Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/cra/2000-2001/2001062111.asp
Timestamp: 2019-03-23 06:46:17+00:00

Document:
CRA 1ère SÉANCE DU jeudi 21 juin 2001
Session ordinaire de 2000-2001 - 92ème jour de séance, 212ème séance
1ère SÉANCE DU JEUDI 21 JUIN 2001
LOIS DE FINANCES (deuxième lecture) 2
LOIS DE FINANCES (deuxième lecture)
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, de la proposition de loi organique relative aux lois de finances.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget - A l'heure où vous vous apprêtez à examiner en deuxième lecture la proposition de loi organique issue de vos rangs consacrée à ce que nous appelons notre « constitution financière », je voudrais d'abord me joindre à ceux qui, en première lecture, ont souligné la qualité des travaux accomplis. Il y a un an à peine, l'esquisse de la proposition de loi préparée par Didier Migaud sous la haute autorité de votre président, Raymond Forni, apparaissait en effet comme un pari aussi audacieux qu'incertain. Nombre d'observateurs confortés par l'échec de dizaines de tentatives, énuméraient les obstacles dressés sur la route d'une réforme pourtant reconnue comme incontournable. Que de chemin parcouru ! La réussite de votre entreprise me paraît aujourd'hui, oserais-je le dire, « à portée de vote ».
Vous avez collectivement contribué à renoncer à la résignation sur ce sujet aussi fondamental sur le fond qu'aride dans la forme...
Je veux ici saluer les débats de votre Assemblée et de votre commission. Loin des caricatures du monde politique auxquelles on cède parfois, vous avez su faire preuve de sérieux, de respect mutuel et surtout d'un sens de l'Etat et de l'intérêt général qui honore toute la représentation nationale.
Il en va de même des relations que vous entretenez sur ce texte avec le Sénat. Sous la conduite déterminée du président Forni et du président Poncelet et grâce à l'important travail mené en commun par vos deux éminents rapporteurs, Didier Migaud et Alain Lambert, vous allez examiner le texte issu des travaux du Sénat avec la sereine conviction que le dialogue entre les deux chambres est fécond et que c'est lui, et lui seul, qui vous permettra d'adopter un seul et même texte.
Parmi les obstacles que j'évoquais tout à l'heure, certains mauvais esprits ne manquaient pas de considérer les réticences supposées de l'exécutif comme aussi importantes que les désaccords présumés de la majorité et de l'opposition. Les encouragements du Président de la République...
Mme la Secrétaire d'Etat - ...les initiatives du Premier ministre et la détermination des ministres des finances et de la réforme de l'Etat ont pourtant permis de nouer une relation de travail dont nous pouvons tous nous féliciter...
M. Michel Bouvard - C'est le seul bénéfice de la cohabitation !
Mme la Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement n'a d'autre ambition que de faciliter l'aboutissement de cette initiative parlementaire. L'attention dont il a pu bénéficier à l'Assemblée comme au Sénat l'a conforté dans ce choix et dans la conviction que l'heure était peut-être enfin venue de passer en ce domaine du conditionnel au futur proche.
Ce climat enfin clément et cette conjonction enfin féconde sont mis au service d'une formidable ambition. Je ne développerai pas davantage : Didier Migaud le fera dans le cadre de son rapport.
La réforme poursuit et satisfait deux objectifs d'égale importance : le renforcement du fonctionnement démocratique de nos institutions, grâce à la revalorisation du rôle du Parlement dans l'élaboration de la discussion et le contrôle des finances publiques, et l'amélioration de l'efficience et de la transparence de nos règles de gestion.
La première lecture a permis de poser dans chacune des assemblées les fondations d'une architecture qui, à en croire les amendements proposés par votre commission, est désormais le bien commun de l'ensemble de la représentation nationale. Le dialogue entre votre Assemblée et le Sénat a ainsi mis au jour des principes et, surtout, un cadre opérationnel et cohérent, et les modifications que vous avez adoptées en commission spéciale parachèvent le dispositif mis en place, en première lecture. Nous y reviendrons lors de la discussion des amendements. Parce que le texte est d'initiative parlementaire, parce qu'il a, dès l'origine, bénéficié du soutien actif des plus hautes autorités du Parlement et de l'exécutif, parce qu'il a été précédé, dans les deux assemblées, d'un travail remarquable, que leur dialogue fut un modèle d'esprit républicain, enfin et surtout parce qu'il poursuit des objectifs qui sont au carrefour des idéaux démocratiques et de l'efficacité de la puissance publique, vous avez toutes les chances d'aboutir et vous aurez pour cela le plein et entier soutien du Gouvernement (Applaudissements sur tous les bancs).
M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat - Chacun a conscience qu'en examinant en deuxième lecture cette réforme de l'ordonnance organique de 1959, le Parlement participe à une réforme majeure de la gestion publique. Celle-ci repose tout à la fois sur la transparence, la responsabilité et l'autonomie.
La transparence doit caractériser les objectifs, les moyens, les comptes rendus et les résultats. Elle est une exigence démocratique. Je ne suis donc nullement étonné que ce débat se fonde sur les articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen relatifs au consentement à l'impôt et au contrôle démocratique de l'administration. Comment garantir le consentement à l'impôt ? Comment asseoir le rôle du Parlement ? Comment contrôler effectivement l'action de l'administration et montrer aux contribuables l'usage qui est fait de leur contribution ?
La responsabilité et l'autonomie constituent de fortes attentes des agents publics, dont l'évaluation systématique des résultats est la contrepartie. Elle est l'une des clefs pour rendre plus attractif l'exercice de responsabilités dans la fonction publique et faire évoluer l'esprit de celle-ci. La réforme est un puissant antidote au scepticisme qui touche parfois les observateurs. Qui aurait cru, il y a un an, que le monument de l'ordonnance de 1959 pourrait être à ce point modifié, et que le calendrier le permettrait dans un délai aussi bref ? Qui plus est, alors que les comparaisons internationales montrent que les réformes de l'Etat s'accomplissent souvent dans un contexte défavorable, celle-ci, et nous pouvons nous en féliciter, fait exception.
Nous avons tous en mémoire la ténacité du président Forni et de Didier Migaud et la qualité du dialogue entretenu par les deux assemblées. A ceux qui tiennent l'Etat pour incapable de se réformer, de prendre en compte les besoins des citoyens et de s'engager dans la voie de la modernisation, nous devrions résolument citer cette réforme en exemple du contraire.
Elle est fondée sur un consensus : la volonté commune d'améliorer et de moderniser la gestion publique. Elle contredit donc tous les discours qui prévoyaient, pour les uns, un « grand soir » de la réforme structurelle de l'Etat, pour les autres, la démonstration de l'incapacité de l'Etat à se réformer.
Grâce au travail de la commission spéciale, le texte a trouvé un équilibre très satisfaisant. Mais la mise en _uvre des procédures budgétaires et comptables devra être minutieusement organisée. A cette fin, huit groupes de travail thématiques ont été créés, et la méthode sera définie dans les jours qui viennent. Les problèmes à résoudre sont multiples, et l'administration, tendue vers ce but, ne relâchera pas son effort jusqu'à 2006.
Le ministre de la fonction publique que je suis est, naturellement, sensible à l'emploi public. La semaine prochaine sera achevé le premier rapport annuel sur les effectifs des trois fonctions publiques, dont le Parlement aura à connaître. Il sera accompagné d'une réflexion sur la relation entre emplois budgetés et emplois réels, relation que nous connaissons mal. Cet exercice, essentiel, nous préparera à vérifier comment ont été appliquées les autorisations du Parlement.
L'adoption de la réforme marquera l'An I d'une gestion publique moderne, marquée du sceau de la responsabilité. Le grand bénéficiaire en sera le citoyen contribuable, qui est aussi le citoyen usager : elle permettra en effet que les services publics soient plus efficaces (Applaudissements sur tous les bancs).
M. Didier Migaud, rapporteur de la commission spéciale - Nous reprenons donc, en deuxième lecture, le débat sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances. Entre-temps, le Sénat, qui avait mené sur la réforme des règles et procédures budgétaires, sous l'égide de la commission des finances et sous l'impulsion du président de celle-ci, M. Alain Lambert, une réflexion parallèle à celle de notre Assemblée, a consacré trois journées à l'examen du texte que nous avons adopté le 8 février 2001 à mon initiative.
Je me réjouis que le Sénat, unanime, ait pris acte de ce que la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959 était « une nécessité avérée », pour reprendre l'expression utilisée par le président Alain Lambert, et que la Haute assemblée partage nos objectifs : l'amélioration de la gestion publique et des conditions d'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement. Ce sont aussi les objectifs du Gouvernement, les ministres viennent de le rappeler.
Il était souhaitable que les deux assemblées expriment leurs positions de principe respectives sur la constitution financière de l'Etat. C'est ainsi que le Sénat a adopté 187 amendements dont le plus grand nombre, émanant pour l'essentiel de sa commission des finances stimulent la réflexion et contribuent utilement à l'élaboration d'un bon texte. On se félicitera de cette coopération exemplaire entre les deux assemblées. Chacune ayant exposé ses conceptions, il leur revient maintenant de concilier des positions toutes empreintes du sens de l'Etat.
Sans amour-propre d'auteur excessif ni tentation perfectionniste, j'ai examiné le texte modifié par le Sénat de manière constructive, comme l'avait fait avant moi le rapporteur du Sénat, M. Alain Lambert, que je remercie, en examinant le texte adopté par notre Assemblée.
Les quelques dizaines d'amendements qu'il vous est proposé d'appliquer au texte du Sénat ne traduisent nul désaccord de fond. Il s'agit de faciliter, par petites touches, l'application de l'accord auquel sont parvenus les assemblées et le Gouvernement. Celui-ci a donné son accord à 118 des amendements sénatoriaux, et s'en est remis à la sagesse du Sénat pour 40 autres.
Pour permettre l'amélioration de la gestion publique, le Sénat a accepté d'organiser l'autorisation et l'exécution budgétaires autour des programmes, rompant ainsi avec la spécialisation des crédits par chapitre. Les deux assemblées s'accordent donc pour passer d'un budget de moyens, présentant les crédits par nature de dépenses, à une logique d'objectifs et de résultats susceptibles d'une véritable évaluation.
Elles se retrouvent également autour du concept novateur de fongibilité asymétrique, qui permettra au gestionnaire de déployer au mieux les crédits qui lui sont ouverts, sous réserve, bien sûr, de rendre compte. Il ne sera plus paralysé par une nomenclature stérilisante, mais ne pourra obérer l'avenir en cédant à la facilité en matière de dépenses de personnel, puisque des plafonds d'autorisation d'emplois seront fixés.
Cette responsabilisation des gestionnaires, dotés d'enveloppes globales et de crédits fongibles, n'est pas synonyme de « chèque en blanc » : les demandes de crédits seront justifiées a priori dans des projets annuels de performance ; il sera rendu compte a posteriori de leur gestion dans des rapports annuels de performances qui contribueront à la revalorisation, unanimement souhaitée, de la loi de règlement, que la rénovation profonde de la comptabilité de l'Etat renforcera.
Bien sûr, la globalisation et la fongibilité seront appliquées dans le respect du droit d'amendement, les précisions suggérées sur ce point par le président Henri Emmanuelli ayant reçu l'accord du Sénat.
Le Sénat a -naturellement- souscrit aux nombreuses dispositions adoptées par l'Assemblée en vue de mieux assurer l'exercice du pouvoir budgétaire par le Parlement.
Les dispositions adoptées dans les deux chambres visent à restaurer toute la portée de l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement ; à accroître la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires pour permettre un véritable contrôle ; à établir, enfin, un calendrier favorisant l'exercice de la fonction budgétaire du Parlement tout au long de l'année.
Incontestablement, le Sénat aura stimulé notre réflexion et celle du Gouvernement sur tous ces points, et il suggère des modifications pertinentes. Il propose ainsi un meilleur encadrement et une meilleure information sur les impositions de toute nature. La Haute assemblée a fort opportunément complété le texte de notre Assemblée en adoptant un amendement de M. Philippe Marini, rapporteur général -dont je tiens à souligner l'esprit constructif tout au long des débats- prévoyant un rapport et un débat sur l'ensemble des prélèvements obligatoires. Cette disposition est incontestablement utile.
M. Jean-Pierre Delalande - Elle est indispensable.
M. le Rapporteur de la commission spéciale - Le Sénat propose aussi la reconnaissance explicite de l'existence de prélèvements sur recettes, sujet sur lequel l'Assemblée s'était montrée plus frileuse, voire ambiguë. Nos collègues sénateurs nous invitent à davantage d'audace, et je vous inciterai à les suivre.
Ils proposent encore le maintien des comptes spéciaux et des budgets annexes, que l'Assemblée avait supprimé tout en prévoyant la possibilité de conserver l'existant. A la condition d'être mieux ciblées et bien encadrées, ces procédures d'affectation paraissent pouvoir être maintenues. A cet égard, le Sénat prévoit d'opportunes dispositions spécifiques concernant la dette de l'Etat et les pensions : c'est un autre apport utile.
La Haute assemblée prévoit encore l'évaluation des fonds de concours en loi de finances initiale. Cette disposition sera complétée pour tenir compte des observations du ministère des finances, mais je pense que tous les points de vue pourront être conciliés.
Le Sénat penche aussi en faveur d'un vote obligatoire sur la variation nette de la dette de l'Etat entre le 1er janvier et le 31 décembre de chaque année ; nous étions convenus de revenir sur ce sujet et la proposition nous paraît tout à fait acceptable.
Le Sénat a aussi défini une procédure garantissant, conformément à nos v_ux, que le projet de loi de règlement de l'année n-1 sera examiné avant le projet de loi de finances de l'année n+1. Ce dispositif paraît toutefois susceptible de recevoir une amélioration, de l'avis de la commission spéciale.
La Haute assemblée a encore souhaité une nomenclature plus détaillée des titres, dans un souci de transparence et de traçabilité. Pour autant, il ne faudrait pas que la réforme perde en clarté et la fongibilité en substance, ce qui adviendrait si le nombre de « tiroirs » était par trop augmenté ; une solution moyenne semble donc s'imposer.
Le Sénat a adopté en outre une définition plus précise des programmes et a introduit dans la proposition la notion de dotation, afin de garantir que les programmes correspondront bien à la définition qui en est donnée par la loi organique ; si cette novation paraît pouvoir être retenue pour certains types de crédits, il ne faudrait pas qu'elle ait pour effet de faire échapper à la logique des programmes des dotations aussi massives que celles afférentes aux pensions, aux dépenses de garanties et aux dépenses en atténuation de recettes.
La Haute assemblée a par ailleurs élevé au niveau organique un certain nombre de dispositions relatives au contrôle parlementaire et elle a prévu que les missions -unités de vote- mais aussi les programmes -unités de spécialité- pourront être interministériels, cela à la discrétion du Gouvernement. Si ces propositions complètent heureusement les nôtres, incontestablement trop timides sur ce point, il paraît souhaitable, pour ne pas déresponsabiliser les gestionnaires, que les programmes demeurent ministériels : la représentation nationale a tout intérêt à avoir en face d'elle un homme politique responsable -un ministre-, et non une simple enveloppe interministérielle.
Enfin, le Sénat a arrêté diverses mesures permettant d'améliorer encore la comptabilité de l'Etat.
Suivi en cela par la commission spéciale, je vous propose de souscrire au texte adopté par le Sénat, sous réserve de modifications techniques proposées dans 81 amendements d'inégale importance.
Le travail mené en commun entre les deux assemblées et le Gouvernement a été exemplaire : je veux donc en remercier le président Alain Lambert, le ministre et vous, Madame la secrétaire d'Etat. Je tiens également à exprimer ma gratitude au président de la commission spéciale -le président de notre Assemblée-, au président de la commission des finances qui a travaillé dès le début à enrichir ce texte, ainsi qu'aux collègues membres de la commission spéciale qui ont _uvré dans un esprit constructif, nous permettant ainsi d'élaborer des dispositions consensuelles. Je n'aurai garde d'oublier enfin, les services de l'Assemblée et du secrétariat d'Etat, qui nous ont aidés à mener à bien cette tâche, malgré des délais fort resserrés (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et divers bancs).
M. Philippe Auberger - A ce stade, la technique ne peut que primer sur la politique. Je rappellerai donc simplement qu'en première lecture, six points principaux avaient retenu notre attention. En premier lieu, nous demandions une vue d'ensemble des dispositions de toute nature mises en recouvrement et de leur affectation. Nous voulions y appliquer le principe de sincérité et de cohérence, et nous souhaitions une bonne corrélation avec les prévisions de recettes, avec les hypothèses économiques et financières, avec l'évolution des prélèvements obligatoires et avec la programmation pluriannuelle des finances publiques.
Deuxièmement, nous demandions à pouvoir examiner de plus près l'équilibre des lois de finances et apprécier le poids relatif des recettes courantes et des dépenses de fonctionnement et d'intervention, ce qui vous permettrait de mieux fonder l'autorisation de recourir à l'emprunt.
Troisièmement, nous demandions un débat sur le niveau et l'évolution de la dette. Nous souhaitions aussi un découpage des missions et des programmes conforme aux contraintes de l'article 40 et la fongibilité des crédits. Cinquièmement, nous réclamions un vote explicite sur les crédits de personnel, après débat sur la fonction publique, sur les emplois autorisés, sur l'évolution des rémunérations et sur les orientations en matière de retraites.
Enfin, nous souhaitions que soit enrichi le contenu du débat d'orientation budgétaire.
En première lecture, nous n'avions pas, ou pour ainsi dire pas, obtenu satisfaction sur ces différents points. D'où notre vote réservé. En effet, un seul de nos 14 amendements avait été retenu. Le Sénat s'est montré beaucoup plus ouvert à nos propositions : il a accepté qu'il y ait débat sur le niveau des prélèvements obligatoires et sur l'affectation de ces prélèvements dès l'examen de la loi de finances ; il a prévu aussi que les documents annexés à celle-ci devront permettre de vérifier la cohérence entre les évolutions fiscales, les hypothèses économiques et la programmation triennale communiquée à Bruxelles.
La Haute assemblée a également souhaité la création d'un compte spécial de la dette et un vote sur le niveau maximum de cette dette. Nous nous en réjouissons, même si cela ne nous permet pas de discuter de la légitimité du recours à l'emprunt. Nous préférerions par ailleurs la classification par titres, adoptée par le Sénat, à celle qu'a adoptée la commission spéciale, notamment en ce qui concerne les dépenses de transfert.
La fongibilité des crédits entre les programmes a été admise, et dans des conditions qui ne retirent rien au poids de l'autorisation parlementaire, la spécialité des crédits pouvant être appréciée correctement -mais il faudra que le découpage entre les différentes missions soit clair. A ce propos, je crains que le vote des crédits par mission ne recueille pas l'assentiment du Conseil constitutionnel : en effet, c'est le ministre qui est l'ordonnateur des dépenses, et non un chef de mission parfois difficile à identifier, par exemple dans le cas des crédits interministériels.
En quatrième lieu, les crédits de personnel seront correctement isolés et le nombre des emplois plafonné, ce qui évitera une inflation des dépenses dans ce domaine. De même, un compte spécifique sera consacré aux dépenses de retraite de la fonction publique. Enfin, le dépôt du projet de loi de règlement avant le débat d'orientation budgétaire nous permettra d'engager celui-ci sur des bases solides.
Au total donc, grâce au Sénat, ce projet recueille désormais un vaste consensus et répond largement à nos demandes. Cet accord entre les deux chambres, nécessaire, pèsera sans doute sur l'appréciation portée par le Conseil constitutionnel et facilitera l'application durable de la réforme, quelles que soient les alternances à venir. Toutefois, cette application exigera aussi un effort des administrations : il n'est pas si aisé de passer d'un budget de moyens à un budget d'objectifs.
En fait, cette réforme n'est pas une première étape de la réforme de l'Etat : elle en est un préalable, et le chemin à parcourir est encore long.
Ce texte, cependant, est complexe, parfois même compliqué. Je regrette notamment que la distinction entre dispositions d'ordre législatif et dispositions d'ordre réglementaire n'y soit pas respectée de façon rigoureuse. C'est là un défaut constant du pouvoir législatif, qui préfère empiéter sur le pouvoir réglementaire plutôt que de risquer de voir celui-ci ignorer ses souhaits. On aurait quand même pu éviter d'aller jusqu'à l'article 48 quaterdecies !
Sous le bénéfice de ces observations, le groupe RPR votera ce texte, saluant ainsi l'effort de conciliation mené par les deux assemblées (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF, du groupe DL, du groupe RCV et du groupe socialiste).
M. Jacques Brunhes - La majorité de droite au Sénat affiche sa satisfaction d'avoir laissé son empreinte dans ce texte. mais le consensus qui a été trouvé et le fait que le projet ait été voté par tous les sénateurs, à l'exception de ceux du groupe communiste, conforte nos doutes quant à l'esprit et à la portée de la réforme. Nous avons salué l'heureuse initiative qui offrait pour la première fois au Parlement l'occasion de débattre de la constitution financière de la République, l'ordonnance du 2 janvier 1959 n'ayant par nature pas été discutée. Nous partageons la critique de son application, notamment en ce qui concerne les dérives générées par une longue pratique d'encadrement de l'initiative parlementaire. A cet égard, les avancées proposées ne sont pas négligeables. Néanmoins, ce texte repose sur des principes contestables.
Plusieurs dispositions votées par le Sénat sont heureuses, à propos notamment de l'information du Parlement sur l'exécution du budget, du sens donné aux lois de règlement ou des procédures d'affectation des dépenses. Mais des questions essentielles demeurent. D'abord, la mainmise de l'exécutif sur l'initiative budgétaire n'est pas remise en question. Le Parlement ne pourra exercer qu'un contrôle tatillon, alors qu'il devrait être doté de pouvoirs d'intervention nouveaux, en particulier sur l'évolution des dépenses publiques et sur les orientations budgétaires.
M. le Rapporteur de la commission spéciale - C'est le cas.
M. Jacques Brunhes - Des infléchissements sont prévus, mais la définition des missions relèvera de la seule initiative gouvernementale et le Parlement ne pourra que déplacer des crédits au sein d'enveloppes prédéterminées.
M. le Rapporteur de la commission spéciale - C'est la Constitution !
M. Jacques Brunhes - Quand on est de gauche, on souhaite la réforme de cette Constitution !
Bref, les modifications apportées par le Parlement n'auront pas plus d'importance sur le budget que la pose d'un enjoliveur sur une voiture. S'il ne s'agissait que de justifier les politiques restrictives imposées par la construction européenne ? La référence au pacte de stabilité fut d'ailleurs explicite dans le texte, elle y demeure implicitement. Quant aux modifications apportées par le Sénat, elles déclinent au long des articles tous les principes budgétaires selon une logique rigoureuse d'austérité.
Nous ne pouvons accepter de voir inscrits dans le marbre de la loi, pour des décennies peut-être, des principes soumis à une politique monétaire qui vise à soutenir les grands groupes industriels et les marchés financiers au détriment des services publics, de la croissance et de l'emploi.
Le débat d'orientation budgétaire a mis l'accent sur la réduction durable des déficits publics par la réduction de la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut.
Nous regrettons que la loi organique systématise cette approche libérale défendue à Bruxelles. Car si la France doit respecter ses engagements européens, rien ne l'oblige à considérer cette conception dogmatique de l'économie comme une loi de la physique.
Une réorientation de la construction européenne est possible, et nécessaire. La crédibilité de la gauche en Europe est directement liée à sa capacité à proposer une véritable alternative au libéralisme.
C'est d'ailleurs ainsi que nous apprécions la nécessité d'améliorer l'efficacité sociale de la dépense publique.
Il faut mieux évaluer les besoins, et y répondre avec des moyens budgétaires renforcés. L'exercice concret de la solidarité implique de mettre en _uvre des politiques publiques ambitieuses.
C'est dire le caractère incontournable, dans la définition des objectifs et l'évaluation de l'action de l'Etat, de la référence à des finalités d'intérêt général. C'est dire aussi que la maîtrise des dépenses publiques doit s'appréhender sur le long terme et ne pas s'en tenir à une approche strictement comptable.
Les sénateurs ont privilégié, qui s'en étonnera, cette dernière voie, déséquilibrant le texte issu de notre Assemblée. Ils ont retenu le principe d'un double plafonnement, en postes budgétaires comme en masse financière, des dépenses de personnels, limitant ainsi encore davantage la fongibilité des crédits et ouvrant la porte à une dangereuse remise en question des statuts des agents du secteur public.
De la même façon, on peut craindre que la définition de nouvelles missions ou de nouveaux programmes ne conduise à généraliser le recours à des emplois dépourvus de garanties statutaires.
On ne peut également que se demander quels effets les départs massifs en retraite des dix années à venir dans le secteur public pourront avoir sur la quotité effective de l'enveloppe des crédits de personnels.
Tout cela montre la difficulté qu'il y a à vouloir concilier un raisonnement louable en termes d'efficacité et une logique de crédits limitatifs avec pour seul correctif la fongibilité asymétrique des crédits.
Ce dispositif conduit à limiter considérablement l'action du Parlement au sein des autorisations pluriannuelles et ignore délibérément le fait que l'efficacité sociale de la dépense puisse exiger de déplafonner les crédits.
La présente proposition a été élaborée dans le souci de trouver un consensus avec le Sénat.
S'il est hors de question de s'en tenir au statu quo sur l'ordonnance de 1959, nous regrettons que des modifications constitutionnelles n'aient pas été le préalable à la réforme de la procédure budgétaire.
Cela nous amène à nous demander pourquoi cette réforme est présentée aujourd'hui plutôt que d'être inscrite dans la réforme plus vaste qu'appellent les insuffisances criantes de nos institutions en matière de démocratisation des processus de décision et de renforcement des pouvoirs du Parlement.
M. Raymond Forni, Président de l'Assemblée nationale, président de la commission spéciale - C'est maintenant ou jamais !
M. Jacques Brunhes - L'intention sous-jacente du texte serait-elle d'hypothéquer la réforme tant attendue de l'article 40 ?
On aura pu, dans le débat, prendre la mesure de la duplicité de la droite parlementaire : d'un côté, les sénateurs renforcent les dispositions de l'article 40 et de l'autre, les députés souhaitent sa réforme, alors même que le Président de la République y est formellement opposé.
M. Jean-Jacques Jégou - Vous faites trop de politique !
M. Jacques Brunhes - Nous regrettons de ne pas pouvoir adopter ce texte, qui nous est revenu encore plus décevant du Sénat et qui reste très éloigné des attentes de nos concitoyens.
M. le Président de l'Assemblée nationale et de la commission spéciale - Vous vous demandez pourquoi cette réforme est présentée maintenant. Mais il ne vous a pas échappé qu'au cours de ces quarante dernières années, trente-six tentatives de réforme de l'ordonnance avaient échoué à tour de rôle. La réflexion que nous avons menée, d'abord sous la houlette de Laurent Fabius, nous a conduits à penser que c'était maintenant ou jamais. Il faudrait de temps en temps que l'intelligence l'emporte sur la guérilla politicienne, et je crois que nous y sommes parvenus lors de ce débat. Nous avons profité d'une conjoncture favorable pour aller jusqu'au bout de nos intentions de réforme et cette étape est utile dans la vaste réforme que nous avons entreprise (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et sur de nombreux bancs).
M. Jacques Brunhes - Dans les trente-six propositions de modification que vous avez évoquées, Monsieur le Président de l'Assemblée nationale, vous avez pu noter que le groupe communiste en avait déposé dix.
M. Jean-Jacques Jégou - Dommage qu'il ne soit pas présent le jour J !
M. Jacques Brunhes - Mais aucune n'a pu venir en séance. Quoi qu'il en soit, le désir de notre groupe de réformer l'ordonnance de 1959 ne peut être contesté. Monsieur le Président de l'Assemblée nationale, je dois vous rappeler, avec tout le respect qui est dû à vos fonctions, que vous êtes membre d'un groupe politique. Ce groupe a engagé une réforme des institutions, qui constituera un des sujets de la prochaine campagne présidentielle. Je me permets de m'étonner que la réforme de la constitution financière de la République soit gravée dans le marbre de la loi de façon distincte et avant la réforme globale des institutions.
M. Gilbert Gantier - Au moment où nous allons achever ce débat engagé depuis plusieurs mois, je voudrais rendre à l'ordonnance de 1959 et à ses auteurs l'hommage qui leur est dû.
La quatrième République a été pour notre pays une période de reconstruction et de redressement dont nous récoltons encore aujourd'hui les fruits, mais elle a été une période de grand désordre en matière de lois de finances. L'Etat vivait le plus souvent sous le régime des « douzièmes provisoires », votés chaque mois par le Parlement pour lui permettre de faire face à ses engagements, et le budget lui-même était voté parfois en juin, voire en juillet.
Il faut rendre justice aux constituants de la Cinquième République de leur volonté de mettre de l'ordre dans les finances de l'Etat. Permettez à l'un des plus anciens membres de notre commission des finances de rendre hommage à ceux qui ont inscrit la discussion budgétaire dans un calendrier strict, qui ont souhaité brider par l'article 40 les tendances dépensières des élus et qui ont établi, en quelque sorte, le bréviaire du débat budgétaire. Mais c'est vrai, l'ordonnance a vieilli, du fait des progrès intervenus en matière de comptabilité publique et des exigences d'une démocratie plus ouverte sur le monde extérieur. En outre, elle n'assure ni la transparence souhaitable ni la bonne information des parlementaires et elle est loin d'avoir empêché le dérapage des finances publiques dans les années 1980 et 1990.
Alors que pas moins de trente-six tentatives de réforme ont avorté depuis 1959, nous sommes aujourd'hui sur le point de réussir. Le texte dont nous débattons est le fruit d'une étroite collaboration de toutes les tendances politiques. Avec l'ensemble de l'opposition, le groupe DL a contribué à son élaboration dans un esprit critique mais constructif. Vous conviendrez que l'opposition n'a pas joué le blocage, ni à l'Assemblée nationale ni au Sénat, bien au contraire.
Néanmoins, ce texte demeure une réforme a minima. La France reste en retard sur de nombreux pays. La Nouvelle-Zélande, par exemple, a adopté une comptabilité patrimoniale et des techniques de gestion beaucoup plus modernes. A Singapour, qui certes est un petit pays, la loi de règlement peut être présentée le 1er janvier.
L'Etat français, lui, ne connaît toujours pas précisément le niveau de ses actifs. Il n'est toujours pas doté d'une gestion patrimoniale véritable. J'avais obtenu, il y a une dizaine d'années, avec l'accord du ministre Michel Charasse, l'adoption d'un amendement demandant au Gouvernement de présenter un rapport sur l'adoption d'une comptabilité patrimoniale, mais cette disposition est malheureusement restée lettre morte.
De même, la portée du texte qui nous est soumis dépendra de la pratique qui en résultera. L'ordonnance de 1959 visait à assurer non seulement la domination de l'exécutif sur le législatif, mais aussi celle du ministère des finances sur les autres ministères. Il faudra s'assurer que ce nouveau texte se traduit par l'instauration d'un dialogue équilibré entre le ministère des finances et le Parlement, ainsi qu'entre les différents ministères et le Parlement sans l'intermédiaire du ministère des finances. Il s'agit d'un profond changement de culture.
La création des missions et des programmes constitue la grande innovation de ce texte. Elle vise à donner plus de liberté au Parlement, mais il faudra veiller à ce qu'elle n'aboutisse pas en fait à en donner plus au Gouvernement dans sa gestion des crédits budgétaires.
Par ailleurs, aucun progrès n'est enregistré sur des sujets qui préoccupent davantage nos concitoyens : réforme de l'Etat, maîtrise de ses effectifs et des dépenses publiques, diminution des taux d'imposition. Faut-il rappeler que chaque bébé qui naît aujourd'hui dans notre pays est déjà endetté à hauteur de 90 000 F ? C'est un peu lourd pour un bébé ! (Sourires) Une réforme plus globale est donc nécessaire.
Néanmoins le groupe DL votera ce texte car il constitue une amélioration indéniable des droits du Parlement, mais il sera extrêmement vigilant quant à son application (Applaudissements sur les bancs du groupe DL et sur divers bancs).
M. Henri Emmanuelli - J'étais un peu attristé en écoutant M. Brunhes... J'ai tellement craint terminer ma carrière parlementaire sans voir la réforme de l'ordonnance de 1959 !
Or, pour une fois, le scepticisme désabusé n'aura pas raison : nous allons réaffirmer, autant que faire se peut sans modifier la Constitution, les droits du Parlement à voter et à contrôler.
L'ordonnance de 1959 avait pour objectif de restreindre très sensiblement ces droits, dans le cadre de ce qu'on a appelé un parlementarisme rationalisé mais qu'on aurait pu aussi bien nommer un parlementarisme verrouillé (Sourires). Les seuls mérites étaient de permettre un examen exhaustif du budget et d'assurer le respect des principes d'unité et d'universalité ainsi que de délais constitutionnels. Mais l'absence de pouvoir des parlementaires en matière de dépenses et leur très faible marge de man_uvre sur les recettes ont peu à peu fait perdre à ce débat démocratique essentiel beaucoup de son intérêt.
Il fallait donc d'une part revaloriser les droits du Parlement, en permettant aux députés d'intervenir sur les dépenses sans faire preuve d'irréalisme, d'autre part permettre la modernisation de l'Etat dans la gestion des fonds publics, en fixant des objectifs chiffrés.
Je tiens à remercier tout particulièrement Laurent Fabius qui, instruit de son expérience ministérielle, a pris l'initiative de cette réforme lorsqu'il était Président de l'Assemblée nationale, et son successeur Raymond Forni, qui préside la commission spéciale. Je veux aussi souligner le travail très important accompli par Didier Migaud, sans oublier nos collaborateurs de la commission des finances, qui n'ont ménagé ni leur peine ni leur savoir, incommensurable comme chacun sait !
Le Sénat est pleinement entré dans le processus, même si nous pouvons avoir des désaccords sur certaines modalités. J'en remercie le Président Poncelet ainsi que les rapporteurs.
On peut toujours débattre de tel ou tel point technique, l'essentiel étant l'affirmation de pouvoirs parlementaires : initiative en matière de dépenses, dans le cadre de missions et donc sans contradiction avec l'article 40 ; contrôle des transferts, des décrets d'avance, des fonds de concours, des prélèvements sur recettes, rôle accru des rapporteurs spéciaux. Je salue le fait que le Sénat ait repris le dispositif des missions de contrôle et d'évaluation, inspiré de la MEC, qui assume un contrôle plus dynamique et plus dégagé de la dialectique majorité-opposition.
Ce texte est largement consensuel. Nous ne travaillons pas pour une législature ni pour le gouvernement actuel, mais à l'horizon 2005. C'est une bonne chose que le Parlement ait ainsi desserré l'étau de l'ordonnance de 1959, rédigée dans le secret et sans contrôle constitutionnel, dans un contexte, il est vrai, très particulier.
Alain disait : « Nos maîtres, ce sont les bureaux ! » Combien de parlementaires n'ont-ils pas éprouvé l'exactitude de cette sentence en matière budgétaire ! Un vote cadenassé, morcelé, enserré dans des délais stricts et remis en cause, au stade de l'exécution, par les fameux bureaux...
Le débat est désormais plus libéré, notamment en deuxième partie, et notre vote sera mieux respecté car les mécanismes de régulation sont plus encadrés : les vieilles taxes parafiscales rentrent dans le droit commun, les mécanismes de l'affectation, notamment les fonds de concours, sont clarifiés.
Le contrôle de recevabilité n'est pas modifié. Un amendement du rapporteur général rétablit le texte que nous avions voté en première lecture. Il ne sera donc pas nécessaire de modifier les règlements de nos assemblées sur ce point. Ce contrôle portera sur le respect des procédures, non sur l'opportunité des amendements : les parlementaires ne sont pas plus irresponsables que ceux qui se prétendent parfois dépositaires de l'intérêt général.
Si les transferts de crédits au sein d'une même mission sont désormais possibles, les parlementaires seront désormais tenus de dégager des économies correspondantes. C'est donc un mécanisme de responsabilisation.
En conclusion, je tiens à souligner le dynamisme de gestion et la clarification du contrôle qu'apporteront les notions de programmes et de missions, qui deviendront la structure unique de vote : on assignera des objectifs précis aux gestionnaires de fonds publics. Il s'agit d'une petite révolution, très attendue de ces gestionnaires.
Que cette réforme soit consensuelle n'entamera en rien l'enthousiasme du groupe socialiste à la voter. Il peut arriver que la cohabitation mette tardivement au monde un nouveau-né qui recueillera, je crois, tous les suffrages (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et sur de nombreux bancs).
M. Jean-Jacques Jégou - En février dernier, je disais que nous étions en train de vivre un moment important, preuve d'une volonté de moderniser et de rendre enfin lisible l'acte majeur du Parlement, le vote du budget.
Nous étions peu nombreux, alors, à croire à l'aboutissement d'une réforme que nous souhaitions tous, mais dont les difficultés politiques et techniques paraissaient insurmontables.
Aujourd'hui, nous sommes près d'aboutir à un texte commun. La fameuse conjonction de planètes, chère au président Joxe, continue, apparemment, de produire ses effets.
En dehors du mouvement des planètes, c'est la volonté commune de tous -le président Forni, vous, Madame la ministre, vous, Monsieur le ministre chargé de la fonction publique, notre rapporteur général, surtout et tous les députés de la commission spéciale qui permet aujourd'hui d'arriver à un texte consensuel, sans pour autant le vider de son sens.
Chacun a travaillé avec un esprit d'ouverture que l'on n'avait pas vu depuis le début de la Ve République, comme en témoignent les 36 propositions qui sont restées lettre morte.
Deux raisons essentielles ont poussé l'UDF à participer activement à cette réforme. Première raison, la volonté de redonner une légitimité à la représentation nationale : avec cette réforme, nous donnons à nos concitoyens l'image de parlementaires responsables, qui travaillent ensemble pour améliorer le fonctionnement de l'Etat.
Deuxième raison, le souci de redonner une légitimité à l'impôt. C'est un point fondamental et éminemment politique. Il s'agit de mieux contrôler l'utilisation de l'argent que les Français confient à l'Etat.
Bien au-delà de la réforme de l'ordonnance de 1959, il s'agit d'entamer la réforme de l'Etat, chaque jour plus urgente. L'acceptation de l'impôt est la base de toute politique et l'un des fondements de la Déclaration des droits de l'homme. Cet impôt doit être lisible, et refléter des choix politiques, conduisant nos concitoyens à voter en connaissance de cause.
Lorsque la dépense publique n'est plus suffisamment contrôlée, la démocratie est défaillante. Or, aujourd'hui, les budgets s'enchevêtrent, les dépenses dites obligatoires sont reconduites d'année en année, sans être remises en question.
Cette situation n'est plus acceptable, ni pour le citoyen, ni pour les parlementaires dont le rôle majeur est bien le contrôle du Gouvernement. Je ne le dis pas en tant que député de l'opposition, mais comme un représentant du peuple, qui répond aux soucis de nos concitoyens et aux exigences de la Constitution. C'est bien du contrôle du Gouvernement, quel qu'il soit, qu'il s'agit, et ce faisant, nous rendons un service précieux à la nation tout entière.
La réforme de l'Etat, c'est aussi la restauration du dialogue exécutif-législatif, qui souffre d'un déséquilibre chronique depuis maintenant quarante-trois ans. Chacun doit rester dans son rôle : le Gouvernement doit pouvoir gouverner avec suffisamment de souplesse pour que sa politique reflète des choix clairs. Le Parlement doit, en plus des ses prérogatives législatives, pouvoir contrôler cet exécutif.
Actuellement ce contrôle est quasi inexistant. Ainsi, nous avons abandonné ce pouvoir pour lequel, pourtant, nos concitoyens nous ont mandatés depuis 1789.
La réforme de notre constitution financière doit nous rendre un pouvoir et des responsabilités dont nous n'aurions jamais dû nous défaire. C'est un accompagnement indispensable à la réforme de l'Etat. La plupart des grandes démocraties l'ont d'ailleurs fait depuis longtemps.
En 2001 l'Etat fonctionne encore avec les mêmes méthodes et les mêmes moyens qu'en 1945. Or la société a évolué ; la mondialisation, l'Europe qui se construit imposent la modernisation.
Parce que l'Etat dépense trop, parce que l'Etat dépense mal, il perd de son efficacité : nous devons y remédier ensemble.
Nous avons travaillé à cette réforme dans un esprit constructif, pour aboutir à un texte équilibré, qui redonne toute sa portée à la fonction de proposition et de contrôle du Parlement.
Mais cette réforme ne se fera pas sans le Gouvernement, et surtout pas sans l'administration. Le ministre de la fonction publique a été plutôt rassurant puisqu'il a dit au Sénat que l'administration avait déjà commencé à travailler. Il faudra veiller à ce que ce travail aboutisse. Voter des textes est une chose, les faire vivre en est une autre, lorsque l'on connaît les forces de résistance à tout changement dans notre pays. Mais, optimiste forcené, je ne doute pas que les fonctionnaires de l'Etat saisiront une opportunité qui redonnera toute sa noblesse à leur mission de service public.
L'ordonnance de 1959 n'est pas seule responsable d'une situation que nous ne maîtrisons plus, et sa réforme ne suffira pas à tout régler. Le président Lambert, au Sénat, qu'il faut remercier pour son travail discret, mais efficace, a parfaitement défini les moyens à prendre pour atteindre l'objectif de transparence et de maîtrise des dépenses publiques.
D'abord, les comptes de l'Etat doivent être plus clairs et complets. Le Sénat y a contribué par de nouvelles définitions, des ressources et des charges. Nous devrions avoir une vue générale de l'équilibre budgétaire beaucoup plus complète et percutante, nous donnant les moyens d'évaluer les comptes de l'Etat.
Avec des comptes clairs et complets, la nécessité d'accroître l'efficacité de la dépense publique deviendra une évidence. Le travail par objectif, que ce soit pour les missions ou les programmes, nous aidera dans ce sens.
Enfin, le principe de responsabilité sera, j'en suis convaincu, pleinement appliqué. Cela suppose que nous abandonnions notre pouvoir de contrôle a priori, et que nous renforcions notre capacité de contrôle a posteriori. Ce texte nous donne les moyens de le faire. Encore faudra-t-il ne pas y renoncer, comme nous l'avons fait ces quarante dernières années.
Un dernier mot sur la question de l'équilibre budgétaire, dont nous avions longuement débattu en première lecture, sans aboutir. Aujourd'hui, je crois, comme mon collègue et ami Yves Fréville au Sénat, que l'essentiel n'est pas de parvenir à une définition de l'équilibre, mais de procurer à tous les informations suffisantes pour pouvoir se prononcer sur les choix du Gouvernement. Telle est la voie de la sagesse.
Transparence et lisibilité, responsabilité des ministres et contrôle accru du Parlement, maîtrise de la dépense publique : tous les ingrédients sont là et l'UDF souhaite ardemment cette réforme, qui peut être le début d'une réforme plus générale, celle de l'Etat. Ce succès démontrera que l'opposition et la majorité savent faire taire les considérations partisanes lorsque l'intérêt général du pays est en jeu.
Le Parlement, dans la discrétion, voire l'indifférence, est en train d'agir. Les Français sauront reconnaître, le moment venu, que la France progresse mieux lorsqu'elle se rassemble pour faire triompher les bonnes causes. C'est pourquoi le groupe UDF votera cette proposition de loi (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et sur de nombreux bancs).
La suite de la discussion est reportée à la prochaine séance, cet après-midi à 15 heures.

References: l'article 40
 l'article 48
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40