Source: http://jurisprudencia.cplt.cl/cplt/decision.php?id=CPLT000015526
Timestamp: 2019-11-21 21:10:49+00:00

Document:
CPLT Jurisprudencia | Sebastian Valenzuela con CARABINEROS DE CHILE
Sebastian Valenzuela con CARABINEROS DE CHILE Rol: C2376-16
Se dedujo amparo en contra de Carabineros de Chile, fundado en que se dio respuesta negativa a una solicitud de información referente a la "Dotación total del personal de Carabineros para cada año, tanto total como desagregada por plantas desde el año 2010 hasta el actual 2016." El Consejo acoge el amparo, toda vez que el órgano reclamado baso la reserva de la información en meras aseveraciones, apartándose de lo exigido en el mandato constitucional del inciso 2° del artículo 8° de la Carta Fundamental, de modo que la revelación de la dotación policial total de Carabineros de Chile, en el período consultado, no tiene la virtud de afectar ninguno de los bienes jurídicos protegidos por el estatuto constitucional, que excepcionalmente permite reservar información pública.
Corte de Apelaciones de Santiago, 12/06/2017, 13598-2016
Consejo para la Transparencia, 26/06/2015, C395-15
Consejo para la Transparencia, 24/07/2015, C671-15
DECISIÓN AMPARO ROL C2376-16
Requirente: Sebastian Valenzuela
Ingreso Consejo: 22.07.2016
En sesión ordinaria N° 754 del Consejo Directivo, celebrada el 15 de noviembre de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2376-16.
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 07 de julio de 2016, don Sebastian Valenzuela solicitó a Carabineros de Chile la siguiente información:
Dotación total del personal de Carabineros para cada año, tanto total como desagregada por plantas desde el año 2010 hasta el actual 2016.
2) RESPUESTA: El 15 de julio de 2016, Carabineros de Chile respondió a dicho requerimiento de información mediante resolución exenta N° 248, de misma fecha, señalando, en síntesis, que:
Se deniega la información pues se refiere a documentos relativos a dotación, los que son considerados secretos, en conformidad al artículo 436 N° 1, del Código de Justicia Militar, normativa que a su juicio se encuentra amparada en el secreto prescrito en el artículo 21 N° 5, de la Ley de Transparencia, mismo criterio sostenido por la Contraloría General de la República en el Dictamen N° 48.302 de 26 de octubre de 2007.
Luego de citar el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución Política del Estado, su modificación y la disposición cuarta transitoria de dicho cuerpo constitucional, analiza el estatus de la ley de quórum calificado del Código de Justicia Militar, para de esta forma inferir necesariamente que los secretos que ésta regula se encuentran amparados en la causal de reserva precitada.
Asimismo sustenta su postura en el criterio jurisprudencial de este Consejo en el amparo Rol C675-15, que da cuenta del impedimento de Carabineros de Chile para entregar el tipo de información que produce daño o detrimento en el debido cumplimiento de sus funciones. Posición que habría sido ratificada por la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago en el Recurso de Ilegalidad Rol 4366-2012. En dicho amparo, se señala, en lo que interesa, que divulgar información relativa a la cantidad de efectivos policiales que habrían participado en la vigilancia, patrullaje y cumplimiento de medidas de protección durante un período determinado "(...) implicaría dar a conocer la planificación institucional que gobierna el actuar de la entidad policial requerida, lo que podría impedir que dicha repartición desarrollara y aplicara las técnicas y tácticas adecuadas que le permitan cumplir la principal misión que le ha sido encomendada, cual es, mantener el orden público, o reestablecerlo en caso de haber sido quebrantado. Luego, el desarrollo normal de las funciones de Carabineros de Chile supone necesariamente un componente estratégico, que como tal debe ser mantenido en reserva, ya que de lo contrario pasaría a ser previsible tornándose ineficaz.".
3) AMPARO: El 22 de julio de 2016, don Sebastian Valenzuela dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de información.
4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación este amparo y, mediante oficio N° 7634, de 03 de agosto de 2016, confirió traslado al Sr. General Director de Carabineros de Chile, solicitándole que al formular sus descargos se refiera específicamente, a las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información solicitada.
Mediante ordinario N° 198, de 18 de agosto de 2016, el órgano presentó sus descargos señalando, en síntesis que:
Se denegó la información, fundada en el numeral 1° del artículo 436 del Código de Justicia Militar, el cual cita y relaciona con la causal de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, con el artículo 8° de la Constitución Política de la República, y su disposición cuarta transitoria, en cuyos preceptos se funda el estatus de la ley de quórum calificado del Código de Justica Militar.
Al efecto indica que con la modificación del artículo 8° de la Carta Fundamental se ha entendido por la doctrina la inclusión de la reserva o secreto de los actos y resoluciones de los órganos del Estado dentro de la categoría de las leyes que requieren ser aprobadas mediante quórum calificado.
Sostiene que el artículo 436 del Código de Justicia Militar al indicar las materias que son objeto de reserva o secreto, debe entenderse que sus regulaciones, en virtud de la ficción creada por la disposición transitoria aludida, lo hace con el estatus de ley aprobada mediante quórum calificado, quedando por tanto amparada en el secreto prescrito por la Ley de Transparencia en su artículo 21 N° 5, criterio que ha sido recogido por la Contraloría General de la República en su dictamen N° 48.302, de 26 de octubre de 2007.
En consecuencia, atendida las disposiciones constitucionales y legales citadas Carabineros de Chile se encuentra impedido de entregar cualquier información relacionada con la dotación y pertrechos institucionales, ya que por ley tienen el carácter de secretos. Posición ratificada por al Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago conociendo el recurso de ilegalidad Rol C4366-2012 y la Excma. Corte Suprema, en sentencia de recurso de queja Rol 21.377-2015, de 16 de marzo de 2016, quien señaló que cuando la norma establece el secreto de la información ésta se basta a sí misma, sin que sea necesario fundamentar el por qué.
5) SOLICITUD DE ACLARACIÓN: Para una debida resolución del presente caso, con fecha 27 de octubre de 2016, se requirió al reclamante aclarar en forma precisa la frase "desagregada por plantas", contenida en su solicitud de información.
Por correo electrónico de fecha 02 de noviembre de 2016, el reclamante hizo presente que el decreto 412, de 1994, que fija el estatuto del personal de Carabineros de Chile, en su artículo 1°, señala que la planta y grados de Carabineros de Chile serán fijados mediante ley separada, de carácter reservado.
Considerando lo anterior, y amparándose en la clasificación que aparece en esa misma ley, la dotación puede desagregarse, en caso de accederse a la información, entre oficiales y personal de fila y servicios, por una parte, y personal civil por otra. Lo que interesa es conocer el aumento de dotación en el período indicado, pero teniendo clara la proporción de personal uniformado.
1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de Carabineros de Chile a la solicitud de información que se lee en el literal 1° de lo expositivo, esto es, la dotación total del personal de Carabineros y su desagregación por plantas para cada año desde el año 2010 hasta la fecha. Al respecto, el órgano informó, tanto su respuesta como en sus descargos en esta sede, que lo solicitado es información reservada conforme a la causal establecida en el N° 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 436 N° 1 del Código de Justicia Militar, en razón de considerarse de quórum calificado conforme al artículo 4° transitorio de la Constitución Política de la República, cuya posición ha sido ratificada por la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago conociendo el recurso de ilegalidad Rol 4366-2012 y la Excma. Corte Suprema, en sentencia de recurso de queja Rol 21.377-2015, de 16 de marzo de 2016, quien señaló que cuando la norma establece el secreto de la información ésta se basta a sí misma, sin que sea necesario fundamentar el por qué. En la especie, según consta en el literal 5° de lo expositivo, el amparo ha quedado circunscrito a la entrega de la dotación total del personal de Carabineros para cada año, tanto total como desagregada por plantas, según lo dispuesto en el artículo 5° de la ley 18.961, orgánica constitucional de Carabineros, desde el año 2010 hasta el 07 de julio de 2016 (fecha de la solicitud de información).
2) Que, el citado artículo 436 del Código de Justicia Militar prescribe que se entiende por documentos secretos aquellos cuyo contenido se relacionan directamente con la seguridad del Estado, la defensa nacional, el orden público interior o la seguridad de las personas y, entre otros, según lo establecido en el N° 1 de dicho artículo, "Los relativos a las plantas o dotaciones y a la seguridad de las instituciones de las Fuerzas Armadas o de Carabineros de Chile y de su personal".
3) Que, este Consejo, a partir de la decisión del amparo rol C45-09, ha establecido que el artículo 436 del Código de Justicia Militar posee el carácter de ley de quórum calificado para efectos de establecer el secreto o reserva respecto de aquellos documentos que se relacionan directamente con la seguridad del Estado, la defensa nacional, el orden público interior o la seguridad de las personas, algunos de los cuales menciona a titulo ejemplar. Ahora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 y del artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, este Consejo ha concluido, que para la aplicación de una norma que disponga el secreto o reserva de determinados antecedentes dictada con anterioridad a la ley señalada, no sólo basta que ésta sea de rango legal y entendida por este hecho de quórum calificado, sino que, además debe reconducirse a alguno de los motivos constitucionales de secreto o reserva que además establece el artículo 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental. Por tanto, si bien el artículo 436 del Código de Justicia Militar, en tanto norma legal, está formalmente sujeta a lo dispuesto por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia (y puede por tanto ser objeto de reconducción formal), es igualmente menester determinar si el contenido de dicha disposición guarda correspondencia con las causales de secreto señaladas por el constituyente (es decir, si puede tener lugar a su respecto la reconducción material).
4) Que, la reconducción material señalada debe estar guiada por la exigencia de "afectación" de los bienes jurídicos indicados en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política, esto es, debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, derechos de las personas, seguridad de la Nación o el interés nacional. Pues bien, con respecto a la afectación de éstos y para justificar la causal de reserva alegada, Carabineros de Chile solo ha señalado que la entrega de dicha información implica, evidentemente, develar la dotación de una unidad policial, y que, según lo resuelto por la Excma. Corte Suprema, no es necesario fundamentar ni justificar dicha reserva, y se limitó a invocar el amparo C675-15, en el cual este Consejo señala, que divulgar información relativa a los efectivos policiales que para ese caso se consulta, implica dar a conocer la planificación institucional que gobierna el actuar de la entidad policial requerida, lo que podría impedir cumplir la principal misión que le ha sido encomendada, cual es, mantener el orden público.
5) Que tal argumentación, sin embargo, no señala ni acredita de manera concreta, el daño que provocaría la entrega de la información requerida. El criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo es que la afectación debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, de modo que no cabe presumirla, sino que debe ser acreditada por el órgano administrativo requerido, de modo que los daños que la publicidad provocaría sean superiores al perjuicio que el secreto causaría al libre acceso a la información y al principio de publicidad, especialmente considerando que conforme a lo establecido en el artículo 11, letra c), de la Ley de Transparencia, la información que obra en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que concurra una causal de secreto o reserva, la que en este caso no se manifiesta ni acredita, solo existiendo una referencia general al artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia. Por lo demás, la interpretación sostenida por Carabineros de Chile con respecto al artículo 436 del Código de Justicia Militar pugna con el sentido restrictivo con que deben ser aplicadas e interpretadas las excepciones a la publicidad, como lo son las normas de secreto o reserva, pues, de aceptar la interpretación del órgano reclamado, se entregaría la determinación de tal carácter a la pura discrecionalidad del órgano requerido, sin argumentar, ni menos acreditar de manera concreta, específica y detallada, el detrimento que provocaría la publicidad de la información requerida, privando a este Consejo de elementos relevantes para ponderar si la afectación dañosa alegada tiene la magnitud y especificidad suficientes como para justificar la reserva.
6) Que, en sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, de fecha 23 de noviembre de 2010, causa rol 2275-2010, que rechazó un reclamo de ilegalidad interpuesto por el Consejo de Defensa del Estado en representación del Ejército de Chile, en contra de la decisión de este Consejo (amparo rol C512-09), el tribunal razonó en su considerando sexto, que "siendo la publicidad de los actos de la administración un principio de rango constitucional, las excepciones a él deben ser interpretadas en forma restrictiva. Dichas excepciones en este caso, establecidas en el inciso 2° del mismo artículo 8° de la Carta Fundamental y en el artículo 21 N° 3 de la ley N° 20.285 exigen, además de declaración de reserva o secreto mediante ley de quórum calificado, la afectación de la seguridad de la Nación o del interés nacional". Asimismo, en el considerando séptimo, ilustra que "resulta ser efectivo que las normas del Código de Justicia Militar constituyen ley de quórum calificado, y que los capellanes y pastores que ejercen funciones en las Fuerzas Armadas forman parte de la dotación institucional. Sin embargo, tales circunstancias no logran configurar, por sí solas, una excepción al acceso a la información que ha requerido el señor Narváez Almendras y que le ha reconocido el Consejo para la Transparencia en la decisión adoptada en el Amparo C512-09. En efecto, para configurar dicha excepción ha de estar, además, afectada la seguridad de la Nación o el interés nacional, y respecto de esta materia no existen antecedentes de que ello pueda razonablemente producirse de proporcionarse la información solicitada. Las afirmaciones del reclamante de que los antecedentes denegados, en conocimiento de potenciales adversarios, les permitiría diseñar estrategias defensivas u ofensivas que dañen gravemente al país, a sus intereses y a su población, por no estar respaldadas en antecedentes concretos, constituyen sólo apreciaciones personales y subjetivas".
7) El criterio anterior ha sido ratificado por la Iltma. Corte de Apelaciones en la sentencia pronunciada con fecha 3 de marzo de 2015, en virtud de la cual rechazó el Reclamo de ilegalidad Rol N° 5080-2015, señalando al efecto que: "12°) Sin embargo, en lo que sí concuerda esta Corte con lo que sostiene el Consejo para la Transparencia es que no basta esa aseveración para dar por establecida la causal invocada. Para ello, pese a que la mentada carpeta se encuentra ubicada en la Dirección de Inteligencia del Ejército, lo que le concede al mentado registro el carácter de secreto, en los términos del artículo 38 de la Ley 19.974, lo que interesa es que pueda demostrarse que su divulgación atenta, en este caso, contra la Seguridad de la Nación." (énfasis agregado).
8) En consecuencia, los argumentos del órgano reclamado no cumplen con el juicio necesario de afectación, ponderación y proporcionalidad, sino que se sustentan sobre la base de meras aseveraciones, apartándose de la exigencia contenida en el mandato constitucional del inciso 2° del artículo 8° de la Carta Fundamental, de modo que la revelación de la dotación policial total de Carabineros de Chile, en el período consultado, no tiene la virtud de afectar ninguno de los bienes jurídicos protegidos por el estatuto constitucional, que excepcionalmente permite reservar información pública.
9) Que, a mayor abundamiento, a juicio de este Consejo, la reserva del número de la dotación policial en la forma pedida, cede en beneficio de la transparencia necesaria para el legítimo control social sobre el mismo, respecto de la aplicación de políticas de distribución de la dotación policial total y desagregada por planta en lo últimos 6 años. Además, este Consejo estima que la divulgación de la información consultada permite, igualmente, ejercer el necesario control social respecto del cumplimiento de la función pública desempeñada por la institución, en particular sobre el modo que distribuye la dotación policial a nivel de planta y los criterios de política pública que la justifican, teniendo en consideración las diversas variables vinculadas a niveles de victimización, tasas de denuncias de delitos, prevención u otros, y su concordancia con los planes de seguridad pública y prevención de la violencia y el delito.
10) Que, la aplicación de este criterio en esta materia, se ha traducido en que se ordene la entrega de información relativa al personal y dotación de Carabineros, según consta, entre otros, en los amparos rol C1483-15, donde se solicitó el número de personal de la dotación de las Comisarías de la comuna de Valparaíso y rol C2369-16, en el cual se requirió el número y grado o cargo de los funcionarios de la dotación de la 43ª Comisaría de Peñalolén, reservándose la información en esta sede, sólo en aquellos casos donde la entrega de la información constituye un riesgo probable y con suficiente especificidad de afectar la función de seguridad pública propia de Carabineros de Chile, como ocurrió en los amparos rol C675-15, donde se consultó por información relativa a cantidad de funcionarios que participaron en operativos para disolver cortes de carreteras en determinados predios, y los amparos roles C 671-15 y C395-15, en los cuales se consultó por los turnos de trabajo de unidades en la que prestaron funciones, en un período determinado, seis funcionarios policiales, en un cuartel ubicado en una zona fronteriza, en Chile Chico, en la Región de Aysén.
11) Que, en este orden de ideas, este Consejo estima además, que develar la planta del personal y dotación de Carabineros, beneficiaría los sistemas de seguridad pública, pues impactaría positivamente en los indicadores de sensación de seguridad de la población, frente a la mantención del orden público, los planes de seguridad para la prevención de la violencia y el delito, y los acontecimientos catastróficos, entre otros, como asimismo, sobre el modo de distribución de la dotación policial a nivel de planta y los criterios de política pública que la justifican, impactando positivamente en la percepción y confianza de la población con la institución, por lo que este Consejo, recomendará a Carabineros de Chile, en la parte resolutiva de este acuerdo, avanzar en promover y fomentar los procesos de publicidad y transparencia sobre la planta del personal y dotación de su institución.
12) Que, en línea con lo anterior, es importante destacar que las leyes sobre aumento del personal de planta de Carabineros de Chile, han indicado de manera explícita el número de funcionarios que ha sido aumentado, con especificación del escalafón y rango, con lo cual queda manifiesta la publicidad parcial de las plantas del personal del órgano reclamado, circunstancia que relativiza el secreto alegado en esta sede. El siguiente cuadro muestra los aumentos a que se hace referencia:
Ley Fecha publicación Aumento total
20.104 27.04.06 6.000
20.490 25.02.11 7.774
20.801 31.12.14 6.000
13) Que, a mayor abundamiento, revisados los sistemas de publicidad sobre la dotación del personal de las policías en los sistemas comparados, este Consejo ha podido constatar estándares de trasparencia, entre los cuales se publicita la dotación total y/o desagregada de las policías, ya sea a través de publicaciones oficiales de los gobiernos, como ocurre con el "Boletín Estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas"(BEPSAP), publicado semestralmente por el Ministerio de Hacienda del Gobierno de España, el cual tiene como objetivo presentar la información que facilite el conocimiento de los efectivos al servicio de las distintas Administraciones Públicas, siguiendo criterios análogos para las Administraciones de las Comunidades Autónomas, donde se incluye la dotación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, entre ellas de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (policías) y Fuerzas Armadas (BEPSAP 2015); como asimismo, en procedimientos de información que mantienen los propios departamento de policías, como ocurre con el departamento de policía de la ciudad de New York, donde, se pueden encontrar respuestas a través del foro, sobre el número de empleados de la fuerza uniformada, de oficiales auxiliares, agentes de seguridad escolar y supervisores de control de tráfico, según consta en el "NYPD-Frequently Asked Questions", NyC.g ov., consultado el 27 de septiembre de 2013.
14) Que, en consecuencia, y en virtud de lo expuesto, este Consejo desestimará la aplicación, a este caso concreto, de la causal de reserva contemplada en el números 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 436, N°1 del Código de Justicia Militar y, en definitiva, procederá a acoger el presente amparo, ordenándose entregar la dotación total del personal de Carabineros para cada año, tanto total como desagregada por plantas de conformidad a lo dispuesto en el artículo 5° de ley 18.961, orgánica constitucional de Carabineros, desde el año 2010 hasta el 07 de julio de 2016.
I. Acoger el amparo deducido por don Sebastian Valenzuela en contra de Carabineros de Chile, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.
a) Entregar la dotación total del personal de Carabineros para cada año, y desagregada por plantas, según lo dispuesto en el artículo 5°, de ley N° 18.961, orgánica constitucional de Carabineros, desde el año 2010 hasta el 07 de julio de 2016 (fecha solicitud de información).
III. Recomendar al Director General de Carabineros avanzar en promover y fomentar los procesos de publicidad y transparencia sobre la planta del personal y dotación de su institución, en virtud de los fundamentos expuestos en el considerando 9° precedente.
IV. Encomendar al Director General de este Consejo y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar el presente acuerdo a don Sebastian Valenzuela y al Sr. General Director de Carabineros d Chile.

References: artículo 8
 resolución 
 artículo 436
 artículo 21
 artículo 8
 artículo 436
 artículo 21
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 436
 artículo 21
 resolución 
 artículo 1
 artículo 21
 artículo 436
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 436
 artículo 436
 artículo 21
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 436
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 11
 artículo 21
 artículo 436
 artículo 8
 artículo 21
 artículo 38
 artículo 8
 artículo 21
 artículo 436
 artículo 5
 artículo 5