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LEGISLACIÓN, E-DICTUM Nº89, JUNIO DE 2019 - Dictum Abogados
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LEGISLACIÓN, E-DICTUM Nº89, JUNIO DE 2019
30 mayo, 2019 Cecilio Molina Hernández
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Como se dice en su Exposición de Motivos: «La violencia de género, la discriminación salarial, la discriminación en las pensiones de viudedad, el mayor desempleo femenino, la todavía escasa presencia de las mujeres en puestos de responsabilidad política, social, cultural y económica, o los problemas de conciliación entre la vida personal, laboral o familiar muestran cómo la igualdad plena entre mujeres y hombres (…) es todavía una tarea pendiente que precisa de nuevos instrumentos jurídicos».
La industria es reconocida como un sector clave para el desarrollo económico de los países. No en vano, la expansión de la actividad industrial ha sido trascendental para impulsar la innovación tecnológica, la capacidad exportadora, la sofisticación de los procesos productivos y, en definitiva, para aumentar el crecimiento económico. Los efectos de las diferentes revoluciones industriales, además, han ido más allá del ámbito estrictamente económico y han impulsado cambios importantes en el ámbito social y demográfico, como la generación de una amplia clase media.
La ley dispone de cinco artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y una final.
La Constitución Española establece en su artículo 51 que los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos, promoverán la información y educación, fomentarán sus organizaciones y oirán a estas en las cuestiones que puedan afectarles. La norma estatal básica en la materia es el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre. Como título competencial en nuestra Comunidad Autónoma, el artículo 32.6 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, establece que, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, es competencia de la Junta de Comunidades el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de defensa del consumidor y usuario, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, las bases y coordinación general de la sanidad, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y en los números 11, 13 y 16 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución.
En este marco competencial y en el ejercicio de la potestad legislativa de la región, conforme a lo dispuesto en el artículo 9.2 del Estatuto de Autonomía, las Cortes de Castilla-La Mancha, han dictado la Ley 3/1995, de 9 de marzo, y la Ley 11/2005, de 15 de diciembre, del Estatuto del Consumidor, para establecer un marco normativo propio que desarrolle el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.
Y así, transcurrida ya más de una década desde la promulgación de la hasta ahora vigente Ley 11/2005, son varios los motivos y razones que justifican la necesidad de un cambio normativo en aras de dotar a la normativa aplicable de una actualización necesaria que preserve su valor y eficacia, atendiendo tanto a la nueva realidad social como a la ampliación del acervo jurídico en la materia acaecido en estos últimos años en los distintos ámbitos territoriales.
Asimismo, para la elaboración del nuevo texto legal se ha tenido en cuenta la normativa de la Unión Europea aprobada durante los últimos años en esta materia, y que se ha visto incrementada debido a una mayor incidencia del derecho de las personas consumidoras en el mercado de bienes y servicios. Debiendo destacarse entre otras, la de seguridad general de los productos, responsabilidad por productos defectuosos, sistemas de pago, comercialización a distancia de servicios financieros, pensiones, seguros e inversiones, ventas a domicilio, utilización de inmuebles en régimen de tiempo compartido, viajes combinados, acciones de cesación, cooperación administrativa, seguridad de los servicios y responsabilidad de los proveedores de servicios, comercio electrónico, servicios de interés general, prácticas comerciales desleales, publicidad comparativa y engañosa, indicación de precios, cláusulas abusivas en los contratos, venta y garantías de los bienes de consumo y venta a distancia.
En consecuencia, el texto se incardina de forma armónica dentro del ordenamiento jurídico español y de la Unión Europea, donde, con un respeto pleno a los derechos que en esas regulaciones se reconocen a las personas consumidoras, se profundiza en la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la Comunidad Autónoma en la defensa de las personas consumidoras, incidiendo en aspectos que potencien que los derechos que las personas consumidoras, ya tienen reconocidos puedan ser ejercidos de una manera real y efectiva, adaptándolo a su vez al marco jurídico organizativo autonómico.
En definitiva, la necesidad de esta nueva norma encuentra justificación de una parte, en las principales aportaciones que conlleva, y de otra en la determinación de los objetivos que la sustentan.
Entre las aportaciones cabe destacar las siguientes:
Establecer un marco normativo transversal en materia de consumo que pretende dar cobertura a toda iniciativa o desarrollo que cualquiera de las áreas competenciales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha desee llevar a cabo y cuyas personas destinatarias sean castellano-manchegas en su calidad de personas consumidoras.
Dar una visión ética y creativa del consumo orientada a una toma de decisiones activa y crítica, comprometida y no vinculada exclusivamente a criterios económicos.
Crear sinergias entre las distintas competencias concurrentes y recursos disponibles en relación con los derechos de las personas consumidoras de la región.
Elaborar un nuevo catálogo de derechos y responsabilidades de las personas consumidoras.
Armonizar la emergencia de nuevos espacios de relación en la secuencia producción-distribución-consumo de bienes, productos y servicios.
Optimizar las interacciones de la protección de los derechos de las personas consumidoras con una regulación económica eficiente que fomente la innovación y la competitividad, evitando distorsiones en el funcionamiento del mercado, así como el falseamiento de la competencia.
Facilitar un consumo accesible e inclusivo, que toma en consideración a todas las personas y que tiene en cuenta las distintas discapacidades y limitaciones. El objetivo es que todas las personas puedan ejercer su derecho a consumir productos y a usar servicios y entornos del modo más autónomo posible, accesible y seguro, sin que exista discriminación de ningún tipo que imposibilite el disfrute de ese derecho.
Por otra parte, se deben considerar los siguientes objetivos que se persiguen y que obran como auténticas premisas para su desarrollo:
Recuperar las políticas públicas de consumo en la región situando a las personas consumidoras en el centro de los ámbitos de decisión, con arreglo a su legítima interlocución económica y social.
Regular problemas no contemplados, o cuyas soluciones ofrecidas en la actualidad no sean suficientemente satisfactorias.
Adecuar la estructura administrativa para gestionar las competencias que se le atribuyen en este texto.
Adaptar la intervención administrativa en materia de consumo a los nuevos retos que plantea, en general, la sociedad actual y, en particular, los cambios producidos por el impacto de las tecnologías de la información y la comunicación.
Disponer de un marco jurídico con vocación de futuro y amplitud suficiente de modo que pueda extender la efectividad de su aplicación en el tiempo.
Articular un procedimiento sancionador propio en materia de consumo y saneamiento del mercado, así como un procedimiento sancionador en conductas prohibidas y abuso de posición dominante que tenga origen y efecto en la Comunidad Autónoma.
La cooperación administrativa con las autoridades estatales de competencia y de consumo.
Dar una respuesta específica y eficiente a las inquietudes, percepciones y expectativas que, de forma singular, expresen las personas consumidoras en la región.
Incorporar las nuevas directrices de producción normativa aplicando la perspectiva de género con un lenguaje accesible.
Esta ley ha sido concebida con la experiencia adquirida en los periodos de especial dificultad económica, en los que la ciudadanía se muestra especialmente vulnerable. En esta situación resulta preciso que se extreme la protección en su faceta de personas consumidoras, aplicando principios de racionalización y sostenibilidad, sobre todo en lo referido a las cargas competenciales de las administraciones públicas y que se haga más didáctico el texto que contiene el vigente Estatuto del Consumidor, entendiendo que es el primer paso para garantizar la protección del mismo, su derecho a la información y su protección jurídica.
En la redacción se han tenido en cuenta no solo los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en lo relativo al reparto competencial entre el Estado y Comunidades Autónomas en materia de defensa de las personas consumidoras, sino también la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y los pronunciamientos de la jurisdicción española relativos a la aplicación de la normativa de defensa las personas consumidoras, recogiendo en muchos preceptos estas interpretaciones jurisdiccionales.
La ley estructura sus 163 artículos en cuatro títulos, tres disposiciones transitorias, una derogatoria y cuatro finales, culminando un diseño estructural de la ley diferente al que habitualmente se ha venido utilizando en este tipo de normas. Este cambio obedece a la consideración de que el diseño empleado se ajusta en mayor medida al esquema cognitivo construido sobre los tres ejes básicos de las políticas de consumo: demanda consumidora, oferta empresarial y tutela administrativa de la relación oferta-demanda; lo que objetiva y simplifica su estructura según la secuencia siguiente: contexto normativo (título I), enunciación declarativa referida a las personas consumidoras (título II), incorporación práctica de estos derechos y responsabilidades a su relación con el sector empresarial (título III), y actuación administrativa que garantice el cumplimiento de lo establecido (título IV).
En el primer título se recoge el objeto, el ámbito de aplicación, definiciones y los principios informadores de la ley, constituyendo éstos una novedad importante en la medida que reflejan el espíritu de la norma que en ellos se inspira y que guía, por tanto, su interpretación, aplicación y desarrollo.
En el título segundo se contemplan los derechos y responsabilidades de las personas consumidoras, suponiendo la introducción de estas una apuesta pionera por la corresponsabilidad en el ámbito normativo de consumo; a la vez que incorpora también de forma novedosa una serie de nuevos derechos de las personas consumidoras a las que pretenden amparar en los nuevos entornos y que deben configurar su protección en un contexto multifactorial y pluridisciplinar.
Y así, la amplitud, heterogeneidad o novedad que presenta la enumeración de los nuevos derechos de las personas consumidoras en Castilla-La Mancha exige hacer un tratamiento pormenorizado en el desarrollo normativo de esta ley, en especial, en lo relativo a los derechos digitales de las personas consumidoras, en la forma que proceda y con arreglo al acervo legislativo estatal y europeo en materia de consumo.
Por otra parte, cabe destacar asimismo el nuevo enfoque dado a la protección de los colectivos vulnerables en la medida que no sólo se potencia, sino que, además, lo hace en la dirección integradora que marcan las directrices de carácter específico que atañen a este sector de población. En cualquier caso, el texto en general se ve inmerso en una ola de sensibilidad hacia quienes se encuentren en circunstancias más desfavorables en su acceso y disfrute a los bienes, productos y servicios, y en particular, a los de uso y consumo básico, cotidiano y generalizado.
En el título tercero se abordan las relaciones de consumo a través de una serie de capítulos que permiten un tratamiento más pormenorizado de aquellas modalidades que por su complejidad o especificidad así lo requieren. En general, se pretende fomentar la formación del sector empresarial en materia de consumo, así como su compromiso de corresponsabilidad mediante la adopción, por ejemplo, de códigos de mejores prácticas como instrumento de autorregulación o, en su caso, a través de la participación en procesos de autocontrol y regulación compartida, que deberán implementarse progresivamente en el acervo legislativo de consumo, en aras de una gestión administrativa de los recursos más eficiente.
En la práctica, estos tres tipos de actuación administrativa encuentran su correlato, respectivamente, en el control de mercado, la resolución amistosa de conflictos y la información, formación y educación. Esta triada de actuaciones se completa con una sección específica destinada al procedimiento sancionador como mecanismo corrector de las desviaciones que se puedan producir respecto del cumplimiento de la ley.
Este título tiene una importante trascendencia en la ley, ya que supone ordenar el amparo administrativo que asegure alcanzar los objetivos propuestos en el cumplimiento de lo aquí establecido, máxime si se tiene en cuenta que la actuación administrativa debe tener una clara finalidad de restablecimiento de un equilibrio equitativo cada vez más difícil en el contexto actual de globalización de mercados con gran concentración de la oferta y una demanda cada vez más segmentada y fragmentada.
Por tanto, se comprende que esta difícil labor debe apoyarse, necesariamente, en una ágil y eficaz coordinación de competencias de las distintas administraciones públicas que participan y, a su vez, de sus distintos órganos gestores que intervienen de forma trasversal y concurrente.
Se puede concluir que todo el articulado converge en el afán común, como ya se ha referido, de lograr un mercado de bienes, productos y servicios cuyas relaciones comerciales se basen en el diálogo y la corresponsabilidad, en un contexto de transparencia, equilibrio, confianza y reputación.
En ejercicio de tal competencia, se han aprobado en la Comunidad Foral distintas normas con el objetivo de garantizar la igualdad de género, como la Ley Foral 33/2002, de 28 de noviembre, de fomento de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, y la Ley Foral 22/2002, de 2 de julio, para la adopción de medidas integrales contra la violencia sexista, que manifiestan la intención y compromiso de los poderes públicos con esas políticas, pero sin adoptar garantías e instrumentos para una igualdad real y efectiva entre mujeres y hombres. Más de una década después se aprueba la Ley Foral 14/2015, de 10 de abril, para actuar contra la violencia hacia las mujeres, una ley pionera en el Estado en el reconocimiento de todas las manifestaciones de violencia contra las mujeres, además de situar la erradicación de la violencia en el marco de los derechos humanos. Por último, la Ley Foral 8/2017, de 19 de junio, para la igualdad social de las personas LGTBI+, cuya finalidad es establecer las condiciones por las que los derechos de personas LGTBI+ y de los grupos en los que se integran sean reales y efectivos.
Un tercer grupo de medidas se fundamentan en los resultados del diagnóstico previo realizado, que reflejan la perpetuación de los roles de género en muchos de los ámbitos analizados y que enraíza con la división sexual del trabajo que separa el trabajo productivo (asociado a las actividades que producen bienes y servicios con una remuneración) del reproductivo (asociado a las actividades que no generan ningún tipo de ingresos pero que son no sólo necesarias, sino imprescindibles para la vida). De hecho, el concepto de sostenibilidad de la vida integra los dos ámbitos y los hace interdependientes, pues ambos cumplen con una función tanto social como económica para la sociedad. Todas las personas son susceptibles de precisar cuidados en alguna de las etapas de su vida y todos los trabajos, sean remunerados o no, tienen un valor económico.
En este sentido es clave articular por parte de las Administraciones Públicas recursos que faciliten la sostenibilidad de la vida de todas las personas, sin olvidar a los agentes sociales y económicos como parte activa del cambio, generando nuevos valores y modelos en las organizaciones.
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References: artículo 51
 Real Decreto 
 artículo 32
 artículo 149
 artículo 9
 Real Decreto 
 resolución