Source: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2016/2016-744-dc/observations-du-gouvernement.148427.html
Timestamp: 2018-06-25 09:32:08+00:00

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Observations du Gouvernement - 2016-744 DC
A/ Les députés et les sénateurs auteurs des recours soutiennent que la loi de finances pour 2017 serait insincère.
1/ Le Conseil constitutionnel juge que la sincérité de la loi de finances de l'année se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine (décision n°2013-699 DC, cons. 3).
Le Gouvernement a présenté le projet de loi de finances pour 2017 sur la base d'une prévision de croissance pour 2017 de 1,5%, ce qui était la prévision retenue lors de la présentation du dernier programme de stabilité.
Néanmoins, comme l'indique le Haut Conseil des Finances publiques, il existe des incertitudes sur l'évolution de la conjoncture internationale. La prévision de croissance pour 2017 a été bâtie sur un impact du Brexit de 0,25% par l'intermédiaire d'une dégradation de la demande mondiale adressée à la France en raison de la baisse des importations britanniques, d'un ralentissement de la zone euro et d'un moindre dynamisme de l'investissement. Or, les données les plus récentes montrent que les conséquences économiques du référendum britannique devraient être moins importantes à court terme que celles qui étaient initialement envisagées. La croissance du Royaume-Uni au troisième trimestre a ainsi été de 0,5%. De même, le commerce mondial a montré des signes de dynamisme avec une croissance de +1,5% en août et une progression dans la plupart des zones et notamment en Europe.
Les députés et les sénateurs requérants mettent en avant l'évolution des prévisions de croissance pour l'année 2016. Cette évolution résulte, pour l'essentiel, d'une légère baisse du PIB au deuxième trimestre (-0,1%). Si cette baisse a un léger impact sur l'acquis de croissance pour 2017, elle n'a pas amené l'ensemble des institutions à modifier de manière importante la prévision de croissance pour 2017. La prévision du Gouvernement est ainsi quasiment identique à celle de la Commission européenne (1,4%).
Dans ces conditions, on ne saurait soutenir que les prévisions économiques sur lesquelles était fondée la loi déférée seraient entachées d'une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre de la loi de finances. Le Conseil constitutionnel l'a d'ailleurs reconnu dans le cadre de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale puisque les hypothèses économiques sont communes à ces deux lois (décision n°2016-742 DC, point 6).
2/ Les prévisions de recettes sont également sincères.
3/ Les évaluations des dépenses sont tout aussi sérieuses.
Le Conseil constitutionnel juge que, compte tenu du fait qu'il ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, il ne lui appartient pas d'apprécier le montant des crédits de paiement et des autorisations d'engagement ouverts en loi de finances. Il contrôle que les évaluations de charges ne sont pas entachées d'une erreur manifeste d'appréciation de nature à fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances (décision n°2011-638 DC, cons. 6).
Si les députés et les sénateurs requérants soutiennent que les crédits du budget de l'Etat seraient insuffisants, ces allégations doivent être rapportées au fait que sur les crédits alloués aux ministères, la dépense de l'Etat connaît une progression sensible entre la loi de finances initiale pour 2016 et la loi de finances pour 2017, à hauteur de 7,4 Md€.
Concernant la recapitalisation d'entreprises de la filière de l'énergie, celle-ci a également fait l'objet d'une information transparente dans le projet annuel de performance du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ». Ainsi, les 6,4 Md€ de dépenses inscrites sur l'action 1 du programme « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État » du compte d'affectation spéciale, la « refondation de la filière nucléaire et accompagnement d'EDF dans sa stratégie de développement » est présentée comme la principale opération de l'année 2017, à travers une augmentation du capital d'AREVA et d'EDF. Le niveau de dépenses de l'Etat et partant, le solde budgétaire de la loi de finances pour 2017, intègrent donc bien ces dépenses.
Quant aux mesures d'économie attendues de l'assurance chômage, elles ont été clairement présentées par le Gouvernement dans le cadre de l'article liminaire dont l'objet est « d'assurer l'information du Parlement » (décision n°2012-658 DC, cons. 22).
4/ La loi déférée respecte le principe de l'annualité budgétaire.
En matière de recettes, l'article 28 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public. La loi déférée présente l'impact des mesures fiscales sur l'exercice 2017 conformément à l'article 1er de la même loi organique. On ne saurait utilement soutenir qu'une loi de finances méconnaîtrait le principe d'annualité budgétaire en raison de l'impact de mesures fiscales sur les exercices ultérieurs. On ne saurait non plus soutenir que la comptabilisation au titre de l'année au cours de laquelle ils sont encaissés, des acomptes versés par les contribuables de certaines impositions serait contraire au principe de l'annualité budgétaire.
De la même manière, est inopérant le grief tiré de ce que la loi de finances pour 2017 méconnaîtrait la trajectoire des finances publiques arrêtée pour 2018 par la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour 2014-2018. Comme l'a jugé le Conseil constitutionnel, les orientations pluriannuelles définies par la loi de programmation des finances publiques n'ont pas pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l'examen et du vote des projets de loi de finances (décision n°2012-658 DC, cons. 12).
A/ L'article 7 instaure un mécanisme anti-abus visant à lutter contre certains détournements du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune.
1/ Cet article ne méconnaît pas l'autorité qui s'attache aux décisions n°2012-662 DC du 29 décembre 2012 et n°2013-685 DC du 29 décembre 2013.
L'article 885 V bis du code général des impôts prévoit un système de plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune. Cet impôt est réduit de la différence entre, d'une part, le total de cet impôt et des impôts dus en France et à l'étranger au titre des revenus et produits de l'année précédente et, d'autre part, 75% du total des revenus de l'année précédente.
Dans sa décision n°2012-662 DC, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution des dispositions qui intégraient, pour déterminer ce plafonnement, au titre des revenus et produits de l'année précédente, des sommes qui ne correspondaient pas à des bénéfices ou revenus que le contribuable avait réalisés ou dont il avait disposé au cours de la même année (cons. 95).
Le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution, sur le fondement de l'article 62 de la Constitution, de nouvelles dispositions qui introduisaient à nouveau au dénominateur du plafonnement les bons ou contrats de capitalisation et de placements de même nature, notamment des contrats d'assurance-vie (décision n°2013-685 DC, cons. 12).
On ne saurait non plus soutenir que l'article 7 aurait un objet analogue aux dispositions qui modifiaient la définition des actes constitutifs d'un abus de droit, pour retenir que seraient constitutifs d'un abus de droit les actes ayant « pour motif principal » d'éluder ou d'atténuer les charges fiscales que l'intéressé aurait dû normalement supporter (décision n°2013-685 DC, cons. 2015-762 DC, cons. 117 à 119).
Le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion d'écarter un grief analogue à l'encontre d'une disposition d'assiette qui instituait également un dispositif anti-abus spécifique au régime fiscal des sociétés mères pour des dividendes distribués dans le cadre d'un montage mis en place pour obtenir, à titre principal, un avantage fiscal (décision n°2015-726 DC, cons. 12).
3/ Sur la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines.
III/ SUR L'ARTICLE 12
A/ L'article 12 modifie le régime des acomptes d'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises.
1/ Le I de l'article 1668 du code général des impôts prévoit que l'impôt sur les sociétés donne lieu au versement d'acomptes trimestriels déterminés à partir des résultats du dernier exercice clos.
Pour les grandes entreprises ou les grands groupes qui réalisent un chiffre d'affaires supérieur à 250 M€, le calcul du dernier acompte versé le 15 décembre fait néanmoins l'objet de règles particulières afin de tenir compte du résultat de l'exercice en cours. Ainsi, au lieu d'être égal à 25% de l'impôt sur les sociétés de l'année précédente, le montant du dernier acompte versé au titre de l'exercice est calculé à partir de la différence entre un pourcentage du montant de l'impôt sur les sociétés estimé au titre de l'exercice en cours et le montant des acomptes déjà versés au titre de l'exercice.
Pour ce calcul du dernier acompte, le pourcentage du montant de l'impôt sur les sociétés estimé au titre de l'exercice en cours varie suivant le chiffre d'affaires réalisé par l'entreprise. Il est de 75% pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 250 M€ et 1 Md€, de 80% pour les sociétés dont le chiffre d'affaires est compris entre 1 Md€ et 5 Md€ et de 95% pour les sociétés dont le chiffre d'affaires est supérieur à 5 Md€.
L'article 1731 A du code général des impôts prévoit l'application des intérêts de retard et d'une majoration de 5% sur la différence entre les 75%, 85% ou 95% de l'impôt finalement dû et les 75%, 85% ou 95% du montant de l'impôt estimé pour le versement du dernier acompte sous réserve que l'écart soit supérieur à 20% du montant dû et à 8 M€ si la société réalise un chiffre d'affaires supérieur à 1 Md€ ou 2 M€ pour un chiffre d'affaires compris entre 250 M€ et 1 Md€. Il prévoit néanmoins que ces dispositions ne s'appliquent pas si le montant d'impôt estimé a été déterminé à partir du compte de résultat prévisionnel révisé du dernier trimestre de l'exercice que les sociétés établissent sur le fondement du code de commerce.
L'article 12 porte les pourcentages utilisés pour le calcul du dernier acompte à 80% pour les sociétés dont le chiffre d'affaires est compris entre 250 M€ et 1 Md€, 90% pour les sociétés dont le chiffre d'affaires est compris entre 1 Md€ et 5 Md€ et 98% pour les sociétés dont le chiffre d'affaires est supérieur à 5 Md€.
L'article 12 ne modifie pas l'assiette de l'impôt sur les sociétés. Il n'alourdit pas la charge fiscale des entreprises concernées. Il se borne, afin de respecter l'objectif de déficit tout en ne diminuant pas l'impôt perçu par l'Etat les années suivantes, à modifier de 5% ou 3% la quotité du montant de l'impôt sur les sociétés estimé pour calculer le dernier acompte.
3/ Sur la méconnaissance du principe de nécessité des peines.
Comme l'indiquent les députés et les sénateurs requérants, l'article contesté ne modifie pas les dispositions de l'article 1731 A du code général des impôts. Ainsi, pour les sociétés réalisant plus de 5 Md€ de chiffres d'affaires, dont le cas est évoqué par les saisines, les intérêts de retard et la majoration de 5% ne pourront s'appliquer qu'en cas de différence d'un écart de plus de 20% et de 8 M€ entre l'impôt sur les sociétés estimé au moment du versement du dernier acompte et l'impôt sur les sociétés finalement dû au titre de l'exercice.
Dans ces conditions, on ne saurait soutenir que le législateur aurait dû modifier l'article 1731 A du code général des impôts pour tenir compte de l'élévation du seuil de 98% pour les plus grandes entreprises.
IV/ SUR L'ARTICLE 21
A/ L'article 21 institue un acompte pour le paiement de la taxe sur les surfaces commerciales lorsque cette taxe fait l'objet de la majoration.
Les députés et les sénateurs requérants estiment qu'en adoptant cet article, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence. Les députés auteurs du recours soutiennent également que cet article méconnaît l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. Les sénateurs requérants soutiennent que cet article méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques garanti par l'article 13 de la Déclaration de 1789.
1/ Sur l'incompétence négative et la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.
Il prévoit que lorsque le contribuable est redevable de la majoration de la taxe sur les surfaces commerciales, il devra acquitter, en même temps que la taxe, un acompte égal à 50% du montant de la taxe ainsi majorée.
Il n'y a donc aucune ambiguïté sur le montant de l'acompte qui devra être versé. Celui-ci s'élèvera à 50% du montant de la taxe de l'année considérée. Il n'y a également aucune ambiguïté sur la date de versement de cet acompte qui devra intervenir en même temps que le versement de la taxe.
Dans les autres cas, l'acompte s'imputera sur le montant de la taxe due au titre de l'année suivante. Le législateur a précisé que lorsque le montant de la somme imputable est supérieur au montant de la taxe sur laquelle il s'impute, l'excédent serait restitué.
Si la surface commerciale du redevable est supérieure à 2 500 mètres carrés au 1er janvier d'une année et passe en dessous de cette limite au 31 décembre, le redevable acquittera l'acompte, puisqu'il est soumis à la majoration, et bénéficiera probablement l'année suivante d'une restitution d'un faible montant, puisque l'acompte est égal à 50% de la taxe et qu'il ne sera plus soumis à la majoration.
Si, au contraire, la surface commerciale du redevable est inférieure au seuil de
2 500 mètres carrés au 1er janvier d'une année et passe au-dessus de ce seuil, le redevable n'acquittera pas l'acompte mais sera soumis à la majoration de la taxe l'année suivante.
Le simple fait que le versement de cet acompte intervienne quelques mois avant l'intervention du fait générateur de la taxe ne peut être regardé comme contraire à la Constitution. Le système des acomptes de l'impôt sur les sociétés fonctionne d'ailleurs sur le même principe. Le Conseil constitutionnel a également admis la conformité à la Constitution du versement anticipé de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés qui intervenait avant son fait générateur en constatant que l'impôt dû n'était pas modifié (décision n°2012-654 DC, cons. 46).
Par ailleurs, on ne saurait soutenir qu'en imposant un acompte de 50% sur le montant de la taxe sur les surfaces commerciales, le législateur ferait supporter une charge excessive aux redevables.
Au moment de la mise en place de la majoration, le Gouvernement avait rappelé que la majoration ne représentait, au total, qu'un montant de 0,16% du chiffre d'affaires des entreprises concernées. L'impact de l'acompte sera donc du même ordre mais cet acompte sera ensuite récupéré au moment du versement de la taxe.
Dans ces conditions, on ne saurait soutenir qu'en instituant cet acompte, le législateur ferait supporter une charge excessive aux redevables concernés ou qu'elle créerait un effet de seuil pour ces redevables.
A/ L'article 14 fixe pour 2017 la dotation globale de fonctionnement et des allocations compensatrices d'exonérations d'impôts directs locaux.
1/ La loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 prévoyait de faire contribuer les collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques de 50 Md€ à hauteur de la part des dépenses locales dans la dépense publique totale, soit 11 Md€ d'économies.
Comme l'a jugé le Conseil constitutionnel à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2014, il est loisible au législateur de faire contribuer les collectivités territoriales à l'effort de réduction des déficits publics par le biais d'une réduction de la dotation globale de fonctionnement. Une telle réduction n'a pas pour effet de diminuer la part de leurs ressources propres et, partant, de porter atteinte à leur autonomie financière. Mais elle ne doit pas être d'une ampleur telle qu'elle entraverait la libre administration des collectivités territoriales (décision n°2014-707 DC du 29 décembre 2014, cons. 23).
Cela équivaut à une baisse uniforme équivalente à 0,9% des recettes réelles de fonctionnement des communes, de 0,89% des établissements publics de coopération intercommunale, de 1,69% des départements et de 1,73% des régions.
Il convient néanmoins de relever que les recettes réelles de fonctionnement des collectivités territoriales augmentent globalement en raison du dynamisme de la fiscalité locale. Ainsi, en 2015, en dépit de la baisse de la dotation globale de fonctionnement, les recettes de fonctionnement ont augmenté de 1,7% pour les communes, de 3,4% pour les groupements, de 1,1% pour les départements et de 2% pour les régions.
2/ L'article 14 modifie également les règles applicables aux allocations compensatrices d'exonérations d'impôts directs locaux.
L'article 14 étend l'assiette des compensations qui pourront faire l'objet de minoration aux dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle des régions et départements. Ces dotations sont figées depuis 2011. Elles représentent près de 3% des recettes des départements et des régions. Mais le produit de l'ensemble des impôts économiques des départements et des régions (cotisation sur la valeur ajoutée, impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux) a augmenté de près de 3% par an.
L'impact de la minoration ne représentera que 0,36% des recettes réelles de fonctionnement des départements et 0,30% pour les régions.
VI/ SUR L'ARTICLE 60
A/ L'article 60 instaure le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.
Concernant les revenus relevant de la catégorie des salaires, traitements, pensions et rentes viagères, le C du II de l'article 60, énumère les revenus considérés comme exceptionnels pour le traitement de l'année de transition au travers de 15 alinéas différents.
Les 9 premiers alinéas concernent en particulier des revenus considérés comme exceptionnels pour l'application des dispositions de l'article 163-0-A du CGI, prévues pour l'application du régime dit du quotient, mais qui ne figurent que dans la doctrine fiscale. A cet égard, le C du II de l'article 60 présente par conséquent un degré de précision bien plus élevé que les dispositions existantes en matière de revenus exceptionnels prévus à l'article 163-0-A du code général des impôts.
Le législateur a néanmoins prévu un certain nombre de dérogations à cette règle notamment pour les contribuables dont le montant des salaires perçus en 2018 serait supérieur ou égal à ceux perçus en 2017.
3/ Sur le droit au respect de la vie privée.
Le Conseil constitutionnel juge que la liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration de 1789 implique le droit au respect de la vie privée. Par suite, la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif (décision n°2012-652 DC, cons. 8).
En deuxième lieu, au sein d'un couple, il sera possible d'opter pour un taux de prélèvement individualisé en fonction du niveau de revenus propre de chacun des membres. Cette option, prévue à l'article 204 M du CGI, permettra l'application aux revenus salariés ou assimilés d'un taux de prélèvement inférieur au taux de prélèvement du foyer pour le membre du couple percevant les revenus les plus faibles
En troisième lieu, le III de l'article 204 H du CGI offre la possibilité pour tout titulaire de traitements et salaires de demander à titre d'option, que l'administration ne communique pas à son employeur le taux de prélèvement de son foyer, pour que celui-ci applique aux revenus qu'il lui verse un taux correspondant au taux moyen d'imposition de ces seuls salaires pour une part de quotient familial. Ce taux, prévu explicitement par la loi en fonction du niveau de rémunération versé, n'est pas susceptible de révéler la composition et le montant global des revenus de son foyer fiscal. L'éventuelle insuffisance de la retenue à la source ainsi opérée sera compensée, par souci d'égalité et afin de préserver les intérêts du Trésor, par le versement direct du contribuable à l'administration fiscale, au fur et à mesure de la perception de ses salaires, du montant du complément de retenue à la source dont ces derniers auraient fait l'objet en application du taux du foyer qui se serait appliqué si le salarié n'avait pas exercé cette option.
4/ Sur l'autorité chargée du recouvrement.
Contrairement à ce que qui est soutenu par les députés requérants, les dispositions contestées n'ont ni pour objet, ni pour effet de confier le recouvrement de l'impôt à des personnes qui ne sont ni des services de l'Etat, ni des organismes placés sous son contrôle.
VII/ SUR L'ARTICLE 61
A/ L'article 61 modifie le régime fiscal et social applicable aux attributions d'actions gratuites.
VIII/ SUR L'ARTICLE 63
A/ L'article 63 élargit la taxe sur les transactions financières aux opérations intra-journalières.
IX/ SUR L'ARTICLE 78
A/ L'article 78 renforce les outils de lutte contre l'optimisation fiscale en prévoyant l'application de l'impôt sur les sociétés aux sociétés multinationales qui exercent une activité en France.
Les sénateurs auteurs du recours estiment qu'en adoptant cet article, le législateur a méconnu l'étendue de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution.
Cette présomption jouera quand la personne morale étrangère détient directement ou indirectement, plus de 50 % des actions, parts, droits financiers ou droits de vote de l'entreprise ou de l'entité juridique ou quand l'entité qui opère en France est placée sous le contrôle de la personne morale, au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce.
Pour les personnes morales établies dans un État membre de l'Union européenne, la présomption ne jouera pas si les activités litigieuses ne peuvent être regardées comme constitutives d'un montage artificiel dont le but est de contourner la législation fiscale française.
X/ SUR L'ARTICLE 105
A/ L'article 105 instaure une procédure de signalement des achats exposés au risque de fraude à la taxe sur la valeur ajoutée.
Les sénateurs auteurs du recours considèrent que cet article méconnaît le principe de proportionnalité des peines et qu'en l'adoptant, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence et l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.
1/ Le législateur a souhaité mettre en place un système de signalement électronique rapide des achats les plus importants effectués par les entreprises à des fournisseurs pour mettre un terme à la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée.
Ce signalement sera effectué par les personnes assujetties par voie électronique dans les vingt-quatre heures suivant l'inscription en comptabilité d'un achat d'un bien ou d'un service. Il sera obligatoire pour les achats de biens dont le montant excède
863 000 euros ou dont la somme excède cette limite pour un même vendeur sur une période de trois mois.
Le défaut de signalement entraînera, pour chaque achat non signalé, une amende égale à 1% de la partie du montant à signaler qui excède la limite de 863 000 euros.
2/ Sur le principe de proportionnalité des peines.
Si le Conseil constitutionnel a jugé qu'en prévoyant une amende proportionnelle pour un simple manquement à une obligation déclarative, le législateur avait instauré une sanction manifestement disproportionnée à la gravité des faits qu'il avait entendu réprimer, cette jurisprudence portait sur une amende fixée en pourcentage des soldes créditeurs d'un compte non déclaré en méconnaissance des dispositions du code général des impôts (décision n°2016-554 QPC du 22 juillet 2016, cons. 7).
Les dispositions en litige prévoient certes une amende proportionnelle à un simple manquement à une obligation déclarative mais cette amende ne portera pas sur la totalité du montant des achats non déclarés mais seulement sur la partie du montant à signaler qui dépassent la limite de 863 000 euros.
3/ Sur la méconnaissance du principe de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

References: l'article 28
 l'article 1
 L'article 7

L'article 885
 l'article 62
 l'article 7
 L'ARTICLE 12
 L'article 12
 l'article 1668

L'article 1731

L'article 12

L'article 12
 l'article 1731
 l'article 1731
 L'ARTICLE 21
 L'article 21
 l'article 13
 L'article 14
 L'article 14

L'article 14
 L'ARTICLE 60
 L'article 60
 l'article 60
 l'article 163
 l'article 60
 l'article 163
 l'article 2
 l'article 204
 l'article 204
 L'ARTICLE 61
 L'article 61
 L'ARTICLE 63
 L'article 63
 L'ARTICLE 78
 L'article 78
 l'article 34
 L'ARTICLE 105
 L'article 105