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Timestamp: 2016-10-25 11:57:40+00:00

Document:
1P.110/2001 (30.07.2001)
la commune d'Orbe, repr�sent�e par Me Stefan Graf, avocat � Lausanne,
B.- La parcelle destin�e � accueillir l'aire de stationnement de la "r�gion Nord", � Orbe, a une surface de 14'841 m2; elle se trouve au bord d'une route, � l'ext�rieur de la localit�, et elle a �t� class�e dans la zone agricole du plan g�n�ral d'affectation de la commune d'Orbe, entr� en vigueur en 1986.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, la commune d'Orbe demande au Tribunal f�d�ral d'annuler enti�rement l'arr�t� du 8 janvier 2001, subsidiairement de l'annuler en tant qu'il a trait � la cr�ation d'une aire provisoire de stationnement temporaire pour les gens du voyage sur la parcelle n� 33, situ�e au lieu-dit "En Rozaigue" sur son territoire. Elle se plaint en substance d'une violation de son autonomie et d'une application arbitraire des r�gles d'am�nagement du territoire, en particulier de l'art. 36 al. 2 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700), cit� en pr�ambule de l'arr�t�.
La commune recourante, invit�e � d�poser un m�moire compl�tif conform�ment � l'art. 93 al. 2 OJ, maintient ses conclusions apr�s avoir eu connaissance de la motivation pr�sent�e par le Conseil d'Etat.
D.- Le Tribunal f�d�ral a rendu le 3 avril 2001 un premier arr�t dans cette cause. Il a d�clar� partiellement irrecevable le recours de la commune d'Orbe, trait� comme un recours de droit administratif, en tant qu'il �tait dirig� contre l'autorisation d'am�nager la parcelle n� 33, au lieu-dit "En Rozaigue" � Orbe, conform�ment � ce que pr�voit l'art. 4 de l'arr�t� du 8 janvier 2001; il a transmis l'affaire au Tribunal administratif du canton de Vaud afin qu'il statue, le cas �ch�ant, sur ce point. Pour le reste, le Tribunal f�d�ral a d�cid� de poursuivre l'instruction du recours de droit public.
Le Tribunal f�d�ral a consid�r�, dans cet arr�t, que les travaux pr�vus dans le cas particulier pour l'am�nagement du sol et l'�quipement, m�me qualifi�s de provisoires, n�cessitaient une autorisation de construire en vertu de l'art. 22 al. 1 LAT. Ces installations n'�tant manifestement pas conformes � l'affectation de la zone agricole, elles requi�rent une d�rogation ou autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT. L'art. 4 de l'arr�t� du 8 janvier 2001, qui autorise la r�alisation imm�diate de l'aire de stationnement, contient implicitement cette d�cision. Or, en vertu du droit f�d�ral (art. 98a al. 1 OJ en relation avec l'art. 34 al. 1 LAT), une voie de recours devant une autorit� judiciaire cantonale doit en pareil cas �tre ouverte. Aussi l'affaire a-t-elle �t� transmise au Tribunal administratif cantonal, dans la mesure o� la contestation portait sur l'autorisation de construire.
E.- Apr�s le jugement partiel du 3 avril 2001, le Tribunal f�d�ral a invit� la recourante � d�poser un m�moire compl�tif (cf. supra, let. C); aucune autre mesure d'instruction n'a �t� ordonn�e.
Auparavant, par une ordonnance du 15 mars 2001, le Pr�sident de la Ie Cour de droit public avait admis la requ�te d'effet suspensif pr�sent�e par la commune d'Orbe, � propos de la r�alisation des travaux d'am�nagement de la parcelle n� 33 pr�cit�e. Ces mesures provisionnelles fond�es sur le droit f�d�ral ont pris fin avec l'arr�t du 3 avril 2001, reconnaissant la comp�tence du Tribunal administratif cantonal pour statuer sur la validit� de cette autorisation de construire et, partant, depuis la transmission de l'affaire, pour suspendre le cas �ch�ant � titre provisoire les effets de l'art. 4 de l'arr�t� du 8 janvier 2001.
1.- Comme cela a d�j� �t� expos� dans l'arr�t du 3 avril 2001, l'arr�t� attaqu� contient diff�rentes mesures, d�cisions ou prescriptions. En mati�re d'am�nagement du territoire, son art. 4 �quivaut � une autorisation de construire pour l'am�nagement imm�diat d'une aire de stationnement pour les gens du voyage sur le territoire de la commune recourante; cette autorisation n'est plus litigieuse devant le Tribunal f�d�ral depuis l'arr�t du 3 avril 2001 (cf. supra, let. D).
L'art. 5 de l'arr�t� attaqu� dispose par ailleurs que seront engag�es par un d�partement cantonal les "proc�dures ordinaires pr�vues par la [loi cantonale sur l'am�nagement du territoire et les constructions (LATC)] afin d'obtenir une planification ad�quate et un permis de construire" pour trois aires de stationnement pour les gens du voyage, dont la localisation est d�finie � l'art. 2 de cet arr�t�. Le but de cette d�marche du canton est expos� aux art. 1er et 3 de l'arr�t� attaqu�. Par ces mesures, le gouvernement cantonal entend r�gler, du point de vue de l'am�nagement du territoire, certains probl�mes pos�s par le s�jour des gens du voyage dans le canton de Vaud. On peut consid�rer qu'il s'agit l� d'une activit� ayant des effets sur l'organisation du territoire, d�s lors que des emplacements doivent �tre r�serv�s � cette utilisation. Des mesures de planification, prises dans le cadre du plan directeur cantonal (art. 6 ss LAT) ou dans un plan d'affectation (art. 14 ss LAT), voire �ventuellement sous une autre forme pr�vue par le droit cantonal de l'am�nagement du territoire, pourraient donc se justifier. Il serait alors possible d'adopter ces mesures de planification parall�lement � la d�livrance d'autorisations de construire d�rogatoires, qui pr�cis�ment ne sont pas conformes � la planification actuelle. On peut, en d'autres termes, contester s�par�ment les mesures pr�vues dans l'arr�t� attaqu� en mati�re de planification. Tel est, selon le m�moire compl�tif de la recourante, le sens du recours de droit public apr�s que le Tribunal f�d�ral a prononc� l'irrecevabilit� des griefs contre l'autorisation de construire d�livr�e selon l'art. 4 de l'arr�t� attaqu�.
Cet arr�t� pr�voit encore, � son art. 6, que l'Etat assurera la gestion des aires de stationnement; il fixe certaines modalit�s des taxes d'utilisation. Cette prescription, qui ne concerne pas directement l'am�nagement du territoire, n'est pas contest�e par la recourante. Il en va de m�me des dispositions finales des art. 7 et 8 de l'arr�t�.
Dans sa disposition consacr�e � la juridiction constitutionnelle, la nouvelle Constitution f�d�rale, du 18 avril 1999, mentionne sp�cialement ce recours (r�clamation pour violation de l'autonomie des communes - art. 189 al. 1 let. b Cst.), en le distinguant des autres recours (ou r�clamations) pour violation de droits constitutionnels (art. 189 al. 1 let. a Cst.). On ne saurait cependant d�duire de cette formulation, en l'�tat de la l�gislation f�d�rale, qu'il faut soumettre le recours de droit public pour violation de l'autonomie communale � d'autres conditions que celles applicables au recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des citoyens selon l'art. 84 al. 1 let. a OJ. Le Message du Conseil f�d�ral relatif � la nouvelle Constitution f�d�rale expose du reste que cette mention sp�ciale du recours pour violation de l'autonomie communale n'a pas d'autre port�e que de consacrer express�ment la solution jurisprudentielle (FF 1997 I 433; cf. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, p. 726).
Ainsi, une d�cision cantonale sur l'adoption d'un plan d'affectation, vu les effets contraignants de ce plan sur le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT), peut faire l'objet d'un recours de droit public de la part du propri�taire touch� mais aussi de la commune concern�e; c'est le cas par exemple lorsqu'un plan communal n'est pas approuv� par l'autorit� cantonale (cf. ATF 119 Ia 300; 111 Ia 129; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992 p. 54), ou lorsque le canton adopte un plan d'affectation en se substituant � la commune, ou encore cr�e un zone r�serv�e (cf. ATF 114 Ia 291; 111 Ia 67). Par ailleurs, s'agissant des plans directeurs des cantons, la jurisprudence se fonde sur la r�gle de l'art. 9 al. 1 LAT, aux termes de laquelle ces plans ont force obligatoire pour les autorit�s, pour admettre que les communes peuvent �tre atteintes par un tel plan dans leur situation juridique et, partant, former un recours de droit public (ATF 119 Ia 285 consid. 4a p. 294 et les arr�ts cit�s; Kuttler, op. cit. , p. 51). En revanche, comme les plans directeurs n'ont selon la loi aucune force obligatoire pour les particuliers, notamment pour les propri�taires fonciers, la voie du recours de droit public, contre le plan directeur lui-m�me, ne leur est pas ouverte (cf. ATF 119 Ia 285 consid. 3b p. 289; 113 Ib 299 consid. 2b p. 302).
Quant � l'art. 36 al. 2 LAT, il autorise les gouvernements cantonaux � prendre des mesures provisionnelles (dans le texte allemand: "vorl�ufige Regelungen") aussi longtemps que le droit cantonal n'aura pas d�sign� d'autres autorit�s comp�tentes.
Il n'est pas certain que le gouvernement cantonal puisse, apr�s que la l�gislation cantonale sur l'am�nagement du territoire a �t� adapt�e aux exigences de la loi f�d�rale de 1979 et � celles d'autres lois f�d�rales ayant des incidences sur l'utilisation du sol - telle la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement (LPE) -, se pr�valoir encore de l'art. 36 al. 2 LAT non pas pour compl�ter la r�glementation cantonale mais pour d�roger aux r�gles ordinaires lorsqu'il est confront� � un probl�me d'am�nagement concret n�cessitant des mesures d'urgence (cf. ATF 117 Ia 352 consid. 5 p. 357; 114 Ib 321 consid. 4a-b p. 325; 108 Ib 479 consid. 2b p. 482; Alexander Ruch, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 18 ad art. 36 LAT); cette question peut n�anmoins demeurer ind�cise.
Quoi qu'il en soit, m�me si l'arr�t� attaqu� pouvait �tre consid�r� comme une r�glementation provisoire ou une mesure provisionnelle au sens de l'art. 36 al. 2 LAT, on ne pourrait rien d�duire de cette r�gle du droit f�d�ral au sujet de ses effets juridiques. Au reste, cet arr�t� n'a pas pour objet de cr�er des zones r�serv�es au sens de l'art. 27 LAT ou de l'art. 46 LATC - il s'agit d'une mesure provisionnelle express�ment mentionn�e � l'art. 36 al. 2 LAT -, dans le p�rim�tre desquelles les communes concern�es ne pourraient plus prendre de mesures d'am�nagement du territoire susceptibles d'entraver l'�tablissement de futurs plans d'affectation.
Il ne contient pas d'autre disposition qui modifierait d'ores et d�j�, de fa�on imm�diate et contraignante, le r�gime d'utilisation du sol d�fini par les plans d'affectation communaux en vigueur.
De ce point de vue, l'arr�t� attaqu� n'affecte donc pas la commune recourante dans sa situation juridique de collectivit� comp�tente pour l'am�nagement de son territoire. Il doit bien plut�t �tre interpr�t� comme une directive ou une ordonnance interne, destin�e au D�partement cantonal de la s�curit� et de l'environnement - charg� d'engager les proc�dures ordinaires selon la LATC -, qui ne cr�e pas d'obligations � la charge des tiers ou des communes.
d) En r�sum�, les dispositions litigieuses de l'arr�t� attaqu� ne portent pas directement atteinte � la situation juridique de la commune recourante. Il est vrai que, dans sa r�ponse, le Conseil d'Etat fait valoir que cet arr�t� d�roge � l'autonomie communale; mais sans doute se r�f�re-t-il � ce propos aux autorisations de construire octroy�es selon l'art. 4 ("en d�rogation aux proc�dures ordinaires pr�vues par la LATC"), au sujet desquelles le Tribunal f�d�ral n'a pas � se prononcer dans la pr�sente proc�dure. Peut-�tre aussi le Conseil d'Etat estime-t-il, plus g�n�ralement, qu'en pr�voyant des mesures d'am�nagement du territoire, l'arr�t� attaqu� restreint indirectement la libert� de d�cision des communes concern�es, ou annonce d'�ventuelles restrictions futures; cela ne signifie pas pour autant que ces mesures affectent d'ores et d�j� la situation juridique de ces communes.
3.- Il n'y a pas lieu de percevoir un �molument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). Ni la recourante, vu l'irrecevabilit� de ses conclusions, ni l'Etat de Vaud, en tant que collectivit� publique, n'ont droit � des d�pens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
3. Communique le pr�sent arr�t en copie aux mandataires des parties et, pour information, au Tribunal administratif du canton de Vaud.

References: art. 24
 art. 4
 art. 1
 art. 6
 art. 7
 art. 189
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 36