Source: https://www.slideshare.net/Minvivienda/libro-100-aos-de-polticas-habitacionales
Timestamp: 2017-10-22 06:52:35+00:00

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Poblacion vulnerable by juanczapata 99623 views
Libro del Ministerio de Vivienda para el VII Foro Urbano Mundial
1. Colombia: Cien años de políticas habitacionales Colombia: 100 Years of Housing Policies © Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para el Séptimo Foro Urbano Mundial
2. Colombia: Cien años de políticas habitacionales Colombia: 100 Years of Housing Policies ISBN: 978-958-57464-1-1 © Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para el Séptimo Foro Urbano Mundial Revisión de estilo: Carlos García Tobón. Arquitecto. Traducción: Juan Manuel Pombo. Traductor. Diagramación y diseño de portada: María Claudia López Paredes. Diseñadora gráfica. © Fotografía del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: Grupo de Comunicaciones Estratégicas. Impreso por: Panamericana Formas e Impresos S.A. Calle 65 # 95-28 Bogotá, Colombia Impreso en Colombia Bogotá, Abril de 2014 Printed in Colombia
3. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Luis Felipe Henao Cardona Ministro de Vivienda Guillermo Herrera Castaño Viceministro de Vivienda Natalia Andrea Trujillo Moreno Viceministra de Agua y Saneamiento Básico (e) Alonso Cárdenas Spittia Director Espacio Urbano y Territorial Departamento Nacional de Planeación Tatyana Orozco de la Cruz Directora General Jaime Augusto Torres Melo Subdirector Sectorial Paula Acosta Subdirectora Territorial y de Inversión Pública Jose Alejandro Bayona Chaparro Director de Desarrollo Urbano COORDINACIÓN GENERAL. Jhoanna Echeverri Londoño. Subdirectora de Políticas de Desarrollo Urbano y Territorial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Arquitecta. Especialista en Mercados y Políticas de Suelo en América Latina. Julio César Gómez Sandoval. Arquitecto urbanista. Asesor general Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Francisco Javier Jácome Liévano. Arquitecto urbanista. Asesor general Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Néstor Darío Preciado. Asesor Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. PRODUCCIÓN E INVESTIGACIÓN TEMÁTICA. Equipo del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio: Edilma Adriana Mariño Dueñas. Subdirectora de Asistencia Técnica y Operaciones Urbanas Integrales del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Arquitecta urbanista. Diana Carolina Pacheco. Abogada. Juan Manuel Flechas. Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico. Jorge Alberto Torres. Economista. Viceministerio de Vivienda. Cristian Andrés Torres. Economista Viceministerio de Vivienda. José Mario Mayorga Henao. Sociólogo. Análisis estadísticos. Luis Guillermo Salazar Caicedo. Arquitecto. Cartografía SIG. Luis Gabriel Duquino. Arquitecto. Cartografía SIG. Germán Camargo Ponce De León. Biólogo. Amalia Muñoz Neira, Carolina Carmona, Alfredo Uribe Duque, Jorge Enrique Ángel, Magda Johanna Ramírez Pardo, Mavic Xiomara Hernández, Tulio Ricardo Ramírez, Cesar Augusto Henao Trujillo, Guillermo Ruiz, Luis Felipe Márquez Duque, Jesús Gabriel Delgado, Diana María Cuadros, Katherine Romero Pardo, Pedro Ignacio Moreno Chavez, Daniel Eduardo Contreras Castro, Leslie Diahann Martínez, Santiago Acevedo Martelo, María Isabel Robles, Miguel Fierro Aviles, Claudia Maritza Dueñas, Ana María Mogollón. Equipo de CENAC: Jorge Enrique Torres Ramírez. Economista. Especialista en Mercados y Políticas de Suelo en América Latina. Director Ejecutivo del CENAC. Elizabeth Pérez Pérez. Economista. Magíster en Hábitat. Coordinadora de Proyectos del CENAC. Laura Vanessa Hernández Cruz. Economista. Investigadora socioeconómica CENAC. Equipo de FEDESARROLLO: Tito Yepes. Economista. Doctorado en Economía. Investigador asociado. Juliana Aguilar Restrepo. Economista. Magíster en Economía. Asistente de investigación. Sebastián Martínez Bustos. Economista y Matemático. Magíster en Economía. Asistente de investigación. Laura Calderón Etter. Economista. Magíster en Economía. Asistente de investigación. Claudia Cadena Silva. Editora. Equipo del Departamento Nacional de Planeación - DNP -: Carolina Barco. Coordinadora de Misión del Sistema de Ciudades. José Alejandro Bayona Chaparro. Director de Desarrollo Urbano. AugustoCesarPintoCarrillo.SubdirectordeViviendayDesarrollo Urbano. José Antonio Pinzón Bermúdez. Asesor Dirección de Desarrollo Urbano. Diego Díaz del Castillo. Asesor Dirección de Desarrollo Urbano.
4. Contenido Acrónimos 13 Presentación 15 Introducción 17 Capítulo I. Hacia una política integral Chapter I. Towards a Comprehensive Policy 23 1.	Evolución conceptual de las políticas de vivienda 25 1.1.	La concepción higienista (1918-1942) 26 1.2.	La concepción institucional (1942-1965) 27 1.3.	El periodo de transición (1965-1972) 34 1.4.	El periodo de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (1971-1990) 35 1.5.	La concepción de mercado y los subsidios a la demanda (1990-2012) 39 2. Evolución del ordenamiento territorial de las ciudades 46 3. Regiones urbanas para potenciar la política de vivienda social 50 Capítulo II. Componentes de la política integral Chapter II. For a Comprehensive Policy: Components 55 1. El punto de inflexión 56 1.1. Articulación con la estrategia de superación de la pobreza 57 1.2. Gratuidad y la segmentación de la demanda 58 2. La política integral de vivienda 60 2.1. Programa de Vivienda Gratuita 60 2.2. Subsidio a la tasa de interés para VIS y VIP 63 2.3. Subsidio a la tasa de interés para no VIS 65 2.4. Programa de vivienda para ahorradores 65 2.5. Habilitación de suelo para la consistencia de la oferta de vivienda 66 2.6. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios 75 2.7.	Más inversión pública 79 3. Balance de la aplicación de instrumentos de planeamiento, gestión y financiación 83 4. Impactos de la política 86 4.1.	Focalización adecuada de los subsidios 86 4.2.	Reducción del déficit de vivienda 88 4.3.	Reducción de la pobreza multidimensional 90 4.4.	Impactos económicos 92 5. Ciudades para la convivencia 103 5.1.	Los tres lados de la problemática 103
5. 5.2.	Políticas habitacionales para evitar la segregación 104 5.3.	Políticas habitacionales para la convivencia 106 5.4.	Políticas habitacionales para evitar que los desmovilizados reincidan en la delincuencia 106 5.5. Colombia ya está orientando sus políticas habitacionales para atender los impactos del conflicto107 Capítulo III. Bienes públicos para estructurar la integralidad Chapter III. Structuring All-embracing Public Goods and Services 111 1.	Acceso sostenible a agua potable y saneamiento básico 114 1.1.	Aumento y convergencia en el acceso a agua potable y saneamiento básico 115 1.2.	Una reforma para fortalecer el sector 121 1.3.	Una respuesta diversificada 123 2.	Espacio público y equipamientos 128 2.1.	Antecedentes normativos 128 2.2.	La dotación de espacio público en las ciudades colombianas 131 2.3.	Estrategias para la generación de espacio público y para su consolidación como elemento integrador de las ciudades 133 2.4.	La estructura ecológica principal y el espacio público 142 2.5.	La dotación de equipamientos urbanos 143 3.	Transporte urbano 150 3.1. Desarrollo Orientado al Tránsito – TOD 160 Capítulo IV. Estrategia para consolidar el sistema de ciudades en Colombia Chapter IV. Strategy to Consolidate a System of Cities in Colombia 165 1. Importancia de las ciudades 167 2. Definición del sistema de ciudades 171 3. Diagnóstico del funcionamiento del sistema de ciudades 176 4. Las políticas para consolidar el Sistema de ciudades 186 4.1.	Planeación con visión sostenible 186 4.2.	Coordinación institucional 187 4.3.	Financiación eficiente del sistema de ciudades 188 4.4.	Conectividad 188 4.5	Productividad 189 4.6.	Calidad de vida 191 Capítulo V. Retos para la integralidad Chapter V. The Challenge of Integration 193 1.	Elementos transversales a las políticas habitacionales y territoriales 195 1.1.	Tener claros los límites de la autonomía municipal será determinante para obtener resultados coordinados entre las distintas instancias de gobierno 195 1.2.	Resolver los desequilibrios que ha provocado el crecimiento informal de las ciudades 196
6. 1.3.	Lograr la cooperación y el aprendizaje entre las ciudades para reducir las brechas en los resultados de la gestión pública 197 2. Política integral de vivienda 198 2.1.	Balancear la focalización y la gratuidad en el Programa de Vivienda Gratuita 198 2.2.	Contrarrestar los efectos negativos del subsidio a la tasa de interés 198 2.3.	Gestionar suelo para la producción de vivienda social 199 3. Retos para el ordenamiento territorial 202 3.1. Completar el ciclo instrumentos-capacidades-logros en el ordenamiento del territorio 202 3.2.	Fortalecer el uso de los instrumentos de ordenamiento territorial desde el Gobierno Nacional 202 3.3.	Diseñar una estrategia para la ruralidad 203 3.4.	Consolidar la estrategia espacial del país 203 4. Bienes públicos para la equidad territorial 205 4.1.	Agua potable y saneamiento básico 205 4.2.	Espacio público y equipamientos urbanos 206 4.3.	Transporte público urbano 207 Bibliografía (References) 209 Regiones urbanas de Colombia: una aproximación metodológica Annex. Colombian Urban Areas: A Methodological 213 Ubicación geográfica 217 Generalidades territoriales en Colombia 220 Antioquia 222 Arauca 223 Barranquilla 224 Boyacá 225 Bucaramanga 226 Zona Cafetera 227 Caquetá 228 Cartagena 229 Cúcuta 230 Ibagué 231 Leticia 232 Meta 233 Mitú 234 Mocoa 235 Nariño 236 Neiva 237 Ocaña 238
7. Popayán 239 Puerto Carreño 240 Puerto Inírida 241 Quibdó 242 Río Magdalena 243 Riohacha 244 Sabana de Bogotá 245 San Andrés Isla 246 San José del Guaviare 247 Santa Marta 248 Sincelejo 249 Urabá 250 Valle del Cauca 251 Valledupar 252 Yopal 253 Executive Summary 255 1.	Towards a comprehensive urban and territorial policy 256 1.1. Sector-specific housing policy 256 1.2.	Land-use plans or territorial regulation 260 1.3.	Spatial Strategy 262 2. Components of the overall comprehensive policy 263 2.1.	The turning point 263 2.2. The Housing Policy 264 2.3.	Enabling land to make housing offers feasible 266 2.4.	Achievements via Territorial Order and Regulation 267 2.5.	The Comprehensive Policy’s Impact 268 2.6.	Cities for Peaceful Coexistence 269 3. Public goods and services vis-à-vis structuring a comprehensive policy 270 3.1.	Sustainable access to drinking water and basic sewage 270 3.2.	Public spaces and facilities 272 3.3.	The challenge of providing adequate public space 274 3.4.	Urban Transport 274 4. Misión de Ciudades:	A System of Cities 277 4.1.	A System of Cities: Definition 277 4.2.	How should cities’ systems work: Diagnosis 278 4.3.	Policies to consolidate the System of Cities 279 5. The Comprehensive Challenge 280
8. Diagramas Diagrama 1: Instrumentos actuales de la política de vivienda 60 Diagrama 2:	Distribución recursos SGP (Ley 715/01 y Ley 1176/07) 123 Diagrama 3:	Líneas de trabajo del Programa Agua para la Prosperidad 125 Diagrama 4: Ejes de Política para el Sistema de Ciudades 186 Diagrama 5: Reorganización por cuencas y rutas de influencia 190 Diagrama 6: Acciones para mejorar la productividad y el empleo 190 Tablas Tabla 1: Avance físico MISN 69 Tabla 2: Incremento en el acceso a los servicios de vivienda 77 Tabla 3: Focalización de los subsidios de vivienda (modelo logit) 86 Tabla 4: Gasto en vivienda prioritaria como proporción del ingreso – Rangos. 88 Tabla 5: Déficit habitacional urbano 2005 – 2013 89 Tabla 6: Desembolsos FRECH 2009-2014 101 Tabla 7:	Metas de acceso a acueducto y alcantarillado 2015 y 2019 117 Tabla 8: Acceso al servicio de acueducto por quintil de ingreso 2003 118 Tabla 9: Acceso al servicio de acueducto y alcantarillado por quintil de ingreso 2012 119 Tabla 10:	La evolución del concepto de espacio público en Colombia y el rol del Estado en su protección 130 Tabla 11: Espacio público generado por Macroproyectos 136 Tabla 12: Espacio público generado por el “programa de vivienda gratuita” 140 Tabla 13: Estándares de provisión de equipamientos 144 Tabla 14: Demanda prevista vs demanda actual SITM 157 Tabla 15: Población urbana del sistema de ciudades del año 2010 173 Tabla 16: Listado de municipios que conforman el sistema de ciudades 174 Tabla 17: Ejemplo de figuras y escenarios de asociación 178 Tabla 18: Acceso de las ciudades (Tiempo de tránsito urbano - minutos) 181
9. Mapas Mapa 1: Concentración del déficit cuantitativo 51 Mapa 2: Regiones urbanas 51 Mapa 3: Conformación de las regiones urbanas 51 Mapa 4: Oferta de suelo según el ordenamiento vigente 51 Mapa 5: Regiones urbanas 53 Mapa 6: Localización proyectos del programa vivienda gratuita 61 Mapa 7: Macroproyectos adoptados 68 Mapa 8: Ordenamiento territorial en el orden municipal 80 Mapa 9: Momento de adopción de los planes de ordenamiento 81 Mapa 10: Empleos por kilómetro cuadrado 169 Mapa 11: Índice de Pobreza Multidimensional (municipal) 170 Mapa 12: Grados de conmutación laboral 171 Mapa 13: Conformación de la aglomeración en la Sabana de Bogotá (Conmutación 10%) 171 Mapa 14: Aglomeraciones urbanas 172 Mapa 15: Índice de aridez en regiones de Colombia 176 Mapa 16: Cambios en áreas sembradas EVAS 2006-2010 176 Mapa 17: Flujos de carga 180 Mapa 18: Niveles de congestión de carreteras, 2011 180 Mapa 19: Anillos viales Cali 181 Mapa 20: Congestión 2020 189 Mapa 21: Congestión 2035 189
10. Gráficos Gráfico 1: Urbanización y evolución de la institucionalidad para la gestión del territorio en Colombia 46 Gráfico 2: Distribución del suelo desarrollable y del déficit cuantitativo de vivienda por escala municipal 52 Gráfico 3: Percepción de los hogares sobre los efectos de PMIB 78 Gráfico 4: Porcentaje de hogares que invirtieron sus propios recursos para mejorar la vivienda después del PMIB* 78 Gráfico 5: Reducción del IPM 2010-2012 90 Gráfico 6: Reducción del IMP por estructura y pisos 2008-2013 (% de la población) - Estructura 91 Gráfico 7: Hacinamiento crítico 2008-2013 (%) 92 Gráfico 8: Ventas de vivienda nueva vs. oferta (2008-2013) - Panel 1: VIP, Panel 2: VIS 93 Gráfico 9: Efecto de las intervenciones de política en la media del licenciamiento (2007-2013) 94 Gráfico 10: Principales contribuciones regionales al crecimiento en las unidades licenciada VIS 2013 95 Gráfico 11: Principales contribuciones regionales al crecimiento en las iniciaciones VIP totales 2013 96 Gráfico 12: Principales contribuciones regionales al crecimiento en las iniciaciones VIP totales 2013 97 Gráfico 13: Crecimiento del PIB desde la oferta (2013-III) 98 Gráfico 14: Ventas del segmento con cobertura 101 Gráfico 15: Ventas con cobertura por subsegmentos 102 Gráfico 16: Diferencias en el acceso a los servicios básicos entre pobres y no pobres 113 Gráfico 17:	Acceso a fuentes adecuadas de agua y saneamiento 115 Gráfico 18:	Evolución del acceso a acueducto y alcantarillado en áreas urbanas 116 Gráfico 19: Acceso a acueducto y alcantarillado por categoría municipal 117 Gráfico 20: Proyecciones de cobertura y metas de los OBM, 2015 (%) 118 Gráfico 21: Índice de Riesgo de Calidad del Agua – IRCA 2012 por categoría municipal 120 Gráfico 22: Recursos destinados al sector 126 Gráfico 23: Recursos destinados al sector como porcentaje del PIB 127 Gráfico 24: Provisión de espacio público: comparaciones internacionales 131 Gráfico 25: Evolución del espacio público en algunas ciudades colombianas 132 Gráfico 26: Equipamientos: relación entre la provisión actual y el estándar por municipios agrupados según su tamaño 145 Gráfico 27: Equipamientos de educación: preescolar 146 Gráfico 28: Equipamientos educativos: colegios 147
11. Gráfico 29: Equipamientos de educación superior 147 Gráfico 30: Equipamientos de salud 148 Gráfico 31: Equipamientos culturales 148 Gráfico 32: Equipamiento recreativo por cada 100.000 habitantes 149 Gráfico 33: Porcentaje de pasajeros transportados en los STIM 154 Gráfico 34: Índice de pasajeros por Km - IPK para los SITM 154 Gráfico 35: Porcentaje de los costos de operación pagos con aportes del sector público 158 Gráfico 36: Porcentaje de pasajeros transportados en SITM 159 Gráfico 37: Estadísticas urbanas 2010 - 2050 167 Gráfico 38: Nivel de urbanización frente al PIB 2010 (departamental) 168 Gráfico 39: Crecimiento anual de los ingresos tributarios en el sistema de ciudades 2000/2010 179 Gráfico 40: Financiación de Infraestructura - Fuente de recursos por tamaño de ciudades 179 Gráfico 41: Análisis de clusters en Colombia (Modelo de Porter) 182 Gráfico 42: Distribución de trabajadores calificados 183 Gráfico 43: Participación del gasto de los hogares por sector 183 Gráfico 44: Pirámide de población 2005 184 Gráfico 45: Pirámide de población 2035 184 Gráfico 46: Diferencias importantes en el bono demográfico entre las ciudades 185
12. Acrónimos ACB	Análisis costo beneficio AFC	Ahorro para el fomento a la construcción ASOCARS	Regionales BCH	Banco Central Hipotecario BID	Banco Interamericano de Desarrollo BRT	Buses de tránsito rápido (Bus rapid transit) CAI	Comando de atención inmediata CAMACOL	Cámara colombiana de la construcción CAR	Corporación autónoma regional CAV	Corporación de ahorro y vivienda CCF	Cajas de compensación familiar CEPAL	Comisión económica para América Latina y el Carible CONPES	Consejo nacional de economía política y social CRA	Comisión de regulación de agua potable y saneamiento básico CVP	Caja de vivienda popular DANE	Departamento administrativo nacional de estadística DNP	Departamento Nacional de Planeación DOT	Desarrollo orientado al tránsito DPS	Departamento para la prosperidad social DTF	Depósitos a términ fijo EDU	Empresas de desarrollo urbano EEP	Estructura ecológica principal ELIC	Estadística de licenciamiento ENCV	Encuesta nacional de calidad de vida EOT	Esquema de ordenamiento territorial ESAP	Escuela superior de administración pública FCM	Federación Colombiana de Municipios FINDETER	Financiera de Desarrollo Territorial FNA	Fondo Nacional de Ahorro FONVIVIENDA	Fondo Nacional de Vivienda FRECH	Fondo de reservas para la estabilización de la cartera hipotecaria GEIH	Gran encuesta integrada de hogares Ha	Hectárea ICT	Instituto de crédito territorial IDU	Instituto de desarrollo urbano IIOC	Indicador de inversión en obras civiles INAS	Instituto nacional de salud INSFOPAL	Instituto de fomento municipal INURBE	Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana IPK	Indice de pasajeros por Km IPM	Indice de pobreza multidimensional IRCA	Indice de riesgo de la calidad del agua LOOT	Ley orgánica de ordenamiento territorial LP	Línea de pobreza LTV	Loan to value MAVDT	Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial MISN	Macroproyectos de interés social nacional MVCT	Ministerio de vivienda, ciudad y territorio NAMA	Acción nacional apropiada para mitigación NBI Necesidades básicas insatisfechas ODM	Objetivos de Desarrollo del Milenio OMS	Organización mundial de la salud OPA	Operación Panamericana PBOT	Planes básicos de ordenamiento territorial PDA	Planes departamentales de agua y saneamiento PGAR	Planes de gestión ambiental regional PGN	Presupuesto general de la nación PIB	Producto interno bruto PIPE	Plan de impulso a la productividad y el empleo PMIB	Programa de mejoramiento integral de barrios POMCA	Plan de ordenamiento y manejo de cuencas POT	Plan de ordenamiento territorial PVG	Programa de vivienda gratuita SETP	Sistemas estratégicos de transporte público SFV	Subsidio familiar de vivienda SITM	Sistema integrado de transporte masivo SIVICAP	Sistema de Vigilancia de la Calidad del Agua SMMLV	Salarios mínimos mensuales legales vigentes TOD	Desarrollo orientado al tránsito (Transit oriented development) TPC	Transporte público colectivo UPAC	Unidades de poder adquisitivo constante USAID	Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional VIP	Vivienda de interés prioritario VIPA	Vivienda de interés prioritario pa VIS	Vivienda de interés social
14. P R E S E N TA C I Ó N 15 En septiembre de 2011, cuando en la ciudad italiana de Nápoles, ONU Hábitat asignó a Medellín la sede del Séptimo Foro Urbano Mundial, nuestro País se propuso hacer visible la gran transformación que estamos viviendo, el cambio positivo de nuestras ciudades, los grandes esfuerzos para la superación del problema de la vivienda y la construcción de un horizonte de prosperidad y desarrollo para todos. Hoy las ciudades se encuentran enfrentando un acelerado proceso de crecimiento urbano, lo cual nos lleva a reflexionar sobre la capacidad de las ciudades para responder a las necesidades de sus habitantes y a proponer acciones para generar modelos inclusivos que nos permitan generar el cambio hacia territorios más equitativos, sostenibles y seguros. Las acciones de los gobiernos deben emprender estrategias equitativas que generen soluciones para mejorar los asentamientos precarios y las medidasoportunasparaevitarelsurgimientodenuevos;buscandoapartir de la implementación y ejecución de políticas territoriales: integración física, social y económica, cohesión social en respuesta a las necesidades de sus ciudadanos y escenarios propicios para que la planeación de las ciudades sea la clave para llegar a las poblaciones más pobres con bienes y servicios que eleven su calidad de vida. La política de vivienda que construyó el gobierno Santos, diseñada y ejecutada por el exministro German Vargas Lleras, no se puede entender fuera del marco de una política de lucha contra la pobreza extrema, una política que comprende los problemas que afrontamos de demanda y oferta y que entiende que la atención de la población tiene que darse de una forma integral. La vivienda es una de las locomotoras del desarrollo del país, por ser un sector generador de empleo y de mejoramiento de calidad de vida de los colombianos. Con esta estrategia del Plan Nacional de Desarrollo, la apuesta del Gobierno Nacional es que se promueva la vivienda de interés social y prioritario, para el beneficio de la población vulnerable del país. La política de vivienda, constituye el punto de inflexión y el inicio de lo que hemos denominado Política Integral de Vivienda, término que engloba una forma actual de entender y ejecutar estrategias de superación de Presentación Luis Felipe Henao Cardona Ministro de Vivienda
15. 16 la pobreza extrema, acciones de crecimiento económico y generación de empleo; articulación de las políticas de agua y vivienda; atención simultánea a los factores de oferta y demanda; adopción de un nuevo modelo de gestión para los recursos del Subsidio Familiar de Vivienda; en el marco de un modelo de ciudad sostenible e incluyente. Estamos ejecutando una política integral que desestimula la vivienda informal, que contribuye a consolidar el acceso de los barrios a las oportunidades que genera la ciudad, a los mercados de trabajo y bienes públicos; en síntesis, todos los ciudadanos venimos al mundo a gozar de oportunidades y la ciudad tiene que generar vehículos para implementarlas. De igual forma, este gobierno reconoce en el mejoramiento integral de vivienda en barrios de origen informal, una estrategia eficiente para intervenir los asentamientos con procesos de urbanización incompletos existentes en nuestras ciudades, en donde se deben generar acciones de nivel zonal que impacten el modelo de ocupación territorial de las entidades territoriales, generación de empleo y oportunidades para superar la condición de pobreza de los hogares y a partir de principios de equidad se encuentre el camino hacia la cohesión social. El pensar en ciudades de oportunidades, es soñar con ciudades en paz, donde el proceso urbano sea fuente de productividad y crecimiento, es la única forma de ganar la lucha contra la pobreza y la exclusión. Luis Felipe Henao Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio
16. I N T R O D U C C I Ó N 17 Introducción Los buenos resultados de la política pública habitacional, urbana y territorial, no son gratuitos; obedecen a la calidad de las políticas, programas e instrumentos que se han desarrollado y estos, a su vez, a la calidad de la formulación y el diagnóstico, y a su continua evaluación. Dos atributos necesarios y horizontales de esta cadena son la consistencia de sus componentes con las características propias del territorio, las ciudades y las condiciones socioeconómicas de la población objeto de atención, y un soporte conceptual que la fundamente de manera integral, en correspondencia con la política social y económica del país. Este proceso debe acompañarse del desarrollo de la legislación y de la normatividad y, muy importante, de un esfuerzo fiscal consecuente con la dimensión del problema sectorial y con las posibilidades fiscales de los gobiernos subnacionales y económicas de la población en condición de necesidad habitacional. Desde que la población urbana sobrepasó a la rural, hace ya medio siglo, la construcción de esa institucionalidad ha representado para Colombia un reto inmenso de transformación: el país debió adoptar políticas, programas e instrumentos que permitieran cumplir las metas de gobierno en un contexto caracterizado por los intereses cambiantes de los agentes. Esta evolución ocurrió en un escenario de rápida urbanización, escenario que a su vez trajo consigo un cambio estructural en el balance de poderes por los cambios en la economía política, es decir, en los mecanismos de generación de la riqueza y en las personas que los ostentan. Los grupos de base rural se transformaron o se debilitaron, mientras que los sectores urbanos se fortalecieron, cambiando así los elementos centrales del funcionamiento del país. Esa nueva dinámica, centrada en las ciudades, hizo que los incentivos cambiaran. En este tiempo, la tenencia de la tierra rural pasó a representar una menor fuente de riqueza que la tierra urbana. En efecto, nuestras ciudades han recibido 28 millones de habitantes, resultado de la suma de la migración urbana y rural y del crecimiento demográfico. Solamente en los últimos veinticinco años la población que vive en las ciudades se duplicó. El suelo urbano, que hasta la década de 1980 se había mantenido en sus límites históricos de principios del siglo XX, comenzó a expandirse por el efecto de una densidad que las ciudades ya no pudieron contener. Hoy las siete principales ciudades colombianas están entre las cincuenta más densas del mundo, situación que ha convertido el suelo urbano y la vivienda en fuentes muy significativas de riqueza, pero también en fuente de inequidad: los grupos de menores ingresos quedaron expuestos a la escasez de suelo urbano. Los intereses económicos y políticos asociados a la urbanización son innegables.
17. 18 De manera simultánea al tiempo requerido por las instituciones para transformarse y responder a este cambio estructural de los incentivos, el proceso de urbanización continuó su marcha imparable. Los retos que enfrentamos hoy no son solamente los del crecimiento actual, sino también los problemas acumulados de una época en que no teníamos el avance necesario para reconocerlos y enfrentarlos adecuadamente. Debemos atender no solo los diez millones de personas que las ciudades recibirán entre los años 2010 y 2030, sino también esos 28 millones que se asentaron en una época en la que la institucionalidad no había evolucionado suficientemente. Esos pasivos son los que ahora tenemos que atender. En esta década, por primera vez, Colombia transita con unas instituciones maduras, con políticas, programas e instrumentos tendientes a lograr los objetivos de gestión en el territorio. Históricamente siempre se tuvieron objetivos, pero la institucionalidad de hoy tiene cómo cumplirlos. La secuencia de cómo Colombia llegó a su actual Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) revela cómo se ha aproximado el país al tema territorial y de vivienda. Al comienzo, desde 1886, estos asuntos eran competencia de un ministerio de política de sectores, el Ministerio de Fomento. En la sucesión de un gobierno y otro este desapareció, cambió de nombre, fue integrado a otros o renació. A partir de 1968 se llamó Ministerio de Desarrollo Económico y tuvo un rol muy importante en el contexto de una estrategia de desarrollo fundamentada en la vivienda, aunque vista esta esencialmente como un sector económico. Pero con el paso del tiempo, durante la época del Ministerio de Desarrollo, cada vez se fue aproximando más a una visión territorial, al punto que éste promulgo la Ley 388 de 1997 de Desarrollo Territorial, que constituye un puntodeinflexiónenlaevolucióninstitucionalparalagestióndelterritorio colombiano. Como organismo independiente del resto de ministerios, el MVCT es una entidad relativamente nueva: fue creada por la Ley 790 de 2002 y luego reformada por la Ley 1444 de 2011. La reforma de esta segunda Ley consistió principalmente en escindir los temas ambientales, que pasaron al hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Las políticas a cargo del MVCT tienen que ver con los usos del suelo, con el ordenamiento urbano, con el agua potable y saneamiento básico y con el desarrollo territorial y la vivienda. En la actual formulación de la política de vivienda hay conciencia sobre la importancia de los procesos de gestión territorial y de ordenamiento urbano como precursores de las condiciones requeridas para mejorar las condiciones habitacionales y la calidad de vida de la población. Las necesidades habitacionales de la población son complejas y diversas, y la manera como los hogares las atienden corresponde a esa diversidad. Esto se refleja en el mercado de vivienda, en el que desde la oferta coexisten múltiples formas de producción, tenencia, estado, tipo de vivienda, etcétera. Desde la demanda, los hogares ingresan al mercado
18. I N T R O D U C C I Ó N 19 con diferentes razones de adquisición, preferencias de localización, integran su lugar de residencia con la economía familiar. Esta realidad de las condiciones de vivienda de la población configura, tal vez, uno de los referentes más importantes para la política territorial. En efecto, el reto consiste en que el Estado presente ante la comunidad una oferta institucional que abarque en el mayor grado posible las alternativas que los hogares reconocen como formas de atención de sus necesidades habitacionales. En este sentido, concentrar la política de vivienda en pocos programas e instrumentos, además de desconocer la integralidad del mercado habitacional, distancia a los hogares de la política sectorial, del mercado y de la formalidad. Esa claridad se ha forjado en el curso de una historia que empieza enfocándose exclusivamente en los problemas más críticos de la vivienda y que evoluciona involucrando cada vez más los atributos urbanos y territoriales. En efecto, desde la década de 1930 se evidencia en Colombia la preocupación creciente por la incidencia de los precios del suelo urbano en el costo de las soluciones de vivienda social y, desde la reforma constitucional de 1936, cuando se consagra la función social de la propiedad, se habilitan las funciones de los gobiernos subnacionales para intervenir en el mercado del suelo urbano, crear bancos de tierra, etcétera. Esto sucede como parte de un conjunto de iniciativas públicas que se relacionarán también con los bienes públicos de los nuevos barrios, con su localización urbana, con las consecuencias de asentarlos en la periferia de las ciudades, con el costo de la consiguiente extensión de las redes de servicios públicos, con los planteamientos iniciales de ciudad compacta, con la vivienda multifamiliar; además de la necesidad de emprender acciones que corresponderían hoy a unas políticas de población e industrialización, con los objetivos de responder a la fuerte migración desde el campo, la rápida urbanización y la concentración de actividades económicas en las ciudades principales. Este libro presenta las políticas, programas e instrumentos con que cuenta hoy Colombia para responder a los retos y a las metas de su política habitacional y territorial. El enfoque intenta ser consecuente con el espíritu del Séptimo Foro Urbano Mundial: no se trata de presentar las metas y los niveles de ejecución, sino más bien de compartir con los participantes en este evento el esfuerzo que ha hecho el país para desarrollar los fundamentos conceptuales e instrumentales de su política territorial, urbana y de vivienda. En el primer capítulo se revisa la evolución de los conceptos de la política habitacional y territorial. La primera sección presenta la historia más larga, la de la vivienda. La segunda sección, en contraste, presenta una línea de tiempo más corta, la de la planeación territorial. El contraste en la longitud de estas dos líneas de tiempo revela cómo la visión del territorio va asumiendo los conceptos de las políticas públicas en Colombia, no sin los costos de no haber tenido esa visión del territorio cuando ya la
19. 20 urbanización se había acelerado. El punto de quiebre entre esos dos mundos es precisamente la necesidad de ordenar: no era suficiente tener políticas de sector, sino que era necesario decidir el dónde para poder articular lo público y lo privado. En la tercera sección aparece la historia que estamos escribiendo actualmente, y por ende aún más corta: la de los conceptos de regiones urbanas. Aquí aparece la necesidad de tener una estrategia espacial determinada por el punto de inflexión, que es la escasez del suelo urbano. Los tres temas, en cada sección, acentúan la importancia de esta lectura evolutiva de las instituciones colombianas como lección para el Séptimo Foro Urbano Mundial. La secuencia que hoy conocemoseslainversa:primero,estrategiaespacial,luegoordenamiento territorial y después completar con las políticas de provisión de vivienda y bienes públicos. Los capítulos dos y tres muestran cuáles son esas políticas, programas e instrumentos que llenan de contenido la estructura de conceptos. Se discuten los últimos resultados y se resumen los análisis sobre los impactos. Por supuesto, la experiencia que se muestra no es solo de conceptos: las instituciones evolucionan con la práctica de gobierno. Los resultados de Colombia en sus políticas habitacionales y territoriales en su conjunto son sobresalientes y se muestran con orgullo, reconociendo que pertenecen a ese marco evolutivo de las instituciones. El segundo capítulo se concentra en la vivienda y el territorio, mientras que el tercero lo hace en los servicios básicos, el espacio y equipamientos públicos y en los sistemas de movilidad. El cuarto capítulo presenta la propuesta de estrategia espacial del país con miras a articular los conceptos de regiones urbanas. Se trata de una estrategia más integral, si se la compara con la de la escasez de suelo para la vivienda social, como se plantea en el capítulo uno, que se circunscribe a los temas habitacionales. Ese capítulo cuarto muestra los resultados de la Misión de Ciudades concluida en diciembre de 2013, misión liderada por el Departamento Nacional de Planeación. Esta es la discusión que se está teniendo actualmente en Colombia y a la que los diferentes ministerios están haciendo su aporte. Tiene el precedente del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos, el primero de estos planes en el país, y que incluye a las regiones y ciudades en el centro de la estrategia de desarrollo del país. El capítulo quinto concluye con una visión crítica de los retos que enfrentamos y que pondrán a prueba la efectividad de la institucionalidad que presentamos en este libro. No podíamos terminar la presentación de la experiencia colombiana sin reflexionar sobre los temas que plantean disyuntivas o que requieren más discusión y análisis. Es un capítulo pensado para que la comunidad colombiana de hacedores de política, de estudiosos de estos temas y de la sociedad civil pueda continuar la
20. I N T R O D U C C I Ó N 21 discusión y con ella el fortalecimiento del desarrollo institucional para la habitación y el territorio. Enresumen,laevolucióndeestoscienañosdesdelaLey46de1918denota una experiencia, con sus altibajos, por supuesto, de una enorme riqueza y en su conjunto muestra una consistencia conceptual y una fortaleza institucional que nos permiten ser muy optimistas sobre el futuro. Este es unlibroquepresentalaevolucióninstitucionalyconceptual;losresultados y las discusiones sobre los impactos; la discusión de momento en el país que conecta los planes de desarrollo en curso; y los retos que hay que resolver en esta evolución de las políticas habitacionales y territoriales.
21. Hacia una política integral Chapter I. Towards a Comprehensive Policy Este primer capítulo presenta los períodos y los hechos destacados de la política macroeconómica, sectorial, social y de vivienda de cada una de ellas, y el relato del proceso que ha llevado a que actualmente se implementen en el país unos programas e instrumentos que aportan a la ampliación de la diversidad de la política sectorial. Es decir, los pasos recorridos hacia la superación de la singularidad, o visión cerrada de sector, que históricamente la caracterizó. En la segunda parte, el capítulo presenta la evolución del esquema para el ordenamiento territorial. En la tercera se desarrollan los fundamentos que conectan la necesidad del siguiente paso con las políticas habitacionales y territoriales como son las regiones urbanas. Los tres temas, en cada sección, acentúan la importancia de esta lectura evolutiva de las instituciones colombianas como lección para el Séptimo Foro Urbano Mundial. CAPÍTULO I
23. C A P I T U L O I H a c i a u n p o l í t i c a i n t e g r a l 25 1. Evolución conceptual de las políticas de vivienda El interés de los gobiernos colombianos en atender las necesidades habitacionales de los hogares se inicia en 1918, y obedece a la preocupación por los problemas críticos de salubridad de la población, especialmente los relacionados con la falta de acceso de los hogares a los servicios básicos de acueducto y alcantarillado. Actualmente (2014), la motivación de la acción estatal en materia de vivienda parte de la gestión de los atributos urbanos y territoriales precursores de la cadena de producción de vivienda. Desde lo social, se concentra en la superación de las condiciones de calidad habitacional básicas (incluidos los servicios públicos), en el déficit cuantitativo y la formación de hogares, en la seguridad en la tenencia, en la cualificación de la ciudad construida, en el aporte al mejoramiento de la calidad de vida y en la lucha contra la pobreza, principalmente. Sin embargo, el alcance de la política sectorial comprende también objetivos económicos: la generación de empleo y la incidencia de la edificación urbana en el PIB total, en la construcción y en más de veinte sectores y subsectores económicos. El período comprendido en este salto de 96 años ha sido estudiado por diferentes autores. Por el alcance de este trabajo nos apoyamos en dos de ellos, en los arquitectos Alberto Saldarriaga R. (Saldarriaga R., 1995) y Olga Lucía Ceballos R. (Ceballos, 2008). Ellos analizaron el tema hasta el año 2005, y coinciden en dividir la política de vivienda en Colombia en cinco períodos: higienista, institucional, de transición, Corporaciones de Ahorro y Vivienda y de mercado. Este se caracteriza principalmente por la implementación del programa de subsidios directos a la demanda. Este último período comienza en 1992, y en el 2012 fue objeto de unos ajustes significativos gracias a los cuales la política sectorial, hoy, se encuentra operandoconlasreglasdejuegodeunmodelodiferenteenelquelaacción directa del Estado ha ganado participación. Es necesario mencionar que el texto que se desarrolla a continuación se apoya de manera importante en el libro de la arquitecta Olga Ceballos R., por lo cual el volumen de citas referidas a su libro puede parecer injusto, si se tiene en cuenta su aporte al estudio de la legislación colombiana relacionada con la política de vivienda. Como una anticipación del contenido que se va a desarrollar, es pertinente comentar que la primera ley, con la cual el Estado colombiano evidencia su interés de atender los problemas habitacionales (Ley 46 de 1918), establece, entre otras disposiciones, la obligación de los municipios de destinar una proporción de sus rentas hacia la construcción de viviendas higiénicas para la clase obrera o proletaria, destina recursos de la nación para su implementación en la ciudad de Bogotá, establece que la modalidad de tenencia que se debe aplicar es el arrendamiento, con un canon mensual muy aproximado al establecido actualmente en Colombia enestesegmentodelmercadoy,pasadountiempo,eltrasladodeldominio al locatario o adjudicatario. Interesante, considerando que esta medida
24. 26 comprende aspectos que actualmente son prioridades de la política de vivienda: la atención del déficit cualitativo de vivienda, la focalización, la descentralización materializada en una más activa y efectiva participación de los municipios, la incorporación del arrendamiento como programa de la política pública y una primera versión de lo que actualmente se conoce como arrendamiento con opción de compra o el leasing habitacional. 1.1.	La concepción higienista (1918-1942) De acuerdo con Saldarriaga (1995) y Ceballos (2008) esta concepción fue impulsada por las denuncias de las organizaciones médicas respecto de las condiciones de habitabilidad y salubridad de la población en las ciudades y, especialmente, en el campo. Sin embargo, se advierte que desde la década de 1920, y especialmente en la de 1930, el Estado empieza a intervenir conformando instituciones públicas en el ámbito de la vivienda rural, con el Banco Agrícola (al cual pertenecería después la Caja Agraria), y urbana, con el Banco Central Hipotecario, BCH y el Instituto de Crédito Territorial, ICT. La reforma constitucional de 1936 introdujo cambios profundos en el país, consagró la función social de la propiedad –base para la declaratoria de utilidad pública de la tierra urbana y rural–, y en economía se inspiró en el concepto del New Deal1 para regular parcialmente su operación y mejorar lasrelacionesdelestablecimientoconlostrabajadores,lascualessehabían caracterizado hasta entonces por unos términos conflictivos y violentos. Los conceptos que guiaron la política sectorial y económica, asociados con la salud pública y la intervención en la economía por parte del Estado, evidencian la preocupación del gobierno por la pobreza. Este esfuerzo se entiende mejor si se considera el carácter de la población objeto de la política de vivienda, cuando ésta se define como proletaria, obrera, trabajadora, campesina. En consecuencia, se promueve la construcción de casas para obreros y granjas familiares para los campesinos y se establecen líneas de financiación individual. En ambos casos, se autoriza a los municipios a entregar un auxilio gratuito del orden del 20% al 25% 1 New Deal nace de la política intervencionista del mismo nombre, promovida en Estados Unidos por el entonces presidente Franklin D. Roosevelt (e inspirada enlospostuladosdeJohnMaynardKeynes),diseñadaparahacerfrentealaGran Depresión de 1929. El New Deal tuvo dos vertientes principales, la primera de ellas económica, la cual buscó fomentar la demanda e incrementar el consumo para reactivar la producción. La vertiente social, por otra parte, buscó mejorar las condiciones sociales de los segmentos poblacionales más desfavorecidos. En el marco de la extensión a esta política, aplicada por López Pumarejo en Colombia, se observa en el país una mayor protección a los trabajadores, el reconocimiento al derecho de huelga, y se fomenta la constitución de sindicatos
25. C A P I T U L O I H a c i a u n p o l í t i c a i n t e g r a l 27 del costo de la vivienda, una cuota inicial del 10%, además de subsidios a la tasa de interés. En el período presidencial siguiente (1936-1942) se mantiene la legislación delaadministraciónanterioryen1939setomaunadecisióntrascendental para la vivienda en Colombia: se crea el Instituto de Crédito Territorial (ICT), enfocado hacia la construcción y financiación de la vivienda rural. Es notable el interés por mejorar la calidad de vida de los campesinos a partir de la superación de sus condiciones habitacionales. Se avanza en la regulación del crédito para vivienda y se fomenta la constitución de bancos de materiales de construcción. En las ciudades se desarrollan los primeros barrios obreros modelo. Las nuevas normas avanzan también en precisar lo relativo al equipamiento urbano de los nuevos barrios. Desde 1942, el ICT incursiona de manera creciente en la vivienda urbana. Esta institución marcó la historia de la vivienda social en Colombia, pues perduró hasta el año 1991, cuando fue liquidada para dar paso al nuevo modelo de gestión pública. Aunque ambos trabajos (Saldarriaga (1995) y Ceballos et al. (2008)) señalan el año de 1942 como límite del período higienista, es claro que desde 1930 la participación del Estado en la atención del problema habitacional venía creciendo y que por primera vez el enfoque adquiere una visión urbana, de ciudad. Muy importante también es la aplicación de conceptos como el de New Deal y de los que sustentan la regulación de la economía (derivados de la influencia de las teorías keynesianas de la post-gran depresión mundial de 1929), así como la categoría de función social de la propiedad que se establece en la Constitución Política, los cuales constituyen rasgos de lo que se conocería después como Estado de Bienestar2 . 1.2. La concepción institucional (1942-1965) En este período, los modelos conceptuales que sustentaron la política de vivienda se caracterizaron principalmente por consolidar la intervención del Estado en la operación de las principales variables de la oferta y la 2 Se entiende como Estado de Bienestar al sistema social a partir del cual se le atribuye al Estado un papel ”benefactor”, encaminado a suavizar las desigualdades sociales. Este concepto fue desarrollado en las democracias industrializadas luego de la Segunda Guerra Mundial, a partir de 1945 (aunque el reconocimiento de políticas sociales ya se había tratado con anterioridad en países como Inglaterra, Francia y Alemania). Sus principales características son: “1) Intervención estatal en la economía para mantener el pleno empleo, o al menos, garantizar un alto nivel de ocupación; 2) Garantía pública de una serie de servicios sociales universales; y 3) Responsabilidad estatal ante el mantenimiento de un nivel mínimo de vida, entendido como un derecho social, es decir, no como caridad pública para una minoría, sino como un problema de responsabilidad hacia todos los ciudadanos” (Paramio Fernández, 1998). Periodo higienista (1918-1942) Tomada del libro “Vivienda social en Colombia” de Olga Lucía Ceballos Ramos”(2008). Tomada del libro “La Historia de Frente. Arquitectura de Bogotá. Julio 2010” Vivienda en el barrio Primero de Mayo, Bogotá, 1923.
26. 28 demanda del mercado de vivienda, lo que al final de esta etapa quedó explícito en los planes nacionales de desarrollo. En la política pública sectorial esta concepción se concretó en la ampliación de la funciones y de los recursos fiscales asignados al ICT y al BCH, en la creación de la Caja de Vivienda Popular de Bogotá (CVP), en 1942, en la Caja de Vivienda Militar en 1947 y en la transferencia a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero de la competencia para implementar directamente los programas de vivienda rural a partir de 1957. Las precarias condiciones de cobertura de servicios públicos, especialmente de acueducto y alcantarillado, que descubrió el censo de 1951, resaltaron la importancia de dos instituciones públicas: el Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL), a cargo principalmente de los acueductos urbanos, y el Instituto Nacional de Salud (INS), con competencia en el área de saneamiento y agua potable en el campo. La cobertura económica de las nuevas funciones se hace inicialmente con recursos del presupuesto nacional, pero cada vez se legisla más en función de generar recursos para el ICT y el BCH, principalmente, por medio de las inversiones en bonos de los bancos y compañías de seguros, fuente que se acentuaría hasta la liquidación del ICT en 1991. De otra parte, aunque subsiste la preocupación por las precariedades de la calidad de la vivienda, esinteresanteadvertirquelapolíticainiciaunperíodoenelcuallavivienda social se asocia al concepto de vivienda económica. En la misma línea, se dejan de llamar obreros y campesinos a los potenciales beneficiarios de la política sectorial y también se intenta profundizar la participación de los departamentos y municipios, estableciendo diferentes instancias en estos dos niveles territoriales, con funciones de coordinación de la política y de ejecución de algunas competencias del orden central. Este esfuerzo de descentralización abarca a las cooperativas y asociaciones de obreros o empleados, que ahora podían ser objeto de créditos y desempeñarse como oferentes de proyectos de vivienda económica. También el sector privado puede intervenir como operador, en virtud de su calidad de titular de los bonos del ICT y del BCH, así como en la modalidad de inversión obligatoria de los excedentes de renta líquida (a partir de un umbral específico), que se establecieron hacia mediados de este período, y como oferente de crédito habitacional para el caso de los bancos. Se autoriza también la pignoración de salarios, cesantías y seguros de los deudores de los diferentes tipos de crédito. El universo de programas de la política de vivienda se amplía, pues además de la adquisición de vivienda nueva se incluye la financiación para compra de lotes, construcción de vivienda, reparación y reconstrucción, liberación de hipoteca y otras deudas. A partir de esta etapa se acentúa la ejecución directa del ICT de los programas y proyectos de vivienda. En la vivienda campesina se amplían los tipos de soluciones de vivienda, y en las ciudades y en el campo se incluye el inquilinato como solución de vivienda.
27. C A P I T U L O I H a c i a u n p o l í t i c a i n t e g r a l 29 En el cuatrienio 1953-1957 se crea el subsidio familiar de vivienda, el cual se concibe en términos más precisos que los instrumentos promulgados anteriormente: es directo y su monto se expresa en función del número de hijos del beneficiario. Se define como una donación del Estado que se abona al valor de la casa. El ICT se transforma en la Corporación Nacional de Servicios. En la administración siguiente (Junta Militar), se inician los programas de erradicación de tugurios y de ayuda mutua, una modalidad de autoconstrucción organizada, para la cual el ICT aportaba el lote urbanizado y los materiales de construcción. La legislación de esta etapa institucional también evidencia un gran interés por controlar los efectos que sobre el costo de las soluciones de vivienda representa el precio del suelo urbanizable y urbanizado. En efecto, se expiden normas que facultan a las instituciones nacionales y territoriales para proceder a la declaratoria de utilidad pública y ordenar expropiaciones con el objetivo de gestionar los terrenos requeridos para los proyectos de vivienda social. Se observa una preocupación creciente por la calidad de las viviendas existentes (rurales y, en la ciudad, por las viviendas arrendadas). Se crean normas que fijan criterios sobre la localización de los barrios o proyectos (deben ser centrales), equipamiento, vías de acceso, número de cuartos y área mínima per cápita, área mínima de las ventanas, iluminación y ventilación, independencia de la cocina y del baño respecto de otros espacios o cuartos, materiales de construcción, proporción de baños, duchas y letrinas o inodoros por persona en los inquilinatos, áreas de las soluciones de vivienda y precio, entre otras. Para reducir los costos de la vivienda se propone como alternativa la producción e importación de materiales de construcción económicos y la prefabricación. En los programas de vivienda se considera por primera vez el concepto de desarrollo progresivo, modalidad que perdura hasta el presente. Se establece la gestión social y la obligación de que los planes de vivienda se formulen en el marco de planes reguladores urbanos. En las dos administraciones finales comprendidas en este período, especialmenteenladelcuatrienioentre1958y1962,setomanmedidasque complementan el enfoque institucional. En su formulación se declara que los problemas habitacionales son más la consecuencia del subdesarrollo económico del país, que de la baja operación de los mercados de vivienda, en especial los relacionados con la baja producción de vivienda formal. El desbalance entre generación de nuevas unidades y la demanda social y efectiva se agudiza debido a las precarias condiciones económicas de los hogares, lo cual los margina del acceso al mercado (incluido el financiero) y a las soluciones de la política pública. La mala ubicación de los proyectos en la periferia se identifica como un factor que incide significativamente en el costo de la vivienda, debido a la necesaria extensión de las redes de servicios públicos. Los documentos oficiales también hacen referencia a Fuente: Tomada del libro “La Historia de Frente. Arquitectura de Bogotá. Julio 2010” Vivienda en el barrio Muzú Ospina Pérez, Bogotá 1949
28. 30 que las normas de planeación de los municipios dificultan la ejecución de los proyectos públicos y se suman al conjunto de problemas. Se plantea, y esto es interesante, que la intervención del Estado debe dirigirse hacia la atención del déficit cuantitativo y cualitativo, haciendo énfasis en que esta segunda categoría es la más representativa de los problemas habitacionales del país. Se presta especial atención a la proliferación de tugurios, atribuida a la improvisación que caracterizaba el crecimiento de las ciudades. La falta de financiación a los constructores se atribuye a la baja rentabilidad de la producción formal de vivienda, lo cual lleva a proponer (permanente desde entonces) la creación de estímulos tributarios para la inversión privada en vivienda social. En este campo se instauraron los planes P3, o de terceras partes, para la construcción de proyectos de vivienda nueva en los cuales se integraban recursos públicos (del ICT), de las empresas de construcción y de los adjudicatarios, mediante el aporte de cuotas iniciales. Igualmente, la ausencia crítica de coordinación interinstitucional, que se ha intentado resolver sucesivamente mediante la conformación de instancias que operarían como un sistema nacional de vivienda al involucrar los actores principales de la gestión de la vivienda social, primero en el ámbito de las instituciones públicas y luego vinculando al sector privado (productor, financiador), la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales y viviendistas) y la academia, entre otras. La legislación y la normativa expedidas reflejan estas prioridades. Se propuso promover y canalizar el ahorro de los hogares y el incremento de la construcción de vivienda multifamiliar para relativizar la incidencia del precio del suelo urbano en el costo y precio de la vivienda y la remodelación de zonas urbanas. También, el desarrollo de normas urbanísticasyespecificacionespropiasparalaviviendasocial–unprecursor de las normas mínimas– delinea normas en la dirección del modelo de ciudad compacta, se precisa aún más el criterio de focalización de los beneficiarios de las soluciones de vivienda y la participación de los más pobres mediante su aporte de trabajo en programas de autoconstrucción (término que empieza a desplazar al de ayuda mutua). La sumatoria de los requerimientoseconómicosparalapolíticaeconómicallevóalaconclusión de que los recursos fiscales regulares del país eran insuficientes y a que el apoyo de entidades internacionales se planteara como una necesidad. Al final del período institucional, no se expide una legislación específica para la política de vivienda, dado que su orientación estuvo marcada por las directrices del programa Alianza para el Progreso3 . La concepción de la política de vivienda que prevalece durante el período institucional corresponde al modelo universal de política 3 La APRO fue un programa de ayuda económica, política y social de Estados Unidos hacia América Latina. Surge en 1961, enmarcado por el período de la postguerra de la II Guerra Mundial. Estados Unidos siente la necesidad de “ Se plantea, y esto es interesante, que la intervención del Estado debe dirigirse hacia la atención del déficit cuantitativo y cualitativo, haciendo énfasis en que esta segunda categoría es la más representativa de los problemas habitacionales del país”
29. C A P I T U L O I H a c i a u n p o l í t i c a i n t e g r a l 31 pública4 y se fundamenta en la teoría del bienestar5 , la que predica que el Estado debe intervenir en todas las etapas de la generación de la oferta de servicios sociales –producción, prestación, comercialización y financiación–, partiendo del supuesto de que el conjunto de estos servicios, y los habitacionales en particular, son demandados por una proporción importante de la población y al sector privado no le interesa ofrecerlos. Con esta orientación se formularon otros documentos como el Plan de Fomento Económico para Colombia6 , que tuvo el apoyo del Banco Mundial. Este plan condujo a la creación de la Misión del Plan de Fomento, que puede considerarse como el primer programa estructurado para la planeación de la economía colombiana, con apoyo internacional y la dirección del profesor Lauchlin Currie, quien se convertiría no sólo en el padre de la planeación económica de Colombia e inspirador del plan nacional de desarrollo de varias administraciones, sino también asegurar un campo favorable para la inversión exterior, así como de garantizar un mercado saludable para sus exportaciones. Por su parte, en América Latina se vivía un ambiente de descontento, manifiesto particularmente por Brasil, en 1958, en un documento que contenía las bases para lo que se denominó Operación Panamericana (OPA). El documento se refería a las necesidades del desarrollo latinoamericano frente a la cooperación internacional. Este ambiente propició, en el gobierno Kennedy, el surgimiento de la APRO, que buscaba promover el desarrollo económico y social de América Latina en un término de diez años. Su objetivo básico fue elevar la renta per cápita en un 2,5% anualmente, mientras que los objetivos conexos incluían la búsqueda de “mejor vivienda, mejor educación y reducción del analfabetismo, más altos nivelesdesanidadysalud públicaylapromoción deinstituciones democráticas” (Krause, 1963). 4 Modelo de acceso a la política pública basado en las teorías keynesianas y a partir del fundamento del Estado de Bienestar. 5 Hace referencia a la doctrina económica que busca construir un sistema económico basado en la idea del bienestar social, la cual debe servir de guía a la política económica y social. Esta noción parte principalmente del trabajo de Hobson (1858 – 1940), y se constituye en la base del Estado de Bienestar. La primera formulación de esta doctrina es de la escuela de Cambridge –Sidwick, Alfred Marshall (1824 – 1924), Pigou (1877 – 1959) y Edwin Cannan (1861 – 1935)–, y se difunde en varios países europeos antes del modelo aplicado en Estados Unidos (Costante, 2005). No obstante, el aporte del keynesianismo y la situación vivida a partir de la Gran Depresión hicieron del modelo del Estado de Bienestar de Estados Unidos el referente de la ruptura con las anteriores corrientes económicas liberales basadas en el libre mercado. 6 Aunque no se dispone de material detallado acerca del Plan de Fomento Económico de Ospina Pérez, las políticas económicas adoptadas en su gobierno se corresponden con la aceptación de un “mínimo proteccionismo industrial”. Para proteger al sector manufacturero del país, se aumentaron los aranceles a las importaciones, siempre que “no afectase los intereses de los agricultores y mientras los manufactureros estuviesen dispuestos a utilizar materias primas nacionales en la elaboración de sus productos finales” (Sáenz, 1990). “... la Misión del Plan de Fomento, que puede considerarse como el primer programa estructurado para la planeación de la economía colombiana, con apoyo internacional y la dirección del profesor Lauchlin Currie, quien se convertiría no sólo en el padre de la planeación económica de Colombia e inspirador del plan nacional de desarrollo de varias administraciones, sino también en el ideólogo de la política de vivienda en varios contextos políticos y económicos del país en la segunda mitad del siglo XX.”
30. 32 en el ideólogo de la política de vivienda en varios contextos políticos y económicos del país en la segunda mitad del siglo XX. Dentrodeesteproceso,elplanteamientodelEstudiosobrelascondiciones del desarrollo en Colombia7 , realizado por el padre Luis José Lebret, aportó elementos importantes para la consolidación del modelo institucional, en tanto se formularon desde un contexto de desarrollo económico. En este estudio se analizaron los resultados del censo de 1951 del Departamento Nacional de Estadística (DANE) y se coordinó la realización de dos encuestas, una urbana, en ciudades capitales de departamento, y otra rural en cuarenta municipios, con el objeto de profundizar en el estudio de las condiciones cualitativas de la vivienda. En las encuestas llama la atención la importancia asignada al estudio de las precariedades de los atributos del entorno urbano y al tema de las densidades. TambiénfueroninspiradoresdeestaconcepcióninstitucionalelPlangeneral de desarrollo económico y social o plan decenal (1960-1970)8 , elaborado con el apoyo de expertos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia Internacional para el Desarrollo (USAID) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). El Plan consignaba los objetivos nacionales de la Alianza para el Progreso, impulsada por el gobierno de Estados Unidos como propuesta alternativa al modelo de la Revolución cubana. 7 Este estudio tuvo como objeto conocer la realidad socioeconómica del país, dándole importancia al nivel de vida de la población y a sus necesidades. Cabe reconocer que su objetivo principal consistió en hacer un trabajo de diagnóstico y no de proposición de un plan de desarrollo. Tuvo un enfoque humanista, soportado en un estudio sociológico, así como de la geografía, demografía y economía del país. Algunos de los principales planteamientos que surgen de éste son: la necesidad de establecer una organización municipal que permitiera mejorar y aumentar la prestación de servicios domiciliarios (agua y energía eléctrica),asícomotenerunmayorcontrolsobreelplaneamientourbano;optar por la conservación de los recursos naturales y su adecuado aprovechamiento, y favorecer el cambio de la estructura educativa colombiana con miras al desarrollo económico y social del país. Por otra parte, ante la problemática de orden social, propone una reforma agraria orientada a garantizar la posesión de la tierra a los campesinos y a encaminar las inversiones hacia un crecimiento económico equilibrado que buscara un nivel de vida humano para la población. 8 Presentado por el presidente Alberto Lleras Camargo como plan de gobierno, cuando su período ya había finalizado. Al estar influenciado por la CEPAL, y al haber sido elaborado además según los lineamientos de lo acordado en Punta del Este en el marco de la Alianza para el Progreso, da al Estado un papel intervencionista y establece como estrategias principales el logro de una tasa de crecimiento del 5% anual y la erradicación del desempleo, a partir de lo cual se lograría alcanzar el objetivo secundario de la redistribución del ingreso. El papel del Estado se potencia mediante el proceso de sustitución de importaciones por etapas y la industrialización. Se opta entonces por la implementación de la industria local mediante la protección arancelaria, acompañada de políticas fiscales y monetarias encaminadas a expandir la demanda interna. Respecto a la política agraria, se centró en impulsar el uso intensivo de mano de obra para hacer frente al problema del desempleo (Martínez). “ La propuesta de Currie se basaba en la articulación del Estado y en la construcción como sector privado especializado. Así, la creación de ahorro privado, como un mecanismo de financiación de la construcción de vivienda, impulsaría la inversión, absorbería la mano de obra, lograría elevar el nivel de vida y crearía condiciones favorables para el crecimiento industrial.”
31. C A P I T U L O I H a c i a u n p o l í t i c a i n t e g r a l 33 Otro referente importante lo constituye el planteamiento alternativo que formula en 1961 el profesor Lauchlin Currie en Operación Colombia. El documento plantea que el estancamiento económico que vivía el país no se debía a la insuficiencia de ahorro ni a la poca dinámica de la inversión; el problema radicaba en la mala distribución de los recursos, originada en la inmovilidad de factores y en una demanda insuficiente. Esto se reflejaba en un alto desempleo eminentemente rural, e implicaba la concentración de la pobreza en el campo. La propuesta de Currie consistía en trasladar mano de obra del campo a las ciudades, ocupándola en empleos poco calificados como la construcción de viviendas; la producción agrícola y ganadera, por su parte, debía tecnificarse para elevar la productividad del campo. La propuesta de Currie se basaba en la articulación del Estado y en la construcción como sector privado especializado. Así, la creación de ahorro privado, como un mecanismo de financiación de la construcción de vivienda, impulsaría la inversión, absorbería la mano de obra, lograría elevar el nivel de vida y crearía condiciones favorables para el crecimiento industrial.
32. 34 1.3. El período de transición (1965-1972) En el denominado período de transición 1965-1972, el enfoque institucional y la acción estatal en la política de vivienda se refuerza con la creación del Fondo Nacional de Ahorro (FNA) en 1968, entidad a la que se le asignó la función principal de operar la administración de las cesantías de los funcionarios del sector público colombiano y desarrollar directamente programas habitacionales y líneas de crédito hipotecario para esta población. En 1969 se crea el Consejo Superior de Vivienda y Desarrollo Urbano, como la instancia rectora de carácter no mandatorio de la política habitacional y urbana del país. En este proceso se profundiza la preocupación por la capacidad de pago de los hogares de la población objeto de la política sectorial, para lo cual se formulan iniciativas de focalización y de implementación de subsidios indirectos a la oferta y la demanda, con el objetivo de apalancar su capacidad de pago. Esto se acompaña de la formulación de programas claramente diferenciados para hogares pobres –autoconstrucción–, con ingresos insuficientes –programas con subsidio–, vivienda no subsidiada y viviendacomercial,loqueseplasmaenlalegislación.Apartirprecisamente de la administración del cuatrienio que inicia en 1966, se introduce el concepto de vivienda de interés social, equivalente en este caso a la vivienda subsidiada y dirigida al segmento inmediatamente superior al de la población en estado de pobreza. En este gobierno se expide el plan de desarrollo Planes y programas 1969- 1972, el cual se aparta radicalmente de los planteamientos del profesor Currie sobre la necesidad de incentivar la migración del campo a la ciudad. El programa de este cuatrienio estaba fuertemente comprometido con la reforma agraria. Respecto a la política de vivienda, el plan reconoce que la política sectorial, además de resolver problemas habitacionales, debe entenderse también como un programa con efectos económicos y sociales y como un medio para mejorar la productividad de la población y por esta vía incrementar sus ingresos. Se privilegia la tipología multifamiliar en los proyectos públicos y se pregona la necesidad de densificar las ciudades. En los dos años finales de este período se formula plan nacional de desarrollo Las cuatro estrategias, que retoma las recomendaciones de Operación Colombia. Este programa director de la economía nacional y del sector habitacional implica el final del período institucional y el inicio del denominado Corporaciones de Ahorro y Vivienda, CAVS, 1972- 1990, el cual, aunque conserva elementos claves del modelo universal de gestión de la política de vivienda, se caracteriza por la intervención masiva del sector privado en la producción de vivienda y por la financiación a compradores –largo plazo– y productores –corto plazo–. En los años 1970 y 1971 se hace énfasis en la importancia de la edificación urbana, especialmente de vivienda, y se reconoce a la construcción como sector líder de la economía. En los planteamientos de la teoría del desarrollo Vivienda en el período de transición (1965-1972) Fuente: Tomada del libro “Vivienda social en Colombia” de Olga Lucía Ceballos Ramos”(2008).
33. C A P I T U L O I H a c i a u n p o l í t i c a i n t e g r a l 35 económicodesequilibrado9 sedefinenlossectoreslíderes–laconstrucción y las exportaciones en el caso de este plan– como aquellos que tienen la característica de comportarse de manera autónoma respecto de las tendencias del PIB, por lo cual pueden ser objeto de incentivos para que su crecimiento jalone al resto de la economía. Es decir, pueden acoger la implementación de programas con capacidad anticíclica. La construcción se reconoce también como generador masivo de empleo, con fuertes efectos de eslabonamiento con otros sectores y subsectores económicos, y con capacidad de financiarse con el ahorro (y preferiblemente el capital) nacional, sin requerimientos significativos de importación de tecnología. Esdecir,sehaceénfasisenquelaviviendapuedeoperarcomoinstrumento de política social y económica. De acuerdo con esta concepción, la política de vivienda debería trascender la atención concentrada en la superación del déficit de vivienda y considerarse un instrumento de desarrollo. Como medidas que anticipan el siguiente período de las CAV, se legisla sobre el ahorro, sus rendimientos y corrección monetaria referida a la inflación, la financiación a constructores, se autoriza la constitución de las corporaciones de ahorro y vivienda y se crea en 1972, como instancia rectora de un nuevo sistema de financiación, la Junta de Ahorro y Vivienda. Este conjunto de medidas antecede la creación de un sistema indexado de financiación fundamentado en las Unidades de Poder Adquisitivo Constante, UPAC. 1.4. El Período de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (1971-1990) EsteperíodoesunaetapaimportantedelapolíticadeviviendaenColombia y, como se comenta en un aparte de esta publicación, de la planeación urbana: después de 20 años de intentos, se expide la Ley 9 de 1989 de Reforma Urbana. Es un período interesante, pues las competencias y los recursos asignados a las instituciones públicas del sector vivienda, especialmente al ICT, llegan a sus máximos en el período comprendido entre 1982 y 1986. De otra parte, y después de muchos intentos, se inicia una fuerte intervención del sistema bancario y de los constructores privadosenlafinanciaciónaproductoresycompradoresyenlageneración de vivienda. Es decir, surge la coexistencia de dos formas de producción, unadetipocapitalistacondosvariantesprincipales,laviviendapúblicapor 9 También denominada “estrategia de desarrollo desequilibrado”, planteada por Hirschman (1958) en su ensayo “La estrategia del desarrollo económico”. Plantea que el problema del desarrollo integral de los países puede resolverse secuencialmente, mediante la identificación de sectores líderes que impulsen una diversificación productiva a través de eslabonamientos intersectoriales hacia adelante (salidas de los productos hacia otros sectores) y hacia atrás (dependencia de otros sectores para la consecución de insumos, maquinarias y equipo), así como de los eslabonamientos de consumo y los eslabonamientos fiscales (demandas de consumidores finales y del gobierno).
34. 36 encargo y la vivienda formal de origen privado. Además de estas participan también en el mercado dos formas de producción social de vivienda10 : la formal correspondiente a las asociaciones de vivienda reconocidas como operadores de la política pública y la producción informal o ilegal. Sin embargo, al final de este período, el Estado colombiano perdería su participación directa en la operación de las principales variables del mercado de la vivienda social. Esta participación sería asumida por los agentes del mercado privado, en un contexto de cambios significativos en la concepción de la política pública, el desarrollo económico y la participación del Estado en la economía, la orientación del gasto público y la intervención de operadores públicos en la implementación de los programas e instrumentos de la política social. En los años finales del período comprendido entre 1970 y 1974 se legisla básicamente para completar el marco legislativo y normativo de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV). Esta orientación prevalece como rasgo característico de la política de vivienda en varias administraciones. A estas entidades privadas se les autoriza también la financiación de edificaciones de usos diferentes al residencial. Es notable que hasta 1982 no se mencione la atención del déficit de vivienda como prioridad de la política sectorial, lo cual resalta su orientación económica. Se considera que la intensificación de la producción de vivienda escala los niveles de operación del mercado y que las soluciones requeridas por los hogares en los segmentos de vivienda social pueden derivarse del efecto filtración, es decir, mediante el acceso a unidades usadas que quedan vacantes como consecuencia del cambio de tenencia –paso de arrendatario a propietario–, de sustitución –cambio de la vivienda anterior por otra nueva–, etcétera. El gobierno del cuatrienio 1974-1978 implementa el plan nacional de desarrollo Para cerrar la brecha, cuyo objetivo general se enfoca en la creación masiva de empleo y en la promoción de las exportaciones. El propósitoesincidirenelmejoramientodelacalidaddevidadelapoblación más pobre. El plan no formula una política de vivienda propiamente dicha, dado que ésta se considera como uno de los componentes de la política de desarrollo regional urbano y de las políticas sectoriales. En este campo se mencionan los efectos de la baja cobertura de la construcción formal y de las limitaciones de la capacidad económica de los hogares, lo cual ha contribuido al desarrollo de una dinámica producción informal de 10 Incluye desde la autoproducción individual espontánea de vivienda hasta la producción colectiva; opera sin fines de lucro y está orientada principalmente a atender las necesidades habitacionales de los grupos poblacionales de bajos ingresos. Esta noción está englobada por el concepto de “Producción Social del Hábitat”, entendido como “todos aquellos procesos generadores de espacios habitables, componentes urbanos y viviendas, que se realizan bajo el control de autoproductores y otros agentes sociales que operan sin fines de lucro” (Ortiz, 2007). Vivienda en el período de las corporaciones de ahorro y vivienda (1971-1990) Fuente: Pedro Felipe
35. C A P I T U L O I H a c i a u n p o l í t i c a i n t e g r a l 37 vivienda. Para las ciudades principales del país se propuso el concepto de Ciudades dentro de la ciudad, propuesta formulada a partir de los planteamientos del profesor Currie, entre otros autores, de los que se derivó la creación de las Empresas de Desarrollo Urbano (EDU) en las principales ciudades del país. Su objetivo se relacionaba con la gestión del desarrollo urbano y de la política de vivienda local, incluyendo la operación directa de programas como la construcción de vivienda. En lo que respecta al ICT, se adoptó el salario mínimo legal como medida para definir los precios de los tipos de soluciones de vivienda, el monto de los créditos, los ingresos de los beneficiarios y los subsidios indirectos a algunos tipos de soluciones. Cuatro planes estructuraron el área de intervención de la entidad: zonas subnormales, vivienda de desarrollo progresivo, servicios comunales básicos y mejoramiento de la comunidad. En este gobierno se hicieron reformas al sistema UPAC, de las cuales la más controvertida fue la que estableció un límite a la tasa de corrección monetaria para los créditos. En estos años se realizó la I Conferencia sobre Asentamientos Humanos, HABITAT I, en Vancouver, evento en el que Colombia presentó el primer Inventario de zonas subnormales urbanas. El trabajo fue realizado por el ICT y evidencia el interés de tratar los efectos de la urbanización informal y el déficit cualitativo de vivienda. El siguiente gobierno no formuló programas para atender directamente el déficit de vivienda; se concentró en estimular la producción de vivienda nueva y, por esta vía, en incrementar la participación del sector de la construcción en el PIB nacional. El gobierno de 1982-1986, implementa el plan nacional de desarrollo Cambio con equidad. En esta administración se producen dos cambios importantes en la política de vivienda: se retoma la prioridad de atender el déficit cuantitativo de vivienda, focalizando la acción del Estado en la población más pobre, y se refuerza la capacidad financiera y operativa del ICT. La política de vivienda se concentra en el programa Vivienda sin cuota inicial y por primera vez se establecen metas cuantitativas. Se propone la construcción de 400.000 viviendas, la mitad de las cuales para los segmentos de vivienda social. Puesto que las metas de la política sectorial de este período consideran la participación del sector privado, se reglamenta el sistema UPAC estableciendo la obligación de las CAV de colocar un porcentaje de su cartera en los segmentos de vivienda social, lo que incluyó también la regulación de las condiciones financieras de los créditos hipotecarios. Al BCH se le asignan por primera vez tareas importantes en materia de proyectos de vivienda social financiada con las líneas del sistema UPAC, proyectosqueincluíandesarrollosdetipoasociativo,planesderenovación urbanacomoNuevaSantaféenBogotá,elPlanTerrazas,dirigidoafomentar la re-densificación de sectores urbanos populares, y la intervención en
36. 38 la regularización y mejoramiento de grandes asentamientos humanos informales como Agua Blanca en Cali. El programa de Vivienda sin cuota inicial marca el último hito histórico del ICT en lo concerniente a la construcción de soluciones nuevas. La ejecución presupuestal sin precedentes permitió generar casi un tercio de la totalidad de las viviendas construidas por la entidad desde 1939. Sin embargo, el descalce entre las condiciones de captación de recursos vía las inversiones forzosas de los establecimientos financieros y compañías de seguros y las de colocación de los créditos a los adjudicatarios, sumado al deterioro de la cartera agudizado en este programa, llevaron a que, una vez finalizado el gobierno del presidente Betancur, se cuestionara fuertemente la viabilidad de la institución. Un contexto internacional cambiante respecto del papel del Estado en la economía y en la implementación de las políticas sociales recrudeció el debate. En la última administración del período de las CAV, la política de vivienda se concibe en un contexto más amplio de la lucha contra la pobreza, tendencia que aparece con fuerza en América Latina en la década de los años 80, después de la agudización de los problemas sociales derivados de la crisis económica y financiera. En esta coyuntura se desarrollaron en la región las primeras metodologías para el dimensionamiento de la pobreza, especialmente las de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y Línea de Pobreza (LP). En el sector vivienda se parte de estos desarrollos metodológicos y el DNP estima por primera vez en el país el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, en buena parte derivado de la metodología de las NBI. En este contexto, las prioridades de la política sectorial sufren un cambio trascendental: en esta administración se pasa de una concepción fundamentalmente cuantitativa, que planteaba que el problema de vivienda se concentraba en los hogares no propietarios, a otra que considera que el problema de la vivienda no se concentra en las viviendas faltantes, sino, también, y principalmente, en la calidad de las existentes. Este replanteamiento llevó a que las funciones del ICT se concentrarán en programas dirigidos a la cualificación del stock construido de las ciudades. Aunnivelmásgeneral,concluyendosprocesosquehaciaelfuturoincidirán demanerasignificativaenlapolíticadevivienda:ladescentralización,cuyo primer paso importante legislativo se formaliza con la elección popular de alcaldes en 1986 y la Ley 9 de 1989 de Reforma Urbana. El espíritu y alcance de esta ley se comenta en una sección anterior. En este gobierno se desarrollan las fases más importantes de Ciudad Salitre, primer proyecto de gran escala en el que se aplican instrumentos de gestión pública del suelo urbano. Desde entonces, la gestión horizontal queda a cargo de entidades de la nación y del distrito de Bogotá. La gestión vertical es asumida por empresas privadas, que todavía desarrollan proyectos habitacionales, comerciales e institucionales. “El programa de Vivienda sin cuota inicial marca el último hito histórico del ICT en lo concerniente a la construcción de soluciones nuevas. La ejecución presupuestal sin precedentes permitió generar casi un tercio de la totalidad de las viviendas construidas por la entidad desde 1939.”
37. C A P I T U L O I H a c i a u n p o l í t i c a i n t e g r a l 39 El período de las CAV concluye cuando el sistema UPAC se encuentra en la etapa de mayor vitalidad. Éste operaría durante los siguientes nueve años, hasta la crisis económica de 1999, desencadenada en buena parte por los problemas de cartera del sistema. El período de las CAV termina cuando el modelo de gestión pública del sector vivienda cambia radicalmente. En la década de los años noventa, la vivienda de interés social en Colombia sufre unos cambios dramáticos: se liquida el ICT y posteriormente el BCH; el Estado se retira de la operación directa de variables fundamentales de la política sectorial, como la financiación y la producción de vivienda social; la responsabilidad de la implementación de la política de vivienda y del ordenamiento territorial se traslada a los municipios. Como balance final, el ICT agrega en 1990 un total de casi 700.000 soluciones de vivienda localizadas en más de 600 municipios del país. Sin embargo, el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda afectaba a casi un tercio de los hogares de Colombia. De esta forma termina la aplicación del modelo universal de gestión y la concepción de la política sectorial fundamentada en el Estado de Bienestar. Es pertinente anotar que en el modelo de gestión universal no existía una definición adecuada de la población objeto y en gran medida se trabajaba siguiendo el concepto de déficit cuantitativo. El Estado asume que debe producir soluciones habitacionales nuevas con el fin de entregar viviendas a los hogares que no las poseen. En toda la cadena de producción de vivienda social se aplican subsidios indirectos y principalmente a la oferta. La producción formal de vivienda se distribuye, dejando el monopolio de la oferta de vivienda social en cabeza del Estado; la construcción de otros tipos de vivienda se asigna al mercado. No obstante, las viviendas del ICT no llegan a los más pobres. Aún más, no existía la definición clara de la población objeto de la política sectorial, ni el concepto actual de focalización. Las insuficientes soluciones habitacionales por parte de este modelo, aunadas al hecho de que la oferta de vivienda del Estado no correspondía a las necesidades, expectativas y capacidad de pago de los hogares demandantes, hizo que se desarrollara lo que actualmente se conoce como la producción social de vivienda, que entre otras categorías incluye la ilegalidad y la informalidad. 1.5. La concepción de mercado y los subsidios a la demanda (1990-2012) En este período se inicia la implementación de un modelo que implica el cambio más trascendental en los criterios que habían sustentado hasta entonces la política de vivienda en Colombia. En la literatura que trata estos temas es frecuente encontrar la alusión a que sus fundamentos se “Las insuficientes soluciones habitacionales por parte de este modelo, aunadas al hecho de que la oferta de vivienda del Estado no correspondía a las necesidades, expectativas y capacidad de pago de los hogares demandantes, hizo que se desarrollara lo que actualmente se conoce como la producción social de vivienda, que entre otras categorías incluye la ilegalidad y la informalidad. “
38. 40 encuentran en el Consenso de Washington11 , en las teorías neoliberales12 del desarrollo económico y en el interés de replantear el papel del Estado en la economía y en la ejecución de las políticas sociales, de armonizar la estructura institucional a los requerimientos de la apertura económica y la globalización. Este modelo parte de una concepción diferente de lo que debe ser el desarrollo económico. Los planteamientos que consideran la construcción como sector líder pierden vigencia, pues no se privilegian estímulos sectoriales sino aspectos relacionados con la distribución del ingreso, la calidad de vida, la formación de capital humano, la educación, el desarrollo de la infraestructura y las comunicaciones. Según este modelo, el Estado no debe suplantar ni competir con el sector privado en la producción de aquellos bienes y servicios donde éste puede ser más eficiente y se plantea que debe asumir fundamentalmente un papel facilitador: uno de los principios de este modelo es que las necesidades habitacionales se atienden en el mercado, por lo cual se desplaza al Estado de la producción y financiación de la vivienda social. Lapolíticadeviviendaseformulaenelmarcodelplannacionaldedesarrollo La revolución pacífica (1990-1994). En el caso de la política sectorial se plantea que las instituciones públicas responsables del sector vivienda reportan un balance desfavorable en materia de producción, financiación y calidad de la vivienda. La evidencia expuesta en ese entonces se apoya en la crisis financiera del ICT y en la magnitud del déficit de vivienda. Se aduce también el problema de la exclusión de grandes sectores de la población del mercado habitacional debido a sus bajos niveles de ingreso 11 Hace referencia a un conjunto de diez recomendaciones en materia de política económica, hechas a partir de 1989 por el economista norteamericano John Williamson, y acogidas posteriormente por los organismos financieros internacionales. Surge como un “modelo liberalizado” para los países de América Latina, luego del agotamiento del modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), formulado especialmente para encontrar soluciones a la deuda externa de la región. Representa así el referente que marca el regreso a un modelo basado en una economía liberal en la que el mercado cumpla su función de asignar con eficiencia los recursos económicos de la sociedad en un entorno de apertura al exterior. 12 Concepto que engloba de forma muy general aquellas teorías económicas que pretenden excluir al Estado de la participación y del control sobre el mercado, rechazando los postulados del Estado de Bienestar y de cualquier régimen fundamentado en la noción de socialismo real. El libre mercado surge, entonces, como la única forma para lograr la regulación económica en los países, por lo que se impulsan las políticas a favor de la apertura comercial como incentivo al desarrollo de la libre competencia económica. Uno de sus principales exponentes fue el economista Milton Friedman, quien fuera asesor de los presidentes norteamericanos Richard Nixon y Ronald Reagan. Estos últimos pusieron en práctica sus teorías, en especial luego de haberse presentado los problemas de estanflación desencadenados en Estados Unidos y atribuidos a los postulados keynesianos. Por su parte, en el Reino Unido, la política económica impulsada por la primera ministra Margaret Tatcher también se vio fuertemente influenciada por esta corriente económica. Viviendas en el período de mercado y los subsidios a la demanda (1990-2012) Fuente: Tomada del libro “Vivienda social en Colombia” de Olga Lucía Ceballos Ramos”(2008).
39. C A P I T U L O I H a c i a u n p o l í t i c a i n t e g r a l 41 y a la naturaleza informal de sus ocupaciones. Se concluye que a la política sectorial le hace falta una mayor participación del sector privado y se propone un modelo estructurado a partir, principalmente, de una concepción de mercado. En este contexto se expide la Ley 3 de 1991, que plantea otro modelo de gestión del sector. Éste implica el desmonte de las formas de intervención del Estado y la creación de un nuevo marco político en virtud del cual tiene lugar el surgimiento del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV) y del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), en sustitución del ICT, como la entidad responsable de la administración de la nueva política del SFV. En un frente muy asociado con el habitacional, se aplica la reforma financiera y la corrección monetaria del sistema UPAC pasa de depender del IPC a la tasa media de rentabilidad de los depósitos a término, DTF. Esta medida sería definitiva para la sostenibilidad del sistema y unos años después, en medio de una crisis económica, llevaría a la liquidación del sistema. Este cambio profundo que direcciona la atención de las necesidades habitacionales de los hogares hacia el mercado, se produce en un escenario paradójico: se promulga la Constitución Política de 1991, cuyo artículo 51 consagra el derecho de los colombianos a la vivienda digna. Es más, en 1992 el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas aprueba la Resolución 4, relativa al concepto de vivienda adecuada. Esta resolución es suscrita por el Estado colombiano, y en consecuencia hace parte del bloque de constitucionalidad vigente. Durante los períodos administrativos siguientes, los planes nacionales de desarrollo y la política de vivienda conservan y en algunos casos profundizan esta concepción de mercado y la legislación. La función del INURBE, por su parte, se concentra en la gestión del Subsidio Familiar de Vivienda (SFV). Como rasgo característico, los esfuerzos se empeñan en perfeccionar este sistema, tratando de resolver los problemas que desde su inicio afectaron el desempeño de este modelo. Durante el período administrativo que comienza en 1994, se da inicio a la concepción de una visión urbana integrada en reemplazo de las políticas históricamente orientadas a la construcción y al mejoramiento (se desconocía el papel estratégico de la vivienda en la mejora del capital humano). La administración instaura la Política de Vivienda Social Urbana, orientada hacia los hogares de menores ingresos, y crea la Red de Solidaridad Social para gestionar los programas urbanos y rurales dirigidos hacia la población más pobre. El plan nacional de desarrollo El salto social formula la política urbana Ciudades y ciudadanía, que “… será la carta de navegación para que la ciudad colombiana se ponga al servicio de las grandes metas sociales y para que las políticas nacionales, al desplegarse en el espacio urbano, contribuyan a la construcción de ciudades más competitivas, gobernables, solidarias, ambientalmente “Este cambio profundo que direcciona la atención de las necesidades habitacionales de los hogares hacia el mercado, se produce en un escenario paradójico: se promulga la Constitución Política de 1991, cuyo artículo 51 consagra el derecho de los colombianos a la vivienda digna.”
40. 42 sustentables y con mayores niveles de identidad colectiva” (Ministerio de Desarrollo Económico, 1995). Se planteó la intervención integrada tanto de los atributos de la vivienda como del entorno urbano. En 1996, durante este período, se realizó la Conferencia Hábitat II en Estambul y su procesopreparatorioenColombia contribuyóaldesarrollo deimportantes iniciativas: el Sistema de Información Urbana (SIU), la concertación interinstitucional de una nueva metodología para la estimación del déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda (Fresneda, 1997) y la publicación del libro de ensayos Pensar la ciudad, entre otros esfuerzos colectivos. Un logro trascendental de la legislación expedida por el Congreso nacional en este período es la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, la cual puso a disposición de los operadores institucionales nacionales y locales un conjunto de instrumentos de gestión urbana que han tenido un impacto importante en la gestión habitacional. Esta ley se comenta más adelante. El siguiente gobierno, implementó el plan de desarrollo Cambio para construir la paz. En éste la política de vivienda continuó en la senda de los subsidios directos a la demanda aplicados a proyectos generados desde el sector privado. La legislación, entonces, se concentra en afinar la normatividad relativa al SFV y a la financiación. El programa sectorial tuvo que reorientarse sobre la marcha por dos motivos: el terremoto del eje cafetero en Colombia y el inicio del proceso de la atención prioritaria a las necesidades de vivienda de la población víctima de desplazamiento forzoso, derivado del conflicto armado, proceso tutelado intensamente por la Corte Constitucional. En el año 1999 ocurre el tercer gran cambio de la financiación de vivienda en Colombia (Ley de Financiación de Vivienda – Ley 546 de 1999). La crisis delsistemadeahorroyviviendaUPACculminó consupropiacaída,cuando la Corte Constitucional declaró inconstitucionales las normas legales con las que se había instituido el sistema de valor constante, en particular los mecanismos e instrumentos originados en la reforma financiera de 1993. El sistema UPAC desaparece después de haber apalancado, desde 1972, aproximadamente 1.5 millones de soluciones de vivienda. En1998soncreadaslascuentasdeAhorroparaelFomentoalaConstrucción (AFC). En el año 2000 se promulgan los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que desde entonces se integran a las políticas de vivienda, especialmente a las relacionadas con los asentamientos precarios y con la seguridad jurídica de la tenencia de vivienda. En la siguiente administración (2002-2006), el plan nacional de desarrollo Hacia un Estado comunitario formula la política de vivienda Hacia un país de propietarios. La legislación continúa en proceso de afinamiento en todoslosaspectosrelativosalafinanciación,alSFV,solucionesdevivienda, vivienda rural y normatividad para la población desplazada, entre otras. En el ámbito financiero se reglamenta el microcrédito inmobiliario y se “ Un logro trascendental de la legislación expedida por el Congreso nacional en este período es la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, la cual puso a disposición de los operadores institucionales nacionales y locales un conjunto de instrumentos de gestión urbana que han tenido un impacto importante en la gestión habitacional. Esta ley se comenta más adelante.”
"Hacia la construcción de territorios equitativos"

References: in fine
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 artículo 51
 Resolución 
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