Source: https://www.kho.fi/sv/index/paatoksia/muitapaatoksia/muupaatos/1458033732110.html
Timestamp: 2019-08-24 06:52:47+00:00

Document:
Annat beslut 900/2016 - Korkein hallinto-oikeus
Framsida » Beslut » Andra beslut » Muupaatos » Annat beslut 900/2016
Annat beslut 900/2016
Miljötillstånd för fiskodling (Brändö, Åland)
Givet: 16.3.2016
Liggarnummer: 900
Diarienummer: 258/1/15
ECLI: ECLI:FI:KHO:2016:T900
Ärende	Besvär som gäller miljötillstånd för fiskodling
Ändringssökande	Brändö Lax Ab
Ålands förvaltningsdomstol 22.12.2014 nr 120/2014
Brändö Lax Ab har ansökt om förnyat miljötillstånd för befintlig fiskodling vid Lejgrund samt vinterförvaring vid Bjärnäsudden i Lappo by i Brändö kommun. Bolaget har också anhållit om utökad verksamhet avseende belastning från odling av regnbågslax upp till 700 ton.
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM) har med sitt beslut 16.10.2013 nr ÅMH-Pn 24/13 beviljat Brändö Lax Ab miljötillstånd för befintlig fiskodling vid Lejgrund samt vinterförvaring vid Bjämäsudden i Lappo by i Brändö kommun. Tillståndet har förenats med tillståndsvillkor 1–11.
ÅMHM har avslagit bolagets anhållan om utökad belastning.
Enligt beslutet gäller tillståndet till och med 31.12.2023 under förutsättning att tillståndshavaren innehar laglig rätt till de för fiskodlingsverksamheten nödvändiga vattenområdena.
Ansökan om förnyat tillstånd ska lämnas till ÅMHM senast 1.7.2023. En förutsättning för att fortsatt tillstånd för fiskodlingsverksamheten ska ges är att bästa tillgängliga teknik används. Till ansökningarna ska fogas en konkret plan för hur verksamheten ska utvecklas för att minska belastningen på vattenområdet.
Tillståndshavaren ska inkomma med en ansökan om revidering av tillståndsvillkor senast 1.7.2018. Ifall ansökan om revidering av tillståndsvillkor inte görs inom den föreskrivna tiden förfaller tillståndet i enlighet med 21 § 2 mom. e punkten i miljöskyddslagen.
Ålands förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut avslagit Brändö Lax Ab:s besvär över ÅMHM:s beslut.
I beslutets motivering konstateras bland annat följande:
Enligt 1 § i landskapslagen om miljöskydd är syftet med lagen att främja en hållbar utveckling genom att undvika negativ miljöpåverkan samt genom att undanröja och begränsa skador av sådan påverkan. Inom verksamhet som medför risk för förorening av miljön ska allmänna principer om försiktighet och aktsamhet, om prevention och minimering av olägenheter, om bästa praxis ur miljösynpunkt samt om förorenarens ansvar tillämpas.
I 17 § föreskrivs om förutsättningar för tillstånd. Enligt 1 mom. i paragrafen ska tillstånd beviljas om verksamheten kan förverkligas i enlighet med denna lag och den lagstiftning som nämns i 10 §. Enligt 2 mom. ska, om verksamheten inte uppfyller förutsättningarna enligt 1 mom., tillståndet i första hand förenas med sådana villkor enligt 24 och 25 § som skäligen kan krävas för att förutsättningarna ska vara uppfyllda. Om sådana villkor inte är tillräckliga för att verksamheten ska kunna förverkligas i enlighet med nämnda förutsättningar ska ansökan avslås.
Vattenlagen 1 kap. 1 § i vattenlagen för landskapet Åland föreskrivs om lagens syfte och tolkning. I 1 mom. i paragrafen föreskrivs bland annat att vatten och vattenområden inom landskapet ska användas på det sätt som bäst gagnar en uthållig utveckling samt att en åtgärd som direkt eller indirekt kan inverka på vatten inte får vidtas om den kan motverka en uthållig utveckling. Enligt 2 mom. ska för att uppnå syftet enligt 1 mom. ytvatten och grundvatten samt ekologiska förhållanden i våtmarker, sötvatten och saltsjön nyttjas, skyddas och vårdas så att en uthållig utveckling gagnas och så att där kan finnas sådana växt- och djursamhällen, som i huvudsak utgör naturliga inslag i dessa naturmiljöer.
Enligt 4 kap. 1 § ska vattenföretag utföras och vattenfarlig verksamhet utövas så att ändamålet med företaget eller verksamheten nås med minsta skada och olägenhet för miljön utan att kostnaderna för dessa hänsyn medför att företaget eller verksamheten omöjliggörs. Särskilt ska eftersträvas att grundvattnet och vattenmiljön skadas så litet som möjligt och hålls i ett så naturligt skick som möjligt. Vattenföretag och vattenfarlig verksamhet ska dessutom utföras och utövas med minsta intrång och olägenhet för andra allmänna och enskilda intressen.
Enligt 4 kap. 2 § får vattenföretag inte utföras och vattenfarlig verksamhet utövas om detta i något vattenområde kan försvåra uppfyllandet av kvalitetsnorm eller andra krav för vattenkvalitet som föreskrivs i 5 kap.
Enligt 4 kap. 3 § får, om vattenföretag eller vattenfarlig verksamhet trots försiktighetsmått enligt 4–7 § riskerar att medföra olägenheter som var för sig eller tillsammans är av väsentlig betydelse, företaget eller verksamheten inte utföras eller bedrivas annat än om nyttan härav klart överstiger skadan eller om undantag gäller enligt 2 mom. Samma gäller om vattenföretag eller vattenfarlig verksamhet ensam kan medföra olägenhet som är betydande i förhållande till dess omfattning. Enligt 2 mom. hindrar 1 mom. inte vattenföretag eller vattenfarlig verksamhet som tydligt har medgetts i vattenförbättringsplan.
I 4 kap. 7 § föreskrivs ytterligare om skäliga skyddsåtgärder i fråga om vattenfarlig verksamhet.
I 5 kap. vattenlagen finns bestämmelser om vattenkvalitet:
Miljöskyddslagens bestämmelser om villkorsrevidering och tillståndets giltighet
I 18 § i miljöskyddslagen föreskrivs om tillståndets innehåll och giltighetstid. Enligt 2 mom. i paragrafen ska tillstånd beviljas tillsvidare om inte särskilda skäl föranleder att giltighetstiden begränsas. Enligt 3 mom. ska i ett tillstånd som beviljats tillsvidare bestämmas inom vilken tid ansökan om granskning och revidering av tillståndsvillkor senast ska lämnas. Enligt 4 mom. ska i ett tidsbegränsat tillstånd anges när ansökan om nytt tillstånd senast ska lämnas. Av särskilda skäl kan också ett tillstånd som beviljats för en viss tid innehålla bestämmelser om revidering av villkor.
I 21 § föreskrivs om tillståndets upphörande. Enligt 1 mom. i paragrafen gäller tillstånd tills dess giltighet löper ut. Om innehavare av tidsbegränsat tillstånd har lämnat in en ansökan om nytt tillstånd inom den tid som stadgats i tillståndsbeslutet, upphör tillståndet dock att gälla först när beslut med anledning av ny ansökan vunnit laga kraft. Enligt 2 mom. upphör tillståndet trots vad som stadgas i 1 mom. även att gälla bland annat då e) ansökan om revidering av tillståndsvillkor enligt 22 § inte gjorts inom föreskriven tid.
I 22 § föreskrivs om revidering av tillståndsvillkor. Enligt 1 mom. i paragrafen kan tillståndsinnehavaren anhålla hos prövningsmyndigheten om revidering av tillståndsvillkor. Prövningsmyndigheten kan besluta att revidering av tillståndsvillkor, som gäller annan verksamhet än sådan som är tillståndspliktig enligt direktiv 1996/61/EG, inte behöver genomföras om revideringen är uppenbart onödig. Prövningsmyndigheten kan därvid besluta om ny tidpunkt för revidering.
Enligt 2 mom. kan prövningsmyndigheten därtill på ansökan av tillsynsmyndigheten eller part besluta om revidering av tillståndsvillkor då
a) den negativa miljöpåverkan som utnyttjandet av tillståndet medför är väsentligt större än vad som kunde förutses vid tillståndsprövningen,
b) de omständigheter som rådde då tillståndet beviljades har ändrats väsentligt,
c) den bästa tillgängliga tekniken har utvecklats så att verksamhetens negativa miljöpåverkan kan minskas väsentligt utan oskäliga kostnader för verksamhetsutövaren, eller
d) det är nödvändigt för verkställigheten av internationella fördrag som är förpliktande för landskapet.
Enligt 3 mom. behandlas ansökan om revidering av tillståndsvillkor i tillämpliga delar som ansökan om tillstånd.
Enligt 4 § i förvaltningslagen för landskapet Åland ska myndigheterna bemöta dem som uträttar ärenden hos förvaltningen jämlikt och använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. Myndigheternas åtgärder ska vara opartiska och stå i rätt proportion till sitt syfte. Åtgärderna ska skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen.
Bedömning av förutsättningarna för utökad verksamhet
På basis av tillståndsplikt enligt vattenlagen kräver den aktuella fiskodlingsverksamheten ett miljötillstånd enligt miljöskyddslagen. Enligt 17 § 1 mom. i miljöskyddslagen förutsätter beviljande av miljötillstånd att verksamheten är förenlig med både miljöskyddslagen och vattenlagen. Då kraven enligt lagarna är kumulativa, är innebörden att det alltid är den strängare kravbestämmelsen som ska iakttas i tillståndsprövningen, vilket även överensstämmer med miljöskyddslagstiftningens allmänna syften.
Vattenlagen avser att genom bestämmelserna i 5 kap. bygga upp ett system av utfärdade vattenkvalitetsnormer för vattenområden i landskapet, vilka ställer ramarna för vattenföretag och vattenfarlig verksamhet. Då i 5 kap. 4 § i vattenlagen avsedda kvalitetsnormer inte utfärdats, ställer 5 kap. 9 § 2 mom. i vattenlagen ett hinder för att tillåta utsläpp som medför ökad övergödning i ett vattenområde. ÅMHM har på basis av detta tillsvidare gällande förbud avslagit bolagets ansökan till den del den avsett en utökning av fiskodlingsverksamheten.
Bolaget har å sin sida anfört att miljötillstånd trots ovannämnda förbud beviljats på basis av intresseavvägning för andra vattenfarliga verksamheter som inneburit ökad övergödning. Bolaget har ansett att principen om likabehandling innebär att bolagets ansökan inte kunnat avslås med stöd av 5 kap. 9 § 2 mom. i vattenlagen.
Förvaltningsdomstolen konstaterar att det är ostridigt att den avsedda utökningen av fiskodlingsverksamhet är sådan som skulle bidra till ökad övergödning i det aktuella området av saltsjön. I enlighet med 4 § 3 mom. i miljöskyddslagen och 4 kap 2 § i vattenlagen kan de krav avseende vattenkvalitet som föreskrivs i 5 kap. i vattenlagen inte åsidosättas på basis av kostnaderna för att nå kraven (4 kap. 1 § i vattenlagen) eller en jämförelse mellan verksamhetens nytta och skada (4 kap. 3 § i vattenlagen). Sökanden har heller inte ens hävdat sig utnyttja ett i enlighet med 5 kap. 12 § i vattenlagen och 7 kap. i vattenförordningen för landskapet Åland fastställt förbättringsöverskott. Då förenlighet med kvalitetskraven inte går att säkerställa genom villkor för tillståndet, ska ansökan enligt 17 § 2 mom. i miljöskyddslagen avslås.
Lagligheten av de andra tillståndsbeslut bolaget åberopat är för sin del inte föremål för prövning inom ramen för detta ärende. Även ifall att ÅMHM i andra ärenden eventuellt kunde konstateras ha åsidosatt förbudet mot ökad övergödning, kan detta inte ge upphov till en rättighet för ändringssökanden till att på basis av krav på likabehandling erhålla miljötillstånd i sitt ärende. I synnerhet då miljöpåverkan av den ansökta verksamhetsutökningen beaktas, kan likabehandlingshänsyn omöjligen resultera i en lagtillämpning som skulle undergräva den aktuella lagstiftningens centrala syften.
Förvaltningsdomstolen håller visserligen med ändringssökanden om att avsaknaden av utfärdade kvalitetsnormer kan anses problematisk med tanke på förutsättningarna för näringsutövning i landskapet. Likväl fastställer vattenlagen ingen bindande frist inom vilka dessa ska vara utfärdade, och lagstiftaren har vidare som uttrycklig motvikt föreskrivit särskilda förutsättningar på vilka tillstånd kan erhållas trots att kvalitetsnormer saknas. Förbudet mot övergödning kan enligt förvaltningsdomstolens mening under dessa omständigheter, och då även det grundlagsskyddade intresset för miljön beaktas, inte heller åsidosättas som uppenbart stridande mot näringsfriheten enligt 18 § i Finlands grundlag.
På ovan sagda grunder föreligger det inte skäl att ändra det överklagade beslutet till den del ÅMHM avslagit ansökan om utökad fiskodlingsverksamhet.
Bedömning av kravet på villkorsrevidering
Förvaltningsdomstolen konstaterar att 18 § 3–4 mom. i miljöskyddslagen innehåller uttryckliga bestämmelser som möjliggör intagandet av revideringsföreskrifter i ett miljötillstånd. Enligt det sistnämnda momentet kan också ett tillstånd som beviljats för en viss tid av särskilda skäl innehålla bestämmelser om revidering av villkor. Förvaltningsdomstolen anser att det är i förhållande till denna bestämmelse den överklagade revideringsföreskriftens lagenlighet ska prövas, även om ÅMHM inte förrän i sitt utlåtande angett sagda laggrund för föreskriften.
ÅMHM har motiverat kravet på revidering av tillståndsvillkoren med att myndigheten övergått till en ny tillståndsreglering av fiskodlingsverksamhet, vilken ger verksamhetsutövaren större frihet att styra verksamheten. Samtidigt har själva tillståndens tidsbegränsning förlängts från 5 till 10 år. Förvaltningsdomstolen anser att det av ÅMHM framförda behovet att följa upp resultaten av den nya praxisen utgör ett särskilt skäl för kravet på revidering efter 5 år, vilket dessutom motsvarar helhetsgiltigheten enligt tidigare tillståndspraxis. Det finns inte skäl att ändra på beslutet till denna del.
Verksamhetsutövaren är således skyldig att ansöka om revidering senast 1.7.2018. Detta sker i enlighet med bestämmelserna i 22 § i miljöskyddslagen. Av 21 § 2 mom. e punkten följer att tillståndet förfaller om skyldigheten försummas.
106 § i Finlands grundlag
6 kap. 1 och 4 § i vattenlagen för landskapet Åland
Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Emil Waris, Irina Wikström och Patrik Stenbäck, som har också föredragit ärendet.
Brändö Lax Ab har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens och ÅMHM:s beslut upphävs samt bolagets ansökan bifalls och att kravet på revidering av tillståndsvillkor tas bort. I andra hand har bolaget yrkat att ärendet återförvisas till ÅMHM för ny behandling. För det fall att högsta förvaltningsdomstolen anser att förvaltningsdomstolens förfarande eller avgörande är bristfälligt eller felaktigt, bör ärendet återförvisas till förvaltningsdomstolen för ny behandling.
Bolaget har till stöd för sina yrkanden anfört bland annat följande:
Förvaltningsdomstolen har åsidosatt skyldigheten att motivera sitt beslut.
Enligt vattenlagen för landskapet Åland ska alla vattenföretag behandlas lika oavsett föroreningsgrad eller föroreningssätt. Det föreligger ingen grund för en sådan särbehandling där fiskodlingsverksamhet särskiljs och bedöms på andra grunder än till exempel ett reningsverk och därför är ÅMHM:s praxis av stor betydelse för ärendet.
På samma sätt som ÅMHM åsidosatt likabehandlingsprincipen i handläggningen av miljötillståndsansökan åsidosätts principen av förvaltningsdomstolen, när domstolen inte konkret motiverar varför principen inte ska tillämpas i bolagets ärende. För att kunna motivera varför likabehandlingsprincipen inte ska tillämpas i bolagets ärende måste förvaltningsdomstolen först ta ställning till den praxis som åberopats. Detta har förvaltningsdomstolen inte gjort.
ÅMHM verkar göra skillnad på olika typer av vattenföretag och vattenfarlig verksamhet när den tillämpar stoppregeln i vattenlagens 5 kap. 9 §. Detta är inte en riktig tillämpning av lagen. Prövningen ska vara den samma oberoende av om det är frågan om dumpning, muddring, avledande av avloppsvatten eller motsvarande verksamhet. Stoppregeln medger inte heller ökad övergödning på basis av allmännytta eller av en­gångs­natur. Samtliga vattenföretag och samtlig vattenfarlig verksamhet för vilken tillstånd söks ska uppfylla kraven i vattenlagens 4 och 5 kap. Att detta är lagstiftarens avsikt framgår av detaljmotiveringen till vattenlagen, i vilken konstateras att “den nya vattenlagen kan sägas i princip förbjuda sådana vattenföretag och sådan vattenfarlig verksamhet, som inte uppfyller kravreglerna i 4 och 5 kap." ÅMHM har dock inte tillämpat lagen lika på alla vattenföretag.
ÅMHM:s praxis i miljötillståndsärenden och dess tillämpning av vattenlagens stoppregel i 5 kap. 9 § blir särskilt viktig eftersom lagen saknar sådana konkreta och objektiva kvalitetsnormer i vattenlagens 5 kap. 4 § som det åligger landskapsregeringen att utfärda. Företagare som bedriver vattenföretag och vattenfarlig verksamhet måste kunna förutsatta att tillståndsmyndigheten bedömer alla tillståndsansökningar på samma grunder och att stoppregeln tillämpas lika på samtliga vattenföretagare.
I ett flertal miljögranskningsbeslut har ÅMHM gett instruktioner enligt 24 § i miljöskyddslagen gällande verksamhetens utförande, trots att sådana villkor inte kan utgöra undantag till vattenlagens 5 kap. 9 §. Det finns inga villkor som kan göra verksamheten förenlig med stoppregeln, bortsett från att villkoren helt förbjuder utsläpp av till exempel kväve och fosfor.
Det finns en konflikt mellan 18 §, 21 § 2 mom. e punkten och 22 § i miljöskyddslagen: 18 § och 21 § 2 mom. e punkten ger uttryck för att revideringsvillkor är något som ska ingå i ett miljötillstånd, medan 22 § tillåter att myndigheten har denna initiativrätt endast i undantagsfall.
Miljöskyddslagens 22 § om villkorsrevidering är ny och intogs i den miljöskyddslag som trädde i kraft 2008. I framställningen till den nya miljöskyddslagen sägs att revideringen av tillståndsvillkor innebär att villkoren under vilka verksamheten får bedrivas granskas, utan att själva tillståndet ifrågasatts. Tillståndsinnehavaren kan när som helst anhålla om en sådan prövning, dock senast inom den tid under vilken det grundläggande tillståndsbeslutet gäller. Därtill konstateras att begränsningen i 22 § 2 mom. är avsedd att tjäna som ett skydd för verksamhetsutövaren och ska garantera att denna ges någorlunda stabila verksamhetsförutsättningar. Myndighetens initiativrätt till revidering motsvarar bestämmelserna om ändring av tillstånd i 31 § i den gamla miljöskyddslagen (2001:30), det vill säga myndighetens revidering av villkoren får ske endast under de förutsättningar som på motsvarande sätt gällde för ändring av tillståndet tidigare. I framställningen sägs att bestämmelserna om ändring av tillstånd och revidering av tillståndsvillkor sammanfogas till en ny 22 § om revidering av villkor. Det är således ostridigt att revideringen är avsedd att ske på tillståndsinnehavarens initiativ och att ÅMHM:s initiativrätt är begränsad till de särskilda förutsättningar som anges i 22 §.
Tillståndets innehåll och giltighetstid i 18 § ändrades däremot endast i den omfattningen att tidsbegränsade tillstånd ska innehålla uppgifter om när ansökan om nytt tillstånd senast ska lämnas in. Till övriga delar gjordes inga korrigeringar i 18 §. I framställningen konstateras att bestämmelsens materiella innehåll i huvudsak är hämtat från 28 § i den gamla miljöskyddslagen. Ordalydelsen i 28 § 2 mom. i gamla miljöskyddslagen är densamma som i den gällande 18 §. Den nya 18 § blev således inte korrigerad till att överensstämma med den nya 22 §. Det samma gäller 28 § 2 mom. e punkten, vilken ordagrant är en kopia av regeln om tillstånds upphörande i 33 § 2 mom. i gamla miljöskyddslagen.
Den nämnda regelkonflikten bör med hänvisning till principen om lex posterior lösas så att den yngre regleringen ges företräde framom den äldre regleringen. Även precedensregeln lex specialis understöder tolkningen att 22 §, som uttryckligen är avsedd att gälla förutsättningarna för villkorsrevideringen, ska ges företräde framom 18 § och 21 § 2 mom. e punkten.
ÅMHM kan således på basis av 22 § i miljöskyddslagen varken kräva att tillståndsinnehavaren på eget initiativ ska ansöka om revidering före ett visst datum eller själv på förhand initiera revidering av tillståndsbeslutet. ÅMHM:s initiativrätt uppstår uttryckligen då någon av de i 22 § 2 mom. nämnda särskilda omständigheterna inträffar och detta kan inte med någon som helst säkerhet förutses redan vid tillståndets beviljande.
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet har gett yttrande.
Brändö Lax Ab har gett genmäle.
Antecknas att högsta förvaltningsdomstolen med tre andra i dag givna beslut har avgjort Brändö Lax Ab:s besvär över Ålands förvaltningsdomstols beslut 22.12.2014 nr 121/2014, Storfjärdens Fisk Ab:s besvär över Ålands förvaltningsdomstols beslut 22.12.2014 nr 118/2014 och Vibbo Lax Ab:s besvär över Ålands förvaltningsdomstols beslut 22.12.2014 nr 119/2014 gällande miljötillstånd för fiskodling.
I 18 § i landskapslagen om miljöskydd (miljöskyddslagen) bestäms om ett tillstånds innehåll och giltighetstid. Paragrafen tillämpas när tillstånd beviljas. Enligt paragrafens 4 mom. kan också ett tillstånd som beviljats för en viss tid av särskilda skäl innehålla bestämmelser om revidering av villkor.
I 22 § i miljöskyddslagen föreskrivs om revidering av tillståndsvillkor. Skillnaden till 18 § 4 mom. i samma lag är den att enligt 22 § 2 mom. kan myndigheten under de förutsättningar som föreskrivs i paragrafen besluta om revidering av tillståndsvillkoren i ett tillstånd som redan beviljats.
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet har ändrat sin tillståndspraxis i fråga om fiskodlingsanstalter så att tillstånden numera gäller i tio år, när giltighetstiden tidigare var fem år. Utsläppen från fiskodling utgör en avsevärd belastning för det åländska havsområdet. En sådan förändring av tillståndspraxis som innebär att tillstånden beviljas för en längre tid än tidigare kan således medföra behov att under tillståndets giltighetstid pröva om miljöskyddsåtgärderna är tillräckliga. I detta fall har det således funnits ett sådant särskilt skäl som avses i 18 § 4 mom. i miljöskyddslagen att i ett tillstånd som beviljats för en viss tid ta in bestämmelser om revidering av villkor.
Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet, finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av Ålands förvaltningsdomstols beslut.
Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä och Janne Aer samt miljösakkunnigråden Juha Kaila och Harri Koivusalo. Föredragande Petri Leinonen.
Publicerad 16.3.2016

References: § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 § 3
 § 2
 § 3
 § 2
 domstolen 
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 4
 § 2
 § 4