Source: https://argitalpen.ararteko.eus/index.php?leng=cast&id_l=99&id_a=3067&sub_pa=AP
Timestamp: 2019-09-22 10:19:29+00:00

Document:
ARARTEKO, CAPÍTULO 2: Vulneración de derechos? Quejas, consultas y actuaciones de iniciativa propia
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Una buena parte de la actividad de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, aunque no su totalidad, se sustancia en la tramitación, esto es, la investigación, el análisis y la valoración de expedientes de queja y consulta. El acercamiento al análisis de estos expedientes de quejas y consultas tiene en este documento específico de la oficina una finalidad eminentemente diagnóstica. Su objetivo fundamental, más allá de ilustrar los datos de actividad, es captar situaciones preocupantes, entender cada uno de estos expedientes como un sensor de la realidad en la que se mueven nuestros niños y niñas. Es así que el interés pueda definirse más por su carácter cualitativo que cuantitativo, pero en todo caso, importante.
En los expedientes de queja a instancia de parte se encuentran incluidos dos supuestos:
a. Las quejas presentadas directamente por adolescentes y jóvenes.
b. Las quejas presentadas por personas que representan a niños, niñas y/o adolescentes. En una importantísima proporción esta persona es su padre o su madre, aunque también se da el caso de otros familiares y educadores/educadoras.
Así, en relación con quién presenta la queja, podemos afirmar que en 2015 escasamente alcanzan el 1% las quejas a instancia de parte presentadas por el propio menor, que, en la práctica totalidad de los casos, se encuentra en los límites de la mayoría de edad legal. El 99% restante son presentadas por personas adultas, que refieren situaciones en las que hay niños y niñas afectados. De éstas, 9 son presentadas por organizaciones sociales, que trasladan situaciones particulares, y en otras 11 las promotoras de la queja son asociaciones o personas particulares, pero en representación de un grupo de personas, por lo que afectan a un número mayor de menores.
La distribución de estos expedientes por ámbitos temáticos, cuyo análisis pormenorizado constituye el núcleo fundamental del ap artado 2.2. de este informe, es conforme a lo reflejado en el siguiente gráfico:
Los ámbitos a los que han atendido las investigaciones de oficio, esto es, aquellas abiertas ante problemas que pueden trascender el supuesto individual o situaciones en la que a juicio de la institución se puede estar viendo comprometido alguno de los derechos de la infancia, son:
La panorámica cuantitativa de la actividad de la institución del Ararteko en el ámbito de las personas menores en 2015 se completa con la presentación cualitativa de las problemáticas y preocupaciones sentidas, las actuaciones realizadas y, en ocasiones, los resultados o efectos conseguidos, en un orden sugerido por el porcentaje de quejas contabilizadas y agrupados todos ellos en torno a los derechos comprometidos en las situaciones descritas.
1 de la Convención sobre los Derechos del Niño
Después de unos años realizando estimaciones sobre el número de personas menores de 18 años pertenecientes a las unidades de convivencia de los titulares de expedientes relativos a las prestaciones económicas del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos, en 2015 se ha hecho un esfuerzo importante por conocer expresamente en cuáles de éstos existían niños, niñas y adolescentes afectados. No ha sido posible obtener este dato en la totalidad de los casos, pero incluso careciendo de esta información en algo más de un tercio (37,38%) de los expedientes de RGI+PCV presentados en esta institución, el número de éstos en los que sí hay personas menores de edad en las situaciones de precariedad económica que delata el ser perceptor de estas prestaciones, asciende a 260 (otro 34,74% de los expedientes relativos a la RGI-PCV), lo que supone prácticamente el 50% del total de los expedientes tomados en consideración por esta Oficina y en este informe, tal y como se ap reciaba en el ap artado anterior.
2.1.1. Contexto social y normativo
Ciertamente, los datos procedentes de otros estudios realizados en Euskadi y de informes relativos a contextos más amplios confirman el crecimiento en los últimos años de la pobreza y la desigualdad, especialmente entre niños y niñas:
• La 2ª Encuesta de Pobreza y Exclusión Social de Gipuzkoa, publicada en 2015, constata un descenso de la pobreza en términos generales entre los años 2012-2014 (pasando del 16,8% de la población -120.000 personas-, al 15% -111.000 personas-), a pesar de lo cual la situación empeora para menores, mujeres y personas inmigrantes.
• Según datos del primer informe del Observatorio de la Pobreza y la Exclusión Social de Bizkaia, un 22,1% del conjunto de la población vizcaína (249.716 personas) se encuentra en situación de riesgo de pobreza y exclusión social, punto y medio más que cuatro años antes.
• De los datos ap ortados por el Módulo EPDS-Pobreza en la Encuesta de Necesidades Sociales 2014, que actualiza los indicadores de pobreza a fechas de ese año, destacar que, precisamente entre los grupos en los que más avanza la pobreza y la precariedad, encontramos a los niños y niñas. Esto es, no sólo aumenta la pobreza infantil en la misma medida en que lo hace la pobreza de la población general en nuestro territorio (que es la primera y básica conclusión del estudio), sino que las situaciones de pobreza real entre menores de 14 años avanzan a mayor ritmo que en el resto de la población. Mientras la tasa de pobreza de la población mayor de 14 años aumenta en 1,4 puntos entre 2008 y 2014 (del 3,7% al 5,1%), el aumento es de 3,9 puntos en la población menor de 14 años (de 7,3% en 2008 a 9,5% en 2012 y 11,2% en 2014). Aumenta, además, la desigualdad social.
• El 4º informe sobre el Estado de la Pobreza de la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social (EAPN) destaca que el aumento de la desigualdad que se ha registrado en los años de crisis tiene un claro reflejo en la reducción de la clase media.
• El informe de Intermon OXFAM de 2015 “Europa para la mayoría, no para las élites. Cambiar ya el rumbo de la desigualdad y la pobreza en Europa” destaca que en la Unión Europea ha habido un aumento de las personas en riesgo de pobreza que alcanza ya los 123 millones de personas, una cuarta parte de la población de la UE, frente a los 116 millones de 2008. Más del 30% de los niños y niñas de Rumanía, Italia, España, Lituania y Letonia viven por debajo del umbral de la pobreza relativa, al igual que más del 40% de los niños y niñas en Grecia.
La pobreza en la Unión Europea, sin embargo, no es un problema de escasez, sino de distribución de los recursos (renta y riqueza). Credit Suisse calcula que el 1% más rico de los europeos (incluyendo a los países que no son miembros de la Unión Europea) posee casi un tercio de la riqueza del continente, mientras que el 40% más pobre de la población comparte menos del 1% del total de la riqueza neta en Europa. Dicho de otro modo: los siete millones de personas más ricas de Europa poseen la misma riqueza que los 662 millones más pobres (incluyendo a los países que no forman parte de la Unión Europea).
Según los datos del informe del Fondo para la Infancia de las Naciones Unidas (UNICEF), también de 2015, “Para cada niño, una oportunidad: la promesa de la equidad”, la mitad de los pobres del mundo son niños y niñas.
En cuanto al contexto normativo, la referencia más significativa es la RecomendaciónInvertir en la infancia: romper el ciclo de las desventajas, ap robada en 2013 por la Comisión Europea en un momento en que las cifras de pobreza y exclusión infantil estaban creciendo en muchos de los países europeos, habitualmente por encima de las del resto de la población, como es nuestro caso.
La Recomendación parte de considerar que:
• Como hemos visto, los niños, niñas y adolescentes corren mayor riesgo de pobreza o exclusión social que la población en general. Además, quienes crecen en la pobreza o la exclusión social tienen menos posibilidades que sus coetáneos más favorecidos de tener buen rendimiento escolar, disfrutar de buena salud y ap rovechar todo su potencial en fases posteriores de su vida.
1) habrán de tener en cuenta en primer lugar el interés superior de la niña y del niño, del que hablaremos más adelante, valorando al mismo tiempo la importancia de ap oyar a las familias como principales encargadas de su cuidado;
2) habrán de mantener un equilibrio adecuado entre las políticas universales destinadas a promover el bienestar de todos los niños y los enfoques específicos encaminados a ap oyar a los más desfavorecidos.
- ap oyar laparticipación de los padres y madres en el mercado laboral, para lo que propone activar diversas medidas, unas encaminadas a ap oyar la entrada y el mantenimiento en el mercado de trabajo de las personas con mayores dificultades (por baja cualificación, u otras razones) y otras destinadas a mejorar la conciliación de la vida laboral y familiar;
2.1.2. Actuación del Ararteko ante las demandas de la ciudadanía
2.1.2.a) La constatación de la presencia abrumadora de niños y niñas en las unidades de convivencia que presentan reclamaciones en esta institución relativas a las prestaciones económicas para la garantía de ingresos está en la base de la reflexión suscitada en torno a cómo se ven afectados sus derechos y su interés superior cuando estos ingresos mínimos son negados o retirados. Hay que tener en cuenta que durante el año 2015 las quejas han tenido como objeto, fundamentalmente, la denegación, suspensión o extinción de prestaciones o la reclamación de prestaciones percibidas de manera indebida (para más detalle, véase Capítulo II.4 del Informe general)
La reflexión ha tenido como resultado la Recomendación general del Ararteko 2/2015, de 8 de abril, La obligada consideración al interés superior del menor en las políticas públicas y, en especial, en el sistema de garantía de ingresos.
Como decíamos, la situación que da origen a la recomendación y a la que se refiere concretamente es la relativa a la suspensión y/o extinción de la RGI (y de la PCV cuando está vinculada) en unidades de convivencia en la que existen niños y niñas. Lanbide no está teniendo en consideración esta circunstancia a la hora de tomar la decisión de suspender o extinguir la prestación, lo que implica que familias con niños y niñas a cargo puedan dejar de tener ingresos económicos para hacer frente a sus necesidades más básicas por unos meses e incluso por un año, con los efectos que implica en los derechos de los niños y niñas y en su desarrollo personal. En los casos en los que el progenitor o tutor deja de cumplir los requisitos para ser la unidad de convivencia beneficiaria de la prestación, como cuando se disponen de recursos suficientes, (art.8.3 Decreto 147/2010) el interés superior de los niños y niñas implicados, en principio, no se ve seriamente afectado, pero en el caso de incumplimiento de obligaciones (art.19 Ley 18/2008 y art. 12 Decreto 147/2010, art. 7 Decreto 2/2010) por parte de unidades de convivencia que sí cumplen los requisitos (siguen teniendo escasos recursos), entendemos que probablemente se resiente.
El contexto en el que se desarrolla esta demanda viene definido, como decíamos, por un incremento de la pobreza infantil (del que venimos ap ortando datos, tanto en informes de la Oficina de años anteriores, como en el punto anterior); por la debilidad de las políticas de ap oyo a las familias, con ausencia de políticas universales y de largo alcance; y por la efectividad parcial del sistema de garantía de ingresos que, según diferentes estudios, solo estaría llegando al 73% de la familias con hijos e hijas en situación de pobreza real (población potencialmente demandante), y sólo en el 30% de los casos estaría resultando plenamente eficaz.
A partir de aquí, la recomendación general despliega las consideraciones que esta institución considera oportunas y que se soportan, fundamentalmente, sobre dos elementos:
1. La necesaria incardinación de la intervención en políticas públicas de ap oyo a las familias más ambiciosas y de mayor efectividad que las actuales, con objetivos también en el medio y largo plazo. Dado que fueron objeto de profunda reflexión en el año 2014 y de ello quedan amplios referentes en los informes de esta institución, sólo recordar que los desafíos para las políticas vascas de ap oyo a las familias deberían contemplar:
• Medidas universales, dirigidas a todas las familias con hijos e hijas, que tienen que ver con:
- Una mayor inversión pública para la compensación de los costes que supone la crianza de hijos e hijas. A través de deducciones, ayudas monetarias directas o ayudas “en especie” (material escolar gratuito, transporte reducido, etc.)
- Una profundización en las medidas de conciliación de la vida laboral con la vida familiar, lo que supone tiempos - permisos (maternidad-paternidad; excedencias y reducciones de jornada), ayudas monetarias y servicios para la conciliación.
• Combinadas estas medidas universales con ap oyos a las familias que están en situaciones de mayor desprotección o que tienen dificultades objetivas añadidas y que se pueden articular desde políticas sectoriales de alto impacto en las familias, como sería el caso de las políticas de garantía de ingresos, pero también de los servicios sociales, la vivienda, educación u otras.
Es ésta también la línea establecida por la recomendación de la Comisión Europea Invertir en la infancia: romper el ciclo de las desventajas, citada arriba que, en lo tocante a las prestaciones económicas que proporcionan un nivel de vida adecuado recomienda “apoyar los ingresos de las familias mediante prestaciones adecuadas, coherentes y eficientes, como incentivos fiscales, prestaciones familiares y por hijos a cargo, subsidios de vivienda y sistemas de ingresos mínimos” y “mostrar discrecióncuando las prestaciones familiares estén condicionadas al comportamiento de los padres o a la asistencia de los niños a la escuela, y evaluar el posible impacto negativo de tales medidas”. Es decir, en los casos en los que las prestaciones familiares estén condicionadas al comportamiento de los padres o a la asistencia de los niños a la escuela, la Comisión Europea aboga por ser prudentes, evaluando en cada caso el posible impacto negativo de las medidas.
Porque hablar de discrecionalidad exige, como establece la doctrina jurisprudencial, hablar de motivación como conceptos inseparables, ya que ésta es la que garantiza que se ha actuado racionalmente y no arbitrariamente, y la que permite un adecuado control de los actos discrecionales. Se exigiría así una motivación “suficiente” que exprese ap oyo en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios esenciales fundamentales de la decisión, entre los que cobra una capital importancia el impacto de la medida en los niños y niñas afectados.
2. La consideración del interés superior del menor. Como dice el Comité de los Derechos del Niño, existen dos artículos en la Convención que, leídos conjuntamente, son los que marcan el cambio de paradigma que supuso la Convención de 1989. Estos dos artículos dan al niño/niña un nuevo estatuto: ser sujeto de derechos, no sólo objeto de protección. En consecuencia, producen nuevas relaciones entre las personas adultas y los niños y niñas: una dinámica democrática. Estos artículos son el artículo 3 (interés superior del niño), que obliga a los decisores a tener en cuenta el interés del niño/niña en cada decisión, y el artículo 12, que impone a los Estados la obligación de escuchar al niño/niña en todas las decisiones que tengan para él/ella importancia, que esa opinión deba ser tenida en cuenta y que pueda influir en la decisión que se adopte.
Desde esta perspectiva, como ya hemos explicado otras veces, se concreta el concepto jurídico indeterminado “interés superior del menor”, dándole un contenido triple: como derecho sustantivo, como principio general de carácter interpretativo y como norma de procedimiento. Así, la determinación del interés superior del niño/niña supone realizar una estimación de las posibles repercusiones (positivas o negativas) de la decisión en el niño o los niños interesados. Hay que hacerla en cada caso y basarse en circunstancias concretas. No obstante, para ofrecer una ayuda y no dejarlo al arbitrio de cada cual, tanto en la Observación General nº 14 del Comité de los Derechos del Niño, como en la recientemente ap robada Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia, se incluyen una serie de criterios que deben ser tenidos en cuenta y ponderados en función de diversos elementos.
Además, insisten el Comité y las nuevas leyes, las decisiones deben dejar patente que se ha tenido en cuenta explícitamente este derecho, explicando qué se ha considerado que atendía al interés superior del menor, en qué criterios se ha basado la decisión y cómo se han ponderado los intereses del niño/niña frente a otras consideraciones. Enlaza esto a la perfección con la motivación suficiente exigida en el punto anterior.
La normativa que regula la Renta de Garantía de Ingresos tiene en cuenta la existencia de personas menores de edad a cargo de los titulares de la prestación para el cálculo de la cuantía de la prestación y en la consideración de la unidad de convivencia, pero nada más. No incorpora su interés superior como criterio ponderativo. En opinión del Ararteko, por el contrario, la consideración del interés superior del menor podría llevar a entender que no cabe la suspensión o extinción de las prestaciones de Renta de Garantía de Ingresos y Prestación Complementaria de Vivienda. Ello no implica que los incumplimientos de la unidad de convivencia no deban tener una respuesta ajustada por parte del ordenamiento jurídico en los casos en los que haya menores de edad ya que no se trata de crear un sistema de excepción, sino de ponderar adecuadamente los intereses que están en colisión.
En opinión del Ararteko, los incumplimientos de las obligaciones deberían ser objeto de un procedimiento sancionador (contemplado en la normativa), de tal manera que en estos casos, en los que se considere que la suspensión o extinción de la prestación afecta al interés superior del menor, se mantenga el derecho al abono de la prestación, pero, tras los trámites correspondientes, se acuerde una sanción proporcional al incumplimiento del que trae causa. De esta manera las familias con niños o niñas a cargo tendrían garantizados los ingresos para hacer frente a las necesidades básicas, y se habría dado una respuesta proporcional al incumplimiento de la obligación.
Por último, la recomendación establece que, si se ap reciaran otras dificultades añadidas en los progenitores para proporcionar el bienestar requerido a sus hijos e hijas, éstas se habrán de poner en conocimiento de los servicios sociales municipales de cara a la valoración de la conveniencia de una intervención socio-educativa. Se remarca lo de “otras”, dado que nunca se había expresado más claro que hasta ahora que “la situación de pobreza de los progenitores, tutores o guardadores no podrá ser tenida en cuenta para la valoración de la situación de desamparo” y que “la concurrencia de circunstancias o carencias materiales se considerará indicador de riesgo, pero nunca podrá desembocar en la separación del entorno familiar” (artículos 18 y 17, respectivamente, de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, modificada por la Ley 26/2015, de 28 de julio).
Tras la emisión de la Recomendación general se ha solicitado a Lanbide información sobre su cumplimiento. En algunos expedientes recientes, este organismo ha respondido informando de que se está tomando en consideración y, por ello, se ha mantenido el derecho a la prestación. Desde el Ararteko se valora muy positivamente la decisión.
2.1.2.b)Otra queja en la que se han visto afectados niños y niñas y que ha dado lugar a una resolución por parte de esta institución es aquella en la que Lanbide acordaba la extinción de las prestaciones de RGI y PCV al entender que la persona reclamante no había hecho valer sus derechos de contenido económico al no solicitar la ejecución de la sentencia por la que se le reconocían el derecho de alimentos de sus hijos. De la documentación que obraba en el expediente quedaba acreditado que fueron causas ajenas a la reclamante las que imposibilitaron la interposición de la demanda. Concretamente, la letrada asignada por el turno de oficio causó baja por enfermedad y se produjo una disfunción a la hora de suplir la baja de la letrada.
Dada la naturaleza de la queja, la intervención del Ararteko se dirigió tanto al ámbito de la administración de justicia (véase ap artado 2.2. del Capítulo II.5 del Informe general), como a Lanbide, ante quien se hizo valer que la reclamante había desplegado toda la diligencia exigible a su persona para hacer efectivo su derecho y el de sus hijos.
2.1.2.c) Una tercera queja muestra la relación de la RGI con medidas para la conciliación para el cuidado de hijos e hijas. Lanbide extinguió la prestación a una mujer por acogerse a una reducción de jornada. La interesada era perceptora de la RGI, en su modalidad complementaria del trabajo, y madre de una niña de 10 años a la que no tenía con quién dejar durante la jornada laboral.
En el mes de enero de 2014 solicitó información en su oficina de Lanbide de referencia sobre las posibles consecuencias de acogerse a una reducción de jornada laboral y la respuesta fue que, si iba debidamente acompañada de un informe de los servicios sociales que le venían atendiendo, esta reducción no suponía la suspensión de la prestación.
A juicio de esta institución, con este informe estaba suficientemente acreditada la situación de necesidad para la reducción de jornada solicitada por la interesada, que de otro modo hubiera debido contratar a una persona abonando un salario equivalente o superior al que dejaba de percibir con la reducción, lo que dio lugar a la consiguiente resolución.
2.1.2.d) Las dificultades para la cobertura de las necesidades de vivienda por parte de familias en situación de precariedad económica han sido ya también mencionadas en informes de ejercicios anteriores de esta Oficina, en los que citábamos medidas e iniciativas en curso ante los desahucios. Este año, sin embargo, queremos hacernos eco del impacto que está teniendo, en algunos casos, la baja en el Registro de Solicitantes de Vivienda en la suspensión del cobro de la Prestación Complementaria de Vivienda e, incluso, en el inicio de procedimientos de devolución de cobros indebidos a personas perceptoras de la Renta de Garantía de Ingresos.
Como se expone en el Capítulo II.17 del Informe general, correspondiente a Vivienda, ya el año pasado se sugería al Departamento de Empleo y Políticas Sociales que introdujera mejoras en la gestión del Registro de Solicitantes de Vivienda y, más concretamente, en la forma de notificar las denegaciones de alta registral y las resoluciones de baja, que se vienen realizando mediante publicaciones en tablones de anuncios y sin notificación personal alguna. Esta práctica dificulta sobremanera la reacción de las personas contra los actos desfavorables a sus intereses y, por derivada, genera la pérdida de antigüedad como demandante de vivienda protegida.
La entrada en vigor en septiembre de 2015 de laLey 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda confiere a esta cuestión de la acreditación de la antigüedad una especial trascendencia. La disposición transitoria cuarta de la ley establece una previsión para que las administraciones públicas vayan garantizando el derecho a la vivienda de forma gradual comenzando, a partir del 1 de enero de 2016, por las unidades convivenciales de tres o más miembros perceptoras de ingresos inferiores a 15.000 euros anuales y que se encuentren inscritas en el Registro de Solicitantes de Vivienda con una antigüedad mínima de cuatro años en régimen de arrendamiento. Como resulta evidente, son estas unidades convivenciales las que con mayor probabilidad albergan niños y niñas en situación de precariedad económica.
Así, la antigüedad registral se convierte en un requisito esencial para garantizar el derecho habitacional, lo cual requiere, todavía más si cabe, de una actuación administrativa absolutamente respetuosa con las garantías formales en todos aquellos procedimientos que puedan finalizar con la baja de la solicitud de las personas demandantes de vivienda protegida. En este sentido se han dirigido en 2015 diversas resoluciones al departamento competente, al que se ha solicitado revise las resoluciones desfavorables adoptadas y mantenga en el registro la antigüedad de las personas. Igualmente, se le pide que adecúe la tramitación y notificación de las resoluciones del Registro de Solicitantes de Vivienda a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
2.1.2.e) Del informe sobre el “Impacto comarcal de la pobreza infantil en la Comunidad Autónoma de Euskadi. EPDS 2012” que el Gobierno Vasco nos ap ortaba en 2014 se concluía que la asociación entre pobreza real y formas graves de privación tiene su incidencia más relevante en lo relativo a la presencia asociada de problemas graves de alimentación (5,9% de la población infantil de la CAE). Este dato preocupante, que por otra parte resultaba absolutamente contrario a las percepciones que teníamos hasta el momento, nos hacía concluir el informe de 2014 anunciando que a lo largo de 2015 mantendríamos nuestra atención a esta realidad.
Para tal fin, se ha recabado la opinión de diversos profesionales sanitarios pertenecientes a la Asociación Vasca de Pediatría de Atención Primaria, con las que se ha explorado la realidad que están detectando desde sus centros de salud respecto a pobreza, en general, y alimentación, en particular, además de preguntar por la existencia en Osakidetza de indicadores objetivos para la detección de estas necesidades (en la línea del controvertido indicador de la ingesta de carne-pescado) y si, en caso de existir, se explotan de alguna manera.
Con algunas diferencias según la localización de los centros de salud donde ejercen estas profesionales, hay consenso en que la pobreza no se está manifestando en la población que atienden en un aumento de problemas de malnutrición. Afirman que es posible hacer una alimentación equilibrada con poco dinero y que, tal vez, las causas de una inadecuada nutrición hay que buscarlas más en variables sociales y culturales (pérdida de la costumbre de cocinar y abuso de los precocinados y comida rápida, falta de transmisión de conocimiento en las familias, desconocimiento de cómo cocinar determinados alimentos, o cómo hacer la compra, etc.). Ello ap unta a la necesidad de incidir en programas educativos, ya que, a pesar de que desde los servicios de pediatría se orienta a las familias en hábitos de alimentación adecuados, no es suficiente.
Desde su punto de vista, más que centrarse en la nutrición, consideran que habría que abrir la mirada, fijarse en otros indicadores para detectar las situaciones de necesidad. Los principales problemas que identifican en las familias de los niños y niñas que atienden son los siguientes:
• Pobreza energética: falta de calefacción y agua caliente en los hogares, lo que repercute en una peor higiene. Ropa que huele a humedad, a humo (hogueras en las casas…).
• Necesidad de gafas, que en ocasiones no pueden esperar a que se resuelvan las Ayudas de Emergencia Social.
• El PADI es para niños y niñas a partir de 7 años y para dentadura definitiva. Están detectando un aumento de niños y niñas más jóvenes con problemas dentales serios (caries, etc.) cuyas familias no pueden afrontarlos. En algún caso se ha llegado a acuerdos con la facultad de Odontología de la UPV/EHU para atender a esta población (acuden a las escuelas a hacerles revisiones, etc.).
• Imposibilidad de comprar los medicamentos que se les prescriben. En ocasiones reciben ayuda de ANESVAD.
• No pueden acceder a aquellos tratamientos que quedan fuera de la cobertura de Osakidetza por falta de recursos: antitusivos, dermatitis atópicas, acceso a cámaras para dispensar medicación contra el asma.
• Aunque se atiende a todos los niños y niñas, independientemente de que tengan TIS, estén empadronados o cualquier otra situación de irregularidad de ellos/ellas o sus progenitores (son atención primaria y no hay restricción), se encuentran con dificultades cuando hay que derivar al especialista o para la prescripción de medicamentos.
En esta atención mencionan una relación con los servicios sociales municipales (de atención primaria) buena y fluida, de los que dicen “buscan lo imposible” para paliar las situaciones de precariedad de las familias.
Respecto a los indicadores, señalan que no existe un sistema de indicadores específico que pueda dar información clara de las situaciones de malnutrición (o desnutrición) por causas económicas. Respecto a las posibilidades de registrar información sobre situaciones sanitarias que luego fuera susceptible de explotar estadísticamente, nos indican:
• Lo que queda fuera de la cobertura pública de Osakidetza no se controla. Por ejemplo, en el historial queda registrado que un niño o una niña tiene deficiencia visual y necesita gafas, pero no si tiene acceso a gafas o no; pueden registrar 20 veces que tiene caries, pero no si están siendo tratadas…
• Existen ciertas “categorías” que pueden registrar (desnutrición, por ejemplo) en la historia clínica, pero hacerlo queda al arbitrio de cada profesional que, por otra parte, no cuenta con indicadores objetivos –claros y compartidos por todos los profesionales- que determinen la gradación del diagnóstico (tal indicador, más este otro, más aquel, indican un grado leve/moderado/grave de la situación valorada) o, incluso, el propio diagnóstico en sí.
Nos hubiera gustado haber podido contrastar y completar esta información con las asociaciones implicadas en la atención específicamente de necesidades de alimentación (comedores sociales, bancos de alimentos, etc.), pero ha resultado imposible y ha desplazado estas iniciativas al año 2016.
2.1.3. Seguimiento de medidas para hacer frente a la pobreza infantil
En el informe de la Oficina referido a 2014 se daba cuenta de algunos avances en las intenciones difundidas por el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco para el abordaje de la pobreza infantil en Euskadi y, en relación con esto, para el cumplimiento del mandato contenido en la Proposición no de ley 146/2013 del Parlamento Vasco sobre medidas para hacer frente a la pobreza infantil. Tal y como entonces informábamos, en 2014 había realizado las actuaciones conducentes a un mejor conocimiento de la realidad social de la pobreza infantil en Euskadi (explotación estadística pormenorizada -pobreza en menores de 14 años y comarcalización- de la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales de 2012 y nueva actualización de ésta en 2014), esto es, teníamos ya un diagnóstico más completo, y faltaban por realizar aquellas que integraba en un segundo grupo y se referían a: agrupar y coordinar todas las medidas que los diferentes planes han adoptado en relación con la pobreza infantil, con especial énfasis en el de Inclusión Activa; recabar la opinión experta de especialistas para implementar otro tipo de medidas; y proponer “un plan integral de actuación con el fin de prevenir que el conjunto de riesgos actuales, además de que se reduzca, no se reproduzca intergeneracionalmente”.
Preguntados al respecto, el departamento responde ap ortando de nuevo datos del diagnóstico de situación y no informando nada respecto a este segundo grupo de acciones. Sin embargo, por la respuesta del mismo departamento a nuestro interés por conocer los avances en las políticas públicas de ap oyo a las familias llegamos a saber que la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario ha impulsado la elaboración de una propuesta para la articulación de una estrategia de inversión en las familias y en la infancia, en línea con lo sugerido por la Comisión Europea en su Recomendación “Invertir en la infancia, romper el ciclo de la desigualdad”. El objetivo es acordar una estrategia de carácter interinstitucional, estable y de largo alcance, a través de un Pacto de País por la Infancia y las Familias, que dé respuesta, entre otras cuestiones que destacaremos en nuestro ap artado referido al derecho a una familia protectora (apartado 2.4 de este informe), a la prevención de la pobreza infantil y la reproducción de la desigualdad.
Refiere el departamento que se trata aún de una propuesta inicial, abierta a la discusión interdepartamental e interinstitucional, que deberá ser también debatida y consensuada con los principales agentes sociales. Esta institución valora positivamente la orientación de la propuesta, incluso la metodología participativa para su elaboración, pero no puede dejar de urgir a la acción, pues como todos los diagnósticos nos indican, la desigualdad social y el número de personas afectadas -los niños y niñas en mayor medida- no deja de crecer. Seguiremos pues con mucha atención los avances en este ambicioso y esperanzador Pacto de País.
a) Desarrollar la personalidad, las ap titudes y la capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades;
Este año 2015 hemos continuado estando inmersos en un contexto de rechazo a la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE) cuya continuidad, en estos momentos, está sujeta a interrogantes, habida cuenta de lo que finalmente pueda resultar del nuevo panorama electoral tras los comicios celebrados el pasado 20 de diciembre.
De todos modos, en la CAPV, los responsables educativos han continuado dando los pasos previstos en el Plan “Heziberri 2020” que este año han culminado con la ap robación en los últimos días de diciembre de los decretos curriculares de educación infantil y educación básica (pendientes aún de publicar), proceso para el que se ha querido contar, según declaraciones de estos responsables, con la participación activa de todos los agentes educativos.
En la presentación de estos decretos se ha destacado como aspecto más innovador de los mismos que, por primera vez, se ha dispuesto un perfil de salida del alumnado, que es el que ha servido de base a la hora de abordar los retos educativos y de establecer las líneas estratégicas. Se ha destacado también que este perfil del alumnado ha permitido definir el perfil del profesorado con el objetivo último de llegar a una docencia de alta calidad.
Los que sí han sido publicados en el año 2015 son el tan esperado decreto regulador del transporte escolar y el decreto sobre la Formación Profesional Básica, que vendría a sustituir a los antiguos Programas de Cualificación Profesional Inicial (PCPI) y los Programas de Formación Transitoria Integrada del curso 2014-2015.
Los motivos de queja en 2015 son, en líneas generales, similares a los de años precedentes. Desde un punto de vista estrictamente cuantitativo, las cuestiones que más quejas acumulan son las referidas a la admisión de alumnos, transporte escolar y becas y otras ayudas. El número elevado de quejas referidas a la formación profesional parece confirmar el progresivo protagonismo que estas enseñanzas han venido tomando en los últimos años, aunque hay que aclarar que una parte importante de estas quejas han estado relacionadas con la impartición de un ciclo formativo concreto de Administración y Finanzas, que finalmente se ha resuelto de manera satisfactoria.
Las quejas recibidas en relación con el proceso de admisión del alumnado hacen que sigamos convencidos de la necesidad de abordar una reflexión, repetidamente pospuesta, sobre los criterios prioritarios de admisión que son utilizados en los supuestos de insuficiencia de plazas.
Uno de estos criterios, el que toma en consideración la condición de antiguos alumnos de los progenitores interesados en la admisión de sus hijos e hijas, ha sido cuestionado por la asociación de madres y padres Burunzpe, del centro educativo Sasoeta-Zumaburu de Lasarte-Oria y objeto de comparecencia de la ararteko en funciones en laComisión de Educación del Parlamento Vasco en el mes de mayo. La asociación citada ha querido trasladar a esta institución su preocupación por la situación de desigualdad que se da en esta localidad en las condiciones de escolarización del alumnado de los dos centros públicos de infantil y primaria. Esta situación, en su opinión, debe llevar a reconsiderar los criterios de admisión utilizados, en particular el referido a la condición de antiguo alumno de cualquiera de los progenitores al que hacemos referencia. Es éste uno de los criterios que pueden ser libremente determinados por el Consejo Escolar u Órgano de Máxima Representación (OMR) de cada centro educativo (hasta un máximo de 2 puntos) y que, conforme a la respuesta ap untada por la Consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, es utilizado (con mayor o menor peso) por un 68,31% de los centros que determinan algún criterio.
Sobre esta cuestión pretendemos pronunciarnos en breve.
Esta institución tampoco renuncia a tratar de buscar una salida a la situación que año tras año se repite en relación con la utilización abusiva o fraudulenta de los datos del padrón debido a la puntuación que se reconoce con la ap licación del criterio referido a la proximidad del domicilio familiar. Por ello, este año 2015, hemos tomado la decisión de abrir un expediente de oficio al efecto, que confiamos nos permita realizar algún tipo de propuesta al respecto.
Las gestiones realizadas con motivo de algunas quejas que también han estado referidas a la admisión del alumnado nos han llevado a reparar una vez más en la importancia de la labor que a este respecto desarrollan las comisiones territoriales de escolarización, sobre todo en el caso del alumnado que se incorpora por primera vez a nuestro sistema educativo. De ellas depende, en gran medida, asegurar el reparto equilibrado de este alumnado y a ellas corresponde también velar para que la escolarización de este alumnado en centros concertados sostenidos con fondos públicos lo sea en condiciones totalmente equiparables a las de cualquier centro dependiente de la propia Administración educativa. En este punto, no podemos dejar de hacer referencia igualmente a las quejas de las familias que se encuentran con dificultades para ver atendido su deseo de que sus hijos, recién llegados a la CAPV, puedan seguir cursando enseñanzas en el modelo A, aunque debemos reconocer que, finalmente, en la mayoría de los casos, la Administración educativa ha accedido a su pretensión.
De todos modos, si algo debemos destacar este año 2015 de las quejas recibidas en relación con la admisión del alumnado son las iniciativas promovidas en representación de alumnos con discapacidad o que han necesitado de ap oyos específicos durante su escolarización. Las dos más significativas están detalladas en el Capítulo II.2. del Informe General. En la primera de ellas hemos recomendado al Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura que ap ure las posibilidades que ofrece la normativa que regula el procedimiento administrativo con el fin de permitir la toma en consideración de la condición de discapacidad a un alumno que había instado en plazo dicho reconocimiento ante la instancia correspondiente. En la segunda, su tramitación nos ha permitido constatar la disposición favorable de los responsables educativos para promover los cambios necesarios que permitan establecer un cupo de reserva de plazas en favor del alumnado con discapacidad para el acceso a las enseñanzas artísticas superiores de diseño, de manera similar a como ocurre en las enseñanzas de formación profesional y las enseñanzas universitarias oficiales de Grado.
Precisamente el tenor de la regulación ap robada con respecto a la admisión en este último tipo de enseñanzas oficiales nos ha hecho reparar en que en este caso la reserva de plazas no está prevista únicamente para aquellos alumnos que tengan reconocida una discapacidad igual o superior al 33%, sino también para aquellos alumnos con necesidades educativas especiales permanentes asociadas a circunstancias personales de discapacidad, que durante su escolarización hayan precisado de recursos y ap oyos para su plena normalización educativa. Ello nos ha hecho plantearnos la posibilidad de ampliar este mismo tratamiento a otros niveles educativos como el de la formación profesional, ya que en esta institución hemos recibido quejas en este sentido en representación de alumnos que, no teniendo reconocido este nivel de discapacidad, no obstante, han contado con ap oyos en etapas anteriores y su deseo es el de seguir enseñanzas de formación profesional.
Siguiendo con problemas planteados por personas con discapacidad, pero en esta ocasión referidas a los ap oyos necesarios, no queremos dejar de mostrar nuestra preocupación tampoco en relación con una queja que hemos recibido, todavía en fase de tramitación, en la que las familias de dos jóvenes discapacitados que cursan estudios de formación profesional nos han hecho partícipes de las dificultades a las que se enfrentan para poder completar su programa formativo, con las obligadas prácticas en empresa, debido a la falta de personal de ap oyo.
Las dudas sobre las falta de ap oyos suficientes se han dejado entrever en otras muchas de las quejas recibidas. Ha sido el caso, por ejemplo, de los ap oyos dispuestos para el alumnado con retraso madurativo. En este caso, así como en otras muchas de las quejas tramitadas, la información facilitada por el Departamento en respuesta a la intervención de esta institución nos han permitido dar cumplida satisfacción a las personas interesadas que han promovido las quejas.
En este ap artado de necesidades educativas especiales tampoco han faltado quejas como, por ejemplo,, la planteada debido a la negativa a autorizar un grupo de diversificación curricular que hacía que las familias afectadas considerasen que se les estaba negando una oportunidad de formación en su entorno de residencia. En el curso de la actuación realizada, los responsables educativos, además de dar cuenta detallada de las razones que han dificultado dicha autorización, no sólo han mostrado su intención de procurar una atención personalizada e individualizada al alumnado afectado que opte por continuar en el centro, sino que incluso han mostrado su compromiso de revisar la actual respuesta educativa, movidos sin duda por las quejas suscitadas el presente curso.
Como decimos, la Administración educativa se ha mostrado muy receptiva a las quejas presentadas ante esta institución. De cualquier modo y como venimos señalando de manera reiterada, lo importante, a nuestro modo de ver, en este capítulo de necesidades educativas especiales, es no descuidar la labor de evaluación y seguimiento del Plan Estratégico de Atención a la Diversidad en el marco de una Escuela Inclusiva ap robado para los años 2012-2016. Por nuestra parte y como ejemplo de esta tarea, nos hemos propuesto realizar un seguimiento de las recomendaciones formuladas para favorecer la inclusión educativa del alumnado con enfermedades raras.
Como decíamos al inicio de este punto 2.2.2., en 2015 se ha intensificado la tónica que venimos destacando desde 2012 con respecto al incremento de quejas referidas a las enseñanzas de formación profesional, si bien es cierto que más de la mitad de las recibidas este año se referían a un mismo problema, finalmente resuelto.
Un motivo diferente de queja ha sido la oferta formativa en euskera del Instituto de Formación Profesional a Distancia ULHI.
En el curso de las gestiones realizadas, el director de Formación Profesional ha insistido en que, en estos momentos, el compromiso del Departamento no puede ser otro que el de procurar una ampliación progresiva de la actual oferta, a tenor de las disponibilidades presupuestarias existentes, tal y como ha quedado reflejado en la enmienda transaccional a la Proposición No de Ley para garantizar en euskera la oferta del Instituto de Formación Profesional a Distancia (IFPD) de 15 de abril de 2015.En todo caso, a pesar de la corta trayectoria del Instituto, se ha mostrado abierto a tratar de satisfacer las necesidades y preferencias lingüísticas del alumnado, al que anima a hacer llegar sus demandas a través de los distintos cauces de comunicación disponibles para contactar, bien con el Departamento, bien con el propio Instituto.
Ciertamente, las características de las enseñanzas de formación profesional hacen que la planificación necesaria con objeto de garantizar la efectiva opción del alumnado a cursar estudios en cualquiera de las lenguas oficiales presente ciertas especificidades. Es por ello que difícilmente cabe cuestionar de partida la implantación progresiva a la que se remiten los responsables educativos.
De cualquier modo y dado que estos responsables se han mostrado abiertos a seguir las recomendaciones que se les puedan plantear en la línea de la iniciativa parlamentaria a la que hemos hecho alusión líneas atrás con el fin de avanzar hacia una mayor presencia del euskera en el IFPD, desde esta institución les hemos mostrado nuestra intención de contribuir, en lo posible, a que en la planificación proyectada se tomen en consideración aquellas preferencias o demandas del alumnado que quiera cursar sus estudios en euskera que nos sean planteadas a modo de queja.
Otra cuestión que a la fecha de redacción de este informe está aún sin resolver está relacionada con la falta de respuesta a las necesidades formativas de determinados chicos y chicas tras la desaparición de los Programas de Cualificación Profesional Inicial (PCPI) y los Programas de Formación Transitoria Integrada del curso 2014-2015.
Tanto en el curso de las visitas realizadas a los centros de acogida de menores extranjeros no acompañados de las diputaciones forales, como en el marco de las reuniones mantenidas con organizaciones de inserción social que atienden a jóvenes extranjeros, se nos traslada la preocupación por la progresiva disminución de sus posibilidades de formación y cualificación. Si bien es cierto que a los menores de 16 años, en edad de escolarización obligatoria, el sistema educativo vasco les ofrece un acceso que les permite un tránsito relativamente fácil a cualificaciones profesionales, no sucede lo mismo para los chicos con más de 16 años.
Hasta fechas recientes, los Programas de Cualificación Profesional Inicial (o los Programas de Formación Transitoria Integrada del curso 2014-2015) venían dando un grado interesante de respuesta a las necesidades formativas y las circunstancias en que se encuentran estos chicos, pero la entrada en vigor de la Formación Profesional Básica instaurada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, y regulada por el Real Decreto 127/2014, de 28 de febrero, ha introducido nuevos obstáculos en el acceso. Nos referimos, principalmente, al requisito de haber cursado el primer ciclo de ESO o, excepcionalmente, hacer cursado el segundo curso de ESO (porque el informe-propuesta del equipo docente está vinculado a lo anterior), circunstancia que habitualmente no cumplen estos chicos. La citada ley, no obstante, abre la posibilidad a las Administraciones educativas para que establezcan, además de la oferta obligatoria, programas formativos dirigidos a la obtención del título de Técnico Profesional Básico para las personas que superen los 17 años de edad.
Esta posibilidad es recogida por el decreto del Gobierno Vasco que regula la Formación Profesional Básica en Euskadi, al que nos hemos referido en ap artados anteriores, cuando en su artículo 16.2 establece la posibilidad de articular, mediante una convocatoria específica, una oferta de ciclos formativos de Formación Profesional Básica para personas mayores de 17 años y sin estudios secundarios acreditados.
En la misma línea se pronuncia en la disposición adicional segunda, al abrir la posibilidad de establecer y articular ofertas formativas de formación profesional adaptadas a las necesidades de colectivos con necesidades específicas y dar continuidad a alumnos y alumnas con necesidades educativas especiales.
De todos modos, dado que la finalidad a la que atiende la formación demandada es la cualificación para el acceso a un empleo (que permita la articulación de procesos de emancipación e inserción social), buscamos respuesta tanto en el subsistema de la formación profesional formal, como en el subsistema de formación para el empleo, esto es, en Lanbide, a quienes nos dirigimos para saber si, bien de manera individual, bien de forma conjunta o coordinada, estaban respondiendo a esta necesidad.
La realidad es, en todo caso, que iniciado el curso académico, las entidades que tradicionalmente han venido desarrollando programas adecuados para estos y estas jóvenes (Fundación Peñascal en Bizkaia y Gipuzkoa, Fundación ADSIS en Bizkaia y Álava…) nos informan de un número no desestimable de jóvenes (más de 60 en Bizkaia, alrededor de 80 en Álava, una treintena en Gipuzkoa) para quienes no tienen nada que ofrecer y a los que, en el mejor de los casos y en un pequeña proporción, atienden incluyéndolos en grupos, talleres y acciones formativas cuyos costes soportan con recursos propios.
La Dirección de Formación Profesional reconoce que con la Formación Profesional Básica el sistema educativo vasco ha pasado a tener un problema donde antes no lo tenía, pues la respuesta de los PCPI estaba siendo buena y muy bien valorada, tanto por los centros impartidores, como por los chicos y chicas que recibían la formación, como por el resto de centros de secundaria, que encontraban en estos programas salida a algunas personas para las que no tenían respuesta adecuada. De hecho, la Formación Profesional Básica es uno de los puntos de oposición planteados por Euskadi a la LOMCE. En todo caso, obligados a implantarla para este curso 2015-2016, son conscientes de que la premura con la que han tenido que abordar el cambio les ha impedido dar respuesta a las necesidades de algunas personas que se les “quedan fuera del sistema”.
Por elevación, señalan que quizás la respuesta a las necesidades formativas de estas personas no debería ser una cuestión a abordar en exclusiva desde la formación profesional, sino desde todo el sistema educativo. Por ejemplo, quizás las EPA pudieran formar parte de la respuesta, para lo que se requeriría rebajar la edad de acceso y (más importante) repensar y reconfigurar su oferta y forma de trabajo. Se requeriría, en definitiva, una reflexión global acerca de las fórmulas de integrar a estos chicos y chicas que el sistema educativo va “perdiendo”, dejando fuera, excluyendo, entre las que se encuentran los chicos acerca de los que nos interesamos, pero no sólo ellos.
En cuanto a la respuesta del subsistema de formación para el empleo que, a priori, tiene a su favor una mayor flexibilidad en la definición de requisitos de acceso, determinación de calendario, currículo, etc. e incluso la posibilidad de articular módulos formativos que puedan configurar algún certificado de profesionalidad con validez en el mercado laboral, Lanbide informa de que no existe obstáculo alguno para la participación en la oferta formativa de formación ocupacional que anualmente financia, salvado el requisito de encontrarse inscrito como demandante de empleo. La realidad descrita por las organizaciones sociales, sin embargo, indica que en escasas ocasiones son seleccionados por las entidades impartidoras, a no ser por aquellas que tienen entre sus objetivos, precisamente, la atención de las necesidades sociolaborales de estos chicos y chicas.
En los últimos días del año somos informados de que, en atención al compromiso adquirido de continuar buscando soluciones a esta cuestión, está previsto implementar en los primeros meses de 2016 unos cursos/módulos para mayores de 17 años conducentes a la obtención de un certificado de profesionalidad de nivel I. El currículo está siendo preparado por el IVAP, tras lo que deberán ser ap robados mediante una Resolución que regule los cursos y autorice su impartición por parte de las entidades que definitivamente se decida (los Consorcios de Educación Compensatoria, que permiten la agilidad requerida en estos momentos, se perfilan como adecuados). La financiación está contemplada por Lanbide.
Es ésta, ciertamente, una buena noticia, aunque habremos de esperar a su puesta en marcha para realizar una valoración más completa. Estaremos especialmente atentos a la respuesta que se pueda ofrecer en Álava, ya que en 2012, como dábamos cuenta en el informe de esta Oficina de aquel año, se disolvió el Consorcio de Educación Compensatoria “Pedro Anitua”, lo que dificultaría la articulación de estos módulos si finalmente son éstas las entidades autorizadas para su impartición. Por otro lado, es ésta una solución para el corto plazo y el problema requiere de una solución de mayor estabilidad, en cuya búsqueda sabemos ya está trabajando la administración educativa.
2.2.2.d) Transporte escolar
Como decíamos en el punto 2.2.1., este año ha sido finalmente ap robado el decreto que regula en transporte escolar. Una primera lectura de esta nueva regulación nos lleva a pensar que la misma no se ap arta especialmente de la normativa anterior y, por ello, albergamos nuestras dudas acerca de que con esta nueva regulación se pueda dar una respuesta más satisfactoria a peticiones de transporte como las que en ocasiones se suscitan en enclaves rurales.
En este momento nos preocupa también que la Administración educativa se escude en el tenor de esta nueva regulación para evitar dar respuesta a las demandas planteadas de transporte a mediodía y de menores de dos años en el caso de familias que, pese a haber elegido escolarizar a sus hijos en centros próximos a sus domicilios, se ven obligados a transportarlos a instalaciones provisionales debido a un falta de previsión en la construcción de las nuevas edificaciones escolares.
Por último, nos ha llamado la atención que este Decreto contemple una gestión totalmente diferenciada, en atención a su especificidad, del servicio de transporte en el caso del alumnado con necesidades educativas especiales. Creemos que ello puede suponer un freno a la inclusión del alumnado con necesidades especiales vinculadas a su discapacidad física, psíquica o sensorial y es contrario, en este sentido, a resoluciones anteriores de esta institución.
2.2.2.e) Comedores escolares
En lo que respecta a este ap artado, el Departamento de Educación ha dado muestras de una actitud muy razonable en relación con nuevas propuestas como la planteada por una familia de un menor afectado por una enfermedad metabólica que proponía que le fuera autorizada la posibilidad de hacer uso del servicio de comedor con comida preparada en su propio domicilio.
En este caso, la Administración educativa ha creído conveniente consultar con la Asistencia Técnica contratada para la auditoria, gestión de calidad y asesoramiento técnico en los comedores de gestión directa, la cual considera que es mucho más recomendado a nivel de seguridad alimentaria que la gestión del suministro de las dietas para necesidades especiales sea realizada por parte de una empresa de catering con la disponibilidad de los medios tecnológicos adecuados y la formación específica para la elaboración de menús escolares.
2.2.2.f) Becas y otras ayudas al estudio
En materia de becas y otras ayudas, los motivos de queja vienen a coincidir con los de años anteriores: demoras administrativas al resolver las solicitudes, retrasos en los abonos de los importes reconocidos, discrepancias con el propio contenido de las bases reguladoras de las ayudas, etc. No obstante, pese a que continúan las quejas, se ha observado una mejora con respecto a la situación de cursos anteriores. Por ello, animamos a los responsables educativos a que no descuiden este esfuerzo y esta buena disposición que, como decimos, hemos observado estos últimos meses.
2.2.2.g) Convivencia escolar
Tampoco este año han faltado quejas de familias de alumnos y alumnas relativas a la convivencia escolar que han requerido, una vez más, la pronta reacción o intervención de la Administración educativa.
En este ámbito, mantenemos nuestra vinculación al Pleno del Observatorio Vasco de la Convivencia como miembros de éste, aun cuando no haya sido convocado desde 2012. En todo caso, la participación en la iniciativa Grupo Estable: Escuela Segura relacionadas con la lucha contra la discriminación por razón de la orientación sexual, la prevención del acoso homófobo y, en definitiva, la generación de escuelas como espacios seguros para la convivencia en diversidad nos continúan procurando una colaboración significativa y cercana con los distintos agentes preocupados y ocupados en la mejora de la convivencia en las comunidades educativas.
La tramitación de las quejas relacionadas con la convivencia escolar, así como de otras en las que padres y madres muestran su malestar y preocupación por la forma de conducirse de algunos docentes, nos lleva a concluir una vez más en la capital importancia de la comunicación con las familias. El papel tanto del personal docente como de la Inspección Educativa es fundamental para que las familias se sientan debidamente atendidas y confíen en la Administración educativa, máxime en estos casos tan delicados en los que pueden verse afectados los derechos que como alumnos tienen reconocidos sus hijos e hijas.
1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas ap ropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.
2.3.1. Contexto social y normativo
Como ya se señalaba en el ap artado 1.2. de este informe, referido al contexto normativo de las políticas públicas que afectan a la infancia, en verano de 2015 se han ap robado y entrado en vigor dos importantes leyes, con las que se culmina el largo y laborioso proceso para la actualización de la legislación de infancia en elmarco estatal. Una parte de las modificaciones de calado que han incorporado estos dos textos ha sido ya expuesta en el citado ap artado, pero todo lo referido a la mejora de los sistemas que garantizan los derechos de protección de los niños, niñas y adolescentes prometíamos exponerlo aquí. Así, las principales modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, y por la Ley 26/2015, de 28 de julio en el ámbito de la protección son:
• Profunda modificación de las instituciones del sistema de protección a la infancia:
- Principios rectores: prioridad a las medidas estables frente a las temporales, las familiares frente a las institucionales, las consensuadas frente a las impuestas, las nacionales frente a las internacionales.
- Obligación de revisión de todas las medidas y establecimiento de plazos concretos para ello.
- Regulación de la situación de riesgo; desarrollo y procedimiento para su determinación; resolución administrativa declarando la situación de riesgo en caso de negativa por parte de los progenitores a firmar el proyecto de intervención o de falta de la colaboración prevista en él.
- Mejor regulación de la situación de desamparo; circunstancias que la determinan; mejor deslinde con la situación de guarda voluntaria; límites y condiciones de la guarda voluntaria.
- Regulación del acogimiento familiar: formalización del acogimiento, simplificación de las modalidades, inclusión del acogimiento especializado y profesionalizado, criterios para la idoneidad de las personas acogedoras, derechos y deberes de las familias acogedoras y de los niños y niñas acogidos.
- Regulación de los recursos residenciales para menores con trastornos de conducta.
- Reconocimiento de la adopción abierta (acordada por el juez en la resolución de constitución); regulación de la guarda con fines de adopción; mayor claridad en la delimitación de competencias.
• Reconocimiento como víctimas de los niños y niñas expuestos a la violencia de género, contribuyendo así a su visibilización y facilitando el abordaje de sus particulares necesidades. Incorpora, de igual manera, la obligación de pronunciamiento sobre el ejercicio de la patria potestad y el régimen de estancia, relación y comunicación del inculpado con los menores que dependen de él en los casos en que el juez acuerde la no suspensión de la patria potestad.
• Adaptación de los principios de actuación administrativa y regulación de determinados derechos a nuevas necesidades, como las que presentan los menores extranjeros no acompañados.
En el ámbito autonómico encontramos también novedades normativas. Con fecha 7 de octubre de 2015 el Consejo de Gobierno ap rueba, tras el acuerdo alcanzado con las tres diputaciones forales y EUDEL, el Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Este Decreto resulta imprescindible para el desarrollo efectivo de laLey 12/2008, de 8 de octubre, de Servicios Socialesy para dar contenido y delimitar el derecho subjetivo proclamado en ella. Con él se hará posible garantizar un nivel homogéneo de atención (por cobertura e intensidad) en todo el territorio autonómico, independientemente de la institución implicada en la oferta de la prestación.
El decreto, cuya puesta en marcha “efectiva” tendrá lugar a partir del 25 de diciembre de 2016, define la distribución de los servicios que la Ley 12/2008 considera propios del Sistema Vasco de Servicios Sociales en función de criterios geográficos y de población, e incluye una memoria económica con el coste real de las prestaciones.
Para cada uno de los servicios y prestaciones económicas incluidos en ella, la Cartera establece:
a. Una definición y, de existir, también de cada una de sus modalidades.
b. La población destinataria, los requisitos de acceso y, en su caso, el precio o tasa pública.
c. Las disposiciones procedimentales.
Respecto a los servicios que dan respuesta a necesidades de infancia en desprotección, sobre estas cuestiones se pronuncian las fichas de:
• Servicio de información, valoración, diagnóstico y orientación.
• Servicio de intervención socioeducativa y psicosocial.
• Servicio de valoración y diagnóstico de la dependencia, la discapacidad, la exclusión y la desprotección.
• Centros residenciales para personas menores de edad en situación de desprotección.
• Servicios de intervención y mediación familiar.
• Servicios de intervención socioeducativa y/o psicosocial con familias.
• Servicios de atención sociojurídica y psicosocial de las situaciones de maltrato doméstico y agresiones sexuales a mujeres, a personas menores de edad, a personas mayores y a personas con discapacidad.
• Servicios de promoción y ap oyo técnico al acogimiento familiar.
• Servicio de promoción y ap oyo técnico a la adopción.
La Cartera respeta la actual arquitectura institucional pero, al mismo tiempo, pretende que también en la planificación de los Servicios Sociales los territorios, mancomunidades y municipios vayan acompasando sus pasos, de manera que se puedan dar las mismas respuestas a las mismas necesidades, con respeto siempre a la autonomía de gestión de cada Institución. El objetivo es establecer un marco único en el que trabajar y poder desplegar un modelo de atención universal que ponga fin a los ahora existentes, uno por territorio histórico.
Dos meses más tarde, el día 1 de diciembre de 2015, se ap rueba otro instrumento de planificación imprescindible para las administraciones públicas vascas: el Plan estratégico de servicios sociales 2016-2019.
Además de un diagnóstico de necesidades sociales, las líneas y objetivos estratégicos y las acciones a ellos vinculadas, el plan consta de:
• El Mapa de Servicios Sociales de la CAPV que, entre otros aspectos, establece las coberturas y, en su caso, las horas de atención a ofrecer, así como las plazas necesarias o el número de personas usuarias o perceptoras de prestaciones económicas a atender, a fecha 1 de enero de 2017, definiendo, asimismo, los criterios poblacionales considerados más idóneos para implantar los servicios.
• La Memoria económica que, entre otros aspectos, incorpora la estimación del gasto corriente público a realizar por las administraciones públicas vascas, en función del régimen competencial que establece la ley, para garantizar dichas coberturas y horas de atención, así como una estimación de los ingresos.
Con estos instrumentos se pretende avanzar hacia un único sistema, partiendo de la realidad de cada uno de los territorios, respetando las opciones de gestión de cada administración responsable, condicionado a los límites establecidos por el conjunto de instrumentos normativos y de planificación vigentes en el sistema de los servicios sociales.
En relación con la realidad sobre la que actúan los servicios sociales de atención secundaria para la infancia en desprotección, ha sido práctica habitual de esta institución la inclusión de algunos datos cuantitativos sobre menores atendidos. Este año, sin embargo, no va a resultar posible, ya a la fecha de cierre del informe no se ha recibido aún la información solicitada a las diputaciones forales.
2.3.2. Motivos de insatisfacción
Con relación a los aspectos trasladados por las personas que han interpuesto quejas relacionadas con este ámbito, un año más, en una mayoría importante de los casos se trata de progenitores disconformes con la valoración de los servicios de infancia por la que se concluye el desamparo de sus hijos o hijas, la suspensión de la patria potestad y la asunción de la tutela por parte del ente foral. En un alto porcentaje, estos padres y madres acuden al Ararteko después de haber recurrido en vía judicial la orden foral que determina el desamparo y la medida de protección del niño, niña o adolescente, lo que imposibilita nuestra actuación en lo tocante a la principal demanda de los promotores de la queja. En otras ocasiones, las familias acuden poco tiempo después de haber tenido conocimiento de la decisión de la Administración, solicitando asesoramiento e información para impedir que la medida finalmente se lleve a cabo. Ciertamente, nuestras posibilidades de intervención con relación al principal motivo de desacuerdo de los progenitores –en definitiva, la valoración de sus dificultades para responder adecuadamente a las necesidades de sus hijos e hijas– son limitadas. Por una parte, porque esta institución no entra a realizar juicios de valoración sobre cuestiones técnicas como la competencia parental o la situación de desprotección, y, por otra, como decimos, porque en buena parte de las ocasiones la propia decisión de la Administración está pendiente de valoración judicial. No obstante, junto a esta demanda se suelen trasladar otras cuestiones relacionadas con el proceso de valoración, la atención y el trato dispensados por las personas encargadas de la valoración, la comunicación e información, sobre las que sí intervenimos solicitando información a la administración afectada, analizándola conforme a su debido proceder.
Un segundo bloque de quejas este año lo constituyen aquellas en las que las familias manifiestan su desacuerdo con la intervención realizada por los servicios sociales de atención secundaria en diferentes momentos del proceso: desacuerdos con la intervención familiar planteada o con su intensidad, desacuerdos con el régimen de comunicación propuesto (periodicidad de los encuentros con los hijos e hijas o con el carácter supervisado de éstos), disconformidad con el ejercicio de la guarda de los hijos e hijas tutelados (cambios de acogimiento residencial a acogimiento familiar), etc. También se ha recibido una queja en la que una ciudadana manifestaba su desacuerdo con la intervención familiar que se estaba realizando con su familia, denunciando la falta de control del servicio de infancia sobre las atribuciones delegadas en la empresa adjudicataria del servicio.
La realidad es que en casi todos los casos en los que hemos podido concluir nuestra intervención tanto en este segundo bloque de quejas como en el anterior, la actuación de la administración ha resultado no incorrecta.
No ha sido así en el caso de una madre que solicitó la intervención del Ararteko ante las dificultades que estaba teniendo para mantener la comunicación con sus dos hijos menores de edad, tutelados por la Diputación Foral de Álava, desde su ingreso en prisión. Como se puede leer en el Capítulo III. del Informe general, la intervención del Ararteko se realizó en una doble dirección. De manera previa, recabamos la colaboración del Consejo del Menor para conocer si, como tutores de los niños, consideraban adecuado para el interés de los niños el contacto con su madre, indicándonos que, no sólo no lo consideraba perjudicial, sino totalmente conveniente, como habían manifestado a las autoridades penitenciarias. Nos informó asimismo de que el hecho de no poder ver a su madre producía un gran malestar a sus tutelados. A partir de aquí, se realizaron algunas gestiones ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, a pesar de nuestras limitaciones competenciales, al estar en juego los derechos de personas menores de edad. Por otro lado, entendíamos que el Consejo del Menor, en ejercicio de sus funciones tutelares, debería haber actuado en el mismo sentido ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, por lo que emitimos la Resolución del Ararteko de 15 de diciembre de 2015, por la que se recomienda a la Diputación Foral de Álava que defienda, ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, los derechos de los y las menores sujetos a su tutela cuyos progenitores se encuentren en prisión.
Hemos recibido también algunas quejas que afectan a menores de edad tutelados cuya guarda se ejerce mediante una medida de acogimiento familiar, ya sea en familia extensa o ajena. Algunas de las quejas manifiestan, además de los motivos de insatisfacción ya aludidos (desacuerdo con las visitas, carácter supervisado, etc.), su disconformidad con el contenido y las valoraciones realizadas por parte del equipo responsable del seguimiento de la medida de acogimiento. También se ha recibido una queja en la que una madre de acogida manifestaba su desacuerdo con el cese del acogimiento familiar y la forma en la que se llevó a cabo. Hablaremos de esta cuestión con más detenimiento en el ap artado relativo a acogimiento familiar.
Este año 2015 hemos recibido también algunas quejas y consultas de progenitores que desean recuperar la convivencia con sus hijos e hijas tras haber transcurrido más de dos años desde la declaración de la situación de desamparo de éstos. A pesar del tiempo transcurrido desde la suspensión de la patria potestad y la asunción de la tutela por parte de la Administración, todas las familias manifiestan tener muy presente el dolor de la separación y mantienen viva la esperanza de que sus hijos e hijas regresen a casa. Sin embargo, en aquellos casos en los que hemos podido intervenir, no hemos valorado que el servicio de infancia correspondiente haya actuado de manera incorrecta. En todos los casos los servicios de infancia forales han considerado que, ante las dificultades que continúan más o menos presentes en la familia o a pesar de los avances producidos, no era conveniente el retorno de la persona menor de edad o tal vez no vaya a producirse nunca.
Algunas otras quejas recibidas podrían agruparse bajo el epígrafe de procedimiento administrativo. Nos referimos a aquellas quejas relativas a las dificultades de acceso a determinados informes psicosociales, a la demora o falta de respuesta a peticiones formuladas por los interesados o a la falta de notificación de la modificación del régimen de comunicación dispuesto para con sus hijos. En algunos casos, ha sido la propia Administración quien ha corregido su actuación, aunque en la mayoría de ellos no hemos ap reciado actuaciones incorrectas.
En este punto quisiéramos destacar una queja, relativa a acogimiento familiar, en la que una ciudadana denunciaba la falta de información sobre los objetivos concretos que se perseguían por parte del servicio de infancia guipuzcoano con la participación de la reclamante en un programa de intervención familiar especializado. Tras nuestra intervención, hemos dirigido una sugerencia en la que señalamos que junto a la presentación verbal que se hace del programa en concreto, se incorpore al acuerdo de participación que deben firmar las familias la finalidad y los principales objetivos que se persiguen con la participación. La Diputación Foral de Gipuzkoa ha aceptado nuestra sugerencia y, a partir de ahora, entregará a todas las familias, en el momento de la firma del acuerdo de participación en el programa de intervención correspondiente, una copia del plan de intervención, donde se recogen los objetivos concretos que se persiguen en coherencia con el plan de caso.
El pasado año informábamos de que, a raíz del análisis de la documentación obrante en un expediente de queja en el que una familia manifestaba su desacuerdo con una medida de protección, habíamos iniciado una actuación de oficio cuyo objetivo era conocer cómo se está garantizando el derecho de los niños, niñas y adolescentes que son atendidos en el servicio de infancia a ser oídos, a expresar su opinión en aquellos asuntos que les afectan y cómo se está tomando ésta en consideración. A principios de 2015 dirigimos una sugerencia a Gipuzkoa sobre la que ya adelantábamos las principales conclusiones en el informe del pasado año.
Posteriormente, iniciamos nuevas actuaciones para conocer cuál era la situación en Álava y Bizkaia. Estamos pendientes de finalizar nuestra actuación respecto a la Diputación Foral de Álava. No así respecto a Bizkaia. Nuestra valoración de la actuación realizada por esta administración es positiva. La referencia expresa al deber de escucha por parte de todos y todas las profesionales está presente en el Manual de intervención en sus elementos más nucleares. Se contempla, además, en elementos operativos de todas las fases y modalidades de intervención (en la valoración, en la separación de urgencia, en los acogimientos residenciales y familiares…). Por otra parte, existen instrucciones a los y las coordinadoras de caso, un espacio habilitado para la comunicación con niños y niñas y un sistema de queja y denuncia. Todo ello nos lleva a pensar que la escucha a los niños, niñas y adolescentes implicados en estos procesos es algo permanentemente presente e interiorizado por los y las profesionales que intervienen, pero también debidamente sistematizado y recogido en procedimientos, protocolos e instrucciones laborales.
Es importante señalar que no se impone límite de edad alguno para la escucha y toma en consideración de las opiniones de los niños, niñas y adolescentes, que la información que se suministra intenta ser la suficiente y se presenta de manera clara y comprensible, que se cuida el entorno en el que se da la comunicación y se les informa de cómo se ha tenido en consideración su opinión.
Por último, quisiéramos informar con más detalle de una única queja que hemos recibido con relación a los desplazamientos temporales de niños y niñas extranjeros. La actuación de la administración concernida ha sido valorada como correcta, no obstante, consideramos que la exposición del caso y las consideraciones al respecto pueden ser de interés general.
La queja en cuestión se dirigía contra la Diputación Foral de Gipuzkoa ante su negativa a emitir un informe favorable al desplazamiento de una niña extranjera para su participación en un programa de desplazamiento temporal con fines de escolarización. La autorización para el desplazamiento debe otorgarla la Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa, sin embargo es necesario que el servicio de infancia emita un informe favorable. El objeto de este informe es confirmar el cumplimiento de los requisitos en orden a garantizar la ausencia de riesgo de desprotección del niño o la niña durante su estancia, así como, por ejemplo, verificar que el desplazamiento de la persona menor de edad no tiene por objeto la adopción y el compromiso de la persona que acoge de favorecer su regreso al país de origen.
La diputación foral ha ap robado y publicado en 2015 un procedimiento de actuación a seguir para obtener la conformidad para la participación en este tipo de programas. Este procedimiento, que se ha consensuado tanto con la Subdelegación del Gobierno como con las entidades sociales que participan desde hace años en el desarrollo de estos programas, establece unos límites de edad para la participación en función de cuáles sean las razones para el desplazamiento (escolarización, ocio y tiempo libre o tratamiento médico). Así, el límite de edad establecido para la participación en el programa de desplazamiento para escolarización está establecido en 12 años. La menor para cuyo desplazamiento se solicitaba autorización tiene 10 años, por lo que el servicio de infancia foral no emitió un informe favorable a su desplazamiento.
La promotora de la queja, participante desde hace años en el programa de desplazamientos, solicitó la intervención del Ararteko atendiendo a las circunstancias particulares que se daban en su caso –relación previa con la niña y su familia de origen- y al momento de oportunidad que se producía en el curso escolar 2015/2016, ya que este curso escolar es, con toda probabilidad, el último en el que la tía de la menor de edad, que lleva años viviendo con la reclamante, se desplazará al territorio de Gipuzkoa para finalizar sus estudios. La solicitante consideraba que la convivencia tía-sobrina en su domicilio podía contribuir a la integración de la niña. Por otra parte, habiendo valorado la posibilidad de que la niña se desplazara más adelante, al haber cumplido los 12 años, descartó la opción al comprobar que otro de los criterios establecidos por la Diputación Foral de Gipuzkoa para la participación en el programa ap unta a que no se admitirán solicitudes de familias que hayan cumplido 60 años, requisito que ella incumpliría en el caso de esperar dos años para presentar su solicitud.
El Reglamento de Extranjería, marco de referencia legal en lo relativo a estos desplazamientos, no establece límite de edad alguno a los niños y niñas extranjeros que desean un desplazamiento, razón por la que nos interesamos por los argumentos que motivan el establecimiento de dicho límite en el procedimiento ap robado por la diputación foral.
El servicio de infancia foral considera que la edad de 12 años garantiza en mayor medida el interés superior del menor, ya que a la persona menor de edad que se desplaza se le supone ya madurez suficiente para comprender y aceptar el desplazamiento y sobrellevar la distancia con su familia. Desde el punto de vista de los derechos de las niñas y niños desplazados, se estima que la separación de la familia que se produce durante todo el curso escolar, la separación de su cultura y entorno, etc. no debe justificarse para recibir una formación y no responde al interés superior de la persona menor de edad. La diputación foral considera que cuanto más joven es la persona menor de edad más importancia tiene para su desarrollo su crianza en un entorno familiar adecuado, priorizándose la permanencia en su familia de origen. En definitiva, valora que el establecimiento de este límite de edad es adecuado y respeta mejor el interés superior del menor de edad. Este es, además, un criterio técnico compartido por los otros servicios de infancia forales y de otras comunidades autónomas.
Respecto al límite de edad establecido para las familias participantes, trasladamos a la diputación foral que habida cuenta de que el desplazamiento de los niños y niñas para su escolarización se produce con carácter temporal (curso escolar), que los niños y niñas llegan con doce años de edad cumplidos, que otro de los requisitos es que las familias acogedoras deben tener un estado de salud compatible con el cuidado de las y los acogidos y, fundamentalmente, que no se trata de ninguna medida de protección con carácter estable (adopción, acogimiento familiar) que requiera un cuidado de las personas menores de edad a medio o largo plazo, no alcanzábamos a entender cuáles son las razones que motivan que no se puedan admitir solicitudes de familias que hayan cumplido 60 años, proponiendo que ese criterio debía ser valorado con flexibilidad y no debía impedir que las solicitudes pudieran ser estudiadas y se analizaran las circunstancias particulares de cada caso.
La diputación foral ha manifestado su disposición a modificar o flexibilizar este criterio de la edad, en beneficio de que personas con edades algo superiores a 60 años puedan promover estos programas y se tengan en cuenta circunstancias como la existencia de una relación previa con la persona menor de edad, aunque esta no se haya dado en el marco de otra estancia temporal. De esta manera, en el momento en que la niña cumpla doce años de edad, la promotora de esta queja podría promover su desplazamiento temporal con la finalidad de escolarización.
Esta institución ha valorado que la Diputación Foral de Gipuzkoa, que debe emitir un informe favorable al desplazamiento de niños y niñas extranjeros a los que no conoce ni tiene posibilidad de escuchar directamente, ha actuado correctamente al establecer un límite de edad que, atendiendo siempre a su interés superior y a la importancia de permanecer junto a su familia de origen en los primeros años de su vida, garantice que los desplazamientos se hagan en las mejores condiciones para su bienestar.
2.3.3. Acogimiento residencial
2.3.3.a) Estado de la red de acogimiento residencial
Para responder a situaciones de desprotección grave y desamparo los servicios forales articulan distintas medidas, desde planes de intervención intensivo en el domicilio, hasta medidas de separación del núcleo familiar y acogimiento, bien familiar, bien residencial. La red de recursos residenciales que permite la guarda de niños y niñas en esta modalidad se mantiene en permanente actualización, respondiendo a las cambiantes necesidades sociales, demandas y disposiciones normativas.
En Álava se ha producido en los meses de verano un aumento de casos de menores con problemas de conducta, lo que ha provocado la ocupación plena del centro Sansoheta y la necesidad de habilitar nuevas plazas para atender a adolescentes con estas necesidades. Se ha establecido la Unidad Provisional de Estíbaliz con este fin y se ha diseñado modularmente de manera que se pueden aumentar las plazas disponibles progresivamente, hasta un máximo de 15. La continuidad del recurso se valorará en función de las necesidades.
En Gipuzkoa no se ha producido en 2015 ninguna modificación en la red de acogimiento residencial.
En el momento de la redacción de este informe no tenemos respuesta de la Diputación Foral de Bizkaia.
2.3.3.b) Visitas de inspección a recursos residenciales
Esta oficina viene realizando año tras año visitas a diferentes programas de la red vasca de recursos residenciales en un intento de conocer, comprender y comprobar la calidad de la atención prestada a niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección y, en definitiva, verificar el ejercicio efectivo de los derechos que les asisten.
El plan de visitas previsto para 2015 se interesa por el programa de acogida de urgencia y, más concretamente, por los centros residenciales que desarrollan este programa con adolescentes. Así, no prevé la visita a pisos de acogida en los que existan plazas reservadas para el acogimiento de urgencia, fórmula prevista en el decreto regulador de estos recursos y articulada en los territorios de Bizkaia y Gipuzkoa, ni la visita al centro de acogida de urgencia para niños y niñas menores de 12 años de Álava. Los centros incluidos en el plan son:
• Bideberria, centro de primera acogida para menores extranjeros no acompañados, en el territorio de Álava.
• Ibaia, centro de acogida de urgencia para adolescentes de 12 a 18 años con referentes familiares, también en el territorio de Álava.
• Zornotza, centro de primera acogida para menores extranjeros no acompañados, en el territorio de Bizkaia.
• Uba, centro de acogida de urgencia para menores extranjeros no acompañados, en el territorio de Gipuzkoa.
La actuación de las visitas se completó en todos los casos con el análisis de documentación solicitada a los servicios de infancia de los departamentos forales competentes y con reuniones particulares con las personas responsables de cada uno de estos servicios, en las que se abordaron, de manera previa a la emisión de las resoluciones conclusivas, cuestiones relacionadas con el equipamiento, las personas usuarias, el trabajo con las familias, los equipos de profesionales, etc.
La visita al Centro Bideberria, celebrada los días 22 de abril y 13 de mayo, concluía, con base en lo observado, la documentación analizada y la información ap ortada por el Instituto Foral de Bienestar Social de Álava, con la Resolución de 29 de septiembre de 2015, recomendando a la Diputación Foral de Álava que:
• Atienda adecuadamente las necesidades de los menores acogidos, con una clara orientación hacia la preparación a la emancipación y la vida autónoma. Para tal fin resulta conveniente:
- La clara identificación de los programas desarrollados en el centro y de los objetivos de cada uno de ellos.
- La implantación de una metodología definida en claves fundamentalmente educativas.
- La definición y desarrollo de un programa de actividades diario, en el que la actividad formativa orientada al empleo (fuera o dentro del centro) tenga un espacio preponderante.
• Garantice el cumplimiento de los requisitos de personal contemplados en el Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social. En lo tocante a la cualificación:
- que facilite el tránsito a los perfiles profesionales propuestos (auxiliares educativos) articulando medidas que permitan el acceso a la formación requerida para su desempeño,
- que proponga al equipo de educadores la inclusión en los planes de formación continua de acciones formativas que les doten de nuevas y mejores competencias para el abordaje de situaciones de conflicto.
• Permanezca vigilante y preserve en la mayor medida posible a los menores acogidos (y a la propia red de acogimiento) de los conflictos laborales de los y las profesionales de los recursos.
La entidad foral responde comunicando que, tanto en el proceso de reorganización que se viene realizando en el centro, como en la orientación futura de éste, se están teniendo muy en cuenta nuestras recomendaciones.
En la visita (14 de mayo) al otro centro de acogida de urgencia en territorio alavés, esto es, el Centro de Acogida de Urgencia (CAU) Ibaia, a diferencia del anterior para adolescentes de 12 a 18 años con referentes familiares, no se encontraron cuestiones que requirieran de una recomendación al servicio foral, aunque en la resolución conclusiva (no publicada) se instara a mantener la atención sobre el altísimo nivel de ocupación de la red de acogimiento residencial, especialmente del programa básico, situación que de mantenerse en el tiempo pudiera llegar a condicionar la adecuada atención a las necesidades de chicos y chicas. Esta invitación procedía de los datos que indican que, con frecuencia, la estancia en el CAU Ibaia se prolonga por más tiempo que el citado como recomendable en el decreto regulador de los recursos residenciales para infancia y adolescencia en situación de desprotección (60 días) llegando, en algún caso extremo que pudimos ver, al año. Las causas hay que buscarlas, no en la demora de la valoración y decisión respecto a la medida de protección y/o el recurso más idóneo a las necesidades del chico/chica que se ha de realizar en el programa de acogida de urgencia, sino en la dificultad de derivación a algunos de esos recursos declarados adecuados. Sería el caso de los chicos y chicas orientados a un recurso de acogimiento residencial del programa básico, que se encuentra en unos altísimos niveles de ocupación.
Tampoco fue objeto de recomendación la visita realizada el 11 de mayo al Centro de acogida Uba, en Gipuzkoa, aunque también en este caso incluíamos una cautela. Animábamos así al Departamento de Política Social foral a mantener la atención sobre algunos elementos relativos al empadronamiento, para lo que le recordábamos la Recomendación general del Ararteko 5/2011, de 17 de octubre. Obligación de los ayuntamientos de llevar a cabo diversas actuaciones para la inscripción en el padrón municipal de las personas sin hogar y a los menores tutelados por las diputaciones forales que viven en centros residenciales en su municipio.
El último de los centros visitados, el Centro de primera acogida de Zornotza (3 de junio), sí mereció pronunciamiento por parte de esta institución, aun cuando la valoración general de la atención socioeducativa prestada a los chicos acogidos es buena. De hecho, la recomendación, contenida en la Resolución del Ararteko de 15 de octubre de 2015, se formula para la mejora de las instalaciones y el acceso a los programas de emancipación. En cuanto a la primera cuestión consideramos de urgencia la mejora de las duchas y en lo tocante a la segunda, es de ap licación lo expuesto en la Recomendación general del Ararteko 5/2013, de 17 de junio. Garantías en la atención a los menores/jóvenes extranjeros no acompañados. En la actualidad y en lo que se refiere a los menores extranjeros sin referentes familiares en el territorio de Bizkaia, el criterio vigente es: 1) que no permanecerán en la red de recursos de acogimiento residencial para infancia en desprotección más allá de los 18 años (posibilidad que ofrece el decreto 131/2008 en su artículo 3.2), salvo casuísticas muy concretas; 2) que para acceder al programa del Servicio de Inserción Social Mundutik Mundura se requiere una estancia previa en los servicios de protección a la infancia de, al menos, un año. Esto significa que todos los chicos que han ingresado en el centro siendo mayores de 17 años, que son un porcentaje importante de los residentes, finalizan su estancia en el centro sin el soporte, la cobertura de necesidades y el acompañamiento, a juicio de esta institución, imprescindibles.
Para finalizar, hemos de señalar que ha sido en el transcurso de las visitas a los tres centros que atienden a menores extranjeros no acompañados (esto es, todos salvo Ibaia) donde se han trasladado a esta institución las dificultades para la matriculación de estos chicos en programas formativos desarrollados fuera del centro, situación que hemos referido con más detalle en el ap artado 2.2.2.c) de este informe de la Oficina. En el caso de Zornotza, mientras tanto, implementan talleres y acciones formativas propias muy orientadas al empleo, en las que los chicos han de participar desde el día siguiente a su llegada al centro. Esta Oficina comparte el criterio aducido para ello de que es importante atender sin mucha dilación las dos grandes expectativas que traen los chicos: regularizar su situación administrativa y trabajar o, al menos, formarse para poder trabajar en el futuro.
2.3.3.c) Protocolo para ausencias no autorizadas
En lo tocante al protocolo de actuación para los casos de ausencias no autorizadas que debía haberse ap robado un año después de la entrada en vigor del decreto 131/2008, hay que señalar que no tenemos noticias de que se hayan producido avances este año. A principios de 2015 concluíamos nuestra actuación ante el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco con una recomendación para que ap robara a la mayor brevedad el protocolo de ausencias no autorizadas y definiera el proceder común para los registros corporales en los recursos de acogimiento residencial para la infancia en desprotección.
En su respuesta a la recomendación, el departamento informó, en el mes de febrero, de que el texto definitivo y los anexos del protocolo estaban elaborados y pendientes de ser ap robados definitivamente y firmados por las personas competentes de cada institución, lo que se preveía que pudiera suceder en el primer trimestre del año. No obstante, en el momento de redactar este informe no tenemos constancia de que se hayan producido la ap robación y firma del protocolo.
2.3.4. Acogimiento familiar
En los primeros días de 2015 se publicó la Recomendación general del Ararteko 1/2015 sobre la atención de niños, niñas y adolescentes acogidos en Euskadi, de cuyo contenido ya dábamos cuenta de manera pormenorizada en el informe de 2014 de esta Oficina. Algunas de las cuestiones abordadas allí, como las demandas de las familias de acogida o el derecho a ser oído y escuchado, han tenido su reflejo y tendrán un impulso en los próximos años tras la ap robación y entrada en vigor este verano de las modificaciones de la legislación estatal de protección a la infancia a las que hemos hecho mención anteriormente.
Una de las principales novedades de la reforma, en lo relativo a la medida de acogimiento familiar, es que se detallan cuáles son los derechos y los deberes de las personas acogedoras, lo que se ha venido en llamar el Estatuto de las personas acogedoras. También se redefinen y simplifican las modalidades de acogimiento familiar que, en función de la duración y objetivos, pasan a ser acogimientos de urgencia, acogimientos temporales o acogimientos permanentes. Desaparece, por tanto, el concepto de acogimiento familiar preadoptivo, ya que se entiende que este constituye una fase de la medida de adopción. La normativa estatal incorpora también, en los acogimientos con familia ajena, la posibilidad de realizar acogimientos especializados y acogimientos profesionalizados.
Durante los próximos meses y años, será necesario realizar el encaje y adaptación de la normativa autonómica a los importantes cambios legislativos producidos a nivel estatal.
Para terminar este epígrafe, quisiéramos traer a colación una queja ciudadana que hemos recibido este año. Mayoritariamente las quejas recibidas comparten los motivos de insatisfacción ya señalados anteriormente: desacuerdo con la periodicidad de los encuentros con los hijos e hijas, con el carácter supervisado de éstos, con la valoración para la adecuación o no como familia acogedora, etc. Este año, además, se ha recibido una queja de una familia acogedora que manifestaba su desacuerdo con el cese del acogimiento familiar de dos menores de edad a su cargo.
Destacamos esta queja porque pone de manifiesto una realidad, en cierto modo novedosa, como es la de las separaciones contenciosas en familias que acogen a niños y niñas en situación de desamparo que, al menos en Gipuzkoa, ha llevado al servicio de infancia a plantearse la redacción de un procedimiento que oriente la intervención profesional en estas situaciones.
En el caso en que hemos intervenido, el acogimiento familiar de dos hermanos de corta edad se constituyó a favor de una pareja y se desarrolló con normalidad durante años, lo que posibilitó una evolución adecuada en los niños. Tras la complicada separación de la pareja, en atención a este buen desempeño de los acogedores durante todos los años en que habían convivido con los niños y el vínculo que se había generado entre ellos, el servicio de infancia optó por no interrumpir el acogimiento en el momento en que se produjo la ruptura, sino por mantener el acogimiento con uno de ellos y establecer un régimen de comunicación con el otro.
Como parte de la decisión, no obstante, se contempló la realización de un seguimiento cercano de la situación y la disposición de los ap oyos necesarios para garantizar el bienestar de los niños ante la nueva situación de su familia de acogida. Sin embargo, estos intentos no resultaron eficaces para preservar a los niños del conflicto de la pareja de acogedores.
Una vez constatado el grave daño que estaban sufriendo los niños y viendo que las medidas adoptadas fracasaban en su objetivo de protegerles, el servicio de infancia foral consideró que el cese del acogimiento familiar con la promotora de la queja era una medida necesaria para garantizar el bienestar de estos.
La diputación foral tiene prevista la redacción de un procedimiento en el que se recojan los elementos más relevantes a considerar en situaciones de separación o divorcio sobrevenidas en familias acogedoras o familias relacionadas con sus intervenciones, por lo que le hemos dirigido una sugerencia para que en aquellos casos de ruptura de la convivencia de las parejas que participan en el programa de acogimiento familiar, establezca con precisión el régimen de visitas, estancia, relación o comunicación con los menores de edad acogidos, señalando, si fuera preciso, franjas horarias, espacios físicos y/o cualquier otra circunstancia aclaratoria.
La Diputación Foral de Gipuzkoa ha respondido afirmando que incorporará nuestra sugerencia a sus procedimientos de trabajo.
2.3.5. La atención específica a los menores extranjeros no acompañados
Como decíamos en el ap artado 2.3.1. de este informe, no contamos este ejercicio condatossobre niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección atendidos por los servicios sociales forales, a pesar de haberlos solicitado a las tres diputaciones forales. Tampoco, en consecuencia, podremos ap ortar datos relativos a menores extranjeros no acompañados (número de llegadas, nº de acogidos, etc.), como ha venido siendo habitual desde la serie iniciada en años anteriores.
La situación del protocolo común de actuación en la acogida de urgencia de personas extranjeras menores de edad no acompañadas previsto en la Disposición Adicional Sexta del Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social continúan siendo objeto de nuestra atención.
En octubre de 2014 quedaba ap robado definitivamente el Protocolo Marco estatal y, conforme a lo manifestado por los agentes implicados en la elaboración, era el momento de abrir un período de reflexión para tomar decisiones respecto al protocolo autonómico. En palabras del Departamento de Empleo y Políticas Sociales, competente en la elaboración de éste, a comienzos de 2015 estaba ya previsto retomar su redacción, para lo que iban a tener en cuenta, tanto las directrices establecidas en el Protocolo Marco estatal, como la sentencia del Tribunal Supremo 453/2014. Este institución, por su parte, le instaba a considerar, además, las cuestiones recogidas en el punto primero de la Recomendación general del Ararteko 5/2013, de 17 de junio. Garantías en la atención a los menores/jóvenes extranjeros no acompañados. A falta de un seguimiento más detenido de esta recomendación general, previsto realizar a lo largo de 2016, la información que actualmente tenemos indica que en Gipuzkoa están funcionando con un nuevo protocolo, que ha venido a sustituir al de 2007, y con el que no parece estar habiendo problemas. En las dos quejas investigadas en Bizkaia, por su parte, se señalaba que “los criterios actuales mantenidos por la Fiscalía Provincial de Bizkaia y este Servicio de Infancia, dan validez a la fecha indicada en el Decreto de la Fiscalía sobre la documentación”, aunque en las sentencias con las que se resuelven los recursos presentados por los promotores de la queja sean impugnadas las resoluciones de cese atendiendo a la doctrina jurisprudencial recogida en la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo citada arriba.
Se han recibido un par de quejas, aunque esta institución es conocedora de que la situación ha afectado a un total de 5 jóvenes, en las que se denunciaba que la Policía Nacional había detenido a menores que estaban tutelados y llevaban residiendo en diversos centros de la red de acogimiento residencial de Gipuzkoa acusándoles de un delito de falsedad documental e incoando orden de expulsión. Esta acusación tiene relación con otra queja presentada por la Asociación SOS Racismo de Gipuzkoa que tiene como contenido la práctica de la policía nacional de instar denuncias por falsificación documental a personas originarias de Ghana que afirman haber obtenido su pasaporte en la embajada de Ghana en Madrid y que adjuntan certificado de nacimiento legalizado del país de origen y certificado de la embajada que certifica la autenticidad del mismo. Dicha denuncia está provocando numerosos perjuicios a las personas afectadas, dado que la formulación de la denuncia y la ap ertura de diligencias penales impide a las personas afectadas hacer uso de su pasaporte, que queda vinculado al procedimiento judicial. Paradójicamente, si acude de nuevo a la embajada para la emisión de un nuevo pasaporte, se encuentran con pasaportes idénticos a los denunciados como falsos, por lo que se inicia un nuevo círculo de invalidación.
La actuación de la Diputación Foral de Gipuzkoa en los dos casos en los que ha mediado expediente de queja en esta institución ha sido objeto de resoluciones similares instándole a mejorar en la notificación (en legal forma) del cese de las medidas de acogimiento residencial. En paralelo, se han realizado consultas a distintos agentes con los que esta institución colabora (Fiscalía, Dpto. Derecho Internacional de la UPV-EHU, etc.) con el fin de valorar o reflexionar conjuntamente sobre la situación de vulnerabilidad en la que quedan estas personas por retirada de su documentación administrativa y la imposibilidad de obtener otra distinta que no sea cuestionada.
En este ap artado hemos de mencionar también la actuación remitida al Defensor del Pueblo con relación al tratamiento informativo de la detención de los 5 menores tutelados citada arriba, por parte de la Dirección General de la Policía, en concreto, respecto a la nota de prensa publicada por ésta en la provincia de Gipuzkoa. En dicha nota de prensa, publicada el 10 de junio y con repercusión mediática, se hacen afirmaciones que afectan a la imagen social relativa a la inmigración y, en concreto, a un colectivo vulnerable como es el de los menores extranjeros no acompañados. En opinión del Ararteko, no se limita a recoger los datos de las actuaciones policiales, sino que hace valoraciones que podrían vulnerar el derecho a la presunción de inocencia. Hace referencia a la comisión de delitos que no han quedado acreditados, incorporaba valoraciones como la existencia de un efecto llamada, o bien que se trata de un modus operandi que se ha llevado a efecto por personas adultas. Según esta institución, el tratamiento informativo debería ser más cauteloso y tener en cuenta que puede que se trate de menores y que rige el principio del interés superior del menor. Así mismo mencionábamos la recomendación general del Ararteko con relación al tratamiento de la información sobre inmigración “Los cuerpos policiales dependientes de las administraciones públicas vascas deben dotarse de códigos de conducta con relación al tratamiento de la información que proporcionan sobre la inmigración”.
Hemos trasladado al Defensor del Pueblo la opinión del Ararteko relativa a que corresponde a los tribunales el enjuiciamiento de las conductas y a que es conveniente mantener un criterio responsable y ponderado con relación a las informaciones de la policía relativas a las actuaciones de las personas inmigrantes para evitar que la información se constituya en instrumento de creación, reproducción y reforzamiento de la discriminación.
2.3.6. Niños, niñas y adolescentes expuestos a la violencia de género
La modificación legislativa de julio de 2015, como ya hemos señalado, ha supuesto el tan esperado reconocimiento de los niños y niñas expuestos a la violencia de género como víctimas directas de esta. Otorgado el estatuto de víctima, podrá garantizarse, por una parte, la adopción de medidas civiles y penales como un sujeto más del procedimiento; por otra, supondrá hacer una valoración del impacto que la exposición a la violencia en el hogar está teniendo sobre su persona y su desarrollo, articulando en consecuencia las respuestas específicas más adecuadas para el sufrimiento de estos niños y niñas, más allá de lo que la intervención con las madres les ap orte indirectamente.
En 2014 informábamos del trabajo liderado por Emakunde en este ámbito, realizado en el marco del Grupo Técnico Interinstitucional (GTI) de la Comisión de Seguimiento delII Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual en el que esta institución participa de manera estable. Sobre el diagnóstico compartido finalizado aquel año, se ha avanzado considerablemente en la configuración de un plan de trabajo que incorpore la perspectiva de los hijos e hijas y las eventuales intervenciones con ellos y ellas, tanto en los protocolos existentes del II Acuerdo citado, como en cuantos espacios se haga necesario. Está prevista la culminación de este trabajo para los primeros meses de 2016.
La atención a las necesidades que, como víctimas de la violencia de género, tienen estos niños, niñas y adolescentes ha sido también objeto de reflexión en el Encuentro de la Red de Mujeres de la FIO (Europa), celebrado en Vitoria-Gasteiz en el mes de junio y en el que la institución del Ararteko actuó como anfitriona. Un mayor detalle de las cuestiones tratadas se recoge en las conclusiones de estas jornadas.
2.3.7. “Bebés robados”
En 2015 hemos continuado recibiendo quejas y consultas sobre supuestas sustracciones o separaciones irregulares de bebés en décadas pasadas, si bien lo han hecho en menor cantidad que en ejercicios anteriores. Como se recordará, esta cuestión fue objeto de una recomendación general en 2011 (Recomendación general 1/2011, de 13 de julio de medidas que favorezcan el esclarecimiento de los hechos que afectan a la sustracción o separación irregular de bebés de sus madres biológicas en las décadas de los años 1960 y 1970) a la que hemos hecho seguimiento año tras año.
Dado que no hemos conocido novedades respecto a la respuesta ofrecida por nuestras administraciones públicas a este tema, nuestra actuación con las personas demandantes ha consistido en informar de todos los recursos existentes y orientar en sus pretensiones concretas. Las posibilidades de acudir al Servicio de Atención a la Víctima de los juzgados vascos para acceder al mecanismo que en su día articuló el Gobierno Vasco o el funcionamiento del dispositivo habilitado por el Ministerio de Justicia para la investigación de supuestos en los que la pretensión es averiguar su origen biológico y su identidad, sin acudir a la vía judicial (y que permite la inclusión de los perfiles de ADN ap ortados por la persona afectada, obtenidos en laboratorios privados, en la base de datos del INTCF con objeto de determinar coincidencias genéticas), son explicadas con detalle.
En todo caso, rescatando la finalidad de la recomendación que hemos citado
“…con independencia de los procedimientos judiciales que están en curso, es necesario que se pongan en marcha actuaciones concretas con la finalidad de conocer con detalle los hechos, proponer medidas para el resarcimiento de las personas afectadas, analizar las previsiones normativas que se ap licaron, valorar si los cambios normativos que se han materializado desde esa época son suficientes y proponer, en su caso, cambios legislativos. Esta resolución plantea, por tanto, la necesidad de llevar a cabo diversas acciones que comprendan el esclarecimiento de los hechos, el resarcimiento a las personas afectadas, y el análisis del sistema jurídico para evitar que hechos similares se repitan en el futuro”.
esta institución considera de interés que se retomara el trabajo de la Comisión Parlamentaria constituida en marzo de 2012 para el esclarecimiento de los hechos e inconclusa a la finalización de la IX Legislatura del Parlamento Vasco.
2. A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente Convención, los Estados Partes prestarán la asistencia ap ropiada a los padres y a los representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán por la creación de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los niños.
El trabajo de la institución del Ararteko en esta área se orienta a promover el impulso y el refuerzo de las políticas públicas dirigidas a ap oyar a las familias, desde la consideración de la diversidad de los modelos familiares existentes, que el Derecho ha reconocido y que en algunos casos merecerá una atención específica para lograr su plena igualdad en el acceso a todas las prestaciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones.
2.4.1. Contexto normativo y social
En el ámbito estatal debemos destacar dos novedades del año 2015 que afectan directamente a las familias: de un lado la promulgación del Plan Integral de Ap oyo a la Familia 2015-2017, ap robado por Acuerdo de Consejo de Ministros, de 14 de mayo de 20015; y de otro, las modificaciones llevadas a cabo en materia de familias numerosas por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.
En lo que se refiere al Plan integral de Ap oyo a la Familia, este recoge entre sus objetivos el de avanzar en la protección social, jurídica y económica de las familias; el de afrontar los retos sociodemográficos relacionados con el envejecimiento y la baja natalidad, ap oyando la maternidad; el de favorecer la solidaridad intergeneracional e intrafamiliar; ap oyar a las familias en situaciones de especial vulnerabilidad; el de erradicar las desigualdades que tienen su origen en la situación familiar, como especialmente reseñables.
En lo tocante a la nueva Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección de la infancia, modifica en su disposición final quinta el artículo 6 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas extendiendo la vigencia del título de familia numerosa a los supuestos en que al menos un hijo continúe cumpliendo con los criterios de edad fijados legalmente para formar parte de una familia numerosa, aun siendo el número total de hijos de la familia que cumplen las condiciones para formar parte del título inferior al establecido con carácter general. Se trata de que los hijos o hijas menores de familias numerosas no pierdan su carácter de miembros de una familia numerosa por el hecho de que sus hermanos o hermanas mayores superen la edad máxima fijada para formar parte de una familia numerosa.
Además, la Ley 26/2015, recoge también, por lo que toca a las familias, una ampliación de los permisos laborales para la preparación al parto de futuros padres y madres biológicos, y para la preparación administrativa y burocrática de la adopción y el acogimiento por parte de futuros progenitores adoptantes y personas acogedoras.
En el ámbito autonómico, en el año 2015 se han modificado sustancialmente, mediante la promulgación de sendos decretos del Gobierno Vasco, las dos grandes líneas de ayudas a las familias, las denominadas ayudas a la conciliación de la vida laboral y familias, y las ayudas por hijos e hijas, culminando así la adaptación de la totalidad de las ayudas vascas a las familias al criterio de renta estandarizada sentado en el artículo 6 de la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Ap oyo a las Familias y desarrollado en el año 2012, mediante el Decreto 154/2012, de 24 de julio, sobre el sistema de estandarización de la renta familiar.
Así, por un lado, el Decreto 31/2015, de 17 de marzo, de modificación del Decreto sobre ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral,introduce como modificación principal la ap licación del criterio de la renta familiar estandarizada en las líneas de ayudas a personas trabajadoras que se encuentren en situación de excedencia o reducción de jornada de trabajo para el cuidado de hijos o de hijas, y a personas trabajadoras que se encuentren en situación de excedencia o reducción de jornada de trabajo para el cuidado de familiares en situación de dependencia o extrema gravedad sanitaria, así como de los mismos umbrales de acceso en todas las líneas de ayudas a las que resulta de ap licación dicho criterio, como factores que van a determinar la concreta cuantía de la ayuda que corresponda a las personas beneficiarias de las mismas.
Por otro lado, ya señalábamos el pasado año que el Real Decreto Ley 16/2013, de 20 de diciembre, de medidas para favorecer la contratación estable y mejorar la empleabilidad de los trabajadores, introdujo, en su artículo 1, diversas modificaciones en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores modificando así mismo el artículo 37 de la citada ley en el sentido de extender a todos los trabajadores y trabajadoras la posibilidad de acogerse a medidas de conciliación hasta la edad de 12 años de sus hijos e hijas a cargo, equiparando así los derechos de conciliación de las personas trabajadoras por cuenta ajena a los derechos de las empleadas y empleados públicos.
Pues bien, con ocasión de esta modificación, el Gobierno Vasco ha querido también adecuar a ese nuevo marco legal el contenido de las situaciones subvencionables relativas a la reducción de jornada o excedencia para el cuidado de hijos e hijas. Como consecuencia de ello, con el fin de que la modificación realizada sea realmente efectiva para las personas trabajadoras que se acogen a una reducción de jornada por motivos de guarda legal, se modifican también los límites máximos subvencionables previstos en el artículo 9 del citado decreto.
Por su parte, el Decreto 30/2015, de 17 de marzo, de las ayudas económicas de ap oyo a las familias con hijos e hijas a cargo que se ap lica a los hijos e hijas nacidos a partir de abril de 2015, tiene por finalidad desarrollar una nueva regulación de las ayudas económicas de ap oyo a las familias con hijos e hijas que se guiará, primordialmente, por la extensión del criterio de la renta familiar estandarizada a todas las líneas de ayudas (y situaciones subvencionables al amparo de las mismas para el caso de las ayudas por hijo o hija a cargo) que se enmarcan dentro del mismo. Esto afecta a las ayudas por hijo o hija a cargo, a las ayudas por parto o adopción nacional múltiple y a las ayudas por adopción internacional, incidiendo en la cuantía de la ayuda que corresponda a las personas beneficiarias de las mismas. Esta nueva regulación, aunque efectivamente distribuye las ayudas atendiendo a un criterio de justicia material más atinado en la medida en que tiene en cuenta la situación de renta real de cada familia, no obstante supone con carácter general –respecto a la regulación contenida en el anteriorDecreto 255/2006- una minoración de las cuantías de las ayudas, lo que afecta negativamente especialmente a las rentas medias bajas (entre 20.000 y 30.000 Euros anuales).
En otro orden de cosas, también debemos mencionar –por su previsible impacto en muchas familias vascas- la promulgación por el Parlamento Vasco en 2015 de laLey 7/2015, de 30 de junio, de relaciones familiares en supuestos de separación o ruptura de los progenitores cuyo objetivo doble, de defensa del interés superior de los hijos e hijas menores, y de promoción de la igualdad de mujeres y hombres, pretende materializarse mediante el principio de corresponsabilidad parental en supuestos de separación o ruptura de las parejas con hijos e hijas. Dicho principio consagrado legalmente comporta -entre otras cosas- que, en supuestos de separación sin acuerdo respecto al régimen de custodia de los hijos e hijas, el órgano judicial, a solicitud de parte, acordará la custodia compartida, salvo que esta sea contraria al interés del menor, y atendiendo a los requisitos legales. Esta institución ha señalado ya en distintas ocasiones la conveniencia de una regulación como esta, tanto para el interés de los niños y niñas, como para asegurar la igualdad real y efectiva entre mujeres y hombres. Confiamos en que la ap licación de esta ley ponga de manifiesto el valor del cuidado, ejercido tradicionalmente por las mujeres, en la medida en que también los hombres lo asuman en condiciones de igualdad. Se trata de un importante desafío para toda la sociedad, que debe integrar como objetivo social, económico y cultural prioritario la conciliación laboral y familiar.
2.4.2. Los motivos de insatisfacción reflejados
en las quejas
Durante este año hemos continuado recibiendo quejas con motivo de la denegación de las ayudas solicitadas al amparo de la normativa vasca sobre ayudas por hijos e hijas, aunque no en el volumen de años precedentes. En todas ellas se planteaban problemas de índole formal, fundamentalmente relativos a la documentación exigida para poder solicitar dichas ayudas. Ya en nuestros informes pasados hemos expuesto la casuística y la valoración de esta institución al respecto, proponiendo mejoras en la información a facilitar a las personas interesadas, desde la propia incoación del procedimiento ante el servicio Zuzenean del Gobierno Vasco.
En este punto deseamos insistir, como lo venimos haciendo en años anteriores en la conveniencia de automatizar la concesión de las ayudas por nacimiento de hijos e hijas, sin que deban pender de un trámite de solicitud, cada vez más complejo para las personas interesadas, que, sin duda, está excluyendo de la percepción de estas ayudas, en la práctica, a muchas personas potencialmente beneficiarias de las mismas.
Las que han cobrado especial protagonismo este año son las quejas relativas a las ayudas del Gobierno Vasco para la conciliación de la vida laboral y familiar, de entre las que destacamos dos asuntos a nuestro entender, de especial relevancia:
Por un lado, hemos tramitado un expediente de queja en el que se pone de manifiesto la posible disfunción de la ap licación del artículo 4.2 del decreto regulador de las ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral, que excluye expresamente, en su ap artado segundo, el periodo de permiso por maternidad como periodo subvencionable, al establecer que “no serán objeto de subvención aquellos periodos que coincidan con el permiso por maternidad o paternidad”. Dicha disposición provoca, en el caso sometido a nuestro examen, que la interesada no pueda continuar percibiendo la ayuda por reducción de jornada que percibía para el cuidado de su primer hijo menor, una vez que dé a luz a su segundo hijo, pues dicha ayuda resulta incompatible con el permiso de maternidad que pretende disfrutar, pese a que el disfrute de tal permiso de maternidad se hará a partir de un régimen de reducción de jornada (por el cuidado del primer hijo) y percibiendo la correspondiente prestación de la Seguridad Social, también reducida respecto a la prestación que hubiese percibido de haber continuado con su jornada completa. Después de haber sometido esta cuestión a la valoración del Gobierno Vasco, consideramos que, pese a la ap licación correcta de la literalidad de la norma en este supuesto, dicho precepto está teniendo unos efectos no previstos en el caso concreto, que sin duda nos obligan a analizar con más profundidad si la disposición reglamentaria pudiera estar generando efectos discriminatorios por razón de la maternidad.
Otro asunto especialmente reseñable ha sido el planteado ante esta institución por una madre de un niño, con una discapacidad del 33% y en situación de dependencia (Grado II) y con una enfermedad grave, que pretendía mantener las ayudas por reducción de jornada que venía percibiendo del Gobierno Vasco (en aquellos momentos, del 33%), tras haber reducido su tiempo de trabajo hasta el 99% de su jornada, con objeto de hacerse cargo del cuidado de su hijo menor, al haberse visto además afectado por un cáncer. Tras analizar con detalle el caso, especialmente complejo y prolijo en detalles, el Ararteko dirigió una recomendación al Gobierno Vasco (Resolución del Ararteko, de 29 de juliode 2015) instándole a que revocara la denegación de las ayudas solicitadas por la interesada para el cuidado de su hijo menor al amparo del capítulo II del Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida laboral y familiar.
La respuesta del Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco ha sido positiva. El Departamento nos ha manifestado su acuerdo con que el decreto regulador de las ayudas no determina un máximo de reducción de jornada subvencionable. En consecuencia, en lo sucesivo se entenderá que tienen cabida dentro de la reducción de jornada de trabajo para cuidar a hijos e hijas menores de 12 años tanto las que, según el Estatuto de los Trabajadores, tengan por objeto la guarda legal como las que lo sean para el cuidado de un menor de edad a cargo afectado por cáncer u otra enfermedad grave.
Hemos recibido también distintas quejas y consultas relativas al disfrute de permisos laborales relacionados con la equiparación de derechos de un matrimonio a parejas de hecho, con la guarda de hijos o hijas o con otros deberes familiares como, singularmente en el caso de los hombres, el acompañamiento a la preparación al parto de su pareja. En muchos casos se trata de asuntos de ámbito privado, en los que esta institución no tiene competencia, aunque también se han planteado para el ámbito del empleo público. Sobre esta cuestión de los permisos para la realización de técnicas de preparación al parto hemos de señalar que, ni en el artículo 37.3 del Estatuto de los Trabajadores, ni en la modificación que de este se hace en la disposición final 3 de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y adolescencia se especifica el sexo de los trabajadores a quienes se reconoce dicho derecho. Así se lo hemos hecho llegar a la entidad afectada, no obstante hemos podido detectar que no todas las entidades públicas reconocen aún el referido permiso laboral para los hombres cuyas parejas están esperando un hijo.
Un cuarto grupo de quejas está relacionado con la ap licación por parte de las diputaciones forales de la legislación sobre familias numerosas, que establece los requisitos para acceder a la condición de familia numerosa con objeto de permitir a los miembros de dichas familias disfrutar de una serie de beneficios económicos. Una cuestión que a nuestro juicio merece especial mención en este contexto es la planteada por un ciudadano, padre divorciado de tres hijos en un régimen de custodia compartida, al que la Diputación Foral de Bizkaia informa de la necesidad, tras el divorcio y en ap licación del artículo 2.2 c) de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección de las Familias Numerosas de elegir entre uno de los dos ascendentes para mantener la condición de miembro de familia numerosa, y de la consecuente pérdida de titularidad del otro progenitor, que quedaría excluido de la familia numerosa. Este ciudadano estima que, al dejar fuera de la familia numerosa a uno de los progenitores no se tiene en cuenta las condiciones de convivencia efectiva con los tres hijos que se producen en el supuesto de custodia compartida. Examinada la mencionada legislación estatal sobre familias numerosas, esta institución considera que, si bien es cierto que el referido precepto exige que, en casos de divorcio en los que cese la convivencia efectiva de los hijos con uno de los progenitores, debe optarse entre uno de ellos para formar parte del título de familia numerosa, no se contempla sin embargo los casos de custodia compartida, en que subsiste la convivencia efectiva de los hijos con ambos progenitores. Por ello, y ante la laguna legal existente en este ámbito en lo que respecta a la institución relativamente novedosa de la custodia compartida, entendemos que debería plantearse la posibilidad de no ap licar en esos supuestos dicho precepto y mantener la titularidad de ambos progenitores como miembros de la familia numerosa, ap licando la regla general contenida en el artículo 2.1 de la referida ley de familias numerosas. Así se lo hemos hecho llegar al Gobierno Vasco, con objeto de que –atendiendo también al espíritu expresado por el Parlamento Vasco mediante la reciente promulgación de la Ley 7/2015, de 30 de junio, de relaciones familiares en supuestos de separación o ruptura de los progenitores- formule un criterio homogéneo para la ap licación de este precepto por parte de los entes forales, competentes en la gestión de los títulos de familias numerosas.
Un último grupo de quejas tiene como denominador común afectar a lo que en el informe extraordinario presentado en 2014 sobre políticas públicas de ap oyo a las familias denominábamos familias diversas. Entre ellas destacan diversas quejas relacionadas con las dificultades que siguen teniendo las parejas de lesbianas a la hora de inscribir la filiación del hijo o hija de la madre no biológica. Son diversos los problemas jurídicos que, con este motivo, se suscitan y atañen todos ellos al funcionamiento del Registro Civil. La Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, ha introducido cambios relevantes en la normativa registral, uno de los cuales se refiere al consentimiento que debe prestar una mujer casada con otra (art. 44.5 de la citada ley) para que se determine a su favor la filiación del hijo o hija nacido de su cónyuge. Las quejas y consultas han girado en torno a la interpretación que, a estos efectos, hacen los distintos hospitales –desde el 15 de octubre de 2015 existe la posibilidad de que el personal de los hospitales inscriba a los niños y niñas recién nacidos en el Registro Civil- sobre los requisitos que establece la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción humana asistida, así como sobre el carácter discriminatorio que la exigencia de dicha declaración pudiera suponer en relación con los matrimonios heterosexuales, en los que existe la presunción de paternidad del marido.
Con todo, no podemos obviar que la regulación actualmente vigente impone -para un reconocimiento legal de la filiación de las dos madres- que éstas estén casadas y que los hijos o hijas nazcan como resultado de las técnicas de reproducción asistida, pues de lo contrario, si no concurren estas dos circunstancias, sólo se hace posible establecer la filiación respecto a la pareja de la madre biológica mediante el recurso a un proceso de adopción en el marco del matrimonio civil o de la legislación autonómica sobre parejas de hecho. Debemos señalar al respecto que, por tratarse de una opción del legislador estatal, la institución del Ararteko no tiene atribuciones que permitan cuestionar dicho estatuto jurídico. No obstante, somos conscientes de que esta regulación legal puede crear disfunciones que afectan al principio de igualdad entre las personas, en la medida en que genera de facto diferencias de trato difícilmente justificables entre parejas heterosexuales y parejas del mismo sexo. El incremento de quejas y consultas sobre esta cuestión nos indica que se trata de un tema irresuelto, que será preciso abordar de nuevo en el futuro.
2.4.3. El interés superior de niños, niñas y adolescentes en los procesos de separación y divorcio
Relacionado con procesos de separación y divorcio seguimos recibiendo quejas relativas a las dificultades que algunas personas separadas con hijos e hijas encuentran para ejercer determinados derechos y deberes que, como progenitores, la ley les asigna. Nos referimos a dificultades para obtener información sobre cuestiones de salud o sobre la evolución educativa de su hijo o hija, a la realización sin su consentimiento de actos administrativos como el cambio de empadronamiento o de centro educativo, a la negativa a emitirle certificaciones relativas a sus hijos e hijas. Esta cuestión ya fue motivo de pronunciamiento de la institución en la Recomendación 8/2011, de 15 de noviembre, pero año tras año nos vemos en la necesidad de volverla a recordar.
Una muestra de ello, este año en el ámbito educativo, es el caso de un progenitor separado que, pese a no tener atribuida la custodia de sus hijas, pero sí reconocida la patria potestad sobre las mismas, decía haber intentado repetidamente, pero de manera infructuosa, obtener información relativa a si sus hijas son o no beneficiarias de becas u otras ayudas al estudio.
Según la versión que nos ofrecía en su queja, además de la negativa del propio centro educativo, la propia Inspección educativa parecía haberle facilitado una respuesta insuficiente, al haberse limitado a señalar, sin ofrecerle mayores explicaciones, que “solo tiene derecho a la información ordinaria”.
Iniciada la tramitación de la queja, pudimos comprobar que, en efecto, la primera reacción de la Inspección educativa había sido la de remitirse al contenido de las instrucciones dictadas en noviembre de 2011 por la Dirección de Centros Escolares sobre solicitud de información y de cambio de centro escolar en el caso de padres/madres separados o divorciados o parejas de hecho que hayan finalizado su convivencia y sostener que tales instrucciones no contemplan la comunicación por parte del centro de ninguna información relativa a becas, ya que acceder a lo planteado por el promotor de la queja podía afectar a la necesaria confidencialidad con la que se deben tratar los datos de carácter personal.
Ello hizo que esta institución se viese obligada a hacer notar que, con independencia del contenido de estas instrucciones, la Administración educativa en general y, en este caso, la Inspección educativa en particular, no podían ignorar la solicitud de información que había planteado el promotor de la queja amparándose en el derecho de acceso que se reconoce a los ciudadanos en el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ni el conjunto de argumentos jurídicos ya expuestos en las consideraciones de la recomendación antes citada.
Los responsables educativos finalmente tuvieron en cuenta las observaciones de esta institución y facilitaron al interesado la información repetidamente reclamada por él, aunque sería deseable que el Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura de Gobierno Vasco revisara estas instrucciones a fin de eliminar las posibles dudas en su interpretación.
Aunque de una naturaleza diferente, pero relacionado con la situación de niños y niñas en procesos de separación y divorcio de sus padres, asistimos con preocupación a la recepción de quejas que, formuladas en torno a distintas cuestiones y ámbitos, reflejan y trasladan serias dificultades de comunicación derivadas de rupturas de pareja con alta conflictividad, en las que los hijos e hijas se ven gravemente afectados. Así, la investigación de algunas quejas relacionadas con dificultades para la realización de gestiones administrativas, denuncias sobre el funcionamiento y las decisiones de los profesionales de puntos de encuentro familiar, informes de éstos y de los Equipos Psicosociales de los juzgados, etc. nos llevan a ap elar, una vez más, a la responsabilidad de ambas partes para que, en aras del interés del menor, lleven a cabo un sobreesfuerzo de comunicación, todo ello sin perjuicio de lo que los tribunales dispongan en caso de desacuerdo.
Por último, hay que informar de que la custodia compartida sigue siendo una de las cuestiones que llegan a esta institución, especialmente este año en forma de consulta, tras la ap robación de la Ley 7/2015, de 30 de junio, de relaciones familiares en supuestos de separación o ruptura de los progenitores, que citábamos en el ap artado 2.4.1. de este informe.
2.4.4. Seguimiento del Informe extraordinario del Ararteko Políticas de ap oyo a las familias en Euskadi: análisis y propuestas
Tras presentar en noviembre de 2015 ante el Parlamento Vasco el mencionado informe extraordinario del Ararteko Políticas de ap oyo a las familias en Euskadi: análisis y propuestas, hemos querido conocer el impacto de algunas de las recomendaciones contenidas en el mismo (a las que nos referimos con más detalle en nuestro informe del pasado año al Parlamento Vasco), para lo cual hemos solicitado al Gobierno Vasco información relativa a su posición al respecto. Concretamente, hemos querido conocer por un lado, si se han tomado medidas para poner en marcha las recomendaciones relativas al desarrollo del marco jurídico vasco en relación con las familias en situación de vulnerabilidad, las recomendaciones dirigidas a la mejora de la organización institucional en torno a la colaboración con las diputaciones forales para crear dispositivos de información integrales para las familias, así como en qué estado se encuentra la reflexión estratégica relativa a las ayudas económicas a las familias. Por otro lado, hemos solicitado información sobre las medidas dispuestas por el Gobierno Vasco para favorecer el ejercicio de la parentalidad positiva.
Lo más destacable de la contestación emitida por la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario se refiere a una propuesta para la elaboración de una estrategia interinstitucional (con implicación también de ayuntamientos y diputaciones forales) de inversión en las familias y en la infancia con la que se quiere dar respuesta a la adaptación de las políticas vascas de familias al paradigma de la inversión social, a la eliminación de obstáculos para que las personas tengan el número de hijos e hijas deseado y a la prevención de la pobreza infantil y la desigualdad. Con ello se quiere lograr lo que se denomina un Pacto de País por la Infancia y las Familias. Consideraríamos importante que mediante esa estrategia y en tal pacto se diera expresión y cabida también a las necesidades derivadas del envejecimiento de la población y de las familias con personas en situación de dependencia. Se menciona igualmente la creación, en el marco de dicha estrategia, de un portal público interinstitucional que informe sobre todos los recursos y prestaciones orientados al bienestar familiar, lo que daría respuesta a la demanda de dispositivos de información integral para las familias. Esta iniciativa de estrategia interinstitucional, que valoramos como positiva, debe aún ser desarrollada, pero merecerá nuestra atención en el futuro próximo.
Por lo demás, el Gobierno Vasco nos informa acerca de las medidas llevadas a cabo en el ámbito de la promoción de laparentalidad positiva. Esta institución valora como muy positivo el significativo papel de liderazgo cualificado que el Gobierno Vasco está teniendo en este ámbito, sin perjuicio de los desafíos que el propio Gobierno Vasco detecta para extender los programas articulados hasta la fecha a otros sectores de la sociedad (como los municipios, el tercer sector y el ámbito educativo), así como a la fase prenatal y a la prevención de la violencia intrafamiliar y de género mediante la implicación activa de los hombres en los cuidados.
2.5.1. Quejas al sistema vasco de salud
En lo concerniente al contexto normativo y social, hemos de informar de la ap robación del Decreto 147/2015, de 21 de julio, por el que se ap rueba la Declaración sobre Derechos y Deberes de las personas en el sistema sanitario de Euskadi, norma que sin embargo ha sido recurrida por el Ministerio de Sanidad Servicios Sociales e Igualdad.
En informes anteriores, con base en las consideraciones que recogimos en la Recomendación General del Ararteko 8/2013, de 24 de setiembre, pedíamos la revisión del límite de un año de empadronamiento establecido en el Decreto 114/2012, de 26 de junio, de manera que fuera posible el acceso efectivo a la asistencia sanitaria de las personas que no tienen la condición de aseguradas ni beneficiarias del Sistema Nacional de Salud.
Aunque las cautelas de una eventual impugnación de la norma de adecuación aducidas por el Departamento de Salud no sean caprichosas, desde el punto de vista de nuestras funciones propugnamos la superación del límite de empadronamiento de un año, pues siguen vigentes las circunstancias que lo demandan. La herramienta de una Instrucción, como sucede en la actualidad, no ofrece igual seguridad jurídica a la que sus destinatarios tendrían en el marco de una disposición general, por ello entendemos que no se debe abandonar la vía de una adecuación del repetido Decreto. Aun admitiendo que puedan plantearse modalidades técnicas específicas, el derecho a la asistencia sanitaria debería extenderse a este colectivo cuando se constate la residencia efectiva en el territorio.
Efectivamente, en un ámbito caracterizado por la gran diversidad de la temática de las quejas que afectan a niños, niñas y adolescentes, el grupo más numeroso atiende este año 2015 a las dificultades de acceso a la asistencia sanitaria en personas extranjeras. Los problemas que hemos conocido han ocurrido cuando han acudido a un centro de salud en demanda de asistencia en situaciones para las que la ley reconoce su derecho a recibirla, de manera precisa. Hablamos, especialmente, de las objeciones para la asistencia de embarazos por carecer de asistencia sanitaria.
Admitiendo que estas quejas puedan no ser una radiografía general, sí son una muestra de que, en ocasiones, las normas que se deben ap licar dan pie a interpretaciones erróneas, que no se adecuan a los criterios que el Departamento de Salud del Gobierno Vasco, por diversos medios, está haciendo llegar a los servicios de las áreas de atención al cliente, admisiones y servicios de facturación.
En este contexto, resulta ineludible que todas las solicitudes para el reconocimiento del derecho a la asistencia sean formalmente admitidas, sin prejuzgar su procedencia, para su estudio pormenorizado a la luz de la compleja y variada normativa que resulta de ap licación. Nos parece necesario hacer esta observación, pues algunas quejas han mostrado situaciones en las que se ha comunicado verbalmente la no procedencia de la solicitud, lo que conlleva la dificultad e imposibilidad de su consiguiente análisis.
Entendemos que estas quejas no son estériles, cuando se toman en cuenta para incidir en aspectos formativos y de información relativos al modo en que, en el actual marco normativo, se deben atender las necesidades de asistencia sanitaria de estas personas. Cuando las quejas señalan los centros sanitarios donde se da el problema, son una oportunidad para detectar dónde es necesaria una mayor formación sobre los criterios de acceso a la asistencia sanitaria.
El resto de las quejas se refieren a los servicios de reproducción humana asistida, demoras y disconformidad con el trato dispensado por algún/algunos profesionales sanitarios. De este grupo se destaca la queja relacionada con el trato a un niño transexual en la Unidad de Género del Hospital de Cruces, expuesta con detalle en el capítulo III.9 del Informe general y también citada en el ap artado correspondiente de este informe.
Un año más, organizaciones sociales de familiares y personas con enfermedad mental insisten en afirmar que es preciso incidir en la detección y la atención de niños y niñas con problemas de salud mental en el ámbito educativo a menudo objeto de acoso e incomprensión por la comunidad escolar, así como en la formación y ap oyo al profesorado.
En lo tocante a menores con enfermedades crónicas, es preciso mencionar la reunión mantenida con la Asociación de Celíacos de Euskadi, en la que, relacionado con la infancia, demandaban mejoras en la detección precoz de la enfermedad. Por otro lado, derivada de una reunión mantenida en diciembre de 2014 con la asociación Hiru Hamabi 3/12, asociación que nace para tratar de agrupar a las familias de niños y niñas afectados de daño cerebral adquirido y paliar las dificultades añadidas que estos menores y sus familias padecen, se ha recabado información de Osakidetza respecto a la atención que en el ámbito de los trastornos neurológicos vienen prestándoles. Conforme a lo expuesto en su respuesta (que se puede leer en el Capítulo III.4, sobre enfermedades crónicas del informe general), en el ámbito sanitario se responde de manera multidisciplinar, con la implicación de las distintas subespecialidades pediátricas y la rehabilitación infantil. No se ha avanzado, no obstante, en la atención en el ámbito educativo, si bien se espera que del estudio monográfico que el Defensor del Pueblo ha anunciado sobre esta cuestión se concluyan interesantes consideraciones.
Si bien la ley reguladora de la institución del Ararteko señala claramente en su artículo 13.1. que no entrará en el examen individual de aquellas quejas sobre las que haya recaído sentencia firme o esté pendiente resolución judicial, la confluencia en las funciones de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes atribuidas a, por una parte, la Fiscalía de menores y, por otra, las instituciones de defensa de sus derechos, como sería el caso del Ararteko, supone, en la práctica, un canal de comunicación abierto a frecuente intercambio de información y gestiones entre ambas instancias.
Por otra parte, como en años anteriores, algunas de las actuaciones en las que en 2015 se ha encontrado concernido el Departamento de Administración Pública y Justicia se han expuesto ya en otros puntos de este informe (como el relativo al derecho a una familia protectora), con el fin de realizar, a nuestro entender, una presentación más acorde con los ámbitos de interés de la ciudadanía (y no tanto ordenada por la administración concernida).
En lo tocante al contexto normativo hemos de mencionar la presentación, en septiembre de 2015, del IV Plan de Justicia Juvenil 2014-2018 que profundiza en el modelo instaurado por los anteriores planes y que valoramos como positivo. Euskadi está a la vanguardia del Estado en materia de reinserción y resocialización de menores infractores, de lo que son muestra datos como estos:
• El 80,4 % de los y las menores que tienen contacto con la Justicia por haber cometido un delito no vuelven a delinquir.
• El éxito del 88,1 % en los procesos de mediación judicial con personas menores de edad. Casi el 90 % de los jóvenes que cometen un delito lo han reconocido, han tomado plena conciencia del daño causado y han reparado a sus víctimas con acciones acordadas entre las partes, que han sustituido a las medidas judiciales.
Aun así, las quejas recibidas dan cuenta de un margen de mejora en la Administración de Justicia que, a nuestro juicio, gira en torno a dos aspectos:
• La atención y el empoderamiento que precisan, en los procesos de mediación, los y las jóvenes que son víctimas de otros menores.
• La información a los progenitores y la escucha a los niños y niñas infractores a los que, por no haber cumplido los 14 años, no se les ap lica la Ley Orgánica 5/2000, reguladora de la responsabilidad penal de los menores. A la fecha de cierre del informe teníamos en curso una investigación sobre la materia, que dará lugar a una recomendación general en 2016.
En relación con el ámbito policial, se ha suscitado alguna queja relacionada con los derechos ciudadanos, como es la del traslado policial de un menor al lugar de un robo, en tanto que sospechoso, para poder ser identificado como testigo, sin informar a sus progenitores y a la Fiscalía de Menores, ni aclarar en calidad de qué se efectuó el traslado y las normas que ampararon esa actuación.
En las visitas que anualmente se realizan a dependencias policiales, en esta ocasión a los centros de detención de la Ertzaintza en Muskiz y de la Policía Local en Erandio, se vuelve a constatar la carencia de dependencias específicas para la custodia de menores, como exige la Ley Orgánica 5/2000 citada arriba.
2. Los Estados Partes respetarán y promoverán el derecho del niño a participar plenamente en la vida cultural y artística y propiciarán oportunidades ap ropiadas, en condiciones de igualdad, de participar en la vida cultural, artística, recreativa y de esparcimiento.
Por una parte, hemos continuado recibiendo quejas relativas a los especiales requerimientos documentales para la emisión de la licencia federativa por parte de la Real Federación Española de Fútbol a adolescentes nacidos en el extranjero (no sólo a aquellos que se encuentran en una situación administrativa irregular, sino a todos los adolescentes nacidos en el extranjero) (véase punto 2.2. del Capítulo II.1 del informe general). Señalábamos a la Dirección de Deportes del Gobierno Vasco que los requisitos cuya exigencia motivaba la queja pueden tener sentido en otros contextos, en la medida en que sirven para evitar determinadas prácticas abusivas por parte de grandes clubes de fútbol, las cuales, por resultar contrarias al interés del menor, justifican una serie de prevenciones específicas. Pero su ap licación indiscriminada a supuestos que nada tienen que ver con tales prácticas, como es aquí el caso, produce un efecto claramente disfuncional en relación con el interés del menor.
1. Los Estados Partes respetarán los derechos enunciados en la presente Convención y asegurarán su ap licación a cada niño sujeto a su jurisdicción, sin distinción alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier otra condición del niño, de sus padres o de sus representantes legales.
2.8.1. Hijos e hijas de personas extranjeras
Además de las actuaciones relacionadas específicamente con menores/jóvenes extranjeros no acompañados, a las que nos hemos referido en el ap artado 2.3. de este informe, y de las realizadas en el ámbito del sistema educativo formal, recogidas en el ap artado 2.2., hijos e hijas de personas extranjeras han sido protagonistas de quejas en otros ámbitos que, de manera muy breve, presentamos aquí.
Se ha continuado recibiendo quejas relativas a la gestión del padrón municipal en las que se veían afectados niños y niñas. Hacen referencia fundamentalmente a retrasos en la inscripción, supeditados a la comprobación por parte de la Policía Municipal de los datos consignados en la solicitud. A este respecto, en enero de 2015 se ha producido una novedad importante, cual es la ap robación de la Resolución de 16 de marzo de 2015, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolución de 30 de enero de 2015, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal. Estas nuevas instrucciones han incorporado las distintas modificaciones legislativas producidas desde la ap robación de las instrucciones anteriores en el año 1997, así como los informes más relevantes de las consultas planteadas al Consejo de Empadronamiento. Así, entre otras cuestiones, en línea con el planteamiento de esta institución, la resolución recoge, en el ap artado 1.13, que:
“Si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud, operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 43 de la Ley 30/1992), desde la fecha de su solicitud.”
En todo caso, como regla general, cabe subrayar que los ayuntamientos vienen obligados a realizar la inscripción en el padrón sin más trámite, cuando una persona solicita el alta (apartado 1.9 de la resolución). En consecuencia, la ordenación de actos de trámite para comprobar la veracidad de los datos consignados en la solicitud, corresponde únicamente cuando haya indicios razonables que hagan dudar de que se vaya a fijar la residencia en el municipio. A menudo observamos que se opta por la comprobación en supuestos en los que no necesariamente existe una duda razonable sobre la efectividad de la residencia en el municipio, sino por otros motivos ajenos que podrían cuestionar el alargamiento del trámite.
Ya en el ap artado 2.5 de sanidad de este informe se han citado las dificultades que algunas mujeres extranjeras embarazadas han encontrado para ser atendidas y acompañadas en su embarazo por parte del sistema vasco de salud. A nadie se le escapa la trascendencia de un adecuado seguimiento del estado de salud de la embarazada y del bebé en las etapas prenatales para garantizar niveles de salud futuros adecuados. Los casos, de todos modos, se han resuelto de forma positiva.
También de manera positiva se han resuelto los problemas para la obtención de las licencias para la práctica del fútbol federado que estaban encontrando hijos de familias extranjeras y que relatamos en el ap artado 2.6 de este informe.
Por último, no podemos cerrar este ap artado sin volver a hacer presente la situación de pobreza en la que se encuentra un importante número de niños, niñas y adolescentes de familias cuyo cabeza de familia es de nacionalidad extranjera, mayoritario, según indican todos los estudios, entre la población infantil pobre.
2.8.2. Niños, niñas y adolescentes lgtbi
En coherencia con lo expuesto en el Capítulo III.9 del Informe general, la finalidad de nuestras actuaciones en este ámbito se resume en estos tres objetivos:
• Lograr que las administraciones públicas vascas integren en toda su actividad el pleno respeto a la igualdad y no discriminación por razón de orientación sexual e identidad de género, articulando las medidas necesarias para una materialización real y efectiva de estos derechos.
• Promover en el conjunto de la sociedad vasca una cultura de no discriminación y pleno respeto a los derechos de diversidad afectivo-sexual y de género.
• Combatir cualquier forma de homofobia o transfobia, difundiendo el conocimiento y la sensibilización hacia la situación de los niños, niñas y adolescentes LGBTI en Euskadi.
La realidad de este año 2015 ha sido que una parte importante del trabajo realizado en el área de personas lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intersexuales se ha referido, precisamente, a la situación de niños, niñas y adolescentes, principalmente transexuales.
Las demandas trasladadas por las familias de menores transexuales o con comportamientos de género no normativos tienen que ver con una mejor adaptación del marco de atención pública a estos niños y niñas y a sus familias, especialmente en lo tocante a la atención sanitaria y psicológica, así como al ámbito educativo. Estas demandas llegan a la institución en forma de quejas, de entre las que hemos destacado la que consideramos más representativa en el ap artado de “quejas destacadas” del capítulo III.9 del Informe general, pero también en el marco de encuentros de trabajo, como el de Escuela Segura al que nos referiremos en párrafos posteriores, y en reuniones con las organizaciones sociales. Así, la asociación de familias de menores transexuales Chrysallis Euskal Herria, de reciente creación en nuestro territorio, nos ha trasladado las necesidades de estos niños y niñas de ser visibilizados, reconocidos y atendidos adecuadamente para garantizar su vida normalizada y su desarrollo pleno. Se muestran críticos (y en esto coinciden con otras organizaciones y familias no asociadas) con la actuación de Berdindu Familiak (una de las áreas del servicio de atención a personas LGBTI Berdindu), que parece no estar respondiendo a las expectativas con las que las familias acuden a él.
En el ámbito sanitario recogemos descontento en algunas familias respecto a la atención recibida en la Unidad de Género de Osakidetza, sobre la que nos pronunciaremos en los primeros meses de 2016, y preocupación por la demora en la elaboración de la guía médica prevista en laLey 14/2012, de 28 de junio, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales.
Por otra parte, hemos continuado con el trabajo iniciado en 2013 en el espacio denominado “Grupo estable por una escuela segura”, foro de trabajo de composición mixta (social-institucional) auspiciado desde la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario del Gobierno Vasco y el Servicio Berdindu, para impulsar el respeto y la promoción de los derechos de diversidad afectivo-sexual de niños, niñas y adolescentes en la escuela, en el que la institución del Ararteko participa regularmente -desde la Oficina de la Infancia y Adolescencia y el Área de derechos de las personas LGBTI- junto a otras instituciones, entre las que cabe destacar la presencia del Departamento de Educación del Gobierno Vasco. La función de este foro es básicamente la de coordinar las actuaciones y protocolos en el ap oyo y acompañamiento a menores de edad, familias y profesorado en los supuestos de situaciones y conductas que atañen a la identidad y los roles de género de alumnos y alumnas en los centros educativos. Actualmente está en fase de debate y reflexión dentro de ese grupo una propuesta de directrices o recomendaciones para los centros escolares, en relación con la atención de las diversidades sexuales en el sistema educativo vasco y la prevención de la homofobia y transfobia en la escuela.
De todas estas actuaciones concluimos que, si bien la igualdad formal está asegurada en la práctica totalidad de nuestro sistema público, existe aún margen de mejora en la atención a estos niños, niñas y adolescentes por parte de los servicios públicos, de igual manera que queda recorrido por hacer para la plena integración, en todos los ámbitos, el respeto y la celebración de la diversidad afectivo-sexual y de género.
En lo referente al contexto normativo, en el mes de diciembre se ha ap robado en Euskadi el Decreto 234/2015, de 22 de diciembre, que regula la documentación administrativa que podrán utilizar en Euskadi las personas trans hasta que se produzca la rectificación de su sexo en el Registro Civil, que desarrolla las previsiones contenidas en el artículo 7 de la Ley 14/2012, de 28 de junio. Las personas, también las menores de edad, portadoras de la documentación regulada en este decreto tendrán en adelante derecho, tanto en el ámbito sanitario como en el educativo:
• A ser tratadas conforme a su identidad de género libremente determinada.
• A ser identificadas por el nombre correspondiente a su identidad de género libremente determinada.
• A la adecuación de la documentación administrativa en el ámbito sanitario, con excepción de las referencias necesarias en el historial médico confidencial de la persona a cargo de Osakidetza-Servicio Vasco de Salud.
• A la adecuación de los documentos administrativos del centro docente, tales como listas de clase, boletín informativo de calificaciones, carnet de estudiantes y otros, con el fin de tener en consideración el género con el que se sienten identificados el alumno o la alumna, de acuerdo con lo expresado en la documentación administrativa expedida según lo dispuesto en el presente decreto. A pesar de lo anterior, en el expediente oficial del alumno o la alumna se mantendrán los datos de identidad registrados a efectos oficiales.
El procedimiento de expedición de la documentación (tarjeta identificativa) que este nuevo decreto vasco instaura a partir de ahora se iniciará a solicitud de la persona interesada que, en el caso de ser menor de edad, estará formulada por sus representantes legales, teniendo en todo caso derecho a ser oída y a manifestar su opinión, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación de infancia.
Para finalizar, nos hacemos eco aquí del informe emitido en abril de 2015 por el Consejo de Europa sobre Derechos humanos y personas intersexuales (Human rights and intersex people), en el que se llama la atención sobre la situación de estas personas, nacidas sin una definición biológica asimilable al binarismo sexual hombre-mujer. Dado que las trabas y atentados contra la dignidad humana que limitan gravemente el libre y pleno desarrollo de su identidad de género y, en última instancia, de su personalidad, se producen desde el momento mismo de su nacimiento y, por tanto, en toda su etapa infantil y adolescente, desde la institución del Ararteko y desde esta Oficina en particular consideramos indispensable empezar también a trabajar por la sensibilización y defensa de los derechos de estas personas en Euskadi.
2.8.3. Niños, niñas y adolescentes con discapacidad
Las quejas recibidas este año en las que se ven afectados niños, niñas y adolescentes con discapacidad se refieren a dos cuestiones:
1. Los déficits de accesibilidad observados en la nueva estación de autobuses de Donostia (expuesta con detalle en el Capítulo III.3 relativo a personas con discapacidad). Como potenciales usuarios y usuarias del transporte público, se ven afectados por las carencias en esta nueva infraestructura.
2. En el ámbito educativo: el acceso de alumnado con discapacidad a determinados estudios; los ap oyos y recursos para la plena normalización educativa en todos los niveles y modalidades de estudios; y el transporte escolar (cuestiones todas ellas a las que nos hemos referido en el ap artado 2.2 de este informe).
2.8.4. Igualdad de género
En este ap artado merece la pena hacer una breve mención a las observaciones finales publicadas por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer de las Naciones Unidas (CEDAW), tras el examen de España en julio de 2015. Entre otras cuestiones de especial relevancia, mencionamos aquí las dos que afectan de manera particular a niñas y adolescentes:
• En el primer caso, el Comité recomendaba la no ap robación del proyecto de ley sobre el derecho al aborto para las niñas y mujeres de 16 a 18 años de edad, pues introducía excesivas trabas para que las jóvenes puedan acceder a la interrupción del embarazo. En septiembre, sin embargo, era ap robada laLey Orgánica 11/2015, de 21 de septiembre, para reforzar la protección de las menores y mujeres con capacidad modificada judicialmente en la interrupción voluntaria del embarazo.
• Como segunda cuestión, instaba a mejorar la protección de las niñas solicitantes de asilo, garantizando que no se use la violencia en los controles fronterizos, y a establecer un procedimiento de concesión de asilo eficiente e imparcial.

References: artículo 3
 artículo 12
 resolución 
e contrario
 Real Decreto 
 artículo 16
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 3
 resolución 
 artículo 6
 artículo 6
 Real Decreto 
 artículo 1
 artículo 37
 artículo 9
 artículo 4
 artículo 37
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 35
 artículo 13
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 7