Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/T-204-14.htm
Timestamp: 2019-02-17 20:02:31+00:00

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T-204-14
En virtud del principio de subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, esta Corporación ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales ordinarios de protección al alcance del actor, el amparo será procedente si el juez constitucional logra determinar que: (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es un sujeto de especial protección constitucional.
PRINCIPIO DE PRECAUCION Y PRINCIPIO DE PREVENCION AMBIENTAL-Distinción
La Constitución de 1991 apunta a un modelo de desarrollo sostenible en el que la actividad productiva debe guiarse por la sociedad, la economía, la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y los principios de precaución y prevención ambiental, entre otros. El principio de prevención se materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente; en tanto que el principios de precaución o tutela se aplica en los casos en que ese previo conocimiento no está presente, pues tratándose de éste, el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción, lo cual tiene su causa en los límites del conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos.
RESERVA FORESTAL-Definición
En virtud de la definición de Colombia como república democrática, participativa y pluralista y del reconocimiento de la diversidad cultural como valor constitucional y fundamento de la nacionalidad colombiana, las comunidades étnicas son titulares del derecho fundamental de consulta previa y participación cuando la adopción y/o ejecución de alguna decisión estatal pueda afectarles directamente. Cuando se tomen decisiones legislativas o administrativas nocivas de las cuales se pueda comprobar un impacto o afectación directa a la integridad, a la autonomía, al territorio, a la diversidad, a la cosmovisión, a la supervivencia o a la idiosincrasia cultural de una determinada comunidad étnica existente, debe obligatoriamente consultárseles de buena fe, de manera previa, libre e informada, en las condiciones exigidas por la jurisprudencia.
El principio de confianza legítima radica en cada uno de los administrados, ya sea por las acciones u omisiones de la Administración, ha creado un medio jurídico estable y previsible en el cual puede confiar. Lo cual genera en las autoridades públicas la obligación de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales. Por consiguiente, cuando se pretende contrarrestar dicha sensación de seguridad jurídica, y ella conlleva a la vulneración de derechos fundamentales, la administración está obligada a buscar medidas alternas tendientes a disminuir o atenuar sus efectos, más cuando se está ante sujetos de especial protección constitucional.
DERECHO AL MINIMO VITAL, TRABAJO Y CONFIANZA LEGITIMA-Orden a Alcaldía Municipal realizar las gestiones administrativas y apropiaciones presupuestales necesarias, en coordinación con el Gobierno Nacional, tendientes a garantizar el goce efectivo e inmediato de los derechos tutelados
DERECHO AL MINIMO VITAL, TRABAJO Y CONFIANZA LEGITIMA-Orden a Alcaldía implementar programas de formación que como consecuencia del cierre y la suspensión de la actividad minera ilegal permitan el desempeño en otras actividades laborales
Acción de tutela instaurada por Ricardo Viáfara Ortíz contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico –CDA- y la Alcaldía de Mitú.
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido el 30 de agosto de 2013, en única instancia, por el Juzgado Promiscuo de Familia de Mitú, Vaupés, que resolvió la acción de tutela instaurada por Ricardo Viáfara Ortíz contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico –CDA- y la Alcaldía de Mitú.
1. El accionante fue desplazado por la violencia al municipio de Mitú, Vaupés, hace más de nueve años. Una vez ubicado allí, la única actividad económica que encontró para mantener su familia consistía en picar artesanalmente piedra en las canteras ubicadas en el sector de la carretera que comunica a Mitú con la comunidad de Monfort.
3. Mediante Resoluciones 361 del 15 de mayo, modificada por la Resolución 498 del 4 de julio de 2013 y 382 del 23 de mayo de 2013, la Alcaldía de Mitú, Vaupés, ordenó el cierre de las explotaciones mineras en el área urbana y rural de Mitú, así como el cierre, la suspensión de trabajos y el decomiso de mineral de las explotaciones mineras en el área urbana. Lo anterior, fundamentado en que: i) la totalidad del municipio de Mitú, de conformidad con lo establecido en el art. 1 de la Ley 2 de 1959, es reserva forestal y bosque de interés general; ii) mediante Resolución SCT No. 003940 de 10 de noviembre de 2011, el Instituto Colombiano de Geología y Minería –Ingeominas- rechazó y archivó la solicitud de minería tradicional por cuanto se evidenció del estudio técnico realizado por la entidad que el plano presentado está superpuesto sobre la reserva forestal –ley 2 de 1959-; iii) la Agencia Nacional de Minería expidió Resolución No. 001043 de 5 de marzo de 2013 en la cual decidió rechazar y archivar la solicitud de legalización de minería de hecho por cuanto no existía área susceptible de legalizar al presentar superposición total con la reserva forestal de la amazonía y no contar con un plan de manejo ambiental.
4. El 24 de junio de 2013 la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, mediante Resoluciones DSV -043-13, DSV -044-13 y DSV -045-13, ordenó la suspensión inmediata de todas las actividades de exploración y explotación minera de materiales de construcción (piedra, triturado de piedra, recebo, arena y arcilla) en los alrededores de Mitú “debido a que tal actividad se ha venido desarrollando sin el amparo de un título minero y sin la licencia ambiental correspondiente”. Resoluciones en las cuales se advierte que las mismas se mantendrán hasta tanto se obtengan las autorizaciones, permisos y licencias necesarias para adelantar dicha actividad.
9. Con fundamento en los hechos narrados, el accionante solicita el amparo de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y a la consulta previa. En consecuencia, pretende que se revoquen las Resoluciones 361 del 15 de mayo y 382 del 23 de mayo de 2013 de la Alcaldía de Mitú, así como las Resoluciones DSV -043-13, DSV -044-13 y DSV -045-13 proferidas por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico. También solicita que se le permita laborar en las canteras provisionalmente mientras la Agencia de Minas y Energía y el Ministerio del Medio Ambiente otorga los permisos a que haya lugar.
11. Indicó que “no está bajo nuestra potestad ir en contra de una norma, como es la ley 2 de 1959, que protege las zonas de reserva forestal, y mucho menos las resoluciones emitidas por un ente nacional como lo es la Agencia Nacional Minera”[1].
12. Adjuntó copia de la Resolución 1043 del 05 de marzo de 2013 mediante la cual se rechaza la solicitud de legalización de minería de hecho No. FLV-10D, para la explotación de un yacimiento de material de construcción ubicado en jurisdicción del municipio de Mitú, Departamento de Vaupés. Así mismo, allegó la Resolución SCT No. 3940 del 10 de noviembre de 2011 mediante la cual la Subdirección de Contratación y Titulación Minera del Servicio Geológico colombiano rechazó la solicitud de legalización minera tradicional para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción, otras rocas o piedras trituradas para la construcción, ubicado en el municipio de Mitú, Departamento de Vaupés.
14. Además, las áreas objeto de las medidas preventivas según los límites generales establecidos en el literal g del artículo 1° de la Ley 2 de 1959, comprenden la zona de reserva forestal de la Amazonía, situación especial que la enmarca dentro de las zonas excluibles de minería en los términos del artículo 34 de la Ley 685 de 2001, el cual establece que
16. Adicionalmente y como antecedente a las razones que dieron lugar al actuar de ésta autoridad ambiental, dicha Corporación puso de presente que en virtud del artículo 3° de la Resolución STC 3940 de noviembre 10 de 2011, por la cual se rechaza y se archiva la solicitud de minería tradicional no. MA5-15351 surgió una orden de cumplimiento. Dicho acto administrativo dispuso que la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico, debía imponer, a cargo del solicitante, las medidas de restauración ambiental de las áreas afectadas por la actividad minera, siguiendo lo indicado en el artículo 14 del Decreto 2715 de 2010.
17. Señaló que debido al carácter subsidiario de la acción de tutela y ante la existencia de otros medios de defensa judicial e inexistencia de un perjuicio irremediable que deba evitarse, de conformidad con el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción impetrada debe declararse improcedente. En efecto, “puede el accionante acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para solicitar la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos que señala como generadores de las violaciones a sus derechos. Lo anterior sin perjuicio de la solicitud de suspensión provisional que podrá elevar al presentar la demanda y cuya respuesta será atendida por el juez de conocimiento al resolver sobre la admisión de la misma”.
19. Mediante escrito radicado el 27 de agosto de 2012, la Agencia Nacional de Minería a través de apoderada judicial, respondió a la acción de tutela indicando que según el artículo 6° del Código de Minas el derecho a explorar y explotar los recursos naturales no renovables “solo se adquiere mediante el otorgamiento de los títulos enumerados en el artículo 14 de este Código”, por tanto, los interesados en adquirir un derecho a explorar y explotar deben contar con un título minero de que trata el artículo 14 del Código de Minas, mediante un contrato de concesión minera debidamente inscrito en el Registro Minero Nacional.
21. Señaló que la autoridad minera, mediante concepto técnico del 31 de julio de 2012, resolvió no continuar con el proceso de legalización de la solicitud de minería de hecho habida cuenta que de conformidad con el decreto 2390 de 2002 existía ausencia de un plan de manejo ambiental y superposición total con un área de reserva forestal: “la solicitud de minería de hecho FLV-10D no le quedó área susceptible de legalizar por presentar superposición total con la Reserva Forestal Ley 2 de 1959-RF_AMAZONIA y además la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico –CDA., resolvió negar el establecimiento del Plan de Manejo Ambiental (PMA)”[2].
24. Recordó que el artículo 8° del Decreto 2390 de 2002 indica que “no habrá lugar a la legalización de explotaciones mineras cuando a juicio de la autoridad ambiental no sean viables” y, en este caso concreto, la autoridad ambiental mediante Resolución 100 del 26 de marzo de 2012 negó la imposición del plan de manejo ambiental al considerar inviable ambientalmente el otorgamiento de un título minero por cuanto la solicitud de legalización se encuentra superpuesta sobre una zona de reserva forestal.
· Certificado de fecha 13 de agosto de 2013 de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas donde consta que el ciudadano Ricardo Viáfara Ortiz se encuentra registrado como desplazado (fl. 19).
· Certificado de la Asociación de Comunidades Negras del Vaupés “Asocomuneva” en el cual se indica que Ricardo Viáfara Ortiz presuntamente pertenece a la Asociación de Comunidades Negras del Vaupés (fl. 20).
· Resolución DSV -045-13 del 24 de junio de 2013 “por medio de la cual se legaliza una medida preventiva y se toman otras determinaciones”, expedida por el Director Seccional Vaupés de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (fl. 26-30).
· Resolución DSV -043-13 del 24 de junio de 2013 “por medio de la cual se legaliza una medida preventiva y se toman otras determinaciones”, suscrita por el Director Seccional Vaupés de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (fl. 35-40).
· Resolución DSV -044-13 del 24 de junio de 2013 “por medio de la cual se legaliza una medida preventiva y se toman otras determinaciones” del Director Seccional Vaupés de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (fl. 41-45).
· Estudio socioeconómico del municipio de Mitú, Vaupés, 2013, elaborado por la Alcaldía de Mitú (fl. 51-87).
· Indagación preliminar de la Procuraduría General de la Nación, en contra del Alcalde Municipal de Mitú y el Director de la CDA Seccional Vaupés por presunto incumplimiento de la Resolución SCT No. 003940 del 10 de noviembre de 2011, expedida por Ingeominas (fl. 170-177).
· Concepto No. DSV –NCA -131-2013. Informe de vigilancia y control de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico –Seccional Vaupés (fl. 181-185).
· Resolución DSV -026-13 del 03 de mayo de 2013 “por medio de la cual se impone una medida preventiva y se toman otras determinaciones” del Director Seccional Vaupés de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (fl. 186-192).
· Auto de fecha 27 de enero de 2014, en el cual el Magistrado Sustanciador ordenó a la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, informar: i) si la Asociación de Comunidades Negras del Vaupés –ASOCOMUNEVA- se encuentra debidamente registrada y reconocida como comunidad en Colombia y qué tipo de comunidad es; ii) la ubicación de dicha comunidad y específicamente indique si se encuentra asentada en el municipio de Mitú, Vaupés, desde hace cuánto tiempo habita en este territorio y el número total de población asentada en Mitú; iii) las actividades a las cuáles se dedica la comunidad étnica (fl. 9-11, cuaderno principal).
· Respuesta de fecha 14 de febrero de 2013, en el cual la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, señala que “verificada la base de datos del Registro Único Nacional de Organizaciones de Base y Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras de esta Dirección, a la fecha no se encuentra inscrito la ASOCIACIÓN DE COMUNIDADES NEGRAS DEL VAUPÉS –ASOCOMUNEVA, por ende no podemos informar los datos relacionados con su ubicación, número total de población asentada y las actividades que desarrollan” (fl. 13-16, cuaderno principal).
· Auto de fecha 06 de febrero de 2014, en el cual el Magistrado Sustanciador vinculó a la presente acción de tutela a la Asociación de Comunidades Negras del Vaupés –ASOCOMUNEVA- para que por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, se pronuncie sobre los hechos que dieron lugar a la presentación del amparo por parte del señor Ricardo Viáfara Ortiz, a lo cual podía presentar o solicitar los elementos de convicción que estimara conducentes y ejercer el derecho de contradicción, a cuyo efecto se le envió copia de lo actuado (fl. 17-20, cuaderno principal).
· Auto calendado el 17 de febrero de 2014, en el cual el Magistrado Sustanciador decreta como prueba que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, certifique si la Asociación de Comunidades Negras del Vaupés –ASOCUMUNEVA- ha sido objeto de adjudicación de propiedad colectiva en el Departamento del Vaupés y, en caso tal, indique la ubicación de dicha titulación (fl. 22-24, cuaderno principal).
· Respuesta de fecha 21 de febrero de 2014, en la cual el Subgerente de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, Javier Ignacio Molina Palacio, cerifica que: “una vez verificada la base de datos de la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos, a la fecha, la Asociación de Comunidades Negras del Vaupés –ASOCUMUNEVA- no ha presentado solicitud de titulación colectiva y por ende no ha sido objeto de adjudicación de propiedad bajo esta modalidad” (fl. 25, cuaderno principal).
· Acta de comunicación de fecha 26 de marzo en la cual el Secretario de Gobierno Municipal de la Alcaldía de Mitú, Vaupés, informa que además del accionante existen varias personas perjudicadas por el cierre de la mina, confirma que la misma estuvo abierta y en funcionamiento por más de 10 años y que de la misma el Estado obtuvo material para la construcción de una base militar (fl. 27 y s.s., cuaderno principal).
2. En atención a lo expuesto en los hechos, esta Sala de Revisión deberá determinar si la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico –CDA- y la Alcaldía de Mitú, vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna, a la confianza legítima y a la consulta previa del accionante, como consecuencia del cierre y la suspensión de la minería de hecho en la cual laboró, ubicada en una zona de reserva forestal.
3. Para tal efecto, la Sala precisará (ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela aunque existan otros mecanismos de defensa judicial; (ii) la protección constitucional del medio ambiente y de los recursos naturales con énfasis en los principios de prevención y precaución en materia ambiental y en la zona de reserva forestal como área protegida; (iii) el derecho fundamental a la consulta previa –reiteración jurisprudencial-; (iv) el principio de confianza legítima y; (v) finalmente, analizará el caso en concreto para establecer si prosperan los derechos fundamentales invocados por el accionante.
5. En virtud del principio de subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, esta Corporación ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales ordinarios de protección al alcance del actor, el amparo será procedente si el juez constitucional logra determinar que: (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es un sujeto de especial protección constitucional[4].
6. Por regla general, la acción de amparo resulta improcedente para revocar actos administrativos, pues para reclamar esa pretensión existen otros mecanismos judiciales ordinarios de defensa judicial, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, la Corte también ha entendido que los medios ordinarios de defensa judicial no son idóneos para la protección de un derecho fundamental, dada la condición de sujeto de especial protección constitucional, así como la circunstancia de debilidad manifiesta en la que se encuentre el accionante[5]. De ahí por ejemplo, la Corte “ha decantado que la tutela se rige por el principio de subsidiariedad y que el mismo se flexibiliza cuando el amparo constitucional es invocado por sujetos de especial protección constitucional, como lo son las personas víctimas de desplazamiento forzado. En tal caso, la tutela se erige como el mecanismo idóneo y eficaz para procurar la defensa de sus derechos fundamentales y para obtener una protección inmediata de los mismos”[6].
7. Por lo tanto, se debe verificar en cada caso concreto si no obstante existan mecanismos ordinarios de protección judicial, estos resultan idóneos para la protección de los derechos fundamentales de sujetos de especial de protección constitucional como las personas desplazadas, los pueblos indígenas y las comunidades negras, afrodescendientes o afrocolombianas, ya que en ocasiones el trámite por las vías ordinarias implica una carga desproporcionada para dichos sujetos. Sobre el particular la sentencia T-325 de 2012 consideró “es así por cuanto, como se señaló anteriormente, debe existir algún elemento de convicción en torno a que quien recurre a la acción de tutela no podría soportar la carga que implicaría el trámite de su pretensión por la vía ordinaria, so pena de afectar el principio de igualdad”[8].
8. Respecto al tema particular de la legitimación por activa de miembros de comunidades étnicas en la presentación de la acción de tutela, la Corporación ha reconocido que “no solo el estatus de sujetos colectivos de derechos fundamentales a las comunidades étnicas, sino que adicionalmente ha establecido que tanto los dirigentes como los miembros individuales de estas comunidades se encuentran legitimados para enervar la acción de tutela con el fin de perseguir la protección de los derechos de la comunidad, así como también “las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y la Defensoría del Pueblo”[9].
10. Para la Corte la ratio iuris de la Constitución ecológica se fundamenta en “un problema que de seguirse agravando al ritmo presente, acabaría planteando una auténtica cuestión de vida o muerte: la contaminación de los ríos y mares, la progresiva desaparición de la fauna y la flora, la conversión en irrespirable de la atmósfera de muchas grandes ciudades por la polución, la desaparición de la capa de ozono, el efecto invernadero, el ruido, la deforestación, el aumento de la erosión, el uso de productos químicos, los desechos industriales, la lluvia ácida, los melones nucleares, el empobrecimiento de los bancos genéticos del planeta, etc., son cuestiones tan vitales que merecen una decisión firme y unánime de la población mundial. Al fin y al cabo el patrimonio natural de un país, al igual que ocurre con el histórico - artístico, pertenece a las personas que en él viven, pero también a las generaciones venideras, puesto que estamos en la obligación y el desafío de entregar el legado que hemos recibido en condiciones óptimas a nuestros descendientes[10]
13. Todo lo anterior, reconoce la existencia de un derecho humano al ambiente sano por su relación o conexión intrínseca con los derechos a la vida y a la salud. Así lo consideró esta Corporación en sentencia T-092 de 1993 al señalar que "el derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental".
14. Adicionalmente, la sentencia T – 271 de 2010 admitió la doble connotación del derecho constitucional al medio ambiente, como derecho colectivo y como derecho subjetivo. “El derecho a un ambiente sano sólo puede ser concebido como un derecho colectivo. Sin embargo, lo cierto es que la Corte Constitucional en su jurisprudencia le ha reconocido que el goce efectivo de muchos otros derechos individuales, como por ejemplo los derechos a la vida, a la salud y a la intimidad, depende de que se proteja y garantice el medio ambiente. En ese sentido, el derecho a un ambiente sano es también un derecho subjetivo de todo ser humano, en tanto se considera titular del derecho a vivir sanamente y sin ingerencias indebidas.
15. Con base en la internacionalización de las relaciones ecológicas[12], la protección ambiental y de los recursos naturales se ha ampliado mediante una serie de documentos de derecho internacional que manifiestan principios en materia ambiental, con el fin de proteger la integridad del sistema ambiental y garantizar un desarrollo sostenible[13] para las generaciones presentes y futuras.
16. Según el marco constitucional descrito, la Corte precisa de conformidad con el artículo 80 constitucional, que el aprovechamiento de los recursos naturales, aunque es permitido, no puede dar lugar a perjuicios en términos de salubridad individual o social y tampoco puede acarrear un deterioro que atente contra la diversidad y la integridad ambiental. En otras palabras, la Constitución de 1991 apunta a un modelo de desarrollo sostenible en el que la actividad productiva debe guiarse por la sociedad, la economía, la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y los principios de precaución y prevención ambiental, entre otros.
19. En otra oportunidad, mediante providencia C-703 de 2010, la Corte Constitucional delimitó el alcance de los principios de precaución y prevención ambiental y, además, estableció ciertas distinciones entre ambos principios:
22. El artículo 44 a su turno establece como sanción ambiental de tipo administrativo, la cual puede ser impuesta al responsable de la infracción ambiental: el cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio. Lo cual pretende poner fin a las actividades o tareas que en ellos se desarrollan por la existencia de hechos o conductas contrarias a las disposiciones ambientales.
24. Dicho Convenio, establece como acciones de conservación in situ[15] que cada Parte Contratante, en la medida de lo posible, debe establecer un sistema de áreas protegidas; elaborar directrices para la selección, establecimiento y la ordenación de las áreas protegidas; administrar los recursos biológicos importantes para la conservación de la diversidad biológica; promover la protección de ecosistemas de hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales; promover el desarrollo ambientalmente sostenible en zonas adyacentes a las áreas protegidas; rehabilitar y restaurar ecosistemas degradados y promover la recuperación de especies amenazadas; armonizar las utilizaciones actuales de la biodiversidad con la conservación y utilización sostenible de sus componentes; establecer la legislación necesaria para la protección de especies y poblaciones amenazadas; respetar y mantener los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y utilización sostenible de la biodiversidad, entre otras.
25. La Constitución establece la relevancia que toma el ambiente como bien a proteger, en sí mismo y en su relación estrecha con los seres vivos y la sociedad en general. Así, en sentencia T-329 de 2010, se señaló que “la conservación y la perpetuidad de la humanidad dependen del respeto incondicional al entorno ecológico, de la defensa a ultranza del medio ambiente sano, en tanto es un factor insustituible que le permite existir y garantizar una vida plena”. Por ello, desconocer la trascendencia constitucional que tiene el ambiente sano para la humanidad, es renunciar a la vida misma y a la pervivencia presente y futura de las generaciones.[16]
26. Desde antes de entrar en vigencia la Constitución Política de 1991, en un intento por favorecer el derecho colectivo e individual a la conservación del medio ambiente sano, empezó a regir la Ley 2ª de 1959 “por el cual se dictan normas sobre economía forestal de la Nación y conservación de recursos naturales renovables”. Esta ley creó unas “zonas forestales protectoras” y “bosques de interés general” para el desarrollo de la economía forestal y la protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre, entre las cuales está la Zona de Reserva Forestal de la Amazonía[17].
27. La referida ley relacionó en el artículo 2° las zonas de reserva forestal con el derecho fundamental al agua, las definió como “terrenos baldíos ubicados en las hoyas hidrográficas que sirvan o puedan servir de abastecimiento de aguas para consumo interno, producción de energía eléctrica y para irrigación, y cuyas pendientes sean superiores al 40%, a menos que, en desarrollo de lo que se dispone en el artículo siguiente, el Ministerio de Agricultura las sustraiga de las reservas” únicamente en los casos que dicha entidad gubernamental considere que algún sector es adecuado para la actividad agropecuaria.
28. Posteriormente, fue expedido el Decreto-Ley 2811 de 1974, por el cual se adoptó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente el cual reguló lo relativo a las áreas de reserva forestal y su aprovechamiento. En el artículo 206 se encuentra definido el término reserva forestal como .la zona de propiedad pública o privada destinada exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras - protectoras[18], donde lo primordial es, en todo caso, aprovechar racionalmente los bosques que existan y garantizar la recuperación y supervivencia de los mismos.
32. En ese sentido, la Resolución 763 de 2004, emitida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, procedió a sustraer de las reservas forestales nacionales de las cuales trata la Ley 2ª de 1959, las cabeceras municipales y cascos corregimentales departamentales, incluyendo las infraestructuras y equipamientos de servicio básico y saneamiento ambiental asociado a dichos desarrollos. No obstante, el artículo 5° reiteró expresamente como excepciones a la sustracción: las zonas de resguardos indígenas, los territorios colectivos adjudicados a comunidades negras tradicionales, las áreas del Sistema de Parques Naturales –nacionales y regionales- y las zonas de reserva forestal de orden protector. Lo cual quiere decir que las zonas de reserva forestal que no sean sustraídas de la reserva y los territorios colectivos adjudicados a una comunidad negra no pueden ser objeto de actividad minera.
33. Para concluir este recuento normativo aplicable en materia ambiental y minera respecto a las zonas de reserva forestal, es menester traer a colación el artículo 4° del Decreto 2390 de 2002, el cual reglamentó la legalización de los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Nacional Minero:
34. Lo anterior, concreta “la gran preocupación que existe por mantener y conservar los ecosistemas, que al ser tan frágiles demandan la mayor protección, frente a actividades de desarrollo como construcción de urbanizaciones, siembra, ganadería, minería, construcción de represas, pavimentación de vías, etc., que si no son efectuadas con máxima planeación y cuidado, ocasionan un grave impacto contra la naturaleza”[19].
35. La Constitución Política de 1991 otorga una especial protección constitucional a los pueblos indígenas y tribales, quienes desde épocas coloniales hasta nuestros días son grupos altamente discriminados o marginados. En virtud de la definición de Colombia como república democrática, participativa y pluralista (C.P. art. 1) y del reconocimiento de la diversidad cultural como valor constitucional y fundamento de la nacionalidad colombiana (C.P. arts. 7 y 70), las comunidades étnicas son titulares del derecho fundamental de consulta previa y participación cuando la adopción y/o ejecución de alguna decisión estatal pueda afectarles directamente. Esta protección especial constituye una forma de participación específicamente regulada en el artículo 330 Superior[20], y con un sustento fundamental en el Convenio 169 de la OIT, “sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, aprobado por Colombia mediante Ley 21 de 1991.
36. Dicho Convenio, que forma parte del bloque de constitucionalidad[21], se aplica de forma ampliada en el contexto colombiano por la amplia diversidad cultural y el pluralismo étnico que existe[22]. En esa medida, el Convenio 169 de la OIT aplica no sólo a los pueblos indígenas, sino a todas aquellas minorías étnicas cuyas condiciones sociales, culturales y económicas las distinguen de otros sectores de la colectividad nacional y que estén regidas total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial. De igual manera, aplica respecto a las comunidades tribales descendientes de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica desde la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. Para lo anterior, se deberá verificar la conciencia a la identidad étnica.
38. El artículo 6° del mencionado Convenio 169 de la OIT, establece como tal el deber de consulta y participación de la siguiente manera:
39. La sentencia SU-039 de 1997 al resolver una tutela promovida a propósito de los trabajos de exploración petrolífera que Ecopetrol y Occidental de Colombia Inc. realizaron en territorio de la comunidad U’wa, definió la consulta previa como un derecho fundamental autónomo, dirigido a preservar la integridad de los pueblos indígenas y la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. “Si bien la metodología de análisis y la solución de los casos concretos ha variado conforme a las exigencias propias de cada asunto, desde el principio se advierte que la Corte le ha dado el tratamiento a la consulta previa de un derecho fundamental, del cual son titulares los grupos étnicos del país y a su vez hacen parte las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y gitanas. En la jurisprudencia relacionada, la Corte, salvo por razones de inmediatez o ante la circunstancia de encontrar elementos de juicio que permitan dilucidar que la consulta previa sí se efectuó, ha ordenado mayoritariamente ante la gravedad de las problemáticas estudiadas la suspensión de los proyectos u obras que tienen la potencialidad de afectar o que han afectado territorios de comunidades étnicas hasta que no se garantice el derecho a la consulta previa”[23](Negrita fuera de texto).
40. No obstante, la Corte Constitucional también ha delimitado el alcance del derecho fundamental a la consulta previa. Por ejemplo, en la sentencia C-030 de 2008, que declaró inexequible la Ley General Forestal, por omitir el derecho de consulta previa a las comunidades indígenas y tribales, precisó que:
41. Adicionalmente, en sentencia C-187 de 2011 se adujo que “la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en afirmar que la obligación de adelantar la consulta previa no surge frente a toda medida –administrativa o legislativa- que sea susceptible de afectar a las comunidades étnicas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente” (Negrilla fuera de texto).
42. Así, cuando se valora la afectación de los pueblos indígenas y tribales, la Corte ha precisado que existen dos niveles: “el que corresponde a las políticas y programas que de alguna manera les conciernan, evento en el que debe hacerse efectivo un derecho general de participación, y el que corresponde a las medidas administrativas o legislativas que sean susceptibles de afectarlos directamente, caso para el cual se ha previsto un deber de consulta”[24].
43. La Corte también ha resaltado que la consulta previa constituye parte del derecho de participación en el caso que resulten medidas que puedan afectar la comunidad y que de éste derecho se deriva la protección de la integridad y supervivencia cultural de las comunidades minoritarias:
45. En consecuencia, es importante resumir que según la Corte[26] la consulta previa se realiza, i) cuando se adopten medidas legislativas o administrativas que puedan afectar a las comunidades étnicas[27]; ii) antes de realizarse cualquier exploración o explotación de minería o de otros recursos naturales, que se encuentren en las tierras de dichas comunidades[28]; iii) cuando sea necesario trasladar las comunidades nativas de sus tierras a otro sitio[29]; iv) antes de diseñar y ejecutar programas de formación profesional dirigida a dicha población[30].
46. Por otra parte, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos – en adelante CIDH-, ha identificado ciertos criterios para determinar cuándo existe una comunidad étnica. En sentencia de 28 de noviembre de 2007, Caso del Pueblo Saramaka vs Surinam lo reconoció así para el pueblo Saramaka:
(…) “la Corte considera que los miembros del pueblo Saramaka conforman una comunidad tribal cuyas características sociales, culturales y económicas son diferentes de otras secciones de la comunidad nacional, particularmente gracias a la relación especial existente con sus territorios ancestrales, y porque se regulan ellos mismos, al menos en forma parcial, a través de sus propias normas, costumbres y tradiciones”.
47. La confianza legítima es un principio que enmarca la actuación de la Administración Pública derivado directamente de los principios de seguridad jurídica, contemplado en los artículos 1° y 4° constitucionales, y de buena fe, contenido en el artículo 83 del mismo Texto Superior; de ahí que sea jurídicamente exigible, pues favorece el acuerdo siempre que se presente un conflicto entre los intereses público y privado, es decir, “cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones”[32]. El principio de buena fe tiene, entre otras, dos manifestaciones concretas cuales son el respeto por el acto propio y la confianza legítima que, conjuntamente, previenen a los operadores jurídicos de contravenir sus actuaciones precedentes y de defraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico[33].
49. En definitiva, el fin que protege este principio constitucional de desarrollo jurisprudencial es que la Administración no genere cambios sorpresivos o intempestivos, los cuales pudieron evitarse tiempo atrás diligentemente, ya que dichas modificaciones pueden afectar derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva y la buena fe, esto es soportados “en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular”[35].
51. Dando una analogía a pronunciamientos reiterados[39] por la Corte, las limitadas condiciones de acceso al derecho fundamental al trabajo en el país han llevado a que, frecuentemente, la minería ilegal sea utilizada por personas que, inmersas en una difícil situación económica y ante la imposibilidad de acceder a un puesto de trabajo formal, ocupen dichos oficios informales e indirectamente con buena fe afecten el medio ambiente.
52. A partir de lo expuesto, se configura prima facie una tensión entre intereses o principios constitucionalmente protegidos. De una parte, el interés general representado en el aprovechamiento colectivo del medio ambiente, así como los derechos asociados a una adecuada conservación del mismo, entre los que la Corte destaca los principios de precaución, prevención y conservación de las zonas de reserva forestal; y de otra, el derecho al trabajo de personas vulnerables que –en la mayoría de los casos- enfrentan barreras para el ejercicio de un empleo formal, situación que debe abordarse bajo la perspectiva de los principios de Estado Social de Derecho e igualdad material.
53. En el caso de los vendedores informales ambulantes, por ejemplo, la jurisprudencia constitucional recomendó ponderar los intereses en conflicto mediante el diseño y ejecución de un "adecuado, oportuno y razonable plan de reubicación", como se indicó inicialmente en sentencias T-225 de 1992 y T-115 de 1995, lo cual mitigaría los efectos de un tardía intervención de la administración, que no desarrolló efectivamente el ordenamiento territorial al que está obligada.
54. Estas situaciones demuestran cómo en algunos casos, en los cuales se detecta que la actividad es ilegal o informal desde sus inicios, pudo haber sido controlada a tiempo por la Administración, con el fin de aplicar la ley oportunamente, no tiempo después, cuándo ya se han adquirido expectativas ciudadanas legítimas de personas marginadas o víctimas del conflicto armado, amparadas en el principio de la buena fe. Así el oficio informal se convierte en la única forma de subsistencia mínima desconociendo que su ejercicio está prohibido por la ley[40]. Se insiste una vez más, como principal medida de solución, un plan de choque transitorio, que en asuntos como el descrito, incluya medidas de reubicación capacitación laboral que eviten, ante todo, el desempleo, la insurgencia o la comisión de otras conductas punibles ante el desamparo estatal.
55. En aplicación de lo anterior será posible que coexistan sin interferencia alguna los derechos o intereses que se encuentren enfrentados, en tanto las expectativas generadas se respeten al punto que el fin constitucional sobre el que se sostiene la decisión adoptaba, sea plenamente legítimo; de ahí que aunque la Administración haga exigencias en aras de conservar los fines públicos, deben considerarse las circunstancias sociales y económicas de sujetos de especial protección constitucional quienes con la actuación repentina del Estado quedan en estado de incertidumbre y vulnerabilidad, por cuanto tales sujetos entendieron que en el pasado y por un tiempo considerable, la actividad desarrollada no fue prohibida a los particulares, es decir, la Administración hizo entender al administrado que su proceder era tolerable, incluso aceptado, como lo advierte esta Corte “(…) las acciones de la administración durante un tiempo prudencial hacen nacer en el administrado la expectativa válida de que su comportamiento es ajustado a derecho”.[41] Por esto cuando la conducta del Estado se limita a observar o, peor aún, de manera omisiva permite por un periodo de tiempo una actividad irregular o ilegal, nace fundadamente en cabeza del ciudadano la convicción de buena fe, en cuanto su actuar no solo fue soportado, sino avalado y consentido tácitamente por la Administración.
56. Es especialmente relevante este principio de confianza legítima cuando se sopesa ante una actividad, que aunque en principio sea informal o ilegal, constituye un medio que soluciona problemáticas sociales y económicas del derecho fundamental al mínimo vital, como es el acceso a un sustento “aparentemente” estable que permite no solo lograr una vida digna, pues se tiene como una alternativa viable y no “reprochada” por la Administración para satisfacer una necesidad básica; por ello, el Estado tiene la obligación de actuar de manera oportuna, diligente y uniforme a fin de que los sujetos involucrados entiendan que su conducta no es tolerada[42].
58. De ahí que si el juez constitucional evidencia que la conducta de la administración produjo en el ciudadano la confianza legítima por una actuación tolerada, él o los afectados con la medida tomada adquieren el derecho a:
60. Por lo tanto, como quiera en un Estado Social de Derecho el trabajo es un derecho y una obligación social que goza de especial protección del Estado, se "debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar" (art. 54 C.P), en consecuencia, la Administración debe conceder las debidas garantías ya sea para continuar con el ejercicio del oficio base, en un lugar del territorio nacional en el que sea legal o facilitar políticas públicas para que población vulnerable pueda ser reubicada o aprenda un nuevo oficio en condiciones dignas.
61. De ahí que el correcto entendimiento del principio de confianza legítima permite inferir que no basta que la Administración adelante una política pública de mitigación del daño, cualquiera que esta sea, sino que es necesario que la misma genere el menor impacto posible respecto del ejercicio de los derechos constitucionales de los afectados; por ello busca prevenir a los operadores jurídicos de “contravenir sus actuaciones precedentes y de defraudar las expectativas que se generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”[47]
63. De la misma manera, resulta pertinente traer a colación otro caso analizado por esta Corporación[48] mediante el cual se resolvió tutelar a una persona, sujeto de especial protección, que tenía a cargo menores de edad. En dicho asunto, la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar inició una investigación por posibles infracciones urbanísticas durante la construcción del inmueble en que habitaba el accionante junto con su núcleo familiar, en dicha indagación, logró comprobarse que este construyó la vivienda en contravención o “ilegalmente” respecto al Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Bogotá D.C. Ante la transgresión de las normas urbanísticas, la Alcaldía Local ordenó la demolición total de las obras realizadas en el predio y la suspensión de la prestación de servicios públicos domiciliarios.
Teniendo en cuenta que la construcción se inició en el año 2006 y solo hasta el 2009 se advirtió la irregularidad, la Sala estimó, según el principio de confianza legítima, que este “radica en cada uno de los administrados, ya sea por las acciones u omisiones de la administración, que ha creado situaciones de hecho o de derecho generando una apariencia de legalidad. En consecuencia, cuando se pretende contrarrestar dicha sensación de seguridad jurídica, conlleva a la vulneración de derechos fundamentales, situación en la cual recae en la administración la obligación de buscar medidas alternas tendientes a disminuir o atenuar sus efectos, más cuando se está ante sujetos de especial protección constitucional”, en suma, “la administración no puede en forma sorpresiva modificar las condiciones en que se encuentra el administrado, el cual está convencido de que su actuar se ajusta a derecho. Así, según la Corte, este principio pretende proteger a los ciudadanos de los cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades”. (Subrayado fuera del texto)
65. En conclusión, el principio de confianza legítima radica en cada uno de los administrados, ya sea por las acciones u omisiones de la Administración, ha creado un medio jurídico estable y previsible en el cual puede confiar. Lo cual genera en las autoridades públicas la obligación de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales. Por consiguiente, cuando se pretende contrarrestar dicha sensación de seguridad jurídica, y ella conlleva a la vulneración de derechos fundamentales, la administración esta obligada a buscar medidas alternas tendientes a disminuir o atenuar sus efectos, más cuando se está ante sujetos de especial protección constitucional.
70. En primer lugar, procede la Sala a verificar la procedencia de la acción de tutela presentada toda vez que el Juzgado Promiscuo de Familia de Vaupés, Mitú, mediante sentencia de 30 de agosto de 2013 consideró improcedente la misma por cuanto “no fue demostrada la existencia de un perjuicio irremediable por parte del actor pues con su sola alegación no se observa materialmente el perjuicio irremediable sobreviviente”[50].
71. Al respecto, sea lo primero reconocer que en este caso concreto el accionante sí dispone de otros medios ordinarios de defensa judicial. Evidentemente, pretende revocar en sede de revisión constitucional, diferentes actos administrativos emitidos por las entidades públicas accionadas y, para ello, cuenta con otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa. Lo anterior, implica valorar a continuación, para efectos de procedencia, si el peticionario intenta la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[51].
72. A su vez, la Corte ha aplicado varios conceptos para determinar la existencia de un perjuicio irremediable: “la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados”[52].
73. Con base en lo anterior, se tiene de la situación fáctica planteada que existe cierta gravedad, urgencia, inminencia e impostergabilidad para proteger una posible amenaza en los derechos fundamentales del accionante, ya que el legitimado por activa ostenta en principio una triple condición de sujeto de especial protección constitucional: manifiesta en el escrito de tutela ser padre cabeza de familia de dos menores de edad, desplazado[53] y miembro de una comunidad negra.
74. Tratándose de sujetos de especial protección constitucional, la Corte Constitucional ha sostenido que el amparo reforzado de éstos parte del reconocimiento que el Constituyente de 1991 hizo de la desigualdad formal y real a la que se han visto sometidos históricamente. Así, la misma Constitución Política lo consagra en su artículo 13 (…) “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
75. De esta manera, se han reconocido como sujetos de especial protección a los niños y niñas, a los padres y madres cabeza de familia, a las personas en situación de discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores, a las minorías étnicas y a todas aquellas personas que por “su situación de debilidad manifiesta los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados”[54] (Negrilla fuera de texto). Por lo anterior, se ha entendido que en cabeza de estos sujetos de especial protección debe existir cierta flexibilización en la procedencia del amparo (ver fundamento jurídico no. 6) habida cuenta que los medios ordinarios de defensa judicial pueden resultar ineficaces para defender los derechos constitucionales fundamentales que urgen de protección inmediata.
76. Como otro elemento adicional para establecer un perjuicio irremediable en este caso, se aprecia prima facie una posible amenaza en el derecho fundamental al mínimo vital del accionante, toda vez que en la demanda de tutela indicó: (…) “dichas resoluciones y decretos acabaron con nuestra fuente de empleo y por ende con nuestra fuente de sustento” (…) “al cerrar las canteras me han dejado sin trabajo en lo único que se hacer y por ende mis ingresos para mantener mi familia la cual se compone de mí, mi esposa y mis dos menores hijos, quienes también se ven perjudicados porque soy cabeza de hogar y de mi depende la manutención de ellos”[55]. Lo anterior, demuestra gravedad inminente en los hechos que ponen en riesgo la subsistencia y vida digna del accionante y de su un núcleo familiar, compuesto por dos niños menores de edad y, además, permite concluir sin lugar a dudas, que procede de manera excepcional el amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
77. Para finalizar el estudio de procedencia, la Sala considera importante rechazar enfáticamente el argumento del Juzgado Promiscuo de Familia de Vaupés, Mitú, quién también consideró improcedente la acción de tutela por presunto incumplimiento del requisito de inmediatez. Adujo lo siguiente: “máxime cuando la decisión de la Administración Municipal está emitida desde el 15 de mayo de 2013 y solo hasta el 16 de agosto se procede a incoar la acción constitucional, por lo que la falta de perjuicio irremediable atendido por la falta de inmediatez del amparo no permiten determinar plenamente a esta juzgadora la excepcionalidad de amparar provisionalmente sus derechos mientras la jurisdicción competente define de fondo el asunto”[56].
78. Ante estos fundamentos, no es de recibo para la Sala Octava de Revisión considerar que la interposición de la tutela “tres meses” después de la actuación que le fue desfavorable, deviene en una falta de inmediatez, todo lo contrario, aun dicho término que fue estimado incorrectamente por el juez en única instancia es razonable y proporcional. En realidad, la última Resolución de la Alcaldía de Mitú (No. 489) data de 4 de julio de 2013[57], mientras la presentación del amparo acaeció el día 15 de agosto de esa misma anualidad. Así, se verifica por esta Sala que transcurrió tan sólo un mes y 11 días calendario desde el momento en el cual se produjo la última actuación que presuntamente afectó los derechos fundamentales; lo cual prueba el cumplimiento en la inmediatez por un corto período de tiempo.
79. Ahora bien, procede la Sala a estudiar el fondo del asunto para establecer si la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico –CDA- o la Alcaldía de Mitú, vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y a la consulta previa del ciudadano Ricardo Viáfara Ortiz, como consecuencia del cierre y la suspensión de actividades en la minería de hecho para la cual laboró.
81. Mediante Resolución No. 001043 de 05 de marzo de 2013[58], la Agencia Nacional de Minería decidió rechazar y archivar la solicitud de legalización de minería de hecho por cuanto de la evaluación técnica se pudo establecer que “la solicitud FLV-10D, no le quedo área susceptible de legalizar por presentar superposición total con Reserva Forestal Ley 2 de 1959 RF-Amazonía”. Además, consideró esta agencia minera especializada que “no es viable continuar con el proceso de legalización, como quiera que la imposición del Plan de Manejo Ambiental, PMA es un requisito sine qua non, para la suscripción del Contrato de Concesión Minera, por lo que se hace procedente rechazar la solicitud”.
82. Por su parte, el Alcalde de Mitú, Vaupés, a través de varios actos administrativos demandados procedió al cierre, la suspensión de trabajos y el decomiso del mineral. En Resolución No. 361 de 2013 determinó el cierre, en tanto las actividades de explotación se realizaron en una zona de reserva forestal que, según el estudio técnico realizado por Ingeominas “se evidencia que el plano presentado por el señor Delgado esta superpuesto sobre la reserva forestal ley 2 de 1959 referencia amazonía”. Adicionalmente, tomó esas determinaciones dado que “las explotaciones de los recursos mineros de propiedad del Estado requieren de conformidad con la ley, estar amparadas por un título minero registrado y vigente que las autorice y por un instrumento administrativo de manejo control ambiental otorgado por la autoridad ambiental competente”. En la Resolución No. 382 de 2013 que decidió el cierre, la suspensión de trabajos y el decomiso del mineral agregó que la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico –CDA- negó el establecimiento de Plan de Manejo Ambiental. Finalmente, la Resolución No. 498 de 2013, modificó el acto administrativo primigenio número 361, con el fin de delimitar el área del cierre parcial a los linderos correctos -ver fundamento jurídico número 33-.
83. A su turno, es de resaltar que la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, impuso mediante acto administrativo motivado, medidas preventivas tendentes a suspender las actividades mineras: “se evidencia la necesidad de suspender todas las actividades encaminadas a la exploración y explotación de recursos naturales no renovables, caso concreto del yacimiento de arcilla ubicado en la zona georeferenciada, pues tal actividad se ha venido desarrollando sin la respectiva licencia ambiental, debido a que el área concedida para dicho contrato se encuentra superpuesta, con el área de reserva forestal de la Amazonía”[59].
84. En concepto No. DSV-NCA-131-2013, la CDA evidenció, a través de inspección ocular realizada el 25 de abril de 2013[60], que la zona objeto de debate hace parte del sistema de zona de vida Bosque Húmedo Tropical, “la cual tiene un componente florístico representado por vegetación característica de bosque secundario en diferentes estados sucesionales; contiene varios tipos de microhábitats, como son el dosel, el interior del bosque y los claros”. Señaló el concepto técnico expresamente que: “se han generado impactos negativos al medio ambiente y a los recursos naturales renovables en la jurisdicción de esta Corporación, producto de la explotación de materiales de construcción. Más adelante, conceptuó que: (…) “es evidente que la zona visitada presenta un detrimento ambiental moderado. Ante esta situación, se hace necesario que se dé inicio a una restauración morfológica a fin de conservar la estructura ecológica y funcional de este ecosistema y mitigar los impactos a los recursos naturales o al medio ambiente”. Concluyó esta Corporación para el Desarrollo Sostenible que por tratarse de una zona de reserva forestal, una vez efectuada la visita se debe proceder al cierre definitivo de actividades de explotación y comercialización de material y dispuso un plan con medidas de restauración ambiental para las áreas afectadas por la actividad minera, entre las cuales se observa: reconformar de manera inmediata los estériles existentes en la zona producto de la actividad minera con su respectiva empradización, con una gramínea nativa para su posterior revegetalización. Como medida de compensación se estableció la siembra de 1.000 árboles de especies nativas en el área de intervención de la actividad minera, entre otras medidas.
85. De igual manera, en el ordenamiento jurídico colombiano (artículo 49 y subsiguientes de la Ley 99 de 1993) es requisito sine qua non el otorgamiento de una licencia ambiental para la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables, al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje -ver fundamentos jurídicos no. 28-30.
86. Con todo lo anterior, se aprecia que las actividades de minería ilegal fueron debidamente negadas, cerradas y suspendidas toda vez que en el caso sub examine se presenta una inexistencia de licencia ambiental y del derecho a explorar y explotar minerales por parte de las personas objeto de imposición de las medidas. Esto, por cuanto el mismo Código de Minas o Ley 685 de 2001 establece en su artículo 14 que únicamente se podrá constituir el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante contrato de concesión minera, otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional -ver fundamentos jurídicos no. 31 y 32-.
88. Aunado a lo anterior, la Sala no encuentra comprobada la existencia de la comunidad étnica “Asociación de Comunidades Negras del Vaupés -ASOCOMUNEVA”, a la que presuntamente pertenece el accionante. Si bien Ricardo Viáfara Ortíz aporta un documento en el cual certifica su pertenencia a dicha asociación, diferentes indicios de carácter declarativo que se exponen a continuación, revelan que la supuesta comunidad étnica no debió ser objeto de consulta previa por imposibilidad probatoria de corroborar su presencia.
89. Primero, la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior informó, a solicitud del Magistrado Sustanciador, que: “verificada la Base de Datos del Registro Único Nacional de Organizaciones de Base y Consejos Comunitarios (…), a la fecha no se encuentra inscrito –sic- la Asociación de Comunidades Negras del Vaupés –ASOCOMUNEVA-, por ende no podemos informar los datos relacionados con su ubicación, número total de población asentada y las actividades que desarrolla”[61]. Segundo, ante esto el Magistrado Sustanciador mediante auto de 06 de febrero de 2014 ordenó vincular a ASOCOMUNEVA en la dirección que aparece en la presunta certificación, con el fin de que se pronunciara sobre los hechos que dieron lugar al amparo. Dicho auto fue comunicado por la Secretaría General de la Corporación mediante oficio de prueba el 10 de febrero de 2014 y “durante dicho término no se recibió comunicación alguna”[62]. Finalmente, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, en respuesta al auto de 17 de febrero de 2014, certificó que: “una vez verificada la base de datos de la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos, a la fecha, la Asociación de Comunidades Negras del Vaupés –ASOCOMUNEVA- no ha presentado solicitud de titulación colectiva y por ende no ha sido objeto de adjudicación de propiedad bajo esta modalidad”[63].
93. Este asunto se diferencia de otros casos estudiados por la Corporación[64] en los cuales se aplicó la confianza legítima por recuperación del espacio público de la Administración o desalojo forzado, debido a que nos encontramos en otro escenario que implica un daño irreversible en el medio ambiente. No obstante, para la Sala es claro que existe en cabeza del accionante una expectativa justificada en el sentido que la Administración o el Estado mantendrán un curso de conducta previamente evidenciado a partir de omisiones que tuvieron lugar por un periodo de tiempo considerable. En ese orden de ideas, el principio de confianza legítima se orienta a proteger “expectativas razonables, ciertas y fundadas que pueden albergar los administrados con respecto a la estabilidad o proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto”[65].
94. En ese sentido, asimilando el presente asunto a los presupuestos que deben acreditarse para que surja una confianza legítima,[66] observa la Sala que: i) al momento de cerrar y suspender la mina de hecho en operación, existió la necesidad de la Administración Pública de preservar de manera perentoria el interés público a la integridad de un ambiente sano; ii) el accionante actuó con buena fe al desempeñarse de manera honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)” por el término de 10 años; lo cual iii) se creó una desestabilización cierta, razonable y evidente, sin mediar culpa o dolo, en la relación entre la Administración y el ciudadano -connatural a los procedimientos administrativos de protección al ambiente ocupados por minerías de hecho-; iv) el presente caso versa sobre un trabajador informal, sujeto de especial protección constitucional, que ejerció la actividad minera, como único medio de sustento económico, con anuencia de las autoridades por 10 años o más,[67] con anterioridad a la decisión de la Administración de recuperar el ambiente y; v) de lo anterior, surge la obligación constitucional de adoptar medidas por un periodo de tiempo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad, deber que se puede relacionar con el diseño e implementación de políticas públicas razonables dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que garanticen la subsistencia digna del afectado.
95. La confianza legítima fundamentada en el principio constitucional de buena fe[68] (art. 83 C.P.) se evidencia en este caso a partir de una expectativa legítima por inacción del Estado, que si bien puede parecer a prima facie atípica por enmarcarse en una conducta contraria al ordenamiento jurídico, tanto el accionante como las autoridades municipales, reconocen el funcionamiento y operación uniforme de la mina de hecho por un periodo de tiempo desmedido, lo cual permite a la Sala presumir la buena fe del actor, que llama la atención en mayor medida por tratarse de un sujeto de especial protección constitucional que manifiesta desconocimiento y sorpresa en la ilicitud de su comportamiento.
96. Sobre el asunto de la minería ilegal, cabe agregar que esta es una actividad real y notoria, que por costumbre e inacción del Estado, es actualmente una realidad económica y social de la cual dependen ciudadanos que se ven obligados a ocuparse en este oficio informal a lo largo del territorio nacional. A pesar de haber sido tipificada la explotación ilícita de yacimiento minero y otros materiales, en el artículo 338 del Código Penal colombiano, como una conducta que afecta los recursos naturales y el ambiente, ha resultado complejo para el aparato estatal controlar su desmedido e indiscriminado crecimiento[69]. Por el contrario, ha sido una actividad tolerada tácitamente por el Estado al permitir su funcionamiento y operación durante extensos períodos de tiempo. Circunstancia esta que convierte a la minería ilegal en una situación de hecho que debe ser vigilada y controlada de inmediato, sin desconocer la confianza legítima derivada del ejercicio al derecho al trabajo de los trabajadores informales que logran cubrir su mínimo vital con la labor de explotación minera informal.
97. Ello, teniendo en cuenta que un Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.) debe proteger las expectativas razonables y los medios por los cuales los ciudadanos encuentran su único sustento. Este asunto, valga recordar, se trata de la protección de Ricardo Viáfara –sujeto de especial protección por ser desplazado y tener a cargo menores de edad- y de su núcleo familiar, quienes dependen exclusivamente del ejercicio de la minería ilegal, considerada de buena fe un oficio completamente digno por falta de oportunidades. En efecto, el Estado consintió tácitamente la mina de hecho al permitir su desarrollo durante un período de diez (10) años.
100. Por lo anterior, concluye la Sala Octava de Revisión que en este asunto operó el principio de confianza legítima a favor del accionante, lo cual permite ordenar a la Alcaldía de Mitú, como entidad accionada, el diseño de un programa de reubicación[70] laboral o la creación de un programa de formación para que el accionante pueda desempeñarse en otras actividades económicas y no quede desamparado por el Estado, máxime cuando en este asunto el ciudadano Ricardo Viáfara Ortiz es una persona en situación de vulnerabilidad: que manifiesta saber desempeñarse exclusivamente en el oficio minero, el cual utiliza como único medio de subsistencia de su núcleo familiar. Además se encuentra probada su condición de desplazado por la violencia.
Primero.- REVOCAR la sentencia de única instancia, proferida el treinta (30) de agosto de dos mil trece (2013), por el Juzgado Promiscuo de Familia de Vaupés, Mitú, dentro de la acción de tutela instaurada por Ricardo Viáfara Ortíz contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico –CDA- y la Alcaldía de Mitú. En su lugar, i) CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo, a la vida digna y la confianza legítima del accionante; ii) NEGAR el amparo del derecho fundamental a la consulta previa, así como la revocatoria de las diferentes Resoluciones proferidas por la Alcaldía de Mitú, Vaupés, y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico.
Segundo. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Mitú, Vaupés, que en la siguiente vigencia presupuestal, desde la notificación de la presente providencia, realice las gestiones administrativas y apropiaciones presupuestales necesarias, en coordinación con el Gobierno Nacional, tendientes a garantizar el goce efectivo e inmediato de los derechos tutelados en este caso. Para ello deberá elaborar transitoriamente políticas públicas, en el término de seis (6) meses a partir de la notificación, con el fin de: i) implementar programas de formación que como consecuencia del cierre y la suspensión de la actividad minera ilegal permitan el desempeño en otras actividades laborales o ii) diseñe programas con el Gobierno Nacional de reubicación laboral o cualquier otro tipo que: iii) evite que a través del cierre de las minas, se intensifique la situación de vulnerabilidad social y económica.
Tercero. ORDENAR al Alcalde Municipal de Mitú, Vaupés, que en virtud del principio de colaboración armónica, acuda y coordine con el Departamento para la Prosperidad Social –DPS- del Gobierno Nacional, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, a partir de la notificación de la providencia, inscriba transitoriamente al ciudadano Ricardo Viáfara Ortiz en un programa social acorde con sus circunstancias particulares, que le permita obtener ingresos para una subsistencia digna.
A LA SENTENCIA T-204/14
FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Caso en que no cabía ningún tipo de pronunciamiento acerca de la consulta previa por no existir legitimidad por activa por cuanto el accionante no representa a ninguna comunidad (Aclaración de voto)
Frente a la consulta previa, en mi concepto no cabía ningún tipo de pronunciamiento pues i) no hay legitimidad por activa, el accionante no representa a ninguna comunidad; ii) la medida adoptada por la administración no afecta directamente a una comunidad; y iii) el accionante está invocando la protección de sus derechos individuales al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna.
ESPACIO PUBLICO FRENTE A OCUPACION POR PARTE DE VENDEDORES INFORMALES-Caso en que vendedores ambulantes ocupaban el espacio público, afectando un interés colectivo sin que desempeñaran una actividad ilegal (Aclaración de voto)
En cuanto a la confianza legítima en mi criterio no es viable hacer una analogía para aplicarla al caso, principalmente, porque si bien los vendedores ambulantes ocupaban el espacio público, afectando un interés colectivo, lo cierto es que no desempeñaban una actividad ilegal. En contraste, la afectación del interés colectivo al ambiente, en el caso objeto de estudio, se presenta por el ejercicio de un oficio ilegal. La ilicitud de la conducta, pese al paso del tiempo, no da lugar a la aplicación de la confianza legítima
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Octava de Revisión, procedo a exponer las razones para aclarar el voto en la providencia de la referencia.
Si bien comparto el sentido de la decisión, la sentencia dedica parte de las consideraciones a reiterar la línea de la consulta previa y la confianza legítima. Frente a la consulta previa, en mi concepto no cabía ningún tipo de pronunciamiento pues i) no hay legitimidad por activa, el accionante no representa a ninguna comunidad; ii) la medida adoptada por la administración no afecta directamente a una comunidad; y iii) el accionante está invocando la protección de sus derechos individuales al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna.
En cuanto a la confianza legítima en mi criterio no es viable hacer una analogía para aplicarla al caso, principalmente, porque si bien los vendedores ambulantes ocupaban el espacio público, afectando un interés colectivo, lo cierto es que no desempeñaban una actividad ilegal. En contraste, la afectación del interés colectivo al ambiente, en el caso objeto de estudio, se presenta por el ejercicio de un oficio ilegal. La ilicitud de la conducta, pese al paso del tiempo, no da lugar a la aplicación de la confianza legítima.
Finalmente, concuerdo con que las actuaciones de las accionadas han sido adoptadas en defensa de un interés colectivo, y en ese contexto, debe darse una alternativa laboral al accionante. No obstante, insisto en que se debió abordar el tema de la minería ilegal y ponderarlo con el de la protección a una reserva forestal.
[49] VALBUENA HERNÁNDEZ, G. (2008). La defraudación de la confianza legítima. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. (p. 167).
[60] Concepto técnico del CDA, rendido por la bióloga Sandra Milena Serrano y el promotor ambiental Johnny Alexander Suárez.
[65] VALBUENA HERNANDEZ, Gabriel. La defraudación de la confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado. Universidad Externado de Colombia. 2008. Pg 152.
[67] Ver acta de comunicación, en la cual el Secretario de Gobierno Municipal, afirma que existen más personas vulnerables perjudicadas por el cierre de la mina, que la misma estuvo en normal funcionamiento por 10 o 15 años aproximadamente y que de la misma el Estado obtuvo material para la construcción de una base militar. Folio 27 y s.s., cuaderno principal.
[69] Según el Senador Germán Villegas, de 14 mil actividades mineras en Colombia, apenas el 37 % de ellas cuenta con título minero. La minería en Colombia en un alto porcentaje es ilegal. Recuperado de: http://senado.gov.co/sala-de-prensa/opinion-de-senadores/item/16562-la-mineria-en-colombia-en-un-alto-porcentaje-es-ilegal

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