Source: http://docplayer.pl/302716-3-partnerstwo-publiczno-spoleczne-jako-przystepna-forma-partnerstwa-miedzysektorowego.html
Timestamp: 2017-12-18 05:38:32+00:00

Document:
3. Partnerstwo publiczno społeczne jako przystępna forma partnerstwa międzysektorowego - PDF
Download "3. Partnerstwo publiczno społeczne jako przystępna forma partnerstwa międzysektorowego"
1 3. Partnerstwo publiczno społeczne jako przystępna forma partnerstwa międzysektorowego Partnerstwo publiczno-społeczne jest kwintesencją konstytucyjnej zasady pomocniczości, której szczególnego znaczenia nadaje stwierdzenie: tak mało państwa, jak to jest możliwe, tak dużo państwa, jak to jest konieczne 45. Wychodząc z takiego założenia należy szukać rozwiązań problemów społecznych na najniższym poziomie, ale na tyle zorganizowanym, aby zapewnić efektywność i jakość wykonania. Do takich form należy - i warta jest szczególnego podkreślenia - inicjatywa obywatelska z udziałem sektora pozarządowego. Prowadzi ona do tworzenia warunków dla rozwoju instytucji społeczeństwa obywatelskiego, dialogu obywatelskiego, postaw obywatelskich kształtujących różnorodne formy partycypacji społecznej, a tym samym przyczynia się do dynamicznego rozwoju koncepcji uspołecznionej formuły usług społecznych. Partnerstwo publiczno-społeczne to nowa forma współpracy samorządów z organizacjami pozarządowymi. Formalnie wprowadziła ją ustawa o działalności pożytku publicznego 46 (zwana dalej Ustawą ), w świetle której działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie 47. Wątpliwość stwarza forma i czas współpracy którą możemy nazwać partnerstwem, ponieważ każde partnerstwo oznacza współpracę podmiotów, ale nie zawsze współpraca oznacza partnerstwo. Mamy do czynienia z licznymi wzajemnymi oddziaływaniami organów administracji publicznej i sektora pozarządowego. Bardzo często występują one w formule de facto, nienazwanej przez strony. Współpraca może stanowić początkowy etap na drodze do przerodzenia się w partnerstwo. Ciężko jest obiektywnie wskazać ten moment, ale występowanie poniżej wskazanych składników może o tym świadczyć: - umowa pomiędzy stronami, jeśli wychodzi poza jednorazowe zlecenie i jest rozległa w czasie, 45 Strategia polityki społecznej na lata , Ministerstwo Polityki Społecznej, dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 13 września 2005 r. 46 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. nr 96, poz. 873 z późn. zm. (dalej jako Ustawa). 47 Ibidem, art
2 - powtarzalność umów, - tworzenie zrębów organizacyjnych (rady, grupy sterujące itd.). Partnerstwo między organami administracji publicznej i sektorem pozarządowym stawia strony w równorzędnej pozycji. Zamiast władczego charakteru, który zapewnia decyzja administracyjna, obie strony posiadają względem siebie porównywalne prawa i obowiązki. Tak złożony status nie występuje od razu, jednak liczne i coraz bardziej zorganizowane kontakty ułatwiają powstanie partnerstwa publiczno społecznego. Celem głównym współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi jest kształtowanie demokratycznego ładu społecznego w środowisku lokalnym, poprzez budowanie partnerstwa między administracją publiczną i organizacjami pozarządowymi. Służyć temu może wspieranie organizacji pozarządowych w realizacji ważnych celów społecznych. Cele szczegółowe to : 1. umocnienie lokalnych działań, stworzenie warunków dla powstania inicjatyw i struktur funkcjonujących na rzecz społeczności lokalnych; 2. zwiększenie wpływu sektora obywatelskiego na kreowanie polityki społecznej w gminie / powiecie / województwie; 3. poprawa jakości życia poprzez pełniejsze zaspokajanie potrzeb społecznych; 4. integracja podmiotów polityki lokalnej obejmującej swym zakresem sferę zadań publicznych wymienionych w art. 4 Ustawy; 5. udział zainteresowanych podmiotów przy tworzeniu programu współpracy ; 6. otwarcie na innowacyjność, konkurencyjność poprzez umożliwienie organizacjom pozarządowym indywidualnego wystąpienia z ofertą realizacji projektów konkretnych zadań publicznych, które obecnie prowadzone są przez samorząd; 7. wypracowanie rocznego modelu lokalnej współpracy pomiędzy organizacjami pozarządowymi a jednostkami samorządu terytorialnego jako elementu długoterminowego programu współpracy obejmującego okres np. kilku lat 48. Współpraca powinna odbywać się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności, przy czym: 48 Zasady tworzenia programu współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa
3 w myśl zasady pomocniczości przy suwerenności stron organy administracji publicznej, respektując odrębność i suwerenność zorganizowanych wspólnot obywateli, uznają ich prawo do samodzielnego definiowania i rozwiązywania problemów, w tym należących także do sfery zadań publicznych i w takim zakresie współpracują z tymi organizacjami, a także wspierają ich działalność oraz umożliwiają realizację zadań publicznych na zasadach i w formie określonej w ustawie; zgodnie z zasadą partnerstwa organizacje pozarządowe, na zasadach i w formie określonej w Ustawie oraz według trybu wynikającego z odrębnych przepisów, uczestniczą w identyfikowaniu definiowaniu problemów społecznych, wypracowywaniu sposobów ich rozwiązania oraz wykonywaniu zadań publicznych; kierując się zasadą efektywności organy administracji publicznej, przy zlecaniu organizacjom pozarządowym zadań publicznych, dokonują wyboru najefektywniejszego sposobu wykorzystania środków publicznych, przestrzegając zasad uczciwej konkurencji; mając na względzie zasadę jawności, organy administracji publicznej udostępniają współpracującym z nimi organizacjom pozarządowym informacje o zamiarach, celach i środkach przeznaczonych na realizację zadań publicznych, w których możliwa jest współpraca z tymi organizacjami oraz o kosztach realizacji zadań publicznych już prowadzonych w tym zakresie przez jednostki podległe organom administracji publicznej lub nadzorowane przez te organy, wraz z informacją o sposobie obliczania tych kosztów, tak aby możliwe było ich porównanie z kosztami realizacji analogicznych zadań przez inne instytucje i osoby; jednym z instrumentów upubliczniania informacji powinien być Biuletyn Informacji Publicznej (BIP) 49. W Ustawie zostały stworzone podstawy prawne do systematycznej współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Dzięki wprowadzonym w niej rozwiązaniom dotychczasową uznaniowość strony rządowej i samorządowej przy rozdzielaniu środków publicznych zastąpił obowiązek współpracy władz publicznych z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Tym samym zostały stworzone podstawy dla rzeczywistej konkurencji w obszarze zadań publicznych. Ustawa nakłada obowiązek współpracy administracji publicznej z organizacjami 49 Zasady tworzenia programu współpracy, op. cit., str
4 pozarządowymi w sferze zadań publicznych 50, które wymienia jako zadania w zakresie: 1. pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób; 1a) zapewnienia zorganizowanej opieki byłym żołnierzom zawodowym, którzy uzyskali uprawnienie do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, inwalidom wojennym i wojskowym oraz kombatantom; 2. działalności charytatywnej; 3. podtrzymywania tradycji narodowej, pielęgnowania polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej; 4. działalności na rzecz mniejszości narodowych; 5. ochrony i promocji zdrowia; 6. działania na rzecz osób niepełnosprawnych; 7. promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy; 8. upowszechniania i ochrony praw kobiet oraz działalność na rzecz równych praw kobiet i mężczyzn; 9. działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości; 10. działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych; 11. nauki, edukacji, oświaty i wychowania; 12. krajoznawstwa oraz wypoczynku dzieci i młodzieży; 13. kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji; 14. upowszechniania kultury fizycznej i sportu; 15. ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego; 16. porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz przeciwdziałania patologiom społecznym; 17. upowszechniania wiedzy i umiejętności na rzecz obronności państwa; 18. upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji; 19. ratownictwa i ochrony ludności; 20. pomocy ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen w kraju i za granicą; 21. upowszechniania i ochrony praw konsumentów; 22. działań na rzecz integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów i współpracy między społeczeństwami; 23. promocji i organizacji wolontariatu; 50 Ustawa, art
5 24. działalności wspomagającej technicznie, szkoleniowo, informacyjnie lub finansowo organizacje pozarządowe oraz podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 51, w zakresie określonym w pkt Organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze powyżej wymienionych zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 53, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca ta może odbywać się w szczególności w formach: 1) zlecania organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie; 2) wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu zharmonizowania tych kierunków; 3) konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, odpowiednio do zakresu ich działania, projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji; 4) tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych, podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej 54. Ustawowe nałożenie obowiązku współpracy nie oznacza nałożenia obowiązku współpracowania we wszystkich formach wymienionych w ust 1, przy czym wyliczenie tych form jest jedynie przykładowe. Co więcej, nie ma podstaw do przyjmowania, iż kolejność, w jakiej zostały wymienione określone formy, wskazuje na preferencję ustawodawcy, który gdyby chciał przyjąć odmienne stanowisko - za podstawową formę współpracy uważałby zlecanie realizacji zadań publicznych. Zlecanie zdefiniowane w art. 4 jest najbardziej intensywną i w rezultacie sformalizowaną formą współpracy, łą- 51 Działalność pożytku publicznego może być prowadzona także przez: 1) osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; 2) stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. 52 Ustawa, art Patrz przypis nr Ustawa, art
6 cząca się z zaangażowaniem środków publicznych, a zatem powinno ono być traktowane jako forma szczególna, do której można dojść zasadniczo po wykorzystaniu form mniej intensywnych i sformalizowanych. W tym kontekście za podstawową formę można by uznać wzajemne informowanie się, o którym mowa w pkt 2 tym bardziej, że bez takiej informacji jest niemożliwe utrzymywanie jakiekolwiek trwalszej współpracy. O wyborze form współpracy decydują wspólnie partnerzy, a zatem nie ma możliwości zmuszenia jednej ze stron (organu administracji publicznej czy organizacji) do współpracyw określonej formie, bez zgody tej strony 55. Wzajemne informowanie się Celem tej formy współpracy jest zharmonizowanie działań sektora publicznego i niepublicznego. Informowanie zakłada zatem pewien dialog między organizacjami i administracją, którego celem jest bez wątpienia poprawa efektywności współpracy międzysektorowej. Trudno wyobrazić sobie współpracę bez wymiany informacji. Ustawa nie określa, w jaki sposób ma się odbywać wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności, aby poszczególne podmioty same dokonały wyboru najodpowiedniejszej dla nich formy. Stąd wiele będzie zależało od lokalnych inicjatyw i zapisów w programie współpracy. Od samorządów słusznie wymaga się upubliczniania wszelkich informacji, ale informowanie przez organizacje jest również ważne, choć nie dla wszystkich oczywiste. Władze lokalne mają informować organizacje o kierunkach swojej działalności, jak również mają prawo oczekiwać takiej informacji ze strony organizacji. Obowiązki leżą tu więc po obu stronach. Informowanie jest ściśle związane z realizacją zasady jawności. Jawność rozumiana jest jako powszechna dostępność informacji, a także czytelność i przejrzystość procedur decyzyjnych oraz ich zrozumiałość przez odbiorców. Przedmiotem wzajemnego informowania się przez organizacje pozarządowe i administrację mogą być na przykład kwestie związane z ogłaszaniem konkursów/wyników konkursów, aktualnymi szkoleniamii spotkaniami, podejmowaniem uchwał i decyzji władz administracyjnych, bieżącą działalnością organizacji itp. Wzajemnie informowanie się o planowanych kierunkach działań i współdziałanie w celu ich zharmonizowania może odbywać się przez: 55 H. Izdebski, Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2003, s , publikacja elektroniczna, tryb dostępu: pl/files/pozytek/komentarz_do_ustawy_o_dzialanosci_pozytku.pdf,
7 publikowanie ważnych informacji na stronach internetowych danej jednostki samorządu terytorialnego; informacje te powinny dotyczyć zarówno działań podejmowanych przez samorządy, jak i przez organizacje pozarządowe, udział przedstawicieli organizacji pozarządowych w sesjach Rady Gminy oraz Komisjach Rady Gminy, z prawem zabierania głosu, rzekazywanie przez organizacje pozarządowe informacji o przewidywanych lub realizowanych zadaniach sfery publicznej, 56 lokalną prasę, skrzynki mailowe. Jest to tylko przykładowy katalog. Podobnie zróżnicowane mogą być narzędzia wzajemnego informowania: tablice ogłoszeniowe, Biuletyny Informacji Publicznej, lokalna prasa, aktualna strona internetowa, skrzynka mailowa czy wreszcie poczta pantoflowa. Wzajemnemu zapoznaniu się służą ponadto osobiste spotkania przedstawicieli organizacji z przedstawicielami administracji lokalnej, które mogą przybrać formy bardziej sformalizowanych ciał takich, jak na przykład rada organizacji pozarządowych przy powiecie czy województwie. Chcielibyśmy podkreślić, że stosunkowo dobrą i sprawdzającą się formą wzajemnej wymiany informacji są spotkania organizacji pozarządowych z przedstawicielami samorządu. Należy się tylko zastanowić nad takim dobraniem rozmówców, aby posiadali odpowiednią wiedzę i zainteresowanie danym tematem. Zapraszanie na jedno spotkanie organizacji zajmujących się problemami mniejszości narodowych, prawami kobiet i promocją zdrowia może skutkować brakiem wspólnego języka i w rezultacie niemożliwością wypracowania konkretnych rezultatów. Lepiej, by merytoryczne komórki urzędu i lokalni politycy zapraszali na spotkania tematyczne, które będą gromadziły przedstawicieli organizacji o podobnym profilu. Spotkania powinny być zwoływane w miarę potrzeb wyrażanych przez same organizacje lub samorząd. Warto jednak zwrócić uwagę i podkreślić, że już przy ustalaniu formy, w jakiej te kontakty będą się odbywały, należy dotrzeć do jak najszerszej grupy organizacji i zaprosić je do udziału w tych pracach. Szczególną formą informowania są roczne programy współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Autorzy przedstawiają to zagadnienie na przykładzie Uchwały Rady Miejskiej Białegostoku, która znajduje się w ostatniej części niniejszej publikacji. 56 Witryna internetowa Departamentu Pożytku Publicznego, tryb dostępu: r.. 46
8 Konsultacje z organizacjami pozarządowymi Przedstawicielom administracji publicznej konsultacje kojarzą się najczęściej z wymogiem konsultacji społecznych gotowych projektów aktów prawnych z ich potencjalnymi odbiorcami i nie obejmują innych nieformalnych sposobów komunikowania się z podmiotami zewnętrznymi. W efekcie administracja wskazuje na wypełnienie wymogów prowadzenia konsultacji społecznych powołując się na obowiązki formalne wynikające z aktów prawnych. Niestety dotyczą one późniejszych etapów niż prace legislacyjne, a konsultowane są nie założenia, a gotowy projekt aktu normatywnego. Wówczas jednak najczęściej nie jest już możliwe wprowadzenie do projektu istotnych zmian. Zostaje zatem zachowany obowiązek skonsultowania, ale wartość dodana tego procesu jest znikoma. Z tego powodu warto by stosować konsultacje konsekwentnie - od początku do końca planowanego działania. Przyniesie to rozwiązanie najodpowiedniejsze dla wszystkich stron: występującej z zapytaniem, potencjalnych odbiorców i ich otoczenia. Wg Zasad dialogu społecznego 57 najważniejsze grupy i instytucje, które na ogół zapraszane są do procesu konsultacji to: 1) 2) 3) 4) organizacje pracodawców, samorząd gospodarczy, społeczno-zawodowe organizacje rolników, kościoły i związki wyznaniowe, organizacje pozarządowe - stowarzyszenia i fundacje. 5) Polskie ustawodawstwo nie definiuje bezpośrednio i w osobnym akcie prawnym zagadnień konsultacji społecznych. Odniesienia do szeroko rozumianego dialogu społecznego zawarte zostały w podstawowym polskim akcie prawnym, tj. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: Obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" 58. Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej" 59. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska" Zasady Dialogu Społecznego, przyjęte przez Radę Ministrów 22 października 2002 r. 58 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483, z poźn. zm., art Ibidem, art Ibidem, art
9 Konsultacje społeczne to proces, w którym przedstawiciele władz (każdego szczebla: od lokalnych po centralne) przedstawiają obywatelom swoje plany dotyczące np. aktów prawnych (ich zmiany lub uchwalania nowych), inwestycji lub innych przedsięwzięć, które będą miały wpływ na życie codzienne i pracę obywateli. Konsultacje nie ograniczają się jednak tylko do przedstawienia tych planów, ale także do wysłuchania opinii na ich temat, ich modyfikowania i informowania o ostatecznej decyzji. Konsultacje społeczne to sposób uzyskiwania opinii, stanowisk, propozycji itp. od instytucji i osób, których w pewien sposób dotkną - bezpośrednio lub pośrednio - skutki proponowanych przez administrację działań. Niezwykle istotnym elementem jest możliwość wprowadzenia konsultacji na wszystkich etapach działania, projektowania aktów normatywnych i w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji pozarządowych. Z tego powodu podmioty powinny znać standardy tego procesu. Etapy procesu konsultacji społecznych: informowanie o zamierzeniach/planach, prezentacja poglądów na sposoby rozwiązania problemu, wymiana opinii, znajdowanie rozwiązań, informowanie o finalnej decyzji 61. Podstawą do przeprowadzenia konsultacji społecznych w samorządzie są przepisy ustaw o: samorządzie gminnym z 8 marca 1990 roku; samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 roku; samorządzie wojewódzkim z 5 czerwca 1998 roku. Zgodnie z tymi przepisami rząd i samorządy mogą przeprowadzić konsultacje społeczne w wypadkach przewidzianych ustawą (wtedy często są one obowiązkowe) oraz w innych sprawach ważnych dla wspólnot samorządowych. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami określają uchwały rad odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (gmin, miast, powiatów, województw). Podstawą do przeprowadzenia konsultacji społecznych w rządzie są przepisy ustaw o: działach administracji rządowej z 4 września 1997 roku; 61 Portal organizacji pozarządowych, tryb dostępu: r. 48
10 Radzie Ministrów z 8 sierpnia 1996 roku; związkach zawodowych z 23 maja 1991 roku; organizacjach pracodawców z 23 maja 1991 roku. Celem konsultacji społecznych jest poinformowanie społeczności lokalnejo planowanym przedsięwzięciu, prezentacja wariantowego przebiegu inwestycji wraz z zamierzeniami inwestora, stworzenie mieszkańcom terenów sąsiadujących z inwestycją możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag lub wskazania rozwiązań preferowanych. Działania konsultacyjne mają również umożliwić projektantom, inwestorowi oraz organom wydającym decyzje administracyjne wybór optymalnego wariantu rozwiązania projektowego, uwzględniającego możliwie najwięcej postulatów zainteresowanych stron. Standardy konsultacji wg Komisji Europejskiej: właściwa, konkretna i rzeczowa informacja winna być przekazywana każdemu uczestnikowi konsultacji, objęcie konsultacjami wszystkich grup docelowych, prowadzenie konsultacji za pośrednictwem środków komunikacji dostosowanych do celów konsultacji i oczekiwań ich uczestników, publikacja raportu opisującego wyniki konsultacji oraz sposobu ich wykorzystaniaw trakcie dokonywania oceny skutków regulacji 62. Konsultacje są doskonałą metodą na: 1. pozyskanie informacji od obywateli, również zwrotnych informacji odnośnie działań administracji; pozwala ono na lepsze planowanie przyszłych działań, określenie priorytetów i wytycznych oraz na poprawę jakości usług i szybsze reagowanie na problemy otoczenia, 2. aktywizację mieszkańców, która zapobiega obojętności społeczeństwa na sprawy publiczne, 3. negocjowanie rozwiązań lub kierunków planowanych działań, 4. prowadzenie dialogu z mieszkańcami, zwłaszcza w przypadku braku konsensusu, rozwój idei społeczeństwa obywatelskiego, legitymizację działań administracji publicznej, wzrost zaufania w relacjach obywatel - administracja publiczna, poprawę efektywności rządzenia, 62 Witryna internetowa: tryb dostępu na dzień r. 49
11 9. akceptację społeczną dla realizowanych przedsięwzięć 63. Najbardziej kompleksową formą porozumienia między wszystkimi interesariuszami obywatelskiej wspólnoty jest dialog społeczny. Dialog społeczny najczęściej definiuje się jako wszelkie formy negocjacji, konsultacji oraz zwykłej wymiany informacji 64. Dialog społeczny jest narzędziem łączenia i godzenia interesów rozmaitych grup społecznych. Celem nadrzędnym staje się zaś budowa ładu społeczno gospodarczego, legitymizowanego przez jak najszersze kręgi społeczeństwa 65. Dialog społeczny oraz jego podstawowe zasady i formy instytucjonalne spełniają istotną rolę w przebiegu złożonych procesów przebudowy systemowej jako doniosły czynnik zapobiegania, łagodzenia i likwidowania sporów wynikających z nieuchronnej konfrontacji różnych często skrajnie rozbieżnych - interesów. Dialog służy także poszukiwaniu konstruktywnych i trwałych rozwiązań, które w sferze politycznej odpowiadałyby potrzebom demokratyzacji, a w sferze gospodarczej - mechanizmom i regułom społecznej gospodarki rynkowej 66. Jak to ujął Henryk Gawroński: konsultacje społeczne nie zastępują demokratycznych mechanizmów wyborczych, ale łagodzą niedoskonałość tych mechanizmów i skutecznie prowadzą do działań akceptowanych przez maksymalnie dużą reprezentację społeczeństwa, bo dotyczą projektów nieodwracalnych, które mają służyć ludziom, którzy zostają, gdy czas władzy przeminie 67. Zespoły o charakterze doradczym i inicjatywnym Kolejną formą współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami jest tworzenie - w miarę potrze- 63 R. Mędrzycki, M. Szyrski, B. Rzeszotarski, Konsultacje społeczne, współpraca samorządów terytorialnych i organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, Instytut Europejski - materiały szkoleniowe, dokument elektroniczny, tryb dostępu: 64 W. Streeck, L. Kenworthy, Theories and Practices of Neocorporatism, (w:) T. Janoski, R. R. Alford, A. M. Hicks, M. A. Schwartz (red.), The Handbook of Political Sociology: States, Civil Societies, and Globalization, Cambridge University Press, New York R. Towalski, Wprowadzenie [w:] R. Towalski (red.), Dialog społeczny. Najnowsze dyskusje i koncepcje, Centrum Partnerstwa Społecznego Dialog, Warszawa 2007, s E. Wronikowska, Rola państwa w dialogu społecznym w Polsce, dokument elektroniczny, tryb dostępu: r. 67 H. Gawroński, Konsultacje społeczne w samorządzie terytorialnym, publikacja elektroniczna, tryb dostępu: r. 50
12 by - wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym: 1) W zakresie tej formy współpracy mogą być powoływane zespoły do realizacji określonych zadań. 2) Celem działalności wspólnych zespołów może być w szczególności: a) diagnozowanie problemów i potrzeb społecznych, b) tworzenie i konsultowanie programów o charakterze strategicznym, c) opiniowanie aktów prawa lokalnego, d) wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności, e) opiniowanie wniosków o dotacje na realizację zadań publicznych. 3) Podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego mają prawo inicjowania powoływania wspólnych zespołów. Inicjatywę taką zgłasza się do Zarządu, proponując cel dla jakiego dany zespół ma zostać powołany wraz z uzasadnieniem potrzeby jego powołania. W ramach takich zespołów można opracowywać wspólne plany działań na rzecz mieszkańców z wykorzystaniem miejscowego potencjału organizacji oraz infrastruktury. Zespół taki stanowić może efektywne forum tworzenia programów współpracy samorządu i organizacji pozarządowych. Przez to gremium mogą być wypracowywane projekty aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji oraz dyskutowane projekty uchwał odnoszących się do zagadnień związanych z obszarem działalności tych organizacji. Zespoły takie mogą również stanowić forum, na którym przygotowywane byłyby zalecenia, co do sposobu wykonywania usług publicznych, w tym również trybu zlecania ich wykonania czy to w formie dofinansowania, czy też pełnego finansowania. Wreszcie przedstawiciele organizacji pozarządowych mogą występować w roli obserwatorów lub członków (po zastosowaniu odpowiednich procedur eliminujących konflikt interesów) w komisjach rozstrzygających wyniki konkursów na finansowanie lub dofinansowanie działań zlecanych organizacjom pozarządowym 68. Jeżeli chodzi o kwestię tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczymi inicjatywnym należy stwierdzić, iż jedna na dziesięć gmin takie zespoły posiada. Występują zespoły stałe, powołane np. dla opiniowania polityki czy sposobu funkcjonowania gminy w stosunku do organizacji pozarządowych, jak i powoływane ad hoc, do rozważenia konkretnego zagadnienia. Bardzo istotne jest, by sektor pozarządowy wyłonił odpowiednią swą reprezentację, także do kontaktów z administracją publiczną. Obserwujemy w niektórych regionach służącą temu integrację sektora. Bardzo dobrym 68 Witryna internetowa Departamentu Pożytku Publicznego MPiPS, tryb dostępu: r. 51
13 przykładem są trzy województwa: zachodniopomorskie - gdzie funkcjonuje forum organizacji pozarządowych; warmińsko-mazurskie - w którym na poziomie gmin, powiatów oraz wojewódzkim istnieją rady organizacji pozarządowych i łódzkie - gdzie również działają rady organizacji pozarządowych i jedna centralna rada organizacji pozarządowych. Dzięki ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie także w tych miastach i gminach, gdzie wcześniej współpraca z organizacjami pozarządowymi prowadzona była w trochę mniejszym zakresie, powstały specjalne komórki czy zespoły, które w ramach administracji publicznej zajmują się sprawami organizacji pozarządowych, w tym kwestiami międzysektorowej współpracy. Takie komórki często zajmują się tworzeniem bazy danych organizacji działających na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, opracowują wraz z organizacjami programy współpracy, zajmują się procedurą otwartego konkursu ofert, wspierają lokalne organizacje informując np. w jaki sposób wypełnić wniosek o zlecenie realizacji zadania publicznego w otwartym konkursie ofert, gdzie i o jakie środki można aplikować. Uważamy, że taka fachowa pomoc jest organizacjom niezwykle przydatna. Warto, by w każdym urzędzie była osoba pozytywnie nastawiona do sektora obywatelskiego, posiadająca przy tym odpowiednią wiedzę istotną dla organizacji, w tym dotyczącą ich współpracy z administracją publiczną. Instytucjonalizacji dialogu między administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi, obok wspomnianych zespołów inicjatywnych i doradczych oraz wyodrębnionych komórek w urzędach, służy także powołanie Rady Działalności Pożytku Publicznego (powołana na podst. ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Jest to organ opiniodawczo-doradczy ministra (obecnie polityki społecznej) skupiający przedstawicieli organizacji pozarządowych, samorządu terytorialnego i administracji rządowej, który zajmuje się m. in. kreowaniem postaw sprzyjających współpracy samorządów i organizacji pozarządowych 69. Do zadań Rady należy w szczególności (art. 35 pkt. 2): 1) 2) 3) wyrażanie opinii w sprawach dotyczących stosowania ustawy; wyrażanie opinii o rządowych projektach aktów prawnych dotyczących działalności pożytku publicznego oraz wolontariatu; udzielanie pomocy i wyrażanie opinii w przypadku sporów między organami administracji publicznej a organizacjami pożytku publicznego; 69 A. Gluziński, Nowe regulacje prawne i praktyka ich stosowania programowanie współpracy, zlecanie zadań publicznych i inne formy współdziałania, Ministerstwo Polityki Społecznej, Departament Pożytku Publicznego. 52
14 4) 5) 6) 7) zbieranie i dokonywanie analizy informacji o prowadzonych kontrolach i ich skutkach; uczestniczenie w postępowaniu kontrolnym; wyrażanie opinii w sprawach zadań publicznych, zlecania tych zadań do realizacji przez organizacje pozarządowe; tworzenie mechanizmów informowania o standardach prowadzenia działalności pożytku publicznego oraz o stwierdzonych przypadkach naruszenia tych standardów.w skład Rady wchodzi pięciu przedstawicieli organów administracji rządowej i jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych, pięciu przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego oraz dziesięciu przedstawicieli organizacji pozarządowych, związków i porozumień organizacji pozarządowych. Zlecania zadań publicznych Zasady przyznawania wsparcia 70 i realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym przez organy administracji publicznej zostały ściśle uregulowane w Ustawie. Odbywają się one po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba, że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecania 71. W ten sposób powstają dwa sposoby zlecenia realizacji zadań publicznych: a) otwarty konkurs ofert, w którym uczestniczą organizacje pozarządowe, podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, spółdzielnie socjalne oraz jednostki organizacyjne podległe organom administracji publicznej lub przez nie nadzorowane; b) inny tryb, jeżeli dane zadania można zrealizować efektywniej w inny sposób określony w odrębnych przepisach, w szczególności poprzez zakup usług na zasadach i w trybie określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, przy porównywalności metod kalkulacji kosztów oraz porównywalności opodatkowania 72. Organizacja pozarządowa może także samodzielnie wyjść z inicjatywą i złożyć ofertę realizacji zadań publicznych. Dotyczy to również tych zadań, które są realizowane dotychczas w inny sposób, w tym przez organy administracji publicznej. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ma 70 Wspieranie oraz powierzanie zadań, o których mowa w ust. 1, może nastąpić na zasadach i w trybie Ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. nr 169, poz. 1420). 71 Ustawa, op. cit., art. 11 ust Ibidem, art. 11 ust
15 nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na podjęcie następujących działań: a) rozpatruje celowość realizacji określonego zadania publicznego przez uprawnione podmioty, biorąc pod uwagę stopień, w jakim oferta odpowiada priorytetom zadań publicznych, daje gwarancję realizacji zadań zgodnie ze standardami właściwymi dla danego zadania, środki dostępne na realizację określonych zadań, rodzaje określonych zadań i korzyści wynikające z realizacji zadania publicznego przez wcześniej wymienione podmioty, oraz b) informuje o podjętej decyzji, a w przypadku stwierdzenia celowości realizacji określonego zadania publicznego informuje składającego ofertę o trybie zlecenia zadania publicznego 73. Tryb zlecanie organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych: I. Organ administracji publicznej ogłasza otwarty konkurs ofert co najmniej z trzydziestodniowym wyprzedzeniem. Ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) rodzaju zadania; wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania; zasadach przyznawania dotacji; terminach i warunkach realizacji zadania; terminie składania ofert; terminie, trybie i kryteriach stosowanych przy dokonywaniu wyboru oferty; zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzajui związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych uprawnionym podmiotom. Ogłoszenie zamieszcza się, w zależności od rodzaju zadania, w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub lokalnym oraz Biuletynie Informacji Publicznej, a także w siedzibie organu administracji publicznej, w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń. Ogłoszenie może także nastąpić w inny sposób zapewniający dostęp podmiotów zainteresowanych do informacji, w szczególności poprzez wykorzystanie sieci teleinformatycznej Ibidem, art. 12 ust Ibidem, art
16 II. Organizacje pozarządowe zgłaszają swoje oferty zarówno na ogłoszone konkursy, jak i z własnej inicjatywy, które powinny zawierać w szczególności: 1) 2) 3) 4) 5) 6) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji; termin i miejsce realizacji zadania publicznego; kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego; informację o wcześniejszej działalności podmiotu składającego ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie; informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania, w tym o wysokości środków finansowych uzyskanych na realizację danego zadania z innych źródeł; deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania 75. III. Po upływie terminu wnoszenia ofert organ administracji publicznej przystępuje do rozpatrzenia ofert, w tym: 1) ocenia możliwość realizacji zadania przez uprawnione podmioty; 2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania; 3) uwzględnia wysokość środków publicznych przeznaczonych na realizację zadania. IV. Organ administracji publicznej obowiązany jest w uzasadnieniu wyboru oferty ustosunkować się do spełniania przez oferenta wymogów określonych w ustawie oraz w ogłoszeniu, nawet jeśli wpłynie tylko jedna oferta 76. V. Uprawniony podmiot przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie powierzenia zadania publicznego, zobowiązuje się do wykonania zadania w zakresie i na zasadach określonych w umowie sformułowanej z uwzględnieniem art. 131 ust. 2 ustawy o finansach publicznych 77 oraz przepisów niniejszej Ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania odpowiednich środków publicznych 75 Ibidem, art Ibidem, art O podjętej decyzji zarząd jednostki samorządu terytorialnego zawiadamia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. (Dz. U nr 155 poz. 1014). 55
17 w formie dotacji 78. VI. Umowa o przyjęcie zlecenie realizacji zadania publicznego wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony. Środki finansowe otrzymane na realizację umowy muszą być wyodrębnione w ewidencji księgowej 79. VII. Organ administracji publicznej zlecający zadanie publiczne dokonuje kontroli i oceny realizacji zadania, a w szczególności: 1) stanu realizacji zadania; 2) efektywności, rzetelności i jakości wykonania zadania;prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania; 3) prowadzenia dokumentacji określonej w przepisach prawa i w postanowieniach umowy 80. Jednocześnie sam podmiot wykonujący zlecenie realizacji zadania publicznego ma obowiązek sporządzić sprawozdanie z realizacji umowy, w okresie do 30 dni po upływie terminu, na który umowa została zawarta (okresem sprawozdawczym jest rok budżetowy) 81. W celu precyzyjnego określenia praw i obowiązków potencjalnych podmiotów otrzymujących zlecenia oraz nadających je organów administracji publicznej, a także konieczności zapewnienia kompletności informacji dotyczących wykonania zadania (art. 19 ustawy) Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi rozporządzeniem: wzór oferty, ramowy wzór umowy, wzór sprawozdania. 78 Ustawa, art Ibidem. 80 Ibidem, art Ibidem, art
18 Schemat 1: Tryb zlecenia zadań publicznych przez organ administracji publicznej organizacjom pozarządowym Ogłoszenie otwartego konkursu przez organ administracji publicznej Zgłaszanie ofert przez organizacje pozarządowe Rozpatrzenie ofert przez organ administracji publicznej (wymóg uzasadnienia wyboru zwycięskiej oferty) Podpisanie umowy o przyjęcie zlecenia realizacji zadania publicznego i przekazanie odpowiednich środków publicznych w formie dotacji Realizacja przez wybrany podmiot zlecenia zadania publicznego Kontrola i ocena realizacji zadania przez organ administracji publicznej Sporządzenie sprawozdania z realizacji umowy przez podmiot wykonujący Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. nr 96, poz. 873 z późn. zm. 57
19 Ustawowy obowiązek współpracy organizacji pozarządowych z organami administracji publicznej, jak już wcześniej było wspomniane, nie może być realizowany bez zgody obu stron. Trzeci sektor ma wszelkie predyspozycje, aby być traktowany jak równorzędny partner dla władz lokalnych. Zaletami takiej współpracy są przede wszystkim konkurencyjność ofert organizacji pozarządowych oraz ich dobra jakość i efektywność wynikająca z lokalnego umiejscowienia podmiotów, a przez to z lepszego rozpoznania i realizacji potrzeb ludzi, którym ma służyć. Konkurencyjność przejawia się także w cenie oferowanych usług: pracownicy organizacji pozarządowych zazwyczaj otrzymują mniejsze wynagrodzenie, niż pracownicy w sektorze przedsiębiorstw za wykonanie podobnego zadania. Zlecenia realizacji zadań publicznych może okazać się więc najlepszym rozwiązaniem dla organu administracji publicznej. Obawę budzą małe i początkujące organizacje, bez doświadczenia w wydatkowaniu dotacji publicznych, jednak każdy, kto ma doświadczenie współpracy z NGOs wie, że organizacje pozarządowe rozwijają się stopniowo. Proces ten wymaga wsparcia. Ważnym problemem w przekształceniu zlecenia realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym w chętnie stosowaną praktykę jest bardzo ścisłe uregulowanie zagadnienia w Ustawie. Przed jej wejściem w życie w ciągu ostatnich lat wiele samorządów wypracowało na poziomie lokalnym sprawnie działające procedury związane z organizacją konkursów. Były one jasne, przyjazne dla organizacji, a jednocześnie gwarantowały uczciwe zasady podziału środków publicznych. Narzucone przez ustawodawcę regulacje powodują, iż obecnie wiele wartościowych, korzystnych ofert trzeba odrzucać lub wręcz unieważniać całe konkursy, gdyż pojawia się coraz więcej wątpliwości prawnych, co do stosowania szczegółowo określonych w Ustawie i rozporządzeniach 82 rozwiązań. Przykładem jest otwarty konkurs ofert, gdzie zgodnie z Kodeksem cywilnym przyjęcie oferty dokonanez zastrzeżeniem zmiany lub uzupełnienia jej treści poczytuje się za nową ofertę 83. Oznacza to, że ofertę przyjmuje się w całości albo odrzuca. W ten sposób można odrzucić dobre propozycje z powodu minimalnego błędu, a powtórzenie konkursu 82 Są to akty wykonawcze do Ustawy: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. z dnia 30 grudnia 2005 r.); Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie obowiązku badania sprawozdań finansowych organizacji pożytku publicznego (Dz.U ); Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 sierpnia 2003 r. w sprawie Rady Działalności Pożytku Publicznego (Dz.U ). 83 Art. 68 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964, nr 16 poz. 93) 58
20 implikuje upływ czas, pracę i koszty. Przechodząc do podsumowania można po raz ostatni zadać sobie pytanie, czy warto tworzyć partnerstwo publiczno-społeczne? Odpowiadając na to pytanie, trzeba wziąć pod uwagę przede wszystkim fakt, że partnerstwo ucieleśnia w sobie nadrzędne zasady subsydiarności, dobrowolności i bezinteresowności. Należy również dodać, że partnerstwo spełnia rolę nowej formy działania sfery publicznej, która - co warte podkreślenia, jest politycznie akceptowalna. Współpraca obywateli w ramach partnerstwa wzmacnia poczucie więzi obywatelskiej, cnoty bezinteresowności i kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego. W tym miejscu warto zaznaczyć, że samorządy wraz z całą administracją publiczną borykają się z problemem zmniejszającego się zaufania opinii publicznej. W jakimś stopniu problem ten wynika z postrzegania usług publicznych jako podporządkowanych raczej świadczącym je organizacjom, niż mieszkańcom, do których są skierowane. Orientacje na służbę społeczności lokalnej może poprawić oraz zwiększyć poziom zaufania właśnie partnerstwo publiczno-społeczne. Samorząd, który kieruje się służbą społeczności lokalnej musi być otwarty. Zbyt często zdarza się odcinanie od mieszkańców. Przecież nadrzędnym zadaniem jest być blisko obywateli tak, aby świadczenie usług stawało się de facto służbą mieszkańcom. W czasach kiedy zasoby finansowe zmniejszają się, aż nadto łatwo znaleźć wytłumaczenie dla niskiego poziomu usług. Jednak w takiej właśnie sytuacji odpowiedzią powinna być wzmożona waga przykładana do przyjętych celów i wyznawanych wartości. Idea usług lokalnych, pojmowana jako służba wobec społeczności, jest tutaj kluczowa. Z tego też punktu widzenia tworzenie partnerstwa publiczno-społecznego znajduje swoje uzasadnienie. Sprawia że obywatel dobrowolnie i bezinteresownie angażuje się w działalność lokalną oraz co ważne identyfikuje się z nią. Także pod względem kontroli partnerstwo jest bardziej przejrzystą formą działalności, mniej narażoną na podatność korupcji. Konkludując można powiedzieć o partnerstwie publiczno-społecznym, że jest olbrzymim odciążeniem samorządu oraz wyzwaniem dla obecnie dominujących sposobów zarządzania Strona internetowa Stowarzyszenia Gmin Polska Sieć Energie Cites do projektu Zarządzanie energią i środowiskiem. Tworzenie partnerstwa publiczno społecznego. Tryb dostępu: r. 59

References: art. 4
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 4
 art. 3
 art. 11
 art. 11
 art. 12
 art. 131
 Art. 68