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Timestamp: 2019-07-22 08:46:30+00:00

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Le contrôle juridictionnel des amendements constitutionnels en Turquie | Conseil constitutionnel
Le contrôle juridictionnel des amendements consti…
A - La modification constitutionnelle de 2008
B - L'argumentation de l'arrêt : motif de forme ou examen du fond ?
Ibrahim Ö. KABOGLU - Professeur de droit constitutionnel à l'Université de Marmara (Istanbul)
L'histoire du constitutionnalisme de la Turquie républicaine peut être caractérisée par deux notions : la rupture et la continuité. La Cour constitutionnelle (C.C.) a été créée par la Constitution de 1961 élaborée à la suite de la première rupture constitutionnelle(1). Un an plus tard, elle a été mise en fonctionnement par une loi spéciale(2). La Cour, organisée sur le modèle européen, a façonné le système politico-constitutionnel du dernier demi-siècle en Turquie.
La raison générale de la naissance de la C.C. de Turquie correspond à l'évolution de la plupart des États européens dans ce domaine. La raison spécifique en est les nombreuses violations dont la Constitution de 1924 a fait l'objet pendant les années 1950 à 1960(3). La C.C. est conçue dans le contexte de l'État de droit : avec la Constitution de 1961, l'institution représentative n'est plus un organe unique exerçant la souveraineté. L'exercice de celle-ci est partagé entre les différents « organes compétents et selon les principes institués par la Constitution » (art. 4).
La Cour d'Ankara a été calquée sur le modèle européen du point de vue de son organisation et de ses modes de contrôle ainsi que des tâches attribuées. Les amendements constitutionnels de 1971(4) visaient à modérer la place de la C.C. dans le fonctionnement du système politico-constitutionnel. Quant à la Constitution de 1982(5), elle a achevé la voie ouverte par les amendements de 1971 avec pour objectif d'atténuer davantage le rôle de la Cour dans le nouvel ordre constitutionnel.
Malgré les changements constitutionnels, on constate, en général, une continuité jurisprudentielle dans les principes relatifs aux caractéristiques de la République(6).
La C.C. joue un rôle irremplaçable dans le système politico-constitutionnel par ses arrêts : annu-lation, rejet et conformité par l'interprétation. En fait, elle utilise les mêmes techniques de décision et d'interprétation que celles des Cours qui fonctionnent sur le modèle européen du contrôle concentré. Elle n'hésite pas à développer une jurisprudence prétorienne(7).
À travers les développements constitutionnels des dernières décennies, il est possible de constater une corrélation dégressive entre l'élargissement du bloc des dispositions non modifiables et la réduction du champ de contrôle exercé sur les modifications constitutionnelles. Une telle réduction trouve toutefois « sa justification dans la volonté du constituant de revenir sur une jurisprudence constructive antérieure de la Cour »(8)développée sous l'empire de la Constitution de 1961.
D'après la Constitution de 1961, la C.C. contrôlait « la constitutionnalité des lois et des règlements intérieurs de la Grande Assemblée nationale de Turquie » (art. 147/1). Face au silence concernant le contrôle de la constitutionnalité des amendements constitutionnels, la Cour s'était octroyée la compétence de contrôler le respect des principes de la République(9).
Sur le plan normatif, l'intangibilité était limitée à la forme républicaine du gouvernement, telle qu'elle l'est en France, par l'article 1er : « L'État de Turquie est une République »(10). Toutefois, la C.C. a intégré les caractéristiques de la République, déterminées par l'article 2(11), dans les limites matérielles de la révision de la Constitution. Face à cette jurisprudence prétorienne qui élargit la clause restrictive de la Constitution, la modification de 1971 en mettant fin au silence constitutionnel, peut être conçue comme une réplique du pouvoir constituant dérivé : le contrôle de la « conformité des modifications constitutionnelles est limité aux conditions de forme prescrites dans la Constitution » (art. 147/1)(12).
L'amendement(13) ne touche que deux articles de la Constitution : l'article 10 sur l'égalité devant la loi et l'article 42 sur le droit à l'éducation. Il ne contient que deux ajouts : d'abord, à l'alinéa 4 de l'article 10 d'après lequel « les organes de l'État et les autorités administratives sont tenues d'agir conformément au principe d'égalité dans tous leurs actes », la réserve suivante est ajoutée : « et dans l'usage des services publics de toutes sortes ». Ensuite, à l'article 42 s'ajoute la disposition suivante comme (alinéa 6) : « personne ne peut être privé de son droit à l'éducation pour une raison non prévue par la loi quelle qu'elle soit. La loi détermine les limites qui peuvent être apportées à ce droit ».
Quel était l'objectif de ces ajouts ? L'objectif du pouvoir constitutionnel dérivé ne peut être compris que par la lecture de l'exposé des motifs de la loi constitutionnelle : « La privation du droit à l'éducation et à l'enseignement est devenue un problème chronique. Dans aucun autre pays membre du Conseil de l'Europe dont nous sommes l'un des fondateurs, il n'existe un tel problème. Malgré cela, chez nous, comme l'on sait depuis longtemps, certaines étudiantes ne peuvent pas bénéficier de leur droit à l'éducation et à l'enseignement dans les universités en raison de leur tenue vestimentaire pour couvrir leur tête (···) »(14).
Du point de vue de la constitutionnalité, les ajouts aux articles 10 et 42 ont été contestés au motif qu'ils seraient contraires au principe de laïcité énoncé dans l'article 2 de la Constitution. Toutefois, ces deux articles, au premier regard, ne faisaient que renforcer l'égalité devant la loi et le droit d'accès à l'enseignement supérieur « en s'employant à bannir la discrimination dans l'accès aux services publics »(15). En effet, rien dans le texte de ces amendements ne pouvait être considéré en soi comme contraire à la laïcité. Par contre, la constitutionnalité de l'ajout fait à l'article 42 devrait être mise en cause en raison de l'habilitation trop large du législateur à limiter le droit à l'éducation, contrairement à l'article 13 de la Constitution qui prévoit le principe de la constitutionnalité des raisons de limitation des libertés : « les droits et libertés fondamentaux ne peuvent être limités que pour de motifs prévus par des dispositions particulières de la Constitution··· »
Néanmoins, le recours déposé(16) devant la Cour soutenait que l'amendement constitutionnel en question violait le principe de laïcité, en particulier l'article 2. Il évoquait également d'autres passages de la Constitution pour démontrer que la révision constitutionnelle adoptée menaçait la séparation entre la religion et l'État.
La C.C. s'est prononcée par 9 voix contre 2, le 5 juin 2008, sur l'annulation des amendements et a décidé à l'unanimité le sursis à exécution de la loi constitutionnelle jusqu'à la publication de son arrêt motivé au Journal officiel ?(17).
Quelle a été la technique utilisée dans la motivation de l'arrêt ? La méthode adoptée par la majorité pour se prononcer fournit des indicateurs sur « le choix de l'annulation pour un motif de fond » (atteinte aux principes fondamentaux de la République, en particulier au principe de laïcité) et sur « le choix de l'annulation pour un motif de forme » (art. 4 de la Constitution)(18). La demande d'annulation est examinée par la C.C. d'abord du point de vue de la procédure et ensuite du point de vue du contenu.
Une initiative ne respectant pas les règles de la majorité de vote, prévue dans l'article 148, ne serait pas valable. Il en résulte que l'initiative d'une modification proposée dans de telles conditions serait hors de la compétence du législateur. La modification constitutionnelle doit être conforme au choix fondamental du pouvoir constituant concrétisé dans les trois premiers articles. Dans ce cadre, l'article 175 -- comme norme d'habilitation et de procédure de révision -- et l'article 148 -- qui détermine la sanction juridique de la compétence reconnue par l'article 175 -- doivent être pris en considération dans leur ensemble.
2.- Volet substantiel : le principe de la République laïque constitue l'axe de l'argumentation de la Cour : les règles juridiques sont adoptées sous l'optique de la raison et de la science en considération des attentes démocratiques, mais non selon les exigences de religion. Le processus démocratique participatif s'accompagne de la neutralité de l'État vis-à-vis des religions et des croyances et le caractère laïque de l'éducation. Par définition, la laïcité qui assure la paix sociale et politique est une valeur commune : les démocraties contemporaines refusent les allégations des vérités absolues afin de s'appuyer sur la raison contre les dogmes(19).
D'après la C.C., au lieu de résoudre les problèmes sociaux par le procédé du compromis démocratique, l'utilisation d'une façon abusive de la religion n'est pas permise dans le cadre des dispositions explicites de la Constitution (art. 24 dernier al.). La C.C. en citant ses arrêts précédents rappelle que le foulard islamique était anticonstitutionnel du point de vue des libertés et droits d'autrui, de l'instrumentalisation de la religion ainsi que de l'ordre public. La C.C., en considérant ses arrêts précédents et ceux de la CEDH (L. Sahin, L. Dahlab, Refah Partisi, ···),(20) constate que les ajouts faits aux articles 10 et 42 sont contraires aux principes de la laïcité en raison de l'instrumentalisation de la religion à des fins politiques (volet procédural) et en raison de l'atteinte aux droits d'autrui et à l'ordre public (volet substantiel).
Un tel aménagement, du fait qu'il affecte d'une façon indirecte les caractéristiques de la République énoncées dans l'article 2 de la Constitution, est contraire à l'interdiction de modification et de proposition de modification. Il ne remplit donc pas la condition relative aux propositions prévue dans l'article 148/2. Pour ces raisons, la loi constitutionnelle est contraire aux articles 2, 4 et 148 de la Constitution.(21)
-- d'une part, les règles qui sont soustraites au pouvoir de révision s'appellent les dispositions non modifiables ou non révisables ;
-- d'autre part, les règles qui peuvent être modifiées par le pouvoir de révision : règles modifiables ou révisables(22) ;
-- l'existence d'une troisième catégorie de règles vient d'être confirmée par la C.C. : les dispositions modifiables accordant leur sens aux dispositions inaltérables. De ce fait, leurs modifications affectent les éléments essentiels des dispositions non révisables.
Dans l'ordre constitutionnel de Turquie, le pouvoir de modifier la Constitution a été considéré par les milieux politiques en 2008 comme un pouvoir souverain dans la mesure où il respectait la procédure prévue par l'article 175 et à condition de ne pas modifier les trois premiers articles de la Constitution(23). Par contre, la Cour constitutionnelle a accentué le pouvoir constituant originaire et s'est reconnue compétente pour interpréter si la volonté du pouvoir constituant originaire est respectée ou non. Dans ce cadre, la C.C., en interprétant l'article 148 et l'article 4 d'une façon large a vérifié si les lois constitutionnelles portaient (ou non) atteinte aux principes fondamentaux énoncés dans les trois premiers articles.
Le trait commun entre la majorité et l'opinion dissidente, est le manque de conciliation dans le contexte du triangle signalé du fait que les droits de l'homme constituent l'infrastructure de la démocratie et de la laïcité. En effet, comme l'opinion dissidente le souligne, il s'agit d'une interprétation forcée(24) dont l'aboutissement est l'activisme juridique de la C.C. Toutefois, le risque de bloquer toutes les modifications constitutionnelles ultérieures, sur lequel insiste l'opinion dissidente, devrait être nuancé du fait que l'amendement litigieux concernant la laïcité figure dans un domaine où le consensus est relativement faible.
Une lecture intégrale de l'arrêt nous amène à faire une dernière remarque. L'appréciation de l'arrêt ne peut être limitée au cadre du droit positif constitutionnel du fait qu'il s'appuie sur des éléments politico-juridiques comme la démocratie et la laïcité. Dans la mesure où il n'existe pas de conciliation(25) entre ces deux notions qui se complètent, il paraît difficile de surmonter l'approche conflictuelle, même dans le contexte constitutionnel. Par conséquent, au-delà de l'analyse juridique, on pourrait avancer que l'arrêt demande aussi à être situé dans le contexte d'une tension qui perdure entre la démocratie (déficitaire) et la laïcité (combative). En effet, l'exposé des motifs reflète bien le souci de protéger l'ordre constitutionnel dont des caractéristiques de la République tracent les limites.
(1) Rupture causée par le coup d'État militaire du 27 mai 1960. La nouvelle Constitution a été élaborée par une assemblée constituante et adoptée par référendum le 9 juillet 1961.
(2) Loi no 44 du 22.04.1962, J.O. du 25.04.1962.
(3) Pour le détail, voir : Sales (Éric), « La Cour constitutionnelle turque », RDP 2007, no 5, p. 1264-1268.
(4) Loi no 1488 du 20.09.1971.
(5) Élaborée également à la suite du coup d'État militaire du 12 septembre 1980, la Constitution de 1982 a été rédigée par une assemblée consultative, adoptée par le Conseil national de sécurité et approuvée par référendum le 7 novembre 1982.
(6) Les révisions constitutionnelles successives de 1987 à 2004 effectuées dans l'objectif de restaurer l'État de droit, n'ont pas affecté le statut de la C.C. Seule, la révision de 2001 a rendu difficile la dissolution des partis politiques : alors que la Cour rend ses décisions à la majorité absolue des membres, la majorité qualifiée (7 sur 11) a été exigée pour la dissolution. Certes, les révisions constitutionnelles qui ont amélioré le statut des libertés sont-elles susceptibles d'exercer un effet positif sur l'évolution de la jurisprudence constitutionnelle. De surcroît, la révision de 2004 a permis d'ajouter une phrase à l'article 90 selon laquelle en cas d'un conflit entre la loi et un traité international relatifs aux droits de l'homme, c'est le traité qui doit être pris en compte. Ce processus d'internationalisation des droits de l'homme concerne aussi la C.C.
(7) Malgré le silence constitutionnel, la Cour d'Ankara s'est reconnue en 1993 compétente pour le sursis à exécution des lois.
(8) Sales (É.), « La Cour constitutionnelle turque », p. 1281.
(9) E.1970/1, K.1970/31, arrêt du 16 juin 1970.
(10) « La disposition de la Constitution spécifiant que la forme de l'État est la République est non modifiable, et sa modification ne peut être proposée » (art. 9). Rappelons que « la forme républicaine du Gouvernement » constitue le « dénominateur commun » de toutes les Constitutions de la République : « l'État de Turquie est une République » (art. 1er des Constitutions de 1924, 1961 et 1982).
(11) « La République de Turquie est un État de droit, national, démocratique, laïque et social qui s'appuie sur les droits de l'homme et les principes fondamentaux spécifiés dans le Préambule » (art. 2).
(12) Texte modifié par la loi no 1488 publiée le 22 septembre 1971.
(13) La modification constitutionnelle du 9 février 2008 a été adoptée par 411 voix sur 550 députés au total : loi no 5735, J.O. du 23.2.2008.
(14) Cette révision constitutionnelle visait à supprimer l'interdiction en question qui a été constitutionnalisée par deux arrêts de la Cour prononcés en 1989 et 1991.
(15) Marcou (Jean), « La Cour constitutionnelle turque et la réforme autorisant le voile », mardi 12 février 2008, Observatoire de la vie politique turque (OVIPOT), p. 2.
(16) La Cour a été saisie par 110 députés appartenant au Parti républicain du peuple (CHP) et au Parti démocratique de gauche (DSP). (17) Pour l'arrêt motivé, voir le J.O. : 22.10.2008-27032.
(18) Arrêt précité, p.14-21.
(19) Arrêt cité p. 18.
(20) Dahlab c/Suisse, déc. du 15 fév. 2001 : le port du foulard par une institutrice se conciliait mal « avec le message de tolérance, de respect d'autrui et surtout d'égalité et de non-discrimination que dans une démocratie tout enseignant doit transmettre à ses élèves ». Leyla ?ahin c/Turquie, Grande Chambre, 10.11.2005 : le refus d'un diplôme à la photo voilée par l'Université d'Istanbul n'a pas été jugé contraire à l'article 9 de la CEDH. Refah Partisi c/Turquie, 31 juillet 2001 : l'incompatibilité de la loi islamique avec la CEDH a été soulignée par la Cour.
(21) Le président H. Kiliç argumente son opinion dissidente d'une façon détaillée : d'après lui, l'arrêt d'annulation se fonde sur l'examen au fond à partir de la compétence dérivée de l'article 148. Quant au contrôle de forme, celui-ci est déterminé d'une façon exhaustive dans l'article 148. Dans la mesure où la Cour constitutionnelle dépasse les limites du pouvoir constituant originaire, elle le remplace. La Cour en élargissant les champs de sa propre compétence a bien limité celle du pouvoir constituant dérivé (pour le détail, voir : arrêt précité, p. 21-25). Quant au juge M. S. Adali, il rappelle d'abord l'arrêt de la Cour du 16/06/1997 dans lequel elle avait précisé les limites de son contrôle. En soulignant l'incompétence de la Cour relative à l'examen au fond, il attire également l'attention sur le caractère vaste des notions telles que la démocratie et la laïcité. À partir d'une telle approche, toutes les modifications ultérieures risquent d'aboutir à une annulation. Dans un État de droit, la sécurité juridique ne peut pas reposer sur des dangers potentiels (pour le détail, voir : arrêt précité, p. 25-27).
(22) Quant aux modalités de révision, la procédure est organisée de façon assez compliquée (art. 175). D'après les conditions indiquées dans cet article, le président de la République a la possibilité de soumettre ou de ne pas soumettre la loi de révision au peuple.
(23) Pour cette raison, ils ont souvent fait référence au nombre de députés qui ont voté l'amendement constitutionnel : 411.
(24) Un parallélisme peut être constaté entre la méthode suivie par le Parlement au cours de la révision constitutionnelle et celle de la C.C. pour l'annuler.
(25) Cependant l'arrêt sur l'AKP de la Cour constitutionnelle du 30 juillet 2008 reflète une approche conciliatrice entre la démocratie et la laïcité.

References: l'article 1
 l'article 2
 l'article 10
 l'article 42
 l'article 10
 l'article 42
 l'article 2
 l'article 42
 l'article 13
 l'article 2
 l'article 148
 l'article 175
 l'article 148
 l'article 175
 l'article 2
 l'article 148
 l'article 175
 l'article 148
 l'article 4
 l'article 90
 l'article 9
 l'article 148
 l'article 148