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Timestamp: 2017-05-25 07:13:57+00:00

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Teme - Giugno 2011 by Assoael - issuu
TEME - TECNICA E METODOLOGIA ECONOMALEMedline Industries Inc. è la più grande azienda privata con sede a
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ISSN 1723-93386 11
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Partita IVA: 014164905618Le opinioni espresse negli articoli firmati vincolano soltanto gli autori. La posizione ufficiale della FARE sui vari
A. Pistola 21 - 01033 Civita Castellana (VT).Autorizzazione del Tribunale di Viterbo n. 393 del 13/04/93
Diritti RiservatiASSOCIATO ALL’U.S.P.I.
Chiuso in tipografia il 24/6/2011procedura negoziataProcedura negoziata senza bando per unicità del fornitore
normativaSinergie nell’affidamento di contratti: centrali di committenza e
contratto per “adesione”
Franco Botteon16pubbliche gareL’incompletezza della dichiarazione da rendersi e l’esclusione
dalla gara: configurabilità del falso innocuo
Mario Zoppellari22pubbliche gareGli obblighi di custodia delle buste contenenti le offerte nelle
procedure di gara ad evidenza pubblica
F. Martinez, D. Moscuzza26modalità di pagamentoTermini di pagamento degli appalti pubblici
Teresa Capobianco30Editore - ASSOAEL
e-mail: edizionimanfredi@tiscali.itL’A.L.E. cambia il suo direttivoVittorio D’AmbrosioRedazione
Gianni Conti - Salvatore Coronato - Massimo Masetti
Tel. 0935.516705 - tucciomessina@virgilio.iteditoriale
Calogero CalandraDirettore responsabile
Tel. 393.5564782 - e.mail: redazione@teme.itsommariocentralizzazione appaltiL’analisi economica delle opportunità e dei rischi della
centralizzazione degli appalti in Sanità
Riccardo Savastano36convegni e congressi40juris aula42gli esperti rispondono43elenco fornitoriVerso il XVII CongressoXVII CONGRESSO NAZIONALE FAREEVOLUZIONE
DEL SISTEMA SANITà
degli acquisti e ruolo
del provveditore- economofareFederazione delle Associazioni Regionali degli Economi e Provveditori della SanitàRIccIONE - Palazzo dei congressi
30 Novembre - 03 Dicembre 2011Informazioni:
Segreteria Organizzativa Genesi Event Ecm srl
Direzione Commerciale e Sede Operativa
Via Piave, 16 – 61040 Monte Porzio (PU)
Tel 0721-955866 Fax 0721-955681editorialeL’A.L.E. cambia il suo direttivo
Presidente a.l.e.L’ALE ha cambiato il suo direttivo e lo ha fatto lo scorso20 maggio 2011. Quel
giorno i soci hanno partecipato al convegno, organizzato dalla nostra associazione,
dal titolo: “La funzione approvvigionamenti: formazione, ruoli, professionalità - I
valori in un contesto globalizzato” e alla fine dell’evento si sono confrontati su
alcuni importanti temi:
a)	rendiconto del tesoriere;
b)	nomina dei delegati all’assemblea straordinaria della FARE del 17.6.11;
c)	votazione sulla proposta di modifica dello statuto FARE.
Quest’ultimo punto, molto importante per la vita della Federazione, ha suscitato un
vivo interesse ed alla fine l’ALE ha scelto di non accogliere la proposta di modifica
dello Statuto della FARE per permettere un terzo mandato al Presidente e al vice
presidente della Federazione. Una delle motivazioni comuni è stata quella di non ritenere giusto modificare il nostro Statuto in prossimità del Congresso (non si cambiano
le regole in corso d’opera! L’aver stabilito per statuto due soli mandati consecutivi
costituisce un principio di rinnovamento, cambiamento e vitalità della federazione).
Al termine del dibattito si sono svolte le operazioni di voto per l’elezione del nuovo
Consiglio Direttivo, che subito dopo si è riunito, eleggendo me come Presidente e
Maria Luigia Barone come Vicepresidente. In qualità di neo presidente eletto, desidero esprimere un particolare ringraziamento all’amico Gianni Conti (Presidente
uscente) che negli anni della Sua presidenza ha contribuito in modo efficace ad
elevare il livello culturale degli associati mantenendoli costantemente aggiornati
sulle problematiche e le novità inerenti il mondo degli acquisti, guidando così l’ALE
verso una visione e una comprensione della complessità del sistema sanità. Gianni
Conti ci ha sempre suggerito di osservare e studiare non solo la realtà sanitaria
delle nostre Regioni, ma anche il contesto internazionale, sottolineando in ogni
occasione il fatto che viviamo in un mondo globalizzato e che con questo dobbiamo confrontarci non solo per gli aspetti tecnico professionali ma anche per ciò
che concerne il sistema economico. Il nuovo Consiglio Direttivo ha poi espresso la
volontà di inserirsi nel solco dell’esperienza tracciata dal precedente Consiglio e l’impegno a proseguire la partecipazione ai tavoli tecnici istituiti dall’assessorato alla
Sanità della Regione Lombardia (Gruppo di lavoro “Osservatorio Acquisti” e Gruppo
di lavoro “Centrale degli acquisti e piattaforma Sintel”) attraverso la presenza dei
Provveditori, individuati dalla nostra Associazione, che dovranno affrontare concretamente gli ulteriori adempimenti normativi in tema di acquisti, con un metodo
pragmatico basato sul confronto e sulla ricerca di soluzioni operative condivise. Il
nuovo Consiglio Direttivo è orientato verso una positiva volontà costruttiva per lo
sviluppo dell’ALE e della FARE.
TEME 6.113procedura negoziataProcedura negoziata senza bando
per unicità del fornitore
Provveditorato - U.O.C.
Cons. St., Sez. III, 19 aprile 2011,
n. 2404.4TEME 6.11La fattispecie prevista dall’art. 57, comma
2 lett. b) del D. Lgs. 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) riveste
carattere eccezionale e derogatorio rispetto all’ordinario modo di procedere dell’Amministrazione in materia di affidamento di
appalti pubblici in quanto consente alla
stazione appaltante di aggiudicare un
contratto mediante procedura negoziata
senza previa pubblicazione del bando di
gara, e, quindi, prescindendo dal confronto concorrenziale, “qualora per ragioni di
natura tecnica o artistica ovvero attinenti
alla tutela di diritti esclusivi, il contratto
possa essere affidato unicamente ad un
operatore economico determinato”.
Soprattutto nell’ambito di realtà di tipo
sanitario in cui l’aspetto tecnico delle forniture riveste un ruolo decisivo per il perseguimento del fine tipico rappresentato
dalla salvaguardia della vita e della tutela della salute del paziente, gli operatori
addetti agli acquisti si trovano spesso a
dover fare i conti con la difficile verifica
dei presupposti previsti dalla normativa per
l’applicazione di tale fattispecie dovendo
conciliare, da un lato, le richieste dei sanitari supportate da dichiarazioni di esclusività più o meno riscontrabili nella realtà, volte ad individuare il prodotto di un
unico fornitore, e, dall’altro, a dover dare
la massima applicazione ai principi sanciti
all’art. 2 del Codice dei contratti pubblici di
libera concorrenza, parità di trattamento,
non discriminazione, trasparenza, propor-zionalità e pubblicità che difficilmente si
conciliano con forme di acquisto che scaturiscono dall’applicazione della fattispecie
di cui al citato art. 57, comma 2 lett. b).
Una recentissima sentenza del Consiglio di
Stato1 è intervenuta in merito alla corretta
applicazione di questa particolare forma
di procedura negoziata, fornendo spunti
molto interessanti circa la sussistenza dei
presupposti che la giustificano, delineando
un vero e proprio protocollo operativo utile
al responsabile del procedimento per orientarsi nell’ambito di tale delicata fattispecie.
Il caso sottoposto all’attenzione del Collegio si riferisce ad un affidamento ex art. 57
comma 2 lett. b) del Codice degli appalti,
disposto da parte di una Azienda Sanitaria
in favore di un determinato operatore economico (che chiameremo impresa X), per la
fornitura di un sistema di autoproduzione
di ossigeno medicale.
Più in particolare, risulta preliminarmente utile ripercorrere l’iter che ha portato
all’adozione del provvedimento di acquisto
oggetto del giudizio, secondo quanto emerge dalla ricostruzione dei fatti riportata in
L’Azienda Sanitaria, nell’ottica di porre fine
alla dipendenza dai fornitori e di ridurre i
costi della fornitura, decise di abbandonare il sistema di approvvigionamento di
ossigeno medicale direttamente dalle ditte
produttrici per passare ad un sistema di
autoproduzione acquisendo, all’uopo, un
apposito generatore.
Tale volontà aziendale risultava da una
relazione del Direttore Sanitario, in cuiprocedura negoziatavenivano indicati i vantaggi dell’acquisto
rispetto al precedente sistema di fornitura
(“riduzione dei rischi e quindi maggiore sicurezza per infrastrutture, operatori e pazienti,
miglioramento dei sistemi di monitoraggio
e di allarme, miglioramento dei sistemi per
fronteggiare l’emergenza, abbattimento
dei costi relativi all’approvvigionamento
annuale del gas (circa il 30%)”). Inoltre, per
ciò che concerneva la individuazione dei
requisiti tecnici del generatore, questa era
stata effettuata dalla competente U.O.C.
di Ingegneria che in apposita nota si era
limitata a richiedere apparecchi conformi
alla recente normativa europea che impone caratteristiche tali da produrre ossigeno
con concentrazione non inferiore al 90%.
A fronte di tale documentazione, ed acquisito il preventivo dell’impresa X corredato
da una alquanto laconica dichiarazione
dell’impresa stessa secondo cui le macchine offerte sono “uniche nel loro genere” per le particolari strumentazioni di cui
sono dotate e per le prestazioni che possono rendere, l’U.O.C. Acquisti adottava proposta di affidamento in cui si specificava
che “l’autoproduttore di ossigeno conforme
alla normativa vigente europea ISO-UNI-EN
73961/2/3 viene distribuito in esclusiva su
tutto il territorio nazionale dalla ditta…
(omissis)…in quanto è l’unica ditta che
garantisce una concentrazione di ossigeno
del 99,6%”.
Una volta adottato il provvedimento di affidamento, l’impresa fornitrice che erogava
gas medicale all’Azienda Sanitaria secondo il precedente sistema contrattuale (chechiameremo impresa Y) e che aveva continuato ad operare in regime di proroga
fino alla attivazione del nuovo sistema di
autoproduzione fornito dal nuovo aggiudicatario, impugnava l’affidamento dinanzi al
T.A.R., che accoglieva il ricorso.
A seguito di gravame in appello proposto
dall’impresa X, il Consiglio di Stato veniva
investito della questione.
I giudici di secondo grado, preliminarmente,
respinsero l’eccezione sollevata dall’impresa
X secondo cui sarebbe sussistita una carenza di legittimazione a ricorrere avverso la
procedura negoziata senza bando da parte
dell’impresa Y per il fatto che quest’ultima, non avendo un prodotto tecnicamente
adeguato a quello oggetto della procedura
e non avendo, quindi, potuto partecipare
all’appalto, non avrebbe avuto alcun interesse giuridicamente rilevante all’impugnazione. A tal proposito, osserva il CollegioLa fattispecie prevista dall’art.
57, comma 2 lett. b) del D. Lgs.
12 aprile 2006, n. 163 riveste
carattere eccezionale in quanto
consente alla stazione appaltante
di aggiudicare un contratto
senza previa pubblicazione del
TEME 6.115procedura negoziata2.
Per tutte Cons. St., Sez. V, 10
settembre 2009, n. 5426.3.
T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III
Quater, 11 novembre 2009, n.
11069che ai fini della legittimazione a ricorrere è
sufficiente la posizione dell’impresa Y quale
“impresa operante nello stesso settore cui si
riferiva la procedura negoziata intrapresa
dall’Azienda”.
Coerentemente all’indirizzo giurisprudenziale prevalente2, ricordano infatti i giudici del gravame, che le imprese operanti
in un determinato settore sono “legittimate ad impugnare le determinazioni che
riguardano le modalità di conferimento
del servizio anche al solo fine di ottenere
l’annullamento della gara e dell’eventuale
aggiudicazione, ed il rinnovo della procedura cui aspirano a partecipare” ed inoltre
“ai fini del riconoscimento della legittimazione all’impugnativa da parte di una
impresa del settore non occorre documentare una capacità operativa paragonabile
a quella del soggetto prescelto, trattandosi
di elemento che assume rilevanza solo in
sede di partecipazione alla gara e di valutazione comparativa delle offerte presentate dalle imprese concorrenti”.
Superata tale eccezione, il Collegio,
affrontando nel merito la questione della
ammissibilità della fattispecie di cui
all’art. 57, comma 2 lett. b) del Codice deiPer ragioni di natura tecnica
che presuppongono l’esistenza
di una sola impresa in grado di
fornire l’apparato con i requisiti
specifici richiesti dall’Azienda,
“era onere di questa dimostrare
la unicità del fornitore e la
conseguente necessità di
attivare la procedura negoziata”
6TEME 6.11contratti al caso che ci occupa, ha respinto il ricorso dell’appellante confermando
la sentenza di primo grado3.
Ai fini dell’applicazione della norma in
questione, è necessario, da parte dell’Amministrazione, seguire scrupolosamente
e rigorosamente i seguenti adempimenti
che rappresentano dei veri e propri presupposti di legittimità della procedura
negoziata: 1) individuazione delle esigenze tecniche; 2) fissazione dei requisiti minimi e definizione delle specifiche
tecniche del bene secondo quanto previsto dall’art. 68 del Codice dei contratti
pubblici; 3) effettuazione di una indagine
conoscitiva volta a verificare l’esistenza
sul mercato del bene e degli operatori in
grado di offrirlo, per accertare se effettivamente sussista una situazione di privativa industriale nella produzione di quel
determinato prodotto.
Nel caso di specie, come effettivamente
risulta dalla ricostruzione dei fatti che
hanno portato all’adozione del provvedimento di acquisto e come sopra descritta,
risulta che l’Amministrazione sanitaria
abbia certamente effettuato gli adempimenti di cui ai punti 1) e 2) poiché “le
esigenze dell’Azienda sono state ben individuate nella relazione del direttore sanitario” e, quanto alla individuazione dei
requisiti tecnici minimi dell’autoproduttore di ossigeno, questi erano stati in qualche modo precisati nella nota della U.O.C.
di Ingegneria (conformità degli apparecchi
“alla recente normativa europea ISO-UNIEN 73961/2/3”).
Tuttavia, con riferimento al presupposto
di cui al punto 3), osserva il Collegio, “è
invece mancata una effettiva indagine
di mercato conoscitiva volta a verificare
sul mercato la platea degli operatori in
grado di fornire lo strumento richiesto
dall’Azienda”.procedura negoziataNella fattispecie in esame, in cui l’Amministrazione aveva fatto ricorso alla procedura negoziata ex art. 57, comma 2,
lett. b) per ragioni di natura tecnica che
presuppongono l’esistenza di una sola
impresa in grado di fornire l’apparato con
i requisiti specifici richiesti dall’Azienda,
“era onere di questa dimostrare la unicità
del fornitore e la conseguente necessità di
attivare la procedura negoziata…(omissis)…ma di una tale indagine non v’è traccia nella delibera impugnata”.
Solo attraverso tale indagine di mercato,
che presuppone l’interpello di un certo
numero di operatori e l’acquisizione di elementi conoscitivi in merito alle caratteristiche tecniche dei relativi prodotti, infatti, si
sarebbe potuto, eventualmente, dimostrare l’esistenza oggettiva di ragioni tecniche,
possedute esclusivamente dal prodotto
dell’impresa X e non anche da quelli di altre
operanti nel mercato, tali da giustificare
l’impossibilità di un confronto concorrenziale dall’esito pressoché scontato.
In pratica, i giudici non ritengono assolutamente sufficiente per l’attivazione
della procedura negoziata senza bando,
la dichiarazione di esclusività contenuta
nella proposta di affidamento dell’U.O.C.
Acquisti (“l’autoproduttore di ossigeno conforme alla normativa vigente
europea ISO-UNI-EN 73961/2/3 viene
distribuito in esclusiva su tutto il territorio nazionale dalla ditta…(omissis)…
in quanto è l’unica ditta che garantisce una concentrazione di ossigeno del
99,6%”) proprio perché il sistema di
autoproduzione oggetto dell’acquisto
non avrebbe dovuto avere “caratteristiche tecniche particolari se non quella
di produrre ossigeno avente un grado
di purezza conforme a quanto stabilito
dalla normativa europea” e cioè in grado
di produrre ossigeno con concentrazionenon inferiore al 90%. Inoltre, la dichiarazione generica resa dall’impresa X secondo
cui le macchine offerte sarebbero “uniche
nel loro genere” non assicura affatto che
l’impresa stessa sia la sola in grado di fornire sistemi di autoproduzione di ossigeno
In conclusione, i giudici affermano che
l’amministrazione non ha accertato con
una apposita indagine di mercato “da
effettuarsi anche in ambito comunitario”
che l’impresa X era l’unica ad operare nel
mercato ed in grado di fornire il prodotto
avente le caratteristiche richieste dall’Azienda e, pertanto, non sussistevano le
condizioni per ricorrere all’acquisto con
In mancanza di una siffatta esplorazione
conoscitiva, la stazione appaltante avrebbe dovuto senz’altro indire una gara pubblica in cui si sarebbero potute meglio
apprezzare le qualità tecniche dei prodotti
offerti con la possibilità di scegliere quello
maggiormente rispondente alle esigenze
dell’Amministrazione.In mancanza di una esplorazione
conoscitiva, la stazione
appaltante avrebbe dovuto
senz’altro indire una gara
pubblica in cui si sarebbero
potute meglio apprezzare le
qualità tecniche dei prodotti
offerti con la possibilità di
scegliere quello maggiormente
rispondente alle esigenze
TEME 6.117normativaSinergie nell’affidamento di contratti:
centrali di committenza e contratto
per “adesione”
Dirigente settore Affari Legali
Provincia di Trento8TEME 6.11Codice dei contratti e relativo regolamento di attuazione (un complesso di oltre 600
disposizioni) concepiscono la procedura di
affidamento del contratto, nelle varie forme
che può assumere, dalla procedura aperta
alla negoziata a quella in economia, come
un fenomeno che dal punto di vista soggettivo si può definire come “mononucleare”, per il quale ciascuna amministrazione aggiudicatrice (o ente o altro soggetto
aggiudicatore) procura per sé sola i lavori, i
servizi o le forniture di volta in volta necessarie.
Scarsissima attenzione è prestata alla collaborazione tra soggetti tenuti al rispetto
delle procedure previste dal complesso normativo predetto ai fini dell’individuazione
dei contraenti e della stipula dei contratti;
scarsissima l’attenzione dedicata agli istituti di cooperazione tra soggetti operanti
nei settori assoggettati agli obblighi di contratto pubblico (l’art. 2 richiama in termini assolutamente generali la l. 241/90 ma
poi il codice non ne fa concreta e specifica
applicazione, ad esempio laddove si parla di
accordi ex art. 11 e 15 l. 241).
Ed in effetti, sulla scia dell’altrettanto scarsa
considerazione riservata all’argomento dalle
direttive n. 17 e 18 del 2004, all’argomento
sono dedicati –per quanto riguarda il codice- il “solo” comma 34 dell’art. 3 e l’ “intero”
art. 33, formato da appena tre stringatissimi
commi. Il regolamento prende in considerazione il fenomeno solo per l’adozione di
norme di natura organizzativa e comunque
ausiliaria (v. artt. 274 sul rup e 306 sullo
svincolo della garanzia).Un po’ più ricca la normativa speciale
estranea al corpo del codice dei contratti (dalla l. 488/99 all’art. 2, comma 225,
l. 191/09 “finanziaria 2010”, passando per l’art. 24, l. 448/2001, per l’art. 24
legge 289/02 “finanziaria 2003”), l’art. 3,
comma 166, l. 350/03 “finanziaria 2004”,
dl. 168/04, conv. in l. 191/04, art. 1, comma
22, l. 29 dicembre 2005 n. 266 “finanziaria
2006”, l’art. 1, l. 449/05 e art. 1, comma
449, l. 296/06) . Decisamente più diffusa è
la produzione normativa e amministrativa
regionale, in particolare con riferimento
alla materia della sanità. Tutte le regioni
hanno in effetti costituito soggetti incaricati delle acquisizioni in collaborazione: Valle d’Aosta (ASL Unica), Piemonte
(S.C.R.), Lombardia (Lombardia Informatica, Centrale Acquisti), Veneto (Centrale
Regionale Acquisti Sanità), Trentino Alto
Adige (ASL Uniche, Provincia Trento e Bolzano (Informatica Trentina), Friuli Venezia
Giulia (Centro Servizi Condivisi), Liguria
(ASL Capofila), Emilia Romagna (Intercent
E.R. Intercent E.R.), Toscana (ESTAV Centro, ESTAV Nord-Ovest, ESTAV Sud-Est),
Marche (ASUR Marche), Umbria (Agenzia
Umbria Sanità WEB.REB), Lazio (LA.i.t. Area
Genio Civile Latina), Abruzzo (Ufficio Unico
degli Acquisti A.R.I.T.), Molise ASL (Unica
– ASREM), Campania (SO.RE.SA.), Puglia
(A.RE.S. EMPULIA), Basilicata (ASL Capofila), Calabria (S.U.A.), Sicilia (ASL Capofila
U.RE.GA.), Sardegna (C.A.T. Sardegna).
Il concetto chiave rinvenibile nelle norme
del codice dei contratti è quello di “centrale di committenza”: è questo l’istituto a cuinormativail codice dei contratti (e il regolamento di
attuazione) assegna il ruolo di strumento
di cooperazione tra soggetti ai fini dell’affidamento di contratti.
Peraltro, la disciplina definitoria sembra
produrre notevoli ragioni di incertezza nella
stessa identificazione della natura di tale
Anzitutto, il comma 34 dell’art. 3 definisce
la centrale di committenza come “amministrazione aggiudicatrice”, inducendo l’interprete a ritenere che la locuzione “amministrazione aggiudicatrice” debba intendersi alla luce della definizione contenuta in
pochi commi prima (comma 25), laddove si
statuisce che sono tali “le amministrazioni
dello Stato; gli enti pubblici territoriali; gli
altri enti pubblici non economici; gli organismi di diritto pubblico; le associazioni,
unioni, consorzi, comunque denominati,
costituiti da detti soggetti”.
Sennonché, a prescindere dal rilievo che
la più importante e nota centrale di committenza nell’ordinamento italiano, riconosciuta come tale dall’art. 252, comma 1, del
codice stesso, non rientra tra le figure delle
amministrazioni aggiudicatrici (v. sopra)
ma è una società per azioni e cioè CONSIP
spa (che per decreto (art. 1, comma 1, dm.
24.2.2000) svolge le funzioni di amministrazione aggiudicatrice ma –anche proprio perché svolge le funzioni “per decreto” ed è “equiparata” alle amministrazioni
pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs.
165/01- non è tale), non è chiaro se la
centrale di committenza sia una “amministrazione aggiudicatrice” (compresa evi-dentemente una “società” quale la Consip):
1)	che abbia la funzione specifica ed esclusiva per statuto o per disposizione normativa di stazione appaltante (es. la già
citata Consip, o anche Difesa Servizi spa,
costituita nel 2010) che assolva alle due
funzioni indicate nell’art. 3, comma 34, e
cioè: a) acquisto effettivo di beni e servizi da dirottare ad amministrazioni aggiudicatrici deleganti o comunque terze; b)
aggiudicazione di contratti da “cedere”
ad altre amministrazioni;
2)	che svolga le due funzioni di cui al
punto precedente per delega o incarico
convenzionale da parte di altre amministrazioni aggiudicatrici o di altri soggetti
aggiudicatori (v. art. 3, commi 25 e ss.,
d.lgs. 163/06);
3)	che abbia natura di associazione o consorzio di amministrazioni aggiudicatrici
(allude testualmente ad associazioni e
consorzio l’art. 33);
4)	che sia delegata o incaricata con convenzione da un’associazione o consorzio
di amministrazioni aggiudicatrici.
Se il codice dei contratti (come pure le
direttive) avessero semplicemente detto
che le amministrazioni aggiudicatrici, le
quali procurano normalmente lavori, beni
e servizi per sé, possono anche svolgere tale attività di approvvigionamento
(nelle due forme funzioni di cui al comma
34 dell’art. 3) su incarico convenzionale o delega unilaterale (procura) di altre
amministrazioni, non vi sarebbero stati
dubbi sul fatto che non si è necessariamente difronte ad un soggetto nuovo cheTEME 6.119normativaassume la denominazione di “centrale di
committenza” ma ad una mera funzione
di “ordinarie” amministrazioni aggiudicatrici (e cioè amministrazioni dello stato,
enti territoriali, enti non economici, ecc.);
salva ovviamente la possibilità (aggiuntiva) della costituzione di un nuovo soggetto con tali funzioni di approvvigionamento (associazione, consorzio, società, ecc.).
Con il riferimento invece alla figura della
“centrale di committenza” il legislatore sembra (si ripete, sembra) aver dato indicazioni
nel senso della “entificazione”, o comunque
di una distinta soggettività della centrale di
committenza, ossia del soggetto che espleta i due compiti individuati dal comma 34
dell’art. 3, d.lgs. 163/06.
Non è in conclusione ben chiaro se “centrale di committenza” è un soggetto “nuovo”
con una funzione (approvvigionamento), o
è una funzione (approvvigionamento per
altri) di soggetti preesistenti (amministrazioni aggiudicatrici).
In realtà (anticipiamo qui l’esito dell’analisi),
si deve ritenere che tutte e due le formule
principali prospettate appaiono compatibili con il combinato disposto degli artt. 3,
comma 34, e 33, d.lgs. 163/06: amministrazioni “incaricata” e “nuovo soggetto”.
Anzitutto, ed è l’ipotesi di maggiore interesse ai fini della presente disamina trattandosi
della ipotesi di minore copertura normativa
e di maggiore praticabilità operativa, è ben
possibile che una qualsiasi amministrazione aggiudicatrice ex art. 3, comma 25, cod.
contr., acquisti -per incarico (unilaterale
o convenzionale) di altri soggetti tenuti
al rispetto del codice- beni, servizi o (nei
limiti dell’art. 33 stesso) lavori da destinare
ad amministrazioni terze, o che aggiudichi
contratti da cedere alle amministrazioni
terze predette; con la variante della eventuale costituzione di una unità organica
interna all’amministrazione aggiudicatrice
10TEME 6.11costituente la centrale di committenza, che
sia preposta specificamente allo svolgimento delle (due) funzioni suddette (v. art. 3,
comma 34).
In secondo luogo, si deve ritenere possibile
anche la seconda strada, invero la più aderente al dato testuale: la costituzione di un
soggetto più o meno strutturato, che espleta
le già identificate due funzioni per conto di
terzi, soggetto che –in base al dato testuale
dell’art. 33 dlgs. 163- potrebbe in particolare
integrare una associazione o un consorzio
Che si possano sostenere entrambe le tesi,
della natura di soggetto autonomo e distinto
dai destinatari della procedura di affidamento di contratti oppure al contrario di mera
funzione di approvvigionamento a favore di
terzi ma svolta da una “ordinaria” amministrazione aggiudicatrice che opera per i
terzi, è documentato dalla giurisprudenza
intervenuta in tema specificamente di legittimazione processuale passiva nell’ambito
di contenziosi provocati da aggiudicazioni
operate per l’appunto da “centrali di committenza”.
Significativa la sentenza del Tar Catania Sicilia sez. II 3 giugno 2009 n. 1018,
relativa ad un caso di gara d’appalto espletata mediante atti assunti da un’azienda
sanitaria (evocata in giudizio) anche nell’interesse di altra azienda ospedaliera e di un
istituto di ricerca scientifica, finanziatori
Si legge nella pronuncia: “Il Collegio è consapevole che sulla questione concernente la
corretta individuazione dell’Autorità resistente, nell’ipotesi considerata di procedura
di gara esperita nell’interesse di un Consorzio
di Aziende sanitarie, non si è formato un indirizzo giurisprudenziale univoco.
Secondo un indirizzo, ‘allorché la P.A. adotti
il modulo organizzativo del c.d. ‘quadrante’,
diretto alla economia delle risorse e dellenormativaspese, l’attività procedimentale (nel caso
di specie: procedura di gara per l’acquisto
di prodotti sanitari) viene posta in essere dalla sola amministrazione capofila ed
unicamente questa è identificabile quale
autorità emanante, cui deve essere notificato il ricorso giurisdizionale, mentre le altre
amministrazioni partecipanti sono esclusivamente beneficiarie di fatto degli effetti
della gara e del provvedimento di aggiudicazione e quindi, non vertendosi in ipotesi di
atto complesso promanante da più autorità,
non è necessario notificare anche ad esse il
ricorso stesso’ (T.A.R. Piemonte Torino, sez. II,
12 gennaio 2006 , n. 57).
La medesima questione, tuttavia, è stata
risolta in senso difforme da questa Sezione,
con sentenza n. 291/2009 del 28.1.2009,
e dal Consiglio di Stato, V Sez., n. 1800 del
Questo diverso indirizzo ha affermato che,
secondo la chiara lettera delle disposizioni normative concernenti la c.d. Unione di
acquisto, ‘stazioni appaltanti’ sono tutte
le aziende che costituiscono la centrale di
committenza (o unione di acquisto), che
non acquisisce alcuna soggettività propria
e quindi non costituisce centro esclusivo di
imputazione dei rapporti intercorrenti con
le imprese partecipanti alla gara. ‘L’azienda
capofila agisce su delega delle varie aziende
a sé collegate, esclusivamente ai fini dell’espletamento della procedura concorsuale,
i cui risultati ( proclamati con verbale del
Direttore dell’Azienda capofila) a seguito
dell’espletamento dell’intero iter concorsuale, dovranno essere trasmessi alle singole Aziende consorziate, affinché ciascuna di
esse possa adottare la deliberazione di recepimento e procedere alla formalizzazione del
rapporto con l’aggiudicataria’.
Afferma ancora la sentenza n. 291/2009
citata che ‘la centrale di committenza costituisce meramente modulo organizzativo,vale a dire uno strumento di raccordo tra
Amministrazioni privo di una propria individualità e non un centro formale di imputazione autonomo, con la conseguenza
che gli atti della procedura vanno imputati
non solo alla ‘capofila’, ma anche alle altre
Amministrazioni che la compongono. Da
ciò scaturisce che la costituita unione d’acquisto non sposta su di sé la legittimazione
passiva, dovendosi procedere, per la corretta instaurazione del contraddittorio, alla
notifica del ricorso a tutti i soggetti che ne
fanno parte, avendo aderito alla procedura
centralizzata di acquisto ( in termini C.d.S., V
Sez., n. 1800 del 19.4.2007), in quanto ‘ciascuna delle aziende della costituita centrale
di committenza vanta specifico e autonomo
interesse ad avvalersi dei risultati della procedura espletata dalla capofila nell’esercizio
dei poteri ad essa conferiti dalle altre Aziende
della cordata’.
Pertanto, poiché i rapporti sostanziali si
imputano alle singole Aziende del consorzio, se ne deduce l’interesse di tutte a
partecipare necessariamente al giudizio,
a tutela delle situazioni sostanziali di cui
sono titolari, applicando così un criterio
non meramente formale, bensì sostanziale,
di identificazione della ‘parte resistente’,
cui va notificato il ricorso per la corretta
instaurazione del rapporto processuale, ai
sensi dell’art. 21 della l. TAR.
Il Collegio ritiene di condividere le argomentazioni testè richiamate, che si attagliano
al caso di specie, in cui la procedura di gara,
come si legge chiaramente nel bando, ha ad
oggetto una fornitura per diverse Aziende
consorziate, rispetto alle quali l’A.U.S.L. n. 5
di Messina riveste il ruolo di capofila.
Anche nella fattispecie si è fatta applicazione delle norme regionali di cui all’art. 24,
comma 29 , l.r. n. 2/07, che impone il ricorso
alla forma consorziata per l’acquisizione di
beni e servizi da parte delle Aziende ospeda-TEME 6.1111normativaliere, e testualmente recita : ‘Al fine di pervenire a sensibili economie di scala nella fornitura e gestione di beni e servizi, le aziende
unità sanitarie locali, le aziende ospedaliere
e le aziende ospedaliere universitarie sono
tenute a procedere all’acquisizione di beni e
servizi in forma consorziata, in ambito provinciale o extraprovinciale, nel rispetto delle
direttive impartite dall’Assessorato regionale della sanità entro 60 giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge. ...’ ;
nonché dell’art. 43 della l.r. n. 17/04, intitolato ‘Promozione forme consorziate di acquisto
beni e servizi aziende sanitarie ed ospedaliere’ il quale dispone: ‘Al fine di pervenire a
sensibili economie di scala ed alla razionalizzazione delle fasi procedurali di fornitura
e gestione di beni e servizi delle aziende unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere,
l’Assessorato regionale della sanità promuove l’attuazione di forme consorziate di acquisto di beni e servizi in ambito provinciale”.
L’istituto è mutuato dall’art. 33 del T.U. degli
appalti, d.lgs n. 163/2006, il quale recita ‘1.
Le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono acquisire lavori, servizi e forniture
facendo ricorso a centrali di committenza,
anche associandosi o consorziandosi’.
Com’è noto, ai sensi dell’art. 2602 c.c., con il
contratto di consorzio più imprenditori istituiscono una organizzazione comune per la
disciplina o per lo svolgimento di determinate fasi delle rispettive imprese.
Qualora l’organizzazione comune, nella fattispecie, si fosse spinta fino alla costituzione
di un fondo comune dei consorziati, e alla
nomina di organi di rappresentanza e amministrazione, tali da configurare un Consorzio
con attività esterna, autonomo centro di
imputazione di effetti e rapporti giuridici, ne
sarebbe conseguito che anche in giudizio il
nuovo soggetto avrebbe assunto la qualità
di parte in causa, come soggetto distinto dai
12TEME 6.11Ma tanto non risulta dagli atti di gara depositati in giudizio, dove, anzi, nel bando, si
legge che ‘l’appalto è finanziato mediante
prelievo dal bilancio-parte corrente delle
Aziende interessate, ciascuna per la parte di
propria competenza’ (punto 15)e il soggetto
che agisce non è il Consorzio ma una delle
Aziende Consorziate, nell’interesse proprio
e anche nell’interesse delle altre Aziende
In applicazione del criterio sostanziale di
individuazione della parte resistente, cui
sopra si è fatto cenno, che ha trovato applicazione nella sentenza n. 291/2009 di questa Sez. citata, tutte le Aziende consorziate,
in quanto destinatarie degli effetti degli atti
di gara e ‘parti contraenti’, ovvero soggetti
appaltanti, devono considerarsi altresì parti
necessarie del processo in cui si discute
della legittimità della gara, e, pertanto,
va dichiarata l’inammissibilità del ricorso
introduttivo per l’irregolare evocazione in
giudizio dell’Amministrazione resistente,
ovvero di tutti i soggetti appaltanti”.
La sentenza è espressiva della indeterminatezza dell’istituto, incidente anche sull’aspetto fondamentale della tutela in giudizio (tanto che, nel caso esaminato da Tar,
il ricorso è stato dichiarato inammissibile),
con oscillazione dell’inquadramento della
singola fattispecie concreta, dalla figura
della “capofila” (non coperta da previsione
normativa espressa, nemmeno regionale,
nel caso di specie), la quale rappresenta
l’unico centro di imputazione degli atti
di gara e quindi l’unica legittimata passiva in sede di impugnazione degli atti di
gara medesimi, alla figura della “stazione
appaltante diffusa”, per la quale tutte le
amministrazioni costituenti una centrale
di committenza per effetto di una delega, ossia tutte le amministrazioni aggiudicatrici che abbiano affidato una delega
all’espletamento della gara costituiscononormativacentro di imputazione degli atti compiuti
da una sola di esse (capofila delegata) e
divengono parte necessaria del contenzioso. Ulteriore ipotesi ricostruttiva considerata dalla sentenza è quella del consorzio
(che avrebbe nell’art. 33 un riconoscimento
espresso), consorzio ai sensi dell’art. 2602
c.c., il quale sarebbe centro di imputazione
unico ma sempreché, ovviamente, siano in
concreto riconoscibili gli atti di costituzione di un siffatto organismo collettivo.
Come si vede, vi è ampio margine per l’operato “pretorio” o integrativo della giurisprudenza, la quale è costretta ad individuare in concreto e valorizzare (ai fini di
un loro inquadramento nella fattispecie
astratta dell’art. 33) atti giuridici quali la
delega, che non trovano alcun riconoscimento testuale nella del resto stringatissima norma dell’art. 33 e –ancora meno- in
quella dell’art. 3, comma 34.
Da altra sentenza si desume un’ulteriore
figura di “sinergia” tra amministrazioni
ai fini dell’affidamento di gare, la quale si
colloca addirittura all’esterno del vaghissimo e ampio perimetro della stazione di
Ci si riferisce alla sentenza del Tar Brescia
n. 714 dell’11.2.2010.
Il Tar lombardo ritiene che la gara esperita da una singola amministrazione con
inserimento nel bando o disciplinare della
clausola di adesione, per la quale all’aggiudicatario la stazione appaltante (unica) può
affidare contratti ulteriori rispetto a quello
oggetto della gara originaria in forza di una
adesione successiva da parte di amministrazioni aggiudicatrici terze. Afferma il
Tar, nell’esaminare specificamente il tema
della legittimità della clausola di adesione
a fronte della censura di indeterminatezza
proposta dal ricorrente: “Si deve concludere, quindi, che sotto il profilo dedotto e cioè della compatibilità con i principi ditrasparenza, concorrenza e par condicio la clausola di adesione sia legittima e conforme all’ordinamento. Proprio il fatto che
quella le cui conclusioni sono censurate con
il ricorso in esame non sia qualificabile, non
avendone le caratteristiche, come una procedura di gara svolta con il metodo della
centrale di committenza o per addivenire
ad ‘acquisti in comune’ (come dalla stessa
ricorrente evidenziato nelle note d’udienza
prodotte il 28 gennaio 2010), esclude che
fosse necessaria la fissazione di un tetto
massimo di spesa. Nel caso di specie, infatti, la clausola di adesione (riconducibile alle
altre ‘forme collaborative’ di cui all’art. 4
dell’Accordo intervenuto nel 2003 per definire ‘forme consorziate’ di acquisto tra enti
del servizio sanitario nazionale) non produce altro effetto che quello, laddove una delle
altre Aziende che hanno sottoscritto l’accordo in esso richiamato ritenesse il bando
di gara e il relativo disciplinare, nonché le
condizioni di contratto offerte dall’aggiudicatario, rispondenti alle proprie esigenze, di consentire ad essa di formulare una
proposta di adesione a quest’ultimo, con la
conseguenza che l’eventuale sua accettazione consentirebbe all’Azienda aderente
di risparmiare i costi (non solo economici)
dell’indizione della gara. Per ciò stesso la
clausola non può essere ritenuta idonea a
modificare, ampliare o rendere incerto il
contenuto del contratto.”
La clausola di adesione integra dunque una
forma di “collaborazione” tra amministrazioni ma non dà luogo necessariamente
alla figura della centrale di committenza.
Pacifica in ogni caso la legittimità della
clausola predetta, quantomeno quando gli
aderenti siano predeterminati nel novero
massimo da un accordo a monte, laddove
la clausola era contestata per il possibile
profilo di indeterminatezza che la connoterebbe, per il fatto, da un lato, che non con-TEME 6.1113normativasentirebbe all’offerente di fare un’offerta
pertinente e serie, non sapendo l’offerente
medesimo a quali e quanti contratti vada
incontro, dall’altro lato, consentendo l’utilizzo di procedure di gara appropriate per
gare di un certo importo che con l’adesione
successiva di amministrazioni si vedrebbe
inevitabilmente di molto incrementato, con
possibile violazione anche delle soglie.
Sulla clausola, associata o meno alla
figura della centrale di committenza, si
schiera in termini di netto favore Tar Bari
n. 700/10, laddove si afferma: “… si può
osservare in generale che la figura della
centrale di committenza introdotta dalla
normazione comunitaria, mutuandola
dall’esperienza tedesca, ha destato nel
nostro sistema in un momento iniziale
qualche perplessità. Da tempo però la giurisprudenza ha chiarito che la procedura
di adesione ad accordi-quadro non integri
alcuna elusione o deroga alle regole sulle
gare ad evidenza pubblica (T.A.R. Lazio,
Roma, Sez. I, 19 maggio 2004 n. 4717) e
costituisca anzi fedele applicazione nel
nostro ordinamento delle regole dell’Unione europea, che, nella direttiva 31 marzo
2004 n. 04/18/CE (undicesimo ‘considerando’), ha inteso estendere espressamente
a tutti gli appalti rientranti nella direttiva gli “accordi quadro”, prima utilizzabili
solo nei c.d. ‘settori esclusi’ (ex articolo
16 del decreto legislativo 17 marzo 1995
n. 158), così recependo altresì modelli in
uso in alcuni Stati in cui si erano sviluppate ‘tecniche di centralizzazione delle
committenze’, le quali “consentono, dato
il volume degli acquisti, un aumento della
concorrenza e dell’efficacia della commessa pubblica’.
Di conseguenza, una volta elaborata ‘una
definizione comunitaria di centrale di
committenza’ e fissate le ‘condizioni in
base alle quali, nel rispetto dei principi di
14TEME 6.11non discriminazione e di parità di trattamento, le amministrazioni aggiudicatrici
... acquistano lavori, forniture e/o servizi
facendo ricorso ad una centrale di committenza”, esse “possono essere considerate come aventi rispettato le disposizioni
della presente direttiva’ (quindicesimo
‘considerando’).
La legittimità costituzionale di tali meccanismi, nella loro applicazione ad apparati
non statali e, in particolare, agli enti locali,
d’altronde, è stata riconosciuta dalla Corte
costituzionale, nelle sentenze 15 novembre 2004 n. 345 e 14 novembre 2005 n.
417, con specifico accento sulla facoltatività dell’adesione”.
Di opposto avviso è Tar Reggio Calabria
n. 1343/10, che sostiene per contro che
“è stato … affermato che l’affidamento di
un servizio da parte di una PA al soggetto risultato aggiudicatario di un identico
servizio in una distinta procedura di gara,
posta in essere da un Ente diverso dall’affidante, concretizza una vera e propria trattativa diretta, comporta l’alterazione delle
regole di gara e della base d’asta del procedimento di evidenza pubblica utilizzato
quale riferimento, ed, in definitiva, viola il
principio della par condicio tra le imprese,
nonché i criteri stessi dell’evidenza pubblica, i quali postulano indefettibilmente
la piena corrispondenza tra il progetto di
servizio, o di opera pubblica, posto a gara
ed il successivo fenomeno dell’aggiudicazione e della stipulazione del contratto”.
La tesi non sembra in nessun modo condivisibile a fronte dell’indicazione (una
delle poche delle due scarne disposizioni
qui in rilievo) del comma 34 dell’art. 3,
per la quale la centrale di committenza o
“acquista forniture o servizi destinati ad
(altre) amministrazioni aggiudicatrici”,
oppure “aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture onormativaservizi destinati a destinati ad amministrazioni aggiudicatrici”. La differenza tra le
due ipotesi sembra incentrata sull’espressione “destinati”, nel primo caso riferita
ai beni o servizi, nel secondo caso agli
appalti o accordi quadro. In altre parole,
nel primo caso la centrale di committenza
stipula il contratto d’acquisizione dei beni
e servizi, facendoli eventualmente consegnare alle amministrazioni destinatarie;
nel secondo caso, la centrale si limita
ad aggiudicare l’appalto, e cioè ad individuare il contraente, che poi “assegna”
all’amministrazione interessata, che stipulerà il contratto. In tale secondo caso, il
terzo aderisce all’aggiudicazione e stipula
un autonomo contratto. Orbene, nessun
limite è posto dalla norma in questione
all’adesione -da parte di amministrazioni
terze- all’aggiudicazione posta in essere
da una centrale di committenza.
Una condizione di legittimità dell’atto
di adesione da parte dell’amministrazione terza dovrà essere quella della piena
identità del contratto che l’amministrazione terza stipula e quello aggiudicato,
nel senso che il primo non potrà avere
oggetto e/o valore superiore al secondo.
Né il fatto che la somma dei contratti
stipulati per adesione conduca a superare la soglia comunitaria, nel caso in cui
sia esperita una gara sotto soglia, porterà
all’illegittimità dell’adesione, posto che
quest’ultima dovrà essere valutata individualmente.
L’art. 29 dlgs. 163/06, relativo al calcolo
del valore stimato dei contratti pubblici per stabilire se il contratto si collochi
sotto o sopra soglia o comunque al fine
di stabilire la procedura da applicare in
relazione per l’appunto del valore del contratto, non fa menzione dell’art. 33 d.lgs.
163/06 e non disciplina tale ipotesi. Considera invero l’accordo quadro, che unadelle fattispecie considerate nell’art. 33,
stabilendo che il valore dell’accordo quadro (e del sistema dinamico di acquisizione) è dato dalla somma “degli appalti previsti durante l’intera durata degli accordi
quadro” (comma 13). Nel caso invece di
adesione, possono legittimamente non
sussistere elementi idonei a consentire
una previsione dei contratti stipulabili
per l’appunto per adesione. E dal medesimo art. 29 (v. comma 3), risulta che si
deve guardare al contratto stipulato dalla
singola amministrazione e quindi dall’amministrazione che aderisce, operando una
procedura sostanzialmente negoziata,
come affermato dalla citata sentenza del
Tar Reggio Calabria n. 1343/10.
In conclusione, deve ritenersi che:
1)	qualsiasi amministrazione aggiudicatrice può “fare” da stazione appaltante per una o più altre amministrazioni
aggiudicatrici, potendo sussistere un
qualsiasi idoneo rapporto tra destinatari della gara ed affidante; tutte tali
ipotesi si configurano come integrative
della figura della centrale di committenza, che è sostanzialmente un modo
di operare o una funzione e non un
nuovo soggetto;
2)	è legittimo l’espletamento da parte di
una amministrazione aggiudicatrice,
per sua iniziativa, di una gara con clausola di adesione, senza alcun preventivo
incarico; in tal caso, non vi è centrale di
3)	è legittima la costituzione di un nuovo
soggetto, nella forma dell’associazione
o consorzio (v. art. 33) o nella forma
della società, nemmeno soggetta ai
limiti e ai vincoli sulla costituzione e
sull’operatività delle società strumentali in quanto espressamente esonerata dall’art. 13, dl. 223/06, conv. in l.
248/06 “decreto Bersani”.TEME 6.1115pubbliche gareL’incompletezza della dichiarazione
da rendersi e l’esclusione dalla gara:
configurabilità del falso innocuo
Avv. Mario Zoppellari
Prof. agg. Università di Bologna
Studio Legale Zoppellari16TEME 6.11U na delle più notevoli questioni che
impegna la giurisprudenza amministrativa nel settore delle procedure ad evidenza
pubblica è costituita dall’individuazione
delle conseguenze della mancata indicazione di un precedente penale nella
dichiarazione resa ai sensi dell’art. 38,
comma 1, lett. c), d. lgs. n. 163 del 2006.
La questione, in particolare, può essere
così riassunta: tale omissione integra ex
se motivo di esclusione dalla gara, ovvero
impone alla stazione appaltante di svolgere una valutazione circa la reale incidenza
della tipologia del reato per il quale sia
intervenuta la condanna non dichiarata
sui requisiti di partecipazione alla gara?
In questo senso, per poter correttamente
inquadrare il tema oggetto del presente
scritto, occorre tenere distinti due profili:
da un lato si tratta di stabilire la rilevanza
dell’omessa dichiarazione in relazione alla
situazione penale dei soggetti interessati;
dall’altro si tratta di stabilire la rilevanza
dell’eventuale reato ai fini dell’ammissione
o dell’esclusione del concorrente dalla gara.
Vi è cioè, un profilo formale - sul quale
si concentra l’indagine - che attiene alla
completezza delle dichiarazioni richieste;
ed un profilo sostanziale, che riguarda
invece l’incidenza del reato (non dichiarato) sull’affidabilità dell’impresa.
La riflessione che conduce ad operare tale
indagine nasce dalla lettura dell’attuale
testo dell’art. 38, laddove la lunga e complessa costruzione dei periodi che compongono la lettera c) manifesta i seguenti
elementi di criticità: la norma dapprimaesordisce stabilendo che il soggetto tenuto alla dichiarazione deve svelare i precedenti penali a suo carico facendo riferimento ai casi di sentenza di condanna
passata in giudicato, decreto penale di
condanna divenuto irrevocabile, oppure
richiesta, ai sensi dell’articolo 444 c.p.p.;
immediatamente dopo e senza alcuna
separazione espressiva, né di punteggiatura, specifica che i precedenti penali che
costituiscono l’oggetto della dichiarazione devono essere inerenti a “reati gravi
in danno dello Stato o della Comunità che
incidono sulla moralità professionale”.
Separato da un segno di punteggiatura di
“punto e virgola”, segue il periodo successivo nel quale si esplicita che “è comunque causa di esclusione la condanna, con
sentenza passata in giudicato, per uno o
più reati di partecipazione a un’organizzazione criminale, corruzione, frode, riciclaggio, quali definiti dagli atti comunitari
citati all’articolo 45, paragrafo 1, direttiva
CE 2004/18”.
Risulterebbe, pertanto, da questo semplice esame letterale delle espressioni contenute nella disposizione in questione,
che rispetto al momento di valutazione
dei requisiti di affidabilità di una ditta
concorrente, la pubblica amministrazione,
per effetto della norma di cui all’art. 38,
comma 1, lett. c), d. lgs. n. 163 del 2006,
possa assumere due distinte posizioni:
la prima, caratterizzata da ampi margini
di discrezionalità valutativa; la seconda,
caratterizzata dalla tipizzazione vincolan-pubbliche garete dei precedenti penali che conducono
all’inappellabile esclusione dalla procedura di gara.
Nel primo caso, quindi, la stazione appaltante, venuta a conoscenza del o dei precedenti penali riferibili al legale rappresentante della ditta concorrente, sia per
effetto della dichiarazione sostitutiva, sia
per la successiva acquisizione del certificato del casellario giudiziale, dovrebbe
valutare, caso per caso, “l’immoralità professionale”, tenendo conto del peso specifico dei reati ascritti e dell’incidenza, sia
con i principi deontologici della professione, sia con riferimento all’attività che la
ditta dovrà espletare, ove risultasse aggiudicataria della commessa pubblica.
Nella seconda ipotesi, la stazione appaltante non potrebbe che escludere il concorrente, allorquando dalla verifica della
dichiarazione eseguita in seguito all’acquisizione d’ufficio del certificato del
casellario giudiziale emerga una condanna
“per uno o più reati di partecipazione ad
un’organizzazione criminale, corruzione,
frode, riciclaggio, quali definiti dagli atti
comunitari citati all’art. 45, paragrafo 1,
direttiva CE 2004/18”.
Al riguardo, è doveroso osservare come a
fronte del dubbio interpretativo relativo
alla questione dell’incompleta o infedele dichiarazione resa ai sensi dell’art. 38,
si rintracci un quadro di contrastanti
orientamenti giurisprudenziali, approdati
nel corso del tempo a soluzioni non univoche.Secondo un indirizzo, alla cui definizione
ha maggiormente contribuito la giurisprudenza del Consiglio di Stato, la mancata dichiarazione dell’esistenza di ogni
condanna penale costituisce una causa
di esclusione dal valore autonomo e di
portata autosufficiente, in quanto l’omissione inciderebbe sulla affidabilità morale
del soggetto, a prescindere da ogni valutazione circa la rilevanza del reato non
“L’Amministrazione deve essere messa
in grado di conoscere tutte le sentenze
penali subìte dalle persone che hanno
poteri decisionali in seno alla società, anche quelle eventualmente estinte
o per le quali sia stata disposta la non
menzione. Quindi la concorrente ha l’obbligo di dichiarare in sede di gara tutte le
condanne e l’omessa dichiarazione sulle
condanne subite costituisce dichiarazione
non veritiera e come tale rappresenta di
per sé autonoma causa di esclusione o –
come nel caso de quo – di annullamento
dell’aggiudicazione. Sul punto la giurisprudenza è pressoché unanime nell’affermare che l’esistenza di false dichiarazioni sul possesso dei requisiti, quali la
mancata dichiarazione di sentenze penali di condanna, si configura come causa
autonoma di esclusione dalla gara”1.
Secondo tale orientamento, quindi, l’esclusione dalla gara deriverebbe in via
necessaria quale mera conseguenza
dell’omessa dichiarazione, a prescindere
da qualunque vaglio in concreto in ordine alla sussistenza o meno dei requisiti di1.
Cons. Stato, sez. V, 12 aprile 2007,
n. 1723, in www.appaltiecontratti.
it; ex multis, Cons. Stato, sez. V,
2 febbraio 2010, n. 428, in www.
appaltiecontratti.it; Tar Lazio,
Roma, sez. III, 16 febbraio 2010, n.
2297, in www.appaltiecontratti.itTEME 6.1117pubbliche gare2.
Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio
2010, n. 428, cit.3.
Cons. Stato, sez. V, 12 giugno
2009, n. 3742, in Foro amm. CDS,
2009, 6, p. 1475.4.
Cons. Stato, sez. V, 13 febbraio
2009, n. 829, in www.giustiziaamministrativa.it.5.
Cfr. Tar Lazio, Roma, sez. II, 20
aprile 2009, n. 3984, in www.
appaltiecontratti.it; Tar Sardegna,
sez. I, 9 ottobre 2009, n. 1525, in
www.appaltiecontratti.itordine generale sottesi alla dichiarazione
omessa o non conforme al vero; diversamente, “si consentirebbe il superamento
della fase di ammissione dei concorrenti
alla gara vera e propria falsando tutto il
procedimento, con violazione della par
condicio dei partecipanti”2.
In tale ottica è stato affermato che “le
dichiarazioni sono, in realtà, richieste
per una finalità che non è solo di garanzia sull’assenza di ostacoli pure di natura
etica all’aggiudicazione del contratto, ma
anche per una ordinaria verifica sull’affidabilità dei soggetti partecipanti: la concreta carenza di condizioni ostative costituisce un elemento successivo rispetto alla
conoscenza di una situazione di astratta
sussistenza dei requisiti morali e giuridici
che lambiscono in modo determinante la
professionalità degli amministratori”3.
È, infatti, evidente che la disciplina in
tema di allegazione dei requisiti di ordine
generale, ai fini della partecipazione alle
pubbliche gare (art. 38, d. lgs. n. 163 del
2006) risponda alla necessità di coniugare
due esigenze di segno diverso e in parte
contrapposte quanto alle ricadute fattuali:
da un lato, l’esigenza di garantire la certezza dei rapporti giuridici nell’ambito di
procedure che devono comunque essereUna delle più notevoli questioni
che impegna la giurisprudenza
amministrativa nel settore delle
è costituita dall’individuazione
delle conseguenze della mancata
indicazione di un precedente
penale nella dichiarazione resa
18TEME 6.11improntate alla celerità e nel cui ambito
il rispetto dei requisiti formali risponde a
precise garanzie per i partecipanti. Dall’altro, la necessità di assicurare che le ipotesi di esclusione vengano ispirate al canone
della tassatività e che le relative previsioni
rispondano ad effettive esigenze di interesse pubblico, a fronte di inequivoche
previsioni normative.
L’orientamento indicato, tuttavia, sembra confondere i due profili, formale e
sostanziale, cui si è fatto cenno in premessa, facendo singolarmente derivare
l’automatica esclusione, per immoralità,
dal rilievo meramente formale della non
integrale dichiarazione dei reati.
In contrapposizione a tale filone giurisprudenziale, con la pronuncia del 13
febbraio 2009, n. 829, la sezione V del
Consiglio di Stato ha confermato l’introduzione della categoria penalistica del
falso innocuo nelle procedure ad evidenza pubblica, individuando una tipologia di
dichiarazione omissiva che non comporta
in modo automatico l’esclusione del concorrente dalla gara.
Ciò che, infatti, secondo i giudici di Palazzo Spada costituisce oggetto di sanzione è
unicamente il mendacio idoneo, in chiave
funzionale, ad incidere sulla procedura
competitiva; qualora l’omessa dichiarazione riguardi una condanna relativa ad un
reato inidoneo a causare l’esclusione del
concorrente dalla gara, “trattasi, in definitiva, per mutuare categorie penalistiche,
di un falso innocuo, privo di qualsivoglia
offensività rispetto agli interessi presidiati
dalle regole che governano la procedura di
evidenza pubblica, come tale non stigmatizzabile con la sanzione dell’esclusione”4.
Un tale indirizzo, peraltro, è stato anticipato da una serie di pronunce dei tribunali
amministrativi regionali5, che hanno ritenuto, per un verso, non sufficiente la solapubbliche garemancata dichiarazione a integrare la fattispecie che porta alla non partecipazione
alla gara (sia a determinarne l’esclusione,
sia a provocarne la decadenza dall’aggiudicazione provvisoria); e, per altro verso,
necessaria l’indagine se il reato per il
quale si è verificata la mancata dichiarazione incida effettivamente sul requisito
di affidabilità morale richiesto dal Codice.
In tal senso, particolarmente eloquente
può considerarsi la sentenza del 9 ottobre
2009, n. 1525, resa dal T.A.R. Sardegna,
la quale ha avuto modo di sottolineare
come sia necessario, ai fini dell’applicazione della sanzione generale dell’esclusione nelle gare pubbliche, inquadrare il
precedente penale rinvenuto nell’ambito di un coerente apprezzamento della
graduazione, in termini di grave lesione
della moralità professionale: “la gravità
del reato è, dunque, presupposto necessario per poter pronunziare la conseguente
sanzione. Qualora invece il precedente
penale (dichiarato o non) abbia un grado
di lesività di tipo lieve o ordinario l’amministrazione, dopo averlo valutato nella sua
sostanza, non può porlo a fondamento di
una decisione di esclusione dalla partecipazione alla gara. La valutazione che l’amministrazione deve compiere deve avvenire
nel merito, sia nel caso di dichiarato precedente che in caso di dichiarata assenza.
In sostanza, qualora il soggetto interessato
abbia compiuto una dichiarazione negativa, l’amministrazione non può sostenere
che la semplice omissione dell’indicazione
del precedente rappresenti una violazione
della norma, trattandosi, in questo caso,
semmai di mero falso innocuo”6.
Ne deriva che il vizio di omissione, che
assiste la comunicazione dei reati, non
può essere disgiunto dal problema del giudizio di gravità che deve essere formulato
in ordine agli illeciti penali riferibili a socie amministratori, ai fini dell’applicazione
dell’art. 38 del Codice, dovendo considerarsi illegittima l’esclusione da una gara di
un concorrente per omessa dichiarazione
di una precedente condanna, qualora il
relativo reato non sia connotato dal requisito della gravità, trattandosi, in questo
caso, di mero falso innocuo e potendo
(teoricamente) aversi una difforme valutazione nel giudizio di rilevanza, ma non
una dichiarazione mendace7.
Tuttavia, in un così variegato panorama giurisprudenziale, nel quale le oscillazioni interpretative cui si è fatto cenno forniscono un
quadro frastagliato del sistema dell’art. 38
- evidentemente inidoneo a dare certezze
agli operatori del settore ed alle amministrazioni committenti - il Consiglio di Stato, pur
dando atto del non univoco orientamento
della giurisprudenza delle sue sezioni e delle
ragioni che presiedono alla tesi restrittiva e
formalistica, basate sulla necessità di ordinaria verifica sull’affidabilità dei soggetti
partecipanti, ha ritenuto opportuno aderire all’orientamento di numerose recenti6.
Tar Sardegna, sez. I, 9 ottobre
2009, n. 1525, cit.7.
Cfr. Cons. Stato, sez. V, 13
febbraio 2009, n. 829, cit.; Cons.
Stato, sez. VI, 4 agosto 2009, n.
4906, in www.appaltiecontratti.
it; Cons. Stato, sez. VI, 22
febbraio 2010, n. 1017, in www.
appaltiecontratti.itRisulterebbe pertanto che
rispetto alla valutazione dei
requisiti di affidabilità di una
ditta concorrente, la pubblica
amministrazione, possa
assumere due posizioni: una
ampia discrezionalità valutativa
e una tipizzazione dei precedenti
penali che conducono
all’esclusione dalla procedura
TEME 6.1119pubbliche gare8.
Cons. Stato, sez. VI, 4 agosto
2009, n. 4905, in Foro amm. CDS,
2009, 7-8, p. 1853pronunce, propenso ad una valutazione
sostanzialistica della sussistenza delle cause
ostative, che offre una definizione in termini
«relativi» del mendacio, a seconda della prescrizione contenuta nel bando di gara, in tal
modo risolvendo la questione degli effetti
della incompleta dichiarazione dei reati.
A tal proposito, infatti, si è detto che “laddove il bando richiede genericamente una
dichiarazione di insussistenza delle cause di
esclusione dell’art. 38 del Codice degli appalti, esso giustifica una valutazione di gravità/
non gravità compiuta dal concorrente, sicché questi non può essere escluso per il solo
fatto dell’omissione formale, cioè di non aver
dichiarato tutte le condanne penali o tutte
le violazioni contributive; andrà escluso solo
ove la stazione appaltante ritenga che le
condanne o le violazioni contributive siano
gravi e definitivamente accertate. La dichiarazione del concorrente, in tal caso, non può
essere ritenuta falsa. Diverso discorso deve
essere fatto quando il bando sia più preciso e non si limiti a chiedere una generica
esclusione di cui all’art. 38, Codice, ma specifichi che vanno dichiarate tutte le condanneLe possibilità sono due: a)
il bando di gara richiede
dichiarazione d’insussistenza di
una causa di esclusione: si può
compiere un’autovalutazione del
reato commesso; b) il bando di
gara indica di dichiarare tutte le
condanne riportate a pena di
esclusione: il concorrente, deve
20TEME 6.11penali o tutte le violazioni contributive; in tal
caso, il bando esige una dichiarazione dal
contenuto più ampio e più puntuale rispetto
a quanto prescritto dal citato art. 38, all’evidente fine di riservare alla stazione appaltante la valutazione di gravità o meno dell’illecito, al fine di esclusione. In siffatta ipotesi, la causa di esclusione non è solo quella,
sostanziale, dell’essere stata commessa una
grave violazione, ma anche quella, formale,
di aver omesso una dichiarazione prescritta
dal bando”8.
Le possibilità, allora, si riducono a due: a)
se il bando di gara indica genericamente
di dichiarare l’insussistenza di una causa di
esclusione, esso consente al concorrente che
ha riportato condanne penali di compiere
una valutazione di gravità/non gravità del
reato commesso; b) al contrario, se il bando
di gara indica specificamente di dichiarare
tutte le condanne riportate a pena di esclusione, il concorrente, non potendo formulare
alcun apprezzamento in ordine alla gravità
delle stesse, sarà tenuto a farne menzione.
Ciò comporta che, mentre in quest’ultimo
caso la P.A. potrà direttamente escludere l’impresa che ha omesso una dichiarazione prescritta dal bando, nel primo il
concorrente non potrà essere escluso per
il solo fatto dell’omissione formale, ma
la stazione appaltante dovrà procedere
all’esclusione solo ove ritenga che il reato
non dichiarato sia grave: è necessario che
l’amministrazione committente, qualora
intenda determinare l’esclusione della
ditta a causa di quel determinato illecito,
formuli un puntuale giudizio in ordine alla
sua gravità.
Tale assunto si fonda sulla considerazione secondo la quale il primo comma
dell’art. 38 ricollega l’esclusione dalla gara
al dato sostanziale del mancato possesso
dei requisiti indicati, mentre il secondo
comma non prevede analoga sanzione perpubbliche garel’ipotesi della mancata o non perspicua
dichiarazione. Da ciò discende che solo
la sussistenza, in concreto, delle cause di
esclusione previste dall’art. 38 comporta,
ope legis, l’effetto espulsivo.
“Quando, al contrario, il partecipante sia
in possesso di tutti i requisiti richiesti e la
lex specialis non preveda espressamente
la pena dell’esclusione in relazione alla
mancata osservanza delle puntuali prescrizioni sulle modalità e sull’oggetto delle
dichiarazioni da fornire, facendo generico
richiamo all’assenza delle cause impeditive
di cui all’art. 38, l’omissione non produce
alcun pregiudizio agli interessi presidiati dalla norma, ricorrendo un’ipotesi di
“falso innocuo”, come tale insuscettibile,
in carenza di una espressa previsione legislativa o – si ripete- della legge di gara,
a fondare l’esclusione, le cui ipotesi sono
tassative”9.
Si è poi affermato che “l’art. 38 d.lgs. n.
163 del 2006 che dispone l’esclusione
dalla gara per l’affidamento di appalti
pubblici del soggetto nei cui confronti sia
stata pronunciata sentenza di condanna
passata in giudicato, o emesso decreto
penale di condanna divenuto irrevocabile, oppure sentenza di applicazione della
pena su richiesta, ai sensi dell’art. 444
c.p.p., per reati gravi in danno dello Stato
o della Comunità che incidono sulla moralità professionale, va letto come presidio
dell’interesse dell’Amministrazione di non
contrarre obbligazioni con soggetti che
non garantiscano adeguata moralità professionale; condizioni perché l’esclusione
consegua alla condanna sono la gravità
del reato, e il riflesso dello stesso sulla
moralità professionale. La gravità del reato
deve, quindi, essere valutata in relazione
a quest’ultimo elemento, ed il contenuto
del contratto oggetto della gara assume
allora importanza fondamentale al fine diapprezzare il grado di “moralità professionale” del singolo concorrente”10.
Alla luce di tali decisioni, dunque, occorre prendere atto dell’attuale orientamento
giurisprudenziale maggioritario, avallato dal
Consiglio di Stato, il quale, interrogatosi in
ordine alla portata applicativa dell’art. 38,
comma 1, lettera c), d. lgs. n. 163 del 2006,
ha confermato l’introduzione nel sistema
delle procedure ad evidenza pubblica della
categoria penalistica del falso innocuo; tale
falsità “minore”, in mancanza di un’espressa previsione di normativa speciale di gara,
non può costituire da sola causa efficiente
dell’esclusione del concorrente a seguito
di una sua eventuale falsa dichiarazione,
rendendosi piuttosto necessaria una valutazione della stazione appaltante avente
ad oggetto la reale incidenza, in termini di
grave lesione della moralità professionale,
del tipo di reato per il quale sia stata irrogata la condanna sui requisiti di moralità ed
eticità necessari per la partecipazione alla
gara. Valutazione, questa, che deve prendere in considerazione parametri “legati a fatti
(il decorso del tempo, il legame con l’oggetto
dell’appalto, il numero delle condanne, etc)
più direttamente riconducibili al possibile
futuro rapporto negoziale intrattenuto con
l’offerente”11.9.
Cons. Stato, sez. V, 9 novembre
2010, n. 7967, in www.
appaltiecontratti.it10.
Cons. Stato, sez. VI, 4 giugno
2010, n. 3560, in Foro amm. CDS,
2010, 6, p. 130011.
Cons. Stato, sez. VI, 21
dicembre 2010, n. 9324, in www.
appaltiecontratti.itL’attuale orientamento
giurisprudenziale maggioritario,
interrogatosi in ordine alla
portata applicativa dell’art. 38,
comma 1, lettera c), d. lgs. n.
163 del 2006, ha confermato
l’introduzione della categoria
penalistica del falso innocuo
TEME 6.1121pubbliche gareGli obblighi di custodia delle buste
contenenti le offerte nelle procedure
di gara ad evidenza pubblica
Studio legale associato22TEME 6.11U na recente sentenza del Consiglio di
Stato (sez. III, 3 marzo 2011, n. 1368) ha
riproposto la questione delle modalità di
custodia dei plichi contenenti le offerte nelle procedure ad evidenza pubblica,
in caso di mancata verbalizzazione delle
misure adottate in tal senso da parte
Come opportunamente messo in rilievo
da tale pronuncia, l’esigenza di assicurare la corretta conservazione delle
buste risale direttamente ai principi di
segretezza dell’offerta, trasparenza del
procedimento e par condicio tra concorrenti: difatti nel caso in cui tra le varie
sedute di gara non dovesse essere stata
disposta alcuna particolare modalità di
custodia delle buste, non vi potrebbe
essere garanzia dell’assenza di eventuali
alterazioni e/o modificazioni della documentazione presentata in gara dai vari
L’esigenza in questione viene garantita in
primo luogo dal ricorso a corrette modalità di custodia delle offerte nel corso
delle operazioni di gara che garantiscano l’inaccessibilità a terzi; e in secondo
luogo dalla verbalizzazione e esternazione di tali modalità rese così conoscibili a
tutti nell’atto pubblico rappresentato dal
Il tema in questione risulta di particolare importanza visto che la giurisprudenza amministrativa – in assenza di
una norma che disciplini espressamente
la materia - oscilla di continuo tra due
posizioni diametralmente opposte.Infatti, da un lato si è andato consolidando negli anni passati l’orientamento prevalente secondo il quale la mancata indicazione nei verbali di gara delle modalità
di conservazione delle buste non inficerebbe la procedura, se non accompagnata
da elementi concreti che facciano ritenere almeno probabile l’alterazione della
documentazione di gara (ex multis, Cons.
Stato sez. V, 22 febbraio 2011, n. 1094; 2
ottobre 2009, n. 6002; 20 marzo 2008, n.
1219; 3 gennaio 2002, n. 5; 20 settembre
2001, n. 4973).
Un opposto indirizzo del massimo organo
giurisdizionale amministrativo – nel cui
solco va annoverata la sentenza sopra
indicata – sostiene invece che la mancata indicazione nei verbali delle misure
adottate da parte della commissione per
la conservazione dei plichi inficerebbe
di per sé l’intera procedura, generando
il rischio astratto di una manomissione
delle offerte (Cons. Stato, sez. III, 3 marzo
2011, n. 1368; sez. V: 16 marzo 2011,
n. 1617; 23 novembre 2010, n. 8155; 21
maggio 2010, n. 3203).
Il primo – e meno restrittivo – orientamento citato, per sostenere la tesi dell’irrilevanza dell’assenza di verbalizzazione
delle misure atte a garantire la corretta
conservazione delle buste, afferma che
“la mancata dettagliata indicazione nei
verbali di gara delle specifiche modalità
di custodia dei plichi e degli strumenti
utilizzati per garantire la segretezza delle
offerte non costituisce di per sé motivo di
illegittimità del verbale e della comples-pubbliche garesiva attività posta in essere dalla commissione di gara, dovendo invece aversi
riguardo al fatto che, in concreto, non
si sia verificata l’alterazione della documentazione (…). Il Collegio non ignora l’orientamento giurisprudenziale secondo il
quale la tutela della integrità dei plichi…
dev’essere assicurata in astratto e che è
quindi sufficiente che la documentazione di gara sia stata sottoposta a rischio
di manomissione per ritenere invalide le
operazioni di gara (…), ma ritiene tale
rigoroso e formalistico indirizzo…non
risponda al criterio di logicità e buon
andamento cui deve uniformarsi l’attività
della P.A.”(Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio
2011, n. 1094).
Tale orientamento dunque fa discendere
l’illegittimità della procedura di gara non
dalla mera assenza di indicazione nei verbali delle modalità di conservazione delle
buste, ma soltanto dalla dimostrazione in
concreto della alterazione dei plichi: sarà
quindi il ricorrente a dover segnalare al
giudice gli elementi dai quali si possa
desumere la manomissione (se non certa
almeno probabile) delle buste contenenti
Nello stesso senso i giudici hanno affermato che “il difetto di custodia delle
buste contenenti le offerte per la partecipazione alla gara, dopo la loro apertura,
va sostenuto da elementi atti a far ritenere che possa essersi verificata in concreto la sottrazione o la sostituzione dei
plichi, o altro fatto rilevante ai fini della
regolarità della procedura (Cons. Stato, V,3 gennaio 2002, n. 5) e la censura della
mancata custodia, dopo la loro apertura, delle dette buste è priva di rilievo, per
difetto di elementi atti a far ritenere che
possa essersi verificata una conseguente
sottrazione o la sostituzione dei plichi o
altro fatto rilevante ai fini della regolarità della procedura (si veda anche Cons.
Stato, V, 20 settembre 2001, n. 4973).
Spetta, infatti, al deducente suffragare
l’assunto con dati, elementi circostanziali o altri elementi sintomatici tali da far
ritenere verosimile o comunque probabile che la condotta dell’Amministrazione
possa avere dato adito a manomissioni; in
mancanza di che, come nella specie, ogni
censura in proposito è affetta da assoluta genericità”(Cons. Stato, sez. VI, 24
novembre 2010, n. 8224).
I giudici hanno ulteriormente chiarito che
per far emergere una “violazione dei principi di segretezza delle offerte e di pari
trattamento tra i concorrenti” è necessario che il ricorrente offra “almeno un
principio di prova idoneo a far sospettare
l’avvenuta alterazione indebita dei pieghi o, comunque…indicare un elemento
concreto dal quale desumere l’irregolare
svolgimento, sotto questo profilo, della
procedura. La semplice denuncia della
mancata specificazione nei verbali delle
esatte modalità di conservazione degli
atti e della astratta possibilità di una loro
manipolazione non soddisfa invece il predetto onere probatorio”(Cons. Stato, sez.
V, 2 ottobre 2009, n. 6002).
Nelle pronunce che si inseriscono in taleTEME 6.1123pubbliche gareorientamento giurisprudenziale - posta
l’irrilevanza della verbalizzazione dell’adozione di particolari cautele per la conservazione dei plichi - assume dunque
rilevanza fondamentale l’indagine sulla
concreta possibilità che vi sia stata un’alterazione della documentazione di gara.
In contrapposizione a tale orientamento
si è andato formando il diverso indirizzo interpretativo, il quale, pur essendo
tuttora minoritario, ha trovato alcuni
riscontri in recenti pronunce da parte
delle sezioni III e V del Consiglio di Stato.
Con la sentenza del 3 marzo 2011, n.
1368, i giudici della III Sezione hanno
affermato che “ai fini della tutela della
segretezza delle offerte, e per assicurare
la “par condicio” e la trasparenza delle
operazioni concorsuali occorre…che la
Commissione di gara predisponga particolari cautele per la conservazione delle
buste contenenti le offerte, e di dette cautele si faccia espressa menzione nel verbale di gara, non potendo tale verbalizzazione essere surrogata da dichiarazioni
postume…circa lo stato di conservazione
dei plichi” (Cons. Stato, sez. III, 3 marzo
2011, n. 1617, la quale ha confermato sulUna recente sentenza del
Consiglio di Stato ha riproposto
la questione delle modalità di
custodia dei plichi contenenti
le offerte nelle procedure ad
evidenza pubblica, in caso di
mancata verbalizzazione delle
misure adottate in tal senso da
parte della commissione di gara
24TEME 6.11punto TAR Lombardia, sez. I, 19 novembre
2008, n. 5472).
Con tale decisione i giudici hanno fatto
discendere l’illegittimità delle operazioni di gara direttamente dalla mancata indicazione nei verbali di gara della
predisposizione di misure atte a tutelare
l’integrità dei plichi.
Nello stesso senso si segnala la pronuncia
del 16 marzo 2011, n. 1617, nella quale i
giudici della sezione V hanno chiarito che
se “nulla viene detto a verbale circa il soggetto responsabile della custodia dei plichi
o un consegnatario degli stessi, risulta provato che nessuna cautela idonea a garantire l’integrità e la perfetta conservazione
delle buste contenenti le offerte tecniche
sia stata documentata…la commissione
giudicatrice non ha adempiuto al preciso
obbligo di predisporre particolari cautele a
tutela dell’integrità e della conservazione
dei plichi, di cui deve fare esplicita menzione nel verbale di gara”.
Inoltre nella medesima pronuncia si
afferma che “l’integrità dei plichi contenenti le offerte delle imprese partecipanti
costituisce un elemento sintomatico della
segretezza delle stesse e della par condicio di tutti i concorrenti, elementi che, a
loro volta servono ad assicurare il rispetto dei principi di buon andamento ed
imparzialità cui deve conformarsi l’azione
amministrativa” e che “le misure di cautela relative alla conservazione dei plichi
sono volte a salvaguardare la possibilità,
e non l’effettività, della manomissione.
Pertanto è sufficiente che vi sia la prova
in atti che la documentazione di gara sia
rimasta esposta al rischio di manomissione per ritenere invalide le operazioni di gara, non potendosi porre a carico
dell’interessato l’onere di provare che vi
sia stato in concreto l’evento che le misure cautelari intendono prevenire”(Cons.pubbliche gareStato, sez. V, 16 marzo 2011, n. 1617).
I giudici hanno dunque chiarito che per
dichiarare l’illegittimità dello svolgimento dell’intera procedura di gara non sono
necessari né un’indagine concreta sulla
potenziale manomissione della documentazione di gara, né tantomeno l’offerta,
da parte del ricorrente, di un principio
di prova finalizzato a dimostrare la probabilità o la certezza dell’alterazione dei
plichi. Secondo tale orientamento l’illegittimità delle operazioni di gara discende direttamente dalla mancata puntuale
indicazione nel verbale, delle misure volte
a tutelare l’integrità delle offerte tra una
seduta di gara e l’altra, a prescindere dal
fatto che la commissione possa dichiarare ex post l’adozione di particolari modalità di conservazione dei plichi.
La ratio sottesa al dovere di conservazione delle buste viene dunque fatta risalire
direttamente ai principi di segretezza delle
offerte, trasparenza della procedura e parità di trattamento tra i concorrenti, principi la cui rilevanza impone – in assenza di
espressa e contraria previsione normativa –
una forma di tutela preventiva e in astratto, la quale censuri anche il solo pericolo di
una manomissione delle offerte.
Già con una pronuncia del 2010 i giudici
amministrativi avevano affermato che la
mancata indicazione nei verbali di gara
dell’adozione di idonee misure a tutela
dell’integrità dei plichi “urta…con precisi
obblighi a carico della commissione giudicatrice”, i quali discendono “in mancanza
di apposita previsione da parte del legislatore, dalla stessa ratio che sorregge e
giustifica il ricorso alla gara pubblica per
l’individuazione del contraente cui assegnare l’appalto con la p.a.”; da ciò deriva
che in tali casi “viene in considerazione
una fattispecie di pericolo, non una fattispecie di danno” e dunque “è sufficientedalle risultanze processuali emerga che,
per inosservanza di norme precauzionali, la documentazione di gara sia rimasta
esposta al rischio di manomissione per
ritenere invalide le operazioni di gara,
senza che a carico dell’interessato possa
configurarsi un onere – del resto impossibile da adempiere – di provare un concreto evento di danno” (Cons. Stato, sez.
V, 21 maggio 2010, n. 3203).
Tale orientamento era già stato fatto proprio dal Consiglio di Stato in una pronuncia del 2008, nella quale – in relazione
alla mancata verbalizzazione delle misure
di custodia dei plichi contenenti le offerte
tecniche – i giudici avevano affermato che
“ciò che rileva al fine della salvaguardia
della par condicio, della segretezza e della
trasparenza delle operazioni di una procedura concorsuale, non è la circostanza
che la violazione dei suddetti principi si sia
effettivamente verificata o che sussistano
concreti indizi in tale direzione” né, d’altro
canto, “può revocarsi in dubbio che in concreto delle misure cautelari adottate deve
essere data menzione nel verbale di gara,
proprio al fine di assicurare l’effettivo ed
ordinato svolgimento del prosieguo delle
operazioni” (Cons. Stato, 20 marzo 2008,
n. 1219).
La contrapposizione tra i due orientamenti citati sul tema della corretta
conservazione delle buste contenenti le
offerte di gara e della puntuale verbalizzazione di tali modalità di custodia,
necessita sicuramente di un definitivo
chiarimento giurisprudenziale da parte
del supremo organo di giustizia amministrativa, al fine di consentire alle
Amministrazioni aggiudicatrici la corretta gestione della procedura ad evidenza
pubblica e agli operatori economici un
controllo sullo svolgimento delle varie
fasi di gara.TEME 6.1125modalità di pagamentoTermini di pagamento
Dott.ssa Teresa Capobianco
“A.O. San Giuseppe Moscati”
Responsabile posizione
organizzativa Settore Economato1.
Consiglio hanno licenziato il testo
della direttiva il 16 febbraio 2011.
La direttiva, pubblicata nella
Europea il 23 febbraio, è
entrata in vigore il ventesimo
giorno successivo alla sua
pubblicazione. Gli Stati membri
hanno due anni per recepirla nei
propri ordinamenti.2.
Trattasi del regolamento attuativo
del Codice dei contratti pubblici,
che entrerà in vigore il prossimo
9 giugno.26TEME 6.11Come è noto, l’individuazione delle modalità di pagamento (o dei parametri per
determinarle nel contesto della gara)
costituisce un elemento che, in attuazione
della normativa comunitaria, il bando di
gara deve prendere in espressa considerazione, essendo incluso tra i c.d. elementi
essenziali previsti dall’art.64 e dall’allegato IX A del Codice dei Contratti. Nella
definizione dei termini di pagamento, le
stazioni appaltanti devono rispettare il
quadro normativo di riferimento, attenendosi alle disposizioni previste dal D.Lgs.
n.231/2002 con precipuo riguardo ai termini di pagamento, alla decorrenza degli
interessi moratori ed al saggio di interessi
applicabile in caso di ritardo.
La disciplina vigente, nell’intento di arginare il fenomeno dei ritardati pagamenti
prevede la decorrenza automatica degli
interessi moratori dal giorno successivo
alla scadenza del termine di pagamento,
che è fissato - in assenza di diverso accordo - in trenta giorni decorrenti dagli eventi previsti dall’articolo 4, commi 2 e 3,
senza bisogno di atto scritto di messa in
mora. Secondo la più autorevole giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato,
sez. V, sentenza 1 aprile 2010 n. 1885;
Consiglio di Stato, sez. IV, 2 febbraio 2010
n.469), i termini di pagamento debbono
essere necessariamente quelli standard (30
giorni dal ricevimento della fattura) previsti dal precitato articolo 4, sicché le clausole del bando che stabiliscono deroghe
devono considerarsi inique e, conseguentemente, nulle con integrazione legale delcontratto mediante la sostituzione automatica di clausole di contenuto conforme
a quelle illegittimamente derogate (artt.
1339 e 1419 c.c. ). Tale nullità può essere
fatta valere dalla parte o essere rilevata
d’ufficio, nonché eccepita ex articolo 8 del
decreto 231 dalle associazioni di categoria,
in sede di azione inibitoria a tutela di interessi collettivi, come più avanti vedremo. Il
carattere cogente della disciplina de qua è
stato confermato a livello sovranazionale
dalla recente direttiva 2011/7/UE1, che nell’intento di promuovere una cultura dei
pagamenti rapidi nelle transazioni commerciali - impone agli enti pubblici di
pagare le imprese entro 30 giorni (e solo in
circostanze eccezionali entro 60). In questa prospettiva, il termine di trenta giorni
diviene un dato insuperabile, rappresentando un riferimento importante per l’organizzazione della componente temporale
nei futuri appalti. Certamente la normativa vale per gli appalti di beni e servizi,
come chiarito dall’art.307 del D.P.R.
n.207/20102 mentre per gli appalti di lavori la giurisprudenza ha rilevato la specificità della normativa settoriale, ora rifluita
negli articoli 141,142 e 143 del regolamento attuativo del codice dei contratti.
In particolare, l’art.143 sancisce i termini
consolidati per cui, entro 45 giorni dalla
maturazione dello stato di avanzamento
dei lavori deve essere emesso il certificato
di pagamento, espressione del titolo in
base al quale matura il credito dell’appaltatore ed il versamento del corrispettivo
deve avvenire entro 30 giorni dalla suamodalità di pagamentoemissione. Argomentando dal diritto positivo e, segnatamente, dal combinato
disposto degli articoli 4 e 7 del D.Lgs.
n.2313, l’AVCP ha osservato (Determinazione n.4 del 7 Luglio 2010) che le amministrazioni non possono concordare con gli
appaltatori, in sede di stipula del contratto, soluzioni pattizie peggiorative per la
definizione dei tempi di versamento dei
corrispettivi delle prestazioni, attesi gli
obblighi di individuazione della controparte contrattuale all’esito della procedura ad
evidenza pubblica, in cui devono essere
predeterminati e conosciuti tutti gli elementi costitutivi del contratto, compresi
quelli che incidono sui termini di pagamento. La mancanza della fase precontrattuale nell’agere negoziale pubblico e, perciò, di un momento antecedente alla costituzione del vincolo negoziale in cui le parti
manifestano l’intenzione di dare vita ad
una nuova situazione giuridica, atta a
modificare i propri patrimoni, costituendo,
modificando o estinguendo rapporti giuridici patrimoniali, esclude dunque la configurabilità di un accordo derogatorio sui
termini di pagamento. Questa soluzione,
già avallata daI Consiglio di Stato con la
sentenza n.460 del 2 febbraio 2010, è
stata recentemente confermata dalla V
Sezione dello stesso consesso, che con la
pronuncia n.1728 del 21 marzo 2011 ha
negato la legittimità della clausola del
bando dell’appalto pubblico di servizi,
indetto dall’Azienda Ospedaliera Universitaria “San Giovanni Battista di Torino” per
la gestione globale del servizio di ristora-zione e nutrizione collettiva per degenti,
dipendenti ed altri utenti dell’Azienda,
nella parte in cui si limita a precisare che,
in caso di mancato accordo, saranno applicati i termini di legge, non indicando ex
ante le condizioni dell’accordo stesso sui
termini di pagamento. Nel caso di specie,
sono state qualificate inique le condizioni
generali di contratto che prefigurino clausole derogatorie della disciplina protettiva,
perché frustrano - come denunciato dalle
Associazioni di categoria, in sede di ricorso
proposto ex art. 8 del precitato D.Lgs.
n.231 avverso la pronuncia del giudice di
prime cure - l’interesse delle imprese a
conoscere ex ante i termini dell’accordo
sui tempi di pagamento e sulla misura
degli interessi. Indugiando sulla fattispecie, i giudici di Palazzo Spada hanno anche
affermato che le circostanze che inducono
la Pubblica Amministrazione ad optare per
l’accordo in deroga devono essere rese
pubbliche già con il bando e i collegati
documenti contrattuali, in base al tenore
del codice degli appalti e non in un
momento successivo, onde garantire da
subito la verifica della legittimità del
modulo pattizio. In questa prospettiva, è
stato chiarito che la posposizione al
momento della stipula del contratto della
conoscenza della natura dell’accordo derogatorio contrasta con il diritto positivo
(dovendo il patto in deroga essere conforme alla direttiva comunitaria ed al Codice
degli Appalti - artt.11, 63 e 64 - ma anche
immediatamente verificabile sia dalle parti
interessate che dal giudice), oltreché con3.
Il comma 4 dell’art.4 stabilisce
“ le parti nella propria libertà
contrattuale, possono stabilire
un termine superiore rispetto
a quello legale di cui al comma
3 a condizione che le diverse
pattuizioni siano stabilite per
iscritto e rispettino i limiti
concordati nell’ambito di accordi
sottoscritti, presso il Ministero
delle attività produttive, dalle
organizzazione maggiormente
nazionale della produzione,
della trasformazione e della
distribuzioni per categorie di
prodotti deteriorabili specifici” .TEME 6.1127modalità di pagamento4.
L’ art. 7 , nel disciplinare la
nullità dell’accordo sulla data del
pagamento o sulle conseguenze
del ritardato pagamento,
sancisce che tela accordo è
nullo “ se, avuto riguardo alla
corretta prassi commerciale,
alla natura della merce o dei
servizi oggetto del contratto,
alla condizione dei contraenti
ed ai rapporti commerciali tra i
medesimi, nonché ad ogni altra
circostanza, risulti gravemente
iniquo in danno del creditore” . Il
comma 2 contempla poi alcune
ipotesi legali di grave iniquità, per
cui “ si considera, in particolare
gravemente iniquo l’accordo
che, senza essere giustificato da
ragioni oggettive, abbia come
obiettivo principale quello di
procurare al debitore liquidità
aggiuntive a spese del creditore,
ovvero l’accordo con il quale
l’appaltatore o il subfornitore
principale imponga ai propri
fornitori o subfornitori termini di
pagamento ingiustificatamente
più lunghi rispetto ai termini di
pagamento ad esso concessi” .le esigenze di trasparenza (art. 2 del Codice degli appalti) e di utilità, proprie
dell’aggiudicatario, che chiaramente non
può avere interesse ad accettare un accordo in deroga con condizioni peggiorative
rispetto a quelle di legge. L’eventuale rinvio della clausola del bando di gara ai
parametri fissati dall’art.7 del D.Lgs.
n.231/20024 non assicura - secondo la
ricostruzione giurisprudenziale riferita l’equità dell’unità precettiva negoziale,
atteso che le disposizioni ivi contenute
(recte quelle di cui all’art.7) rappresentano
mere prospettazioni di massima, inidonee
a garantire ex ante la giustizia all’atto e,
cioè, alla lex specialis della gara. Muovendo da queste considerazioni, il Consiglio di
Stato ha annullato la determinazione
dell’Azienda Ospedaliera piemontese, che
negli atti di gara, rinviava in sede di successiva stipulazione del contratto e, non
già all’atto della predisposizione della lex
specialis, la contrattazione dei termini di
pagamento e del saggio degli interessi di
mora, avuto riguardo alla corretta prassi
commerciale, alla natura del servizio
oggetto del contratto, ai flussi finanziari di
cassa in entrata a disposizione dell’ente ed
ai tempi tecnici necessari alle verifiche
dell’esistenza del debito (liquidazione fatture). Nell’intento di salvaguardare le esigenze di non discriminazione tra le impre-la posposizione al momento
dell’accordo derogatorio
contrasta con il diritto positivo
oltreché con le esigenze di
28TEME 6.11se concorrenti, è stata ritenuta illegittima
(Determinazione AVCP n.4 del 7 Luglio
2010) l’eventuale esclusione dalla procedura di gara per mancata accettazione
della clausola contrattuale con cui la stazione appaltante stabilisce unilateralmente un termine di pagamento ed una decorrenza degli interessi moratori difformi da
quelli stabiliti dall’art.4 del suddetto
decreto 231 ovvero un saggio di interesse
diverso da quello stabilito dall’art.5. Nella
medesima prospettiva, è stato negato che
le Amministrazioni Pubbliche possano
definire criteri di valutazione che vadano
a premiare le imprese concorrenti che
propongono termini di pagamento più
lunghi, poiché si violerebbe il principio
comunitario della parità di trattamento.
L’inderogabilità della disciplina cede solo
dinanzi alla definizione di condizioni
oggettive che impediscono all’ente appaltante di rispettare le condizioni di pagamento imposte dalle norme, semprechè le
stesse – come autorevolmente rilevato
(Determinazione AVCP n.4/2010) – non
siano imputabili alla violazione del dovere
generale che grava sulle Amministrazioni
Pubbliche di verificare la compatibilità del
programma dei pagamenti con i relativi
stanziamenti di bilancio e con le regole
della finanza pubblica. In tal caso, le stazioni appaltanti formalizzano infatti
accordi transattivi con gli autori dell’appalto, che si impegnano a rinunciare agli
interessi per il ritardato pagamento in
cambio di una programmazione definita
nel versamento dei corrispettivi. Secondo
la dottrina più recente, questa fattispecie,
riconducibile all’art.239 del D.Lgs.
n.163/2006 ed ammessa dalla Cassazione
(Sezione I civile, sentenza n.5433 del 29
febbraio 2008), è legittima purchè la
situazione verificatasi rappresenti una criticità nel rapporto tra stazione appaltantemodalità di pagamentoed appaltatore, proposta dall’amministrazione e, comunque, non preconizzata in
sede di gara, sì da evitare ogni assimilazione con il modulo pattizio, illegittimo
secondo quanto stabilito dal Consiglio di
Stato (Sentenza n.1728/2011).
Il versamento segue
alla verifica di conformità
Varie disposizioni in materia di contrattualistica pubblica e, più recentemente,
il regolamento attuativo del codice degli
appalti subordinano i pagamenti delle
prestazioni rese negli appalti di beni e
servizi all’esito positivo della verifica di
conformità dell’esecuzione e dei collaudi.
In particolare, il comma 2 dell’art. 307 del
predetto regolamento prevede che le operazioni per il versamento del corrispettivo
dell’appaltatore devono essere attuate
nel termine indicato dal contratto, previo accertamento da parte del direttore
dell’esecuzione (confermato dal responsabile del procedimento) della prestazione
effettuata, in termini di qualità e quantità, rispetto alle prescrizioni previste nei
documenti contrattuali. De jure condito, è
agevole ritenere che la clausola relativa
ai pagamenti dovrà avere una struttura
articolata, precisando i vari passaggi preliminari, le condizioni per la maturazione
del credito e le eventuali eccezioni. Chiaramente la verifica di conformità dell’esecuzione positiva rappresenta il presupposto essenziale per consentire al prestatore
di servizi o al fornitore di beni di emettere la fattura, che – una volta ricevuta
dalla stazione appaltante – determina la
maturazione del credito. Solo da questo
momento decorrono, infatti, i termini
entro i quali il pagamento deve essere
portato a termine, con il materiale trasferimento delle risorse sul contocorrente
dell’appaltatore: contocorrente, che - aisensi della L. n. 136/2010, più nota come
legge sui flussi finanziari - deve essere
dedicato alla specifica commessa pubblica
ed indicare il Codice Identificativo dell’appalto (C.I.G.), attribuito dal S.I.M.O.G.,
istituito presso l’AVCP su richiesta della
stazione appaltante (AVCP - Determina n.
del 22/12/2010). Esigenze di esaustività
impongono di evidenziare che il percorso,
sin qui delineato, comprende una sub fase, nella quale l’Amministrazione deve
verificare la regolarità contributiva del
credito, mediante l’acquisizione del DURC,
con le procedure descritte dall’INAIL nella
circolare del 24 marzo 2011. L’eventuale accertamento della irregolarità contributiva per ben due volte non è senza
conseguenze: l’amministrazione deve
infatti avviare ai sensi dell’art. 6 del Dpr
n.207/2010 la procedura di risoluzione del
contratto. Poiché il DURC deve rilevare
anche i lavoratori per i quali l’appaltatore
non ha versato i contributi e le relative
somme, la stazione appaltante - secondo quanto previsto dall’art. 4 del regolamento attuativo - dovrà svolgere poi il
ruolo di sostituto contributivo, detraendo
tali somme dal pagamento e versandole
direttamente all’ente previdenziale interessato. Per addivenire ai versamenti dei
corrispettivi contrattuali di valore superiore ai 10mila euro, le amministrazioni
pubbliche sono, inoltre, tenute ad effettuare un’ulteriore riscontro presso Equitalia, onde verificare se il beneficiario del
pagamento sia inadempiente all’obbligo di
versamento derivante della notifica di una
o più cartelle esattoriali5. In ogni caso, la
stazione appaltante, al fine di rispettare i
termini di pagamento stabiliti, dovrà prestare attenzione anche agli eventuali slittamenti derivanti dai tempi di esecuzione
dei bonifici, concordati nell’ambito delle
convenzioni di tesoreria.5.
del 19 maggio 2009 stabilisce
che, prima di rilasciare la
certificazione, per i crediti
di importo superiore a
diecimila euro, il Responsabile
dell’Ufficio di Ragioneria
dell’amministrazione debitrice
debba verificare, ai sensi
dell’art.48-bis del D.P.R.
n.206/1973, se il beneficiario
è inadempiente all’obbligo di
versamento di una o più cartelle
di pagamento per i crediti di
ammontare complessivo pari o
superiore all’importo di 10mila
euro.TEME 6.1129centralizzazione appaltiL’analisi economica delle opportunità
e dei rischi della centralizzazione
degli appalti in Sanità
Dott. Riccardo Savastano
Salerno30TEME 6.11N ell’ultimo decennio si è sempre più
diffusa sia a livello internazionale, sia in
Italia, la prassi della centralizzazione delle
procedure di acquisto pubbliche.
Tale esperienza dimostra che un uso
corretto di tali procedure può generare
importanti incrementi di efficienza, sia in
termine di riduzione dei costi della spesa
pubblica, sia in termini di riduzione dei
costi amministrativi per le imprese. A
fronte di questi evidenti vantaggi, possono tuttavia manifestarsi rischi collaterali nell’applicazione di tali procedure
soprattutto per beni complessi caratterizzati da elevata intensità tecnologica e
da un elevato tasso di innovazione, oltre
che sulla governance della centrale di
acquisti e sui costi di coordinamento e
di organizzazione. Le esperienze internazionali, inoltre, hanno evidenziato come
il settore pubblico rappresenti l’ambito
nel quale le centrali di acquisto sono più
diffuse (Essig,2000). Infatti, in un contesto di risorse pubbliche decrescenti, forme
di cooperazione interorganizzativa per la
gestione di funzioni amministrative (in
primo luogo degli approvvigionamenti)
sono spesso considerati lo strumento più
opportuno per perseguire contenimento e
La creazione di tali centrali è spesso trainata dallintervento di enti regolatori e
finanziatori del sistema: si può trattare di
un intervento diretto, quando si sostanzia
nella definizione di leggi e regolamenti
istitutivi delle centrali, o indiretto, attraverso la definizione di obiettivi di conte-nimento della spesa che spesso, come si
è detto, inducono la creazione di queste
centrali. Inoltre, nel settore pubblico, ma
soprattutto nel settore sanitario, sono
presenti altri elementi indicati dalla letteratura come i principali fattori in grado di
promuovere la costituzione e lo sviluppo
di centrali di acquisto, come ad esempio:
•	elevato grado di omogeneità nella struttura organizzativa, nei meccanismi di
funzionamento, nel contesto istituzionale ecc…;
•	che operano in un contesto tipicamente
non competitivo;
•	caratterizzato da un alto grado di “fiducia” reciproca.
La prima iniziativa di acquisti centralizzati nel settore pubblico è stata l’americana E&I Cooperative Service, che include attualmente più di 200 enti pubblici
(scuole, ospedali, università). In particolare, tra i diversi settori pubblici, il settore
sanitario costituisce quello con maggiori
Come abbiamo già accennato, la centralizzazione degli acquisti in sanità, ma in
generale in tutto il settore pubblico, può
generare sia dei vantaggi sia degli svantaggi.
Per quanto riguarda i benefici, essi, in via
preliminare, possono essere ricondotti a
tre diversi ambiti, ciascuno caratterizzato
da una peculiare prospettiva degli impatti
•	impatti di carattere economico-finanziario, la cui valutazione si fonda
sull’analisi quantitativa delle principalicentralizzazione appalticategorie di flussi emergenti e cessanti
indotti dall’accentramento;
•	impatti di carattere organizzativo, che
vengono valutati rispetto agli effetti
sull’assetto organizzativo e sull’efficienza nella gestione dei processi operativi;
•	impatti di natura strategica, valutati
rispetto alla capacità delle aziende e del
“consorzio d’acquisti” di raggiungere i
propri fini istituzionali nel medio-lungo
periodo, di incrementare, quindi, l’efficacia della gestione dei rapporti con
l’ambiente in cui esse operano e delle
relazioni con i molteplici interlocutori
aziendali ed infine di migliorare l’efficienza e l’efficacia del processo decisionale nell’interpretare nel tempo e nello
spazio i fini aziendali.
Impatti economico finanziari
Riduzione del costo d’acquisto di beni e
In primo luogo, alle forme di centralizzazione degli acquisti si riconosce la capacità di generare significativi risparmi nei
costi di approvvigionamento sfruttando
economie di scala, attraverso la creazione
di un potere di mercato superiore a quello delle singole aziende sanitarie grazie
all’aggregazione della domanda. Il beneficio economico è misurato paragonando
il prezzo di aggiudicazione della centrale
di acquisti con quello pagato dalle singole
aziende, facenti parte della centrale, per
gli stessi contratti di fornitura; il differenziale così calcolato viene moltiplicato per
il volume dei beni/servizi acquistati. Alcu-ni studi effettuati nel settore indicano un
risparmio netto nei primi anni di gestione
tra il 5% ed il 15%.
Riduzione dei costi di transazione (costi
Tale secondo argomento si riferisce, invece, all’insieme dei costi transattivi che
possono essere risparmiati attraverso una
drastica riduzione di procedure identiche
e decentralizzate di raccolta di informazioni, predisposizioni di bandi, selezione
degli operatori, monitoraggio e verifica
ex post. Ovviamente tale riduzione dei
costi di transazione non riguarda solo le
aziende sanitarie, ma anche le imprese
che sono coinvolte nei vari processi di
approvvigionamento dal momento in cui
si passa da numerose procedure disperse su un vasto territorio ad un numero
estremamente ridotto di procedure centralizzate.Nell’ultimo decennio si è sempre
più diffusa la prassi della
centralizzazione delle procedure
di acquisto pubbliche il che, a
fronte di evidenti vantaggi, può
comportare rischi collaterali
soprattutto per beni complessi
caratterizzati da elevata intensità
TEME 6.1131centralizzazione appalti32TEME 6.11La minimizzazione degli incentivi a colludere
da pare delle imprese
Quest’ultimo argomento viene generalmente riferito alla nota circostanza che la
centralizzazione delle procedure d’acquisto,
riducendo drasticamente le occasioni di
confronto concorrenziale ed incrementando
i volumi ed i ricavi attesi nel caso di vincita dell’asta, finisca per indurre le imprese
concorrenti su un dato mercato rilevante,
caratterizzato da assetti oligopolistici, a
promuovere una forte concorrenza tra loro
per la vincita dell’appalto (c.d. concorrenza
alla “Bertrand” di breve periodo), nel caso in
cui la modalità competitiva principale è data
dalla concorrenza di prezzo.zazione del personale aziendale o di riqualificazione di posizioni da destinare ad altre
attività, dall’altro, in relazione all’attività
di consorzio, gli studi sottolineano come
per rispondere al fabbisogno correlato alle
attività ad esso trasferite sia sufficiente una
dotazione organica inferiore alla sommatoria delle unità impiegate nelle singole strutture sanitarie grazie alla standardizzazione
dei processi e alla specializzazione dello
staff amministrativo. Ovviamente, l’entità
dell’impatto dipende in misura significativa dalle scelte effettuate nella definizione
dell’assetto organizzativo della centrale di
acquisti e delle evoluzioni in quello delle
singole aziende sanitarie che vi si associano.Impatti organizzativi
Riduzione del personale dedicato alla gestione della funzione
Un’altra variabile rispetto alla quale la
gestione centralizzata sembra produrre un
impatto significativo è il personale incaricato alla gestione delle attività correlate
al ciclo degli approvvigionamenti. L’accentramento può coinvolgere tutte le attività
del ciclo degli acquisti (definizione del fabbisogno, predisposizione della documentazione di gara, espletamento delle procedure
di gara, gestione dei contratti, ricezione e
stoccaggio della merce, pagamento delle
fatture), ad eccezione della programmazione e dell’effettuazione dell’ordine che
rimangono generalmente prerogativa delle
aziende ospedaliere membri di tale “consorzio”, in quanto correlate correttamente
con l’attività di produzione (definizione degli
input e tempistica di utilizzo degli stessi).
L’accentramento della funzione dovrebbe
garantire una progressiva razionalizzazione
delle unità di personale: infatti, da un lato,
le strutture consorziatenon essendo più
tenute a svolgere le attività centralizzate,
possono effettuare interventi di razionaliz-Standardizzazione dei processi
La costituzione di una forma accentrata
per la gestione degli acquisti richiede, come
presupposto, l’analisi dei processi allinterno
delle singole aziende sanitarie associate e la
codificazione di nuove procedure organizzative standardizzate e condivise. Tale standardizzazione è potenzialmente in grado
di promuovere un recupero di efficienza in
termini di riduzione del numero di attività e
di tempistica dedicate alle stesse. Si pensi
alla predisposizione di bandi e capitolati di
gara unici (standardizzati), invece che alla
predisposizione degli stessi presso ogni singola azienda sanitaria.
Specializzazione dello staff amministrativo
La creazione di centrali di acquisti costituisce l’occasione per la costituzione di
unità organizzative multi specialistiche in
grado di rispondere ai fabbisogni tradizionali ed “innovativi” di ogni azienda sanitaria. La costituzione di tali task-force avviene attraverso, generalmente, due principali
modalità: la mobilità del personale degli enti
ospedalieri o l’assunzione di nuove professionalità. In ogni caso si evidenzia la neces-centralizzazione appaltisità di prevedere adeguati percorsi formativi
in grado di rispondere ai fabbisogni della
nuova struttura organizzativa.
Impatti strategici
Standardizzazione di beni e servizi
La standardizzazione di beni e servizi rappresenta spesso un presupposto per l’operatività delle centrali di acquisti, in quanto
solo con l’aggregazione della domanda si
riescono a garantire i volumi tali da assicurare un elevato potere d’acquisto e, conseguentemente, la riduzione dei costi sia
di acquisto che amministrativi. In realtà, si
sottolinea, inoltre, che la progressiva standardizzazione della domanda è un processo
che richiede un attento e costoso sforzo di
coordinamento tra i membri del “consorzio”,
con il coinvolgimento dei professionisti rappresentanti degli stessi.
Impatto sulla gestione dei rapporti con i fornitori
La centralizzazione crea l’opportunità di
migliorare la gestione del “portafoglio” fornitori. Alcuni casi, infatti, hanno evidenziato una sostanziale riduzione del numero di
fornitori (anche superiore al 50%), con una
relativa semplificazione e razionalizzazione
delle attività amministrativa (dall’emissione dell’ordine, alla gestione delle fatture
e dei pagamenti) e conseguente impatto
sui costi di gestione dell’intero processo.
La riduzione del parco fornitori potrebbe,
inoltre, rappresentare il presupposto per lo
sviluppo di logiche innovative di partnership
sul medio-lungo periodo.
Supporto ai membri/clienti del consorzio di
Il consorzio è potenzialmente in grado di
offrire ai suoi membri due principali benefici: da un lato quello già più volte citato di
usufruire di un accresciuto potere d’acqui-sto, dall’altro di fornire una struttura amministrativa di supporto più efficiente ed efficace, grazie alla qualificazione del personale
e all’utilizzo di procedure e sistemi informativi in grado di semplificare il processo di
acquisto per i membri. Frequentemente il
consorzio è in grado di promuovere investimenti che difficilmente potrebbero essere sostenuti singolarmente da ogni azienda
sanitaria (si pensi ai sistemi per la gestione
dell’Osservatorio dei prezzi o all’attivazione
di piattaforme tecnologiche a supporto del
processo di acquisto, c.d. e-procurement).
Oltre che ai benefici attesi, da un processo
di centralizzazione degli acquisti in sanità, possono scaturire anche delle criticità,
correlate alla costituzione di tali consorzi.
Si tratta di aspetti che, se non governati,
sono in grado di compromettere il successo
dell’iniziativa mentre, se governati, possono
costituirne fattori a supporto dello sviluppo
e consolidamento.
•	Riduzione progressiva dei risparmi sui
La riduzione dei costi di approvvigionamento deriva dalla combinazione dei fattori su
citati (economie di scala, specializzazione,
razionalizzazione, standardizzazione ecc.).
Tuttavia, l’entità di tali risparmi tende ad
essere rilevante nei primi anni di attività e a
ridursi fisiologicamente nel corso del tempo.
Ciò ha significative implicazioni sulle strategie di sviluppo del consorzio: se, infatti,
inizialmente i consorzi nascono e giustificano la propria esistenza grazie al contenimento dei costi, nel medio-lungo periodo è
necessario ripensarne l’orientamento, al fine
di considerare quali siano i benefici che tali
entità sono in grado di assicurare su un orizzonte temporale esteso. Purtroppo, troppo
spesso, nel settore sanitario prevalgono logiche di valutazione di breve periodo, trainate da esigenze contingenti di contenimen-TEME 6.1133centralizzazione appaltito della spesa complessiva,che portano a
porre scarsa attenzione sugli effetti di tali
decisioni nel medio-lungo periodo. Così la
previsione dell’obbligo (a livello nazionale
o regionale) di partecipazione ad un consorzio di acquisto pubblico al fine di ridurre
complessivamente i costi del sistema non
dovrebbe essere guidato solo da una ricerca
di riduzione del prezzo dei beni e servizi
acquistati, ma essere oggetto di una valutazione più estesa rispetto alle altre categorie di benefici perseguibili.
•	Il costo del coordinamento
L’accentramento di alcune fasi del processo e la riduzione o eliminazione degli
staff dedicati agli acquisti presso le aziende sanitarie associate può indurre la generazione di altri costi al fine di garantire il
coordinamento tra la centrale di acquisto e i suoi membri per la gestione delle
attività propedeutiche (programmazione)
e successive (gestione ordini) alla stipula
dei contratti. Quasi tutte le iniziative prevedono la costituzione di tavoli tecnicoamministrativi propedeutici all’individuazione dei beni e servizi da acquistare e
alla definizione delle strategie di gara, la
creazione di gruppi permanenti di lavoro, la costituzione di figure dedicate alla
gestione dei rapporti con i singoli membri
(custode service coordinator), ecc… Tali
interventi, se da un lato sono finalizzati
a garantire un adeguato grado di coordinamento ed elevati livelli della qualità
del servizio ai membri, dall’altro costituiscono un costo diretto o indiretto per
l’iniziativa. Si tratta di costi difficilmente
stimabili (tempo/uomo dedicato a riunioni di coordinamento, personale dedicato
alla gestione dei rapporti con le singole
aziende, costi di spostamento ecc...),ma
che hanno, a seconda dell’assetto organizzativo e operativo dell’iniziativa, un
34TEME 6.11•	Accountability
Frequentemente gli obiettivi e i benefici
dichiarati dalla centrale di acquisti non
sono percepiti come rilevanti dal personale incaricato dagli acquisti presso le singole aziende sanitarie: si dubita, infatti,
dell’ammontare dei risparmi conseguiti,
della qualità del lavoro svolto, dell’eccellenza dei beni e servizi acquistati.
Tale problema è spesso correlato alla difficoltà per consorzi di misurare i risultati
raggiunti e di comunicarli in modo trasparente ai membri. Per far fronte a tale criticità, è necessario predisporre metodologie
di valutazione e coinvolgere nel processo
valutativo anche i rappresentanti degli enti
membri: il committement dei membri è
infatti riconosciuto come indispensabile al
fine di garantire il successo delliniziativa.
•	Standardizzazione
Si è detto che la standardizzazione dei
processi e del portafoglio dei beni e servizi
rappresentano i presupposti per l’operatività e l’efficienza dell’azione dei consorzi.
La standardizzazione del processo richiede l’uniformazione delle tempistiche di
programmazione e definizione del fabbisogno, attività che rimane in capo alle
aziende associate. Si tratta di una fase
fondamentale del processo, che dovrebbe
costituire il presupposto per l’avvio delle
altre fasi di gara. In realtà, tale attività
riveste una criticità fondamentale, che
cresce con il numero dei soggetti coinvolti nell’iniziativa. Per questo motivo,
ai membri viene generalmente garantita
la possibilità (anche in caso di consorzi
obbligatori) di gestire in autonomia alcuni
acquisti, generalmente per importi ridotti
(c.d. acquisti in economia). Tale norma,
che dovrebbe rappresentare un’eccezione
alla regola, rischia di diventare la modalità ordinaria di approvvigionamento per
quei beni e servizi il cui fabbisogno noncentralizzazione appaltiera definito al momento dell’indizione
delle gare centralizzate o per i quali le
singole aziende sanitarie ritengono strategico mantenere il controllo diretto di
tutto il processo di approvvigionamento. Per quanto riguarda la standardizzazione dei beni e servizi, anche in questo
caso i membri percepiscono il proprio
fabbisogno come peculiare rispetto agli
altri associati e quindi non facilmente
uniformabile, soprattutto quando non si
tratta di commodities (prodotti diretti al
personale tecnico-amministrativo), ma di
beni e servizi connessi direttamente nel
processo di cura del paziente (utilizzati,
quindi, dal personale clinico). In questo
caso, risulta determinante la definizione
di criteri di valutazione e selezione che
coniughino criteri di efficacia di cura del
paziente a criteri di efficienza nel contenimento dei costi complessivi dellattività
erogata. L’applicazione di modelli di centralizzazione degli acquisti, quindi, comporta uno sforzo (costo) di coordinamento
molto elevato tra le varie aziende sanitarie regionali, le quali devono rispondere a
fabbisogni specifici di salute relativi alla
propria utenza.
•	Assetti organizzativi e governance
Un aspetto rilevante riguarda i meccanismi di governante dei consorzi, ovvero
della modalità con cui i membri esercitano
un potere di indirizzo e controllo, formale
e sostanziale, sulle attività dello stesso. La
criticità di tale aspetto è ancor più rilevante nel momento in cui il consorzio è un
ente terzo giuridicamente indipendente
dai membri e promosso da autorità sovraaziendali locale o nazionale. Molti contributi
della letteratura hanno evidenziato come la
scarsa partecipazione dei soggetti coinvolti
nell’associazione del processo decisionale
e di costituzione del consorzio di acquisto
ne riduca potenzialmente i benefici attesi.Il rischio è quindi che l’assenza di assetti di
governance in grado di coinvolgere direttamente e sostanzialmente i membri nella
definizione delle attività e delle logiche
operative del consorzio determini una percezione di scarsa utilità e di inefficienza dello
stesso da parte dei partner stessi, minando,
di conseguenza, il requisito della fiducia e
della partecipazione attiva, essenziale per il
successo di iniziative di questo tipo.
•	Situazioni anti-concorrenziali
La centralizzazione degli acquisti, inoltre,
penalizza fortemente le piccole-medie
imprese che non sono in grado di soddisfare l’intero fabbisogno regionale sanitario, avvantaggiando, quindi, le grandi
imprese, per lo più multinazionali, le uniche capaci di far fronte agli ingenti volumi di produzione richiesti. Tale situazione
produrrà, però, nel lungo periodo situazioni potenzialmente lesive della concorrenza come il monopolio rompendo quelle
regole concorrenziali capaci di generare
per il consorzio di acquisti un prezzo di
aggiudicazione più favorevole.
A mio parere, in conclusione, il processo
di centralizzazione degli acquisti potrà
condurre nel tempo ad un ingente contenimento dei costi e conseguente risparmio
di spesa solo se verrà accompagnato da
una modifica culturale e comportamentale da parte dei pubblici dipendenti (a
tutti i livelli funzionali) chiamati a mettere in atto le procedure volte a fornire
alle amministrazioni le risorse strumentali
necessarie a consentire loro di rendere i
servizi che la legge gli ha assegnato.
Sino a quando tale abito mentale non
sarà divenuto consueto modo di operare, dovremo continuare a subire manovre economiche che tenderanno solo
ad aumentare le entrate e tagliare le
spese, senza realmente incidere sui costi
dellamministrazione.TEME 6.1135convegni e congressiVerso il XVII Congresso
il congresso fare DI JESOLO Del 2002L’incontro nazionale dei soci F.A.R.E. del 2002 si tenne a Jesolo, in provinciadi Venezia, dal 18 al 21 settembre e fu organizzato sotto la guida dell’allora
presidente dell’Associazione regionale del Triveneto, Renzo Pamio. Lo slogan
all’insegna del quale i provveditori scelsero di incontrarsi fu: “Il sistema degli
approvvigionamenti e delle gestioni del Servizio Sanitario: una risorsa strategica per l’obiettivo salute”. Tra i vari interventi, tutti di alto profilo ed estremo
interesse, ricordiamo: La politica degli approvvigionamenti, gli scenari della
salute ed i diritti dei cittadini, tenuto della dottoressa Teresa Petrangolini
(Segretario generale di Cittadinanza attiva); L’ Unione Europea e l’impatto
sulle procedure di gara della dottoressa Monica Piovi; Efficacia ed efficienza
delle procedure di acquisto del dottor Gianni Conti; Esperienze gestionali e
di comunicazione professionale di eccellenza del dottor Salvatore Mascaro
e Farmaci: Informazione o propaganda del prof. Silvio Garattini del centro
di ricerche farmacologiche Istituto Mario Negri di Milano.
Il settore sanitario in quel momento era attraversato da un imponente processo di regionalizzazione del SSN, con la conseguente, inevitabile, diversificazione delle differenti realtà locali. Si avviava quel processo che avrebbe
portato Lombardia, Emilia Romagna, Veneto e Toscana ad imporsi quali
modelli virtuosi di ispirazione per il resto del Paese. Non stupisce allora
constatare il fatto che tra i temi più a cuore ai professionisti dei servizi in
Sanità ci fosse quello delle strategie risolutive per evitare una eccessiva36TEME 6.11convegni e congressistratificazione qualitativa, tale da far venire meno l’uguaglianza
dei cittadini rispetto al diritto di accesso alle cure. Una cospicua
sessione dei lavori venne dedicata alla assegnazione del “Premio TEME”, organo ufficiale di comunicazione ed informazione
della fare, del “Premio della Federazione” e del “Premio FARE”.
Di particolare interesse furono i vari interventi tesi a delineare
la storia e l’importanza di TEME, tra cui soprattutto quelli del
Presidente Fare dottor Marco Boni, del Direttore di Teme dottor
Crescenzio Mannarelli e del Coordinatore del Premio FARE dottor
Umberto D’Agnolo.
In tale clima celebrativo, il prestigioso premio Teme 2002 di
giornalismo è assegnato al dottor Mauro Rotellini, collaboratore
Amministrativo delle AUSL 9 di Grosseto, per l’articolo Il settore lavanderia delle Aziende Sanitarie toscane scelto dalla giuria
quale miglior articolo tra quelli pubblicati nel periodo settembre
2001 - agosto 2002. Meritevoli di menzione anche gli articoli
Strumenti negoziali di Paolo Campa, Dirigente Amministrativo di
Provveditorato economato della ASL di Chieti e Farmacoeconomia di Giampiero Forte, Responsabile Servizio Farmaceutico della ASL di Frosinone. Il Premio 2002, quale riconoscimento delle
qualità professionali da parte della Federazione venne assegnato a Lucia Carrea e Piera Gatti per
il lavoro “Sistema qualità e certificazione ISO 9002” del Servizio di economato e provveditorato
della ASL n. 22 di Acqui Terme-Novi Ligure-Ovada). A conclusione della sessione il coordinatore
del Premio FARE assegna alla rivista TEME, nel quarantennale della sua fondazione, l’ambito
Premio FARE per il merito nei confronti di tutti i soci, per l’alto profilo dei lavori ospitati e la
prestigiosa linea editoriale incrementata e curata negli anni. Tra le motivazioni indicate perIl Direttore di Teme Crescenzio Mannarelli con Mauro Rotellini vincitore
del Premio Teme di Giornalismo.TEME 6.1137convegni e congressil’assegnazione di un simile riconoscimento straordinario riportiamo il seguente estratto: per il costante
impegno alla intelligente divulgazione di quelle regole
di condotta che garantiscono un costante aggiornamento professionale dei Provveditori e degli Economi
della Sanità Pubblica sia dal punto da vista giuridico che da quello più strettamente tecnico. TEME ha
saputo utilizzare il campione altamente significativo dei dati a disposizione per evidenziare i problemi
gestionali, che con maggior frequenza si presentano,
accompagnandoli con puntuali e razionali soluzioni.Da sinistra la Sig.ra Gatti, Il Presidente della Fare Marco Boni, il Direttore di Teme Crescenzio Mannarelli,
la Dott.ssa Carrea, Il Coordinatore
del premio Fare Umberto D’Agnolo
ed il Segretario amministrativo della
FARE Gianni Alfieri.Al termine dei lavori congressuali, l’Assemblea nazionale dei delegati approvò alla unanimità le modifiche
introdotte nello Statuto sociale su proposta del Direttivo Nazionale uscente (pubblicato integralmente sul
n. 11/2002 di TEME) e deliberò la nomina del Consiglio di Presidenza previsto dal nuovo Statuto
e del collegio dei Sindaci revisori nei nomi:
Consiglio di Presidenza Marco Boni, Renato Martinolli, Franco Astorina, Gino Muci, Luigi Dinelli;
Collegio sindacale Alberto Riccio, Laura Oliveri, Nicola Montepaone.
In data successiva, il Consiglio di Presidenza nominò a propria volta il Consiglio Direttivo secondo
Marco Boni - Presidente; Renato Martinolli - V. Presidente; Franco Astorina, Luigi Dinelli, Gino
Muci - Consiglio di presidenza; Alberto Riccio, Laura Oliveri, Nicola Montepaone - Collegio
sindaci; Gianni Alfieri - Segretario cassiere.Storia di Riccione - Parte secondaIprimi sviluppi di Riccione come fiorente località turistica si hanno sul finire dell’ ‘800,
quando, sulla scorta dello sviluppo della linea ferroviaria Bologna-Ancona, ricchi ed illustri
personaggi commissionano la costruzione di eleganti residenze di villeggiatura. L’ultimo
ventennio del secolo, in particolare, è segnato da un imponente sviluppo dell’edilizia e da
un afflusso di turisti sempre maggiore garantito dalla definitiva messa a pieno regime del
servizio ferroviario. Tra gli ospiti d’eccezione che iniziano a frequentare la città, troviamo
i coniugi Ceccarini, importanti per lo sviluppo cittadina in particolare in virtù del fatto che
la signora Maria (nata Borman e di origine americana) decide, alla morte del marito medico,
di investire un ingente quantità di denaro per la costruzione dell’ospedale cittadino e di
numerose altre iniziative di carattere sociale. In memoria di un simile evento, negli anni
novanta le viene dedicata una lapide sul lungomare. Se non tutti sono a conoscenza del
rapporto fra Riccione e la signora Borman, sicuramente più numerosi saranno coloro che,
da i banchi di scuola o magari dai documentari, ricorderanno che Benito Mussolini nel 1934
diviene proprietario di una famosa villa nella località balneare, di cui fa la propria residenza
estiva per ben 10 anni ricchi di soggiorni trasformati in occasioni da film, con arrivi in idro-38TEME 6.11convegni e congressivolante, presenza di una pittoresca nave da guerra al largo della costa e nuotate pubbliche
con sciami di ammiratori al seguito. L’abitazione viene ricavata da due distinte proprietà,
per fondere le quali non si esita a chiudere una strada pubblica. Alla morte del Duce, nel
non facile periodo post bellico, la villa viene temporaneamente abbandonata a se stessa e
successivamente recuperata e restaurata quale ulteriore motivo di interesse turistico per la
città. Oggi è aperta per eventi pubblici e non facilmente visitabile al di fuori di occasioni
Non trascorrono neanche cinquant’anni dall’ultimazione della linea Ancona-Bologna e già
sul finire degli anni ‘20 del secolo scorso Riccione ( che dal 1922 cessa di essere una
frazione di Rimini e diviene comune autonomo) vanta una media annuale di oltre 25.000
turisti e più di 80 strutture alberghiere, si può dire oramai archiviato quello che potremmo
definire il “periodo delle ville”, ricco di verde, che ha portato a definire la località “La Perla
Verde dell’Adriatico”. Inizia una nuova era in cui un turista tornando per il secondo anno
consecutivo a Riccione rischia di non riconoscerla per l’imponenza con cui l’assetto edilizio
è stato modificato. La seconda guerra mondiale impone un evidente arresto al processo di
crescita, che tuttavia non si interrompe mai definitivamente negli anni più difficili e riparte
negli anni ’50, se possibile, ancora più forte . E’ in questo periodo, infatti, che Riccione
cessa di essere una semplice meta turistica di massa e diventa quell’icona consacrata per
sempre nell’immaginario collettivo degli italiani: non soltanto un “posto per andare in
vacanza” ma una vera e propria passerella mondana, cuore del gossip estivo. Tutti i nomi
più significativi del boom del dopoguerra transitano per Riccione: Mina, Ugo Tognazzi,
Pelé in viaggio di nozze, Vittorio De Sica, Gina Lollobrigida... Una ricostruzione fedele del
clima riccionese nel ventennio fascista e nel boom del dopoguerra si deve a Dante Tosi ( cui
non a caso è intestata la banchina del porto) e a Giancarlo d’Orazio, autore tra l’altro del
testo “Riccione e i suoi anni ruggenti”, ricco di aneddoti interessanti e curiosi. Celebre, ad
esempio, la storia della signora Bianchi, donna avvolta dal mistero che nel ’35 si presenta
nella località sotto mentite spoglie e si spaccia per l’assistente di un dentista del luogo. Per
riuscire ad accedere alla villa del Duce, la ragazza seduce tre ragazzi addentro agli eventi
mondani che gravitano attorno all’illustre abitazione: Lulo Amati, Federico Pullé e Mimmo
Geminiani. In realtà la ragazza altri non era se non una spia, arrivata sul posto col preciso
scopo di sorvegliare Mussolini e famiglia nei mesi estivi. Nel libro di Orazio si stagliano in
una visione caleidoscopica le famiglie bene di quel periodo: Auricchio, Martinelli , Borsalino, Beretta, Meniconi, Prosperi, Levi, Finzi Contini. Si ritrovano nelle sue pagine elementi
di storia quotidiana, come quella di Adamo Angelini (Padre di Frangiotto e Riccardo degli
omonimi supermercati) che decide di aprire il suo primo alimentari in viale Dante nel ’37.
E nel suo alimentari ritroviamo Donna Rachele che fa la spesa, e magari incrocia la signora
Talmone (la Talmone dei cioccolatini) e la contessa Sant’Angelo. La contessa Sant’Angelo è
quella “Tina” a spese della quale il maresciallo Badoglio si faceva portare a Venezia a giocare d’azzardo ogni sera... Sfogliare la storia di Riccione di quel periodo equivale a sfogliare
degli annali delle riviste di gossip per certi versi! Da ultimo citiamo una chicca su cui sono
in corso non poche (e accesissime come sempre in Italia quando si tratta di paternità su
un piatto famoso) diatribe: il 18 settembre 2008 il telegiornale Studio Aperto ha riportato
la notizia secondo cui la famosissima pasta alla carbonara sarebbe stata ideata durante la
seconda guerra mondiale a Riccione dallo chef locale Renato Gualandi.
E, cosa inaspettata, l’ispirazione sarebbe arrivata al cuoco da un piatto sloveno e… dal caso
di ritrovarsi con pancetta e uova acquistate al mercato nero dal reggimento canadese!TEME 6.1139juris aula
in collaborazione conManca nel codice appalti una
norma, con effetto preclusivo,
che preveda, in caso di cessione d’azienda, un obbligo specifico di dichiarazioni in ordine ai
requisiti soggettivi della cedente, riferito sia agli amministratori e direttori tecnici della
cedente sia ai debiti tributari e
previdenziali dalla stessa contratti, mentre l’art. 51 del codice si occupa della sola ipotesi
di cessione del ramo di azienda
successiva alla aggiudicazione
Ne discende che, in assenza di
tale norma e per il principio di
soggettività e personalità della
responsabilità, non può essere
esclusa l’impresa cessionaria
del ramo d’azienda che non
abbia presentato le relative
dichiarazioni in ordine alla
posizione della cedente (Cons.
Stato, sez. V, 21 maggio 2010,
n. 3213).
(cfr. art. 51 D. Lgs. 12 aprile
2006, n. 163)
Ai sensi dell’art. 46 d. lgs. n.
163/2006 (…), i criteri esposti
ai fini dell’integrazione documentale non possono servire a
sopperire alla mancanza di un
documento tuttavia consentono chiarimenti di un documento prodotto (cfr. Cons. Stato,
sez. V, 2 agosto 2010, n. 5084).
(cfr. art. 46 D. Lgs. 12 aprile
L’art. 68 d. lgs. 163/2006 (..)
che vieta l’introduzione nelle
clausole contrattuali di specifiche tecniche che menzionano prodotti di una determinata
fabbricazione o l’indicazione
40TEME 6.11Rassegna giurisprudenziale
di un’origine o di una produzione determinata, costituisce, in virtù della sua finalità
intrinseca di tutela dei principi
della libera concorrenza e di
non discriminazione, principio
di generale applicazione e di
diretta derivazione comunitaria; pertanto, l’eventuale indicazione nel bando di
marchi o prodotti deve essere
necessariamente collegata
a diciture o clausole del tipo
“o equivalente” o “tipo” che
rendano manifesta la volontà
dell’amministrazione di utilizzare il marchio o la denominazione del prodotto solo a titolo
esemplificativo, per meglio
individuare le caratteristiche
del bene richiesto.
(cfr. art. 68 D. Lgs. 12 aprile
Tratte da Tar Lombardia-Milano, Sez. I, 26 ottobre 2010, n.
7069, I.V.R.I. Istituti di Vigilanza Riuniti s.p.a. contro l’Azienda
Ospedaliera Fatebenefratelli e
Oftalmico, l’Azienda Ospedaliera San Carlo Borromeo e l’Azienda Ospedaliera San Paolo,
nei confronti di Italpol Vigilanza Milano s.r.l. e G.F. Vigilanza
L’Azienda Ospedaliera ha
indetto una procedura aperta
per la fornitura del servizio di
portierato e di vigilanza, suddiviso rispettivamente nel lotto
n. 1, che veniva aggiudicato ad
Alfa e nel lotto n. 2, che veniva
aggiudicato a Beta.
La società Alfa ha in un primo
momento impugnato davanti al competente Tar il bandodi gara e l’intera lex specialis,
deducendone l’illegittimità,
sotto diversi profili, e, successivamente con motivi aggiunti,
il provvedimento di aggiudicazione del lotto n. 2 al costituendo raggruppamento Beta,
formulando, altresì, domanda
di subentro nel contratto eventualmente stipulato nonché di
Beta a sua volta ha quindi proposto ricorso incidentale con
censure di ordine paralizzante
su aspetti essenzialmente procedurali, disattese dal Collegio
a)	quella sulla asserita violazione dell’art. 75 del D.
Lgs. 12 aprile 2006, n. 163,
presunta inidoneità della
cauzione provvisoria prodotta dal costituendo raggruppamento Alfa-Gamma
la cui fideiussione bancaria
è prestata esclusivamente
a favore della mandataria
Alfa senza alcuna menzione della estensione alla
mandante” perché “osserva
il Collegio che l’appalto in
discorso rientra tra quelli di
cui al n. 23 dell’allegato II
B, ai quali si applicano solo
gli artt. 68, 65 e 225 del
codice dei contratti nonché i soli principi generali
in materia di affidamenti
pubblici desumibili dalla
nazionale (TAR Lombardia,
Milano, Sez. I, 15 ottobre
2009, n. 4801)”;
b)	quella sull’asserita violazione dell’art. 38, comma
1, lett. b, c, m-ter del D.
Lgs. 12 aprile 2006, n. 163,tenuto conto che la mandante Gamma, cessionaria
di Delta, non avrebbe reso
le dichiarazioni obbligatorie per i soggetti cessati
dalla carica, tali dovendosi
intendere i soggetti dotati
di poteri di rappresentanza
della società cedente, perché “ritiene di condividere
l’opzione ermeneutica da
ultimo avanzata dal Consiglio di Stato secondo cui le
norme di legge e di bando
che disciplinano i requisiti
soggettivi di partecipazione alle gare pubbliche
devono essere interpretate
tipicità e tassatività delle
ipotesi di esclusione che di
per sé costituiscono fattispecie di restrizione della
libertà di iniziativa economica tutelata dall’art. 41
della Costituzione, oltre
che dal Trattato comunitario. Invero, manca nel
codice appalti una norma,
con effetto preclusivo, che
preveda, in caso di cessione
d’azienda, un obbligo specifico di dichiarazioni in
ordine ai requisiti soggettivi della cedente, riferito sia
agli amministratori e direttori tecnici della cedente
sia ai debiti tributari e
previdenziali dalla stessa
contratti, mentre l’art. 51
del codice si occupa della
sola ipotesi di cessione del
ramo di azienda successiva alla aggiudicazione della
gara. Ne discende che, in
assenza di tale norma e per
il principio di soggettivitàjuris aulae personalità della responsabilità, non può essere
esclusa l’impresa cessionaria del ramo d’azienda
che non abbia presentato
le relative dichiarazioni in
ordine alla posizione della
cedente (Cons. Stato, sez.
V, 21 maggio 2010, n.
3213)”.
Per quanto concerne i motivi
del ricorso per motivi aggiunti avverso l’aggiudicazione
del lotto 2 afferente i servizi
di vigilanza e sicurezza, con il
primo motivo Alfa denuncia la
violazione di più norme del D.
Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e
della lex specialis per aver la
commissione consentito all’ATI
controinteressata l’integrazione della fideiussione prestata
per la cauzione provvisoria
sebbene la lex specialis sul
punto comminasse l’esclusione
in caso di incompletezza.
La censura viene rigettata dal
Tar perché “dalla lettura degli
atti si evince che la fideiussione prodotta in gara dalla
controinteressata (..) completa in ogni parte è, tuttavia, di
importo inferiore (€ 33.600,00)
a quello effettivamente richiesto (€ 37.600,00) per il quale, in
seguito a richiesta della commissione, è stato presentato
documento correttivo e integrativo (...)” e “come è stato
di recente chiarito, ai sensi
dell’art. 46 d.lgs. n. 163/2006
(peraltro non pedissequamente
applicabile alla gara per cui è
causa), i criteri esposti ai fini
dell’integrazione documentale
non possono servire a sopperire alla mancanza di un docu-mento tuttavia consentono
chiarimenti di un documento
prodotto (cfr. Cons. Stato, sez.
V, 2 agosto 2010, n. 5084)”.
Tra i motivi del ricorso principale dedotti in via subordinata,
Alfa eccepisce infine la violazione dell’art. 68 D. Lgs. 12
aprile 2006, n. 163 perché la
a)	aveva inserito “in un appalto qualificato di servizi
anche la fornitura, sotto
forma di “integrazione dei
sistemi esistenti”, di apparecchiature da acquisirsi
necessariamente dalla
società [Teta] (il cui “progetto tecnico-economico”
per accettazione ed allegato all’offerta), fornitore
selezionato al di fuori di
ogni procedura ad evidenza
pubblica, alla quale dovrà
essere affidata in esclusiva
anche la manutenzione a
costi che, sebbene posti
a carico del futuro affidatario, non sono indicati
nella lex specialis e per
aver previsto che le nuove
dall’aggiudicatario saranno
riscattate dall’amministrazione, al termine dell’appalto, al prezzo simbolico
di 1 euro”;
b)	non aveva “previsto nella
lex specialis la possibilità per il concorrente di
presentare in gara soluzioni equivalenti a quella
contenuta nel progetto
di [Teta]”, mentre aveva
“reso, a pochi giorni dalla
scadenza del termine perpresentare le offerte e
solo dopo la segnalazione
da parte più di imprese
interessate a partecipare, chiarimenti che, contraddicendo quanto previsto nella lex specialis
ed affermato nei precedenti chiarimenti, hanno
ammesso la possibilità
di presentare soluzioni
equivalenti così, di fatto,
modificando la lex specialis in una parte essenziale con un chiarimento
anziché con un contrarius
actus”.
Il Collegio accoglie la censura
così formulata, richiamando
e ”confermandolo, l’orientamento già espresso, secondo
cui la clausola del bando di
gara che richieda la fornitura di un bene di una marca
specificata viola il principio
di non discriminazione. Invero l’art. 68 d. lgs. 163/2006
– pacificamente applicabile
alla fattispecie in esame che vieta l’introduzione nelle
clausole contrattuali di specifiche tecniche che menzionano prodotti di una determinata fabbricazione o l’indicazione di un’origine o di
una produzione determinata,
costituisce, in virtù della sua
finalità intrinseca di tutela
dei principi della libera concorrenza e di non discriminazione, principio di generale
applicazione e di diretta derivazione comunitaria; pertanto, l’eventuale indicazione nel
bando di marchi o prodotti
collegata a diciture o clauso-le del tipo “o equivalente” o
“tipo” che rendano manifesta
la volontà dell’amministrazione di utilizzare il marchio o la
solo a titolo esemplificativo, per meglio individuare
le caratteristiche del bene
richiesto. Nel caso di specie, la possibilità di soluzioni
alternative o equivalenti non
era prevista dalla lex specialis
e solo quando tale illegittimità è stata prospettata nelle
richieste di chiarimenti la
stazione appaltante ha risposto ammettendo la possibilità
che le imprese eventualmente presentino “un impianto di
videosorveglianza che rispecchi in toto le caratteristiche
richieste nel progetto della
ditta [Teta]”.
Ne consegue che, conclude il
Collegio, “l’amministrazione
appaltante, per di più sollecitata in sede di quesiti a
provvedere in autotutela, in
presenza di una previsione
illegittima della disciplina di
gara, avrebbe dovuto procedere alla modifica del capitolato speciale con lo strumento del “contrarius actus” e
non già mediante la semplice
risposta ad un chiarimento
(TAR Lombardia, Milano, Sez.
I, 16 giugno 2010, n. 1846).
Di qui l’accoglimento del
ricorso e, per l’effetto, l’annullamento della lex specialis
nella parte relativa al lotto 2
e dei conseguenti atti di gara.
TEME 6.1141gli esperti rispondonoSulle modifiche al Codice dei contratti
derivanti dal Decreto sviluppo
Più di un addetto al settore acquisizione beni e servizi delle Aziende Sanitarie ha chiesto di illustrare, in sintesi, le novità
apportate al codice dei contratti dal D.L. n. 70 del 13.5.2011 pubblicato nella G.U.R.I n. 110 del 13.5.2011.
PA Consultant42TEME 6.11Il D. L. n. 70/2011, noto anche
come “Decreto Sviluppo”,
entrato in vigore il 14 maggio, apporta diverse modifiche
al Codice dei contratti, nonché
ad alcuni articoli del relativo
Senza entrare nei dettagli
delle singole disposizioni, le
novità a nostro avviso più
significative, per gli operatori che si occupano di appalti
di forniture e servizi (tralasciando volutamente la parte
relativa ai lavori) sono quelle
contenute negli articoli 38,
46, 48, 64,74 e nel nuovo art.
246 bis:
-	l’art. 38 stabilisce, per i reati
che incidono sulla moralità
professionale, che l’esclusione ed i divieti operano
cessati dalla carica nell’anno antecedente (e non nei
3 anni precedenti) alla
precisa, inoltre, che per
essere esclusi occorre aver
commesso violazioni gravi
“definitivamente accertate”
(e non solo “debitamente”
accertate) delle norme in
materia di sicurezza sul
lavoro e che gli adempimenti fiscali devono essere
“gravi”. Si prevede, infine,
che in caso di presentazione di falsa dichiarazione o
di falsa documentazione lastazione appaltante ne faccia segnalazione all’Autorità
di Vigilanza e che quest’ultima, sulla base della gravità dei fatti, disponga l’iscrizione nel casellario informatico ai fini dell’esclusione
dalle gare e dai subappalti
-	l’art. 46 opera una tipizzazione delle cause di esclusione: cause che possono
essere solo quelle previste
dal codice dei contratti e dal regolamento di
attuazione, oltre ai casi di
incertezza sul contenuto
o provenienza dell’offerta,
difetto di sottoscrizione,
non integrità del plico, con
irrilevanza delle clausole
addizionali eventualmente previste dalle stazioni
appaltanti nella documentazione di gara;
-	l’art. 48 prevede che le
stazioni appaltanti inseriscano la documentazione
comprovante il possesso dei
requisiti tecnico organizzativi ed economico finanziari, per consentire anche
alle altre amministrazioni
di effettuare le opportune
verifiche, collegandosi telematicamente con la Banca
nazionale dei contratti;
-	l’art. 64 prevede la standardizzazione dei bandi da
parte dell’Autorità di Vigi-lanza: le stazioni appaltanti
possono derogare ai relativi schemi-tipo, dandone motivazione adeguata
all’interno della delibera a
contrarre;
-	l’art. 74 prosegue nell’opera
di standardizzazione, imponendo alle stazioni appaltanti l’utilizzo di moduli,
predisposti sulla base di
modelli standard approvati
con decreto del Ministero
trasporti, di dichiarazione
sostitutiva dei requisiti di
partecipazione di ordine
generale e dei requisiti di
partecipazione economico
finanziari e tecnico organizzativi;
-	l’art. 246 bis, infine, introduce un disincentivo per le
liti temerarie, riprendendo di fatto la previsione
contenuta nell’art. 26 del
codice del processo amministrativo: si prevede che
il giudice, nel pronunciare
le spese, condanni d’ufficio la parte soccombente al pagamento di una
sanzione pecuniaria non
inferiore al doppio e non
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