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Document:
2C_293/2013 (21.06.2013)
2C_293/2013 � � Arr�t du 21 juin 2013
repr�sent� par Me Laurent Schuler, avocat,
Office f�d�ral de l'aviation civile.
Retrait des extensions d'instructeur (licence de pilote); refus de restitution de l'effet suspensif,
recours contre la d�cision incidente du Tribunal administratif f�d�ral, Cour I, du 4 mars 2013.
X.________ est titulaire, depuis 1981, d'une licence de pilote professionnel d'avion et, depuis 1991, d'une licence de pilote de ligne. Depuis de nombreuses ann�es, il poss�de �galement une licence de pilote priv� d'avion avec extensions d'instructeur FI (Flight Instructor), IRI (Instrument Rating Instructor) et TRI (Type Rating Instructor).
Par d�cision du 28 d�cembre 2012, l'Office f�d�ral de l'aviation civile (ci-apr�s l'Office f�d�ral) a retir� avec effet imm�diat et pour une dur�e ind�termin�e les extensions d'instructeur FI, IRI et TRI d�tenues par X.________. Il �tait pr�vu que ces extensions seraient restitu�es � l'int�ress� si celui-ci produisait une attestation de l'Office f�d�ral d�montrant sa r�ussite aux examens th�oriques pour pilotes priv�s relatifs aux branches Droit a�rien, ainsi que Performance et planification de vol, et une �valuation positive de ses comp�tences pour les fonctions FI, IRI et TRI. Enfin, compte tenu de l'int�r�t de s�curit� publique en jeu, cette d�cision pr�voyait que tout recours serait priv� de l'effet suspensif.
Il �tait en substance reproch� � X.________, alors qu'il agissait comme commandant de bord et instructeur, d'avoir proc�d�, le 26 novembre 2012 � l'a�rodrome de Lausanne, � l'atterrissage d'un avion alors que la visibilit� en vol et sur la piste �tait inf�rieure � 500 m�tres, soit nettement en-dessous des 1'500 m�tres impos�s pour les vols � vue. De plus, le pilote aurait survol� en " courte finale " une zone � forte densit� d'habitations.
A l'encontre de la d�cision du 28 d�cembre 2012, X.________ a d�pos� un recours aupr�s du Tribunal administratif f�d�ral en concluant � son annulation, subsidiairement � sa r�forme et au prononc� d'un retrait d'admonestation d'une semaine de ses extensions d'instructeur. Il a �galement requis la restitution imm�diate de l'effet suspensif au recours. A la demande du Tribunal, l'Office f�d�ral s'est d�termin� le 15 f�vrier 2013 au sujet de l'effet suspensif. Le 27 f�vrier 2013, X.________ a demand� si des d�terminations avaient �t� fournies et, le cas �ch�ant, � pouvoir se prononcer � leur sujet.
Par d�cision incidente du 4 mars 2013, le Tribunal administratif f�d�ral a rejet� la requ�te en restitution de l'effet suspensif form�e par X.________, sans donner suite � sa requ�te du 27 f�vrier.
A l'encontre de cette d�cision, X.________ d�pose un recours en mati�re de droit public au Tribunal f�d�ral en concluant � l'admission du recours et � la r�forme de la d�cision attaqu�e en ce sens que l'effet suspensif est restitu� � son recours dirig� contre la d�cision du 28 d�cembre 2012. Subsidiairement, X.________ demande le renvoi de la cause au Tribunal administratif f�d�ral pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
Le Tribunal administratif f�d�ral n'a pas d�pos� d'observations. L'Office f�d�ral s'est r�f�r� � ses �critures ant�rieures et � la d�cision du 4 mars 2013. X.________ a pr�sent� des observations volontaires.
1.1.�La d�cision attaqu�e refuse de restituer l'effet suspensif. Il s'agit donc d'une d�cision incidente en mati�re de mesures provisionnelles contre laquelle un recours imm�diat au Tribunal f�d�ral n'est admissible qu'aux conditions de l'art. 93 al. 1 let. a LTF (arr�t 9C_867/2012 du 17 avril 2013 consid. 2). En vertu de cette disposition, les d�cisions pr�judicielles et incidentes (autres que celles pr�vues � l'art. 92 LTF) peuvent faire l'objet d'un recours si elles peuvent causer un pr�judice irr�parable, c'est-�-dire un dommage de nature juridique qui ne peut pas �tre r�par� ult�rieurement par un jugement final ou une autre d�cision favorable au recourant (ATF 133 IV 139 consid. 4 p. 141, 288 consid. 3.1 p. 291), ce qu'il appartient � celui-ci de d�montrer sous peine d'irrecevabilit� (ATF 136 IV 92 consid. 4 p. 95; 134 II 137 consid. 1.3.3 p. 141). Selon la jurisprudence, des mesures provisionnelles causent un pr�judice irr�parable si elles ont pour effet d'interdire certains actes sur lesquels il n'est par la suite pas possible de revenir concr�tement, ce qui est notamment le cas d'un retrait provisoire d'un permis de conduire (arr�t 1C_195/2013 du 20 mars 2013 consid. 1.2).
Comme l'indique le recourant, la d�cision attaqu�e a pour effet de l'emp�cher d'exercer une activit� d'instructeur pendant toute la dur�e de la proc�dure. Par analogie avec la jurisprudence relative au permis de conduire, elle est donc de nature � lui causer un pr�judice irr�parable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF.
1.2.�La voie du recours en mati�re de droit public est par ailleurs ouverte, la d�cision attaqu�e ayant �t� rendue par le Tribunal administratif f�d�ral (art. 86 al. 1 let. a LTF), dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) ne tombant sous aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF, d�s lors que le retrait litigieux ne se fonde pas sur le r�sultat des �valuations de capacit� du recourant (cf. art. 83 let. t LTF). Le recours a par ailleurs �t� interjet� en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF), par le destinataire de la d�cision attaqu�e, qui remplit les conditions de l'art. 89 al. 1 LTF.
1.3.�Enfin, la d�cision refusant de restituer l'effet suspensif � un recours est une d�cision de mesures provisionnelles au sens de l'art. 98 LTF, de sorte que seule la violation de droits constitutionnels peut �tre invoqu�e (ATF 137 III 475 consid. 2 p. 477). Le recourant soulevant de tels griefs d'une mani�re conforme � l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 134 II 192 consid. 1.5 p. 197), il convient d'entrer en mati�re.
Selon l'art. 99 al. 1 LTF, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut �tre pr�sent�, � moins de r�sulter de la d�cision de l'autorit� pr�c�dente. L'exception rendant les faits et moyens de preuve nouveaux recevables est r�alis�e lorsque la d�cision de l'autorit� pr�c�dente justifie, pour la premi�re fois, de les invoquer. Tel est en particulier le cas de l'all�gation des faits de proc�dure n�cessaires pour �tablir que l'autorit� pr�c�dente a viol� le droit d'�tre entendu du recourant (cf. arr�t 6B_496/2012 du 18 avril 2013 consid. 7.2 et les arr�ts cit�s).
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant se pr�vaut d'une violation de son droit d'�tre entendu au sens des art. 29 Cst. et 6 CEDH. Il reproche en substance au Tribunal administratif f�d�ral de ne pas lui avoir communiqu� la prise de position de l'Office f�d�ral du 15 f�vrier 2013 en mati�re d'effet suspensif et de ne pas l'avoir laiss� se d�terminer sur son contenu, bien qu'il l'ait demand� dans un courrier du 27 f�vrier 2013.
3.1.�Selon la jurisprudence constante, l'art. 29 al. 2 Cst. trouve application dans le cadre d'une proc�dure concernant des mesures provisoires (cf. arr�ts 2C_598/2012 du 21 novembre 2012 consid. 2.3; 2C_631/2010 du 8 septembre 2010 consid. 3.2; 2P.103/2006 du 29 mai 2006 consid. 3.1). Depuis l'arr�t de la Grande Chambre de la CourEDH�
Micallef contre Malte�du 15 octobre 2009, il en va de m�me pour l'art. 6 CEDH, � condition, d'une part, que le droit en jeu tant dans la proc�dure principale que dans la proc�dure d'injonction soit de " caract�re civil " au sens de l'art. 6 CEDH et, d'autre part, que la mesure provisoire soit d�terminante pour le droit ou l'obligation de caract�re civil (arr�t [de la CourEDH]�
Micallef c. Malte�du 15 octobre 2009 � 83 ss; cf. FR�D�RIC KRENC, L'assujettissement du r�f�r� aux garanties du proc�s �quitable, in Revue trimestrielle des droits de l'homme, RTDH 2011, p. 295 ss). En l'occurrence, il n'est pas n�cessaire d'examiner si ces conditions sont r�unies puisque l'art. 29 al. 2 Cst. a la m�me port�e que l'art. 6 par. 1 CEDH s'agissant du droit � la r�plique (cf. ATF 133 I 100 consid. 4.3-4.6 p. 102-104).
3.2.�Conform�ment aux art. 29 al. 2 Cst. et 6 CEDH, les parties ont le droit d'�tre entendues. Compris comme l'un des aspects de la notion g�n�rale de proc�s �quitable, le droit d'�tre entendu comprend en particulier le droit, pour une partie � un proc�s, de prendre connaissance de toute argumentation pr�sent�e au tribunal et de se d�terminer � son propos, que celle-ci contienne ou non de nouveaux �l�ments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concr�tement susceptible d'influer sur le jugement � rendre. Il appartient en effet aux parties, et non au juge, de d�cider si une prise de position ou une pi�ce nouvellement vers�e au dossier contient des �l�ments d�terminants qui appellent des observations de leur part. Toute prise de position ou pi�ce nouvelle vers�e au dossier doit d�s lors �tre communiqu�e aux parties pour leur permettre de d�cider si elles veulent ou non faire usage de leur facult� de se d�terminer (ATF 138 I 484 consid. 2.1 p. 485; 137 I 195 consid. 2 p. 197; 133 I 100 consid. 4.3 p. 102; 132 I 42 consid. 3.3.2 p. 46; arr�t 1C_458/2011 du 29 f�vrier 2012 consid. 3.1 et les arr�ts cit�s).
3.3.�L'art. 29 al. 2 Cst. n'a, dans le cadre d'une proc�dure concernant des mesures provisoires, pas la m�me port�e que s'agissant de la proc�dure au fond (arr�ts 2C_598/2012 du 21 novembre 2012 consid. 2.3; 2C_215/2011 du 26 juillet 2011 consid. 3.4; 2C_631/2010 du 8 septembre 2010 consid. 3.2; 2P.103/2006 du 29 mai 2006 consid. 3.1). Ainsi, les d�cisions judiciaires concernant l'effet suspensif doivent par nature �tre rendues rapidement et sans de longues investigations compl�mentaires (ce que pr�voit du reste express�ment l'art. 55 al. 3 PA). La Cour europ�enne des droits de l'homme admet d'ailleurs que " dans des cas exceptionnels - par exemple lorsque l'effectivit� de la mesure sollicit�e d�pend de la rapidit� du processus d�cisionnel - il peut se r�v�ler impossible de respecter dans l'imm�diat toutes les exigences pr�vues � l'article 6. Ainsi, dans certaines hypoth�ses pr�cises, tandis que l'ind�pendance et l'impartialit� du tribunal ou du juge concern� constituent des garanties ind�niables qu'il est indispensable de respecter dans pareille proc�dure, d'autres garanties proc�durales peuvent ne s'appliquer que dans la mesure o� le permettent la nature et le but de la proc�dure provisoire consid�r�e " (arr�t [de la CourEDH]�
Micallef c. Malte�du 15 octobre 2009 � 86). L'autorit� qui statue peut donc, sauf circonstances sp�cifiques, se dispenser d'entendre de mani�re d�taill�e les int�ress�s ou de proc�der � un second �change d'�critures. Le droit d'�tre entendu du requ�rant est en principe d�j� garanti par le d�p�t de sa demande en mati�re d'effet suspensif (cf. arr�ts 2C_215/2011 du 26 juillet 2011 consid. 3.4; 2C_631/2010 du 8 septembre 2010 consid.3.2; 2D_40/2008 du 19 mai 2008 consid. 2.3; 2A.619/2002 du 10 mars 2003 consid. 3 non publi� in ATF 129 II 232).
3.4.�En l'esp�ce, le recourant, � l'appui de sa demande de restitution de l'effet suspensif adress�e au Tribunal administratif f�d�ral, a pu expliquer en quoi il contestait les actes qui lui �taient reproch�s par l'Office f�d�ral. Invit� � se d�terminer, l'Office f�d�ral a pr�sent� sa position le 15 f�vrier 2013. Par lettre du 27 f�vrier 2013, le mandataire du recourant, � qui ces d�terminations n'avaient pas �t� transmises, a demand� au Tribunal si l'Office f�d�ral s'�tait d�termin� et, le cas �ch�ant, a sollicit� de pouvoir faire valoir son droit � la r�plique. Le Tribunal administratif f�d�ral n'a pas donn� suite � cette requ�te et a statu� le 4 mars 2013. Au consid. 3 de sa d�cision, il a indiqu� qu'il convenait de statuer rapidement en mati�re d'effet suspensif (cf. art. 55 al. 3 PA), sur la base d'un examen sommaire et apr�s avoir entendu les parties; or, le recourant s'�tait exprim� dans sa requ�te et il n'y avait pas lieu d'ordonner un second �change d'�critures sur cette question.
3.5.�Contrairement � ce que pr�tend le recourant, un tel proc�d� ne constitue pas une violation du droit d'�tre entendu d�duit de l'art. 29 Cst. Il ne faut pas perdre de vue que la proc�dure porte sur une mesure provisoire, et non sur une d�cision au fond. Or, tant la jurisprudence du Tribunal f�d�ral que celle de la Cour europ�enne des droits de l'homme reconnaissent que, si elles ont une port�e �tendue s'agissant des proc�dures au fond, les garanties d�coulant du droit d'�tre entendu peuvent conna�tre quelques am�nagements dans le cas d'une proc�dure concernant des mesures provisoires. Le caract�re d'urgence des mesures provisoires implique que le juge statue sans d�lai. Inh�rent � la nature m�me de " mesure provisionnelle " et exprim� � l'art. 55 al. 3 PA in fine, ce devoir de c�l�rit� exige que, dans certaines circonstances, l'autorit� se dispense de proc�der � un second �change d'�critures, sous peine de compromettre l'efficacit� de la mesure provisoire. En d'autres termes, il ne peut �tre question, s'agissant de mesures provisoires, d'un droit absolu � une r�plique d�coulant du droit d'�tre entendu. Le cas �ch�ant, si la r�ponse de l'autorit� pr�c�dente contient des �l�ments nouveaux d�cisifs sur lesquels le juge entend se fonder, un droit de r�plique peut alors se justifier. Cette solution constitue une mise en oeuvre pragmatique de l'art. 6 CEDH (cf. ATF 132 I 42 consid. 3.3.2 p. 47). Elle se justifie � plus forte raison que la d�cision sur mesures provisoires, par ses effets, se distingue nettement de la d�cision au fond. Contrairement � la d�cision au fond, la d�cision sur effet suspensif n'est rev�tue que d'une autorit� de la chose jug�e limit�e et peut �tre facilement modifi�e. La partie concern�e par l'effet suspensif peut en effet demander en tout temps, en cas de changement de circonstances, que l'ordonnance d'effet suspensif soit modifi�e par l'autorit� dont elle �mane ou par l'instance de recours (cf. HANSJ�RG SEILER, in Praxiskommentar VwVG, 2009, n� 139 ad art. 55 PA; THOMAS MERKLI, Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung bei Beschwerden in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidi�ren Verfassungsbeschwerden, in ZBl 2008 p. 421; ANDR� GRISEL, Trait� de droit administratif, 1984, p. 923). Il est vrai que dans un arr�t non publi� du 13 f�vrier 2012 (1C_568/2011), le Tribunal f�d�ral a jug� qu'une d�cision en mati�re d'effet suspensif prise par l'instance cantonale contrevenait aux exigences du droit d'�tre entendu. Les faits de cet arr�t se distinguent toutefois de ceux de la pr�sente affaire: contrairement au cas d'esp�ce, l'autorit� cantonale avait donn� aux recourants l'occasion de r�pliquer, ce qu'ils avaient fait. Or, pour des raisons inconnues, l'autorit� cantonale n'avait pas tenu compte de la r�plique produite par les recourants. Ainsi, au vu des circonstances particuli�res de cet arr�t, le raisonnement qui soutient sa solution n'est pas transposable au cas d'esp�ce.
3.6.�Il suit des consid�rations qui pr�c�dent que le Tribunal administratif f�d�ral n'�tait pas tenu de communiquer les observations de l'Office f�d�ral au recourant. Certes, la d�cision attaqu�e fait r�f�rence � " un rapport critique sur le mauvais niveau d'un de ses �l�ves " (d�cision attaqu�e, p. 5) qui ne figurait pas dans la d�cision de l'Office f�d�ral du 28 d�cembre 2012. Ce fait n'a toutefois pas �t� � lui seul d�terminant; il n'a �t� utilis� que pour confirmer la vraisemblance des actes reproch�s au recourant. Pour justifier le retrait de l'effet suspensif, l'instance pr�c�dente s'est surtout fond�e sur l'appr�ciation par l'Office f�d�ral de l'incident du 26 novembre 2012. Le Tribunal administratif f�d�ral a consid�r� � cet �gard que l'argumentation de l'autorit� inf�rieure �tait convaincante et que celle-ci avait proc�d� � une juste mise en balance des int�r�ts en pr�sence. Le Tribunal de c�ans constate du reste que le recourant n'a demand� ni � l'Office f�d�ral ni � l'instance pr�c�dente de modifier l'ordonnance d'effet suspensif en raison notamment de circonstances nouvelles. Partant, le grief de violation du droit d'�tre entendu n'est pas fond� et doit �tre rejet�.
Sur le fond, le recourant reproche au Tribunal administratif f�d�ral d'avoir abus� de son pouvoir d'appr�ciation et viol� l'art. 55 PA en refusant de restituer l'effet suspensif.
4.1.�D'apr�s l'art. 55 al. 1 PA, le recours a effet suspensif. Sauf si elle porte sur une prestation p�cuniaire, la d�cision de l'autorit� inf�rieure peut pr�voir qu'un recours �ventuel n'aura pas d'effet suspensif; apr�s le d�p�t du recours, l'autorit� de recours, son pr�sident ou le juge instructeur a la m�me comp�tence (art. 55 al. 2 PA).
Selon la jurisprudence, la restitution de l'effet suspensif n'est d�cid�e qu'apr�s une s�rieuse pes�e des int�r�ts en pr�sence et en tenant en principe compte de la proportionnalit�. Elle est subordonn�e � l'existence de justes motifs, qui r�sident dans un int�r�t public ou priv� pr�pond�rant � l'inex�cution imm�diate de la d�cision. L'autorit� dispose d'une certaine libert� d'appr�ciation lorsqu'elle proc�de � la pes�e des int�r�ts (cf. arr�ts 1C_195/2013 du 20 mars 2013 consid. 3.2; 2C_866/2012 du 18 d�cembre 2012 consid. 1.3.1; HANSJ�RG SEILER, op. cit., n� 90 ad art. 55 PA; BENO�T BOVAY, Proc�dure administrative, 2000, p. 405). En cas de recours contre une d�cision refusant la restitution de l'effet suspensif, le Tribunal f�d�ral contr�le seulement si l'autorit� intim�e a commis un exc�s ou un abus de son pouvoir d'appr�ciation. Il n'annule sa d�cision que si elle a n�glig� des int�r�ts essentiels ou fait une appr�ciation manifestement fausse et que sa d�cision appara�t ainsi arbitraire dans son r�sultat (ATF 129 II 286 consid. 3 p. 289; arr�t 2A.188/2006 du 19 mai 2006 consid. 3.3).
4.2.�En l'esp�ce, il ressort de la d�cision attaqu�e que l'incident du 26 novembre 2012 est propre � soulever de s�rieux doutes sur les comp�tences techniques du recourant, sur son comportement de commandant de bord et sur sa capacit� � instruire des �l�ves. Dans ces conditions, il n'est pas arbitraire de consid�rer qu'il existe un int�r�t public important au retrait imm�diat des extensions d'instructeur du recourant. Le recourant n'apporte aucun �l�ment propre � d�montrer que son int�r�t priv� est sup�rieur � l'int�r�t public retenu. Il ne d�montre en particulier nullement que le retrait de ses extensions d'instructeur pendant la dur�e de la proc�dure administrative lui occasionnerait un manque � gagner si important que l'atteinte subie serait sans proportion avec l'int�r�t public � assurer la s�curit� des personnes. Le recourant se borne � contester les faits qui lui sont reproch�s et � soutenir que son recours contre la d�cision au fond aurait des chances d'aboutir. Or, le Tribunal administratif f�d�ral ne s'est pas prononc� d�finitivement � ce sujet, de sorte que de telles critiques sont irrecevables. Les chances de succ�s du recours au fond n'influencent, en effet, la pes�e des int�r�ts que si elles peuvent �tre d�termin�es prima facie sur la base du dossier et qu'elles ne font aucun doute (ATF 130 II 149 consid. 2.2 p. 155; HANSJ�RG SEILER, op. cit., n� 96 ad art. 55 PA; BENO�T BOVAY, op. cit., p. 405), ce qui n'est pas le cas en l'esp�ce. Pour le surplus, le recourant n'expose pas en quoi l'instance pr�c�dente aurait proc�d� � une appr�ciation arbitraire des preuves, le fait d'opposer sa propre appr�ciation des pi�ces du dossier n'�tant pas suffisant � cet �gard (cf. supra consid. 1.3).
4.3.�Le recourant ne peut pas non plus se plaindre d'une violation du principe de la proportionnalit� (art. 5 al. 2 Cst.) et de la violation de la libert� �conomique (art. 27 Cst.). Certes, la d�cision attaqu�e porte atteinte � sa libert� �conomique puisqu'elle l'emp�che d'exercer son activit� d'instructeur pendant toute la dur�e de la proc�dure administrative. Les arguments du recourant ne sont toutefois pas de nature � tenir l'atteinte port�e � sa libert� �conomique pour disproportionn�e. Il existe en effet un int�r�t public important � assurer la s�curit� du trafic a�rien et � prot�ger la vie et l'int�grit� corporelle de tiers (cf. consid. 4.2). Le fait que, jusqu'� la pr�sente proc�dure, aucun reproche officiel n'ait �t� formul� par l'autorit� de surveillance depuis que le recourant exerce son activit� d'instructeur ne signifie pas qu'il n'y a aucun risque qu'un incident semblable, avec d'�ventuelles cons�quences plus graves, ne se reproduise. En tous les cas, avant de conna�tre pr�cis�ment le d�roulement des �v�nements et les motifs � l'origine du comportement imput� au recourant, on ne peut reprocher au Tribunal administratif f�d�ral d'avoir, dans la pes�e des int�r�ts, fait pr�valoir la s�curit� publique sur l'int�r�t priv� du recourant � poursuivre son activit� d'instructeur.
4.4.�Il r�sulte de ce qui pr�c�de que l'instance pr�c�dente n'a pas abus� de son pouvoir d'appr�ciation ni viol� le principe de la proportionnalit� en refusant de restituer l'effet suspensif au recours actuellement pendant devant elle. Partant, le recours doit �galement �tre rejet� sur ce point, dans la mesure o� il est recevable.
Au vu de ce qui pr�c�de, il y a lieu de rejeter le recours, dans la mesure o� il est recevable. Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'y pas lieu d'allouer des d�pens (art. 68 LTF).
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire du recourant, � l'Office f�d�ral de l'aviation civile et au Tribunal administratif f�d�ral, Cour I.

References: art. 83
 art. 29
 ATF 
 art. 29
 l'article 6
 ATF 
 art. 55
in fine
 ATF 
 art. 55
 art. 55
 art. 55