Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/sc034_11.html
Timestamp: 2019-08-19 05:37:02+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [C-034_2011]
Expediente D-8149.
Si bien el demandante considera que la expresión, “que ejerzan funciones públicas en lo que tienen que ver con estas”, contenida en el artículo 53 de la Ley 734 de 2002 es inconstitucional por la limitación que supone a la responsabilidad disciplinaria de los particulares que ejercen funciones públicas, los planteamientos expuestos por el accionante no reúnen las mínimas características que permitan realizar el examen de constitucionalidad correspondiente, por cuanto se cuestiona un contenido normativo que no emana de su texto, sino que surge de una interpretación subjetiva, distinta a la que contempla el tenor jurídico atacado, no quedando duda que los argumentos planteados no son claros, específicos, pertinentes ni suficientes, frente al texto real de la disposición que se acusa
Al decidir sobre la admisión de esta demanda, el Magistrado sustanciador consideró que no cumplía los requisitos formales exigidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, razón por la cual mediante auto de julio 12 de 2010, la inadmitió. Luego de analizar el escrito subsiguiente, mediante el cual el actor buscó corregir la demanda, por auto de julio 29 fue admitida y se ordenó su fijación en lista.
Así, se dispuso dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y la iniciación del asunto fue comunicada a los señores Presidente de la República y del Congreso, al igual que al Ministro del Interior y de Justicia; también se invitó al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las facultades de derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, Andes, Externado de Colombia, del Rosario, Industrial de Santander y de Antioquia, con el fin de que si lo estimaban pertinente conceptuaran sobre la constitucionalidad de la expresión acusada.
ARTÍCULO 53. SUJETOS DISCIPLINABLES. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de este, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado.”
El demandante considera que la expresión acusada vulnera los artículos 1°, 2°, 4°, 13, 29 y 209 de la Constitución, por las razones que a continuación se exponen:
Cree que hay vulneración del artículo 1° superior, por cuanto “tal aseveración es funesta para el interés general como corolario implica que los particulares que desarrollan funciones públicas mediante potestades y prerrogativas inherentes al Estado, podrían incurrir en la mayoría de conductas de los artículos 48 y 50 de la Ley 734 de 2002 (excluyendo las que se reproducen en el artículo 55 ibídem) sin repercusión disciplinaria alguna” (f. 27).
Por ello, considera grave e injustificado, desde el interés general, que un particular que ejerce funciones públicas mediante potestades y prerrogativas inherentes al Estado (de manera idéntica a un funcionario público), pueda incurrir en las conductas que son tipificadas como faltas graves o leves, o causales de mala conducta, sin que tuvieran ningún tipo de repercusión disciplinaria (f. 28).
Con respecto al artículo 2°, expresa que “esta disposición se viola en lo relacionado con el principio de efectividad de los principios, deberes y derechos, y la vigencia de un orden justo” (f. 29).
Más adelante afirma: “… los particulares que ejercen funciones públicas mediante prerrogativas inherentes al Estado podrían violar muchos de los deberes e incurrir en muchas de las prohibiciones establecidas para los servidores públicos. Ello devendría en ineficacia de varios de los principios, deberes y derechos consagrados expresamente en el texto constitucional”.
Explica que también es violado el artículo 4°, por cuanto “la norma atacada afecta la supremacía constitucional porque la falta de herramientas de control implica ineficacia de los principios constitucionales y de contera de la supremacía constitucional” (f. 30).
Sobre la vulneración del artículo 13, señala que “los administrados tendrán un trato desigual dependiendo de quien presta el servicio público, un particular o un funcionario público, pues de ello dependen los controles disciplinarios”. Cita como ejemplo que “si alguien solicita una licencia urbanística en un municipio donde exista la figura de curador urbano y plantea una recusación, a esta no se le dará trámite porque conforme a la interpretación de la norma atacada, esta situación no conlleva sanción disciplinaria; más sin embargo, si la licencia se presenta en un municipio sin la figura de Curador Urbano esta recusación será atendida ya que la norma consagra sanciones al funcionario que no tramite una recusación oportuna y legalmente planteada” (f. 30).
Por consiguiente considera que se vulnera también el artículo 29 de la carta, “ya que el trato a recibir dependerá de la calidad de la persona que ejerce la potestad o prerrogativa inherente al Estado, de si es un funcionario o si es un particular”.
Finalmente, asevera que se vulnera el artículo 209 por la falta o drástica disminución de controles a los particulares que ejercen funciones públicas, mediante potestades y prerrogativas inherentes al Estado.
El decano de derecho, ciencias políticas y sociales de ese centro superior de estudios solicita a la Corte determinar la exequibilidad del segmento normativo acusado.
Estima que la adopción de un criterio subjetivo que defina cuándo pueden los particulares ser sujetos de responsabilidad disciplinaria, ha tenido dos momentos claramente distinguibles en el seno de la Corte Constitucional, a partir de que únicamente se le podrá aplicar la ley disciplinaria a los particulares si en su relación con el estado se encontraban subordinados a él.
Posteriormente, se señaló que ese criterio subjetivo era apto para determinar la responsabilidad disciplinaria de servidores públicos, pero no para el caso de los particulares que cumplen función pública, evento en el que se debía acudir a un criterio material que no atendiera la calidad de quien actúa, sino la función pública que desarrolla y el interés público inherente a ella.
Expone que “la Corte Constitucional en la sentencia C-181 de 2002 expresó que no debería aplicarse 'in totto' el régimen de los funcionarios públicos a los particulares que cumplen función pública, pues el artículo 123 de nuestra Constitución plantea que la ley en cada caso establecerá cuáles son los aspectos sancionatorios previstos para unos y otros” (f. 58).
Manifiesta que existe un desarrollo en la jurisprudencia en el cual se reconoce la calidad del particular y su necesidad de separación en el régimen aplicable en materia disciplinaria frente a los funcionarios públicos, razón por la cual es pertinente la necesidad de un régimen especial que cobije a los particulares en tal condición. Por tanto, considera que no existe inconstitucionalidad en la expresión demandada.
2. Intervención extemporánea.
La Secretaría General de esta corporación informó que con posterioridad al vencimiento del término de fijación en lista, fue recibida otra intervención, presentada por el abogado Mauricio Plazas Vega, obrando en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, quien explica que “contrario a lo que afirma el demandante, el aparte acusado es acorde con el principio de prevalencia del interés general por cuanto no hace otra cosa que reconocer que los particulares que ejercen funciones públicas responden en el ámbito disciplinario por las conductas que se realicen con ocasión de la función pública que cumplen y ello en manera alguna es contrario a la Constitución. Aunado a lo anterior, se insiste en que los argumentos del demandante se orientaron a la crítica de la ley en lo que toca con la determinación de las conductas por las que responden los particulares, lo cual nada tiene que ver con el artículo 53, en el cual simplemente se alude a los 'sujetos disciplinables'” (f. 65).
En consecuencia, considera que la expresión demandada es exequible y los cargos no tienen prosperidad.
En concepto N° 5015 de septiembre 20 de 2010, el Procurador General de la Nación pidió a la Corte declararse inhibida para conocer de la presente demanda, por no ser posible asumir un estudio de fondo de la misma, dada su falta de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Para sustentar tal solicitud, manifiesta que el actor no expone en debida forma las razones por las cuales considera que la expresión demandada vulnera la carta, ni su escrito satisface las exigencias establecidas y decantadas por la jurisprudencia de la Corte.
Acota que el actor afirma que se vulneran varias normas constitucionales, pero no presenta un análisis mínimo que permita comprender la forma en la cual ocurre dicha vulneración, ni cuestiona en su discurso “la limitación que se establece en el artículo 53 de la Ley 734 de 2002, que es la norma demandada, sino que la responsabilidad de los curadores urbanos se vea comprometida sólo por la comisión de las faltas gravísimas descritas en el artículo 55 ibídem, norma que omite demandar” (f. 71)
Realza que no se satisface ningún requisito, porque “el actor debido a su confusión en las normas demandadas y en las razones que soportan su demanda, incurre en contradicciones al momento de apreciar los elementos fácticos relevantes y su correlación con los elementos jurídicos constitucionales” (f. 73).
En consecuencia, no halla el Procurador fundamentación suficiente para resolver de fondo, ni plantea otra posición en forma subsidiaria, circunscribiéndose categóricamente a la inhibición.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer esta demanda, pues se trata de la acusación parcial contra el texto de una ley de la República.
Segunda. Inhibición para proferir decisión de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
Debe la Sala advertir que al decidir sobre la admisión de esta demanda, el Magistrado sustanciador observó que no cumplía los requisitos formales exigidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, pero finalmente la aceptó, al analizar el segundo escrito, con el cual se procuró su corrección por el actor, quien además se anuncia como parte de una "veeduría urbanística".
Sin embargo, en este momento procesal, cuando se dispone de otros elementos de juicio, incluido el concepto del Procurador General de la Nación y las intervenciones, la Sala puede valorar en mejor forma si realmente está ante cargos específicos, claros, ciertos, pertinentes y suficientes, que permitan una decisión de fondo sobre lo debatido, o si hay una mera apariencia de formulación de tales cargos, caso en el cual no puede pronunciarse de fondo.
Según el actor, la expresión contenida en el artículo 53 de la Ley 734 de 2002, "que ejerzan funciones públicas en lo que tienen que ver con estas", es inconstitucional por cuanto al limitar la responsabilidad disciplinaria de los particulares que ejercen funciones públicas, se vulnera el interés general, la efectividad de los principios, deberes y derechos constitucionales, la vigencia de un orden justo, la supremacía de la carta, la igualdad, el debido proceso y los principios que rigen la función administrativa.
Ahora se aprecia, con la mayor ilustración obtenida, que estos enfoques carecen de especificidad, pertinencia y suficiencia, pues la interpretación que el actor hace de la expresión acusada no se deriva de la misma. En efecto, el artículo 53 parcialmente acusado se refiere a los particulares disciplinables, mientras que la calificación de la falta esta prevista en el artículo 55, no demandado.
Visto desde esta perspectiva más detenida, los planteamientos expuestos por el accionante no reúnen las mínimas características que permitan realizar el examen de constitucionalidad correspondiente, por cuanto se cuestiona un contenido normativo que no emana de su texto, sino que surge de una interpretación subjetiva, distinta a la que contempla el tenor jurídico atacado.
El demandante se limitó a plantear una serie de apuntes generales sobre lo que él estima debe ser la responsabilidad disciplinaria, sin sustentar cómo las normas cuestionadas contravienen directamente los preceptos constitucionales que considera vulnerados.
Esta corporación, en sentencia C-1052 de octubre 4 de 2001, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, reunió y sistematizó la jurisprudencia que se ha consolidado sobre el tema, y señaló los criterios mínimos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, para que pueda ser decidida de fondo: objeto demandado, concepto de violación, y las razones "claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes". Así expuso:
"La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque 'el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental'[1], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[2] 'y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita'[3] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[4]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; 'esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden'[5].
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través 'de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada'[6]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos 'vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales'[7] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[8].
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[9] y doctrinarias[10], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que 'el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico'[11]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[12], calificándola 'de inocua, innecesaria, o reiterativa'[13] a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Dentro de este contexto, no se vislumbran en la demanda bajo estudio los presupuestos necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo; como acertadamente señala el Procurador, el actor no satisface ninguna de las exigencias señaladas por la Corte. Más aún, "debido a su confusión en las normas demandadas y en las razones que soportan su demanda, incurre en contradicciones al momento de apreciar los elementos fácticos relevantes y su correlación con los elementos jurídicos constitucionales" (f. 73).
Siendo ello así, no basta afirmar, como ocurre en esta demanda, que los particulares que ejercen funciones públicas podrían violar muchos de los deberes e incurrir en las prohibiciones establecidas sobre los servidores públicos, para considerar la inconstitucionalidad de la expresión acusada, cuando ahora no queda duda de que los argumentos planteados no son claros, específicos, pertinentes ni suficientes, frente al texto real de la disposición que se acusa.
Esto significa que, no obstante haberse corregido y admitido la demanda, si no se alcanza a cumplir lo requerido, la única opción que desafortunadamente queda es la inhibición, por ineptitud sustantiva, tal como se determinará en la parte resolutiva de esta providencia.
INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, sobre la constitucionalidad de la expresión "que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas;", contenida en el artículo 53 de la Ley 734 de 2002.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA UAN CARLOS HENAO PÉREZ
[1] Notas de pie de página originales de la sentencia citada: "Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993. M. P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3ª de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M. P. Carlos Gaviria Díaz."
[2] "Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001, M. P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues 'del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella'."
[3] "Sentencia C-504 de 1995; M. P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 'por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales', pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador."
[4] "Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M. P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad de proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido ver las sentencias C-113 de 2000, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M. P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M. P. Alfredo Beltrán Sierra."
[5] "Sobre este particular pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-011 de 2001 (M. P. Álvaro Tafur Galvis), entre otras."
[6] "Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados."
[7] "Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M .P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M. P. Álvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M .P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos."
[8] "Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M. P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo."
[9] "Cfr. Sentencia C-447 de 1997, ya citada."
[10] "Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. Se dijo, entonces: 'Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables'. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución."
[11] "Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997."
[12] "Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia."
[13] "Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes... Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-374 de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M .P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-1044 de 2000 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y C-201 de 2001 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo)."

References: artículo 53
 artículo 2

ARTÍCULO 53
 artículo 366
 artículo 1
 artículo 55
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 13
 artículo 29
 artículo 209
 artículo 123
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 55
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 55
 artículo 53
 artículo 5
 artículo 16
 artículo 11
 artículo 1