Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/24346
Timestamp: 2020-01-17 15:28:29+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 44/2015
SENTENCIA 44/2015, de 5 de marzo
(BOE núm. 85, de 09 de abril de 2015)
ECLI:ES:TC:2015:44
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1955-2005, interpuesto por don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, doña Alicia Castro Masaveu y don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, todos ellos Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, y el primero comisionado por otros 82 Diputados de dicho Grupo Parlamentario, contra los arts. 2, 4 y 13, el Anexo I, las disposiciones adicionales vigésima octava, trigésima, trigésima primera, trigésima cuarta, trigésima novena, cuadragésima y cuadragésima octava, así como contra las Secciones 12 (Asuntos Exteriores y Cooperación en los Servicios 01 y 04), 13 (Justicia en los Servicios 02, 03 y 04), 14 (Defensa en los Servicios 03, 11, 16 y 21), 15 (Economía y Hacienda en el Servicio 08), 16 (Interior en los Servicios 01, 02, 03, 04 y 05), 17 (Fomento en los Servicios 38 y 01), 18 (Educación y Ciencia en los Servicios 02, 03 y 10), 19 (Trabajo y Asuntos Sociales en los Servicios 01, 04 y 07), 20 (Industria, Turismo y Comercio en los Servicios (01, 05 y 06), 21 (Agricultura, Pesca y Alimentación en el Servicio 01), 22 (Administraciones Públicas en el Servicio 01), 23 (Medio Ambiente en el Servicio 01), 24 (Cultura en los Servicios 02, 03 y 04), 25 (Presidencia en los Servicios 01, 02 y 03), 26 (Sanidad y Consumo en los Servicios 03, 09 y 13) y 27 (Vivienda en el Servicio 09), unos y otras, de la Ley 2/2004, de 24 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2005, al considerar que vulneran los arts. 9.3, 14, 31.1 y 3, 66.2, y 134.2, 6 y 7, todos ellos de la CE, y los arts. 69 y 133.3 del Reglamento del Congreso. Han intervenido el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y el Letrado de las Cortes Generales, don Fernando Sainz Moreno, en representación del Congreso de los Diputados. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 18 de marzo de 2005 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, doña Alicia Castro Masaveu y don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, todos ellos Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, y el primero comisionado por otros 82 Diputados de dicho grupo parlamentario, por el que se interpone un recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2, 4 y 13, el anexo I, las disposiciones adicionales vigésima octava, trigésima, trigésima primera, trigésima cuarta, trigésima novena, cuadragésima y cuadragésima octava, así como contra las secciones duodécima (Asuntos Exteriores y Cooperación en los servicios 01 y 04), decimotercera (Justicia en los servicios 02, 03 y 04), decimocuarta (Defensa en los servicios 03, 11, 16 y 21), decimoquinta (Economía y Hacienda en el servicio 08), decimosexta (Interior en los servicios 01, 02, 03, 04 y 05), decimoséptima (Fomento en los servicios 38 y 01), decimoctava (Educación y Ciencia en los servicios 02, 03 y 10), decimonovena (Trabajo y Asuntos Sociales en los servicios 01, 04 y 07), vigésima (Industria, Turismo y Comercio en los servicios (01, 05 y 06), vigesimoprimera (Agricultura, Pesca y Alimentación en el servicio 01), vigesimosegunda (Administraciones Públicas en el servicio 01), vigesimotercera (Medio Ambiente en el servicio 01), vigesimocuarta (Cultura en los servicios 02, 03 y 04), vigesimoquinta (Presidencia en los servicios 01, 02 y 03), vigesimosexta (Sanidad y Consumo en los servicios 03, 09 y 13) y vigesimoséptima (Vivienda en el servicio 09), unos y otras, de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005, al considerar que vulneran los arts. 9.3, 14, 31.1 y 3, 66.2, y 134.2, 6 y 7, todos ellos de la Constitución, y los arts. 69 y 133.3 del Reglamento del Congreso.
a) Vulneración por los artículos arts. 2, 4 y 13, así como por el anexo I de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de los arts. 9.3, 66.2 y 134.2 CE, y del art. 69 del Reglamento del Congreso de los Diputados: consideran sobre este particular que nos encontramos en una situación respecto de la que no puede considerarse producida la aprobación por el Congreso de los Diputados de todos los gastos e ingresos del sector público estatal al no haberse garantizado la transparencia y publicidad en el proceso de formación de la voluntad de la Cámara. Señalan a este respecto que las cifras que se contenían en el acto inicial de aprobación de los presupuestos generales (el 25 de noviembre de 2004) y, concretamente, de las cifras contenidas en los arts. 2, 4, 13 y anexo I, no tenían carácter definitivo hasta tanto no se incluyesen en las mismas las enmiendas aprobadas por el Congreso. Posteriormente, cuando el Congreso de los Diputados volvió a pronunciarse sobre los mismos, en su sesión de 22 de diciembre de 2004, se limitó a ratificar el texto inicialmente aprobado por la Cámara el citado día 25 de noviembre, en el que no figuraban las cifras definitivas. Situación la anterior que no puede entenderse sanada por el hecho de que una horas antes de la votación (y no las 48 horas que exige el art. 69 del Reglamento del Congreso de los Diputados) se distribuyese a los Diputados unos folios aclaratorios, tanto más cuanto la publicación el día 30 de diciembre de 2004 del proyecto de ley en el “Boletín Oficial del Congreso de los Diputados” (con posterioridad a la propia publicación en el “Boletín Oficial del Estado” de la Ley de presupuestos generales del Estado para 2005 que se produjo el día 28 de diciembre), se recogen unas cifras definitivas que no son las aprobadas por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión de 22 de diciembre de 2004.
b) Vulneración por las disposiciones adicionales vigésima octava (declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego), trigésima (modificación de la Ley 18/2001 de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria), trigésima primera (modificación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria), trigésima cuarta (modificación del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo), trigésima novena (modificación de la Ley 41/1999, de 12 de noviembre, sobre sistemas de pagos y de liquidación de valores), cuadragésima primera (modificación de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España) y cuadragésima octava (modificación de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento, ingresos por volumen de ventas del sistema nacional de salud), de los arts. 9.3, 66.2 y 134.2, todo ellos de la Constitución.
c) Vulneración por la disposición adicional vigésima octava (declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego) de los arts. 9.3 y 134.2, ambos de la Constitución. A juicio de los Diputados recurrente la declaración del interés general de determinadas obras públicas y la determinación de los efectos de dicha declaración en el ejercicio de las actividades administrativas de expropiación forzosa no guarda relación alguna específica con la actividad presupuestaria, no puede ser considerada como una medida de política económica general, ni afecta o incide de forma directa en las líneas presupuestarias dirigidas a determinar la financiación de las citadas obras, por lo que no cumple ninguno de los requisitos o limitaciones que justifican su inclusión en una norma de presupuestos.
d) Vulneración por la disposición adicional trigésima (modificación de la Ley 18/2001 de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria) de los arts. 9.3 y 134.2, ambos de la Constitución Según los Diputados recurrentes, la modificación que se introduce afecta de manera directa a la regulación del procedimiento administrativo y parlamentario (limitando la intervención del Senado) que debe seguirse para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria (que tiene carácter previo e independiente al procedimiento de elaboración de presupuesto), por lo que no tiene incidencia directa alguna en el ámbito propio de la actuación presupuestaria.
e) Vulneración por la disposición adicional trigésima primera (modificación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria) de los arts. 9.3 y 134.2, ambos de la Constitución. Se trata de una medida, a juicio de los recurrentes, que trata de mejorar el proceso de fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del Tesoro, que no puede relacionarse directamente con la estimación de ingresos del ejercicio, ni singularmente con otra medida de política económica general asociada a los presupuestos generales del Estado.
f) Vulneración por la disposición adicional trigésima cuarta (modificación del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo) de los apartados 2 y 7 del art. 134 CE. Aunque para los recurrentes el régimen catastral supone la base para la aplicación de algunos tributos (básicamente, del impuesto sobre bienes inmuebles), no por ello debe considerarse que la reforma catastral propuesta en la disposición impugnada guarda relación inmediata con la previsión de ingresos y gastos. En efecto, además de que el régimen contenido en la disposición adicional controvertida excede de lo que la exposición de motivos anticipa (pues también se introducen modificaciones directas y sustantivas en el régimen de valoración catastral de los bienes), sin embargo, su ámbito material no guarda conexión directa con los ingresos y gastos que constituyen estrictamente el presupuesto, ni menos aún con los criterios de política económica general del Gobierno, ni siquiera se trata de materia tributaria en sentido estricto, toda vez que su objeto consiste ante todo en una reforma sustantiva del vigente régimen jurídico especifico del catastro inmobiliario, contradiciendo así el apartado segundo del art. 134 CE.
g) Vulneración por la disposición adicional trigésima novena (modificación de la Ley 41/1999, de 12 de noviembre, sobre sistemas de pagos y liquidación de valores) de los arts. 9.3 y 134.2, ambos de la Constitución. Subrayan los recurrentes, antes que nada, que se modifican algunos aspectos del régimen jurídico de los sistemas españoles de pagos y de liquidación de valores y la regulación de la Sociedad Española de Sistemas de Pago, Sociedad Anónima. De esta manera, señalan que nos encontramos ante una norma reguladora del régimen jurídico y atribuciones de una entidad mercantil con naturaleza de sociedad anónima, o lo que es lo mismo, con una norma típica del llamado derecho de organización, con contenido material o sustantivo. El hecho de que por Ley de presupuestos se regule el régimen jurídico de la mencionada entidad, modificando la regulación sobre sistemas de pago y liquidación de valores constituye la normación de una materia que es ajena al contenido propio de la Ley de presupuestos.
h) Vulneración por la disposición adicional cuadragésima (modificación de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España) de los arts. 9.3 y 134.2, ambos de la Constitución, por los mismos motivos que en el supuesto anterior, a saber, porque se efectúa una modificación sustantiva en el régimen jurídico de una entidad pública, como es el Banco de España, que constituye una materia ajena al contenido propio y a la función constitucionalmente atribuida a las leyes de presupuestos.
i) Vulneración por la disposición adicional cuadragésima octava (modificación de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento) de los arts. 9.3, 31.1 y 3, y 134.7, todos ellos de la Constitución, al establecer una prestación patrimonial de carácter público (ingresos por volumen de ventas del Sistema Nacional de Salud). Para los Diputados recurrentes, la reserva de ley operante en materia tributaria (arts. 31.3 y 133.1, ambos de la Constitución) exige que el establecimiento unilateral de una obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla se haga por ley. De esta manera, la coactividad se convierte en la nota distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público, nota que claramente resulta del examen de la nueva disposición adicional novena de la ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento introducida por la disposición adicional impugnada. Estaremos en presencia de prestaciones coactivamente impuestas cuando la realización del supuesto de hecho resulta de una obligación impuesta al particular por el poder público, concretamente y en el caso que nos ocupa, cuando los empresarios, grupos empresariales, fabricantes e importadores de medicamentos y sustancias medicinales que se dispensen en territorio nacional hayan de ingresar las cantidades que resulten, conforme a la escala y criterios que se establecen, sobre su volumen cuatrimestral de ventas.
j) Inconstitucionalidad de las secciones duodécima (Asuntos Exteriores y Cooperación en los servicios 01 y 04), decimotercera (Justicia en los servicios 02, 03 y 04), decimocuarta (Defensa en los servicios 03, 11, 16 y 21), decimoquinta (Economía y Hacienda en el servicio 08), decimosexta (Interior en los servicios 01, 02, 03, 04 y 05), decimoséptima (Fomento en los servicios 38 y 01), décima octava (Educación y Ciencia en los servicios 02, 03 y 10), decimonovena (Trabajo y Asuntos Sociales en los servicios 01, 04 y 07), vigésima (Industria, Turismo y Comercio en los servicios 01, 05 y 06), vigesimoprimera (Agricultura, Pesca y Alimentación en el servicio 01), vigesimosegunda (Administraciones Públicas en el servicio 01), vigesimotercera (Medio Ambiente en el servicio 01), vigesimocuarta (Cultura en los servicios 02, 03 y 04), vigesimoquinta (Presidencia en los servicios 01, 02 y 03), vigesimosexta (Sanidad y Consumo en los servicios 03, 09 y 13) y vigesimoséptima (Vivienda en el servicio 09), por vulneración de los apartados 1, 2 y 6, todos ellos del art. 134 CE, así como por vulneración del Reglamento del Congreso de los Diputados. Según su parecer, en la tramitación de los presupuestos generales del Estado para 2005 se han admitido a trámite, aprobado e incorporado a los mismos, las enmiendas núms. 1977 y, 1707 a 1722 (de los Grupos Parlamentarios Socialista, Esquerra Republicana, Izquierda Unida e IU-Iniciativa por Cataluña-Verdes), que han implicado bajas en diversas secciones y servicios con las correlativas altas en la sección trigésima primera.
2. La Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso mediante providencia de 19 de abril de 2005, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Todo ello con publicación en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se cumplimentó en el “BOE” núm. 100, de 27 de abril).
3. El día 25 de abril de 2005 presentó un escrito en el Registro General de este Tribunal el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, solicitando se le tuviese por personado y se le concediese una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones por ocho días más.
4. Mediante providencia de la Sección Tercera de este Tribunal con fecha de 27 de abril de 2005, se acordó tener por personado y parte al Abogado del Estado, en representación del Gobierno, y prorrogarle en ocho días más el plazo concedido para formular alegaciones, a partir del día siguiente al de expiración del ordinario.
5. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 28 de abril de 2005, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de darla por personada, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
6. Por escrito registrado en este Tribunal el día 29 de abril de 2005 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó la decisión de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento a los solos efectos de formular alegaciones en relación con la vicios de procedimiento legislativo, en lo que afecta al Congreso de los Diputados, encomendando la representación y defensa al Letrado de las Cortes Generales, don Fernando Sainz Moreno, Jefe de la Asesoría Jurídica de la Secretaría General de la Cámara, con remisión del recurso a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.
7. Mediante escrito registrado el día 16 de mayo de 2005 en este Tribunal, el Letrado de las Cortes Generales, don Fernando Sainz Moreno, en representación del Congreso de los Diputados, suplicó se le tuviese por personado, formulando alegaciones exclusivamente en relación con la violación de las normas del procedimiento legislativo invocadas en la demanda, solicitando la desestimación del recurso.
a) Inconstitucionalidad de los arts. 2, 14, 13 y del anexo I de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, por supuesta infracción de los arts. 9.3, 66.2 y 134.2, todos ellos de la Constitución, así como del art. 69 del Reglamento del Congreso de los Diputados, al considerar los recurrentes, de un lado, que no se cumple con el contenido mínimo de la Ley de presupuestos generales del Estado en la medida que las disposiciones citadas no contenían, al momento de su votación en el Congreso, la totalidad de los ingresos y gastos del sector público estatal, pues incorporaban cifras provisionales y no las definitivas derivadas de las modificaciones introducidas por las enmiendas aprobadas en la Cámara; y, de otro, que el debate del texto se hizo sin la previa distribución, al menos con cuarenta y ocho horas de antelación, de los documentos que debían servir de base al mismo.
b) Inconstitucionalidad de una serie de Secciones y Servicios por violaciones de las normas de procedimiento y, concretamente, por presunta vulneración de lo dispuesto en el art. 134.1, 6 y 7 de la Constitución, y en los arts. 111, 133 y 134, éstos del Reglamento del Congreso, al haberse admitido a trámite y aprobado enmiendas que, según los recurrentes, eran contrarias al artículo 133 del Reglamento del Congreso de los Diputados, en cuyo apartado 3 señala que “las enmiendas al Proyecto de Ley de presupuestos Generales del Estado que supongan aumento de créditos en algún concepto únicamente podrán ser admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos generales, proponen una baja de igual cuantía en la misma Sección”, cuando lo que se ha hecho es dar de baja concretas cantidades en diversas Secciones procediéndose luego a su alta en la sección trigésima primera (gastos de diversos Ministerios).
8. Por escrito registrado en este Tribunal el día 25 de mayo de 2005, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó sus alegaciones solicitando se dictase Sentencia desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad. Tras delimitar el objeto del recurso de inconstitucionalidad y concretar el alcance de la doctrina constitucional sobre la materia propia de las leyes de presupuestos, su contenido y límites, puntualiza que la demanda parte de una concepción, no solo muy rigurosa sino inadmisible, sobre el alcance de la doctrina constitucional, pues no es que niegue una falta de conexión entre la ley de presupuestos y las disposiciones impugnadas, sino que la niegan axiomáticamente sin más argumentación. Dicho esto, precisa el Abogado del Estado, antes de entrar a analizar las diferentes quejas, que la denunciada vulneración (en todos los fundamentos del recurso) del principio de seguridad jurídica como certeza en el derecho (art. 9.3 CE) requiere un examen pormenorizado en cada caso de las consecuencias jurídicas de la actuación del legislador, circunstancia esta que, sin embargo, no se produce en el recurso, sin que sea suficiente con afirmar que la norma es incierta para apreciar la vulneración de aquel principio. Además, para el Abogado del Estado, por muy desaconsejable que pueda parecer la técnica de utilizar un solo vehículo para amparar preceptos innovadores en muchas materias y sectores, esto no es suficiente para considerar inconstitucional la norma, por su contradicción con el art. 9.3 CE.
a) Impugnación de los arts. 2, 4 y 13, y del anexo I, de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre. Antes de entrar a analizar las razones de la impugnación de estos preceptos, precisa el Abogado del Estado que los proyectos de ley de presupuestos generales del Estado contienen algunos preceptos [como los que son objeto de impugnación en este fundamento de la demanda sobre “De la aprobación de los estados de gastos e ingresos” (art. 2), “De la financiación de los créditos aprobados” (art. 4), “De la Seguridad Social” (art. 13) y “Distribución de los créditos por programas” (anexo I)], que establecen las grandes cifras del presupuesto, su núcleo esencial, en cuanto determinan la aprobación de los estados de gastos e ingresos del conjunto de las entidades que integran el sector público estatal, la financiación de aquellos créditos y la distribución de los mismos por programas, que, en realidad, solo suponen un resumen global de las cifras de ingresos y gastos que tienen atribuidas cada una de las Secciones o programas. La tramitación parlamentaria de tales proyectos permite que puedan ser aprobadas enmiendas hasta el último momento de su tramitación por el Pleno del Congreso o del Senado, y no solamente en su fase de ponencia y comisión, de manera que, cuando esto sucede, el Pleno del Congreso, que tras la votación de las enmiendas procede a votar el texto resultante del proyecto de ley, desconoce siempre las cifras globales que corresponden a cada política de gasto y a cada programa presupuestario (esta circunstancia solo sería evitable si el Pleno de la Cámara no aprobara enmiendas y se limitara a ratificar las aprobadas en Comisión).
b) Impugnación de la disposición adicional vigesimoctava (declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego). Señala el Abogado del Estado su perplejidad por esta impugnación habida cuenta que las declaraciones de interés general de obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego se han recogido tradicionalmente en las leyes de presupuestos sin haber provocado nunca dudas en cuanto a su constitucionalidad formal. Dicho esto, señala a continuación, que la consecuencia jurídica de la declaración por Ley de una obra hidráulica como de interés general es que la competencia sobre la misma corresponde a la Administración General del Estado y, por ende, su financiación debe hacerse con cargo a los presupuestos generales del Estado, lo que encuadra fácilmente la disposición impugnada en el contenido eventual o posible de la ley de presupuestos.
c) Impugnación de la disposición adicional trigésima (modificación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria). Para el Abogado del Estado, en contra de lo sostenido por los Diputados recurrentes, la disposición impugnada no se limitaba a introducir un procedimiento para resolver las posibles discrepancias entre el Congreso y Senado, sino que, además, amplia al primer semestre del año, frente al primer cuatrimestre de la redacción anterior, el plazo para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria.
d) Impugnación de la disposición adicional trigésimo primera (modificación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria). Para el Abogado del Estado, dejando a un lado la incoherencia que supone la afirmación de los recurrentes de que, aun cuando se trata de una medida que procura “mejorar el proceso de fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del Tesoro”, sin embargo, no está ligada a previsión de ingresos para el 2005, la medida que contiene pretende aclarar los términos en que ha de producirse la fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del Tesoro público, sirviendo, en consecuencia, a la mayor inteligencia y la mejor ejecución del presupuesto, lo que le permite formar parte del contenido eventual de la ley de presupuestos.
e) Impugnación de la disposición adicional trigésimo cuarta (modificación del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo). A juicio del Abogado del Estado, no es posible sostener que la regulación del catastro y, por tanto, las modificaciones de esa regulación, son una materia sin incidencia alguna en la Hacienda general o que la materia catastral no es materia tributaria en sentido estricto, cuando lo cierto es que la materia catastral tiene incidencia en las previsiones de ingresos de los tres niveles territoriales de Administración, al constituir el valor catastral un elemento esencial en la determinación de la base imponible de diferentes tributos, tanto estatales (impuesto sobre la renta de las personas físicas), como autonómicos (impuesto sobre el patrimonio, impuesto sobre sucesiones y donaciones e impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados) y locales (impuesto sobre bienes inmuebles e impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana).
f) Impugnación de la disposición adicional trigésimo novena (modificación de la Ley 41/1999, de 12 de noviembre, sobre sistemas de pagos y de liquidación de valores) y de la disposición adicional cuadragésima (modificación de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España). Según el Abogado del Estado, con estas disposiciones (como señala la exposición de motivos de la Ley 2/2004) se trata de conseguir “la integración de los sistemas de pago en España”, pilar básico para el correcto funcionamiento del sistema financiero y de la propia estabilidad financiera, constituyendo una materia directamente relacionada con la política económica, a través de los sistemas de compensación y liquidación de pagos interbancarios en el marco de la política monetaria establecida por el Sistema Europeo de Bancos Centrales. Por tanto, las modificaciones normativas introducidas por esas disposiciones guardan una indudable relación directa con los criterios de política económica general, al perseguir dos claros objetivos de política económica (profundizar en el proceso de liberalización y privatización de los sistemas de pago en España y conseguir un mejor posicionamiento de los sistemas de pago españoles a nivel europeo), lo que impide imputarles objeción alguna a la luz del art. 134.2 CE, resultando indudable su encuadramiento en el contenido eventual o posible de la Ley de presupuestos. Y tampoco puede apreciarse la vulneración del art. 9.3 CE, al representar un mesurado intento de aclarar y completar los sistemas de pago en España, en cuanto piezas básicas que aseguran el buen fin de las transacciones que se formalizan en los mercados financieros, al tiempo que tratan de fortalecer su posición a nivel europeo.
g) Impugnación de la disposición adicional cuadragésima octava (modificación de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento. Ingresos por volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud). Esta disposición establece un “descuento por volumen de ventas” de los fabricantes o importadores de medicamentos al Sistema Nacional de Salud. La esencia de la misma es, por tanto, regular el precio del medicamento, aunque en este caso ello se haga a través de un mecanismo indirecto, cuya naturaleza debe concretarse. En este sentido, puesto que la categoría de ingresos no está recogida en la Constitución, que solo prevé el concepto amplio de “prestación patrimonial pública” (art.31.3 CE) y el más preciso de “tributo” (art. 133.1 CE), habrá que estar a la verdadera naturaleza de los referidos ingresos.
h) Impugnación de la sección duodécima (servicios 01 y 04), sección decimotercera (servicios 02, 03 y 04, sección decimocuarta (servicios 03, 11, 16 y 21), sección decimoquinta (servicio 08), sección decimosexta (servicios 01, 02, 03, 04 y 05), sección decimoséptima (servicios 38 y 01), sección decimoctava (servicios 02, 03 y 10), sección decimonovena (servicios 01, 04 y 07), sección vigésima (servicios 01, 05 y 06), sección vigesimoprimera (servicio 01), sección vigesimosegunda (servicio 01), sección vigesimotercera (servicio 01), sección vigesimocuarta (servicios 02, 03 y 04), sección vigesimoquinta (servicios 03, 09 y 13) y sección vigesimoséptima (servicio 09). Precisa el Abogado de Estado, antes que nada, la dificultad que tiene para dar respuesta a la cuestión planteada pues parece que lo planteado por la demanda, en este particular, sería que la lesión vendría producida por una merma o reducción de las facultades o competencias del legislativo, que beneficiaría las del Ejecutivo, cuando lo cierto es que el objeto del recurso está constituido precisamente por la aprobación de unas enmiendas parlamentarias. En efecto, para el Abogado del Estado, no se alcanza a determinar la conexión de los reproches de la demanda con los preceptos constitucionales denunciados como infringidos: en primer lugar, la facultad de enmienda parlamentaria de los presupuestos presentados por el Gobierno está explícitamente reconocida en el art. 134.1 CE y a ese origen se deben precisamente las asignaciones presupuestarias impugnadas; en segundo lugar, tampoco resulta del todo comprensible la denunciada infracción del art. 134.6 CE, puesto que el precepto se refiere claramente al límite global de gasto y no a lo que dice impugnar la demanda como “reasignación de gasto entre las Secciones del presupuesto”; y, en fin, en tercer lugar, se incluye como vulnerado el art. 134.7 CE, pero no se hace visible su relación con la materia misma objeto de la impugnación.
Por último, precisa el Abogado del Estado, las consideraciones que hace la demanda relativas a la lesión de la igualdad de los grupos parlamentarios (art. 14 CE) y de la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), parecen tener tienen un valor retórico pues ni aquéllos han dejado de disponer de las mismas oportunidades de enmienda, ni las oportunidades de enmendar los proyectos del Gobierno pueden razonablemente conceptuarse como restricciones indebidas al poder legislativo.
9. Por providencia de 3 de marzo de 2015 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 5 del mismo mes y año.
1. OBJETO DEL PROCESO: EFECTOS DE LA MODIFICACIÓN Y DEROGACIÓN DE NORMAS. Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el objeto del presente recurso de inconstitucionalidad lo constituyen los arts. 2, 4 y 13, el anexo I, las disposiciones adicionales vigesimoctava, trigésima, trigésimo primera, trigésimo cuarta, trigésimo novena, cuadragésima y cuadragésima octava, así como contra las secciones duodécima (Asuntos Exteriores y Cooperación en los servicios 01 y 04), decimotercera (Justicia en los servicios 02, 03 y 04), decimocuarta (Defensa en los servicios 03, 11, 16 y 21), decimoquinta (Economía y Hacienda en el servicio 08), decimosexta (Interior en los servicios 01, 02, 03, 04 y 05), decimoséptima (Fomento en los servicios 38 y 01), decimoctava (Educación y Ciencia en los servicios 02, 03 y 10), decimonovena (Trabajo y Asuntos Sociales en los servicios 01, 04 y 07), vigésima (Industria, Turismo y Comercio en los servicios 01, 05 y 06), vigesimoprimera (Agricultura, Pesca y Alimentación en el servicio 01), vigesimosegunda (Administraciones Públicas en el servicio 01), vigesimotercera (Medio Ambiente en el servicio 01), vigesimocuarta (Cultura en los servicios 02, 03 y 04), vigesimoquinta (Presidencia en los servicios 01, 02 y 03), vigesimosexta (Sanidad y Consumo en los servicios 03, 09 y 13) y vigesimoséptima (Vivienda en el servicio 09), unos y otras, de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005.
2. DESCONOCIMIENTO DE LAS CIFRAS DEFINITIVAS DE INGRESOS Y GASTOS APROBADAS. El primer bloque de preceptos impugnados en el presente proceso constitucional son los arts. 2 [“De la aprobación de los estados de gastos e ingresos de los Entes referidos en las letras a) a d) del artículo 1 de la presente Ley”], 4 (“De la financiación de los créditos aprobados en el artículo 2 de la presente ley”) y 13 (“De la Seguridad Social”), así como el anexo I (“Distribución de los créditos por programas”) de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005. Consideran los Diputados recurrentes que no se ha garantizado la transparencia y publicidad en el proceso de formación de la voluntad de la Cámara, y, por tanto, que se han vulnerado los arts. 9.3, 66.2 y 134.2, todos ellos de la CE, así como el art. 69 del Reglamento del Congreso de los Diputados, porque al no haberse llegado a conocer por los Diputados del Congreso las cifras de los ingresos y gastos que se estaban aprobando y al haberse publicado en el Diario Oficial del Congreso de los Diputados unas cifras definitivas que no son las aprobadas por el Pleno del Congreso, se sustrajo a esta Cámara el conocimiento del estado definitivo de los ingresos y gastos que figuraban en los presupuestos generales para 2005, impidiéndole con ello cumplir la función de control que tiene la Ley de presupuestos generales. Sin embargo, ni el Letrado de las Cortes Generales ni el Abogado del Estado consideran que se haya producido este vicio de procedimiento por dos motivos: en primer lugar, porque el texto del proyecto de ley no ha dejado de recoger ninguna de las decisiones adoptadas por el Congreso de los Diputados, ni tampoco ha recogido aspecto alguno que no haya sido aprobado. Y, en segundo lugar, porque de haberse producido la infracción denunciada, era carga de los recurrentes tanto la de haberla denunciado ante la propia Cámara como la de haber acreditado luego ante este Tribunal qué incidencia tuvo el defecto en el proceso de formación de la voluntad de la Cámara.
3. CONTENIDO EVENTUAL DE LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. El segundo bloque de preceptos impugnados lo constituyen las disposiciones adicionales vigesimoctava (“Declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego”), trigésima (“Modificación de la Ley 18/2001 de 12 de Diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria”), trigésima primera (“Modificación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria”), trigésima cuarta (“Modificación del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo”), trigésima novena (“Modificación de la Ley 41/1999, de 12 de Noviembre, sobre sistemas de pagos y de liquidación de valores”), cuadragésima (“Modificación de la Ley 13/1994, de 1 de Junio, de Autonomía del Banco de España”) y cuadragésimo octava (“Modificación de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento. Ingresos por volumen de ventas del Sistema Nacional de Salud”), las cuales, a juicio de los Diputados recurrentes, carecen de la necesaria conexión con los presupuestos generales del ejercicio y, por tanto, de un razón legitimadora para formar parte de su contenido eventual, con vulneración, por esta razón, de los arts. 9.3, 66.2 y 134.2, todos ellos de la Constitución, y también, en el caso de la disposición adicional trigésima cuarta, con vulneración del art. 137.7 CE. Para el Abogado del Estado, sin embargo, todas las disposiciones adicionales impugnadas encuadran en el contenido eventual o posible de la Ley de presupuestos por guardar la necesaria conexión con las previsiones de ingresos, con las autorizaciones de gasto del ejercicio, con la política económica del Gobierno o por servir a la mayor inteligencia y mejor ejecución del presupuesto.
a) Efectos de la modificación sobre el objeto. Antes de resolver las cuestiones que se someten a la consideración de este Tribunal en este nuevo bloque, debe precisarse que algunas de las disposiciones afectadas por la ley impugnada han sido posteriormente modificadas o, incluso, derogadas. Así ha sucedido con la disposición adicional trigésimo cuarta, que modificaba algunos preceptos del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, y, entre ellos, a su disposición transitoria primera, que se ha visto posteriormente afectada, primero, por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medidas para la prevención del fraude fiscal, luego, por la Ley 16/2007, de 4 de julio, de reforma y adaptación de la legislación mercantil en materia contable para su armonización internacional con base en la normativa de la Unión Europea, y, en fin, finalmente, por la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de atmósfera. Lo mismo ha ocurrido con la disposición adicional trigésima novena que modificaba, entre otros, el art. 18 de la Ley 41/1999, de 12 de noviembre, sobre sistemas de pagos y liquidación de valores, luego modificado por la Ley 16/2009, de 13 de noviembre, de servicios de pago. Y, en fin, la disposición adicional trigésima modificaba la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria, norma esta que ha sido posteriormente derogada por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprobaba el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria, el cual, a su vez, ha sido derogado por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
b) Contenido eventual de la Ley de presupuestos generales del Estado. Debemos recordar una vez más que, como tantas veces hemos señalado, la Ley de presupuestos generales del Estado puede tener un doble contenido: un contenido esencial, mínimo y necesario, constituido tanto por la previsión de ingresos y habilitación de gastos para un ejercicio económico, como por las normas de naturaleza financiera que desarrollan y aclaran los estados cifrados, y un contenido eventual o disponible, que se concreta en aquellas otras disposiciones que, aun no constituyendo una previsión de ingresos o habilitación de gastos, sí guardan una relación directa con los ingresos o gastos del Estado, responden a los criterios de política económica del Gobierno o, en fin, se dirigen a una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto [por todas, SSTC 3/2003, de 16 de enero, FJ 4; 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 4; 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4; 9/2013, de 28 de enero, FJ 3 b); y 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 5 a)]. Esta limitación de contenido es una exigencia del principio de seguridad jurídica constitucionalmente garantizado (art. 9.3 CE), esto es, de la certeza del Derecho que exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de presupuestos generales del Estado, no contenga más disposiciones que las que guardan correspondencia con su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE), debido a la incertidumbre que una regulación de este tipo indudablemente origina [por todas, SSTC 86/2013, de 11 de abril, FJ 3; y 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 5 a)]. En consecuencia, para que una disposición pueda integrarse en el contenido eventual de la Ley de presupuestos salvando su legitimidad constitucional es necesario que guarde una conexión económica —relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno— o presupuestaria —para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto— [SSTC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4; 109/2001, de 26 de abril, FJ 5; 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 4; 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4; 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3; 9/2013, de 28 de enero, FJ 3 b), y 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 5 a)].
c) La disposición adicional vigesimoctava (“Declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego”) declara de interés general una serie de obras de infraestructura, con la siguiente declaración de utilidad pública habilitante de las expropiaciones necesarias y urgente ocupación de los bienes afectados. La declaración de utilidad pública de una infraestructura conlleva necesariamente que se consignen en el presupuesto los créditos necesarios para la ejecución de esas obras en los que también deben incluirse el montante de las indemnizaciones que deban afrontarse con motivo de la expropiación por exigencias del art. 33.3 CE. De ese modo, esta declaración de interés general, como presupuesto legal habilitante para proceder a una expropiación, no solo pone de manifiesto una conexión directa con los gastos del ejercicio, sino que, además, sirve a la mejor inteligencia del instrumento presupuesto para cuya ejecución se dicta [en el mismo sentido, STC 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 3 c)]. Debe rechazarse, por tanto, que la disposición impugnada vulnere los arts. 9.3, 66.2 y 134.2, todos ellos de la Constitución.
d) La disposición adicional trigésima (“Modificación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria”) introdujo una previsión en el art. 8 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, en orden a la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria, conforme a la cual si el objetivo de estabilidad aprobado por el Congreso de los Diputados se rechazaba por el Senado, antes de que el Gobierno tuviese que remitir una nueva propuesta con otro objetivo de estabilidad, el Congreso podía mediante una nueva votación por mayoría simple, aprobar el citado objetivo.
e) La disposición adicional trigésimo primera (“Modificación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria”) modifica el art. 148 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, para introducir una previsión en el proceso de fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del tesoro público. Si con anterioridad a la modificación aquel precepto autorizaba a sustituir esa fiscalización previa e intervención “por las comprobaciones efectuadas en el ejercicio del control financiero permanente y la auditoría pública, salvo en los actos correspondientes a devoluciones de ingresos”, tras la modificación impugnada la excepción a esa sustitución en la fiscalización previa e intervención alcanza “a los actos de ordenación del pago y de pago material correspondientes a devoluciones de ingresos indebidos”. Como puede comprobarse, se trata de una medida que no solo carece de virtualidad para incidir en los límites materiales ex art. 134 CE que para las leyes de presupuestos ha declarado nuestra jurisprudencia constitucional [SSTC 61/1997, de 2 de marzo, FJ 2.b); 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 3; y 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 5 d)], sino que se dirige a una mejor ejecución del presupuesto, lo que impide apreciar la vulneración denunciada [en sentido similar, STC 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 3 i)]. Por tal motivo, debe rechazarse que la disposición impugnada vulnere los arts. 9.3, 66.2 y 134.2, todos ellos de la Constitución.
f) La disposición adicional trigésimo cuarta (“Modificación del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo”) da nueva redacción a determinados preceptos del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario. En concreto, incluye (i) la consideración de bien inmueble al ámbito espacial de un derecho de superficie [art. 6.2 c)]; (ii) una regulación más precisa de los titulares catastrales y la atribución de titularidades en caso de concurrencia, así como la obligación de que consten en el catastro a los solos efectos de información respecto de las imputaciones de rentas inmobiliarias en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, quienes ostenten sobre el bien inmueble un derecho real de disfrute sometido a dicha imputación (art. 9); (iii) la obligación del titular catastral de facilitar los datos identificativos de quienes ostenten sobre el bien inmueble un derecho real de disfrute sometido a la imputación de rentas inmobiliarias en el impuesto sobre la renta de las personas físicas (art. 13); (iv) la consideración de comunicación de la información con trascendencia catastral que debe remitir la Agencia Estatal de Administración Tributaria al Catastro con los datos identificativos y cuotas de participación de los titulares de derechos que recaigan sobre bienes inmuebles, obtenida a través de los procedimientos de aplicación de los tributos (art. 14); (v) la posibilidad de que quienes ostenten sobre el bien inmueble un derecho real de disfrute sometido a la imputación de rentas inmobiliarias en el impuesto sobre la renta de las personas físicas dirijan solicitudes al Catastro para que se haga constar la adquisición, existencia o cese de su derecho (art. 15); (vi) la obligación de declarar la constitución, modificación o adquisición de la titularidad de un derecho real de disfrute sometido a la imputación de rentas inmobiliarias en el impuesto sobre la renta de las personas físicas y de las cuotas de participación en caso de cotitularidades (art. 16); (vii) una regulación del momento de efectividad de la clasificación de los bienes inmuebles y de su valoración catastral (disposición transitoria primera); y (viii) la posibilidad de completar la descripción de los inmuebles inscritos con la información suministrada por la Agencia Estatal de la Administración tributaria relativas a las cotitularidades.
g) La disposición adicional trigésimo novena (“Modificación de la Ley 41/1999, de 12 de noviembre, sobre sistemas de pagos y liquidación de valores”) y la disposición adicional cuadragésima (“Modificación de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España”) modifican, respectivamente la Ley 41/1999, de 12 de noviembre, y la Ley 13/1994, de 1 de junio, con el fin de establecer una nueva regulación del sistema de pagos y liquidación de valores, conforme al cual desaparecería el Servicio Español de Pagos Interbancario y la gestión del Sistema Nacional de Compensación Electrónica, que hasta entonces estaba atribuido al Banco de España, se traspasa a una sociedad privada denominada “Sociedad Española de Sistemas de Pago, Sociedad Anónima”; asumiendo el Banco de España una serie de funciones para regular los sistemas de compensación y liquidación de pagos y, más concretamente, para desarrollar o completar los actos jurídicos dictados por el Banco Central Europeo y para incorporar las recomendaciones de los organismos internacionales.
h) La disposición adicional cuadragésimo octava (“Modificación de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento. Ingresos por volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud”), añade una nueva disposición adicional novena a la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, conforme a la cual se concretan los ingresos que deben efectuarse por los empresarios, grupos empresariales, fabricantes e importadores de medicamentos y sustancias medicinales, tanto en el tesoro público como en la caja del Instituto de Salud Carlos III, en función del volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud. No es difícil apreciar, en consecuencia, la legitimidad constitucional de esta disposición para integrarse en el contenido eventual de la ley de presupuestos fruto de su relación directa con los ingresos del Estado (conexión económica). También debe rechazarse que la disposición impugnada vulnere los arts. 9.3, 66.2, 134.2 y 134.7, todos ellos de la Constitución, desde esta concreta perspectiva.
4. ENMIENDAS QUE PROVOCAN ALTAS Y BAJAS DE CUANTÍAS EN LA SECCIÓN 31 (GASTOS DE DIVERSOS MINISTERIOS). El siguiente bloque de preceptos impugnados afecta a las como contra las secciones duodécima (Asuntos Exteriores y Cooperación en los servicios 01 y 04), decimotercera (Justicia en los servicios 02, 03 y 04), decimocuarta (Defensa en los servicios 03, 11, 16 y 21), decimoquinta (Economía y Hacienda en el servicio 08), decimosexta (Interior en los servicios 01, 02, 03, 04 y 05), decimoséptima (Fomento en los servicios 38 y 01), décima octava (Educación y Ciencia en los servicios 02, 03 y 10), decimonovena (Trabajo y Asuntos Sociales en los servicios 01, 04 y 07), vigésima (Industria, Turismo y Comercio en los servicios 01, 05 y 06), vigesimoprimera (Agricultura, Pesca y Alimentación en el servicio 01), vigesimosegunda (Administraciones Públicas en el servicio 01), vigesimotercera (Medio Ambiente en el servicio 01), vigesimocuarta (Cultura en los servicios 02, 03 y 04), vigesimoquinta (Presidencia en los servicios 01, 02 y 03), vigesimosexta (Sanidad y Consumo en los servicios 03, 09 y 13) y vigesimoséptima (Vivienda en el servicio 09). Esta vez la razón de la impugnación se encuentra, según los Diputados recurrentes, en la vulneración del art. 134.1, 6 y 7 CE, y del art. 133.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados, por haberse admitido a trámite, aprobado e incorporado al texto del proyecto, las enmiendas núms. 1707 a 1722, y 1977 (de los Grupos Parlamentarios Socialista, Esquerra Republicana, Izquierda Unida e IU-Iniciativa por Cataluña-Verdes), que han implicado bajas en diversas secciones y servicios con las correlativas altas en la sección trigésima primera.
a) Uso fraudulento de la sección trigésimo primera. A juicio de los recurrentes se ha producido una utilización fraudulenta de la sección trigésimo primera como paso intermedio para redistribuir entre secciones, con violación del art. 133.3 del Reglamento del Congreso, pudiendo haber provocado que el legislador haya visto reducida su capacidad de examen de la norma de que se trata, de formulación de enmiendas, y de discusión y votación en Pleno y Comisiones, restringiéndose con ello de forma ilegítima sus competencias. Para el Letrado de las Cortes Generales, la naturaleza de la sección trigésima primera ha venido admitiendo, como práctica parlamentaria la formulación de enmiendas que proponen el alta en cualquier sección compensándola con una baja en la sección trigésima primera y viceversa. En la misma línea se manifiesta el Abogado del Estado para quien, dejando a un lado que los recurrentes no han denunciado siquiera la alteración, sustancial o no, de la formación de la voluntad de la Cámara, si se admite como posibilidad la baja en la sección trigésima primera, no se sabe qué razón habría para excluir sus aumentos.
b) Discriminación y arbitrariedad por la aceptación de las enmiendas de otros Grupos Parlamentarios. En el recurso se argumenta que con la incorporación de las enmiendas identificadas anteriormente, no solo se ha violado el principio de igualdad (art. 14 CE) entre los grupos parlamentarios que integran el Congreso de los Diputados, sino también el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), por el interés puramente parcial de unos grupos políticos, a la vista de las dificultades parlamentarias para efectuar una tramitación de los presupuestos generales del Estado ajustada al bloque de constitucionalidad.
5. DESCUENTO EN FUNCIÓN DEL VOLUMEN DE VENTAS DE MEDICAMENTOS AL SISTEMA NACIONAL DE SALUD. En último lugar, resta por analizar la disposición adicional cuadragésimo octava (“Modificación de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento. Ingresos por volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud”), aunque esta vez por vulneración de los arts. 9.3 CE (interdicción de arbitrariedad), 31.3 CE (reserva de ley en materia tributaria) y 134.7 CE (prohibición de crear tributos por la Ley de presupuestos generales del Estado).
a) Efectos de la modificación sobre el objeto. Debe precisarse, antes que nada, que la disposición impugnada modificaba la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento, que luego ha sido derogada por la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos, y esta Ley, en lo que al objeto del proceso se refiere, posteriormente ha sido modificada, primero, por la Ley 28/2009, de 30 de diciembre, de modificación de la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, luego, por el Real Decreto-ley 4/2010, de 26 de marzo, de racionalización del gasto farmacéutico con cargo al Sistema Nacional de Salud, y, finalmente, por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. Ahora bien, como ya hemos tenido oportunidad de señalar, esta circunstancia no hace decaer el objeto del presente proceso constitucional sobre este particular en la medida que, puesto que lo que se cuestiona es la regulación que se hace mediante ley de presupuestos, imputándose como vicio de inconstitucionalidad el empleo de este vehículo normativo, no cabe duda de que “subsiste el interés constitucional de velar por el recto ejercicio de la potestad legislativa” [SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 2; 86/2013, de 11 de abril, FJ 2; 132/2013, de 5 de junio, FJ 2, y 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 5 c)].
b) Exclusión del control del Derecho comunitario. Debe descartarse, también el control de una eventual contradicción entre la disposición impugnada y el art. 4 de la Directiva 89/105/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la transparencia de las medidas que regulan la fijación de precios de los medicamentos para uso humano. Sin perjuicio del valor interpretativo que el Derecho comunitario pueda tener en la exégesis de la normativa interna, cumple recordar una vez más que “a este Tribunal no le corresponde controlar la adecuación de la actividad de los poderes públicos nacionales al Derecho comunitario europeo, pues este control compete a los órganos de la jurisdicción ordinaria, en cuanto aplicadores que son del ordenamiento comunitario, y, en su caso, al Tribunal de Justicia de la Unión Europea” (SSTC 239/2012, de 13 de diciembre, FJ 5; 19/2013, de 31 de enero, FJ 2; 51/2013, de 28 de febrero, FJ 6, y 64/2013, de 14 de marzo, FJ 4).
c) Evolución legislativa: Una vez hechas las precisiones que anteceden en necesario recordar que la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005, a través de la disposición adicional cuadragésimo octava ahora impugnada, introdujo una nueva disposición adicional novena en la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento, que bajo el título de “[i]ngresos de los empresarios, grupos empresariales, fabricantes e importadores de medicamentos y sustancias medicinales por descuentos por volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud”, estableció la obligación para las personas físicas, los grupos empresariales y cualesquiera otras personas jurídicas que se dediquen a la fabricación o importación de medicamentos, sustancias medicinales y cualesquiera otros productos sanitarios que se dispensen en territorio nacional a través de receta oficial del Sistema Nacional de Salud, de ingresar con carácter cuatrimestral, entre el 1,5 (para ventas de hasta 3 millones de euros) hasta el 5 por 100 (para ventas superiores a 300 millones de euros), del volumen cuatrimestral de ventas.
d) Reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público. Aun cuando la Constitución autoriza el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público, no lo hace de cualquier manera, sino “con arreglo a la ley” (art. 31.3 CE). Con esta previsión el Texto Constitucional está consagrando el principio de reserva de ley, de manera que el establecimiento de cualquier prestación patrimonial, de naturaleza tributaria o no, debe hacerse por la propia ley o con arreglo a lo dispuesto en la misma. Ahora bien, de la misma manera que la Constitución ha sometido al imperio de la ley, con carácter general, el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público, cuando se trata de prestaciones patrimoniales de naturaleza tributaria ha condicionado los instrumentos normativos a través de los cuales se puede cumplir con aquella reserva pues no solo limita el uso del decreto-ley a aquellos supuestos en los que no se afecte a los deberes de los ciudadanos regulados en el título I (art. 86.1 CE) y, concretamente, al deber de contribuir de todos al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE), sino que impide la utilización de la ley de presupuestos como instrumento a través del cual “crear tributos” (art. 134.7 CE) y excluye la materia tributaria de la iniciativa popular (art. 87.3 CE).
e) Naturaleza de los ingresos por descuentos en el volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud. De conformidad con la anterior doctrina, debemos ahora examinar la verdadera naturaleza jurídica de la prestación aquí controvertida. En este sentido, lo primero que debemos señalar es que los “[i]ngresos de los empresarios, grupos empresariales, fabricantes e importadores de medicamentos y sustancias medicinales por descuentos por volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud” previstos en la disposición adicional controvertida, se enmarcan en el ejercicio de una actividad que forma parte de un sector regulado por el Estado, en lo que ahora interesa, tanto en la fijación de los precios de las especialidades farmacéuticas, como en la determinación de los márgenes comerciales de las oficinas de farmacia que las dispensan y que, además, lo es respecto de todos los sujetos obligados a que se refiere la disposición impugnada. A esos efectos, debe destacarse que tanto en el art. 1 de la entonces vigente Ley 25/1990 de 20 de diciembre, como de la actual Ley 29/2006, de 26 de julio, cuando se establece el ámbito de aplicación subjetivo de la normativa referida a los productos farmacéuticos este no queda limitado a su prescripción y dispensación, sino que se extiende a la labor de investigación clínica, su evaluación, autorización, registro, fabricación, elaboración, control de calidad, almacenamiento, distribución, circulación, trazabilidad, comercialización, información y publicidad, importación y exportación, de modo tal que se regula también la actuación de las personas físicas o jurídicas en cuanto intervienen en la circulación industrial o comercial, además de en la prescripción o dispensación de los medicamentos y productos sanitarios.
De esta manera, el Estado, para garantizar la protección de la salud pública (arts. 43.2 y 51.1 CE) y en el ejercicio de sus competencias exclusivas sobre productos farmacéuticos (art. 149.1.16 CE), no solo puede obligar a las empresas farmacéuticas y a las oficinas de farmacia (como establecimientos sanitarios privados de interés público) a abastecer, suministrar y dispensar, a través del Sistema Nacional de Salud, los medicamentos, sustancias medicinales y productos necesarios para proteger la salud pública, en general, y la atención primaria a la salud de los ciudadanos, en particular, sino que puede actuar tanto sobre el precio de los medicamentos como sobre el coste que para aquel Sistema Nacional tienen los medicamentos, para imponer, incluso, un descuento (rappel) en función del volumen de ventas, por el consiguiente interés público que subyace a la prestación farmacéutica. Y la determinación de un descuento en función del volumen de ventas de especialidades farmacéuticas al Sistema Nacional de Salud, “por mucho que con la misma se consiga como efecto económico indirecto el de la financiación del gasto público, no puede considerarse que afecte al deber de ‘todos’ de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE)” (STC 83/2014, de 29 de mayo, FJ 3).
En suma, aun cuando la disposición adicional cuadragésimo octava de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005, ha introducido en el ordenamiento, ex novo, una prestación patrimonial de carácter público, al no tener naturaleza tributaria, no puede considerarse que haya transgredido la prohibición prevista en el apartado 7 del art. 134 CE, ni, por tanto, la reserva de ley del art. 31.3 CE ni la garantía de la interdicción de arbitrariedad del art. 9.3 CE.
1º Es inconstitucional y nula la disposición adicional trigésima.
2º Se desestima el recurso en todo lo demás.
Número y fecha BOE [Núm, 85 ] 09/04/2015
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1955-2005
Fecha de resolución 05/03/2015
Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados respecto de diversos preceptos de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005.
Límites materiales de las leyes de presupuestos: nulidad del precepto de la Ley de presupuestos que limita la autonomía de las Cámaras legislativas al regular el procedimiento de determinación del objetivo de estabilidad presupuestaria.
Se enjuicia la constitucionalidad de determinados preceptos de la Ley de presupuestos generales del Estado para 2005, en relación con: a) la aprobación de los estados de gastos e ingresos, Seguridad Social, financiación y distribución de créditos; b) la declaración de interés general y utilidad pública de una serie de obras de infraestructura; c) la ordenación procedimental para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria; d) el proceso de fiscalización e intervención en los derechos e ingresos del tesoro público; e) la modificación de la Ley de catastro inmobiliario; f) la regulación de la autonomía del Banco de España y del sistema de pagos y liquidación de valores; g) la precisión de los ingresos y descuentos por volumen de ventas de medicamentos al Sistema Nacional de Salud; y h) las secciones presupuestarias referidas a gastos de diversos ministerios.
Se estima parcialmente el recurso. Se declara la inconstitucionalidad de la disposición por la que se introduce un proceso de determinación del objetivo de estabilidad presupuestaria que, además de carecer de conexión económica directa con el presupuesto e incidir en la autonomía reglamentaria de las Cámaras, extralimitaba el contenido material reservado a la Ley de presupuestos. La Sentencia desestima el recurso en todo lo demás, pues aprecia que los preceptos impugnados tienen cobertura en el contenido eventual de la Ley de presupuestos. En particular, el descuento por volumen de ventas (rappel) de medicamentos al Sistema Nacional de Salud se considera una prestación patrimonial de carácter público pero sin naturaleza tributaria y, por tanto, no transgrede la prohibición constitucional de crear tributos mediante leyes presupuestarias.
Se declara la inconstitucionalidad del precepto que establece que si el objetivo de estabilidad presentado por el Gobierno es aprobado en el Congreso y, rechazado en el Senado, se somete a una nueva votación en el Congreso, se aprueba si éste lo ratifica por mayoría simple [FJ 3 d)].
La declaración de utilidad pública de una infraestructura conlleva que se consignen en el presupuesto los créditos necesarios para la ejecución de esas obras en los que también deben incluirse el montante de las indemnizaciones que deban afrontarse con motivo de la expropiación por exigencias del art. 33.3 CE; de modo que esta declaración de interés general, como presupuesto legal habilitante para proceder a una expropiación, no solo pone de manifiesto una conexión directa con los gastos del ejercicio, sino que, además, sirve a la mejor inteligencia del instrumento presupuesto para cuya ejecución se dicta (STC 206/2013) [FJ 3 c)].
Se rechaza la inconstitucionalidad del precepto por el que se introduce una previsión en el proceso de fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del tesoro público, pues carece de virtualidad para incidir en los límites materiales ex art. 134 CE declarados para las leyes de presupuestos y se dirige a una mejor ejecución del presupuesto (SSTC 61/1997, 206/2013) [FJ 3 e)].
Se rechaza la inconstitucionalidad de la reforma de determinados preceptos del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, que tienen relación directa con los ingresos del ejercicio lo que legitima constitucionalmente a su inclusión en el contenido eventual de la ley de presupuestos, pero que carecen de virtualidad para incidir en los límites materiales ex art. 134 CE de las leyes de presupuestos (SSTC 61/1997, 217/2013) [FJ 3 f)].
Se rechaza la inconstitucionalidad de las modificaciones sobre establecimiento de una nueva regulación del sistema de pagos y liquidación de valores pues carecen de virtualidad para incidir en los límites materiales ex art. 134 CE al tener una relación directa con los objetivos de política económica y con los gastos del ejercicio; como tampoco los aspectos organizativos y de atribución de competencias relativos al Banco de España y a la Sociedad Española de Sistemas de Pago suponen extralimitación material de las leyes de presupuestos al resultar accesorios y necesarios (SSTC 61/1997, 217/2013) [FJ 3 g)].
Se rechaza la inconstitucionalidad de la disposición que concreta los ingresos que deben efectuarse por los empresarios, grupos empresariales, fabricantes e importadores de medicamentos y sustancias medicinales, tanto en el tesoro público como en la caja del Instituto de Salud Carlos III, por volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud, apreciándose con ello la legitimidad constitucional de esta disposición para integrarse en el contenido eventual de la ley de presupuestos fruto de su relación directa con los ingresos del Estado (conexión económica) [FJ 3 h)].
La presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación y no caben impugnaciones globales y carentes de una razón suficientemente desarrollada, como sucede en este supuesto donde la demanda se limita a alegar que el acto de aprobación de una serie de enmiendas vulnera los principios de igualdad y de interdicción de la arbitrariedad, pero sin especificar las razones (STC 16/2003) [FJ 4 b)].
Aun cuando la disposición adicional cuadragésimo octava de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005, ha introducido en el ordenamiento, ex novo, una prestación patrimonial de carácter público, al no tener naturaleza tributaria, no puede considerarse que haya transgredido la prohibición prevista en el art. 134.7 CE, ni, por tanto, la reserva de ley del art. 31.3 CE ni la garantía de la interdicción de arbitrariedad del art. 9.3 CE [FJ 5 e)].
Doctrina sobre el contenido eventual de la Ley de presupuestos (SSTC 274/2000, 217/2013) [FJ 3 b)].
Doctrina sobre la necesidad de acreditar que un vicio o inobservancia afecte al proceso de formación de la voluntad de la Cámara para la declaración de su inconstitucionalidad (SSTC 209/2012, 36/2013) [FFJJ 2, 4 a)].
Doctrina sobre la coactividad de las prestaciones patrimoniales de carácter público (SSTC 185/1995, 102/2005) [FJ 5 e)].
Disposición adicional vigesimoctava
Disposición adicional trigésima (anula)
Disposición adicional trigésimo novena
Disposición adicional cuadragésimo octava
Artículo 9.3, ff. 2 a 4
Artículo 9.3 (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), ff. 4, 5
Artículo 33.3, f. 3
Artículo 51.1, f. 5
Artículo 134, ff. 3, 5
Artículo 134.7, ff. 3 a 5
Artículo 137.7, f. 3
Directiva 89/105/CEE del Consejo de 21 de diciembre de 1988. Transparencia de las medidas que regulan la fijación de precios de los medicamentos para uso humano y su inclusión en el ámbito de los sistemas nacionales del seguro de enfermedad
Artículo 94.1, f. 5
Disposición adicional novena (redactada por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), ff. 3, 5
Disposición adicional novena (redactada por la Ley 29/2006, de 26 de julio), f. 5
Artículo 169.4, f. 5
Ley 41/1999, de 12 de noviembre. Sistemas de pagos y de liquidación de valores
Artículo 18 (redactado por la Ley 16/2009, de 13 de noviembre), f. 3
Artículo 18 (redactado por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3
Artículo 148 (redactado por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3
Artículo 6.1 (redactado por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3
Artículo 6.2 (redactado por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3
Artículo 6.2 c) (redactado por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3
Artículo 9 (redactado por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3
Disposición transitoria primera (redactada por la Ley 16/2007, de 4 de julio), f. 3
Disposición transitoria primera (redactada por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3
Disposición transitoria primera (redactada por la Ley 34/2007, de 15 de noviembre), f. 3
Disposición transitoria primera (redactada por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre), f. 3
Sección 12, ff. 1, 4
Sección 13, ff. 1, 4
Sección 14, ff. 1, 4
Sección 15, ff. 1, 4
Sección 16, ff. 1, 4
Sección 17, ff. 1, 4
Sección 18, ff. 1, 4
Sección 19, ff. 1, 4
Sección 20, ff. 1, 4
Sección 21, ff. 1, 4
Sección 22, ff. 1, 4
Disposición adicional trigésima, ff. 1, 3
Disposición adicional trigésimo primera, ff. 1, 3
Disposición adicional trigésimo cuarta, ff. 1, 3
Disposición adicional trigésimo novena, ff. 1, 3
Disposición adicional cuadragésima, ff. 1, 3
Disposición adicional cuadragésimo octava, ff. 1, 3, 5
Sección 23, ff. 1, 4
Sección 24, ff. 1, 4
Sección 25, ff. 1, 4
Sección 26, ff. 1, 4
Sección 27, ff. 1, 4
Sección 31, f. 4
Anexo I, ff. 1, 2
Ley 36/2006, de 29 de noviembre. Medidas para la prevención del fraude fiscal
Ley 16/2007, de 4 de julio. Reforma y adaptación de la legislación mercantil en materia contable para su armonización internacional con base en la normativa de la Unión Europea
Ley 34/2007, de 15 de noviembre. Calidad del aire y protección de la atmósfera
Ley 16/2009, de 13 de noviembre. Servicios de pago
Ley 28/2009, de 30 de diciembre. Modificación de la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios
Autonomía reglamentariaAutonomía reglamentaria, f. 3 d)
Pervivencia del objeto pese a la modificación de la normaPervivencia del objeto pese a la modificación de la norma, ff. 1, 3 a), 5 a)
Política económicaPolítica económica, ff. 3 apartados b), d) y g), 5 e)
Potestad legislativa del EstadoPotestad legislativa del Estado, ff. 3 apartados c) a h)
Prestaciones patrimoniales de carácter públicoPrestaciones patrimoniales de carácter público, f. 5
Previsión de ingresos y gastosPrevisión de ingresos y gastos, ff. 2, 3
Principio de estabilidad presupuestariaPrincipio de estabilidad presupuestaria, f. 3 d)
Principio de igualdadPrincipio de igualdad, f. 4 b)
Principio de interdicción de la arbitrariedadPrincipio de interdicción de la arbitrariedad, Respetado, ff. 4 b), 5 e)
Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, ff. 3 apartados c) a h)
Prohibición de establecimiento de tributos mediante leyes presupuestariasProhibición de establecimiento de tributos mediante leyes presupuestarias, ff. 3 apartados f) y h), 4 a), 5 apartados d) y e)
Vicios en el procedimiento legislativoVicios en el procedimiento legislativo, ff. 2, 4 a)
CatastroCatastro, f. 3 f)
Contenido disponible de las leyes de presupuestosContenido disponible de las leyes de presupuestos, ff. 3 apartados b), f) y h), 5 e)
Leyes de presupuestos generales del EstadoLeyes de presupuestos generales del Estado, ff. 1 a 5
Límites materiales de las leyes de presupuestosLímites materiales de las leyes de presupuestos, ff. 3 apartados d) a g)
Reserva de ley tributariaReserva de ley tributaria, ff. 3 apartados f) y h), 4 a), 5 apartados d) y e)
Banco de EspañaBanco de España, f. 3 g)

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 133
 Real Decreto 
 artículo 1
 artículo 2
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 

Artículo 9

Artículo 9

Artículo 33

Artículo 51

Artículo 134

Artículo 134

Artículo 137

Artículo 94

Artículo 169

Artículo 18

Artículo 18

Artículo 148

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 9