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Timestamp: 2020-01-19 15:25:36+00:00

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Gestion2001-2005- | Producto Interno Bruto | Evasión de impuestos
simpanSimpan Gestion2001-2005- Untuk Nanti
LA GESTIÓN DE LA SUNAT EN LOS ÚLTIMOS CINCO AÑOS: PRINCI PALES LOGROS Y
ww w .sunat.gob.pe 1.4. Calidad en la orientación al contribuyente 1.5. Otras acciones para reforzar vínculos con los ciudadanos 2. La Aduana Virtual .................................................................................... 67 " id="pdf-obj-1-14" src="pdf-obj-1-14.jpg">
ANTECEDENTES PRIMERA PARTE: RECUPERACIÓN E INCREMENTO DE LA RECAUDACIÓN, SUSTENTADOS EN UN MEJOR SERVICIO AL CONTRIBUYENTE
CAPÍTULO 1: AMPLIACIÓN DE LA BASE TRIBUTARIA .............................
Medidas para asegurar el pago del IGV...............................................
1.1. El Régimen de Retenciones
1.2. El Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias
1.3. El Régimen de Percepciones
Fortalecimiento de la fiscalización .......................................................
2.1. Los Centros de Control y Fiscalización
2.2. Mayor presencia en las calles
3. Cobranza de la deuda tributaria ...........................................................
4. Resultado global y perspectivas
CAPÍTULO 2: LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO
Y LA DEFRAUDACIÓN DE RENTAS DE ADUANAS ..........................................
1. Nueva estrategia para enfrentar el contrabando ...............................
1.1. Mejora del marco normativo
1.2. Optimización de recursos
1.3. Uso de tecnologías de información
1.4. Mejor coordinación con otras entidades vinculadas
2. La fiscalización conjunta
3. Control de la subvaluación
3.1. Salida de las empresas verificadoras de importación
3.2. Control de canales inteligentes
CAPÍTULO 3: LA SUNAT AL SERVICIO DEL CIUDADANO
Mejoras en el servicio al contribuyente ..............................................
1.1. Los Centros de Servicios al Contribuyente
1.2. Potenciación de la Central de Consultas
1.3. Nuevo Portal en Internet: ww w .sunat.gob.pe
1.4. Calidad en la orientación al contribuyente
1.5. Otras acciones para reforzar vínculos con los ciudadanos
La Aduana Virtual
CAPÍTULO 4: INCREMENTO SOSTENIDO DE LA RECAUDACIÓN
SEGUNDA PARTE: REFORMAS ESTRUCTURALES CON VISIÓN
DE FUTURO .....................................................................................................
CAPÍTULO 5: INCREMENTANDO LA PRODUCTIVIDAD DE LA INSTITUCIÓN
Mejoras organizativas y de gestión ......................................................
1.1. Planeamiento estratégico de excelencia
1.2. Mayor énfasis en el recurso humano
1.3. Mejoras en la comunicación interna
2. La SUNAT y el gobierno electrónico ....................................................
3. La limpieza de datos ..............................................................................
CAPÍTULO 6: FORTALECIENDO LA RELACIÓN ESTADO-CIUDADANO
1. La transparencia como elemento prioritario .....................................
1.1. La Defensoría del Contribuyente
1.2. El Grupo Consultivo en Temas Aduaneros
1.3. El Grupo de Trabajo de Tributos Internos
Formación de conciencia tributaria
2.1. Educación Tributaria
2.2. Encuentros Universitarios
2.3. Programas Sociales Tributarios
3. Sorteos de Comprobantes de Pago
CAPÍTULO 7: LIDERANDO LA REFORMA DEL ESTADO:
LA FUSIÓN SUNAT - ADUANAS
1. Determinantes de la fusión
2. El modelo de fusión
3. La integración de dos culturas
4. Avances y logros
CAPÍTULO 8: SUNAT Y LA REFORMA TRIBUTARIA 2003-2004
1. Modificaciones al Código Tributario y otros
2. Modificaciones a la Ley del Impuesto a la Renta
3. Modificaciones al IGV e ISC
4. Introducción del Impuesto a las Transacciones Financieras
5. Perfeccionamiento del Registro Único de Contribuyentes
6. Nuevo Régimen Único Simplificado
7. Modificaciones a la Ley General de Aduanas
Quisiera reflejar, y dejar anotadas en las páginas de este documento, la magnitud y la importancia de la labor desarrollada, así como el ritmo de cambios, la introducción de mejores procesos y estructuras más adecuadas que un nuevo equipo de profesiona- les, motivados esencialmente por contribuir al desarrollo del país, ha logrado implantar en la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) durante los últi- mos cinco años para adaptar esta Institución a las
Convocada a mediados
mente designada Superintendenta, para que colabore con ella en el proceso de cam- bios que necesitaba la SUNAT, me tocó iniciarme en esta Institución en lo que es esencialmente su núcleo duro: la Intendencia Nacional de Cumplimiento Tributario, que es la encargada de verificar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes y de programar las acciones
Desde el primer momento me tocó lidiar con la evasión e imaginar los procesos que podríamos implementar para ampliar la base tributaria y llevar adelante el proceso de cambios antes mencionado.
producirse la fusión por absorción de la SUNAT con la
Superintendencia Nacional de Aduanas, tuve que
difícil misión de
liderar la entidad
fusionada, asumiendo la dirección de la Superintendencia Nacional Adjunta de
más importantes del Estado, que regulan procesos afines pero administraban nego- cios diferentes, ambas con poderosas estructuras y administraciones e importantes núcleos de personal pero regidas a su vez por culturas muy diferentes, se lleve a cabo aprovechando lo mejor que pudiera extraerse de cada una de ellas para potenciar el accionar de las dos.
Aquí, el equilibrio y la ponderación resultaban esenciales. La SUNAT tenía una
ción de varias décadas, pues se construyó sobre la base de la ex Dirección General de Contribuciones; sin embargo, al tocarle absorber a Aduanas debía evitarse que el proceso de fusión causase traumas, puesto que se trataba de una Institución de tanta tradición y solera, que contaba con más de 200 años transitando en la vida del país y a la cual no necesariamente convenía aplicarle los métodos y prioridades o
Más aún, esta integración debía lograrse sin que se resientan la recaudación de
tos internos o la de aduanas; sin que se produjeran despidos traumáticos de personal. Todo ello sin contar, como sucedió en otros países que abordaron una fusión similar, con recursos financieros adicionales que la sustenten. Por el contrario, tendría que hacerse en un contexto en el cual el Gobierno solicitó y logró que, como producto de la fusión, se redujeran las tasas que anteriormente se cobraban por administrar los dife- rentes tributos aduaneros, lo que obligó a
Posteriormente, me tocó tomar la posta y asumir el cargo de Superintendenta
nal de Administración Tributaria y sumergirme de inmediato en el dinamismo de la Reforma Tributaria, proceso en el cual la SUNAT tuvo un rol protagónico toda vez que el Congreso de la República había delegado en el Poder Ejecutivo el diseño de la misma. Esta reforma significó, entre otros asuntos, modificar el Código Tributario, la Ley General de Aduanas, el Reglamento General de Aduanas, La Ley del Impuesto a la Renta, así como la introducción del Impuesto a las Transacciones Financieras y, en general, la estructuración de un amplio conjunto de modificaciones que se reflejaron en veintiocho Decretos Legislativos y once Decretos Supremos, aparte de múltiples Resoluciones de la Superintendencia y en la propuesta de una
Luego vino la etapa de aplicación, la puesta en práctica de las nuevas medidas, la explicación a los gremios del porqué y las ventajas de las nuevas reglamentaciones para aumentar la base tributaria y contribuir a formalizar mercados, otorgándoles, en consecuencia, mejores condiciones de competitividad a quienes ya son formales y pagan regularmente sus impuestos.
Ha sido una etapa muy dura, en la que aún nos encontramos, caracterizada por
múl-
tiples reclamos de los sectores que se han sentido "afectados" y a veces también, por qué no decirlo, por tímidos o escasos gestos de apoyo de aquellos a los que estas medidas benefician socialmente. La introducción del Impuesto a las Transacciones Financieras, aún con su carácter temporal, está contribuyendo a contrastar la realidad financiera con el universo no siempre concordante del cumplimiento tributario, permi- tiendo nuevas y amplias vías de lucha contra la evasión, sin que ello signifique, contra- riamente a lo que sus detractores auguraban, que su aplicación haya traído colapso o retracción al sistema financiero, ya que la baja tasa o alícuota, que nuestra entidad propició desde un inicio, no ha generado mayores distorsiones. Sin embargo, su implementación produjo una sensibilidad especial que en buena parte se manifestó en la resistencia a las
Lo mismo sucedió con la finalización de los contratos y la subsecuente salida de las Empresas Supervisoras de Importaciones. En este caso la recaudación tampoco bajó, como muchos analistas habían previsto, sino que por el contrario se incrementó de manera sustantiva, mientras que el mejor control que ahora se aplica apenas si afectó en muy pocos puntos porcentuales la demora inicial en los aforos, situación que ya se está normalizando mediante la aplicación de redes neuronales y el rediseño de los perfiles de riesgo, en tanto que contribuye a defender la industria
La incorporación de nuevos mecanismos de participación del empresariado, a través del Grupo Consultivo en Temas Aduaneros y del Grupo de Trabajo de Tributos Inter- nos, está logrando que, en conjunto, supervisores y supervisados, administradores y administrados, encuentren nuevas vías de entendimiento para incrementar la produc- tividad de nuestro comercio exterior y el cumplimiento
Así, en distintos momentos de este proceso me ha tocado ser testigo de excepción, desde diferentes puestos en el frente tributario, de los nuevos capítulos escritos en la historia de la tributación en el país durante los últimos cinco años. Obviamente, esa vivencia me permite tener una visión particular, distinta, sin duda, a otras opiniones que debo respetar, pero que en mi caso responde a la experiencia de alguien que ha vivido inmersa directa e intensamente en todo este proceso, la que creo conveniente expresar y transmitir.
Aún falta mucho por hacer en varios campos. Especialmente considero un gran reto lograr que todos podamos entender que la lucha contra el contrabando y la defrauda- ción aduanera no la podremos vencer si no es con el concurso de todos
del Estado y si es que, paralelamente, no brindamos alternativas a poblaciones
ras que basan su sustento en esas actividades ilícitas y por tanto, las apoyan. La sola represión no funcionará. Asimismo, me interesa seguir incorporando al sistema tribu- tario a más informales, algunos de ellos no tan pequeños, de manera que las
Pero, en un balance general, creo que nos debemos sentir satisfechos de la labor realizada: cinco años continuos de incremento sostenido de la recaudación, en los que se ha obtenido resultados sorprendentes, que son producto no sólo de la recupe- ración económica sino, especialmente, de las medidas administrativas aplicadas por la SUNAT que han permitido la ampliación evidente y sostenida de la base tributaria no sólo porque el número de contribuyentes inscritos ha aumentado en 12,5%, entre diciembre del 2004 y diciembre del año pasado, pasando de 2,9 millones a 3,3 millo- nes de contribuyentes, sino porque hemos logrado que se incorporen al pago regular de tributos contribuyentes ya inscritos pero que antes no pagaban o lo hacían parcial- mente.
Esto ha llevado a que la presión tributaria se eleve de 12,6% en el 2001 a 13,9% en el
En concordancia con el anterior resultado, los índices de evasión han descendido de manera sostenida en los últimos cinco años. Según recientes estimaciones realiza- das por el Fondo Monetario Internacional (FMI), la evasión del IGV, o
Paralelamente, hemos venido dando solución a las etapas iniciales del proceso de fusión, logrando interconectar los sistemas de ambas entidades sin producir efectos traumáticos de consideración. Asimismo, hemos logrado el incremento de la produc- tividad de la entidad fusionada y el mantenimiento absoluto de su autonomía, en tanto que hemos introducido nuevos sistemas de capacitación y promoción del personal perfilando una clara visión de futuro.
Por supuesto, resultados de esta naturaleza sólo pueden ser atribuidos a un equipo amplio y cohesionado de personas que confluyen en un ideal y que en nuestro caso incluye tanto a los apenas diez a doce profesionales que se integraron a la plana de directivos y asesores de la SUNAT, a partir de la implantación del nuevo Gobierno en el 2001, como también al numeroso plantel de personal de carrera, tanto ejecutivo como profesional y administrativo, que laboraba en la Institución y al que sistemáticamente se le hizo asumir posiciones de responsabilidad en los lugares
Hoy no es factible encontrar en la SUNAT (incluyendo Aduanas) algún funcionario
rectivo que esté desempeñando el mismo cargo o las mismas funciones que tenía en el 2001. El cambio introducido y la renovación han sido totales, aprovechando al máxi- mo las potencialidades de cada uno y procurando establecer una línea de
Así como el actual Superintendente Nacional Adjunto de Aduanas, Eco. Armando Arteaga, fue antes Superintendente Adjunto de Tributos Internos, el actual Superintendente Na- cional Adjunto de Tributos Internos, Eco. Enrique Vejarano, ocupó el cargo de Inten- dente Nacional de Servicios al Contribuyente y anteriormente se desempeñó como Intendente Nacional de Cumplimiento Tributario. Lo usual durante el período que cubre este documento ha sido que cada Intendencia Nacional, Regional o de Aduanas sea dirigida por los funcionarios que más destacaron y rindieron en la
Pero este trabajo de equipo no comprende únicamente a la SUNAT sino que se
extien-
de a las entidades públicas y privadas relacionadas, especialmente el Ministerio de Economía y Finanzas por la estrecha relación entre la elaboración de la política tributaria y su administración, en el entendimiento de que conviene a todos que la autonomía funcional y administrativa de la SUNAT sea escrupulosamente respetada, sin que ello de ninguna manera pueda ser interpretado como la existencia de un Estado dentro de otro Estado, sino más bien como el engranaje
Sin duda, aún queda mucho por hacer pero las mejoras y cambios
estos últimos cinco años hacen que esta gran familia que es la SUNAT mire el futuro del país con mayor optimismo.
NAHIL HIRSH CARRILLO Superintendenta Nacional de Administración
El inicio del Gobierno del Presidente Alejandro Toledo, en julio del 2001, dio paso a cambios estructurales en el aparato estatal, siendo la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) una de las instituciones del Estado en la que mayo- res cambios se esperaba con el fin de recuperar sus principios de honestidad y trans- parencia, afectados por la intromisión política que sufrió hacia finales de la
Asimismo, existía una alta expectativa para que la SUNAT llevara adelante una serie de reformas que le dieran un nuevo aliento para enfrentar adecuadamente los retos de la política fiscal, que demandaba mejoras en el control de la evasión, específicamente en el Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto a la
Para llevar a cabo estas reformas de orden estructural era necesario implementar medidas de corto plazo que redujesen las presiones por mayores ingresos tributarios y por adecuados servicios al contribuyente, de forma tal que la Institución tuviera los grados de libertad necesarios para trabajar su propio cambio para el
Así, a mediados del 2002, la SUNAT implementó con éxito una serie de medidas de ampliación de la base tributaria orientadas a incrementar la recaudación del IGV, tales como el Régimen de Retenciones, el Sistema de Pago de la Obligaciones Tributarias (o simplemente Sistema de Detracciones) y el Régimen de Percepciones, los cuales buscaron incrementar el número de contribuyentes con declaración y pago puntual de sus obligaciones del IGV.
Asimismo, se propuso incrementar la sensación de riesgo en el segmento de media- nos y pequeños contribuyentes, para lo cual se instalaron Centros de Control y Fisca- lización en el ámbito nacional; se creó un sistema automatizado de retenciones ban- carias y se fortaleció la cobranza antes de la etapa coactiva, lo que posibilitó una recuperación menos burocrática de las deudas.
De otro lado y luego de la fusión con Aduanas, iniciada en julio del 2002, la SUNAT puso en práctica una nueva estrategia de lucha contra el contrabando que considera mejoras en el marco normativo, la optimización de los recursos humanos y logísticos, el uso intensivo de tecnologías de información, sobre todo para interconectar los puestos de control, la mejora de las coordinaciones con entes vinculados a la lucha contra el contrabando en el marco de la Comisión de Lucha Contra los Delitos Aduaneros y la Piratería, y el rediseño de las acciones de control usando información compartida SUNAT-Aduanas.
Mejorar el servicio al contribuyente ha sido otro de los principales objetivos de la SUNAT desde el 2002. Para ello, se ha diseñado una estrategia orientada a ampliar la cobertu- ra de los Centros de Servicio al Contribuyente en Lima y provincias, uniformizar los lineamientos de la orientación, simplificar los procedimientos y
La facilitación del comercio exterior, en paralelo con mejoras en el control de las im- portaciones, fueron los dos objetivos más importantes que ha tenido la nueva SUNAT en el ámbito aduanero. En cuanto al primer objetivo, la estrategia se sustenta en la integración de los procesos y el uso intensivo de tecnologías de información basado en Internet y la construcción de una Red de Servicios Electrónicos, lo cual facilita la interacción de los usuarios y operadores del comercio
las importaciones, la
SUNAT ha mejorado tanto los
sistemas de riesgo y verificación de precios, como el análisis de estadísticas y el uso de tecno- logía para focalizar los esfuerzos en la combinación de elementos de mayor riesgo. Al mismo tiempo se ha incorporado y capacitado a personal especializado en temas de valoración. Todo ello ha permitido, por ejemplo, hacer frente de manera adecuada a la salida de las empresas verificadoras de importaciones, lo cual no ha
Las medidas de corto plazo aplicadas por la SUNAT han permitido que los Ingresos Tributarios del Gobierno Central pasen de S/. 23 744 millones en 2001 a S/. 35 588 millones en el 2005, registrando tasas de crecimiento anual de 9,5% el 2004 y 12,1% en el 2005.
de los Tributos Internos muestra importantes
tos reales, pasando de 3,5% en dicho año a 11,6% el 2003, 8,6% el 2004 y 14,7% en el 2005. En cuanto a la recaudación de Tributos Aduaneros se observa un repunte a partir del 2003, con crecimientos importantes de 8,4% en dicho año, 10,5% en el
En consecuencia, entre el 2001 y el 2005 los Ingresos Tributarios del Gobierno Central han experimentado un crecimiento real acumulado de 39% lo cual representa una recaudación adicional para el Estado de aproximadamente S/. 12 000 millones y un aumento de la presión tributaria, que cerró el 2005 en 13,9%, siendo éste el nivel más alto logrado en los últimos siete años. Cabe recordar que la presión tributaria
Más allá de la puesta en práctica de todas estas medidas, el mayor desafío que la SUNAT debía encarar estaba referido al diseño e implementación de su propio cam- bio. El gran dilema que enfrentaba era cómo dar una nueva dirección a una Institución que había sido violentada por el "status quo" reinante durante el gobierno del Presiden- te Alberto Fujimori.
Las reformas estructurales que debían ser llevadas a cabo requerían un nuevo
lo de planeamiento institucional, que comprometiera a todos los trabajadores de la Institución; promover nuevos estilos de liderazgo en la búsqueda de los futuros direc- tivos de la Institución; la difusión de principios, prácticas y ejemplos de reconocimiento al trabajador a través de premios y concursos, y el desarrollo de las competencias de los trabajadores basados en un nuevo plan de capacitación que se
Para fortalecer su relación con el ciudadano, la SUNAT ha tomado una serie de
das como la implementación de la Defensoría del Contribuyente, la formación del Gru- po Consultivo en Temas Aduaneros y el Grupo de Trabajo de Tributos Internos, la creación de conciencia tributaria basada en la educación, para lo cual se han desarro- llado programas exitosos como "Enseñándote a contribuir" y el Programa de Forma- ción Laboral Juvenil, y la reimplantación, en coordinación con
La apuesta por el Gobierno Electrónico ha sido, sin duda, una característica de la nueva SUNAT. Así, se dio impulso a SUNAT Operaciones en Línea -SOL- que le valió a la Institución el premio a la mejor solución estatal en los Premios PC World 2003, la utilización de tecnología celular, tecnología de radio troncalizado digital y
satelital, además de la implementación de redes neuronales en la lucha contra la subvaluación y el contrabando, que también le valió un reconocimiento del IT- USERS Awards 2004, entre otras distinciones recibidas durante el 2005.
Es indudable que la fusión SUNAT-Aduanas ha constituido el mayor cambio
ral de la administración tributaria peruana desde su creación. Según el modelo de fusión definido, en una primera etapa se han fusionado los órganos de apoyo comu- nes para favorecer la coordinación sin afectar el día a día. Más adelante y como una segunda etapa, se integrarán los procesos de recaudación, cobranza y fiscalización, siempre y cuando el análisis de procesos, los desarrollos tecnológicos y los estándares de calidad aseguren que esta integración sólo implicará mejoras y
El proceso de fusión también ha significado la reducción de costos de cumplimiento para los usuarios del comercio exterior, a través de la simplificación de trámites y procedimientos y el uso de tecnología orientada al servicio de los exportadores e importadores. En ese contexto, se ha dado especial énfasis a la introducción masiva de sistemas electrónicos, con el objeto de eliminar gradualmente el uso de formula- rios y papeles, a fin de lograr una comunicación directa con los usuarios del comercio exterior, ganando en productividad.
El apoyo y compromiso de la SUNAT en la elaboración de la Reforma Tributaria
2004 tienen que ver con sentar las bases para una mejor administración de los tribu- tos internos y aduaneros en beneficio del país. Y es que para la SUNAT, una buena legislación asegura su aplicación eficiente y efectiva, además de estimular el cumpli- miento voluntario de los contribuyentes. Así, al amparo de la Ley N° 28079, publicada el 27 de septiembre del 2003, la SUNAT contribuyó a la publicación de los 28 Decretos Legislativos, once Decretos Supremos y cinco Resoluciones de
El tema de la facilitación del cumplimiento de obligaciones tributarias es continuo y ha recibido un aporte reciente con el servicio a más de 100 mil personas naturales del denominado "Archivo Personalizado", especie de declaración sombra, en el que se acumula y pone a disposición de estos contribuyentes sobre retenciones y pagos a
Finalmente, durante el 2005 la SUNAT siguió innovando y aportando creatividad para consolidar los logros alcanzados, mejorar los procesos, corregir lo que resulte nece- sario y seguir adoptando las decisiones de mediano y largo plazo que aseguren la
1. Panorama fiscal
Luego de sufrir los efectos negativos del Fenómeno del Niño de 1998, la crisis finan- ciera internacional y el deterioro en sus términos de intercambio, la economía peruana mostraba signos de una ligera recuperación que lamentablemente se veía frenada por la tensa situación política derivada de la corrupción que se hizo evidente en los últimos años del gobierno de Alberto Fujimori.
(Variaciones
reales anuales)
Si bien las exportaciones, principalmente de minerales y recursos hidrobiológicos, se habían recuperado, la demanda interna (que cayó 3,1% en 1999 y creció 2,3% el 2000) todavía era insuficiente como para generar un efecto multiplicador en la economía. La confianza de los consumidores era reducida y la inversión privada se
De otro lado, el crédito al sector privado era bastante reducido como consecuencia de la demora en la recuperación de la actividad económica y la alta percepción de
El comportamiento de la actividad económica había debilitado la situación fiscal. Los ingresos tributarios del Gobierno Central descendieron a 12,8% del PBI en 1999 y 12,3% en el 2000, mientras que los gastos no financieros -rígidos y sin la facilidad de ser reducidos sin altos costos sociales- se mantenían alrededor de 16% del PBI, a causa de la campaña electoral.
El Sector Público -que había registrado un déficit de 3,2% y 3,3% del PBI en 1999 y 2000, respectivamente- se configuraba como la principal fuente de desequilibrio macroeconómico del país.
El problema de la recaudación se centraba en el Impuesto a la Renta. Si bien la
ción económica y la poca atención por la fiscalización que comenzaba a experimentar la SUNAT -y la limitada participación de Aduanas para contrarrestar el contrabando y la defraudación de rentas de aduanas- habían mellado el rendimiento del IGV y del Im- puesto Selectivo al Consumo (ISC), los efectos negativos de
Brecha pública
Brecha privada
En general, la política tributaria se había tornado bastante laxa, habiéndose otorgado una serie de exoneraciones y otros beneficios tributarios que habían perforado la
Así por ejemplo, se habían introducido regímenes especiales en el Impuesto a la
ta, tales como la Ley de Promoción del Sector Agrario y la Ley de Fomento a la Inver- sión en la Amazonía; se otorgaron beneficios por reinversión de utilidades y se introdu- jo la depreciación acelerada en el sector minero; se derogó el Impuesto Extraordinario a los Activos Netos (IEAN), que había sido introducido ante la declaración de inconstitucionalidad del Impuesto Mínimo a la Renta; se permitió la doble depreciación de los activos de empresas en reorganización (beneficiándose principalmente las empresas eléctricas), se incrementaron las provisiones bancarias
De otro lado, debido a la mecánica interna del Impuesto a la Renta, los pagos a cuenta
de las empresas estaban influenciados
por los resultados económicos
desfavorables de los ejercicios precedentes a través del coeficiente, el arrastre de
En este contexto, el Gobierno de Transición del Presidente Valentín Paniagua -que asumió el cargo en noviembre del 2000- implementó una serie de medidas fiscales 1 con el fin de entregarle al nuevo gobierno, que entraría en funciones a partir de julio de
dad Fiscal, introducida en diciembre de 1999, se trazó la meta de mantener el déficit del Sector Público Consolidado por debajo de 1,5% del PBI, aún cuando una política contra-cíclica hubiera servido para estimular la demanda interna y reactivar la
Este escenario no sólo suponía un ajuste de los gastos y una adecuada priorización de los recursos destinados a los principales programas públicos -que se sintió duran- te todo el segundo semestre del 2000- sino también la aplicación de una
1 En el marco de la Carta de Intención suscrita con el FMI en el 2001.
Tributaria centrada en la racionalización de las exoneraciones y demás beneficios tributarios.
Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), una cuantificación preliminar del costo fiscal de las exoneraciones bordeaba el 2% del PBI. Esta cifra era equivalente a doce meses de gastos no financieros del Tesoro Público. Por tanto, era imprescindible que las exoneraciones no siguieran aumentando, dado que ello
Así, el Gobierno de Transición solicitó al Congreso de la República la delegación de facultades para legislar en materia tributaria con el objeto de lograr un Sistema Tribu- tario simple y de aplicación general. Lamentablemente, a pesar de que el eje central de la propuesta consistía en la eliminación de las exoneraciones, se avanzó
2. Desempeño institucional
Después de lograr una exitosa reorganización durante la primera mitad de los años noventa, la SUNAT no pudo continuar con mayores avances en su proceso de desa- rrollo, debido -entre otras razones- al manejo político que se hizo de la Institución, sobre todo durante los últimos años de dicha década.
En efecto, desde 1997 la Institución pierde fuerza
-directa o indirectamente- a las directrices del MEF, que por esos años ya hacía evidente que abandonaba los lineamientos del mantenimiento del equilibrio
No sólo se dejó de tener en cuenta la opinión técnica de la SUNAT en el diseño de la política tributaria -se dictó una serie de exoneraciones, fraccionamientos, convenios de estabilidad tributaria y demás beneficios tributarios-, sino que además se subordi- nó la propia gestión de la Institución a través del control de posiciones
Dos casos marcaron el devenir negativo de la SUNAT por esos años: la fiscalización al ex asesor presidencial Vladimiro Montesinos Torres y la creación del "RUC Sensi- ble".
En abril de 1997, se filtró a la prensa las declaraciones de impuestos de Vladimiro Montesinos Torres. En un caso insólito, Montesinos solicitó que se le fiscalizara. A pesar de que a todas luces era irregular su nivel de ingresos mostrado, y luego de
simple comprobación documentaria, la SUNAT concluyó que "de la fiscalización
gral no se había detectado ningún tipo de reparo ni omisión en el pago de impuestos, así como tampoco se había detectado infracción tributaria alguna".
Por su parte, el denominado "RUC Sensible", creado para evitar casos de filtración como los sucedidos con las declaraciones de impuestos de Montesinos, comenzó a ser utilizado como un "escudo tributario" para impedir las fiscalizaciones a las perso- nas más allegadas al Gobierno. Este "RUC Sensible" fue utilizado también para acce- der en forma más rápida a la información tributaria de los opositores al régimen de ese entonces.
En este período también se registró
la infiltración de agentes del Servicio
cia Nacional (SIN) en la Unidad Especial de Investigaciones Tributarias (UEIT). Esta oficina estaba integrada por policías adscritos a la SUNAT. Su accionar se volvió cada vez más agresivo y arbitrario. Fueron muy comentados por los medios de comunica- ción los casos de auditorias ejecutadas por la Administración Tributaria
contribuyentes como una Institución con demasiado poder, que utilizaba métodos policiales y servía al Gobierno para intimidar a sus opositores, mientras que aquellos cercanos al régi-
trabajado-
subordinación ante el poder político melló la mística
res. Se perdió la identificación con la visión institucional. Las decisiones poco transpa- rentes de la Alta Dirección contribuyeron al desánimo de los trabajadores.
La situación interna fue aprovechada, de alguna manera, por los contribuyentes
to que los niveles de cumplimiento tributario se vieron afectados. Si bien la SUNAT había logrado importantes avances en el área de recaudación -registro de contribu- yentes y control de obligaciones de declaración y pago, principalmente-, había
El modelo de fiscalización
estaba agotado y la sensación de riesgo entre los
yentes se había reducido. Las acciones de fiscalización resultaban insuficientes para reducir los niveles de incumplimiento y de evasión tributaria. La planificación de
rando altos índices de inequidad horizontal y vertical. Asimismo, no correspondían a un análisis sectorial previo, lo que le restaba eficacia.
Las acciones de fiscalización -auditorias, verificaciones, acciones inductivas, inter- venciones de control móvil y verificación de la entrega de comprobantes de pago- se habían reducido considerablemente. Según el FMI, el número de auditorias entre 1998 y el 2000 disminuyó a la mitad.
Los programas de auditoria denominados COA (Confrontación de Operaciones Autodeclaradas) se habían descontinuado a la espera de la implementación de la nue- va estrategia de fiscalización derivada del Convenio BID-CIAT-Agencia Tributaria Es- pañola que, por esos años, estaba trabajando en la SUNAT. Los programas de control de emisión de comprobantes de pago habían disminuido en cerca de 80% lo cual hacía imperceptibles las sanciones de cierre de locales, que tanta sensación de ries- go había generado en el pasado.
Si a esta situación se le suma el inadecuado manejo de la cartera morosa -producto de la mala calidad de la información registrada en los sistemas operativos de la SUNAT- que hacía poco efectivas las acciones de cobranza, y la creciente cantidad de recla- mos y apelaciones que eran ganados por los contribuyentes, se entiende porqué se redujeron los niveles de cumplimiento tributario.
Cuando en agosto del 2000 se designó a un nuevo Superintendente Nacional, se in- tentó revertir esta situación. Sin embargo, éste estuvo en el cargo sólo 45 días, pues renunció cuando desde el MEF -vía Resolución Suprema- se dispuso el nombramien- to de determinados funcionarios en puestos claves de la SUNAT, algo sin preceden- tes.
Inmediatamente después de esta renuncia, fue designada otra Superintendente Na- cional, que igualmente se mantuvo en el cargo sólo un mes y medio, pues tuvo que dejarlo como consecuencia de la abrupta renuncia de Alberto Fujimori a la Presidencia de la República en noviembre de ese año.
Es indudable que la inestabilidad de la dirección de la SUNAT había empeorado el clima interno, y la sensación de desorden y desorientación entre los trabajadores era altísima. En estas circunstancias, en noviembre del 2000, con el Gobierno de Transi- ción ya instaurado, Luis Alberto Arias asumió la dirección de la SUNAT.
Durante su gestión, la Institución comienza a retomar sus objetivos principales:
batir la evasión y promover el cumplimiento voluntario. Así, se crearon la Intendencia Nacional de Cumplimiento Tributario y la Intendencia Nacional de Servicios al Contri- buyente. Además, se despidió al personal que estuvo vinculado
Con el inicio del nuevo gobierno del Presidente Alejandro Toledo (julio del 2001), había expectativa en la ciudadanía para que la SUNAT continúe la recuperación de sus prin- cipios de honestidad y transparencia, dramáticamente afectados por la intromisión política que sufrió hacia finales de la década de los noventa. Uno de los aspectos cruciales a superar era la inestabilidad en la dirección de la Institución, que había originado que, de agosto del 2000 a agosto del 2001, pasaran por la jefatura
PRIMERA PARTE RECUPERACIÓN E INCREMENTO DE LA RECAUDACIÓN, SUSTENTADOS EN UN MEJOR SERVICIO AL CONTRIBUYENTE
Al ponerse en marcha el nuevo gobierno del Presidente Alejandro Toledo, en julio del 2001 se designó a Beatriz Merino como Jefa de la SUNAT. Como se mencionó en la sección anterior, con el inicio del nuevo gobierno se esperaba que la Institución recu- pere la confianza de la sociedad civil, perdida como producto de la intromisión política y la corrupción que se evidenciaron durante los últimos años del Gobierno
Así, además de recuperar la imagen de honestidad y justicia, había expectativa en que se ejecuten una serie de reformas estructurales que le dieran un nuevo aliento e im-
En línea con los objetivos de la política fiscal, se esperaba también mejoras en el control de la evasión, específicamente en el IGV y el Impuesto a la Renta, para aumen- tar los ingresos tributarios.
a cabo estas reformas de orden estructural era necesario,
primero, satisfacer la necesidad apremiante de mayores ingresos tributarios por parte del Es- tado, así como las demandas de los contribuyentes y la sociedad en general por una mayor transparencia y mejores servicios; de forma tal que la Institución tuviera
sentido, jugaron un
papel fundamental el Régimen de Retenciones
ciones del IGV y el Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias -o simplemente Sis- tema de Detracciones-, el fortalecimiento de la fiscalización y la lucha contra el
Los buenos resultados obtenidos con estas medidas, entre otras, han permitido que la Institución se concentre en reformas de mediano y largo plazo. El mayor énfasis en aspectos de organización y recursos humanos, la fusión SUNAT-Aduanas, la Refor- ma Tributaria 2003-2004 y la profundización del desarrollo tecnológico, con sus efec- tos positivos en una mayor productividad institucional, constituyen los
Todas estas reformas estructurales se han venido implementando durante las
nes de Beatriz Merino y Nahil Hirsh, quien fue designada Jefa de la SUNAT en julio del
Cabe indicar que Nahil Hirsh formó parte del equipo directivo que Beatriz Merino
poró a la SUNAT y antes de asumir el máximo cargo de la SUNAT se había desempe- ñado como Superintendenta Nacional Adjunta de Aduanas -durante el
CAPÍTULO 1: AMPLIACIÓN DE LA BASE TRIBUTARIA
CAPÍTULO 1 AMPLIACIÓN DE LA BASE TRIBUTARIA
La evasión constituye un acto consciente y doloso que pretende evitar, o reducir de manera sistemática, el pago de las obligaciones tributarias, implicando acciones que violan normas legales establecidas.
Lamentablemente, en el Perú la evasión se encuentra bastante generalizada y tiene una amplia aceptación social. Las causas son diversas y entre ellas se puede men- cionar el deseo de obtener o retener mayores ingresos, la falta de conciencia tributaria, la complejidad de algunas normas tributarias y la estructura informal del aparato eco- nómico, sin olvidar los recurrentes períodos recesivos de nuestra
El IGV era el impuesto con mayores índices de evasión. El FMI había estimado que la tasa de evasión ascendía a 50% en el 2001. Por su parte, la SUNAT calculaba que, para el 2000, la tasa de incumplimiento del IGV -es decir, por evasión y morosidad- bordeaba el 48% y se concentraba en sectores como comercio, prestación de servi-
Dado que la SUNAT no ejerce ningún tipo de control sobre la cuantía de las tasas de impuestos ni sobre las modificaciones de la política tributaria -como por ejemplo en
incrementando la base tributaria 2 , por lo que esa fue exactamente la estrategia central
De esta manera, la SUNAT debía encontrar mecanismos de control que incrementen
1. Medidas para asegurar el pago del IGV
A mediados del 2002, la SUNAT implementó con éxito una serie de medidas de am- pliación de la base tributaria orientadas a incrementar la recaudación del IGV.
Estas medidas fueron: el Régimen de Retenciones,
el Sistema de Pago de la
ciones Tributarias (Sistema de Detracciones) y el Régimen de Percepciones, que buscaron incrementar el número de contribuyentes con declaración y pago puntual
Es importante precisar que estas medidas no implicaron la creación de nuevos im- puestos o la elevación de las tasas vigentes, sino que constituyeron mecanismos por medio de los cuales se aseguró el pago de las obligaciones tributarias del IGV. Ade- más, se evitó que quienes cobraban este impuesto a sus clientes dejaran de pagar al Estado y lo considerasen como una "ganancia" adicional de su negocio.
durante el 2003 se detectó algunos sectores, como el de
intermediación laboral -los llamados 'services'- en el que existía una gran brecha de incumplimiento tributario, a pesar de las ganancias existentes. Por ello, luego del estudio respectivo y de los cruces de información correspondientes, la SUNAT incorporó a éste y otros sectores, al Sistema de Detracciones. El resultado fue un incremento casi inmediato
Siguiendo la experiencia exitosa de países como Argentina, Uruguay, Colombia,
dor, México y Chile, la SUNAT implementó el Régimen de Retenciones del IGV a
2 Entendida no sólo como el mayor número de contribuyentes inscritos en el RUC, sino también como un mayor cumplimiento de aquellos que ya lo están.
compradoras más grandes del país como agentes retenedores del IGV -más de mil empresas consideradas Principales Contribuyentes- las cuales debían efectuar la re- tención del 6% de los pagos realizados a sus diferentes proveedores.
Como es común en la literatura sobre este tópico, el supuesto de evasión radica en el comportamiento tributario de los proveedores, generalmente empresas medianas que, a pesar de lograr ventas importantes a los grandes contribuyentes, no declaran
La tasa de retención de 6% sobre el precio de venta que se fijó, dista mucho de ser
excesiva e inclusive
tasas aplicadas en países vecinos como
Colom- bia, cuya tasa es de 12%, Uruguay que posee una tasa de 11,5%, y Argentina en cuyo caso las tasas aplicadas van de 8,4% a 16,8% en función de la modalidad y el tipo de operación efectuada, según el cuadro mostrado a
El efecto financiero es aún mucho menor si se considera que sólo una parte de las ventas realizadas por el proveedor están orientadas a sujetos designados agentes de retención.
Tasa de retención del IVA en otros países
Clase de sistema de retención
• Empresas proveedoras
Del 8,4% al 16,8%
• Régimen Común
• Emisores de tarjetas de crédito y
• Quienes contraten con no domiciliados
• Agentes Especiales
3,6% en bienes
8,4% en servicios
• Entidades Públicas que paguen obras
públicas viales
• Agentes de retención Régimen
1/ A julio 2002. Fuente: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias - CIAT Comunidad Andina de Naciones - CAN
sólo no se estableció
la obligación de efectuar la retención
dos como agentes de retención, sino que se fijó un límite de 700 Nuevos Soles, por debajo del cual se exceptuaba al contribuyente de la obligación de ejercer la retención, por lo que ambos factores contribuyeron a que la "tasa efectiva de la
si un proveedor tiene el 50% de sus operaciones gravadas con
agentes retenedores y el otro 50% con no agentes - operaciones por las cuales no es retenido- entonces la tasa efectiva de retención sobre el total de sus operaciones se
Asimismo, dado que el régimen tenía como finalidad
retener parte del IGV en
aquellos contribuyentes que estaban incumpliendo total o parcialmente con sus obligaciones tributarias, se excluyó de la retención a los Buenos Contribuyentes, quienes sí cum- plían oportunamente con sus obligaciones. En ese sentido, dicho sistema se
Con este régimen, la SUNAT pudo identificar que más de 30% de los más de cien mil proveedores de los grandes compradores del país eran omisos a la declaración y al pago del IGV, cifra que demuestra la magnitud de la brecha de declaración y pago
Además de las empresas del sector privado, el Estado también actuó como agente retenedor del IGV por las compras que realizaba a través de sus unidades ejecutoras, asegurando también el cumplimiento tributario de sus proveedores.
Así, durante el 2002 se logró retener S/. 622 millones lo cual permitió incrementar la recaudación del IGV Interno en más de 15%. Al año siguiente se registraron retencio- nes por un total de S/. 1 424 millones, en el 2004 se obtuvo S/. 1 422 millones y S/. 1 372 millones durante el 2005.
Del total retenido desde que se inició el régimen y al cierre del primer semestre del 2005, se ha podido detectar que más de 7 mil proveedores eran omisos a la presenta- ción de las declaraciones de pago y más de 17 mil no declaraban el total de las ventas informadas.
3 Es decir, la que resulta del ratio importe retenido/ventas gravadas totales.
De otro lado, desde que se implementó este régimen se ha efectuado retenciones a aproximadamente 177 mil contribuyentes.
El Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias o simplemente Sistema de Detrac- ciones del IGV, fue inicialmente diseñado para mejorar el cumplimiento tributario en la comercialización de productos cuya distribución tenía altos índices de informalidad, como ocurre, por ejemplo, con los productos pesqueros, agropecuarios y algunos servicios de difícil control.
Es un mecanismo realmente innovador en América Latina y que ha logrado buena efectividad dada la ventaja, para el control físico del traslado de mercaderías, de la concentración geográfica de los puntos de distribución.
Este sistema, aplicable en un inicio a la comercialización de arroz pilado 4 , azúcar y alcohol etílico, está vigente desde julio del 2002 y opera a través de la detracción de un porcentaje del pago que efectúan los compradores a los proveedores de los
4 El arroz pilado fue excluido del ámbito de aplicación del IGV y afectado con un Impuesto a las Ventas en la primera
servicios afectos. El dinero "detraído" es depositado en una cuenta del Banco de la Nación a nombre del proveedor. A través del dinero depositado en la cuenta, el provee- dor debe cumplir luego con el pago del IGV u otros impuestos.
Algodón (rama y desmontado, desperdicios de algodón)
Desperdicios y desechos metálicos
Arena y piedra para la construcción
Bienes del apéndice I, cuando renuncian a la exoneración del IGV
Abono, cueros y pieles
Harina, Polvo y Pallets de pescado
Leche Cruda entera
Fabricación de bienes por encargo*
Servicio de transporte de personas*
Comisión Mercantil*
* Incorporados mediante R.S N° 258-2005/SUNAT del 29.12.2005, con vigencia desde febrero del 2006.
Actualmente, el Sistema de Detracciones se está aplicando a la comercialización de otros bienes como pesca, algodón, caña de azúcar, madera, arena y piedra de cons- trucción, desechos metálicos, servicios de intermediación laboral, maíz amarillo duro, abono, cueros y pieles, aceite de pescado, harina, polvo y pallets de
caciones pesqueras; arrendamiento de bienes muebles, mantenimiento y reparación de bienes muebles, movimiento de carga, otros servicios empresariales y leche cruda entera. A partir de febrero del 2006 también se aplica a la fabricación de bienes por encargo, servicio de transporte de personas y comisión mercantil.
El monto "detraído" y depositado en el Banco de la Nación por los clientes de los productores y comercializadores de los productos y servicios incluidos en este siste- ma, ascendió a S/. 67 millones el 2002, S/. 498 millones en el 2003, S/. 1 228 millones en el 2004 y S/. 2 503 millones en el 2005.
Asimismo, al cierre del 2005 son cerca de 56 mil los contribuyentes que efectúan operaciones comprendidas en este sistema y tienen cuentas abiertas en el Banco de la Nación para que sus clientes les efectúen el depósito correspondiente.
Este régimen se aplica cuando se tiene un gran proveedor formal - como en el caso de la producción de combustibles- pero no existe certeza de que sus clientes -distribui- dores, estaciones de servicios y grifos- cumplan con pagar sus obligaciones
luego van a generar sus clientes cuando vendan los bienes y lo depositen al fisco. Los cobros así percibidos se pueden descontar de las obligaciones tributarias de estos
El Régimen de Percepciones se inició para controlar la comercialización de combus- tibles líquidos de 3 230 contribuyentes, a través de unos pocos agentes de percep- ción, quienes se encargan de efectuar el cobro adelantado del IGV, aplicando la tasa de 1% sobre el precio de venta que está obligado a pagar el cliente.
Posteriormente, en noviembre del 2003 se amplió el régimen para incluir la importa- ción de bienes, con el fin de asegurar el pago del impuesto correspondiente a las posteriores ventas en el mercado doméstico de aquellas personas que se abastecen en el mercado externo y dan inicio así a la cadena de producción y/o comercialización de sus productos.
En el caso de las importaciones, este sistema ha permitido a la SUNAT contar con una herramienta para identificar a las personas que financian a los importadores denomi- nados "golondrinos". Es decir, a aquellos que realizan una sola
perfeccionar los perfiles de riesgo de la fiscalización e identificar a contribuyentes omisos mediante el seguimiento del pago del IGV en la cadena de distribución desde que la
El porcentaje para determinar el monto de la percepción del IGV varía entre 3,5% y 10%, dependiendo de la mercancía y del grado de informalidad del agente sujeto a la aplicación del régimen.
Mediante Resolución de Superintendencia N° 189-2004, aplicable desde enero del 2005, este régimen ha sido ampliado a la venta interna de algunos bienes como harina de trigo, gas licuado, cerveza, gaseosas y otros insumos relacionados.
Asimismo, desde diciembre del 2005 entró en vigencia el régimen de percepción en la importación de CD´s y DVD´s en blanco sobre la base de montos fijos por unidad importada, en concordancia con lo dispuesto por la Resolución de Superintendencia
Finalmente, mediante Resolución de Superintendencia Nº 261-2005/SUNAT, de fines
ción y comercio vinculado, así como a las ventas de productos por catálogos, discos ópticos, entre otros. Esta última ampliación está vigente desde abril del 2006.
El monto de las percepciones no ha dejado de aumentar desde la implementación de este sistema: S/. 8 millones el 2002, S/. 105 millones en el 2003, S/. 432 millones el
2. Fortalecimiento de la fiscalización
en los Antecedentes, desde 1999 la fiscalización
do. Debido a la suspensión de las fiscalizaciones entre febrero y mayo del 2001, las intervenciones habían disminuido en 54%. La cobertura de las acciones de fiscaliza- ción respecto del directorio total de contribuyentes había pasado de 1,4% en el
Sin una adecuada gestión de los datos recibidos, el rendimiento económico de la fiscalización también había disminuido. La principal causa fue una mala asignación de los casos con indicios de evasión que se seleccionaban, a partir de la Declaración Anual de Operaciones con Terceros (DAOT) y la Declaración de
Del mismo modo, los auditores no contaban con una adecuada capacitación de las nuevas herramientas que estaban a su disposición. Es más, al cabo de casi un año, no todas las dependencias del país contaban con el Sistema Integrado de Fiscaliza- ción para Auditores (SIFA) ni con el Sistema Integrado de Fiscalización para Progra- madores (SIFP).
Debido a todos estos hechos, la respuesta de la SUNAT ante la evasión no lograba ser oportuna, lo cual originaba la disminución de la sensación de riesgo en los contribu-
En el caso de los Principales Contribuyentes (PRICOS), la estrategia de la SUNAT siempre había sido el control minucioso de sus operaciones, buscando altos rendi- mientos en los reparos. Sin embargo, fue casi imposible ampliar la cobertura de la fiscalización a los Medianos y Pequeños Contribuyentes (MEPECOS) debido al eleva- do número de contribuyentes que conforman este segmento y a los limitados recur- sos con los que se cuenta para su control.
En este contexto, desde el 2002 la SUNAT se propuso incrementar la sensación de riesgo en el segmento de MEPECOS, explotando inteligentemente la información in- terna y externa contenida en sus bases de datos. La única forma de ampliar la cober- tura era a través de cruces masivos de información y una mejor selección de los casos a fiscalizar. Para cerrar la estrategia era necesario implementar Centros de Control y Fiscalización a fin de citar a los contribuyentes para ejecutar las
Para incrementar la potencia de las nuevas herramientas de fiscalización, se fortale- ció la cooperación con entidades públicas para compartir información estratégica. Gracias a esta sinergia, se logró incorporar a la Base de Datos Nacional de la SUNAT información procedente del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el Servicio de Administración Tributaria (SAT), el Consejo Superior de Compras del Esta- do (CONSUCODE) y la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP), con lo cual se perfeccionó aún más la selección de los
Con la fusión SUNAT-Aduanas la Base de
Datos Nacional de la Institución se
fortaleció al incluir toda la información sobre exportaciones e importaciones. Asimismo, un orde- nado procedimiento de negociación de convenios interinstitucionales permitió
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Con estas medidas, las acciones de fiscalización -entre auditorias, verificaciones, acciones inductivas en Centros de Control y Fiscalización, intervenciones de Control Móvil y verificación de entrega de Comprobantes de Pago- más que se triplicaron a finales del 2005 respecto al 2001 5 .
Verificación de entrega de comprobantes
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5 En el período analizado, la reducción que se observa en el número total de auditorias se debe a un cambio en la estrategia de fiscalización: se opta por realizar un menor número de auditorias por devoluciones y -en su lugar- incrementar las verificaciones por devoluciones.
Como lo demuestran los resultados que se presentan en el cuadro precedente, la fiscalización estuvo centrada en acciones de impacto para el segmento de MEPECOS, donde se concentran los mayores índices de informalidad, siendo particularmente importante el rol de los Centros de Control y Fiscalización y los operativos en las calles.
En el 2002, la SUNAT inició la instalación y puesta en marcha de los Centros de
trol y Fiscalización, como parte de una nueva estrategia integral de control a los MEPECOS, la cual buscaba inducir a determinados grupos de contribuyentes al pago de sus obligaciones tributarias mediante el uso de esquelas derivadas de
La idea central fue descentralizar el control de los contribuyentes que presentaban inconsistencias entre lo que éstos declaraban y lo que sus proveedores o clientes declaraban.
El universo inicialmente elegido fue el de los MEPECOS registrados en el Régimen General del Impuesto a la Renta, los contribuyentes que pertenecían al Régimen Úni- co Simplificado (RUS) y al Régimen Especial de Renta (RER) y las personas natura- les. Cabe mencionar que hasta esa fecha la fiscalización no había llegado en forma planificada y masiva a este universo.
A través de estos Centros se detectó casos de personas naturales con incremento patrimonial no justificado, se verificó la correcta declaración y pago por el alquiler de bienes muebles e inmuebles, se cruzó información de profesionales -por ejemplo, médicos, abogados, odontólogos y psicólogos, nunca antes fiscalizados- y recepto- res de ingresos de la Cooperación Internacional -ex altos funcionarios públicos- por Rentas de Cuarta Categoría, y se realizaron acciones inductivas a establecimientos que utilizaban tarjetas de crédito y/o débito, con información de la operadora de tarje- tas de crédito VISA.
Fueron cuatro los Centros que se implementaron en Lima (Cercado de Lima y en los distritos de San Isidro, Surco y Miraflores).
Con esta nueva estrategia de control, la SUNAT logró llegar a muchos más contribu- yentes -más de 38 mil por año- e incrementar la sensación de riesgo, a un reducido costo de administración.
Otras medidas que contribuyeron a mejorar la cobertura de la fiscalización fueron los operativos de verificación de entrega de comprobantes de pago, que casi se
Estas intervenciones son muy importantes pues promueven la formalización de la cadena de comercialización de bienes y servicios. Además, hacen participar a los usuarios finales en la tarea de fiscalización tributaria.
Los resultados del Programa de Verificación de Entrega de Comprobantes de Pago, a través de fedatarios, han permitido conocer y sancionar a 55% de los contribuyentes
Es importante señalar que para no dificultar el desenvolvimiento de las actividades comerciales con cierres de local, se flexibilizó la aplicación de sanciones por este concepto, sin que ello significara una debilidad de la Administración Tributaria, sino como parte de una estrategia que invitaba al infractor a corregir su conducta.
Esta situación obligó a intensificar el accionar de la SUNAT así como a agilizar el procesamiento de la información recogida mediante el Sorteo de Comprobantes de Pago, lo que ha permitido realizar un seguimiento más eficaz en contra de la evasión tributaria.
Durante el período 2002-2004 se realizaron acciones de verificación a grandes comercializadores de sectores altamente informales, como el avícola, a fin de lograr la inscripción de los minoristas y la correcta determinación de las deudas de los ma- yoristas. Con la información recogida, actualmente se está desarrollando un progra- ma para inscribir de oficio a los comerciantes minoristas informales.
En el sector textil se llevaron a cabo controles en la zona comercial de Gamarra con el objetivo de verificar el traslado de mercaderías e inducir a la emisión de los Compro- bantes de Pago por toda venta efectuada. Asimismo, se realizaron acciones inductivas en galerías comerciales y acciones de control en los mercados mayoristas, como en el Mercado de Frutas, en el que -adicionalmente- se
Finalmente, otro programa que se revitalizó fue el de Control Móvil, el cual opera ac- tualmente las 24 horas del día. Aquí también la cantidad de intervenciones más que se triplicó durante 2005 respecto del 2001.
Se realizaron inspecciones a los transportistas en las garitas a lo largo de todo el territorio nacional, lo cual también sirvió en las labores de investigación para la implementación del Sistema de Detracciones. Por ejemplo, en los operativos espe- ciales de control de carreteras, se detectaban permanentemente traslados de arroz pilado con guías de remisión falsas que fueron materia de posteriores denuncias de defraudación tributaria.
3. Cobranza de la deuda tributaria
Si bien la fiscalización se ocupaba de asegurar que los contribuyentes declararan sus reales operaciones económicas o de incorporar al padrón de contribuyentes a todos los sujetos que realizaran transacciones económicas gravadas, la cobranza de las deudas tributarias debía reorganizarse para contribuir a mejorar los niveles de
deudas tributarias es una herramienta que utilizan las
ciones Tributarias para reducir los índices de morosidad en la declaración y pago de impuestos. En la medida que sea oportuna y bien orientada, su efecto sobre la con-
Como se mencionó en los Antecedentes, al igual que en el caso de la fiscalización, las
Si bien los omisos a la declaración en PRICOS no eran más del 3% del total de
dos, en MEPECOS la situación era radicalmente diferente pues bordeaba el 50%. La falta de lineamientos adecuados había llevado a que los órganos
descentralizados aplicaran
comunicaciones y las sanciones correspondientes, diluyendo la contundencia que se
Además, se notaba una excesiva cautela de las dependencias para el desarrollo de las acciones de cobranza debido al poco apoyo político que percibían y a directivas establecidas desde el MEF. Asimismo, la mala calidad de la información generaba que el 22% de las comunicaciones notificadas a los omisos a la declaración fuese erró- nea, lo cual le restaba efectividad a las acciones operativas.
De otro lado, no se sancionaba la omisión a la declaración de manera oportuna, pues
rriente además de haberse suspendido más de 46 mil sanciones de cierre de local 6 , estrictamente por razones políticas.
El Reglamento de Cobranza Coactiva, aprobado en 1997, se encontraba desfasado y no se contaba con un Procedimiento de Cobranza Coactiva que sirviera de guía de
El personal que laboraba en las áreas de cobranza coactiva, es decir, ejecutores y auxiliares coactivos, desempeñaba adicionalmente otras funciones tales como repre- sentantes de créditos tributarios, fedatarios, jefes de sección, entre otras. El número de ejecutores y auxiliares coactivos era limitado. En promedio, cada auxiliar coactivo tramitaba 941 contribuyentes cuando el óptimo es que manejen una cartera de 250 contribuyentes como máximo.
Se requería, entonces, una serie de medidas para revertir rápidamente esta tenden- cia. La estrategia se debía centrar en reducir la tasa de morosidad y aumentar la recuperación de la deuda.
Durante el 2002, la SUNAT implementó con éxito una serie de medidas orientadas a reducir la morosidad a través de programas masivos que ampliaron la cobertura de contribuyentes con medidas de cobranza.
Se puso en marcha un sistema automatizado de retenciones bancarias, que hoy
mite gestionar, de manera centralizada, la información a ser derivada a todos los ban- cos del país por las deudas de los MEPECOS. Este procedimiento permitió masificar los embargos que, por lo limitado de los recursos humanos, no se había extendido de manera efectiva a este segmento de contribuyentes, con la
En coordinación con el MEF, en julio del 2002 se dio inicio al procedimiento para trabar embargos en forma de retención a proveedores del Estado, a través del Sistema
El objetivo era la recuperación de la deuda tributaria de los contribuyentes que son proveedores del Estado. Posteriormente, este mecanismo fue ampliado, durante el 2004, para incluir a otras entidades públicas.
6 Información proporcionada por las dependencias en el 2001.
Estas acciones han permitido que la recuperación de la deuda tributaria aumente de S/. 1 566 millones el 2002 a S/. 1 894 millones en el 2005. Asimismo, se implementó la cobranza antes de la etapa coactiva, lo que posibilitó una recuperación menos buro- crática de las deudas y llegar al universo objetivo -la gran masa de deudores MEPECOS- con acciones efectivas. Así, durante el 2004 y 2005 este mecanismo permitió recau- dar, en promedio, S/. 20 millones anuales.
Para no ocupar a los ejecutores coactivos en labores administrativas, se optimizó el módulo de cobranza del Sistema SIRAT Rediseñado (Sistema Integrado de Recauda- ción de la Administración Tributaria), recientemente implantado, proporcionando una herramienta que actualmente ayuda a programar acciones, controlarlas y seguir los resultados de la cobranza, entre otras funcionalidades.
Todas estas medidas han permitido incrementar progresivamente el número de
tribuyentes que pagan sus impuestos y también reducir la morosidad en el día de vencimiento. Así, entre el 2001 y 2005 la morosidad en el pago del IGV e Impuesto a la Renta de los principales contribuyentes en el ámbito nacional se redujo en
(% de la deuda
declarada)
Impuesta a la Renta
sustancialmente el rendimiento del
IGV, que pasó
11 815 millones
estos resultados, el IGV se constituyó en el segundo
La aplicación conjunta de las retenciones, percepciones y detracciones del IGV, así como las mayores fiscalizaciones y cobranzas, han contribuido anualmente -en pro- medio- con poco más de 0,5% del PBI a los Ingresos Tributarios del Gobierno Central (0,23% el 2002, 0,56% el 2003, 0,61% en el 2004 y 0,76% en el 2005). En el
En términos de ampliación de la base tributaria, estos sistemas y regímenes han permitido incorporar alrededor de 775 mil contribuyentes, distribuidos no sólo en nue- vos contribuyentes que antes estaban al margen de la Administración a pesar de efec- tuar actividades económicas importantes, sino también contribuyentes
tante estar registrados, no cumplían con declarar y pagar de acuerdo a su real
Ampliación de Base Tributaria
(a diciembre 2005)
contribuyentes 1/
Sistemas de Pago del IGV – Retenciones,
Percepciones, Detracciones
Jul 2002 –Oct 2005
Ene 2003 – Dic 2005
Cobranza coactiva vía SIAF* , proveedores del Estado,
Jun 2004 – Dic 2005
aliados, embargos
telemáticos, fraccionamiento flexibilizado
Jul 2004 – Dic 2005
* Vigente desde julio 2002. 1/ Considera los nuevos inscritos, aquellos que antes no efectuaban pagos y los que han incrementado su coeficiente de pago en el IGV.
Es de esperarse que en los próximos años estas medidas de ampliación de la base tributaria mejoren el rendimiento no sólo del IGV sino también del Impuesto a la Renta, por lo que su contribución anual a la recaudación se situaría en alrededor de 1% del PBI.
CAPÍTULO 2: LUCHA CONTRA EL CONTRABAND O Y LA DEFRAUDACIÓN DE RENTAS DE ADUANAS
CAPÍTULO 2 LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO Y LA DEFRAUDACIÓN DE RENTAS DE ADUANAS
estaba experimentando problemas en su operatividad
producto de la permanente disminución de sus ingresos presupuestales. Debido a que las co- misiones cobradas al Tesoro Público por el servicio de administración de los tributos aduaneros son un porcentaje de la recaudación, la constante disminución de los dere- chos arancelarios establecida por la política comercial peruana, en concordancia con las tendencias del comercio internacional, afectó las finanzas de
Esta disminución en sus ingresos presupuestales se proyectaba igualmente hacia el futuro, lo cual significaba limitantes a la atención de necesidades logísticas de la Insti- tución, dejar de lado la innovación en sus principales funciones, tales como el despa- cho aduanero y, principalmente, el equipamiento necesario para implementar adecua- damente las acciones de prevención y represión del contrabando y control fronterizo, habiéndose llegado al punto de cerrar puestos de control por falta de recursos y a no pagar algunos beneficios laborales.
De otro lado, propio de la cultura de las aduanas del mundo, las tareas de Aduanas se habían centrado exclusivamente en la facilitación del comercio exterior. Incluso se redujeron las revisiones documentarias y físicas de acuerdo a criterios que estaban
Así, al igual que en el caso de la fiscalización de tributos internos, luego de la fusión de Aduanas con SUNAT, iniciada en julio del 2002, se requería dar medidas que rápida- mente incrementaran la sensación de riesgo entre los contrabandistas y
1. Nueva estrategia para enfrentar al contrabando
Según estudios realizados por la SUNAT para el 2002, el monto anual estimado de la mercancía que ingresa al país ilegalmente vía el contrabando es de US$ 333 millones. Sin embargo, los cálculos de la Sociedad Nacional de Industrias (SNI) indican que el contrabando alcanza los US$ 1 000 millones anuales, mientras que el
Cabe precisar que la SUNAT inició el 2003 la estimación de delitos aduaneros
mentarios al contrabando como la subvaluación y el subconteo, que son modalidades de defraudación de rentas de aduanas que buscan reducir el pago de
Con el fin de hacer frente al contrabando, la SUNAT implementó una estrategia que
tenido un éxito sin precedentes durante los últimos tres años. La misma ha tenido
recursos humanos y logísticos, el uso intensivo de tecnologías de información, la mejora de las coordinaciones con entes vinculados a la lucha contra el contrabando, y el
en 126% entre el 2001 y 2005, en particular desde el 2002, luego de la fusión. De
esta manera, entre
En lo que respecta al valor de las mercancías, entre enero y diciembre del 2005 la SUNAT incautó mercancías ingresadas por contrabando por un valor CIF de US$ 18,5 millones, cifra que representa poco más de tres veces lo que se incautó en el
Gráfico Nº12
(Milles de US $)
Estas cifras reflejan una mayor efectividad en los operativos ejecutados por los
narios de la SUNAT en el ámbito nacional, con respecto a los resultados de años
Entre las acciones realizadas durante los últimos dos años destaca la captura de uno
do por medio de filas de camiones (denominadas "culebras") en la zona sur del país, así como diversos operativos realizados en centros comerciales de Lima y
La estrategia diseñada requería de un instrumento jurídico que estableciera sanciones más drásticas para los contrabandistas. En ese sentido, la SUNAT impulsó la dación
La norma en mención le permite a la SUNAT combatir y reprimir adecuadamente los delitos aduaneros, pues establece para los contrabandistas penas que pueden fluc- tuar entre 5 a 12 años de cárcel, así como la aplicación de fuertes multas y el
En dicha norma se consideran aspectos innovadores vinculados con las actividades tributario-aduaneras, los cuales están relacionados con la determinación del valor para señalar el delito aduanero, las nuevas modalidades de delitos aduaneros, así como los criterios para establecer la valoración de las mercancías y sancionar la tentativa de un delito aduanero.
Un aspecto relevante es que con la nueva Ley se reduce el monto establecido para la tipificación del delito de contrabando, receptación aduanera y tráfico de mercancías prohibidas o restringidas. De esta manera, si se ingresa mercancía de contrabando por un valor mayor a dos Unidades Impositivas Tributarias (UIT), es decir S/. 6 200 para el 2003, la pena de cárcel mínima es de cinco años. Anteriormente, con la Ley
Cabe indicar
que la nueva Ley también considera como delito aduanero el
transporte, compra, almacenamiento, encubrimiento y venta de mercancías de contrabando. Asi- mismo, se considera como delito de contrabando la ocultación o sustracción de mer- cancías sujetas a la acción de verificación o reconocimiento físico que debe
En lo que respecta a las nuevas modalidades de delitos aduaneros, se incorporó la figura delictiva del tráfico de mercancías prohibidas y restringidas, sancionando dicho supuesto con pena de cárcel no menor de ocho ni mayor de doce años.
Otra innovación que merece ser destacada es la pena para los autores del delito de financiamiento de delitos aduaneros. En ese sentido, se señala que quien financie
cuenta propia o ajena la comisión de los delitos aduaneros será reprimido con pena de
Es importante señalar que para determinar el valor de las mercancías que son objeto de delito de contrabando, con la nueva Ley de Delitos Aduaneros se considera el valor FOB -valor comercial- cuando se trata de mercancías nacionales o nacionalizadas que son extraídas del territorio nacional; y se considera el valor CIF -valor que incluye el costo de las mercancías, el seguro y el flete- cuando se trata de
Además, a partir del 28 de agosto del 2003 también se sanciona la tentativa de delito aduanero. Esto implica que las personas que sean detenidas por intentar ingresar contrabando podrán ser denunciadas por la SUNAT y, en el caso de comprobarse la tentativa, el Poder Judicial impondrá la pena mínima que hubiera correspondido
En el caso de las mercancías que ingresan al país a través de la Zona Franca de Tacna -ZOFRATACNA- también se considera como delito de contrabando cuando se pretende comercializar dichas mercancías fuera de la Zona Comercial de Tacna sin el pago de los tributos diferenciales ni el cumplimiento de los requisitos legales, cuando el valor de las mercancías es superior a S/. 6 200.
A fin de fortalecer las acciones de prevención y represión del contrabando, se
nizaron los puestos de control en zonas de frontera y áreas estratégicas mediante el mejoramiento del equipamiento de la logística, recursos humanos, capacitación e in-
Así, se adquirió una flota vehicular consistente en 75 camionetas Pick Up doble cabina y 26 motocicletas para todo tipo de terreno, con mandos de última generación; seis equipos de inspección por imágenes (escáner) -algo totalmente nuevo en el Perú- que fueron asignados a las aduanas de Tacna y Aérea y Postal de Lima; y equipos digitales como teléfonos satelitales, teléfonos celulares, dispositivos miniaturizados,
En cuanto a políticas de personal, no sólo se asignó nuevo personal de las mismas aduanas a la Intendencia de Prevención del Contrabando y Control Fronterizo, sino
que fueron destacados funcionarios de Tributos Internos. Ello con el fin de aprovechar
También, y luego de muchos años, se rotó a los Intendentes y Oficiales de Aduanas a fin de evitar el acercamiento entre la población y los trabajadores que pudiera incidir
Además, se mejoraron las condiciones de trabajo de los Oficiales de Aduana
dotándo-
los de uniformes nuevos e instrumentos diversos como chalecos antibalas, cascos y
capacitación se realizaron cursos sobre temas aduaneros y de
tributos internos a cargo del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera. Se ha capacita- do a los Jefes de Oficiales y Jefes de los Grupos Operativos de todas las Intendencias de Aduanas en cursos de liderazgo y actualización de normas
Para una adecuada lucha contra el contrabando era necesario interconectar los
tos de control de todo el país con sus sedes regionales y con la sede central en Lima. Esto se logró a través de una interconexión satelital -la cual se ha implementado en Tacna, La Tina, Carpitas, Desaguadero, Ancón y Pucusana- con
ción propia que interconectará toda la costa; y una red multimedia de última milla que permitirá la interconexión mediante diversos enlaces inalámbricos o wireless e implementación de cámaras de video, con cobertura de red en los puntos más
Para que las unidades de la flota vehicular adquirida no sólo sirviesen como medios de transporte sino, sobre todo, como centros móviles de alerta temprana y de coordina- ción, se las dotó de notebooks con servicios de telefonía celular y satelital de transpor- te de datos. Así, podían estar permanentemente conectadas con las sedes
Como se mencionó previamente, se adquirieron escaneadores, cuatro de los cuales funcionan en la zona de llegadas internacionales del Aeropuerto Internacional Jorge
Chávez. Estos equipos cuentan, entre sus ventajas, con una configuración simple que permite su fácil manejo, la inspección de maletas y bolsos de grandes dimensio- nes, un excelente grado de visión e identificación de sus contenidos, así como opcio- nes que posibilitan contrastes de colores, aumento de tamaño y facilidades para la detección de armas.
Estas nuevas herramientas complementaron el control de equipajes de doble circuito verde/rojo que se aplica en el primer aeropuerto del país y que implica la revisión física del equipaje del 15% de los pasajeros. Así, los escaneadores han sido de gran ayuda para el personal de la SUNAT ya que han permitido incrementar el número de revisio- nes físicas, en tiempos menores, así como ser más asertivos en
De otro lado, al revisar sólo el equipaje que acompaña a los viajeros con indicios visuales de haber infringido la obligación de declarar y pagar sus tributos, existe una mayor fluidez para aquellos que han honrado dicha obligación. De esta forma, ante la inminente posibilidad de ser detectados, un mayor número de viajeros ha modificado su comportamiento y voluntariamente cumple con sus declaraciones y, por tanto, con sus obligaciones tributarias.
marco del relanzamiento
de Lucha Contra los Delitos
Aduaneros y la Piratería, que integran el Ministerio de la Producción, la SUNAT, INDECOPI, la Policía Fiscal, el Ministerio Público y la Sociedad Nacional de Industrias, entre otros gremios empresariales, se buscó mejorar la coordinación con los entes vinculados con el control de los delitos aduaneros, a través de la firma de convenios interinstitucionales o mediante el intercambio de información y programación de
La SUNAT ha estado participando activamente en esta Comisión, en la que
ña la Secretaría Técnica, llevándose a cabo, a pesar de ciertas dificultades de
De otro lado, un problema que afrontaba la SUNAT era la poca especialización de los representantes del Ministerio Público para resolver los casos de delitos aduaneros, lo que originaba que los implicados en contrabando de mercancías no fueran
De conformidad con la Tercera Disposición Complementaria de la Ley 28008, Ley de
los Delitos Aduaneros, la Fiscalía de la Nación debía asignar un grupo no menor de
Fiscales para la investigación y los procesos derivados de los delitos aduaneros tipificados en la misma Ley. Para efectivizar esta medida muy importante, la SUNAT y el Ministerio Público suscribieron un Convenio de Cooperación Interinstitucional a
Posteriormente, mediante una Resolución de Junta de Fiscales se crearon las
Fisca-
lías Provinciales Penales Especializadas en Delitos Aduaneros, correspondientes a los distritos de Lima, Callao, Cono Norte, Tacna y Puno y, cuatro días más tarde,
Así también, dado que la frontera formada por Perú, Bolivia y Chile es una zona crítica pues por allí ingresa el mayor volumen de mercancías de contrabando, la SUNAT propició la suscripción de convenios de cooperación con las Aduanas de Bolivia y
El 2003, la SUNAT y la Aduana de Bolivia firmaron en la localidad de Desaguadero el Acuerdo de Convenio de Asistencia y Cooperación Mutua en Asuntos Aduaneros, el cual permite establecer acciones conjuntas para luchar contra el contrabando y posi- bilitar el intercambio de información. Asimismo, se suscribió el Convenio de Asistencia y Cooperación Mutua con la Aduana de Chile, con el objetivo de mejorar
Finalmente, no es posible dejar de mencionar los esfuerzos coordinados iniciados durante el 2004 entre la SUNAT y una serie de dependencias del Estado, como el Gobierno Regional de Tacna, la Policía Nacional, la Dirección General de Migraciones y Naturalización (DIGEMIN), el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), el Ministerio de Salud, la Presi- dencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Economía y Finanzas, para diseñar e implementar el nuevo Complejo Fronterizo de Santa Rosa,
del 2005 se obtuvo la declaración de viabilidad de dicho
proyecto, mediante el oficio N° 2218-2005-EF/68.01, iniciándose desde esa fecha la formulación de los estudios definitivos, los que se espera concluir hacia mediados del 2006. El financiamiento de los estudios de preinversión, de los estudios definitivos, de la cons- trucción y del equipamiento del nuevo Complejo Fronterizo quedan a cargo del presu- puesto de la SUNAT, según lo indicado en el Decreto
registrado en el Banco de Proyectos del SNIP (Sistema Nacional de Inversión Pública)
Como consecuencia de la fusión, la SUNAT desarrolló un plan piloto de fiscalización conjunta con participación de profesionales de las aduanas y de las dependencias de administración de tributos internos. El objetivo era, a partir de auditorias integrales, hacer un seguimiento de las acciones de potenciales subvaluadores y aplicarles las acotaciones respectivas respecto de los tributos internos.
Durante el último trimestre del 2003 la SUNAT efectuó auditorias integrales a seis importadores, denominados "de riesgo", quienes en su mayoría eran mayoristas de partes y piezas de computadoras, cigarrillos y relojes. También se auditó a un impor- tante importador mayorista de artículos de ferretería.
Como resultado de dichas auditorias se determinó una deuda tributaria de más de S/. 16 millones por concepto de IGV, Impuesto a la Renta e impuestos a la importa- ción, que no habían sido pagados por los referidos importadores. Cabe indicar que, en un caso, se tuvo que aplicar medidas cautelares previas -por ejemplo el embargo- a fin de asegurar la cobranza de la deuda tributaria determinada.
El éxito del plan piloto dio pie para que se definiera una nueva forma de trabajo en equipo para la fiscalización de las obligaciones tributarias derivadas del comercio in- ternacional. La misma estaría basada en el uso compartido de la información conteni- da en la Base de Datos Nacional con que cuenta la SUNAT, la cual actualmente contie- ne información de tributos internos y aduaneros.
de dicha información, se pudo descubrir diversas
des que permitían inferir la comisión de algún delito aduanero, como por ejemplo la venta de mercancías importadas en el mercado doméstico con valores diez veces superiores al costo unitario de importación, inconsistencias entre los montos pagados y las facturas emitidas por los importadores, almacenamiento de mercaderías subvaluadas en locales no declarados ante la SUNAT, y faltantes de mercaderías subvaluadas, lo que permitía presumir ventas no declaradas que no
Estas acciones permitieron reducir el incumplimiento de obligaciones tributarias en la
mente subvaluadas- las cuales usualmente terminan en manos de comerciantes in- formales o testaferros y cuya venta a los consumidores finales constituye evasión tributaria, particularmente en el IGV.
en equipo desarrollado por los
les de Tributos Internos y de Aduanas, la SUNAT comisó mercancías importadas -productos textiles, artículos de ferretería, accesorios informáticos, repuestos, equi- pos y accesorios de video, audio y sonido, artículos eléctricos, entre otros- que habían sido subvaluadas por un promedio de S/. 1,8 millones, afectando la
Sin duda, la lucha contra los delitos aduaneros requería establecer niveles de
nación entre Tributos Internos y Aduanas. El primero, como ya se detalló, fue la explo- tación conjunta de la información de la Base de Datos Nacional, quizá la más
nivel sería la fiscalización
tributarias de los
principales contrabandistas. Así, por ejemplo, se realizaron auditorias para la determinación de incremento patrimonial no justificado. El objetivo de este trabajo en equipo fue la de- tección y sanción de bandas organizadas, financistas, distribuidores y transportistas
Así por ejemplo, se fiscalizó a dos exportadores beneficiarios del drawback cuyas mercaderías exportadas no fueron consumidas en el exterior. Se detectó que uno de ellos no declaró el total de sus ingresos para efectos del Impuesto a la Renta.
Los resultados obtenidos por el equipo conformado con profesionales de Tributos
ternos y Aduanas demuestran que la fusión de las entidades ha sido positiva y que está contribuyendo con el incremento de la base tributaria, al tiempo que garantiza
La subvaluación es la forma más común de defraudación de rentas de aduana y
siste en ingresar mercadería al país a un valor inferior al efectivamente pagado en los mercados internacionales, con la finalidad de pagar menores derechos
Es pertinente mencionar que la valoración en las aduanas -en el ámbito mundial- viene evolucionando constantemente. Desde la década de los años setenta hasta media- dos de los noventa se aplicaba la Definición del Valor de Bruselas -aprobada por la
Como consecuencia de las largas negociaciones internacionales en el ámbito de la llamada "Ronda de Uruguay", se estableció un nuevo orden comercial mundial con la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), en 1994, y el estableci- miento de Acuerdos Comerciales Multilaterales.
el Perú suscribió los nuevos Acuerdos y mediante la Resolución
Legislativa 26407, los incorporó a la legislación nacional. Uno de los Acuerdos Multilaterales es el denominado "Acuerdo del Valor de la OMC", que norma la valoración en Aduanas. Para aplicar plenamente este Acuerdo, el Perú solicitó una prórroga de cinco años, los que vencieron en 1999. Sin embargo, en ese año -a través de los órganos competen- tes como la Cancillería, el Ministerio de Industria, entre otros- se solicitó una última prórroga adicional de un año. El Acuerdo del Valor entró en plena
En el nuevo marco internacional, el valor que las aduanas deben verificar es el valor de la transacción, acreditado con facturas y con otros documentos comerciales, descar- tándose los precios referenciales, precios mínimos o cualquier otro indicador de
El Acuerdo del Valor de la OMC ha establecido métodos secundarios para determinar el valor, los cuales se aplican en estricto orden: mercancías idénticas, mercancías
Así, si las aduanas tuviesen alguna duda respecto del valor declarado, pueden aplicar los métodos secundarios. Este marco normativo permitió a la SUNAT introducir una serie de nuevos mecanismos de control que no serían tildados de trabar el comercio
En primer lugar, aplicaría el método de mercancías idénticas. Sin embargo, como lo señala el término -idéntica- se refiere a considerar el mismo nivel comercial -la canti- dad, la calidad-, la misma transacción financiera, periodos similares de transacción comercial -como por ejemplo, descuentos en épocas de eliminación de stocks- etc.
En segundo lugar, explotaría enormemente la Base de Datos de Precios SIVEP
tema de Verificación de Precios) -que se alimenta diariamente- y que constituye una valiosa herramienta para la valoración. Esta labor tomó mucha mayor fuerza ante la
Finalmente, se desarrollaron acciones de fiscalización, tanto en el momento del des- pacho aduanero como en las etapas posteriores. Para ello, se replanteó el sistema de fiscalización, dotándolo de herramientas tecnológicas que, sin detener el flujo comer- cial, han permitido combatir decididamente la subvaluación.
La nueva estrategia de control de la subvaluación se implementó como respuesta a la salida de las empresas verificadoras de importación en el 2004, de acuerdo con lo
Sobre la labor de las empresas verificadoras en la confirmación del valor de las mer- cancías en los puertos de origen, es preciso indicar que desde el 2000, cuando entró en vigencia el Acuerdo de Valoración Aduanera de la OMC, sus ajustes de valor tenían un carácter referencial y no eran determinantes en el valor en las
propuestos por las verificadoras sólo
ban al 1% del total del valor FOB de las mercancías verificadas, y de este porcentaje más del 55% correspondía a ajustes de valor de vehículos usados provenientes de CETICOS Tacna (Centros de Exportación, Transformación,
Además, la inspección de las mercancías en origen se efectuaba con técnicas muestrales; es decir, no realizaban una revisión al 100%. En ese sentido, el efecto disuasivo que en el pasado podían haber tenido las verificadoras se había reducido.
La SUNAT se preparó para fortalecer los procesos de control en los términos
Mejoras en los sistemas de riesgo y verificación de precios;
Mejoras del análisis de estadísticas y del uso de tecnología para focalizar los es- fuerzos en la combinación de elementos de mayor riesgo;
• Capacitación e incorporación de personal especializado en valoración; y,
Aprendizaje de las experiencias de otros países y reaplicación o adaptación de
A pesar de la preocupación de algunos sectores sobre el impacto adverso que podría haber tenido en la recaudación aduanera la salida de las empresas verificadoras de importaciones, ésto no ocurrió. Por el contrario, la recaudación experimentó un creci- miento en términos reales de 10,5% durante el 2004 en relación al 2003, y de
Gráfico Nº13
Otra preocupación era que con la salida de las verificadoras se iban a incrementar los tiempos de atención para el despacho aduanero. Sin embargo, la reducción en el tiempo de despacho de la mercancía también ha sido uno de los logros de la
Por ejemplo, mientras que durante el 2004 la mercancía que ingresaba al canal rojo
revisión física- demoraba en revisarse 15,2 horas útiles, este tiempo se redujo a 14,6 horas útiles el 2005, es decir, una disminución de 3,9%. Es importante destacar que el
La salida de las empresas verificadoras de importaciones tampoco implicó el retorno de la corrupción. Ello debido a que se rediseñaron los procesos operativos en el des- pacho de mercancías para que los usuarios no tuvieran demasiado contacto con los funcionarios de las aduanas. Además, actualmente, los usuarios no tienen conoci- miento previo del especialista que se encargará de la revisión respectiva sino hasta el momento en que ésta se efectúa.
Algunos resultados confirman lo señalado. Así, por ejemplo, la verificación física de la mercancía -canal rojo- y la revisión de la documentación -canal naranja- en la Aduana Marítima del Callao, la más importante del país, registró niveles de
En el periodo 2001 y 2005 el rendimiento económico liquidado de esta aduana
tó en poco más de dos veces, lo que representa un impacto positivo para la recauda- ción del IGV 7 . Debe subrayarse que, durante todos los años bajo análisis,
Gráfico Nº14
7 El menor rendimiento económico registrado durante el 2005 en la Aduana Marítima del Callao se explica,
mente, por la caída del rendimiento económico de su componente mas importante, los despachos urgentes, los cuales se redujeron en 47,22% debido a los ajustes de valor en los despachos de hidrocarburos nacionalizados con
Los resultados exhibidos por la SUNAT en materia aduanera fueron posibles también
gracias a las innovaciones
declaracio- nes y de las empresas a fiscalizar, así como a los nuevos tipos de
Así, se incorporó al sistema de selección en la Aduana Marítima del Callao una
mienta de inteligencia artificial basada en redes neuronales. Esta herramienta simula el razonamiento humano pero mediante capacidades electrónicas y tiene la caracte- rística de inferir y aprender. Utiliza una historia de hechos y las relaciona para identifi- car la correspondencia entre un acto determinado -como por ejemplo,
Una característica importante es su capacidad de identificar patrones y eventos no típicos, que la hacen una herramienta poderosa para aumentar significativamente el nivel de incidencia de las Declaraciones Únicas de Aduanas (DUA) que son seleccio- nadas para el reconocimiento físico y detectar el comportamiento ilícito.
De esta forma, los resultados obtenidos en la Aduana Marítima del Callao superaron los alcanzados en años anteriores. El nivel de hallazgos en la revisión física (canal rojo) más que se duplicó entre el 2001 y 2005.
Gráfico Nº15
hallazgos del
(% de DUAs
verificadas)
Es importante mencionar que este mejor control no ha incidido de manera negativa en la atención a los usuarios del comercio exterior, lo cual se evidencia en el aumento del volumen de operaciones registradas en la aduana de mayor movimiento en el
CAPÍTULO 3 LA SUNAT AL SERVICIO DEL
Otro de los aspectos claves para recuperar rápidamente la confianza de la sociedad era mejorar el servicio brindado al contribuyente. El servicio al contribuyente no sólo propicia el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, sino que además fortalece la relación entre Estado y ciudadano.
1. Mejoras en el servicio al contribuyente
La aceptación de los impuestos depende de diversos factores: psicológicos, sociales, organizativos, económicos y legales, los mismos que están estrechamente vincula-
Para que los contribuyentes acepten los impuestos deben considerar que el sistema tributario es justo. Esto ocurre cuando en forma generalizada aceptan que son trata- dos individualmente con justicia tanto por las normas como por las instituciones que administran los tributos. Por el contrario, los contribuyentes que se sientan tratados
8 Ver al respecto AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE ESPAÑA: Acciones para promover la aceptación de los tributos en una sociedad democrática, XXXIII Asamblea General del CIAT, 3 al 6 de
injustamente, aún cuando ello no responda a la realidad, tendrán una actitud contraria
El grado de aceptación del sistema tributario también estará en función de la calidad de los servicios que brinda el Estado y de la medida en que éstos responden a las necesidades de la población. En la medida que el contribuyente relaciona la actuación de la Administración Tributaria con los impuestos que paga, una atención rápida, ama- ble y eficiente propiciará un mayor cumplimiento.
En este punto también cabe destacar el papel de los derechos de las personas. Dado que los impuestos son obligatorios y teniendo la Administración Tributaria facultades para su cobranza, es imprescindible tener en cuenta los derechos y garantías de los contribuyentes. En caso contrario, se producirá un rechazo social hacia el pago de
La conciencia tributaria se ve condicionada,
además, por la forma en que los
yentes perciben el funcionamiento del Sistema Tributario. Así, la complejidad de las normas, la utilización de un lenguaje poco comprensible para el ciudadano y las difi- cultades de los contribuyentes para entender el funcionamiento de la Administración
Esta es la razón por la cual en el 2001 se consideró que uno de los principales
vos de la reforma de la Administración Tributaria debía consistir en brindar servicios de calidad. Para ello, se diseñó una estrategia orientada a ampliar la cobertura, descen- tralizar los servicios, uniformizar los lineamientos, simplificar los procedimientos y trámites, utilizar intensivamente tecnologías de la información y la
Si bien la SUNAT tenía experiencia en este campo, los resultados no eran muy
bles debido a que no existía una estrategia uniforme en el ámbito nacional pues las áreas de Atención al Contribuyente se encontraban bajo la responsabilidad de cada
Al ampliarse la cobertura y descentralizar la atención, la administración eficiente de los procesos se complicó. A comienzos del 2001 se inició el proyecto de implementación de los Centros de Servicios al Contribuyente en el ámbito nacional. Esta medida fue complementada con la potenciación de la Central de Consultas, y con la implementación de un nuevo Portal en Internet, configurándose así tres canales de atención - presen- cial, telefónico y virtual- que facilitan actualmente el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias de los ciudadanos.
De la zonificación realizada en el ámbito nacional se implementaron Centros de
cios al Contribuyente (CSC) en los distritos de San Martín de Porres, San Isidro, Santa Anita, Lince, Callao, Surco y Comas, todos ellos en la provincia de Lima. Adicionalmente, se implementó uno en la zona de Lima Cercado y otro en Miraflores, en la sede de la Intendencia Regional Lima. Este último fue remodelado según los
A diciembre del 2005 se cuenta con 32 Centros de Servicios al Contribuyente en todo
Con la implementación descrita se logró que la totalidad de las diez Intendencias
gionales (I.R.) y las ocho Oficinas Zonales (O.Z.) tengan por lo menos un Centro de Servicio al Contribuyente, con un horario de atención de lunes a viernes de 9:00 a
Asimismo, la SUNAT cuenta con 23 Oficinas Remotas en el ámbito nacional, las
les brindan servicios a los contribuyentes de las ciudades más alejadas del país. Es- tas oficinas, sumadas a los 32 CSC, constituyen el canal presencial de la SUNAT
Adicionalmente, se cuenta con una oficina en Lima destinada a la atención de los Principales Contribuyentes Nacionales, así como un punto de atención, inaugurado el
Además, en Lima existen 16 Asistentes al Contribuyente en Agencias Bancarias (ACABs), así como la presencia de un punto de atención en la sede central de la Cámara de Comercio de Lima.
Actualmente está en marcha un proyecto de potenciación de la infraestructura de los puntos de atención al contribuyente, así como la implementación de Centros de Servi- cios Móviles para acceder a los lugares más alejados del país.
Desde el 2001, en que se inició la implementación de los Centros de Servicios al Contribuyente en Lima y Callao, se ha evaluado periódicamente la repercusión de los cambios normativos y de la aplicación de nuevas tecnologías en el servicio brindado en los centros y áreas de atención al contribuyente. Producto de los
Dependencia CSC
CSC Arequipa
CSC Puno
Calle Jerusalén N° 100 - Cercado
Jr. Arequipa N° 126 - Puno
O.Z. Juliaca
O.R. Puno
Av. De la Cultura N° 746 - Distrito Wanchaq
CSC Ica CSC
Cañete CSC
Av. 2 de Mayo N° 450, San Vicente - Cañete
Calle Colón N° 100 - Plaza de Armas - Chincha
I.R. Ica O.Z.
(056-268087)
I.R. Junín
CSC Huancayo
CSC Huanuco
CSC El Tambo-
Jr. Loreto N° 300 - Huancayo
Calle Real N° 511 A y B - Distrito El Tambo
O.Z. Huánuco
CSC Trujillo
Jr. Agustín Gamarra N° 484 - Trujillo
Av. Manuel Vera Enríquez N° 470 -
Urb. Las Quintanas - Trujillo
Av. Francisco Bolognesi N° 507
O. Z. Chimbote
I.R. Lambayeque 2
CSC Chiclayo
Av. Leonardo Ortíz N° 195
Jr. Belén N° 740
O.Z. Cajamarca
CSC Loreto
CSC P ll
Jr. Putumayo N° 160-Iquitos
Jr. San Pablo de la Cruz Nº 160 - Tarapoto
I.R. Loreto O.Z.
San Martín O.Z.
I.R. Piura
Av. Loreto N° 600
I.R. Tacna
CSC Tacna Calle Zela N° 701 y 703
CSC Callao
CSC Comas
CSC San Miguel
CSC Miraflores
CSC San Isidro
CSC San Martín
Av. 28 de Julio N° 286
Av. Sáenz Peña N° 286 - Callao
Av. Túpac Amaru N° 1855 - Comas
Jr. Augusto Wiese N° 498
Esq. Con Miroquesada - Cercado
Av. Intisuyo N° 215 Urb. Maranga
Jr. Washington N° 1898
Esq. Con Jr. Yauyos - Cercado de Lima
Jr. Juan de Arona N° 887 - San Isidro
Centro Bancario Fiori,
Esq. Av. Tomás Valle y Panamericana Norte
Centro Bancario Santa Anita,
Esq. Francisco Bolognesi y Nicolás Ayllón
Av. Paseo La Castellana N° 101, 103-105 y 107 -
I.R. Lima
CSC Santa Anita
CSC Surco
dos se ha efectuado modificaciones en la definición de los puestos y perfiles del per- sonal que labora en estas áreas.
Según se puede observar en los dos gráficos siguientes 9 , el número de atenciones - en trámites y orientación- muestra un claro incremento entre el 2001 y 2005, tanto en Lima como en provincias. El menor ritmo registrado en el número de atenciones du- rante los dos últimos años se debe al mayor uso de los servicios virtuales lanzados por la SUNAT a través del canal virtual (SUNAT Operaciones en Línea), entre los que destaca la autorización para imprimir comprobantes de pago.
atención Lima:
atenciones)
Gráfico Nº17
9 No se incluye IPCN.
Los Centros de Servicios al Contribuyente también permitieron reducir los tiempos de espera promedio registrados durante el 2000 y 2001 y servir de espacio para brindar
Con la finalidad de medir la calidad de los servicios brindados en los CSC, en el
se encargó a la Compañía Peruana de Investigación
realización del estudio "Medición de la Calidad del Servicio de la SUNAT en Lima
El estudio utilizó 1 400 encuestas en Lima y 1 600 en provincias. La investigación se efectuó entre los contribuyentes que realizaron algún trámite o recibieron alguna orien- tación en catorce Centros de Servicios al Contribuyente y dependencias de servicios de Lima, Trujillo, Huancayo, Arequipa y Cuzco, durante las horas de atención al públi- co.
información proporcionada, el tiempo de duración del servicio, la simplicidad de los trámites, los medios de difusión empleados, el manejo de la información por parte del personal y
del servicio que se brinda al contribuyente, se
los centros bajo
"contribuyente incógnito", así como
llamadas a la Central de Consultas Telefónicas. Para ello, se elaboró una plantilla
La nota promedio obtenida en todas las ciudades, en lo que a satisfacción general se refiere, fue de 15 puntos, calificativo que la empresa encuestadora consideró
fin de continuar
presencial que se brinda al contribuyente, se programaron visitas a los CSC bajo la modalidad de "contribuyente incógnito", lo que permitió detectar aspectos de mejora que fueron
1.2. Potenciación de la Central de Consultas Telefónicas
Para brindar una orientación oportuna, y sin necesidad de que los contribuyentes se trasladen hasta las oficinas de la SUNAT, se le ha dado un mayor impulso a la Central de Consultas Telefónicas.
ww w .sunat.gob.pe Otra vía para brindar servicio al contribuyente es el canal virtual, constituido por la información brindada a través del portal de la SUNAT en Internet, llamado SUNAT Vir- tual (ww w .sunat.gob.pe), así como por las transacciones que se realizan a través del módulo de SUNAT Operaciones en Línea (SOL), el cual forma parte del mencionado portal web. El desarrollo permanente de soluciones basadas en esta plataforma permite poner a disposición de los contribuyentes nuevas herramientas para sus trámites y orienta- ción. Un problema que se afrontó para el desarrollo del nuevo portal tributario durante el 2002 fue la falta de información sobre los antecedentes, es decir, no existía " id="pdf-obj-62-2" src="pdf-obj-62-2.jpg">
Esta central tiene como función principal la absolución de consultas formuladas por los contribuyentes en el ámbito nacional, para lo cual se ha habilitado el número telefó- nico 0801-12-100.
Las consultas son atendidas por los Asistentes de Orientación Tributaria, que son egresados o alumnos de los últimos ciclos de las especialidades de Derecho y Conta- bilidad, capacitados especialmente para esta función.
el caso de consultas referidas
al uso de medios telemáticos o virtuales,
llamada es transferida a los Asistentes de Orientación Informática, quienes son egresados de institutos superiores de computación o estudiantes de los últimos ciclos o egresados de las carreras de ingeniería de sistemas o similares, igualmente
de verificar la
del servicio que se brinda al
yente en la Central de Consultas, durante el 2004 y 2005 se realizaron dos procesos de investigación bajo la modalidad de "usuario incógnito". El primero se efectuó entre diciembre - enero y el segundo entre marzo - abril, habiéndose obtenido un
Considerando la demanda actual, y con el fin de facilitar al ciudadano la realización de los principales trámites a través del teléfono, de manera centralizada se viene traba- jando el proyecto de la Nueva Central de Consultas, la cual permitirá la implementación de nuevas estaciones de trabajo, la habilitación de un sistema de
Otra vía para brindar servicio al contribuyente es el canal virtual, constituido por la información brindada a través del portal de la SUNAT en Internet, llamado SUNAT Vir- tual (ww w .sunat.gob.pe), así como por las transacciones que se realizan a través del módulo de SUNAT Operaciones en Línea (SOL), el cual forma parte del mencionado portal web.
El desarrollo permanente de soluciones basadas en esta plataforma permite poner a disposición de los contribuyentes nuevas herramientas para sus trámites y orienta- ción.
Un problema que se afrontó para el desarrollo del nuevo portal tributario durante el 2002 fue la falta de información sobre los antecedentes, es decir, no existía
tación relativa a la metodología que se había utilizado para el diseño de la página web
tuvo por objetivo lograr que
mismo se constituyese en un medio efectivo para facilitar el cumplimiento voluntario de las obli- gaciones tributarias de los contribuyentes, así como para mejorar la imagen
El portal simplificaba la obtención de información por parte de los usuarios a través de la agrupación de los temas en cinco grandes bloques. También se utilizaron
Posteriormente, con la fusión SUNAT-Aduanas, se concibió la idea de desarrollar un nuevo portal institucional que fusionara la información del portal tributario y aduanero bajo un mismo esquema. Antes de su lanzamiento, se realizaron focus groups con la participación de un grupo heterogéneo de contribuyentes y
Así, se evaluaron
vigentes y la
ción de las mejoras implementadas, recibiéndose comentarios positivos tales como "más ordenado", "amigable", "funcional", "sencillo", "novedoso", "rápido", "visión de conjunto", "ágil", entre otros; así como apreciaciones y sugerencias que permitieron realizar ajustes a la presentación del nuevo portal. En junio del 2004 fue lanzado el nuevo portal fusionado de la SUNAT, el cual se actualiza permanentemente de
Entre los principales productos implementados por SUNAT Virtual durante el 2005 se
Guía Tributaria SUNAT; • TUPA 2005: Presentación del módulo en un formato más amigable, conteniendo el
Texto Único de Procedimientos Administrativos aprobado en enero del 2005; Pago Electrónico de la Cuenta Detracciones a través de SOL: Mediante esta op- ción los contribuyentes pueden declarar y pagar utilizando sus PDT (Programa de Declaración Telemática) contra las cuentas de detracciones que tiene en el Banco de la Nación; • Módulo de Trabajadores del Hogar: Con información sobre el nuevo registro
PDT Notarios: Producto informático que permitió a los Notarios elaborar y presen- tar la Declaración Anual de Notarios, la cual fue validada previamente con ellos a través de focus groups; • PDB Exportadores (Programa de Declaración de Beneficios): Para actualizar y validar la base de datos que administra la SUNAT, con información proporcionada por los propios exportadores.
La clave del éxito de una buena orientación radica en un servicio de atención de
dad, en el conocimiento de los funcionarios que la brindan y en la simpleza de los
Con la finalidad de mantener actualizado al personal dedicado a las labores de
tación y asegurar la calidad de la orientación brindada, desde el 2002 se vienen reali- zando constantes evaluaciones del personal de las áreas de servicios al
A marzo del 2004 se habían aplicado cinco exámenes en el ámbito nacional y los resultados obtenidos, en líneas generales, fueron satisfactorios.
Durante el 2005 se hicieron visitas a cada CSC de Lima y Callao con el objetivo de realizar evaluaciones verbales para identificar el grado de uniformidad de criterios en- tre el personal, debido a las modificaciones normativas que se dieron durante dicho periodo. Además, se realizaron capacitaciones al personal contratado con la finalidad de uniformizar criterios; posteriormente, se realizaron pruebas escritas. Asimismo, se han definido las bases para la aplicación de encuestas -durante el 2006- destinadas a identificar los aspectos generadores de insatisfacción en los contribuyentes, a fin de aplicar las medidas correctivas pertinentes.
De otro lado, en el 2005 se realizaron tres procesos de selección y capacitación de postulantes de Lima al área de servicios al contribuyente. Cada proceso duró tres semanas, considerándose como nota mínima aprobatoria trece. Al final de cada pro- ceso se elaboró un cuadro de mérito a partir del cual se fue incorporando personal nuevo, según la demanda de los CSC. Actualmente se está trabajando una propuesta conjunta entre la Intendencia Nacional de Servicios al Contribuyente (INSC), la Inten- dencia Nacional de Recursos Humanos (INRH) y el Instituto de Administración Tributaria y Aduanera (IATA) a fin de replicar el mencionado proceso de selección y capacitación en el ámbito nacional.
Además, con la finalidad de compartir pautas comunes que permitan brindar una
ción de calidad, durante el 2005 se elaboró el Manual de Atención, el mismo que fue distribuido a los asistentes de servicios de la SUNAT para mejorar su interacción
El material informativo entregado a los contribuyentes también fue materia de rediseño. Una de las modificaciones que destaca es la Guía Tributaria SUNAT 2004, un nuevo producto informativo que busca orientar a los contribuyentes en los aspectos esencia- les de su realidad tributaria, utilizando un lenguaje claro y sencillo. Durante el 2005 esta guía fue actualizada, en concordancia con la publicación de
La Guía Tributaria está dirigida
contribuyen-
tes inscritos en el RUC. Se cuenta con dos versiones de este producto: una para la plataforma web a disposición de cualquier usuario de Internet; y otra, enfocada en
La Guía Tributaria SUNAT presenta al usuario "el ciclo de vida del contribuyente", vale decir, un panorama sucinto de las principales obligaciones que los contribuyentes de tributos recaudados y/o administrados por la SUNAT deben tener en cuenta
Asimismo, ofrece al usuario información sobre temas tributarios, desde una opción básica y otra avanzada. La opción básica brinda al interesado la posibilidad de infor- marse acerca de los más importantes regímenes tributarios y aspectos de trámites del RUC y Comprobantes de Pago, tratados desde el enfoque de la orientación al contribuyente, utilizando las ventajas de la multimedia e incluyendo fotografías e ico- nografía aplicable al tema tratado.
La opción avanzada permite al contribuyente profundizar en el análisis de los temas tributarios, directamente o bien desde cualquier parte del aplicativo. Este nivel desa- rrolla los principales aspectos de la normatividad tributaria desde un formato de e- book, el cual se ha enriquecido con preguntas frecuentes, casos prácticos y un test de preguntas sencillas.
Durante el 2005 se llevaron a cabo otras acciones para reforzar nuestros vínculos con
La realización de seis sorteos de comprobantes de pago en el ámbito nacional, habiéndose incluido los boletos de viaje entre los comprobantes de pago que pue- den participar. Se entregaron premios por un importe de S/. 2 805 000 a 187 gana- dores;
Actualización del Texto Único de Procedimientos Administrativos de la SUNAT (el último TUPA correspondía al año 2003), aprobado mediante D.S. N° 12-2005-EF y publicado el 27 de enero del 2005; y,
Desarrollo del primer Programa de Formación Laboral Juvenil SUNAT - Verano
denominado "SUNAT con los Jóvenes". El objetivo fue realizar acciones de orienta- ción y difusión a contribuyentes del RUS sobre la importancia de cumplir con las obligaciones tributarias, convirtiendo así a los jóvenes en socios estratégicos de la SUNAT. Se contó con la participación de sesenta jóvenes de
Se viene utilizando de manera constante el método cualitativo de Focus Group, a fin de conocer las opiniones de los contribuyentes sobre normas y procesos tributarios así como productos informáticos. Ello ha permitido introducir mejoras en estos temas y/o facilitar su comprensión. Los temas investigados fueron: PDB Exportadores, Pago Electrónico de Cuenta Detracciones, desempeño de los auditores de fiscalización, PDTs Renta 2005, entre otros.
2. La Aduana Virtual
Así como en el ámbito de los tributos internos era imperativo mejorar el servicio al contribuyente, la aceptación de la fusión SUNAT-Aduanas también requería de una rápida adecuación de los servicios a los usuarios del comercio exterior para no gene- rar un clima de retroceso en la facilitación del intercambio comercial con el resto del mundo.
La facilitación del comercio exterior, en paralelo con mejoras en el control mediante la gestión del riesgo, fueron dos de los objetivos que la SUNAT se fijó en el ámbito adua- nero luego de la fusión con Aduanas. Ambas iniciativas se vieron integradas en el proyecto denominado Aduana Virtual, basado en un enfoque de integración de
Red de servicios electrónicos
A partir de este proyecto, la SUNAT ha logrado automatizar muchos trámites y
ciones que se realizan ante las aduanas y mejorar su relación con los operadores
El requisito fundamental para el éxito de este proyecto radicaba en la construcción de una Red de Servicios Electrónicos que facilite la interacción de los usuarios y opera- dores del comercio exterior con la SUNAT. De esta manera, la posibilidad de efectuar trámites en tiempo real, desde una oficina, domicilio o cabina de Internet, facilitaría el cumplimiento de los dispositivos legales vigentes así como el pago de
Por ejemplo, se puso a disposición de los usuarios el Teledespacho Web para la presentación de las DUA (Declaración Única de Aduanas) a través de Internet. Los agentes de aduanas envían por este medio sus archivos para el despacho de cual- quier régimen aduanero, desde cualquier lugar y en cualquier momento, lo que ha
Integración con entidades del Estado
sostenidamente obteniéndose un acumulado de más de cien mil declaraciones pre-
sentadas a través de Internet, lo cual representa el
presenta- das. Esta solución obtuvo el segundo lugar dentro de las 10 mejores e-
Entre otras soluciones electrónicas implementadas se pueden mencionar las
Los avisos electrónicos, que envían avisos y notificaciones al correo electrónico y
los celulares de los importadores y agentes de aduanas sobre la numeración de las DUA, el canal asignado y el levante autorizado. Además de la reducción de
La transmisión electrónica de la solicitud de drawback, eliminando así el uso del papel y el trámite personal ante las aduanas;
La interconexión con el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), que ha permitido integrar los trámites ante ambas entidades que requieren hacer los usua- rios. Con ello, se reducen los tiempos del levante de mercancías;
La Diligencia Web, que usando la computación móvil -pocket PC- realiza el registro en tiempo real del reconocimiento físico de la mercancía seleccionada a canal
El envío electrónico de la rectificación de las DUA’s, que permite la subsanación de errores u omisiones, y proporciona información sobre las rectificaciones mediante
La confirmación electrónica a través de SUNAT Virtual de la realización del
cimiento físico de la mercancía, que permite a los agentes de aduana acudir
La interconexión electrónica con los Ministerios de la Producción y de Salud -con sus agencias Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) y Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas (DIGEMID)- y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, entre otros, con la finalidad de optimizar el despacho y trasladar despachos del canal naranja -revisión documentaria- hacia el canal verde (levante automático de la mercancía).
CAPÍTULO 4: INCREMENT O SOSTENIDO DE LA RECAUDACIÓN
CAPÍTULO 4 INCREMENTO SOSTENIDO DE LA RECAUDACIÓN
En el siguiente cuadro se muestra la evolución de la recaudación desde el año 2001 hasta el 2005. Los Ingresos Tributarios del Gobierno Central pasaron de S/. 23 744 millones en el 2001 a S/. 35 588 millones el 2005, con tasas de crecimiento anual de 9,5% y 12,1% durante el 2004 y 2005, respectivamente. Este comportamiento positivo en la recaudación se explica en buena medida por la implementación de las medidas de ampliación de base tributaria y las acciones de control, fiscalización y cobranza realizadas por la SUNAT.
Recaudación tributaria 2001 - 2005
Var% Real
tos en términos reales, pasando de 3,5% en dicho año a 11,6% el 2003, 8,6% en el 2004 y 14,7% el 2005. En cuanto a la recaudación de Tributos Aduaneros, se observa una importante recuperación a partir del 2003, con incrementos de 8,4% ese año, 10,5% el 2004 y 8,0% en el 2005, en un contexto de mayores acciones de control
En resumen, desde el año 2001 hasta el 2005 la recaudación de los Ingresos
rios del Gobierno Central ha experimentado un crecimiento real acumulado de 39%,
Gráfico Nº18
12,2 12,4
11,5 11,3 11,5
Este resultado positivo en materia de recaudación se traduce en un aumento de la presión tributaria, que cerró el 2005 en 13,9%, siendo éste el nivel de presión tributaria más alto logrado en los últimos siete años. Cabe recordar que durante el 2001 la presión tributaria fue de sólo 12,6%.
En cuanto a los principales tributos, es de destacar el incremento real de 84,2%
zado por la recaudación del Impuesto a la Renta entre el 2001 y el 2005, siendo
los ingresos por este impuesto pasaron de un crecimiento real de 7,5% el año 2001 a
Las altas tasas de crecimiento registradas en la recaudación del Impuesto a la Renta en los últimos cinco años han sido consecuencia de los mayores niveles de ingresos y/o utilidades de las empresas, la recuperación de la actividad económica nacional y del empleo, las mayores acciones de fiscalización y cobranza desarrolladas por la SUNAT en el segmento de profesionales independientes, el incremento de las tasas impositivas para personas naturales y empresas, la aplicación de una tasa de 4,1% a los dividendos con vigencia a partir del ejercicio fiscal 2002 y la introducción del Antici- po Adicional del Impuesto a la Renta, que se dejó sin efecto en los últimos
Recaudación tributaria según principales tributos 2001 - 2005
A la Producción y Consumo
Otros a la Producción
De otro lado, el IGV es el segundo impuesto con mayor tasa de crecimiento durante los últimos cinco años (43,5%). En cuanto a sus componentes, tanto el IGV interno como el cobrado sobre las importaciones registraron crecimientos de 42,8% y 44,4%, respectivamente.
Este buen comportamiento del IGV es consecuencia de la mejora en la economía, el efecto positivo de las medidas de ampliación de la base tributaria -las mismas que vienen siendo potenciadas y ampliadas en su cobertura para alcanzar a nuevos pro- ductos y sectores-, las mayores acciones de fiscalización y cobranza llevadas a cabo por la SUNAT, así como el incremento de la tasa del IGV que pasó de 16% a 17% a partir del 1 de agosto del 2003. Estos factores han posibilitado que la recaudación del IGV alcance tasas de crecimiento en términos reales de 6,5% en el 2002, 9,4% el
Pero tan importante como estos resultados
incumpli-
es el constatar
evasión o
miento tributario de este impuesto ha descendido de manera sostenida durante los últimos cinco años. En efecto, según las estimaciones realizadas por el Fondo Mone- tario Internacional (FMI), la evasión en el IGV bajó de 44,8% en el 2001 a
Por su parte, la recaudación del ISC registró por segundo año consecutivo una
nución en términos reales, que para el 2005 fue de 10,4%, luego de registrar tres años consecutivos de crecimiento entre los años 2001 y 2003 (1,2%, 17,2% y 5,8%, res- pectivamente). Así, durante el periodo 2001-2005 la recaudación de este impuesto acumuló un crecimiento de 5,8% en términos reales. En cuanto a sus componentes, el ISC aplicable a los combustibles registró un crecimiento acumulado de 4,1% en los últimos cinco años mientras que el ISC aplicable a otros
principalmente, a las fluctuaciones experimentadas en las tasas impositivas aplicadas a los combusti- bles (las cuales se incrementaron durante los años 2002 y 2003 para luego reducirse en los siguientes dos años), a la cerveza (cuyas tasas impositivas se redujeron duran- te el 2002 para luego incrementarse al año siguiente), así como al
La recaudación de los Derechos Arancelarios o Impuestos a la Importación se incrementaron en 4,3% en términos reales en el periodo 2001-2005. En los dos pri- meros años del periodo bajo análisis se observan disminuciones en términos reales
que llegaron hasta 11% el 2002, para luego revertirse esta tendencia en los tres si- guientes ejercicios, con una notable recuperación durante el 2005 (12,8%).
importaciones asociado al mayor dinamismo de la actividad económica, pero con menores arance- les aplicables a los productos importados, como consecuencia de las rebajas decre- tadas en septiembre del 2002, diciembre del 2003, febrero del 2004, junio y noviembre del 2005, que han llevado la tasa arancelaria promedio de 11,8%, vigente hasta marzo del 2002, a un nivel de 10,2% a partir de marzo del 2004 y de
En cuanto al resto de tributos, cabe destacar la disminución de la recaudación
to de la derogatoria del Impuesto a las Acciones del Estado (IAE), que se mantuvo vigente desde octubre del 2000 hasta abril del 2003, y las sucesivas reducciones de la tasa impositiva y posterior derogatoria, a partir de diciembre del 2004, del
Por su parte, desde marzo del 2004 se implementó el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), uno de los principales productos de la Reforma Tributaria 2003- 2004. Este tributo operó entre 15 y 20 días con una tasa de 0,15% para luego bajar a
La idea de una tasa baja fue no afectar el normal desempeño del Sistema Financiero nacional y conseguir información valiosa para la labor de control y cruces de
Al cierre del 2005, este tributo logró recaudar un total de S/. 706 millones sin
se efectos negativos sobre el nivel de intermediación financiera que muchos
Finalmente, al cierre del 2005 las devoluciones de impuestos (incluido el drawback) se incrementaron en 17,3% en términos reales respecto al año precedente, con lo cual se acumula un crecimiento real de 35,8% en los últimos cinco años. La evolución de las devoluciones muestra un incremento relativamente bajo durante el 2001 (creci- miento de 0,7%) pero luego se recupera de manera sostenida durante los años si-
El repunte de las devoluciones de impuestos se produce, principalmente, por efecto del comportamiento de importantes rubros como son la devolución por exportación y
el beneficio de restitución arancelaria o drawback, consistente con el escenario de recuperación económica registrado y con el buen desempeño de las exportaciones durante los últimos tres años, en particular de las tradicionales; así como a raíz del incremento alcanzado por las devoluciones por concepto del Régimen de Recupera- ción Anticipada del IGV, asociadas fundamentalmente a las inversiones en la etapa preoperativa realizadas por las empresas participantes en megaproyectos como el del Gas de Camisea.
SEGUNDA PARTE REFORMAS ESTRUCTURALES CON VISIÓN DE FUTURO
Como se mencionó en la Primera Parte de este documento, para poder llevar a cabo reformas de orden estructural era necesario implementar primero -como parte de una sola estrategia- medidas que redujesen las necesidades urgentes de mayores ingre- sos fiscales y mejores servicios al contribuyente, de forma tal que la
Todas las medidas y acciones descritas hasta el momento no son sino manifestacio- nes de esta estrategia.
Una vez implementadas las acciones pensadas para obtener resultados más inme- diatos, la SUNAT se debía concentrar en reformas de mediano y largo plazo. Si bien algunas de las medidas de las que se ocupa esta Segunda Parte se iniciaron también durante los años 2001 y 2002, éstas, junto con las adoptadas durante los últimos tres años, se han consolidado y ampliado en este último período, y están permitiendo los excelentes resultados que se vienen alcanzando tanto en términos de recaudación como de consolidación organizacional.
CAPÍTULO 5 INCREMENTANDO LA PRODUCTIVIDAD DE LA INSTITUCIÓN
1. Mejoras organizativas y de gestión
referido al diseño e
implementación de su propio cambio. La situación vivida por los trabajadores entre 1997 y 2000 los había sometido a una cierta forma de trabajo -plazos manejados políticamente, un
El gran dilema que enfrentaba la SUNAT era cómo dar una nueva dirección a una Institución que había sido sometida al status quo.
Las reformas estructurales que debían ser llevadas a cabo requerían formular un Plan Estratégico que comprometiera a todos los trabajadores de la Institución. Así, a finales del 2001, la SUNAT inició un proceso de planeamiento estratégico que le permitió alinear sus esfuerzos y actuar en forma concertada para obtener resultados
La metodología de planeamiento estratégico utilizada fue bastante novedosa para una institución del Sector Público como la SUNAT. Estuvo basada en el "Hoshin
CAPÍTULO 5: INCREMEN TANDO LA PRODUCTIVIDAD DE LA INSTITUCIÓN
Gracias a esta metodología se desarrolló un esquema de OMEM (Objetivo-Metas- Estrategias-Mediciones) institucional que resumió el Objetivo (u oportunidad extraordi- naria) y Metas a alcanzar; estableció las Estrategias que permitirían el logro del objeti- vo y metas; y finalmente, determinó las Mediciones adecuadas para monitorear el progreso de las estrategias.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
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