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Timestamp: 2019-10-18 07:18:51+00:00

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﻿ Sentencia 2010-00196 de mayo 15 de 2013
SENTENCIA 2010-00196 DE 15 DE MAYO DE 2013
CONTENIDO:PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA. LA EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA SE TRATA EN PRIMER LUGAR, DE LA EXPERIENCIA QUE EXCEDA LA EXIGIDA PARA EL DESEMPEÑO DEL EMPLEO Y, EN SEGUNDO LUGAR, LA ADQUIRIDA POR EL FUNCIONARIO EN LA EJECUCIÓN DE TAREAS QUE REQUIEREN LA APLICACIÓN DE CONOCIMIENTOS ALTAMENTE ESPECIALIZADOS QUE REQUIERAN, A SU VEZ, NIVELES DE CAPACITACIÓN Y PRÁCTICA DISTINTOS A LOS ORDINARIOS O BÁSICOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, EMPLEADO PÚBLICO, PRIMA TÉCNICA, MINISTERIO DE TRANSPORTE, RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA
Sentencia 2010-00196 de mayo 15 de 2013
Radicación: 25000-23-25-000-2010-00196-01(1146-12)
Actor: Guillermo Alfonso Mora Carreño
Le corresponde a la Sala entrar a determinar si el señor Guillermo Alfonso Mora Carreño, en el caso concreto, tenía derecho al reconocimiento y pago de una prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, en su condición de empleado del Ministerio de Transporte.
I. De la prima técnica
En ejercicio de las citadas facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 1661 de 1991, por medio del cual se modificó el régimen de prima técnica existente y se definió el campo de aplicación de dicho beneficio económico, incluyendo como factor para su reconocimiento “el desempeño en el cargo”, lo que quedó consignado en los siguientes términos:
Las normas antes transcritas, posibilitaron el otorgamiento de la prima técnica en razón de las calidades específicas del funcionario o empleado frente a determinado cargo al igual que por su desempeño, criterios que vendrían a ser reglamentados posteriormente a través del Decreto 2164 de 1991. Sin embargo, la aplicación de las reglas contenidas en la citada norma se predicaba exclusivamente de los funcionarios o empleados de la rama ejecutiva del poder público, lo que impedía la extensión de sus beneficios a los demás empleados públicos del Estado.
“(…) ART. 3º—Criterios para su asignación. <Artículo modificado por el artículo 1º del Decreto 1335 de 1999. El nuevo texto es el siguiente:>
Concretamente, en relación con la prima técnica por título de estudio de formación avanzada, el artículo 4º del citado decreto sostuvo que, tendrían derecho al reconocimiento de dicha prestación los empleados designados en propiedad, que ocupen cargos en los niveles ejecutivo, asesor o directivo siempre y cuando, acrediten títulos de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor a tres años.
Por su parte, frente a la prima técnica por evaluación del desempeño, el decreto reglamentario precisó en el artículo 5º que tendrían derecho los empleados que desempeñaran en propiedad cargos susceptibles de dicha asignación en los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo o sus equivalentes en los sistemas especiales, que obtuvieren un porcentaje correspondiente al 90% como mínimo, en la calificación de servicios realizada en el año inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento, señalando a su vez, que la cuantía correspondiente sería determinada por el jefe del organismo respectivo o por las juntas o consejos directivos según el caso.
En estos términos se erigió en principio, el beneficio de la prima técnica por título de estudio de formación avanzada y por el factor de evaluación del desempeño.
Posteriormente, el Presidente de la República en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 1724 de 1997, mediante el cual se unificó el régimen de prima técnica para todos los empleados públicos del Estado y se modificó entre otras disposiciones, el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991 que establecía los niveles y cargos susceptibles del reconocimiento de prima técnica bajo los dos factores establecidos, calidades especiales para el desempeño del cargo y evaluación del desempeño.
Si bien el Decreto 1724 de 1997 restringió los niveles susceptibles de prima técnica, éste mantuvo los criterios de asignación existentes y extendió dicho beneficio a los diferentes órganos y ramas del poder público, unificando así las disposiciones sobre la materia, lo que quedó consignado en sus artículos 1º y 5º en los siguientes términos:
La modificación contenida dentro de esta norma en cuanto a la prima técnica por título de estudio de formación avanzada y por evaluación del desempeño, eliminó la posibilidad de su reconocimiento en los niveles profesional, técnico, administrativo y operativo, para ampliarla en todos los organismos y ramas del poder público, a sus niveles directivo, asesor y ejecutivo o equivalentes. En los demás aspectos, incluido el régimen de excepción a su aplicación existente(2), la prima técnica se continuó rigiendo por las disposiciones vigentes, es decir, las consignadas en los decretos 1661 y 2164 de 1991.
El señor Guillermo Alfonso Mora Carreño mediante la presente acción contencioso administrativa solicita, el reconocimiento y pago de una prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada al considerar que la administración tenía la obligación de ordenar dicho reconocimiento dado que, a su juicio, reunía la totalidad de los requisitos establecidos en los decretos 1661 de 1991, 2164 de 1993 y 1336 de 2003 para tal efecto.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que el señor Guillermo Alfonso Mora Carreño acreditaba los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento y pago de una prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. En efecto, precisó en esa oportunidad que dentro del expediente estaba probado, en debida forma, que el demandante contaba con título universitario, que había desempeñado un cargo perteneciente al nivel asesor y que había adquirido más de 12 años de experiencia lo que, adicionalmente, le permitía compensar el titulo en formación avanzada por 3 años de experiencia.
Sobre este particular, advierte la Sala que a folio 2 del cuaderno 1 del expediente figura copia de la petición mediante la cual el demandante solicitó al Ministerio de Transporte el reconocimiento y pago de una prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, con los siguientes argumentos.
Para mayor ilustración se transcriben los apartes pertinentes de la referida petición:
“A efectos de configurar el derecho a reclamar, es perentorio tener en cuenta las circunstancias que se exponen a continuación:
1. El ingeniero Mora Carreño ejerce un empleo público del nivel asesor, nivel que, conforme con lo previsto por el Decreto 1724 de 1997, es beneficiario de la prima técnica.
2. Tal como se puede verificar al revisar la hoja de vida del ingeniero Mora Carreño, se verifica que, a lo largo de su trayectoria profesional, tanto vinculado con el Ministerio de Transporte como con otras entidades públicas y privadas, ha llevado a cabo una producción intelectual reflejada en los proyectos en los que ha participado, así como en los documentos que al punto se han producido, que se han relacionado, y que tienen relación específica con las labores y actividades que desarrolla el Ministerio de Transporte.
3. Así mismo, al revisar la experiencia especifica del ingeniero Mora Carreño, así como su formación académica y su producción intelectual, se encuentra que acredita con creces los requisitos normativos para optar por la prima técnica por formación avanzada y experiencia especifica prevista por el artículo 2º del Decreto 1661 de 1991, liquidada conforme los (sic) dispuesto por el artículo 4º del mencionado decreto, y conforme los criterios de ponderación previstos por las normas vigentes al punto.
Puesto que de estas se derivan los efectos que hacen viable la solicitud, cual es la procedencia en la aplicación del Decreto 1724 de 1997 para efectos del reconocimiento de la prima técnica a la que haya lugar.
El 24 de febrero de 2009 el subdirector de talento humano de Ministerio de Transporte dio respuesta a la petición anterior, manifestando que no era posible disponer el reconocimiento y pago de una prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en el caso del demandante toda vez que, no se contaba con la disponibilidad presupuestal necesaria para sufragar dicha obligación, tal y como lo exige la ley.
Así se lee en la referida respuesta (fls. 10 a 11, cdno. 1):
“(...) Ahora bien, en su comunicación hace alusión a que su poderdante solicitó ante el Ministerio de Transporte el reconocimiento y pago de prima técnica, el cual le fue negada por parte de la entidad argumentado la falta de disponibilidad presupuestal, al respecto debemos precisar lo siguiente:
Para efectos presupuestales es importante señalar que el estatuto orgánico de presupuesto, Decreto 1111 de 1996, artículo 71 establece “Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad presupuestal previos, que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos (…)”.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización del Confis, o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. (…)
Lo anterior, con el fin de señalar que la administración en su momento señaló al doctor Guillermo Alfonso Mora Carreño, la falta de disponibilidad presupuestal para reconocer la prima técnica. De otra parte se debe precisar que la solicitud de asignación de prima técnica no constituye para el nominador obligación de otorgarla.
Teniendo en cuenta lo anterior, advierte la Sala que para el momento en el que el demandante solicitó ante el Ministerio de Transporte el pago de una prima técnica por formación avanzada, esto es, el 9 de diciembre de 2008, se encontraba vigente el Decreto 1336 de 2003, el cual estableció, en relación con los empleos susceptibles del reconocimiento de prestación técnica lo siguiente:
Bajo este supuesto, y como se había anunciado en el acápite que antecede, a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1336 de 2003 los niveles de la administración a los cuales se le podían reconocer prima técnica, por cualquiera de sus dos criterios, habían sido restringido únicamente al directivo y asesor, siempre que los empleos se encontraran adscritos a los despachos de los ministros, viceministros, directores de departamentos administrativos superintendentes y directores de unidad administrativa especial.
Así las cosas y teniendo en cuenta que el demandante desde el 13 de noviembre de 2001 venía desempeñando el cargo de asesor, código 1020, grado 14, adscrito al despacho del Ministro de Transporte dirá la Sala, que cumplía con el primero de los requisitos exigidos por el Decreto 1336 de 2003, a saber, el desempeño de un empleo en el nivel asesor (fl. 48, cdno.).
En este mismo sentido se advierte, del material probatorio allegado al expediente, que si bien es cierto el demandante no contaba con título de formación avanzada(4), en el área específica en la cual laborada, si podía, tal y como lo estimo el tribunal, compensarlo por 3 años de experiencia laboral, como lo permite el inciso 2º(5) del artículo 4º del Decreto 2164 de 1994, dado que a la fecha en que éste presentó la solicitud tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la referida prestación técnica contaba con más de 7 años de experiencia profesional en el cargo de asesor, código 1020, grado 14, adscrito al despacho del Ministro de Transporte.
No obstante lo anterior, en lo que se refiere al tercer requisito exigido por el artículo 4º ibídem, a saber, “la experiencia calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite”, para efecto del reconocimiento de la prima técnica estima la Sala, pertinente precisar, que si bien es cierto los decretos 1661 y 2164 de 1991, 1724 de 1997 y 1336 de 2003, no definen que se entiende por experiencia altamente calificada, concepto jurídico indeterminado, sus disposiciones traen algunos elementos que permiten concluir que, en todo caso no se trata de la experiencia profesional, especifica o relacionada, exigida para el desempeño de un empleo. En efecto, se trata en primer lugar, de la experiencia que exceda la exigida para el desempeño del empelo y, en segundo lugar, la adquirida por el funcionario en la ejecución de tareas que requieren la aplicación de conocimientos altamente especializados que requieran, a su vez, niveles de capacitación y práctica distintos a los ordinarios o básicos.
Lo anterior, debe recordarse, obedece a la naturaleza misma de la prima técnica, entendida esta como un reconocimiento económico para atraer o mantener al servicio del Estado a funcionarios altamente calificados en el desempeño de funciones que demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados.
Así las cosas, a juicio de la Sala, resulta razonable que el literal a, del artículo 2º del Decreto 1661 de 1991 exija como mínimo 3 años de experiencia “cualificada” para efectos del reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, pues sólo en el desempeño de las funciones del cargo respecto del cual se exigen los anotados requisitos podrá el funcionario de que se trate adquirir la “experiencia altamente calificada”, la cual, en todo caso deberá ser calificada por el jefe del organismo.
Sobre la definición de la experiencia altamente calificada la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, en Concepto 2081 de 2 de febrero de 2012. Consejero Ponente Dr. William Zambrano Cetina, sostuvo:
“(…) 6. Como puede observarse, la experiencia exigida para acceder a la prima técnica está cualificada en cuanto debe ser por al menos cinco (5) años y “altamente calificada”, lo que de plano significa, siguiendo el sentido natural y obvio de las palabras (C.C., art. 28), que no es simplemente la experiencia ordinaria obtenida en el ejercicio cotidiano de la profesión, sino que exige un nivel especializado y superior en una determinada área del respectivo quehacer, la cual es relevante para el cargo a desempeñar.
Ese sentido natural y obvio concuerda con la definición literal de las palabras que componen la expresión analizada: altamente, significa según el diccionario de la Real Academia de la Lengua “perfecta o excelentemente, en extremo, en gran manera”; y, según la misma fuente, calificada o cualificada refiriéndose a una persona o trabajador significa “que está especialmente preparado para una tarea determinada”.
Es así que el artículo en cita dispone expresamente que para efectos del otorgamiento de la prima técnica por este criterio de asignación “se requiere que el funcionario acredite requisitos que excedan los establecidos para el cargo que desempeñe.
7. Lo anterior tiene especial relación con la finalidad de la prima técnica de atraer y mantener al servicio del Estado a personal altamente especializado y calificado, mediante un incentivo económico que compense diferencias salariales con el sector privado. (…)”.
Teniendo en cuenta lo anterior, y descendiendo al caso concreto, advierte la Sala que al expediente no se allegó elemento alguno que diera por probada, en debida forma, la experiencia altamente calificada del demandante, en los términos previstos en los decretos 1661 y 2164 de 1991. En efecto, advierte el despacho que sustancia la presente causa que si bien dentro del expediente reposa certificación laboral del actor de 30 de mayo de 2007, suscrita por la coordinadora del grupo administración de personal del Ministerio de Transporte la misma, en primer lugar no está suscrita por el jefe del organismo, en este caso el Ministro de Transporte, ni en ella se observa que medie delegación para su expedición y, en segundo lugar, tampoco se advierte en ella que la experiencia laboral del demandante sea calificada como se exige en el referido artículo 4º.
Al respecto, estima la Sala que en la certificación aludida únicamente se describe el tiempo de servicio del actor, los cargos ocupados y las funciones desempeñadas sin que, se repite, ello constituya una calificación de su experiencia laboral que permita afirmar que la misma alcanza altos índices de eficiencia que justifiquen el reconocimiento y pago de la referida prestación técnica.
Así las cosas, no le asiste la razón al tribunal cuando infiere “Que de la certificación de los cargos desempeñados por el demandante en las distintas subdirecciones técnicas del ministerio, es indudable que posee experiencia altamente calificada” en razón, a que como quedó visto, la referida certificación no constituye per se una calificación de la experiencia laboral del demandante y, adicionalmente, por que la única experiencia que pudo ser valorada y calificada fue la adquirida en el ejercicio del cargo de asesor y no la acumulada en su desempeño como servidor en otras subdirecciones de la entidad demandada.
Teniendo en cuenta las consideraciones que anteceden, concluye la Sala que en el caso concreto el señor Guillermo Alfonso Mora Carreño no acreditó la totalidad de los requisitos exigidos por el Decreto 2164 de 1991, concretamente en lo que se refiere a la experiencia altamente calificada en su desempeño como asesor, código 1020, grado 14, adscrito al despacho del Ministro de Transporte, razón por la cual deberá revocarse la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
REVÓCASE la sentencia de 27 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por Guillermo Alfonso Mora Carreño contra la Nación, Ministerio de Transporte.
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(1) Ley 60 de 1990, ART. 2º—De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleos de las distintas ramas y organismos del poder público. (…).
(3) “(…) ART. 5º—Lo dispuesto en los artículos anteriores no se aplicará: (…) c) A los empleados públicos de las entidades que tienen sistemas especiales de remuneración o de reconocimiento de primas, dentro de los cuales se recompensen pecuniariamente los factores aquí establecidos para asignar prima técnica (…)”.
(4) Por este deben entenderse los títulos académicos adicionales a los exigidos por la entidad como requisito mínimo para el desempeño del cargo. Lo anterior, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 1661 de 1991.
(5) “ART. 4º—De la prima técnica por formación avanzada y experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º del presente decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
El título de estudios de formación avanzada podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos señalados en el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en la respectiva formación. (…)”.

References: artículo 1
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 71
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 76
 artículo 2
 artículo 7