Source: https://www.infor.pl/akt-prawny/U85.2014.106.0003305,rozstrzygniecie-nadzorcze-nr-npii413111882014-wojewody-slaskiego-stwierdzajace-niewaznosc-czesci-uchwaly-nr-xlvi42114-rady-miejskiej-wodzislawia-slaskiego-z-dnia-30-kwietnia-2014r-w-sprawie-trybu-i-sp.html
Timestamp: 2018-12-13 03:42:54+00:00

Document:
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.188.2014 Wojewody Śląskiego z dnia 6 czerwca 2014r. stwierdzające nieważność części uchwały Nr XLVI/421/14 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2014r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.188.2014 Wojewody Śląskiego
stwierdzające nieważność części uchwały Nr XLVI/421/14 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2014r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania
uchwały Nr XLVI/421/14 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2014r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w części określonej w § 2, § 5, § 6, § 8, § 16 ust. 1, § 19 - § 23 załącznika do niniejszej uchwały - jako niezgodnej z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą".
W dniu 30 kwietnia 2014r. Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego podjęła uchwałę nr XLVI/421/14 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 maja 2014r., a opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 8 maja 2014r. poz. 2771.
Przedmiotowa uchwała została podjęta m. in. w oparciu o art. 9a ust. 15 ustawy. Stosownie do wskazanego przepisu rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z analizy pojęć użytych przez ustawodawcę wynika, że uchwała podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 wskazanej ustawy ma za zadanie unormować procedurę powoływania członków w skład zespołu interdyscyplinarnego, tak bowiem należy interpretować pojęcia "trybu i sposobu" powoływania i odwoływania jego członków. Jeśli chodzi natomiast o szczegółowe warunki jego funkcjonowania, należy przyjąć, że uchwała rady gminy ma doprecyzować regulacje ustawowe, zawarte w art. 9a ust. 7, ust. 10-14 powołanej ustawy, a więc określać, w jaki sposób zespół będzie pracował.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż uchwała podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje zatem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, tak by precyzyjnie i kompleksowo realizowały delegację ustawową, a jednocześnie nie powtarzały przepisów powszechnie obowiązujących, zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.
Po dokonaniu analizy prawnej uchwały organ nadzoru uznał, iż w niżej określonym zakresie stanowi ona przekroczenie upoważnienia ustawowego bądź modyfikację przepisów ustawy upoważniającej.
W § 2 załącznika do uchwały Rada określiła katalog zadań zespołu stanowiąc, iż zadaniem zespołu jest:
1. koordynowanie działań różnych jednostek, podmiotów, specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie,
2. kreowanie polityki antyprzemocowej w mieście,
3. realizacja zadań określonych w programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie dla miasta Wodzisław Śląski.
Tymczasem zadania, jakie powinien realizować zespół interdyscyplinarny zostały już określone przez ustawodawcę w art. 9b ust. 1 i 2 ustawy. Mając na względzie granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 należy bezsprzecznie stwierdzić, że określenie katalogu zadań nie jest tożsame z ustaleniem trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Ponadto § 2 załącznika do uchwały znacznie odbiega od odpowiadającego mu art. 9b ust. 1 i 2 ustawy, co stanowi jego modyfikację. Skoro ustawodawca nie przyznał radzie gminy - w ramach stanowienia uchwały o trybie i sposobie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - uprawnienia do regulowania zadań zespołu, a nadto zadania te sam określił w art. 9b ust. 1 i 2 ustawy, to Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego nie była upoważniona do stanowienia regulacji zawartej w § 2 załącznika do uchwały.
W § 5 załącznika do uchwały Rada określiła przedstawicieli określonych instytucji, którzy będą powoływani do prac zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie z tym przepisem uchwały są to przedstawiciele:
5) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej,
7) prokuratury,
8) sądu - sądowej służby kuratorskiej,
9) organizacji pozarządowych,
10) innych jednostek działających na rzecz dziecka i rodziny.
W ocenie organu nadzoru w ramach delegacji wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy Rada Gminy nie posiada kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach zespołu. Nie jest to bowiem tryb czy sposób powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto, skład zespołu interdyscyplinarnego określa szczegółowo art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy, zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skład zespołu powinien być określony przez organ wykonawczy gminy, który stosując bezpośrednio przepisy ustawowe i działając w oparciu o zawarte porozumienia ze wskazanymi wyżej podmiotami, ustala ostatecznie, jakie jednostki będą reprezentowane w Zespole. Stanowisko organu nadzoru potwierdza także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012r. (sygn. akt IV SA/Wr 743/11 publ. CBOSA) w którym Sąd stwierdził, że "o składzie zespołu stanowi sama ustawa. W art. 9a ust. 3 i 4 wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w jego skład. Natomiast w ust. 5 tego artykułu określa, jakie podmioty wchodzą w skład zespołu fakultatywnie. Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Dlatego należy zgodzić się z Wojewodą Dolnośląskim, że Rada Gminy (…) wkroczyła w tym zakresie w materię regulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. (…) Rada naruszyła również ustawową kompetencję organu wykonawczego. Wyłącznie bowiem upoważnionym do kształtowania składu zespołu, co wynika wprost z art. 9a ust. 2 ustawy, jest Wójt." Tym samym nie sposób uznać, że Radzie Miejskiej przysługują jakiekolwiek kompetencje do określenia składu Zespołu Interdyscyplinarnego. Jest to wyłączna kompetencja organu, który zespół powołuje. W świetle powyższego należy stwierdzić, że regulowanie przez Radę w przedmiotowej uchwale materii odnoszącej się do składu zespołu interdyscyplinarnego stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 roku, I SA/Ka 1628/99). W przypadku, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencję do działania organowi wykonawczemu gminy, podjęcie przez radę gminy w tej kwestii uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 364/98, OSS 1999/3/84).
W § 6 załącznika do niniejszej uchwały Rada Miejska ustaliła, że "kandydaci na członków Zespołu reprezentujący podmioty wymienione w § 5 wyrażają pisemną zgodę na pracę w Zespole, a także oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych podczas realizowania zadań o których mowa w § 2". Zdaniem organu nadzoru regulacja ta wykracza poza delegację ustawową z art. 9a ust. 15 ustawy. Ponadto, kwestie związane z obowiązkiem składania oświadczeń przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskają przy realizacji zadań zostały uregulowane w przepisach rangi ustawowej, tj. w art. 9c ust. 2 i 3 ustawy, zaś rada gminy nie została upoważniona do wypowiadania się w tej materii w podejmowanym akcie prawa miejscowego. Rada Miejska nie jest również upoważniona do wskazywania podstawy działania zespołu interdyscyplinarnego, bowiem podstawa ta została wprost określona w art. 9a ust. 8 ustawy. Z tego też względu za niezgodny z prawem należy uznać zapis § 8 załącznika do uchwały.
W § 19 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, iż "Zespół lub Przewodniczący-Przewodnicząca Zespołu powołuje grupy robocze do pracy nad konkretnymi przypadkami wynikającymi z wszczęcia procedury Niebieskiej Karty".
Zdaniem organu nadzoru, mając na uwadze brzmienie art. 9a ust. 15 ustawy, należy stwierdzić, iż akt ten nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do udzielania przewodniczącemu - przewodniczącej zespołu interdyscyplinarnego upoważnienia w zakresie powołania grupy roboczej. Wskazać należy, iż podmiot powołujący grupę roboczą został określony przez samego ustawodawcę w art. 9a ust. 10 ustawy. Zgodnie z tym przepisem "Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach". Zatem to zespół interdyscyplinarny może powoływać grupy robocze i określać ich skład, brak natomiast upoważnienia w tym zakresie dla przewodniczącego zespołu. Z tego też względu za niezgodną z prawem należy uznać regulacje zawartą w § 19 załącznika do uchwały.
Ponadto przepisy art. 9a ust. 11-12 ustawy regulują w sposób kompleksowy skład działających w ramach zespołu interdyscyplinarnego grup roboczych. W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia (art. 9a ust. 11 ustawy). W skład grup roboczych mogą wchodzić także - zgodnie z art. 9a ust. 12 ustawy - kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Przepisy te wyznaczają zatem reguły w oparciu, o które zespół interdyscyplinarny będzie każdorazowo ustalał skład osobowy danej grupy roboczej w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach (art. 9a ust. 14 ustawy). Tymczasem Rada Miejska określając w § 20 załącznika do uchwały krąg członków grup roboczych w sposób istotny zmodyfikowała cytowane wyżej przepisy ustawowe. W § 20 ust. 2 załącznika do niniejszej uchwały Rada wskazała, iż zarówno członek komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, jak również przedstawiciel służby zdrowia mogą być powołani do składu grupy roboczej dodatkowo, jeżeli wystąpią warunki określone w tym przepisie. Natomiast z art. 9a ust. 11 ustawy wynika jednoznacznie, iż powołanie do składu grupy roboczej zarówno przedstawiciela gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przedstawiciela ochrony zdrowia jest obowiązkowe. Z kolei kurator sądowy może, ale nie musi - o czym Rada postanowiła w § 20 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały - wchodzić w skład grupy roboczej. Mając na względzie powyższe uznać należy, że przyjęty przez Radę Miejską przepis § 20 załącznika do niniejszej uchwały po pierwsze wykracza poza zawarty w art. 9a ust. 15 ustawy zakres upoważnienia, a po drugie powtarza i jednocześnie modyfikuje przepisy zawarte w art. 9a ust. 11 i ust. 12 tej ustawy.
Ponadto wskazać należy, że przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do określania zadań grup roboczych (§ 21 załącznika do uchwały), jak również regulowania spraw związanych z funkcjonowaniem grup roboczych. Podejmując uchwałę na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy, rada gminy jest zobowiązana wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą zarówno powoływani, jak i odwoływani członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz określić warunki, na jakich zespół będzie funkcjonować. Brak jest natomiast podstaw prawnych do rozszerzania tego upoważnienia na grupy robocze. Ponadto zadania grup roboczych zostały określone w art. 9b ust. 3 ustawy.
Za niezgodną z prawem należy uznać regulację zawartą w § 23 załącznika do niniejszej uchwały, zgodnie z którą: "Członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych". Regulacja ta wynika wprost z art. 9a ust. 13 ustawy. Przyjęcie powyższej regulacji, która w rzeczywistości stanowi powtórzenie z jednoczesną modyfikacją norm o charakterze powszechnie obowiązującym jest niezgodne z zasadami legislacji. Orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje jako wysoce dezinformujące stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z 14 października 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). W takim kontekście, zjawisko modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.
Równocześnie organ nadzoru informuje, iż treść § 16 ust. 1 załącznika do niniejszej uchwały jest tożsama z § 15 ust. 4 tegoż aktu. Tymczasem należy zaznaczyć, iż zasady legislacji wymagają od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dokładności i staranności w działaniach prawodawczych.
Reasumując, Rada Miejska, podejmując niniejszą uchwałę, w zakwestionowanej części przekroczyła zakres przekazanego jej upoważnienia ustawowego, tymczasem każdorazowe przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Stanowisko organu nadzoru potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r. (sygn. akt I SA/Wr 1798/99): "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.". W przedmiotowej kwestii wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 13 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Op 350/07) stwierdził że: "Organ wykonujący kompetencję prawodawczą w zawartym upoważnieniu ustawowym obowiązany jest zatem działać ściśle w granicach tego upoważnienia."
Tym samym uchwałę Nr XLVI/421/14 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2014r. ze względu na wyżej opisane nieprawidłowości, należy uznać za wadliwą, co czyni stwierdzenie jej nieważności we wskazanych częściach uzasadnionym i koniecznym.
Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
1) Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego

References: art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 40
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9