Source: http://www.wahlrecht.de/wahlpruefung/1999093065.htm
Timestamp: 2017-10-17 13:06:47+00:00

Document:
WP 65/98
BT-Drucks. 14/1560, 175 (Anlage 67)
– WP 65/98 –
des Herrn M. F.,
1. Mit Schreiben vom 30. Oktober 1998 hat der Einspruchsführer die Wahl zum 14. Deutschen Bundestag am 27. September 1998 angefochten. 1
Der Einspruchsführer vertritt die Ansicht, in den §§ 6 und 7 des Bundeswahlgesetzes (BWG) seien Systemwidrigkeiten enthalten, die zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes führten. Nach dem geltenden Wahlsystem sei es möglich, daß Wählerstimmen ein negatives Gewicht bekämen. Sie schadeten der gewählten Partei dadurch, daß diese im Endeffekt weniger Sitze erhalte als ohne diese Stimmen. Deshalb handele es sich bei der Bundestagswahl nicht um eine Wahl im Sinne des Artikels 38 des Grundgesetzes (GG), denn eine Wählerstimme dürfe sich nur positiv für die gewählte Partei auswirken. 2
Der Einspruchsführer führt dazu aus, dieser Effekt betreffe speziell im 14. Deutschen Bundestag die Abgeordneten Birgit Roth und Hedi Wegener sowie die Wahlbewerberin Kerstin Raschke. Wenn in Hamburg 20 000 Wähler mehr ihre Zweitstimme der SPD gegeben hätten, säße eine SPD-Abgeordnete, nämlich Birgit Roth, weniger im Bundestag. Hätten zusätzlich 10 000 Wähler in Mecklenburg-Vorpommern der SPD ihre Zweitstimme gegeben, so hätte auch die Abgeordnete Hedi Wegener nicht in den Bundestag einziehen können. Andererseits hätte die SPD eine weitere Abgeordnete (Kerstin Raschke) in den Bundestag entsenden können, wenn sie in Bremen oder in Hamburg oder in Sachsen-Anhalt oder in Schleswig-Holstein oder in Mecklenburg-Vorpommern oder im Saarland oder in Brandenburg 70 000 Zweitstimmen weniger errungen hätte. Der Effekt, daß eine Partei für Wählerstimmen „bestraft“ werde, trete vor allem in Bremen so regelmäßig und vorhersehbar auf, daß darüber bereits in der Presse berichtet worden sei. 3
Der Einspruchsführer trägt vor, ein negatives Stimmengewicht entstehe zunächst durch die Regelung des Wahlgesetzes zu den „internen“ Überhangmandaten in Verbindung mit den Regelungen zur Unterverteilung der Parteimandate auf die einzelnen verbundenen Landeslisten (§ 7 Abs. 3 i.V.m. § 6 Abs. 4 und 5 BWG). Überhangmandate entständen in Ländern, in denen eine Partei einen geringeren Anspruch an Mandaten nach Zweitstimmen habe, als ihr an Direktmandaten zuständen. Eine Landesliste erhalte damit um so mehr Überhangmandate, je weniger Zweitstimmen sie bekomme. Ein Mehr an Zweitstimmen für eine „Überhanglandesliste“ bringe dieser selbst keinen Vorteil, solange die Zahl der Direktmandate die Zahl des Zweitstimmenmandatsanspruchs nicht unterschreite. Der Partei insgesamt aber schade es, da bei der Unterverteilung anderen Landeslisten ein Mandat verloren gehe. Der Einspruchsführer macht zur Lösung dieses Problems verschiedene Vorschläge, u. a. die Einführung von Ausgleichsmandaten, eine Kompensation der Überhangmandate über den bundesweiten Zweitstimmenanspruch einer Partei oder die Wiedereinführung der bis 1953 geltenden Rechtslage, nach der die Bundesländer abgeschlossene Wahlgebiete bildeten. 4
Weiterhin beanstandet der Einspruchsführer, es könne auch die Unterverteilung der Landeslistenmandate speziell nach dem System Hare-Niemeyer (§ 7 Abs. 3 i.V.m. § 6 Abs. 2 BWG) in Kombination mit den Regelungen betreffend die Überhangmandate zu dem beschriebenen Effekt führen. Es sei möglich, daß zusätzliche Stimmen, die den bundesweiten Zweitstimmenanspruch einer Partei nicht veränderten, zu Verschiebungen bei der Unterverteilung der Mandate auf die einzelnen Landeslisten führten. Erhalte eine Landesliste mit Überhang ein Verschiebemandat, falle das Überhangmandat weg. Der zuerst dargelegte Fehler werde somit auf das gesamte Bundesgebiet übertragen. So hätte bei der Wahl 1994 die CDU ein Mandat mehr erhalten, wenn in einem beliebigen Bundesland 30 000 Stimmen weniger für sie abgegeben worden wären. Ein Zuwachs von 75 000 Stimmen für die SPD in Nordrhein-Westfalen hätte dieser insgesamt ein Mandat gekostet. 5
Der Einspruchsführer beanstandet schließlich, daß speziell beim Proportionalverfahren Hare-Niemeyer „unlogische Sprünge“ bzw. das „Alabama-Paradoxon“ aufträten. Dies mache sich zum einen wiederum bei der Unterverteilung der Landeslistenmandate bemerkbar. Es sei möglich, daß ein Stimmengewinn, der der Partei nach Zweitstimmen einen Sitz mehr bringe, gerade der Landesliste, die den Stimmengewinn zu verbuchen habe, einen Sitz weniger bringe. Ein ähnlicher Effekt trete aber auch bei der Oberverteilung nach dem System Hare-Niemeyer in Kombination mit der Sperrklauselregelung des § 6 Abs. 6 BWG bzw. der Regelung zur Behandlung erfolgreicher Einzelkandidaten in § 6 Abs. 1 und 2 BWG auf. Der Verlust eines Wahlkreises an einen Bewerber ohne Landesliste könne dazu führen, daß die Partei des unterlegenen Kandidaten ein Mandat mehr erhalte. Durch die fehlende Konsistenz des Verfahrens Hare-Niemeyer könne zum anderen die Sitzverteilung zwischen zwei Parteien durch Stimmen für eine dritte Partei verschoben werden. So hätten insgesamt 38 000 Zweitstimmen weniger für die CDU ein Mandat mehr für die F.D.P. und eins weniger für die PDS ergeben. 6
Der Einspruchsführer meint, im Vergleich der Proportionalverfahren Hare-Niemeyer und St. Laguë/Schepers gewährleiste aus mathematischer Sicht das letztere die Erfolgswertgleichheit aller Stimmen am besten. Wegen der weiteren Einzelheiten seines Vortrags, insbesondere hinsichtlich der von ihm vorgelegten Berechnungsbeispiele, wird auf den Akteninhalt Bezug genommen. Der Einspruchsführer vertritt die Auffassung, wegen der dargestellten Systemwidrigkeiten handele es sich bei der Bundestagswahl nicht um eine Wahl im Sinne des Grundgesetzes. Er beantragt daher die Auflösung des 14. Deutschen Bundestages 7
Zu dem Einspruch liegt eine Stellungnahme des Bundeswahlleiters vor, die dem Einspruchsführer bekanntgegeben worden ist. Der Bundeswahlleiter bestätigt die Berechnungen des Einspruchsführers und insbesondere auch die beschriebenen Effekte des Berechnungsverfahrens Hare-Niemeyer. 8
Eine Zunahme von Zweitstimmen für eine Partei könne in der Tat unter bestimmten Voraussetzungen zu einer Abnahme bei den Sitzen führen; in analoger Weise könne eine Abnahme von Zweitstimmen zu einer Zunahme bei den Sitzen führen. Dies habe seine Ursache in der vom Bundeswahlgesetz getroffenen Regelung zu Überhangmandaten. Der Effekt könne auftreten, wenn eine Partei im Land des Stimmenzuwachses Überhangmandate erziele. Bei gleicher Sitzzahl für die Partei insgesamt entfalle bei der Aufteilung auf die Länder auf das Land des Stimmenzuwachses ein Sitz mehr auf Kosten eines anderen Landes. Wegen der Verrechnung mit den Direktmandaten wirke sich der Gewinn eines Sitzes jedoch nicht aus, so daß im Saldo ein Sitz verloren gehe. Ein analoger Effekt könne bei einer Abnahme der Stimmen auftreten. 9
Wie der Bundeswahlleiter weiter ausführt, kann dieses Phänomen auch bei dem Berechnungsverfahren St. Laguë/Schepers auftreten. Dieses Verfahren vermeide aber im Gegensatz zu dem Verfahren Hare-Niemeyer die von dem Einspruchsführer weiterhin gerügte „Übertragung“ des Effekts auf andere Bundesländer. Beim Verfahren von St. Laguë/Schepers müsse nämlich der Stimmenzuwachs immer in einem Land mit Überhangmandat erfolgen, um den beschriebenen Effekt zu erreichen. Beim Verfahren Hare-Niemeyer müsse dagegen das Land des Stimmenzuwachses nicht unbedingt mit dem Land mit den Überhangmandaten identisch sein. 10
Der Bundeswahlleiter bestätigt auch, daß ein Stimmengewinn, der für eine Partei insgesamt einen Sitz mehr bringe, unter Umständen gerade in dem Land des Stimmengewinns zum Verlust eines Sitzes führen könne. Ebenso könne der Verlust eines Wahlkreises eines Bewerbers ohne Landesliste an den Wahlkreiskandidaten einer Partei dazu führen, daß die Partei des siegreichen Kandidaten ein Mandat weniger erhalte. Beide Sachverhalte würden durch das beim Verfahren Hare-Niemeyer auftretende „Alabama-Paradoxon“ verursacht und könnten beim Verfahren von St. Laguë/Schepers nicht auftreten. 11
Schließlich sei es auch zutreffend, daß Änderungen in der Stimmenzahl einer Partei zu einer Mandatsverschiebung zwischen zwei unbeteiligten Parteien führen könnten. Auch dieser Sachverhalt sei nur beim Verteilungsverfahren nach Hare-Niemeyer und nicht beim Verfahren nach St. Laguë/Schepers denkbar. 12
Der Bundeswahlleiter führt weiter aus, das Verfahren von Hare-Niemeyer weise einige Eigenarten auf, die bei St. Laguë nicht aufträten. Bei einer nachträglichen Erhöhung der Sitzzahl insgesamt um Eins würde man erwarten, daß eine Partei einen Sitz mehr bekomme und die Sitzzahl der übrigen Parteien unverändert bleibe. Bei Hare-Niemeyer könne es nun passieren, daß trotz einer Erhöhung der Gesamtsitzzahl einer Partei etwas weggenommen werde. Dieser Sachverhalt sei unter dem Namen „Alabama-Paradoxon“ bekannt. Dieses Paradoxon würde beispielsweise auch auftreten, wenn man den Bundestag um einen Sitz vergrößerte. SPD und F.D.P. würden dann je einen Sitz mehr bekommen, die PDS jedoch einen weniger. Dagegen verhielte sich das Verfahren von St. Laguë so, wie man es erwarte. Im Beispielsfall würde den zusätzlichen Sitz die Partei erhalten, deren bisherige Sitzzahl am deutlichsten unter dem Idealanspruch liege, nämlich die F.D.P. Die Sitzzahlen der anderen Parteien blieben unverändert. 13
Beim Verfahren von Hare-Niemeyer könne noch eine andere Ungereimtheit auftreten: Bei einem Stimmenzuwachs einer Partei (z. B. beim endgültigen Ergebnis gegenüber dem vorläufigen) würde man erwarten, daß – wenn sich überhaupt Änderungen ergäben – diese Partei auf Kosten einer anderen einen Sitz mehr bekomme, und daß zwischen den übrigen Parteien, deren Stimmenzahl ja gleichbleibe, keine Verschiebungen entstünden. Entsprechendes würde man bei einem Stimmenverlust erwarten. Dies sei beim Verfahren Hare-Niemeyer jedoch nicht immer gewährleistet: So hätte zum Beispiel ein Minus von 70 995 SPD-Stimmen bei der Bundestagswahl 1998 nicht etwa zum Verlust eines SPD-Sitzes geführt, sondern zu einer Verschiebung eines Sitzes von der PDS zur F.D.P. Dagegen verhalte sich das Verfahren von St. Laguë so, wie man es vernünftigerweise erwarte: Hätte die SPD 70 955 Zweitstimmen weniger bekommen, so hätte sie einen Sitz zugunsten der Partei, die bisher am schlechtesten weggekommen sei (nämlich der F.D.P.) abgeben müssen. 14
Der Bundeswahlleiter kommt zu dem Schluß, da das Verfahren von St. Laguë frei von den erwähnten Widersinnigkeiten sei und ebenso wie das Verfahren Hare-Niemeyer (im Gegensatz zum Verfahren von d’Hondt) unverzerrt, sei es nach seinem Erachten vorzuziehen. 15
Der Bundeswahlleiter trägt schließlich vor, wenn bei der Bundestagswahl 1998 die Mandatszuteilung nach dem Verfahren St. Laguë/Schepers erfolgt wäre, hätte sich keine Änderung an der Sitzzahl der Parteien bundesweit ergeben. Bei der Aufteilung auf die Länder hätten sich bei zwei Parteien Verschiebungen ergeben: Die CDU hätte in Mecklenburg-Vorpommern einen Sitz mehr und dafür in Thüringen einen weniger und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hätte im Saarland einen Sitz mehr und in Nordrhein-Westfalen einen weniger bekommen. An der Zahl und der Verteilung der Überhangmandate hätte sich nichts geändert. 16
Der Einspruchsführer hatte sein Anliegen bereits vor der Wahl zum Gegenstand eines Petitionsverfahrens gemacht. Der Bundestag hat hierzu am 30. April 1998 beschlossen, das Petitionsverfahren abzuschließen. Zur Begründung hat der Bundestag insbesondere auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 1997 zur Verfassungsmäßigkeit der Überhangmandate hingewiesen. 17
2. Der Wahlprüfungsausschuß hat nach Prüfung der Sach- und Rechtslage beschlossen, gemäß § 6 Abs. 1a Nr. 3 des Wahlprüfungsgesetzes (WPG) von der Anberaumung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung Abstand zu nehmen. 18
Der Einspruch ist form- und fristgerecht beim Deutschen Bundestag eingegangen; er ist zulässig, jedoch offensichtlich unbegründet. 19
Der Einspruchsführer stützt seinen Einspruch ausschließlich auf verfassungsrechtliche Vorbehalte gegen die geltenden Regelungen des Bundeswahlgesetzes, insbesondere in § 7 Abs. 3 i.V.m. § 6 Abs. 1, 2, 4, 5 und 6. Hieraus läßt sich jedoch kein Wahlfehler ableiten, der seinem Einspruch zum Erfolg verhelfen könnte. Denn die Sitzverteilung im 14. Deutschen Bundestag beruht auf gültigen Wahlrechtsvorschriften, die korrekt angewendet wurden. Der Wahlprüfungsausschuß und der Deutsche Bundestag haben es stets abgelehnt, im Wahlprüfungsverfahren die Verfassungswidrigkeit von Wahlrechtsvorschriften festzustellen. Sie haben diese Kontrolle dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten. 20
Unbeschadet dessen teilt der Bundestag bereits die verfassungsrechtlichen Bedenken des Einspruchsführers nicht. Der von ihm hauptsächlich gerügte Effekt eines negativen Erfolgswerts infolge der Überhangmandate ist notwendigerweise mit der Existenz solcher Mandate verbunden. Überhangmandate entstehen – vereinfacht ausgedrückt – durch ein Auseinanderfallen der Erst- und Zweitstimmenanteile einer Partei. Wenn nun durch das Anwachsen des Zweitstimmenanteils die Differenz an- bzw. ausgeglichen wird, liegt es zwingend in der Logik des Systems, daß das Überhangmandat wieder entfällt. An diesem grundsätzlichen Mechanismus ändert es auch nichts, daß sich der von dem Einspruchsführer gerügte Effekt in der Praxis erst bei der Unterverteilung der Stimmenanteile auf die einzelnen Landeslisten der Parteien auswirkt. 21
Die Regelungen des Bundeswahlgesetzes zu den Überhangmandaten waren erst kürzlich Gegenstand einer verfassungsgerichtlichen Prüfung. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 10. April 1997 (BVerfGE 95, 335 ff.) festgestellt, daß diese Vorschriften mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Das Gericht hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß der Verfassungsgesetzgeber bewußt darauf verzichtet habe, ein Wahlsystem und dessen Durchführung verfassungsrechtlich vorzuschreiben. Er habe damit ein Stück materiellen Verfassungsrechts offengelassen, das vom Wahlgesetzgeber auszufüllen sei. Diesem sei hierbei ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt (BVerfGE 95, 335 <349>). Dieser Gestaltungsspielraum umfaßt auch die Regelungen zu den Überhangmandaten. Ausdrücklich hat das Gericht festgestellt, daß die Entstehung von Überhangmandaten ohne Ausgleich für die anderen Parteien den Anforderungen der Wahlgleichheit nach Artikel 38 Abs. 1 Satz 1 GG genügt und die Chancengleichheit der Parteien wahrt (BVerfGE 95, 335 <357>). Diese Entscheidung hat das Gericht in Kenntnis des auch vom Einspruchsführers beschriebenen Effekts eines negativen Stimmengewichts getroffen; die Niedersächsische Landesregierung hatte im Verfahren hierauf ausdrücklich hingewiesen (BVerfGE 95, 335 <343>). 22
Zuvor hatte sich auch der Bundestag intensiv mit den Regelungen im Bundeswahlgesetz zu den Überhangmandaten beschäftigt und sie unter Hinzuziehung von Sachverständigen auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüft. Bereits die in der 13. Wahlperiode eingesetzte Reformkommission zur Größe des Bundestages war zu dem Ergebnis gekommen, die bestehenden Regelungen des Bundeswahlgesetzes, die zum Auftreten von Überhangmandaten führen können, seien verfassungsgemäß, und es bestehe auch keine verfassungsrechtliche Notwendigkeit, Überhangmandate durch ergänzende Regelungen auszugleichen, etwa durch Ausgleichsmandate oder eine Verrechnung bei den verbundenen Landeslisten. Die Kommission hat dem Bundestag keine Änderungen der §§ 6 und 7 BWG empfohlen (s. Drucksache 13/4560). Diesen Empfehlungen ist der Bundestag gefolgt; Gesetzentwürfe der 13. Wahlperiode, die die Kompensation von Überhangmandaten vorsahen, fanden keine Mehrheit (s. hierzu Drucksache 13/5750, StenProt 13/129 vom 11. Oktober 1996 S. 11631 ff.). 23
An dieser Einschätzung hält der Bundestag auch in Ansehung des vorliegenden Wahleinspruchs fest; die Argumente des Einspruchsführers berühren lediglich eine Facette der in der 13. Wahlperiode geführten Diskussion. 24
Auch das vom Einspruchsführer kritisierte Berechnungsverfahren nach Hare-Niemeyer ist in den gesetzlichen Vorschriften der §§ 6 Abs. 2 und 7 Abs. 3 BWG ausdrücklich vorgesehen, und zwar sowohl für die Berechnung des Gesamtproporzes der Parteien, als auch für die Unterverteilung auf die Landeslisten. Dieses Berechnungsverfahren wurde im Jahr 1985 mit dem 7. Gesetz zur Änderung des BWG eingeführt und ersetzt das bis dahin praktizierte Höchstzahlverfahren nach d’Hondt. Ausschlaggebend für diese Änderung war die Erkenntnis, daß das Verfahren nach d’Hondt eine gewisse Begünstigung größerer Parteien und parteiintern größerer Länder nach sich zieht. Dies wird im System Hare-Niemeyer vermieden (vgl. dazu Schreiber, Wahlrecht, § 6 Rdnr. 6). 25
Es läßt sich jedoch mit keinem Berechnungsverfahren, weder mit dem nach d’Hondt, noch mit dem nach Hare-Niemeyer oder St. Laguë/Schepers eine mathematisch absolut exakte Übertragung des Stimmenverhältnisses der Parteien auf das Sitzverhältnis im Bundestag erreichen. Gewisse Abstriche müssen bei der Erfolgswertgleichheit aller Stimmen immer hingenommen werden. Dies liegt daran, daß man die jeweiligen Ansprüche zwar bruchteilsmäßig genau berechnen kann, daß aber auch auf bruchteilsmäßig berechnete Ansprüche immer nur ganzzahlige Sitze zugeteilt werden können. Jedes Berechnungsverfahren erfordert daher Rundungen, wobei sich deren Methoden von Verfahren zu Verfahren unterscheiden. Auch die vom Einspruchsführer kritisierten Effekte, die speziell beim Verfahren Hare-Niemeyer auftreten, beruhen auf der Notwendigkeit solcher Rundungen und der in diesem Verfahren hierfür verwendeten Methode. 26
Sind aber Ungenauigkeiten nach jedem Verfahren unvermeidbar, so liegt es im Ermessen des Gesetzgebers, welche von mehreren in Betracht kommenden Möglichkeiten er für die Berechnung der Sitzzuteilung im Bundestag wählt. Das Bundesverfassungsgericht hat aus diesem Grund die Verfassungsmäßigkeit des Verfahrens nach Hare-Niemeyer bestätigt (BVerfGE 79, 169 <171>). 27
Es ist nun allerdings dem Einspruchsführer zuzugestehen, daß sein Wahleinspruch die speziellen Nachteile des Systems Hare-Niemeyer besonders deutlich macht. Nach der Stellungnahme des Bundeswahlleiters ist davon auszugehen, daß das System St. Laguë/Schepers die Mängel sowohl der Berechnungsverfahren nach d’Hondt als auch der nach Hare-Niemeyer vermeidet und dennoch zu – ihm Rahmen des Möglichen – exakten Ergebnissen führt. Die Abwägung der Vor- und Nachteile der einzelnen Berechnungsverfahren ist indes nicht eine Frage der Verfassungsmäßigkeit, sondern der Zweckmäßigkeit. Das Ausmaß der Sitzverschiebungen aufgrund des mit dem System Hare-Niemeyer verbundenen „Alabama-Paradoxons“ ist nicht so groß, daß hier von einer verfassungswidrigen Verzerrung der Erfolgswertgleichheit der Stimmen die Rede sein kann. Für die Wahl zum 14. Deutschen Bundestag ergibt sich dies bereits aus den Berechnungen des Bundeswahlleiters, wonach auch bei Anwendung des Systems St. Laguë/Schepers der Gesamtproporz der Parteien unverändert geblieben wäre. Fragen der Zweckmäßigkeit kann der Gesetzgeber – wie bereits dargelegt – im Rahmen seines Ermessens beantworten; so kann für zukünftige Wahlen durchaus geprüft werden, ob ein anderes Berechnungsverfahren für die Sitzverteilung im Bundestag gewählt werden soll. 28
Solche Überlegungen ändern jedoch nichts an der Gültigkeit der Wahlen zum 14. Deutschen Bundestag. Eine Auflösung des Bundestages und die Anberaumung von Neuwahlen, wie es der Einspruchsführer fordert, kommen nicht in Betracht. 29
Der Einspruch ist deshalb gemäß § 6 Abs. 1a Nr. 3 WPrüfG als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen. 30

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