Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/Autos/2009/A057-09.htm
Timestamp: 2017-11-21 21:27:55+00:00

Document:
A057-09
Auto 057/09
CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JUZGADO PENAL DEL CIRCUITO Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO-Toma de posesión de las llamas “pirámides”
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Naturaleza jurídica
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Entidad descentralizada por servicios/ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Conocimiento por jueces de circuito o con categoría de tales
ESTADO DE EXCEPCION-Expedición Decreto 4334/08 que confiere a la Superintendencia de Sociedades autorización para llevar a cabo procesos de intervención de captadores de dinero no autorizados
PROCESOS DE INTERVENCION DE CAPTADORES DE DINERO NO AUTORIZADOS-Facultades otorgadas a la Superintendencia de Sociedades según Decreto 4334/08
DECRETO REGLAMENTARIO DE COMPETENCIA EN TUTELA-No establece competencia sino reglas para el proceso administrativo de reparto
DECRETO REGLAMENTARIO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Libertad del actor de escoger tanto la jurisdicción como la especialidad de los jueces
ACCION DE TUTELA CONTRA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Competencia de Tribunal Superior aclarando que sólo surte efectos en el presente asunto
Referencia: expediente ICC-1366
Conflicto de Competencia entre el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pitalito y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
1.- El señor Félix María Ruiz Carvajal interpuso, ante los Jueces Civiles del Circuito de Pitalito, acción de tutela contra la Superintendencia de Sociedades. Lo anterior, al señalar que fue afectado con la medida de toma de posesión de las llamadas “pirámides”.
2.- Agrega que la actividad desarrollada por las captadoras es legal y con la actuación de la Superintendencia de Sociedades se desconoce su debido proceso administrativo. Así mismo, se vulnere su derecho al mínimo vital, toda vez que se le priva del dinero invertido.
3.- El proceso fue repartido al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pitalito, Huila, el cual, mediante Auto del 27 de noviembre de 2008, se declaró incompetente en el conocimiento de la acción. Lo anterior, al considerar que de conformidad con el artículo 67 de la Ley 489 de 1998, las Superintendencias hacen parte de la rama ejecutiva en el nivel central, y por tanto, la competencia corresponde a los Tribunales Superiores, Administrativos o a los Consejos Seccionales de la Judicatura. En consecuencia, remite la acción a la oficina de reparto de Bogotá, por cuanto considera que éste es la sede de la entidad demandada.
4.- Efectuado nuevamente el reparto, el asunto fue asignado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Este Despacho, mediante providencia del 4 de diciembre de 2008, no avocó el conocimiento del amparo, argumentando: (i) en virtud del Decreto 1080 de 1996, la Superintendencia es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con personería jurídica, y por tanto, parte del sector descentralizado por servicios. Es decir, el conocimiento de las acciones interpuestas en su contra debe ser resuelta por los jueces del circuito, de acuerdo al Decreto 1382 de 2000 y (ii) a pesar de que la Superintendencia tiene su sede en la ciudad de Bogotá “también cuenta con agentes y/o dependencias en Pitalito (Huila), en donde, según se vio, el actor tiene su domicilio y donde eventualmente se pudo configurar la violación de los derechos invocados”. En consecuencia, remite el expediente a esta Corporación con el fin de que dirima el conflicto.
2.- En ese orden de ideas, cuando en el trámite de una solicitud de tutela las autoridades judiciales proponen conflicto negativo de competencia, la controversia debe ser dirimida por la Corte Constitucional si las dos autoridades judiciales hacen parte de jurisdicciones distintas y, por lo mismo, carecen de superior jerárquico común[2]. Así las cosas, dado que el presente conflicto de competencias se presentó entre autoridades pertenecientes a diferentes jurisdicciones, esto es, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pitalito y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Corte Constitucional es competente en el conocimiento del presente asunto.
1.- El conflicto que ahora se analiza gira en torno de: (i) la naturaleza jurídica de la entidad demandada y (ii) la determinación del factor territorial en la decisión del presente asunto.
(i) Naturaleza jurídica de la Superintendencia de Sociedades
1.- Con el objeto de determinar la naturaleza jurídica de la entidad demandada, es importante hacer alusión a las normas que la regulan. El Decreto 1980 de 1996, “Por el cual se reestructura la Superintendencia de Sociedades y se dictan normas sobre su administración y recursos el presidente de la República de Colombia”, señala en su artículo 1º:
“ARTICULO 1o. NATURALEZA.
La Superintendencia de Sociedades es un organismo técnico, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles, así como las facultades que le señala la Ley en relación con otras personas jurídicas o naturales.”
2.- De otra parte, el artículo 38 de la Ley 489 de 1998: “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, se definen los organismos que hacen parte del sector central y descentralizado por servicios. Este artículo señala:
3.- Como puede inferirse la Ley 489 de 1998 estableció como factor determinante para establecer si una Superintendencia hace parte del sector central o descentralizado por servicios, el hecho de gozar o no de personería jurídica.
4.- Analizado lo anterior, se logra constatar que la naturaleza jurídica de la Superintendencia de Sociedades, es la de un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, con personería jurídica. Es decir, forma parte del sector descentralizado por servicios.
5.- Por su parte, el decreto 1382 de 2000, por el cual se establecen las reglas para el reparto de la acción de tutela, señala las siguientes reglas de reparto:
Cuando se trate de autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, conforme al artículo 116 de la Constitución Política, se aplicará lo dispuesto en el numeral 1º del presente artículo. (…)
6.- De lo anterior se deduce que la regla general es que las acciones de tutela interpuestas contra una autoridad del sector descentralizado por servicios deben ser conocidas por los jueces de circuito o con categoría de tales.
(ii) Competencia especial en el caso en estudio
1.- Las facultades que en sede de esta tutela se discuten en esta oportunidad – la toma de posesión y demás medidas contras las captadoras ilegales- fueron otorgadas en virtud del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008, mediante el cual el Ejecutivo declaró el estado de emergencia social y bajo el procedimiento establecido en el Decreto 4334 del 17 de noviembre de 2008 “por el cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008”.
Este decreto señala que la Superintendencia de Sociedades será la autoridad competente para llevar los procesos de intervención de los captadores no autorizados. Así mismo, en relación con la naturaleza jurídica de tal procedimiento consagra:
“Artículo 3°. Naturaleza. El presente procedimiento de intervención administrativa se sujetará exclusivamente a las reglas especiales que establece el presente decreto y, en lo no previsto, el Código Contencioso Administrativo. Las decisiones de toma de posesión para devolver que se adopten en desarrollo del procedimiento de intervención tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes, en única instancia, con carácter jurisdiccional.” (Subrayado fuera del texto).
2.- De lo anterior se deduce que si bien es cierto que las facultades otorgadas a la Superintendencia, son de naturaleza jurisdiccional, éstas gozan de un carácter especial por cuanto fueron conferidas bajo el amparo de un estado de emergencia social, y por tanto, su interpretación no puede realizarse de manera aislada, sino en una forma sistemática.
3.- Así, el Decreto 4334 de 2008 señala que para “la intervención del Gobierno Nacional, por conducto de la Superintendencia de Sociedades, de oficio o a solicitud de la Superintendencia Financiera de Colombia, en los negocios, operaciones y patrimonio de las personas naturales o jurídicas que desarrollan o participan en operaciones de captación o recaudo sin la debida autorización estatal, conforme a la ley”, el Gobierno otorga a “dicha Superintendencia amplias facultades para ordenar la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de dichas personas, con el objeto de restablecer y preservar el interés público amenazado.”.
Es decir, en ejercicio de las facultades legislativas, el ejecutivo dotó de amplías facultades a la Superintendencia de Sociedades y modificó algunas competencias que, en situaciones de normalidad, se encuentran en cabeza de otras autoridades, incluso de las judiciales. Así, el artículo 14 del Decreto Legislativo consagra lo siguiente:
“ARTÍCULO 14. ACTUACIONES REMITIDAS A JUECES CIVILES DE CIRCUITO. Las actuaciones remitidas a los jueces civiles de circuito por la Superintendencia Financiera de Colombia, en donde no se hubiere avocado conocimiento, trasladados con ocasión de lo previsto en el Decreto 1228 de 1996[3], deberán ser enviadas a la Superintendencia de Sociedades para que asuma competencia en los términos de este Decreto.”
4.- En estos términos, es indispensable establecer la competencia para el conocimiento de las acciones de tutela interpuestas contra la Superintendencia de Sociedades, en ejercicio de las facultades conferidas por el Decreto 4334 de 2008. Para tal efecto, debe tenerse en cuenta las siguientes premisas:
5. En primer lugar, el hecho de que las decisiones proferidas en virtud de la “toma de posesión para devolver” no tienen recurso alguno y una vez proferidas adquieren el carácter cosa juzgada erga omnes, permiten concluir que la acción de tutela se convertiría en el único recurso judicial efectivo para controvertir tales decisiones. Por tanto, la acción de tutela podría sustituir algunos de los recursos ordinarios que se interpondrían contra los fallos definitivos, y en esa medida le serían aplicables sus normas de competencia, contenidas en el Ley 446 de 1998, que regula la competencia en los casos en que las Superintendencias cumplen funciones jurisdiccionales.
6.- El artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, señala lo siguiente:
“(…) Los actos que dicten las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas.”
7.- Por su parte, en la Sentencia C-415 de 2002[4], reiterada por la Sentencia C-119 de 2008[5], la Corte precisó el alcance de este inciso estableciendo que la expresión “ante las mismas”, se refiere a las autoridades judiciales que fueron desplazadas por las superintendencias, de forma que “la autoridad judicial llamada a tramitar la apelación será entonces el superior jerárquico del juez al cual desplazó la Superintendencia”.
En estos términos la Corte advirtió que era menester precisar cuáles eran las "autoridades judiciales" ante las cuales se surtiría el recurso de apelación, pues si este asunto no podía ser precisado, ello conduciría necesariamente a la declaración de inconstitucionalidad de la norma, pues esa imprecisión vulneraría los derechos al debido proceso y al juez natural. Al respecto, consideró que si la Superintendencia suplía excepcionalmente la competencia de un juez dentro de la estructura jurisdiccional ordinaria, la autoridad judicial llamada a tramitar la apelación era “el superior jerárquico del juez al cual desplazó la Superintendencia.”
8.- En estos términos, tenemos dos opciones para determinar la autoridad judicial competente para dar trámite al presente asunto. La primera de ellas, es dar una aplicación aislada del Numeral 1 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, y por tanto, la competencia radicaría en los jueces del circuito. La segunda, es hacer una interpretación sistemática y dar aplicación a las normas especiales que regulan la competencia en los asuntos en que las Superintendencias cumplen funciones jurisdiccionales.
Así mismo, cabe señalar que en virtud del carácter legal y especial de la Ley 446 de 1998, ésta prima sobre el decreto 1382 de 2000. De la misma forma, es preciso reiterar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que las disposiciones contenidas en el Decreto no regulan propiamente la competencia sino el reparto en el conocimiento de las acciones de amparo[6].
11.- En esta medida y teniendo en cuenta que bajo las facultades del estado de emergencia social, la Superintendencia de Sociedades suple en forma transitoria algunas de las competencias asignadas a los jueces del circuito, la acción de tutela interpuesta en el presente asunto, con ocasión de las decisiones proferidas dentro de los procesos de “toma de posesión para devolver”, debe ser conocida por su superior jerárquico. Por lo anterior, la competencia recae en los Tribunales o Consejos Seccionales de la Judicatura.
(iii) Determinación del factor territorial
1.-El artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 que “son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud.”, precepto que fue reglamentado mediante el Decreto 1382 de 2000 que en su artículo 1º también señala que “para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos”.
3.- Se tiene además que el Decreto 1382 de 2000 deja en libertad al accionante de elegir, tanto la jurisdicción que desea conozca el asunto, como la especialidad de los jueces (penal, administrativo, civil, laboral).
4.- En efecto, en este tipo de casos la Corte Constitucional ha fijado la regla jurisprudencial según la cual el criterio que deben aplicar los jueces o tribunales antes de abstenerse de asumir el conocimiento de una solicitud de amparo constitucional, es la elección que haya efectuado el accionante respecto al lugar donde desea se tramite la acción y la jurisdicción que conozca la acción. Lo anterior, a partir de la interpretación sistemática del artículo 86 Superior y del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, que garantizan a todo persona reclamar “ante los jueces - a prevención” la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. [7]
5.- En el presente asunto, cabe señalar que eran varias las posibilidades entre las cuales podía elegir el demandante, y dentro de ellas se encontraba el lugar en donde se produjeron los efectos de la presunta vulneración. En este sentido, el accionante está domiciliado en la ciudad de Pitalito, y es allí, donde la toma de posesión le estaría vulnerando su mínimo vital. Por otro parte, la jurisdicción escogida por el demandante fue la ordinaria y la especialidad la civil.
6.- Bajo esta premisa y respetando la elección del demandante, esta Corporación ordenará la remisión del expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, Sala Civil, al cual corresponde el distrito judicial de Pitalito.
7.- Cabe aclarar que la asignación de competencia en el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, Sala Civil sólo surte efectos en el presente asunto. Por lo anterior, la no aplicación de esta doctrina en el trámite de acciones de amparo similares y el conocimiento de las mismas por parte de jueces del circuito, no podrá alegarse como causal de nulidad.
PRIMERO: REMITIR el expediente contentivo de la acción de tutela interpuesta por Félix María Ruiz Carvajal contra la Superintendencia de Sociedades, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, Sala Civil, con el fin de que adelante la correspondiente actuación judicial.
SEGUNDO: Por Secretaría General COMUNÍQUESE al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pitalito y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que tengan conocimiento sobre lo aquí resuelto por la Corte Constitucional en relación con el conflicto de competencia.
SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO 057 DE 2009
Referencia: ICC-1366
[3] Este Decreto “Por el cual se reglamenta el inciso tercero del artículo 19 de la Ley 35 de 1993 y el literal e) del numeral 5 del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero” señala en su artículo 1 Artículo 1”. para los efectos del inciso tercero del artículo 19 de la Ley 35 de 1993 y el literal e) numeral 5 del articulo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, una vez se ordenen las medidas cautelares previstas en los literales b) y c) del artículo 108 del mismo Estatuto se deberá dar traslado al juez civil del circuito especializado o, a falta de éste, al juez civil del circuito que corresponda al domicilio de la persona objeto de las medidas para que adelante la liquidación de operaciones realizadas ilegalmente por personas naturales o jurídicas carentes de autorización para desarrollar actividades exclusivas de instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria, conforme al procedimiento establecido en el título Il del libro sexto del Código de Comercio y a partir de la entrada en vigencia de la Ley 222 de 1995 conforme al procedimiento señalado en su capítulo III del título II.”
[4] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En dicha oportunidad, la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 148 de la Ley 446 de 1998. Dijo la Sentencia: “Sin embargo, dada la dificultad en la comprensión de la norma, la Sala estima conveniente condicionar el articulo parcialmente acusado bajo el entendido que el recurso de apelación contra la decisión en la cual se declara incompetente, o el fallo definitivo que dicten las superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, debe surtirse ante las autoridades judiciales en la forma como ha sido precisado en esta sentencia. Es decir, interponiendo dicho recurso de apelación ante el superior jerárquico de la autoridad judicial que tuvo originalmente la competencia para tramitar el asunto objeto de debate.”
[6] Desde el Auto 160 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV Jaime Araujo Rentería) la Corte Constitucional ha señalado que el Decreto 1382 de 2000 no establece reglas de ‘competencia’ en materia de tutela, regula el proceso administrativo de reparto de las acciones de tutela, entre todos aquellos jueces que de acuerdo a la Constitución y a la Ley, son competentes. Esta decisión ha sido reiterada, entre otras providencias, en los Autos 169 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV Jaime Araujo Rentería), Auto 099 de 2003 (MP Manuel José Cepeda; SV Jaime Araujo Rentería), Auto 134 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Jaime Araujo Rentería), Auto 003 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV Jaime Araujo Rentería), Auto 009 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV Jaime Araujo Rentería) y Auto 157 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis; SV Jaime Araujo Rentería). Concretamente, en el Auto 009 de 2004, la Corte consideró que “El Decreto 1382 de 2000 se ocupa de reglamentar el proceso administrativo del reparto de las acciones de tutela, entre los diferentes despachos judiciales que en virtud del artículo 86 de la Constitución Política son competentes. Así pues, el Decreto 1382 de 2000 no es la norma legal que establece cuál es el despacho competente para conocer un proceso de acción de tutela. El momento procesal en que las normas del Decreto 1382 de 2000 son aplicables es cuando se va efectuar el trámite administrativo de reparto de procesos de acción de tutela entre los diferentes jueces competentes. (…)” Ver recientemente, Auto 268 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa, SV Jaime Araujo Rentería).
[7] Corte Constitucional. Autos 277 de 2002 MP. Eduardo Montealegre Lynett, 149 y 017 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, 021 de 2003, 030 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, 036 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, 037A de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, 043 de 2003, 044A de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, 045 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, 048 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, 049 y 081 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, 083 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, 048 y 105 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, 072 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, 123 de 2004, 137 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y 213 de 2005, entre otros.

References: artículo 67
 artículo 1
 artículo 38
 artículo 189
 artículo 116
 artículo 14
 artículo 148
 artículo 52
 artículo 1
 artículo 37
 artículo 1
 artículo 37
 artículo 86
 artículo 37
 artículo 19
 artículo 326
 artículo 1
 Artículo 1
 artículo 19
 artículo 108
 artículo 148
 artículo 86