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La fattispecie del rilascio del certificato di agibilità per immobili che hanno ottenuto la sanatoria ai sensi delle leggi sul condono edilizio
di Antonello Gregorini · Pubblicato 20 Febbraio 2015 · Aggiornato 14 Gennaio 2016
Nota metodologica e giuridica. Rilascio agibilità in assenza dei requisiti igienico sanitari.
La fattispecie di cui si tratta riguarda il rilascio del certificato di agibilità per immobili che hanno ottenuto la sanatoria ai sensi delle leggi sul condono edilizio in oggetto indicate.
La normativa in pertinente è disciplinata dall’art.35, comma 20, della legge n.47/1985, che dispone quanto segue: “a seguito della concessione o autorizzazione in sanatoria viene altresì rilasciato il certificato di abitabilità o agibilità, anche in deroga ai requisiti fissati da norme regolamentari, qualora le opere sanate non contrastino con le disposizioni vigenti in materia di sicurezza statica, attestata dal certificato di idoneità di cui alla lettera b), terzo comma e di prevenzione degli incendi e degli infortuni”.
Nella Regione Sardegna questa norma è confermata e leggermente modificata dalla L.R. 23/85 che all’Art.41 “Certificato di abitabilità e di agibilità” detta quanto segue:
A seguito del rilascio della concessione o autorizzazione in sanatoria, viene altresì rilasciato il certificato di abitabilità o di agibilità anche in carenza degli ulteriori requisiti fissati da norme regolamentari, qualora le opere sanate non contrastino con le disposizioni vigenti in materia di sicurezza statica e di prevenzione degli infortuni.
2. Il certificato di abitabilità o di agibilità per edifici legittimamente realizzati si intende rilasciato decorsi novanta giorni dalla richiesta dell’interessato con cui sia documentata la sussistenza delle condizioni di cui al comma precedente attraverso la relazione di un professionista abilitato alla progettazione.
Sembrerebbe quindi che alla luce dei documenti prodotti in atti e delle verifiche da me effettuate presso gli uffici comunali, vista l’esistenza della concessione in sanatoria, il certificato di agibilità si sarebbe dovuto “intendere rilasciato decorsi i novanta giorni …”, ma ancor più contestualmente al rilascio della concessione in sanatoria.
Non risulta purtroppo che i proprietari avessero inoltrato al comune di … omissis … la richiesta specifica inerente questo adempimento che, ribadisco, dal dettato della norma appare come dovuto. Tant’è che risulta allo scrivente, ed è confermato dalle dichiarazioni dei responsabili degli uffici comunali, che per un certo periodo il comune rilasciò detti attestati. La prassi seguita da molte amministrazioni comunali, in tutta Italia e in Sardegna, in applicazione di tale norma, si era sviluppata nel senso di rilasciare il certificato contestualmente al rilascio della concessione edilizia in sanatoria, senza effettuare alcuna verifica preventiva in ordine alle condizioni igienico-sanitarie dell’immobile sanato, limitandosi invece ad accertare la conformità dello stesso, attraverso la relazione asseverante a firma di un tecnico abilitato, con la normativa disciplinante la sicurezza statica, la prevenzione degli incendi e degli infortuni.
Di seguito riporto integralmente una nota pubblicata dal Collegio dei Geometri di Foggia inerente la materia qui trattata.
Verificata, in sede di esame della istanza di sanatoria, la conformità a tale normativa, ciò era sufficiente per concedere all’interessato, congiuntamente al provvedimento di sanatoria l’abitabilità/agibilità anche se l’edificio condonato non rispettava quei requisiti previsti dal regolamento edilizio o dal regolamento di igiene e sanità. Infatti, da un’attenta rilettura del comma 20 (leggasi comma 19 nd ctu), art.35, L. 47/85, emerge chiaramente che le opere non devono contrastare con le sole disposizioni in materia di: “sicurezza statica; di prevenzione incendi; di infortuni (e non anche igienico-sanitarie).
Tale prassi, peraltro, ha trovato i consensi anche dalla prevalente giurisprudenza amministrativa la quale è giunta ad affermare che: “Il rilascio del certificato di abitabilità/agibilità … secondo il disposto dell’art.35, L. n.47/85, si riconnette come automatica conseguenza all’avvenuta sanatoria dell’immobile, senza la necessità che l’amministrazione compia ulteriori e autonome indagini, eccezion fatta per l’accertamento della statica e dei requisiti antincendio dell’edificio” (si vedano: T.A.R. Campania sez. III, 21.07.1995 n.541; T.A.R. Lombardia sez. II Milano 27.06.1991 n.1021).
Proprio in considerazione dell’automatismo che caratterizzava il rilascio del certificato in esame e della pratica, sempre più diffusa, di concedere tale provvedimento anche in deroga alle prescrizioni contenute nei regolamenti locali, è stata sottoposta alla Corte Costituzionale la questione d’illegittimità dell’art.35, L.47/1985, per contrasto con il principio della tutela della salute di cui all’art.32 della Costituzione, in quanto, secondo il giudice a quo, tale norma consentirebbe la sanatoria e la conseguente abitabilità anche di edifici costruiti in spregio alle norme non urbanistiche poste a salvaguardia della salute.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n.256/1996, respinge la questione di legittimità dell’art.35, c.20, L.47/1985, risolvendo la problematica attraverso una sentenza interpretativa di rigetto con la quale, da un lato, ha condannato la prassi sviluppatasi in applicazione dell’articolo in commento, affermando che, deve escludersi una automaticità assoluta nel rilascio del certificato di abitabilità/agibilità a seguito della concessione in sanatoria, dall’altro ha riconosciuto la piena legittimità della deroga ai requisiti richiesti da norme regolamentari, consentita dal medesimo articolo.
Sul punto la Consulta ha voluto precisare che tale deroga non riguarda i requisiti richiesti da disposizioni legislative e che pertanto l’amministrazione, a seguito del rilascio della concessione in sanatoria, dovrà sempre procedere ad una verifica delle condizioni igienico-sanitarie prima di concedere l’abitabilità dell’edificio condonato.
Sulla scorta di tale interpretazione, la P.A. dovrebbe procedere ad un controllo più incisivo esteso all’accertamento dell’inesistenza di tutte le cause d’insalubrità dell’edificio, sia esso a destinazione abitativa o industriale, contemplate dalla legislazione vigente in materia di abitabilità (ora agibilità).
Ciò detto, occorre precisare che tale orientamento giurisprudenziale, secondo il quale è necessario un controllo preventivo della salubrità del fabbricato e dei relativi servizi esteso a tutta la normativa in materia di igiene e sicurezza degli abitati, si è formato in riferimento a casi ordinari e non a casi di abuso edilizi poi condonati. Per questi ultimi, fino alla sentenza in commento, sembrava applicabile una diversa disciplina contenuta, appunto, nell’art.35, legge 47/1985, in base al quale, conseguita la sanatoria, l’interessato otteneva il rilascio del certificato di abitabilità anche in deroga ai presupposti fissati da norme regolamentari, a condizione che non sussistesse un contrasto con le prescrizioni vigenti in materia di sicurezza statica, di incendio e di infortuni.
E’ utile sottolineare che il Giudice costituzionale, confermando la possibilità di ottenere l’abitabilità anche in deroga alle condizioni fissate da norme regolamentari (regolamenti regionali, comunali, ecc.), ha considerato che tali, nella gerarchia delle fonti, sono anche i D.P.R. e i D.M. contenenti norme tecniche di attuazione e norme di dettaglio rilevanti in materia di abitabilità (ora agibilità). Si pensi per esempio al D.M. 05.07.1975 che contiene norme di dettaglio circa l’altezza minima interna dei locali abitabili, le superfici minime, il riscaldamento delle abitazioni, l’illuminazione degli ambienti, i bagni, l’isolamento acustico, ecc.; o al D.M. 14.06.1989 n.236 regolamento di attuazione della legge n.13/1989 sul superamento e l’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati.
Tutte le norme in essi contenute devono qualificarsi regolamentari, pertanto, in forza del disposto dell’art.35, c.20, L.47/1985 devono essere oggetto di deroga in sede di rilascio del certificato di abitabilità (ora agibilità).
Di conseguenza, nell’ipotesi in cui la P.A. negasse il rilascio del certificato di abitabilità (ora agibilità), sostenendo che l’edificio non è conforme alle prescrizioni contenute in uno di tali Decreti Ministeriali si potrebbe senz’altro impugnare il provvedimento di diniego dinanzi al T.A.R. in quanto, proprio per la natura regolamentare della fonte, tali prescrizioni sono derogabili per espressa disposizione dell’art.35, comma 20, legge n.47/1985.
Piace inoltre richiamare il parere della Direzione Generale del Coordinamento Territoriale del Min. LL.PP. del 28.05.1998, prot.966 secondo il quale, il comma 20 dell’art.35 della legge n.47/1985, debba essere interpretato nel senso che il Sindaco (ora il Dirigente), sia tenuto a rilasciare il certificato di abitabilità o agibilità anche quando risultino non osservati requisiti e misure fissati da norme regolamentari o da norme di legge aventi carattere regolamentare (come i D.M. o i D.P.R. che fissano ad esempio altezze minime dei locali abitabili).
Si vuole infine porre all’attenzione dei colleghi le recenti disposizioni intervenute in materia di certificato di agibilità contenute del D.L. n.69/2013 “Decreto del Fare”. Tra le tante novità introdotte dal Decreto vi è quella della possibilità da parte dei professionisti abilitati di autocertificare i requisiti di agibilità.
Tuttavia esistono altre indicazioni contrastanti rispetto a quanto affermato dall’estensore del su riportato documento. Il direttore dello sportello unico dell’edilizia di Venezia, con propria circolare, assegna a quella amministrazione un indirizzo operativo per cui pur in presenza di condoni edilizi, il certificato di agibilità per i sottotetti, può essere rilasciato solo in presenza di un’altezza media pari a ml 2,40. Inoltre la stessa circolare afferma:
Sul punto si segnala l’evoluzione della giurisprudenza: mentre le prime pronunce (antecedenti al DPR 380/2001) sottolineavano l’indipendenza funzionale tra i due titoli e asserivano che il certificato di agibilità fosse meramente volto ad attestare le condizioni di igiene o sicurezza e salubrità, le più recenti decisioni amministrative affermano che l’agibilità possa essere negata non solo in caso di mancanza di condizioni igieniche ma anche in caso di contrasto con gli strumenti urbanistici e con il titolo edilizio. Per un esame giurisprudenziale si rinvia, tra le molte, a Tar Lazio n.4129/2005; Consiglio di Stato n.6174/2008; Tar Lombardia – Milano n.4672/2009.
(Documento del 24 giugno 2013 a cui è allegato il parere dell’avvocatura comunale)
Ai nostri fini risulta fondamentale chiedersi se, in sede del rilascio del certificato di agibilità a fronte di un condono ottenuto, si possa derogare alle norme di cui al D.M. Sanità 5 luglio 1975 testo di riferimento in materia. Con tale decreto ministeriale vengono individuate le misure delle altezze degli edifici, dei rapporti aero-illuminanti, delle superfici abitative, etc.
A questa domanda sembra rispondere il CdS nella pronucnia 2620 del 3.5.2011: “non può assumere esclusiva rilevanza il mero dato formale dell’appartenenza della disposizione (e della norma da essa espressa) ad una fonte primaria (come tale non derogabile) ovvero ad una fonte secondaria (quindi derogabile) ma occorre verificare se le specifiche condizioni igienico-sanitarie violino norme regolamentari imposte ad esempio, dai regolamenti comunali, quale ulteriore e specifica esigenza da essi rappresentata con riferimento a specificità di quel singolo territorio, ovvero si trattano di norme regolamentari che attuano precedenti disposizioni primarie”
Quest’ultimo parere va a rafforzare un precedente parere del CdS con cui Il Consiglio di Stato che, con la sentenza 2140/2004, precisò che per gli immobili oggetto di concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 35 L. 28 febbraio 1985 n. 47, il rilascio della licenza di abitabilità, in base al disposto del ventesimo comma dello stesso articolo, non costituisce atto dovuto in assenza dei prescritti requisiti igienico-sanitari.
Ribadendo quindi il consolidato orientamento del Consiglio di Stato, la sentenza ricorda che il rilascio del certificato di abitabilità di un fabbricato, conseguente al condono edilizio ai sensi dell’art 35, comma 19, L. n. 47 del 1985, può legittimamente avvenire in deroga solo a norme regolamentari e non anche quando siano carenti condizioni di salubrità richieste invece da fonti normative di livello primario, in quanto la disciplina del condono edilizio, per il suo carattere di eccezionalità e derogatorio, non è suscettibile di interpretazioni estensive e, soprattutto, tali da incidere sul fondamentale principio della tutela della salute, con evidenti riflessi sul piano della legittimità costituzionale (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 13 aprile 1999 n. 414).
Occorre, ad avviso dello scrivente, tuttavia, rapportare la problematica alle speciali condizioni della città di ……….., laddove risulta evidente che il tessuto urbanistico sia realizzato e gravato da diffusissimi fenomeni di abusivismo edilizio. …. omissis …’ evidente e comprensibile, pertanto, che per un lungo periodo l’atteggiamento dell’Amministrazione Comunale tendesse a interpretare il dettato dell’art 35 della suddetta legge in maniera integrale ed estensiva.
Per quanto concerne questa relazione, la risposta ai quesiti e in particolare alla necessità di stimare il disvalore gravante sull’immobile, conseguente all’impossibilità momentanea, salvo variazioni di indirizzo delle amministrazioni comunali e della giurisprudenza, lo scrivente dovrà operare come se questa attuale condizione fosse conclusiva e non modificabile negli anni.
Una ipotesi di evoluzione futura. La legge di riforma dell’urbanistica regionale
Attualmente presso la Regione Sardegna è in corso di discussione il testo del Disegno di legge concernente “Norme per il miglioramento del patrimonio edilizio e per la semplificazione e il riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edilizia”. Esso è stato approvato dalla Giunta Regionale e allegato alla Delib.G.R. n. 39/2 del 10.10.2014 e riprenderebbe, se approvato anche dal Consiglio Regionale, alcune previsioni del cosiddetto “Piano Casa”, sempre reiterato per anni ma non prorogato nell’ultima scadenza di qualche mese fa, e le rende costantemente vigenti.
Il Capo II, titolato “miglioramento del patrimonio esistente” all’Art 4 – Interventi per il riuso dei sottotetti – recita quanto segue:
Al fine di contenere l’ulteriore consumo del suolo, è consentito, nelle zone urbanistiche omogenee A, B e C, il riuso a solo scopo abitativo dei sottotetti esistenti, ossia dei volumi compresi tra l’estradosso della chiusura orizzontale superiore, anche non calpestabile, dell’ultimo livello e l’intradosso delle falde della copertura a tetto, localizzati all’interno della sagoma dell’edificio’ regolarmente approvata con titolo abilitativo, ove prescritto.
Il riuso dei sottotetti è consentito purché siano rispettate tutte le prescrizioni igienico-sanitarie riguardanti le condizioni di agibilità previste dai regolamenti vigenti, e, relativamente alle altezze, sia assicurata per ogni singolo vano di ogni unità immobiliare un’altezza media ponderale uguale o maggiore a 2,40 metri per gli spazi a uso abitativo, ridotta a 2,20 metri per spazi accessori e servizi; per i comuni posti a quote superiori a 600 metri di altitudine sul livello del mare è consentita rispettivamente la riduzione a 2,20 metri per spazi a uso abitazione e a 2,00 metri per accessori e servizi. È consentita l’apertura di finestre, lucernari, abbaini e terrazzi per assicurare l’osservanza dei requisiti di aeroilluminazione.
Il volume derivante dal riuso dei sottotetti è considerato a tutti gli effetti volume urbanistico ed è ammesso anche mediante il superamento degli indici volumetrici previsti dalle vigenti disposizioni comunali e regionali.
Questa norma per quel che riguarda la nostra fattispecie potrebbe consentire l’abbattimento dei solai esistenti e la ricostruzione degli stessi di modo da portare le altezze medie a ml 2,40. Il costo di questa operazione, però, appare del tutto incongruo rispetto ai benefici economici ricavabili. Ipotizzando infatti un costo di demolizione, ricostruzione e finitura, pari a € 1.000,00/mq si ricaverebbe una somma complessiva da investire pari a € 120.000,00 circa. Questa somma andrebbe sommata al valore della mansarda che solo per comodità di ragionamento ipotizzerò pari a quanto pagato dalla Urracci, pari quindi a € 94.000,00. Aggiungerò inoltre € 15.000,00 di spese tecniche e generali. Otterrò pertanto un ammontare complessivo di € 229.000,00, ben maggiore del valore a cui in ipotesi potrebbe essere venduta la mansarda che, rammento, è posizionata in una zona di massima periferia urbana, di nessun pregio paesaggistico e all’interno di un edificio non ben rifinito e, per esempio, senza ascensore (si legga la successiva descrizione dei luoghi).
In ultimo segnalo alla S.V.I. l’esistenza della seguente sentenza della Cassazione civile , sez. II, sentenza 11.10.2013 n° 23157
Nella vendita di immobili destinati ad abitazione, il venditore-costruttore ha l’obbligo non solo di trasferire all’acquirente un fabbricato conforme all’atto amministrativo di assenso della costruzione e, dunque, idoneo ad ottenere l’agibilità prevista, ma anche di consegnargli il relativo certificato, curandone la richiesta e sostenendo le spese necessarie al rilascio. L’inadempimento di questa obbligazione è “ex se” foriero di danno emergente, perché costringe l’acquirente a provvedere in proprio, ovvero a ritenere l’immobile tal quale, cioè con un valore di scambio inferiore a quello che esso diversamente avrebbe, a prescindere dalla circostanza che il bene sia alienato o comunque destinato all’alienazione a terzi. (1)
(*) Fonte: CED Cassazione. Riferimenti normativi: artt. 1223, 1470, 1477, 2043 e 2056 c.c.
(1) Cfr. Cass. Civ., sez. II, sentenza 20 aprile 2006, n. 9253 e, da ultimo,Cass. Civ., sez. II, sentenza 29 marzo 2013, n. 259.
In conclusione, alla luce di quanto sopra analizzato e argomentato, stimerò il danno pari al disvalore più probabile che si manifesterebbe in una ordinaria compravendita, come somma corrispondente alla differenza tra il prezzo astrattamente ricavabile dalla vendita ed il concreto valore di mercato delle unità abitative prive del certificato, supposto, così com’è vero, che questa possa esistere e l’immobile possa trovare un mercato. A questo valore tuttavia apporterò delle detrazioni dettate da altri elementi che incidono sul danno e sui benefici eventualmente goduti
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