Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cr-cfiab/04-05/c0405021.asp
Timestamp: 2019-04-22 12:31:33+00:00

Document:
Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 3 novembre 2004 (Séance de 16 h 15) 1
de M. Yves Deniaud, Président d'âge,
· de l'Équipement et des transports terrestres et examen du compte spécial du Trésor n° 904-21 (M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial)
· de la Recherche et des nouvelles technologies (M. Christian Cabal, Rapporteur spécial)
· de l'Enseignement supérieur (M. Michel Bouvard, Rapporteur spécial)
· du Trésor et des entreprises publiques et de l'article 54, rattaché et examen du compte d'affectation spéciale n°902-24 (M. Michel Diefenbacher, Rapporteur spécial)
· de la Santé, de la famille et des personnes handicapées et des articles 77, 78 et 79 rattachés (M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial)
· des Collectivités d'outre-mer à statut particulier et de la Nouvelle-Calédonie (M. Victor Brial, Rapporteur spécial)
La Commission a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, les crédits de l'Équipement et des transports terrestres et du compte spécial du Trésor n° 904-21.
M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget de l'Équipement et des transports terrestres pour 2005 s'élevait à 12,47 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une diminution de 4,1 %. Plusieurs mesures expliquent cette baisse, à commencer par la modification du périmètre budgétaire induite par la mise en place de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Pour autant, le budget des Transports porte la marque des efforts rendus nécessaires par la situation des finances publiques. Si le taux de réponse au questionnaire budgétaire est satisfaisant, on regrettera cependant la qualité inégale des réponses, en particulier celles qui concernent les enjeux budgétaires pour 2005. La mise en place de la LOLF apparaît globalement satisfaisante, notamment grâce au dialogue fructueux que la commission des Finances a établi avec le ministère de l'Équipement lors de la préparation de la maquette. Les crédits de l'Équipement et des transports terrestres se répartissent au sein de 9 programmes et de 33 actions, regroupés à l'intérieur d'une mission ministérielle et de trois missions interministérielles. La qualité des 33 objectifs et des 67 indicateurs de résultat n'est pas toujours satisfaisante. Parallèlement à la mise en place de la LOLF, la stratégie ministérielle de réforme se traduira par une réorganisation de grande ampleur des structures administratives. L'organigramme du ministère, au niveau central comme à l'échelon déconcentré, devrait ainsi mieux refléter la multimodalité, à travers le rassemblement de certaines fonctions et la constitution de directions générales.
Les dépenses de personnel s'inscrivent en baisse de 4 % par rapport à 2004 et devraient atteindre 3,49 milliards d'euros l'an prochain. Les effectifs passeront de 97.298 à 95.843 postes, soit une diminution de 1.437 emplois budgétaires en un an. 1.725 emplois devraient être supprimés en 2005, parmi lesquels 470 emplois d'ouvriers des parcs et ateliers et 588 emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'État. Il s'agit d'un effort véritable, à la différence de la diminution annoncée de 750 postes budgétaires en 2003 qui avait, en réalité, été neutralisée par une réduction comparable de la vacance d'emploi. La mise en place de l'AFITF interviendra dès que le décret portant création de l'agence aura été publié. On peut regretter que cette création intervienne par voie réglementaire, alors qu'il s'agit d'un enjeu de dimension nationale, mobilisant des ressources publiques pérennes, engageant la responsabilité de l'État sur plusieurs années et aboutissant à créer une catégorie particulière d'établissement public. L'article 41 du projet de loi de finances prévoit d'affecter à cette agence la redevance d'occupation du domaine public routier et le produit des dividendes des participations détenues par l'État et ses établissements publics dans le capital des sociétés d'autoroute. Le budget de l'AFITF devrait être de 635 millions d'euros en 2005, y compris une dotation en capital de l'ordre de 200 millions d'euros. Cette dernière source de financement n'est pas explicitement mentionnée dans le projet de loi de finances. De plus, il semble que l'agence soit autorisée à s'endetter dans la limite d'un plafond fixé en loi de finances, sous une forme juridique encore imprécise. Au total, le projet de décret portant création de l'agence aura donné lieu à de nombreux échanges, au sein de l'administration comme avec le Conseil d'État, en particulier s'agissant de la composition du conseil d'administration où devrait - en fin de compte - être présents deux parlementaires. Les projets qui bénéficieront des financement de l'AFITF sont ceux arrêtés par le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) de décembre 2003, dans le cadre de la planification des infrastructures de transport à horizon 2025. Seuls 30 % des moyens devraient être consacrés à des investissements routiers, le reste bénéficiant aux projets ferroviaires, maritimes et fluviaux.
S'agissant des transports collectifs, le projet de loi de finances confirme le désengagement de l'État et le transfert de la responsabilité financière sur les collectivités locales. Aucune autorisation de programme n'est désormais inscrite sur les chapitres budgétaires consacrés aux plans de déplacements urbains et aux subventions pour les transports collectifs en site propre. La décision de l'État s'est accompagnée d'une offre de prêts à taux réduits et sur longues durées de la Caisse des dépôts et consignations et de DEXIA Crédit Local. De plus, alors que le Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) sera décentralisé le 1er juillet prochain, la contribution de l'État aux transports collectifs dans cette région s'inscrit en hausse par rapport à 2004 pour atteindre 787,87 millions d'euros l'an prochain.
Une attention particulière a été portée au suivi de la mise en œuvre des recommandations de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur le financement du système ferroviaire, qui a rendu ses conclusions en juillet dernier. Un positionnement écrit des principaux acteurs du monde ferroviaire a été demandé sur les recommandations de la MEC. Si le Président de RFF a indiqué sa position par écrit, le Président de la SNCF ne l'a fait que lors de son audition par le Rapporteur spécial. Quant à la réponse du ministère, elle n'a toujours pas été transmise. Il est regrettable que la résolution des conflits liés à la répartition des actifs entre la SNCF et Réseau ferré de France (RFF) soit à nouveau différée, alors que l'État et les entreprises ferroviaires s'étaient engagés à achever cette répartition avant le 31 octobre 2004. Il semble désormais que le processus soit repoussé au printemps prochain et ne puisse concerner qu'une partie seulement des actifs contestés. On peut se réjouir de ce que le Gouvernement accepte, au travers d'une réforme de la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI), de mettre en œuvre certaines des préconisations de la MEC destinées à rénover les relations entre RFF et la SNCF et à anticiper sur les modifications du contexte concurrentiel en Europe. Cette réforme pourrait intervenir fin 2005. Enfin, en matière d'entretien et d'amélioration du réseau ferroviaire, l'inscription de 900 millions d'euros de crédits de paiement en 2005 pour les travaux de régénération, là où la loi de finances pour 2004 ne prévoyait que 675 millions d'euros, est un signe positif. Pour autant, l'effort reste insuffisant, la MEC ayant estimé l'effort nécessaire à 1,1 milliard d'euros.
En ce qui concerne le réseau routier national, le projet de budget diminue de 2,4 % à structure constante, étant entendu que 87 millions d'euros viendront financer des projets d'infrastructures routières sur le budget de l'AFITF en 2005 et que de nombreuses modifications de nomenclature affectent le périmètre des crédits routiers inscrits au ministère de l'Équipement. Alors que la mise en œuvre des transferts de décentralisation se prépare, il est rassurant de constater que le projet de budget ne marque pas de désengagement de l'État en 2005. Le total des emplois à transférer aux collectivités territoriales aux termes de la loi sur les libertés et responsabilités locales devrait s'élever à 30.000 environ, les parties de service des directions départementales de l'équipement (DDE) transférées l'an prochain ne concerneraient que 7.000 agents. En tout état de cause, le Gouvernement garantit un transfert de crédits équivalent aux collectivités concernées, en particulier au niveau des crédits d'entretien. La dotation générale de décentralisation sera majorée et le ministère de l'Équipement a mis en place une indemnité exceptionnelle de mobilité, qui a vocation à être servie aux agents dont le lieu de travail serait déplacé. Dans le domaine autoroutier, une valorisation du capital des sociétés concessionnaires est envisageable, au vu des résultats très positifs de l'opération menée sur les Autoroutes du Sud de la France (ASF). Un choix possible serait d'affecter tout ou partie du produit de ces éventuelles cessions à l'AFITF. Le principe d'une augmentation du capital de la SAPRR et de la SANEF est désormais acquis. Reste à mener l'opération à son terme. La sécurité routière demeure une priorité, qui s'exprime bien au-delà des seuls crédits budgétaires. En 2005, 116,81 millions d'euros seront consacrés à des actions de lutte contre l'insécurité routière, soit une progression des crédits de paiement de 35 % en trois ans. La question de la destination du produit des amendes engendrées par le déploiement du contrôle-sanction automatisé se posera après 2006. Jusqu'à cette date, les recettes générées par les radars automatiques continueront d'être affectées au budget de l'État, chargé de financer la mise en place de ces équipements. Le délégué interministériel à la sécurité routière a confirmé qu'un travail était en cours pour garantir la rétrocession de ces recettes aux collectivités locales, tout en permettant une affectation du produit des amendes à des dépenses de sécurité routière. Le secteur des voies navigables est marqué par la signature du contrat d'objectifs et de moyens entre Voies navigables de France (VNF) et l'État pour la période 2005-2008, contrat dans lequel l'État s'engage sur une dotation annuelle de 50 millions d'euros. L'AFIFT permettra, pour sa part, le lancement des avant-projets du canal Seine-Nord et de l'écluse fluviale du port du Havre, ainsi que le financement du projet Fos 2XL au port de Marseille.
Enfin, on ne peut que déplorer le fait que le Gouvernement n'ait toujours pas remis le rapport annuel sur l'utilisation du produit des amendes, prévu par l'article 10 de la loi sur la violence routière. Cet article avait été introduit par un amendement du Rapporteur spécial, adopté contre l'avis du Gouvernement. De la même manière, il n'est pas acceptable que le Gouvernement n'ait jamais déposé le rapport sur les deux fonds de financement des transports intermodaux que le Parlement avait demandé au Gouvernement, en votant l'article 128 de la loi de finances initiale pour 2003. Même si ce dernier rapport est aujourd'hui devenu sans objet, il n'est pas normal que le Gouvernement ne respecte pas la loi, dans une matière où l'initiative parlementaire est déjà assez largement contrainte.
M. Alain Rodet a souligné que le réseau ferroviaire connaissait d'importants besoins de maintenance qui doivent faire l'objet de dotations substantielles. La répartition des compétences entre RFF et la SNCF est peut-être une source de dilution des responsabilités susceptible d'être une entrave à l'activité ferroviaire. Le changement de périmètre des crédits du titre V ne suffit pas à expliquer l'inquiétante régression des crédits d'équipement routier pour 2005.
M. Michel Bouvard a demandé au Rapporteur spécial si le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) figurait au sein du programme « Passifs financiers ferroviaires » qui devrait retracer les crédits de désendettement de la SNCF et de RFF. L'AFITF a été créée par voie réglementaire, en s'appuyant sur la disposition législative créant les fonds de financement intermodaux. Au-delà de cette méthode qui semble peu orthodoxe, il est crucial que les parlementaires soient représentés au sein de l'Agence. Compte tenu de l'importance des crédits concernés, il est anormal qu'il ait fallu une pression des élus locaux pour que cette représentation soit assurée. L'an dernier, un amendement avait été déposé, contre l'avis du Gouvernement, sur la question de l'affectation du produit des amendes à l'achat de radars, affectation qui nuit au principe de l'universalité budgétaire. Si le rapport qui a été demandé à ce sujet n'était pas rendu, la situation serait encore plus choquante. Sur les 23.000 amendes qui ont été dressées dans le tunnel du Fréjus, 13.000 concernent des véhicules immatriculés à l'étranger. Or le produit de telles amendes n'est pas mis en recouvrement. Cette situation est d'autant plus inadmissible que les pays frontaliers disposent eux, à l'instar de la Suisse, d'un efficace système de recouvrement auprès des étrangers.
Il convient d'obtenir du Gouvernement plus de précisions sur le nombre de postes vacants au sein des directions départementales de l'équipement (DDE). En effet, ces emplois seront transférés aux départements le 1er janvier 2006. Si un grand nombre de ceux-ci n'est pas pourvu, les conseils généraux devront faire face à d'importantes difficultés de fonctionnement. Cette attitude désinvolte de l'État peut également être illustrée par la démarche d'identification des itinéraires routiers dangereux. En effet, l'État consacre 6 millions d'euros supplémentaires pour identifier ces problèmes, mais ce sont les collectivités territoriales qui, après le transfert de ces routes, devront assumer le coût des aménagements nécessaires.
Après avoir rappelé que 70 % des interventions de l'AFITF seront consacrées à des investissements non routiers, le Président Pierre Méhaignerie a souhaité savoir quel montant moyen annuel de financement devrait être consacré au ferroviaire.
En réponse aux différents intervenants, M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :
- la distinction entre la SNCF et RFF est rendue nécessaire par la réglementation communautaire. De plus, elle permet de clarifier les rôles des différents acteurs. Les retards observés sur la régénération des voies ne sont pas liés à ce découpage, qui permet au contraire d'accroître la transparence, ne serait-ce que parce que les désaccords entre les acteurs sont désormais publics ;
- la baisse des crédits routiers n'est qu'apparente puisque l'AFITF prendra en charge certaines dépenses ;
- la SNCF a défini une « charte de service public ». Ce document, qui devait demeurer interne, a pourtant fait l'objet d'une campagne publicitaire d'un million d'euros. La SNCF estime que sa mission de service public recouvre les prestations assurées dans le cadre d'un conventionnement (TER ou tarifs sociaux) et, qu'à l'inverse, s'il n'existe aucune convention, il ne s'agit pas d'un service public. Cette définition pose la question du financement des transports interrégionaux ;
- le SAAD figure dans le programme « Passifs financiers ferroviaires » mais les indicateurs sont totalement inadaptés puisqu'ils se contentent d'évaluer le montant de la dette ;
- la loi n'a pas affecté une partie du produit des amendes à l'achat de radars mais a, plus subtilement, prévu que l'achat des radars serait assumé par le produit des amendes. Cette rédaction est donc totalement muette sur l'affectation des surplus d'amendes ;
- les radars automatiques se sont révélés totalement inadaptés aux véhicules étrangers, pour lesquels il n'existe pas de modalités de recouvrement adaptées, ainsi qu'aux poids lourds puisque les limitations de vitesse spécifiques qui leurs sont appliquées ne sont pas prises en compte par ces machines ;
- le but de l'AFITF est de couvrir jusqu'en 2012 les 7,5 milliards d'euros que l'État doit engager en vertu des décisions prises par le CIADT de décembre 2003. Cependant, le montant des dividendes des sociétés autoroutières sera probablement faible pendant les premières années. Il faut donc s'interroger sur les capacités de l'AFITF à s'endetter pour couvrir ses engagements durant cette phase.
Le Président Pierre Méhaignerie a souhaité connaître le rythme annuel optimal d'interventions en faveur du ferroviaire.
M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, a indiqué que 225 millions d'euros supplémentaires devraient être consacrés à la régénération des voies. La capacité de l'AFITF d'injecter environ 400 millions d'euros par an dans le ferroviaire permettra de conduire plusieurs projets de ligne à grande vitesse chaque année.
La Commission a ensuite adopté un amendement présenté par M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, demandant au Gouvernement de remettre, chaque année, au Parlement un rapport sur le financement et le fonctionnement de l'AFITF. Il faut, en effet, que les parlementaires soient pleinement informés du niveau des engagements de l'Agence.
La Commission a ensuite examiné deux amendements présentés par M. Jean-Pierre Gorges, le premier tendant à permettre aux agglomérations ayant une population comprise entre 80.000 et 100.000 habitants d'appliquer un taux de versement-transport de 1 % et le second visant à permettre aux communautés de communes et aux communautés d'agglomérations de majorer ce versement dans la limite de 0,3 % et non de seulement 0,05 %. Leur auteur a souligné que les agglomérations dont la population est comprise entre 10.000 et 100.000 habitants ne peuvent percevoir qu'un versement-transport limité à 0,6 %. Or, cette catégorie de collectivités est particulièrement hétérogène. Il convient donc de moduler ce plafond pour que les agglomérations de plus de 80.000 habitants puissent fixer le taux du versement de transport à 1 %, à l'instar de celles de plus de 100.000 habitants.
M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, a observé que ces amendements aboutissent à augmenter le niveau des prélèvements obligatoires.
M. Jean-Pierre Gorges a précisé que le financement des transports, s'il ne pouvait être assumé totalement par le produit du versement-transport, l'était, en pratique, par la ressource principale des agglomérations, c'est-à-dire la taxe professionnelle. En conséquence, une augmentation du versement-transport devrait permettre d'abaisser corrélativement le niveau de la taxe professionnelle.
Le Président Pierre Méhaignerie a observé que les entreprises étaient particulièrement sensibles aux prélèvements qu'elles doivent acquitter, et, ce, d'autant plus qu'il est pratiqué un rattrapage du niveau du SMIC.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a rappelé que le plafond du versement de transport avait été augmenté l'an dernier en Île-de-France et que ses modalités avaient été assouplies en province. Cette expérience a permis de vérifier que les entreprises sont opposées à l'augmentation du versement-transport. Cependant, il est également vrai que si ce niveau est insuffisant, les agglomérations devront financer les prestations de transport par leur principale recette qu'est la taxe professionnelle. Il faut donc faire preuve de pédagogie à l'égard des entreprises.
M. Jean-Pierre Gorges a souligné que puisque le niveau de taxe professionnelle permet d'assurer l'équilibre des budgets des agglomérations, une augmentation du versement-transport devrait automatiquement entraîner une baisse de la taxe professionnelle. Il est vrai qu'il faut que les EPCI s'engagent à mettre en œuvre cette baisse.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que ce raisonnement n'était valable que si l'écrasante majorité des agglomérations de 80.000 à 100.000 habitants appliquait une taxe professionnelle unique, ce qu'il convient, préalablement, de vérifier.
M. Richard Mallié a souligné qu'il était rare que certains impôts baissent quand d'autres augmentent. En outre, les collectivités territoriales employant neuf agents ou plus sont également assujetties au versement-transport.
M Jean-Pierre Gorges a alors retiré ses deux amendements.
Après que M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, eut formulé un avis favorable sur l'évolution des crédits du compte spécial du Trésor n° 904-21, la Commission a adopté les crédits de l'Équipement et des transports terrestres.
Puis la Commission a examiné les crédits de la Recherche, sur le rapport de M. Christian Cabal.
M. Christian Cabal, Rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que le mouvement d'inquiétude et de protestation qui a touché la communauté des chercheurs à la fin de l'année 2003 et au début de l'année 2004 avait conduit le Gouvernement à prendre des engagements en faveur d'un soutien accru à la recherche, et à annoncer la préparation d'une loi d'orientation et de programmation pour la recherche. Dans cette perspective, le Comité d'initiative a présenté des propositions, examinées lors des assises des États généraux de la Recherche, réunies la semaine dernière à Grenoble. C'est dans ce contexte qu'intervient la présente loi de finances, laquelle anticipe en quelque sorte le projet de loi d'orientation, qui sera présentée à la fin du premier semestre 2005.
Conformément aux engagements pris par le Premier Ministre, les moyens de la Recherche bénéficieront d'un milliard d'euros supplémentaire en 2005, ce qui représente une augmentation de plus de 10 % et place la Recherche au premier rang des priorités de l'action gouvernementale.
Cette somme est répartie également entre les trois priorités voulues par le Gouvernement : 356 millions d'euros supplémentaires constituent de nouveaux moyens pour le personnel et les laboratoires de la recherche publique, 350 millions d'euros constitueront la dotation de la nouvelle Agence nationale pour la recherche, et, enfin, 300 millions d'euros constitueront l'effort fiscal de l'État pour le soutien à l'innovation et à la recherche privée.
Le projet de BCRD s'établit à 9.285 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 4 %. Cette hausse représente la plus forte augmentation depuis dix ans. Le montant des autorisations de programme est de 3.787 millions d'euros, en augmentation de 3,7 %. Cette augmentation est d'autant plus significative qu'elle vient après deux années consécutives de faible croissance et de gels de crédits, suivis ou non d'annulations. Il est souhaitable qu'elle marque un nouveau départ après la stagnation de fait de ces deux dernières années, et permette aux établissements de surmonter les difficultés de gestion rencontrées, ainsi que, d'aborder le passage à la gestion selon la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
Le projet de budget du ministère de la Recherche s'élève à 6.535 millions d'euros (+ 4,7 %). Le montant des autorisations de programme est de 2.449 millions d'euros, en hausse de près de 5%.
Les moyens des services, qui comportent les subventions de fonctionnement des EPST et représentent 45 % du budget de la recherche devraient s'élever à 2.977,86 millions d'euros, soit une hausse de 2 %. Les interventions publiques, qui comprennent les subventions aux EPIC ainsi que des subventions aux instituts de recherche dans les sciences du vivant et les mathématiques devraient s'élever à 930,83 millions d'euros. Les investissements exécutés par l'État ne regroupent en 2005 que les crédits concernés par l'expérimentation de la loi organique relative aux lois de finances : ils devraient s'élever à 8 % des crédits du ministère.
Enfin, les subventions d'investissements accordées par l'État, c'est-à-dire les crédits affectés aux équipements moyens et lourds des laboratoires, aux grands instruments scientifiques, s'élèvent à 2.075,32 millions d'euros.
Les crédits sont affectés aux organismes de recherche pour un montant égal à 5.914,4 millions d'euros, tandis que 620,5 millions d'euros vont aux actions d'incitation et aux fonds d'intervention. Le budget permet un renforcement significatif des moyens des laboratoires des EPST, EPIC et de la recherche universitaire. En rupture avec les budgets précédents, les crédits de paiement inscrits pour les EPST bénéficient d'une forte croissance (802,5 millions d'euros soit + 31,6 %) qui se répartit à la fois sur les moyens affectés aux unités de recherche (+ 10 %) et sur les crédits d'investissement (+ 135,9 %) du fait de l'application stricte de l'échéancier théorique de couverture des AP. Le soutien de base aux unités augmente globalement de 10 % (soit + 8,7 millions d'euros).
Les trois principaux établissements de recherche voient leurs moyens croître significativement : le CNRS verra ses crédits de paiement augmenter de 35,7 % et sa dotation permettra le recrutement de 110 emplois contractuels sur des postes dits « d'accueil de haut niveau ». L'INRA bénéficiera d'une augmentation de ses crédits de paiement de 38,3 %. L'INSERM verra ses crédits de paiement augmenter de 22,2 %.
La mise en œuvre de la loi organique imposera le passage à une gestion des crédits en autorisations d'engagement et crédits de paiement. Or, de nombreux établissements de recherche connaissent actuellement un retard des crédits de paiement disponibles par rapport aux autorisations de programme ouvertes. Le projet de budget effectue en pratique un passage anticipé aux dotations globalisées en ajustant le niveau des crédits de paiement sur celui des autorisations de programme.
Les crédits de paiement de la recherche universitaire augmentent de 13,5 %.
La hausse des crédits permettra d'accroître l'emploi scientifique en 2005. La décision du Gouvernement de rétablir en loi de finances rectificative pour 2004 les 550 postes de titulaires, transformés en postes de contractuels par la loi de finances pour 2004, a permis d'assurer une campagne de recrutements satisfaisante. En 2005, tous les emplois statutaires sont préservés. Tous les départs seront donc remplacés. De plus, le ministère de la Recherche a maintenu 235 des 550 possibilités de recrutements contractuels ouvertes par la loi de finances et qui s'ajouteront donc aux premiers.
En outre, 200 postes d'accueil de chercheurs étrangers de haut niveau seront créés dans les EPST, mesure vivement souhaitée par les laboratoires pour renforcer leur attractivité dans un contexte international. La dotation budgétaire de 37.000 euros par poste, pour un coût total de 60.000 euros, devrait permettre d'attirer des scientifiques de bon niveau, qui peuvent d'ailleurs être des chercheurs français expatriés qui reviennent travailler en France, comme le montrent les recrutements en cours.
La recherche universitaire bénéficiera de 1.000 emplois supplémentaires dont 245 professeurs, 455 maîtres de conférences et 150 personnels ingénieurs, administratifs, techniciens, ouvrier et de services (IATOS). Le recrutement de 150 attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER) figure aussi dans le présent projet.
Des efforts sont faits en faveur de la formation des jeunes chercheurs. Des crédits sont prévus pour revaloriser les allocations de recherche, pour l'accueil de chercheurs post-doctorants et pour financer la mise en place de 40 nouvelles conventions CIFRE, portant ainsi le dispositif à 1.200 conventions par an.
Outre le renforcement des moyens de la recherche, le Gouvernement manifeste deux autres priorités à travers ce budget.
Il s'agit d'abord d'encourager le lancement de projets de recherche sur des thématiques jugées prioritaires. Ce sera le rôle de l'Agence nationale pour la recherche, qui doit être créée par la future loi de programmation pour la recherche, mais commencer ses activités dès le 1er janvier 2005 sous la forme juridique d'un GIP. Elle recevra pour 2005 un apport en capital de 350 millions d'euros, prélevés sur le chapitre créé spécialement à cet effet du compte d'affectation spéciale de cession de titres, parts et droits de société, alimenté par les privatisations de l'Etat. Cet apport sera complété par les crédits non consommés destinés aux fondations pour la recherche (environ 100 millions d'euros à ce jour). C'est notamment grâce à l'action de cette agence que l'on peut espérer porter l'effort de recherche national à 3 % du PIB en 2010.
Des pôles de compétitivité seront créés, afin d'encourager le regroupement d'établissements d'enseignement supérieur, de laboratoires de recherche publics et privés et d'entreprises innovantes dans des pôles de haute technologie. Un appel à propositions labellisera, début 2005, une première série de pôles dont les pouvoirs publics soutiendront activement le développement. Les entreprises qui y participeront bénéficieront d'exonérations d'impôt ainsi que d'allégements de cotisations sociales patronales. 30 millions d'euros sont inscrits au budget à cette fin.
L'effort entrepris en faveur de l'innovation et de la recherche privée est maintenu grâce à un effort fiscal de 300 millions d'euros. Le statut de « jeune entreprise innovante » a connu un réel succès, aussi les moyens budgétaires consacrés au dispositif seront augmentés de 40%, soit 10 millions d'euros supplémentaires. Le champ d'application du crédit d'impôt recherche a été élargi en 2004 : 235 millions d'euros sont prévus pour faire face à cet élargissement. Enfin, la création d'un nouveau contrat d'assurance-vie orienté vers le financement de l'innovation est prévue, qui permettra d'affecter une part des flux financiers de ces contrats à l'innovation.
La mise en œuvre de la loi organique progresse, notamment avec une expérimentation de globalisation des crédits entrant dans le périmètre du programme 6 « Orientation et pilotage de la recherche » de la mission interministérielle, exception faite des crédits de rémunération des personnels de l'administration centrale. L'expérimentation portera sur environ 8,5 % des crédits de la section budgétaire « recherche ».
La définition d'indicateurs de performance pertinents apparaît particulièrement difficile pour la recherche. Le choix des indicateurs proposés par le ministère apparaît assez classique pour nombre d'entre eux. Ainsi, plusieurs programmes se voient affecter des indicateurs quantitatifs basés sur le nombre de publications et l'indice de citation à deux ans pour mesurer la production et l'impact de la recherche, sur le nombre de brevets déposés ou demandés, de licences signées, de contrats industriels, pour mesurer l'efficacité de la valorisation. La participation à l'espace européen est également mesurée, de façon habituelle, par le taux de participation des laboratoires nationaux aux appels à proposition du PCRE, au taux de succès des participations et au taux de coordination de projets de recherche.
Les indicateurs du programme 6 de soutien sont plus originaux : ils visent à mesurer l'attractivité et la compétitivité de la recherche française : part des crédits mais aussi proportion d'allocations de recherche, de conventions Cifre attribuées dans chaque domaine prioritaire de recherche. Des indicateurs d'insertion des chercheurs sont également prévus : proportion de doctorants soutenant leur thèse, proportion de chercheurs insérés professionnellement six mois après la thèse ou la convention avec l'entreprise dans le cas des techniciens de l'ANVAR.
La mesure du dynamisme et de la réactivité de la recherche publique sera prise au regard du taux de renouvellement des unités de recherche, qui paraît constituer un bon indicateur, et de la réactivité scientifique des établissements du programme concerné, mesurée seulement, semble-t-il par la part des publications des établissements dans les domaines stratégiques (sciences du vivant et nanotechnologies), ce qui semble un peu réducteur.
M. Hervé Novelli a félicité le Rapporteur pour l'organisation du colloque sur la recherche. La création de l'ANR pose une question de méthode d'ordre parlementaire. Le ministre a annoncé que l'ANR serait créée officiellement au deuxième semestre 2005, alors qu'elle sera déjà en fonctionnement depuis le 1er janvier sans autorisation parlementaire. Ce calendrier empêchera la représentation nationale d'apporter sa pierre à son organisation et son mode de fonctionnement. En effet l'ANR prendrait le bon chemin si elle devenait un organisme permettant à la puissance publique de donner des orientations fortes en matière de recherche. Mais elle ne servirait à rien si elle devenait le refuge des organismes de recherche qui s'orienteraient eux-mêmes... Le Gouvernement n'est pas clair sur cette question et un débat parlementaire pourrait utilement l'éclairer.
M. Richard Maillé a demandé quelle structure on supprimait en regard de la création de l'ANR. Il a demandé pourquoi l'OPE de la SAGEM et de la SNECMA pouvait rapporter de l'argent à l'État, ce à quoi le Rapporteur spécial a répondu que cela provenait d'une soulte commune de 900 millions d'euros.
M. Charles de Courson a déclaré continuer son inventaire des « farces et attrapes » budgétaires, à savoir la liste des dispositifs qui font croire que l'on fait croître la dépense publique en faisant croire qu'on ne la fait pas croître : défense avec l'OPEX (500 millions d'euros), solidarité avec l'AME, agriculture avec 1,4 milliards d'euros de déficit en 2005, télécommunications avec 120 millions d'euros d'exonérations... L'annonce faite d'augmenter le budget de la recherche de 1 milliard d'euros en 2005 se décompose en 356 millions dans le budget, 350 millions pour la nouvelle ANR et 300 millions d'effort fiscal. L'ANR, qui n'aura sans doute aucune fonction d'orientation de la recherche, recevra hors budget 350 millions d'euros provenant de cessions d'actifs à la suite de privatisations. Les « faux nez » abondent : on prélève 150 millions d'euros sur le reliquat des fondations de recherche, 300 millions d'effort fiscal de l'État, 235 millions du crédit d'impôt recherche, 10 millions pour les jeunes entreprises innovantes, 30 millions pour les pôles de compétitivité, 15 millions pour les FCPI... On veut faire croire qu'on est rigoureux alors qu'on ne l'est pas. Cette spirale infernale obligera à augmenter le budget de 2 milliards d'euros en 2006 et de 3 milliards en 2007, mais ces augmentations seront-elles aussi alimentées par les recettes de cessions d'actifs ? Il s'agit d'un vrai problème pour le Gouvernement et la majorité qui le soutient, et on ne pourra pas continuer à tirer des traites en bois, sinon en allant dans le mur !
M. Alain Rodet s'est inquiété de la création de l'ANR qui entraverait l'action de l'État en dévitalisant les services du ministère de la recherche et des instituts de recherche. Il a demandé si l'ANR interviendrait dans le financement des pôles de compétitivité.
M. Gérard Bapt s'est inquiété de l'empilement des structures de santé avec la création d'un GIP comme l'ANR, après l'INCA dans la lutte contre le cancer et l'institut chargé du recueil des données de santé.
Le Président Pierre Méhaignerie a noté que certains pays créaient des agences mais diminuaient les effectifs de leurs ministères, alors qu'en France on crée sans jamais diminuer les effectifs. Il a demandé au Rapporteur si la création de l'ANR allait simplifier ou complexifier les mécanismes de financement de la recherche.
En réponse, le Rapporteur spécial a apporté les précisions suivantes :
- la forme juridique, l'organisation et les missions de l'Agence nationale pour la recherche seront fixées lors de l'examen d'un projet de loi ad hoc qui devrait être présenté vers la fin du premier semestre de 2005 au Parlement. L'objectif premier de cette agence consiste à dégager les moyens destinés à financer les programmes de recherche que les laboratoires existants (INSERM, INRA, CNRS) n'engageraient pas d'eux-mêmes. Par exemple, c'est en raison de l'absence d'investissement des grands laboratoires français dans le champ des biotechnologies ou des nouvelles technologies de l'information et de la communication que notre pays a pris un retard important par rapport au Royaume-Uni, à l'Allemagne, aux États-Unis ou au Japon, qui ont su mener une politique volontariste dans ces domaines en dégageant les crédits nécessaires. Il s'agit de pallier des lacunes telles que celles constatées à l'occasion de la canicule de l'été 2003 : seul un petit laboratoire marseillais travaillait alors sur les effets de l'hyperthermie, quand des dizaines de laboratoires plus importants dépensaient plusieurs centaines de milliers d'euros en recherche sur l'ozone, qui ne présente pas de risques mortels pour la santé humaine. Dans la lignée de la création par M. Claude Allègre, en 1999, du Fonds national de la science, l'Agence, structure neutre et impartiale, qui comprendra notamment des personnalités scientifiques de renommée internationale, regroupera ledit fonds national, le Fonds de la recherche technologique et le Fonds des priorités de recherche et proposera des thèmes de travail. Elle sera dotée de 150 millions d'euros issus des recettes de privatisation. D'éventuelles recettes complémentaires pourront lui être affectées à l'occasion du débat parlementaire de l'an prochain ;
- il était nécessaire d'accélérer le financement des projets prioritaires, sans quoi 2005 risquait d'être une année perdue. C'est pourquoi la création d'un GIP au 1er janvier prochain a été décidée, permettant ainsi, entre autres, le financement du « plan cancer » ou de projets dans le domaine des biotechnologies ;
- les grands laboratoires ne seront pas les seuls concernés. Les grandes entreprises sont également susceptibles de répondre aux appels à projets ;
- la cession de la participation de l'État dans la SNECMA représentera une recette de 890 millions d'euros pour le budget général ;
- le Conseil national pour la recherche scientifique et technologique sera supprimé à l'occasion de la création de l'Agence. Une structure disparaît donc. Quant aux personnels chargés d'exercer la tutelle de l'État sur l'Agence, il s'agira des actuels agents de la direction de la Recherche ;
- s'agissant du crédit d'impôt recherche, il est encore difficile de savoir si le milliard d'euros initialement envisagé va être atteint. Suite à la réforme votée l'an dernier, la progression du dispositif est très sensible, en valeur et en volume. De même, les dispositions spécifiques aux FCPI et aux jeunes entreprises innovantes donnent toute satisfaction. Une future réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune apportera peut-être un nouveau complément ;
- l'Agence sera certes un GIP de plus, mais cette solution présentait l'avantage de la simplicité et de la souplesse ;
- le rapport du sénateur Pierre Laffitte relatif au Programme cadre de recherche et développement européen a fait apparaître un coût d'instruction des dossiers de 30 % et un coût d'évaluation annuel de 15 %, ce qui montre l'ampleur des marges disponibles.
M. Jean-Pierre Gorges, évoquant la récente audition des responsables des grands centres de recherche, a estimé que les sujets les plus importants tenaient à l'utilisation des budgets existants et à l'ordre des priorités de recherche. L'Agence présente, par ailleurs, une faiblesse dans son système de financement : il n'apparaît pas pertinent d'utiliser des ressources ponctuelles pour faire fonctionner une structure pérenne.
Le Rapporteur spécial a alors précisé que les financements assurés par l'Agence porteraient sur des projets déterminés et s'étendraient sur trois ans au maximum. On ne peut donc parler ni de crédits pérennes, ni de crédits de fonctionnement, hormis le recrutement ponctuel de quelques contractuels. La somme d'un milliard d'euros annoncée a essentiellement un caractère symbolique. Les chercheurs ont accepté, sur cette base, une certaine remise en cause des méthodes de travail préexistantes. Un tel montant n'est pas excessif au regard de l'objectif de 3 % du PIB à consacrer à la recherche et au développement.
La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la Recherche.
La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Michel Bouvard, Rapporteur spécial, les crédits de l'Enseignement supérieur.
Le Rapporteur spécial a indiqué que les crédits consacrés à l'enseignement supérieur étaient fixés à 9.361 millions d'euros en crédits de paiement, en progression de 3,02 % par rapport au budget voté pour 2004. Cette évolution, bien supérieure à celle du budget de l'État (1,68 %), témoigne de la priorité accordée à l'enseignement supérieur et, en particulier, à la recherche universitaire. L'effort porte sur les crédits de paiement relatifs aux dépenses ordinaires, qui connaissent une progression de 2,06 % pour atteindre 8.585 millions d'euros, mais surtout sur les crédits de paiement relatifs aux dépenses en capital, qui augmentent de presque 13,5 % pour s'élever à 876 millions d'euros. Cette forte hausse devrait permettre de répondre au rythme d'avancement des travaux de construction, de maintenance et de mise en sécurité des bâtiments universitaires. Le montant des autorisations de programme disponibles sur l'exercice 2005 est de 895 millions d'euros, en hausse de 0,6 % par rapport à 2004. Cette hausse s'inscrit dans un contexte de légère augmentation des effectifs étudiants. 2.282.000 étudiants ont été accueillis à la rentrée 2004, en progression de 1,51 % par rapport à 2003.
S'agissant de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, le découpage retenu est insatisfaisant. Le premier programme, d'un montant de 9.206 millions d'euros, est intitulé « Formations supérieures et recherche universitaire ». Correspondant aux trois missions dévolues aux établissements d'enseignement supérieur, il est divisé en quinze actions. Contrairement aux recommandations de la Commission des finances, ce programme, qui correspond à une enveloppe de crédits très importante, n'a pas été scindé en deux programmes, l'un relatif à l'enseignement supérieur universitaire, et l'autre relatif à la recherche universitaire. Il aurait en effet été intéressant de distinguer ces deux programmes, afin de rendre la politique menée en matière de recherche universitaire plus lisible et de permettre la définition d'objectifs et d'indicateurs cohérents. À terme, les programmes « recherche universitaire » et « recherches scientifiques pluridisciplinaires » auraient pu être fusionnés, correspondant ainsi à une évolution souhaitable de la réorganisation du paysage de la recherche française. Toutefois, la création d'actions « miroirs » constitue un premier élément de rapprochement et de comparaison. Le second programme, « Vie étudiante », s'élève à 1.707 millions d'euros. Son découpage en quatre actions (aides directes, aides indirectes, aides médicales et socio-éducatives et pilotage et animation du programme) est cohérent, toutefois, l'intitulé des actions mériterait d'être plus clair. En effet, il serait plus compréhensible d'indiquer la finalité de chacune des actions, plutôt que la nature des moyens qui y sont affectés.
Si le dispositif de mesure de la performance est globalement satisfaisant, la prédominance des objectifs d'efficacité socio-économique, au détriment des objectifs de qualité du service rendu à l'usager et de l'efficacité de la gestion, est regrettable. En outre, les points de vue de l'usager et du contribuable sont souvent associés au sein d'un même objectif. Enfin, les objectifs relatifs à l'efficacité de la gestion, qui sont censés représenter le point de vue du contribuable, portent moins sur des crédits versés par l'État que sur d'autres sources de financement. Il en va notamment ainsi de l'objectif « développer la réalisation de prestations de services par les universités », mesuré par l'indicateur « montant des ressources propres procurées par les prestations de services ». Les indicateurs choisis sont pertinents, en particulier en ce qui concerne la recherche universitaire. Un travail plus approfondi sera réalisé sur ce sujet au début de l'année prochaine.
S'agissant de la détermination des plafonds d'autorisation des emplois, la méconnaissance par le ministère du nombre des emplois affectés à l'enseignement supérieur, notamment mise en évidence par la Cour des comptes, est très inquiétante. En effet, il ressort du rapport de la Cour sur la gestion du système éducatif que les services du ministère ne disposent pas d'informations complètes sur ce sujet et qu'il existe des différences importantes entre le nombre d'emplois et les effectifs réels, pouvant aller jusqu'à 3.000 personnes.
Le projet de loi de finances réalise un effort en faveur des personnels de l'enseignement supérieur, avec la création de 850 emplois d'enseignants-chercheurs, et de 150 emplois d'ingénieurs d'études. Par ailleurs, 750 emplois IATOSS sont prévus au titre de la résorption de l'emploi précaire. Les 850 emplois d'enseignants-chercheurs, d'un coût global de 35,52 millions d'euros, se répartissent en, d'une part, 245 postes de professeurs des universités et, d'autre part, 605 postes de maîtres de conférences, parmi lesquels 455 emplois créés au 1er janvier et 150 à la rentrée 2005, pour un coût de 20,4 millions d'euros. Ces créations d'emplois s'accompagnent de mesures d'amélioration des perspectives de carrière en faveur des enseignants-chercheurs, des enseignants des disciplines médicales et odontologiques et des directeurs de recherche. Enfin, est prévue dans le cadre du dispositif instauré par le décret du 28 février 2002, la transformation de 250 emplois d'assistants de l'enseignement supérieur en emplois de maîtres de conférences de classe normale. Des mesures de revalorisation indemnitaire sont inscrites dans le présent projet de budget. S'agissant des personnels non enseignants, 150 créations d'emplois sont prévues et 750 emplois, financés sur les ressources propres des établissements, sont créés pour permettre la titularisation des ayants-droit, dans le cadre de la mise en œuvre de la résorption de l'emploi précaire. Diverses mesures d'amélioration des perspectives de carrière sont également inscrites dans le projet de loi de finances.
Un rattrapage nécessaire est prévu pour les dépenses d'investissement, en particulier pour le plan « Université du troisième millénaire » (U3M). Ce plan, qui s'articule avec les contrats de plan État-régions, regroupe notamment les dépenses d'avenir en matière de bâtiments universitaires, de bibliothèques, mais également de structures consacrées à la recherche. Les premières années de mise en œuvre du plan ont été marquées par le niveau élevé des autorisations de programme, permettant ainsi le lancement des chantiers. La mise en œuvre du plan U3M a toutefois révélé plusieurs dysfonctionnements qui, s'ils sont, pour certains, en voie d'amélioration, entraînent un retard d'une année dans l'exécution des contrats de plan. Ce résultat est toutefois plutôt satisfaisant au regard des retards enregistrés sur les autres volets des contrats de plan. Compte tenu, d'une part, du fait que les contrats de plan entrent à présent massivement dans leur phase de réalisation et, d'autre part, de la faiblesse des crédits de paiement ouverts jusqu'à présent, le présent projet de budget prévoit un effort significatif en faveur des crédits de paiement. Le montant des autorisations de programme diminue de 55,85 millions d'euros pour s'établir à 198,04 millions d'euros. 82 % des autorisations de programme prévues dans le cadre des CPER auront ainsi été ouvertes entre 2000 et 2005, ce qui, contrairement à ce qui était constaté les années précédentes, est légèrement inférieur au rythme linéaire d'ouverture des crédits. Le solde d'autorisations de programme à ouvrir en 2006 devrait par conséquent s'élever à 391 millions d'euros. Les crédits de paiement sont en forte augmentation : ils progressent de 54,86 millions d'euros, ce qui représente une hausse de 48 %, consécutive à celle de près de 50 % l'année dernière, pour atteindre 168,81 millions d'euros. Par ailleurs, 110 millions d'euros devraient être inscrits en loi de finances rectificative. L'accent mis sur la progression des crédits de paiement a pour objet de répondre à l'accélération du rythme d'avancement des travaux de construction. Parmi les opérations universitaires en cours, la priorité est accordée à la création du pôle universitaire de la ZAC Rive gauche afin de permettre la réorganisation de l'université Paris VII-Denis Diderot et l'installation rapide des étudiants, enseignants-chercheurs et personnels rendue nécessaire par les opérations de désamiantage et de mise en sécurité du site de Jussieu. S'agissant des bibliothèques, des chantiers sont notamment en cours à l'Université de Versailles-Saint-Quentin, à l'Université de Lyon II et à l'Université du Mans. Enfin, un effort particulier est réalisé en faveur de la recherche dans les contrats de plan État-régions. Sont ainsi prévus le renforcement et la création de pôles de compétences et de réseaux d'équipement structurants, comme les génopôles ou les maisons des sciences de l'homme. Est également encouragée la mise en place de plates-formes technologiques, situées principalement dans les villes moyennes. À la rentrée 2004, 64 plates-formes technologiques auront été mises en place.
S'agissant de la sécurité et de la maintenance des bâtiments, l'ensemble des autorisations de programme du plan sécurité (412 millions d'euros) sont ouvertes depuis 2002. Dans le cadre du présent projet de loi de finances, il est demandé d'ouvrir 58 millions d'euros de crédits de paiement pour couvrir les autorisations de programme votées en loi de finances rectificative pour 2001. En complément du plan de mise en sécurité, 15 millions d'euros de crédits de paiement et 43 millions d'autorisations de programme sont inscrits, afin de répondre à des situations d'extrême urgence susceptibles de provoquer la fermeture des bâtiments, en particulier au Conservatoire national des arts et métiers. Cette mesure exceptionnelle témoigne de l'insuffisance des crédits consacrés à la sécurité jusqu'à présent. En outre, le projet de loi de finances prévoit des dotations de 134 millions d'euros en autorisations de programme et de 129,11 millions d'euros en crédits de paiement pour les travaux de maintenance dans les établissements d'enseignement supérieur et de 19,82 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement pour les laboratoires de recherche. Plusieurs responsables d'universités et de collectivités territoriales s'interrogent sur l'abondance et la fréquence des modifications dont les normes de sécurité applicables aux bâtiments universitaires font l'objet. Le projet de loi de finances prévoit également 163 millions d'euros d'autorisations de programme et 131 millions d'euros de crédits de paiement pour la poursuite du chantier de désamiantage du campus de Jussieu, et des mesures en faveur du Muséum d'histoire naturelle et du musée du quai Branly dans la perspective de son ouverture prochaine. Enfin, la subvention d'équipement allouée à la recherche universitaire augmente de 6,4 % en crédits de paiement pour atteindre 359,99 millions d'euros et de 5 % en autorisations de programme pour s'établir à 365,35 millions d'euros. En particulier, le soutien de base aux laboratoires progresse de 7,74 millions d'euros pour atteindre 265,69 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement. Les moyens supplémentaires serviront en particulier à financer de nouvelles équipes de recherche et à renforcer les écoles doctorales.
Des mesures sont également prévues pour améliorer les conditions de vie des étudiants. Un plan spécifique en faveur du logement étudiant a été présenté par le ministre. Compte tenu des résultats plutôt mitigés des plans précédents et de la complexité des montages proposés, il apparaît nécessaire d'instaurer un dispositif de suivi très précis. Des mesures de simplification seront d'ailleurs certainement nécessaires. Par ailleurs, les aides financières apportées aux étudiants font l'objet d'une attention particulière, avec notamment la revalorisation de 1,5 % des taux des bourses et des plafonds de ressources, la création d'une allocation unique d'aide d'urgence et la relance du dispositif des prêts d'honneur.
Les moyens des établissements d'enseignement supérieur et des bibliothèques sont renforcés. Ainsi, les crédits de fonctionnement inscrits sur le chapitre 36-11 progressent de 1.260 millions d'euros à 1.289 millions d'euros, à structure constante, ce qui représente une hausse de 2,3 %. Ces moyens nouveaux sont prioritairement affectés aux établissements d'enseignement supérieur, pour environ 15 millions d'euros, mais également aux bibliothèques, à hauteur de 2 millions d'euros. Par ailleurs, certains établissements relevant du ministère de l'Éducation nationale font l'objet d'une attention marquée, en particulier le musée du quai Branly, dans la perspective de son ouverture en janvier 2006.
Enfin, la méconnaissance du patrimoine immobilier des universités, qu'il s'agisse de son étendue ou de son état, est particulièrement préoccupante : un diagnostic doit être dressé. Lorsque le plan U3M aura été achevé, il faudra éviter de lancer des constructions à tout prix, alors que le patrimoine vieillit et est mal utilisé.
M. Alain Rodet a demandé, s'agissant de l'effort déployé en faveur du logement étudiant, quelle était la répartition des chambres supplémentaires prévues. Il a souligné à cet égard la nécessité de commencer les travaux correspondants au plus tôt, afin d'éviter de trop importants reports de crédits. Concernant le volet enseignement supérieur des CPER, il s'est demandé, au vu des crédits dont bénéficient certains établissements prestigieux d'Île-de-France, si l'on n'assistait pas à une recentralisation des moyens.
M. Charles de Courson, citant notamment le cas de l'université de Reims, a déploré l'état de vétusté durable du patrimoine universitaire, ainsi que l'absence d'inventaire exhaustif des établissements d'enseignement supérieur. Ne pourrait-on pas, comme cela a été fait pour les établissements d'enseignement primaire et secondaire, procéder à une évaluation d'ensemble de ce patrimoine ?
M. Yves Deniaud, Président, a estimé qu'au-delà de cette nécessaire évaluation, il convenait de s'interroger sur le mode de gestion des universités. Si le plan de rattrapage proposé est bienvenu, il est probable qu'un inventaire exhaustif réserve d'importantes surprises sur le montant des travaux à réaliser.
En réponse à ces interventions, M. Michel Bouvard, Rapporteur spécial, a apporté les éléments d'information suivants :
- concernant le logement étudiant, l'objectif fixé est de disposer de 4.000 nouvelles places à la rentrée 2005 et 5.000 nouvelles places chaque année à partir de 2006, contre 1.100 en 2004. On ne dispose pas, pour l'instant, de précisions sur leur répartition. En tout état de cause, il faudra mettre en place un dispositif de suivi rigoureux pour atteindre cet objectif, compte tenu de la complexité du programme envisagé ;
- au sujet des CPER, la ventilation des crédits est conforme à celle initialement prévue : on ne peut donc parler, de ce point de vue, de recentralisation. Il est vrai cependant que, parallèlement, ont été lancées d'importantes opérations en Île-de-France, afin de renforcer la sécurité : c'est notamment le cas pour Jussieu et, corollairement, pour le pôle Denis Diderot. Cela étant, il faudra assumer une responsabilité collective : on ne peut avoir des universités performantes au niveau européen et multiplier les sites universitaires. Certaines universités, souvent les plus anciennes, présentent un bon taux d'encadrement des étudiants par les personnels enseignants et non enseignants. Les statistiques attestent une progression en la matière de 1995 à 2002, puis une stabilité, liée à la moindre progression des effectifs d'étudiants. Mais ces données recouvrent des disparités notables selon les universités ;
- s'agissant du patrimoine immobilier, une mission d'information serait pleinement justifiée. Cette question a donné lieu à plusieurs rapports, notamment de la Cour des comptes et de l'Inspection générale des finances, de l'Inspection générale de l'Éducation nationale et de la recherche et du Conseil général des ponts et chaussés. Néanmoins, l'état de gestion des universités - ou plutôt l'absence totale de gestion de celles-ci - appelle une investigation d'ensemble, d'autant que l'on dispose aujourd'hui de peu d'informations sur la trésorerie des universités ou la consolidation de leurs comptes, en raison notamment des différents systèmes d'information utilisés. En outre, la construction de certains bâtiments s'est faite parfois au détriment de l'entretien ou de la réhabilitation nécessaires d'autres locaux.
La Commission a ensuite, sur proposition du Rapporteur spécial, adopté les crédits de l'enseignement supérieur figurant à l'état B, titres III et IV, et à l'état C, titres V et VI.
La Commission a ensuite examiné, sur le Rapport de M. Michel Diefenbacher, Rapporteur spécial, les crédits des comptes spéciaux du Trésor et des entreprises publiques.
Le Rapporteur spécial a indiqué que les comptes spéciaux du Trésor, qui rassemblent les comptes d'affectation spéciale, les comptes de commerce, les comptes d'avances et de prêts et les comptes d'opérations monétaires, représenteront en 2005, comme à l'accoutumé, des volumes financiers considérables : 78 milliards d'euros de crédits seront ainsi ouverts au titre du prochain exercice. Il faut d'ailleurs souligner les imperfections qui affectent les prévisions de ressources et de dépenses de ces comptes, principalement liées aux difficultés d'anticipation des cessions de participations dans les entreprises publiques. Le compte n° 902-24 « compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » qu'elles abondent représente de 5 à 10% de l'ensemble des crédits des comptes spéciaux. La prévision des émissions d'impositions locales est également délicate, le compte n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » comptant pour 70% du volume des comptes spéciaux. Ainsi, en 2001, le solde des comptes spéciaux du Trésor constaté en exécution (- 0,4 milliard d'euros) s'est révélé très inférieur aux prévisions initiales (2,4 milliards d'euros d'excédent). Un même phénomène a joué en 2002 (2 milliards d'euros d'excédents prévus initialement, contre seulement 0,7 milliard d'euros constatés) et en 2003 (la loi de finances initiale tablait sur un solde d'un milliard d'euros, qui s'est transformé en un déficit de 0,2 milliard d'euros en exécution).
La Rapporteur spécial a ensuite abordé la question des entreprises publiques. 2004 constitue à bien des égards une année décisive dans la rénovation des méthodes et des structures de l'État actionnaire. Deux ans plus tôt, la dégradation financière sans précédent de certaines entreprises publiques, liée à une explosion de leur endettement en raison d'une inadéquation marquée entre une insuffisance criante de fonds propres et le coût financier d'une expansion internationale nécessaire, à la persistance de retards préoccupants de compétitivité et à l'obligation de financer des charges sociales extrêmement lourdes, en premier lieu celles liées aux régimes spéciaux de retraite, avait conduit l'Assemblée nationale à créer une Commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques. Cette dernière, au terme d'auditions minutieuses de dirigeants, de responsables de l'État actionnaire et de personnalités qualifiées, avait proposé, en juillet 2003, un dispositif complet et cohérent de réforme de la gouvernance des entreprises publiques, articulé autour de trois axes : mieux responsabiliser les entreprises publiques, assainir et clarifier leurs relations avec l'État, et leur donner toutes les marges possibles pour accroître leur compétitivité. Dans chacune de ces pistes, des progrès importants ont été ou sont en voie d'être accomplis en 2004 et 2005.
Le Rapporteur spécial a conclu ses propos en suggérant quelques domaines qui pourraient utilement faire l'objet d'un contrôle spécifique de la Cour des comptes ou de la Commission des finances : en particulier, il serait opportun de poursuivre le travail sur la légitimité de la fixation des frais de recouvrements et de dégrèvements que l'État retient sur le produit des impositions locales à 8% du total des recouvrements, qui prive les collectivités locales de plus de 3 milliards d'euros de ressources fiscales chaque année.
M. Michel Diefenbacher, Rapporteur spécial, a indiqué que le financement des régimes spéciaux de retraite constitue en effet une lourde hypothèque qu'il faudra lever pour garantir la compétitivité, sinon la survie, de certaines entreprises publiques. Il a en outre rappelé que, comme à l'accoutumée, les dotations en capital prévues pour 2005 à partir du compte de privatisation, évaluées dans leur ensemble à 3.770 millions d'euros, ne font pas l'objet d'une présentation détaillée. L'expérience suggère qu'elles devraient continuer de se concentrer sur les aides aux secteurs sinistrés et sur le désendettement des entreprises publiques. On peut estimer à 734 millions d'euros la dotation en capital à l'EPFR, à 300 millions d'euros celle consacrée à GIAT Industrie, à 300 millions d'euros le montant destiné à Charbonnages de France et à 120 millions d'euros celui de DCN. Enfin, rien ne permet à ce jour de produire une quelconque estimation sur le niveau des reports fin 2004 du compte d'emploi de la redevance.
La Commission a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits du Trésor et des entreprises publiques.
Article 54 : Modification de la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-24 : « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés »
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson tendant à maintenir le champ actuel des dépenses du compte et, par conséquent, à ne pas permettre le versement de dotations en capital au groupement d'intérêt public chargé de préfigurer l'Agence nationale de la recherche.
Après que M. Michel Diefenbacher, Rapporteur spécial, eut rappelé que l'agence nationale de la recherche constitue un élément décisif de l'accélération de l'effort de recherche consenti par le Gouvernement, et qu'il est légitime que les ressources de privatisation soient affectées à des actions dont la rentabilité future, pour l'économie française dans son ensemble, est incontestable, la Commission a rejeté cet amendement.
La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Gérard Bapt, les crédits de la Santé, de la famille, des personnes handicapées et des personnes âgées ainsi que les articles 77, 78 et 79 rattachés à ces crédits.
M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a présenté le budget de la Santé, de la famille, des personnes handicapées et des personnes âgées qui devrait représenter 9,69 milliards d'euros en 2005, soit une légère hausse de 0,84 % par rapport à 2004. S'agissant des crédits du ministère de la Santé, la dotation prévue en 2005 devrait être de 8,63 milliards d'euros, soit une baisse de 0,39 % des crédits à périmètre constant. Les crédits de la politique de santé publique et de sécurité sanitaire s'élèveraient à 372,64 millions d'euros, soit une hausse de 15,8 % par rapport à 2004. Ces crédits sont notamment destinés à la lutte contre le cancer et à la mise à niveau des dispositifs de veille et de sécurité sanitaire. S'agissant de l'offre et de l'accès aux soins, on constate un véritable désengagement de l'État dans le secteur sanitaire et social. En témoignent la disparition du Fonds d'investissement et de modernisation des hôpitaux (FIMOH), l'année dernière, ainsi que la chute en 2004 comme en 2005 des crédits destinés à l'investissement sanitaire. Les crédits consacrés à l'offre et à l'accès aux soins devraient donc représenter 788,96 millions d'euros en 2005, soit une baisse de 25,14 % par rapport à 2004. Cette baisse résulte aussi de la diminution de la dotation de l'État à la couverture maladie universelle complémentaire. Les crédits consacrés à la politique en faveur des personnes handicapées, qui financent principalement l'allocation adulte handicapé devraient représenter 6,39 milliards d'euros, soit une hausse de 3,64 %. Cette année est marquée par la mise en place de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Les crédits affectés à cette caisse devraient permettre notamment de renforcer les moyens des centres d'aide par le travail (CAT).
S'agissant des crédits de la politique en faveur des personnes âgées, ils devraient représenter 17 millions d'euros en 2005, soit une baisse de 59,52 %. Cette baisse est notamment liée à la décentralisation et aux transferts aux collectivités territoriales des Comités départementaux des retraités et personnes âgées, des Conférences régionales des retraités et personnes âgés ainsi que des Centres locaux d'information et de coordination (CLIC). Le projet de loi de finances prévoit à ce titre un transfert de ressources financières aux départements d'un montant de 23 millions d'euros. On constate aussi une baisse forte des investissements en faveur des établissements accueillant des personnes âgées, notamment dans le cadre des contrats de plans État-régions.
La politique de la famille comprend principalement l'allocation de parents isolés et les dépenses de curatelle : 1,6 milliard d'euros devraient être attribués à cette politique. S'agissant de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, il est prévu de créer une mission « Santé » et une mission ministérielle « sécurité sanitaire ». Si le découpage prévisionnel en missions, programmes et actions paraît plutôt pertinent, le projet d'un programme « Conception et gestion des politiques de santé » qui réunit l'ensemble des services et moyens de fonctionnement du ministère, c'est-à-dire les fonctions support, est contraire à l'économie de la loi organique. Ce budget répond aux orientations fixés par le Gouvernement en matière de santé publique, mais il marque une remise en cause de l'investissement sanitaire c'est pourquoi le Rapporteur spécial a indiqué qu'il émettrait un avis défavorable au vote du budget.
La Commission a, contre l'avis du Rapporteur spécial, adopté les crédits de la Santé, de la famille et des personnes handicapées figurant aux états B, titres III et IV et aux états C, titres V et VI.
Article 77 : Augmentation des recettes du fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMUC)
M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial a ensuite présenté cet article relatif à l'affectation, au fonds couverture maladie universelle (CMU), de la cotisation sur les boissons alcooliques de plus de 25 degrés, précédemment affecté à la CNAMTS, soit 370 millions d'euros. Ce transfert est motivé par la prise en charge par l'État, au 1er juillet 2005, des écoles de formation paramédicales, auparavant à la charge de l'assurance maladie, pour un montant de 175 millions d'euros. De plus, l'assurance maladie bénéficie de l'affectation de 95 millions d'euros de droits sur les tabacs. L'assurance maladie gagne donc 270 millions d'euros alors qu'elle en perd 370. L'opération se fait à son détriment pour un montant de 100 millions d'euros. Le Rapporteur spécial a donc présenté un amendement visant à supprimer le transfert des droits sur les alcools de la CNAM au fonds CMU.
Le Rapporteur spécial a ensuite présenté un amendement rédactionnel visant à ce que le code de la Sécurité sociale prévoie désormais que la taxe sur les boissons alcooliques de plus de 25 degrés soit bien affectée au fonds CMU et non plus à la CNAM.
La Commission a rejeté l'amendement et a ensuite adopté l'article 77.
Article 78 : Augmentation de la taxe perçue par l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) pour l'exécution du contrôle de qualité des analyses de biologie médicale
M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial a ensuite présenté cet article qui prévoit l'augmentation de la taxe perçue par l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) pour l'exécution des contrôles de qualité des analyses de biologie médicale. Cela représenterait une ressource supplémentaire pour l'AFSSAPS de 0,8 million d'euros.
La Commission a adopté cet article.
Article 79 : Création, au profit de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), d'une taxe sur le dépôt des demandes d'autorisation d'essais cliniques
M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a ensuite présenté cet article qui crée au profit de l'AFSSAPS une taxe sur le dépôt des demandes d'autorisation d'essais cliniques. La loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique a, en effet, donné de nouvelles compétences à l'Agence, puisque le système déclaratif a été transformé en un régime d'autorisation dont la compétence revient à l'AFSSAPS. 5 emplois doivent être créés pour remplir ces missions.
Outre ses nouvelles compétences en matières d'essais cliniques, l'Agence doit se consacrer en 2004 et 2005 à des activités nouvelles résultant notamment de l'application de nouveaux textes législatifs et réglementaires. En effet, les pharmaciens hospitaliers ont désormais l'obligation de déclarer à l'Afssaps leurs préparations hospitalières. Plusieurs milliers de déclarations sont ainsi attendues et vont générer une activité importante ayant pour objet la sécurisation du processus de fabrication dans le cadre des pharmacies hospitalières. Dans le cadre de la loi relative à la politique de santé publique, un système officiel de cosmétovigilance est instauré avec l'obligation de notification à l'Afssaps des effets indésirables graves par les professionnels de santé.
La loi confie également à l'Afssaps les produits de tatouage, produits jusqu'à présent non réglementés, aux fins d'évaluation des risques toxicologiques et microbiologiques répondant aux orientations du Conseil de l'Europe.
Des échanges nombreux avec l'Afsse et le ministère chargé de l'écologie ont permis de préparer les missions d'évaluation qui échoient à l'Afssaps, compte tenu des choix organisationnels décidés au plan national pour transposer les dispositions communautaires relatives à la mise sur le marché de substances et produits biocides, c'est-à-dire les produits destinés à la désinfection obligatoire des locaux en raison du risque de maladies transmissibles à l'homme et les produits répulsifs appliqués sur l'homme et destinés à repousser insectes et acariens. Alors que l'AFSSAPS supporte des missions nouvelles, la dotation de l'État à l'agence n'augmenterait en 2005 que de 100.000 euros. Il est donc nécessaire de doter l'Agence de ressources supplémentaires.
La Commission a ensuite examiné deux amendements identiques de M. François Scellier et de M. Richard Mallié, visant à préciser que la taxe de dépôt des demandes d'autorisation d'essais cliniques varie en fonction du type d'essai clinique. Il vise aussi à préciser que le barème sera fixé par un arrêté du ministre de la Santé, du budget et de la recherche.
La Commission a adopté ces amendements, et l'article 79, ainsi rédigé.
M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a tenu, en conclusion, à souligner la charge de travail importante supportée par les administrateurs durant la période budgétaire et il a souhaité un renforcement des moyens de la Commission.
M. Michel Bouvard, Président, s'est associé à titre personnel à cette remarque et a par ailleurs regretté que les administrateurs soient investis dans d'autres travaux parlementaires alors que doit se préparer activement la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances.
La Commission a enfin examiné, sur le rapport de M. Victor Brial, les crédits des Collectivités d'outre-mer à statut particulier et de la Nouvelle-Calédonie.
M. Victor Brial, Rapporteur spécial, a indiqué que les crédits destinés aux collectivités d'outre-mer à statut particulier inscrits sur le budget de l'Outre-mer étaient en augmentation de l'ordre de 1,2 % pour les lignes budgétaires exclusivement dédiées à ces collectivités et de l'ordre de 1,8 % pour l'ensemble des dotations qui seront réparties entre elles.
Un effort important (7,75 millions d'euros en autorisations de programme et 5,55 millions d'euros en crédits de paiement) est maintenu en matière d'équipements administratifs. Pour les collectivités à statut particulier, les crédits de paiement sont portés de 1,8 million d'euros à 2,2 millions d'euros. Les autorisations de programme, à 3,15 millions d'euros, sont destinées au regroupement des services du haut-commissariat à Nouméa (pour 2 millions d'euros), à la remise à niveau du parc immobilier de Polynésie française (à hauteur de 0,85 million d'euros) et à la sécurisation des locaux de l'administration supérieure de Mata-Utu (pour 0,3 million d'euros).
19 millions d'euros sont destinés aux actions sociales et culturelles (mesures d'insertion, comme les chantiers de développement local, formation professionnelle, bourses d'enseignement supérieur). S'y ajoutent 11 millions d'euros au bénéfice de la mobilité, et 18 millions d'euros pour le service militaire adapté (hors rémunérations des civils et des stagiaires), lequel n'existe qu'en Polynésie et en Nouvelle-Calédonie.
Pour ce qui est des subventions aux collectivités, les principales hausses concernent Wallis-et-Futuna (+ 500.000 euros pour la desserte inter-îles) et les dotations globales à la Nouvelle-Calédonie (+ 3,06 millions d'euros). La contribution de l'État au Fonds intercommunal de péréquation de la Polynésie française est désormais inscrite sur les crédits de l'Outre-mer dès la loi de finances initiale, à hauteur de 8,19 millions d'euros.
Les autorisations de programme du Fonds d'investissement en faveur du développement des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie (FIDES) passent de 50 millions d'euros à 49,6 millions d'euros, mais ils incluent une augmentation d'un million d'euros pour le financement de la convention spécifique des îles de Wallis et Futuna. Les autorisations de programme sont stabilisées à 41 millions d'euros. Ces crédits financent principalement les contrats de développement.
Le rythme de réalisation des contrats de développement est très variable selon les collectivités. En Polynésie française, la réalisation du contrat, conclu initialement pour la période 2000-2003, et financé par l'État à hauteur de 170,73 millions d'euros, s'est considérablement accélérée. En revanche, l'exécution des engagements de l'État reste assez lent en Nouvelle-Calédonie où de nombreux contrats de développement ont été signés depuis 2000, liant l'État à la Nouvelle-Calédonie, à chacune des provinces, à l'agglomération de Nouméa, et à certaines communes... Pour ce qui est du contrat de développement de Wallis-et-Futuna 2000-2004, le total des autorisations de programme reçues au 31 mai 2004 s'élève à 32 millions d'euros, soit 86 % du total de la part du contrat revenant à l'État.
Les contrats de développement relatifs à la Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna, signés pour la période 2000-2004, seront prolongés d'un an afin de compenser l'année 2000 qui a été essentiellement consacrée aux phases de négociation et de conclusion des contrats et n'a pas permis d'engager les opérations de façon concrète.
M. Michel Bouvard, Président, a remarqué que le retard de réalisation des engagements contractuels de l'État s'observait aussi bien en métropole qu'outre-mer, et que partout, il commençait dès la première année du contrat. Pour ce qui est des délais de réponse au questionnaire du Rapporteur spécial, le ministère de l'outre-mer fait partie de ceux qui ne respectent que très imparfaitement les règles organiques. En revanche, la nomenclature budgétaire prévue est satisfaisante.
La Commission a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Collectivités d'outre-mer à statut particulier et de la Nouvelle-Calédonie.
Quatre représentants de la Commission seront désignés en son sein pour participer à la Commission chargée de déterminer les éventuelles plus-values fiscales suite à la hausse des prix du pétrole, à raison d'un membre par groupe.

References: l'article 54
 L'article 41
 l'article 10
 l'article 128
 l'article 77
 l'article 79