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Timestamp: 2020-08-09 08:41:17+00:00

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Leyes desde 1992 - Vigencia expresa y control de constitucionalidad [C-106_1916]
Artículo ACUERDO I VI VIII IX X XI EXPOSICIÓN_DE_MOTIVOS II-E
2. Revisión formal del trámite de aprobación de la Ley 1749 de 2015 “Por medio de la cual se aprueba 'El Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico', suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
Mediante escrito calendado el 29 de abril de 2015 y recibido en la Secretaría General de la Corte el mismo día, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte fotocopia autenticada de la Ley 1749 de 2015, “Por medio de la cual se aprueba 'El Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico', suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
El informe de ponencia para el primer debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República está publicado en la Gaceta del Congreso No. 896 de 6 de noviembre de 2013[10] y lo suscriben los senadores Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, Myriam Alicia Paredes Aguirre y Marco Aníbal Avirama, quienes solicitaron aprobar, en primer debate, el proyecto de ley número 80 de 2013, “sin ninguna modificación”.
Después de haber sido aprobado el impedimento manifestado por el Senador Juan Lozano Ramírez[17], se dio inicio a la discusión[18] y, con posterioridad, el Presidente de la Comisión Segunda le solicitó al Secretario “leer el informe con el que termina la ponencia”[19]. Una vez leída la proposición final, el Presidente puso a consideración el informe, abrió la discusión, anunció que iba a cerrarse y que se cerró, luego de lo cual el Secretario informó al Presidente que “el senador Romero ha manifestado su voto negativo”, por lo que “tiene que solicitar el llamado a lista para la votación del informe final de ponencia”.
El informe de ponencia para el segundo debate, a surtirse en la Plenaria del Senado de la República, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1001 de 5 de diciembre de 2013[25] y concluye con una proposición en la que los senadores Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, Myriam Alicia Paredes Aguirre y Marco Aníbal Avirama Avirama solicitan "a los honorables Senadores aprobar en segundo debate el Proyecto de ley número 80 de 2013" .
El proyecto fue anunciado en la sesión de 9 de diciembre de 2013, de acuerdo con el Acta No. 37 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 71 del 5 de marzo de 2014, en la que se lee que, por "instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo No. 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión" de la Plenaria del Senado de la República, "siguiente al 9 de diciembre de 2013" [27] y entre los anunciados aparece el "número 80 de 2013 Senado".
En la sesión que tuvo lugar el 10 de diciembre de 2013, según consta en el Acta No. 38, publicada en la Gaceta No. 78 del 6 de marzo de 2014, al abordar el proyecto de ley, la Presidencia pidió a la Secretaría dar lectura "a los impedimentos que se encuentran sobre la mesa" y por Secretaría se dio lectura al presentado por el senador Juan Francisco Lozano Ramírez[29]. A continuación, hizo uso de la palabra el senador Alexander López Maya, quien expresó que se debía adelantar un "análisis mucho más de fondo" y solicitó que el proyecto quedara "para la próxima sesión", a fin de dar "una discusión amplia y pertinente en relación a este tema".
Ante esta solicitud, la presidencia manifestó que aplazaba "la discusión y aprobación del proyecto de Ley No. 80 de 2013"[31], de manera que, como aparece en el punto del orden del día referente al anuncio de proyectos, en la próxima sesión plenaria del Senado de la República se discutirían y aprobarían algunos proyectos de ley con ponencia para segundo debate y entre los anunciados se encuentra el "número 80 de 2013 Senado", por medio del cual se aprueba el "Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza de Pacífico".
Durante la sesión del 11 de diciembre de 2013, según consta en el Acta No. 39 correspondiente a esa sesión ordinaria y publicada en la Gaceta del Congreso No. 79 del 6 de marzo de 2014, de nuevo la presidencia pidió a la Secretaría dar lectura a los impedimentos[33] y fueron negados los que presentaron los senadores Juan Lozano Ramírez y Maritza Martínez Aristizábal[34], luego de lo cual intervinieron los senadores Marco Aníbal Avirama Avirama, Jorge Enrique Robledo Castillo, Antonio del Cristo Guerra de la Espriella, Myriam Alicia Paredes Aguirre y Camilo Armando Sánchez Ortega[35], después de cuya intervención la Presidencia preguntó a la Plenaria "si acepta aplazar el proyecto de ley No. 80 de 2013 Senado y, cerrada su discusión, esta lo acepta".
Así las cosas, en el punto del orden del día relativo al anuncio de proyectos, nuevamente se anuncian "los que se discutirán y aprobarán" en la "sesión Plenaria del honorable Senado de la República, siguiente a la del día miércoles 11 de diciembre de 2013"[37] y entre los anunciados aparece el "número 80 de 2013 Senado".
En la sesión de la Plenaria del Senado de la República del 12 de diciembre de 2013 se discutió y aprobó, en segundo debate, el Proyecto de ley, tal como consta en el Acta No. 40, publicada en la Gaceta del Congreso No. 80 de 6 de marzo de 2014. En efecto, al desarrollar el punto correspondiente a la lectura y aprobación de proyectos, en segundo debate, la Presidencia solicitó a la Secretaría "dar lectura a la proposición con que termina el Informe". Una vez leída, sometió a consideración de la Plenaria esa proposición positiva y "cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación", habiendo dejado constancia de su voto negativo los senadores Carlos Alberto Baena López, Manuel Antonio Virgüez Piraquive y Jorge Eduardo Londoño Ulloa[39].
Abierto el segundo debate, a petición del Senador Aurelio Iragorri Hormaza, la Presidencia sometió "a consideración de la Plenaria la omisión de la lectura del articulado del proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación". A continuación, la presidencia sometió "a consideración de la Plenaria el articulado del proyecto y cerrada su discusión pregunta ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente"[40].
De inmediato, la Presidencia solicita a la Secretaría la lectura del título del proyecto y después de leído "la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación", de manera que "cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de Ley aprobado surta su trámite en la honorable Cámara de Representantes? Y estos responden afirmativamente"[41].
Conforme lo certificó el Secretario General del Senado de la República, respecto del quórum deliberatorio y decisorio, "de acuerdo al registro de asistencia de sesión plenaria del Senado, fue de 92 senadores", número que coincide con las mayorías, aunque anota que "dejan constancia 3 senadores de su voto negativo a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, como se encuentra en las páginas 1, 2 y 57 de la Gaceta del Congreso número 80 de 2014.
Por último, procede destacar que el texto definitivo aprobado en la Plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1048 del 19 de diciembre de 2013, para que "de esta manera continúe se trámite legal y reglamentario en la honorable Cámara de Representantes"[42].
El proyecto de ley No. 80, aprobado en el Senado de la República, llegó "a la Cámara de Representantes el 18 de diciembre de 2013, y a la Comisión Segunda el 19 de marzo de 2014". En esta Cámara fue radicado con el número 179 de 2013 y en la Comisión fueron designados como ponentes los representantes Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas y Juan Carlos Martínez Gutiérrez[43].
La ponencia para tercer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 151 del 23 de abril de 2014 y en ella los ponentes solicitan "se dé primer debate al Proyecto de ley número 179 de 2013 Cámara y se apruebe por los honorables Representantes de la Comisión Segunda de la Cámara"[44].
En la Gaceta del Congreso No. 805, de 4 de diciembre de 2014, se informa que "En la Cámara de Representantes inicialmente fueron designados como ponentes los honorables Representantes Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas y Juan Carlos Martínez Gutiérrez, quienes ejerciendo sus obligaciones y facultades presentaron informe de ponencia, publicado en la Gaceta del Congreso número 151 de 2014", a lo cual se agrega que "Pese a haber presentado ponencia para primer debate en Cámara, la misma no alcanzó a aprobarse durante el periodo Constitucional 2010-2014, y en razón a que los honorables representantes no fueron reelegidos para el período 2014 - 2018, fue necesario la reasignación de ponentes, con el objetivo de cumplir con el reglamento establecido por la Ley 5ª de 1992"[45].
En la sesión de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes realizada el 16 de septiembre de 2014, según consta en el Acta No. 07 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 685 de 7 de noviembre de 2014, fueron anunciados varios proyectos de ley "para la próxima sesión de Comisión, donde se discutan y aprueben proyectos de ley" y entre ellos el número 179 de 2013 Cámara[46].
Consta en el Acta No. 08, publicada en la Gaceta del Congreso No. 686 del 7 de noviembre de 2014 y que corresponde a la sesión de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes de septiembre 23 de 2014, que después de haber sido leído el respectivo proyecto[47] fue sometido a debate y luego aprobado.
Posteriormente, se sometió a votación nominal el articulado y, según lo informó el Secretario General, "fue aprobado el informe de ponencia con diez (10) votos positivos y uno (1) negativo". Sometido a votación el título y la pregunta acerca de si quieren que el proyecto surta el segundo debate, fueron aprobados tanto el título como la pregunta, por 10 votos favorables y uno negativo. El presidente de la Comisión manifestó que mantenía "para un segundo debate [en la Cámara], los mismos ponentes"[50].
El texto definitivo "aprobado en primer debate, en sesión del día 23 de septiembre de 2014, Acta Número 8 de 2014 del proyecto de ley 179 de 2013 Cámara, 080 de 2013 Senado", aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 805 de 4 de diciembre de 2014[51].
El informe de ponencia para el cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes está publicado en la Gaceta del Congreso No. 805 de 4 de diciembre de 2014[52] y en él, los representantes Efraín Torres Monsalvo, Pedro Jesús Orjuela Gómez, Tatiana Cabello Flórez, Luis Fernando Urrego Carvajal, José Luis Pérez Oyuela, Leopoldo Suárez Melo y Alfredo Deluque Zuleta, piden que al proyecto se le dé "segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes" y que sea aprobado.
En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes efectuada el 15 de diciembre de 2014, el proyecto fue anunciado. Así consta en el Acta No. 44, publicada en la Gaceta de Congreso No. 323 de 22 de mayo de 2015 y en la cual se lee: "Se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día 16 de diciembre o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan Proyectos de Ley"[54] y entre los proyectos anunciados se encuentra el número 179 de 2013 Cámara, 80 de 2013 Senado[55].
En la sesión ordinaria del día 16 de diciembre de 2014 el proyecto fue considerado y aprobado, según consta en el Acta número 45 de esa fecha, publicada en la Gaceta de Congreso No. 152 de 27 de marzo de 2015. En efecto, leída la proposición con que termina la respectiva ponencia[56] y luego de que intervinieron los representantes Efraín Antonio Torres Monsalvo, Germán Navas Talero, Orlando Aníbal Guerra de la Rosa y el señor Ministro de Interior, Juan Fernando Cristo[57], se abrió el registro y, una vez cerrado, el secretario general informó la votación total: "Por el sí: 86 votos electrónicos, 2 manuales, para un total de 88 votos" y "por el no: 4 votos electrónicos", resultados indicativos de que "ha sido aprobada la ponencia que buscaba darle segundo debate a este proyecto de ley".
Acto seguido, se leyó el articulado y habiéndose abierto y cerrado la discusión, así como el registro, la votación final fue la siguiente: "Por el Sí: 83 votos electrónicos y 5 manuales, para un total de 88 votos" y "Por el No: 4 votos electrónicos, ninguno manual". De acuerdo con este resultado, el Secretario General informó que "ha sido aprobado el articulado del Proyecto de ley número 179 de 2013 Cámara - 080 de 2013 Senado"[59].
A continuación, se le dio lectura al título y a la pregunta dirigida a establecer si la Plenaria "quiere que este proyecto sea Ley de la República", de modo que después de abierta y cerrada la discusión y también el registro, el secretario general de la Cámara de Representantes anunció el resultado: "Por el Sí: 81 votos electrónicos y 6 manuales para un total de 87 votos" y "Por el No: 4 votos electrónicos, ninguno manual" a lo que añadió que había sido aprobado "el título y la Pregunta de este convenio de Alianza del Pacífico"[60].
El 30 de enero de 2015, el Presidente de la República sancionó la Ley 1749 de 2015, "Por medio de la cual se aprueba 'El Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico', suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013". La ley está publicada en el Diario Oficial No. 49.410 de 30 de enero de 2015[62].
El artículo 160 de la Carta señala que "entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días" y que "entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir por lo menos quince días ". Adicionalmente y de conformidad con el Acto legislativo No. 01 de 2003, antes de la votación se requiere del anuncio previo que el presidente de la respectiva Cámara o comisión deberá dar en sesión distinta a aquella en la que vaya a tener lugar la votación.
También debe recordarse que, según el artículo 162 de la Constitución, "los proyectos de ley que no hubieren completado su trámite en una legislatura y que hubieren recibido primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente en el estado en que se encuentren", sin que el proyecto pueda ser considerado "en más de dos legislaturas".
Finalmente, es indispensable tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 5º del Acto Legislativo No. 01 de 2009, que reformó el artículo 133 de la Constitución, en los cuerpos colegiados de elección directa el voto de sus miembros "será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley", de donde se desprende que en el trámite legislativo la votación nominal y pública es la regla general, que ha sido exceptuada mediante la Ley 1431 de 2011, "por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política".
El artículo 2º de la Ley 1431 de 2011 modificó el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 que establecía como regla la votación ordinaria e introdujo en su artículo 129 las excepciones a la votación nominal y pública, nueva regla general, siendo del caso destacar que el numeral 16 prevé la votación ordinaria "cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros".
-Según el Acta No. 9, correspondiente a la sesión de la Comisión Segunda del Senado de 19 de noviembre de 2013, el proyecto fue anunciado para votación en la sesión siguiente[63], que tuvo lugar el 20 de noviembre de 2013, conforme consta en el Acta No. 10 de esa misma fecha.
-Según el Acta No. 39, correspondiente a la sesión plenaria del Senado, de 11 de diciembre de 2013, el proyecto fue anunciado para votación en la sesión siguiente[65], que se llevó a cabo el 12 de diciembre de 2013, tal como consta en el Acta No. 40, que corresponde a esta última fecha.
-Según consta en el Acta No. 07, correspondiente a la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, de 16 de septiembre de 2014, el proyecto fue anunciado para votación en la sesión siguiente[67], que se realizó el 23 de septiembre 2014 y así consta en el Acta No. 08, correspondiente a la sesión de esa fecha.
-Según consta en el Acta No. 44, correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 15 de diciembre de 2014, el proyecto fue anunciado para votación en la sesión siguiente[69], que se llevó a cabo el 16 de diciembre, tal como consta en el Acta No. 45, de la misma fecha.
2.3.4.2.7. El artículo 162 de la Carta preceptúa que si los proyectos de ley no completan su trámite en una legislatura, continuarán su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren y siempre que "hubieren recibido primer debate en alguna de las dos cámaras", a lo que añade que "ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas".
Se destaca, entonces, la aprobación con votación ordinaria, lo cual, a primera vista, se revela contrario al mandato que hace de la votación nominal y pública la regla general, pues en cuanto se hizo evidente la constancia de tres votos negativos y la consiguiente ausencia de unanimidad ha debido procederse a efectuar la votación nominal. Así lo estimo la Corte en la Sentencia C-134 de 2014 a propósito de un caso que guarda alguna similitud con el que ahora se examina, y al apuntar que "la advertencia de los tres Senadores desvirtuaba la existencia de unanimidad en la votación, y por lo tanto, constituía un llamado para que se repitiera y se realizara de manera nominal y pública, como lo ordenan el Reglamento del Congreso y la Constitución Política", lo que tenía que hacerse, entre otras cosas, para evitar que las minorías políticas instrumentalicen la regla, "permitiendo que se realice la votación sin anunciar el sentido de su voto, de manera que solo se constate la existencia de votos negativos al momento de anunciar el resultado, para posteriormente alegar la existencia de un vicio por desconocimiento de la regla de votación nominal y pública, y desconocer de esa forma la voluntad mayoritaria".
En aquella oportunidad, la Corte explicó que la votación nominal y pública "constituye una garantía de publicidad y transparencia del trámite", de modo que las excepciones previstas por el legislador "deben leerse de manera taxativa e interpretarse restringidamente" y declaró la inexequibilidad de la ley aprobatoria, por haberse configurado un vicio de trámite insubsanable, pues, conforme lo estimó la Corporación en la Sentencia C-576 de 2006, "todo vicio que se presente en la formación de una ley aprobatoria del tratado, considerando que su trámite se inicia en el Senado de la República, si ocurre antes de que se haya formado la voluntad política de esa cámara, deberá considerarse insubsanable y tendrá como consecuencia la declaratoria de inexequibilidad del tratado"[72].
Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que media una importante diferencia entre el caso que resolvió la Corte en la Sentencia C-134 de 2014 y el que, posteriormente, abordó mediante la Sentencia C-337 de 2015. En efecto, en esta última ocasión la Corte precisó que el precedente vertido en la Sentencia C-134 de 2014, fue sentado tras "verificar que tres senadores manifestaron su voto negativo frente al informe de ponencia y mantuvieron su posición disidente luego de llevarse a cabo la votación estructural de la iniciativa legislativa, es decir, cuando ya la Plenaria había adoptado el articulado propuesto, el título del proyecto de ley y manifestado la voluntad de que surtiera el trámite siguiente en la Cámara de Representantes", mientras que, tratándose de la Sentencia C-337 de 2015, el caso es diferente, ya que "si bien es cierto que la unanimidad durante la votación del informe de ponencia fue desvirtuada y ello obligaba a que la aprobación se surtiera mediante votación pública y nominal, no lo es menos que en la fase estructural de la votación del proyecto de ley en segundo debate, cuando se conforma la voluntad legislativa respecto a la aprobación de la iniciativa, se evidencia la existencia de unanimidad por cuanto: (i) se aprobó la omisión de lectura del articulado, el contenido en bloque del mismo y el título del proyecto de ley, sin manifestaciones de oposición; (ii) los senadores presentes votaron favorablemente que el proyecto de ley 086 de 2013 Senado pasara a la Cámara de Representantes para cumplir el restante trámite legislativo, y, (iii) no se formularon solicitudes de votar el proyecto de ley en forma nominal y pública", lo que significa "que aquellos senadores que inicialmente se opusieron, se adhirieron al voto positivo de forma posterior, sin dejar constancias sobre votación negativa y sin solicitar que la aprobación de los demás puntos neurálgicos del debate fuesen sometidos a votación nominal y pública".
Así pues, en la Sentencia C-337 de 2015, la Corporación concluyó que estaba demostrada la unanimidad y lo mismo cabe predicar ahora, pues como lo informó el secretario general del Senado, dejaron "constancia 3 senadores de su voto negativo a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia", siendo claro que no hubo manifestaciones de oposición en relación con la solicitud de omisión de la lectura del articulado, con la aprobación en bloque de los artículos y del título y con la pregunta relativa a la prosecución del trámite en la Cámara de Representantes, a lo que se debe añadir que tampoco fueron formuladas solicitudes de votación nominal y pública, todo lo cual es demostrativo de la posterior adhesión de los senadores al voto positivo.
Aunque hay indicadores fiables de la unanimidad, es indispensable advertir que en la Sentencia citada la Corte recogió la evolución jurisprudencial sobre la materia y, con base en ella, puntualizó que "la validez de la votación ordinaria por unanimidad como excepción a la regla general de votación nominal y pública, es predicable siempre que de la misma se puedan inferir los indicadores señalados, y que del acta de sesión y certificación respectiva se obtenga información clara y fidedigna dando cuenta del número de congresistas que participaron en la votación (registro de votación) y del total de votos que fueron emitidos como expresión de la voluntad para aprobar un determinado proyecto de ley"[73].
De conformidad con lo anterior, es necesario verificar la existencia del quórum decisorio, la aprobación por la mayoría requerida y la coincidencia entre el número de votos emitidos y el número de parlamentarios presentes al momento de la votación, y esto, "ante las constantes variaciones de asistencia con tendencia a la baja" que suelen evidenciarse en las sesiones, pues "como acertadamente lo explicó la Corte en el Auto 118 de 2013, siempre que se acuda a la unanimidad como forma de votación ordinaria para aprobar una iniciativa legislativa, es imperativo que se pueda acreditar, de manera clara y suficiente, que tal votación fue unánime y no simplemente aprobatoria, ello con el fin de constatar si el proyecto de ley ha contado o no con el quórum decisorio requerido y con las mayorías constitucionales exigidas para ser ley de la República"[74].
El quórum decisorio, entonces, "corresponde a la mitad más uno de los integrantes habilitados de cada corporación o comisión, quienes deben estar presentes durante todo el proceso de votación para manifestar su voluntad y resolver válidamente sobre cualquier asunto sometido a su estudio. Significa lo anterior que, únicamente se puede entrar a adoptar decisiones cuando se ha establecido y certificado con claridad el quórum decisorio, independientemente de la modalidad de votación que se emplee"[75].
Con fundamento en este quórum se puede establecer la mayoría requerida para la aprobación y según el artículo 146 de la Carta, "En el Congreso en pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial", salvedad que no cobija a las leyes aprobatorias de tratados públicos, pues para su aprobación las Cámaras y las comisiones deben atenerse a la mayoría simple que es la regla general.
"...en los casos en que un proyecto de ley sea aprobado haciendo uso de la votación ordinaria por unanimidad como excepción al mandato constitucional de votación nominal y pública, resulta indispensable que tanto las actas de sesión, como las certificaciones que emitan los secretarios de las comisiones y plenarias, señalen con claridad, certeza y precisión el número de congresistas presentes en el recinto al momento de realizarse la votación ordinaria y el número de votos emitidos para tener por aprobada la iniciativa legislativa, toda vez que ante la variación del quórum en el transcurso de una sesión como práctica parlamentaria, esos datos permiten inferir razonablemente el cumplimiento de las exigencias de quórum decisorio y de mayorías que la Carta Política impone para que un proyecto se convierta en ley de la República. Si de las actas y certificaciones respectivas no fluye evidente esa información, corresponde a la Sala evaluar el desarrollo del debate con miras a establecer si, a partir de los registros de las votaciones nominales anterior y posterior a la iniciativa legislativa objeto de control, es viable acreditar los requisitos que consagran los artículos 145 y 146 de la Constitución, así como el artículo 123-4 de la Ley 5ª de 1992".
Más adelante, por Secretaría se informó que se había "constituido quorum decisorio"[77] y en el punto correspondiente a la lectura de ponencias y a la consideración de proyectos en segundo debate se trató en, primer lugar, el proyecto de ley número 80 de 2013, de manera que, conforme se ha anotado, luego de aprobada la proposición con que termina el informe de ponencia dejaron constancia de su voto negativo a la proposición positiva los senadores Carlos Alberto Baena López, Manuel Antonio Virgüez Piraquive y Jorge Eduardo Londoño Ulloa, después de lo cual en el acta se consigna lo siguiente:
"A solicitud del honorable Senador Aurelio Iragorri Hormaza, la Presidencia somete a consideración de la plenaria la omisión de la lectura del articulado del proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
"La Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.
"Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 80 Senado.
"por medio del cual se aprueba el 'acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico', suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013.
"Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación.
"Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de Ley aprobado surta su trámite en la honorable Cámara de Representantes? Y estos responden afirmativamente.
"La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente proyecto"[78].
Conforme consta en el Acta número 39, correspondiente a la sesión ordinaria del 11 de diciembre de 2013, la plenaria del Senado de la República fue convocada para el día siguiente, "jueves 12 de diciembre de 2013 a las 11:00 a. m."[79] y, según lo consignado en el Acta No. 40 que da cuenta de la sesión celebrada en esa fecha, "Siendo las 3:56 p. m., la Presidencia levanta la sesión".
Lo primero que se hizo fue llamar a lista, habiendo contestado 92 senadores cuyos nombres se transcriben al igual que los de los congresistas que dejaron de asistir con excusa[81], luego de lo cual el acta informa que se dio lectura al orden del día que, fuera del llamado a lista, contemplaba la corrección de vicios subsanables en actos del Congreso, remitidos por la Corte Constitucional, la votación de proyectos de ley y de acto legislativo, la lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate, lo que propongan los honorables senadores y negocios sustanciados por la presidencia.
En el punto atinente a la lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate, aparece, en primer término, el proyecto de ley número 80 de 2013, Senado, por medio del cual se aprueba el Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico"[83], de donde se desprende que su aprobación estuvo precedida por el desarrollo de al menos dos puntos del orden del día.
Al examinar el desarrollo de la sesión, se advierte que después de la lectura del orden del día intervinieron los senadores Arturo Yepes Alzate para tratar "el tema de las asperezas entre las principales instituciones del Estado", José Iván Clavijo Contreras "sobre el respeto a las prestaciones, garantías y emolumentos que derivan las fuerzas públicas colombianas", Manuel Guillermo Mora Jaramillo para, entre otras cosas, invitar a una novena destinada a la recolección de regalos para los niños y niñas de Gramalote y esto "mientras se constituye el quórum", Carlos Alberto Baena López respecto de la sustitución de licencias de conducción y Juan Carlos Vélez Uribe, acerca de la cancelación de una fiesta convocada por la dirección del Senado[84].
Después de estas intervenciones, "por Secretaría se informa que se ha constituido quorum decisorio[85] y "por instrucciones de la presidencia" se anunciaron 25 proyectos "para discutir y votar en la sesión plenaria del Senado de la República, siguiente al día 12 de diciembre de 2013"[86]. Con posterioridad intervinieron los senadores Juan Francisco Lozano Ramírez, Manuel Virgüez Piraquive y Luis Fernando Velasco Chávez en relación con un proyecto sobre habilitación a la fuerza pública para enfrentar a los grupos armados.
Acto seguido se pasó a la corrección de vicios subsanables en actos del Congreso, remitidos por la Corte Constitucional, para lo cual por Secretaría se dio lectura al informe sobre corrección de vicios del proyecto de Ley No. 180 de 2011 Senado, 248 de 2011 Cámara, y consta que la Presidencia sometió a consideración de la plenaria el informe leído y "cerrada su discusión esta le imparte su aprobación[88], habiéndose pasado luego a la votación de proyectos de ley o de Acto Legislativo.
Así mismo, fue leído el informe de conciliación al proyecto de ley número 283 de 2013 Senado, 263 de 2013 Cámara, sobre Código de Extinción de Dominio, que fue aprobado por la plenaria[91] y solo después se desarrolló el punto concerniente a la lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate, siendo el primero el proyecto de ley referente al Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza para el Pacífico, que fue aprobado de la forma arriba transcrita.
El recuento de lo que antecedió a esa aprobación permite constatar que aun cuando inicialmente contestaron a lista 92 senadores, el quórum para decidir no se dio por conformado con el llamado a lista, porque en su intervención previa el senador Manuel Guillermo Mora Jaramillo manifestó que intervenía "mientras se constituye el quórum"[93], habiéndose informado por Secretaría y después de las intervenciones de los senadores Carlos Alberto Baena López y Luis Fernando Velasco Chávez que se había constituido "quorum decisorio", sin que conste en el acta el número de senadores presentes para entonces.
De conformidad con el acta respectiva, posteriormente fueron considerados seis proyectos, así: el primero, se aplazó para la sesión siguiente[95], el segundo, dio lugar a un amplio debate y fue aprobado[96], el tercero, fue aprobado[97], el cuarto, fue aplazado[98], el quinto, fue aprobado[99] y el sexto, fue aplazado[100]. Después se anunciaron los proyectos para la sesión siguiente e intervinieron varios senadores y "siendo las 3:28 p. m. la Presidencia pregunta a la plenaria si aprueba la sesión informal para condecorar a la señora Aida Yolanda Avella y, cerrada la discusión, esta la aprueba".
Ninguno de los tres proyectos aprobados lo fue con votación nominal y esto pese a que dejó constancia "de su voto negativo al proyecto de ley número 64 de 2012 Senado, el honorable Senador Juan Carlos Vélez Uribe"[102]. Solamente al final de la sesión formal y respecto del último de los proyectos se contempló la posibilidad de efectuar una votación nominal[103], pero el proyecto fue aplazado para la siguiente sesión.
La inconstitucionalidad que surge como consecuencia, tiene amplio respaldo en la jurisprudencia constitucional, pues si bien es cierto que la Corte ha postulado varios indicadores de la unanimidad, tales como la constancia expresa e inequívoca de la votación unánime dejada al declarar el resultado de la votación, las manifestaciones indicativas de unanimidad en los debates o la ausencia de solicitudes de votación nominal y pública[104], también lo es que "cuando se excepciona la votación nominal y pública sobre la base de la unanimidad, pero ésta no es debidamente registrada por la corporación legislativa, se configura un vicio de inconstitucionalidad", presentándose lo anterior "cuando (i) se constata que hubo decisión aprobatoria pero no es posible determinar si esta fue o no unánime a través de los medios idóneos, o (ii) cuando no se conoce el resultado concreto de la votación".
La Corporación ha estimado que al ejercer el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados públicos, a falta de evidencia razonable, no está facultada para "dar por sentada la existencia de la unanimidad", ni para asumir una "suerte de presunción de unanimidad", porque de ser así, quedaría "sin efectos el mandato constitucional de votación nominal, el cual opera como regla general"[106], de manera que "aún en los supuestos en los que existe una evidencia razonable de unanimidad, siempre, en todos los casos, resulta indispensable que de las actas de sesión y certificaciones se pueda establecer de manera inequívoca el número de votos con el que fue aprobado un proyecto de ley, por cuanto esa información es trascendental para acreditar el cumplimiento a los requisitos constitucionales de quórum decisorio y mayorías, es decir, en esos medios de prueba se debe precisar el número de parlamentarios que estaban presentes al momento de abrir el registro de votación y el resultado de la votación con el cual fue aprobado el proyecto de ley", lo que, además, "permite validar el acatamiento de la regla que establece el artículo 123, numeral 4º de la Ley 5ª de 1992, en el sentido de constatar que el número de votos emitidos sea igual al número de congresistas habilitados que estaban presentes en la respectiva Comisión o Plenaria al momento preciso de efectuar la votación de la iniciativa legislativa".
A fin de trazar el lindero entre los vicios subsanables y los que no lo son, la Corporación ha postulado unos parámetros de evaluación que llevan a la consideración del cumplimiento de las etapas básicas y estructurales del proceso legislativo, previstas en el artículo 157 superior, del contexto dentro del que se presentó el vicio, de la garantía de los derechos de la minoría durante los debates y del principio democrático en las votaciones, así como del "tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo del debate parlamentario"[109].
Este último parámetro tiene gran importancia en el caso que ahora se examina, pues tratándose del procedimiento ordinario, el trámite de los proyectos de ley para la aprobación de tratados o convenios internacionales inicia en el Senado de la República y es necesario que "el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad"[110], lo cual significa que si el vicio tiene ocurrencia antes de que el Senado haya formado su voluntad política, se impone la inexequibilidad, dado el carácter insubsanable del defecto procedimental.
De conformidad con el precedente obligatorio, que para este caso se encuentra en la Sentencia C-337 de 2015, la Corte recapitula la argumentación que la ha llevado a concluir en la inexequibilidad de la ley revisada, así: (i) la constancia de votos negativos en la aprobación de la proposición favorable con que terminaba el informe de ponencia comprueba la falta de unanimidad y, por consiguiente, imponía la aprobación mediante votación nominal y pública, regla general cuyo desacato constituye una irregularidad en el procedimiento legislativo, (ii) no obstante, en la fase estructural de la votación del proyecto, los congresistas que antes habían manifestado su oposición votaron en forma positiva el contenido del articulado, el título del proyecto y la pregunta acerca de si deseaban que el trámite continuara en la Cámara de Representantes, sin que hubiesen solicitado votación nominal y pública, de donde se deduce la unanimidad en la aprobación de estos aspectos y la consecuente aplicación excepcional de la votación ordinaria, (iii) conforme lo enfatizó la Corte en la sentencia citada, cuando un proyecto de ley "sea aprobado haciendo uso de la votación ordinaria por unanimidad como excepción al mandato constitucional de votación nominal y pública, resulta indispensable que tanto las actas de sesión como las certificaciones que emitan los secretarios de las comisiones y de las plenarias, señalen con claridad, certeza y precisión el número de congresistas presentes en el recinto al momento de realizarse la votación ordinaria y el número de votos emitidos para tener por aprobada la iniciativa legislativa" y esto ante la previsible variación del quórum en el transcurso de la correspondiente sesión.
El análisis del procedimiento cumplido por el proyecto que luego se convirtió en la Ley 1749 de 2015, "Por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico', suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013", permite concluir que no fueron satisfechas a cabalidad las distintas etapas del trámite, debido a que en el segundo debate que tuvo lugar en la Plenaria del Senado de la República se configuró un vicio surgido de la imposibilidad de establecer la existencia del quórum decisorio y de las mayorías requeridas al momento en el que el proyecto fue aprobado, vicio que, por haberse presentado antes de que se conformara válidamente la voluntad legislativa de esa cámara es insubsanable y conduce a la declaración de inexequibilidad de la referida ley, de forma tal que el Congreso de la República, si a bien lo tiene, podrá iniciar de nuevo todo el procedimiento aprobatorio del Acuerdo con miras a su debida incorporación al ordenamiento jurídico interno.
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1749 de 2015, "Por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico', suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013".
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, a continuación presento brevemente las razones por las cuales he salvado el voto respecto de la sentencia C-106 de 2016 que dispuso declarar inexequible la Ley 1749 de 2015 "Por medio de la cual se aprueba el "Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico', suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013"
No es correcta la caracterización que del vicio presenta la sentencia. En efecto, la irregularidad en el proceso legislativo no puede consistir en la inexistencia de prueba sobre el cumplimiento de una etapa o condición de dicho trámite. Afirmar ello, no da cuenta de la existencia de un vicio que pueda justificar la declaratoria de inexequibilidad, sino de dificultades probatorias para demostrar un determinado hecho. Aunque guardan relación, son conceptualmente diferentes el vicio y su prueba.
Esa caracterización evidencia que la decisión de expulsar del ordenamiento la ley objeto de examen no contó con los elementos de juicio requeridos para el efecto. Las expresiones utilizadas en la sentencia, insisto, dan cuenta de la incertidumbre acerca del acaecimiento del vicio declarado.
En todo caso, si se admitiera en gracia de discusión que las anteriores pruebas no son suficientes para dar por cumplidos los requisitos del proceso legislativo que la sentencia echa de menos, resultaba procedente -en virtud del principio democrático- resolver la duda a favor del legislador. Ha señalado este Tribunal que "en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resuelta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República. Se trata, en pocas palabras, de una manifestación del principio democrático."[114]
No obstante lo anterior, encuentro que durante el trámite adelantado en la Plenaria de la Cámara de Representantes -cuarto debate- sí se presentó una irregularidad que vulneró el numeral 4o del artículo 123 de la Ley 5a de 1992. Dicha disposición señala:
[2] Artículo 9o. En relación con este tema, nuestra Corte Constitucional, ha manifestado que resulta primordial señalar, para efectos del asunto bajo examen, lo dispuesto en el artículo 9o Superior, según el cual las relaciones exteriores del Estado se basan "en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia". Esta máxima fundamental -consagrada así por el Constituyente- significa ni más ni menos que nuestro país se acoge en un todo a los principios del Derecho Internacional que han sido aceptados, no solo dentro de los parámetros de los tratados públicos ya sean estos bilaterales o multilaterales, o de los acuerdos suscritos dentro del marco de los organismos internacionales a los cuales el Estado ha adherido -en particular, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), sino también a aquellos que se derivan de los usos y costumbres internacionalmente consagrados. Expediente D-798 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 538 (parcial) del Decreto 2700 de 1991. Magistrado Ponente: Doctor VLADIMIRO NARANJO MESA, veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y cinco (1995)

References: artículo 160
 artículo 162
 artículo 5
 artículo 133
 artículo 133
 artículo 2
 artículo 130
 artículo 129
 artículo 162
 artículo 146
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 157
 artículo 123
 Artículo 9
 artículo 9
 artículo 538