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Timestamp: 2020-02-25 13:07:59+00:00

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﻿ Zahlungsanordnung
Ein Mausklick ­ und die Zahlungsanordnung verschwindet aus dem Blickfeld schneller, als wenn sie manuell geschrieben würde. Nicht immer können systeminterne Plausibilitätskontrollen zur Vermeidung von Fehlern eingerichtet werden.
Der Rechnungshof hat gegenüber dem Senator für Finanzen beanstandet, dass in dem neuen HKR-System der Belegstatus, der Sachlich richtig festgestellte Vorgänge ausweist, mit Erfasst bezeichnet ist. Diese Wortwahl verdeckt und mindert die Bedeutung des Vorgangs und ist irreführend. Der Senator für Finanzen teilt die Bedenken des Rechnungshofs nicht. Er verweist darauf, dass im Einführungsschreiben zu SAP R/3 und in Schulungsunterlagen auf die Bedeutung der neuen Begrifflichkeiten hingewiesen worden sei. Er wird aber zur weiteren Klarstellung entsprechende Hinweise in seine in Vorbereitung befindliche Dienstanweisung für mittelbewirtschaftende Stellen aufnehmen, deren Vorlage der Rechnungshof bereits in seinem letzten Jahresbericht gefordert hatte (vgl. Jahresbericht 2004, Tz. 181 f.).
Aufgabenbeschreibung der Feststeller:
Gemäß dem Vier-Augen-Prinzip bedarf es auf der Anordnungsseite der Unterschrift des Anordnungsbefugten (VV-LHO Nr. 20 zu § 70 LHO). Im neuen HKRSystem handelt es sich dabei um den Status Genehmigt oder Freigegeben.
Der Senat hatte in seinem Sachstandsbericht vom 27. April 2004 (s. Tz. 262) auf Empfehlung des Rechnungshofs angekündigt, zu prüfen, ob die VV-LHO in dem Teil, der die Aufgaben des Anordnenden beschreibt, noch vor der beabsichtigten bundesweiten Überarbeitung der BHO/LHO mit Blick auf das Massengeschäft geändert werden müssen.
Inzwischen haben Bund und Länder Neuregelungen in Form von Muster-VV vorgeschlagen. Einzelne Länder stehen vor der Herausgabe entsprechender neuer VV, andere wollen die des Bundes abwarten. Der Senator für Finanzen beabsichtigt, unabhängig vom Bund neue Vorschriften entsprechend dem abgestimmten Muster im Einvernehmen mit dem Rechnungshof zu erlassen. Damit werden alsbald nicht nur der Verantwortungsbereich des Anordnenden, sondern auch die Bereiche der übrigen Feststeller an die Entwicklung im HKR-Bereich angepasst werden können. Die Muster-VV sehen als Neuregelung u. a. vor, dienststellenbezogene Risikoanalysen und Sicherheitskonzepte verbindlich vorzuschreiben. Dabei werden z. B. Zahlungsvorgänge mit Beträgen von über 2.500 als höheres Risiko bewertet.
In den Haushaltsgesetzen wird seit mehreren Jahren die Verantwortung in Haushaltsangelegenheiten vom Beauftragten für den Haushalt (§ 9 LHO) auf den jeweiligen Produktgruppenverantwortlichen verlagert. Das ist unter den Bedingungen der neuen HKR-Software als problematisch anzusehen. Es handelt sich um eine Art von Verantwortungskonkurrenz, die durch neue Vorschriften entsprechend den Muster-VV nicht aufgelöst wird. Zu einer Lösung bedarf es evtl. ergänzender organisatorischer Maßnahmen.
Da dieser Punkt nur mittelbar mit den geprüften Fällen zusammenhängt, hat der Senator für Finanzen vorgeschlagen, ihn ­ auch wegen seiner grundsätzlichen Bedeutung ­ gesondert zu erörtern. Der Rechnungshof hat sich damit einverstanden erklärt.
Die (Kern-) Verwaltung begleitet Auslagerungen und Privatisierungsmaßnahmen der letzten Zeit oft weiter, indem sie bestimmte Dienstleistungen weiter durch Dienststellen oder Eigenbetriebe für die ausgelagerten Einheiten wahrnimmt. Dies führt zumindest zu Doppelbearbeitung und Reibungsverlusten und birgt das Risiko von Fehlern in sich (s. a. Tz. 271 ff.). In einem Fall hat ein Eigenbetrieb, der fachlich nicht dem bewirtschaftenden Fachressort zugeordnet ist, im Auftrag der Stabsstelle des Ressorts gegen Entgelt deren Zahlungsanordnungen im HKR-System veranlasst.
Diese zusätzliche Schnittstelle ist zumindest mitverantwortlich für die Doppelüberweisungen, die in diesem Fall vorgenommen wurden. Der Weg, Dritte mit dem Anordnungsgeschäft zu betrauen, entspricht nicht der Produktphilosophie für die neue Software. Danach sollen Zahlungsvorgänge auf der Anordnungsseite vielmehr ganzheitlich und abschließend an dem Platz bearbeitet werden, an dem über die Einnahme oder Ausgabe abschließend entschieden wird. In dem neuen HKRSystem sind alle maßgebenden Buchungs- und Zahlungsvorgänge integriert. Sie sind unmittelbar für den Anwender z. B. zum Zweck nachgehender Überprüfungen der von ihm veranlassten Vorgänge sichtbar und im Zugriff. Sind Servicestellen zwischengeschaltet, kann der Anwender diesen dem System innewohnenden Vorteil nicht unmittelbar nutzen. Die veranlassende Dienststelle begibt sich ihrer notwendigen Kontrollmöglichkeiten.
Zudem ist zumindest bedenklich, dass in dem behandelten Fall der Geschäftsbereich Zentrale Dienste des Eigenbetriebs Performa Nord beauftragt wird; die Landeshauptkasse ist ebenfalls ein Geschäftsbereich dieses Eigenbetriebs. Dadurch ist das Gebot der klaren Trennung zwischen Anordnung und Ausführung von Zahlungen betroffen. Hinsichtlich der im öffentlichen Zahlungsverfahren handelnden Personen stellt § 77 LHO, Kassensicherheit, darauf ab, dass Anordnungstätigkeit und Ausführung (Zahlung) strikt zu trennen sind. Der Rechnungshof überträgt diesen Gedanken des personenbezogenen Trennungsgebots analog auch auf die organisatorische Ebene. Die beiden Geschäftsbereiche sitzen immerhin unter einem Dach, sie unterliegen der Weisung desselben Geschäftsführers.
Für Servicestellen, die für Buchungen von Dienststellen mit geringem Buchungsaufkommen, z. B. für Schulen, eingerichtet werden sollten, hat der Rechnungshof bereits in seinem Jahresbericht 2003 eine abgestimmte und verbindliche Regelung gefordert (vgl. Jahresbericht 2003, Tz. 195, zweitletzter Spiegelstrich). In seinem letzten Jahresbericht ist er auf diesen Punkt nicht erneut ausdrücklich eingegangen, weil er davon ausging, dass die notwendige Regelung in der von ihm geforderten Dienstanweisung für das neue HKR-Verfahren getroffen werden muss (s. a. Tz. 292).
Der Rechnungshof erwartet, dass der Senator für Finanzen eine Übersicht aller im HKR-System tätigen Servicestellen erstellt und im Berechtigungskonzept deutlich macht, ob ein Bearbeiter in Angelegenheiten der eigenen Dienststelle oder als Bediensteter einer Serviceeinheit tätig ist. Im Buchungsbeleg müssen die unterschiedlichen Rollen ebenfalls dokumentiert sein. Der Rechnungshof wird darüber hinaus mit dem Senator für Finanzen weiter erörtern, wie künftig mit Servicestellen umzugehen ist.
Weiterer Prüfbedarf für Zahlungsvorgänge und Verfahrensabläufe:
Der Rechnungshof hat dem Senator für Finanzen weitere Prüfungserkenntnisse zu einzelnen Abläufen insbesondere im Bereich der Kasse mitgeteilt. Hierzu sollen zur abschließenden Klärung noch die Ergebnisse berücksichtigt werden, die aus der laufenden Prozessanalyse gewonnen werden (s. Tz. 264).
Genehmigung und Einvernehmen gemäß § 79 LHO:
Der Rechnungshof hat bei seiner Prüfung festgestellt, dass ergänzend zum standardmäßigen HKR-System in einigen Fällen neue DV-Anwendungen eingesetzt und Verfahren neu gestaltet worden sind. Sehr oft geschah dies auf Eigeninitiative der Fachressorts und vermeintlich in deren alleiniger Verantwortung. Wenn Regeln des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens betroffen sind, schränkt das den Grundsatz der Dezentralen Ressourcensteuerung jedoch ein, in erhöhtem Maße selbst verantwortlich zu sein. Es ist ein Verfahren nach VV-LHO Nr. 19 zu § 79 LHO (Anlage 3 zu § 79 LHO) erforderlich, das eine Genehmigung durch den Senator für Finanzen und das Einvernehmen mit dem Rechnungshof vorschreibt.
Der Senator für Finanzen beabsichtigt, gemeinsam mit dem Rechnungshof Maßstäbe festzulegen, die die bremischen Dienststellen stärker als bisher in die Pflicht nehmen zu entscheiden, wann genehmigungspflichtige Sachverhalte vorliegen.
Außerdem wird der Senator für Finanzen die Genehmigungs- und Einvernehmensvorschriften überarbeiten, die zzt. im Wesentlichen in VV-LHO Nr. 19 zu § 79 LHO (Anlage 3 zu § 79 LHO) geregelt sind. Sie entsprechen in einigen Teilen nicht mehr den tatsächlichen Anforderungen.
Fehlüberweisung von rund 1,7 Mio.:
Dieser Fall ragt wegen seines nennenswerten finanziellen Schadens heraus. Ob der Schaden im Wesentlichen irreparabel bleibt, muss sich noch herausstellen (s. a.
Tz. 282). Er kann hinsichtlich seiner schadensverursachenden Abläufe als aufgeklärt angesehen werden. Abgesehen von den vom Senat beschriebenen offenen rechtlichen Konsequenzen und der endgültigen Höhe des Schadens weist der Fall eine bemerkenswerte Häufung unglücklicher, teils verfahrensbedingter Fehler, teils persönlicher Fehlbewertungen, Fehlleistungen oder Unterlassungen auf.
Anfang Januar 2003, aber noch im ablaufenden Haushaltsjahr 2002, ist der Betrag von rund 1,7 Mio. auf eine andere Haushaltsstelle umgebucht worden. Dabei ist die Fehlleitung nicht bemerkt worden, weil bei diesem Vorgang die ursprüngliche Auszahlungsanordnung nicht mit angesehen wurde. Der Senator für Finanzen hat ausgeführt, dass dies dem bis 2002 gültigen HKR-Verfahren entsprochen habe.
Der Rechnungshof hat darum gebeten, im neuen HKR-System sicherzustellen, dass ein an sich abgeschlossener und gespeicherter (SAP R/3: gesicherter) Buchungsfall komplett in den Blick genommen werden muss, wenn er erneut bearbeitet wird.
Der Senator für Finanzen hat erklärt, das neue System lasse dies zu; die Einhaltung von Sorgfaltspflicht und inhaltliche Stichproben seien organisatorisch zu regeln.
In dem bis 2002 eingesetzten HKR-Verfahren sind Dienststellen, die Einnahmen angeordnet haben, alle sechs Monate automatisch über offene Positionen informiert worden (Wiedervorlagemeldungen). Dies ist in dem neuen System nicht vorgesehen, weil es der Dienststelle möglich ist, eine Einnahmeüberwachung mittels Debitoren-Einzelpostenliste in Eigeninitiative vorzunehmen. Es muss sichergestellt werden, dass diese Änderung den annehmenden Dienststellen hinreichend bekannt ist und die Überwachung auch durchgeführt wird. Der Senator für Finanzen hat auf ergänzende Überwachungsmöglichkeiten hingewiesen. Er beabsichtigt, auf die Einnahmeüberwachung in der in Vorbereitung befindlichen Dienstanweisung gesondert einzugehen (s. a. Tz. 292).
Der Rechnungshof erwartet, dass künftig dort, wo stichprobenweise Kontrollen vorgesehen sind, vorzugsweise Zahlfälle mit hohen Beträgen in die Kontrolle einbezogen werden (s. a. Tz. 294).
Der Rechnungshof hat gegenüber dem Senator für Finanzen darauf hingewiesen, es sei für ihn unerklärlich, dass zwischen Mitte Februar und Ende September 2003 an keiner Stelle in dem Geflecht von Kernhaushalt, Sonderhaushalt, Sondervermögen und Gesellschaft das Fehlen von rund 1,7 Mio. bemerkt wurde. Er hat Zweifel geäußert, dass den an der Rechnungsstellung, Anordnung und Auszahlung des Betrages beteiligten Personen das aufeinander folgende Buchungsgeschehen und die Aufgabenstellungen der jeweils Mitbeteiligten hinreichend bekannt waren.
Möglicherweise hätte sich sonst nicht einer auf den anderen verlassen (s. a. Tz. 276). Der Senator für Finanzen hat erwidert, dass in seinem Hause nach Bekanntwerden der Fehlleitung des Betrages angemessen reagiert worden sei.
Die Ressortleitung hat die Kassenaufsicht beim Senator für Finanzen zu spät eingeschaltet. Der Senator für Finanzen hat infolge dieses Einzelfalles eine Dienstanweisung veranlasst, nach der die LHK den Kassenaufsichtsbeamten und den Geschäftsführer des Eigenbetriebs Performa Nord über besondere Vorgänge in Kenntnis setzen muss. Der Rechnungshof begrüßt, dass die LHK direkt die Kassenaufsicht des Senators für Finanzen anzusprechen hat. Dies entspricht der besonderen Situation der LHK, die zwar einer von vier Geschäftsbereichen unter dem Dach des Eigenbetriebs ist, jedoch gleichzeitig eine besondere, eigenständige Stellung in ihrer Eigenschaft als Landeskasse nach der LHO hat.
Der Senatsbericht vom 27. April 2004 beruht im Wesentlichen auf Erhebungen des Senators für Finanzen. Er hat in seinen Erhebungsergebnissen zur Frage arbeitsund beamtenrechtlicher Konsequenzen ausgeführt, dass der Umfang der Haftung Einzelner auch davon abhänge, in welchem Maße für die Fehler andere mittelbare Umstände mitverursachend waren. Der Rechnungshof weist darauf hin, dass eine Mitverursachung auch darin begründet liegen kann, dass die Vielfalt und Verflochtenheit der Verwaltungslandschaft einschließlich der ausgelagerten Einheiten die Übersicht über Buchungs- und Zahlungsvorgänge für die Beteiligten erheblich behindert.
Einstellung von Personal während der haushaltslosen Zeit 2004:
Grundsätzlich darf Personal nicht eingestellt werden, wenn kein beschlossener Haushalt vorliegt. Ausnahmen sollten künftig restriktiver gehandhabt werden.

References: § 70
 § 77
 § 79
 § 79
 § 79
 § 79
 § 79