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El bicameralismo en América Latina
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Josefina Morales Vera
1 INSTITUT FÜR IBEROAMERIKA-KUNDE Arbeitspapiere INSTITUT FÜR IBEROAMERIKA-KUNDE HAMBURG INSTITUT FÜR IBEROAMERIKA-KUNDE Forschungsprojekt: Zweikammersysteme in Lateinamerika - Zur Funktion und Funktionsweise der Senate in Argentinien, Brasilien, Chile und Uruguay El bicameralismo en América Latina Mariana Llanos ARBEITSPAPIER Nr. 5 September 2002
2 INSTITUT FÜR IBEROAMERIKA-KUNDE Forschungsprojekt: Zweikammersysteme in Lateinamerika - Zur Funktion und Funktionsweise der Senate in Argentinien, Brasilien, Chile und Uruguay Arbeitspapier Nr. 5 El bicameralismo en América Latina Mariana Llanos Institut für Iberoamerika-Kunde (IIK) Hamburg September 2002 Mariana Llanos es investigadora principal del proyecto: Zweikammersysteme in Lateinamerika - Zur Funktion und Funktionsweise der Senate in Argentinien, Brasilien, Chile und Uruguay del Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo
3 El bicameralismo en América Latina 1. Introducción Rasgos institucionales del bicameralismo El bicameralismo en las constituciones latinoamericanas a. Los niveles de la incongruencia del sistema bicameral b. Mecanismos de reconciliación y simetría del sistema bicameral Conclusión Apéndice I: Sistemas Electorales de los Legislativos Bicamerales Apéndice II: Rasgos Institucionales de la Incongruencia Legislativa Apéndice III: Rasgos Institucionales de la Simetría Legislativa Bibliografía Introducción Las legislaturas bicamerales es decir, aquéllas en las que las deliberaciones tienen lugar en dos cámaras distintas 1 - han sido un modelo de diseño parlamentario bastante común en América Latina. En la actualidad, la mitad de los estados de la región cuenta con una segunda cámara en su organización parlamentaria, siendo éstos México y República Dominicana más siete países de Sudamérica, a saber, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Uruguay 2. El unicameralismo prevalece, en cambio, en los restantes países sudamericanos (Ecuador, Perú y Venezuela) y en los seis estados de América Central. De este modo, los sistemas bicamerales del continente abarcan tanto países unitarios como federales, grandes como pequeños, mientras que los sistemas unicamerales predominan en los pequeños estados unitarios de América Central pero han sido adoptados también en países de mayor tamaño (como Perú) e incluso de carácter federal (como Venezuela) 3. Sin embargo, es verdad que este mapa parlamentario del continente es bastante reciente y que ha sufrido alteraciones en los últimos años. En efecto, las funciones, el funcionamiento y la misma existencia del Senado o segunda cámara han sido regularmente objeto de debate y han aparecido de una manera u otra en varias de las agendas de reformas constituciones de la década pasada: en los casos más extremos de Perú y Venezuela las reformas concluyeron con la supresión de la cámara alta; en otros casos, como los de Argentina, Colombia y México, se modificaron aspectos cruciales del sistema de representación, de la organización y la renovación del cuerpo. Asimismo, tampoco están ausentes los casos en que la incorporación (como en Ecuador) o la abolición (como en Colombia) de una segunda cámara en el diseño institucional es materia de discusión actual. 1 Tsebelis, G. y Money, J. (1997: 1). 2 Tsebelis y Money (1997: 1) señalan que, a nivel mundial, alrededor de un tercio de los países tienen legislaturas bicamerales. 3 En su capítulo Parlamentos y Congresos, Lijphart (1999: 202-3) afirma que los países con congresos unicamerales tienden a ser los más pequeños y ninguno de ellos es un sistema federal. Como vemos, esto sucede en América Latina con la excepción de Venezuela.
4 2 En contraste con la extendida presencia que el diseño institucional bicameral tiene en el continente y la importancia que adquiriera el papel de la segunda cámara en los recientes debates constitucionales, los estudios sobre el tema son sumamente escasos. Por un lado, la ya abundante literatura sobre las instituciones políticas de América Latina, nacida al compás del paradigma provisto por el nuevo institucionalismo, se ha ocupado muy poco de las cuestiones vinculadas con el bicameralismo, tales como las relaciones entre las cámaras del Congreso o el funcionamiento del Senado 4. Por otra parte, la literatura comparativa reciente sobre bicameralismo ha prácticamente omitido el estudio de los casos latinoamericanos 5. A partir de lo expuesto, el presente artículo se propone contribuir al conocimiento de las legislaturas bicamerales abordando el estudio de los sistemas latinoamericanos de manera exploratoria a través del análisis comparativo de los rasgos del sistema bicameral contenidos en los diseños constitucionales. Para ello, se ha incluido a todos los países de la región cuyas constituciones actuales disponen la división del poder legislativo en dos cámaras, es decir, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay. En la primera sección del trabajo se destaca que la mera división del poder legislativo en dos cámaras no ha sido, ni en la teoría política ni en la práctica constitucional, el único rasgo institucional ligado al bicameralismo sino, más bien, el punto de partida, o el requisito mínimo del bicameralismo, al que se agrega un número de rasgos complementarios que varía según los casos. Esta sección enumera dichos rasgos institucionales y explora las razones para su inclusión en los diseños constitucionales. La segunda sección señala, primero, los aportes y las carencias de algunos trabajos recientes que analizan sistemas bicamerales a partir de los diseños constitucionales y que incluyen los bicameralismos latinoamericanos entre sus casos de estudio. Luego, se desarrolla el análisis comparativo de los diferentes elementos del bicameralismo en las constituciones latinoamericanas, se identifican semejanzas y diferencias entre los casos y, mediante un sistema de puntajes, se clasifica a los Senados de América Latina en cuanto a su fortaleza o debilidad institucional. La sección final recoge las conclusiones. 2. Rasgos institucionales del bicameralismo La división del poder legislativo en dos cámaras ha recibido al menos cuatro justificaciones por parte de la teoría institucional clásica: la representación de intereses distintos de los de la primera cámara, la contribución al sistema de pesos y contrapesos, el mejoramiento de la calidad de la producción legislativa y la producción de resultados legislativos más estables 6. 4 Algunos trabajos sobre América Latina han considerado indirectamente cuestiones vinculadas al bicameralismo, al ocuparse de temas como el sistema de representación (Jones, 1995), el federalismo (Stepan, 2001) y los frenos y contrapesos en la toma de decisiones (Shugart 2001). 5 Los siguientes son libros comparativos publicados recientemente: Patterson y Mughan (1999) analizan los Senados de Estados Unidos, Australia, Canadá, Francia, Gran Bretaña, Italia, España y Polonia; Russell (2000) incluye siete segundas cámaras en su estudio Canadá, Australia, Italia, Alemania, Francia, España, Irlanda- a fin de obtener conclusiones útiles para el caso de Gran Bretaña; Riescher, Ruß y Haas (2000), por su parte, comparan las cámaras altas de Estados Unidos, Suiza, Australia, Alemania, Austria, Sudáfrica, India, España, Bélgica, Canadá, Italia, Japón, Francia, Holanda, Gran Bretaña, Irlanda, Rusia, República Checa, Dinamarca, Suecia, Nueva Zelandia. Adicionalmente, algunas revistas han editado últimamente números especiales sobre el tema del bicameralismo, pero tampoco las segundas cámaras latinoamericanas aparecen como en Revue Internationale de Politique Comparée (1999)- o tienen más que un lugar secundario entre los casos en estudios como en The Journal of Legislative Studies (2001). 6 Sobre las justificaciones para la inclusión de una segunda cámara en el diseño constitucional en la literatura más reciente, consultar, entre otros, M. Cotta (1974), L.Longley y D.Olson (1991), S.Patterson y A.Mughan
5 3 En efecto, por un lado, la estructura bicameral ha sido frecuentemente utilizada para acomodar los intereses de distintas constituencies o simplemente intereses que tendían a diverger unos de otros a fin de promover, de este modo, una legislación basada en un mayor consenso político y social. Así, la mayoría de las cámaras altas representan y han representado en el pasado algún interés distinto de la gente (aunque sus legisladores sean elegidos de modo directo) que puede estar vinculado con intereses de clase, de minorías o de tipo territorial. Por otra parte, el bicameralismo ha sido defendido por su contribución a la preservación de la libertad y los derechos individuales al duplicar los controles del poder legislativo sobre los actos del gobierno y al ofrecer contrapesos frente al peligro de una tiranía de la mayoría o una tiranía de la cámara baja 7. Mediante la imposición de controles al poder ejecutivo y la cámara baja, el bicameralismo refuerza el sistema de pesos y contrapesos. Finalmente, la inclusión de una segunda cámara en el diseño constitucional crea, por un lado, un sistema de corrección de errores, o de control de calidad, basado principalmente en la evaluación reiterada de la legislación por parte de dos cuerpos legislativos distintos 8 ; por otra parte, al complejizar el proceso de aprobación de nuevas leyes, el bicameralismo otorga garantías de estabilidad en la producción legislativa 9. En consecuencia, la obtención de algunos o todos los propósitos mencionados en el párrafo anterior ha servido como justificación para la división del poder legislativo en dos cuerpos deliberativos 10. Sin embargo, la mayoría de los teóricos y constitucionalistas clásicos interpretaron también que la incorporación del bicameralismo a un sistema institucional era sólo una condición mínima para alcanzar dichos propósitos y que, mediante la adición de otros dispositivos institucionales, se podía mejorar e incluso preservar la eficacia del bicameralismo en el cumplimiento de sus objetivos. De este modo, al estudiar el (1999), J.Mastias y J.Grangé (1987), W.Riker (1992), J.Rogers (2001), M. Russell (2001), S.Schüttemeyer y R.Sturm (1992), D. Shell (1998), Tsebelis y Money (1997). 7 El derecho de las cámaras de controlarse mutuamente ha sido destacado particulamente como modo de protección para los casos en que las dos cámaras representan intereses distintos (Montesquieu) pero también por el temor de que una legislatura numerosa pueda caer en pasiones violentas y sea controlada por líderes facciosos (The Federalist Papers, principalmente el No.62). 8 Tsebelis y Money (1997: 40) explican que el control de calidad descansa no sólo en la idea de que una cámara corrige los errores que han sido cometidos por la otra, sino también en la idea preventiva de que el productor se vuelve más cuidadoso al saber que alguien más examinará el producto. 9 El bicameralismo fue pensado también para librar a la producción legislativa de la inestabilidad que producen los cambios de personal, de preferencias y lo que se conoce como el ciclo de la votación. Este último se produciría en legislaturas unicamerales con un sistema de votación de mayoría donde pueden llegar a formarse distintas mayorías con preferencias alternativas que tienen iguales posibilidades de derrotar el status-quo, conduciendo a resultados legislativos cíclicos e inestables. Este riesgo se reduciría notablemente con la introducción de otra cámara legislativa que deba prestar acuerdo en la sanción de la legislación, ya que es muy probable que este segundo cuerpo no tenga preferencias políticas idénticas a las del otro. Sobre el ciclo de la votación se puede consultar Tsebelis y Money (1997), y también Levmore (1992) para una explicación de por qué el problema del ciclo de votación se resuelve mejor con el bicameralismo que con una legislatura unicameral con un sistema de votación de supermayorías. 10 Cabe tener presente que, como lo indican los dos tercios de las legislaturas que optaron por una estructura unicameral, las justificaciones del bicameralismo no son aceptadas sin discusión. Por el contrario, en el debate bicameralismo versus unicameralismo también se han resaltado los aspectos negativos del primero (ver Cotta 1974): una segunda cámara puede provocar parálisis y frustrar la voluntad de la "verdadera" mayoría presente en la primera cámara; una segunda cámara es una desviación del modelo ideal de representación basado en la soberanía popular; una segunda cámara produce demoras en el proceso de toma de decisiones. En el presente artículo se enfatizan las interpretaciones positivas ya que una visión negativa del bicameralismo no hubiera conducido a su incorporación en el diseño constitucional de los países en estudio. Esto no quita que el funcionamiento real de los sistemas en la práctica haya llegado a desarrollar alguno o varios de los aspectos negativos.
6 4 bicameralismo es imprescindible tener en cuenta la existencia de estos otros rasgos institucionales que complementan el de la partición de las deliberaciones legislativas en dos cámaras. Dichos rasgos, que comentaremos a la brevedad, pueden reunirse en dos grandes grupos: en primer lugar, un conjunto de dispositivos institucionales tendientes a acrecentar las diferencias entre ambas cámaras, que se basan en el supuesto de que los objetivos de promoción del consenso político, control de la calidad legislativa y estabilidad en la producción de legislación son mejor atendidos cuanto más difieren las cámaras en su composición 11. En segundo término, un conjunto de dispositivos vinculados con el papel del Senado en el proceso legislativo y en el control del poder ejecutivo que tienden a fortalecer el sistema de pesos y contrapesos. Así como en el punto anterior la mayor eficacia en el cumplimiento de las metas del bicameralismo se asocia a las diferencias en la composición de ambas cámaras, aquí se enfatiza la igualdad de las competencias de ambas cámaras como la mejor garantía para el ejercicio de las funciones de control. Con respecto al primer grupo de características, como es sabido, el bicameralismo ha estado frecuentemente ligado a la representación de intereses distintos en ambas cámaras. El gobierno mixto británico, al decir de Montesquieu, caracterizado por la representación de intereses de clases distintas (los nobles y los comunes), es un ejemplo elocuente que se suma a otros, como el uso de la cámara alta para la representación de los estados en el sistema federal de los Estados Unidos y la protección de los intereses minoritarios de los grupos lingüísticos en Bélgica. Sin embargo, aún en aquéllas legislaturas que no buscan representar diferentes categorías de ciudadanos y que eligen a ambos cuerpos sobre una base poblacional, los constitucionalistas se han preocupado por otorgar distintas actitudes colectivas a cada cámara aplicando un método de elección distinto (por ejemplo, una cámara se compone de representantes de distritos uninominales u otra de distritos plurinominales) y/o recurriendo a dispositivos institucionales como los de elecciones no simultáneas, diferentes períodos de mandato y diferente tamaño de las cámaras. En su estudio de cincuenta y tres bicameralismos, Tsebelis y Money (1997) no encontraron casos en los que los métodos de selección de legisladores fueran completamente idénticos, con lo cual el sistema electoral o método de selección es señalado por los autores como un dispositivo central en el fomento de la incongruencia entre las cámaras con el objetivo más probable de promover un consenso político más amplio en la producción legislativa. No obstante, si bien la acomodación de intereses distintos ha sido la justificación más importante para el bicameralismo, la obtención de otros objetivos a los que aquél ha apuntado en particular, los de la estabilidad y el mejoramiento de la calidad de la producción legislativa- han también invitado a sumar factores institucionales tendientes a acrecentar las diferencias en la conformación de ambas cámaras. Muchos constitucionalistas pensaron que, para mejorar la calidad de la producción legislativa, la doble evaluación de la legislación por parte de las dos cámaras no era suficiente y agregaron otros mecanismos destinados a que la cámara alta estuviera compuesta de legisladores más sabios que la cámara baja. Lo mismo se realizó para reducir la inestabilidad de la producción legislativa ligada a los cambios de personal y de preferencias. Las disposiciones adicionales orientadas a cumplir estos dos objetivos pueden 11 Consultar al respecto Rogers (2001: 125). Asimismo, la diferencia en la conformación de las cámaras es una de las variables que oscila entre los extremos de la congruencia y la incongruencia - rescatadas por Lijphart (1999) en su clasificación de los bicameralismos. La otra variable central en el análisis de este autor se refiere a las simetrías y asimetrías de funciones de ambas cámaras. De ésta también nos ocuparemos a continuación.
7 5 listarse de la siguiente manera: a) un mínimo de edad mayor para la cámara alta que para la cámara baja a fin de que la cámara alta esté integrada por legisladores con opiniones más formadas que además se encuentran en un estadio más avanzado de sus carreras políticas; b) criterios de selección de senadores que involucran alguna evaluación de expertise; c) la elección indirecta de senadores para obtener, según se explica en The Federalist No. 62, una designación selecta y, en el caso de países federales, para proveer un lazo en la relación entre el gobierno federal y los provinciales; d) períodos de cargo más largos para la cámara alta a fin de desarrollar pericia, acumular experiencia, crear mayor independencia de opinión (con respecto al partido porque no tienen que enfrentar reelecciones tan seguido) y proveer estabilidad; e) una renovación parcial de la segunda cámara para ganar estabilidad; f) un tamaño menor de la segunda cámara para favorecer la comunicación inter-partidaria y evitar las pasiones repentinas y violentas de las asambleas numerosas. Estos dispositivos, sumados a los de representación que mencionábamos en el párrafo anterior, contribuyeron a acentuar la incongruencia entre las cámaras al tiempo que otorgaron a la cámara alta un tenor más exclusivo y conservador. Pasemos ahora al segundo grupo de dispositivos institucionales, esto es, a aquéllos vinculados con los objetivos del bicameralismo de reforzar el sistema de controles. Tanto en el viejo como en el nuevo institucionalismo prevalece un acuerdo general en cuanto a que el bicameralismo crea un sistema de pesos y contrapesos. Sin embargo, también se argumenta que, dada la evolución de las segundas cámaras en los últimos siglos, las funciones de control son mejor desempeñadas cuando ambas cámaras tienen, por un lado, los mismos poderes constitucionales para participar en el proceso legislativo, es decir, las mismas facultades de presentar, modificar y rechazar proyectos de ley y, por otro, la misma dotación constitucional de atribuciones para el ejercicio del control político del ejecutivo 12. De modo que, en el caso de atribuciones similares para ambas cámaras, estaríamos frente a una legislatura simétrica, según la denominación de Arendt Lijphart, o frente a un veto player, que, como ha explicado Tsebelis, es un actor (en este caso, un actor institucional) que puede bloquear la adopción de una política 13. En cambio, si la cámara alta sólo tuviera facultades para demorar el pasaje de legislación y, sobre todo en los sistemas parlamentarios, cuando el gabinete es responsable sólo ante la cámara baja, estamos frente a legislaturas asimétricas con Senados sin poder de veto formal. Esta cuestión nos remite, inmediatamente, a los diferentes métodos que establecen las constituciones para resolver los eventuales desacuerdos entre las cámaras con respecto a un proyecto de ley. En este sentido, es importante observar si en la búsqueda de una superación de divergencias, la simetría del bicameralismo se mantiene o si el sistema favorece a alguna de las cámaras en especial. El método más común de resolución de divergencias es el sistema shuttle o navette, que es de naturaleza bicameral porque, al requerir la aprobación de la legislación por parte de cada cámara, las trataría en un pie de igualdad. Pero también existen otros métodos, las comisiones mixtas, las sesiones conjuntas y las decisiones de una sola cámara (métodos unicamerales) que, en general, sirven para complementar al sistema navette y pueden tener como efecto asimetrías en las legislaturas 14. En el caso de las comisiones mixtas, ambas cámaras designan un número de 12 Sobre la distinción analítica entre control legislativo y control político, se puede consultar Sartori (1987: 189). 13 Tsebelis, G. (1995). 14 Cabe agregar que algunas constituciones incluyen el llamado a elecciones para que los ciudadanos decidan sobre el tema.
8 6 delegados que se reúnen para intentar arribar a un consenso actuando como un miniparlamento unicameral. El grado de simetría de la legislatura dependerá en gran medida del número de delegados a este comité pues si la representación de las cámaras es proporcional a su tamaño, el Senado, al ser menor que la cámara baja, sale desfavorecido en las votaciones. Lo mismo acontece, por un lado, con la sesión conjunta de ambas cámaras, la que sería, en principio, una solución asimétrica a favor de la cámara baja porque tiene más miembros y, por otra parte, cuando una cámara es decisiva, porque, en general, es ésta la cámara baja, aunque puede suceder también que la constitución estipule que la cámara decisiva sea la de origen. Las asimetrías que producen estos métodos no son extremas ya que el carácter de los mismos es, en general, complementario. Por ejemplo, el sistema navette consiste en que un proyecto de ley viaja entre las cámaras hasta llegar a un acuerdo sobre una versión única: la cámara que primero aprueba un proyecto lo pasa a la otra; si la segunda cámara ratifica la legislación, el proceso termina, pero si la segunda cámara modifica la legislación, ésta vuelve a la cámara de origen. Sin embargo, puede suceder que, a pesar de los viajes de la legislación, los desacuerdos prevalezcan por lo que las constituciones pueden estipular que la legislación caduque o especificar el número de rondas o, en última instancia, ordenar que entre en funcionamiento otro sistema de resolución de desacuerdos. En consecuencia, las disposiciones constitucionales sobre la resolución de conflictos entre las cámaras contribuyen, como veremos más adelante, a la conformación de una escala o continuo de simetría-asimetría de legislaturas. Asimismo, es importante no dejar de tomar en cuenta otros dispositivos institucionales que se vinculan también con la eficacia del sistema de controles. Por un lado, las constituciones pueden respetar la igualdad de ambas cámaras en cuanto a iniciativa legislativa de los proyectos, o puede suceder que se priorice a alguna cámara sobre otra como, por ejemplo, en los casos en que la constitución dicta que la legislación financiera debe ingresar por la cámara baja. En casos como éste, la simetría entre cámaras se altera porque los derechos de una cámara en el proceso legislativo se restringen si ésta sólo puede actuar como cámara revisora y no como cámara de origen. Por otra parte, algunas constituciones otorgan a la Cámara de Diputados mayores atribuciones para ejercer el control político de los actos del poder ejecutivo. El instrumento del voto de censura, característico de los sistemas parlamentarios pero también presente en algunos sistemas presidenciales de América Latina, es a menudo una prerrogativa de la cámara baja. Otras constituciones, en cambio, procuran mantener un equilibrio entre las cámaras otorgando a ambas iguales atribuciones, sea para ejercer el voto de censura, interpelar ministros, requerir informes escritos o formar comisiones de investigación. En América Latina, además, se han diferenciado las funciones de ambas cámaras en una búsqueda de especialización que apuntaría a mejorar el funcionamiento del sistema de controles. Siguiendo el ejemplo de la constitución norteamericana, se requiere la cooperación del Senado para diversas designaciones de funcionarios como un reaseguro frente a las inclinaciones e intereses privados del ejecutivo y el peligro de actos de corrupción 15. Asimismo, existe una división de tareas en cuanto al juicio político: en general, a la cámara baja le corresponde acusar y a la cámara alta, juzgar. Estas dos últimas atribuciones no han sido parte constitutiva de las definiciones de simetría legislativa en la literatura existente sobre el tema, quizás porque tales estudios han prestado poca atención a los casos latinoamericanos donde éstas se destacan. Para nuestro estudio tienen, por esta misma razón, una importancia nada desdeñable. 15 The Federalist Papers No. 76.
9 7 A modo de conclusión, el Diagrama I sintetiza los rasgos o dispositivos institucionales ligados al bicameralismo que han sido descriptos en esta sección. Este conjunto de rasgos pueden agruparse, como hemos explicado, en torno de los conceptos de incongruencia y simetría tomados de Lijphart. Diagrama I Dispositivos institucionales del bicameralismo que fomentan la incongruencia entre las cámaras 1 Representación de intereses provinciales y minoritarios en la cámara alta 2 Representación poblacional en ambas cámaras, pero con distritos y fórmula electoral distinta 3 Representantes no electos (hereditarios o designados) en la cámara alta 4 Elecciones indirectas de senadores 5 Diferente tamaño de los cuerpos (menor cámara alta) 6 Mínimo de edad mayor para legisladores de la cámara alta 7 Requisitos mínimos de expertise para la cámara alta 8 Diferente duración de mandatos (más largos para la cámara alta) 9 Renovación parcial de la cámara alta 10 Elecciones no simultáneas de ambas cámaras Dispositivos institucionales del bicameralismo que fomentan la simetría de ambas cámaras 11 El Senado puede presentar proyectos de ley, modificar o rechazar cualquier legislación 12 Origen indistinto de los proyectos de ley en ambas cámaras 13 Sistemas de resolución de desacuerdos entre las cámaras de naturaleza bicameral 14 Instrumentos de control del poder ejecutivo semejantes para ambas cámaras 15 Participación del Senado en nombramientos de funcionarios 16 División bicameral de tareas para el juicio político 3. El bicameralismo en las constituciones latinoamericanas Como ya hemos afirmado al comienzo de este artículo, son pocas las referencias a los bicameralismos de América Latina en una literatura sobre el tema que es abundante y creciente. No obstante, en contraste con la falta de estudios de caso y análisis de la práctica institucional, existen algunos intentos de clasificación de los bicameralismos latinoamericanos a partir de los rasgos institucionales adoptados por las constituciones. A nuestro entender, el aporte de estos trabajos al conocimiento de la institución es significativo, aunque los mismos sugieren también algunos comentarios. Podemos comenzar considerando el trabajo de Tsebelis y Money (1997), quienes exploran las diferencias institucionales en casi la totalidad de legislaturas bicamerales existentes (53 países de 56) y para ello se basan en dos dimensiones. Por un lado, se refieren al método de
10 8 selección (hereditario, por nombramiento, elección indirecta, elección directa) y a la categoría de ciudadanos representados (ciudadanos, unidades geográficas, profesiones, minorías étnicas), con el propósito de evaluar el grado de congruencia entre las cámaras altas y bajas de los parlamentos bicamerales. Por otra parte, una segunda dimensión captura la diversidad de estos parlamentos en relación a los mecanismos para resolver las diferencias entre las cámaras, a saber, el sistema navette, la comisión conjunta, la sesión conjunta, la última decisión en manos de una cámara y elecciones. A partir del análisis de estas variables que efectúan los autores, las legislaturas bicamerales de América Latina son, como todos los otros casos, incongruentes, y que se encuentran, asimismo, entre los casos de mayor simetría debido a que no hay países donde la cámara baja tenga la última palabra y sólo en los casos de Bolivia y Brasil (y en la Constitución venezolana anterior a la actual) predomina un método unicameral de resolución de conflictos 16. En consecuencia, siguiendo el análisis de Tsebelis y Money, estaríamos frente a bicameralismos fuertes en América Latina, o semi fuertes en los últimos dos casos. Otros dos trabajos llegan a conclusiones similares. Schiavon construye una tipología sobre división de poderes en el poder legislativo tomando como base las variables de Lijphart: la distribución de poderes constitucionales formales entre las cámaras (iguales o desiguales), el método de selección de la cámara alta (elección o designación) y la fórmula de elección de la cámara alta que se traduce en su composición. Obtiene, así, cinco tipos: tipo 1, unicameralismo; tipo 2, bicameralismo asimétrico y congruente; tipo 3, bicameralismo asimétrico e incongruente; tipo 4, bicameralismo simétrico y congruente; tipo 5, bicameralismo simétrico e incongruente. En base a estos tipos, el autor clasifica todos los casos del continente, inclusive los correspondientes a las islas del Caribe y también a constituciones que ya no están en vigencia. De acuerdo con este análisis, los casos que interesan a nuestro estudio corresponden al tipo 5, con la excepción de Uruguay y Paraguay que pertenecen al tipo 4 por tener legislaturas simétricas pero congruentes. Por su parte, Patterson y Mughan (2001) reúnen información sobre las funciones y poderes legislativos asignados por la constitución de treinta y seis cámaras altas incluyendo algunos casos latinoamericanos: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Venezuela (bajo la Constitución anterior). Luego, ubican los casos en un continuum que abarca desde casos simétricos (donde las dos cámaras ejercen los mismos poderes y funciones) a asimétricos (donde una cámara está subordinada a la otra). Así, construyen cinco categorías, estando los Senados latinoamericanos situados en las tres más cercanas a la simetría: igual a la cámara baja (México); igual con restricciones (Argentina); poderes exclusivos limitados y veto (Brasil, Chile, Colombia, Venezuela). No se observan bicameralismos latinoamericanos en las dos categorías siguientes de demora y asesoramiento y subordinación a la cámara baja. Como en los trabajos anteriores, se sugiere aquí que estamos ante cámaras altas poderosas que funcionan en un plano de igualdad o de casi igualdad con la cámara baja. El principal aporte de estos trabajos consiste en permitirnos ubicar, en términos generales, a los sistemas bicamerales de América Latina en perspectiva comparada respecto de otros casos fuera del continente, distinguiéndolos, principalmente, por la fortaleza legislativa del Senado con respecto a los poderes de la cámara baja. A partir de ellos sabemos que los 16 Según explican los autores (Tsebelis y Money 1997: 54-69), el método de resolución de desacuerdos entre las cámaras usado en América Latina es el navette que es complementado por la comisión mixta en Chile y Colombia y la sesión conjunta en Bolivia, Brasil y Venezuela. No hay casos en que la cámara baja sea la decisiva sino que es decisiva la cámara de origen en Argentina, Brasil, República Dominicana y México.
11 9 casos latinoamericanos se encuentran en algún punto en torno del bicameralismo fuerte o casi fuerte, según la terminología empleada por Lijphart. No obstante, estos análisis no son de demasiada utilidad en el estudio comparativo intrarregional porque cada autor llega a conclusiones distintas con respecto a la ubicación exacta de los casos en ese grupo de cámaras altas poderosas. En efecto, si a partir de Tsebelis y Money, Bolivia y Brasil son casos de bicameralismo medio debido a que el método de resolución de conflictos es unicameral, tomando a Schiavon como base los bicameralismos medios son los de Paraguay y Uruguay, considerados por este autor simétricos pero congruentes. Con poderes limitados aparecen, en cambio, en la clasificación de Patterson y Mughan, Brasil, Chile, Colombia y Venezuela porque sus poderes constitucionales son más restrictivos con respecto a la legislación financiera 17. En conclusión, si nuestra intención es incrementar el conocimiento de la institución bicameral en América Latina tenemos que avanzar un poco más por sobre el aporte que los estudios sobre el tema ya han realizado. A nuestro entender, el problema reside o bien en los indicadores que se utilizan o en la forma en que los autores definen y miden los niveles de simetría y congruencia. En este sentido, es importante recordar, con Lijphart, que las cámaras altas y bajas difieren de muchas maneras 18. Los trabajos citados, por su parte, se concentran en dos o tres variables exclusivamente o en caracterizaciones generales ( it is an exercise of boundary drawing, not a detailed mapping of the role played in government by individual senates, or types or senates 19 ). Es verdad, como también afirma Lijphart, que hay diferencias entre las cámaras que no son significativas porque de ellas no depende la fortaleza o debilidad del bicameralismo. No obstante, cuando se trata de comparar casos de fortaleza aproximadamente similar como los de nuestro estudio, parece que sólo considerando un número elevado de variables la clasificación puede tornarse más precisa. Esta advertencia ya es efectuada de algún modo por Tsebelis y Money al referirse a la congruencia en la conformación de las cámaras. En efecto, los autores afirman que, aun en el caso de que las dos cámaras lleguen a parecerse mucho políticamente, la congruencia política no debe identificarse con identidad de posiciones, y esto sucede porque las opiniones pueden variar aún dentro del mismo partido, o por diferencias en el tipo de electorado que representan, o por distintas reglas de decisión en cada cámara 20. Lo cierto es que si, para medir la congruencia o incongruencia entre dos cámaras, se toma como base sólo el método de elección, el estudio puede llegar a concluir erróneamente que dos cámaras se parecen. Si, en cambio, basamos nuestra comparación en ésta y otras dimensiones, las conclusiones pueden ser otras. Por este motivo, nos parece más útil desagregar los elementos de la incongruencia y comparar los casos en función de todos esos elementos, los que, por otra parte, son también rasgos que se desprenden del análisis de los diseños constitucionales, como hemos sintetizado en el Diagrama I. De este modo, si hoy sabemos que los sistemas bicamerales latinoamericanos son incongruentes, un análisis detallado de los rasgos constitucionales nos permitirá saber si algunos son más incongruentes que otros e hipotetizar sobre los posible 17 Patterson y Mughan (2001: 43) no explican cuáles son las restricciones exactas pero probablemente están considerando que la legislación de cuestiones impositivas tiene, en estos casos, a la cámara baja como cámara de origen. No obstante, si este fuera el sentido de su interpretación, Argentina y México también tendrían que ser incluidos en esta categoría. 18 Lijphart (1999: 203). 19 Patterson y Mughan (2001: 51). 20 Tsebelis y Money (1997: 53) hallan que, a pesar de que todos los bicameralismos presentan diferencias en el método de elección de ambas cámaras, en los casos donde se usa la representación proporcional o semiproporcional las cámaras pueden llegar a parecerse mucho políticamente. Como explican, la semejanza política no cancela las diferencias entre las cámaras.
12 10 efectos de tales niveles de incongruencia. El mismo proceder cabe, por cierto, para las dimensiones vinculadas con la simetría y la asimetría en un sistema bicameral. En consecuencia, el estudio que proponemos en las próximas páginas toma como base los dispositivos institucionales listados en el diagrama de la sección anterior y observa si los mismos se encuentran presentes o no en las constituciones de cada país bicameral de América Latina. A tal efecto, continuamos agrupando estos dispositivos según su vinculación con la incongruencia o la simetría legislativa pero, a fin de facilitar el análisis comparativo, los transformamos en variables, cuyos valores máximos e intermedios agregan puntos a favor de la incongruencia o simetría legislativas, según el caso, mientras que el valor cero señala los casos opuestos de congruencia o asimetría. De modo que, como veremos enseguida, a mayor cantidad de valores máximos en las variables, mayor el nivel de incongruencia y de simetría legislativas, y, en consecuencia, mayor fortaleza del sistema bicameral. Asimismo, en caso de que alguna variable en particular sea considerada de mayor importancia para la definición de incongruencia o simetría legislativas, se le otorgará un puntaje mayor que a las demás. Con este sistema de puntajes procuraremos demostrar cómo, a pesar de que, como sabemos, todos los bicameralismos latinoamericanos exhiben altos niveles de incongruencia y simetría, existen diferencias importantes entre los casos que permiten ordenarlos más precisamente y extraer algunas conclusiones útiles como punto de partida para un análisis de su funcionamiento práctico en una etapa posterior. 3.a. Los niveles de la incongruencia del sistema bicameral Una vez más, el análisis constitucional indica que los congresos bicamerales de América Latina exhiben un nivel considerable de incongruencia. El máximo al que puede arribar ese nivel de incongruencia se desprende del análisis que efectuamos en esta sección y que presentamos en el Cuadro 1. La primera columna de este cuadro presenta las variables que definen la incongruencia legislativa, algunas de las cuales están constituidas por subvariables. La variable más importante es la que corresponde al sistema electoral (variable 1) que está compuesta de cuatro subvariables. Las variables 3 (requisitos para ser electo senador) y 5 (renovación de las cámaras) se encuentran compuestas por dos subvariables. Los valores de estas variables se exponen en las columnas paralelas (una para los valores de la incongruencia extrema, otra para los valores intermedios y una última para la congruencia). Con la excepción de la variable relativa al sistema electoral, cuyo valor máximo (la suma de los valores máximos de las subvariables que la componen) llega a 8 puntos, hemos otorgado el mismo peso a todas las demás, dándoles el puntaje máximo de 4 (o, de 2 más 2 puntos, en el caso de las variables compuestas de dos subvariables). Creemos que esta diferencia en el peso de las variables refleja mejor la idea de que el sistema electoral es una variable central en la definición de la congruencia o incongruencia de los bicameralismos. No obstante, nuestra clasificación también constata la presencia de otras variables, comúnmente ignoradas en los estudios sobre el tema, a las que se otorga un peso menor pero un peso al fin. De este modo, una legislatura bicameral con una incongruencia extrema alcanzaría un máximo de 24 puntos.
13 11 Variables de la incongruencia legislativa 1.) Sistema electoral 1.a.) Circunscripciones y fórmula electoral 1.b.) Representación de minorías especiales Cuadro 1: Puntajes para la incongruencia legislativa Valores máximos: extrema incongruencia 2: distintas para ambas cámaras 2: las minorías ocupan más del cinco por ciento de la cámara alta 1.c.) Senadores no electos 2: las bancas de senadores designados o hereditarios ocupan más del cinco por ciento de la cámara alta Valores Intermedios: mediana incongruencia 1: parcialmente distintas, parcialmente superpuestas 1: las minorías ocupan menos del cinco por ciento de la cámara alta 1: las bancas de senadores designados o hereditarios ocupan menos del cinco por ciento 1.d.) Elecciones indirectas 2: la elección de senadores es indirecta ) Tamaño de las cámaras 4: el senado equivale a un tercio o menos del tamaño de la cámara baja 3.) Requisitos para ser electo senador 3.a.) Edad del senador 2: más de nueve años 3.b.) Otros requisitos para ser senador mayor que el 2: requisitos más exigentes para ser senador que 4.) Duración del mandato 4: el mandato del senador dura el doble que el del 5.) Renovación de las cámaras 5.a.) Escalonamiento de 2: renovación escalonada la elección del Senado 5.b.) Elecciones 2: las cámaras no se simultáneas 2: el senado equivale a más de un tercio del tamaño de la cámara baja 1: entre uno y nueve años mayor que el --- 2: el mandato del senador dura más, pero no llega a duplicar el del --- Valor negativo: congruencia 0: las mismas en ambas cámaras 0: no hay minorías especiales representadas 0: la cámara alta se compone de senadores electos 0: la elección de s y senadores es directa 0: ambas cámaras tienen el mismo tamaño 0: igual edad que la del 0: iguales requisitos para senadores y s 0: los mandatos de senadores y s son iguales 0: renovación total 0: las cámaras se eligen simultáneamente eligen simultáneamente --- Puntaje Total Sobre las bases sentadas en el cuadro anterior, podemos pasar ahora al análisis de nuestros casos latinoamericanos. Comencemos por el sistema electoral. En todos los sistemas bicamerales de América Latina los métodos de elección de los integrantes de las cámaras alta y baja son diferentes, por lo cual estamos ante casos de bicameralismo incongruente. En efecto, del total de nueve sistemas bicamerales, cuatro cámaras altas otorgan igual representación por provincia, estado o departamento los tres
14 12 países federales (Argentina, Brasil y México) más un país unitario, Bolivia 21 ; tres países (Colombia, Paraguay y Uruguay) eligen a sus senadores en cincunscripción única nacional; un país, República Dominicana, aplica el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales y, finalmente, Chile, suma los senadores electos en 19 circunscripciones binominales a un total de 10 senadores nombrados (nueve representantes institucionales y un expresidente). Ninguno de estos métodos de elección concuerda con los de la cámara baja, lo cual no impide que, como ya hemos advertido, los resultados electorales puedan llegar a producir ocasionalmente mayorías parecidas en las dos cámaras 22. Los casos de Chile, con su número significativo de senadores nombrados (subvariable 1.c.) y de Colombia, con sus dos senadores elegidos por las comunidades indígenas (subvariable 1.b.), reciben un puntaje superior a los demás en esta variable, como se indica en el Diagrama II 23. La última cuestión de la variable sistema electoral corresponde a la elección indirecta de los senadores (variable 1.d.), la cual no se observa en ninguno de los casos. Pero no es por esto una variable ajena al continente ni anacrónica ya que, por ejemplo, Argentina tuvo elecciones indirectas de senadores (electos por las legislaturas provinciales) hasta que éstas fueron reemplazadas por la elección directa en la reforma electoral de Diagrama II: Incongruencia Legislativa en América Latina Variable Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia México Paraguay Rep.Dom. Uruguay 1.a b c d a b a b Total Pasemos, entonces, a comentar los resultados observados en el resto de las variables. En efecto, por un lado, la variable 2 en el Diagrama II indica que las dos cámaras difieren en tamaño, siendo, en todos los casos, el Senado menor que la Cámara de Representantes y, en 21 México varía un poco la representación igualitaria por estado al agregar a los tres senadores por estado 32 bancas en circunscripción única nacional. 22 Consultar el final del trabajo el Apéndice I donde hemos efectuado un cuadro comparativo de los sistemas electorales de las cámaras altas y bajas. 23 La constitución chilena estipula como senadores nombrados a los siguientes: los ex Presidentes de la República que hubieran desempeñado su cargo por seis años de manera continua, dos ex ministros de la Corte Suprema elegidos por ésta, un ex Contralor de la República también elegido por la Corte Suprema, un ex Comandante en Jefe del Ejército, uno de la Armada, otro de la Fuerza Aérea y un ex General Director de Carabineros elegidos por el Consejo de Seguridad Nacional; un ex Rector de universidad estatal o reconocida por el Estado designado por el presidente de la República; un ex Ministro de Estado designado también por el Presidente de la República (Artículo 45 de la Constitución).
15 13 la mayoría de los casos, significativamente menor (menos de un tercio de la cámara baja). 24 Por otra parte, los requisitos que demanda la constitución para ser legislador (variable 3 en el diagrama) agregan puntos adicionales de incongruencia entre las cámaras. Por cierto, en la mayoría de los casos (con la sola excepción de la República Dominicana) se requiere un mínimo de edad mayor para ser senador que para ser (variable 3.a). En este sentido, la diferencia de edad entre senadores y s es mayor de nueve años en cuatro de los casos, en particular, en Chile y Brasil llega a diecinueve y catorce años, respectivamente. Son los senadores dominicanos y mexicanos los más jóvenes con el mínimo requerido de 25 años y los chilenos, los mayores, con el mínimo de 40. En un número menor de constituciones se observan requisitos adicionales al mínimo de edad para ser electo senador (variable 3.b): Argentina y Uruguay demandan más años de ciudadanía en el caso de ciudadanos naturalizados que el mínimo necesario para ser, mientras que en Colombia, para ser senador, la constitución estipula que hay que ser ciudadano de nacimiento 25. En el caso de Colombia, la constitución dispone, además, que los dos senadores elegidos en representación de las comunidades indígenas acrediten con un certificado haber ejercido un cargo de autoridad en su comunidad u organización. No obstante, el caso más notable en relación a este punto es el de Argentina, que agrega a los requerimientos de condiciones especiales de un mínimo de 30 años de edad, seis años de ciudadanía y dos años mínimos de residencia en la provincia que representa, el de disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o de una entrada equivalente (artículo 55). Es llamativo que la cláusula pecuniaria de este artículo, tomado de la vieja constitución de 1853, no fuera alterado durante la reforma constitucional de Cabe pensar, entonces, que los constitucionalistas argentinos de hoy siguen concibiendo a los senadores como una élite, definida también en función de sus ingresos. Queda entonces considerar las últimas dos variables, la duración de los mandatos (variable 4) y la renovación de las cámaras (variable 5). En cuanto a la duración de los mandatos, la teoría espera que éstos difieran en ambas cámaras para otorgar a los senadores una permanencia mayor en su cargo. De todos modos, sólo cuatro países (Argentina, Brasil, Chile y México) cumplen esta condición en sus constituciones: en los tres últimos el mandato del senador duplica al del, en el de Argentina, el mandato del senador dura dos años más. En cuanto a la renovación del cuerpo, en América Latina no se observa la elección simultánea de las dos cámaras (variable 5.b.) por lo que todos los casos reciben dos puntos adicionales 26. Las diferencias aparecen, en cambio, en cuanto a la variable 5.a. En este caso, la teoría espera que la renovación de las cámaras altas sea sólo parcial normalmente, que se renueve sólo la mitad o un tercio del cuerpo- a fin de evitar la traducción institucional completa y automática de los cambios producidos en un determinado resultado electoral. En este sentido, tanto la permanencia mayor en los cargos como la renovación parcial del cuerpo darían al Senado el papel de garante de continuidad y estabilidad de la producción legislativa. No obstante, la renovación escalonada se da sólo en tres de los casos latinoamericanos: en Argentina se renueva un tercio del Senado cada dos años, en Brasil, uno o dos tercios del Senado alternativamente cada cuatro años, mientras que, en Chile, la porción del Senado compuesta por senadores electos se renueva 24 Para mayor información sobre las Cámaras de Representantes y los Senados de América Latina consultar los apéndices II y III al final del capítulo. 25 La cuestión de la ciudadanía ha estado normalmente vinculada con el papel que tienen algunos Senados en la negociación de tratados internacionales y declaraciones de guerra. 26 La elección simultánea tiene lugar en casos como Islandia y Noruega, donde se elige una sola legislatura y ésta se divide en dos cuerpos luego de la elección (ver Tsebelis y Rasch 1995).
16 14 por mitades cada cuatro años, los senadores designados duran ocho años y los expresidentes tienen un mandato de carácter vitalicio 27. De este modo, sobre el trasfondo común de bicameralismos incongruentes en toda América latina, se destacan Argentina, Brasil y Chile como los casos en los que las constituciones apelaron a mayor cantidad de mecanismos para acentuar la desigualdad entre los cuerpos. En otras palabras, si se diera el caso de que las cámaras terminaran pareciéndose políticamente después de algún resultado electoral, en estos países podría esperarse una actuación diferenciada de las dos cámaras en el proceso legislativo con más claridad que en los casos restantes. Asimismo, si en la mayoría de los casos, los dispositivos institucionales del bicameralismo parecen haber apuntado, principalmente, al objetivo de lograr un espíritu colectivo disímil en ambos cuerpos legislativos, los casos particulares de Argentina y Chile, y en especial de este último, reciben de sus constituciones un carácter conservador más acentuado. 3.b. Mecanismos de reconciliación y simetría del sistema bicameral Luego del análisis anterior hemos podido constatar los niveles de incongruencia en los congresos bicamerales latinoamericanos. Y es en estos sistemas, en que las cámaras difieren en su composición, donde los desacuerdos en torno a la legislación son más esperables y, por lo tanto, donde adquieren particular importancia las provisiones constitucionales sobre el poder legislativo de las cámaras altas y las reglas que regulan la interacción entre las cámaras para la superación de las divergencias 28. En el Cuadro 2, describimos las variables a través de las cuales evaluamos los niveles de simetría de las legislaturas bicamerales de América Latina. Como también procedimos en el caso de la incongruencia, las variables están compuestas de tres valores que indican simetría máxima, intermedia o asimetría, indicando los 18 puntos el puntaje máximo alcanzable. Nuestro cuadro incluye tres variables vinculadas con los poderes de control legislativo del Senado (atribuciones legislativas, origen de los proyectos, resolución de desacuerdos sobre legislación) y dos relacionadas con el control político. De estas últimas, la cuarta variable se divide en dos (participación del Senado en nombramientos, otros instrumentos de control) y la quinta es la única de todas las variables de la simetría cuyo puntaje máximo llega sólo a dos ya que, en la cuestión del juicio político, a nuestro entender, no se da exactamente una simetría de funciones sino una división de tareas entre las cámaras. Nótese, asimismo, que la subvariable 4.a. mostraría, en los casos donde el Senado participa en los nombramientos de funcionarios, una asimetría a favor del Senado, porque no se observan atribuciones similares para la cámara baja. 27 En Argentina, la renovación escalonada no sólo se aplica al Senado sino también a la Cámara de Diputados que se renueva por mitades cada dos años, con lo cual ésta pasa a ser, según Molinelli, Palanza y Sin (1999: 56) "la única asamblea en el planeta cuya cámara baja se renueva parcialmente". A pesar de que las elecciones de s y senadores pueden tener lugar en la misma fecha, el impacto institucional de las mismas divergirá en ambas cámaras: en la cámara baja afectará al 50 por ciento de las bancas, en el Senado al treinta y tres por ciento del total. 28 See Tsebelis y Rasch (1995: 367).

References: resolución 
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