Source: http://kraken.slv.cz/3Ans10/2008
Timestamp: 2018-08-19 18:08:25+00:00

Document:
3Ans10/2008
3 Ans 10/2008-68
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jiøího Pally v právní vìci ¾alobce: Mgr. J. P., zastoupeného JUDr. Lubo¹em Hendrychem, advokátem se sídlem v Ústí nad Labem, Vaníèkova 1, proti ¾alované: Èeská advokátní komora, se sídlem Praha 1, Národní tø. 16, zastoupené JUDr. Ladislavem Krymem, advokátem se sídlem Praha 1, Národní tø. 43, o ulo¾ení povinnosti zapsat ¾alobce do seznamu advokátù vedeného Èeskou advokátní komorou, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 15. 4. 2008, è.j. 8 Ca 56/2007-40,
I. Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 15. 4. 2008, è. j. 8 Ca 56/2007-40 s e z r u ¹ u j e a ¾aloba s e o d m í t á .
II. ®ádný z úèastníkù n e m á právo na náhradu nákladù øízení .
Vèas podanou kasaèní stí¾ností napadl ¾alobce (dále jen stì¾ovatel) v záhlaví uvedený rozsudek Mìstského soudu v Praze, jím¾ byla zamítnuta jeho ¾aloba na ulo¾ení povinnosti ¾alované zapsat jej do seznamu advokátù vedeného Èeskou advokátní komorou.
Soud pøitom vycházel z následujícího skutkového stavu. Dne 4. 9. 2006 po¾ádal stì¾ovatel o slo¾ení slibu a zápis do seznamu advokátù Èeské advokátní komory podle ust. § 5 odst. 1 zák. è. 85/1996 Sb. ke dni 1. 12. 2006. Podáním ze dne 29. 12. 2006 pak bylo ¾alobci Èeskou advokátní komorou sdìleno, ¾e jeho ¾ádosti se nevyhovuje, nebo» v jeho pøípadì není pro tento zápis splnìna podmínka bezúhonnosti.
Pøi posuzování podmínek øízení pak vycházel soud z premisy, ¾e rozhodování Komory ohlednì zápisu do seznamu advokátù podléhá pøezkumu ve správním soudnictví a nespadá do pravomoci soudù civilních. Dle názoru soudu by toti¾ bylo nelogické, aby se re¾im zápisu do seznamu advokátù odli¹oval od re¾imu vy¹krtnutí ze seznamu, kde o pravomoci správních soudù, jednajících a rozhodujících podle soudního øádu správního, není pochyb. Tomuto výkladu dle jeho názoru svìdèí i rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ve vìci justièních èekatelù è.j. 4 Aps 3/2006-45. Z tohoto dùvodu proto soud pova¾oval za pøekonaný názor vyslovený v rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2001 è.j. 38 Ca 233/2001, podle nìho¾ ustanovení § 55b odst. 1 písm. a) zák. è. 85/1996 Sb. pøedstavuje zvlá¹tní úpravu soudní ochrany, která vyboèuje z rámce správního soudnictví podle tehdej¹ího obèanského soudního øádu a spadá do re¾imu ¾alob civilních podle ust. § 80 písm. b) cit. zákona.
Soud pak ¾alobu podanou stì¾ovatelem zamítl z dùvodu jejího nesprávného petitu, nebo» v rámci správního soudnictví je ochrana proti nezapsání do seznamu advokátù poskytována v rámci øízení o ¾alobì proti neèinnosti správního orgánu a petit ¾aloby neodpovídá ust. § 81 odst. 2 s. ø. s., kdy¾ se stì¾ovatel domáhal ulo¾ení povinnosti ¾alované zapsat ho do seznamu advokátù Èeské advokátní komory ve lhùtì jednoho mìsíce od právní moci rozsudku, stanovené § 7 odst. 5 zák. è. 85/1996 Sb.
Kasaèní stí¾nost podal stì¾ovatel z dùvodu uvedeného v ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s, tedy pro nesprávné posouzení právní otázky. Nesouhlasí pøedev¹ím s názorem soudu, ¾e soudní ochrany proti zamítnutí ¾ádosti o zápis do seznamu advokátù Èeské advokátní komory se lze domáhat ¾alobou proti neèinnosti správního orgánu, nebo» pokud by mìl být uvedený názor správný, potom by ve svém dùsledku jakákoliv rozhodnutí Èeské advokátní komory uèinìná v rozporu s právní dispozicí obsa¾enou v ust. § 55b odst. 1 zák. è. 85/1996 Sb. byla fakticky vylouèena ze soudního pøezkumu ve správním soudnictví. Petit ¾aloby na ochranu proti neèinnosti by toti¾ v návaznosti na znìní ust. § 55b odst. 1 písm. a) a¾ f) cit. zákona nebylo lze s úspìchem formulovat, ale pøitom by vlastnì ¾aloba proti neèinnosti byla na stranì druhé jediným prostøedkem soudní ochrany toho, kdo je poru¹ením svých práv zalo¾ených uvedeným ustanovením dotèen. Zmínìný paradox zjevnì nelze oznaèit za mo¾ný, pøípustný a zákonodárcem zamý¹lený. Stì¾ovatel má za to, ¾e soudní ochrany se mù¾e domáhat v rámci ¾alobního øízení podle èásti tøetí, hlavy druhé, dílu prvního, s. ø. s., v kombinaci ustanovení § 65 odst. 1 cit. zákona a § 55b odst. 1 zák. è. 85/1996 Sb. Z tohoto hlediska pova¾uje petit své ¾aloby za odpovídající. Stì¾ovatel je tak na základì vý¹e uvedeného pøesvìdèen, ¾e jeho ¾aloba byla podána vèas, správnì a dùvodnì. Navrhl proto, aby byl napadený rozsudek Mìstského soudu v Praze zru¹en.
®alovaná ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti setrvala na svém názoru, ¾e Mìstský soud v Praze nebyl vìcnì pøíslu¹ným k projednání vìci, nebo» o ¾alobách ve vìcech podle ust. § 55b zák. è. 85/1996 Sb. rozhodují obecné soudy. Poukázala pøitom (stejnì jako pøi jednání Mìstského soudu v Praze) na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 6. 3. 2008 è.j. 3 Ads 98/2007-37, kde byl vysloven tý¾ názor. S pøihlédnutím ke skuteènosti, ¾e Mìstský soud v Praze nakonec ¾alobu zamítl, v¹ak navrhla i zamítnutí kasaèní stí¾nosti.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatnìných stí¾ních námitek, ex offo pak posoudil existenci podmínek øízení o ¾alobì a o vìci uvá¾il takto :
Pro rozhodnutí ve vìci je klíèové posouzení právní otázky, zda rozhodnutí Èeské advokátní komory o nezapsání ¾adatele do seznamu advokátù Èeské advokátní komory je úkonem v oboru veøejné správy ve smyslu ust. § 40 odst. 3 zák. è. 85/1996 Sb. a v souvislosti s tím té¾ jaká forma soudní ochrany se neúspì¹ným ¾adatelùm naskýtá.
Ustanovení § 1 zák. è. 85/1996 Sb. definuje úèel zákona tak, ¾e jsou jím upraveny podmínky, za nich¾ mohou být poskytovány právní slu¾by, jako¾ i poskytování právních slu¾eb advokáty. Èeské advokátní komoøe je pak ustanovením § 40 odst. 3 cit. zákona svìøen výkon veøejné správy na úseku advokacie, pøi ní¾ Komora postupuje podle tohoto zákona a podle správního øádu. Vzhledem k tomu, ¾e nezbytným pøedpokladem pro výkon advokacie je zápis do seznamu advokátù vedeného právì Èeskou advokátní komorou, není pochyb o tom, ¾e úkon zápisu èi rozhodnutí o nezapsání ¾adatele do uvedeného seznamu advokátù jsou úkony veøejné správy tak, jak je má cit. ustanovení na mysli. O tom ostatnì ani nebylo mezi úèastníky sporu a ke stejnému závìru dospìl i soud v napadeném rozsudku.
Spornou v¹ak zùstala otázka formy soudní ochrany. Mìstský soud v Praze mìl za to, ¾e ochranu lze ¾adateli o zápis poskytnout v rámci øízení o ¾alobì proti neèinnosti správního orgánu a za pøekonaný úpravou obsa¾enou v soudním øádu správním oznaèil názor odkazující ¾adatele na øízení ve vìcech obèanskoprávních. Nutno v¹ak øíci, ¾e svùj závìr prakticky nijak neodùvodnil a navíc se vùbec nevypoøádal jak s odli¹ným rozhodováním jiných senátù Mìstského soudu v Praze ji¾ za úèinnosti s. ø. s. (viz, napø. rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2007 è. j. 5 Ca 39/2007-16), tak pøedev¹ím s rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 3. 2008 è. j. 3 Ads 98/2007-37, jen¾ byl ¾alovanou soudu pøedlo¾en pøi jednání a v nìm¾ byla toto¾ná právní otázka øe¹ena ve prospìch civilního procesu. Tento rozsudek zajisté nebyl pro jeho rozhodnutí závazný, nicménì soud nemìl pøehlédnout, ¾e podle ust. § 12 odst. 1 s. ø. s. je Nejvy¹¹í správní soud povolán pøedev¹ím ke sjednocování judikatury a tento úkol plní také tím, ¾e rozhoduje o kasaèních stí¾nostech. Za situace, kdy k otázce rozhodné pro posouzení vìci existovala star¹í judikatura tého¾ soudu (38 Ca 233/2001), jeho souèasná judikatura (5 Ca 39/2007) a zároveò zde byl i rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu, pøièem¾ v¹echny tyto rozsudky øe¹ily uvedenou otázku stejnì, pak pøi respektování principu právní jistoty a pøedvídatelnosti práva bylo povinností soudu v pøípadì, ¾e se chtìl od dosavadní judikatury odchýlit, øádnì svùj odli¹ný právní názor odùvodnit a vypoøádat se pøitom se v¹emi argumenty podepírajícími dosavadní judikaturu tak, aby v pøípadì podání kasaèní stí¾nosti mohl být novì formulovaný právní názor eventuálnì podkladem pro postup senátu Nejvy¹¹ího správního soudu podle ust. § 17 s. ø. s. Nic takového v¹ak, jak bylo ji¾ uvedeno vý¹e, v projednávaném pøípadì soud nejen¾e neuèinil, ale naopak, vìt¹inu argumentù uplatnìných ¾alovanou zcela pominul.
Napadený rozsudek ov¹em není zcela srozumitelný nejen ve své argumentaci, ale ani ve svých závìrech. Stojí-li toti¾ rozhodnutí ve vìci na tezi, ¾e zápisu se lze domáhat v rámci øízení o ¾alobì proti neèinnosti správního orgánu, není zøejmé, jakou neèinnost mìl soud za daných okolností na mysli. Podle zák. è. 85/1996 Sb. Komora zapí¹e ¾adatele na základì jeho písemné ¾ádosti do seznamu advokátù, pokud splòuje zákonné podmínky uvedené v ust. § 5 odst. 1 písm. a) a¾ h) nebo § 5 odst. 2, v opaèném pøípadì zápis neprovede. Pro zamítnutí ¾ádosti o zápis zákon nepøedepisuje formu správního rozhodnutí a s výjimkou speciálního pøípadu uvedeného v ust. 7 odst. 5 cit. zákona ani ¾ádný jiný formální výstup. V daném pøípadì ¾alovaná nad rámec po¾adovaný zákonem takovýto výstup uèinila, stì¾ovateli sdìlila, ¾e jeho ¾ádost zamítá, obeznámila ho i s dùvody, které jí k tomuto rozhodnutí vedly a poskytla mu dokonce i pouèení o mo¾nosti soudní ochrany. Její podání se tak svojí formou velmi pøibli¾ovalo formì správního rozhodnutí a obsahem mu beze zbytku odpovídalo. Je tedy zøejmé, ¾e správní orgán nebyl neèinný, ¾ádostí se zabýval a ze zøetelnì formulovaných dùvodù jí nevyhovìl. To, ¾e ¾alovaná rozhodla negativnì a ¾e pro tento úkon zákon nestanoví ¾ádnou konkrétní formu, ba dokonce se podle ust. § 55 odst. 1 cit. zákona na postup pøi zápisu ani nevztahuje správní øád, v¹ak nelze zamìòovat s neèinností. V tomto bodu proto neobstojí srovnání s vìcí Nejvy¹¹ího správního soudu vedenou pod sp. zn. 4 Aps 3/2006, nebo» zde nebyl ve vìci jmenování èi zamítnutí návrhu na jmenovaní justièních èekatelù soudci uèinìn správním orgánem (prezidentem republiky) ¾ádný zøetelný úkon.Vytýká-li navíc soud stì¾ovateli nesprávný petit ¾aloby, zùstává nejasné a v odùvodnìní rozsudku nevysvìtlené, proè nedostatky petitu nebyly odstraòovány postupem podle ust. § 37 odst. 5 s. ø. s., jak pøesnì by mìl vlastnì petit dle názoru soudu vypadat a èeho by se mìl stì¾ovatel v rámci ¾aloby na neèinnost konkrétnì domáhat. Stejnì tak zùstává nejasné, proè za situace, kdy soud pova¾oval petit ¾aloby za rozporný s ust. § 81 odst. 2 s. ø. s., byla ¾aloba zamítnuta (kdy¾ pøedpokladem takovéhoto výroku je vìcné posouzení a vypoøádání uplatnìných ¾alobních bodù, k èemu¾ ze strany soudu evidentnì nedo¹lo), nikoliv odmítnuta. Pochybení soudu vypoètená v tomto a pøedchozím odstavci zpùsobují ve svém souhrnu nepøezkoumatelnost napadeného rozsudku jak pro nesrozumitelnost, tak i pro nedostatek dùvodù ve smyslu ust. § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. Tato vada by za jiných okolností byla samostatným dùvodem pro jeho zru¹ení z úøední povinnosti
Jak bylo v¹ak uvedeno ji¾ v úvodu, Nejvy¹¹í správní soud se zabýval i samotnými podmínkami øízení o ¾alobì, konkrétnì otázkou vìcné pøíslu¹nosti soudu.
Podle ust. § 2 s. ø. s. ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veøejným subjektivním právùm fyzických i právnických osob zpùsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvlá¹tním zákonem a rozhodují v dal¹ích vìcech, v nich¾ tak stanoví tento zákon.
Podle ust. § 46 odst. 2 s. ø. s. odmítne soud návrh (mimo jiné) také tehdy, domáhá-li se navrhovatel rozhodnutí ve sporu nebo v jiné právní vìci, o které má jednat a rozhodnout soud v obèanském soudním øízení.
V projednávaném pøípadì je nesporné, ¾e úkony Komory pøi zápisu èi zamítnutí ¾ádosti o zápis do seznamu advokátù jsou svojí povahou rozhodováním o veøejném subjektivním právu ¾adatele, jak je má na mysli ust. § 2 s. ø. s. a bylo by jistì logické, aby dotèenému byla poskytována soudní ochrana v rámci správního soudnictví. Lze si zajisté pøedstavit, ¾e o zápisu by bylo Komorou vedeno správní øízení, jeho¾ vyústìním by v kladném pøípadì byl zápis ¾adatele do seznamu advokátù, v záporném pøípadì by pak bylo vydáno správní rozhodnutí, jím¾ by byla ¾ádost o zápis zamítnuta. Toto rozhodnutí by bylo následnì soudnì pøezkoumatelné v rámci bì¾ného øízení o ¾alobì podle èásti tøetí, hlavy druhé, dílu prvního, s. ø. s. Takový proces by byl zcela konformní s jinými úpravami správního øízení s jedním úèastníkem a nelze ostatnì pøehlédnout, ¾e (zøejmì z dùvodu právní jistoty) pøibli¾nì takto ¾alovaná v daném pøípadì i postupovala. Uvedená úvaha ov¹em nará¾í na konkrétní úpravu jak ust. § 55 odst. 1 zák. è. 85/1996 Sb. zmiòovaného vý¹e, tak pøedev¹ím ust. § 55b odst. 1 písm. a) cit. zákona, které soudní ochranu pro tento pøípad upravuje jinak. Podle tohoto ustanovení ten, kdo nebyl ve lhùtách stanovených tímto zákonem zapsán do seznamu advokátù nebo do seznamu advokátních koncipientù, mù¾e se obrátit na soud, aby o jeho právu rozhodl. Výklad uvedeného ustanovení nevzbuzuje ¾ádné pochybnosti, jedná se o zøetelný odkaz na nalézací øízení, a tedy na øízení ve vìcech obèanskoprávních. Nejvy¹¹í správní soud pøitom nesdílí názor obsa¾ený v napadeném rozsudku, ¾e by mohlo dojít ke zmìnì výkladu tohoto ustanovení v souvislosti s pøijetím soudního øádu správního a ke sjednocení re¾imu soudní ochrany s øízením o vy¹krtnutí ze seznamu advokátù .
K tomu Nejvy¹¹í správní soud pøedesílá, ¾e soudní ochrana proti vy¹krtnutí ze seznamu advokátù nebo advokátních koncipientù nebo proti pozastavení èinnosti výkonu advokacie byla pùvodnì zakotvena v ust. § 55a zák. è. 85/1996 Sb. Toto ustanovení uvádìlo, ¾e proti rozhodnutí Komory lze podat podle zvlá¹tních právních pøedpisù opravný prostøedek k soudu. Ji¾ na tomto místì je vidìt zásadní rozdíl v úpravì oproti pøedchozímu, nebo» o vy¹krtnutí ze seznamu advokátù Komora vydávala (a nadále vydává) podle tohoto zákona správní rozhodnutí, a to pak podléhalo soudnímu pøezkumu v rámci øízení o opravném prostøedku dle tehdej¹í èasti páté, hlavy tøetí, o. s. ø. Obì ustanovení (§ 55a i § 55b) byla pøitom do zákona è. 85/1996 Sb. inkorporována souèasnì zák. è. 210/1999 Sb. s úèinností ode dne 5. 10. 1999. Zatímco v¹ak ustanovení § 55a bylo zák. è. 79/2006 s úèinností ode dne 1. 5. 2006 zru¹eno (ustanovení se stalo v zásadì obsolentním, nebo» soudní øád správní sjednotil typy øízení ve správním soudnictví a ponechal pouze øízení o ¾alobì, které je ov¹em postaveno na principu generální klauzule, nikoliv principu enumerativním), ustanovení § 55b zùstalo nedotèeno. Pøijetí soudního øádu správního tedy nepochybnì ovlivnilo výklad tehdy je¹tì úèinného ust. § 55a, kdy od 1. 1. 2003 bylo mo¾no bránit se vy¹krtnutí ze seznamu advokátù správní ¾alobou podanou ve tøicetidenní lhùtì od doruèení rozhodnutí (viz. § 129 odst. 1 s. ø. s.), na výklad ustanovení § 55b v¹ak tento procesní pøedpis ¾ádný vliv nemìl.
Nejvy¹¹í správní soud poté je¹tì posuzoval, zda ona ponìkud nesystémová úprava soudní ochrany ¾adatelù o zapsání do seznamu advokátù není v rozporu s Ústavou èi Listinou základních práv a svobod. Dospìl pøitom k závìru, ¾e nikoliv. Základní principy realizace práva na spravedlivý proces jsou zakotveny v hlavì páté Listiny základních práv a svobod. Na projednávaný pøípad dopadají ustanovení èl. 36 Listiny.
Podle èl. 36 odst. 1 Listiny se ka¾dý mù¾e domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených pøípadech u jiného orgánu.
Podle èl. 36 odst. 2 Listiny kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veøejné správy, mù¾e se obrátit na soud, aby pøezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu v¹ak nesmí být vylouèeno pøezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
Jak bylo ji¾ uvedeno vý¹e, zápis èi nezapsání ¾adatele do seznamu advokátù vedeného Èeskou advokátní komorou je svojí povahou úkonem v oboru veøejné správy a zajisté odpovídající ochranou by byla zákonná úprava ve smyslu èl. 36 odst. 2 a 4 Listiny. ®adatelùm je v¹ak poskytována ochrana v rámci nalézacího øízení vedeného podle èásti tøetí obèanského soudního øádu, tedy postupem spadajícím pod èl. 36 odst. 1 Listiny. ®adatelé tak na svém právu na soudní ochranu nejsou nijak zkráceni, naopak ochrana poskytovaná v nalézacím øízení se doktrinálnì pova¾uje za vy¹¹í stupeò ochrany ne¾ pouhý pøezkum zákonnosti správního rozhodnutí. Z Listiny základních práv a svobod tedy nevyplývá nutnost pøedlo¾it vìc Ústavnímu soudu s návrhem na zru¹ení pøedmìtného ustanovení § 55b zák. è. 85/1996 Sb., ani potøeba jeho dosavadní výklad jakkoliv mìnit .
Nejvy¹¹í správní soud tak uzavírá, ¾e k projednání vìci a rozhodnutí o ¾alobì v daném pøípadì nebyly splnìny podmínky øízení, konkrétnì vìcná pøíslu¹nost soudu. Napadený rozsudek Mìstského soudu v Praze proto podle ust. § 110 odst. 1 s. ø. s. z dùvodu uvedeného v ust. § 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s. zru¹il a ¾alobu podle ust. § 46 odst. 2 s. ø. s. zároveò odmítl. Za této situace nemá ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu nákladù øízení o ¾alobì i kasaèní stí¾nosti (§ 60 odst. 3 s. ø. s.).
Pouèení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostøedky pøípustné (§ 53 odst. 3 s. ø. s.). Ulo¾ení povinnosti zápisu do seznamu advokátù Èeské advokátní komory se mù¾e stì¾ovatel domáhat ¾alobou podanou ve lhùtì jednoho mìsíce od právní moci tohoto rozhodnutí u Obvodního soudu pro Prahu 1 (§ 46 odst. 2 s. ø. s. ).

References: soud 

Soud 
 § 5
 soud 
 soud 
 § 55
 § 80

Soud 
 § 81
 § 7
 § 103
 § 55
 § 55
 § 65
 § 55
 soud 
 § 55
 soud 
 soud 
 § 40
 § 1
 § 40
 soud 
 soud 
 soud 
 § 12
 soud 
 § 17
 soud 
 soud 
 § 5
 § 5
 § 55
 soud 
 § 37
 soud 
 § 81
 § 103
 soud 
 § 2
 § 46
 soud 
 soud 
 § 2
 § 55
 § 55
 soud 
 soud 
 § 55
 § 55
 § 55
 § 55
 § 55
 § 129
 § 55
 soud 
 § 55
 soud 
 § 110
 § 103
 § 46