Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-206%3Afr
Timestamp: 2016-10-22 23:52:44+00:00

Document:
142 II 20616. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Helvetia Nostra contre A.A., B.A., Administration communale de Leytron et Conseil d'Etat du canton du Valais (recours en mati�re de droit public)
Art. 75b Cst.; art. 6, 7 al. 1 et art. 14 LRS; art. 3 al. 1 ORSec; art. 2 CC; abus de droit en mati�re de r�sidences secondaires. Il peut y avoir fraude � la loi lorsque le constructeur, pr�tendant vouloir r�aliser une r�sidence principale, a pour objectif de contourner l'interdiction d�coulant des art. 75b Cst. et 6 LRS (consid. 2). Rappel de la jurisprudence rendue � ce propos (consid. 3). Compte tenu de l'ensemble des nouveaux logements pr�vus et du nombre de r�sidents � l'ann�e, il y a lieu de v�rifier l'existence d'une demande de r�sidences principales dans le secteur concern� (consid. 4). Faits � partir de page 207
A. Le 2 juillet 2012, A.A. et B.A. ont d�pos� une demande tendant � la construction de quatre chalets r�sidentiels de sept appartements chacun plus deux chalets individuels, avec acc�s priv� et parkings souterrains � Ovronnaz (commune de Leytron) en zone d'habitat touristique de faible densit�. Le projet a fait l'objet de l'opposition notamment de l'association Helvetia Nostra. Le 21 d�cembre 2012, le Conseil municipal de Leytron a accord� le permis de construire et �cart� les oppositions.
Helvetia Nostra a saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais qui, par d�cision du 18 juin 2014, a rejet� le recours. Le 30 octobre 2013, le Conseil municipal avait compl�t� le permis de construire par un avenant imposant l'utilisation des logements comme r�sidences principales, avenant contre lequel Helvetia Nostra avait �galement recouru. Cet avenant correspondait aux exigences de l'art. 6 de l'ordonnance sur les r�sidences secondaires et il n'y avait pas d'indice d'abus de droit.
B. Par arr�t du 20 f�vrier 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejet� le recours form� par Helvetia Nostra. Rien ne permettait de remettre en cause une utilisation des constructions en tant que r�sidences principales, les immeubles se trouvant pr�s de la route cantonale, � 20 minutes en voiture de la plaine.
C. Par acte du 18 mars 2015, Helvetia Nostra forme un recours en mati�re de droit public par lequel elle demande l'annulation de BGE 142 II 206 S. 208l'arr�t cantonal et le renvoi de la cause � l'autorit� communale pour nouvelle d�cision.
La Cour cantonale et les intim�s concluent au rejet du recours. L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial estime qu'un abus de droit ne serait pas d�montr�, le secteur �tant compl�tement �quip� et largement b�ti. Les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Tribunal f�d�ral a admis le recours et a renvoy� la cause � la cour cantonale pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants.
2. La recourante rel�ve que l'autorisation de construire portait � l'origine sur une r�sidence secondaire. Ce n'est qu'apr�s les arr�ts du Tribunal f�d�ral du 22 mai 2013, d�clarant l'art. 75b Cst. d'application imm�diate, que les avenants contest�s auraient �t� d�livr�s par la commune pour 45 logements (soit trente dans le pr�sent cas, quatorze dans une affaire connexe et un dans une troisi�me cause). La d�livrance quasi simultan�e d'un aussi grand nombre d'autorisations dans une station � vocation touristique o� la demande de r�sidences principales est insuffisante, constituerait un indice d'abus de droit manifeste. Il y aurait lieu � tout le moins de d�montrer le besoin en r�sidences principales en �tablissant le taux de vacance pour de tels logements et en exigeant la production de promesses de vente pour les constructions litigieuses. La recourante estime que les constructeurs concern�s pourraient d'embl�e ais�ment se pr�valoir de l'art. 14 de la loi du 20 mars 2015 sur les r�sidences secondaires (LRS; RS 702) qui permet, faute de preneurs, de suspendre l'obligation d'affectation en r�sidence principale.
2.1 Directement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.6 p. 257), l'art. 75b Cst. limite les r�sidences secondaires au maximum de 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (ATF 139 II 243 consid. 10.5 p. 257; arr�t 1C_916/2013 du 19 f�vrier 2015 consid. 3.2). Cette disposition ne vise pas seulement les constructions qui, selon les d�clarations des int�ress�s, seront utilis�es comme r�sidences secondaires, mais �galement celles qui pourraient �tre utilis�es comme r�sidences secondaires (arr�ts 1C_289/2013 du 28 octobre 2013 consid. 2.3; 1C_916/2013 du 19 f�vrier 2015 consid. 3.2). BGE 142 II 206 S. 209
Dans son ancienne teneur, l'art. 4 let. a de l'ordonnance du 22 ao�t 2012 sur les r�sidences secondaires (RO 2012 4583) pr�voyait que, dans les communes qui comptent une proportion de r�sidences secondaires sup�rieure � 20 %, des autorisations de construire ne peuvent �tre accord�es que pour la construction de r�sidences qui seront utilis�es comme r�sidence principale. L'art. 7 al. 1 let. a LRS (entr�e en vigueur le 1er janvier 2016) comporte une r�glementation semblable. L'art. 14 de la m�me loi pr�voit par ailleurs que l'obligation d'affectation en r�sidence principale peut �tre suspendue pendant une dur�e d�termin�e et renouvelable lorsque la preuve est faite que le logement a �t� vainement propos� sur le march� � un prix raisonnable (al. 1 let. b). La nouvelle ordonnance du 4 d�cembre 2015 sur les r�sidences secondaires (ORSec; RS 702.1) , entr�e en vigueur � la m�me date, pr�voit � son art. 3 al. 1 que la servitude � mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis � une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "r�sidence principale ou logement assimil� � une r�sidence principale au sens de l'art. 7, al. 1, let. a, LRS".
2.2 Face � l'interdiction g�n�rale de d�passer le seuil de 20 % de r�sidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tent�s de contourner la r�glementation en d�clarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que r�sidence principale ou l'affecter en r�sidence touristique mise � disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois �tre admis que s'il appara�t d'embl�e que le projet ne pourra pas �tre utilis� comme annonc�, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de r�sidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concern�s, et/ou en pr�sence d'autres indices concrets (arr�t 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5). Le respect de la condition d'utilisation du logement selon l'affectation annonc�e doit �tre v�rifi� � l'issue des travaux par les autorit�s comp�tentes en mati�re de police des constructions (arr�t 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 consid. 2.5).
2.3 D�velopp� � l'origine sur la base des concepts propres au droit civil (art. 2 CC), puis �tendu par la jurisprudence � l'ensemble des domaines du droit, le principe de la bonne foi est explicitement consacr� par l'art. 5 al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de mani�re conforme aux r�gles de la bonne foi. L'art. 9 Cst. peut �galement �tre invoqu� � cet �gard en tant que droit constitutionnel (cf. ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 261; ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387).
BGE 142 II 206 S. 210Il y a fraude � la loi - forme particuli�re d'abus de droit - lorsqu'un justiciable �vite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain r�sultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir � ce r�sultat de mani�re apparemment conforme au droit (ATF 132 III 212 consid. 4.1). La norme �lud�e doit alors �tre appliqu�e nonobstant la construction juridique destin�e � la contourner (arr�t 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.2; ATF 134 I 65 consid. 5.1 p. 72; ATF 131 I 166 consid. 6.1 p. 177 et les arr�ts cit�s). La doctrine confirme elle aussi l'application de ces principes dans le domaine du droit administratif (cf. MOOR/FL�CKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3e �d. 2012, � 6.4.4 p. 932; H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2015, p. 162; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e �d. 2014, p. 182).
2.4 Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il s'agit de v�rifier si, en pr�tendant vouloir construire une r�sidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la d�finition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'int�ress� n'a pas pour objectif de contourner l'interdiction d�coulant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en r�alisant, � terme, une r�sidence secondaire. Il en va de m�me s'il envisage d'embl�e, toujours en pr�tendant vouloir construire une r�sidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement � un prix raisonnable. Il s'agit donc de fraude � la loi dans le sens classique du terme.
2.5 Comme le sugg�re, en mati�re civile, le libell� de l'art. 2 al. 2 CC, un abus de droit doit, pour �tre sanctionn�, appara�tre manifeste. L'autorit� qui entend faire appliquer la norme �lud�e doit �tablir l'existence d'une fraude � la loi, ou du moins d�montrer l'existence de soup�ons s�rieux dans ce sens. Il n'est pas ais� de tracer la fronti�re entre le choix d'une construction juridique offerte par la loi et l'abus de cette libert�, constitutif d'une fraude � la loi. R�pondre � cette question implique une appr�ciation au cas par cas, en fonction des circonstances d'esp�ce (arr�t 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.3 et la jurisprudence cit�e). A l'instar de tous les griefs d'ordre constitutionnel, celui-ci est soumis aux conditions de motivation accrues en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF: le recourant doit donc exposer, de mani�re claire et d�taill�e, en quoi consiste la violation du droit constitutionnel invoqu�. A d�faut d'une telle motivation, le Tribunal f�d�ral ne peut sanctionner d'office une inconstitutionnalit� pourtant av�r�e (ATF 139 I 229 consid. 2.2 p. 232 et les r�f�rences cit�es). BGE 142 II 206 S. 211
2.6 En l'occurrence, le recours satisfait � ces exigences de motivation. La recourante insiste sur le fait que ce sont au total 45 logements qui ont �t� autoris�s quasi simultan�ment dans le m�me secteur. Selon elle, compte tenu de la taille et de la vocation touristique de la station d'Ovronnaz, l'offre de r�sidences principales serait ainsi excessive. La recourante estime qu'il y aurait lieu d'�tablir l'existence d'une demande correspondante en �tablissant le taux de vacance des r�sidences principales, ou de d�montrer qu'il existe une tendance � venir s'installer dans le secteur. Les constructeurs pourraient aussi �tre invit�s � produire d'�ventuelles promesses de vente avec des acheteurs d�sireux de s'�tablir. La recourante �voque enfin le risque qu'une application de l'art. 14 LRS soit envisag�e d'embl�e par les constructeurs. Ses conclusions, qui tendent au renvoi de la cause pour instruction compl�mentaire, sont ainsi suffisamment �tay�es.
3. La jurisprudence rendue dans le domaine des r�sidences secondaires s'appuie sur l'approche casuistique propre � la notion d'abus de droit. Elle insiste �galement sur la n�cessit�, pour le recourant, d'apporter des indices concrets de fraude � la loi.
3.1 Jusqu'� pr�sent, le Tribunal f�d�ral s'est pench� � sept reprises sur la question.
- Dans l'arr�t 1C_874/2013 du 4 avril 2014 (concernant trois habitations avec garage - permis requis en premier lieu pour des r�sidences secondaires - en zone touristique � faible densit�, dans laquelle les r�sidences principales n'�taient toutefois pas exclues), l'abus de droit n'a pas �t� admis. Le Tribunal f�d�ral a consid�r� que seules les circonstances concr�tes du cas litigieux �taient pertinentes pour admettre un abus de droit. Il a refus� de tenir compte de la possibilit� d'utiliser l'art. 14 de la LRS (art. 15 du projet de loi) car la loi n'�tait pas encore adopt�e. Selon ce premier arr�t, il n'y a abus de droit manifeste que s'il appara�t d'embl�e que le projet ne pourra pas �tre utilis� comme r�sidence principale, notamment en raison de l'absence de demande de logements de ce type dans la commune en question, ou en pr�sence d'autres indices concrets. Rappelant que la construction s'effectue aux risques et p�rils du constructeur, le Tribunal f�d�ral a ainsi estim� qu'il n'y avait pas d'indice suffisant dans ce sens.
- Dans l'arr�t 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 (concernant la construction d'un chalet pour une famille � Saanen en zone d'habitation), le Tribunal f�d�ral n'a pas non plus reconnu d'abus de droit. BGE 142 II 206 S. 212Le propri�taire habitait depuis longtemps � Berne dans une grande villa et avait d�j� un chalet de vacances � Saanen. Cela ne constituait pas un indice d'abus, d�s lors que le propri�taire expliquait ne pas vouloir occuper lui-m�me le chalet, mais le remettre � sa soeur ou le louer pour une r�sidence principale. Le fait que chaque chambre dispose d'une salle de bain n'�tait pas non plus incompatible avec une telle utilisation.
- L'arr�t 1C_916/2013 du 19 f�vrier 2015 concernait une autorisation de construire une maison familiale comme r�sidence secondaire en zone r�sidentielle � Blenio (TI). Par la suite, les propri�taires ont demand� une autorisation de construire le m�me projet mais � titre de r�sidence principale. Le Tribunal cantonal a annul� le permis pour la r�sidence secondaire et confirm� le permis pour la r�sidence principale. Saisi d'un recours contre ce dernier, le Tribunal f�d�ral a retenu que le fait que les propri�taires n'�taient pas - encore - domicili�s dans la commune n'�tait pas d�terminant, le logement pouvant d'ailleurs �tre vendu ou lou�. Toutefois, les propri�taires avaient d'abord pr�sent� une demande pour une r�sidence secondaire et n'avaient pas d�montr� leur volont� d'habiter en permanence. La commune comptait 44 % de r�sidences secondaires et peu de places de travail. Il s'agissait d�s lors de proc�der � l'inscription d'une mention de r�sidence principale au Registre foncier pour l'ensemble du b�timent. L'autorisation de construire a �t� r�form�e dans ce sens, mais un abus de droit n'a pas �t� retenu.
- L'arr�t 1C_348/2014 du 20 f�vrier 2015 concerne une autorisation de construire un chalet de deux appartements en zone de chalets dans un secteur excentr� de Gryon, avec l'ajout en instance de recours d'une mention d'utilisation en r�sidence principale. Le propri�taire qui entendait occuper personnellement l'un des logements �tait domicili� et travaillait � Fribourg. Toutefois, la construction pr�vue, accessible toute l'ann�e, �tait adapt�e � une r�sidence principale. Il n'y avait pas pour ce logement d'indice suffisant d'abus de droit. L'affectation de l'autre logement, le cas �ch�ant comme h�bergement touristique qualifi�, �tait en revanche douteuse puisque le propri�taire �voquait les besoins de ses enfants et petits-enfants. Le recours a �t� admis et la cause renvoy�e pour instruction compl�mentaire sur les intentions du constructeur. BGE 142 II 206 S. 213
- Dans l'arr�t 1C_114/2015 du 10 juillet 2015, l'abus de droit n'a pas �t� non plus retenu. Cette cause concernait la construction d'un chalet d'habitation plurifamiliale d'un prix de 6,78 millions de fr. en zone d'habitation et d'activit�s � Gsteig avec ici aussi l'ajout en proc�dure de recours d'une condition d'utilisation comme r�sidence principale mentionn�e au Registre foncier. Le prix �tait une question de rentabilit� de l'op�ration mais ne pr�jugeait pas de l'affectation. Pour le reste, les affirmations des recourants n'�taient pas suffisamment �tay�es. Evoquant l'art. 14 al. 1 let. b LRS, le Tribunal f�d�ral a rappel� que le prix offert devait �tre raisonnable - et non forc�ment rentable.
- L'arr�t 1C_542/2014 du 14 ao�t 2015 concernait une habitation unique � Mund/Naters en zone village et r�sidences de vacances, � 1800 m d'altitude. Une obligation de r�sidence principale annot�e au registre foncier a �t� impos�e par la commune. L'accessibilit� du bien-fonds durant la p�riode d'hiver �tait s�rieusement mise en doute et la commune s'�tait content�e de g�n�ralit�s � ce propos (d�neigement "selon les besoins"). Cela a conduit � l'admission partielle du recours et au renvoi � l'instance pr�c�dente pour instruction compl�mentaire.
- Enfin, l'abus de droit n'a pas �t� retenu dans l'arr�t 1C_349/2015 du 7 janvier 2016 qui concernait la construction d'un immeuble de sept appartements au centre de Champ�ry. Deux de ces logements avaient d�j� trouv� preneur. L'immeuble se trouvaient pr�s des commodit�s et �tait accessible toute l'ann�e, y compris en transports publics. Les prix annonc�s n'�taient pas prohibitifs pour des habitants � l'ann�e.
3.2 Sur le vu de cette casuistique, on constate que le Tribunal f�d�ral n'a jamais encore retenu d�finitivement l'abus de droit. Il l'a ni� dans une majorit� de cas et, dans les autres, a renvoy� le dossier pour instruction compl�mentaire. Tout en �tant tenu par les griefs soulev�s dans le recours qui lui est soumis, le Tribunal f�d�ral recherche s'il existe des indices concrets mettant d'embl�e en doute la volont� ou la possibilit� d'utiliser l'immeuble comme r�sidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilit� toute l'ann�e, �loignement des lieux de travail), sa conception m�me (dans l'optique d'une occupation � l'ann�e), �ventuellement son prix, les circonstances tenant � la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (r�sidence actuelle, lieu de travail, d�clarations BGE 142 II 206 S. 214d'intention de l'int�ress� lui-m�me). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destin�s � la vente ou � la location), le crit�re principal est celui de la demande de r�sidences principales dans le m�me secteur.
4. En l'esp�ce, le permis de construire et l'avenant contest�s concernent la construction de quatre chalets r�sidentiels comprenant sept logements chacun, d'une surface de 60 m2 (deux pi�ces), 88 m2 (trois pi�ces) et 194 m2 (les deux appartements de cinq pi�ces dans les combles), ainsi que deux chalets individuels de 200 m2 environ. La parcelle est situ�e au lieu-dit "Rion" pr�s de la route cantonale, soit � 9 km de la plaine du Rh�ne, correspondant � un trajet en voiture de 20 minutes. Une telle situation n'est certes pas incompatible avec une utilisation comme r�sidences principales, notamment pour des habitants travaillant dans la plaine du Rh�ne. Comme le rel�ve la recourante, on ne saurait toutefois faire abstraction du nombre de logements qui se trouvent ainsi simultan�ment offerts � la vente, dans une station notoirement vou�e au tourisme. Si, comme le rel�ve la cour cantonale, l'existence d'un �ventuel abus de droit doit s'examiner sur la base d'un dossier concret, il y a lieu de tenir compte, pour �valuer la probabilit� que les logements soient r�ellement utilis�s comme r�sidences principales, des autres permis de construire qui ont �t� octroy�s durant la m�me p�riode dans le m�me secteur, et qui font par ailleurs simultan�ment l'objet d'un recours.
4.1 En l'occurrence, le Conseil municipal de Leytron a �galement accord�, le 19 d�cembre 2012, un permis de construire portant sur deux chalets r�sidentiels de sept appartements dans le m�me secteur, soit au lieu-dit "Morthey" situ� � l'entr�e de la station d'Ovronnaz. Ce permis a lui aussi �t� assorti d'un avenant portant sur l'utilisation des appartements comme r�sidences principales, ce qui porte � 44 le nombre de logements nouveaux offerts, pour une station qui compte environ 700 habitants � l'ann�e. Une telle offre appara�t disproportionn�e par rapport � la population r�sidente. Il y a donc lieu de s'assurer - ou tout au moins de rendre vraisemblable - qu'il existe une demande correspondante pour des r�sidences principales.
4.2 Depuis l'entr�e en vigueur de la LRS, le 1er janvier 2016, le constructeur peut demander, en vertu de l'art. 14 de la loi, qu'une restriction d'utilisation soit suspendue pendant une dur�e d�termin�e lorsqu'il peut prouver qu'il a propos� le logement sur le march� et n'a pas trouv� de personne dispos�e � l'utiliser l�galement pour un prix raisonnable. Cette possibilit� est d�sormais concr�tis�e par la loi, ce BGE 142 II 206 S. 215qui vient renforcer le risque que le constructeur n'envisage d'embl�e d'y recourir, en d�pit des conditions restrictives pos�es par cette disposition. Cela impose que, dans les cas douteux impliquant un grand nombre de logements, la possibilit� r�elle d'utiliser les logements selon l'affectation pr�vue fasse l'objet de v�rifications s�rieuses.
4.3 Selon l'art. 33 de la loi valaisanne du 8 f�vrier 1996 sur les constructions (RS/VS 705.1), la proc�dure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en oeuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la s�curit� publics en mati�re de construction, ainsi que du patrimoine naturel et b�ti (al. 1). Les autorit�s prennent, dans les limites de leur comp�tence, les mesures pr�vues par la loi et doivent en particulier �tablir les faits pertinents (al. 3). Par ailleurs, selon la r�gle g�n�rale de l'art. 17 de la loi cantonale du 6 octobre 1976 sur la proc�dure et la juridiction administratives (RS/VS 172.6), l'autorit� �tablit d'office les faits sans �tre limit�e par les all�gations et les offres de preuve des parties. En outre, selon l'art. 18 de la m�me loi, les parties sont tenues de collaborer � l'�tablissement des faits, notamment dans les proc�dures qu'elles introduisent elles-m�mes, ce qui est le cas de la proc�dure d'autorisation de construire. Il appartient d�s lors � l'autorit� charg�e de la d�livrance des permis de construire de s'assurer que les conditions pos�es pourront �tre respect�es.
4.4 En l'occurrence, ni le permis de construire, ni les d�cisions sur recours, ni le dossier ne donnent d'informations suffisantes quant aux besoins de r�sidences principales � Ovronnaz (commune de Leytron). Il appartiendra d�s lors aux instances pr�c�dentes d'instruire plus avant la question de la demande de r�sidences principales pour le secteur consid�r�, en d�terminant notamment le taux de vacance pour ce type de r�sidences. Pour leur part, les constructeurs pourraient �tre amen�s � faire �tat de promesses de vente ou de contacts d�j� pris avec des acheteurs potentiels susceptibles de s'�tablir. Il y aura lieu �galement de v�rifier si, par leur situation, leur typologie et leur prix, les logements en question se pr�tent � une acquisition ou � une location par des r�sidents � l'ann�e. (...)

References: Art. 75
 art. 6
 art. 14
 art. 3
 art. 2
 art. 75
 art. 3
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 2