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Timestamp: 2020-04-01 02:21:23+00:00

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Der institutionelle Rahmen der Europäischen Zentralbank und die ...
von Alexander Krauß (Autor)
2. Aufgaben und Struktur der Europäischen Zentralbank (EZB)
2.1. Das System der Europäischen Zentralbanken (ESZB) und das Eurosystem
2.2. Die EZB als Herzstück des Europäischen Systems der Zentralbanken
2.3. Die Beschlussorgane der EZB und ihre Aufgaben
3. Auswirkungen der Erweiterung des Währungsraumes auf die geldpolitischen Entscheidungen der EZB
3.1. Veränderungen im EZB-Rat
3.2. Gremiengröße und Entscheidungseffizienz - Wie groß soll das geldpolitische Entscheidungsgremium der EZB sein?
3.2.1. Modelltheoretische Betrachtung
3.2.2. Vergleich mit anderen Zentralbanken
3.3. Die Bedeutung des Direktoriums bei heterogener Länder- struktur
3.4. Modellanalyse - Folgen nationaler Interessenvertretung im EZB-Rat
3.4.1. Politische undökonomische Gewichte im EZB-Rat
3.4.2. Modellansatz
3.4.3. Die Präferenz der unterschiedlichen Akteure
3.4.4. Die Politik der EZB
3.4.5. Modellierung der geldpolitischen Implikationen des Vertrages von Maastricht
3.4.6. Interpretation der Ergebnisse
4. Reformvorschläge für eine Modifikation der Abstimmungs- regeln im EZB-Rat
4.1. Reformkomponenten einer möglichen EZB-Reform
4.1.1. Zentralisierung und Delegation
4.1.2. Stimmengewichtung
4.1.3. Repräsentation nach Ländergruppen
4.1.4. Rotation
4.2. Konkrete Vorschläge zur EZB-Reform
4.2.1. Rechtliche Rahmenbedingungen nach Nizza
4.2.2. Offizielle Vorschläge
4.2.2.1. Der EZB-Vorschlag
4.2.2.2. Der Vorschlag des Europäischen Parlamentes
4.2.3. Weitere Vorschläge
4.2.3.1. Rotationsvorschlag des DIW
4.2.3.2. Delegations- und Zentralisationsvorschläge
Abbildung 1 Auswirkung möglicher Erweiterungsschritte auf den EZB-Rat
Abbildung 2 Asymmetrisches Wachsen des Euroraumes bei Erweiterung
Abbildung 3 Inflationsraten im ER 12, den Beitrittsländern und Rumänien
Abbildung 4 Interdependenzkostenfunktion eines Entschei- dungsprozesses bei konstanter Gremiengröße
Abbildung 5 Mögliche Veränderung der Interdependenzkos- tenfunktion bei Vergrößerung des Gremiums
Abbildung 6 Medianwählerposition des Direktoriums bei gleichmäßiger Verteilung im ER-12
Abbildung 7 Medianwählerposition des Direktoriums bei stark asymmetrischer Verteilung im ER-12
Abbildung 8 Koalitionsmehrheit gegen das Direktorium im EZB-Rat im ER-27
Abbildung 9 Politisches und ökonomisches Gewicht der NZB - Präsidenten im EZB-Rat (ER-12)
Abbildung 10 Politisches und ökonomisches Gewicht der NZB - Präsidenten im EZB-Rat (ER- 27)
Abbildung 11 Politisches und ökonomisches Gewicht der NZB - Präsidenten im EZB-Rat bei doppelter Mehrheit
Tabelle 1: Realwirtschaftliche Eckdaten (2001) einer Auswahl von ER-12 Ländern
Tabelle 2: Realwirtschaftliche Eckdaten (2001) der Beitritts länder und Beitrittskandidaten ohne Türkei
Tabelle 3: Vergleich der institutionellen Ausgestaltung födera ler Zentralbanken
Tabelle 4: Rotationssystem der EZB in zwei Gruppen (erste Stufe)
Tabelle 5: Rotationssystem der EZB in drei Gruppen (zweite Stufe)
Tabelle 6: Gruppeneinteilung bei verschiedenen Erweiterungs szenarien nach EZB-Vorschlag
Symbolverzeichnis Hauptteil
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Vertrag von Nizza (Vertrag von Nizza zur Änderung des Vertrages über die Europäische Union, der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft sowie einiger damit zusammenhängender Rechtsakte)
Die Europäische Union steht unmittelbar vor der, in absoluten Zahlen be- trachtet, größten Erweiterung ihrer Geschichte. Am 1. Mai 2004 wird sie um
10 Mitgliedsländer (Tschechische Republik, Estland, Zypern, Lettland, Li- tauen, Ungarn, Malta, Polen, Slowenien und die Slowakei) auf dann 25 Teilnehmerstaaten angewachsen sein1. Mit zwei weiteren Ländern (Bulga- rien und Rumänien), die nach dem Willen des Europäischen Rates 2007 der europäischen Union beitreten sollen2, werden derzeit Beitrittsverhandlungen geführt. Obwohl die Türkei ihren Beitritt bereits 1987 beantragte und ihr 1999 eine Vollmitgliedschaft in Aussicht gestellt wurde, finden derzeit noch keine Beitrittsverhandlungen statt3. Grund dafür ist die Feststellung, dass das Land die politischen Kopenhagener-Kriterien derzeit noch nicht voll erfüllt4.
Von den momentan 15 EU-Mitgliedsländern haben 12 den Euro im Rahmen der Währungsunion eingeführt. Ihre nationalen Währungen haben bisher Schweden, Dänemark und Großbritannien beibehalten. Dabei verfügen Großbritannien und Dänemark über eine opting-out-Klausel im Vertrag von Maastricht, die es ihnen ermöglicht, ihre nationalen Währungen solange sie dies wollen zu belassen5. Schweden behielt seine nationale Währung zu- nächst wegen noch nicht erreichter Konvergenz bei. Eine opting-out-Klausel wurde nicht vereinbart, so dass Schweden an sich verpflichtet ist, den Euro, wenn es die dafür vereinbarten Voraussetzungen erfüllt, einzuführen6. Al- lerdings hat sich in einem Referendum am 14. September 2003 die schwedi- sche Bevölkerung mit deutlicher Mehrheit gegen die Einführung des Euros ausgesprochen, was den Beitritt Schwedens zum Euro-Währungsraum zu- mindest deutlich verzögern dürfte. Auch gehören Schweden und das Verei- nigte Königreich derzeit nicht dem Wechselkursmechanismus II (WKM II) an. Eine 2-jährige störungsfreie Teilnahme am WKM II ist eine der Vor aussetzungen für den Beitritt zur Eurozone7. Auch für die 10 Beitrittsländer kommt daher die Einführung des Euros in der dritten Stufe der Währungsunion wohl nicht vor 2006 in Frage. Gleich- wohl könnte das Euro-Währungsgebiet somit in den kommenden Jahren von derzeit 12 auf 25 bis 27 Mitgliedsländer anwachsen. Es stellt sich daher die Frage, ob das Eurosystem, insbesondere die Europäische Zentralbank (EZB), dieser Erweiterung institutionell gewachsen ist, bzw. wie sie struktu- rell auf die Vergrößerung des Währungsgebietes vorbereitet werden kann. Das Kernproblem ist dabei die aus dem Erweiterungsprozess resultierende Veränderung in der Größe und Zusammensetzung des geldpolitischen Ent- scheidungsgremiums und die daraus zu erwartenden Rückwirkungen auf die Geldpolitik der EZB. Im geldpolitischen Entscheidungsgremium des Euro- systems, dem EZB-Rat, haben derzeit sowohl 6 Direktoriumsmitglieder als auch die Präsidenten der nationalen Zentralbanken (NZB - Präsidenten) aller Eurostaaten Sitz- und Stimmrecht. Das Gremium würde sich von derzeit 18 Mitgliedern auf bis zu 33 Mitglieder vergrößern. Die neu hinzukommenden Staaten sind überwiegend Volkswirtschaften, die einen Transformationspro- zess von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft hinter sich gebracht haben und sich dadurch strukturell von den bisherigen Eurostaaten unterscheiden. Im Übrigen handelt es sich überwiegend um bevölkerungszahlenmäßig klei- ne Volkswirtschaften. Geht man davon aus, dass die im EZB-Rat vertrete- nen NZB - Präsidenten vorrangig die Interessen ihres Herkunftslandes ver- treten, so führt dies möglicherweise zu einer Veränderung der Geldpolitik, die nicht im Interesse des gesamten Währungsgebietes liegt. Auch die im Vergleich zu anderen Zentralbanken auffallende Größe des EZB-Rates könnte unerwünschte Auswirkungen auf die künftige Geldpolitik der Euro- zone haben.
Im Einzelnen geht es in der aktuellen Diskussion, die zu der Thematik geführt wird, vor allem um die Erreichung bzw. Erhaltung folgender Ziele für den geldpolitischen Entscheidungsprozess:
- Die Fähigkeit des geldpolitischen Entscheidungsgremiums, rechtzeitig und effizient Entscheidungen für die Eurozone zu treffen8,
- die Abstimmungsregeln zu Fragen der Geldpolitik so zu gestalten, dass
für den Euroraum als Ganzes eine möglichst wohlfahrtsoptimale Geldpolitik aus dem Entscheidungsprozess resultieren kann9,
- bei der Verwirklichung der vorgenannten Punkte weitere Ziele, wie die Akzeptanz des Eurosystems, ausreichende geldpolitische Transparenz, Repräsentativität der Bevölkerungen und ein Mindestmaß an Kontrolle und Verantwortlichkeit zu gewährleisten10.
Die vorliegende Arbeit gibt im folgenden 2. Kapitel einen Überblick über den institutionellen Rahmen der EZB. Da die bereits von den zuständigen europäischen Institutionen verabschiedete neue EZB-Satzung erst nach der Ratifizierung durch die Mitgliedsstaaten in Kraft treten kann11, stellt dies den momentanen strukturellen Status dar. Im 3. Kapitel werden die Auswir- kungen der Erweiterung des Euro-Gebietes auf den geldpolitischen Ent- scheidungsprozess mit Hilfe von geeigneten Modellen und Vergleichen dar- gestellt. Aus der so dargestellten Analyse werden im 4. Kapitel bestimmte Reformkomponenten der Abstimmungsregeln für das geldpolitische Ent- scheidungsgremium der Eurozone herausgearbeitet, die die gefundenen Problemaspekte berücksichtigen und die bestehenden Defizite in Bezug auf die oben genannten Ziele zumindest teilweise beheben können.
Anschließend werden konkrete Reformvorschläge hinsichtlich der genannten Zielkriterien und ihrer politischen Durchsetzbarkeit analysiert. Abschließend erfolgt eine knappe Bewertung der Reformnotwendigkeit sowie der offiziellen Reformvorschläge.
2. Aufgaben und Struktur der Europäischen Zentral- bank (EZB)
Aufgaben und Struktur der EZB sind untrennbar mit den Aufgaben und Strukturen des Europ Äischen Systems der Zentralbanken (ESZB) verbun- den. Das ESZB wird durch den EG Vertrag und durch die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (im folgenden: EZB-Satzung) aus den Nationalen Zentralbanken der EU- Mitgliedsstaaten und der Europäischen Zentralbank errichtet12. In diesen Rechtsquellen werden dem ESZB auch seine Aufgaben und Ziele zugewie- sen.
Das vorrangige Ziel des ESZB ist die Gewährleistung der Preisstabilität13. Soweit es ohne Beeinträchtigung dieses Oberzieles möglich ist, unterstützt das ESZB die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Gemeinschaft, um zur Verwirklichung der Gemeinschaftsziele (z.B. harmonische und ausgewoge- ne Entwicklung des Wirtschaftslebens, beständiges, nichtinflationäres und umweltverträgliches Wachstum, einem hohen Grad an Konvergenz der Wirtschaftsleistungen, einem hohen Beschäftigungsniveau und einem hohen Maß an sozialem Schutz14 ) beizutragen. Dabei handelt das ESZB im Ein- klang mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbe- werb15. Dies alles kann das ESZB natürlich zunächst nur für jene Staaten leisten, die den Euro als gesetzliches Zahlungsmittel eingeführt haben. Um dies besser kommunizieren zu können, hat die EZB den Begriff des Euro- systems in ihrem ersten Monatsbericht wie folgt eingeführt:
„ Das Eurosystem umfasst die EZB und die NZBen der Mitgliedsstaaten, die den Euro in der dritten Stufe der Wirtschafts- und W Ährungsunion (WWU) eingeführt haben. “ 16
Die Hauptaufgaben17 des ESZBs und somit des Eurosystems18 bestehen darin:
- Die Geldpolitik der Gemeinschaft bzw. des Euro-Währungsgebietes festzulegen und auszuführen,
Daneben hat das Eurosystem die Aufgabe, Banknoten zu emittieren und das Münzausgabevolumen seiner Teilnehmerstaaten zu genehmigen. Weitere Aufgaben des Eurosystems befinden sich im Bereich der Bankenaufsicht und Stabilitätswahrung des Finanzsystems, der Einholung und Aufbereitung statistischer Daten, der Äußerung zu Rechtsakten und Gesetzesentwürfen gegenüber nationalen Behörden und EU-Institutionen und in der Beteiligung an internationalen Währungseinrichtungen.
Im Gegensatz zu den NZBen und der EZB besitzt das ESZB und das Eurosystem keine eigene Rechtspersönlichkeit und keine eigenen Organe. Es wird daher von den Beschlussorganen der EZB geleitet19. Aufgrund empirischer Belege20 und modellgestützter Arbeiten ist die langfristige Gewährleistung von Preisstabilität mittels einer weisungsunabhängigen und konservativen Zentralbank möglich21. Besonders für die EZB aber auch für die NZBen gewährleisten EG-Vertrag und EZB-Satzung ein hohes Maß an Zentralbankunabhängigkeit.
Ein weiteres wichtiges Instrument zur Beeinflussung der Erwartungen der Wirtschaftssubjekte ist die Transparenz der Geldpolitik. Aus diesem Grunde und der Tatsache, dass durch eine weisungsunabhängige Zentralbank die Geldpolitik aus der demokratischen Kontrolle zumindest teilweise entrückt ist, rechtfertigen sich umfangreiche Rechenschaftspflichten22 des Eurosys- tems.
2.2. Die EZB als Herzstück des Europäischen Systems der Zent- ralbanken (ESZB)
Die EZB trägt als Herzstück des Eurosystems die Gesamtverantwortung dafür, dass die Aufgaben des Eurosystems erfüllt werden. Die EZB ist ein gemeinsames Tochterinstitut der NZBen die, nach Bevölkerungszahl und Bruttoinlandsprodukt der Mitgliedsländer, Kapitalanteile an der EZB halten. Die EZB folgt bei der Aufgabendurchführung dem Dezentralisierungsprin- zip, nachdem der operative Teil der Aufgabe, soweit dies möglich und sach- gerecht erscheint, durch die Inanspruchnahme Nationaler Zentralbanken erfolgt. Die Entscheidung, welche Aufgaben dezentralisiert und welche durch die EZB selbst durchgeführt werden, trifft dabei der EZB-Rat unter
Beachtung des Dezentralisierungsprinzips. Im Gegensatz zum Dezentralisie rungsprinzip beim Tätigen von Geschäften sind Entscheidungsfindung und Rechtssetzung streng zentralisiert und obliegen daher der EZB. Die NZBen fungieren somit als operative Organe der EZB und müssen gemäß den Leitlinien und Weisungen der EZB handeln23.
Die EZB handelt durch ihre Beschlussorgane. In der EZB-Satzung sind die Aufgaben und Pflichten24 der Beschlussorgane festgelegt:
Das Direktorium besteht aus dem Präsidenten der EZB, dem Vizepräsiden- ten der EZB und vier weiteren Mitgliedern25. Alle Direktoriumsmitglieder sind hauptamtlich und dürfen ohne die ausdrückliche Zustimmung des EZB- Rates, die nur ausnahmsweise erteilt wird, keiner anderen Beschäftigung nachgehen. Die Direktoriumsmitglieder werden durch ein auf Einverneh- men angelegtes Verfahren durch die Staats- und Regierungschefs der Euro- päischen Union auf Vorschlag des EU-Rates ernannt26. Es muss sich um in Währungs- und Bankfragen erfahrene Persönlichkeiten handeln. Ihre Amts- zeit beträgt acht Jahre, eine Wiederernennung ist nicht zulässig. Die Be- schäftigungsbedingungen der Direktoriumsmitglieder werden vom EZB-Rat (ohne Stimmrecht der Direktoriumsmitglieder) festgelegt27. An eine Amts- enthebung sind sehr hohe Anforderungen gestellt28. Diese Regelungen stel- len ein hohes Maß an personeller Unabhängigkeit der Direktoriumsmitglie- der sicher. Das Direktorium hat folgende Hauptaufgaben29:
- Ausführung der Geldpolitik gemäß den Leitlinien und Entscheidun- gen des EZB-Rates,
- Erteilung von Weisungen an die NZBen (aufgrund von Entschei- dungen des EZB-Rates),
- Führung der laufenden Geschäfte der EZB,
- Ausübung der vom EZB-Rat übertragenen Befugnisse.
Das Direktorium ist somit das oberste ausführende Beschlussorgan der EZB. Sein Weisungsrecht an die NZBen soll sicherstellen, dass die EZB zur flexiblen Reaktion auf den Geld- und Kapitalmärkten in der Lage ist. Der EZB-Rat besteht aus den Mitgliedern des Direktoriums und den Präsidenten der nationalen Zentralbanken, der Mitgliedsstaaten, die den Euro eingeführt haben30. Der EZB-Rat ist das oberste Beschlussorgan der EZB. Seine wichtigsten Ziele und Aufgaben sind31:
- Der Erlass von Leitlinien und Entscheidungen,
- die Festlegung der Geldpolitik im Euro-Währungsraum,
- die Festlegung der anzuwendenden geldpolitischen Instrumente,
- Erlass von Verordnungen und Leitlinien bzgl. des Mindestreserve- solls, effizienter und zuverlässiger Zahlungssysteme innerhalb der Gemeinschaft, Währungsgeschäfte der NZBen, Kontrolle der NZBen, Standardisierung der Meldungen der NZBen,
- Wahrnehmung von Beratungsfunktionen der EZB,
- Beschluss der Geschäftsordnung zur inneren Organisation der EZB,
- Genehmigung der Ausgabe von Banknoten und Münzen.
Aus diesen Zuständigkeiten geht deutlich hervor, dass der EZB-Rat diejenigen Entscheidungen für den Euroraum trifft, die von höchster geldpolitischer und strategischer Bedeutung sind. Die Beschlussfassung erfolgt dabei mit einfacher Mehrheit. Für geldpolitische Entscheidungen hat jedes Mitglied eine Stimme. Diese soll in persönlicher Funktion im EZB-Rat abgegeben werden und nicht der nationalen Repräsentanz dienen32. Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Präsidenten.
Für einige Beschlüsse über finanzielle Angelegenheiten, die den Status der NZBen als Anteilseigner der EZB betreffen, werden die Stimmen der NZB Präsidenten nach eingezahltem Kapital gewogen, die Stimmen der Direkto- riumsmitglieder werden in diesem Fall mit Null gewogen33. Der erweiterte Rat der EZB ist ein weiteres Beschlussorgan der EZB34. Er besteht aus dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten der EZB sowie aller Präsidenten der NZBen der EU-Mitgliedsstaaten (also auch jener, die den Euro noch nicht eingeführt haben). Die weiteren Direktoriumsmitglieder können ohne Stimmrecht an den Sitzungen des erweiterten Rates teilnehmen35. Der erweiterte Rat der EZB hat hauptsächlich beratende Funktionen bei der Einführung des Euros durch Übergang eines Teilnehmerlandes von der zweiten in die dritte Stufe der Währungsunion36.
3. Auswirkungen der Erweiterung des Währungsrau- mes auf die geldpolitischen Entscheidungen der EZB
Durch die in der Einleitung umrissene Vergrößerung des Eurogebietes käme es zu deutlichen Veränderungen im EZB-Rat. Zum einen würde die Zahl der NZB - Präsidenten von derzeit 12 auf bis zu 27 anwachsen. Das Gremium hätte dann eine Gesamtgröße von 33, statt bisher 18 stimmberechtigten Mit- gliedern. Andererseits veränderte sich dadurch auch das zahlenmäßige Ver- hältnis zwischen Direktoriumsmitgliedern und NZB - Präsidenten im EZB- Rat. Während momentan (ER 12) ein Drittel des EZB-Rates Direktoriums- mitglieder sind, wären es am Ende der dargestellten Erweiterungen noch 18 %.
Abbildung 1: Auswirkung möglicher Erweiterungsschritte auf den EZB-Rat
Quelle: Berger, H. (2002), S. 7
Weiter ist das Stimmrecht der NZB - Präsidenten im EZB-Rat unabhängig von der wirtschaftlichen Größe oder Einwohnerzahl der Teilnehmerländer. Abbildung 2 verdeutlicht das stark asymmetrische Anwachsen der Zahl der stimmberechtigten NZB - Präsidenten im Gegensatz zur Bevölkerungszu- nahme und zu der Zunahme des aggregierten Bruttoinlandsproduktes der Eurozone. Während sich die Vertreter der NZBen im EZB-Rat mehr als verdoppeln, nimmt das aggregierte BIP der Eurozone gerade einmal um knapp 36 % zu. Dabei sind beinahe 30 % dem Vereinigten Königreich, Schweden und Dänemark zuzurechnen, so dass auf die 12 mittel- und osteu- ropäischen Länder nur etwa 6 % entfallen. Dieser 6 prozentigen BIP- Zunahme stehen aber beispielsweise eine Verdopplung der NZB-Sitze im ER 24 Szenario gegenüber37.
Abbildung 2: Asymmetrisches Wachsen des Euroraumes bei Erweiterung
Quelle: Amt für amtliche Veröffentlichungen der europäischen Gemeinschaft (2003), IMF Working Paper 02/175
Zudem hätte der EZB-Rat im Falle der Erweiterung geldpolitische Ent- scheidungen für ein wesentlich heterogeneres Währungsgebiet zu treffen als bisher. Dies zeigt sich an zahlreichen statistischen Daten. So liegt bei- spielsweise die durchschnittliche Inflationsrate in den Beitrittsländern deut- lich über der bisherigen Eurozone. In der folgenden Abbildung 3 wurden die Inflationsraten der ER 27 Länder ohne Bulgarien aufgetragen. Bulgarien würde mit einer Inflationsrate von über 34 % das Ergebnis noch deutlicher ausfallen lassen. Ein Beitritt mit einer so hohen Inflationsrate zum Euro- raum ist jedoch selbst bei nicht restriktiver Anwendung der Konvergenzkri- terien nicht zu erwarten.
Weitere realwirtschaftliche Divergenzen zwischen dem bisherigen ER 12 und den zahlreichen mittel- und osteuropäischen Ländern zeigen die sich anschließenden Tabellen 1 und 2. In 7 der 12 Beitritts- und Kandidatenlän- dern liegt die Arbeitslosenquote deutlich über dem Durchschnitt der bisheri- gen Eurozone. Das pro Kopf Einkommen dieser Staaten liegt zwischen 25 % (Rumänien) und 71 % (Zypern) des pro Kopf Einkommens der Eurozone. In den meisten der mittel- und insbesondere der osteuropäischen potentiel- len Eurostaaten liegt es damit weit unterhalb der bisherigen einkommens- schwächsten EU-Staaten.
Abbildung 3: Inflationsraten im ER 12, den Beitrittsländern und Rumänien
Quelle: Statistisches Bundesamt (2003) (Inflationsrate Bulgarien: 34,5 %)
Tabelle 1: Realwirtschaftliche Eckdaten einer Auswahl von ER 12 Ländern
Quelle: EZB-Jahresbericht 2003, Amt für amtliche Veröffentlichungen der europäischen Gemeinschaft (2003), Statistisches Bundesamt (2003)
Tabelle 2: Realwirtschaftliche Eckdaten (2001) der Beitrittsländer und Beitrittskan- didaten ohne Türkei
Es folgt nun die Untersuchung, wie sich die dargestellten Sachverhalte auf den geldpolitischen Entscheidungsprozess im EZB-Rat auswirken, inwie- weit es zu Wohlfahrtsverlusten in der Währungsunion dadurch kommen kann und wie eine möglichst wohlfahrtsoptimale Gestaltung der Abstim- mungsregeln im geldpolitischen Entscheidungsgremium institutionell aus- gestaltet werden kann.
3.2. Gremiengröße und Entscheidungseffizienz - Wie groß soll das geldpolitisches Entscheidungsgremium sein?
Die Erörterung der Frage der Gremiengröße wird einerseits mittels einer modelltheoretischen Betrachtung, andererseits durch Vergleich mit anderen föderalen Zentralbanken durchgeführt.
Das Grundmodell ist der bekannte Interdependenzkostenansatz von BUCHANAN und TULLOCK38.
Für das Modell stellt der Entwurf von optimalen Abstimmungsregeln ein zu minimierendes Trade-off Problem zwischen künftig zu erwartenden Ent scheidungskosten und Externen Kosten dar.
Entscheidungskosten sind dabei die Kosten, die durch Aufwendung von Ressourcen für den eigentlichen Entscheidungsprozess entstehen. Man kann sich hierunter beispielsweise Kosten für die Informationsbeschaffung, die zeitliche Inanspruchnahme zur Teilnahme an einem Abstimmungs- oder Diskussionsprozess oder die Kostenbelastung für die Entwicklung alternati- ver Vorschläge vorstellen. Auch Kosten, die aufgrund der für den Entschei- dungsprozess benötigten Zeit entstehen, könnte man unter den Entschei- dungskosten subsumieren. Gerade diese Komponente dürfte in Situationen, in denen ein schnelles und entschlossenes Handeln der Geldpolitik erforder- lich ist, deutlich ins Gewicht fallen. Die Entscheidungskosten nehmen mit der Komplexität der Entscheidung, aber auch mit der Gremiengr öß e und dem erforderlichen Mindestquorum, den ein Antrag zur Annahme benötigt, zu. Für zukünftige Entscheidungen, und diese müssen bei der Festlegung einer Abstimmungsregel im Sinne einer Satzung betrachtet werden, handelt es sich um einen Erwartungswert.
Bei den Externen Kosten handelt es sich um den Erwartungswert derjenigen Kosten, die den Volkswirtschaften (hier durch die NZB - Präsidenten vertre- ten) entstehen, weil sie im EZB-Rat überstimmt werden, die getroffenen Entscheidungen also nicht ihren wohlfahrtsoptimalen Präferenzen entspre- chen. Im Falle der Geldpolitik in einer Währungsunion ist es gut möglich, dass eine Minderheit von Teilnehmerstaaten aufgrund der Wirtschaftslage in ihren Volkswirtschaften eine andere, als die unionsweit mehrheitlich be- schlossene Geldpolitik bevorzugt. Die Staaten in der Minderheitenposition erleiden dann Wohlfahrtsverluste im Vergleich mit einer souveränen Geld- politik, die externe Kosten darstellen, da sie von der jeweiligen Majorität in ihrer Abstimmungsentscheidung nicht berücksichtigt werden. Anders als die Entscheidungskosten nehmen die Externen Kosten mit steigendem Quorum ab. Gibt es ein Vetorecht, so ist eine Entscheidung nicht mehr gegen den Willen einzelner Gruppenmitglieder zu treffen, was die Externen Kosten zu Null werden lässt. Je höher das Quorum für eine Entscheidung ist, desto unwahrscheinlicher ist es, in einem Gremium überstimmt zu werden und so bei einer Entscheidung externe Kosten tragen zu müssen.
Die Summe aus Externen Kosten K(q,N) und Entscheidu ngs kosten E(q,N), werden als Interdependenzkosten I(q,N) bezeichnet . Diese werden zur Ab- leitung eines optimalen Quorums minimiert . Die folgende Abbildung illust- riert dies. Dabei bezeichnet q das Mindestquorum zur Annahme einer Ent- scheidung und N die Gremiengröße, also die Anzahl der abstimmungsbe- rechtigten Teilnehmer. Die jeweiligen Funktionen haben dabei folgende Eigenschaften:
Abbildung 4: Interdependenzkostenfunktion eines Entscheidungsprozesses bei kon- stanter Gremiengröße
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Buchanan, J. and Tullock, G. (1997), S. 97 ff E(q): Entscheidungskosten
K(q): Externe Kosten
I(q): Interdependenzkosten mit Minimum bei q=0,5
Die Interdependenzkosten steigen mit der Gremiengröße an, da die Zahl der am Abstimmungsprozess beteiligten Länder und damit potenziell von exter- nen Kosten betroffenen Volkswirtschaften und die Entscheidungskosten steigen. Würde man das Modell nach der Gremiengröße optimieren, so wäre das Ergebnis, dass mit einem Entscheidungsträger (also einem 1-Personen Gremium) die Interdependenzkosten minimiert würden. Diese Randlösung wurde in der Neuseeländischen Zentralbank tatsächlich umgesetzt39. Für das Eurogebiet kann diese Lösung schon aufgrund seiner Größe und Heteroge- nität sicherlich nicht in Betracht kommen. Sie würde durchaus auch ein Ri- siko für die Geldpolitik darstellen, da die mit einer solchen Entscheidungs- kompetenz ausgestattete Person ja auch ein Herkunftsland hätte, das sie möglicherweise bei ihren geldpolitischen Entscheidungen besonders be- rücksichtigen würde. Außerdem ist es fraglich, ob in diesem Fall alle rele- vanten Informationen in den Entscheidungsprozess einfließen würden.
Eine Beibehaltung der bisherigen Praxis, nach der jede Volkswirtschaft im EZB-Rat mit Stimmrecht vertreten ist, würde etwa zu der in Abbildung 5 dargestellten Situation führen.
Abbildung 5: Mögliche Veränderung der Interdependenzkostenfunktion bei Vergrö- ßerung des Gremiums
I1(q): Interdependenzkosten kleineres Gremium I2(q): Interdependenzkosten größeres Gremium
Erkennbar ist, dass die Interdependenzkosten mit der Gremiengröße steigen.
Ihr Minimum verschiebt sich auf ein niedrigeres Quorum, was im darge- stellten Fall unter 0,5 liegt. Ein Quorum q< 0,5 kann jedoch nicht realisiert werden, da geldpolitische Entscheidungen mit Mehrheit (bei Stimmen- gleichheit entscheidet Präsident) fallen müssen, weil sie einerseits reversibel sind, andererseits sich gegenseitig ausschließen40. Insofern kommt eine Ab- senkung des Quorums unter 0,5 nicht in Betracht, so dass zur Senkung der Interdependenzkosten nur eine Verkleinerung des Gremiums bleibt.
Das bisher erörterte Modell ging jedoch davon aus, dass alle von der Ent- scheidung betroffenen Volkswirtschaften auch am Entscheidungsprozess voll mitwirken. Das Interdependenzkostenmodell berücksichtigt also nur die Kosten der direkt am Entscheidungsprozess beteiligten Volkswirtschaften bzw. NZBen. Verlieren bisherige Entscheidungsträger ihre Beteiligungs- rechte in der Zukunft, obwohl sie weiterhin von den Entscheidungen betrof- fen sind, so können für sie Kosten, ähnlich der Externen Kosten entstehen, indem geldpolitische Entscheidungen getroffen werden, die nicht ihrer Prä- ferenz entsprechen. Die Modellierung dieser Mittelbaren Kosten, die mit der Verminderung der Zahl der Entscheidungsträger im EZB-Rat steigen, wirken dem oben dargestellten Effekt (je kleiner das Gremium desto effek- tiver die Entscheidung) entgegen. Es scheint also eine optimale Zahl an Ent- scheidungsträgern aufgrund des Trade-offs zwischen Entscheidungskosten auf der einen, Externen und Mittelbaren Kosten auf der anderen Seite zu geben. Aufgrund von Ermittlungs-, Operationalisierungs- und Prognose- problemen sind die zu erwartenden Kosten kaum exakt bestimmbar. Um trotzdem eine Vorstellung über die optimale Größe eines solchen Gremiums zu erhalten, hilft es, sich die Situation bei vergleichbaren Zentralbanken, die auf eine längere historische Erfahrung zurückblicken, anzuschauen.
Vergleicht man die Größe des geldpolitischen Entscheidungsgremiums der EZB mit anderen Zentralbanken, so fällt auf, dass die EZB schon jetzt über ein ausgesprochen großes Gremium verfügt. So hat die schwedische Reichsbank 6 Vertreter, die kanadische Zentralbank 7 und die australische wie auch die britische Zentralbank jeweils 9 Vertreter in ihren geldpoliti schen Entscheidungsgremien41. Diese Zentralbanken sind jedoch mit der EZB nicht direkt vergleichbar, da die jeweiligen Volkswirtschaften kleiner sind oder / und die Zentralbanken nicht über eine vergleichbare institutionelle Unabhängigkeit verfügen. Daher sind zum Vergleich eher das Federal Reserve System der USA (FED) aber auch die Deutsche Bundesbank vor 1999 (als sie noch geldpolitische Entscheidungen traf) geeignet. Vor allem das FED trägt für eine vergleichbare Bevölkerungszahl und Wirtschaftskraft geldpolitische Verantwortung wie die EZB.
Wie EICHENGREEN42 schildert, hat das 1913 gegründete FED gerade in der Frage des institutionellen Rahmens teilweise schmerzhafte Lernprozesse hinter sich gebracht. Aufgrund einer stark dezentralisierten Geldpolitik und aufgrund von Unstimmigkeiten zwischen Föderalisten und Zentralisten in- nerhalb des geldpolitischen Entscheidungsgremiums war das FED nicht in der Lage, auf die große Depression 1929 adäquat zu reagieren und hat sie teilweise durch eine zu expansive Geldpolitik mit hervorgerufen. Aufgrund dieser Erfahrungen kam es durch den Banking Act 1935 zu einer deutlichen Stärkung des zentralen Elements und zu einer Verkleinerung des geldpoliti- schen Entscheidungsgremiums. Tabelle 3 zeigt die zeitliche Entwicklung des Prozesses.
Die (frühere) Bundesbank war einerseits auch eine föderale Zentralbank und andererseits, im Zuge der Wiedervereinigung Deutschlands, mit dem Prob- lem einer Vergrößerung des Währungsgebietes konfrontiert. Die Bundes- bank bestand vor der Währungsunion mit der DDR aus einem Direktorium mit bis zu 10 Mitgliedern und den Präsidenten der 11 Landeszentralbanken. Die Beibehaltung der ursprünglichen Regelung hätte die Zahl der Landes- zentralbank-Präsidenten im Zentralbankrat auf 16 und die Gesamtzahl der Zentralbankratmitglieder auf bis zu 26 erhöht. Nach damaliger Einschätzung des Zentralbankrates hätte dies die Leistungsfähigkeit der Bundesbank, ins- besondere die Entscheidungsfindung, beeinträchtigt. Die Anzahl der Lan- deszentralbanken wurde durch Zusammenlegung auf 9 vermindert und die möglichen Direktoriumsmitglieder auf 8 begrenzt, so dass der Zentralbank- rat insgesamt maximal 17 Mitglieder hatte43.
1 Europäischen Kommission (2003a), S. 3 f
2 Europäischer Rat (2002), S.4
3 Bundeszentrale für politische Bildung (2002), S.307 ff
4 Vgl. Europäischer Rat (2002), S.5
5 Belke, A. und Hebler, M. (2002), S. 210 f
6 Vgl. Protokoll Nr. 24 EGV
7 Belke, A. und Hebler, M. (2002), S. 226
8 Europäischen Zentralbank (2003), S. 79
9 Vgl. Berger, H. (2002), S.11 ff
10 Vgl. Belke A. und Kruwinnus, M. (2003), S. 326 ff
11 Europäischen Zentralbank (2003), S. 88
12 Europäischen Zentralbank (1999a), S. 59
13 Art. 105, (1) EGV
14 Europäischen Zentralbank (1999a), S. 60
15 Vgl. Art. 105, (1) EGV
16 Europäischen Zentralbank (1999b), S. 7
17 Vgl. Art. 105, (2) und 106 EGV
18 Europäischen Zentralbank (1999a), S. 60
19 Görgens, E., Ruckriegel, K., Seitz, F. (2003), S.64f
20 Görgens, E., Ruckriegel, K., Seitz, F. (2003), S.75 ff
21 Vgl. Wagner (2001), S.151 f
22 Vgl. Europäischen Zentralbank (1999a), S. 62
23 Vgl. Europäischen Zentralbank (1999a), S. 61
24 Vgl. Art. 10, 11, 12, 13, 45, 46 EZB-Satzung
25 Artikel 11.1 EZB-Satzung, Artikel 112, (2) EGV
26 Vgl. Artikel 11.2 EZB-Satzung
27 Art. 11.3 EZB-Satzung
28 Vgl. Art. 11.4 EZB-Satzung
29 Europäischen Zentralbank (1999a), S. 64
30 Artikel 112, (1) EGV, Artikel 10.1 EZB-Satzung, Europäischen Zentralbank (1999a), S. 63
31 Vgl. Europäischen Zentralbank (1999a), S. 63, Art. 12 EZB-Satzung
32 Vgl. Art. 108 EGV
33 Vgl. Ruckriegel und Seitz (2002), Zwei Währungsgebiete - zwei Geldpolitiken, S. 9 ff
34 Art. 45.1 EZB-Satzung
35 Art. 45.2 EZB-Satzung
36 Europäischen Zentralbank (1999a), S. 65
37 Berger, H. (2002), S.6 ff
38 Buchanan, J. and Tullock, G (1997), S.63- S.84
39 Baldwin R., Berglöf, E., Giavazzi, F., Widgrén, M. ((2001), S. 21
40 Beyer, F. und Clever, P. (2001), S. 17 f
41 Baldwin R., Berglöf, E., Giavazzi, F., Widgrén, M. ((2001), S. 21
42 Eichengreen, B. (1992), S. 13-21
43 Fritz, H. (2001), S. 238-243
9783638290562
FernUniversität Hagen – Fb. Wirtschaftswissenschaften
Rahmen Europäischen Zentralbank Erweiterung Euro-Währungsgebietes
Alexander Krauß (Autor)

References: Art. 105
 Art. 105
 Art. 105
 Art. 10
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 12
 Art. 108
 Art. 45
 Art. 45