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LA RAPPRESENTANZA FEMMINILE NEL LAZIO
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1 LA RAPPRESENTANZA FEMMINILE NEL LAZIO PARITÀ DI GENERE IN POLITICA Consulta Femminile Regionale per le Pari Opportunità Regione Lazio2 3 CONSULTA FEMMINILE REGIONALE PER LE PARI OPPORTUNITÀ REGIONE LAZIO LA RAPPRESENTANZA FEMMINILE NEL LAZIO: PARITÀ DI GENERE IN POLITICA Maria Grazia Rodomonte Ricerca promossa dal gruppo di lavoro RIFORMA DELLE NORMATIVE REGIONALI E DEMOCRAZIA PARITARIA4 CONSULTA FEMMINILE REGIONALE PER LE PARI OPPORTUNITÀ DEL LAZIO Organismo paritario istituito con legge regionale n. 58 del 1976, rappresenta le istanze delle donne e ne è portavoce presso il Consiglio Regionale. Formula proposte e promuove iniziative per l attuazione dei principi di parità, esprime pareri obbligatori sulla programmazione regionale e sugli atti deliberativi che hanno maggiore incidenza sulla condizione delle donne nella Regione Lazio. L attività della Consulta è finalizzata a promuovere la partecipazione delle donne nella politica, nella società, nelle professioni, a rimuovere gli stereotipi culturali e a proporre nuovi modelli di cultura, di linguaggio, di comportamento che valorizzino la specificità di genere e la presenza delle donne nei diversi ambiti della società civile. UFFICIO DI PRESIDENZA Presidente: Donatina Persichetti Vice Presidenti: Federica De Pasquale Patrizia Germini GRUPPO DI LAVORO: RIFORMA DELLE NORMATIVE REGIONALI E DEMOCRAZIA PARITARIA Coordinatrice: Benedetta Castelli (A.N.D.E) Abbate Antonella (Azzurro Donna), Annibali Maria (Arcidonna Onlus), Arcidiacono Mirella (Il Tempo Ritrovato), Cipriani Franca (ALFA), Colesanti Elisa (YWCA UCDG), Oliva Rosa (DL La Margherita), Palazzesi Fiorella (C.N.D.I.), Seghetti Raffaella (SIUIFA), Tartarini Masellis Adriana (Soroptimist International d Italia), Zappella Luisa (Eutropia Onlus), Anna Baghi (Rete Comunicazione Europa), Anna Pia Marcotullio (FILDIS), Piera Bruscolini (Consulta femminile Municipio XI), Emma Corbetta (Progetto Donne Cattoliche). MARIA GRAZIA RODOMONTE, ricercatore di Istituzioni di diritto pubblico, docente nella facoltà di Scienze politiche dell Università di Roma Sapienza, è autore del volume I regolamenti regionali, Giuffré, Milano, 2006 e di vari saggi, tra i quali si ricordano: In margine a un nuovo no della corte costituzionale a tentativi di cooptazione di dipendenti pubblici, in Quaderni Costituzionali, n. 2, 2003; La potestà regolamentare dello Stato dopo la riforma del titolo V, in B. Caravita (a cura di), I processi di attuazione del federalismo in Italia, Giuffré, Milano, 2004; Conseil constitutionnel, Corte costituzionale e norma parametro. Qualche spunto per una comparazione sul ruolo interpretativo del giudice costituzionale in Francia e in Italia, in F. Lanchester e V. Lippolis (a cura di) La V Repubblica francese nel dibattito e nella prassi, Jovene, Napoli, 2009; Referendum abrogativo per le riforme elettorali nell era della democrazia mediatica e bipolare, in federalismi.it, 14/2009.5 Indice Premessa di Mario Abbruzzese... 7 Prefazione di Donatina Persichetti Democrazia paritaria in Italia: i partiti e le donne di Benedetta Castelli Capitolo I: Parità di accesso alle cariche elettive: nuove normative promozionali ed evoluzioni giurisprudenziali Premessa Le previsioni costituzionali e la giurisprudenza costituzionale in materia di parità di accesso alle cariche elettive La sentenza n. 49 del 2003 e le modifiche costituzionali Le novità legislative successive alla riforma costituzionale Le leggi elettorali regionali e la rappresentanza di genere Quali le soluzioni possibili per favorire la rappresentanza femminile? Uno sguardo al modello campano Capitolo II: I risultati elettorali e la presenza delle donne nelle istituzioni rappresentative del Lazio Premessa Il Consiglio regionale del Lazio e le elezioni del 28 marzo La legislazione elettorale nelle Regioni a Statuto ordinario Il sistema elettorale e il principio di pari opportunità tra uomo e donna I risultati elettorali e le candidature nelle elezioni regionali del Il caso della Regione Lazio Il Consiglio provinciale di Roma e le elezioni del 13 e 14 aprile Il sistema elettorale I risultati elettorali e le candidature... 546 6 INDICE 4. Il Consiglio comunale di Roma e le elezioni del 13 e 14 aprile Il sistema elettorale I risultati elettorali e le candidature I municipi di Roma. Il I municipio e l VIII municipio e le elezioni del 13 e 14 aprile I risultati elettorali nelle Province laziali: Latina, Rieti, Viterbo e Frosinone La presenza delle donne negli organi di governo nel territorio della Regione Lazio: la giunta regionale, le giunte provinciali, le giunte dei comuni capoluogo di provincia, le giunte dei municipi romani Capitolo III: Gli Statuti dei partiti e la parità di accesso delle donne alle cariche elettive Premessa Lo Statuto del Partito Democratico Lo Statuto del Partito delle Libertà Lo Statuto della Lega Nord Lo Statuto dell UDC Lo Statuto di Rifondazione Comunista Lo Statuto di Sinistra Ecologia e Libertà Lo Statuto dell IDV Lo Statuto de la Destra Capitolo IV: Le interviste Finalità delle interviste e metodologia utilizzata Il primo quesito Il secondo quesito Il terzo quesito Qualche riflessione conclusiva Bibliografia Allegati Grafici e elaborazioni statistiche sono a cura di Aldo Lamberti. I dati riportati sono tratti dall Archivio storico delle elezioni del Ministero dell interno (www.interno.it) e dal sito di Roma Capitale (www.elezioni.comune.roma.it).7 PREMESSA Mario Abbruzzese * È stato per me di grande interesse leggere e studiare in anteprima i risultati di questa ricerca sulla rappresentanza politica femminile nel Lazio. Colgo l occasione per ringraziare la presidente della Consulta Femminile del Lazio, Donatina Persichetti, e la dottoressa Maria Grazia Rodomonte, realizzatrice di questa preziosa ricerca, che sono certo potrà essere un valido strumento per le istituzioni. Voglio altresì e- stendere un plauso a tutti i componenti della Consulta cha hanno svolto e continuano a svolgere un prezioso lavoro per garantire il massimo livello di democrazia partecipativa nella Regione Lazio. I dati che emergono sottolineano come, nonostante gli sforzi posti in essere fino ad ora, le donne Italiane in generale sembrano scontrarsi con una barriera quando cercano di avvicinarsi alla politica attiva. Non si tratta di un problema dell ultimo periodo, bensì di un retaggio storico culturale che ha sempre visto gli uomini come i legittimi protagonisti della gestione dello Stato Italiano. Non dimentichiamo infatti nella nostra riflessione che il suffragio universale è stato introdotto nel nostro paese solamente nel 1946 e che la prima nomina di una donna al governo si ebbe solo 60 anni orsono con la democristiana Angela Cingolati. Nonostante in alcuni paesi, considerati evoluti, le donne siano arrivate ad ottenere il diritto di voto anche più recentemente (fanalino di coda la Svizzera, che lo ha concesso nel 1971), le donne del nostro Paese vengono da secoli in cui la scolarizzazione, se pur scarsa, era riservata agli uomini e di conseguenza esclusivamente questi potevano * Presidente del Consiglio Regionale del Lazio.8 8 MARIO ABBRUZZESE occuparsi delle faccende extradomestiche. Il regime fascista, con l idea di proteggere la famiglia ed il focolare domestico, frenò anche la partecipazione femminile al mercato del lavoro, creando le basi di un problema di disoccupazione di genere che persiste tuttora. Secondo i sondaggi più di un terzo delle donne italiane non si interessa affatto alla politica ed un altro terzo se ne interessa poco o la trova di difficile comprensione. Partendo da questi dati, ritengo che prima di tutto si dovrà intervenire avvicinando le donne e le ragazze a comprendere i meccanismi della politica attraverso dei percorsi formativi che sostengano la loro partecipazione ed il loro coinvolgimento diretto. In secondo luogo gli organi di governo a vari livelli, non solo a livello regionale, dovranno valutare la possibilità di compensare questo squilibrio partecipativo attraverso leggi elettorali equilibrate. Si tratta di una tematica attuale e delicata, su cui anche l Unione Europea ci spinge a riflettere. Negli anni sono stati portati avanti diversi progetti finalizzati ad aumentare la partecipazione femminile, a partire dalla previsione, nel 1993, di quote obbligate per le candidature femminili, che fu però dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale. Personalmente sono più propenso a valutare il sistema elettorale di doppia preferenza, così come sviluppato dalla Regione Campania, in quanto non riserva dei seggi alle donne, quasi non fossero capaci di guadagnarli sul campo, bensì permette ai cittadini di scegliere di avere più donne, le più meritevoli, a rappresentarli in Consiglio Regionale. A questo proposito ho trovato di grande interesse la proposta di legge presentata dal ministro Mara Carfagna, che prevede la possibilità di doppia preferenza per le elezioni comunali qualora i due candidati prescelti siano di sesso diverso. All elettore verrebbe data l opportunità facoltativa di scegliere entrambi i generi, consentendo, in concreto, a molte donne di avvicinarsi alla politica. Nessun paese al mondo è purtroppo riuscito a risolvere completamente la disparità tra i sessi, ma è ormai davanti agli occhi di tutti che le donne riescono a rappresentare quella pragmaticità tipica del mondo femminile così necessaria in politica. Ho potuto constatare, inoltre,9 PREMESSA 9 quanto le donne attualmente impegnate in cariche elettive, o più in generale nel mondo politico, sappiano dimostrare di avere competenze e concretezza, caratteristiche vincenti non solo per una mera realizzazione personale, ma per garantire quella azione riformatrice che risponde pienamente alla domanda della collettività. Concordo con le conclusioni di questo studio riguardo l irrinunciabilità del contributo che la rappresentazione dei due generi può fornire, nonché sulla necessità di intervenire sulle norme elettorali, non solo a livello regionale, ma anche a livello provinciale e comunale, in modo da garantire la possibilità di sperimentare l attività politica in tutte le sue sfaccettature e di procedere secondo un cursus honorum lungimirante.10 11 PREFAZIONE Donatina Persichetti * Il tema della partecipazione politica delle donne è innegabilmente di grande attualità: non solo nell Unione Europea ma anche nel nostro Paese si moltiplicano infatti ricerche e sondaggi sulla rappresentanza di genere che evidenziano come il percorso per la piena affermazione di una parità uomo-donna nei luoghi della politica sia in costante evoluzione. La consapevolezza dell importanza del tema, soprattutto in considerazione della distanza che separa l Italia da molti altri Paesi Europei (quali, in primo luogo quelli scandinavi nei quali la partecipazione politica delle donne è una conquista ormai consolidata), ha fatto emergere l esigenza di partecipare al dibattito in corso con uno studio che approfondisca il tema della rappresentanza femminile nel territorio laziale. L importanza di questo approfondimento risiede, a nostro avviso, in due ragioni principali. Per un verso, infatti, siamo convinte che sia possibile partire proprio dalla Regione quale luogo di sperimentazione di politiche di genere e più specificamente di interventi promozionali per la rappresentanza femminile per innescare, dal basso, processi, anche culturali, per il recupero del divario che in tema di rappresentanza di genere caratterizza il nostro Paese. Inoltre, ci è sembrato fondamentale, nella fase di crisi che la rappresentanza politica attraversa nel nostro Paese, valutare a che punto è il cammino della rappresentanza di genere nella Regione Lazio, ben consapevoli del fondamentale apporto che le donne possono offrire e, ci auguriamo, potranno ancor di più offrire in futuro per realizzare una politica migliore, che sia in grado cioè di mettere al centro del dibattito la persona e i suoi bisogni. L analisi elaborata si divide in tre parti. Una prima parte è dedicata alla ricostruzione del dato normativo di riferimento. Una seconda par- * Presidente della Consulta Femminile Regionale per le Pari Opportunità del Lazio.12 12 DONATINA PERSICHETTI te raggruppa, analizzandoli, i dati relativi ai risultati elettorali nei vari livelli territoriali di governo della Regione Lazio. Abbiamo inoltre ritenuto fondamentale ripercorrere le scelte compiute dai partiti e dalle istituzioni, individuando all interno degli Statuti la presenza di eventuali regole di rappresentanza di genere in grado di condizionare anche le scelte delle candidature. Infatti, per l esperienza maturata dalla Consulta femminile, che è stata anche protagonista con ricorsi giurisdizionali, non di rado le stesse amministrazioni che si sono dettate i criteri per la composizione degli organismi di governo favorendo il pluralismo di genere contravvengono poi alle loro stesse regole nominando solo uomini nelle Giunte e nelle Aziende pubbliche. A questo aspetto è dedicata la terza parte del lavoro. Inoltre, si è ritenuto altrettanto importante tentare di individuare le prassi effettive, anche al di là delle previsioni presenti negli Statuti, che caratterizzano le scelte dei candidati da parte dei diversi schieramenti politici. Proprio a tal fine si è dato spazio anche ad un certo numero di interviste mirate, a soggetti cioè che rivestono una posizione cruciale ai nostri fini (donne elette nel Lazio, rappresentanti sindacali e di partito ecc ). Siamo ben consapevoli che con questo lavoro non si può certo esaurire il tema, assai vasto e complesso, della rappresentanza di genere. Riteniamo tuttavia con questo studio sollecitare la riflessione sul lento cammino per il raggiungimento delle pari opportunità nel nostro Paese e contribuire alla presa di coscienza dei partiti che la presenza femminile nelle istituzioni è fondamentale per realizzare una democrazia compiuta e la modernità delle società. La nostra azione vuole anche pungolare un nuovo protagonismo politico delle donne per affermare, con i diritti di cittadinanza, la competitività economica e lo sviluppo culturale dell intera collettività. Un particolare ringraziamento è rivolto al gruppo di lavoro Riforme istituzionali della Consulta femminile che ha voluto porre al centro del dibattito pubblico la questione della rappresentanza di genere nelle istituzioni e alla D.ssa Radomonte che ha curato la ricerca.13 DEMOCRAZIA PARITARIA IN ITALIA: I PARTITI E LE DONNE Benedetta Castelli * In Italia la questione della democrazia paritaria non è più prevalentemente di natura giuridica, ma CULTURALE. Nell Occidente evoluto non si è ancora realizzato un generalizzato mutamento culturale della società. La cultura della parità di genere e delle pari opportunità tra uomo e donna non ha ancora una accettazione sociale condivisa. Inoltre, anche se in maniera differente tra i vari Paesi, non è ancora pienamente risolto il problema dell organizzazione della leadership nell ambito politico, economico e sociale. È chiaro che quando si parla di luoghi decisionali non si tratta solo delle Assemblee Elettive, ma dei Sindacati, degli Ordini Professionali, delle Fondazioni Bancarie, della Banca d Italia, della Dirigenza privata e pubblica etc etc. Nei Paesi europei le donne oggi sono più scolarizzate, più qualificate dei maschi, molto inserite o comunque decise ad inserirsi, soprattutto per quanto riguarda le giovani, nel mercato del lavoro. Eppure, se non a macchia di leopardo (vedi i Paesi scandinavi), non vengono riconosciute a livelli decisionali, né per quanto riguarda il campo della rappresentanza politica, né per quanto riguarda il campo sociale ed economico: Segregazione Verticale Diffusa. È necessario un nuovo ordine ed equilibrio nella ripartizione degli spazi deputati all esercizio del potere e nella partecipazione delle don- * Coordinatrice del gruppo di lavoro Riforma delle normative regionali e democrazia paritaria.14 14 BENEDETTA CASTELLI ne nelle istituzioni, affinché il concetto di uguaglianza possa essere integrato ed inteso come sentimento di giustizia che riconosce diritti e doveri nella situazione di ineguaglianza. Può una classe dirigente squilibrata al maschile (mainstreaming) interpretare e risolvere da sola la questione di conciliazione tra il lavoro, la genitorialità, la cura dei figli e degli anziani? Di un welfare ancora insufficiente e rigido? Di carriere femminili più lente e meno accessibili? Di persistenti gap tra titoli di studio e ruoli effettivi? Di differenziale retributivo con uomini a parità di ruolo? Di differenti aspettative di vita? Di povertà e di esclusione sociale? Della sessualità? Assolutamente no! Solo laddove le donne sono riconosciute e promosse la qualità e la vita delle donne, finalmente ben rappresentate, migliora; ma anche la società nella sua globalità migliora la qualità del vivere insieme. L assenza femminile è uno spreco del capitale sociale, culturale, umano e soprattutto di competenze. Studi recenti dimostrano come un aumento dell occupazione femminile potrebbe favorire l aumento del pil del 13% nell Eurozona, del 22% in Italia e produrrebbe nuovi posti di lavoro realizzando così maggiore benessere sociale. Questa ricerca affronta il tema della parità di genere nei luoghi della decisione politica del territorio laziale. Al di fuori delle donne elette perché presenti nel listino del presidente, anche nell ultima tornata elettorale nella Regione Lazio solo 5 donne hanno raggiunto un numero di preferenze che ha loro permesso di entrare nel consiglio regionale. La ricerca nasce, quindi, dalla constatazione dell esistenza di una forte sottorappresentanza istituzionale delle donne e ha come obbiettivo generale quello di comprendere quali possono essere le cause di tale fenomeno. Sappiamo che alle donne non manca talento e professionalità e che quindi possono competere alla pari con gli uomini. Si vuole capire il perché, malgrado la presenza nelle liste, le donne non sono votate e quindi non elette e individuare i comportamenti che possano portare all elezione effettiva di un maggior numero di donne. Abbiamo bisogno di analizzare, soprattutto, le modalità di costruzione delle liste e la selezione dei candidati al fine di individuare i meccanismi che realmente portano all elezione del/della candidato/a.15 DEMOCRAZIA PARITARIA IN ITALIA: I PARTITI E LE DONNE 15 Quali le alleanze e le strategie di convergenza su di un candidato/a, fra i soggetti attivi sui territori e in grado di orientare il voto dell elettorato di riferimento. E, ancora prima della formazione delle liste, quale il percorso per arrivare alla decisione di investire politicamente su un soggetto femminile. Abbiamo conquistato importanti avanzamenti nella scrittura delle norme, ora dobbiamo individuare il percorso per la loro effettiva attuazione.16 17 CAPITOLO I Parità di accesso alle cariche elettive: nuove normative promozionali ed evoluzioni giurisprudenziali 1. Premessa Analizzare la presenza delle donne elette in diversi livelli territoriali di governo (Regione, Provincia, Comune, Municipi) all interno del territorio del Lazio richiede di svolgere alcune considerazioni introduttive al fine di inquadrare correttamente il tema, anche sotto il profilo normativo, della parità di accesso delle donne alle cariche elettive. In primo luogo, è necessario ricordare come la presenza femminile nei luoghi della rappresentanza politica 1 sia stata oggetto di una crescente attenzione nel nostro Paese, testimoniata in particolare dalle modifiche costituzionali e dalle previsioni contenute nelle leggi elettorali e negli Statuti regionali successivi alla modifica del titolo V, parte II della Costituzione. La nostra Costituzione, in tempi ancora piuttosto recenti, è stata sottoposta infatti a revisione con le leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del Tali riforme, come è noto, hanno apportato rilevanti modifiche all assetto regionalista originariamente 1 Sul tema della rappresentanza di genere vedi R. BIN, G. BRUNELLI, A. PUGIOTTO, P. VERONESI (a cura di), La parità dei sessi nella rappresentanza politica, Torino, 2003; L. CALIFANO (a cura di), Donne, politica e processi decisionali, Torino, 2004; G. BRUNELLI, Donne e politica, Bologna, 2006; M. D AMICO, A. CONCA- RO, Donne e istituzioni politiche. Analisi critica e materiali di approfondimento, Torino, 2006; L. ACCORNERO, G. BELLA, S. DEL MEDICO (a cura di), Donne, politica e istituzioni: approfondimenti sull essere donna oggi nelle organizzazioni e nella realtà politica, Milano, 2008.18 18 CAPITOLO I previsto dai nostri Costituenti, attribuendo alle Regioni una più ampia autonomia, in particolare normativa, sia con la conferma di una potestà concorrente Stato-Regioni, sia con l attribuzione di una potestà legislativa cd. residuale e di una potestà statutaria. In particolare, lo Statuto delle Regioni ordinarie rappresenta oggi lo strumento attraverso il quale ciascuna Regione è in grado di individuare i caratteri della propria forma di governo, sia pur entro i confini già segnati dal testo costituzionale 2. In questo contesto riformatore si inserisce la previsione del c. 7 dell art. 117 Cost. in base al quale proprio «le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive». È interessante evidenziare che tale previsione a livello regionale ha preceduto, sia pur di poco, un analoga previsione riferita all intera Repubblica, introdotta con revisione costituzionale nel Ci riferiamo alla modifica apportata all art. 51 Cost. dalla legge costituzionale n. 1 del 2003 con la quale al 1 c. del suddetto art. che, come è noto, dispone che «tutti i cittadini dell uno o dell altro sesso possono accedere agli uffici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge» si è aggiunta la previsione in base alla quale «a tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini». Si potrebbe, dunque, ritenere che da qualche anno a questa parte si sia aperta la strada al riconoscimento della necessità di interventi norma- 2 Fra i numerosi studi in tema vedi M. OLIVETTI, Nuovi Statuti e forma di governo delle Regioni. Verso le Costituzioni regionali?, Bologna, 2002; R. BIFULCO (a cura di), Gli Statuti di seconda generazione, Torino, 2006; V. SANNONER, Le Carte statutarie dopo la riforma del titolo V della Costituzione, Bari, 2006; M. CARLI, G. CARPANI, A. SINISCALCHI (a cura di), I nuovi Statuti delle Regioni. Problemi e prospettive, Bologna, 2006; P. CARETTI (a cura di), Osservatorio sulle fonti I nuovi Statuti regionali, Torino, 2006; A. DI COSIMO (a cura di), Statuti atto II. Le Regioni e la nuova stagione statutaria, Macerata, 2007; A. D ATENA, I nuovi Statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria, Milano, 2008.19 PARITÀ DI ACCESSO ALLE CARICHE ELETTIVE 19 tivi, previsti quindi per tutti i livelli di governo e in particolare per quello regionale coerentemente all avvenuto riconoscimento di una più ampia autonomia volti a rimuovere tutti gli ostacoli che fino ad oggi hanno impedito la parità di accesso delle donne alle cariche elettive. È indubbio infatti che nel nostro Paese il problema della scarsa rappresentanza femminile risulta ormai da anni del tutto evidente. La presenza di donne nelle Assemblee elettive a tutti i livelli, nazionale, regionale, locale ed europeo, pone infatti, come è noto, l Italia agli ultimi posti tra i Paesi dell Europa allargata. Se si considera che nel nostro Paese la popolazione femminile rappresenta oltre la metà di quella nazionale (attestandosi al 52% circa), il numero delle donne in Parlamento, nei Consigli regionali e nei Consigli comunali e provinciali è ancora decisamente minoritario. Seppure le percentuali della presenza femminile nelle istituzioni sono lievemente in aumento, il quadro complessivo presenta una forte debolezza, registrandosi di fatto l inapplicazione del principio del riequilibrio della rappresentanza di genere introdotto dall art. 51 della Costituzione 3. È evidente peraltro, come la scarsa presenza delle donne nelle assemblee elettive sia il segnale di uno scollamento della politica dalla società civile nella quale le donne hanno assunto invece un ruolo sempre più rilevante. Tale distanza della politica dalla società denuncia una vera e propria patologia del sistema democratico, «un grave deficit di democrazia che nuoce alla cultura e all economia» del nostro Paese, come affermato dalla Presidente della Consulta regionale femminile del Lazio Donatina Persichetti 4. 3 Come affermato in un documento dell Assemblea delle elette e delle amministratrici provinciali del 18 ottobre scorso, (UPI, Assemblea delle elette e delle amministratrici provinciali, I numeri della rappresentanza femminile nelle province, Catania, 18 ottobre 2010, p. 3) e come sottolineato anche dalla Conferenza delle Presidenti degli organismi regionali di parità in un convegno dal titolo Una questione di democrazia, più donne per una politica che cambia, tenuto a Roma il 10 dicembre del Nel corso del convegno Una questione di democrazia, cit.20 20 CAPITOLO I La parità di accesso alle cariche elettive rappresenta dunque un problema reale nel nostro Paese e le singole realtà regionali, in particolare quella del Lazio che qui si esamina, non fanno altro che riflettere le tendenze comunque in atto a livello nazionale. Volgendo tuttavia lo sguardo alle esperienze di altri Paesi europei non si può fare a meno di osservare che le modifiche positivamente intervenute in tema di parità di genere abbiano spesso richiesto molti decenni. Gli strumenti normativi da soli non sono infatti sufficienti ad indurre cambiamenti che, sotto molti profili, sono culturali e spesso anche pratici poiché molti sono gli ostacoli che concretamente impediscono alle donne di affacciarsi con le stesse possibilità degli uomini al mondo della politica. In ogni caso, non si può negare che, più in generale, a tutte le norme sulla parità di genere, come è stato a ragione osservato, «è affidato il compito (di indubbia difficoltà) di sollecitare nella realtà politica (regionale e locale), un cambiamento di ordine culturale i cui frutti potranno vedersi solo nei tempi certamente non brevi di una consolidata applicazione ed osservanza» 5 delle norme recentemente introdotte. In questa prospettiva, e pur tenendo conto dei tempi necessari ad a- versi trasformazioni degne di nota, appare interessante esaminare a che punto si trovi la legislazione regionale in materia di parità di accesso alle cariche elettive, in particolare al fine di comprendere se le novità introdotte abbiano iniziato a tracciare un percorso che potrà effettivamente condurre in futuro a modifiche sostanziali, consentendo infine al nostro Paese di superare la distanza che sotto questo profilo lo separa da altri Paesi europei. 2. Le previsioni costituzionali e la giurisprudenza costituzionale in materia di parità di accesso alle cariche elettive Il punto di partenza dell analisi che in questa sede si intende svolgere non può evidentemente che essere rappresentato da una ricognizione 5 Così P. TORRETTA, I diritti alle pari opportunità: uno sguardo alla legislazione regionale, in federalismi.it, 3/2009, p. 8.21 PARITÀ DI ACCESSO ALLE CARICHE ELETTIVE 21 puntuale, in primo luogo, del dato costituzionale. A tale analisi deve accompagnarsi anche la descrizione dei precedenti giurisprudenziali della Corte costituzionale, già chiamata a pronunciarsi sul tema, tutti elementi questi, e cioè il dato costituzionale e la giurisprudenza costituzionale, all interno dei quali il legislatore regionale si è mosso. In particolare appare corretto affermare che il punto di partenza sia proprio rappresentato dalla decisione della Corte Costituzionale n. 422 del Con questa decisione il giudice costituzionale aveva dichiarato l incostituzionalità della disposizione contenuta nell art. 5, c. 2 della legge 25 marzo 1993 n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale) in base alla quale nelle liste per l elezione dei Consigli nei comuni con popolazione fino a abitanti nessuno dei due sessi poteva essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati. Veniva inoltre dichiarata l illegittimità, ai sensi dell art. 27 della legge n. 87 del 1953, sia dell identica previsione relativa alle liste di candidati di tutti gli altri comuni, sia delle misure che prevedevano «limiti, vincoli o riserve nelle liste dei candidati in ragione del loro sesso introdotte nelle leggi elettorali politiche, regionali o amministrative ivi comprese quelle contenute in leggi regionali» la cui illegittimità costituzionale doveva ritenersi a detta della Corte consequenziale per la sostanziale identità dei contenuti normativi, non potendo certamente essere lasciati spazi di incostituzionalità (da cui discenderebbero incertezze e contenzioso diffuso) in materia quale quella elettorale, dove la certezza del diritto è di importanza fondamentale per il funzionamento dello Stato democratico 6. Si è trattato, come allora si disse, di una decisione con la quale la Corte aveva usato la mano pesante nei confronti delle cosiddette quote elettorali 7. Le argomentazioni addotte dalla Corte a sostegno della 6 Punto n. 8 del Considerato in diritto. 7 Vedi U. DE SIERVO, La mano pesante della Corte sulle quote nelle liste elettorali, in22 22 CAPITOLO I dichiarazione di incostituzionalità si basavano in particolare sul combinato disposto degli artt. 51, c. 1 e 3 Cost. Con riferimento al primo parametro invocato il giudice costituzionale sosteneva il contrasto delle normative sottoposte al suo vaglio con il principio dell accesso dei cittadini dell uno o dell altro sesso agli uffici pubblici e alle cariche e- lettive in condizioni di eguaglianza ; con riferimento al secondo parametro, quello relativo al principio di eguaglianza, si affermava il carattere oggettivamente discriminatorio delle misure promozionali delle candidature femminili che introducevano differenziazioni in ragione del sesso, «diminuendo per taluni cittadini il contenuto concreto di un diritto fondamentale a favore di altri, appartenenti a un gruppo che si ritiene svantaggiato» 8. Per la Corte quindi misure quali quella in esame non appaiono affatto coerenti con le finalità indicate dal secondo comma dell art. 3 della Costituzione, dato che esse non si propongono di rimuovere gli ostacoli che impediscono alle donne di raggiungere determinati risultati, bensì di attribuire loro direttamente quei risultati medesimi. Il risultato sarebbe quindi quello di legittimare una tutela preferenziale in base al sesso, risultato che secondo la Corte sarebbe espressamene escluso dall art. 51 Cost. e che finirebbe per «creare discriminazioni attuali come rimedio a discriminazioni passate» 9. È evidente che da tali motivazioni della Corte emerge una interpretazione dell art. 51 Cost., c. 1, come norma che ribadisce il principio dell eguaglianza formale di cui all art. 3, c. 1, nel settore dei diritti politici. 10 In ogni caso, è pro- Giur. Cost., 1995, p ss. Per un commento alla sent. n. 422 del 1995 vedi inoltre G. BRUNELLI, Elettorato attivo e passivo (e applicazione estesa dell illegittimità consequenziale in due recenti pronunce costituzionali), ivi, p ss.; S. BARTOLE, Una dichiarazione di illegittimità consequenziale qualificata dalla speciale importanza della materia, in Le Regioni, 1996, p. 313 ss. 8 Punto n. 6 del Considerato in diritto. 9 Punto n. 6 del Considerato i diritto. 10 M. CAIELLI, La nuova legge elettorale della regione Campania: a sostegno della costituzionalità delle norme di promozione della democrazia paritaria, in federalismi.it, 16/2009, p. 5.23 PARITÀ DI ACCESSO ALLE CARICHE ELETTIVE 23 prio dall interpretazione dell art. 51 Cost. offerta dalla Corte che nasce l esigenza di operare una modifica di questo disposto costituzionale al fine di fornire al giudice costituzionale l appiglio da cui muovere per avallare misure volte a rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono la parità di accesso alle cariche elettive. 3. La sentenza n. 49 del 2003 e le modifiche costituzionali Tale modifica, come si è già evidenziato, è intervenuta nel 2003 successivamente però a quella che nel 2001 aveva già introdotto per le Regioni ordinarie la previsione di cui al comma 7 dell art. 117 Cost. in base alla quale ad esse spetta, attraverso la propria legislazione, rimuovere gli ostacoli che impediscono «la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive» nonché, successivamente alla l. cost. n. 2 del 2001, relativa all elezione diretta dei Presidenti delle Regioni a Statuto speciale e delle Provincie autonome, che prevedeva che ogni Statuto speciale, con riferimento alla legge e- lettorale, aggiungesse la previsione che «al fine di conseguire l equilibrio della rappresentanza dei sessi, la medesima legge promuove condizioni di parità per l accesso alle consultazioni elettorali» 11. Tali 11 Per un commento a quanto previsto dall art. 117, c. 7 Cost. vedi tra gli altri: M. CARTABIA, Il principio della parità tra uomini e donne nell art. 117, 7 comma, in T. GROPPI, M. OLIVETTI (a cura di), Regioni ed enti locali nel titolo V, Torino, 2001, p. 109 ss.; L. CARLASSARE, L integrazione della rappresentanza: un obbligo per le Regioni in L. CARLASSARE, A. DI BLASI, M. GIAMPIERETTI (a cura di), La rappresentanza democratica nelle scelte elettorali delle Regioni, Padova, 2002, p. 22 ss.; A. POGGI, Parità dei sessi e rappresentanza politica negli ordinamenti regionali, in La parità dei sessi nella rappresentanza politica, op. cit., p. 124 ss.; L. CASSETTI, La parità tra donne e uomini nelle consultazioni elettorali: l attuazione degli articoli 117, comma 7 e 51 della Costituzione in B. CARAVITA (a cura di), La legge quadro n. 165 del 2004 sulle elezioni regionali, Milano, 2005, p. 189 ss.; A. DEFFENU, sub. Art. 117, c. 7, R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (a cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, 2008; con riferimento infine alle Regioni ad autonomia speciale cfr. G. CHIARA, La pari opportunità elettorale dei sessi nella riforma degli statuti regionali speciali, in Giur. Cost., 2001, p. 839 ss.24 24 CAPITOLO I misure già introdotte quindi dal 2001 non apparivano sufficienti però a supportare eventuali misure positive forti e ciò induceva in effetti ad auspicare ancora la modifica dell art. 51 Cost. che solo avrebbe potuto rappresentare «un ombrello costituzionale per le azioni positive elettorali» 12. Tra le due modifiche costituzionali si inserisce una nuova decisione della Corte che rappresenta un indubbio revirement rispetto alla giurisprudenza precedente 13 cui si è fatto cenno, facilitato sia dalle riforme costituzionali quella dell art. 51 Cost. all epoca ancora in itinere sia dal fatto che le misure rispetto alle quali la Corte è chiamata a pronunciarsi non possono in effetti ascriversi a quelle cd. forti da alcuni auspicate 14. In questa occasione la Corte è chiamata a pronunciarsi in merito all impugnativa del Governo avente ad oggetto la legge n Così infatti G. BRUNELLI, Un ombrello costituzionale per le azioni positive elettorali, in Quad. Cost., 3/2002, p. 615 ss. Per altri commenti alla riforma dell art. 51 Cost. intervenuta con legge cost. 30 maggio 2003, n. 1 vedi A. DEFFENU, La revisione virtuale dell art. 51 Cost., ivi, p. 617 ss.; A. POGGI, Sulla riforma dell art. 51 Cost.: le quote alla prova della democrazia pluralista, ivi, p. 619 ss.; M. AINIS, La riforma dell art. 51 Cost. e i suoi riflessi nell ordinamento, in AA.VV., La parità dei sessi nella rappresentanza politica, op. cit., p. 25 ss.; E. ROSSI, Legge costituzionale 30 maggio 2003 n. 1. Modifica dell articolo 51 della Costituzione (parità dei sessi) in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, 2006, p. 443 ss; M. MIDIRI, sub. Art. 51, in R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (a cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, Per un commento alla decisione in oggetto (sent. n. 49 del 2003) cfr. L. CARLASSARE, La parità di accesso delle donne alle cariche elettive nella sentenza n. 49: la fine di un equivoco, in Giur. Cost., 1/2003, p. 364 ss.; S. MABELLINI, Equilibrio dei sessi e rappresentanza politica: un revirement della Corte, in Giur. Cost.,1/2003, p. 372 ss.; L. CALIFANO, Corte e Parlamento in sintonia sulle pari opportunità, in Quad. Cost., 2/2003, p. 366; I. NICOTRA, La legge della Valle D Aosta sulla parità passa indenne l esame della Corte, ivi, p. 367; M. MONTALTI, La rappresentanza dei sessi in politica diviene rappresentanza protetta : tra riforme e interpretazione costituzionale, in Le Regioni, 2-3/2003, p. 491 ss.; G. BRUNELLI, Un overruling in tema di norme elettorali antidiscriminatorie, in Le Regioni, 5/2003, p. 902 ss.; A. DEFFENU, Parità dei sessi in politica e controllo della Corte: un revirement circondato da limiti e precauzioni, ivi, p Cfr. I. SALZA, Le regole sulla partecipazione delle donne in politica: dalle cosiddette quote rosa al rinnovato quadro costituzionale, in Rassegna parlamentare, 1/2008, p. 81 ss.25 PARITÀ DI ACCESSO ALLE CARICHE ELETTIVE 25 del 2002 della Regione Valle d Aosta, in particolare gli artt. 2, c. 2 e 7, c. 1 della legge che, congiuntamente, subordinavano la validità delle liste per l elezione del Consiglio regionale alla presenza di candidati di entrambi i sessi. In altre parole, al fatto che condizione necessaria, e già da sola sufficiente, per aversi una lista valida fosse la presenza anche di una sola candidata (o, in teoria, di un solo candidato). È chiaro dunque, come la Corte non fosse chiamata certo a pronunciarsi su di una azione forte. In ogni caso nel giudizio della Corte emergono considerazioni importanti che rappresentano un sostanziale cambiamento rispetto al passato. Con la sent. n. 49 del 2003 il giudice costituzionale, nel dichiarare infondata la questione di illegittimità costituzionale sottoposta al suo controllo, àncora la decisione in tal senso al mutato quadro costituzionale, in particolare cioè a un «quadro costituzionale di riferimento che si è evoluto rispetto a quello in vigore all epoca» 15 del precedente intervento giurisprudenziale (sent. n. 422 del 1995). Proprio tale mutato contesto costituzionale induce la Corte a ritenere doveroso l intervento delle Regioni in vista dell accesso delle donne alle cariche politiche, proprio con riferimento alla legislazione elettorale. Secondo la Corte, infatti, le norme contenute nella legge cost. n. 2 del 2001, cui si aggiunge «l analoga, anche se non i- dentica previsione» dell art. 117, c. 7 Cost., «pongono esplicitamente l obbiettivo del riequilibrio e stabiliscono come doverosa l azione promozionale per la parità di accesso alla consultazioni, riferendoli esplicitamente alla legislazione elettorale». Inoltre, le diposizioni impugnate non prevedono requisiti ulteriori di eleggibilità o di candidabilità dei singoli, ma si riferiscono solo alla fase prodromica al voto, quella cioè della predisposizione delle liste senza con questo condizionare in alcun modo il diritto di elettorato sotto il profilo attivo o passivo. È il voto infatti a decidere chi sarà eletto e tutti i cittadini risultano parimenti eleggibili nel rispetto dei requisiti richiesti dalla legge, mentre la normativa impugnata si limita a rimuovere gli ostacoli che impediscono una più compiuta rappresentanza femminile. Secondo la Corte infatti, le condizioni di parità fra i sessi, che la norma costituzionale richiede di promuovere, sono qui imposte nella mi- 15 Punto n. 4 del Considerato in diritto.26 26 CAPITOLO I sura minima di una non discriminazione, ai fini della candidatura, a sfavore dei cittadini di uno dei due sessi, trattandosi infatti di un vincolo, quello sottoposto al controllo della Corte costituzionale, che non appare nemmeno tale da incidere propriamente, in modo significativo, sulla realizzazione dell obiettivo di un riequilibrio nella composizione per sesso della rappresentanza 16. Secondo l impostazione prescelta quindi dalla Corte risultano senz altro legittime tutte le previsioni che intervengono sulla predisposizione delle liste in maniera neutra e che non appaiono result oriented Le novità legislative successive alla riforma costituzionale Il primo intervento normativo successivo alle riforme costituzionali più sopra riferite è quello di cui alla legge n. 90 del 2004 recante norme in materia di elezioni dei membri del Parlamento europeo e altre disposizioni inerenti ad elezioni da svolgersi nell anno 2004, con efficacia quindi transitoria, che prevedeva, nell ambito del sistema proporzionale, l inammissibilità di liste in cui non fosse presente alcun candidato di uno dei due sessi e, contestualmente, sanzioni pecuniarie relative alla riduzione dei rimborsi per le spese elettorali per le liste in cui più dei 2/3 dei candidati fossero del medesimo genere. Per quel che riguarda gli interventi normativi relativi alla parità di accesso alle cariche elettive in ambito regionale, è necessario premettere che il quadro normativo di riferimento in materia elettorale risulta piuttosto complesso 18. In primo luogo, infatti, se è vero che l art. 123 Cost. ha stabilito che lo Statuto debba disciplinare la forma di gover- 16 Punto n. 4.1 del Considerato in diritto. 17 Cfr. F. PASTORE, S. RAGONE, Voto di preferenza e rappresentanza di genere nella legislazione elettorale regionale, in Amministrazione in cammino, 2009, p Su legislazione elettorale e Regioni vedi B. CARAVITA, Lineamenti di diritto costituzionale federale e regionale, Torino, 2009, p. 244 ss.27 PARITÀ DI ACCESSO ALLE CARICHE ELETTIVE 27 no della Regione e che nella forma di governo potrebbe essere ricompresa anche la disciplina relativa ai sistemi elettorali, la Corte costituzionale ha tuttavia escluso in questo campo l intervento dello Statuto. In particolare, nella sentenza n. 2 del la Corte costituzionale ha infatti espressamente affermato che agli Statuti non è consentito disciplinare direttamente la materia elettorale «o addirittura contraddire la disposizione costituzionale che prevede questa speciale competenza legislativa» 20 e cioè l art. 122 Cost. che di fatto riserva alla legge regionale, nei limiti tuttavia dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, «il sistema di elezione e i casi di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali». La competenza regionale in materia di sistema di elezione può dunque essere inquadrata nell ambito della legislazione concorrente, mentre l interpretazione restrittiva della riserva di competenza alla legislazione regionale ha condotto ad interpretare ogni eventuale intervento degli Statuti in materia di sistemi elettorali e di parità di accesso come mere enunciazioni di principio. La legge statale demandata a stabilire i principi fondamentali della materia è intervenuta inoltre piuttosto tardivamente rispetto alla revisione costituzionale. Si tratta infatti della legge n. 165 del in base alla 19 Numerosi i commenti che hanno riguardato la sentenza n. 2 del 2004 che ha in particolare affrontato il cd. caso Calabria, ovvero il tentativo presente nello Statuto calabrese di superare il limite imposto dal principio del simul stabunt simul cadent previsto dal testo costituzionale dopo le riforme, tentativo, come è noto, censurato dalla Corte nella decisione richiamata. Tra i commenti vedi M. VOLPI, Quale autonomia statutaria dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 2 del 2004?, in federalismi.it, 4/2004; A. RUGGERI, Autonomia statutaria e forma di governo regionale: i paletti della Consulta (e una riflessione finale), in federalismi.it, 6/2004; R. BIN, Un passo avanti verso i nuovi Statuti regionali, in Le Regioni, 4/2004 p. 909 ss.; L. CARLASSARE, La sent. n. 2 del 2004 tra forma di governo e forma di stato, ivi, p. 920 ss. 20 Punto n. 8 del Considerato in diritto. 21 Vedi ex plurimis B. CARAVITA (a cura di), La legge quadro n. 165 del 2004 sulle elezioni regionali, Milano, 2005; C. TARLI BARBIERI, Il complesso mosaico delle fonti nel sistema di elezione del Presidente e dei consiglieri regionali, in P. CARETTI (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2005, cit.; M. COSULICH, Il sistema elettorale del Consiglio regionale tra fonti statali e fonti regionali, Padova, 2008.28 28 CAPITOLO I quale, nel caso in cui la scelta della forma di governo da parte della Regione si orienti a favore dell elezione diretta del Presidente, quest ultima deve avvenire contestualmente all elezione del Consiglio. Per le ipotesi in cui la scelta della forma di governo si orienti diversamente, la stessa legge stabilisce che le leggi regionali dispongono la fissazione di termini temporali tassativi, comunque non superiori a 90 giorni, per l elezione del Presidente e per l elezione o la nomina di altri componenti della Giunta. Inoltre, il legislatore regionale deve prevedere un sistema che agevoli la formazione di maggioranze stabili all interno del Consiglio regionale e la rappresentanza delle minoranze. La stessa legge cost. n. 1 del 1999 ha provveduto poi a confermare provvisoriamente la legislazione elettorale vigente e cioè quella derivante dalla legge n. 108 del 1968 come modificata dalla l. n. 43 del 1995; provvisoriamente, in quanto si tratta di una disciplina cedevole, costretta dunque a ritrarsi quando la Regione si dota di uno Statuto e di una legge elettorale. La legge n. 43 del 1995 ha in particolare previsto che i 4/5 dei seggi dei Consigli regionali siano assegnati con metodo proporzionale, sulla base di liste provinciali, e 1/5 con quello maggioritario, sulla base di liste regionale (i cd. listini) i cui capilista sono candidati alla Presidenza della Regione. Per la quota da distribuire con metodo proporzionale si ha una doppia soglia di sbarramento (il 3% dei voti nell intera regione, soglia però aggirabile qualora il gruppo di liste provinciali sia collegato ad una lista regionale che ha superato il 5% dei voti) ed è previsto il voto disgiunto, a liste provinciali e regionali non connesse fra di loro. Il premio di maggioranza è variabile ed è indirizzato a garantire la maggioranza assoluta: alla lista regionale vincitrice che non ha ottenuto il 40% dei voti viene comunque garantito il 55% dei seggi; alla lista vincitrice che abbia invece ottenuto il 40% dei voti viene comunque garantito il 60% dei seggi Le Regioni che ad oggi si sono dotate di una legge elettorale hanno per lo più modificato solo marginalmente questo sistema elettorale misto, apportando solo pochi correttivi. Tra tutte solo la Toscana si è discostata in maniera più evidente dal sistema previsto dalla legge statale. Le leggi elettorali regionali fino ad oggi approvate sono: le leggi regionali della Toscana nn. 25, 70 e 74 del 2004 e la successiva l. r. n. 50 del 209 con la quale si è provveduto a modificare la precedente l.r. n. 25/2004; la l.r. Lazio n. 2 del 2005; la legge della Regione Puglia n. 2 del 2005; la legge della Regione Marche n. 27 del 2004 e29 PARITÀ DI ACCESSO ALLE CARICHE ELETTIVE Le leggi elettorali regionali e la rappresentanza di genere Esaminiamo a questo punto quanto le leggi elettorali regionali hanno previsto in materia di rappresentanza di genere al fine di dare attuazione alla previsione di cui al c. 7 dell art. 117 Cost.. Si tratta in primo luogo di misure diverse soprattutto per intensità. La misura più blanda è quella che è stata prevista dalla Calabria e dalle Marche (in quest ultimo caso limitatamente però alla tornata elettorale del 2005) poiché in entrambi i casi, prendendo spunto dalla legge della Regione Valle d Aosta, le rispettive leggi elettorali si limitano a prevedere che le liste elettorali devono comprendere, a pena di inammissibilità, candidati di entrambi i sessi: si tratta evidentemente di quella «misura minima di non discriminazione» alla quale la Corte costituzionale si era riferita nella decisione n. 49 del 2003 che reputa quindi sufficiente la presenza anche di una sola donna nella lista e in qualsiasi posizione. Per quanto concerne sempre la Regione Marche l art. 1 della legge reg. n. 5 del 2005 ha infatti rinviato la propria applicabilità al momento dell entrata in vigore dello Statuto stabilendo quindi per le tornate elettorali successive al 2005 il limite massimo dei 2/3 dei candidati appartenenti allo stesso sesso a pena di inammissibilità delle liste. Anche la misura prevista dalla legge elettorale pugliese appare piuttosto blanda: si prevede infatti che in ogni gruppo di liste nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai 2/3. È prevista, in caso contrario, una sanzione economica consistente nel versamento alla Giunta regionale, in proporzione all entità della violazione, delle somme ricevute a titolo di rimborso delle spese elettorali fino al massimo della metà dell importo conseguito. Soluzione analoga è disciplinata dalla legge elettorale della Regione Lazio (n. 2 del 2005) 23 che, tuttavia, prevede anche che la lista regionale sia composta in modo che entrambi i sessi siano rappresentati in pari misura a pena di inammissibilità della lista medesima. I seggi venn. 5 del 2005; la legge della Regione Abruzzo n. 1 del 2002 e nn. 42 e 51 del 2004 e la successiva l. r. n. 35 del 2009 di interpretazione autentica della l. regionale n. 9 del 2005; la legge della Regione Calabria n. 1 del 2005; la legge della Regione Campania n. 4 del Per la quale si rinvia al successivo capitolo II.30 30 CAPITOLO I gono attribuiti ai candidati secondo l ordine della lista trattandosi di una lista bloccata che esclude quindi il voto di preferenza. Nella legge elettorale della Regione Abruzzo si prevede che nessuno dei due sessi possa essere rappresentato in misura superiore al 70% nelle liste provinciali e regionali. La Toscana infine non prevede una lista regionale, ma candidati regionali che precedono nelle liste i candidati provinciali. Le liste provinciali sono formate da uno o due candidati regionali e da candidati circoscrizionali. Ogni lista non può contenere più di due terzi di candidati dello stesso genere e nelle candidature regionali, quando le liste indicano due candidati, ciascun genere deve essere rappresentato. Secondo quanto previsto dalla legge della Regione Sicilia n. 7 del 2005 i candidati di ogni lista devono essere inseriti secondo un criterio di alternanza tra uomini e donne. La Valle d Aosta ha inoltre modificato con la legge n. 22 del 2007 la precedente legge elettorale prevedendo che «in ogni lista di candidati all elezione del Consiglio regionale ogni genere non può essere rappresentato in misura inferiore al 20%, arrotondato all unità superiore». In tutti i casi, tranne la Toscana, le Regioni hanno dunque confermato la previsione di liste plurinominali con voto di preferenza nell ambito di sistemi elettorali misti con base proporzionale e premio di maggioranza. Da questa seppur sommaria analisi delle leggi elettorali regionali e del riequilibrio tra i sessi nell accesso alla rappresentanza politica in esse previsto si può quindi ricavare l osservazione in base alla quale ci troviamo di fronte ad una legislazione piuttosto cauta nell accoglimento delle occasioni offerte dalle previsioni costituzionali in tema di parità di accesso alle cariche elettive 24. La previsione di una quota di genere nelle liste elettorali adottata, come abbiamo visto, in un sistema elettorale su base proporzionale con liste plurinominali e voto di preferenza non sembra infatti in grado di promuovere effettivamente la parità di accesso di donne e uomini alla carica di consigliere regionale 25, come è stato confermato dalle 24 In questo senso M. RAVERAIRA, Preferenza di genere : azione positiva o norma antidiscriminatoria?, in federalismi.it, 3/ Così F. PASTORE, S. RAGONESE, op. cit., p. 13.31 PARITÀ DI ACCESSO ALLE CARICHE ELETTIVE 31 elezioni regionali del 2005 e del 2010, i cui risultati sotto il profilo della rappresentanza femminile appaiono, in entrambi i casi, piuttosto deludenti. Nelle elezioni regionali del 3-4 aprile 2005 si può registrare un lieve incremento della presenza femminile con due donne elette Presidenti di Regione (Maria Rita Lorenzetti in Umbria e Mercedes Bresso in Piemonte). In Calabria e nelle Marche, dove era prevista una misura minima di non discriminazione consistente nella sola necessaria presenza in lista di candidati di entrambi i sessi senza indicazioni di carattere numerico o percentuale, i risultati sono stati assai modesti con due sole donne elette nel Consiglio regionale calabrese (a fronte di una sola donna presente nel precedente Consiglio) e sei donne elette nel Consiglio regionale delle Marche. In Puglia, Regione in cui in nessuno dei due maggiori schieramenti si è rispettata la quota di donne candidate richiesta dalla nuova normativa, le donne elette sono state solo due su un totale di 70 consiglieri regionali. Nel Lazio si registrano invece, nel 2005, 11 consigliere elette, risultato questo che colloca il Lazio al secondo posto dopo la Toscana per numero di donne presenti nell Assemblea elettiva. Il meccanismo del listino ha certamente dimostrato in questo caso la sua efficacia provenendo infatti 7 delle 11 elette del centrosinistra dal listino del Presidente Marrazzo. In Abruzzo sono state elette 7 candidate donne nel listino e 2 nel proporzionale. In Toscana ben 16 elette su un totale di 65 consiglieri. In Emilia Romagna le donne elette nel 2005 sono state solo 5 su 50. In Lombardia, infine, pur in assenza di previsioni normative in materia di pari opportunità, sono state elette in totale 12 donne, 4 in più della legislatura precedente 26. Per quanto riguarda poi i risultati elettorali delle elezioni regionali del 2010 va innanzi tutto rilevato che il numero di donne Presidenti di Regione è rimasto inalterato (nel Lazio è stata eletta Presidente Renata Polverini e in Umbria Catiuscia Marini). In Campania e in Piemonte si è riscontrata la presenza femminile più alta nei neo-eletti Consigli re- 26 Per un analisi più dettagliata si rinvia a G. BRUNELLI, Pari opportunità elettorali e ruolo delle Regioni, in forum quaderni costituzionali, 8/2005.32 32 CAPITOLO I gionali, presenza che rimane in ogni caso bassa attestandosi al solo 23,3%. Meno bene che in passato è andata in Calabria dove non è stata eletta nessuna donna. Una sola donna risulta eletta in Basilicata. In Puglia, Veneto e Lombardia le donne elette sono meno del 10%. In molti casi inoltre, le donne sono state elette non grazie al sistema delle preferenze, ma perché presenti all interno del listino collegato alla candidatura del Presidente Quali le soluzioni possibili per favorire la rappresentanza femminile? Uno sguardo al modello campano Nella corretta valutazione dei risultati ottenuti nelle recenti elezioni regionali e degli eventuali correttivi che possono essere introdotti, atti a favorire la rappresentanza di genere, non deve dimenticarsi che la validità delle misure volte a consentire la parità di accesso alle cariche elettive non va considerata in assoluto, ma sempre in rapporto al sistema elettorale sul quale esse agiscono. È vero infatti che generalmente un sistema elettorale su base proporzionale, come quello prescelto nelle Regioni, viene considerato maggiormente women friendly soprattutto se accompagnato da meccanismi atti a favorire la rappresentanza di genere di quanto non sia un sistema maggioritario. Tuttavia la scelta di prevedere una quota minima di candidate nelle liste elettorali, soluzione adottata in alcune Regioni al fine di favorire la rappresentanza di genere, in un sistema elettorale su base proporzionale con liste plurinominali e voto di preferenza, non sembra in grado di promuovere la parità di accesso alla carica di consigliere regionale, come hanno dimostrato le ultime due tornate elettorali regionali. Come si è a ragione affermato infatti, la difficoltà che in circoscrizioni molto ampie dove prevale un consenso legato a interessi e organizzazioni di categorie, gruppi e/o corporazioni hanno 27 Si rinvia ai grafici presentati al capitolo II nonché all analisi a cura di M.R. CAGNATTO e C. OCCHIALINI, Donne e politica nel Lazio (aggiornamento). La presenza delle donne negli organi elettivi della Regione Lazio, degli enti locali dopo le ultime elezioni del aprile Roma, 20 maggio Università di Roma 3 - Gender Interuniversity observatory.33 PARITÀ DI ACCESSO ALLE CARICHE ELETTIVE 33 le donne di competere alla pari con gli uomini è accentuata dalla presenza di un ceto politico maschile già affermato, con un consenso radicato e in grado di reperire risorse finanziarie anche ingenti per lo svolgimento delle campagne elettorali 28. Secondo alcuni nell ambito del sistema elettorale prescelto dalle Regioni un modo per favorire la presenza femminile sarebbe piuttosto quella di introdurre la cosiddetta preferenza di genere, cioè un meccanismo normativo che favorisca la manifestazione di voti di preferenza in favore di candidati di sesso femminile prevedendo, in particolare, che l elettore, per la lista di candidati già caratterizzata da un equilibrata presenza di entrambi i sessi, possa esprimere due preferenze stabilendo che in tal caso il secondo voto vada ad un candidato di genere diverso dal primo. Questo è all incirca quanto previsto dalla Regione Campania con la recente legge elettorale n. 4 del La legge campana resta improntata al sistema elettorale proporzionale, ma abolisce il cd. listino regionale prevedendo l attribuzione del premio di maggioranza alle liste collegate al candidato proclamato eletto alla carica di Presidente della Giunta regionale: tali liste ottengono almeno il 60% dei seggi del Consiglio se il Presidente consegue più del 45% dei voti validi mentre ne ottengono almeno il 55% se il Presidente consegue meno del 45 % dei voti validi. Per quel che riguarda la rappresentanza di genere prevede poi che «in ogni lista nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai 2/3 dei candidati»; inoltre, che in occasione delle elezioni regionali, i soggetti politici devono assicurare la presenza paritaria di candidati di entrambi i generi nei programmi di comunicazione politica offerti dalle emittenti radiotelevisive pubbliche e private e nei messaggi autogestiti devono mettere in risalto con pari evidenza la presenza di candidati di entrambi i generi nelle liste presentate dal soggetto politico che realizza il messaggio. Infine, la legge in oggetto prevede una misura del tutto nuova e cioè che l elettore possa esprimere uno o due voti di preferenza e che in 28 Così F. PASTORE, S. RAGONE, op. cit., pp34 34 CAPITOLO I questo caso una delle due preferenze espresse debba riguardare un candidato di genere maschile e l altra un candidato di genere femminile della stessa lista. La Corte costituzionale si è pronunciata in merito alla questione di costituzionalità della legge campana dinnanzi ad essa sollevata dal Governo con decisione n. 4 del In particolare, i principi costituzionali che secondo l impugnativa del Governo si reputavano lesi dalla previsione della doppia preferenza sarebbero, oltre a quello di eguaglianza formale, quelli relativi al diritto all elettorato attivo e passivo di cui all art. 48 e all art. 51 della Costituzione. Sulla base di quanto si è osservato in precedenza sembra difficile concordare con la posizione del Governo, non potendo di fatto ascriversi una tale misura tra quelle forti, ma solo tra quelle che, senza incidere sul risultato, consentono tuttavia di favorire un eguale accesso delle donne alle cariche elettive intervenendo esclusivamente nella presentazione delle candidature. Con riguardo ai vantaggi che tale specifica previsione introduce è evidente che solo in tal modo si può evitare che l incremento della presenza delle donne nel Consiglio regionale rimanga irrealizzato, cosa che, come si è visto, rischia di accadere se le uniche misure previste sono quelle dell inserimento nelle liste di una certa percentuale di donne. Inoltre, con la preferenza così prevista, questa misura consente l elezione di donne in grado di raccogliere un consenso diretto alla loro persona. Per quel che riguarda poi la libertà di voto garantita dall art. 48 della Costituzione questa non appare in alcun modo compromessa dalla legge campana poiché l elettore può scegliere di esprimere soltanto un voto di lista oppure una preferenza del tutto svincolata dalla preferenza di genere, poiché il meccanismo suddetto scatta solo quando si opti per la doppia preferenza. Con riferimento infine alla presunta lesione del diritto all elettorato passivo e al principio di eguaglianza deve essere rilevato che 29 Per un commento alla sent. vedi: L. CALIFANO, L assenso coerente della Consulta alla preferenza di genere, in Quad. cost., 2/2010, p. 404 ss.; M. RAVERAIRA, Preferenza di genere : azione positiva o norma antidiscriminatoria?, in federalismi.it, 3/2010; G. FERRI, Le pari opportunità tra donne e uomini nell accesso alle cariche elettive e la preferenza di genere in Campania, in Le Regioni, 4/2010, p. 902 ss.35 PARITÀ DI ACCESSO ALLE CARICHE ELETTIVE 35 la preferenza di genere non attribuisce alla donne candidate alcuna garanzia di risultato poiché l elezione dei candidati della stessa lista è determinata dal numero di voti ottenuti: la necessaria «parità di chance fra liste e fra candidati della stessa lista» non può considerarsi compromessa, tanto più che è data possibilità all elettore di limitarsi a una sola preferenza 30. In effetti, a detta della Corte costituzionale, la previsione della legge elettorale campana che ha provveduto ad introdurre il meccanismo della doppia preferenza non può ritenersi incostituzionale posto che essa «non è in alcun modo idonea a prefigurare un risultato elettorale o ad alterare artificiosamente la composizione della rappresentanza consiliare» 31. Infatti, come osserva la Corte, in applicazione della norma censurata, sarebbe astrattamente possibile, in seguito alle scelte degli elettori, una composizione del Consiglio regionale maggiormente equilibrata rispetto al passato, sotto il profilo della presenza di donne e uomini al suo interno, ma anche il permanere del vecchio squilibrio, ove gli elettori si limitassero ad esprimere una sola preferenza prevalentemente in favore di candidati di sesso maschile o, al contrario, il sorgere di un nuovo squilibrio, qualora gli elettori esprimessero in maggioranza una sola preferenza, riservando la loro scelta a candidati di sesso femminile 32. Dunque, «la prospettazione di queste eventualità tutte consentite in astratto dalla normativa censurata dimostra che la nuova regola rende maggiormente possibile il riequilibrio, ma non lo impone» 33. Ciò comporta quindi che la nuova regola introdotta dalla legge elettorale campana possa considerarsi «una misura promozionale, ma non coattiva» 34. Sotto il profilo poi della libertà di voto di cui all art. 48 la Corte costituzionale evidenzia come leggi che stabiliscono il numero di pre- 30 Sul punto vedi il commento alla legge di M. CAIELLI, La nuova legge elettorale della Regione Campania: a sostegno della costituzionalità delle norme di promozione della democrazia paritaria, in federalismi.it, 16/ Punto n. 3.3 del Considerato in diritto. 32 Punto n. 3.3 del Considerato in diritto. 33 Punto n. 3.3 del Considerato in diritto. 34 Punto n. 3.3 del Considerato in diritto.36 36 CAPITOLO I ferenze esprimibili non sia certo lesivo della libertà di voto e parimenti non lo è «la condizione di genere cui l elettore campano viene assoggettato, nell ipotesi in cui decida di avvalersi di una seconda preferenza» 35. In definitiva quindi, a detta della Corte, i diritti fondamentali di elettorato attivo e passivo rimangono inalterati: il primo perché l elettore può decidere di non avvalersi di questa ulteriore possibilità, che gli viene data in aggiunta al regime ormai generalizzato della preferenza unica, e scegliere indifferentemente un candidato di genere maschile o femminile. Il secondo perché la regola della differenza di genere per la seconda preferenza non offre possibilità maggiori ai candidati dell uno o dell altro sesso di essere eletti, posto il reciproco e paritario condizionamento tra i due generi nell ipotesi di espressione di preferenza duplice. Secondo il giudice costituzionale, quindi non vi sono, in base alla norma censurata, candidati più favoriti o più svantaggiati rispetto ad altri, ma solo una eguaglianza di opportunità particolarmente rafforzata da una norma che promuove il riequilibrio di genere nella rappresentanza consiliare 36. Le elezioni che anche per la Regione Campania si sono svolte nel marzo 2010 hanno mostrato gli effetti benefici dell introduzione della doppia preferenza, collocando infatti la Regione al primo posto quanto a numero di donne elette 37 nel Consiglio regionale, anche se si tratta, come si è già esaminato, di una presenza femminile ancora lontana dal realizzare quelle pari opportunità nella rappresentanza che la Costituzione ormai prevede. Anche se la soluzione offerta dalla legge campana non può, quindi, assicurare che si giunga ad un equilibrio dei generi nella politica, tuttavia, secondo la Corte costituzionale l indirizzo da essa prescelto è sicuramente da legittimare e da promuove- 35 Punto n. 3.3 del Considerato in diritto. 36 Punto n. 3.3 del Considerato in diritto. 37 Vedi infra, cap. II, tab. 1.37 PARITÀ DI ACCESSO ALLE CARICHE ELETTIVE 37 re 38. Tutto quanto osservato conduce quindi a guardare con favore alla soluzione campana dell introduzione della doppia preferenza che rappresenta, innegabilmente, un modello che, avendo dato buona prova di se, appare certo riproducibile anche in altre Regioni Cfr. E. CATELANI, Statuti regionali e tutela del principio delle pari opportunità: prime leggi regionali di attuazione, in federalismi.it, 7/2010, p A tal proposito nella Regione Lazio si segnala la presentazione di due proposte di legge. Una prima proposta è quella (n. 100 del 5 novembre 2010) di iniziativa dei Consiglieri G. Rodano, A.M. Tedeschi, V. Maruccio, avente ad oggetto l introduzione della doppia preferenza nella legge regionale n. 2 del 13 gennaio Nella relazione che accompagna il progetto si legge che chi scrive questa legge ritiene che il listino non sia uno strumento sufficientemente utile ai fini di una equilibrata rappresentanza in un istituzione come il Consiglio regionale e ritiene che per sostenere un ruolo attivo delle donne nelle istituzioni e in politica sia utile affiancarlo ad un provvedimento normativo simile a quello recentemente adottato dalla Regione Campania all interno della L. R. 04/09 e sul quale la Corte costituzionale ha espresso parere positivo con sentenza n. 04/10, che prevede appunto la possibilità di esprimere sulla scheda elettorale una doppia preferenza. Nel caso di espressione di due preferenze, una dovrà riguardare un candidato di genere maschile e l altra un candidato di genere femminile della stessa lista, pena l annullamento della seconda preferenza. Uno strumento di questo genere potrebbe contribuire ad un miglior equilibrio di rappresentanza in un assemblea elettiva così importante come il Consiglio regionale del Lazio. La seconda proposta (n. 123 del 9 dicembre 2010) di iniziativa dei consiglieri B. Astorre, E. Montino, C. Moscardelli, C. Lucherini, M. Mei e M. Perilli recante disposizioni in materia di elezione del Presidente della Regione e del Consiglio regionale. Modifiche alla l. r. 13 gennaio 2005, n. 2 come si legge nella relazione confermando il sistema proporzionale con premio di maggioranza alla coalizione vincente e garantendo rappresentanza consiliare a tutte le province del Lazio, intende favorire la piena espressione della volontà popolare attraverso l abolizione del listino e quindi l elezione diretta di tutti i settanta consiglieri regionali e la rappresentanza delle donne nelle istituzioni, attraverso l espressione, sulla scheda elettorale, di un doppio voto di preferenza, vincolato all alternanza di genere. I- noltre, con riferimento alla rappresentanza di genere, il c. 2 dell art. 1 della proposta di legge prescrive la misura in cui i due sessi devono essere rappresentati che non deve essere superiore al cinquanta per cento pena l inammissibilità della lista. Si garantisce quindi la parità di accesso tra uomini e donne alla competizione elettorale, superando la misura dei due terzi prevista dalla precedente legge elettorale. Viene quindi introdotto il principio della doppia preferenza mutuandolo espressamente dalla legge elettorale della Regione Campania.38 39 CAPITOLO II I risultati elettorali e la presenza delle donne nelle istituzioni rappresentative del Lazio 1. Premessa Come è ben noto, le ultime elezioni che hanno condotto alla scelta di un nuovo Presidente ed al rinnovo del Consiglio regionale nel Lazio si sono svolte, contestualmente alle elezioni in altre 12 Regioni Italiane 41, il 28 e 29 marzo del In questa occasione due donne si sono contese il ruolo di Presidente della Regione: Renata Polverini 42 sostenuta da Pdl, Udc, La Destra, Lista civica Polverini, U- deur, Il popolo della Vita-La voce dei consumatori, Pensionati, Alleanza di centro-pionati e Liberal-Sgarbi ed Emma Bonino, sostenuta da Pd, Idv, Sinistra Ecologia Libertà di Vendola, Verdi, Partito Socialista, Federazione della sinistra, Lista Bonino-Pannella, Lista civica. Terza candidata Marzia Marzoli, sostenuta dalla Rete dei cittadini. In una partita che si è giocata quindi tutta al femminile, la vittoria è spettata a Renata Polverini. Se la presenza di una donna al vertice della Regione rappresenta un dato indubbiamente rilevante, l incidenza politica delle donne nel 41 Oltre al Lazio le elezioni del 28 e 29 marzo 2010 hanno riguardato: Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, Toscana, Marche, Puglia, Calabria, Piemonte, Liguria, Umbria, Campania e Basilicata. 42 Sulla cosiddetta vicenda liste, sulla vicenda cioè dell esclusione della lista del Pdl nella circoscrizione di Roma sia consentito rinviare a M.G. RODOMON- TE, A. STERPA, Le elezioni nella Regione Lazio: un complesso mosaico di norme, giudizi e scelte politiche, in federalismi.it, 6/2010.40 40 CAPITOLO II Lazio, come nel resto delle Regioni italiane, appare tuttavia ancora assai scarsa. Infatti, per un verso il Lazio si segnala per essere, assieme all Umbria, dove è risultata eletta Catiuscia Marini del Pd, una delle due sole Regioni che hanno eletto Presidenti donna rispetto ai ben 18 uomini Presidenti di Regione nel resto d Italia. Per un altro verso, tuttavia, non può certo negarsi che la presenza scarsa di donne ai vertici delle Regioni italiane trovi corrispondenza anche nello scarso numero di donne elette nei Consigli regionali. Nel Consiglio regionale della Regione Lazio risultano elette infatti solo 12 consigliere donne. Esaminando poi quanto avviene negli altri livelli territoriali di governo sempre all interno della Regione Lazio la presenza, se non spesso l assenza, delle donne nelle assemblee elettive sembra essere una costante in grado di accomunare le amministrazioni locali anche al di là della rispettiva collocazione politica. In definitiva, come si esaminerà nelle pagine che seguono, la presenza delle donne nella Regione e nelle amministrazioni locali è ancora molto esigua. La riflessione su quanto è stato fatto e su quanto ancora c è da fare sulla strada della concreta attuazione del principio delle pari opportunità nella politica deve evidentemente partire dai dati. Dati sui quali è senza alcun dubbio opportuno riflettere per tentare di indicare la strada che possa condurre, in un futuro si spera non troppo lontano, a consentire che la rappresentanza istituzionale rifletta la realtà sociale nella quale le donne sono presenti e spesso attive protagoniste. Come ha affermato il Ministro per le pari opportunità Mara Carfagna si tratta indubbiamente di «affermare una nuova cultura che prenda coscienza dei valori, dei talenti e dell indispensabilità del contributo che le donne possono portare nei processi decisionali» 43 ; una nuova cultura che tuttavia sembra ancora stentare ad affermarsi soprattutto in politica e per un complesso di ragioni delle quali si tenterà di dare conto nel corso di queste pagine. Il punto di partenza della riflessione è dunque rappresentato da un analisi quantitativa della presenza femminile nelle assemblee eletti- 43 Così il Ministro per le Pari opportunità nel corso del question time sulla presenza delle donne nelle istituzioni, Leg. 16, Aula, Resoconto stenografico della seduta n. 370 del41 I RISULTATI ELETTORALI 41 ve del Lazio. La prima parte di questo studio non può dunque che prendere le mosse, per tutto quanto si è affermato, dall analisi concreta della presenza delle donne in particolare nei Consigli regionali, provinciali, comunali e nei municipi romani, senza peraltro trascurare l analisi della presenza delle donne anche all interno degli organi di governo. L analisi quantitativa riferita a ciascun livello territoriale di governo all interno del Lazio è tuttavia preceduta da una breve analisi dei sistemi elettorali presenti in ciascun livello di amministrazione: l analisi quantitativa appare infatti incompleta laddove non venga correttamente collegata al sistema elettorale prescelto, in considerazione del fatto che questo non appare ininfluente, come si è già provveduto ad esaminare, rispetto all attuazione del principio di parità di accesso alle cariche elettive. 2. Il Consiglio regionale del Lazio e le elezioni del 28 marzo La legislazione elettorale nelle Regioni a Statuto ordinario Con riferimento al sistema elettorale attualmente in vigore nelle Regioni a Statuto ordinario, è necessario ricordare che, secondo quanto previsto dall art. 122 Cost., così come riformato nel 1999, il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi. Per le Regioni a Statuto ordinario, quindi, la disciplina del sistema di elezione è riservata alla legge regionale nel quadro, però, dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale. Come è noto, il legislatore nazionale è intervenuto con ritardo rispetto alla previsione costituzionale, avendo infatti provveduto ad adottare la legge cornice statale di cui all art. 122 Cost. solo nel Si tratta della legge n. 165 che, in attuazione dell art. 122 Cost., si limita in re-42 42 CAPITOLO II altà a dettare solo alcuni scarni principi in materia di ineleggibilità (art. 2); in materia di incompatibilità (art. 3) e in materia di sistema di elezione (art. 4). In particolare, per quel che attiene più specificamente il sistema di elezione, la legge n. 165/2004 prevede, quali principi fondamentali, l individuazione da parte delle Regioni di un sistema elettorale che agevoli la formazione di stabili maggioranze nel Consiglio e che assicuri la rappresentanza delle minoranze; la contestualità dell elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale, nel caso in cui la Regione opti per l elezione del Presidente a suffragio universale e diretto; il divieto, infine, di mandato imperativo. Nella fase quindi, non breve che è intercorsa tra l approvazione della revisione costituzionale del 1999 e l entrata in vigore della legge statale che avrebbe dovuto porre i principi fondamentali in materia elettorale, la stessa legge cost. n. 1 del 1999 all art. 5, c. 1, ha provveduto inoltre a predisporre un regime transitorio in base al quale, fino all entrata in vigore dei nuovi Statuti e delle nuove leggi elettorali, l elezione del Presidente della Giunta regionale avrebbe dovuto essere contestuale al rinnovo dei rispettivi Consigli e svolgersi con le medesime modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti in materia di elezione dei Consigli regionali, cioè della legge n. 43 del Il risultato è stato così quello di irrigidire 44 tale normativa ed il sistema misto di elezione da essa introdotto. Si tratta infatti di un sistema caratterizzato da «un complesso (e confuso ) mix di proporzionale e maggioritario, con netta dominanza tuttavia del primo» 45 con i quattro quinti dei consiglieri assegnati a ciascuna Regione eletti infatti sulla base di liste provinciali concorrenti e il quinto restante «eletto con sistema maggioritario sulla base di liste regionali concorrenti». La presentazione, 44 Come sostenuto dalla Corte costituzionale nella sent. n. 196 del 2003 «in pratica ciò comporta che siano esigui gli spazi entro cui può intervenire il legislatore regionale in tema di elezione del Consiglio, prima dell approvazione del nuovo Statuto», essendo possibili solo interventi di dettaglio «per tutto quanto non è direttamente o indirettamente implicato dall art. 5 della legge cost. n. 1/1999». Cfr. il commento alla sentenza di A. MORRONE, Sistema elettorale e prorogatio degli organi regionali, in Le Regioni, 6/2003, p ss. 45 Così T. MARTINES, A. RUGGERI, C. SALAZAR, Lineamenti di diritto regionale, Milano, 2005, p. 31.43 I RISULTATI ELETTORALI 43 inoltre, della lista regionale deve essere accompagnata dalla dichiarazione di collegamento con almeno un gruppo di liste provinciali presentate in non meno della metà delle province della Regione. L elettore esprime il suo voto per una delle liste provinciali e può esprimere un voto di preferenza per uno dei candidati della lista stessa. L elettore esprime il suo voto per una delle liste regionali anche non collegata alla lista provinciale prescelta e per il suo capolista: è ammesso cioè il cosiddetto voto disgiunto. Secondo l art. 5, c. 1 della legge cost. 1 del 1999 sono infine candidati alla Presidenza della Giunta regionale i capilista delle liste regionali, tra cui viene proclamato eletto quello che ha conseguito il maggior numero di voti validi in ambito regionale. Il Presidente della Giunta regionale fa parte del Consiglio regionale, come anche il candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore. Diversamente quindi da quanto originariamente previsto dalla legge n. 43 del 1995 che aveva introdotto la designazione popolare indiretta del Presidente della Giunta, poiché consentiva di indicare il candidato alla presidenza nella persona del capo della lista su cui confluissero i maggiori consensi, la legge cost. n. 1 del 1999 ha previsto per il regime transitorio l elezione a suffragio universale, con voto diretto, personale, libero e segreto, del Presidente della Giunta, contestualmente all elezione del Consiglio regionale, contestualità che assurge a principio fondamentale inderogabile da parte del legislatore regionale per tutti gli Statuti che optino per la forma di governo suggerita dal legislatore costituzionale (art. 4 della legge n. 165 del 2004) Il sistema elettorale ed il principio delle pari opportunità tra uomo e donna Come è stato a ragione evidenziato, oltre ai principi in materia elettorale previsti nella legge statale n. 165/2004, un principio fondamentale è «direttamente desumibile dal testo costituzionale» 46 : dal combinato disposto dell art. 117, c. 7 e dell art. 51 Cost., dopo la novella costituzionale del 2003 (l. c. n. 1/2003), può infatti farsi di- 46 P. CARETTI, G. TARLI BARBIERI, Diritto regionale, Torino, 2009, p. 159.44 44 CAPITOLO II scendere il principio, vincolante anche per il legislatore regionale, delle pari opportunità tra uomo e donna. Il c. 7 dell art. 117 Cost. prevede infatti che «le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive», mentre l art. 51 Cost., successivamente alla modifica intervenuta nel 2003, prevede non solo, come già prima della revisione, che «tutti i cittadini dell uno o dell altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge», ma anche che «a tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini». Il principio di pari opportunità, desumibile dunque oggi dal dettato costituzionale, trova inoltre spazio anche in molti degli Statuti regionali adottati dopo la riforma del In particolare, lo Statuto della Regione Lazio, approvato l 11 novembre 2004, all art. 19, c. 2, dopo aver ricordato che il sistema elettorale è stabilito dalla legge regionale, approvata con la maggioranza dei componenti del Consiglio, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato, in modo da garantire, comunque, la rappresentanza consiliare, stabilisce che la legge elettorale promuove la parità di accesso tra uomini e donne alla carica di consigliere regionale, anche mediante azioni positive. Lo Statuto regionale si limita quindi, come è evidente, a ribadire un principio già chiaramente presente a livello costituzionale. D altro canto, non è allo Statuto che spetta disciplinare la materia elettorale come anche la Corte costituzionale ha provveduto ad affermare ma alla legge regionale, pur essendo riconosciuta allo Statuto dall art. 123 Cost. la determinazione della forma di governo all interno della 47 Cfr. cap. I.45 I RISULTATI ELETTORALI 45 quale ben potrebbe essere ricompresa la materia elettorale. La previsione tuttavia di cui all art. 122 Cost. in base alla quale tale materia deve essere regolata con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, riduce gli spazi di intervento della fonte statutaria che, come ha sostenuto la Corte costituzionale, «in questo quadro è chiamata a svolgere un ruolo necessariamente ridotto, seppur significativo» (C. cost. n. 2/2004). In particolare, allo Statuto spetta scegliere se optare o meno a favore dell elezione a suffragio universale e diretto del Presidente della Regione, secondo quanto in particolare previsto dall art. 122 Cost. e, nel caso di rinuncia all elezione diretta, stabilire le modalità di elezione del Presidente 48. La disciplina relativa al sistema di elezione del Consiglio o del Presidente, i casi di ineleggibilità e di incompatibilità sono invece di competenza della legge elettorale regionale così come spetta altresì sempre al legislatore regionale, come chiaramente si evince dal già richiamato c. 7 dell art. 117 Cost., promuovere la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. La legge regionale che ha provveduto a disciplinare il sistema elettorale nella Regione Lazio è la legge regionale n. 2 del 13 gennaio 2005 recante «disposizioni in materia di elezione del Presidente della Regione e del Consiglio regionale e in materia di ineleggibilità e incompatibilità dei componenti della Giunta e del Consiglio regionale». Si tratta di una delle prime leggi regionali in materia elettorale 49 suc- 48 Sempre allo Statuto spetta inoltre disciplinare tutti gli aspetti del funzionamento degli organi elettivi che non incidono direttamente sulla materia elettorale, quali la disciplina della prorogatio degli organi regionali e la disciplina dello scioglimento del Consiglio e delle dimissioni del Presidente ai sensi dell art. 126 Cost.; la disciplina dei poteri degli organi della Regione a seguito dell annullamento delle elezioni regionali; le scelte in materia di forma di governo che condizionano la materia elettorale o che comunque incidono su di essa, quali la disciplina dell indizione delle elezioni e l individuazione del numero dei consiglieri regionali; alcune possibili scelte sul procedimento di approvazione delle leggi elettorali. Cfr. P. CARETTI, G. TARLI BARBIERI, op. cit., p Alcune leggi elettorali regionali sono state introdotte prima dell approvazione della legge n. 165 del 2004 (Abruzzo, Lombardia e Toscana); la legge elettorale del Lazio assieme alla Calabria e alla Puglia sono state approvate nel Quella della Regione Campania, infine, nel 2009.46 46 CAPITOLO II cessive alla riforma del titolo V che tuttavia, come in altri casi, si limita ad apportare alcuni scarni ritocchi al sistema elettorale previgente, senza introdurre sostanziali novità a quanto già previsto nella legge n. 43 del 1995 e ulteriormente richiamato dall art. 5 della l. cost. n. 1 del Anche sotto il profilo della promozione della parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive i contenuti dell art. 3 della legge regionale n. 2 del 2005, pur introducendo delle misure certamente non ascrivibili a quelle «misure minime di non discriminazione», già richiamate dalla Corte costituzionale nella decisione n. 49 del 2003, in base alle quali è sufficiente che le liste elettorali comprendano candidati di entrambi i sessi, non possono certo ascriversi nemmeno a quelle misure più incisive che proprio la previsione costituzionale non sembrerebbe in realtà escludere. Secondo quanto stabilito infatti dal secondo comma dell art. 3 in ogni gruppo di liste, sia quelle circoscrizionali che quelle regionali, cioè il cosiddetto listino, «nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati». In «caso di quoziente frazionario si procede all arrotondamento all unità più vicina». Per quel che riguarda le sanzioni nel caso in cui i movimenti ed i partiti politici presentatori di liste non abbiano rispettato la proporzione prevista all art. 3, c. 2 «sono tenuti a versare alla Giunta regionale l importo del rimborso per le spese elettorali di cui alla legge 3 giugno 1999, n. 157 (Nuove norme in materia di rimborso delle spese per consultazioni elettorali e referendarie e abrogazione delle disposizioni concernenti la contribuzione volontaria ai movimenti e partiti politici), fino ad un massimo della metà, in misura direttamente proporzionale al numero dei candidati in più rispetto a quello massimo consentito». Il Presidente della Regione determina con proprio decreto l ammontare della somma. La legge regionale prevede inoltre al comma 3 dell art. 3 che la lista regionale sia composta in modo che «entrambi i sessi siano rappresentati in pari misura». Nel caso del listino i seggi vengono attribuiti ai candidati secondo l ordine della lista, trattandosi di una lista bloccata che esclude quindi il voto di 50 A. STERPA, Un nuovo sistema elettorale per la Regione Lazio: ipotesi di lavoro, in federalismi.it, 18/2008.47 I RISULTATI ELETTORALI 47 preferenza. Sono infine inammissibili le liste regionali che non prevedono la pari presenza di candidati di entrambi i sessi I risultati elettorali e le candidature nelle elezioni regionali del Il caso della Regione Lazio Le ultime elezioni per il rinnovo del Consiglio regionale del Lazio e per l elezione a suffragio universale e diretto del Presidente della Regione si sono svolte il 28 e 29 marzo del Analizzando i risultati appare immediatamente evidente la scarsa presenza di donne elette. Su un totale di 73 consiglieri 51 sono risultate elette solo 12 donne oltre alla Presidente della Regione Renata Polverini. Delle 12 consigliere, 7 sono state elette nel listino della Polverini. A queste si aggiungono le 5 donne elette con voto di preferenza nelle liste circoscrizionali: Olimpia Tarzia, eletta nella lista della Polverini nella circoscrizione di Roma e Provincia, che ha ottenuto il numero più alto di preferenze tra le donne elette nelle liste circoscrizionali ( preferenze); Margherita Hack, eletta per «rifondazione comunista sinistra europea comunisti italiani» sempre nella circoscrizione di Roma e Provincia e Emma Bonino, che hanno entrambe rinunciato; Giulia Rodano eletta sempre nella circoscrizione di Roma e Provincia nelle fila dell Idv; Anna Maria Tedeschi, sempre appartenente all Idv, eletta a Frosinone. Non risultano consigliere donna elette nella lista del Pd nella quale risultano e- 51 I consiglieri della Regione Lazio sono però attualmente 70 a seguito delle decisioni del TAR Lazio n. 198 e n. 199 del 2010 con le quali il Tribunale amministrativo del Lazio, sez. II bis, ha annullato i verbali dell'ufficio Centrale Regionale e degli Uffici Centrali Circoscrizionali nella parte in cui assegnavano tre ulteriori seggi e proclamavano eletti Enzo Di Stefano (Lista Polverini), Giancarlo Gabbianelli (Pdl) e Gianfranco Sciscione (Lista Polverini), contrariamente a quanto previsto dallo Statuto regionale che prevede un massimo di 70 consiglieri. Il Tar Lazio ha infatti deciso nel merito a favore della competenza esclusiva dello Statuto regionale nel definire il numero dei consiglieri, diversamente da quanto previsto dalla legge elettorale regionale. Il Consiglio di Stato nel dicembre 2010 ha infine respinto il ricorso proposto dai 3 consiglieri contro la decisione del TAR Lazio. In tema si rinvia a A. STERPA, Il numero dei consiglieri regionali tra giudice amministrativo e Corte costituzionale, in Il Foro amministrativo, 9/2010, p ss.48 48 CAPITOLO II letti invece 15 consiglieri uomini. Considerando le due donne elette che hanno rinunciato, le donne che attualmente siedono al Consiglio regionale sono in tutto 10. Se dai risultati si passa ad osservare le candidature appare tuttavia evidente che la scarsa presenza di donne elette non può essere collegata ad una mancata applicazione delle previsioni in materia di parità di accesso alle cariche elettive contenute nella legge elettorale del Lazio e più sopra richiamate. Nei tre listini presentati, cioè nelle liste regionali con voto bloccato, le donne risultano infatti candidate in misura all incirca pari rispetto agli uomini, così come previsto nella legge elettorale regionale (8 donne sono state candidate nella lista Polverini Renata per il Lazio nella quale risultano candidati 7 uomini; nella lista Emma Bonino presidente sono state candidate 7 donne e 8 uomini; nella lista rete dei cittadini sono presenti 6 donne e 5 uomini). Considerando inoltre come si è già provveduto ad evidenziare che la lista regionale è una lista bloccata e che i seggi vengono attribuiti secondo l ordine della lista, non è indifferente la posizione che le candidate hanno all interno della lista stessa. Nella lista regionale di Renata Polverini la candidata Presidente è seguita da altre 3 donne candidate alla carica di consigliere regionale (in ordine: Alessandra Mandarelli; Gina Cetrone; Isabella Rauti); nella lista Emma Bonino Presidente le candidature femminili e maschili si alternano. Passando ad esaminare le liste circoscrizionali ricordiamo che, in questo caso, per quel che attiene la parità di accesso, secondo quanto previsto nella legislazione elettorale, vige la regola che nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati. Nelle liste circoscrizionali le donne, quindi, non sono presenti in misura paritaria rispetto agli uomini come avviene nelle liste regionali pur se, in questo caso, la regola è quella della presenza di candidati di un sesso non superiore ai due terzi delle candidature. Tale riduzione della presenza di candidate di sesso femminile, conseguente alle previsioni contenute nella legge elettorale regionale e riferita alle liste provinciali, è evidente nelle liste provinciali di Latina, Frosinone, Rieti e Viterbo in misura pressoché indifferente nei due opposti schieramenti. Un discorso a parte merita la lista provinciale di Roma. In questo caso, infatti, si devono segnalare delle evidenti eccezioni a fa-49 I RISULTATI ELETTORALI 49 vore di una più ampia candidatura femminile. La lista di candidature del partito democratico presenta infatti nella circoscrizione di Roma un numero di candidate donne pari agli uomini (21 uomini e 20 donne). Nella lista rifondazione comunista sinistra europea comunisti italiani sono presenti 18 donne candidate consigliere e 23 uomini. Nella lista civica cittadini/e per Bonino le donne candidate sono in tutto 14 a fronte di 16 uomini candidati. Esaminando però i risultati elettorali quasi nessuna donna risulta eletta nelle tre liste che si sono segnalate. Nessuna donna, in particolare, è eletta tra le fila del partito democratico nella cui lista le donne sono quasi tutte collocate in fondo per numero di preferenze ottenute. Anche negli altri casi segnalati, a parte alcune rare eccezioni (come nel caso di Margherita Hack che risulta la prima delle elette avendo riportato il maggior numero di preferenze nella lista di rifondazione comunista - sinistra europea e comunisti italiani), le donne non solo non risultano elette, ma hanno sempre un numero di preferenze inferiori rispetto agli uomini. Quanto osservato ci consente per un verso di fare una prima osservazione e cioè che la presenza di un certo numero di donne, per quanto esiguo, nel Consiglio regionale del Lazio è stata di fatto resa possibile proprio da una previsione legislativa che assicura una rappresentanza paritaria in liste bloccate, dove cioè non è presente il voto di preferenza. L osservazione dei risultati elettorali della Regione Lazio lascia invece aperto un altro interrogativo e cioè quello relativo alla ragione per cui le donne, pur essendo in molti casi candidate in misura pari agli uomini nelle liste provinciali, e quindi anche in misura superiore rispetto a quanto la legge elettorale prevede, ottengano comunque un numero di preferenze quasi sempre inferiore rispetto a candidati di sesso maschile dello stesso partito. Tale fenomeno il numero più esiguo di preferenze espresse a favore di candidate donne rispetto agli uomini è di fatto indifferente rispetto al numero di candidati e candidate presenti nelle liste. Infatti, anche nei casi in cui i singoli partiti presentino, come in alcune ipotesi nella lista provinciale di Roma, un numero di candidati di sesso maschile inferiore al limite dei due terzi prescritto per legge, ciò non avvantaggi comunque la possibilità per le donne di essere votate, come appare chiaramente50 50 CAPITOLO II nel caso della lista del partito democratico presentata nella circoscrizione di Roma. Quanto osservato, in realtà, appare confermare ciò che è avvenuto nelle recenti elezioni regionali anche in altre Regioni dove la presenza di donne elette in ciascun Consiglio regionale è in alcuni casi risibile; in altri casi le donne sono del tutto assenti, come per la Calabria e la Basilicata. La Campania è la Regione che si segnala invece per il numero più elevato di consigliere elette nelle ultime elezioni anche grazie al meccanismo della doppia preferenza al quale abbiamo già fatto riferimento e che, senza dubbio, ha rappresentato un elemento che ha consentito di accrescere il numero di donne nel Consiglio rispetto alle passate elezioni. Ricordiamo inoltre che delle 93 donne elette su un totale di 707 consiglieri regionali nelle elezioni del marzo del 2010 ben 24 sono state elette nei listini dei candidati Presidenti. Tabella 2.1. Regione Componenti Consiglio regionale Donne elette in ciascun Consiglio regionale % Calabria Basilicata Puglia ,1 Veneto ,7 Lombardia ,5 Liguria Marche ,3 Lazio 73* 12* 16,4 Umbria ,7 Emilia-Romagna Piemonte ,7 Toscana ,8 Campania ,3 Totale ,2 *Ricordiamo che attualmente i consiglieri sono in tutto 70 e tra questi le donne in tutto 10. Vedi nota n. 51.51 I RISULTATI ELETTORALI Calabria Basilicata Puglia Veneto Lombardia Liguria Marche Lazio Umbria Emilia- Piemonte Romagna Toscana Campania Totale Componenti Consiglio regionale Donne elette in ciascun Consiglio regionale % 0 0 5,1 6,7 7, ,3 16,4 16, ,7 21,8 23,3 13,2 Figura 2.1. Figura 2.2.52 52 CAPITOLO II Figura 2.3. Figura 2.4. Figura 2.5. Vedere altro
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