Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1104759
Timestamp: 2019-05-24 13:57:14+00:00

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Inconstitucionalidad del art. 110.1 g) de la Ley 8/1987, municipal y de régimen local de Cataluña, que impide la presentación de una moción de censura al alcalde durante los períodos electorales
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto al art. 110.1 g) de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña, que impide la presentación de una moción de censura al alcalde durante los períodos electorales. El TC, partiendo de que la moción de censura municipal se incardina no en el concepto de "régimen local" sino en el "régimen electoral general", cuya regulación se reserva a Ley Orgánica, estima la cuestión planteada por cuanto corresponde al Estado determinar la configuración, límites y garantías de la moción de censura al alcalde estableciendo un régimen uniforme en esta materia.
El precepto impugnado, en tanto en cuanto altera la configuración del mecanismo de la moción de censura, eliminando las posibilidades de remoción del anterior alcalde y de elección de uno nuevo cuando se haya publicado una convocatoria de elecciones en el "Boletín Oficial del Estado" o en el "Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña" vulnera las competencias del Estado recogidas en el art. 149.1.18 CE, por lo que se declara nulo por inconstitucional.
Sentencia 81/2012, de 18 de abril de 2012
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Eugeni Gay Montalvo, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Magistrados
3. Contra la resolución denegatoria, los ediles solicitantes formalizaron recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, correspondiendo su conocimiento a la Sección Segunda de la citada Sala. Fue sustanciado en el rollo de Sala núm. 94-2000 y se llevó a efecto su tramitación hasta el momento de su deliberación y fallo en que, mediante providencia de 8 de mayo de 2000, se acordó la suspensión del término para dictar Sentencia y la apertura del trámite de audiencia a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que informaran sobre la procedencia de elevar cuestión de inconstitucionalidad respecto del al artículo 110.1 g) de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña, por "una posible vulneración del régimen de competencias estatales en materia de régimen electoral general, previsto en la Constitución".
4. Por Auto de 26 de junio de 2000, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del párrafo primero del respecto al art. 110.1 g) de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña. En la fundamentación de la resolución, el órgano judicial considera que el citado precepto resulta "contrario a los arts. 81.1 de la CE, en relación a los arts. 23.1, 140 y l49.1.l de la Norma Fundamental quebrantando en consecuencia el régimen competencial que la Constitución atribuye al Estado para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales referidos al régimen electoral general, así como por vulnerar la reserva de la Ley Orgánica a cuya regulación debe someterse el ámbito primario y nuclear del régimen electoral general, en el cual se integra la regulación uniforme que garantice la igualdad en el ejercicio de la moción de censura".
Razona el órgano judicial que la esencia de la cuestión está en dilucidar si el régimen de la moción de censura municipal se incardina en el concepto de "régimen local" o en el de "régimen electoral general" y defiende su incardinación en éste último. La Sala argumenta que la moción de censura opera no sólo como un mecanismo de destitución del alcalde sino también de nombramiento de uno nuevo, configurándose, por tanto, como un procedimiento de elección del mismo. Se trata, en consecuencia, de una cuestión que entra dentro de la materia "elecciones locales" que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 38/1983, de 16 de mayo), no se integra en el concepto de "régimen local" y que puede asimilarse a la materia "régimen electoral general", ya que, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional, las normas electorales son aquellas relativas "a quiénes pueden elegir, a quiénes se puede elegir y bajo qué condiciones, para qué espacio de tiempo y bajo qué criterios organizativos desde el punto de vista procedimental y territorial" (STC 72/1984, de 14 de junio).
5. Mediante providencia de 16 de enero de 2001, la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión y, conforme al art. 37.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dirigir atenta comunicación al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno de la Generalidad de Cataluña y al Parlamento de Cataluña, al objeto de que pudieran personarse y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Además resolvió publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado".
De ese modo, en el "Boletín Oficial del Estado" núm. 27, de 31 de enero de 2001, se hizo pública la admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4569-2000.
Por otra parte, a juicio de la representación procesal de la Generalidad, cabe demostrar que no hay antinomia alguna entre el precepto impugnado y la Ley Orgánica del régimen electoral general. Para ello, en primer lugar, alega que la reserva de ley orgánica no impide la regulación por la Generalitat de aquellas materias conexas respecto de las que tiene atribuida competencia legislativa. La exigencia de mayorías parlamentarias reforzadas constituye una excepción a la regla general de la mayoría simple, vinculada a su vez al principio democrático. Por ello no cabe extender el ámbito reservado a la ley orgánica, obligando la Constitución a una interpretación restrictiva del mismo. A ello se suma que el ámbito de la reserva de ley orgánica no es coextenso al de las competencias atribuidas al Estado. Respecto al régimen electoral general en concreto, el escrito de alegaciones invoca la STC 38/1983, de 16 de mayo, FJ 2, en el sentido de que debe circunscribirse a "lo que es primario y nuclear en el régimen electoral", de modo que es preciso interpretar restrictivamente el ámbito material de la reserva de ley orgánica sobre el régimen electoral general, resultando además que la regulación del sistema electoral incide en otras materias conexas sobre las que la Generalitat de Cataluña ha asumido competencias legislativas.
Para proceder al deslinde de las materias "régimen electoral general" y "régimen local" determinando en cual de estos ámbitos encaja la regulación de la moción de censura al alcalde es preciso acudir a los criterios generales enunciados por el Tribunal Constitucional. Así, conforme al art. 9.8 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la Generalidad de Cataluña ha asumido la competencia exclusiva en materia de régimen local sin perjuicio de las bases estatales del régimen de las Administraciones públicas. Conforme a la STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5, la fijación de estas condiciones básicas no puede implicar en ningún caso el establecimiento de un régimen uniforme para todas las entidades locales en todo el Estado. Al respecto, el escrito señala que aquellos aspectos relacionados con la elección de los órganos de las corporaciones locales que no encajen estrictamente con la materia "régimen electoral general" y no revistan una naturaleza básica han de ser reconocidos en el ámbito de esta competencia autonómica. Conforme al criterio de que el régimen electoral general tan sólo incluye lo primario y nuclear, la Ley Orgánica del régimen electoral general incorporó una regulación de la moción de censura en su artículo 197. El ámbito material de la reserva de ley orgánica ha de entenderse en todo caso agotado con las previsiones incluidas en esa ley, quedando la posibilidad de regular otros aspectos o materias conexas. De ese modo, la previsión incluida en el precepto cuestionado, que puede incidir sobre la moción de censura pero no modifica ni impide la efectividad de lo recogido en la Ley Orgánica del régimen electoral general, encaja en la competencia asumida por la Generalitat en materia de régimen local. Adicionalmente señala que es más que dudoso, a su entender, que el plazo y el automatismo en la convocatoria del pleno constituyan elementos inherentes al ámbito primario del régimen electoral y, por consiguiente, a la reserva de ley orgánica.
En todo caso, el Abogado de la Generalitat considera que es posible realizar una interpretación del precepto cuestionado conforme a la Constitución. Así, señala que la regulación que establece no afecta a la regulación intrínseca del mecanismo de la moción de censura, que en nada se modifica, sino que atañe únicamente a las circunstancias en que ese mecanismo puede activarse. Por tanto incide en las circunstancias previas -y pasajeras- anteriores a la presentación de la moción de censura, mientras que la Ley Orgánica 8/1999 se refiere a otras cuestiones tales como los requisitos materiales de la moción, el procedimiento a seguir para su presentación y sus efectos. Lo que la norma catalana establece es, por tanto, tan sólo una limitación temporal, pasajera y breve, de muy escasa entidad. De esa manera no existe propiamente una antinomia entre ambas normas.
En el mismo comienza por señalar que la regulación del precepto cuestionado se incardina en la materia "régimen electoral general", tal y como reconoce el mismo precepto autonómico que se remite a "la legislación electoral", si bien la innovación que contiene es ajena a las previsiones de la legislación básica.
1. La presente cuestión de inconstitucionalidad ha sido promovida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña respecto al artículo 110.1 g) de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña que dispone que:
Por su parte, la Generalitat y el Parlamento de Cataluña interesan su desestimación. El Letrado del Parlamento catalán considera que la regulación de la moción de censura, en cuanto mecanismo de exigencia de responsabilidad política, se incardina en la materia "régimen local" para cuya regulación la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta competencias en virtud de su Estatuto de Autonomía (art. 9.8 del Estatuto de Autonomía de Cataluña), rechazando, por otra parte, que la regulación detallada incluida en la Ley Orgánica del régimen electoral general pueda considerarse orgánica o básica. El Abogado de la Generalitat de Cataluña también discute la incardinación de la regulación de la institución de la moción de censura en la materia "régimen electoral general" y afirma que, en todo caso, el precepto autonómico cuestionado aborda una materia conexa -las circunstancias en las que puede activarse el mecanismo de la moción de censura- sin que se modifique la configuración del instrumento de la moción de censura realizada por la Ley Orgánica del régimen electoral general, puesto que se limita a introducir una restricción pasajera, temporal, leve y, además, justificada y proporcionada.
2. Como recuerda el Abogado de la Generalitat de Cataluña, la incardinación de la regulación del sistema electoral local en la materia "régimen electoral general" o "régimen local" fue, inicialmente, una cuestión objeto de debate doctrinal. No obstante, este Tribunal tuvo ya ocasión de pronunciarse sobre ella en su Sentencia 38/1983, de 16 de mayo, en la que afirmamos que no cabe equiparar las expresiones "régimen electoral general" y "elecciones generales" de tal forma que las elecciones locales quedaran integradas en la materia régimen local y, por tanto, remitidas al juego de la legislación básica estatal más la legislación autonómica de desarrollo ex art. 149.1.18 CE (FJ 2). El Tribunal señaló que el art. 140 CE reserva la regulación de las elecciones locales a la ley y que esta ley ha de ser una ley orgánica tanto por la exigencia derivada del art. 23.1 CE como por la derivada del artículo 81.1 CE (STC 38/1983, FJ 2). En definitiva, "es, cabalmente, el art. 140 en relación con el 81.1 el que hace legítimo un sistema en que se establezca un régimen uniforme en materia de elecciones locales" (STC 38/1983, FJ 2) y que tenga carácter orgánico (STC 38/1983, FJ 3). En definitiva, "el régimen electoral general está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza, a tenor del artículo 137 de la CE" (STC 38/1983, FJ 3), salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o, por remisión de ésta, en los Estatutos de Autonomía (elecciones de Senadores por las Comunidades Autónomas; elecciones autonómicas; elecciones vascas relativas a las Juntas Generales y Diputaciones forales) (STC 33/1983, FJ 3). Se reserva, pues, a ley orgánica "el régimen electoral general, tanto de las elecciones que tienen en los artículos 67 al 70 sus líneas constitucionales, como de las elecciones que las tienen en el artículo 140" (STC 38/1983, FJ 2).
Ninguna duda cabe, pues, de que, conforme a nuestra doctrina constitucional, la regulación de las elecciones locales cae dentro de la materia "régimen electoral general" y está reservada a ley orgánica de acuerdo con los artículos 81.1, 140 y 23.1 CE.
Aclarado que las elecciones locales se integran en la materia "régimen electoral general", es preciso ahora analizar si la regulación de la moción de censura se enmarca, también en esta materia o si, como sostienen las representaciones autonómicas, entra dentro de la materia "régimen local".
La moción de censura es un instrumento clave de las formas de gobierno parlamentario -que se basan en la existencia de una relación de confianza entre el Gobierno y las Cámaras-, porque es un mecanismo a través del cual el Legislativo controla la gestión del Ejecutivo y exige responsabilidad política al mismo, configurándose como un cauce para la manifestación de la extinción de la confianza de las Cámaras en el Ejecutivo. En este sentido está consagrada la moción de censura en el título V de nuestra Constitución que regula las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (arts. 113 y 114 CE).
No obstante, la moción de censura al alcalde no siempre ha estado contemplada en nuestra legislación. Así, la Ley 39/1978, de 17 de julio, de elecciones locales, no reguló, en su día, esta figura, aunque consagró la moción de censura de los presidentes de las Diputaciones provinciales. Pese a ello, nuestros Tribunales de lo contencioso-administrativo (entre otras, SSTS de 14 de julio de 1983 y 10 de octubre de 1984), al hilo de una doctrina constitucional (STC 5/1983, de 4 de febrero; ATC 52/1983, de 9 de febrero) que negó que el art. 23.2 amparara a los alcaldes frente a su remoción por los concejales, entendieron que la Ley de elecciones locales presentaba en este punto una laguna y admitieron la moción de censura a los alcaldes considerando que era una facultad que correspondía a los concejales sobre la base del principio contrarius actus -quienes han elegido al alcalde pueden también destituirlo- y de la aplicación analógica de la regulación existente para los presidentes de las Diputaciones provinciales. La incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de la moción de censura al alcalde se produjo, por tanto, en aquel momento, por vía jurisprudencial.
En efecto, actualmente la Ley reguladora de las bases del régimen local dispone, en su artículo 22.3, únicamente, que corresponde al Pleno la votación sobre la moción de censura al alcalde que se rige "por lo dispuesto en la legislación electoral general", remitiendo, por tanto, su régimen jurídico a la Ley Orgánica del régimen electoral general (LOREG), cuyo artículo 197 es el que dispone que el alcalde puede ser destituido mediante moción de censura y el que establece las normas para su presentación, tramitación y votación.
En la medida en que se trata de una competencia que corresponde al Pleno para el control y debate respecto a la gestión del alcalde y, por tanto, de un instrumento de relación entre los órganos del gobierno municipal y de exigencia de responsabilidad política al alcalde, la moción de censura aparece como una pieza clave de la forma de gobierno local, esto es, del régimen institucional local. La configuración de la moción, la determinación de las condiciones para su ejercicio, y su régimen de límites y garantías perfilan un determinado modelo institucional que persigue asegurar la estabilidad del gobierno municipal (optando por una moción constructiva y estableciendo los límites de su ejercicio), pero también garantizar la efectividad del mecanismo de control (estableciendo un régimen de garantías). Por ello, todos estos aspectos de la regulación de la moción de censura constituyen elementos nucleares de la forma de gobierno local que entran dentro del concepto de bases del régimen local y su establecimiento es competencia del Estado ex art. 149.1.18 CE puesto que el "régimen local" se incardina, como ha afirmado reiteradamente este Tribunal, en el "régimen jurídico de las Administraciones públicas" (por todas, SSTC 25/1983, de 7 de abril, FJ 4, y 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1).
La determinación de los elementos centrales de la moción de censura constructiva al alcalde implica, por tanto, también, la regulación de otros tres aspectos. En primer lugar, supone la regulación de un procedimiento de elección de un cargo electivo de representación política, incardinándose este aspecto en la materia "elecciones locales" y, por tanto, en el "régimen electoral general". En segundo lugar, implica también la regulación de los elementos nucleares del régimen de acceso, permanencia y cese del alcalde, desarrollándose de forma directa el art. 23.2 CE. Y, por último, paralelamente, se configura el ius in officium, el estatus representativo de los concejales, ya que, en la medida en que la iniciativa de la moción y, por tanto, de la puesta en marcha de un procedimiento extraordinario de elección de nuevo alcalde y de remoción del anterior, se atribuye a los concejales esta facultad de presentar una moción de censura con los límites y garantías previstos en la legislación, pasa a formar parte del núcleo de su función de representación política.
Pues bien, como hemos visto más arriba (en el fundamento jurídico 2), la regulación de las elecciones locales en el marco del art. 140 CE, y por tanto, también -cabría añadir ahora- de los procedimientos extraordinarios de elección del alcalde, es materia reservada a la ley orgánica ex arts. 81.1, 140 y 23.1 [STC 38/1983, de 16 de mayo (FFJJ 2 y 3)]. Es más, también dijimos en nuestra STC 47/1990, de 20 de marzo, que la remisión a las leyes que el art. 23.2 CE contempla a efectos de la regulación del derecho fundamental de acceso -y, por tanto, también del de permanencia y cese en los mismos- en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, "ha de ponerse en conexión con las previsiones que la propia Constitución establece en cuanto a la normación sustantiva de unos y otros cargos y funciones públicas y, muy en especial, en lo que concierne al rango o tipo de norma que deba regular el acceso a cargos electivos de representación política, a través de procesos electorales generales, debe regularse mediante Ley Orgánica, no porque esta exigencia se deduzca expresamente del art. 23.2 de la Constitución, sino porque deriva manifiestamente del art. 81.1".
En definitiva, nos encontramos con que la regulación de los aspectos nucleares de la moción de censura al alcalde entran dentro del ámbito de las bases del régimen local (art. 149.1.18 CE), si bien ciertos elementos de la misma, al optar el legislador estatal por una moción de censura constructiva, tienen, además, un carácter electoral y de desarrollo del art. 23 CE, operando respecto a los mismos, por el juego de los arts. 81.1, 140 y 23.2 CE, la reserva de ley orgánica. Por ello, cuando la Ley reguladora de las bases de régimen local contempla la moción de censura al alcalde se limita a consagrar la competencia del Pleno para la votación de la misma (art. 22.3), remitiendo el resto de su régimen -dada la necesidad de unidad en la regulación- a lo dispuesto en la legislación electoral general (art. 197 LOREG).
Enmarcada así la moción de censura al alcalde en las bases del régimen local, en el desarrollo del art. 23 CE y en el régimen electoral general, es indudable que es al Estado al que corresponde, de acuerdo con los arts. 149.1.18 y 81.1 CE, en relación con los arts. 140 y 23 CE, establecer su configuración, límites y garantías. Preceptos a los que, sin duda, cabría añadir también el artículo 149.1.1 CE, que habilita al Estado para regular el contenido primario, las facultades elementales y los límites esenciales en aquello que sea necesario para asegurar la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales que derivan del art. 23 CE. No obstante, como ya dijimos en la STC 38/1983, de 16 de mayo (FJ 2), en relación con las elecciones locales- pudiendo ahora extenderse esta afirmación a los elementos electorales y de desarrollo directo del art. 23 que presenta la moción de censura al alcalde-, no es necesario acudir al art. 149.1.1 CE para considerar legítima la regulación estatal, pues la habilitación para establecer un régimen uniforme en esta materia deriva del art. 81.1 en relación con los arts. 140 y 23 CE. A lo que se suma, en la regulación de los elementos centrales de la moción de censura, la competencia estatal para el establecimiento de las bases del régimen local ex art. 149.1.18 CE, de tal forma que los títulos específicos que ostenta así el Estado hacen pasar a un segundo plano el alcance y la cobertura que pudiera ofrecer la cláusula general ex art. 149.1.1 CE.
4. Realizado el encuadramiento competencial y material de la regulación de la moción de censura al alcalde, puede ahora ya valorarse la constitucionalidad del precepto autonómico cuestionado -artículo 110.1 g) de la Ley 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña-, que, como hemos expuesto, dispone que, en ningún caso, podrá presentarse una moción de censura a un presidente de una Corporación local cuando hubiera sido publicada en el "Boletín Oficial del Estado" o en el "Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña" una convocatoria de elecciones.
La prohibición de presentación de la moción de censura cuando se ha publicado una convocatoria de elecciones en el "Boletín Oficial del Estado" o en el "Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña" que prevé el artículo 110.1 g) de la Ley 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña, altera la configuración del mecanismo de la moción de censura, elimina posibilidades de remoción del anterior alcalde y de elección de uno nuevo y menoscaba el estatus representativo de los concejales, invadiendo ilegítimamente la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE y vulnerando la reserva de ley orgánica que impone el art. 81.1 CE en relación con los arts. 23 y 140 CE.
Frente a ello no puede admitirse -como pretende el Abogado de la Generalidad- que el artículo 100.1 g) de la Ley 8/1987 encuentre cobertura en la competencia que ostenta la Comunidad Autónoma de Cataluña para la regulación de las elecciones autonómicas. La prohibición de la presentación de la moción de censura prevista en este precepto no se refiere únicamente a la publicación de una convocatoria de elecciones autonómicas, sino a la de cualquier tipo de convocatoria electoral. Y, en todo caso, lo que resulta determinante es que el artículo no tiene por objeto el régimen electoral catalán, sino la moción de censura al alcalde, esto es, una institución que no puede entenderse comprendida dentro de la materia "elecciones autonómicas".
Voto particular que formula el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez al que se adhiere el Magistrado don Javier Delgado Barrio en relación a la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4569-2000.
Comparto con la Sentencia su punto de partida en el fundamento jurídico 3, pues, como afirma "la adecuada resolución de la cuestión planteada exige, por tanto, analizar el encuadre competencial de la regulación de la moción de censura al Alcalde...". Entiendo, por tanto, que el problema constitucional que se plantea en la cuestión a la que la Sentencia ha de responder se relaciona esencialmente con la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, lo que también implica que su resolución ha de llevarse a cabo del modo que es usual en estos casos.
En segundo lugar, la cuestión del diseño institucional del gobierno local, a lo que específicamente se refiere la cuestión controvertida (lo que la ponencia llama "forma de gobierno local, esto es, del régimen institucional local" en el fundamento jurídico 3) es un aspecto cuya inserción en la competencia estatal del art. 149.1.18 CE en materia de régimen local requeriría, cuando menos, de alguna reflexión y no de la acrítica incorporación que se hace en la Sentencia. En efecto, considero que tal como esta competencia viene siendo entendida por nuestra doctrina, la expresión régimen local se ha identificado fundamentalmente con el régimen jurídico de las Administraciones locales (así en la STC 31/2010, FJ 36, con cita de la STC 214/1989, FJ 1) de modo que "corresponde al legislador estatal fijar 'unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales' de los entes locales constitucionalmente necesarios" (STC 31/2010, FJ 37, con cita de la STC 214/1989, FFJJ 1 y 4). Aspectos organizativos e institucionales, entendidos como criterios básicos referidos a las administraciones locales, pues, en coherencia con el título competencial estatal que se refiere a las "bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas", parecería que el régimen local es mas el régimen jurídico de las Administraciones locales y no el de los órganos políticos que las dirigen. De ahí que la inclusión en la materia régimen local de aspectos directamente relacionados con el gobierno local deba abordarse con sumo cuidado de manera que de aquella se excluyan las cuestiones estrictamente políticas, de relación entre el alcalde y los concejales, por cuanto, además de afectar a la elección del alcalde, se relacionan con derechos fundamentales como es el caso del art. 23.2 CE. Igualmente este Tribunal también ha declarado reiteradamente que la garantía de la autonomía local (art. 137 CE), con la que directamente se relaciona el esquema de gobierno local en general y la moción de censura en particular y de la competencia normativa estatal sobre "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas" (art. 149.1.18 C.E.) son cánones no coextensos (así, STC 240/2006, FJ 8, con cita de otras).
De hecho, conforme a su propia lógica, la ponencia ha de admitir implícitamente que el Estado ha regulado una institución como la moción de censura local al amparo de un único título competencial, el art. 149.1.18 CE, pero en dos normas distintas, la Ley reguladora de las bases del régimen local y la Ley Orgánica del régimen electoral general. Esta regulación de la institución en dos normas distintas abre un interrogante que la Sentencia no despeja, como es el de la justificación de la inclusión de una base del régimen local ex art. 1491.18 CE en una norma de rango orgánico como la Ley Orgánica del régimen electoral general y que, conforme a nuestra doctrina (STC 13/2009, de 19 de enero, FJ 9) ha sido dictada al amparo del art. 149.1.1 en relación los arts. 23 y 81.1 CE. Inclusión que siguiendo el propio razonamiento de la Sentencia, en mi opinión, no puede implicar sino que, o bien la regulación de la moción de censura local en la Ley Orgánica del régimen electoral general no tiene el carácter orgánico predicable del resto de la norma que regula el régimen electoral general, o bien, como se desprende con claridad de la Sentencia, que se está utilizando un precepto constitucional distinto del art. 149.1.18 CE como justificativo de la atribución de competencias al Estado. Precepto que, frente a reiterada doctrina iniciada ya en la STC 5/1981, de 13 de febrero, tampoco se oculta que no es otro que el art. 81.1 CE, pues, en primer lugar, se afirma, en el fundamento jurídico 3, que "en definitiva, nos encontramos con que la regulación de los aspectos nucleares de la moción de censura al alcalde entran dentro del ámbito de las bases del régimen local (art. 149.1.18 CE), si bien ciertos elementos de la misma, al optar el legislador estatal por una moción de censura constructiva, tienen, además, un carácter electoral y de desarrollo del art. 23 CE, operando respecto a los mismos, por el juego de los arts. 81.1, 140 y 23.2 CE, la reserva de Ley Orgánica.", para más adelante, cuando se descarta -en ese mismo fundamento jurídico 3- la aplicación al caso del art. 149.1.1 CE, sentenciar que "la habilitación para establecer un régimen uniforme en esta materia deriva del art. 81.1 en relación con los arts. 140 y 23 CE. A lo que se suma, en la regulación de los elementos centrales de la moción de censura, la competencia estatal para el establecimiento de las bases del régimen local ex art. 149.1.18 CE, de tal forma que los títulos específicos que ostenta así el Estado hacen pasar a un segundo plano el alcance y la cobertura que pudiera ofrecer la cláusula general ex art. 149.1.1 CE."
Así, como la propia Sentencia no niega, además de al régimen electoral local o, más precisamente, al sistema institucional de gobierno local -en cuanto que la finalidad de la moción de censura es esencialmente un mecanismo de exigencia de responsabilidad política que persigue el cambio del titular de la alcaldía- se está afectando al ámbito de atribuciones de los concejales en el ejercicio de sus funciones de representación de la voluntad de los vecinos y a la posición institucional del alcalde, en tanto que responsable último del gobierno y administración municipales. Igualmente en cuanto a su ya aludido aspecto de mecanismo de exigencia de responsabilidad política en el seno de la corporación local presenta también una relación con el art. 23 CE que la hace susceptible de recibir un tratamiento legislativo uniforme al amparo del tan citado art. 1491.1.CE, que debería haber sido considerado el título competencial estatal a partir del cual hubiera debido abordarse el enjuiciamiento del precepto cuestionado, evitando, en todo caso, la, en mi opinión, inadecuada utilización en el presente caso tanto del título competencial estatal que deriva del art. 149.1.18 CE como, en especial, de la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE.

References: resolución 
 artículo 110
 artículo 197
 artículo 110
 artículo 81
 artículo 137
 artículo 140
 artículo 22
 artículo 197
 artículo 149
 artículo 110
 artículo 100
 resolución 
 resolución