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Buenas prácticas en la realización de los derechos al agua y al saneamiento
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Julio Fidalgo Ruiz
1 tengan acceso al saneamiento y al agua. Queremos un mundo donde las personas no enfermen por el agua que beben o hagan enfermar a otras porque se ven forzadas a defecar al aire libre. La buena noticia es que podemos hacerlo. C. de Albuquerque Todos queremos lo mismo. Queremos un mundo donde todos Catarina de Albuquerque RELATORA ESPECIAL DE NACIONES UNIDAS PARA EL DERECHO HUMANO AL AGUA POTABLE Y AL SANEAMIENTO con Virginia Roaf CATARINA DE ALBUQUERQUE, DECLARACIÓN EN LA PRIMERA CONSULTA SOBRE MONITOREO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO POST-2015, BERLIN, MAYO DERECHOS HACIA EL FINAL Definir, analizar, evaluar y presentar buenas prácticas ha sido una difícil pero edificante tarea para la Relatora Especial Buenas prácticas en la realización de los derechos al agua y al saneamiento de Naciones Unidas sobre el derecho humano al agua y al saneamiento. A través de su trabajo, ha descubierto que el aumento de la participación, el fortalecimiento de la rendición de cuentas y la eliminación de prácticas discriminatorias está transformando el paisaje y haciendo que el derecho al agua y al saneamiento sea una realidad. Ha encontrado optimismo y determinación en las comunidades, en gobiernos locales y nacionales y en organizaciones internacionales, así como la visión de un mundo mejor, donde todas las personas, incluyendo acceso a los servicios de agua y saneamiento. C on la f inanciación de ISBN Buenas prácticas en la realización de los derechos al agua y al saneamiento aquellas que tradicionalmente son excluidas, tienen Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos2 Derechos hacia el final Buenas prácticas en la realización de los derechos al agua y al saneamiento3 Las opiniones expresadas en este libro son de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho al agua potable y al saneamiento. La terminología empleada y la presentación del material contenido en esta publicación no implican la manifestación de opinión alguna por parte de la Relatora Especial en cuanto a la condición jurídica de cualquier país, territorio, ciudad o región o de sus autoridades, ni con respecto a la delimitación de sus fronteras o límites. La Relatora Especial acoge con agrado las solicitudes de permiso para reproducir y traducir este libro parcialmente o en su totalidad. Las solicitudes y consultas deben dirigirse a la Relatora Especial quien se complacerá en proporcionar la información más actualizada sobre cualquier modificación introducida en el texto. Agradecimientos La redacción de este libro ha contado con el apoyo de numerosas instituciones y personas simpatizantes. Deseo expresar mi agradecimiento a las numerosas organizaciones, expertos, colaboradores y revisores cuyo compromiso y dedicación han hecho posible esta obra. Principales colaboradores: 1. Virginia Roaf 2. Lucinda O Hanlon 3. Inga Winkler 4. Robert Painter 5. Daniel Spalthoff Equipo editorial Un equipo editorial externo, compuesto de expertos en componentes clave del agua y el saneamiento (incluidos abogados, economistas e ingenieros) llevó a cabo revisiones detalladas del libro. Quiero agradecer de forma especial a los miembros del equipo editorial por su aportación voluntaria de tiempo y conocimientos. Derechos hacia el final Buenas prácticas en la realización de los derechos al agua y al saneamiento Catarina de Albuquerque RELATORA ESPECIAL DE NACIONES UNIDAS PARA EL DERECHO HUMANO AL AGUA POTABLE Y AL SANEAMIENTO con Virginia Roaf Entre ellos se encuentran: 1. Jaime Baptista, director de ERSAR 2. Mara Bustelo, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos 3. Girish Menon, director de Operaciones Internacionales de WaterAid 4. Peter van Maanen, consultor independiente Se proporcionan datos institucionales únicamente con fines de identificación. La responsabilidad de la versión definitiva del texto de esta publicación pertenece a sus autores. Comentaristas También estoy muy agradecida a todas aquellas personas que han hecho llegar sus comentarios sobre todo el libro o parte de él. Entre otras: Manuel Alvarinho, David Alves, Cristián Arellano, Ferdinandes Axweso, Jamie Bartram, Francesca Bernardini, Ned Breslin, Mara Bustelo, Hilda Coelho, Jane Connors, Michel Cornelis, Aladji Dieng, Alan Etherington, Carolina Fairstein, Richard Franceys, Samuel Gonga, Frank Greaves, Leila Harris, Sarah House, Khairul Islam, Patricia Jones, Ashfaq Khalfan, Thorsten Kiefer, Daniele Lantagne, Fernanda Levenson, Rolf Lujendijk, Therese Mahon, Amanda Marlin, Sharmila Murthy, Pradip Nandi, Anton Novac, Donal O Leary, Patrick Onyango, Archana Patkar, Cynthia Phiri, Meg Satterthwaite, Dibalok Singha, Hakan Tropp, Natalia Uribe, Claudia Vargas, Johan van der Colf, Roland Werchota y Mark Williams. Donantes Quiero expresar asimismo mi agradecimiento a los gobiernos de España y Alemania, así como a ERSAR, por su apoyo económico a este libro. También me gustaría agradecer a ONGAWA, Ingeniería para el Desarrollo Humano su apoyo a la traducción, edición e impresión de esta versión en español, y a la financiación de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España. Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos Con la financiación de4 Índice 02 Agradecimientos 07 Prefacio: Ban Ki-Moon, Secretario General de las Naciones Unidas 09 Prefacio: Su Alteza Real Willem Alexander, Príncipe de Orange 11 Prefacio: José Manuel Garcia-Margallo, Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación 13 Prólogo: Catarina de Albuquerque, Relatora Especial de las Naciones Unidas 19 Abreviaturas 21 Introducción 32 Recuadro de debate 0.1: Derecho humano o derechos humanos al agua y al saneamiento? 35 Recuadro de debate 0.2: Derechos humanos y los Objetivos de Desarrollo del Milenio 49 Capítulo 1: Marcos jurídicos e institucionales 51 Introducción Marcos jurídicos e iniciativas normativas internacionales 54 RECUADRO DE DEBATE 1.1: Protocolo de UNECE relativo al agua y la salud Marcos jurídicos nacionales: leyes, reglamentos y organismos reguladores 59 RECUADRO DE DEBATE 1.2: Sudáfrica: Aplicación práctica de las disposiciones legales y constitucionales 66 RECUADRO DE DEBATE 1.3: Regulación de la prestación de servicios informal en el ámbito urbano 71 RECUADRO DE DEBATE 1.4: Suspensión del servicio por impago Políticas, planificación y programación nacionales 73 RECUADRO DE DEBATE 1.5: Carácter centralizado de la planificación nacional: la Estrategia Nacional de Saneamiento de Namibia 75 RECUADRO DE DEBATE 1.6: Reforma del sector hídrico en Kenia 78 Conclusión 83 Capítulo 2: Financiación y elaboración de presupuestos 85 Introducción 88 RECUADRO DE DEBATE 2.1: Por qué la financiación del saneamiento constituye a menudo un problema específico Fuentes de financiación Aportaciones de los hogares 95 RECUADRO DE DEBATE 2.2: Descripción general de los mecanismos de subvención 100 RECUADRO DE DEBATE 2.3: Definición de los colectivos beneficiarios de las subvenciones 104 RECUADRO DE DEBATE 2.4: Prestación gratuita de servicios de agua y saneamiento Asignaciones presupuestarias selectivas 107 RECUADRO DE DEBATE 2.5: Transparencia presupuestaria y fragmentación Transferencias internacionales 112 RECUADRO DE DEBATE 2.6: Condicionalidad, ayudas vinculadas y deuda 113 Conclusión 117 Capítulo 3: Implementación 119 Introducción 120 RECUADRO DE DEBATE 3.1: El enfoque basado en los derechos humanos y los derechos al agua y al saneamiento Zonas rurales 124 RECUADRO DE DEBATE 3.2: Enfoque orientado a la oferta frente a la demanda: consecuencias desde el punto de vista de los derechos humanos 129 RECUADRO DE DEBATE 3.3: El medio ambiente y los derechos al agua y al saneamiento 134 RECUADRO DE DEBATE 3.4: Priorizar el agua para el uso doméstico y personal Zonas urbanas desfavorecidas 141 RECUADRO DE DEBATE 3.5: Tenencia de la tierra y los derechos al agua y al saneamiento 144 RECUADRO DE DEBATE 3.6: Saneamiento Total Liderado por la Comunidad en zonas urbanas 148 RECUADRO DE DEBATE 3.7: Responder a las necesidades de los asentamientos informales: alternativas convencionales frente a opciones de bajo costo 151 RECUADRO DE DEBATE 3.8: Carácter central de la participación comunitaria 152 RECUADRO DE DEBATE 3.9: Niveles de servicio: letrinas compartidas Calidad del agua Promoción de la higiene 159 RECUADRO DE DEBATE 3.10: Obligaciones desde el punto de vista de los derechos humanos con respecto a la higiene No discriminación 163 RECUADRO DE DEBATE 3.11: No discriminación: igualdad frente a equidad 167 RECUADRO DE DEBATE 3.12: Los trabajadores del saneamiento Situaciones de emergencia Escuelas, centros sanitarios y otros edificios y lugares públicos 172 RECUADRO DE DEBATE 3.13: El acceso en todas las esferas de la vida de las personas Fortalecimiento de capacidades, incidencia política y concienciación 181 RECUADRO DE DEBATE 3.14: Niveles de participación Investigación y educación Responsabilidades de terceros 188 RECUADRO DE DEBATE 3.15: Responsabilidad social empresarial (RSE) y derechos humanos 189 Conclusión 195 Capítulo 4: Rendición de cuentas 197 Introducción Supervisión 207 RECUADRO DE DEBATE 4.1: Supervisión a escala mundial, nacional y local 211 RECUADRO DE DEBATE 4.2: Participación comunitaria en la supervisión Resolución de conflictos Enjuiciamiento formal Buen gobierno y transparencia 228 RECUADRO DE DEBATE 4.3: Cómo pueden contribuir los derechos humanos en la lucha contra la corrupción? 231 RECUADRO DE DEBATE 4.4: Descentralización 233 Conclusión Índice 239 Conclusión 249 Bibliografía seleccionada5 Prefacio Ban Ki-moon, Secretario General de las Naciones Unidas Los importantes avances producidos en 2010, cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas y el Consejo de Derechos Humanos reconocieron el derecho humano al agua y al saneamiento, proporcionan un marco jurídico sólido tanto para los gobiernos como para el sistema de las Naciones Unidas. El agua y el saneamiento son fundamentales para el logro de los objetivos de desarrollo, y su reconocimiento como derecho humano en 2010 supuso un fuerte impulso que ayuda a centrar la atención en dichos sectores con la urgencia que éstos requieren. Es inaceptable que cerca de la mitad de la población de los países en desarrollo tenga problemas de salud provocados por las deficiencias en materia de agua y saneamiento, o que los habitantes de barrios marginales paguen cinco o incluso diez veces más por el agua que consumen que los residentes ricos de las mismas ciudades. También resulta inadmisible que más de millones de personas residentes en comunidades rurales carezcan de retretes y tengan que defecar al aire libre. Edición técnica Diseño gráfico IMPRESIón tirada Bettina Myers Patrícia Proença Textype 500 copias isbn depósito legal /12 Lisboa, Abril 2012 La tarea consiste ahora en traducir este compromiso en obligaciones concretas, tanto a escala nacional como internacional. La labor que tenemos por delante no es sencilla; sin duda tendremos que enfrentarnos a desafíos que no podemos prever, pero es crucial establecer un marco que permita proteger a aquellos que tienen mayores dificultades para protegerse a sí mismos. La traducción, edición e impresión de la versión en español de esta publicación ha sido realizada en el marco de un proyecto de ONGAWA, Ingeniería para el Desarrollo Humano con el apoyo financiero de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España. El contenido de dicha publicación es responsabilidad exclusiva de la Relatora Especial y no refleja necesariamente la opinión de la AECID y la Oficina de Derechos Humanos. Este libro único, elaborado a iniciativa propia por la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho al agua potable y al saneamiento, Catarina de Albuquerque, ofrece soluciones, ideas y ejemplos prácticos de legislación, políticas, programas, enfoques de incidencia política y mecanismos de rendición de 76 cuentas que muestran el modo en que los derechos se están convirtiendo en una realidad para los excluidos, los olvidados y los que no tienen voz. Resulta inspirador y estimulante descubrir ejemplos de lo que los Estados, organismos de las Naciones Unidas, proveedores de servicios, organizaciones de la sociedad civil y otros actores involucrados pueden conseguir cuando trabajan conjuntamente para combatir la discriminación, garantizar que los servicios sean asequibles para los más pobres, asegurar que los niños y niñas puedan desarrollar su potencial en buenas condiciones de salud y asistan a la escuela, o para empoderar a las mujeres y las niñas y conseguir la igualdad. A pesar de que muchos gobiernos han incluido ya los derechos al agua y al saneamiento en sus constituciones y en sus leyes nacionales, los Estados deben continuar trabajando para garantizar que se llevan a cabo las políticas adecuadas, que existen fondos disponibles para financiar las mismas, y que las prácticas discriminatorias contra mujeres, minorías, personas mayores o enfermos sean identificadas y eliminadas, de tal manera que nadie tenga que sufrir la indignidad que supone la falta de acceso al agua y al saneamiento. Acojo con agrado la publicación de este libro y aprovecho esta oportunidad para reiterar el apoyo del sistema de las Naciones Unidas al logro del objetivo de reducir a la mitad en el año 2015 el porcentaje de personas que viven sin agua potable ni saneamiento. Prefacio Su Alteza Real el Príncipe de Orange, Presidente de la Junta Asesora sobre Agua y Saneamiento del Secretario General de las Naciones Unidas (UNSGAB) Según los últimos datos del Programa Conjunto de Monitoreo, un total de millones de personas carecen de acceso a servicios de saneamiento mejorados, y cerca de millones no pueden acceder a fuentes de agua mejoradas. Estas cifras ocultan el hecho de que el agua potable procedente de fuentes mejoradas no es sinónimo de buena calidad, y que más de millones de personas se ven obligadas a hacer sus necesidades más íntimas en el exterior, sin dignidad, ni privacidad alguna. Las mujeres y las niñas son las más afectadas por la falta de acceso al agua y al saneamiento, debido al papel tradicional que desempeñan las mujeres en la gestión de esos servicios y a que sus voces, especialmente las de las mujeres pobres, no suelen ser escuchadas por quienes ejercen el poder. El agua insalubre y un saneamiento deficiente son la segunda causa más importante de mortalidad infantil a escala mundial. Creo firmemente que esta realidad estremecedora y vergonzosa debe ser erradicada, de forma que la gente pueda disfrutar de una mejor vida, con salud, dignidad y seguridad. Estoy convencido de que los derechos al agua y al saneamiento pueden contribuir significativamente a tal efecto. El reconocimiento de los derechos humanos es uno de los tres pilares sobre los que se asientan las Naciones Unidas. La capacidad de todo ser humano para ejercitar sus derechos igualitarios e inalienables es el fundamento de la libertad, la justicia y la paz en el mundo, y resulta crucial para la seguridad y el desarrollo globales. La adopción de las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas y del Consejo de Derechos Humanos en 2010 sobre el derecho al agua potable y al saneamiento ha constituido un paso esencial hacia la afirmación de nuestra responsabilidad de garantizar que todas las personas tengan acceso al agua y a unos servicios de saneamiento seguros, suficientes, continuos, asequibles, accesibles y aceptables, con independencia de quiénes seamos o de dónde provengamos, de cuáles sean nuestras creencias o de cómo decidamos vivir nuestras vidas. 8 97 La Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho al agua potable y el saneamiento, ha asumido la misión de movilizar al mundo, generalizando los derechos al agua y al saneamiento en las organizaciones internacionales, regionales, nacionales y locales, así como incorporándolos a todos los instrumentos, tratados, leyes, políticas y procesos de programación y aplicación disponibles. Los derechos al agua y al saneamiento proporcionan un marco para que los gobiernos, los proveedores de servicios, los organismos reguladores y la sociedad civil puedan trabajar unidos, en busca de soluciones a problemas fuertemente arraigados de falta de acceso al agua y a servicios de saneamiento. Este libro no solo demuestra por qué los derechos al agua y al saneamiento permiten entender de un modo fundamental los motivos por los cuales la gente no tiene acceso a dichos servicios, sino que además proporciona innumerables ejemplos de cómo se están prestando y ofreciendo unos servicios seguros, asequibles y accesibles a todos, con respeto a la dignidad humana. Esta obra muestra que los derechos humanos no son una tarea imposible y proporciona orientaciones de gran valor para la formulación de políticas. La Junta Asesora sobre Agua y Saneamiento del Secretario General de las Naciones Unidas (UNSGAB) tiene en particular el compromiso de analizar y promover el valor de los derechos al agua y al saneamiento. El año 2015 fecha límite para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio está a la vuelta de la esquina. Confiamos en que los derechos humanos nos ayuden a definir objetivos ambiciosos para el agua y el saneamiento en el programa de desarrollo posterior a 2015, y que nos proporcionen un marco inspirador para hacer realidad el acceso pleno y universal al agua y al saneamiento. Prefacio José Manuel García-Margallo, Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España Hasta hace unos años, la comunidad internacional hablaba de derecho al agua y al saneamiento tan solo para discutir si esos derechos humanos existían o no. Gracias a la adopción en 2010 de sendas resoluciones de Naciones Unidas en la Asamblea General y en el Consejo de Derechos Humanos (A/RES/64/292; A/ HRC/RES/15/9) que reconocen los derechos humanos al agua y al saneamiento, se pone fin a esa discusión, y se reafirma la necesidad de ponerlos en práctica para que todas las personas puedan disfrutar plenamente de su derecho humano a un nivel de vida adecuado para sí y para su familia. España, en su firme empeño por la defensa de una visión unitaria de derechos humanos, ha desempeñado un papel muy importante para conseguir el reconocimiento expreso de los derechos humanos al agua y al saneamiento a nivel universal. Es un hecho histórico que demuestra la voluntad política de la comunidad internacional y su compromiso para afrontar una preocupante y evitable realidad que afecta a miles de millones de personas en todo el mundo. Gracias a la labor realizada durante los últimos tres años por la Relatora Especial para el derecho humano al agua potable y al saneamiento, Doña Catarina de Albuquerque, conocemos mejor el contenido de estos dos derechos humanos. Su trabajo nos ha demostrado claramente que la plena realización de estos derechos implica la adopción de medidas con vistas a asegurar, de forma progresiva, que el agua y el saneamiento sean de calidad y asequibles para todos sin discriminación. Ahora que los derechos humanos al agua y al saneamiento están reconocidos a nivel universal, la comunidad internacional debe reaccionar con urgencia y determinación para hacerlos realidad. Este Libro de Buenas Prácticas nos demuestra cómo distintos actores pueden contribuir a mejorar la situación actual y contribuir para convertir estos derechos en una realidad. Entre esos actores quisiera destacar el importante papel de la cooperación internacional. Muchos países en desarrollo siguen dependiendo de la 10 118 ayuda internacional para que los derechos humanos al agua y al saneamiento queden asegurados. Los países que están en condiciones de prestar asistencia deben facilitarla. No es sólo una cuestión de solidaridad sino también de coherencia normativa y jurídica, de conformidad con los principios de derechos humanos. En este sentido, y siguiendo las recomendaciones de la Relatora Especial, es pertinente incidir en la necesidad de que los países adopten un firme enfoque de derechos humanos en sus políticas de cooperación internacional. Iniciativas como la creación del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento (AECID) dirigido en una primera fase a los ciudadanos de América Latina, sin excluir en fases posteriores otros ámbitos geográficos, responden a la prioridad atribuida por España a la realización efectiva y para todos de los derechos económicos, sociales y culturales, y en particular los derechos humanos al agua y al saneamiento. Espero que este Libro de Buenas Prácticas pueda servir de inspiración para todas y todos aquellos que trabajan con y en los sectores del agua y saneamiento, y les permita hacer mejor su trabajo para que estos derechos fundamentales sean cada vez más respetados. Prólogo Catarina de Albuquerque Cuando fui nombrada Relatora Especial sobre el derecho al agua potable y al saneamiento en , uno de los primeros encargos que me hizo el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas fue recopilar las buenas prácticas en la aplicación de los derechos al agua y al saneamiento. Al principio me sentí abrumada por la labor que tenía por delante, puesto que tradicionalmente los defensores y los promotores de los derechos humanos se han concentrado en llamar la atención sobre los casos de violaciones y menosprecio de los derechos humanos, con el objetivo de dar voz a quienes no la tienen y de presionar a los gobiernos para que introduzcan cambios. Estamos habituados a prestar atención a aquello que todavía presenta carencias, a las lagunas de las políticas y medidas gubernamentales, y no tanto a las acciones positivas que ya se están llevando a cabo para implementar los derechos humanos. En consecuencia, la petición del Consejo de dedicarme a recabar buenas prácticas me obligó a embarcarme en un tipo de trabajo completamente nuevo. Además, dado que la compilación de buenas prácticas debía abarcar tanto el agua como el saneamiento, prácticas de todos los actores interesados y de todas las partes del mundo, me preocupaba la dificultad que podía conllevar la determinación de las prácticas que deberían incluirse y la creación de una estructura adecuada para presentarlas. Sin embargo, cuando comencé mi búsqueda de buenas prácticas y mantuve los primeros encuentros con diferentes actores interesados, que tenían tantas ideas e iniciativas interesantes e inspiradoras que compartir, pronto me di cuenta de que esta tarea constituiría una magnífica oportunidad para mostrar lo que ya se está haciendo para garantizar esos derechos, inspirar a quienes deseen aprender a aplicarlos y conocer mejor los desafíos que conlleva su aplicación. También me percaté de que la determinación de si una práctica era buena o no me ayudaría a aclarar los motivos por los que una práctica puede considerarse inadecuada o por los que viola los derechos humanos9 prólogo Cuando comencé a trabajar en la compilación, las Naciones Unidas no habían reconocido aún de forma expresa los derechos al agua y al saneamiento y yo consideraba esta tarea como una oportunidad de demostrar principalmente a los Estados Miembros de las Naciones Unidas, pero también a otros interesados, que en ocasiones se muestran algo escépticos con respecto al significado y las implicaciones de los derechos humanos, que los derechos al agua y al saneamiento son algo tangible y que su realización es posible, no una mera aspiración ni un sueño lejano. Los derechos humanos forman parte de nuestra vida y nuestro trabajo cotidianos, y a menudo los interesados con los que me he reunido ya estaban trabajando en favor de la aplicación de los derechos humanos, incluso sin saberlo. Mi primer paso en esta labor consistió en examinar en profundidad la intención del mandato que me había encomendado el Consejo de Derechos Humanos. Mi mandato era compilar las mejores prácticas; no obstante, me pareció más útil definir las prácticas como buenas en lugar de como las mejores, a fin de posibilitar un debate más amplio en torno a lo que se considera aceptable desde la perspectiva de los derechos humanos y también con objeto de reconocer que, aunque una práctica puede ser excelente, con frecuencia existe margen de mejora. Además, quería poner de relieve el hecho de que una buena práctica en un determinado ámbito puede resultar inadecuada en otro, que las prácticas son producto de su entorno, de su tiempo y del contexto en que se producen, y que una práctica jamás puede considerarse completa sino que debe continuar de forma indefinida para garantizar su pertinencia y su sostenibilidad. Por último, también me parecía que el término mejor era excesivamente ambicioso, pues suponía que se hubiera llevado a cabo un análisis exhaustivo de todas las prácticas existentes en el mundo y elegido la mejor de ellas, una tarea imposible de realizar en un plazo de tres años. El segundo paso consistió en definir los criterios que me permitirían decidir qué prácticas seleccionar. Me había encontrado con proyectos o enfoques que estaban considerados como buenas prácticas por determinados interesados (gobiernos u organizaciones internacionales, por ejemplo) y, al mismo tiempo, cosechaban críticas por parte de organizaciones de base y otras entidades. Por consiguiente, decidí convocar un período de consultas para debatir sobre los criterios de definición de lo que constituye una buena práctica, que se exponen en la introducción de este libro, y elaboré un cuestionario basándome en esos criterios. Posteriormente se llevó a cabo una amplia difusión del cuestionario en inglés, francés y español con el fin de recabar el máximo número posible de buenas prácticas. Además, con el objetivo de dar la oportunidad de debatir con mayor detalle sobre las prácticas, organicé siete consultas adicionales de los actores interesados con gobiernos, organizaciones de la sociedad civil, instituciones nacionales de derechos humanos, organismos reguladores, agencias de cooperación para el desarrollo, el sector privado, proveedores de servicios y organismos de las Naciones Unidas. A los efectos del presente libro, he adoptado un enfoque amplio con respecto al término práctica. Las prácticas abarcan los marcos jurídicos y de políticas, así como los mecanismos de ejecución y de rendición de cuentas. Por tanto, las buenas prácticas pueden incluir iniciativas tan diversas como tratados internacionales, legislación (a escala nacional, subnacional o local), reglamentos, políticas, estrategias, marcos institucionales, procedimientos de planificación y coordinación, políticas de cooperación internacional, programas, proyectos, campañas, subvenciones, mecanismos de financiación, estructuras tarifarias, contratos con operadores, procedimientos de reclamación y sentencias judiciales o cuasijudiciales. Asimismo, decidí que una práctica podría clasificarse como buena y contribuir a la realización de los derechos humanos al agua y al saneamiento aunque no mencionase de forma explícita los derechos humanos, siempre y cuando cumpliera los criterios previamente definidos. En septiembre de 2011 presenté un informe al Consejo de Derechos Humanos basado en la información que había recibido; con ello, la tarea que me habían encomendado los Estados Miembros de las Naciones Unidas quedaba completada. Sin embargo, dado el altísimo porcentaje de respuesta al cuestionario y el nivel de compromiso e interés generado, no solo durante el proceso de consultas sino también a través de mensajes de correo electrónico y en los actos organizados por el sector del agua, el saneamiento y la higiene (WASH, por sus siglas en inglés), decidí publicar este libro de buenas prácticas como una oportunidad para examinar cada una de ellas con mayor profundidad, incluir un mayor número de prácticas y tratar de dar respuesta a algunas de las preguntas más espinosas. Además, quería tener la oportunidad de celebrar la importante acogida que han tenido los derechos al agua y al saneamiento en el discurso de la legislación y el desarrollo internacionales en materia de derechos humanos, y de alentar a otros Estados e interesados a utilizar en su propio trabajo los principios que respaldan esos derechos. La falta de espacio y de información de contexto ha hecho imposible incluir en este libro todas las prácticas que pueden considerarse buenas. De las que se han incluido, he aportado comentarios constructivos en los casos en que creo que podrían introducirse mejoras. Este libro presenta las prácticas proporcionadas por una amplia variedad de actores interesados que abarcan todos los aspectos de los derechos al agua y al saneamiento, aunque, por supuesto, se observan algunas lagunas en términos de conocimiento que exigirán un análisis y un debate más detallados. En su elaboración me he basado principalmente en la información que me ha sido facilitada, 14 1510 prólogo tanto a través de las respuestas al cuestionario como de las consultas celebradas con los diversos interesados, además de los datos recogidos durante mis misiones en diferentes países. Después de haberme involucrado en este proceso amplio, apasionante y en ocasiones arduo durante más de tres años, debo decir que toda la información que he recibido me ha permitido enriquecer considerablemente mis conocimientos sobre este tema. Pese a que los derechos al agua y al saneamiento son relativamente nuevos en la agenda internacional y su reconocimiento oficial data de fechas muy recientes, las actividades que fomentan su aplicación son más antiguas. Existe una enorme cantidad de buenas prácticas; en ocasiones no abordan explícitamente la dimensión de los derechos humanos, otras veces requieren pequeños ajustes, pero en general todas ellas contribuyen a la realización de los derechos humanos. Resulta obvio que la función de vigilancia y supervisión de los defensores de los derechos humanos es extremadamente importante, y la promoción, el apoyo y la aplicación de los derechos acelerarán el proceso de realización de los derechos al agua y al saneamiento. Al igual que no hay práctica perfecta, tampoco este libro pretende serlo, pero he tratado de extraer la información más valiosa de cada práctica y demostrar los diferentes aspectos de la aplicación de los derechos al agua y al saneamiento. Este libro no constituye una lista exhaustiva de buenas prácticas sino un intento de abarcar una gama de prácticas lo más amplia posible. Soy consciente de que determinadas áreas requieren una mayor atención, en especial en aquellos casos en que las prácticas se van desarrollando a medida que aumentan el conocimiento y la comprensión de los derechos al agua y al saneamiento. Quiero aprovechar esta oportunidad para dejar constancia de mi agradecimiento a todos aquellos que me han ayudado a llevar a cabo esta tarea, que se ha prolongado por espacio de tres años. En primer lugar, a todas aquellas personas e instituciones que dedicaron un tiempo a cumplimentar el cuestionario y enviarnos una información de gran valor; en segundo lugar, a aquellos que nos brindaron un tiempo precioso participando en las consultas organizadas, permitiéndome así conocer mejor los detalles de su trabajo; en tercer lugar al ACNUDH y, en particular, a su División de Procedimientos Especiales (Jane Connors y Mara Bustelo); y, en cuarto lugar, a todas las personas que formaron o forman parte de mi equipo (Lucinda O Hanlon, Barbara Mateo, Robert Painter, Daniel Spalthoff, Inga Winkler y, sobre todo, Virginia Roaf) sin cuya determinación, dedicación, entusiasmo e inteligencia este libro nunca habría llegado a ver la luz. Quisiera asimismo mostrar mi agradecimiento al equipo editorial, compuesto por Girish Menon, Peter van Maanen y Jaime Baptista, por su esmerada lectura de los diversos borradores de esta obra. Por último, quiero dar las gracias a Su Excelencia el Secretario General de las Naciones Unidas, a Su Alteza Real, el Príncipe de Orange y a Su Excelencia el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España, por prestarse a elaborar los prefacios de este libro. He contraído una importante deuda de gratitud con el ERSAR, organismo regulador portugués en materia de agua potable y aguas residuales, por el apoyo que han brindado a este libro y por financiar su publicación. Confío en que las prácticas recogidas en esta obra resultarán útiles en la promoción de la aplicación de los derechos al agua y al saneamiento y que servirá de inspiración a quienes trabajan en los sectores del agua y al saneamiento, ayudándoles a respetar los derechos humanos, que les guiarán en su labor en este ámbito. Este libro representa solo el primer paso de un largo camino. 1 Entre 2008 y 2011, mi mandato fue actuar como Experta Independiente sobre las obligaciones relativas al acceso al agua y al saneamiento desde el punto de vista de los derechos humanos. A partir de 2011 se modificó la denominación de dicho mandato y pasé a desempeñar el cargo de Relatora Especial sobre el derecho al agua potable y al saneamiento, a fin de reflejar la adopción del derecho al agua y al saneamiento por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas y el Consejo de Derechos Humanos en11 Abreviaturas ADERASA asociación de organismos reguladores de América Latina en el ámbito del agua y el saneamiento AMCOW C consejo Ministerial Africano sobre el Agua CAO A asesor/defensor de Cumplimiento del Banco Mundial CDCP C comité de las Naciones Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos CEDAW C convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer CDESC C comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales STlc Saneamiento Total Liderado por la Comunidad CDN C convención sobre los Derechos del Niño RSE R responsabilidad Social Empresarial DFID D departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido DSK D dushtha Shasthya Kendra ERSAR O organismo regulador portugués (Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos) Fan Freshwater Action Network IDH I informe sobre Desarrollo Humano del PNUD EBDH E enfoque basado en los derechos humanos PIDCP P pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos PIDESC P pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales IRC C centro Internacional de Abastecimiento de Agua y Saneamiento IWRM G gestión integrada de recursos hídricos JMP P programa Conjunto OMS/UNICEF de Monitoreo GIZ A agencia Alemana de Cooperación Internacional GLAAS E evaluación mundial de ONU-Agua y la OMS sobre saneamiento y agua potable ODM O objetivo(s) de Desarrollo del Milenio ONG O organización no gubernamental NHRI I institución nacional de derechos humanos ACNUDH oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ESGP E encuesta sobre el seguimiento del gasto público COSUDE A agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación SDI Shack/Slum Dwellers International RE/Relatora Especial Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho humano al agua potable y al saneamiento Ti Transparency International DUDH D declaración Universal de Derechos Humanos SDU Sondeo de desigualdades urbanas PNUD P programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo UNECE C comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia ONU-Hábitat Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos UNSGAB Junta Asesora sobre Agua y Saneamiento del Secretario General de las Naciones Unidas WASH A agua, Saneamiento e Higiene WECF Women in Europe for a Common Future OMS O organización Mundial de la Salud Win Water Integrity Network WSSCC C consejo de colaboración para el abastecimiento de agua potable y el saneamiento 1912 Introducción Participantes en la consulta con expertos sobre el estigma y los derechos al agua y al saneamiento, organizada por la Relatora Especial de las Naciones Unidas en Ginebra (enero de 2012). Photo: Madoka Saji13 introducción Introducción Supondrá la aplicación de una perspectiva de derechos Por qué es tan fundamental el acceso al agua y al saneamiento? humanos al agua y al saneamiento en particular una mayor complicación de nuestras vidas? Sí. Por desgracia, así es. El progreso que hemos registrado puede no parecernos tan estupendo si lo contemplamos a través del prisma de los derechos humanos. Pero con los derechos humanos estamos pintando un lienzo más honesto del progreso. Nos acercamos más a la realidad, por lo que tenemos una mayor capacidad de diseñar estrategias para cambiarla. CATARINA DE ALBUQUERQUE, EN LA SESIÓN PÚBLICA DEL COMITÉ DE DESARROLLO / SUBCOMITÉ DE DERECHOS HUMANOS SOBRE EL DERECHO AL AGUA Y EL SANEAMIENTO, 24 DE ENERO DE 2011 Vivimos en un mundo en el que cerca de millones de personas carecen de acceso a fuentes de agua mejoradas y millones de personas no utilizan servicios de saneamiento mejorados 1. Estos hechos tienen infinidad de consecuencias, tanto a escala individual como social. El acceso al agua potable y al saneamiento es esencial para que las personas puedan vivir una vida digna e incide en una mejora de la salud, del acceso a la educación y de las oportunidades laborales. A escala social, una población que tiene acceso a servicios de agua potable y saneamiento disfrutará de mejor salud, tendrá una mayor disponibilidad para trabajar y podrá contribuir al desarrollo y al crecimiento económico, además de vivir en un entorno más limpio. El saneamiento desempeña una función vital en nuestra vida diaria, aunque a menudo se minimiza su importancia o sencillamente no se debate sobre él debido a tabúes culturales. El hecho de defecar al aire libre, en las calles o en el campo, es una realidad inaceptable que todavía viven diariamente más de millones de personas 2. Las mujeres, en particular, protegen su dignidad cuando orinan o defecan bajo la protección de la oscuridad, pero ponen en peligro su seguridad al verse expuestas a los ataques de los hombres o los animales, así como de su salud, dado que no pueden orinar o defecar cuando lo necesitan. Incluso en los casos en que se dispone de un retrete o una letrina específicos, suelen ser poco higiénicos, ser excesivamente caros o encontrarse a una distancia demasiado lejana del hogar o del lugar de trabajo. Además, rara vez se tiene en cuenta las necesidades de las mujeres y las niñas durante sus períodos de menstruación. Aquellas personas que tienen acceso al saneamiento en buena parte del mundo no se contempla el tratamiento de las aguas residuales ni la eliminación o reutilización del agua residual procedente de los hogares o de las instalaciones de saneamiento; el agua residual sencillamente se devuelve a las masas de agua o al suelo sin someterla previamente a tratamiento alguno. Este hecho tiene consecuencias extremadamente perjudiciales para el medio ambiente, la calidad del agua potable y por consiguiente también para la salud de las personas14 Introducción La vida es imposible sin agua, y cuando ésta escasea no hay nada que pueda sustituirla. Todas las mujeres, hombres, niños y niñas necesitan tener acceso al menos a una cantidad mínima de agua imprescindible para llevar una vida saludable. Más allá de la necesidad absoluta de evitar la deshidratación, el agua también es necesaria para satisfacer muchas de las necesidades humanas más básicas, incluidas la higiene personal y la preparación de alimentos. Si no se practica una higiene adecuada, que incluye lavarse las manos en los momentos más importantes, como antes de comer o después de utilizar el retrete, disminuyen los beneficios que ofrece desde el punto de vista de la salud, el hecho de tener acceso a agua potable y saneamiento. El agua también es necesaria para una adecuada gestión de la higiene menstrual. Asimismo, desempeña un papel crucial desde la perspectiva cultural y religiosa, puesto que la limpieza y el aseo personal tienen una función tanto simbólica como higiénica en la vida de muchas personas. Más de niños y niñas mueren cada día debido a enfermedades diarreicas evitables, superando las cifras de la malaria, el VIH/SIDA y el sarampión juntos. Los niños tienen mayor probabilidad de morir de diarrea que los adultos 4 debido al insuficiente desarrollo de su sistema inmunitario; además, los niños que más riesgo corren en ese sentido son los que viven en la pobreza. Asimismo, la probabilidad de sufrir un retraso en el crecimiento 5 a los 24 meses de edad aumenta de forma exponencial con cada episodio de diarrea y con cada día que el niño sufre esta enfermedad. Las mujeres se enfrentan a mayores dificultades debido a las funciones sociales que se les asignan, como la recogida de agua o la realización de las tareas domésticas, para las que el agua es fundamental. Millones de mujeres que viven en zonas rurales de África y Asia dedican varias horas cada día a la tarea de recoger agua, recorriendo grandes distancias acarreando pesadas cargas. En la mayoría de las culturas, las mujeres y las niñas son las responsables de cuidar de sus familiares enfermos, que no solo requieren agua de buena calidad para garantizar una mejor recuperación, sino que además pueden sufrir enfermedades que exijan un acceso adecuado a un saneamiento fiable y una conducta apropiada desde el punto de vista de la higiene a fin de garantizar que las enfermedades no se transmitan a otros miembros de la familia. Estas responsabilidades suponen una pesada carga que impide a muchas mujeres participar en actividades productivas o en la educación, reproduciendo y agravando así las desigualdades de género existentes. Pese a estas consecuencias dispares y bien conocidas sobre las mujeres y las niñas, con demasiada frecuencia éstas siguen excluidas de los procesos de toma de decisiones sobre el acceso al agua y al saneamiento. En muchos casos, por ejemplo, no se consulta a las mujeres acerca de la ubicación de los puntos de abastecimiento de agua y los servicios de saneamiento, de sus necesidades diarias o del tipo de servicio que mejor responde a sus necesidades, a pesar de que las mujeres son las que utilizan y mantienen los servicios y las que se enfrentan a los mayores peligros al acceder a ellos si no están en buenas condiciones de uso. La probabilidad de que una persona tenga acceso al agua y al saneamiento depende del lugar en el que viva. Las personas que viven en países desarrollados tienen mayor probabilidad de poder acceder a cantidades suficientes de agua potable en sus casas que las que viven en países en desarrollo, y las que viven en asentamientos formales de una ciudad perteneciente a un país en desarrollo tienen mayor probabilidad de acceder al agua potable de forma asequible que las que viven en asentamientos urbanos informales o en zonas rurales. Lo anterior también es aplicable al acceso al saneamiento y a la defecación al aire libre (véase el gráfico a continuación) 6. La mayoría de las personas que viven en asentamientos informales no disponen de fuentes fiables de agua, sino que tienen que adquirirla a vendedores callejeros o recoger el agua de las fuentes superficiales, como los ríos o los manantiales, que tienen una alta probabilidad de estar contaminados. A pesar de poder acceder únicamente a pequeñas cantidades de agua de baja calidad, el precio del acceso por litro que pagan quienes deben recurrir a vendedores informales es considerablemente superior al que pagan quienes reciben el agua directamente de las instalaciones públicas. Por consiguiente, la gente que vive en pobreza, y, en particular, los grupos e individuos marginados y vulnerables, son los que presentan una mayor probabilidad Proporción de población según prácticas de saneamiento y quintil de riqueza. Asia Meridional, 1995 y 2008 (porcentaje) 20% más pobre segundo 20% 20% intermedio cuarto 20% 20% más rico Fuente: Informe de 2011 sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Naciones Unidas, Nueva York, 2011; p. 56. Defecación al aire libre No mejorada Mejorada 24 2515 Introducción de carecer de acceso al agua potable y al saneamiento. Además, estos colectivos también son los que tienen menores probabilidades de tener acceso a una vivienda, salud y educación adecuadas, debido en parte a esta falta de acceso al agua y al saneamiento. No cabe esperar que la situación mejore si no se introduce un cambio sustancial de enfoque, dado que la población mundial continúa aumentando (se prevé que alcanzará los millones de personas en 2050, cuando en la actualidad es de millones). Para garantizar el acceso universal se necesita una gestión y distribución más adecuadas de los recursos hídricos existentes. Asimismo, debe prestarse mayor atención a las necesidades de saneamiento, desde la recogida de residuos hasta su tratamiento y eliminación en condiciones seguras. Qué son los derechos humanos? Todos los derechos humanos tienen su origen en la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) aprobada en 1948 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. A la DUDH, una Declaración simple, carente de poder jurídico independiente vinculante y que se limita a manifestar una serie de principios y normas generales de derechos humanos. Después llegó la adopción de dos Convenciones relativas a grupos de derechos específicos. En 1966, los Estados Miembros de las Naciones Unidas adoptaron el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). La Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, con sus respectivos protocolos facultativos, constituyen la Carta Internacional de Derechos Humanos. A lo largo de los años, los derechos recogidos en la Carta Internacional de Derechos Humanos se han ido explicitando mejor. En primer lugar, se adoptó una serie de tratados adicionales de derechos humanos que protegen a colectivos de personas concretos o dan respuesta a situaciones particulares que presentan desafíos o amenazas específicos para los derechos humanos. Entre ellos cabe citar la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965) 7, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1979) 8, la Convención Internacional contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984) 9, la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (1989) 10, la Convención Internacional sobre los Derechos de los Trabajadores Migrantes y Todos los Miembros de sus Familias (1990) 11, la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad (2006) 12 y la Convención Internacional contra las Desapariciones Forzadas (2006) 13. Además, los organismos internacionales de derechos humanos como la Asamblea General de las Naciones Unidas, el Consejo de Derechos Humanos (anteriormente denominado Comisión de Derechos Humanos ), pero también los comités de expertos independientes encargados de supervisar el cumplimiento de los tratados de derechos humanos anteriormente mencionados por parte de los Estados partes, han definido e interpretado los derechos humanos de un modo mucho más exhaustivo y específico. Por consiguiente, el Derecho internacional actual en materia de derechos humanos persigue en mayor medida proteger a personas y grupos concretos y abarca un abanico más amplio de temas, a fin de responder a las amenazas y los retos que preocupan hoy en día a la humanidad. Además, muchos de los derechos recogidos en los tratados han pasado a ser vinculantes en virtud del derecho consuetudinario internacional, un conjunto de normas y reglas que se aplican a los Estados con carácter general. 14 Todos los derechos humanos imponen a los gobiernos tres tipos de obligaciones: de respetar, proteger y cumplir. En el caso de los derechos al agua y al saneamiento, la obligación de respeto determina que los Estados no deben impedir que las personas que ya disfrutan de los derechos que sigan haciéndolo, por ejemplo mediante la venta de tierras en donde hay una fuente de agua impidiendo que los usuarios puedan continuar accediendo a ella sin proporcionarles una alternativa adecuada. La obligación de protección de los derechos al agua y al saneamiento sugiere que los Estados deben evitar la contaminación de las fuentes de agua por parte de agentes externos. La obligación de cumplimiento de los derechos al agua y al saneamiento requiere que los Estados garanticen las condiciones necesarias para que toda persona pueda disfrutar de ese derecho. Esto no significa necesariamente que el Estado tenga que encargarse de prestar los servicios, sino que debe adoptar las medidas adecuadas para que se presten, ya sea a través de una agencia externa o de los servicios municipales, así como mediante la facilitación y la promoción de los servicios. En determinadas circunstancias en donde haya colectivos que no puedan ejercitar sus derechos a través de otros mecanismos, el Estado debe prestar los servicios directamente. Esto no implica que las personas y las familias no tengan ninguna responsabilidad en garantizar su propio acceso a los servicios de agua y saneamiento; en lo que respecta al saneamiento, concretamente, existen determinados aspectos cuya responsabilidad solo puede recaer en la persona o en la familia, como es el mantenimiento de la higiene del retrete o la letrina o la observancia de un comportamiento adecuado desde el punto de vista de la higiene. El Estado, sin embargo, tiene la obligación de garantizar que las personas puedan cumplir con sus responsabilidades, lo que incluye asegurar que los servicios sean asequibles16 Introducción Todos los derechos económicos, sociales y culturales, incluidos los derechos al agua y al saneamiento, están sujetos al principio de realización progresiva. Decir realización progresiva es casi tanto como afirmar que los Estados partes tienen el deber ante el PIDESC de adoptar medidas deliberadas, concretas y selectivas en pos del cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud del Pacto, reconociendo al mismo tiempo que la plena realización de los derechos humanos es un proceso a largo plazo que a menudo se enfrenta a numerosas limitaciones de carácter técnico, económico y político 15. La finalidad de la realización progresiva no es ofrecer a los Estados una excusa para la inacción, sino que reconoce el hecho de que, por lo general, la realización plena se alcanza poco a poco y que siempre hay margen para mejorar las condiciones 16. La Observación General nº 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) sobre la naturaleza de las obligaciones de los Estados partes señala que todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo deberán justificarse plenamente en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga 17. La obligación de acceder y utilizar el máximo de los recursos de que se disponga conlleva para el Estado la obligación de solicitar asistencia internacional cuando sea necesario y de recaudar los ingresos precisos a través de impuestos y otros mecanismos 18. Pese a que la realización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales puede ser un proceso continuo, esos derechos conllevan también obligaciones que tienen efectos inmediatos. Dichas obligaciones varían en función del contexto, pero la obligación de respetar, proteger y cumplir los derechos de un modo no discriminatorio, participativo y responsable es un deber inmediatamente vinculante. De forma similar, todos los Estados deben adoptar medidas inmediatas de cara a la plena aplicación de los derechos para todas las personas. En el caso del agua y el saneamiento, los Estados deben realizar todos los esfuerzos hacia la realización efectiva y universal proporcionando un nivel mínimo de acceso a todas las personas 19. La no discriminación, la participación y la responsabilidad son los principios clave en los que los Estados deben centrar sus esfuerzos para mejorar el acceso al agua y al saneamiento, y deben ser protegidos con carácter inmediato 20. Los principios de no discriminación e igualdad reconocen que las personas presentan necesidades diferentes como consecuencia de la discriminación o de las características inherentes a cada una de ellas, por lo que también requerirán medidas de apoyo distintas. Todos los seres humanos tienen derecho a disfrutar de sus derechos humanos sin ser objeto de ningún tipo de discriminación, como por motivos de raza, color de la piel, sexo, origen étnico, edad, lengua, religión, opinión política o de otro tipo, origen nacional o social, discapacidad, bienes, nacimiento u otro estatus, como explican los órganos de derechos humanos creados en virtud de tratados. La legislación sobre derechos humanos requerirá en ocasiones que los Estados partes adopten medidas afirmativas con el fin de reducir o eliminar las condiciones que causan o perpetúan la discriminación. La discriminación puede ser de jure, es decir, que tenga su origen en las propias leyes, o de facto, lo que incluye la discriminación indirecta resultante de la discriminación social y de políticas poco neutrales. Ambas formas de discriminación están prohibidas, aunque la segunda puede ser más difícil de identificar y abordar. Asimismo, los Estados tienen el deber de garantizar que las personas y los diferentes colectivos disfruten de una igualdad sustantiva (y no meramente formal), lo que significa que deben tomar medidas activas y positivas encaminadas a asegurar que todas las personas puedan disfrutar de sus derechos humanos, tanto en términos de oportunidades como de resultados, con independencia de su situación o de su posición en la vida. Toda persona tiene derecho a participar de forma activa, libre y útil en el desarrollo político, económico, social y civil, así como a realizar su contribución a éste y a disfrutar de él. Los Estados deben cumplir las normas jurídicas consagradas en los instrumentos de derechos humanos y en el Derecho consuetudinario internacional, y los titulares de los derechos pueden exigir reparación en aquellos casos en que los Estados incumplan sus obligaciones con respecto a los derechos humanos. Los derechos humanos definen la relación entre el Estado y los titulares de los derechos. Las violaciones de derechos humanos incluyen las contravenciones, por parte de los gobiernos, de los derechos garantizados por la legislación en esta materia, así como las acciones y omisiones que puedan atribuirse directamente al Estado. En este sentido, se produce una violación cuando una ley, una política o una práctica contraviene o ignora las obligaciones de un Estado en materia de derechos humanos, o cuando el Estado elimina o retira las salvaguardias existentes para estos derechos. Dónde tienen su origen los derechos al agua y al saneamiento? Cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Declaración Universal de Derechos Humanos en 1948, el texto de la Declaración no incluía expresamente los derechos humanos al agua y al saneamiento. Esta omisión debe entenderse en el contexto mundial de la época, muy diferente del actual; el colonialismo seguía siendo una fuerza dominante y muchos de los países cuyas poblaciones sufrían por la falta de acceso al agua y al saneamiento no estaban presentes en la mesa de negociación. En aquel momento la sociedad civil no desempeñaba un papel tan notorio como en la actualidad, llamando nuestra atención y la de nuestros 28 2917 Introducción gobiernos sobre el sufrimiento de las personas en el mundo. Los países presentaban un menor grado de urbanización, con un reducido número de asentamientos informales densamente poblados, lo que significaba que el problema de la falta de agua y saneamiento en las zonas urbanas no era tan extremo como lo es en la actualidad. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fue el primer tratado vinculante a escala internacional que consagró los derechos económicos, sociales y culturales. Las negociaciones sustantivas del Pacto en el seno de la Comisión de Derechos Humanos finalizaron en A continuación el texto fue presentado a la Asamblea General de las Naciones Unidas y posteriormente apenas experimentó modificación alguna. Por tanto, las razones anteriormente mencionadas para explicar el silencio de la Declaración Universal de Derechos Humanos en lo que respecta a los derechos al agua y al saneamiento también son plenamente aplicables al PIDESC. Tanto la Declaración Universal como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales disponen el derecho de toda persona a disfrutar de un nivel de vida adecuado 22, lo que incluye expresamente la alimentación, la vestimenta y la vivienda. Se ha argumentado que la inclusión de la alimentación, la vestimenta y la vivienda sin mencionar explícitamente el agua solo puede explicarse bajo el supuesto de que el agua, como el aire, debe estar a disposición de todas las personas. A medida que la crisis sanitaria y relacionada con el agua se iba agravando en la segunda mitad del siglo XX, con las consecuencias que ello conllevaba para la salud y la economía, la comunidad de derechos humanos tomó conciencia de la creciente importancia del agua y el saneamiento. Varios de los tratados internacionales de derechos humanos más recientes incluyen una referencia explícita a la importancia del agua y el saneamiento para la realización de los derechos humanos, como la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) 23, la Convención sobre los Derechos del Niño (CRC, por sus siglas en inglés) 24 o la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, entre otros instrumentos. 25 En 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), órgano creado en virtud de tratados, responsable de supervisar el cumplimiento del PIDESC por parte de los Estados, aprobó su Observación General nº 15 sobre el derecho al agua. Las observaciones generales son interpretaciones oficiales del ICESCR cuya finalidad es aclarar el contenido de los derechos y se utilizan en las tareas de supervisión del cumplimiento de las obligaciones de los Estados partes. Los derechos humanos al agua y al saneamiento se derivan de diversas disposiciones del PIDESC y sus instrumentos análogos en el derecho consuetudinario internacional. La Observación General nº 15 señaló que el derecho al agua está implícito en el derecho a disfrutar de un nivel de vida adecuado (artículo 11 del PIDESC); a partir de 2010, ese mismo criterio se aplica también al saneamiento. En noviembre de 2010, el CDESC declaró: El Comité considera que el derecho al saneamiento exige su pleno reconocimiento por los Estados partes de conformidad con los principios de derechos humanos relativos a la no discriminación, la igualdad de género, la participación y la rendición de cuentas, 26 declaración en línea con el contenido del informe sobre saneamiento de la propia Relatora Especial, en el que se detallaban las obligaciones en materia de derechos humanos con respecto al saneamiento 27. Además, el acceso al agua y al saneamiento es necesario para la realización del derecho a una vivienda digna, el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental y el derecho a la vida 28. La Asamblea General de las Naciones Unidas reiteró el reconocimiento del agua y el saneamiento como derechos humanos en julio de ; el Consejo de Derechos Humanos hizo lo propio en septiembre de La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas de 2007 destacó asimismo una serie de preocupaciones concretas con respecto al acceso al agua, centrándose particularmente en la propia relación espiritual de los pueblos indígenas 31. Finalmente, los Convenios de Ginebra relativos a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (1949) y sus Protocolos Adicionales (1977) hacen hincapié en la importancia que tiene el acceso al agua y al saneamiento para la salud y la supervivencia de los prisioneros de guerra y las poblaciones civiles en situaciones de conflictos armados, internacionales o no 32. La Experta Independiente pide a los Estados y a la comunidad internacional que garanticen el acceso al agua potable y al saneamiento seguros para las personas afectadas por los conflictos y los desastres naturales. Dichas instancias deben intervenir de inmediato para reconstruir unos servicios adecuados y para garantizar el acceso de los agentes humanitarios. Los Estados y la comunidad internacional también deben evitar la propagación de enfermedades, dando prioridad al agua potable y al saneamiento seguros tanto durante como después de una emergencia. CATARINA DE ALBUQUERQUE, DÍA MUNDIAL DEL AGUA. GINEBRA, 20 DE MARZO DE18 Introducción Recuadro de debate 0.1 Derecho humano o derechos humanos al agua y al saneamiento? La Resolución de la Asamblea General de 2010 por la que se reconoce explícitamente el derecho humano al agua y al saneamiento, la Resolución del Consejo de Derechos Humanos del mismo año que aclara que ese derecho se deriva del derecho a un nivel de vida adecuado y la Resolución del Consejo de Derechos Humanos de 2011 por la que se renueva el mandato de la Relatora Especial sobre el derecho al agua potable y al saneamiento (y se modifica su denominación) se refieren a un solo derecho humano. No obstante, la propia Relatora Especial es de la opinión de que el agua y el saneamiento deberían tratarse como dos derechos humanos distintos, incluidos ambos en el derecho a un nivel de vida adecuado y con idéntico estatus. Hay razones prácticas que justifican este enfoque. Con excesiva frecuencia, cuando se mencionan conjuntamente el agua y el saneamiento, la importancia de este último se ve rebajada debido a la preferencia política otorgada al agua. El hecho de nombrar el agua y el saneamiento como derechos humanos separados brinda una oportunidad a los gobiernos, la sociedad civil y otros interesados para prestar una atención especial a la definición de normas específicas para el derecho al saneamiento y, a continuación, para la realización de este derecho. Además, la separación del derecho al saneamiento del derecho al agua supone reconocer que no todas las opciones de saneamiento se basan en sistemas basados en el agua. Por consiguiente, en este libro se hará referencia a los derechos humanos al agua y al saneamiento en plural, salvo cuando se citen directamente expresiones recogidas en documentos oficiales de las Naciones Unidas. Vínculos con otros derechos humanos Todos los derechos humanos tienen idéntico estatus, son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí; todas las personas son titulares de todos los derechos humanos, ya sean civiles, culturales, económicos, políticos o sociales, y no hay jerarquía entre ellos 33. Los derechos al agua y al saneamiento no existen de forma aislada del resto de derechos humanos; de hecho, existe una fuerte correlación entre aquellas personas que no pueden disfrutar de los derechos al agua y al saneamiento y aquellas que no disfrutan de los derechos a la vivienda, alimentación, educación y salud. Los derechos al agua y al saneamiento pueden considerarse fundamentales para conseguir la realización de muchos de esos otros derechos humanos. Sin un acceso adecuado al agua potable y al saneamiento, la salud está en peligro. Si están enfermos, los niños y niñas no pueden asistir a la escuela o, si asisten, son incapaces de prestar atención. Además, los niños, y especialmente las niñas, también faltan a la escuela porque deben recorrer largas distancias para recoger agua. Las adolescentes tienen mayor probabilidad de faltar a la escuela o de abandonar sus estudios si los centros educativos carecen de retretes independientes y seguros para ellas. La falta de agua potable y la consiguiente falta de higiene también influyen en la mortalidad materna e infantil. La realización del derecho a la vivienda requiere tener acceso a los servicios necesarios para garantizar que la vivienda sea realmente adecuada, y eso incluye el agua y el saneamiento. Además, todos los derechos económicos, sociales y culturales exigen garantías de seguridad personal, libertad de expresión y gobierno representativo, de acuerdo con los principios de rendición de cuentas y participación. Los derechos civiles y políticos, como el derecho a la libre expresión, el derecho de organización, el derecho a un gobierno representativo, el derecho a participar en los asuntos públicos, el derecho a no sufrir torturas ni tratos crueles, inhumanos o degradantes, el derecho a la vida, el derecho a la información y la garantía de la seguridad personal también son esenciales para salvaguardar los derechos al agua y al saneamiento, y viceversa. Este tema se aborda con más detalle en el capítulo 4. Por qué los derechos al agua y al saneamiento son fundamentales para la justicia social y la igualdad: cuestionar las normas sociales, fomentar el empoderamiento Para entender los motivos por los que hay personas y grupos que no tienen acceso al agua y al saneamiento (ni a otros servicios esenciales) hay que abrir los ojos y contemplar el mundo de desigualdades que reina en nuestra sociedad. Los derechos humanos cuestionan las relaciones de poder existentes, al afirmar que las desigualdades en el acceso al agua y al saneamiento no solo son moralmente inaceptables, sino que además están prohibidos por el Derecho internacional. Esto requiere que los Estados revisen su legislación, sus políticas y sus prácticas, y que determinen cómo pueden garantizar que todas las personas sean capaces de disfrutar de sus derechos con equidad. Los derechos al agua y al saneamiento disponen que toda persona tiene derecho a disponer de suficientes cantidades de agua potable y de servicios de saneamiento que sean asequibles, accesibles, aceptables desde el punto de vista cultural, y que dichos servicios se presten de forma participativa, responsable y no discriminatoria. Los gobiernos tienen el deber de garantizar que todo el mundo tenga acceso a esos servicios en un plazo aceptable, para lo que deben adoptar leyes, políticas y programas adecuados y asegurarse de que éstos cuenten con recursos y sistemas de control 32 3319 Introducción adecuados. Los derechos al agua y al saneamiento no solo proporcionan el marco jurídico necesario para hacer responsables a los Estados de la prestación de esos servicios, sino también un conjunto de principios que ayudan a los Estados a priorizar la asignación de los recursos, utilizando los principios de participación y no discriminación para garantizar el acceso a todas las personas. Los principios de no discriminación e igualdad exigen que los Estados prioricen las necesidades de las personas que son objeto de discriminación o se encuentran marginadas o en situación de riesgo. Esto incluirá el análisis de si las prácticas y políticas existentes en materia de agua y saneamiento son discriminatorias, ya sea de forma explícita en la propia ley o como consecuencia de una discriminación histórica o basada en las prácticas sociales y culturales. El derecho a la igualdad exige a los Estados garantizar que la legislación, las políticas y programas sean reformados a fin de abordar y solucionar la discriminación y la marginación. La aplicación de los principios de participación y no discriminación en la práctica ha tenido un efecto inmediato, garantizando que las mujeres y los niños y niñas tengan voz. Existe un amplio reconocimiento de que el aumento de la participación de las mujeres en los procesos de desarrollo, especialmente en los programas diseñados para mejorar el acceso al agua y al saneamiento (que, en gran medida, son responsabilidad de las mujeres), ha tenido consecuencias positivas en la sostenibilidad y la pertinencia de los servicios de agua y saneamiento. Además, los niños y niñas pueden ser agentes de cambio, sobre todo en relación con la higiene y la adopción y uso de letrinas. En los casos en que las escuelas promueven unas buenas prácticas de higiene a través de clubes de salud y el uso positivo del saneamiento, esta información suele trasladarse también a las familias y los hogares de los niños y las niñas. La realización de los derechos humanos en general, y de los derechos al agua y al saneamiento en particular, es independiente de los sistemas políticos y económicos. Por tanto, los derechos humanos son susceptibles de realización en el contexto de una amplia variedad de sistemas económicos y políticos 34. Los derechos humanos no siguen ni demandan una agenda política concreta. Los derechos humanos reconocen el deber de respetar las necesidades y los derechos de todas las personas; el preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos reafirma la igualdad de derechos de hombres y mujeres y... [la promoción del] progreso social y [el aumento] del nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad 35. Como se ha señalado anteriormente, no es casualidad que las personas que viven en la pobreza sean a menudo las que carecen de acceso al agua y al saneamiento; el marco de derechos humanos proporciona una magnífica oportunidad para examinar las razones estructurales de la pobreza y de esta falta de acceso a los servicios, y para encontrar formas de aliviar estas carencias. La realización de cualquier derecho, incluidos los derechos al agua y al saneamiento, requerirá casi invariablemente la revisión de las estructuras de poder, de forma que las personas que no puedan disfrutar de sus derechos al agua y al saneamiento tengan la oportunidad de reclamarlos. Esto no se produce únicamente a través de protestas o de los tribunales, sino también por medio de políticas, leyes y reglamentos, la comprensión y el respeto de los principios claves de los derechos humanos y la priorización de las necesidades de quienes viven en la pobreza o son objeto de discriminación, de las personas y grupos marginados y vulnerables. Los principios y las normas de derechos humanos ofrecen un marco del que los Estados y otros actores se pueden servir para evaluar el grado actual de acceso a los servicios de agua y saneamiento, así como para diseñar enfoques dirigidos a mejorar el acceso para quienes carecen de él. Los derechos al agua y al saneamiento tienen tanto valor en los países en los que hay un reducido número de personas privadas de acceso a estos servicios como en los que el número de personas sin acceso es elevado. Recuadro de debate 0.2 Derechos humanos y los Objetivos de Desarrollo del Milenio Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) han sido una herramienta inestimable para crear conciencia entre los Estados, así como entre la población en general, de la situación que todavía sufre demasiada gente, y que incluye la extrema pobreza, unas cifras espeluznantes de mortalidad materna e infantil, la baja calidad de la educación en muchos países y, por supuesto, la falta de acceso al agua potable y al saneamiento. Los ODM han resultado particularmente útiles a la hora de presionar a los gobiernos para asumir públicamente compromisos de conseguir avances en objetivos concretos, y para lograr que la sociedad civil apoye a los gobiernos en la consecución de esos objetivos. Sin embargo, los ODM no reflejan los principios de los derechos humanos, algo que debe tenerse en cuenta en los debates sobre los nuevos objetivos y metas posteriores a En primer lugar, y quizá de manera fundamental, muchos de los objetivos no persiguen el acceso universal, sino que instan a que un determinado porcentaje de quienes carecen de acceso puedan obtenerlo. Así sucede en el caso del agua y el saneamiento, en el que los objetivos específicos consisten en reducir a la mitad el porcentaje de población que no tiene acceso al agua y al saneamiento para Esos objetivos se fijaron con el fin de establecer metas realistas y, en el caso del acceso al agua, es probable que el objetivo se logre a escala mundial, si bien en el plano regional existen fuertes variaciones. No obstante, dado que todavía hay casi millones de personas sin acceso a fuentes de agua mejoradas, queda mucho trabajo por delante. El objetivo en el ámbito del saneamiento es uno de los ODM en los que menos avances se han registrado, y se calcula que salvo que las prioridades cambien de forma significativa nos quedaremos a millones de personas de alcanzar 34 3520 Introducción esta meta 36. Para alentar a los Estados a ser más ambiciosos y a reflejar que el agua y el saneamiento son realmente derechos humanos, es necesario asegurar que los objetivos y las metas posteriores a 2015 dispongan la universalidad del acceso al agua y al saneamiento. A continuación podrán diseñarse los indicadores y establecerse plazos para el logro de estos objetivos, teniendo en cuenta los requisitos de la realización progresiva, las necesidades específicas de los diferentes países y las dotaciones económicas necesarias para conseguir el acceso universal. Quizá como resultado del proceso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el logro de las metas fijadas se ha convertido en una preocupación fundamental para muchos países, tanto desarrollados como en desarrollo. En ocasiones, inevitablemente, este enfoque centrado en la cantidad ha ido en detrimento de la calidad, buscando el efecto inmediato en lugar de un cambio duradero. La conciliación del deseo de obtener con rapidez resultados cuantificables con un progreso sustantivo a largo plazo ha sido una de las dificultades más destacadas a la hora de asignar los recursos necesarios para alcanzar los ODM. La instauración de los derechos al agua y al saneamiento sugiere que éste es el medio (y el fin) que define un enfoque centrado en el cumplimiento de los derechos con respecto a la prestación de los servicios, cuyos principios esenciales son la participación, el acceso a la información, la transparencia, la no discriminación y la rendición de cuentas. Los ODM actuales tampoco tienen en cuenta la cuestión, enormemente importante desde el punto de vista de los derechos humanos, de qué segmentos de la población deberían priorizarse. En los debates más recientes, los expertos en materia de agua y saneamiento se mostraron de acuerdo en que los nuevos objetivos y metas deberían reflejar la aplicación del principio de no discriminación y la garantía de dar prioridad a las personas y los grupos más vulnerables y marginados. Además, los nuevos objetivos y metas deberán abordar también la cuestión de la calidad y la asequibilidad del agua y el saneamiento, elementos de derechos humanos que los ODM actuales no tienen en cuenta. Las futuras herramientas de supervisión del acceso al agua y al saneamiento, así como los objetivos y metas posteriores a 2015, deberán reflejar las preocupaciones relativas a los derechos humanos. Dado que los gobiernos que han reconocido universalmente el agua y el saneamiento como derechos humanos son los mismos que serán convocados para negociar el programa de desarrollo mundial posterior a 2015, es crucial que exista coherencia entre las posiciones adoptadas en los diversos foros. Los derechos humanos no deben olvidarse en las negociaciones del programa posterior a Ya se han registrado algunos avances en este área, con la actualización del cuestionario que sirve de base para la elaboración del informe GLAAS y el Programa Conjunto de Monitoreo OMS/ UNICEF, principal órgano responsable de supervisar la meta 7C relativa al acceso al agua y al saneamiento, se encuentra asimismo en proceso de incluir los criterios que exigen los principios y las normas de derechos humanos. En el capítulo 4 se aborda esta cuestión con mayor detalle. Los Estados tienen el deber positivo de comenzar a reducir las disparidades en el acceso al agua y al saneamiento que pueden afectar a determinados grupos e individuos en situación de riesgo, como las mujeres, los niños y niñas, las personas que viven en zonas rurales o aisladas, las comunidades indígenas, los grupos minoritarios y las personas con discapacidad 37. En este proceso, todos los proyectos dirigidos a mejorar el acceso al agua y al saneamiento deben basarse en los principios de participación, rendición de cuentas y transparencia. 38 La participación y el acceso a la información han sido durante mucho tiempo aspectos fundamentales de las buenas prácticas en el ámbito del desarrollo, puesto que han contribuido a garantizar la aceptabilidad, la asequibilidad y la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento. El marco de derechos humanos obliga a los Estados a garantizar la participación de todos los interesados, y establece disposiciones para que las personas y los grupos puedan hacer responsable al Estado, o a otros órganos delegados, en caso de que dicha participación no se facilite de forma adecuada. Es preciso facilitar el acceso a un proceso participativo a todos los afectados por una decisión, inclusive a los de baja condición social, a las personas estigmatizadas en la comunidad o a aquellas que puedan requerir adaptaciones especiales para participar de forma plena. La obligación del Estado constituye un elemento muy importante, pues garantiza que la participación sea un requisito permanente en lugar de sugerir que sea una buena idea que, no obstante, el Estado pueda suprimir a su antojo. La mejora del acceso a los servicios de agua y saneamiento depende de la voluntad política, de la existencia de un contexto normativo adecuado y de la disponibilidad de recursos económicos y de una capacidad de gestión suficientes para prestar los servicios. A menos que se adopte una decisión específica de prestar los servicios a todo el mundo, con independencia de dónde residan las personas que no tienen acceso a ellos o de cuál sea su renta, el acceso universal seguirá siendo un sueño imposible de hacer realidad. El saneamiento, en particular, debe considerarse en su integridad, desde la recogida de residuos hasta su transporte, tratamiento y eliminación. Las personas que viven en asentamientos informales tienen derecho a disfrutar de los servicios de agua y saneamiento, y los Estados deben ocuparse de asegurar que los contextos normativos lo tengan en cuenta y capacite a los proveedores de servicios, sean públicos o privados, de cualquier tamaño, para prestar servicios seguros y asequibles a esas zonas independientemente de su régimen de ocupación. Esto puede requerir un planteamiento diferente con respecto a la prestación de servicios en las zonas más formales: es posible que sea necesario encontrar una solución intermedia que incluya letrinas compartidas, puestos de venta 36 37 Mostrar más
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