Accès à l'information - comment mieux servir les Canadiens;
les projets de loi d’initiative parlementaire C-554 et C-556.
Tout aussi problématique est le fait que les documents confidentiels du Cabinet sont actuellement exclus de la Loi (et ne sont pas seulement exemptés du droit d’accès à l’information). La situation est différente pour la protection accordée aux documents confidentiels du Cabinet dans toutes les provinces canadiennes sauf une, ainsi qu’en Australie, au Royaume-Uni et en Nouvelle-ZélandeNote en bas de page 66.
Le fait que la Loi exclut les documents confidentiels du Cabinet a des répercussions importantes sur la capacité de la commissaire à effectuer une surveillance efficace au moment de procéder à une enquête sur une plainte concernant le refus d’une institution gouvernementale de divulguer des documents en se référant au paragraphe 69(1). En fonction de la jurisprudence actuelle, la commissaire ne peut pas exiger que les documents considérés comme exclus en vertu du paragraphe 69(1) soient transmis à son bureau afin qu’elle évalue, de manière indépendante, si ces dossiers sont bel et bien des dossiers confidentiels du CabinetNote en bas de page 67. Cela signifie que la commissaire ne peut pas actuellement consulter ou prendre en considération la teneur des documents qui sont considérés comme exclus. La commissaire doit plutôt évaluer si l’exclusion s’applique en fonction des descriptions de base des documents ou de la preuve circonstancielle concernant le contenu du document.
La commissaire recommande que les documents confidentiels du Cabinet soient protégés par une exception obligatoire lorsque la divulgation révélerait la teneur des travaux du Cabinet, et, comme c’est le cas pour toutes les exceptions, que cette exception soit assujettie à une disposition générale de primauté de l’intérêt publicNote en bas de page 68. Cette exception protégerait suffisamment l’intérêt qu’elle vise à protéger, tout en assurant que :
les réclamations concernant les documents confidentiels du Cabinet font l’objet d’une surveillance indépendante efficace;
la divulgation est basée sur la teneur du renseignement en question au lieu du format ou du titre du dossier;
la protection accordée aux documents confidentiels du Cabinet est conforme à la majorité des lois en matière d’accès à l’information nationales et internationales.
Recommandation 4.26
La commissaire à l’information recommande une exception obligatoire visant les documents confidentiels du Cabinet, lorsque la divulgation révélera la teneur des délibérations du Cabinet.
La plupart des lois provinciales en matière d’accès à l’information établissent la liste des types de renseignements qui ne peuvent pas être retenus en tant que document confidentiel du Cabinet. Un comité parlementaire et un groupe de travail ayant reçu le mandat d’examiner la Loi en 2002 ont également recommandé que la Loi reflète cette approcheNote en bas de page 69. Parmi les types de renseignements qui ne peuvent pas être retenus figurent :
les renseignements destinés à présenter des explications contextuelles ou des analyses à l’examen du Conseil aux fins de prise de décision, si la décision a été rendue publique, a été mise en œuvre ou si un certain délai s’est écoulé après que la décision a été prise ou prise en compte;
les renseignements purement factuels ou statistiques fournis au Cabinet;
les analyses de problèmes ou les options politiques qui ne contiennent pas de renseignements subjectifs;
les renseignements contenus dans un document concernant une décision prise par le Cabinet agissant en qualité d’instance d’appelNote en bas de page 70.
Plusieurs provinces ou territoires au Canada qui ont une exception visant les dossiers confidentiels du Cabinet prévoient que l’exception ne peut pas être appliquée aux documents de plus de 15 ans, plutôt que 20 ans, comme c’est le cas actuellement dans la LoiNote en bas de page 71.
Enfin, les lois en matière d’accès à l’information en Saskatchewan, au Manitoba et en Ontario prévoient que l’exception visant les documents confidentiels du Cabinet ne peut pas être appliquée lorsque le Cabinet pour lequel le dossier a été préparé consent à ce que l’accès soit donnéNote en bas de page 72.
Afin de faciliter la participation des citoyens dans le processus décisionnel du gouvernement, celui-ci devra être plus communicatif quant aux renseignements sur lesquels ils s’appuient pour prendre des décisions. L’exception visant les documents confidentiels du Cabinet doit permettre une divulgation maximale. Pour y parvenir, l’exception ne devrait pas s’appliquer aux renseignements autres que ce qui est nécessaire pour protéger les délibérations et devrait être d’une durée limitéeNote en bas de page 73.
Recommandation 4.27
La commissaire à l’information recommande que l’exception visant les documents confidentiels du Cabinet ne s’applique pas :
aux analyses de problèmes et aux options politiques aux fins d’examen;
aux renseignements contenus dans un document concernant une décision prise par le Cabinet ou l’un de ses comités dans un appel dans le cadre de la Loi;
aux renseignements contenus dans un document qui existent depuis 15 ans ou plus;
Étant donné la nature délicate attachée aux dossiers confidentiels du Cabinet, la commissaire recommande que les enquêtes concernant les refus de divulgation conformément à cette exception soient déléguées à un nombre limité de cadres ou d’employés désignés au sein de son bureau. Cette exigence serait conforme au paragraphe 59(2) de la Loi qui limite le nombre de cadres ou d’employés pouvant procéder à une enquête sur les plaintes concernant les affaires internationales ou la défense.
Recommandation 4.28
La commissaire à l’information recommande que les enquêtes sur le refus de communiquer conformément à l’exception visant les documents confidentiels du Cabinet soient déléguées à un nombre limité de cadres ou d’employés désignés au sein de son bureau.
Création d’une loi d’application générale
L'article 24 établit une exception obligatoire pour les documents contenant des renseignements dont la communication est restreinte en vertu d’une disposition figurant à l’Annexe II de la Loi.
L’article 24 a été invoqué 135 fois en 2013-2014.
Restrictions du droit d’accès à l’information figurant dans d’autres lois
L’article 4 de la Loi énonce que, nonobstant toute autre loi fédérale, toutes les personnes ont droit à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale et peuvent les recevoir sur demande. Cet article de la Loi a préséance sur toute autre loi fédérale. Cependant l’article 24 exige que les institutions fédérales refusent de communiquer les renseignements protégés par la série de dispositions législatives énumérées à l’Annexe II de la Loi (p. ex., des articles de la Loi sur la statistique et du Code criminel)Note en bas de page 74.
Les commissaires à l'information successifs ont indiqué que l’article 24 et l’Annexe II sont problématiques.
Selon notre opinion, les textes législatifs de l'article 24 et de l'Annexe II ne sont pas du tout nécessaires au fonctionnement de la Loi sur l’accès à l'information et dans certains cas, ils peuvent donner lieu à de l’injustice et à des traitements non uniformes. Nous recommandons leur abrogation.
Mémoire principal adressé au Comité permanent de la justice et du Solliciteur général de la Chambre des communes, 7 mai 1986
Ces dérogations au droit d’accès, introduites « par la petite porte » inquiètent le Commissaire... L’esprit et la portée de la Loi sur l’accès à l'information peuvent être minés peu à peu par des dispositions modificatives lourdes de conséquences, mais ignorées, enfouies derrière d'autres textes de loi. Là-dessus, les parlementaires aussi ont des raisons de s'inquiéter. Lorsque le Parlement a légiféré sur le droit d’accéder aux documents de l'administration publique, il a inscrit dans le texte ces quelques mots très importants : « nonobstant toute autre loi fédérale » (article 4). Par sa portée qui s'étend constamment, l’Annexe II menace maintenant d’annuler l’indispensable barrière contre l’envahissement du secret que ces cinq mots avaient instaurée au départ.
Le Commissaire s’inquiétait également de ce que, pour apporter ces changements, le gouvernement ne modifiait pas directement la Loi sur l’accès à l'information. Il procédait par projets de loi à caractère administratif visant d’autres lois. Il n’y a eu aucun débat, aucune discussion sur les effets ou la nécessité de ce type de modification. Le Commissariat n’a pas été consulté à ce sujet.
La Loi sur l’accès à l’information renferme toutefois une disposition générale. L’article 24 prévoit en effet que le secret est maintenu dans les cas d’information rendue secrète en vertu d’une autre loi, si cette dernière est inscrite à l’Annexe II de la Loi sur l’accès à l’information.
Dans le même ordre d’idées, soit un vaste champ d’application pour la Loi, la Loi devrait être un texte exhaustif, énonçant l’équilibre à trouver entre la transparence et le secret. Il ne devrait plus être possible que les dispositions relatives au secret figurant dans d’autres lois soient exécutoires jusqu’à la fin des temps, et ce, sans avoir à remplir le moindre critère relatif au secret prévu dans les exceptions de fond de la Loi. L’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information, où figure cette exception universelle et exécutoire, devrait être abrogé.
Loi sur l’accès à l’information – la voie de l’avenir – point de vue d’un commissaire, 8 septembre 2005
L’ajout d’interdictions fondées sur d’autres lois à l’Annexe II et, par conséquent, la portée plus grande de l’exception sous l’article 24 ont, selon moi, permis l’érosion progressive du droit général à l’accès. Ce mécanisme requiert des institutions gouvernementales de tenir compte de plus d’une disposition dans leur processus décisionnel; il devient donc plus difficile pour les citoyens de comprendre et d’exercer leur droit d’accès à l’information.
Lettre de la Commissaire à l'information du Canada au Président du Comité sénatorial des affaires juridiques et constitutionnelles concernant le projet de loi C-51, Loi modifiant la Loi sur le programme de protection des témoins et une autre loi, 12 juin 2013
L’affaire Top Aces Consulting Inc. c Ministre de la Défense nationale, 2012 CAF 75 a soulevé la question de savoir si la commissaire avait la compétence, dans certains cas, pour examiner si la communication est limitée par un régime législatif intégré par renvoi à l’article 24.
La Cour, dans cette décision, devait répondre aux questions suivantes :
si une disposition de la Loi sur la production de défense (LPD), intégrée par renvoi à l'article 24, limitait l’accès à certains renseignements, garantissant par ce moyen une exception en vertu de cet article;
si la communication de l'information n’était pas limitée en vertu de l'article 24 parce qu’une exception à l'interdiction de communication énoncée dans la LPD s’appliquait.
La Cour a conclu, finalement, que l’information n’était pas limitée dans le sens de l’article 24, étant donné qu'une exception à la restriction établie dans la LPD s'appliquait.
Cependant, en agissant ainsi, la Cour a laissé entendre que si une loi contenant une disposition intégrée par renvoi dans l’Annexe II prévoit un mécanisme adéquat au moyen duquel une personne peut demander la communication des renseignements, la personne cherchant à obtenir l’accès à l’information ne peut pachapitrs tenter d'obtenir la communication des renseignements dans le cadre de la Loi sur l’accès à l’information.
Dans ce cas précis, la LPD ne disposait pas d’un mécanisme adéquat pour obtenir l’accès aux renseignements. Par conséquent, la communication était en mesure d'être prise en compte dans le cadre de la Loi.
En outre, la primauté de la Loi sur toute autre loi fédérale peut être affaiblie lorsque les lois récentes sont libellées de façon à empêcher la divulgation des renseignements, en utilisant une formule comme « malgré la Loi sur l’accès à l’informationNote en bas de page 75 ».
L’Annexe II et les lois qui contiennent des dispositions prévoyant leur primauté sur la Loi minent le droit d’accès général aux renseignements gouvernementaux. Ces dispositions font en sorte qu’il est plus difficile de comprendre quel renseignement peut être obtenu parce que la détermination de savoir si oui ou non les renseignements relèvent des exceptions obligatoires établies dans l’article 24 nécessite fréquemment une analyse des dispositions complexes intégrées par renvoi d’autres régimes législatifs dans la Loi.
L’Annexe II n’a pas été complètement étudiée depuis l’entrée en vigueur de la Loi. En plus, le nombre de dispositions énoncées dans l’Annexe II est en augmentation. Il y avait 40 dispositions dans 33 lois en 1983. Son nombre a doublé – en 2015, l’Annexe II contient 81 dispositions énoncées dans 58 loisNote en bas de page 76.
En outre, bon nombre des dispositions figurant dans l’Annexe II, et que l’on trouve dans d’autres lois, peuvent ne pas être nécessairesNote en bas de page 77. Dans de nombreux cas, les exceptions générales disponibles dans la Loi protègent adéquatement l’information en questionNote en bas de page 78.
On ne sait pas dans quelle mesure la commissaire peut exercer sa surveillance indépendante sur l’application des dispositions énoncées dans l’Annexe II. Par exemple, quand une disposition provenant d’une autre loi énoncée dans l’Annexe II inclut également un autre moyen d’accéder à l’information, la jurisprudence laisse entendre qu’un demandeur peut avoir besoin de tenter d’obtenir la divulgation dans le cadre de cette loi plutôt que dans le cadre de la LoiNote en bas de page 79.
La complexité à intégrer par référence des régimes législatifs provenant d'autres lois dans la Loi a été illustrée dans l’affaire Hibernia Management and Development Company Ltd. c Office Canada - Terre-Neuve et Labrador des hydrocarbures extracôtiers et Commissaire à l’information du Canada, 2012 CF 417.
Dans cette décision, un tiers a remis en question la décision de l’institution en vertu de la Loi de communiquer les dossiers concernant les vérifications et les inspections en matière de sécurité et de protection de l’environnement, fondée en partie sur l'article 24. La disposition pertinente énoncée dans l’Annexe II était l’article 119 de la Loi de mise en œuvre de l’Accord atlantique Canada-Terre-Neuve-et-Labrador (« la Loi sur l’Accord »). Le paragraphe (2) de l’article 119 établit un privilège sur certains renseignements « fournis » aux fins de la partie II et de la partie III de la Loi sur l'Accord ou les règlements pris en vertu des présentes parties. Toutefois, le paragraphe 119(2) prévoit également que le privilège est assujetti à une disposition particulière de la Loi sur l’Accord (article 18) ainsi qu’à un certain nombre d’exceptions comme ce qui suit :
s’il y avait un consentement écrit de la personne qui a fourni les renseignements;
si la divulgation se faisait pour l’application de l’intégralité des parties de la Loi sur l’Accord;
si la divulgation se faisait dans le cadre de procédures judiciaires intentées à cet égard.
La commissaire est intervenue dans cette affaire et a dû recourir à un expert afin de comprendre le régime législatif de la Loi sur l’Accord.
En fin de compte, la Cour fédérale a conclu que l’information en question n’était pas privilégiée aux termes du paragraphe 119(2) de la Loi sur l’Accord et par conséquent ne pouvait être soustraite à la communication au titre de l’article 24. La Cour a conclu en outre que l’alinéa 20(1)b) et l’article 19 ne pouvaient être appliqués. Chose intéressante, un certain nombre d’arguments exposés par les parties concernant les exigences de l'alinéa 20(1)b) se chevauchaient avec ceux exposés concernant l’application du paragraphe 119(2).
Le résultat de ces questions est que le droit d’accès est dilué dans un régime qui est complexe et incomplet. C’est la raison pour laquelle les commissaires à l’information et les parlementaires ont recommandé, à plusieurs reprises, l’abrogation de l’article 24 et de l’Annexe IINote en bas de page 80.
Afin de régler ces questions, il faut entreprendre un examen complet de toutes les dispositions énoncées dans l’Annexe II ou de toutes les dispositions des autres lois limitant le droit d’accès à l’information. Toute information qui peut être protégée adéquatement par une exception générale qui existe déjà dans la Loi devrait être abrogée. Pour toute information qui ne serait pas protégée par une exception générale, une nouvelle exception particulière et limitée, devrait être ajoutée à la Loi. Tout ceci doit être élaboré en conformité avec les considérations ayant été exposées au début de ce chapitreNote en bas de page 81.
La commissaire s’attend à ce que la nécessité de nouvelles exceptions se présente seulement dans des circonstances très limitées. Tout examen doit être effectué et toute décision visant à ajouter une nouvelle exception doit être prise en consultation avec la commissaire, à titre consultatif (voir le chapitre 5).
Recommandation 4.29
La commissaire à l’information recommande un examen complet, effectué en consultation avec le commissaire à l’information, de toutes les dispositions énoncées dans l’Annexe II et de toute autre loi limitant le droit d’accès à l’information. Toute disposition couverte par les exceptions générales de la Loi devrait être abrogée.
Recommandation 4.30
La commissaire à l’information recommande que les nouvelles exceptions soient ajoutées à la Loi, en consultation avec le commissaire à l’information, lorsque les renseignements ne seront pas protégés par une exception générale qui existe déjà dans la Loi.
Recommandation 4.31
La commissaire à l’information recommande l’abrogation de l’article 24 et de l’Annexe II.
Exceptions et exclusions pour les institutions assujetties à la Loi à la suite de la Loi fédérale sur la responsabilité
En 2006, la couverture de la Loi a été étendue à un certain nombre de sociétés d’État, agents du Parlement, fondations et à une série d’autres organismes dans le cadre de la Loi fédérale sur la responsabilitéNote en bas de page 82.
Les sociétés d’État sont détenues et contrôlées par le gouvernement. Elles peuvent exercer leurs activités sur un marché concurrentiel et bénéficier d’un financement public direct ou indirect. Parmi les exemples figurent la Société Radio-Canada, la Société canadienne des postes et VIA Rail Canada.
Les agents du Parlement disposent de mandats statutaires particuliers qui exigent d’eux qu’ils procèdent à des enquêtes, à des vérifications ou à d’autres mesures de vérification du respect de la loi et des règlements en rapport avec les institutions fédérales et les particuliers. Parmi les exemples figurent la commissaire à l’information, le vérificateur général et le commissaire à la protection de la vie privée.
La Loi fédérale sur la responsabilité a ajouté un certain nombre d’exceptions et d’exclusions à la Loi. Dans la plupart des cas, ces nouvelles limites protègent des renseignements qui relèvent d’exceptions existantes. Ces modifications ont introduit un régime disparate de protection à la Loi.
Le tableau suivant expose les nouvelles exceptions : sept d’entre elles sont des exceptions obligatoires sans qu’il n’y ait aucune nécessité de faire la preuve du préjudice que causerait la communication, ne sont pas limitées dans le temps et ne prévoient aucune primauté de l’intérêt public ou disposition dérogatoire relative au consentement. Quatre exceptions sont discrétionnaires, mais ne contiennent pas des critères subjectifs et une protège les documents pendant 15 ans. Il contient également deux exclusions propres à une institution.
Nouvelles exceptions adoptées dans le cadre de la Loi fédérale sur la responsabilité.
Exceptions obligatoires et fondées sur un critère objectif
Documents se rapportant à des examens, enquêtes et vérifications
Art. 16.4
Documents se rapportant à des enquêtes et à des conciliations
Documents relatifs à la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles
Toutes les institutions fédérales
Conseils ou renseignements en matière d’investissement
Contrat de service d’un artiste de spectacle ou identité d’un donneur.
Exceptions discrétionnaires et fondées sur un critère objectif
Enquêtes et examen dans le cadre de la Loi électorale du Canada
Art. 16.31
Enquêtes et examens dans l’exercice des fonctions du commissaire aux élections fédérales dans le cadre de la Loi électorale du CanadaNote en bas de page 83
Rapport préliminaire de vérifications internes (de moins de 15 ans)
Renseignements qui se rapportent à des activités de journalisme, de création ou de programmation, à l’exception des renseignements qui ont trait à l’administration.
Art. 68.2
Renseignements qui relèvent de l’institution, à l’exception de ceux qui ont trait à son administration ou à l’exploitation de toute installation nucléaire.
La plupart des renseignements qui entrent dans le cadre de ces nouvelles limites seraient assujettis aux exceptions de la Loi qui s’appliquent à toutes les institutions fédérales. Ces ajouts ont introduit un niveau plus élevé de complexité dans la Loi et ont conduit les institutions à appliquer simultanément de nombreuses exceptions ainsi que des exceptions qui se chevauchent.
Lorsque la Loi fédérale sur la responsabilité a été déposée, le commissaire à cette époque a soutenu que la plupart des nouvelles limites n’étaient pas nécessaires et devraient être abrogéesNote en bas de page 84.
Ces exceptions et exclusions propres aux institutions devraient être étudiées afin de déterminer si elles sont nécessaires pour protéger les intérêts en question.
Recommandation 4.32
La commissaire à l’information recommande un examen approfondi, en consultation avec le commissaire à l’information, des exceptions et des exclusions qui ont été ajoutées à la Loi à la suite de l’adoption de la Loi sur la responsabilité.
Dagg c Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 RCS 403 au para 51.
Par exemple, lorsque la Loi a été adoptée il y a 30 ans, 40 dispositions dans 33 lois figuraient à l’Annexe II. Aujourd’hui, cette dernière comprend 58 lois.
En 2013-2014, 54,6 % des demandes traitées de l’Agence des services frontaliers du Canada et 33,4 % de celles de Citoyenneté et Immigration Canada ont été entièrement divulguées. Ces pourcentages sont nettement plus élevés que les statistiques à l’échelle du gouvernement qui sont de 26,9 %. Ces résultats semblent être liés à la nature des demandes reçues par ces institutions. Si l’on exclut ces deux institutions, le pourcentage des demandes pour lesquelles des renseignements ont été entièrement divulgués en 2013-2014 passe de 26,9 à 16 %.
Il convient de noter que l’ensemble des statistiques globales figurant dans le présent chapitre repose sur les données publiées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada sur le site Web Info Source. La commissaire a relevé des incohérences pour ce qui est des statistiques de l’exercice 2013-2014. Au moment de l’impression des présentes, ces statistiques n’avaient pas été corrigées. Se reporter à Info Source Info Source Bulletin Numéro 37B – Rapport statistique 2013-2014.
Comme énoncé dans le plan d’action du Canada pour un gouvernement ouvert 2014-2016. Gouvernement ouvert (Canada). Plan d’action du Canada pour un gouvernement ouvert 2014-2016.
La commissaire a précédemment recommandé au président du Secrétariat du Conseil du Trésor de moderniser la Loi sur l’accès à l’information en accord avec le principe du gouvernement « ouvert par défaut » et les normes nationales ou internationales les plus progressistes. Se reporter à Commissaire à l’information du Canada. Lettre au Président du Conseil du Trésor concernant le Plan d’action 2.0. 5 novembre 2014.
Dans certaines circonstances, il peut ne pas être judicieux d’établir une exception de cette manière. Parfois, l’intérêt qui nécessite une protection a besoin d’une exception qui confère une plus grande certitude quant au moment où les renseignements seront divulgués. Dans d’autres cas, l’exception doit être rédigée afin d’en simplifier son application. En pareil cas, une exception obligatoire ou fondée sur un critère objectif peut s’avérer pertinente. Toutefois, les écarts par rapport aux exceptions discrétionnaires fondées sur un critère subjectif doivent constituer l’exception à la règle.
Les lois types d’Article 19 et de l’Organisation des États américains ainsi que les Principes de Tshwane adoptent tous cette approche. L’« Open Government Guide » appuie un régime d’exceptions limité visant à éviter de porter préjudice aux intérêts protégés. Article 19. Une loi type sur la liberté d’information. 2006; Organisation des États américains. Loi-type interaméricaine relative à l’accès à l’information et son guide d’application. 2012; Society Foundations. The Global Principles on National Security and the Right to Information (Principe de Tshwane). 2013; et « Open Government Guide ». Le chapitre sur le droit à l’information peut être consulté à l’adresse suivante.
Sauf dans le cas d’une exception discrétionnaire ou d’une exception fondée sur un critère objectif qui permet la communication des renseignements dans certaines circonstances (p. ex., lorsque le consentement a été obtenu ou lorsque les renseignements ont déjà été rendus publics).
Parmi les facteurs pertinents, on peut citer l’objet de la Loi, le motif de l’exception ou l’intérêt public d’une divulgation des renseignements. Les institutions ne peuvent pas prendre en compte les facteurs non pertinents.
Attaran c Ministre des Affaires étrangères, 2011 CAF 182 au para 14, 17 et 29; Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23 aux para 45-48.
Des dispositions générales concernant la primauté de l’intérêt public applicables à l’ensemble des exceptions (par opposition à certaines exceptions prévoyant la primauté de l’intérêt particulier) sont nécessaires, car il est impossible de définir les exceptions de manière suffisamment étroite afin qu’elles concernent uniquement les renseignements qui peuvent être légitimement retenus. Se reporter à Mendel Toby, « National Security vs. Openness: An Overview and Status Report on the Johannesburg Principles » et « National Security and Open Government: Striking the Right Balance ». New York : Campbell Public Affairs Institute, 2003, p. 18.
Les lois types d’Article 19 et de l’Organisation des États américains, les Principes de Tshwane ainsi que les lois sur l’accès à l’information de la Serbie, de l’Inde, du Libéria, du Salvador, de la Sierra Leone, de l’Ukraine, de l’Alberta et de la Colombie-Britannique comportent tous une disposition obligatoire de primauté de l’intérêt public. Une telle disposition est également prévue dans la loi de l’Ontario, mais elle ne s’applique pas à toutes les exceptions (comme il a été confirmé dans la décision Criminal Lawyers’ Association [voir la note 10 plus haut]). Par ailleurs, la loi de la Nouvelle-Écosse comprend une disposition générale et discrétionnaire relative à la primauté de l’intérêt public.
Les Principes de Tshwane comprennent une présomption accrue en faveur de la divulgation de certaines catégories de renseignements, comme ceux faisant état de graves violations des droits de la personne ou de violations importantes du droit international humanitaire ou encore de renseignements qui permettraient de protéger le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité d’une personne. L’article 44 de la Loi type de l’Organisation des États américains précise que certaines exceptions prévues par la Loi ne s’appliquent pas en cas de violations graves des droits de la personne ou de crimes contre l’humanité.
L’Article 19 et les alinéas 20(1)b) à d) prévoient cette primauté de l’intérêt public. Par ailleurs, dans la décision Criminal Lawyers’ Association (voir la note 10 plus haut), la Cour suprême du Canada a statué que l’exercice du pouvoir discrétionnaire impliquait nécessairement la prise en compte de l’intérêt public.
Par exemple, les lois types de l’Organisation des États américains et d’Article 19 prévoient que tout renseignement consigné doit être soumis à la Loi quel que soit son statut officiel, sa forme, sa source ou sa date de création et qu’il ait été ou non créé par l’autorité publique qui le détient.
Durant les audiences du Comité législatif sur le projet de loi C-43, le député Baker a déclaré qu’un gouvernement devait être en mesure de correspondre et de communiquer avec le gouvernement fédéral en ayant une certaine assurance concernant les renseignements reçus dans certaines circonstances et ceux reçus à titre confidentiel. Projet de loi C-43, 17 juin 1981 (Parlement, Comité permanent de la justice et des questions juridiques de la Chambre des communes, Procès-verbaux et témoignages, 32e législature, 1ère session à 42 min. 29 s.).
Ruby c Canada (Soliciteur général), [1996] 3 CF 134. Se reporter également à l’audience du Comité sur le projet de loi C-43 du 17 juin 1981 à 42 min 34 s.
L’article 15 comprend l’exception pour motif de sécurité nationale abordée ci-dessous.
Cela s’apparente à la protection accordée aux renseignements confidentiels de tiers en vertu de l’article 20 de la Loi.
Il convient de noter que l’intérêt protégé dans le présent article n’est pas la relation suivie entre le Canada et d’autres gouvernements. Cet intérêt est protégé en vertu de l’exception relative aux affaires internationales prévue à l’article 15 de la Loi ou de l’exception relative aux affaires fédérales-provinciales visées à l’article 14, abordées ci-dessous. Dans l’affaire Canada (Procureur général) c Khawaja 2007 CF 490, le juge Mosley a conclu au para 141 que la règle visant les renseignements fournis par des tiers (codifiée à l’article 13 de la Loi) ne pouvait être appliquée en vue de protéger l’existence d’une relation de travail entre le Canada et un gouvernement ou un organisme étranger; elle devait être appliquée dans le cadre d’un échange de renseignements confidentiels. Dans l’affaire Khadr c Canada 2008 CF 549, le juge Mosley a observé au para 98 que trop de communications courantes entre des organismes étrangers et canadiens étaient protégées par le procureur général en vertu du principe des renseignements fournis par des tiers.
La Cour d’appel fédérale a statué dans le cadre d’une demande de renseignements personnels en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels que la demande d’un requérant concernant des renseignements visés à l’Article 19 de ladite loi (l’article parallèle à l’article 13 de la Loi sur l’accès à l’information) comprend également une demande au responsable de l’organisme gouvernemental de faire des efforts raisonnables pour obtenir le consentement du tiers [autre gouvernement ou organisations internationales d’États] qui a fourni les renseignements. [Ruby c Canada (Soliciteur général), [2000] 3 CF 589 (CAF)].
Selon une étude comparative de 2010, la grande majorité des consultations sont entreprises avec les États-Unis. Comeau, Paul-André. Étude comparative préparée à l’intention de la commissaire à l’information du Canada. Les Consultations menées à l’étranger par le Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international au titre de la Loi sur l’accès à l’information. Septembre 2010.
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Par analogie, la Loi comprend un calendrier strict en matière de notification et de consultation pour les renseignements de tiers non gouvernementaux obtenus à titre confidentiel par le gouvernement du Canada (article 20). Les consultations de tiers requièrent que le tiers qui bénéficie de la protection en vertu de l’article justifie la non-divulgation. Il doit fournir ses observations concernant la divulgation ou la non-divulgation des renseignements ainsi que sur le risque lié à la divulgation des renseignements.
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Audience du Comité sur le projet de loi C-43 du 18 juin 1981 à 43 min 22 s.
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Cela a également été recommandé dans l’article de Craig Forcese intitulé « Canada’s National Security “Complex”: Assessing the Secrecy Rules ». à la page 28 du vol.15, numéro 5 de Choix, IRPP (juin 2009).
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Les lois suivantes emploient le terme « relations » ou « négociation » ou les deux termes : Colombie-Britannique, Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario, Québec, Nouveau-Brunswick, Île-du-Prince-Édouard, Terre-Neuve-et-Labrador, Australie, Mexique et Royaume-Uni.
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Bronskill c Ministre du Patrimoine canadien, 2011 CF 983 au para 227.
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Le fait même que ces documents aient été transférés aux archives indique qu’ils sont d’importance historique, qu’ils n’ont plus de valeur opérationnelle pour l’institution et qu’ils ne nécessitent vraisemblablement plus d’être protégés à leur niveau de classification d’origine.
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Cette politique vise à établir la Norme opérationnelle devant servir à l’organisation et à l’administration de la sécurité conformément à la Politique sur la sécurité . Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Norme de sécurité relative à l’organisation et l’administration. 1er juin 1995.
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Se reporter à la Lettre au Président du Conseil du Trésor concernant le Plan d’action 2.0 de la commissaire à l’information du Canada (5 novembre 2014).
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L’alinéa 552(b)1) de la loi américaine sur l’accès à l’information autorise un organisme fédéral à refuser l’accès à des renseignements qui ont été correctement classifiés en tant qu’information de défense nationale ou de politique étrangère conformément à un décret. Le décret 13526 du 29 décembre 2009 a créé le « National Declassification Center » (Centre national de déclassification) et a obligé les organismes fédéraux à examiner leurs lignes directrices en matière de classification. Le décret définit les niveaux de classification, établit les limites concernant les types de documents pouvant être classifiés et fixe une durée limite de 10 ans (ou de 25 ans pour les renseignements sensibles avec une possibilité de renouvellement si le préjudice demeure).
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L’utilité d’un processus de déclassification a été mentionnée plus récemment par la Cour fédérale dans l’affaire Bronskill au para 108.
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L.R.C. (1985), ch C-5.
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Une fois qu’un tel certificat a été délivré et que les instances sont closes, la commissaire doit prendre toutes les précautions nécessaires pour s’assurer que les renseignements en cause ne sont pas divulgués, et doit renvoyer les renseignements à l’institution qui les a fournis dans les 10 jours suivant la publication du certificat.
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L.C. 2001, ch. 41.
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Les problèmes associés à l’article 69.1 ont été exprimés pour la première fois par l’ancien commissaire Reid, à l’occasion de ses comparutions devant le Parlement dans le contexte du projet de loi C-36. Se reporter à sa comparution devant le Comité permanent de la justice et des droits de la personne concernant le projet de loi C-36, le 23 octobre 2001 (Parlement, Chambre des communes, Comité permanent de la justice et des droits de la personne, Procès-verbaux et témoignages, 37e législature, 1ère session) ainsi qu’à sa comparution devant le Comité sénatorial spécial sur la teneur du projet de loi C-36, le 23 octobre 2001 (Parlement, Sénat, Comité sénatorial spécial sur la teneur du projet de loi C-36, Procès-verbaux et témoignages, 37e législature, 1ère session). Se reporter également à la comparution du commissaire Reid devant le Comité sénatorial spécial sur la Loi antiterroriste (examen de la Loi antiterroriste), le 30 mai 2005 (Parlement, Sénat, Comité spécial sur la Loi antiterroriste, Procès-verbaux et témoignages, 38e législature, 1ère session).
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Se reporter à l’article de Craig Forcese intitulé Clouding Accountability: Canada’s Government Secrecy and National Security Law “Complex”, à la page 79 du volume 36 de la Revue de droit d’Ottawa (2005), pour une analyse complète des ambiguïtés que comporte l’article 38.13 de la LPC.
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Canada (commissaire à l’information) c Canada (Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157.
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Loi sur la protection des renseignements personnels, alinéa 8(2)m). Il convient de noter qu’avant de divulguer des renseignements en vertu de cet alinéa, il faut en aviser le commissaire à la protection de la vie privée. De plus, le Manuel du Conseil du Trésor précise que cet alinéa ne confère aucun droit d’accès aux renseignements. Il permet seulement la communication de renseignements à la discrétion du responsable de l’institution, et doit être utilisé « avec beaucoup de retenue ».
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Sauf les lois de la Saskatchewan et du Québec.
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Un critère « de violation à la vie privée » est parfois utilisé dans les provinces ou territoires du Canada qui ont un « double mandat », où les questions d’accès à l’information et de protection de la vie privée peuvent être traitées dans le même texte législatif et supervisées par un seul organisme de surveillance.
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À l’occasion des consultations menées à l’automne 2012 auprès du public, qui portaient sur la modernisation de la Loi, l’ancienne commissaire à la protection de la vie privée, Jennifer Stoddart, a indiqué dans sa soumission qu’elle ne pouvait souscrire à l’idée de resserrer la définition des « renseignements personnels » ou de les soumettre à un critère de violation à la vie privée, car celui-ci pourrait entraîner l’application subjective de la Loi. Commissariat à l’information du Canada. « Soumission de la commissaire à la protection de la vie privée du Canada. » Modernisation de la Loi sur l’accès à l’information. 11 janvier 2013, p. 1.
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L.C. 2000, ch. 5 à l’art. 2.
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Les lois sur l’accès à l’information de l’Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba, de l’Ontario, du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard et de Terre-Neuve-et-Labrador contiennent des dispositions autorisant la divulgation de renseignements personnels concernant une personne décédée à son conjoint ou à ses proches parents.
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L’article 3 de la Loi définit un tiers comme suit : « personne, groupement ou organisation autres que l’auteur de la demande ou qu’une institution fédérale ». Ce terme comprend, sans toutefois s’y limiter, les sociétés et d’autres formes d’entreprise.
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Conformément au para 2 de la décision Merck Frosst Canada Ltée. c Canada (Santé), 2012 CSC 3.
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Cette approche est adoptée dans les lois de la Colombie-Britannique, de l’Alberta, de l’Ontario et de l’Île-du-Prince-Édouard, de même que dans la loi type de l’Organisation des États américains.
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L’inclusion d’un critère subjectif à l’article 21 avait été recommandée dans le Mémoire principal (1986), dans le rapport annuel 1993-1994 du commissaire, dans la Loi sur la transparence gouvernementale et dans le rapport Une question à deux volets. Se reporter à Commissariat à l’information. Mémoire principal adressé au Comité permanent de la justice et des questions juridiques de la Chambre des communes par la commissaire à l’information. Ottawa, gouvernement du Canada, 7 mai 1986; Commissariat à l’information. Loi sur la transparence gouvernementale. 25 octobre 2005; et Canada, Parlement, Chambre des communes, Comité permanent de la justice et du Solliciteur général. Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d’accès à l’information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels. 33e législature, 2e session, nº 9 (mars 1987) [président : Blaine A. Thacker].
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Se reporter aux documents suivants : Comment mieux servir les Canadiens; rapport annuel du commissaire 2000-2001; Loi sur la transparence gouvernementale. Canada, Groupe d’étude de l’accès à l’information, Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 2002.
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Au paragraphe 21(2).
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Les lois de la Colombie-Britannique, de l’Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba, de l’Ontario, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse, de l’Île-du-Prince-Édouard et de Terre-Neuve-et-Labrador contiennent une telle liste.
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Comment mieux servir les Canadiens, p. 49. Ce rapport, Une question à deux volets et le rapport annuel du commissaire Grace de 1993-1994 recommandaient de ramener la durée de cette période à 10 ans. La Loi sur la transparence gouvernementale préconisait cinq ans.
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Blank c Canada (Ministre de la Justice), 2006 CSC 39 au para 4.
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Blank aux para 26-27.
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Blank au para 27.
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Conformément au para 52 de la décision Stevens c Canada (Premier ministre), [1998] 4 C.F. 89 (CAF).
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Il n’est pas nécessaire de prévoir une limite de temps pour cette exception concernant le privilège relatif au litige, car ce privilège prend fin en même temps que le litige qui lui a donné lieu.
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Ministère de la Justice. Calendrier de conservation et d’élimination des documents, 20 juin 2012. Il convient de noter que les dossiers relatifs au droit des Autochtones sont conservés pendant 25 ans.
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Maranda c Richer, 2003 CSC 67.
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Dans l’affaire Babcock c Canada (Procureur général) [2002] 3 RCS 3 au para 18, la Cour suprême du Canada a déclaré qu’il y a deux motifs pour protéger les documents confidentiels du Cabinet. Cela permet d’abord aux « personnes auxquelles incombe la lourde responsabilité de prendre des décisions gouvernementales de se sentir libres de discuter de tous les aspects des problèmes dont elles sont saisies et d’exprimer toutes les opinions possibles, sans crainte de voir les documents qu’elles ont lus, les propos qu’elles ont tenus et les éléments sur lesquels elles ont fondé leur décision faire ultérieurement l’objet d’un examen public ». Ensuite, la confidentialité du Cabinet permet d’« éviter de susciter ou d’attiser des critiques publiques ou politiques mal fondées ou spécieuses ».
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L’exclusion visant les documents confidentiels du Cabinet ne s’applique pas aux documents de plus de 20 ans.
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Dans l’affaire Canada (Ministre de l’Environnement) c Canada (Commissaire à l’information), 2003 CAF 68, la Cour a indiqué que le type de discussion dont faisait autrefois état un document distinct désigné comme étant un « document de travail » fait partie, depuis l’entrée en vigueur de la Loi, de la section « Analyse » d’un document désigné comme étant un « mémoire de Cabinet » (ou MC). La Cour d’appel fédérale a conclu que lorsqu’un ensemble de mots, composé de renseignements qui figuraient précédemment dans un document de travail, se trouve dans le cadre d’un autre document (ou joint à celui-ci) dans le système des documents du Cabinet (c’est-à-dire un MC), il doit être prélevé et divulgué lorsque les conditions décrites à l’alinéa 69(3)b) sont satisfaites. Depuis cette époque, le système des documents du Cabinet a encore une fois été modifié. Conformément au modèle de MC présenté à l’automne 2012, le MC n’inclut plus la section Contexte/Analyse; dans l’intervalle, le Guide de la rédaction des documents du Cabinet de 2013 du Bureau du Conseil privé ne considère pas que les documents de travail font partie du système des documents du Cabinet. Se reporter au Bureau du Conseil privé. Guide de rédaction des documents du Cabinet, 2013.
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Les exceptions visant les documents confidentiels du Cabinet en Colombie-Britannique, en Alberta, au Manitoba, en Ontario, au Nouveau-Brunswick, en Nouvelle-Écosse et à l’Île-du-Prince-Édouard mettent l’accent sur la teneur des travaux et établissent la liste du type de renseignements qu’elles couvriront, comme les conseils, les recommandations, les considérations générales ou les avant-projets de lois. Seule la loi en matière d’accès à l’information de Terre-Neuve-et-Labrador contient une exclusion pour les documents préparatoires ministériels. D’autres documents du Cabinet à Terre-Neuve-et-Labrador font l’objet d’une exception; toutefois, la capacité de contrôle du commissaire est limitée quant à la surveillance des documents pour lesquels un certificat est délivré attestant qu’il s’agit de documents officiels du Cabinet. Au Royaume-Uni, la protection met l’accent sur la probabilité que la divulgation porte atteinte au maintien de la convention de la responsabilité collective des ministres de la Couronne ou fasse obstacle à la formulation d’avis et à l’échange de vues libres et sincères aux fins de la délibération ou nuise autrement à la conduite efficace des affaires publiques.
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Gogolek v Canada (Procureur général), [1996] A.C.F. no 154 aux para 9-14, Société Radio-Canada c Commissaire à l’information du Canada, 2011 CAF 326 au para 45.
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La primauté de l’intérêt public pour les documents confidentiels du Cabinet est conforme aux affaires Carey c Ontario [1986] 2 RCS 637 et Babcock c Canada (Procureur général), qui prévoyaient que le gouvernement devait soupeser la nécessité de protéger la confidentialité des délibérations du Cabinet par rapport à l’intérêt public en qui concerne la divulgation.
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Les exceptions visant les documents confidentiels du Cabinet dans les lois en matière d’accès à l’information de la Colombie-Britannique, de l’Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba, de l’Ontario, de la Nouvelle-Écosse et de l’Île-du-Prince-Édouard établissent la liste des documents pour lesquels l’exception ne peut pas s’appliquer. Les rapports Une question à deux volets (à la p. 31), Comment mieux servir les Canadiens (à la p. 47) et La Loi sur l’accès à l’information et les documents confidentiels du Cabinet : Examen de nouvelles approches ont également recommandé de limiter les exceptions visant les documents confidentiels du Cabinet. Commissariat à l’information du Canada. La Loi sur l’accès à l’information et les documents confidentiels du Cabinet : Examen de nouvelles approches. Ottawa : ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada, 1996.
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À l’échelle fédérale, le Cabinet fonctionne comme une instance d’appel et détient le pouvoir de modifier ou d’annuler les décisions prises par les tribunaux administratifs pour certaines lois se rapportant à la réglementation économique comme la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10.
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En Colombie-Britannique, en Alberta et au Nouveau-Brunswick, cette période est de 15 ans. En Nouvelle-Écosse, cette période est de 10 ans.
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En Ontario, deux ordonnances ont été émises en rapport avec l’obtention du consentement de divulguer les délibérations du Conseil exécutif. Dans l’ordonnance 24 (objet : ministère du Procureur général, 21 octobre 1988), il a été avancé qu’aucune exigence n’était requise de la part du responsable d’une institution pour qu’il cherche à obtenir le consentement du Conseil exécutif en vue de procéder à une divulgation. L’exception prévoit plutôt le pouvoir d’appréciation du responsable pour chercher à obtenir le consentement en fonction de la situation. Dans l’ordonnance P-1390 (objet : ministère des Finances, 8 mai 1997), il a été déterminé que le responsable doit exercer raisonnablement son pouvoir d’appréciation à savoir s’il doit chercher à obtenir le consentement; sa décision peut faire l’objet d’une révision de la part du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario.
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Tout changement apporté à la Loi en rapport avec les documents confidentiels du Cabinet nécessitera des modifications similaires apportées à la Loi sur la preuve au Canada.
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D’après le document Comment mieux servir les Canadiens (à la p. 64), la justification de l’article 24 et de l’Annexe II est de protéger les régimes de confidentialité figurant dans les autres lois, même si l’exception générale peut être disponible pour protéger les renseignements. L’énumération de la disposition dans l’Annexe II donne la très ferme assurance que les renseignements particuliers ne seront pas communiqués.
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Par exemple, l’article 16 de la Loi sur le contrôle des renseignements relatifs aux matières dangereuses [L.R.C. (1985), ch. 24 (3e suppl.), Partie III] dispose que les renseignements sont protégés et, que « malgré la Loi sur l’accès à l’information », ne peuvent être communiqués.
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La commissaire recommande dans le chapitre 5 que le gouvernement soit tenu de consulter la commissaire au sujet de toutes les propositions de loi qui pourraient avoir des répercussions sur l’accès à l’information. En 2013, la commissaire a écrit au ministre de la Justice et au procureur général du Canada pour demander qu’on la consulte au cours de la phase de rédaction de la législation qui touche les droits en matière d’accès. Dans sa réponse, le ministre a indiqué que la démarche de collaboration actuelle avec la commissaire était sensée et ne devait pas être modifiée. Se reporter à Commissaire à l’information du Canada. Lettre à Peter MacKay, ministre de la Justice et procureur général du Canada. 23 décembre 2013. et ministre de la Justice et procureur général du Canada. Lettre à Suzanne Legault, commissaire à l’information du Canada. 24 février 2014.
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Par exemple, l’Annexe II se réfère à l’article 14 de la Loi anti-inflation, loi ayant été abrogée quatre ans avant l’entrée en vigueur de la Loi.
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La commissaire a soulevé ce point dans une lettre au Comité sénatorial des affaires juridiques et constitutionnelles concernant le projet de loi C-51, Loi modifiant la Loi sur le programme de protection des témoins et une autre loi. Ce projet de loi a ajouté une nouvelle loi et une nouvelle disposition à l’Annexe II. Se reporter à Commissariat à l’information du Canada. Lettre de la Commissaire à l’information du Canada au Président du Comité sénatorial des affaires juridiques et constitutionnelles concernant le projet de loi C-51, Loi modifiant la Loi sur le programme de protection des témoins et une autre loi. 12 juin 2013.
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Top Aces Consulting Inc. c Ministre de la Défense nationale, 2011 CAF 75.
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Cette recommandation a été formulée par les commissaires à l’information dans le Mémoire principal de 1986, les rapports annuels du commissaire de 1993-1994 et de 2000-2001 et le rapport spécial de 2002 ainsi que la Loi sur la transparence gouvernementale. Les parlementaires ont également recommandé l’abrogation de l’article 24 et de l’Annexe II dans le document Une question à deux volets, les projets de loi C-201 et C-554. Commissariat à l’information du Canada. Réponse au rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information. Ottawa : ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 2002; projet de loi C-201, Loi sur la transparence du gouvernement, 38e législature, 1ère session; et projet de loi C-554, Loi modifiant la Loi sur l’accès à l’information (Loi sur la transparence du gouvernement), 39e législature, 2e session.
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Par exemple, les nouvelles exceptions devraient être seulement obligatoires et fondées sur un critère objectif si les renseignements garantissent un tel degré de protection. Sinon, toute nouvelle exception doit être limitée et particulière afin de protéger seulement les renseignements qui doivent être protégés, et, dans la mesure du possible, les exceptions discrétionnaires fondées sur un critère subjectif. Toute nouvelle exception devrait être assujettie à la primauté de l’intérêt public et son application devrait faire l’objet d’une surveillance indépendante.
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L.C. 2006, ch. 9.
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Ajouté en 2014 par la Loi sur l’intégrité des élections L.C. 2014, ch. 12.
Retour vers la note de bas de page de référence 83
Voir comparutions du commissaire Reid devant le Comité législatif chargé du projet de loi C-2, le 18 mai 2006 (Parlement, Chambre des communes, Comité législatif chargé du projet de loi C-2, Procès-verbaux et témoignages, 39e législature, 1ère session), le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, le 19 juin 2006 (Parlement, Chambre des communes, Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, Procès-verbaux et témoignages, 39e législature, 1ère session) et le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, le 20 septembre 2006 (Parlement, Sénat, Comité permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, Procès-verbaux et témoignages, 39e législature, 1ère session). Comparutions du commissaire adjoint Leadbeater devant le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, le 6 novembre 2006 (Parlement, Chambre des communes, Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, Procès-verbaux et témoignages, 39e législature, 1ère session).
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Notes de bas de page 1a
Étant donné que les documents confidentiels du Cabinet sont protégés par une exclusion de la Loi, les demandeur précisent souvent, soit dans leur demande initiale ou après la sollicitation de l’institution, que l’institution ne doit pas inclure dans sa réponse des renseignements pouvant être considérés comme des documents confidentiels du Cabinet. En plus, quelquefois, les demandeurs ne formulent aucune plainte quant à l’application de l’article 69 en raison de l’incapacité de la commissaire d’examiner les documents en litige. Parmi les plaintes reçues par la commissaire concernant l’application de l’article 69 d’avril 2009 à novembre 2014, celle-ci a constaté qu’en moyenne, 14 % étaient bien fondées.
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References: L'article 13

L'article 13

L'article 15

L'article 15

L'article 16

L'article 16
 l'article 16

L'article 19
 l'article 8
 l'article 19
 l'article 20
 l'article 20
 l'article 69

L'article 24
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 24

Art. 16

Art. 16

Art. 68
 CSC 
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