Source: http://www2.senat.fr/rap/l18-631/l18-631.html
Timestamp: 2019-08-21 14:38:49+00:00

Document:
3 juillet 2019 : Exploitation des réseaux radioélectriques mobiles ( rapport - commission mixte paritaire (accord) )
Par Mme Catherine PROCACCIA, sénateur et M. Éric BOTHOREL, député
Disponible au format PDF (232 Koctets)
Rapport n° 631 (2018-2019) de Mme Catherine PROCACCIA, sénateur et M. Éric BOTHOREL, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 3 juillet 2019
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2018- 2019
le 3 juillet 2019.
Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 juillet 2019.
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DE LA PROPOSITION DE LOI visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles,
PAR M. ÉRIC BOTHOREL
PAR MME CATHERINE PROCACCIA,
(1) Cette commission est composée de : M. Roland Lescure, député, président ; Mme Sophie Primas, sénateur, vice-présidente ; M. Éric Bothorel, député, rapporteur ; Mme Catherine Procaccia, sénateur, rapporteur.
Membres titulaires : Mme Christine Hennion, MM. Thomas Gassiloud, Jérôme Nury, Charles de la Verpillière et Philippe Michel-Kleisbauer, députés ; M. Pascal Allizard, sénateur, Mmes Anne-Catherine Loisier et Viviane Artigalas, M. Rachel Mazuir et Mme Noëlle Rauscent, sénateurs.
Membres suppléants : Mme Séverine Gipson, M. Philippe Chalumeau, Mme Célia de Lavergne, M. Joaquim Pueyo, Mme Laure de la Raudière et M. Jean-Michel Clément, députés ; MM. Patrick Chaize, Olivier Cigolotti, Yvon Collin, Fabien Gay, Franck Montaugé, Mmes Patricia Morhet-Richaud et Sylviane Noël, sénateurs.
Assemblée nationale : 1ère lecture : 1722, 1832, 1830 et T.A. 257.
Sénat : 1ère lecture : 454, 579, 580, 569 et T.A. 120 (2018-2019).
Commission mixte paritaire : 632 (2018-2019).
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles s'est réunie à l'Assemblée nationale le mercredi 3 juillet 2019.
Elle a procédé à la désignation de son bureau, ainsi constitué :
- M. Roland Lescure, député, président,
- Mme Sophie Primas, sénateur, vice-présidente.
- M. Éric Bothorel, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale,
- Mme Catherine Procaccia, sénateur, rapporteur pour le Sénat.
M. Roland Lescure, député, président. Madame la présidente, chers collègues, le texte qui nous est soumis aujourd'hui en commission mixte paritaire (CMP), a été voté, en première lecture, par l'Assemblée nationale le 10 avril 2019 et par le Sénat le 26 juin dernier. Comme nous sommes désormais familiers de cette procédure, je mentionnerai seulement que, si des scrutins venaient à être organisés, les suppléants ne peuvent pas voter, sauf si un titulaire du même groupe ou de la même sensibilité s'est absenté. Je rappelle, enfin, que notre réunion se tient hors la présence du Gouvernement et qu'elle n'est pas retransmise.
Mme Sophie Primas, sénateur, vice-présidente. Je suis d'abord très heureuse que nous puissions examiner ce texte en CMP, alors que le Gouvernement entendait initialement l'introduire par voie d'amendement dans le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises, dit « PACTE ». La discussion de nos assemblées a été fructueuse : de nombreuses modifications ont été effectuées par l'Assemblée nationale, par le Sénat également. Cela tend à prouver qu'il y a toujours à gagner à examiner un texte par la procédure normale. Je salue le travail des députés, des sénateurs, celui des rapporteurs et des équipes qui ont concouru au travail sur ce texte. Je crois que nous avons près de nous la possibilité d'aboutir à une CMP conclusive, mais je laisserai les rapporteurs évidemment s'exprimer. Ils ont travaillé en amont de cette réunion et je suis assez optimiste.
M. Éric Bothorel, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. Je voudrais saluer la qualité du travail que nous avons pu collectivement mener sur ce texte dont l'objet nous concerne tous. La préservation de la sécurité nationale dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles est en effet un enjeu majeur qui dépasse les clivages politiques.
Comme vous le savez, la 5G est une véritable rupture par rapport aux technologies précédentes. Elle ouvre de nombreuses opportunités mais elle est également porteuse de risques. La présente proposition de loi apporte une réponse adéquate à ce défi en créant un régime d'autorisation préalable permettant au Premier ministre de refuser l'exploitation d'équipements de réseaux radioélectriques mobiles en cas de risque avéré pour la sécurité nationale.
Le Sénat a permis de réaliser de nombreuses avancées sur ce texte, ce dont je me réjouis comme rapporteur au nom de l'Assemblée nationale. C'est le cas en ce qui concerne l'encadrement du régime d'autorisation préalable, en rappelant par exemple son lien exclusif avec la 5G et en apportant des précisions sur la liste des appareils concernés. L'élargissement des motifs de refus d'autorisation, en intégrant la protection des communications électroniques des pouvoirs publics, et la possibilité de déroger à la communication des motifs d'une décision lorsqu'elle mettrait en péril la sécurité nationale me semblent également d'utiles ajouts pour garantir la pleine efficacité de ce nouveau régime juridique.
Devant l'Assemblée nationale, comme devant le Sénat, nous avons tous oeuvré à satisfaire trois objectifs : créer un nouvel outil qui soit simple, efficace et robuste sur le plan juridique pour protéger au mieux nos intérêts nationaux. C'est d'ailleurs dans cet esprit que Mme la rapporteure a ajouté, par amendement, l'article 4 de la présente proposition de loi, qui simplifie l'articulation entre les deux régimes d'autorisation applicables aux opérateurs une fois cette proposition de loi adoptée.
C'est au nom de cet impératif de simplicité et d'efficacité que nous vous proposerons des modifications marginales du texte issu du Sénat, afin de le renforcer juridiquement et d'accroître l'information du Parlement sur la mise en oeuvre du dispositif.
Mme Catherine Procaccia, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Le Sénat partage l'objectif de ce texte, à savoir rehausser le niveau des exigences en matière de sécurité des réseaux 5G. Nous sommes cependant particulièrement sensibles à la couverture numérique du territoire, c'est pourquoi nous avons voulu minimiser l'impact du nouveau régime d'autorisation sur le déploiement des réseaux. C'est une question d'égalité des chances économiques.
Cette orientation générale s'est notamment traduite par l'adoption de dispositions limitant l'impact du texte sur les déploiements de la 4G - le seul impact sera celui qui pourrait résulter du manque d'interopérabilité avec les équipements 5G qui ne seraient pas autorisés à être exploités.
Nous avons également supprimé la référence au périmètre géographique dans le dossier de demande afin qu'il soit bien clair qu'il ne reviendra pas à l'État de dicter la politique d'achat des opérateurs.
Nous avons, enfin, évité les surcharges administratives en fusionnant l'autorisation au titre de la proposition de loi et celle au titre de l'article R. 226-7 du code pénal.
Nous avons travaillé en bonne entente avec le Gouvernement - les seuls points de désaccord persistant se retrouvaient dans les deux amendements déposés au Sénat en séance publique.
C'est aussi les principaux points dont nous avons dû discuter avec le rapporteur de l'Assemblée nationale. La solution que nous proposons aujourd'hui est la suivante : tous les ajouts du Sénat sont préservés, à l'exception de la mention de l'ensemble des États étrangers pour déterminer le champ du contrôle d'un opérateur et, surtout, de l'alinéa 12 de l'article 1er sur la proportionnalité des décisions du Premier ministre. Le rapporteur de l'Assemblée nationale et le Gouvernement craignent que cette dernière disposition soit un « nid à contentieux » : dont acte ! Si tel était le cas, j'en conviens, personne ne serait gagnant. Les préoccupations figurant à l'alinéa 12 seront donc retranscrites à l'article 5 relatif à un rapport que le Gouvernement devra transmettre au Parlement.
C'est par esprit de responsabilité que j'estime que les positions qui vous sont proposées aujourd'hui tiennent suffisamment compte des travaux de notre assemblée pour que nous puissions aboutir à l'adoption d'un texte commun.
Je tiens donc à remercier l'ensemble de nos collègues députés et sénateurs, ainsi que les rapporteurs pour avis avec qui, je crois, nous avons tous pu travailler en bonne intelligence.
M. Éric Bothorel, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. La première proposition de rédaction porte sur la définition a contrario du champ d'action de la proposition de loi, dont je rappelle qu'il visait la cinquième génération et les générations ultérieures. Nous préférons finalement écrire : « à l'exception des réseaux de quatrième génération et des générations antérieures ». Cela permet de sanctuariser les évolutions futures qui pourraient être sensibles à la doctrine que nous allons mettre en oeuvre. Il s'agit d'être certain que l'on ne pénalise pas les opérateurs et que l'on préserve l'innovation.
Mme Catherine Procaccia, sénateur, rapporteur pour le Sénat. La proposition de rédaction n° 2 améliore la lisibilité du texte et évite le risque d'une interprétation cumulative qui pourrait être trop contraignante pour l'État.
Les propositions de rédaction n° 3 et n° 4, d'harmonisation rédactionnelle, sont adoptées.
M. Éric Bothorel, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. La proposition de rédaction n° 5 repose sur deux motifs. D'un point de vue juridique, elle permet d'éviter de fragiliser, au regard du droit européen, le régime d'autorisation préalable créé. Il existe en effet un risque de discrimination entre les entreprises installées dans les États de l'Union européenne (UE) selon qu'elles possèdent un lien avec un État tiers ou uniquement avec des États membres de l'UE. En matière politique, l'inclusion des États membres de l'UE pose également problème. Au-delà du message de défiance véhiculé, elle s'inscrit en faux par rapport à l'ambition d'une évaluation globale des risques pour les États membres. La Commission européenne a présenté le 26 mars dernier, à la demande du Conseil européen, une recommandation dans laquelle elle envisage une évaluation des risques commune à l'UE pour l'automne.
Mme Catherine Procaccia, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Nous acceptons cette modification, dont l'apport n'était pas fondamental. Il s'agissait d'une précision qui nous semblait plutôt protectrice des intérêts de la France mais nous cédons sans trop de difficulté.
Mme Catherine Procaccia, sénateur, rapporteur pour le Sénat. La proposition de rédaction n° 6 vise à supprimer l'alinéa 12, qui prévoit un principe de proportionnalité renforcée, créé par le Sénat. Je regrette que nous n'ayons pu trouver de compromis malgré nos différentes propositions. Dans un esprit de responsabilité et pour que ce texte soit rapidement adopté, nous avons accepté de faire prévaloir le compromis global sur ce point particulier.
La commission mixte paritaire adopte les articles 2 et 4 dans la rédaction du Sénat.
M. Éric Bothorel, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. Avec la proposition de rédaction n° 7, nous avons repris des dispositions liées aux préoccupations du Sénat. Cette proposition de rédaction entend préciser la rédaction de l'article 5 afin de souligner que le Gouvernement devra, dans son rapport au Parlement, évaluer les conséquences des décisions du Premier ministre sur le rythme et le coût des déploiements d'appareils 4G et 5G.
Mme Catherine Procaccia, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Cette proposition de rédaction est un compromis trouvé avec le rapporteur de l'Assemblée nationale. Les éléments supprimés à l'article 1er sont désormais prévus dans cette demande de rapport, ce qui est important. Le rapport évaluera s'il y avait lieu ou non que nous exprimions des inquiétudes sur les conséquences de ce dispositif en matière de couverture numérique du territoire. Avec le rapporteur de l'Assemblée nationale, nous suivrons la remise de ce rapport avec beaucoup d'intérêt.
M. Roland Lescure, député, président. Avant de mettre la proposition de loi au vote, je remercie les rapporteurs et les parlementaires qui ont contribué à l'efficacité du travail mené aujourd'hui. Ce compromis est important pour la France et pour l'Europe, qui doit se saisir de ce sujet. Des parlementaires américains que j'ai pu rencontrer récemment se félicitaient que nous avancions dans cette direction, mais s'inquiétaient du retard pris par certains de nos partenaires européens.
Mme Christine Hennion, députée. En tant que première vice-présidente de la commission supérieure du numérique et des postes, je souhaitais ajouter que les apports à ce texte effectués par les deux chambres sont en accord avec l'avis que nous avions rendu sur la proposition de loi et ont répondu aux alertes que nous avions émises. Je me félicite donc de son adoption.
« Régime d'autorisation préalable de l'exploitation
des équipements de réseaux radioélectriques
« Art. L. 34-11. - I. - Est soumise à une autorisation du Premier ministre, dans le but de préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale, l'exploitation sur le territoire national des appareils, à savoir tous dispositifs matériels ou logiciels, permettant de connecter les terminaux des utilisateurs finaux au réseau radioélectrique mobile qui, par leurs fonctions, présentent un risque pour l'intégrité, la sécurité et la continuité de l'exploitation du réseau, à l'exclusion des appareils installés chez les utilisateurs finaux.
« Art. L. 34-11. - I. - Est soumise à une autorisation du Premier ministre, dans le but de préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale, l'exploitation sur le territoire national des appareils, à savoir tous dispositifs matériels ou logiciels, permettant de connecter les terminaux des utilisateurs finaux au réseau radioélectrique mobile de cinquième génération et des générations ultérieures qui, par leurs fonctions, présentent un risque pour l'intégrité, la sécurité, la confidentialité, la disponibilité et la continuité de l'exploitation du réseau, à l'exclusion des appareils installés chez les utilisateurs finaux ou dédiés exclusivement à un réseau indépendant, des appareils électroniques passifs ou non configurables et des dispositifs matériels informatiques non spécialisés incorporés aux appareils.
« L'autorisation mentionnée au premier alinéa du présent I n'est requise que pour l'exploitation, directe ou par l'intermédiaire de tiers fournisseurs, d'appareils par les opérateurs mentionnés à l'article L. 1332-1 du code de la défense, ainsi désignés en vertu de leur activité d'exploitant d'un réseau de communications électroniques ouvert au public.
« La liste des appareils dont l'exploitation est soumise à l'autorisation mentionnée au premier alinéa du présent I est fixée par arrêté du Premier ministre, pris après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.
« La liste des appareils dont l'exploitation est soumise à l'autorisation mentionnée au premier alinéa du présent I est fixée par arrêté du Premier ministre, pris après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Cette liste énumère les différents appareils concernés en référence à la terminologie utilisée dans les standards internationaux associés aux réseaux radioélectriques mobiles de cinquième génération et de générations ultérieures.
« II. - L'autorisation d'exploitation d'un appareil peut être octroyée après examen d'un dossier de demande d'autorisation remis par l'opérateur. Le dossier précise les modèles et les versions des dispositifs matériels et logiciels composant l'appareil ainsi que le périmètre géographique d'exploitation pour lesquels l'autorisation est sollicitée.
« II. - L'autorisation d'exploitation d'un appareil peut être octroyée après examen d'un dossier de demande d'autorisation remis par l'opérateur. Le dossier précise les modèles et les versions des appareils pour lesquels l'autorisation est sollicitée.
« L'autorisation peut être octroyée pour une durée maximale de huit ans. Le renouvellement de l'autorisation fait l'objet d'un dossier de demande de renouvellement, qui est remis au moins deux mois avant l'expiration de l'autorisation en vigueur.
« L'autorisation est octroyée, le cas échéant sous conditions, pour une durée maximale de huit ans. Le renouvellement de l'autorisation fait l'objet d'un dossier de demande de renouvellement, qui est remis au moins deux mois avant l'expiration de l'autorisation en vigueur.
« Les modalités de l'autorisation ainsi que la composition du dossier de demande d'autorisation et du dossier de demande de renouvellement sont fixées par décret, pris après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et de la Commission supérieure du numérique et des postes, qui se prononcent dans un délai d'un mois à compter de leur saisine.
« Les modalités d'octroi de l'autorisation, les conditions dont elle peut être assortie, ainsi que la composition du dossier de demande d'autorisation et du dossier de demande de renouvellement sont fixées par décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et de la Commission supérieure du numérique et des postes, qui se prononcent dans un délai d'un mois à compter de leur saisine.
« Art L. 34-12. - Le Premier ministre refuse par décision motivée l'octroi de l'autorisation prévue à l'article L. 34-11 s'il estime qu'il existe un risque sérieux d'atteinte aux intérêts de la défense et de la sécurité nationale résultant du manque de garantie du respect des règles mentionnées aux a, b et e du I de l'article L. 33-1 relatives à l'intégrité, à la sécurité, à la confidentialité et à la continuité de l'exploitation des réseaux et de la fourniture de services.
« Art. L. 34-12. - Le Premier ministre refuse l'octroi de l'autorisation prévue à l'article L. 34-11 s'il estime qu'il existe un risque sérieux d'atteinte aux intérêts de la défense et de la sécurité nationale résultant du manque de garantie du respect des règles mentionnées aux a, b, e, f et f bis du I de l'article L. 33-1 relatives à l'intégrité, à la sécurité, à la confidentialité, à la disponibilité et à la continuité de l'exploitation des réseaux et de la fourniture de services. Sa décision est motivée sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions des a à f du 2° de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration.
« Le Premier ministre peut prendre en considération, pour l'appréciation de ces critères, les modalités de déploiement et d'exploitation mises en place par l'opérateur et le fait que l'opérateur ou ses prestataires, y compris par sous-traitance, est sous le contrôle ou soumis à des actes d'ingérence d'un État non membre de l'Union européenne.
« Le Premier ministre prend en considération, pour l'appréciation de ce risque, le niveau de sécurité des appareils, leurs modalités de déploiement et d'exploitation envisagées par l'opérateur et le fait que l'opérateur ou ses prestataires, y compris par sous-traitance, est sous le contrôle ou soumis à des actes d'ingérence d'un État étranger.
« Un tel refus ne peut être décidé que si les risques de ralentissement du rythme de déploiement des appareils sur le territoire national, de renchérissement des coûts de ce déploiement et de remise en cause de l'accès des utilisateurs finaux aux services qui en résultent sont proportionnés au risque sérieux d'atteinte aux intérêts de la défense et de la sécurité nationale.
« Art. L. 34-13. - I. - Si l'exploitation des appareils mentionnés au I de l'article L. 34-11 est réalisée en France sans autorisation préalable, le Premier ministre peut enjoindre à l'opérateur de déposer une demande d'autorisation ou de renouvellement ou de faire rétablir à ses frais la situation antérieure, dans un délai qu'il fixe.
« Art. L. 34-13. - I. - Si l'exploitation des appareils mentionnés au I de l'article L. 34-11 est réalisée sur le territoire national sans autorisation préalable ou sans respecter les conditions fixées par l'autorisation, le Premier ministre peut enjoindre à l'opérateur de déposer une demande d'autorisation ou de renouvellement ou de faire rétablir à ses frais la situation antérieure, dans un délai qu'il fixe.
« Ces injonctions ne peuvent intervenir qu'après que l'opérateur a été mis en demeure de présenter des observations dans un délai de quinze jours, sauf en cas d'urgence, de circonstances exceptionnelles ou d'atteinte imminente à la sécurité nationale.
« II. - Est nul tout engagement, convention ou clause contractuelle prévoyant l'exploitation des appareils mentionnés au I de l'article L. 34-11 lorsque cette activité n'a pas fait l'objet de l'autorisation préalable exigée sur le fondement du même article L. 34-11 ou d'une régularisation dans les délais impartis. »
« II. - Est nul tout engagement, convention ou clause contractuelle prévoyant l'exploitation des appareils mentionnés au I de l'article L. 34-11 lorsque cette activité n'a pas fait l'objet de l'autorisation préalable exigée sur le fondement du même article L. 34-11 ou d'une régularisation dans les délais impartis.
« Art. L. 34-14 (nouveau). - La présente section est applicable dans les îles Wallis et Futuna. »
1° Après l'article L. 39-1, il est inséré un article L. 39-1-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 39-1-1. - Est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 300 000 euros d'amende le fait :
« 1° D'exploiter des appareils mentionnés au I de l'article L. 34-11 sans autorisation préalable ;
« 1° D'exploiter des appareils mentionnés au I de l'article L. 34-11 sans autorisation préalable ou sans respecter les conditions fixées par l'autorisation ;
« 2° De ne pas exécuter, totalement ou partiellement, les injonctions prises sur le fondement du I de l'article L. 34-13. » ;
« 2° De ne pas exécuter, totalement ou partiellement, les injonctions prises sur le fondement du I de l'article L. 34-13.
2° À l'article L. 39-6, la référence : « et L. 39-1 » est remplacée par les références : « , L. 39-1 et L. 39-1-1 » ;
3° Au premier alinéa de l'article L. 39-10 et au 4° du I de l'article L. 42-1, après la référence : « L. 39-1 », est insérée la référence : « , L. 39-1-1 ».
4° (nouveau) Au premier alinéa de l'article L. 81, le nombre : « 3 750 » est remplacé par le nombre : « 75 000 ».
L'article 226-3 du code pénal est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le présent article n'est pas applicable à la détention ou à l'acquisition par les opérateurs mentionnés à l'article L. 1332-1 du code de la défense, ainsi désignés en vertu de leur activité d'exploitant d'un réseau de communications électroniques ouvert au public, des appareils soumis à une autorisation du Premier ministre en application de la section 7 du chapitre II du titre Ier du livre II du code des postes et des communications électroniques. »
À compter du 1er juillet 2020, le Gouvernement remet au Parlement un rapport annuel sur l'application du régime d'autorisation préalable mis en place par la présente loi.
Ce rapport évalue les impacts du nouveau dispositif d'autorisation sur l'ensemble des acteurs concernés ainsi que sur le déploiement de la 4G sur l'ensemble du territoire. Il présente également le bilan des déploiements de la 5G et des évolutions technologiques.

References: l'article 45
 l'article 4
 l'article 1
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 1

L'article 226