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Timestamp: 2020-01-22 20:47:50+00:00

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Sentencia de Tutela nº 458/03 de Corte Constitucional, 5 de Junio de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 43619960
Sentencia citada en: 320 sentencias, 3 artículos doctrinales
La autoridad que brindó la protección tiene competencia para la efectividad del amparo al derecho conculcado. Como principio general, es el J. de primera instancia el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad.
Cuando hay incumplimiento deliberado de una orden de dar o de hacer o de no hacer, el juez que tenga competencia hará cumplir la orden con fundamento en el decreto 2591 de 1991. Si adicionalmente se ha propuesto el incidente de desacato, aplicará la sanción teniendo en cuenta que en éste la responsabilidad subjetiva. Cuando la obligación es de dar, el juez competente hará de todas maneras cumplir la orden. Sin embargo, debe examinar si hay o no responsabilidad subjetiva, para efectos del desacato. Cuando se trata de una obligación de hacer el incumplimiento acarrea no solo el incidente de desacato, sino especialmente el ejercicio de todas las medidas que los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991 señalan. El J. debe apreciar que la respuesta del obligado no sea simplemente formal, porque aún con la expedición de un acto administrativo se puede mantener la violación del derecho fundamental, o se puede incurrir en la violación de otro u otros derechos fundamentales.
INCIDENTE DE DESACATO-J. competente/JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA-Competente para conocer incidente de desacato
Peticionario: J.M.
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la acción de tutela instaurada por el señor J.M.A. contra el Director de Pensiones Públicas de Cundinamarca, el Gobernador del mismo Departamento y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2ª , S.B.
El señor J.S.M.A. solicitó al Departamento Administrativo de Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca, el 30 de diciembre de 1997, el reconocimiento de su pensión extralegal, conforme a la ordenanza 21 de 1946 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca y con fundamento en el artículo 146 de la ley 100 de 1993.
El peticionario, tanto el 1° de abril de 1994 como el 1° de enero de 1995 (cuando principió a regir el sistema de seguridad social en Cundinamarca ), tenía derecho al régimen de transición porque sobrepasaba los 40 años de edad. También superaba los quince años de servicio en tal Departamento:
Sobre el derecho del peticionario al régimen de transición, en la página 3 de la Resolución 1381 de 2002, la misma Directora de Pensiones Públicas de Cundinamarca lo reconoce. En consecuencia, el señor M. podía invocar válidamente el régimen especial que para los funcionarios de tal ente territorial tiene establecido el artículo 6° de la ordenanza 21 de 1946 que expresamente dice:
''Los empleados y obreros del departamento de Cundinamarca que hubieren prestado o presten servicios al departamento por un tiempo no menor de doce años sin llegar a dieciséis, tendrán derecho a pensión de jubilación por valor del cuarenta por ciento (40%) del promedio de sueldo o jornal devengado por dicho empleado u obrero en el último año de servicio, y los empleados u obreros departamentales que hubieren servido o sirvan a Cundinamarca por un tiempo no menor de dieciséis (16) sin llegar a veinte (20), tendrán derecho a pensión de jubilación por valor del cincuenta por ciento (50%) del promedio de sueldo o jornal devengado por el respectivo empleado u obrero en el último año de servicio, siempre que dichos lapsos se cumplan con posterioridad a la vigencia de esta ordenanza. Para tener derecho a esta gracia es necesario que el empleado u obrero correspondiente haya cumplido cincuenta años de edad, estando al servicio del departamento o que sea retirado del cargo o trabajo por causas distintas de separación voluntaria o mala conducta comprobada. Estas prestaciones las pagará el departamento''.
La petición de la pensión extralegal se sustenta en que para la fecha de entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, 23 de diciembre de ese año, el peticionario llevaba mas de 12 años de servicio y menos de 16 en el Departamento de Cundinamarca y según lo expresa en su petición de pensión: ''mi retiro se produjo por causas distintas a la separación voluntaria o mala conducta comprobada y cuando entró en vigencia el artículo 146 de la ley 100 de 1993, ya cumplía mas de doce años de servicio que como mínimo exige la ordenanza departamental, la cual se encuentra vigente''. La entidad demandada expresa que el retiro operó mediante declaratoria de insubsistencia porque el señor M. era de libre nombramiento y remoción.
El artículo 146 de la ley 100 de 1993 establece que las situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones departamentales o municipales, con anterioridad a la ley 100/93 se respetarán al igual que los derechos de quienes hubieran cumplido los requisitos antes de la vigencia de dicha ley.
El Departamento de Cundinamarca le negó la pensión al señor J.M., mediante Resolución # 0410 de 2 de abril de 2001. Antes de esa fecha, el 5 de febrero de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca había suspendido provisionalmente la ordenanza 21 de 1946. El Departamento Administrativo del Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca, consideró, al definir el caso del señor M., que era inconstitucional la ordenanza 21 de 1946 y por consiguiente la inaplicó. Contra dicha decisión oportunamente se agotó la vía gubernativa.
El 6 de agosto de 2001, la Oficina Jurídica de la Gobernación del Departamento de Cundinamarca, por intermedio del Director de Asuntos Generales, doctor J.L.F., en comunicación dirigida al Departamento Administrativo del Talento Humano, le dice: ''En conclusión, para el 11 de enero de 1995 se encontraban vigentes tanto el artículo 6° de la ordenanza 21 de 1946, suspendido después por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como el artículo 146 de la ley 100 de 1993...'' Es decir que la ordenanza debería aplicarse porque cuando se retiró el señor M., el día 11 de enero de 1995, la ordenanza estaba vigente.
La reposición contra la Resolución 0410/01 se resolvió mediante la Resolución 2593 de 17 de septiembre de 2001. Se modificó la resolución impugnada. No se negó la pensión, ni tampoco se concedió. El Departamento Administrativo del Talento Humano (sección que conocía lo referente a pensiones) dejó en suspenso la petición de pensión hecha por el señor J.M., hasta tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictara sentencia en la acción de nulidad interpuesta contra la ordenanza 21 de 1946.
El afectado interpuso una acción de tutela, anterior a la que se va a fallar en la presente sentencia. En esa primera tutela, consideró que su petición de pensión no había sido resuelta. Las providencias de instancia, en aquél entonces, le fueron adversas. Seleccionado el caso, la tutela fue decidida por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, el 27 de junio de 2002, mediante sentencia T-502/02. Esta sentencia revocó las decisiones de instancia y concedió la tutela por violación al debido proceso, a la igualdad y a la consolidación de las normas jurídicas aplicables. La parte resolutiva de la sentencia ordena que se dicte una resolución definitiva sobre la petición de pensión, teniendo en cuenta las normas invocadas por el actor (es decir, la ordenanza 21 de 1946 y el artículo 146 de la ley 100 de 1993).
La Corte, en los considerandos de la sentencia T-502/02, se preguntó si era válido invocar un reciente auto de suspensión provisional de una norma, como causa para no resolver una petición de pensión presentada por el señor J.M., tres años antes. La respuesta jurisprudencial se basó en el principio de la seguridad jurídica. Se dijo, entre muchos razonamientos:
''4. La existencia de un término para decidir garantiza a los asociados que puedan prever el momento máximo en el cual una decisión será adoptada. Ello apareja, además, la certeza de que cambios normativos que ocurran con posterioridad a dicho término no afectará sus pretensiones. En otras palabras, que existe seguridad sobre las normas que regulan el conflicto jurídico o la situación jurídica respecto de la cual se solicita la decisión. Ello se resuelve en el principio según el cual las relaciones jurídicas se rigen por las normas vigentes al momento de configurarse dicha relación, que, en buena medida, se recoge en el principio de irretroactividad de la ley; en materia penal, debe señalarse, existe una clara excepción, por aplicación del principio de favorabilidad, que confirma la regla general.
Al considerarse, en el ámbito de la certeza y estabilidad jurídica (seguridad jurídica), la existencia de precisos términos para que la administración o el juez adopten decisiones y el principio de conocimiento de las normas aplicables al caso concreto, se sigue que dichos términos fijan condiciones de estabilización respecto de los cambios normativos. De ahí que, durante el término existente para adoptar una decisión, la persona tiene derecho a que sean aplicadas las normas vigentes durante dicho término. No podría, salvo excepcionales circunstancias en las cuales opera la favorabilidad o por indiscutibles razones de igualdad, solicitar que se le aplicaran aquellas disposiciones que entren en vigencia una vez se ha adoptado la decisión. Es decir, una vez vencido el término fijado normativamente para adoptar una decisión opera una consolidación de las normas jurídicas aplicables al caso concreto. Consolidación que se torna derecho por razón del principio de seguridad jurídica y, además, constituye un elemento del principio de legalidad inscrito en el derecho al debido proceso.''
La argumentación de la sentencia T-502/02 indica que la suspensión provisional de la ordenanza no podía afectar la pretensión hecha por el señor M. muchos años antes, por ello se dio la orden de aplicar las normas invocadas por el actor al pedir su pensión. La norma invocada por el señor J.M. fue la ordenanza 21 de 1946, como lo reconoce la propia entidad demandada en la página 5 de la Resolución 1440 de 2002.
La Corte Constitucional, en la citada sentencia T-502/02, precisó la aplicación de la ordenanza , en el capítulo ''El caso concreto'':
''5. En el presente caso, el demandante presentó una solicitud de reconocimiento de pensión con base en la Ordenanza 21 de 1946 del Departamento de Cundinamarca. Durante el término legal para decidir dicha norma mantuvo su vigencia. La pregunta que se hace la Corte es si la suspensión provisional, producida 3 años después de presentada la petición, puede alterar el marco normativo aplicable a la solicitud del demandante. En otras palabras, si la seguridad jurídica sobre las normas aplicables a la petición, se puede alterar por un cambio normativo ocurrido cuando ha vencido el término para decidir.
Por otra parte, implica una violación al derecho a la igualdad de trato, pues obliga al administrado a soportar dos cargas distintas: de una parte, la violación del derecho al debido proceso, que se manifiesta en la solución de su petición por fuera de los términos fijados normativamente. Es decir, se le obliga a soportar las consecuencias negativas derivadas de la inacción estatal. Por otra, a ver que sus peticiones serán resueltas de manera distinta a aquellas presentadas por otros ciudadanos cuando las mismas normas estaban vigentes. En el presente caso, no se trata de una hipótesis, sino que el demandante cita decisiones del Consejo de Estado en las cuales se resolvieron conflictos jurídicos que tenía, precisamente, como base las mismas normas invocadas por el demandante.''
Un mes después del fallo de la Corte Constitucional, el Departamento de Cundinamarca, Dirección de Pensiones, mediante Resolución 1022 de 29 de agosto de 2002, se pronunció. Expresa la Resolución, en la página 2, que se actuará de conformidad con la orden de tutela. Sin embargo, se negó la pensión al señor J.M., nuevamente con el argumento de no aplicación de la ordenanza 21 de 1946, por considerarse inconstitucional.
La apoderada del señor J.M. alegó que la Corte Constitucional había ordenado aplicar una disposición y lo que hizo el Departamento de Cundinamarca fue todo lo contrario: inaplicar la norma. Por eso presentó solicitud para que se iniciara incidente de desacato. El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, inici´el trámite del incidente y libró oficio a la entidad demandada ''Para que dentro del término de dos días manifieste a este despacho la forma como dio cumplimiento a la providencia de la H. Corte Constitucional T-502/02..''. Se libró oficio el 6 de septiembre de 2002. El Departamento de Cundinamarca respondió el 10 de septiembre de 2002 diciendo que con la expedición de la Resolución # 1022 de 29 de agosto de 2002 (relacionada anteriormente en el hecho # 10), se había cumplido la orden dada por la Corte Constitucional.
El 15 de octubre de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió un auto para referirse a la contestación dada por la parte demandada. Dijo el Tribunal: '' De la providencia transcrita (se refiere a la sentencia de la Corte Constitucional) se desprende que el Jefe del Departamento Administrativo del Talento Humano de la gobernación de Cundinamarca , deberá resolver la petición del demandante `dando aplicación a las normas por él incoadas' y no proceder a inaplicarlas por inconstitucional''. Por tal razón determinó el Tribunal requerir para que se decidiera en forma definitiva sobre la pensión del señor M. y se cumpliera con la sentencia de la Corte Constitucional ''con base en la ordenanza 21 de 1946 y las demás normas invocadas''.
El 18 de octubre la Directora de Pensiones Públicas del Departamento de Cundinamarca volvió a repetir que ya se había cumplido con la orden de la Corte, al expedirse la Resolución 1022 de 29 de agosto de 2002.
El 22 de octubre, otra funcionaria del Departamento de Cundinamarca, la Directora del Departamento Administrativo del Talento Humano, informa al Tribunal que esos trámites ahora le corresponden a la Directora de Pensiones Públicas. En vista de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto de 25 de octubre de 2002, consideró que realmente quien debería dar cumplimiento a la sentencia de la Corte Constitucional era la Directora de Pensiones Públicas, pero que esta funcionaria ''insiste en el desacato a la decisión de la H. Corte Constitucional''. Por consiguiente, el Tribunal ordenó: ''REQUERIR al Gobernador de Cundinamarca para que en forma inmediata ordene a la doctora D.M.O.V., en su calidad de Directora de Pensiones Públicas del Departamento de Cundinamarca de cumplimiento en debida forma al fallo de la H. Corte Constitucional, T-502/2002, so pena de incurrir en las sanciones de ley''.
Como el Tribunal requirió para que se cumpliera con la sentencia de la Corte Constitucional, T- 502/02, la Directora de Pensiones Públicas de Cundinamarca respondió el 29 de octubre de 2002 e informó que había una nueva Resolución, la # 1381 de 23 de octubre de 2002, que adjuntó, con la cual consideró la funcionaria del Departamento de Cundinamarca que se cumplía lo ordenado por la Corte Constitucional. En esta última Resolución no se habla de inaplicar por inconstitucional la ordenanza 21/46, pero tampoco se tuvo en cuenta la ordenanza. La Resolución se limitó a decir que como el demandante tenía mas de 15 años de servicio al Departamento el 1° de enero de 1995 y mas de 40 años de edad, se le aplicaba el régimen de transición y ''se remite a lo dispuesto en la ley 33 de 1985'' y la Resolución invocó el parágrafo 2° del artículo 1° de la ley 33/85 que estableció en aquel entonces un régimen de transición para quienes el 29 de enero de 1985 llevaran mas de quince años trabajando. Es decir, que consideró el Departamento de Cundinamarca que el régimen de transición de la ley 100 consistía en remitir a la transición de la ley 33 de 1985. Agregó que tampoco tenía derecho a la pensión con fundamento en la ley 6ª de 1945, la ley 71 de 1988 y la ley 100 de 1993. En consecuencia, se dejó de lado lo determinado por la Corte Constitucional, sobre la aplicación de la ordenanza 21 de 1946.
Por memorando interno # 166 de 28 de octubre de 2002, el Gobernador de Cundinamarca, A.C.V., le indicó a la doctora D.M.O.V.: ''..la conmino para que en forma inmediata proceda a dar cumplimiento en debida forma al fallo de la Honorable Corte Constitucional en sentencia de tutela # 502 de 2002, en relación con la petición formulada por el accionante. Le solicito remitirme a la brevedad posible, copia del acto administrativo expedido en cumplimiento de la orden que imparto a usted''. Es necesario agregar que desde el 24 de octubre de 2002, por Resolución 626, se había encargado en la Dirección de Pensiones Públicas de Cundinamarca al señor J.L.F., pero éste sólo tomó posesión del cargo el 1° de noviembre del mismo año.
El 6 de noviembre de 2002, mediante auto, la Sección 2ª del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con base en solicitud del nuevo funcionario encargado de resolver sobre pensiones en el Departamento de Cundinamarca, determinó: ''CONCEDER al Gobernador del Departamento de Cundinamarca, doctor A.C.V. y al Director de Pensiones Públicas del Departamento de Cundinamarca, por vía de excepción un último término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas para que den estricto cumplimiento a lo ordenado''.
La Unidad Administrativa Especial de Pensiones, de la Dirección de Pensiones Públicas de Cundinamarca, con la firma de su Director Encargado doctor J.L.F., profirió el 12 de noviembre de 2002 la Resolución # 1440, ''Por la cual se da cumplimiento al fallo de tutela T-502 del 27 de junio de 2002, proferido por la Corte Constitucional, adoptando una decisión final sobre la petición del 30 de diciembre de 1997 del señor J.S.M.A.''. La decisión final a la cual se refiere el encabezamiento de la Resolución consistió en revocar las resoluciones que se habían proferido en contra de las pretensiones del señor M. ( la 1022 de 29 de agosto de 2002 y la 1381 de 23 de octubre de 2002), pero en su lugar no se reconoció el derecho sino que nuevamente se negó la pensión.
Según la Dirección de Pensiones Públicas de Cundinamarca, en la Resolución 1440/02 se afirmó que: '' no es del caso en esta oportunidad entrar a debatir la vigencia de la ordenanza 21 de 1946, habida consideración de lo expresado en la sentencia T-502 del 27 de junio de 2002''. Sin embargo, en su sentir, el artículo 6° de la ordenanza 21 de 1946 fue tácitamente derogado por el Código Sustantivo del Trabajo, artículo 267, que estableció la pensión sanción, y, luego los artículos 8° y 14 de la ley 171 de 1961 y el artículo 21 del decreto 1661 de 1962 precisaron lo referente a dicha pensión especial.
Dice la Resolución que la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales no existía en 1946. Solamente en la reforma administrativa de 1968 se la estableció. Para los funcionarios departamentales la norma expresa existe a partir de 1986. Luego, al decir la ordenanza 21/46: ''empleados y obreros'', no podía referirse a los empleados públicos, como lo era el señor J.M..
El corolario de lo dicho en el literal anterior, según la Resolución # 1440, es que la declaratoria de insubsistencia es discrecional, no se motiva y no equivale al ''despido''. Dice la Resolución que como al señor M. se lo declaró insubsistente el 11 de enero de 1995, no se le aplica la ordenanza 21/46. Agrega la Resolución que cuando se declaró la insubsistencia del señor M., éste no tenía 50 años de edad.
La Resolución 1440 de 2002, menciona unos ''decretos ordenanzales'', firmados por los respectivos gobernadores A.G. y M.G.I.: el 3938 de 1991 y el 613 de 1992, que según el Director (E) de Pensiones Públicas, derogaron tácitamente la ordenanza 21 de 1946. Según la Resolución 1440/02, el ''Decreto ordenanzal'' 3938 fue expedido el 7 de noviembre de 1991, estableció el Estatuto básico de la Caja de Previsión Social de Cundinamarca, determinó su objeto y funciones generales y se dictaron otras disposiciones; su artículo 8° dice que el régimen de prestaciones sociales será el señalado por la ley, no dice cual ley pero advierte que ''estarán sujetos a las futuras reformas que se adopten por las disposiciones legales y reglamentarias''. A su vez, el ''decreto ordenanzal'' 613/92, según la Resolución 1440/02, fue expedido el 4 de marzo de 1992 y reitera lo dicho por el artículo 8° del decreto ordenanzal 3938/91.
El 15 de noviembre de 2002, la Subsección B, de la Sección 2ª del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró que no se había incurrido en desacato por el Gobernador, la Directora de Talento Humano y el Director de Pensiones Públicas del Departamento de Cundinamarca. También dijo que la sentencia se había cumplido y ordenó el archivo del expediente. Estas fueron las razones para tal determinación:
''Con dicha resolución (se refiere a la T-1440/02) - cuya motivación es abundante, extensa y clara- se resolvió, de fondo, la petición de pensión aludida, teniendo en consideración el artículo 6° de la ordenanza 21 de 1946 -que la regula- , lo mismo que otras normas que gobiernan la pensión sanción o restringida, y los decretos ordenanzales 3983 del 7 de noviembre de 1991 y 613 del 4 de marzo de 1992, según los cuales el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales del departamento será el señalado en la ley, de conformidad con lo dispuesto en las letras e) y f) ordinal 19 del artículo 150 de la Constitución Política.
Así las cosas, es del caso afirmar que el Director del Departamento Administrativo del Talento Humano -contra quien se dirigió, por quien lo promoviera, el incidente de desacato- no ha incurrido en el incumplimiento al mandato de la Corte Constitucional que se le imputa, pues acatarlo, de conformidad con el decreto ordenanzal 01729, del 10 de octubre de 2001, correspondía a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento, a cuyo cargo, por mandato del artículo 3° de ese estatuto, está la misión de `liquidar, reconocer y ordenar el pago de las pensiones...', especificada como función para la Dirección de Pensiones, por el artículo 10 ibidem.
Tal Dirección fue la que finalmente acató el mandato de la Corte, al que se ha hecho tantas veces alusión, y lo hizo por medio de la Resolución 1440/2002, acto obligatorio y amparado por la presunción de legalidad, según lo estipulado en el artículo 66 del C.C.A., que puede ser impugnado por su destinatario, a través del recurso de reposición, tal como lo dice expresamente dicho acto en su artículo quinto, y lo prevé el 50 del C.C.A.''.
Considera el peticionario de la presente tutela que los funcionarios de la Gobernación al no reconocer la pensión, y los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al decir que no hubo incumplimiento ni desacato, le han violado al tutelante los derechos al debido proceso, a la igualdad y a la efectividad de los derechos reconocidos en sentencia ejecutoriada. Pide que se revoque el auto que dio por terminado en incidente de desacato y se continúe con el trámite ''hasta tanto profieran una resolución en que verificando si el actor cumple o no con el tiempo de servicio y forma de retiro, como requisitos exigidos por la ordenanza 21 de 1946, defina la petición radicada desde el 30 de diciembre de 1997'' . También solicita que el Director de Pensiones Públicas de Cundinamarca le de aplicación a la ordenanza 21 de 1946.
i) Las Resoluciones por medio de las cuales se le ha negado el derecho a la pensión al señor J.M..
Las providencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la tramitación del incidente de desacato.
Los diferentes escritos que la apoderada del señor M. ha presentado para hacer valer los derechos de su poderdante, tanto al organismo administrador de pensiones como al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Memorando y escritos de funcionarios del Departamento de Cundinamarca, referentes al incidente de desacato.
La sentencia de la Corte Constitucional, T-502/02.
La sentencia del Consejo de Estado del 25 de marzo de 1999, que en un caso similar, ordenó reconocer la pensión ''de conformidad con lo estipulado en el artículo 6° de la ordenanza # 21 de junio 21 de 1946, emanada de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, a partir del 1° de octubre de 1995, fecha en la cual adquirió el derecho a gozar de la pretensión, con los aumentos correspondientes a que haya lugar''.
Dentro de la tramitación de la actual tutela, el Consejo de Estado, como juzgador de primera instancia (con fundamento en el decreto 1382/00), ordenó notificar a los Magistrados del Tribunal Administrativo y al Gobernador de Cundinamarca, solamente respondió el magistrado ponente de la providencia que negó el desacato. Dicho magistrado explicó: ''Para acatar esa sentencia, a instancias del Tribunal, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones -Dirección de Pensiones Públicas del Departamento de Cundinamarca- expidió la Resolución 1440 del 12 de noviembre de 2002, mediante la cual, para dar cumplimiento al fallo de tutela T-502, del 27 de junio de 2002, proferido por la Corte Constitucional - así como reza en su encabezamiento-, y dando aplicación a la ordenanza 21 de 1946 (artículo 6) -que fue lo que la Corte ordenó- decidió `negar las pensión de jubilación solicitada por el señor J.S.M.A...'. Esa negativa es, en el fondo, lo que incomoda a la doctora S.A.R. (apoderada del señor J.M.) quien pretende, a toda costa, que se resuelva un incidente de desacato ordenando que se reconozca una pensión especial por parte del departamento, decisión que se saldría de la órbita de competencia de este Tribunal, a la luz de los decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992''.
Consta en el expediente que la ponencia presentada en el Consejo de Estado por la magistrada A.M.O. fue negada en Sala. Por consiguiente, pasó al despacho del magistrado N.P.P., quien el 30 de enero de 2003 denegó las pretensiones. Las razones fueron estas:
''La Sala advierte que el Consejo de Estado siempre manifestó su desacuerdo con respecto a la idea de considerar viable la acción de tutela en contra de decisiones judiciales.
No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que en las revisiones de este tipo de acciones se ha estimado que la acción de tutela contra sentencias y demás providencias judiciales debe fallarse de mérito, considera la Sala, por ello, que en el presente asunto la sentencia debe ser desestimatoria de las súplicas elevadas''.
Por sentencia de tutela no se decreta el reconocimiento de la pensión
La jurisprudencia en numerosas oportunidades ha dicho que mediante tutela no se pueden decretar pensiones Sobre existencia de otra vía adecuada, ver T-099/2000, T-480/94, T-314/96, T-357/96, T-637/97, T-030/98, T-361/98, entre otras; esta función es propia de los órganos gestores de la seguridad social o de los jueces ordinarios o de los tribunales contencioso administrativos.
''Esta Sala de Revisión ve la necesidad de reiterar la amplia jurisprudencia que sobre la existencia de otros medios de defensa judicial y la consecuente improcedencia de la acción de tutela ha venido sosteniendo la Corte Constitucional, pues resulta claro que cuando el actor puede recurrir a los procedimientos que el ordenamiento jurídico ha establecido para resolver conflictos como el que aquí se plantea, la acción de tutela no procede por ser un mecanismo subsidiario, viable sólo a falta de otros medios judiciales de defensa.
J. encargado de hacer cumplir una orden de tutela
La autoridad que brindó la protección tiene competencia para la efectividad del amparo al derecho conculcado. Como principio general, es el J. de primera instancia el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad. Como corolario de incumplimiento puede surgir el incidente de desacato. Pero cumplimiento y desacato son dos instrumentos jurídicos diferentes.
Cuando se trata de una obligación de hacer, por ejemplo proferir un acto administrativo, el incumplimiento acarrea no solo el incidente de desacato, sino especialmente el ejercicio de todas las medidas que los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991 señalan. El J. debe apreciar que la respuesta del obligado no sea simplemente formal, porque aún con la expedición de un acto administrativo se puede mantener la violación del derecho fundamental, o se puede incurrir en la violación de otro u otros derechos fundamentales.
''Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El J. podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumpla su sentencia.
''Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso''. ( parte del artículo 27 del decreto 2591/91. Subraya fuera de texto).
Si el funcionario público o el particular a quien se dirige la orden no la cumple, se viola no solo el artículo 86 de la C.P., sino la norma constitucional que establece el derecho fundamental que se ha infringido, y la eficacia que deben tener las decisiones judiciales. De ahí las amplias facultades otorgadas al juez de tutela para que haga respetar el derecho fundamental.
Diferencias entre el cumplimiento y el desacato
El desacato es un incidente
No solo el cumplimiento de la orden se contempla el decreto 2591 de 1991. Dicho decreto y la jurisdicción constitucional han analizado lo relativo al trámite del desacato Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-055 de 1993, C-243 de 1996, C-092 de 1997 y T-766 de 1998.. Sobre desacato se ha pronunciado esta Corporación en varias oportunidades: C-243/96, T-554/96 y especialmente T-763/98. En esta última sentencia prosperó la tutela porque en el incidente de desacato se había violado el debido proceso.
En cuanto a la competencia para conocer del incidente de desacato, el auto 136 A del 20 de agosto de 2002 M.P.E.M.L., de la Corte Constitucional dijo:
''7. En Conclusión, la Sala encuentra que el juez de primera instancia (singular o plural), que haya conocido el trámite de tutela, es en todo caso el competente para conocer del trámite incidencial por desacato. Esta interpretación tiene fundamento en los siguientes aspectos: (i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) esta en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.
No sobra advertir que para estos efectos, el juez de segunda instancia que según el caso revoque la decisión del juez de primera instancia y en su lugar conceda la tutela, además de enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos del artículo 32 del decreto 2591 de 1991, deberá enviar al juez de primera instancia las copias pertinentes con el fin de que este pueda cumplir con las obligaciones de que trata el artículo 27 del mismo decreto''.
Por tanto, la labor del J. no es solamente tramitar el incidente de desacato, cuando se instaure por incumplimiento de lo ordenado, sino lo fundamental es que sea efectivo el respeto a los derechos fundamentales. En la sentencia T-942/00 la Corte Constitucional expresó:
''En conclusión, el incidente de desacato no es el punto final de una tutela incumplida. El desacato es un simple incidente que puede o no tramitarse. Lo que es obligatorio para el juez de primera instancia, en cuanto no pierde competencia para ello, es hacer cumplir la orden de tutela''.
Análisis de la Resolución 1440 de 2002, que negó la pensión del señor J.S.M.A.
1.1. La sentencia T-502 de 2002 no ordenó la pensión del señor J.M., sino tener en cuenta las normas invocadas por éste, a saber la ordenanza de Cundinamarca # 21 de 1946 y el artículo 146 de la ley 100 de 1993.
1.2. Luego de las incidencias que se relacionan en el presente fallo, finalmente la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de la Dirección de Pensiones de Cundinamarca expidió la Resolución 1440 de 12 de noviembre de 2002 ''Por la cual se da cumplimiento al fallo de tutela T-502 de 27 de junio de 2002, proferido por la Corte Constitucional, adoptando una decisión final sobre la petición del 30 de diciembre de 1997 del señor J.S.M.A.''. Esta Resolución negó la pensión por las razones que se resumen en la parte motiva de este fallo.
1.3. Examinada la Resolución, se observa que sí tuvo en cuenta la ordenanza 21 de 1946. Si se equivocó el funcionario al negar la pensión, esto le corresponde decidirlo a la jurisdicción contencioso administrativa o a la jurisdicción ordinaria. El artículo 86 de la C.P. establece la tutela cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial. En el presente caso, como el señor M. está cobijado por el régimen de transición, la jurisdicción contenciosa administrativa sería la competente para examinar la resolución 1440 de 2002.
1.5. No obstante lo anterior, hay que examinar si se ha incurrido o no en una vía de hecho al proferirse la nueva Resolución. Considera la Sala que no se han dado las condiciones para que se hubiere llegado a tal situación. La jurisprudencia ha indicado que para que se viole el debido proceso por las ocurrencia de una vía de hecho se debe estar ante situaciones excepcionales. En la sentencia T-079/93 se indicó que ''Una actuación de la autoridad pública se torna en una vía de hecho susceptible del control constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona''. En la sentencia T-204/98 se advierte que se debe tener mucho cuidado en el examen de las posibles causas de violación. Dice la jurisprudencia: ''En términos generales, dicha figura (la vía de hecho) resulta de la actuación de los funcionarios con poder judicial de manera arbitraria y caprichosa, sin fundamento objetivo y razonable, apartada de los parámetros constitucionales y legales, sin operancia de los principios de legalidad y seguridad jurídica, por la imposición del interés propio de aquellos, mediante comportamientos que prima facie parecieran reflejar los mandatos contenidos en el ordenamiento jurídico vigente, dada la calidad de autoridad del funcionario que la profiere y de la potestad que ejercita, pero que bajo un examen mas estricto tales supuestos resultan descartados''.
En el presente caso, la Resolución 1440 de 12 de noviembre de 2002 tuvo en cuenta el artículo 6° de la Ordenanza 21 de 1946, aunque se negó la pretensión, lo cual es jurídicamente posible. La Resolución expresa que el mencionado artículo perdió vigencia en cuanto al accionante se lo declaró insubsistente el 11 de enero de 1995 y esa insubsistencia no se puede confundir con el despido. Pone igualmente de presente que para tal fecha el señor M. no contaba con los 50 años de edad. Esta argumentación puede ser acertada o equivocada, pero, en esta segunda hipótesis, no alcanza a constituir vía de hecho. Le corresponderá al interesado impugnarla y acudir ante la jurisdicción correspondiente.
Análisis de la providencia del 15 de noviembre de 2002, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección ''B'', que declaró que no se había incurrido en desacato, ni incumplido la orden de la Corte Constitucional; y ordenó, en consecuencia, archivar el expediente
''SEGUNDO. CONCEDER la tutela del derecho al debido proceso, a la igualdad y a la consolidación de las normas jurídicas aplicables del señor J.S.M.A.. En consecuencia ORDENAR al Departamento Administrativo del Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca que, en el término de 48 horas, proceda a dictar una resolución definitiva, en la cual adopte una decisión final sobre la petición presentada por el demandante el 30 de diciembre de 1997, dando aplicación a las normas por él invocadas''.
2.2. Como se aprecia, la Corte Constitucional impuso una obligación de hacer. Pues bien, las normas invocadas por el señor J.M., tanto en la solicitud de pensión como en la tutela que motivó la sentencia T-502/02, fueron dos: el artículo 6° de la ordenanza 21 de 1946 ( citado en el encabezamiento y en los fundamentos de derecho en la pensión, y los hechos en la solicitud de tutela); y también se hace referencia al artículo 146 de la ley 100 de 1993, en los hechos de la tutela y de la petición de pensión. Existe claridad sobre las normas invocadas, a las cuales se remitió la parte resolutiva de la sentencia T-502/02, antes transcrita.
2.3. Con posterioridad al fallo de la Corte Constitucional, la Directora de Pensiones Públicas del Departamento de Cundinamarca, doctora D.O.V., profirió la Resolución # 1022, el 29 de agosto de 2002, negando la pensión. La razón fue: inaplicación de la ordenanza 21 de 1946. Es decir que la Corte ordenó aplicarla y la funcionaria determinó inaplicarla.
2.4. Se inició la tramitación del desacato y el Tribunal requirió para que se cumpliera con lo ordenado por la Corte Constitucional, ''con base en la ordenanza 21 de 1946 y las demás normas invocadas''. La Directora de Pensiones Públicas volvió a decir que ya se había cumplido la orden y, además, expidió la Resolución #1381 de 23 de octubre de 2002, negando otra vez la pensión. Esta nueva Resolución, firmada por la doctora D.O.V. tampoco aplicó la ordenanza 21 de 1946. Se remitió a otras normas: ley 6ª de 1945, ley 71 de 1988, ley 100 de 1993 y especialmente la ley 33 de 1985. Ninguna de estas (salvo la ley 100/93) habían sido invocadas por el actor. Hasta este instante era ostensible el incumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en el fallo T-502 de 2002. Por eso, el 25 de octubre de 2002, el Tribunal requirió al Gobernador del Departamento para que le ordenara a la Directora de Pensiones Públicas que cumpliera con el fallo de la Corte Constitucional. Es decir, que el juzgador apreció, como era obvio, que se mantenía el incumplimiento.
2.5. Sin embargo, la situación cambió cuando el Gobernador, el 28 de octubre de 2002, por memorando conminó a la doctora D.O.V. ''para que en forma inmediata proceda a dar cumplimiento en debida forma al fallo de la Honorable Corte Constitucional en sentencia de tutela # 502 de 2002''.
2.6. El doctor J.L.F., en su condición de Director de Pensiones Públicas del Departamento, profirió la Resolución # 1440 el 12 de noviembre de 2002, negando nuevamente la pensión. Esta vez se hizo un análisis sobre la vigencia de dicha ordenanza y el caso concreto del señor M., como se explicó anteriormente. Por tanto, desapareció la causa para continuar con el incidente de desacato.
2.7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 15 de noviembre de 2002, consideró que la Dirección de Pensiones del Departamento de Cundinamarca ''acató el mandato de la Corte, al que se ha hecho tantas veces alusión, y lo hizo por medio de la Resolución 1440/02, acto obligatorio y amparado por la presunción de legalidad..''.
Primero. CONFIRMAR la sentencia del Consejo de Estado de fecha 30 de enero de 2003, que negó la tutela instaurada por el señor J.S.M.A., pero por las razones expuestas en la presente sentencia.
Sentencia de Tutela nº 133/15 de Corte Constitucional, 27 de Marzo de 2015

References: artículo 146
 Resolución 
 artículo 6
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 artículo 146
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 artículo 146
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 artículo 1
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 artículo 6
 artículo 267
 artículo 21
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 artículo 8
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 artículo 8
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 artículo 6
 artículo 150
 artículo 3
 artículo 10
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 artículo 66
 resolución 
 artículo 6
 Resolución 
 artículo 27
 artículo 86
 artículo 32
 artículo 27
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 artículo 146
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 artículo 86
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 artículo 6
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 artículo 6
 artículo 146
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