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Timestamp: 2017-10-21 15:47:24+00:00

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Tu Blog de la Administración Pública: marzo 2009
CUERPOS, ADMINISTRACIÓN GENERAL Y LIBRE DESIGNACIÓN
En el post Movilidad funcionarial III, dejé abierta la posibilidad de reflexionar acerca del sistema de libre designación a la vista de las cuestiones que el Estatuto Básico del Empleado Público deja abiertas o al arbitrio de cada ley de desarrollo. Y es que si analizamos conjuntamente los artículo 73, 74 y 80 de dicho estatuto, como ya he comentado, en cierto modo se distingue entre agrupación de puestos de trabajo y agrupación de funcionarios, de tal manera que estos se agrupan en cuerpos o escalas y sistemas similares, mientras que en cuanto a los puestos de trabajo queda abierta la posibilidad de una adscripción múltiple; es decir, que un puesto pueda ser atribuido a distintos cuerpos.
La verdad es que atendiendo a las Comunidades Autónomas y partiendo del desarrollo de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, nunca he pensado que alguna de ellas pudieran repetirse situaciones similares a las de las Administración del Estado en la que, por ejemplo, existían distintos cuerpos de arquitectos. Por ello, la múltiple adscripción de un puesto a diversos cuerpos siempre he pensado que no podía producirse, salvo casos como el señalado, en los cuerpos facultativos, especiales o que desarrollan actividades o funciones propias de una profesión concreta. Por el contrario, dados los antecedentes históricos y la menor consideración general de la actividad administrativa propiamente dicha, siempre ha parecido que a la Administración general cualquiera podía acceder y así ha sido, con frecuencia, refugio de personal procedente del área educativa, o de la sanitaria o de la militar y, por supuesto, de cualquier profesión. Así las tareas administrativas simples y de apoyo, siempre han podido ejercerse por funcionarios procedentes de cuerpos especiales. Únicamente en la zona en que había que aplicar normas o derecho podía pensarse que existía una actividad profesional, pero como en la Administración general no se trata de ejercer de abogado y cualquiera que lee un precepto, en principio, lo entiende o cree que lo entiende, lo cierto es que estimo que siempre ha existido la idea de que cualquiera puede desarrollar la actividad, pues ya irá aprendiendo y, en todo caso, existen cuerpos jurídicos o Técnicos de Administración a los que consultar.
Por ello, y por la lucha corporativa por la zona superior de la organización y cercana al poder político, no se ha descartado la adscripción múltiple. En el borrador de Ley de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana que he podido conocer -sin que sepa realmente su viabilidad o valor definitivo-, por ejemplo, al tratar la clasificación de puestos de trabajo, se acude a la agrupación no por cuerpos sino por grupos de titulación, lo que claramente en la Administración general o en el nivel superior de la Administración garantiza la adscripción múltiple y la permanencia del sistema actual y de la utilización de la libre designación en dicho nivel. Cuestión que confirma en artículos posteriores, en cuanto permite la adscripción a distintos cuerpos de los puestos con rango de subdirección general y de jefatura de servicio, que, sin matizar, clasifica como de libre designación y cuyo criterio de selección es el de la idoneidad. Esta adscripción múltiple la extiende a otros puestos, tales como las secretarías de altos cargos y a los puestos de naturaleza funcionarial que se creen como consecuencia de Acuerdo del Consell y con las características y requisitos que en el mismo se establezcan, pertenecientes a los grupos o subgrupos profesionales A1, A2, B o C1, adscritos y directamente dependientes de las subsecretarias o de las secretarías autonómicas, con funciones de asesoramiento y/o coordinación y que tengan la denominación de Coordinador/a-Asesor/a.
Como ya he comentado, no he visto en este proyecto referencia a los directivos profesionales, por lo que, en principio, los subdirectores generales se configuran como puestos funcionariales y de libre designación.
En definitiva, lo que creo es que sigue existiendo una zona, coincidente con la libre designación que se atribuirá, tal como hasta ahora se venía haciendo, de modo múltiple y que ha de quedar excluida de la oferta de empleo público, pues no pueden producirse excedentes de plantilla, porque el puesto ofrecido se atribuya por libre designación a funcionario de cuerpo distinto de aquel en que se ofreció la vacante. En realidad los puestos de libre designación, cuando quedan vacantes, siempre pueden ser cubiertos con personal de la organización y nunca son vacantes desiertas. Lo lógico es que no se adscriban a un cuerpo concreto y, en consecuencia, que no sean objeto de oferta de empleo.
Como comprenderá el lector, toda la historia que nos cuenta el Estatuto sobre la estructuración y ordenación de los puestos de trabajo y la carrera profesional, se queda para los niveles inferiores. El resto parece que seguirá como hasta ahora. Del cuerpo único que algunos desean o consideran lógico, nada de nada desde un punto de vista profesional y de acceso mediante procedimientos de verdadera selección. Pero de hecho existirá, pero para aquellos que sean “idóneos” conforme al criterio del político que nombra o designa. Puede que a algunos les parezca fuerte o demasiado general la expresión que sigue: en definitiva, un grupo de amiguetes que se especializan en la supervivencia. Y queda por ver qué pasará con el famoso directivo profesional.
Etiquetas: Administración General, altos funcionarios, carrera administrativa, cuerpos, directivos públicos, Estatuto del empleado público, funcionarios públicos, provisión de puestos, puestos de trabajo
Parece que la encuesta relativa a la influencia o no del aspecto físico en la selección de funcionarios no ha suscitado excesivo interés. Dentro de la escasa paritcipación, la respuesta más votada ha sido la de que el aspecto físico influye siempre, lo que parece bastante claro para quienes hayan participado con frecuencia en procesos selectivos, si bien no sea una cuestión completamente determinante la del aspecto físico, puesto que los conocimientos del aspirante y la forma de exposición, por supuesto, son el presupuesto básico.
Las otras respuestas posibles -que todas han tenido voto- creo que son más discutibles en cuanto, por ejemplo, la primera es muy formal y no resulta exacto que siempre rija dicho principio. Al mismo tiempo que rija o no el principio de igualdad, mérito y capacidad depende, en buena parte, de los componentes del tribunal o de la comisión correspondiente, no sólo porque puedan obedecer a intereses espúrios sino porque son los que pueden equilibrar o compensar la influencia que los factores físicos o de presencia puedan presentar y acentuar o poner en evidencia que, en buena lid, los principios señalados obligan a mantener la adecuada ponderación y equilibrio.
Por lo que respecta a que la situación sea la misma que en la empresa privada o no, me inclino por pensar que en la empresa privada rige con más peso el principio de idoneidad, que no sólo significa la adecuación al puesto de trabajo concreto, sino que en él influyen mucho los aspectos físicos o los de presencia del aspirante y el criterio final subjetivo del empresario. Cuestión que en una Administración pública de corte básicamente corporativo no se presenta con el mismo grado de discrecionalidad.
Por ello, pienso que la respuesta que ha obtenido más votos era la más edacuada pues el aspecto físico siempre tiene una consideración que se muestra encubierta o comprendida en la evaluación que se ofrece en los ejercicios en los que la comisión selectiva tiene relación directa con el aspirante y que tienen un contenido oral y nunca como un factor de idoneidad que se muestre directa y crudamente en la motivación o valoración correspondiente. Es evidente que en una prueba selectiva de una Administración pública, nunca te van a decir que no has aprobado por feo o por impresentable.
en marzo 24, 2009 2 comentarios: Enlaces a esta entrada
Etiquetas: Administración, empleados públicos, función pública, mérito, oposiciones
en marzo 23, 2009 20 comentarios: Enlaces a esta entrada
Javier Pinazo, Profesor de la Universidad Cardenal Herrera de Valencia, compañero y amigo, que ha intervenido en este blog con sus comentarios, acaba de abrir un nuevo blog dedicado a la Administración Pública y a la Gobernabilidad. Démosle la bienvenida y sigamos sus opiniones que seguro que nos ofrecerán puntos de vista complementarios de los asuntos que nos preocupan.
en marzo 20, 2009 1 comentario: Enlaces a esta entrada
Etiquetas: Administración, blogosfera, Gestión pública
De las dos entradas anteriores dedicadas a la movilidad funcionarial resulta evidente que, en la configuración legal. los puestos de trabajo se adscriben a los cuerpos de funcionarios o agrupaciones correspondientes, por lo que hemos de considerar que, en principio, se consagra la patrimonialización de los mismos por dichos cuerpos o agrupaciones; es decir, por los funcionarios que los forman o constituyen. No obstante el Estatuto Básico del Empleado Público, en su artículo 84.1 fija la obligación de las distintas Administraciones públicas de establecer medidas de movilidad interadministrativa, preferentemente mediante Convenio de Conferencia Sectorial, lo que en términos generales ya se ha comentado.
Por tanto, se ha de llegar a la conclusión de que la movilidad no tiene como única vía la de dicho Convenio, sino que cabe que se prevean otras medidas. He aventurado, ante la patrimonialización señalada, que lo más normal es que la movilidad se produzca en la zona o en los puestos de libre designación, porque ello facilita los intereses de los políticos y el sistema de confianza que a ellos conviene. No obstante, en principio no puede descartarse que se siga el sistema establecido hasta ahora de que las relaciones de puestos de trabajo establezcan o determinen los puestos en que es posible dicha movilidad, tanto por el sistema de libre designación como por el concurso, pero parece normal que esta decisión se posponga en espera de la fijación de los criterios generales de la Conferencia Sectorial. En un borrador de ley de desarrollo que circula, relativo a la Comunidad Valenciana, por ejemplo, se establece la posibilidad de dicha previsión en las relaciones de puestos de trabajo, pero al regular la movilidad interadministrativa, se acoge al criterio de reciprocidad y se sujeta a los convenios citados u otros instrumentos de colaboración. Punto en el que cabe recordar la previsión del artículo 76 y los criterios para encuadrarse en uno u otro de los dos subgrupos del Grupo A de titulación, que lógicamente también serán tenidos en cuenta a la hora de considerar la movilidad interadministrativa, sobre todo por el sistema de concurso.
La situación, en general, pues me hace pensar en la dificultad existente para decidir la movilidad en un puesto concreto, pues cada Administración pública puede haber establecido criterios muy distintos y clasificaciones de cuerpos con funciones similares en subgrupos distintos o exigido para algunos titulaciones específicas de master que se correspondan con Universidades concretas, ya que en este nivel de titulación en el que parece que la variedad puede estar servida. Pero también me pregunto, dada la variedad de asignaturas o disciplinas y opciones de cada alumno dentro de cada titulación, si no se va a acabar valorando cada carrera individual y las asignaturas cursadas a efectos de la adjudicación de un puesto por concurso. Y digo por concurso porque dudo que la libre designación se vea limitada respecto de la discrecionalidad actual. En todo caso, será en este sitema de libre designación en el que será más factible justificar un nombramiento en los estudios, maestrias, etc. cursados por el designado.
Aún queda otro punto sobre el que el Estatuto Básico del Empleado Público, en la parte dedicada a la estructuración del empleo público, no realiza referencia directa alguna, y es el del personal directivo profesional a que se refiere su artículo 13, sobre cuya clasificación u ordenación de puestos no se dice nada, sin que quepa descartar su configuración corporativa. Pero lo que si parece evidente es que dicho artículo se refiere a su designación por lo que se configura como un espacio de alta discrecionalidad, pese a la referencia al mérito y capacidad, la cual viene matizada por la consideración de criterios de idoneidad. En el borrador mencionado de la Comunidad Valenciana, de momento no he encontrado la referencia a este personal directivo.
La movilidad voluntaria entre Administraciones públicas, en definitiva, se presenta complicada y, al mismo tiempo, al ser más factible en los puestos de libre designación, me suscita la necesidad de reflexionar de nuevo sobre la configuración de dicho sistema de provisión y sobre todo con el sistema de clasificación o de adscripción corporativa de dichos puestos, cuestión que abordaré en otra ocasión.
en marzo 16, 2009 3 comentarios: Enlaces a esta entrada
Etiquetas: carrera administrativa, cuerpos, directivos públicos, discrecionalidad, Estatuto del empleado público, funcionarios públicos, mérito, provisión de puestos, puestos de trabajo
Este mes de marzo, no sé el día exacto, pero próximo a las fiestas falleras, hace un año que se incorporó al blog el contador de visitas. La cifra que hoy veo de 25.140, que supongo es el de páginas vistas o incorporaciones habidas, no alcanzo a valorarlo plenamente, pero en principio supera mis expectativas iniciales. Pero el objeto principal ahora es agradecer su fidelidad a todos los que con asiduidad leen el blog. Espero seguir incorporando contenidos derivados de mis estudios y preocupaciones y utilizando estas vías de comunicación, pues lo que interesa realmente es que las ideas que se mantienen lleguen al mayor número de personas posible y puedan ser compartidas, comentadas, discutidas y, en consecuencia o en su caso, enriquecidas.
en marzo 12, 2009 4 comentarios: Enlaces a esta entrada
De la anterior reflexión dedicada a la movilidad de funcionarios sobre todo por lo que afecta a la movilidad entre diferentes Administraciones públicas, a la vista de lo dispuesto en el Estatuto Básico del Empleado Público, resulta evidente que se consagra y consolida, por lo menos desde mi punto de vista, la diferencia entre ingreso en una Administración pública, que en realidad lo es en un cuerpo de funcionarios, y el acceso a un puesto de trabajo en administración distinta a la de origen. Y digo que lo es en un cuerpo de funcionarios, además de por el sistema legal establecido de agrupación de funcionarios, porque si, en desarrollo de la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública, sólo la Comunidad Autónoma Valenciana optó por un sistema distinto, lo lógico es que se siga en la misma situación estructural; es más, la Comunidad Valenciana en algún borrador que circula, tiene como un objetivo básico la creación de cuerpos de funcionarios directamente por la ley de desarrollo.
Además el acceso como no lo puede ser en el cuerpo, porque para ello se han de realizar las pruebas selectivas correspondientes, lo normal, en los altos funcionarios, es que lo sea en la zona de puestos de libre designación, con lo que dependes de la voluntad o favor del político de turno. Para poder acceder a otros puestos se depende del desarrollo que se dé al artículo 84 del mencionado Estatuto, que supedita la movilidad a un Convenio de de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de de colaboración. También prevé que la Conferencia Sectorial "podrá" aprobar los criterios generales a tener en cuenta para llevar a cabo las homologaciones necesarias para hacer posible la movilidad. Finalmente, la situación prevista para los funcionarios que obtengan destino en otra Administración Pública es la de servicio en otras Administraciones Públicas que se regula en el artículo 88. Este artículo prevé que se respete para los funcionarios transferidos, que se integran plenamente en la organización de la función pública de la Administración a la que se trensfieren, el Grupo o Subgrupo del cuerpo o escala de procedencia, así como los derechos económicos inherentes a posición de carrera que tuviesen reconocido y declara o, más bien, reconoce la igualdad entre todos los funcionarios propios de las Comunidades Autónomas con independencia de su Administración de procedencia.
En su punto 3 el artículo 88 se refiere a los funcionarios que obtienen puesto en otras administraciones por los sistemas de provisión de puestos de los que únicamente dice que se rigen por por la legislación de la Administración en la que se encuentren destinados de forma efectiva y conservan su condición de funcionario de la Administración de origen y el derecho a participar en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo que se efectúen en esta última. El tiempo de servicio en la Administración Pública en la que estén destinados se les computará como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen. Hay que considerar que en estos casos no rigen las cautelas o respetos que se establecen para los funcionarios transferidos.
En consecuencia el Estatuto distingue la tranferencia de funcionarios de una Administración a otra del acceso a través de los sistemas de provisión, que están condicionados por un sistema de convenio y homologaciones que puede resultar muy complejo y que depende totalmente del desarrollo legal del Estatuto por cada Comunidad Autónoma y de sus exigencias, sistema de selección, formación, carrera profesional, sistema retributivo e, incluso, decisiones tales como la inclusión en el subgrupo A1 o A2, en las que juegan factores discrecionales evidentes si consideramos lo regulado en el artículo 76, ya que dicho encuadramiento depende de apreciaciones de cada Administración o ley correspondiente, o leyes de creación de cuerpos, de cuestiones tales como el nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las carecterísticas de las pruebas de acceso o también de que la ley de creación del cuerpo exija otro título universitario a tener en cuenta para el acceso al cuerpo, tal como el Estatuto prevé, hay que considerar que pensando en el grado de maestría.
En fin no puedo más que recordar las luchas de los cuerpos con la Administración estatal para conseguir un coeficiente multiplicador a efectos del sueldo correspondiente y consecuente consideración profesional. Me imagino a cada Comunidad Autónoma valorando el sistema de las restantes para "homologar" a los funcionarios, pues no otra cosa es el sistema de homologación. Sería de gran interés ver como se desarrollan las sesiones correspondientes de la Conferencia Sectorial de Administración Pública. Sinceramente, a primera vista o bote pronto, la primera reflexión es la de preguntarme si no hubiere sido mejor que el estatuto hubiere decidido por si mismo, con la participación de todas las Administraciones, sin dejar este futuro de comparaciones, regates y discriminaciones que se avecinan.
Dejo para la siguiente reflexión en la materia la consideración de la movilidad por provisión de puestos que no sea por el sistema de libre designación y zona de puestos correspondientes a ella.
en marzo 10, 2009 6 comentarios: Enlaces a esta entrada
Etiquetas: carrera administrativa, corporativismo, cuerpos, discrecionalidad, empleados públicos, Estatuto del empleado público, movilidad funcionarial, provisión de puestos
en marzo 06, 2009 35 comentarios: Enlaces a esta entrada
En ocasiones anteriores me he referido a la mayor facilidad de administrar en un régimen dictatorial y no democrático, en cuanto en él las leyes son claras y terminantes o regulan cuestiones más técnicas que políticas o en las que, con el tiempo, la cuestión política y la técnica vienen a coincidir y confundirse. En dichos casos decía que el funcionario puede sentirse neutral al aplicar estrictamente la letra de la ley o, bien, puede estimarse que el principio de legalidad rige plenamente. Y en ellos los políticos pueden desentenderse en mayor medida del comportamiento funcionarial y, además, los funcionarios ocupan puestos considerados políticos; es decir, la tecnocracia, pasados los primeros tiempos del régimen político, se apodera de la organización administrativa.
La experiencia en los tiempos actuales, después de la dictadura franquista y en el desarrollo de la Constitución de 1978, es que buena parte de las leyes y la misma Constitución, contienen preceptos polivalentes o ambiguos y, por lo tanto, sujetos a interpretaciones y adaptables a decisiones distintas según el partido en el poder, todavía más cuando en España podemos decir que nos encontramos en un claro bipartidismo, con la salvedad, si no se consiguen mayorías absolutas, del poder que adquieren los partidos nacionalistas. En esta situación cada partido cuando llega al poder necesita que el nivel superior de la Administración pública le sea fiel, por lo que el ápice superior de ésta aumenta en cuanto a puestos de libre nombramiento político; es decir, la cantidad de puestos políticos se incrementa y la tecnocracia, a su vez, cede poder y, con ella, los funcionarios.
Al mismo tiempo, en el sector puramente administrativo, también el nivel superior se politiza a través del sistema de la libre designación, que garantiza que el funcionario obedezca las órdenes del político y se sujete a sistemas de control por resultados o discrecionales y no por otros controles de eficacia o por la aplicación del principio de legalidad. Incluso los puestos destinados a ser garantía de dicha legalidad se ven clasificados como de libre designación, de modo que la interpretación o justificación jurídica de los actos administrativos se amolda a la voluntad política correspondiente y conduce a los ciudadanos a la vía judicial, la cual, por lenta, permite que el coste político de una actuación declarada nula, desde el punto de vista jurídico, no tenga consecuencias inmediatas en la carrera del político que adoptó la decisión ni en el partido correspondiente. No existe en realidad subordinación jerárquica y de base técnica sino sometimiento a la voluntad política. Por si acaso, además, también se politiza al poder judicial.
Pero si no es bastante con esta doble politización administrativa, también existen otras soluciones o tendencias. Una de ellas la laboralización de puestos de trabajo o tendencia a someter al derecho laboral a determinados puestos, pretendiendo que sean de aplicación las fórmulas de cese o despido previstas en dicho derecho y también aplicando formas de gestión de derecho privado en la gestión administrativa, principalmente de servicios públicos, si bien con tendencia a ampliarse por el sistema de organizaciones separadas o agencias y limitando el concepto de los organismos autónomos sujetos a Derecho administrativo. Sistema que, al margen de su posible racionalidad, persigue un control mayor del empleado del que permite el régimen funcionarial, con argumentos de mayor eficacia.
Esta tendencia, sin embargo se ve compensada por la actuación sindical que equipara a funcionarios y laborales mediante los convenios laborales, que extienden los procedimientos de Derecho administrativo a la gestión del personal laboral. Por ello, se aprovechan las reservas materiales de puestos en favor de los funcionarios de libre designación, a efectos de su recolocación en caso de cese, y se incrementa el número de interinos, los cuales son fieles a quien les proporciona el nombramiento, no siempre realizado a través de las bolsas de trabajo y que, además, son fácilmente manipulables. El número de interinos se aumenta o permanece, ya que un sistema de provisión de puestos de trabajo complicado se alarga en el tiempo y no se realiza con la frecuencia requerida, al no fundarse en la simple antigüedad y exigir entrevistas y trabajos o ejercicios basados en los contenidos y funciones de los puestos.
De otro lado, se recurre también a nombramientos provisionales, que dependen de la discrecionalidad del político de turno y que eluden las comisiones de servicios limitadas legalmente en su duración o, bien, en su caso, se incumple el límite de dichas comisiones. Estoy seguro de que estudios adecuados de la situación de toda clase de estos nombramientos, nos ofrecerían un amplio número de vacantes que permanecen en el tiempo y que permiten mantener el sistema.
Pero no acaba aquí la cosa, nos queda el nivel directivo, el cual si bien es lógico que, en cuanto se vincule con la formulación de las políticas públicas, se someta a un cierto sistema de confianza, también en cuanto a la gestión de servicios públicos más cercana a los modelos de gestión privada se encuentra politizado o sometido a sistemas de nombramientos discrecionales.
De este modo funcionarios, lo que se dice propiamente funcionarios y los cuerpos, sólo existen en el nivel meramente de ejecución o simple gestión, de manera que toda el área superior de las Administraciones públicas se somete a sistemas de confianza política y se garantiza adecuadamente la fidelidad y la relación con el sector privado de aprovisionamiento de recursos y medios materiales a las Administraciones públicas; es decir, la relación con los sectores económicos de la sociedad. Y además, se superan las limitaciones en nombramientos de funcionarios, mediante la negociación con empresas de contratos de servicio y colaboración que proporcionan un personal que formalmente pertenece a la empresa, pero materialmente a la Administración pública y que trabaja a destajo frente al funcionario más acomodado.
En definitiva, si además tenemos en cuenta el sistema corporativo que hace que el que provenga de otras Administraciones públicas sólo acceda a través de la libre designación, comprenderemos el dominio político sobre las Administraciones públicas y, en consecuencia, la dominación sobre el ejercicio de las funciones públicas y sistema de “eficacia política”. Un claro sistema partitocrático que además nos muestra una tendencia a la destrucción de cualquier oposición política y al monopartidismo.
Etiquetas: carrera administrativa, cuerpos, Derecho administrativo, directivos públicos, discrecionalidad, Eficacia en la Administración, funciones públicas, Política y Administración

References: artículo 73
 artículo 84
 artículo 76
 artículo 13
 artículo 84
 artículo 88
 artículo 88
 artículo 76