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Timestamp: 2018-01-19 07:52:06+00:00

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TAR CAMPANIA - NAPOLI, SEZ. I - sentenza 21 febbraio 2014 n. 1144 | FLEPAR INAIL
TAR CAMPANIA - NAPOLI, SEZ. I - sentenza 21 febbraio 2014 n. 1144
sul ricorso numero di registro generale 2218 del 2013, proposto da:
T. D. G., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Abbamonte e Debora Chiaviello, con domicilio eletto in Napoli, al viale Gramsci, 16;
Comune di Marano di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Saverio Griffo, con il quale è domiciliato in Napoli presso la Segreteria del T.A.R., ai sensi dell’art. 25 c.p.a.;
G. T., non costituita;
R. M., non costituita;
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Napoli e Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici, in persona dei rispettivi Presidenti p.t., rappresentati e difesi dall'avv. Antonio Parisi, con domicilio eletto in Napoli, alla via S. Aspreno, 13;
sul ricorso numero di registro generale 2221 del 2013, proposto da:
T. D. G., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Abbamonte, Ezio Maria Zuppardi e Debora Chiaviello, con domicilio eletto in Napoli, al viale Gramsci, 16;
Comune di Marano di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Saverio Griffo, con il quale è domiciliato in Napoli presso la Segreteria del T.A.R., ai sensi dell’art. 25 c.p.a.;;
quanto al ricorso n. 2218 del 2013:
- della deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di Marano di Napoli n. 15 del 26.02.2013, nella parte in cui organizza l’Avvocatura civica in forma di servizio staff del Sindaco;
- della deliberazione dello stesso organo n. 29 del 16.04.2013, nella parte in cui apporta modifiche al Regolamento degli uffici e dei servizi (comma 8 dell’art. 3 ed art. 25 bis);
e quanto al ricorso n. 2221 del 2013:
- della deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di Marano di Napoli n.19 del 05.03.2013, avente ad oggetto: “Approvazione regolamento per il funzionamento dell'Avvocatura Comunale”.
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Marano di Napoli;
Visti gli atti di intervento ad adiuvandum del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Napoli e dell’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2014 il dott. Pierluigi Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Con l’atto introduttivo del primo ricorso individuato epigrafe, notificato il 26 aprile 2013 e depositato il successivo 15 maggio, l’avv. T. D. G. ha premesso di prestare servizio presso il Comune di Marano di Napoli (a partire dal 2007), rivestendo attualmente il profilo di funzionario amministrativo avvocato, cat. D3 (come da contratto individuale di lavoro a tempo pieno indeterminato sottoscritto da ultimo il 24.12.2010), e di essere iscritta all’albo speciale ex art. 3 R.D. 27.11.1933, n. 1578. Ha poi esposto che, poichè in precedenza l’ufficio legale era incardinato nell’Area Generale Amministrazione – II settore legale e, dunque, gerarchicamente subordinato al dirigente ivi preposto, ha in più occasioni richiesto che fosse assicurata l’autonomia dell’avvocatura municipale e che la medesima criticità è stata evidenziata nel corso di un’ispezione amministrativa-contabile eseguita nel 2009.
Il Commissario Straordinario del Comune di Marano di Napoli ha quindi adottato, all’inizio del 2013, una serie di deliberazioni dirette a modificare l’organizzazione ed il funzionamento della struttura legale. Reputando che neanche le nuove misure organizzatorie fossero idonee a garantire pienamente l’indipendenza dell’ufficio, l’instante ha proposto il gravame n. 2218/2013 R.G., con cui ha impugnato la deliberazione n. 15 del 26.02.2013, nella parte in cui configura la struttura Avvocatura civica in forma di servizio staff del Sindaco, e la deliberazione n. 29 del 16.04.2013, nella parte in cui adegua il Regolamento degli uffici e dei servizi al nuovo modello organizzatorio dell’ufficio legale (comma 8 dell’art. 3 ed art. 25 bis).
A sostegno della domanda giudiziale di annullamento dei due provvedimenti ha proposto cinque motivi con cui ha dedotto, sotto diversi profili: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del R.D. n. 1578 del 27.11.1933, dell’art. 15 della L. n. 70 del 1975, dell’art. 90 del D. Lgs. m. 267 del 2000, degli artt. 3 e 4 del regolamento comunale degli uffici e dei servizi nonché degli artt. 3 e 97 Cost. – eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, carenza ed erroneità dell’istruttoria, carenza assoluta di motivazione, sviamento di potere, manifesta disparità di trattamento.
Con altro ricorso depositato in pari data ed iscritto al R.G. n. 2221/2013 la medesima ricorrente ha impugnato la deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di Marano di Napoli n.19 del 05.03.2013, avente ad oggetto “Approvazione regolamento per il funzionamento dell'Avvocatura Comunale”, contestando in particolare la formulazione degli articoli 5, 7, 12, 14, 15, 17 e 20. A fondamento del secondo gravame l’interessata ha formulato quattro motivi, così rubricati: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del R.D.L. n. 1578 del 27.11.1933, degli artt. 35, 88, 89 e 107 del D. Lgs. n.267 del 2000, degli artt. 6, 7, 17, 40 e 45 del D. Lgs. n. 165 del 2001, dell’art. 27 del CCNL 14.9.2000, della L. n. 247 del 2012, degli artt. 3, 36 e 97 Cost. – eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, carenza ed erroneità dell’istruttoria, difetto assoluto di motivazione, disparità di trattamento.
In entrambi i giudizi si è costituito in resistenza il Comune di Marano di Napoli e sono intervenuti ad adiuvandum il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Napoli e l’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici.
Le parti hanno depositato memorie e documenti a sostegno delle rispettive richieste.
Nella memoria depositata il 17 ottobre 2013, la ricorrente ha dichiarato di non avere più interesse al primo motivo del ricorso R.G. n. 2221/2013, nella parte riferita all’impugnazione dell’art. 5, comma 1, e dell’art. 20, comma 1, del regolamento per il funzionamento dell'avvocatura comunale a seguito delle modifiche apportata alle norme con la deliberazione di Giunta comunale n. 3 del 22 luglio 2013.
Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2014, sentiti i difensori delle parti presenti, come da verbale, le cause sono state trattenute in decisione.
1. In via preliminare, va disposta la riunione dei due ricorsi in epigrafe, ai sensi dell’art.70 c.p.a., stante la stretta connessione oggettiva e soggettiva, che ne consiglia la decisione con un’unica sentenza.
2. Prendendo le mosse dal primo gravame (R.G. n. 2218/2013), a sostegno della domanda di annullamento delle due deliberazioni in contestazione emesse dal Commissario Straordinario del Comune di Marano di Napoli – la n. 15 del 26.02.2013 e la n. 29 del 16.04.2013 – la ricorrente ha formulato cinque motivi con cui ha dedotto i vizi di violazione di legge (art. 3 del R.D.L. n. 1578 del 27.11.1933, art. 15 della L. n. 70 del 1975, art. 90 del D. Lgs. m. 267 del 2000, artt. 3 e 4 del regolamento comunale degli uffici e dei servizi e artt. 3 e 97 Cost.) e di eccesso di potere sotto diversi profili, assumendo che l’organizzazione dell’avvocatura civica in forma di servizio staff del Sindaco non garantirebbe la necessaria indipendenza ed autonomia della struttura sia perché demanda al vertice politico l’affidamento della responsabilità della stessa sia perché non la configura come Area con la preposizione di un avvocato come dirigente. In particolare, risulterebbero illegittime le seguenti modifiche apportate al Regolamento degli uffici e dei servizi:
- con la nuova previsione del comma 8 dell’art. 3, che così ora dispone: “L’Avvocatura Comunale è un Servizio autonomo di staff avente diretta connessione con il vertice gestionale dell’Ente al quale è preposto un Funzionario Avvocato ascritto alla categoria professionale D3. La responsabilità del Servizio Avvocatura è conferita dal Sindaco con proprio decreto”;
- con l’introduzione dell’art. 25 bis, laddove assegna all’ufficio anche “l’esercizio di attività di gestione amministrativa e finanziaria strettamente connesse al Servizio Avvocatura, ivi compresa l’adozione degli atti gestionali correlati all’impegno e liquidazione delle competenze professionali per gli incarichi conferiti a professionisti esterni […]”, compito ribadito anche all’ultimo comma.
Inoltre, la determinazione della pianta organica dell’avvocatura, con la previsione, oltre al funzionario di categoria D3, di due sole unità, sarebbe illogica per l’insufficienza delle risorse umane assegnate rispetto alla complessità dei compiti attribuiti al servizio legale ed in rapporto alla dotazioni degli altri uffici.
3. Ad avviso del Collegio il ricorso è fondato solo parzialmente, entro i limiti di seguito precisati (al capo 3.6).
3.1. L’evocato art. 3 del r.d.l. n. 1578 del 27 novembre 1933, dopo aver disposto, al secondo comma, tra l’altro, che l'esercizio della professione di avvocato è "incompatibile con qualunque impiego od ufficio retribuito con stipendio sul bilancio dello Stato, delle Province, dei Comuni", detta, al quarto comma, lettera b, un’esplicita eccezione per "gli avvocati [ed i procuratori] degli uffici legali istituiti sotto qualsiasi denominazione ed in qualsiasi modo presso gli enti di cui allo stesso secondo comma, per quanto concerne le cause e gli affari propri dell'ente presso il quale prestano la loro opera", imponendo che essi siano "iscritti nell'elenco speciale annesso all'albo".
La giurisprudenza che si è occupata dell'interpretazione della disposizione – puntualmente richiamata nella delibera in argomento – ha chiarito al riguardo che, al fine dell'iscrizione nel suddetto elenco speciale, la norma esige che presso l'ente pubblico esista un ufficio legale costituente “un'unità organica autonoma” e che i soggetti addetti alla stessa esercitino le funzioni di competenza con modalità che assicurino ” libertà ed autonomia” dell'attività di difesa, con “sostanziale estraneità all'apparato amministrativo”, “in posizione di indipendenza da tutti i settori previsti in organico e con esclusione di ogni attività di gestione” (cfr., per tutte, Cass. Civ. SS.UU. 18.4.2002 n. 5559).
In tale cornice, anche la giurisprudenza amministrativa ha precisato che, nell'ambito dell’assetto organizzativo di un ente, l’ufficio legale si connota come una struttura che si differenzia da ogni altro centro operativo e postula una diretta connessione unicamente con il vertice decisionale dell'ente stesso, al di fuori, quindi, di ogni altra intermediazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 16.9.2004, n. 6023 e 15.10.2009, n. 6336).
Per quanto d’interesse nelle presente controversia, il quadro normativo di riferimento non risulta mutato a seguito della legge 31 dicembre 2012 n. 247, recante la Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense, in quanto l’art. 23, comma 1, ribadisce che gli avvocati degli enti pubblici, “ai quali venga assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, sono iscritti in un elenco speciale annesso all'albo. L'iscrizione nell'elenco e' obbligatoria per compiere le prestazioni indicate nell'articolo 2. Nel contratto di lavoro e' garantita l'autonomia e l'indipendenza di giudizio intellettuale e tecnica dell'avvocato.”
3.2. Venendo all’odierna controversia, osserva il Collegio che, nell’assetto organizzatorio precedente ai provvedimenti in discussione, l’ufficio legale del Comune di Marano di Napoli era incardinato nell’Area Generale Amministrazione - II Settore e, dunque, gerarchicamente subordinato al dirigente ivi preposto. Invero, come può leggersi nell’ampia premessa alla deliberazione n. 15/2013, la nuova configurazione dell’avvocatura comunale in forma di staff, “con diretta connessione unicamente con il vertice decisionale dell’ente stesso”, è stata disegnata proprio al dichiarato fine di conferire piena autonomia ed indipendenza all’esercizio delle funzioni legali, in linea coi principi delineati in materia dal richiamato orientamento giurisprudenziale, condiviso dal Collegio.
3.3. In tale prospettiva, la nuova previsione del comma 8 dell’art. 3 del Regolamento degli uffici e dei servizi – laddove dispone che “La responsabilità del Servizio Avvocatura è conferita dal Sindaco con proprio decreto” – non appare configgente con le predette finalità, mirando anzi ad evitare “ogni altra intermediazione” di dirigenti di Area o di altre figure organizzative che possa ledere l’indipendenza della struttura, cui la delibera demanda in piena autonomia “la promozione e la resistenza alle liti, esclusivamente nell’interesse generale dell’Ente Comunale”.
3.4. Non può condividersi neanche la successiva censura con cui la ricorrente – richiamando a sostegno alcune pronunce giurisprudenziali (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. IV, 3.5.2008, n. 726 e 17 giugno 2005, n. 1029; T.A.R. Sardegna, sez. II, 14.1.2008, n. 7; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 25.3.2010, n. 847) – assume che solo l’apicalità della struttura sarebbe in grado di garantire l’autonomia e l’indipendenza dell'attività professionale, ancorché svolta in forma di lavoro dipendente, e contesta pertanto la prima parte del già citato comma 8 laddove prevede che l’avvocato preposto all’ufficio legale sia inquadrato come funzionario della categoria professionale D3 anziché come dirigente.
Il Collegio ritiene, invece, che la tutela della piena autonomia funzionale dell'ufficio legale comunale non esige che tale articolazione sia configurata necessariamente come struttura apicale a livello di “Area”, come tale retta da un avvocato dirigente, dovendosi viceversa farsi rientrare nella potestà di autoorganizzazione dell'amministrazione comunale, riconosciuta dall’art. 89 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, le modalità di inserimento di tale struttura autonoma nel proprio apparato burocratico (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 29.12.2009, n. 8870). Trattasi dunque di scelta ampiamente discrezionale, da condurre in rapporto alla dimensione demografica dell’ente, alla quantità e qualità del suo contenzioso ed alle implicazioni di carattere finanziario (cfr. T.A.R. Basilicata, 28.2.2010, n. 100; T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 6 giugno 2006, n. 6751), scelta che, nella specie, sulla base della documentazione prodotta, non si palesa manifestamente irragionevole.
Come si è già rilevato, infatti, l’art. 3 della ridetta legge professionale, nel riferirsi agli “uffici legali istituiti sotto qualsiasi denominazione ed in qualsiasi modo”, non impone una precisa forma organizzativa alla struttura, poiché la sua finalità, come si è evidenziato nell’orientamento giurisprudenziale condiviso dal Collegio, è “provvedere ad una garanzia di tipo funzionale, connessa allo status ed all’attività esercitata e che si traduce nella garanzia dell’indipendenza propria dell’avvocato, connessa al riconoscimento dello status professionale peculiare dell’iscritto all’albo speciale” (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6336/2009, cit.).
Non giova poi alla tesi attorea il richiamo all’art. 15 della L. 20 marzo 1975, n. 70, che, dopo aver distinto i ruoli di inquadramento del personale in amministrativo, tecnico e professionale, si limita a prevedere che appartengono a quest’ultimo “i dipendenti i quali, nell'esercizio dell'attività svolta nell'ambito dei compiti istituzionali dell'ente cui appartengono, si assumono, a norma di legge, una personale responsabilità di natura professionale e per svolgere le loro mansioni devono essere iscritti in albi professionali. Dell'esercizio dei singoli mandati professionali i dipendenti appartenenti al ruolo professionale rispondono direttamente al legale rappresentante dell'ente”.
Parimenti non rileva, ai fini in esame, il richiamo all’art. 90 del D. Lgs. n. 267 del 2000, in base al quale, tra l’altro, “Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette dipendenze del sindaco”, atteso che la norma non esige che agli stessi vengano preposti soggetti con veste dirigenziale.
In definitiva, ad avviso del Collegio, la configurazione dell’ufficio legale come struttura di staff sub apicale non comporta di per sé alcun disconoscimento delle qualità e delle prerogative professionali dell’avvocato inquadrato nel ruolo legale, ferma restando la verifica della legittimità delle singole previsioni regolamentari concernenti le specifiche modalità di svolgimento delle funzioni (sulle quali ci si soffermerà nel prosieguo della trattazione).
3.5. In tale prospettiva, non appare lesiva delle garanzie appena delineate neppure l’introduzione dell’art. 25 bis nel Regolamento degli uffici e dei servizi, laddove assegna all’ufficio legale le attività, sopra descritte, concernenti la verifica di congruità delle note di spesa e delle parcelle presentate dagli avvocati esterni ai fini della liquidazione delle competenze loro spettanti in esito allo svolgimento degli incarichi professionali. Vero è che, come già anticipato, devono reputarsi di regola esclusi dalle attribuzioni dell’avvocato di un ente pubblico compiti meramente amministrativi e gestionali, ma – osserva il Collegio – tale preclusione mira proprio a salvaguardare le prerogative di indipendenza della funzione, dovendosi evitare ingerenze o controlli del potere politico e della dirigenza amministrativa nella concreta gestione degli affari legali. Orbene, l’evidenziata ratio rende certamente compatibili con il peculiare status del legale dell’ente le mansioni in questione, sia per la natura strumentale rispetto all’attività di difesa in senso stretto dell’amministrazione sia perché postula specifiche cognizioni proprie dell’attività professionale di consulenza tecnico-giuridica sia, soprattutto, perché non implica alcuna soggezione gerarchica rispetto ad altri soggetti dell’apparato burocratico.
3.6. E’ invece suscettibile di favorevole apprezzamento la residua doglianza con cui si contesta l’inadeguatezza della dotazione organica del servizio staff avvocatura, composta da un funzionario avvocato D3, da un istruttore C ed un applicato B. Premesso che non è ammissibile in questa sede una valutazione di merito sulle scelte organizzative compiute dall’amministrazione e limitando il sindacato di legittimità al solo controllo formale ed estrinseco dell'iter logico seguito dall'autorità amministrativa, reputa il Collegio che la determinazione adottata appare manifestamente irrazionale in relazione a quanto riconosciuto dallo stesso Commissario Straordinario del Comune di Marano di Napoli con la coeva deliberazione n.19 del 05.03.2013, avente ad oggetto “Approvazione regolamento per il funzionamento dell'Avvocatura Comunale”. Infatti, come può leggersi nell’incipit dell’art. 15 di quest’ultimo testo normativo, si consente la stipula di convenzioni esterne per il patrocinio e l’assistenza in giudizio dell’ente “Quando i carichi di lavoro non consentano la rappresentanza e la difesa diretta da parte del Servizio Legale, stante la rilevata insufficienza della dotazione organica […]”.
Dunque, per sua stessa ammissione, l’autorità amministrativa ha dapprima costituito il servizio avvocatura assegnandovi consapevolmente una dotazione di risorse umane reputata inadeguata – senza peraltro dimostrare di aver compiuto una congrua istruttoria sui carichi di lavoro e sul fabbisogno in rapporto alle risorse umane disponibili (l’organico complessivo dell’ente è di 342 unità, come dettagliatamente ripartito secondo la tabella B-1 allegata alla delibera n.15/2013) ed omettendo qualsivoglia motivazione sul punto – ed ha successivamente ampliato la possibilità di avvalersi di consulenti esterni alla struttura legale proprio per porre rimedio alla evidenziata, ma non risolta, lacuna organizzativa e senza alcuna ponderazione dei costi conseguenti alle complessive scelte operate.
Invero, pur dovendo riconoscersi alla pubblica amministrazione una notevole discrezionalità nel potere di regolamentare con atti di macro organizzazione la composizione e la funzionalità dei propri uffici, nondimeno l’esercizio della stessa funzione pubblica incontra comunque il fondamentale limite della ragionevolezza (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 14.2.2012, n. 730).
Nel caso di specie, il manifesto vizio logico che affligge la determinazione consente di accogliere il gravame, nei limiti appena precisati, e di annullare in parte qua la delibera n. 15/2013.
4. Passando all’esame del secondo ricorso (R.G. n. 2221/2013), che ha ad oggetto il nuovo Regolamento per il funzionamento dell'avvocatura comunale, deve preliminarmente darsi atto che la ricorrente (con memoria depositata il 17 ottobre 2013) ha rappresentato di non avere più interesse al primo motivo, nella parte riferita all’impugnazione dell’art. 5, comma 1, e dell’art. 20, comma 1, a seguito delle modifiche apportate alle norme in corso di giudizio con la deliberazione di Giunta comunale n. 3 del 22 luglio 2013. Nella suddetta parte, pertanto, la domanda va dichiarata improcedibile per sopravvenuto difetto d’interesse.
5. La materia del contendere resta pertanto circoscritta alle previsioni regolamentari, qui di seguito riportate, che secondo la tesi attorea o lederebbero l’indipendenza e l’autonomia funzionale dell’avvocatura municipale rispetto all’organo politico (quanto alla scelta dei periti, al conferimento di incarichi a professionisti esterni, alla stipula di convenzioni esterne per il patrocinio legale e la consulenza tecnico-giuridica nonchè alla istituzione di un elenco di avvocati esterni) ovvero invaderebbero questioni demandate alla contrattazione collettiva (limitatamente agli aspetti relativi al trattamento economico). In particolare, deducendo i vizi di violazione di legge (art. 3 del R.D.L. n. 1578 del 27.11.1933, artt. 35, 88, 89 e 107 del D. Lgs. n.267 del 2000, artt. 6, 7, 17, 40 e 45 del D. Lgs. n. 165 del 2001, art. 27 del CCNL 14.9.2000, L. n. 247 del 2012, artt. 3, 36 e 97 Cost.) e di eccesso di potere sotto diversi profili, la ricorrente reputa illegittimi i seguenti articoli del nuovo regolamento per il funzionamento dell'avvocatura comunale:
- art. 7, nella parte in cui stabilisce quanto segue: “L’avvocatura può formulare al Sindaco la proposta di nominare periti di parte, sia interni che esterni all’amministrazione, sia in fase giudiziale che stragiudiziale, qualora se ne ravvisi la necessità o l’opportunità […]. Nel caso in cui i tempi per selezionare il perito esterno non dovessero essere compatibili con la necessità di disporre in tempi stretti della prestazione peritale, l’Avvocato del Comune può suggerire al Sindaco che nominerà d’urgenza un perito intuitu personae”;
- art. 12, nei punto in cui stabilisce che “Il tetto massimo di corresponsione di compensi professionali all’Avvocato comunale […] non può essere superiore al 50% (cinquanta percento) della retribuzione tabellare posseduta in godimento al 31 dicembre dell’anno precedente a quello di riferimento. I compensi professionali dell’Avvocato comunale saranno corrisposti subordinatamente alla previsione del relativo stanziamento nel Fondo di produttività […]”;
- art. 14, laddove prevede, al punto 2, che è consentito affidare incarichi professionali esterni “in casi di particolare specificità e/o complessità valutata dal Sindaco, sentita l’avvocatura”;
- art. 15, nella parte in cui, come si è già visto, consente la stipula di convenzioni esterne per il patrocinio e l’assistenza in giudizio dell’ente “Quando i carichi di lavoro non consentano la rappresentanza e la difesa diretta da parte del Servizio Legale, stante la rilevata insufficienza della dotazione organica […]”;
- art. 17, in base al quale “Per l’affidamento degli incarichi professionali esterni è istituito presso l’Ente apposito Elenco dei professionisti, singoli o associati esercenti l’attività di consulenza, assistenza e patrocinio dinnanzi a tutte le magistrature”.
6. Ad avviso del Collegio, il ricorso è fondato entro i limiti di seguito precisati.
6.1. Le doglianze riguardanti la formulazione dell’art. 7 meritano accoglimento.
Invero, la limitazione del ruolo dell’avvocatura circa la nomina di periti ad una mera proposta o suggerimento al Sindaco, nei termini testuali sopra riportati per esteso, svilisce illegittimamente la sfera di valutazione tecnica da reputarsi riservata all’autonomo giudizio del professionista nell’esercizio dell’attività di difesa dell’ente pubblico, alla luce delle coordinate interpretative già delineate (al capo 3.1.), dirette a salvaguardare l’indipendenza delle funzioni dell’avvocato dell’ente pubblico anche nei confronti di eventuali ingerenze nella trattazione e gestione degli affari giuridico-legali da parte dell’organo politico.
6.2. Si palesano fondate anche le censure rivolte nei confronti delle previsioni contenute nell’art. 12, ove si stabilisce in particolare un tetto massimo nella corresponsione dei compensi professionali, che non trova fondamento né nei principi di cui al r.d.l. 27 novembre 1933 n. 1578 né nel C.C.N.L. di riferimento e per di più sconfina in materia riservata alla contrattazione integrativa decentrata.
Va premesso che l’art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede che “i professionisti degli enti pubblici, già appartenenti alla X qualifica funzionale, costituiscono, senza alcun onere aggiuntivo di spesa a carico delle amministrazioni interessate, unitamente alla dirigenza, in separata sezione, un'area contrattuale autonoma, nel rispetto della distinzione di ruolo e funzioni”. A sua volta, l’art. 27 del C.C.N.L. integrativo del comparto regioni ed enti locali del 14.9.2000 dispone che “Gli enti locali provvisti di Avvocatura costituita secondo i rispettivi ordinamenti disciplinano la corresponsione dei compensi professionali, dovuti a seguito di sentenza favorevole all’Ente, secondo i principi di cui al R.D.L. 27 novembre 1933 n. 1578 e disciplinano, altresì, in sede di contrattazione decentrata integrativa la correlazione tra tali compensi professionali e la retribuzione di risultato di cui all’art. 10 del C.C.N.L. del 31.03.1999”.
Ritiene il Collegio che, alla stregua di quest’ultima disposizione, la previsione di eventuali limiti ai compensi professionali dell’avvocato pubblico – al quale comunque deve essere “assicurato un trattamento adeguato alla funzione professionale svolta”, ai sensi dell’art. 23 della L. n. 247 del 21 dicembre 2012 – possa trovare la sua sede solo nell’ambito della contrattazione decentrata attraverso il necessario raccordo con la disciplina della retribuzione di risultato.
6.3. Sono fondati anche i rilievi mossi alla formulazione dell’art. 14, punto 2, in materia di incarichi esterni, già sopra riportata per esteso.
Va premesso che l’affidamento di incarichi professionali ad avvocati esterni è consentito, ai sensi del punto 1 – non fatto oggetto di specifica contestazione – con le modalità e nei casi così previsti: “su motivata relazione dell’Avvocatura comunale al Sindaco e, soltanto, per le prestazioni e le attività che non possono essere espletate dal personale dipendente per: a) coincidenza ed indifferibilità di altri impegni di lavoro; b) trattazione materie per le quali necessita idonea specializzazione; in casi di incompatibilità”.
Al riguardo deve osservarsi che – alla stregua dell’art. 7 del D. Lgs. n. 165 del 2001 – l’utilizzo di professionalità esterne da parte delle pubbliche amministrazioni, nei casi tassativi stabiliti al comma 6, assume carattere eccezionale rispetto al principio generale secondo cui le amministrazioni devono provvedere allo svolgimento dei compiti loro affidati attraverso il personale e le strutture organizzative di cui dispongono, anche in considerazione del conseguente esborso di denaro pubblico (cfr. Corte Conti reg., sez. giurisd., 5.11.2003, n. 912).
Ciò posto ed alla luce dei principi generali più volte evocati, osserva il Collegio che l’ampiezza delle fattispecie già individuate dal punto 1 della norma regolamentare in discussione non giustifica la previsione di un’ulteriore ipotesi derogatoria, che per la sua genericità e vaghezza (“in casi di particolare specificità e/o complessità”) e per essere rimessa all’apprezzamento dell’organo politico (“valutata dal Sindaco, sentita l’avvocatura”), pone l’Avvocatura municipale in posizione di soggezione rispetto al Sindaco, consentendo sostanzialmente a quest’ultimo di delimitarne ad libitum la generale sfera di operatività e di svuotarne così le funzioni.
6.4. Procedendo oltre, il difetto logico già sopra rilevato (al capo 3.5.) nella redazione dell’art. 15 del regolamento, laddove giustifica la stipula di convenzioni esterne per il patrocinio e l’assistenza in giudizio dell’ente “stante la rilevata insufficienza della dotazione organica” del’ufficio legale, invalida anche quest’ultima disposizione, poggiando la stessa su un presupposto viziato, suscettibile di essere emendato solo a seguito di una rinnovata istruttoria volta a rideterminare le risorse da assegnare all’avvocatura civica.
6.5. Invece, non può trovare favorevole ingresso nel presente giudizio l’impugnazione dell’art. 17, atteso che le doglianze, genericamente formulate, non sono tali da integrare alcuno specifico vizio di legittimità nella mera istituzione di un Albo comunale degli avvocati di fiducia per l’affidamento degli incarichi legali, che di per sé non è comunque tale da menomare l’indipendenza e l’autonomia funzionale dell’avvocatura municipale.
7. In conclusione, i ricorsi vanno accolti entro i limiti fin qui precisati; per l’effetto vanno annullate, in parte qua, le deliberazioni del Commissario Straordinario del Comune di Marano di Napoli n. 15 del 26.2.2013 e n.19 del 5.3.2013.
La complessità delle questioni trattate e la reciproca soccombenza parziale giustifica l’equa compensazione delle spese di giudizio tra le parti, fatto salvo il contributo unificato che va posto a carico dell’amministrazione comunale per entrambi i ricorsi.
definitivamente pronunciando, previa riunione, sui ricorsi in epigrafe, li accoglie entro i limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla, in parte qua, le deliberazioni del Commissario Straordinario del Comune di Marano di Napoli n. 15 del 26.2.2013 e n.19 del 5.3.2013.
Condanna il Comune di Marano di Napoli a rimborsare alla ricorrente il contributo unificato versato per entrambi i ricorsi.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 29 gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Carlo Dell'Olio, Consigliere
Il 21/02/2014

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 25
 art. 3
 art. 25
 art. 15
 art. 90
 art. 3
 Cass. 
 art. 27
 art. 7
 art. 12
 art. 14
 art. 15
 art. 17
 sentenza