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Timestamp: 2018-04-24 22:25:43+00:00

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Tempi del procedimento disciplinare militare di corp...
Tempi del procedimento disciplinare militare di corpo ed esigenze dell'azione di comando.
“Stia punito!” Nel passato, era questa la frase che poteva echeggiare in una caserma per infliggere una sanzione disciplinare militare di corpo (fino alla consegna). Il tempo del procedimento disciplinare poteva esaurirsi nella precocità della pronuncia della decisione. Ciò in ragione di un’azione di comando tempestiva a effetto immediato sul singolo e da coevo esempio per l’intero reparto. Il processo di democratizzazione delle Forze Armate, avviato legislativamente[1] alla fine degli anni settanta, l’innalzamento del livello socio-culturale della base del consorzio militare e infine la trasformazione dello stesso nel modello professionale[2]hanno inciso su modi e tempi del procedimento disciplinare di corpo. In particolare, sono stati fissati tempi che scandiscono le varie fasi del procedimento, con la conseguenza di un allungamento temporale. Tempi lunghi che sembrano non conciliarsi con quelli di un’azione di comando che si pone la prioritaria esigenza di educare condotte irregolari del singolo, prevenendo recidivi comportamenti nel reparto. L’esame di quest’ultimo punto costituisce lo scopo del presente scritto.
In premessa, merita un cenno la fonte normativa più rilevante in argomento, ovvero la legge n. 241/1990, giacché è pacifico che le garanzie procedimentali che ha introdotto sono applicabili ai procedimenti disciplinari militari[3]. A sostegno di tale tesi è sufficiente far riferimento al combinato disposto degli articoli 1 comma 6 e n. 1349 comma 3 del decreto legislativo n. 66 del 15 marzo 2010 c.d. Codice dell’ordinamento militare[4] (d’ora innanzi codice); laddove mentre il primo articolo recepisce a carattere generale la 241/90, il secondo esclude l’emanazione di ordini dalla citata legge, lasciando pertanto illesa l’applicazione al procedimento de quo.
La questione in argomento, pertanto, non è di esaminare se il procedimento sanzionatorio debba sottostare o meno a una tempistica procedimentale, ma è quella di comprendere (rectius interpretare[5]) la misura in cui questi precetti generali debbano condizionare il procedimento sanzionatorio. Tanto, al fine di trovare il giusto equilibrio tra garanzie giuridiche (e morali), la cui fonte in taluni casi risale direttamente alla Costituzione (si pensi al diritto alla difesa exart. 24), e l’esigenza di controllo, formazione ed educazione di una struttura che si basa su regole proprie, al fine di rispondere ai particolari e rilevanti compiti istituzionali.
Posta citata premessa, occorre individuare quali siano i termini del procedimento che scandiscono le varie fasi, per esaminarne natura e funzioni. In ordine temporale, il primo termine che incontriamo è quello entro il quale è possibile avviare il procedimento sanzionatorio. Termine che segna il passaggio dalla fase degli accertamenti preliminari (vero e proprio procedimento autonomo e indipendente da quello disciplinare[6]), alla notifica della contestazione degli addebiti all’incolpato, che identifica il dies a quo dello stesso procedimento[7]. Il riferimento normativo di questo termine (i.e. articoli 1397 e seguente[8] del codice) usa locuzioni quali “senza ritardo”, “tempestiva instaurazione del procedimento disciplinare”. Espressioni che rilevano la natura acceleratoria del termine[9] per rendere più rapido lo svolgimento del procedimento. Funzione che si concilia con le esigenze di celerità dell’azione di comando, laddove l’efficacia di una sanzione dipenda anche dalla rapidità con cui è irrogata. Tale termine tuttavia è imposto per rispondere a una logica di civiltà giuridica, nella quale prevalgono esigenze sociali di certezza del diritto (rectius della sua applicazione), che certamente non si realizzano in pendenza di un giudizio[10]. In merito la giurisprudenza amministrativa è intervenuta annullando provvedimenti sanzionatori affetti dal c.d. vizio di tardività[11], anche se il decorso del tempo utile alla configurazione del vizio di cui si tratta è fatto decorrere dal momento della piena conoscibilità dei fatti da parte dell’Amministrazione.
Avviato il procedimento disciplinare, lo stesso deve avere una ragionevole durata e tal uopo è fissato il termine massimo entro il quale deve essere emesso il provvedimento finale. L’articolo 1046 del D.P.R. 15-3-2010 n. 90[12] “Testo Unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare” (d’ora innanzi regolamento) fissa in novanta giorni questo termine. Ai fini di tale studio, rileva esaminare fino a che misura sia riducibile tale termine per meglio rispondere alle citate esigenze di prontezza dell’azione di comando. Di converso non si ritiene pertinente stabilire se tale termine nella sua misura massima abbia un valore perentorio od ordinatorio e, pertanto, se un provvedimento adottato dopo il novantesimo giorno sia da considerarsi legittimo[13]. Postulando sulla natura perentoria od ordinatoria del termine massimo, occorre esaminare la sua ratio, che è sussumibile nel generale principio di ragionevole durata di un “processo” (rectius procedimento). In tema si può evincere una duplice dimensione della ragionevole durata: una soggettiva, intesa quale diritto del singolo a una rapida definizione della personale posizione disciplinare e un’oggettiva, intesa quale canone di buona amministrazione[14]. Mentre la dimensione soggettiva muove nella stessa direzione delle esigenze di celerità dell’azione di comando, quella oggettiva pone la questione all’odierna trattazione, ossia quando la compressione delle tutele giuridiche comprometta la “buona amministrazione”[15] e pertanto rilevi quale vizio di legittimità. Questa valutazione rappresenta un momento fondamentale del procedimento de quo ed è competenza dell’autorità che esercita la potestà sanzionatoria[16], la quale attraverso una stima prognostica, deve individuare il congruo termine massimo entro il quale concludere il procedimento. Elementi che concorrono in modo sostanziale a prefata valutazione, sono la complessità istruttoria del procedimento[17] e il “contesto operativo” nel quale lo stesso spiega i suoi effetti[18]. Dal termine massimo di durata del procedimento, stabilito dall’autorità preposta a irrogare la sanzione e comunicato all’incolpato nell’atto di avvio dello stesso procedimento, deriva anche per relationemil computo dell’ultimo termine del procedimento sanzionatorio, ossia quello a difesa.
Con il combinato disposto degli articoli 1370 1° comma e 1398, il codice statuisce il diritto al contraddittorio riconoscendo all’incolpato la facoltà di addurre giustificazioni, che dovranno essere acquisite e vagliate dall’autorità giudicante. Occorre determinare entro quale termine l’incolpato abbia diritto a esercitare la sua difesa. In merito, non esistendo nel codice e nel regolamento una norma specifica, bisogna applicare l’articolo 1029[19] comma due e articoli seguenti del citato regolamento, che recepiscono la più generale partecipazione al procedimento amministrativo da parte degli interessati di cui alla legge n. 241 del 1990, norme che trovano applicazione anche ai procedimenti disciplinari per quanto già detto in premessa. Citato comma 2 fissa tale termine in due terzi della durata massima del procedimento (i.e. novanta giorni): cosicché il termine a difesa consta di sessanta giorni! Sempre lo stesso comma 2 del citato art. 1029 stabilisce, inoltre, che quando il termine del procedimento sia uguale o inferiore a trenta giorni, memorie scritte e documenti dovranno essere presentati entro dieci giorni dall’inizio del procedimento. Prevedendo, quindi, l’ipotesi di una possibile contrazione del termine a difesa in ragione di una riduzione del relativo termine massimo di conclusione, il procedimento può legittimamente concludersi, laddove sostanzialmente possibile e formalmente motivato negli atti, in tempi brevi che garantiscano il termine minimo alla difesa (i.e. dieci giorni). Termine che non si ritiene opportuno non considerare neanche in presenza di una rinuncia espressa da parte dell’incolpato, laddove l’Amministrazione nella duplice, ambigua veste di “accusa” e giudice ha il dovere di perseguire nella ricerca della verità un interesse legittimo, che va oltre i diritti soggettivi sottesi al procedimento. Nella considerazione che tale termine assolva la funzione di garanzia del costituzionale diritto alla difesa, caratterizzato dal connotato dell’inviolabilità, occorre procedere con la dovuta cautela contemperando i due aspetto apparentemente antagonisti. Da un lato, sul piano morale ancor prima che legale, bisogna condannare qualsiasi forma di abuso, incertezza e deficienza che possa vulnerare l’istituto de quo ledendo l’imparzialità dell’Amministrazione, che nell’esercizio della potestà sanzionatoria deve porre l’incolpato in grado di far ascoltare e valutare le proprie ragioni da chi è chiamato a decidere[20]. Dall’altro lato, detto istituto non può imbrigliare uno strumento (i.e. il procedimento disciplinare) snaturandolo dalle sue funzioni di servizio all’azione di comando. Quest’ultima intesa quale modus operandi del comandante per l’assolvimento del compito assegnato, dove primaria importanza assume l’impiego delle risorse umane. Il comandante dispone a tal fine, anche, quale strumento di comando, della potestà sanzionatoria, espressione dello jus corrigendi normativamente attribuito al superiore gerarchico, che svolge una funzione educativa e correttiva della condotta del militare manchevole[21]. In tale ottica si può comprendere la necessità di garantire una tempistica dell’azione disciplinare che assicuri il sollecito ripristino dell’ordine militare violato. In conclusione, i tempi del procedimento disciplinare di corpo non devono essere applicati secondo un mero computo ragionieristico, con il rischio di aggravare il procedimento. Bensì le garanzie procedurali devono essere adeguate alla rilevanza del provvedimento da emanare, alla gravità dei suoi effetti[22] e al contesto ove si opera. Il comandante, nella sua alta funzione e responsabilità di giudice castrense, deve assicurare in modo sostanziale (e non solo formale) il rispetto delle garanzie previste a tutela dell’incolpato e contemperare l’esigenza particolare di un’Istituzione la cui specificità è stata riconosciuta per legge[23].
Dottore in Giurisprudenza con Master in “Criminologia e studi giuridici forensi”
pubblicato su “Rivista Militare” periodico dell’Esercito n.2/2014 nella sezione Dottrina.
[1] Legge 382/78 sulle “Norme di principio della disciplina militare”, segna l’inizio di una legislazione ordinaria che avvia l’attuazione dell’art. 52 comma 3 Cost.: «l’ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica».
[2] Si è dato avvio al processo di professionalizzazione delle Forze armate con la legge n. 331 del 2000.
[3] Cfr. E Trevisiol, Le sanzioni disciplinari di Corpo, Edizioni in.edit 2012, pag. 25 e ss sui rapporti tra la legge speciale anteriore e quella generale posteriore.
[4] Art. 1 comma 6: “Se non è diversamente disposto, ai provvedimenti e ai procedimenti previsti dal codice e dal regolamento si applicano la legge 7 agosto 1990, n. 241, …” e art. 1349 c. 3: “Agli ordini militari non si applicano i capi I, III e IV della legge 7 agosto 1990, n. 241.”
[5] Il presente scritto, avendo mera natura dottrinale, vuol proporre una c.d. interpretazione-decisione alle autorità giudicanti competenti in materia, ossia suggerire di attribuire a un quadro normativo di riferimento, nel momento della sua applicazione un significato determinato a preferenza di altri. Per approfondimento sull’argomento confronta R. Giustini Teoria e dogmatica delle fonti, p. 4 ss.
[6] Cfr. E Trevisiol, Le sanzioni disciplinari di Corpo (opera citata), pag. 91.
[7] Cfr. V. Tenore, L’incidenza della nuova legge n. 241 del 1990 sulle pubbliche amministrazioni ( e su quella militare in particolare) CEDAM 2006, p. 128.
[8] Art. 1397Procedura da seguire nel rilevare l'infrazione 1. Ogni superiore che rilevi l'infrazione disciplinare, per la quale non è egli stesso competentea infliggere la sanzione, deve far constatare la mancanza al trasgressore, procedere alla suaidentificazione e fare rapporto senza ritardo allo scopo di consentire una tempestivainstaurazione del procedimento disciplinare. Art. 1398Procedimento disciplinare 1. Il procedimento disciplinare deve essere instaurato senza ritardo:
[9] V. Cons. Stato Sez. IV Sent., 26-03-2010, n. 1779; vedi anche T.A.R. Lombardia Milano Sez. III, Sent., 09-06-2011, n. 1488“ la ratio della disposizione è quella di costringere l'autorità amministrativa ad attivarsi entro termini ragionevoli, da valutarsi in relazione alla gravità della violazione ed alla complessità degli accertamenti preliminari e dell'intera procedura, in modo da non pregiudicare le possibilità di difesa dell'accusato il quale, se chiamato a discolparsi a notevole distanza temporale dai fatti contestati, potrebbe non essere più in grado di reperire elementi utili a propria difesa”.
[10] Cfr. TAR Lecce n. 657 – Sez. II, 14 luglio 1995. “Il protrarsi della procedura sanzionatoria senza alcun limite temporale ed in assenza di attività, contrasta con i più elementari principi di civiltà giuridica, i quali esigono sia che l’incolpato non resti sine die, e ingiustificatamente, all’incombere del processo …”.
[11] T.A.R. Lecce, 347, 28/01/2010; T.A.R. Veneto, I, 1191/2002.
[12] L’articolo del T.U. riporta quanto già stabilito dalla tabella allegata all’abrogato D.M. 690/1996.
[13] Per un approfondimento sull’argomento, cfr. E Trevisiol, Le sanzioni disciplinari di Corpo (opera citata), p. 113 e ss.
[14] Concetti mutuati da libera interpretazione dello scrivente dalla pubblicazione La durata ragionevole del processo (garanzia oggettiva) e la durata irragionevole del “processo breve” (garanzia soggettiva) di V. Garofoli inwww.treccani.it/magazine/diritto.
[15] In merito al concetto di buona amministrazione giova ricordare che “La disciplina militare presuppone il concetto di diritto disciplinare ancorato al principio costituzionale di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione”. v. Guida tecnica “Norme e procedure disciplinari”, Ministero Difesa Direzione generale per il personale militare ED. 2011, p.11.
[16] V. Circolare “Comandanti di Corpo e Autorità militari cui è attribuito il potere sanzionatorio nel campo della disciplina”. Ed. 2012 di Reparto Pianificazione Generale e Finanziaria dello Stato Maggiore dell’Esercito.
[17] L’istruttoria amministrativa è intesa ad acquisire tutti i dati utili necessari ai fini dell’emanazione dell’atto finale e conclusivo. Vedi P. Virga, Diritto Amministrativo vol. II Ed. Giuffre.
[18] Si pensi a un provvedimento disciplinare da infliggere durante una operazione militare in teatro operativo estero.
[19] L’articolo 1029 del t.u. sostituisce l’abrogato art. 6 del D.M. 603/93e art.6 D.M. 690/96.
[20] Cfr. Corte Costituzionale sentenza n. 128 del 1995.
[21] Cfr. Gen. C.A. V. LOPS direttiva “tattica” n. 3.1 La giustizia operativa del sistema 2° FOD.2012 nota n. 7.
[22] Cfr. V. Tenore opera citata p. 95.
[23] Legge n. 183, 4 novembre 2010, art.19.

References: art. 1029
 Art. 1
 art. 1349
 Art. 1397
 Art. 1398
 art. 6
 art.6
 sentenza 
 art.19