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Timestamp: 2018-06-25 05:58:59+00:00

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A APLICAÇÃO DA MEDIDA DE SUSPENSÃO DA FUNÇÃO PÚBLICA - Jus.com.br | Jus Navigandi
A APLICAÇÃO DA MEDIDA DE SUSPENSÃO DA FUNÇÃO PÚBLICA
O ARTIGO DISCUTE POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR PESSOAL.
A Lei 12.403, de 4 de maio de 2011, e que entrou em vigência em 4 de julho de 2011(sessenta dias após a sua publicação), é forma final que foi dada ao Projeto de Lei 4.208, de 2001, visando a dar alteração no trato da prisão cautelar(prisão em flagrante, prisão preventiva e prisão temporária) e da liberdade provisória.
Para isso, vamos ao artigo 282 do CPP.
Enveredemos, pois, nas chamadas medidas cautelares pessoais.
De pronto, acentuo que a legislação processual penal não contempla um processo cautelar, como procedimento judicial anterior ao processo principal, cuidando da fase de investigação como matéria administrativa, de forma a validar a legitimação da autoridade policial para apresentar pleitos dessa natureza ao juiz, sem se esquecer que o Parquet será intimado para falar sobre essas representações.
Os requisitos para aplicação das medidas cautelares, que não podem ser decretadas sem base fática, não se determinam pela prova da materialidade e indícios suficientes para a autoria para a sua decretação, do mesmo modo como não se exige com relação a prisão temporária, substitutivo da antiga prisão para averiguação, como disse Guilherme de Souza Nucci.[1]
Tais ilações foram essencialmente de cogitação do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, como bem ensinou Luís Roberto Barroso[2], ao externar um outro qualificador da razoabilidade-proporcionalidade, que é o da exigibilidade ou da necessidade da medida. Conhecido ainda como princípio da menor ingerência possível, consiste no imperativo de que os meios utilizados para consecução dos fins visados sejam os menos onerosos para o cidadão. É o que conhecemos como proibição do excesso.
Trago a lição de Willis Santiago Guerra Filho[3], de feliz síntese:
¨Resumidamente, pode-se dizer que uma medida é adequada, se atinge o fim almejado, exigível, por causar o menor prejuízo possível e finalmente proporcional em sentido estrito, se as vantagens superarem as desvantagens.¨
Os chamados referenciais fundamentais para aplicação das medidas cautelares pessoais no processo penal brasileiro são a necessidade e adequação. Ambos se reúnem no princípio da proporcionalidade, assim sintetizado por Eugênio Pacelli[4], consoante assim vemos:
a)na primeira, desdobrando-se, sobretudo, na proibição de excesso, mas, também, na máxima efetividade dos direitos fundamentais, serve de efetivo controle da validade e do alcance das normas, autorizando o intérprete a recusar a aplicação daquela norma que contiver sanções ou proibições excessivas e desbordantes da necessidade de regulamentação;
b)na segunda, presta-se a permitir um juízo de ponderação na escolha da norma mais adequada em caso de eventual tensão entre elas quando mais de uma norma constitucional se apresentar aplicável ao mesmo fato.
Assim proíbe-se o excesso e busca-se a adequação da medida.
Levo em conta a douta opinião de Luís Virgílio Afonso da Silva[5] para quem há proibição do excesso como limite, separadamente do postulado da proporcionalidade, sempre que um direito fundamental esteja excessivamente restringido.
Essa mesma proporcionalidade veda a prisão preventiva em caso de crimes culposos, ressalvada a hipótese do artigo 313, parágrafo único do CPP, com relação a prisão para e até a identificação do acusado, a chamada prisão preventiva utilitária.
Vejamos que na linha exposta no artigo 545 do Anteprojeto do Código de Processo Penal, é dito que não cabe prisão preventiva:
a)nos crime culposos;
b)nos crimes dolosos cujo limite máximo da pena privativa de liberdade cominada seja igual ou inferior a 4(quatro) anos, exceto se cometidos mediante violência ou grave ameaça à pessoa;
c)se o agente é: maior de 70(setenta) anos, gestante a partir do sétimo mês de gestação ou sendo esta de alto risco, mãe que convive com filho em igualdade igual ou inferior a 3(três) anos ou que necessite de cuidados especiais;
d) se o agente estiver acometido de doença gravíssima, de tal modo que seu estado de saúde seja incompatível com a prisão preventiva ou exija tratamento permanente em local diverso.
Nada de novo existiria no direito positivo brasileiro, uma vez que a Lei 9.714, de 1998, já passara a ampliar as hipóteses de aplicação de pena restritiva de direitos, permitindo a substituição da privativa de liberdade para as condenações não superiores a quatro anos, se praticado o fato sem violência ou grave ameaça, do que se lê do artigo 44, I, do CP e se não for reincidente o agente em crime doloso(artigo 44, II, CP) e as circunstâncias pessoais o recomendarem.
Por essa razão é razoável que nas infrações de menor potencial ofensivo, que são regidas pela Lei 9.099, de 1995, não se imponha prisão preventiva ou outra medida cautelar. Aqui o caminho é o procedimento de conciliação com proposta de transação penal e ainda a possibilidade de suspensão condicional do processo(artigo 89 da Lei 9.099/95).
Mas vamos a casos excepcionais.
Tal é o que se vê com relação aos chamados crime culposos no trânsito em que o autor é mais que reincidente na conduta de direção embrigada, produzindo e reproduzindo danos e mortes a terceiros. Ora, não seria incogitável pensar em hipótese de prisão preventiva nesses casos, isso porque, nessas hipóteses é possível falar em condenação transitada em julgado com pena privativa de liberdade. Poder-se-ia falar na decretação de prisão preventiva como substituição de medidas cautelares descumpridas, independente da imposição de pena de suspensão da permissão ou da habilitação para dirigir veículo automotivo ou proibição de sua obtenção.
De toda maneira, será possível a aplicação das cautelares, ressalvada a hipótese de proibição expressa, do que se lê do artigo 283, § 1º, do CPP, onde ocorrem delitos onde não se admite, nem em tese, a pena privativa de liberdade.
As medidas cautelares podem ser aplicadas de forma isolada ou de forma cumulada(artigo 282, § 1º, CPP).
Para fins de decretação da medida cautelar, distinta da prisão, impõe-se o seguinte quadro a ser respeitado: a) o juiz possa deferi-la, de ofício ou a requerimento das partes, durante o processo; b) o juiz pode decretá-la, por representação da autoridade policial ou mediante requerimento do Ministério Público, na fase de investigação criminal, em obediência ao sistema acusatório, que prima pelo respeito à imparcialidade do juiz.
Não se abriu à vítima a legitimatio para a apresentação de providência cautelar na fase de investigação, em sede de ação penal pública. Por sua vez, na ação penal privada, queixa, é irrecusável a legitimidade do ofendido para requerimento das providências na fase da investigação.
Para Guilherme de Souza Nucci[6], a vítima pode requerer, também, medidas cautelares, diversas da prisão, na fase de investigação, embora o artigo 282, § 2º, do CPP silencie a respeito. Isso porque pode, na fase investigatória, pleitear prisão preventiva.
Ora, a vítima, na fase de investigação, não tem legitimidade para agir, isto porque não há ação penal ajuizada.
Data vênia de entendimento contrário, não se pode levar em conta a inclusão do assistente de acusação como legitimado para requerer a providência na fase de investigação(artigo 311, CPP). A razão é simples: o assistente somente deve ingressar na fase do processo, após o oferecimento da denúncia, para coadjuvar o Parquet nos atos processuais.
Pelo sistema acusatório, o magistrado não pode, de ofício, sem provocação, cuidar dos atos da efetividade dos atos da investigação. Por sua vez, no curso do processo, não há qualquer impedimento à decretação de prisão preventiva, uma vez justificada pela necessidade de proteção à sua efetividade. Por sua vez, o modelo acusatório não contempla a inércia do magistrado em relação à adoção de medidas tendentes a proteger a efetividade do processo. Disse Eugênio Pacelli[7] que ¨uma coisa é ele substituir, de ofício, uma cautelar descumprida por outra, para fins de evitar a reiteração criminosa ou por garantia da ordem pública; outra, é fazê-lo à conta de conveniência da investigação ou da instrução.¨
Certamente, no modelo acusatório, que se afasta do inquisitivo, adotado pelo Código de 1941, em sua redação original, ao juiz não cabe zelar por tais questões(investigação e instrução).
Aqui anoto que o Código de Processo Penal atribuiu à policia judiciária a capacidade de representação junto ao juiz para fins de imposição de determinadas medidas cautelares, se e quando no curso da fase de investigação, do que se lê dos artigos 282, § 2º, e artigo 311 do CPP.
Não se pode desconhecer que a 2ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal, em entendimento manifestado na apreciação do Procedimento MPF – 1.00.001.000095/2010-86, decisão de 2.12.2010, disse que apenas a parte legitimada ao processo – querelante na ação penal privada, e Ministério Público – teria capacidade de representação junto ao juiz para fins de tal imposição.
Por outro lado, orienta o artigo 282, § 3º, do CPP, que o juiz, ao receber o pedido de decretação da medida cautelar, deve intimar a parte contrária, buscando-se privilegiar o contraditório. Todavia, se houver urgência, descarta-se tal providência, pois haveria risco de ineficácia da medida.
De toda sorte, evidencia-se, da leitura do artigo 282 do CPP, que a prisão é a última ratio, última opção, primando-se o respeito à intervenção mínima, passando a prisão preventiva a ter a conotação de subsidiariedade(artigo 282, § 4º e 6º, do CPP). Digo isso, acentuando que a prisão preventiva somente deve ser decretada se nenhuma outra medida cautelar for adequada ou quando o investigado ou acusado descumprir as obrigações impostas por uma cautelar de caráter não prisional(artigo 282, § 4º e 6º, do CPP).
Em resumo, as medidas constantes do artigo 319 do CPP, com a redação que lhe foi dada pela Lei 12.403, têm como propósito evitar o encarceramento. Sendo assim, a consequência jurídica do delito a ser imposta pelo Estado deve ofender, no mínimo possível, a liberdade humana, isto porque a regra deve ser a liberdade e não a prisão, lembrando que o aprisionamento do homem permite o contágio criminal do cidadão preso com criminosos mais experientes, a par de que a experiência tem mostrado que a prisão é um instrumento que se mostra inapropriado para alcançar a finalidade ressocializadora da pena.
A prisão servirá como resposta às condutas de maior afronta à sociedade, pois ela é de rigor, vindo a ser concretizada quando não existem alternativas consideradas eficientes para a proteção dos bens jurídicos considerados de extrema relevância social.
Não se pode interpretar a Lei 12.403/2011, sem observar a situação cruel do sistema penitenciário brasileiro. No Brasil, fala-se que há um significativo déficit de vagas. Em dezembro de 2010, a população carcerária atingiu o patamar de 496.251 encarcerados. Por sua vez, os indicadores do InfoPen apontam que o sistema prisional brasileiro só dispõe de 298.275 vagas. Isso é impressionante, denunciando o que todos os estudiosos na matéria sabem: a total ineficiência da estrutura penitenciária brasileira, diante de um número excessivo de encarcerados, que, sabe-se, em sua maioria, não terão recuperação.
Veja-se o caso da suspensão do exercício da função pública.
Sobre a medida já escrevemos que é ideal para crimes contra a administração pública, como se vê da corrupção, peculato, prevaricação e ainda delitos econômicos e financeiros, evitando-se a preventiva, que tenha como objetivo a garantia da ordem pública ou econômica, sempre mirando-se para a periculosidade do agente, a repercussão social do crime e a gravidade da conduta. Será que tal medida é devidamente eficaz para afastar o agente da gerência de seus negócios? Só a experiência dirá. Não se trata de experiência nova, pois a decretação do afastamento cautelar do funcionário público denunciado por tráfico de entorpecentes já estava prevista na Lei 11.343/06, quando o juiz recebia a denúncia. Agora, com a Lei referenciada, a providência pode ser tomada na fase de investigação. Bem disse o Ministro Marco Aurélio Bellizze, Quinta Turma, no julgamento do HC 236.462/RS, DJe de 29 de junho de 2012, que o afastamento cautelar do cargo já retira, por si só, a potencial capacidade de lesão à ordem pública, especialmente se os crimes que se imputam ao agente público possuem intrínseca ligação com a função pública que exerce. Trago à colação o julgamento no HC 228.023/SC, Relator Ministro Adilson Vieira Macabu(Relator Convocado do TJ/RJ), onde se disse que aplica-se aos detentores de mandato eletivo a possibilidade de fixação das medidas alternativas à prisão preventiva previstas no artigo 319 do CPP. isso se dá em circunstâncias excepcionais, admitindo-se o afastamento cautelar de agentes públicos do exercício de seu cargo ou função, mesmo durante a fase de inquérito, desde que presentes elementos indiciários e probatórios da conduta delituosa, a incompatibilidade com o exercício do cargo ou função e o risco para o regular desenvolvimento das investigações, como se lê do Inq. 780/CE, Relatora Ministra Nancy Andrighi, DJe de 27 de agosto de 2012. Mas, no entanto, não deixo de registrar posição de Pacelli;[8]
É certo que Eugênio Pacelli já lecionou:: ¨e em caso de mandato eletivo, em que o exercício do cargo deriva de fundamentação constitucional, e, mais, vem lastreado na livre manifestação de voto popular, somente em caso de condenação criminal e nas hipóteses constantes de lei complementar eleitoral e no Código Eleitoral – todos, porém, autorizados na Constituição da República(art. 14,§ § 9º e 10, e art. 15) – é que se poderá pretender o afastamento do cargo. O fato de ser possível a prisão de alguns ocupantes de mandato eletivo – respeitados os cargos de imunidade processual e material do Presidente e dos membros do Congresso Nacional – não autoriza a compreensão de ser cabível o afastamento do mandato eletivo. Esse, o mandato, tem como legítimo titular a soberania popular.¨
Com o devido respeito à opinião externada, no Estado Democrático de Direito, onde há obediência a diversos princípios administrativos, como os enfocados no artigo 37 da Constituição Federal, dentre os quais a moralidade, impessoalidade, legalidade, um agente político, quando é objeto de investigação, deve se afastar do cargo, ou, se for o caso, à luz do artigo 319 do Código de Processo Penal, ser afastado do cargo, por determinação judicial competente. É uma desmoralização para a democracia, uma ofensa à Constituição que nela se apresenta como cidadã, um agente politico, ainda mais detentor de importantes funções constitucionais, ter perfeito trânsito à seu mandato, ter poder de direção, enquanto contra a ele são apresentados diversos fatos que devem ser objeto de apuração em juízo próprio.
Ademais, em caso de parlamentar federal não cabe falar em prisão preventiva como espécie de prisão provisória. Admite-se apenas a prisão em flagrante, onde se diz que os parlamentares desde a diplomação não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável e, mesmo nesta hipótese, caberá à Câmara dos Deputados ou ao Senado Federal “resolver” sobre a manutenção da prisão do parlamentar(artigo 53, § 2º, da Constituição).
Especialmente com relação ao Presidente da Câmara dos Deputados o Procurador-Geral da República pelo órgão que o presenta perante o Supremo Tribunal Federal, poderá estudar a apresentação de tal pedido de afastamento, em denúncia formulada, em petição dirigida ao Ministro -Relator do processo, levando em conta os seguintes fatos, que se noticia:
Segundo Júlio Camargo, Cunha pediu pessoalmente a ele a quantia de US$ 5 milhões, em uma reunião no Rio. De acordo com o depoimento, Cunha teria dito que estava "no comando de 260 deputados", além de ter mostrado certa "agressividade" durante o encontro. O delator disse ainda que não havia revelado o fato anteriormente por temer represálias às empresas que representava ou mesmo à sua família e a si próprio.”
Outro ponto que pode ser explorado pela acusação diz respeito ao que foi noticiado abaixo pela imprensa(Folha de São Paulo, 28.4.15):
A apreensão de registros do sistema de informática da Câmara, autorizada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) e executada por procuradores no começo de maio, foi considerada exitosa e aproximou Cunha ainda mais de uma denúncia ao STF. Se isso se confirmar, o presidente da Câmara passaria da condição de investigado a réu.”
Para tanto, além do que já foi formulado, é mister a comprovação e configuração do fumus comissi delicti e do perigo de demora caracterizado nos riscos à sociedade para que se diga que tal permanência no cargo é nociva aos interesses da ordem pública e da garantia da correta instrução criminal.
[1] NUCCI, Guilherme de Souza. Leis penais e processuais penais comentadas, Prisão temporária, Nota 3 ao art. 1º, São Paulo, RT.
[2] BARROSO, Luis Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição. São Paulo, ed. Saraiva, 2003, pág. 228.
[3]GUERRA FILHO, Willis Santiago. Ensaios de teoria constitucional. Fortaleza, UFC, Imprensa Universitária, 1989, pág. 75.
[4] OLIVEIRA, Eugênio Pacelli de. Curso de processo penal, São Paulo, Atlas, 2013, pág. 504.
[5] SILVA, Luís Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável, RT 798/27.
[6] NUCCI, Guilherme de Souza. Prisão e liberdade. São Paulo, RT, 2011, pág. 30.
[7] PACELLI, Eugênio Pacelli de. Obra citada, pág. 527.
[8] OLIVEIRA, Eugênio Pacelli de. Obra citada, pág. 513, onde se diz: ¨em caso de mandato eletivo, em que o exercício do cargo deriva de fundamentação constitucional, e, mais, vem lastreado na livre manifestação de voto popular, somente em caso de condenação criminal e nas hipóteses constantes de lei complementar eleitoral e no Código Eleitoral – todos, porém, autorizados na Constituição da República(art. 14,§ § 9º e 10, e art. 15) – é que se poderá pretender o afastamento do cargo. O fato de ser possível a prisão de alguns ocupantes de mandato eletivo – respeitados os cargos de imunidade processual e material do Presidente e dos membros do Congresso Nacional – não autoriza a compreensão de ser cabível o afastamento do mandato eletivo. Esse, o mandato, tem como legítimo titular a soberania popular.¨

References: artigo 282
 artigo 313
 artigo 545
 artigo 44
 artigo 283
 artigo 282
 artigo 311
 artigo 282
 artigo 282
 artigo 319
 artigo 319
 artigo 37
 artigo 319