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Timestamp: 2017-01-20 14:51:06+00:00

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Open Gov e Open Data
BrowseInterestsBiography & MemoirBusiness & LeadershipFiction & LiteraturePolitics & EconomyHealth & WellnessSociety & CultureHappiness & Self-HelpMystery, Thriller & CrimeHistoryYoung AdultBrowse byBooksAudiobooksArticlesSheet MusicBrowse allUploadSign inJoinTRASPARENZA AMMINISTRATIVA E OPEN DATA: * UN BINOMIO IN FASE DI RODAGGIO.di
Giorgio Mancosu (Dottore in Giurisprudenza Università di Cagliari)
12 settembre 2012 Sommario: 1. Considerazioni introduttive – 2. Dagli open data agli open government data – 3. L’incerto contesto normativo italiano, tra resistenze interne e timidi impulsi comunitari – 4. Verso la positivizzazione della pratica open data a livello nazionale e regionale – 5. “Cantieri aperti” di diritto comunitario e di diritto interno – 6. Conclusioni.
1. Considerazioni introduttive. La trasparenza1, oltre ad essere un principio informatore dell’attività amministrativa2, è una proprietà costituzionalmente necessaria della pubblica amministrazione3 alla cui realizzazione e al cui mantenimento hanno finora contribuito (con variabili livelli d’intensità ed esiti
Articolo sottoposto a referaggio. Per un’essenziale bibliografia in tema di trasparenza amministrativa, nell’amplissimo panorama dottrinale: AA.VV., L’amministrazione pubblica tra riservatezza e trasparenza, Atti del XXXV Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, Varenna, 21-23 settembre 1989, Milano, 1991 ; G. ARENA, voce Trasparenza amministrativa, in Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, vol. 6, Milano, 2006, 594-5955 ; P. TANDA, voce Trasparenza (principio di), in Dig. Disc. Pubbl., Torino, 2008, 884-945; F. MERLONI (a cura di), La trasparenza amministrativa, Milano, 2008. 2 Come esplicitato nell’art. 1, legge 7 agosto 1990, n. 241. 3 Cfr. D. DONATI, Il principio di trasparenza in Costituzione, in F. MERLONI (a cura di), La trasparenza amministrativa, cit., 88 ss.
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diversi) i tradizionali istituti dell’accesso4 e della pubblicità. Vi è, però, un altro fenomeno che sta assumendo connotati giuridici sempre più definiti anche nel nostro ordinamento e che pare in grado di proiettare la trasparenza amministrativa verso un nuovo stadio evolutivo: l’open data5. Il concetto di open data fa riferimento alle politiche e alle pratiche di apertura dei dati pubblici e costituisce uno dei cardini della dottrina open government. Essa individua nella trasparenza dei governi e delle pubbliche amministrazioni il presupposto per l’affermazione di un modello di amministrazione aperta alla collaborazione coi cittadini, che oggi può avvalersi delle infrastrutture tecnologiche del cd. Web 2.0. I capisaldi della dottrina open government (trasparenza, partecipazione e collaborazione) si sono di recente imposti sulla scena internazionale grazie ai provvedimenti adottati dall’amministrazione Obama, a partire dal Memorandum for the heads of executive departments and agencies, dell’8 dicembre 20096. La ragione principale che ha portato alla ribalta comunitaria7 il tema della “liberazione” dei dati pubblici è stata la prospettiva di una loro riutilizzabilità8 a scopi commerciali. Immensi giacimenti di dati resi disponibili via web in formato aperto, capaci di costituire «un’importante materia prima per i prodotti e i servizi imperniati sui contenuti digitali»9, da cui la preoccupazione del legislatore comunitario di creare un «regime inteso a garantire l’assenza di distorsioni della concorrenza sul mercato interno»10. E’ indagando le prospettive di riutilizzo a fini non lucrativi, però, che il dato pubblico, quale particella elementare dell’informazione11 accessibile direttamente dal cittadino, si dimostra in grado di assicurare non solo una trasparenza “a grana più fine”, ma di aprire spazi inediti di
Nonostante sia consueto il binomio accesso-trasparenza, in seguito ci si soffermerà sulle ragioni che inducono ad escludere l’accesso disciplinato dalla L. 241/1990 dal novero degli istituti strumentali alla trasparenza amministrativa. 5 Il fenomeno in esame è da tempo oggetto di una trattazione multidisciplinare, che coinvolge le scienze economiche, giuridiche, storiche, filosofiche, sociologiche e informatiche. Per coglierne la complessità, si rinvia al pregevole contributo di F. DI DONATO, Lo stato trasparente. Linked open data e cittadinanza attiva, Pisa, 2010. 6 In http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf. 7 Direttiva 2003/98/CE, relativa al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico, recepita nel nostro ordinamento con D. Lgs. 24 gennaio 2006, n. 36. 8 La nozione di riutilizzo è quella contenuta nell’art. 2, lett. e), D. Lgs. 36/2006 (che riprende la direttiva 2003/98/CE), ovvero «l’uso del dato di cui è titolare una pubblica amministrazione o un organismo di diritto pubblico, da parte di persone fisiche o giuridiche, a fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo iniziale per il quale il documento che lo rappresenta è stato prodotto nell’ambito dei fini istituzionali”. La nozione di dato pubblico, quale “dato conoscibile da chiunque», è contenuta nell’art. 2, lett. d), D. Lgs. 36/2006 (ed è ripresa nel D. Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, Codice dell’amministrazione digitale) 9 Direttiva 2003/98/CE, considerando 5. 10 Direttiva 2003/98/CE, considerando 1. 11 Cfr. A. MASUCCI, Il documento informatico. Profili ricostruttivi della nozione e della disciplina, in Riv. Dir. Civ., 2004, 5, secondo cui «il dato è considerato normalmente come sinonimo di informazione. Ma l’informazione non è un dato. Essa è contrassegnata dal fatto che ai dati che sono alla base dell’informazione viene attribuito un significato. Il dato di per sé non veicola alcun significato. Esso è solo l’elemento di partenza su cui viene elaborata l’informazione»
conoscenza12 e di cittadinanza amministrativa. Un simile processo, che dalla liberazione del dato pubblico conduce alla creazione di nuova trasparenza, trova non solo legittimazione, ma anche incoraggiamento nella nostra Carta costituzionale, nella misura in cui favorisce una più piena attuazione dei principi di eguaglianza, imparzialità, buon andamento e sussidiarietà orizzontale13.
2. Dagli open data agli open government data. Prima di valutare il grado di emersione normativa del fenomeno open data nel contesto italiano, è bene riassumerne i profili qualificanti. Come già accennato, il “dato” può essere definito come la particella elementare dell’informazione14 che descrive direttamente un fatto e che, messo in relazione con altri dati, è in grado di generare nuova informazione sempre più strutturata. «Un dato si definisce aperto se chiunque è in grado di utilizzarlo, riutilizzarlo e ridistribuirlo, soggetto, al massimo, alla richiesta di attribuzione e condivisione allo stesso modo»15. Il movimento Open Government Data16 promuove l’apertura di una specifica categoria di dati, la cd. Public Sector Information (PSI)17. L’acronimo PSI si riferisce ai dati, non personali o resi anonimi, che le pubbliche amministrazioni producono nello svolgimento
In questi termini, E. CARLONI, La trasparenza “totale” delle amministrazioni pubbliche: caratteri, finalità, potenzialità, in ASTRID - Rassegna - Rivista elettronica - http://www.astrid-online.it/rassegna/, 2011, 13. Inoltre, merita di essere segnalato il pregevole contributo di B. COCCAGNA, Libero accesso nelle politiche di open data: trasparenza, apertura e auto-organizzazione nel riutilizzo delle informazioni del settore pubblico, in Ciberspazio e diritto, 2011, 2, 129 ss., nel quale si evidenzia l’emersione di «un nuovo e potente concetto di trasparenza collaborativa […] che fa leva sull’apertura per promuovere la creazione di valore» sociale ed economico. 13 Fin d’ora non può sfuggire una notevole assonanza tra il paradigma open government e quello sussidiario (di cui all’art. 118, comma 4, Cost.), riguardo al rapporto cittadini-pubblici poteri. Le politiche di apertura dei dati pubblici influiscono direttamente sulle modalità di esercizio della sovranità popolare, contribuendo a far emergere un modello di cittadinanza più matura e consapevole, in grado di attivarsi autonomamente per lo svolgimento di attività di interesse generale. Il tema sarà ripreso più avanti. 14 Si veda la definizione di “dato” contenuta in M. F IORETTI, Open Data, Open Society, a research project about openness of public data in EU local administration, Pisa, 2010, in http://www.dimeeu.org/files/active/0/ODOS_report_1.pdf «[…] per dati s’intendono singoli pezzi di informazioni di qualsiasi natura (dalle immagini ai numeri, le definizioni testuali, mappe, audio ...) che sono descrizioni dirette di fatti […] o sono strettamente legate ai fatti e, come tali, non sono protetti da copyright; sono riproducibili senza ambiguità quando il metodo utilizzato per generarli è noto in tutti i suoi dettagli […] ; sono parti, oppure possono essere immediatamente utilizzate come parti, di un’informazione più ampia o di strutture di conoscenza; hanno (quasi sempre) molto più significato e valore quando collegati tra loro e completati da metadati […] ; possono, per tutte le caratteristiche di cui sopra, essere espressi e memorizzati in formati digitali […] che ne permettono l’elaborazione tramite computer per costruire altri dati». 15 Il concetto di “dato aperto” è sviluppato dalla Open Knowledge Foundation (fondazione non profit nata nel 2004 con lo scopo di promuovere la conoscenza aperta), nell’ambito del progetto Open Knowledge Definition. La definizione analitica di dato e di conoscenza aperta si trova in http://opendefinition.org/okd/italiano/ 16 in http://opengovernmentdata.org/ 17 Si rinvia alla definizione di Public Sector Information, adottata nella Raccomandazione OCSE [C(2008)36] per favorire l’accesso e un uso più efficace delle informazioni del settore pubblico, «informazione, compresi i prodotti e servizi informativi, generata, creata, raccolta, trattata, conservata, mantenuta, divulgata, o finanziata da o per il Governo o le istituzioni pubbliche»
dei loro compiti istituzionali18 e che, se resi disponibili via web in formato aperto, sono in grado d’incrementare la trasparenza e di incentivare l’interazione collaborativa tra cittadini e pubblica amministrazione. La PSI racchiude in sè anche un notevole potenziale economico, che dipende dalla sua riutilizzabilità per la creazione di servizi basati sull’aggregazione e presentazione dei dati19. Alcuni attivisti del movimento Open Government Data hanno formulato nel 2007 un disciplinare che la PSI deve rispettare per rientrare nel paradigma open20. Il dato costituisce, in sostanza, la “valuta” della società della conoscenza, il cui grado di ricchezza è misurabile in funzione dell’ampiezza e della velocità con cui sempre più numerosi dataset sono scambiati e riutilizzati, divenendo la base per la produzione di nuovo valore sociale ed economico21. L’affermazione del paradigma open data sollecita, inoltre, la pubblica amministrazione a reperire ed organizzare l’immenso patrimonio informativo da essa stessa generato negli anni e molto spesso sottoutilizzato, perché disperso in una miriade di uffici e/o formati di archiviazione22.
Le tipologie di dati sono innumerevoli, così come sconfinate sono le possibilità di riutilizzo degli stessi. Si pensi, ad es., ai dati del settore ambientale, sanitario, dei trasporti, dell’istruzione, ma anche ai dati concernenti l’azione e l’organizzazione amministrativa per i quali, in base a quanto prescritto da molteplici fonti normative, già sussiste l’obbligo di pubblicazione sui siti web delle pubbliche amministrazioni. 19 Nella comunicazione della Commissione Europea “Dati aperti, un motore per l’innovazione, la crescita e una governance trasparente”, adottata nell’ambito della Strategia europea per l’Open Data (presentata il 12 dicembre 2011 dal Commissario europeo per l’Agenda Digitale, Neelie Kroes), si legge « Uno studio recente riferito al 2008 stima che, a livello di Unione europea, il mercato delle informazioni del settore pubblico abbia un valore di 28 miliardi di euro. Lo stesso studio indica che i guadagni economici complessivi di un’ulteriore apertura delle informazioni del settore pubblico, mediante un più facile accesso alle stesse, ammonterebbero a circa 40 miliardi di euro all’anno per la UE-27. Complessivamente, i guadagni diretti e indiretti nella UE-27 derivanti da applicazioni che utilizzano le informazioni del settore pubblico sarebbero nell’ordine di 140 miliardi di euro annui». 20 Il catalogo dei principi Open Government Data si trova in https://public.resource.org/8_principles.html «I dati delle pubbliche amministrazioni devono essere considerati aperti se resi pubblici in modalità conformi ai principi seguenti: 1. Completi - Tutti i dati pubblici sono resi disponibili. Sono dati pubblici i dati che non sono soggetti a valide limitazioni legate alla privacy, alla sicurezza o a privilegi. 2. Primari - I dati sono raccolti alla fonte, con il massimo livello di granularità, in forme non aggregate né modificate. 3. Tempestivi - I dati sono resi disponibili tempestivamente così che ne sia preservato il valore. 4. Accessibili - I dati sono disponibili per il più ampio numero di utenti e per il più ampio spettro di propositi. 5. Processabili dalle macchine - I dati sono sufficientemente strutturati in modo da permetterne il trattamento automatico. 6. Non discriminatori - I dati sono disponibili a tutti, senza che sia necessaria la registrazione. 7. Non proprietari - I dati sono disponibili in un formato su cui nessuno abbia un controllo esclusivo. 8. Liberi da licenze - I dati non sono soggetti a nessuna regolamentazione di copyright, brevetti, marchi o segreti industriali. Possono essere consentite restrizioni ragionevoli legate alla privacy, alla sicurezza o a privilegi. La compatibilità deve essere aggiornabile. 21 Nel Digital Britain – Final Report del 2009 (rapporto finale di un progetto inaugurato nell’ottobre 2008 dal governo inglese con l’obiettivo d’individuare, e rendere condivisa, la strategia di sviluppo digitale del paese) si legge «I dati e le informazioni sono la linfa vitale dell’economia della conoscenza. Sono monetizzabili: le imprese sono costruite intorno al controllo della raccolta e della manipolazione dei dati. Ma sono anche un bene pubblico e la disponibilità di dati sul web ha portato ad un’esplosione di contenuti generati dagli utenti (user generated content) senza scopo di lucro». 22 Il censimento, la classificazione e la digitalizzazione della PSI, oltre alla predisposizione di infrastrutture in grado di garantire l’interoperabilità tra i sistemi informativi (precondizioni tecnico-organizzative indispensabili alla prassi open data), sono attività già prescritte alla pubblica amministrazione per consentire la fruibilità dei
3. L’incerto contesto normativo italiano, tra resistenze interne e timidi impulsi comunitari. I ritardi che ancora oggi si registrano nel nostro ordinamento in tema di “liberazione” della PSI sono dovuti in parte alla timidezza e all’ambiguità con la quale il legislatore comunitario prima, e il legislatore nazionale in fase di recepimento poi, ne hanno disciplinato il riutilizzo. A monte, però, il nostro ordinamento sconta una forte impermeabilità al principio di trasparenza, dovuta al permanere di una disciplina dell’accesso ancorata a stringenti vincoli di legittimazione23 ed escludente expressis verbis una delle principali finalità della trasparenza, ovvero il «controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni» (art. 24, comma 3, L. 241/1990)24. Al contrario, negli ordinamenti “ad accesso generalizzato” (in cui l’accesso - ruolo attivo del cittadino - e la pubblicità - ruolo attivo della pubblica
dati all’interno del sistema pubblico (materia ampiamente disciplinata dal Dlgs. 82/2005, in particolare agli artt. 50, 58 e 73). A questo proposito, B. P ONTI, Il patrimonio informativo pubblico come risorsa. I limiti del regime italiano di riutilizzo dei dati delle pubbliche amministrazioni, in Diritto Pubblico, 2007, 3, 1012 s., nell’esaminare la disciplina concernente i dati territoriali, osserva che «mediante il potenziamento degli strumenti atti a garantire la fruibilità interna delle informazioni di titolarità pubblica, e la successiva apertura (con le cautele del caso, in modo particolare in materia di tutela della riservatezza) ai privati, “pezzi” omogenei del patrimonio informativo fuoriescono dalle strettoie imposte dal diritto di accesso domestico, per approdare a soluzioni più aderenti alla filosofia dell’open government, o del freedom of information […]» 23 Cfr., da ultimo, Cons. di Stato, Ad. Plen., 24 aprile 2012, n. 7, in www.giustizia-amministrativa.it, secondo cui «occorre che il richiedente intenda difendere una situazione di cui è portatore, qualificata dall’ordinamento come meritevole di tutela, non essendo sufficiente il generico e indistinto interesse di ogni cittadino alla legalità o al buon andamento della attività amministrativa. Da questo indirizzo interpretativo la giurisprudenza del Consiglio di Stato non si è mai discostata (Sez. VI, 23 novembre 2000, n. 5930; Sez. IV, 6 ottobre 2001 n. 5291; Sez. VI, 22 ottobre 2002 n. 5818; Sez.. V, 16 gennaio 2005 n. 127; Sez. IV, 24 febbraio 2005, n. 658; Sez. VI, 10 febbraio 2006 n. 555; Sez. VI, 1 febbraio 2007 n. 416)». Come osservato da C. C UDIA, Trasparenza amministrativa e diritti di informazione del cittadino, in F. MERLONI (a cura di), La trasparenza amministrativa, cit., 132, nonostante la trasparenza costituisca un valore al servizio del quale è formalmente posto l’istituto dell’accesso, ex art. 22, comma 2, L. 241/1990, esso si muove «su di un piano che non è quello della trasparenza ma attiene al segreto amministrativo, del quale rappresenta un correttivo». Cfr. E. C ARLONI, Nuove prospettive della trasparenza amministrativa: dall’accesso ai documenti alla disponibilità delle informazioni, in Diritto Pubblico, 2005, 2, 579, il quale registra come, in seguito alla riforma operata dalla legge n. 15 del 2005, «la trasparenza “esce dallo steccato” del diritto di accesso». Cfr. G. ARENA, op. cit., che, nel descrivere la concezione soggettiva del segreto emergente nel testo della L. 241/1990, aggiunge: «è proprio la cultura generale dell’amministrazione, intesa come visione di sé e del proprio ruolo nella società, a far sì che l’amministrazione possa utilizzare, come ha fatto negli ultimi anni, la valutazione sulla legittimazione soggettiva dell’accesso come strumento per rafforzare la propria posizione predominante nei confronti dei privati». Di converso, il nostro ordinamento conosce ipotesi settoriali di accesso generalizzato, come l’accesso agli atti dell’amministrazione comunale e provinciale (ex art. 10, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267) e all’informazione in materia ambientale (ex art. 3, D. Lgs. 19 agosto 2005, n. 195). 24 A parziale temperamento dei rigorosi vincoli di legittimazione all’accesso, è da segnalare la posizione assunta dalla giurisprudenza amministrativa in merito alla funzione d’informazione svolta dal giornalista: Cons. di Stato, sez. IV, 6 maggio 1996, n. 570, in Foro Amm. 1996, 1475, secondo cui sarebbe «contraria ai principi fondamentali dell’ordinamento giuridico, oltre che al comune buon senso, la pretesa di equiparare la posizione della testata giornalistica, per quanto attiene il diritto all’accesso, al quisque de populo e negarle, di conseguenza, la titolarità di una posizione differenziata e qualificata alla conoscenza di atti - non riservati - che possano interessare i propri lettori»; sul tema si veda, altresì, il parere del Garante per la protezione dei dati personali “Privacy e giornalismo. Alcuni chiarimenti in risposta a quesiti dell’Ordine dei giornalisti”, in http://www.garanteprivacy.it/garante/doc.jsp?ID= 1007634.
amministrazione – già si integravano nella progressiva disclosure della PSI25 in chiave di trasparenza) la trasposizione della disciplina comunitaria ha incontrato minori resistenze a porsi nel solco evolutivo della trasparenza amministrativa26. La direttiva 2003/98/CE, neutrale rispetto al regime nazionale dell’accesso, si limita ad «avviare un’armonizzazione minima delle normative e delle prassi nazionali relative al riutilizzo dei documenti del settore pubblico», allo scopo di superare le barriere che impediscono alla PSI «di esprimere appieno il proprio potenziale economico» (considerando 6). Nelle premesse della direttiva in esame pare scorgersi, accanto ad una preponderante finalità economica, anche una finalità sociopolitica, laddove si afferma che «rendere pubblici tutti i documenti generalmente disponibili in possesso del settore pubblico […] rappresenta uno strumento fondamentale per ampliare il diritto alla conoscenza, che è principio basilare della democrazia» (considerando 16). Come segnalato da autorevole dottrina, però, il valore sociale della PSI scompare ben presto dall’orbita della direttiva in esame, la quale, oltre a non prescrivere agli Stati membri l’obbligo di consentire il riutilizzo di documenti (considerando 9), ne subordina l’accesso ad un’apposita istanza (art. 4, comma 1) e al versamento di un corrispettivo che può superare il costo marginale di divulgazione (art. 6)27. Il riutilizzo della PSI, così come disciplinato dalla
Cfr. R. MARRAMA, La pubblica amministrazione tra trasparenza e riservatezza nell’organizzazione e nel procedimento amministrativo, in L’amministrazione pubblica tra riservatezza e trasparenza, cit., 69, secondo cui: «l’informazione va distinta a seconda che sia offerta spontaneamente dalla Pubblica Amministrazione ai destinatari, ovvero venga da essa rilasciata a seguito di apposita richiesta dell’interessato e cioè in virtù del diritto di accesso […] il primo tipo d’informazione […] è prioritaria, sotto un profilo temporale, logico, ma anche sostanziale, rispetto alla seconda […] perché, nella misura in cui mette a conoscenza i soggetti di atti e fatti, costituisce la premessa perché questi siano spinti a conoscere ulteriormente, appunto attraverso l’esercizio del diritto d’accesso». Secondo questa logica (la pubblicità dell’informazione come stimolo alla richiesta di ulteriore informazione) è interessante osservare quanto previsto in Francia dall’art. 17, loi n. 78-753 1978, in tema di riutilizzo: «Les administrations qui produisent ou détiennent des informations publiques tiennent à la disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent». 26 Appare significativo l’esempio dell’ordinamento francese, in cui la trasposizione della direttiva 2003/98/CE è avvenuta per il tramite della ordonnance n. 2005-650, del 6 giugno 2005, che ha integrato la loi n. 78-753, del 17 luglio 1978, disciplinante l’accesso. In base all’art. 10, loi 78-753, il riutilizzo dell’informazione pubblica si configura come una “naturale” prosecuzione dell’accesso generalizzato, «Les informations figurant dans des documents produits ou reçus par les administrations mentionnées à l'article 1er, quel que soit le support, peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus […]». L’integrazione tra accesso e riutilizzo prosegue nella disciplina dei compiti affidati alla Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), incaricata di vigilare sul rispetto della libertà di accesso ai documenti amministrativi e agli archivi pubblici, così come sull’applicazione della disciplina in materia di riutilizzo delle informazioni pubbliche. B. P ONTI, op. cit., 1006, osserva: «laddove il diritto di accesso si configura come soggettivamente limitato, in ragione dell’interesse che è necessario far valere, come nel caso del nostro ordinamento, l’integrazione della disciplina sul riutilizzo risulta più problematica, perché le filosofie sottese ai due istituti non solo non convergono, ma appaiono animate da principi (e più ancora, da esiti concreti) antitetici, tanto che la possibilità di convivenza dei due istituti sarebbe compromessa ove l’interesse al riutilizzo si consolidasse in una situazione giuridica soggettiva sufficientemente tutelata». 27 S. GIACCHETTI, Una nuova frontiera del diritto d’accesso: il “riutilizzo dell’informazione del settore pubblico” (direttiva 2003/98/CE)”, in CDS, 2004, 5-6, 1249 ss., secondo cui «tutta la manovra sembra ridursi alla finalità di disciplinare la figura del licenziatario, che è l’unico effettivamente garantito dalla direttiva, e di
direttiva comunitaria28, risulta ben lungi dal paradigma open government data e inidoneo a fungere da strumento di trasparenza. La logica open data, infatti, implica un ruolo proattivo della pubblica amministrazione, comprendente un’attività di pianificazione nella messa a disposizione della PSI in formato aperto e sulla base di licenze standard non restrittive 29. Inoltre, la PSI, essendo prodotta con l’impiego di risorse pubbliche, deve essere messa a disposizione di cittadini e imprese gratuitamente o richiedendo, al massimo, la copertura dei costi marginali di diffusione30. La direttiva 2003/98/CE è stata recepita nel nostro ordinamento con il D. Lgs. 24 gennaio 2006, n. 36 (novellato dalla legge 4 giugno 2010, n. 96). L’impostazione della normativa interna segue quella della direttiva comunitaria, cosicché «le pubbliche amministrazioni o gli organismi di diritto pubblico perseguono la finalità di rendere riutilizzabile il maggior
numero di informazioni, in base a modalità che assicurino condizioni eque, adeguate e non discriminatorie» (art. 1, comma 4), pur restando totalmente libere nella scelta di consentire o meno il riutilizzo dei documenti (art. 1, comma 2)31. In coerenza con la disciplina comunitaria, l’art. 4 fa salva la disciplina del diritto di accesso (legge 7 agosto 1990, n. 241), quella in materia di proprietà intellettuale (legge 22 aprile 1941, n. 633) e industriale (D. Lgs. 10 febbraio 2005, n. 30). Costituisce oggetto di riutilizzo il dato rappresentato nel documento di cui è titolare (ex art. 2, lett. i) una pubblica o un organismo di diritto pubblico e prodotto nell’ambito dei fini istituzionali dell’ente, ferma restando la disciplina sulla protezione dei dati personali (D. Lgs. 30 giugno 2003, n. 196)32. L’accesso ai dati è subordinato ad
evitare che il licenziatario possa assumere una posizione dominante; e nei confronti del licenziatario non ha alcun senso parlare di “diritto alla conoscenza, che è principio basilare della democrazia”». 28 In merito alla difficile interazione tra la disciplina comunitaria del riutilizzo e la disciplina nazionale del diritto d’accesso (L. 241/1990), si veda l’analisi di S. G IACCHETTI, op. cit. 29 In tema di licenze, cfr. A. M. ROVATI, Prime note su proprietà intellettuale e riutilizzo dei dati pubblici, in Informatica e Diritto, 2011, 1-2, 153 ss. Come esempio di licenza, si veda la Italian Open Data License v2.0, in http://www.dati.gov.it/iodl/2.0/, che si limita a richiedere all’utente di citare la fonte del dato. 30 In tema di tariffazione della PSI si veda B. PONTI, Titolarità e riutilizzo dei dati pubblici, in ID. (a cura di) Il regime dei dati pubblici : esperienze europee e ordinamento nazionale, Santarcangelo di Romagna, 2008, 237 ss. 31 Di diverso avviso P. PATRITO, F. PAVONI, La disciplina del riutilizzo dei dati pubblici dal punto di vista del diritto amministrativo: prime riflessioni, in Dir. dell’inf. e informatica, 2012, 1, 107, secondo i quali il potere di consentire il riutilizzo avrebbe natura pubblicistica e, come tale, soggetto alla disciplina del procedimento amministrativo e sindacabile dal giudice amministrativo (secondo il rito in materia di accesso, ex art. 116, c.p.a.). La tesi troverebbe «sostegno nella finalità di evidente interesse pubblicistico della direttiva (2003/98/CE), la quale, infatti, è volta ad ampliare “le vie di accesso alle conoscenze e di acquisizione delle stesse (considerando 2)». 32 Cfr. S. RICCI, Note in tema di “riutilizzo dell’informazione pubblica” e diritto alla privacy, in Federalismi.it – Rivista telematica, 2005, 15; M. ALOVISIO, Criticità Privacy nel riuso dei dati pubblici, in Informatica e Diritto, 2011, 1-2, 45 ss. ; E. BASSI, PSI, protezione dei dati personali, anonimizzazione, in Informatica e Diritto, 2011, 1-2, 65 ss. In materia di trattamento di dati personali per finalità di pubblicazione e diffusione sul web, si veda la delibera 2 marzo 2011, n 88, adottata dal Garante per la protezione dei dati personali (http://www.garanteprivacy.it/garante/ doc.jsp?ID=1793203). E’ da segnalare la recente estromissione delle
un’istanza ed è soggetto a tariffe differenziate a seconda della finalità (commerciale o meno) del riutilizzo (art. 7). Nel complesso, dunque, a parte il favor nei confronti del riutilizzo non commerciale (espresso dalla previsione di una tariffa limitata alla copertura dei soli costi effettivi sostenuti dalle amministrazioni interessate), la disciplina interna non mostra apprezzabili segni di avvicinamento al paradigma open data. In particolare, resta sempre in capo alla singola amministrazione la scelta sull’an, sul quid (quali dati), sul quomodo (quali licenze - onerosità o gratuità) della messa a disposizione dei dati pubblici a fini di riutilizzo. Incoraggianti, seppur sfumati, indici di apertura del nostro ordinamento verso la filosofia open data sono riscontrabili nel D. Lgs. 82/2005 (Codice dell’amministrazione digitale), soprattutto a seguito delle modifiche introdotte dal D. Lgs. 30 dicembre 2010, n. 235 (emanato in attuazione della delega di cui all’art. 33 della legge 18 giugno 2009, n. 69). A fare da cornice allo statuto open data, rinvenibile, seppur a livello embrionale, nelle disposizioni del CAD, è il principio di disponibilità dell’informazione in formato digitale33, di cui all’art. 2, comma 1, «Lo Stato, le Regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilità […] dell’informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell’informazione e della comunicazione». L’ambito soggettivo di applicazione del principio è precisato nei commi successivi dell’art. 2, che fa salvo, inoltre, il rispetto della disciplina in materia di protezione dei dati personali di cui al D. Lgs. 196/2003. La definizione del concetto di disponibilità è contenuta nell’art. 1, lett. o), «la possibilità di accedere ai dati senza restrizioni non riconducibili a esplicite norme di legge». Il principio di disponibilità è, dunque, ricostruibile, come segue: lo Stato, le Regioni, le autonomie locali e le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, assicurano, senza restrizioni non riconducibili a esplicite norme di legge, l’accesso all’informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Nel declinare il principio in esame il legislatore indica alla pubblica amministrazione sia il compito da svolgere, sia i mezzi per attuarlo. Il compito consiste nell’assicurare l’accesso all’informazione, salva la sussistenza di espresse limitazioni normative. Le tecnologie ICT (pc, formati digitali, siti web, reti telematiche) sono i mezzi di cui l’amministrazione è chiamata a servirsi nello svolgimento del compito assegnatole.
persone giuridiche dalla protezione offerta dal Codice della privacy, ad opera del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214). 33 Cfr. E. CARLONI, op. ult. cit., 588, il quale osserva che «seppure smussata dalle “indeterminate” clausole di salvaguardia previste dall’art. 50, la disponibilità dei dati è criterio generale, e si distingue in quanto tale dalla pubblicità in senso proprio, ad intendere con questa le ipotesi in cui determinati documenti sono espressamente previsti come pubblici».
Il secondo tassello normativo, che sviluppa e arricchisce il principio di disponibilità, è rinvenibile nell’art. 50, comma 134. Il legislatore in questo caso riferisce il principio di disponibilità ai “dati delle pubbliche amministrazioni”, secondo la definizione espressa nell’art. 1, lett. m), «i dati formati, o comunque trattati da una pubblica amministrazione». La nozione di “titolarità del dato” che emerge nel CAD a partire da quella di “dato della pubblica amministrazione”, è compatibile con quella di cui all’art. 2, lett. i), D. Lgs. 36/2006 (così come modificato dall’art. 44, comma 1, lett. b), legge 4 giugno 2010, n. 96): «titolare del dato: la pubblica amministrazione o l’organismo di diritto pubblico che ha originariamente formato per uso proprio o commissionato ad altro soggetto pubblico o privato il documento che rappresenta il dato, o che ne ha la disponibilità». Si noti come in entrambi i testi normativi la pubblica amministrazione sia considerata titolare non soltanto dei dati da essa (o per conto di essa) formati, ma anche di quelli da essa soltanto trattati o detenuti e che potrebbero, quindi, esserle pervenuti da altri soggetti pubblici o privati35. La precisa individuazione dei dati di cui ogni singola amministrazione è titolare rileva nel processo di “liberazione” degli stessi, poiché «i poteri e le facoltà connessi al riutilizzo spettano unicamente al titolare del dato» (art. 5, comma 4, D. Lgs. 36/2006). Proseguendo nell’esegesi dell’art. 50, comma 1, CAD, si nota come il legislatore in questa sede provveda a completare il principio di disponibilità esplicitandone la finalità, che è quella di consentire la fruizione (da parte delle altre pubbliche amministrazioni) e la riutilizzazione (da parte dei privati e delle altre pubbliche amministrazioni) dei dati di cui ogni amministrazione36 è titolare. In merito alle condizioni secondo le quali tale finalità deve
Art. 50, comma 1, CAD, «I dati delle pubbliche amministrazioni sono formati, raccolti, conservati, resi disponibili e accessibili con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione che ne consentano la fruizione e riutilizzazione, alle condizioni fissate dall'ordinamento, da parte delle altre pubbliche amministrazioni e dai privati; restano salvi i limiti alla conoscibilità dei dati previsti dalle leggi e dai regolamenti, le norme in materia di protezione dei dati personali ed il rispetto della normativa comunitaria in materia di riutilizzo delle informazioni del settore pubblico». 35 Il singolo procedimento amministrativo, stante la sua progressiva informatizzazione (si veda quanto disposto dall’art. 41 del CAD), può essere considerato un piccolo giacimento di dati in formato digitale, i quali, se opportunamente classificati, resi fruibili e riutilizzabili, possono sprigionare il loro valore informativo ben oltre il singolo episodio di vita amministrativa, con gli accorgimenti necessari alla tutela degli altri interessi giuridicamente rilevanti, in particolare quello alla riservatezza. Negli stessi termini, E. CARLONI, Le verità amministrative : l’attività conoscitiva pubblica tra procedimento e processo, Milano, 2011, 136, secondo cui «il patrimonio conoscitivo dell’amministrazione, anche altrove formato, diventa sempre più un decisivo ambiente conoscitivo, nel quale l’utilizzazione di informazioni al di fuori del procedimento che era stato occassione per la loro raccolta è “resa anzi doverosa dal principio generale di buona amministrazione”». 36 art. 1, lett. t), CAD, «fruibilità di un dato: la possibilità di utilizzare il dato anche trasferendolo nei sistemi informativi automatizzati di un’altra amministrazione». La nozione di “fruizione del dato” impiegata nel CAD (come quella di “scambio di documenti”, di cui all’art. 1, lett. f), D. Lgs. 36/2006) è differente rispetto a quella di “riutilizzazione del dato” (contenuta nell’art. 1, lett. e del D. Lgs. 36/2006, e adottata nel CAD). La fruizione e lo scambio di dati e/o documenti fanno riferimento ad una circolazione “interna” degli stessi tra le varie articolazioni della pubblica amministrazione, per lo svolgimento di compiti istituzionali (art. 50, comma 2,
essere perseguita non sussiste alcuna innovazione, in quanto il rinvio è alle «condizioni fissate dall’ordinamento» (quindi, al D. Lgs. 36/2006 per quanto concerne il riutilizzo).
Prima di esaminare le modifiche apportate al CAD dal D. Lgs. 235/2010, è indispensabile soffermarsi su un passaggio normativo di fondamentale importanza per comprendere in quale direzione stia evolvendo il principio di trasparenza amministrativa nel nostro ordinamento e, di conseguenza, quale sia il terreno su cui va lentamente ad innestarsi il paradigma open data. Il riferimento è all’art. 11 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (c.d. riforma Brunetta), nel quale «la trasparenza è intesa come accessibilità totale»37. Come autorevolmente osservato38, il legislatore coltiva una nozione di trasparenza-pubblicità incentrata sulla progressiva individuazione di ulteriori “elementi conoscitivi”39 che la pubblica amministrazione deve rendere disponibili on-line nel proprio sito istituzionale, col preciso scopo di «favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità». Rispetto al modello open government (a cui è strumentale il paradigma open data) l’accezione di trasparenza su cui punta il legislatore presenta sfasature e limiti ben evidenti. In primo luogo, l’istituto della pubblicità, seppur rivisitato in chiave telematica, si caratterizza per la necessaria predeterminazione dell’oggetto. Il legislatore, di conseguenza, pare inseguire la trasparenza “totale” attraverso la progressiva accumulazione di contenuti informativi nei siti web istituzionali, assumendo che a tale accumulazione corrisponda un incremento
CAD); la riutilizzazione concerne, invece, l’uso del dato per una finalità diversa (commerciale o meno) da quella per la quale il documento che lo rappresenta è stato prodotto nell’ambito dei fini istituzionali. 37 Art. 11, comma 1, D. Lgs. 150/09 (che riprende quanto disposto dall’art. 4, comma 7, della legge delega 4 marzo 2009, n. 15): «La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione». Emerge con estrema evidenza la distanza tra la nozione di “accessibilità totale” ed il diritto di accesso, di cui alla L. 241/1990: la prima intesa a favorire “forme diffuse di controllo”, il secondo non preordinabile ad un “controllo generalizzato delle pubbliche amministrazioni”. 38 Cfr. E. CARLONI, La trasparenza “totale” delle amministrazioni pubbliche: caratteri, finalità, potenzialità, cit., 4 s., secondo cui si tratta di «uno strumento antico (la pubblicità) riadattato in nuove forme, con una generalizzazione e standardizzazione delle forme di conoscibilità: da (molteplici, tradizionali) forme di pubblicità (pubblicazioni in gazzette ufficiali, bollettini, affissioni in albi pretori e con manifesti) ad una (unitaria, nuova) forma di pubblicità (la pubblicazione nel sito internet dell’amministrazione).» 39 A questo proposito, si veda il riepilogo degli obblighi di pubblicazione previsti dalle leggi vigenti contenuto nella delibera Civit n. 2/2012, in http://www.civit.it/wp-content/uploads/Delibera-n.-2.2012.pdf. E’ da sottolineare il richiamo operato dalla citata delibera alla “filosofia open data”, indice di una crescente attenzione verso il fenomeno: «Il Programma triennale deve prevedere l’elenco dei dataset che verranno pubblicati sul sito istituzionale in formato aperto, secondo la filosofia dell’open data».
proporzionale di trasparenza40. Se la nostra Carta costituzionale postula una trasparenza amministrativa di default, rispetto alla quale un’area segreta e/o riservata è giustificabile solo se necessaria alla salvaguardia di interessi di rango parimenti costituzionale, l’istituto della pubblicità da solo non è in grado di assicurarne la piena realizzazione41. Alla pubblicità di elementi predeterminati (essenziali42) dovrebbe accompagnarsi il diritto di accesso generalizzato ai documenti/dati pubblici rispetto ai quali non sussistano specifiche esigenze di riserbo e/o segretezza. Fintanto che nel nostro ordinamento permarrà una concezione dell’accesso quale strumento finalizzato esclusivamente alla tutela di situazioni giuridiche soggettive facenti capo all’accedente, il rischio è quello di una “ipertrofia” della pubblicità, con esiti destinati ad essere perennemente inappaganti. In secondo luogo, il legislatore, nel progettare la trasparenza “totale”, sembra accoglierne un’accezione teleologicamente limitata. Infatti, la selezione degli “oggetti informativi” da rendere disponibili on-line viene operata col precipuo intento di favorire forme di controllo diffuso da parte dei cittadini sull’operato delle amministrazioni. Il controllo da parte dei cittadini sull’esercizio del potere amministrativo (riconducibile al principio di sovranità popolare) rientra a pieno titolo nel novero delle attività consentite a partire da una condizione di trasparenza amministrativa, con le presumibili ricadute in termini di responsabilizzazione
E. CARLONI, La “casa di vetro” e le riforme. Modelli e paradossi della trasparenza amministrativa, in Diritto pubblico, 3, 2009, si sofferma sul «potenziale distorcente che è insito nella trasparenza, e nei suoi strumenti», ovvero, il pericolo di “opacità della trasparenza”; P. D OMENICONI e F. SCARPIELLO, La legge n. 15/2009: fra trasparenza ed eccesso di informazione, in Azienditalia - Il Personale, 2009, 5, 227 ss., segnalano il rischio «che vi possa essere un eccesso di informazioni che impedisca di fatto di giungere ad una loro conoscenza effettiva». In merito alla relazione pubblicità-trasparenza, si veda G. ARENA, op. cit., il quale sostiene che «quando si dice che l’amministrazione deve essere trasparente si dice qualcosa di più che non semplicemente che devono essere pubbliche le informazioni che essa detiene […] La pubblicità è conoscibilità, ma non necessariamente conoscenza. La trasparenza è insieme conoscenza e comprensione». Sullo stesso tema, merita di essere segnalata la pregevole analisi di R. MARRAMA, op. cit. 41 Cfr. E. CARLONI, op. ult. cit., secondo cui «la funzione di trasparenza assicurabile dalle dinamiche informative spontaneamente attivate dal singolo, insita nel modello del diritto di accesso e del freedom of information, rimane in un certo senso insostituibile […]». 42 A questo proposito, si veda E. CARLONI, Gli strumenti della trasparenza nel sistema amministrativo italiano e la sua effettività: forme di conoscibilità, quantità e qualità delle informazioni, in F. MERLONI (a cura di), La trasparenza amministrativa, cit., 378 s., secondo cui «appare necessario che il legislatore si ponga in termini complessivi nei confronti di questo problema, andando al di là da indicazioni settoriali ed episodiche e definendo un quadro per quanto possibile completo delle informazioni essenziali e della conoscenza imprescindibile in un sistema democratico, quali che siano le misure di trasparenza idonee ad assicurarne la soddisfazione». Il riferimento è alla nozione di “dato essenziale”, contenuta nel c.d. rapporto Mandelkern (Projet de loi sur la société de l'information, presenté à l’Assemblée nationale le 14 juin 2001 – decaduto per il cambio di legislatura). Proseguendo coi riferimenti all’esperienza francese, è interessante notare come il progetto di legge citato già contemplasse l’inserimento della disciplina concernente la diffusione dei dati pubblici digitali nella loi n.78-753 (dedicata al diritto d’accesso) e prevedesse, altresì, la libera riutilizzabilità (anche a fini commerciali) dei dati pubblici essenziali. La contiguità tra diritto d’accesso e “liberazione” dei dati pubblici nel diritto francese ha dato luogo, successivamente, alla trasposizione della ordonnance n. 2005-650 nella loi n.78-753 (vedi nota 26).
degli operatori pubblici e, di conseguenza, di imparzialità e buon andamento43, ma ciò rappresenta solo una delle innumerevoli potenzialità del principio di trasparenza. Prima ancora del riferimento ai capisaldi della dottrina open government (trasparenza – finalizzata alla - partecipazione e collaborazione), è imprescindibile il richiamo al principio di sussidiarietà orizzontale, presente da oltre dieci anni nella nostra Carta Costituzionale (art. 118, comma 4), il quale impegna l’amministrazione a favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività d’interesse generale. In questa prospettiva, la trasparenza amministrativa, comprendente la messa a disposizione del patrimonio informativo pubblico, non è più funzionale soltanto ad un controllo generalizzato da parte dei cittadini sul modo in cui l’amministrazione esercita unilateralmente il potere pubblico, ma costituisce la base per una nuova relazione amministrazione-cittadini, impegnati entrambi nella cura e nella produzione di beni comuni44. In terzo luogo, dall’accoglimento di una nozione di trasparenza amministrativa teleologicamente limitata, nel senso appena visto, dipende la mancanza di coordinamento tra la disciplina della trasparenza-pubblicità e quella del riutilizzo. Nella logica open data, i dati pubblici resi disponibili via web costituiscono la materia prima per una potenziale rielaborazione (a fini commerciali o non commerciali). La trasparenza non è il risultato esclusivo dell’adempimento degli obblighi di pubblicazione di “prodotto finiti”
predeterminati ex lege ed offerti ai cittadini dalla pubblica amministrazione, ma comprende i “prodotti inediti” derivanti dal riutilizzo dei dati pubblici messi a disposizione dall’amministrazione in formato aperto. La pratica open data non esclude l’elaborazione da parte della pubblica amministrazione di “prodotti informativi standard”, necessari per garantire un livello “essenziale” di trasparenza su scala nazionale45 e utili a contrastare
Cfr. F. MERLONI , Trasparenza delle istituzioni e principio democratico, in ID. (a cura di), La trasparenza amministrativa, cit., 11 s. 44 Il tema, qui soltanto accennato, è diffusamente trattato da Gregorio Arena in molteplici scritti, tra i quali si segnala: G. ARENA, Cittadini attivi, Roma, 2011, «il normale modo di intendere il rapporto fra amministrazioni e cittadini vede questi ultimi unicamente nel ruolo di amministrati, utenti, pazienti, assistiti, clienti […] la sussidiarietà è destinata ad avere un impatto enorme sulla teoria e sulla pratica dell’amministrazione, in quanto, mettendo radicalmente in discussione il vecchio paradigma bipolare rende possibile la costruzione di un sistema amministrativo fondato su un nuovo paradigma pluralista e paritario anziché su quello bipolare e gerarchico tradizionale». 45 A questo proposito, appare opportuno il riferimento al titolo competenziale di cui all’art. 117, comma 2, lett. m), Cost., contenuto nell’art. 11, comma 1, D. Lgs. 150/09. Di rilievo, è pure il titolo competenziale di cui all’art. 117, comma 2, lett. r), Cost., in forza del quale può essere governato a livello centrale il processo di apertura dei dati, vincolando le amministrazioni al rispetto di precisi standard quantitativi e qualitativi (anche per contrastare il fenomeno della liberazione di dati “innocui”, ovvero la sostanziale elusione del dovere di pubblicazione dei dati mediante il rilascio di dati scarsamente significativi). Su questo tema, si rinvia al contributo di B. PONTI, I dati di fonte pubblica: coordinamento, qualità e riutilizzo, in F. MERLONI (a cura di), La trasparenza amministrativa, cit., 405 ss.
fenomeni di manipolazione informativa46, ma richiede che ad essa si accompagni la messa a disposizione, con licenza standard non restrittiva di qualsiasi dato pubblico, sia che esso abbia già costituito la base per la creazione da parte dell’amministrazione di “prodotti finiti”, sia che esso sia stato formato e utilizzato dalla stessa amministrazione per lo svolgimento di qualsiasi altra funzione istituzionale. In sintesi, la pubblica amministrazione è chiamata a coltivare due accezioni complementari e non confliggenti della trasparenza con riferimento all’oggetto47: alla predisposizione e pubblicazione di specifici contenuti informativi con finalità di trasparenza deve aggiungersi la “liberazione” dei dati pubblici formati e/o raccolti aliunde, nell’adempimento dei compiti istituzionali. La consapevolezza dell’esistenza di una linea di continuità tra pubblicazione dei dati pubblici e loro riutilizzo, per favorire la massimizzazione del loro potenziale informativo, emerge in numerose direttive e disciplinari tecnico-operativi elaborati di recente a livello centrale48, ma stenta a tradursi in prescrizioni normative vincolanti e giustiziabili49.
4. Verso la positivizzazione della pratica open data a livello nazionale e regionale. Fino all’entrata in vigore del D. Lgs. 235/2010, tali erano i risicati appigli normativi su cui poteva contare la prassi open data nel nostro ordinamento: il principio di disponibilità
F. MERLONI, op. cit., 13 s., tra i limiti della trasparenza annovera anche la possibile manipolazione interna ed esterna. Con la prima ci si riferisce alla «elusione della trasparenza (la mancata registrazione di dati, informazioni e documenti di cui si vuole impedire la registrazione) o alla possibile manipolazione delle informazioni da parte dei soggetti detentori, in vista della loro diffusione, per evitarne conseguenze negative o per promuovere giudizi positivi sull’operato dell’istituzione […] la trasparenza sulle informazioni può (dunque) tradursi in un’opera di propaganda». Con la seconda ci si riferisce ad una manipolazione attuata da «soggetti quali partiti, associazioni, organi di stampa, interessati a leggere le informazioni diffuse in modo sfavorevole ai detentori del potere». 47 Cfr. C. CUDIA, Trasparenza amministrativa e pretesa del cittadino all’informazione: istituti/categorie di diritto pubblico e di diritto privato a confronto, in F. MERLONI (a cura di), La trasparenza amministrativa, cit., 648. 48 Si vedano le Delibere Civit nn. 105/2010 e 2/2012. L’esigenza di ricorrere a formati aperti e a licenze standard non restrittive nel rilascio dei dati delle pubbliche amministrazioni, in vista della loro riutilizzabilità, è ribadita nelle “Linee guida per i siti web delle PA 2011”, elaborate in base all’art. 4 della direttiva del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione del 26 novembre 2009, cui ha fatto seguito la pubblicazione del vademecum “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni”, in http://www.dati.gov.it/sites/default/files /VademecumOpenData.pdf e del vademecum “Pubblica Amministrazione e social media”, in http://www.funzione pubblica.gov.it/media/982042/vademecum_pubblica_ amministrazione_e_social_media.pdf, nel quale le iniziative di social networking pubblico sono correlate alla pratica open data per la «costruzione di processi virtuosi di partecipazione». 49 Cfr. B. PONTI, Titolarità e riutilizzo dei dati pubblici, cit., 251, secondo cui la disciplina nazionale «colloca l’interesse al riutilizzo fuori dal novero dei diritti all’uso delle ICT di recente “proclamazione”». Il riferimento è all’art. 3 del CAD, il quale sancisce il diritto di cittadini e imprese a « richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni» e coi soggetti privati preposti all’esercizio di attività aventi rilievo pubblicistico. Sul tema, si veda T.A.R. Basilicata, sez. I, 21 settembre 2011 n. 478, in www.giustizia-amministrativa.it, col commento di M. PANI, C. SANNA, L’ambito applicativo del diritto all’uso delle tecnologie di cui all’art. 3 del codice dell’amministrazione digitale e il ruolo della posta elettronica certificata nel procedimento amministrativo elettronico, in LexItalia.it, n. 2/2012, pag. http://www.lexitalia.it/p/12/pani-sanna_ammdigitale.htm.
enunciato nel CAD, che “incoraggia” le pubbliche amministrazioni ad impiegare le tecnologie ICT per consentire il riuso della PSI, salvi i limiti e alle condizioni previste dalla legge; il principio di accessibilità totale, di cui al D. Lgs. 150/09, comportante l’incremento delle informazioni sull’azione e sull’organizzazione amministrativa che le amministrazioni pubbliche sono tenute a pubblicare sui propri siti web istituzionali. Il primo fortemente depotenziato dalla disciplina di dettaglio di cui al D. Lgs. 36/2006, che rimette alla libera scelta di ogni amministrazione l’an, il quid e il quomodo della “liberazione” dei dati; il secondo non coordinato con la disciplina del riutilizzo e scollegato dal diritto d’accesso (ex art. 22 e ss., L. 241/1990), funzionale all’interesse particolare dell’accedente e programmaticamente inutilizzabile quale strumento “non egoistico” di trasparenza. In attuazione della delega contenuta nell’art. 33 della legge 18 giugno 2009, n. 69 è stato emanato il decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235, recante modifiche ed integrazioni al Codice dell’amministrazione digitale. Seguendo il criterio direttivo di cui all’art. 33, comma 1, lett. i), L. 69/200950, l’art. 36 del D. Lgs. 235/2010 è intervenuto sull’art. 52 del CAD, disponendo la modifica della rubrica (“Accesso telematico e riutilizzazione dei dati e documenti delle pubbliche amministrazioni”) e l’inserimento del comma 1 bis: «Le pubbliche amministrazioni, al fine di valorizzare e rendere fruibili i dati pubblici di cui sono titolari, promuovono progetti di elaborazione e di diffusione degli stessi anche attraverso l’uso di strumenti di finanza di progetto, assicurando: a) il rispetto di quanto previsto dall'articolo 54, comma 3; b) la pubblicazione dei dati e dei documenti in formati aperti di cui all’articolo 68, commi 3 e 4». In premessa, è necessario sciogliere un’ambiguità terminologica. Come già rilevato, le nozioni di riutilizzo e di fruizione del dato sono normativamente individuate e differenziate51. Nonostante la rubrica dell’art. 52 richiami l’istituto della “riutilizzazione”, di esso non vi è traccia nel corrispondente disposto normativo, il quale contiene un esplicito riferimento alla valorizzazione e alla “fruizione” dei dati pubblici. La rubrica dell’art. 52, il tenore complessivo della norma e, soprattutto, i rinvii agli artt. 54, comma 3 e 68, commi 3 e 4 del CAD, inducono a ritenere che il legislatore abbia in questa sede impiegato il concetto di fruibilità del dato in modo atecnico, intendendo con esso un uso del dato anche esterno al sistema pubblico in cui è stato prodotto o commissionato e, quindi, comprendente la riutilizzazione dello stesso per scopi diversi (commerciali e/o non commerciali).
Il quale recita: «introdurre specifiche disposizioni volte a rendere la finanza di progetto strumento per l'accelerazione dei processi di valorizzazione dei dati pubblici e per l’utilizzazione da parte delle pubbliche amministrazioni centrali, regionali e locali». 51 Si veda la nota n. 36
La disposizione di cui al comma 1 bis dell’art. 52, come espressamente indicato nella relazione tecnica che accompagna lo schema del D. Lgs. 235/2010, ha carattere meramente programmatico e non reca oneri. Il legislatore si limita, dunque, a formulare l’ennesimo “invito” alla pubblica amministrazione perché si faccia promotrice di iniziative volte alla valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, anche ricorrendo a capitali privati. Ciò premesso, nella disposizione in esame emergono alcuni profili qualificanti del paradigma open data. In primis, alle pubbliche amministrazioni (al fine di valorizzare e rendere fruibili i dati pubblici di cui sono titolari) è suggerita la predisposizione di progetti comprendenti due attività tra loro complementari: l’elaborazione e la diffusione dei dati. Si passa da una concezione “proprietaria” del dato pubblico, utilizzato dalla sola pubblica amministrazione per l’assolvimento di compiti istituzionali e per l’(eventuale) elaborazione di “prodotti informativi” predeterminati ex lege, ad una concezione open del dato, nella consapevolezza che solo attraverso la sua “disseminazione” esso è in grado di sprigionare tutto il proprio potenziale informativo. Infine, il dato pubblico, una volta che sia reso disponibile nella rete internet (elaborato e/o semplicemente diffuso), ricadrà nella disciplina richiamata espressamente dall’art. 52, comma 1 bis, ovvero: gratuità della sua fruizione (ex art. 54, comma 3, CAD) e pubblicazione in formato aperto (ex art. 68, commi 3 e 4, CAD), due condizioni tipiche delle pratica open data. Proseguendo nell’analisi dei più recenti interventi normativi a supporto della graduale affermazione del paradigma open data nel nostro ordinamento, merita di essere segnalato il decreto legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo - convertito con modificazioni dalla legge 4 aprile 2012, n. 35). Nel solco dell’Agenda digitale europea (di cui alla comunicazione della Commissione europea COM (2010) 245 del 26 agosto 2010)52, l’art. 47 del citato decreto prevede l’istituzione di una cabina di regia per l’attuazione dell’agenda digitale italiana, comprendente tra i suoi obiettivi la «promozione del paradigma dei dati aperti (open data) quale modello di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, al fine di creare strumenti e servizi innovativi» (art. 47, comma 2 bis, lett. b)53. L’open data entra, dunque, a pieno titolo nel novero delle azioni strategiche programmate dal Governo italiano per la «modernizzazione dei rapporti tra
Nella cui introduzione si legge: «L’agenda digitale europea è una delle sette iniziative faro della strategia Europa 2020 (di cui alla comunicazione della Commissione europea COM(2010) 2020 del 3 marzo 2010), e mira a stabilire il ruolo chiave delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) per raggiungere gli obiettivi che l’Europa si è prefissata per il 2020». 53 Cfr. E. CARLONI, La semplificazione telematica e l’Agenda digitale, in Giorn. Dir. Amm., 2012, 7, 713 s.
pubblica amministrazione, cittadini e imprese» (art. 47, comma 1) tecnicamente a livello centrale55) sia resa normativamente cogente56.
, in attesa che la sua
concreta adozione da parte delle pubbliche amministrazioni (oltre ad essere assistita
Il segnale normativo più recente in materia di open data è rinvenibile nel decreto legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese – convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 134)57. Con un’incisività sempre crescente, la legislazione degli ultimi anni si è preoccupata di garantire la massima trasparenza sulla spesa pubblica relativa a personale, incarichi, consulenze, sussidi e altre provvidenze58, quale principale misura di contrasto a fenomeni corruttivi o di cattiva gestione. Nell’art. 18 del citato decreto (significativamente rubricato “Amministrazione aperta”) il legislatore interviene sulla disciplina dei provvedimenti attributivi di vantaggi economici, di cui all’art. 12, L. 241/1990, prescrivendone la pubblicazione sulla rete internet, secondo il principio di accessibilità totale di cui all’art. 11 del D. Lgs. 150/2009. La disposizione in esame si sovrappone parzialmente a quanto prescritto dal D.P.R. 118/2000, concernente l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di istituire un albo informatizzato e gratuitamente accessibile per via telematica dei beneficiari di provvidenze di natura economica. La previsione che, ai nostri fini, riveste maggiore interesse è contenuta nel comma 3 dell’articolo in commento: «Le informazioni di cui al comma 2 59 sono riportate, con link ben
L’art. 47, comma 2 ter, estende l’applicazione dell’agenda digitale italiana anche ai soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative «ove possibile tecnicamente e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, ovvero direttamente o indirettamente aumenti di costi a carico degli utenti». 55 Di recente (ex art. 19 ss., D.L. 83/2012) è stata istituita l’Agenzia per l’Italia digitale, organo tecnico preposto alla realizzazione degli obiettivi dell'Agenda digitale italiana, in coerenza con gli indirizzi elaborati dalla Cabina di regia (di cui all’art. 47, D.L. 5/2012) e con l'Agenda digitale europea. Ad essa sono attribuite le funzioni svolte in precedenza da diversi enti, soppressi o riorganizzati: DigitPa, Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione, Dipartimento per la digitalizzazione della PA della Presidenza del Consiglio e l’Istituto superiore delle comunicazioni e delle tecnologie dell’informazione. Dall’istituzione della Agenzia in parola, ci si attende una ottimizzazione e una razionalizzazione della spesa in materia informatica, con un risparmio di spesa dal 2013 non inferiore a 12 milioni di euro annui rispetto alla spesa complessiva affrontata nell’anno 2012 (art. 20, comma 5, D.L. 83/2012). 56 Il punto di riferimento italiano in materia di open data è costituito dal portale: http://www.dati.gov.it/, inaugurato il 18 ottobre 2011 dal Ministro per la pubblica amministrazione e gestito da Formez PA. Il sito svolge una funzione promozionale (pubblicando materiale informativo e segnalando le iniziative italiane più rilevanti in materia di dati aperti) e di servizio (indicizzando i dataset rilasciati dalle pubbliche amministrazioni e le applicazioni sviluppate a partire dai dati aperti). 57 Tra i primi commenti, E. BELISARIO, Decreto Sviluppo: entro sei mesi, amministrazioni più aperte (e trasparenti), in www.leggioggi.it, 2012. 58 Si vedano: art. 11, comma 8, D. Lgs. 150/2009 e art. 21, L. 69/2009 (dati relativi al personale); art. 3, commi 44 e 54, L. 244/2007, art. 11, comma 8, lett. i), D. Lgs. 150/2009 e art. 53, comma 14, D. Lgs. 165/2001 (dati relativi a incarichi e consulenze); artt. 1 e 2, D.P.R. 118/2000 (dati relativi a sussidi ed altre provvidenze). 59 (art. 18, comma 2) «[…] nel sito internet dell’ente obbligato sono indicati: a) il nome dell’impresa o altro soggetto beneficiario ed i suoi dati fiscali; b) l’importo; c) la norma o il titolo a base dell’attribuzione; d) l’ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo procedimento amministrativo; e) la modalità seguita per
visibile nella homepage del sito, nell’ambito dei dati della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” di cui al citato decreto legislativo n. 150 del 2009, che devono essere (i dati, ndr) resi di facile consultazione, accessibili ai motori di ricerca ed in formato tabellare aperto che ne consente l’esportazione, il trattamento e il riuso ai sensi dell’articolo 24 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196»60. Per la prima volta, la pratica open data è imposta alla pubblica amministrazione, seppur riguardo ad una specifica (benchè nutrita) categoria di dati. Il legislatore dedica particolare attenzione alle modalità e al formato di pubblicazione del dato, con l’esplicita finalità di consentirne il successivo riutilizzo. Le due attività (pubblicazione e riutilizzo) iniziano, dunque, a integrarsi in un unico paradigma, sempre più prossimo ai canoni open data. Dell’intervento normativo in esame appare significativa anche la latitudine oggettiva e soggettiva. Dal punto di vista oggettivo, le prescrizioni circa le modalità e il formato di pubblicazione sono estese a tutti i dati contenuti nella sezione dei siti web istituzionali denominata “Trasparenza, valutazione e merito” (ex art. 11, comma 8, D. Lgs. 150/2009). La facoltà sull’an, sul quid e sul quomodo della “liberazione” dei dati con finalità di riutilizzo (che il D.Lgs. 36/2006 rimette alle amministrazioni pubbliche), è superata dall’obbligo puntuale di pubblicazione di un elenco di dati predefinito. Dal punto di vista soggettivo, l’estensione applicativa è massima, in quanto le disposizioni dell’art. 18
«costituiscono diretta attuazione dei principi di legalità, buon andamento e imparzialità sanciti dall’articolo 97 della Costituzione e ad esse si conformano entro il 31 dicembre 2012, ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettere g), h), l), m), r) della Costituzione61, tutte le pubbliche amministrazioni centrali, regionali e locali, le aziende speciali e le società in house delle pubbliche amministrazioni. Le regioni ad autonomia speciale vi si conformano entro il medesimo termine secondo le previsioni dei rispettivi Statuti». Dall’analisi fin qui condotta, emerge un approccio normativo ancora troppo parziale al fenomeno open data e le aspirazioni verso politiche di open government (manifestate nei lavori preparatori62) stentano a tradursi in una disciplina organica e ad ampio spettro, che definisca compiutamente lo statuto dei dati pubblici. Il D.L. 83/2012, pur avendo il pregio di
l’individuazione del beneficiario; f) il link al progetto selezionato, al curriculum del soggetto incaricato, nonché al contratto e capitolato della prestazione, fornitura o servizio». 60 Il comma 6 dello stesso articolo prevede, inoltre, l’emanazione di un regolamento governativo per determinare le modalità di pubblicazione dei dati anche sul portale nazionale della trasparenza, di cui al D. Lgs. 150/2009. 61 Desta qualche perplessità la sovrabbondanza di titoli competenziali richiamati, almeno con riferimento alle lett. g), h), l). (Si veda la nota 45). 62 Nella relazione che accompagna il disegno di legge di conversione del D.L. 83/2012, a commento dell’art. 18, si legge: «In molti Paesi la trasparenza della spesa pubblica è già realtà e permette ai cittadini, o alle loro associazioni, un controllo generale e continuo sulla gestione dei fondi pubblici. Emblematica è al riguardo la legislazione sull’open government: è così che si indica la trasparenza pubblica nei Paesi anglosassoni e scandinavi (Stati Uniti d’America, Svezia, Regno Unito)».
passare da una normazione “programmatica” (come nel caso dell’art. 52, comma 1 bis, CAD) ad una di dettaglio, si limita ad intervenire sull’istituto della pubblicazione, pur ampliandone l’oggetto, di cui è prescritta la facile accessibilità e riutilizzabilità. Le consistenti porzioni di patrimonio informativo pubblico, rispetto alle quali non sussistano esigenze di riservatezza o secretazione e che non siano investite da un preciso obbligo di pubblicazione, restano tuttora soggette alla disciplina di cui al D. Lgs. 36/2006, che ne rimette l’apertura (con finalità di riutilizzo) alla libera scelta delle singole amministrazioni. Le ultime due questioni problematiche poste dall’art. 18, D.L. 83/2012, concernono l’effettività e la giustiziabilità delle sue disposizioni. L’effettività poggia sulla previsione di precise scadenze (31 dicembre 2012) e sull’individuazione di specifiche responsabilità in caso di inadempimento63. Queste ultime, però, sorgono solo in conseguenza dell’omessa o incompleta pubblicazione dei dati concernenti le concessioni di vantaggi economici. L’omessa o incompleta pubblicazione dei restanti dati resta soggetta alla (più blanda) sanzione di cui all’art. 11, comma 9, D. Lgs. 150/2009 (divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti preposti agli uffici coinvolti)64. Nessuna novità sul fronte della giustiziabilità della pretesa del cittadino alla pubblicazione dei dati sul sito web istituzionale dell’ente, poiché anche la menzionata azione risarcitoria (ex art. 30, comma 4, c.p.a.) è correlata esclusivamente al pregiudizio patito dal destinatario del provvedimento a seguito del ritardo nella (o dell’omissione della) pubblicazione dei dati sulle concessioni di vantaggi economici, in quanto condizione legale di efficacia del provvedimento stesso. In sintesi, allorquando si tratti di presidiare la disciplina con misure volte ad assicurarne l’effettività e la giustiziabilità, il legislatore si concentra solo sulla trasparenza riguardante le concessioni di vantaggi economici, accontentandosi di una versione un po’ troppo striminzita di «Amministrazione aperta». Infine, come di consueto quando si tratta di interventi in materia di trasparenza o innovazione tecnologica, anche l’articolo in esame è destinato ad entrare nel catalogo delle “riforme a
(art. 18, comma 5) «A decorrere dal 1° gennaio 2013, per le concessioni di vantaggi economici successivi all’entrata in vigore del presente decreto-legge, la pubblicazione ai sensi del presente articolo costituisce condizione legale di efficacia del titolo legittimante delle concessioni ed attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell’anno solare previste dal comma 1, e la sua eventuale omissione o incompletezza è rilevata d’ufficio dagli organi dirigenziali e di controllo, sotto la propria diretta responsabilità amministrativa, patrimoniale e contabile per l’indebita concessione o attribuzione del beneficio economico. La mancata, incompleta o ritardata pubblicazione è altresì rilevabile dal destinatario della prevista concessione o attribuzione e da chiunque altro abbia interesse, anche ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell’amministrazione, ai sensi dell’articolo 30 del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104». 64 Che scarsa prova di sé ha dato finora nell’assicurare l’attuazione del Codice dell’amministrazione digitale (art. 12, comma 1 ter, CAD).
costo zero”, come l’ultimo comma si premura di precisare: «All’attuazione del presente articolo si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».
Se a livello nazionale si registra una lenta, ancorché progressiva, consapevolezza normativa del fenomeno open data, segnali più incoraggianti giungono dalle esperienze regionali. L’esempio più significativo è rappresentato dalla Regione Piemonte, che nel maggio 2010 ha inaugurato il proprio portale sui dati aperti: dati.piemonte.it65 (oltre un anno prima del portale nazionale dati.gov.it). Il modello piemontese ha ispirato i progetti di tante altre amministrazioni locali, la cui realizzazione è supportata da una rete multidisciplinare di esperti provenienti dalla pubblica amministrazione, dal mondo accademico e delle professioni. Come spesso accade nel campo dell’innovazione tecnologica, i risultati di una prassi virtuosa sono stati in grado di sollecitare iniziative legislative all’avanguardia 66. In prima linea, anche stavolta, la Regione Piemonte con la legge regionale 23 dicembre 2011, n. 2467, a cui hanno fatto seguito molteplici progetti di legge regionale68. Volendo tratteggiare un quadro d’insieme delle citate fonti regionali, si possono evidenziare gli elementi di metodo e di merito che hanno concorso ad assicurare la qualità dei risultati normativi raggiunti. Dall’esame dei lavori preparatori si evince il ricorso alla consultazione pubblica, che ha permesso di fruire del prezioso contributo di associazioni e singoli esperti del settore nell’elaborazione dei testi legislativi69. Il metodo collaborativo ha, dunque, arricchito l’azione pubblica, risultando fruttuoso il ricorso alla c.d. “intelligenza collettiva”. Se nel
Nella comunicazione della Commissione Europea “Dati aperti, un motore per l’innovazione, la crescita e una governance trasparente” del dicembre 2011 il sito piemontese è giustamente citato tra gli esempi virtuosi in ambito europeo. 66 F. MARZANO, La trasparenza nella Pubblica Amministrazione passa dall’Open Data o l’Open Data passa dalla trasparenza?, in in Informatica e Diritto, 2011, 1-2, 299 ss., qualifica “anomalia italiana” il processo bottom up che ha portato alla ribalta nazionale il fenomeno Open Data Government, «mentre negli altri paesi, tutto ciò che (lo) riguarda […] è stato attivato direttamente dai Governi locali e/o nazionali». Un’iniziativa “dal basso” (realizzata dall’associazione italiana Openpolis), che si è da subito distinta nel panorama nazionale, è “Open parlamento” (in http://parlamento. openpolis.it/, vincitore del concorso nazionale AppsforItaly). Si tratta di una piattaforma web ad accesso gratuito basata sull’aggregazione e la presentazione di dati pubblici ufficiali che offre gli strumenti per seguire, comprendere e partecipare a tutto ciò che viene proposto, discusso e votato nel Parlamento italiano. 67 Cfr. E. BELISARIO, L’Open Data diventa un diritto?, in www.leggioggi.it, 2011; M. PANI, C. SANNA, Open data, pubblicazione nei siti internet e diritto di accesso, in LexItalia.it, n. 6/2012, pag. http://www.lexitalia.it/p/12/sannapani _internet.htm. 68 Da ultimo, si segnala l’emanazione della legge regionale Puglia 24 luglio 2012, n. 20 (Norme sul software libero, accessibilità di dati e documenti e hardware documentato) e della legge regionale Lazio 18 Giugno 2012, n. 7 (disposizioni in materia di dati aperti e riutilizzo di informazioni e dati pubblici e iniziative connesse). 69 A titolo esemplificativo, si veda la memoria congiunta presentata dal Centro NEXA su Internet e Società e dall’Associazione Centro studi di Informatica Giuridica di Ivrea e di Torino durante la consultazione pubblica sulla proposta di legge piemontese, in http://www.evpsi.org/evpsifiles/memo_csig_nexa.pdf.
metodo di produzione le leggi regionali sull’open data hanno mostrato (ex ante) i benefici del modello open government, nel merito esse sono riuscite a superare i persistenti limiti della disciplina nazionale. Tutte le leggi regionali finora emanate sanciscono esplicitamente il dovere delle amministrazioni di rendere accessibili e riutilizzabili tutti i dati pubblici di cui esse sono titolari70 (salvo deroghe motivate dalla sussistenza di interessi pubblici o privati giuridicamente rilevanti). Si prevede un percorso di graduale liberazione dei dati d’iniziativa delle singole amministrazioni e disciplinato da regolamenti attuativi71, affiancato dal diritto di privati e imprese di richiedere la messa a disposizione dei dati non ancora disponibili sul sito web istituzionale. E’ prescritta la pubblicazione dei dati in formati aperti secondo gli standard internazionali ed il loro riutilizzo (di regola, gratuito) può, eccezionalmente, essere soggetto al versamento di una tariffa pari al costo marginale sostenuto per la riproduzione e la diffusione. Affinchè l’accesso ai benefici della pratica open data avvenga entro la cornice del principio di eguaglianza sostanziale, è apprezzabile l’impegno della Regione Lazio nel «promuove(re) azioni di formazione e qualificazione professionale, nonché servizi di formazione e assistenza tecnica in materia di riutilizzo delle informazioni e dei dati pubblici, basati su sistemi di teledidattica rivolti al pubblico indistinto» (art. 8, L.R. Lazio, n. 7/2012)72. A garanzia della migliore attuazione della legge open data, la Regione Lazio ha, inoltre, previsto appositi meccanismi di monitoraggio - ed eventuale riesame - (art. 14) e sanzionatori (art. 11) in caso di sua inosservanza. Il profilo di maggiore debolezza dei citati interventi normativi risiede nei meccanismi di reclamo in via amministrativa cui è affidata l’effettività del diritto al riutilizzo, la cui funzionalità e sattisfattività sarà tutta da verificare. Osservato dalla prospettiva regionale, il fenomeno open data si mostra dotato di radici normative solide e in fase di progressiva espansione. La sperimentazione sul campo si avvale di un gran numero di professionisti, alcuni dei quali già chiamati a prestare la loro opera negli
Si vedano gli artt.: 3, comma 1 e 2, L.R. Piemonte, n. 24/2011; 4, comma 1 e 2, L.R. Lazio, n. 7/2012; 6, comma 1 e 2, L.R. Puglia, n. 20/2012. 71 Sul punto la L.R. Lazio, n. 7/2012 è particolarmente stringente nel prevedere che le amministrazioni «individuino gli insiemi di dati pubblici di cui sono titolari e [...] si dotino di un piano per il riutilizzo degli stessi. Il piano per il riutilizzo deve contenere per ciascun insieme di dati pubblici l’indicazione temporale della messa a disposizione ed è reso pubblico secondo modalità digitali. [Le amministrazioni] devono altresì garantire l’aggiornamento degli insiemi di dati» (art. 4, comma 3). 72 Ogni progetto d’innovazione tecnologica “costituzionalmente orientato” non può che includere le azioni volte al superamento dei divari digitali (e generazionali), affinchè i risultati attesi coinvolgano la più ampia fascia di popolazione (cfr. art. 8, CAD). Cfr. A. A. GENNA, Il problema del c.d. “digital divide” come ostacolo all’attuazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione, in Norma – quotidiano d’informazione giuridica, 14 luglio 2008.
uffici di diretta collaborazione dei Ministri73. I tempi paiono, dunque, più che maturi perchè anche la legislazione nazionale faccia un salto di qualità, superando le resistenze (anzitutto culturali) di una pubblica amministrazione avvezza ad osteggiare nella prassi la trasparenza di cui è ammantata nei testi normativi. 5. “Cantieri aperti” di diritto comunitario e di diritto interno. Se in Italia i test normativi condotti a livello regionale in campo open data (anticipati da ambiziose esperienze pratiche) si fanno sempre più avanzati anche a livello comunitario si registra un notevole fermento. Il 12 dicembre 2011 la Commissione Europea ha presentato una strategia sui dati aperti per l’Europa74 comprendente la revisione della direttiva 2003/98/CE sul riutilizzo della PSI75, allo scopo di «sopprimere le differenze che persistono ed emergono tra gli Stati membri nello sfruttamento dell’informazione del settore pubblico, le quali ostacolano la piena realizzazione del potenziale economico di tale risorsa». Di seguito i punti qualificanti della proposta di revisione: a) ampliamento del campo di applicazione della direttiva a biblioteche, musei e archivi (modifica dell’art. 1, par. 2); b) l’obbligo di consentire la riutilizzabilità della PSI per scopi commerciali e non commerciali è elevato a principio generale ed impegna tutti gli Stati membri (riscrittura dell’art. 3); c) necessità che i mezzi di ricorso avverso il diniego di riutilizzo comprendano la possibilità di revisione da parte di un’autorità indipendente alla quale siano conferite competenze regolamentari specifiche riguardanti il riutilizzo dell’informazione del settore pubblico e le cui decisioni siano vincolanti per l’ente pubblico interessato (modifica dell’art. 4, par. 4); d) i documenti devono essere messi a disposizione in formato digitale, per favorire la riutilizzabilità dei dati (modifica dell’art. 5, par. 1); e) salvo casi eccezionali, qualora per il riutilizzo di documenti sia richiesto un corrispettivo in denaro, l’importo totale chiesto dagli enti pubblici deve limitarsi ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e divulgazione (integrazione dell’art. 6 con un nuovo paragrafo); f) potenziato il monitoraggio sull’attuazione della
Si veda la call pubblica del 23 dicembre 2011 per il conferimento di sei incarichi presso gli Uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’Istruzione riguardanti quattro aree di competenza, tra cui l’open data: http://archivio.pubblica.istruzione.it/allegati/avviso_pubblico_per_incarichi_consulenza_def.pdf. 74 In http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/opendata2012/open_data_communication/it.pdf. Come già visto, tale strategia costituisce uno degli assi portanti dell’Agenda digitale europea, di cui alla comunicazione della Commissione europea COM (2010) 245 del 26 agosto 2010. 75 La proposta di revisione della direttiva 2003/98/CE fa seguito ad una consultazione pubblica lanciata sul tema dalla Commissione Europea nel settembre 2010, in http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference =IP/10/1103&format=HTML&aged=1&language=IT&guiLanguage=en. Il testo integrale della proposta di revisione è reperibile in http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/directive_proposal/2012/it.pdf.
direttiva con la previsione di una relazione annuale che ciascuno Stato membro è tenuto a presentare alla Commissione Europea, nella quale si evidenzino le condizioni alle quali è resa disponibile la PSI e i risultati dell’attività condotta dall’autorità indipendente, istituita ai sensi dell’art. 4 (integrazione dell’art. 13 con un nuovo paragrafo). La motivazione che anima il proposito di riforma è, ancora una volta, marcatamente economica. La priorità è quella «di agevolare la creazione di prodotti e servizi a contenuto informativo estesi all’intera Unione basati su documenti del settore pubblico» e di «limitare (le) distorsioni della concorrenza sul mercato unionale» (considerando 15). Ciò nonostante, la emananda direttiva, innalzando la soglia minima di apertura del patrimonio informativo pubblico su tutto il territorio comunitario, risponde anche alle istanze di trasparenza e partecipazione provenienti dai cittadini singoli e/o associati, incentivando così lo sviluppo della democrazia partecipativa. I progressi del diritto comunitario che si profilano all’orizzonte mettono in risalto, ancor più che in passato, l’incolmabile distanza tra il regime dell’accesso (ex L. 241/1990) e quello del riutilizzo dei documenti pubblici. L’emananda direttiva interviene in materia di riutilizzo lasciando inalterato il regime dell’accesso di ciascun Stato membro e ciò potrebbe dar luogo ad un cortocircuito tra la disciplina comunitaria e la disciplina interna. Infatti, qualora non si provveda ad una profonda revisione del diritto d’accesso con la rimozione degli attuali vincoli soggettivi, si prospettano due scenari: a) attuazione “monca” della nuova direttiva, con riutilizzabilità dei soli dati/documenti già pubblicati su internet ad iniziativa dell’amministrazione pubblica (perciò sottratti alle strettoie del diritto d’accesso, ex art. 26, comma 3, L. 241/1990)76; b) piena affermazione del diritto al riutilizzo sancito dalla direttiva, con sostanziale “svuotamento” del diritto d’accesso77, almeno quando non si tratti di superare
Ciò significherebbe il diniego sistematico (ex art. 4, comma 3, Dir. 2003/98/CE) di qualsiasi istanza di riutilizzo concernente dati/documenti non ancora messi a disposizione sul web, perchè soggetti al regime dell’accesso, richiedente la dimostrazione di un titolo di legittimazione. Ipotesi in netto contrasto con la ratio della nuova direttiva che (all’art. 3) eleva a principio generale l’obbligo di consentire la riutilizzabilità della PSI. Si consideri, inoltre, quanto previsto dall’art. 54, comma 3, CAD, in merito alla gratuita fruibilità dei dati pubblici contenuti nei siti delle pubbliche amministrazioni. 77 In altri termini, un diritto al riutilizzo dei dati pubblici, il cui esercizio non sia sottoposto ad alcun vincolo di legittimazione e non richieda alcuna giustificazione in ordine alle finalità perseguite, rende obsoleti (e privi di senso) i rigidi vincoli di legittimazione cui è sottoposto il diritto d’accesso ai documenti, nei casi in cui esso non confligga con l’opposto diritto alla riservatezza. Infatti (poiché “nel più sta il meno”), il cittadino, senza vantare alcun interesse “diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata”, ben potrebbe avanzare un’istanza di riutilizzo “preordinata ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”, per ottenere documenti che, in base alla disciplina dell’accesso, gli sarebbero negati. Uno dei pregi dell’istituto del riutilizzo è quello di ”mettere in crisi” il diritto d’accesso soggettivamente limitato, in un’epoca in cui le tecnologie digitali consentirebbero di soddisfare con pienezza e tempestività il diritto all’informazione di cui è titolare ciascun cittadino (evitando che entri in contrasto col principio del buon andamento e superando la necessaria intermediazione del giornalista, come visto supra - nota 24). Di diverso avviso, P. PATRITO, F. PAVONI, op. cit., 109, i quali sostengono che il rapporto tra la disciplina del riutilizzo e
la “barriera” della riservatezza (alle condizioni di cui all’art. 24, comma 7, L. 241/1990). In realtà, all’ipotesi sub a), benchè dissonante dalla ratio dell’emananda direttiva, non mancano appigli normativi. La disciplina comunitaria opera, come già detto, a regime d’accesso invariato. L’art. 1, par 2, lett. c), Dir. 2003/98/CE (non sottoposto a revisione), sottrae all’ambito applicativo della direttiva i «documenti esclusi dall’accesso in virtù dei regimi di accesso degli Stati membri, anche per motivi di: tutela della sicurezza nazionale (ossia della sicurezza dello Stato), difesa o sicurezza pubblica, segreto statistico o commerciale». L’art. 1, par. 3, (non sottoposto a revisione) è chiarissimo sul punto: «La presente direttiva si basa, senza recar loro pregiudizio, sui regimi di accesso esistenti negli Stati membri. La presente direttiva non si applica nei casi in cui i cittadini o le imprese devono dimostrare, in virtù del regime di accesso, di avere un particolare interesse all’ottenimento dell’accesso ai documenti». In base all’art. 4, par 3 (non sottoposto a revisione): «In caso di decisione negativa, gli enti pubblici comunicano al richiedente i motivi del rifiuto sulla base delle pertinenti disposizioni del regime di accesso in vigore in detto Stato membro». Nel considerando 7 della proposta di revisione della direttiva si legge: «Occorre pertanto che la direttiva 2003/98/CE stabilisca esplicitamente l’obbligo per gli Stati membri di rendere riutilizzabili tutti i documenti generalmente accessibili [...]». In sintesi, la prospettiva in cui si muove la disciplina comunitaria è quella degli Stati in cui l’accesso generalizzato già costituisce la regola e il cui step successivo consiste nel garantire la generale riutilizzabilità del “prodotto” dell’accesso78. Nel nostro ordinamento, mancando la precondizione di base79, il legislatore nazionale potrebbe, dunque, attenersi ad un recepimento “blando” della direttiva, evitando di cogliere l’occasione per una generale rivisitazione dei criteri di accesso e riutilizzo della PSI80.
quella dell’accesso sia «non tanto di netta separazione […] quanto, piuttosto, di (possibile) sovrapposizione». «La distinzione tra i due istituti, piuttosto, dipende dal concreto atteggiarsi delle singole fattispecie […] se si chiede di prendere visione di documenti amministrativi per tutelare una propria situazione giuridica, si applicherà la disciplina dell’accesso; se, invece, si intende ottenere i documenti per altri fini, ossia per “fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo iniziale per il quale il documento […] è stato prodotto nell’ambito dei fini istituzionali” (art. 2, lett. e), D.Lgs. n. 36/2006), verrebbe in rilievo la disciplina del riutilizzo». 78 Nel considerando 6 della proposta di revisione della direttiva 2003/98/CE si legge: «la direttiva si basa sulle norme nazionali di accesso ai documenti. Alcuni Stati membri hanno esplicitamente collegato il diritto di riutilizzo al diritto di accesso, cosicché tutti i documenti generalmente accessibili sono anche riutilizzabili. In altri Stati membri il legame tra questi due insiemi di norme è meno chiaro e questo dà luogo a incertezza del diritto». 79 Salve le ipotesi eccezionali di accesso generalizzato, di cui alla nota 23. 80 Sebbene non possa disconoscersi la progressiva emersione del principio comunitario di accessibilità dell’informazione pubblica e la rilevanza ad esso attribuita dall’art. 1, comma 1, L. 241/1990. Cfr. M. SALVADORI, Il diritto di accesso all’informazione nell’ordinamento dell’Unione Europea, in http://www.evpsi.org/evpsifiles/UE-Diritto-accesso-Salvadori.pdf.
Sul fronte interno, sono due i disegni di legge a cui prestare attenzione: il n. S. 2156-B (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione) e il n. A.C. 5093 (Disposizioni per l’Agenda digitale). Il primo atto (presentato il 4 maggio 2010) dedica una corposa disposizione normativa (attualmente contenuta nell’art. 3) all’ampliamento degli obblighi di pubblicazione sui siti web istituzionali delle amministrazioni pubbliche con finalità anticorruzione, proseguendo nel solco dell’accessibilità totale tracciato dall’art. 11, D. Lgs. 150/2009. Oltre a ribadire e a precisare obblighi di pubblicazione già in vigore, il d.d.l. in esame si concentra sulla materia degli appalti, prescrivendo la pubblicazione (in tabelle riassuntive rese liberamente scaricabili in un formato digitale standard aperto) dei provvedimenti di scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi, con l’indicazione di una griglia minima di dati predefinita. In considerazione della gran mole di obblighi di pubblicità stratificatisi nella convulsa legislazione degli ultimi anni81, il d.d.l. anticorruzione delega il Governo all’adozione di «un decreto legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, mediante la modifica o l’integrazione delle disposizioni vigenti, ovvero mediante la previsione di nuove forme di pubblicità» (art. 3, comma 21). Ciò che rileva maggiormente ai nostri fini è l’attenzione dedicata al formato di pubblicazione dei dati, al preciso scopo di consentirne il più ampio riutilizzo. Infatti, tra i criteri direttivi dettati per l’esercizio della delega legislativa vi è l’«obbligo di pubblicare tutti gli atti, i documenti e le informazioni di cui al presente comma anche in formato elettronico elaborabile e in formati di dati aperti. Per formati di dati aperti si devono intendere almeno i dati resi disponibili e fruibili on line in formati non proprietari, a condizioni tali da permetterne il più ampio riutilizzo anche a fini statistici e la ridistribuzione senza ulteriori restrizioni d’uso, di riuso o di diffusione diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità» (art. 3, comma 21, lett. f). A ciò si aggiunge la necessaria individuazione «della durata e dei termini di aggiornamento per ciascuna pubblicazione obbligatoria» (art. 3, comma 21, lett. g) e «delle responsabilità e delle sanzioni per il mancato, ritardato o inesatto adempimento degli obblighi di pubblicazione» (art. 3, comma 21, lett. h). Le disposizioni di cui al citato decreto legislativo sono espressamente ricondotte ai titoli competenziali di cui all’art. 117, comma 2, lett. m) e r), Cost. (art. 3, comma 22). Qualora il d.d.l. n. S. 2156-B (già da tempo fermo in Parlamento) riuscisse a completare indenne il suo iter legislativo, fornirebbe un notevole contributo al
Col risultato paradossale di creare poca trasparenza proprio riguardo agli istituti concepiti in funzione di trasparenza.
consolidamento del secondo pilastro della trasparenza amministrativa “in versione open”: l’istituto della pubblicità. Il più recente e avanzato (a livello nazionale) proposito di riforma in materia open data è contenuto nel d.d.l. n. AC 5093 (presentato il 28 marzo 2012), il cui art. 32 è eloquentemente rubricato “Obbligo open data nella pubblica amministrazione”82. Il fermento registrato a livello regionale, da un lato, e le sollecitazioni comunitarie, dall’altro, pare stiano per fare breccia nella nostra legislazione nazionale con la consacrazione dell’obbligo delle pubbliche amministrazioni di conformarsi al paradigma open data. Considerata la qualità delle esperienze normative (locali e straniere) alle quali il legislatore nostrano ha la possibilità di ispirarsi, è lecito attendersi una disciplina definitiva più articolata, che sviluppi il principio dell’obbligatorietà dell’open data indicando strumenti, modalità, tempi, responsabilità e sanzioni. Sarà indispensabile, ad esempio, chiarire nel dettaglio e ridurre al minimo le “eccezioni” al principio generale, tollerabili solo per la tutela di un interesse pubblico o privato di rango costituzionale. Parallelamente al d.d.l. n. AC 5093, la Cabina di regia per l’agenda digitale italiana (istituita, come visto in precedenza, ex art. 47, D.L. 5/2012) ha lanciato una consultazione pubblica per l’elaborazione della “Strategia italiana per l’Agenda digitale”. Come si apprende dal sito web della Cabina di regia83, «tale relazione si tradurrà concretamente in progetti operativi e in un pacchetto normativo, che si chiamerà “Decreto DigItalia”». Allo stato non è chiaro se il d.d.l. n. AC 5093 e il progetto di “Decreto DigItalia” si integreranno o proseguiranno su binari paralleli. Di certo, se è auspicabile una competizione sulla qualità dei contenuti, sarebbe poco comprensibile, oltre che deleteria, un’ulteriore frammentazione normativa su una materia che attende da troppo tempo una regolamentazione stabile e compiuta.
6. Conclusioni. In qualunque forma esso verrà sancito, pare imminente l’introduzione anche nel nostro ordinamento dell’obbligo per le pubbliche amministrazioni di praticare l’open data. Ciò darà
(art. 32, d.d.l. n. AC 5093) 1. In coerenza con quanto previsto dal codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, le pubbliche amministrazioni devono rendere fruibili gratuitamente i dati in loro possesso, mediante un contratto di Italian Open Data Licence (IODL). Eventuali eccezioni devono essere esplicitate e motivate nel sito internet dell’amministrazione. 2. Ai fini dell’attuazione del comma 1 il Governo promuove: a) misure rivolte a incentivare la domanda di servizi on line, erogati con modalità cloud computing; b) l’esportazione e la pubblicazione di informazioni pubbliche con modalità open data che consentono di archiviare e di elaborare i dati nelle pubbliche amministrazioni centrali e locali quale modello base per lo scambio di dati delle pubbliche amministrazioni e di valorizzazione del patrimonio pubblico. 83 In http://www.agenda-digitale.it/agenda_digitale/index.php/cabina-di-regia.
inizio ad una nuova sfida, consistente nel tradurre in azioni concrete84 la tanto attesa enunciazione di principio. L’ostacolo più insidioso è rappresentato dalle ambiguità, dalle contraddizioni e dalle disorganicità riscontrabili nella disciplina vigente, di cui le amministrazioni meno virtuose potrebbero servirsi per eludere l’impegnativo “cambio di rotta” imposto dal nuovo precetto normativo85. Per questa ragione, è auspicabile che il legislatore si cimenti quanto prima nella definizione di uno statuto dell’informazione pubblica che contempli il diritto azionabile di ogni cittadino ad accedervi senza alcun vincolo tecnologico o di legittimazione e del quale gli istituti dell’accesso, della pubblicità e del riutilizzo costituiscano i supporti perfettamente integrati. Come autorevolmente sostenuto86, è opportuno (e sarà necessario, dopo l’emanazione della nuova direttiva comunitaria in materia di riutilizzo della PSI) che a farsi promotrice (attraverso un’azione consultiva, di monitoraggio e regolatoria) e garante (attraverso un’azione giustiziale e sanzionatoria) dell’effettività della nuova disciplina sia un’autorità nazionale indipendente, che sarebbe affiancata, per le questioni di carattere tecnico-informatico, dall’Agenzia per l’Italia digitale87. Come già evidenziato, la pratica open data deve gran parte del suo successo internazionale alle prospettive lucrative ad essa connesse, nondimeno la libera accessibilità ai dati pubblici svela spazi e forme di democrazia che ciascun cittadino deve avere l’opportunità di conoscere ed occupare. Una società “aperta” non può permettersi di trascurare nessuna delle due dimensioni del fenomeno. A questo scopo, oltre alla promozione di modelli di business basati sullo sfruttamento dei dati pubblici, alla pubblica amministrazione competono interventi di sensibilizzazione e alfabetizzazione, sia informatica che civica, destinati a tutte le fasce sociali, affinchè il percorso che dal dato conduce alla trasparenza-comprensione non sia esclusivo appannaggio di intermediari specializzati e interessati. In altri termini, affinché le potenzialità offerte dalle nuove tecnologie si traducano in un reale progresso della
A questo proposito, si veda l’Action Plan (http://www.funzionepubblica.gov.it/media/968937/piano%2011%20aprile %20%20opengovpartnership%20per%20consultazione.pdf) presentato il 17 aprile 2012 dal Governo italiano per l’adesione all’Open Government Partnership (network internazionale costituito per promuovere l’innalzamento del livello di trasparenza dei governi aderenti e ispirato ai principi dell’Open Government Declaration, in http://www.opengovpart nership.org/open-government-declaration), nel quale sono illustrate, tra le altre, le azioni programmate per favorire l’affermazione del paradigma open data. 85 Si consideri che la pratica open data implica un meticoloso lavoro di back office, comprendente le fasi di: pianificazione (individuazione di: mezzi, finalità e tempi); reperimento dei dati; scelta delle licenze da impiegare; nomina di un responsabile dei dati, etc. Processi interni che, conformemente alla filosofia open, si sviluppano anche grazie alle indicazioni provenienti dai potenziali (ri)utilizzatori finali del dato (cittadini e imprese), nell’ambito di un’interazione telematica che precede e segue la liberazione del dato stesso. 86 F. MERLONI , op. cit., 25 ss. 87 Vedi nota 55.
cittadinanza, l’innovazione deve penetrare le fondamenta della nostra democrazia, a cominciare dalla scuola (secondo il celebre insegnamento di Piero Calamandrei).
La liberazione dei dati non realizza di per sè una condizione di trasparenza, fintanto che da essi il cittadino non sia posto in condizione di ricavarne un’informazione attendibile88 e rilevante per partecipare appieno alla vita democratica del Paese89. Soltanto se al termine del complesso, quanto ineludibile, percorso di riforma indicato l’immenso patrimonio informativo pubblico diverrà (anche grazie all’open data) l’abituale terreno d’incontro, di confronto e di collaborazione tra tutti i cittadini e la pubblica amministrazione, potrà dirsi compiutamente realizzato il modello di open democracy che promana, anzitutto, dalla nostra Costituzione.
Problema particolarmente delicato è quello dell’attendibilità del dato pubblico, per contrastare fenomeni d’inquinamento informativo che potrebbero compromettere non solo le funzioni istituzionali svolte nell’ambito del sistema pubblico, ma anche le filiere commerciali e non commerciali del riutilizzo. In proposito, rileva quanto previsto dall’art. 54, comma 4, CAD, «Le pubbliche amministrazioni garantiscono che le informazioni contenute sui siti siano conformi e corrispondenti alle informazioni contenute nei provvedimenti amministrativi originali dei quali si fornisce comunicazione tramite il sito». In argomento, E. C ARLONI, Le verità amministrative : l’attività conoscitiva pubblica tra procedimento e processo, cit., 139 s., osserva: «(nella) prospettiva della condivisione di conoscenza, le potenzialità cognitive dell’amministrazione si amplificano […] In un sistema aperto e condiviso, peraltro, non sempre la circolazione di conoscenza produce un innalzamento della qualità del singolo elemento conoscitivo, e d’altra parte non sempre, di nuovo, l’agevole reperibilità è connessa all’affidabilità dell’informazione»; cfr., altresì, E. C ARLONI, La qualità delle informazioni pubbliche. L’esperienza italiana nella prospettiva comparata, in Riv. trim. dir. pubbl., 2009, 1. 89 Come efficacemente osservato da Beth Noveck (attualmente Consigliere del Governo britannico, ex vice direttrice del progetto Open Government Iniziative della Casa Bianca) nel corso della conferenza TEDGlobal 2012 (in http://blog.ted.com/2012/06/28/demand-a-more-open-source-government-beth-noveck-at-tedglobal2012/): «Simply throwing data over the transom doesn’t change how government works. It doesn’t do anything to get anyone to do anything», ovvero, la maggiore trasparenza ottenuta grazie all’apertura dei dati pubblici è ben poca cosa, se ad essa non segue l’apertura delle politiche pubbliche alla partecipazione dei cittadini.
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 art. 10
 art. 3
 art. 2
 art. 116

Art. 50
 art. 1
 Art. 11
 art. 22
 art. 54
 art. 68
 art. 19
 art. 11
 art. 21
 art. 3
 art. 11
 art. 53
 art. 11
 art. 30
 art. 8
 art. 26
 art. 4
 art. 32
 art. 47