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Timestamp: 2020-08-13 08:26:47+00:00

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Direito Ambiental | Novo Código Florestal e revisibilidade de Termo de Ajustamento de Conduta firmado na vigência da lei anterior
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DireitoAmbiental.Com julho 19, 2018 Notícias, Publicações 1 comentário
por Luis Antonio Gomes de Souza Monteiro de Brito.
Este artigo analisa a possibilidade de revisão de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado para regularização de passivo florestal na vigência do revogado Código Florestal de 1965 pela superveniência da Novo Código Florestal. Primeiramente, demonstrou-se que não há uma necessária incompatibilidade normativa do artigo 12 do Decreto n. 8.235/2014, que autoriza a revisão do TAC florestal, e o artigo 5º, XXXVI, da Constituição de 1988, que blinda o ato jurídico perfeito da retroatividade da lei nova. Após, registrou-se que, embora o TAC se torne ato jurídico perfeito no momento de sua válida assinatura, é admissível sua revisão por modificação da situação fática ou jurídica original, quando versar sobre obrigação de trato continuado, tal como a obrigação de recomposição de passivo florestal.
Palavras-chave: Código Florestal. Termo de Ajustamento de Conduta. Regularização de passivo florestal. Obrigação de trato continuado. Revisibilidade.
1. CONTEXTUALIZANDO A DISCUSSÃO
Em meio a discursos inflamados e antagônicos – de um lado “ambientalistas” contestam o, no seu entender, excessivo abrandamento das restrições ambientais e, de outro, “ruralistas” sustentam que a lei, ainda consideravelmente limitadora, ao menos conferiu melhores condições jurídicas para compatibilizar proteção ambiental e utilização de recursos florestais – a Lei n. 12.651/2012 revogou a Lei n. 4.771/1965, criando o chamado novo Código Florestal.
De modo geral, o novo Código modernizou as obrigações protetivas, em alguns pontos realmente amenizando restrições e em outros as ampliando, e dinamizou as medidas de regularização, prevendo regras de transição ou mesmo conferindo condições especiais para que infratores antigos se adaptem às obrigações formuladas na nova legislação florestal.
Uma das consequências mais curiosas decorrentes dessa alteração legislativa, e que propriamente será nosso objeto de análise, dá-se em torno da aplicabilidade da lei nova a termos de ajustamento de conduta (TAC) firmados sob a égide da legislação anterior, mas que continuam em execução mesmo com a promulgação do novo Código.
Precisamente, pretende-se analisar se TAC formulado para regularizar déficits na obrigação de preservar áreas de reserva legal (RL) e áreas de preservação permanente (APP) de acordo com os preceitos do antigo Código (Lei n. 4.771/1965) pode ser revisado para se adequar aos novos parâmetros estabelecidos pelo Código Florestal de 2012 caso ainda não tenha sido definitivamente implementado.
Estabelece o novo Código Florestal, em seu artigo 15, que é admitido o cômputo das APP do imóvel no cálculo de seu percentual da RL, atendidos os requisitos elencados nos três incisos do dispositivo, direito que não existia no Código antigo, mas que, diferentemente do que se pode imaginar de uma análise superficial, apenas pode implicar em área protegida menor no caso de recomposição, vez que se a área de reserva legal já estava preservada, de regra não poderá ser suprimida (art. 15, caput, I, e §4º, I)[1], podendo tão-somente ser utilizada como servidão ambiental, Cota de Reserva Ambiental ou instrumentos congêneres (art. 15, §2º).
Por exemplo, se, digamos, em 2007, ainda na vigência da lei antiga, fosse identificado que um imóvel rural situado no Estado de São Paulo possuía déficit florestal por não ter preservado suas RL e APP, sendo esta última equivalente a 10% do imóvel, poderia ser firmado um TAC para que o proprietário se comprometesse a regularizar tal passivo ambiental, caso em que deveria recompor os 20% legais de RL, mais os 10% de APP, totalizando 30% de área protegida.
Por outro lado, se o mesmo passivo, no mesmo imóvel, fosse identificado apenas em 2013, já na vigência da lei nova, o TAC admitiria que o proprietário utilizasse a APP no cômputo da RL, pelo que poderia recompor os 10% de APP, mais 10% de RL, importando em 20% de área protegida.
Verifica-se que houve uma alteração no regime de proteção, conferindo a lei nova situação mais benéfica para os proprietários rurais com passivo ambiental, garantindo-lhes a faculdade de recompor área total menor para sua regularização.
Contudo, imagine-se o cenário em que um TAC firmado na lei anterior ainda está em execução, ou seja, a recuperação da área ainda não foi concluída, sendo silente acerca da aplicação (ou não) de eventual legislação superveniente.
Nesse caso, questiona-se se, com a superveniência do novo Código Florestal, o TAC pode ser revisto para se adequar ao novo parâmetro protetivo ou se ele é ato jurídico perfeito perpetuamente protegido da aplicação de lei nova por força do artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal de 1988.
Pretensamente solucionando a discussão (mas na verdade a tornando ainda mais complexa), foi editado o Decreto n. 8.235/2014, que regulamentou o novo Código Florestal e estabeleceu, em seu artigo 12, que os termos de compromisso ou outros instrumentos similares referentes a APP e RL firmados na vigência da lei anterior podem ser revistos para se adequarem à lei nova, desde que assim requeira o interessado.
Ou seja, ao menos em princípio, o artigo 12 do Decreto n. 8.235/2014 resolveu o impasse, ao expressamente dispor que os termos de compromisso de regularização ambiental firmados podem ser revistos, admitindo, portanto, que os proprietários se beneficiem da lei nova.
Contudo, seria esse dispositivo inconstitucional por violação ao artigo 5º, XXXVI? A lei nova deve se aplicar a TAC ambiental firmado para cumprimento de obrigações de lei antiga? É admissível sua revisão? Esses são os questionamentos que se pretende resolver neste trabalho.
Frisa-se que, neste breve artigo, por limitações metodológicas, não se aprofundará na discussão acerca de uma possível violação ao chamado “princípio da vedação de retrocesso ambiental”[2], debate que foi realizado na Ação Declaratória de Constitucionalidade 42, movida pelo Partido Progressista (PP), bem como, principalmente, nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade 4901, 4902, 4903 e 4937, as três primeiras movidas pela Procuradoria-Geral da República (PGR) e a quarta pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), as quais discutiam os dispositivos mais polêmicos do novo Código Florestal, entre eles o artigo 15 aqui analisado, que foi contestado precisamente na ADI 4901.
Como é cediço, as cinco ações de controle de constitucionalidade referidas acima foram julgadas pelo Supremo Tribunal Federal em 28 de fevereiro de 2018, ocasião em que o novo Código Florestal foi, de modo geral, confirmado como constitucional[3], incluindo o aqui discutido artigo 15. É verdade que o acórdão ainda pode ser objeto via embargos de declaração, mas a tendência é que não sejam promovidas alterações significativas em relação ao que já foi decidido pela Corte.
Por isso, este artigo tomará como pressuposto que as disposições do novo Código Florestal, mormente o artigo 15, são essencialmente válidas (até porque já confirmado como constitucional), cingindo-se, portanto, à discussão da aplicabilidade intertemporal da lei nova em face de TAC firmados na lei antiga.
2. HÁ DE FATO UMA INCOMPATIBILIDADE ENTRE O ARTIGO 12 DO DECRETO N. 8.235/2014 E O ARTIGO 5º, XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988?
O artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal de 1988 dispõe que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”. Tal garantia constitucional tem como objetivo conferir estabilidade às relações jurídicas[4], proporcionando segurança aos atos e negócios jurídicos, evitando prejuízo aos titulares dos direitos tutelados e até mesmo, em ultima ratio, o caos social.
Disposição de semelhante teor está prevista no artigo 6º da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro (LINDB), que, no caput, estabelece como regra que a lei vigente terá aplicabilidade imediata e geral, respeitando direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada, conceitos apresentados, respectivamente, nos §§ 1º, 2º e 3º do mesmo artigo.
Especificamente sobre o ato jurídico perfeito, instituto que mais diretamente interessa a este trabalho, conceitua o §1º do artigo 6º da LINDB ser ele aquele ato já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou. Nota-se que seu elemento caracterizador é a consumação, ou seja, o ato ainda não concluído não pode ser reputado como juridicamente perfeito, pelo que, em princípio, não está blindado da incidência de lei superveniente.
Detalhando o conceito, leciona Rubens Limongi França ser ato jurídico perfeito aquele apto a produzir efeitos, mesmo que ainda sujeito a termo ou condição[5], de sorte que, no seu entender, por exemplo, um contrato firmado sujeito a termo já é reputado como juridicamente perfeito.
Em sentido semelhante, Nelson Nery Júnior e Georges Abboud sistematizam que, como regra, a lei nova tem efeito imediato e geral sobre os fatos pendentes (facta pendentia) e sobre os futuros (facta futura) que se realizarem já sob sua vigência, não se aplicando sobre os fatos pretéritos (facta praeterita), pois protegidos pela cláusula constitucional em análise[6].
Não obstante, vale ressalvar, na esteira de Carlos Roberto Gonçalves, que é admissível a retroação da lei para atingir fatos pretéritos, desde que, repise-se, não represente ofensa ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou ao direito adquirido e, cumulativamente, a lei autorize tal retroatividade, ainda que não refira literalmente à retroação[7], bastando que seja possível sua inferência lógica.
Logo, o dispositivo constitucional estabelece proteção ao ato jurídico perfeito – ao ato consumado apto a produzir efeitos, mesmo que sujeito a termo – em relação à incidência da lei nova.
Por sua vez, o artigo 12 do Decreto n. 8.235/2014 preceitua que
Art. 12, Decreto n. 8.235/2014. Os termos de compromissos ou instrumentos similares para a regularização ambiental do imóvel rural referentes às Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito, firmados sob a vigência da legislação anterior, deverão ser revistos para se adequarem ao disposto na Lei n. 12.651, de 2012.
Verifica-se que, em sentido aparentemente conflitante com a disposição constitucional, o transcrito dispositivo autoriza que TAC firmado na vigência do antigo Código Florestal seja revisto para se adequar à novel lei n. 12.651/2012.
No entanto, mesmo que se considere que há de fato um conflito entre tais normas, tal antinomia é apenas “aparente”, pois essa divergência pode ser solucionada de acordo com os critérios para solução de conflitos normativos previstos no ordenamento[8].
Na hipótese, está-se, em tese, diante de uma antinomia de segundo grau, por se tratar de conflito entre norma hierarquicamente superior, mas geral (art. 5º, XXXVI, CF), e norma hierarquicamente inferior, mas especial (art. 12 do Decreto n. 8.235/2014).
Maria Helena Diniz leciona que, em antinomias de segundo grau dessa natureza, não há uma meta-regra padronizada de solução, vez que, embora de regra deva prevalecer a norma constitucional, certas normas especiais teriam precedência por excepcionarem equitativamente a Constituição[9].
Particularmente, acredita-se que, se houvesse mesmo uma antinomia entre os artigos constitucional e regulamentar analisados, então de fato deveria prevalecer o artigo 5º, XXXVI, da CF, pois não é admissível que um simples decreto se sobreponha ao regime constitucional, muito embora a norma regulamentar em referência seja, em nosso entender, compatível com o novo Código Florestal, lei que regulamenta, pelo que, em certa medida, pode ser considerado como sua extensão.
Pressupondo o TAC como ato jurídico perfeito, Guilherme José Purvin de Figueiredo e Marcelo Abelha Rodrigues, dois dos mais eminentes jusambientalistas brasileiros, sustentam pela inconstitucionalidade do artigo 12 do Decreto n. 8.245/2014, por violação ao referido artigo 5º, XXXVI, da Constituição, afirmando ainda ser o dispositivo regulamentar uma tentativa de promover retrocesso ambiental[10].
Seguindo esse entendimento, ou seja, reputando o TAC firmado na vigência do antigo Código para regularização de passivo florestal como ato jurídico perfeito que não está sujeito, em nenhuma hipótese, à incidência da lei nova, então, de fato, inconstitucional o artigo 12 do Decreto n. 8.235/2014 e, consequentemente, inadmissível a revisão de TAC para adequação ao novo Código Florestal, vez que estará protegido da retroatividade da lei superveniente, por sua condição de ato jurídico perfeito, o que, com efeito, independe inclusive da norma regulamentar.
Não obstante, considera-se que a “solução” para esse aparente conflito normativo não é tão simples. A inconstitucionalidade do artigo 12 e a inadmissibilidade da revisão do TAC não são evidentes e incontestáveis.
Isto porque somente se pode afirmar categoricamente pela inconstitucionalidade do dispositivo regulamentar caso sejam adotadas basicamente duas premissas: (1) que o TAC é ato jurídico perfeito e (2) que, mesmo sendo ele ato jurídico perfeito, não está sujeito a revisão por eventual alteração fática ou jurídica.
Contudo, entende-se, tais premissas não são incontroversas, sendo imprescindível avaliar mais incisivamente a natureza e os efeitos dos termos firmados, bem como das obrigações ambientais objeto do compromisso em si.
Por isso, para conferir resposta definitiva aos questionamentos que norteiam este trabalho, deve-se fazer uma análise detida acerca do TAC que regula o compromisso de regularização de déficit florestal, em especial do seu momento de consumação, e também de sua possível submissão a mudanças fáticas ou jurídicas, ainda que sem previsão expressa no termo[11], como se fará na sequência, em tópicos apartados.
3. QUANDO O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL SE TORNA ATO JURÍDICO PERFEITO?
O TAC, cuja previsão legal está no artigo 5º, §6º, da Lei de Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/1985), é considerado, conforme lição de Hugo Nigro Mazzilli, “um título executivo, por meio do qual um órgão público legitimado toma do causador do dano o compromisso de adequar sua conduta às exigências da lei”[12].
Mazzilli complementa ainda afirmando que no TAC não há de fato um “negócio”, vez que somente o causador do dano assume compromisso, não tendo o legitimado ativo autorização para transigir, por se estar tratando de direitos transindividuais indisponíveis, pelo que apenas se compromete, implicitamente, a não propor ação de conhecimento para pedir o que foi compromissado[13].
Particularmente, com a máxima vênia, discorda-se parcialmente do conceito formulado por Mazzilli. Isto porque consideramos que refutar o caráter de “transação” do TAC simplesmente por ele tratar de direitos coletivos “indisponíveis”, além de excessivamente restritivo, é verdadeira negação da realidade. É evidente que esses direitos estão sendo transacionados no termo.
Ainda que seja apenas para conferir um diferimento para atendimento da legislação, como no caso da concessão de prazo para regularização florestal, em certa medida está sendo feita uma transação, não obstante seja, a priori, impossível a assinatura de TAC que efetivamente admita uma transgressão normativa.
Mais evidente é quando o TAC formula condições especiais para reparação de danos, às vezes até reduzindo ou mesmo suprimindo indenizações que viriam a ser estipuladas em eventual processo de conhecimento. Ou, digamos, deixar de cobrar indenização por dano moral coletivo como “moeda de troca” para a assinatura do TAC não é dispor de direito coletivo? Inegável que sim.
Édis Milaré corrobora com essa crítica à vedação absoluta à negociação no TAC, entendendo que, nos casos em que o responsável concorda em reparar o dano ou adequar-se à lei, “seria fechar os olhos à realidade e às exigências da vida recusar pura e simplesmente tal procedimento, numa incompreensível reverência aos conceitos”[14], pelo que a natureza jurídica do TAC seria efetivamente de transação[15].
Nesse sentido também é o entendimento de Rodolfo Mancuso, que refere que há casos em que, na verdade, a não realização de acordo é que será prejudicial ao meio ambiente, pois, em discussões dessa natureza, o interesse é menos “vencer” do que obter, de modo menos oneroso ou menos impactante, a melhor tutela para o conflito[16]–[17].
De todo modo, é precisa a lição de Mazzilli ao assinalar que o TAC serve para que o infrator se comprometa a adequar sua conduta à legislação.
Ora, a negociação para a assinatura de um TAC parte, primeiramente, da constatação de uma suposta[18]–[19] irregularidade, seja um dano efetivo, seja um simples descumprimento legal. A partir disso, o legitimado ativo, em regra o MP, negociará com o infrator condições para regularizar a situação, tendo como contrapartida do compromitente a facilitação caso seja necessária realização judicial, vez que terá em mãos um título executivo extrajudicial, que admite, portanto, execução imediata em caso de descumprimento, poupando a propositura de ação de conhecimento.
Contudo, para a específica análise da obrigação de adequação à legislação firmada no TAC, remete-se ao tópico seguinte, que tratará propriamente da potencial revisão do compromisso ainda na hipótese de ser ele ato jurídico perfeito.
Isto porque, por uma questão metodológica, nesta oportunidade o que se pretende é propriamente analisar o momento em que o TAC é considerado como consumado (válido e apto a produzir efeitos), para fins de identificação do ponto em que passa a ser ato jurídico perfeito.
Nesse particular, Ana Luiza Nery leciona que são requisitos de validade do TAC (1) a capacidade das partes, (2) a licitude e a possibilidade jurídica da obrigação-objeto, (3) a inexistência de vício de consentimento e (4) a forma escrita[20]. Desta feita, preenchidos tais requisitos e uma vez tomado a termo, as cláusulas do TAC passam a viger imediatamente[21].
Consequentemente, ainda que seja o TAC submetido a termo, condição ou encargo, haverá limitação tão-somente em sua eficácia, de sorte que, a partir do momento em que é validamente firmado, então já será tido como consumado e, portanto, ato jurídico perfeito[22].
Frisa-se que nos TAC em que são compromissadas condições para regularização florestal, objeto de análise deste artigo, é comum que conste cláusula que preveja o dever do compromitente de informar o cumprimento das obrigações ao órgão ambiental competente ou mesmo de realizar a averbação junto ao cartório de registro de imóveis[23]. Não obstante, mesmo nessa hipótese o TAC será considerado perfeito ainda que essas obrigações ulteriores não tenham sido definitivamente implementadas[24], pois foi consumado com sua legítima assinatura.
Pois bem, a partir dessa análise se consigna que o TAC será consumado quando validamente tomado a termo, pelo que os acordos firmados na vigência do Código antigo serão reputados como ato jurídico perfeito, o que, a princípio, garante sua imutabilidade e a não-incidência do novo Código Florestal.
Porém, resta um fator a ser analisado – a alteração da situação fática ou jurídica das circunstâncias do TAC – que, adianta-se, autoriza sua revisão, conforme será detalhado no tópico seguinte.
4. A OBRIGAÇÃO DE PRESERVAR COMO RELAÇÃO JURÍDICA DE TRATO CONTINUADO E A ALTERAÇÃO DA SITUAÇÃO DE DIREITO POR SUPERVENIÊNCIA DE LEI NOVA
No TAC firmado para adequação à legislação para regularização de passivo florestal, em regra, o compromitente acorda que deve recuperar e preservar em sua propriedade APP e RL nos termos da legislação vigente.
A obrigação de preservar APP e RL se enquadra como sendo de caráter continuado, tendo em vista que pressupõe sua manutenção ao longo do tempo, não se esgotando com o cumprimento de eventual recomposição. O proprietário rural deve preservar APP e RL indefinidamente no tempo, enquanto perdurar a obrigação legal ou pelo menos enquanto seu imóvel for rural[25].
É tida como de caráter continuado – ou permanente ou duradouro – a relação jurídica que nasce de um suporte de incidência consistente em fato ou situação que se prolonga no tempo[26].
Essa é característica relevante e que de fato autoriza a revisibilidade do TAC firmado para regularização florestal, vez que o ordenamento jurídico brasileiro expressamente excepciona a possibilidade de revisão de atos consolidados caso sobrevenha alteração fática ou jurídica na situação que deu ensejo ao ato.
Com efeito, o artigo 505, I, do CPC (correspondente ao artigo 471, I, do CPC/1973) dispõe que:
Art. 505, CPC. Nenhum juiz decidirá novamente as questões já decididas relativas à mesma lide, salvo:
I – se, tratando-se de relação jurídica de trato continuado, sobreveio modificação no estado de fato ou de direito, caso em que poderá a parte pedir a revisão do que foi estatuído na sentença.
Sobre esse dispositivo, justificando a revisão da coisa julgada material, lecionam Nelson Nery Júnior e Rosa Nery que é admissível sua modificação porque:
(…) essa sentença [que formou a coisa julgada material] traz ínsita a cláusula rebus sic stantibus, de sorte que, modificadas as situações fáticas ou jurídicas sobre as quais se formou a anterior coisa julgada material, tem-se uma nova ação, isto é, com nova causa de pedir próxima (fundamentos de fato) ou nova causa de pedir remota (fundamentos de direito).
O preceito, portanto, nada tem a ver com a intangibilidade da coisa julgada material, que se mantém intacta[27].
Essa revisão ocorre porque o termo ad quem da eficácia da sentença é a alteração do direito ou do suporte fático sobre os quais foi estabelecido o juízo de certeza. Isto é, se a sentença afirmou a existência de uma relação jurídica, pressupôs o comando normativo e a situação de fato que lhe embasaram, sendo que a mudança de qualquer desses elementos compromete o silogismo original da sentença, porque comprometerá a própria incidência normativa[28].
Por isso, sustenta-se que a coisa julgada possui uma condição implícita, a cláusula rebus sic stantibus, pelo que se admite sua revisão caso sobrevenha alteração no suporte fático ou suporte jurídico que a sustentou originalmente. Por exemplo, caso uma sentença transitada em julgado afirme que determinado tributo é devido, a superveniência de lei que retire a incidência tributária será aplicável imediatamente[29].
Assim é a obrigação de preservação de APP e RL. O suporte fático básico é a condição de proprietário de imóvel rural e a base normativa é a obrigação legal que impõe a conservação dos espaços e estipula os percentuais de preservação.
Se, com o passar do tempo, o imóvel deixar de ser rural, passando, portanto, a ser urbano, então não subsistirá o dever de manter RL[30]. O mesmo valerá para o caso de superveniência de lei que simplesmente exonere a obrigação de proteção, que reduza os percentuais de manutenção ou mesmo que altere a fórmula de cálculo desse percentual, tal como fez o novo Código Florestal.
Essa mudança fática ou jurídica seria causa de alteração mesmo no caso de haver coisa julgada material que tivesse decidido a matéria (que confirmasse o dever de preservar), vez que se trataria de alteração no estado fático/jurídico da sentença.
Nessa hipótese não haveria violação à coisa julgada, visto que, com efeito, teria havido uma alteração no estado fático ou jurídico que implicou na prolação da sentença sobre a relação jurídica de trato continuado. A coisa julgada não é relativizada, e sim perde eficácia pela mudança circunstancial.
Pois bem, sendo a coisa julgada potencialmente modificável nos termos explicitados acima, então, obviamente, idêntico raciocínio é esposado para o caso do ato jurídico perfeito, em especial, para os fins deste artigo, o TAC firmado para regularização florestal[31].
Ou seja, o compromisso firmado para que um dado sujeito recompusesse a APP e a RL de sua propriedade rural de modo a atender os parâmetros legais de preservação pode ser revisto, ainda que se trate de ato jurídico perfeito, sem que isso implique, propriamente, em violação ao artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal de 1988, pois a superveniência da lei nova altera o quadro jurídico no qual foi firmado o TAC, que, por isso, perde eficácia.
Por consequência, não há inconstitucionalidade no artigo 12 do Decreto n. 8.235/2014, tendo em vista que ele tão-somente confirma, de forma específica, que o TAC firmado na vigência do antigo Código que trata de recomposição de APP e RL poderá ser revisto, por requerimento do interessado, para adequação ao novo Código Florestal.
Frisa-se que a possibilidade de revisão do TAC por alteração do quadro jurídico da data de formação do ato, utilizando como parâmetro o artigo 505, I, CPC, não é inédita em nossa jurisprudência.
A propósito, por exemplo, em recente julgado, o Tribunal Superior do Trabalho entendeu que a mera mudança de posicionamento jurisprudencial da Corte acerca da licitude da revista de pertences dos funcionários pela empresa, tendo passado a considerá-la legítima, como expressão do poder diretivo do empregador, é causa para revisão de TAC firmado com o Ministério Público do Trabalho que vedava tal prática[32].
Ora, se até mesmo a simples mudança de jurisprudência pode ser considerada alteração na situação jurídica suficiente para revisão de TAC, que dirá eventual mudança legislativa, tal como operada pelo novo Código Florestal, que se trata de alteração consideravelmente mais drástica. Por certo que é causa bastante para alterar os termos de TAC firmado para que este se adeque à nova condição normativa.
É importante ressaltar que, mesmo que não se aplique imediatamente o artigo 505, I, do CPC, sobre o TAC, como ato jurídico perfeito, o raciocínio para sua revisão é idêntico ao empregado pela disposição normativa para legitimar a modificação da coisa julgada.
Com efeito, o que há é a compreensão de que, sobre o ato jurídico perfeito, tal como ocorre com a coisa julgada, existe implícita a abrangência da cláusula rebus sic stantibus, que propriamente autoriza a modificação do TAC ante a alteração do quadro fático ou jurídico sobre o qual se assentou. É pressuposto inerente, que, aliás, prescinde de previsão normativa específica.
Isto porque o TAC é firmado, reitera-se, com o intuito de propiciar a adequação de um suposto infrator às exigências legais. Logo, pressupõe que o compromitente está acordando em observar a apontada norma tida como infringida, pelo que, se essa norma é alterada ou revogada, então o próprio TAC tem a eficácia comprometida.
Sobre essa questão, leciona Marcelo Abelha Rodrigues que o infrator se compromete a cumprir espontaneamente as regras de comportamento que estão desajustadas, não realizando mais ou menos que isso[33]–[34].
Particularmente, considera-se que a previsão normativa representa limite objetivo indispensável na formulação de TAC. É o atendimento à legislação a finalidade do compromisso, ainda que sejam negociadas condições especiais para seu cumprimento.
Na realidade, o que é assumido de excepcional no TAC são as condições especiais para a realização da obrigação legal, como um prazo mais dilatado de cumprimento, ou sanções excepcionais em caso de descumprimento, como uma multa pelo desatendimento, não uma exoneração ou uma ampliação do que está legalmente estatuído.
Aliás, essas condições especiais para cumprimento da lei consistem na usual contrapartida conferida ao compromitente pela assinatura de TAC que poupará a propositura de ação de conhecimento.
No caso específico do TAC firmado para regularização de passivo florestal, o compromitente acorda em atender aos parâmetros legais de preservação de APP e RL, sendo-lhe comumente conferido prazo diferenciado para realização da recomposição do déficit. O objetivo, portanto, é que o suposto infrator atenda à obrigação legal continuada de preservação florestal, sendo as condições especiais para essa observância a contrapartida pela assinatura de título executivo.
Por fim, uma última – porém relevantíssima – observação deve ser realizada: embora o novo Código Florestal seja circunstância jurídica superveniente que autoriza a revisão do TAC, somente será admissível que o proprietário rural se beneficie do cômputo da APP no cálculo da RL de modo a gerar uma área protegida total menor se ele não tiver concluído eventual recomposição estabelecida pelo TAC.
Essa é uma consequência da própria disposição do artigo 15 do novo Código, pois, como registrado acima, esse cômputo é admissível apenas se não implicar em conversão de novas áreas para uso alternativo do solo. Ou seja, é pressuposto que a área não estivesse preservada, caso em que, na recomposição, na recuperação e na regeneração, o proprietário poderia utilizar a APP do imóvel no cálculo da RL.
Logo, se o sujeito assinou o TAC e não realizou ou não concluiu a recomposição de seu passivo florestal, então poderá regularmente se valer da disposição do novo Código Florestal que autoriza o cômputo da APP no cálculo da RL. Caso contrário, se tiver concluído a regularização do déficit, então não poderá fazer tal cômputo, por expressa vedação legal, podendo, não obstante, utilizá-la como servidão ambiental, Cota de Reserva Ambiental ou instrumentos congêneres, na forma do artigo 15, §2º, do Código Florestal.
Demonstrou-se neste trabalho que a superveniência do novo Código Florestal configura alteração de situação jurídica que autoriza a revisão do TAC firmado ainda na vigência da antiga Lei n. 4.771/1965 para adequação aos preceitos da lei nova.
Não obstante tenha se tornado ato jurídico perfeito com a sua tomada a termo, por influência da inerente, embora implícita, cláusula rebus sic stantibus, o TAC pode ser alterado, por iniciativa do interessado, para que passe a observar o novo Código, vez que sua eficácia foi modificada pela alteração legislativa.
Consequentemente, não há incompatibilidade entre o artigo 5º, XXXVI, da Constituição de 1988 e o artigo 12 do Decreto n. 8.235/2014, tendo em vista que a disposição regulamentar apenas prescreve autorização de revisão que já é ínsita ao ordenamento jurídico brasileiro, não configurando desrespeito ao ato jurídico perfeito, tendo em vista que, como demonstrado, este tem a eficácia revisada ante a mudança na situação jurídica vigente à época de assinatura do TAC.
Apesar disso, foi registrado que a revisão do TAC para adequação ao novo Código Florestal somente implicará na assunção do benefício previsto em seu artigo 15, para cômputo da APP no cálculo do percentual de RL, caso eventual regularização de passivo florestal acordada no TAC não tenha sido realizada ou não tenha sido concluída, pois, caso já tenha sido finalizada, a própria lei nova veda a conversão do excedente em novas áreas de uso alternativo do solo (artigo 15, I).
Não se ignora a considerável cizânia que cerca o novo Código Florestal – em especial a discussão envolvendo potenciais violações ao dito princípio da vedação de retrocesso ambiental, que, como registrado, não foi abordada neste artigo por questões metodológicas, embora já tenha inclusive sido decidida pelo STF –, porém, considera-se que, apesar das fortes críticas, a nova lei é adequada ao princípio do desenvolvimento sustentável, fundamento do direito ambiental, por compatibilizar preservação ambiental com uso racional dos recursos, inclusive por propiciar condições mais favoráveis à regularização daqueles que possuem passivo florestal, o que serve como estímulo à adequação aos termos legais.
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[1] Precisamente, a regra é que o cômputo da APP para cálculo do percentual da RL não seja admitido caso isso possa implicar na conversão de novas áreas para uso alternativo do solo, nos termos do artigo 15, I, do Código Florestal. Logo, se a RL estava preservada na data de início da vigência da lei nova, então não poderá ser suprimida, pois caracterizaria a vedada conversão. Contudo, o §4º, I, do mesmo artigo 15 excepciona essa exigência, autorizando o cômputo da APP no cálculo da RL, mesmo que isso implique em conversão para uso alternativo do solo, se a soma das áreas protegidas for superior a 80%. Sobre essa regra excepcional, Paulo de Bessa Antunes destaca que se trata de norma razoável, que evita verdadeira desapropriação indireta (ANTUNES, Paulo de Bessa. Comentário ao artigo 15. In: MILARÉ, Édis; MACHADO, Paulo Affonso Leme (coord.). Novo Código Florestal comentado. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2013. p. 254).
[2] Em linhas gerais, sustenta-se que o princípio da vedação de retrocesso ambiental, que estaria implícito na Constituição, orienta que não é possível reduzir os níveis de proteção ambiental já instituídos pela legislação pertinente, vez que representaria violação ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que deve, com efeito, ser progressivamente mais resguardado, não se admitindo, portanto, o retrocesso (Sobre esse princípio, cf., v.g. THOMÉ, Romeu. O princípio da vedação de retrocesso socioambiental no contexto da sociedade de risco. Bahia: Juspodivm. 2014; SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Princípios de direito ambiental. São Paulo: Saraiva. 2014. ps. 193-203).
Em particular, acredita-se que a aplicação do referido princípio deve ser realizada com temperamentos, nunca de forma absoluta, sob pena de representar verdadeiro engessamento na legislação, representando ingerência indevida do Poder Judiciária sobre a competência do Poder Legislativo. Ademais, não nos parece que seja possível aprioristicamente, pela mera previsão abstrata, afirmar peremptoriamente por um retrocesso protetivo, vez que, na maioria vezes, somente será possível compreender o progresso ou o retrocesso de uma lei a partir da análise de seus efeitos, até porque uma dada previsão normativa pode literalmente ser menos protetiva ao meio ambiente, mas gerar, equitativamente, mais benefícios sociais, econômicos e mesmo ambientais do que a manutenção pura e simples da norma “mais protetiva”.
[3] Dos diversos dispositivos do novo Código Florestal discutidos nas ADI e na ADC, foram julgados inconstitucionais pelo STF apenas o artigo 3º, VII, b, e seu parágrafo único (neste último apenas as expressões “demarcadas” e “tituladas”). Fora esses, foi decidido pela necessidade de realização de interpretação conforme à Constituição para os artigos 3º, VIII, IX e XVII; 4º, IV; 48; 59, §4º e 59, §5º. Os demais, foram confirmados como constitucionais.
[4] ARAÚJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 18. ed. São Paulo: Verbatim. 2014. p. 233.
[5] FRANÇA, Rubens Limongi. Irretroatividade das leis e o direito adquirido. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 1994.
[6] NERY JÚNIOR, Nelson; ABBOUD; Georges. Direito constitucional brasileiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2017. p. 313.
[7] GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro. 12. ed. São Paulo: Saraiva. 2014. p. 84.
[8] Cf. DINIZ, Maria Helena. Conflito de normas. 10. ed. São Paulo: Saraiva. 2014. p. 31.
[9] Ibid., ps. 63-65.
[10] FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de; RODRIGUES, Marcelo Abelha. Reserva legal, termo de compromisso ambiental, ato jurídico perfeito e questões de direito intertemporal. Revista de Direito Ambiental. vol. 84. ano 21. p. 305-318. São Paulo: RT, out-dez, 2016. p. 317.
[11] Essa consideração é importante, visto que, nos casos em que o TAC prevê expressamente sua alteração ou mesmo a exoneração das obrigações assumidas em caso de superveniência legislativa divergente, então é mais evidente a validade da avença e a possibilidade de alteração. Inclusive a jurisprudência, mesmo de tribunais refratários à revisibilidade do TAC em matéria florestal, como o TJMG, tem assim se posicionado, como se verifica, exemplificativamente, da Apelação Cível 1.0701.14.021151-0/001 (TJMG).
[12] MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 27. ed. São Paulo: Saraiva. 2014. p. 455.
[13] Ibid., ps. 455-456.
[14] MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 10. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2015. p. 1465.
[15] Ibid., p. 1468.
[16] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A ação civil pública em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 14. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2016. p. 315.
[17] Seguindo a linha, propondo uma revisão da ideia tradicional de indisponibilidade dos direitos transindividuais, cf. NERY, Ana Luiza de Andrade. Compromisso de ajustamento de conduta. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2012. ps. 142-156.
[18] Diz-se “suposta” porque se entende que o TAC não necessariamente implica, mesmo que implicitamente, uma confissão de culpa por parte do compromitente. É fato que se a confissão constar de modo expresso, então terá o infrator admitido sua responsabilidade. Contudo, sendo silente o TAC, não haverá tal presunção. Nesse sentido, cf. RIBEIRO, Luís Celso Cecílio Leite. O termo de ajustamento de conduta como meio alternativo para a solução dos conflitos ambientais. 2009. 169f. Dissertação (Mestrado em Direito). Programa de Estudos Pós-Graduados em Direito – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo. ps. 126-130.
[19] Em sentido diverso, entendendo a admissão de responsabilidade como consequência inerente ao TAC, mesmo que não seja expressamente referida, cf. AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Compromisso de ajustamento de conduta ambiental. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2008. p. 85.
[20] NERY, Ana Luiza de Andrade. op. cit. p. 216.
[21] AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. op. cit. p. 101.
[22] Cf. MAZZILLI, Hugo Nigro. op. cit. 467.
[23] O novo Código Florestal prescindiu da obrigação de averbar a área de RL junto à matrícula do imóvel, prevista no antigo Código, substituindo-a pela simples inscrição no CAR (artigo 18, §4º).
[24] FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de; RODRIGUES, Marcelo Abelha. op. cit. p. 311.
[25] O novo Código Florestal não restringe a preservação de APP aos imóveis rurais, apenas à RL. No entanto, obviamente, quando se tratar de hipótese em que é necessária a preservação de ambos as áreas, tratar-se-á de imóvel rural.
[26] ZAVASCKI, Teori Albino. Coisa julgada em matéria constitucional: eficácia das sentenças nas relações jurídicas de trato continuado. In: BELMONTE, Cláudio; MELGARÉ, Plínio (Cood.). O Direito na sociedade contemporânea: estudos em homenagem ao Ministro José Néri da Silveira, Rio de Janeiro: Forense. 2005. p. 549-566. Disponível em: http://bdjur.stj.jus.br. Acesso em 18 de abril de 2017. p. 4.
[27] NERY JÚNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Comentários ao Código de Processo Civil. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2015. p. 1235.
[28] ZAVASCKI, Teori Albino. op. cit. ps. 11-12.
[29] Ibid. p. 12.
[30] Sobre o dever de manter APP, vide observação realizada na nota de rodapé “24”.
[31] Vale frisar que o STJ julga, em nosso entender equivocadamente, que não há aplicação de lei superveniente que altere direito material aos processos em curso, caso isso implique “redução” da proteção ambiental (cf. AgRg no REsp 1.367.968). Essa discussão, contudo, como ressalvado ao fim do item “1”, transcende os limites deste artigo, vez que não se pretende discutir detidamente sobre uma potencial violação ao chamado “princípio da vedação ao retrocesso ambiental”, justamente o fundamento implícito esposado pelo STJ para impedir a retroação legislativa. Para a análise realizada neste trabalho, toma-se como pressuposto que o novo Código Florestal é lei válida, tendo aplicabilidade geral e imediata.
[32] Fonte: Jornal Valor Econômico. Acordo com MPT pode ser revisto com mudança de jurisprudência. São Paulo, terça-feira, 7 de fevereiro de 2017, Caderno E, Coluna Legislação & Tributos, p. E1.
[33] RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ação civil pública e meio ambiente. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária. 2009. ps. 102-103.
[34] Vale frisar que, em texto mais recente, já citado neste artigo, Marcelo Abelha Rodrigues, em conjunto com Guilherme Purvin Figueiredo, assevera em sentido diverso que não faz sentido firmar TAC simplesmente para atender à lei (o que seria verdadeira “aberração jurídica”, vez que, como contrapartida ao “fôlego” que lhe é conferido pelo ajuste, pode assumir condições mais gravosas em relação à lei que atende. O TAC teria, portanto, no seu entender, quase independência em relação à lei (Cf. FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de; RODRIGUES, Marcelo Abelha. op. cit. p. 316).
Luis Antonio Gomes de Souza Monteiro de Brito – Advogado. Sócio do Monteiro de Brito & Oliveira Advogados. Doutorando em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP). Mestre em Direito pela Universidade Federal do Pará (UFPA). Especialista em Direito Ambiental e Gestão Estratégica da Sustentabilidade pela PUC/SP. Coordenador-assistente da especialização em Direito Ambiental do Centro Universitário do Pará (CESUPA) e professor de Direito Ambiental e de Direito Agrário na graduação em Direito da Faculdade Metropolitana da Amazônia (FAMAZ). E-mail: [email protected]
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