Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Ochrona_praworzadnosci_w_Radzie_Europy_i_Unii_Europejskiej_ze_szczegolnym_uwzglednieniem_niezaleznosci_sadow_i_niezawislosci_sedziow-ebook/p1104730i1259379
Timestamp: 2019-03-19 08:48:46+00:00

Document:
Ochrona praworządności w Radzie Europy i Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem niezależności sądów i niezawisłości sędziów [Jacek Barcik] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00349 007730 14244568 na godz. na dobę w sumie
Ochrona praworządności w Radzie Europy i Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem niezależności sądów i niezawisłości sędziów - ebook/pdf
Autor: Jacek Barcik Liczba stron: 273
ISBN: 978-83-8158-278-0 Data wydania:
Zagadnienie ochrony praworządności w dwóch głównych organizacjach regionalnych, do których przynależy Polska, tj. w Radzie Europy i Unii Europejskiej, nie doczekało się dotąd kompleksowego opracowania w rodzimej literaturze prawniczej. A jest to zagadnienie o fundamentalnym charakterze. Wzrastające znaczenie zasady państwa prawnego, jako konstytucyjnej zasady europejskiego porządku prawnego niezbędnej do funkcjonowania Europejskiej Przestrzeni Sądowej, w istocie wyznacza bowiem kształt procesu integracji europejskiej. Poszerzanie się możliwości kontrolnych organizacji międzynarodowych w zakresie monitorowania poszanowania praworządności w państwach członkowskich redefiniuje relacje między tymi państwami, a czynnikami międzynarodowymi. Nabiera to szczególnego znaczenia w przypadku Unii Europejskiej. Ponadto, zagadnienie to posiada olbrzymi walor praktyczny. Od trzech lat rząd polski pozostaje w sporze co przestrzegania zasady państwa prawa, tak z Unią Europejską, jak i Radą Europy. Tendencja do wchodzenia w taki spór zauważalna jest także w innych państwach kontynentu. Wokół sporu narosło szereg nieporozumień i przeinaczeń, które po części wynikają z ograniczonego zasobu naukowych źródeł informacji. Celem niniejszej monografii jest doktrynalna analiza problematyki.
Rozdział I. Rada Europy § 1. Międzyrządowość Rady Europy versus ponadnarodowość jako metoda integracyjna Unii Europejskiej Rada Europy jest regionalną organizacją międzynarodową o charakterze koordynacyjnym, o kompetencjach ogólnych1. Jej powstanie było wynikiem koncepcji integracyjnych i federalistycznych, jakie pojawiły się w Europie Za- chodniej po II wojnie światowej. Mimo początkowych trudności związanych z określeniem roli Rady Europy w procesach integracyjnych organizacja ta wy- pracowała sobie stabilną i silną pozycję w regionie. Po pierwsze, jako ostoja wartości demokratycznych, rządów prawa i praw człowieka. Po drugie, jako promotor harmonizacji krajowych porządków prawnych. Rada Europy jako „demokratyczne sumienie Europy” w swojej działalności traktatowej, obejmu- jącej sprawy kulturalne, społeczne, gospodarcze, naukowe czy prawne, rozwija „prawo międzynarodowe Europy”, dostosowujące rozwiązania uniwersalne (w szczególności przyjmowane w ramach ONZ) do warunków europejskich. Budowane jest ono na mocnym fundamencie w postaci trzech podstawowych wartości: demokracja – rządy prawa – prawa człowieka2. Znaczenie RE spro- wadza się zatem do rozwijania, opartej na tych samych zasadach, „europejskiej przestrzeni prawnej” (rozumianej jednak nieco inaczej niż w przypadku ana- logicznego pojęcia stosowanego w UE)3. Tworzą ją przyjmowane w ramach RE wielostronne umowy międzynarodowe, których w dorobku Rady Europy 1 Dalszy tok wywodu w tym podrozdziale opiera się na artykule: J. Barcik, Skuteczność pro- cedur ochrony praworządności w Radzie Europy, tekst znajduje się w trakcie prac redakcyjnych w PiP. 2 J. Barcik, T. Srogosz, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2014, s. 461–468. 3 Zob. F. Benoît-Rohmer, H. Klebes, Council of Europe law. Towards a pan-European legal area, Strasbourg 2005. 1 Rozdział I. Rada Europy jest już ponad 2204. Harmonizują one regulacje prawne państw członkowskich w wielu dziedzinach aktywności, zaś ich oddziaływanie sięga nie tylko państw członkowskich, ale również państw spoza organizacji, a nawet kontynentu (stronami niektórych konwencji są np. Stany Zjednoczone lub Izrael). Funda- mentalną pozycję w dorobku RE zajmuje Europejska Konwencja Praw Czło- wieka5, której podpisanie i ratyfikowanie jest warunkiem członkostwa w orga- nizacji. Rada Europy, podobnie jak UE, ma własne mechanizmy ochrony prawo- rządności, które jednak znacząco różnią od tych przyjętych w Unii Europej- skiej. Różnica ta jest wynikiem odmiennego modelu integracyjnego przyjętego w ramach obu organizacji. Rada Europy jest oparta na modelu międzyrządo- wym, zaś UE zasadniczo na modelu ponadnarodowym (supranacjonalnym). Różnice te wywierają istotny wpływ na możliwość wyegzekwowania zobowią- zań związanych z przestrzeganiem państwa prawa. Do najistotniejszych z nich można zaliczyć: 1) 2) inny sposób tworzenia norm prawnych. W przypadku Rady Europy, mimo funkcjonowania w systemie RE ponad 220 konwencji międzyna- rodowych, państwa członkowskie nie mają obowiązku przystępowania do nich. Bolączką jest zresztą fakt, że część z konwencji nie weszła w ży- cie z powodu braku ratyfikacji przez odpowiednią liczbę państw człon- kowskich. W przypadku każdego indywidualnego aktu prawnego pań- stwa decydują, czy się nim związać, nie mając w tym zakresie żadnych ograniczeń czasowych. Odbiega to znacząco od metody przyjętej w UE, gdzie zasadą jest przyjmowanie aktów prawnych w drodze większości kwalifikowanej (przegłosowane państwo będzie obligatoryjnie związane zapadłą decyzją); inny sposób stosowania norm prawnych. Prawo UE wypracowało wła- sne zasady stosowania, do których można zaliczyć m.in. zasadę bez- pośredniego skutku prawa UE, zasadę skutku pośredniego, czy zasadę pierwszeństwa stosowania prawa UE. Zasady te zasadniczo nie wystę- pują w przypadku prawa RE, zaś okoliczność, czy jednostka w krajo- wym postępowaniu sądowym będzie mogła powołać się bezpośrednio na normę wynikającą z prawa RE (np. z EKPC), zależy od regulacji 4 Lista konwencji Rady Europy: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list (dostęp: 5 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r., zmieniona następnie Protokołami Nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem Nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). 2.10.2018 r.). 2 § 1. Międzyrządowość Rady Europy versus... konstytucyjnych każdego państwa członkowskiego (w Polsce możliwość taką stwarza art. 91 Konstytucji RP6). Dodatkowo, jeśli w toku postępo- wania zajdzie sytuacja wymagająca dokonania wykładni prawa UE, to sąd krajowy może, a niekiedy jest obowiązany, zgodnie z zasadą auto- nomii sądowej UE, zadać pytanie prejudycjalne Trybunałowi Sprawie- dliwości Unii Europejskiej. Wykładnia dokonana przez ten Trybunał będzie wiążąca dla sądu krajowego rozstrzygającego w sprawie. Auto- nomia sądowa nie istnieje w przypadku prawa RE, nie ma możliwo- ści zadawania pytań prawnych Europejskiemu Trybunałowi Praw Czło- wieka. Unia Europejska ma także możliwość przyjmowania aktów praw- nych kierowanych bezpośrednio do jednostek (decyzje w rozumieniu art. 288 TFUE7), która to możliwość nie występuje w przypadku RE (bezpośrednimi adresatami konwencji RE zawsze są państwa). Powyż- sza różnica powoduje, że standardy prawa UE są możliwe do bezpo- średniego egzekwowania w toku konkretnych postępowań przed są- dami krajowymi, co nie zawsze jest dostępne w przypadku prawa RE. Podkreślić jednak należy, że UE opiera swój porządek prawny w du- żej mierze na dorobku traktatowym RE. Dowodem jest art. 6 ust. 2 i 3 TUE, zgodnie z którym „Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (...); Prawa pod- stawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konsty- tucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa”. Ponadto zakres terytorialny obowiązy- wania standardów jest zdecydowanie szerszy w przypadku RE, skupiają- cej 47 państw (w tym Turcja, Azerbejdżan, Armenia, Gruzja) niż w przy- padku UE (28 państw członkowskich). Jednocześnie pamiętać należy, że RE, jako forum ogólnoeuropejskie, skupia dużą grupę państw, które nie kandydują lub nie są członkami UE. Zatem dublowania się procedur ochrony praworządności w obu organizacjach nie należy poczytywać za wadę. Słusznie bowiem podnosi się, że wyznacznikiem działalności organizacji europejskich nie jest konkurencja, ale wzajemne uzupełnia- nie się i wspieranie. W tym kontekście podzielić należy pogląd M. Wy- rzykowskiego, który uznał, że w odniesieniu do pozasądowych mecha- 6 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). 7 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47). 3 Rozdział I. Rada Europy nizmów obrony rządów prawa komplementarność jest przesłanką sku- teczności8. § 2. Zasada rządów prawa w dorobku traktatowym Rady Europy Podstawę prawną funkcjonowania RE stanowi Statut Rady Europy, podpi- sany w Londynie 5.5.1949 r.9 (wszedł w życie 3.8.1949 r.; Polska jest stroną od 1991 r.)10. Cele RE określone zostały w preambule i art. 1 statutu. We wstępie Statutu podkreślono, że „utrwalenie pokoju oparte na sprawiedliwości i współ- pracy międzynarodowej ma podstawowe znaczenie dla przetrwania społecz- ności ludzkiej i cywilizacji”. Jednocześnie potwierdzono „głębokie przywiąza- nie do duchowych i moralnych wartości stanowiących wspólne dziedzictwo narodów i źródło zasad wolności osobistej, swobód politycznych i praworząd- ności, które stanowią podstawę każdej prawdziwej demokracji”. Wskazano, że „dla utrzymania i dalszego urzeczywistnienia tych ideałów w interesie postępu społecznego i gospodarczego zachodzi potrzeba ściślejszej jedności wszystkich wyznających zbliżone poglądy krajów europejskich”, a w tym celu „należy stworzyć organizację skupiającą w ściślejszym związku państwa europejskie”. W art. 1 Statutu postanowiono, że celem RE jest osiągnięcie większej jedności między jej członkami, aby chronić i wcielać w życie ideały i zasady, stanowiące ich wspólne dziedzictwo, oraz aby ułatwić ich postęp ekonomiczny i społeczny. Cel ten ma być urzeczywistniany za pośrednictwem organów RE: 1) w drodze omawiania wspólnych problemów; 2) przez zawieranie porozumień i wspólne działanie w sprawach gospodar- czych, społecznych, kulturalnych, naukowych, prawnych i administra- cyjnych; 3) przez przestrzeganie i rozwój praw człowieka i podstawowych wolności. 8 Teza referatu pt. „Pozasądowe mechanizmy obrony rządów prawa – komplementarność jako przesłanka skuteczności” wygłoszonego 21.10.2017 r. na konferencji „Międzynarodowe mechani- zmy ochrony praworządności”, zorganizowanej w Warszawie przez Naczelną Radę Adwokacką i Komisję Praw Człowieka przy NRA. 9 Statut Rady Europy, przyjęty w Londynie dnia 5.5.1949 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 118, poz. 565). 10 Dalszy tok wywodu w tym podrozdziale opiera się na artykule: J. Barcik, Skuteczność pro- cedur. 4 § 2. Zasada rządów prawa w dorobku traktatowym... W art. 1 z zakresu kompetencji Rady Europy explicite wyłączono sprawy dotyczące obrony narodowej. Główna funkcja RE sprowadza się do promowania w regionie europej- skim trzech wartości: demokracji, rządów prawa i praw człowieka. Mimo że do zadań RE nie należą sprawy obronności, powyższe wartości służą podsta- wowemu celowi, zarówno ONZ, jak i organizacji regionalnych, a w tym RE – bezpieczeństwu. W ostatnich latach w dokumentach RE jest ono rozumiane jako tzw. bezpieczeństwo demokratyczne. Nie obejmuje tylko zabezpieczenia państw przed wybuchem wojny. Dotyczy również bezpieczeństwa ludzi w in- nych dziedzinach – natury ekonomicznej, ekologicznej, socjalnej itp. „Bezpie- czeństwo demokratyczne” zależy od spełnienia trzech podstawowych warun- ków: demokracji, praworządności, przestrzegania praw człowieka11. Stanowią one jednocześnie kryterium decydujące o przyjęciu państwa do RE lub o za- wieszeniu czy wykluczeniu z organizacji (zob. art. 3, 4 i 8 Statutu). I. Statut londyński i warunki akcesji do Rady Europy W art. 3 statutu RE określono warunki, jakie powinno spełniać każde pań- stwo członkowskie: po pierwsze, powinno uznawać zasadę praworządności (principles of the rule of law; principe de la prééminence du droit); po drugie, powinno uznawać zasadę, że wszystkie osoby pozostające pod jego jurysdyk- cją korzystają z praw człowieka i podstawowych wolności; po trzecie, powinno szczerze i wydatnie współpracować dla urzeczywistnienia celu RE określonego w art. 1 Statutu. Powyższe kryteria są jednocześnie brane pod uwagę w momencie przy- stępowania państwa do organizacji. Statut RE jest umową międzynarodową otwartą warunkowo. Aby zostać jego stroną (a tym samym zostać członkiem RE), państwo kandydujące musi spełnić określone warunki: 1) musi być państwem europejskim, 2) musi zostać uznane za zdolne i pragnące wypełniać postanowienia art. 3 (zob. powyżej pkt 1–3). Członkostwo w RE jest zatem, zgodnie ze Statutem organizacji, uzależnione od uznawania zasady praworządności. 11 J. Barcik, T. Srogosz, Prawo, s. 461–468. 5 Rozdział I. Rada Europy II. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Szczególne miejsce w dorobku traktatowym Rady Europy zajmuje Kon- wencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, stanowiąca „perłę w koronie” Rady Europy i fundament, na którym opiera się sys- tem ochrony praw człowieka na kontynencie europejskim. Sama konwencja w swojej dyspozycji nie zawiera bezpośredniego odniesienia do zasady rzą- dów prawa. Niemniej w preambule EKPC występuje odwołanie do „wspólnego dziedzictwa ideałów i tradycji politycznych, poszanowania wolności i rządów prawa”, jakie posiadają państwa – strony EKPC, działające w „tym samym du- chu” dla „podjęcia pierwszych kroków w celu zbiorowego zagwarantowania niektórych praw wymienionych w Powszechnej Deklaracji”. Takie sformuło- wanie i usytuowanie w tekście konwencji prowokuje dwa pytania: po pierwsze, czy wspomniane w EKPC „poszanowanie rządów prawa” swoim substratem pojęciowym obejmuje ten sam zakres co „zasada państwa prawa”, po drugie, czy pominięcie zasady państwa prawa w tekście konwencji, i jedynie wzmianka w preambule, pozwala uznać tę zasadą za normatywną? Związane jest to z cha- rakterem wstępów do umów międzynarodowych. Co do pierwszego pytania, to odwołanie do rządów prawa należy na gruncie EKPC uznać za synonim zasady państwa prawa. Asumpt do takiego wniosku daje orzecznictwo ETPC, które zostanie wspomniane w dalszym toku wywodu. Nie jest to wprawdzie przed- miotem niniejszego opracowania, ale warto zauważyć, że w ujęciu historycz- nym próby ograniczenia absolutnej władzy, symbolizowanej przez przywoła- nego przez T. Hobbesa mitycznego starotestamentowego potwora morskiego – Lewiatana12, przebiegały dwoma równoległymi i nie zawsze pokrywającymi się drogami w Anglii i świecie anglosaskim, odrębnie zaś w kontynentalnej Euro- pie. W Anglii około 1500 r. pojawia się pojęcie rule of law, użyte także w petycji Izby Gmin do absolutystycznego króla Jakuba I w 1610 r.13 Już w 1780 r. za- sada rule of law zostaje przez Johna Adamsa, późniejszego drugiego prezydenta USA, wspomniana w konstytucji Massachusetts, przez stwierdzenie o ustano- wieniu „rządów praw a nie ludzi” (rule of law w przeciwieństwie do rule of man). Jak z tego wynika, anglosaska zasada rule of law kładła nacisk na roz- różnienie państwa i prawa, przy czym prawa nie są w niej wywodzone for- 12 Zob. szerzej T. Pietrzykowski, Ujarzmianie Lewiatana. Szkice o idei rządów prawa, Katowice 13 J.M. Kelly, Historia zachodniej teorii prawa, Kraków 2006, s. 258. 2014. 6 § 2. Zasada rządów prawa w dorobku traktatowym... malnie z konstytucji, ale to konstytucja jest wywodzona z tych praw. Anglo- saska rule of law oznacza w skrócie, że 1) ludzie (rząd) powinni być rządzeni przez prawo i 2) prawo powinno być takie, że ludzie będą mogli i chcą go prze- strzegać. Nieco inaczej i historycznie później rozwijała się kontynentalna za- sada „państwa prawa”. Wywodzi się z ona z niemieckiej idei Rechtsstaat. Od- zwierciedla odmienne tradycje prawne w stosunku do anglosaskich. Ma ten- dencję do utożsamiania państwa i prawa, a jej początki sięgają typowego dla czasów oświecenia, absolutyzmu oświeconego. Podwaliny teoretyczne stwa- rzali dla niej w XVIII w. zwłaszcza Immanuel Kant i Wilhelm von Humbold. Kant postulował państwo konstytucyjne, w którym konstytucja jest najwyż- szym prawem, dzięki czemu państwo jest w stanie zapewnić wieczny pokój, a przez to szczęście obywateli14. W tej koncepcji ograniczonego państwa prawo jest zrównane (utożsamione) z moralnością. Jak zauważał I. Kant, przestrze- ganie prawa nie jest motywem moralności, ale jest moralnością samą w sobie. Osiemnasty wiek to także okres działalności Charlesa Monteskiusza, którego praca „O duchu praw”, w której postulował oryginalną koncepcję trójpodziału władzy, obecnie stanowi jeden z ważniejszych elementów składowych pojęcia państwa prawa15, wcześniej zaś torowała drogę rewolucji francuskiej. Koncep- cję Rechtstaat spopularyzował w XIX w. niemiecki teoretyk prawa Robert von Mohl w swojej książce Die deutsche Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates16. W 1832 r. pisał on: „Państwo prawne nie może mieć żad- nego innego celu jak ten: całość życia narodu tak uporządkować, że każdy jego członek będzie wspomagany i ochraniany w wolnym i wszechstronnym uży- waniu i korzystaniu z wszystkich swoich sił”17. Rozważania powyższe wycho- dzą jednak poza zakres niniejszego opracowania. Istotne jest natomiast usta- lenie charakteru preambuły EKPC. 1. Znaczenie preambuły Normatywny charakter przypisuje się z reguły części merytorycznej umowy międzynarodowej (tzw. dyspozycji). W zakresie oceny charakteru 14 I. Kant, O wiecznym pokoju. Zarys filozoficzny, Wrocław 1995. 15 Monteskiusz, O duchu praw, Kraków 2016. 16 J. Nowacki, Państwo prawne w typologii państw Roberta von Mohla, [w:] J. Bańka, B. Szu- bert (red.), Przybliżanie przeszłości. Księga pamiątkowa ofiarowana profesorowi Czesławowi Głombikowi z okazji czterdziestolecia pracy nauczycielskiej, Katowice 1998, s. 122. 17 M. Zmierczak, Kształtowanie się koncepcji państwa prawnego (na przykładzie niemiec- kiej myśli polityczno-prawnej), [w:] J. Kowalski (red.), Państwo prawa. Demokratyczne państwo prawne, Warszawa 2008, s. 189. 7 Rozdział I. Rada Europy wstępu do umowy dają się zauważyć dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym pre- ambuła nie ma mocy wiążącej, takiej jak dyspozycja, pełni natomiast istotną rolę w interpretacji postanowień traktatu. Zgodnie z drugim poglądem re- prezentowanym m.in. przez J. Makowskiego, „ponieważ podpisy pełnomocni- ków, a później ratyfikacja, obejmują nie tylko dyspozycje materialne, ale rów- nież wstęp i postanowienia formalne, należy uważać, że wstęp ma taką samą moc wiążącą dla stron, co reszta traktatu”18. W przypadku preambuły EKPC orzecznictwo ETPC pozwala przychylić się do pierwszego stanowiska. Odwo- łanie do, wynikającej z preambuły konwencji, zasady praworządności jest bo- wiem często wykorzystywane przez Trybunał strasburski przez dokonywanie wykładni zakresu znaczeniowego poszczególnych praw i wolności zawartych w EKPC. W 1976 r. w sprawie Engel and Others v. the Netherlands (pkt 69 wy- roku)19 ETPC stwierdził, że wynikająca z preambuły zasada rządów prawa „in- spiruje całą Konwencję”. Jak dodatkowo zauważył w sprawie Amuur v. France (pkt 50)20, zasada ta jest nieodłącznie zawarta we wszystkich artykułach Kon- wencji. W takim ujęciu zasada rządów prawa nie jest odrębnym, samoistnym prawem konwencyjnym, przenika bowiem cały katalog praw i wolności wy- nikających z EKPC i protokołów dodatkowych do konwencji. Niejako je też warunkuje, gdyż bez zachowania tej zasady realizacja poszczególnych praw i wolności nie byłaby możliwa21. Wydaje się zatem, że aby wyjaśnić sens kon- wencyjnego ujęcia zasady państwa prawa, należy sięgnąć do aksjologii stającej u podstaw EKPC. Rządy prawa są metawartością, pierwotną w stosunku do poszczególnych praw konwencyjnych i plasującą się na szali aksjologicznej tuż za godnością osobową jednostki ludzkiej. Powstaje zatem pytanie o wzajemne relacje tych dwóch wartości, tj. rządów prawa i godności osobowej jednostki. 2. Relacja zasady rządów prawa do godności osobowej jednostki Kluczowym pojęciem dla rozumienia praw człowieka jest godność oso- bowa jednostki ludzkiej22. Pojęcie to jest stosunkowe nowe w międzynarodo- wym dyskursie prawnym, choć już w starożytnym Rzymie znane było poję- 18 J. Makowski, O zawieraniu umów międzynarodowych, Warszawa 1937, s. 55–57. 19 Wyr. ETPC z 8.6.1976 r., 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, Engel and Others v. the Netherlands, ECLI:CE:ECHR:1976:0608JUD000510071. 20 Wyr. ETPC z 25.6.1996 r., 19776/92, Amuur v. France, ECLI:CE:ECHR:1996:0625JU- 21 Zob. także J. Schukking, Protection of Human Rights and the Rule of Law in Europe: A sha- red responsibility, NQHR 2018, No. 2, s. 152–158. 22 J. Barcik, T. Srogosz, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2017, s. 350–352. D001977692. 8 § 2. Zasada rządów prawa w dorobku traktatowym... cie dignitas hominis, utożsamiane raczej ze statusem społecznym człowieka i zdolnością do pełnienia urzędów publicznych (cursus honorum). W prawie międzynarodowym początkowo używano go w odniesieniu do statusu suwe- rennych państw. Tworząc po II wojnie światowej koncepcję praw człowieka, twórcy Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka zderzyli się z ideologicznym konfliktem dwóch supermocarstw, który powodował, że niezmiernie trudne było znalezienie jednolitego uzasadnienia praw człowieka. Jak trafnie zauwa- żył W. Osiatyński, „jedynym pojęciem ogólnym, które akceptowali zwolen- nicy wszystkich koncepcji praw23, było nieostre i wieloznaczne pojęcie godno- ści ludzkiej”. Posłużyło ono do aksjologicznego uzasadnienia obowiązywania praw człowieka24. Wprost zostało wyrażone w art. 1 Powszechnej Deklara- cji Praw Człowieka, choć do godności i wartości człowieka odwołuje się już preambuła Karty Narodów Zjednoczonych. Następnie pojęcie to zostało przy- jęte w międzynarodowych traktatach z zakresu praw człowieka, pełniąc „cen- tralną rolę w dyskursie na temat praw człowieka”. W regionalnym wymiarze europejskim godność człowieka nie pojawia się wprawdzie w tekście EKPC, ale odwołuje się do niej ETPC w swoim orzecznictwie. Dotyczy to zwłaszcza spraw związanych z naruszeniem art. 2 EKPC (prawo do życia), art. 3 EKPC (zakaz tortur, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania), art. 5 EKPC (prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego), art. 6 EKPC (prawo do sądu) i art. 8 EKPC (prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzin- nego). Mimo że pojęcie godności osobowej jest kluczowe dla rozumienia praw człowieka, to nie istnieje jego precyzyjna definicja, choć pojęcie to może służyć tak do sądowego rozwijania, jak i limitowania prawa człowieka25. Ani EKPC, ani ETPC poza enigmatycznym odwołaniem się, nie precyzują jego znaczenia. Można jedynie wymienić kilka cech charakterystycznych godności osobowej. W przeciwieństwie do godności osobistej przysługuje ona każdemu człowie- kowi, jest także przyrodzona, niezbywalna, zaś państwa winne są zapewnić jej ochronę. Wątpliwości dotyczą jej zakresu podmiotowego oraz przedmio- towego. W przypadku drugiego zachodzi konieczność dookreślenia substratu pojęciowego „godności człowieka”. Czy jednak „godność człowieka” może być, 23 W. Osiatyński, Wprowadzenie do praw człowieka, http://www.hfhr.pl/wp-con- (dostęp: tent/uploads/2016/02/WiktorOsiatynskiWprowadzenieDoPojeciaPrawCzlowieka.pdf 2.10.2018 r.). 24 P. Capps, Human Dignity and the Foundations of International Law, Oxford 2009. 25 D. Shultziner, Human dignity in judicial decisions: principles of application and the rule of law, CJICL 2017, vol. 25, s. 435–481. 9 Rozdział I. Rada Europy z braku normatywnego dookreślenia, przedmiotem sądowej interpretacji?26 Przez długi okres była ona przedmiotem dysput o pozaprawnej, filozoficznej i politycznej naturze, pozostając silnie związana z etyką. W ostatnim dwudzie- stoleciu XX w. stopniowo zaczęły się jednak pojawiać opinie o normatywnym charakterze rozważanego pojęcia27. Korelowały one z tezą o wykształcaniu się globalnego wspólnotowego prawa praw człowieka (global ius commune of hu- man rights). Uniwersalna koncepcja „godności człowieka” miałaby w jego ra- mach służyć jako „wspólna waluta ponadnarodowego dialogu sądowego”. Daje się dostrzec, że dialog ten rozwija się coraz dynamiczniej w ciągu ostatnich lat. Jego dowodem są orzeczenia sądów międzynarodowych, choć pojawia się tu zasadne pytanie o demokratyczną legitymację dla takiego sędziowskiego akty- wizmu. Istnieje bowiem obawa, że utrwali się koncepcja państwa sędziów – Richterstaat, zakładająca autonomię sędziego, który może dokonywać swobod- nej interpretacji prawa. Władza sądownicza ma w niej przewagę nad władzą ustawodawczą, czyli coś co Robert Alexy określał mianem Omnipotenz der ge- richte, są to rządy sędziów28, a co jest biegunowo odległe od monteskiuszow- skiej roli sędziego jako cichych „ust ustawy” (bouche de la loi). Jeśli godność osobowa jest fundamentalnym pojęciem dla dyskursu praw- noczłowieczego w ramach EKPC, to pojawia się pytanie o jej relację do za- sady państwa prawa. Pamiętać należy, że koncepcja praw człowieka opiera się na tzw. wertykalnym układzie obowiązywania, tj. w stosunkach między jed- nostką a państwem, mającym nad nią zwierzchnictwo personalne lub teryto- rialne. W takim układzie to państwo jest zobowiązane do zapewnienia praw i przestrzegania wolności, których może się od niego domagać jednostka. Rosz- czenie to byłoby jednak bezskuteczne, gdyby nie towarzyszyły im pewne gwa- rancje związane właśnie z zasadą państwa prawa. Pozostaje ona komplemen- tarna i uzupełniająca w stosunku do godności osobowej jednostki ludzkiej. Wynikające z godności osobowej prawa i wolności człowieka wymagają dla swojego swojej realizacji przestrzegania zasady państwa prawa. Ona z kolei służy realizacji praw i wolności człowieka, co już w XIX w. pośrednio zauważył Robert von Mohl. Godność osobowa człowieka legitymizuje zatem także zasadę rządów prawa. Bez godności osobowej człowieka zasada ta traciłaby rację bytu, 26 C. McCrudden, Human Dignity and Judicial Interpretation of Human Rights, EJIL 2008, 27 O. Schachter, Human Dignity as a Normative Concept, AJIL 1983, No. 4, s. 848–854. 28 R. Alexy, Rechtssystem und praktische Vernunft, Rechtstheorie 1987, Nr. 4, s. 406. No. 4, s. 656, 664. 10 § 2. Zasada rządów prawa w dorobku traktatowym... z kolei bez zasady rządów prawa rację bytu traciłyby prawa człowieka. Zasada rządów prawa jest immanentnie związana z prawami człowieka. III. Rządy prawa jako europejskie dobro publiczne Kategoria międzynarodowych, w literaturze używa się przymiotnika „glo- balnych”, dóbr publicznych (global public goods) stanowi swoistą recepcję na poziom ponadnarodowy koncepcji dóbr publicznych (public goods), wy- pracowanej w ramach państw narodowych. Samo pojęcie dobra publicznego nie jest nowe, teoretyczne podstawy dla omawianej koncepcji stworzył artykuł P. Samuelsona z 1954 r. pt. „Czysta teoria wydatków publicznych” (The Pure theory of public expenditure)29. To w tym, zaledwie trzystronicowym tekście przyszły noblista zdefiniował dobra publiczne. Uczynił to przez wymienienie dwóch charakterystycznych elementów składowych dobra publicznego, któ- rymi pozostają: 1) niemożność wyłączenia dobra z konsumpcji (non-excludable criterion) oraz 2) niekonkurencyjność danego dobra w konsumpcji (non-rival criterion). Pierwszy element oznacza, że nikt nie może być wyłączony z korzyści wy- nikających z korzystania z danego dobra, drugi zaś, że korzystanie z korzyści płynących z danego dobra przez jedną osobę nie pozbawia innych osób moż- liwości takiego korzystania. Przykładem dobra publicznego są rządy prawa. Z rządów prawa korzystają wszyscy członkowie społeczeństwa, zaś korzystanie przez daną osobę nie ogranicza i nie powoduje kosztów w korzystaniu z tego dobra przez inną osobą. Dobra publiczne dotyczą zatem wielu osób, z któ- rych żadna nie rywalizuje z innymi w dostępie do konsumpcji dobra. Ponie- waż konsumpcji dobra publicznego nie można ograniczyć, często wiążą się one z przymusem konsumowania (np. rządy prawa, w której to dziedzinie istnieje przymus podległości prawu). Funkcjonująca na szczeblu państw narodowych koncepcja dóbr publicz- nych w latach 90. XX w. zaczęła być przenoszona na poziom międzynaro- dowy. Dało to początek nowej szerszej koncepcji globalnych dóbr publicznych. Ich powstanie wiązać należy z międzynarodową pomocą rozwojową i dzia- łalnością Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (United Nations 29 P.A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, Rev. Econ. Stat. 1954, No. 4, s. 387– 389. 11 Rozdział I. Rada Europy Development Programme – UNDP)30. Definicja globalnych dóbr publicznych zawiera, obok dwóch wyżej wspomnianych tradycyjnych elementów defini- cyjnych dóbr publicznych, także trzy nowe składniki. Zgodnie z definicją sto- sowaną przez UNDP są to „dobra publiczne, korzyści z których są w znacznym stopniu uniwersalne pod względem państw (obejmują więcej niż jedną grupę państw), ludzi (odnoszą się do kilku, najlepiej zaś do wszystkich grup spo- łecznych) i pokoleń (rozciągając się zarówno na obecne, jak i przyszłe pokole- nia, lub co najmniej zaspokajając potrzeby obecnych pokoleń, bez wyklucza- nia możliwości rozwoju dla przyszłych pokoleń)”31. Globalne dobra publiczne spełniają dwie cechy definicyjne dobra publicznego, dodatkowo zaś charakte- ryzują się uniwersalnością (w wymiarze państwowym, ludzkim i pokolenio- wym) oraz niekonkurencyjnością międzynarodową (konsumpcja dobra przez jedną społeczność nie może ograniczać konsumpcji przez inną społeczność)32. Powyższym elementom definicyjnym odpowiadają rządy prawa. Ich gwaran- towanie na międzynarodowym szczeblu 47 państw członkowskich Rady Eu- ropy wymaga jednak wspólnych działań wszystkich państw członkowskich, bez których to woli współpracy jednolite standardy związane z rządami prawa nie będą zapewnione. Parafrazując twórcę definicji dóbr publicznych, P. Sa- muelsona, który pisał o dobrach publicznych, że podkreślają one „raczej sub- telności problemów politycznych, niż ich proste rozwiązania”33, można stwier- dzić, że koncepcja europejskich rządów prawa podkreśla skalę raczej skalę po- litycznych i prawnych problemów związanych z jej uskutecznieniem, aniżeli oferuje ich rozwiązania. Niemniej pojawienie się i realizacja koncepcji rządów prawa jako europejskiego dobra publicznego jest niezbędna dla kreacji euro- pejskiej przestrzeni prawnej. 30 Zob. szerzej D. Bodansky, What s in a concept? Global public goods, international law, and legitimacy, EJIL 2012, No. 3, s. 651–668; G. Shaffer, International law and global public goods in a legal pluralist world, EJIL 2012, No. 3, s. 669–692. 31 D. Woodward, R.D. Smith, Global public goods and health: concepts and issues, [w:] Glo- bal public goods for health – a reading companion: http://www.who.int/trade/distance_lear- ning/gpgh/gpgh1/en/index.html (dostęp: 23.4.2018 r.). 32 S. Deneulin, N. Townsend, Public goods, global public goods and the common good, Int J Soc Econ 2007, No. 1–2, s. 23. 33 P. Samuelson, Pitfalls in the analysis of public goods, J.L. Econ. 1967, vol. 10, s. 204. 12
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Ochrona_praworzadnosci_w_Radzie_Europy_i_Unii_Europejskiej_ze_szczegolnym_uwzglednieniem_niezaleznosci_sadow_i_niezawislosci_sedziow-ebookRO/p1104730i1259379" target="_blank" title="Ochrona praworządności w Radzie Europy i Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem niezależności sądów i niezawisłości sędziów [Jacek Barcik] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Ochrona praworządności w Radzie Europy i Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem niezależności sądów i niezawisłości sędziów [Jacek Barcik] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 91
 art. 288
 art. 6
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 3
 art. 1
 art. 3
 art. 1
 art. 2
 art. 3
 art. 5
 art. 6
 art. 8