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Timestamp: 2019-07-19 06:04:44+00:00

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BVerwG, 2 C 36.03: Versetzung, Arglistige Täuschung, Einverständnis, Rücknahme
Urteil des BVerwG vom 23.09.2004, 2 C 36.03
2 C 36.03
Versetzung, Arglistige Täuschung, Einverständnis, Rücknahme
Versetzung, Arglistige Täuschung, Einverständnis, Rücknahme, Ernennung, Wider Besseres Wissen, Psychiatrische Behandlung, Verwaltungsakt, Regierung, Dienstverhältnis
BVerwG 2 C 36.03 Verkündet VGH 3 B 98.1549 am 23. September 2004
Die ehemalige - inzwischen verstorbene - Klägerin, deren Verfahren von ihrer Erbin
fortgeführt wird, war Lehrerin. Nach einer Beurlaubung über zwölf Jahre wurde sie
durch Bescheid des Regierungspräsidenten Düsseldorf vom 12. März 1993 in den
Schuldienst des Landes Bayern versetzt, nachdem das staatliche Gesundheitsamt
Neu-Ulm ihre gesundheitliche Eignung für das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit
bestätigt und die Regierung von Schwaben mit Schreiben vom 4. März 1993 das
Einverständnis mit der Versetzung erklärt hatte.
Ab dem 14. September 1993 war die ehemalige Klägerin wegen Krankheit dienstunfähig. Danach stellte der Beklagte fest, dass sie bereits ab September 1986 für mehr
als fünf Monate in einem psychiatrischen Krankenhaus stationär behandelt worden
war und bei ihrer Einstellungsuntersuchung im Februar 1993 das Formblatt "Beurteilungsgrundlage" unterschrieben hatte, ohne bei der eigenen Vorgeschichte oder bei
der Frage nach Krankenhausaufenthalten bzw. der Frage nach wiederholten Behandlungen eines bestimmten Leidens eine psychiatrische Behandlung anzugeben.
Mit an die Beigeladene adressiertem Bescheid vom 26. Januar 1996 nahm die Regierung von Schwaben, gestützt auf Art. 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 48 Abs. 2 Satz 3
Nrn. 1 und 2 BayVwVfG, ihr mit Schreiben vom 4. März 1993 erklärtes Einverständnis mit der Versetzung zurück und verwies darauf, die Zustimmung zur Versetzung
sei durch arglistige Täuschung und durch Angaben erwirkt worden, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien.
Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das Berufungsgericht hat den Bescheid vom 26. Januar 1996 sowie den
Widerspruchsbescheid aufgehoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Zur rechtlichen Beurteilung der Rücknahme des Einverständnisses des aufnehmenden Dienstherrn bei einer länderübergreifenden Versetzung seien weder die Bestimmungen über die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts noch die
Regelungen des bürgerlichen Rechts über die Anfechtung wegen eines Willensmangels oder wegen arglistiger Täuschung heranzuziehen. Vielmehr fänden auf das Einverständnis des aufnehmenden Dienstherrn mit der Versetzung dieselben Grundsätze Anwendung, die für den Zugang zum Beamtenverhältnis - also für die Ernennung - Geltung hätten. Zwar habe die ehemalige Klägerin ihre Ernennung durch arglistige Täuschung herbeigeführt, da sie vor der Versetzung die Frage, ob sie "wegen
eines bestimmten Leidens längere Zeit oder wiederholt behandelt" worden sei, wider
besseres Wissen verneint habe und auch nicht krankheitsbedingt gehindert gewesen
sei, die gestellten Fragen wahrheitsgemäß zu beantworten. Die Rücknahme der Einverständniserklärung sei jedoch nicht von der zuständigen Behörde, nämlich dem
Bayerischen Staatsministerium für Unterricht und Kultus, erklärt worden. Zudem sei
die Frist von sechs Monaten nicht gewahrt worden, innerhalb derer eine Ernennung
zurückgenommen werden könne, nachdem der obersten Dienstbehörde die Ernen-
nung und der Rücknahmegrund bekannt geworden seien. Diese Frist gelte auch für
die Rücknahme des Einverständnisses zu einer Versetzung.
den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Mai 2003
aufzuheben und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 26. März 1998 zurückzuweisen.
1. Die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage ist zulässig. Insoweit kommt es
nicht darauf an, ob die Einverständniserklärung des aufnehmenden Dienstherrn
durch einen Verwaltungsakt aufgehoben werden kann. Maßgebend ist vielmehr,
dass ein solcher ergangen ist. Mit dem auch an die ehemalige Klägerin gerichteten
Bescheid vom 26. Januar 1996 hat die Regierung von Schwaben eine Maßnahme
getroffen, die mit potentieller Bestandskraft die Rücknahme des Einverständnisses
für die Versetzung der ehemaligen Klägerin in den Schuldienst des Freistaates Bay-
ern rechtsverbindlich bewirken sollte. Das ergibt sich bereits aus der Formalgestaltung: Die Maßnahme ist ausdrücklich als "Bescheid" bezeichnet, ihre sofortige Vollziehung wird angeordnet und es ist eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt. Dies
sind die typusbestimmenden äußeren Kennzeichen eines schriftlichen Verwaltungsaktes. Inhaltlich ist die Maßnahme auf Art. 48 BayVwVfG gestützt und als Rücknahme eines Verwaltungsaktes bezeichnet. Die Rücknahme eines Verwaltungsaktes ist
selbst ein Verwaltungsakt (vgl. z.B. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl., § 48 Rn. 241).
2. Die Anfechtungsklage ist begründet. Der angefochtene Rücknahmebescheid ist
rechtswidrig. Die Einverständniserklärung konnte nicht durch Erklärung gegenüber
der ehemaligen Klägerin zurückgenommen werden.
Gemäß § 123 BRRG kann der Beamte nach Maßgabe des § 18 BRRG auch über
den Bereich eines Landes hinaus zu einem anderen Dienstherrn im Geltungsbereich
des Beamtenrechtsrahmengesetzes versetzt werden (so genannte dienstherrnübergreifende Versetzung). Die Versetzung wird von dem abgebenden im schriftlichen
Einverständnis mit dem aufnehmenden Dienstherrn verfügt; in der Verfügung ist zum
Ausdruck zu bringen, dass das Einverständnis vorliegt. Das Einverständnis ist gegenüber dem abgebenden Dienstherrn zu erklären.
Die Versetzung zu einem anderen Dienstherrn beruht auf der gleichgerichteten und
gleichgewichtigen Willensentschließung beider beteiligter Dienstherren. Der Wille
des bisherigen Dienstherrn, das zu ihm bestehende Dienstverhältnis mit dem Beamten zu lösen, und der Wille des aufnehmenden Dienstherrn, das Dienstverhältnis mit
dem Beamten fortzuführen, sind konstitutiv für die dienstherrnübergreifende Versetzung. Die jeweilige Willensbekundung erfolgt durch die Einverständniserklärung und
durch die Versetzung.
Aus § 123 Abs. 2 Satz 2 BRRG folgt, dass Adressat der Einverständniserklärung des
aufnehmenden Dienstherrn der Dienstherr ist, in dessen Dienst der Beamte (noch)
steht. Wäre die Einverständniserklärung an den Beamten zu richten, wäre es sinnlos,
in der Versetzungsverfügung zum Ausdruck zu bringen, dass das Einverständnis vorliegt. Andererseits könnte die abgebende Behörde diesen Hinweis nicht in die Ver-
setzungsverfügung aufnehmen, wenn ihr die Einverständniserklärung nicht zugegangen wäre. Die Einverständniserklärung kann deshalb von dem aufnehmenden
Dienstherrn nur gegenüber dem abgebenden Dienstherrn als dem Empfänger dieser
Erklärung beseitigt werden. Der Beamte ist von dem vollzogenen "Widerruf" zu benachrichtigen, ihm gegenüber kann dieser Widerruf nicht ausgesprochen werden.
Die Einverständniserklärung ist auch kein Verwaltungsakt und kann deshalb nicht
durch Verwaltungsakt aufgehoben werden.
Ob, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Form der aufnehmende Dienstherr sich nachträglich von seinem Einverständnis lösen kann, ist gesetzlich nicht geregelt. Es ist auch nicht normativ ausdrücklich bestimmt, welchen Rechtscharakter
die Einverständniserklärung des aufnehmenden Dienstherrn hat.
Die Aufhebung der Einverständniserklärung durch eine unmittelbar auf Art. 48
BayVwVfG gestützte Rücknahmeverfügung kommt nicht in Betracht. Gegenstand der
Rücknahme ist nach dieser Bestimmung ein Verwaltungsakt. Die Einverständniserklärung gemäß § 123 Abs. 2 BRRG stellt jedoch keinen solchen Verwaltungsakt dar
(a.A. OVG Münster, Urteil vom 28. Mai 1985 - 6 A 66/84 - DVBl 1985, 1247 f.). Ihr
mangelt es an nahezu sämtlichen Merkmalen eines Verwaltungsaktes im Sinne des
Art. 35 BayVwVfG: Sie hat keine unmittelbare Außenwirkung, begründet keine unmittelbaren Rechtsfolgen und ist keine hoheitliche Maßnahme.
Die Versetzung, die gemäß § 123 Abs. 2 Satz 1 BRRG von dem abgebenden Dienstherrn verfügt wird, hat wegen der Statusänderung den Charakter eines Verwaltungsaktes (vgl. Plog/Wiedow/Lemhöfer, § 26 BBG März 2003> Rn. 5 a, 44).
Demgegenüber ist die Einverständniserklärung eine Mitwirkungshandlung mittels
sonstiger öffentlich-rechtlicher Willenserklärung der aufnehmenden Behörde im Versetzungsverfahren (vgl. Urteil vom 13. November 1986 - BVerwG 2 C 33.84 -
BVerwGE 75, 133 <134>). Sowenig der Dienstherr wegen des Antrags des Beamten
oder wegen des Vorliegens der Einverständniserklärung eines aufnahmebereiten
Dienstherrn verpflichtet ist, den Beamten zu versetzen, ist der Dienstherr, der den
Beamten aufnehmen soll, gehalten, sein Einverständnis wegen der Versetzungsabsicht des Beamten oder des bisherigen Dienstherrn zur Übernahme des Beamten zu
erteilen (vgl. Urteil vom 13. November 1986 a.a.O. S. 135; Beschluss vom 6. November 1987 - BVerwG 6 P 3.85 - BVerwGE 78, 257 <261>).
Die Einverständniserklärung begründet auch keine unmittelbare Rechtsfolge, da sie
dem Beamten keinen Anspruch auf Versetzung verschafft und den gegenwärtigen
Dienstherrn des Beamten nicht zur Versetzung verpflichtet. Vielmehr ist sie tatbestandliche Voraussetzung der rechtsfolgenbegründenden Versetzungsverfügung.
Zudem ist das dem abgebenden Dienstherrn gegenüber zu erklärende Einverständnis keine hoheitliche Maßnahme. Die beteiligten Dienstherren sind jeweils Träger
öffentlicher Verwaltung und treten sich im Versetzungsverfahren nicht in einem Überund Unterordnungsverhältnis, sondern in einem Gleichordnungsverhältnis gegenüber. Ohne ein Einvernehmen können die Interessen des abgebenden oder des aufnehmenden Dienstherrn nicht einseitig durchgesetzt werden. In diesem Gleichordnungsverhältnis verbietet sich der von einer Seite erlassene, mit Verbindlichkeit ausgestattete Verwaltungsakt. Die Einverständniserklärung ist deshalb interne Mitwirkungshandlung ohne Außenwirkung.
3. Der aufnehmende Dienstherr kann sich nachträglich von seiner Einverständniserklärung unter den Voraussetzungen lösen, die für die Aufhebung einer dienstherrnübergreifenden Versetzung maßgebend sind. Die Versetzungsverfügung ist ihrerseits
nicht unabänderlich und einer Aufhebung nicht entzogen. Die Beseitigung der Versetzungsverfügung als actus contrarius obliegt allerdings dem abgebenden Dienstherrn. Obgleich der Beamte aufgrund der Versetzung in den Dienst eines anderen
Dienstherrn übergetreten ist, erhält dieser nicht die Dispositionsbefugnis über die
Versetzung, weil durch eine Aufhebung der ursprüngliche Zustand wiederhergestellt
werden könnte. Die Entscheidung über den Dienstherrenwechsel hat nach der ausdrücklichen Zuständigkeitsregelung des § 123 Abs. 2 Satz 1 BRRG ausschließlich
der abgebende Dienstherr zu treffen.
Auf die Entscheidung des abgebenden Dienstherrn, an der Versetzungsverfügung
festzuhalten oder sie rückgängig zu machen, hat der aufnehmende Dienstherr seinerseits keinen unmittelbaren Einfluss. Er kann die Entscheidung nicht erzwingen;
hierzu bietet § 123 BRRG keine Handhabe. Der paritätischen Willensbildung des ab-
gebenden und des aufnehmenden Dienstherrn im Versetzungsverfahren entspricht
es, wenn der aufnehmende Dienstherr in der Lage ist, seine Einverständniserklärung
nachträglich zu beseitigen. Dies knüpft an seine spezifische Mitwirkungshandlung im
Versetzungsverfahren an. Der eigene Beitrag wird beseitigt, indem der aufnehmende
Dienstherr durch schriftliche Erklärung das dem abgebenden Dienstherrn schriftlich
erklärte Einverständnis zurückzieht. Gelingt dem aufnehmenden Dienstherrn die Beseitigung seines Einverständnisses, führt dies unmittelbar zur Wiederherstellung des
vor der Versetzung bestehenden Zustandes, da ein materielles Wirksamkeitserfordernis der Versetzung entfällt (vgl. Beschluss vom 6. November 1997 a.a.O. S. 261;
Urteil vom 19. Dezember 2002 - BVerwG 2 C 1.02 - Buchholz 230 § 123 BRRG
Die Wirkung, die der Beseitigung des Einverständnisses zukommt, verlangt eine Bindung an strenge Voraussetzungen. Diese dürfen hinter denen der dienstherrnübergreifenden Versetzung nicht zurückstehen. Dafür sind folgende Überlegungen maßgeblich: Nach § 123 BRRG hat die dienstherrnübergreifende Versetzung zur Folge,
dass das Dienstverhältnis zum abgebenden Dienstherrn erlischt und ein Dienstverhältnis zum aufnehmenden Dienstherrn begründet wird. Zwar wird durch die Versetzung das Beamtenverhältnis nicht unterbrochen oder neu begründet, sondern mit
dem neuen Dienstherrn fortgesetzt (vgl. Urteil vom 11. April 1991 - BVerwG 10 C
1.91 - Buchholz 261 § 3 BUKG Nr. 1 S. 2). Die Versetzung unterliegt als solche auch
nicht der Formenstrenge der Ernennung. Gleichwohl hat die Versetzung für den Beamten und den aufnehmenden Dienstherrn ernennungsähnliche Wirkung. Der neue
Dienstherr tritt in die Rechte und Pflichten aus dem Beamtenverhältnis ein. Deshalb
sind auf die Versetzung die Grundsätze anzuwenden, die auch für die erstmalige
Begründung eines Beamtenverhältnisses gelten (vgl. Urteil vom 13. November 1986
a.a.O. S. 135; Beschluss vom 6. November 1987 a.a.O. S. 261; auch Urteil vom
23. Februar 1989 - BVerwG 2 C 25.87 - BVerwGE 81, 282 <284 f.>), ohne dass es
darauf ankommt, ob es - etwa wegen einer mit der Versetzung verbundenen Beförderung - einer zusätzlichen Ernennung bedarf.
Entsprechendes muss für die Beseitigung des Einverständnisses gelten. Denn wenn
es daraufhin an dem Einverständnis fehlt, hat dies die Nichtigkeit der Versetzungsverfügung zur Folge, weil das Einverständnis eine materiellrechtlich zwingend erfor-
derliche Wirksamkeitsvoraussetzung der Versetzung ist (vgl. Urteil vom 19. Dezember 2002 a.a.O. S. 2). Insoweit kommt es nicht darauf an, ob das Einverständnis bereits bei Erlass der Versetzungsverfügung nicht vorgelegen hat oder ob es nachträglich rückwirkend beseitigt worden ist. Die Zurücknahme der Einverständniserklärung
berührt ebenso wie deren Abgabe die Rechtssicherheit und die Ämterstabilität.
Schließlich ist die länderübergreifende Versetzung ein Rechtsakt in einem Dreiecksverhältnis und berührt substantielle Interessen des Beamten und des abgebenden
sowie des aufnehmenden Dienstherrn. Mit der Versetzung verändert sich im Hinblick
auf abweichende beamtenrechtliche Regelungen die Rechts- und Pflichtenstellung
des Beamten. Die beteiligten Dienstherren haben die bisherigen Maßnahmen (insbesondere Stellenbesetzung, Besoldung, u.U. Versorgung) rückabzuwickeln. Die über
das bipolare Rechtsverhältnis hinausgehende Wirkung der Versetzung bzw. deren
nachträgliche Aufhebung fordert ebenfalls eine erhöhte Rechtsbeständigkeit.
Die auf die Versetzung anzuwendenden speziellen Regelungen des Beamtenrechts
schließen die Anwendbarkeit der verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften über
die Rücknahme (vgl. § 48 VwVfG) und die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes (vgl.
§ 44 VwVfG) sowie die Heilung von Verfahrens- und Formfehlern (vgl. § 45 VwVfG)
aus. Ebenfalls ausgeschlossen ist die entsprechende Anwendung der bürgerlichrechtlichen Vorschriften über die Anfechtung von Willenserklärungen wegen Irrtums
oder Täuschung (a.A. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 5. Mai 1987 - 4 S
1063/85 - VBlBW 1988, S. 151 m. Anm. Battis). Um die Regelungslücke im Bereich
des § 123 BRRG zu schließen, sind die speziellen und sachnäheren Bestimmungen
des Beamtenrechts heranzuziehen, die in Bund und Ländern durch §§ 11, 12 BBG
und §§ 8 und 9 BRRG weitgehend vereinheitlicht sind. Im Übrigen sind die den
§§ 119 ff. BGB zugrunde liegenden allgemeinen Bewertungen prinzipiell auch in den
Bestimmungen über die Rücknahme einer Ernennung (vgl. § 9 BRRG) berücksichtigt.
4. Nach dem somit entsprechend anwendbaren Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 BayBG ist die
Ernennung zurückzunehmen, wenn sie durch arglistige Täuschung herbeigeführt
wurde. Gemäß Art. 17 Satz 1 BayBG kann in den Fällen des Art. 15 die Ernennung
nur innerhalb einer Frist von sechs Monaten zurückgenommen werden, nachdem die
oberste Dienstbehörde von der Ernennung und dem Rücknahmegrund Kenntnis erlangt hat; nach Satz 3 wird die Rücknahme von der obersten Dienstbehörde erklärt.
Art. 15 und Art. 17 BayBG sind sowohl auf die Versetzung als auch auf die Einverständniserklärung analog anzuwenden. Ebenso wie die oberste Dienstbehörde für
die Rücknahme einer Ernennung zuständig ist, die eine andere Behörde vorgenommen hat, ist sie für die Rücknahme des Einverständnisses zu einer Versetzung auch
dann zuständig, wenn eine andere Behörde dieses Einverständnis erklärt hat. Dies
entspricht der besonderen rechtlichen Bedeutung, die die Beseitigung einer bestandskräftigen Versetzungsverfügung oder einer Ernennung - nicht nur einer Ernennung zur erstmaligen Begründung eines Beamtenverhältnisses - hat. Die Ausschlussfrist von sechs Monaten zwingt die oberste Dienstbehörde, alsbald zu entscheiden, ob sie an dem früher erklärten Einverständnis festhält. Danach sollen möglichst bald klare Verhältnisse geschaffen werden und im Interesse der Rechtssicherheit und der Ämterstabilität die Ungewissheit über den Status des Beamten nicht unnötig lange bestehen bleiben.
Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass nicht das Bayerische Staatsministerium
für Unterricht und Kultus als oberste Dienstbehörde der ehemaligen Klägerin, sondern die Regierung von Schwaben den angegriffenen Bescheid erlassen hat. Nach
den weiteren Feststellungen des Berufungsgerichts, die von der Revision nicht angegriffen werden und die das Revisionsgericht binden (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO), ist
zudem die Sechsmonatsfrist nicht gewahrt worden, da die oberste Dienstbehörde
bereits durch Schreiben der Regierung von Schwaben am 29. Juni 1995 von der
Versetzung, von der Krankheitsgeschichte und von den Angaben der ehemaligen
Klägerin anlässlich ihrer Versetzung in den Dienst des Landes Bayern in Kenntnis
gesetzt worden ist. Danach hätte das Einverständnis spätestens bis Ende des Jahres
1995 zurückgezogen werden müssen. Eine - fristgerechte - Erklärung der obersten
Dienstbehörde liegt hiernach nicht vor. Die erst nach der gesetzlichen Frist und zudem von einer unzuständigen Behörde erklärte Aufhebung durch den Bescheid der
Regierung von Schwaben vom 26. Januar 1996 konnte die Einverständniserklärung
vom 4. März 1993 nicht wirksam beseitigen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Auch die außergerichtlichen
Kosten der Beigeladenen sind zu erstatten, da diese einen Antrag gestellt hat und
damit ein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 46 248 € festgesetzt (§ 13 Abs. 4 Satz 1 Buchstabe a GKG a.F.).
BRRG §§ 18, 123 VwVfG §§ 44, 45, 48 BayBG Art. 15, 17
Urteil des 2. Senats vom 23. September 2004 - BVerwG 2 C 36.03
I. VG Augsburg vom 26.03.1998 - Az.: VG Au 2 K 96.1748 - II. VGH München vom 05.05.2003 - Az.: VGH 3 B 98.1549 -

References: Art. 48
 Art. 48
 Art. 48
 § 48
 § 123
 § 18
 § 123
 Art. 48
 § 123

Art. 35
 § 123
 § 26
 § 123
 § 123
 § 123
 § 123
 § 3
 § 48

§ 44
 § 45
 § 123
 § 9
 Art. 15
 Art. 17
 Art. 15

Art. 15
 Art. 17
 § 137
 § 154
 § 154
 Art. 15