Source: http://data.riksdagen.se/dokument/H503221.html
Timestamp: 2019-01-24 04:30:13+00:00

Document:
Regeringens proposition 2017/18:221
Klassificering av nya psykoaktiva substanser Prop.
2017/18:221
I propositionen föreslår regeringen lagändringar i syfte att effektivisera klassificeringsprocessen för nya psykoaktiva substanser. Regeringen föreslår att Polismyndigheten får göra anonyma inköp av nya psykoaktiva substanser för att regeringen snabbare ska kunna klassificera sådana hälsofarliga substanser som förekommer eller kan komma att göras tillgängliga på den svenska marknaden. Regeringen föreslår också att den som av grov oaktsamhet hanterar varor som omfattas av lagen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska kunna dömas till ansvar.
Regeringen bedömer att regleringen av narkotika eller hälsofarliga varor inte bör ske genom generiska definitioner i den betydelsen att substanserna klassificeras utifrån sin kemiska grundstruktur. Regleringen av narkotika eller hälsofarliga varor bör heller inte ske genom verkansbaserade eller analoga definitioner.
Regeringen kommer dock att initiera en ny bred analys av frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att mer effektivt möta problemet med nya psykoaktiva substanser som inte utgör narkotika eller hälsofarliga varor.
Prop. 2017/18:221 Innehållsförteckning
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:860) om
kontroll av narkotika .......................................................... 4
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:42) om
.................................... förbud mot vissa hälsofarliga varor 5
2.3 Förslag till lag om ändring i offentlighets - och
.................................................. sekretesslagen (2009:400) 8
4 Bakgrund......................................................................................... 10
4.1 ................................... Narkotikapolitiska utgångspunkter 10
4.2 ..................................................................... Gällande rätt 11
............................ 4.2.1 Internationella konventioner 11
.................................................... 4.2.2 Nationell rätt 11
4.3 ............................................. Nya psykoaktiva substanser 14
5 Inköp av ....................substanser med hjälp av fingerade uppgifter 15
5.1 ........................................................................... Sekretess 21
6 Ansvar............................................................................................. 23
7 Förstärkning ...........................av Folkhälsomyndighetens resurser 26
8 Generisk ....................................................................klassificering 32
9 Konsekvenser ..............................................av regeringens förslag 42
10 Författningskommentar................................................................... 43
10.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:860) om
........................................................ kontroll av narkotika 43
10.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:42) om
.................................. förbud mot vissa hälsofarliga varor 44
10.3 Förslaget till lag om ändring i offentlighets - och
................................................ sekretesslagen (2009:400) 47
Bilaga 1 Sammanfattning av SOU 2016:93 Klassificering av
.............................................. nya psykoaktiva substanser 48
Bilaga 2 Författningsförslag i SOU 2016:93 Klassificering av
.............................................. nya psykoaktiva substanser 56
Bilaga 3 Remissinstanserna avseende SOU 2016:93
.................. Klassificering av nya psykoaktiva substanser 68
Bilaga 4 ............................................ Lagrådsremissens lagförslag 69
Bilaga 5 ............................................................................ Lagrådet 74
Utdrag ur protokoll .........vid regeringssammanträde den 12 april 2018 75
1 Förslag till riksdagsbeslut Prop. 2017/18:221
1.lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,
2.lag om ändring i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
Prop. 2017/18:221 2 Lagtext
2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika
Polismyndigheten ska på upp-
drag av Folkhälsomyndigheten
eller Läkemedelsverket med hjälp
av fingerade uppgifter göra inköp
av varor som kan behöva regleras
enligt denna lag och som inte är
reglerade enligt lagen (1999:42)
om förbud mot vissa hälsofarliga
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:42) Prop. 2017/18:221
om förbud mot vissa hälsofarliga varor
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor
dels att 3, 3 c och 4 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 3 e §, av följande lydelse.
Varor som avses i denna lag får inte utan tillstånd
1.införas till landet,
2.överlåtas,
3.framställas,
4.förvärvas i överlåtelsesyfte,
5. anskaffas, bearbetas, förpack-
as, transporteras, förvaras eller på
annat sådant sätt hanteras om
varorna inte är avsedda för eget
5. bjudas ut till försäljning, eller 6. bjudas ut till försäljning, eller
6. innehas. 7. innehas.
1.tillståndet inte längre utnyttjas, eller
2.tillståndshavaren i väsentlig mån brutit mot ett meddelat villkor eller inte följer bestämmelserna i denna lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om införsel, överlåtelse, framställning, förvärv i
överlåtelsesyfte, utbjudande till försäljning, innehav, anteckningar och märkning samt om undantag från kravet på tillstånd.
3 c §2
Tillsynsmyndigheten har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska efterlevas.
För tillsyn har tillsynsmyndig- För tillsyn har tillsynsmyndig-
heten rätt till tillträde dels till om- heten rätt till tillträde dels till om-
1Senaste lydelse 2011:113.
2Senaste lydelse 2011:113.
Prop. 2017/18:221 råden, lokaler och andra utrymmen råden, lokaler och andra utrymmen
som används i samband med in- som används i samband med in-
försel, överlåtelse, framställning, försel, överlåtelse, framställning,
förvärv i överlåtelsesyfte, utbjud- förvärv i överlåtelsesyfte, utbjud-
ande till försäljning eller innehav ande till försäljning eller innehav
av varor enligt denna lag, dels till av varor enligt denna lag, dels till
utrymmen där prövning av varor- utrymmen där prövning av varor-
nas egenskaper utförs. Detsamma nas egenskaper utförs. Tillsyns-
gäller sådana utrymmen som an- myndigheten får i sådana utrym-
vänds i samband med införsel, men göra undersökningar och ta
överlåtelse, framställning, förvärv prover. Tillsynsmyndigheten har
i överlåtelsesyfte, utbjudande till dock inte med stöd av denna lag
försäljning eller innehav av varor rätt till tillträde till bostäder.
enligt denna lag. Tillsynsmyndig-
heten får i sådana utrymmen göra
undersökningar och ta prover. Till-
synsmyndigheten har dock inte
med stöd av denna lag rätt till tillträde till bostäder.
Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Om tillträde eller biträde vägras får tillsynsmyndigheten också förelägga vite.
Polismyndigheten ska på uppdrag av Folkhälsomyndigheten med hjälp av fingerade uppgifter göra inköp av varor som kan behöva regleras enligt denna lag.
3 § första stycket 2, 3, 4, 5 eller 6 döms till böter eller fängelse i högst ett år.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 3 a eller
3 § första stycket 2, 3, 4, 5, 6 eller 7 ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år.
3 Senaste lydelse 2011:113.
3 b § eller föreskrift som medde- 3 b § eller föreskrift som medde-
lats med stöd av denna lag döms lats med stöd av denna lag ska
till böter. dömas till böter.
Prop. 2017/18:221
Prop. 2017/18:221 2.3 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och
Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslaglagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 17 kap. 4 c §, och närmast före 17 kap. 4 c § en ny rubrik av följande lydelse.
Uppdrag om inköp av hälsofarliga varor
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som avser uppdrag om inköp av varor enligt 11 a § lagen (1992:860) om kontroll av narkotika eller 3 e § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om det kan antas att syftet med inköpet motverkas om uppgiften röjs.
3 Ärendet och dess beredning Prop. 2017/18:221
Riksdagen fattade den 8 april 2015 beslut om att i enlighet med socialutskottets förslag (bet. 2014/15:SoU6 mom. 16, rskr. 2014/15:155) tillkännage för regeringen att regeringen utan dröjsmål ska låta utreda problemet med nätdroger brett, vilket innebär att skyndsamt se över frågan om generisk klassning/familjeklassning av narkotika men att också överväga andra åtgärder, och återkomma till riksdagen med förslag.
Riksdagens tillkännagivanden behandlas i avsnitt 8. Regeringen anser att tillkännagivandet genom förslagen i denna proposition är slutbehandlat.
Regeringen beslutade den 22 oktober 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av problemen med nya psykoaktiva substanser (dir. 2015:102). Regeringen beslutade den 30 juni 2016 att förlänga utredningstiden till den 1 januari 2017 (dir. 2016:64).
I direktiven till utredningen ingick att lägga fram förslag till olika åtgärder som syftar till att snabbare kunna klassificera sådana hälsofarliga substanser som förekommer eller kan komma att göras tillgängliga på den svenska marknaden. I direktiven till uppdraget nämns särskilt att utredaren ska analysera möjligheterna att klassificera substanser som narkotika eller hälsofarliga varor i grupper (generisk klassificering) i stället för att som i dag klassificera varje substans enskilt samt utreda möjligheterna att tillfälligt förbjuda försäljning av substanser som kan komma att förklaras som narkotika eller hälsofarliga varor.
Utredningen överlämnade i december 2016 betänkandet Klassificering av nya psykoaktiva substanser (SOU 2016:93). Den aktuella propositionen har sin grund i detta betänkande. I betänkandet behandlar utredningen bl.a. generisk klassning, reglering av substanser som kan medföra fara för människors liv och hälsa, effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor, inköp under annan identitet och tillfälliga försäljningsförbud. Betänkandets resonemang om reglering av cannabis och odling av industrihampa och reglering av behandlat växtmaterial behandlas inte i denna proposition.
I bilaga 1 finns en sammanfattning av de delar av betänkandet Klassificering av nya psykoaktiva substanser som behandlas i denna proposition. Utredningens författningsförslag i de delarna finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2016/07984/FS).
Regeringen beslutade den 8 mars 2018 att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i författningskommentaren. Regeringen följer Lagrådets förslag.
Prop. 2017/18:221 4 Bakgrund
4.1Narkotikapolitiska utgångspunkter
Målet för narkotikapolitiken är ett narkotikafritt samhälle. Under 1960- och 1970-talen hade Sverige en relativt liberal syn på narkotika. Politikens inriktning förändrades under slutet av 1970-talet och sedan dess har svenska regeringar fört en mer balanserad och restriktiv linje. Narkotikapolitiken i Sverige har ett starkt och brett politiskt stöd. Sverige bedriver och fäster stor vikt vid en politik som bygger på att begränsa både tillgång och efterfrågan i syfte att främja hälsa. Avståndstagandet till narkotika är en viktig preventiv aspekt för att förhindra att människor testar eller missbrukar narkotika.
Riksdagen antog i mars 2011 regeringens proposition En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (prop. 2010/11:47), kallad ANDT-politiken, och beslutade samtidigt om det övergripande målet om ”ett samhälle fritt från narkotika och dopning, minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och ett minskat tobaksbruk”. Till det övergripande målet kopplades prioriteringar i form av sektorsövergripande målsättningar för samhällets insatser för åren 2011–2015. Regeringen har låtit utvärdera måluppfyllelserna och har i skrivelse 2015/16:86 En samlad strategi för alkohol-, narko- tika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016 – 2020 redovisat resultat och erfarenheter från strategiperioden. Med detta som utgångspunkt har regeringen angett mål och inriktning för det fortsatta arbetet under perioden 2016–2020.
Regeringen har i samband med utvärderingen av ANDT-arbetet också gett Folkhälsomyndigheten en tydligare roll i genomförandet av ANDT- strategin. Myndigheten ska verka för ett effektivt och kunskapsbaserat arbete samt nationell samordning inom ANDT-området.
En av de mest effektiva åtgärderna för att minska ANDT-relaterade skadeverkningar och problem är att begränsa tillgången och tillgängligheten. Tillgänglighetsbegränsande åtgärder utgör därför en hörnsten i den svenska ANDT-politiken. Bland de insatsområden som regeringen bedömer som mest angelägna för att styra utvecklingen mot uppsatta mål är att tillgången till alkohol, narkotika, dopningsmedel och tobak ska minska.
Internet blir en allt viktigare försäljningskanal för såväl legala om illegala varor och tjänster. Denna utveckling omfattar även ANDT-området och internet blir därför en allt viktigare arena i det förebyggande ANDT- arbetet. Det gäller inte minst tillgänglighetsbegränsande insatser. Den allt snabbare spridningen av nya psykoaktiva substanser, s.k. nätdroger har uppmärksammats och är en utveckling som oroar. Flera av substanserna har orsakat svåra sjukdomstillstånd och har även påträffats vid obduktion av döda personer. Bruket av nya psykoaktiva substanser (NPS) är fortfarande lågt i förhållande till redan kända narkotiska preparat men det finns risk att bruket av NPS kan öka och orsaka fler dödsfall.
4.2 Gällande rätt Prop. 2017/18:221
4.2.1Internationella konventioner
Sverige har förbundit sig till tre i dag gällande internationella narkotikakonventioner: 1961 års allmänna konvention om narkotika, 1971 års konvention om psykotropa ämnen och 1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen.
1961 års allmänna konvention om narkotika, kallad narkotikakonventionen, syftar till att förhindra produktion och spridning av en rad specifika narkotiska droger, men samtidigt också säkra tillgången för medicinsk och vetenskaplig användning. Initiativet till konventionen togs 1948 av FN:s ekonomiska och sociala råd. Konventionen förutsätter att parterna omsätter den i sin nationella lagstiftning. Den definierar en sorts miniminivå för parternas åtaganden och innehåller en rad tvingande påbud. Parterna ges rätt att tillämpa strängare nationella kontrollbestämmelser än de som stadgas i konventionen (artikel 39). Klassificeringen av narkotiska droger i narkotikakonventionen är uppdelad i fyra förteckningar, förteckning I–IV. Förteckning I och IV är mer restriktiva och förteckning II och III mindre restriktiva (artikel 2).
1971 års konvention om psykotropa ämnen, kallad psykotropkonventionen, syftar till att kontrollera sedativa substanser, stimulantia och hallucinogener. Konventionen har en liknande uppbyggnad som narkotikakonventionen och rymmer fyra förteckningar (artikel 3–11). Förteckning I är den striktast reglerade och avser substanser med ett begränsat terapeutiskt värde vilka utgör stora risker för folkhälsan. Sedan avtar kontrollen något med respektive förteckning och förteckning IV är den minst restriktiva.
1988 års konvention om olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, kallad narkotikabrottskonventionen, tillkom för att få bukt med den växande illegala och internationaliserade narkotikamarknaden. Konventionen utökade mandatet för den internationella drogbekämpningen. Fokus lades på tre områden: det mellanstatliga samarbetet, vinsterna från drogrelaterad brottslighet och de kemikalier som används i olaglig drogframställning. Konventionens syfte är att främja samarbetet mellan de anslutna länderna för en effektivare bekämpning av den illegala droghanteringen i alla producentled: odling, tillverkning, distribution, organisation och finansiering (artikel 2 och 3).
4.2.2Nationell rätt
Enligt 8 § narkotikastrafflagen definieras narkotika som läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper eller effekter och som 1. på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, eller 2. av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen. För att en vara ska anses som narkotika krävs alltså både att
den har vissa angivna egenskaper och att den antingen på sådan grund är
Prop. 2017/18:221 föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som
Sverige biträtt eller att regeringen i förordning förklarat den som narko-
Bestämmelser om olovlig befattning med narkotika finns i narkotika-
strafflagen. I 1 § första stycket narkotikastrafflagen straffbeläggs under
sex punkter olika förfaranden som utgör narkotikabrott om de sker
olovligen och uppsåtligen. I den första punkten anges att det är straffbart
att överlåta narkotika. Begreppet överlåta anses ha samma innebörd som
i civilrättsliga sammanhang, dvs. vad som avses är försäljning, byte, gåva
eller annat förfarande varigenom äganderätten överförs till någon annan.
I den andra punkten anges att den som framställer narkotika som är
avsedd för missbruk (eget eller annans) gör sig skyldig till narkotikabrott.
Begreppet framställning omfattar även att odla narkotiska växter. I den
tredje punkten anges att det är otillåtet att förvärva narkotika i över-
låtelsesyfte. För ansvar är det tillräckligt att endast viss del av den för-
värvade narkotikan är avsedd att överlåtas. Det saknar betydelse om det
betalas någon ersättning för narkotikan eller inte. Enligt den fjärde punk-
ten är det straffbart att anskaffa, bearbeta, förpacka, transportera, förvara
eller ta annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget
bruk. Avsikten med bestämmelsen är att det för vissa speciellt kvalifice-
rade fall av befattning med narkotika ska vara möjligt att döma till ansvar
även för de osjälvständiga brottsformerna (till skillnad från vad som
gäller vid innehav). I den femte punkten anges att det är straffbart att
bjuda ut narkotika till försäljning, förvara eller befordra vederlag för
narkotika, förmedla kontakter mellan säljare och köpare eller företa
någon annan sådan åtgärd, om förfarandet är ägnat att främja narkotika-
handel. Syftet med bestämmelsen är bl.a. att komma åt de personer som
på olika sätt främjar narkotikahandeln utan att själva ta befattning med
narkotikan eller ha närmare kunskaper om de olika konkreta transak-
tionerna. I den sjätte punkten anges att den som innehar, brukar eller tar
annan befattning med narkotika gör sig skyldig till narkotikabrott.
Straffet för narkotikabrott av normalgraden enligt 1 § är fängelse i högst
tre år. Om brottet med hänsyn till arten och mängden narkotika samt
övriga omständigheter är att anse som ringa, döms enligt 2 § för ringa
narkotikabrott till böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet är
att anse som grovt, döms enligt 3 § första stycket för grovt narkotika-
brott. Straffskalan är fängelse i lägst två och högst sju år. Vid bedöm-
ningen av om ett brott är grovt ska det särskilt beaktas om brottet har
utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller
yrkesmässigt, avsett en särskilt stor mängd narkotika eller annars varit av
särskilt farlig eller hänsynslös art. Om brottet är att anse som synnerligen
grovt, döms enligt 3 § andra stycket för synnerligen grovt narkotikabrott.
Straffskalan är fängelse i lägst sex och högst tio år. Vid bedömningen av
om brottet är synnerligen grovt ska det särskilt beaktas om brottet har
utgjort led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i
stor omfattning bedriva handel med narkotika, avsett en synnerligen stor
mängd narkotika eller annars varit av synnerligen farlig eller hänsynslös
art. Den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 1 § första
stycket 1–5 narkotikastrafflagen döms enligt 3 a § samma lag för vårds-
löshet med narkotika till böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall ska
12 det inte dömas till ansvar.
Befattning med narkotika utgör ett narkotikabrott om befattningen sker olovligen. Lagen om kontroll av narkotika (narkotikakontrollagen) reglerar under vilka förutsättningar narkotika får hanteras. Med narkotika enligt denna lag avses detsamma som i 8 § narkotikastrafflagen. Narkotika får föras in till eller ut från landet, tillverkas, bjudas ut till försäljning, överlåtas eller innehas endast för ett medicinskt ändamål, vetenskapligt ändamål, annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget eller ett industriellt ändamål i de fall regeringen särskilt föreskriver det, eller om undantag från kravet på tillstånd har meddelats. Vidare får narkotika föras in till eller ut ur landet endast av den som har tillstånd till det (2 och 3 §§). Enligt 5 § första stycket narkotikakontrollagen får handel med narkotika som huvudregel bedrivas endast av den som med tillstånd antingen har fört in varan till Sverige eller har vidtagit sådan åtgärd med varan som innebär tillverkning, eller av den som har tillstånd att handla med varan. Av 7 § framgår vem som har rätt att inneha narkotika. Särskilda regler finns för narkotiska läkemedel.
I 2 § förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika anges att de substanser som anges i bilaga 1 till förordningen ska anses som narkotika enligt narkotikastrafflagen. Det är dessa substanser som avses i 8 § 2 narkotikastrafflagen.
Lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor gäller varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan (1 §). Det är regeringen som föreskriver vilka varor som lagen ska tillämpas på. Lagen ska inte tillämpas på varor som är narkotika, vissa dopningsmedel eller läkemedel som är godkända inom Europeiska unionen (2 §). De hälsofarliga varorna får inte utan tillstånd införas till landet, överlåtas, framställas, förvärvas i överlåtelsesyfte, bjudas ut till försäljning eller innehas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål.
I bilagan till förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor anges de varor som ska anses som hälsofarliga varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser
Lagen om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser syftar till att förebygga att människor missbrukar vissa hälsofarliga substanser. Av 2 § framgår att lagen gäller för substanser som 1) har förklarats som narkotika enligt narkotikakontrollförordningen eller som hälsofarlig vara enligt förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor enligt en förordning som ännu inte trätt i kraft, 2) har förklarats som narkotika enligt en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt men där förklaringen ännu inte trätt i kraft här i landet eller 3) kan antas komma att av regeringen förklaras som narkotika eller som hälsofarlig
Prop. 2017/18:221 vara enligt narkotikakontrollförordningen eller förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Enligt 3 § får beslut fattas om att en sådan substans ska förstöras, om den på grund av omständigheterna i det enskilda fallet kan antas vara avsedd att användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan och då kan komma att förorsaka skada eller dödsfall. Beslut om förstörande fattas som huvudregel av en åklagare. Folkhälsomyndigheten och Läkemedelsverket ska om åklagaren begär det yttra sig inom viss tid i frågan om huruvida substansen är av sådant slag att den omfattas av definitionen.
4.3Nya psykoaktiva substanser
Begreppet nya psykoaktiva substanser har ingen klar och entydig innebörd utan har definierats på olika sätt i olika sammanhang. Enligt regeringen avses med nya psykoaktiva substanser sådana nya substanser som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa och som används för att uppnå någon form av påverkan eller som kan antas ha beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter.
Inom EU definieras begreppet i huvudsak som ny narkotika eller ett nytt psykotropt ämne, i rent tillstånd eller i ett preparat, som inte kontrolleras av 1961 års allmänna FN-konvention om narkotiska preparat eller 1971 års FN-konvention om psykotropa ämnen, men som kan innebära ett hot mot folkhälsan jämförbart med de ämnen som finns förtecknade i dessa konventioner. Inom FN används begreppet i allt väsentligt med samma innebörd.
Kännetecknande för begreppet nya psykoaktiva substanser, oavsett kontext, är alltså att det rör sig om missbrukssubstanser som liknar reglerade substanser till effekten. Med ”nya” substanser avses just att de (ännu) inte är föremål för kontroll. De är alltså inte klassificerade som narkotika, enligt svensk eller internationell rätt, eller som hälsofarliga varor. Att de inte är föremål för kontroll kan bero på att de nyligen har börjat tillverkas eller säljas eller att de nyligen har upptäckts av myndigheterna.
Nya psykoaktiva substanser sprids ofta via handel på internet. De kallas därför ibland för nätdroger. Ordet nätdroger är i viss mån vilseledande eftersom handel med droger över internet kan avse både klassiska klassificerade droger, som t.ex. heroin och kokain, och helt nya droger.
Ibland används också uttrycket legal highs (legala droger). Enligt European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA) är legal highs ett samlingsnamn som används för att beskriva psykoaktiva substanser som inte är kontrollerade, men som vanligtvis eftersträvar att likna effekterna av kontrollerade droger, och som säljs på den öppna marknaden.
Nya psykoaktiva substanser kan grupperas på flera olika sätt. De vanligaste indelningarna är med utgångspunkt i kemisk grundstruktur eller farmakologi, dvs. efter preparatens huvudsakliga verkningssätt och rus-
effekt. Några större grupper av nya psykoaktiva substanser är syntetiska
cannabinoider, tryptaminer, katinoner, fenetylaminer, opioider och Prop. 2017/18:221 bensodiazepiner.
5 Inköp av substanser med hjälp av
fingerade uppgifter
Regeringens förslag: Polismyndigheten ska med hjälp av fingerade
uppgifter få göra inköp av varor som kan behöva klassificeras enligt
lagen om kontroll av narkotika eller lagen om förbud mot vissa hälso-
farliga varor.
Inköpen ska ske på uppdrag av Läkemedelsverket respektive Folk-
hälsomyndigheten.
Utredningens förslag Överensstämmer i sak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som kommenterat för-
slaget är positiva till att det ska vara möjligt att köpa in substanser under
annan identitet. Domstolsverket påtalar att utredningens förslag att införa
en möjlighet för Polismyndigheten att köpa in substanser under annan
identitet innebär ett avsteg från principen om att myndighetsutövning ska
bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Domstols-
verket anser emellertid att en sådan dold myndighetsutövning i detta fall
är motiverad av ett angeläget ändamål, nämligen människors liv och
hälsa, och att förslaget effektivt uppfyller detta ändamål. Lagstiftnings-
åtgärden bedöms också som proportionerlig med hänsyn till ändamålet.
Domstolsverket anser att detta i så fall ska regleras i lag. En viktig förut-
sättning är dock att lagstiftaren omgärdar denna möjlighet med nog-
granna anvisningar om hur dessa inköp ska gå till och hur informationen
som kommer fram ska hanteras, t.ex. om den inköpta substansen inne-
håller ämnen som redan är narkotikaklassade.
Flera andra remissinstanser som kommenterat förslaget, bl.a. Svea
hovrätt, Åklagarmyndigheten, Läkemedelsverket, Kammarrätten i Sund-
svall och Hovrätten för Västra Sverige har också påtalat att hanteringen
av en redan narkotikaklassad substans kan vara brottslig och därmed kan
det bli aktuellt att inleda förundersökning. Vid inköp av substanser under
annan identitet kan det förekomma att Polismyndigheten även hittar
förbjudna substanser. Förhållandena i en sådan situation påminner om
förhållandena i samband med provokativa åtgärder under en förunder-
sökning, vilka kan beslutas av åklagare i syfte att utreda allvarlig brotts-
lighet. Enligt Kammarrätten i Sundsvall bör det övervägas om det behövs
en reglering av i vilken mån sådan överskottsinformation får användas.
Läkemedelsverket påtalar att om den beställda substansen visar sig
innehålla narkotika behöver förutsättningarna för ägande och rätten att
inneha och analysera substansen vara tydliga.
Läkemedelsverket delar utredningens uppfattning att det för olika
syften är av vikt för flera myndigheter och för hälso- och sjukvården att
få tillgång till substanserna för analys och är mot bakgrund av detta
positivt till förslaget. 15
Prop. 2017/18:221 Folkhälsomyndigheten tillstyrker förslaget om inköp med annan identitet men menar att Folkhälsomyndigheten inte bör samordna eller initiera inköpen. Folkhälsomyndigheten menar att det är Polismyndigheten eller Tullverket som först upptäcker substanserna och att behovet av referenssubstans ligger hos Rättsmedicinalverket, Tullverket och Polismyndigheten. Myndigheten anser därför att det inte är motiverat att Folkhälsomyndigheten eller Läkemedelsverket ska ansvara för inköpen.
Polismyndigheten anser att de bör tillföras ytterligare resurser för de nya arbetsuppgifter som tillkommer genom inköp under annan identitet på uppdrag av Folkhälsomyndigheten respektive Läkemedelsverket.
Utgångspunkter för en reglering av anonyma inköp
En utgångspunkt för all myndighetsverksamhet är att den ska bedrivas med stöd av lag eller annan författning. Myndighetsåtgärder som innefattar ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden måste ha stöd i lag (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). En annan utgångspunkt är att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Vissa former av myndighetsverksamhet, t.ex. i samband med brottsbekämpning, måste dock – för att vara effektiva – innefatta dolda moment. Även allmänna principer vid myndighetsutövning som ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen måste beaktas. Enligt ändamålsprincipen får ett ingripande mot en enskild vidtas bara i det syfte som har motiverat den lagstiftning som ligger till grund för ingripandet. Behovsprincipen betyder att en åtgärd får vidtas endast om det finns ett påtagligt behov och om det bedöms att det inte är möjligt att nå det avsedda resultatet med andra mindre ingripande åtgärder. Proportionalitetsprincipen slutligen kräver att den som beslutar om en åtgärd i varje enskilt fall prövar om åtgärden uppväger det intrång eller det men som åtgärden innebär för den enskilde. I 5 § förvaltningslagen (2017:900), som träder i kraft den 1 juli 2018, finns även en uttrycklig reglering av proportionalitetskravet vid en myndighets ingripande i ett enskilt intresse.
Enligt regeringen är det allmänna intresset av att effektivt och snabbt
kunna undersöka och klassificera hälsofarliga missbrukssubstanser som
narkotika eller hälsofarlig vara för att ytterst skydda människors liv och
hälsa mycket stort. Det är viktigt att förhindra att ämnen som visar sig
vara farliga förorsakar skador eller t.o.m. dödsfall. Det är också viktigt
att förhindra att nya missbruksämnen som är skadliga får fäste på mark-
naden och får en fast kundkrets. En snabb klassificering medför ofta att
den öppna försäljningen på Internet upphör vilket kan minska risken för
att en substans hinner bli en populär drog. Tillgång till hälsofarliga sub-
stanser underlättar även medicinsk forskning för att ta fram antidoter och
annan behandling vid överdoser.
Försäljning av nya psykoaktiva substanser
Nya psykoaktiva substanser säljs framför allt på internet där substanserna
företrädesvis marknadsförs som forskningskemikalier (research chemi-
16 cals) som inte är klassificerade som narkotika eller hälsofarlig vara.
Marknadsföringen av substanserna som lagliga kan sägas vara nyckeln till framgång för de aktuella hemsidorna, då de personer som köper produkterna troligen gör detta bl.a. just för att de vill undvika att göra sig skyldiga till brott.
Försäljningen av nya psykoaktiva substanser är en lukrativ marknad där den ekonomiska omsättningen kan uppgå till betydande belopp. De flesta hemsidor marknadsför substanserna med molekylbilder. Detta är troligen dels för att visa att det är en seriös verksamhet, dels för att visa att substansen inte är klassificerad som narkotika eller hälsofarlig vara. Även om substanserna anges med molekylbilder eller namn finns ingen kontroll av att dessa överensstämmer med den levererade produktens verkliga innehåll.
Regeringen anser att det är av stor vikt att så tidigt som möjligt få kännedom om vilka substanser som bjuds ut till försäljning genom framför allt en offensiv internetbevakning. Vidare är det angeläget att så tidigt som möjligt analysera de substanser som bjuds ut till försäljning. Möjligheten till analys av substanserna är viktig för att kunna konstatera vilka substanser det är fråga om för att därefter börja utreda dem. Tillgången till substanserna är viktig också för att underlätta arbetet med att ta fram underlag för klassificering som narkotika eller hälsofarlig vara samt möjligheten att utveckla analysmetoder, screeningmetoder och bygga upp referensbibliotek m.m.
De ökade möjligheter som utvecklingen av internet har inneburit för bl.a. försäljning av varor och tjänster från enskilda näringsidkare till privatpersoner medför enligt regeringens mening att både brottsbekämpande och andra myndigheter behöver utveckla nya arbetsmetoder för att kunna fullgöra sina uppdrag på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Det torde ofta vara förenat med stora svårigheter för en tillsynsmyndighet att genom öppna kontakter få tillgång till sådana psykoaktiva substanser som saluförs över internet, eftersom innehavare av hemsidor som marknadsför och säljer nya psykoaktiva substanser knappast är intresserade av att dessa substanser kommer myndigheterna tillhanda. De riskerar ju då att substanserna utreds för klassificering som narkotika eller hälsofarlig vara. Som exempel på svårigheter att få tillgång till varor är Läkemedelsverkets öppna inköp, dvs. beställningar i myndighetens namn, av kosmetika och läkemedel från hemsidor och andra försäljningskanaler som marknadsför dessa. Enligt uppgifter från Läkemedelsverket har myndigheten vid upprepade tillfällen inte fått de varor som beställts. Detta gäller både kosmetika och läkemedel. Ibland har säljarna påstått att varan är slut i lager, medan det vid andra tillfällen inte har lämnats något besked om anledningen till att varan inte kan levereras över huvud taget. Det har inte heller varit möjligt att fastslå att Läkemedelsverket verkligen fått den produkt som erbjudits konsumenten på säljarens hemsida. Då Läkemedelsverket beställt olagliga eller misstänkt olagliga läkemedel parallellt dels i myndighetens namn, dels anonymt via Polismyndigheten, har det vid flera tillfällen visat sig att de produkter Läkemedelsverket beställt i myndighetens namn varit ”rena” medan de som Polismyndigheten beställt anonymt varit spetsade med olagliga läkemedelssubstanser. Reger-
Prop. 2017/18:221 ingens bedömning är därför att inköp av nya psykoaktiva substanser från olika hemsidor för att kunna fungera i praktiken måste kunna göras utan
att det av kontaktuppgifter eller på annat sätt framgår att det är en svensk
myndighet som står bakom inköpet. Inköpen måste alltså kunna göras
anonymt i myndighetens verksamhet.
Regeringen anser mot bakgrund av de föreslagna bestämmelsernas
betydelse, och den för svensk myndighetstradition främmande anonymi-
teten, att de anonyma inköpen bör regleras i lag. Bestämmelser om inköp
med fingerade uppgifter ska därför införas i lagen om kontroll av
narkotika och i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
De allmänna kraven på myndighetsutövning innebär att den ska ske i
öppna och för medborgarna iakttagbara former samt att en myndighet
inte får – i syfte att vidta åtgärder mot någon – förmå denne att göra
något som han eller hon annars inte skulle ha gjort. En myndighets arbete
ska präglas av tydlighet och öppenhet. Att vidta åtgärder där motivet är
ett annat än det som det synes vara strider därför mot god förvalt-
ningstradition. Om en lagstiftningsåtgärd som möjliggör ett dolt beteende
av en myndighet ska kunna godtas, måste den motiveras av ett angeläget
ändamål, som kan antas bli effektivt uppfyllt genom åtgärden. Åtgärden
måste dessutom vara proportionerlig med hänsyn till ändamålet. Det-
samma gäller de sanktioner eller andra följder som den enskilde even-
tuellt kan komma att drabbas av.
Ändamålet, dvs. att snabbt och effektivt kunna klassificera hälsofarliga
missbrukssubstanser som narkotika eller hälsofarliga varor för att skydda
människors liv och hälsa, kan antas bli effektivt uppfyllt genom åtgärden.
I detta sammanhang bör det noteras att anonymiteten vid inköpen är en
grundläggande förutsättning för att myndigheterna faktiskt ska få sub-
stanser levererade och dessutom få den substans de faktiskt beställt och
inte en annan verkningslös substans. Förfarandet vid de föreslagna
anonyma inköpen av substanser sker visserligen fördolt men är inte ägnat
att framkalla ett handlande av säljaren som är brottsligt.
Ju snabbare berörda myndigheter kan få tillgång till en substans för
analys, desto snabbare kommer ett klassificeringsunderlag att kunna tas
fram. Dessutom är det en fördel att de substanser som klassificeras fak-
tiskt har analyserats, att de finns tillgängliga i laboratoriernas referens-
bibliotek för framtida jämförelser med andra substanser och att det däri-
genom kan utvecklas nya analysmetoder. En ytterligare aspekt är hälso-
och sjukvårdens behov av att få bättre kännedom om substanserna för att
kunna utveckla behandlingsmetoder vid förgiftningar.
De substanser det är fråga om marknadsförs som oklassificerade
substanser. Det är också skälet till att de marknadsförs och säljs öppet.
Det är således normalt inte fråga om att de personer som marknadsför
och säljer de aktuella substanserna begår en brottslig handling vid för-
säljningen, och det gäller även vid försäljning till en myndighet. Inte
heller köparen av substanserna begår en brottslig handling vid inköpen.
Regeringen anser att då dessa varor som huvudregel säljs som legala
varor blir det inte fråga om vare sig bevis- eller brottsprovokation.
Det kan visserligen tänkas att en substans som köps in enligt de före-
slagna bestämmelserna vid en senare analys visar sig vara en redan
klassificerad substans. Detta kommer troligen, såvitt kan bedömas,
18 endast att ske i undantagsfall. I dessa mycket få fall får situationen han-
teras enligt gängse regelsystem inom Polismyndigheten. Om det finns anledning att tro att ett brott har begåtts, kan en förundersökning inledas. Om brottet bedöms som ringa, finns möjlighet till rapporteftergift enligt polislagen.
Polismyndigheten bör utföra inköpen
Frågan om vilken myndighet som är mest lämpad att hantera de anonyma inköpen hänger samman med de praktiska problem som finns. Försäljningen av nya psykoaktiva substanser på de aktuella hemsidorna kan ibland vara organiserad så att beställning kräver att personnummer anges. Syftet med detta anges på vissa hemsidor vara ålderskontroll, men det kan inte uteslutas att det också är ett sätt att säkerställa att det inte är en myndighet som beställer varor.
Även om personnummer inte efterfrågas när varor beställs finns behov av att kunna genomföra köp utan att avslöja den egentliga köparens identitet. Läkemedelsverket har som tidigare nämnts vid beställningar i myndighetens namn av läkemedel för analys erfarit att myndigheten inte får några varor eller att myndigheten får en annan vara än den som har beställts. Om en myndighet ska kunna köpa in substanser anonymt i praktiken så behöver denna frågeställning lösas. Det är visserligen tänkbart att en tjänsteman använder sitt eget personnummer vid beställningar av substanser. Då det är fråga om oklassificerade substanser skulle tjänstemannen inte begå något brott. Ett sådant förfaringssätt är, enligt regeringens mening, knappast förenligt med kraven på en myndighet och det kan inte heller krävas av enskilda tjänstemän att de utför myndighetsåtgärder i eget namn.
Regeringen bedömer att det i vissa fall kommer att räcka att en myndighet använder neutrala namn eller neutrala adresser vid dessa inköp, men att det i andra fall inte kommer att vara tillräckligt. Det kommer i sådana fall att krävas att fingerade personnummer används.
Den myndighet som regeringen anser ligger närmast till hands och som är mest lämpad att hantera de anonyma inköpen är Polismyndigheten. Fingerade uppgifter bör kunna användas för inköp där syftet är att analysera och förebygga fortsatt användning av potentiellt farliga preparat. Inköpen får således hanteras enligt Polismyndighetens ordinarie arbetsformer och rutiner för sådan verksamhet.
Nationellt forensiskt centrum (NFC) är en del av Polismyndigheten och det är således NFC som i praktiken kommer att hantera de initiala analyserna av de substanser som köps in.
Inköpen bör inte göras på Polismyndighetens eget initiativ. De bör i stället ske på uppdrag av Läkemedelsverket eller Folkhälsomyndigheten vad avser varor som kan behöva regleras enligt narkotikakontrollagen och på uppdrag av Folkhälsomyndigheten vad avser varor som kan behöva regleras enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Hur beställningarna rent konkret ska gå till måste bestämmas efter diskussioner mellan de berörda myndigheterna.
Folkhälsomyndigheten anser att den inte bör samordna eller initiera inköpen då det är Polismyndigheten eller Tullverket som först upptäcker substanserna och behovet av referenssubstans ligger hos Rättsmedicinalverket, Tullverket och Nationellt forensiskt centrum. Enligt förordningen
Prop. 2017/18:221 (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten har myndigheten uppgiften att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av varor som inte utgör läkemedel samt bevaka och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Folkhälsomyndigheten administrerar vidare nätverket för den aktuella drogsituationen i Sverige (NADiS) genom att hålla i ordförandeskapet och bidra med sekreterare. NADiS medverkar vid beslut om prioriteringar av utredningar av nya psykoaktiva substanser. Folkhälsomyndigheten är också nationell enhet (nationell kontaktpunkt) för Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN). Regeringen anser därför att Folkhälsomyndigheten och Läkemedelsverket har störst förutsättningar att ge Polismyndigheten i uppdrag att köpa in de mest angelägna substanserna. Läkemedelsverket har störst förutsättningar att ge uppdraget när det gäller läkemedel som kan komma att behöva klassificeras som narkotika.
Samråd om vilka substanser som ska köpas in bör ske i Nätverket för den aktuella drogsituationen i Sverige (NADiS).
Det svenska NADiS-samarbetet utgör en mycket viktig förutsättning för arbetet med att bevaka och utreda missbrukssubstanser. NADiS är en frivillig referensgrupp som medverkar vid prioriteringar av utredningar av nya psykoaktiva substanser och utgör ett stöd i Folkhälsomyndighetens och Läkemedelsverkets klassificeringsutredningar. NADiS bidrar också med information gällande nya psykoaktiva substanser till EU:s övervakningsmekanism ”early warning system”. Deltagande myndigheter och organisationer är Folkhälsomyndigheten, Rättsmedicinalverket (RMV), Tullverket, Tullverkets laboratorium, Polismyndigheten genom Nationella operativa avdelningen (NOA) och Nationellt forensiskt centrum (NFC), Läkemedelsverket, Livsmedelsverket, Åklagarmyndigheten, Kriminalvården, Giftinformationscentralen (GIC), Farmakologiska laboratoriet, Dopinglaboratoriet vid Karolinska institutet och Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN). Folkhälsomyndigheten administrerar NADiS genom en ordförande och en sekreterare.
När det gäller inköp under annan identitet anser regeringen att det är naturligt att frågan om vilka substanser som ska köpas in diskuteras i NADiS. Som nämnts ovan är det Läkemedelsverket och Folkhälsomyndigheten som blir beställare av inköpen. Samrådet i NADiS ger dock andra berörda myndigheter som t.ex. Tullverket och Rättsmedicinalverket möjlighet att diskutera vilka substanser som är intressanta att köpa in. Det bör dock betonas att det inte finns något krav på att NADiS sammanträder för att beställning ska kunna göras, eftersom det är Folkhälsomyndigheten och Läkemedelsverket som är ansvariga för arbetet med att få missbrukssubstanser kontrollerade som narkotika eller hälsofarliga varor.
När en substans har köpts in bör alla berörda myndigheter som har behov av det få tillgång till substansen i den mån det är möjligt.
5.1 Sekretess Prop. 2017/18:221
Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om uppdrag om
inköp enligt lagen om kontroll av narkotika eller lagen om förbud mot
vissa hälsofarliga varor, om det kan antas att syftet med inköpen
motverkas om uppgiften röjs.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har varit positiva till förslaget
som helhet men få har kommenterat förslaget om sekretess specifikt.
Mot bakgrund av de förslag som föreslås om informationsutbyte
mellan myndigheter och Folkhälsomyndighetens roll inom NADiS i klas-
sificeringsprocessen finns det enligt Folkhälsomyndighetens bedömning
behov av utökade möjligheter att sekretessbelägga vissa uppgifter. För att
möjliggöra en effektivare klassificeringsprocess och att myndigheterna
kan utbyta annat än offentliga uppgifter anser Folkhälsomyndigheten att
sekretessen behöver ses över.
Skälen för regeringens förslag: En av grundvalarna för vårt samhälle
är offentlighetsprincipen som innebär att allmänheten och massmedierna
ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet.
Begränsningar av denna princip kan bara göras efter noggranna avväg-
ningar mellan motstående intressen. Enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförord-
ningen, förkortad TF, får rätten att ta del av allmänna handlingar be-
gränsas endast om det är påkallat med hänsyn till olika uppräknade
intressen. I det aktuella fallet är det 2 § 3 som är relevant. Enligt denna
punkt får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas med hänsyn
till en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn.
I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, finns
bestämmelser i 17 kap. om sekretess till skydd främst för myndigheters
verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Begreppet tillsyn
är vidare i TF och OSL än i förvaltningsrätten och får anses omfatta alla
de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i
förhållande till näringslivet (prop. 2008/09:150 s. 356). Enligt 17 kap. 1 §
gäller sekretess för uppgift om planläggning, eller andra förberedelser för
sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska
göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten mot-
verkas om uppgiften röjs. De föreslagna inköpen under fingerad identitet
utgör sådan verksamhet som systematiskt passar in i 17 kap. OSL. Det är
fråga om att bevaka och utreda behov av kontroll av substanser som
marknadsförs framför allt via internet. Folkhälsomyndigheten och Läke-
medelsverket har enligt sina instruktioner i uppdrag att bevaka och utreda
behovet av klassificering av narkotika och hälsofarliga varor. Regeringen
anser att möjligheten att genom anonyma inköp få tillgång till nya
substanser som kan behöva förklaras som narkotika eller hälsofarliga
varor underlättar dessa uppdrag. Det finns därför grund i 2 kap. 2 § 3 TF
att införa en sekretessbestämmelse avseende innehållet i uppdragen om
inköp av nya psykoaktiva substanser. Det kan enligt regeringen vara
värdefullt att uppgifter om innehållet i dessa uppdrag inte är offentliga.
De aktörer som säljer oklassificerade substanser som används som miss-
bruksmedel är typiskt sett uppdaterade och aktiva. Aktörerna kontaktar 21
Prop. 2017/18:221 myndigheter och departement för att få information om vilka substanser som utreds och som är på väg att klassificeras. De kan därför förväntas
anpassa sig efter information om att Folkhälsomyndigheten och Läke-
medelsverket har för avsikt att ge Polismyndigheten i uppdrag att under
annan identitet genomföra inköp av specifika varor eller från specifika
hemsidor. Om uppgifterna om innehållet i uppdragen om inköp är offent-
liga finns det en risk att de beställningar som Polismyndigheten gör inte
kommer att behandlas av försäljarna och att myndigheten inte får några
leveranser. Eftersom syftet med inköpen främst är att myndigheterna ska
få tillgång till de aktuella substanserna för att få möjlighet att analysera
dessa skulle syftet då bli förfelat. Intrånget för den enskilde närings-
idkaren kan inte anses väga tyngre än samhällets ändamål att i förläng-
ningen värna folkhälsan. Som det ser ut på marknaden i dag är det ytterst
sällan som en substans som säljs på de aktuella hemsidorna utgör en
redan klassificerad substans. Den olägenhet som uppstår för närings-
idkarna är att en substans som de marknadsför och säljer på sina hem-
sidor kan bli föremål för reglering och inte längre få säljas till personer
som inte har tillstånd att hantera den. Regleringen görs till skydd för liv
Det är däremot inte nödvändigt att sekretessbelägga att det över huvud
taget finns ett uppdrag som gör det möjligt att göra inköp under fingerad
identitet. Det finns ett insynsintresse i Folkhälsomyndighetens och Läke-
medelsverkets verksamhet som måste beaktas. Det är inte heller nöd-
vändigt att skydda uppgiften om att det är Polismyndigheten som är in-
köpare, då detta redan är uttalat i lagtexten i narkotikakontrollagen och
lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Nuvarande sekretessbestämmelser för Folkhälsomyndigheten och
Läkemedelsverket tar framför allt sikte på uppgifter om enskilds affärs-
eller driftsförhållanden och för uppgift om andra ekonomiska eller per-
sonliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller likn-
ande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.
Dessa sekretessbestämmelser är således inte aktuella där det handlar om
att skydda myndigheternas verksamhet vid inköp.
Den föreslagna bestämmelsen har försetts med ett rakt skaderekvisit,
dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Om det kan antas att
syftet med inköpen motverkas om en uppgift i uppdraget röjs, får dock
uppgiften hemlighållas. Skadebedömningen ska främst göras med ut-
gångspunkt från själva uppgiften. Bedömningen behöver inte knytas till
en skadebedömning i det enskilda fallet. Som tidigare framhållits kan
försäljaren av de aktuella substanserna anpassa sig efter information om
att Polismyndigheten fått i uppdrag att genomföra inköp under fingerad
identitet av specifika varor eller från specifika hemsidor. Det finns därför
en risk att Polismyndigheten inte får den beställda substansen levererad.
Syftet med inköpen uppnås därför inte.
Då sekretess ska gälla om det kan antas att syftet med inköpet mot-
verkas om uppgiften röjs ligger det i sakens natur att då köpet är avslutat
och Polismyndigheten får tillgång till den beställda substansen, torde ett
offentliggörande av uppgifter i uppdraget vara mindre känsligt. Presum-
tionen att uppgifterna är offentliga är därför stark. I vissa fall skulle det
kunna finnas uppgifter om t.ex. metoder för att genomföra köpen som
22 kan ha relevans också för kommande uppdrag. För sådana uppgifter är
det tänkbart att sekretessen kan komma att bestå även en viss tid efter det Prop. 2017/18:221 att uppdraget har avslutats.
Som ovan nämnts föreslår alltså regeringen att en bestämmelse om sekretess för uppgift om innehållet i uppdrag om inköp enligt narkotikakontrollagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska införas i offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess ska endast gälla om det kan antas att syftet med inköpen motverkas om uppgiften röjs.
När en ny sekretessbestämmelse införs måste lagstiftaren också överväga om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utgångspunkten är att stor återhållsamhet iakttas när man överväger om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är t.ex. vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 del A s. 111–112). För den aktuella bestämmelsen föreslås ett rakt skaderekvisit med presumtion för offentlighet. Uppgifterna har inte lämnats av en enskild i en förtroendesituation. Uppgifterna har samband med myndigheters tillsynsverksamhet. En inskränkning av meddelarfriheten är mot den bakgrunden inte motiverad. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör därför ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen.
Regeringens förslag: Den som av grov oaktsamhet bryter mot förbudet att överlåta, framställa, förvärva i överlåtelsesyfte eller bjuda ut till försäljning varor som omfattas av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska kunna dömas till ansvar. Detsamma ska gälla för den som utan tillstånd anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, förvarar eller på annat sådant sätt hanterar sådana varor, om varorna inte är avsedda för eget bruk. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Få remissinstanser har lämnat yttranden över om grov oaktsamhet ska kunna straffbeläggas. Åklagarmyndigheten ställer sig positiv till en utvidgning av kriminaliseringen på så sätt att även gärningar som begås av grov oaktsamhet straffbeläggs. Åklagarmyndigheten anser också att övervägande skäl talar för att kriminalisera allt innehav av hälsofarliga varor eftersom det ofta är svårt att motbevisa en misstänkts uppgifter om innehav för eget bruk. Om ansvaret därför på något sätt skulle anses behöva begränsas är det enligt Åklagarmyndigheten lämpligare att göra detta genom införande av en bestämmelse om att ringa fall inte ska föranleda ansvar.
Prop. 2017/18:221 Skälen för regeringens förslag: En vara som har klassificerats som
hälsofarlig vara får inte utan tillstånd 1. införas till landet, 2. överlåtas,
3. framställas, 4. förvärvas i överlåtelsesyfte, 5. bjudas ut till försäljning
eller 6. innehas. Den som uppsåtligen bryter mot punkterna 2–6 döms till
böter eller fängelse i högst ett år. I lagen om straff för smuggling finns
bestämmelser om olovlig införsel av hälsofarliga varor. Motivet till att
endast uppsåtliga gärningar kriminaliserades då lagen infördes var att
lagen ansågs vara ett ganska inskränkt regelverk (prop. 1997/98:183
s. 39). Syftet var i första hand att åstadkomma kontroll över handeln.
Lagen var inte avsedd att utgöra ett alternativ till narkotikalagstiftningen.
Av förarbetena framgår vidare att då varor som klassificerats som hälso-
farliga efter mer ingående utredning av varans egenskaper och verk-
ningar i ett senare skede konstateras uppfylla förutsättningarna för narko-
tikaklassificering bör varan flytta över till denna lagstiftning. Utveck-
lingen på marknaden för nya psykoaktiva substanser har dock eskalerat
efter införandet av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Nya
substanser introduceras i snabb takt och utbudet anpassas för att undgå
regelverken. Detta medför en risk för att tillverkning av farliga sub-
stanser påskyndas och att försäljning sker trots att kännedomen om sub-
stanserna är låg. Svårigheterna att analytiskt finna stöd för att en viss
substans ska kunna klassificeras som narkotika har medfört att åtskilliga
hälsofarliga varor inte har kunnat överföras till narkotikalagstiftningen.
En annan faktor av betydelse är den snabba takt med vilken nya varor
introduceras på marknaden i förhållande till de begränsade resurser för
utredningsarbete och klassificering som Folkhälsomyndigheten har till
sitt förfogande. Försäljning av hälsofarliga substanser sker också trots att
det inte är klarlagt vilken substans som faktiskt säljs, och det förekom-
mer också att redan reglerade substanser marknadsförs som oreglerade. I
dag omfattar lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor 180 sub-
stanser och har stor betydelse för att förhindra spridning av missbruks-
medel. Det är regeringens mening att sådan vårdslös hantering av varor
som medför fara för människors liv och hälsa ska vara straffbar. Det är
stötande om ansvar inte kan utdömas i fall då exempelvis den som säljer
en substans inte på något sätt bemödat sig att kontrollera vilken substans
det är fråga om.
I narkotikastrafflagen (1968:64) är bl.a. olovlig anskaffning, bearbet-
ning, förpackning, transport, förvaring eller annan sådan befattning med
narkotika som inte är avsedd för eget bruk straffbelagd om den begås av
grov oaktsamhet. Däremot är inte olovligt innehav, bruk eller annan
befattning enligt 1 § första stycket 6 narkotikastrafflagen straffbelagt om
det begås av grov oaktsamhet. Regeringen delar Åklagarmyndighetens
farhåga att det kan bli svårt att bevisa att ett innehav är till för överlåtelse
och inte för eget bruk men anser att ansvar för överträdelser av till-
ståndskravet i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor inte bör vara
strängare än för överträdelser på narkotikaområdet.
Regeringen föreslår därför att även den som i strid med tillstånds-
plikten av grov oaktsamhet, hanterar hälsofarliga varor genom att över-
låta dem, framställa dem, i överlåtelsesyfte förvärva dem eller bjuda ut
dem till försäljning ska kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex
månader. Detsamma föreslås gälla den som i strid med tillståndsplikten
24 av grov oaktsamhet, anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, för-
varar eller på annat sådant sätt hantera hälsofarliga varor om varorna inte är avsedda för eget bruk (anges i en ny femte punkt i 3 § första stycket lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor). I likhet med vad som gäller enligt 3 a § narkotikastrafflagen, som också föreskriver ansvar vid grov oaktsamhet, bör det i ringa fall inte dömas till ansvar. Grov oaktsamhet i förhållande till innehav enligt den nuvarande sjätte punkten i 3 § första stycket lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor straffbeläggs inte. Däremot blir även uppsåtliga gärningar som består i anskaffning, bearbetning, förpackning, transport, förvaring eller annan sådan hantering av hälsofarliga varor som inte är avsedda för eget bruk kriminaliserade. Detta ligger i linje med vad som föreskrivs i narkotikastrafflagen. Den nya femte punkten är avsedd att ha samma innebörd som 1 § första stycket 4 narkotikastrafflagen. Att i angivet avseende följa narkotikastrafflagen innebär en större avgränsning av det straffbara området än vad som följer av utredningens förslag. För att möjliggöra en uppdelning av de gärningar som ska kunna leda till ansvar om de begås av grov oaktsamhet görs en justering av teknisk karaktär i 3 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Regeringen finner inte tillräckliga skäl för att straffbelägga gärningar som sker av oaktsamhet som inte är grov. Dessa fall är enligt regeringens mening inte tillräckligt straffvärda för att motivera en kriminalisering. En kriminalisering av all oaktsam hantering av en hälsofarlig vara krävs inte heller av effektivitetsskäl. Det riskerar också att motverka straffrättens förmåga att styra människors beteenden genom att det som ligger tämligen nära ett normalt aktsamt beteende kan bli föremål för straffrättsligt ansvar.
För att det ska röra sig om grov oaktsamhet krävs normalt medveten oaktsamhet. Gärningsmannen måste med andra ord misstänka att det är fråga om en viss omständighet, t.ex. att den substans som hanteras är reglerad. Det skulle också kunna vara fråga om grov oaktsamhet om gärningsmannen t.ex. hanterar substansen och inte på något sätt bemödar sig att kontrollera vilken substans det är fråga om, trots att det finns starka skäl att tro att den kan vara reglerad. Vid bedömningen av om en viss hantering av en hälsofarlig vara skett med grov oaktsamhet ska det uppställas samma krav som i 3 a § narkotikastrafflagen.
Regeringen anser att straffskalan för grovt oaktsamma brott bör vara något lägre än för de uppsåtliga brotten. Det är också i linje med vad som gäller på narkotikaområdet. Den som av grov oaktsamhet hanterar hälsofarliga varor i strid mot tillståndskravet ska därför dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.
Prop. 2017/18:221 7 Förstärkning av Folkhälsomyndighetens
Regeringens bedömning: Det bör inte införas en ny kategori av hälsofarliga varor i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Folkhälsomyndigheten bör i stället tilldelas ökade resurser för att möjliggöra en snabbare klassificering av nya psykoaktiva substanser.
Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Remissinstanserna: Utredningens förslag att det ska vara möjligt att reglera varor som kan antas medföra fara för människors liv och hälsa har kommenterats av flera remissinstanser. Läkemedelsverket ser en risk med förslaget eftersom detta kan försvåra gränsdragningen mellan Folkhälsomyndighetens och Läkemedelsverkets ansvarsområden gällande arbetet med klassificering av nya psykoaktiva substanser. Sådana oklarheter kan medföra att klassificeringar försenas. Karolinska institutet anser att det föreslagna systemet med förenklad möjlighet till klassificering som hälsofarlig vara för substanser som ”kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa” är bra, om det kan påskynda en reglering. Här måste man försöka vara tydligare med vad grunden för ett sådant antagande kan vara, eftersom det annars finns stora risker för felaktiga och subjektiva beslut. Även Kemikalieinspektionen och Svenska narkotikapolisföreningen anser att det kan behövas utvecklas tydligare kriterier för när en vara kan antas medföra fara. Folkhälsomyndigheten anser att klassificeringsprocessen riskerar att bli mer ineffektiv genom att en ytterligare kategori införs. Införandet av en ringare kategori av hälsofarlig vara kan försena utredningarna när det gäller hälsofarlig vara och narkotika eftersom tid tas i anspråk för att utreda substanser enligt den ringare kategorin. Arbetet med att bevaka och utreda de nya substanser som myndigheten får kännedom om är resurskrävande och myndigheten anser att en långsiktigt stärkt finansiering ger myndigheten möjlighet att ut-
veckla och effektivisera arbetet i linje med utredarens intentioner.
Enligt Åklagarmyndigheten lämpar sig syftet med innehavet mindre väl för att avgränsa kriminaliseringen. Åklagarmyndigheten anser att övervägande skäl talar för att kriminalisera allt innehav av hälsofarliga varor, såväl konstaterat hälsofarliga varor som de varor som kan antas vara hälsofarliga.
Enligt Tullverkets uppfattning är den föreslagna bestämmelsen i 2 § 4 förstörandelagen oförenlig med lagens syfte. Förstörandelagen tillkom för att påskynda processen att få flera substanser klassificerade som narkotika eller hälsofarliga varor. Tullverket anser att syftet med den föreslagna bestämmelsen bättre kan tillvaratas i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Polismyndigheten anser att det finns en risk för att det blir mer svåröverblickbart och administrativt tyngre att hantera ett system av preparatklassificeringar, som redan i dag består av flera listor, om ytterligare en lista tillförs.
Utredaren har föreslagit att det ska vara möjligt att reglera varor som inte konstaterats medföra fara för människors liv eller hälsa. Varor som kan antas medföra sådan fara ska, till skillnad från i dag, vara möjliga att reglera utan avvaktan på en fullständig utredning när det är motiverat utifrån det rådande kunskapsläget.
Utredaren föreslår att hälsofarliga varor ska förtecknas i två olika bilagor till förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor: 1) varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och 2) varor som på grund av sina inneboende egenskaper kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa.
Det är utredningens uppfattning att sådana substanser som lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga varor (förstörandelagen) i dag kan tillämpas på också utgör sådana hälsofarliga varor som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa och som därmed kan klassificeras i enlighet med den föreslagna regleringen.
Utredaren föreslår att samma tillståndskrav som framgår av 3 § 1–5 i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska gälla även för hälsofarliga varor som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Vad avser innehav av sådana varor föreslår utredningen att endast innehav i överlåtelsesyfte ska kräva tillstånd.
Utredaren gör bedömningen att Folkhälsomyndigheten behöver tillskjutas ytterligare 5–6 miljoner kronor och Polismyndigheten 2,8 miljoner kronor för att effektivisera tillsynen över nya psykoaktiva substanser för de extra insatser utredaren föreslår, inklusive anonyma inköp.
Förekomst av nya psykoaktiva substanser
Marknaden för nya psykoaktiva substanser (NPS) är föränderlig och vilka substansgrupper som är vanligast förekommande har varierat under åren. Generellt kan det sägas att antalet NPS som rapporterats har minskat sedan 2015, men denna minskning kan vara tillfällig. För närvarande är det allt fler bensodiazepiner och opioider, och i synnerhet fentanylanaloger som orsakar allvarliga intoxikationer, vilket är oroande och påverkar antalet drogrelaterade dödsfall.
Folkhälsomyndigheten utreder behovet av att reglera en substans antingen som hälsofarlig vara eller som narkotika. I utredningsarbetet utgår myndigheten från flera faktorer som påverkan på folkhälsan, toxicitet och förekomst. Myndigheten bevakar och utreder i dag främst substanser som förekommer i Sverige och som kan analyseras och identifieras av Nationellt forensiskt centrum eller Tullaboratoriet.
Den information myndigheten samlar in och utgår ifrån i sitt utredningsarbete syftar på olika sätt till att bedöma om den aktuella substansen uppfyller respektive lagrekvisit för hälsofarlig vara eller narkotika. Utifrån den information myndigheten får från andra myndigheter, olika nätverk och egen omvärldsbevakning görs en prioritering av vilka substanser som bör utredas. Ofta utreds flera substanser inom samma kemiska
Prop. 2017/18:221 substansgrupp parallellt då den analytiska dokumentationen kan vara relevant för flera substanser.
En substans som tidigare reglerats som hälsofarlig vara kan i ett senare skede klassificeras som narkotika. Avgörande för en sådan omreglering är om det tillkommit någon ny analytisk dokumentation som gör att rekvisiten för narkotika uppfylls. För att möjliggöra detta krävs en bevakning och utredning inte bara av nya substanser som inte är reglerade utan även av tidigare reglerade substanser.
Klassificeringsprocessen
När en vara ska klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara i dag inleds processen med att Folkhälsomyndigheten eller Läkemedelsverket tar fram ett klassificeringsunderlag. Folkhälsomyndigheten har regeringens uppdrag att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte utgör läkemedel samt varor som ska klassificeras enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Läkemedelsverket ansvarar för att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av varor som är läkemedel eller som har potentiell medicinsk användning.
För att en vara ska kunna klassificeras som narkotika måste den vara ett läkemedel eller en hälsofarlig vara med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter. För att en vara ska kunna klassificeras som hälsofarlig enligt ovan nämnda lag ska den på grund av sina inneboende egenskaper medföra fara för människors liv eller hälsa och kunna användas eller antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan.
De klassificeringsunderlag som myndigheterna ger in till regeringen är standardiserade och innehåller information om bland annat substansens kemiska struktur, verkningsmekanism, effekt, exponeringssätt, missbruksdos, hälsorisker, rapporterad förekomst i Sverige och tillgänglighet.
Till sin hjälp med att ta fram underlaget har utredande myndigheter Nätverket för den Aktuella Drogsituationen i Sverige (NADiS). Nätverket består förutom av representanter från Folkhälsomyndigheten och Läkemedelsverket även av representanter från Rättsmedicinalverket, Tullverket, Polismyndigheten (Nationellt forensiskt centrum och Nationella operativa avdelningen), Livsmedelsverket, Åklagarmyndigheten, Kriminalvården, Giftinformationscentralen, Farmakologiska laboratoriet, Dopinglaboratoriet vid Karolinska universitetssjukhuset och Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysningen. Genom avstämningar med nätverket görs prioriteringar av i vilken ordning substanserna ska utredas.
För att en substans ska kunna klassificeras som narkotika krävs generellt ett mer omfattande vetenskapligt stöd än för att en substans ska kunna klassificeras som hälsofarlig vara. Därför har Folkhälsomyndigheten i flera fall valt att inledningsvis komma in med underlag till regeringen som ger stöd för att substansen uppfyller rekvisiten för hälsofarliga varor och samtidigt föreslå att substansen ska förklaras som en sådan. När Folkhälsomyndigheten har samlat in kompletterande uppgifter, som ger stöd för att substansen har beroendeframkallande eller
euforiserande effekter, har myndigheten skickat in ett nytt underlag till
regeringen och föreslagit att substansen i stället ska klassificeras som narkotika. På så vis kan substansen snabbare kontrolleras.
Varje sammanställt klassificeringsunderlag som Folkhälsomyndigheten tar fram kvalitetsgranskas i en arbetsgrupp. Gruppen analyserar om de uppgifter som finns om substansen ger stöd för att rekvisiten för narkotika alternativt hälsofarliga varor är uppfyllda. Vidare tar gruppen ställning till om underlaget ger stöd för att åberopa brådskande skäl enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Ärendet föredras för myndighetens generaldirektör som fattar beslut om eventuell framställan till regeringen om klassificering.
När regeringen klassificerar en substans som narkotika eller hälsofarlig vara medför det att den inte kan hanteras utan tillstånd. EU-rättsligt innebär det ett handelshinder och regeringen måste därför anmäla regeringsbeslutet till kommissionen enligt ovan nämnda direktiv. Klassificeringsdokumentet bifogas anmälan. Kommissionen granskar förslagets förenlighet med bland annat fördragsbestämmelsen om fri rörlighet för varor. Kommissionen kan avge kommentarer eller detaljerade utlåtanden med anledning av ett förslag. Ett detaljerat utlåtande ges oftast när kommissionen anser att förslaget kan skapa handelshinder på den inre marknaden. Det anmälande landet har en skyldighet att besvara ett detaljerat utlåtande och förklara vilka åtgärder medlemsstaten planerar att vidta för att rätta till problemet i fråga. För att berättiga inskränkningar i den fria rörligheten för de klassificerade substanserna åberopar Sverige intresset att skydda människors hälsa och liv (artikel 36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Skulle alltför bristfälliga underlag tas fram som stöd för detta skyddsintresse, kan kommissionen komma att anse att Sverige inte har tillräckliga skäl för att motivera inskränkningen i den fria rörligheten. Det kan i förlängningen leda till ett överträdelseärende. Införandet av en tredje nivå i klassningssystemet som bygger på relativt vagt underlag kan leda till sådana överträdelseärenden.
Att införa ytterligare en kategori av hälsofarlig vara där innehav är legalt skulle kunna medföra att potentiellt hälsofarliga substanser blir tillåtna att inneha vilket kan påverka folkhälsan. Att reglera en substans som kan vara hälsofarlig och samtidigt tillåta innehav av en sådan hälsofarlig substans enligt utredarens förslag, kan även uppfattas som motstridigt. I utredningen saknas analys av, och ett folkhälsoperspektiv på, att innehav av sådana hälsofarliga varor blir legalt så länge det inte är i överlåtelsesyfte. Utredningens förslag är att förstörandelagen i stället ska vara tillämplig, men om det kommer att räcka för att skydda mot skador är svårt att förutse. Vissa substanser är aktiva i mycket små doser, vilket möjliggör att en ytterst liten mängd substans kan vara tillräckligt för att dela med sig till många andra.
Regeringen delar Tullverkets uppfattning att den föreslagna bestämmelsen i 2 § 4 förstörandelagen är oförenlig med lagens syfte. Förstör-
Prop. 2017/18:221 andelagen tillkom för att påskynda processen att få flera substanser klassificerade som narkotika eller hälsofarliga varor. Regeringen anser att syftet med den föreslagna bestämmelsen bättre kan tillvaratas i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, där innehav, oavsett syfte, inte är legalt.
Vetenskapligt underlag och evidens
En stor utmaning i arbetet med att föreslå substanser för reglering är avsaknad av vetenskaplig grund. För reglering som hälsofarlig vara eller narkotika krävs ett underlag som visar på att en substans uppfyller lagrekvisiten för dessa. Folkhälsomyndigheten har i sitt remissvar bedömt att en reglering av en ny psykoaktiv substans på den grunden att den kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa innebär en risk att substansen blir liggande i den separata bilaga som utredningen föreslog att denna kategori av substanser skulle förtecknas i på grund av att det inte finns vetenskaplig grund för att styrka lagrekvisiten för hälsofarlig vara eller narkotika.
Som ett exempel kan myndigheten nämna utvecklingen kring nya fentanylanaloger som dykt upp på marknaden. Med avsaknad av evidens för att substansen uppfyller lagrekvisiten som hälsofarlig vara eller narkotika skulle det kunna innebära att en potent och livsfarlig fentanylanalog under en längre period regleras som en vara som kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa och därmed är legal att inneha och bruka – såvida syftet med innehavet inte kan visas vara överlåtelse. Det är därför viktigt att fortlöpande utreda möjligheterna till att ta fram nya underlag som gör att lagrekvisiten för hälsofarlig vara eller narkotika kan uppfyllas.
Vidare finns det en problematik kopplad till lagens hantering av olika substanser.
Substanser reglerade som hälsofarlig vara orsakar inte nödvändigtvis mindre skada på samhället eller individen än substanser klassificerade som narkotika. I dag är lagen utformad så att det är graden av tillgänglig evidens för att uppfylla lagrekvisiten för hälsofarlig vara respektive narkotika som styr bedömningen av hur skadlig en substans är, dvs. att en substans blir reglerad som hälsofarlig vara eller narkotika, där hälsofarlig vara i lagens mening inte uppfattas som lika skadlig och därmed har en lägre straffskala. Här kan återigen exempel med fentanylliknande substanser lyftas fram. Sådana substanser kan orsaka allvarliga intoxikationer och dödsfall men uppfyller inte nödvändigtvis kraven för att regleras som narkotika – vilket kräver evidens för att substansen är euforiserande eller beroendeframkallande.
De senaste åren har flera kemiska varianter och analoger av fentanyl dykt upp till försäljning på internet. Fentanyl och dess analoger tillhör gruppen syntetiska opioider. Fentaylanaloger är ofta mycket potenta och en liten mängd kan orsaka en allvarlig intoxikation. Förutom deras smärtstillande egenskaper kan fentanyler orsaka andningsdepression och en överdos kan vara livshotande.
I Sverige har 22 fentanylanaloger reglerats som narkotika (10 stycken) eller som hälsofarliga varor (12 stycken), varav 18 stycken reglerades
under 2016–2018.
Tidsförluster
Vid avsaknad av tillräcklig vetenskaplig grund för att regleras som hälsofarlig vara skulle enligt utredningens förslag en substans bli reglerad i den kategorin där den kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Klassificeringen i denna kategori skulle kvarstå till dess Folkhälsomyndigheten inkommer med ett nytt klassificeringsunderlag som visar på evidens för att varan uppfyller lagrekvisiten för omklassificering till narkotika eller hälsofarlig vara enligt befintlig lagstiftning. Regeringen delar Folkhälsomyndighetens synpunkt att klassificeringsprocessen riskerar att bli mer ineffektiv om det införs ytterligare en kategori.
Införandet av ytterligare en kategori av hälsofarlig vara kan försena utredningarna eftersom tid tas i anspråk för att utreda substanser enligt den nya kategorin. Även om underlaget för klassificering av hälsofarliga varor i denna nya kategori föreslås kunna vara mindre omfattande och av svagare evidens, måste en utredning och därmed hela klassificerings- och förankringsprocessen genomföras. Processen fordrar resurser för både Folkhälsomyndigheten och andra myndigheter.
Att ta fram flera underlag för samma substans innebär ett visst merarbete. Förutom komplettering av uppgifter tar beredningsprocessen för varje nytt underlag tid i anspråk. På grund av myndighetens begränsade resurser för arbete med att utreda nya psykoaktiva substanser innebär merarbetet för en substans att färre timmar kan läggas på utredning av andra prioriterade substanser. Skulle ytterligare en kategori hälsofarliga varor införas innebär detta att tre underlag kan behöva tas fram för samma substans.
En del nya psykoaktiva substanser kommer in på den svenska marknaden för att inom relativt kort tid försvinna. Att de försvinner kan bero på att de inte är efterfrågade av olika skäl som t.ex. att de inte är tillräckligt uppskattade eller att det finns andra substanser som konkurrerar. Tiden från det att dessa substanser uppmärksammas till dess att de försvinner från marknaden är ofta så kort att myndigheten inte hinner ta fram det underlag som krävs för att klassificera dem som hälsofarlig vara eller narkotika. Om en tredje nivå i klassningssystemet införs, kommer dessa substanser att behöva klassificeras i nivå två enligt lagen om hälsofarliga varor och därmed ta onödig tid i anspråk för olika myndigheter.
Regeringen delar Folkhälsomyndighetens bedömning att de regelförändringar som föreslås i denna del inte är tillräckligt tydliga, vilket krävs för en rättssäker tillämpning av reglerna. Ändringen i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor skulle innebära att innehav av en substans klassificerad som hälsofarlig vara kan vara laglig i en situation och olaglig i en annan beroende på syftet med innehavet. Innehav skulle vara tillåtet då det inte är i överlåtelsesyfte, samtidigt som det är tillåtet för Polismyndigheten och Tullverket att omhänderta substansen och förstöra den enligt förstörandelagen. Det skulle bli otydligt för den enskilda medborgaren vilken lag som gäller och därför leda till rättsosäkerhet.
Regeringen delar Åklagarmyndighetens mening att syftet med innehavet lämpar sig mindre väl för att avgränsa kriminaliseringen. Åklagar-
Prop. 2017/18:221 myndigheten anser att övervägande skäl talar för att kriminalisera allt innehav av hälsofarliga varor, såväl konstaterat hälsofarliga varor som de varor som kan antas vara hälsofarliga. Regeringen anser, liksom Polismyndigheten, att risken för att det blir mer svåröverblickbart och administrativt tyngre att hantera ett system av preparatklassificeringar, som redan i dag består av flera listor, om ytterligare en lista tillförs bör beaktas.
Regeringen delar Läkemedelsverkets farhåga att förslaget kan försvåra gränsdragningen mellan Folkhälsomyndighetens och Läkemedelsverkets ansvarsområden gällande arbetet med klassificering av nya psykoaktiva substanser.
Regeringen bedömer att en reglering av en ny psykoaktiv substans i en lägre kategori innebär en risk att substansen blir kvar i den kategorin på grund av att det inte finns vetenskaplig grund som styrker lagrekvisiten för hälsofarlig vara eller narkotika. Sammantaget bedömer regeringen att det inte bör införas en ny kategori av hälsofarliga varor i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Arbetet med att bevaka och utreda de nya substanser som myndigheten får kännedom om är resurskrävande, och regeringen delar Folkhälsomyndighetens synpunkt att en långsiktigt stärkt finansiering ger myndigheten möjlighet att utveckla och effektivisera arbetet i linje med utredarens intentioner. Det är regeringens bedömning att förstärkning av Folkhälsomyndighetens nuvarande resurser inom befintlig lagstiftning leder till en väsentlig kapacitetsförbättring för att snabbare kunna klassificera nya psykoaktiva substanser som kommer ut på den svenska marknaden.
8 Generisk klassificering
Regeringens bedömning: Den ökande förekomsten av nya psykoaktiva substanser är ett allvarligt problem som motiverar ett effektivt system för skyndsam klassificering av substanser som narkotika eller hälsofarlig vara. Ett system med generiska definitioner i betydelsen att substanserna klassificeras i grupper utifrån sin kemiska grundstruktur, s.k. generisk klassning, skulle medföra att fler substanser snabbare omfattades av lagstiftningen på området. Ett sådant system är dock svårförenligt med de rättssäkerhetskrav som bör ställas när det gäller narkotikabrott eller brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. För att en substans ska kunna klassificeras som narkotika i dag måste den ha konstaterats vara beroendeframkallande eller ha euforiserande effekter eller med lätthet kunna omvandlas till en sådan vara. På motsvarande sätt ska en substans för att klassificeras som hälsofarlig vara på grund av sina inneboende egenskaper ha konstaterats medföra fara för människors liv eller hälsa samt användas
eller antas användas i berusningssyfte eller för annan påverkan.
Något system med generisk klassificering bör med nuvarande kunskapsunderlag inte införas. Regeringen kommer dock att initiera en ny bred analys av frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att mer effektivt möta problemet med nya psykoaktiva substanser som inte utgör narkotika eller hälsofarliga varor. En sådan analys ska innefatta möjligheterna att införa förbud mot hela grupper av likartade substanser.
I avvaktan på en sådan utredning föreslår regeringen flera åtgärder för att ytterligare effektivisera processen att förbjuda nya narkotiska substanser som kommer ut på marknaden, vilka redovisas i avsnitten 5 och 7.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positivt inställda till att behålla det nuvarande systemet för klassificering av narkotika och hälsofarliga varor genom uppräkning av substanserna enskilt.
Svea Hovrätt delar utredningens bedömning att regleringen av narkotika och hälsofarliga varor inte bör ske genom s.k. generiska definitioner med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som måste ställas på en straffrättslig reglering. Även Hovrätten för Västra Sverige delar utredningens bedömning att det finns tungt vägande skäl emot användandet av såväl en generisk som en verkansbaserad eller analog definition i samband med klassificering för reglering av narkotika och hälsofarliga varor. Inte minst den förutsebarhet och klarhet som krävs för att en straffrättslig reglering ska motsvara grundläggande rättssäkerhetskrav gör en sådan reglering olämplig. Karolinska institutet (KI) anser att det är bra att utredningen föreslår att behålla enskild substansklassning av nya psykoaktiva substanser. Små skillnader i kemisk struktur kan ha stora konsekvenser för farmakologisk/toxisk effekt, vilket gör att ett system med generisk klassning i och för sig blir offensivt men samtidigt trubbigt och kommer att inkludera substanser utan narkotiska effekter. Karolinska institutet anser att ett sådant system inte heller kan vara heltäckande, då helt skilda strukturer kan ge liknande biologiska effekter. Karolinska institutet lyfter också fram vikten av att bedöma substansernas ”potens” (dos-respons- effekt). Alla substanser är farliga i tillräckligt hög dos. Karolinska institutets bedömning är att klassningen ska baseras på substansens beroendemekanism och euforiserande (belönande) effekt. Polismyndigheten delar utredningens bedömning men vill framhålla värdet av den tydlighet som en generisk eller analog klassificeringsmodell skulle innebära beträffande samhällets syn på brottslig droghantering. Riksförbundet Narkotikafritt Samhälle bedömer att det bästa är att klassa de enskilda drogerna för sig men öka tempot i arbetet.
Några remissinstanser anser att det finns fördelar med generisk klassning av narkotika och hälsofarliga varor. Lunds universitet är positivt till förslaget att inte använda generisk definition av rättssäkerhetsskäl men saknar en tydlig förklaring till att generisk klassificering kunnat accepteras i andra länder men inte kan accepteras i Sveriges. Svenska kemisamfundet anser att generisk klassificering bör införas eftersom det nuvarande systemet medför avsevärda fördröjningar och stora insatser krävs
Prop. 2017/18:221 från myndigheter innan sådana substanser kan förbjudas samt att det även är av intresse att svenska lagar och förordningar överensstämmer med besluten i omgivande länder som t.ex. Norge, Danmark, Storbritannien och Irland som redan har infört generiska definitioner. Svenska narkotikapolisföreningen anser att den snabbt ökade handeln med s.k. analoger (liknar annan substans med känd kemisk struktur eller effekt) motiverar gruppklassning av narkotika respektive hälsofarliga varor.
Skälen för regeringens bedömning: I Sverige regleras de substanser som utgör narkotika eller hälsofarliga varor genom en uppräkning av substanserna enskilt, antingen i någon av de internationella konventioner på området som Sverige har tillträtt eller i en bilaga till förordningen om kontroll av narkotika (se 8 § narkotikastrafflagen [1968:64] och 2 § förordningen [1992:1554] om kontroll av narkotika) eller förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor (2 § i nämnda förordning).
Ett alternativt sätt att reglera substanser eller varor skulle kunna vara att använda ett generiskt system eller s.k. familjeklassificering i betydelsen att regleringen skulle avse en hel grupp eller delar av grupper av substanser som har en gemensam grundstruktur eller grupper av substanser som liknar en redan reglerad substans.
En fördel med generiska definitioner är att de omfattar en obestämd mängd substanser, inklusive sådana som ännu inte finns på marknaden. Med generisk klassificering är en substans olaglig redan första gången den hanteras i Sverige under förutsättning att den bedöms omfattas av en generisk definition och uppfylla övriga kriterier för att utgöra narkotika eller hälsofarlig vara. Substansen behöver med andra ord inte föras in i bilagan till förordningen om kontroll av narkotika eller förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
För att vara effektiv bör en generisk definition vara bred och på så sätt reglera en tillräckligt stor grupp av nya psykoaktiva substanser.
Regleringen bör också vara träffsäker och bara ta med de substanser som uppfyller kriterierna i lagstiftningen för vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor.
De kemiska grundstrukturernas mångfald medför att det inte är praktiskt möjligt att helt ersätta de individuellt uppräknade substanserna med generiska definitioner utan att definitionerna då blir alldeles för vida. Införandet av generiska definitioner kräver således kompletterande uppräkningsdefinitioner. En fullständig effektivitet i detta avseende kan därför inte uppnås med generiska definitioner.
Förhållandet till legalitetsprincipen
Straffskalan för narkotikabrott av normalgraden är fängelse i högst tre år. För grovt narkotikabrott är straffskalan fängelse i lägst två och högst sju år och för synnerligen grovt narkotikabrott fängelse i lägst sex och högst tio år. Den som gör sig skyldig till brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år.
Fängelse är den mest ingripande åtgärd som staten kan använda mot sina medborgare och det innebär betydande inskränkningar i deras valfrihet. Det kan inte komma i fråga att föreskriva ett straffrättsligt ansvar för narkotikabrott om en substans är harmlös. Det bör endast vara aktuellt att, genom generiska definitioner, reglera substanser som uppfyller grundkriterierna i lagstiftningen för vad som utgör narkotika (att de har beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter) eller hälsofarliga varor (bl.a. att de medför fara för människors liv eller hälsa).
Att konstruera kemiska grundstrukturer som, oavsett den kemiska sammansättningen i övrigt, med säkerhet uppfyller kriterierna i lagstiftningen om vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor är dock inte möjligt utan att göra dem så snäva att de i praktiken fungerar som uppräkningsdefinitioner. Karolinska institutet har i sitt remissvar framhållit att små skillnader i kemisk struktur kan ha stora konsekvenser för farmakologisk/toxisk effekt och att generiska definitioner kommer att inkludera substanser utan narkotiska effekter.
Det generiska system som i stället bör tillämpas för narkotika och hälsofarliga varor är ett system där de generiska definitionerna endast utgör ett första led i bedömningen av om en substans bör klassificeras. Som ett andra led måste substansens egenskaper konstateras uppfylla kriterierna i övrigt, och denna bedömning blir av högsta relevans vid tillämpningen av regelverken. Sådana bedömningar är komplicerade och inte alltid entydiga ens bland dem som är sakkunniga inom kemi och farmakologi. Det är en av anledningarna till att substanser i dag i vissa fall utreds under lång tid innan de klassificeras.
Generisk klassificering kan därmed ifrågasättas från straffrättslig synpunkt. I praktiken kan det bli mycket svårt för en enskild att i förväg kontrollera vad som är tillåtet och otillåtet. Ett grundläggande rättssäkerhetskrav är att en klassificeringsmodell lever upp till den straffrättsliga legalitetsprincipens krav. Av legalitetsprincipen följer bl.a. att tillämpningsområdet för en straffbestämmelse ska vara entydigt och klart. Av lagen ska den enskilde kunna utläsa när och hur han eller hon kan komma att bli föremål för straffrättsliga ingripanden. Med stöd av legalitetsprincipen kan det därmed ställas bestämda och höga krav på strafflagstift-
Prop. 2017/18:221 ningens begriplighet och precision. Det finns risk för att det inte kan åstadkommas med generisk klassificering. Det kan ifrågasättas om det är förenligt med legalitetsprincipen att en enskild kan bli föremål för straffansvar baserat på en sådan oförutsägbar lagstiftning som generiska definitioner skulle innebära. I detta sammanhang kan det också konstateras att samma substans kan komma att bedömas olika över tid beroende på det rådande kunskapsläget vid bedömningstillfället, trots ett oförändrat regelverk. Att en substans bedömts som tillåten vid ett tillfälle innebär alltså inte med nödvändighet att den är tillåten även i framtiden.
Lunds universitet framhåller i sitt remissvar att det saknas en tydlig förklaring till varför generisk klassificering kunnat accepteras i andra länder men inte kan accepteras i Sveriges. I t.ex. Norge och Danmark kan genom respektive lands generiska definitioner substanser som inte har psykoaktiv effekt omfattas av narkotikadefinitionen. Av förarbetena till ländernas författningar framgår att ett förbud mot att hantera en substans som omfattas av en generisk grupp gäller fram till dess att den specifika substansen genom en författningsändring uttryckligen har undantagits från förbudet. Det finns således risk att en person kan dömas för brott mot narkotikalagen trots att substansen varit harmlös.
Som ovan nämnts kan det inte komma i fråga att föreskriva ett straffrättsligt ansvar för narkotikabrott om en substans är harmlös. En sådan rättstillämpning riskerar vidare att underminera respekten för narkotikabegreppet.
Komplicerade domstolsprocesser
Generiska definitioner innebär att det inte är möjligt att ange samtliga substanser som utgör narkotika eller hälsofarliga varor eftersom det inte är specifika substanser som räknas upp i förteckningarna. I stället anges vissa kemiska grundstrukturer. Hur många olika substanser som kan skapas med samma grundstruktur är ofta okänt. Syftet med ett generiskt system är just att reglera det okända. Det är främst i det avseendet ett sådant system ger en effektiv reglering av missbrukssubstanser. Det ligger alltså i sakens natur att ett generiskt klassificeringssystem inte kan uppnå samma nivå av precision och förutsägbarhet som dagens uppräkningsdefinitioner där det vid varje given tidpunkt är möjligt att ange vilka substanser som är narkotika eller hälsofarliga varor. Detta förhållande är oundvikligt och måste accepteras om generiska definitioner ska införas.
Vid en generisk definition kan det därför uppstå fråga om huruvida en viss substans ska betraktas som narkotika eller hälsofarlig vara eller inte, vilket kan behöva avgöras i domstol.
Tveksamheter kring en substans rättsliga status kan främst uppstå om någon hanterar en substans som inte har bedömts tidigare. Även om substansens kemiska struktur konstateras omfattas av en generisk definition kan det finnas olika uppfattningar om substansens egenskaper.
Sådana bedömningar är komplicerade och inte alltid entydiga ens bland dem som är sakkunniga inom kemi och farmakologi. Bedömningarna kan försvåras om mängdmaterialet är litet, om tillgängligheten till data om substansen är låg osv.
Om uppgiften att avgöra vad som är tillåtet eller otillåtet åläggs dom-
stolarna, skulle det inte vara förrän efter en lagakraftvunnen dom som en
substans rättsliga status blir klarlagd. Innan frågan avgjorts genom ett mål, sannolikt i flera instanser, skulle det vara oklart om det är lagligt eller olagligt att hantera substansen. Vissa nya substanser får snabbt en stor spridning i landet. Det medför att åtskilliga åtal kan komma att väckas vid flera tingsrätter under den tidsperiod då statusfrågan ännu inte rättsligt avgjorts. Tingsrätterna kan göra olika bedömningar och antalet överklagade mål kan bli stort.
Till detta kommer att en sådan ordning riskerar att belasta rättssystemet eftersom det sannolikt skulle åberopas en mängd olika expertvittnen i sådana mål. Om i stället en expertgrupp eller ett laboratorium skulle ha till uppgift att bedöma substansers rättsliga status, t.ex. innan åtal väcks, skulle detta troligen medföra längre utredningstider. Dessutom kompliceras bedömningen många gånger av de skäl som redovisats ovan, varför ett utlåtande från en expertgrupp eller ett laboratorium ändå skulle kunna ifrågasättas inom ramen för ett brottmål.
Utöver detta skulle bedömningarna kunna ge olika utfall vid olika tillfällen, trots en oförändrad reglering, eftersom kunskapen om en substans egenskaper kan förändras över tid. Samma typ av hantering av en substans skulle kunna bedömas som laglig vid ett tillfälle, men olaglig vid ett senare tillfälle. Gränsen för när en substans övergår från att vara tillåten till otillåten skulle alltså vara flytande.
Om en substans skulle anses omfattas av en generisk definition, skulle svårigheter kunna uppstå vid straffmätningen. Innan substanser i dag tas upp på förteckningarna över narkotika eller hälsofarliga varor har substanserna utretts och konstaterats uppfylla kriterierna i lagstiftningen för vad som utgör narkotika eller hälsofarliga varor. I det underlag som Folkhälsomyndigheten eller Läkemedelsverket ger in till regeringen i samband med en framställan om att substansen ska klassificeras, framgår ofta uppgifter som ger vägledning om substansens farlighet. I underlaget finns ofta uppgifter från Rättsmedicinalverket om dödsfall analytiskt kopplade till substansen och patologiska fynd som gjorts vid sådana obduktionsärenden. Vidare finns uppgifter från Giftinformationscentralen om registrerade förgiftningsfall av substansen, generella individuella hälsorisker, exponeringssätt, verkningsmekanism samt likheter med andra substanser. Uppgifterna kan ha betydelse vid straffmätningen.
Ett sådant system väcker också frågan om vilken möjlighet myndigheterna skulle ha att göra en framställan om klassificering genom uppräkning av en substans som parallellt är föremål för domstolsprövning.
Svårigheter för brottsutredande och tillståndsgivande myndigheter
I dagsläget kan Folkhälsomyndigheten och Läkemedelsverket normalt vara behjälpliga när det gäller frågor om vilka substanser som är klassificerade och vilka krav som gäller för att dessa ska få hanteras.
Med ett generiskt system skulle det sannolikt uppstå situationer då myndigheterna själva inte kan besvara sådana frågor utan att först behöva genomföra en utredning av substansen, eller behöva invänta att en pågående domstolsprocess avslutas.
Flera andra myndigheter har olika ansvarsområden, skyldigheter och befogenheter beroende på om det finns misstanke om brott. Det är därför av vikt att en myndighet relativt snabbt kan konstatera om en substans är
Prop. 2017/18:221 laglig eller olaglig. Det gäller inte minst för polis, tull och åklagare. Generiska definitioner kan på så sätt förorsaka oklarheter om vilka åtgärder en myndighet får vidta i en specifik situation.
Både med dagens klassificeringssystem och med ett generiskt system måste en rutinanalys genomföras som ett första steg i en substansanalys för att identifiera en substans. Om rutinanalysen inte ger någon träff, görs en strukturutredning av vilken det framgår vilken substans det är fråga om.
Med dagens klassificeringssystem kontrollerar sedan i regel det analyserande laboratoriet om substansen är upptagen på förteckningarna över narkotika eller hälsofarliga varor och noterar detta på analysbeskedet.
Frågan om huruvida en substans utgör narkotika eller hälsofarlig vara besvaras alltså i dag normalt av laboratoriet. Med ett generiskt system ska det i stället bedömas om substansen omfattas av den generiska definitionen samt vilka egenskaper substansen har. Dessa bedömningar är komplicerade och kan, som ovan nämnts, göras t.ex. av ett laboratorium, en expertgrupp eller av domstolarna, beroende på hur systemet utformas.
Med generiska definitioner är det alltså inte alltid möjligt för ett laboratorium att besvara frågan om huruvida en substans utgör narkotika eller hälsofarlig vara.
Principiella invändningar mot generiska definitioner kan göras också mot bakgrund av osäkerheten de orsakar för företag. Enligt lagen om kontroll av narkotika och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor är det möjligt att söka tillstånd för att hantera klassificerade substanser. Det är dock endast för vissa i lag stadgade ändamål som tillstånd kan ges, såsom t.ex. medicinskt, vetenskapligt eller industriellt ändamål. Huruvida användandet av en viss substans i en industriell verksamhet kräver tillstånd kan vara komplicerat att avgöra både för företagen och för myndigheterna om en generisk definition skulle tillämpas. Vid en förfrågan från allmänheten finns en risk för att myndigheter inte kan vara behjälpliga med information om vad som är tillåtet och inte tillåtet. Detta gäller särskilt om substansen är föremål för bedömning i ett pågående mål i domstol.
Undantagsreglering
Det finns risk för att de generiska definitionerna på ovan beskrivna sätt innebär att en omfattande undantagslagstiftning krävs. En befattning med substanser som undantas från den generiska definitionen skulle då inte utgöra narkotikabrott eller brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. För att undanta substanser från regleringen skulle det krävas förteckningar över substanser, som trots att de ingår i en klassificerad generisk grupp, inte uppfyller kriterierna för narkotika eller hälsofarliga varor. Liksom i dag skulle ett sådant system innebära att den praktiska tillämpningen blir beroende av förteckningar, med den skillnaden att substanser skulle utgöra t.ex. narkotika till dess att de undantagits från regleringen. I dag kan en vara inte utgöra narkotika förrän den förklarats omfattas av regleringen. Det är alltså fråga om en omvänd presumtion.
Ett alternativ till en undantagsreglering är att i stället utvidga antalet situationer då befattning med narkotika eller hälsofarliga varor är tillåten. Narkotika får i dag hanteras för vissa angivna ändamål: medicinskt eller vetenskapligt ändamål, annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget eller industriellt ändamål. I många fall krävs tillstånd men i vissa fall får befattning ske utan tillstånd. Undantagsregler finns också för hälsofarliga varor. Som redogjorts för ovan kan systemet med generiska definitioner vara svåröverskådligt. Det kan därför vara svårt att kartlägga alla befogade användningsområden och ändamål som nya substanser kan tänkas ha. Det är därför möjligt att de fyra tillåtna ändamålen inte är tillräckliga för att säkerställa att befogad befattning med vissa substanser tillåts.
Svårigheterna med att antingen införa en undantagsreglering eller anpassa tillståndsregleringen är just svåröverskådligheten som ett generiskt system innebär. För att veta vilka substanser som bör listas i en undantagsförteckning eller undantas från tillståndskravet måste en ordentlig genomgång av kända läkemedel och andra substanser göras, så att en befogad hantering inte riskerar att utgöra brott, utan att detta har uppmärksammats. Detta kommer troligen att kräva ett omfattande och fortlöpande arbete.
Vidare medför framför allt en omfattande tillståndsreglering administrativa bördor för staten, företag och enskilda. Om många substanser med befogade användningsområden omfattas av ett generiskt system, ökar antalet situationer för vilka det krävs tillstånd för hantering av substanserna. Arbetet med att utfärda tillstånd och utöva tillsyn över hanteringen blir därmed mer omfattande. Detta arbete försvåras av den ovan nämnda omständigheten att rättsläget i vissa fall kommer att uppfattas som oklart t.ex. då en substans är föremål för domstolsprövning. Det kan alltså råda osäkerhet om huruvida en substans kräver tillstånd eftersom det är oklart om substansen uppfyller kraven för t.ex. narkotika.
Svenska kemisamfundet har anfört att nuvarande kontrollsystem medför fördröjningar och att stora insatser krävs från myndigheter innan substanser kan förbjudas. Folkhälsomyndigheten bedriver ett omfattande arbete med att identifiera och utreda NPS. Folkhälsomyndigheten har också regeringens uppdrag att rapportera upptäckten av NPS till EU:s system för tidig varning (EWS) som verkställs av ECNN (Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk) och Europol. Folkhälsomyndigheten var först med att rapportera 23 nya substanser av totalt 44 sammantaget för alla länder som deltar i nätverket förra året. I år (fram till 6 februari 2018) har Folkhälsomyndigheten varit först med att rapportera 5 nya substanser. Behandlingen av förslag om klassificering av olika substanser har också snabbats upp inom Regeringskansliet. I de allra flesta fall används det s.k. snabbspåret vid anmälan av nya klassificeringar till kommissionen enligt direktiv (EU) 2015/1535, vilket kortat ner handläggningstiden till mellan två och tre veckor från det att Folkhälsomyndighetens underlag kommit in till regeringen till dess att regeringen fattat beslut om en förordningsändring. Det tar ytterligare ca sex veckor innan beslutet om författningsändringen vinner laga kraft. Ett nytt kungörelsesystem håller på att tas fram vilket gör att tiden för ikraftträdandet kortas till fem veckor. Ett system med generiska definitioner
medför också fördröjningar. Det tar tid och myndighetsresurser innan det kan fastställas om en substans omfattas av en generisk definition.
Verkansbaserade definitioner
Ett alternativ till att införa generiska definitioner är att i stället införa verkansbaserade definitioner. En sådan definition omfattar en hel grupp av varor, som alla har det gemensamt att de har en viss verkan. De konstaterade och potentiella fördelarna med verkansbaserad klassificering är i stort sett desamma som redovisats ovan avseende generisk klassificering. Vad gäller nackdelarna är även dessa i många avseenden lika. Här kan dock följande framhållas avseende verkansbaserade definitioner. Risken för att ofarliga substanser omfattas av definitionerna är mindre vid verkansbaserade definitioner jämfört med generiska definitioner. Det beror på att verkansbaserade definitioner är avhängiga en viss effekt, t.ex. att substansen påverkar det centrala nervsystemet så att hallucinationer uppstår, eller att substansen aktiverar en viss receptor i hjärnan. Substansernas egenskaper och effekter på människokroppen är på detta sätt en del av definitionen i sig.
Att påvisa sådana effekter är dock komplicerat. För att t.ex. utifrån en struktur teoretiskt bedöma en substans förmåga att binda till en receptor kan datamodelleringar användas. För att däremot påvisa bindning till en receptor finns verktyg men dessa konstaterar ofta just bindning och inte effekt. Bindning till en receptor har flera olika effekter. Det kan resultera i en stimulering av receptorns aktivitet eller en blockering av receptorn vilket innebär en stabilisering av ett tillstånd. I det senare fallet skapas alltså inte någon ny effekt genom intag av substansen. Vidare kan en substans binda till en receptor på olika sätt vilket förändrar dess egenskaper. För att påvisa effekter kan försök i djurmodeller genomföras.
Även om djurförsök bevisar effekter är det inte säkert att effekterna blir likadana på människor. Med verkansbaserade definitioner blir det därmed svårare än i dag, och svårare än med generiska definitioner, att konstatera huruvida en substans omfattas av definitionen eller inte.
Analoga definitioner
Analoga definitioner omfattar substanser som väsentligen liknar en redan reglerad substans vad gäller struktur och effekt. Analoga definitioner är därmed mer vittomfattande och obestämda än både generiska och verkansbaserade definitioner.
De för- och nackdelar som redogjorts för ovan avseende både generiska och verkansbaserade definitioner gör sig gällande i olika styrka även vid analoga definitioner, beroende på om bedömningen gäller kriteriet en väsentligt liknande struktur eller kriteriet en väsentligt liknande effekt. Generellt kan det dock framhållas att, förutom de nackdelar som redan redogjorts för, ett rekvisit som ”väsentligen liknar” bidrar ytterligare till oklarheten och oförutsebarheten i systemet.
Vid utredningen av en substans sker informationsinhämtning från myndigheter (framför allt NFC, Tullverket, Rättsmedicinalverket och Giftinformationscentralen), den vetenskapliga litteraturen samt internetforum som Flashback m.m. Det är denna information som ligger till grund för bedömningen av om t.ex. rekvisitet ”euforiska effekter” är uppfyllt. Att
utifrån samma information avgöra om en substans t.ex. aktiverar en viss receptor i hjärnan är betydligt svårare. Generellt gäller att ju specifikare effekter som ska påvisas, desto svårare är det att konstatera att en substans uppfyller kriterierna. Syftet med att skapa en bredare reglering av substanser riskerar därför att helt gå förlorat.
Nya psykoaktiva substanser utgör dock otvivelaktigt ett hot mot människors liv och hälsa. Det är därför viktigt att definiering och klassificering av nya psykoaktiva substanser sker på ett effektivt och rättssäkert sätt.
Sverige ligger i dag i framkant vad gäller narkotikaklassificering av nya psykoaktiva substanser och rapportering av substanser till EU:s ”early warning system”. Satsningar på utredning och klassificering av vissa typer av substanser har gett resultat liksom andra åtgärder som inte rör klassificeringsprocessen, t.ex. införandet av lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser. Genom att tillföra ökade resurser till utredande myndighet skulle fler substanser kunna utredas årligen och underställas regeringens bedömning.
Regeringen anser att förslagen i denna proposition tillgodoser riksdagens tillkännagivande från den 8 april 2015 (bet. 2014/15:SoU6 mom. 16, rskr. 2014/15:155) som innebar att regeringen utan dröjsmål skulle låta utreda problemet med nätdroger brett och skyndsamt se över frågan om generisk klassning/familjeklassning av narkotika men också överväga andra åtgärder, och återkomma till riksdagen med förslag. Det aktuella tillkännagivandet är därmed slutbehandlat.
Den ökande förekomsten av nya psykoaktiva substanser är ett allvarligt problem som motiverar ett effektivt system för skyndsam klassificering av substanser som narkotika eller hälsofarlig vara. Ett system med generiska definitioner i betydelsen att substanserna klassificeras i grupper utifrån sin kemiska grundstruktur, s.k. generisk klassning, skulle medföra att fler substanser snabbare omfattades av lagstiftningen på området. Ett sådant system är dock svårförenligt med de rättssäkerhetskrav som bör ställas när det gäller narkotikabrott eller brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Ett sådant system skulle också riskera att leda till komplicerade domstolsprocesser och svårigheter för brottsutredande och tillståndsgivande myndigheter.
Med nuvarande kunskapsunderlag bör det inte införas något system med klassificering. Regeringen kommer dock att initiera en ny bred analys av frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att mer effektivt möta problemet med nya psykoaktiva substanser som inte utgör narkotika eller hälsofarliga varor. En sådan analys ska innefatta möjligheterna att införa förbud mot hela grupper av likartade substanser.
Regeringen föreslår också åtgärder för att ytterligare effektivisera processen att förbjuda nya narkotiska substanser som kommer ut på marknaden, vilka redovisas i avsnitten 5 och 7.
Prop. 2017/18:221 9 Konsekvenser av regeringens förslag
Narkotikamissbruk och de skador som det orsakar är ett samhällsproblem som inbegriper inte bara den offentliga sektorn utan även det civila samhället och inte minst den enskilda individen. Konsekvenserna för den offentliga sektorn ligger framför allt i kostnader för brottsbekämpning, vård, behandling och andra sociala insatser.
För det civila samhället finns bl.a. kostnader för konsekvenser av brott samt sjukskrivningar och vårdkostnader för narkotikamissbrukare (företagshälsovård och försäkringar). För den enskilda individen kan kostnaden för ett narkotikamissbruk innefatta sådant som kostnaden för själva drogerna likväl som risken att förlora arbete, bostad och förankring i samhället. På den individuella nivån drabbar såväl ekonomiska kostnader som andra påfrestningar även anhöriga och andra personer i brukarens närhet. Kommuner, landsting och staten bär tillsammans kostnaderna för det produktionsbortfall som sker till följd av dödlighet och sjuklighet förknippad med missbruk.
Tillgänglighetsbegränsning och efterfrågeminskning är de två ben som svensk narkotikapolitik står på. Syftet med regeringens förslag är att intensifiera det befintliga utredningsarbetet och därmed begränsa tillgängligheten av nya psykoaktiva substanser. Förslaget försvårar laglig försäljning av substanser som kan orsaka allvarliga skador.
Narkotikahandel är en central del i den organiserade brottsligheten. Det grövre våldet och det ökade antalet skjutningar är i många fall narkotikarelaterade. Att komma åt narkotikaförsäljningen är därför en viktig del i att bekämpa den organiserade brottsligheten och öka tryggheten i samhället i stort.
Det är inte möjligt att räkna ut exakt vad narkotikamissbruket kostar samhället. Missbruksutredningen (Missbruket, Kunskapen, Vården, SOU 2011:6) skattade samhällets kostnader år 2008 med två olika metoder till dels 24 miljarder (top-down-metoden), dels till 62 miljarder (bottom-up- metoden). Nutek, dåvarande Verket för näringslivsutveckling, skattade i en rapport (Nutek 2006) samhällets kostnader för en manlig amfetaminists missbruk till 1,7 miljoner kronor och för en kvinnlig amfetaminists missbruk till 1,4 miljoner kronor per år. De effekter och samhällsekonomiska konsekvenser som missbruket av nya psykoaktiva substanser kan medföra är till stor del okänd.
En snabbare och mer omfattande klassificering innebär en effektivare kriminalisering av dessa substanser vilket i sin tur troligen leder till att färre aktörer ägnar sig åt att sälja dessa på marknaden och därmed till ett minskat utbud. Även kriminaliseringen i sig kan tänkas leda till att färre personer använder sådana substanser på grund av dels en obenägenhet att hantera olagliga substanser, dels att en kriminalisering tydligt signalerar att substansen är farlig.
De substanser som regleras saknar oftast allmänna användningsområden i samhället och den föreslagna satsningen för att effektivisera övervakningen av nya psykoaktiva substanser föranleder heller inte några inskränkningar för näringslivet eller påverkan på sysselsättningen i övrigt. Det är regeringens bedömning att förslagen inte påverkar jäm-
ställdheten mellan kvinnor och män och inte heller påverkar möjlig- Prop. 2017/18:221 heterna att nå de integrationspolitiska målen.
Angående Folkhälsomyndighetens ansvar att utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor bedömer regeringen att effektiviseringen av tillsynen medför en viss ökning av myndighetens arbetsbelastning.
För att snabbare hitta, bedöma och meddela regeringen behov av klassificering av nya psykoaktiva substanser tillför regeringen fem miljoner kronor årligen till Folkhälsomyndigheten. Satsningen förväntas leda till att myndigheten hittar fler nya psykoaktiva substanser som behöver analyseras och bedömas.
Myndigheten samarbetar med flera andra myndigheter som därmed också får viss ökad arbetsbelastning. En nära samarbetspartner för analyser och bedömningar är Nationellt forensiskt centrum (NFC) som kan komma att få ökad belastning. Regeringen ämnar tillföra myndigheten ytterligare en miljon kronor årligen för att täcka kostnader för utökade klassificeringar av nya psykoaktiva substanser.
Det är oklart i vilken omfattning möjligheten att köpa nya psykoaktiva substanser med hjälp av fingerade uppgifter kommer att användas. Re- geringen bedömer att möjligheten för Folkhälsomyndigheten att uppdra åt Polismyndigheten att köpa in nya substanser anonymt leder till en måttligt ökad arbetsbelastning för framför allt Folkhälsomyndigheten och Polismyndigheten. Regeringen bedömer att de ökade kostnaderna för Folkhälsomyndigheten ryms inom den årliga resurstilldelning som nämnts ovan. Regeringen tillför ytterligare 500 000 kronor per år under 2019 och 2020 till Polismyndigheten för det nya uppdraget att på beställning köpa nya substanser.
10.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:860)
om kontroll av narkotika
Paragrafen, som har utformats enligt Lagrådets förslag, är ny. Den reg-
lerar möjligheten för Polismyndigheten att på uppdrag av Folkhälsomyn-
digheten eller Läkemedelsverket, med hjälp av fingerade uppgifter av-
seende beställaren köpa in varor som kan behöva regleras enligt lagen.
Förslaget innebär att Polismyndigheten får en lagstadgad rätt att köpa
in varor med hjälp av fingerade uppgifter. Det är Folkhälsomyndigheten
eller Läkemedelsverket som ger uppdrag åt Polismyndigheten att göra
inköpen. Folkhälsomyndigheten har enligt sin instruktion regeringens 43
Prop. 2017/18:221 uppdrag att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte utgör läkemedel. Läkemedelsverket ansvarar för de varor som är läkemedel eller som har potentiell medicinsk användning.
En första förutsättning för att ett uppdrag ska ges är att myndigheterna bedömer att det kan finnas ett behov av att reglera den aktuella varan. Den aktuella varan ska dessutom framstå som oreglerad. Det kommer dock inte att vara möjligt att i samtliga fall veta helt säkert att en vara som marknadsförs och säljs faktiskt är oreglerad. Att en vara marknadsförs och säljs som oreglerad eller under ett namn som inger bilden av att den är oreglerad är tillräckligt. Syftet med inköpen ska vara att analysera varorna. Det är således inte fråga om en brottsbekämpande verksamhet. Det finns dock inget som hindrar Åklagarmyndigheten att inleda en förundersökning på grundval av information som kommer fram vid ett inköp enligt bestämmelsen. Varor som är reglerade som hälsofarliga varor kan inte köpas in enligt denna bestämmelse, trots att sådana varor kan komma att bli föremål för omreglering till narkotika. Hantering av hälsofarliga varor kräver som huvudregel tillstånd.
10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor
5.anskaffas, bearbetas, förpackas, transporteras, förvaras eller på annat sådant sätt hanteras om varorna inte är avsedda för eget bruk,
6.bjudas ut till försäljning, eller
7.innehas.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål. Tillstånd får förenas med de villkor som behövs, såväl i samband med beslutet om tillstånd
som senare under tillståndstiden. Ett tillstånd får återkallas, om
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om införsel, överlåtelse, framställning, förvärv i överlåtelsesyfte, utbjud-
ande till försäljning, innehav, anteckningar och märkning samt om undantag från kravet på tillstånd.
Första stycket ändras på så sätt att en ny punkt 5 läggs till i stycket. En- ligt den nya punkten 5 krävs tillstånd då hälsofarliga varor anskaffas, bearbetas, förpackas, transporteras, förvaras eller på annat sådant sätt han-
teras om varorna inte är avsedda för eget bruk. Punkten anger vissa kvali-
ficerade former av befattning med hälsofarliga varor och är avsedd att ha samma innebörd som enligt 1 § första stycket 4 narkotikastrafflagen (1968:64). I förhållande till sistnämnda bestämmelse görs endast en språklig modernisering. De hittillsvarande punkterna 5–6 blir punkterna 6–7.
I paragrafens andra stycke har andra meningen tagits bort då den har samma innebörd som styckets första mening.
Paragrafen, som är utformad enligt Lagrådets förslag, är ny. Den reglerar möjligheten för Polismyndigheten att på uppdrag av Folkhälsomyndigheten och med hjälp av fingerade uppgifter avseende beställaren köpa in varor som kan behöva regleras enligt lagen. Förslaget behandlas i avsnitt 5. Förslaget innebär att Polismyndigheten får en lagstadgad rätt att köpa in varor med hjälp av fingerade uppgifter. Det är Folkhälsomyndigheten som ger uppdrag åt Polismyndigheten att göra inköpen. En första förutsättning för att ett uppdrag ska ges är att myndigheten bedömer att det kan finnas ett behov av att reglera den aktuella varan. Folkhälsomyndigheten har enligt lagen om kontroll av narkotika en möjlighet att uppdra åt Polismyndigheten att göra motsvarande inköp av varor som kan behöva regleras som narkotika. Det är inte alltid klart från början vilket av de två regelverken som varan bör omfattas av. Det beror bl.a. på om den information myndigheten samlat in om en vara är tillräcklig för att uppfylla de strängare kraven för att varan ska kunna ses som narkotika eller om informationen är tillräcklig för att varan ska kunna ses som hälsofarlig. Det lagstöd som åberopas i uppdraget till Polismyndigheten (denna bestämmelse eller 11 a § lagen om kontroll av narkotika) ska inte vara av-
Prop. 2017/18:221 görande för till vilket regelverk myndigheten slutligen lämnar förslag till regeringen att varan ska klassificeras som.
Den aktuella varan ska framstå som oreglerad. Det kommer inte att vara möjligt att i samtliga fall veta helt säkert att en vara som marknadsförs och säljs faktiskt är oreglerad. Att en vara marknadsförs och säljs som oreglerad eller under ett namn som inger bilden av att den är oreglerad är tillräckligt. Syftet med inköpen ska vara att analysera varorna. Det är således inte fråga om en brottsbekämpande verksamhet. Det finns dock inget som hindrar Åklagarmyndigheten att inleda en förundersökning på grundval av information som kommer fram vid ett inköp enligt bestämmelsen.
Den som uppsåtligen bryter mot 3 § första stycket 2, 3, 4, 5, 6 eller 7 ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år.
Paragrafen innehåller ansvarsbestämmelser för den som bryter mot bestämmelserna om tillstånd. Förslaget behandlas i avsnitt 6.
Första stycket, som föreskriver straffansvar för vissa uppsåtliga brott mot 3 § första stycket, ändras som en följd av att man i 3 § första stycket uttryckligen anger vilka kvalificerade befattningar som ska vara kriminaliserade. Sådana befattningar är dock i stor utsträckning redan i dag kriminaliserade som innehav. De kvalificerade befattningarna framgår av en ny punkt 5 i 3 § (se kommentaren till 3 §).
I ett nytt andra stycke införs straffansvar för den som av grov oaktsamhet bryter mot tillståndskravet avseende de gärningar som anges i punkterna 2–6. Innehav enligt punkten 7 straffbeläggs inte vid grov oaktsamhet. I ringa fall av brott som begås av grov oaktsamhet ska det inte dömas till ansvar.
För att grov oaktsamhet ska föreligga krävs normalt medveten oaktsamhet. Gärningsmannen måste med andra ord misstänka att en viss omständighet föreligger, t.ex. att den substans som hanteras är reglerad. Grov oaktsamhet skulle också kunna föreligga om gärningsmannen t.ex. hanterar substansen och inte på något sätt bemödar sig att kontrollera vilken substans det är fråga om trots att det finns starka skäl att tro att den kan vara reglerad. Vid bedömningen om en viss hantering av en hälsofarlig vara skett av grov oaktsamhet ska ställas samma krav som enligt 3 a § narkotikastrafflagen (1968:64).
Straffskalan för brott enligt andra stycket är böter eller fängelse i högst sex månader.
Tidigare andra och tredje styckena blir nya tredje och fjärde stycken. En ändring av redaktionell karaktär görs i det nya tredje stycket.
10.3 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- Prop. 2017/18:221 och sekretesslagen (2009:400)
Med anledning av införandet av en ny sekretessbestämmelse i 17 kap. 4 c § införs en ny rubrik närmast före denna bestämmelse.
17 kap. 4 c §
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till myndighetsverksamhet som avser uppdrag om inköp av varor enligt 11 a § lagen (1992:860) om kontroll av narkotika eller 3 e § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om det kan antas att syftet med inköpet motverkas om uppgiften röjs.
Paragrafen är ny. Den innehåller bestämmelser om sekretess för uppgifter om uppdrag om inköp enligt 11 a § lagen (1992:860) om kontroll av narkotika eller 3 e § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Förslaget behandlas i avsnitt 5.1.
Förslaget innebär att det ska vara möjligt att sekretessbelägga uppgifter om innehållet i uppdrag som Folkhälsomyndigheten och Läkemedelsverket ger till Polismyndigheten. Det ska dock inte vara möjligt att sekretessbelägga att det över huvud taget finns ett uppdrag att göra inköp med hjälp av fingerade uppgifter.
Sekretess ska endast gälla om det kan antas att syftet med inköpen motverkas om uppgiften röjs. Detta är t.ex. fallet då myndigheten planerar inköp från en viss hemsida av en specifik substans och det kan befaras att försäljaren kommer att anpassa sitt utbud under myndighetens planerade inköpsperiod för att därefter återgå till samma utbud. Det kan också vara fråga om att verkningslösa substanser skickas till de köpare som en säljare misstänker är en myndighet.
Sammanfattning av SOU 2016:93 Klassificering av nya psykoaktiva substanser
Utredningen om nätdroger m.m. har haft i uppdrag att lägga fram förslag till olika åtgärder som syftar till att snabbare kunna klassificera sådana hälsofarliga substanser som förekommer eller kan komma att göras tillgängliga på den svenska marknaden. Utredningen har vidare haft att analysera om det är möjligt att på ett rättssäkert och effektivt sätt klassificera substanser som narkotika eller hälsofarliga varor i olika grupper i stället för att som i dag klassificera varje substans enskilt.
Utredningen har också haft att analysera möjligheterna att effektivisera det befintliga systemet på ett rättssäkert sätt, föreslå åtgärder för att effektivisera klassificeringsprocessen och undersöka andra åtgärder som skulle kunna förbättra möjligheterna att snabbt kontrollera nya psykoaktiva substanser.
Utredningen har vidare haft i uppdrag att utreda möjligheterna att tillfälligt förbjuda försäljning av substanser som kan komma att förklaras som narkotika eller hälsofarliga varor, föreslå hur ett eventuellt förbud ska utformas för att bli så funktionellt som möjligt och vid behov ta fram författningsförslag, analysera hur ett tillfälligt försäljningsförbud förhåller sig till generisk klassificering och klassificering per substans, ta ställning till vilken myndighet som eventuellt kan vara lämplig att utfärda sådana tillfälliga förbud, belysa hur berörda myndigheter som t.ex. Folkhälsomyndigheten, Läkemedelsverket, Polismyndigheten och Tullverket kan samarbeta kring tillfälliga förbud och utreda förenligheten med EU-rätten, särskilt den fria rörligheten för varor och andra EU- rättsliga aspekter som måste beaktas, t.ex. anmälningsförfaranden.
Utredningens uppdrag har också omfattat att se över och lämna förslag till hur undantaget från narkotikadefinitionen för industrihampa som odlats i behörig ordning bör utformas.
Slutligen har utredningen också haft i uppdrag att se över om det är möjligt och lämpligt att generellt narkotikaklassificera växtmaterial som innehåller en narkotikaförklarad substans, och lämna eventuella författningsförslag.
Nätutredningen använder begreppet nya psykoaktiva substanser avses substanser som liknar narkotika eller hälsofarliga varor men som (ännu) inte har klassificerats som sådana. Sådana substanser kallas ibland för nätdroger eftersom de ofta köps in över internet.
Bakgrunden till utredningens uppdrag är att nya psykoaktiva substanser i
dag sprids snabbt och skapar allvarliga skador och dödsfall bland
48 användare. Marknaden för nya psykoaktiva substanser tycks inte avta i
någon betydande utsträckning. Det finns därför ett intresse av att Prop. 2017/18:221 snabbare än i dag kunna begränsa tillgängligheten av sådana droger i Bilaga 1
Utredningens bedömningar och förslag i korthet
Utredningen bedömer att regleringen av narkotika och hälsofarliga varor inte bör ske genom generiska definitioner i den betydelsen att substanserna klassificeras utifrån deras kemiska grundstruktur.
Utredningen konstaterar att det i dag inte är möjligt att konstruera kemiska grundstrukturer som, oavsett den kemiska sammansättningen i övrigt, med säkerhet uppfyller dagens kriterier för klassificering som narkotika eller hälsofarliga varor (t.ex. att de har euforiserande effekter). För att utgöra narkotika eller en hälsofarlig vara måste därför en substans som omfattas av en generisk definition också konstateras ha vissa egenskaper.
Bedömningar av aktuella slag är komplicerade och inte alltid entydiga ens bland dem som är sakkunniga inom kemi och farmakologi. Möjligheten att i förväg avgöra om en substans är tillåten eller otillåten skulle därför, enligt utredningen, starkt begränsas med generiska definitioner. Substansers rättsliga status skulle dessutom kunna variera över tid beroende på det rådande kunskapsläget. När en substans skulle övergå från att vara tillåten till otillåten skulle därmed vara flytande. Allt detta medför att ett generiskt klassificeringssystem är oprecist och oförutsebart såväl för den enskilde som för företag och myndigheter. Med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som ställs på en straffrättslig reglering anser utredningen att övervägande skäl talar emot att i dagsläget införa generiska definitioner.
Utredningen bedömer att regleringen av narkotika och hälsofarliga varor inte heller bör ske genom verkansbaserade eller analoga definitioner, eftersom inte heller sådana regleringar uppnår en tillräckligt hög grad av rättssäkerhet.
Regleringen avseende vissa hälsofarliga varor
Definitionen av hälsofarliga varor bör justeras
Utredningen föreslår att lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska justeras så att det är möjligt att som hälsofarliga varor klassificera även varor som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan och som på grund av sina inneboendeegenskaper kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa. Dessa ska utgöra en egen kategori av hälsofarliga varor. Kriteriet kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa ska förstås så att varorna inte måste vara konstaterat hälsofarliga utan det räcker med ett antagande om att de kan medföra fara. Även om det är fråga om ett antagande, ska det dock finnas någon konkret omständighet som objektivt sett talar för att så är fallet.
Förslaget innebär att vad som föreskrivs om hälsofarliga varor i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor och andra författningar ska gälla även för den nya kategorin av hälsofarliga varor, om inte annat anges. Förslaget innebär att hälsofarliga varor ska förtecknas i olika kategorier i bilagor till förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Det är alltså fortfarande fråga om en individuell uppräkning av varorna.
Förslaget syftar till att möjliggöra reglering av substanser i ett tidigare skede jämfört med i dag samtidigt som regleringen behåller en hög grad av rättssäkerhet i och med att den tydliga gränsen mellan tillåtna och otillåtna substanser upprätthålls. Förslaget är avsett att bl.a. försvåra laglig försäljning av substanser som kan orsaka allvarliga skador och därmed också minska utbudet och förhindra etablering av substanserna på den svenska marknaden. Möjligheten att agera mer proaktivt och skyndsamt är enligt utredningen motiverat av den snabba takt som nya ämnen i dag introduceras på marknaden.
Tillståndskrav och straffbelagda gärningar
Utredningen föreslår att varor som klassificerats som hälsofarliga varor, oavsett på vilken grund klassificeringen skett, ska vara tillståndspliktiga om de ska införas till landet, överlåtas, framställas, förvärvas i överlåtelsesyfte, bjudas ut till försäljning eller innehas i överlåtelsesyfte. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot denna tillståndsplikt ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år.
Varor som klassificerats som hälsofarliga varor på den grund som gäller i dag (att de är konstaterat hälsofarliga) ska, liksom i dag, vara tillståndspliktiga också om de innehas i annat syfte än i överlåtelsesyfte och den som uppsåtligen bryter mot denna tillståndsplikt ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år.
Bevakning och utredning av behov av kontroll samt beslut om klassificering
Förslaget innebär att Folkhälsomyndigheten ska bevaka och utreda behovet av kontroll av den nya kategorin av hälsofarliga varor. Myndigheten har redan såväl kompetens som upparbetade rutiner för sådant arbete. Förslaget innebär också att regeringen ska besluta på vilka varor lagen ska tillämpas.
Undantagsregleringen m.m.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i dag meddela tillstånd till hantering av hälsofarliga varor för vetenskapligt eller industriellt ändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om införsel, överlåtelse, framställning, förvärv i överlåtelsesyfte, utbjudande till försäljning, innehav, anteckningar och märkning samt om undantag från kravet på tillstånd. Förslaget innebär att nu nämnda befogenheter även ska avse den nya kategorin av hälsofarliga varor.
Förenligheten med EU-rätten
De föreslagna ändringarna syftar till att skydda människors liv och hälsa och de motiveras därför enligt utredningen av ett legitimt skyddsintresse. Åtgärderna bedöms vara lämpliga och proportionerliga mot bakgrund av den snabbt föränderliga marknaden för nya psykoaktiva substanser. Den EU-rättsliga försiktighetsprincipen möjliggör en reglering utan en fullständig utredning av risker m.m. Det är sammantaget utredningens mening att förslaget är förenligt med EU-rätten.
Följdändringar i förstörandelagen
Utredningen föreslår att lag (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga varor (förstörandelagen) ska omfatta substanser som har klassificerats som hälsofarliga varor, på den grunden att de kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa, i den mån bestämmelser om beslag och förverkande inte är tillämpliga. Förstörandelagen är i dag tillämplig endast på substanser som ännu inte har klassificerats som narkotika eller hälsofarliga varor.
När hälsofarliga varor påträffas av en myndighet är det ett angeläget intresse att förhindra att de brukas. Det övergripande skyddsintresset med lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor och förstörandelagen är just skyddet för människors liv och hälsa.
Utredningens ovan beskrivna förslag innebär att ett innehav av en klassificerad hälsofarliga vara kan vara lagligt i en situation och olagligt i en annan, beroende på i vilket syfte innehavet ägt rum. Om ett innehav är olagligt kan substansen beslagtas och därefter förverkas. Ändringen i förstörandelagen syftar till att möjliggöra förstörande av klassificerade substanser som innehas lagligt, då beslag och förverkande inte är möjligt.
Effektivisering av klassificeringsprocessen för narkotika och hälsofarliga varor
Utökad omvärldsbevakning
Utredningen bedömer att Folkhälsomyndigheten har en för klassificeringsarbetet ändamålsenlig omvärldsbevakning. Utredningen anser dock att ett närmare samarbete mellan Folkhälsomyndigheten och framför allt Polismyndigheten genom Nationella Operativa Avdelningen är nödvändigt för att ytterligare förbättra och effektivisera omvärldsbevakningen. Även samarbetet med andra myndigheter som Tullverket, Polismyndigheten genom Nationellt forensiskt centrum och Rättsmedicinalverket bör intensifieras för att effektivisera informationsutbytet mellan myndigheterna och undanröja situationer då flera myndigheter utför samma arbete.
Formalisering av det svenska NADiS-samarbetet
Utredningen föreslår att de statliga myndigheternas deltagande i Nätverket för den aktuella drogsituationen i Sverige (NADiS) ska regleras i en förordning. Andra organ ska även fortsättningsvis kunna delta på inbjudan av Folkhälsomyndigheten.
NADiS är en frivillig referensgrupp som består av representanter från olika myndigheter och organisationer. Arbetet i NADiS syftar till att tidigt upptäcka, samla in och utbyta information om nya psykoaktiva substanser och det sätt droger används. NADiS bidrar i arbetet med att bevaka och utreda behovet av kontroll av olika varor och substanser.
Förslaget syftar till att stärka det befintliga samarbetet och säkerställa dess långsiktighet.
Intensivare arbete med utredning och omklassificering av substanser
Utredningen föreslår att Folkhälsomyndigheten ska inleda utredningar av substanser i ett tidigare skede än i dag och arbeta mer aktivt och intensivt med utredningar inför klassificering och med omklassificeringar av substanser.
STRIDA-projektet och liknande projekt bidrar med värdefull kunskap
Projektet Samverkan kring Toxicitetsutredning och Riskbedömning av InternetDroger baserat på laboratorieAnalyser (STRIDA) bedrivs av Karolinska Universitetslaboratoriet och Karolinska Institutet tillsammans med Giftinformationscentralen. I projektet studeras internetdrogers förekomst och farlighet.
Utredningen bedömer att STRIDA-projektet har bidragit till att kunskapen om nya psykoaktiva substanser har ökat. Det är därför värdefullt om STRIDA-projektet kan fortsätta samt att liknande projekt kan starta och erhålla finansiering.
Utredningen bedömer vidare att det är viktigt att data från denna typ av projekt görs tillgänglig för alla laboratorier som är verksamma på området.
Snabbare överlämning av klassificeringsunderlag till regeringen
I dagsläget lämnas framställningar med klassificeringsunderlag till regeringen vid fyra tillfällen per år. Folkhälsomyndigheten och Läkemedelsverket bör löpande lämna klassificeringsunderlag till regeringen så snart det är möjligt. Klassificeringsunderlag avseende narkotika och hälsofarliga varor bör också lämnas till regeringen i separata framställningar. Detta för att uppnå tidsvinster i klassificeringsprocessen.
Åberopande av brådskande behandling
Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet) ska medlemsstaterna, med vissa undantag, anmäla alla utkast till nya tekniska föreskrifter till Europeiska kommissionen. Varje utkast till ny föreskrift om klassificering av en substans utgör en teknisk föreskrift, och måste alltså anmälas till kommissionen.
I normalfallet måste en medlemsstat vänta tre månader från anmälan till dess att den får anta utkastet till teknisk föreskrift (den s.k. frysningsperioden). Det finns dock ett särskilt skyndsamt förfarande (brådskande behandling), om en medlemsstat på grund av allvarliga och oförutsedda
händelser som gäller bl.a. folkhälsan måste utarbeta tekniska föreskrifter Prop. 2017/18:221
på mycket kort tid. I sådana fall aktualiseras ingen frysningsperiod. Bilaga 1
Utredningen bedömer att brådskande behandling ska åberopas inför
varje klassificering av en ny substans som narkotika eller hälsofarlig vara
om inte skäl för detta saknas.
Inköp under annan identitet
Inköp av substanser under annan identitet ska möjliggöras
Utredningen föreslår att det ska införas en lagreglerad möjlighet för myndigheter att under annan identitet köpa in varor som kan behöva regleras enligt lagen (1992:860) om kontroll av narkotika eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Syftet med inköpen ska vara att analysera varorna. Polismyndigheten föreslås genomföra inköpen på uppdrag av Folkhälsomyndigheten och Läkemedelsverket.
Utredningen anser att det är viktigt att så tidigt som möjligt få möjlighet att analysera de substanser som bjuds ut till försäljning som lagliga substanser. Att göra öppna inköp från t.ex. hemsidor kan vara problematiskt eftersom en innehavare av en sådan hemsida knappast är intresserad av att substanserna kommer myndigheterna tillhanda. Utredningens bedömning är därför att inköp från dessa hemsidor måste ske anonymt för att fungera i praktiken.
Enligt utredningens mening motiveras förslaget av ett angeläget ändamål; att skydda människors liv och hälsa. Ändamålet kan antas bli effektivt uppfyllt genom åtgärden och åtgärden måste också bedömas som proportionerlig med hänsyn till det angelägna ändamålet. Förfarandet vid de föreslagna anonyma inköpen av substanser sker visserligen fördolt men är inte ägnat att framkalla ett handlande av säljaren som är brottsligt.
NADiS ska vara delaktigt i de anonyma inköpen
Utredningen bedömer att samråd om vilka substanser som ska köpas in bör ske i NADiS och att de statliga myndigheter som deltar i NADiS, vid behov, ska få tillgång till de inköpta substanserna. Det föreslås inget krav på att Folkhälsomyndigheten eller Läkemedelsverket måste samråda med NADiS inför ett inköp.
Tillfälliga försäljningsförbud
Tillfälliga försäljningsförbud är förenliga med EU-rätten
Utredningen bedömer att tillfälliga försäljningsförbud av nya psykoaktiva substanser, vilka inte omfattas av harmoniserade bestämmelser, i regel är förenliga med EUF-fördraget och EU-rätten i övrigt. En förutsättning är dock att de inte går längre än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet för skydda människors liv och hälsa.
Utredningen bedömer vidare att utkast till föreskrifter om tillfälliga försäljningsförbud av nya psykoaktiva substanser måste anmälas till Europeiska kommissionen enligt anmälningsdirektivet.
Avseende administrativa beslut om tillfälliga försäljningsförbud riktade mot ekonomiska aktörer bedöms att dessa bör anmälas till kommissionen i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av den 9 juli 2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG.
En möjlighet att besluta om tillfälliga förbud finns redan
Utredningen bedömer att nya psykoaktiva substanser är att anse som kemiska produkter och att produktsäkerhetslagen (2004:451) är tillämplig avseende nya psykoaktiva substanser. Kemikalieinspektionen är tillsynsmyndighet för kemiska produkter enligt produktsäkerhetsförordningen och kan agera enligt produktsäkerhetslagen.
Utredningen bedömer att Folkhälsomyndigheten omedelbart bör meddela Kemikalieinspektionen när myndigheten inleder en utredning av en ny psykoaktiv substans för klassificering. Kemikalieinspektionen kan i dessa fall, enligt gällande reglering, utfärda ett tillfälligt förbud att tillhandahålla eller ställa ut den kemiska produkten i enlighet med 28 § produktsäkerhetslagen. En förutsättning för detta är att varan kan antas vara farlig och beslutet får inte gälla under längre tid än vad som är nödvändigt.
Det bör inte införas en särskild möjlighet att besluta om tillfälliga försäljningsförbud
Utredningen bedömer att en särskild möjlighet att besluta om tillfälliga försäljningsförbud inte bör införas.
Förslaget om en tidigarelagd möjlighet till klassificering av substanser som hälsofarliga varor minskar enligt utredningen tidsspannet då tillfälliga försäljningsförbud har en funktion att fylla. Den EU-rättsliga regleringen innebär utöver detta att administrativa beslut måste anmälas till kommissionen. Detta fördröjer tiden innan ett sådant beslut börjar gälla. Utredningen bedömer sammantaget att tiden som ett tillfälligt försäljningsförbud har aktualitet är så kort att det inte motiverar att en sådan möjlighet införs.
Reglering av cannabis och odling av industrihampa
Industrihampa är i dag undantagen narkotikadefinitionen. Något för-
enklat kan industrihampa beskrivas som vissa specifika sorter av canna-
bis som kan berättiga till EU-stöd och som odlas efter att en ansökan om
stöd har lämnats in. Dagens reglering har bl.a. lett till att industrihampa i
vissa situationer kan tillgripas för att missbrukas, utan att förfarandet
utgör narkotikabrott. Vidare förekommer invändningar i brottmål om att
cannabis utgör industrihampa, trots att så sannolikt inte är fallet.
I syfte att undanröja de otillfredsställande konsekvenser som dagens
reglering fått föreslås ett kompletterande krav, utöver dagens krav på att
odlingen ska avse en viss hampsort och odlas efter att en ansökan om
stöd har lämnats in, på att hampan ska hanteras i behörig ordning.
Behörig hantering är sådan hantering som härrör till odlingen eller dess
54 följande försäljningsled, som t.ex. transport eller förpackning av industri-
hampa. Hantering som däremot inte har något samband med en sådan Prop. 2017/18:221
behörig verksamhet bör inte omfattas av undantagsbestämmelsen. Bilaga 1
Utredningen bedömer att ett system med generell klassificering av växtmaterial inte bör införas och att växtmaterial precis som i dag bör klassificeras individuellt genom uppräkning.
Vissa växter som innehåller substanser som klassificerats som narkotika eller hälsofarlig vara är vildväxande i Sverige. Andra sådana växter säljs t.ex. som prydnadsväxter i hemmet. En generell klassificering av växtmaterial skulle innebära en tämligen omfattande kriminalisering av växtmaterial.
Mot bakgrund av de indikationer som utredningen har fått avseende omfattningen av bruket av växtdroger bedömer utredningen att det inte är försvarligt att införa en så omfattande kriminalisering av växtmaterial.
Författningsförslag i SOU 2016:93 Klassificering av nya psykoaktiva substanser
1.1Förslag till lag
om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika
dels att det ska införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse som ska placeras före rubriken Avgifter,
dels att nuvarande 11 a § ska byta nummer till 11 b §.
Polismyndigheten får, på uppdrag av Folkhälsomyndigheten eller Läkemedelsverket, i syfte att analysera varor som kan behöva regleras enligt denna lag, och som inte är reglerade enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, göra inköp under annan identitet.
lag om ändring i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor
dels att 1, 3, 3 a, 3 b, 3 c, 4 och 6 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 3 e §, av följande lydelse.
Denna lag gäller varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan.
Denna lag gäller varor som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan och som på grund av sina inneboende egenskaper
1.medför fara för människors liv eller hälsa, eller
2.kan antas medföra fara för människors liv eller hälsa.
Regeringen föreskriver på vilka varor lagen ska tillämpas.
Varor som avses i denna lag får Varor som avses i denna lag
inte utan tillstånd får inte utan tillstånd
1. införas till landet, 1. införas till landet,
2. överlåtas, 2. överlåtas,
3. framställas, 3. framställas,
4. förvärvas i överlåtelsesyfte, 4. förvärvas i överlåtelsesyfte,
5. bjudas ut till försäljning, eller 5. bjudas ut till försäljning, eller
6. innehas. 6. innehas i överlåtelsesyfte.
Varor som avses i 1 § 1 får inte
heller i annat syfte än det som
avses i första stycket 6 innehas
1Senaste lydelse 1999:42.
Den som för in, överlåter, fram- Den som för in, överlåter, fram-
ställer, i överlåtelsesyfte förvärvar, ställer, i överlåtelsesyfte förvärvar,
till försäljning bjuder ut eller inne- till försäljning bjuder ut, eller i
har varor enligt denna lag ska föra överlåtelsesyfte innehar varor
de anteckningar som behövs för att enligt denna lag, eller i annat syfte
tillsynsmyndigheten ska kunna innehar varor som avses i § 1 ska
kontrollera att denna lag och före- föra de anteckningar som behövs
skrifter som har meddelats i an- för att tillsynsmyndigheten ska
slutning till lagen efterlevs. Före- kunna kontrollera att denna lag
ståndare för en vetenskaplig och föreskrifter som har meddelats
institution där varor enligt denna i anslutning till lagen efterlevs.
lag används för vetenskapligt Föreståndare för en vetenskaplig
ändamål ska föra sådana anteck- institution där varor enligt denna
ningar som behövs för att tillsyns- lag används för vetenskapligt
myndigheten ska kunna kon- ändamål ska föra sådana anteck-
trollera användningen. ningar som behövs för att tillsyns-
myndigheten ska kunna kon-
trollera användningen.
3 b §4
till försäljning bjuder ut eller inne- till försäljning bjuder ut eller i
har varor enligt denna lag ska på överlåtelsesyfte innehar varor
varans förpackning genom märk- enligt denna lag, eller i annat syfte
ning eller på annat sätt ange sub- innehar varor som avses i 1 § 1
stansens namn. ska på varans förpackning genom
märkning eller på annat sätt ange
substansens namn.
3 c §5
heten rätt till tillträde dels till om- heten rätt till tillträde dels till
3Senaste lydelse 2011:113.
4Senaste lydelse 2011:113.
5Senaste lydelse 2011:113.
råden, lokaler och andra utrym- områden, lokaler och andra ut- Prop. 2017/18:221
men som används i samband med rymmen som används i samband Bilaga 2
införsel, överlåtelse, framställning, med införsel, överlåtelse, fram-
förvärv i överlåtelsesyfte, utbjud- ställning, förvärv i överlåtelse-
ande till försäljning eller innehav syfte, utbjudande till försäljning
av varor enligt denna lag, dels till eller innehav i överlåtelsesyfte av
utrymmen där prövning av varor- varor enligt denna lag, eller inne-
nas egenskaper utförs. hav i annat syfte av varor som
avses i 1 § 1, dels till utrymmen
där prövning av varornas egen-
skaper utförs.
Detsamma gäller sådana utrymmen som används i samband med införsel, överlåtelse, framställning, förvärv i överlåtelsesyfte, utbjudande till försäljning eller innehav av varor enligt denna lag.
Tillsynsmyndigheten får i sådana utrymmen göra undersökningar och ta prover. Tillsynsmyndigheten har dock inte med stöd av denna lag rätt till tillträde till bostäder.
Polismyndigheten får, på uppdrag av Folkhälsomyndigheten, i syfte att analysera varor som kan behöva regleras enligt denna lag göra inköp under annan identitet.
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot 3 § första stycket 2, 3, 4, 5 eller 6, eller uppsåtligen bryter mot 3 § andra stycket döms till böter eller fängelse i högst ett år.
6 Senaste lydelse 2011:113
Beslut av förvaltningsmyndig het i fråga om tillstånd eller återkallande av tillstånd enligt 3 § andra eller tredje stycket får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Tillsynsmyndighetens beslut enligt 3 § tredje eller fjärde stycket får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid över- Prövningstillstånd krävs vid över-
klagande till kammarrätten. klagande till kammarrätten.
7 Senaste lydelse 2005:472.
dels att det i 17 kap. ska införas en ny paragraf, 8 §, av följande lydelse,
dels att nuvarande 17 kap. 8 § ska byta nummer till 17 kap. 9 §.
Sekretess gäller för uppgift om uppdrag om inköp enligt 11 a § lagen (1992:860) om kontroll av narkotika eller 3 e § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om det kan antas att syftet med inköpen motverkas om uppgiften röjs.
Prop. 2017/18:221 1.4 Förslag till
Bilaga 2 lag om ändring i lagen (2011:111) om
förstörande av vissa hälsofarliga
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2011:111) om förstörande av
vissa hälsofarliga missbrukssubstanser att 2 § ska ha följande lydelse.
2 §1 Denna lag gäller för substanser som
2. har förklarats som narkotika enligt en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt men där förklaringen ännu inte har trätt i kraft här i landet,
3. kan antas komma att av regeringen förklaras som narkotika eller som hälsofarlig vara enligt någon av de i punkt 1 angivna förordningarna, eller
4. har förklarats som hälsofarlig vara enligt 1 § 2 lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor och 5 § samma lag inte är tillämplig.
1 Senaste lydelse 2011:111.
1.5Förslag till
förordning om ändring i förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor
dels att 2 § och rubriken i Bilaga 1 ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en Bilaga 2 med följande rubrik.
De varor som anges i bilagan till denna förordning skall anses som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Bilaga 1 Förteckning över varor som ska anses som hälsofarliga varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
De varor som anges i bilagorna till denna förordning ska anses som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Bilaga 1 förteckning över varor som ska anses som hälsofarliga varor enligt 1 § 1 lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Bilaga 2 Förteckning över varor som ska anses som hälsofarliga varor enligt 1 § 2 lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
1 Senaste lydelse 1999:58.
1.6Förslag till
förordning om ändring i förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika att definitionen av cannabis i Bilaga 1 ska ha följande lydelse.
Vidare ska vid tillämpning av
lagen med cannabis förstås de
ovanjordiska delarna av varje växt
av släktet Cannabis (med undantag
av frön), från vilka hartset icke
blivit extraherat och oavsett under
vilka benämningar de förekommer.
Med cannabis ska dock inte förstås
hampa som
1. är av en sort som kan
berättiga till stöd enligt rådets för-
ordning (EG) nr 73/2009 av den
19 januari 2009 om upprättande av
gemensamma bestämmelser för
system för direktstöd för jord-
brukare inom den gemensamma
jordbrukspolitiken och om upp-
rättande av vissa stödsystem för
jordbrukare, om ändring av förord-
ningarna (EG) nr 1290/2005, (EG)
nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007
samt om upphävande av förord-
ning (EG) nr 1782/2003, Europa-
parlamentets och rådets förordning
(EU) nr 1307/2013 av den
17 december 2013 om regler för
direktstöd för jordbrukare inom de
stödordningar som ingår i den
gemen samma jordbrukspolitiken
och om upphävande av rådets för-
ordning (EG) nr 637/2008 och
rådets förordning (EG) 73/2009,
förordning (EU) nr 1308/2013 av
den 17 december 2013 om upp-
rättande av en samlad marknads-
ordning för jordbruksprodukter
64 och om upphävande av rådets för-
1. är av en sort som kan berättiga till stöd enligt rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) 73/2009, och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets för-
ordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007, och
2. odlas efter det att ansökan om direktstöd för sådan odling enligt rådets förordning (EG) nr 1307/2013 eller rådets förordning (EG) nr 73/2009 getts in till behörig myndighet.
ordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) Prop. 2017/18:221
nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och Bilaga 2
(EG) nr 1234/2007,
2. odlas efter det att ansökan om
direktstöd för sådan odling enligt
1307/2013 eller rådets förordning EG) nr 73/2009 getts in till behörig myndighet, och
3. hanteras i behörig ordning.
Prop. 2017/18:221 1.7 Förslag till
Bilaga 2 förordning (20XX:XX) om Nätverket för den
aktuella drogsituationen i Sverige
1 § För att utföra de uppgifter som anges i 5 § ska finnas ett nätverk,
Nätverket för den aktuella drogsituationen i Sverige (NADiS).
2 § Syftet med NADiS är att tidigt upptäcka, samla in och utbyta
information om missbrukssubstanser.
3 § Folkhälsomyndigheten är sammankallande för NADiS och ansvarar för dess administration.
Ordförande för NADiS ska vara anställd vid Folkhälsomyndigheten och utses av Folkhälsomyndighetens generaldirektör (myndighetschef).
Folkhälsomyndigheten ansvarar för sekretariatsfunktionen i NADiS.
4 § I NADiS ska ingå representanter för de myndigheter som anges i bilagan till denna förordning.
Även representanter för andra organ än de som avses i första stycket får på inbjudan av NADiS ordförande delta vid möten i NADiS.
5 § NADiS ska
1.fungera som en referens- och samrådsgrupp i frågor som rör nya missbrukssubstanser,
2.medverka vid prioriteringar av utredningar av nya missbrukssub-
stanser,
3.medverka vid Folkhälsomyndighetens klassificeringsutredningar enligt lagen (1992:860) om kontroll av narkotika och lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
4.bidra till Läkemedelsverkets bevakning av behovet av narkotikaklassificering enligt lagen om kontroll av narkotika, och
5.bidra med information gällande allvarliga förgiftningar orsakade av nya psykoaktiva substanser till Europeiska unionens system för tidig varning.
6 § NADiS ska upprätta en arbetsordning.
Förteckning över myndigheter som enligt 4 § ingår i Nätverket för den aktuella drogsituationen i Sverige.
Folkhälsomyndigheten Giftinformationscentralen Kemikalieinspektionen Kriminalvården Livsmedelsverket Läkemedelsverket Polismyndigheten Rättsmedicinalverket Tullverket Åklagarmyndigheten
Remissinstanserna avseende SOU 2016:93 Klassificering av nya psykoaktiva substanser
Riksdagens ombudsmän (JO), Svea Hovrätt, Hovrätten för västra Sverige, Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Malmö tingsrätt, Kammarrätten i Jönköping, Kammarrätten i Sundsvall, Förvaltningsrätten i Linköping, Förvaltningsrätten i Umeå, Justitiekanslern (JK), Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Nationellt forensiskt centrum (NFC), Nationella Operativa Avdelningen vid Polismyndigheten (NOA), Rättsmedicinalverket, Kommerskollegium, Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, Folkhälsomyndigheten, Kemikalieinspektionen, Konsumentverket, Tullverket, Jordbruksverket, Giftinformationscentralen, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Västra Götaland, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Uppsala universitet, Lunds universitet, Stockholms universitet, Karolinska Institutet (KI), Karolinska universitetssjukhuset (klinisk farmakologi), Statens medicinetiska råd (SMER), Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN), Sveriges kommuner och landsting (SKL), Svenska läkarsällskapet, Sveriges advokatsamfund, Svenska narkotikapolisföreningen, Riksförbundet Narkotikafritt Samhälle (RNS), Riksförbundet Föräldraföreningen Mot Narkotika (FMN), Riksförbundet för Rättigheter, Frigörelse, Hälsa och Likabehandling (RFHL), IOGT-NTO
Svenska Carnegie Institutet, Svenska Kemisamfundet, Nätverket för psykedelisk vetenskap (NPV)
1Förslag till lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika
I syfte att analysera varor som
kan behöva regleras enligt denna
lag och som inte är reglerade
enligt lagen (1999:42) om förbud
mot vissa hälsofarliga varor, får
Polismyndigheten med hjälp av
fingerade uppgifter på uppdrag av
Folkhälsomyndigheten eller Läke-
medelsverket göra inköp av
sådana varor.
2Förslag till lag om ändring i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor
5. anskaffas, bearbetas, för-
packas, transporteras, förvaras
eller på annat sådant sätt hanteras
om varorna inte är avsedda för
råden, lokaler och andra utrymmen råden, lokaler och andra utrymmen Prop. 2017/18:221
som används i samband med in- som används i samband med in- Bilaga 4
I syfte att analysera varor som kan behöva regleras enligt denna lag får Polismyndigheten med hjälp av fingerade uppgifter på uppdrag av Folkhälsomyndigheten göra inköp av sådana varor.
oaktsamhet bryter mot 3 a eller oaktsamhet bryter mot 3 a eller
3 b § eller föreskrift som 3 b § eller föreskrift som
meddelats med stöd av denna lag meddelats med stöd av denna lag
döms till böter. ska dömas till böter.
3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Prop. 2017/18:221 Lagrådet
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2018-03-22
Annika Brickman samt justitierådet Thomas Bull
Enligt en lagrådsremiss den 8 mars 2018 har regeringen (Socialdepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av ämnesrådet Helena Rosén, biträdd av departementssekreteraren Bo Petterson.
Förslaget till lag om ändring i lagen om kontroll av narkotika
I syfte att analysera vissa angivna varor får Polismyndigheten enligt paragrafen på uppdrag av Folkhälsomyndigheten eller Läkemedelsverket göra inköp av sådana varor med hjälp av fingerade uppgifter. Lagtexten har utformats så att den ger intrycket att Polismyndigheten ansvarar för att det angivna syftet uppnås. Vid föredragningen har emellertid upplysts att Folkhälsomyndigheten och Läkemedelsverket ansvarar för de underlag som ligger till grund för regeringens klassificeringsbeslut.
Lagrådet föreslår att paragrafen utformas enligt följande.
Förslag till ändring i lagen om förbud av hälsofarliga varor
Se vad Lagrådet har anfört i anslutning till 11 a § förslaget till lag om ändring i lagen om kontroll av narkotika.
Regeringen beslutar proposition 2017/18:221 Klassificering av nya psykoaktiva substanser

References: §2
 § 2
 § 3
 § 3
 § 4
 § 1
 § 4
 § 1
 § 1
 §4
 § 1
 §5
 § 1
 §1
 § 2
 § 1
 § 2