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Timestamp: 2016-10-28 21:48:12+00:00

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118 V 18223. Arr�t du 13 octobre 1992 dans la cause Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents contre S. et Tribunal des assurances du canton de Vaud
Art. 105 al. 1 LAA: Proc�dure d'opposition. Dans le cadre de sa d�cision sur opposition, l'assureur-accidents a le droit de proc�der � une reformatio in peius. Mais il doit au pr�alable avertir l'assur� de son intention et lui donner l'occasion de s'exprimer. L'assur� a alors la possibilit� de retirer son opposition, afin d'obvier � la menace d'une aggravation de sa situation. Faits � partir de page 182
A.- Ernesto S., n� en 1932, monteur en ventilation, assur� aupr�s de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA), a �t� victime d'un accident le 21 f�vrier 1985. Alors qu'il proc�dait � l'entretien de la ventilation d'une villa et qu'il �tait sorti du local pour chercher un outil, il fut attaqu� et mordu � la jambe droite par l'un des deux chiens de la propri�taire de la villa. A l'occasion des premiers soins qui lui furent administr�s, le m�decin constata la pr�sence de trois plaies � la cuisse, au genou et � la jambe.
Le 1er juin 1985, Ernesto S. s'est rendu en consultation chez un autre m�decin, le docteur L. D'apr�s un rapport �tabli le 6 juillet 1985 BGE 118 V 182 S. 183par ce m�decin, le patient aurait non seulement �t� mordu par un chien, mais il aurait �galement fait une chute et pr�sent� des douleurs aux deux genoux, plus fortes � droite. Le docteur L. a pos� le diagnostic de gonalgies et ordonn� un traitement anti-inflammatoire que le patient a toutefois refus�. L'assur� a �t� soign� � l'H�pital orthop�dique de la Suisse romande, o� l'on a pos� le diagnostic de syndrome rotulien post-traumatique et trait� le patient par des anti-inflammatoires et de la physioth�rapie.
Par la suite, l'affection pr�sent�e par l'int�ress� et mise en lumi�re par divers examens et traitements s'est aggrav�e et elle a entra�n� une incapacit� durable de travail.
La CNA a pris en charge le cas. Apr�s avoir mis fin, � dater du 31 d�cembre 1987, au paiement des soins m�dicaux et au versement de l'indemnit� journali�re, elle a allou� � son assur�, par d�cision du 24 f�vrier 1988, une rente d'invalidit� fond�e sur une incapacit� de gain de 66,66 pour cent, ainsi qu'une indemnit� de 17'400 francs pour une atteinte � l'int�grit� estim�e � 25 pour cent.
B.- Ernesto S. a form� opposition contre cette d�cision. En cours de proc�dure, un rapport, du 21 septembre 1989, a �t� �tabli par le docteur St. Celui-ci a conclu que le taux d'invalidit� retenu par la CNA tenait compte, tr�s largement, "du retentissement du traumatisme, d'une part sur le plan objectif et fonctionnel, d'autre part et surtout sur le retentissement global de la l�sion sur la capacit� de r�int�gration socio-professionnelle".
Le mandataire de l'�poque de l'assur� envisagea alors de retirer l'opposition, mais il informa ensuite la CNA que son client entendait la maintenir et qu'il souhaitait la r�ouverture de son dossier en raison d'une importante atrophie qui s'�tait "install�e dans ses deux mains".
R�pondant � un questionnaire du service m�dical de la CNA, le docteur St., dans un nouveau rapport (du 9 mai 1990), d�clara, en substance, qu'il n'existait pas de relation de causalit� entre les troubles pr�sent�s et l'accident du 21 f�vrier 1985. L'affection dont souffre l'assur� est influenc�e par des facteurs ind�pendants de l'accident et aggrav�e par "une tr�s �vidente surcharge", laquelle justifierait un examen psychiatrique. Le taux de la capacit� de travail de l'assur� est estim� � 75 pour cent au moins, et pourrait m�me �tre plus �lev� si l'on parvenait � convaincre l'int�ress� qu'il peut se passer de ses cannes.
Par lettre du 22 juin 1990, la section des oppositions de la CNA informa le nouveau mandataire de l'assur� que c'�tait manifestement BGE 118 V 182 S. 184� tort que la caisse avait pris en charge le cas au-del� des s�quelles des morsures de chien subies le 21 f�vrier 1985. En cons�quence, l'auteur de la lettre annon�ait son intention de rendre une d�cision sur opposition par laquelle la d�cision querell�e serait annul�e; la CNA renoncerait toutefois, pour tenir compte de l'ensemble des circonstances, � r�p�ter les prestations vers�es � tort, jusques et y compris la rente d'ao�t 1990. Enfin, la lettre pr�cisait ce qui suit: "Il va sans dire que, vu la situation actuelle, un �ventuel retrait de l'opposition en cours ne saurait modifier notre position."
Le 24 ao�t 1990, l'avocat de l'assur� contesta les conclusions de la section des oppositions de la CNA, relevant en particulier que le docteur St. n'avait vu le patient que durant dix minutes et n'avait pas �t� en possession de l'int�gralit� du dossier m�dical. Il proposait de confier un mandat commun d'expertise au professeur L.
Par d�cision du 10 septembre 1990, la CNA rejeta l'opposition et annula la d�cision attaqu�e "dans le sens des consid�rants", en sp�cifiant que "le droit � des prestations de rente et d'indemnit� pour atteinte � l'int�grit� ainsi qu'� toute nouvelle prestation d'assurance, est refus�". Dans les consid�rants auxquels se r�f�re la nouvelle d�cision, l'assureur d�clare renoncer au remboursement des prestations pay�es � tort en vertu de la d�cision du 24 f�vrier 1988.
C.- Par jugement du 14 mai 1991, le Tribunal des assurances du canton de Vaud admit le recours form� par Ernesto S. et annula la d�cision attaqu�e, le dossier �tant renvoy� � la CNA pour qu'elle proc�de dans le sens des consid�rants.
Pour l'essentiel, le juge cantonal a estim� que l'assureur-accidents n'�tait pas en droit, dans le cadre de la proc�dure d'opposition, de r�former la d�cision frapp�e d'opposition au d�triment de l'assur�, en l'absence de disposition l�gale expresse dans ce sens. De plus, dans l'hypoth�se o� l'on reconna�trait � l'assureur le droit de proc�der � une reformatio in peius, il faudrait alors donner � l'assur� non seulement la possibilit� de s'exprimer sur cette �ventualit�, mais aussi celle de retirer son opposition, pour faire �chec � l'intention manifest�e par l'assureur. En l'occurrence, par sa lettre du 22 juin 1990, la CNA avait plut�t tent� de d�courager l'int�ress� de retirer son opposition, au lieu de lui offrir v�ritablement la facult� de s'exprimer. En cons�quence, la CNA �tait invit�e � donner � l'assur� la possibilit� de se d�terminer sur BGE 118 V 182 S. 185le retrait ou sur le maintien de son opposition. Pour le cas o� l'opposition serait maintenue, la CNA devait instruire � nouveau la cause, mais cette fois sous l'angle de la jurisprudence f�d�rale la plus r�cente.
D.- La CNA interjette un recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant � son annulation. Le juge cantonal pr�sente des observations et conclut au rejet du recours. Par l'entremise de son mandataire, Ernesto S. en fait de m�me. Quant � l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS), il propose d'admettre le recours.
1. a) Selon une d�finition devenue aujourd'hui classique l'"opposition" ou la "r�clamation" est une demande adress�e � l'auteur d'une d�cision, dont elle vise l'annulation ou la modification ou tend � faire constater la nullit� (GRISEL, Trait� de droit administratif, p. 938). Elle constitue une sorte de proc�dure de reconsid�ration qui conf�re � l'autorit� qui a statu� la possibilit� de r�examiner sa d�cision avant que le juge ne soit �ventuellement saisi (ATF 115 V 426 consid. 3a et les r�f�rences; GH�LEW/RAMELET/RITTER, Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents, p. 285). A ce titre, il s'agit d'un v�ritable "moyen juridictionnel" (GRISEL, op.cit., ibidem) ou "moyen de droit" (MOOR, Droit administratif, vol. II, p. 345, � 5.3.1.1; ATF 117 V 409 consid. 5b).
b) Le point de savoir si un assureur social saisi d'une opposition peut statuer non seulement dans le sens des conclusions de l'opposant, mais �galement � son d�triment, c'est-�-dire en proc�dant � une reformatio in peius, a �t� examin� par le Tribunal f�d�ral des assurances dans le cadre d'une proc�dure en mati�re d'assurance militaire en la cause L., qui a donn� lieu � deux arr�ts. Dans le premier arr�t, non publi�, du 10 ao�t 1987, le tribunal, confirmant l'opinion des juges de premi�re instance, a admis que l'Office f�d�ral de l'assurance militaire (OFAM) �tait en droit de modifier au d�triment de l'assur� la proposition de r�glement, au sens de l'art. 12 al. 1 LAM, � laquelle un assur� fait opposition en application de l'art. 12 al. 3 LAM. Mais dans ce cas, pour respecter le droit d'�tre entendu, l'office doit informer au pr�alable l'assur� de son intention et lui donner la possibilit� de s'exprimer encore une BGE 118 V 182 S. 186fois. Dans le second arr�t (ATF 116 V 161), le tribunal a pr�cis� cette jurisprudence en jugeant que la proposition de r�glement qui n'a pas �t� express�ment accept�e par l'assur� ne rev�t pas le caract�re d'une d�cision, contrairement au cas inverse (art. 12 al. 2 LAM). En cons�quence, si apr�s opposition et nouvel examen, la direction de l'assurance militaire pr�vient l'assur� que sa situation juridique se trouvera aggrav�e par rapport � celle d�coulant de la proposition de r�glement, un retrait de l'opposition n'entra�ne pas l'entr�e en force de la proposition initiale, ayant pour effet d'obvier � la menace d'une aggravation.
Cette conclusion repose sur la constatation que la proc�dure d'opposition pr�vue � l'art. 12 al. 3 LAM n'est pas "une proc�dure d'opposition proprement dite" (ATF 116 V 167 consid. 3). Cela revient � dire que l'assur� � la possibilit� de retirer son opposition pour emp�cher une reformatio in peius - en soi admissible - lorsque ce n'est pas une simple proposition de r�glement (ou un acte administratif de m�me nature) qui donne lieu � opposition, mais une v�ritable d�cision au sens de l'art. 5 PA. Il s'agit, en l'esp�ce, de v�rifier le bien-fond� de cette d�duction.
2. a) Dans certains domaines du droit administratif f�d�ral o� il existe �galement une proc�dure d'opposition, la facult�, pour l'administration, de proc�der � une reformatio in peius est express�ment pr�vue par la loi. Tel est le cas, en particulier, en droit fiscal (par ex.: art. 105 al. 1, seconde phrase, AIFD; art. 39 al. 3 LT), ce qui conduit un auteur � en faire, apparemment, un principe g�n�ral dans tous les cas o� ce type de moyen juridictionnel est pr�vu par la loi (MOOR, op. cit., p. 350, � 5.3.2.2). Cette opinion ne semble pas �tre partag�e par GRISEL, pour lequel l'autorit� dont la d�cision est frapp�e d'opposition est tenue de statuer derechef dans le cadre des conclusions de l'opposant (loc.cit., ibidem), ce qui para�t exclure la reformatio in peius.
Est de m�me express�ment r�gl�e, en droit fiscal, la question des effets du retrait de la r�clamation; celui-ci ne peut en aucun cas faire obstacle � la reformatio in peius de la d�cision de taxation � laquelle le contribuable a fait opposition (art. 104 AIFD; art. 39 al. 4 LT; v. aussi le message du Conseil f�d�ral sur l'harmonisation fiscale du 25 mai 1983 [FF 1983 III 1 ss, sp�c. pp. 221-222, commentaire des art. 137 � 140 du projet de LIFD; texte d�finitif: FF 1990 III 1642]).
b) Le but de la proc�dure d'opposition de l'art. 105 LAA est d'obliger l'assureur-accidents � revoir sa d�cision de plus pr�s BGE 118 V 182 S. 187- parfois m�me en confiant l'examen du dossier � une autre personne que l'auteur de la d�cision contest�e (arr�t non publi� F. du 27 septembre 1991; � propos de la nouvelle LAM: message du 27 juin 1990, FF 1990 III 245, commentaire des art. 94 � 98 du projet; texte d�finitif: FF 1992 III 880) - et il peut appara�tre � cette occasion que la d�cision primitive �tait certes erron�e mais en faveur de l'assur� et non � son d�triment. Cependant, il serait contraire au principe de la l�galit� auquel sont soumis les assureurs-accidents qui appliquent la LAA, au m�me titre que toutes les institutions qui participent � la gestion des assurances sociales (cf. GREBER, Le principe de la l�galit� consid�r� en droit suisse de la s�curit� sociale in Le droit des assurances sociales en mutation, M�langes pour le 75e anniversaire du TFA, p. 252; v. aussi RAMA 1988 No U 38 p. 106 consid. 2b), d'interdire � l'assureur de corriger sa d�cision dans un sens d�favorable � l'assur� qui a fait opposition. Comme le fait observer avec raison ZIMMERLI, c'est d'abord � l'administration qu'il incombe d'appliquer correctement le droit et il est donc normal que celle-ci puisse, sous r�serve de disposition l�gale contraire, modifier une d�cision ill�gale m�me au d�triment de l'administr�. Il peut en revanche sembler l�gitime de limiter le droit de l'autorit� judiciaire de proc�der � une reformatio in peius, voire de le lui interdire totalement (Zur reformatio in peius vel melius im Verwaltungsrechtspflegeverfahren des Bundes in M�langes Henri Zwahlen, pp. 512 et 519, � 3.2.1).
L'argumentation principale du premier juge ne peut ainsi pas �tre suivie.
c) On ne saurait davantage se rallier � l'avis de l'OFAS, qui voudrait subordonner la reformatio in peius d'une d�cision frapp�e d'opposition aux m�mes conditions que la r�vocation ou la modification de ladite d�cision dans le cadre d'une proc�dure de reconsid�ration. Bien qu'elles visent en partie le m�me but, les deux institutions diff�rent sur plusieurs points. En particulier, le r�examen par l'administration d'une d�cision frapp�e d'opposition est obligatoire, tandis que la reconsid�ration d�pend de son bon vouloir (voir � ce dernier propos: ATF 117 V 12 consid. 2a, ATF 116 V 62 consid. 3a et les arr�ts cit�s). Par ailleurs, les conditions strictes auxquelles la jurisprudence subordonne la reconsid�ration de d�cisions administratives entr�es en force et qui n'ont pas fait l'objet d'un examen judiciaire sur le fond s'expliquent par le souci d'assurer la s�curit� du droit: une fois entr�e en force, une d�cision ne doit pouvoir �tre r�voqu�e BGE 118 V 182 S. 188ou modifi�e, par la voie de la r�vision ou par celle de la reconsid�ration, que pour des raisons imp�rieuses. L'exigence de la s�curit� du droit ne joue pas dans le cas d'une d�cision non encore entr�e en force, parce que soumise � r�examen dans le cadre d'une proc�dure d'opposition.
d) Avant de proc�der � une reformatio in peius, l'assureur-accidents, comme tout autre organe administratif en semblable occurrence, doit cependant avertir l'assur� de son intention et lui donner l'occasion de s'exprimer. Peu importe que cette obligation soit ou non express�ment pr�vue par la loi; elle r�sulte de toute mani�re de la garantie constitutionnelle du droit d'�tre entendu (ATF 117 Ia 268 consid. 4b, 117 V 158 consid. 3b, 116 Ia 458 et les r�f�rences).
De m�me faut-il admettre que faute d'une r�gle l�gale contraire (comme en droit fiscal par exemple), il doit �tre loisible � l'assur� plac� devant le risque d'une reformatio in peius de la d�cision � laquelle il a fait opposition de retirer celle-ci, afin d'obvier � la menace d'une aggravation de sa situation (ATF 116 V 167 consid. 3, a contrario). Ceci est une cons�quence logique du principe de disposition qui constitue, dans ce contexte, le pendant du principe de la l�galit� et permet d'en att�nuer la rigueur pour l'administr� (ZIMMERLI, loc.cit., p. 525; par analogie: ATF 107 V 248). En revanche, il n'existe aucune r�gle de droit f�d�ral qui oblige l'assureur-accidents � informer l'assur� qu'il lui est possible de retirer son opposition pour �viter une reformatio in peius. Une semblable obligation ne peut, en particulier, �tre d�duite de l'art. 4 Cst. (MEYER-BLASER, Die Bedeutung von Art. 4 Bundesverfassung f�r das Sozialversicherungsrecht, RDS 1992 II 435).
3. En l'esp�ce, l'intim�, par son mandataire, a �t� d�ment inform� de l'intention de la section des oppositions de la CNA de proc�der � une reformatio in peius de la d�cision litigieuse. Il a pu s'exprimer � ce sujet. Son droit d'�tre entendu a donc �t� respect�.
Certes, dans sa lettre du 22 juin 1990, la section des oppositions de la CNA �crivait qu'un �ventuel retrait de l'opposition "ne saurait modifier notre position", ce qui paraissait signifier qu'un retrait de l'opposition ne ferait pas obstacle � une modification de la d�cision. Cette affirmation, que la recourante elle-m�me qualifie de "maladroite", n'�tait cependant pas de nature � inciter l'intim�, assist� et conseill� par un mandataire professionnel, � agir contre ses int�r�ts en ne retirant pas son opposition. La question du retrait BGE 118 V 182 S. 189de l'opposition, � la suite du premier rapport du docteur St., avait d�j� �t� discut�e avec son pr�c�dent mandataire et il s'y �tait formellement oppos�.
Dans ces conditions, le recours de droit administratif se r�v�le bien fond�. La cause doit ainsi �tre renvoy�e � l'autorit� cantonale de recours pour qu'elle statue sur le fond.
116 V 167,
116 V 161 suite... ,
art. 12 al. 3 LAM,
art. 12 al. 1 LAM,
art. 12 al. 2 LAM suite... ,
art. 105 al. 1, seconde phrase, AIFD,
art. 39 al. 3 LT,
art. 104 AIFD,
art. 39 al. 4 LT,
art. 105 LAA,

References: Art. 105
 ATF 
 art. 105
 art. 39
 art. 39
 art. 137
 art. 94
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 Art. 4

art. 12

art. 12

art. 12

art. 105

art. 39

art. 104

art. 39

art. 105