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Timestamp: 2016-10-28 14:03:50+00:00

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123 I 7810. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 12. M�rz 1997 i.S. Werner Scherrer, Kurt Schreiber und Ruth Genner gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ; soumission au r�f�rendum financier d'un cr�dit pour la transformation d'un immeuble commercial du patrimoine financier en tribunal. Loi cantonale zurichoise du 2 septembre 1979 sur les finances (FHG) et ordonnance du 10 mars 1982 d'ex�cution de cette loi (FHV). But du r�f�rendum financier (consid. 2b). Distinctions entre patrimoine financier et patrimoine administratif d'une part, et entre placement et d�pense d'autre part (consid. 3). "Pratique zurichoise" de la "location" d'immeubles du patrimoine financier � l'administration pour l'accomplissement direct de t�ches publiques; admissibilit� de cette pratique - question laiss�e ind�cise (consid. 4). La transformation de l'immeuble sis � la Wengistrasse 28 en tribunal - travaux qui ont entra�n� des d�penses importantes - et la nouvelle affectation durable de ces locaux, utilis�s par le tribunal d'arrondissement, exigent - �galement selon la "pratique zurichoise" - leur transfert au patrimoine administratif; la possibilit� de r�aliser librement l'immeuble n'existe plus (consid. 5). R�sum� et cons�quences (consid. 6). Faits � partir de page 79
BGE 123 I 78 S. 79
Anfangs 1992 erwarb der Regierungsrat des Kantons Z�rich die in der Stadt Z�rich gelegene Gesch�ftsliegenschaft Wengistrasse 28 zum Preis von 30 Millionen Franken als Verm�gensanlage f�r die Beamtenversicherungskasse. Die Liegenschaft wurde zun�chst an die Verk�uferin - eine private Aktiengesellschaft - vermietet. Dieses Mietverh�ltnis wurde in der Folge durch den vorzeitigen Auszug der Mieterin per Ende Januar 1996 aufgel�st. Der Regierungsrat stimmte dieser Aufl�sung am 11. Oktober 1995 zu und nahm gleichzeitig davon Vormerk, dass die Liegenschaft k�nftig den Raumbed�rfnissen des Bezirksgerichts Z�rich dienen sollte.
Am 6. November 1996 bewilligte der Regierungsrat einen Objektkredit von 11,6 Mio. Franken "f�r den Aus- und Umbau der Mietliegenschaft Wengistrasse 28, Z�rich, f�r B�ronutzungen und Haftrichterorganisation des Bezirksgerichts Z�rich."
Nach den Erw�gungen dieses Beschlusses soll die Liegenschaft Wengistrasse 28 "k�nftig durch das Einzelrichteramt f�r Zivil- und Strafsachen, die Rechtshilfe sowie die Haftrichterorganisation, welche sich jetzt alle im Kasernenprovisorium befinden, dauerhaft mietweise genutzt werden." Das Umbauprojekt, f�r das bereits eine Baubewilligung vorliegt, sieht im wesentlichen folgendes Raumprogramm vor: Lager, Autoeinstellpl�tze und Sicherheitsschleusen in den drei Untergeschossen; Windfang mit Vorplatz, Eingangshalle mit Portierloge, f�nf Gerichtss�le mit Wartezonen sowie eine Gefangenenvorfahrt f�r Zuf�hrungen der Polizei im Erdgeschoss; BGE 123 I 78 S. 80Gerichtskanzleien mit Archiv, Bibliothek, Verhandlungs- und Sitzungszimmer, Sekretariatsr�ume, Kanzlei- und Aufenthaltsraum f�r die Polizei sowie Abstandszellen und B�ros in den ersten beiden Obergeschossen; B�ros, Bibliothek, Aufenthaltsraum und Archivr�ume in den weiteren Obergeschossen und im Dachgeschoss.
Der auf Fr. 1'739'160 netto festgesetzte Mietpreis (4'341 m2 B�rofl�che � 300 Franken, 1'478 m2 Lager/Archiv � 150 Franken f�r Archiv und 100 Franken f�r Lager sowie 94 Autoeinstellpl�tze) entspricht nach den Ausf�hrungen des Regierungsrates den heute �blichen Ans�tzen f�r solche Objekte. Zur haushaltrechtlichen Behandlung des Vorhabens erwog er (u.a.) folgendes:
"Von den beiden Volumenvermehrungen f�r die Vergr�sserung der Eingangspartie und f�r die Gefangenenvorfahrt geht die Vergr�sserung der Eingangspartie mit Kosten von Fr. 250'000 zu Lasten der Beamtenversicherungskasse, weil die Liegenschaftsverwaltung das Geb�ude im Zustand des Rohbaus zuz�glich eines Grundinnenausbaus vermietet. Die vergr�sserte Eingangspartie ist wie das bestehende Geb�ude eine Mietsache. Die Gefangenenvorfahrt ist nicht Gegenstand des Mietvertrages, weil sie nutzungsspezifisch und f�r andere Zwecke nicht verwendbar ist. Sie geht ganz zu Lasten des Verwaltungsverm�gens. Die Baukosten zu Lasten des Verwaltungsverm�gens betragen Fr. 11'350'000. Sie enthalten neue Ausgaben von Fr. 950'000 f�r die Gefangenenvorfahrt (Mehrvolumen) und f�r den Einbau der Abstandszellen (Zweck�nderung) sowie gebundene Ausgaben von Fr. 10'400'000."
Diesen Beschluss des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 6. November 1996 fechten die Kantonsr�te Werner Scherrer, Kurt Schreiber und Ruth Genner mit Stimmrechtsbeschwerde vom 28. November 1996 beim Bundesgericht an mit dem Hauptantrag, den Beschluss des Regierungsrates vom 6. November 1996 aufzuheben und den Regierungsrat anzuweisen, diesen dem Kantonsrat zur Zustimmung zu unterbreiten und ihn dem obligatorischen, eventuell dem fakultativen Referendum zu unterstellen.
2. a) Die Beschwerdef�hrer begr�nden ihren Hauptantrag damit, die Liegenschaft Wengistrasse 28 werde mit ihrem Umbau f�r die Bed�rfnisse des Bezirksgerichtes Z�rich und ihrer dauerhaften Verwendung f�r diesen Zweck vom Finanz- ins BGE 123 I 78 S. 81Verwaltungsverm�gen �berf�hrt. Diese �bertragung stelle haushaltrechtlich eine neue Ausgabe dar, welche wegen ihrer H�he dem obligatorischen Finanzreferendum h�tte unterstellt werden m�ssen.
b) Der verfassungspolitische Zweck des Finanzreferendums besteht darin, dem B�rger bei Beschl�ssen �ber erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht zu sichern. Gegenstand des Finanzreferendums sind daher Aufwendungen, die geeignet sind, die steuerliche Belastung zu beeinflussen (Entscheid des Bundesgerichts vom 5. November 1993 in ZBl 95/1994 228 E. 5; BGE 112 Ia 221 E. 2a).
c) Nach Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV unterstehen der Volksabstimmung "Beschl�sse des Kantonsrates �ber neue einmalige Ausgaben f�r einen bestimmten Zweck von mehr als 20 Mio. Franken oder �ber neue j�hrlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Mio. Franken."
3. a) Das Z�rcher Haushaltrecht beruht, wie dasjenige der meisten Kantone, auf dem von der Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren im Handbuch des Rechnungswesens der �ffentlichen Haushalte (Bern 1981, 2 B�nde) vorgeschlagenen Mustergesetz. Der Kanton Z�rich hat es praktisch w�rtlich �bernommen.
� 11 Abs. 2 und 3 FHG unterscheidet zwischen Finanz- und Verwaltungsverm�gen. Das Finanzverm�gen besteht aus "jenen Verm�genswerten, die ohne Beeintr�chtigung der �ffentlichen Aufgabenerf�llung ver�ussert werden k�nnen" (Abs. 2). Das Verwaltungsverm�gen umfasst "jene Verm�genswerte, die unmittelbar der �ffentlichen Aufgabenerf�llung dienen. Es sind dies insbesondere die Investitionen und die Investitionsbeitr�ge" (Abs. 3). Grundst�cke, die dauernd f�r �ffentliche Zwecke genutzt werden, geh�ren zum Verwaltungsverm�gen (� 35 lit. e FHG e contrario).
Dieser Zweiteilung des Staatsverm�gens entspricht auch das Begriffspaar Anlagen und Ausgaben.
b) Jede Umwandlung von Finanz- in Verwaltungsverm�gen stellt nach � 16 Abs. 2 FHG eine Ausgabe dar. Ausgaben beeinflussen die steuerliche Belastung insofern, als sie keine frei realisierbaren Werte schaffen. Die Zust�ndigkeit f�r neue Ausgaben ist nach der oben dargestellten Ordnung auf Kantonsrat und Volk aufgeteilt. Ist eine Ausgabe dagegen "gebunden", d.h. durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt, dass f�r ihre Vornahme in sachlicher, �rtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Entscheidungsspielraum offensteht (BGE 122 I 11 E. 2b; BGE 115 Ia 139 E. 2c), so ist der Regierungsrat als oberste Vollzugsbeh�rde f�r sie zust�ndig.
BGE 123 I 78 S. 82
c) Anlagen dagegen sind Ver�nderungen innerhalb des Finanzverm�gens; dabei wird zur Werterhaltung und Sicherung eines angemessenen Ertrages vorhandenes eigenes Verm�gen in eine andere wirtschaftliche Form gebracht. Die Anlagen umfassen nach � 35 FHV "die festverzinslichen Wertpapiere, Darlehen, Beteiligungen, Liegenschaften und Materialien, welche der Staat als Kapitalanlage oder zum Zweck der Vorratshaltung erworben hat und die ohne Beeintr�chtigung der Aufgabenerf�llung ver�ussert werden k�nnen. Pflichtlager werden jedoch im Verwaltungsverm�gen ausgewiesen." Zust�ndig f�r die Verwaltung des Finanzverm�gens und damit f�r dessen Anlage ist nach � 36 lit. i FHG die Finanzdirektion. Ausgenommen davon ist jedoch der Entscheid �ber "den Erwerb von Grundst�cken, die nicht dauernd der Nutzung f�r �ffentliche Zwecke dienen (Finanzverm�gen)", welcher dem Regierungsrat vorbehalten ist (� 35 lit. e FHG).
d) Das Handbuch des Rechnungswesens der �ffentlichen Haushalte (a.a.O., Bd. 1, Rz. 1008, S. 103) f�hrt dazu unter dem Kapitel "Richtlinien zum Haushaltrecht" folgendes aus: "Anlagen des Finanzverm�gens sind somit lediglich jene Finanzvorf�lle, welche die Zusammensetzung realisierbarer Verm�genswerte (Finanzverm�gen), jedoch nicht deren H�he ver�ndern. Bei einer solchen Umschichtung innerhalb des Finanzverm�gens wird das Verwaltungsverm�gen und damit auch die Verwaltungsrechnung nicht tangiert. Hingegen muss die �bertragung ins Verwaltungsverm�gen auch erfolgen, wenn eine Liegenschaft des Finanzverm�gens w�hrend l�ngerer Zeit ganz oder teilweise f�r Verwaltungszwecke genutzt wird. Die Nutzung des Finanzverm�gens f�r Verwaltungszwecke ist kurzfristig zul�ssig (z.B. als Ausweichr�umlichkeiten w�hrend eines Baues oder Umbaues), sofern keine verwaltungsspezifischen baulichen Massnahmen erforderlich sind, die nachher eine Vermietung erschweren oder vorg�ngige Umbauten bedingen."
4. a) Die Z�rcher Beamtenversicherungskasse ist eine unselbst�ndige Anstalt des �ffentlichen Rechts (� 2 des Gesetzes vom 6. Juni 1993 �ber die Versicherungskasse f�r das Staatspersonal); ihre Verm�genswerte bilden daher Bestandteile des Staatsverm�gens. Die Liegenschaft Wengistrasse 28 wurde vom Regierungsrat 1992 als Kapitalanlage f�r die Beamtenversicherungskasse erworben und bildet seither unbestrittenermassen Bestandteil des Finanzverm�gens des Kantons Z�rich. Buchhalterisch erfasst ist sie im Konto "Verm�gensanlagen; Liegenschaften der Versicherungskasse f�r das Staatspersonal".
BGE 123 I 78 S. 83
b) Nach der dargestellten haushaltrechtlichen Regelung h�tte die Liegenschaft Wengistrasse 28 grunds�tzlich vom Finanz- ins Verwaltungsverm�gen �berf�hrt werden m�ssen, weil der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid beschloss, sie dauerhaft f�r die Bed�rfnisse des Bezirksgerichts Z�rich umzunutzen. Nur bei einer bloss kurzfristigen Umnutzung h�tte dies unterbleiben k�nnen. Das ist insoweit unbestritten. Die Baudirektion beruft sich indessen auf eine abweichende, vom Bundesgericht angeblich anerkannte feste Praxis, wonach der Kanton Z�rich Geb�ude seines Finanzverm�gens an kantonale Amtsstellen vermiete. Diese Praxis sei bereits in der Weisung des Regierungsrates zum Finanzhaushaltgesetz im Amtsblatt vom 30. August 1978 wie folgt publiziert worden:
"Es gibt zahlreiche F�lle, in denen durch Umbauten und Mietvertr�ge Verm�genswerte des Finanzverm�gens dauernd der �ffentlichen Aufgabenerf�llung zugeordnet worden sind. Es sind dies vorab Liegenschaften in den Bereichen der Universit�t und des Kantonsspitals, die zu Lasten des Finanzverm�gens erworben und in Hinsicht auf eine kommende Gesamtplanung und Neugestaltung des Universit�tsquartiers im Finanzverm�gen belassen, jedoch teilweise seit vielen Jahren vollumf�nglich f�r Verwaltungszwecke vermietet wurden. (..) Im Sinne der Zielsetzung des Finanzreferendums soll die �bertragung der Liegenschaften ins Verwaltungsverm�gen vorgenommen werden, wenn das Ausmass der Umbauten nach anerkannten betriebswirtschaftlichen Grunds�tzen eine Abschreibungsdauer von 10 Jahren �bersteigt oder die Wertvermehrung keine entsprechende Wertvermehrung f�r eine allf�llige privatwirtschaftliche Verwertung der Liegenschaft bewirkt."
Die Baudirektion belegt diese Praxis mit einer Liste von rund 20 Liegenschaften im Finanzverm�gen des Kantons, die teilweise seit den 60er Jahren mietweise von kantonalen Amtsstellen ben�tzt werden.
c) Das Bundesgericht hat in der Tat bereits in BGE 117 Ia 59 E. 4d festgestellt, dass im Kanton Z�rich eine verbreitete Praxis besteht, Geb�ude des Finanzverm�gens der kantonalen Verwaltung f�r �ffentliche Zwecke zu "vermieten". In diesem Entscheid war indessen nicht die Zul�ssigkeit dieser Praxis an sich umstritten; zu beurteilen war vielmehr allein, ob die daraus entstehenden Mietausgaben nach g�ngiger Praxis als gebundene und damit dem Finanzreferendum entzogene Ausgaben behandelt werden durften, was das Bundesgericht bejahte.
Die Beschwerdef�hrer bestreiten, dass die beabsichtigte Umnutzung der Liegenschaft Wengistrasse 28 von der von der Baudirektion angerufenen Praxis in dem Sinne gedeckt werde, dass das Finanzreferendum nicht spiele. Wie in E. 5 zu zeigen sein wird, trifft der BGE 123 I 78 S. 84Einwand zu; die angerufene Praxis erlaubt es tats�chlich nicht, die Ausgaben f�r diese Umnutzung dem Referendum zu entziehen. Unter diesen Umst�nden er�brigt sich auch heute eine grunds�tzliche Auseinandersetzung dar�ber, ob und inwieweit diese "Z�rcher Praxis" die verfassungsm�ssige Ordnung der Finanzkompetenzen respektiert und damit das Stimmrecht nicht verletzt.
5. Nach der oben im Wortlaut zitierten Weisung des Regierungsrates, auf welche sich die umstrittene Praxis st�tzt, hat eine �bertragung der von zu Verwaltungszwecken gemieteten Liegenschaften des Finanzverm�gens ins Verwaltungsverm�gen jedenfalls dann zu erfolgen, wenn die f�r die Umbauten erforderliche Investition nicht binnen 10 Jahren abgeschrieben ist.
a) In den Um- und Ausbau der Liegenschaft Wengistrasse 28 sollen nach dem angefochtenen Beschluss 11,6 Mio. Franken investiert werden, wovon 250'000 Franken zu Lasten des Finanzverm�gens und 11,35 Mio. Franken als (gebundene) Ausgaben zu Lasten des Verwaltungsverm�gens. Zieht man vom Gesamtkredit von 11,6 Mio. die 250'000 Franken zu Lasten des Finanzverm�gens und die f�r die Ausstattung (Mobiliar etc.) vorgesehenen 684'000 Franken ab, so ergibt das eine Investition in den Umbau zu Lasten des Verwaltungsverm�gens von 10,67 Mio. Franken. Nicht eingerechnet sind dabei die Projektierungskosten, obwohl das nach � 44 FHV f�r die Einholung von Verpflichtungskrediten an sich vorgeschrieben w�re.
b) Sachg�ter ohne Mobilien - d.h. die Immobilien - sind um j�hrlich 10% des Restbuchwertes abzuschreiben (� 19 Abs. 1 FHG, � 24 Abs. 1 lit. a FHV); die nach dem angefochtenen Entscheid zu Lasten des Verwaltungsverm�gens in den Umbau der Liegenschaft vorgesehene Investition von 10,6 Mio. Franken ist nach diesen Vorschriften (10,6 - 1,06 = 9,54 - 0,954 etc.) binnen 10 Jahren erst auf rund 3,7 Mio. Franken - und damit noch nicht ganz - abgeschrieben. Auch abgesehen von dieser Abschreibungsrechnung liegt es auf der Hand, dass ein solcher Um- und Ausbau einer Gesch�ftsliegenschaft zu einem eigentlichen Gerichtsgeb�ude mit den dazugeh�rigen Sicherheitseinrichtungen, Zellen, Gerichtss�len, B�ros etc. auf eine 10 Jahre weit �bersteigende Nutzungsdauer angelegt ist. Auch nach der in der Weisung von 1978 festgelegten "Z�rcher Praxis" ist somit die Liegenschaft Wengistrasse 28 mit dem Umbau in ein Gerichtsgeb�ude vom Finanz- ins Verwaltungsverm�gen zu �bertragen und die damit verbundenen Ausgaben sind somit referendumspflichtig.
BGE 123 I 78 S. 85
c) Die Baudirektion behauptet zwar, allerdings ohne das n�her zu begr�nden, die Einschr�nkung der M�glichkeit, Liegenschaften des Finanzverm�gens f�r Verwaltungszwecke zu nutzen, sei unbeachtlich. Diese hat jedoch sehr wohl ihren guten Sinn, verhindert sie doch wenigstens, dass diejenigen Liegenschaften, die f�r die spezifischen �ffentlichen Bed�rfnisse zu eigentlichen Verwaltungsgeb�uden wie etwa Schulh�usern oder Gerichtsgeb�uden umgebaut werden m�ssen, weiterhin im Finanzverm�gen bleiben. Es geht nicht an, die vom Regierungsrat in der zitierten Weisung von 1978 festgelegte Praxis, die eine gemessen an den haushaltrechtlichen Grundlagen bereits sehr grossz�gige Nutzung von Liegenschaften des Finanzverm�gens f�r �ffentliche Zwecke zul�sst, ohne stichhaltige Gr�nde auszudehnen und auf diese Weise eigenm�chtig weitere Tatbest�nde dem Referendum zu entziehen.
d) Unter Berufung auf die Literatur (D. SCHMITZ, Die Ausgabenbindung beim Finanzreferendum, St. Galler Diss., Bern und Stuttgart 1991) erkl�rt die Baudirektion zwar, die Liegenschaft Wengistrasse 28 bleibe auch nach dem Umbau grunds�tzlich jederzeit frei realisierbar; dass sie nicht mehr frei verk�uflich sei, spiele keine Rolle (SCHMITZ, a.a.O. S. 47).
Die Berufung auf SCHMITZ ist, wie auch die Beschwerdef�hrer in der Vernehmlassung zutreffend darlegen, schon insofern unbehelflich, als auch dieser Autor keineswegs bestreitet, dass dauernd zu Verwaltungszwecken genutzte Liegenschaften ins Verwaltungsverm�gen zu �berf�hren sind (a.a.O. S. 75 f.). Und das aus dem Zusammenhang gerissene obiter dictum in BGE 112 Ia 221 E. 2a S. 227 unten, auf welches sich SCHMITZ an der von der Baudirektion zitierten Stelle st�tzt, besagt nichts anderes.
Die Liegenschaft Wengistrasse 28 soll nach dem angefochtenen Beschluss als Gerichtsgeb�ude genutzt werden. Sie dient damit dauernd �ffentlichen Zwecken und stellte demzufolge keineswegs mehr eine frei realisierbare Verm�gensanlage dar (SCHMITZ, a.a.O. S. 71). Die Frage nach der Verk�uflichkeit der f�r die spezifischen Bed�rfnisse des Gerichts vollst�ndig umgebauten Liegenschaft stellt sich unter diesen Umst�nden gar nicht, weil deren auf Dauer angelegte �ffentliche Nutzung einem Verkauf von vornherein entgegensteht.
6. a) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die dauerhafte Nutzung der Liegenschaft Wengistrasse 28 als Gerichtsgeb�ude deren �berf�hrung vom Finanz- ins Verwaltungsverm�gen voraussetzt, was eine Ausgabe darstellt (� 16 Abs. 2 FHG). Da beim Erwerb von Liegenschaften regelm�ssig ein erheblicher Ermessensspielraum BGE 123 I 78 S. 86besteht, ist die Ausgabe ohne weiteres neu (vgl. oben E. 3b). F�r die Bewertung der Liegenschaft bei der �bertragung vom Finanz- ins Verwaltungsverm�gen ist grunds�tzlich der Beschaffungswert von 30 Mio. Franken zuz�glich einer angemessenen Verzinsung massgebend (� 15 Abs. 2 FHG). Hinzu kommt die vom Regierungsrat mit dem angefochtenen Entscheid zu Lasten des Verwaltungsverm�gens vorgenommene Investition von 11,35 Mio. Franken: auch sie stellt keine gebundene, sondern eine neue Ausgabe dar, weil auch f�r die neue Unterbringung des Einzelrichteramtes und der Haftrichterorganisation ein erheblicher Spielraum besteht. Das ergibt sich u.a. schon daraus, dass der Regierungsrat in seinem Beschluss vom 3. November 1993 �ber die Gesamtsanierung des Bezirksgeb�udes (ohne Bezirksgef�ngnis) den Einbezug der Liegenschaft Wengistrasse 28 noch nicht beabsichtigte, er in diesem Zeitpunkt mithin eine andere L�sung f�r die jetzt in der Liegenschaft Wengistrasse 28 unterzubringenden Teile des Bezirksgerichtes vorgesehen haben musste.
b) Der Regierungsrat beschloss somit im angefochtenen Entscheid neue Ausgaben in der H�he von �ber 40 Mio. Franken, einen Betrag, der die f�r das obligatorische Finanzreferendum festgelegte Limite �bersteigt. Er hat daher seine Kompetenzen �berschritten, indem er die Investition f�r den Umbau selber beschloss und die Liegenschaft im Finanzverm�gen beliess. Er unterliess es zu Unrecht, die �berf�hrung der Liegenschaft Wengistrasse 28 ins Verwaltungsverm�gen und die f�r die neue Nutzung als Gerichtsgeb�ude erforderliche Investition als Ganzes der Volksabstimmung zu unterstellen; dadurch hat er das Stimmrecht der Beschwerdef�hrer verletzt.
112 IA 221,
122 I 11,
115 IA 139,
117 IA 59
� 35 lit. e FHG,
� 16 Abs. 2 FHG,
� 11 Abs. 2 und 3 FHG suite... ,
� 35 FHV,
� 36 lit. i FHG,
� 44 FHV,
� 19 Abs. 1 FHG,
� 24 Abs. 1 lit. a FHV,
� 15 Abs. 2 FHG

References: Art. 85

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 Art. 30
e contrario
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