Source: http://www.monitoruljuridic.ro/act/decizia-nr-222-din-9-aprilie-2019-asupra-ini-iativei-legislative-a-cet-enilor-intitulate-lege-de-revizuire-a-constitu-iei-rom-niei-emitent-214558.html
Timestamp: 2019-07-16 05:55:54+00:00

Document:
﻿ DECIZIA nr. 222 din 9 aprilie 2019 asupra iniţiativei legislative a cetăţenilor intitulate "Lege de revizuire a Constituţiei României"
PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 425 din 30 mai 2019
1. Cu Adresa nr. 2/1.125 din 11 februarie 2019, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 973 din 11 februarie 2019, secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale propunerea legislativă a cetăţenilor de revizuire a Constituţiei, înregistrată la Biroul permanent al Camerei Deputaţilor cu nr. 651 din 21 septembrie 2018, împreună cu originalele listelor de susţinători.
2. Documentaţia transmisă Curţii Constituţionale de către Camera Deputaţilor cuprinde:
- cererea înregistrată la Biroul permanent al Camerei Deputaţilor cu nr. 651 din 21 septembrie 2018, prin care Comitetul de iniţiativă înaintează propunerea legislativă a cetăţenilor - Lege de revizuire a Constituţiei României, împreună cu expunerea de motive şi originalele listelor de semnături;
– expunerea de motive la Legea de revizuire a Constituţiei României;
– declaraţia de constituire a Comitetului de iniţiativă pentru promovarea propunerii legislative a cetăţenilor de revizuire a Constituţiei României;
– propunerea legislativă care face obiectul iniţiativei legislative;
– avizul Consiliului Legislativ referitor la iniţiativa legislativă a cetăţenilor privind revizuirea Constituţiei României;
– extras din Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 255 din 22 martie 2018, cuprinzând expunerea de motive şi propunerea legislativă ce face obiectul iniţiativei cetăţeneşti, în sensul completării art. 37 - Dreptul de a fi ales - cu un nou alineat, potrivit căruia cetăţenii condamnaţi definitiv la pedepse privative de libertate pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie să nu mai poată fi aleşi în organele administraţiei publice locale, în Camera Deputaţilor, în Senat şi în funcţia de Preşedinte al României, până la intervenirea unei situaţii care înlătură consecinţele condamnării;
– dosarele cu liste de susţinători ai iniţiativei legislative a cetăţenilor, din judeţele: Alba, Arad, Argeş, Bacău, Bihor, Bistriţa-Năsăud, Botoşani, Braşov, Brăila, Bucureşti, Buzău, Caraş-Severin, Călăraşi, Cluj, Constanţa, Covasna, Dâmboviţa, Dolj, Galaţi, Giurgiu, Gorj, Harghita, Hunedoara, Ialomiţa, Iaşi, Ilfov, Maramureş, Mehedinţi, Mureş, Neamţ, Olt, Prahova, Satu Mare, Sălaj, Sibiu, Suceava, Teleorman, Timiş, Tulcea, Vaslui, Vâlcea, Vrancea;
– opisul originalelor listelor de semnături întocmit de Comitetul de iniţiativă şi primit de Secretariatul general al Camerei Deputaţilor.
3. În expunerea de motive care însoţeşte propunerea legislativă a cetăţenilor se subliniază, mai întâi, importanţa deosebită a relaţiilor sociale care privesc alegerea prin vot a autorităţilor locale, a deputaţilor, a senatorilor, a Preşedintelui României şi a europarlamentarilor, ceea ce determină reglementarea lor atât prin Constituţie, legea fundamentală a statului român, cât şi prin legile electorale. Dintre toate categoriile de norme juridice, trăsătura esenţială a normelor electorale este aceea că indică în modul cel mai direct şi mai eficient caracterul democratic sau, dimpotrivă, nedemocratic al unui sistem constituţional. Într-o strânsă conexiune cu normele juridice electorale se află drepturile electorale, considerate a fi drepturi cetăţeneşti fundamentale prin excelenţă şi totodată drepturi cu caracter exclusiv politic, care nu pot fi exercitate decât de cetăţeni şi numai pentru participarea acestora la guvernare, în virtutea legăturilor pe care le au cu destinele societăţii în cadrul căreia le este recunoscut un atare statut.
4. În ceea ce priveşte dreptul de a fi ales, la modul general acesta desemnează aptitudinea unei persoane de a fi votată pentru a face parte din organele reprezentative ale statului şi a îndeplini astfel o demnitate publică sau o funcţie electivă. Conform art. 37 din Constituţie, dreptul de a fi ales aparţine în exclusivitate cetăţenilor români care au drept de vot şi domiciliul în ţară, cu condiţia să nu facă parte din categoriile de funcţionari publici nominalizate la art. 40 alin. (3) din Constituţie, cărora le este interzisă asocierea în partide politice. Suplimentar faţă de aceste condiţii sunt prevăzute şi limite minime de vârstă pentru a candida, care diferă în funcţie de tipul demnităţii pentru care se depune candidatura.
5. În continuare este realizată o comparaţie între aceste cerinţe şi cele pentru numirea membrilor Guvernului, stabilite de Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, conchizându-se că acestea din urmă sunt mai severe. În această privinţă, se face trimitere şi la excepţia de neconstituţionalitate a art. 2 din Legea nr. 90/2001, invocată de Avocatul Poporului, prin care s-a criticat, în esenţă, lipsa de coerenţă legislativă în stabilirea unor criterii de integritate clare, obiective şi general valabile pentru ocuparea funcţiilor aparţinând celor trei puteri organizate în cadrul democraţiei constituţionale. Curtea Constituţională a respins excepţia prin Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 5 iulie 2017, însă nu pentru motive de fond, ca neîntemeiată, ci pentru motive de formă, ca inadmisibilă, reţinând printre altele faptul că „examinarea constituţionalităţii unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestuia cu dispoziţiile constituţionale pretins încălcate, iar nu compararea prevederilor mai multor legi între ele şi raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparaţie la dispoziţii ori principii ale Constituţiei“. Din acest motiv, instanţa de contencios constituţional a concluzionat că „nu ţine nici de rolul şi nici de competenţa Curţii Constituţionale asigurarea coerenţei legislative invocate de Avocatul Poporului, revenind astfel Parlamentului şi Consiliului Legislativ obligaţia de a elimina o eventuală lipsă de coerenţă şi de a unifica legislaţia în materia antereferită“.
6. Se arată că iniţiativa cetăţenească de revizuire a Constituţiei are în vedere remedierea problemelor semnalate de Avocatul Poporului, prin consacrarea la nivel constituţional a unei condiţii de integritate unitare, similară celei privind membrii Guvernului, ce ar urma să se aplice persoanelor care candidează pentru a fi alese în organele administraţiei publice locale, în Camera Deputaţilor, în Senat şi în funcţia de Preşedinte al României. Se consideră că este imperios necesar ca legislaţia care guvernează condiţiile de accedere la o funcţie sau demnitate publică să fie coerentă, predictibilă şi unitară, aplicabilă tuturor reprezentanţilor puterilor statului, astfel încât persoanele care urmează să ocupe o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat să îndeplinească anumite cerinţe de integritate, legalitate şi corectitudine, menite să consolideze încrederea cetăţenilor în autorităţile publice şi să preîntâmpine derapajele de la principiile democraţiei prin drept.
7. Se precizează că, în elaborarea acestui proiect de lege, sa avut în vedere faptul că dreptul de a fi ales trebuie să fie, conform art. 20 din Constituţie, interpretat şi aplicat în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate internaţionale la care România este parte, dintre care se citează dispoziţii apreciate ca fiind de referinţă. Se mai arată că s-a ţinut seama şi de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO) în domeniul drepturilor electorale, care a reliefat existenţa unei distincţii clare între dreptul de a alege şi dreptul de a fi ales, înclinând în favoarea conferirii unei protecţii juridice superioare celui dintâi în raport cu cel de-al doilea, ce poate fi supus unor restricţii semnificativ mai severe. Se invocă, de asemenea, Codul bunelor practici în materie electorală, elaborat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) din cadrul Consiliului Europei, şi condiţiile pe care acesta la stabileşte cu referire la privarea de drepturile electorale. Cât priveşte constituţiile statelor membre ale Consiliului Europei se arată că unele dintre acestea statuează că situaţiile de ineligibilitate vor fi reglementate prin lege. Aproximativ o treime însă dintre constituţiile avute în vedere de Comisia de la Veneţia la elaborarea Raportului preliminar asupra excluderii infractorilor din Parlament conţin diverse prevederi care împiedică persoanele condamnate penal să candideze. Se citează în acest sens dispoziţii cuprinse şi în constituţii ale statelor membre ale Uniunii Europene.
8. Se apreciază că, în cadrul unui sistem electoral ideal, mecanismele democratice ar trebui să garanteze că persoanele considerate nedemne să decidă asupra legislaţiei nu ajung decât cel mult în opoziţie, iar alegătorii ar trebui să poată împiedica infractorii să ajungă la guvernare. Comisia de la Veneţia observă însă că, în realitate, alegerea votanţilor poate fi alterată, în special dacă aceasta ignoră faptul că un candidat a fost condamnat penal, sau poate fi supusă unor presiuni, mai ales în prezenţa unor fenomene precum corupţia sau crima organizată. În ţările care utilizează scrutinul cu liste închise, printre care se numără şi România, este practic imposibil ca alegătorii să lase infractorii pe dinafară, împrejurare care justifică implementarea unor restricţii ceva mai severe în privinţa drepturilor electorale pasive. Comisia de la Veneţia susţine că în cazurile mai grave este perfect admisibil ca aceste drepturi să fie limitate, inclusiv după eliberarea unui deţinut, cu condiţia ca măsura respectivă să nu fie aplicată pe întreaga durată a vieţii acestuia. Mai mult decât atât, s-a considerat că ridicarea dreptului de a fi ales poate fi dispusă chiar şi atunci când o persoană este condamnată la pedeapsa închisorii cu suspendare sau după ce a fost graţiată.
9. Se concluzionează că, în acord cu toate principiile generale şi speciale enunţate, se propune revizuirea Constituţiei în sensul completării art. 37 cu un nou alineat, alineatul (3), prin care cetăţenii condamnaţi definitiv la o pedeapsă privativă de libertate pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie să nu mai poată fi aleşi în organele administraţiei publice locale, în Camera Deputaţilor, în Senat şi în funcţia de Preşedinte al României, până la intervenirea unei situaţii care înlătură această consecinţă extrapenală a condamnării (reabilitarea, amnistia, dezincriminarea), reglementată prin lege organică. Se apreciază că textul propus respectă în totalitate Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte, jurisprudenţa CEDO, recomandările Comisiei de la Veneţia şi concordă cu prevederile similare care se regăsesc în constituţiile unor state europene cu îndelungate tradiţii democratice. Aceasta întrucât măsura nu se aplică decât persoanelor condamnate definitiv la o pedeapsă privativă de libertate, fiind exonerate cele care primesc pedepse penale mai uşoare (de exemplu amenda penală), pentru respectarea principiului proporţionalităţii, potrivit căruia ridicarea dreptului de a fi ales trebuie aplicată numai pentru infracţiunile cu gravitate sporită. De asemenea, măsura nu se aplică decât condamnaţilor care au săvârşit fapte penale cu intenţie, fiind exoneraţi cei care au comis infracţiuni din culpă, deoarece acestea prezintă un grad de pericol social mai redus şi nu pot fi apreciate ca fiind de natură să pună sub semnul îndoielii onestitatea şi moralitatea făptuitorului. Tot astfel, măsura nu priveşte doar candidaturile pentru Camera Deputaţilor, Senat şi Preşedinţia României, ci şi pe cele pentru organele administraţiei publice locale, ca o recunoaştere a importanţei semnificative a acestor funcţii publice şi pentru asigurarea egalităţii de tratament la nivelul întregii administraţii, printr-o reglementare unitară şi coerentă sub acest aspect. În sfârşit, măsura nu se aplică pentru întreaga durată a vieţii persoanelor condamnate, fiind în mod expres limitată până la intervenirea unei situaţii care, potrivit legii organice, înlătură această consecinţă extrapenală a condamnării; aceste situaţii sunt în prezent dezincriminarea faptei, amnistia postcondamnatorie şi reabilitarea, aceasta din urmă putând fi de drept (care operează în temeiul legii, dacă persoana condamnată la pedeapsa amenzii sau a închisorii de până la 2 ani nu săvârşeşte o altă infracţiune în decurs de 3 ani de la data executării pedepsei) şi judecătorească (care se dispune la cerere, prin hotărâre judecătorească, dacă persoana condamnată la pedeapsa închisorii cuprinse între 2 ani şi 25 de ani nu săvârşeşte o altă infracţiune în decurs de 4 până la 10 ani de la data executării pedepsei).
10. La termenul de judecată stabilit pentru data de 26 martie 2019, Curtea a amânat pronunţarea pentru data de 9 aprilie 2019, dată la care a pronunţat prezenta decizie.
11. Examinând propunerea legislativă a cetăţenilor intitulată „Lege de revizuire a Constituţiei României“, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile Constituţiei, ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, precum şi ale Legii nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni, republicată, cu modificările ulterioare, constată următoarele:
12. Competenţa Curţii Constituţionale de a se pronunţa asupra tuturor iniţiativelor legislative de revizuire a Constituţiei este prevăzută de dispoziţiile art. 146 lit. a) teza a II-a din Constituţie, potrivit cărora Curtea se pronunţă „din oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei“.
13. În legătură cu această atribuţie sunt incidente şi dispoziţiile art. 150-152 din Constituţie, cuprinse în titlul VII - Revizuirea Constituţiei, având următorul cuprins:
- Art. 150. - Iniţiativa revizuirii:
"(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată [...] de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot.
(2) Cetăţenii care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative.;"
– Art. 152. - Limitele revizuirii:
14. Sunt aplicabile, de asemenea, dispoziţiile art. 48 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, şi ale art. 7 din Legea nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 8 iunie 2004, care, utilizând termeni similari, stabilesc obiectul verificării pe care Curtea o întreprinde în exercitarea atribuţiei sale constituţionale. Aceste dispoziţii au următorul cuprins:
"Curtea Constituţională, din oficiu sau pe baza sesizării preşedintelui Camerei Parlamentului la care s-a înregistrat iniţiativa legislativă a cetăţenilor, se pronunţă asupra:
c) întrunirii numărului minim de susţinători pentru promovarea iniţiativei, prevăzut la art. 74 alin. (1) sau, după caz, la art. 150 alin. (1) din Constituţie, republicată, precum şi asupra respectării dispersiei teritoriale în judeţe şi în municipiul Bucureşti, prevăzută de aceleaşi articole.;"
– Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 189/1999, republicată, are acelaşi conţinut, cu excepţia tezei ultime a lit. b), care cuprinde sintagma „sunt atestate potrivit art. 5“, corespunzător celei din art. 48 lit. b) din Legea nr. 47/1992 - „sunt atestate de către primarii unităţilor administrativ-teritoriale ori de către împuterniciţii acestora“.
15. Art. 5 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 189/1999, republicată, la care textul mai sus citat face referire, are următorul cuprins:
"(1) Atestarea calităţii de cetăţean cu drept de vot şi a domiciliului susţinătorilor se face de către primarul localităţii fie personal, fie, în localităţile urbane, şi prin funcţionarii primăriei împuterniciţi de primar în acest scop. Atestarea se face prin verificarea listei de susţinători, iar în ceea ce priveşte domiciliul, în colaborare cu organul local de poliţie, dacă este cazul. [...]
(3) Atestarea de către primar a listei de susţinători se face prin semnătura persoanei care a efectuat controlul, cu indicarea actului de împuternicire, dacă este cazul, şi a datei când s-a făcut atestarea, precum şi prin aplicarea ştampilei. Dacă primarul a solicitat sprijinul organului local de poliţie, va semna şi reprezentantul acestuia, cu precizarea aspectelor pe care le-a verificat. Semnătura se aplică pe ultima copertă a dosarului cuprinzând listele verificate, aflat la comitetul de iniţiativă, după ce a fost confruntat cu cel depus la primărie. Aspectele neatestate se elimină din listă, făcându-se aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (3)."
16. Ca urmare, în exercitarea competenţei sale în acest cadru constituţional şi legal, Curtea verifică:
- întrunirea numărului minim de susţinători pentru promovarea iniţiativei, prevăzut la art. 150 alin. (1) din Constituţie (500.000 de cetăţeni cu drept de vot), precum şi respectarea dispersiei teritoriale în judeţe şi în municipiul Bucureşti, prevăzută de art. 150 alin. (2) din Constituţie (cetăţenii care iniţiază revizuirea trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării/cel puţin 20.000 de semnături de susţinere trebuie să fie înregistrate în fiecare din aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti); verificarea are în vedere şi condiţiile pe care Legea nr. 47/1992, republicată, şi Legea nr. 189/1999, republicată, le impun, în privinţa publicării iniţiativei legislative cetăţeneşti şi a atestării listelor de susţinători; verificarea listelor de susţinători vizează atestarea de către primarii unităţilor administrativ-teritoriale ori de către împuterniciţii acestora, iar nu modul de colectare a semnăturilor ori corectitudinea datelor colectate, întrucât verificarea acestor din urmă acte sau fapte excedează competenţei Curţii Constituţionale;
– caracterul constituţional al propunerii legislative ce face obiectul iniţiativei cetăţenilor, aşadar respectarea limitelor revizuirii prevăzute de art. 152 din Constituţie.
17. Nu intră în competenţa Curţii examinarea oportunităţii propunerii de revizuire a Constituţiei, aceasta revenind Parlamentului, în calitate de organ reprezentativ suprem, respectiv cetăţenilor, care îşi pot exprima direct voinţa la referendumul ce constituie ultima etapă a procedurii de adoptare a legilor constituţionale, în conformitate cu prevederile art. 151 din Constituţie. De asemenea, în privinţa examinării constituţionalităţii acestei propuneri, competenţa Curţii Constituţionale este circumscrisă limitelor constituţionale ale revizuirii, statuate în textele constituţionale citate. Aceste limite trebuie interpretate în lumina principiilor statuate în art. 1 din Constituţie, iar, cât priveşte drepturile şi libertăţile fundamentale, cu raportare la art. 20 din Constituţie, respectiv cu luarea în considerare a actelor internaţionale de referinţă la care România este parte.
(1) Întrunirea numărului minim de susţinători pentru promovarea iniţiativei, precum şi respectarea dispersiei teritoriale în judeţe şi în municipiul Bucureşti
18. Curtea constată, mai întâi, că propunerea legislativă ce face obiectul iniţiativei cetăţeneşti, precum şi expunerea de motive care o însoţeşte, semnată de comitetul de iniţiativă, au fost publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 255 din 22 martie 2018, în cadrul termenului de maximum 30 de zile de la emiterea Avizului Consiliului Legislativ nr. 133 din 28 februarie 2018, prevăzut la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 189/1999, republicată.
19. Ca urmare a verificării realizate de către colectivul de magistraţi-asistenţi, constituit prin rezoluţia preşedintelui Curţii Constituţionale, a tuturor dosarelor cuprinzând liste de susţinători ai iniţiativei legislative de revizuire a Constituţiei, primite de la Camera Deputaţilor, s-a observat că atestarea listelor de susţinători nu s-a făcut în toate cazurile cu respectarea strictă a dispoziţiilor legale aplicabile. S-au constatat diverse abateri de la cadrul legal, consemnate în tabelul centralizator şi în tabelele pe judeţe şi localităţi ataşate la dosar, de exemplu: lipsa atestării (localităţi din judeţele Călăraşi, Cluj, Gorj, Neamţ, Satu Mare, Suceava, Timiş), lipsa menţionării calităţii persoanei care a realizat atestarea sau a împuternicirii în acest sens (localităţi din judeţele Alba, Arad, Argeş, Bacău, Bihor, Bistriţa-Năsăud, Braşov, Călăraşi, Galaţi, Iaşi, Ilfov, Maramureş, Mehedinţi, Mureş, Neamţ, Olt, Prahova, Satu Mare, Sălaj, Sibiu, Suceava, Tulcea), atestări realizate în mediul rural de alte persoane decât primarul (localităţi din judeţele Bihor, Buzău, Călăraşi, Constanţa, Dolj, Harghita, Ialomiţa, Iaşi, Mehedinţi, Teleorman, Timiş, Vaslui, Vrancea), liste de semnături în fotocopie (Satu Mare). Alte omisiuni sau neregularităţi, precum lipsa datei atestării, nu au fost apreciate ca fiind încălcări ale dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 189/1999, republicată, cu modificările ulterioare, câtă vreme atestarea a fost realizată de persoanele prevăzute de textul legal sau operează o prezumţie simplă în acest sens, fundamentată pe actele depuse în dosare, de exemplu, procese-verbale sau acte de împuternicire consemnate în unele cazuri chiar în cuprinsul atestării (a se vedea, în acelaşi sens, Decizia nr. 580 din 20 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 857 din 27 octombrie 2016 şi Hotărârea nr. 1 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 95 din 5 februarie 2015). Susţinătorii care nu sunt atestaţi şi cei care sunt atestaţi cu încălcarea dispoziţiilor legale, precum şi cei care nu îndeplinesc condiţiile de atestare, potrivit menţiunilor cuprinse în listele centralizatoare pe judeţe, nu pot fi luaţi în calcul la stabilirea numărului de susţinători ai iniţiativei legislative, rezultând un număr total de 816.654 de susţinători ale căror semnături sunt legal atestate. Aşadar, erorile constatate nu sunt de natură să atragă neconstituţionalitatea iniţiativei de revizuire a Constituţiei, constatându-se astfel îndeplinită condiţia prevăzută de art. 150 alin. (1) din Constituţie, respectiv existenţa unui număr de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot necesar pentru iniţierea revizuirii Constituţiei.
20. Pe baza examinării dosarelor cu susţinătorii iniţiativei legislative, inclusiv din punctul de vedere al legalităţii atestării, sa constatat că un număr de 21 de judeţe (Alba, Arad, Argeş, Bacău, Braşov, Cluj, Constanţa, Dolj, Galaţi, Hunedoara, Iaşi, Ilfov, Maramureş, Mureş, Neamţ, Prahova, Sibiu, Suceava, Timiş, Tulcea, Vaslui) şi municipiul Bucureşti îndeplinesc, fiecare, condiţia de a avea cel puţin 20.000 de semnături legal atestate în susţinerea iniţiativei legislative. Astfel fiind, Curtea constată că este întrunită şi condiţia dispersiei teritoriale, prevăzută de art. 150 alin. (2) din Constituţie.
21. Constatând îndeplinită cerinţa referitoare la iniţiatorii revizuirii, Curtea va proceda, în continuare, la verificarea caracterului constituţional al propunerii legislative ce face obiectul iniţiativei cetăţenilor.
(2) Stabilirea caracterului constituţional al propunerii legislative ce face obiectul iniţiativei cetăţenilor
22. Aceasta presupune verificarea, din oficiu, a dispoziţiilor propuse a fi introduse, în raport cu prevederile art. 152 din Constituţie, care stabilesc limitele revizuirii Constituţiei şi care reglementează condiţii de constituţionalitate extrinsecă [alin. (3) al art. 152], precum şi de constituţionalitate intrinsecă a revizuirii [alin. (1) şi (2) ale art. 152].
(2.1) Condiţii de constituţionalitate extrinsecă [alin. (3) al art. 152]
23. Sub aspectul constituţionalităţii extrinseci, privitoare la normalitatea împrejurărilor revizuirii Constituţiei, dispoziţiile art. 152 alin. (3) din Legea fundamentală, care interzic revizuirea Constituţiei pe durata stării de asediu sau a stării de război, se coroborează cu cele ale art. 63 alin. (4) teza a II-a din Constituţie, potrivit cărora revizuirea Constituţiei nu se poate realiza în perioada în care mandatul Camerelor se prelungeşte până la întrunirea legală a noului Parlament. În cauză, nu subzistă niciuna dintre situaţiile la care fac referire textele constituţionale menţionate, fiind întrunite condiţiile de constituţionalitate extrinsecă a iniţiativei de revizuire.
(2.2) Condiţii de constituţionalitate intrinsecă [alin. (1) şi (2) ale art. 152]
24. Pronunţarea cu privire la constituţionalitatea intrinsecă impune analiza modificărilor propuse prin raportare la dispoziţiile art. 152 alin. (1) şi (2) Constituţie, pentru a determina dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială, precum şi dacă modificările propuse au ca efect suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale sau a garanţiilor acestora.
25. Realizând această verificare, Curtea constată că modificarea propusă vizează completarea art. 37 - Dreptul de a fi ales, cuprins în titlul II al Constituţiei - Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, cu un nou alineat, alineatul (3), având următorul cuprins: „(3) Nu pot fi aleşi în organele administraţiei publice locale, în Camera Deputaţilor, în Senat şi în funcţia de Preşedinte al României cetăţenii condamnaţi definitiv la pedepse privative de libertate pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie, până la intervenirea unei situaţii care înlătură consecinţele condamnării.“ Această modificare nu pune în discuţie valorile expres şi limitativ enumerate de art. 152 alin. (1) din Constituţie, şi anume caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială. Prin urmare, iniţiativa de revizuire a Constituţiei este constituţională prin raportare la dispoziţiile alin. (1) al art. 152 din Legea fundamentală.
26. În continuare, Curtea va proceda la examinarea conformităţii modificării propuse cu prevederile alin. (2) al art. 152 din Legea fundamentală, pentru a determina dacă are ca efect suprimarea vreunui drept sau vreunei libertăţi fundamentale sau a garanţiilor acestora. Fiind aplicabile dispoziţii constituţionale care reglementează drepturi fundamentale, în realizarea acestei analize sunt incidente şi dispoziţiile art. 20 din Constituţie, în sensul de interpretare a dispoziţiilor constituţionale în concordanţă cu tratatele în materia drepturilor omului la care România este parte şi prioritatea acestora din urmă atunci când cuprind dispoziţii mai favorabile, precum şi cu principiile aplicabile drepturilor şi libertăţilor fundamentale consacrate de Constituţie (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 580 din 20 iulie 2016, precitată).
27. Curtea constată că, în actuala redactare, art. 37 din Constituţie stabileşte următoarele condiţii pentru a fi ales: cetăţenia română şi domiciliul în România [prin trimiterea la art. 16 alin. (3) din Constituţie]; drept de vot, ceea ce presupune, potrivit art. 36 din Constituţie, excluderea persoanelor debile, alienate mintal, puse sub interdicţie, precum şi a persoanelor condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă, la pierderea drepturilor electorale; lipsa interdicţiei asocierii în partide politice [prin trimiterea la art. 40 alin. (3) din Constituţie potrivit căruia „Nu pot face parte din partide politice judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici stabiliţi prin lege organică“.]; vârsta minimă - cel puţin 23 de ani pentru Camera Deputaţilor sau organele administraţiei publice locale, cel puţin 33 de ani pentru Senat şi cel puţin 35 de ani pentru funcţia de Preşedinte al României.
28. Prin modificarea ce face obiectul iniţiativei legislative se propune adăugarea unei noi condiţii în privinţa exercitării dreptului de a fi ales, în sensul excluderii cetăţenilor condamnaţi definitiv la pedepse privative de libertate pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie, până la intervenirea unei situaţii care înlătură consecinţele condamnării. Faţă de redactarea propunerii de revizuire a Constituţiei, Curtea constată că nu este în discuţie suprimarea dreptului de a fi ales sau a unei garanţii a acestuia în sensul art. 152 alin. (2) din Constituţie, ci o restrângere a acestui drept. Astfel fiind, Curtea urmează să examineze dacă restrângerea dreptului de a fi ales propusă nu atinge însăşi substanţa dreptului şi dacă este proporţională cu scopul urmărit de iniţiatori.
29. Analizând din această perspectivă principiile constituţionale incidente, Curtea constată că garantarea drepturilor exclusiv politice, din care face parte şi dreptul de a fi ales, constituie baza statului democratic, în sensul art. 1 alin. (3) din Constituţie. Scopul urmărit de iniţiatori, şi anume stabilirea unor criterii de integritate clare şi obiective în privinţa reprezentanţilor aleşi ai poporului, apare ca fiind subsumat acestui deziderat.
30. Pentru stabilirea caracterului legitim şi evaluarea proporţionalităţii restrângerii dreptului fundamental de a fi ales, cu raportare la scopul urmărit de iniţiatori, prezintă relevanţă statuările Curţii Constituţionale din Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, precitată, prin care Curtea s-a pronunţat asupra excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 cu referire la sintagma „nu au suferit condamnări penale“ din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului. Cu acel prilej, Curtea a reţinut că măsura criticată în acea cauză (desigur, cu raportare la texte din Codul penal care circumstanţiază condiţiile în care ea se aplică) „are un scop legitim, respectiv cerinţa de moralitate, integritate, probitate şi cinste de care trebuie să dea dovadă orice persoană care aspiră la accesul la funcţii sau demnităţi publice; de asemenea, ea este adecvată în sensul că scopul legitim anterior menţionat poate fi atins în mod abstract prin condiţia impusă de legiuitor, necesară într-o societate democratică în sensul că acceptanţa socială a persoanei care doreşte să acceadă la funcţia de membru al Guvernului este cu atât mai mare cu cât aceasta a dat dovezi de îndreptare într-un interval temporal extins apreciat ca fiind suficient de către legiuitor, iar prin aplicarea normelor penale de drept substanţial referitoare la consecinţele extrapenale ale condamnării, o asemenea condiţie este proporţională cu scopul legitim urmărit, fiind o garanţie, pe de o parte, a îndreptării persoanei, iar, pe de altă parte, a reintegrării sociale a acesteia“ (paragraful 38). Respingând ca inadmisibilă excepţia invocată, Curtea a reţinut însă că revine „Parlamentului sarcina de a realiza o corelare necesară între condiţiile de acces în funcţia de membru al Guvernului şi cea de membru al Parlamentului, având în vedere, pe de o parte, compatibilitatea între cele două funcţii publice [art. 71 alin. (2) şi art. 105 alin. (1) din Constituţie] şi, pe de altă parte, exigenţa ca exponenţii celor două puteri ale statului să beneficieze de condiţii similare de acces în funcţie, evitându-se situaţia ca, deşi compatibile la nivel constituţional, cele două funcţii devin incompatibile prin efectul unei legislaţii infraconstituţionale, în sensul că legea impune condiţii suplimentare care le face de jure incompatibile a fi exercitate simultan“. (paragraful 28)
31. Considerentele citate nu exclud posibilitatea unei corelări în sensul ridicării criteriilor de integritate reglementate de legiuitor pentru miniştri la rang de criterii de eligibilitate de ordin constituţional pentru reprezentanţii aleşi ai poporului, cu condiţia respectării condiţiilor de proporţionalitate dezvoltate prin aceeaşi decizie. Prin urmare, o astfel de măsură apare ca fiind una de oportunitate, în marja de apreciere a legiuitorului constituant.
32. Referitor la aspectele de proporţionalitate şi rezonabilitate ale unei astfel de măsuri, Curtea a reţinut că „este dreptul exclusiv al legiuitorului de a interveni şi a circumstanţia sfera de incidenţă a decăderilor, interdicţiilor, precum şi a incapacităţilor care rezultă din condamnare. (...) Legiuitorul este liber să opteze între instituirea unei interdicţii cu caracter general - lipsa oricărei condamnări penale, aşa cum este reglementat în prezent, şi instituirea unei interdicţii speciale, circumscrisă unei sfere limitate de condamnări penale, care să se întemeieze pe criterii precum natura infracţiunilor săvârşite, latura subiectivă, pedeapsa aplicată. (...) Libertatea legiuitorului de a reglementa acest domeniu trebuie să respecte scopul legiferării, acela de a asigura integritatea mandatului miniştrilor, precum şi cadrul legislativ în această materie. În consecinţă, legiuitorul urmează să ţină seama şi de faptul că interdicţiile trebuie reglementate într-un mod rezonabil şi proporţional în raport cu situaţia care le-a determinat, evitându-se stabilirea în dreptul pozitiv a unor interdicţii absolute şi perpetue“ (paragraful 42).
33. Potrivit aceleiaşi decizii, „în ceea ce priveşte termenele pe durata cărora sunt incidente decăderile, interdicţiile sau incapacităţile, legiuitorul conferă instituţiei reabilitării - cauză legală şi personală de înlăturare a consecinţelor condamnării - efecte constând în încetarea decăderilor şi interdicţiilor, precum şi a incapacităţilor care rezultă din condamnare [art. 169 alin. (1) din Codul penal]. Cu alte cuvinte, consecinţele extrapenale ale condamnării se produc atâta vreme cât nu a intervenit reabilitarea de drept sau judecătorească a persoanei fizice (...) Înlăturarea consecinţelor condamnării vizează nu numai materia dreptului penal (spre exemplu, în cazul săvârşirii din nou a unei infracţiuni, nu va fi atrasă starea de recidivă sau persoana va putea să beneficieze, în condiţiile legii, de instituţia renunţării la aplicarea pedepsei [art. 80 alin. (2) lit. a) din Codul penal] ori a amânării aplicării pedepsei [art. 83 alin. (1) lit. b) din Codul penal] sau a suspendării sub supraveghere a executării pedepsei [art. 91 alin. (1) lit. b) ] din Codul penal), ci şi consecinţele extrapenale care au derivat din condamnare, decăderile, interdicţiile sau incapacităţile încetând odată cu rămânerea definitivă a hotărârii de reabilitare [art. 169 alin. (1) din Codul penal]. Consecinţele extrapenale care derivă din condamnare şi care vizează decăderi, interdicţii sau incapacităţi încetează şi prin aplicarea legii penale de dezincriminare. Art. 4 din Codul penal prevede expres că «legea penală nu se aplică faptelor săvârşite sub legea veche, dacă nu mai sunt prevăzute de legea nouă. În acest caz, executarea pedepselor, a măsurilor educative şi a măsurilor de siguranţă, pronunţate în baza legii vechi, precum şi toate consecinţele penale ale hotărârilor judecătoreşti privitoare la aceste fapte încetează prin intrarea în vigoare a legii noi». Deşi norma penală face vorbire despre consecinţele penale ale hotărârilor judecătoreşti, este evident că efectele dezincriminării faptei penale nu pot fi limitate doar la aceste aspecte, ci se aplică şi cu privire la consecinţele extrapenale ale hotărârilor judecătoreşti, care sunt în mod direct şi inseparabil legate de incidenţa legii penale. Or, potrivit art. 4 teza întâi din Codul penal, dacă nu mai sunt prevăzute de legea nouă, legea penală nu se aplică faptelor săvârşite sub legea veche, deci, în mod implicit, consecinţele extrapenale încetează prin intrarea în vigoare a legii noi. Aceleaşi consecinţe extrapenale sunt înlăturate şi în cazul amnistiei postcondamnatorii. Amnistia se realizează prin lege şi este o cauză care înlătură răspunderea penală, iar dacă intervine după condamnare, potrivit art. 152 alin. (1) teza a doua din Codul penal, «ea înlătură şi executarea pedepsei pronunţate, precum şi celelalte consecinţe ale condamnării». Cu alte cuvinte, efectele amnistiei postcondamnatorii vizează atât sfera penală, înlăturând executarea pedepsei aplicate sau a restului de pedeapsă, în cazul în care executarea a început, cât şi sfera extrapenală, înlăturând toate celelalte consecinţe pe care condamnarea le-a produs. (...) Consecinţele juridice ale legii de dezincriminare sau de amnistie sau cele ale unei hotărâri judecătoreşti de reabilitare, pronunţate în condiţiile legii, rămân guvernate de Codul penal, lege care reglementează condiţiile în care pot fi înlăturate consecinţele juridice penale şi extrapenale ale unei hotărâri judecătoreşti de condamnare“.
34. În cauză, Curtea constată că iniţiatorii au circumstanţiat condiţia propusă, în acord cu considerentele Curţii Constituţionale mai sus enunţate, în sensul că interdicţia specială este în marja de apreciere a legiuitorului şi este circumscrisă unei sfere limitate de condamnări penale, care se întemeiază pe criteriul laturii subiective şi al pedepsei aplicate. De asemenea, interdicţia nu este una perpetuă, ci subzistă până la intervenirea unei situaţii care înlătură consecinţele condamnării. Ca urmare, în sensul deciziei Curţii, „persoanele care cad sub incidenţa/sunt beneficiare ale unei legi de dezincriminare sau de amnistie sau (...) reabilitate (...), persoane cu privire la care condamnarea penală încetează să mai producă efectele extrapenale prevăzute de lege“ pot fi alese în condiţiile art. 37 din Constituţie modificat potrivit propunerii formulate. Aşadar, nu poate fi reţinută o restrângere a dreptului de a fi ales de natură să afecteze substanţa acestuia şi nicio lipsă de proporţionalitate a măsurii propuse, de natură a fi asimilate unei suprimări a dreptului de a fi ales ori a unei garanţii a acestuia, prohibite de art. 152 alin. (2) din Constituţie.
35. În acelaşi sens, dezvoltat în considerentele deciziei Curţii Constituţionale menţionate, sunt şi tratatele internaţionale de referinţă la care România este parte. Acestea lasă în marja de apreciere a legiuitorului reglementarea dreptului de a alege şi de a fi ales, cu respectarea exigenţelor de egalitate şi nediscriminare, a asigurării caracterului liber şi secret al votului şi cu acceptarea unor restricţii, cu condiţia ca acestea să nu fie nerezonabile.
36. Astfel, potrivit art. 21 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului: „(1) Orice persoană are dreptul de a lua parte la conducerea treburilor publice ale ţării sale, fie direct, fie prin reprezentanţi liber aleşi. (2) Orice persoană are dreptul de acces egal la funcţiile publice din ţara sa. (3) Voinţa poporului trebuie să constituie baza puterii de stat; această voinţă trebuie să fie exprimată prin alegeri nefalsificate, care să aibă loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal şi exprimat prin vot secret sau urmând o procedură echivalentă care să asigure libertatea votului.“ Potrivit art. 25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, „Orice cetăţean are dreptul şi posibilitatea, fără niciuna din discriminările la care se referă art. 2 şi fără restricţii nerezonabile: a) de a lua parte la conducerea treburilor publice, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanţi liber aleşi; b) de a alege şi de a fi ales în cadrul unor alegeri periodice, oneste, cu sufragiu universal şi egal şi cu scrutin secret, asigurând libera exprimare a voinţei alegătorilor; c) de a avea acces, în condiţiile generale de egalitate, la funcţiile publice din ţara sa.“ Alin. (1) al art. 2 din Pact are următoarea redactare: „Statele părţi la prezentul Pact se angajează să respecte şi să garanteze tuturor indivizilor care se găsesc pe teritoriul lor şi ţin de competenţa lor drepturile recunoscute în prezentul Pact, fără nicio deosebire, în special de rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau orice altă opinie, origine naţională sau socială, avere, naştere sau întemeiată pe orice altă împrejurare.“ Articolul 3 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale statuează că „Înaltele Părţi Contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condiţii care să asigure libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ.“
37. Cu referire la interpretarea şi aplicarea acestor din urmă dispoziţii, CEDO a dezvoltat o jurisprudenţă consistentă, mai ales în privinţa aspectului „activ“ al drepturilor pe care le consacră, însă a analizat şi latura „pasivă“, dezvoltând criterii de evaluare a restricţiilor impuse de state dreptului de a fi ales. În esenţă, Curtea admite o reglementare mai strictă a dreptului de a fi ales, faţă de dreptul de a alege, cu condiţia ca această reglementare să nu fie una arbitrară.
38. Astfel, de exemplu, în Hotărârea pronunţată în Cauza Hirst împotriva Marii Britanii din 6 octombrie 2005, CEDO a reţinut, în esenţă, că „drepturile garantate în temeiul articolului 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţia europeană a drepturilor omului sunt esenţiale pentru stabilirea şi menţinerea bazelor unei democraţii eficiente şi veritabile guvernate de statul de drept (...) Cu toate acestea, drepturile consacrate la articolul 3 din Protocolul nr. 1 nu sunt absolute. Există loc pentru limitări implicite, iar statele contractante trebuie să beneficieze de o marjă de apreciere în acest domeniu. (...) Există numeroase modalităţi de organizare şi funcţionare a sistemelor electorale şi o multitudine de diferenţe, printre altele, în ceea ce priveşte evoluţia istorică, diversitatea culturală şi gândirea politică în Europa, pe care fiecare stat contractant trebuie să le adapteze conform propriei viziuni democratice. Cu toate acestea, Curtea trebuie să stabilească în ultimă instanţă dacă au fost respectate cerinţele articolului 3 din Protocolul nr. 1; ea trebuie să se asigure că aceste condiţii nu limitează drepturile în cauză într-o asemenea măsură încât să le afecteze chiar esenţa şi să le golească de eficacitate; că acestea sunt impuse în vederea atingerii unui scop legitim, şi că mijloacele utilizate nu sunt disproporţionate (a se vedea Mathieu-Mohin şi Clerfayt, § 52). În special, condiţiile impuse nu trebuie să împiedice exprimarea liberă a poporului în alegerea legislativului - cu alte cuvinte, ele trebuie să reflecte sau să nu contravină preocupării de a menţine integritatea şi eficacitatea unei proceduri electorale care vizează identificarea voinţei poporului prin vot universal. (...) Acest standard de toleranţă nu împiedică o societate democratică să ia măsuri pentru a se proteja împotriva activităţilor destinate să distrugă drepturile sau libertăţile stabilite în Convenţie. Articolul 3 din Protocolul nr. 1, care consacră capacitatea persoanei de a influenţa componenţa legislativului, nu exclude, aşadar, impunerea de restricţii privind drepturile electorale unei persoane care, de exemplu, a comis abuzuri grave într-o poziţie publică sau al cărei comportament riscă să submineze statul de drept sau fundaţiile democratice (...) Cu toate acestea, nu trebuie să se recurgă cu uşurinţă la măsura severă a privării de dreptul de vot, iar principiul proporţionalităţii impune o legătură evidentă şi suficientă între sancţiune şi circumstanţele şi comportamentul individului la care se referă. (...) Ca şi în alte contexte, o instanţă independentă, care aplică o procedură contradictorie, oferă o protecţie puternică împotriva arbitrariului“ (paragrafele 58-62 şi 71).
39. Cât priveşte aspectul „activ“ al drepturilor analizate, spre exemplu, în Hotărârea pronunţată în Cauza Nenciu împotriva României, din 17 ianuarie 2017, CEDO a reamintit că „art. 3 din Protocolul nr. 1 garantează drepturi subiective, inclusiv dreptul de vot şi dreptul de a candida la alegeri. (...) Drepturile garantate de acest articol sunt esenţiale pentru stabilirea şi menţinerea bazelor unei democraţii efective şi veritabile într-un stat de drept [a se vedea Scoppola împotriva Italiei (nr. 3) (MC), nr. 126/05, pct. 81-82, 22 mai 2012]. (…) Curtea a stabilit în Cauza Hirst împotriva Regatului Unit (nr. 2) (MC), nr. 74025/01, pct. 82, CEDO 2005-IX) că, atunci când interzicerea dreptului de vot afectează un grup de persoane în mod general, automat şi fără deosebire, exclusiv pe motiv că acestea se află în curs de executare a unei pedepse cu închisoarea, indiferent de durata pedepsei şi indiferent de natura sau gravitatea infracţiunii şi de situaţia personală, aceasta nu este compatibilă cu articolul 3 din Protocolul nr. 1. (...). Aceste principii au fost reafirmate de Marea Cameră în Cauza Scoppola, în special incompatibilitatea cu articolul 3 din Protocolul nr. 1 a unei astfel de interdicţii generale şi automate, fără deosebire de durata pedepsei şi fără deosebire de natura sau gravitatea infracţiunii şi de situaţia personală a persoanelor condamnate (Scoppola, citată anterior, pct. 96, 108 şi 109). (...) În câteva cauze îndreptate împotriva României, Curtea a constatat că o restrângere similară este incompatibilă cu cerinţele din articolul 3 din Protocolul nr. 1 în măsura în care, conform legislaţiei naţionale în versiunea aplicată de instanţele naţionale la vremea respectivă (care este relevantă şi în prezenta cauză), toate persoanele condamnate la pedepse privative de libertate au primit şi o pedeapsă accesorie constând în interzicerea generală, automată şi fără deosebire, a dreptului de a alege (a se vedea, în special, Calmanovici împotriva României, nr. 42250/02, pct. 152-154, 1 iulie 2008; şi Cucu, citată anterior, pct. 110-112). (...) Circumstanţele prezentei cauze sunt identice cu cele examinate de Curte în cauzele Calmanovici, Cucu şi Brânduşe, (...), interzicerea dreptului de a alege fiind aplicată ca o consecinţă directă a pedepsei închisorii, fără ca instanţele să examineze situaţia personală a fiecărui reclamant în parte. (...) Curtea ia act de modificarea interpretării legislaţiei respective, adusă prin decizia din 5 noiembrie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie [a se vedea supra, pct. 33 şi Pleş împotriva României (dec.), nr. 15275/10, pct. 14, 8 octombrie 2013]. Cu toate acestea, noua abordare nu i-a servit reclamantului, care a rămas în imposibilitatea de a vota în cadrul alegerilor. (...) Pentru aceste motive, Curtea consideră că a fost încălcat articolul 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.“ (paragrafele 38-44)
40. Referitor la aspectul „pasiv“ al drepturilor analizate, spre exemplu, în Hotărârea pronunţată în Cauza Zdanoka împotriva Letoniei, din 16 martie 2006, Curtea a reţinut că a avut mai puţine ocazii în care s-a confruntat cu o presupusă încălcare a dreptului unei persoane de a candida la alegeri, adică aspectul aşa-zis „pasiv“ al drepturilor prevăzute la articolul 3 din Protocolul nr. 1. În această privinţă, Curtea a subliniat că „statele contractante se bucură de o mare libertate în stabilirea normelor constituţionale privind statutul deputaţilor, inclusiv criteriile care reglementează eligibilitatea de a candida la alegeri. Deşi au o origine comună în necesitatea asigurării atât a independenţei reprezentanţilor aleşi, cât şi a libertăţii de alegere a votanţilor, aceste criterii variază în funcţie de factorii istorici şi politici specifici fiecărui stat. Multitudinea de situaţii prevăzute în constituţiile şi legislaţia electorală a numeroase state membre ale Consiliului Europei arată diversitatea posibilelor abordări în acest domeniu. Prin urmare, în scopul aplicării articolului 3, orice legislaţie electorală trebuie evaluată în lumina evoluţiei politice a ţării în cauză (a se vedea Mathieu-Mohin şi Clerfayt, § 54 şi Podkolzina, § 33)“ (paragraful 106).
41. În aceeaşi cauză, CEDO a enunţat următoarele concluzii cu privire la testul care trebuie aplicat la examinarea respectării articolului 3 din Protocolul nr. 1: „(a) Articolul 3 din Protocolul nr. 1 este similar cu alte dispoziţii ale Convenţiei care protejează diferite forme de drepturi civice şi politice, cum ar fi, de exemplu, articolul 10 care garantează dreptul la libertatea de exprimare sau articolul 11 care garantează dreptul la libertatea de asociere, incluzând dreptul persoanei la asociere politică cu ceilalţi în calitate de membru al unui partid. Există, fără îndoială, o legătură între toate aceste dispoziţii, şi anume necesitatea de a garanta respectarea pluralismului de opinie într-o societate democratică prin exercitarea libertăţilor civice şi politice. În plus, Convenţia şi protocoalele trebuie privite ca un întreg. Cu toate acestea, în cazul în care se pune problema interferenţei cu articolul 3 din Protocolul nr. 1, Curtea nu ar trebui să respecte în mod automat aceleaşi criterii ca cele aplicate cu privire la ingerinţa permisă de paragrafele al doilea din articolele 8-11 din Convenţie şi nu ar trebui să îşi întemeieze neapărat concluziile în temeiul articolului 3 din Protocolul nr. 1 pe principiile derivate din aplicarea articolelor 8-11 din Convenţie. Din cauza relevanţei articolului 3 din Protocolul nr. 1 pentru ordinea instituţională a statului, această dispoziţie este exprimată în termeni foarte diferiţi de articolele 8-11 din Convenţie. Articolul 3 din Protocolul nr. 1 este formulat în termeni colectivi şi generali, deşi a fost interpretat de Curte ca implicând şi drepturi individuale specifice. Prin urmare, standardele care trebuie aplicate pentru stabilirea conformităţii cu articolul 3 din Protocolul nr. 1 trebuie considerate ca fiind mai puţin stricte decât cele aplicate în conformitate cu articolele 8-11 din Convenţie. (b) Conceptul de «limitări implicite» în temeiul articolului 3 din Protocolul nr. 1 are o importanţă majoră pentru determinarea relevanţei obiectivelor urmărite de restricţiile aplicate drepturilor garantate de această dispoziţie. Având în vedere că articolul 3 din Protocolul nr. 1 nu este limitat de o listă specifică de «scopuri legitime», cum ar fi cele enumerate la articolele 8-11 din Convenţie, statele contractante sunt, prin urmare, libere să se bazeze pe un obiectiv care nu este inclus în această listă pentru a justifica o restricţie, cu condiţia ca o compatibilitate a acestui scop cu principiul statului de drept şi cu obiectivele generale ale Convenţiei să fie dovedită în circumstanţele particulare ale unei cauze. (c) Conceptul de «limitări implicite» de la articolul 3 din Protocolul nr. 1 înseamnă de asemenea că Curtea nu aplică testele tradiţionale de «necesitate» sau «necesitate socială presantă» utilizate în contextul articolelor 8-11 din Convenţie. În analiza sa privind respectarea articolului 3 din Protocolul nr. 1, Curtea s-a concentrat în principal pe două criterii: dacă a existat arbitrar sau lipsă de proporţionalitate şi dacă restricţia a afectat exprimarea liberă a părerii poporului. În acest sens, marja largă de apreciere de care beneficiază statele contractante a fost întotdeauna subliniată. În plus, Curtea a subliniat necesitatea de a evalua orice legislaţie electorală în lumina evoluţiei politice a ţării în cauză, astfel încât caracteristici inacceptabile în contextul unui sistem pot fi justificate în contextul alteia (printre altele, Mathieu-Mohin şi Clerfayt şi Podkolzina). (d) Necesitatea individualizării unui act legislativ invocat de o persoană ca încălcând Convenţia şi gradul acestei individualizări, atunci când aceasta este prevăzută de Convenţie, depind de circumstanţele fiecărui caz particular, şi anume de natura, tipul, durata şi consecinţele restricţiei legale criticate. Pentru ca o măsură restrictivă să fie conformă articolului 3 din Protocolul nr. 1, un grad mai scăzut de individualizare poate fi suficient, spre deosebire de situaţiile referitoare la o presupusă încălcare a articolelor 8-11 din Convenţie. (e) În ceea ce priveşte dreptul de a candida la alegeri, adică aspectul aşa-zis «pasiv» al drepturilor garantate de articolul 3 din Protocolul nr. 1, Curtea a fost şi mai precaută în evaluarea restricţiilor în acest context decât atunci când a trebuit să examineze restricţiile privind dreptul de vot, elementul aşa-zis «activ» al drepturilor prevăzute la articolul 3 din Protocolul nr. 1. (...) Curtea a observat că pot fi impuse cerinţe mai stricte în ceea ce priveşte eligibilitatea de a candida la alegerile pentru Parlament, decât în cazul eligibilităţii de a vota. Într-adevăr, deşi testul privind aspectul «activ» al articolului 3 din Protocolul nr. 1 a inclus, de obicei, o evaluare mai largă a proporţionalităţii dispoziţiilor legale de a priva o persoană sau un anumit grup de persoane de la dreptul de vot, testul Curţii în ceea ce priveşte aspectul «pasiv» al dispoziţiei de mai sus a fost limitat în mare măsură la verificarea absenţei arbitrariului în procedurile interne care împiedică o persoană persoane din poziţia de candidat“. (paragraful 115)
42. Cât priveşte sistemul de valori de referinţă în materie la nivelul Consiliului Europei, prezintă relevanţă, deopotrivă, Codul bunelor practici în materie electorală. Linii directoare şi raport explicativ adoptat de Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 52-a Sesiuni plenare (Veneţia, 18-19 octombrie 2002), care prevede în capitolul I - Principiile patrimoniului electoral european, că acestea sunt „sufragiul universal, egal, liber exprimat, secret şi direct. Pe de altă parte, alegerile trebuie organizate în mod periodic.“ Sufragiul universal presupune, în principiu, că fiecare persoană are dreptul de a alege şi de a fi ales. Cu toate acestea, acest drept poate şi trebuie exercitat ţinând cont de anumite condiţii, între care şi suspendarea dreptului de a alege şi de a fi ales, dar numai în următoarele condiţii cumulative: „ii. suspendarea trebuie să fie prevăzută de lege; iii. ea trebuie să respecte principiul proporţionalităţii; condiţiile privării cetăţenilor de dreptul de a fi ales pot fi mai puţin severe decât cele prevăzute pentru dreptul de vot; iv. suspendarea drepturilor electorale trebuie să fie motivată de o interdicţie din motive de sănătate mentală sau din cauza unor condamnări penale pentru delicte grave; v. mai mult decât atât, suspendarea drepturilor politice sau interdicţia din motive de sănătate mentală poate fi impusă numai prin hotărârea specială a instanţei de judecată.“
43. Cu referire specială la problematica ce formează obiectul prezentei analize, Curtea observă că, în Raportul cu privire la excluderea persoanelor ce au comis infracţiuni din Parlament (Report on exclusion of offenders from Parliament), adoptat în cea de-a 104-a Sesiune plenară din 23-24 octombrie 2015, Comisia de la Veneţia a realizat o trecere în revistă a standardelor internaţionale în privinţa dreptului de a fi ales şi a restricţiilor impuse, inclusiv cu trimitere la distincţia pe care CEDO o realizează între dreptul de vot (activ), precum şi dreptul (pasiv) de a fi ales. Explicând Codul de bune practici în materie electorală în lumina jurisprudenţei CEDO, Comisia a reţinut că „având în vedere recenta jurisprudenţă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, paragraful I.1.1.d.v, al Codului de bune practici menţionat în materie electorală nu trebuie luat literal, ca impunând o hotărâre specifică în fiecare caz“ (pct. 24). Comisia de la Veneţia a mai precizat că „nu este neobişnuit ca, din cauza unei condamnări penale pentru săvârşirea unei infracţiuni grave, persoanelor să li se retragă dreptul de a fi alese. Cu toate acestea, poate fi considerat problematic dacă dreptul pasiv de vot este refuzat pe baza oricărei condamnări, indiferent de natura infracţiunii care a determinat-o. Este posibil ca o astfel de interdicţie totală să nu fie în conformitate cu Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale [...]. Pe de altă parte, ar fi nepotrivit să nu se includă (sau să nu se pună în aplicare) nicio restricţie privind eligibilitatea pentru persoanele care au săvârşit infracţiuni [...]“ (pct. 25) [CDL-AD(2006)018, paragrafele 78-79, cu referire la Avizul asupra Legii pentru alegerea deputaţilor din Ucraina, CDL-AD(2006)002, paragrafele 16 şi 100].
44. Pe baza standardelor europene aplicabile şi a informaţiilor cu privire la situaţia juridică în statele a căror legislaţie a fost examinată, Comisia de la Veneţia a enunţat, în raportul menţionat, o serie de concluzii. Astfel, „ineligibilitatea reprezintă o restricţie a dreptului la alegeri libere: aşadar, ea trebuie să se bazeze pe norme clare de drept, să urmărească un scop legitim şi să respecte principiul proporţionalităţii. Este în interesul general să se evite ca persoanele care au săvârşit infracţiuni grave să aibă un rol activ în luarea deciziilor politice. Proporţionalitatea limitează în special durata restricţiei; ea impune luarea în considerare a unor elemente, cum ar fi natura infracţiunii, gravitatea infracţiunii şi/sau durata pedepsei“. (pct. 170) „Nu există un standard comun cu privire la cazurile, dacă există, în care ar trebui impuse astfel de restricţii. Cu toate acestea, marea majoritate a statelor ale căror legislaţii au fost examinate limitează dreptul infractorilor de a fi aleşi în Parlament, cel puţin în cazurile cele mai grave“ (pct. 172). „Excluderea (...) se poate face prin simpla funcţionare a mecanismului electoral numai dacă (1) majoritatea alegătorilor sunt în favoarea unei asemenea excluderi; (2) alegătorii sunt efectiv în situaţia de a exclude aceste persoane, ceea ce implică (2a) o democraţie internă a partidelor politice sau liste deschise şi (2b) că nu există obstacole în calea votului liber“. (pct. 173). „(...) dacă excluderea infractorilor din corpurile alese nu se realizează prin simpla funcţionare a mecanismelor electorale, devine necesară intervenţia legislativă.“ (pct. 174) Comisia de la Veneţia mai consideră că „interzicerea exercitării de drepturi politice înainte de condamnarea definitivă este contrară principiului prezumţiei de nevinovăţie, cu excepţia unor situaţii limitate şi justificate. În practică, excepţiile sunt aplicate doar în câteva state analizate“. (pct. 177) În final, Comisia consideră potrivit ca în Constituţie să se reglementeze „cel puţin cele mai importante aspecte ale restricţiilor privind dreptul de a fi ales şi pierderea mandatului parlamentar“ (pct. 179), iar multe state prevăd astfel de dispoziţii. Ar putea fi potrivit ca „legislaţia să prevadă ca restricţiile să funcţioneze în mod automat pentru cele mai grave infracţiuni sau condamnări - cum este cazul în majoritatea statelor în cauză -, iar aprecierea judecătorilor în luarea unor astfel de decizii în cazuri specifice poate fi adecvată în cazuri mai puţin grave şi, în general, în cazul în care condamnarea se referă la membrii Parlamentului în funcţie“ (paragraful 180).
45. Cât priveşte reglementări din statele membre ale Uniunii Europene, acolo unde condiţiile de exercitare a dreptului de a fi ales sunt consacrate la nivel constituţional, Curtea reţine, exemplificativ, următoarele redactări ale normelor de referinţă, similare celei ce formează obiectul iniţiativei de revizuire:
- art. 65 alin. (1) din Constituţia Republicii Bulgaria: „Poate fi ales de Adunarea naţională orice cetăţean bulgar care nu deţine o altă cetăţenie, care a împlinit vârsta de 21 de ani, care nu se află sub interdicţie judecătorească şi care nu execută o pedeapsă cu închisoarea.“;
– art. 40 pct. c) din Constituţia Republicii Cipru: „O persoană are dreptul de a candida la alegerile pentru Preşedinte sau Vicepreşedinte al Republicii dacă, la momentul alegerilor, acea persoană: (…) c) nu a fost condamnată, înainte sau după intrarea în vigoare a prezentei Constituţii, pentru o infracţiune care implică nedemnitatea sau turpitudinea morală sau nu a fost lipsită de drepturile electorale de către o instanţă competentă ca urmare a săvârşirii unei infracţiuni electorale.“;
– art. 30 alin. (1) din Constituţia Regatului Danemarcei: „„Este eligibilă pentru a fi aleasă în Parlament orice persoană care are drept de vot la alegerile pentru acesta, cu excepţia celor care au fost condamnate pentru o infracţiune care, în ochii opiniei publice, le face nedemne pentru a deveni membri în Parlament.“;
– art. 51 alin. (3) din Constituţia Republicii Elene: „(...) Legea nu poate limita dreptul de vot decât în cazurile în care nu a fost atinsă o vârstă minimă sau în cazuri de incapacitate juridică ori ca urmare a unei condamnări penale irevocabilă pentru anumite infracţiuni.“;
– art. 58 din Constituţia Republicii Estonia: „Participarea la alegeri poate fi limitată prin lege în cazul cetăţenilor estonieni care au fost condamnaţi de o instanţă judecătorească şi care execută o pedeapsă într-un penitenciar.“;
– art. 56 alin. (2) din Constituţia Republicii Lituania: „Persoanele care au de executat o pedeapsă impusă în baza unei hotărâri judecătoreşti, precum şi persoanele a căror incapacitate este declarată de o instanţă judecătorească nu pot candida la alegerile pentru Parlament.“;
– art. 53 din Constituţia Marelui Ducat de Luxemburg: „Următoarele categorii de persoane nu pot exercita dreptul de a alege şi nici nu au dreptul de a fi alese: 1. Persoanele condamnate la pedepse penale; 2. Persoanele care, pe cale corecţională, sunt private de dreptul de vot prin condamnare; 3. Persoanele majore aflate sub tutelă. Nu poate fi prevăzut niciun alt caz de excludere. Dreptul de vot poate fi restabilit prin graţiere pentru persoanele care l-au pierdut prin condamnare penală.“;
– art. 99 alin. (3) din Constituţia Republicii Polone: „Nicio persoană condamnată la pedeapsa cu închisoare printr-o sentinţă definitivă pentru comiterea unei infracţiuni săvârşite cu intenţie nu este eligibilă pe listele electorale (...).“
46. În concluzie, atât principiile constituţionale incidente, astfel cum au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi tratatele internaţionale în materia drepturilor omului şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului plasează reglementarea condiţiilor de exercitare a dreptului de a fi ales în sarcina legiuitorului, fiind preferabil ca reglementarea acestora să fie realizată la nivel constituţional, prin stabilirea unor criterii/condiţii clare şi precise. Limitările sunt admise atâta vreme cât nu au un caracter arbitrar şi nu aduc atingere substanţei dreptului, fiind admisibilă o reglementare mai restrictivă a dreptului de a fi ales faţă de dreptul de a alege, cu respectarea condiţiilor de proporţionalitate analizate.
47. Având în vedere distincţiile mai sus relevate şi explicate, concluzia parţială enunţată la paragraful 34, cu referire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, precum şi fundamentarea cu trimitere la standardele europene vizând reglementarea dreptului de a fi ales, Curtea constată că propunerea de revizuire a Constituţiei în sensul introducerii condiţiei astfel cum a fost circumstanţiată de iniţiatori este conformă cerinţelor constituţionale, nefiind de natură să determine o suprimare sau restrângere a dreptului de a fi ales de natură a-i aduce atingere în substanţa sa. Aceasta este circumscrisă unei sfere limitate de condamnări, care se întemeiază pe criteriile laturii subiective a infracţiunii şi a pedepsei aplicate. De asemenea, interdicţia nu este una perpetuă, ci subzistă până la intervenirea unei situaţii care înlătură consecinţele condamnării. Astfel fiind, propunerea de revizuire a Constituţiei este constituţională şi în raport cu prevederile art. 152 alin. (2) din Constituţie.
Constată că iniţiativa legislativă a cetăţenilor intitulată „Lege de revizuire a Constituţiei României“ îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 150 şi art. 152 din Constituţie.
Decizia se comunică iniţiatorilor revizuirii, precum şi Preşedintelui Camerei Deputaţilor şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Tags: Monitorul Oficial, Acte Monitorul Oficial, Decizie, Alte Institutii, ﻿ DECIZIA nr. 222 din 9 aprilie 2019

References: Articolul 3
 articolul 3
 Articolul 3
 articolul 3
 articolul 3
 articolul 3
 articolul 3
 articolul 3
 Articolul 3
 articolul 10
 articolul 11
 articolul 3
 Articolul 3
 articolul 3
 articolul 3
 articolul 3
 articolul 3
 articolul 3