Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/C-371-04.htm
Timestamp: 2018-10-17 06:04:05+00:00

Document:
C-371-04
Sentencia C-371/04
DESPIDO-Modalidades
DESPIDO COLECTIVO-Elementos de configuración
PROTECCION LABORAL CONTRA EL DESPIDO COLECTIVO
OMISION LEGISLATIVA-Configuración
En relación con las atribuciones de las autoridades públicas en un Estado constitucional y democrático, pueden darse circunstancias de inactividad del legislador frente al cumplimento de la función legislativa, designadas por la jurisprudencia y la doctrina como omisiones legislativas.
OMISION LEGISLATIVA-Clasificación
Las omisiones legislativas pueden ser absolutas o relativas. Las primeras se infieren cuando hay una ausencia total e íntegra de normatividad que, por carencia de objeto de verificación, en cualquier caso, impiden una confrontación material, objetiva y verificable con los postulados consagrados en la Constitución Política. Las segundas son aquellas ausencias normativas puntuales que por razones constitucionales debieran estar incluidas en una regulación específica proferida, que la tornan en disposición inequitativa, inoperante o ineficiente.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Competencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Alcance de la competencia
En cuanto a la competencia de la Corte Constitucional, se ha establecido en la jurisprudencia de esta Corporación la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad cuando se trate de las omisiones de la ley de carácter relativo y ha descartado, por falta de competencia, la procedencia de demandas contra omisiones legislativas absolutas, puesto que si no hay actuación, no hay acto que pueda ser objeto de control por comparación con las normas superiores. Esta limitación se fundamenta en el respeto del principio de la autonomía e independencia del Congreso y en la naturaleza propia de la acción de inconstitucionalidad, la cual “busca el cotejo, por la autoridad judicial competente –en Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto legal demandado y los mandatos constitucionales”. La Corte Constitucional no está habilitada entonces para resolver de fondo aquellas demandas en las cuales la omisión legislativa no se desprenda directamente de las normas expresamente acusadas. Y ello es así dados los requisitos fijados para la admisibilidad de la demanda, donde se exige acusar las normas que se consideran inconstitucionales, y, dado que la Corte no está facultada para examinar, de oficio, disposiciones que no sean formalmente impugnadas por los ciudadanos en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Presupuesto de vinculación íntima con la disposición demandada
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE PROTECCION LABORAL CONTRA DESPIDO COLECTIVO-Silencio del Legislador frente a trabajadores oficiales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de carga mínima de argumentación
Referencia: expediente D-4862
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 67 (parcial) de la Ley 50 de 1990.
en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Jorge Alberto Jurado Murillo contra el artículo 67 (parcial) de la Ley 50 de 1990.
A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 39.618 del 1º de enero de 1991 y se subraya en lo demandado:
por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo
ARTICULO 67. El artículo 40 del Decreto - ley 2351 de 1965 quedará así:
1. Cuando algún empleador considere que necesita hacer despidos colectivos de trabajadores, o terminar labores, parcial o totalmente, por causas distintas a las previstas en los artículos 5o, ordinal 1o, literal d) de esta ley y 7o, del Decreto - ley 2351 de 1965, deberá solicitar autorización previa al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social explicando los motivos y acompañando las correspondientes justificaciones, si fuere el caso. Igualmente deberá comunicar en forma simultánea, por escrito, a sus trabajadores de tal solicitud.
3. La autorización de que trata el numeral 1 de este artículo podrá concederse en los casos en que el empleador se vea afectado por hechos tales como la necesidad de adecuarse a la modernización de procesos, equipos y sistemas de trabajo que tengan por objeto incrementar la productividad o calidad de sus productos; la supresión de procesos, equipos, o sistemas de trabajo y unidades de producción; o cuando éstos sean obsoletos o ineficientes, o que hayan arrojado pérdidas sistemáticas, o los coloquen en desventaja desde el punto de vista competitivo con empresas o productos similares que se comercialicen en el país o con los que deba competir en el exterior; o cuando se encuentre en una situación financiera que lo coloque en peligro de entrar en estado de cesación de pagos, o que de hecho así haya ocurrido; o por razones de carácter técnico o económico como la falta de materias primas u otras causas que se puedan asimilar en cuanto a sus efectos; y en general los que tengan como causa la consecución de objetivos similares a los mencionados.
El actor le solicita a la Corte declarar inexequible la norma demandada por vulnerar los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 53, 54, 85, 93 y 334 de la Constitución. En su escrito de corrección de la demanda expone los siguientes fundamentos:
1. El artículo 67 de la Ley 50 de 1990 regula diversos puntos relacionados con la necesidad de autorización previa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de la Protección Social, para el despido colectivo de trabajadores particulares, la terminación parcial o total de labores por el empleador o la suspensión de actividades hasta por ciento veinte días.
2. Pese a tratarse de las mismas hipótesis, tal disposición sólo se aplica a los trabajadores particulares pero no a los trabajadores oficiales. En tal virtud, los empleadores públicos no están sometidos a la carga impuesta a los empleadores particulares y los trabajadores oficiales no cuentan con la protección que la norma demandada sí brinda a los trabajadores particulares.
3. Ese régimen legal vulnera varias disposiciones superiores, así:
- El artículo 1º, ya que desconoce que la dignidad humana y el trabajo son fundamento del Estado social de derecho colombiano.
- El artículo 2º porque no les permite a los trabajadores oficiales participar en las decisiones que los afectan y no le permite al Ministerio de Protección Social proteger sus derechos. Estima que la norma demandada no debería permitir a los empleadores estatales efectuar despidos colectivos sin haber solicitado previamente autorización ministerial para ello, ni debería privar a los trabajadores oficiales de participar en esa decisión.
- El artículo 13, por cuanto establece un tratamiento diferenciado que no cuenta con justificación constitucional alguna. De una parte, asigna una responsabilidad y una exigencia a los empleadores del sector privado que no asigna a los empleadores oficiales y, de la otra, priva a los trabajadores oficiales de la protección que otorga a trabajadores particulares en caso de despidos colectivos.
- El artículo 25, ya que no brinda protección al derecho al trabajo que les asiste a los trabajadores oficiales. La norma demandada otorga esta especial protección del Estado a los trabajadores particulares.
- El artículo 29, en tanto que a los trabajadores oficiales no se les permite controvertir las razones del despido colectivo ante el Ministerio de Protección Social.
- El artículo 53, en cuanto desconoce el derecho de igualdad de oportunidades consagrado a favor de todos los trabajadores. Priva a los trabajadores oficiales del derecho a participar en el trámite previo al despido que se surte ante las autoridades del trabajo.
- El artículo 93, pues incumple el mandato de prevalencia en el orden interno de tratados internacionales que consagran el derecho a la igualdad y el derecho al trabajo, como ocurre con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo Adicional a esta última en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Convenio Número 158 de la OIT sobre la terminación de la relación de trabajo por iniciativa del empleador.
- El artículo 283 porque los trabajadores oficiales están en desventaja, en una situación inequitativa frente a los trabajadores particulares.
1. Del Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP
El DAFP solicita a la Corte declarar exequible la disposición demandada pues las normas que regulan el despido colectivo de trabajadores particulares no se aplican a los empleados públicos ni a los trabajadores oficiales, sentido en el cual se han pronunciado tanto el Consejo de Estado como la Corte Suprema de Justicia. Ello es así porque el legislador, al ocuparse de la autorización de despidos colectivos, estableció un régimen jurídico propio, autónomo e independiente para los trabajadores particulares y no extendible a los trabajadores oficiales dado que éstos tienen distintas calidades, cumplen diversas funciones y asumen unas responsabilidades esencialmente diferentes.
2. Del Ministerio de la Protección Social
Este Ministerio le solicita a la Corte declarar exequible el precepto demandado pues todo lo relacionado con la estructura, organización y adopción de las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público, en cualquiera de sus niveles, está regulado en su integridad por la Ley 489 de 1998. En razón de ello, a tales entidades no les son aplicables las normas que, en materia de cierre de empresas y despido colectivo de trabajadores, contempla el Código Sustantivo del Trabajo, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la entidad oficial e independientemente de que presten un servicio público o no.
3. Del Ministerio del Interior y de Justicia
Este Ministerio le solicita a la Corte declarar exequible la disposición acusada. Para ello argumenta lo siguiente:
Según el artículo 125 de la Carta, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera administrativa. Este subsistema de administración de personal implica que los candidatos a ingresar al servicio público se sometan a rigurosos procedimientos de selección en los que se evalúan las calidades académicas, intelectuales y morales y una vez inscritos en carrera, deben garantizar un alto nivel de rendimiento para permanecer en ella.
Ese nivel de exigencia se ve compensado por algunas prerrogativas y entre ellas la estabilidad en el cargo. No obstante, este derecho no implica la imposibilidad del Estado de modificar su planta de personal y de realizar despidos colectivos, si ello es necesario para mejorar su eficiencia y asegurar la realización de sus fines pues se trata de un caso en que prima el interés general sobre el interés particular que tienen los trabajadores de permanecer en sus cargos.
Por ello no puede equipararse el régimen laboral de los trabajadores oficiales al de los trabajadores particulares, mucho más si aquellos si están protegidos al punto que no pueden ser despedidos sino como resultado de medidas encaminadas al beneficio nacional.
El Procurador General de la Nación le solicita a la Corte declarar exequible el artículo 67 de la Ley 50 de 1990. Para ello razona de la siguiente forma:
El trabajo es un valor fundante de nuestro régimen democrático y un derecho y una obligación social. Los principios y derechos consagrados a favor de los trabajadores son intangibles, tienen prevalencia, deben mantenerse, ser obedecidos y respetados en todas las relaciones laborales por todos los patronos, independientemente de que se trate de una persona natural o jurídica, de derecho público o de derecho privado. Por lo tanto, los trabajadores no pueden ser despedidos de manera arbitraria, pues en el trabajo subyace la dignidad humana como valor esencial del Estado.
No obstante, no puede desconocerse que existen ostensibles diferencias entre las relaciones laborales privadas y las relaciones laborales públicas en razón de los diversos intereses, finalidades y principios que concurren. De allí que la misma Carta Política reconozca al legislador y al ejecutivo facultades como las de crear, suprimir o fusionar entidades públicas y empleos. Por ello, una norma jurídica que establezca un tratamiento diverso, pero que lo haga de manera objetiva y razonable, es decir, acorde con esas ostensibles diferencias, no tiene por qué reputarse inexequible.
Tal situación se presenta con la norma demandada pues su aplicación únicamente a los trabajadores particulares y no a los trabajadores oficiales es compatible con la índole de éstos y con el papel que ocupan en el marco del Estado. El hecho que cuando se trata de la supresión de empleos no proceda la previa autorización del Ministerio de Protección Social se explica por los intereses estatales y generales implícitos en la toma de una decisión de esa índole y ante la que deben ceder los derechos de los trabajadores, sin querer con esto significar que tal facultad deba asumirse en términos absolutos.
Finalmente, los actos proferidos por la administración para efectos de la supresión de los empleos ocupados por los trabajadores oficiales pueden ser cuestionados en su legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, no es cierto que con la no necesidad de autorización previa para la desvinculación de tal personal se los prive de escenarios en los que se pueda discutir la legalidad de tales actos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 50 de 1990.
2. El despido colectivo y el asunto objeto de debate
2.1. El despido se conoce normalmente como la forma de terminación de la relación laboral por decisión unilateral del empleador. Existen diversas modalidades de despido, tales como el despido con justa causa, el despido sin justa causa o el despido colectivo.
Los elementos para la configuración de un despido colectivo son establecidos por la autoridad competente con fundamento, por lo general, en cinco variables, a saber: el número de contratos de trabajo extinguidos; el número de trabajadores que tenga el empleador; el período en el cual se produce la terminación de los contratos de trabajo; los fundamentos o circunstancias que evitan constituir un despido colectivo, y las consecuencias en que incurre el empleador que efectúa el despido colectivo. La adopción de esta figura jurídica, sus alcances y cobertura están condicionados por factores circunstanciales, valorados por las autoridades correspondientes.
En nuestro ordenamiento jurídico, la protección laboral contra el despido colectivo fue incorporada por el artículo 40 del Decreto 2351 de 1965, modificado por el artículo 67 de la Ley 50 de 1990, que es la que actualmente rige la materia y constituye el objeto de esta demanda.
2.2. Los apartes impugnados del artículo 67 de la Ley 50 de 1990 establecen que el empleador que necesite hacer despidos colectivos de trabajadores deberá solicitar, de manera motivada y justificada, la autorización previa al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social) y que comunicará de tal solicitud simultáneamente y por escrito a sus trabajadores; además, fijan los elementos para configurar un despido colectivo y señalan los efectos que éste ocasiona.
El actor estima que esos preceptos son inconstitucionales porque exigen la autorización previa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para hacer despidos colectivos de trabajadores particulares, pero no señala que dicha medida especial de protección cobije a los trabajadores oficiales, quienes están vinculados con el Estado a través de contratos de trabajo. En esencia, estima que la regulación legislativa sobre despidos colectivos vulnera las normas superiores sobre el derecho a la igualdad, la participación y el debido proceso de los trabajadores oficiales constitucionales por cuanto omite referirse a esta categoría de servidores públicos. Agrega que según los preceptos legislativos que se impugnan, los empleadores públicos no están sometidos a la carga impuesta a los empleadores particulares y los trabajadores oficiales no cuentan con la protección que la norma demandada sí brinda a los trabajadores particulares.
2.3. La Corte resalta que el actor cuestiona el artículo impugnado, no por lo que dice, sino precisamente por el silencio que frente al sector público guarda el legislador al señalar los alcances del despido colectivo. Por ello, debe abordarse primeramente el asunto relacionado con la competencia que le asiste a esta Corporación para conocer de las demandas de inconstitucionalidad que se fundamentan en presuntas omisiones del legislador.
3. Competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre demandas de inconstitucionalidad por la ocurrencia de presuntas omisiones legislativas
3.1. En relación con las atribuciones de las autoridades públicas en un Estado constitucional y democrático, pueden darse circunstancias de inactividad del legislador frente al cumplimento de la función legislativa, designadas por la jurisprudencia y la doctrina como omisiones legislativas.
Las omisiones legislativas pueden ser absolutas o relativas. Las primeras se infieren cuando hay una ausencia total e íntegra de normatividad que, por carencia de objeto de verificación, en cualquier caso, impiden una confrontación material, objetiva y verificable con los postulados consagrados en la Constitución Política. Las segundas son aquellas ausencias normativas puntuales que por razones constitucionales debieran estar incluidas en una regulación específica proferida, que la tornan en disposición inequitativa, inoperante o ineficiente.[1]
En cuanto a la competencia de la Corte Constitucional, se ha establecido en la jurisprudencia de esta Corporación la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad cuando se trate de las omisiones de la ley de carácter relativo y ha descartado, por falta de competencia, la procedencia de demandas contra omisiones legislativas absolutas, puesto que si no hay actuación, no hay acto que pueda ser objeto de control por comparación con las normas superiores.
Esta limitación se fundamenta en el respeto del principio de la autonomía e independencia del Congreso[2] y en la naturaleza propia de la acción de inconstitucionalidad, la cual “busca el cotejo, por la autoridad judicial competente –en Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto legal demandado y los mandatos constitucionales”[3].
Sobre el vínculo existente entre los propósitos de la acción de inconstitucionalidad y la falta de competencia de la Corte frente a las omisiones legislativas absolutas, esta Corporación expresó que “lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control”[4].
Por el contrario, las omisiones legislativas relativas son susceptibles de control constitucional. En estos eventos la competencia de la Corte Constitucional para proferir una decisión de fondo se justifica en la decisión del legislador de no incluir determinado elemento o condición jurídica que resulta imprescindible constitucionalmente para la materia regulada o que, incluyéndolo, es insuficiente o incompleto para atender los principios, valores y garantías consagrados en las normas Superiores. Para que se cumplan los presupuestos del control de constitucionalidad, en ambas expresiones de la omisión legislativa relativa el texto legal debe “resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio en perjuicio de ciertas garantías constitucionales como la igualdad y el debido proceso”.[5]
La Corte Constitucional no está habilitada entonces para resolver de fondo aquellas demandas en las cuales la omisión legislativa no se desprenda directamente de las normas expresamente acusadas. Y ello es así dados los requisitos fijados para la admisibilidad de la demanda, donde se exige acusar las normas que se consideran inconstitucionales[6], y, dado que la Corte no está facultada para examinar, de oficio, disposiciones que no sean formalmente impugnadas por los ciudadanos en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.
3.2. En el caso de las disposiciones acusadas, la ausencia de las prescripciones legislativas que el actor echa de menos para los trabajadores oficiales, no pueden predicarse necesariamente del artículo que es objeto de cuestionamiento. Por ello, no se cumple el presupuesto referente a que la omisión esté íntimamente vinculada con el precepto legal impugnado, en atención a la materia específica que regula, que es lo que faculta al juez constitucional para analizar la omisión del legislador.
Si bien existe la norma sobre la cual se predica el cargo (artículo 67 de la Ley 50 de 1990), ésta no carece de ingredientes o condiciones que, por ese hecho, la tornen incompatible con los principios superiores. Por su contenido, el artículo 67 de la Ley 50/90 constituye una disposición legislativa completa, coherente y suficiente.
Por lo tanto, de la redacción dada a los preceptos demandados no se concluye forzosamente que el legislador haya incumplido el mandato contenido en los artículos superiores mencionados por el actor, en la medida en que, en esta materia, el Constituyente reconoce una amplia libertad de configuración legislativa.
Siendo ello así, el silencio del legislador frente a los trabajadores oficiales que el actor encuentra en el artículo acusado, no constituye una omisión relativa sino la ausencia absoluta de mención legislativa en ese texto para aquellos trabajadores. Y esa circunstancia, como la ha entendido esta Corporación, no se traduce en un trato desigual sino en una omisión de carácter absoluta.
Sobre el particular la Corte ha señalado que, “El trato injustamente desigual ha de predicarse del mismo precepto acusado; en caso contrario, se trataría de una omisión absoluta sobre la cual no es pertinente hacer un control de constitucionalidad porque se corre el riesgo de quebrantar el Estado de Derecho (artículo 1 C.P.) al invalidar la órbita del órgano legislativo (artículo 113 ibídem)”[7].
Así mismo, que “el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’[8].”[9].
3.3. De conformidad con lo expuesto, para la Corte, la ausencia de prescripciones legislativas que el actor echa de menos para los trabajadores oficiales, no pueden predicarse necesariamente del artículo que es objeto de cuestionamiento. Por ello, no se cumplen los presupuestos referentes a que la omisión esté íntimamente vinculada con el precepto legal impugnado, en atención a la materia específica que regula, que es lo que faculta al juez constitucional para analizar la omisión del Legislador.
Así entonces, como el actor no cumplió con la carga mínima de argumentación de la demanda que le incumbe, esta Corporación se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los apartes acusados del artículo 67 de la Ley 50 de 1990.
Declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los apartes acusados del artículo 67 de la Ley 50 de 1990.
[1] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-185-02 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-543-97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-543-96 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Corte Constitucional. Sentencia C-185-02 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] Cfr. Artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en el que se fijan los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad.
[7] Corte Constitucional. Sentencia C-246-01 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[9] Corte Constitucional. Sentencia C-1052-01, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo sentido, ver la sentencia C-157-04, M.P. Alvaro Tafur Gálvis.

References: artículo 67
 artículo 67
 artículo 40
 artículo 67
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 25
 artículo 29
 artículo 53
 artículo 93
 artículo 283
 artículo 125
 artículo 67
 artículo 241
 artículo 40
 artículo 67
 artículo 67
 artículo 67
 artículo 67
 artículo 67
 Artículo 2