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Timestamp: 2020-08-14 04:32:01+00:00

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﻿ SENTENCIA 2016-00480 DE FEBRERO 6 DE 2018
SENTENCIA 2016-00480 DE 06 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:COMPETENCIA PARA INTEGRACIÓN DE TERNAS DE CANDIDATOS A MAGISTRADOS DE LA COMISIÓN NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL. SE EXPLICA QUE SI EN ALGÚN MOMENTO EL A. L. 02 DE 2015 CONFIRIÓ AL CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL FACULTADES TRANSITORIAS PARA REGULAR LA CONVOCATORIA PÚBLICA A LA QUE SE REFERÍA EL ARTÍCULO 257 ALLÍ REFORMADO, LO CIERTO ES QUE ESA ATRIBUCIÓN COMPETENCIAL DESAPARECIÓ, POR RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, COMO LO DETERMINÓ LA SENTENCIA C-285 DE 2016 EN CUANTO AL ARTÍCULO 18 TRANSITORIO. FINALMENTE, SE DECLARA LA NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACUERDO PSAA16-10548 DE 27 DE JULIO DE 2016, POR DESCONOCER LOS ARTÍCULOS 6º, 121, 126, 256 Y 257 C.P.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONSEJO DE ESTADO, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO, CONVOCATORIA PÚBLICA, AUTONOMÍA DEL JUEZ, ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD, EQUILIBRIO DEL PODER PÚBLICO, CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL
Sentencia 2016-00480 de febrero 6 de 2018
Rad.: 11001-03-24-000-2016-00480-00(AI)
Bogotá D.C., seis de febrero de dos mil dieciocho.
Los expedientes acumulados en el proceso de la referencia, permiten distinguir dos actos demandados i) el Acuerdo 10548 de 2016 “por medio del cual se reglamentó la convocatoria para integrar las ternas de candidatos a magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial” y ii) el Acuerdo 10575 de 2016 “por el cual se formulan ante el Congreso de la República las ternas para proveer cuatro de estos cargos”. Ambos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura.
Antes de precisar los cargos y formular el problema jurídico, deben exponerse los motivos con fundamento en los cuales se asume la competencia para conocer de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad del Acuerdo 10548 de 2016, no así del Acuerdo 10575 del mismo año. Dado que este último da inicio al trámite, no resulta susceptible de control judicial. Sobre este extremo, la jurisprudencia contenciosa administrativa ha reiterado(13):
“por regla general son demandables únicamente los actos definitivos o los que siendo de trámite ponen fin a una actuación, por lo tanto, como el acto de conformación de una terna es un acto de trámite que no pone fin a ningún procedimiento, es claro que no es pasible de control judicial y por ende, las inconformidades que se susciten respecto de este tipo de actos deben ventilarse en el proceso en el que se controvierte el acto definitivo”.
1.1. El control abstracto de constitucionalidad en el ordenamiento colombiano.
Por mandato constitucional expreso, el control abstracto de constitucionalidad lo ejercen la Corte Constitucional y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. La primera, con base en el control automático previo y a posteriori respecto de las leyes ordinarias, estatutarias y orgánicas, tanto como sobre los decretos legislativos y decretos leyes dictados por el Gobierno Nacional —artículos 241 y 242 C.P.—(14).
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ejerce en el ámbito del control abstracto de constitucionalidad una competencia residual(15). En tal sentido, conoce de las demandas presentadas contra los decretos emitidos por el Gobierno Nacional cuyo control no competa ejercer a la Corte Constitucional —numeral 2º del artículo 237 C.P. y numerales 5º y 7º del artículo 241 C.P.—.
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011—, prevé el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en los artículos 111, 135 y 184.
Prescribe el artículo 111 —se destaca—:
“Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativoen pleno tendrá las siguientes funciones:
5. Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda a laCorte Constitucional”.
Reza el artículo 135 —se destaca—:
“Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.
También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de losactos de carácter general que por expresa disposiciónconstitucional sean expedidos por entidades u organismosdistintos del Gobierno Nacional.
“PAR.—El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales”.
A su turno, dispone el artículo 184 —se destaca—:
“Proceso especial para la nulidad por inconstitucionalidad. La sustanciación y ponencia de los procesos contenciosos de nulidad por inconstitucionalidad corresponderá a uno de los magistrados de la sección respectiva, según la materia, y el fallo a la Sala Plena. Se tramitará según las siguientes reglas y procedimiento:
1. En la demanda de nulidad por inconstitucionalidad sedeberán indicar las normas constitucionales que se considereninfringidas y exponer en el concepto de violación las razonesque sustentan la inconstitucionalidad alegada”.
De las disposiciones antes trascritas, se sigue que la acción de nulidad por inconstitucionalidad i) es pública; ii) su titularidad se le confiere a los ciudadanos, sin excepción, quienes la ejercen directamente o por medio de representante; ii) puede ser instaurada en cualquier tiempo ante la jurisdicción contencioso administrativa del Consejo de Estado; iii) recae sobre actos de carácter general dictados por autoridades del orden nacional cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional, tanto como sobre actos administrativos de carácter general, (reglamentos o actos de contenido normativo regulador sin fuerza de ley(16)) sustentados en una disposición constitucional.
En relación con este aspecto, es importante traer a colación la existencia de al menos dos horizontes de comprensión. De una parte, es dable sostener que un requisito sine qua non para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, según el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tiene que ver con el ejercicio de una competencia constitucional autónoma o propia(17). Igualmente, que ejerce un control sobre actos de contenido general sin fuerza de ley, cuya censura radica en la infracción clara y directa de la Constitución. Como se verá con mayor detalle más adelante, esta postura prevalece en el presente proveído, en cuanto el acuerdo demandado no admite ser catalogado como reglamento constitucional autónomo o propio. iv) Corresponde a un magistrado de la sección especializada elaborar el proyecto de fallo o al que le siguiere en turno, en la Sala Plena, si el primero no alcanzare la mayoría y v) el medio de control pretende que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la inconstitucionalidad del acto, previa confrontación directa con la Constitución.
El parágrafo del artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prescribe que, para proferir su decisión, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrá fundar “la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales”. Sobre esta disposición se pronunció la Corte Constitucional mediante Sentencia C-415 de 2012, así —se destaca—:
“Al reglamentar el ejercicio de la nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, ha previsto en el parágrafo demandado que el Consejo de Estado, en este tipo de procesos, no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podrá fundar la tal declaración en la violación directa de cualquier norma constitucional. De esta forma, el Legislador no ha hecho cosa distinta que consagrar normativamente lo que es una doctrina constitucional con plena vigencia: el ejercicio del controlconstitucional abstracto de manera integral, tal como quedó expuesta en los párrafos precedentes. Por este aspecto, entonces, no se advierte transgresión del preámbulo y del artículo 2º constitucional, puesto que la disposicióndemandada tiene sólido fundamento en los artículos 4º,237.2 y 241 de la Constitución, que consagran lasupremacía e integridad de la Carta Fundamental. Por elcontrario, puede argumentarse que el parágrafo acusado, alfortalecer los poderes y atribuciones del Consejo de Estadocomo juez constitucional, en aras de garantizar y preservarla supremacía constitucional, lo que logra es consolidar laprevalencia de los fines esenciales del Estado, previstos enel precitado canon constitucional. Es más, la jurisprudencia constitucional ya había aceptado de tiempo atrás, esta facultad conferida al Consejo de Estado, cuando consideró, en la Sentencia C-197 de 1999, que ‘tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente’”.
vi) Se sigue de lo arriba expuesto, que el control abstracto de constitucionalidad a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no se restringe a los cargos planteados en la demanda, sino que tiene por objeto garantizar y preservar la supremacía constitucional y, para tales efectos, cuenta con los poderes y facultades necesarios que, llegado el caso, pueden ejercerse en forma oficiosa, sin atender el principio de congruencia.
Como ya se advirtió, el control recae sobre actos de contenido general dictados por autoridades del orden nacional cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional(18). Ahora bien, tratándose de este tipo de actos, la Corte Constitucional puntualizó en la Sentencia C-400 de 2012 que debían excluirse del control residual aquellos que tuvieren contenido material de ley. En la Sentencia C-400 de 2013 se sostuvo al respecto —se mantienen las notas a pie de página en el texto citado; se destaca—:
“En suma, ha expuesto esta Corte que el constituyente de1991, al regular la manera como debe preservarse lasupremacía e integridad de la Constitución, ‘optó por unmodelo de control constitucional que la jurisprudencia hallamado difuso funcional. En este esquema concurren, por un lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como órganos encargados del control abstracto deconstitucionalidad y, por el otro, todos los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones y recursos previstos para garantizar los derechos constitucionales o al hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad en los casos concretos sometidos a su consideración’(19).
De acuerdo con los contenidos constitucionales de la jurisdicción contenciosa administrativa (arts. 236, 237 y 238), la Corte Constitucional ha concluido también que corresponde a la ley estatutaria la regulación de la configuración estructural y funcional del Consejo de Estado y de los demás órganos que la conforman (Ley 270 de 1996, reformada por la Ley 1285 de 2009), y a la ley ordinaria establecer las reglas concernientes al debido proceso, los sujetos procesales, los tipos de acción, las clases de procesos y los trámites a seguir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 29, 40-6, 150-2, 228, 229 y 237 numerales 1, 2, 5 y 6 de la Constitución(20).
6.3. Por otra parte, con relación a lo que predica el principiode competencia residual, esta Corte encuentra que la cartapolítica atribuye la producción de actos de contenidonormativo a órganos distintos al Congreso y al GobiernoNacional, como los que expide el Consejo Superior de laJudicatura (art. 257 Const.), el Consejo Nacional Electoral(art. 265 ib.), la Contraloría General de la República (art.268 ib.) y el Banco de la República (arts. 371 y 372 ib.), loscuales no tienen fuerza de ley propiamente tal, a pesar desus especiales características e importancia dentro delordenamiento jurídico.
No obstante lo indicado en precedencia, la Corte debepuntualizar que los decretos o actos de carácter generalcuya expedición de ordinario o de manera transitoria, laConstitución le atribuye a otros órganos distintos delCongreso de la República, siempre que regulen asuntossometidos a reserva ordinaria o especial de ley, seencuentran excluidos de la competencia del Consejo deEstado, corporación a la que le corresponde conocer, en términos del artículo 237-2 de la carta política, los que no son de competencia de la Corte Constitucional.
Así, esta corporación procederá a declarar exequible elinciso 2º del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, en elentendido de que el control abstracto de constitucionalidadde los actos allí contemplados, que tengan contenidomaterial de ley, debe ser ejercido por la CorteConstitucional, conforme lo explicado en la jurisprudencia reseñada, la cual, en la medida de su efecto de cosa juzgada constitucional y como precedente judicial, es de carácter obligatorio, a partir de los principios y los valores que consagran la primacía e integridad de la propia Constitución Política”.
vii) Quiere decir que la Corte Constitucional declaró exequible el inciso 2º del artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo entendiendo que los actos allí previstos serán de conocimiento del Consejo de Estado, si y solo sí no tienen contenidomaterial de ley —se destaca—; en caso contrario, la competencia para conocer de la constitucionalidad de los mismos recae en la Corte Constitucional.
1.2. La Sala Plena es competente para conocer la demanda de nulidad por inconstitucionalidad del Acuerdo PSAA16-10548 de 27 de julio de 2016.
Como se dejó dicho, el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011— faculta a cualquier ciudadano para acudir ante esta jurisdicción y solicitar la nulidad de un acto de carácter general dictado por autoridades del orden nacional cuando el mismo infringe directamente la Carta Política.
En pocas palabras, la procedencia del medio de control se encuentra condicionada, tanto por el contenido del acto, como por la necesaria confrontación con la Carta Política para resolver el reparo. Si la razón de la censura no tiene que ver con la vulneración directa de la Carta Política, no procede la acción. Lo anterior, por cuanto la finalidad que inspira e informa al medio de control no es otra distinta a la de preservar la guarda e integridad de los preceptos constitucionales y garantizar la supremacía constitucional, para efectos de lo cual se le confieren a esta Sala, en cuanto juez constitucional, amplias facultades para proceder, previa demanda, en orden a garantizar la supremacía constitucional en cuanto a las normas infringidas y los motivos de la violación —parágrafo del artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo—.
1.2.1. La competencia de esta Sala para resolver sobre la inconstitucionalidad del Acuerdo PSAA-16-10548 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura está dada por los motivos que a continuación se señalan:
1.2.1.1. En primer término por el contenido del acto y su alcance, encuanto con efectos generales, sin fuerza de ley —se destaca—.
No se trata de reglamento propio o autónomo. Si en algún momento el A.L. 02 de 2015 confirió al Consejo de Gobierno Judicial facultades transitorias para regular la convocatoria pública a la que se refería el artículo 257 allí reformado, lo cierto es que esa atribución competencial desapareció, por razones de inconstitucionalidad, como lo determinó la Sentencia C-285 de 2016 en cuanto al artículo 18 transitorio; por su parte la autoridad nacional demandada, fundó su competencia constitucional en el inciso segundo del artículo 257A que se citará más adelante.
Nótese que el artículo 257 sujeta a la ley las facultades del Consejo Superior de la Judicatura, entre estas, la expedición de normas de carácter administrativo general, sin fuerza de ley, indispensables para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia; relativas a la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y relacionadas con la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador — se destaca—.
Reza la norma —se destaca—:
“ART. 257.—<Texto original revivido según la Sentencia C-285-16> Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones:
La jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional reitera, por su parte, que las funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura se concretan “en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley”(21).
Al tiempo, el artículo 257A faculta al Consejo Superior de la Judicatura para enviar ternas al Congreso de la República, a efectos de elegir cuatro de los siete magistrados que habrán de conformar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Sostiene el precepto:
“ART. 257A.—<Artículo “adicionado” por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.
<Apartes tachados INEXEQUIBLES, el aparte subrayado corresponde a la corrección introducida en cumplimiento de la Sentencia C-285-16> Estará conformada por siete magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Consejo de gobierno Judicial Consejo Superior de laJudicatura previa convocatoria pública reglada adelantada por la gerencia de la rama judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia”.
Como se ve, las normas citadas no permiten concluir que se está ante una atribución competencial que habilita al Consejo Superior de la Judicatura para expedir reglamentos constitucionales autónomos. El precepto contemplado en el primer inciso del artículo 257 C.P. es claro: se otorgan funciones que habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley —se destaca—. En tal sentido, dependerá de las previsiones del artículo 152 constitucional si se trata de una ley ordinaria o estatutaria, en el entendido que corresponde al legislador estatutario regular todos los aspectos que tienen que ver con la estructura de la administración de justicia. Sobre este extremo la Corte Constitucional ha señalado(22) —se destaca; nota a pie de página en el texto citado—:
“la jurisprudencia ha optado por una interpretación restrictiva respecto del principio de reserva de ley estatutaria en materia de administración de justicia, según la cual dicha reserva no es extensible a asuntos no contemplados en el artículo 152 constitucional por una parte, y adicionalmente que a través de este procedimiento deben reglamentarse los elementos estructurales esenciales de la función pública de justicia, la determinación de los principios que informan la administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales(23).
Adicionalmente, la facultad para enviar al Congreso de la República cuatro de las siete ternas con base en las cuales dicho organismo elegirá los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no puede sino concluirse que se ejerce conforme a la ley. Sin perjuicio de que el artículo 257 C.P. así lo determina, particularmente, por cuanto la redacción del artículo 126 constitucional resulta a toda luz imperativa.
1.2.1.2. En segundo lugar, porque planteada la controversia sobre la validez del acto contentivo de la voluntad de una autoridad del orden nacional, sin efectos generales de ley, deviene evidentela confrontacióncon la Carta Política —se destaca—.
1.2.2. En el caso bajo estudio, en la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad del Acuerdo PSAA16-10548 de 2016 “por medio del cual se reglamentó la convocatoria para integrar las ternas de candidatos a magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, los demandantes advierten la ausencia de la ley dirigida a regular la convocatoria pública, de donde se censura el acto por infringir directamente la Constitución y, específicamente, los artículos 126, 257.
Se sostiene, además, que tratándose de la convocatoria pública previa a la designación de las ternas que se presentarán al Congreso de la República para la elección de magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, era menester la expedición de una ley estatutaria acorde con lo dispuesto por el artículo 152 literal b) C.P.
1.2.3. Teniendo en cuenta lo expuesto, concluye la Sala su competencia para conocer de las demandas presentadas contra el Acuerdo PSAA16-10548 de 2016 “por medio del cual se reglamentó la convocatoria para integrar las ternas de candidatos a magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.
2. El contexto normativo en el que se inserta el acto demandado.
Antes de precisar los cargos y formular el problema jurídico, considera la Sala indispensable pronunciarse, brevemente, acerca del contexto normativo en el que se inserta el acuerdo demandado.
2.2.1. El A.L. 02 de 2015.
El A.L. 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones” entró en vigencia el 1º de julio de 2015 y tuvo como propósito restablecer el sistema de pesos y contrapesos de la Constitución y en tal medida se propuso i) “[m]odificar disposiciones electorales dirigidas a fortalecer la democracia”; ii) “[h]acer más eficiente la administración de justica” y iii) [m]ejorar la eficiencia de los controles”(24).
Este acto reformuló la designación y elección de los servidores públicos atribuidas a la altas Cortes y modificó los organismos encargados de la administración de los recursos asignados a la rama judicial. Entre las principales metas de la reforma, ocupó lugar central la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura; organismo que —se consideró—, debía ser reemplazado por “una estructura organizacional tendiente a la atención de las crecientes necesidades de ejecutividad que requiere la rama”(25). Con ese fin, se suprimió la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se creó el Consejo de Gobierno Judicial, la gerencia de la rama y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Para el efecto, se modificaron, entre otros, los artículos 254 y 257 de la Constitución Política.
Uno de los ejes fundamentales del A.L. 02 de 2015 fue la reforma del artículo 126 C.P., previsto en el artículo 2º del A.L. en los siguientes términos —se destaca; se cita el aparte pertinente—:
“ART. 2º—El artículo 126 de la Constitución Política quedará así:
Salvo los concursos regulados por la ley, la elección deservidores públicos atribuida a corporaciones públicasdeberá estar precedida de una convocatoria pública regladapor la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos quegaranticen los principios de publicidad, transparencia,participación ciudadana, equidad de género y criterios demérito para su selección.
Por su parte, el artículo 18 transitorio del A.L. 02 de 2015 prescribió —se destaca; se cita el numeral pertinente—:
2. Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo deGobierno Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Además reglamentará provisionalmente losprocesos de convocatoria pública que deba adelantar lagerencia de la rama judicial”.
Y el artículo 19 transitorio del A.L. 02 de 2015 señaló —se destaca; se cita el aparte pertinente—:
“El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
“ART. 257.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.
Estará conformada por siete magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previaconvocatoria pública reglada adelantada por la gerencia dela rama judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
A la luz de las normas atrás transcritas, se confirma que la reforma del artículo 126 C.P. fue uno de los aspectos axiales del A.L. 02 de 2015, norma que, como ya se indicó, se introdujo en el artículo 2º con el sentidogeneral de sujetar el nombramiento, la postulación y designación de servidores públicos —a cargo de corporaciones públicas— a un conjunto de exigencias dirigidas a frenar el nepotismo, la devolución de favores, tanto como a garantizar elecciones precedidas de convocatoria pública regladapor el legislador, acorde con requerimientos específicos de publicidad, trasparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito —se destaca—.
Dicho de otra manera, el artículo 126 C.P. incluye una regla imperativa que deberá aplicarse en toda y cualquier elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas. Se trata de un precepto de carácter general que busca garantizar principios constitucionales de primer orden para el ejercicio de la función pública.
2.2.2. La sentencia de la Corte Constitucional C-285 de 2016 y la necesidad de aplicar un criterio restrictivo para interpretar el artículo 257A, esto es, la norma con fundamento en la cual se expidió el acto demandado.
Mediante Sentencia C-285 de 2016, la Corte Constitucional se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 15 (parcial), 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del A.L. 02 de 2015, “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones” —se destaca—.
Antes de formular los problemas jurídicos, la Corte analizó la viabilidad de un pronunciamiento de fondo en razón a que “a lo largo del proceso se pusieron en evidencia dos circunstancias que eventualmente podrían tornar improcedente el control constitucional propuesto en el escrito de acusación”. De una parte, atendiendo la intervención de la vista fiscal, se preguntó la corporación si era o no competente para resolver demandas de inconstitucionalidad contra actos legislativos cuando la censura radicaba en “la sustitución, supresión o anulación de un eje esencial de la Carta Política” y, de la otra, teniendo en cuenta lo planteado por varias de las intervenciones, si los demandantes llenaron las exigencias mínimas que permiten estructurar un juicio de validez.
En relación con el primer aspecto, reafirmó la Corte “su competencia para valorar el ejercicio del poder de reforma por parte del constituyente secundario, por la presunta supresión de los ejes fundantes del ordenamiento superior”. Sobre el segundo, concluyó que “[a]unque dispersas a lo largo del texto, la demanda identific[ó] un catálogo de las medidas contenidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 que a su juicio son lesivas de los principios de independencia y de autonomía judicial, así como las razones de la supuesta supresión”. Medidas que “no constituyen un fin en sí mismo, sino que, por el contrario, son funcionales al argumento sobre el presunto ejercicio irregular de las facultades reformatorias por parte del constituyente secundario”.
No obstante, precisó que la censura identificada en el escrito de demanda no era extrapolable, ni trasladable al nuevo modelo disciplinario judicial, de donde se seguía la ausencia de acusación frente a las normas contempladas en el A.L. demandadas por el actor. En suma, restringió su pronunciamiento a las normas que establecieron el nuevo modelo de gobierno y administración de la rama judicial en lo relativo a la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y a la creación, en su lugar, del Consejo de Gobierno Judicial y de la gerencia de la rama judicial.
Dejó claro la Corte que no se pronunciaría sobre la función disciplinaria, toda vez que en relación con ese aspecto el demandante no formuló cargo alguno, de ahí que el control no podría extenderse a las disposiciones encaminadas “a la supresión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y que privaron a aquella de sus contenidos jurisdiccionales en materia de acción de tutela y en materia de solución de conflictos de jurisdicción”.
En consecuencia, advirtió que su examen se concentraría en verificar si “el órgano de producción normativa se excedió en sus competencias al suprimir o sustituir un eje esencial de la Carta Política”, esto es que efectuaría un “juicio de sustitución”.
Para determinar la premisa mayor del juicio, la Corte se preguntó, inicialmente, si el principio de auto gobierno de la rama judicial podía calificarse como un límite del poder de reforma constitucional, cuestión a la que respondió de manera afirmativa. Tras estudiar, en un segundo paso, el contenido básico de la reforma constitucional y, de este modo, identificar la premisa menor del juicio, finalmente concluyó que las medidas contenidas en el A.L. sujeto a control tenían, en efecto, la potencialidad de suprimir o sustituir el principio de auto gobierno judicial. Para la Corte, el diseño contemplado en el A.L. 02 de 2015 “suprimió el principio de autogobierno judicial como expresión de la autonomía de la Rama, la independencia judicial y la separación de poderes”(26). Autonomía e independencia reflejadas en un modelo de organismo externa e internamente endógeno cuyo rasgo distintivo consiste en separar las funciones jurisdiccionales de las administrativas y de gobierno(27).
En la providencia acá brevemente expuesta, la Corte retornó a la vida jurídica el modelo de autogobierno y administración anterior y sus regulaciones derogadas por el A.L. y declaró inconstitucionales, entre otras, las normas relativas al Consejo de Gobierno Judicial y a la gerencia de la rama judicial. No obstante, como ya se indicó, se inhibió de abordar el estudio de constitucionalidad del artículo 19 que modificó la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En fin, aun cuando inhibió un pronunciamiento de fondo sobre el órgano disciplinario, mantuvo la vigencia del artículo 257 contemplado en el 19 del Acto Legislativo, como artículo 257A C.P. De igual modo, señaló que, a fin de unificar los términos, la expresión Consejo de Gobierno Judicial, debe leerse Consejo Superior de la Judicatura, sin más.
La Corte revivió parcialmente el artículo 254 C.P. dándole un contenido preciso, a saber, que el “Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado”. En esos términos, suprimió la norma tal como estaba prevista en el A.L. 02 de 2015(28), al igual que parte significativa de su contenido antes de la reforma(29).
De lo resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-285 de 2016, se sigue, en todo caso, que la modificación introducida por el A.L. al artículo 126 C.P. se mantuvo en pie; no obstante, la corporación declaró la inexequibilidad del artículo 18 transitorio, que expresamente atribuyó a una ley de carácter estatutario la regulación del funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial y dispuso, entre otras, que, en tanto se expidiera la ley, el Consejo de Gobierno Judicial reglamentaría provisionalmente los procesos de convocatoria pública adelantada por la gerencia de la rama judicial —se destaca—. A su turno, el artículo 19 del A.L. 02 de 2015 quedó, en virtud de la decisión proferida por la Corte, del siguiente tenor —se destaca—:
“ART. 19.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
Estará conformada por siete magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura previa convocatoria pública reglada, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán períodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia (...)”
2.2.3. Conclusión.
En el asunto puesto a consideración de la Sala debe tenerse en cuenta que el A.L. 02 de 2015, mediante el cual “se adoptó una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional”, introdujo a) la norma en la cual se dispuso que las elecciones a cargo de corporaciones públicas debían estar precedidas por una convocatoria pública reglamentada por la ley (art. 2º) y b) la norma en la cual se estableció que los miembros del Consejo de Disciplina debían ser elegidos por el Congreso de la República de ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura previa convocatoria pública reglada” (art. 19) —se destaca—.
El artículo 257A de la C.P. que dejó vigente la Sentencia C-285 de 2016 y que sirvió, junto con la providencia, de fundamento para expedir el acuerdo demandado en el sub lite, se refiere a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a la tarea que la misma está llamada a desempeñar, a saber, “la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial”. El precepto alude, asimismo, al número de magistrados —siete en total— y a la manera como serán elegidos —por el pleno del Congreso de la República—, de ternas integradas a razón de cuatro por el “Consejo Superior de la Judicatura”(30), y tres por el Presidente de la República, en los dos casos previa convocatoria pública reglada —se destaca—.
Es claro que la convocatoria pública es conditio sine qua non para la integración de cuatro ternas que está llamado a integrar el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, como se aprecia, el artículo 257A guarda silencio acerca del órgano estatal al que corresponde reglar la convocatoria pública previa a la integración de las ternas, tema que aparecía complementado en el artículo 18 transitorio del A.L. 02 de 2015 —declarado inexequible por la Corte en Sentencia C-285 de 2016—.
Recuérdese que se atribuía al Consejo de Gobierno Judicial la facultad de reglamentar “provisionalmente los procesos de convocatoria pública que deba adelantar la gerencia de la rama judicial”, entre tanto se dictaba la ley estatutaria con base en la cual debían integrarse las ternas de ahí en adelante.
2.3. La necesidad de aplicar un criterio restrictivo en la interpretación del artículo 257A.
La necesidad de aplicar un criterio restrictivo en la interpretación del artículo 257A, esto es, la norma con base en la cual el Consejo Superior de la Judicatura dictó el acuerdo demandado(31), se deriva de los siguientes aspectos:
i) Como se vio del A.L. 02 de 2015, entre los propósitos principales se tiene el de eliminar el Consejo Superior de la Judicatura y sustituirlo por el Consejo de Gobierno Judicial, al que se le asignó la función de elaborar cuatro de las siete ternas que deben ser presentadas al Congreso de la República para la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
ii) La Corte Constitucional consideró en la Sentencia C-285 de 2016 que el gobierno judicial previsto en reemplazo del Consejo de la Judicatura, viola la Carta Política. En la providencia se inhibió de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Comisión Disciplinaria, empero, en cuanto dispuso que donde la expresión Consejo de Gobierno Judicial debía leerse Consejo Superior de la Judicatura, terminó por asignarle al organismo que el constituyente quiso suprimir, una competencia de la que, claramente, carecía antes del acto legislativo.
iii) De este modo, la decisión de la Corte Constitucional le confirió al control abstracto de constitucionalidad unos efectos ajenos. Es cierto que el ejercicio de dicho control implica, en ocasiones, condicionar o modular los alcances de la norma determinada con el propósito de realizar el principio de conservación del derecho de manera que la norma cuya existencia se preserva, se ajuste a las disposiciones constitucionales. Para tal fin se condiciona el fallo, con el objeto de hacer valer el propósito de preservarla.
En suma, si bien a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, no así para modificar su texto, esto es sustituirlo. No obstante, en la Sentencia C-285 de 2016 la Corte no solo desintegró el acto sujeto a control, sino que, a la vez, lo adicionó: “donde dice Consejo de Gobierno Judicial léase Consejo Superior de la Judicatura”. En pocas palabras, mientras el organismo de elección popular dispuso en un A.L. eliminar el Consejo de la Judicatura, la Corte no solo lo retornó a la vida jurídica, sino que terminó fortaleciéndolo y atribuyéndole una función de la que éste organismo carecía, como es la de integrar cuatro de las siete ternas para que el Congreso de la República elija la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
iv) Sin perjuicio del respeto que merecen las decisiones judiciales y, en especial, aquellas adoptadas con fuerza de cosa juzgada por la Corte Constitucional, claro está que la competencia otorgada al Consejo Superior de la Judicatura no es el resultado de una disposición constitucional, ni legislativa. Es la consecuencia de una sentencia judicial en la que la parte resolutiva se adopta para conferirle operatividad a una reforma constitucional por A.L. que fue declarada parcialmente exequible.
v) En vista de lo anterior, el criterio que debe seguirse para determinar los alcances del artículo 257A C.P. debe ser, en todo caso, restrictivo.
3. Cargos y problema jurídico.
Aunque los expedientes acumulados en el proceso de la referencia, permiten distinguir dos actos demandados i) el Acuerdo 10548 de 2016 “por medio del cual se reglamentó la convocatoria para integrar las ternas de candidatos a magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial” y ii) el Acuerdo 10575 de 2016 “por el cual se formulan ante el Congreso de la República las ternas para proveer cuatro de estos cargos”, ambos expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la sala se limitará a resolver los cargos formulados contra la primera de las disposiciones en cuanto solo contra este se configuran las característica exigidas para resolver la inconstitucionalidad propuesta, como quedó explicado.
El acto administrativo de carácter general demandado, esto es, el Acuerdo PSAA16-10548 de 27 de julio de 2016 “por medio del cual se reglamenta la convocatoria pública para integrar las ternas de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial” infringió directamente la Constitución y, en particular, los artículos 126 inciso cuarto, 152 literal b) y 257 constitucionales, pues el legislador y, no el Consejo Superior de la Judicatura, es el competente para regular las convocatorias públicas a efecto de integrar las ternas que serán presentadas al Congreso de la República para la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial —artículo 126 C.P.; se destaca—. Es más, tratándose de un tema estructural de la administración de justicia —señalan los demandantes—, el organismo competente para regular la convocatoria pública prevista en el artículo 257A es el legislador estatutario —literal b) del artículo 152 C.P.—.
Ya arriba se advirtió, que la regla prevista por el artículo 18 transitorio del A.L. 02 de 2015 fue declarada inconstitucional mediante la Sentencia C-285 de 2016, esto es, se expulsó del ordenamiento jurídico con efectos erga omnes la competencia que el referido artículo asignó a favor del Consejo Superior de la Judicatura(32) para reglar, de modo provisional, la convocatoria pública a efectos de integrar cuatro de las siete ternas que deben ser presentadas por ese organismo ante el Congreso de la República para la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, de donde el asunto que la Sala debe resolver se contrae a responder si dela Carta Política deriva una regla de competencia que faculte al ConsejoSuperior de la Judicatura para expedir el Acuerdo PSAA16-10548 de 27 de julio de 2016 —se destaca—.
En otros términos, si el acuerdo expedido por el Consejo Superior de la Judicatura para reglar la convocatoria pública de que trata el artículo 257A de la Constitución, a efectos de integrar la lista de candidatos que serán presentados por el Consejo Superior de la Judicatura al Congreso de la República para la elección de cuatro de los siete magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se expidió con fundamento en una competencia directa del Consejo Superior de la Judicatura o si, resulta indispensable, acorde con lo dispuesto por los artículos 257 y 126 C.P., que medie una ley que regule la convocatoria. Si prospera esta censura, la Sala declarará la nulidad por inconstitucionalidad del acto demandado, sin que sea menester analizar los demás reparos.
Con el fin de solucionar el problema jurídico la Sala se detendrá en la competencia. En relación con este aspecto, se encuentran dos interpretaciones posibles:
a) Según un enfoque, el artículo 257A precepto que mantuvo incólume la Corte Constitucional en la Sentencia C-285 2016 con la salvedad según la cual la expresión Consejo de Gobierno Judicial, debe leerse Consejo Superior de la Judicatura, es una norma no solo especial sino, a la vez, completa; esto es, se vale de sí misma para regular la competencia reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura. Desde este punto de vista, el artículo 257A habilitaría directamente al Consejo Superior de la Judicatura para regular la convocatoria pública allí prevista a efectos de integrar cuatro de las siete ternas que deben presentarse ante el Congreso de la República para la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
b) Otro enfoque —que asume la Sala en la presente sentencia—, sostiene que, al margen de la especialidad de la norma—, el artículo 257A invocado por el Consejo Superior de la Judicatura para expedir el acuerdo demandado, en ningún caso puede equipararse a una norma completa, justamente, porque guarda silencio acerca del organismo estatal que debe regular la convocatoria pública. Según esta última perspectiva, la norma es incompleta, pues por sí misma no atribuye competencia.
Esta conclusión aparece de bulto si se interpreta el precepto contemplado en el artículo 257A, a la luz de los siguientes aspectos: 1) la fuerza vinculante de la Constitución; 1.1) la integración normativa para ejercer el control abstracto de constitucionalidad; 1.2) el principio de separación en la estructura de los poderes públicos en el Estado social, democrático y constitucional de derecho; 1.3) la competencia del legislador para configurar los poderes públicos y desarrollar la Constitución; 1.4) la cláusula de reserva de ley implica, tratándose de la conformación de cuatro de las siete ternas que serán presentadas al Congreso de la República a efectos de elegir los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, que se regule la convocatoria pública según lo dispuesto por el artículo 126 C.P., de modo que se garantice que la integración de las ternas previa a la elección tendrá lugar bajo estrictos requerimientos de publicidad, trasparencia, participación ciudadana, equidad de género, criterios de mérito y, en tal sentido, se materializará el principio de independencia judicial; 2) en un Estado social, democrático y constitucional de derecho no existen competencias reguladoras implícitas; 2.1) inexistencia de competencias constitucionales propias implícitas y 2.2) ausencia de discrecionalidad judicial en materia de atribución de competencias constitucionales propias.
Como ya se indicó, el Consejo Superior de la Judicatura fundó la expedición del acuerdo demandado en la norma prevista por el artículo 257 A. La Sala considera —a diferencia de lo que se sostuvo en las contestaciones de la demanda y en la coadyuvancia— que el precepto aludido no es auto suficiente, ni completo y de su lectura tampoco se deriva una regla de asignación de competencia. Es una norma que debe ser completada y, para el efecto, interpretada armónicamente con otras disposiciones de la Constitución en el contexto de la inconstitucionalidad determinada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-285 de 2016, como ya se dejó dicho, con un sentido restrictivo.
Según lo prevé expresamente el parágrafo del artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, resulta, entonces, de la mayor importancia efectuar una integración normativa que permita analizar la competencia, bajo el foco de distintas normas constitucionales y, en tal sentido, no solo promover sino materializar la fuerza vinculante de la Constitución.
1. Fuerza vinculante de la Constitución.
Entre los avances significativos de la Constitución de 1991 está que el Constituyente la dotó de fuerza normativa, vale decir, los preceptos en ella contemplados vinculan a todas las autoridades públicas y a todos los asociados sin excepción. Desde esa perspectiva, la Carta deja de ser un programa que cambia de contenido según se trasformen los equilibrios en el terreno político y adquiere la rigidez que le permite reivindicar vocación de permanencia —Título 13 de la C.P. (De la Reforma de la Constitución) artículos 374 y siguientes C.P.— y carácter vinculante —entre otros, artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 6º C.P.—. La fuerza normativa de la Constitución comprende la totalidad de su articulado que debe ser apreciado en un sentido integral, armónico, coherente y sistemático.
Para el tema que ocupa la atención de la Sala, esto es, con el objeto de responder la pregunta sobre la competencia del Consejo Superior de la Judicatura a efectos de reglar la convocatoria pública para integrar las ternas que serán presentadas al Congreso de la República con el fin de elegir cuatro de los siete magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la fuerza normativa de la Carta deriva, entre otras, de los artículos 6º y 121 superiores —se destaca—:
Reza el artículo 6º C.P.:
“Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicoslo son por la misma causa y por omisióno extralimitación en elejercicio de sus funciones”.
Prescribe el artículo 121 C.P.:
“Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintasde las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
A los anteriormente mencionados, se suman el artículo 256 C.P. que mantuvo parcialmente su vigencia (la Sentencia C-285 de 2016 únicamente declaró inexequibles algunos apartes) y el 257 C.P. que retornó a la vida jurídica, toda vez que la Corte decretó la inexequibilidad de su derogatoria efectuada por el A.L. 02 de 2015. En ambos casos, quedó vigente que las funciones atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura deben ejercerse de acuerdocon la ley —artículo 256 C.P.—, lo que se reitera cuando, a propósito del ejercicio de la facultad reglamentaria asignada a este organismo por la Constitución, se establece que será sujeto a la ley —se destaca—.
Rezan las disposiciones —se destaca—:
“ART. 256.—<El artículo 17 del Acto Legislativo 2 de 2015 que derogó este artículo fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-285-16, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º de este artículo. Apartes tachados derogados por el artículo 17 del Acto Legislativo 2 de 2015>.
“ART. 257.—<Texto original revivido según la Sentencia C285-16> Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de laJudicatura cumplirá las siguientes funciones:
3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficazfuncionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.
Se deriva claramente de las normas antes trascritas, que todas las funciones atribuidas por la Constitución al Consejo Superior de la Judicatura —entre ellas la facultad reglamentaria—, tienen que desarrollarse consujeción a la ley, de donde el argumento esgrimido en las contestaciones de la demanda(33), de conformidad con el cual la Constitución dotó al Consejo Superior de la Judicatura de competencias reglamentarias autónomas o propias, resulta contrario al texto constitucional.
Más adelante volverá la Sala sobre el tema de la facultad reglamentaria constitucional autónoma, que es de la mayor importancia. Por el momento, baste recordar lo expresado en líneas anteriores al momento de definir la competencia de la Sala para conocer de la demanda de la referencia, y es que la Constitución, en efecto, facultó al Consejo Superior de la Judicatura para expedir reglamentos —artículos 256 y 257 inciso tercero C.P.—; no obstante, esa función debe ejercerla el organismo acorde con lo dispuesto por laley o con sujeción a la ley —se destaca—:
En el sub lite, la Constitución reafirmó el punto, porque así lo dispuso también el artículo 126 C.P., (norma del A.L. 02 de 2015 que, como ya se indicó, quedó vigente luego de la Sentencia C-285 de la Corte Constitucional) precepto que se integra a las demás disposiciones al amparo de las cuales debe proceder el control abstracto de constitucionalidad en el asunto bajo examen —se destaca—:
“salvo los concursos regulados por la ley, la selección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas debeestar precedida de una convocatoria pública reglada por laley en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, trasparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios equidad de género y criterios de mérito para su selección”.
1.1. De la integración normativa para ejercer el control abstracto de constitucionalidad.
Lo previsto en las normas anteriormente citadas, hace imperativo verificar si según una lectura integral, sistemática, armónica y coherente de la Carta Política, con la expedición del acuerdo demandado el Consejo Superior de la Judicatura asumió una competencia no atribuida por la Constitución, ni por la ley y, en tal medida, se extralimitó en el ejercicio de sus funciones —trasgrediendo los artículos 6º, 121, 126, 256 y 257 constitucionales—. En otras palabras, obliga a examinar si y, por qué motivos, la regulación de la convocatoria para integrar las ternas que presenta el Consejo Superior de la Judicatura al Congreso de la República para la elección de cuatro de los siete magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, es un asunto que debe ser regulado por el legislador.
Como ya se señaló, la respuesta a esta cuestión se desarrollará a la luz de la integración normativa que comporta articular lo previsto por el artículo 257A con lo dispuesto en los artículos 6º, 121, 126, 256 y 257 C.P. e impone considerar, asimismo, el papel central que ocupa el principio de separación de poderes en el Estado social, democrático y constitucional de derecho.
1.2. El principio de separación de poderes en la estructura del Estado social, democrático y constitucional de derecho.
Históricamente se atribuye a Montesquieu la fórmula de separar el poder para evitar su concentración y asimismo su ejercicio abusivo(34). Es verdad que hay quienes discuten si el tratadista francés puso el énfasis de previsión que se le atribuye y hay quienes afirman, incluso, que no le corresponde la paternidad de este criterio regulativo. Lo cierto, sin embargo, es que el principio jugó un papel crucial a partir de la Revolución Francesa, tanto así, que aparece consignado en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Allí se asegura que toda “sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni determinada laseparación de los poderes, carece de Constitución” —se destaca—.
Para subrayar la importancia del principio de separación de poderes suele citarse a Lord Acton quien sostuvo: “el poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente”(35). Este dictum sintetiza por qué no resultan suficientes las previsiones, cuando del control del poder se trata, concretamente de su ejercicio en la organización estatal y explica el motivo por el cual aun cuando la aplicación del principio de separación de poderes se ha matizado y complementado, mantiene total vigencia en la actualidad.
A la luz del artículo 113 C.P.(36), no cabe la menor duda de que nos rige una estructura estatal con separación y asignación específica de competencias de los poderes públicos, como garantía constitucional en contra de la arbitrariedad, la concentración o la desfiguración del ejercicio del poder público. No en vano el artículo 3º C.P. señala que los poderes públicos se ejercerán “en los términos que la Constitución establece”.
La jurisprudencia constitucional(37) y contenciosa administrativa(38) se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el principio de separación de poderes(39). Así, se ha sostenido:
“La separación de poderes es también un mecanismo esencial para evitar la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los límites permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de los asociados. La lógica de este dispositivo, no por conocida deja de ser esencial: la división de la función pública entre diferentes ramas permite que el poder no descanse únicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente. Esto significa que, como esta corporación lo había señalado, la consagración de diversas ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo ‘con el propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana’. Por ello, como lo ha recordado esta Corte, ‘la separación de las ramas del poder público es inherente al régimen democrático y constituye uno de sus elementos procedimentales de legitimación’”.
Aun cuando se reconoce igualmente el carácter no absoluto del principio de separación de poderes, en el sentido en que el artículo 113 C.P. también se refiere a la colaboración armónica entre los diferentes organismos estatales(40), se subraya el papel definitivo del legislador en la concreción de los preceptos constitucionales y, por consiguiente, en la tarea de “definir conprecisión los respectivos ámbitos de competencias, y establecer las funciones correspondientes” —se destaca—. Sobre estos aspectos ha sostenido la Corte —se destaca—(41):
“El modelo adoptado respeta el criterio conforme al cual, en virtud del principio de separación, las tareas indispensables para la consecución de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. No obstante, la separación resulta morigerada por las exigencias constitucionales de colaboración armónica y por controles recíprocos. En virtud de las primeras, se prevé, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos unos órganos participan en el ámbito competencial de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso, puede ser necesario o contingente —por ejemplo la iniciativa gubernamental en materia legislativa— o como una excepción a la regla general de distribución funcional — como el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso o la atribución de funciones jurisdiccionales por medio de la ley en materias precisas a determinadas autoridades administrativas—.
En virtud de lo anterior es necesario concluir que elprincipio de separación de poderes no es absoluto. Por el contrario, nuestro sistema constitucional establece directamente herramientas que permiten ejercer controlesrecíprocos y otras que permiten desarrollar una cooperación armónica, y así mismo le permite al legislador crear mecanismos para el desarrollo de dichas herramientas. Sin embargo, al diseñar estas herramientas que permiten que los órganos del poder cooperen y se controlen mutuamente, el legislador no sólo debe respetar las esferas de competencias atribuidas por la Constitución a cada órgano del poder público, sino que debe ademásdefinir con precisión los respectivos ámbitos de competencias, y establecer las funciones correspondientes.
Así, pues, se ha acentuado que su separación contribuye a evitar el ejercicio excesivo de los poderes públicos, al paso que constituye una de las formas más importantes para garantizar la vigencia del principio democrático y la supremacía constitucional; esto es, favorece que las decisiones adoptadas en el Estado lo sean por decisión de las mayorías democráticamente elegidas, bajo estricto respeto de los derechos de las minorías.
1.3. La competencia del legislador para configurar los poderes públicos y desarrollar la Constitución.
La claridad que arroja la Constitución en este punto permite discernir con nitidez qué competencias atribuyó la Carta Política a cada uno de los poderes públicos. Mientras al poder legislativo se le asignó la potestad configuradora en desarrollo del marco que ofrece la Constitución, la actividad reguladora con sujeción a la Constitución y a ley, se le confió a la administración y a los denominados organismos autónomos e independientes. A los jueces se les atribuyó, entretanto, facultades jurisdiccionales garantizando su independencia y autonomía, pero también según los criterios fijados por la Constitución y el derecho.
Ahora bien, dentro de la estructura constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura se erige entre los órganos con autonomía dentro de los márgenes fijados por la Constitución y por la ley. Quiere decir que este organismo carece del poder de configuración propio del poder legislativo y, por ello mismo, no ejerce la función legislativa. Como ya se señaló en línea precedentes, las facultades reglamentarias que le otorga el ordenamiento al Consejo Superior de la Judicatura las debe ejercer dicho organismo con sujeción a la Constitución y a la ley —por mandato constitucional expreso, previsto en los artículos 256 y 257 C.P.—.
En otros términos, el Consejo Superior de la Judicatura ejerce funciones netamente administrativas, acorde con lo fijado por la Constitución y la ley. Las tareas confiadas a dicho organismo son —se repite— de naturaleza administrativa y, en esa medida, su ejercicio se sujeta a lo establecido en los artículos 256 y 257 constitucionales, vale decir procede únicamente “de acuerdo a la ley” o “con sujeción a la ley”(42).
1.4. La cláusula de reserva de ley.
La denominada “cláusula de reserva de ley” se cuenta entre las manifestaciones más relevantes del principio democrático y del principio de separación de poderes. Como puntualizó la Corte Constitucional en Sentencia C-504 de 2014 —se destaca—:
“La cláusula de reserva de ley es una de las manifestaciones de los principios democrático y de separación de poderes, que suponen que las normas que rigen la vida en sociedad reflejen mínimos de legitimidad, al ser la expresión de la soberanía popular, el resultado del procedimiento deliberativo en el proceso de formación de las leyes y el reparto del ejercicio del poder normativo, que significa que el Legislador debe adoptar las decisiones que el Constituyente le ha confiado, y que el instrumento a través del cual estas se reglamentan no puede establecerdisposiciones que sean propias del ámbito del legislador”.
La raigambre constitucional del principio de reserva de ley resulta claro en tanto instrumento encaminado a limitar el poder legislativo y también al poder reglamentario. Al primero, en cuanto le impide delegar en otro órgano sus potestades y, al segundo, en cuanto evita que se pronuncie sobre materias cuya regulación está reservada a la ley.
1.4.1. La reserva legal implica asegurar que, tratándose de la conformación de cuatro de las siete ternas que serán presentadas al Congreso de la República a efectos de elegir los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la integración de las ternas previa a la elección tendrá lugar bajo estricto respeto por los principios de publicidad, trasparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito (artículos 126, 256 y 257 C.P.)
Ya se dejó dicho que uno de los propósitos principales del A.L. 02 de 2015 fue modificar el artículo 126 C.P. que mantuvo incólume la Sentencia C-285 de 2016. Como se vio, un aspecto central del precepto tiene que ver con la selección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas. En relación con este tema, es clara la norma cuando prescribe que dicha “selección deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada porla ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección” —se destaca—. Según atrás se precisó, las atribuciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura deben ser ejercidas acorde con lo determinado por la Constitución y por la ley(43). Posición que, como atrás se advirtió, ha sido reiterada por la Corte Constitucional(44) —se destaca—:
“la potestad reglamentaria que el artículo 257-3 de la Constitución otorga al Consejo Superior de la Judicatura es una atribución que, como la propia norma advierte, se debe cumplir ‘con sujeción a la ley’. Ello significa que el reglamento no puede ser invocado para reemplazar la labor que por expreso mandato constitucional corresponde al Legislador, sino que su tarea es esencialmente operativa y funcional, siempre bajo las directrices previamente definidas en la ley.
El mandato constitucional del artículo 257, según el cual: ‘Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: (...) Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador’, contempla claramente una función reglamentaria, que tienepor objeto concretar la aplicación de la ley mediantereglamentos administrativos que coadyuven alfuncionamiento eficaz de la administración de justicia,función que debe ser ejercida conforme al mandato legal yen los aspectos no previstos por el legislador.
En pocas palabras, es una facultad que en cuanto deberá ejercerse con el objeto de garantizar la inclusión de los principios que el mismo artículo 126 señala, se encuentra reservada al legislador y no puede serejercida sino por este, a menos que el Constituyente asigne expresamente esta competencia a otra autoridad, que no es el caso —se destaca—.
La sujeción a la ley de un aspecto tan importante como las convocatorias públicas para integrar las ternas de candidatos que serán presentadas al Congreso de la República para la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en el entendido que deberán garantizarse los principios de publicidad, trasparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito, que el artículo 126 C.P. señala, tiene el objeto de realizar el principio democrático entendido no solo como respaldo mayoritario, sino como la expresión de un procedimiento que al tiempo que promueve el debate crítico y repercute en la opinión pública, garantiza la participación de las minorías con sujeción a un ingreso previamente reglado por la Carta Política a la función pública.
Se insiste: el Consejo Superior de la Judicatura carece de una competencia para reglamentar la convocatoria pública y en virtud de lacláusula general de competencia del legislador la atribución competencial debe buscarse en los artículos 126, 256 y 257 C.P. —se destaca—.
Por ello mismo, el argumento presentado en las contestaciones a la demanda y, desarrollado también por la coadyuvancia, según el cual, como existe una ley estatutaria de la administración de justicia, que es la Ley 270 de 1996, el Consejo Superior de la Judicatura estaba habilitado para reglamentar la convocatoria pública, no es de recibo.
Un aspecto capital que se debe tomar en cuenta, es el papel central que el A.L. 02 de 2016 imprimió al artículo 126 C.P. que fue preservado integralmente por la Sentencia C-285 de 2016 y, como ya se indicó, es una norma de carácter general aplicable a todos los procesos de elección de servidores por corporaciones públicas, asunto no contemplado en la Carta Política que dio lugar a la expedición de la Ley 270 de 1996 o estatutaria de la administración de justicia, en cuanto la trascendencia de los principios y la garantía de su inclusión en la convocatoria pública es un asunto previsto en el A.L. 02 de 2015.
Vistas las cosas a partir de la centralidad del tema de que trata la competencia regulatoria de la convocatoria pública consignada en el artículo 257A, este aspecto exige ser reglamentado mediante una ley sustentable en los principios que el artículo 126 C.P. de manera imperativa prevé. Itera la Sala: en la Ley 270 de 1996 el tema de las convocatorias no se abordó —y no podía abordarse— a la luz de las exigencias previstas en el artículo 126 C.P. reformado por el artículo 2º del A.L. 02 de 2015, cuyo peso y relevancia resulta evidente, tratándose de la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, pues se busca que los elegidos satisfagan los más altos estándares en calidades humanas, éticas, académicas y profesionales, realizando asimismo principios estructurales de la administración de justicia.
La tarea de buscar las personas más idóneas y capacitadas para asumir el cargo de magistrados y magistradas de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no es sencilla y, en los tiempos que corren, reviste mayor dificultad. El artículo 126 superior en buena hora introducido por el A.L. 02 de 2015 —como resultado, entre otras cosas, de las sentencias dictadas por esta Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado(45)— significó un gran avance. Una ley dictada a la luz de lo previsto en la norma constitucional aludida —artículo 126 C.P.—, garantiza un mayor grado de legitimidad democrática, trasparencia y asegura la protección de los derechos constitucionales fundamentales, a la par que un impacto positivo en la independencia y autonomía del sistema judicial en su conjunto.
Por consiguiente, el argumento acorde con el cual el Consejo Superior de la Judicatura resurgió con sus potestades originales al margen de la aplicación del artículo 126 C.P., o en el sentido de que la Ley 270 de 1996 suple dichas exigencias, está lejos de ser concluyente, toda vez que la Corte dejó incólume el precepto y su fuerza normativa irradia de manera general sobre todo el ordenamiento, incluida la manera de fijar los alcances del artículo 257A.
Como ya en precedencia se precisó, en el caso bajo examen no hay norma que le atribuya al Consejo Superior de la Judicatura competencia alguna para regular la convocatoria pública. La disposición prevista en el artículo 257A es una norma incompleta. Tras la declaratoria de inexequibilidad del artículo transitorio 18 del Acto Administrativo 02 de 2015, el 257A debe leerse, como ya se dejó dicho, en consonancia con los artículos 6º, 121, 126, 256 y 257 C.P., esto es, con sujeción a la ley.
La sujeción a la ley de las funciones propias del Consejo Superior de la Judicatura no solo queda clara cuando se leen los artículos 256, 257 y 126 C.P., sino cuando se revisa la jurisprudencia constitucional.
Para el momento en que la Corte Constitucional revisó precisamente el proyecto de ley estatutaria de administración de justicia —la Ley 270 de 1996— y se pronunció sobre el numeral tercero del artículo 257 C.P., sostuvo en la Sentencia C-037 de 1996 que la competencia reglamentaria allí establecida se ejercía con sujeción a la ley; claridad necesaria en cuanto algunos sectores doctrinales consideraban que los reglamentos para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia tanto como los relacionados con la organización y funciones internas y la regulación de los trámites judiciales, desarrollaban aspectos no previstos por el legislador y en esa medida, debían considerarse reglamentos constitucionales autónomos.
En aquella ocasión, la Corte señaló la naturaleza administrativa de los reglamentos previstos en el inciso tercero del artículo 257 que, como tales, debían sujetarse a lo establecido por el legislador. Posición que la jurisprudencia constitucional ha reiterado de manera constante hasta el día de hoy(46).
Así las cosas, corresponde a la ley, acorde con los lineamientos sentados por el artículo 126 C.P. regular la fórmula de ingreso, los criterios de elección, la manera como se califican los méritos para el acceso a una de las tareas más importantes en el Estado social y democrático de derecho cual es la de la cabeza de la jurisdicción disciplinaria, de modo que se garantice el cumplimiento de los preceptos constitucionales y, ante todo, se respete la separación de poderes, el principio democrático, los derechos de los asociados y, por ende, se avale la supremacía constitucional.
1.4.2. La reserva legal implica asegurar asimismo que, tratándose de la conformación de cuatro de las siete ternas que serán presentadas al Congreso de la República a efectos de elegir los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se materializará el principio de independencia judicial.
Entre los signos distintivos del Estado social, democrático y constitucional de derecho se encuentra la necesidad de garantizar que los organismos estatales aplicarán las normas que expresan la soberanía popular de manera imparcial, así como velarán porque en cada concreción del derecho se respete la supremacía constitucional y se mantenga su integridad. En todo ese andamiaje estatal, la independencia judicial desempeña un papel fundamental.
La independencia judicial constituye, “uno de los elementos esenciales del Estado [social, democrático de derecho] y de aquí, igualmente, el núcleo duro e indiscutido de su significado jurídico-político: la administración de la justicia no debe ser pura manifestación del poder político ni quedar supeditada en manera alguna a aquellos órganos del Estado que ejercen dicho poder político, y ello porque de nada serviría dictar normas que limitan la actividad de los gobernantes si ulteriormente, en la fase de aplicación contenciosa del derecho, éstos pudieran influir en la resolución de los litigios”(47).
Las Cortes Constitucional e Interamericana de Derechos Humanos coinciden en que preservar el principio de independencia judicial no se consigue de cualquier manera y que la elección de los magistrados satisfaciendo criterios de objetividad y razonabilidad, resulta indispensable. De estar ausentes tales criterios, no sería factible elegir las personas más idóneas(48). Han abogado estos altos tribunales porque el proceso de selección de funcionarios judiciales sea público, transparente y basado en el mérito de los candidatos(49).
Es, por consiguiente, indispensable que los procesos de selección y nombramiento de magistrados se ordene de manera rigurosa; que los mismos no se presten a decisiones arbitrarias y que se mantenga a raya la politización, esto es, la indebida participación de los poderes en la elección de jueces y magistrados, toda vez que la cercanía personal y política a los poderes establecidos no puede ser el criterio de selección, sino la idoneidad de los candidatos(50). De ahí la importancia de “dejar de lado procesos opacos y cerrados al escrutinio público, que solo permiten designaciones improvisadas y basadas en la mayor o menor cercanía del candidato o candidata al poder de turno”(51).
En pocas palabras, se trata de lograr que los procesos de selección, nombramiento y designación de magistrados se regulen con rigor; y lo que es más importante: que se excluya la cercanía personal y política con los poderes establecidos y el amiguismo, pues esta práctica, esto es “la designación de ‘magistrados amigos’ es actualmente una de las principales maneras que usan los poderes políticos para interferir con la independencia de los poderes judiciales”(52).
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha enfatizado que “[u]n adecuado proceso de designación de los miembros del poder judicial, que sea transparente y garantice la igualdad de los candidatos, es garantía fundamental para su independencia”(53).
Es que la independencia judicial, tomada en su faceta de garantía, abarca la independencia personal que —según se ha dicho—, constituye “la forma tradicional e, incluso hoy, más importante de garantía”(54). Esa independencia personal atiende a los requerimientos del juez individualmente considerado y comprende un grupo de previsiones relativas a su posición y estatus constitucional que los ponen al margen de actos que —provenientes de otrasramas del poder público—, sean aptos para recortar su libertad y autonomía al momento de ejercer la función jurisdiccional —se destaca—.
Y al lado de la independencia individual se encuentran, además, la independencia colectiva y la interna. La primera, protege “a la judicatura en su conjunto frente a los demás poderes del Estado”(55); la segunda ampara, por su parte, a los jueces individualmente considerados “frente al resto de la estructura judicial”(56).
Asegurar la independencia e imparcialidad judicial constituye, pues, una tarea básica ineludible en un Estado social y democrático de derecho si se quiere respetar la garantía fundamental del debido proceso. Tanto es ello así, que la mayoría de ordenamientos nacionales —en Colombia el artículo 29 superior— y varios de los documentos internacionales más relevantes consignan de manera expresa esas previsiones. El artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos dispone sobre el particular —se destaca—:
“Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunalindependiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal”.
El artículo 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prescribe, a su turno, —se destaca—:
“Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores”.
A su vez, el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos —en adelante CADH— dispone —se destaca—:
De otra parte, se encuentran los principios básicos sobre la independencia judicial adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, que fueron confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985.Entre las motivaciones que llevaron a su consignación se encuentran:
“1. Crear condiciones bajo las cuales pueda mantenerse la justicia y realizarse la cooperación internacional en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales sin hacer distinción alguna”.
2. Dar plena vigencia a la Declaración Universal de Derechos Humanos y, más concretamente, al principio de la igualdad ante la ley, esto es, al derecho “de toda persona a que se presuma su inocencia y el de ser oída públicamente y con justicia por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido por la ley” —se destaca—.
3. Afianzar la protección de los derechos contemplados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y, específicamente, el derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas.
4. Cerrar la brecha entre los derechos consignados a nivel normativo y su concreción real. En pocas palabras: velar porque la situación real corresponda a los ideales normativos y porque se materialice la independencia y la imparcialidad y las autoridades judiciales puedan, en efecto, obrar de conformidad con tales principios. Para lograr estos cometidos se ordenó asegurar que:
7. Cada Estado miembro proporcionará recursos adecuados para que la judicatura pueda desempeñar debidamente sus funciones”.
La jurisprudencia interamericana también ha sido insistente en el sentido de destacar la importancia de la independencia judicial(57) hasta el punto de considerar que “el derecho al juez independiente es el justiciable”(58), es decir, la persona situada precisamente frente a aquel juez que resolverá el litigio”; y que, a manera de correlato, se presentan dos deberes cuya titularidad recae en dos sujetos normativos diferentes, de una parte, el juez, de otra, el Estado(59).
Se concluye, entonces, que el deber estatal de garantizar independencia judicial se desdobla en dos obligaciones principales: “a) la institucional o del poder judicial como ‘sistema’, y b) la individual relacionada con el ‘juez persona’”. El cumplimiento de estas dos obligaciones —ha dicho la Corte IDH— conduce a “evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al poder judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación”(60). Y ha sido clara en especificar que, a diferencia de lo que sucede con otras autoridades estatales, las funcionarias y los funcionarios judiciales gozan de “garantías ‘reforzadas’, en atención a la independencia que deben poseer para el ejercicio de sus funciones”(61). Cabe recordar en este lugar algunos de los principales pronunciamientos de la Corte IDH sobre la independencia e imparcialidad judiciales —se mantienen las notas a pie de página en el texto citado; se destaca—:
“Ahora bien, los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías reforzadas debido a la independencia necesaria del poder judicial, lo cual la Corte ha entendido como ‘esencial para el ejercicio de la función judicial’(62). El tribunal ha dicho que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la independencia de los jueces(63). Dicho ejercicioautónomo debe ser garantizado por el Estado tanto en sufaceta institucional, esto es, en relación con el poder judicialcomo sistema, así como también en conexión con su vertienteindividual, es decir, con relación a la persona del juezespecífico. El objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al poder judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación(64). Adicionalmente, elEstado está en el deber de garantizar una apariencia deindependencia de la magistratura que inspire legitimidad yconfianza suficiente no sólo al justiciable, sino a los ciudadanosen una sociedad democrática(65).
El principio de independencia judicial constituye uno de lospilares básicos de las garantías del debido proceso, motivo por el cual debe ser respetado en todas las áreas del procedimiento y ante todas las instancias procesales en que se decide sobre los derechos de la persona. La Corte haconsiderado que el principio de independencia judicial resultaindispensable para la protección de los derechosfundamentales, por lo que su alcance debe garantizarseinclusive, en situaciones especiales, como lo es el estado deexcepción(66).
Conforme a la jurisprudencia de esta Corte y de la Corte Europea, así como de conformidad con los Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura (en adelante ‘Principios básicos’), las siguientes garantías se derivan de la independencia judicial: un adecuado proceso de nombramiento(67), la inamovilidad en el cargo(68) y la garantía contra presiones externas(69).
i) Garantía contra presiones externas.
ii) Los Principios básicos disponen que los jueces resolverán los asuntos que conozcan ‘basándose en los hechos y enconsonancia con el derecho, sin restricción alguna y sininfluencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisionesindebidas, sean directas o indirectas, decualesquiera sectores opor cualquier motivo’(70). Así mismo, dichos principios establecen que la judicatura ‘tendrá autoridad exclusiva para decidir si una cuestión que le haya sido sometida está dentro de la competencia que le haya atribuido la ley’(71) y que ‘[n]o se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial’”(72).
En la línea de pensamiento atrás desarrollada, la regulación de los procesos de selección de magistrados y, particularmente, de los magistrados del Consejo Nacional de Disciplina Judicial cumpliendo con la reserva de ley y, en tal sentido, acorde con las principios contemplados en el artículo 126 C.P., tal como fue reformado por el A.L. 02 de 2015, hará factible(73) i) realizar la democracia y con ello concretar la relación de pesos y contra pesos entre poderes y el respeto por el Estado de derecho; ii) integrar las altas cortes con profesionales capaces e idóneos sobre la base de procesos de selección trasparentes que se fundan en el mérito de los postulados y excluyen vínculos con el gobierno y otros sectores del poder; iii) asegurar el ejercicio independiente e imparcial de la judicatura según las exigencias del derecho internacional de los derechos humanos, vb.gr., acorde con lo dispuesto por el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos, los Principios Básicos de la Judicatura de Naciones Unidas, normas y principios que postulan la importancia de asegurar no solo que el juez sea independiente sino que “dé la apariencia de esa independencia”(74); iv) garantizar que quienes se postulan a los más altos cargos de la justicia sean personas cuya conducta honorable e intachable esté fuera de dudas y que dan la seguridad de no haber incurrido en conductas reprochables que deslegitimen a la persona del juez y a la institución de la judicatura. No puede perderse de vista el interés de la reforma constitucional del año 2015 en fortalecer la independencia del juez y de la judicatura desde la selección, para lo cual se producen lineamientos tendientes a fortalecer la gestión y, con ello, la imagen de las autoridades judiciales como personas no vulnerables a presiones indebidas —se destaca—.
2. En un Estado social, democrático y constitucional de derecho no existen competencias reguladoras implícitas.
Como ya se indicó, el principio de separación de poderes —en tanto presupuesto de un Estado social, democrático y constitucional de derecho— asegura que cada uno de los órganos estatales ejercerá sus tareas dentro del marco competencial que fija la Constitución, la ley o el reglamento —para el asunto que ocupa la atención de la Sala, en cumplimiento de los artículos 6º, 121, 126, 256 y 257 C.P.—. Por ello mismo, resulta equivocado hablar de competencias regulatorias implícitas de organismos estatales o que las competencias puedan fijarse de manera analógica o extensiva. En tal sentido, se ha expresado la jurisprudencia constitucional(75):
“[E]n un Estado de derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya competencias según su voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo la órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder y cercenando los derechos y libertades públicas”.
Así, pues, las normas que asignan competencias a las autoridades públicas en Colombia están constitucional y legalmente determinadas y no son susceptibles de interpretarse de modo analógico o extensivo(76). Únicamente en casos excepcionales, por motivos de peso, no aplicables —se repite—, por extensión o analogía, la propia Constitución atribuye competencias constitucionales autónomas a entidades administrativas, pero lo hace —se itera— de manera explícita o expresa.
2.1. Inexistencia de competencias constitucionales propias implícitas.
La atribución de competencias constitucionales autónomas a entidades administrativas es excepcional y en un Estado social, democrático y constitucional de derecho debe ser expresa, porque significa restringir el principio democrático, esto es, admitir que la regulación competencial no resultará de la actividad configuradora del Congreso de la República, organismo al que se le asigna esa facultad, justamente por cuanto le subyace una triple legitimidad:
Por i) su origen, pues sus integrantes son directamente elegidos por el Pueblo; ii) ser el único escenario dentro de la organización estatal en el que toma asiento la representación de la mayoría y de las minorías democráticas y iii) la forma en que adopta sus decisiones, tras un proceso sujeto a debate crítico, con repercusión en la opinión pública.
Contrario sensu, aceptar que la regulación competencial no resultará de la actividad configuradora del Congreso de la República significa conceder que la regulación la efectuará una entidad administrativa legitimada, en efecto, constitucionalmente, pero cuyas decisiones adolecen de las características que presentan las adoptadas en sede legislativa.
En precedencia mostró la Sala que el artículo 257A no confirió competencia al Consejo Superior de la Judicatura para regular la convocatoria pública a efectos de integrar las ternas (cuatro en total) que debía presentar ese organismo al Congreso de la República para la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La pregunta que surge a continuación es si el Consejo Superior de la Judicatura tenía —como se sostuvo en las contestaciones y en la coadyuvancia— una competencia reglamentaria autónoma otorgada por la Constitución. Lo anterior si se considera que el Consejo Superior de la Judicatura sustentó la competencia para dictar el acto administrativo de carácter general como sigue —se destaca—:
Julio 27 de 2016,
‘Por medio del cual se reglamenta la convocatoria pública para integrar las ternas de candidatos a magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial’:
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las señaladas en el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, la Sentencia C-285 de 2016 de la Corte Constitucional y lo aprobado en sesión del día 27 de julio de 2016
ACUERDA”
¿A qué atribuciones constitucionales hace referencia el Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo demandado? Ya se indicaron las razones por las cuales el artículo 19 del A.L. 02 de 2015 (257A) por sí solo no confiere ninguna atribución competencial, esto es, la disposición es incompleta, pues debía leerse en consonancia con el artículo 18 transitorio y esa norma fue declarada inconstitucional.
Arriba se precisó igualmente que del artículo 257 inciso tercero C.P., no se derivan facultades constitucionales propias del Consejo Superior de la Judicatura. La jurisprudencia constitucional ha sido clara en el sentido de sostener que la competencia reglamentaria atribuida por la Constitución al Consejo Superior de la Judicatura se materializa “en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley”(77). Enfoque reiterado hasta el día de hoy por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos(78):
“el Consejo Superior de la Judicatura, en su Sala Administrativa, ejerce funciones determinadas por la Constitución y por la ley, su función es netamenteadministrativa y está sujeta a ese orden normativo, como loconsagran los artículos 256 y 257 de la Carta, cuandoexpresamente se refieren a “y de acuerdo a la ley” o “consujeción a la ley””.
¿Cabe entonces sostener que existen competencias constitucionales propias implícitas?
El tema de las atribuciones constitucionales autónomas o propias no es nuevo y durante la vigencia de la Constitución de 1886 fue objeto de pronunciamientos tanto por la Corte Suprema de Justicia, como por el Consejo de Estado. Respecto a este tema, de aguda incidencia en la óptima realización del principio democrático y el de separación de poderes, ha recordado la doctrina(79) —se destaca—:
“En estados autoritarios, carece de interés práctico hacer distinciones normativas. En esos sistemas no tiene relevancia si la orden del Presidente o del Dictador ha sido vertida en una ley, en un decreto o en un reglamento, pues en virtud de la concentración del poder, lo único que interesa es que lo haya decidido quien ejerce la autoridad. Más aún, un rasgo recurrente en las presidencias y las dictaduras latinoamericanas ha sido el uso frecuente de decretos, en una práctica descrita coloquialmente como gobernar a decretazos. En sentido contrario, en los Estados regidos por una Constitución, el soberano es el Pueblo (art. 3º C.P.) y éste ha decidido distribuir ese poder entre las diferentes agencias y demás órganos autónomos e independientes para la realización de los fines esenciales del Estado (art. 2º C.P.).
De esta manera, el Pueblo soberano entendió que al existir diferentes poderes constituidos, cada uno de ellos debía proferir piezas normativas de diferente rango, de forma tal, que se articularan entre sí para garantizar la plenitud, consistencia y economía de todo sistema jurídico. De allí que la regla general prescriba que el Congreso, en virtud del ejercicio del principio democrático, expide las leyes (art. 150 C.P.); que las demás autoridades del ejecutivo y los órganos autónomos e independientes expidan disposiciones administrativas y reglamentarias; y que quienes administran justicia dicten providencias judiciales, hasta articular un orden normativo, en el que cada una de las piezas cumple funciones específicas dentro del sistema.
En vigencia de la Carta de 1886 la tipología de los decretos fue amplia e indeterminada, y su clasificación varió según los usos presidenciales y los autores que se ocupaban de trabajar el tema, mostrando siempre una gran variedad, en el que la calidad del control constitucional de los mismos, resultaba ser secundario”.
Precisamente, la Constitución de 1886 preveía los denominados decretos constitucionales propios o autónomos cuya existencia la doctrina y la jurisprudencia derivaron de lo dispuesto en los numerales 6, 7, 9, 12, 14 y 19 del artículo 120 de la misma. Recuérdese, por ejemplo, que según el numeral 14 del artículo 120 equivalente al 189 C.P. —actual— le correspondía al Presidente de la República ejercer una atribución constitucional propia.
¿Qué es una atribución constitucional propia? En el A.L. 01 de 1968 —dictado en vigencia de la Constitución de 1886— se introdujo la figura de decretos autónomos o reglamentos constitucionales, a raíz de lo cual se presentaron discusiones en la jurisprudencia y en la doctrina que permanecen sin zanjar hasta la actualidad. En la Sentencia C-021 de 1993, reconocida, en general, como hito en el tema, la Corte Constitucional hizo un análisis de los reglamentos constitucionales o reglamentos autónomos que implicó examinar varias sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la Constitución de 1886 y llegó a las siguientes conclusiones.
El reglamento autónomo constitucional se diferencia entonces del reglamento que desarrolla una ley, simplemente en que aquél no requiere ley previa, pues la propia Constitución ha establecido un ámbito especial que puede ser desarrollado directamente por el gobierno. Ahora bien, tal afirmación no permite deducir que los reglamentos tengan jerarquía legal, o que excluyan la posible intervención de la ley en las materias a ellos adscritas. La cláusula general de competencia propia del legislador, indica que no hay ningún ámbito que pertenezca en forma exclusiva y excluyente al reglamento. En consecuencia, el Congreso puede regular parcial o totalmente todos los aspectos que atañen a los reglamentos.
La creación de estos ámbitos especiales susceptibles de ser desarrollados directamente por el gobierno sin que se requiera ley previa, no implica en ningún caso una distribución material de competencias entre el ejecutivo y el legislativo. Si así lo fuera, si se excluyera de excluir a la ley de un determinado ámbito jurídico material sería necesario que la Carta lo señalara expresamente y que no dejare duda alguna al respecto. Al fin y al cabo una garantía democrática como la que aquí está en juego, no puede dejarse librada a las meras interpretaciones.
De todo lo anterior se infiere que el instrumento privilegiado para el ejercicio del poder monetario es la ley. Tanto en la Carta de 1886, como en la doctrina y la jurisprudencia, el ejercicio de la soberanía monetaria, —entendida como el poder de regular el funcionamiento del dinero—, reside en el Congreso de la República. Ello obviamente, sin perjuicio de la facultad del Presidente para vigilar y controlar el manejo e inversión del ahorro privado.
A la luz de lo expuesto, puede sostenerse que los reglamentos autónomos, constitucionales o propios atribuyen una competencia regulatoria directa al Presidente sin ley previa. Estas normas desarrollan, complementan e incluso pueden suplir una ley, no así la Constitución. Incluso bajo la vigencia de la Constitución de 1886, de marcado acento presidencialista, dicha atribución debía ejercerse acorde con la Carta Política. Lo distintivo de esta facultad es la habilitación al Presidente para actuar sin, por así decirlo, “pasar por la ley”.
En otras palabras, los decretos en referencia no reglamentaban la ley sino la Constitución. Para el ejercicio de las atribuciones presidenciales consiguientes, no era necesaria una preceptiva legal, como acontecía con las demás funciones de carácter administrativo. La jurisprudencia de la Corte Suprema señaló en su momento, respecto de la intervención de los fondos provenientes del ahorro privado —de lo que se ocupa el numeral 14 del artículo 120—, que “ese tipo de intervención no requiere ley previa, pues el precepto desplaza al ejecutivo”(80). La competencia es plena en este caso y el destinatario de la misma está habilitado para desarrollarla, mediante normas denominadas por la doctrina reglamentos autónomos. ¿Autónomos de qué? De la ley. En este sentido, agrega la sentencia: “independientes de la ley”.
Ahora bien, la facultad de expedir reglamentos autónomos la confiere expresamente la Constitución y la misma no puede surgir por extensión o aplicación analógica —como se propuso en las contestaciones a la demanda—.
Por lo demás, la competencia constitucional reglamentaria autónoma nose infiere, debe estar expresamente consagrada y lo cierto es que así ha sido siempre —se destaca—. Aparte del artículo 120.14 de la Constitución de 1886, cabe traer a colación, asimismo, el célebre e inaplicado, en la práctica, artículo 80 que refiriéndose al Plan de desarrollo, señalaba en el inciso 6º: “aprobado por la Cámara o trascurrido el término señalado sin que se hubiere decidido, pasará ipso facto al conocimiento del Senado con un plazo igual a cuyo vencimiento, si no hubiere decisión, el gobierno podrá poner en vigencia el proyecto mediante decreto con fuerza de ley”.
Hasta aquí se aprecia que las dos normas referidas que fueron fundamento para que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado construyera el concepto de reglamentos constitucionales o reglamentos autónomos, supeditaban su existencia a una norma especial atributiva de la competencia. Y no era para menos, pues de lo que se trataba era de asignar al reglamento administrativo lo que debía decidirse en el escenario democrático por antonomasia: el Congreso de la República.
Exceptuando esas atribuciones competenciales que son expresas y nunca implícitas, toda competencia en el ordenamiento constitucional se encuentra mediatizada por la ley. La intervención del legislador realiza el principio democrático y permite garantizar el principio de separación de poderes, así como hacer efectivo el principio de frenos y contra pesos. Por ejemplo, cada vez que se aplica un código interviene el legislador —y de qué manera— en la función que compete a los jueces que es, entre otras, la de resolver en derecho los conflictos jurídicos que se presentan.
Si la Constitución de 1886 señalaba y atribuía expresamente la competencia al gobierno, al Presidente de la República para dictar decretos de esa naturaleza, no cosa diferente sucede hoy con la Constitución del 91. En pocas palabras, allí donde puede hablarse de reglamentos constitucionales autónomos, es porque la Carta Política asigna esa competencia.
Tal es el caso, por ejemplo, del reglamento constitucional autónomo previsto en el artículo 355 C.P. Por motivos de peso, el Constituyente no quiso dejar en manos del Congreso de la República la regulación de los apoyos a las entidades sin ánimo de lucro. Esto es, el Constituyente se propuso evitar que, al amparo de dicha norma, se introdujeran de nuevo los auxilios parlamentarios que se quiso finiquitar. De ahí que le confirió una facultad reglamentaria autónoma al poder ejecutivo y lo hizoexpresamente, como no podría ser de otra manera en un Estado social y democrático y constitucional de derecho —se destaca—. Reza la disposición:
“Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado ... El Gobierno Nacional reglamentará la materia.”
El artículo 341 inciso tercero retoma el artículo 80 de la Constitución de 1886; lo corrige y enmienda para lograr que funcione en la práctica. Reza la disposición —se destaca—:
“El Plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan nacional deinversiones públicas en un término de tres meses despuésde presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigenciamediante decreto con fuerza de ley”.
A propósito de la inexistencia de atribución implícita de competencias constitucionales propias bien cabe recordar la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-557 de 1999 declaró inexequible la Ley del Plan 508 de ese mismo año. A instancias del entonces Ministro de Hacienda, se expidió el decreto 955 del mismo año; se afirmó, con base en un concepto del Procurador, que el gobierno tenía la competencia para expedir el Plan por decreto autónomo dado que la Corte Constitucional declaró inexequible la ley.
Sin embargo, mediante Sentencia C-1433 de 1999, la Corte Constitucional en el marco del control abstracto de constitucionalidad sostuvo que como no había norma de atribución implícita de competencias constitucionales propias, el decreto emitido por el ejecutivo era contrario a la Constitución. El país se quedó, entonces, sin Plan de desarrollo, en cuanto contar con este, en términos contrarios a la Constitución desconocía el papel del juez constitucional en la guarda de la Constitución.
En fin, la atribución de competencias constitucionales propias siemprees expresa —se destaca—. Así, por ejemplo, el artículo 348 C.P., señala la competencia del Congreso para expedir el presupuesto; si el Congreso no lo expidiere, dice la norma: “regirá el presentado por el gobierno dentro de los términos del artículo precedente”. Se trata de otro reglamento autónomo.
Lo dicho hasta este lugar permite encontrar un denominador común que se traduce de la siguiente manera: si el Congreso no legisla, lo hará el ejecutivo. Únicamente bajo ese supuesto es que puede afirmarse la existencia de la atribución competencial que abre paso a que se dicten reglamentos constitucionales autónomos. Se insiste: esa atribución competencial siempre es expresa y nunca implícita.
Hay otros preceptos que contienen la atribución competencial constitucional autónoma de manera expresa: el artículo 360 sobre regalías; adicionalmente se encuentran los artículos transitorios de la Constitución que prevén esa atribución competencial para dictar reglamentos constitucionales autónomos de manera explícita. Los artículos transitorios 5º, 8º, 10, 11, 12, 13, 14, 20, 21, 23, 27, 30, 39, 41, 42, 48, 49, 50, 52, inciso final, 53, 55, 56; el artículo 2º del A.L. 01 de 2016 (facultades para la paz), el artículo 5º transitorio del A.L. 02 de 2012.
La jurisprudencia constitucional ha precisado de manera constante cuál es el alcance del reglamento autónomo constitucional(81):
“El reglamento autónomo constitucional se diferencia entonces del reglamento que desarrolla una ley, simplemente en que aquél no requiere ley previa, pues la propia Constitución ha establecido un ámbito especial que puede ser desarrollado directamente por el gobierno. Ahora bien, tal afirmación no permite deducir que los reglamentos tengan jerarquía legal, o que excluyan la posible intervención de la ley en las materias a ellos adscritas. La cláusula general de competencia propia del legislador, indica que no hay ningún ámbito que pertenezca en forma exclusiva y excluyente al reglamento. En consecuencia, el Congreso puede regular parcial o totalmente todos los aspectos que atañen a los reglamentos”.
Simultáneamente, ha advertido acerca de los riesgos que trae consigo la figura, en este caso relacionada con las facultades que se otorgan al Presidente de la República pero que se pueden aplicar asimismo a los organismos autónomos e independientes, como el Consejo Superior de la Judicatura(82):
“el peligro … radica fundamentalmente en el hecho de que a falta de una interpretación constitucional clara y unívoca, por vía jurisprudencial y según las preferencias de cada momento, se otorga al Presidente la facultad de dictar decretos con fuerza legal, invadiendo la órbita que, salvo explícita y clara excepción constitucional, le corresponde al legislador. Con ello se vulnera también, como quedó visto, una de las más importantes garantías del cabal desenvolvimiento del Estado democrático de derecho”.
Lo expuesto en precedencia resulta suficiente para ilustrar que en el ordenamiento colombiano no existen competencias constitucionales propias implícitas y que la disposición contemplada en el artículo 257A, relativa a la integración de las ternas por el Consejo Superior de la Judicatura a efectos de presentarlas al Congreso de la República para la elección de magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, ha de serrealizada previa convocatoria pública reglada por el legislador, comoclara manifestación del principio democrático y materialización de laindependencia judicial, en cuanto prevé un ingreso con sujeción a losprincipios contemplados por el artículo 126 C.P. —se destaca—.
Se repite, salvo las excepciones y/o autorizaciones expresamenteprevistas —tal fue el caso del artículo 18 transitorio del A.L. 02 de 2015 declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-285 de 2016, respecto del cual bien valdría preguntarse sobre si se ajusta o no a la Constitución, asunto sobre el que, por la carencia actual de objeto y, ante todo, por no ser de competencia de esta Sala, no cabe pronunciamiento alguno—, le corresponde al legislador realizar los preceptos constitucionales y configurar el ejercicio de los poderes públicos; concreción que, de todos modos, ha de servir de marco a la potestad regulatoria atribuida a los demás organismos estatales, entre ellos, al Consejo Superior de la Judicatura.
Así las cosas, se tiene que el Consejo Superior de la Judicatura no está autorizado por la Constitución para expedir una regulación como la que contiene el acuerdo demandado. Nótese que no se trató de un reglamento meramente formal o de un instructivo para indicar cómo debían inscribirse las personas y de qué manera debía surtirse la elección; radicó, más bien, en una regulación con efectos de hondo caldo en relación con el ejercicio de los derechos políticos y con la estructura esencial de la administración de justicia, competencia de la que —como quedó expuesto— claramente adolece el Consejo Superior de la Judicatura entretanto no se la confiera la Constitución de manera expresa.
Admitir una competencia reglamentaria autónoma y, lo peor, aceptar que esta se encuentra implícita en el ordenamiento, resulta equivalente a darle patente de corso a un organismo administrativo para fijar a su arbitrio, de manera subjetiva, cuáles serán los criterios de mérito, la solvencia académica y profesional, incluso, sin necesidad de especificar previamente cómo se medirán mérito y solvencia y sin tener ningún punto de referencia a partir del cual pueda definirse si tales criterios se corresponden con la idea de la correcta administración de justicia, lo que si bien no impide, sí restringe en proporciones grandes el control que debe recaer sobre los actos expedidos de esta manera.
No puede, por tanto, convertirse al Consejo Superior de la Judicatura en un organismo con facultades constitucionales propias que no le han sido atribuidas. La elaboración de ternas para presentarlas al Congreso de la República a efectos de la elección de magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial es un asunto de suma importancia en un Estado social, democrático y constitucional de derecho, que debe ser precedido por una ley que permita garantizar que la elaboración de las ternas se sujetó a las exigencias previstas en el artículo 126 C.P., esto es, a los principios de publicidad, trasparencia, participación ciudadana, equidad de género, criterios de mérito y, en tal sentido, la elección materializará las previsiones constitucionales, sin menoscabar el valor constitucional fundante de la independencia judicial.
En pocas palabras, El legislador debe especificar los mandatos constitucionales señalando de manera precisa las obligaciones puntuales que el Consejo Superior de la Judicatura debe cumplir para que el procedimiento de la elaboración de las ternas, que forma parte del procedimiento de la elección de los candidatos al Consejo Nacional de Disciplina Judicial, garantice que la elección de los miembros de dicho Consejo sea realizada mediante una convocatoria pública reglada por la ley, como lo dispuso el A.L. 02 de 2015 en su artículo 2º, que modificó el artículo 126 C.P.
2.2. Ausencia de discrecionalidad judicial en materia de atribución de competencias constitucionales propias.
A esta altura, se tiene claro que la atribución de competencias constitucionales propias debe ser expresa y ha de ser el resultado de una norma constitucional que la atribuya. Lo dicho: no existen en el Estado social, democrático y constitucional de derecho competencias implícitas; menos aun competencias constitucionales propias implícitas. La competencia solo puede surgir de lo dispuesto por las normas constitucionales y legales.
De otro lado, tampoco existe discrecionalidad judicial en materia de atribución de competencias en un Estado social, democrático y constitucional de derecho, pues se trata de un tema que se encuentra densa e imperativamente regulado, sin espacios de apreciación en cuanto vinculado, estrechamente, con la necesidad de hacer prevalecer el principio democrático, la separación de poderes, los derechos fundamentales de los asociados, en especial, a ser juzgados y resueltas sus controversias con independencia y, por ende, con absoluta imparcialidad.
Como atrás se precisó, el A.L. 02 de 2015 buscó obtener un equilibrio de poderes. Hasta el punto, que dispuso explícitamente que la regulación de las convocatorias públicas debía realizarse por ley —artículo 126 C.P.— y.
Proceso en el cual la intervención de la mayoría y las minorías democráticas para la regulación de un tema tan vital como las exigencias a las que debe ajustarse la convocatoria pública a efectos de integrar las ternas para elegir los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, estará asegurada durante el desarrollo del iter legislativo, mediante un proceso en el que resulta factible ejercer el debate crítico con amplia repercusión en la opinión pública.
Es cierto que en una disposición transitoria del A.L. 02 de 2015 se dispuso que la convocatoria inicial podía ser realizada por el Consejo de Gobierno Judicial(83), también lo es que dicha disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-285 de 2016. Con todo, el hecho de que la disposición que facultó transitoriamente al Consejo de Gobierno Judicial para reglamentar de modo provisional los procesos de convocatoria pública que debía adelantar la gerencia de la rama judicial —artículo transitorio 18 del A.L. 02 de 2015—, fue declarada inexequible, no puede ser leído por el juez constitucional como una habilitación para que, decretada la inexequibilidad del precepto, sea revivida la atribución judicialmente en sede de acción de nulidad por inconstitucionalidad, con apoyo en motivos de conveniencia u oportunidad.
Se ha recordado, que la discrecionalidad siempre tiene su origen en una fuente jurídica. El problema radica en “en saber de qué factor, de cuáles presupuestos jurídicos resulta que una facultad jurídica es más o menos discrecional...”(84). La discrecionalidad de un poder y de los actos que su ejercicio supone, “resulta de un cierto estado del derecho, de un cierto estado de la reglamentación”(85). En esos términos, el fenómeno del poder discrecional se relaciona siempre con la idea de reglamentación jurídica “que resulta de un cierto estado de esa reglamentación que él refleja”(86).
En la medida en que sobre un aspecto cualquiera se presente ausencia de determinación rigurosa, imperativa y estricta de la acción a cumplir, hace aparición la discrecionalidad. Bajo tal circunstancia, es que necesariamente se tendrá y ejercerá una cierta libertad de opción. En suma, la discrecionalidad surge a partir de “la incompleta e imperfecta determinación de la reglamentación jurídica”(87).
Ahora, en el caso puesto a consideración de la Sala, el artículo 257A no fija exactamente una competencia regulatoria, sino que impone una condición y es que las ternas serán integradas por los organismos mencionados en la norma, “previa convocatoria pública reglada”. Una lectura armónica, sistemática, coherente e integral de la Constitución impide concluir que, ante la inexequibilidad de la norma que atribuía expresamente la competencia al Consejo de Gobierno Judicial (luego de la Sentencia C-285 de 2016 al Consejo Superior de la Judicatura) el juez queda habilitado para atribuirla fundado en motivos de conveniencia u oportunidad.
Dicho de manera distinta, ningún análisis hizo la Corte respecto de la inexequibilidad de la atribución competencial transitoria al Consejo de Gobierno Judicial para expedir la reglamentación de la convocatoria pública. Difícilmente puede el juez constitucional traer nuevamente a la vida lo que el fallo sepultó so pretexto de que su papel consiste en retornar las cosas al estado institucional y funcional anterior.
En suma, no le es dado al juez constitucional revivir la competencia otorgada provisionalmente por el Constituyente en el A.L. 02 de 2015 y luego declarada inexequible por la Sentencia C-285 de 2016, porque en materia de competencia en un Estado social, democrático yconstitucional de derecho ningún juez tiene poder discrecional —se destaca—. Ni siquiera los más altos propósitos institucionales pueden convertir al juez en usurpador de atribuciones competenciales que deben ser definidas constitucional y legalmente.
En este lugar, cabe recordar que el juez constitucional ejerce la facultad de control que le atribuye la Carta Política en términos abstractos, generales, con efectos erga omnes. La finalidad del control consiste en preservar la supremacía constitucional, de suerte que motivos de conveniencia u oportunidad —por más importantes y trascendentales— no pueden desviarlo de la tarea que le confió la Constitución de preservar su integridad y supremacía. Adicionalmente, como ya antes se expresó, solo la ausencia de determinación rigurosa, imperativa y estricta, da paso a la discrecionalidad judicial, que dicho sea de paso, no es libre sino que siempre está condicionada por las normas constitucionales y legales.
Ahora bien en el caso que examina la Sala, la atribución de competencias es un asunto regulado en forma rigurosa, imperativa y estricta, como no podría ser de otra manera, Tal sucede con los artículos 256 y 257 C.P. que sujetan a la ley el ejercicio de las funciones del Consejo Superior de la Judicatura y, especialmente, en el caso de la integración de las ternas para presentarlas al Congreso de la República a efectos de la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el artículo 126 C.P. según el cual la elección en las corporaciones públicas obedecerá a una convocatoria pública reglada por la ley, precepto que se aplica en general a las elecciones de todos los funcionarios por corporaciones públicas —se destaca—.
En otros términos, respecto del tema de la atribución de competencias al Consejo Superior de la Judicatura existe un mandato claro, preciso, imperativo y riguroso que excluye de tajo cualquier libertad de apreciación y de decisión judicial. Más tratándose de atribuciones competenciales autónomas. Brevemente, en un Estado de derecho que es al mismo tiempo social, democrático y constitucional, el tema de la competencia de los órganos estatales se encuentra definido expresamente en la Constitución o es atribuido, mediante cláusula general, al legislador ordinario o estatutario.
El juez carece de poder para fijar competencias, entre otras, porque con ello se haría trizas el principio de separación de poderes una de cuyas manifestaciones más importantes es el principio de legalidad como garantía fundamental del debido proceso —artículo 29 C.P.—. A su vez, la más profunda expresión del principio democrático y junto con el principio de supremacía constitucional, garantía de los derechos de los asociados.
Se repite, razones de conveniencia u oportunidad, por más importantes y poderosas que parezcan, no pueden distraer al juez constitucional de su obligación de hacer prevalecer la Constitución con criterios estrictamente jurídicos; la Constitución que, como atinadamente lo expresó Georges Bourdieu “es norma de normas, porque es competencia de competencias”.
El artículo 257A no contiene ninguna regla de asignación competencial; se trata de una norma incompleta que no se vale de sí misma para normar la facultad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura.
En otros términos, la convocatoria pública reglada de que trata el artículo 257A de la Constitución a efectos de integrar la lista de candidatos que serán presentados por el Consejo Superior de la Judicatura al Congreso de la República para la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no es un acto de competencia directa del Consejo Superior de la Judicatura y, por el contrario, resulta indispensable, acorde con lo dispuesto por los artículos 256, 257 y 126 C.P., que medie una ley que regule la convocatoria pública previa a la integración de las ternas.
Con fundamento en las consideraciones efectuadas, el Acuerdo PSAA16-10548 de 27 de julio de 2016, “Por medio del cual se reglamenta la convocatoria pública para integrar las ternas de candidatos a magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, debe ser declarado nulo por inconstitucionalidad, particularmente, porque al dictarlo sin competencia el Consejo Superior de la Judicatura vulneró, entre otros, los artículos 6º, 121, 126, 256 y 257 de la Constitución.
1. Se declara la nulidad por inconstitucionalidad del Acuerdo PSAA16-10548 de 27 de julio de 2016, “Por medio del cual se reglamenta la convocatoria pública para integrar las ternas de candidatos a magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, por desconocer los artículos 6º, 121, 126, 256 y 257 C.P. en los términos que se dejaron sentados en las consideraciones de la presente sentencia.
Cópiese, notifíquese a los demandantes, a los intervinientes, a la Consejo Superior de la Judicatura y al Ministerio Público.
Cúmplase. Ejecutoriada la presente providencia, archívense las diligencias».
13 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia dictada el 6 de diciembre de 2016, Rad. 11001-03-28-000-2016-00064-00. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. En otra oportunidad se precisó sobre el punto: “[d]e acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los ‘actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no son demandables’”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 24 de noviembre de 2016, Rad. 08001-23-33-004-2014-01164-01(22395). C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
14 “Aun cuando en términos generales, la competencia de la Corte Constitucional se encuentra definida en el artículo 241 superior, esta corporación ha explicado que no siempre resulta fácil determinar cuándo un decreto o acto expedido por el Gobierno Nacional, se encuentra comprendido o no dentro de esa preceptiva, dado que ‘puede ocurrir que sea una norma con fuerza jurídica equivalente a la de una ley a pesar de que no haya sido emanada formalmente del Congreso sino del ejecutivo’. Teniendo presente que en un Estado de derecho no caben competencias por analogía o por extensión, la Corte ha recurrido a los criterios orgánico, formal y material para establecer la autoridad encargada del control constitucional, denotando la función principal que cumple esta corporación como garante de la supremacía e integridad de la Constitución frente a la competencia residual asignada al Consejo de Estado. Cabe aclarar que el criterio orgánico, por obvias razones, no resulta útil en el presente asunto, tratándose de decretos o actos emanados del Gobierno Nacional. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto o acto del ejecutivo está determinada por los fundamentos señalados al momento de su expedición, de manera que si se trata de una norma jurídica frente a la cual expresamente el artículo 241 de la Constitución Política le otorga competencia a la Corte Constitucional, es claro que su control le corresponde a esta corporación. Sin embargo, puede acontecer que el decreto o acto gubernamental no señale las facultades que le sirven como soporte, o sea impreciso, ambiguo o contenga varios fundamentos jurídicos, de modo que dificulte determinar la autoridad judicial a la cual le corresponde adelantar el control de constitucionalidad. En tales circunstancias, por resultar insuficiente el criterio formal, debe acudirse al criterio material, según el cual la naturaleza del decreto o acto determina la autoridad competente para asumir el juicio constitucional. De manera que si es una norma con fuerza o contenido material de ley, encuadrada en el artículo 241 superior, conocerá la Corte Constitucional, pero si concierne a una disposición que carece de magnitud legislativa, su examen atañera al Consejo de Estado con fundamento en el artículo 237-2 ib. A partir de los criterios expuestos, la Corte Constitucional también ejerce control de exequibilidad sobre decretos o actos atípicos o especiales, diferentes a los indicados en los artículos 241 y 10 transitorio de la Constitución, que por mandato de la carta política también contienen fuerza material de ley, como los del siguiente listado, que no pretende ser taxativo sino meramente enunciativo: (i) decretos con fuerza de ley, expedidos con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991; (ii) decretos compilatorios de normas con fuerza de ley; (iii) decretos que declaran un estado de excepción; (iv) decretos expedidos con base en disposiciones constitucionales transitorias diferentes al artículo 10 transitorio; (v) decretos que corrigen yerros de normas con fuerza de ley; etc. Adicionalmente, esta corporación también ha reconocido su competencia para conocer, en específicas circunstancias de control, la exequibilidad de (i) decretos de ejecución de la convocatoria a referendo; (ii) acto electoral que determina el censo en el marco de una reforma constitucional mediante referendo; (iii) acto electoral que declara la aprobación de un referendo; (iv) actos de gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley que convoca a referendo; (v) decretos de convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias; (vi) decretos o actos adoptados en cumplimiento de un acto legislativo; y (vii) acuerdos internacionales simplificados reguladores de materias propias de un tratado internacional” —se destaca—. Cfr. Corte Constitucional, C-400 de 2013.
15 “[E]n materia de control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional tiene la más amplia competencia y el Consejo de Estado, por vía residual, de todos aquellos actos que no están atribuidos a la Corte”. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-560 de 1999 y C-400 de 2013.
16 Corte Constitucional. Sentencia C-400 de 2013.
17 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 10 de octubre de 2012, Rad. 11001032600020120005600. C.P. Enrique Gil Botero, se sostuvo en aquella ocasión: “… el medio de control —antes denominado por la ley acción— de nulidad por inconstitucionalidad, no corresponde a cualquier juicio de validez que se haga sobre un reglamento o acto administrativo que presuntamente viola la Constitución Política, porque este sólo es un presupuesto para el ejercicio de este mecanismo de control. (…). … esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en general corresponda al ejercicio de este medio de control, pues existe otro requisito, no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la de la disposición demandada. (…). Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el art. 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema. Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley. … el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige varios requisitos, entre ellos —para efectos de esta providencia— se destacan tres: i) que la norma demanda (sic) sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un reglamento autónomo —por autorización de la Constitución —.” En este mismo sentido, cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 19 de enero de 2016, Rad. 110010325000201501042 00. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
18 Corte Constitucional. Sentencia C-400 de 2012.
19 Cfr. C-1154 de noviembre 26 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
20 Cfr. C-197 de abril 7 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
21 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-265 de 1993, C-037 de 1996; C-400 de 2012; C-507 de 2014, C-654 de 2015, SU-553 de 2015, entre otras.
22 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-818 de 2011.
23 Sentencia C-670 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda, reiterada en la Sentencia C-295 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis, y C-162 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
24 Cfr., la exposición de motivos en Gaceta del Congreso 458 de 2014.
25 Cfr., Ibíd.
26 En la parte resolutiva de la sentencia se lee —negrillas en el texto citado—: // PRIMERO.— Declarar INEXEQUIBLE el artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria tácita del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución, en relación con la cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, el artículo 254 de la Carta Política quedará así: ‘Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado’. // SEGUNDO.— Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16, así como los incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015. // TERCERO.— Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. // CUARTO.— Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción de los siguientes pronunciamientos: // — Se declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º, salvo en lo referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”, que se declara INEXEQUIBLE. // — Se declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º, en su totalidad. // — En relación con la expresión ‘La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial’, prevista en el numeral 6, por las razones expuestas en esta providencia, la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. // QUINTO.— Declarar INEXEQUIBLES las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la gerencia de la rama judicial contenidas en los artículos 8º, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. En consecuencia, DECLARAR que en las disposiciones constitucionales a las que tales artículos aluden, la expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se sustituye por “Consejo Superior de la Judicatura”, y se suprime la expresión “y adelantada por la gerencia de la rama judicial”. // SEXTO.— INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos presentados contra el artículo 19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda, salvo en la derogatoria tácita del artículo 257 de la Constitución Política, la cual se declara INEXEQUIBLE.
27 “[E]se diseño, aunque nominalmente configura un sistema de autogobierno judicial, en realidad constituye una supresión del mismo, en cuanto que su estructura y distribución competencial es disfuncional a los objetivos de la autonomía judicial. En ese contexto, concluye la Corte que la supresión del Consejo Superior de la Judicatura como órgano de gobierno y administración judicial y su remplazo por una estructura orgánica que no es capaz de encarnar la idea de autogobierno judicial como presupuesto de la autonomía y la independencia judicial y del principio de separación de poderes, sustituye parcialmente la Constitución de 1991”.
28 “El gobierno y la administración de la rama judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la gerencia de la rama judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la rama judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial. // El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas de la rama judicial de acuerdo con la ley y postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y de la Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura orgánica de la gerencia de la rama judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas por su desempeño ante el Congreso de la República. // El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve miembros: los presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la rama judicial, quien deberá ser profesional con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser en administración de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante de los magistrados de los tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la rama judicial elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial podrá ser reelegido. // Los miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la planeación estratégica de la rama judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las políticas públicas de la rama judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de perfiles académicos y profesionales. // La ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los ministros del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial”.
29 “El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas: // 1. La Sala Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado. // 2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el gobierno. Podrá haber consejos seccionales de la judicatura integrados como lo señale la ley”.
30 Tras la Sentencia C-285 de 2016.
31 Así dice el Acuerdo PSAA16-10548, de julio 27 de 2016, Por medio del cual se reglamenta la convocatoria pública para integrar las ternas de candidatos a magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”: El Consejo Superior de la Judicatura // en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las señaladas en el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, la Sentencia C-285 de 2016 de la Corte Constitucional y lo aprobado en sesión del día 27 de julio de 2016 ACUERDA”.
32 Consejo de Gobierno Judicial antes de la Sentencia C-285 de 2016.
33 En ese sentido se pronunció, por ejemplo, la dirección ejecutiva de administración judicial: “[E]l Consejo Superior de la Judicatura dispone de una facultad constitucional directa para reglamentar la convocatoria pública a efectos de elegir cuatro de las siete ternas que deben ser presentadas al Congreso de la República para la elección de los magistrados del Consejo Nacional de Disciplina Judicial. En suma, el Consejo Superior de la Judicatura al expedir el acuerdo demandado ejerció una facultad constitucional autónoma reglamentaria”.
34 Daniel Eduardo BONILLA-MALDONADO, La arquitectura conceptual del principio de separación de poderes, 131 Universitas, 231-276 (2015). http://dx.doi.org/10.11144/Javeriana.vj131.acps.
35 John Emerich Edward Dalberg. La frase se conoce como el “dictum de acton”, fue acuñada por el historiador católico en 1887. En su contexto, el autor dirigía una carta al obispo Mandell Creighton, autor de la Historia del Papado —“Todo poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente. Los grandes hombres son casi siempre hombres malos, incluso cuando ejercen influencia y no autoridad: más aún cuando sancionas la tendencia o la certeza de la corrupción con la autoridad”—.
36 “ART. 113.—Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. // Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
37 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-312 de 1997; C-251 de 2002; C-1200 de 2003, C-170 de 2012 y C-288 de 2012, C-335 de 2016, entre muchas.
38 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 1º de agosto de 2002, Rad. 2001-0117-01. M.P. Olga Inés Navarrete y de 24 de mayo de 2001, Rad. 2001-0080. M.P. Camilo Arciniegas Andrade.
39 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 1º de agosto de 2002, Rad. 2001-0117-01. M.P. Olga Inés Navarrete y de 24 de mayo de 2001, Rad. 2001-0080. M.P. Camilo Arciniegas Andrade.
40 “Si bien es cierto que el principio de separación de poderes es el fundamento para el reconocimiento de la necesaria independencia y autonomía de los diferentes órganos del Estado, a fin de que puedan cumplir cabalmente sus funciones, también lo es que dicho principio debe ser interpretado en función de su vinculación con el modelo trazado en el artículo 113 superior, según el cual cada uno de los órganos del poder público debe colaborar armónicamente para la consecución de los fines estatales”. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-246 de 2004.
41 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-630 de 2014 y C- (sic).
42 En la Sentencia C-037 de 1996, resaltó la Corte Constitucional que no podía “la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, dentro de las atribuciones contempladas en el artículo 257-3 de la Carta, ocuparse de regular asuntos de carácter judicial, toda vez que sus funciones deben estar encaminadas a reglamentar únicamente materias administrativas y funcionales de la administración de justicia y, si es el caso, tan sólo a proponer proyectos de ley relativos a códigos sustantivos y procedimentales”.
43 Corte Constitucional. Sentencia C-507 de 2014.
44 Corte Constitucional. Sentencia C-619 de 2012.
45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de julio de 2014, Rad. 110001-0328-000-2013-0006-00 acumulado (2013-0007-00). C.P. Stella Conto Díaz del Castillo; sentencia del 11 de noviembre de 2014, Rad. 11001-03-28-000-2013-0001500. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
46 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-265 de 1993, C-037 de 1996; C-400 de 2012; C-507 de 2014, C-654 de 2015, SU 553 de 2015, entre otras.
47 Luis María, DIEZ-PICAZO GIMENEZ, “Notas de derecho comparado sobre la independencia judicial en Revista Española de Derecho Constitucional, año 12 Nº 34, enero-abril, Madrid, 1992.
48 Corte IDH. Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C Nº 197, párr. 74.
49 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 2012.
50 Cfr. “Selección de miembros de altas cortes e independencia judicial”, Revista de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF), número 17, año 5, diciembre de 2012.
52 Mirte POSTEMA, “La selección transparente y basada en el mérito es esencial para la independencia judicial” en: Selección de miembros de altas cortes e independencia judicial”, Revista de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF), número 17, año 5, diciembre de 2012.
53 Comisión Interamericana de Derechos Humanos —en adelante CIDH—, Informe sobre Democracia y Derechos Humanos en Venezuela, Doc. OEA/Ser.L/V/II, Doc. 54, 30 de diciembre de 2009, párr. 187.
57 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 30 de junio de 2009, Serie C, núm. 197.
58 Cfr. Daniel DELGADO ÁVILA, “El derecho fundamental al juez independiente a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos” en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. XI, 2011, pp. 305-329, disponible en red en el sitio www.publicacionesjuridicasunam, consultado el 24 de marzo de 2014.
60 Cfr. Daniel DELGADO ÁVILA, “El derecho fundamental al juez independiente a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos” en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. XI, 2011, pp. 305-329, disponible en red en el sitio www.publicacionesjuridicasunam, consultado el 24 de marzo de 2014.
62 Cfr. Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C Nº 107, párr. 171, y Caso Palamara Iribarne vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C Nº 135, párr. 145.
63 Cfr. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C Nº 71, párr. 73, y Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C Nº 182, párr. 55.
64 Cfr. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, supra nota, párr. 55.
65 Cfr. Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, supra nota, párr. 171.
66 Cfr. El Hábeas Corpus Bajo Suspensión de Garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. Serie A Nº 8, párr. 30, y Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos), supra nota, párr. 20.
67 Cfr. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, supra nota, párr. 75; Caso Palamara Iribarne vs. Chile, supra nota, párr. 156, y Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, supra nota, párr. 138. Ver también ECHR. Case of Campbell and Fell v. the United Kingdom, Judgment of 28 June 1984, Series A Nº 80, para. 78; ECHR. Case of Langborger v. Sweden, Judgment of 22 January 1989, Series A Nº 155, para. 32, y Principio 10 de los Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán, Italia, del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 del 29 de noviembre de 1985 y 40/146 del 13 de diciembre de 1985.
68 Cfr. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, supra nota, párr. 75; Caso Palamara Iribarne vs. Chile, supra nota, párr. 156, y Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, supra nota, párr. 138. Ver también Principio 12 de los Principios básicos de las Naciones Unidas, supra nota.
69 Cfr. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, supra nota, párr. 75, y Caso Palamara Iribarne vs. Chile, supra nota, párr. 156. Ver también ECHR. Case of Campbell and Fell v. the United Kingdom, supra nota, para. 78, y ECHR. Case of Langborger vs. Sweden, supra nota, para. 32.
Ver también Principios 2, 3 y 4 de los Principios básicos de las Naciones Unidas, supra nota.
70 Cfr. Principio 2 de los Principios básicos de las Naciones Unidas, supra nota.
71 Cfr. Principio 3 de los Principios básicos de las Naciones.
72 Cfr. Principio 4 de los Principios básicos de las Naciones Unidas.
73 Lineamientos para una selección de integrantes de altas cortes de carácter transparente y basada en los méritos. Fundación para el Debido Proceso Due Process of Law Foundation. Visible en la red en la página: www.dplf.org
74 Lineamientos para una selección de integrantes de altas cortes de carácter transparente y basada en los méritos. Fundación para el Debido Proceso Due Process of Law Foundation. Visible en la red en la página: www.dplf.org
75 Corte Constitucional. Sentencia C-319 de 2007.
76 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 19 de noviembre del 2009, Exp. 2003-00453.
77 Corte Constitucional. Sentencia C-265 de 1993.
78 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-265 de 1993, C-037 de 1996; C-400 de 2012; C-507 de 2014, C-654 de 2015, SU 553 de 2015, entre otras.
79 Manuel Fernando QUINCHE-RAMÍREZ y Franky URREGO-ORTIZ, “Los decretos en el sistema normativo colombiano - una política estatal de intervención normativa”, Vniversitas. ucls. Bogotá (Colombia) Nº 116: 53-83, julio-diciembre de 2008.
80 Corte Suprema de Justicia, sentencia de 29 de noviembre de 1990, Exp. 2145.
81 Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1993.
82 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1993. Allí se hace un recuento acerca del origen de la figura que data de la Constitución de 1886.
83 Consejo Superior de la Judicatura, tras la Sentencia C-285 de 2016.
84 Charles EISENMANN, Corus de droit adminsitratif T.II, L.G.D.J. 1983.

References: ARTÍCULO 257
 ARTÍCULO 18
 artículo 237
 artículo 241
 artículo 111
 artículo 135
 artículo 184
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 2
 artículo 237
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 257
 artículo 18
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 19
 artículo 257
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 257
 artículo 126
 artículo 152
 artículo 126
 artículo 2
 artículo 126
 artículo 18
 artículo 79
 artículo 85
 artículo 88
 artículo 97
 artículo 19
 artículo 257
 artículo 126
 artículo 2
 artículo 126
 artículo 257
 artículo 19
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 254
 artículo 126
 artículo 18
 artículo 19
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 18
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 152
 artículo 18
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 126
 artículo 257
 artículo 135
 artículo 6
 artículo 121
 artículo 256
 artículo 17
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 artículo 126
 artículo 257
 artículo 16
 artículo 113
 artículo 3
 artículo 113
 artículo 126
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 126
 artículo 126
 artículo 126
 artículo 257
 artículo 126
 artículo 126
 artículo 2
 artículo 126
 artículo 126
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 257
 artículo 126
 resolución 
 artículo 29
 artículo 10
 artículo 14
 artículo 8
 artículo 126
 artículo 14
 artículo 8
 artículo 257
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 18
 artículo 257
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 120
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 artículo 80
 artículo 355
 artículo 341
 artículo 80
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 artículo 360
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 257
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 artículo 18
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 artículo 113
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