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Timestamp: 2018-03-19 14:43:35+00:00

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Note di Grondacci : La Giunta Burlando-Paita era pronta ad un assalto al Paesaggio: lo dice il Governo Renzi!
Il Governo Renzi ha bocciato per l’ennesima volta una legge della Regione Liguria proposta e fatta approvare dalla ex Giunta Burlando in violazione delle norme ambientali, in questo ultimo caso le norme urbanistiche che disciplinano i rapporti tra tutela del Paesaggio e disciplina della pianificazione territoriale ed urbanistica in generale.
Il Governo Renzi ha quindi impugnato di fronte alla Corte Costituzionale la legge regionale 2 aprile 2015 n.11 (vedi QUI) in varie parti, vediamo di seguito gli aspetti salienti dei profili di incostituzionalità sollevati dal Governo contro la legge ligure in questione.
Le norme regionali considerate incostituzionali dal Governo conferma la cultura di assalto al Paesaggio che ha caratterizzato la Giunta Burlando in questi anni, come già confermato da altro ricorso di cui ho trattato QUI (sul rapporto Cave e Paesaggio).
In particolare, parole del ricorso del Governo, la legge regionale 11 del 2 aprile 2015:
1. attacca il ruolo del Ministero dei Beni Culturali e dei suoi organi periferici nelle procedure di approvazione degli strumenti di pianificazione in rapporto alla loro coerenza con la pianificazione paesaggistica
2. promuove una sanatoria di abusi edilizi in zona a vincolo paesaggistico in contrasto con l’attuale legge nazionale (testo unico edilizia)
3. introduce un surrettizio nuovo condono edilizio
4. prevede varianti ai permessi di costruire liberalizzati senza adeguate garanzie ai vincoli ambientali
5. prevede la possibilità per i Comuni di introdurre nuovi limiti alle distanze tra gli edifici senza tener conto delle specificità territoriali.
Ma vediamo nei particolari la legge regionale oggetto della impugnazione da parte del Governo e soprattutto le motivazioni di quest’ultimo.
RAPPORTI STATO REGIONI NELLA PIANIFICAZIONE PAESAGGISTICA
La legge regionale impugnata, modificando ad hoc la legge quadro urbanistica della Regione Liguria, attribuisce allo strumento di pianificazione territoriale - il Piano territoriale regionale (di seguito PTR - anche il valore di piano paesaggistico regionale. Non solo ma prevede che nella procedura di elaborazione e approvazione del PTR si trasmetta genericamente lo stesso al Ministero per i Beni e le Attività Culturali al fine dell’espressione di un semplice parere.
Secondo il ricorso del Governo alla Corte Costituzionale: “ la combinazione delle nuove norme comporta un'inammissibile alterazione delle competenze pianificatorie disciplinate in via esclusiva dalla legge statale, espropriando allo Stato (cui ora è riconosciuta una semplice funzione consultiva alla quale e' relegato) la funzione di co -pianificazione paesaggistica.”
La questione sul punto è chiara da tempo, tranne che per la Giunta Burlando.
Nel nuovo articolo 135 del Codice si conferma il ruolo di collaborazione tra Stato e Regioni non solo nell’assicurare che il paesaggio sia adeguatamente conosciuto, tutelato e valorizzato , ma anche nella redazione del piano paesaggistico e della specifica normativo d’uso del territorio che lo caratterizza .
Si introduce in particolare l’obbligo di elaborazione congiunta Stato Regioni per i piani paesaggistici relativamente agli immobili e alle aree sottoposto a vincolo paesaggistico ai sensi dell’articolo 136, nonché relativamente alle aree tutelate ex lege ed elencate dall’articolo 142.
La Corte Costituzionale con sentenza n. 182 del 2006 aveva statuito che la pianificazione territoriale di livello regionale , provinciale e territoriale che produca modifica di vari atti e provvedimenti previsti dal Codice, che abbiano interessato i beni paesaggistici (notifiche eseguite, elenchi compilati, atti e provvedimenti emanati a termini della normativa previgente, di cui all'art. 157; dichiarazione regionale di notevole interesse pubblico, di cui all'art. 140; provvedimenti ministeriali sostitutivi della dichiarazione regionale , di cui all'art. 141), deve essere subordinata all’accordo stato regioni ai sensi del comma 12 articolo 143 Codice del Paesaggio.
A conferma del tentativo di estromettere o comunque depotenziare il ruolo del Ministero dei Beni Culturali e quindi delle Soprintendenze la legge regionale ligure impugnata di fronte alla Corte Costituzionale prevede che il Ministero partecipi alle Conferenze di Pianificazione come semplice organo consultivo in palese contrasto con quanto ho spiegato sopra. Le Conferenze di Pianificazione sono una fase istruttoria procedimentale (vedi articolo 6 della attuale legge regionale urbanistica della Liguria: legge 36/1997) per acquisire osservazioni e pareri da parte di tutti gli enti pubblici interessati in vista della approvazione del PTR. Anche questa norma è stata quindi impugnata dal Governo alla Corte Costituzionale.
RAPPORTO GERARCHICO TRA PIANO PAESAGGISTICO E ALTRI PIANI A RILEVANZA AMBIENTALE
La legge regionale impugnata definendo il PTR piano con valenza di piano paesaggistico lo rende gerarchicamente sotto ordinato ai piani di bacino e delle aree protette (parchi e riserve). Se questo sotto il profilo urbanistico del PTR è corretto “certamente non e' legittimo per quella parte dello strumento cui la stessa legge regionale conferisce anche valore paesaggistico, dal momento che la norma statale che deve regolare in
via esclusiva la materia (l'art. 145, comma 3, del decreto legislativo n. 42/2004) prevede che le disposizioni dei piani paesaggistici siano comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli altri atti di pianificazione territoriale previsti dalle
normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette.
non lo è sotto il profilo paesaggistico.” (dal ricorso del Governo alla Corte Costituzionale)
Aggiungo che la finalità di questa norma regionale (palesemente incostituzionale) è chiaramente duplice:
1. dare maggiori poteri alla Giunta Regionale e agli uffici da essa controllati
2. rimuovere quanto previsto dal comma 3 dell’articolo 156 del Codice del Paesaggio secondo il quale il contenuto del piano adeguato forma oggetto di accordo preliminare tra il Ministero e la regione e qualora all'accordo preliminare non consegua entro sessanta giorni l'approvazione da parte della regione il piano è approvato in via sostitutiva con decreto del Ministro. Vedi anche ultimo comma del nuovo articolo 156 del Codice che fa rinvio all’articolo 143 dello stesso[1].
LA LEGGE LIGURE IMPUGNATA SUBORDINA IL PIANO PAESAGGISTICO AL CONTENUTO DEL PTR
La legge regionale impugnata dal Governo prevede inoltre che il quadro strutturale acquisisca valenza di disciplina di tutela, salvaguardia, valorizzazione e fruizione del paesaggio in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti territoriali che lo costituiscono, espressamente demandando al PTGcm e al Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia, l'integrazione e lo sviluppo di alcuni elementi di tale disciplina secondo le indicazioni all'uopo fornite dal PTR.
Quindi a differenza di quanto previsto in precedenza con la nuova legge ligure (ora impugnata) il PTR non verifica più la compatibilità dei suoi contenuti al Piano Paesaggistico ma costituisce direttamente disciplina paesaggistica.
In questo modo, afferma il ricorso del Governo, si realizza: “la lesione delle prerogative dello Stato nella regolazione legislativa della materia del paesaggio, perché la disciplina regionale contrasta con le norme statali che escludono che gli strumenti di pianificazione
territoriale (che nella logica della regola statale sono ad esso sotto ordinati) possano sostituirsi al Piano paesaggistico, ed anzi devono a questo adeguarsi e conformarsi ai sensi degli articoli 143, comma 9, e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.”
ATTUAZIONE DEL PTR AGGIRANDO IL RUOLO DEL MINISTERO DEI BENI CULTURALI E QUINDI DELLE SOPRINTENDENZE
La legge regionale ligure impugnata prevede inoltre che il PTR è attuato mediante progetti a scala urbanistica od edilizia, costituenti strumenti operativi da promuovere ed approvare da parte della Regione. I progetti sono adottati dalla Giunta regionale, anche su proposta degli enti locali interessati ed a seguito di preventiva intesa con la Città metropolitana, con le province, con i comuni interessati.
Tali progetti sono approvati con delibera della Giunta Regionale senza coinvolgimento del Ministero dei beni culturali ed ambientali nell'esame della conformità degli strumenti attuativi alle disposizioni del Piano paesaggistico regionale, né vi è alcun raccordo tra gli strumenti di attuazione (peraltro, non previsti dal Codice dei beni culturali e del
paesaggio) ed il processo di pianificazione paesaggistica congiunta.
Ciò è in contrasto con i principi di coordinamento della pianificazione paesaggistica con gli altri strumenti di pianificazione sotto ordinati come il PTR ligure, come previsto dall’articolo 145 del Codice dei Beni Culturali: “La regione disciplina il procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della
pianificazione paesaggistica, assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento medesimo
VARIANTI AL PTC DELLA PROVINCIA E COINVOLGIMENTO DEL MINISTERO DEI BENI CULTURALI
La legge regionale impugnata prevede che le procedure di approvazione delle varianti del PTC provinciale e verifica di adeguatezza, non contempla la partecipazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo alle attività di verifica dell'adeguatezza del PTC provinciale al PTR, in contrasto con le previsioni di cui al sopra citato art. 145, comma 5 del Codice dei Beni Culturali.
LA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE FAVOREVOLE ALLA NECESSITÀ DI COINVOLGIMENTO DEL MINISTERO DEI BENI CULTURALI E DEI SUOI ORGANI PROCEDIMENTO DI CONFORMAZIONE ED ADEGUAMENTO DEGLI STRUMENTI URBANISTICI ALLE PREVISIONI DELLA PIANIFICAZIONE PAESAGGISTICA
sentenza n. 211 del 2013: ha sottolineato espressamente la necessità che la Regione (nell'ottica della salvaguardia del territorio mediante pianificazione paesaggistica ad opera congiunta dello Stato e delle Regioni, ex art.135, comma 1, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) predisponga una disciplina del «procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica, assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento medesimo» (ai sensi dell'art. 145, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004).
Sentenza n.197 del 2014: ha ribadito che “la mancata (o non adeguata) partecipazione degli organi ministeriali al procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica determina l'evidente contrasto con la normativa statale, che - in linea con le prerogative riservate allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (tra le molte, sentenza n. 235 del 2011) - specificamente impone che la Regione adotti la propria disciplina di conformazione «assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento medesimo» (sentenze n. 211 del 2013 e n. 235 del 2011). Costituisce, infatti, affermazione costante - su cui si fonda il principio della gerarchia degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali, dettato dall'evocato art. 145, comma 5, del d.lgs. n.42 del 2004 (sentenze n. 197 del 2014, n. 193 del 2010 e n.272 del 2009) - quella secondo cui l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica «e' assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale» (sentenza n. 182 del 2006). Al contrario, la generale esclusione o la previsione di una mera partecipazione degli organi ministeriali nei procedimenti di adozione delle varianti, nella sostanza, viene a degradare la tutela paesaggistica da valore unitario prevalente e a concertazione rigorosamente necessaria, in mera esigenza urbanistica (sentenza n. 437 del 2008).”
Sentenza n. 64 del 2015: dichiara la cessazione della materia del contendere perché la Regione Abruzzo ha modificato la legge regionale impugnata dal governo stabilendo che: “Nel caso in cui la proposta comunale si configuri come proposta di variante al Piano Regionale Paesaggistico, il parere espresso, in seno alla Conferenza di Servizi di cui al comma 2, dai competenti organi del Ministero dei beni e delle Attività Culturali e del Turismo è vincolante. All'esito della Conferenza di Servizi, la proposta, unitamente al parere espresso dal Ministero viene trasmessa, per il tramite della Direzione regionale competente, al Consiglio regionale che si esprime con apposito atto deliberativo» (comma 4); e che «Il provvedimento di cui al comma 4, pubblicato sul BURA, costituisce variante al Piano Regionale Paesaggistico. ed è condizione imprescindibile per la definitiva approvazione della variante proposta» (comma 5).”
SANATORIA DI ABUSI IN ZONE A VINCOLO PAESAGGISTICO IN CONTRASTO CON IL TESTO UNICO DELLA EDILIZIA
Il nuovo articolo 29-ter della legge urbanistica ligure introdotto dall’articolo 34 della legge regionale ora impugnata prevede che nel caso di edifici da demolire per varie ragioni, elencate nella nuova norma[2], può essere riconosciuto un credito edilizio e i PUC (Piani Urbanistici Comunali) potranno prevedere e individuare gli ambiti e i distretti nei quali tale credito può essere trasferito.
Infine il comma 3 del nuovo articolo 29-ter prevede che: “non possono dar luogo al
riconoscimento del credito edilizio gli edifici realizzati in assenza od in difformità dai prescritti titoli abilitativi edilizi e paesaggistici, se non previa loro regolarizzazione”.
Ecco cosa scrive il ricorso del Governo contro questa norma soprattutto al riferimento della “regolarizzazione”: “La disposizione, nel postulare la possibilità di un riconoscimento di un credito edilizio a fronte della demolizione di edifici o complessi di edifici esistenti realizzati in assenza o in difformità dai prescritti titoli abilitativi e paesaggistici «se non previa loro regolarizzazione», si pone in contrasto con i principi fondamentali in materia di governo del territorio contenuti nel testo unico dell'edilizia (decreto del Presidente della Repubblica n.380/2001), e in particolare con gli articoli 36 e 37, che subordinano
il rilascio del titolo in sanatoria alla conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda. Si tratta del requisito della c.d. «doppia-conformità» che
la Corte costituzionale, nella sentenza n. 101/2013 ha espressamente qualificato principio fondamentale della materia. Le condizioni degli edifici oggetto degli interventi di riqualificazione individuate dalle lettere a), b), c) e d) del comma 1, e soprattutto il fatto che lo stesso piano urbanistico postuli la necessita' di demolire questi edifici, sono intrinsecamente incompatibili con il requisito individuato dal testo unico per la sanatoria, ovvero che l'intervento per il quale si richiede la sanatoria «risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda». Pertanto, la disposizione censurata, travalica i limiti indicati dalla Corte costituzionale in materia di condono edilizio (sentenze n. 225/2012 e n. 290/2009) e contrasta con i principi generali in materia di «governo del territorio» sopra richiamati, violando l'art. 117, terzo comma, Cost. nella materia «governo del territorio».”
I MARGINI DI FLESSIBILITÀ DEL PUC CONTRO IL PAESAGGIO: UN NUOVO CONDONO EDILIZIO
Il nuovo articolo 27 della legge urbanistica ligure introdotto dall’articolo 31 della legge regionale impugnata prevede che la struttura del PUC è costituita, tra l’altro anche da: “norme degli ambiti di conservazione, di riqualificazione e di completamento e norme dei distretti di trasformazione, comprensive della disciplina paesistica, dei margini di flessibilità delle relative indicazioni,….”
I margini di flessibilità ingenerale possono riguarda le destinazione d’uso, le dimensioni complessive di un piano, strumenti urbanistici particolari per attuare scelte di piano di aree più ampie, nelle prescrizioni qualitative relativamente alle modalità costruttive etc.etc.
La nuova legge regionale impugnata modifica anche l’articolo 43 della legge urbanistica che definisci i parametri generali sulla base dei quali i diversi PUC definiscono i suddetti margini di flessibilità. La legge regionale impugnata modifica altre norme della vigente legge urbanistica sempre con riferimenti alle modalità di inserimento dei suddetti margini di flessibilità .
Non esistendo una normativa nazionale che definisce i margini di flessibilità secondo il ricorso del Governo: “Per effetto del combinato disposto delle disposizioni regionali
richiamate, dunque, un indeterminato numero di fattispecie, che interessano anche la disciplina paesaggistica e geologica, sono sottratte alle ordinarie procedure di varianti e, conseguentemente, agli obblighi di partecipazione e pubblicità e procedimentalizzazione che scaturiscono dall'applicazione del principio generale per cui il procedimento di variante é analogo a quello necessario per la formazione dell'atto variato.”
Non solo ma sempre secondo il ricorso del Governo alla Corte Costituzionale: “Inoltre, per effetto delle disposizioni censurate, gli interventi realizzati in contrasto con la disciplina urbanistico - edilizia contenuta in PUC approvati possano successivamente essere legittimati sotto il profilo urbanistico ed edilizio. In questo modo, le disposizioni sopra riportate introducono una surrettizia forma di condono edilizio, andando così ad invadere la competenza legislativa statale.”
VARIANTI AI PERMESSI DI COSTRUIRE “FAI DA TE”
La legge regionale impugnata prevede la facoltà per i comuni di assentire
direttamente in sede di titoli edilizi, varianti non essenziali al progetto rientranti nei margini di flessibilità, da prefissare in apposito elaborato facente parte di quelli costitutivi del progetto approvato.
Questo però costituisce violazione del comma 2bis articolo 22 del Testo Unico Edilizia che prevede possibilità di varianti ai permessi di costruire solo a condizione che: “a permessi di costruire che non configurano una variazione essenziale, a condizione che: “siano conformi alle prescrizioni urbanistico - edilizie e siano attuate dopo l'acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore”
LIMITI ALLE DISTANZE TRA GLI EDIFICI “FAI DA TE”
La legge regionale impugnata modifica l’articolo 53 della legge urbanistica ligure prevedendo la possibilità di ridurre le distanze tra edifici anche nei confronti
di edifici ubicati all'esterno del perimetro del PUO (strumento urbanistico con cui si può attuare operativamente il PUC).
Ecco cosa afferma il ricorso del Governo contro questa norma regionale: “La norma qui censurata infatti contiene previsioni urbanistiche (e di contenuto di strumenti urbanistici) del tutto generali e generiche, che non contengono alcun riferimento a quelle particolari e specifiche esigenze legate al territorio - a quel particolare territorio, con quelle particolari caratteristiche dettate da ragioni naturali e storiche (così Corte Cost. 134/2014 in parte motiva) - che consentirebbe una disciplina delle distanze diversa da quella inderogabilmente fissata dal legislatore statale. Non è sufficiente, infatti, una generica motivazione urbanistica per legittimamente derogare ai limiti di matrice statale in tema di distanza tra edifici (se si ragionasse così, é evidente che ogni strumento urbanistico, in quanto tale, potrebbe farlo), ma occorre una specifica motivazione di omogeneità, complessività ed unitarietà che giustifichi per determinate zone una eccezionale - nel senso che fa eccezione - previsione di assetto fisico.”
[1] il nuovo comma 3 articolo 143 prevede che nel caso in cui il piano sia stato approvato a seguito dell'accordo suddetto nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147 (autorizzazione paesaggistica) il parere del soprintendente è obbligatorio, ma non vincolante; l'entrata in vigore di questa ultima disposizione nonché di quelle che escludono l’obbligo di autorizzazione paesaggistiche ( alle condizioni del nuovo comma 5 articolo 143 ) è subordinata all'approvazione degli strumenti urbanistici adeguati al piano paesaggistico, ai sensi dell'articolo 145 del Codice.
[2] a) condizioni di rischio idraulico o di dissesto idrogeologico; b) condizioni di incompatibilità per
contrasto con la destinazione d'uso dell'ambito o del distretto di trasformazione o per la tipologia edilizia;
c) situazioni di degrado strutturale, funzionale od igienico-sanitario che richiedono un insieme sistematico di opere od interventi; d) situazioni di interferenza con la previsione di realizzazione di servizi pubblici o infrastrutture pubbliche
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References: articolo 135
 sentenza 
 articolo 143
 articolo 6
 articolo 156
 art. 145

sentenza 
 art.135

Sentenza 
 sentenza 
 art. 145

Sentenza 
 articolo 29
 articolo 29
 sentenza 
 articolo 27
 articolo 22
 articolo 143
 articolo 143