Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20141103/lois.html
Timestamp: 2020-02-27 12:38:01+00:00

Document:
Commission des lois : compte rendu de la semaine du 3 novembre 2014
Simplification de la vie des entreprises - Examen des amendements au texte de la commission
Bureau de la commission - Communication
Adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne - Examen des amendements au texte de la commission
Examen du rapport d'information de Mme Esther Benbassa et M. Jean-René Lecerf relatif à la « Lutte contre les discriminations »
Nouvelle organisation territoriale de la République - Audition de M. Yves Krattinger, ancien sénateur, auteur du rapport d'information « Des territoires responsables pour une République efficace
Nouvelle organisation territoriale de la République - Audition de M. Jean-Pierre Raffarin, ancien Premier ministre, président de la mission commune d'information « Avenir de l'organisation décentralisée de la République »
La réunion est ouverte à 9 h 35
La commission procède à l'examen des amendements sur son texte n° 60 (2014-2015) pour le projet de loi n° 771 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la simplification de la vie des entreprises.
M. Philippe Bas, président. - Nous examinons ce matin les amendements extérieurs sur le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises - sur la centaine déposée, une cinquantaine sont de la compétence des commissions saisies pour avis, au titre des articles que nous leur avons délégués au fond. Avant cela, notre rapporteur va cependant commencer par nous présenter quelques nouveaux amendements.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 107 lève toute ambiguïté dans la rédaction du texte de la commission sur la possibilité de louer les parts sociales d'une société d'exercice libéral.
L'amendement n° 107 est adopté.
L'amendement n° 108 est adopté.
L'amendement n° 109 est adopté.
L'amendement n° 112 est adopté.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 110 complète l'ordonnance du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à la Nouvelle-Calédonie de dispositions du code de commerce relevant de la compétence de l'État en matière de pouvoirs d'enquête, de voies de recours, de sanctions et d'infractions.
L'amendement n° 110 est adopté.
L'amendement n° 111 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - Nous en venons aux amendements extérieurs.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 81 du Gouvernement rétablit sans modification l'habilitation inscrite à cet article et que nous avons supprimée, sans que nous ayons obtenu aucune précision nouvelle sur ses contours : avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 81.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 29, qui restaure l'intervention du préfet ou du maire dans la détermination des congés d'été des boulangers, est contraire à la position prise par la commission : avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 29.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 21 instaure un recours administratif préalable obligatoire lorsque la perte de tous les points a causé l'invalidation du permis de conduire. C'est sans lien avec le texte et notre collègue Anziani a déjà fait valoir, dans son avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2010, les risques d'engorgement administratif et d'allongement des procédures qu'un tel recours présente : avis défavorable.
M. André Reichardt, rapporteur. - Les amendements identiques nos 8, 19, 54 et 74 articulent mieux deux objectifs de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : la mise en place d'un plan local d'urbanisme (PLU) intercommunal et la modernisation des documents d'urbanisme municipaux. Ne seraient plus applicables les délais prévus par la loi « Grenelle 2 » de 2010 relatifs à la mise en place d'un PLU intercommunal, les délais de compatibilité entre les PLU et les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les règles de caducité des POS. On ne peut qu'approuver ces dispositions sur le fond, mais le présent texte ne concerne pas le droit de l'urbanisme. J'hésite entre la sagesse et l'avis défavorable.
M. Alain Richard. - Et nous étions sortis du débat sur le PLU intercommunal... Évitons d'y revenir !
M. André Reichardt, rapporteur. - Je crains qu'un avis de sagesse ne le relance, en effet.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Nous en parlerons néanmoins en séance.
La commission émet un avis de sagesse sur les amendements nos 8, 19, 54 et 74.
M. André Reichardt, rapporteur. - Les amendements identiques nos 9, 20, 55 et 75 autorisent tout EPCI à fiscalité propre compétent en matière d'urbanisme à achever l'élaboration ou l'évolution d'un PLU, avec l'accord de la commune concernée, qui aurait été engagée avant la date de création dudit EPCI ou la date de transfert de la compétence à ce dernier. À nouveau, le lien avec les entreprises est ténu. Je m'interroge sur le choix du véhicule législatif. Sagesse, comme pour les amendements précédents...
La commission émet un avis de sagesse sur les amendements nos 9, 20, 55 et 75.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 88 du Gouvernement supprime une notion introduite par l'amendement de Mme Lamure, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. La mention de la « gêne anormale pour les constructions ou propriétés voisines » entraînerait en effet des risques contentieux sur les permis de construire. Avis favorable.
M. André Reichardt, rapporteur. - Les amendements identiques nos 18 rectifié et 56 précisent les modalités de mise en oeuvre de l'obligation faite aux notaires de vérifier que l'acquéreur d'un bien immobilier à usage d'habitation n'a pas été condamné pour hébergement de personnes dans des conditions incompatibles avec la dignité humaine - bref, qu'il n'est pas un marchand de sommeil. Je souscris à cet objectif, mais la rédaction retenue ne permet pas de l'atteindre, car l'entrée en vigueur différée de ces nouvelles dispositions ne suspend pas l'application de l'actuel dispositif. Je propose par conséquent d'abroger celui-ci, et de prévoir son rétablissement ultérieur dans la rédaction de ces deux amendements - à quelques détails rédactionnels près - à la date voulue. Les auteurs accepteront-ils cette rectification ?
M. Thani Mohamed Soilihi. - C'est entendu.
La commission émet un avis favorable aux amendements nos 18 rectifié et 56, sous réserve de rectification.
M. André Reichardt, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements identiques nos 51, 61 et 98, qui reviennent sur l'abrogation de l'obligation d'information préalable des salariés en cas de cession de leur entreprise. Les adopter serait annuler le travail fait par notre commission !
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 51, 61 et 98.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 101 du Gouvernement est contraire à la position prise la semaine dernière par notre commission sur le nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées. Idem pour les nos 100 et 102, qui reviennent sur ce qu'a fait la commission : avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 101, 100 et 102.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 103 est satisfait par l'amendement n° 107 précédemment adopté.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 103, et à défaut y sera défavorable.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 104 rectifié revient en partie, pour des raisons pratiques et techniques, sur la suppression de l'obligation d'enregistrement auprès de l'administration fiscale des documents statutaires sur la création et la vie des sociétés commerciales. Avis favorable sous réserve de sa rectification : d'accord pour une application au 1er janvier 2015 ; en revanche, ne découpons pas la simplification des formalités en fonction des documents statutaires concernés...
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 104 rectifié, sous réserve de rectification.
M. Philippe Bas, président. - Nous donnons mandat à notre rapporteur pour rédiger un sous-amendement si le Gouvernement ne rectifiait pas son amendement.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 23 veut alléger l'obligation faite au président, dans les sociétés cotées, de présenter à l'assemblée des actionnaires un rapport sur le fonctionnement du conseil d'administration et les procédures de contrôle interne. Les filiales des sociétés cotées et les sociétés qui font de petites émissions obligataires en seraient en partie dispensées, le rapport ne portant plus que sur le contrôle interne. Or les premières ne sont, d'ores et déjà, pas concernées puisqu'elles ne sont pas cotées. De plus, le critère des petites émissions obligataires est imprécis. Retrait sinon avis défavorable.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 23, et à défaut y sera défavorable.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 26 est du domaine réglementaire : retrait ou rejet.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 26, et à défaut y sera défavorable.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 49 étend à l'ensemble des PME la possibilité d'opter pour la non-publication des comptes. Cette faculté est pour l'heure réservée aux entreprises répondant aux critères de la micro-entreprise, aux termes de l'ordonnance prise sur le fondement de la loi du 2 janvier 2014 de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises, rapportée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi. Nous nous étions alors prononcés pour limiter cette faculté aux micro-entreprises... De plus, l'amendement est contraire à la directive comptable européenne de 2013. Si nous adoptions cet amendement, le nombre d'entreprises publiant leurs comptes serait réduit à presque rien : 5 000 sociétés seulement.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Cet amendement intervient après quelques mois de pratique : sur le terrain, les entreprises se plaignent du manque de confidentialité des procédures de publication de comptes ; cela leur porte préjudice. Je le maintiens, et veillerai à son adaptation au droit de l'Union européenne d'ici à la séance publique.
M. André Reichardt, rapporteur. - Nous souhaiterions vous donner satisfaction, mais nous ne pouvons introduire ainsi un seuil inconnu du droit français en matière de catégories d'entreprises.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 49, et à défaut y sera défavorable.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 70 rectifié est du domaine réglementaire et ne relève pas du code de commerce.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 63 est sans lien aucun avec le texte, je vous propose de le déclarer irrecevable.
L'amendement n° 63 est déclaré irrecevable.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 80 du Gouvernement rétablit le caractère facultatif de la mention, dans les conventions de mandat, du paiement par l'organisme mandataire des remboursements de recettes encaissées à tort, ou du recouvrement et apurement des éventuels indus résultant des paiements. La commission avait pourtant estimé que rendre obligatoire cette mention n'empêcherait pas les co-contractants de définir l'organisation de leurs relations dans le cadre de cette convention de mandat, ni de s'adapter aux différents cas d'espèce. Ce point reste en débat, mais je regrette que l'amendement du Gouvernement ne reprenne pas les améliorations rédactionnelles adoptées à l'unanimité par la commission des lois.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 80, et à défaut y sera défavorable.
M. André Reichardt, rapporteur. - Les amendements identiques nos 28 et 76 autorisent les collectivités territoriales et leurs établissements publics à confier à la Caisse des dépôts la réalisation d'opérations de recettes et de dépenses relevant habituellement de la compétence du comptable public. La CDC apprécie que son statut spécial soit reconnu dans les textes de loi, mais la rédaction adoptée par la commission des lois le prend déjà en compte, ces amendements sont inutiles.
La commission émet une demande de retrait des amendements nos 28 et 76, et à défaut y sera défavorable.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 79 rétablit la validation législative supprimée par la commission des lois à l'initiative de M. Dominati, rapporteur pour avis de la commission des finances : avis défavorable.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 83 supprime le principe d'adaptation des conventions de mandat en cours aux dispositions de l'article 25, ce qui est contraire à la position de notre commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 83.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 77 est le fruit d'échanges avec le Gouvernement. Sa rédaction précise opportunément les mesures que ce dernier sera autorisé à prendre par ordonnance s'agissant des contrats de partenariat : nous acceptons ce compromis. Avis favorable.
M. Alain Richard. - J'ai compté : notre commission, sur proposition du rapporteur, a adopté dix-huit des vingt-et-une demandes d'habilitation du Gouvernement. C'est un bel effort... Dans ces conditions, demandons communication à une date utile des projets d'ordonnances sur quelques points importants. Que le législateur se dessaisisse n'implique pas qu'il se désintéresse.
M. Philippe Bas, président. - Ce serait de bonne méthode en effet.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le Gouvernement a été sensible aux propositions que M. Portelli et moi-même avions faites sur les PPP, nous acceptons donc ce que nous propose le rapporteur. Je rejoins néanmoins les propos de M. Richard : M. Reichardt pourrait en séance publique demander au Gouvernement de nous communiquer le projet d'ordonnance.
M. Hugues Portelli. - Il est fréquent que le Gouvernement glisse une habilitation dans un projet de loi. Il ne lui est pas interdit de procéder ainsi dans ce texte.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 14 restreint la liberté de publication des avis d'appel public à concurrence pour les pouvoirs adjudicateurs, en interdisant de publier la même annonce trois fois de suite dans un même journal d'annonces légales. J'ai du mal à comprendre la finalité d'une telle disposition...
M. Michel Mercier. - Elle doit répondre à une préoccupation extrêmement locale...
M. Jean-Jacques Hyest. - Pour le moins !
M. Alain Richard. - C'est un message personnel !
M. André Reichardt, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 82, par cohérence avec l'avis sur l'amendement n° 77.
Article additionnel après l'article 28 ter
M. André Reichardt, rapporteur. - Les amendements identiques nos 4 rectifié et 15 rectifié bis suppriment toute limite d'âge pour les présidents et vice-présidents élus et bénévoles dans les établissements publics : avis défavorable.
M. Jean-Jacques Hyest. - On impose cette limite d'âge dans les entreprises, mais les établissements publics en seraient dispensés ?
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 4 rectifié et 15 rectifié bis.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 105 du Gouvernement veut supprimer le rétablissement de l'hypothèque rechargeable adopté par notre commission pour les seuls professionnels. Il est contraire à la position de la commission. Nous ne changeons pas d'avis.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 105.
Article additionnel après l'article 31 bis A
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 30 rectifié bis aurait plutôt sa place dans une réflexion plus large sur l'évolution de l'assurance vie comme outil d'épargne et de financement des entreprises. En l'état, je ne vois pas en quoi il simplifiera la vie des entreprises. De plus, il n'est pas conforme aux principes du code des assurances en matière de protection des épargnants et d'équilibre des contrats. Retrait, sinon avis défavorable.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 30 rectifié bis, et à défaut y sera défavorable.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 36 supprime toute obligation déclarative pour les établissements de pratique d'activités physiques et sportives. Ce sujet ne relevant pas de la commission des lois, j'ai pris l'attache de la commission de la culture, qui ne semble pas y voir de difficulté. Ceci étant, je propose de demander l'avis du Gouvernement.
M. Jean-Jacques Hyest. - En tant qu'établissements recevant du public (ERP), ils sont nécessairement soumis à une déclaration - au ministère des sports, certes, ce n'est sans doute pas nécessaire : dans nos départements, ses services déconcentrés ne sont plus ce qu'ils étaient...
M. Alain Richard. - Il y a déjà eu un incendie mortel dans un poney-club : cas tragique et sans doute isolé, mais significatif. Toutefois, l'appellation d'ERP ne vaut qu'à partir de vingt personnes. Reste que les agents du ministère des sports devraient jeter un oeil dans les installations potentiellement dangereuses, fussent-elles de petits gîtes ruraux avec une tyrolienne... Cette question mérite une évaluation : questionnons le Gouvernement.
La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 36.
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 91 revient sur une modification légistique opérée par l'Assemblée nationale. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 91.
M. André Reichardt, rapporteur. - Les amendements identiques nos 7 et 27 excluent les contrats relatifs à l'immobilier, qui obéissent aux règles du code de la construction et de l'habitation, du dispositif applicable aux contrats conclus hors établissement dans le code de la consommation. Son application aux contrats immobiliers pose notamment la question du point de départ du délai de rétractation de quatorze jours en matière de contrats de réservation préalables à une vente d'immeuble à construire. Avis favorable à ces amendements, sous réserve néanmoins d'une rectification.
La commission émet un avis favorable aux amendements nos 7 et 27, sous réserve de rectification.
M. André Reichardt, rapporteur. - Avis défavorable au n° 16, par cohérence avec notre position sur les deux précédents.
M. André Reichardt, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 87, qui apporte une protection supplémentaire au consommateur pour les contrats conclus à distance et hors établissement. Avis favorable, sous réserve de la rectification rédactionnelle que je vous propose dans le sous-amendement n° 113.
M. Alain Richard. - N'est-ce pas contradictoire avec l'amendement n° 7 que nous venons d'approuver ?
M. André Reichardt, rapporteur. - Non, il s'agit d'un autre sujet.
M. Yves Détraigne. - Que sont les contrats conclus hors établissement ?
M. André Reichardt, rapporteur. - Ceux conclus en-dehors d'un commerce.
M. Alain Richard. - Sur Internet, par exemple.
Le sous-amendement n° 113 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 87, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° 113.
M. André Reichardt, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 84 du Gouvernement, qui tire les conséquences d'une décision de la Cour de justice de l'Union européenne, sous réserve de le rectifier pour corriger une erreur de référence dans le code de la consommation.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 84, sous réserve de rectification.
M. Thani Mohamed Soilihi. - L'amendement n° 68 complète l'ordonnance du 15 mai 2014 relative à l'application du code de commerce à Wallis-et-Futuna.
M. André Reichardt, rapporteur. - Favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 68.
Articles additionnels après l'article 34 ter
M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement n° 38 et l'amendement analogue n° 39 modifient le régime des inéligibilités applicables pour l'élection des conseillers municipaux. Dépourvus de lien avec le texte, ils me semblent irrecevables.
Les amendements nos 38 et 39 sont déclarés irrecevables.
M. André Reichardt, rapporteur. - Pour conclure cet examen des amendements extérieurs, une réflexion : ce texte semble frappé de ce que j'appellerais le « syndrome Warsmann ». Souvenez-vous du combat homérique engagé par notre collègue député et menant à des textes de 150 articles. Chaque article pris isolément représentait sans doute une simplification mais l'effet global était inverse... Ce texte est plus court mais suit la même pente.
M. Jean-Jacques Hyest. - La loi du 3 janvier 2014 habilitait déjà le Gouvernement à prendre des ordonnances de simplification de la vie des entreprises : ce n'était apparemment pas suffisant. La loi 12 novembre 2013 s'attaquait, elle, aux relations entre les citoyens et l'administration...
M. Alain Richard. - C'est autre chose...
M. Jean-Jacques Hyest. - ... et celle du 1er mai 2013 à la construction de logements : elle non plus n'a pas réussi son coup. D'où ce nouveau texte. Nous allons finir par avoir le tournis ! Que le législateur ne s'y retrouve plus passe encore ; mais nos concitoyens n'y comprennent plus rien et c'est cela qui est inquiétant. Tout change tout le temps, et tout s'accélère. La sécurité juridique repose sur la stabilité du droit : on a trop tendance à l'oublier. Sans parler de l'horreur de l'avant-projet d'ordonnance sur les contrats et obligations. Je ne sais pas où en est la chancellerie, mais le texte qui nous a été transmis est incompréhensible.
M. Philippe Bas, président. - Nous aurons une nouvelle lecture du projet de loi prévoyant cette ordonnance...
M. Jean-Jacques Hyest. - Nous pourrons alors sortir le tromblon !
M. André Reichardt, rapporteur. - Je rejoins Jean-Jacques Hyest et j'ajoute que nous travaillons dans des conditions qui sont loin d'être idéales. Les amendements extérieurs n'ont été reçus qu'hier après-midi : les examiner a été une course effrénée. Ce n'est pas sérieux.
M. Alain Richard. - Le travail dans l'urgence est une spécialité de Bercy...
M. André Reichardt, rapporteur. - De plus, comme ce texte est examiné en procédure accélérée, nous n'aurons pas la possibilité de nous rattraper en seconde lecture. L'insécurité juridique tient aussi à cela.
M. Philippe Bas, président. - Sans compter que nous légiférons là sur des matières particulièrement techniques et diverses. Merci à tous.
Habilitation en vue de prendre diverses mesures de simplification en droit des sociétés
Dispense de signature de certaines décisions administratives et de leurs actes préparatoires
Autorisation du recours aux conventions de mandat pour l'État et les collectivités territoriales et validation des conventions déjà conclues
Rétablissement de l'hypothèque rechargeable pour les professionnels
Correction d'insuffisances et d'incohérences juridiques dans le code de la consommation
Ratification d'ordonnances relatives à l'application du code de commerce
en Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis et Futuna
Délais d'habilitation accordés au Gouvernement pour prendre des ordonnances
(sont aussi mentionnés les avis formulés par les commissions pour avis
au titre des articles qui leur ont été délégués au fond)
Habilitation en vue d'harmoniser la notion de jour en droit du travail et en droit de la sécurité sociale
M. LE SCOUARNEC
Habilitation en vue de préciser le régime du portage salarial
Habilitation en vue de simplifier et sécuriser le régime du temps partiel
Pérennisation du contrat de travail à durée déterminée à objet défini
M. M. BOURQUIN
1 rect. quinquies
42 rect. quater
3 rect. quinquies
Habilitation en vue de supprimer ou simplifier des régimes d'autorisation préalable ou de déclaration et de substituer des régimes de déclaration à des régimes d'autorisation préalable
Suppression de la déclaration préalable des congés d'été des boulangers
Habilitation en vue de faciliter la réalisation
des opérations d'aménagement et de construction
Mme LAMURE
Extension du champ d'application des dérogations en matière de densité
Habilitation en vue de modifier diverses dispositions
relatives aux ventes d'immeubles soumis au statut de la copropriété
Assouplissement du régime des certificats d'énergie pour le fioul domestique
Rétablissement du mécanisme de soutien financier des installations
de cogénération électrique au gaz naturel
Abrogation de l'obligation d'information préalable des salariés en cas de cession
d'une entreprise de moins de 250 salariés
Satisfait par un amendement du rapporteur
Suppression de l'obligation d'enregistrement auprès de l'administration fiscale des statuts et autres actes des sociétés commerciales
M. P. DOMINATI
Sécurisation des autorisations de prélèvement signées par les entreprises
dans le cadre du télé-règlement avec les administrations
à l'occasion du passage au nouveau système unifié de paiement en euros
Suppression d'une obligation déclarative en matière de taxe sur la valeur ajoutée
sur les livraisons à soi-même d'immeubles
Habilitation en vue de fixer les règles de recouvrement
et de gestion de la redevance de stationnement
Autorisation du recours aux conventions de mandat pour l'État
et les collectivités territoriales et validation des conventions déjà conclues
M. F. MARC
Habilitation en vue de transposer deux directives européennes relatives
aux marchés publics et de simplifier le droit de la commande publique
Encadrement du recours aux contrats de partenariat
Faculté de fusion entre chambres territoriales et régionales de commerce et d'industrie
Statut des chambres de commerce et d'industrie locales
15 rect. quater
Habilitation en vue de fusionner l'Agence française
pour les investissements internationaux et UbiFrance
Mme BRICQ
Habilitation en vue d'aménager certains dispositifs de suivi du financement des entreprises
30 rect. ter
Habilitation en vue de procéder à diverses simplifications dans le secteur du tourisme
Clarifications du code général de la propriété des personnes publiques
Actualisation de références à des textes européens
et suppression de renvois à des textes d'application
Favorable sous réserve de l'adoption du sous-amendement de la commission des lois
M. Philippe Bas, président. - Je vous rappelle que le projet de loi relatif à la nouvelle organisation territoriale de la République sera examiné la troisième semaine de décembre. Notre commission inaugure demain le cycle de ses auditions sur ce texte, avec les auditions de M. Krattinger et de M. le premier ministre Raffarin.
Dans le cadre de ce travail, nous nous déplacerons à Chartres le lundi 17 novembre, pour aller à la rencontre des élus locaux et des forces économiques, afin d'entendre leurs attentes sur la réforme territoriale. Cela s'inscrit dans le cadre de l'orientation donnée par M. le président Larcher, lors de son élection, sur le Sénat « hors les murs ».
Nous avons eu une réunion du bureau ce matin, au cours de laquelle nous vous proposons d'engager cinq missions d'information, dont les thèmes sont les suivants :
- le droit des entreprises et les enjeux d'attractivité internationale qu'il soulève;
- les évolutions du droit français sur la gestation pour autrui et la procréation médicalement assistée face aux évolutions jurisprudentielles actuelles ;
- les services départementaux d'incendie et de secours dans le cadre de la réforme territoriale ;
- le droit pénal à l'heure d'internet ;
- l'usage de la biométrie en France et en Europe.
D'autres sujets ont été envisagés, mais cinq missions d'informations nous ont paru suffisantes pour le moment, compte tenu de la charge de travail de notre commission dans la période à venir. Les rapporteurs de ces missions seront désignés au cours d'une prochaine réunion.
L'actualité législative nous conduira aussi à organiser des journées d'auditions thématiques. Par ailleurs, nous poursuivrons et systématiserons notre travail sur l'application des lois.
La commission procède tout d'abord à l'examen des amendements sur son texte n° 62 (2014-2015) pour le projet de loi n° 482 (2013-2014) portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne.
Reconnaissance mutuelle, en France et dans les autres pays européens,
des décisions de placement sous contrôle judiciaire, ou des autres mesures équivalentes, prononcées par une autorité judiciaire d'un pays donné, mais exécutées dans un autre pays
M. ZOCCHETTO, rapporteur
Dispositions tendant à transposer la décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil
du 27 novembre 2008 concernant l'application du principe de reconnaissance mutuelle
aux jugements et aux décisions de probation aux fins de la surveillance
des mesures de probation et des peines de substitution
Reconnaissance mutuelle, au sein de l'Union européenne,
des décisions de protection prises à l'encontre des victimes d'infraction
Reconnaissance des condamnations et des décisions de probation pour les mineurs
M. Philippe Kaltenbach. - Cet amendement vise à prendre en compte la censure par le Conseil constitutionnel d'une disposition de la loi relative à la prévention de la récidive : la contribution destinée à financer les associations d'aide aux victimes, par une majoration de 10 % des amendes pénales et douanières. Comme il n'est pas possible d'affecter le produit des amendes, il avait été décidé que ces 10 % supplémentaires seraient directement versés au budget de l'État, le Gouvernement s'engageant à financer pour un même montant les associations d'aide aux victimes. Pour répondre à l'objection du Conseil constitutionnel sur l'automaticité de la majoration, jugée contraire aux principes de nécessité et d'individualisation des peines, l'amendement précise que ces amendes « peuvent », et non pas « doivent », faire l'objet d'une telle majoration. Il s'agit d'attirer l'attention du Gouvernement sur la question du financement des associations d'aide aux victimes : leur rôle est fondamental mais elles connaissent de plus en plus de difficultés.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Je suis embarrassé. Il s'agit d'une disposition que nous avons votée. Mais je crains que l'amendement ne résolve pas la question de constitutionnalité soulevée par le Conseil.
M. Philippe Bas, président. - La commission des lois a pour mission de rappeler le droit et d'évoquer les risques d'inconstitutionnalité. Je vois difficilement comment contourner la censure du Conseil constitutionnel sur ce point. L'objectif de cet amendement, à savoir la contribution au financement des associations d'aide aux victimes, est cependant noble.
M. Christophe Béchu. - Je propose un avis de sagesse, l'idée étant d'évoquer cette question en séance publique. Prendre position sur cet amendement est embarrassant : j'adhère à l'exposé des motifs présenté par M. Kaltenbach mais nous avons conscience des lacunes juridiques de ces dispositions.
M. Michel Mercier. - Cet amendement, quelles que soient les précautions prises, ne change pas la nature du dispositif : la position du Conseil constitutionnel sera donc la même. On introduit une taxation qui n'a rien à voir avec la peine. Pour aider les associations de victimes, il faut proposer un texte purement financier, qui prévoit un prélèvement sur le produit des amendes pénales, versé au budget du ministère de la justice, qui le reversera à ces associations.
M. Alain Richard. - Le Conseil constitutionnel a censuré le principe de l'automaticité de la majoration, et non le fait qu'il s'agissait d'une peine complémentaire. Il faudrait une rédaction qui permette d'exprimer explicitement le choix du juge. Par ailleurs, le Conseil pourrait se fonder sur un autre motif pour annuler les dispositions concernant la majoration de 10 %, comme par exemple le principe de non-affectation des recettes.
M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne suis pas convaincu. Il faut que ce soit une peine accessoire autonome, et dans ce cas, cela ne peut pas être affecté. Nous avions pris des dispositions sur les avoirs criminels, il faudrait avoir le même type de fonds au sein du ministère de la justice. À mon avis, la question de l'inconstitutionnalité demeure. Je pense que l'on devrait demander l'avis du gouvernement.
M. Philippe Kaltenbach. - J'adhère au raisonnement d'Alain Richard. Toutefois, la question de la non-affectation avait été abordée lors des débats et contournée par le Gouvernement, qui s'était engagé à verser les recettes de cette majoration pour abonder un fonds d'aide aux victimes. Certes, la solution la plus simple serait que les crédits soient directement affectés, à partir du budget de l'État, aux associations d'aide aux victimes, mais nous connaissons tous le contexte budgétaire actuel. L'idée sous-jacente est de faire payer les auteurs d'infractions pénales, sur le principe du « pollueur-payeur ».
La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 1.
Retrait sinon avis défavorable
M. François Zocchetto, rapporteur. - La question traitée par cet amendement est assez éloignée du sujet du texte : il s'agit du statut du juge des libertés et de la détention. Une réforme du statut de la magistrature est prévue, afin de créer une fonction spécialisée du juge des libertés et de la détention, de façon à donner plus de consistance à cette fonction. Sans attendre cette réforme, le Gouvernement souhaite que l'on ne puisse mettre fin à la fonction de juge des libertés et de la détention sans l'accord de l'assemblée générale des magistrats du siège du tribunal de grande instance.
Je propose sur cet amendement de nous en remettre à la sagesse du Sénat.
M. Michel Mercier. - Il est important d'affirmer le rôle du juge des libertés et de la détention. Mais il s'agit ici d'un pur cavalier. Il faudrait plus de temps et une réflexion plus globale sur ce sujet. Car, si l'on multiplie les fonctions spécialisées des magistrats, alors qu'il n'y en a pas suffisamment, nous en viendrons à partager les spécialités sur le temps de travail des magistrats : 15 % juge des libertés, 25 % juge aux affaires familiales, etc. Ce sera la négation de toutes ces fonctions.
M. François Zocchetto, rapporteur. - Il y a en outre une absence de parallélisme : le Gouvernement propose qu'il soit mis fin aux fonctions du juge des libertés et de la détention avec l'avis conforme de l'assemblée générale des magistrats du siège, mais il continuerait à être nommé par le président.
M. Alain Richard. - S'il y a une nécessité législative, on peut être tolérant et modifier le titre du projet de loi. Mais ce que le Gouvernement veut faire, à terme, est de niveau organique. Une fois le juge des libertés et de la détention consacré dans une loi organique, je me demande si cette disposition aurait un sens. Il faut que le Gouvernement garde le temps de la réflexion.
M. Jean-Jacques Hyest. - Comme le disait M. Mercier, dans certains petits tribunaux, la fonction du juge des libertés et de la détention représente une part marginale de l'activité des magistrats. Je pense aussi qu'il faut attendre.
La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 9.
Puis la commission examine le rapport d'information de Mme Esther Benbassa et M. Jean-René Lecerf relatif à la « lutte contre les discriminations ».
M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, je vous rappelle que la commission n'a pas à approuver ou à rejeter le rapport d'information qu'elle va examiner, mais simplement décider de le rendre public ou non. Cela n'empêche pas d'avoir, à la suite de cette présentation, un débat pour apprécier si les propositions contenues dans le rapport font consensus ou non.
Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Monsieur le Président, mes chers collègues, je suis très heureuse de vous présenter ce rapport sur les discriminations. J'ai eu grand plaisir à travailler avec Jean-René Lecerf, dont j'ai beaucoup apprécié les qualités humaines et intellectuelles. L'intelligence sans coeur ne sert pas à grand-chose.
Nous avons oeuvré avec un certain entrain ; nous remercions les administrateurs de la commission, si compétents, que nous avons essayé de ne pas trop malmener.
Je commencerai par expliquer ce qu'est une discrimination ; nous pensions en effet, avant ce rapport, savoir ce dont il s'agissait. Or, c'est bien plus complexe qu'il n'y paraît. Certes, le sujet est très délicat ; les préjugés et les stéréotypes ancrés dans nos mentalités qui fabriquent les discriminations sont à la fois nombreux et prégnants.
Traditionnellement, une discrimination consiste à traiter une personne - ou un groupe de personnes - de manière défavorable, en raison de critères prohibés déterminés par la loi. Si ces critères peuvent varier d'une législation à une autre, ceux liés à la race, à l'ethnie, ou à l'origine, ainsi qu'à la religion, restent prohibés dans l'ensemble de la législation relative aux discriminations.
La discrimination coexiste également avec des notions avoisinantes, telles que l'inégalité ou la stigmatisation ; pourtant, elle en diffère dans son principe même.
La discrimination directe existe parallèlement à la discrimination indirecte, qui se rapproche de la discrimination systémique provenant de pratiques volontaires ou non, neutres en apparence. Dans les deux cas, le lien entre le comportement ou la norme en cause et la discrimination n'est pas immédiatement apparent.
La multiplicité de facteurs et de comportements, parfois non coordonnés entre eux, à l'origine de la discrimination, rend malaisée la répression des actes discriminatoires.
Nous nous sommes concentrés sur les discriminations fondées sur l'appartenance ethnique, raciale et religieuse. En parlant de religion, nous nous sommes attardés, par manque de temps et de possibilités, sur les religions juive et musulmane. Le sens des mots « ethnie » ou « race » que nous utilisons n'a rien à voir avec l'anthropologie.
La discrimination relève souvent d'un processus diffus, d'une accumulation de faits qui, pris isolément, ne constituent pas une discrimination, mais qui, dans leur ensemble, justifient un sentiment général de discrimination.
Dans ce cas, il est difficile, pour la personne concernée, d'appréhender exactement l'origine de la discrimination, tant les actes discriminatoires se multiplient dans sa vie quotidienne. Il ne s'agit pas toujours d'un fait tangible, cernable. La discrimination est donc d'abord un ressenti que la loi ne peut définir directement. Preuve en est le nombre peu élevé d'affaires susceptibles de tomber sous le coup des incriminations existantes.
Pour résumer, les discriminations n'étant pas quantifiées, les moyens destinés à les combattre et à apaiser le ressenti qu'elles induisent et dont parlent tous les témoignages, restent manifestement insuffisants.
Les personnes qui subissent des discriminations gardent pour elles un ressenti qui les dévalorise à leurs propres yeux, et empêche un meilleur vivre-ensemble dans notre société.
Devant le constat d'une politique de lutte contre les discriminations qui semble manquer son objectif, en dépit des moyens juridiques mobilisés, il est primordial de cerner les discriminations. Le préalable à une politique plus efficace dans ce domaine est de mieux les mesurer.
Qui est discriminé ? Quel est le taux de discrimination ? Pour cela, il faut d'abord définir ce que sont les discriminations. La question des « statistiques ethniques », qui est un des moyens de mesurer les discriminations, suscite régulièrement de vifs débats en France. Le sujet ouvre généralement une violente controverse, qui aboutit à l'enlisement du débat et à l'abandon de toute mesure, car, dès l'évocation des « statistiques ethniques », bête noire de la France, on ne parvient plus à avancer sur cette question.
Le débat s'arrête d'ailleurs aux mots mêmes « statistiques ethniques ». Un autre adjectif aurait pu mieux passer.
Bien sûr, le mot « ethnie » est complexe, surtout en Europe, avec ses guerres et ses conséquences tragiques. Le mot « ethnie » nous fait peur, tout comme le mot « race ».
D'apparence mineure, cette question sémantique est souvent à l'origine de très nombreux malentendus sur les mesures qu'impliqueraient des « statistiques ethniques ». Les opposants jouent sur la polysémie de cette expression, en laissant sous-entendre qu'« ethnique » devait s'entendre dans son sens le plus fort, celui emprunté à une vision anthropologiste fixiste, qui rappelle les travaux scientifiques du XIXe siècle sur l'ethnie et la race, qui ont fait fureur au début du XXe siècle et ont été considérés comme des vérités.
Les « statistiques ethniques » sont également critiquées pour les effets pervers qu'elles porteraient en germe, à rebours de l'objectif recherché. En effet, un recensement des individus selon leur race ou leur ethnie pourrait, selon les opposants aux « statistiques ethniques », assigner un individu à un groupe auquel il ne se sent aucunement appartenir.
Pire : l'obligation faite à chaque individu de choisir sa race ou son ethnie aurait pour effet d'enfermer les individus dans une identité définitive et univoque, et d'ethniciser les rapports sociaux, comme en Amérique, où un « caucasien » peut être également « latino », etc.
Bien sûr, les « statistiques ethniques » font aussi peur par crainte du communautarisme. Je ne m'attarderai pas sur ce sujet, ayant ma petite idée : le communautarisme existe déjà ! Ce communautarisme mettrait en effet notre cohésion sociale en question.
Plusieurs pays, il faut le dire, utilisent déjà les « statistiques ethniques ». Les règles sont propres à chaque pays, sans qu'un modèle unique puisse être avancé, tant l'encadrement de ces statistiques est le fruit d'histoires nationales.
Les supports de collecte sont également divers : recensement général ou partiel de la population, enquête ad hoc, fichier national.
D'après les personnes que nous avons auditionnées, ces « statistiques ethniques » existent déjà, mais dans des cadres et sur des sujets bien spécifiques.
En 2008, 22 pays parmi les 42 États membres du Conseil de l'Europe proposaient, lors du recueil de données statistiques publiques, des questions portant explicitement sur l'ethnicité.
Vos rapporteurs ne sont pas hostiles aux « statistiques ethniques », pas plus l'un que l'autre, à condition que les données recueillies ne débouchent pas sur un fichage ethnique. Cela va de soi. Nous proposons d'introduire, une fois tous les cinq ans dans le recensement, une question sur le pays de naissance des ascendants et la nationalité antérieure, pour mieux se saisir des discriminations qui pèsent globalement de l'école jusqu'à la vie professionnelle, en passant par l'octroi de logement, etc., sur les personnes dont l'origine n'est pas autochtone.
Les discriminations, on ne le rappellera jamais assez, touchent tous les aspects de la vie sociale.
Je laisse la parole à mon collègue.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - En guise de transition, je citerai Roger Fauroux qui, dans un rapport déjà ancien, datant de 2005, sur la lutte contre les discriminations ethniques dans le domaine de l'emploi, écrit : « L'une des principales faiblesses du modèle français d'intégration est la cécité qu'il s'impose vis-à-vis de l'origine ethnique des individus. Cet aveuglement volontaire rend en partie caduque, faute de repères chiffrés, une bonne partie de ce qui s'écrit sur les progrès ou les reculs de la diversité et fournit un prétexte commode à tous ceux qui nient l'existence même d'un problème. »
J'aurai par ailleurs bientôt le plaisir de vous présenter mon rapport pour avis sur le budget de l'administration pénitentiaire ; j'ai étudié le rapport pour avis de mon collègue de l'Assemblée nationale. J'ai été assez surpris de ce que j'y ai lu, notamment sur le fait qu'il existerait 60 % de musulmans dans les prisons de la République, et que des centaines de milliers d'extrémistes musulmans s'y livreraient à du prosélytisme !
C'est une opinion, en l'état actuel des choses, mais elle ne repose sur rien, puisque nous n'avons aujourd'hui aucun moyen scientifique de vérifier - donc d'approuver ou de désapprouver - ce type d'affirmation. C'est relativement gênant.
On peut penser que des outils de mesure des discriminations permettront de mieux les appréhender, et on sera alors à même d'améliorer les instruments juridiques capables de s'y opposer.
Est-il besoin de nouveaux textes de loi ? C'est incertain, tant le décalage entre les textes et leur mise en oeuvre est patent.
Christine Lazerges, présidente de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, faisait observer que l'inflation législative nuit à l'application des lois, parfois même en raison du défaut de publication des décrets d'application. Pour preuve, le récent arrêt du Conseil d'État, enjoignant à l'État de prendre le décret d'application de la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, relative au curriculum vitae anonyme.
Trois orientations nous paraissent nécessaires pour conforter le cadre juridique de la lutte contre les discriminations : toiletter le droit de la discrimination, renforcer les voies de recours ouvertes à la victime et éviter toute mise en oeuvre discriminante du principe de laïcité.
Le toilettage du droit de la discrimination passe d'abord par une nécessaire remise en cohérence.
Conscient des difficultés nées de la multiplicité des textes, en particulier en ce qu'ils instituent des motifs de discriminations différents, le législateur a commencé à y mettre bon ordre, en privilégiant le renvoi vers l'article 225-1 du code pénal, qui comporte, à ce jour, la liste la plus exhaustive de ces motifs.
Cette attitude, pensons-nous, doit se généraliser.
Cohérence et vocation pédagogique seraient également renforcées par le rassemblement, au sein d'un même recueil, à l'instar du code de la laïcité, du corpus des textes relatifs aux discriminations, pour faciliter l'accès à ce droit.
L'abondance des textes n'évite pas toujours les vides juridiques. L'un d'eux a été mis en évidence pas deux décisions de la chambre criminelle de la Cour de cassation de 2008 et 2011, s'agissant de l'exercice abusif, par un maire, du droit de préemption à des fins discriminatoires.
L'article 432-7 du code pénal prolonge, en l'aggravant, l'article 225-1 du même code en sanctionnant la discrimination commise par une personne dépositaire de l'autorité publique, lorsqu'elle consiste à refuser le bénéfice d'un droit accordé par la loi.
Or, dans les deux affaires en question, la volonté du maire d'évincer d'une vente de bien immobilier des acquéreurs en raison de la consonance de leur patronyme, qui laissait supposer leur origine étrangère, ou leur appartenance à l'Islam, a été démontrée.
La Cour de cassation a cependant jugé que la loi pénale étant d'interprétation stricte, l'exercice d'un droit de préemption, fût-il abusif, ne pouvait constituer le refus du bénéfice d'un droit accordé par la loi, au sens de l'article 432-7 du code pénal.
Nous proposons donc d'introduire dans le code pénal une disposition incriminant l'usage abusif du droit de préemption à des fins discriminatoires.
Comment renforcer les voies de droit ouvertes à la victime de discriminations ? Le contentieux des discriminations se caractérise par une inégalité entre les parties au procès car, bien que véritable fondement d'une décision, le motif discriminatoire sera la plupart du temps - pour ne pas dire toujours - dissimulé derrière des motifs légaux.
Cette difficulté probatoire a conduit à privilégier la voie pénale, car la mise en oeuvre de l'action publique décharge la victime du fardeau de la preuve, le ministère public, qui dispose de services d'enquête, endossant l'action.
En outre, la jurisprudence, puis la loi, ont affirmé la totale liberté de preuves, y compris déloyales, en matière pénale. C'est ainsi qu'a été admis le recours au testing, d'abord reconnu licite par la Cour de cassation, avant d'être consacré par la loi de 2006 sur l'égalité des chances.
Pour exemplaire qu'elle soit, la loi pénale a cependant montré ses limites en termes d'efficacité : la nécessité de démontrer l'élément intentionnel pour établir la culpabilité de l'auteur d'une infraction ne permet notamment pas de sanctionner pénalement les discriminations indirectes.
Aussi le législateur s'est-il attaché à développer des alternatives au recours pénal. Par exception au principe général selon lequel la charge de la preuve incombe au demandeur, la loi a introduit dans le code du travail un partage de cette charge avec la partie défenderesse.
Le code prévoit ainsi que le candidat à un emploi, à un stage, ou le salarié, présente des faits laissant supposer l'existence d'une discrimination, directe ou indirecte. Au vu de ces éléments, il incombe à la partie défenderesse de prouver que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. Il s'agit ici d'une sorte de renversement de la charge de la preuve.
Cette solution du partage de la preuve a été par la suite étendue à toutes les matières, à l'exception de la matière pénale, afin de préserver la présomption d'innocence.
La victime de discriminations peut aussi être assistée par différents acteurs : associations, syndicats en matière de droit du travail, Défenseur des droits. Associations et organisations syndicales peuvent aussi être elles-mêmes demandeurs à l'action, y compris au nom de la victime. Il est cependant nécessaire pour l'association de justifier de l'accord de la personne intéressée. Les syndicats ne peuvent en revanche agir au pénal pour le compte d'un salarié qu'en matière de discriminations à raison du sexe.
Cette possibilité de substitution à la victime de discriminations a également été introduite en droit du travail sous l'influence du droit communautaire.
En dépit de ces dispositions, cette action de substitution n'est quasiment jamais mise en oeuvre, tant par suite d'un certain désintérêt des organisations syndicales qu'en raison de la crainte des salariés d'être exposés aux représailles de l'employeur.
Quant au Défenseur des droits, en dépit de la reprise de l'ensemble des missions et prérogatives de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), vos rapporteurs n'ont pu que constater le large consensus des personnes entendues en audition pour regretter que la lutte contre les discriminations soit passée au second plan : baisse du nombre des saisines, perte de visibilité du Défenseur des droits en raison d'un manque de communication, perception du Défenseur des droits comme un super-médiateur ayant pris la succession de l'une des autorités indépendantes plus que de l'autre.
Interrogé par vos rapporteurs, le secrétaire général du Défenseur des droits a également souligné que l'on constatait dans l'absolu un faible nombre de saisines en matière de discriminations, que ce soit de cette autorité administrative indépendante ou des juridictions.
Il a ajouté que ce faible taux de saisine ne reflétait pas la réalité des discriminations en France. De là le souhait d'introduire, en droit français, un recours collectif en matière de discrimination.
Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Ce recours collectif en matière de discriminations constitue en quelque sorte la traduction de la class action aux États-Unis, où il existe depuis 1934. J'avais déposé à ce sujet une proposition de loi, qui a donné lieu à un certain nombre d'auditions ; nous l'avons toutefois retirée par deux fois de l'ordre du jour, dans le cadre de l'espace réservé au groupe écologiste, à la demande du Gouvernement. Une telle action pourrait faire tomber les barrières psychologiques : l'union fait la force ! Un recours collectif permettrait enfin de traduire, en droit, de manière concrète, la notion de discrimination systémique ou indirecte, en rendant manifestes les pratiques, neutres en apparence, génératrices de discriminations.
Ma proposition de loi, déposée en juillet 2013, s'inspire du dispositif introduit en droit de la consommation par M. Benoît Hamon.
Après que le Gouvernement nous a une première fois demandé de retirer notre proposition de l'ordre du jour, la Garde des sceaux a diligenté la mission Pécaut-Rivolier sur les discriminations collectives dans les entreprises. Celle-ci donnait, en résumé, la possibilité aux seuls syndicats de se saisir des cas de discriminations collectives. Les syndicats que nous avons entendus nous ont dit qu'ils n'étaient pas suffisamment informés à ce sujet, ni en mesure de le faire.
Bien que conscients des bouleversements qu'introduit dans notre droit l'instauration d'un recours collectif en matière de discriminations, de la complexité du dispositif à mettre en place afin d'en garantir la constitutionnalité et la conventionalité, comme l'effectivité, nous souhaitons que le législateur se saisisse de cette réflexion, et que les associations et les collectifs puissent également saisir la justice, sans en réserver la faculté aux syndicats.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - J'en arrive à la troisième orientation destinée à conforter le cadre juridique de la lutte contre les discriminations, qui consiste à éviter toute mise en oeuvre discriminante du principe de laïcité.
Il nous semble que la liberté religieuse doit être réaffirmée. Les débats récurrents sur la compatibilité de l'Islam avec la République ont été au coeur de nombre d'auditions, certains dénonçant le détournement de la laïcité comme un outil anti-Islam, d'autres exprimant la crainte que l'affaire Baby Loup, par exemple, ne soit le prétexte à une nouvelle loi qui ravive les débats parfois violents de la loi sur le voile intégral.
Quant au président du Consistoire central israélite de France, il a analysé la volonté de quitter la France d'un nombre toujours croissant de jeunes juifs comme résultant, au premier chef, non de la montée de l'antisémitisme, mais d'une radicalisation de la laïcité, qui en deviendrait discriminatoire, empêchant les juifs de vivre leur identité religieuse. Il dénonçait ainsi une moindre tolérance vis-à-vis des demandes de dérogation pour les fêtes juives, par exemple durant les examens et concours, la remise en cause de l'abattage rituel, et la critique de la circoncision, qualifiée par certains de mutilation.
En réponse à cette montée de l'intolérance vis-à-vis des religions, certains craignent un repli communautariste, dont le succès des écoles confessionnelles juives - et désormais musulmanes, depuis l'ouverture du lycée Averroès à Lille en 2003, premier lycée privé musulman conventionné avec l'État - serait l'un des symptômes.
Un autre problème persistant a été évoqué lors de l'audition des représentants du Conseil représentatif des institutions juives de France (CRIF), celui de la création des carrés confessionnels dans les cimetières. Pour eux, le manque de places pour l'inhumation conforme à la religion des fidèles de certains cultes constitue en soi une discrimination religieuse. Le rapport Sueur-Lecerf de 2006, « Bilan et perspectives de la législation funéraire - Sérénité des vivants et respect des défunts », établi au nom de la commission des lois, estimait à l'époque l'intervention du législateur peu opportune. « Vos rapporteurs », pouvait-on y lire « ne préconisent donc pas de modification de la législation, le respect des recommandations édictées dans les circulaires de 1975 et de 1991 leur semblant, d'une part, favoriser le règlement de cette question, d'autre part, limiter les risques contentieux. »
La persistance de cette question nous incite à nous interroger à nouveau sur l'opportunité d'une modification de la législation, l'incitation des maires par les préfets semblant avoir atteint ses limites.
Il nous apparaît par ailleurs que le risque de contradiction avec le principe de laïcité peut être écarté. En effet, si l'article 2 de la loi de 1905 interdit à l'État et aux collectivités territoriales de reconnaître, salarier ou subventionner aucun culte, ce principe est immédiatement tempéré : la République garantissant le libre exercice du culte, elle doit mettre chacun en mesure de vivre sa religion.
Nous proposons donc dans ce rapport de conférer une base légale à la pratique des carrés confessionnels dans les cimetières.
Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Malgré le grand nombre de lois, rien ne remplace la formation et l'information. Une formation est aujourd'hui nécessaire, aussi bien dans le secteur privé que dans le secteur public.
Il faudrait d'ailleurs également former le personnel enseignant, le personnel associatif ainsi, bien sûr, que les agents des forces de l'ordre, ce qui permettrait peut-être de limiter le phénomène du « contrôle au faciès ».
Cette expression désigne une pratique discriminatoire du contrôle d'identité, tout particulièrement du contrôle préventif prévu au septième alinéa de l'article 78-2 du code de procédure pénale. Selon une étude menée par le CNRS, cette pratique aboutirait à ce que les « noirs » aient six fois plus de risques d'être contrôlés que les « blancs », et les « arabes » sept à huit fois plus.
Une solution pour remédier à ce phénomène est préconisée depuis maintenant plusieurs années : l'instauration d'un récépissé lors des contrôles d'identité.
En premier lieu, ce récépissé formaliserait le contrôle d'identité, car seuls les contrôles suivis d'une garde à vue ou d'une retenue pour vérification d'identité sont aujourd'hui comptabilisés.
En second lieu, il permettrait à la personne contrôlée de disposer de l'identification professionnelle de l'agent qui la contrôle.
Enfin, il constituerait pour cette même personne une preuve pour démontrer, à l'appui d'un recours, le caractère abusif et discriminatoire des contrôles auxquels elle serait soumise.
En aucun cas, en revanche, ce récépissé ne devrait constituer un sauf-conduit exonérant son porteur de l'obligation de répondre à toute nouvelle demande de justification de son identité.
Cette solution a fait l'objet d'une proposition de loi, que j'ai déposée sur le Bureau du Sénat.
Elle a également été préconisée par le défunt Défenseur des droits, qui y a consacré une étude à propos des dispositifs mis en place au Royaume-Uni, aux États-Unis et en Espagne, ainsi qu'un colloque, avant d'opérer une synthèse de ces travaux.
Quand bien même le récépissé ne serait pas la panacée, toute réduction du nombre des contrôles d'identité abusifs marquerait une avancée. Nous sommes favorables à la mise en place d'un tel dispositif, qui implique également une formation des agents, ceux-ci n'ayant qu'une seule heure d'instruction sur les religions et les cultures durant leur formation.
Rien ne remplace en effet la formation, qui est encore plus importante que le récépissé. La sensibilisation à la lutte contre les discriminations permettrait aussi de bénéficier d'éléments objectifs de mesure du phénomène, à condition que l'on commence par une expérimentation dans une zone donnée, comme cela a été fait en Espagne, où les résultats ont été concluants.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - J'en arrive au dernier point important du rapport, l'information dès le plus jeune âge.
Nous proposons ici, d'une part, d'améliorer la visibilité du Défenseur des droits dans sa mission de lutte contre les discriminations, d'autre part, de renforcer l'enseignement du fait religieux à l'école.
Je voudrais, dans ce domaine, vous faire part de mon expérience lilloise.
Dans le cadre de la dernière campagne municipale, j'ai été interpellé à de nombreuses reprises par des élèves de terminale du lycée Averroès, et par leurs professeurs, sur la compatibilité d'un enseignement du fait religieux à l'école publique avec le principe de laïcité. Ces jeunes estiment - je simplifie sans trahir, et en essayant de ne pas les caricaturer - que la religion devient un objet d'affrontement, voire d'hostilité et de haine, alors qu'elle devrait être un facteur de respect, de tolérance et de connaissance. Or, ils connaissent à peine leur propre religion, en ignorant tout de celles des autres !
On ne peut qu'évoquer ici le rapport de 2002 de M. Régis Debray, que je ne connaissais pas, sur l'enseignement du fait religieux dans l'école publique. Il écrivait, je le cite : « La relégation du fait religieux hors des enceintes de la transmission rationnelle et publiquement contrôlée des connaissances favorise la pathologie du terrain au lieu de l'assainir ». Il précise : « Une connaissance objective et circonstanciée des textes saints, comme de leurs propres traditions, conduit nombre de jeunes intégristes à renoncer à la tutelle d'autorités fanatisantes, souvent ignares ou incompétentes. »
Il nous semble qu'un véritable parcours d'enseignement, autour du fait religieux et de la tolérance, pourrait être construit tout au long de la scolarité de l'élève, notamment dans les banlieues de nos grandes agglomérations.
Nous ne sommes pas devant une page blanche ; le fait religieux est évoqué dans de nombreux programmes d'histoire et de géographie, jusque dans les enseignements artistiques mais, comme le notait déjà Régis Debray, « refuser de promouvoir une matière à part entière peut être [...] un danger pédagogique, celui du saupoudrage et de la désinvolture. »
C'est pourquoi, devant le constat peu satisfaisant des résultats actuels, vos rapporteurs se déclarent plutôt en faveur d'un enseignement dédié. Cet enseignement n'aurait évidemment aucun objectif de prosélytisme, l'éducation religieuse restant du ressort des familles et des différents cultes.
Comme le disait Régis Debray, « l'enseignement du religieux n'est pas un enseignement religieux. [...] Il faut distinguer le religieux comme objet de culture du religieux comme objet de culte. » L'enseignement du fait religieux n'est pas un catéchisme : il ne serait pas confié à des autorités religieuses, ou à des croyants volontaires, mais à des enseignants formés. Cette proposition requiert une formation des enseignants du primaire comme du secondaire, car cet enseignement nous semble devoir se construire, avec des modalités différentes, tout au long de la scolarité de l'élève. À l'Éducation nationale et à l'Institut européen en sciences des religions d'élaborer les outils pédagogiques adéquats...
Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Avec Régis Debray, nous avons créé en 2002 l'Institut européen en sciences des religions, à l'École pratique des hautes études en sciences sociales, afin d'élaborer des outils pédagogiques adéquats et de les proposer dans les IUFM aux futurs enseignants.
L'Éducation nationale n'ayant pas pris ce sujet au sérieux, des enseignants viennent bien se former, mais les structures ne sont pas utilisées au maximum, et c'est vraiment dommage, ces enseignants pouvant obtenir une formation en quelques mois.
C'est pour attirer l'attention du ministère que nous relançons cette idée de Régis Debray. L'enseignement, dans le secondaire, pourrait se faire en cours d'instruction civique et, au lycée, en cours de philosophie, par exemple. Nous ne préconisons pas un CAPES ou une agrégation de sciences religieuses. Cela existe cependant dans d'autres pays, comme en Allemagne.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Nous terminons notre rapport sur la nécessité de renouveler le message des pouvoirs publics.
Il ressort de nos auditions - et c'est quelque peu inquiétant - qu'en dépit de nombreuses politiques mises en oeuvre pour lutter contre les discriminations, le sentiment qui prédomine de très loin est celui d'un désintérêt des pouvoirs publics pour cette question.
La répression des comportements discriminatoires n'est pas l'unique solution ; l'action contre les discriminations n'est pas seulement répressive, ni uniquement juridique.
La parole portée par les pouvoirs publics, depuis le chef de l'État jusqu'aux élus locaux, est importante en ce qu'elle pose des valeurs qui sont censées fonder le vivre-ensemble.
Enfin, une ultime remarque pour exprimer la réserve de vos deux rapporteurs face à la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale pour rayer le mot « race » de notre droit. Cacher les mots n'a jamais occulté les réalités. Supprimer le mot « race » ne fera pas disparaître le racisme !
M. Philippe Bas, président. - Nous pouvons remercier nos deux rapporteurs et l'équipe qui a travaillé avec eux. Ils ont procédé à de très nombreuses auditions.
Ainsi que vous avez pu le constater, ils ont exploré un champ très large pour pouvoir aboutir à ces propositions dans le domaine de la lutte contre les discriminations.
Je suis sûr qu'il y aura un débat entre nous sur beaucoup d'entre elles. Certaines ne devraient pas faire l'objet de trop de difficultés, notamment celle touchant à l'information et à la formation des magistrats. La création d'un instrument regroupant les dispositions juridiques en matière de lutte contre les discriminations dans une sorte de code « éditeur », ou encore l'harmonisation de la liste des critères de discrimination sont également des sujets sur lesquels on peut avancer de manière pratique et utile.
Je suis sensible à la conclusion que présentait M. Lecerf : la répression n'est pas le seul instrument pour faire reculer les discriminations. Il existe toutefois dans le rapport un certain nombre de propositions touchant à la répression qui vont faire certainement débat entre nous, notamment s'agissant des actions collectives.
Certains autres sujets ne sont pas vraiment nouveaux, mais vous les avez tous revisités, comme celui des statistiques et du progrès des connaissances sur la réalité de la population qui vit sur le territoire national, la question des carrés confessionnels, la question soulevée par Dominique Baudis lorsqu'il était Défenseur des droits au sujet de la délivrance obligatoire d'un récépissé à l'occasion d'un contrôle d'identité, ou encore la question de l'enseignement du fait religieux, qui figurait déjà dans le rapport Stasi de 2003.
Une question nouvelle pourrait paraître anecdotique, mais reste sensible : il s'agit de l'exercice détourné du droit de préemption dans les communes, afin d'empêcher l'acquisition d'un bien immobilier par des personnes pour des motifs discriminatoires.
Cela représente un ensemble copieux.
Je rappelle, ainsi que je le disais en préambule, que la commission n'a pas à approuver ou à désapprouver le rapport. Elle doit uniquement se prononcer sur sa publication, qui est en réalité presque systématiquement accordée. Ceci n'empêche pas que nous ayons entre nous un débat pour que les collègues qui le souhaitent puissent exprimer leur sentiment sur telle ou telle de ces propositions, ou sur l'ensemble des conclusions du rapport.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il faut remercier nos rapporteurs d'avoir travaillé sur un ensemble de sujets difficiles.
Ainsi que vous l'avez dit, Monsieur le Président, le compte rendu de la présente séance figurera dans le rapport. C'est pour chacun l'occasion de manifester un certain nombre de positions. Je voulais intervenir à cet effet sur trois points.
En premier lieu, il est important d'être extrêmement précis quant aux formulations choisies concernant la laïcité. Je suis très mal à l'aise vis-à-vis de l'idée qu'il puisse exister des effets discriminatoires ou sectaires de la laïcité. Je considère que, dans le cas où l'on perçoit les choses ainsi, il s'agit plutôt de dévoiement de la laïcité. La laïcité a pour objet de permettre de vivre ensemble à des personnes qui ont des opinions, des croyances, des philosophies, des conceptions différentes. L'idée que la laïcité puisse constituer une discrimination ou un sectarisme me paraît contraire à la notion de laïcité !
En second lieu, je voulais revenir sur la question des carrés confessionnels. En effet, j'aurais tendance, cher Jean-René Lecerf, à demeurer fidèle au rapport que nous fîmes, il y a quelque temps déjà. Pourquoi ? M. Pierre Joxe ou Mme Michèle Alliot-Marie réclamaient, en tant que ministres de l'intérieur, un dialogue sur ces sujets. Dans ma commune, il est arrivé, dans le cadre du dialogue, que les élus décident d'installer dans un cimetière un carré musulman tourné vers La Mecque.
Il se trouve qu'une femme de religion musulmane a épousé une personne de religion chrétienne. Cette dame est décédée, et les autorités qui avaient demandé la création de ce carré musulman ont fait part de leur hostilité au fait que cette femme fût enterrée à côté de son mari, au motif que cela porterait atteinte, selon eux, à la pureté du carré musulman, ce qui me mit très en colère ! Je trouve qu'on arrive là à des choses incroyables.
Par ailleurs, des Harkis ont demandé à bénéficier d'un carré musulman spécifique, pour ne pas être dans le carré musulman initial. J'en conclus que la loi républicaine, qui fait que les restes humains, qu'il s'agisse d'inhumations ou d'urnes, sont les uns à côté des autres dans le cimetière de la République, avec tous les signes possibles sur chaque tombe, sur chaque caveau, ou chaque columbarium, offre la meilleure solution.
Elle peut présenter des limites, mais veillons aux conséquences que pourrait avoir une légalisation des carrés confessionnels. Il existe des cimetières juifs ou d'autres religions, jusque dans un certain nombre de couvents ou de monastères. Cela ne me paraît pas aujourd'hui poser problème à notre société.
Quant à la question du manque de place, je ne crois pas que ce soit un vrai sujet, le développement de la crémation ayant pour effet de libérer quelques espaces. Les musulmans et les juifs étant toutefois hostiles à celle-ci, nous avons fort justement prévu, dans la loi de 2008, l'obligation de mettre en place deux ossuaires, l'un qui peut donner lieu à crémation au bout d'un certain temps, et un autre, qui ne donne jamais lieu à crémation. Cela figure donc déjà dans la loi.
Enfin, s'agissant de l'enseignement du fait religieux, je comprends tout à fait l'intention, mais ce qui me paraît problématique, c'est le mot « fait ». Qu'est-ce que le « fait religieux » ? Je ne pense pas qu'il soit possible, dans notre pays, de créer une matière spécifique qu'on appellerait « enseignement du fait religieux ». Le fait religieux relève d'abord de l'enseignement de la sociologie, en tant que composante de la vie sociale mais également de l'enseignement de l'histoire, l'histoire des religions faisant naturellement partie de l'histoire.
Les religions s'appuyant sur des livres, il faudrait plutôt, dans les cours de français ou de philosophie, apprendre à connaître un livre comme la Bible. Chacun admettra que l'on ne peut comprendre grand-chose à l'art dans ce pays, à Victor Hugo, Voltaire, Rabelais ou Racine, si l'on ne connaît pas cette part de la culture.
Parler d'enseignement du fait religieux me paraît quelque peu imprécis ; il faudrait donc indiquer qui enseigne quoi, étant entendu qu'il existe derrière cela des problèmes redoutables qui tiennent à l'enseignement de l'histoire sans chronologie, qui aboutit, dans l'esprit de certains jeunes, à une confusion très grande, ou à l'enseignement de la littérature sans référence à l'histoire littéraire, qui fait que l'on ne s'y retrouve plus. C'est plus général, mais je crois qu'il faut préciser qui enseigne quoi plutôt que créer une discipline.
M. Philippe Bas, président. - Votre intervention démontre une chose importante : chacune des principales propositions du rapport pourrait elle-même faire l'objet d'un rapport très volumineux ; en effet, une fois qu'on a fixé une ligne directrice, il faut ensuite entrer dans les détails, et l'on voit que ceux-ci soulèvent des questions de principes assez lourdes.
M. Hugues Portelli. - Je suis en désaccord avec la philosophie générale de ce rapport, qui crée une confusion entre le droit et les comportements. On peut constater un certain nombre de comportements dans des secteurs très larges de la société française, qui sont des comportements à caractère intolérant, raciste, discriminatoire.
Il faut d'autre part considérer l'état du droit. Or, j'ai la faiblesse de penser que, dans notre pays, nous avons un système juridique qui fonctionne bien, avec des lois qui ont prévu une panoplie de mesures pour combattre les discriminations, les comportements racistes, etc. Nous avons un excellent système judiciaire, avec des juges qui font leur métier, et qui, lorsqu'ils sont saisis, accomplissent leur travail.
Je ne vois pas pourquoi on renforcerait des arsenaux qui existent déjà, au nom d'une idéologie de l'anti-discrimination dont la HALDE, en son temps, s'était fait une spécialité, dont je pensais que nous étions heureusement débarrassés !
Cela revient sous d'autres formes. C'est normal, c'est ainsi. C'est aussi une mode mais, en ce qui me concerne, je ne me reconnais absolument pas dans ces dispositions. Je peux me reconnaître dans quelques-unes d'entre elles, mais il y en a d'autres dont j'estime qu'elles n'ont rien à faire dans le droit actuel, puisqu'elles existent déjà !
Par ailleurs, je partage les propos de M. Jean-Pierre Sueur, notamment au sujet des carrés confessionnels, qui ne sont pas uniquement musulmans. Je rappelle que le principe de l'égalité devant la loi existe aussi, et qu'il est plus ancien que les autres. On ne peut s'amuser à créer des carrés pour telle ou telle confession, ou dans telle ou telle direction.
Le problème s'est posé dans ma commune. Je l'ai réglé en accord avec les communautés religieuses. Moins on en dit dans les textes, mieux on se porte ; plus on fera confiance à nos juges et à notre droit positif, mieux nous nous porterons également !
Mme Cécile Cukierman. - Vous l'avez démontré, on constate, à travers les études statistiques, l'explosion de la discrimination. Il existe également de plus en plus de discriminations géographiques, notamment en matière d'accès à l'emploi : aujourd'hui, le lieu d'habitation peut en effet constituer une vraie problématique discriminante. Cela fait partie des choses sur lesquelles il faut se pencher.
J'entends bien ce qui se dit : l'arsenal juridique existe. Toute la question est de savoir comment il est utilisé, et si l'on peut le renforcer ou non.
Nous sommes dans une période de crise et de tensions telles que l'ensemble des discriminations, quelles qu'elles soient, explosent.
Toutefois, même si la notion de vivre-ensemble permet de réduire les discriminations, il faut également tenir compte du développement croissant d'une notion de « vivre à côté ». Il faut prendre garde qu'un arsenal juridique protecteur et respectueux de chacun ne favorise cet entre-soi et le « vivre à côté », plutôt que le vivre-ensemble. C'est ce qui favorise la montée de l'intolérance et de phénomènes qui peuvent ensuite déboucher sur la discrimination.
Enfin, j'estime que le fait religieux a explosé et qu'on le met actuellement « à toutes les sauces » !
Avant de parler de fait religieux, il vaut mieux comprendre une religion et sa culture à travers les phénomènes historiques, économiques ou sociologiques qui expliquent le recours à telle ou telle religion. J'enseignais encore il y a trois ans, et je considère que l'on traite de plus en plus du fait religieux.
Prenons garde toutefois à ne pas oublier ceux qui ne croient pas. Je ne veux pas ouvrir à nouveau le débat, mais on est confronté à ce sujet dans un certain nombre d'établissements. Être athée est tout aussi respectable que de croire en quelque chose, quelle que soit la religion. Or, le manque de respect à l'égard de celui qui ne croit pas a tendance à se développer. La laïcité consiste à permettre à chacun de gérer ce problème en conscience, pour vivre en harmonie avec l'autre.
Bien évidemment, je ne m'opposerai pas à la publication du rapport, qui n'engage que ses auteurs.
Mme Jacqueline Gourault. - Je suis entièrement d'accord avec ce qu'a dit M. Jean-Pierre Sueur.
Dans les années 1960, il existait, en cours d'histoire, un manuel consacré aux grandes civilisations, dans lequel on abordait les religions d'une manière intégrée. Revenir à cette méthode serait une très bonne chose. C'est un peu la « tarte à la crème » de l'éducation civique. On a toujours pratiqué cet enseignement, en utilisant des noms différents ; y revenir serait selon moi une démarche extrêmement positive et éviterait les jugements a priori, les images toutes faites qui, par méconnaissance, conduisent à des comportements discriminatoires.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je tiens à saluer la qualité et la richesse de ce rapport, même si on ne peut en épouser toutes les préconisations.
Je souhaiterais revenir sur deux points et, en premier lieu, sur la proposition relative aux carrés confessionnels. Nous disposons en effet d'un arsenal juridique suffisamment étoffé, et on ne peut être que réticent à légiférer davantage.
Cependant, j'aimerais vous conter une anecdote où il n'est pas question de carré musulman, mais de carré catholique. Cette histoire s'est déroulée dans mon département, Mayotte, où, il y a quelques années, une femme d'origine métropolitaine est décédée, à la suite l'une longue maladie. Elle souhaitait absolument être enterrée dans le village de Bandrélé, où elle avait longtemps vécu. Elle en avait sollicité l'autorisation avant son décès. Or, cela n'a pas été possible, faute de réglementation. C'est la première fois que le cas se posait sur ce territoire à forte composante musulmane. On a fini par l'enterrer dans le seul cimetière catholique de la capitale, Mamoudzou. C'est une histoire très touchante et terrible.
Certes, il faut en finir avec l'inflation législative, mais que faire dans ce cas précis ? Peut-être conviendrait-il d'adopter une législation minimale pour ne pas laisser des citoyens dans une telle situation, qui plus est en un moment aussi douloureux !
S'agissant de l'enseignement du fait religieux, peu importe ce que l'on peut mettre derrière ce que vous avez préconisé ; il me semble - surtout par les temps qui courent - qu'un enseignement minimal est nécessaire en matière de religion. On parle de compatibilité entre les religions et certains principes fondamentaux de notre République, comme la laïcité. Sans tomber dans ces débats polémiques, je pense qu'il faut réaliser un rappel minimum dans ce domaine, faute de quoi la place laissée vacante sera occupée par des « enseignants » qui n'ont pas la qualification requise, ou dont les intentions ne sont pas bienveillantes - au contraire !
Je veux évoquer ici la radicalisation que l'on note sur certaines parties du territoire français, notamment dans mon département, où l'Islam n'a jamais posé de problème, compte tenu de l'histoire de cette île, des mélanges culturels et cultuels, et où nous assistons pourtant à de plus en plus de manifestations de radicalisation. Les facteurs qui expliquent ces démonstrations sont multiples. Il faut donc rappeler les principes républicains pour éviter les dérives.
M. Jean Louis Masson. - Monsieur le Président, la lutte contre les discriminations constitue un peu une bouteille à l'encre, dont on parle sans cesse, alors qu'il existe des problèmes plus importants dans la société.
Pour ma part, j'estime que ce rapport n'est pas opportun et je suis en désaccord avec ses conclusions. Je suis donc défavorable a priori à sa publication.
Pour ce qui est des carrés confessionnels, pourquoi choisir telle religion plutôt que telle autre ? Si on réalise des carrés confessionnels, il faut que toutes les religions puissent avoir le leur. La France n'a pas à reconnaître telle religion qui se met plus en avant que telle autre, et dont on parle davantage. Il va donc falloir prévoir un carré hindouiste, un carré de toutes les religions d'Extrême-Orient, etc., sans oublier toutes les succursales des religions - et la religion musulmane n'en manque pas ! Chaque succursale va donc vouloir son carré confessionnel : on sait où cela commence, mais on ne sait pas où cela s'arrête !
Les difficultés trouvent presque toujours leur origine dans le même type de religion. Certaines religions, en France, ne font pas parler d'elles, tandis que pour d'autres, c'est le contraire ! Il faut peut-être se poser des questions à leur sujet ! Est-ce vraiment pertinent de gesticuler, et de faire parler de soi ? Il existe en France des centaines de milliers de personnes venues d'Extrême-Orient qui ne posent ni problèmes, ni difficultés...
Il en va de même des contrôles d'identité. Il m'est arrivé d'être contrôlé : je n'ai jamais créé d'ennuis ! Il est évident que si je me promène dans Paris en costume-cravate, je n'aurai pas de problème ; si je me déguise avec une capuche, je serai peut-être davantage contrôlé ! C'est normal : pour assurer la sécurité des personnes, la police doit s'intéresser à ceux qui sont susceptibles d'être à l'origine de difficultés. Quelqu'un avec un attaché-case et en costume-cravate peut aussi vous agresser, mais qu'on ne nie pas la réalité : quand on va dans certains quartiers, et qu'on croise un certain type de personnes, on court plus le risque d'être agressé que dans d'autres quartiers, où l'on croise d'autres personnes ! C'est difficile à dire, mais c'est l'évidence même, et on ne veut pas le reconnaître. Il y a une sorte de pensée politiquement correcte, de pensée unique. Cela commence à bien faire !
Dans les avions, on ne sert plus de porc parce que certains n'en consomment pas. Les Hindouistes prennent aussi l'avion, et on leur sert bien du boeuf ! Si on continue ainsi, on ne va plus rien manger dans les avions. Je considère qu'il n'y a pas de raisons que les compagnies aériennes cessent de servir du porc aux passagers et qu'elles continuent à servir du boeuf ou à ne pas servir de poisson le vendredi. La société française encourage le communautarisme, et c'est désastreux ! Ce sont de tels rapports qui l'encouragent, et ce n'est pas pertinent.
M. Christophe Béchu. - Je serais heureux que ce rapport soit publié pour pouvoir le lire. C'est par là que j'aimerais commencer. Je trouve assez frustrant de n'avoir qu'une liste de onze propositions. Le débat est du coup d'autant plus vif et, malgré la qualité des explications des rapporteurs, lesdites propositions risquent de créer des controverses.
Je regrette donc qu'on n'ait pu avoir connaissance de l'intégralité du rapport avant le débat.
Quoi qu'il en soit, je suis en désaccord avec la quasi-totalité de ces propositions. Paradoxalement, je reconnais qu'il existe un déficit de connaissances. Je ne suis pas totalement convaincu par les arguments qui prétendent qu'il vaudrait mieux ne pas avoir de « statistiques ethniques ». À force de ruser, on continue à alimenter l'opacité et les fantasmes de toutes natures, en donnant le sentiment qu'il existe, dans ce pays, des sujets dont on n'a pas le droit de parler.
Ces statistiques existent dans bien d'autres pays. Pourquoi une telle frilosité ?
D'autre part, il s'agit de propositions que je qualifierai de « fourre-tout ». Si je trouve les propositions relatives à une remise en cohérence de notre droit intéressantes, je ne suis pas d'accord avec la proposition qui consisterait à créer un délit de discrimination pour droit de préemption. C'est une folie administrative - y compris en matière géographique, Madame Cukierman ! En cas de préemption, il faudrait donc, désormais, s'assurer qu'il n'existe pas de discrimination ! En outre, certaines discriminations ne sont pas liées à des éléments apparents, comme l'orientation sexuelle, par exemple. On aura donc une plainte contre un maire au motif qu'il était susceptible de connaître l'orientation sexuelle de ceux qui étaient sur le point d'acheter la maison ! On se retrouverait alors devant un juge pour déterminer si l'on tombe ou non sous le coup d'une inculpation pénale éventuelle ! C'est une folie.
S'agissant des actions collectives, soyons raisonnables : nous avons débattu des semaines durant, et nous avons considéré qu'il fallait faire en sorte d'encadrer le processus. On vient de mettre en place un dispositif extrêmement restreint par rapport à ce qui se passe ailleurs : la discrimination deviendrait donc une porte d'entrée pour des actions collectives beaucoup plus larges, alors qu'on les a refusés dans d'autres cas, potentiellement, eux aussi, extrêmement préoccupants pour l'unité de la société. Je ne puis être en accord avec les propositions tendant à instaurer un recours collectif en ce domaine.
Je ne reviens pas sur les propos de Jean-Pierre Sueur au sujet des carrés confessionnels. C'est l'évidence même : il ne faut pas légiférer ! Cela se passe d'une manière apaisée et sans contentieux ; le risque, dès lors qu'on aura une base juridique, sera de voir les contentieux se multiplier. Quel droit aura-t-on d'être enterré dans telle ou telle partie du cimetière ? Comment doit-on prouver son appartenance éventuelle à une religion ? La commune a-t-elle le droit de refuser l'accès d'une partie du cimetière à tel ou tel ?
Il y a quelques années, le précédent chanoine de Latran avait tenu des propos sur la « laïcité positive » qui avaient fait hurler, au motif qu'on ne pouvait accoler un adjectif au mot de « laïcité ». Ce débat mériterait une séance de la commission des lois à lui seul. On nous dit qu'il faut éviter une laïcité « discriminante ». J'espère que les mêmes bonnes âmes qui, hier, reprochaient le terme de « laïcité positive », feront également entendre leurs voix à l'encontre du terme de « laïcité discriminante » ! Une vision à géométrie variable de ce concept me poserait une certaine difficulté...
Ne soyons pas dupes : il existe aujourd'hui, dans notre pays, un parti politique qui considère que la laïcité pourrait devenir sinon son monopole, du moins le cheval de Troie juridique qui lui permettrait d'expliquer que notre pays est menacé. Toute remise en cause de ce principe alimente une forme d'extrémisme !
Quant au récépissé, quel dommage, dans un rapport où l'on essaye de dégager des solutions nouvelles, de revenir à un débat qui a déjà été tranché ! Une fois n'est pas coutume, je prends la défense du Gouvernement - ce qui n'est pas le moindre des paradoxes ! On a rétabli l'obligation d'inscription du matricule des agents sur leur uniforme, il y a près d'un an et demi. C'était là une manière de fonder une plainte, sans aller jusqu'à la remise d'un récépissé, considérée comme complexe, et qui pouvait donner le sentiment d'une présomption de culpabilité des policiers. Attendons d'avoir un minimum de retours d'expérience ! N'allons pas proposer à nouveau une mesure qui va alimenter une sorte de « bougisme » juridique ! On est passé de l'anonymat à l'indication du matricule, ne relançons pas l'idée du récépissé.
Quant à la proposition sur l'enseignement du fait religieux, je n'ai aucun doute sur un tel enseignement à la Sorbonne, avec un nombre de professeurs ou d'universitaires restreint, mais que va-t-on faire dans les écoles ?
Le fait religieux, ce n'est pas l'histoire des religions ; cela suppose également d'être capable d'assimiler les rites et un certain nombre d'éléments, sans lesquels on ne peut comprendre l'autre. Cela signifie aussi que l'on va amener des débats sur le fait de savoir si le port du voile est une obligation au sein de l'Islam, sur les obligations alimentaires, etc. On va se retrouver avec des tensions à l'intérieur de nos collèges et de nos lycées, compte tenu du fait que, quelle que soit la qualité des manuels, ce sont des femmes et des hommes qui dispenseront l'enseignement de cette matière.
Il existe déjà bien des polémiques dans la manière dont les familles reçoivent la façon dont sont présentés des faits historiques analogues par des professeurs différents. Sur un sujet comme le fait religieux, je ne crois absolument pas qu'on puisse avoir une présentation apaisée. Si l'histoire des religions consiste à expliquer que les chrétiens sont méchants parce qu'ils ont mené les croisades, et qu'il faut regarder les musulmans de façon différente parce qu'il s'agit d'une religion plus récente, c'est un peu court !
Je vous renvoie, en substance, à ce que chacun retiendra de ce débat. Que dira-t-on de la religion juive, de son histoire ?
« Mettre le doigt » dans le fait religieux nous oblige à savoir ce qu'est une religion et ce qui n'en est pas une. Demain, on aura un recours de l'Église de Scientologie devant la CEDH ; elle demandera à être incorporée au programme, puis un certain nombre d'interrogations se poseront parmi les nouvelles tendances évangélistes ou baptistes. Cela nous renverra au fait de savoir où est la frontière entre les sectes et tel ou tel sujet. Compte tenu de la réaction offusquée que deux de mes propos viennent de susciter de la part d'adultes ayant un degré de formation et de recul relativement important, je vous laisse imaginer ce qui se passera si on envisage de mettre ces propositions en place dans nos collèges !
M. François Bonhomme. - Je suis également assez inquiet et effrayé par un certain nombre de propositions qui sont faites dans ce rapport, et ce pour plusieurs raisons.
Comme cela a été dit par Mme Benbassa, la discrimination est une notion très polysémique et qui, traduite en droit, ne sera pas sans poser beaucoup de problèmes, dans un contexte de communautarisation très forte, qui existe depuis une quinzaine d'années en France.
Je renvoie chacun au livre intitulé « Les territoires perdus de la République », qui remonte à 2002, et qui décrit déjà, avec beaucoup de précisions, tous les phénomènes aujourd'hui amplifiés.
Par ailleurs, l'ethnicisation des rapports sociaux me semble tout à fait préjudiciable et contraire à la République, qui s'honore de demeurer inflexible. Dès lors que le terme est polysémique, chacun peut se sentir discriminé. C'est bien le risque, et c'est là que réside le problème. Cela favorise l'intervention des « ligues de vertu » que sont certaines associations professionnelles spécialisées, voire des syndicats, même de façon moins importante. Ceux-ci ne manqueront pas, le cas échéant, de signaler le manque de moyens dont ils disposent pour défendre les personnes qui se sentiraient discriminées.
De ce point de vue, le recours collectif qui est proposé constituerait un facteur amplificateur et aggravant. Je pense donc qu'il convient de faire preuve, dans ce domaine, d'une extrême prudence, et je dois dire que cela me pose beaucoup de problèmes.
Si on appliquait le cadre juridique actuel aux grands auteurs du XIXe siècle ou du début du XXe siècle, ils seraient tous traduits devant la 17e chambre correctionnelle de Paris - ou en tout cas une bonne partie - pour l'utilisation de mots susceptibles d'engendrer des interprétations malveillantes ! Je pense que la France a beaucoup progressé de ce point de vue, même s'il existe toujours des discriminations. Il y en aura malheureusement encore.
Nous devons également nous garder de croire que la statistique peut constituer une réponse à ce problème. On se heurtera toujours à l'application du droit. Toutes ces réserves m'amènent à invoquer la prudence, et à rejeter toute publication éventuelle.
M. André Reichardt. - Même s'il est clair que les discriminations constituent un vrai problème, et qu'il faut être particulièrement vigilant à cet égard, je ne suis pas sûr qu'il faille en faire un champ d'action aussi stratégique que celui qui est proposé ici.
Monsieur le Président, vous disiez que certaines de ces recommandations ne doivent pas poser de problèmes, tandis que d'autres sont beaucoup plus sensibles. Ce qui me gêne, c'est l'addition des unes aux autres.
Je ne suis pas sûr qu'à trop vouloir en faire, on soit sur la bonne voie, et qu'on renforce vraiment la vigilance ou la lutte contre les discriminations.
S'agissant de la proposition qui envisage l'extension du recours collectif en matière de discrimination, je n'ai rien à ajouter à ce que vient de dire M. Christophe Béchu. On sort d'un long débat à cet égard, et je ne vois pas pourquoi il faudrait réserver des actions collectives à la discrimination. Si tel est le cas, il faudra aussi le faire à propos d'autres sujets, et ce serait remettre en cause notre débat.
Concernant de la proposition relative aux carrés confessionnels dans les cimetières, je suis en plein accord avec ce qu'a dit M. Jean-Pierre Sueur. Il ne faut surtout pas légiférer en la matière !
Je suis également d'accord avec ce qu'a dit M. Christophe Béchu au sujet de la proposition relative au récépissé lors des contrôles d'identité : pourquoi relancer un débat qui n'a plus lieu d'être ? Je rappelle que l'actuel Premier ministre avait annoncé, lorsqu'il était ministre de l'intérieur, une démarche de ce type. On y a vite renoncé, pour les raisons que vous connaissez. Je ne suis donc pas sûr qu'il faille y revenir.
Enfin, pour ce qui est de la proposition sur l'enseignement du fait religieux, l'Alsacien que je suis, pour connaître plutôt bien ce qui se passe en matière d'enseignement religieux en Alsace, reste perplexe quant à cette suggestion. Là aussi, il faut être très prudent, comme l'a dit M. Sueur : qui va enseigner quoi ? S'il s'agit d'enseignements de matières classiques - histoire, éducation civique, etc. - je puis déjà vous prédire que cela fera un « flop ». Ces personnes ne sont pas outillées pour cela, et même si vous les formez, ce ne sera pas simple. Ce sera une de ces matières à laquelle on n'accordera que très peu d'importance, surtout si on commence de façon aussi précoce que vous le proposez. Bien d'autres matières retiennent davantage l'attention des parents !
Quant à un enseignement religieux plus classique, prenons garde au prosélytisme - même si je sais que ce n'est pas ce que souhaitent les rapporteurs. Je parle de l'enseignement religieux classique alsacien et mosellan, catholique et protestant. On assiste dans ce domaine à une transformation de l'enseignement religieux en catéchisme. Ce qui existe là peut donc naturellement se faire pour d'autres religions. Je ne suis pas sûr que ce soit ce que nous souhaitions, les uns et les autres !
J'appelle donc à la plus grande prudence. De vraies réflexions ont lieu à cet égard en Alsace. Si vous deviez persévérer dans cette voie, je vous invite vraiment à mener une étude sur ce qui se passe dans ma région, avant de vouloir, le cas échéant, étendre ou modifier quoi que ce soit.
M. Philippe Bas, président. - C'est une très bonne idée !
Mme Catherine Tasca. - Je veux dire tout d'abord que la richesse du débat et les controverses auxquelles celui-ci a donné lieu prouvent l'intérêt d'un rapport sur ce thème. Les faits de discriminations restent extrêmement présents dans notre société ; la lutte est engagée depuis déjà des années, et je déplore, pour ma part, que la HALDE ait été intégrée au dispositif du Défenseur des droits. Je regrette de toute façon le regroupement au sein de cette institution.
En tout état de cause, l'actualité de la question de la lutte contre les discriminations me paraît incontestable, et tout ce que nous avons dit ici le prouve, encore une fois. Je remercie donc les rapporteurs de s'être engagés dans cette réflexion.
Cela étant, il faut bien prendre garde à ne pas trop axer le débat sur les différences religieuses. Il existe beaucoup d'autres points d'entrée en matière de discriminations, comme la situation des femmes dans notre société, par exemple.
S'agissant des statistiques, je suis personnellement favorable à ce que notre pays s'engage dans une telle démarche. Notre société est appelée à vivre de plus en plus des différences de toute nature, ne serait-ce que du fait des grands flux de migrations, qui amènent dans notre pays - et dans toute l'Europe - des populations éminemment différentes les unes des autres, ignorant d'ailleurs leurs différences.
Il y a là un travail à réaliser, qui relève des chercheurs, pour bâtir un canevas de la diversité des origines et des parcours. On le voit s'agissant des flux venant d'Europe centrale, qui ne se définissent pas par les différences religieuses ou ethniques, mais par des histoires différentes, des parcours différents. Je plaide donc pour que l'on travaille à l'élaboration d'une photographie réelle des populations, d'autant que ces différences ne feront que se multiplier sur notre territoire et sur les territoires voisins.
Il faut rendre compte de cette extrême diversité des origines et des parcours. Les politiques d'intégration sont tenues en échec depuis des décennies. On ne peut donc se désintéresser de la diversité des origines, au-delà de la diversité des religions.
S'agissant des propositions, tout le chapitre sur la formation me paraît absolument fondé, sauf - je le regrette - pour ce qui concerne l'institution d'un enseignement dédié aux religions. Je pense qu'il faut veiller, dans l'évolution des programmes de l'Éducation nationale, à tous ses niveaux, à l'intégration d'une connaissance des religions. Tous les enseignements - littérature, histoire de l'art, histoire, géographie - permettent d'aborder cette diversité. Je crois à la formation des enseignants de ce point de vue, je crois à la nécessité de former tous les acteurs de la lutte, mais je suis réticente quant à l'organisation d'un enseignement spécifique.
De même, je suis tout à fait réticente quant à l'idée de relancer la remise d'un récépissé lors des contrôles d'identité, et ce pour des raisons d'opportunité. Il existe aujourd'hui un climat de telle hostilité entre certaines populations - notamment les jeunes - et les forces de sécurité, que la délivrance d'un récépissé lors des contrôles ne pourra qu'allumer des feux. Je n'y suis donc pas favorable.
Pour ce qui est des actions collectives, je sais qu'il existe une législation récente sur ce point. Je ne serais pas hostile à ce que, dans ce domaine particulier - et peut-être de façon limitée et expérimentale - on puisse admettre leur mise en oeuvre. Ce serait d'ailleurs une façon concrète d'illustrer ce principe.
S'agissant des carrés confessionnels, je suis d'avis d'en laisser la responsabilité aux élus locaux. Certes, ces carrés confessionnels doivent exister et sont même souhaitables sur certains territoires, mais je ne vois pas la nécessité immédiate de légiférer sur ce point.
M. Philippe Kaltenbach. - Je félicite nos deux rapporteurs pour le travail qu'ils ont mené pour aboutir à ce rapport.
J'ai du mal à comprendre pourquoi on ne poserait une question sur la nationalité antérieure qu'une fois tous les cinq ans : dans les grandes villes, les recensements ont lieu tous les ans, par fraction de population de 7 % à 8 %. Cette statistique serait utile, car elle permettrait de lever un certain nombre de phantasmes sur la présence massive de personnes d'origine étrangère. On aurait des éléments qui permettraient de répondre à ceux qui ont tendance à exagérer et à multiplier les chiffres pour effrayer nos concitoyens.
Par ailleurs, concernant l'usage abusif du droit de préemption à des fins discriminatoires, je rappelle qu'un maire ne peut préempter sans raison ni projet. Dans le cas contraire, les personnes attaquent et gagnent. Même lorsqu'il existe un projet, il peut arriver que l'on perde ! La chose m'est personnellement arrivée. Le droit de préemption est très encadré, et il faut argumenter devant le juge si le droit de préemption est utilisé à mauvais escient.
S'agissant de l'enseignement, il existe aujourd'hui un enseignement très fort de l'histoire des religions. J'ai deux enfants au collège, et je les trouve très « pointus » en histoire des religions. C'est une avancée importante par rapport à ce qui se pratiquait il y a quelques années. Il faut, selon moi, en rester à l'histoire religieuse, et ne pas entrer dans d'autres considérations, afin de ne pas « mettre le doigt » dans des débats qui risquent de tendre les situations et d'aboutir à l'effet inverse de celui que l'on recherche.
Pour le reste, j'adhère à ce qu'a dit Mme Catherine Tasca : je trouve le rapport trop centré sur les religions. Il existe indéniablement une discrimination en matière de religion. Le code pénal liste une vingtaine de motifs de discrimination, et si la religion en fait partie, d'autres motifs existent également : le sexe, l'âge, l'origine ethnique ou géographique, l'orientation sexuelle. Il ne faudrait donc pas donner le sentiment qu'il s'agit d'un rapport portant uniquement sur la discrimination religieuse - mais j'attends de le lire en totalité...
M. Philippe Bas, président. - Ce serait faire un mauvais procès à nos rapporteurs : le rapport n'est pas centré sur les religions. Il aborde des questions religieuses sur deux points, les cimetières et l'enseignement du fait religieux. Pour tout le reste, c'est plus général.
M. Philippe Kaltenbach. - J'ai bien compris, mais j'attends de lire le rapport. Peut-être faudrait-il, à l'avenir, que l'on dispose des rapports, bien que ce soit une tradition de la commission des lois d'examiner les rapports sans les avoir lus.
Le débat a cependant beaucoup tourné autour des questions religieuses. Il ne faudrait pas que cela continue, sous peine d'affaiblir la crédibilité et la force du rapport.
En conclusion, le plus important selon moi, et ce sur quoi on devrait mettre l'accent, ce sont les discriminations au travail. Mme Benbassa avait rédigé une proposition de loi, dont j'avais été nommé rapporteur, avant qu'elle ne soit retirée de l'ordre du jour. J'ai donc beaucoup travaillé avec Mme Benbassa. Nous avions réalisé un grand nombre d'auditions. Il existe un véritable enjeu sur ces questions, sur lesquelles nous sommes très en retard. Toutes les associations et tous les syndicats que nous avons rencontrés ont pointé le fait qu'il existe beaucoup de discriminations à l'embauche et au travail, et que l'on ne compte pas assez de moyens juridiques pour lutter contre celles-ci. Dans la pratique, on constate en France un véritable déficit à ce sujet.
Un recours collectif fournirait un outil juridique aux salariés pour pouvoir mieux se défendre. Un tel recours a été créé dans le cadre du droit de la consommation. Mme Marisol Touraine a annoncé un texte de loi qui va instaurer un tel dispositif dans le domaine médical. On aurait intérêt à réfléchir aux discriminations liées au travail, sur la base du rapport Pécaut-Rivolier, qu'il faut modifier, aménager et renforcer. Ces discriminations concernent à la fois l'origine ethnique, mais aussi l'âge, ou le sexe.
C'est un véritable enjeu de société. J'insiste sur ce point afin que la commission des lois se saisisse à nouveau du sujet, et que l'on puisse aboutir à un recours collectif.
L'idée initiale était de créer un tronc commun, puis des branches en matière de recours - consommation, travail, santé. On n'a pas choisi cette voie, puisqu'on a retenu le recours en matière de droit de la consommation, mais il faut avancer sur cette base. Notre société a aujourd'hui besoin de cette démarche pour permettre à nos concitoyens de trouver collectivement des solutions.
Mlle Sophie Joissains. - Je suis globalement d'accord avec ce qu'ont dit MM. Jean-Pierre Sueur, Christophe Béchu et Mme Catherine Tasca, sauf en ce qui concerne le récépissé : expérimentons déjà ce qui est en oeuvre !
Je voudrais féliciter les rapporteurs pour avoir eu le courage de rédiger ce rapport. Ils se doutaient en effet du débat qu'il allait soulever !
Je pense que la lutte contre les discriminations constitue un principe qui est établi dans notre République, et qui a valeur d'universalité. Je trouve donc dommage de ne traiter que le fait religieux, mais aussi de le circonscrire à deux religions, la religion juive et la religion musulmane. D'autres communautés sont, elles aussi, discriminées et stigmatisées. Je le vis dans certains quartiers dits « prioritaires ».
C'est selon moi en examinant toutes les discriminations, même celles dont le volume est moins important, qu'on pourra trouver des outils communs pour s'en sortir.
Quant aux abus de droit, comme l'ont souligné MM. Philippe Kaltenbach et Hugues Portelli, j'estime que le droit positif traite déjà beaucoup du sujet. Le droit de préemption est très encadré, cela vient d'être rappelé. Dans le même temps, les abus sont très délimités sur le plan jurisprudentiel. Il serait dommage de vouloir distinguer un abus de droit parmi les autres, sans compter que l'on va se retrouver, en matière de droit de préemption, face à énormément de revendications. Or, ce n'est pas le lieu pour les gérer. Cela doit plutôt se traiter de manière oecuménique, avec les élus locaux.
S'agissant du principe de laïcité, je reprendrai ce qu'a dit M. Jean-Pierre Sueur tout à l'heure. Il ne peut y avoir dévoiement de ce principe, comme on l'a vu dans certains discours extrémistes. En revanche, il ne peut y avoir de laïcité mal utilisée par la loi. La laïcité, selon moi, est un principe fondateur et intangible de notre République ; il s'applique à tous de la même manière. Je trouverais dangereux, avec la mondialisation et les conflits que l'on traverse, d'essayer d'y toucher.
Enfin, l'enseignement du fait religieux, s'il apparaît une bonne initiative dans l'absolu, ne pourra donner lieu qu'à polémiques s'il s'agit d'un enseignement spécifique. Cependant, pourquoi ne pas « accoler » une vision plus objective, plurielle des faits religieux, dans le cadre de modules d'histoire ou d'art et de civilisation ? Il faut en tout état de cause se montrer très prudent, et faire en sorte que cet enseignement demeure totalement objectif.
M. Christophe-André Frassa. - Je remercie les rapporteurs d'avoir abordé un sujet aussi important, et d'avoir eu le courage d'affronter ensuite les orateurs !
Au-delà de la frustration que constitue le fait de ne pas disposer du rapport, j'ai un peu de mal - en dehors des propositions visant à remettre de la cohérence dans notre droit et à conférer davantage de visibilité au Défenseur des droits - à adhérer aux autres en l'état actuel, sans avoir vos explications. Vous me direz que celles-là sont assez simples à comprendre : c'est peut-être pour cela que j'y adhère. J'attends de lire l'intégralité du rapport pour me faire une opinion sur les huit autres...
Pour ce qui est des actions de groupe, je ne souhaite pas ouvrir à nouveau un débat que l'on a tranché depuis longtemps dans cette maison ; je n'aborderai pas non plus les autres propositions, car tout a été dit, et fort bien...
Je reviendrai simplement sur la proposition relative au fait religieux. Si l'enseignement doit se faire, il doit débuter dans le cadre supérieur, et dans toutes les matières - philosophie, lettres, histoire, matières artistiques - sans quoi il faudrait créer un cours dédié, avec un professeur formé spécialement. Dans ce cas, c'est la question même du professeur qui va se poser, de sa neutralité à l'égard des religions, de sa formation spécifique. La création même de cet enseignement posera donc un problème en amont.
Au-delà, qu'entend-on par les termes de « fait religieux » ? S'agit-il des religions du Livre, ou est-ce le fait religieux dans son ensemble ? La définition même du fait religieux repose-t-elle sur les courants philosophiques ? Lesquels ? On peut l'élargir aussi à des courants de pensée, comme ceux nés au XVIIIe siècle en Angleterre. Il faudra également expliquer aux élèves le fait de ne pas croire, qui fait partie aussi du fait religieux.
On part alors dans des débats sans fin au sein d'une classe ; toute action entraînant une réaction, il faut avoir énormément de doigté dans un tel enseignement, qui va générer des discussions dans la cour de récréation, mais aussi dans les familles. Ceci nécessite un certain encadrement : comment le réaliser au-delà même du cours ?
C'est là un sujet délicat, car il faut expliquer l'apport des grandes civilisations à travers l'histoire, la géographie, les sciences. On ne peut ignorer ce qu'a amené le monde arabo-musulman aux sciences, à la médecine, en dehors de la question de la religion.
Enfin, s'agissant de la laïcité, l'un des deux rapporteurs a cité une personne auditionnée qui affirmait qu'une des causes de l'augmentation des départs de Français de confession juive en Israël s'expliquait par la réaffirmation de la laïcité en France.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Il s'agit du président du Consistoire central israélite de France...
M. Christophe-André Frassa. - Je suis à la fois sénateur des Français de l'étranger, et membre du Bureau du groupe France-Israël au Sénat. Je me rends à ce titre régulièrement en Israël, où je rencontre les représentants de la communauté française, ainsi que des Français vivant sur place. C'est la première fois que j'entends dire une telle énormité ! Généralement, on m'explique que l'augmentation du nombre de Français qui se sont installés en Israël est surtout due à l'accroissement de faits antisémites, mais non au renforcement de la laïcité.
À titre personnel, je ne peux accepter que l'on dise que l'affirmation de la laïcité, en France, est à l'origine de l'Alya des juifs français. C'est totalement inacceptable !
M. Philippe Bas, président. - Nos rapporteurs se sont déjà longuement exprimés, mais peut-être souhaitent-ils dire un mot avant que l'on ne passe au vote...
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Les rapporteurs sont quelque peu frustrés, un certain nombre de critiques ayant été formulées par des personnes qui sont déjà parties. Je ne voudrais cependant pas décevoir ceux qui sont encore présents en les privant de réponses. J'ai suffisamment présenté de rapports consensuels pour ne pas être mécontent qu'il en existe, de temps à autre, qui donne lieu à ce genre de frictions !
Je suis principalement en désaccord avec mon ami Hugues Portelli. Je ne puis accepter d'entendre que tout va bien, et que le droit couvre l'ensemble des problèmes. Je rends la parole à Roger Fauroux, cité tout à l'heure, dont on ne peut pas dire qu'il est extrémiste, qui déclare : « L'intégration des minorités visibles, c'est surtout jusqu'ici un arsenal législatif et réglementaire impressionnant, » - sur ce point, M. Hugues Portelli a raison - « une série de rapports excellent, » - je vous en laisse juges en l'espèce - « enfin, un empilement d'institutions auxquels les gouvernements successifs ont apporté chacun une strate, le tout, au bout du compte, pour un résultat d'une effrayante médiocrité. [...] La discrimination vis-à-vis des maghrébins ou des noirs, pour les appeler par leur nom, [...] est dans le domaine de l'emploi, largement et impunément pratiquée. »
Je constate que le Gouvernement vient de nommer une nouvelle personne chargée de se préoccuper des problèmes de discriminations en matière d'emploi. Nier le problème, c'est le contraire de ce qu'il faut faire !
Si M. Hugues Portelli était là, je le renverrais aux travaux de son collègue Jean-François Amadieu sur le caractère évident de la discrimination en fonction de la couleur de la peau, du sexe, du handicap ou du domicile, sujet évoqué par Mme Cukierman.
De la même façon, le fait de croire que la formation des enseignants en matière religieuse est aujourd'hui satisfaisante revient à rejeter la réalité. Cette formation n'est pas satisfaisante ! Il existe peut-être quelques écoles où les choses se passent bien, mais je suis prêt à parier qu'il est extrêmement difficile pour les jeunes du secondaire de posséder des rudiments sur le fait religieux. Un de nos hommes politiques, ancien Premier ministre, et aujourd'hui maire de Bordeaux, a avoué - en le regrettant - son incompétence totale en matière d'Islam et souhaite, pour gérer les problèmes de sa ville, acquérir des connaissances qu'il ne possède pas !
Le problème des carrés confessionnels est par ailleurs un débat important. Je veux rassurer mon collègue Jean Louis Masson : ce sont les représentants de la religion juive qui ont introduit ce problème, et non les musulmans. D'autre part, m'occupant de la question des prisons, où l'on avait cessé de servir des plats à base de porc, j'ai fait en sorte que l'on puisse les servir à nouveau, sans imposer à une partie de la population des règles ne relevant pas de leur culte, mais seulement d'une partie d'entre elle.
S'agissant des carrés musulmans, il y a six ou sept ans, lors de la rédaction de notre rapport, M. Jean-Pierre Sueur et moi avions auditionné le vice-président du Conseil français du culte musulman (CFCM), qui nous avait dit que 80 % de nos compatriotes de confession musulmane, à leur mort, faisaient en sorte que leur corps soit rapatrié dans le pays d'origine de leurs parents ou de leurs grands-parents pour y être enterré selon leurs rites. C'est toujours le cas aujourd'hui, et c'est ce qui explique le peu de problèmes qui se posent en matière d'inhumation des citoyens musulmans qui, n'ayant pas la possibilité d'être inhumé en France, se font inhumer ailleurs !
Le vice-président du CFCM se demandait comment il était possible de s'intégrer totalement dans un pays devenu le leur, en sachant qu'à la fin de leur vie, leurs restes humains ne pourraient rester dans ledit pays et qu'ils seraient contraints, pour respecter les convictions religieuses qui sont les leurs, de se faire enterrer ailleurs.
Dans mon département, le Nord, un certain nombre de maires n'accordent plus de dérogations aux habitants de confession musulmane des communes voisines, le carré musulman ne pouvant pas tous les accueillir !
Je n'ignore pas les problèmes que peuvent poser les mariages mixtes en la matière, mais la parole est à l' « intelligence des territoires » ! On peut fort bien prévoir que, pour ces cas, ce sera l'extrémité du carré musulman pour l'un, et la partie du cimetière catholique immédiatement adjacente pour l'autre ! On peut trouver des solutions à ce type de problèmes. L'intégration de nos compatriotes musulmans est d'une très grande importance.
M. Christophe Béchu a regretté que nous n'ayons pas eu le courage de réclamer des statistiques beaucoup plus ouvertes sur les problèmes que l'on qualifie, faute d'expression plus pertinente, d'« ethniques ». Si nous ne l'avons pas fait, c'est parce que nous avons craint que le fait de remettre en lumière la nécessité de « statistiques ethniques » n'entraîne un débat qui nous ferait reculer.
Je me souviens de la loi sur l'égalité des chances. J'étais alors rapporteur pour avis de la commission des lois. Je n'ai jamais été aussi violemment attaqué que lorsque j'ai prôné l'obligation d'éléments statistiques pour mesurer la discrimination. J'ai été pris à partie par deux personnes éminemment respectables, l'une comme l'autre, mais qui ne siégeaient pas exactement du même côté, M. Roger Romani, d'un côté, et M. Jean-Luc Mélenchon, de l'autre. Tous deux ont mis en évidence le principe républicain selon lequel les hommes naissent et demeurent libres et égaux entre eux. L'universalité de l'égalité faisait que la question des statistiques ne pouvait se poser à propos de problèmes relatifs à la couleur de la peau. On m'a même opposé la mixité, au motif que je parlais d'un problème qui devait cesser d'exister, du fait des mariages mixtes. Je leur avais alors demandé, à l'un comme à l'autre, s'il leur arrivait de prendre le métro !
Les critiques sont parfois contraires : M. Christophe Béchu, pour sa part, regrette que l'on ne soit pas allé plus loin sur le problème des « statistiques ethniques », pour reprendre un terme simple.
S'agissant de la préemption, monsieur Kaltenbach, il faut distinguer l'aspect administratif de l'aspect pénal. Dans les arrêts de la Cour de cassation que nous avons cités, le détournement de pouvoir était avéré, les maires ayant reconnu qu'ils ne voulaient pas qu'une personne de confession musulmane achète la maison. La décision aurait donc été annulée par le juge administratif.
Le problème que nous posions ne relève pas de l'ordre administratif, mais du juge pénal. Un maire qui reconnaît de tels faits ne doit-il pas tomber sous le coup de la loi pénale pour l'attitude qui a été la sienne ? C'est ce que nous proposions, à la suite de notre collègue M. Vandierendonck, il n'y a pas si longtemps, qui n'a pas été suivi.
Enfin, s'agissant du fait religieux, j'ai assisté, à Lille, à une conférence qui m'a paru extrêmement intéressante, au sujet de l'enseignement du fait religieux, donnée par l'évêque, par le rabbin, par l'imam et par le représentant de la religion protestante. Tous ces gens nourrissaient une telle sympathie, une telle amitié, une telle admiration, un tel respect les uns pour les autres, relevant les éléments communs à ces différentes religions, que j'ai trouvé désespérant qu'il n'y ait qu'une trentaine de notables pour les écouter. À l'opposé, les jeunes musulmans, dans certains quartiers, m'expliquaient de leur côté qu'ils ne savaient pas ce qu'est la religion chrétienne, pas plus que ceux qui attaquent l'Islam ne savent ce qu'il signifie.
Je ne crois pas que les conditions actuelles d'enseignement du fait religieux soient satisfaisantes ; c'est la raison pour laquelle nous avons proposé cet enseignement dédié. Nous n'avons aucune certitude de détenir la vérité. Le type d'enseignement, son éparpillement sur des matières différentes, la désinvolture ou l'incompétence d'enseignants n'ayant pas été formés jusqu'à présent à ces sujets, font que nous ne sommes pas parvenus à des résultats satisfaisants.
Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Le fait que nous nous soyons attardés sur la religion lors de nos débats montre que beaucoup de gens s'y intéressent.
Sur 39 personnes auditionnées, trois seulement venaient du monde religieux ; 14 étaient des scientifiques, maîtres de conférences ou professeurs à l'université - ce qui est rare dans des auditions, il me semble. Nous nous sommes entourés de toutes les garanties scientifiques, et avons voulu également entendre les associations non religieuses. Ces statistiques ne règlent pas pour autant tous les problèmes...
Je m'attarderai sur la question qui a tant intéressé nos collègues, l'enseignement du fait religieux. Nous avons certainement mal expliqué ce que nous entendons par le terme de « fait religieux ».
Un exemple pour ceux qui craignent le pire : j'enseigne à l'EHESS les sciences religieuses, discipline fondée à la fin du XIXe siècle par des libres-penseurs pour s'opposer aux dogmes religieux. Nous n'avons jamais formé d'imams ni de rabbins, mais des scientifiques ! La religion, au sens le plus large, peut être enseignée d'une manière objective, scientifique, sans rentrer dans l'intimité de la religion, ni la spiritualité, ni le culte. Ce n'est pas notre rôle. Pour les juifs, il y a le Talmud Torah ; pour les catholiques, c'est le catéchisme. Mais c'est à l'EHESS qu'ont été formées des générations de sociologues comme Émile Durkheim. Ces personnes ne sont pas devenues rabbins, imans, ou quoi que ce soit d'autres !
Il va de soi que, pour enseigner le fait religieux, il faut également enseigner la laïcité, sans quoi cela n'a pas de sens ! Je suis amateur d'art : je vois souvent des groupes de personnes âgées qui se demandent qui est ce personnage criblé de flèches - Saint Sébastien ! Sur le plan de la culture générale, il est important que chacun sache ce que signifient les textes et les grands mouvements religieux. Si nous nous sommes attardés uniquement sur l'Islam et sur le judaïsme, c'est que nous n'avons pas pu y consacrer davantage de temps. Nous y avons pourtant travaillé pendant dix-huit mois ! L'objectif n'est pas de « confessionnaliser » ce rapport.
Il faut former les enseignants, tous les enseignants. J'ai été choquée par les paroles de M. Christophe Béchu. Il faut faire confiance aux enseignants ! Il faut nous respecter. La plupart d'entre nous ne font ni catéchisme, ni quoi que ce soit d'autre. Nos idées en la matière, nous les laissons chez nous ; quand nous enseignons, nous le faisons de la manière la plus objective possible, même si l'on vient toujours avec son bagage humain, qu'on essaye de gérer.
J'ai bien insisté, mes chers collègues, sur le fait qu'un CAPES ou une agrégation de religion n'était pas nécessaire pour enseigner le fait religieux ! Il n'empêche : il faut des faits religieux dans toutes les matières ! Qui peut, en effet, comprendre aujourd'hui la littérature sans connaître les faits religieux ? Je suis d'accord avec cela !
Madame Tasca, il existe un panorama de la diversité en France, grâce à la fameuse enquête « TeO » - « Trajectoires et Origines » -, qui a pris de très nombreuses années. Elle est d'ailleurs utilisée par les chercheurs d'une manière très positive.
Je ne répondrais pas à davantage de questions ; la sociologie n'existant pas à l'école, j'aurais un peu de mal à le faire...
M. Philippe Bas, président. - Il nous faut maintenant conclure nos travaux.
Je m'associe à tous ceux qui ont rendu hommage au courage de nos rapporteurs, qui ont fait des propositions dont l'audace est bien ressortie à travers les controverses qu'elles ont provoquées au sein de la commission.
La question qui va se poser à nous va être celle de la publication du rapport. J'ai bien d'entendu qu'un certain nombre de collègues auraient aimé, avant de se prononcer, en prendre connaissance. Il n'y a pas péril en la demeure ; il faut qu'on s'oriente doucement vers la publication de ce rapport, mais il est loyal de permettre à chacun d'en prendre connaissance.
Compte tenu de l'absence de consensus au sein de la commission sur les principales propositions du rapport, la publication de celui-ci me semble devoir être assortie d'un avant-propos retraçant de manière synthétique les débats que nous avons eus, suivi du compte rendu des discussions qui ont eu lieu, comme c'est toujours le cas.
Nous allons donc organiser un vote sur la publication du rapport lors de la prochaine séance de la commission, mercredi prochain ; d'ici là, chacun pourra en prendre connaissance. Pour le moment, il reste un document de travail interne à la commission, sur lequel nous ne communiquerons naturellement pas avant le point de presse qui sera organisé, si nous décidons de publier le rapport la semaine prochaine.
Mme Catherine Tasca. - Mon souci est de ne pas créer un mauvais précédent ; la pratique de notre commission a toujours été de laisser publier les rapports, avec toutes les réactions qu'ils suscitent.
Si vous estimez qu'il faut se donner du temps en l'espèce, cela signifie qu'il faut, à l'avenir, prendre l'engagement de donner l'avant-projet de rapport aux membres de la commission, avant le débat en commission ! Il est clair que si nous votions à présent, la publication du rapport serait décidée.
Si on choisit cette solution en l'espèce, je demande que nous disposions à l'avenir de l'avant-projet de rapport avant le débat en commission, qui doit se clore par le vote sur la publication.
M. Philippe Bas, président. - Je comprends votre demande. Il faut y réfléchir posément. Tous les rapports ne se présentent pas de la même façon que celui que nous avons examiné ce matin.
Il est préférable - tous nos collègues l'ont demandé - qu'on puisse disposer d'un rapport de ce type préalablement, quitte à en repousser d'une semaine l'examen, de sorte que nous puissions débattre ici de manière plus éclairée.
Les propositions, si elles ne sont pas explicitées par le ou les rapporteurs, ne sont pas toujours compréhensibles. Celle sur le droit de préemption demandait des explications. Il a fallu que nos rapporteurs nous expliquent qu'il existait des arrêts de la Cour de cassation, que des cas s'étaient présentés, que des sanctions pénales avaient été jugées impossibles par la Cour de cassation, pour justifier leur position.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne veux pas prolonger les débats, mais je suis réticent quant à l'idée de publier un avertissement. La commission, depuis fort longtemps, a l'habitude de présenter le rapport et le compte rendu des échanges. Or, ceux-ci ont duré plus de deux heures. Cette partie va donc occuper presque autant de pages que le rapport lui-même !
Je suis plutôt partisan de le publier, avec l'ensemble des déclarations.
Si l'on envoie le rapport pour que les commissaires en prennent connaissance, lors de la prochaine séance, ne risque-t-il pas d'y avoir un débat avec trente amendements sur le rapport lui-même ? Comment les choses vont-elles se passer ? Votera-t-on oui, ou non ?
Mme Cécile Cukierman. - Vous l'avez rappelé, Monsieur le Président, on ne se prononce pas sur le contenu, on ne vote que la publication. Ce contenu n'engage que les auteurs. J'ose espérer qu'ils partagent ce qui se trouve dans le rapport.
Nous avons tous et toutes émis des remarques, peut-être à tort, faute d'une connaissance pleine et entière du rapport. Cela devrait nous amener à réfléchir pour la suite. Ne modifions pas pour autant la règle tout de suite. Il me semble cependant que certains collègues ont exprimé des divergences parfois profondes, sans forcément remettre en cause la publication, se démarquant fortement de ce qui pouvait y être exprimé, afin que leur nom n'y soit pas associé au moment de la publication. Ce sera attesté par le compte rendu.
Je ne vois pas pourquoi on repousserait ce vote d'une semaine. Cela va ouvrir une nouvelle discussion, et on va voter pour ou contre les idées mises en avant dans le rapport. Le vote doit porter sur la publication du rapport. Le travail de nos collègues n'a rien d'offensant pour la commission des lois, bien au contraire selon moi, que l'on partage ou non leur avis.
M. Philippe Bas, président. - J'entends ce que vous dites ; je maintiens cependant ma position. Il est malgré tout plus loyal de permettre à l'ensemble de nos collègues qui se sont exprimés, ainsi qu'aux autres membres de la commission, de prendre connaissance du détail du rapport, avant que nous ne nous prononcions sur sa publication. C'est donc ainsi que nous allons procéder.
M. Philippe Kaltenbach. - Il faut que l'on s'engage, à l'avenir, à fournir les rapports à chaque fois...
M. Philippe Bas, président. - J'ai déjà répondu à cet aspect de la question. Nous allons nous en tenir là, si vous en êtes d'accord.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il faut préciser que la semaine prochaine aura lieu un vote sans débat, afin de ne pas débattre de chaque ligne du rapport. On risque d'y passer la matinée !
M. Philippe Bas, président. - Je suis tout à fait d'accord pour qu'il n'y ait plus de débat, après celui de ce matin.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Ma seule crainte est que cela entraîne de la part de la presse, qui était convoquée demain, un intérêt pour le rapport supérieur à celui qu'il aurait eu sans cela !
M. Philippe Bas, président. - Personne ne se plaindra que nos travaux suscitent plus d'intérêt que prévu !
Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Je vais dans le sens de Jean-René Lecerf. Les journalistes vont penser qu'il y a des arrière-pensées politiques. Cela risque d'avoir un effet regrettable, comme pour les « statistiques ethniques ». Le débat va partir dans le sensationnel, et nous allons produire l'effet inverse à celui qui est recherché, alors que nous avons auditionné quatorze scientifiques, ainsi que je l'ai déjà dit.
Nous n'allons pas nous plaindre de la publicité qui est faite à ce rapport, mais depuis trois ans et demi que je suis membre de cette commission, c'est la première fois que l'on reporte un vote.
M. Philippe Bas, président. - Nous allons nous tenir à ce qui a été proposé. Cela me semble loyal vis-à-vis de l'ensemble de nos collègues. Ce n'est pas une mauvaise chose, à l'avenir, que le rapport soit sur table au moment où il est discuté. Cela permettra d'éviter ce genre de difficultés.
Quant au point de presse, ce sujet n'est pas le ressort principal de la décision que nous devons prendre en commission.
La commission fait confiance à ses rapporteurs pour qu'il n'y ait pas d'ambiguïté sur les raisons du report d'un point de presse déjà programmé.
La séance est levée à 12 heures 35
La commission entend tout d'abord M. Yves Krattinger, ancien sénateur, rapporteur de la mission commune sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République.
M. Philippe Bas, président. - Nous ouvrons notre cycle d'auditions publiques préparatoire au débat sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, que nous examinerons à la mi-décembre. D'après la Constitution, le Sénat, qui représente les collectivités territoriales, est saisi en premier des textes portant sur leur organisation : l'Assemblée nationale délibèrera sur le texte issu du Sénat et non sur le texte du Gouvernement, ce qui nous confère une responsabilité forte.
Notre commission aborde ce débat avec appétit et enthousiasme ! Nous avons nommé deux rapporteurs : René Vandierendonck, désigné au début de l'été et qui a déjà procédé à de nombreuses auditions, et Jean-Jacques Hyest, qui a présidé la commission spéciale sur la délimitation des régions. L'un est issu de l'opposition sénatoriale, l'autre de la majorité : l'intention politique est de rechercher le consensus le plus large.
Nous ne limiterons pas nos auditions aux élus locaux, mais entendrons aussi des personnalités qualifiées et des représentants des confédérations syndicales : les forces vives de notre pays ont aussi leur mot à dire sur le rôle des collectivités territoriales. Nous inviterons également des personnalités étrangères. Enfin, comme l'a souhaité M. le président du Sénat, nous organiserons en région une rencontre d'une journée avec des élus de terrain.
Nous entendons aujourd'hui successivement le rapporteur et le président de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République, qui a rendu son rapport fin 2013.
Lors du débat de la semaine dernière, le Premier ministre et le ministre de l'Intérieur s'y sont plusieurs fois référés. Ce document constitue pour nous un cadre de référence. Aussi voulions-nous commencer nos travaux en entendant ses auteurs.
M. Yves Krattinger, ancien sénateur, auteur du rapport d'information « Des territoires responsables pour une République efficace ». - Qu'il s'agisse de la constitution ou de la géographie de l'organisation territoriale, sa transformation doit se faire dans le consensus, parce que le contenant doit être le même pour tous, même si le contenu, c'est-à-dire les politiques publiques, peut varier selon les majorités et les hommes... Il est fondamental de trouver un accord sur une base commune que le Parlement puisse valider.
Nous devons fixer une perspective de moyen voire de long terme, tracer une route sans sous-estimer les obstacles juridiques et financiers. La réforme de 1982 a mis trente ans à être pleinement appliquée. La mise en oeuvre de celle de 2004 s'achève à peine avec l'intégration des agents OPA dans la fonction publique territoriale. Vouloir aller trop vite, c'est prendre le risque de bloquer la machine et de perturber l'activité des collectivités territoriales.
Nous vivons dans une France des mobilités. Entre 2004 et 2009, 26 % des moins de 25 ans ont changé de département. Vivre, travailler et voter au même endroit n'est plus le modèle dominant. L'effet de cette mobilité est amplifié par les technologies numériques, grâce auxquelles l'on peut exploiter le moindre temps de déplacement pour échanger des informations. Du coup, le regard de nos concitoyens sur les institutions évolue et celles-ci leur paraissent immobiles, les services publics déphasés. Le besoin de rattachement de l'homo mobilis à un territoire porte sur plusieurs territoires.
La crise n'est pas terminée, surtout pas en Europe. Jean-Pierre Raffarin et moi-même avons constaté qu'elle avait eu pour effet, partout en Europe, une recentralisation des décisions. Les collectivités territoriales se sont recentrées sur elles-mêmes. À vouloir ainsi sauver les meubles, la grande aventure de l'intercommunalité, lancée il y a vingt ans, s'en trouve remise en cause : les doutes grandissent. Que donnerait un référendum ?
Quelque 20 % de la population vivent au mauvais endroit, dans ces trois quarts de notre territoire où apparaît un sous-prolétariat territorial. Le décalage s'approfondit entre la fierté, la vitalité des métropoles et les doutes qui traversent, à juste titre, les territoires ruraux. Pourtant, 60 % des emplois industriels sont situés dans des communes de moins de 2 000 habitants. En somme, les métropoles concentrent les grands sites sociaux, culturels et sportifs ainsi que les hauts fonctionnaires, quand la ruralité est le lieu de la production, des bas salaires et des services publics au rabais. Bref, la France est fendue en deux parties : une France d'en haut et une France d'en bas. Cette dangereuse coupure entre une sphère politico-administrative centrale, à l'intérieur du périphérique parisien ou dans quelques métropoles, et une France rurale, est lourde de dangers.
Sachons revenir à des choses sur lesquelles nous sommes d'accord. Il est essentiel d'identifier clairement les responsabilités des différents acteurs pour accroître l'efficacité de l'action publique et la rendre plus réactive. Dans notre monde en rapide transformation, il n'est pas acceptable qu'il faille dix ans pour lancer un projet d'infrastructure ! Le millefeuille administratif n'accélère pas les choses, d'autant qu'il se retrouve dans le processus de décision, jusqu'au sein de l'État, dont les services ne cessent de se contredire...
Voilà pourquoi je prêche depuis 2008-2009 pour un guichet unique d'instruction : politique de l'Etat, instruction unique par l'Etat ; politique de la région, instruction unique par la région... Un instructeur, un dossier d'instruction, une décision !
Nous l'avons expérimenté en Haute-Saône pour le renforcement des conduites d'eau : 100 dossiers ont été montés en trois mois. L'agence de l'eau a accepté de déléguer l'instruction au département, alors même qu'elle apportait 30 % du financement. La région a fait de même. Résultat : 22 millions d'euros investis rapidement, dans un département de 240 000 habitants.
Définir les missions avant de décliner les compétences. Au bloc communal les services publics de proximité immédiate et le renforcement du lien social. Avec le département, qui garantit la couverture en services publics, il constitue le pôle de la proximité, l'Etat et la région formant celui de la stratégie. Les régions doivent veiller à l'accessibilité du territoire par les aéroports, les ports, les lignes ferroviaires, les grandes infrastructures, les autoroutes, le haut débit.
Les collectivités territoriales doivent préparer les entreprises à la compétition mondiale du XXIe siècle : mieux vaut prévenir que guérir. Encourageons-les à se moderniser avant les crises, au lieu de réaliser leurs mutations sous la pression. En nous portant en avant, nous ne nous condamnerons plus aux combats d'arrière-garde. Pour cela, nous devons donner enfin aux régions la responsabilité de l'ensemble de la formation. Sans doute faudra-t-il décentraliser l'Education nationale : l'économie industrialo-touristique de l'ensemble Rhône-Alpes-PACA n'ayant pas grand-chose à voir avec l'économie post-industrielle du grand Est de la France, les stratégies de formation doivent s'adapter à ces différences, même si le socle commun reste défini par la République.
Il est indispensable que les actions publiques soient mieux identifiées : les projets de la commune, de l'intercommunalité, du département, de la région, de l'État, de l'Europe doivent être bien distincts et articulés. Bref, il faut que l'unité et la diversité se conjuguent intelligemment. Chacun reconnaît les différences entre les territoires. L'expérimentation, qui est autorisée par la Constitution, doit être renforcée, ce qui suppose que le préfet ne soit pas notre tuteur. La communauté du Val Marnaysien, à cheval sur le Doubs et la Haute-Saône, peut adhérer à un syndicat dans chacun des deux départements pour l'électricité, les eaux, l'assainissement, les réseaux téléphoniques, mais pas pour le très haut débit, parce qu'aucun texte ne le prévoit. Le bon sens doit l'emporter sur la règle qui ne peut avoir prévu tous les cas !
Nous avons inventé un terme avec Jean-Pierre Raffarin : la loi-cadre territoriale. La loi de 2005 sur le handicap, belle loi républicaine, a donné lieu à des décrets d'application nationaux. Comme si la norme d'accessibilité aux transports pouvait être la même en Lozère et à Lyon...
M. René Vandierendonck, rapporteur. - C'est vrai !
M. Yves Krattinger. - C'est absurde ! Seul Paris a été traitée à part. Mieux vaudrait avoir des textes d'application adaptés aux réalités locales, pris en accord entre le président du département et le préfet. De même, les textes régissant l'isolation ou les propriétés énergétiques des bâtiments doivent être modulés. Il faut en sortir par le haut. Oui à des lois-cadres distinguant contraintes nationales et applications locales, mais attention à ne pas aller trop loin : je suis prodigieusement inquiet que la reconnaissance des spécificités puisse se traduire par des modes de gouvernance différents selon les territoires. Une telle illisibilité aurait un coût pour les citoyens, désormais très mobiles, comme pour l'État, qui aurait bien du mal à comparer les politiques publiques d'un territoire à l'autre.
M. Philippe Bas, président. - Merci d'avoir ainsi situé les enjeux avec compétence et enthousiasme : il ne s'agit pas de jouer avec un meccano territorial, mais de stabiliser une société en crise en créant du développement économique, social et culturel. Vous avez souligné l'importance de la décentralisation et de la différenciation des modes de fonctionnement des territoires : notre organisation manque de souplesse.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous avez évoqué le décalage entre territoires urbains et ruraux, mais n'avez rien dit du périurbain, où se concentre une population nombreuse. Le numérique représente en effet un enjeu important. Je suis d'accord avec votre diagnostic comme avec les perspectives. Oui, il faut définir les missions avant de fixer les compétences.
Nous devons aussi accroître la souplesse du système. En France, de plus en plus, ce qui n'est pas autorisé est interdit, et non plus l'inverse. Mon département a créé un service départemental d'incendie avant la décentralisation, par accord entre le préfet et le président du conseil général. Vous avez eu raison d'indiquer que la nouvelle organisation mettra longtemps à s'appliquer. Conseiller général depuis 1982, je sais que l'absorption des DDAS et des DDE a pris beaucoup de temps. Réformer à la hussarde ne marche pas.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - « Nouvelle organisation territoriale de la République » : il n'y a pas les mots de décentralisation ni de déconcentration. Que faites-vous des syndicats intercommunaux, qui emploient une grande partie des effectifs de la fonction publique territoriale dans les départements ?
Les régions stratèges devront être moins dans la proximité. Les géographes nous le disent : laisser survivre pour une durée déterminée des départements dans une partie du territoire, c'est passer à côté de l'essentiel. Que souhaitez-vous que le Premier ministre dise lors du congrès de l'Assemblée des départements de France ?
M. Philippe Bas, président. - Le Premier ministre le lui a peut-être demandé....
M. Gérard Cornu. - Bravo à MM. Krattinger et Raffarin pour ce rapport qui fait référence et constitue pour nous un guide précieux. Le guichet unique d'instruction est en effet nécessaire, mais toutes les collectivités territoriales ont la compétence générale. Envisagez-vous des compétences ciblées pour le département et la région ? Le bon sens commande des applications différentes selon les territoires, mais nous ne sommes pas un État fédéral : les Français, qui voyagent de plus en plus, sont attachés à une application uniforme de la loi, de Lille à Marseille, de Nantes à Strasbourg. Qui va décider de la souplesse nécessaire ? Le préfet doit-il être le gardien du temple ou se comporter en garant de l'État-nation ?
M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Faut-il substituer l'instruction unique à la clause de compétence générale ? Que pensez-vous de l'idée d'un département à géométrie variable ?
Ce texte comporte peu de dispositions financières, mais il fait la part belle aux dispositifs de contrôle. La libre administration des collectivités territoriales ne s'en trouve-t-elle pas menacée ? La Cour des comptes ferait un rapport devant le Comité des finances locales et non devant le Parlement : n'est-ce pas curieux ?
M. Patrick Chaize. - Les syndicats intercommunaux, que vous n'avez pas évoqués, ont souvent un rôle important au niveau départemental en matière d'aménagement du territoire, ainsi pour l'électricité ou le très haut débit.
M. Alain Joyandet. - Je salue en vous le président du conseil général de la Haute-Saône. J'approuve les grandes lignes de votre exposé. Comment, dans un petit pays comme le nôtre, et étant donné la diversité d'organisation de nos collectivités territoriales, assurer l'unité nationale ? De grandes régions stratèges, pourquoi pas ? Avec de grands préfets stratèges... Une réorganisation complète de l'État s'impose parallèlement à celle des collectivités dans nos territoires.
M. Daniel Gremillet. - Merci pour cette présentation, qui nous bouscule un peu. Le manque de réactivité que vous avez dénoncé se constate aussi dans l'industrie. Alors que l'économie s'accélère, nous ralentissons les procédures de décision des entreprises. Votre propos est véritablement stratégique. Quelle sera l'architecture financière de la nouvelle organisation territoriale ?
M. Yves Krattinger. - Le revenu moyen par foyer est plus élevé dans l'espace périurbain immédiat des grandes agglomérations que dans leur centre. Du reste, cet espace se fédère progressivement et, un jour, la collectivité unique s'imposera. L'espace périurbain plus éloigné nous préoccupe tous.
Il m'arrive de recommander à des fonctionnaires de ne pas interroger les services de l'État, car ceux-ci répondront négativement avant de demander quelle était la question... Mieux vaut parler directement au préfet, qui dit généralement oui en comprenant l'objectif. Nous avons besoin de souplesse : sortons de cette grève du zèle qu'illustrent certains contrôles douaniers...
Je suis décentralisateur, Jean-Pierre Raffarin l'est aussi. La première chose qu'il m'a dite était d'ailleurs : « Je suis girondin, et je le reste ! ». Mes rapports, établis dans le cadre des missions d'information en 2009 et 2013, ont pour titre : « Faire confiance à l'intelligence territoriale » et « Des territoires responsables pour une République efficace ». L'État tout seul ne peut assurer l'égalité, mais il peut veiller à ce qu'elle le soit.
Les audits par les grands corps de contrôle sont une très bonne chose. Mon service d'incendie et de secours est audité en ce moment et je n'ai aucune crainte, puisque c'est un des moins chers de France et qu'il est efficace. Les audits peuvent aider à renforcer l'égalité entre les territoires et l'efficacité des services publics, le bon usage des deniers publics, à condition que chaque collectivité territoriale assume ses responsabilités et que nous n'ayons plus l'alibi des décisions imposées. D'ailleurs, les déclinaisons locales, les décrets d'application devraient être cosignés par le préfet et l'exécutif local.
Oui, il faut éloigner la région de l'action de proximité. Je ne me suis pas privé de demander pourquoi elle s'occuperait de nos clochers. Ils ont beau être comtois, ce ne sont pas les mêmes partout : il y en a 1 500 ! Ne serait-elle pas mieux occupée par des questions stratégiques sur l'accessibilité, l'artère très haut débit entre Strasbourg et Lyon ? Il faut opérer des choix ; si tout le monde s'occupe de tout, c'est illisible.
Pour les clochers, donnons le guichet unique d'instruction au département : même si le préfet veut attribuer la dotation d'équipement des territoires ruraux, il n'instruit plus - cela n'aurait servi à rien, il aurait fait la même instruction ; même si la région veut être généreuse, elle n'instruit plus... Je fais le pari que le ménage se fera à une vitesse accélérée. Ne pas instruire, verser 5 000 ou 10 000 euros et être oublié le jour de l'inauguration, ils ne le feront plus ! S'ils ne peuvent plus mettre leur grain de sel... Mais le responsable du guichet unique est responsable de tout, et non plus seulement de l'accessibilité, un autre s'occupant des couleurs et un troisième de la surface.
Il faut trois ans pour instaurer un guichet unique pour une politique nouvelle. Mais pour les politiques existantes, faut-il que l'inspection académique instruise le dossier des pôles éducatifs en plus du département ? De toute façon, elle donnera 20 % de ce que nous donnerons ! Une seule instruction ! Tout le monde y gagne en temps, en réactivité, en lisibilité et en confort, et les entreprises y gagnent aussi.
L'intercommunalité est soumise à dix régimes fiscaux. Comment voulez-vous que les gens s'y retrouvent ? Ils ne payaient peut-être rien pour l'intercommunalité ; ils déménagent, ils paient beaucoup ! Il y a autant de systèmes que de noms : communautés d'agglomération et de communes, communauté urbaines, métropoles de différents types, les communes nouvelles, les nouvelles communes... Nous avions conclu qu'il fallait deux noms : tout ce qui est à coopération multiple, qui vise à fédérer, serait appelé communauté ; toute coopération à vocation unique serait coopération spécialisée. Les syndicats départementaux ne se justifient que dans un cas : lorsque le département fédère les intercommunalités autour de thèmes qu'elles ne peuvent pas résoudre toutes seules en milieu rural, comme dans le cas du syndicat mixte Haute-Saône Numérique. Mais un syndicat d'électricité n'est pas justifié : groupant toutes les communes d'un département, il devrait être un service départemental.
M. Alain Joyandet. - Bien sûr !
M. Yves Krattinger. - Même chose pour les ordures ménagères : il fallait aller au bout. Le maire, agressé parce que ça coûte trop cher, répond que c'est la communauté de communes qui les ramasse, mais qu'une troisième entité les brûle... C'est nous-mêmes qui rendons les choses incompréhensibles. Nous devons préparer sur dix ans la grande mutation des syndicats à vocation unique : nous ne pouvons pas avoir créé 2 500 communautés et garder 14 000 syndicats. Que le Parlement fixe des objectifs sur dix ans, avec des rendez-vous tous les deux ans ; le préfet devient dès lors très utile, disant : j'ai une loi, il faut avancer !
En milieu rural, le département doit être à terme le fédérateur de l'action des intercommunalités - j'en suis à ma troisième génération de contrats et une conférence départementale des exécutifs regroupe tous les conseillers généraux et tous les présidents d'intercommunalités. Si un jour le département dans sa forme actuelle devait disparaître, cela passerait par une fédération d'intercommunalités. Des citoyens me l'ont parfois demandé : pourquoi le président de l'intercommunalité ne siège-t-il pas au département ? Aujourd'hui, cela ne correspond pas aux institutions ; mais dans vingt ans ? Si tous les syndicats ont été absorbés, si les présidents d'intercommunalités ont une légitimité démocratique, pourquoi ne délibéreraient-ils pas au niveau départemental de ce qu'ils ne peuvent pas régler au niveau local ?
Mme Françoise Gatel. - Eh oui !
M. Yves Krattinger. - Les questions liées au financement sont si complexes, si biscornues, que même la haute administration ne comprend pas toujours. Il faut un seul modèle aux intercommunalités. C'est à l'État de compenser les inégalités et non aux élus entre eux : il y en aura toujours de plus malins, de meilleurs connaisseurs. Nous devrions travailler à l'allemande ; la négociation de très longue haleine entre länder et État central fixe des bases qui sont très peu corrigées par la suite. Il faut un modèle de type universitaire. Aujourd'hui, on ajoute un truc, on enlève un machin... A part Charles Guené, expert international, personne ne comprend et tout le monde est mécontent. Evaluons mieux la richesse des territoires, ce qui nécessite d'avoir la même fiscalité, que le Parlement fixe un cap, et les élus s'attelleront à la tâche.
Je suis pour le maintien de la clause de compétence générale. J'avais interrogé Jean-Pierre Raffarin en 2008-2009 ; il m'avait répondu : sans elle, pas de Futuroscope. J'avais posé la question à Jean-Pierre Chevènement, qu'on ne peut pas soupçonner d'être contre l'État ; il m'avait dit : sans elle, et malgré la présence de PSA et d'Alstom dans l'aire urbaine, pas d'université de technologie à Belfortliard. À Christian Bergelin : sans elle, pas d'IUT à Vesoul. Ces trois projets, qu'il fallait mener à bien, étaient tous en dehors des compétences normales des collectivités. Mais ne confondons pas tout : avec l'instruction unique, les cofinancements sont dissous.
Comme son ancien président, Adrien Zeller, l'avait écrit à Nicolas Sarkozy à l'occasion d'une précédente réforme, l'Alsace a innové plus que toute autre région dans le domaine de l'environnement et cela est passé par la clause générale de compétence. Nous autres élus ne sommes pas des militaires à qui l'on peut dire : « tu te tais, tu fais » ; nous sommes des acteurs. Si cette compétence peut être canalisée, la supprimer serait une erreur pour la République ; cela irait à l'inverse du principe de décentralisation. Une commune de 100 habitants peut se vanter d'avoir la compétence générale ; tant mieux pour elle ! Le maire pourra l'afficher, même s'il transfère tout à l'intercommunalité et ne garde plus que les naissances, les décès et les mariages...
Sur la réorganisation de l'Etat, je serai extrêmement ambitieux. En 2008-2009, j'ai regardé en droit comparé ce qu'il en était dans l'Union européenne. Deux éléments ressortaient nettement : premièrement, tous les pays de plus de 30 millions d'habitants avaient trois niveaux de collectivités...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - En effet.
M. Yves Krattinger. - Deuxième chose : comparée aux grands pays - il est difficile de se comparer à la Slovénie - la France est la seule à avoir gardé des services déconcentrés dans toutes les compétences transférées. Le jacobinisme qui a fait la France, ce pays que nous aimons, joue maintenant contre elle. La phrase de François Mitterrand sur construire et le risque de déconstruire est toujours d'actualité, comme l'intuition du général de Gaulle pour la régionalisation. Il faut du circuit court, de la responsabilité locale assortie d'un audit de l'État. Je suis pour la suppression progressive des services déconcentrés de l'État dans les compétences transférées : les économies seraient du bon côté !
M. Philippe Bas, président. - Merci : ce que vous nous dites nous passionne tous.
La commission entend ensuite M. Jean-Pierre Raffarin, ancien Premier ministre, président de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République.
M. Philippe Bas, président. - Lors du récent débat sur la réforme territoriale, le rapport Raffarin-Krattinger a servi de référence : nous avons voulu commencer nos auditions avec les auteurs de ce rapport.
M. Jean-Pierre Raffarin, ancien Premier ministre, président de la mission commune d'information « Avenir de l'organisation décentralisée de la République ». - Vous connaissez, nous connaissons tous le sujet ; il s'agit maintenant d'arbitrer. C'est le gros avantage du Sénat : nous n'avons pas à chercher les compétences ailleurs.
La décentralisation est une idée politique et non une idée technique : il ne s'agit pas simplement de redessiner une carte mais de faire en sorte que le service aux citoyens soit de meilleure qualité et coûte moins cher. C'est une question de lisibilité : la République a besoin qu'on la comprenne. Bien des Français ne comprennent pas la République, ne savent pas comment fonctionne l'Europe. Or moins on comprend, plus on se rapproche du populisme. Vous pouvez faire tous les plans de simplification que vous voulez, la société devient de plus en plus complexe. Jeune ministre du commerce, je m'étais fait photographier avec une pile de formulaires que j'avais supprimés plus haute que moi ; le temps qu'on les supprime, d'autres avaient été créés. La seule réponse à la complexité, c'est la proximité. C'est la société qui est complexe : plus vous êtes démocratique, plus vous devez être attentif et donc favoriser la proximité.
Je suis quelquefois déçu par les Girondins, trop techniques et qui donnent le sentiment que la décentralisation est une politique parmi d'autres. La décentralisation, c'est la République au plus près du terrain. Elle a apporté beaucoup de résultats ; nous pouvons être fiers de ce que nous avons fait depuis le début des années 1980. Sans décentralisation, il n'y aurait pas d'université à La Rochelle ou à Troyes, pas de Futuroscope. Il suffit pour le voir de se promener dans les lycées et collèges de France. Nous ne devons pas être complexés. Avec Yves Krattinger, nous avions choisi comme stratégie de penser à 2020 : à court terme, les clivages gauche-droite sont forts, mais il est facile à moyen terme de construire une vision commune.
Cette vision, je l'articule démocratiquement autour de la commune ; nous ne pourrons pas faire autrement. Je ne crois pas aux fusions arbitraires et suis révolté quand j'entends parler des intercommunalités à 20 000 habitants : c'est un raisonnement quantitatif. La bonne intercommunalité, c'est celle qui marche, où les gens se respectent, ne cherchent pas à manger l'autre. Il y en a de belles à 40 000 habitants comme à 15 000 ou 12 000. Je reconnais qu'il y a beaucoup trop de toutes petites communes ; c'est pour cela qu'il nous faut une intercommunalité coopérative et collégiale. Le citoyen comprend ce qui se passe dans la commune ; la commune est donc la base de la République, ce qui n'empêche pas de faire le plus d'intercommunalité possible : il y a mutualisation, mais les décisions sont prises autour de la table. Donc pas d'élection du président de la communauté de communes au suffrage universel direct : l'intercommunalité mutualise, mais le maire est le médiateur de la complexité générale.
La compétence générale doit aller au département. Ayant passé 18 ans à la tête d'un exécutif régional, j'ai un passé de régionaliste ; mais face à la complexité de la société d'aujourd'hui, nous devons conjuguer puissance et proximité. Si vous effacez la proximité au nom de la puissance, vous écrasez ; si vous faites de la proximité sans puissance, on vous reprochera votre impuissance. Il faut donc trouver l'équilibre qui gérera la proximité, mais avec des capacités d'investissement. Voilà pourquoi notre pays devait avoir des départements forts, peut-être plus grands qu'aujourd'hui : si dans ma propre région, on avait un grand département de Charente et un grand département du Poitou, cela ne gênerait personne. Nous pourrions avoir 60 ou 70 départements en France. Ils peuvent gérer un million de personnes comme ils en gèrent 350 000 à 400 000 ; ce qui est important, c'est que c'est un espace historique, compris, un espace d'initiative et pas seulement une zone d'action pour le préfet. C'est le fond de l'affaire. Aujourd'hui, nous ne sommes plus gouvernés par des hommes, mais par des procédures, des réglementations ou des directives. Il y a 10 ou 15 ans, vous alliez dans le bureau du préfet demander un arbitrage ; il écoutait, pesait le pour et le contre et décidait, au besoin en interprétant librement la règlementation. Aujourd'hui, il se contente de regarder si la règle est respectée. Nous devons sortir de ce système trop régulé et déshumanisé. La décentralisation remet de l'humain, du bon sens.
Et la région ? J'ai évolué. La région, c'est une question de puissance et de programmation. C'est vrai pour les universités et pour les grandes infrastructures routières ferroviaires, aéroportuaires. Il faut des territoires élargis pour faire de grands investissements. Je vais même plus loin maintenant : je serais presque pour un Sénat régional, c'est-à-dire des élus régionaux élus au second degré. Non pas le retour à l'établissement public régional mais une rénovation. Je ne vois pas comment on peut faire de la démocratie locale entre Loudun et Pau ! Je suis pour une grande région Aquitaine, mais pour des raisons de puissance et parce qu'on a besoin d'une métropole comme Bordeaux. La région ne gérera pas la démocratie locale mais la programmation. La démocratie locale, c'est le département. Oui aux grandes régions, si nous les séparons du département ; comme elles n'ont pas la compétence générale, il n'y a plus de risque de doublons.
Et ne soyons pas honteux : les décisions absurdes sont plus souvent celles de l'État que celles des collectivités. À Poitiers, deux lignes ferroviaires sont en construction, l'une dans la ville et l'autre à l'extérieur, parce que certains TGV s'y arrêteront et d'autres non. Toute la vallée du Clain est blessée par un viaduc de plusieurs kilomètres. Une voie, c'est quand même un petit milliard d'euros... un milliard de trop !
M. Philippe Bas, président. - Vous montrez que le Sénat n'aborde pas cette perspective de réforme à reculons et le dos au mur, mais avec l'initiative d'un modernisateur.
M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. - Je partage cette vision d'une République au plus près du terrain. Il faut du qualitatif plutôt que du quantitatif, notamment pour les communautés de communes ; on veut faire toujours plus grand, mais dans le milieu rural, c'est très compliqué de mettre en place une communauté de 20 000 habitants. Comment traduirez-vous cette volonté dans le projet de loi ? Où mettre le curseur ? Une communauté de communes de 5 000 habitants est-elle pérenne ? La réforme n'est pas faite pour les élus, mais pour les citoyens, pour l'amélioration de leur cadre de vie. Il faut plus de puissance aux régions, mais la fusion de deux régions n'augmente pas leurs moyens.
J'approuve l'idée que les élus régionaux soient élus au second degré comme autrefois. Nous sommes un certain nombre de sénateurs à avoir imaginé que les régions et les départements fonctionnent comme les communes et les communautés de communes. Nous aurons alors deux couples où l'instance inférieure, douée de compétence générale, mutualise dans l'instance supérieure ce qu'elle ne peut faire seule. La région deviendrait une communauté de départements, ce qui éviterait les doublons.
Remettre la commune au coeur du dispositif est essentiel ; mais j'ai des doutes sur la volonté des technocrates parisiens, qui envisageaient, tous gouvernements confondus, de faire élire les présidents de communautés de communes au suffrage universel et à terme, supprimer les maires sinon demain, du moins après-demain.
M. Gérard Cornu. - Merci pour l'excellent rapport qui fait honneur au Sénat et constitue une bonne base de travail. J'ai toutefois perçu une petite différence entre ses deux auteurs. Lorsque M. Krattinger envisage un couple de proximité intercommunalité-département, Jean-Pierre Raffarin préfère un couple département avec compétence générale-région stratège. Que pensez-vous du conseiller territorial, qui était à la fois conseiller général et conseiller régional ?
M. Alain Fouché. - Avec de grandes régions pauvres, les départements continueront à être les premiers dans la solidarité, tandis que l'État recule. Il est important qu'ils gardent la possibilité d'une action économique et touristique. Des projets comme celui du Futuroscope, de son technopôle ou du futur Center-Park dans le nord du département ne peuvent être gérés au niveau régional.
M. Ronan Dantec. - Nous n'avons pas encore une idée très claire du futur fonctionnement de ces très grandes régions, ni des modalités de gestion de la solidarité territoriale.
Je suis en désaccord avec une partie de ce qu'a proposé Jean-Pierre Raffarin. Je suis d'accord pour garder la clause de compétence générale à la région...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mais pas au département, bien sûr !
M. Ronan Dantec. - Dire que le département a les capacités d'assurer la solidarité territoriale est un leurre : il fera de la péréquation sur ses recettes ; un département pauvre fera comme il pourra. C'est la région qui a la capacité de la solidarité territoriale et de la planification.
Question recettes, tout le monde craint que ces grandes régions n'aient pas la capacité d'écouter l'ensemble des territoires ; je regrette que vous n'ayez pas repris mon amendement qui proposait une forme de bicamérisme à l'échelle régionale, avec des élus au suffrage direct de liste ayant un vrai projet régional et une représentation de l'ensemble des territoires. Voilà comment je peux être favorable à un Sénat régional...
M. Philippe Bas, président. - Mais avec une assemblée nationale à côté ; cela va plaire, c'est sûr !
M. Ronan Dantec. - La fusion des départements est une vraie question ; ils maintiennent des identités culturelles, historiques dans les méga-régions où elles pourraient se diluer. La fusion Bretagne-Pays de Loire ne peut être acceptée, à moins de prévoir un seul département breton.
Je suis en désaccord sur l'intercommunalité. C'est le vrai lieu de vie : nous sommes en retard sur les citoyens de ce point de vue. Il faut aussi s'interroger sur les doublons dans l'administration de l'État. Une simplification s'impose, mais l'État souhaite maintenir une présence locale.
Mme Françoise Gatel. - Nous avons une obligation d'efficacité de l'action publique dont l'exercice est partagé entre État et collectivités : nous ne pouvons-nous interroger sur les compétences territoriales sans le faire aussi pour celles de l'État et sur ce rôle essentiel que je mettrai au nombre de ses compétences régaliennes : faire preuve d'équité, plutôt que d'assurer l'égalité des territoires. Je crois à la pertinence d'un espace départemental, mais son organisation sous forme de cantons est dépassée. Si nous sacralisons l'intercommunalité, qui n'est que la prolongation de l'action de la commune, les départements vont devenir des parlements d'intercommunalités.
Mme Élisabeth Doineau. - La société a changé, mais nous n'avons fait qu'empiler les strates. Nous devons agir pour la mutabilité des collectivités. Sont annoncées la mort des communes, la mort des départements, puis leur retour et l'évolution des régions. Or les Français ont besoin de visibilité, et nous aussi ! Il faut faire un effort de lisibilité, d'efficacité, faire des économies par les mutualisations qui annoncent des fusions, du moins je l'espère. Les Français n'y croient même plus : nous devons nous attaquer sérieusement au problème.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances. - J'ai bien du plaisir à continuer cette réflexion avec les auteurs du rapport que j'avais côtoyés dans la mission commune d'information ; c'est un bain de jouvence. Je suis séduit par la vision à moyen terme de Jean-Pierre Raffarin, mais elle est si loin du texte proposé que je ne sais pas comment nous ferons pour nous en rapprocher.
Il faudra passer par une réforme fiscale de grande envergure, de toute façon déjà entamée. Il faudra un redéploiement et la mise en place d'une nouvelle gouvernance systémique. Je n'ai pas été choqué par les propos d'Yves Krattinger ; il va dans la bonne direction. Je partage l'avis de Jean-Pierre Raffarin sur les intercommunalités à 20 000 habitants ; c'est stupide et inadapté. La solution vis-à-vis de nos communes, que nous aimons, est-elle de laisser les choses en l'état - et elles seront vidées nécessairement de leur substance - ou bien de les conserver à travers des communes nouvelles formées de manière volontaire, avec une masse critique qui réduirait par quatre le nombre des intercommunalités. C'est cette solution que je préfère...
M. Jean-Pierre Raffarin. - En fait, nous ne sommes pas si loin du projet de loi ! Il n'y a que deux grandes visions : le quinquennat précédent en avait choisi une et celui-ci en choisit une autre. Soit nous rapprochons départements et régions, avec le conseiller territorial - que nous n'avons peut-être pas suffisamment crédibilisé - comme enzyme unificateur, soit nous choisissons la séparation pour qu'il n'y ait pas de doublon. D'une certaine manière, Ronan Dantec est pour le conseiller territorial sans le savoir. Soit nous gardons les régions actuelles et nous les rapprochons des départements en allant jusqu'à la fusion ; soit nous les séparons en lui donnant une autre fonction. C'est ce qui n'est pas cohérent dans le projet du gouvernement : de grandes régions et la suppression des départements. Il faudrait de grandes régions et des départements, quitte à les agrandir.
Je ne suis pas sûr qu'il faille un seuil d'habitants pour les communautés de communes ; c'est le conseil général qui doit le donner : les territoires sont si différents les uns des autres ! Dans la Vienne, une communauté de communes de 5 000 habitants et une autre de 8 000 habitants ont fusionné grâce à un travail énorme : nous ne pouvons pas les faire passer au 1er janvier 2016 à 20 000 habitants en allant chercher des communes à 30 kilomètres. Le national est trop arbitraire lorsqu'il fait cela.
Les économies avec les grandes régions ne se feront pas sur les structures mais sur les politiques, en évitant un certain nombre de doublons. Mais cela veut dire aussi qu'avec un guichet unique, il y aura moins de subventions. Le gouvernement a été assez incohérent en présentant les intercommunalités comme l'avenir du département et en faisant des cantons qui n'ont rien à voir avec elles. Franchement, les gens qui ont fait cela ne connaissent rien au territoire.
La création du conseiller territorial représentait une autre piste de réforme. Nous ne sommes pas allés assez loin dans ce sens. Cette solution avait l'avantage de donner aux régions les compétences et, au département, le scrutin. Tout le monde aurait été content...
M. Jean-Jacques Hyest. - Ou mécontent...
M. Jean-Pierre Raffarin. - Je suis totalement d'accord avec vous, Monsieur Fouché.
Monsieur Dantec, je suis un républicain, attaché au rôle de l'État. Aujourd'hui, on ne cesse d'affaiblir l'État. Celui-ci ne sera fort que s'il se recentre sur un certain nombre de missions. L'État est trop ambitieux au niveau local. Il devrait faire davantage confiance aux départements. En effet, comme l'État est affaibli, sa seule façon d'exister est d'empêcher. Voyez le temps qu'il a fallu pour installer un Center Parc dans la Vienne : que de procédures ! Il vaut mieux parfois être un gros crapaud bien né, qu'un mauvais chrétien mal né parce que l'on passera plus de temps à régler vos problèmes ... Quatre ou cinq ans ont été nécessaires alors qu'un dossier identique avait été monté dans la Moselle. Moins l'État a de pouvoirs, plus il contrôle pour faire croire qu'il en a !
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Entre les deux, vous oubliez qu'il y a eu le Grenelle...
M. Jean-Pierre Raffarin. - J'ai fait un rêve juridique : pourquoi ne pas donner aux préfets ou aux maires un pouvoir d'interprétation pour les autoriser à déroger à la règle générale lorsque cela est nécessaire ? Les règlements s'empilent et désormais ce sont les systèmes qui gouvernent, non les hommes. Si l'on veut que les hommes gouvernent, il faut laisser un pouvoir d'interprétation pour donner de la place au bon sens ! On voit des choses absurdes. Dans une commune de la Vienne, une entreprise de 150 salariés a dû partir pour s'agrandir, faute d'une dérogation au plan local d'urbanisme que personne ne pouvait lui accorder. Je plaide pour un humanisme territorial.
Il faut alléger l'État et le recentrer sur l'exercice de ses missions régaliennes. L'État doit conserver son rôle de stratège. Avec la crise, des plans de relance ont été lancés et, partout, on a assisté à une recentralisation. En France, nous sommes allés encore plus loin en créant les investissements d'avenir. Il aurait été possible de recourir à des contrats territoriaux en demandant aux territoires de participer. La crise recentralise. C'est une grave erreur : les solutions passeront par la proximité.
Madame Gatel, je ne suis pas hostile à la création d'un parlement d'intercommunalités dès lors que l'intercommunalité correspond à un espace inter-municipal et cantonal avec un élu spécifique. Tout dépend du découpage des cantons. Cela aiderait peut-être le citoyen à mieux comprendre le territoire au niveau infra-départemental. Les cantons existaient depuis longtemps ; on les remplace par quelque chose qui n'a pas de réalité. L'intercommunalité a le mérite d'exister. Je ne suis pas hostile à dessiner les cantons en fonction de la carte des intercommunalités.
J'aime le concept de mutabilité, évoqué par Mme Doineau. Il faut aider nos structures à bouger, mais il faut aussi aider le monde médiatico-national à comprendre ce qui se fait dans les territoires. Actuellement, cela n'intéresse personne. Comme président de région, quand je tenais une conférence de presse pour annoncer la signature d'un contrat de plan, la presse locale s'y rendait, mais vous n'attirez la presse nationale que si vous claquez la porte d'une réunion à Matignon. Nos élites ne s'intéressent pas aux territoires.
Monsieur Guené, je ne suis pas hostile à des communes nouvelles, mais je n'aime pas le systématisme. Laissons les territoires décider ! Quelle économie réalise-t-on si l'on supprime la plus petite commune de la Vienne, qui compte 60 habitants ? Elle est administrée par neuf élus bénévoles, et tout a déjà été mutualisé ... D'accord pour des communes nouvelles quand on peut rassembler, mais l'objectif ne doit pas être de supprimer la proximité avec l'objectif de rationaliser.
Enfin, il faudrait se pencher sur la place du parlementaire dans la décentralisation. Nous votons le budget de l'État, le préfet dépense les crédits et ne nous associe pas toujours. Les aides aux communes sont distribuées sans nous consulter. Le parlementaire ne peut rester en dehors du jeu, a fortiori avec le mandat unique. Attention à l'écart préoccupant entre les territoires et le Parlement.
Votre tâche est immense. Nous traversons une crise très grave. A Paris, les gens n'en ont pas conscience ; ce n'est pas normal. Quand nous sommes dans les territoires, nous voyons la situation des PME, des artisans, des agriculteurs ; nous savons qu'une crise du lait est imminente. Pourtant, plus la douleur des territoires est grande, plus on a l'impression qu'elle n'est pas entendue. Avec la crise, on centralise, mais ceux qui décident donnent le sentiment de ne pas être proches des difficultés. Qui nous parle d'un plan PME ? Elles traversent pourtant une très grave crise de trésorerie. On le sait localement. Des réunions ont lieu dans les conseils généraux, on en discute, mais tout se passe comme si, une fois la réunion terminée, on remontait à Paris et on l'oubliait. À Paris, on parle de la proportionnelle et d'un certain nombre de sujets de société qui sont tous très importants, mais qui sont loin des problèmes de la France d'aujourd'hui...
M. Philippe Bas, président. - Nous vous remercions sincèrement.
La réunion est levée à 12h15

References: l'article 25
 l'article 28
 l'article 31
 l'article 34
 l'article 225

L'article 432
 l'article 225
 l'article 432
 l'article 2
 l'article 78