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Timestamp: 2020-08-11 18:45:13+00:00

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La codificación de las infracciones y sanciones en el orden social - Núm. 78, Diciembre 2008 - Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración - Libros y Revistas - VLEX 57394952
La codificación de las infracciones y sanciones en el orden social
Autor: María Areta Martínez/Antonio-Vicente Sempere Navarro
Cargo: Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Rey Juan Carlos/Catedr&aacute;tico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Rey Juan Carlos
A diferencia del Derecho Penal, el Derecho Civil o el Derecho Mercantil, el cuerpo normativo del Derecho del Trabajo nunca ha adoptado la forma de un verdadero Código de Trabajo. Tampoco el llamado Código del Trabajo de 1926 lo fue en sentido estricto. De hecho, su Exposición de Motivos señalaba que era limitado y no regulaba todas las cuestiones de Derecho laboral. La idea que más se aproxima a la tradición decimonónica codificadora es la de los Textos Refundidos, que encuentra varios ejemplos en nuestra área de conocimiento a través del Texto Refundido de la LGSS (1994), los Textos Refundidos del ET y la LPL (1995), y el más reciente, el de la LISOS (2000). Esta técnica legislativa aporta estabilidad, seguridad jurídica y permanencia institucional al sector del Ordenamiento Jurídico que la utiliza. La inclusión en un Corpus único de cuantas infracciones y sanciones existan «en el orden social» supone un importante avance en la consecución de la seguridad jurídica que tanto los poderes públicos como los particulares deben, respectivamente, garantizar y exigir de conformidad con lo dispuesto en el art. 9.3 de la CE. Esta pretensión unificadora y sistematizadora para el Derecho administrativo sancionador del trabajo ha vivido diversas fases, que son objeto de análisis en el presente estudio. El dinamismo que caracteriza el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social ha obligado a que el régimen administrativo sancionador que lo acompaña sea objeto de importantes y numerosas reformas dirigidas a la modificación de su contenido, la inclusión de nuevos tipos infractores, o el traslado a otras normas especiales de algunas infracciones que el Texto Refundido de la LISOS incluía en un principio. Si el Texto Refundido desea mantener su vocación unificadora es preciso que las futuras modificaciones en el régimen administrativo sancionador del trabajo sigan llevándose a cabo en el mismo, sin propiciar de nuevo un proceso de dispersión normativa que es, precisamente, uno de los factores que motivó su elaboración. No obstante lo anterior, la pretensión codificadora es harto complicada, ya que actualmente el régimen de infracciones y sanciones de algunas materias laborales queda al margen del Texto Refundido de la LISOS, como es el caso de la actividad transnacional de las empresas de trabajo temporal (arts. 24, 25 y 27 Ley 14/1994), y buena parte de la materia de extranjería (arts. 46 y ss Ley Orgánica 4/2000). Además, la facultad que tienen las Comunidades Autónomas de ejercer la potestad administrativa sancionadora en relación con materias del orden social que no sean de la exclusiva competencia estatal, así como la posibilidad que tienen de asumir competencias para la ejecución de la legislación laboral y de la legislación básica de la Seguridad Social, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 149.1.7ª y 17ª de la CE, conlleva la existencia, junto al Texto Refundido de la LISOS, de normas autonómicas que ordenan algunas cuestiones del régimen administrativo sancionador del orden social. A estas y otras cuestiones se pasa revista en el presente estudio.
1. La idea codificadora en el orden social: una vieja pretensión.
2. La codificación del derecho público sancionador del trabajo.
2.1. La pretensión codificadora de la LISOS de 1988.
2.2. El retroceso de la idea codificadora.
2.3. El retorno a la idea codificadora a partir del Texto Refundido de la LISOS.
3. La codificación del derecho público sancionador del trabajo en la actualidad.
3.1. La adaptación del Derecho Administrativo Sancionador del Trabajo al contexto jurídico cambiante.
3.2. La inclusión de nuevos tipos infractores en el Texto Refundido de la LISOS.
3.3. Propósitos y logros codificadores de la LISOS-2000.
1. La idea codificadora en el orden social: una vieja pretensión
Punto de partida. A diferencia del Derecho Penal, el Derecho Civil o el Derecho Mercantil, el cuerpo normativo del Derecho del Trabajo nunca ha adoptado realmente la forma de una verdadera norma codificada de materias laborales. Ni siquiera el llamado Código de Trabajo de 1926 hacía verdadero honor a su denominación pues su propia Exposición de Motivos admitía que su alcance era limitado y que no regulaba todas las cuestiones de Derecho laboral1.
Sin embargo también es cierto que la pertinencia de contar con un Código de Trabajo ya se venía planteando desde tiempo atrás. Por ejemplo, en el año 1902, con ocasión del frustrado Proyecto para la creación del Instituto de Trabajo, los estudiosos que participaron en su elaboración prepararon un libro con todo el material recopilado al efecto2, y ya en aquel momento se interrogaron acerca del modo en que convenía legislar, proponiendo tres vías diferentes: continuar con la aprobación de Leyes sueltas, acometer la redacción de una especie de Código de industria (tipoPage 34 austriaco o alemán), o aprobar una Ley sobre contrato de trabajo que comprendiese refundidas las leyes de Dato y las que aún faltasen para regular dicho contrato, dejando otros puntos para Leyes especiales. De las tres opciones planteadas, los promotores del Proyecto de Instituto de Trabajo se inclinaron por la opción de los textos refundidos acompañados de leyes especiales sobre materias concretas.
La Disposición Adicional Octava del ET. Precisamente, este último ha sido el camino que ha seguido en realidad nuestro ordenamiento: el cuerpo normativo nunca ha adoptado la forma de un verdadero Código de Trabajo. Eso, a pesar de que la disposición adicional octava del vigente ET prevea que el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, recogerá en un texto único denominado Código de Trabajo, las distintas leyes orgánicas y ordinarias que, junto con la presente, regulan las materias laborales, ordenándolas en Títulos separados, uno por Ley, con numeración correlativa, respetando íntegramente su texto literal3; añadiendo en su párrafo segundo que, asimismo se incorporarán sucesiva y periódicamente a dicho Código de Trabajo todas las disposiciones generales laborales mediante el procedimiento que se fije por el Gobierno en cuanto a la técnica de incorporación, según el rango de las normas incorporadas.
Los Textos Refundidos. En ausencia de un auténtico código, la función recopiladora viene asumiéndose por diversas normas que aparecen como otros tantos Textos refundidos y que adoptan la forma de Real Decreto Legislativo. Aunque con muchos matices, su contenido se identifica como otras tantas parcelas o subsectores del ordenamiento laboral (relaciones laborales, procedimiento laboral, Seguridad Social y sanciones administrativas); se trata, por descontado, del ET4, la LPL5, la LGSS6 y la LISOS7. Esta técnica legislativa aporta estabilidad, seguridad jurídica y permanencia institucional al sector del Ordenamiento Jurídico que la utiliza. El art. 82 de la CE faculta a las Cortes Generales para delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley. Así, las Cortes Generales podrán autorizar al Gobierno para refundir varios textos legales en uno solo, en cuyo caso la delegación legislativa tendrá lugar por medio de una ley ordinaria y la refundición que realice el Gobierno adoptará la forma de Real Decreto Legislativo. El art. 82 de la CE señala que la Ley ordinaria en cuestión otorgará la autorización al Gobierno para refundir varios textos legales en uno solo de forma expresa y no podrá entenderse concedida de modo implícito, esto es, la autorización determinará el concreto ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación; la Ley ordinaria en cues-Page 35tión deberá especificar si la refundición se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si también incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legislativos que han de ser refundidos. El plazo para que el Gobierno realice la refundición deberá recogerse expresamente en la Ley ordinaria delegante, sin que la delegación pueda entenderse concedida por tiempo indeterminado.
Los mandatos de las Leyes de Acompañamiento. A la vista de lo anterior, cobra interés el examen sumario de las Leyes ordinarias que han autorizado al Gobierno para adoptar los Reales Decretos Legislativos que aprueban los Textos Refundidos del ET, de la LPL, la LGSS y, el más reciente, el de la LISOS. Sin dejar de subrayar que hasta en tres ocasiones la delegación legislativa se ha realizado a través de Leyes «de acompañamiento» a los Presupuestos Generales del Estado, lo cual ha recibido la crítica desde diversas instancias. No hay que insistir demasiado en el recordatorio de los abusos legislativos acerca del contenido de la correspondiente LPGE8, que acabó convirtiéndose en una verdadera «Ley escoba» o «Ley ómnibus», muy alejada de los razonables límites que a la misma convienen; la generalizada denuncia doctrinal hacia ese modus procedendi sintonizó con la crítica que el Tribunal Constitucional acabó formalizando en sus SSTC 76/1992 y 195/1994, entre otras. De tales pronunciamientos se desprendía la posibilidad de que la LPGE acoja un contenido mínimo necesario e indisponible (previsión de ingresos y autorización de gastos) y otro eventual (cuestiones directamente relacionadas con las previsiones de ingresos, habilitaciones de gastos o criterios de Política económica y que sean complemento necesario de los Presupuestos), pero nada más, lo que obligó a cancelar la desviada técnica normativa de referencia.
Tal restricción de contenido en la LPGE, sin embargo, no acabó con la práctica de que el final de cada año natural comportase una revisión, desordenada y atropellada, de muy diversas cuestiones; con el argumento de que existen problemas que guardan estrecha relación con el programa económico del Gobierno y que no son materia de la LPGE, los diversos Ejecutivos que estuvieron al frente del país desde 1993 hasta 2003 impulsaron la aprobación de una Ley («de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social») tramitada en paralelo a la LPGE (de donde deriva su usual denominación de Ley de Acompañamiento)9. Desde luego, con este cambio de proceder no puede entenderse que se superan todas las objeciones en su día formuladas a la excesiva dotación de contenidos de la LPGE10, máxime cuando alguna de lasPage 36 Leyes de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social llevaron hasta la exageración el desorden en la reforma y la heterogeneidad material11, erosionando gravemente el principio de seguridad jurídica, desacreditando la elaboración parlamentaria de la Ley y aumentando la dispersión jurídica12. Por lo tanto, que sea una Ley de Acompañamiento la que se encargue de poner orden sistemático y topográfico sobre una materia es un fin loable pero albergado en una norma inadecuada:
* (LPL) La disposición final séptima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social13 autorizó al Gobierno para que en un plazo de tres meses desde su entrada en vigor elaborase un Texto Refundido del Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de abril, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral, incorporando al mismo las modificaciones introducidas por la propia Ley antes citada, por la Ley 11/1994, de 19 de mayo, la Ley 14/1994, de 1 de junio, y por la Ley 18/1994, de 30 de junio. El Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, aprueba el Texto Refundido en cuestión, respondiendo así a la opción de política legislativa indicada, que apuesta por la elaboración de una Ley de Procedimiento Laboral.
* (ET) La Ley 42/1994, de 30 de diciembre, también autorizó al Gobierno, a través de su disposición final séptima, para elaborar en igual plazo, un segundo Texto Refundido, en este caso de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores, incorporando las modificaciones introducidas por la misma así como las efectuadas por las disposiciones legales que enumera. El Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, aprueba este Texto Refundido sobre contrato de trabajo que comprende refundidas otras Leyes, dejando otros puntos para normas especiales.
* (LGSS) En materia de Seguridad Social, sucede algo similar. La disposición final primera de la Ley 26/1990, de Page 37 20 de diciembre, que estableció las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social14, autorizó al Gobierno para elaborar en el plazo de dos años desde su entrada en vigor un Texto Refundido en el que se integrasen, debidamente regularizados, aclarados y armonizados los textos legales específicos de Seguridad Social enumerados en su apartado primero y las disposiciones en materia de Seguridad Social contenidas en normas con rango de Ley de otras ramas del Ordenamiento Jurídico y expresamente las listadas en su apartado segundo. El Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio cumplió con el mandato y aprobó el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
* (LISOS) Más recientemente, la disposición final primera de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social15, autorizo al Gobierno para elaborar y aprobar, en el plazo de nueve meses desde su entrada en vigor, un Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que entró el vigor el día 1 de enero de 2001. También en el año 2000 se adoptaron los Reales Decretos Legislativos que aprobaron los Textos Refundidos que ordenan la Seguridad Social de los funcionarios civiles del Estado16, del personal de las fuerzas armadas17, y del personal al servicio de la Administración de Justicia18.
Aunque la técnica de política legislativa de los Textos Refundidos no puede identificarse con la propia de un Código en sentido estricto19, ambas generan normas globalizadoras y unitarias que aportan seguridad jurídica al sector del Ordenamiento Jurídico en el que se utilizan. En cualquier caso, la pretensión de estas páginas consiste en realizar una exposición general y panorámica sobre el modo en que se ha llevado a cabo la concentración normativa en el ámbito del Derecho Sancionador de Orden Social.
Seguridad jurídica y topografía normativa. El artículo 9.3 CE garantiza la seguridad jurídica como principio general del ordenamiento jurídico, al margen de que no sea susceptible de recurso de amparo por carecer de la condición de derecho fundamental alguno en favor de los ciudadanos20, aunque cuando interacciona con otros derechos constitucionales, sí puede surgir una vulneración susceptible de amparo (STC 3/2002).
En todo caso, se trata de un valor fundamental en la ordenación de las relaciones sociales (STC 13/1984) y que, en cuanto exigencia objetiva del ordenamiento, se impone al funcionamiento de todos los órganos del Estado (SSTC 99, 100 y 151/2001, 3/2002, etc.). Configurándola se ha dicho que consti-Page 38tuye suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad (STC 99/1987). Compatible con este carácter axial del principio aparece la excepcionalidad con que ha de estimarse quebrantada:
* Una innovación en el ordenamiento jurídico no vulnera el principio de seguridad jurídica si se lleva a cabo de forma precisa, cierta, formalmente publicada y mediante norma de rango adecuado (STC 65/1987).
* No se infringe el principio de seguridad jurídica porque el legislador lleve a cabo modificaciones en las normas legales que incidan en las relaciones o situaciones jurídicas preexistentes (SSTC 129/1987, 210/1990, etc.).
* Las insuficiencias u omisiones de la Ley sólo afectan al principio de seguridad jurídica cuando su contenido o sus carencias producen confusión o dudas (STC 142/1993).
* El principio se predica de la norma y no en relación con los hechos, de tal modo que, renovada la situación fáctica determinante de cambio en la aplicación de la norma, no puede imputarse a ésta la vulneración de dicho principio (199/1990).
* No puede estimarse quebrantado por la simple revocación de una decisión jurisdiccional inferior por otra superior (STC 113/1990).
* La seguridad a la que se refiere el artículo 17 CE («toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad») no comprende la seguridad jurídica (STC 167/1990).
La seguridad jurídica tiende a identificarse con el principio de protección de la confianza legítima, como la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad, pero sin agotarse en esos principios sino integrándolos y apuntando a la promoción de un orden jurídico presidido por la justicia e igualdad (STC 27/1981). Una vertiente especialmente útil para el tema ahora considerado es la que apunta hacia la previsibilidad en la forma de legislar, pues lo que debe existir es certeza sobre el ordenamiento aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STC 15/1986), siendo preciso que el legislador proporcione claridad y evite la confusión (STC 46/1990), entendiéndose vulnerada la seguridad jurídica cuando el contenido de una norma propicie dudas que generen en los destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable pese a utilizarse la hermenéutica jurídica usual (SSTC 150/1990, 212/1996, 104/2000, etc.).
2. La codificación del derecho público sancionador del trabajo
La inclusión en un Corpus único de cuantas infracciones y sanciones existan «en el orden social» entronca con la tradición codificadora decimonónica y supone un importante avance en la consecución de la seguridad jurídica que tanto los poderes públicos como los particulares deben, respectivamente, garantizar y exigir de conformidad con lo dispuesto en el art. 9.3 de la Constitución21. Esta pretensión unificadora y sistematizadora para el Derecho administrativo sancionador del trabajo ha vivido diversas fases22.
2.1. La pretensión codificadora de la LISOS de 1988
Situación preexistente. Hasta la aprobación y entrada en vigor de la Ley 8/1988, de 7Page 39 de abril, la regulación de las infracciones y sanciones administrativas en materia «social» no se recogía en un Corpus único, sino que se hallaba dispersa en diversas normas sectoriales (de Seguridad e Higiene, de Emigración, de Seguridad Social, etc.)23 que incorporaban su propio aparato tipificador, siendo en su mayoría preconstitucionales y de rango reglamentario, aprobadas por Decreto o simple Orden Ministerial.
Significado de la Ley 8/1988. En ese escenario un tanto caótico el legislador actuó para introducir principios basados en la legalidad, tipicidad, presunción de inocencia y de certeza, especialidad y concentración topográfica; el giro copernicano, bien que espoleado por decisivas decisiones de nuestros Tribunales24, no pudo pasar desapercibido a cualquier observador. La doctrina más relevante resaltó que la Ley 8/1988, de 7 de abril, de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aspiraba a convertirse en un verdadero código sancionador en materia laboral25, en una norma con decidida voluntad globalizadora26; desde esa perspectiva aparecía como una Ley con minuciosa y con verdadera vocación de exhaustividad27, con el firme propósito de realizar una tarea de unificación y sistematización normativas, correctora de la dispersión normativa y, sobre todo reglamentaria, precedente28. La propia Exposición de Motivos de la norma señalaba expresamente la necesidad de agrupar e integrar en un texto único, en una Ley general, las diferentes conductas reprochables contrarias al orden social ... Bajo la expresión «orden social» quedarían recogidas todas las infracciones y sanciones sobre rela-Page 40ciones individuales y colectivas de trabajo, Seguridad Social, empleo y trabajo de extranjeros, con la única excepción de la materia relativa a seguridad y salud en el trabajo, que seguían recogidas en la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo del año 197129.
La LISOS de 1988 supuso un avance innegable de homogeneización de la normativa social30, y dio entrada a los principios constitucionales de legalidad y tipicidad en el campo de la potestad sancionadora de conductas ilícitas en el Orden Social. No parece exagerado afirmar que esta Ley inició la construcción de un subsector dentro del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, definiendo la infracción administrativa en este campo, agrupando los incumplimientos por materias, clasificando las faltas en tres grupos (leves, graves y muy graves), contemplando plazos de prescripción, concordando sus previsiones con las penales, ordenando las garantías de los sujetos responsables, e indicando un procedimiento administrativo sancionador específico.
2.2. El retroceso de la idea codificadora
A pesar de las bondades codificadoras asumidas por la Exposición de Motivos de la LISOS de 1988, a los pocos años de su entrada en vigor comenzó un proceso imparable de fragmentación y dispersión normativa; del mismo modo que el viento otoñal arranca de modo progresivo las hojas del árbol y las deposita en otro lugar, el conjunto de infracciones y sanciones que inicialmente recogía comenzó a desgajarse de la Ley, yendo a parar a los cuerpos normativos que albergaban las prescripciones sustantivas sobre cada materia. Veamos los sucesivos hitos de este proceso disgregador, desandando ahora el camino ya recorrido en su día o cursando nuevas etapas en línea contraria a la de la Ley 8/1988:
* El ET de 1995 extrajo de la LISOS las infracciones y sanciones laborales, llevándolas a su articulado (arts. 93-97).
* Las infracciones y sanciones administrativas de las empresas de trabajo temporal o de las empresas usuarias fueron albergadas en la Ley 14/1994, de 1 de junio, de Empresas de Trabajo Temporal (arts. 18-21)31.
* La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales32, hizo lo propio en materia de seguridad y salud en el trabajo (arts. 45-49)33.
* Las infracciones y sanciones relacionadas con las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria se recogieron en la Ley 10/1997, de 24 de abril, sobre Derechos de Información y Consulta de los Trabajadores en Empresas y Grupos de Empresas de Dimensión Comunitaria (arts. 30-34)34,Page 41 y la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas35 incorporó su propio código sancionador (arts. 114-115).
* Lo mismo hizo la Ley 45/1999, de 29 de noviembre, sobre desplazamiento de trabajadores de la Unión Europea en el marco de la prestación de servicios transnacionales (arts. 10-13)36.
* La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social37 incluyó en su articulado los ilícitos administrativos en materia de extranjería (arts. 46 y ss.).
Este proceso de dispersión normativa estuvo motivado, básicamente, por la aprobación del referido conjunto de Leyes que incidieron directamente sobre el régimen administrativo sancionador y se sumó a las numerosas reformas que experimentó la propia LISOS de 1988, muchas de ellas a través de leyes de «acompañamiento» a las de Presupuestos Generales del Estado38. Además, laPage 42 STC de 28 de noviembre de 1996 (RTC 195/1996) declaró inconstitucionales varios preceptos de la Ley, lo cual contribuyó a reducir su contenido. Únicamente sobrevivieron a este proceso descodificador las infracciones y sanciones en materia de Seguridad Social (arts. 12-24 LISOS/1988), empleo, prestaciones por desempleo y formación profesional ocupacional (arts. 25-30 LISOS/1988), emigración, movimientos migratorios y trabajo de extranjeros (arts. 31-35 LISOS/1988).
Sin necesidad de recordar la interminable tarea de Penélope, lo cierto es que el descrito desmembramiento acabó por convertir a la Ley 8/1988 en un pálido reflejo de cuanto había supuesto en su día. Normativa sancionadora en temas laborales y codificación habían vuelto a ser una pareja mal avenida; las Leyes sustantivas incorporaban su lista de infracciones y sanciones administrativas; los conceptos o preceptos generales quedaban residenciados en una LISOS breve y plagada de derogaciones.
2.3. El retorno a la idea codificadora a partir del Texto Refundido de la LISOS
El mandato de la Ley de Acompañamiento para 2000. La descrita evolución de los acontecimientos iba a llevarnos, nuevamente, ante un cambio de criterio, ahora para revitalizar el designio unitario y la concentración de las reglas sancionadoras. La disposición adicional primera de la Ley 55/1999 quiso poner freno al progresivo proceso de disgregación y concedió al Gobierno un plazo de nueve meses para elaborar y aprobar un Texto Refundido, en el que se integrasen, debidamente regularizadas, aclaradas y sistematizadas, diversas disposiciones legales que tipifican y sancionan las infracciones en una buena parte del orden social. La Ley autorizante combinaba un sistema enumerativo de concretas Leyes cuyo contenido debía traerse al nuevo Texto Refundido (Ley 8/1988 de 7 abril; artículos 18 a 21 de la Ley 14/1994, sobre empresas de trabajo temporal; artículos 93 a 97 del Estatuto de los Trabajadores; artículo 42, apartados 2.4 y 5, y artículos 45 a 52 de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales; artículos 30 a 34 de la Ley 10/1997, sobre derechos de información y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria) con la inclusión de una cláusula abierta («las disposiciones sobre infracciones y sanciones de orden social contenidas en las restantes leyes cualquiera que fuera la fecha de su entrada en vigor»).
De ese mandato autorizante derivaba, por tanto, el deseo de que surgiera un verdadero texto integral; todas las infracciones y sanciones «de orden social» deberían extraerse de su norma albergadora y trasladarse a la nueva, sin importar en qué «leyes» estuvieren o cual fuese «la fecha de su entrada en vigor». En la medida en que subsistiesen previsiones sobre estas materias fuera del texto refundido gestado debería considerarse incumplido el designio de las Cortes Generales, del mismo modo que estaríamos ante una clara actuación ultra vires si el Gobierno incorporase al mismo prescripciones referidas a otras áreas temáticas (ajenas al «orden social»), a materias diversas de las «infracciones y sanciones» o que tuviesen rango reglamentario.
El Informe del CES. El Consejo Económico y Social acogió con satisfacción la elaboración del Texto Refundido de la LISOS, destacando la necesidad de contar con una norma de tales características, así como la importancia numérica y cualitativa de los textos normativos implicados en la refundición, no sin antes criticar el uso de las Leyes de «acompañamiento» a los Presupuestos Generales del Estado para introducir modificaciones enPage 43 Leyes de carácter permanente y de tanta importancia como las que se refunden, por la inseguridad jurídica que ello genera. A la vista del Proyecto remitido por el Gobierno, el CES entendía que la regularización, la aclaración y la armonización se habían realizado con corrección, sin que, con carácter general, las pequeñas innovaciones realizadas en el texto supongan cambios de trascendencia39. No obstante, el órgano consultivo advirtió que algunas de estas innovaciones suscitaban dudas sobre su eventual aprobación ultravires.
El Texto Refundido de 2000. La previsión de la Ley 55/1999 se materializó en el vigente Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social40. La tarea encomendada al Gobierno resultó muy laboriosa dado el altísimo grado de dispersión normativa existente en la materia, con la consiguiente dificultad que reviste dicha regularización, aclaración y armonización41; en general suele pensarse que su contenido concuerda con los textos legales preexistentes, ahora unificados, en ocasiones mejorándolos y procurando adecuarlos al nuevo contexto jurídico y las pequeñas variaciones observadas parecen subsumibles en la encomienda de referencia y en los límites constitucionales que a la misma establece el artículo 85.2 CE.
El Texto Refundido de la LISOS, que consta de 54 artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y otra final, supone el retorno a la vieja idea codificadora que inspiró la elaboración de la LISOS de 1988, incluyendo la práctica totalidad de las infracciones y sanciones administrativas en materia laboral y de Seguridad Social: relaciones laborales (arts. 6-10), prevención de riesgos laborales (arts. 11-13), empleo (arts. 14-17), empresas de trabajo temporal y empresas usuarias (arts. 18 y 19), empresas de inserción (art. 19 bis), Seguridad Social (arts. 20-32), movimientos migratorios (arts. 33-36), permisos de trabajo de extranjeros (art. 37) y sociedades cooperativas (art. 38)42.
Materias incorporadas y competencias autonómicas. La extraordinaria variedad de cuestiones susceptibles de ser agrupadas en torno a la categoría de «lo social» constituye una singularidad del Corpus normativo que se proyecta en el ámbito de las relaciones de trabajo y Seguridad Social. La diversidad de materias reguladas por las normas de la «rama social del Derecho» ha dado lugar a múltiples conflictos sobre la adecuada distinción de los diversos campos normativos concurrentes en un mismo ámbito, debido fundamentalmente al distinto régimen al que la CE somete cada uno de ellos a la hora de delimitar las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. De hecho, la aprobación del Texto Refundido de la LISOS no tuvo como único objetivo la refundición, sino también el respeto y clarificación del ordenPage 44 constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación con las infracciones y sanciones del «orden social», tal como señaló la STC 195/1996, de 28 de noviembre43.
¿En qué medida la pretensión codificadora del Estado puede considerarse inviable, por referirse a materias en las que las Comunidades Autónomas están facultadas para aprobar sus propias regulaciones? ¿Cabe que las Comunidades Autónomas ejerzan su potestad normativa en cuestiones de Derecho sancionador? En general, partiendo del carácter instrumental de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, conviene resaltar que las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del Derecho sancionador (artículo 25.1 CE, básicamente), y no introduzcan divergencias irrazonables o desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (artículo 149.1.1ª). La regulación de las infracciones y sanciones que las Comunidades Autónomas lleven a cabo está limitada por los principios básicos del ordenamiento estatal y, en todo caso, habrá de atenerse a lo dispuesto en el art. 149.1.1 de la CE44.
Dado que la potestad sancionadora sobre una determinada materia corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas, en función de a quién competa la facultad normativa para regularla, la STC 195/1996 depuró los conceptos referidos a las distintas materias del orden social sobre las que el Estado tiene competencia reguladora y cuyo régimen administrativo sancionador se incorporó posteriormente al Texto Refundido de la LISOS.
Doctrina de la STC 195/71996, de 28 noviembre. En relación con las infracciones y sanciones en materia laboral, hay que destacar la complejidad del significado y alcance de la expresión legislación laboral (art. 149.1.7ª CE), con la consiguiente dificultad a la hora de separar la materia laboral en sentido estricto, de otras relacionadas como, por ejemplo, el empleo. Ya hace tiempo que la jurisprudencia constitucional consideró la expresión «legislación laboral» con la suficiente amplitud como para englobar el Derecho del Empleo, por lo que corresponde al Estado la competencia para dictar normas en materia de empleo, mientras que corresponde a las Comunidades Autónomas su ejecución45; eso significa que tampoco sobre estos temas, muy sensibles a los órganos autonómi-Page 45cos, puede surgir una heterogeneidad normativa desde la óptica territorial.
Tampoco resultó sencillo para el TC clarificar el ámbito objetivo de otras dos materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva: la legislación básica de la Seguridad Social y la legislación o ejecución de su régimen económico (art. 149.1.17ª CE). La STC 195/1996 distingue la Seguridad Social strictu sensu de su régimen económico, ya que las Comunidades Autónomas tienen competencia ejecutiva sobre la primera, mientras que carecen de ella sobre el segundo. Fruto de la distribución competencial que hace el art. 149.1.17ª de la CE y su interpretación constitucional, el Estado asume en exclusiva las competencias tanto normativas como ejecutivas del régimen económico de la Seguridad Social. En consecuencia, le corresponde la imposición de sanciones ante infracciones directamente vinculadas con la actividad económica de la Seguridad Social46, mientras que las Comunidades Autónomas pueden desarrollar la potestad sancionadora en relación con infracciones en materia de Seguridad Social estricta, sobre la que tienen competencia ejecutiva, y, en la zona próxima al régimen económico de la Seguridad Social, en orden a sanciones impuestas a empresarios por incumplimiento de las obligaciones de inscripción de empresas y encuadramiento de trabajadores (afiliación, altas y bajas)47. De este modo, es posible encontrar normas autonómicas sobre aspectos de Seguridad Social que no afecten al régimen económico ni a sus aspectos básicos.
Dicho lo anterior, puede afirmarse que el Texto Refundido de la LISOS está llamado a codificar las infracciones y sanciones correspondientes a materias de la rama social del Derecho sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, en los términos y con el alcance expuesto.
3. La codificación del derecho público sancionador del trabajo en la actualidad
El carácter dinámico del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, motivado por los constantes cambios del entorno socio-económico y la necesidad perentoria de acomodar a éstos los preceptos de aquél (tanto los tuitivos cuanto los flexibilizadores), se traduce en una actualización constante de las normas aplicables, produciéndose una mutabilidad normativa muy superior a la experimentada en otros sectores del Ordenamiento Jurídico. La necesidad de esta acelerada producción normativa propicia la reflexión sobre el instrumento normativo utilizado por el legislador como vehículo regulador, esto es, sobre algunas cuestiones de técnica legislativa. En concreto, hay que preguntarse si el Texto Refundido es la técnica jurídica más apropiada para ordenar el régimen administrativo sancionador del trabajo.
3.1. La adaptación del Derecho Administrativo Sancionador del Trabajo al contexto jurídico cambiante
Acompasamiento de normas sustantivas y sancionadoras. La integración en una única norma de la práctica totalidad de infracciones y sanciones que confluyen en un mismo ámbito jurídico (el de las relaciones de trabajo en sentido amplio) se ha venido considerando generalmente como una opción de política legislativa acertada, en especial por ser muy favorecedora de la seguridad jurídica; eso, sinPage 46 perjuicio de que en ocasiones se advierta que implica el triunfo de un criterio que puede suscitar alguna reserva en cuanto a su eficacia, por cuanto exige una continua acción revisora de los tipos y de las sanciones a fin de adecuar el Derecho administrativo sancionador del Trabajo al cambiante Derecho «social» sustantivo, surgiendo en caso contrario su falta de actualización.
Es fácil de entender que el dinamismo inherente al Derecho sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social ha obligado a que el régimen administrativo sancionador que lo acompaña sea objeto de importantes y numerosas reformas dirigidas a la modificación de su contenido, la inclusión de nuevos tipos infractores, o el traslado a otras normas especiales de algunas infracciones que el Texto Refundido de la LISOS incluía en un principio. Desde su aprobación y entrada en vigor en 2000, la norma ha experimentado numerosos cambios con la finalidad de adaptar su contenido al contexto jurídico de cada momento. Si el Texto Refundido desea mantener su vocación unificadora es preciso que las futuras modificaciones en el régimen administrativo sancionador del trabajo sigan llevándose a cabo en su propio articulado, sin propiciar de nuevo un proceso de dispersión normativa que es, precisamente, uno de los factores que motivó su elaboración48. Esa constante actualización se manifiesta con claridad a través de los numerosos cambios que el texto original ha experimentado, incluso en sus aspectos más básicos, como seguidamente se verá con un algunos ejemplos.
Los sujetos responsables. Al listado inicial de sujetos responsables infractores que recogía el art. 2º LISOS (once aperturas) se han sumado otros a lo largo del tiempo, propiciando no sólo la ampliación del listado (hasta trece apartados) sino también la mayor riqueza de varios de sus epígrafes. De este modo, han ido apareciendo como posibles personas (físicas o jurídicas) o comunidades de bienes responsables de incumplimientos administrativos:
* Los solicitantes de subvenciones públicas respecto de la normativa de fomento del empleo y de formación profesional49.
* Los titulares de un centro de trabajo que incumplan las obligaciones que se deriven de la normativa de prevención de riesgos laborales50.
* Las sociedades anónimas y cooperativas europeas respecto de los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores51.
* Las empresas de inserción que incumplan las obligaciones de su normativa específica52.
* También se precisa que son infractores quienes intervengan en movimientos migratorios, eliminando la referencia a operaciones de emigración53.
El concepto de infracciones laborales. El concepto de infracciones laborales del art. 5.1 de la LISOS que ha ido ampliándose con el paso de los años constituye otro buen ejemplo de lo que ha debido modificar el legislador para acompasarlo al tenor de las nuevas Leyes sustantivas:
* Entre las infracciones laborales que inicialmente definía el art. 5.1 de la LISOS se encontraban las acciones u omisiones de los empresarios en materia de formación profesional ocupacional, ampliándose posteriormente también a la formación profesional continua, en virtud de la modificación introducida por el art. 5.2 de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de 2002)54.
* El art. 9.2 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, modificó el art. 5.2 de la LISOS, referido a las infracciones laborales en materia de prevención de riesgos laborales, para sustituir el listado de los concretos sujetos infractores sobre esta materia (empresarios, entidades que actúan como servicios de prevención ajenos a las empresas, las auditoras, etc.), por la referencia, más genérica, a los diferentes responsables que incumplan.
* La disposición final primera . Dos de la Ley 31/2006, de 18 de octubre, añadió un tercer apartado al art. 5 de la LISOS, para incluir dentro del concepto de infracciones laborales, las referidas a la materia de derechos de implicación de los trabajadores en las sociedades europeas.
Otras cuestiones generales. Sólo a efectos de cerrar esta pequeña muestra de ejemplos, recuérdese que el plazo de prescripción de las infracciones en materia de Seguridad Social ha disminuido de cinco a cuatro años55; que las cuantías de las sanciones se han actualizado y adaptado al euro56; o que algunas infracciones tipificadas desde un principio han ido matizándose, concretamente en materia de prevención de riesgos laborales57,Page 48 empleo58, Seguridad Social59 y movimientos migratorios60.
La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, adapta las infracciones y sanciones y los mecanismos de control de los incumplimientos en materia de no discriminación61, al tiempo que refuerza el papel de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Es particularmente novedosa, en este ámbito, la posibilidad de conmutar sanciones accesorias por el establecimiento de Planes de Igualdad (Exposición de Motivos Ley Orgánica 3/2007).
3.2. La inclusión de nuevos tipos infractores en el Texto Refundido de la LISOS
Retomemos una idea ya expuesta con anterioridad: si desea mantenerse como Corpus único, el Texto Refundido de la LISOS está llamado a convertirse en una norma dinámica, debiendo adaptarse al contexto jurídico y a los cambios que experimente el Derecho «social» sustantivo, con la consi-Page 50guiente modificación (generalmente ampliatoria) de su cuadro de infracciones. De igual modo, con el fin de aunar en un único texto normativo el cuadro de infracciones y sanciones del orden social, las Leyes sustantivas aprobadas a partir del año 2000 han renunciado a incorporar su propio aparato represor, optando por modificar la LISOS para incluir en ella los nuevos tipos de infracciones. De este modo, se retoma la vieja idea codificadora que presidió la elaboración de la LISOS de 1988, agrupando en torno a la categoría de lo «social» en un único texto normativo el conjunto de infracciones y sanciones.
Este doble fenómeno puede comprobarse de modo inmejorable examinando la materia de relaciones laborales, sin duda, la que más cambios ha experimentado. Al listado primigenio de infracciones en materia de relaciones laborales han venido a sumarse otras nuevas en sus diversos niveles de importancia:
* Como infracción leve ha surgido la falta de información a los trabajadores temporales y con contrato a tiempo parcial de las vacantes existentes en la empresa62.
* Al listado primigenio de infracciones graves en materia de relaciones laborales se han añadido otras tres: el incumplimiento del deber de informar a los trabajadores en supuestos de contratas y de sucesión de empresas63; la falta de disposición por parte de la empresa principal de libro de registro de las empresas contratistas o subcontratistas que comparten de forma continuada un mismo centro de trabajo, cuando ello suponga la ausencia de información a los representantes de los trabajadores64; el incumplimiento de las obligaciones sobre planes de igualdad65.
* El art. 8 de la LISOS ha visto incrementado notablemente el listado de infracciones muy graves en materia de relaciones laborales. Se ha dado entrada al acoso por razones legalmente tipificadas66; al incumplimiento del porcentaje mínimo de trabajadores con contrato indefinido67; o al desconocimiento de la obligación de implantar un plan de igualdad en determinados supuestos68.
* Además, la disposición final primera .Tres de la Ley 31/2006, de 18 de octubre, incorporó un nuevo art. 10 bis al Texto Refundido de la LISOS para sumar al elenco de infracciones graves y muy graves en materia de relaciones laborales las referidas a los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores en las sociedades anónimas y sociedades cooperativas europeas.
En este proceso dirigido a unificar en una sola norma todo el Derecho Administrativo Sancionador del Trabajo, el listado de infracciones en materia de prevención de riesgos laborales también ha aumentado; no sólo las infracciones leves69, sino también las graves70 y muy graves71. Los dos focos de las reformas están, en este caso, más que claros: la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, por la que se modificó de modo muy relevante la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales y la Ley 32/2006, de 18 de octubre, de subcontratación en el sector de la construcción.
Por su parte, el listado de infracciones en materia de empleo ha crecido con la inclusión de las referidas al incumplimiento de las obligaciones sobre formación profesional continua y ocupacional por parte tanto de los empresarios y beneficiarios de ayudas y subvenciones públicas72, como de los trabajadores73.
Al cuadro inicial de infracciones en materia de empresas de trabajo temporal y empresas usuarias se ha sumado únicamente una infracción más, de carácter grave y referida a empresas usuarias74, mientras que el listado de infracciones en materia de sociedades cooperativas no ha cambiado a lo largo de estos años.
En materia de Seguridad Social, el régimen de infracciones de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (arts. 27-29 LISOS) no ha experimentado ninguna variación, lo cual contrasta con los numerosos cambios en la normativa sustantiva de las Mutuas y mueve a la reflexión. Tampoco ha experimentado modificaciones el elenco de infracciones de las empresas que colaboran voluntariamente en la gestión (arts. 30-32 LISOS), que se mantiene igual desde la aprobación del Texto Refundido de la LISOS en el año 2000. No ha ocurrido lo mismo con el listado de infracciones de los empresarios y trabajadores, por cuenta propia, ajena y asimilados, pues el art. 46 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, introdujo tres variaciones:
* Añadió la letra h) al art. 23 de la LISOS para tipificar como infracción muy grave en materia de Seguridad Social, el falseamiento de documentos para la obtención o disfrute fraudulentos de bonificaciones en materia de formación continua.
* Incorporó un nuevo apartado 4 al art. 26 de la LISOS para tipificar como infracción muy grave la no aplicación o la desviación en la aplicación de las prestaciones por desempleo, que se perciban según lo que establezcan programas de fomento del empleo.
* Agregó un nuevo apartado 3 al art. 24 de la LISOS parta tipificar como infracción grave diversas actuaciones de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo contributivo o asistencial.
De modo más excepcional, junto a las infracciones que se incorporan al Texto Refundido de la LISOS, otras tipificadas inicialmente o con posterioridad a su entrada en vigor han terminado eliminándose75.
3.3. Propósitos y logros codificadores de la LISOS-2000
Pese al enorme avance que supuso la promulgación del Real decreto Legislativo 5/2000, no queda más remedio que denunciar la insuficiencia de su ámbito material, toda vez que algunas disposiciones sancionadoras de rango legal permanecen fuera del Texto Refundido76. Pese a la amplitud del mandato refundidor y a su técnica mixta (lista de normas más cláusula abierta) el propio legislador delegado acepta que no va a llevar hasta sus últimas consecuencias el encargo que se le ha hecho; no de otro modo ha de interpretarse el propio artículo 1.1 LISOS, definiendo las infracciones administrativas en el orden social como las acciones u omisiones de los distintos sujetos responsables que estén «tipificadas y sancionadas en la presente Ley y en las leyes del orden social».
Por más que sea de agradecer esa franqueza normativa (admitiendo que la LISOS no constituye una verdadera ordenación codificada excluyente y exclusiva), lo cierto es que el Texto Refundido no ha alcanzado plenamente su objetivo de codificar y sistematizar el conjunto de infracciones y sanciones del orden social. Antes de valorar, de forma definitiva, esa situación conviene atender a las razones por las cuales se emite esa valoración acerca de la reseñada incomplitud:
* Existen Leyes de contenido sancionador laboral cuyo contenido no forma parte del Texto Refundido; en particular, el régimen de infracciones y sanciones en el ámbito de la actividad transnacional de las empresas de trabajo temporal, aparece recogido en los arts. 24, 25 y 27 de la Ley 14/1994, de 1 de junio, que regula las empresas de trabajo temporal77. Con la excepción de las infracciones en materia de permisos de trabajo de los extranjeros del art. 37 de la LISOS, las infracciones y sanciones restantes en materia de extranjería se contienen en los arts. 46 y ss. de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social. En ambos casos, se trata de normas casi coetáneas a la aprobación del Texto Refundido, pero ello no justifica la actuación de referencia78.
* La facultad que tienen las Comunidades Autónomas de ejercer la potestadPage 54 administrativa sancionadora en relación con materias del orden social que no sean de la exclusiva competencia estatal, así como la posibilidad que tienen de asumir competencias para la ejecución de la legislación laboral y de la legislación básica de la Seguridad Social, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 149.1.7ª y 17ª de la CE, conlleva la existencia, junto al Texto Refundido de la LISOS, de normas autonómicas que ordenen algunas cuestiones del régimen administrativo sancionador del orden social.
* La regulación al margen del Texto Refundido de la LISOS de sanciones adicionales por un mismo acto, especialmente en materia de Seguridad, siendo clara muestra de ello el art. 197.3 de la LGSS, que regula las responsabilidades en que incurren las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social si toman a su cargo la protección por contingencias profesionales sin conocer previamente el certificado de reconocimiento médico obligatorio previo de los trabajadores.
Tanto el régimen de infracciones y sanciones relativo a la actividad transnacional de las empresas de trabajo temporal como el referido a extranjería bien podrían haberse incluido en la LISOS del año 2000, por tratarse de materias sobre las que el Estado tiene la totalidad de las competencias normativas. En este punto, al cabo, puede afirmarse que en el Texto Refundido de la LISOS no están todas las que son, aunque sí son todas las que están. Cuestión delicada es la de si existe vulneración de la seguridad jurídica cuando ciertas infracciones y sanciones de orden social quedan al margen de la LISOS, en contra de lo querido por el legislador delegante pero de acuerdo con lo admitido por el texto delegado. Ganaríamos mucho en técnica normativa si estas cuestiones se abordaran con exigencia y seriedad, sin asumir fáciles automatismos o miedos a un vacío sancionador y haciendo que las normas desempeñen el papel que realmente les corresponden; si se apuesta por una codificación completa y real, quiebra la exigencia constitucional el que al margen de ella existan contenidos que deberían tener su acomodo en su seno.
Sin embargo, el problema para tipificar en un único texto legal todas las infracciones y sanciones administrativas se presenta en relación con aquellas materias de la «rama social del Derecho» sobre las que la competencia normativa no es exclusiva del Estado, sino que las Comunidades Autónomas tienen competencias propias, incluidas las sancionadoras en vía administrativa; todo ello sin perjuicio de que el procedimiento sancionador penal y sus normas de desarrollo sí permanezcan adscritos a la competencia exclusiva del Estado79.
En definitiva, el régimen administrativo sancionador correspondiente a materias del orden social sobre las que las Comunidades Autónomas tienen competencia para legislar queda al margen del Texto Refundido de la LISOS, lo cual desemboca en la imposibilidad de alcanzar la pretensión de aunar en un único texto todas las infracciones y sanciones correspondientes a la «rama social del Derecho», en sentido amplio. Es el caso, por ejemplo, de la materia relativa a la asistencia social externa al Sistema de Seguridad Social (art. 148.1.20ª CE), de la que forma parte la dependencia. El régimen de infracciones y sanciones de la dependencia se contiene al margen de la LISOS, en una norma específica y autónoma. La Ley 39/2006, de 14 de diciem-Page 55bre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia80 actúa como pieza angular, desgranando, a lo largo de los seis artículos que integran su Título III, la identificación de los sujetos responsables (art. 42), la tipificación de las infracciones (art. 43) y su clasificación (art. 44), el régimen de prescripción (art. 46) y la atribución de competencia sancionadora a los diversos órganos administrativos (art. 47). La Ley 39/2006 faculta a las Comunidades Autónomas para desarrollar dentro de su ámbito competencial el cuadro de infracciones y sanciones que prevé (art. 47.1)81. Al igual que la dependencia, esta dispersión normativa alcanza a otras materias del orden social.
En definitiva, es posible aspirar a codificar las infracciones y sanciones en materia laboral y de Seguridad Social en un Corpus único. Para alcanzar este propósito es deseable que las futuras modificaciones en la regulación del régimen administrativo sancionador del trabajo se lleven a cabo en el propio Texto Refundido de la LISOS, sin dar oportunidad a generar un nuevo proceso de dispersión normativa y desintegración legal, como le ocurrió a la LISOS de 1988. Sin embargo, la codificación de las infracciones y sanciones en el «orden social», entendido en sentido amplio, es tarea inabordable.
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- «La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (y II)», Aranzadi Social, núm. 15, 2000 (BIB 2000, 1718).
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[1] El Real Decreto-ley, de 23 de agosto de 1926, aprobó el Código de Trabajo que, en realidad, tal como reconoció su Exposición de Motivos, no se trataba de un verdadero Código: el código no abarca todo el derecho del trabajo; es, por lo tanto, parcial, como sus congéneres; como ellos elige para el comienzo de la unificación de los puntos que, en los vastos dominios de una reglamentación tan profusa y oscilante, ofrecen mayor peculiaridad a su particular idiosincrasia, más estabilidad, utilidad y madurez mayores. Sobre la labor codificadora, por todos, vid., DE LA VILLA GIL, L.E.: La formación histórica del Derecho Español del Trabajo, Comares, Granada, 2003, pgs. 185-190.
[2] El frustrado Proyecto para la creación de un Instituto de Trabajo fue remitido a las Cortes el 11 de abril de 1902, por iniciativa del Ministro de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas, JOSÉ CANALEJAS. Los promotores del Proyecto publicaran todo el material elaborado en forma de libro: ÁLVAREZ BUYLLA, A.; POSADA, A.G. Y MOROTE, L.: El Instituto de Trabajo. Datos para la historia de la reforma social en España, con discurso preliminar de JOSÉ CANALEJAS, y UÑA Y SARTHOU, J.: Memoria acerca de los Institutos de Trabajo en el extranjero, Madrid, 1902. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social elaboró en el año 1986 una edición facsímil con prólogo de SANTIAGO CASTILLO.
[3] Examinándola, afirma el profesor MONTOYA MEL-GAR, A., que El «texto único» al que la disposición comentada aspira, y para cuya elaboración mandata al Gobierno, por lo pronto habría de compilar íntegramente las normas legales sobre la materia (incluido el propio ET), erigiendo a cada norma en contenido propio de un Título; más adelante, se irían incorporando a ese Código todas cuantas normas generales (se entiende que no sólo legales sino también reglamentarias; de ahí la referencia al diverso «rango de las disposiciones incorporadas») que se fueran promulgando sucesivamente. Dentro del Código, pues, se albergarían normas de rango legal (orgánicas unas, otras ordinarias) y de rango reglamentario; en AAVV, Comentarios al Estatuto de los Trabajadores, 7ª edic., Aranzadi, 2007.
[4] Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (BOE núm. 75, de 29 de marzo de 1995).
[5] Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral (BOE núm. 86, de 11 de abril de 1995; Corr. Err., BOE núm. 125, de 26 de mayo de 1995).
[6] Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (BOE núm. 154, de 29 de junio de 1994).
[7] Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (BOE núm. 189, de 8 de agosto de 2000; Corr. Err., BOE núm. 228, de 22 de septiembre de 2000).
[8] La promulgación de una Ley que contenga los Presupuestos Generales del Estado para el correspondiente año, no sólo está prevista por la Constitución (art. 134) sino también contemplada de modo singular en los Reglamentos de las Cámaras Legislativas a fin de que pueda tramitarse con la celeridad necesaria para poder regir a partir de principios de la anualidad correspondiente. Durante los primeros años del Estado constitucional, las ventajas que ese instrumento normativo presenta (concentración, celeridad, pluralidad temática, etc.) fueron aprovechadas, de manera repetida, para albergar en él cuestiones muy heterogéneas; con el argumento de que determinadas actuaciones venían conectadas con los ingresos (o con los gastos) acababa por visitarse la práctica totalidad de las materias: desde las educativas hasta las tributarias, pasando por las mercantiles o las relativas a la organización judicial y, por supuesto, sin olvidar tanto las laborales cuanto las de Seguridad Social.
[9] La Ley 22/1993 abrió este peculiar modo de legislar y la Ley 61/2003 lo clausuró; en la Exposición de Motivos de esta última se justificaba su propia existencia: «la delimitación constitucional del contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, unida a la necesidad o conveniencia de introducir modificaciones en el ordenamiento jurídico que no sean materia de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, pero que guarden alguna relación con el programa económico del Gobierno, determinó, a partir del año 1993, la tramitación simultánea a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, de una Ley Ordinaria denominada Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que recoge este conjunto de disposiciones».
[10] Además de la celeridad en la tramitación (especialmente preocupante por lo que respecta a la usual introducción de severas enmiendas sobre la marcha) hay que apuntar la deslocalización del debate (todos los temas son conocidos por la misma Comisión Legislativa), la pérdida de elementos interpretativos interesantes y el menoscabo de la seguridad jurídica (al incorporarse preceptos sobre cuestiones muy heterogéneas en una única norma). Paradójicamente, el Partido Socialista (a través de su Grupo Parlamentario), después de haber recurrido a Leyes de Acompañamiento en su etapa de Gobierno, llevó ante el Tribunal Constitucional alguna de las Leyes aprobadas con mayoría del Partido Popular; desde una perspectiva técnica resulta de máximo interés el criterio que sostenga, en su día, el Alto Tribunal acerca de esta cuestión. En la campaña electoral previa a los comicios de 14-marzo-2004 el PSOE se comprometió a abandonar esa práctica y una vez que asumió el Gobierno, ha cumplido su compromiso del modo que se explicará.
[11] Los estudios sobre el tema se han multiplicado en todos los ámbitos; por moderno y completo, véase el de S. MORENO GONZÁLEZ, Constitución y Leyes de «Acompañamiento» Presupuestario, Aranzadi, Pamplona, 2004.
[12] Las Leyes 61 y 62/2003, de 30 de diciembre, vinieron a cerrar un ciclo en el que los defectos técnicos reseñados se agudizaban vez tras vez; poco consuela advertir que el mismo comportamiento se reproducía en la mayoría de Comunidades Autónomas. Lo cierto es que, descartando otras posiciones intermedias, para el año 2008 (igual que se hiciera en los precedentes) se ha abandonado por completo la idea de legislación paralela a la LPGE y se ha querido reconducir ésta a los confines que la doctrina constitucional había venido marcando. Resulta muy ilustrativo que la Exposición de Motivos de la LPGE-2008 (Ley 51/2007) advierta que regula «únicamente, junto a su contenido necesario aquellas disposiciones que respetan la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido eventual»; naturalmente, esa proclamación merece favorable acogida, pero no priva al intérprete de su derecho-deber de enjuiciar si el contenido real de la norma se corresponde con su anunciada autolimitación.
[13] BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 1994; Corr. Err., BOE núm. 40, de 16 de febrero de 1995.
[14] BOE núm. 306, de 22 de diciembre de 1990; Corr. Err., BOE núm. 27, de 31 de enero de 1991.
[15] BOE núm. 312, de 30 de diciembre de 1999; Corr. Err., BOE núm. 54, de 3 de marzo de 2000.
[16] Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado (BOE núm. 154, de 28 de junio de 2000).
[17] Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (BOE núm. 142, de 14 de junio de 2000).
[18] Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio, que aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes sobre el Régimen especial de la Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de Justicia (BOE núm. 154, de 28 de junio de 2000; Corr. Err., BOE núm. 162, de 7 de julio de 2000).
[19] Sobre las diferencias entre la técnica de los Códigos y los Textos Refundidos, vid., ALONSO GARCÍA, M.: «Técnica jurídica en la codificación del Derecho del Trabajo», Revista de Política Social, núm. 27, 1955, pgs. 63-96; y SERRANO CARVAJAL, J.: «La codificación del Derecho del Trabajo en España», Revista de Política Social, núm. 135, 1982, pgs. 45-62.
[20] En este sentido, por ejemplo, SSTC 10/1985, 142/1987, 155 y 165/1988, 21 y 95/1990, 155/1992, 3/2002, etc.
[21] SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2000, pg. 19.
[22] Para un repaso esquemático de este proceso evolutivo, vid., MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Derecho sancionador en el ámbito de las relaciones laborales», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Derecho Sancionador Público del Trabajo, Colex, Madrid, 2001, pgs. 78 y 79.
[23] La tipificación de las infracciones y sanciones se hallaba dispersa en diversas normas, con una somera regulación de las infracciones en materia de Seguridad Social en el propio texto de la LGSS de 1974 (arts. 60 y 193), que dejaba vigente el Reglamento de Faltas y Sanciones, aprobado por Decreto 1678/1970, de 12 de septiembre; con una más amplia regulación de las correspondientes a colocación y prestaciones por desempleo (art. 25-31 de la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo); la de movimientos migratorios (arts. 55 y 56 de la Ley 33/1971, de 21 de julio, de emigración); la de trabajo de extranjeros (Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España); y la de seguridad e higiene en el trabajo (arts. 162-161 de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, de 9 de marzo de 1971).
[24] El TS y el TC entendieron que el art. 57 del ET de 1980, sobre infracciones de los empresarios, vulneraba las exigencias del principio de tipicidad del art. 25 de la CE. Así mismo, el TS señaló que el Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre, que desarrollaba el art. 57 del ET de 1980 (BOE núm. 302, de 18 de diciembre de 1985), no respetaba el principio de legalidad, tanto por esa adición que innova el Real Decreto, como por la amplitud y vaguedad de lo que pretende ser una tipificación de hechos calificables como infracciones, al utilizar se una fórmula omnicomprensiva, que no deja fuera del campo sancionador acción u omisión alguna contraria a la ley, reglamento o convenio colectivo. Sobre este punto, vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2000, pgs. 20-22.
[25] En este sentido, vid., GARCÍA BLASCO, J.: Infracciones y sanciones en materia laboral. Un comentario a la Ley 8/1988, de 7 de abril, Civitas, Madrid, 1989, pg. 31.
[26] En este sentido, vid., ESCUDERO RODRÍGUEZ, R.: «El nuevo marco legal de la potestad sancionadora de la Administración en el orden social», Relaciones Laborales, núm. 11, 1988, pg. 29.
[27] En este sentido, vid., VÁZQUEZ MATEO, F.: «La Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones en el orden social y su puesta en práctica», Relaciones Laborales, Tomo I, 1989, pg. 89.
[28] En este sentido, vid., MONTOYA MELGAR, A.; GALIA-NA MORENO, J.Mª; Y RODRÍGUEZ-SAÑUDO, F.: «Ponencia al Tema I: sanciones por violación o incumplimiento de normas laborales», en AAVV: XII Congreso Internacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Madrid 1988, pgs. 193 y 194. Afirman MERCADER UGUINA, J.R. Y TOLOSA TRIBIÑO, C.: «Notas al nuevo Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social», Relaciones Laborales, Tomo II, 2000, pgs. 1061 y 1062, que puede afirmarse que nos encontramos ante una norma globalizadora y unitaria, que pretende regular, con detalle incluso, una materia hasta ahora dis persa y heterogénea, de diferente rango normativo y, en algunos casos, de origen preconstitucional que hacen del «grupo normativo» sancionador un haz complejo y difícil, en ocasiones, para su identificación.
[29] Sobre la idea codificadora de la LISOS de 1988, vid., MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Derecho sancionador en el ámbito de las relaciones laborales», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Derecho Sancionador Público del Trabajo, Colex, Madrid, 2001, pgs. 78 y 79.
[30] En este sentido, vid., CAVAS MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (I)», Aranzadi Social, núm. 14, 2000 (BIB 2000, 1596).
[31] BOE núm. 27, de 1 de febrero de 1995; Corr. Err., BOE núm. 87, de 13 de abril de 1995.
[32] BOE núm. 269, de 10 de noviembre de 1995.
[33] Afirma CASAS BAAMONDE, Mª E.: Seguridad y Salud en el Trabajo. El nuevo Derecho de Prevención de riesgos laborales, La Ley-Actualidad, Madrid, 1997, pg. 146, que la LPRL continúa, así la política legislativa iniciada en las Leyes de delegación de la refundición estatutaria (disps. Final 6ª L 11/1994, de 19 de mayo, y 7ª L 42/1994, de 30 de diciembre) de integrar unitariamente en cada ley laboral sustantiva su correspondiente Derecho sancionador.
[34] BOE núm. 99, de 25 de abril de 1997.
[35] BOE núm. 170, de 17 de julio de 1999.
[36] BOE núm. 286, de 30 de noviembre de 1999.
[37] BOE núm. 10, de 12 de enero de 2000; Corr. Err., BOE núm. 20, de 24 de enero de 2000.
[38] La LISOS de 1988 experimentó las siguientes modificaciones: - La disposición adicional vigesimoséptima de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1992 (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 1991), añadió a la LISOS el art. 52.3. - La disposición derogatoria única del Real Decreto-ley 18/1993, de 3 de diciembre, de Medidas Urgentes de Fomento de la Ocupación (BOE núm. 292, de 7 de diciembre de 1993), derogó los arts. 26.3, 26.4, 27.1 y 27.2 de la LISOS. - La Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo (BOE núm. 313, de 31 de diciembre). El art. 40 de la Ley 22/1993 modificó el art. 29.3.2 y añadió el art. 29.3.5 a la LISOS; el art. 41 modificó los arts. 30.1, 30.2 y 30.3.2 de la LISOS; el art. 42 modificó el art. 46.1.2 de la LISOS; y la disposición adicional decimoctava añadió a la LISOS el art. 15.7. - La disposición derogatoria única de la Ley 10/1994, de 19 de mayo, de medidas urgentes de fomento de la ocupación (BOE núm. 122, de 23 de mayo de 1994), derogó los arts. 26.3, 26.4, 27.1 y 27.2 de la LISOS. - La Ley 11/1994, de 19 de mayo (BOE núm. 122, de 23 de mayo de 1994; Corr. Err., BOE núm. 142, de 15 de junio de 1994), modificó considerablemente el articulado de la LISOS. La reforma afectó a los arts. 20-25 de la LISOS. - La disposición derogatoria de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 315, de 31 de diciembre de 1996), derogó el art. 33.4 de la LISOS, modificando su art. 99 el art. 20.2 de la LISOS, su art. 86, los arts. 30.1 y 30.2.1, y su art. 84.2, el art. 30.2.2. - La disposición derogatoria única de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, de ordenación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (BOE núm. 274, de 15 de noviembre de 1997), derogó lo previsto en la disposición adicional tercera de la LISOS, en la redacción dada por el art. 25 de la Ley 11/1994. - La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 133, de 31 de diciembre de 1998; Corr. Err., BOE núm. 109, de 7 de mayo de 1999), modificó los arts. 2, 14, 15, 16, 17, 18, 25, 27, 28, 30, 36, 46 y 47 de la LISOS y suprimió su Sección 2ª del Capítulo IV, así como los arts. 29 y 30.2.2. A esta serie se unen algunas de las disposiciones legales que, para establecer su propio cuadro de infracciones y sanciones, derogaron algunos preceptos de la LISOS. Es el caso, por ejemplo, de: - El Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (BOE núm. 75, de 29 de marzo de 1995), cuya disposición derogatoria única derogó los arts. 6, 7 y 8 de la LISOS y, en sustitución de estos preceptos, los arts. 93-96 del ET tipificaron las infracciones laborales de los empresarios. - La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales (BOE núm. 269, de 10 de noviembre de 1995), cuya disposición derogatoria unica derogó los arts. 9, 10 y 11 de la LISOS, que fueron reemplazados por los nuevos tipos de infracciones recogidos en los arts. 46-48 de la LPRL; la disposición derogatoria única de la LPRL también derogó el art. 36.2, 39 y 40.2 de la LISOS. Para un análisis de todos estos cambios, vid., CAVAS de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (I)», ob. cit. (BIB 2000, 1596).
[39] Vid., Dictamen núm. 2/2000, de 3 de mayo de 2000, del Consejo Económico y Social, sobre el Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
[40] BOE núm. 189, de 8 de agosto de 2000; Corr. Err., BOE núm. 228, de 22 de septiembre de 2000.
[41] El Consejo Económico y Social y la Doctrina destacó que esta tarea realizada por el Gobierno resultó sumamente loable. En este sentido, vid., CAVAS MARTÍ-NEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (I)», Aranzadi Social, ob. cit. (BIB 2000, 1596); y SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, ob. cit, págs. 25 y 26.
[42] Debe tenerse en cuenta que el cuadro de infracciones y sanciones de la LISOS rige en el ámbito del Mutualismo Administrativo [art. 44 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 2002; Corr. Err., BOE núm. 81, de 4 de abril de 2003)].
[43] A raíz de la doctrina sentada por el TC, el Texto Refundido de la LISOS asumió como uno de sus objetivos la adecuación de las competencias autonómicas en materia sancionadora a una nueva realidad casi por completo descentralizada.
[44] Vid., las SSTC de 16 de julio de 1985 (RTC 1985, 87), 4 de octubre de 1985 (RTC 1985, 102), 22 de marzo de 1988 (RTC 1988, 44), 20 de julio de 1988 (RTC 1988, 152), 29 de noviembre de 1988 (RTC 1988, 227), 13 de mayo de 1991 (RTC 1991, 100), 26 de octubre de 1995 (RTC 1995, 156), 30 de mayo de 1996 (RTC 1996, 96), 28 de noviembre de 1996 (RTC 1996, 196), 30 de enero de 1997 (RTC 1997, 16), 20 de marzo de 1997 (RTC 1997, 61), 22 de enero de 1998 (RTC 1998, 15), 14 de febrero de 2002 (RTC 2002, 37), 19 de junio de 2003 (RTC 2003, 123 y 124), 15 de noviembre de 2003 (RTC 2003, 274), 21 de septiembre de 2004 (RTC 2004, 157), 6 de abril de 2005 (RTC 2005, 81), 20 de abril de 2005 (RTC 2005, 100) y 15 de diciembre de 2005 (RTC 2005, 331), todas ellas referidas a la distribución de competencia en cuanto al régimen administrativo sancionador sobre materias de diversa índole.
[45] Afirman SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVA-RRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, ob. cit, pg. 27, que, por tanto, no sólo se reconoce la potestad sancionadora de las Comunidades Autónomas en materia de empleo, fomento del empleo y formación profesional ocupacional, sino que, además, la materia de empleo (a excepción de las medi das de fomento del empleo a través de bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social, ahora asimiladas a la materia de Seguridad Social) queda integrada en la más amplia de lo laboral, en coherencia con la estructura y sistemática actual de la Ley (Capítulo II del Texto Refundi do de la LISOS).
[46] Referidas, por ejemplo, a incumplimientos, defectos o irregularidades en la cotización, defraudaciones de prestaciones, obtención o disfrute indebido de exenciones o bonificaciones en el pago de las cuotas, incumplimiento de las obligaciones derivadas de la colaboración voluntaria, etc.
[47] En este sentido, vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MAR-TÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, ob. cit, págs. 26-29.
[48] En este sentido, vid., CAVAS MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (y II)», Aranzadi Social, núm. 15, 2000 (BIB 2000, 1718).
[49] El artículo 5.1 de la Ley 45/2002, de 12 diciembre, de Medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, está en el origen de la ampliación.
[50] El art. 9.1 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de 2003), incorporó este colectivo al listado del art. 2º LISOS, en concreto a su apartado 8.
[51] La disposición final primera .Uno de la Ley 31/2006, de 18 de octubre, sobre implicación de los trabajadores en las sociedades anónimas y cooperativas europeas (BOE núm. 250, de 19 de octubre de 2006), añadió un apartado 12 al art. 2 de la LISOS para incorporar al listado de los sujetos infractores a las sociedades europeas y las sociedades cooperativas europeas con domicilio social en España, las sociedades, entidades jurídicas y, en su caso, las personas físicas domiciliadas en España que participen directamente en la constitución de una sociedad europea o de una sociedad cooperativa europea, así como las personas físicas o jurídicas o comunidades de bienes titulares de los centros de trabajo situados en España de las sociedades europeas y de las sociedades cooperativas europeas y de sus empresas filiales y de las sociedades y entidades jurídicas participantes, cualquiera que sea el Estado miembro en que se encuentren domiciliadas, respecto de los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores, en los términos establecidos en su legislación específica.
[52] La disposición final primera .Uno de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, de regulación del régimen jurídico de las empresas de inserción (BOE núm. 299, de 14 de diciembre de 2007; Corr. Err., BOE núm. 43, de 19 de febrero de 2007), introduce un apartado 13, en el art. 2º de la LISOS.
[53] Esta modificación fue introducida en el apartado 4 del art. 2 por la disposición final primera .Uno de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, que aprueba el Estatuto de la ciudadanía española en el exterior (BOE núm. 299, de 15 de diciembre de 2006).
[54] Después de 13 años de vigencia de dos modalidades de formación profesional en el ámbito laboral, la formación profesional ocupacional y la continua, el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo (BOE núm. 87, de 11 de abril de 2007), ha integrado ambos subsistemas en un único modelo de formación profesional para el empleo. Por ello, no estaría de más que se procediese a la modificación del art. 5.1 de la LISOS, para sustituir la referencia a la «formación profesional ocupacional y la formación profesional continua», por la formación profesional para el empleo.
[55] El art. 25 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 30 de diciembre de 2000; Corr. Err., BOE núm. 155, de 29 de junio de 2001) modificó el art. 4.2 de la LISOS en tal sentido.
[56] La Resolución de 16 de octubre de 2001 (BOE núm. 260, de 30 de octubre de 2001), convirtió a euros las cuantías de las sanciones previstas en la LISOS, y el Real Decreto 306/2007, de 2 de marzo (BOE núm. 67, de 19 de marzo de 2007), recoge la última actualización en las cuantías de las sanciones tipificadas en la LISOS.
[57] El art. 10 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de 2003), modificó los apartados 1, 6, 14 y 19 del art. 12 de la LISOS para puntualizar el alcance de las infracciones graves en materia de prevención de riesgos laborales ahí recogidas. Tras la reforma: - El art. 12.1 de la LISOS aclara que constituye infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales no realizar aquellas actividades de prevención que hicieran necesarias los resultados de las evaluaciones, con el alcance y contenido establecidos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales. - El art. 12.6 de la LISOS sustituye la referencia al incumplimiento de la obligación de elaborar el plan de seguridad y salud en el trabajo en cada proyecto de edificación y obra pública, con el alcance y en la forma establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales, así como el incumplimiento de dicha obligación, mediante alteraciones, en fraude de ley, en el volumen de la obra o en el número de trabajadores, por no realizar el seguimiento de la misma (la planificación de la actividad preventiva), con el alcance y contenido establecido en la normativa de prevención de riesgos laborales. - El art. 12.14 de la LISOS puntualiza el alcance de la infracción grave que tipifica, señalando ahora que constituye infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales no adoptar el empresario titular del centro de trabajo las medidas necesarias para garantizar que aquellos otros que desarrollen actividades en el mismo reciban la información y las instrucciones adecuadas sobre los riesgos existentes y las medidas de protección, prevención y emergencia, en la forma y con el contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales. - El art. 12.19 de la LISOS señala que constituye infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales del empresario no facilitar el acceso a la información y documentación no sólo al servicio de prevención sino también a los trabajadores designados. El art. 11 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de 2003), modificó el art. 12.8 para puntualizar la infracción muy grave en materia de prevención de riesgos laborales relativa al incumplimiento del empresario del deber de informar e instruir a otros que desarrollen actividades en el mismo centro acerca de los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia. El art. 14 de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de Medidas urgentes de Reforma del Mercado de Trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad (BOE núm. 164, de 10 de julio de 2001), modificó el art. 19.2.e) de la LISOS, para indicar que son infracciones leves de las empresas usuarias formalizar contratos de puesta a disposición para la cobertura de puestos que en los dieciocho meses anteriores hubieran estado ya cubiertos de forma continua o discontinua, por trabajadores puestos a disposición por empresas de trabajo temporal, por más de doce meses, en lugar de los trece meses y medio que recogía el texto original.
[58] El art. 17.2. párrafo 2º de la LISOS experimentó un primer cambio con el art. 5 de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de 2002), que suprimió el concepto de empleo adecuado, para incorporar los de colocación adecuada y compromiso de actividad, junto al ya existente de trabajos de colaboración social. El art. 17.2. párrafo 2º de la LISOS sufrió una nueva modificación con el art. 46 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 2003; Corr. Err., BBOOEE núm. 3, de 3 de enero de 2004, y núm. 79, de 9 de abril de 2004), que terminó suprimiendo los conceptos de compromiso de actividad y trabajos de colaboración social, para dejar únicamente el de colocación adecuada. En relación con las infracciones muy graves en materia de empleo: - El art. 41 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, modificó el art. 16.2 de la LISOS, que tipifica como infracción muy grave el establecimiento de condiciones de empleo discriminatorias, para clarificar que son discriminatorios los motivos de sexo, origen, incluido el racial o étnico, edad, esta do civil, discapacidad, religión o convicciones, opinión política, orientación sexual, afiliación sin dical, condición social y lengua dentro del Estado. - El art. 5.4 de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de 2002), modificó los apartados 3 y 4 del art. 16 de la LISOS para indicar que constituye infracción administrativa muy grave la obtención o disfrute indebido así como la inaplicación o desviación en la aplicación de las ayudas o subvenciones de fomento del empleo o cualesquiera establecidas en programas de apoyo a la creación de empleo y formación profesional no sólo ocupacional sino también continua concedidas, financiadas o garantizadas, en todo o en parte, por el Estado o por las Comunidades Autónomas en el marco de la ejecución de la legislación laboral.
[59] El art. 35 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, modificó el art. 21.1 de la LISOS para reducir de 5 a 4 el número de años que es obligatorio conservar la documentación o los registros o soportes informáticos en que se hayan transmitido los correspondientes datos que acrediten el cumplimiento de las obligaciones en materia de afiliación, altas, bajas o variaciones, así como los documentos de cotización y los recibidos de justificación del pago de salarios y del pago delegado de prestaciones. Tras la inclusión del Sistema RED en la Seguridad Social, el art. 24 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, modificó diversos preceptos de la LISOS para indicar que constituye: - Infracción leve en materia de Seguridad Social, no transmitir en tiempo y forma por vía informática, electrónica o telemática las bajas de los trabajadores que cesen en la empresa así como las variaciones de datos (art. 21.3 LISOS). - Infracciones graves en materia de Seguridad Social, no transmitir por los obligados o acogidos al Sistema RED el inicio de la actividad, la apertura y cese de actividad de los centros de trabajo y las variaciones de datos u otras obligaciones en materia de inscripción de empresas (art. 22.1 LISOS), así como la falta de transmisión de la afiliación inicial y el alta de los trabajadores (art. 22.2 LISOS). El art. 24 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, suprimió el texto que hasta ese momento tenían los arts. 22.4 y 22.5 de la LISOS, pasando una parte del mismo al art. 22.3, que en ese momento estaba vacío de contenido, para señalar que es infracción grave en materia de Seguridad Social no ingresar, en la forma y plazo reglamentarios, las cuotas correspondientes que por todos los conceptos recauda la Tesorería General de la Seguridad Social, siempre que la falta de ingreso no obedezca a una situación extraordinaria de la empresa y que dicho impago de cuotas y conceptos de recaudación conjunta con ellas no sea constitutivo de delito conforme al artículo 307 del Código Penal. Si, además de la falta de ingreso, no se presentaron los documentos de cotización ni utilizado los sistemas de presentación por medios informáticos, electrónicos o telemáticos, el art. 23.1.b), tras la reforma operada por el art. 24 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, señaló la infracción será muy grave.
[60] La Ley 40/2006, de 14 de diciembre, que aprueba el Estatuto de la ciudadanía española en el exterior (BOE núm. 299, de 15 de diciembre de 2006), ha modificado notablemente los arts. 33-36 de la LISOS para ajustarlo al Derecho sustantivo sobre la materia.
[61] En su día, el art. 4.1 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 2003; Corr. Err., BBOEE núm. 3, de 3 de enero de 2004, y núm. 79, de 9 de abril de 2004), modificó el cuadro de infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, para añadir al art. 8.12 de la LISOS que lo son las decisiones del empresario que supongan un trato desfavorable de los trabajadores como reacción ante una reclamación efectuada en la empresa o ante una acción judicial destinada a exigir el cumplimiento del principio de igualdad de trabajo y no discriminación. Otro de los cambios significativos que la Ley 62/2003 introdujo en el art. 8.12 de la LISOS fue la distinción entre discriminación directa e indirecta, en clara coherencia con las directrices marcadas por el Derecho comunitario. La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (BOE núm. 71, de 23 de marzo de 2008), ha modificado nuevamente el art. 8.12 de la LISOS para reforzar la garantía de indemnidad, señalando que constituye infracción administrativa muy grave las decisiones del empresario que supongan un trato desfavorable no sólo ante una acción judicial del trabajador destinada a exigir el cumplimiento del principio de igualdad de trabajo y no discriminación, sino también ante una acción administrativa que el trabajador emprenda con igual fin. Como habrá tiempo de exponer más adelante, la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, también ha incorporado nuevos tipos de infracciones a los ya existentes en la LISOS.
[62] Se incorporó al art. 5.5 de la LISOS como infracción leve a través de la reforma llevada a cabo por el art. 14 de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad (BOE núm. 164, de 10 de julio de 2001), pasando la redacción inicial del art. 6.5 al nuevo art. 6.6.
[63] Este tipo se incorporó al art. 7.11 de la LISOS por el art. 14 de la Ley 12/2001, de 9 de julio.
[64] Es infracción incorporada al art. 7.12 de la LISOS a través del art. 14 de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, de mejora del crecimiento y del empleo (BOE núm. 213, de 30 de diciembre de 2006).
[65] Se trata de infracción tipificada por vez primera en al art. 7.13 de la LISOS tras la reforma introducida por el art. 14.1 de la Ley Orgánica 3/2007, de 23 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (BOE núm. 71, de 23 de marzo de 2007).
[66] El art. 41.2 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, incorporó un nuevo apartado 13 bis al art. 8 de la LISOS para tipificar como infracción muy grave en materia de relaciones laborales el acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad y orientación sexual, cuando se produzcan dentro del ámbito a que alcanzan las facultades de dirección empresarial, cualquiera que sea el sujeto activo del mismo, siempre que, conocido por el empresario, éste no hubiera adoptado las medidas necesarias para impedirlo. Posteriormente, el art. 14.2 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, modificó nuevamente el art. 8.13 bis de la LISOS para señalar que también constituye infracción muy grave el acoso por razón de sexo que se produzca en los términos que expone el citado precepto.
[67] La disposición adicional primera .Uno de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción (BOE núm. 250, de 19 de octubre de 2006), añadió un nuevo apartado 16 al art. 8 de la LISOS para tipificar como infracción muy grave el incumplimiento de la normativa sobre limitación de la proporción mínima de trabajadores contratados con carácter indefinido contenida en la Ley Reguladora de la Subcontratación en el Sector de la Construcción y en su reglamento de aplicación.
[68] El art. 14.2 de la Ley Orgánica 3/2007 no sólo modificó el art. 8.13 bis de la LISOS para tipificar como infracción muy grave el acoso por razón de sexo, sino que también añadió un nuevo apartado 17 al art. 8 para tipificar con igual gravedad la falta de elaboración o aplicación de los planes de igualdad, o hacerlo incumpliendo manifiestamente los términos previstos, cuando la obligación de realizar dicho plan responda a lo establecido en el apartado 2 del artículo 46 bis de esta Ley.
[69] La disposición adicional primera .Dos de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción, añadió dos apartados nuevos al art. 11 de la LISOS para tipificar como infracción leve en materia de prevención de riesgos laborales: la falta en la obra del contratista del Libro de Subcontratación (art. 11.6), y la falta por parte de la contratista o subcontratista de la documentación o título que acredite la posesión de la maquinaria que utiliza, y de cuanta documentación sea exigida por las disposiciones legales vigentes.
[70] El art. 10 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, incorporó nuevos tipos infractores a los recogidos en el art. 12 de la LISOS. Así, a raíz de la reforma operada por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre: - Se modifica el art. 12.15 de la LISOS para indicar que constituye infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales no dotar a los recursos preventivos de los medios que sean necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas. - Se añaden los arts. 12.23 y 12.24 a la LISOS para tipificar las infracciones graves en materia de seguridad y salud en las obras de la construcción. Por su parte, la disposición adicional primera .Cuatro de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, incorpora tres nuevos apartados al art. 12 de la LISOS para tipificar en el ámbito de la construcción las infracciones graves de la subcontratista (art. 12.27 LISOS), contratista (art. 12.28 LISOS) y el promotor de la obra (art. 12.29 LISOS) en materia de prevención de riesgos laborales. - Se añade el art. 12.25 a la LISOS para tipificar como infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas, de acuerdo con la normativa aplicable. - Se añade el art. 12.26 a la LISOS para tipificar también como infracción grave en materia de prevención de riesgos laborales incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a entidades acreditadas para desarrollar y certificar la formación en materia de prevención de riesgos laborales, de acuerdo con la normativa de aplicación.
[71] La Ley 54/2003, de 12 de diciembre, incorporó un segundo párrafo al art. 13.8 de la LISOS y dos nuevos apartados para tipificar como infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales: - La falta de presencia de los recursos preventivos cuando ello sea preceptivo o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia, cuando se trate de actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales (art. 13.8.párrafo 2º LISOS). - La alteración o el falseamiento, por las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoria del sistema de prevención de las empresas, del contenido del informe de la empresa auditada (art. 13.13 LISOS). - La suscripción de pactos que tengan por objeto la elusión, en fraude de ley, de las responsabilidades establecidas en el apartado 3 del artículo 42 de esta Ley (art. 13.14 LISOS). La disposición adicional primera .Cuatro de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, también añadió tres apartados al art. 13 de la LISOS para tipificar en el ámbito de la construcción las infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales de la empresa subcontratista (art. 13.15 LISOS), contratista (art. 13.16 LISOS) y del promotor de la obra (art. 13.17 LISOS).
[72] El art. 46 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 2003; Corr. Err., BBOOEE núm. 3, de 3 de enero de 2004, y núm. 79, de 9 de abril de 2004) modificó la LISOS para incorporar las infracciones sobre esta materia, añadiendo los arts. 14.4 (infracción leve), 15.6 (infracción grave) y 16.5 (infracción muy grave).
[73] El art. 46 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, modificó el art. 17.3 de la LISOS para incorporar como infracción muy grave, la connivencia del trabajador con los empresarios y los beneficiarios de ayudas y subvenciones, para la acreditación o justificación de acciones formativas inexistentes o no realizadas.
[74] El art. 12 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, tipificó por vez primera como infracción grave de las empresas usuarias en materia de prevención de riesgos laborales, permitir el inicio de la prestación de servicios de los trabajadores puestos a disposición sin tener constancia documental de que han recibido las informaciones relativas a los riesgos y medidas preventivas, poseen la formación específica necesaria y cuentan con un estado de salud compatible con el puesto de trabajo a desempeñar.
[75] En materia de Seguridad Social, el art. 37 de la Ley 12/2001, de 27 de diciembre, suprimió la infracción grave tipificada hasta ese momento en el art. 22.3 de la LISOS, consistente en no disponer en el centro de trabajo o no llevar en orden y al día el Libro de Matrícula de Personal o, en su caso, el sistema de documentación cuya utilización hubiera sido autorizada para sustituir dicho Libro. La infracción leve del trabajador incorporada en su día a través de la letra c) del art. 17.1 de la LISOS por el art. 5.5 de la Ley 42/2002, fue suprimida posteriormente por el art. 46 de la Ley 62/2003, de 20 de diciembre, y consistía en no cumplir las exigencias del Compromiso de Actividad, incluida la no acreditación de la búsqueda activa de empleo, salvo causa justificada, siempre que la conducta no esté tipificada como otra infracción leve o grave en este artículo.
[76] Vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, ob. cit, pág. 25.
[77] La disposición final primera de la Ley 45/1999, de 29 de noviembre, sobre desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios transnacional (BOE núm. 286, de 30 de noviembre de 1999), añadió a la Ley 14/1994, el cuadro de infracciones y sanciones relativas a la actividad transnacional de las empresas de trabajo temporal.
[78] Una parte de la doctrina considera que esta falta de integración guarda coherencia con el distinto carácter, orgánico y ordinario, de una y otra Ley. Afirma CAVAS MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (I)», Aranzadi Social, ob. cit. (BIB 2000, 1596), que no se trata en este caso de un simple olvido, sino de respetar la prohibición contemplada en el artículo 82.1 de la CE, que no permite la delegación legislativa respecto de materias cuya ordenación debe acometerse por ley orgá nica. También, vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉ-NEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, ob. cit, pg. 25. También, vid., CAMAS RODA, F.: «La dispersión de las infracciones laborales relativas al trabajo de extranjeros: análisis de la compatibilidad entre las sanciones derivadas de la comisión de infracciones previstas en las Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social y en la Ley de Extranjería», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 116, 2003, págs. 191-222.
[79] Afirman SÁNCHEZ TRIGUEROS, C. Y GONZÁLEZ DÍAZ, F.A.: «Sobre las infracciones y sanciones (estatales y autonómicas) en materia de Dependencia», Aranzadi Social, núm. 1, 2008 (BIB 2008, 499) que, en caso de que una Administración Autonómica tenga determinadas competencias, parece lógico que disponga para su ejercicio de un conjunto de facultades, prerrogativas y potestades (reglamentaria, de planificación, de ejecución forzosa...) y, entre ellas, sancionadoras.
[80] BOE núm. 299, de 15 de diciembre de 2006.
[81] El régimen de infracciones y sanciones que la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, recoge al margen de la LISOS, se completa con las disposiciones autonómicas dictadas sobre la materia. A modo de ejemplo, vid.: - Castilla-La Mancha: el Decreto 307/2007, de 18 de diciembre, aprueba el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, y de la composición y funciones de los órganos de coordinación, de atención y valoración de la situación de dependencia (DO Castilla-La Mancha núm. 266, de 21 de diciembre de 2007), especifica en su art. 29 los órganos administrativos competentes para imponer las sanciones por las conductas tipificadas en el art. 43 de la Ley 39/2006. - Cataluña: la Ley 12/2007, de 11 de octubre, que regula los servicios sociales de Cataluña (DO Generalidad de Cataluña núm. 4990, de 18 de octubre de 2007), establece en su art. 90.3 que, las infracciones y sanciones que tipifica la Ley 39/2006 podrán ser desarrolladas para su aplicación en Cataluña. - La Rioja: la Orden 5/2007, de 31 de octubre, regula las condiciones de acceso y la cuantía de las prestaciones económicas del Sistema Riojano para la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (BO La Rioja núm. 148, de 6 de noviembre de 2007; Corr. Err., BO La Rioja núm. 166, de 15 de diciembre de 2007), regula en su art. 28 el régimen de infracciones y sanciones. - Madrid: la Orden 1387/2008, de 11 de junio, regula el acceso a los servicios, las prestaciones económicas, la intensidad e incompatibilidades de los mismos para las personas en situación de dependencia en la Comunidad de Madrid (BO Comunidad de Madrid núm. 140, de 13 de junio de 2008), recoge en su art. 36 regula y remite al régimen de infracciones y sanciones de la Ley 39/2006, señalando que la pérdida de la prestación económica implicará el reintegro de las cantidades percibidas indebidamente y la exigencia del interés de demora.

References: Real Decreto 
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 Real Decreto 
 artículo 9
 artículo 17
 artículo 42
 Real Decreto 
 artículo 85
 Real decreto 
 artículo 1
 Real Decreto 
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 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
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 artículo 5
 Real Decreto 
 Resolución 
 Real Decreto 
 artículo 307
 artículo 46
 artículo 42
 Real Decreto 
 artículo 82