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Timestamp: 2017-03-27 21:31:58+00:00

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aspectos tributarios en la nueva CN by Juan Garcia - issuu
de la Nueva Constituci贸n.
Lucy Cruz de Qui帽ones.
spectos Tributarios de
Por: LUCY CRUZ DE QUINONES.*
EL DEBER DE CONTRIBUIR
El art. 95 de la Carta prescribe:
'Son deberes de la persona y del ciudadano a) contribuír al financiamiento de
los gastos e inversiones del Estado dentro
de conceptos de iusticia y e-.'
La norma constitucional parte de la noción
de persona como ser en sentido metafísico
y en sentido jurídico es decir, la persona natural y la reconocida por el ordenamiento
positivo concepto mucho más amplio que
el de ciudadano, escogido por otras constituciones como sujetos pasivos del poder tributario. Se trata de obligaciones no exclusivas de los ciudadanos colombianos ya que
cobijan a los extranjeros que residen en el
Estado y gozan de su protección y los que
aunque no residan desarrollen su actividad
en el territorio nacional, y, a las personas jurídicas pues todos ellos se enmarcan dentro
del concepto 'persona' y deben ser sometidos al control de sociedad.
S e recoge el
generalidad o
obligada a cumplir
Con relación al término 'contribuir' es im- con la Constitución
portante setialar desde ya su sentido gené- y las leyes: de allí
rico , es decir el aporte obligatorio destina- que no puedan
do a costear el funcionamiento e inversión existir personas
estatal. La norma no puede restringirse a la privilegiadas que
obligación de sufragar gastos que benefi- disponiendo de
cien al contribuyente, que es el ámbito pro- rentas o de capital
pio de las 'contribuciones', como especie
no paguen tributos.
del género 'tributos', sino que su destino es
Se recoge el principio de aeneralidad o universalidad porque toda persona está obligada a cumplir con la Constitución y las leyes: de allí que no puedan existir personas
privilegiadas que disponiendo de rentas o
de capital no paguen tributos.
la financiación genérica de los gastos del
Estado, que incluyen la preservación misma
del Estado, gastos destinados a ofrecer bienes de consumo colectivo. bienes de con-
sumo de grupo, subvenciones específicas,
el gasto social dirigido fundamentalmente a
personas con necesidades básicas insatisfechas, etc. La inversión estatal debe también ser sufragada por los contribuyentes,
pese a que sus beneficios puedan ser valorados por generaciones futuras, con lo cual
queda claro que no se consagra el principio de la equivalente o del beneficio del
contribuyente que especificamente se torna relevante para las contribuciones como
especie de tributos según se verá al estudiar los contenidos del artículo 338.
También debe precisarse que aquí los gastos del 'Estado' deben entenderse referidos
a sus distintos niveles de gobierno, en virtud
de la interpretación armónica que más
adelante se hace de los poderes y competencias tributarios de niveles subnacionales
Se establece para el legislador la exigencia
jurídica y política de valorar el criterio de la
justicia frente a un determinado tributo y, la
noción de equidad. La justicia como valor
se encuentra consagrada en el preámbulo
de la Constitución junto con los fines fundamentales del Estado que son garantizar la
vida, la convivencia, el trabajo, la igualdad,
el conocimiento, la libertad y la paz. Y normativamente se encuentra subyacente en
los arts. 1"
de la Carta dentro de la noción del Wado social de derecho que es el
que busca el aseguramiento de la convivencia y cooperación de los hombres según Herman Heller.
En el artículo 2Qe obliga al Estado a proaenernl, la efectivimover la
dad de esos principios, derechos y deberes
y la vigencia de un orden justo. Se alude a
La justicia ha sido tema obligado de todos
los juristas y filósofos del derecho e incluso
desde la escolástica se nos ensefió la distin-
Abogada Rosarista - profesora Uni~'ersltarla.Decana Facultad d e Jurispnldrricia (Iriicersidad del Rosario
DERECHO PUBLlCO 2
ción entre la justicia distributiva y la conmutativa. Es famosa la definición de Ulpiano
quien dijo que la justicia es constante y perpetua voluntad de atribuir a cada quien lo
suyo según su derecho.
Los jusnaturalistas y los positivistas también
reflexionaron sobre la justicia y en tanto que
para los primeros la justicia tiene su fundamento en la naturaleza y en la moral, para
los segundos lo justo es una idea formal armónica en función de la cual debe ser ordenada la vida jurídica.
Kelsen en su ensayo sobre la justicia considera que el conflicto de intereses es preámbulo de la justicia y exalta su carácter de alterabilidad concluyendo que la justicia es
La justicia es el valor supremo al que aspira
el derecho ordenando la vida de relación
de los hombres. a fin de que a cada uno se
le reconozca lo suyo dentro de un contexto
social que implica ontológicamente proporción e igualdad. Todo derecho positivo por
técnico y especial que sea es la justicia en
el tiempo y en el espacio de donde le viene
su dignidad y la expectativa de obedecimiento por parte de los súbditos.
Como hemos dicho el orden justo de
que trata la Constitución del 91 tiene que
ver con la prosperidad general y con el estado social de derecho que busca la cooperación de los hombres y la justicia distributiva.
Cómo se estipula en un momento dado la
idea de justicia en la tributación?.
Yo pienso que la justicia en los impuestos
tiene un doble caríz: debe considerar al individuo que soporta la carga valorando su
capacidad económica porque sólo así
puede decirse que la norma tributario es
objetivamente justa para todos los involucrados conciliando el interés de la colectividad con el criterio individual sobre su propiedad e iniciativa empresarial.
No puede adoptarse como único criterio el
de justicia individual; también existe el interés colectivo o la idea de justicia supraindividual que será precisamente la que motive
la creación, modificación o el incremento
en impuestos. Pero es deber de la ley conciliar un objetivo impositivo con una materia
imponible que denuncie capacidad contributiva. Así el fundamento teórico de la capacidad contributiva aunque no esté
enunciado o expresamente, se deriva del
hecho de que todos estén obligados a participar en los gastos públicos pero no de
manera arbitraria, sino en razón de la disponibilidad de bienes o riquezas, o sea de su
particular aptitud económica para contribuir.
En la Constitución de 1886. con sus enmiendas, no existía una norma expresa donde se
consagrara el deber de tributar, pero éste
había sido derivado de la potestad originaria tributario que se le atribuía en los artículos 76 ordinales 13 y 14, y 43 de la Carta, al
Congreso y, de la potestad derivada que se
le atribuía a los Concejos y Asambleas en
los artículos 191 y 197 ordinal 2" Establecido
el derecho de crear impuestos el deber correlativo es el de tributar.
El criterio de equidad lo analizaré más adelante al precisar cuáles de los principios tributarios fueron recogidos constitucionalmente en el artículo 363, que hay que relacionar siempre con este 95 numeral 9 que
acabamos de analizar.
La cláusula general de competencia enunciada en el encabezado del artículo 150
significa que es facultad privativa del Congreso crear las leyes, lo que implica que la
atribución a otros órganos del Estado de expedir actos con fuerza de ley, es excepcional y, debe estar expresamente autorizada
en otros textos de la Carta.
Corresponde pues al Congreso interpretar,
reformar y derogar las leyes (n. 1"rt.
expedir los códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones (n. 2"
art. 150). En estos dos numerales cabría
cualquier materia que no haya sido atribuída expresamente a otro órgano, de donde
se colige que la enumeración del art. 150
no es taxativa.
Esta premisa nos permitirá precisar mas
adelante cual es el alcance de la 'autonomía' otorgada a las entidades territoriales
por los artículos 1"
287 numeral 3 de la
Carta, especialmente en el punto de las
Expresamente se contempla en el numeral
12 del artículo 150 que corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales (en los casos y bajo las condiciones
que establezca la ley). Sobre esta facultad
habremos de destacar lo siguiente:
1 .- Establecer contribuciones fiscales significa crear impuestos. tasas y contribuciones,
pues aquí el término 'contribuciones' se emplea en sentido genérico , como un sinónimo de "tributos' que. son justamente exacciones fiscales obligatorias derivadas del
poder de 'imperium' del Estado, cuyo beneficio no es divisible individualmente y re-
Aspectos Tributar.ios de la Nueva Cotzstituciórz.
caen sobre los particulares a título definitivo.
2.- Cuando se dice excepcionalmente
'contribuciones parafiscales', se está pensando que la parafiscalidad como mecanismo especial de financiación de determinadas actividades estatales, debe ser excepcional, para casos y bajo condiciones
que debe establecer la misma ley.
La seguridad social se ha financiado en Colombia tradicionalmente a través de la parafiscalidad: Cotizaciones obrero-patronales
al ISS.. al SENA y al ICBF que en definitiva
también coadyuvan al financiamiento de
distintos servicios prestados por el Estado.
Para el Constituyente del 91 ese mecanismo de financiación debe ser excepcional y
yo creo que por armonía con el artículo 359
las rentas nacionales de destinación específica están prohibidas con excepción de las
destinadas a la inversión social, a las entidades de previsión social y a las entidades territoriales por transferencias.
El gran debate se centra en si un recurso
parafiscal que por definición obedece a la
técnica intervencionista de colocar una serie de recursos de afectación especial fuera
del presupuesto, por cuenta de órganos de
la economía dirigida, de organizaciones
profesionales o de promoción social que se
destinan a defender y estimular los intereses
de tales entidades, puede o no manejarse
autónomamente frente al artículo 359 de la
Constitución Nacional o si debe incorporarse al presupuesto nacional porque la afectación sería inconstitucional más no el recaudo. Personalmente opino que al quedar
la parafiscalidad como un mecanismo autorizado constitucionalmente por el artículo
150. así sea con carácter excepcional todas las veces que se legisle para crear recursos de esta naturaleza, al igual que los
actualmente existentes podrán manejarse
acorde con su naturaleza, con la afectación prevista y podrá incorporarse o nó al
presupuesto general y deberán ser egresados vía transferencia o gasto.
Lo que en cambio no puede subistir frente a
la norma constitucional es el
afectación específica que se diferencia del
recurso anterior especialmente en que los
contribuyentes no necesariamente son beneficiados por la acción del organismo estatal al cual están dirigidos, por ejemplo el
Impuesto al Turismo.
EL CASO DE LAS FACULTADES
Mucho se discutió en Colombia durante la
vigencia de la anterior Constitución acerca
de si podía o no delegarse la facultad legis-
lativa en materia tributaria, porque la redacción del anterior artículo 43 de la C.N.
entrañaba no sólo atribución de facultad
tributaria al Congreso sino la prohibición de
que otros órgamos la ejercieran en tiempos
de normalidad. La jurisprudencia constitucional de la Corte había sostenido al respecto que no existiendo prohibición expresa o excepción en el artículo 76 n. 12 que
permitía revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República, era perfectamente admisible la concesión de estas facultades en cualquier materia de
aquellas que son propias del Congreso.
Con el abuso de esta posibilidad, especialmente en materia tributaria. la reacción de
la opinión fué solicitar su reducción temporal en cuanto a los fines e incluso su prohibición, clamor que se manifiesta en distintos
escritos al interior de la constituyente e incluso desde instituciones privadas.
En general el numeral 10Wel artículo 150
restringe la posibilidad de revestir de precisas facultades extraordinarias al Presidente
de la República, hasta por b,
prohíbe concederlas para expedir códigos.
leyes estatutarias, orgánicas, organización
interna de las cámaras y para decretar impuestos.
Sobre la limitación a las facultades extraordinarias viene al caso una famosa sentencia de Hayeck que dice:
'Dejar las leyes en manos de los gobernantes elegidos es como dejar las gallinas al cuidado del zorro: pronto dejará
de haberlas, al menos leyes que limiten el
poder discrecional del gobierno'.
Pienso que la tradición demoliberal tiene
una irnportante conquista en el principio
que se enuncia 'no hay impuestos sin presentación ' que recoge la vieja aspiración
de que las competencias tributarios del gobierno se vean limitadas en forma precisa
por la ley, que es la única apta para establecer las cargas impositivas. Vale la pena
resaltar aquí que los decretos extraordinarios expedidos con antelación a la vigencia
de la nueva Constitución son perfectamente válidos y sobre ellos no puede predicarse
inconstitucionalidad sobreviniente en cuanto a su expedición porque en su momento
el Congreso obró con competencia para
habilitar al Ejecutivo y éste la ejerció dentro
de la vigencia del antiguo orden. Tal es el
caso del Decreto 1744 de 4 de julio de 1991.
En materias económicas la iniciativa es
compartida: corresponde al Gobierno Nacional , como lo prescríbe el artículo 154,
presentar proyectos de leyes que aprueben
el Plan de Desarrollo y de Inversiones Públicas. las que determinan la estructura de la
Administración Nacional, las leyes de autorizaciones para celebrar contratos y negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. la ley anual del presupuesto que establece las rentas nacionales y fija los gastos
de la administración, la ley marco del crédito público , la de comercio exterior y cambios internacionales, así como las leyes relacionadas con el Banco de la República y
las funciones de su Junta Directiva (literales
a. y b. del numeral 19 Artículo 150).
Bastiones importantes en lo económico
pueden tener iniciativa parlamentaria al
igual que el gobierno, 1.- Las leyes que decretan contribuciones fiscales y parafiscales
y 2.- Las de intervención económica que,
según el artículo 334 deben versar sobre la
explotación de los recursos naturales, el uso
del suelo. producción. distribución, utilización y consumo de bienes 'para racionalizar la economía con el fin de conseguir el
habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.'
3.- Las leyes generales o marco sobre el regimen de aduanas y modificación de los
aranceles (literal c) ordinal 19 150).
En el régimen anterior en materia de impuestos la iniciativa también era compartida, con excepción de las leyes sobre exenciones personales en el impuesto de Renta
y Complementarios que correspondía al
ejecutivo. Hoy día esa excepción se amplía
para todo tipo de exenciones de impuestos, contribuciones y tasas nacionales y se
mantiene en el punto de las transferencias y
participaciones de las rentas nacionales
que requieren de iniciativa del ejecutivo
(artículo 154 inciso 2).
Merece especial atención el tema de la iniciativa popular para la presentación de
proyectos de ley. en cualquier materia incluída la tributaria. con un número igual o
superior al 5% del censo electoral. Algunos
escépticos han dudado de la conveniencia
de esta medida, argumentando que se podría prestar para llevar al Parlamento iniciativas que no son de interés general, o manifiestamente grupistas e incluso inconvenientes para el país, por el temor al lobby, especialmente a sus voceros que quedan institucionalizados para ser oídos por las Cámaras
durante el trámite y aún más para apelar
de la decisión negativa del primer debate
ante la respectiva Cámara. A mí personalmente me parece que el debate decantador en el Congreso evitará el riesgo de
cualquier manipulación , pues en últimas es
el Congreso en sus dos Cámaras el que decide sobre la justeza y necesidad de un pro-
yecto. Igualmente hoy día tienen iniciativa
el 30%de los Concejales o Diputados. Otras
Instituciones como la Corte Constitucional,
la Suprema de Justicia, Consejo de Estado,
Consejo Electoral, Contralor y Procurador
tienen iniciativa pero solo en lo relacionado con sus funciones así que la descarto en
materia tributaria, aunque sí podría referirse
al control fiscal de los tributos. su destinación o gasto, etc..
En cambio para la derogatoria de buena
ley tributaria, se prohíbe expresamente el
referendo , al igual que resulta improcedente para la ley del presupuesto. precisión
plausible porque las cargas fiscales no son
normalmente bien toleradas por los ciudadanos que verían siempre su derogatoria
con muy buenos ojos (artículo 170 inciso final).
atención el tenia de
proyectos de ley. en
inclr~idala
tributaria, con uri
núrnero gual o
superior al 5%del
Moritesquieu.
sostierie que la ley
encarnación de la
razón, "las leyes se
tiacen parci
ariilriciar los
rnciridarnientos de
la ruzóri a quienes
no puederi
inrriedicttanierite de
Montesquieu, racionalista, sostiene que la
ley debería ser la encarnación de la razón,
'las leyes se hacen para anunciar los mandamientos de la razón a quienes no pueden percibirlos inmediatamente de ella'.
Pero se manifiesta escéptico del resultado
parlamentario, porque desconfía de los
miembros del Parlamento. insistiendo en la
grandeza de la ley y la debilidad de los legisladores.
Lo fundamental en la teoría política de
Montesquieu , es el sistema de controles y
balances que se logra mediante la separación de poderes, los cuerpos intermedios, la
descentralización y la moral que impiden
que el poder caiga en el despotismo. En
ese orden de ideas no resulta extraño leer
en el espíritu de las Leyes, que el poder legislativo deba conferirse a dos cuerpos: uno
de nobles que sería hereditario y otro simultáneo elegido para representar al pueblo y,
en el punto de las leyes en las que el senado de nobles pudiese tener interés en conservar sus prerrogativas y con ello olvidar los
intereses del pueblo, como serían las leyes
concernientes a la tributación, que deben
dejarse a la Cámara Popular, de suerte que
la cámara hereditaria tuviese una facultad
de impedir o anular lo aprobado por el otro,
pero no el derecho a estatuír o legislar por sí
mismo en esta materia que se reserva
como ya se dijo a la cámara popular.
En la Constitución de 1991 en Colombia se
remoza la idea de Montesquieu predicada también por Locke. en el sentido de dar
a uno cámara el derecho a estudiar primero el proyecto relativo a los tributos e inclusive a archivarlos y, a la otra, el poder del
veto si no comparte la orientación del proyecto. estableciéndose así el sistema de
control y balance. Todos recordarán el ar-
Aspectos Tributarios de la Nueva Coilstitucióiz.
duo debate que se libró en el seno de la
constituyente sobre la solución unicameral
para el Parlamento. pero triunfó el bicameralismo con la particularidad de que el Senado fuera elegido nacionalmente y la Cámara por regiones, cosa que según el análisis de los politólogos no fue determinante
en las pasadas elecciones del 27 de octubre.
LO ocurrido institucionalmente tiene su origen histórico en la corriente de democratización integral del siglo XIX que llevó a trasladar el centro de gravedad político a la
cámara baja. Lowesnstein en su teoría de la
Constitución nos dice 'las prerrogativas tradicionales de la cámara baja en el campo
de las finanzas hacen tender. ya de por sí, a
la estructura bicameral hacia una preponderancia de la cámara baja.'
Precisamente.entre nosotros, en materia de
impuestos la función del Senado, es la de
un control interórgano con derecho a &,
porque si el impuesto pasa en la Cámara y
el Senado tiene discrepancias, debe designar la comisión accidental de que trata el
artículo 161 para que se reúna con la comisión accidental de la Cámara, pero si persiste la diferencia se considerará negado el
proyecto. En la práctica se trata de un poder importante que puede llevar altraste un
proyecto de impuestos, pero no tan importante como el que tenía en el régimen anterior porque hoy día si un senador presenta
un proyecto sobre impuestos debe llevarlo
a la Cámara. de la cual no es miembro y
espera a que allí sufra un primer debate y si
es negado el senador tiene una apelación
ante la Cámara plena, igual a la que tendrá el vocero de los ponentes en caso de
iniciativa popular (art. 159).
El trámite general de la ley ordinaria está
actualmente muy regulado: Se requiere designar un ponente que rendirá su informe en
todos los casos para primer debate. Entre el
primer y segundo debate deben mediar a
lo menos ocho días y ante la aprobación
en una cámara y la discusión en la otra deben mediar quince días. Así que una ley ordinaria tendrá un cronograma de 50 días
hábiles entre su presentación y aprobación
suponiendo debates de 1 día. lo que no es
muy frecuente en nuestro medio.
LEYES CUADRO Y
En el derecho tributario pueden existir leyes
estatutarias a la luz de la nueva Constitución, aunque ellas se refieren solamente a
determinadas materias genéricas de contenido político: El artículo 152 literal e) ha contemplado la expedición de una ley estatutaria de los estados de excepción en la
cual seguramente, se precisarán las facultades normativas económicas.
Por lo general, las normas tributarias se desarrollarán mediante leyes ordinarias, excepto las que determinan los impuestos al
comercio exterior. ya que los aranceles y
tarifas del régimen aduanero se regulan por
normas generales o leyes 'marco', de las
previstas en el numeral 19 literal b) del artículo 150, para ser desarrolladas por el !SQ
de la misma manera en que estaba
previsto en la Constitución anterior. régimen
que la constituyente consideró adecuado,
la Corte sostuvo que era delegación de
ciertos asuntos que provenían del Congreso, mientras que el Consejo de Estado ha
sostenido que se trata de actos administrativos. Esa controversia va a regir en este punto porque la Constitución de 1991 no resolvió la discusión sobre la naturaleza jurídica
de los decretos que fijan aranceles, no son
Decretos reglamentarios pero tampoco son
Las Leves C u a d r o ~ ~ M ~ n (1)
r c oobligadamente deben ser generales y por ello se
debe inhibir el Congreso de regular en detalle los temas tratados. En cambio la &
QQ&NX ( 2 ) se caracteriza por someter a
sus previsiones al propio legislador, y. ahora
en la Constitución de 1991 a las corporaciones electivas de las entidades territoriales.
Un ejemplo de leyes orgánicas en el ámbito
tributario será la ley sobre competencias territoriales y dentro de éstas se debe proveer
lo relativo a las haciendas locales. que
debe dictar el legislador para autorizar los
impuestos que las Asambleas y Concejos
adopten en sus respectivos territorios. Es supralegal o categoría intermedia entre la
Constitución y la ley. Leyes de formación u
organización de otras leyes. Si vulneran la
ley orgánica serán inexequibles. No es una
clasificación semántica, tiene alcances en
la formación de leyes y en los controles.Así
se colige del artículo 151 de la Constitución
En los estados de excepción previstos en la
Carta del 91 se admite en el artículo 212
que en estado de
el Gobierno tenga facultades para repeler la agresión .y .especialmente para a t e n d e r l o s por lo cual pienso que puede el ejecutivo decretar impuestos que regirán por el tiempo que el mismo
decreto legislativo señale y en todo caso
cesa su vigencia al tiempo que se declare
restablecida la normalidad.
., . puede decirse del estado de m,
cion interinr del artículo 213 en caso de
grave perturbación del orden público. En
dicho estado el Gobierno tiene las facultades necesarias para conjurar las causas de
perturbación para lo cual, obviamente se
requerirán recursos extraordinarios. Creo
que en este caso también se pueden decretar impuestos extraordinarios de vigencia transitoria siempre y cuando se demuestre el nexo causal entre las medidas tributarios y el objetivo de saneamiento de la perturbación, lo que me ha parecido increíble
es que se haya suscitado la discusión de si
esos impuestos decretados en uso de los artículos 212 y 2 13 puedan o no tener destinación específica enfrentados al artículo 359
de la Carta que consagra la unidad de
caja al proscribir las rentas de destinación
específica. En realidad debe admitirse sin
ninguna duda que estos impuestos deben
dedicarse exclusivamente a atender los requerimientos de la guerra o a conjurar la
perturbación, porque si así no fuera se incumpliría con el mandato de estos artículos.
Se trata de una norma especial que constituye una excepción a la norma genérica
El argumento contrario llevaría al absurdo
de que deba tramitarse el recurso dentro
del presupuesto y luego solicitar la apropiación para el gasto y mientras esto ocurre, la
fuerza extranjera ya nos habrá invadido o
los subversivos ya se encontrarán en Palacio.
económica del art.
21 5, de una
manera más clara
El estado de emergencia económica del permíte que ante
art. 215, de una manera más clara permíte una grave
que ante una grave perturbación del orden perturbación del
económico, social o ecológico el Gobierno orden económico,
pueda establecer nuevos tributos o modifi- social o ecológico el
car los existentes para que dejen de regir Gobierno pueda
cuando finalice la siguiente vigencia fiscal.
Frente a la transitoriedad de las medidas, se tributos o niodiJcar
le otorga un control político al parlamento los existentes para
que puede durante el año vigente, derogar que dejen de regir
las medidas, modificarlas, adicionarlas o cuandofirialice la
volverlas permanentes.
sigu&nte vigencia
Con esto se resuelven todas las controver- f ~ c a l .
sias derivadas de la cambiante interpretación que hizo la Corte sobre el antiguo art.
122 de la C.N. en el ano 1974 y en el año
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA Y
POTESTADES DE LOS ENTES
La doctrina de la autonomía administrativa
es ampliamente analizada en los trabajos
de Jellinek, quien asegura que todas las formas fundamentales de descentralización se
reducen a dos muy distintas: descentralización administrativa y descentralización mediante autonomía administrativa.
Para el ilustre autor germano ' el Estado
centralista, abstracción hecha de las comunidades políticas inferiores, solo puede ser
considerado como un tipo teórico, pero no
como un tipo real. Toda división de un Estado en circulos territoriales para los fines de
la gestión administrativa y de derecho lleva
necesariamente consigo efectos descentralizadores.'
A) puramente
Pero. en
el gobierno central designa
gobiernos locales los que son sus subordinados para ejercer funciones delegadas en
campos administrativos.
Las facultades legislativas (en sentido material) no pueden ser ejercidas por los gobiernos locales y se limitan solo a unas competenciasreglamentarias muy limitadas al contenido de la ley que penetra en todos los
asuntos del territorio.
B) m e
Mientras que la descentralización
. . e,
que optamos, se fundamenta en un derecho a administrar que surge directamente
de la Constitución y es llevado a cabo por
individuos o asociaciones que no ostentan
el carácter de órganismos delegados y por
ello no son subordinados.
Siempre que se hable de administración autónoma es porque existe una investidura
con imperium para ejercer con independencia y frente al Estado determinados
poderes. Se trata de un poder derivado
pero propio, el cual puede el Estado sin embargo modificar por vía legislativa.
El caso Colombiano transitó de una descentralización administrativa a una administración autónoma. Los municipios tienen un
territorio, súbditos y un poder independiente,pero se ligan con el Estado en
que el municipio no posee un imperium originario sino derivado de la ley en consonancia con la Constitución. Su territorio es al
propio tiempo territorio del Estado, sus súbditos son súbditos del Estado y su poder
está sometido al Estado.
La Administración autónoma supone el que
sus autoridades y órganos no obren como
órganos del Estado sino en nombre propio.
Históricamente el momento político que se
vive es contrario al pensamiento radical
que inspiró al Señor Caro en 1886. Para este
ilustre hombre 'los Estados habían sido exploradores de la nación, cuyos representantes venían al Congreso a repartirse
los despojos de la Hacienda Nacional
como alacranes que devoran a la madre'
(Antecedentes en Constitución de Colombia de 1886, Academia Colombiana de Historia 1983).
Aspectos Tributarios de la Nueva Constitución.
LOS factores históricos sociales que llevaron
a Nuñez a calificar de 'desgraciado el régimen establecido en 1863' y a subrayar el
carácter unitario del nuevo régimen, hicieron que se consagraran constitucionalmente serias restricciones a la descentralización
territorial en lo funcional, patrimonial y fiscal,
con un régimen que involucionó hacia un
centralismo asfixiante en el que han agonizado, más que vivido, las provincias y municipios del país, aisladas geográficamente,
atrasadas en su desarrollo y mendicantes
Aunque la alternativa del federalismo se
descarta por múltiples razones. la tendencia actual sí es definitivamente descentralizadora pero no bajo una fórmula jurídica
de simple descentralización administrativa
sino que se avanza, hacia la descentralización con autonomía territorial que es la fórmula que finalmente se recoge en la Constitución de 1991. como hemos dicho.
El problema de las finanzas regionales ha
sido afrontado en varias ocasiones por el legislador en la presente década: la ley 14 de
1983 significó el fortalecimiento de las haciendas locales al tecnificar el Impuesto de
Industria y Comercio, al incrementar la base
y tarifa del Impuesto de Avisos y Tableros y
ceder algunos gravámenes específicos a
departamentos y municipios, la ley 12 de
1986 avanzó en el modelo de participaciones del IVA y creó una Institución de impuestos compartidos que se perdió por la
reforma constitucional, como voy a explicarlo.
tiene definitivamente un estado repúblicano unitario, por oposición al estado federal,
en el cual la relación poder y territorio implica que existan centros políticos descentralizados territorialmente, lo que se descarta
en una estructura unitaria del Estado.
Sin embargo, el art. 287 dentro del título 11
de la organización territorial, reclama la autonomía de las entidades territoriales para
la gc&n de sus intereses dentro de los Iímites de la constitución y la ley.
Así queda claro que los municipios. los distritos, departamentos y los territorios indígenas, no quedan federalizados sino sujetos a
la legislación que es exclusiva del Congreso.
Pero se abre una autonomía relativa en torno al wbierno propio que más adelante se
reconoce como un derecho propio de las
entidades territoriales. Así mismo hay que reconocer un espacio propio para las decisiones locales y regionales que solo compete
a esos entes territoriales.
De todas formas el artículo 296 en lo que
hace relación a la conservación del órden
público, ordena la prevalencia de los actos
y órdenes del Presidente sobre los de los gobernantes y alcaldes, pero ello no les resta
autonomía política.
El artículo 288 delega a la ley orgánica de
ordenamiento territorial la distribución de
competencia entre la nación y las entidades territoriales. conforme a las siguientes
Aunque diversas propuestas recababan en
incrementar la cesión del IVA, finalmente la
Constituyente se inclinó por mantener en
ese aspecto, poder y competencias en cabeza de la Nación, a cambio de percibir
una mayor participación en los ingresos corrientes de la Nación que se manejarían
con autonomía por municipios y departamentos.
1- Coordinación .- Supone la existencia de
competencias compartidas entre Nación.
Departamentos. Municipios, Distritos y Territorios. Reclama doble decisión integratoria
hacia un fin armónico.
Las fuerzas políticas mayoritarias, representadas en la Asamblea Constituyente
proponían una mayor autonomía financiera
de los municipios y departamentos y. se rechazó de plano el esquema de soberanía
fiscal que desde distintas vertientes proponía el gobierno y algunos sectores defensores del federalismo fiscal.
3- Subsidiariedad.- Implica unas competencias principales atribuídas generalmente a
la Nación y en lo no dicho por la ley subsidiariamente le correspondería a los entes
Al analizar las normas que tienen que ver
con el territorio, si la Constitución en su artículo 1"redica que Colombia es un Estado
social de derecho organizado en forma de
república UNITARIA pero descentralizada
con autonomía de sus entidades territoriales, la supremacía de la Constitución sobre
otras normas y cláusulas de reserva legal
del Congreso, hacen afirmar que se man-
2- Concurrencia.- lmplica reconocimiento
de competencias que pertenecen en común a todos ellos.
La Constitución le concede competencia
impositivo y fiscal al Congreso con dos excepciones importantes: Los impuestos sobre
la propiedad inmobiliaria y los arbitrios rentísticos sobre el monopolio de licores y de
juegos de suerte y azar, sobre los cuales los
entes territoriales tienen competencias exclusivas.
Pero como hemos visto. los impuestos se establecen por leyes y el poder de legislar es
privativo del Congreso.
medios en desmedro de los municipios más
Las tres grandes ciudades, Bogotá, Medellín
y Cali representaron cerca del 60%de la tributación total municipal en 1987; otros 24
municipios capitales captaron el 15%de la
tributación total de las localidades. mientras que los demás 949 municipios respondieron por el 25%restante.
Si la misma materia ha sido concedida a los
municipios. los impuestos nacionales no
pueden versar sobre esa misma materia imponible pues es excluyente para la nación.
Empero hay que reconocer que conserva
poder normativo para fijar los elementos del
impuesto local a la propiedad territorial, lo
que nos lleva a afirmar que no se trata de
un renacer de la temática federalista sino
de un cambio importante en las competencias económicas y fiscales de los departamentos y municipios que, junto con las mayores transferencias de recursos nacionales
y de funciones, consolidan el fortalecimiento municipal con impuestos propios que
además gozan de protección constitucional.
En ese grupo se ubica la inmensa mayoría
de los municipios de menos de 100.000 habitantes del país. Al interior del grupo tenemos que Cundinamarca, Antioquia y Valle
retenían el 70% de la tributación del 'resto
de municipios', lo que indica una gran concentración de recursos y por ende del gasto (el 80% del gasto se ubica en las tres
grandes ciudades).
Los criterios de distribución del situado fiscal
no eran más equitativos ni los más adecuados para lograr el objetivo de un nivel mínimo de servicios públicos y de nivel de vida
Solo una lectura aislada del artículo 338
que atribuye por igual el poder Tributario al
Congreso. Asambleas Departamentales y
los Consejos Distritoles y Municipales, nos Ilevaría a atribuir poder Tributario originario a
las Asambleas yConcejos. Armonizando
esta norma con los artículos 300 numeral 4"
y 313 numeral 4Que someten el establecimiento de tributos a la ley y a la Constitución, así como con lo previsto en los artículos 150 numeral 12 y 151. no podemos menos que reconocer la necesidad de autorización legal para expedir tributos. Esta tesis
ha sido confirmada por las recientes sentencias de la Corte Suprema de Justicia que
se han producido con posterioridad a la vigencia de la constitución de 1991.
Un avance importante es la mayor precisión
que se logró en el principio de legalidad:
Cuando se trate de impuestos todos los elementos de la obligación , sujetos, hechos y
bases gravables y tarifas deben expresarse
en la ley y en la ordenanza y acuerdo porque se trata de facultades concurrentes.
Si se trata de tasas y contribuciones el principio de legalidad es más flexible y el propio artículo 338 permíte que las tarifas sean
fijadas por el ejecutivo, pero se reserva a la
ley material el método para definir el costo
cuando se trate de tasas y de los beneficios, cuando se trate de contribuciones.
ASIGNACION DE RECURSOS.
A pesar de que a comienzos y a mediados
de la década de los ochenta se había venido operando una importante redefinición
de los impuestos y transferencias de las localidades, la evaluación estadística nos
mostraba que de esa situación se habían
beneficiado los municipios grandes e inter-
No existía una correlación entre el monto
de la transferencia y del volúmen de pobreza. El siguiente cuadro estadístico nos lo
HABITANTES C O N
NECES BASICAS
5 a55
situado fscal no
equitatioos ni los
m&s adecuados
objetivo de un
niuel mínimo de
de niuel de vida
Si comparamos, Córdoba con cerca de
675.000 pobres recibe casi lo mismo que
Caldas con 300.000 pobres.es decir. la población en sí misma no valoraba las necesidades básicas insatisfechas y se les entregaba la misma transferencia que a departamentos con diversos niveles de calidad
Lo mismo sucedió con el IVA. Un ejemplo
notorio es expuesto por el Constituyente Jesús Perez González Rubio en la ponencia
que hizo en la comisión V mostraba dos municipios: El primero Espinal Tolima con 54.167
habitantes y 22.821 habitantes con necesidades básicas insatisfechas. El segundo San
Jacinto Bolívar 23.206 habitantes de los cuales 22.242 tienen necesidades básicas insatisfechas. El primero recibió 123.398.557 por
concepto de la cesión del IVA en 1987
mientras que el segundo recibió 53.992.974.
Prácticamente con el mismo número de
personas en situación de pobreza, el uno
Aspecfos Tributatios de la Nueva Constitucióri.
recibiía más del doble que el otro. El instrumento de pago actual son los FER y los SS
de Salud de los respectivos departamentos.
Hoy día sí transferimos la función a los municipios lo más natural es que reciban directamente la transferencia y asuman la responsabilidad y la función de prestar el servicio público de enseñanza primaria y asistencia básica en la salud.
Por ello el artículo 357 establece un situado
fiscal o participación en los ingresos corrientes de la nación, directamente para los municipios, con los siguientes criterios:
- 70% en proporción directa al número
de habitantes con necesidades básicas
insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población municipal.
30%en función de la población.
Eficiencia fiscal y administrativa.
Progreso en calidad de vida.
Porcentaje adicional para municipios
con menos de 50.000 habitantes.
El porcentaje del situado municipal se ubica en el 14%de los ingresos corrientes de la
nación (Tributarios y no Tributarios con excepción de los recursos de capital. Define
la ley de los criterios prioritarios de destinación) para 1993 y se incrementarán hasta el
22%como mínimo para el 2.002.
A mi modo de ver los criterios son sanos y no
es válida la crítica por excesiva rigidez, porque cada cinco anos se pueden revisar los
porcentajes de distribución. ponderando
de distinta manera los criterios. Se salvaguarda la medida descentralizadora de la
veracidad de la Nación señalando porcentajes mínimos que no pueden ser modificados en favor del centralismo.
El situado fiscal de los departamentos, el
Distrito Capital y los Distritos Especiales de
Cartagena y Santa Marta consagrado en el
artículo 356 se estípula como un porcentaje
de los ingresos corrientes de la nación pero
no se establece la cifra mínima que difiere
Esos recursos los puede manejar directamente el departamento o a través de los
Destinación Constitucional: educación
preescolar, primaria, secundaria y media.
por ello se incorporan a él las retenciones
del IVA que actualmente van á los FER y
Servicios de Salud Seccionales. El 85%se distribuirá en función al número de usuarios
actuales y potenciales de esos servicios, el
esfuerzo fiscal en la recaudación de sus impuestos propios y la eficiencia administrativa.
El 15% por partes iguales
Así el mayor volúmen se distribuye en función de las necesidades y el remate por
partes iguales, lo cual garantiza una participación mínima aún para los departamentos
y municipios desarrollados que de otra parte tiene una mayor demanda de servicios
por su población creciente.
Se establece constitucionalmente lo que
era de creación legal, es decir. que aunque la propietaria de los recursos naturales
y el subsuelo es la nación se había venido
reconociendo una cesión parcial a los departamentos y municipios en cuyo territorio
se encuentra el yacimiento. Además se introducen como receptores del beneficio a
los puertos marítimos y fluviales por donde
se transporten dichos recursos o productos,
ya que ellos contribuyen al resultado final
de la explotación económica y contribuyen
con su infraestructura a la realización total
de la obra o empresa
El remanente de las regalías que no se atribuya directamente a departamentos y municipios irá a un Fondo Nacional de Regalías
con destinación específica a la promoción
de la minería preservación del ambiente y
la financiación de proyectos regionales de
inversión. Este es un mecanismo compensatorio que beneficia a otras regiones no necesariamente mineras.
AUTONOMIA RENTISTICA Y
PATRIMONIAL DE LAS
Desde la Reforma de 1968. el Artículo 183
de la Constitución recogía una protección
patrimonial a los bienes y rentas de los municipios. Así mismo se establecía la imposibilidad para el Gobierno de conceder exenciones de impuestos territoriales. El acto legislativo 2 de 1987 habia introducido al
Congreso dentro de la prohibición de conceder exenciones.
Hoy día el antiguo artículo 183 se fraccionó
en dos normas: El artículo 294 y el W.
En el 294 prohíbe la ley , no solo conceder
exenciones de impuestos locales sino también establecer tratamientos preferenciales
de cualquier naturaleza en relación con
esos tributos, lo que implica una mayor autonomía normativa para las entidades territoriales. Si la ley no puede conceder exenciones ni tratamientos que impliquen una
ventaja o estímulo fiscal para sujetos pasi-
impuestos de proiedad de las entidades territoriales. Solamente existe certeza sobre los
impuestos a la propiedad territorial por disposición expresa del artículo 317, y sobre algunos que han sido creados como territorios o compartidos en el Código de Régimen Departamental y Municipal. El sentido
del recargo tal como se había interpretado
en relación con el antiguo artículo 183, es
el de establecer una tarifa adicional o sobretasa aplicable a los mismos hechos generadores y base gravable de un impuesto
previamente establecido, posibilidad que
queda claramente negada a la ley.
vos o actividades gravadas con impuestos,
territoriales, a quién le corresponde valorar
las condiciones de equidad o estimular determinadas actividades en relación con los
impuestos municipales?. Yo personalmente
pienso que a los Concejos Municipales y a
porque este artículo 294 es una excepción
constitucional al princiio de reserva de ley.
Si el sistema Tributario debe ser justo, equitativo, eficiente progresivo y las rentas tributarios territoriales gozan de protección
constitucional de tal suerte que no se
pueen crear exenciones ni estímulos por ley,
allí se sigue que las exenciones o estímulos
solo pueden ser decretados por los organismos representativos locales únicamente.'
La gran pregunta será cuál es la suerte de
las exenciones anteriores a la Constitución
de 1991, tales como la que ampara las exportaciones frente al impuesto de industria
y comercio?. A mi modo de ver la cuestión
se resuelve hacia el futuro porque es un
problema de competencia o de habilidad
de la ley que según el régimen anterior (ley
14/83) podía discretamente establecer los
tratamientos preferenciales. Una crítica importante que se hacía a la antigua norma
era la de que petrificaba las rentas cedidas
que no podían ser disminuídas en forma alguna, ni revocadas. Tal norma desapareció
y en cambio se aclaró en el artículo 362
que los bienes y rentas protegidas incluyen
las rentas de naturaleza tributario o no tributarios, así como las provenientes de los monopolios territoriales , con lo cual para revocar una transferencia o un impuesto cedido, habrá que determinar previamente si se
cedió el impuesto en su totalidad y con él el
producto o si por el contrario se cedió solamente la renta o parte de ella, en cuyo
caso sí desaparece el tributo cedido. Por
ejemplo. el de espectáculos públicos puede desaparecer la renta porque lo que protege el 362 en general es la renta tributaria
y especialmente los impuestos que tengan
un claro carácter territorial porque hayan
sido creados o autorizados para el manejo
autónomo territorial. lo cual va a aclararse
definitivamente con la ley de competencias territoriales donde se trate el tema financiero. Igualmente se piensa que los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional, de manera que no pueden ser trasladados a la nación. salvo temporalmente en caso de guerra exterior.
El artículo 294 también le prohíbe al legislador imponer recargos o sobretasas sobre los
impuestos territoriales. Se impone una ley orgánica que contenga una separación de
fuentes de tributación para identificar los
EL CASO DE LA PROPIEDAD
El artículo 31 7 concede potestad tributaria
directa y excluyente a los municipios para
gravar la propiedad inmueble. salvaguardando la contribución de valorización que
puede ser impuesta por otras entidades.
será cuál es la
suerte de las
anteriores a la
1991, tales como la
que ampura las
exportacionesfrente
El segundo inciso que debería haber sido
objeto de una disposición transitoria, autoriza a destinar un porcentaje en las sobretasas existentes, creo yo que a 5 de Julio de
1W 1, a las entidades encargadas del manejo y conservación de los recursos naturales para solucionar el déficit de las Corporaciones Regionales que subsistían con la sobretasa al impuesto predial . Pero del 5 de
Julio de 1991 en adelante, según el 294, no
puede la ley establecer recargos sobre estos impuestos y solo los municipios quedaron autorizados para gravar la propiedad.
La otra gran discusión que se ha suscitado
es la del ámbito de la expresión gravámenes a la propiedad inmueble. Es decir, si el
mandato Constitucional hace inconstitucionales por inconstitucionalidad sobreviniente
o por derogatoria tácita. algunos de los impuestos que de manera global veníamos
pagando los contribuyentes. como es el
caso del impuesto de patrimonio cuando
verse sobre bienes inmuebles y el caso del
impuesto a la plusvalía creado por la ley 9"
de 1989,la ley de Reforma Urbana.
La norma de la Carta se esta refiriendo al
impuesto que se genera por la capitalización de la renta. El momento importante en
los impuestos al capital. es el de la posesión
de riquezas, no en el momento en que se
genera la renta que puede ser capitalizada, sino en el momento en que se ha invertido en bienes raíces. Responde a un impuesto cedular que tiene como hecho imponible la propiedad y no la renta sobre
bienes inmuebles, motivo por el cual el sujeto pasivo no será otro que el propietario sin
importar que terceros tengan la posesión ,
uso o goce del bien raíz. La manifestación
de riqueza representada en los inmuebles
es la que debe ser gravada por los municipios.
Hay una alusión directa a la contribución
de Valorización que puede ser impuesta a
la propiedad inmueble por entidades del
orden nacional. departamental o municipal. De otro lado se establece que 'las entidades públicas' participarán en la plusvalía
que genere su acción urbanística, participación que se concreta legalmente en la
contribución de plusvalía, que es una renta
nacional. A mi modo de ver tanto la contribución ordinaria de valorización como la
extraordinaria de plusvalía, constitucionalmente se dejan a salvo de manera que
pueden seguir recaudándose por entes públicos no municipales amparados en estos
dos artículos 3 17 y 82.
- Principio de equidad.
Principio de la eficiencia o de la economicidad.
Principio de suficiencia.
Principio de unidad del presupuesto.
Nota adicional sobre las declaraciones
El artículo 363 de la Constituciónjurídica del
sistema tributarios fundamentos de equidad, eficiencia. progresividad y no retroactividad.
Con las críticas que se han desarrollado al
principio de igualdad, al ligarlo con el de
generalidad. conviene más a la claridadjurídica y conceptual, definirlo como lo hacen las modernas corrientes. como principio de la equidad.
La equidad horizontal requiere que los contribuyentes con el mismo ingreso real, se encuentre en circunstancias similares en otros
aspectos relevantes, para que deban pagar la misma cantidad de impuesto.
Se abandona en cierta medida el principio
de igualdad individual ante la ley, que era
definible en el siglo XVlll pero que, se ha
convertido con el paso del tiempo, en algo
insostenible como fué inicialmente concebido. El carácter social del Estado benefactor
o intervencionista. promueve el sostenimien-
to de subvenciones. exenciones y estímulos
fiscales, sobre determinadas actividades
que considera de interés común, al par que
grava en mayor proporción. rentas superiores o grandes riquezas.
El inconveniente de la equidad es que no
se han señalado cuales son las circunstancias 'similares en otros aspectos relevantes'
al consenso de la comunidad. El primero de
estos criterios relevantes de consenso será
la semejanza de la renta. Pero habrá que
establecer una discriminacuón cualitativa
de la renta, según su origen sea de capital
o de trabajo. Habrá que establecer también criterios de disparidades para que realmente se de una equidad horizontal: no es
lo mismo dedicarse a una actividad riesgosa, en una situación geográfica de características adversas. Por ello la ley puede dar
un trato diferente a grupos de personas que
se encuentren en situacion similar. asi todos
los componentes del grupo son tratados
igualmente y el sistema en general puede
calificarse de equitativo.
Los criterios que aplican gran parte de los
sistemas hacendistas existentes son, al decir
de Carl Shoup:
1. Distribución progresiva de cargas. o regresiva de beneficios , según renta y riqueza. Para los servicios públicos sin embargo,
no se ha formulado por la comunidad o incluso por los hacendistas ningún criterio.
2. Distribución de beneficios y cargas entre
las familias de rentas o riquezas análogas,
de forma que se tenga en cuenta el tipo de
renta, el tamño y la composición de la familia, la edad y la ocupación de sus miembros
y la utilización de la renta.
3. Distribución de cargas y beneficios según
las áreas geográficas, fundamentalmente
para exportar. hasta el punto que sea posible, las cargas a otros países y. en el territorio nacional. para favorecer las regiones
4. Distribución de beneficios y cargas de forma que no se discrimine por etnia. color o
nivel social. Este criterio se considera obvio
a menudo, pero merece expresarse explícitamente, en vista de la amplitud con que
se practican tales discriminaciones. si bien
encubiertamente, en algunas comunidades.
5. Distribución de las cargas impositivas por
medio de métodos que promuevan una
amplia conciencia fiscal, (en algunos países
el criterio aceptado es el opuesto a este).
Si se sigue cualquiera de estos cinco criterios, una minoría importante protestarásu
criterio será justamente lo opuesto. Cada
una de estos criterios refleja simplemente un
aspecto del tema, que genera conflicto de
intereses , a veces bastante intensos.
perimentan en los distintos niveles de ingreso.
Los patrones que ofrecen la actividad distributiva comtemplan al beneficiario, tanto si
este es el usuario inmediato o es otra persona. De igual manera se han de estudiar los
beneficios de las subvenciones y de los gastos sociales, para que los criterios de la
equidad sean útiles. Una carga impositiva
puede. a través de la traslación del impuesto. recaer sobre personas diferentes a las
que inicialmente reciben su impacto.
Interpretando este principio. nos ilustra Cosciani (28) : 'se debe decir que el rico debe
contribuir a las cargas sociales en cantidad
superior a la proporcional respecto del pobre'.
Otros teóricos mezclan la equidad horizontal con el, principio de la neutralidad, al decir, que,por el principio de equidad horizontal, todas las rentas, así provengan de distin- Interpretando este
to orígen, deben ser gravadas a iguales ta- principio. nos
sas, lo cual hace al impuesto neutro frente ilustra Cosciani :
a las relaciones económicas de mercado.
"sedebe decir que
En realidad. la equidad horizontal entre los el rico debe
ingresos de capital e ingresos laborales. es contribuir a las
otro asunto, porque las rentas ganadas con cargas sociales en
el trabajo personal,pueden recibir un trata- cantidad superior
miento diferencial y favorable respecto de a la proporcional
las rentas ociosas o de capital, pero si el in- respecto del pobre".
greso laboral es gravado con la tasa reglamentaria y el ingreso de capital es gravado
con una tasa más baja debido a los incentivos, hay razón para cuestionar el sistema de
incentivos, porque no hay razón evidente
para el privilegio. En el sistema de desgravación de los dividendos y participaciones
en cabeza del socio o accionista y no en
cabeza de la sociedad (que hubiere sido lo
deseable), como se hizo en la Ley 75 de
1986, se rompe la equidad horizontal. porque comparativamente las rentas de trabajo tributan más que las rentas de capital.
Otra medida que rompe la equidad horizontal es la delimitación de las deducciones
al 50% de los profesionales independientes,
mientras que otras personas del total nivel
de renta, pueden deducir los gastos en su
Los incentivos de inversión pueden ser parte
de un sistema tributario eficiente. si se piensa en estimular la inversión en determinadas
áreas (industrial editorial, construcción de
vivienda a bajo costo) que, a posteriori. redundarán en bienestar económico de las
clases menos favorecidas de suerte que. la
equidad horizontal no puede por sí sola
descalificar un sistema racional y justo de incentivos. De otra parte, el impuesto mínimo
obtenido a través de una renta presuntiva
razonable, es una medida a mi modo de
ver, necesaria para restaurar la equidad
que se haya podido romper en razón de los
privilegios e incentivos.
La equidad vertical, involucra una diferenciación de las cargas tributarias que se ex-
Como quiera que lo que se ha denominado equidad vertical, se emparenta con los
principios de capacidad vertical. se emparenta con los principios de capacidad de
pago y progresividad que. son tratados en
el capítulo siguiente. allá veremos las dificultades que se dejan para lograrla y lo que
debería ser un sistema tributario óptimo descrito en las normsas constitucionales .
En algunas oportunidades. razones de tipo
técnico impiden un tratamiento equitativo
para situaciones que tienen una naturaleza
similar, como ocurre en el caso colombiano
de retenciones en la fuente para no declarante~con renta de trabajo. Se grava con
una tarifa muy superior si se trata de un profesional que si se trata de un trabajador independiente, sin una justificación distinta al
control sobre niveles de evasión superior en
Para lograr la equidad vertical se requiere
el predominio, en el sistema, de los impuestos directos que gravan el ingreso y el capital, sobre los indirectos que gravan el consumo.
La progresividad es un mecanismo para lograr la equidad vertical pero ello no quiere
decir que todos los impuestos deben diseñarse con tarifas progresivas. cuya alícuota
crece en la medida en que la base aumente, sino que analizados en su conjunto los
impuestos progresivos se relacionan con la
capacidad de pago del contribuyente. detraigan una suma superior a los contribuyentes con mayor potencial económico.
Las virtudes que se exigen del sistema impositivo comportan la necesidad de coordinar
las políticas tributarias de la nación, departamentos, municipios y la parafiscalidad.
porque solo así se podría evaluar un efecto
sobre la equidad, justicia y progresividad
En general a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de alguna persona.
Esta prohibición opera en materia fiscal y
en todas las demás materias. Así , para que
una ley sea retroactiva, se requiere que
obre hacia el pasado y que lesione dere-
Aspectos Tributarios de la Nwva Constitución.
chos adquiridos bajo el amparo de leyes
La doctrina tributaria ha encontrado apoyo
en la doctrina de Rubier y rechaza la teoría
de Merlin de los derechos adquiridos.
Florez Zavala ha hecho en su obra Finanzas
Públicas Mejicanas. una aplicación de la
teoría de Rubier en materia tributaria, analizando las siguientes proposiciones.
1 .- Las leyes impositivas solo son aplicables a
situaciones que la misma ley señala como
hecho generador del crédito fiscal, que se
realicen con posterioridad a su vigencia. Si
una ley pretende aplicar el impuesto a una
situación realizada con anterioridad, será
una ley retroactiva.
2.- La ley tributaria puede gravar los efectos
no producidos de un acto contrario, cuando éste se haya realizado o celebrado antes de su expedición, si el hecho generador
del crédito fiscal consiste en esos efectos.
3.- Las modificaciones que se introduzcan a
de hechos que van consolidándose en la
medida en que se realizan ingresos. gastos.
negocios, contratos. Pero ello no implica
que la variación de los elementos del tributo que se haga en los últimos días del período. afecte los hechos ya consolidados del
mismo ejercicio. Sería deseable que el contribuyente conociese previamente cuales
son las consecuencias impositivas de sus
PRINCIPIO DE EFICIENCIA O DE
Este principio no tiene antecedentes a nivel
constitucional y siempre se le consideró
como un principio técnico de los sistemas
tributarios pero no político social como en
los demás consagrados en el artículo 363.
Se podría enunciar así:
El principio de eficiencia propugna por el
recaudo de impuestos con el menor costo
administrativo y menor carga económica
de la preparación de los informes y demás
actos por parte del contribuyente.
los elementos esenciales de un impuesto,
cuota, base. deducciones etc., solo son
aplicables a los hechos generadores realizados con posterioridad a la reforma, pero
no a los anteriores.
Hay que destacar dos tipos de gastos que
se ocasionan por los impuestos:
4.- Aún en los casos en los que las nuevas
cuotas del impuesto sean más bajas que las
anteriores, sólo serán aplicables a partir de
una vigencia. No debe incurrirse en el error
de considerar que aplicar la ley retroactivamente en estos casos, sería un beneficio del
2.- En los que incurren los contribuyentes por
los trabajos relacionados con el pago de
sus impuestos y los de terceros, respecto de
los cuales actúa como agente recaudador
o retenedor.
5.- Las normas procesales para la determinación del crédito fiscal , para el ejercicio
de la facultad económica-coactivao para
la fase contenciosa, se deben aplicar desde luego, a los procedimientos en trámite,
pero respetando las actuaciones ya realizadas.
6.- Las leyes que modifican aumentando o
disminuyendo los términos establecidos por
una ley anterior para el ejercicio de un derecho, se aplica desde luego.
7.- En materia tributaria no puede hablarse
de derechos adquiridos frente a la actividad impositiva del Estado, solo puede hablarse de hechos realizados. (3 1)
La retroactividad se da en materia tributaria
cuando el legislador regula los efectos de
un hecho realizado con anterioridad a la
entrada en vigor de la nueva ley, modificando los aspectos objetivos, subjetivos.
cualitativos o temporales del hecho imponible.
En los impuestos de período, si bien el período concluye a 31 de diciembre , el hecho
imposible se configura por un fluir constante
1 .- En los que incurre el fisco por el manejo y
El ideal es el de disminuír al mínimo estos
gastos sin olvidar que para el particular los
gastos administrativos son deducibles y
para el Estado constituyen el costo social
necesario en el que debe incurrir para indagar la verdadera capacidad contributiva.
Desde el punto de vista estrictamente prez
se propugna por el principio de
suficiencia de los ingresos fiscales, partiendo
de la idea generalizada de que el presupuesto público, a diferencia del privado, se
forja a partir del gasto público, cuyo volúmen determinará el ingreso de la misma naturaleza, siendo la principal fuente. el ingreso de naturaleza tributaria, de donde surge
en concliisión. que los impuestos de un determinado sistema fiscal, deben ser suficientes para afrontar el presupuesto de gastos
del mismo ente estatal y por el mismo período. El problema de cómo lograrlo radica en
los límites económicos, sociopolíticos y técnicos de la imposición. Es decir. debe previamente conocerse el límite de lo aceptable o tolerable por los sujetos pasivos, en
otro concepto de difícil definición que es el
DERECHO PUBWCO 2
de la presión o carga tributario total. Hay
que pensar también en la oportunidad de
un incremento de impuestos con objetivos
de equilibrio presupuestario: habrá que determinar si los otros causes de financiación
presupuestal se encuentran en un nivel
adecuado de participación, incluyendo el
mecanismo de la deuda externa, el cálculo
de ingresos entre los distintos niveles de gobierno. porque puede ocurrir, tal como lo
ha afirmado recientemente el Ministro de
Hacienda de nuestro país, Rudolf Hommes,
que sean insuficientes los rendimientos tributarios que afluyen a un nivel, mientras que
los de otros nivel, rebosen el cálculo del
gasto atribuído al mismo, en cuyo caso no
podría hablarse de insuficiencia sino de distribución inadecuada.
Recogiendo el principio presupuestal de
unidad del presupuesto se proscribieron en
el artículo 359 las rentas nacionales de destinación específica, lo cual no quiere decir.
a mi modo de ver, que se estimen derogados tácitamente en virtud de la Constitución del 91 los Impuestos para Coldeportes
o para la Corporación Nacional de Turismo.
El impuesto subsiste pero es inconstitucional
la destinación específica, puesto que de
ahora en adelante se recaudarán y se involucran en el presupuesto Central. Debe
considerarse el gasto operativo de inversión
de tales entidades pero la partida no tiene
que ser necesariamente coincidente con el
aspectos tributarios en la nueva CN
Aspectos Tributarios de la Nueva Constitución. Lucy Cruz de Quiñones. Published on issuu

References: artículo 338
 artículo 2
 artículo 363
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 359
 artículo 359
 artículo
150
 artículo 43
 artículo 76
 artículo 150
 artículo 154
 Artículo 150
 artículo 334

artículo 161
 artículo 152
 artículo 150
 artículo 151
 artículo 212
 artículo 213
 artículo 359
 artículo 296
 artículo 288
 artículo 1
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 357

artículo 356
 Artículo 183
 artículo 183
 artículo 294
 artículo 317
 artículo 183
 artículo 294
 artículo 362
 artículo 294
 artículo 31
 artículo 363
 artículo 363
 artículo 359