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Timestamp: 2019-08-23 22:33:03+00:00

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Al. 13 Pré. de 1946 | La Revue des Droits de l'Homme
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Droits des étrangers (Débat sur l’immigration professionnelle et étudiante) : L’étudiant étranger sous les projecteurs français et européens
par Jean-Philippe Foegle
Un « débat sur l’immigration étudiante et professionnelle » a eu lieu au Parlement en application de l’article 50-1 de la Constitution. Il fut mené au Sénat le 24 avril 2013 et à l’Assemblée Nationale le 13 juin. Visant à constituer un cadre unique de discussion s’agissant de l’accueil des étudiants étrangers, le débat et ses rapports préparatoires posent notamment la question de la mise en place de cours en langue étrangère et de frais d’inscription différenciés pour les étudiants étrangers. Sont également précisées les modalités de mise en œuvre du titre de séjour pluriannuel, ainsi que l’étendue de réformes à venir quant à l’accès des jeunes diplômés étrangers au marché du travail à l’issue de leurs études. Toutefois, l’introduction de dispositions concurrentes dans le projet de loi sur l’Enseignement supérieur et la recherche et la publication par la Commission européenne d’une proposition de refonte des directives dites « Etudiants » (2004/114/CE) et « Scientifiques » (2005/71/CE) semble condamner la tentative de conférer au « débat sur l’immigration professionnelle et étudiante » le monopole de la définition des politiques d’accueil des étudiants étrangers.
« Il y aura un débat au Parlement chaque année pour fixer le volume de l’immigration économique » : l’engagement – l’un des rares en matière d’immigration – pris par le candidat François Hollande le 15 mars dans l’émission « Des paroles et des actes », semble avoir été tenu, à la différence d’autres telle la fin de la rétention des enfants (à ce sujet, lire notamment : Nicolas Hervieu et Serge Slama, « Rétention des enfants : Vers une ultime représentation sur la scène des Palais français et européens ? » in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 14 mai 2013). Le gouvernement a en effet programmé un débat sans vote au Parlement sur « l’immigration étudiante et professionnelle » qui a eu lieu au Sénat le mercredi 24 avril 2013 (Compte-rendu analytique) à l’Assemblée nationale le jeudi 13 juin 2013 (après avoir été repoussé à deux reprises). Ce débat a pris la forme d’une « Déclaration du Gouvernement, en application de l’article 50-1 de la Constitution, sur l’immigration professionnelle et étudiante et débat sur cette déclaration » (Compte-rendu provisoire).
La procédure de l’article 50-1 de la Constitution, insérée dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 suite à un amendement du rapporteur Jean-Luc Warsmann, avait pour but, selon l’opinion du même rapporteur, de « permettr[e] au Parlement d’exprimer une opinion sans présenter les risques de dérive que contenait le vote de résolutions » (Rapport 0892 (N° 820) sur la loi de modernisation des institutions de la Ve République). Les débats sont organisés sur une déclaration du Gouvernement faite à sa demande ou à celle d’un groupe politique, y compris de l’opposition. A l’issue de ce débat, un vote peut avoir lieu si le Gouvernement le décide. Au besoin, des explications de votes peuvent être présentées (Règlement de l’Assemblée Nationale, Art. 132, al. 5). Mais en l’espèce, aucun vote ne s’est tenu, ne donnant donc lieu à aucune prise de position politique explicite des assemblées.
La procédure choisie visait à associer le Parlement à l’élaboration de la politique d’immigration ou, tout du moins, à prendre la « température » parlementaire avant le dépôt d’un projet de loi prévu semble-t-il pour l’automne 2013. Mais ce débat ne semble pas, en lui-même (et ne serait-ce qu’au vu de la faible participation parlementaire), refléter l’ensemble des questions en suspens s’agissant de la révision des règles relatives au séjour des étudiants étrangers. En effet, parallèlement à ce débat, le projet de loi l’enseignement supérieur et la recherche (adopté par la « petite loi » du 3 juillet 2013, qui sera débattue à l’Assemblée Nationale le 9 juillet 2013) mais également la proposition de refonte des directives 2004/114/CE et 2005/71/CE (respectivement directives « étudiants » et « scientifiques ») élaborent également des pistes de réforme. Des questions de périmètre des compétences en matière de définition des politiques d’accueil des étudiants partagées entre le ministère de l’Intérieur d’une part, le ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche et la Commission européenne d’autre part, hypothèquent la tentative du ministère de l’Intérieur de conserver la maitrise du débat
Néanmoins, le débat et les rapports préparatoires à celui-ci – respectivement le rapport du député Matthias Fekl « Sécuriser les parcours des ressortissants étrangers » (dit « rapport Fekl »), le document « Les données de l’immigration professionnelle » et un rapport plus confidentiel de la « mission d’inspection interministérielle chargée de réfléchir à l’amélioration des conditions d’accueil des “talents étrangers“ » – n’en restent pas moins illustratifs des grandes orientations nationales et européennes s’agissant de la réforme de l’accueil des étudiants étrangers.
Ainsi, en matière de captation des « talents étrangers », est posée explicitement la question de la mise en place de frais d’inscription différenciés sur le modèle des pays anglo-saxons, ainsi que celle des cours en langue anglaise (1°) Le séjour des étudiants étrangers devrait être, lui, facilité par l’instauration du titre de séjour pluriannuel, mesure qui s’accompagnerait toutefois de contrôles accrus sur la « réalité et le sérieux » des études suivies. (2°). S’agissant de l’accès des étudiants étrangers au travail et du séjour des scientifiques, les propositions, relativement floues, semblent largement en retrait de la proposition de loi « Gillot », dont certains éléments sont toutefois repris dans le projet de loi sur l’enseignement supérieur (3°) Au delà, la refonte annoncée des directives dites « Scientifiques » et « Étudiants » au niveau européen semblent plus à même de sécuriser le séjour des étudiants et jeunes chercheurs étrangers (4°).
1°/- Capter les flux d’étudiants étrangers : une préoccupation ancienne soulevant des questions « nouvelles »
Si la préoccupation d’attirer les meilleurs étudiants étrangers n’est pas nouvelle, le débat sur l’immigration professionnelle et étudiante pose des questions autrefois taboues, à savoir celles de l’introduction de cours en langue anglaise (A) et celle de la mise en place de frais d’inscriptions différenciés, plus élevés pour les étudiants étrangers (B).
A – Une extension prévue des possibilités de délivrer des enseignements en langue anglaise
La « mission d’inspection interministérielle chargée de réfléchir à l’amélioration des conditions d’accueil des “talents étrangers“ » le souligne : au regard des critères fixés par l’OCDE (Regards sur l’éducation 2012 : les indicateurs de l’OCDE), quatre facteurs principaux interviendraient dans le choix du pays d’accueil : « la langue d’enseignement, la qualité des formations, les frais de scolarité et la politique d’immigration ». S’agissant de la langue d’enseignement, la France fait partie des pays dans lesquels « certaines formations sont dispensées en anglais ». A cet égard, le rapport estime qu’est posée « la question de l’organisation de programmes enseignés en anglais ». Comme l’a souligné la ministre de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche, Geneviève Fioraso, lors dudit débat à l’Assemblée, « pour attirer davantage d’étudiants internationaux, nous ne devons pas faire de la maîtrise de notre langue un a priori pour la mobilité. Il faut en revanche en faire une condition pour l’obtention du diplôme, tandis que certains enseignements seront délivrés en anglais pendant la première partie des études de ces étudiants ». La suggestion d’introduire des cours en langue anglaise, qui figurait déjà dans la proposition de loi « Gillot » relative à l’attractivité universitaire de la France, a provoqué des remous importants au sein de la communauté universitaire. Celle-ci proposait en effet de déroger à l’article 121-3 du Code de l’éducation obligeant les établissements d’Enseignement supérieur à enseigner en français.
Le débat en la matière se pose notamment en termes constitutionnels, l’article 2 de la Constitution du 4 octobre 1958 disposant que « La langue de la république est le français ». Cet élément a été mobilisé par le Conseil constitutionnel (Conseil Constitutionnel, Décision n° 94-345 DC du 29 juillet 1994, Loi relative à l’emploi de la langue Française) pour affirmer que « les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d’un droit à l’usage d’une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage… » (Conseil constitutionnel, Décision n° 2001-452 DC du 6 décembre 2001, Loi de finance rectificative pour 2002, cons. 16). Dans une réserve d’interprétation formulée dans la décision de 2001 précitée, le Conseil Constitutionnel avait précisé les conditions d’encadrement d’un cours en langue étrangère (en l’occurrence, des cours de langue Bretonne au sein des établissements « Diwan ») : s’il est possible de promouvoir l’usage d’une langue étrangère au sein d’un établissement, « l’usage d’une langue autre que le français ne peut être imposé aux élèves des établissements de l’enseignement public ni dans la vie de l’établissement, ni dans l’enseignement des disciplines autres que celles de la langue considérée ».
Le choix fait par la commission mixte paritaire au cours de la procédure législative relative au projet de loi sur l’Enseignement supérieur et la recherche reste prudent et semble rester dans les « clous » de la décision de 2001 : le texte adopté par ladite commission dispose en effet à son article 2 que les cours dispensés en langue anglaise peuvent l’être à « la condition que l’accréditation concernant ces formations fixe la proportion des enseignements à dispenser en français. Le ministre chargé de l’usage de la langue française en France est immédiatement informé des exceptions accordées, de leur délai et de la raison de ces dérogations ». Et en toute hypothèse, « les étudiants étrangers bénéficiant de formations en langue étrangère suivent un enseignement de langue française lorsqu’ils ne justifient pas d’une connaissance suffisante de cette dernière ». Ainsi, dès lors que les enseignements en langue étrangère – en l’occurrence, principalement l’anglais – restent l’exception, soumise à une procédure et à un agrément particulier, la possibilité d’une dérogation à l’article 121-3 du Code de l’éducation semble ouverte.
B – La mise en place de frais d’inscriptions différenciés : une question « en débat »
Pour Dominique Gillot, membre de la commission de la « culture, de d’éducation et de la communication » du Sénat, il faut, pour mener une politique cohérente d’attraction des étudiants étrangers, « envisager une modulation des droits d’inscription en fonction des conditions locales. Il n’est pas logique de demander les mêmes droits à un Togolais qu’à un Chinois ». Une telle réforme, proposée par la Conférence des Grandes Écoles et reprise comme « question en débat » au sein du document de cadrage en vue du débat au Parlement sur l’immigration professionnelle et étudiante (Les données de l’immigration professionnelle, avril 2013), ne fait néanmoins pas l’unanimité. Le même document estime que la « rentabilisation » (sic) du coût des études pourrait « se faire également par le biais des changements de statut des étudiants à l’issue de leurs études ». Néanmoins, au delà de l’aspect politique du débat, se pose la question de la marge d’appréciation dont disposent les pouvoirs publics en la matière, notamment au regard du respect du principe d’égalité et du droit à l’instruction garanti respectivement par l’alinéa 13 du préambule de la constitution du 27 octobre 1946 et l’article 2 du Protocole additionnel n° 1 à la CEDH. S’agissant de l’égalité des usagers devant le service public, il est admis de longue date que celui-ci n’implique pas « que des situations différentes ne puissent faire l’objet de solutions différentes », et ceci « pour tenir compte soit d‘une nécessité d’intérêt général », soit « de la situation particulière de certains usagers » (Cons. Constit, DC n°79-107 du 12 juillet 1979, Ponts à péage, § 4).
Conformément à cette jurisprudence, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de décider que le principe d’égalité ne s’applique de la même manière, en matière d’inscriptions universitaires, qu’aux étudiants étrangers placés « dans la même situation » (CE, SSR, 26 juillet 1982, GISTI, n° 22931, 22934). Or, il paraît peu probable, au regard de la jurisprudence constitutionnelle, que l’instauration de frais d’inscription différenciés pour les étudiants étrangers, ne réponde pas à une « nécessité d’intérêt général » – celle de « rentabiliser » la formation de ceux-ci –, ni à une « situation particulière » – un étudiant étranger sollicitant son admission dans un pays tiers étant, par définition, dans une situation différente de celle d’un étudiant résidant sur le territoire national.
Le « droit à l’instruction » garanti par la Constitution et la Convention européenne ne semble pas plus à même de protéger l’égalité de traitement des étudiants en matière de frais d’inscriptions dans l’Enseignement supérieur. S’agissant des études universitaires, le Conseil constitutionnel a en effet eu l’occasion de se prononcer sur l’opérance de ce droit à l’instruction en mentionnant que le principe d’égal accès à l’instruction « doit être respecté par le conseil de direction de l’Institut d’études politiques de Paris ». Or, comme le soulignent certains auteurs (Laurence Gay, «Les « droits-créances » constitutionnels », Bruylant, 2008, 826 p.) tant la formulation négative de l’article que les travaux préparatoires au protocole tendent à placer le droit à l’instruction « au rang des libertés “classiques“ ». Ceci contraste avec l’alinéa 13 du préambule de la constitution du 27 octobre 1946 qui énonce que « La nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction […] » et semble donc, d’après l’auteure, « se placer sur le terrain de l’égalité ». Le « droit à l’instruction », considéré encore récemment par le Conseil d’Etat comme recouvrant plus largement un principe d’ « égal accès à l’instruction » (CE, 13 février 2013, Gisti, n°353864 – ADL du 17 mars 2013) ne semble pas faire obstacle à des différenciations dès lors que celles-ci répondent à un objectif légitime et « reposent sur des critères objectifs de nature à garantir le respect de l’exigence constitutionnelle d’égal accès à l’instruction » (Cons. Constit., DC n°200-450 du 11 juillet 2001, Loi portant D.D.O.S, § 33).
Pour ce qui est de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’article 2 du protocole additionnel n°1 à la CEDH, l’arrêt Leyla Sahin énonce qu’« on concevrait mal que les établissements de l’enseignement supérieur existant à un moment donné échappent à l’empire de la première phrase de l’article 2 du Protocole no 1. Ledit article n’astreint certes pas les Etats contractants à créer des établissements d’enseignement supérieur. Néanmoins, un Etat qui a créé de tels établissements a l’obligation de veiller à ce que les personnes jouissent d’un droit d’accès effectif à ceux-ci » (Cour EDH, G.C. 10 novembre 2005, Leyla Sahin c. Turquie, Req. n° 44774/98, § 137). Ainsi, dans un arrêt de 2011, la Cour a souligné que « la marge d’appréciation de l’Etat […] s’accroît avec le niveau d’enseignement de manière inversement proportionnelle à l’importance de celui-ci pour les individus concernés et pour la société dans son ensemble » (§ 56). En conséquence, « pour l’enseignement universitaire, qui demeure à ce jour facultatif pour bien des gens, l’imposition de frais [de scolarité] en général […] peut, dans les circonstances actuelles, être considérée comme pleinement justifiée » (Cour EDH, 4e Sect. 21 juin 2011, Ponomaryovi c. Bulgarie, Req. n° 5335/05, § 56 – ADL du 22 juin 2011 ; sur les ressources des étudiants étrangers en France, v. CE, 13 février 2013, Gisti, n°353864 – ADL du 17 mars 2013). Plus récemment, la Cour a de la même manière « validé » la conventionnalité du numerus clausus universitaire (Cour EDH, 2e Sect. 2 avril 2013, Tarantino et autres c. Italie, Req. n° 25851/09 – v. Nicolas Hervieu, « Le numerus clausus et la sélection universitaire passent avec succès l’épreuve européenne » in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 8 avril 2013). Dès lors, le droit à l’instruction garanti par la CEDH et la Constitution ne semble pas de nature à imposer au législateur une égalité de traitement absolue des étudiants en matière de droit universitaires.
2°/- Une généralisation annoncée du titre de séjour pluriannuel, accompagnée de contrôles « accrus » sur le déroulement du séjour des étrangers
Engagement du Président de la République, la mise en place du titre de séjour pluriannuel semble pouvoir faire l’objet d’une mise en œuvre rapide (A). Cette mise en œuvre s’accompagnerait toutefois de contrôles accrus sur la « réalité et le sérieux » des études suivies par les étudiants étrangers (B).
A – Une mise en œuvre rapide du titre de séjour pluriannuel, « engagement du Président de la République »
Le document « Sécuriser les parcours des ressortissants étrangers » (Rapport Fekl au Premier Ministre, 14 mai 2013) le souligne : la délivrance de titres de séjour pluriannuels, en raison des conditions juridiques restrictives d’obtention et de la complexité des procédures, est restée extrêmement limitée. L’on apprend ainsi que seuls 12 % des ressortissants communautaires et 1 % des ressortissants de pays tiers ont pu obtenir de tels documents. En même temps, souligne le rapport, l’annualité des titres de séjour n’a conduit à aucune efficacité supplémentaire en terme de contrôle d’éventuelles fraudes, le taux de refus enregistrés dans le fichier AGDREF n’étant que de 1 %. S’agissant des étudiants étrangers engagés dans un cursus conduisant au grade de Master – susceptibles de se voir délivrer des titres de séjour de plusieurs années en application de l’article L 313-4 CESEDA –, l’on apprend que seuls quelques milliers de titres de séjour de ce type ont pu être délivrés depuis 2006. Le rapport Fekl propose donc de « généraliser la délivrance de titres de séjour pluriannuels », et de définir un périmètre « le plus large possible » au futur titre de séjour.
Ainsi, la mise en place du nouveau titre de séjour devrait conduire à ce que celui-ci finisse par « constituer la règle et non une simple possibilité soumise à l’appréciation des préfets ». De telles orientations, si elles étaient mises en place, constitueraient une inversion du principe actuel, selon lequel la délivrance d’un titre annuel est la règle, et la délivrance d’un titre de séjour pluriannuel, l’exception. En effet, les articles L 311-2 et L 313-1 du CESEDA prévoient que la délivrance d’un titre de séjour d’une durée d’un an constitue la règle, et l’article L 313-4 énumère un certain nombre de dérogations à celle-ci. Dans le cadre d’une réforme, ces articles devraient être totalement refondus, non sans que la possibilité de délivrer des titres de séjour annuels ne soit, de manière résiduelle, rendue possible.
Avant toute réforme législative, une circulaire en date du 10 juin 2013 (Circulaire du 10 juin 2013 relative aux modalités de délivrance des titres de séjour pluriannuels prévus par l’article L.313-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, NOR:INTV1314643) devrait permettre de manière rapide la délivrance de titres de séjour couvrant les périodes d’étude (2 ans pour le Master et 3 ans pour le doctorat) aux étudiants étrangers engagés dans un cursus au moins équivalent au grade master (Grade défini par l’Arrêté du 12 mai 2011 fixant la liste des diplômes au moins équivalents au master pris en application du 2° de l’article R. 311-35 et du 2° de l’article R. 313-37 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile). La circulaire précise que la délivrance d’un titre de séjour est dans cette hypothèse un droit, conformément au Rapport n°3058 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi (N° 2986), relatif à l’immigration et à l’intégration. Dans ce rapport, le député Thierry Mariani estimait que « cette dérogation [à l’annualité des titres de séjour] n’est pas laissée à l’appréciation de l’autorité administrative, comme c’est le cas actuellement pour les titulaires d’une CST [NB : carte de séjour temporaire] “professionnelle“ ou scientifique, mais constituera un droit pour les étudiants inscrits dans un établissement d’enseignement supérieur et qui remplissent les conditions requises ».
Dans le cadre d’une future réforme du CESEDA, le rapport envisage plusieurs hypothèses de mise en œuvre du titre de séjour pluriannuel. La première consisterait à délivrer un titre pluriannuel de quatre ans à l’issue d’une période de séjour de un an sous couvert d’un titre de séjour ou d’un VLS-TS [NB : Visa long séjour valant titre de séjour]. La deuxième viserait à délivrer un titre de séjour de 3 ans après deux ans de séjour régulier en France. Si le rapport affirme sa préférence pour la première des deux solutions, il n’en ajoute pas moins un certain nombre d’exceptions à la règle. Ainsi en est-il des conjoints et enfants d’un titulaire d’une carte de résident entrés au titre du regroupement familial, mais aussi des conjoints de Français et parents d’enfant français. Ceux-ci se verraient délivrer une carte de 2 ans après un an de présence sous couvert d’une CST ou d’un VLS-TS. Il en est de même pour les étrangers malades pour lesquels serait délivrée une carte de séjour d’une durée d’un à quatre ans selon la durée des soins dont le titulaire doit bénéficier. S’agissant des étudiants, et en retrait au regard de la proposition de loi « Gillot » relative à l’attractivité universitaire de la France, ils se verraient délivrer un titre de séjour de deux ans (après obtention d’un VLS-TS d’un an) pour la licence, un titre de deux ans pour le master et un titre de quatre ans pour les doctorants.
B – De nouvelles modalités de contrôle de la « réalité et du sérieux » des études poursuivies par les étudiants étrangers
Dans le même temps, le rapport propose de « revoir les modalités de contrôle de la situation des ressortissants étrangers bénéficiaires d’un titre pluriannuel de séjour, afin d’augmenter leur efficacité ». N’est pas précisé de quelle manière l’ « efficacité » de ces contrôles serait améliorée, si ce n’est que les préfectures devraient se « recentrer l’attention sur les opérations les plus sensibles ». Tout au plus est il suggéré de « reprendre et renforcer les articles R 311-15 et R 311-16 du Ceseda » qui prévoient déjà, au demeurant, près de dix hypothèses de retrait du titre de séjour pour fraude. Enfin, est suggéré de « renforcer la coopération avec les partenaires extérieurs à l’administration », ceci visant notamment les étudiants. Pour ces derniers, il est envisagé que la délivrance d’un titre de séjour pluriannuel soit subordonnée à « la conclusion, au niveau régional, d’une convention entre la préfecture, le rectorat et l’université, confiant à cette dernière la responsabilité de recueillir et de transmettre aux services en charge de la délivrance des titres de séjour les attestations de présence aux enseignements, les relevés de notes des étudiants ». Mais ceci pose problème au regard des principes d’autonomie des universités et de non-contractualisation des missions de police.
Les établissements d’enseignement supérieur sont en effet, aux termes de l’article 20 de la loi « Savary » du 26 janvier 1984 des « établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel sont des établissements nationaux d’enseignement supérieur et de recherche jouissant de la personnalité morale et de l’autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière » Or, comme le soulignait le GISTI (Groupe d’Information et de soutien des immigré.e.s) dans son argumentaire contre la circulaire du 12 mai 2012, le suivi régulier des dossiers entre services, ainsi que les échanges permanents d’information qui supposent cette collaboration ne peuvent que sensibiliser les personnels universitaires aux préoccupations et priorités préfectorales. À terme, on peut craindre qu’ils soient détournés de la stricte finalité universitaire de leur mission. Cette mission par ailleurs, comme toutes les missions de police administrative, ne saurait être « par sa nature » déléguée, ni faire l’objet d’une contractualisation. Il s’agit d’un principe constamment appliqué par la juridiction administrative (voir par ex, Conseil d’Etat, 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary, Recueil p. 595) : la police administrative est une mission régalienne, qui appartient par sa nature à l’autorité publique. Or le fait de subordonner la délivrance d’un titre de séjour pluriannuel aux étudiants étrangers à « la conclusion, au niveau régional, d’une convention entre la préfecture, le rectorat et l’Université » semble investir les agents des Universités d’un pouvoir s’apparentant à un pouvoir de police. En ce que la signature même d’une convention soit seule susceptible de permettre une délivrance d’un titre de séjour pluriannuel aux étudiants étranger, l’objet même de cette contractualisation serait d’organiser une délégation de certaines prérogatives préfectorales aux agents chargés de la réception du dossier.
Au delà, l’ensemble de ces préconisations semblent, malheureusement, éluder la question du respect du principe du contradictoire en la matière. Au regard des normes européennes et notamment du PGDUE consacrant le droit d’être entendu, cela pose de nouvelles questions quant à la conventionalité du système français d’ éloignement des étrangers (voir, sur la question : Serge Slama, « Question préjudicielle sur le droit d’être entendu par l’administration préalablement à l’édiction d’une OQTF » in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 19 mars 2013).
3°/- Une extension annoncée des potentialités d’accès au travail à l’issue des études des étudiants étrangers
Si les documents préparatoires au débat sur l’immigration professionnelle et étudiante envisagent des pistes permettant de faciliter les procédures d’accès au marché du travail des étudiants étrangers à l’issue de leurs études (A), c’est en fin de compte la reprise, au sein du projet de loi sur l’enseignement supérieur et la recherche, d’éléments de la proposition de loi « Gillot » qui semble le plus à même d’apporter des changements en la matière (B).
A – Des pistes d’assouplissement des procédures de « changement de statut » liées au débat sur l’immigration professionnelle et étudiante
De manière « révolutionnaire », le rapport propose d’introduire dans le CESEDA une disposition selon laquelle tout ressortissant étranger séjournant de manière régulière en France depuis « au moins deux ans » pourra accéder à un nouveau titre de séjour pluriannuel de 4 ans même si le motif de son séjour change. De même, est suggéré que les changements de statut intervenant au cours de l’obtention d’un titre de séjour pluriannuel soient facilités. Il s’agit là d’une manière de fluidifier les processus dits de « changement de statut », procédure dont la mobilisation contre la circulaire « Guéant » du 31 mai 2011 a mis à nu les défauts. Il serait désormais plus facile pour les étrangers de changer, en fonction de l’évolution de leur trajectoire en France, le motif de leur séjour. Dans le cadre de la mise en place du titre de séjour pluriannuel, les étudiants bénéficieraient, en amont, d’un titre de séjour d’une durée de deux à trois ans. A l’issue de leur cursus et sous réserve que leur demande de titre de séjour « salarié » soit acceptée, ils pourraient disposer d’un titre de séjour pluriannuel couvrant la durée de leur contrat de travail. C’est donc, dans ce cadre, l’ensemble du parcours des étudiants étrangers en France qui se trouverait sécurisé par la mise en place du titre de séjour pluriannuel.
De manière plus anecdotique, le rapport Fekl affirme que « l’introduction du nouveau titre pluriannuel ne s’opposerait en rien au maintien d’un titre dédié à ce qu’il est convenu d’appeler les “hauts potentiels“, dont la mission d’inspection interministérielle chargée de réfléchir à l’amélioration des conditions d’accueil des “talents étrangers“ est en train de définir les contours ». La proposition « phare » de cette mission consiste à « créer un titre unique de séjour de trois ans pour les “publics attractivité“, renouvelable une fois, attribué par la préfecture sur la base d’un VLS donné par le consulat, valant autorisation de travail sans opposabilité de la situation de l’emploi et ouvrant le droit à un titre “famille attractivité“ pour la famille du titulaire ». Ce futur titre de séjour vise à remplacer la carte « compétences et talents » prévue à l’article L 315-1 du CESEDA, dont le rapport Fekl reconnaît lui-même l’échec. Il est ainsi envisagé d’étendre le bénéfice du futur titre de séjour « attractivité » à un nombre réduit d’étudiants ayant validé deux ou trois années d’études supérieures et présentant des caractéristiques marquées d’excellence académique, au seul bénéfice des établissements ayant contractualisé avec l’Etat, engagés dans les regroupements de site, tels que les pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) ou autres communautés d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche. On saisit toutefois mal en quoi ce dispositif, au champ d’application fort réduit, pourrait avoir un meilleur succès que la (bientôt) défunte carte « compétences et talents ».
B – Une « révolution » de velours en prévision de la loi d’orientation relative à l’ESR ?
C’est en fin de compte le projet de loi sur l’enseignement supérieur et la recherche qui semble le plus à même de répondre aux attentes des étudiants étrangers (voir notamment les 12 propositions du Collectif du 31 mai aux candidats à la présidentielle). Souhaitant « améliorer l’accueil des étudiants étrangers dès la rentrée 2013 par un geste fort dans le présent texte » (Rapport n° 694 2012-2013 de Mme Dominique Gillot, sénatrice et M. Vincent Feltesse, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 26 juin 2013), la commission mixte paritaire chargée de finaliser le texte relatif à l’enseignement supérieur et la recherche a repris, au sein de l’article 47septies dudit projet, les principaux éléments de la proposition de loi « Gillot » relative à l’attractivité universitaire de la France. Cette proposition avait elle même été accueillie favorablement par une majeure partie des organisations étudiantes (voir le dossier relatif à la proposition de loi sur le site du Groupe d’Information et de Soutien des Immigré.e.s). Ledit texte législatif a finalement été adopté le 3 juillet 2013. Est ainsi repris le principe d’un aménagement de l’article L 311-11 du CESEDA, et ceci dans plusieurs directions différentes.
En premier lieu, l’autorisation provisoire de séjour, aujourd’hui valide pour une durée de six mois, serait portée à douze mois, rapprochant la législation française de la législation allemande. En Allemagne, en effet, les jeunes diplômés étrangers bénéficient systématiquement de près de douze mois de prolongation de leur titre de séjour étudiant afin de trouver un emploi en rapport avec leurs qualifications professionnelles.
De la même manière, et en deuxième lieu, est supprimée, à l’article L 311-11 du CESEDA, la mention selon laquelle un emploi occupé par un jeune diplômé étranger à l’issue de la procédure prévue à l’article L 311-11 devrait s’inscrire « dans la perspective de son retour dans son pays d’origine ». Il ne s’agit là pas réellement d’une révolution. Comme le soulignait M. Mariani, rapporteur de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration (Rapport n°3058 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi (N° 2986), relatif à l’immigration et à l’intégration), « la question du retour des étudiants étrangers dans leur pays d’origine n’est pas forcément liée à la possibilité juridique qu’ils ont d’obtenir un changement de statut en France. En effet, les diplômés qui ne veulent pas rentrer dans leur pays, notamment car les conditions leur permettant d’exercer la profession de leur choix n’y sont pas réunies, auront tendance à se rendre dans d’autres pays d’émigration, comme le Canada ou l’Australie. La France aura donc financé leur formation au bénéfice de ces pays, et non des pays d’origine ». Le dogme du « retour au pays d’origine » avait donc été, d’ores et déjà, largement remis en cause.
Enfin, en troisième lieu – et par dérogation aux dispositions de l’article R 5221-35 du Code du travail qui prévoit, lors du premier renouvellement de titre de séjour « salarié » le réexamen de l’ensemble des conditions qui ont présidées à la première délivrance de l’autorisation de travail en cas de changement poste ou de zone géographique –, est adoptée une disposition selon laquelle le titre de séjour « salarié » délivré aux jeunes diplômés étrangers l’est « sans limitation à un seul emploi ou à un seul employeur ». Cette disposition rendait difficile voire impossible en pratique tout renouvellement de titre de séjour en cas de changement d’employeur, de poste ou de zone géographique, la première année d’exercice professionnel quelle que soit la raison de ce changement notamment, et discriminait les diplômés étrangers dans la poursuite de leur carrière professionnelle en France. Ceci d’autant plus qu’il s’agit d’une catégorie de salariés particulièrement mobile professionnellement : à titre d’exemple, une étude de l’INSEE en date de 2003 soulignait que les jeunes franciliens avaient été près de 27% à changer d’emploi au cours de l’année passée. Ces dispositions restent toutefois largement en retrait de la proposition de loi « Gillot » qui prévoyait d’étendre le dispositif de l’article L 311-11 du CESEDA aux étudiants titulaires d’une licence (proposition de loi « Gillot » relative à l’attractivité universitaire de la France, article 1er).
4°/- Un mouvement d’extension des droits des étudiants et scientifiques étrangers au niveau européen
L’application de la directive 2004/114/CE avait déjà permis d’esquisser des pistes, jurisprudentielles, de consolidation du statut de l’étudiant étranger (A). Une proposition de refonte de la directive ainsi que de la directive sur les scientifiques étrangers devrait, à terme, prolonger ce mouvement d’extension des droits garanties aux étudiants et jeunes chercheurs étrangers (B).
A – Des pistes jurisprudentielles de consolidation du statut de l’étudiant étranger à l’échelon européen
Sans surprise, et en conséquence de l’émergence d’un principe de « non-discrimination entre étudiants » (v. Myriam Benlolo-Carabot, « La non-discrimination entre étudiants », in Francette Fines, Marie Gautier et Catherine Gauthier (Dir.), La non-discrimination entre les européens, Paris, Pédone, 2012, 286 p.), ce sont encore les réformes menées à l’échelon européen qui semblent apporter le plus de potentialités s’agissant de l’égalité de traitement entre étudiants. A cet égard, la directive actuellement en vigueur, à savoir la directive 2004/114/CE, avait déjà – à la faveur d’une interprétation constructive de la CJUE –, ouvert la voie à la mise en place d’un « droit au travail » des étudiants étrangers, quel que soit leur statut migratoire. En effet, un arrêt Sommer du 21 juin 2012 de la CJUE (CJUE, 21 juin 2012, Leopold Sommer c/ Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien, Aff C-15/11) affirme, de manière indirecte (à propos d’étudiants Bulgares), qu’il « résulte ainsi de l’économie générale de la directive 2004/114, notamment de son article 17, et de la finalité de celle-ci que l’État membre d’accueil, après la première année de séjour de l’étudiant ressortissant d’un pays tiers, ne peut invoquer l’article 17, paragraphe 1, premier alinéa, seconde phrase, de cette directive en vue de prendre en compte la situation du marché du travail qu’après avoir épuisé les possibilités qui résultent du paragraphe 2 du même article pour fixer le nombre maximal d’heures de travail en dehors du temps dévolu aux études, et que cette prise en compte de la situation du marché du travail ne peut avoir lieu que dans des cas exceptionnels et à condition que les mesures envisagées à cet effet soient justifiées et proportionnées au but recherché » (§ 42). Partant, toujours selon la CJUE, « une réglementation nationale […] qui prévoit que doit être effectué un examen systématique du marché du travail et que la délivrance d’un permis d’emploi est autorisée uniquement lorsque le poste libre qui doit être occupé par l’étranger faisant l’objet de la demande n’est pas accessible à un national ou à un étranger disponible sur le marché du travail qui est disposé et apte à exercer l’emploi ne saurait être compatible avec la directive 2004/114, notamment son article 17, dès lors que, dans le cadre de cet examen, il doit être tenu compte de la situation du marché du travail sans qu’il soit besoin de démontrer l’existence d’une situation exceptionnelle justifiant cette prise en compte » (§ 43).
Or, si la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration avait étendu le droit au travail de plein droit à tous les étudiants, les étudiants algériens, qui dépendent de la convention de 1968, restent soumis au régime de l’article R 5221-20 du Code du Travail à savoir un régime d’autorisation de travail prévoyant systématiquement l’examen de l’opposabilité de la situation de l’emploi. Dès lors, sous réserve que les dispositions d’une directive européenne puissent primer sur un accord bilatéral, ce qui semble être acquis depuis un arrêt du Conseil d’Etat rendu en 2011 (CE, Ass., 23 décembre 2011, M. Eduardo José Kandyrine de Brito Paiva, n° 303678 – ADL du 29 décembre 2011 par Serge Slama), l’arrêt Sommer de la CJUE pourrait signer la fin du régime dérogatoire auquel sont soumis les étudiants algériens en France.
B – L’annonce récente d’une proposition de refonte des directives « Étudiants » et « Scientifiques »
Au regard notamment des bilans d’étapes des directives 2004/114/CE (Rapport de la Commission, du Parlement et du Conseil – COM (2011) 901 final) et 2005/71/CE (Rapport de la Commission, du Parlement et du Conseil – COM (2011) 587 final), eux-mêmes alimentés par les rapports du Réseau Européen des Migrations (institué par la Décision du Conseil 2008/381/CE) dont en particulier celui du Point de Contact Français (Étude principale du REM pour 2012, L’immigration des étudiants étrangers en France, septembre 2012), la réflexion menée par la Commission européenne sur le sujet a conduit à envisager une refonte partielle desdites directives. Celles-ci seraient fusionnées et revues dans le sens d’une extension des droits ouverts à ces catégories d’étrangers. Prenant acte de l’impact croissant de l’article 79 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) qui confie à l’Union « la mission de développer une politique commune de l’immigration visant à assurer une gestion efficace des flux migratoires » et lançant, une fois de plus, un appel vibrant à « valoriser l’Union en tant que pôle d’attraction pour la recherche et l’innovation », différentes propositions (relativement) innovantes sont proposées sur le sujet.
Ainsi, dans la proposition de refonte des directives, l’article 29 introduirait un délai qui oblige les États membres à se prononcer sur la demande complète d’autorisation et à informer le demandeur par écrit dans les soixante jours (pour toutes les catégories) ou dans les trente jours (pour les programmes de l’Union comportant des mesures de mobilité, tels qu’Erasmus Mundus et Marie Curie). De manière plus ambitieuse, l’article 23 du même projet prévoit que le nombre maximum d’heures de travail autorisées par semaine ne pourrait être inférieur à vingt heures par semaine (la directive 2004/114/CE prévoit actuellement un nombre d’heures minimal de dix heures par semaine seulement).
S’agissant toujours de l’accès au travail des étudiants étrangers, la proposition inclut de manière nouvelle une possibilité pour ceux-ci (scientifiques et étudiants étrangers) de rester dans l’État membre pendant les douze mois suivant la fin de leurs études ou leurs recherches pour chercher du travail ou créer une entreprise (article 24). Enfin, en dernier lieu, l’article 26 du texte prévoit la possibilité, pour les scientifiques et étudiants étrangers, de mener des travaux d’étude ou de recherche dans d’autres pays européens pour une durée allant jusqu’à six mois sans qu’il ne leur soit nécessaire, comme c’est le cas sous l’emprise du régime actuel, de demander un titre de séjour dans l’État-membre dans lequel ils effectuent leur mobilité. Cette proposition de directive, qui pourrait être adoptée en 2014 (et devrait dans cette hypothèse être transposée dans un délai de deux ans), pourrait, d’ici l’horizon 2016, consolider un peu plus le statut de l’étudiant étranger au niveau européen.
La volonté de mettre en place un cadre unique de définition des politiques d’accueil des étudiants étrangers, à travers la procédure de l’article 50-1 de la Constitution, semble avoir largement échoué. Cet « échec » s’explique sans doute, avant tout, par une différence de logique entre les acteurs de l’enseignement supérieur – dont les préoccupations sont avant tout tournées vers l’augmentation quantitative et qualitative des migrations étudiantes –, et le ministère de l’Intérieur – dont la méthode de travail reste marquée par la volonté de « contrôle des flux migratoires ». Ainsi, au cours de la séance de la commission mixte paritaire ayant rédigé le projet de loi sur l’enseignement supérieur, Marie-Christine Blandin, Présidente de la Commission de la culture, de l’éducation et de la communication du Sénat, avait elle adopté une position univoque : « Avant cette réunion, on m’a demandé de reculer sur ce sujet : j’ai refusé. Le ministre aura toute latitude de rédiger à nouveau ce que nous allons voter. En conséquence, rien ne fait obstacle à ce que nous votions sur ce sujet ». Au surplus, les réflexions de la Commission européenne qui s’inscrivent dans le cadre de la « stratégie Europe 2020 » vont également dans un sens différent de celui pris par les politiques nationales.
Néanmoins, les stratégies de l’ensemble de ces acteurs semblent malgré tout s’orienter vers une même direction : celle, tracée lors de la Conférence de presse de lancement de l’agence EduFrance (Conférence de presse, 6 novembre 1998) et qui invite à se positionner dans un « marché mondial […] dont les enjeux sont commerciaux, culturels, stratégiques et donc politiques ». Il s’agit, comme l’ont souligné certains sociologues (Eugénie Terrier, « Les migrations internationales pour études : facteurs de mobilité et inégalités Nord-Sud », in L’Information géographique, n° 4/2009, Vol. 73, pp. 69-75), d’enclencher un double mouvement. En amont, le but affiché est de sélectionner les étudiants étrangers les plus brillants et les plus « solvables », notamment en multipliant les procédures dérogatoires et en privilégiant l’accueil dans le cadre de mobilités encadrées, au détriment des étudiants en mobilité individuelle. Les étudiants choisis dans le cadre de ces procédures bénéficiaient d’améliorations notables concernant la sécurisation de leur statut juridique. En aval, il s’agit de favoriser l’entrée sur le marché du travail d’une catégorie précise d’étudiants hautement qualifiés, en vue de pourvoir aux besoins des entreprises.
Ces stratégies tendent à faire de l’accueil des étudiants en mobilité une priorité commerciale au détriment des considérations éducatives. Dès lors, elle se déploient particulièrement au détriment des étudiants originaires d’Afrique, dont les étudiants partent pour la grande majorité à titre individuel, sans encadrement ni aide financière. En la matière, les évolutions ne semblent pas pouvoir être remises en cause par le droit à l’instruction. La portée de ce droit en matière universitaire ne semblent pas de nature à infléchir les politiques d’accueil des étudiants étrangers dans un sens plus conforme à l’objectif de « réduction des inégalités sociales ou culturelles » qui incombe pourtant au service public d’enseignement supérieur aux termes de l’article L.123-2 du Code de l’éducation.
Débat sans vote au Parlement sur « l’immigration étudiante et professionnelle » – Sénat le 24 avril 2013 (Compte-rendu analytique) et Assemblée nationale le 13 juin 2013 (Compte-rendu provisoire)
Rapport Fekl, 14 mai 2013, Sécuriser les parcours des ressortissants étrangers en France – Communiqué
Jean-Philippe Foegle, « Débat sur l’immigration professionnelle et étudiante : L’étudiant étranger sous les projecteurs français et européens » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 8 juillet 2013.
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References: Art. 132
 § 4
 § 33
 § 137
 § 56
 Art. 14
 Art. 50
 Art. 2