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Timestamp: 2020-07-15 00:01:58+00:00

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Das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ...
von Magister Artium Patrick Fengler (Autor)
Magisterarbeit 2004 128 Seiten
2. Die Arbeitslosenversicherung und der Sozialstaat
2.1. Grundlagen der Arbeitsmarktpolitik
2.1.1. Begriffserläuterungen zu Arbeit, Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik
2.1.2. Akteure der Arbeitsmarktpolitik
2.2. Die Arbeitsmarktpolitik in den Arbeitsförderungsgesetzen
2.3. Die Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik
2.4. Instrumente der Arbeitslosenversicherung
2.4.1. Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe
2.4.2. Sozialhilfe
3. Die Arbeitslosenversicherung in der Reform-Agenda 2010
3.1. Der Sozialstaat in der Reformdiskussion
3.2. Die Agenda 2010 und die Arbeitsmarktreformen
3.3. Die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe in der politischen Debatte
3.4. Strukturelle Probleme und negative Anreizeffekte in der gegenwärtigen Arbeitslosen- und Sozialhilfe
3.4.1. Das Problem des „Verschiebebahnhofs“
3.4.2. Geringer Arbeitsanreiz
3.5. Aktuelle Reformvorschläge
3.5.1. Umgesetzte Kombilohnkonzepte
3.5.2. Diskutierte Lohnsubventionsmodelle
3.6. Das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
3.6.1. Aufgaben und Ziele
3.6.2. Anspruchsvoraussetzungen
3.6.3. Transferleistungen und Anreizsystem
4. Problemlagen bei der Umsetzung des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
4.1. Regionale Unterschiede der Arbeitsmarktstruktur
4.2. Die Träger der Grundsicherung
4.3. Die Finanzierung nach dem Vierten Gesetz
6.1. Internet-Quellen
6.2. Nichtveröffentlichte Quellen
6.3. Veröffentlichte Quellen
6.4. Literatur
„Meine Damen und Herren, ich habe das Stichwort ‚Mut zur Veränderung‘ auch und gerade im Innern unseres Landes bereits genannt. Um unsere deutsche Verantwortung in und für Europa gerecht zu werden, müssen wir zum Wandel im Innern bereit sein. Entweder wir modernisieren, und zwar als soziale Marktwirtschaft, oder wir werden modernisiert, und zwar von den ungebremsten Kräften des Marktes, die das Soziale beiseite drängen würden.“[1] Mit diesen Worten eröffnete Bundeskanzler Schröder im März 2003 die Darlegung seiner Regierungserklärung zum Umbau und zur Erneuerung des Sozialstaates, die als Agenda 2010 in den öffentlichen Sprachgebrauch Einzug fand. Die Reform-Agenda repräsentiert die Reaktion der Politik infolge tiefgreifender Veränderungen innerhalb der sozialpolitischen Rahmenbedingungen. Insbesondere die Massenarbeitslosigkeit sowie die Wandlungen der Erwerbsbiographien vieler Menschen hin zu flexibleren Beschäftigungsverhältnissen bedingen das Finanzierungsproblem des deutschen Sozialsystems[2], daß wiederum die Politik dazu zwingt, wesentliche Elemente desselben zu modernisieren. Daher verwundert es nicht, daß speziell die Reform des Arbeitsmarktes als ein zentraler Punkt innerhalb der Agenda 2010 ausgewiesen ist.
Ziel der Arbeitsmarktreform ist es, die Leitbilder der Agenda 2010, wie z.B. mehr Eigenverantwortung und Aktivierung[3], in die Praxis umzusetzen. Infolgedessen ist es die vorrangige Aufgabe dieser Arbeit herauszuarbeiten, inwieweit diese Leitbilder in der Konstruktion des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt berücksichtigt wurden. Weiterhin wird es zu klären sein, ob Strukturfehler des gegenwärtigen Leistungssystems bei Erwerbslosigkeit in das System der Grundsicherung für Arbeitsuchende übernommen bzw. in welchem Umfang neue Strukturprobleme geschaffen wurden. Die Klärung dieser Frage ist insofern wichtig, als das einerseits die Bundesregierung mit der Umsetzung des Vierten Gesetzes selbst die Absicht verfolgt, effiziente Strukturen zu schaffen und andererseits die öffentliche Debatte gerade zur Schaffung wirkungsvoller Strukturen fordert. Schließlich bleibt zu diskutieren, ob und inwiefern die Neuen Bundesländer von der Verwirklichung des Vierten Gesetzes betroffen sind. Die Thematisierung insbesondere der Neuen Bundesländer ergibt sich allein aus der Tatsache, daß dort flächendeckend eine überdurchschnittliche Erwerbslosigkeit herrscht.
Eine angemessene Auseinandersetzung mit der Arbeitsmarktreform innerhalb der Agenda 2010 der Bundesregierung ist nur dann von Zweckmäßigkeit gekennzeichnet, wenn die derzeitige Einbettung der Arbeitsmarktpolitik in den deutschen Sozialstaat beschrieben wird. Deswegen stehen zunächst im Kapitel zwei mehrere Erläuterungen zum Oberbegriff „Arbeit“ im Vordergrund. Sie werden schließlich zur Grundlage der Deutung des Begriffs „Arbeit“ im Rahmen dieser Magisterarbeit. Danach schließen sich Ausführungen zur Arbeitsmarktpolitik an, die Auskunft darüber geben, welche beschäftigungsfördernde sowie existenzsichernde Maßnahmen der Terminus beinhaltet bzw. welche Akteure Einfluß auf dieselbe nehmen. Nachstehend werden die einzelnen Akteure der Arbeitsmarktpolitik, wie der Staat, die Gewerkschaften und die Arbeitgeberverbände, vorgestellt, ihre Organisation knapp umrissen sowie Handlungsspielräume dieser Protagonisten veranschaulicht. Ferner werden die früheren Arbeitsförderungsgesetze als zentrales Element der Arbeitsmarktpolitik in derart interpretiert, daß sowohl die Ziele als auch die Schwerpunkte des jeweiligen Gesetzes erfaßt werden können, um im weiteren Verlauf dieser Arbeit einen Paradigmenwechsel in der Arbeitsmarktpolitik feststellen zu können. Darüber hinaus ist eine nähere Betrachtung der Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik vonnöten, die in dem Aufzeigen verschiedener Finanzierungsquellen mündet. Dies ist insofern wichtig, als das nachvollzogen werden kann, warum das Finanzierungsdefizit immer stärker steigt. Zudem wird erläutert, welcher Zusammenhang zwischen aktiver und passiver Arbeitsmarktpolitik in Hinblick auf die Finanzierung herrscht und warum in diesem Kontext die Finanzmittel für aktive Arbeitsmarktpolitik in Zeiten schwacher Konjunktur und erhöhter Erwerbslosigkeit einer Beschränkung unterliegen. Schließlich wird das derzeitige Leistungssystem bei Erwerbslosigkeit dargestellt, in dem z.B. erläutert wird, welcher Hilfebedürftige nach dem Gesetz als „arbeitslos“ gilt und inwieweit die Höhe und Dauer des Anspruchs auf Transferleistungen geregelt ist. Infolge des Inbeziehungsetzens des derzeitigen mit dem neuen Leistungssystem ist später die Möglichkeit eines direkten Vergleichs gegeben.
Nachdem die Grundlagen ausreichend dargelegt wurden, wird im ersten Teil des dritten Kapitels die Frage gestellt, warum sich eine Arbeitsmarktreform in Deutschland überhaupt als zwingend erweist. Folglich werden verstärkt die Veränderungen der Rahmenbedingungen des Sozialstaates, wie z.B. das Normalarbeitsverhältnis oder die Demographie, untersucht, die letztlich zu einem Wandel der Vorstellungen über den Sozialstaat innerhalb der Gesellschaft und hier insbesondere der Politik führten. Weiterhin ist zu ermitteln, in welchem Umfang dieser Wandel bestimmte Arbeitsmarktreformen nach sich zog.
Dieser Wandel hat eine Arbeitsmarktreform zur Folge, die schlußendlich infolge ihrer Komplexität aus mehreren Reformpaketen besteht. Aufgrund der Tatsache, daß das Vierte Gesetz nicht separat von den anderen Reformen am Arbeitsmarkt betrachtet werden kann, ist es nicht nur unabdingbar den Inhalt und einzelne Problemfelder der anderen Teilreformen darzulegen, sondern auch die politische Kontroverse innerhalb des Gesetzgebungsprozesses begleitend einfließen zu lassen. Die politische Kontroverse zur Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe wird anschließend gesondert thematisiert, weil das Vierte Gesetz den Schwerpunkt dieser Arbeit bildet. Neben der Erörterung von Standpunkten verschiedener arbeitsmarktpolitischer Akteure stehen hauptsächlich die programmatischen Auseinandersetzungen der politischen Hauptakteure, CDU/CSU und SPD, im Vordergrund.
Dem folgend schließt sich ein weiterer Themenkomplex an, der sich überwiegend mit Strukturfehlern und Anreizproblemen des derzeitigen Leistungssystems bei Erwerbslosigkeit beschäftigt. Den Schwerpunkt bildet das gegenwärtige Anreizsystem zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, deren unter anderem qualitative Beurteilung Grundlage dafür sein wird, wie die Brauchbarkeit des neuen Anreizsystems zu bewerten ist. Daran anknüpfend werden einerseits verschiedene umgesetzte und andererseits derzeitig diskutierte Politikkonzepte zur Verbesserung des Anreizsystems veranschaulicht und zugleich Gründe für deren mangelnde Umsetzung besprochen.
Im letzten Abschnitt des dritten Kapitels gilt es grundsätzlich den Inhalt des neuen mit dem des derzeitigen Leistungssystems zu vergleichen, denn nur so ist festzustellen, ob Verbesserungen oder gar Verschlechterungen durch das Vierte Gesetz zu erwarten sind.
Das Kapitel vier befaßt sich einzig mit Problemlagen, die bei der Umsetzung des Vierten Gesetzes auftreten. Bei der Thematisierung der verschiedenen Probleme werden die Neuen Bundesländer aufgrund der überdurchschnittlich hohen Erwerbslosigkeit mit einer besonderen Aufmerksamkeit bedacht. Infolgedessen sind z.B. die Auswirkungen der Umsetzung infolge der Finanzierungsregel des Vierten Gesetzes in den Neuen Bundesländer zu erörtern bzw. abzuschätzen, um Aussagen dahingehend treffen zu können, ob die Kommunen eine finanzielle Entlastung erfahren werden.
Was den Forschungsstand betrifft, ist zu bemerken, daß keine ausreichende Forschungsbasis wegen des erst 2005 in seiner Gesamtheit in Kraft tretenden Vierten Gesetzes vorhanden sein kann, die überwiegend die Auswirkungen und Problemlagen der neuen Grundsicherung diskutiert. Daher ist es nötig, den Schwerpunkt des Forschungsstandes auf die Themen auszuweiten, die vor und während des Gesetzgebungsverfahrens zum Vierten Gesetz in der Forschungslandschaft erörtert wurden und zugleich eine zentrale Rolle innerhalb des Vierten Gesetzes verkörpern. Das sind im überwiegendem Sinne Auseinandersetzungen mit den Schnittstellenproblemen sowie den Anreizproblematiken des derzeitigen Leistungssystems und den neuen Leitbildern der Agenda 2010 insbesondere deren Auswirkungen für den Bürger.
Mit der Thematik „Schnittstellenprobleme“ zwischen Arbeitslosen- und Sozialhilfe beschäftigte sich z.B. Stefan Sell[4]. Seiner Meinung nach gibt es verschiedene Gründe, eine Zusammenführung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu vollziehen. Ein Grund besteht darin, daß beide Leistungssysteme erhebliche Gemeinsamkeiten, wie z.B. die Bedürftigkeit, aufweisen. Ein Anderer ist die gegenseitige Zuteilung von Hilfebedürftigen, die eine Politik der sogenannten Verschiebebahnhöfe unterstützt.
Eine Gemeinsamkeit, die beide Leistungssysteme aufweisen, ist das von der Forschung oft bemängelte Anreizsystem. Vertreter wie Eric Thode[5] oder Hermann Buslei sowie Viktor Steiner[6] beklagen im verstärktem Maße die minimalen Hinzuverdienstmöglichkeiten in der Arbeitslosen- und Sozialhilfe. Ferner stellen sie mit Bedauern einen falschen Umgang mit verschiedenen Kombilohnmodellen fest. Dementsprechend werden einerseits Konzepte wie z.B. das Mainzer Modell in die Praxis umgesetzt, die allerdings das Anreizproblem nur marginal verändern. Andererseits eruieren sie eine gänzliche Außerachtlassung praktikablerer Umsetzungsvorschläge wie das ifo-Modell.
Eine weitere Thematisierung innerhalb der Forschung stellen die Leitbilder der Agenda 2010 dar. Wie Christian Brütt[7] formuliert, lehnen sich die neuen Leitbilder an Begrifflichkeiten wie Prävention oder Anreize zur Arbeitsaufnahme an. Obendrein sieht er eine Präferenz der Pflichten zu Ungunsten der Rechte der Hilfebedürftigen. Darin erkennt Brütt den Beginn der staatlichen Entpflichtung aus der Verantwortung für Wandlungsprozesse, die bis dato staatlicher Regulation unterworfen waren.
Kritisch wird der aktivierende Staat auch von Michael Opielka[8] gesehen, der speziell den Zwang zum Angebot der eigenen Arbeitskraft als indirekte Arbeitsverpflichtung empfindet. Außerdem kritisiert er die mit dem Vierten Gesetz einhergehenden Leistungskürzungen für die Hilfebedürftigen, die damit in die Armut getrieben werden, so daß eine gesellschaftliche Beteiligung dieser Kohorte nicht mehr möglich ist. Einen Ausweg aus der derzeitigen Aktivierungspolitik könnte nach Opielka die Idee eines Grundeinkommens bringen. Danach wäre jedem Bürger ein existenzsicherndes Grundeinkommen sicher, welches mit den Vorteilen eines deregulierten Arbeitsmarktes und der Brauchbarkeit sogar geringfügiger Einkommen einhergehen würde.
Ferner ist Albrecht Müller[9] als Vertreter derjenigen anzuführen, die zum Einen den aktivierenden Staat mit Fundamentalkritik begegnen und zum Anderen sich ganz und gar gegen eine Reform der sozialen Sicherungssysteme aussprechen. Strukturreformen, mehr Eigenverantwortung, weniger Staat usw. sind für ihn die falschen Politikkonzepte auf dem Weg hin zu weniger Erwerbslosigkeit sowie zur Haushaltsneutralität. Schuld an der derzeitigen Situation des Sozialstaates habe laut Müller die jahrzehntelange neoliberale Reformpolitik, deren Ergebnis insbesondere in der steigenden Erwerbslosigkeit, der sinkenden Wachstumsraten und der positiven Unternehmens- und Vermögenseinkommen liegt. In Deutschland wurden überwiegend in den 1980/90er Jahre Strukturreformen, wie Steuersenkungen, Liberalisierung von Post, Energiemärkten usw. durchgeführt, so daß nach Müller ein derzeitiger Reformstau nicht zu erkennen sei. Eine direkte Beantwortung der Frage, warum Deutschland seit Jahren von einer hohen Erwerbslosigkeit geprägt bzw. das Wirtschaftswachstum unterdurchschnittlich ist, bleibt Müller aber schuldig.
Im Gegensatz zu den Kritikern der Agenda 2010 zählt Hans-Peter Klös[10] zu den Repräsentanten dieser Reformagenda. Die von Klös verfolgte Grundidee impliziert, daß die Erwerbsarbeit bzw. die Korrektur des momentan anhaltenden Ausschlusses von erwerbswilligen Menschen von Erwerbsarbeit für den einzelnen Menschen und damit für die gesamte Gesellschaft von zentraler Bedeutung ist. Deshalb wird von Klös als Befürworter der Agenda das Streben nach Beschäftigung als ein bedeutender Schritt auf dem Weg zur Integration auf den regulären Arbeitsmarkt angesehen, so daß sich dieser Grundsatz in den kommenden Arbeitsmarktreformen wiederfinden muß. Der Paradigmenwechsel in der Arbeitsmarktpolitik hin zu mehr Eigenverantwortung (Fordern) zeigt daher in die richtige Richtung. Mit einer verstärkten Aktivierung in Bezug auf den Ausbau eines Niedriglohnsektors ist es möglich, neue Erwerbschancen zu eröffnen (Fördern) und damit den Kreis des Grundgedankens „Fördern und Fordern“ innerhalb der Agenda 2010 zu schließen.
Als letztes ist die Monographie von Günther Schmid[11] anzuführen, die verschiedene Konzepte zur Lösung des Problems Massenarbeitslosigkeit aufzeigt. Schmid ist sich sicher, daß eine erneute Vollbeschäftigung in der Arbeitsmarktpolitik zu erreichen sei, wobei deren Determinanten nicht mehr von traditionellen Mustern beschrieben, sondern gänzlich neu definiert werden müssen. Eine mögliche Definition könnte eine weniger starke Abgrenzung zwischen Erwerbsarbeit und geringfügiger Beschäftigung sowie eine erhebliche Arbeitszeitverkürzung für die derzeitigen Beschäftigten beinhalten. Von Vorteil wäre die Kombination aus Arbeitszeitverkürzung und Weiterbildung der Qualifikationsstruktur der Beschäftigten. Die Qualifikation kann damit in erster Linie einen Puffer schaffen, der in konjunkturschwachen Zeiten ausgebaut und im Wirtschaftsaufschwung zurückgefahren werden kann. Darüber hinaus muß die Wirtschaftspolitik hauptsächlich in den Bereichen der Informationstechnologie, Ökologie und Dienstleistungen ihren Schwerpunkt setzen, die zudem mit einer weitreichenden Steuer- und Abgabenreform einhergeht. Nach Schmid müssen sich speziell die Arbeiten in einfachen Dienstleistungen lohnen bzw. ist es zwingend, die Arbeitskosten aller Dienstleistungen eine Entlastung erfahren zu lassen. Schließlich mahnt er sowohl zu einer fundamentalen Reform der Arbeitsverwaltung als auch zu einer Finanzreform der Arbeitsmarktpolitik. Danach ist vorgesehen, die Arbeitsvermittlung und Arbeitsförderung überwiegend ergebnis- und ressourcenorientiert umzugestalten, eine verstärkte Kooperation zwischen privaten und öffentlichen Partner zu vollziehen sowie mehr Wettbewerb infolge der Ausschreibung eines Teils der Finanzmittel für Arbeitsförderung an sogenannte Dritte zu fördern. Aufgrund dessen sieht Schmid in der Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe einen bedeutenden Schritt.
Die Problemlagen der menschlichen Arbeit und der Arbeitswelt sind derart grenzüberschreitend, daß sie in beinahe allen wissenschaftlichen Teildisziplinen behandelt werden. Besonders innerhalb der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften gehören sie zum Ausgangspunkt fast jeglicher Forschung. Trotzdem ist es aufgrund vieler Erscheinungsformen von Arbeit schwer, eine klare Definition zu entwickeln. Allgemein wird unter „Arbeit“ eine zweckmäßige, folglich bewußte und planmäßige Tätigkeit des Menschen verstanden.[12] Für Harms[13] wird die Existenz der Menschen besonders durch die Inhalte, die der Begriff „Arbeit“ assoziiert, geprägt. Er legt dar, daß die Arbeit als eine Betätigung geistiger und körperlicher Kraft angesehen werden kann. Gleichzeitig versucht Harms, die menschliche Arbeit als bewußte Betätigung geistiger und körperlicher Kräfte zu definieren. Gleichwohl legt Carell[14] dar, daß eine durch das Individuum ausgeführte bewußte Betätigung ein bestimmtes Ziel verfolgt. Damit wäre der Unterschied zur Nichtarbeit, z.B. Sport, herausgearbeitet, die sich eher durch verschiedene äußere Merkmale definiert.
Doch welche bestimmten Ziele werden verfolgt, so daß von „Arbeit“ gesprochen werden kann? Karl Marx[15] bezeichnete diejenige Tätigkeit als Arbeit, deren Absicht es ist, sich das Natürliche für menschliche Bedürfnisse anzueignen und Gebrauchswerte herzustellen. Demnach ist die Arbeit als „eine von jeder bestimmten gesellschaftlichen Form“[16] unabhängige Existenzbedingung des Menschen zu verstehen. Zudem stellte Marx fest, daß im Kommunismus nicht mehr zwischen körperlicher und geistiger Arbeit unterschieden werden darf und sich die Arbeit als erstes Lebensbedürfnis eines jeden Menschen darzustellen hat.[17] Mit anderen Worten ist Arbeit die Grundlage der Entstehung des Menschengeschlechts und wird gleichzeitig als Tätigkeit definiert, die letztlich gesellschaftlich geschehen muß.[18]
Arbeit ist jedoch nicht nur eine Naturnotwendigkeit, sondern trägt ihrem Wesen nach auch zur Selbstverwirklichung der Menschen bei. Gleichzeitig bringt die Gesellschaft ihre Wertschätzung gegenüber einer bestimmten Arbeitsleistung in Form von sozialer Anerkennung und/oder materiellen Vergütung entgegen. Materielle Vergütungsformen gewannen zu jener Zeit an Bedeutung, als der technische Fortschritt immer mehr Einfluß nahm. In der geisteswissenschaftlichen Literatur wird dieser Prozeß als „Rationalisierung“[19] beschrieben, deren Grundlage die sogenannte „Arbeitsteilung“[20] bildet. Es wurde die Erfahrung gemacht, daß aufgrund der besonderen Geschicklichkeit Einzelner bei bestimmten Teilarbeiten die Produktivität an Größe gewinnt, wenn die Arbeit aufgeteilt wird.
In der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur wird in der Regel eher der erwerbswirtschaftliche Sinn der Arbeit betont, als Beispiel in der Definition von Paulsen: „Arbeit bezeichnet jede zweckgerichtete körperliche oder geistige Tätigkeit von Menschen, die begehrt und ökonomisch knapp ist, daher einen Ertrag oder Preis (Lohn, Gehalt, Honorar etc.) erzielt.“[21]
Das von Arbeit als eine „Dienstleistung“[22] gesprochen wird, ist nicht nur bei den Wirtschaftswissenschaftlern verbreitet. Aufgrund des Wandels von Industrie- zu Dienstleistungsgesellschaften werden vorrangig die Synonyme „Dienstleistung“ oder „Tätigkeit“ für den Begriff Arbeit verwendet.
Schließlich sei der Begriff Arbeit im Rahmen dieser Arbeit als diejenige körperliche oder geistige Tätigkeit von Menschen zu deuten, die ein wirtschaftliches Ziel anstrebt, aber dennoch für die Menschen aufgrund der Subjektgebundenheit der Arbeit mehr ist als die wirtschaftliche Handlung des Tausches von Arbeit gegen Geld. Daher ist festzustellen, daß nicht nur die Arbeit keine Ware wie jede andere, sondern auch der Arbeitsmarkt kein Markt wie jeder andere ist, denn der Mensch als Träger seiner Arbeitskraft muß diese erfolgreich anbieten, weil das daraus erzielte Arbeitsentgelt gewöhnlich die einzige Quelle zur Deckung seines Lebensunterhalts darstellt. Vor diesem Hintergrund kann sich auf dem Arbeitsmarkt verschiedene Problemlagen entwickeln. Zum einen besteht die Gefahr sinkender Löhne, so daß der Mensch sein Arbeitsangebot erhöhen muß, um den notwendigen Lebensunterhalt bestreiten zu können. Der Mensch ist daher dem Zwang ausgesetzt, seine Arbeitskraft mehrmals anzubieten. Zum anderen kann sich auf dem Arbeitsmarkt ein zu sehr strukturelles Machtungleichgewicht entwickeln, denn der Arbeitsmarkt ist ein „Käufermarkt“[23], auf dem der Arbeitgeber eine erhobene Position einnimmt, in dem er die Bedingungen und Inhalte eines möglichen Arbeitsvertrages weitestgehend bestimmt. Außerdem hat der Arbeitgeber als Vertreter der Nachfrageseite die Möglichkeit, nur bestimmte Arbeitnehmer einzustellen und seine Produktionsfaktoren flexibel, zum Beispiel zeitlich oder räumlich, einzusetzen.
Die Maßnahmen staatlicher und nicht-staatlicher Träger, insbesondere der Bundesagentur für Arbeit (BA), der Gewerkschaften oder Arbeitgeberverbände, die zielgerichtet auf die Angebots- und Nachfrageseite des Arbeitsmarktes einwirken und seine Funktionsweise beeinflussen, werden unter dem Oberbegriff „Arbeitsmarktpolitik“ zusammengefaßt.[24] Ziel der Arbeitsmarktpolitik ist es, „den Arbeitsmarkt als den für die Beschäftigungsmöglichkeiten und für die Beschäftigungsbedingungen der Arbeitnehmer entscheidenden Markt so zu beeinflussen, daß für alle Arbeitsfähigen und Arbeitswilligen eine (...) ihren Neigungen und Fähigkeiten entsprechende Beschäftigung zu bestmöglichen Bedingungen, insbesondere in Bezug auf das Arbeitsentgelt und die Arbeitszeit, gesichert wird.“[25] Von herausragender Bedeutung ist die Arbeitsmarktpolitik für die unter Arbeitsangebotszwang stehenden Arbeitnehmer, denn mit ihr werden unter anderem Arbeitsmöglichkeiten, Arbeitszeit, Arbeitseinkommen und Arbeitsumweltverhältnisse geregelt.[26]
Die gesetzliche Grundlage des obersten Zieles der Arbeitsmarktpolitik ergibt sich sowohl aus dem Grundgesetz (GG) als auch aus den Arbeitsförderungsgesetzen bzw. dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch (SGB III)[27]. Was das Grundgesetz anbelangt, handelt es sich um das Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit[28], der Freiheit über Berufs- und Arbeitsplatzwahl[29] in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip[30]. Danach spielt eine allgemeine Handlungsfreiheit auf wirtschaftlichem Gebiet, die dem Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit gerecht wird, und auf persönlichem Gebiet in der Form eine herausragende Rolle, daß der Einzelne grundlegend ohne staatliche Zwänge den Ort seiner beruflichen Betätigung bestimmen kann. Auch die Entscheidung für die Sozialstaatlichkeit hat außerordentliche Auswirkungen. Folglich hat der Staat für seine Bürger im Falle der verschuldeten oder unverschuldeten Bedürftigkeit dafür zu sorgen, daß ihr Existenzminimum gesichert ist. Zusätzlich ist der Staat auch zur sogenannten Daseinsfürsorge verantwortlich, die sich zum Beispiel in der Arbeitsvermittlung ausdrückt.[31]
Als Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinne gelten die Maßnahmen der Bundesagentur für Arbeit, die sich in aktiv und passiv unterscheiden. Während die passive Arbeitsmarktpolitik Einkommensersatzleistungen für Arbeitslose, wie zum Beispiel Arbeitslosengeld, -hilfe, zur Verfügung stellt, um letztlich Armut durch Arbeitslosigkeit zu verhindern, hat die aktive Arbeitsmarktpolitik die Aufgabe, Arbeitslosigkeit und unterwertige Beschäftigung möglichst zu verhindern, indem versucht wird, Disparitäten zwischen dem Angebot an Arbeitskräften und der Nachfrage in Bezug auf Qualifikation, Mobilität und Arbeitsfähigkeit zu minimieren oder ganz abzuschaffen.[32] Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik wären zum Beispiel beratende und vermittelnde Maßnahmen, Fortbildungen, Umschulungen, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) usw.[33] Arbeitsmarktpolitik im weitesten Sinne beschäftigt sich sowohl mit Maßnahmen der Arbeitsverwaltung als auch mit der Regulierung der Arbeitsmärkte, wie zum Beispiel das Tarifvertragsrecht, Kündigungsschutzrecht, Arbeitszeit- und Arbeitsschutzrecht.
Aber nicht nur der Bund, sondern auch die einzelnen Bundesländer und Kommunen haben in den letzten Jahren arbeitsmarktpolitische Aktivitäten ergriffen. Demgemäß werden Sonderprogramme entwickelt, die darauf abzielen, die Situation bestimmter Zielgruppen auf dem Arbeitsmarkt zu verbessern. Als Beispiel wären kommunale Beschäftigungsgesellschaften zu nennen.[34] Von wachsender Bedeutung ist schließlich die europäische Ebene, denn die Europäische Union (EU) versucht durch die Bereitstellung finanzieller Mittel im Rahmen von Strukturfonds die Handlungsspielräume der nationalen bzw. regionalen Arbeitsmarktpolitik zu erweitern.[35]
Um schließlich einen großen Interessenausgleich bei der Regulierung von Arbeitsverhältnis und Arbeitsmarkt herstellen zu können, bedarf es in Deutschland drei voneinander zu unterscheidende Akteure: dem Staat, den Gewerkschaften und den Arbeitgeberverbänden, welche im folgenden Unterpunkt näher behandelt werden sollen.
Nach Lampert ist die Form und Verfassung des Arbeitsmarktes maßgeblich von den korporativen Akteuren abhängig, denn der Arbeitsmarkt der Gegenwart hat sich zu einem institutionalisierten und organisierten Markt entwickelt.[36] Aufgrund der Berücksichtigung der korporativen Akteure auf hohem Niveau in der Arbeitsmarktpolitik hat ihre Darstellung in der Lehrbuchliteratur wieder Einzug gehalten.[37]
Die wichtigste Aufgabe des Staates besteht darin, den institutionellen Rahmen für die Tarifparteien (Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände) vorzugeben. Somit können die Tarifparteien nur im Rahmen der vom Staat als Gesetzgeber festgelegten Tarifautonomie[38] arbeiten. Das Ergebnis dessen ist, daß der Staat in der Arbeitsmarktpolitik die Entlastungsleistungen der Tarifparteien benutzt, um seine arbeitsmarktpolitischen Ziele weiter verfolgen zu können, ohne dabei als Akteur selbst in den Vordergrund treten zu müssen.[39]
Dem Staat kommen dabei aufgrund der Gewaltenteilung verschiedene Funktionen zu. Zum ersten legt der Staat in seiner Funktion als Legislative Regeln für die Ausgestaltung der Tarifvertrags- bzw. Arbeitsbeziehungen fest. Dazu gehören sowohl die Mitbestimmungsregelungen auf betrieblicher und überbetrieblicher Ebene[40] als auch das Tarifvertragsgesetz oder das Arbeitsförderungsgesetz. Somit gehört es zum Kompetenzbereich des Staates (Bund und Länder), arbeitsmarktpolitische Rechtsnormen zu verabschieden.[41] Daran anschließend hat der Staat die Aufgabe, für die Umsetzung dieser arbeitsmarktpolitischen Rechtsnormen zu sorgen und kommt damit seiner Funktion als Exekutive nach. Für die Arbeitsmarktpolitik fachlich zuständig ist in erster Linie das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWA) und die in Rechtsaufsicht ihr unterstellte Bundesagentur für Arbeit, die als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit eigener Selbstverwaltung für die Durchführung aktiver und passiver Arbeitsmarktpolitik gemäß Sozialgesetzbuch III zuständig ist. Der BA unterstellt ist zum Beispiel das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), das die Aufgabe hat, den Arbeitsmarkt wissenschaftlich zu beobachten, zu untersuchen und die Verwirklichung der Aufgaben der BA auszuwerten.[42] Aber nicht nur die Verabschiedung, sondern auch die Rechtsprechung über die arbeitsmarktpolitischen Rechtsnormen ist eine dritte Aufgabe des Staates, hier in Funktion als Judikative. Das besondere an der deutschen Arbeitsgerichtsbarkeit ist, daß sie institutionell selbständig agiert, also aus dem allgemeinen Rechtssystem ausgegliedert ist. Die Arbeitsgerichtsbarkeit ist dreistufig aufgebaut und gliedert sich in Arbeitsgerichte, Landesarbeitsgerichte und Bundesarbeitsgericht. Zuständig ist die Arbeitsgerichtsbarkeit bei Streitigkeiten zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern in Fragen des Arbeitsverhältnisses, bei Streitigkeiten zwischen Tarifparteien in Fragen des Tarifrechts, bzw. die den Inhalt des Betriebsverfassungsgesetzes betreffen usw.[43]
Neben dem Staat als korporativer Akteur stehen vor allem die Gewerkschaften in der Auseinandersetzung um arbeitsmarktpolitische Maßnahmen im Vordergrund.[44] Ihre Aufgabe besteht unter anderem darin, die wirtschaftliche und soziale Lage beziehungsweise die Arbeitsbedingungen dieser Erwerbspersonen zu sichern oder zu verbessern, was sowohl die Kontrolle als auch die Beeinflussung der Strukturen und Prozesse des Arbeitsmarktes zugunsten ihrer Mitglieder voraussetzt.[45] Auch wenn die Gewerkschaften faktisch nur für ihre Mitglieder kämpfen, versuchen sie von der programmatischen Seite aus für alle Arbeitnehmer die soziale Lage zu verbessern.
Die Erfolgsaussichten der Gewerkschaften bei der Verfolgung ihrer Ziele hängt im hohen Maße von ihrer Organisationsform ab. In Deutschland ist ausschließlich das Prinzip der Industriegewerkschaft anzutreffen, so daß alle Arbeitnehmer, die in einer Branche tätig sind, einer Gewerkschaft angehören, die wiederum verschiedene Berufsgruppen einschließt.[46] Somit stellt die Gewerkschaft eine einzige Arbeitnehmerorganisation dar, die gegenüber der Arbeitgeberseite als ein starker Verhandlungspartner auftreten kann. Dennoch sei zu erwähnen, daß der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) nur eine Dachorganisation ist, in der verschiedene Einzelgewerkschaften, wie zum Beispiel die Dienstleistungsgewerkschaft „ver.di“ oder die Industriegewerkschaft „Metall“, vertreten sind. Demnach dient der DGB vor allem als Koordinationsorgan, deren Ergebnis die nach außen vertretene DGB-Politik darstellt, auf die die Einzelgewerkschaften, je nach Mitgliederstärke, vielfältigen Einfluß nehmen.[47]
Diese Einzelgewerkschaften sind es auch, die im Gegensatz zum DGB als Tarifpartei auftreten und Tarifverträge abschließen können. Der zwischen den Einzelgewerkschaften und der Arbeitgeberseite im Rahmen der Tarifautonomie ausgehandelte Tarifvertrag, der als wesentliches Instrument der Interessendurchsetzung innerhalb eines institutionalisierten Systems der Konfliktaustragung gilt, regelt Einsatz und Entlohnung von Arbeit und schreibt somit zum Einen Mindestnormen für die Entlohnung, die Begrenzung der maximalen Tages-, Wochen- und Jahresarbeitszeit und zum Anderen die Regelungen zu den Arbeitsbedingungen, Weiterbildungsmaßnahmen usw. fest.[48] Ein Scheitern der Tarifverhandlungen muß dabei nicht zwangsläufig in einem Streik enden, denn in Deutschland, wie auch anderswo, ist die Schlichtung eine differenzierte institutionelle Vorkehrung. Unter Schlichtung wird „das Verfahren zur Beilegung von kollektiven Regelungsstreitigkeiten zumeist durch Intervention eines am Konflikt unbeteiligten Dritten verstanden“[49]. Die Ergebnisse der Schlichtung sind für die Tarifparteien zunächst nicht bindend, denn es bedarf noch der ausdrücklichen Zustimmung der jeweiligen Mitglieder. Kommt es zum Scheitern der Schlichtungsverhandlungen, steht der Gewerkschaft noch der Streik als Kampfmittel zur Verfügung. Danach verweigern die Gewerkschaftsmitglieder ihre Arbeitsleistung, die im Arbeitsvertrag vereinbart wurde. Ein solcher Streik ist nur rechtmäßig, wenn er durch die Gewerkschaft genehmigt ist und auf die Durchsetzung arbeitspolitischer Ziele drängt.[50] In Deutschland werden Streiks nur als letztes Mittel eingesetzt, so daß die Anzahl der Ausfalltage gegenüber anderen europäischen Ländern[51] eher gering bleibt. Demnach fielen in Deutschland im Jahre 2000 0,4[52] und im Jahre 2001 0,9[53] Arbeitstage durch Arbeitskämpfe aus.
Wie die Arbeitnehmerseite läßt auch die Arbeitgeberseite ihre Interessen durch Organisationen vertreten. Dazu ist Deutschland von einem Netz zahlreicher Unternehmerverbände überzogen, die ähnlich wie die Gewerkschaften fachlich und regional gegliedert sind. Die Interessenvertretung der Arbeitgeber unterscheidet sich dabei in drei charakteristische Säulen: die Arbeitgeberverbände, die Wirtschaftsverbände sowie die Kammern.
Die Arbeitgeberverbände sind hauptsächlich für die Sozialpolitik zuständig.[54] Außerdem dienen sie als tarifpolitische Interessenvertretung gegenüber den Gewerkschaften und sind so Verfechter der Arbeitsmarktinteressen der Arbeitgeber. Die Arbeitgeberverbände sind in der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA), die wie der DGB als Dachverband fungiert, organisiert. Die BDA gliedert sich in 15 Landesverbände[55], in denen alle Arbeitgeberorganisationen eines Bundeslandes zusammengefaßt sind, und in 51 nach Wirtschaftszweigen organisierten Fachverbänden[56]. Ebenso wie der DGB schließt die BDA selbst keine Tarifverträge, sondern koordiniert die verschiedenen Tarifpolitiken der einzelnen Arbeitgeberverbände, indem für gewichtige Kernfragen homogene Grundsätze formuliert werden.
Die wirtschaftspolitischen Interessen der Arbeitgeber werden zumeist durch die Wirtschaftsverbände wahrgenommen. Diese zielgerichteten Belange (Steuerwesen, Wirtschaftsrecht usw.) der gesamten Industrie werden durch Lobbyismus gegenüber dem Parlament, den Parteien und der Öffentlichkeit geäußert.[57] Der bedeutendste Wirtschaftsverband ist der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), welcher sich in 34 Spitzen[58] - und 352 Fachverbänden[59] gliedert. Als dritte Säule der Arbeitgeberorganisationen sind noch die Industrie- und Handelskammern bzw. die Handwerkskammern zu nennen. Die Industrie- und Handelskammern treten für die allgemeinen Wirtschaftsinteressen aller regionalen Betriebe und Branchen, der gewerblichen Wirtschaft, ein und sind im Deutschen Industrie- und Handelstag (DIHT) organisiert. Die Handwerkskammern besitzen zudem den Deutschen Handwerkstag als Dachorganisation. Die 83 Kammern[60], nicht aber der Dachverband DIHT, sind Körperschaften des öffentlichen Rechts, aufgrund dessen sie staatliche und halbstaatliche Aufgaben, zum Beispiel in der beruflichen Ausbildung, wahrnehmen.
Das letzte und wesentliche Instrument der Interessendurchsetzung der Arbeitgeberseite ist die Aussperrung, die aber von den deutschen Gewerkschaften als ein dem Streik äquivalentes Kampfmittel abgelehnt wird.[61] Bei einer Aussperrung wird dem Arbeitnehmer die Erbringung der Arbeitsleistung unter Verweigerung der Lohnzahlung untersagt. Für die Rechtmäßigkeit der Aussperrung gelten ähnliche Bedingungen wie bei Streiks, so zum Beispiel das Gebot der Verhältnismäßigkeit oder das Ultima-Ratio-Prinzip (alle friedlichen Mittel müssen ausgeschöpft sein).[62]
Das regelmäßige Auftreten ökonomischer Krisen läßt Arbeitslosigkeit zu einer Alltagserscheinung werden. Daher gehört die soziale Absicherung der Arbeitslosen zu den unerläßlichen und zentralen Bestandteilen jedes sozialen Sicherungssystems. Doch die Arbeitslosenversicherung kann oft nur eine notdürftige materielle Existenzsicherung beim Ausfall von Erwerbstätigeneinkommen sein. Andererseits entbindet die Arbeitslosenversicherung vom Zwang, Arbeit anzunehmen und entwickelt sich zum Interessenkonflikt zwischen Arbeit und Kapital. Deshalb wundert es nicht, daß die gesetzliche Grundlage für eine Arbeitslosenversicherung erst ca. 50 Jahre nach der bismarckschen Sozialgesetzgebung geschaffen wurde. Die Schwerpunkte des am 16.07.1927 verabschiedeten Gesetzes über die Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) lagen im Ausgleich von Angebot und Nachfrage nach Arbeit durch eine staatliche Arbeitsvermittlung. Zugleich wurden erstmals Lohnersatzleistungen bei eintretender Arbeitslosigkeit gewährt.[63]
Nach dem Zweiten Weltkrieg erfolgte am 1. Mai 1952 die Neugründung der Reichsanstalt unter dem neuen Namen Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung. Dem bundesdeutschen AVAVG, das sich eng an das AVAVG in der Fassung von 1929 anlehnte und am 1. April 1957 in Kraft trat, wurde eine Novellierung zu Teil, die zum Einen der Arbeitsvermittlung gegenüber der Arbeitslosenunterstützung einen Vorrang einräumte. Zum Anderen wurden im besonderen Bemühen um schwer Unterzubringende, in der Festschreibung der beruflichen Rehabilitation und in der Berufsaufklärung weitere Pflichtaufgaben gesehen. Dagegen nahmen arbeitsmarktpolitische Aufgaben wie Berufsberatung, Lehrstellen- und Arbeitsvermittlung, arbeitspolitische Fördermaßnahmen usw. eher eine sekundäre Bedeutung ein.[64]
Eine neue gesetzliche Grundlage der bundesdeutschen Arbeitsmarktpolitik und zugleich ein Instrument der neu gegründeten Bundesanstalt für Arbeit stellt die Neufassung des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) vom 13. Mai 1969 dar. Das AFG von 1969 stand zudem in einem engen Komplementaritätsverhältnis zu dem „Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft“ aus dem Jahre 1967. Mit diesem Gesetz wurde versucht, der Wirtschaft die konjunktur-, finanz- und beschäftigungspolitischen Voraussetzungen für die Erreichung der Ziele hoher Beschäftigungsgrad, Preisniveaustabilität, außenwirtschaftliches Gleichgewicht und angemessenes, stetiges Wirtschaftswachstum bereitstellen zu können.[65] Zu jener Zeit herrschte noch die Überzeugung, daß Vollbeschäftigung und stetiges Wirtschaftswachstum machbar seien. Diese zeitgenössische Auffassung kann nicht verwundern, denn Deutschland hatte von 1950 bis 1965 ein reales Wirtschaftswachstum von jahresdurchschnittlich 6,9%[66] aufzuweisen. Zugleich betrug die Arbeitslosenquote in den Jahren 1960 bis 1974 jahresdurchschnittlich 1,1%[67], was einer Vollbeschäftigung gleich kam. Daher konnten auch die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung von 1962 bis 1971 auf ein Niveau von 1,3%[68] gehalten werden. Dieser wirtschaftlichen und sozialpolitischen Tatsachen geschuldet, kann es nicht überraschen, daß das AFG, welches als Instrument des Stabilitätsgesetzes angesehen wurde, nicht zur Bekämpfung konjunktureller Arbeitslosigkeit, sondern zur Förderung des Wachstums durch Förderung des Strukturwandels und zur Vermeidung struktureller Arbeitslosigkeit konzipiert wurde. Folglich trat die auf Vermittlung von Arbeitskräften und die Verwaltung von Arbeitslosigkeit ausgerichtete Arbeitsmarktpolitik immer offenkundiger in den Hintergrund, so daß sich eine aktive Arbeitsmarktpolitik durchsetzte, die der Prävention den Vorrang vor der Kompensation zugestand.[69] Kernstücke einer solchen aktiven Arbeitsmarktpolitik war die Förderung der beruflichen Mobilität durch Ausbildung, Umschulung und berufliche Fortbildung.[70] Diese Ziele sollten mit folgenden Instrumenten erreicht werden: durch Information und Beratung[71], Arbeitsvermittlung[72], Förderung der Arbeitsaufnahme[73] (z.B. Lohnkostenzuschüsse), Förderung der beruflichen Ausbildung[74] (z.B. berufliche Erstausbildung, Weiterbildung, Umschulung, Qualifizierung) und Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen[75] (z.B. Kurzarbeitergeld, Schlechtwettergeld, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen usw.). Dabei nimmt die Förderung der beruflichen Bildung eine signifikante Stellung innerhalb des AFG ein. Zwar waren schon Berufsförderungsleistungen als Kann-Leistung[76] und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Gestalt einer „Wertschaffenden Arbeitslosenhilfe“[77] im bundesdeutschen AVAVG integriert, jetzt wird aber ein Rechtsanspruch auf individuelle Förderung der Berufsbildung gewährt.[78] Die Einführung eines Unterhaltsgeldes[79] vollzieht zudem einen Wechsel vom formalen zum nutzbaren Rechtsanspruch. Weiterhin wurden die Bewilligungsvoraussetzungen der ABM im AFG gegenüber dem AVAVG weiträumiger gefaßt.[80]
Doch ab 1973 führten nicht direkt beeinflußbare Faktoren, wie zum Beispiel die Ölpreisexplosion und Lohnsteigerungen, zu ökonomischen Rahmenbedingungen, für die das AFG nicht konzipiert wurden war.[81] Alsdann betrug zum Einen die reale Wachstumsrate in den Jahren 1974 bis 1987 nur noch 1,9%[82] und zum Anderen die Arbeitslosenquote in den Jahren 1974 bis 1979 im Jahresdurchschnitt 4,4%[83] und 1980 bis 1987 sogar 7,8%[84], so daß von einer steten Massenarbeitslosigkeit gesprochen werden mußte, die in den 1970er und 1980er Jahren eher konjunktureller Natur war. Aufgrund der Entwicklung der Arbeitslosigkeit stiegen die Ausgaben der BA von 1,95 Mrd. Euro[85] im Jahre 1970 auf 20,42 Mrd. Euro[86] im Jahre 1988. Der Schwerpunkt dieser immensen Ausgabenerhöhung lag aber nicht im eigentlichen Konzept der prophylaktischen Arbeitsmarktpolitik des AFG, sondern von nun an in kompensatorischen Leistungen.[87] Das ehrgeizige Ziel präventiver Arbeitsmarktpolitik wurde somit zugunsten einer reaktiven Arbeitsmarktpolitik aufgegeben. In der weiteren Zeit war die institutionelle Ebene im Rahmen der Haushalts- und Finanzpolitik bestrebt, die Diskrepanz zwischen der Einnahmen- und Ausgabenseite zu schließen[88], so daß das AFG verschiedenen Änderungen unterworfen worden ist.[89] Letztendlich hat sich das AFG unter den veränderten Wirtschafts- und Arbeitsmarktbedingungen als flexibel erwiesen, dennoch war es für die Bekämpfung der Massenarbeitslosigkeit ungeeignet, da die präventive Programmatik des AFG mit der reaktiven Praxis aufgrund der unterschiedlichen Natur nicht vereint werden konnte.
Schlußendlich schlug sich die Flexibilität des AFG in elf Novellen[90] und 106 Gesetzesänderungen[91] nieder. Das AFG wurde aufgrund der zahlreichen Eingriffe des Gesetzgebers in das Leistungsrecht derart unübersichtlich, daß Forderungen nach einer grundlegenden Reform des AFG immer öfters ausgesprochen wurden. Bereits 1992 wurden durch Wissenschaftler und Gewerkschafter Reformentwürfe erarbeitet, auf deren Grundlage die Gesetzesvorlage, „Arbeits- und Strukturförderungsgesetz“ (ASFG), der SPD-Fraktion von 1995 erarbeitet wurde. Etwa zeitgleich (1996) verabschiedete die CDU/CSU und FDP-Koalition ihrerseits einen Reformvorschlag, der als „Arbeitsförderungsreformgesetz“ (AFRG)[92] in die Reformdiskussion einging. Werden die Ziele und Instrumente zur Erreichung dieser Ziele beider Reformvorschläge näher betrachtet, dann ist festzustellen, daß die Unterschiede nicht hätten größer sein können. Während das ASFG auch künftig am Ziel der Vollbeschäftigung und der Vorrangigkeit aktiver Arbeitsmarktpolitik festhalten wollte, sollte das AFRG nicht mehr der Verbesserung der Qualifikationsstruktur dienen, sondern in erster Linie nur noch einen Beitrag zum Arbeitsmarktgleichgewicht leisten. Der Unterschied in den Zielsetzungen spiegelte sich auch beim Instrumenteneinsatz wieder. Während auf der einen Seite das ASFG die Arbeitsangebot- und Arbeitsnachfrageseite insbesondere mit steuerfinanzierter aktiver Arbeitsmarktpolitik beeinflussen wollte, war auf der anderen Seite das AFRG nur angebotsorientiert und zielte zugleich auf eine Reduzierung der aktiven Arbeitsmarktpolitik ab. Ferner sollte mit dem ASFG die materielle Sicherung der erwerbslosen Personen gestärkt werden, während das AFRG eine Verschärfung im Anspruch und der Zumutbarkeit anstrebte.[93]
Der politischen Machtkonstellation in Deutschland geschuldet, konnte sich die CDU/CSU/FDP-Koalition mit ihrem AFRG durchsetzen, das am 24. März 1997 verkündet wurde. Das AFRG wurde dann mit Wirkung vom 1. Januar 1998 als SGB III in das Sozialgesetzbuch eingegliedert. Mit dieser Neufassung des Arbeitsförderungsrechts im SGB III wurde nun ein fundamentaler Richtungswechsel in der Arbeitsmarktpolitik vollzogen, der sich vor allem in den Zielen widerspiegelt. So werden nur noch Arbeitsvermittlung und Eingliederung von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt genannt.[94] Im Vergleich zum AFG wird das Ziel eines möglichst hohen Beschäftigungsstandes nicht mehr unmittelbar angeführt. Dagegen wird im SGB III die „besondere Verantwortung“[95] der Arbeitgeber für Beschäftigungsmöglichkeiten wie auch die Eigenverantwortung der Arbeitnehmer für ihre eigene berufliche Entwicklung betont. Während an die Arbeitgeber appelliert wird, verantwortungsvolle Entscheidungen zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit zu treffen, äußert sich das SGB III gegenüber dem Arbeitnehmer bei weitem konkreter. Demzufolge hat der Arbeitnehmer zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit jede zumutbare[96] Tätigkeit anzunehmen,[97] mit deren Verletzung eine ganze Reihe von Sanktionen[98] verbunden sind. Die besondere Verantwortung von Arbeitgebern und Arbeitnehmern wird schließlich noch durch die Mitwirkungspflichten bei der Vermittlung[99] und Beratung komplettiert. Das die Arbeitsvermittlung einen hohen Stellenwert innerhalb des SBG III einnimmt, zeigt auch der Umstand, daß ihr ein Vorrang gegenüber Lohnersatzleistungen, aber auch vor den sonstigen Leistungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik eingeräumt wird.[100]
Während auf die Lohnersatzleistungen (Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe), welche die passive Arbeitsmarktpolitik darstellen, ein Rechtsanspruch besteht, sind andere Leistungen der BA Ermessensleistungen im Rahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik.[101] Danach sind es die örtlichen Arbeitsämter, die zum Beispiel in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen-Ausschüssen über die Vergabe von Haushaltsmitteln[102] für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen entscheiden. Dies führt zu einer gewollten Stärkung der arbeitsamtlichen Autonomie und stärkt damit den flexiblen Einsatz verschiedener Instrumentarien vor Ort.[103] Diese Dezentralisierung der aktiven Arbeitsmarktpolitik wird noch durch die Paragraphen 9 und 10 SGB III unterstrichen.[104] Weitere Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik im SGB III sind zum Beispiel die Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung[105] (FbW), welche die „Fortbildung und Umschulung“ als Fachterminus des AFG ablösen, bzw. die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen[106]. Die ABM sollen erwerbslosen Personen eine Beschäftigung verschaffen, um ihnen den Wiedereinstieg in den ersten Arbeitsmarkt zu erleichtern.
Auch wenn sich, wie Gisela Plaßmann[107] treffend feststellt, die Aufgaben und Inhalte des SGB III gegenüber dem AFG bzw. AVAVG wenig geändert haben, ist dennoch zu konstatieren, daß einige neue Instrumente in das SGB III aufgenommen wurden. Hierzu gehören zum einen die Trainingsmaßnahmen[108], die zur Verbesserung der Eingliederungsaussichten der Arbeitslosen beitragen sollen. Zum anderen wären die Einstellungszuschüsse für Arbeitgeber[109] und Arbeitnehmer[110] zu nennen. Schließlich ist noch der Eingliederungsvertrag[111] anzuführen, der ein zentrales Element der aktiven Arbeitsmarktpolitik im SGB III darstellt. Danach wird die Eingliederung von Langzeitarbeitslosen durch die BA gefördert, um nach Abschluß der Eingliederung diesen Personenkreis einem Arbeitsverhältnis übergeben zu können.
Ende 2001 wurde von der rot-grünen Koalition unter Bundeskanzler Schröder mit dem Gesetz zur Reform der arbeitsmarktpolitischen Instrumente (Job-AQTIV-Gesetz) wieder Zielstellungen der Arbeitsförderung in die Arbeitsmarktpolitik aufgenommen bzw. das Arbeitsförderungsrecht geändert. Die Leistungen der Arbeitsförderung sollen demnach „dazu beitragen, daß ein hoher Beschäftigungsgrad erreicht und die Beschäftigungsstruktur ständig verbessert wird“[112]. Gleichzeitig haben sie „das Entstehen von Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder die Dauer der Arbeitslosigkeit zu verkürzen“[113]. Ungeachtet dessen, daß die rot-grüne Bundesregierung zu den alten Zielstellungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik zurückgekehrt ist, hat sie den Weg der liberal-konservativen Vorgängerregierung, der einen Umbau der Arbeitsförderung und Arbeitsverwaltung vorsah, weiter intensiviert. Das Ziel des Job-AQTIV-Gesetzes, die Anfangsbuchstaben bedeuten A ktivieren, Q ualifizieren, T rainieren, I nvestieren und V ermitteln besteht darin, die aktive vermehrt in einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik umzugestalten.[114] Dazu wird zunächst in Zusammenarbeit von Arbeitsamt und Arbeitsuchenden ein sogenanntes Profiling erstellt, das dessen Kenntnisse, Qualifikation, Berufserfahrung, Weiterbildungsbereitschaft und –fähigkeit beinhaltet.[115] Mit diesem Bewerberprofil soll eine individuelle Chancenprognose für den Bedarf an konkreter Hilfestellung von Seiten des Arbeitsamtes ermittelt werden. Fällt aufgrund des Profiling die Chancenprognose negativ aus, können Eingliederungshilfen von der beruflichen Weiterbildung über ABM bis zum Lohnkostenzuschuß gewährt werden. Um die weiteren Schritte zurück in ein erfolgreiches Erwerbsleben für das Arbeitsamt und dem Arbeitsuchenden verbindlich festzulegen, wird darüber hinaus eine Eingliederungsvereinbarung[116] zwischen beiden Seiten geschlossen. Hierbei bildet die aktive Mitwirkung des Arbeitsuchenden an den vereinbarten Eingliederungshilfen die Grundlage für die aktivierende Arbeitsmarktpolitik, die nach dem Prinzip des Förderns und Forderns agieren soll. Es können auch Dritte als Vermittler eingeschaltet werden, insbesondere dann, wenn die Vermittlungsbemühungen des Arbeitsamtes nach sechs Monaten[117] keinen Erfolg gezeigt haben.[118] Dritte im Sinne des SGB III (2001) können z.B. Träger von Arbeitsbeschaffungs- und Strukturanpassungsmaßnahmen bzw. Arbeitgeber sein, deren Arbeitnehmer Anspruch auf Kurzarbeitergeld[119] haben.[120] Eine weitere Neuerung stellt die Jobrotation dar, die einer erwerbstätigen Person die Teilnahme an einer beruflichen Weiterbildung ermöglicht, da für diese Zeit ein Arbeitsloser als Vertreter eingestellt werden kann, dessen Arbeitsentgelt in Höhe von 50 bis 100%[121] bezuschußt werden kann.[122] Als letztes aktive Instrument sei die Beschäftigung schaffende Infrastrukturförderung zu nennen. Kommunen aber auch andere öffentliche Träger können für Arbeiten, die der Verbesserung der kommunalen Infrastruktur dienen, einen Zuschuß vom Arbeitsamt beziehen. Die Arbeiten müssen von einem Wirtschaftsunternehmen durchgeführt und vom Arbeitsamt vermittelte Arbeitsuchende in dieses Unternehmen eingestellt werden.[123] So ist gewährleistet, daß Arbeitsuchende unmittelbar auf dem ersten Arbeitsmarkt eingesetzt werden.
Zusammenfassend ist festzustellen, daß die aktive Arbeitsmarktpolitik innerhalb des SGB III eine präventivere Ausrichtung erfahren hat. Zudem wurden neue aktive Instrumentarien eingeführt, die aufgrund ihrer auf den Einzelfall zugeschnittene Handhabung[124] und die infolge der Verlagerung von Kompetenzen auf die örtlichen Arbeitsämter bzw. der Schaffung von Handlungsspielräumen für verschiedene Lösungsmöglichkeiten für mehr Flexibilität innerhalb der Arbeitsmarktpolitik sorgen. Der Nachteil der aktiven Arbeitsmarktpolitik besteht darin, daß Rechtsansprüche fast völlig beseitigt wurden. Analog dazu ist die passive Arbeitsmarktpolitik vermehrt durch verschärfte Zumutbarkeitsregelungen[125] und Einschränkungen im Leistungsrecht[126] gekennzeichnet. Diese zum Nachteil des erwerbsfähigen Personenkreises entstandenen Umstände in der Arbeitsmarktpolitik können nicht nur dem Paradigmenwechsel zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik geschuldet sein, sondern haben auch ihre Ursachen in der Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik, die als nächstes näher betrachtet wird.
Die deutsche Arbeitsmarktpolitik wird laut SGB III aus vier verschiedenen Quellen finanziert:
- durch Beiträge an die BA,
- durch Mittel des Bundes zur Deckung von Defiziten der BA,
- durch Umlagen
- und durch sonstige Einnahmen.[127]
Die Hauptfinanzierungsquelle der Arbeitsmarktpolitik stellen die an die Bundesagentur für Arbeit zu zahlenden Beiträge dar. Im Jahre 2003 erreichten sie einen prozentualen Anteil von 83,3%[128] gemessen an den Gesamteinnahmen der BA. Aufgrund der Vorstellung einer gemeinsamen Verantwortung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite für die Sicherung bei Arbeitslosigkeit bzw. für die entsprechenden präventiven Maßnahmen beziehen sich die Beiträge auf die Bruttoeinkommen der versicherungspflichtig Beschäftigten und werden je zur Hälfte von beiden Seiten aufgebracht.[129] Die Höhe des Beitragssatzes beträgt seit 1993 6,5%[130]. Zum Kreis der Beitragszahler gehören grundsätzlich alle ArbeiterInnen und Angestellten[131], gleichwohl wird das Einkommen nur bis zu einer bestimmten Beitragsbemessungsgrenze[132] in der Rentenversicherung berücksichtigt. Das führt besonders dazu, daß Lohneinkommen über diese Grenze gegenüber Lohneinkommen unter diese Grenze relativ gering belastet werden, aber auch weniger gesichert sind als durchschnittliche Lohnempfänger.[133] Nicht versicherungspflichtig sind ausschließlich BeamtInnen, Selbständige und Personen nach Vollendung ihres 65. Lebensjahres.[134] Darüber hinaus sind Personen nicht versicherungspflichtig, die einer geringfügigen Beschäftigung bzw. Nebenerwerbstätigkeit[135] nachgehen.
Weiterhin verfügt die Bundesagentur über einen Rechtsanspruch auf zinslose Liquiditätsdarlehen des Bundes.[136] Können die Darlehen am Ende des Haushaltsjahres nicht aus den Einnahmen oder Rücklagen erstattet werden, wird aus diesen ein nicht zurückzuzahlender Zuschuß.[137] 2003 hatte der Bund einen Bundeszuschuß gemäß § 365 SBG III in Höhe von 6,2 Milliarden Euro[138] zu leisten. Die entspricht einem Anteil von rund 11%[139] gemessen an den Gesamteinnahmen der Bundesagentur.
Im Jahre 2003 machten die Umlagen mit etwa 3,4%[140] insgesamt einen kleinen Anteil der Einnahmen der Bundesagentur aus. Die Umlagen gliedern sich in Winterbauumlage und Insolvenzgeld. Aus der Winterbauumlage werden verschiedene Leistungen in der Bauwirtschaft wie das Wintergeld[141], Winterausfallgeld[142] u.a. finanziert. Die Umlage wird ausschließlich von den Arbeitgebern der Bauwirtschaft aufgebracht.[143] Die Insolvenzgeld-Umlage dient dem Schutz des Arbeitnehmers, der im Falle der Insolvenz seines Betriebes einen Anspruch auf Ausgleich seines ausgefallenen Arbeitsentgeltes vorweisen kann. Die Umlage wird von den Unfallversicherungsträgern aufgebracht.[144]
Einen weiteren Posten auf der Einnahmenseite stellen die sonstigen Einnahmen dar. Sie setzen sich aus diversen Einzelposten wie z.B. den Finanzmitteln aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF), der Verwaltungskostenerstattung u.a. zusammen.[145] Wie die Umlagen spielen auch die sonstigen Einnahmen mit 2,2%[146] im Jahre 2003 lediglich eine kleine Rolle auf der Gesamteinnahmenseite.
Unabhängig der Finanzströme in Verbindung mit der Bundesagentur trägt der Bund darüber hinaus auch direkte Kosten der Arbeitsmarktpolitik. Demgemäß hat der Bund aufgrund der Gesetzeslage die Arbeitslosenhilfe[147] zu bestreiten. Neben der Finanzierung der Arbeitslosenhilfe engagiert sich der Bund mit eigenen Haushaltsmitteln im geringerem Umfang im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Danach werden hauptsächlich die Arbeitnehmerhilfe[148] und sonstige Maßnahmen oder Programme wie z.B. das „Mainzer Modell“[149] oder „Jump Plus“[150] finanziell unterstützt. Für die direkten Kosten gab der Bund im Jahre 2003 insgesamt 16,8 Milliarden Euro[151] aus. Der größte Anteil entfiel mit 16,5 Milliarden Euro[152] auf die Arbeitslosenhilfe.
Es wird deutlich, daß die Ausgaben der Bundesagentur überwiegend durch Beiträge der versicherungspflichtig Beschäftigten finanziert werden. In Zeiten ansteigender Arbeitslosigkeit gehen aber zum Einen die Beitragseinnahmen und damit die Gesamteinnahmen der BA zurück. Zum Anderen führt eine erhöhte Arbeitslosigkeit zu einer Zunahme der Ausgaben für passive Arbeitsmarktpolitik, so daß der Haushalt der Bundesagentur in Liquiditätsschwierigkeiten gerät, da die Rücklagen[153] aufgrund ihrer Höhe zumeist schnell aufgezehrt sind.[154] Um diesen verengten Finanzspielraum der BA entgegenzuwirken, betreibt der Bund eine antizyklische Politik in Form der Defizithaftung.
Schlußendlich erhöhen sich infolge der höheren Arbeitslosigkeit die Ausgaben der BA in Form von Leistungen der passiven Arbeitsmarktpolitik, was letztendlich heißt, daß für notwendige Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik weniger oder teilweise keine Finanzmittel mehr zur Verfügung stehen, weil die aktive und passive Arbeitsmarktpolitik gemeinsam aus einem begrenzten und im hohen Maße beitragsfinanzierten Budget der BA finanziert werden. Die Ausgabenentwicklung der aktiven Arbeitsmarktpolitik ist also prozyklischer Natur.[155] Gerade in einer Zeit, in der Konjunktur und Beschäftigung schwach ausgeprägt sind und deshalb die Arbeitsförderung in Form der aktiven Arbeitsmarktpolitik in stärkerem Maße eingesetzt werden muß, werden insbesondere hier die Finanzmittel gekürzt, so daß bei den Arbeitslosen die Möglichkeiten auf Weiter- und Umschulungen bzw. ABM usw. beschränkt werden.[156] Das ist unter anderem dem Umstand geschuldet, daß für die Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik im Gegensatz zu den Lohnersatzleistungen der passiven Arbeitsmarktpolitik zumeist keine Rechtsansprüche bestehen. Die Finanzierung von aktiver Arbeitsmarktpolitik und Arbeitslosengeld aus einem gemeinsamen Budget führt bei finanziellen Engpässen zu einem Konkurrenzverhältnis zwischen beiden Leistungsarten. Dieser Zustand widerspricht einerseits dem Ziel eines problemgerechten Mitteleinsatzes und andererseits wird damit die Effizienz der Arbeitsmarktpolitik dezimiert.
Dieses Grundproblem der Finanzierung von aktiver und passiver Arbeitsmarktpolitik wird zwar seit längerem diskutiert,[157] doch auch die derzeitigen Arbeitsmarktreformen greifen dieses Thema nicht auf.
Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe[158] sind Lohnersatzleistungen an Arbeitslose. Das Arbeitslosengeld ist eine Versicherungsleistung und wird aus dem Finanzhaushalt der Bundesagentur, folglich größtenteils aus Beiträgen, beglichen, wogegen die Arbeitslosenhilfe ein steuerfinanziertes Instrument darstellt, welches von der Bundesagentur verwaltet wird.
Arbeitslos und damit Anspruch auf Bezug von Arbeitslosengeld besitzen jene Arbeitnehmer, die nach dem SGB III
- beim Arbeitsamt arbeitslos gemeldet sind und sich vorübergehend nicht in einem Beschäftigungsverhältnis befinden,
- der Arbeitsvermittlung zur Verfügung stehen, d.h. arbeitsfähig und arbeitswillig sind und zudem mindestens 15 Stunden wöchentlich innerhalb einer zumutbaren Beschäftigung arbeiten können
- und die Anwartschaft erfüllt haben.[159]
Die Erfüllung dieser Kriterien allein begründet jedoch noch nicht den Anspruch auf Arbeitslosengeld. Um einen Anspruch auf Arbeitslosengeld zu erwerben, muß der sozialversicherungspflichtige Arbeitnehmer zusätzlich eine Mindestbeschäftigungsdauer von zwölf Monaten (Anwartschaftszeit) innerhalb von zwei Jahren (Rahmenfrist) leisten.[160] Die Auszahlung des Arbeitslosengeldes erfolgt von Beginn der Arbeitslosigkeit an, falls der Leistungsbezug nicht wegen Sperr- oder Säumnisfristen[161] bzw. aufgrund des Erhalts anderer Sozialleistungen[162] ausgesetzt ist. Der maximale Bezugszeitraum hängt dabei von der Dauer der Beschäftigung vor Anspruchsentstehung innerhalb der letzten drei Jahre (erweiterte Rahmenfrist) und vom Alter des Arbeitslosen ab.[163] Die Mindestdauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld beträgt bei mindestens zwölfmonatiger Beschäftigung sechs Monate. Ein Arbeitsloser, der das 55. Lebensjahr vollendet hat und einer Beschäftigung von mindestens 36 Monaten nachgegangen ist, erfüllt den Höchstanspruch von 18 Monaten.[164]
[1] Regierungserklärung (14.03.2003).
[2] Vgl. Frech, S.: (2003). S. 170.
[3] Vgl. SPD – Bundesparteitagsbeschluß (01.06.2003). S. 15.
[4] Vgl. Sell, Stefan (1999): Zur Schnittstellenproblematik zwischen Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe. Bestandsaufnahme der Risikoverlagerung und Plädoyer für eine funktionsgerechte institutionelle und instrumentelle Modernisierung. In: Sozialer Fortschritt, 1-2(1999). S. 24-33.
[5] Vgl. Thode, Eric (2003): Die Anreizwirkungen der Reform von Arbeitslosen- und Sozialhilfe im Spiegel internationaler Erfahrungen. In: Sozialer Fortschritt. 11,12(2003). S. 284-291.
[6] Vgl. Buslei, Hermann; Steiner, Viktor (2003): Anreizwirkungen von Lohnsubventionen. Welche Bedeutung haben sie für die aktuelle Reformdiskussion. In: Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung, Bd. 72(2003), 1. S. 94-108.
[7] Vgl. Brütt, Christian (2003): Von Hartz zur Agenda 2010. Die Realpolitik im „aktivierenden Sozialstaat“. In: Prokla. Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaft. 133(2003). S. 645-665.
[8] Vgl. Opielka, Michael (2004): Grundeinkommen statt Hartz IV. Zur politischen Soziologie der Sozialreform. In: Blätter für deutsche und internationale Politik. 9(2004). S. 1081-1090.
[9] Vgl. Müller, Albrecht (2004): Die Reformlüge. In: Blätter für deutsche und internationale Politik. 9(2004). S. 1059-1070. Als ein weiterer Vertreter ist Eckehard F. Rosenbaum zu nennen. Vgl. Rosenbaum Eckehard F. (2004): Ein Jahr Agenda 2010. Die Rhetorik der Reformlegenden. In: Blätter für deutsche und internationale Politik. 3(2004). S. 317-326.
[10] Vgl. Klös, Hans-Peter (2003): „Fördern und Fordern“: Ökonomische Implikationen eines normativen Konzepts. In: Sozialer Fortschritt. 11,12(2003). S. 305-309.
[11] Vgl. Schmid, Günther (2002): Wege in eine neue Vollbeschäftigung. Übergangsmärkte und aktivierende Arbeitsmarktpolitik. Frankfurt/M., New York.
[12] Vgl. Neumann, F.: (1992). S. 29; Vgl. Claessens, D.; Claessens, K. : (1992). S. 21.
[13] Vgl. Harms, B.: (1923). S. 368.
[14] Vgl. Carell, E.: (1956). S. 229.
[15] Vgl. Marx, K.: (1962(1867)). S. 198.
[16] Vgl. Marx, K.: (1962(1867)). S. 192.
[17] Vgl. Neumann, F.: (1992). S. 29.
[18] Vgl. Claessens, D.; Claessens, K. : (1992). S. 22.
[19] Ausführlich dazu: Weber, Max (1993(1904)): Die protestantische Ethik und der „Geist“ des Kapitalismus. Bodenheim. S. 1-51.
[20] Ausführlich dazu: Durkheim, Emile (1992(1893)): Über soziale Arbeitsteilung. Studie über die Organisation höherer Gesellschaften. Frankfurt/Main. S. 83-117.
[21] Paulsen, A.: (1969). S. 42.
[22] Paulsen, A.: (1969). S. 43.; Zerche, J.; Schönig, W.; Klingenberger, D.: (2000). S. 2.
[23] Bäcker, G.; Bispinck, R.; Hofemann, K.; Naegele, G.: (2000). S. 284.
[24] Vgl. Groser, M.: (1994). S. 35.
[25] Lampert, H. : (1998). S. 179.
[26] Vgl. Lampert, H. : (1998). S. 179.
[27] Hierzu soll nur auf den § 1 SGB III verwiesen werden.
[28] Vgl. Art. 2, Abs. 1 GG.
[29] Vgl. Art. 12, Abs. 1 GG.
[30] Vgl. Art. 20, Abs. 1; Art. 28, Abs. 1 GG.
[31] Vgl. Hesselberger, D.: (1999). S. 70f, 138, 176.
[32] Vgl. Jochem, S.: (2001). S. 13f.
[33] Vgl. Groser, M.: (1994). S. 35.
[34] Vgl. ausführlich dazu : Schöb, Ronnie (2002): Das Leipziger Modell. Kommunale Beschäftigungsgesellschaften – eine Nachbetrachtung. In: ifo Schnelldienst. (= ifo Institut für Wirtschaftsforschung e.V.). 4(2002). S. 19-25.
[35] Vgl. Bäcker, G.; Bispinck, R.; Hofemann, K.; Naegele, G.: (2000). S. 357.
[36] Vgl. Lampert, H. : (1998). S. 181.
[37] Vgl. grundlegend: Wagner, Thomas; Jahn, Elke J. (1997): Neue Arbeitsmarkttheorien. Düsseldorf.; Keller, Berndt (1997): Einführung in die Arbeitspolitik. Arbeitsbeziehungen und Arbeitsmarkt in sozialwissenschaftlicher Perspektive. München, Wien5.
[38] Die rechtliche Grundlage der Tarifautonomie findet sich in den Paragraphen 2 und 12 des Tarifvertragsgesetzes (TVG) vom 9. April 1949 in der Fassung vom 25. August 1969. Von grundsätzlicher Bedeutung für das TVG ist aber der Artikel 9 Abs. 3 GG, der mit der beschriebenen Koalitionsfreiheit besonders Organisationen (Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände) schützt und ihnen die Tarifautonomie zubilligt. Aus: Hesselberger, D.: (1999). S. 131. Das Ziel der Tarifautonomie besteht darin, daß die Tarifvertragsparteien die Entgelte und sonstige Arbeitsbedingungen in eigener Verantwortung aushandeln, also ohne Intervention staatlicher Institutionen. Der Staat ist auf die freiwillige Kooperation der Tarifpartner angewiesen und muß sich auf informelle Einflußnahmen zur Schaffung oder Sicherung arbeitsmarktpolitischer und wirtschaftlicher Rahmenbedingungen beschränken. Aus: Lampert, H.: (1998). S. 194f.
[39] Vgl. Schönig, W.: (1996). S. 115.
[40] Die betriebliche Mitbestimmung der Arbeitnehmer beruht hauptsächlich auf das Betriebsverfassungsgesetz. In diesem Gesetz werden unter anderem Fragen des Betriebsrates (§§ 7-59a BetrVG) geregelt. Dagegen existieren für die unternehmerische Mitbestimmung drei unterschiedliche Rechtsgrundlagen: das Betriebsverfassungsgesetz, das Montanbestimmungsgesetz und das Mitbestimmungsgesetz. Als Beispiel für eine überbetriebliche Mitbestimmung wäre das Stabilitätsgesetz von 1967 zu nennen, mit dem der Staat versucht hat, auf die Tarifparteien institutionell einzuwirken. Vgl. Bäcker, G.; Bispinck, R.; Hofemann, K.; Naegele, G.: (2000). S. 163f.
[41] Vgl. Keller, B.: (1997). S. 58.
[42] Vgl. Zerche, J.; Schönig, W.; Klingenberger, D.: (2000). S. 20.
[43] Vgl. Keller, B.: (1997). S. 59.; Vgl. Pehle, H.: (1994). S. 34.
[44] Vgl. Armingeon, K.: (1994). S. 222.
[45] Vgl. Winter, Th. Von (1997). S. 146f.
[46] Vgl. Zerche, J.; Schönig, W.; Klingenberger, D.: (2000). S. 8.
[47] Vgl. Wagner, Th.; Jahn, E. J.: (1997). S. 143.
[48] Vgl. Bäcker, G.; Bispinck, R.; Hofemann, K.; Naegele, G.: (2000). S. 285.
[49] Keller, B.: (1997). S. 152.
[50] Vgl. Wagner, Th.; Jahn, E. J.: (1997). S. 144.
[51] Als Beispiel wäre Frankreich zu nennen, wo im Jahre 2001 34 Ausfalltage durch Arbeitskampf zu verzeichnen waren. In: Arbeitskampf 2001.
[52] Die Grundlage für die Zahlen bilden Arbeitskämpfe ab 1.000 Arbeitnehmer. In: Arbeitskampf 2001.
[54] Vgl. Winter, Th. Von (1997). S. 151ff.
[55] Zerche, J.; Schönig, W.; Klingenberger, D.: (2000). S.17.
[56] Zerche, J.; Schönig, W.; Klingenberger, D.: (2000). S.17.
[57] Vgl. Keller, B.: (1997). S. 10.
[58] Zerche, J.; Schönig, W.; Klingenberger, D.: (2000). S.17.
[59] Zerche, J.; Schönig, W.; Klingenberger, D.: (2000). S.17.
[60] Zerche, J.; Schönig, W.; Klingenberger, D.: (2000). S.18.
[61] Seit der Verbandsaussperrung von 1971 in Nordwürttemberg und Nordbaden vertreten der DGB und seine Einzelgewerkschaften die Auffassung, daß Aussperrungen insbesondere gegen Artikel 9 Abs. 3 GG verstoßen und daher vom Bundesarbeitsgericht verboten werden müßten. Vgl. Keller, B.: (1997). S. 170f.
[62] Vgl. Keller, B.: (1997). S. 170ff.
[63] Vgl. Zerche, J.; Schönig, W.; Klingenberger, D.: (2000). S. 124.; Vgl. Schmuhl, H.-W.: (2003). S. 150ff.; Vgl. Glismann, H. H.; Schrader, K.: (2002). S. 15-18.
[64] Vgl. Schmuhl, H.-W.: (2003). S. 422f.; Vgl. Lampert, H.: (1989). S. 174.
[65] Vgl. Keller, B.: (1997). S. 347f.
[66] Lampert, H.: (1989). S. 173.
[67] Lampert, H.: (1989). S. 177.
[68] Lampert, H.: (1989). S. 174.
[69] Vgl. Keller, B.; Seifert, H.: (1995). S. 13f.
[70] Vgl. §§ 1, 2 AFG.
[71] Vgl. §§ 6, 25 AFG.
[72] Vgl. §§ 13-24 AFG.
[73] Vgl. §§ 53-55 AFG.
[74] Vgl. §§ 33-52 AFG.
[75] Vgl. §§ 63-99 AFG.
[76] Vgl. §§ 130-139 AVAVG.
[77] AVAVG. S. 343. ; Vgl. §§ 140-143 AVAVG.
[78] Es ist festzustellen, daß der Wortlaut folgender ist: im AVAVG „Der Verwaltungsrat kann ...“ (§ 131 AVAVG) und im AFG „Die Bundesanstalt fördert ...“ (§ 33 AFG). Demnach ist im AFG ein Rechtsanspruch gegeben.
[79] Vgl. § 50 AFG.
[80] Vgl. hierzu §§ 140 - 143 AVAVG mit §§ 91 - 99 AFG.
[81] Vgl. Schmuhl, H.-W.: (2003). S. 494.
[82] Lampert, H.: (1989). S. 177.
[83] Lampert, H.: (1989). S. 177.
[84] Lampert, H.: (1989). S. 177.
[85] Als Grundlage wurden die Zahlen aus der Tabelle 1 in: Lampert, H.: (1989). S. 178 herangezogen. Die bei Lampert ausgewiesenen Zahlen sind in D-Mark angegeben und wurden nach dem gültigen Umrechnungsfaktor in Euro angegeben.
[87] 1970 wurden 16,6% der Ausgaben für das Arbeitslosengeld und 21,7% für die Förderung der beruflichen Bildung ausgegeben. Dagegen betrug im Jahre 1988 der Anteil des Arbeitslosengeldes 44,2% und der Förderung 26,2%. Vgl. Lampert, H.: (1989). S. 178 – Tabelle 1.
Generell ist festzustellen, daß der Anteil der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik von 66,6% (1973) auf 34% (1985) zurückgegangen ist. Vgl. Schmid, G.; Reissert, B.; Bruche, G.: (1987). S. 250 – Tabelle 15.
[88] Hier wären grundsätzlich die Jahre 1975/76 und fast durchweg die 1980er Jahre zu nennen, in denen die Ausgaben durch Einnahmen nicht gedeckt werden konnten. Siehe dazu: Lampert, H.: (1989). S. 178 – Tabelle 1.
[89] Zum einen wären die Beitragserhöhungen zu nennen: 1,3% (1970) auf 4,3% (1988). Vgl. Lampert, H.: (1989). S. 179 – Abbildung 1.
Zum anderen werden Leistungs- und Ausgabenkürzungen, z.B. durch Verschärfung der Zumutbarkeitsvoraussetzungen oder bei der Höhe und Bezugsdauer der Unterstützungsleistungen, vorgenommen. Aus: Schmuhl, H.-W.: (2003). S. 512-521. Nähere Angaben und grundsätzliche Kritik am AFG in: Keller, B.: (1997). S. 364-387.
[90] Zerche, J.; Schönig, W.; Klingenberger, D.: (2000). S. 134.
[92] Grundsätzliche Kritik an das AFRG in: Schmid, G.: (1996).
[93] Vgl. Bosch, G.: (1994). S. 30-34.; Vgl. Genosko, J.: (1998). S. 81ff.
[94] Vgl. § 3 Abs. 1 SGB III.
[95] § 1 Abs. 2 SGB III.
[96] Laut AVAVG von 1957 war grundsätzlich jede Arbeit zumutbar. Vgl. § 76 Abs. 1 AVAVG. Die Zumutbarkeit als Begriff wurde erstmalig im § 103 AFG von 1969 eingeführt, ohne diesen jedoch näher zu erläutern. Erst mit der Einführung des § 103 Abs.1a AFG im Jahre 1976 wurde eine Präzisierung vorgenommen, so z.B. sind Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes zu berücksichtigen. Weiterhin werden Ereignisse, wie der Umstand, daß der Beschäftigungsort weiter vom Wohnort entfernt ist als bei der vorigen Beschäftigung, aufgezählt, die für sich allein die Aufnahme einer Tätigkeit nicht unzumutbar machen. Eine ausführliche Diskussion der Kopplung von Eigenverantwortung und Zumutbarkeit findet sich in: Sell, S.: (1998). S. 532-549.
[97] Als Ausnahme wird z.B. eine unverhältnismäßig lange Pendelzeit (max. 3 Std. bei einer Arbeitszeit von mehr als 6 Stunden) genannt. Vgl. §§ 2 Abs. 3 und 121 SGB III.
[98] Verweigert ein Arbeitsloser eine zumutbare Tätigkeit, so muß er mit Sperrfristen und Leistungskürzungen oder sogar mit Anspruchsverlust rechnen. Vgl. Schmuhl, H.-W.: (2003). S. 588.
[99] Vgl. §§ 38, 39 SGB III.
[100] Vgl. § 4 Abs. 1 SGB III.
[101] Vgl. Rabe, B.; Schmid, G.: (1999). S. 386.
[102] Ermessensleistungen können bis zu 5 v.H. als frei bestimmte Leistungen erbracht werden. Vgl. Genosko, J.: (1998). S. 108.
[103] Vgl. Zerche, J.; Schönig, W.; Klingenberger, D.: (2000). S. 139.
[104] In § 9 SGB III wird unter anderem darauf hingewiesen, daß Leistungen der Arbeitsförderung ortsnah zu erbringen und Gegebenheiten des örtlichen bzw. überörtlichen Arbeitsmarktes zu berücksichtigen sind. Dies schließt eine Zusammenarbeit der örtlichen Arbeitsämter mit den Tarifparteien, den Kammern usw. ein.
In § 10 SGB III wird dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit das Recht eingeräumt, die freie Förderung auf bis zu 10 v.H. der im Eingliederungstitel enthaltenen Mittel zu erhöhen.
[105] Vgl. §§ 77-96 SGB III.
[106] Vgl. §§ 260-271 SGB III.
[107] Vgl. Plaßmann, G.: (2002). S. 17.
[108] Vgl. §§ 48-51 SGB III.; Vgl. ausführlich dazu: Kurtz, B. (2003): Trainingsmaßnahmen – Was verbirgt sich dahinter? In: IAB Werkstattbericht, 8(2003).
[109] Vgl. §§ 217-228 SGB III.
[110] Vgl. §§ 53, 54, 56 SGB III.
[111] Vgl. §§ 229-233 SGB III.
[112] § 1 Abs. 1 SGB III (2001).
[113] § 1 Abs. 1 SGB III (2001).
[114] Vgl. Schmuhl, H.-W.: (2003). S. 591.
[115] Vgl. § 6 Abs. 1 SGB III (2001).
[116] Vgl. §§ 6, 35 Abs. 4 SGB III (2001).
[117] §§ 37 Abs. 2, 37a Abs. 1 SGB III (2001).
[118] Vgl. §§ 37 Abs. 2, 37a Abs. 1 SGB III (2001).
[119] Vgl. §§ 169-182 SGBIII.
[120] Vgl. § 37a Abs. 2 SGB III (2001).
[121] § 230 SGB III (2001).
[122] Vgl. §§ 229-231 SGB III (2001).
[123] Vgl. § 279a SGB III (2001).
[124] Vgl. § 7 SGB III (2001).
[125] Vgl. Plaßmann, G.: (2002). S. 43.
[126] Es wurde z.B. die Höhe des Arbeitslosengeldes sowie der Arbeitslosenhilfe gesenkt. Vgl. Eisen, R.: (1997). S. 64f.; Vgl. Glismann, H. H.; Schrader, K.: (2002). S. 31.
[127] Vgl. § 340 SGB III.
[128] ANBA: 2(2004). S. 217. Der prozentuale Anteil wurde anhand der Zahlenangaben errechnet.
[129] Vgl. Bruche, G.; Reissert, B.: (1985). S. 37f.
[130] Plaßmann, G.: (2002). S. 33.; § 341 Abs. 2 SGB III (2003).
[131] Vgl. §§ 342-349 SGB III.
[132] Vgl. § 341 Abs. 3, 4 SGB III. Die Beitragsbemessungsgrenze ist der Grenzbetrag, bis zu dem in der Sozialversicherung die Beiträge berechnet werden. Arbeitsentgelte, die über der Beitragsbemessungsgrenze liegen, werden somit nicht zur Beitragsbemessung herangezogen. Sie wird alljährlich neu festgelegt und beträgt im Jahre 2004 5.150 Euro in den Alten und 4.350 Euro in den Neuen Bundesländern. In: Beitragsbemessungsgrenze (Informationen).
[133] Vgl. Schmid, G.: (2002). S. 338.; Vgl. Offe, C.: (1998). S. 362.
[134] Vgl. § 27, 28 SGB III.
[135] Vgl. § 344 Abs. 4 SGB III (2003); Vgl. § 20 Abs. 2, 3 SGB IV.
[136] Vgl. § 364 SGB III.
[137] Vgl. § 365 SGB III.
[138] ANBA: 2(2004). S. 217.
[139] Vgl. ANBA: 2(2004). S. 217. Der prozentuale Anteil wurde anhand der Zahlenangaben errechnet.
[140] Vgl. ANBA: 2(2004). S. 217. Der prozentuale Anteil wurde anhand der Zahlenangaben errechnet.
[141] Vgl. §§ 209-213 SGB III.
[142] Vgl. §§ 214, 214a SGB III.
[143] Vgl. §§ 354-357 SGB III.
[144] Vgl. §§ 358-362 und §§ 183-189 SGB III. Die Insolvenzgeld-Umlage war bis 1998 unter dem Begriff Konkursausfallgeld bekannt. Vgl. §§ 141a-n AFG (1998). Unfallversicherungsträger sind z.B. die Berufsgenossenschaften oder die Eisenbahn-Unfallkasse. Vgl. § 358 Abs. 1 SGB III.
[145] Vgl. ANBA: 2(2004). S. 217.
[146] Vgl. ANBA: 2(2004). S. 217. Der prozentuale Anteil wurde anhand der Zahlenangaben errechnet.
[147] Vgl. § 363 Abs 1 SGB III
[148] Vgl. § 56 SGB III.
[149] Das "Mainzer Modell" gibt Kleinverdienern Anreize, eine geringer entlohnte Beschäftigung oder Teilzeitarbeit aufzunehmen und erhielten einen Zuschuß zu ihren Sozialversicherungsbeiträgen und einen Kindergeldzuschlag, der nicht auf die Sozialhilfe angerechnet wurde. Damit sollten insbesondere Alleinerziehende dahingehend unterstützt werden, durch Erwerbsarbeit aus der Sozialhilfe aussteigen zu können. In: „Mainzer Modell“ (Informationen).
[150] Mit dem "Sonderprogramm zum Einstieg arbeitsloser Jugendlicher in Beschäftigung und Qualifizierung (Jump Plus)" sollen für 100.000 Jugendliche zwischen 15 bis unter 25 Jahren die Chancen zur Eingliederung in den allgemeinen Arbeitsmarkt verbessert sowie der Zugang zu kommunalen Beschäftigungs- und Qualifizierungsangeboten gefördert werden. Als förderungswürdige Jugendliche gelten diejenigen, die Sozialhilfeempfänger sind oder Arbeitslosenhilfe und ggf. ergänzende Sozialhilfe beziehen sowie langzeitarbeitslos oder von Langzeitarbeitslosigkeit (mehr als 6 Monate arbeitslos) bedroht sind. In: „Jump Plus“ (Informationen).
[151] ANBA: 2(2004). S. 225.
[152] ANBA: 2(2004). S. 224.
[153] Die BA sieht sich schon seit Jahren außerstande, Rücklagen zu bilden, denn das Verhältnis Einnahmen und Ausgaben ist derart defizitär, daß sich der Bundeszuschuß gemäß § 365 SGB III seit Jahren erhöht. Im Jahre 1998 betrug der Bundeszuschuß 7,8%, 2002 9,95% und 2003 schon 11% gemessen an den Gesamteinnahmen der BA. Vgl. ANBA: 1(1999). S. 115.; Vgl. Arbeitsstatistik 2002 der ANBA: (2003). S. 165.; Vgl. ANBA: 2(2004). S. 217. Der prozentuale Anteil wurde anhand der Zahlenangaben errechnet.
[154] Vgl. Schmid, G.: (2002). S. 343.
[155] Prozyklisch bedeutet in diesem Fall, daß eine direkte Abhängigkeit zwischen dem Ansteigen der Arbeitslosigkeit und dem Sinken der Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik besteht. Von der Arbeitslosigkeit in Deutschland waren im Jahre 2002 4.061.343 und im Jahre 2003 4.376.767 Menschen betroffen. Dies bedeutet eine Steigerung um 7,8% für das Jahr 2003 gegenüber 2002. In: Arbeitsmarkt 2003 der ANBA: (2004). S. 60. Demzufolge stiegen auch die Ausgaben der passiven Leistungen der BA von 44,1 Mrd. Euro im Jahre 2002 auf 47,3 Mrd. Euro im Jahre 2003 – eine Steigerung von 7,3%. Die Ausgaben für aktive Leistungen der BA sanken dagegen von 22,4 Mrd. Euro im Jahre 2002 auf 21,2 Mrd. Euro im Jahre 2003 – ein Rückgang von 5,7%. Damit sank auch der Anteil der Aufwendungen für aktive Arbeitsmarktpolitik an den Gesamtausgaben der BA von 31,3% im Jahre 2002 auf 28,8% im Jahre 2003. In: Arbeitsmarkt 2003 der ANBA: (2004). S. 114.
[156] Vgl. Schmid, G.; Reissert, B.; Bruche, G.: (1987). S. 242.; Vgl. Reissert, B.: (1994). S. 46f. Der Teilnehmerbestand bei der Qualifizierung ging im Jahre 2003 gegenüber 2002 um 22,5% und bei den Beschäftigung schaffenden Maßnahmen (ABM usw.) im gleichen Zeitraum um 21,8% zurück. In: Arbeitsmarkt 2003 der ANBA: (2004). S. 110. Vgl. auch Heinelt, H.; Weck, M.: (1998). S. 41f.
[157] z.B. Vgl. Bruche, G.; Reissert, B.: (1985); Reissert, B.: (1994); Schmid, G.: (2002).
[158] Einen zwischenstaatlichen Vergleich des Leistungsbezugs bei Arbeitslosigkeit bieten der IAB-Werkstattbe-richt und die Darstellung von Eichhorst u.a. Vgl. Werner, Heinz; Winkler, Werner (2003): Systeme des Leistungsbezugs bei Arbeitslosigkeit. Ein zwischenstaatlicher Vergleich. In: IAB Werkstattbericht, 4(2003).; Vgl. Eichhorst, Werner; Profit, Stefan; Thode, Eric (2001): Benchmarking Deutschland. Arbeitsmarkt und Beschäftigung. Berlin u.a.
[159] Vgl. § 117-122 SGB III (2003).
[160] Vgl. §§ 123, 124 SGB III (2003).
[161] Die Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld mindert sich im Falle von Arbeitsablehnungen, eines Abbruchs der beruflichen Eingliederungsmaßnahme, von Arbeitsaufgaben, von Nichtnachkommen der Meldepflicht usw. Die Sperrzeit kann bis zu zwölf Wochen betragen. Vgl. §§ 128, 140, 144, 145 SGB III (2003).
[162] Vgl. § 142 SGB III (2003).
[163] Vgl. § 127 Abs. 1 SGB III (2003).
[164] § 127 Abs. 2 SGB III (2003). Eine weitere Aufgliederung nach Dauer der Beschäftigung und Alter des Arbeitslosen in Bezug auf die Dauer des Anspruchs kann der Tabelle entnommen werden. Vgl. § 127 Abs. 2 SGB III (2003).
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Vierte Gesetz Dienstleistungen Arbeitsmarkt Reform-Agenda
Strukturreformen in der Gruppe der öffentlichen Versicherer - gibt es eine "Agenda 2010"?

References: § 365
 § 1
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 20
 Art. 28
 § 50
 § 3
 § 1
 § 76
 § 103
 § 103
 § 4
 § 9
 § 10
 § 1
 § 1
 § 6
 § 37
 § 230
 § 279
 § 7
 § 340
 § 341
 § 341
 § 27
 § 344
 § 20
 § 364
 § 365
 § 358
 § 363
 § 56
 § 365
 § 117
 § 142
 § 127
 § 127
 § 127