Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5538
Timestamp: 2019-03-20 07:57:40+00:00

Document:
Parere n.119 del 17/07/2013
PREC 96/13/S
OGGETTO: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex art. 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata dalla Ameq - “Affidamento dell’attività di monitoraggio e direzione lavori sul contratto per la fornitura dei servizi di gestione sistemi e assistenza applicativa del sistema informativo della giustizia e degli uffici giudiziari”-. Importo a base di gara € 491.000,00 – S.A.: Ministero della Giustizia.
Documentazione tecnica suppletiva prodotto equipollente. Discrezionalità amministrativa. Congruità, logicità, proporzionalità.
In data 27 marzo 2013 è pervenuta l’istanza indicata in epigrafe con la quale l’Associazione Monitori Esterni Qualificati, AMEQ, ha chiesto un parere in merito alla legittimità del bando e della procedura di gara di cui in oggetto, che contesta sotto i diversi profili di seguito riportati:
scelta del criterio di selezione del prezzo più basso, in luogo di quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
contaminazione del criterio del prezzo più basso individuato dalla stazione appaltante con alcuni requisiti richiesti nella lex specialis di gara, che renderebbero incongruo il criterio selezionato;
verifica a campione sui requisiti delle società non iscritte nell’elenco dei monitori;
inadeguatezza del valore a base della gara (E. 491.000,00) rispetto al valore del contratto da monitorare (E. 94.593.112,00); inoltre, la base di gara fissata dall’amministrazione produrrebbe l’effetto di sottrarre lo schema di contratto di monitoraggio alla richiesta (altrimenti obbligatoria) di parere ad AGID ex art. 3 comma 3 D.Lgs. 177/2009 e art. 29 comma 2 d.l. 83/2012.
In seguito all’istruttoria procedimentale, formalmente avviata in data 13 maggio 2013, l’stante presentava ulteriori memorie.
Viene all’esame la questione sollevata dalla Associazione Monitori Esterni qualificati che contesta il bando e la procedura di gara indetta ai fini dell’affidamento del servizio in oggetto per le ragioni evidenziate in fatto.
Con la prima questione prospettata, l’istante contesta la legittimità del criterio di selezione del contraente adottato dalla stazione appaltante: prezzo più basso anziché offerta economicamente più vantaggiosa.
Al riguardo vale rilevare che in punto di diritto, l’art. 81 (Criteri per la scelta dell’offerta migliore) del d.lgs. 163/2006 dispone “Nei contratti pubblici, fatte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative relative alla remunerazione di servizi specifici, la migliore offerta è selezionata con il criterio del prezzo più basso o con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Le stazioni appaltanti scelgono, tra i criteri di cui al comma 1, quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto, e indicano nel bando di gara quale dei due criteri di cui al comma 1 sarà applicato per selezionare la migliore offerta”.
La giurisprudenza afferma che “Rientra nei poteri discrezionali dell’amministrazione appaltante operare la scelta del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa in base alle caratteristiche dell’appalto, avendo di mira unicamente la garanzia della libera concorrenza e la selezione della migliore offerta” (Corte di Giustizia C.E. sent. 7 ottobre 2004, in causa C- 247/02, Cons. St. Sez. Sez. VI, 3 giugno 2009, n. 3404). “Da tale principio discende la sindacabilità del criterio prescelto solo in caso di manifesta illogicità, inadeguatezza o travisamento. La scelta tra i criteri che sono quindi astrattamente equiordinati deve orientarsi tenendo presente l’unicità e l’automatismo del criterio del prezzo più basso e la pluralità e variabilità dei criteri dell’offerta economicamente più vantaggiosa, quali il prezzo, la qualità, il pregio tecnico, il servizio successivo alla vendita, l’assistenza tecnica, ecc. “(Cons. Stato, Sez. V, 03/12/2010, n. 8408).
A tal proposito deve evidenziarsi che il servizio di monitoraggio e direzione lavori qui in esame è stato compiutamente qualificato dalla stazione appaltante nel capitolato tecnico ed, in tal senso standardizzato. Pertanto è da ritenersi che la discrezionalità della stazione appaltante nella scelta del criterio di selezione sia stata correttamente esercitata, avendo la medesima, secondo principi di proporzionalità, ritenuto di affidare la selezione esclusivamente al valore del prezzo per la stessa più conveniente, con standardizzazione del servizio, secondo le proprie necessità.
Ed in effetti, quando la stazione appaltante decide di aggiudicare una gara pubblica secondo il criterio del prezzo più basso, la discrezionalità di cui essa gode nella scelta del contraente si dirige esclusivamente verso l’elemento economico, senza particolare attenzione alla affidabilità complessiva del servizio (cfr T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I, 15/01/2009, n. 64), poichè l’obiettivo perseguito dall’amministrazione è quello di acquisire, con il minor onere economico, la prestazione richiesta. Pertanto, ferma restando la discrezionalità dell’amministrazione nella scelta del metodo di aggiudicazione (vedasi i principi espressi dalla sentenza Corte giustizia CE, sez. II, 07 ottobre 2004 n. 247, pronunciata in relazione all’art. 30, n. 1, della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993 n. 93/37/Cee, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici, ma che possono essere ritenuti estensibili anche alla categoria degli appalti di servizi), è evidente che il ricorso al criterio del prezzo più basso può essere ammesso soltanto nelle ipotesi in cui la lex specialis – come avvenuto nella fattispecie in esame - non lascia margini di definizione dei contenuti dell’appalto in capo all’iniziativa dell’impresa, predefinisce e descrive puntualmente tutti gli elementi progettuali, si svolge mediante operazioni in larga misura standardizzate ed individua in modo preciso il complesso delle prestazioni e la concreta organizzazione del lavoro, sicchè l’unica variabile è costituita dal prezzo, rimesso, appunto, all’offerta di ciascun concorrente.
Con la seconda connessa questione l’istante chiede un pronuncia in merito alla prospettata contaminazione del criterio del prezzo più basso con ulteriori elementi e criteri valutativi dell’offerta, che - a suo dire – essendo contenuti nel capitolato, influenzerebbero e contaminerebbero il criterio prescelto fino a sostituirlo, di fatto, con il criterio della offerta economicamente più vantaggiosa.
Evidenzia a tal proposito l’associazione che il capitolato tecnico si soffermerebbe sulla valutazione della componente tecnica del servizio di monitoraggio nei seguenti casi:
par. 2.2, “Dimensione del servizio”. In questo paragrafo si richiede specificatamente l’utilizzo di un determinato gruppo di lavoro, con caratteristiche ben determinate (cfr. par. 3.4.1 e 3.4.2) in termini di conoscenza, capacità, anzianità ed esperienza (appare dunque evidente l’interesse dell’amministrazione alla qualità delle risorse). Si richiede inoltre che i CV del gruppo di lavoro vengano presentati prima della stipula del contratto;
le caratteristiche delle figure professionali indicate ai par. 3.4.1 e 3.4.2 del capitolato tecnico sono intese come “caratteristiche minime”, mentre al par. 2.1 pag. 5 si richiede che “le risorse abbiano una ottima preparazione tecnica e organizzativa relativamente alle attività previste”;
par. 3.4. “Il monitore riconosce in ogni caso all’amministrazione la facoltà di richiedere, in qualsiasi momento nell’arco della fornitura, la sostituzione di unità di personale addetto alle prestazioni contrattuali qualora fossero ritenute dalla stessa non idonee all’esecuzione a regola d’arte del contratto di fornitura”;
par. 4. (“Indicatori di qualità”). “Le prestazioni del Monitore, in riferimento al servizio di monitoraggio erogato saranno valutate rispetto al mantenimento di livelli di servizio specifici della presente fornitura. A tale scopo l’Amministrazione ha individuato un insieme di Indicatori di Qualità atti a valutare i diversi aspetti qualitativi del servizio erogato….Il mancato rispetto dei suddetti livelli minimi può determinare l’applicazione delle azioni contrattuali – rilievi e/o penali – previste per ciascun indicatore e riportate in ciascuna scheda relativa.”
Infatti, da un lato la pretesa della stazione appaltante si dirige verso livelli minimi richiesti che non incidono sulla valutazione dell’offerta, ma sulla sua ammissibilità. Inoltre, la previsione che il gruppo di lavoro possegga determinati requisiti di idoneità, partecipa alla discrezionalità dell’amministrazione nella individuazione e predeterminazione del servizio e non alla valutazione dell’offerta. Anzi, proprio gli esempi riportati dall’istante depongono per la standardizzazione del servizio, in coerenza con il criterio del prezzo più basso prescelto.
Con ulteriore doglianza l’istante lamenta che l’art. 4 del disciplinare di gara sia illegittimo laddove prevede che debba essere effettuata una verifica a campione sui requisiti delle società non iscritte nell’elenco dei monitori. Si ritiene al riguardo che la disposizione sia legittima in quanto sostanzialmente identica a quanto previsto dall’art. 48 comma 1 D.Lgs. 163/2006 che prevede il controllo a campione (sul 10% dei concorrenti, sorteggiato in seduta pubblica) in ordine ai requisiti di capacità tecnico-organizzativa ed economico-finanziaria.
Infine, lamenta l’ AMEQ che il valore a base della gara in oggetto (E. 491.000,00) non sia congruo rispetto al valore del contratto da monitorare (E. 94.593.112,00), ma tuttavia non evidenzia al riguardo alcuna specifica motivazione sulla censura formulata. Inoltre, sostiene che la base di gara fissata dall’amministrazione produrrebbe l’effetto di sottrarre lo schema di contratto di monitoraggio alla richiesta (altrimenti obbligatoria) di parere ad AGID ex art. 3 co. 3 D.Lgs. 177/2009 e art. 29 co. 2 d.l. 83/2012.
La censura, oltre ad essere infondata, non è pertinente, posto che comunque il parere di DigitPA è un parere tecnico, peraltro non obbligatorio, e nemmeno vincolante, e, pertanto, non potrebbe vagliare le censure evidenziate in questa sede né può sostenersi che l’amministrazione – al fine di ricadere nell’ambito di applicazione della norma in questione – sia in alcun modo tenuta ad alzare il valore posto a base di gara.
ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che i profili di illegittimità evidenziati dall’Associazione Monitori Esterni Qualificati in ordine alla procedura in oggetto siano infondati.

References: art. 6
 art. 3
 art. 29
 sentenza 
 art. 3
 art. 29