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Timestamp: 2016-10-26 15:32:39+00:00

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123 II 23127. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 29 mai 1997 dans la cause WWF contre Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve (recours de droit administratif)
Recevabilit� du recours de droit administratif; obligation pour les cantons d'instituer des autorit�s judiciaires statuant en derni�re instance cantonale; art. 97 ss OJ, art. 98a al. 1 OJ. Recours de droit administratif dirig� contre un plan d'affectation; rappel de la jurisprudence (consid. 2). Seules les d�cisions cantonales prises en derni�re instance peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif (consid. 4). Application directe de l'art. 98a al. 1 OJ � partir du 15 f�vrier 1997; cette r�gle peut fonder la comp�tence d'une autorit� judiciaire cantonale nonobstant l'absence de normes cantonales � ce sujet (consid. 7). Cons�quences du manque de clart� des dispositions relatives aux voies de recours cantonales et de l'absence d'indication de celles-ci; r�gle de la bonne foi; en l'occurrence, transmission de l'affaire, par le Tribunal f�d�ral, � une autorit� judiciaire cantonale (consid. 8). Faits � partir de page 232
Le D�partement des travaux publics et de l'�nergie de la R�publique et canton de Gen�ve a �labor� un projet de loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Laconnex (cr�ation d'une zone sportive, d'une zone agricole et d'une zone des bois et for�ts). Ce projet (plan et r�glementation) a �t� mis � l'enqu�te publique et le World Wide Fund For Nature - WWF Suisse, repr�sent� par le WWF-Section de Gen�ve (ci-apr�s: le WWF), a form� opposition en critiquant la cr�ation de la zone sportive, qualifi�e de grave atteinte � la zone agricole.
La commission d'am�nagement du Grand Conseil a propos� d'�carter cette opposition. Dans sa s�ance du 24 janvier 1997, le BGE 123 II 231 S. 233Grand Conseil a adopt� la loi pr�cit�e (no 7499) en rejetant l'opposition du WWF; il a attribu� le degr� de sensibilit� au bruit III � la zone sportive. Cette loi a �t� publi�e une premi�re fois dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Gen�ve le 31 janvier 1997, avec l'avis relatif au r�f�rendum. Le d�lai r�f�rendaire n'ayant pas �t� utilis�, la loi a �t� publi�e � nouveau dans la Feuille d'Avis Officielle du 21 mars 1997, avec l'arr�t� de promulgation du Conseil d'Etat, du 17 mars 1997.
Le WWF a form� le 5 mai 1997 un recours de droit public et de droit administratif, en demandant principalement au Tribunal f�d�ral d'annuler la loi no 7499. Il s'est plaint d'une violation de diverses prescriptions f�d�rales (de la loi f�d�rale sur les for�ts, de la loi f�d�rale sur la protection de la nature et du paysage, de la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement et de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire). Il a aussi fait valoir que la r�glementation du droit cantonal, attribuant au Grand Conseil la comp�tence de statuer sur les "recours" (au sens de l'art. 33 al. 2 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire [LAT, RS 700]) contre les plans d'affectation, n'�tait pas conforme aux art. 6 CEDH et 98a al. 1 OJ.
Le Tribunal f�d�ral a d�clar� le recours irrecevable et a transmis l'affaire au Tribunal administratif de la R�publique et canton de Gen�ve.
1. Le Tribunal f�d�ral examine d'office et librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 122 I 351 consid. 1; ATF 121 II 39 consid. 2 et les arr�ts cit�s).
En raison de la nature subsidiaire du recours de droit public (art. 84 al. 2 OJ), il convient d'examiner en premier lieu la recevabilit� du recours de droit administratif.
2. Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les d�cisions fond�es sur le droit public f�d�ral - ou qui auraient d� l'�tre -, � condition qu'elles �manent des autorit�s �num�r�es � l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions pr�vues aux art. 99 � 102 OJ ou dans la l�gislation sp�ciale ne soit r�alis�e. Le recours de droit administratif est �galement recevable contre des d�cisions fond�es sur le droit cantonal et sur le droit f�d�ral, dans la mesure o� la violation de dispositions de droit f�d�ral directement applicables est en jeu (art. 97 al. 1, 98 let. g et 104 let. a OJ; ATF 122 II 241 consid. BGE 123 II 231 S. 2342a; ATF 121 II 39 consid. 2a, 72 consid. 1b, 161 consid. 2a et les arr�ts cit�s). Nonobstant la r�gle sp�ciale de l'art. 34 al. 3 LAT, une d�cision, prise en derni�re instance cantonale, relative � l'approbation d'un plan d'affectation, peut aussi faire l'objet d'un recours de droit administratif lorsque l'application du droit f�d�ral de la protection de l'environnement (ou d'autres prescriptions f�d�rales sp�ciales) est en jeu, notamment quand le plan se rapporte � un projet concret (cf. ATF 121 II 72 consid. 1b et les arr�ts cit�s). L'attribution des degr�s de sensibilit� au bruit dans un plan d'affectation peut en particulier �tre contest�e par la voie du recours de droit administratif (ATF 120 Ib 287).
Par ailleurs, une d�cision de refus d'entrer en mati�re peut, m�me quand elle est fond�e sur le droit cantonal de proc�dure, faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral dans les cas o� l'autorit�, si elle avait statu� sur le fond, aurait d� appliquer le droit administratif f�d�ral (ATF 121 II 190 consid. 3a et les arr�ts cit�s).
3. Lorsque la voie du recours de droit administratif est ouverte contre une d�cision relative � un plan d'affectation, le WWF peut avoir qualit� pour recourir et pour se plaindre d'une violation des prescriptions f�d�rales sur la protection de la nature, du paysage et de l'environnement (art. 103 let. c OJ en relation avec des dispositions de lois sp�ciales; cf. notamment ATF 123 II 5; ATF 122 II 234; ATF 121 II 190).
4. Conform�ment � l'art. 102 let. d OJ, le recours de droit administratif "n'est pas recevable lorsque est ouverte la voie de tout autre recours ou opposition pr�alable". Il peut alors s'agir d'une voie de recours cantonale; l'art. 98 let. g OJ dispose du reste que le recours de droit administratif est ouvert contre "les d�cisions des autorit�s cantonales statuant en derni�re instance". Un recours dirig� contre la d�cision d'une autre autorit� cantonale est donc irrecevable (cf. ATF 121 II 72 consid. 1e-f).
5. a) Aux termes de l'art. 16 al. 6 de la loi cantonale genevoise d'application de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LALAT), le Grand Conseil statue sur les oppositions aux projets de lois modifiant le plan d'affectation cantonal. La cr�ation et la modification de "zones ordinaires" (art. 18 ss LALAT) sont en effet, en droit genevois, soumises � une proc�dure de type l�gislatif (art. 15 ss LALAT; cf. ATF 113 Ia 266). Cette loi ne pr�voit pas de voie de recours devant le Tribunal administratif cantonal (ni devant une autre autorit� judiciaire).
b) Les attributions du Tribunal administratif sont �num�r�es � l'art. 8 de BGE 123 II 231 S. 235la loi cantonale sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits (LTA). Les d�cisions du Grand Conseil en mati�re de plans d'affectation ne sont pas mentionn�es dans la liste de l'art. 8 al. 1 LTA.
Le Conseil d'Etat a toutefois adopt� le 3 mars 1997 un r�glement transitoire d'application de la loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits (ci-apr�s: le r�glement transitoire), dont la teneur est la suivante:
Si aucun recours devant une autre autorit� judiciaire cantonale n'est pr�vu, le Tribunal administratif conna�t des recours contre les d�cisions sur des objets non �num�r�s � l'article 8, alin�as 1 et 2, de la loi dans les cas o� la d�cision cantonale de derni�re instance peut directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal f�d�ral.
Le pr�sent r�glement entre en vigueur avec effet au 15 f�vrier 1997.
Le r�glement transitoire a �t� publi� dans la Feuille d'Avis Officielle du 12 mars 1997.
c) Selon son pr�ambule, le r�glement transitoire est fond� notamment sur l'art. 98a OJ. L'alin�a 1 de cette disposition pr�voit que les cantons instituent des autorit�s judiciaires statuant en derni�re instance cantonale, dans la mesure o� leurs d�cisions peuvent directement faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral.
L'art. 98a OJ a �t� introduit par la novelle du 4 octobre 1991, entr�e en vigueur le 15 f�vrier 1992. Les dispositions finales de cette modification l�gale prescrivent aux cantons d'�dicter, dans les cinq ans � compter de l'entr�e en vigueur - soit jusqu'au 15 f�vrier 1997 -, les r�gles d'ex�cution relatives � la comp�tence, � l'organisation et � la proc�dure des derni�res instances cantonales au sens de l'art. 98a (ch. 1 al. 1 des dispositions finales); jusqu'� l'adoption de leur l�gislation d'ex�cution, les cantons peuvent au besoin �dicter des dispositions provisoirement par voie d'actes l�gislatifs non sujets au r�f�rendum (ch. 1 al. 2 des dispositions finales).
6. La loi no 7499 modifiant le plan d'affectation sur le territoire de la commune de Laconnex et �cartant l'opposition de l'organisation recourante, a �t� publi�e le 21 mars 1997, soit apr�s l'entr�e en vigueur et la publication du r�glement transitoire du 3 mars 1997. BGE 123 II 231 S. 236
La voie du recours au Tribunal administratif cantonal n'est en principe pas ouverte contre les d�cisions du Grand Conseil; le r�glement transitoire ne para�t cependant pas l'exclure dans les domaines auxquels il s'applique, notamment dans celui des plans d'affectation. Si l'on admet que le r�glement transitoire a donn� aux int�ress�s une possibilit� de recours aupr�s d'une autorit� judiciaire cantonale, et que le d�lai de recours a commenc� � courir avec la publication de l'arr�t� de promulgation - c'est la solution qui pr�vaut pour l'application de l'art. 89 OJ (ATF 119 Ia 321 consid. 3) et qui para�t r�sulter de l'art. 14 al. 1 de la loi cantonale sur la forme, la publication et la promulgation des actes officiels -, le recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral, dirig� contre la d�cision du Grand Conseil, est irrecevable � d�faut d'�puisement des instances cantonales (cf. supra, consid. 4). Il n'y a cependant pas lieu de se prononcer ici sur la port�e exacte du r�glement transitoire (cf. infra, consid. 7).
7. Au cas o� les autorit�s cantonales interpr�teraient le r�glement transitoire en ce sens qu'il ne viserait que les d�cisions prises par des organes administratifs cantonaux - � l'exclusion du Grand Conseil -, la comp�tence du Tribunal administratif pourrait alors �tre fond�e sur l'art. 98a OJ. Depuis le 15 f�vrier 1997 - � l'�ch�ance du d�lai de cinq ans fix� aux cantons pour adapter leurs dispositions de proc�dure -, cette r�gle est directement applicable et elle peut fonder la comp�tence d'une autorit� judiciaire cantonale nonobstant l'absence de normes cantonales (cf. ANDREAS KLEY-STRULLER, Anforderungen des Bundesrechts an die Verwaltungsrechtspflege der Kantone bei der Anwendung von Bundesverwaltungsrecht, AJP/PJA 1995 p. 154; YVO HANGARTNER, Remarques ad ATF 118 Ia 331 et 353, AJP/PJA 1993 p. 81).
L'application directe de l'art. 98a al. 1 OJ pr�sente certaines analogies avec la mise en oeuvre du droit au contr�le judiciaire de certaines d�cisions garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH. Dans le champ d'application de cette derni�re disposition, la jurisprudence consid�re que m�me � d�faut de dispositions expresses du droit cantonal, une voie de recours devant une autorit� judiciaire cantonale doit �tre ouverte sur la base d'une interpr�tation conforme � la Convention europ�enne des droits de l'homme des normes de proc�dure en vigueur; si cela n'est pas possible, il convient alors d'adopter un r�glement transitoire, voire de d�signer de cas en cas l'autorit� judiciaire comp�tente (ATF 121 II 219 consid. 2c; ATF 120 Ia 209 consid. 6d; ATF 118 Ia 331 consid. 3b). C'est pourquoi il appartient en principe BGE 123 II 231 S. 237- sous r�serve d'exceptions �ventuelles li�es � l'organisation des pouvoirs dans certains cantons - � celui qui se pr�vaut de l'art. 6 par. 1 CEDH de demander aux autorit�s cantonales, avant de saisir le Tribunal f�d�ral, d'assurer le contr�le judiciaire pr�vu par cette disposition (ATF 120 Ia 19 consid. 2c/bb). Cela �tant, lorsque le Tribunal f�d�ral, se fondant directement sur l'art. 6 par. 1 CEDH, consid�re qu'une voie de recours cantonale doit �tre ouverte, il ne pose pas lui-m�me les r�gles d'organisation et de proc�dure applicables au niveau cantonal.
Les principes qui viennent d'�tre �voqu�s valent aussi dans l'application de l'art. 98a al. 1 OJ, qui exige d�sormais des cantons qu'ils garantissent effectivement la protection juridique pr�vue par cette disposition.
L'application directe de l'art. 98a al. 1 OJ � partir du 15 f�vrier 1997 permet ainsi � l'administr� d'exiger que le Tribunal administratif cantonal ou une autre autorit� judiciaire, le cas �ch�ant, se prononce sur un recours qu'il a d�pos� apr�s cette date contre une d�cision le concernant ne pouvant plus faire l'objet d'un recours devant un organe de l'administration ou le parlement, lorsque la voie du recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral est ensuite ouverte. Si le justiciable n'utilise pas cette possibilit� de recours cantonal, son recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral dirig� contre la d�cision du parlement ou d'un organe de l'administration est irrecevable � d�faut d'�puisement des instances (cf. supra, consid. 4).
En l'occurrence, l'art. 98a al. 1 OJ �tait d�j� directement applicable � la date de la publication de l'arr�t� de promulgation de la loi no 7499. Le recours de droit administratif est donc irrecevable car l'organisation recourante n'a pas utilis� la voie de recours cantonale ouverte en vertu de l'art. 98a al. 1 OJ.
8. a) En communiquant la d�cision sur le plan et les oppositions par publication de la loi no 7499 dans la feuille officielle, le Grand Conseil et le Conseil d'Etat n'ont pas indiqu� l'existence d'une voie de recours au Tribunal administratif (voire � un autre tribunal cantonal) sur la base du r�glement transitoire ou, directement, de l'art. 98a OJ; ils n'ont du reste pas non plus indiqu� la voie du recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral.
L'indication des voies de recours est une exigence du droit f�d�ral de proc�dure administrative en ce qui concerne les d�cisions prises en derni�re instance cantonale (art. 35 PA en relation avec l'art. 1er al. 3 PA). Elle ne s'applique pas directement aux d�cisions du Grand Conseil, pr�cis�ment parce qu'elles ne sont pas rendues BGE 123 II 231 S. 238en derni�re instance cantonale lorsque la voie du recours de droit administratif est en principe ouverte (cf. supra, consid. 6 et 7). Il ne s'agit par ailleurs pas d'une exigence du droit constitutionnel f�d�ral qui s'appliquerait de mani�re g�n�rale � toutes les d�cisions cantonales (ATF 98 Ib 333 consid. 2b; cf. JEAN-FRAN�OIS EGLI, La protection de la bonne foi dans le proc�s, in: Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 231; REN� A. RHINOW/BEAT KR�HENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg�nzungsband, B�le 1990, n. 86.B.I).
En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 de la loi genevoise sur la proc�dure administrative (LPA) dispose que les d�cisions prises par les autorit�s administratives et les juridictions administratives (cf. art. 1er al. 2 et 4 al. 1 LPA) doivent indiquer les voies ordinaires et d�lais de recours. Il n'est pas exclu que cette disposition s'applique aussi aux d�cisions du Grand Conseil, en particulier lorsque celui-ci se prononce en tant qu'autorit� cantonale de recours au sens de l'art. 33 al. 2 LAT; cette question peut n�anmoins demeurer ind�cise. Il n'y a d�s lors pas lieu de d�terminer si la communication de la loi no 7499 �tait entach�e d'une irr�gularit� au regard de la loi cantonale de proc�dure.
b) C'est un principe g�n�ral du droit - exprim� notamment aux art. 107 al. 3 OJ et 38 PA - que lorsqu'il existe une obligation de mentionner les voies de recours, son omission ne doit pas porter pr�judice au justiciable; de m�me, le justiciable ne doit pas p�tir d'une indication inexacte ou incompl�te sur ce point. Ce principe g�n�ral d�coule des r�gles de la bonne foi, qui imposent aussi des devoirs � l'autorit� dans la conduite d'une proc�dure (ATF 119 IV 330 consid. 1c; ATF 117 Ia 297 consid. 2, 421 consid. 2c et les arr�ts cit�s; EGLI, op.cit., p. 228 ss, 231; RHINOW/KR�HENMANN, op.cit., n. 86.B.II). Le justiciable ne doit en outre pas p�tir d'une r�glementation l�gale peu claire ou contradictoire des voies de droit; il est alors dans une situation comparable � celle du justiciable � qui l'autorit� donne, dans sa d�cision, des indications erron�es � ce sujet (ATF 117 Ia 119 consid. 3 p. 124).
La solution permettant d'�viter au recourant de subir un pr�judice peut varier: le d�lai de recours peut �tre consid�r� comme observ� ou il peut �tre restitu�, le cas �ch�ant; une transmission de l'affaire � l'autorit� comp�tente peut aussi �tre ordonn�e (ATF 117 Ia 297 consid. 2). Selon la jurisprudence, une telle transmission s'impose dans certaines circonstances en vertu de l'art. 4 Cst. (ATF 117 Ia 119 consid. 3c). Il a parfois m�me �t� question d'un principe g�n�ral, BGE 123 II 231 S. 239applicable sauf disposition contraire, selon lequel un recours adress� en temps utile � une autorit� incomp�tente devrait �tre transmis � l'autorit� comp�tente (ATF 119 IV 330 consid. 1c); c'est l� le sens de l'art. 8 al. 1 PA, que doivent respecter les autorit�s administratives f�d�rales �num�r�es � l'art. 1er al. 2 PA - le Tribunal f�d�ral n'en fait pas partie, sauf dans l'hypoth�se de l'art. 1er al. 2 let. b PA, qui n'entre pas en consid�ration ici - et que le Tribunal f�d�ral des assurances a qualifi� d'expression d'un tel principe g�n�ral (arr�t du 25 f�vrier 1991 reproduit in Droit du travail et assurance-ch�mage [DTA/ARV] 1991 no 16 p. 119 consid. 2a). Il n'est en effet pas exclu de consid�rer que ce serait un pr�judice impos� au justiciable que de l'obliger � pr�senter une requ�te de restitution de d�lai alors que la faute - dans l'indication des voies de recours ou dans la r�daction et l'organisation des r�gles de proc�dure - incombe � l'Etat (cf. EGLI, op.cit., p. 232). Cela �tant, il n'y a pas lieu, dans la pr�sente cause, de se prononcer plus en d�tail sur une �ventuelle obligation g�n�rale de transmission et sur les exceptions admissibles car, dans les circonstances particuli�res de l'esp�ce, une transmission de l'affaire � l'autorit� cantonale se justifie.
En effet, la question de la voie de recours cantonale contre une d�cision du Grand Conseil en mati�re de plans d'affectation est, en l'�tat, r�gl�e de mani�re particuli�rement peu claire dans le canton de Gen�ve. Les d�cisions du parlement ne peuvent normalement pas faire l'objet d'un recours aupr�s d'un tribunal cantonal: c'est pourquoi l'application � cet �gard du r�glement transitoire, voire de l'art. 98a al. 1 OJ directement (norme qui se borne toutefois � garantir l'acc�s � une autorit� judiciaire cantonale, sans r�gler les autres questions d'organisation et de proc�dure), pose divers probl�mes. Les autorit�s cantonales n'ont pas r�solu ces questions dans le d�lai de cinq ans pr�vu pour la mise en oeuvre des exigences de l'art. 98a OJ (cf. supra, consid. 5c) et il n'est pas absolument certain que le Tribunal administratif soit l'autorit� comp�tente. On ne saurait donc, dans ces circonstances, se contenter de laisser � l'organisation recourante le soin d'examiner les diff�rentes interpr�tations possibles des r�gles pouvant fonder la comp�tence d'une autorit� judiciaire cantonale, et de pr�senter ensuite une demande de restitution de d�lai de recours � un tribunal qui pourrait en d�finitive se d�clarer incomp�tent. C'est pourquoi le principe de la bonne foi, qui veut que le justiciable ne subisse aucun pr�judice � cause de cette r�glementation transitoire particuli�re des voies de droit, conf�re en l'occurrence au Tribunal f�d�ral la comp�tence de transmettre l'affaire � BGE 123 II 231 S. 240une autorit� judiciaire cantonale - quand bien m�me il d�clare le recours de droit administratif irrecevable - et lui impose aussi de proc�der � cette transmission.
c) La pr�sente affaire doit �tre transmise au Tribunal administratif, dont la comp�tence est la plus probable (c'est l'autorit� judiciaire d�sign�e par le r�glement transitoire). Le Tribunal administratif devra n�anmoins examiner pr�alablement sa comp�tence et, le cas �ch�ant, se prononcer sur les autres conditions de recevabilit� du recours transmis par le Tribunal f�d�ral, trait� comme un recours cantonal.
d) L'arr�t du Tribunal f�d�ral, qui prononce l'irrecevabilit� du recours de droit administratif en raison d'une incomp�tence fonctionnelle (sur cette notion, cf. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e �d. Berne 1983, p. 115 ss; REN� RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS, �ffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, B�le 1996, p. 185), n'emp�che pas l'autorit� judiciaire cantonale de se prononcer le cas �ch�ant sur les moyens de fond de l'organisation recourante. L'autorit� de la chose jug�e se limite � l'objet du pr�sent jugement, � savoir la question de la recevabilit�, � ce stade, du recours de droit administratif au regard des art. 98 let. g et 102 let. d OJ. En d'autres termes, comme l'affaire est transmise au Tribunal administratif cantonal, le pr�sent arr�t d'irrecevabilit� n'a pas pour cons�quence de rendre directement ex�cutoire la d�cision attaqu�e prise par le Grand Conseil.
9. Il r�sulte des consid�rants pr�c�dents que le recours de droit public serait lui aussi irrecevable en raison du d�faut d'�puisement des instances cantonales (art. 86 al. 1 OJ). Il n'y a d�s lors pas lieu d'examiner plus avant les autres conditions de recevabilit� d'un tel recours.
10. Il s'ensuit que le recours de droit administratif et de droit public est d�clar� irrecevable, l'affaire �tant transmise au Tribunal administratif cantonal. Il n'y a pas lieu de percevoir un �molument judiciaire (art. 156 OJ).
118 IA 331 suite... ,
117 IA 119,
art. 1er al. 2 PA,
art. 1er al. 2 let. b PA,

References: art. 97
 art. 98
 art. 6
 ATF 
 art. 99
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 l'article 8
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 1
 art. 107
 ATF 
 art. 98

art. 1

art. 1