Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-450233902
Timestamp: 2020-06-01 18:19:36+00:00

Document:
Sentencia de Constitucionalidad nº 435/13 de Corte Constitucional, 10 de Julio de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 450233902
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 137 (parcial) del decreto 1355 de 1970, por el cual se dictan normas sobre policía. El demandante solicita que se declare inexequible la frase “los espectadores están obligados a guardar la compostura y el decoro debido” por considerar que vulnera los artículos 1, 2, 13, 16 y 52 de la constitución. La corte concluyó que exigir la compostura y el decoro debido a quienes asisten a los espectáculos públicos no desconoce el libre desarrollo de la personalidad, el derecho a la recreación de los ciudadanos y el principio de legalidad, siempre que estas nociones se entiendan referidas al mantenimiento de las condiciones de seguridad y tranquilidad necesarias para garantizar el goce del espectáculo por parte de los asistentes y, que el incumplimiento de esta obligación sea evaluada en cada circunstancia particular por las autoridades competentes, atendiendo los principios constitucionales y legales. Se declara la exequibilidad del aparte normativo demandado.
4. Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición
Sentencia citada en: 12 sentencias, un artículo doctrinal, una disposición normativa, una noticia
C-435-13 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-435/13
(Bogotá DC, julio 10)
Actor: L.J.A.A..
Demanda de inconstitucionalidad contra: Artículo 137 (parcial) del Decreto 1355 de 1970 Por el cual se dictan normas sobre policía.
La ciudadana L.J.A.A., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, instauró demanda de inconstitucionalidad, contra el Artículo 137 (parcial) del Decreto 1355 de 1970 Por el cual se dictan normas sobre policía; el texto del artículo mencionado, con el aparte demandado subrayado, es el siguiente:
(agosto 4 )
La demandante solicitó se declare inexequible el artículo 137 (parcial) del Decreto 1355 de 1970 Por el cual se dictan normas sobre policía por considerar que vulnera los artículos 1, 2, 13, 16, 52 de la Constitución Política.
2.2.3. Asimismo, se vulnera el derecho a la igualdad debido a la indeterminación de la norma, en el sentido de propiciar la discriminación de ciertos ciudadanos al pretender dar más aceptación o reconocimiento a unas expresiones que a otros actuaciones, que sin chocar con el derecho ajeno constituyen una expresión de la personalidad de cada ser humano, de que la que solo cada uno puede definir.
Advierte que los cargos formulados carecen de aptitud. Añade que la norma acusada pone de manifiesto la especialísima función que la Constitución y la Ley asignan a la Policía Nacional como garante del goce efectivo de los derechos y libertades ciudadanas y para asegurar la convivencia pacífica. En particular, la norma busca prevenir posibles conductas desviadas, y tiene también un fin pedagógico. Asegura que las expresiones humanas que se relacionan con los espectáculos y el comportamiento de los espectadores, tienen un nexo con las expresiones de entusiasmo o desaprobación, pues de no alterar la tranquilidad, están permitidas, mientras no afecten los derechos de los demás, en el marco de la tranquilidad y la convivencia ciudadana, teniendo como base el derecho a la paz (). Cita el artículo 20 del Código de Policía en el que se definen los comportamientos que favorecen la seguridad en los espectáculos públicos y se pregunta si las medidas para prevenir situaciones que alteren la pacífica convivencia, se constituyen en actos violatorios de la dignidad humana y del libre desarrollo de la personalidad. De acuerdo con la intervención, la norma acusada se sustenta precisamente en el artículo 2º superior ya que está íntimamente relacionado con los fines esenciales del Estado. Los derechos de los ciudadanos pueden ser limitados por la Constitución, la ley y los derechos de los demás. En particular, tratándose de espectáculos a los que acuden cientos de miles de personas, son admisibles algunos límites para proteger bienes jurídicos, siempre que se respeten los principios de proporcionalidad y razonabilidad en el uso de la fuerza policial.
Solicita a la Corta declarar la exequibilidad de la norma parcialmente demandada. Considera que resulta razonable y constitucional que se le exija a quienes acudan a actos públicos, que guarden la compostura y el decoro, porque lo anterior promueve la convivencia pacífica. Estima que el aparte demandado del artículo 137 del Código de Policía, debe leerse e interpretarse integralmente con el segundo párrafo que indica que las expresiones de entusiasmo o desaprobación son toleradas en cuanto no alteren la tranquilidad o la seguridad de los asistentes. Posteriormente, se citan salvamentos de voto de algunas sentencias de la Corte y se concluye que las expresiones acusadas del artículo 137 del Decreto 1355 de 1070 encuentran respaldo constitucional en las mismas consideraciones expuestas en los salvamentos de voto referidos y son acordes con la Constitución y la jurisprudencia de la Corte, en el sentido de que la tranquilidad, como elemento esencial del orden público supone que se aseguren condiciones que permitan la habitual convivencia. De producirse una alteración anormal del orden público corresponde a las autoridades de policía tomar las medidas para restablecerlo. Al margen de lo anterior, se señala que la actora no aporta los argumentos suficientes que determinen la existencia de significadas diferencias que puedan llegar a considerarse como violatorias del derecho a la igualdad ya que la expresión acusada no impone un trato diferente o discriminatorio.
3.3. Ministerio de Defensa  Policía Nacional: exequibilidad.
Solicita se declare constitucional la norma acusada. Citando apartados de la jurisprudencia de la Corte, la intervención advierte que se ha admitido que los derechos y los principios reconocidos a los ciudadanos no son absolutos, y por ende tienen limitaciones que lejos de ser caprichosas, tienen como fin el cumplimiento de los objetivos del Estado relacionados con la convivencia pacífica, la prevalencia del interés social, la seguridad y la salubridad, entre otros. De esta manera, se encuentra que el derecho al libre desarrollo de la personalidad, encuentra su límite en la libertad de los demás. Este tipo de restricciones a los derechos son necesarias para el ejercicio de cualquier derecho, y no suponen la pérdida de titularidad del mismo sino la moderación racional de su ejercicio. Aduce que el artículo 218 de la Constitución Política y el artículo 1º de la Ley 62 de 1993, establecen que la Policía Nacional tiene como misión principal la de preservar el orden público entendido como la garantía de las condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que hacen posible la prosperidad general y el goce de los derechos humanos, o bien la protección de los derechos fundamentales de los colombianos. Así, la norma acusada parcialmente no transgrede la Constitución sino por el contrario, busca preservar los derechos u libertades individuales de las personas y garantizar la tranquilidad y seguridad de los demás asistentes.
3.4. Instituto de Deportes y Recreación de Medellín  INDER: exequibilidad.
3.5. D.: exequibilidad.
4.1. Al margen de lo anterior, señala que en el Estado Social de Derecho, el orden público conforma uno de los ejes que sustenta la convivencia armónica entre los asociados. De este modo, el poder de policía que detenta el Estado, está llamado a mantener el orden público, en particular la seguridad, la salubridad y la tranquilidad públicas, para lo cual está legitimado a restringir ciertas libertades y derechos ciudadanos. Se indica que no hay derechos absolutos tal y como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional en la materia. El artículo 218 superior asigna a la policía la función de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Esta función se cumple a través de los jefes de la administración local y se materializa mediante el cuerpo armado de policía. De otro lado, el artículo 150  2 de la Carta, otorga al Congreso la competencia de expedir códigos como el de Policía, función que excepcionalmente se atribuye a otros órganos como al Distrito Capital en virtud de su régimen especial.
4.2. Con respecto al concepto de decoro, no es fácil determinar cuáles son sus dictados universales. A este respecto se cita la sentencia C-010 de 2000 así como el salvamento de voto de la misma. Se concluye entonces que para el Ministerio Público, los conceptos de compostura y decoro no están desprovistos de contenido en cuanto tienen que ver con el buen trato y el uso adecuado del lenguaje y por ende se encuentran incluidos en las normas de orden público y convivencia pacífica, especialmente cuando se trata de espectáculos públicos.
2.3. Con todo, de los argumentos expresados en la demanda en relación con el cargo de igualdad, surge otro reproche específico de constitucionalidad que amerita el examen de esta Corte: la indeterminación excesiva de la norma demanda que, a juicio del demandante, entrega a la autoridad de policía una competencia muy amplia para calificar lo que es compostura y decoro debidos, lo que en su lógica podría conducir a la restricción arbitraria de las libertad personales de quienes asisten a espectáculos públicos. Así, se examinará si la norma demandada, por su virtual indeterminación, desconoce no ya el derecho de igualdad sino el principio de reserva legal de las medidas restrictivas de la libertad personal.
2.2.1. Si la obligación legal de los espectadores de guardar la compostura y el decoro debidos en los espectáculos públicos, desconoce -restringe- los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la recreación (CP, arts 16 y 52)?
2.2.2. Si la descripción legal de las normas de comportamiento que obligan a los espectadores -guardar la compostura y el decoro debidos-, son tan indeterminadas que deconocen el principio constitucional de reserva legal en materia de limitaciones de las libertades?
3.2. La Corte ha considerado que el Decreto 1355 reúne las características propias de los Códigos al compilar de manera sistemática, completa e integral las normas concernientes a la función de la policía del Estado[1]. A pesar de haberse expedido normas que han modificado y derogado parcialmente el Decreto 1355 de 1970, no hay ninguna otra compilación que regule integral y sistemáticamente esta materia, por esta razón se ha considerado que dicha disposición es el Código Nacional de Policía[2], tal y como lo ha referido en diversas ocasiones el propio legislador[3].
3.3. La norma demandada parcialmente en esta ocasión, se ubica específicamente en el Libro II del Decreto 1355 de 1970 referida al ejercicio de las libertades públicas. En el capítulo VI del citado Libro, se regula todo lo concerniente a los espectáculos públicos, definidos como la función o representación que se celebra en teatro, circo, estadio, plaza, salón o en cualquier otro edificio o lugar en que se congrega la gente para presenciarlo u oírlo[4]. En dicho capítulo, se establece el régimen de aplicación de estas normas, los deberes de los espectadores y de los empresarios del espectáculo, los permisos requeridos, los impuestos que deben pagarse, las reglas sobre la venta de las boletas, las condiciones que debe cumplir el lugar en el que se realizan los espectáculos, las circunstancias para su aplazamiento o suspensión, entre otros.
Cargo 1º: violación de los artículos 16 y 52 de la C.P.
Para la demandante, exigir a los espectadores guardar la compostura y el debido decoro en espectáculos públicos, desconoce la garantía de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la recreación
4.2.1. El orden público ha sido definido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos[5]. La Constitución en el artículo 218 y en general el derecho de policía contemporáneo, se refieren también al estado de convivencia social, que además de seguridad, tranquilidad y salubridad, precisa también de condiciones de la moralidad y ecología[6] para hacer posible el goce efectivo y generalizado de los derechos.
En un Estado social de derecho, la preservación del orden público representa el fundamento y a la vez el límite de las competencias de policía. En este contexto, la Corte ha establecido que el poder de Policía se subordina a los principios constitucionales y las libertades públicas, que solo pueden ser restringidas cuando sea indispensable y exista una finalidad constitucionalmente legítima orientada a lograr la convivencia pacífica y asegurar los derechos ciudadanos[7]. De este modo, la expresión "orden público" no puede entenderse desligada del reconocimiento de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, ya que precisamente el respeto de estos derechos representa el núcleo esencial de esta noción[8].
4.2.2. En este orden de ideas, se han planteado condiciones que debe cumplir el poder de Policía: (i) estar sometido al principio de legalidad; (ii) dirigirse a garantizar el orden público; (3) adoptar medidas proporcionales y razonables al fin perseguido, sin suprimir desproporcionada o absolutamente las libertades y teniendo en cuenta que en algunos ámbitos estas regulaciones pueden resultar más importantes que en otras; (iv) no imponer discriminaciones injustificadas a ciertos sectores de la población; (5) recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (6) someter las medidas policivas a los correspondientes controles judiciales[9].
4.2.3. Las medidas para preservar el orden público pueden consistir en (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función [10].
4.2.4. Lo anterior se encuentra íntimamente relacionado con los conceptos de poder, función y actividad de policía que también han sido ampliamente definidos por la jurisprudencia[11]:
4.2.4.2. De otro lado, la función de policía definida como la gestión administrativa del poder de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva en cumplimiento de la ley o los reglamentos, corresponde al Presidente de la República en el nivel nacional, y a los gobernadores y alcaldes en el nivel territorial. La jurisprudencia[12] ha precisado que la función de policía se manifiesta de diversas maneras: una que se desprende de la relación entre administración y administrado como cuando se define una situación concreta de una persona; otra un poco más amplia, en la que se establecen prescripciones de alcance local sobre temas particulares dirigidas a un grupo específico de personas[13].
Tal y como lo ha descrito la jurisprudencia, estas manifestaciones de la función de policía responden al reconocimiento de la imposibilidad del legislador de prever todas las circunstancias fácticas. Las leyes de policía permiten entonces un margen de actuación a las autoridades administrativas para su concreción. Así, la forma y oportunidad para aplicar a los casos particulares el límite de un derecho, corresponde a normas o actos de carácter administrativo expedidos dentro del marco legal por las autoridades administrativas competentes[14]. En aras de proteger las libertades y los derechos de los ciudadanos, se ha exigido que la administración motive sus actos, cumpla con los requisitos de publicidad, garantice el derecho a la defensa, guarde coherencia entre la motivación y la decisión, tome medidas proporcionales, razonables y oportunas, y que la autoridad que tome las decisiones sea competente es decir que esté autorizada para ello[15].
Las condiciones anteriormente descritas evitan la adopción de actos puramente discrecionales de la administración en el ejercicio de la función de policía, lo que no excluye una cierta capacidad creadora, del funcionario competente para decidir. En otras palabras, la diferencia entre los actos reglados y los discrecionales se reduce, entonces, a una mera diferencia de grado: en los primeros prima la aplicación de normas de jerarquía superior al caso concreto, en los segundos prevalece la creación de soluciones para problemas concretos a la luz de esas mismas normas. Dicho en otros términos, el acto es reglado cuando la ley ha señalado a la administración en forma expresa la forma en que debe actuar, de manera que producido un hecho, el supuesto o antecedente previsto en la norma, la decisión de la administración no puede ser sino una. El poder discrecional, por el contrario, permite escoger la solución del asunto dentro de distintas opciones, pero ello no quiere decir que la administración pueda actuar al margen de la ley, pues la selección de esas alternativas posibles las consagra el mismo ordenamiento"[16].
4.2.4.3. Finalmente, la actividad de policía es la que de acuerdo con el artículo 218 de la Constitución ejecutan o realizan materialmente los miembros de la Policía Nacional -oficiales, suboficiales y agentes de policía-, a quienes compete mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, a través de medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público[17] subordinándose al poder y a la función de policía. En general, la Policía Nacional, como autoridad administrativa, cumple funciones de naturaleza preventiva, y no represiva[18]. En otras palabras son quienes ejecutan el poder y la función de policía, sin tomar decisiones ya que obedecen a la voluntad de las autoridades de policía por lo cual, no se trata de una actividad reglamentaria ni reguladora de la libertad[19].
Los fines de la Policía Nacional están consagrados en el artículo 2º superior, y consisten en "servir a la comunidad" , "garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución", "asegurar la convivencia pacifica y la vigencia de un orden justo", y "las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares" [20].
Así, la Corte ha establecido que en ejercicio de esta función la Policía Nacional puede aplicar medidas de tipo preventivo o de índole correctiva, siempre sujetas al principio de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, cuando se requiera ante cualquier amenaza o vulneración de los derechos y bienes de los ciudadanos[21]. Con respecto a este punto, resulta relevante aclarar que las medidas preventivas buscan garantizar un derecho actual o futuro y no reprimir o sancionar determinada conducta, ya que lo anterior solo puede ser determinado en un juicio previo que establezca las responsabilidades[22]. Las medidas preventivas que adopta la Policía se justifican en la prevalencia del interés general y de la protección de los derechos de los ciudadanos como fin esencial del Estado, y en el principio de acuerdo con el cual, los derechos no son absolutos, por lo cual se admite que las personas pueden gozar libremente de sus derechos siempre que no afecten a los de los demás y obren conforme con la solidaridad[23]. Cabe igualmente destacar, como lo ha dicho la jurisprudencia constitucional en esta materia, que "la preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces incompatible con el ideal democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público"[24].
Desde sus primeras sentencias[25] la Corte ha señalado que los límites de la actividad de policía consisten en: (1) respetar el principio de legalidad; (2) asegurar el orden público sin interferir con el ámbito privado de los ciudadanos; (3) tomar las medidas necesarias y eficaces para cumplir con su tarea y utilizar la fuerza únicamente cuando sea indispensable, de acuerdo con el artículo 3º del "Código de conducta para funcionarios encargados de aplicar la ley", aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979; (4) adoptar medidas proporcionales y razonables en relación con las circunstancias y el fin perseguido; (5) el poder de policía es inversamente proporcional con el valor constitucional de las libertades afectadas; (6) debe ejercerse para preservar el orden público en beneficio de las libertades y derechos ciudadanos y no puede traducirse en una limitación absoluta de los mismos; (7) no puede llevar a discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la sociedad; (8) la policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejercite legalmente sus derechos.
4.2.5. De este modo, el régimen de policía permite prevenir los actos que constituyen amenazas contra los derechos de terceros pero no juzga, no establece culpabilidades ni impone sanciones. Acorde con lo anterior, la naturaleza de las medidas no es represiva, por cuanto su objetivo no es reparar sino prevenir el conflicto[26]. Asimismo es posible concluir que en nuestro ordenamiento se prohíben medidas de policías vagas, imprecisas e imprescriptibles[27] por desconocer el principio de estricta legalidad y la primacía de los derechos de las personas.
4.3.1. El libre desarrollo de la personalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución Política, se ha definido como el derecho de las personas a expresarse de manera autónoma y a trazar su existencia y su plan de vida de acuerdo con su propia visión y expectativas. Por lo anterior, es un tipo de libertad íntimamente relacionada con la dignidad humana y con la autodeterminación. Se ha caracterizado igualmente como un derecho de estatus activo porque requiere el despliegue de capacidades individuales sin restricciones ajenas no autorizadas en el ordenamiento jurídico[28]. Asimismo, la Corte ha precisado que este derecho fundamental es de carácter relacional, porque protege las decisiones de las personas frente a algún asunto particular, es decir que, protege la autonomía para decidir respecto de algo[29].
4.3.2. El derecho al libre desarrollo de la personalidad, así como otros derechos constitucionalmente reconocidos, no es absoluto y se encuentra sometido a algunas restricciones. Tal y como lo ha señalado la Corte, el hecho de que el libre desarrollo de la personalidad sea uno de los derechos personalísimos más importantes del individuo, no implica que su alcance y efectividad no puedan ser ponderados frente a otros bienes y derechos constitucionales o que existan ámbitos en los cuales este derecho fundamental ostente una eficacia más reducida que en otros[30]. No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta que se trata de un derecho que protege las opciones de vida de las personas, la Corte ha estimado que su protección es más intensa[31].
Precisamente, el artículo 95 de la Constitución consagra la obligación de la persona y del ciudadano, de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios. Así, se ha considerado que el ejercicio de todo derecho fundamental no es absoluto y que entraña una serie de deberes y obligaciones[32].
4.3.3. En este sentido, la Corte ha establecido que las restricciones al libre desarrollo de la personalidad se formulan en un lenguaje jurídico de contenido abierto, como presupuesto de posibilidad de la construcción del mismo orden jurídico que al mandar, permitir o prohibir difícilmente deja de afectar la libertad. En efecto, las limitaciones que pueden imponerse a este derecho son aquellas que provienen de "los derechos de los demás" y del "orden jurídico"[33].
Claro está que para limitar este derecho no bastan las simples consideraciones a priori de interés general o de bienestar colectivo, desarrolladas de manera vaga e imprecisa.[34] La jurisprudencia ha entendido que el derecho al libre desarrollo de la personalidad debe armonizarse con el reconocimiento y el respeto de los derechos de terceros de modo que la protección legítima que el ordenamiento jurídico suministra a estos derechos constituye el límite de ese derecho fundamental[35]. Al proscribir la posibilidad de limitar ciertos derechos y libertades, el constituyente buscó asegurar su ejercicio pero garantizando la convivencia ciudadana y, de otro lado, pretendió sujetar los poderes públicos para que estos pudieran limitar estos derechos en las circunstancias previstas en el ordenamiento jurídico, en el respeto a los principios de proprocionalidad y razonabilidad[36].
4.3.4. En el caso del libre desarrollo de la personalidad, existen esferas que pueden ser limitadas por el Estado para promover los principios constitucionales y la convivencia entre los ciudadanos. Pero habrá también ámbitos en los que será imposible intervenir y se prohibirá cualquier intromisión. Sin embargo, cuando la persona vive en sociedad y vive en una comunidad, tiene una condición social[37], y podrá ejercer sus derechos siempre en armonía con los derechos y libertades ajenos.
4.3.4. De lo anterior se desprende que las restricciones legítimas al libre desarrollo de la personalidad, se reducen a aquellas que efectivamente pretendan proteger los derechos ajenos y el orden jurídico[38].
4.4.5. No hay que olvidar que, tal y como lo consideró la Corte en otras sentencias, la vida en comunidad conlleva forzosamente el cumplimiento de una serie de deberes recíprocos por parte de los asociados, el primero de los cuales es el de respetar los derechos de los demás. De ello se desprende la consecuencia lógica de que el hombre en sociedad no es titular de derechos absolutos, ni puede ejercer su derecho a la libertad de manera absoluta ; los derechos y libertades individuales deben ser ejercidos dentro de los parámetros de respeto al orden jurídico existente y a los valores esenciales para la vida comunitaria como son el orden, la convivencia pacífica, la salubridad pública, la moral social, bienes todos estos protegidos en nuestro ordenamiento constitucional[39].
4.4.6. Así, la compostura y el decoro, al igual que la buena conducta, encuentran sustento en los artículos 4, 6 y 95 de la Constitución, ya que como ha sido reiterado por la jurisprudencia[40], toda persona tiene el deber de ... acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades; ser responsable ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y, tiene la obligación de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios.
Con respecto a este punto, resulta interesante citar las observaciones del Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el que se estableció que las restricciones a los derechos de las personas pueden justificarse en la necesidad de respetar los derechos de otras personas, o en la protección de la seguridad nacional y el orden público, o de la salud y la moral públicas. Sea cual fuere el caso, el Estado no puede imponer restricciones de tal magnitud que anulen el derecho que se pretende limitar, en este sentido, el Comité recuerda que la relación entre el derecho y la restricción, o entre la norma y la excepción, no debe invertirse[41]. En este orden de ideas, se determina que las restricciones siempre deben estar "fijadas por la ley", perseguir las finalidades prescritas en la norma y cumplir pruebas estrictas de necesidad y proporcionalidad[42].
Cargo 2º: desconocimiento del artículo 29 Superior.
Para la demandante, la descripción legal de las normas de comportamiento que obligan a los espectadores -guardar la compostura y el decoro debidos-, tiene tal grado de indeterminación que desconoce el principio constitucional de reserva legal en materia de limitaciones a las libertades.
5.2.2. Sin embargo, este postulado general encuentra problemas cuando los derechos y libertades son restringidos por normas que contienen conceptos jurídicos indeterminados, en los que no se señalan con exactitud los límites del supuesto de hecho, si bien este puede ser precisado en el momento de la aplicación[43]. En otras palabras, dichos conceptos son aquellos en los que el sentido para la aplicación de la norma, no se encuentra determinado con exactitud en la ley[44].
5.2.3. Es importante anotar en este punto, que el hecho de que una cláusula sea indeterminada, no debe traducirse en la posibilidad de que las autoridades actúen de manera discrecional ya que al final existe una sola decisión justa y porque la actuación de las mismas está sujeta al control judicial. Diferente es el caso de la discrecionalidad auténtica que, por el contrario, se define como aquella en la que se autoriza a la administración para elegir entre diferentes posibilidades para lograr determinado fin según la propia apreciación de la oportunidad y conveniencia de la acción respetando los principios de proporcionalidad y razonabilidad[45]. En palabras del Tribunal Superior Español las facultades discrecionales se caracterizan por la pluralidad de soluciones justas posibles entre las que libremente puede escoger la Administración, según su propia iniciativa, por no estar comprometida dentro de la norma la solución concreta; mientras que el concepto jurídico indeterminado (ruina, precio justo, utilidad pública etc.) es configurado por la Ley como un supuesto concreto de tal forma que solamente se da una única solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho[46].
5.2.4. Ejemplos de disposiciones indeterminadas son las que se refieren al orden público, orden social, interés público, tranquilidad pública, o buenas costumbres entre muchos otros. Para la jurisprudencia, es claro que estos conceptos no pueden ser utilizados por el legislador para restringir derechos y libertades ciudadanas sin establecer cómo y en qué grado dicho ejercicio estaría desconociendo tales valores[47]; lo contrario es disolver la existencia de los poderes en cabeza del ciudadano en un universo de valores abstractos, cuya materialización correspondería al arbitrio de la autoridad de turno[48].
En particular, la Corte ha establecido que los conceptos indeterminados de contenido moral, cuando se trata de normas de tipo sancionatorio, son en principio inconstitucionales en el marco del reconocimiento al carácter pluriéntico y multicultural de la Nación[49].
5.2.5. Ahora bien, en casos similares al que se examina en la presente sentencia, la Corte ha establecido que la utilización de conceptos jurídicos indeterminados no necesariamente es inconstitucional ni lleva a un desconocimiento de la libertad individual y de derechos tales como el debido proceso. Incluso para algunos autores, los conceptos jurídicos indeterminados le dan certeza y movilidad al derecho especialmente cuando se trata de textos normativos que deben mantenerse vigentes en el tiempo[50].
La jurisprudencia ha considerado que el lenguaje jurídico puede presentar indefiniciones tal y como sucede en el lenguaje ordinario, y estas indeterminaciones no son en sí mismas inconstitucionales siempre que de las mismas no se desprenda una negación o restricción injustificada de los principios y derechos constitucionales[51]. Adicionalmente, la Corte ha reiterado[52] que la indeterminación no puede examinarse en abstracto sino en un contexto para determinar su admisibilidad. De otro lado, es necesario evaluar su impacto en los principios y derechos descartando los efectos que supongan restricciones injustificadas. Finalmente, se ha señalado que una disposición no será inconstitucional si es posible superar la indeterminación de un concepto a partir de los elementos de juicio que ofrece el propio ordenamiento.
De este modo, en sentencias como la sentencia C-530 de 2003[53], la Corte admitió el empleo de conceptos indeterminados en relación con infracciones administrativas sin desconocer el principio de igualdad solo y siempre que dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es, que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados.
(i) Los conceptos jurídicos indeterminados no suponen la discrecionalidad de las autoridades puesto que implican clasificar una situación para tomar una única medida apropiada o justa.
(ii) Si bien se admite cierto grado de indeterminación y ambigüedad en el lenguaje jurídico, y no obstante no todo concepto jurídico indeterminado sea per se inconstitucional, el Legislador debe evitar emplear palabras y conceptos que impliquen un grado de ambigüedad tal, que afecten la certeza del derecho y lleven a una interpretación absolutamente discrecional de la autoridad a quien corresponde aplicar determinada disposición, especialmente cuando se trata de normas que restringen el derecho a la libertad en sus múltiples expresiones.
(iii) Cuando sea posible esclarecer un concepto jurídico indeterminado, a partir de las herramientas hermenéuticas que ofrece el propio ordenamiento, la disposición no será inconstitucional. Por el contrario, si el concepto es tan abierto que no puede ser concretado en forma razonable, se desconoce el principio de legalidad.
(iv) En materia sancionatoria, ya sea penal o disciplinaria, la exigencia de certeza sobre el supuesto de hecho de una norma es mayor puesto que la aplicación de la misma puede implicar una afectación más profunda de los derechos y libertades constitucionalmente protegidas.
5.3.1. El principio de legalidad es característico de los Estados sociales de derecho, en los cuales la actuación de las autoridades públicas se sujeta a las condiciones que para ello se hubieren establecido en las normas que disciplinan su actuación. Así, la Corte ha señalado que el principio de legalidad es expresión del principio de división de poderes, y sirve para definir la relación entre el individuo y el Estado al establecer que el poder coercitivo de este último solo el legítimo si se encuentra autorizado en la ley[54].
5.3.2. El principio de legalidad se materializa en la Constitución (i) en el artículo 121 de la Constitución conforme al cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, (ii) en el artículo 122 que establece que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, (iii) en el segundo inciso del artículo 123 de la Constitución que establece que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento y (iv) en el artículo 230 al prever que los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley[55].
5.3.3. De este modo, el principio de legalidad tiene importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de un lado, protege la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo intervenciones que la limiten cuando no existe una norma que así lo autorice; (2) de otro lado protege la democracia, porque la ley a la que se somete el ejercicio de la función pública ha sido aprobada por órganos suficientemente representativos, por lo cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3) además, garantiza el control y la atribución de responsabilidades al orientar las actividades de los organismos a los que les han sido asignadas funciones de control respecto del comportamiento de las autoridades públicas[56].
5.3.4. Lo anterior se traduce en la prohibición de expedir regulaciones deficientes para el ejercicio de funciones públicas, sin que ello signifique que en todos los casos es necesario contar con disposiciones exhaustivas porque sería imposible que el legislador previera todas las posibilidades de restricción de derechos, especialmente debido a la complejidad de las funciones del Estado lo cual lleva a que un amplio numero de funciones se encuentren reguladas en cláusulas generales. En este sentido, la jurisprudencia ha establecido que una regulación es deficiente cuando, dependiendo del área de que se trate, las autoridades públicas no tengan ningún parámetro de orientación de modo que no pueda preverse con seguridad suficiente la conducta del servidor público que la concreta[57].
5.4.1. Teniendo en cuenta las consideraciones de esta sentencia, la Corte deberá determinar lo siguiente: (i) si la exigencia a los espectadores de guardar la compostura y el debido decoro en los espectáculos públicos, alude al tipo de expresiones que anteriormente se definieron como conceptos jurídicos indeterminados; (ii) en ese caso, se deberá evaluar si las nociones de decoro y compostura son determinables, o si por el contrario resultan demasiado ambiguas o vagas; (iii) analizado lo anterior, se deberá examinar si la norma acusada desconoce el principio de legalidad.
5.4.2. En el ámbito jurídico, se encuentra que ya en otras ocasiones el legislador ha expedido normas con conceptos jurídicos indeterminados similares. Así, la Corte ha tenido oportunidad de examinar disposiciones que se refieren a términos parecidos a los que se estudian en este caso, como las buenas costumbres, la buena conducta o el decoro y el buen gusto. La jurisprudencia ha establecido que estos tipos de expresiones pueden implicar un alto grado de vaguedad y de ambigüedad, puesto que remiten a ciertas visiones del mundo que son relativas o que se refieren a determinados criterios estéticos. Si no es posible dotar de un contenido objetivo a estos conceptos, se corre el peligro de limitar de manera ilegítima los derechos y libertades ciudadanos. De otro lado, las expresiones que no sean determinables en este sentido, pueden otorgar una competencia demasiado amplia y sujeta a interpretaciones subjetivas de las autoridades encargadas de aplicar la medida.
5.4.2.1. En este sentido se pronunció la sentencia C-427 de 1994, en la que Corte declaró exequible la expresión ejecutar en el lugar de trabajo o en sitio público, cualquier acto contra la moral o las buenas costumbres, contenida en el artículo 115 del Decreto No. 2699 de 1991 "Por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, pero advirtiendo que debía restringirse el uso ilegítimo y discrecional de las expresiones acusadas. La línea jurisprudencial en esta materia se volvió más estricta en fallos posteriores[58].
5.4.2.2. En la sentencia C-010 de 2000, que declaró inexequible la expresión "decoro y buen gusto" contenida en una ley que establecía normas sobre el derecho de expresión a través de la radio, la Corte consideró que se trataba de conceptos muy subjetivos ya que lo que para algunas personas podía ser considerado indecente, para otras podía ser normal. En este sentido, estimó que una cosa es que el ordenamiento pueda limitar ciertas expresiones innecesarias e injuriosas, a fin de proteger la honra de las personas, u otros bienes constitucionales, y otra muy diversa es que la ley ordene que se atiendan unos ambiguos e inexistentes "dictados universales del decoro y del buen gusto", pues ese mandato implica el predominio de ciertas visiones del mundo sobre otras. En aquella ocasión, la Corte advirtió el peligro de que, ante la indeterminación y relatividad cultural de las nociones de buen gusto y decoro, fueran las entidades encargadas de controlar la radio, las que establecieran post facto, los criterios estéticos sin que la ley de manera expresa, taxativa y previa hubiese indicado el alcance de esta restricción.
5.4.2.3. En otro caso[59], la Corte declaró inexequible la expresión buenas costumbres incluida en el artículo 46 de la Ley 50 de 1990 que autorizaba la limitación al libre ejercicio del derecho sindical, mediante la calificación subjetiva hecha por el responsable del estudio de los estatutos de la organización sindical recién creada, si estimaba que contravenía las buenas costumbres, según su personal modo de entender en qué consisten las buenas costumbres. También en aquella ocasión la Corte consideró que dicha facultad era demasiado amplia y por esta razón podía limitar el ejercicio de los derechos sindicales.
5.4.2.4. Particularmente interesante, resulta el pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-371 de 2002 en la que se examinó si la necesidad de establecer la obligación de observar buena conducta suponía una restricción desproporcionada del derecho al libre desarrollo de la personalidad y de la intimidad, y en consecuencia, una exigencia contraria a la dignidad humana de los procesados y condenados a quienes se impone, al pretender obligar a todos los hombres a ser buenos desde una perspectiva ética o moral. En dicha providencia, se determinó que si bien la noción de buena conducta se refería a un concepto jurídico indeterminado, este debía determinarse en el momento de su aplicación no a partir de una apreciación discrecional de la autoridad sino dentro del parámetro del valor o de la experiencia incorporada. Al hallarse dicha expresión en una ley, esta representaba un concepto jurídico por consiguiente su aplicación no refiere al operador a ámbitos meta-jurídicos como el de la moral, o extra-jurídicos como el propio de ordenamientos religiosos o privados, cualquiera que sea su naturaleza, sino que debe hacerse a la luz de los valores, los principios y las reglas de derecho contenidas en el ordenamiento y que sirven de fundamento a la institución jurídica en cuya regulación está incorporado el concepto jurídico indeterminado. Reiterando jurisprudencia en esta materia, la citada providencia concluyó que la indeterminación legislativa de un concepto no se traduce en la posibilidad de imponer restricciones injustificadas a los derechos fundamentales. Mientras que de manera sistemática la Corte ha desvirtuado el fundamento de conceptos jurídicos fundamentados en sistemas morales particulares, de otro lado ha convalidado la noción de moral pública como criterio que puede ser empleado por la justicia como referente para determinar la constitucionalidad de las normas
5.4.2.5. La Corte también ha establecido que especialmente en materia sancionatoria y penal, la nación de decoro no es suficientes para tipificar una conducta.
Más recientemente[60], la Corte declaró inexequible la expresión Ejecutar en el lugar de trabajo actos que atenten contra la moral o las buenas costumbres contenida en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002. Estimó en aquella ocasión que la utilización de conceptos que carecen de un grado de indeterminación aceptable constitucionalmente desconoce la prohibición de tipos sancionatorios disciplinarios indeterminados. Sin embargo, en dicha providencia se identificaron todas las expresiones referidas a la moral o a la moralidad en la Constitución y se concluyó que podían ser válidamente utilizadas por el orden constitucional, dado que no son las palabras o los conceptos los que deben ser reprochados constitucionalmente sino su utilización y efecto jurídico, sobretodo si afectan derechos fundamentales.
En un Estado que protege el pluralismo, regular la conducta de los ciudadanos sobre la base de los criterios del decoro y la compostura, puede llevar al desconocimiento de las expresiones y manifestaciones de ciertas personas si, según el criterio de las autoridades, no se ajuste a ese ideal de comportamiento que por lo demás no se encuentra claramente establecido en la norma. Así, la sentencia concluyó que las expresiones que empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto y el prestigio referidas a la institución policial, dado su grado de indeterminación, crean la posibilidad de que se sancionen conductas inocuas, es decir carentes de idoneidad para afectar la eficacia, eficiencia y la corrección de la función pública, y en particular los fines de la actividad policial.
5.4.3. Tal y como quedó enunciado, la jurisprudencia no define como tal el concepto de decoro o buena conducta porque generalmente han sido calificados como conceptos ambiguos y vagos. Sin embargo en algunas ocasiones ha tratado de ligar estas nociones con la de moral pública para dotarlas de contenido objetivo, convertirlas en criterios válidos de interpretación.
5.4.3.1. En la sentencia C-373 de 2002, la Corte consideró que las normas que incluyeran conceptos o expresiones de alto contenido moral, como actividades incompatibles con el decoro, no podían limitar las libertades fundamentales si estas no interferían con derechos ajenos, más aún en el marco de una sociedad multicultural y pluralista. Sin embargo, cuando se hace referencia a la moral pública, el concepto se vuelve más determinable. En este sentido, sentencias como la C-224 de 1994, o la C-814 de 2001 y la C-350 de 2009, han delimitado el alcance y han fijado la relevancia de preceptos que emanan de la moral pública, concepto que se consagra textualmente la Constitución en los artículos 34 y 209. En particular la sentencia C-224 de 1994, definió este tipo de moral como aquella que prevalece en cada pueblo en su propia circunstancia, añadiendo que entendida así, la moral no es individual: lo individual es la valoración que cada uno hace de sus actos en relación con la moral social.
5.4.3.2. En otros pronunciamientos, la Corte ha establecido que las medidas que se tomen en función de la moral pública o del interés general están sujetas a una interpretación restrictiva para evitar que a través de categorías demasiado amplias, se desconozcan las libertades fundamentales. En este orden de ideas, la invocación de la moralidad pública no puede justificar restricciones libertades como la de expresión si no cumple con los siguientes requisitos: (1) ser definida de manera previa, clara y precisa en una ley nacional y ser interpretada restrictivamente; (2) no invocarse de modo abstracto sino especificarse en cada caso su contenido; (3) ser compatible con los principios que rigen las sociedades democráticas pluralistas, el Estado Social de Derecho no confesional y con el principio de dignidad humana[61].
(i) Las nociones de decoro, buenas costumbres, buena conducta y similares, son en general ambiguas y pueden desconocer derechos constitucionalmente reconocidos si no son determinables.
(ii) Especialmente en materias disciplinarias, correctivas o penales, es necesario fijar los conceptos indeterminados que sancionan conductas por faltas al decoro o a las buenas costumbres.
(iii) Una manera de determinar de manera objetiva los conceptos indeterminados con un amplio grado de ambigüedad o vaguedad, es relacionarlos cuando sea el caso, con conceptos como la moral pública, que se encuentran expresamente consagrados en la Constitución y que han sido definidos por la Corte como aquellas conductas que sean aceptadas por una sociedad en un determinado contexto histórico y social.
(iv) En todo caso, las medidas que tomen las autoridades competentes deberán respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
A partir de una lectura integral del artículo demandado parcialmente, es posible establecer que los bienes jurídicos protegidos por la norma son la tranquilidad y la seguridad de los asistentes en los espectáculos. La medida, además de prevenir alteraciones del orden en los espectáculos, también tiene una naturaleza correctiva para quienes lo infringen, tal y como se deduce del artículo 202 del mismo Código, en el que se establece la obligación de los comandantes de estación y de subestación de reprender en audiencia pública a quien perturbe la tranquilidad en recinto de oficina pública, o durante espectáculos o reuniones públicas.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 137 (parcial) del Decreto 1355 de 1970 Por el cual se dictan normas sobre policía por los cargos analizados.
[1] C-692 de 2003.
[2] C-692 de 2003, C-643 de 1999 y C-046 de 2001.
[3] Como en la Ley 365 de 1997, la Ley 30 de 1986, la Ley 232 de 1995.
[4] Art. 134 del Decreto 1355 de 1970.
[5] C-179 de 2007, C-024 de 1994, C-251 de 2002 y C- 825 de 2004, entre otras.
[6] L.P., M.. Derecho de Policía  Ensayo de una teoría general. Fondo Editorial de la Escuela Superior de Policía. Biblioteca Jurídica DIKE. Colombia, 2009.
[7] C-825 de 2004.
[8] T-706 de 1996.
[9] C-179 de 2007, C- 024 de 1994, C-1444 de 2000.
[10] Cfr. C- 825 de 2004. C-117 de 2006, C-179 de 2007.
[11] C-117 de 2006. La sentencia C-179 de 2007 cita entre otras, las sentencias C-557 de 1992; C-088 de 1994; C-226 de 1994; C-366 de 1996; SU-476 de 1997; C-110 de 2000; C-1410 de 2000; C-1444 de 2000; C-790 de 2002; C-490 de 2002; C-492 de 2002.
[12] C-366 de 1996, C-432 de 1996, C-282 de 2004
[13] C- 825 de 2004.
[15] C-432 de 1996.
[16] C-492 de 2002 y C-432 de 1996.
[17] C- 492 de 1992.
[18] C-024 de 1994: Salvo cuando actúa como colaboradora de las autoridades judiciales en ejercicio de la función de policía judicial.
[19] Corte Suprema de Justicia. Sentencia de abril 21 de 1982. Magistrado Ponente: M.G.C.. Citada en la sentencia C-825 de 2004.
[20] C-179 de 2007, C-1214 de 2001.
[21] C-179 de 2007.
[22] C-199 de 1998
[24] C-024 de 1994.
[26] Op. Cit. L.P..
[27] C-492 de 2002.
[28] T-532 de 1992
[29] SU-642 de 1998
[30] SU-642 de 1998.
[32] C-670 de 2004.
[33] T-067 de 1998.
[34] T-429 de 1994 [35] C-373 de 2002.
[37] T-067 de 1998.
[38] C-373 de 2002.
[39] SU-479 de 1997, C-371 de 2002.
[40] C-371 de 2002
[41] Se cita la Observación general Nº 27 del Comité sobre el artículo 12, D.O. de la Asamblea General, quincuagésimo quinto período de sesiones, Suplemento Nº 40, vol. I (A/55/40 (Vol. I)), anexo VI, secc. A.
[42] V. la comunicación Nº 1022/2001, V. c.B., dictamen aprobado el 20 de octubre de 2005.
[43] E.G. de Enterría y T.R.F.."Curso de derecho administrativo". Ed. C.. Madrid, 19921.
[44] A.R.B.-CARÍAS. La técnica de los conceptos jurídicos indeterminados como mecanismo de control judicial de la actividad administrativa. http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/
[45] Op. Cit. Brewer-Carías.
[47] T-403 de 1992.
[49] C-350 de 2009.
[50] T-403 de 1992.
[51] C-910 de 2012.
[52] C-350 de 2009, C-910 de 2012.
[53] En esta providencia se examinó la expresión maniobras peligrosas e irresponsables reconociendo que esta conducta no se encontraba suficientemente determinada, ya que está compuesto de ideas esencialmente valorativas (peligroso e irresponsable), careciendo de un mínimo referente empírico que permita concretar cuál es el comportamiento sancionado por lo cual podía ser interpretada de manera diferente por las autoridades de tránsito.
[54] C-710 de 2001.
[55] C-414 de 2012.
[58] También en sentencias de tutela. Por ejemplo, en la sentencia T-124 de 1998 se estimó que el derecho al libre desarrollo de la personalidad podía ser restringirse por el ordenamiento jurídico exclusivamente cuando se constatara una amenaza o vulneración real del ordenamiento jurídico de los derechos de los otros, pero no podía ser limitado frente a vulneraciones hipotéticas o ficticias. Por lo anterior, no es suficiente que las autoridades sustenten sus actuaciones en normas jurídicas válidas, ni que acudan a la simple invocación de conceptos como el interés general, los deberes sociales, o los derechos ajenos de rango legal. Será necesario entonces realizar una ponderación valorativa en la que se respete la jerarquía constitucional del derecho fundamental. De igual manera, se establece que tampoco estas restricciones pueden llegar a anular totalmente la posibilidad que tiene la persona de construir autónomamente un modelo de realización personal. De allí el nexo profundo que existe entre el reconocimiento del pluralismo y el libre desarrollo de la personalidad, ya que mediante la protección de la autonomía personal, la Constitución aspira ser un marco en el cual puedan coexistir las mas diversas formas de vida humana.
[59] C-567 de 2000.
[60] C-350 de 2009.
[61] T-391 de 2007.

References: artículo 137
 Artículo 137
 Artículo 137
 artículo 137
 artículo 20
 artículo 2
 artículo 137
 artículo 137
 artículo 218
 artículo 1
 artículo 218
 artículo 150
 artículo 218
 artículo 218
 artículo 2
 artículo 3
 resolución 
 artículo 16
 artículo 95
 artículo 29
 artículo 121
 artículo 122
 artículo 123
 artículo 230
 artículo 115
 artículo 46
 artículo 34
 artículo 202
 artículo 137
 artículo 12