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Timestamp: 2019-08-22 22:39:57+00:00

Document:
Acuerdo y Sentencia 612/2018 Corte Suprema de Justicia
ACUERDO Y SENTENCIA C.S.J. Nº 612/18
EXPEDIENTE: “SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUÉ C/ RESOLUCIÓN N° 4.580 DEL 25/11/13 Y OTRA, DICTADAS POR LA SUB SECRETARIA DE ESTADO DE TRIBUTACIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA”.
En la ciudad de Asunción, República del Paraguay, a los catorce días del mes de noviembre del año dos mil diez y ocho, estando reunidos en la Sala de Acuerdos, los Señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, SINDULFO BLANCO, MIRYAM PEÑA CANDIA y GLADYS BAREIRO DE MÓDICA, por ante mí la Secretaria autorizante, se trajo a acuerdo el expediente arriba individualizado a fin de resolver los recursos de apelación y nulidad interpuestos contra el Acuerdo y Sentencia N° 361 de fecha 27 de julio de 2013 y el Acuerdo y Sentencia N° 291 del 15 de junio del 2015, dictados por la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas, integrado por los Magistrados ARSENIO CORONEL, MARCOS IGNACIO MAIDANA y RAMÓN ROLANDO OJEDA. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plantear las siguientes:
Practicado el sorteo de ley, para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: BLANCO, PEÑA CANDIA y BAREIRO DE MÓDICA.
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA, EL MINISTRO SINDULFO BLANCO DIJO: No se advierte en el fallo ninguna violación de la forma y solemnidades que permitan anular las actuaciones, tal como lo prescribe el Art. 404 del Código Procesal Civil. Voto por la negativa.
A SU TURNO LOS MINISTROS PEÑA CANDIA y BAREIRO DE MÓDICA.
MANIFIESTAN SU ADHESIÓN AL VOTO QUE ANTECEDE POR LOS MISMOS FUNDAMENTOS.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, EL MINISTRO SINDULFO BLANCO PROSIGUIÓ DICIENDO: El Acuerdo y Sentencia N° 291 de fecha 15 de junio de 2.015, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, dispuso; hacer lugar a la demanda contenciosa-administrativa, deducida por el Señor SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUE, revocó la resolución N° 4580 de fecha 25 de noviembre de 2013, dictada por la Sub Secretaría de Estado de Tributación del Ministerio de Hacienda e impuso las costas a la parte perdidosa. De igual forma conforme Acuerdo y Sentencia N° 361 de fecha 27 de julio del 2.015, hace lugar a la aclaratoria y dispone igualmente que el Ministerio de Hacienda abone al actor el monto correspondiente en concepto de su participación como denunciante en la percepción en parte de lo que la autoridad tributaria perciba en concepto de multa, tras la sanción a un contribuyente infractor.
El recurrente sostiene la errónea valoración de la presentación y la equivocada aplicación de la norma, afirma que se produjo un error en el razonamiento, ya que sostiene que el actor fue comisionado a instancia de la Abogacía del Tesoro del Ministerio de Hacienda, a otras dependencias fuera dentro de la esfera de la misma Administración Tributaria, por lo que el presente caso se encuentra inmerso dentro de las causales por la que se pierden los beneficios reclamados. Señala que se ha violado el deber de fundamentación suficiente, coherente y racional, constituye un vicio ¡n cogitando. Señala del mismo modo que el cobro de intereses no está autorizado por ley, solo el cobro por participación de multas, por lo que resulta improcedente. Po último peticiona que las costas sean impuestas en el orden causado en virtud a la teoría del riego asumido.
En su descargo el apelado señaló que se podrá corroborar que su actuación en el proceso Administrativo generó un derecho adquirido, independientemente a su posterior comisión a otra dependencia dentro del mismo Ministerio de Hacienda, derecho en calidad de funcionario denunciante, no pudiendo ser conculcado por una simple resolución administrativa, en razón a que la labor ya fue realizada en su momento estando en la Administración Tributaria, Sostiene que debe aplicarse el principio constitucional de la irretroactividad de ley previsto en el artículo 14 de la Constitución Nacional, peticiona que las costas en esta instancia sean impuestas al vencedor del recurso.
El Tribunal de Cuentas conforme resolución dictada, sostiene que tras analizar el expediente administrativo, concluyó que efectivamente el Señor SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUÉ, está habilitado para percibir el beneficio en cuestión, en razón a que los funcionarios denunciantes, en virtud al artículo 239 de la Ley 125/91, se distribuirán el producto de la participación de las multas impuestas a los contribuyentes denunciados. Refiere que en idéntico sentido ya se ha sentado postura conforme el Acuerdo y Sentencia N° 324 de fecha 06 de noviembre de 2014, en los autos: “SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUE CONTRA NOTA SET-CGD N° 867 DE FECHA 11 DE MARZO DE 2013 Y RESOLUCIÓN FICTA DE LA SUBSRCRETARÍA DEL MINISTERIO DE HACIENDA”, sosteniendo en la aludida sentencia, que el artículo 5° de la Resolución interna 98/12, señala dos casos concretos en los cuales el funcionario pierde el derecho de cobro del porcentaje establecido en la ley. En primer término puede perder el derecho en el caso que sea trasladado definitivamente a otra dependencia extraña a la Administración Tributaria, negando que no es el caso de autos, puesto que conforme constancias, el mismo fue comisionado a prestar servicios a la Abogacía del Tesoro, manteniéndose dentro de la misma institución en la que cumplió en denunciar un ilícito fiscal. Sigue señalando que la interpretación de la disposición reglamentaria efectuado por el Viceministro de Tributación, refiere improcedente ya que se resulta únicamente aplicable al caso en que el funcionario resulte comisionado a prestar servicios en otra institución. El caso que se observa el mismo se encuentra comisionado a prestar servicios a la Abogacía del Tesoro, que al igual que la Sub Secretaría de Estado de Tributación, es dependencia del Ministerio de Hacienda.
Siguió sosteniendo que corresponde declarar la nulidad de los actos administrativos, en razón de hacerse dictado en contravención a sus facultades regladas, en las leyes aplicables al caso, se ha trasgredido el principio de legalidad que debe tener en cuenta la administración en su actuar, finalmente resuelve hacer lugar a la demanda y revocar los actos administrativos atacados.
Entrando al estudio de la cuestión planteada debemos tener presente que los derechos adquiridos están íntimamente relacionados con la aplicación de la ley en el tiempo, pues una disposición reglamentaria posterior no puede tener efectos retroactivos para desconocer las situaciones jurídicas creadas y consolidadas bajo previsiones anteriores. En ese sentido el Art. 2 del Código Civil Paraguayo establece: “Las leyes disponen para el futuro, no tienen efecto retroactivo, ni pueden alterar derechos adquiridos. Las leyes nuevas deben ser aplicadas a los hechos anteriores solamente cuando priven a las personas de meros derechos en expectativas o de facultades que le eran propias y no hubiesen ejercido. Las leyes nuevas no pueden invalidar o alterar los hechos cumplidos ni los efectos producidos bajo el imperio de antiguas leyes”. Sin embargo, nuestra Constitución establece una excepción al principio de la irretroactividad de la ley, al consagrar la favorabilidad de las normas penales, la que dejó estatuida en el artículo 14, así: "...Ninguna ley tendrá efecto retroactivo, salvo que sea más favorable al encausado o al condenado,..”. El concepto de derecho adquirido ha sido tema de reflexión de innumerables tratadistas, muy especialmente en el campo del derecho civil, oponiendo esa noción a la de mera expectativa. Por vía de ilustración, resulta pertinente aludir a algunos, bien significativos. Veamos: Para LOUIS JOSSERAND "Decir que la ley debe respetar los derechos adquiridos, es decir que no debe traicionar la confianza que colocamos en ella y que las situaciones creadas, los actos realizados bajo su protección continuarán intactos, ocurra lo que ocurra...” (Derecho Civil. Tomo I. Vol. I págs. 77 y ss).
En el caso concreto tenemos que el demandante el Señor SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUE, planteó la demanda de rigor en razón de encontrarse afectado por el rechazo por parte del órgano administrativo al derecho correspondiente a percibir la participación en concepto de multas cobradas a un contribuyente remiso, conforme las disposiciones establecidas en la Ley 125/91, Ley 2421/04, que en su artículo 239 señala; "...el funcionario actuante será considerado denunciante de cualquier infracción a la Ley 125/91, y tendrá derecho hasta el 50% de las multas que se aplicaren y cobraren al trasgresor...".
En sentido tenemos que efectivamente el demandante, efectuó concretamente la intervención de rigor en carácter de denunciante, situación prevista en el artículo supra trascripto, lo que genera a favor del mismo el derecho a la percepción del porcentaje de rigor establecido en la ley tributaria, como un incentivo al personal fiscal interviniente, que cumpla en denunciar una situación de irregularidad fiscal.
El ya trascripto artículo 239, condiciona únicamente a que el ente perceptor, haya cobrado la multa resultante por el hecho denunciado, para que sea habilitada la participación del incentivo para el denunciante, hecho cumplido en el caso de autos.
La controversia surge a raíz de la comisión del mismo a dependencias de la Abogacía del Tesoro, produciéndose la variación del denunciante de la dependencia en que cumplió la intervención que dio nacimiento al derecho demandado, motivo por el cual el órgano administrativo le ha negado el derecho a la percepción de la suma correspondiente al mismo, invocando Reglamento Interno N° 98/12, en su artículo 5° que establece que en caso que el funcionario sea trasladado a otra dependencia, ya no podrá ser beneficiario de lo dispuesto en el artículo 239 de la Ley N° 125/91. En el caso concreto y amén a las disposiciones señaladas donde se podría considerar que dicha reglamentación señala que solamente se encuentran afectados aquellos funcionarios quienes son comisionados a otras instituciones, concluyo que en virtud al principio derecho adquirido esbozado líneas arriba, el mismo es beneficiario del derecho reclamado, como asimismo, de los intereses en razón de ser un resarcimiento por la mora en el pago oportuno, por lo que corresponde en derecho confirmar con costas, en virtud al artículo 203, literal a) del C.P.C el Acuerdo y Sentencia N° 361de fecha 27 de julio de 2013 y el Acuerdo y Sentencia N° 291 del 15 de junio del 2015, dictados por la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas. Es mi voto.
A SU TURNO LA MINISTRA MIRYAM PEÑA CANDIA, dijo RECURSO DE NULIDAD: Me adhiero al voto que antecede, por compartir los mismos fundamentos.
RECURSO DE APELACIÓN: Me adhiero en cuanto a la confirmación del Acuerdo y Sentencia N° 291, de fecha 15 de junio de 2015, en el sentido de la inaplicabilidad del Art. 5° de la Resolución interna N° 98/12.
Por otro lado, en cuanto a lo resuelto por Acuerdo y Sentencia N° 361, de fecha 27 de julio de 2015, respecto al monto que debe ser abonado por la administración, más los intereses del 3,5% mensual, soy del parecer que la liquidación debe ser realizada en sede administrativa, pues en el presente expediente únicamente se discute la aplicación o no de la resolución interna que excluye del cobro de las multas al funcionario que haya sido trasladado, por lo tanto mal podríamos otorgar un monto que fue objeto de controversia en sede administrativa, debiendo en el presente caso generarse un acto administrativo al respecto.
En base a las consideraciones hechas en los párrafos que anteceden corresponde REVOCAR el Acuerdo y Sentencia N° 361, de fecha 27 de julio de 2015, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. ES MI VOTO.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLATEADA LA MINISTRA GLADYS BAREIRO DE MÓDICA, DIJO: A la cuestión planteada, la Doctora GLADYS BAREIRO DE MÓDICA, dijo: El profesional abogado MARCOS MORINIGO, en representación del Ministerio de Hacienda, interpone los Recursos de Apelación y Nulidad contra el ACUERDO Y SENTENCIA N° 291 de fecha 15 de junio de 2015 y contra su aclaratoria; el ACUERDO Y SENTENCIA N° 361 de fecha 26 de junio de 2015, dictados por los miembros del Tribunal de Cuentas - Segunda Sala, en los autos caratulados: “SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUE C/ RESOLUCIÓN N° 4580, DE FECHA 25 DE NOVIEMBRE DE 2013 Y OTRA, DICTADAS POR LA SUB SECRETARIA DE ESTADO DE TRIBUTACION DEL MINISTERIO DE HACIENDA”.
Las resoluciones recurridas hacen lugar a la demanda contencioso administrativa planteada por el Sr. SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUE, revocando la Resolución N° 4580, de fecha 25 de noviembre de 2013, dictada por la SUB SECRETARIA DE ESTADO DE TRIBUTACION DEL MINISTERIO DE HACIENDA, entre otras cosas.
Cabe resaltar la inobservancia de vicios o defectos que ameriten la declaración de nulidad en los términos autorizados por el Artículo 404 de la ley de forma que nos rige, por lo que opino que corresponde RECHAZAR EL RECURSO DE NULIDAD interpuesto.
El recurrente manifiesta entre otras cosas que: "(...) podemos notar que la percepción de multa que solicita la actora carece de legitimidad, puesto que el artículo de referencia condiciona el otorgamiento de la misma, a que el funcionario permanezca en la institución (...) la Administración ante el hecho incuestionable de la comisión del demandante SANTIAGO TORRES a la Abogacía del Tesoro, el 12 de noviembre de 2012, dejo de pertenecer a la planilla de funcionarios de la Administración Tributaria (...)".
Del escrito recursivo se corrió traslado a la actora, quien se manifestó renuente a la procedencia de los recursos, expresando entre otras cosas que: “(...) Lo manifestado por la adversa es ERRADO (...) Dicho derecho, traducido en mí actuación como funcionario DENUNCIANTE, no puede ser conculcado por una simple resolución administrativa, porque el trabajo ya fue realizado con mi intervención en su oportunidad, durante mi permanencia en la Administración Tributaria y dicha tarea está sellada con la normativa prevista en el art. 239 de la Ley N° 2.421/2004 (...)".
Que entrando de lleno al tratamiento de lo que aqueja al recurrente, debo anticipar mi opinión en sentido desfavorable a la procedencia del Recurso de Apelación interpuesto en franca coincidencia con los fundamentos expuestos (en mayoría) por los miembros del Tribunal de Cuentas - Segunda Sala al dictar el fallo recurrido.
Los miembros del Tribunal de Cuentas han manifestado, entre otras cosas, lo siguiente: "(...) la interpretación de la disposición reglamentaria transcripta efectuada por el Viceministro de Tributación, deviene improcedente en razón de que la norma se refiere al caso que el funcionario se encuentre comisionado para prestar servicios en “otra Institución pública”. En el caso de autos se observa que el señor Santiago Rafael Torres Orue se encuentra comisionado a prestar servicios en la Abogacía del Tesoro la que al igual que la Subsecretaría de Estado de Tributación, es dependiente del Ministerio de Hacienda, según la normativa que establece las funciones y estructura orgánica del Ministerio de Hacienda (Ley N.° 109/91 y Ley N.° 4349/11)".
El Artículo 239 de la Ley N° 125/91, que fuera modificado por el Articulo 9 de la Ley N.° 2421/04 dice: “Multas. El funcionario actuante será considerado “denunciante", de cualquier infracción a la Ley N.° 125/91, del 9 de enero de 1992 y tendrá derecho hasta el 50% (cincuenta por ciento) de las multas que se aplicaren y cobraren al transgresor. Se considerara que el funcionario actúa en carácter de denunciante en nombre y representación de los funcionarios públicos de la Administración Tributaria, entre quienes se deberá distribuir el producido de la participación en la multa mediante un sistema equitativo que se establecerá reglamentariamente por resolución de la Administración Tributaria".
En los autos que nos ocupa, la Administración Tributaria ha decidido negar al señor SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUE (funcionario “supervisor" del Departamento de Auditoría Fiscal de la Dirección General de Grandes Contribuyentes dependiente de la Subsecretaría de Estado de Tributación - SET) el derecho patrimonial a la participación en la multa que le fuera aplicada y cobrada al sujeto pasivo - contribuyente infractor (Instituto de Previsión Social -I.P.S.), conforme se desprende de la nota SET-CGD N° 4580 de fecha 25 de noviembre de 2013, decisión esta que fuera impugnada por el mismo y revocada por los miembros del Tribunal de Cuentas - Segunda Sala mediante el ACUERDO Y SENTENCIA N° 291 de fecha 15 de junio de 2015 y su aclaratoria: ACUERDO Y SENTENCIA N° 361 de fecha 26 de junio de 2015.
Así las cosas, corresponde analizar si la denegatoria del derecho patrimonial por parte de la Administración se encuentra ajustada a derecho.
De las constancias de autos surgen los informes realizados por el señor SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUE, en su carácter de “supervisor”, dirigida a la Autoridad Tributaría, consistentes en la verificación interna hecha al contribuyente (I.P.S.) y la advertencia por parte del funcionario sobre la infracción cometida por el I.P.S: “ha practicado las retenciones del IVA y Renta respectivamente pero no ha realizado el depósito correspondiente ante la Administración Tributaria", es decir, las retenciones realizadas no fueron ingresadas al fisco, situación irregular revelada mediante las notas: D.A.F. N.° 372 de fecha 11 de octubre de 2011 D.A.F. N.° 451 de fecha 30 de noviembre de 2011 y D.A.F, N.° 20 de fecha 31 de enero de 2012, suscritas por el actor.
El señor SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUE, al redactar y suscribir dichos informes ha cumplido con los requisitos establecidos por el Articulo 239 de la Ley N° 125/91 (modificado por el Articulo 9 de la Ley N.° 2421/04), debiendo en consecuencia ser considerado por la Administración “funcionario denunciante” en los términos de la norma transcripta arriba. Es de tener en cuenta que el actor ha acreditado suficientemente haber sido fiscalizador (hecho admitido por la Administración) y consecuentemente haber sido “denunciante” de la infracción legal cometida por el contribuyente, habiendo el ente receptor cobrado la multa resultante por el hecho denunciado. Dicho esto, entendemos que el actor al haber cumplido con fidelidad las exigencias previstas en la ley tributaria, se encuentra plenamente habilitado para acceder al beneficio patrimonial reclamado.
La decisión administrativa se encuentra fundada principalmente en las previsiones de la Resolución Interna de la SET N.° 98 de fecha 28 de setiembre de 2012 “POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL ARTICULO 239 DE LA LEY N° 125/91, CON LA REDACCIÓN DADA POR LA LEY N° 2421/04, Y SE DEROGA LA RESOLUCIÓN INTERNA N° 125 DEL 1 DE DICIEMBRE DE 2010 Y SUS MODIFICACIONES”, específicamente en lo dispuesto por el Articulo 5 que dice: “(...) En caso de traslado definitivo de los funcionarios indicados en el Art. 1. inc. e), f), g) y h) a otras dependencias fuera de la Administración Tributaria o cuando a instancias de otra institución pública se comisione a un funcionario, se perderá el derecho a percibir este beneficio Manifestando al respecto que el señor SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUE "ha perdido el derecho a percibir dicho beneficio por haber sido comisionado a instancias de otra institución Pública, en virtud a lo establecido en la R.I. N.° 98/12".
Al respecto, entendemos que si bien el señor SANTIAGO RAFAEL TORRES ORUE, por Resolución N.° 2 de fecha 2 de enero de 2013 fue comisionado para prestar servicios en la Abogacía del Tesoro, esto fue por un plazo determinado (a partir del 01 de enero hasta el 31 de diciembre de 2013) y no definitivo como exige la reglamentación, habiendo sido comisionado a un área “dependiente del Ministerio de Hacienda”, y no a una institución pública diferente al Ministerio de Hacienda, como lo entendió el apelante. Por lo que opinamos que la denegatoria de la Administración es totalmente incongruente con lo dispuesto por la R.l. N.° 98/12, siendo tal decisión a todas luces desajustada. Razón suficiente para confirmar el ACUERDO Y SENTENCIA N° 291 de fecha 15 de junio de 2015.
Cabe también tener en cuenta que la Administración no puede aplicar al caso que nos ocupa una reglamentación (R.L N.° 98/12) de vigencia posterior a una situación jurídica que ha quedado definida y consolidada bajo el imperio de previsiones anteriores (Ley N° 125/91 y su modificatoria), en contravención a lo dispuesto por la Constitución en cuanto a la irretroactividad de la ley: “Ninguna ley tendrá efecto retroactivo, salvo que sea más favorable al encausado o al condenado" (Articulo 14).
Peca entonces de arbitrario el actuar de la Administración Tributaria, creando de esta manera una situación jurídica desfavorable al actor al negarle un derecho amparado por la propia ley, en omisión al “principio de legalidad", principio rector de la actuación de la Administración Pública.
El principio de legalidad exige que la Administración actúe de acuerdo a lo previsto en el ordenamiento positivo, así lo manda el Articulo 257 de la C.N. que dice: “Los órganos del Estado se subordinan a los dictados de la ley (...)”.
En cuanto al interés por mora reclamado por el actor “como compensación indemnizatoria por la mora en el pago”, y ante la negativa de la Administración, cabe mencionar que nuestra ley de fondo faculta al acreedor a exigir intereses por la inejecución de la obligación en su oportunidad: “(...) Los intereses se deben por el hecho de la mora (...)” (Articulo 475 C.C.). “El deudor tiene que cumplir la obligación en la época y de la manera debida (artículo 557 y 561 CC), Si se demora en hacerlo, bajo determinadas circunstancias, se encuentra en la situación que en derecho se denomina mora [artículo 424, CC (...) A falta de ejecución voluntaria del deudor el acreedor está facultado a reclamar el cumplimiento de la obligación del Estado, a través de sus órganos jurisdiccionales (...) Ante la acción del acreedor el pertinente órgano jurisdiccional habrá de constatar el derecho que asiste al peticionante. Justificando este derecho, pondrá toda la fuerza o el imperio que le presta el Estado a disposición del accionante, a fin de procurarle la ejecución efectiva” - Código Civil de la República del Paraguay, Comentado, Tercera Edición, Tomo IV, Ed. La Ley, Asunción - Paraguay, año 2017, pag. 57. Razonamiento que justifica plenamente la decisión de ios miembros del Tribunal plasmada en el ACUERDO Y SENTENCIA N° 361 de fecha 26 de junio de 2015.
Por lo tanto, en virtud a las consideraciones esgrimidas opino que corresponde: no hacer lugar al recurso de apelación incoado por la Administración y, en consecuencia: confirmar en todas sus partes los fallos recurridos. Asimismo, corresponde rechazar el recurso de nulidad interpuesto e imponer las costas a la perdidosa. Es mi voto.
Asunción, 14 de noviembre 2.018.
VISTOS los méritos del Acuerdo que antecede, la;
1) DESESTIMAR la nulidad, conforme a los fundamentos expuestos.
2) CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia N° 291, de fecha 15 de junio de 2015, dictado por la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas, de conformidad con lo expuesto en el exordio de la presente Resolución.
3) CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia N° 361 de fecha 27 de julio de 2013, dictado por la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas, de conformidad con lo expuesto en el exordio de la presente Resolución.
4) IMPONER las costas a la perdidosa.

References: RESOLUCIÓN 
 resolución 
 resolución 
 artículo 14
 resolución 
 artículo 239
 RESOLUCIÓN 
 artículo 5
 Resolución 
 artículo 14
 artículo 239
 artículo 239
 artículo 5
 artículo 239
 artículo 203
 Resolución 
 resolución 
 RESOLUCIÓN 
 Resolución 
 Artículo 404
 resolución 
 Artículo 239
 resolución 
 Resolución 
 RESOLUCIÓN 
 Resolución