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Timestamp: 2018-03-23 20:33:49+00:00

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Il controllo sui presupposti del Decreto-Legge (Corte Cost., sent. n. 6 del 2004)
Per lungo tempo la dottrina maggioritaria si è orientata verso una soluzione negativa in ordine all’ammissibilità del sindacato della Corte costituzionale sui presupposti di straordinaria necessità ed urgenza dei decreti-legge ex art. 77, 2° comma Cost.
Le diverse tesi elaborate, sia teoriche che pratiche, sono riconducibili a quattro argomentazioni principali: la difficoltà pratica di configurare il sindacato sul decreto-legge in fase di conversione; il carattere esclusivamente politico della valutazione dei presupposti; la legge di conversione come novazione; la configurazione del decreto-legge e della legge di conversione come fasi di un unico procedimento legislativo.
La prima teoria muove dalla presa in considerazione dell’estrema brevità del termine di vigenza del decreto-legge, fissato dall’articolo 77 Cost. in sessanta giorni, decorso il quale il provvedimento decade con efficacia retroattiva se non viene convertito in legge. È presumibile, visti i tempi del giudizio di costituzionalità, che la Corte intervenga su un decreto decaduto o convertito in legge ([1]). Nel primo caso, l’atto originariamente impugnato viene meno con efficacia retroattiva; nel secondo caso il suo contenuto viene stabilizzato dalla legge di conversione, alla quale vengono trasferite solo le questioni relative ai vizi del decreto comuni alla generalità delle leggi ordinarie.
Affinché la Corte possa operare il sindacato di costituzionalità, è necessario che concorrano una serie di fattori assolutamente eccezionali. Nel giudizio in via incidentale, la norma impugnata deve essere immediatamente applicabile ad un processo già instaurato; il giudice a quo deve pronunciare l’ordinanza di rimessione nei giorni immediatamente successivi all’entrata in vigore del decreto; e la Corte deve procedere con “inconsueta celerità” ([2]). Nel ricorso in via di azione, pur presentando un carattere di maggiore immediatezza, è necessario comunque che la Regione o la Provincia autonoma propongano l’impugnazione all’inizio del termine per ricorrere e la Corte costituzionale si pronunci con particolare prontezza ([3]).
La seconda teoria è strettamente connessa all’adesione ad una nozione oggettiva o soggettiva dei presupposti del decreto-legge: un controllo giuridico non è ammissibile ove si considerino tali presupposti liberamente disponibili dagli organi politici.
In dottrina ([4]), soprattutto fino alla metà degli anni ’70, si è spesso sostenuta la natura esclusivamente politica della valutazione della straordinaria necessità ed urgenza ([5]). Il relativo controllo dovrebbe essere inibito alla Corte, competente istituzionalmente per i soli vizi di legittimità, e, risolvendosi in un giudizio di merito, essere attribuito in via esclusiva al Parlamento in sede di conversione.
Anche escludendo la mera connotazione soggettiva dei presupposti giustificativi, e, dunque, la piena disponibilità del decreto-legge da parte del Governo, la terza obiezione alla loro sindacabilità ritiene che, intervenuta la legge di conversione, l’avallo parlamentare valga a superare qualsiasi censura relativa alla necessità ed urgenza.
Considerando la legge di conversione espressione dell’ordinaria potestà legislativa parlamentare, e, dunque, non diversa da qualsiasi altra legge, si ritiene che nel far propri l’oggetto e il contenuto del decreto, finisca per ridisciplinarli, conferendo loro una nuova fonte di validità. I presupposti giustificativi non possono essere concepiti come limiti delle leggi di conversione, in quanto ciò si tradurrebbe in un depotenziamento di queste rispetto ad ogni altra legge formale ordinaria ([6]). La legge di conversione si sostanzia in una novazione della fonte posta in essere dall’atto governativo, e sostituendovisi, sana ab origine o rende inoppugnabili gli eventuali vizi relativi ai presupposti ([7]).
Queste teorie sono tutte riconducibili a due posizioni principali ([8]). Da un lato si è detto che la legge di conversione innova retroattivamente la fonte decreto, conformemente alla tesi generale della novazione delle fonti, non solo formalmente, ma anche sostanzialmente, in modo che il decreto si consideri mai esistito ([9]). Dall’altro, si è sostenuto che la conversione opera ex nunc, continuando il decreto a esistere, anche se non autonomamente, ma in inscindibile unione con la legge che lo ha convertito ([10]), e considerando quello sui presupposti un vizio formale, e come tale sanabile ([11]).
Tali considerazioni muovono dalla concezione del decreto-legge come espressione di un potere derogatorio del normale assetto delle competenze normative ([12]), che consente eccezionalmente, in casi appunto di straordinaria necessità ed urgenza, al Governo di assumere autonomamente la potestà legislativa ([13]). Essendo una disciplina derogatoria, questa è ammissibile solo ove venga, in un breve tempo, ripristinato l’ordine delle competenze normative e reintegrata la normalità costituzionale ([14]) attraverso la conversione ([15]).
La quarta tesi è un’obiezione indiretta alla sindacabilità dei presupposti del decreto, che discende dalla lettura dell’articolo 77 della Costituzione secondo la quale questo prefigurerebbe un concorso necessario del decreto-legge e della legge di conversione sul medesimo oggetto ([16]).
Questa costruzione supera le premessa della tesi sulla novazione, che considera decreto e legge di conversione espressione di due fasi procedimentali autonome ([17]). Pur facendo rientrare la legge di conversione nella ordinaria potestà legislativa del Parlamento, si sottolinea l’inesistenza del normale iter di produzione legislativa, a fronte di un procedimento il cui presupposto consiste nella formazione del decreto-legge ([18]). In questa ottica, il decreto-legge è atto normale e non eccezionale. La lettura che viene fatta dell’art. 77 Cost. prevede che il Governo non possa adottare decreti con forza di legge senza la delegazione delle Camere, salvo che vi siano casi straordinari di necessità ed urgenza, pur sempre tenendo conto della provvisorietà del provvedimento ([19]). Si ha un’anticipazione della volontà legislativa parlamentare ([20]), con un’integrazione dei rispettivi contenuti normativi dei due atti ([21]). La legge di conversione è priva di efficacia retroattiva: essa rafforza la situazione giuridica provvisoria prodotta dal decreto-legge.
La tesi, sostenendo il carattere non eccezionale del provvedimento governativo, finisce per svalutare la nozione di “straordinaria necessità ed urgenza” ([22]). E infatti, anche prendendo atto della reticenza della Corte ad elaborare una nozione oggettiva dei presupposti giustificativi, conclude respingendo l’ammissibilità del sindacato di costituzionalità ([23]).
2. Teorie che ammettono la sindacabilità dei
presupposti del decreto-legge
Le argomentazioni che accolgono la tesi della sindacabilità da parte della Consulta dei presupposti giustificativi del decreto-legge passano, innanzi tutto, per la confutazione delle teorie che la escludono.
Alla obiezione sulla concreta possibilità che la Corte si pronunci su un decreto in fase di conversione, considerate le condizioni di diritto richieste per l’instaurazione del processo costituzionale e la prassi dei relativi tempi tecnici, vengono opposte considerazioni di diversa natura.
In primo luogo, si sottolinea che, pur se in due soli casi, la Corte è riuscita a far intervenire la propria decisione prima della scadenza del termine di vigenza precaria di sessanta giorni ([24]): si tratta della sentenza n. 184 del 1974 ([25]), relativa ad un giudizio in via incidentale, e della sentenza n. 302 del 1988 ([26]), intervenuta in un giudizio in via di azione. Pur trattandosi di casi eccezionali e senz’altro difficilmente ripetibili, valgono a dimostrare la possibilità di configurare un sindacato di costituzionalità su un decreto in fase di conversione.
In secondo luogo, si è sostenuto che non sussiste un effettivo obbligo per il quale il sindacato debba essere espletato nell’arco dei sessanta giorni: decorso tale periodo, o verrà adottata la relativa legge e il sindacato si trasferirà su quest’ultima, in quanto legge che converte un atto incostituzionale, oppure il Parlamento non procederà alla conversione, con conseguente decadenza ex tunc del decreto ([27]).
Non accogliendo questa ricostruzione, è stata proposta la considerazione sulla pratica inutilità di una pronuncia della Corte sul decreto, in quanto suscettibile di essere vanificata dalla decisione del Parlamento. In questa ottica, l’eventuale decisione di rigetto potrebbe essere posta nel nulla dal rifiuto di conversione, mentre una decisione di accoglimento non potrebbe comunque precludere la conversione ([28]). Ma, in ogni caso, sembra condivisibile la riflessione secondo la quale le Camere possono convertire un decreto più per non turbare situazioni ormai consolidate, che per reale convinzione della sua opportunità, e che il tempestivo annullamento della Corte impedisce il consolidarsi di tali situazioni, rappresentando una garanzia per il cittadino ([29]).
La seconda questione che deve essere sciolta, è quella relativa alla natura del controllo sui presupposti, inteso come valutazione di merito, oppure come controllo di legittimità.
Preliminarmente occorre affrontare l’obiezione al controllo della Corte, in quanto sarebbe inibito dal precedente controllo politico, applicando il principio processuale del ne bis in idem. Tale tesi va respinta, innanzi tutto per la mancanza, nel giudizio delle Camere, degli elementi caratterizzanti il controllo, ossia il riscontro a parametri predeterminati ([30]) e la rigorosa estraneità tra controllore e controllato ([31]), essendo frequentemente il Governo espressione della maggioranza parlamentare ([32]). In secondo luogo, le due valutazioni appaiono talmente diverse da non poter ammettere l’applicazione del principio del ne bis in idem: il controllo politico è finalizzato al riscontro dell’opportunità politica, nella cui valutazione il Parlamento dispone di un grado di discrezionalità almeno pari a quello del Governo; il controllo della Corte è istituzionalmente diretto a verificare la conformità dell’atto alle norme costituzionali ([33]).
In merito alla natura del giudizio sui presupposti giustificativi, una prima argomentazione a sostegno della non sua esclusiva valenza politica prende le mosse dal raffronto dell’articolo 77 della Costituzione, con l’articolo 3 della legge n. 100 del 1926. Questo disponeva che il giudizio sulla necessità ed urgenza non fosse soggetto ad altro controllo che a quello politico del Parlamento. Il fatto che la Costituzione repubblicana non riservi alle Camere tale giudizio, è stato visto come elemento decisivo ai fini della configurabilità del vizio derivante dalla mancanza dei presupposti del 2° comma dell’articolo 77 Cost. come vizio di legittimità ([34]).
Pur ammettendo che i presupposti giustificativi abbiano natura eminentemente politica, ciò non importa necessariamente che siano privi di qualsiasi rilievo giuridico suscettibile di condizionare la legittimità del decreto ([35]). Anche i sostenitori del carattere politico del controllo sui presupposti del decreto non hanno escluso del tutto la possibilità di un sindacato del giudice delle leggi, che dovrebbe, però, rimanere circoscritto nei termini dell’eccesso di potere legislativo ([36]). Il sindacato sarebbe ammissibile, ma solo ove si fosse omessa la valutazione della necessità ed urgenza, o tali presupposti risultassero manifestamente insussistenti, o si ravvisasse un evidente contrasto tra la situazione di necessità ed urgenza allegata e i provvedimenti presi ([37]).
Il fatto che la Costituzione si avvalga, per delimitare il potere governativo di normazione primaria, di concetti giuridici indeterminati ([38]), non riduce la portata vincolante di tale statuizione. Nel nostro ordinamento, le formule costituzionali indeterminate assumono valore di principi fondamentali ([39]), e tali formule, evidenziando il carattere politico del giudizio di conformità delle leggi a queste, non valgono a respingere il sindacato della Corte: la politicità sostanziale del controllo di costituzionalità é pienamente conforme alla Costituzione, in quanto partecipazione della Corte alla determinazione dell’indirizzo politico normativo, da quella auspicato ([40]). Dunque, la clausola di “necessità ed urgenza” sta ad indicare che il potere dell’esecutivo è limitato all’ambito del perseguimento di espressi fini, anche se il loro contenuto specifico non può essere oggetto di previsione astratta predeterminata ([41]). Cosi’ quello di decretazione d’urgenza è un potere vincolato, in quanto teleologicamente determinato. La discrezionalità riguarda esclusivamente l’individuazione delle concrete situazioni, le quali, essendo contraddistinte dalla necessità ed urgenza, diventano giuridicamente rilevanti ai fini della legittimazione dei decreti ([42]). In tale ottica, i presupposti si pongono come vincolo di legittimità del contenuto del decreto.
A sostegno della sindacabilità dei presupposti del decreto, si è inoltre fatto riferimento alle eleborazioni della dottrina amministrativistica ([43]), dalle quali emerge chiaramente l’idea che in assenza dei presupposti richiesti dalla legge, l’atto risulti viziato nella legittimità e non nel merito ([44]).
Un’altra direzione sulla quale si è mossa la dottrina per valutare l’ammissibilità del sindacato sui presupposti del decreto-legge, è quella relativa all’eventuale natura novativa della legge di conversione.
È stato sostenuto, innanzi tutto, che il problema non concerne il tipo di vizio, formale o sostanziale, quanto piuttosto il fatto se esso possa essere sanato dalla legge di conversione. Infatti ammettendo la legittimità della conversione con emendamenti, considerati un tutt’uno con la conversione stessa, si dovrebbe concludere che la legge possa sanare anche i vizi sostanziali, tramite l’emendamento delle singole disposizioni viziate ([45]).
La maggior dottrina sostiene che il decreto-legge rappresenti un’autonoma, pur se provvisoria, fonte di produzione ([46]). La legge, sia che innovi formalmente o meno il decreto, sia che lo innovi retroattivamente o meno, ha, sotto il profilo sostanziale, la funzione di ratificare o convalidare, a seconda degli orientamenti, per il passato gli effetti prodotti medio tempore dalle norme governative ([47]). Da tale configurazione dei rapporti tra legge e decreto deriva, anzi, che la prima risulta viziata dagli stessi vizi del decreto, in quanto ratifichi o convalidi un atto costituzionalmente illegittimo per carenza dei presupposti ([48]).
In un regime di costituzione rigida, la legge di conversione non può sanare un vizio di legittimità costituzionale. Le Camere possono sempre adottare una legge con efficacia retroattiva che riproduca il contenuto del decreto viziato, ma possono farlo nell’ambito di un diverso procedimento, che, non avendo i vincoli temporali e le peculiarità della legge di conversione, garantisca l’effettiva partecipazione di tutte le forze politiche ([49]). Il decreto non offre quelle garanzie di ponderatezza e partecipazione della legge ordinaria, e le particolari cautele apprestate dalla Costituzione sono finalizzate a tutelare le forze di minoranza, oltre a salvaguardare i diritti degli individui.
Si è evidenziato, inoltre, che le tesi che inquadrano il potere di conversione come manifestazione dell’ordinaria potestà legislativa trascurano una serie di caratteristiche peculiari della legge di conversione: questa presuppone un decreto da convertire; non è dotata di un contenuto proprio, ma si richiama a quello dell’atto governativo; non è votata articolo per articolo, ma la votazione, salvo emendamenti, ha luogo su un articolo unico; infine, a pena di decadenza ex tunc, il procedimento deve concludersi entro sessanta giorni ([50]).
È stata, infine, immaginata l’ipotesi di una legge di conversione che, disponendo la retroattività delle sue norme, intendesse operare una sanatoria espressa del vizio sui presupposti.
In questo caso, gli effetti per il passato verrebbero prodotti esclusivamente dalla legge, la quale noverebbe anche materialmente il decreto, potendo opporsi a tale legge i normali limiti costituzionali alla retroattività. Questa verrebbe ad essere, sostanzialmente, una legge di regolamentazione dei rapporti giuridici ([51]).
Rimane da affrontare la questione degli effetti della declaratoria di incostituzionalità del decreto-legge nei confronti della legge di conversione.
Nonostante si sia sostenuta la sostanziale assimilazione di quest’ultima alle altre leggi del Parlamento, le peculiarità precedentemente poste in evidenza sembrano sufficienti a far pensare che i presupposti giustificativi, in quanto limiti alla convertibilità del provvedimento, siano anche limiti alla corrispondente funzione legislativa.
Il problema sembra, piuttosto, quello di stabilire se i presupposti si pongano come limiti alla sola norma di conversione, che ratifica gli effetti prodotti medio tempore dal decreto, o costituiscano limiti per tutta la normativa contenuta nella legge ([52]). Questo secondo orientamento non è condivisibile, in quanto si tradurrebbe in un’ingiustificata compressione della potestas del Parlamento ([53]). La legge di conversione, sostanzialmente, svolge una duplice funzione: ratifica gli effetti prodotti nel passato dal decreto, e li protrae per il futuro. Essendo i presupposti giustificativi previsti come limiti per il provvedimento governativo, una loro estensione a tutti gli altri effetti della legge di conversione, oltre quello di ratifica, sembrerebbe ingiustificata ([54]). Sotto il profilo della protrazione degli effetti del decreto, la conversione è assimilabile alle altre leggi, dal momento che il legislatore ordinario può convertire il decreto per il solo passato, oppure emendarlo sostanzialmente per il futuro.
Infine, è interessante prendere in considerazione la questione della motivazione del decreto-legge.
Le teorie che inquadrano il sindacato costituzionale sui presupposti nel generale giudizio teleologico, delimitano, come è stato detto, l’ambito concreto del suo svolgimento nei limiti del giudizio di ragionevolezza come profilo del vizio di eccesso di potere legislativo.
In questo senso, il sindacato potrebbe estendersi a giudicare i profili della congruità e della pertinenza delle disposizioni rispetto al fine determinato dal Governo ([55]), in riferimento, dunque, ad elementi estrinseci dell’atto, ed a giudicare della palese contraddittorietà delle disposizioni con il fine di straordinaria necessità ed urgenza concretamente richiamato, interpretando gli elementi intrinseci.
In relazione al secondo punto è evidente come assuma valore la motivazione formale del provvedimento governativo. Diviene, dunque, di primaria importanza stabilire se esista un obbligo costituzionale di motivazione dei decreti-legge.
Parte della dottrina, negando la sussistenza di tale obbligo, ha affermato che sono sufficienti altri criteri interpretativi, come il titolo del decreto, o il tenore del complesso delle disposizioni ([56]). Più di recente, con l’introduzione nell’ordinamento della legge n. 400 del 1988, «Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri», si è trovato uno spunto testuale a favore di un obbligo di motivazione nell’art. 15, 1° comma, ove è previsto che nel preambolo del decreto siano indicate le circostanze straordinarie di necessità ed urgenza che ne giustificano l’adozione ([57]). Rimane l’ostacolo costituito dal fatto che questa è, pur sempre, una legge di rango ordinario. Il suo superamento potrebbe avvenire tramite una modifica costituzionale che introducesse l’obbligo di motivazione all’art. 77 Cost., di cui non sono mancate le proposte ([58]). Una diversa soluzione, compatibile con l’attuale ordinamento, è quella di considerare la disposizione contenuta nella legge n. 400 del 1988 attuativa piuttosto che integrativa della Costituzione ([59]). Si ritiene, infatti, che, in virtù del principio generale dello stato di diritto secondo cui l’applicazione dell’eccezione richiede una motivazione ad hoc, a differenza dell’applicazione della regola, un obbligo di motivazione dei provvedimenti governativi derivi implicitamente, ma direttamente, dall’art. 77 della Costituzione ([60]), il quale rompe la regola, fissata dall’art. 70 Cost., in base alla quale la competenza legislativa è esercitata dalle due Camere.
L’esigenza dell’obbligo di motivazione dei decreti-legge è stata recepita anche dalla Camera, attraverso le recenti modifiche al regolamento, prescrivendo all’art. 96-bis, 2° comma, che nella relazione del Governo venga dato conto dei presupposti di necessità ed urgenza per l’adozione del decreto ([61]).
La stessa previsione la si ritrova nel Testo Unificato delle proposte di legge per il riordino delle fonti normative presentate nel corso della XIII Legislatura, approvato dalla Commissione affari costituzionali nel luglio del 1999 ([62]).
3. La giurisprudenza della Corte costituzionale
La Corte costituzionale ha per anni evitato di affrontare direttamente il problema di una pronuncia sulla legittimità di un decreto-legge sotto il profilo della carenza dei presupposti giustificativi, celandosi dietro la presunta capacità novativa dell’intervento parlamentare di conversione ([63]).
Poiché la decisione non interveniva mai nell’arco dei sessanta giorni di provvisoria vigenza del decreto, la Consulta, nel caso in cui fosse avvenuta la conversione, si limitava a ritenere la questione definitivamente preclusa, mentre, in caso di decadenza del decreto per mancata conversione, dichiarava l’inammissibilità della questione per sopravvenuta carenza dell’oggetto del giudizio.
In una prima occasione, con la sentenza n. 55 del 1977 ([64]), la Corte ha evitato di pronunciarsi sul punto, a causa di un ostacolo di ordine processuale. La questione verteva su un decreto recante disposizioni in materia di giustizia penale: la congiunta operatività dei principi in materia di successione delle leggi penali nel tempo e del precetto costituzionale che ricollega la perdita di retroattività di efficacia del decreto alle sole ipotesi di mancata conversione, rendeva inevitabile l’applicazione nel giudizio a quo della disciplina contenuta nel decreto impugnato, nel frattempo convertito in legge. La censura relativa alla mancanza dei presupposti giustificativi, non poteva trovare spazio nel giudizio di costituzionalità, e il giudice delle leggi pronunciò, cosi’, una decisione di inammissibilità per irrilevanza della questione ([65]).
Già i primi commentatori ([66]) avevano individuato in ciò che la Corte ha omesso di dire, un segnale, seppur debole, di apertura rispetto ad un sindacato di costituzionalità sui presupposti. La Consulta, infatti, non ha escluso a priori la propria competenza: ha escluso, nella specie, di poter entrare nel merito, a causa di una preclusione puramente processuale, senza affermare che la valutazione sui presupposti abbia natura politica. Ciò è ancor più evidente, se si pensa che nella motivazione non vi è alcun accenno all’eccezione dell’Avvocatura di Stato, riguardante l’eventuale competenza esclusiva del Parlamento a sindacare sulla ricorrenza dei presupposti di necessità ed urgenza.
Con la sentenza n. 108 del 1986 ([67]), La Corte inaugura la giurisprudenza che riconosce l’efficacia sanante dei vizi specifici del decreto-legge, ad opera della legge di conversione. La questione viene risolta affermando che «a parte ogni altro rilievo, è da osservare che nel caso di specie il decreto suddetto è stato convertito in legge dal Parlamento» ([68]).
Nella sentenza n. 243 del 1987 ([69]), concludendo per l’infondatezza della questione, i giudici della Consulta affermano, ancor più chiaramente, che «l’avvenuta conversione in legge fa ritenere superate le proposte censure» ([70]).
Lo stesso anno, in sede di conferenza stampa annuale, si è detto che «con le sue decisioni la Corte ha confermato il proprio indirizzo giurisprudenziale sulla non sindacabilità dei motivi d’urgenza ritenuti sussistenti dal governo e, comunque, sul superamento di ogni relativa questione, una volta che sia intervenuta la legge di conversione» ([71]).
La negazione dell’ammissibilità del sindacato sui presupposti giustificativi viene in seguito ribadita con una serie di ordinanze di manifesta inammissibilità per avvenuta conversione ([72]), o come obiter dicta all’interno di alcune sentenze ([73]). E anche la giurisprudenza ordinaria condivide quest’assunto ([74]): ad esempio, la Cassazione civile, nella sent. 18 gennaio 1991, n. 438 ([75]), afferma che la conversione in legge costituisce implicito riconoscimento della sussistenza dei requisiti di necessità ed urgenza.
La tappa finale di questa giurisprudenza è costituita dalla sentenza n. 263 del 1994 ([76]), in cui si legge che «come più volte affermato da questa Corte, intervenuta la conversione, perdono rilievo e non possono trovare ingresso nel giudizio di costituzionalità le censure di illegittimità dedotte con riguardo ai limiti del potere del Governo nell’adozione del decreto-legge».
Cosi’ statuendo, la Corte ha dato ragione a quelle teorie che configurano la conversione come novazione del decreto ([77]). La legge di conversione, non solo non viene ad essere coinvolta dalla illegittimità originaria del decreto, ma opera anche come sanatoria per il periodo di autonoma vigenza del provvedimento governativo ([78]), in base alla considerazione che la trasferibilità dei vizi specifici del decreto alla legge di conversione comporterebbe una limitazione ingiustificata al potere legislativo del Parlamento. In sede di conversione, le Camere esercitano la propria normale funzione legislativa, potendo dunque prospettare, anche con efficacia retroattiva, la stessa normativa contenuta nel decreto ([79]). Si era, così, venuta a creare per il decreto-legge una sorta di «zona franca dove tutto era possibile senza controllo» ([80]).
La Consulta, nel dichiarare che i vizi del decreto dovuti al difetto dei presupposti non possono essere sindacati nel giudizio di costituzionalità, si è espressa generalmente per l’inammissibilità della questione, ma talvolta anche per l’infondatezza ([81]). Pur non producendo alcuna conseguenza sul piano pratico, la scelta di una delle due formule comporta una differenza dal punto di vista formale. Una decisione di infondatezza attesta o l’assenza del vizio, o il suo venir meno a causa della conversione; una decisione di inammissibilità, invece, sembra sottolineare maggiormente il fatto che, intervenuta la conversione, che presuppone un giudizio delle Camere, la valutazione del giudice costituzionale non ha più ragion d’essere ([82]). Una pronuncia di inammissibilità, quindi, mette in risalto maggiormente il carattere politico del giudizio sui casi straordinari di necessità ed urgenza, evidenziando come la Corte non abbia il potere di decidere, essendo la valutazione sui presupposti già stata compiuta dal Parlamento.
La Corte sembra aver ormai consolidato il proprio orientamento, quando nel 1995 compie una svolta radicale: con la sentenza n. 29 ([83]), la Consulta afferma con chiarezza, seppur soltanto in linea di principio, in quanto dichiarato a livello di obiter dictum ([84]), che «la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell’adozione del predetto atto, di modo che l’eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell’ambito delle possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione» ([85]).
Il giudice costituzionale, con questa pronuncia, interviene incisivamente sul piano della sindacabilità teorica, con l’ammissione che l’“evidente mancanza” dei requisiti vizia anche la legge di conversione, e l’adesione, dunque, alla posizione di quanti avevano cercato di ricostruire il difetto della straordinaria necessità ed urgenza quale vizio formale ([86]). Ma, soprattutto, introduce un nuovo elemento di sindacabilità pratica del decreto, potendolo “colpire” anche dopo la conversione, con un giudizio sulla legge del Parlamento ([87]).
La Corte elabora un modello teorico chiarissimo, «con quel nitore concettuale che riesce ad avere solo quando sa di non dover applicare il modello stesso al caso che sta decidendo, né in seguito» ([88]).
Nella sentenza, la Corte ammette l’eventualità che il Parlamento, in sede di conversione, abbia «valutato erroneamente l’esistenza di presupposti di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione»; ma afferma anche che l’«esame delle Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico» ([89]), che non impedisce, dunque, il controllo da parte della Consulta.
Dalla giurisprudenza precedente traspariva un atteggiamento sanzionatorio nei confronti del Governo, mentre con tale affermazione la Corte sembra attribuire un peso decisivo anche al ruolo del Parlamento ([90]).
È stato posto in evidenza un carattere dominante nell’impronta genetica della giurisprudenza costituzionale, ossia quello di affiancare sempre ad un’importante svolta, una o più “controsvolte”, miranti a moderare o precisare la portata innovativa della decisione precedente ([91]).
In questo caso, la “controsvolta” è la sentenza n. 391 del 1995 ([92]), in cui la Corte precisa che il vizio da carenza dei requisiti si trasmette alla legge di conversione, ma non agli emendamenti apportati in sede di conversione dal Parlamento. Si prefigura così un’illegittimità pro parte della legge di conversione.
Dopo la sent. n. 29 del 1995, il sindacato di costituzionalità, dal punto di vista pratico, incontra ancora l’ostacolo della dichiarazione di inammissibilità di una questione proposta dinanzi ad un decreto che nel frattempo sia decaduto. Occorre ricordare che nel 1995 la normalità è costituita da catene ininterrotte di decreti-legge reiterati.
Interviene, così, la sentenza n. 161 del 1995 ([93]), ove la Corte, per la prima volta, ha esercitato concretamente il sindacato sull’esistenza e l’adeguatezza dei presupposti giustificativi, pur ritenendo che non ve ne fosse “evidente mancanza” nel caso di specie.
Con questa pronuncia, che non conclude un giudizio di costituzionalità, bensì un conflitto d’attribuzione tra i poteri dello Stato, la Corte ammette, capovolgendo un suo orientamento precedente ([94]), «la possibilità di utilizzare nei confronti del decreto-legge lo strumento del conflitto tra poteri dello Stato come controllo da affiancare al sindacato incidentale».
Proprio al fine di tamponare i rischi connessi al dilagare della decretazione d’urgenza, si afferma che «per il decreto-legge, il sindacato [in via incidentale], per quanto possibile, si presenta di fatto non praticabile in relazione ai tempi ordinari del giudizio incidentale ed alla limitata vigenza temporale dello stesso decreto» ([95]).
Ma se sul piano oggettivo si amplia la sfera del giudizio della Corte, su quello soggettivo non si ha lo stesso ampliamento, dal momento che il ricorso per conflitto è consentito ai soli “poteri dello Stato” ([96]).
Non occorre attendere molto: nella sentenza n. 84 del 1996 ([97]), la Corte afferma che «la norma contenuta in un atto avente forza di legge vigente al momento in cui l’esistenza nell’ordinamento della norma stessa è rilevante ai fini di una utile investitura della Corte, ma non più in vigore nel momento in cui essa rende la pronuncia, continua ad essere oggetto dello scrutinio della Corte stessa quando quella medesima norma permanga tuttora nell’ordinamento, con riferimento allo stesso spazio temporale rilevante per il giudizio, perché riprodotta nell’espressione testuale o comunque nella sua identità precettiva essenziale, da altra disposizione successiva, alla quale dunque dovrà riferirsi la pronuncia» ([98]). La Consulta precisa, però, che il vizio di carenza dei presupposti si trasmette certamente alla legge di conversione, ma non inficia la legge di sanatoria.
Nella successiva giurisprudenza, i giudici costituzionali cominciano a delineare i possibili elementi di verifica della “non evidente mancanza” dei presupposti.
Nella sentenza n. 270 del 1996 ([99]), la Corte afferma che sia da escludersi una evidente mancanza dei requisiti della necessità e dell’urgenza, «quale enucleata nella premessa del decreto, in relazione al contenuto del capo III».
Lo stesso anno, nella sentenza n. 330 ([100]), la Consulta rileva che non ricorre quella “evidente mancanza” dei presupposti giustificativi, in quanto il decreto-legge in esame, pur succedendo ad altri precedenti, analoghi atti non convertiti e decaduti, «è sostenuto da una specifica motivazione, resa esplicita nella relazione governativa che accompagna il disegno di legge di conversione» ([101]).
Queste pronunce delineano tre possibili elementi di verifica per giudicare l’eventuale “evidente mancanza” dei presupposti: il preambolo del decreto, il contesto normativo in cui questo si inserisce, la relazione governativa che accompagna il disegno di legge di conversione. Si tratta di indizi che mirano a far emergere quale sia la motivazione che sorregge il decreto-legge ([102]).
Ma la Corte si esime dall’entrare nel merito delle circostanze addotte a giustificazione del ricorso alla decretazione d’urgenza: il fatto che il decreto sia adeguatamente motivato, sembra sufficiente, se non per riconoscere l’effettiva sussistenza dei requisiti, quanto meno per escluderne l’“evidente mancanza” ([103]).
Viene pronunciata, però, poco dopo, la famosa sentenza n. 360 del 1996 ([104]), nella quale, precisando come il vizio da reiterazione «può ritenersi sanato quando le Camere, attraverso la legge di conversione, abbiano assunto come propri i contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal Governo in sede di decretazione d’urgenza» ([105]), sembra negarsi la trasmissibilità dei vizi propri del decreto-legge alla legge di conversione ([106]).
In dottrina, per conciliare questo indirizzo giurisprudenziale, con quello che discende dalla sent. n. 29 del 1995, si è detto che il vizio da reiterazione, riguardando solo una modalità di esercizio di un potere legittimamente attivato, è meno grave rispetto a quello da carenza di presupposti, che si attaglia ad una vera e propria carenza di potere ([107]).
Nella sentenza n. 398 del 1998, la Corte ribadisce il differente regime dei due vizi “propri” del decreto-legge: la censura relativa alla carenza dei presupposti giustificativi viene esaminata pur trattandosi di decreti-legge convertiti; quella per vizio da reiterazione viene rigettata proprio in quanto i decreti sono stati convertiti ([108]).
Ormai, l’inidoneità della legge di conversione a sanare un decreto che sia adottato in totale e palese assenza dei requisiti costituzionali viene considerata «un punto fermo della giurisprudenza costituzionale in tema di decretazione d’urgenza, cui la Corte non intende venir meno» ([109]).
Eppure, nel 2000, con la sentenza n. 419 ([110]), la Corte compie un «salto all’indietro» di cinque anni ([111]). Si afferma che, nella specie, deve escludersi ogni rilievo dei presupposti giustificativi, poiché l’efficacia retroattiva della norma convertita in legge copre anche il periodo intercorrente tra l’emanazione del decreto e la sua conversione. E, ancora, che «la conversione in legge del decreto […] ha, pertanto, sanato ogni eventuale vizio attinente al procedimento di formazione del decreto stesso e porta ad escludere l’asserita violazione, nella specie, dell’art. 77 Cost.» ([112]).
Poteva sembrare una svista della Consulta, che sarebbe rimasta una parentesi isolata, in una giurisprudenza ormai consolidata.
Ma l’anno successivo, nella sent. n. 376 del 2001 ([113]), in cui la Corte è chiamata a giudicare del vizio di disomogeneità della norma di un decreto convertito ([114]), troviamo affermato che «una violazione dell’art. 77 Cost. […] comunque risulterebbe sanata dall’intervenuta conversione in legge del decreto» ([115]).
Con questa decisione non viene necessariamente pregiudicata la sindacabilità dei presupposti del decreto-legge anche dopo la conversione, potendosi ritenere che il vizio della disomogeneità venga assorbito dalla funzione sanante della conversione, così come accade per il vizio da reiterazione ([116]).
E questa lettura ben si adatta a quello che sembra un ritorno alla giurisprudenza che prende le mosse dalla sent. n. 29 del 1995. Si tratta della sent. n. 16 del 2002 ([117]), in cui la Consulta ricorda che «secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il sindacato sull’esistenza e sull’adeguatezza dei presupposti della necessità e dell’urgenza che legittimano il Governo ad emanare decreti-legge, può essere esercitato – a prescindere dai problemi relativi all’identificazione dei suoi limiti – solo in caso di “evidente mancanza” dei requisiti stessi» ([118]). Si tace ogni riferimento al fatto che si giudica di un decreto-legge convertito, riaffermando, implicitamente, la possibilità del controllo a conversione avvenuta ([119]).
Ma poche settimane dopo, la Corte compie un nuovo revirement nella sent. n. 29 del 2002 ([120]), con un’affermazione apparentemente contraddittoria: «eventuali vizi attinenti ai presupposti della decretazione d’urgenza devono ritenersi sanati in linea di principio dalla conversione in legge», e si aggiunge «che deve comunque escludersi che nella specie si versi in ipotesi di macroscopico difetto dei presupposti della decretazione».
Viene da chiedersi perché la Corte, tornando alla giurisprudenza anteriore al 1995, affermi la portata sanante della conversione rispetto al vizio dei presupposti, e poi tenga comunque a precisare che nella specie non se ne rileva un’evidente mancanza.
La risposta arriva direttamente dai giudici costituzionali, nella sentenza n. 341 del 2003 ([121]), in cui viene proposta una ricostruzione che prova a conciliare i due antitetici filoni giurisprudenziali, che hanno dato vita ad una serie di pronunce contraddittorie.
Si afferma che la «Corte ha ripetutamente statuito che “eventuali vizi attinenti ai presupposti della decretazione d’urgenza devono ritenersi sanati in linea di principio dalla conversione in legge”; “in linea di principio” perché solo “l’evidente mancanza di quei presupposti configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest’ultima valutato erroneamente l’esistenza di presupposti di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione” » ([122]).
Citando le proprie decisioni precedenti, la Corte tenta di sostenere l’unicità del proprio indirizzo giurisprudenziale, rinvenendo nelle parole “in linea di principio” il gancio tra l’efficacia sanante della conversione e quei casi in cui l’“evidente mancanza” dei presupposti del decreto-legge giustifica il sindacato di costituzionalità anche sulla legge del Parlamento.
4.a. La sentenza n. 6 del 2004:
La sentenza n. 6 del 2004 ([123]) della Corte costituzionale non è che l’ultimo tassello di una giurisprudenza contraddittoria in tema di sindacabilità dei presupposti giustificativi del decreto-legge.
La decisione conclude un giudizio in via principale, relativo alla legittimità costituzionale del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 e della legge di conversione 9 aprile 2002, n. 55, sollevato dalla Regione Umbria.
Dal punto di vista processuale, la sentenza viene ad incidere sul tema dell’inammissibilità di questioni di legittimità costituzionale proposte contro decreti-legge che non comportino lesioni delle sfere di competenza regionale.
Il giudizio in via d’azione, non richiedendo la pre-esistenza di un processo comune nel quale si debba applicare la normativa espressa della cui legittimità costituzionale si dubita, dovrebbe rendere più agevole il promuovimento della questione di costituzionalità. Il Presidente della Giunta regionale, infatti, può proporre ricorso alla Corte ([124]) entro trenta giorni dalla pubblicazione del decreto, prima, dunque, della scadenza dei sessanta giorni di vigenza provvisoria.
Lo strumento del giudizio in via principale è percorribile soltanto per l’impugnazione di leggi statali e regionali che violino le sfere di competenza riservate, rispettivamente, alle Regioni e allo Stato.
A lungo, la Corte aveva riconosciuto allo Stato una funzione di tutela generale dell’ordinamento, legittimando il Governo ad impugnare una legge regionale per qualsiasi vizio di legittimità costituzionale, mentre consentiva alle Regioni di proporre ricorso contro una legge, o un atto avente forza di legge, dello Stato, soltanto per motivi di competenza ([125]).
In tempi più recenti, la Consulta ha ammesso la legittimazione delle Regioni a ricorrere contro leggi statali, anche per violazione di norme non contenute nel Titolo V della Costituzione, purché tali norme avessero un riflesso di garanzia dell’autonomia regionale ([126]).
In tema di presupposti del decreto-legge, il giudice costituzionale a partire dalla sentenza n. 307 del 1983, ha affermato che «le Regioni non possono prospettare in via principale vizi insuscettibili di concretare invasioni delle competenze loro garantite. Ed a questa stregua, non è dato alle regioni stesse di impugnare un decreto-legge per il preteso difetto dei presupposti giustificativi costituzionalmente prescritti».
La Corte ha mantenuto costante, nel corso degli anni, il proprio indirizzo ([127]), fino ad affermare a chiare lettere, nella sentenza n. 343 del 1990, che «le regioni o le province autonome, allorché agiscono nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale, non possono far valere vizi di costituzionalità, quali l’assenza dei presupposti di necessità e urgenza o l’adozione di un contenuto normativo non omogeneo, che attengono al procedimento di decretazione d’urgenza e non incidono di per sé sulla sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita alle ricorrenti».
La Consulta esclude, dunque, che il vizio dei presupposti giustificativi possa comprimere le competenze delle Regioni.
Ma in un’occasione, il giudice delle leggi ha deciso nel merito di una questione prospettata nei riguardi di un decreto, assumendo a parametro il combinato disposto degli artt. 77, 117 e 118 Cost. Si tratta della sent. n. 302 del 1988, in cui si afferma, nella specie, che la successione dei decreti più volte reiterati ha determinato, di fatto, uno svuotamento delle competenze amministrative regionali.
Anche in questa decisione la Corte ha ribadito che «la regione non può validamente prospettare nel proprio ricorso la violazione di qualsivoglia norma costituzionale, ma può soltanto invocare quelle disposizioni della Costituzione la cui violazione comporta per ciò stesso una lesione della propria competenza costituzionalmente garantita», ammettendo, però, che la lesione possa derivare anche dal vizio dei presupposti del decreto-legge.
Ed è proprio a questo precedente che il giudice costituzionale fa espresso riferimento nella sent. n. 6 del 2004, quando afferma che le Regioni possono impugnare un decreto-legge per motivi attinenti alla pretesa violazione dell’art. 77 Cost., quando la violazione denunciata sia idonea a determinare una vulnerazione delle loro attribuzioni costituzionali ([128]).
Viene superato definitivamente l’indirizzo che voleva il decreto-legge insindacabile su ricorso in via d’azione da parte delle Regioni per mancanza dei requisiti di necessità ed urgenza, tenendo fermo il principio della necessaria violazione delle competenze regionali, affinché la Corte si pronunci.
E, così, il ricorso viene considerato ammissibile dal giudice delle leggi, pur affermando che la distinzione dei parametri invocabili da Stato e Regioni perdura anche dopo la riforma del Titolo V ([129]).
La Regione Umbria ha, infatti, sostenuto che la giurisprudenza della Corte che considera inammissibile il ricorso delle Regioni in via di azione avverso un decreto-legge per violazione dell’art. 77 Cost. è suscettibile di riconsiderazione, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione e con il nuovo modello dei rapporti Stato-Regioni da essa delineato ([130]).
Il fatto che la Corte ammetta il ricorso, perché il decreto in esame è un «atto sicuramente incidente sui poteri regionali in materia» ([131]), e non per un ripensamento sulla propria giurisprudenza che distingue i parametri invocabili da Stato e Regioni a seguito della riforma costituzionale del 2001, è il sintomo della cautela con cui si muove nell’ammettere la sindacabilità dei presupposti del decreto-legge.
Ciò è ancor più evidente, se si considera che la Consulta assume tale posizione, senza entrare nel merito delle argomentazioni che ammettono o escludono un cambiamento in tema di ricorribilità in via di azione delle Regioni per motivi di questo genere a seguito della legge cost. n. 3 del 2001, addotte rispettivamente dalla Regione Umbria e dall’Avvocatura generale dello Stato ([132]).
4.b. La sentenza n. 6 del 2004:
Come è stato affermato in precedenza, la sentenza n. 6 del 2004 della Corte costituzionale è solo l’ultima “puntata” di un racconto non ancora giunto alla fine.
Sembrava che con la sent. n. 341 del 2003 la Corte avesse intrapreso la strada che avrebbe portato a porre dei punti fermi, che fossero finalmente definitivi e coerenti tra loro, nella giurisprudenza in tema di sindacabilità dei presupposti di necessità ed urgenza del decreto-legge.
Ma la decisione n. 6 del 2004 contraddice subito questa previsione. Leggendo la sentenza emerge, infatti, con chiarezza l’ambiguità della giurisprudenza della Corte sul tema.
Nella specie, la Regione Umbria sostiene che il decreto-legge censurato sia stato emanato in assenza dei presupposti di cui all’articolo 77, 2° comma della Costituzione.
Per contro, l’Avvocatura generale dello Stato afferma che «in ogni caso, la questione di legittimità costituzionale […] sarebbe ormai superata, dal momento che la Corte, […] avrebbe chiarito che gli eventuali vizi del decreto-legge, anche sotto il profilo della necessità ed urgenza, sarebbero sanati definitivamente quando le Camere, con la legge di conversione, abbiano assunto come propri i contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal Governo». E ancora «ove tale vizio sussistesse, esso sarebbe proprio del decreto-legge, con la conseguenza che avrebbe perso rilievo a seguito della emanazione della legge di conversione; né, d’altronde, potrebbe configurarsi come vizio proprio di quest’ultima, dal momento che i motivi per i quali una legge è emanata non potrebbero incidere sulla sua legittimità costituzionale» ([133]), facendo espresso riferimento alla sent. n. 29 del 2002.
La Consulta richiama, invece, tra le altre, la sent. n. 16 del 2002, di poco precedente, per ricordare che «la giurisprudenza di questa Corte sul punto ha più volte affermato che il sindacato sull’esistenza e sull’adeguatezza dei presupposti della decretazione d’urgenza può essere esercitato solo in caso di loro evidente mancanza» ([134]).
A sostegno delle proprie tesi vengono citate due sentenze così vicine cronologicamente, ma così lontane nelle affermazioni, da far balzare agli occhi con nitore la contraddittorietà anche della recente giurisprudenza costituzionale sul tema.
E l’opacità nell’atteggiamento della Corte viene confermata quando questa, giudicando infondati i rilievi sollevati dalla Regione Umbria, non afferma, coerentemente con la sentenza n. 341 del 2003, che la legge di conversione ha sanato gli eventuali vizi del decreto-legge in esame, non rilevandosi un’evidente mancanza dei presupposti giustificativi.
Sostiene, invece, che «la sicura esistenza di elementi di fatto contrari all’evidente mancanza dei requisiti di urgenza del d.l. n. 7 del 2002 rende inutile la valutazione degli eventuali effetti sananti prodotti dalla legge n. 55 del 2002 di conversione di tale decreto» ([135]).
Occorre, allora, dare un significato alla ritrosia della Corte nell’operare il sindacato di costituzionalità del decreto-legge.
Gettando un occhio alla vicenda di un’altra specie di “abuso” del decreto, quello della reiterazione, ritroviamo lo stesso atteggiamento nella giurisprudenza costituzionale. Si voleva colpire il decreto-legge, ma lasciando al Parlamento una via d’uscita ([136]). Di qui il tipico andamento «un passo avanti ed uno indietro» della Corte ([137]).
Allo stesso modo, la giurisprudenza in tema di vizi inerenti al difetto dei presupposti costituzionali della decretazione d’urgenza è caratterizzata da un self-restraint del giudice delle leggi nell’operare giudizi che rischiano, inevitabilmente, di sovrapporsi alle valutazioni degli organi politici.
La ritrosia del giudice costituzionale ad intervenire nel rapporto tra Parlamento e Governo in tema di fonti risale ad un indirizzo già formatosi in epoca statutaria ([138]).
E questo timore lo ritroviamo nelle parole della Corte stessa quando afferma, nella sent. n. 398 del 1998, che il vizio dei presupposti del decreto può essere rilevato solo se «appaia chiar[o] e manifest[o] perché solo in questo caso il sindacato di legittimità della Corte non rischia di sovrapporsi alla valutazione di opportunità politica riservata al Parlamento» ([139]).
Si può, dunque, prevedere che la Corte dichiarerà l’incostituzionalità di un decreto per evidente mancanza dei presupposti, solo nel caso in cui «gli abusi continuassero in maniera notevole e la Corte non avesse altri “appigli” per dare ulteriori segnali del rigore del proprio controllo» ([140]).
Così, nelle decisioni della Consulta si può leggere la volontà di predisporre uno strumento che non invada le prerogative degli organi politici, ma che sia al contempo idoneo a contrastare gli usi abnormi cui lo strumento del decreto-legge si può prestare, da attivare nelle situazioni di «emergenza costituzionale» ([141]).
Una diversa soluzione, che ridimensionerebbe efficacemente l’abuso della decretazione d’urgenza in caso di mancanza dei presupposti giustificativi, senza creare conflitti istituzionali, potrebbe venire da una riforma costituzionale che modifichi l’articolo 77 della Costituzione.
In passato, una proposta in tal senso, formulata in dottrina, prevedeva l’introduzione all’art. 77 Cost. della previsione di un controllo parlamentare dei presupposti di legittimità, da effettuarsi entro venti giorni dall’emanazione del decreto, con necessaria pronuncia favorevole da parte della maggioranza assoluta dei componenti delle Camere, da cui discenderebbe la nullità del decreto e quindi la disapplicabilità da parte di ciascun giudice ([142]).
Ma questa soluzione rimetteva in ogni caso la valutazione della effettiva sussistenza dei presupposti di legittimità dei decreti ad una istanza politica, la quale avrebbe valutato secondo parametri politici e non mai tecnici ([143]).
Un meccanismo che sembra conciliare queste esigenze è stato elaborato in sede parlamentare ([144]).
Si tratta di una proposta di modifica dell’articolo 77 della Costituzione, la quale, oltre a costituzionalizzare una serie di limiti alla decretazione d’urgenza contenuti già nella legge n. 400 del 1988 ([145]), prevede che i decreti perdano efficacia sin dall’inizio se entro trenta giorni dal deferimento del disegno di conversione una delle Camere non ne riconosca l’ammissibilità sotto il profilo della sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza e del rispetto degli altri limiti contenuti nell’articolo ([146]), ovvero se non siano comunque convertiti in legge entro novanta giorni, creando un primo livello di controllo di legittimità in sede politica.
Ma ciò è accompagnato dalla previsione di una procedura secondo la quale ciascuna Camera, con voto a maggioranza assoluta dei propri componenti, può sollevare davanti alla Corte costituzionale questione di legittimità costituzionale del decreto in relazione ai requisiti contenuti nell’art. 77 Cost. In questo caso, i termini visti precedentemente, restano sospesi fino alla decisione della Corte, la quale deve pronunciarsi entro venti giorni.
La decisione della Corte che neghi la sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza, o accerti l’avvenuta violazione degli altri limiti disposti dall’articolo 77 Cost., produce gli stessi effetti della mancata conversione in legge.
Inoltre, entro cinque giorni dalla conversione, un quinto dei componenti di una delle Camere può impugnare la legge di conversione per pretesa violazione dei limiti di cui all’art. 77 Cost. davanti alla Corte costituzionale, la quale si pronuncerà entro venti giorni dalla data di approvazione della legge stessa.
Le cautele con cui i costituenti hanno disciplinato il decreto-legge sono state poste a tutela dei diritti dei cittadini, nei confronti di un atto con forza di legge che non deriva dall’Assemblea rappresentativa del popolo, e a tutela delle minoranze politiche, al fine di evitare un trasferimento della potestà legislativa in capo al Governo, supportato dalla maggioranza parlamentare.
Con questo meccanismo verrebbero garantiti sia gli interessi dei cittadini, attraverso un doppio controllo sul decreto-legge, quello delle Camere e quello eventuale della Consulta, sia gli interessi delle forze politiche di minoranza, titolari del potere di sollevare autonomamente il sindacato di costituzionalità sulla legge di conversione.
E la Corte non verrebbe svuotata delle proprie competenze, poiché come extrema ratio potrebbe sempre censurare un decreto attraverso un giudizio in via incidentale o principale, o tramite un giudizio su un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
Rientrerebbe, così, in linea di massima, nella responsabilità degli organi politici l’eventualità di un giudizio di legittimità del decreto-legge secondo criteri giuridici, liberando, in tal modo, la Corte costituzionale dall’“imbarazzo” di dover far rispettare la Carta fondamentale e di evitare, al contempo, di invadere le prerogative del circuito Governo-Parlamento.
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Teresi F., Brevi considerazioni sul sindacato di costituzionalità quale giudizio sulle norme in relazione ai decreti reiterati e alla relativa legge di conversione, in Nuove autonomie, 1996
Teresi F., Il controllo della Corte costituzionale sui decreti-legge: una svolta epocale (anche se contenuta) nella giurisprudenza della Corte, in Nuove Autonomie, 1995
Tesauro G., Istituzioni di diritto pubblico, I, Torino, 1973
Ventura L., “Motivazione [degli atti costituzionali]”, in Dig. disc. pubbl., X, Torino, 1995
Veronesi P., Atti legislativi e conflitti di attribuzione, in Giur. Cost., 1995
Viesti G., Il decreto-legge, Napoli, 1967
Virga P., Il provvedimento amministrativo, Milano, 1972
Z.[agrebelsky] G., Editoriale, in Quad. cost., 1996
([1]) In relazione a questo punto, Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, Milano, 2000, 7, nota 17, ricorda che Mortati aveva prospettato la possibilità per la Corte di ricorrere all’istituto dell’abbreviazione dei termini fino alla metà, previsto dall’art. 9 della legge cost. n. 1 del 1953, al fine di consentire l’intervento della decisione prima della conclusione dell’iter di conversione (Mortati C., Atti con forza di legge e sindacato di costituzionalità, Milano, 1964, 26).
([2]) La necessaria coesistenza di queste condizioni è stata rilevata da Pizzorusso A., I controlli sul decreto-legge in rapporto al problema della forma di Governo, in Pol. dir., 1981, 310 e da Tarchi R., Incompetenza legislativa del Governo, interposizione del Parlamento e sindacato della Corte costituzionale, in Giur. cost., 1988, II, 967.
([3]) Cfr. ancora Pizzorusso A., I controlli sul decreto-legge in rapporto al problema della forma di Governo, cit., 310; Tarchi R., Incompetenza legislativa del Governo, interposizione del Parlamento e sindacato della Corte costituzionale, cit., 967.
([4]) È la tesi nettamente prevalente nella letteratura che si è occupata del tema, come sottolinea Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 24, nota 25.
([5]) Cfr. Pierandrei F., Corte costituzionale, in Enc. dir., Milano, 1962, X, 901; Viesti G., Il decreto-legge, Napoli, 1967, 116; Di Ciolo V., Questioni in tema di decreti-legge, Milano, 1970, 224; Sinagra L., Questioni in tema di decreto-legge, in Rass. dir. pubbl., 1970, 851; Tesauro G., Istituzioni di diritto pubblico, I, Torino, 1973, 330; Cuocolo F., Istituzioni di diritto pubblico, I, 1981, 341; Pizzorusso A, I controlli sul decreto-legge in rapporto al problema della forma di Governo, cit., 331. Quest’ultimo Autore ha, tuttavia, in seguito modificato la propria posizione (Pizzorusso A., Ripensando i controlli sui decreti-legge alla luce dell’esperienza recente, in AA.VV., I decreti legge non convertiti, atti del seminario svoltosi in Roma, Palazzo della Consulta, nel giorno 11 novembre 1994, Milano, 1996), riconoscendo la sussistenza dei presupposti del decreto-legge come condizione sine qua non della sua costituzionalità formale.
([6]) In questo senso cfr. Paladin L., La formazione delle leggi. Art. 77, in G. Branca (a cura di) Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, 1979, 84.
([7]) Cfr. Azzariti G., Le controversie sulla legittimità costituzionale degli atti con forza di legge, in Studi in onore di De Gregorio, I, Città di Castello, 1955, 174; Viesti G., Il decreto-legge, Napoli, 1967, 116 ss.; Paladin L., La formazione delle leggi. Art. 77, cit., 85. Per un’analisi delle differenti posizioni dottrinali sul tema, cfr. Pitruzzella G., La legge di conversione del decreto-legge, Padova, 1989, 22 ss. e 34 ss.
([8]) Cfr. Cicconetti S.M., Le fonti del diritto italiano, Torino, 2001, 319 ss.
([9]) Secondo Mortati C., Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1984, 709 ss. la deliberazione del Parlamento comporta la sostituzione di un titolo giuridico temporaneo e caducabile, con un altro certo e definitivo. Per Paladin L., La formazione delle leggi. Art. 77, cit., 84, la totale decadenza dei provvedimenti non convertiti fa pensare che anche la loro conversione retroagisca ex tunc, pur avendo l’Autore precedentemente sostenuto in Id., In tema di decreti-legge, in Riv. trim. dir. pubbl., 1958, 568, che decreto-legge e legge di conversione vivono ciascuno di vita propria, in due periodi immediatamente successivi, ma chiaramente distinti. Sostiene invece Viesti G., Il decreto-legge, cit., 157, che l’atto governativo, essendo avvenuto il suo totale assorbimento nella legge, si deve considerare mai esistito, in virtù di una fictio iuris. Cfr. anche Azzariti G., Le controversie sulla legittimità costituzionale degli atti con forza di legge, cit., 174; Modugno F. - Nocilla D., Riflessioni agli emendamenti sul decreto-legge, in Dir. e soc., 1973, 357 e ss.
([10]) Cfr. Fois S., Problemi relativi agli effetti della conversione sull’impugnativa dei decreti-legge, in Giur. cost., 1968, 177; Lavagna C., Istituzioni di diritto pubblico, Torino, 1985, 327.
([11]) In questo senso cfr. Azzariti G., Le controversie sulla legittimità costituzionale degli atti con forza di legge, cit., 174; Viesti G., Il decreto-legge, cit., 156; Paladin L., La formazione delle leggi. Art. 77, cit., 85, afferma, invece, che tutti i vizi del decreto, tanto formali quanto sostanziali, vengono sanati dalla legge di conversione.
([12]) In proposito cfr. Mortati C., Atti con forza di legge e sindacato di costituzionalità, cit., 20.
([13]) Cfr. Fresa C., Provvisorietà con forza di legge e gestione degli stati di crisi, Padova, 1981, 35.
([14]) Cfr. Pitruzzella G., La legge di conversione del decreto-legge, cit., 41.
([15]) Sull’argomento v. Angiolini V., Necessità ed emergenza nel diritto pubblico, Padova, 1986, 5.
([16]) Cfr. Pitruzzella G., La legge di conversione del decreto-legge, cit., 79.
([17]) Così Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 94.
([18]) Cfr. Pitruzzella G., La legge di conversione del decreto-legge, cit., 127.
([19]) Cfr. Pitruzzella G., La legge di conversione del decreto-legge, cit., 146 ss.. In senso conforme Paladin L., Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, 238, e, seppur in una ricostruzione diversa, che sottolinea l’eccezionalità del decreto, Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, I, Padova, 1997, 390.
([20]) Cfr. Pitruzzella G., La legge di conversione del decreto-legge, cit., 149.
([21]) Cfr. Pitruzzella G., La legge di conversione del decreto-legge, cit., 134.
([22]) Cfr. Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 96.
([23]) Cfr. ancora Pitruzzella G., La legge di conversione del decreto-legge, cit., 74.
([24]) Cfr. Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 9.
([25]) Cfr. Corte cost., sent. n. 184 del 1974, in Giur. cost., 1974, I, 1625.
([26]) Cfr. Corte cost., sent. n. 302 del 1988, in Giur. cost., 1988, I, 1222.
([27]) In tal senso cfr. Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, in Giur. cost., 1982, I, 1438.
([28]) Cfr. Azzariti G., Le controversie sulla legittimità costituzionale dei decreti-legge, in Foro padano, 1952,1.
([29]) In questo senso cfr. Cerri A., Sindacabilità da parte della Corte costituzionale dei presupposti della legge e degli atti aventi forza di legge, in Riv. trim. dir. pubbl., 1965, 456.
([30]) Cfr. Ferrari S., Gli organi ausiliari, Milano, 1962, 233 ss.
([31]) Cfr. Galeotti S., Introduzione alla teoria dei controlli costituzionali, Milano, 1963, 77 ss.
([32]) Così Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit., 1444.
([33]) Cfr. ancora Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit., 1444.
([34]) La tesi è di Esposito C., Decreto-legge, in Enc. dir., XI, Milano, 1962, 841, nota 36.
([35]) Così Zagrebelsky G., Manuale di diritto costituzionale – Il sistema delle fonti del diritto, Torino, 1990, 178.
([36]) Questa è senz’altro, oggi, la dottrina dominante: cfr. Viesti G., Il decreto-legge, Napoli, 1967, 116; Paladin L., In tema di decreti-legge, in Riv. trim. dir. pubbl., 1958, 557; Id., Decreto-legge, in Noviss. dig. it., V, Torino, 1960,290; Biscaretti Di Ruffia P., Diritto costituzionale, XV ediz., Napoli, 1989, 572; Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit.,1461 ss.; Ruggeri A., Fonti e norme nell’ordinamento e nell’esperienza costituzionale, Torino, 1993, 332; Pitruzzella G., La straordinaria necessità ed urgenza: una “svolta” della giurisprudenza costituzionale o un modo per fronteggiare situazioni di emergenza costituzionale?, in Regioni, 1995, 1105; Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, I, cit., 424 e 433. L’inquadrabilità del vizio della carenza dei presupposti giustificativi nella categoria dell’eccesso di potere è stata contestata da Modugno F., L’invalidità della legge, Milano, 1970, 162, nota 55.
([37]) Così Sorrentino F., Spunti sul controllo della Corte costituzionale sui decreti-legge e sulle leggi di conversione, in Scritti in onore di C. Mortati, Milano, 1977, 760.
([38]) Il tema è stato affrontato da Kelsen H., La garanzia giurisdizionale della Costituzione (la giustizia costituzionale) (1928) in C. Geraci (a cura di), La giustizia costituzionale, Milano, 1981, il quale critica l’uso di tali concetti, per evitare di accrescere eccessivamente il ruolo del giudice costituzionale, quale interprete, a scapito dell’autorità della legge fondamentale. Per una ricostruzione comparatistica delle formule utilizzate negli altri Paesi per individuare i casi che legittimano l’emanazione di decreti-legge cfr. Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, cit., 161 ss.
([39]) In tal senso cfr. Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit.,1458.
([40]) Cfr. Modugno F., La funzione legislativa complementare della Corte Costituzionale (Relazione al Conv. “Corte Costituzionale e sviluppo della forma di governo italiana”, Firenze, 17 settembre 1981), in Giur. cost., 1981, I, 1646 ss.
([41]) Così Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit, 1460.
([42]) Cfr. ancora Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit, 1460.
([43]) Cfr. Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 27, nota 31.
([44])In tal senso cfr. Sandulli A.M., Il procedimento amministrativo, Milano, 1959, 45; Id., Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, 682; Virga P., Il provvedimento amministrativo, Milano, 1972, 198.
([45]) Per queste considerazioni cfr. Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit,1439. In proposito è interessante notare come una delle proposte di modifica costituzionale dell’art. 77 Cost., quella presentata dall’on. Sanza ed altri (Atti Camera, n. 1456 del 6 giugno 1996), contenga un esplicito divieto delle proposte emendative che non presentino i requisiti di necessità ed urgenza.
([46]) Tra questi Autori, alcuni qualificano la conversione come novazione del titolo di validità del decreto: in tal senso cfr. Modugno F., L’invalidità della legge, cit., 98 ss. e Modugno F. - Nocilla D., Riflessioni agli emendamenti sul decreto-legge, cit., 351 ss. Altri, come Lavagna C., Istituzioni di diritto pubblico, cit., 334 ss, la ritengono più semplicemente come condizione risolutiva negativa dell’efficacia del decreto.
([47]) Così Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit, 1440 ss.
([48]) Cfr. ancora Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit, 1440 ss.
([49]) In tal senso cfr. Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 88.
([50]) Cfr. Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 90.
([51]) La tesi è di Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit.,1442 ss.
([52]) Di questa seconda opinione è Sorrentino F., La Corte costituzionale tra decreto-legge e legge di conversione: spunti ricostruttivi, in Dir. e Società, 1974, 514.
([53]) Cfr. Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit., 1465.
([54]) Cfr. Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit., 1465; in senso conforme, cfr. Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, cit., 418, nota 210. La tesi è, invece, criticata da Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 101 ss., la quale afferma che questa ricostruzione trascura il carattere di provvedimento legislativo indifferibile, ma provvisorio, del decreto-legge.
([55]) La congruità consisterebbe nella non palese inidoneità del mezzo a perseguire il fine, la pertinenza in un rapporto di ragionevole strumentazione del mezzo alla finalità da perseguire: cfr. Lavagna C., Ragionevolezza e legittimità costituzionale (1969), in Studi in memoria di C. Esposito, Padova, 1973, 1579 ss., ed ora in Ricerche sul tema normativo, Milano, 1984.
([56]) Cfr. Raveraira M., Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit., 1462.
([57]) In tal senso cfr. Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, cit., 428.
([58]) Ad esempio il d.d.l. cost. presentato dal senatore Corasaniti (Atti Senato, XII legisl., n. 1851 del 16 giugno 1995).
([59]) Cfr. Ventura L., “Motivazione [degli atti costituzionali]”, in Dig. disc. pubbl., X, Torino, 1995, 42 ss.; e in senso conforme cfr. Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, cit., 428.
([60]) Per la bibliografia sull’argomento v. Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, cit., 428-429, note 248 e 249.
([61]) Inoltre, la Commissione cui il disegno di legge è assegnato ha facoltà di “chiedere al Governo di integrare gli elementi forniti nella relazione, anche con riferimento a singole disposizioni del decreto-legge”.
([62]) Cfr., in particolare, l’art. 10, 6° comma, lettera a.
([63]) Cosi’ Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 35.
([64]) Cfr. Corte cost., sent. n. 55 del 1977, in Giur. cost., 1977, I, 597, con nota di Cervati A.A., Interrogativi sulla sindacabilità dell’abuso del decreto-legge, in Giur. cost., 1977, I, 875.
([65]) In questi termini, pressoché testualmente, Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 36.
([66]) Cfr., ad esempio, Cervati A.A., Interrogativi sulla sindacabilità dell’abuso del decreto-legge, cit., 875.
([67]) Cfr. Corte cost., sent. n. 108 del 1986, in Giur. cost., 1986, I, 582, con osservazioni di Raveraira M., Necessità ed urgenza dei decreti-legge e legge di conversione, in Giur. cost., 1986, I, 601.
([68]) V. il punto n. 6 del Considerato in diritto.
([69]) Cfr. Corte cost., sent. n. 243 del 1987, in Giur. cost., 1987, I, 2019.
([70]) V. il punto n. 3 del Considerato in diritto.
([71]) Cfr. Saja F., La giustizia costituzionale nel 1987 (conferenza stampa del Presidente della Corte costituzionale), in Foro it.,1987, V, 134.
([72]) Cfr., ad esempio, Corte cost., ord. 14 luglio 1988, n. 808, in Giur. cost., 1988, I, 3839; Corte cost., ord. 14 luglio 1988, n. 810, in Giur. cost., 1988, I, 3845; Corte cost., ord. 15 novembre 1988, n. 1035, in Giur. cost., 1988, I, 5062.
([73]) Cfr. Corte cost., sent. 15 novembre 1988, n. 1033, in Giur. cost., 1988, I, 5055; Corte cost., sent. 6 dicembre 1988, n. 1060, in Giur. cost., 1988, I, 5106. Per ulteriori riferimenti cfr. Romboli R., Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale, in Romboli R. (a cura di), Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1987-1989), Torino, 1990, 60.
([74]) Come sottolinea Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, cit., 414, nota 190.
([75]) Cass. civ., sent. n. 438 del 1991, in Orient. giur. lav., 1991, 450.
([76]) Cfr. Corte cost., sent. n. 263 del 1994, in Giur. cost., 1994, 2113 ss., su cui v. le notazioni critiche di Celotto A., Preoccupanti segnali sulla legittimità della reiterazione dei decreti-legge, in Giur. it., 1995, I, 162 ss.
([77]) Cfr., ex plurimis, Paladin L., La formazione delle leggi, cit., 84, secondo cui i vizi specifici del decreto «non si ripercuotono sulla legge di conversione, ma ne vengono invece sanati e resi inoppugnabili». È stato sostenuto da Viesti G., Il decreto-legge, cit.,202, che «se il decreto-legge era stato impugnato per vizi formali ovvero per difetto dei presupposti giustificativi, sub specie di eccesso di potere, poiché questi vizi, a seguito della conversione, scompaiono ab origine con l’atto governativo, è da ritenere che la Corte sia tenuta a dichiarare che non vi è luogo a provvedere». Cfr., da ultimo, Crisafulli F., Appendice di aggiornamento a Crisafulli V., Lezioni di diritto costituzionale, II, 1, VI ediz., Padova, 1993, 19, il quale, in relazione ai limiti contenuti nell’art. 15 della legge n. 400 del 1988, osserva che «se la disposizione è illegittima, non perché così non fosse costituzionalmente consentito disporre, ma soltanto perché non era consentito farlo con decreto-legge, […] appare difficile negare che l’intervenuta trasfusione della disposizione stessa nella legge di conversione […] abbia potuto sanare il vizio». Per un’esposizione completa su tali teorie cfr. supra, cap. I.
([78]) Così Raveraira M., Necessità ed urgenza dei decreti-legge e legge di conversione, cit., 602.
([79]) Cfr. ancora Paladin L., La formazione delle leggi, cit., 85 e Crisafulli F., Appendice di aggiornamento a Crisafulli V., Lezioni di diritto costituzionale, cit., 19.
([80]) Così Z.[agrebelsky] G., Editoriale, in Quad. cost., 1996, 6.
([81]) Si tratta della sent. della Corte cost. n. 108 del 1986, in Giur cost., 1986, I, 582 ss., con nota di Raveraira M., Necessità ed urgenza dei decreti-legge e legge di conversione, cit., 601 ss., e dell’ord. della Corte cost. n. 339 del 1987, in Giur. cost., 1987, I, 2615 ss.
([82]) In tal senso cfr. Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 40. Sull’argomento cfr. Carlassare L., Le decisioni d’inammissibilità e di manifesta infondatezza della Corte costituzionale, in Strumenti e tecniche di giudizio della Corte costituzionale, Milano, 1988, 27 ss.; Romboli R., Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale, in Romboli R. (a cura di), Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1990-1992), Torino, 1993, 81 ss.; Onida V. - D’Amico M., Il giudizio di costituzionalità delle leggi. Materiali di giustizia costituzionale. I. Il giudizio in via incidentale, Torino, 1998, 265 ss.
([83]) Cfr. Corte cost., sent. n. 29 del 1995, in Giur. cost., 1995, 278 ss., con osservazione di Nasi C., La Corte costituzionale fra vizi della legge di conversione e e vizi della legge di sanatoria ex art. 77 Cost., in Giur. cost., 1995, 3677 ss. La decisione è stata anche commentata da Id., Sul controllo da parte della Corte costituzionale dei presupposti giustificativi della decretazione d’urgenza, in Giur. it., 1995, I, 391 ss; Celotto A., Rilevanti aperture della Corte costituzionale sulla sindacabilità dei decreti-legge, in Giur. it., 1995, I, 394; Pizzorusso A., Sulla decretazione d’urgenza la Corte costituzionale interviene con un obiter dictum, in Corr. giur., 1995, 437; Pitruzzella G., La straordinaria necessità ed urgenza: una “svolta” della giurisprudenza costituzionale o un modo per fronteggiare situazioni di “emergenza” costituzionale?, in Le Regioni, 1995, 1100 ss.; Teresi F., Il controllo della Corte costituzionale sui decreti-legge: una svolta epocale (anche se contenuta) nella giurisprudenza della Corte, in Nuove Autonomie, 1995, 387 ss. Sul tema, e in relazione anche ai successivi sviluppi, cfr. Romboli R., Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale, in Romboli R. (a cura di), Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1993-1995), Torino, 1996, 74 ss.
([84]) Anche questa decisione conclude per l’inammissibilità, trattandosi di un giudizio in via principale su ricorso di alcune regioni, una sede nella quale la giurisprudenza consolidata esclude la prospettabilità di censure relative ai vizi specifici del decreto-legge. Sul tema cfr. Cerri A., Corso di giustizia costituzionale, Milano, 1994, 115 ss.
([85]) V. il punto 2 del Considerato in diritto. Le reazioni in dottrina non sono state univoche; per la bibliografia sul tema cfr. Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, cit., 418, nota 209.
([86]) V. supra, cap. II.
([87]) Così Simoncini A., Le funzioni del decreto-legge, Milano, 2003, 255.
([88]) L’espressione è di Simoncini A., Le funzioni del decreto-legge, cit., 254. Infatti questa, e tutte le successive pronunce in cui verrà riaffermato il principio, sono sentenze di rigetto.
([89]) Cfr. ancora il punto 2 del Considerato in diritto.
([90]) In tal senso cfr. Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 98.
([91]) La considerazione è di Simoncini A., Le funzioni del decreto-legge, cit., 256.
([92]) Cfr. Corte cost., sent. n. 391 del 1995, in Giur. cost., 1995, 2824 ss., con nota di Guzzetta G., Questioni in tema di entrata in vigore, limiti e sindacabilità [per vizi formali] della legge di conversione, in Giur. cost., 1995, 4493 ss.
([93]) Cfr. Corte cost., sent. n. 161 del 1995, in Giur. cost., 1995, 1348 ss., con osservazioni di Pinelli C., Può la pari opportunità di voci convertirsi nell’imposizione del silenzio?, e di Veronesi P., Atti legislativi e conflitti di attribuzione.
([94]) V., da ultimo, Corte cost., sent n. 406 del 1989, in Giur. cost., 1989, I, 1831 ss., in cui la Corte ha affermato “in via di principio che il conflitto di attribuzioni tra i poteri dello Stato non può essere ammesso contro una legge o un atto equiparato”. A commento, cfr. Cicconetti S.M., L’esclusione della legge dal giudizio sui conflitti tra poteri dello Stato in una discutibile sentenza della Corte costituzionale, in Giur. cost., 1989, I, 1869; Ciriello P., Corte dei conti e controllo sugli atti di normazione primaria del Governo, in Giur. cost., 1989, I, 1875.
([95]) V. il punto 3 del Considerato in diritto.
([96]) Così Simoncini A., Le funzioni del decreto-legge, cit., 259.
([97]) Cfr. Corte cost., sent. n. 84 del 1996, in Giur. cost., 1996, 764 ss. A commento v. Spadaro A., La “norma” o piuttosto la “situazione normativa” quale oggetto del giudizio costituzionale? Una manipolativa di rigetto “dottrinale” che dice e non dice, in Giur. cost., 1996, 764 ss.; Romboli R., Il controllo dei decreti-legge da parte della Corte costituzionale: un passo avanti e uno indietro, in Foro it., 1996, I, 1113; Teresi F., Brevi considerazioni sul sindacato di costituzionalità quale giudizio sulle norme in relazione ai decreti reiterati e alla relativa legge di conversione, in Nuove autonomie, 1996, 272 ss.; Siclari M., Sulle questioni di legittimità di decreti non convertiti, in Gazz. giur., 1996, 16, 4 ss.; Carnevale P., La Corte riapre un occhio (ma non tutti e due) sull’abuso della decretazione d’urgenza?, in Giur. it., 1996, IV, 402 ss.
([98]) V. il punto 4 del Considerato in diritto.
([99]) Cfr. Corte cost., sent. n. 270 del 1996, in Giur. cost., 1996, 2377 ss.
([100]) Cfr. Corte cost., sent. n 330 del 1996, in Giur. cost., 1996, 2447 ss. A commento cfr. Siclari M., La “evidente mancanza” dei presupposti di necessità ed urgenza dei decreti-legge, in Gazz. Giur., 1996, 38, 2 ss.
([101]) Cfr. il punto 3 del Considerato in diritto.
([102]) Per queste considerazioni cfr. Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, cit., 426-427. Sull’eventuale esistenza di un obbligo costituzionale di motivazione dei decreti-legge, v. supra, cap. II.
([103]) Cfr. Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 49.
([104]) In Foro it., 1996, I, 3269 ss., con nota di Romboli R., La reiterazione dei decreti-legge decaduti: una dichiarazione di incostituzionalità con deroga per tutti i decreti-legge in corso (tranne uno), in Foro it., 1996, I, 3269 ss.; v. anche i commenti di Cicconetti S.M., La sentenza n. 360/1996 della Corte costituzionale e la fine della reiterazione dei decreti-legge: tanto tuonò che piovve, in Giur. cost., 1996, 3157 ss.; Sorrentino F., La reiterazione dei decreti-legge di fronte alla Corte costituzionale, in Giur. cost., 1996, 3157 ss.; Caianiello V., Quale futuro per i decreti-legge (ovvero i decreti-legge tra grazia e giustizia), in Gazz. Giur., 1996, 40, 2 ss.; Italia V., Ribaditi i principi costituzionali, ma gli “abusi” possono sempre tornare, in Guida al diritto, 23 novembre 1996, 46, 36 ss.; Fusaro C., In attesa di riforme prossime venture non restano che soluzioni di emergenza, in Guida al diritto, 23 novembre 1996, 46, 39 ss.
([105]) V. il punto 6 del Considerato in diritto.
([106]) Così Celotto A., La “storia infinita”: ondivaghi e contraddittori orientamenti sul controllo dei presupposti del decreto-legge, in Giur. cost., 2002, 134.
([107]) Cfr. Romboli R., L’efficacia sanante dei vizi formali del decreto-legge da parte della legge di conversione: è davvero cancellata la sent. n. 29 del 1995?, in Giur. cost., 1995, 910 ss.; Angiolini V., La Corte riapre un occhio sui vizi del decreto-legge convertito?, in Giur. cost., 1997, 2010 ss.; Celotto A., Spunti ricostruttivi sulla morfologia del vizio da reiterazione di decreti-legge, in Giur. cost., 1998, 1562 ss.
([108]) Cfr. Celotto A., La “storia infinita”: ondivaghi e contraddittori orientamenti sul controllo dei presupposti del decreto-legge, cit., 135.
([109]) La considerazione era stata fatta nel 2000 da Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 114.
([110]) Cfr. corte cost., sent n. 419 del 2000, in Giur. cost., 2000, III, 3117, con nota di Celotto A., La Corte costituzionale, inspiegabilmente, torna indietro di cinque anni (la conversione in legge torna a “sanare” ogni vizio proprio del decreto-legge!), in Giur. cost., 2000, III, 3152.
([111]) L’espressione è di Celotto A., La “storia infinita”: ondivaghi e contraddittori orientamenti sul controllo dei presupposti del decreto-legge, cit., 135.
([112]) V. il punto 9 del Considerato in diritto.
([113]) Cfr. Corte cost., sent. n. 376 del 2001, in Giur cost., 2001, 3735, e a commento Sarandrea A., La eterogeneità del contenuto come figura sintomatica della carenza dei presupposti costituzionali del decreto-legge o come autonomo vizio di legittimità costituzionale?, in Giur cost., 2001, 3735.
([114]) Sulla disomogeneità dei decreti-legge cfr. Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, cit., 450 ss.
([115]) Cfr. il punto 3 del Considerato in diritto.
([116]) Così Celotto A., La “storia infinita”: ondivaghi e contraddittori orientamenti sul controllo dei presupposti del decreto-legge, cit., 135-136.
([117]) In Giur. cost., 2002, 122 ss., con osservazioni di Celotto A., La “storia infinita”: ondivaghi e contraddittori orientamenti sul controllo dei presupposti del decreto-legge, cit., 133 ss.
([118]) V. il punto 4 del Considerato in diritto.
([119]) Cfr. Celotto A., La “storia infinita”: ondivaghi e contraddittori orientamenti sul controllo dei presupposti del decreto-legge, cit., 136.
([120]) Cfr Corte cost., sent. n. 29 del 2002, in Giur cost., 2002, 194, con nota di De Bernardin L., Il problematico vizio di illegittimità dei decreti-legge ad efficacia differita, in Giur cost., 2002, 264.
([121]) Cfr. Corte cost., sent. n. 341 del 2003, in http://www.giurcost.org/decisioni/index.html.
([122]) V. il punto 4 del Considerato in diritto.
([123]) Cfr. Corte cost., sent. n. 6 del 2004, in http://www.giurcost.org/decisioni/index.html.
([124]) V. art. 32 legge n. 87 del 1953.
([125]) Cfr. Concaro A., Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 171.
([126]) Cfr. Rossi E., Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via principale, in Aggiornamenti (1990-1992), Torino, 1993; Rossi E., Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via principale, in Aggiornamenti (1993-1995), Torino, 1996; Cerri E., Corso di giustizia costituzionale, cit., 115; Cicconetti S. M., Lezioni di giustizia costituzionale, Torino, 2001, 60 e ss.
([127]) V.Corte cost., sent. n. 299 del 1984; Corte cost., sent. n. 34 del 1985; Corte cost., sent. n. 243 del 1987; Corte cost., sent. n. 610 del 1988; Corte cost., sent. n. 1044 del 1988, Corte cost., sent. n. 533 del 1989; Corte cost., sent. n. 314 del 1990; 29 del 1995; Corte cost., sent. n. 25 del 1996.
([128]) Cfr. il punto 3 del Considerato in diritto.
([129]) Cfr. ancora il punto 3 del Considerato in diritto.
([130]) Cfr. il punto 1 del Ritenuto in fatto.
([131]) Cfr. il punto 3 del Considerato in diritto.
([132]) V. i punti 1 e 3 del Ritenuto in fatto.
([133]) Cfr. il punto 3 del Ritenuto in fatto.
([134]) V. il punto 3 del Considerato in diritto.
([135]) V. ancora il punto 3 del Considerato in diritto.
([136]) Così Simoncini A., Le funzioni del decreto-legge, cit., 257.
([137]) L’espressione è di Romboli R., Il controllo dei decreti-legge da parte della Corte costituzionale: un passo avanti e uno indietro, cit.
([138]) Cfr. Celotto A., La “storia infinita”: ondivaghi e contraddittori orientamenti sul controllo dei presupposti del decreto-legge, cit., 137.
([139]) Cfr. il punto 3 del Considerato in diritto.
([140]) Così Celotto A., L’“abuso” del decreto-legge, cit., 432, nota 257.
([141]) L’espressione è di Pitruzzella G., La straordinaria necessità ed urgenza: una “svolta” della giurisprudenza costituzionale o un modo per fronteggiare situazioni di “emergenza” costituzionale?, cit., 1108.
([142]) La proposta si deve ai proff. Sorrentino e Luciani. In particolare, era prevista la sostituzione del 3° comma dell’art. 77 Cost. con i due seguenti commi: «I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se le Camere, entro venti giorni dalla loro pubblicazione, non ne abbiano riconosciuta, a maggioranza assoluta dei loro componenti, l’ammissibilità in base a quanto previsto dal precedente comma e se essi non siano stati convertiti in legge entro novanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti comunque non convertiti.
È vietata, a pena di nullità, la reiterazione, anche parziale, di decreti dei quali non sia stata riconosciuta l’ammissibilità o sia stata negata la conversione col voto di una delle Camere». Sul tema cfr. Modugno F. – Celotto A., Rimedi all’abuso del decreto-legge, in Giur. cost., 1994, 3245 ss.
([143]) La considerazione è di Modugno F. – Celotto A., Rimedi all’abuso del decreto-legge, cit., 3245. I due Autori identificano una soluzione più idonea all’abuso della decretazione d’urgenza nel progetto di legge costituzionale dell’11 gennaio 1994, formulato dalla Commissione parlamentare per le riforme istituzionali (la c.d. Bicamerale), il quale prevede tre strumenti limitativi: l’elencazione tassativa delle materia in cui è ammessa l’adozione di decreti-legge; la costituzionalizzazione di alcuni divieti contenuti nella legge n. 400 del 1988; il riconoscimento della natura meramente formale della legge di conversione.
([144]) Si tratta della proposta di legge costituzionale presentata dall’on. Sanza ed altri (Atti Camera, n. 1456 del 6 giugno 1996).
([145]) Così come già prevedeva il progetto della Commissione “Bicamerale”.
([146]) Verrebbe, così, costituzionalizzato un potere delle Camere attualmente già disciplinato dagli articoli 96-bis del regolamento della Camera e 78 del regolamento del Senato.
Autore: Valerio Forti
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References: art. 77
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