Source: http://www.slideshare.net/FUSADESORG/2912014-doc-coyuntura-legal-1-2014-final
Timestamp: 2016-06-28 13:06:09+00:00

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Documento: Informe de Coyuntura Legal e Institucional del primer seme…
Documento: Informe de Coyuntura Legal e Institucional del primer semestre de 2014
Cuadro comparativo del informe de B...
FUSADES, a través del Departamento de Estudios Legales, presenta el Informe de Coyuntura Legal e Institucional del primer semestre de 2014, el jueves 28 de agosto de 2014. Entre los temas más relevantes que contiene el informe, podemos mencionar los siguientes: Estado de Derecho: Han disminuido los ataques contra la Sala de lo Constitucional, lo cual es muy importante para el Estado de derecho. Algunas de las sentencias emitidas este semestre tendrán sus efectos más fuertes durante la próxima campaña electoral, como el caso de la resolución que definió el alcance de la prohibición de los funcionarios públicos para participar en política partidaria y la limitación de hacer campaña fuera de los plazos constitucionales. El TSE que juega un papel muy importante en el cumplimiento de esta sentencia y durante este semestre y en el contexto de las elecciones presidenciales, ha quedado claro que la justicia electoral sigue siendo una tarea pendiente en el país, por lo que es importante que se apruebe una reforma constitucional que modernice el sistema electoral, separando las funciones administrativas y jurisdiccionales del TSE.
La preparación de este informe concluyó el
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.
Índice general pág
SIGLAS UTILIZADAS v
2. INDICADORES: EL ÍNDICE DE ESTADO DE DERECHO 2014 2
3. RELACIONES INTERORGÁNICAS: CONTROLES DEL
EJECUTIVO SOBRE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA 4
4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON
4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos 5
4.2. Decretos legislativos mediante dispensa de trámites 6
4.3 Funcionamiento del Diario Oficial 7
4.4 Emisión de reglamentos 7
4.5 Normas municipales 8
5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
DE SEGUNDO GRADO 8
6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 9
6.1 Actividad jurisprudencial de las salas 9
6.2 Sentencias de inconstitucionalidad 10
6.3 Sentencias destacadas en temas constitucionales 11
6.3.1 Inconstitucionalidad del FONAT 11
6.3.2 Se ampara a ciudadanos y se ordena a la FGR investigar,
en virtud del derecho a la verdad 11
6.3.3 Admisión de inconstitucionalidad en contra de que los expresidentes
se hagan automáticamente diputados del PARLACEN 12
6.4 Las resoluciones de Corte Plena 13
6.5 Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho 14
7. SISTEMA ELECTORAL 16
7.1 Prohibición de los funcionarios de hacer política partidista 17
7.2. Garantía del derecho al voto y ampliación de la vigencia del DUI 19
7.3 El papel del TSE en las elecciones 19
7.4 Improcedente amparo sobre conteo voto por voto 20
7.5 Demanda de inconstitucionalidad de elección del Presidente del TSE 22
7.6. Inconstitucionalidad de la candidatura del expresidente Saca 25
8. ASPECTOS LEGALES SOBRE EL NUEVO GOBIERNO 26
9. CONCLUSIONES 27
1. INTRODUCCIÓN 30
2. PREVENCIÓN 30
2.1 Tregua entre pandillas 30
2.1.1 Nuevos procesos de prevención 32
2.2 Omiten formular una política de prevención de la delincuencia juvenil 32
2.3 Prevención y seguridad escolar 32
3. COMBATE A LA CRIMINALIDAD 33
3.1 Homicidios y extorsiones 33
3.2 Aplican Ley Antiterrorista 36
3.3 Poco combate al delito de agrupaciones ilícitas 36
3.3.1 Vínculos de algunas pandillas con el tráfico de drogas 37
3.4 Metas de seguridad en el Asocio para el Crecimiento 38
4. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y REHABILITACIÓN 39
4.1 Grave hacinamiento carcelario 39
4.2 Deficiente seguridad penitenciaria 39
4.3 Sin ejecutarse préstamo por $71 millones para fortalecimiento
penitenciario 40
4.4 Nuevos Juzgados de Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena 40
4.5 Reos en fase de confianza y semilibertad 40
4.6 Omisión de regular deserción y rehabilitación de pandilleros 41
5. ATENCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS 41
5.1 Testigos criteriados 41
6. SITUACIÓN DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES DE SEGURIDAD 42
6.1 PNC 42
6.1.1 Al alza enfrentamientos entre PNC y delincuentes 42
6.1.2 Complicidad de algunos elementos de la PNC con el crimen organizado 43
6.1.3 Hacinamiento obliga a recluir detenidos junto a condenados 43
6.2 Fuerza Armada 45
6.2.1 Tareas de seguridad pública 45
6.2.2 Miembros del Ejército expulsados por nexos con pandillas 46
6.2.3 Iniciativa de Ley Reguladora de la Baja Disciplinaria Militar 46
6.3 FGR 47
6.3.1 Presupuesto FGR 2014 47
6.3.2 Allanamientos de la FGR en instituciones del Gobierno 47
6.4 Instituto de Medicina Legal 48
6.5 Instituciones del Estado hacen declaraciones sobre grupos
al margen de la ley 48
7. NUEVAS LEYES Y REFORMAS EN MATERIA DE SEGURIDAD 49
7.1 Sancionan reformas incompletas a la Ley contra el Lavado
de Dinero y de Activos 49
7.2 Nuevos tribunales y fiscales especializados en extinción
de dominio 49
7.3 Aprueban reformas a la Ley Especial para la Intervención de las
7.4 Aprueban reformas al Código Procesal Penal para investigar de
inmediato desapariciones 50
7.5 Aumentan penas para quienes atenten contra cuerpos de seguridad 50
7.6 Leyes y reformas en materia de seguridad que continúan pendientes 50
8. NUEVO GABINETE DE SEGURIDAD PÚBLICA 51
9. CONCLUSIONES 52
CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL 53
2. INDICADORES DE PAÍS 55
3. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS 59
3.1. Fomento a la inversión 59
3.1.1 Leyes para los asocios público privados 59
3.1.2 Paquete de leyes proinversión 60
3.1.3 Normativa de comercio internacional 63
3.1.4 Aduanas 63
3.1.5 Regulación de libre competencia 65
3.2. Finanzas públicas y aspectos tributarios 66
3.2.1 Regulación presupuestaria 66
3.2.2 Tributos nacionales 67
3.2.3 Tributos municipales 68
4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 69
4.1 Regulación sobre la infraestructura pública 69
4.2 Regulación de energía 70
4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria 71
4.4 Profesionalización de los funcionarios 72
5. CONCLUSIONES 73
TRANSPARENCIA 74
2. INDICADORES 75
2.1 Encuesta Dinámica Empresarial 75
2.2 Encuesta IUDOP de mayo 2014 77
2.3 Índice de Estado de derecho 78
3. TRANSPARENCIA A NIVEL REGIONAL 78
3.1 Análisis de cumplimiento de la Convención de
las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) 78
3.2 Mecanismo de Seguimiento de la Implementación
(MESICIC) de la Organización de Estados Americanos (OEA) 79
3.3 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) 81
4. ESTADO DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 82
5. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA,
PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS 84
5.1 Corte de Cuentas de la República 84
5.1.1 Proceso de elección 84
5.1.2 Desempeño 86
5.1.3 Reformas a Ley de la CCR 87
5.2 Fiscalía General de la República (FGR) 87
5.3 Sección de Probidad de la CSJ 89
5.4 Asamblea Legislativa 90
5.5 Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA) 90
5.6 Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) 91
5.7 Tribunal de Ética Gubernamental (TEG) 95
6. LIBERTAD DE EXPRESIÓN 97
6.1 Demandas por difamación del presidente de la República 97
6.2 Regulación de medios 97
7. PROYECTO DE LEY DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA 99
8. CONCLUSIONES 100
Resumen ejecutivo • Primer semestre 2014 Estudios
En esta edición del Informe de Coyuntura Legal e Institucional se hace referencia a los acontecimientos que han
impactado la situación del Estado de derecho en el primer semestre de 2014, y se relacionan con las perspectivas
que generan, utilizando un enfoque sencillo, en el que se describe la situación en cada tema y su importancia para el
sistema jurídico e institucional que debe estar al servicio de los ciudadanos. Las áreas del Estado de derecho con mayor
actividad en este semestre han sido la administración de justicia y el sistema jurídico electoral.
El informe inicia señalando cómo se percibe a nuestro país en el ámbito internacional. El Índice de Estado de Derecho
es una medición numérica muy importante que contiene una serie de indicadores que permiten comparar la situación
del Estado de derecho en 99 países. El Salvador está ubicado en la medianía de las calificaciones en la mayoría de
temas, con una calificación agregada de 0.48 sobre 1. Eso demuestra que hay mucho trabajo por hacer para mejorar en
futuras ediciones de este índice, pero a la vez, que hay cosas que valen la pena defender.
El informe también se ocupa de las relaciones del Órgano Ejecutivo con el Legislativo. Los controles por excelencia
que tiene el primero sobre el segundo son los vetos y las observaciones. Desde la perspectiva jurídica, su utilización
es un mecanismo constitucional de frenos y contrapesos y desde la política, puede indicar el apoyo o falta de este que
tiene el Presidente en la Asamblea. El expresidente Funes vetó 36 decretos, y es el segundo que más ha utilizado este
mecanismo, después del expresidente Francisco Flores que realizó 59. Los vetos emitidos se dieron conforme al marco
legal aplicable y no se puede decir que representaron un problema de gobernabilidad. La separación de poderes es
fundamental en una república democrática, pero también lo son los controles entre los poderes.
En igual forma, el informe monitorea los cambios normativos provenientes desde la Asamblea Legislativa, el Órgano
Ejecutivo y las municipalidades. Siempre es de especial interés la ratificación de una reforma constitucional. El 12 de
junio se ratificó el Acuerdo de Reforma Constitucional mediante el cual se reconoce a los pueblos indígenas, un tema
cuyas incidencias para el futuro no están claras. También es relevante la creación de los tribunales ambientales, los
de extinción de dominio y la conversión de los juzgados de tránsito en juzgados de vigilancia penitenciaria. Además,
dos leyes fueron creadas en el tema de inversiones: la Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e
Inversiones de El Salvador y la Ley de Protección, Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa.
En materia de justicia, es destacable que durante este semestre ha disminuido la confrontación entre la Sala de lo
Constitucional y los otros poderes del Estado. Sin embargo, preocupa la desobediencia a la medida cautelar en el
proceso contra las disposiciones del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano, que permiten que los
expresidentes se vuelvan automáticamente diputados de esta institución. Además, la actividad de Corte Plena en
materia disciplinaria ha sido mayor en comparación con semestres anteriores. A pesar que el número de expedientes
activos sigue siendo alto, comparado con el semestre anterior, se dictaron casi el triple de resoluciones de sanción y
exoneración contra miembros de la carrera judicial y 15 veces más en materia de abogados y notarios. Es necesario que
se mantenga esta tendencia, pues el tema disciplinario es una de las áreas en las que mayores desafíos enfrenta la CSJ.
Resumen ejecutivo • Primer semestre 2014
coyuntura legal e
En materia jurídico electoral, en este semestre quedó claramente definido en la jurisprudencia el alcance de la
prohibición de los funcionarios públicos para participar en política partidaria, así como la prohibición de hacer
campaña fuera de los plazos constitucionales, lo cual se debe respetar desde la próxima campaña electoral para
las elecciones municipales y de diputados de 2015. Además, la Sala de lo Constitucional continuó con su línea
jurisprudencial de que la Constitución no permite que quienes tienen vinculaciones partidarias, ejerzan cargos de
control jurisdiccional al declarar inconstitucional el nombramiento del presidente del TSE. Esto no significa que se ha
solventado el problema de la partidización de esta institución, pero presenta una oportunidad para que la Asamblea
Legislativa modernice el sistema electoral, separando las funciones administrativas y jurisdiccionales del TSE, creando
una justicia electoral fuerte por la calidad e independencia de sus miembros.
En materia de seguridad ciudadana, este semestre se ha convertido en el segundo período consecutivo en el que
se advierte una tendencia al alza en los homicidios, en comparación con el mismo semestre del año pasado y en
comparación con el semestre anterior. La llamada tregua ha demostrado no ser sostenible y la FGR actualmente
desarrolla una investigación contra algunos funcionarios y exfuncionarios por presuntos delitos cometidos en el marco
de la tregua. El nuevo Gobierno se ha desmarcado de la misma y ha anunciado que impulsará un nuevo proceso de
pacificación, enfocado en la prevención.
Los enfrentamientos entre las autoridades de seguridad y los delincuentes han alcanzado un aumento del 353%,
lo cual ha motivado el endurecimiento de penas y la aplicación de la Ley Antiterrorista contra aquellos que atenten
contra elementos de seguridad. La entrada en vigencia de algunas reformas al Código Procesal Penal permite decretar
sobreseimiento definitivo cuando una autoridad afecta bienes jurídicos protegidos en el ejercicio de sus funciones. Por
otro lado, algunos funcionarios han informado sobre la expulsión o destitución de policías, estudiantes de la ANSP y
miembros de la Fuerza Armada, por haberse demostrado que tenían vínculos con las pandillas.
El hacinamiento carcelario ronda el 334%, lo que ha obligado a que el 80.9% de las personas que están detenidas en
bartolinas policiales, sean personas que deberían de estar en los centros penales o en centros preventivos. A la fecha
no se ha ejecutado el préstamo por $71 millones que fue aprobado en el semestre pasado, para fortalecer el sistema
penitenciario, y algunas iniciativas de ley que podrían ayudar a disminuir el problema continúan pendientes.
El clima de negocios continúa deteriorado, como se advierte en el descenso de la posición del país en el Índice
de Libertad Económica 2014 de la Fundación Heritage y los resultados de la Encuesta Dinámica Empresarial de
FUSADES, y para cambiar esta situación se requiere que el Gobierno aborde los principales problemas de la inversión
-la inseguridad ciudadana, el bajo ciclo económico y la incertidumbre-, mediante políticas públicas efectivas y
coordinadas con el sector privado.
El Asocio para el Crecimiento y Fomilenio II, son proyectos importantes para atender los dos principales problemas que
afectan el crecimiento económico del país -la inseguridad ciudadana y la falta de productividad del sector transable-. No
obstante, estos proyectos requieren a su vez estar acompañados de un compromiso de alto nivel que asegure una efectiva
ejecución que conduzca a que las medidas del Asocio puedan impactar, por ejemplo, en la inseguridad ciudadana que se
vive en el país, que permitan el cumplimiento de los requisitos para la firma del convenio de Fomilenio II, y brinden señales
certeras y positivas a la sociedad, a través del cumplimiento de los laudos arbitrales y búsqueda de entendimientos con
inversiones exitosas en el país.
La aprobación de las leyes favorables al clima de negocios, tales como las reformas a la Ley APP y la Ley de PROESA, así
como el nombramiento de un Comisionado Presidencial para la Inversión, son oportunidades para atender la falta de
crecimiento económico. Adicionalmente, las reformas a la Ley APP constituyen un paso favorable para impulsar un nuevo
esquema de inversión pública ante los limitados recursos del Estado. El reto mayor está en su implementación, ya que si
bien la mayoría de las reformas fueron positivas, aún persiste una intervención excesiva de la Asamblea Legislativa para
ciertos proyectos, lo que podría generar un desincentivo para los inversionistas. Además, se considera que el nuevo reto
del Gobierno es contar con los mejores funcionarios en las distintas instituciones, que permitan potenciar al país como
líder en temas de inversión, exportación y APP, y así apoyar la ejecución exitosa de diversos proyectos de infraestructura,
tales como la ampliación del aeropuerto internacional y la concesión del Puerto La Unión Centroamericana.
Al cierre de este informe, sigue pendiente la aprobación de la Ley de Firma Electrónica y de la Ley de Estabilidad Jurídica
para la Inversión, así como el asegurar la efectiva implementación de las leyes de agilización de trámites para la
construcción, garantías mobiliarias y los tratados comerciales con la Unión Europea y Estados Unidos. Además, es
preciso iniciar la discusión sobre leyes para la inversión, tales como nuevas leyes de defensa comercial e insolvencia
empresarial, y reformas a la regulación de arbitrajes, concesiones para la generación de energía, gobierno corporativo,
inicio de empresas y aduanas.
En materia de finanzas públicas se destacan, entre otros acontecimientos jurídicos: a) la inconstitucionalidad de algunas
disposiciones de la “Ley de impuesto específico a las llamadas telefónicas provenientes del exterior que terminan
en El Salvador” y de la “Ley especial para la constitución del fondo para la atención de víctimas de accidentes de
tránsito”, conocida como Ley FONAT, y b) la presentación de la tercera reforma fiscal compuesta por la solicitud de dos
autorizaciones para la emisión de bonos, el anteproyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal, dos nuevos impuestos -uno
a la propiedad inmobiliaria y otro a transacciones financieras-, así como cuatro reformas a la legislación tributaria. Esta
propuesta es incompleta y la reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta podría adolecer de inconstitucionalidades,
por una parte, el “activo neto” como hecho generador no guarda relación con la capacidad contributiva de los sujetos,
incumpliendo el principio de equidad tributaria, y por otra, se utiliza las “rentas brutas” como parámetro para establecer
el límite para el pago mínimo, lo cual fue declarado inconstitucional en la sentencia del proceso de inconstitucionalidad
18-2012. Al cierre de este infome se creó una Comisión Técnica para analizar las propuestas presentadas y presentar
soluciones integrales con visión de largo plazo.
Finalmente, el problema de la burocracia persiste, lo cual continúa restando competitividad a los salvadoreños,
por lo que se requiere de un enfoque sistémico que permita dar soluciones específicas a un problema multicausal.
Un importante paso sería la aprobación de la ley sobre procedimientos administrativos, una norma que regule las
relaciones entre la Administración Pública y la ciudadanía, así como una política integral de mejora regulatoria, que
incluya la simplificación de trámites y que la normativa que se apruebe debe responder a un análisis costo beneficio.
Además, es indispensable aprobar una nueva política del servicio civil, que incluya la renovación de su marco legal,
para asegurar que el servicio público sea orientado a las necesidades de la ciudadanía y preservar la estabilidad de los
En el Eje de Transparencia, se da seguimiento a hechos relacionados con la promoción del acceso a la información
pública, la probidad gubernamental y la lucha contra la corrupción. En este semestre, generó expectativas positivas
que el Presidente Sánchez Cerén haya iniciado un nuevo período presidencial comprometiéndose a dirigir el país “con
honradez, austeridad, eficiencia y transparencia”.
Sin embargo, los empresarios consultados en la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, durante el primer
trimestre de 2014, continuaron colocando la corrupción de las instituciones públicas dentro de los cinco obstáculos
para la operación y crecimiento de sus negocios. Por otra parte, el Índice de Estado de Derecho 2014, de The World
Justice Project, evalúa a El Salvador como uno de los países que más deficiencias tiene en cuanto al desarrollo de un
“gobierno abierto”, colocando al país en la posición 84 de 99 evaluados; siendo el acceso a la información el subfactor
peor evaluado. Por tanto, las mediciones continúan mostrando que hay mucho trabajo por realizar para fortalecer a las
instituciones salvadoreñas en su desempeño relacionado con la transparencia.
La implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública enfrenta obstáculos como la falta de presupuesto
del Instituto de Acceso a la Información Pública, IAIP; el incumplimiento a las resoluciones de este ente rector por
entidades obligadas; la falta de nombramiento de funcionarios clave como oficiales de información y encargados
de archivos; lo cual, en general, continúa mostrando que el principal obstáculo es la falta de real compromiso con el
En este semestre se judicializaron casos de corrupción contra exfuncionarios de alto perfil. Iniciando su tramitación
en un tiempo de campaña electoral y de manera altamente mediatizada, las instituciones del sistema tienen la
responsabilidad de aplicar la ley imparcialmente y no permitir la instrumentalización de estos procesos.
En este semestre también se ha iniciado la discusión de reformas profundas a la regulación de los medios de
comunicación, públicos y privados, tanto por la vía de propuestas de ley como por la presentación ante la Sala de lo
Constitucional de dos demandas de inconstitucionalidad a la legislación vigente. En la Asamblea Legislativa se están
estudiando los proyectos de Ley de Medios de Comunicación Públicos y de Ley de Radiodifusión Comunitaria, los cuales
tienen deficiencias técnicas y que consideramos pueden limitar el ejercicio del derecho a la libre expresión. Los procesos
de inconstitucionalidad presentados por organizaciones de la sociedad civil buscan que se cambie el mecanismo
de concesión de frecuencias para radio y televisión, por considerar que el vigente viola derechos constitucionales.
Además, preocupó como fueron otorgadas algunas concesiones por parte de la SIGET, las cuales fueron suspendidas
por una medida cautelar en uno de los procesos de inconstitucionalidad pendientes al cierre del semestre. Todo indica
que es inminente una discusión sobre cómo diseñar una nueva manera de asignar frecuencias a radios y televisoras
comunitarias, estatales y privadas. Sin embargo, esta debe darse en el marco del respeto a la libertad de expresión y la
libre competencia, evitando cualquier tipo de control político de los medios de comunicación.
Siglas utilizadas • Primer semestre 2014 Estudios
• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
• APC: Asocio para el Crecimiento
• APP: Asocios Público Privados
• ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública
• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
• CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana
• CCR: Corte de Cuentas de la República
• CE: Código Electoral
• CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
• CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura
• CNUCC: Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción
• CSJ: Corte Suprema de Justicia
• DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES
• DGCP: Dirección General de Centros Penales
• D.L.: Decreto Legislativo
• D.O.: Diario Oficial
• FGR: Fiscalía General de la República
• FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
• Fomilenio: Fondos del Milenio de El Salvador
• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
• GOES: Gobierno de El Salvador
• IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
• LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
• LGE: Ley General de Electricidad
• MESICIC: Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención
• MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
• OEA: Organización de los Estados Americanos
• PNC: Policía Nacional Civil
• RIAL: Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa
• SC: Superintendencia de Competencia
• SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
• SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
• STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
• TSE: Tribunal Supremo Electoral
• UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
• USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
Siglas utilizadas • Primer semestre 2014
Introducción • Primer semestre 2014
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional del Departamento de Estudios Legales (DEL) presenta un análisis
de los acontecimientos más relevantes del semestre, agrupados en cuatro grandes ejes: 1. Estado de derecho e
institucionalidad, 2. Seguridad ciudadana, 3. Clima de negocios y legislación comercial, y 4. Transparencia. Este trabajo
periódico que se ha venido realizando desde hace casi 5 años, permite observar la realidad de un periodo determinado,
así como establecer comparaciones con periodos anteriores. Los temas que se han incluido en esta edición, son
aquellos que pueden tener mayor interés para el público en general y para la comunidad jurídica en particular. El
análisis que se realiza es eminentemente legal, contrastando los hechos, los comportamientos de los funcionarios, las
reformas o normas aprobadas con el “deber ser” plasmado en la Constitución y en la normativa vigente.
La metodología aplicada para la elaboración de este informe consiste en una verificación diaria de los hechos que
ocurren en nuestro país, con el propósito de obtener información sobre la realidad nacional de diversas fuentes y
opiniones. Para la obtención de estadísticas e informes públicos, se formulan solicitudes basadas en la Ley de Acceso a
la Información Pública. También se ocupan estadísticas, memorias de labores institucionales e información publicada
en los portales electrónicos de cada institución. Para la obtención de información de fuentes privadas, se ocupan
noticias de medios de información, estudios académicos y se llevan a cabo algunas entrevistas con actores claves
o expertos en la materia. Asimismo, se examinan estudios internacionales que analizan la realidad nacional o que
construyen indicadores en los que se evalúa a nuestro país, con el propósito de determinar si durante el periodo
analizado hemos mejorado o no respecto de periodos anteriores. En varios de los temas incluidos en el informe, se
incorporan indicadores producidos por FUSADES, como la Encuesta Dinámica Empresarial. En algunos casos, en los
que el DEL reúne información de distintas fuentes, también se procede a elaborar estadísticas o indicadores propios.
Una vez reunida la mayor cantidad de información relevante sobre un tema, se analiza desde una perspectiva crítica y
propositiva con el objetivo de señalar fallas e incumplimientos o mejoras, así como de proponer algunas soluciones o
El periodo cubierto por esta edición del informe incluye desde el 1 de enero hasta el 30 de junio de 2014.
EJE ESTADO DE DERECHO
Lo que sucede en el sistema jurídico e institucional,
casi nunca es un acontecimiento aislado. Por un lado,
es efecto de situaciones anteriores, y por otro, tendrá
implicaciones en el futuro. En esta edición del Informe
de Coyuntura Legal e Institucional se presentan los
acontecimientos que han impactado la situación del
Estado de derecho en el primer semestre de 2014,
y se relacionan con las perspectivas que generan,
utilizando un enfoque sencillo, en el que se describe la
situación en cada tema y su importancia para el sistema
jurídico e institucional, tan necesarios para el buen
El “Índice de Estado de Derecho” es publicado anualmente
por The World Justice Project y evalúa los principios
fundamentales del Estado de derecho en 99 países
alrededor del mundo. Se nutre de entrevistas realizadas
en 2013 a expertos y ciudadanos de las tres principales
ciudades de cada país, para el caso de El Salvador,
San Salvador, Santa Ana y San Miguel1. El índice
mide 47 indicadores, agrupados en los ocho grandes
factores que se observan en el cuadro 1 y permite la
comparación de cada uno en términos globales, entre
los países de determinada región y entre los que tienen
ingresos similares2.
En 2014, por primera vez se ofrece una calificación
general de Estado de derecho de forma agregada y no
solo la de sus factores. El Salvador obtuvo 0.48 de 1 y
se ubica en la posición 64 de los 99 países evaluados,
y así como en el agregado, la mayoría de factores
también se ubican en la medianía del ranking. Por los
elementos que se miden, orden y seguridad aparece con
una alta puntuación –algo que merece una explicación-;
luego, la protección de derechos fundamentales. Las
peores notas están en efectividad de la justicia penal y
gobierno abierto3.
El tema que principalmente llama la atención es que,
con los elevados problemas de delincuencia que
tiene El Salvador, su mejor calificación sea en orden y
seguridad (0.66). Esto se explica en parte porque para
hacer comparables los diferentes países, este factor
contiene varios elementos que, a pesar que pueden
no ser un problema en El Salvador, tienen un peso en
la puntuación. Se trata de una debilidad del índice,
pues genera cierta distorsión en el resultado. La nota
en orden y seguridad se ve elevada porque un tercio
de esta lo representan la ausencia de conflicto armado
o guerra civil, en lo cual se obtuvo la máxima nota, es
decir, 1 de 1. La ausencia de crimen obtuvo 0.57 de 1
y la ausencia de justicia por propia mano, 0.42 de 1.
Orden y seguridad es el único factor con un cambio en
relación al índice anterior, mejorando de 0.58 a 0.66,
probablemente debido a la reducción de homicidios
ocurrida durante 2012 y 2013, como consecuencia de la
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
El segundo factor mejor evaluado es la protección
de los derechos fundamentales, donde el respeto del
Estado a la vida y la seguridad de las personas (0.76), así
como la libertad de religión (0.75) obtienen puntajes
destacados; mientras que el respeto al debido proceso
(0.46) y los derechos laborales (0.5) son los subfactores
con los peores resultados. Se sabe que las instituciones
que intervienen en los procesos penales, como la
Procuraduría General de la República y la Fiscalía General
de la República, llaman la atención constantemente
sobre sus limitaciones de recursos.
Por otra parte, el factor peor evaluado es la
efectividad de la justicia penal. Las cárceles están
operando al 334% de su capacidad, por lo cual no
es extraño que en el subfactor de efectividad del
sistema correccional, la nota sea de 0.03 sobre uno,
es decir, 3% de la nota posible. Tampoco extraña que
en efectividad de las investigaciones, la puntuación
sea de 0.15. El segundo factor peor evaluado es
Gobierno abierto, dentro del cual el elemento mejor
evaluado es leyes estables (0.42) y el peor, derecho
de información (0.25). Una posible explicación a
esta última puntuación puede ser la obstaculización
sistemática de la vigencia y efectividad de la Ley de
Acceso a la Información Pública, la cual ha tenido que
enfrentar falta de nombramiento de funcionarios, un
reglamento ejecutivo abiertamente inconstitucional y
falta de asignación oportuna de presupuesto para la
creación del instituto garante de la ley.
Las mediciones de la situación de Estado de derecho,
aunque no son perfectas, son de gran importancia para
esbozar una idea de las áreas de mejor desempeño y
las que presentan mayores desafíos en la consecución
de una situación social donde los ciudadanos tienen
reglas justas y claras para poder desarrollar su potencial.
En El Salvador, de acuerdo con el Índice de Estado de
Derecho, la justicia penal es el mayor reto, donde la
impunidad es un gran problema que sigue sin medirse
efectivamente y algunos aspectos como el hacinamiento
penitenciario, son insostenibles. Próximamente, el tema
penitenciario podría moverse en uno u otro sentido: con
la ejecución de un préstamo del Banco Centroamericano
de Integración Económica ya aprobado para invertir en
el sistema penitenciario podría mejorarse; pero si las
medidas no son suficientemente drásticas, el incremento
constante de reos empeorará esta situación, con el riesgo
de colapso absoluto del sistema.
El tema de orden y seguridad que ha mostrado una
mejoría por las razones que se exponen anteriormente,
no podría mantenerse en esa ruta si se refleja en el
indicador que la tregua entre pandillas que generó una
disminución de los homicidios, se ha debilitado, tal como
se expone en el Eje de Seguridad de este mismo informe.
Cuadro 1. Calificación de los factores del Estado de derecho en El Salvador
El Salvador (San Salvador, San Miguel, Santa Ana)
Región: Latinoamérica y el Caribe4 Renta: Media baja5
Puntaje total: 0.48 Posición global : 64/99 Posición regional: 9/16
Factores Calicación Posición
Entre países de
Separación de poderes 0.49 66/99 9/16 11/24
Ausencia de corrupción 0.46 53/99 7/16 6/24
Gobierno abierto 0.37 84/99 15/16 19/24
Derechos fundamentales 0.62 42/99 6/16 3/24
Orden y seguridad 0.66 70/99 4/16 15/24
Fuente: The Rule of Law Index 2014, por The World Justice Project.
Los controles por excelencia que tiene el Órgano
Ejecutivo sobre la Asamblea Legislativa son los vetos
y las observaciones. Desde la perspectiva jurídica, su
utilización es un mecanismo constitucional de frenos y
contrapesos; desde el punto de vista político puede ser
un indicador de problemas de gobernabilidad, pues a
mayor número de vetos u observaciones, se evidencia
cierta confrontación entre el Legislativo y el Ejecutivo y,
probablemente, falta de apoyo del primero para que el
segundo lleve a cabo sus planes. El cuadro 2 muestra un
comparativo de los vetos por periodo presidencial desde
1984 hasta 2014. El expresidente Funes es el segundo
con más vetos, en total 36, después del expresidente
Francisco Flores, quien realizó 59. Los vetos fueron
generalmente bien utilizados y no se puede asegurar que
representen un problema de gobernabilidad.
Lamentablemente, no se cuenta con la serie de
observaciones de los presidentes anteriores, pero se
sabe que el expresidente Funes realizó 61 durante su
Los cuadros 3 y 4 muestran los vetos y observaciones del
Fuente: Elaboración propia con base en “Las Instituciones Democráticas II” y conteos propios.
Aplicación de las leyes 0.49 52/99 7/16 6/24
Acceso a la justicia civil 0.47 62/99 7/16 11/24
Efectividad de la justicia penal 0.31 90/99 12/16 19/24
3. RELACIONES INTERORGÁNICAS: CONTROLES DEL EJECUTIVO
Cuadro 2. Vetos presidenciales por periodo de gobierno
Presidencia Número de vetos
Napoleón Duarte (1984-1989) 20
Alfredo Cristiani (1989-1994) 1
Armando Calderón Sol (1994-1999) 4
Francisco Flores (1999-2004) 59
Antonio Saca (2004-2009) 0
Mauricio Funes (2009-2014) 36
Conteo Ingreso a
plenaria Fecha y asunto Comentarios
1 Plenaria 86, del
Veto del 10-2-2014, contra el Decreto Legislativo 616,
del 23-1-2014, mediante el cual se incluye la importación
y exportación de mercancías en la suspensión del pago de
US$ 18 por la revisión no intrusiva
4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA
Durante este semestre se aprobaron (aunque no
necesariamente se volvieron vigentes) 124 decretos
legislativos, bastante menos que los 187 del semestre
anterior, como lo muestra el cuadro 5. Los más
numerosos fueron las exoneraciones particulares
de impuestos y en segundo lugar, las reformas a la
Ley de Presupuesto. Se emitieron diez nuevas leyes
permanentes, de las cuales una fue declaración de
patrimonio cultural, tres fueron declaraciones de días
especiales, incluido el “Día Nacional del Camote” que
se celebrará el tercer sábado de junio de cada año; se
crearon los tribunales ambientales, los de extinción
de dominio y se convirtieron los juzgados de tránsito
en juzgados de vigilancia penitenciaria. Además,
fueron emitidas dos leyes en el tema de inversiones:
la Ley de Creación del Organismo Promotor de
Exportaciones e Inversiones de El Salvador y la Ley
de Protección, Fomento y Desarrollo de la Micro y
Pequeña Empresa. Finalmente, también se emitió la Ley
de Desarrollo y Protección Social.
Siempre es de especial interés la ratificación de
una reforma constitucional, debido a la naturaleza
suprema de estas normas. El 12 de junio, se ratificó el
Acuerdo de Reforma Constitucional No. 5, de fecha
25 de abril de 2012, para modificar el art. 63 de la
Constitución de la República, a fin de reconocer
a los pueblos indígenas. En 2012, el acuerdo pasó
desapercibido por la opinión pública.
Cuadro 3. Vetos del primer semestre de 2014
Cuadro 4. Observaciones del primer semestre de 2014
2 Plenaria 90, del
Veto del 5-3-2014 contra el Decreto Legislativo 629, del
20-2-2014 que suspende la tasa de US$ 18, por la
revisión no intrusiva de mercadería en las aduanas
Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto Comentarios
1 Plenaria 95, del
Observaciones del 25-4-2014, a la Ley de Creación del
Organismo Promotor de Exportaciones e Importaciones de
sesión 96, del 8 de
4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos
Cuadro 5. Decretos legislativos del primer semestre de 2014 y segundo semestre 2013
Tipo de decreto Primer semestre
Exoneraciones de impuestos 19 23
Reformas a la Ley de Presupuesto 16 44
Leyes transitorias y prórrogas de leyes 15 16
Reformas a leyes existentes 12 26
Delimitaciones municipales 11 8
Autorizaciones para recibir condecoraciones 11 6
Leyes permanentes 10 10
Autorizaciones para contratar préstamos 8 1
rgadas 4 16
Autorizaciones de transferencia de bienes del Estado 3 9
Reformas a la Ley de Salarios 3 2
Autorización de indultos 2 0
Autorización de inhumaciones 2 0
Interpretaciones auténticas 1 0
Autorización al Presidente de la República para salir del país 1 0
Autorización a buque extranjero 1 0
Convenios de préstamo o donación 1 3
Presupuestos especiales 0 3
Elección de funcionarios 0 2
Ley de Salarios 2014 0 1
Ley de Presupuesto 2014 0 1
TOTAL 124 187
Fuente: Elaboración propia con base en el índice de decretos de la Asamblea Legislativa y resumen de las sesiones plenarias
4.2 Decretos legislativos mediante dispensa de trámites
Los llamados “madrugones legislativos” se dan
cuando se distorsiona el mecanismo de la dispensa
de trámites, es decir, cuando a pesar de que no exista
urgencia, la disposición que se emite no se estudia
en una comisión legislativa, buscando sorprender
a la población con algo que se espera que tenga
oposición social. Por ello, en este informe se detallan
las dispensas de trámites y los dictámenes que se dan
4.3 Funcionamiento del Diario Oficial
4.4 Emisión de reglamentos
en paralelo a las sesiones plenarias. De estos últimos
no hubo en este semestre.
Se aprobaron 37 dispensas de trámites (2 menos que
el semestre anterior), de las cuales 24 fueron para
decretos (el resto para acuerdos y pronunciamientos).
Esto significa que del total de 124 decretos emitidos,
el 20% han sido mediante este mecanismo. Desde
una perspectiva cualitativa, hasta del 30 de junio,
estas dispensas no implicaban normas especialmente
dañinas para el país. Se referían principalmente a
modificaciones presupuestarias y exoneraciones de
impuestos, así como a distinciones honoríficas.
El desfase entre la fecha del Diario Oficial y la de su
publicación efectiva sigue siendo un problema en el
proceso de formación de ley, porque puede suceder
que haya normas vigentes que aún no se conocen.
Al 30 de junio, el diario que circulaba era el del 27
de mayo, con un atraso de 34 días, pero durante el
semestre hubo peores demoras, pues al 31 de mayo el
diario publicado era el del 7 de abril, con un atraso de
54 días. En cuanto a su contenido, se destacan errores
formales, por ejemplo, en el D.O. N° 42, Tomo 402 del
4 de marzo de 2014, aparece un acuerdo sin fecha,
que contiene un reglamento emitido por el Ministro
de Educación, indicando que entraría en vigencia
el 3 de enero de 2014, o sea que fue publicado con
posterioridad a la fecha en que debía tener efecto.
El cuadro 6 muestra los tipos de reglamentos
publicados en el primer semestre de 2014. Un
semestre más continúa la costumbre de que
instituciones ajenas a la Presidencia de la República
emitan reglamentos o decretos.
Cuadro 6. Decretos y reglamentos publicados en el Diario Oficial, primer semestre 2014
Corte de Cuentas de la República 23
Reformas al Presupuesto Extraordinario para Reactivación Económica 20
Ministerio de Educación 12
Ministerio de Economía 11
Reformas a Reglamentos y decretos existentes 10
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (ahora Ministerio de Salud) 7
SECULTURA 4
SIGET 4
Decretos transitorios emitidos por el Presidente 3
Ministerio de Agricultura y Ganadería 3
Nuevos reglamentos emitidos por el Presidente 2
Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano 2
Autoridad Marítima Portuaria 2
Consejo Salvadoreño del Café 1
Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia 1
Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial
De conformidad con el Diario Oficial, en este semestre
se publicaron 158 ordenanzas, de las cuales 39 son
permanentes, 59 son temporales o prórrogas de
ordenanzas temporales y 60 constituyen reformas a
ordenanzas permanentes preexistentes. Esto significa
una disminución del 30% frente al segundo semestre
de 2013, cuando en total hubo 226.
Como en otros semestres, la actividad normativa
municipal se centra en emitir ordenanzas temporales
de exención de multas e intereses para pago de
Durante este semestre se ha identificado tardanza
en la elección de un magistrado de la Sala de lo
Constitucional y la designación del presidente de
esta (cuadro 7). A pesar de que es un incumplimiento
de la Asamblea Legislativa en su obligación de velar
porque esté debidamente integrada esta institución, la
Corte ha funcionado gracias a la previsión del art. 2 de
la Ley Orgánica Judicial que establece que, en defecto
del Presidente de la CSJ, ejercerán sus funciones los
vocales de la Sala de lo Constitucional en el orden de su
designación. Una subcomisión de la Asamblea Legislativa
ha sido designada para depurar a los candidatos, pero al
cierre de este informe se encontraba todavía realizando
entrevistas a los aspirantes.
4.5 Normas municipales
5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN ELECCIONES DE SEGUNDO GRADO
Cuadro 7: Cargos identificados como pendientes de nombrar al 30 de junio de 2014
Funcionario Sin titular desde: Responsable del
Si las salas de la CSJ no resuelven al menos tantos casos
como los que ingresan en un semestre, están acumulando
expedientes activos y, por lo tanto, afectando la pronta
y cumplida justicia. La gráfica 1 muestra los casos
ingresados, resueltos y acumulados en el primer semestre
de 2014 y la 3 presenta el porcentaje de los casos que las
salas resolvieron en relación con los que recibieron. Ambas
contienen datos de enero a junio de 2014. El número
de casos ingresados es la suma de los que ha recibido
cada sala en cualquiera de las materias e instancias de
su competencia; y en los egresados, todos aquellos
concluidos por sentencia definitiva o por cualquiera de las
En cuanto al rendimiento, las Salas de lo
Constitucional, de lo Contencioso y de lo Civil han
acumulado casos, mientras que la de lo Penal ha
resuelto significativamente más de los que ha
Regulación de suplencia por falta de
recibido, por lo que está haciendo un buen trabajo
en disminuir sus expedientes activos 6. La Sala de
lo Constitucional es la que resolvió más procesos
durante el semestre, pero es también la que más
recibió, por lo que, de todos modos, acumuló
expedientes activos.
También existe desfase en la elección de los
magistrados de la Corte de Cuentas de la República.
La Asamblea incumplió, otra vez, su obligación de
nombrarlos a tiempo, lo cual es urgente, porque no
existe regulación que permita llenar transitoriamente el
vacío dejado por los magistrados que han terminado su
periodo. La institución aún se encuentra en acefalía al
cierre de este informe.
6.1 Actividad jurisprudencial
Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso
a la Información Pública de la CSJ
Gráfica 1. Casos ingresados, egresados y
acumulados por las Salas de la CSJ, primer
CCR El periodo del Presidente y un
vocal terminó el 28 de junio y
el del otro vocal terminará el 8
Asamblea Legislativa No hay regulación
Presidente CSJ Desde el 14 de octubre de
Asamblea Legislativa Art. 2 Ley Orgánica Judicial. En defecto
del Presidente de la CSJ, ejercerán sus
funciones los vocales de la Sala de lo
Constitucional en el orden de su
Gráfica 2. Relación ingresos/
egresos de casos, primer
% egresos/ingresos de casos
1er sem. 2014 2do sem. 2013
Constitucional Civil Contencioso
Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por
la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ
6.2 Enumeración de sentencias de inconstitucionalidad
Cuadro 8. Sentencias definitivas de inconstitucionalidad en el primer semestre de 2014
proceso Sentencia Asunto Fallo
5-12-2011 77-2011, del
29-1 2014
Art. 341 del Código Procesal Penal No existe la
11-4-2013 63-2013, del 7
Varias disposiciones de la Ley Especial
para la Constitución del Fondo para la
Atención de Víctimas de Accidentes de
5-10-2010 71-2010, del 7
I nterpretación auténtica del art. 168 inc 1°
8-2014, del 28
Art. 1 inc. 2° de las Disposiciones para
Administración Pública en el Marco del
Proselitismo Electoral y de las Actividades
que el mismo c onlleva.
16-6-2010 39-2010, del 19
Los artículos 1, 4, 5, 6, y 7 de la Ley de
Telefónicas Provenientes del Exterior que
terminan en E l Salvador
19-10-2012 103-2012, del
Art. 1 del Decreto Ejecutivo n° 60 del 28
de septiembre de 2009, mediante el cual se
dispone de la Fuerza Armada con el
propósito de apoyar a la Policía Nacional
Civil en operaciones de mantenimiento de
27-2-2014 18-2014, del 13
Decreto Legislativo n° 87, de 31 de julio
de 2009, en lo relativo a la elección del
señor Eugenio Chicas
Martínez como magistrado del TSE
30-7-2012 56-2012, del 18
Artículos 87 y 330, numerales del 1 al 4 del
6.3 Sentencias destacadas en temas
6.3.1 Inconstitucionalidad del FONAT
12-11-2013 163-2013, del
Resolución del TSE, en la que inscribió al
señor Elías Antonio Saca en el Registro de
Candidaturas a Presidente de la República,
para las elecciones del 2-II-2014
Fuente: Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ
En este apartado se analizan tres sentencias. Otras
de gran importancia se refieren a temas electorales y
por razones de orden, se desarrollan en el apartado 7
“Sistema electoral”.
El 7 de febrero de 2014, mediante la sentencia del
proceso 63-2013, la Sala de lo Constitucional expulsó del
ordenamiento jurídico los artículos 15, 19, 14 a), 16, 17, 18,
20 y 25 de la Ley Especial para la Constitución del Fondo
para la Atención de Víctimas de Accidentes de Tránsito
(LEFONAT) y 21, 22, 23 y 24 de su reglamento. Se estableció
que dichos artículos colisionaban con los principios de
equidad tributaria, específicamente, en los principios de
capacidad económica y reserva de ley (art. 131 ord. 6° Cn.).
Se determinó que, con base en los criterios de
clasificación de los tributos, se trataba de un impuesto
y no de una contribución especial como se había
denominado, puesto que estas presuponen un beneficio
para el sujeto obligado, beneficio que no existía en este
caso. Luego, al analizar los dos hechos generadores
de la LEFONAT, se determinó que ser propietario de
un vehículo automotor o ingresar al país conduciendo
uno con placas extranjeras, no evidencia en sí mismo la
capacidad económica que es indispensable para decretar
un impuesto. La sentencia suspendió definitivamente
el pago del referido tributo, y deja claro que sus efectos
aplican solo para situaciones posteriores a la resolución.
Después de la sentencia, ha surgido la duda sobre qué
sucederá con este tema en el futuro. Se ha especulado
que el FONAT aún está obligado a indemnizar a
víctimas de accidentes, puesto que las disposiciones
impugnadas son las relacionadas con el cobro de
la contribución que lo financiaba; pero el resto de
artículos aún tendrían vigencia y el fondo tendrá
que buscar algún mecanismo de financiamiento7.
Contrario a lo anterior, también se puede interpretar
que las obligaciones que esta ley suscita para el Estado,
ya no existen si el mecanismo de financiamiento ya
no está vigente. Por ello, lo que verdaderamente
debe repensarse es cómo se solventará el problema
del riesgo que implica la conducción de un vehículo
automotor, abriéndose a todas las opciones, incluido el
tema del seguro obligatorio por daños a terceros.
6.3.2 Se ampara a ciudadanos y se
ordena a la FGR investigar, en virtud del
La Sala de lo Constitucional resolvió el amparo 655-2010
a favor de los familiares de las personas fallecidas durante
el homicidio colectivo ocurrido en San Francisco Angulo,
Tecoluca, en 1981. La demanda fue interpuesta en contra
de la omisión del Fiscal General de la República de realizar
las diligencias para que continuaran las investigaciones
de los hechos ocurridos. Según los demandantes, la
El 29 de mayo de 2014, la Sala de lo Constitucional
admitió una demanda en contra del artículo 2 del Tratado
Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras
Instancias Políticas (Tratado del PARLACEN), en la parte
que permite que los expresidentes y exvicepresidentes
de la República integren este organismo
automáticamente, sin que el pueblo haya votado por
ellos para ese cargo. A criterio de los demandantes, esto
vulnera el art. 80 Cn. que establece que los diputados
del PARLACEN son de elección popular, y el art. 72,
numerales 1 y 3, que se refieren al derecho ciudadano a
ejercer el sufragio y a que se deben cumplir los requisitos
legales para optar a cargos públicos. Además, pidieron
una medida cautelar para que el Presidente Funes no
asumiera en el PARLACEN.
La Sala resolvió que tenía competencia y conocería el
caso, porque los tratados del Derecho de Integración,
al igual que los demás, están sometidos a la
Constitución (art. 144 a 146, y 149). Además, otorgó
la medida cautelar solicitada, estableciendo que: “el
Presidente, Vicepresidente y los Designados a la Presidencia
de la República de El Salvador, cuyo mandato concluye el
1-VI-2014, deberán abstenerse de ser juramentados y asumir
los cargos como diputados centroamericanos y, por tanto,
de integrar el PARLACEN.”
El encargado de hacer las valoraciones jurídicas sobre
la constitucionalidad de un tratado, en primer lugar, es
el Presidente de la República, para no suscribir aquellos
que afecten la Constitución; en segundo lugar, la
Asamblea Legislativa que no debiera ratificarlos bajo esas
circunstancias; finalmente, la Constitución contempla el
La medida cautelar estaba dirigida al expresidente
para que no asuma, y al PARLACEN para que no lo
juramentara. La facultad de la Sala de ordenar al
expresidente Funes, ciudadano salvadoreño, es
indiscutible; sin embargo, la Sala no puede evitar el
accionar del PARLACEN porque no está bajo su control
jurisdiccional. El expresidente Funes desconoció la
resolución judicial y se juramentó en el PARLACEN,
por lo que corresponde a la FGR investigar si puede
haber incurrido en resposabilidad penal. Lo que sí
es definitivo es que no tendría, para efectos nacionales,
ninguna de las prerrogativas que tienen los diputados
del PARLACEN, por ejemplo, fuero. Tal como se advierte,
continúa el desafío a las resoluciones que emanan de
investigación fue iniciada en 2006, y luego de varias
exhumaciones, el proceso se detuvo. Ante tal situación,
en 2009, solicitaron a la FGR información sobre las
investigaciones realizadas, pero no obtuvieron respuesta.
En la sentencia, la Sala consideró que la omisión del
Fiscal General de la República vulneró los derechos
de acceso a la jurisdicción, el derecho a conocer la
verdad y el derecho de petición, protegidos por
los artículos 2 y 18 Cn. Se expuso que si dentro de
las atribuciones y deberes constitucionales del Fiscal
General de la República (art. 193 Cn.), se encuentra la
defensa de los intereses de la sociedad y la promoción
de la acción de la justicia en defensa de la legalidad,
le correspondía realizar la investigación de oficio
sobre los hechos. Así, otorgó a la FGR un plazo de 5
días para que conteste las peticiones formuladas por
los demandantes y ordenó que dentro de un plazo
razonable, actúe acorde con la Constitución y dé inicio
a una investigación seria y concluyente, con el fin de
esclarecer la verdad del homicidio colectivo y que, si
a su consideración se cometieron delitos, se ejerza de
inmediato la acción penal.
Esta sentencia sigue la línea de la actual Sala de lo
Constitucional, que busca la ampliación de los derechos
fundamentales y la fortaleza de la persona frente al
Estado, como uno de los factores más importantes del
6.3.3 Admisión de inconstitucionalidad
en contra de que los expresidentes se
hagan automáticamente diputados del
la Sala de lo Constitucional, lo cual afecta el Estado
de derecho en el país, lo que se agrava más cuando
dichas resoluciones provienen del máximo intérprete
de la Constitución. Además de la desobediencia de la
medida cautelar, son preocupantes las declaraciones del
Presidente de la Asamblea Legislativa, quien en lugar
de referirse a la resolución, recurre a la descalificación
personal de los magistrados que la dictaron8.
Después del cierre de este informe, se conoció que la
Sala de lo Constitucional emitió la sentencia definitiva
52-2014 del 9 de julio de 2014, mediante la cual declaró
inconstitucionales las disposiciones impugnadas.
6.4 Las resoluciones de Corte Plena
Esta es una medida de lo que ha hecho la Corte
Plena en las diferentes atribuciones que le confiere
el art. 51 de la Ley Orgánica Judicial. Se toman
como base las actas de Corte Plena publicadas en el
primer semestre de 2014 (cuadro 9). La primera es
del 3 de octubre de 2013 y la última es del 8 de mayo
de 2014. Este dato es ilustrativo, porque no se tiene
certeza de que todas las actas entre esas fechas hayan
sido publicadas, de hecho, tampoco se difunden en
orden cronológico. Comparado al número de acuerdos
aparecidos en las actas publicadas el semestre anterior,
hubo un aumento de 74 acuerdos.
Cuadro 9. Acuerdos de Corte Plena en las actas difundidas en el primer semestre de 2014 9
Aprobación o modicación de acta y agenda 51
Decisiones jurisdiccionales 35
Función disciplinaria 70
Nombramiento de jueces 33
Otras decisiones administrativas 77
Fuente: Actas de Corte Plena publicadas en el primer semestre de 2014, que corresponden a las fechas entre el 3 de octubre de 2013 y el 8 de mayo de 2014.
6.5 Sanciones a funcionarios judiciales
y profesionales del derecho 10
En este semestre se obtuvo, además de los procesos
disciplinarios que terminan por resolución de sanción o
exoneración, los que terminan por otros mecanismos. En
comparación con semestres anteriores, la actividad
de la Corte Plena en materia disciplinaria ha sido
destacada. Entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2014,
en total se han finalizado 202 procesos disciplinarios
Cuadro 10: resoluciones disciplinarias de la CSJ sobre miembros de la carrera judicial
contra miembros de la carrera judicial, dentro de los
cuales hubo 21 resoluciones de sanción, respuesta a
solicitudes de revocatoria de sanción y de exoneración.
(Ver cuadro 10). Estas 21 son mucho más que las 8
pronunciadas en el semestre anterior.
Sobre los procedimientos disciplinarios activos, al 4
de julio de 2014 había 1183 procesos disciplinarios, 98
menos de los que había al 23 de diciembre de 2013, por
lo que se ha avanzado en la dirección correcta.
N°. Fecha Funcionario Falta Resolución
1 21 de enero de
Juez 9° de Paz de
A) Maltrato psicológico del secretario con la
pasividad del juez B) Comportamiento no
adecuado del juez y del secretario dentro del
2 21 de enero de
Jueza de Paz de
Irregularidades en un proceso por el delito de
3 21 de enero de
Retardación de justicia Suspensión por 5
4 21 de enero de
Instancia de la 3
Sección de Oriente
1. Retraso en dictar sentencia 2. Inconformidad
con resolución del 01/11/2012, por lesionar los
derechos de quien dice ser el legítimo y único
propietario de un inmueble en litigio
Suspensión por 5
5 No disponible Jueces del T ribunal
Demorar más de cuatro meses la elaboración y
Ordenar detención por el término de inquirir en
contravención a lo dispuesto en art. 291 Pr. Pn.
7 25 de febrero
Juez 1° de Paz de
No diligenciar una provisión; han transcurrido
nueve meses y no se ha devuelto, no obstante
habérsele requerido en tres ocasiones
Suspensión por 3
días (pendiente
8 27 de febrero
Juez 1° de
Instrucción de Santa
1) Decretar medidas sustitutivas a la detención
provisional, a pesar de ser improcedente; 2)
Decretar inconstitucionalidad del art. 294 Pr.
Pn. sin estar facultado; 3) Declarar
erróneamente la inaplicabilidad del art. 77-F de
la Ley de Procedimientos Constitucionales
Exoneración y
9 27 de febrero
Solicitud de revocatoria en proceso por: a)
Irregularidades en el juicio N° 03-RQ-04. b)
revocatoria y se
10 27 de febrero
de San Luis y Jueza
de Paz de Cuyultitán
Falta de fundamentación en la resolución del
11 27 de febrero
Jueza integrante del
T ribunal 2° de
Sentencia de San
1: a) No atender al público con el debido
respeto y b) ordenar detención del denunciante
sin practicar diligencias necesarias para
comprobar existencia del delito de remoción y
alteración de linderos. 2: Negar
fuego. 3: Retardación de justicia
12 27 de febrero
del expediente de un sentenciado al Juzgado de
V igilancia Penitenciaria y de Ejecución de la
Pena de Zacatecoluca
13 6 de marzo de
Jueza 1° de lo
Mercantil de San
Solicitud de revocatoria en sanción porque en el
juicio ejecutivo 5365 EM-98, se pronunció
sentencia en el 2003, la denunciante ha
presentado varios escritos de los cuales no se le
al tribunal, no le han prestado el juicio y a la
fecha desconoce el estado del mismo
revocatoria. Se
14 6 de marzo de
Solicitud de revocatoria de sanción por
retardación de justicia al no resolver escrito
presentado el 28 de octubre de 2010 por el que
15 6 de marzo de
Cámara de lo
Penal de la Primera
Occidente, con sede
Retardación de justicia Suspensión por 3
de conocer sobre
16 1 de abril de
Jueza 3° de Menores
Solicitud de revocatoria de sanción por cerrar
juzgado en fecha en que se encontraba de turno
17 No disponible Extravío de un arma de fuego que se encontraba
en el juzgado en calidad de decomiso
18 No disponible
No aceptar visita evaluativa del CNJ el 8 de
abril de 2001, argumentando ausencia del
secretario de actuaciones del tribunal y por no
haberle avisado previamente de dicha visita de
19 No disponible Jueza integrante del
Tribunal Sexto de
Solicitar que el imputado ingresado en hospital
bajo custodia no sea traslado a otro centro
hospitalario a pesar de resolución proveída por
20 No disponible Juez de Menores de
Acoso laboral y malos tratos Exoneración
21 No disponible Jueza de Menores de
a) Irregularidades en varios procesos; b) Actos
incompatibles con el decoro del cargo; c)
Infringir normas sobre incompatibilidades; d)
Actos arbitrarios y marginación laboral y e)
Cuadro 11: resoluciones disciplinarias de la
CSJ sobre abogados y notarios
Fuente: Elaboración propia con base en respuesta a solicitud de información dada por el Departamento de Investigación Judicial.
Causa N° de
Negligencia grave 3
Ignorancia grave 2
Mala conducta profesional 1
TOTAL DE SUSPENDIDOS 7
Título irregular 40
Ignorancia grave 1
TOTAL DE EXONERADOS 47
Fuente: Elaboración propia con base en respuesta a solicitud de información
dada por la Sección de Investigación Profesional.
En cuanto a las facultades disciplinarias que tiene la
CSJ sobre abogados y notarios, en el primer semestre
de 2014 la producción también fue bastante mejor
que el anterior. En total se resolvieron 105 procesos
disciplinarios contra profesionales, entre los cuales 54 se
resolvieron con sanción o exoneración (7 suspensiones
y 47 exoneraciones). Las exoneraciones trataron
principalmente sobre títulos irregulares. Para conocer
el detalle de profesionales sancionados y exonerados,
vea el cuadro 11. El semestre pasado, solo tres procesos
fueron terminados por sanción o exoneración.
El ordenamiento jurídico y la institucionalidad de un
Estado deben tener legitimidad democrática y, a la vez,
los procesos electorales deben apegarse a las normas
que los regulan. Esta conexión es especialmente visible
cuando el pueblo elige a sus gobernantes, como sucedió
en este semestre. Es por ello que los temas de Estado
de derecho dominantes en este periodo han sido los
electorales, los cuales se analizan en este apartado.
7. SISTEMA ELECTORAL
La Sala de lo Constitucional especificó el contenido de
la prohibición que tienen los funcionarios y empleados
públicos de hacer política partidista, dejando claro
que el concepto es más amplio de lo que se había
querido entender. En enero de 2014 se demandó la
inconstitucionalidad del Art. 1 inc. 2° de las Disposiciones
para Regular la Eficaz Gestión de la Administración
Pública en el Marco del Proselitismo Electoral y de las
Actividades que el Mismo Conlleva11, por permitir que
funcionarios y empleados públicos hicieran política
partidista, siempre que no interfiriera con sus funciones,
lo hicieran fuera del horario de labores, no utilizaran
recursos públicos y no presionaran a los subalternos.
Los demandantes argumentaron que tal disposición
contrariaba el art. 218 Cn., puesto que para prevalerse
del cargo basta con que hagan política presentándose
En la admisión de esta demanda, se emitió una medida
cautelar: “[…] Todo funcionario debe abstenerse de realizar
actividades político partidarias…”. Fusades llamó al TSE y
a la FGR a hacer cumplir la medida cautelar12.
En la sentencia definitiva, la Sala de lo Constitucional
trató tres temas. De estos, no se desarrollará aquí el
asunto incidental sobre las funciones de la Procuraduría
En primer lugar, la Sala concretó los principios del
servicio civil al cual pertenecen los funcionarios y
empleados públicos, razón por la cual son sujetos de la
prohibición de hacer política partidista establecida en el
art. 218 Cn, que mediante la expresión “Los funcionarios
y empleados públicos están al servicio del Estado…”,
establece el principio de objetividad del servicio civil,
es decir, que los funcionarios y empleados públicos
deben actuar fundándose en los hechos relevantes
y el derecho aplicable para perseguir los intereses
públicos que constituyen la finalidad de su potestad.
Luego, la Sala delimitó el principio de neutralidad
político partidaria del servicio civil. Lo deduce del art. 218
Cn., que establece que los servidores públicos no están
al servicio de una fracción política determinada, es
decir, la Administración Pública no puede actuar a
favor de grupos de poder. Los funcionarios tienen
libertad ideológica, pero no pueden sobreponerla
al interés público de su cargo. Como consecuencia
de la subordinación al interés general surge del art.
218 Cn. el principio de imparcialidad, que implica
que los funcionarios deben desempeñar su cargo sin
favoritismos o disparidades en el trato.
Para que se cumplan estos principios, la Constitución
limita el alcance de los derechos fundamentales de los
servidores públicos, prohibiéndoles prevalerse del cargo
para hacer política partidista, por lo que es pertinente
definir estos términos.
En primer lugar, ¿qué debe entenderse por prevalerse
del cargo para hacer política partidista? La Sala
considera que se trata de favorecer a un partido político
desde dos dimensiones: a) dimensión funcional, que
implica el mal uso de elementos del aspecto humano,
como tiempo laboral, competencias laborales y
contactos; y elementos del aspecto material, como
recursos, fondos y bienes públicos, etc.; b) dimensión
institucional, que se refiere a aprovecharse de elementos
intangibles de la condición de funcionario, como la
respetabilidad, la autoridad social y la consideración y
estima; aunque esto no implica que se presuma abuso
del cargo en todos los casos, sino que los funcionarios
deben evitar situaciones reales o aparentes de conflicto
entre su condición e intereses particulares.
En segundo lugar, política partidista es la adhesión
o sometimiento a las opiniones de un partido
con preferencia a los intereses generales. La
prohibición de realizarla aplica en todo momento,
no solo en un proceso electoral; sin embargo, no es
absoluta. Por un lado, los funcionarios y empleados
públicos pueden hacer actividades políticas ajenas a
7.1 Prohibición de los funcionarios
de hacer política partidista
las propias de un partido y pueden hacer actividades
político partidistas que no violenten los principios
del servicio civil. La Sala reconoce que las formas de
participación en política partidista prohibidas deben
estar en una ley, pero da ejemplos de ellas, a los cuales
otorga carácter vinculante. Establece que el criterio
para determinar las conductas prohibidas debe ser “la
finalidad de evitar que la conducta, incluso la privada
o personal, de un servidor del Estado, genere una duda
fundada de que sus intereses particulares pueden
anteponerse al interés público de su cargo, y prevalerse
de él para fines político-partidarios”.
En este proceso, la Sala emitió una medida cautelar y luego,
una aclaración de esta, en la cual detalló ejemplos de
conductas prohibidas13, pero agregó dos en la sentencia
definitiva. El primero es la propaganda electoral, sobre
la cual expresó que está prohibida para funcionarios y
empleados, incluso fuera de las horas laborales y el ejercicio
de las funciones. Agregó que para efectos de la prohibición
de campaña electoral anticipada (art. 81 Cn.), el rasgo
esencial de la propaganda es su finalidad de captar
votos, no las palabras o el modo explícito o implícito,
directo o indirecto que se use y que cualquier mensaje
destinado, objetiva y razonablemente a captar votos
o a devaluar al contrincante, es propaganda. En este
término no está incluida la difusión de ideas, propuestas
o conocimientos inherentes a la formación cívica, no
tendiente a captar votos.
Otro ejemplo de actuación prohibida es la propaganda
gubernamental. El art. 218 Cn. la prohíbe, porque cuando
está compitiendo el partido en el poder, en tiempo de
campaña electoral, se pervierte el objetivo de informar
la conducción de asuntos públicos, de modo que en esa
época no se deben pagar con fondos públicos informes
laborales, de desempeño o de resultados, de modo que
son los partidos y no los funcionarios, quienes pueden
capitalizar los logros del Gobierno. La prohibición del
uso de recursos del Estado a favor del partido oficial y su
impacto en la inequidad e integridad de las elecciones
es una materia ampliamente consensuada. Así lo han
señalado tanto la Organización de Estados Americanos
como la Comisión Global para la Integridad de las
Elecciones en diversos análisis14.
De esta manera, la Sala expulsa del ordenamiento
jurídico el art. 1 inc. 2° del Decreto Ejecutivo N° 181,
de 20-IX-2013 impugnado y establece que los criterios
expuestos en la sentencia deben ser usados por la
autoridad para deducir responsabilidades de quienes
hayan infringido o continúen infringiendo el art. 218 Cn.
Los criterios aplicaban para las elecciones del 9 de marzo
y a cualquier otro proceso de elección popular que se
realice en el futuro. Agregó que la prohibición del art. 218
Cn. no se evade pidiendo permiso del ejercicio del cargo,
sino que solamente renunciando a él y alcanza a todos
los funcionarios, no solo a los del Ejecutivo. Finalmente,
estableció que quienes son candidatos a cargos de
elección popular mientras son servidores públicos
pueden hacer propaganda a pesar de su calidad,
siempre que no usen recursos del Estado.
La resolución del fondo de la sentencia es, en general,
precisa y bien fundamentada, pues sin modificar el
alcance del art. 218 Cn., lo concreta, armonizando el
respeto de los principios del servicio civil con los derechos
políticos de los funcionarios y de otros actores políticos.
Las conductas de política partidista prohibidas a
los funcionarios y el tema sancionatorio por las
violaciones al art. 218 Cn., especialmente en cuanto
a los funcionarios de elección popular, requieren
de regulación legal y del buen funcionamiento del
TSE. A pesar de esa necesidad, ahora queda bien
definido lo que es propaganda electoral y en el
futuro no puede seguirse justificando la campaña
fuera del periodo señalado en el art. 81 Cn. porque
no se pide el voto, y el TSE deberá suspenderla en
En la sentencia también es relevante la definición de los
principios del servicio civil, los cuales deben tomarse en
cuenta en la legislación que busque modernizarlo, como
en el anteproyecto de Ley de la Función Pública.
Finalmente, algunas herramientas procesales utilizadas
pueden ser cuestionadas por no estar en la ley: medidas
cautelares, declaración de ineficacia de la resolución de
la PDDH y la aplicación de los efectos de la sentencia a
situaciones previas a esta.
Durante este semestre y antes de la segunda vuelta
de la elección presidencial, se discutió la viabilidad
jurídica de la extensión de la vigencia del Documento
Único de Identidad (DUI), algo sobre lo cual ya existen
antecedentes de haberse hecho. Entre enero y abril de
2010, se emitieron DUI con vencimiento a 5 años, pero
su vigencia fue prorrogada a 815. Igual se hizo en 2006
cuando se prorrogó hasta 2010 la vigencia de los DUI
que vencían entre el 26 de noviembre de 2006 y el 31 de
diciembre de 200916.
En esta ocasión, había en juego otra variable. Mediante
el proceso I-55-2012 se habían impugnado ante la Sala
de lo Constitucional las disposiciones legales que exigen
identificarse con DUI vigente (arts. 6, 9 N° 4 y 196 inc. 1°
del Código Electoral en relación con el art. 4-J inc. 2° de
la Ley Especial Reguladora de la Emisión del Documento
Único de Identidad), por infringir el derecho al sufragio
(art. 72 ord. 1° Cn.). La Sala resolvió que el legislador
puede establecer libremente la forma en la que las
personas se identifiquen para ejercer el sufragio, y que
la forma en que lo ha hecho -exigiendo DUI vigente-no
hace una interferencia en el derecho al voto. Esto
es así porque el art. 79 inc. 3 Cn. prescribe que la “ley
determinará la forma, tiempo y demás condiciones para
el ejercicio del sufragio”.
A pesar de lo anterior, la Sala no ha establecido
que un decreto que prorrogue la vigencia del DUI
para el único efecto de ejercer el sufragio podría ser
inconstitucional. Se consideró que la vigencia del DUI
es de libre configuración legislativa en virtud del art.
79 inc. 3 Cn., de modo que una prórroga no afectaría el
Estado de derecho y, por el contrario, respondería a una
ponderación entre facilitar el derecho constitucional de
ejercer el sufragio activo que tienen los ciudadanos y los
requisitos legales para votar que dan seguridad sobre
la identidad de quien vota. El propósito de renovar el
DUI solo puede ser la actualización de la información
que contiene, y dado que la prórroga solo sería por un
periodo de tiempo determinado y exclusivamente para
votar, se estima que no se afectaría la aptitud de esos
documentos para identificar a sus portadores.
El próximo año habrá un nuevo evento electoral. Es
necesario que para garantizar que todos los ciudadanos
puedan ejercer su derecho al sufragio, se impulsen
campañas anticipadamente, principalmente por
parte de la autoridad electoral y el Registro Nacional
de las Personas Natural para que puedan renovar su
DUI para tenerlo en concordancia con los datos que
aparecen en el padrón electoral.
Para el evento electoral de 2014, el TSE mostró
actuaciones positivas en cuanto a su función
organizadora de las elecciones, pero muchas
falencias en su rol de árbitro electoral.
Entre los aspectos positivos en la organización de
las elecciones se encuentra que: se extendió el voto
residencial, lo que implicó un mayor número de centros
de votación y de urnas, aunque algunos centros de
votación se cambiaron a última hora y no hubo una
buena campaña cívica que invitara a la participación;
se implementó el voto en el exterior, lo cual es bueno,
7.2 Garantía del derecho al voto y
ampliación de la vigencia del DUI
7.3 El papel del TSE en las elecciones
campañas cívicas relacionadas a las elecciones, pero
objetivamente diferenciadas de lo que es campaña
electoral, puede atentar contra la libertad de expresión.
Otros errores en su función de árbitro han sido señalados.
Uno de ellos es la nula limitación a la publicidad
gubernamental, como por ejemplo, a pesar de la
prohibición de publicidad en materia de contrataciones
o inauguraciones de obras de infraestructura (art. 178
CE), el presidente Funes, argumentando que no se
trataba de inauguraciones, sino de inspección en alguna
obra, llamó a los medios de prensa para publicitar obras
a medias, como algunos tramos del carril segregado
de lo que será el Sistema Integrado de Transporte del
Área Metropolitana de San Salvador18 y el TSE no se
pronunció ni sancionó. También, aunque la normativa
electoral prohíbe la propaganda partidista en los centros
de votación (art. 175 CE) se reportó que esto sucedió19.
Esta recopilación de actuaciones da una idea clara
del desempeño institucional del TSE hasta la fecha,
demostrando que al proceso electoral le faltó árbitro
imparcial. Esto es de especial relevancia para las
próximas elecciones de alcaldes y diputados de 2015,
pues hay muchas situaciones que se deben corregir.
Unas requerirán de reforma legal, pero atrás de todo
sigue una justicia electoral partidizada que evoca
nuevamente la necesidad de corregir ese problema
de diseño institucional, separándola de las funciones
administrativas del tribunal y dotándola de jueces
independientes e imparciales. Uno de los elementos
que afecta la independencia e imparcialidad es la
afiliación partidaria, un tema sometido a control de
constitucionalidad, tal como se desarrolla más adelante.
aunque su impacto fue muy débil en términos de
razonabilidad entre los costos y la participación, puesto
que solo se recibieron 2,727 votos en la primera vuelta
y 2,706 en la segunda, a costas de un presupuesto
de US$ 4,103,835; esto no quiere decir que tanto el
voto residencial como el voto desde el exterior deban
eliminarse. Al contrario, ambos instrumentos facilitan el
ejercicio del sufragio y por lo tanto, debe procurarse que
en próximo eventos electorales su efectividad mejore. En
términos generales, los días del evento no se reportaron
incidentes o desórdenes graves en los centros de votación.
También cabe resaltar la buena labor de transmisión y
procesamiento de actas, sobre todo, en la primera vuelta.
La situación fue diferente en cuanto al papel de árbitro
del TSE. Su actuación no fue oportuna para evitar que
varios funcionarios se prevalecieran de su cargo. El caso
más evidente fue el del Presidente de la República,
quien montó toda una campaña pidiendo el voto por
la continuidad del partido en el poder17 y el TSE no
actuó, incluso cuando ya existía una resolución judicial
que prohibía a los funcionarios prevalerse del cargo
para hacer política partidista, conforme lo manda el
art. 218 Cn. El día de la primera vuelta, el Presidente de
la República difundió, durante todo el día, publicidad
incitando al voto por el partido en el Gobierno, que el TSE
solo frenó al final de esa jornada. Previo a eso, no impidió
la campaña que inició mucho antes de los términos que
establece el artículo 81 Cn. y 172 del Código Electoral
y que parece no haber cesado prácticamente desde las
elecciones legislativas y municipales de 2012.
El TSE también erró en la aplicación del respeto al
silencio electoral. Este periodo es una prohibición
a hacer campaña electoral (art. 175 CE), es decir, la
propaganda cuya finalidad es captar votos o devaluar
al contrincante. El TSE impidió iniciativas que invitaban
a participar mediante el voto o que anunciaban
promociones comerciales para las personas que
demostraran haber cumplido con su deber cívico, pero
permitió las campañas del Órgano Ejecutivo que sí
eran verdaderamente propaganda. La prohibición de
7.4 Improcedente amparo sobre
El 17 de marzo de 2014, el candidato del partido ARENA,
Norman Quijano, presentó una demanda de amparo
ante la Sala de lo Constitucional. El acto impugnado
era una resolución de improcedencia emitida por el
Tribunal Supremo Electoral (TSE), en respuesta a una
solicitud del candidato Quijano para que el escrutinio
final de la segunda vuelta electoral se realizara
contando voto por voto, puesto que, según el existían
anomalías en muchas actas de juntas receptoras, de
modo que la única forma de respetar el principio
constitucional de soberanía popular era hacer el
escrutinio final con base en papeletas y no en actas.
Según el TSE, la legislación secundaria establece que el
escrutinio final debe hacerse tomando en cuenta “los
originales del acta de cierre y escrutinio de cada una de
las Juntas Receptoras de Votos” (art. 214 CE), pues no se
cumplía el único supuesto en el Código Electoral que
permite el conteo de papeletas, es decir, cuando con
la suma de los votos impugnados, el resultado final de la
votación del Municipio o Departamento, pueda cambiar
al partido político o coalición ganador (art. 215).Como la
petición versaba sobre un supuesto sin base legal, el TSE
la declaró improcedente, alegando que los funcionarios
no tienen más facultades que las que les otorga la ley, y
no valoró los argumentos constitucionales.
Se argumentó que con la negativa del TSE de realizar
el escrutinio definitivo contando voto por voto, se
violentó el derecho del candidato Quijano a optar a
cargos públicos (art. 72, ord. 3° Cn.) en relación con el
principio de soberanía popular (art. 83 Cn.); se contrarió
el principio de supremacía constitucional, pues el TSE
aplicó la ley sobre la Constitución; y se irrespetó el
principio de igualdad en la aplicación de la ley, ya que
en 2012 se abrieron las urnas en la elección municipal
de Zaragoza, pero fue negado en esta ocasión. Se pedía,
además, que se emitiera como medida cautelar el
conteo voto por voto.
La Sala de lo Constitucional resolvió el 26 de marzo
de 2014, declarando improcedente el amparo.
La decisión fue dividida: tres votos a favor y dos
disidentes. La mayoría sostuvo que la Sala se
encontraba inhibida de conocer el asunto por dos
razones: en el amparo solo se pueden impugnar
resoluciones definitivas, y esta no lo era porque aún
no había terminado el escrutinio final; y por ser un
asunto no de constitucionalidad sino de legalidad,
cuya aplicación corresponde al TSE.
Según la Sala, ya con esos argumentos era suficiente
para declarar improcedente todo el amparo, pero
agregó otros elementos. En cuanto al principio de
igualdad ante la ley, sostuvo que el demandante no
planteó por qué su caso es igual a aquel de 2012,
cuando el TSE ordenó como medio de prueba la
apertura de las urnas. Es más, la Sala sostuvo que es
diferente, en cuanto que en 2012 se impugnó el acto
definitivo que es el escrutinio final y se identificaron las
actas con anomalías, algo que no ocurrió en el 2014.
También expresó que el demandante no configuró la
afectación al principio de proporcionalidad y que en
cuanto a las violaciones al sufragio pasivo, no conectó
la resolución del TSE con la afectación a estos, y es que
el sufragio pasivo se le garantizó con la inscripción
como candidato en el proceso electoral. Finalizó la Sala
aclarando que la resolución no es un pronunciamiento
sobre si hubo fraude o no.
Los magistrados que no estuvieron de acuerdo con la
resolución, emitieron su voto disidente justificando por
qué es errónea la improcedencia, y por qué sí se tuvo
que emitir una medida cautelar para que el escrutinio
se realizara voto por voto. Además, hacen un llamado
de atención por la tardanza con la que los demás
magistrados actuaron, pues la resolución fue posterior
a la fecha en la que el TSE entregó las credenciales a los
Los magistrados disidentes sostuvieron que el acto
impugnado sí es definitivo, pues se demandó por
la denegatoria de hacer el escrutinio de un cierto
modo, lo cual pudo afectar derechos fundamentales.
Sostuvieron que el asunto sí era de relevancia
constitucional, pues la invocación de un precepto legal
y su interpretación por la autoridad demandada no es
suficiente para excluir el control de constitucionalidad,
7.5 Demanda de inconstitucionalidad
de elección del Presidente del TSE
La Sala de lo Constitucional de la CSJ admitió el 9 de abril
de 2014, una demanda en contra del nombramiento
del magistrado Presidente del TSE21. El demandante
alega que la designación del ciudadano Eugenio Chicas
en esa posición vulnera el principio de independencia
jurisdiccional del TSE, contenido en los arts. 85, 172 inc.
3°, 208 inc. 1° y 218 de la Constitución, en cuanto él es
miembro afiliado al FMLN, es integrante de la Comisión
Política de dicho partido para el período 2010-2015 y
que es un hecho notorio que el señor Chicas Martínez
fue diputado de la bancada legislativa del FMLN. El
ya que se debe revisar si ese criterio es conforme con la
Constitución. Afirmaron que bastaba con que el TSE no
haya analizado la relevancia constitucional de los derechos
y principios constitucionales alegados para que haya un
agravio de trascendencia constitucional.
En cuanto al principio de igualdad en la aplicación de la ley,
sostuvieron que para que un precedente sea aplicable, el
caso no necesita ser igual, basta con que haya semejanzas
relevantes y en el 2012 como en el 2014 la idea era la
misma: que se garantizara el respeto a la voluntad popular
contando voto por voto, dado que era el único mecanismo
para tener certeza de los resultados electorales.
Sostuvieron, además, que la desproporcionalidad alegada
estaba configurada suficientemente como para que
se decidiera sobre ella en sentencia definitiva, pues al
rechazar el conteo voto por voto, el TSE prefirió celeridad
en el resultado que garantizar el derecho al sufragio
pasivo en relación con la soberanía popular. Sobre el
derecho al sufragio pasivo, dijeron enfáticamente que
este es más que inscribir la candidatura, pues implica
que se respete el voto emitido a favor del inscrito. Los
magistrados sostuvieron que era procedente adoptar la
medida cautelar solicitada por el demandante.
Hubo dos temas en los que coinciden la resolución y
el voto disidente. El primero es que, conforme el art.
208 Cn., la Sala de lo Constitucional puede controlar
actuaciones materialmente electorales, siempre que
estas representen una afectación a la Constitución.
La segunda, es que la resolución no constituye un
pronunciamiento sobre si hubo fraude o no en las
Algunos comentarios son pertinentes sobre esta
resolución. El primero es que las dos posiciones fueron
fundamentadas jurídicamente pero la argumentación
parece más fuerte en el voto disidente. Luego, es
importante señalar que el TSE no tenía facultades
expresas para realizar el escrutinio final contando
voto por voto, pero sí tiene la facultad para juzgar,
y en ello debe considerar todas las normas jurídicas
disponibles, integrando el ordenamiento jurídico
a partir de la Constitución, por lo que al menos
debió pronunciarse sobre el fondo de lo solicitado.
Al no hacerlo se pudieron haber violado derechos
fundamentales, por lo que el amparo debió admitirse.
A pesar de lo anterior, no se comparte la idea que
el conteo voto por voto pudiera tomarse como
medida cautelar, pues su viabilidad constitucional es,
precisamente, lo que debía decidirse en la sentencia
definitiva. Las medidas cautelares sirven para resguardar
las resultas del proceso, no para anticipar la sentencia.
La evolución jurídica del sistema electoral en los últimos
años, tales como las listas cerradas desbloqueadas
y los candidatos independientes, tienen origen
principalmente en la Sala de lo Constitucional, lo cual
no sucedió con el conteo voto por voto. En algunos
países como México, se ha establecido que en casos de
elecciones muy cerradas esto sea posible20. Un cambio
de este tipo parece necesario y deberá surgir de la
Asamblea Legislativa, idealmente antes de las elecciones
de 2015 y para su aplicación en futuros comicios
demandante considera que la atribución constitucional
que los partidos políticos o coaliciones tienen para
proponer a tres magistrados del TSE (art. 208 Cn.),
no significa una autorización para que se proponga
y menos para que se nombre, a personas vinculadas
con partidos políticos, pues los magistrados del TSE
no son representantes de los partidos políticos que
les proponen al cargo, sino que representan a todo el
El magistrado Chicas presentó cinco argumentos
principales en defensa de la constitucionalidad de
su nombramiento: 1. El art. 209 Cn. establece la
participación de los partidos políticos en la integración
de la administración electoral, parte de la cual son los
magistrados del TSE. 2. La jurisdicción electoral tiene
especiales características, por lo que la independencia
jurisdiccional debe entenderse en ese contexto y
tomarse en cuenta que el art. 208 Cn. es claro en que
existen dos tipos de magistrados, donde dos no son
representantes de partidos, a fin de balancear el choque
entre la integración política del TSE y la independencia
jurisdiccional. 3. No es cierto que por estar afiliado a
un partido político es representante de este y no del
pueblo. 4. El constituyente reconoce las especiales
características de la jurisdicción electoral, por ejemplo,
al permitir que ejerzan jurisdicción sin necesidad de ser
abogados. 5. En el proceso de inconstitucionalidad no
se evalúa la bondad o maldad del diseño constitucional
del TSE, sino el respeto a este y de los documentos
históricos de la Constitución se desprende que la
intención del constituyente fue establecer un modelo
que permitiera miembros de partidos políticos en el
TSE y estos documentos tienen valor para interpretar la
Constitución (art. 268 Cn.).
La sentencia definitiva de este proceso se emitió el 13 de
junio de 2014, expulsando del ordenamiento jurídico el
decreto de nombramiento del magistrado Chicas. La Sala
fundamentó su decisión en varios argumentos. En primer
lugar, reitera que para que se cumpla el interés público
del funcionario elegido para instituciones públicas que
tienen funciones de control sobre el ejercicio del poder
político, es necesario, como mínimo, que los candidatos
no tengan afiliación partidaria.
La Sala agregó que la independencia es la nota
insoslayable de legitimidad de la actividad judicial,
sin la cual no podría hablarse de verdadera
jurisdicción. Esto aplica para los magistrados ubicados
por fuera del Órgano Judicial, como los de la Corte
de Cuentas de la República y del Tribunal Supremo
Electoral. La Sala expuso de manera ilustrativa que si la
independencia judicial define a la jurisdicción y al juez,
la desvinculación de partidos políticos es esencial para
la independencia judicial, de modo que en un Estado
constitucional de derecho el ejercicio de jurisdicción por
personas partidarias es un contrasentido. Así, el ejercicio
de la función jurisdiccional por personas partidarias
afecta los principios de representación popular (arts. 85
Cn. y 218 inc. 1° Cn.) y de independencia judicial (arts.
172 inc. 3° y 218 Cn.).
En relación con el argumento del art. 208 Cn. de que
tres magistrados son partidarios y dos no, la Sala
sostuvo que es cierto que la Constitución establece que
dos magistrados elegidos de ternas propuestas por la
CSJ a la Asamblea Legislativa no deben pertenecer a
Cuadro comparativo del informe de Brunner

References: resolución 

Resolución 
 artículo 2

resolución 
 resolución 
 Resolución

 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 81
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución