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Timestamp: 2020-02-23 11:37:58+00:00

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La Figura Del Refugiado Tensiones y Paradojas Entre La Praxis | Derechos humanos | Refugiado
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Tesis de Maestría en Ciencia Política y Sociología Facultad Latinoamericana en Ciencias Sociales (FLACSO)
Tesista: Pamela Verónica Morales Directores: Susana E. Villavicencio y Marcelo Raffin
La figura del refugiado: tensiones y paradojas entre la praxis jurídica y
la exclusión socio-política
Capítulo 1: Breve recorrido por los antecedentes de la protección internacional de refugiados en el derecho internacional contemporáneo
1.1. De la paz de Westfalia a la comunidad internacional contemporánea
1.2. La tradición europea en materia de asilo: antecedentes de la protección internacional de los
El asilo en América latina y el desarrollo jurídico-político regional en materia de refugio
Capítulo 2: Hacia la universalización de la figura jurídica-política del refugiado
2.1. La Sociedad de las Naciones y los primeros refugiados en el mundo
2.2. La Convención de 1951: la institución del refugiado como sujeto jurídico y su régimen de
América Latina y la convergencia con el derecho internacional de los refugiados
Capítulo 3: Debates teóricos y nuevos aspectos de la protección del refugiado
3.1. Los refugiados como figura de los ―sin derechos‖ en el pensamiento de Hannah Arendt.
Reflexiones sobre los desplazamientos forzados en Europa durante el período de entreguerras y
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario: mecanismos complementarios
para la protección de los refugiados
Procesos de ampliación del régimen de protección internacional de los refugiados
Capítulo 4: Los refugiados en el mundo globalizado: gestión, detención y exclusión socio-política
4.1. Limitaciones del régimen de protección internacional de los refugiados
4.2. Problemas actuales sobre protección de refugiados y políticas migratorias restrictivas en
Europa y en América Latina
Reflexiones teóricas sobre la problemática de los refugiados desde la teoría política
contemporánea. La figura agambeniana del ―homo sacer‖ y otros aportes
Tabla de abreviaturas seleccionadas
―Muchos de los refugiados europeos llegados a América antes o durante la segunda guerra mundial habían cambiado con frecuencia de país, de modo que se habían convertido, sentimentalmente, en apátridas. Cuando narraban las historias de las persecuciones sufridas, de su peregrinaje, de su pérdida personal y del desastre político, sus interlocutores americanos vislumbraban un mundo dislocado en formas no vistas hasta entonces y casi incomprensibles. Cuando uno de estos recién llegados contaba su historia era en palabras de Brecht, ein Bot des Unglücks, un mensajero del infortunio‖.
Young-Bruehl, E., 2006: 43
La protección internacional de los refugiados surgió como respuesta a los desplazamientos
―forzados‖ de personas producto de la Primera y Segunda Guerra Mundial. En 1951, se
adoptó la Convención sobre el Estatuto de Refugiado que definió por primera vez al refugiado
como sujeto jurídico portador de derechos y reconoció la subjetividad individual de esta
figura por fuera de la nacionalidad. Se estableció una protección que se creía temporal y
geográficamente localizada en el continente europeo. Sin embargo, lejos de que el problema
de los refugiados quedara circunscriptas a los acontecimientos de las posguerras, en los
profundización y diversificación de los conflictos productores de desplazamientos ―forzados‖.
A partir de los años ‗90, la praxis jurídico-política vinculada a la protección de refugiados está
siendo cuestionada por las restrictivas políticas de asilo y refugio de los Estados y por la
tendencia a criminalizar a los migrantes y refugiados cuya inclusión debe ser controlada y
reglamentada por procedimientos burocráticos de selección e ingreso.
La presente tesis tiene como objetivo analizar la figura del refugiado en el marco del
derecho internacional en materia de asilo y refugio tanto en Europa como en América Latina
considerando en particular la práctica jurídico-política y los límites a dicha protección para
pensar la situación actual de los refugiados. Se estudiará el vínculo existente entre el Estado
como país de acogida y los demandantes de asilo y refugiados que solicitan su protección.
Para ello, partimos de la idea de que la figura del refugiado se presenta como un punto de
observación privilegiado del hiato existente entre la esfera de los derechos y la exclusión
socio-política. En este sentido, el refugiado viene a dar cuenta de la relación conflictiva que el
Estado mantiene con las ―vidas‖ de las personas que quedan configuradas como extranjeros y
plantea un dilema allí donde sus derechos se enfrentan con la lógica de la soberanía nacional.
Diversas transformaciones entorno de la globalización cuestionan los ordenamientos
económicos, políticos y jurídicos existentes. Por un lado, la mundialización de los mercados
de capitales, bienes y servicios estimula la movilidad internacional voluntaria de ciertos
individuos. Por otro lado, se encuentran aquellas personas que deben traspasar las fronteras
nacionales y socioculturales en busca de protección a causa de conflictos bélicos, persecución
política y situaciones de pobreza extrema. La problemática particular de los refugiados se
inserta dentro de este contexto global.
Según la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) y
el posterior Protocolo sobre el Estatuto del Refugiado de Nueva York (1967), un refugiado
―es aquella persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,
religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se
encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera
acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a
consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia
habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él‖ (ACNUR, 1951).
―no voluntarios‖ de personas que tuvieron lugar durante la Primera y Segunda Guerra
Mundial. Para ello se creó el Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados
(ACNUR) en 1950 y se adoptó la Convención que definió al refugiado como sujeto jurídico
portador de derechos y se reconoció la subjetividad individual por fuera de la nacionalidad. Se
estableció una protección para un fenómeno que se creía temporal y geográficamente
localizado en el continente europeo.
Sin embargo, lejos de que el problema de los refugiados y su correspondiente praxis
jurídico-política quedarán circunscriptas a los acontecimientos de las posguerras, en los
siguientes 50 años la temática de los refugiados cobró creciente importancia debido a la
profundización y diversificación de los conflictos productores de refugiados y la consecuente
necesidad de su tratamiento por parte de la comunidad internacional.
Tanto la Convención como el Protocolo se enmarcaron dentro del novedoso desarrollo del
derecho internacional en materia de refugio y derechos humanos. No obstante, a partir de los
años noventa, dicho desarrollo jurídico está siendo cuestionado por las restrictivas políticas
migratorias y de asilo de los ―países del norte‖ y por la tendencia a criminalizar a los
inmigrantes y refugiados atribuyéndoles cualidades peligrosas y amenazantes cuya inclusión
en una comunidad debe ser controlada por el poder estatal y reglamentada por procedimientos
burocráticos de selección e ingreso.
Este trabajo tiene como objetivo analizar la figura del refugiado en el marco de la práctica
jurídico-política considerando en particular el desarrollo del derecho internacional en materia
de asilo y refugio tanto en Europa como en América Latina y los límites de dicha protección
internacional para pensar la situación actual de los refugiados. Se analizará el vínculo
existente entre el Estado como país de acogida y los demandantes de asilo y refugiados que
solicitan su protección, dejando de lado –para futuras investigaciones- el estudio de los
conflictos presentes en los Estados que producen refugiados.
Para ello partimos de la siguiente hipótesis de trabajo: la figura del refugiado desde su
aparición en la escena mundial se presenta como un punto de observación privilegiado de la
tensión y el hiato existente entre la esfera de los derechos y la exclusión socio-política. En
efecto, la facultad para otorgar refugio sigue siendo celosamente conservada por los Estados
como parte de su privilegio soberano. La figura del refugiado viene a dar cuenta de la relación
conflictiva que el Estado mantiene con las ―vidas‖ de las personas que quedan configuradas
como extranjeros y plantea un dilema ahí donde sus derechos universales se enfrentan con la
lógica de la soberanía nacional. Son los solicitantes de refugio y refugiados, entre otras
figuras de la exclusión, quienes hacen visibles ese hiato entre lo jurídico y lo socio-político
tanto a nivel nacional como internacional. Son los refugiados quienes dejan de ser ciudadanos
de un Estado y deben traspasar las fronteras nacionales, culturales, políticas y socio-
económicas para pedir protección a otro Estado y obtener una protección precaria y temporal
que los mantiene en los bordes de la extranjería, de la no pertenencia.
A nivel metodológico, el trabajo y la puesta a prueba de las hipótesis se realizó teniendo en
cuenta dos dimensiones de análisis: la dimensión jurídico-política constituida por los
instrumentos normativos del derecho internacional, jurisprudencia, legislación regional y
nacional en materia de refugio y las diferentes políticas, prácticas y procedimientos estatales
relacionados en general con la cuestión migratoria y en particular con el ingreso, selección y
gestión de refugiados. Para su abordaje, se definió el concepto de refugiado y su estatuto
legal. Se describieron los procedimientos burocrático-administrativos que permiten asignar la
condición de refugiado y se analizaron las políticas estatales vinculadas a la protección del
refugiado, teniendo en cuenta las diferencias existentes entre la tradición latinoamericana y la
europea en materia de asilo. Además se analizó el contexto en el cual surgió dicha protección
y los antecedentes que sirvieron como base para su posterior desarrollo.
La segunda dimensión que se tuvo en cuenta fue la dimensión teórico-filosófica integrada
por trabajos académicos sobre la problemática del refugiado y su implicancia en la política
moderna que han conformado el marco teórico de esta tesis. A partir de las obras de Hannah
Arendt y Giorgio Agamben como autores directrices, se intentó realizar un análisis de dos
tipos de conceptualizaciones que han caracterizado la situación de los refugiados en diferentes
épocas y, a partir de sus conceptos, se estableció continuidades y rupturas entre ambas
perspectivas. Por un lado, se consideró que una de las respuestas filosóficas más reconocidas
sobre la cuestión de los refugiados fue la de Hannah Arendt y su figura de los ―sin derechos‖
en Los orígenes del Totalitarismo (1951).
Por otra parte, la filosofía política de Giorgio Agamben nos permite entender al refugiado
como una de las figuras de la ―vida‖ propias del paradigma de la soberanía. Siguiendo los
supuestos teóricos del concepto foucaultiano de biopolítica, Agamben se centró en la idea de
que en la modernidad, con los Derechos del Hombre, la vida natural es inscripta en el orden
jurídico-político de los Estados.
cuestionamiento sobre la efectiva realización de los derechos de los refugiados bajo la gestión
de la soberanía nacional y la práctica jurídica del derecho internacional por parte de las
naciones. ¿Cómo se establecen las fronteras que definen quiénes pertenecen a un Estado y
quiénes no? ¿Cuáles son las relaciones de poder y las condiciones que hacen posible otorgar o
negar la condición de refugiado? En síntesis, el problema que se concentra en esta tesis es la
emergencia del refugiado como ―figura‖ y su tratamiento jurídico, político, administrativo y
teórico como una cuestión que plantea nuevos desafíos a los Estados y a la comunidad
internacional y que informa, en el corazón de la política contemporánea, el tratamiento de la
vida que ella pone en juego.
Siguiendo la perspectiva metodológica de Giorgio Agamben en el texto Signatura Rerum
(2009), nuestro enfoque entiende como ―figura‖ a fenómenos históricos particulares que
permiten representar e iluminar un problema. Dice Agamben al comienzo de su texto: ―en mis
investigaciones he debido analizar figuras –el homo sacer y el musulmán, el Estado de
excepción y el campo de concentración– que son, por cierto, aunque en diversa medida,
fenómenos históricos positivos, pero que eran tratados en dichas investigaciones como
paradigmas, cuya función era la de constituir y hacer inteligible la totalidad de un contexto
histórico-problemático más vasto‖ (Agamben, 2009: 13). Asimismo, continuando con la línea
trazada por Foucault, para la definición del poder desde micro-estructuras y dispositivos
concretos, Agamben sostiene que es necesario pensar en términos de figuras que catalizan y
―constituyen‖
nosotros trabajaremos el fenómeno de los refugiados.
El presente trabajo está organizado en
cuatro capítulos. El primero de ellos intenta
describir e informar sobre el desarrollo del derecho internacional en materia de asilo y refugio
descubriendo las continuidades y rupturas entre las tradiciones de asilo en Europa y en
América latina y la actual protección de refugiados. Las prácticas de asilo, de hospitalidad
frente al extranjero y de refugio por parte de los Estados son un fenómeno de larga data. No
obstante, consideramos que el concepto de refugiado es un término moderno que cobra
relevancia internacional a partir de las dos guerras mundiales y sus respectivas posguerras.
¿Cuáles son los antecedentes del estatuto legal del refugiado y su normativa jurídica? ¿El
independiente de las costumbres previas de asilo? Estos son algunos de los interrogantes que
intentamos responder en el primer capítulo.
El segundo capítulo se propone analizar en profundidad la categoría jurídica del refugiado
y su protección a partir de los documentos internacionales que definen a esta figura: la
Convención sobre el Estatuto del Refugiado (1951) y su posterior Protocolo (1967). Además,
se reconocen las tensiones presentes en
el concepto mismo de refugiado que, luego,
permitirán iluminar las limitaciones de la protección a la hora de su aplicación por parte de
los Estados nacionales. Entre otras fuentes seleccionadas para el análisis se encuentran la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales
latinoamericana en refugio y derechos humanos como la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (1969). Estos últimos documentos nos permiten comparar como se
estableció la figura del refugiado en América Latina y sus diferencias con el sistema universal
En el tercero, se trabaja la dimensión teórica-filosófica a partir de las reflexiones de la
pensadora Hannah Arendt sobre la situación de los refugiados en el período de entreguerras.
Los textos de la autora utilizados son Los orígenes del totalitarismo (1951) y sus escritos
sobre la cuestión judía y los procesos de asimilación y subjetivación política. Es Arendt una
de las primeras que cuestionó el sistema de asignación de derechos hasta el momento
existente y la relación entre el Estado y los individuos que habitan y transitan por su territorio.
Se intenta dar cuenta de la conceptualización arendtiana sobre el refugiado como figura de los
―sin-derechos‖ para luego poder establecer sus vinculaciones y sus limitaciones en relación
con el posterior desarrollo del derecho internacional de los refugiados y de los derechos
humanos y los procesos jurídico-políticos de ampliación de dicha protección. En este sentido,
tanto en Europa como en América latina se llevó adelante durante los años 60-70 un proceso
de ampliación de la protección de los refugiados a partir de la convergencia con el derecho
internacional de los derechos humanos y con el derecho internacional humanitario.
Por último, retomando algunas cuestiones relacionadas a los límites del régimen de
protección internacional de refugiados plateadas en el segundo capítulo de esta tesis,
aspiramos a realizar una lectura crítica de dicho sistema de protección centrándonos en las
tensiones y conflictos que se desprenden del propio texto de la ley y que cuestionan la
efectiva asignación de los derechos de los refugiados. Asimismo, se intenta mostrar los
particularidades de los flujos migratorios mixtos (migrantes económicos, refugiados, etc.) que
se corresponden con la aparición de un nuevo perfil de refugiado. Por ejemplo, aquellos
individuos que deben abandonar su hogar y reclaman protección y mejores condiciones de
vida a causa de calamidades derivadas de condiciones geopolíticas, ecológicas y de violencia
Este desarrollo permitirá iluminar el hiato entre la esfera jurídica-normativa del
derecho internacional del refugiado y el cumplimiento por parte de los Estados de su
implementación. Finalmente, se retomará la cuestión filosófica-teórica para pensar si las
actuales políticas restrictivas de los Estados europeos y la llamada ―crisis del asilo‖ implican
un retorno a la situación descripta por Arendt. Para ello se desarrollaran los conceptos
agambenianos de ―homo sacer‖ y ―nuda vida‖ y trazaremos puentes con las categorías
arendtianas, mostrando los puntos de continuidad y ruptura con el pensamiento de Giorgio
Agamben y con su perspectiva biopolítica de la problemática de los refugiados.
Capítulo 1: Breve recorrido por los antecedentes de la protección internacional de
refugiados en el derecho internacional contemporáneo
Las prácticas de asilo y refugio por parte de los Estados son un fenómeno de larga data.
Numerosos relatos de la antigüedad dan cuenta de este tipo de protección, que era otorgado a
los individuos que por diversos motivos debían abandonar su tierra, su hogar. Pueden
encontrarse algunos ejemplos históricos tanto en la antigua Grecia como en el medio oriente
a. de C. En aquel entonces, el otorgamiento del asilo se enmarcaba dentro de un conjunto de
leyes y tradiciones que las comunidades establecían en diálogo con sus vecinos.
El concepto de refugiado, sin embargo, es un término moderno que no tiene más de cien
años. Surgió a partir de los desplazamientos de personas producidos en la primera posguerra,
pero cobró relevancia internacional durante la Segunda Guerra Mundial a partir de las
discusiones teóricas, jurídicas y políticas de la comunidad internacional sobre la persecución y
aniquilamiento por parte del nazismo de ciertos grupos y actores sociales.
La primera pregunta que surge al respecto es si el asilo y el refugio moderno son dos
prácticas semejantes que se diferencian por la aparición de un nuevo concepto en el derecho
internacional o si, por el contrario, el refugio se constituye como una práctica moderna e
independiente que difiere de los procesos y de las costumbres previas de la tradición de asilo.
Si bien se puede afirmar que las prácticas de asilo y el refugio forman parte del continuum
histórico del desarrollo de las relaciones y el derecho internacional, a la hora de establecer en
qué consiste la novedad del fenómeno de los refugiados en el siglo XX y cuáles son sus
características y particularidades, es necesario realizar un análisis sobre las transformaciones
que se produjeron en el derecho internacional y en las prácticas de los Estados mismos.
presente capítulo tiene como objetivo
describir y estudiar
acontecimientos jurídicos y políticos más relevantes que constituyeron el marco internacional
sobre el que se estableció la actual protección del refugiado. Además, se intentará analizar los
conceptos jurídico-teóricos que ingresaron a la discusión sobre la particularidad de ciertas
prácticas de asilo que posteriormente se incluyeron -dejando de lado otros elementos y
categorías- en la definición de refugiado internacionalmente reconocida.
Históricamente, el orden internacional se ha establecido a partir de una situación de
anarquía o de caos que permite fundamentar la coexistencia de entes políticos ―cuyas
relaciones han ido alcanzando paulatinamente una razonable estabilidad basada en un mutuo
interés y en el principio consensuado de la reciprocidad de derechos y obligaciones, tal como
ya se aprecia en el conocido Tratado de Paz celebrado entre Egipto y el Imperio Hitita en el
siglo XIII a. de C‖ (Diez de Velasco, 1999:58).
normativo se han distinguido algunos momentos y fechas que se mencionan como hitos de ese
proceso, particularmente signado por diferentes ideas, doctrinas y teorías que rápidamente se
pueden agrupar en cinco formas históricas: la helénica o el momento de las ciudades-Estados
en la antigua Grecia, donde se destacan las relaciones y conflictos entre Atenas, Esparta y
Persia; la del ius gentium romano; la del ius commune 1 que corresponde al ideal de
universalismo de la Edad Media; la de los tiempos modernos, caracterizada por la existencia
de un sistema de Estados nacionales soberanos y la contemporánea, comprendida por una
1 El llamado ―derecho comunal‖ se definió en la primera de las Siete Partidas del rey Alfonso el Sabio y ―no era más que el derecho romano revivido‖. Ver en García Netto, Irma Adriana (2009), Principios generales del derecho latinoamericano, Buenos Aires: Eudeba, p.18.
multiplicidad de normas y por la presencia de las organizaciones internacionales que
singularizan a nuestra época.
Por su parte, el movimiento de codificación moderno del derecho internacional surge a
fines del siglo XVIII con el dictado del Código General Prusiano que abarcó todas las ramas
del derecho y que finalizaría con la sanción del Código Napoleónico y luego ―la codificación
universal que sucedió con la Revolución Francesa que ejerció una importante influencia sobre
toda la legislación europea continental y americana‖ (García Netto, 2009:125).
Si se establece una línea de continuidad entre el presente y el pasado, se puede observar
que desde el siglo XIX existe un sólo sistema internacional, que se constituyó sobre la base de
un sistema regional y parcial como lo fue el de Europa continental. Pese a que este último
coexistía con otros sistemas como el de América ibérica 2 , el europeo se convirtió en la
estructura normativa del actual derecho internacional público.
Su concepción jurídico-doctrinaria, su articulación con la soberanía de los Estados; la
teorización y jerarquización de sus fuentes, sus sujetos y la pertinente responsabilidad; los
derechos humanos, sus garantías y protección; los organismos internacionales, universales y
regionales y la regulación jurídica de la economía internacional se han ido institucionalizando
Desde la doctrina, se admite que entre el Renacimiento –escolástico y laico – y la Paz de
Westfalia 3 (1648), que terminó con la Guerra de los Treinta Años, se desarrolló la primera
etapa de búsqueda de soluciones a las controversias entre naciones que debían aprender a
convivir en un orden de respeto recíproco. Se establecieron los primeros elementos de un
2 ―En América hispana se determinó la configuración histórica y la difusión de una cultura jurídica cuyo origen era sustancialmente romanístico, conservado en el derecho medieval y en el derecho común de las Españas (…) que a su vez se entrelazará con las variadísimas costumbres e instituciones de las civilizaciones de los pueblos originarios.‖ García Netto, Irma Adriana (2009), Principios generales del derecho latinoamericano, Buenos Aires: Eudeba, p.18. Para más información sobre la relación entre el derecho romano y el de América Ibérica véase la revista italiana Index, Quaderni camerti di studi romanisti, número 4, 1973. 3 La Paz de Westfalia implicó el primer congreso diplomático moderno e inició un nuevo orden en el centro de Europa basado en el concepto de soberanía nacional. Esta Paz se constituyó a partir de dos tratados: el Tratado de Osnabrück del 14 de octubre y el Tratado de Munster del 24 de octubre de 1648. Véase Nguyen Quac Dinh (1999), Droit International Public, Paris, LGDJ.
Derecho Público Europeo y la soberanía y la igualdad de los Estados fueron reconocidos
como principios fundamentales de las relaciones internacionales. También, se introdujo el
principio de neutralidad y se acuñó el ―principio del equilibrio‖ (Nguyen Quac Dinh, 1999:
53) que estuvo vigente hasta las conquistas napoleónicas.
Hay consenso entre los teóricos del derecho, los historiadores y la doctrina en situar el
nacimiento del derecho internacional contemporáneo junto con la emergencia del sistema
moderno de Estados nacionales, es decir, con el fin de las unidades políticas medievales. La
Paz de Westfalia –antes mencionada- es el hecho convenido que marcó el surgimiento del
sistema moderno de Estados y el derecho internacional que se instituyó en ese momento y que
―será entendido como el conjunto de normas que rigen las relaciones entre ellos‖ (Pinto, 2008:
internacionales se encuentran: la noción de territorio entendido como la base espacial del
poder estatal y el surgimiento del concepto de soberanía territorial; la inmunidad de
jurisdicción; la disociación entre el Estado y la persona que ejerce como su titular; el uso de la
internacional horizontal y descentralizada (Pinto, 2008: 16).
Así, desde Westfalia hasta 1789 se multiplican los convenios interestatales, que además de
referirse a las cuestiones bélicas y políticas, alcanzaron otras temáticas como la comercial, la
económica y la humanitaria. De esta manera, entre 1815 y 1914 el derecho internacional
sufrió una gran expansión en términos de instrumentos y normativas. Sin embargo, el sistema
de derecho internacional europeo no dejó de ser un sistema regional, limitado en su alcance, a
pesar del universalismo de su teoría. Pero poco a poco, a través de una práctica y una
doctrina, se extendió. Si bien su enfoque global se limitó al continente, se volvió asimétrico
con el resto del mundo hasta el punto de convertirse en el siglo XIX en el único sistema de
derecho internacional en existencia.
Resumiendo, el sistema moderno de Estados nacionales se basó en primer lugar en el
derecho de Gentes europeo y luego en su posterior ampliación, llamado derecho internacional
clásico. Este implicó que Europa abriera sus puertas al mundo entero. Es decir, ―el concierto
de las grandes potencias europeas dejó de existir desde el año 1908, siendo sustituido y
continuado (…) por un concierto de potencias mundiales‖ (Schmitt, 2005: 250). Esta idea de
un derecho de gentes universal entró en crisis a partir de la Primera Guerra Mundial con la
construcción de un poder internacional de derecho superior a los Estados como lo fue la
Sociedad de las Naciones (SN) creada en la conferencia de la Paz de Versalles en 1919.
liga de Ginebra, como también se denominó a la SN, consistía en un sistema de conferencias
interestatales con el objetivo del control de los conflictos y de la paz internacional, es decir, la
prevención de la guerra de destrucción. Sin embargo, dicha organización resultó inútil en
relación a ese objetivo.
El final de la Primera Guerra Mundial, signado por los movimientos de liberación nacional
que se afirman y se aceleran después de la Segunda Guerra Mundial, plantea la problemática
de la independencia y de la afirmación de la autonomía de los pueblos, dentro de una
comunidad internacional que busca su vocación universal. Es así como el ordenamiento
jurídico mundial es cuestionado por las propias prácticas de los Estados y de los nuevos
actores políticos que socavan las reglas de juego establecidas.
En relación a la protección internacional de las personas, se puede ubicar la segunda mitad
del siglo XIX como punto de partida de la codificación de las normas humanitarias a partir de
la iniciativa de un joven suizo, Henri Dunant, herido durante el conflicto de Solferino, quien
escribió el libro Un souvenir de Solferino (1862) y propuso la creación de una institución para
el cuidado de los heridos de guerra. En 1864, algunas de las ideas del manuscrito se
plasmaron en las conferencias diplomáticas posteriores a la Guerra de Crimea, en la que
participaron 16 Estados y aprobaron el Convenio de Ginebra 4 para el mejoramiento del
tratamiento de los heridos de guerra y la neutralidad de la asistencia humanitaria (Pinto, 2008:
22). En el marco de las conferencias, se constituye el fundamento de las Sociedades de
socorro a los militares heridos que luego dieron lugar al movimiento de la Cruz Roja y de la
Media Luna Roja en 1963 5 .
En términos generales y centrándonos en el desarrollo del derecho internacional, la
Primera Guerra Mundial impuso nuevas reglas y, entre ella y el estallido de la Segunda
Guerra Mundial, el derecho internacional entró en crisis. La Paz de Versalles (1919) se
transformó en la piedra angular del llamado derecho internacional clásico, estableciéndose
internacional, la Sociedad de las Naciones con el objetivo de mantener la paz entre los
Estados. Esta primera institución internacional al tener pocos recursos y escasos poderes para
acotar el uso de la fuerza como solución de los problemas a nivel mundial no alcanzó grandes
éxitos y quedó totalmente socavada con la Segunda Guerra Mundial.
El segundo conflicto mundial implicó un corte radical con el pasado no sólo por sus
consecuencias normativas, políticas, económicas, culturales y sociales sino también porque en
ella aparecieron acciones y comportamientos inéditos a nivel estatal e internacional que
generaron esquemas políticos y jurídicos novedosos.
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, en 1945, se inicia la etapa en curso con la
creación de las Naciones Unidas (UN), mediante la Corte de San Francisco suscripta ese
4 El Convenio de Ginebra, es un tratado multilateral, abierto a todos los países para proteger tanto a los militares heridos de los ejércitos en conflicto como al personal sanitario. La convención estableció por primera vez normas de carácter universal sobre el tratamiento de las personas en los conflictos bélicos. A su vez, se impuso un símbolo: una cruz roja sobre un fondo blanco, que en el futuro sería reconocido universalmente como el emblema de la solidaridad internacional. 5 Véase http://www.icrc.org/WEB/SPA/sitespa0.nsf/htmlall/section_movement_history?OpenDocument.
mismo año, y una multiplicidad de organismos especializados que tienen por finalidad mediar
en los conflictos políticos, mantener la paz y la seguridad y promover una política de
cooperación internacional. El escenario mundial se transformó y pasó de una sociedad
internacional basada en el modelo westfaliano de relaciones bilaterales a una comunidad
internacional con pluralidad de potencias y actores, destacándose la presencia de otros
organismos internacionales, además de UN, como la Organización de Estados Americano
(OEA), heredera de la vieja Unión Panamericana.
Por su parte, la Unión Soviética y el Bloque Socialista implicaron ―un nuevo polo de poder
en las relaciones internacionales y en su ordenamiento e introdujeron una modificación
importante en la organización política y jurídica del sistema internacional, escindido desde
1945 por la contradicción ideológica entre Este-Oeste y la llamada Guerra Fría, cuya meta era
la hegemonía de uno de los dos polos en el sistema‖ (Diez de Velasco, 1999: 60).
Además, como consecuencia de las revoluciones poscoloniales se produjo una gran
ampliación de la sociedad internacional que hoy cuenta con alrededor de ciento noventa
Estados. Este aumento considerable de sujetos estatales ha conducido al sistema internacional,
desde los años ‗70, a ―un Estado de crisis casi permanente producto de la voluntad de cambio
aportada por los Estados de reciente independencia, deseosos de mejorar su situación de grave
subdesarrollo socio-económico. De estos conflictos se nutre el Derecho Internacional en
nuestros días donde se evidencia uno de los principios más relevantes, la soberanía
permanente del Estados sobre sus recursos naturales‖ (Diez de Velasco, 1999: 61) y sobre sus
agotamiento de los recursos ambientales han originado nuevas tensiones y medidas comunes
de cooperación para enfrentarlas, en la que se inscribe por ejemplo el nuevo Derecho
Internacional del Medio Ambiente.
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, esta ampliación paralela (ratione personae et
materiae, según el vocabulario de la disciplina) del Derecho Internacional contemporáneo ha
provocado la aparición en su seno de una nueva función: la promoción y protección de los
Derechos Humanos, de la persona humana y del desarrollo socioeconómico, sobre todo de los
Durante los últimos años, y a partir de los procesos económicos, sociales, políticos y
culturales que se embarcan dentro de la llamada globalización, se han intensificado las
tendencias multilaterales de las relaciones internacionales. Esta realidad ha trastocado algunos
principios básicos de la soberanía estatal y ha hecho visibles viejas y nuevas fracturas de la
lógica Estado-céntrica dando lugar a la discusión sobre el rol del Estado y la posibilidad de
una ―soberanía compartida‖. Como ya se ha mencionado, la creación de la SN, la Corte de
Justicia Internacional y la UN son antecedentes de las nuevas instituciones multilaterales y las
uniones económicas y políticas. Es en el marco de Naciones Unidas donde los Estados por
primera vez ―ceden a través de un acuerdo global parte de su soberanía a un organismo
supranacional‖ (Rodríguez, 1999:24).
Particularmente, el Estado deja de ser por excelencia el sujeto del derecho internacional
compartiendo el protagonismo con los pueblos y los individuos.
internacional comienza a ejercer una nueva influencia sobre el derecho nacional y esto se hace
evidente en el proceso de internacionalización de los derechos humanos. Luego de la
posguerra, los Estados contraen obligaciones erga omnes frente a la comunidad internacional,
decir, en materia
imperativas del derecho internacional cuya violación origina responsabilidad internacional.
Es dentro de estas transformaciones que emerge la problemática del asilo y en particular la
de los refugiados. La idea de asilo, refugio y protección a los no nacionales ha existido
durante por lo menos 3.500 años. Desde la Antigüedad hasta nuestros días, las diferentes
comunidades han practicado esta forma de hospitalidad y protección de los individuos frente a
conflictos, abusos de poder y peligro de muerte. En el próximo apartado estudiaremos la
tradición europea del asilo como uno de los antecedentes indiscutibles de los derechos de los
Desde su aparición en el escenario mundial hasta nuestros días, los desplazamientos
―forzados‖ (no voluntarios) como el de los refugiados representan un conflicto que cuestiona
la relación entre los Estados y los individuos, la lógica soberana de inclusión/exclusión, el
carácter universal de los presupuestos de la comunidad internacional y la protección de la
persona humana encarnada por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y la
particularización de su asignación por parte de los Estados.
En este sentido, es necesario pensar el recorrido que debió atravesar la protección
internacional de los refugiados para ser instituida y reconocida mundialmente como un
derecho subjetivo de individuos desplazados y una obligación y compromiso para los Estados,
dentro del ordenamiento jurídico y político de la comunidad internacional contemporánea.
1.2. La tradición europea en materia de asilo: antecedentes de la protección internacional
El concepto del asilo se puede hallar, de una forma u otra, en los textos y tradiciones de
varias civilizaciones antiguas. A mitad del segundo milenio a.C., cuando entidades similares a
los países modernos con fronteras claramente delineadas empezaron a formarse en el Medio
Oriente, los líderes de esas zonas acordaron varios tratados, algunos de los cuales incluyeron
disposiciones para la protección de fugitivos internacionales.
En la antigua Grecia, el asilo surge como una institución que ofrecía protección religiosa a
las personas que eran víctimas de persecuciones, generalmente por razones políticas. En la
tragedia de Sófocles, por ejemplo, Teseo -el rey ateniense en Colona- recibe con compasión al
exiliado Edipo.
Asimismo, en el Libro de los Números del Antiguo Testamento, Moisés designa seis
ciudades como lugares de refugio, ―tanto para los hijos de Israel, como para el extranjero, y
para el que habita entre ellos (…)‖ (35:9-15). También, en el Nuevo Testamento, en el
evangelio de San Mateo hay una referencia al concepto de refugiado al hablar del niño Jesús y
Ahora bien, el asilo fue reconocido por primera vez bajo la ley romana en el siglo IV y su
cobertura geográfica se fue extendiendo gradualmente. Es decir, desde tiempos remotos, el
cristianismo, el asilo se expandió en Europa poniendo el acento en la misericordia cristiana
por sobre las pasiones políticas.
En contraste, los reyes, las repúblicas, y las ciudades libres ofrecían asilo para demostrar su
soberanía. Con el crecimiento del poder de la monarquía, el derecho de otorgar asilo pasó a
manos del gobierno, declinando el poder de asilo que ofrecía la santidad en los lugares
sagrados. En el siglo XIII se comenzó a superar el marco religioso para ser concebido como
una institución jurídica humanitaria que acarreaba un derecho para quien lo solicitaba y un
deber para el requerido. Con ese carácter fue regulado en el Código de las Siete Partidas de
Alfonso X 6 .
La revocación del Edicto de Nantes en 1685, que forzó la huida del país de 250.000
protestantes franceses, los hugonotes, marcó el comienzo de la tradición moderna del sistema
http://fama2.us.es/fde/lasSietePartidasEd1807T1.pdf. El rey Alfonso X (1221-1284) redactó un código que representa por primera vez la instauración de una ley común que superase los fueros y derechos locales. Así se impulsó un proceso de integración jurídica del reino. El código que está compuesto por siete capítulos se considera una síntesis de los derechos canónico, consuetudinario y romano. Allí, se regulan los derechos y las obligaciones de los nobles y vasallos, el comercio de la
corona y el ordenamiento de la Iglesia, entre otras cuestiones. Durante mucho tiempo, las Siete Partidas no se afirmaron como ley común, y la corona continuó otorgando fueros a las. Por último, las Siete Partidas significaron un cambio importante en el desplazamiento del poder de la nobleza a favor de rey, al cual se le reconocía la facultad de legislar.
http://faculty.washington.edu/petersen/alfonso/7part_1.htm#lawmaker
de asilo en Europa. Como consecuencia de este acontecimiento, el Marqués de Brandemburgo
proclamó el Edicto de Potsdam, permitiendo la entrada y estadía de los hugonotes en su
territorio. Al término de la Revolución Francesa, la categoría de los exiliados huyendo de la
persecución política en lugar de religiosa empezó a ganar prominencia. Aunque la primera
vez que se utilizó el término derecho a asilo fue en 1725 (ACNUR, 1993) 7 , el asilo continuó
siendo considerado como una prerrogativa del soberano en lugar de un derecho individual a
ser protegido. De allí que su concesión dependa del juicio discrecional del Estado, concepción
que aún predomina y que ha sido recogida por los instrumentos internacionales vigentes.
En principio, el concepto de asilo es una categoría más amplia que la de refugio, de alcance
limitado. Como señala Diez de Velasco, por asilo ―se entiende la protección que un Estado
ofrece a personas que no son nacionales suyos y cuya vida o libertad están en peligro por
actos, amenazas y persecución de las autoridades de otro Estado o incluso por personas o
multitudes que hayan escapado a control de dichas autoridades‖ (Diez de Velasco, 1994: 629).
Valle Gálvez agrega que el asilo sería ―un conjunto de garantías provisionales de entrada y
estancia, que se concede a un extranjero por el Estado de acogida, discrecionalmente y con
carácter previo al reconocimiento-administrativo del estatuto de refugiado‖ (Escudero-Martín-
Perez de Nanclares, 2000: 57).
Actualmente, la doctrina iusinternacionalista distingue dos manifestaciones principales del
derecho de asilo: el diplomático y el territorial. Se trata en ambos casos de medios para
socorrer al perseguido y brindarle protección humanitaria necesaria para librarlo de sus
7 Véase en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2279.pdf. Según Víctor García Toma, la práctica del asilo aparecía en las disposiciones conciliares como en la Es quo divina del papa Benedicto XIII en 1725 y La intergreriores del papa Clemente XII en 1758. Ver en http://www.unsa.edu.pe/escuelas/de/rev_derecho/REVISTA09/VGarciaToma.pdf.
El asilo diplomático es otorgado en legaciones, navíos de guerra y campamentos o
aeronaves militares o a personas perseguidas por motivos políticos o delitos políticos 8 . Este
derecho se funda en el principio de la extraterritorialidad de las sedes diplomáticas y se basa
en razones humanitarias. Dicha institución pertenece al Derecho Iberoamericano y no al
derecho internacional general ya que se reconoce como típica de los países latinoamericanos
donde tuvo un desarrollo tanto en la práctica como en el Derecho Convencional. Podríamos
adelantar que en los ámbitos regionales latinoamericano y africano se ha recogido el derecho
a recibir asilo en instrumentos internacionales de naturaleza jurídicamente vinculante.
ejemplo, La Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981 9 recoge el
derecho al asilo formulado como el ―derecho a buscar y obtener asilo‖, en el párrafo 3 del
artículo 12, en los siguientes términos: ―Todo individuo tendrá el derecho, cuando sea
perseguido, a buscar y obtener asilo en otros países de conformidad con las leyes de dichos
países y los convenios internacionales‖ (ACNUR, 1981).
A nivel europeo, el Convenio de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 no incluyó
el asilo diplomático en su articulado ―al considerar la Comisión de Derecho Internacional que
no hay en el Derecho Internacional General un derecho de asilo en las representaciones
diplomáticas. Para el Tribunal Internacional de Justicia tampoco tiene reconocimiento general
y considera que cuando es concedido es simplemente una acción humanitaria en casos de
inminente y persistente peligro 10 ‖ (Diez de Velasco, 1999: 525).
Por su parte, el asilo territorial es ―aquella protección que un Estado presta en su territorio
al acoger en el mismo a determinadas personas que llegan a él perseguidas por motivos
8 Véase Convención sobre Asilo Diplomático suscrita en Caracas el 28 de marzo de 1954 en la Décima Conferencia Interamericana. Dicha Convención entró en vigor el 29 de diciembre de ese mismo año y está compuesta por veinticuatro artículos. En el art. 1 se establece a quienes les es otorgado el asilo: ―El asilo otorgado en legaciones, navíos de guerra y campamentos o aeronaves, a personas perseguidas por motivos o delitos políticos, será respetado por el Estado territorial de acuerdo con la disposiciones de la presente Convención‖.
9 Véase ACNUR, Carta Africana Sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta de Banjul). Aprobada el 27 de julio de 1981, durante la XVIII Asamblea de Jefes de Estado y Gobierno de la Organización de la Unidad Africana, reunida en Nairobi, Kenya.
10 Véase C.i.J. Affaire du Droit d’Asile (1950), Recueil, p. 282-283.
políticos y que se encuentran en peligro su vida o libertad en el Estado de procedencia, siendo
normalmente nacionales de este último o eventualmente nacionales de un tercer Estado‖ (Diez
de Velasco, 1999: 514).
Esta institución se encuentra reconocida en varios documentos internacionales, entre ellos:
La Declaración Universal de los Derechos Humanos (art.14) de 1948, la Convención sobre
Asilo Territorial de 1954, la Declaración sobre el Asilo Territorial de 1967 y la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XXVII) de 1969. Sin embargo, no ha
desarrollado una regulación convencional a nivel internacional como sí se alcanzo con el
El asilo territorial se basa en la potestad que tienen los Estados para el ejercicio de su
soberanía territorial: admitir dentro de su territorio a las personas que juzgue conveniente, sin
que por el ejercicio de este derecho ningún otro Estado pueda hacer reclamo alguno. Dicha
comprometido a extraditar a una persona (art. 1 de la Convención sobre Asilo Territorial).
Aunque el asilo territorial no esté configurado como un derecho personal y no posea un
deber correlativo por parte del Estado de otorgarlo –es decir, no existe ningún instrumento
internacional de ámbito universal que reconozca el derecho a recibir asilo territorial-, la
tendencia es encuadrarlo en la categoría de un verdadero derecho humano. ―Ello se advierte
en el Preámbulo de la Declaración de las Naciones Unidas en la que se recuerda expresamente
los artículos de la Declaración Universal de Derechos Humanos que afirma que en caso de
persecución, toda personas tiene derecho a buscar asilo y a disfrutar de él en cualquier país 11 ‖
(Diez de Velasco, 1999: 525). Sin embargo, todavía no se ha logrado el consenso necesario
para desarrollar un Tratado que delimite la obligatoriedad para los Estados.
11 Véase Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, art. 13 y 14. También, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 22.7) y la Declaración Americana de Derechos (Art.XXVIII) consagran el derecho que toda persona tiene de buscar y recibir asilo.
Lo que sí se ha puesto de relieve en los últimos años, debido a los grandes conflictos
internacionales y los masivos desplazamientos de personas, es que el asilo debe ser
considerado como un derecho de la persona humana y no una simple concesión graciosa de
los Estados. 12
Aunque el solicitante de la condición de refugiado sea una categoría más restrictiva que el
solicitante de asilo ya que, como veremos en los próximos capítulos, se delimitan las causas
que justifican la concesión del estatuto del refugiado poseen dos caracteres comunes: por un
lado, ambas prácticas –las de otorgar asilo y la de refugio- se justifican exclusivamente por la
circunstancia adversa de carácter económico. Por el otro, ambos sistemas de protección se
establecen para casos individuales y no solicitudes masivas. Esto implicará desde la Segunda
Guerra Mundial un problema tanto para el derecho internacional y su normativa como para
los Estados y su legislación nacional.
pese a que el asilo constituye una institución históricamente arraigada en la
práctica de los Estados y de otras entidades políticas anteriores a éstos, el nacimiento y
posterior asentamiento del régimen internacional de protección de refugiados tuvo el efecto
paradójico del debilitamiento de esta institución clásica del asilo.
En efecto, la adquisición por parte de los Estados de obligaciones internacionales con
respecto a los refugiados dio lugar a la falta de reconocimiento de la extendida práctica del
asilo como obligación jurídico-internacional. De este modo, los Estados se reservaron para sí
la facultad de determinar las políticas migratorias en general y de determinar quienes pueden
obtener o no la condición de refugiado, en particular.
Así se produjo el ―divorcio‖ entre el asilo y refugio o régimen internacional de protección
de refugiados, dejando la utilización del concepto de asilo –haciendo referencia al derecho de
12 Para mayor desarrollo consulte Espada Ramos, M.L. (1994). ―Asilo e inmigración en la unión europea‖, Revista de Estudios Políticos, n 86, pp. 71-98 y García Mora M. (1956). International Law and Asylum as a Human Right, Washington.
asilo territorial- a ―los instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y la
palabra refugio a la protección internacional de los refugiados‖ (Franco, 2003: 87) en el
Por su parte, la labor de los órganos internacionales de control de Tratados de Derechos
(cuyas
jurídicamente vinculantes), y los Comités de Naciones Unidas de Derechos Humanos y contra
recomendaciones que los Estados habitualmente siguen), supone un avance continuo en la
determinación de las obligaciones de los Estados de conceder protección en su territorio a
ciertas categorías de individuos. Aunque como ya se ha indicado ningún tratado de ámbito
universal o europeo reconoce el derecho a recibir asilo, sus órganos de control han
determinado, en ocasiones, la existencia de una obligación de los Estados partes de permitir la
entrada o de no expulsar a ciertos individuos, cuando en el país de origen el individuo viera
violado alguno de los derechos humanos que el tratado en cuestión le reconoce.
Es necesario advertir que a pesar de la íntima relación entre el asilo y otros conceptos
como protección de los refugiados, no expulsión u obligación de admisión, estos no son
sinónimos. De ese modo, no se puede afirmar que siempre que un Estado tenga una
obligación de admisión o de no expulsión -o no devolución como lo establece el principio de
non-refoulement que rige para los refugiados- tenga también la obligación de conceder asilo.
Es por ello que en estos últimos años se ha tratado de buscar la complementariedad de los
diversos sistemas de protección de la persona humana, tales como el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho internacional de
los Refugiados, de tal forma de poder establecer parámetros básicos que aseguren al individuo
no sólo la posibilidad de asilo y protección de su libertad y su vida, sino también el logro de
Por último y retomando la pregunta inicial acerca de cuál es la relación entre las prácticas
de asilo y la idea de refugio que surge durante las dos posguerras, se puede afirmar en primer
lugar que la constitución de los sujetos jurídicos en el derecho internacional fue variando de
acuerdo a las demandas y problemas que la misma comunidad internacional debió afrontar.
En segundo lugar, no se puede negar que el Estado fue y continua siendo el actor fundamental
del orden internacional más allá de los nuevos desafíos y cuestionamientos que el mundo
globalizado presenta. Un tercer punto que surge del análisis y de la afirmación de la soberanía
del Estado como núcleo duro del derecho internacional en general y particularmente en
materia de migración y fronteras (internas y externas) es que el asilo como práctica estatal
consuetudinaria de hospitalidad es un antecedente claro del sistema moderno de protección de
refugio. Es decir, la idea de que las comunidades brindaban asilo a los individuos sirvió de
abono y de fundamento para el futuro derecho internacional de los refugiados e instaló una
tradición de hospitalidad entre los Estados y los individuos que solicitaban esa protección.
Sin embargo, la protección que hoy en día conocemos –y que en los próximos capítulos se
analizará con detalle- aunque mantiene un vínculo con el asilo, adquirió un nuevo sentido
desplazando aquellas costumbres y consolidándose como parte de la lógica Estado-céntrica,
como una práctica moderna del ejercicio de la soberanía.
El asilo en América latina y el desarrollo jurídico-político regional en materia de
En el apartado anterior hemos analizado la tradición europea en materia de asilo tomando
como fuentes primarias las Convenciones y Tratados internacionales y las prácticas de los
propios Estados. Para comprender en profundidad cómo se construye el futuro Derecho
Internacional de Refugiados es necesario completar el análisis con el estudio de la tradición
en América Latina en materia de asilo y hacer visibles las continuidades y rupturas que
existen entre el desarrollo europeo y el latinoamericano.
En América Latina coexisten normas del Derecho Internacional Público y de la legislación
regional y nacional, además de diversas prácticas que han intentado dar respuesta a los
desafíos en diferentes contextos históricos y en diferentes etapas del desarrollo del derecho
internacional. El espíritu jurídico-político de la región se inscribe en la centenaria tradición
del asilo, en el sentido amplio del término. Así, se puede afirmar que en este continente, el
discurso sobre los derechos de los refugiados estuvo amparado más en una costumbre de asilo
que en una institución legal del refugio como finalmente se realizó en Europa.
Según muchos juristas latinoamericanos, existe un ―dualismo‖ normativo, es decir, una
separación clara entre el sistema europeo y latinoamericano. En oposición a esta postura, otros
juristas como el argentino Leonardo Franco, que han estudiado a fondo la problemática-
hablan de ―confusión‖ conceptual entre asilo y refugio producto de ―a) la consideración de la
tradición de asilo latinoamericano como un fenómeno autónomo; b) el uso terminológico
indistinto que se hace de asilo y refugio en la normativa latinoamericana sobre asilo territorial
y asilo diplomático; c) el desprestigio creciente de la práctica de asilo y la consiguiente
precepción de la necesidad de diferenciarla del sistema universal; d) la conveniencia de
políticas oficiales de mantener un
régimen discrecional de concesión de asilo (…); f) la
influencia de la legislación española que hacía la distinción entre asilo y refugio‖, etc.
(Franco, 2003: 37).
Siguiendo la línea trazada por Franco es necesario destacar que en América Latina existen
diversas definiciones de lo que es el asilo, el refugio, quien es refugiado y quién sería
instrumentos legales regionales y sub-regionales de carácter obligatorio y no-obligatorio. Es
por ello que en esta región es importante, primero, enfrentar la necesidad de armonizar las
definiciones aplicables. En el presente apartado se intentará, entonces, caracterizar la tradición
de asilo latinoamericana teniendo en cuenta la evolución jurídica regional de este derecho y su
relación con el posterior desarrollo del Derecho Internacional de Refugiados.
Se puede afirmar que con el Tratado de Derecho Penal Internacional de Montevideo
(1889) se estableció la primera institución de carácter multilateral que contempló el derecho
de asilo 13 , al que siguieron la Convención sobre Asilo (1928), la Convención sobre Asilo
Político (1933), el Tratado sobre Asilo y Refugio Político (1939) 14 , la Convención sobre
Asilo Diplomático (1954) y la Convención sobre Asilo Territorial (1954). Desde entonces y
hasta 1954, la mayoría de las discusiones giraron en torno a la idea de brindar asilo a
refugiados políticos (Franco, 2003: 93).
Estos documentos –salvo la Convención de Caracas sobre Asilo Territorial- se suscriben
en relación al asilo diplomático (o político) 15 . Y es a partir del Tratado sobre Asilo y Refugio
político aprobado en 1939 cuando aparece el primer indicio de confusión entre asilo y refugio
en el derecho americano (Franco, 2003:94). El texto del Tratado introduce claramente la
distinción entre asilo diplomático y refugio, entendido este último en términos de asilo
territorial y restringe la protección del asilo sólo a los jefes de misión o comandantes en las
embajadas, legaciones y buques de guerra 16 . Por su parte, el refugio se refiere al perseguido
político que huye por idénticos motivos que los enunciados anteriormente a un territorio
extranjero (―refugio en territorio extranjero‖). Así, el asilo diplomático se constituyó para la
13 Dicho Tratado fue ratificado por un número reducido de países. Por eso el asilo diplomático se instituyó con más fuerza a partir de las convenciones de La Habana de 1928 y de Montevideo de 1933.
14 Desde fines de la década de los treinta, mientras existe una marcada reticencia de los gobiernos europeos a enfrentar y dar respuesta jurídica al problema, se evidencia una mayor sensibilidad latinoamericana y una contribución a lo que, más tarde, sería su tratamiento en el Derecho internacional de los refugiados, cuyo ejemplo más significativo fue la iniciativa del jurista argentino y Canciller de ese país, Saavedra Lamas, quien, en 1937, somete a la Sociedad de las Naciones un ―Proyecto de Convención sobre el Derecho de Asilo‖ –territorial y diplomático- que no encontró respuesta en los países europeos pero que con éxito se alcanzo en América latina en 1954.
15 Esto imprime la primera diferencia con el sistema europeo: la existencia de instrumentos internacionales diferenciados sobre asilo diplomático y asilo territorial.
16 Ver Tratado sobre Asilo y Refugio político de Montevideo de 1939, www.acnur.org/biblioteca/pdf/0608.pdf El Artículo 2 del Tratado establece que ―el asilo solo puede concederse en las embajadas, legaciones, buques de guerra, campamentos o aeronaves militares, exclusivamente a los perseguidos por motivos o delitos políticos y por delitos políticos concurrentes en que no procede la extradición. Los jefes de misión podrán también recibir asilados en su residencia en el caso de que no viviesen en el local de las embajadas o legaciones‖.
doctrina como una institución característica del derecho internacional americano (Castilla,
1970: 411) con dos objetivos principales: ―proteger la vida, la libertad y la seguridad de las
políticas‖
fundamentales del hombre‖ (Castilla, 1970: 411).
Esta práctica de asilo centrada en el asilo diplomático surge como respuesta a los reiterado
conflictos políticos (guerras civiles, golpes de Estado, etc.) y enfrentamientos entre diversas
facciones políticas en los países latinoamericanos. La mayoría de los perseguidos se trataban
de dirigentes políticos, sindicales o intelectuales. Así el diseño de las soluciones se adaptó
―dentro del marco de los citados tratados latinoamericanos y de la practica seguida por los
Estados de la región‖ (Franco, 2003:23). Pero este enfoque entró en crisis con la aparición de
la afluencia masiva de refugiados provenientes de los países del Caribe durante los años 60 y
produjo un desplazamiento de las soluciones –como veremos- hacia el sistema universal.
Según Franco, con los anteriores tratados se cerró una ―etapa de positivización del asilo
interestatal‖
Posteriormente, con la Convención Americana sobre Derecho Humanos (1969), denominada
Pacto de San José de Costa Rica 17 , el derecho de asilo se inscribió dentro de la protección de
los derechos humanos. Allí, en el artículo 7 se planteó el derecho a recibir asilo en los
siguientes términos: ―toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio
extranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y
de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales‖ (CIDH, 1948).
Estos documentos hacen visible una diferencia importante en relación al sistema europeo: este
último no desarrolló el reconocimiento jurídico general del término asilo como ―institución de
17 La Convención continúa el camino iniciado por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre, de 1948, la cual estableció en el artículo XXVII que ―toda persona tiene derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de persecución que no sea motivada por delitos de derecho común y de acuerdo con la legislación de cada país y con los convenios internacionales‖ (CIDH, 1948).
humanidad practicada por los Estados y reconocida por el derecho internacional‖ (Franco,
2003: 97).
De esta manera, el desarrollo de la legislación en América Latina implicó una posición
distante con respecto al proceso que condujo a la Convención de 1951 hasta la década del 60.
Entre las razones que explican dicho desinterés se encuentra la idea de que la Convención
sería solo aplicable al problema europeo y que en Latinoamérica ésta no sería necesaria
debido a que su intensa práctica consuetudinaria respeta el derecho de asilo. Además, la
Convención no fue vista como un instrumento que solucionará la problemática del refugiado
Entre las distintas concepciones que existen y que intensifican el debate sobre la confusión
conceptual entre asilo y refugio en América latina, la más comentada hace referencia al asilo
(asilo diplomático y asilo territorial) como una institución latinoamericana y al refugio como
una institución exclusiva del sistema universal. Esta perspectiva aparece reiteradas veces en
documentos del ACNUR. La segunda acepción que recoge Franco en su investigación es la
que afirma que el asilo es una protección a individuos y refugio hace referencia a grupos. Esta
acepción se relaciona el cambio que se producirá a nivel jurídico-político en la región a partir
de los años ‗60 y ‗70 en relación a los nuevos refugiados, al que se hará referencia en el
segundo capítulo de la tesis.
La tercera noción hace uso indistinto de ambos vocablos. El jurista ecuatoriano Salvador
Lara, refiriéndose al Tratado de Montevideo de 1889, señala la ―sinonimia entre el asilo y el
refugio presente en esta Convención‖ (Salvador Lara, 1982: 90). No obstante, ―se procuró
establecer una diferencia entre ambos términos, según la cual el termino refugio se usaría para
el asilo territorial y no para el asilo diplomático‖ (Franco, 2003: 37). Esta idea prevaleció en
el Tratado de Asilo y Refugio (1939), pero no fue reiterada en las posteriores Convenciones de
Caracas (1954).
Así, en las Convenciones de Caracas de 1954 se estableció continuar con la tradición de
asilo y plantear que el sistema europeo sólo daba respuesta a su problemática, la afluencia
masiva de refugiados por los conflictos armados, acontecimientos ausentes, hasta entonces, en
América latina. Como señala el jurista mexicano César Sepúlveda, en este continente el
fenómeno de los refugiados se transformó en un problema filosófico-político y jurídico a
partir de los años ‗70 (Sepúlveda, 1998: 541).
Por su parte, la Convención de Caracas fue uno de los instrumentos jurídicos más acabados
en materia de asilo. Dicha norma ha modificado el sistema tradicional basado en La Habana y
Montevideo. El artículo 1 autoriza el asilo no sólo ―en la sede de la misión diplomática sino
también en la residencia de los jefes de misión y en los locales habilitados por ellos para este
efecto 18 ‖ (ACNUR, 1954). También, se estableció la Convención sobre Asilo territorial cuyo
artículo 1 afirma que ―todo Estado tiene derecho, en ejercicio de su soberanía, a admitir
dentro de su territorio a las personas que juzgue conveniente, sin que por el ejercicio de este
derecho ningún otro Estado puede hacer reclamo alguno‖ 19 (ACNUR, 1954).
Lo relevante en ambas Convenciones es la importancia del Estado como único actor que
puede otorgar el asilo. En el art. 2 de la Convención sobre Asilo Diplomático se establece que
todo Estado tiene derecho a conceder asilo, pero no está obligado a otorgarlo ni a declarar por
qué lo niega. Esta afirmación define ―la cuestión doctrinal de si el asilo es un derecho del
individuo o una facultad del Estado‖ (Castilla, 1970: 430), decidiéndose por la segunda
alternativa. Dicha idea fue aceptada por la mayoría de los tratadistas en relación al asilo
diplomático y al asilo territorial. Justificando esta tendencia, el autor francés Arnold Raestad
afirmó que ―por derecho de asilo debe entenderse en el derecho internacional el derecho de
dar asilo, ejercido por un Estado (…) respecto de otro Estado‖ (Raestad, 1938: 115-191). Sin
18 Véase http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2461.pdf.
19 Véase http://www.dipublico.com.ar/instrumentos/45.html.
embargo, en relación al concepto de asilo como protección internacional de la persona
perseguida, otros juristas hacen referencia a una acepción del asilo en un sentido amplio
dentro de la cual se incluye el estatuto de refugiado y soluciones duraderas, es decir,
responsabilidad de los Estados. En este sentido, Goodwin-Gill señala que el termino asilo es
muy utilizado pero no es fácil determinar su contenido, por eso no es posible establecer si
dicho concepto implica una residencia temporal o permanente, libertad de movimiento para el
refugiado, etc. (Franco, 2003: 46). No obstante, el autor destaca que la protección que un
Estado otorga a un extranjero contra el ejercicio de la jurisdicción de otro Estado se encuentra
contemplada en la figura del asilo, así como su fundamento se basa en el ejercicio de su
soberanía (Goodwill-Gill, 1996: 203).
Resumiendo, la normativa regional sostiene al igual que en el sistema europeo la idea de
que ―no existe un derecho del individuo a que le sea otorgado el asilo, entendido éste como
involucrando no sólo una protección temporal sino también una solución duradera‖. Como
veremos en el próximo capítulo la Convención sobre el Estatuto del Refugiado de 1951 y el
Protocolo sobre el Estatuto del Refugiado de 1967 instituyen jurídica y normativamente esta
idea y los Estados, por su parte, la reivindican a la hora de dar la protección a los refugiados.
Hasta el momento, la presente tesis realizó un repaso por el desarrollo histórico del marco
jurídico-político del derecho internacional donde se instaló la temática de los refugiados y en
el cual se estableció a fines de la Segunda Guerra Mundial la protección internacional de los
refugiados como una institución jurídica de protección a la persona humana y, también, como
un problema teórico-político que puso y pone en cuestión los principios soberanos del Estado,
la constitución de la comunidad internacional y la asignación de derechos.
En este capítulo se intentará describir y estudiar cómo se construyó la categoría jurídico-
reconocimiento, analizar su protección y finalmente reconocer algunas de las tensiones
presentes tanto en el concepto como en la práctica que caracterizan su posterior desarrollo y
que permitirán entender la problemática del fenómeno en el actual escenario mundial.
A lo largo de la historia, muchos individuos han sido forzados a abandonar su país de
nacimiento o de residencia en busca de protección, seguridad y mejores condiciones de vida
debido a las guerras y las hambrunas. En otros casos, la persecución permanente por parte del
propio Estado ha expulsado de sus fronteras a todos aquellos que por poseer otra religión, otra
cultura u otras ideas políticas no eran considerados ciudadanos. Pero no fue sino hasta fines
del siglo XIX que la existencia de refugiados cobró relevancia internacional y se convirtió en
uno de los problemas más importantes del mundo contemporáneo.
En términos generales, el concepto de refugiado se remite al individuo que huye o escapa
de ciertas circunstancias o condiciones de vida que él encuentra intolerable. Las razones de su
huida pueden ser varias: opresión, pobreza, guerras y desastres naturales, entre otras.
Implícitamente en esta concepción general del término, se asume que dicho individuo busca
ayuda y debe ser asistido y si es necesario protegido de las causas y consecuencias de su
Sin embargo, a los efectos del derecho internacional y a la conceptualización jurídico-
política, los Estados han limitado el concepto de refugiado estableciendo y delimitando las
causas por las que cualquier ser humano puede ser considerado un refugiado.
Se considera que la problemática de los refugiados y desplazados del siglo XX comenzó a
principios de 1912, con las guerras balcánicas, asumiendo dimensiones más preocupantes para
la comunidad internacional a partir de la Revolución Rusa. En esa época, la asistencia de estas
personas estuvo a cargo de organismos humanitarios como la Liga de las Sociedades de la
Cruz Roja 20 .
A pesar de la antigua tradición del asilo descripta en el capítulo anterior, es en el período
de entreguerras cuando las crisis producidas por los desplazamientos de personas a través de
las fronteras europeas se convierten en un problema internacional. El marco de protección
estipulado por el derecho internacional de ese entonces (a través de los Estados individuales)
demostró ser inadecuado e ineficaz para dar solución a la situación de millones de individuos.
El final de la Primera Guerra Mundial supuso el desmembramiento de cuatro imperios (el
alemán, el austrohúngaro, el ruso y el otomano) que hasta entonces habían mantenido a las
distintas naciones bajo una autoridad común, y la transformación de aquéllos en Estados-
nación, lo cual trajo a su vez como consecuencia el éxodo masivo de aquellos grupos que
20 En 1864 se establecieron las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja con el objetivo de auxiliar a los heridos de guerra. Para fortalecer los vínculos de estas sociedades, en 1919, se creó la Liga de las sociedades de la Cruz Roja que permitió instalarse a nivel mundial y alcanzar un alto reconocimiento como servicio de ayuda en los conflictos bélicos.
permanecían en minoría con respecto al grupo étnico o nacional dominante dentro de los
recientes Estados constituidos.
Paralelamente, los tratados de paz 21 posteriores a la Gran Guerra tuvieron como resultado
un aumento del número de fronteras en Europa y un mayor rigor en la regulación relativa a
pasaportes y visados. A medida que se iban definiendo las líneas de exclusión marcadas por la
establecimiento de un sistema de restricción de la inmigración y de exigencia de visados en
áreas en las que la libertad de circulación no había tenido ningún obstáculo durante siglos,
creando así el escenario para el desarrollo de un nuevo fenómeno: los movimientos de
refugiados en masa. En poco tiempo se desplazaron de sus países ―1.500.000 rusos 22 , 700.000
armenios, 500.000 búlgaros, 1.000.000 de griegos y centenares de millares de alemanes,
húngaros y rumanos‖ (Agamben, 2001). A estos desplazamientos, hay que añadir la situación
excepcional caracterizada por el hecho de que cerca del 30 por ciento de las poblaciones de
los nuevos organismos estatales, como Yugoslavia y Checoslovaquia- constituían minorías
que tuvieron que ser tuteladas por una serie de tratados internacionales (los llamados Minority
Por su parte, la Sociedad de las Naciones, creada en 1919, no había tomado conciencia de
las consecuencias, en términos de refugiados, de la Primera Guerra Mundial y no instituyó
ningún mecanismo para afrontar el problema. Fue a partir de 1921, después de una
conferencia sobre la insipiente situación de los refugiados convocada por organizaciones
humanitarias, que la SN decidió nombrar un Alto Comisionado para los Refugiados.
21 Se firmaron varios tratados de paz por separado entre cada uno de los vencidos y todos los vencedores, con excepción de Rusia, que había abandonado la guerra en 1917. Al conjunto de estos tratados se lo denominó como La Paz de París (1919- 1920). Los cuatro tratados que componen La Paz de Paris fueron el de Versalles, el de Saint-Germain en Laye, el de Sevres, el de Trianon y el de Neuilly-sur-Seine. 22 Consular GOODWIN-GILL, GUY S. (1996), Op. Cit. p.207.
Así, el Dr. Fridtjof Nansen, representante de Noruega ante la SN fue el encargado de
asegurar la asistencia a los refugiados. Para ello, se diseñó un documento de identidad
especial destinado a quienes no poseyeran otros documentos, el llamado "Pasaporte Nansen",
que fue reconocido por 52 países (Gesulfo, 2002). En ese momento, los refugiados se definían
en función del país de origen del cual escapaban, es decir, en función de ciudadanos
nacionales desplazados. Por ejemplo, luego de la guerra entre turcos y griegos en 1922, el
Alto Comisionado reconoció como refugiados a los ciudadanos griegos
y turcos que se
escaparon de sus respectivos países. En 1926, los refugiados rusos fueron definidos como
aquellas personas de origen ruso que no gozan de la protección de su gobierno y deben
abandonar su país 23 . Luego, dentro del marco de la misión de Nansen se reconocieron como
refugiados a los ciudadanos armenios y los asirios, entre otros.
1929, la
SN, intentando dar una base
más estable a las actividades del Alto
Comisionado, decidió someter el servicio de la Oficina a la autoridad del Secretario General
de la Sociedad de las Naciones por un período inicial de un año a partir de enero de 1930.
Más tarde, se decidió crear una oficina autónoma, con un órgano directivo propio - la Oficina
Internacional Nansen para los Refugiados -que empezó a trabajar en 1931.
Durante estos años, comenzaron a redactarse los primeros Convenios sobre Refugiados. El
primero de ellos fue la Convención del 28 de octubre de 1933 sobre la Condición de los
Refugiados rusos, armenios y asimilables, ―fruto de los acuerdos adoptados anteriormente
para los refugiados rusos y armenios. Dicha Convención de 1933 reconoce por primera vez la
obligación de non-refoulement (no devolución) que, sucintamente, consiste en que el Estado
donde el demandante de asilo pretende que se le dé refugio, no devuelva al refugiado a su
Estado de origen, donde su vida o libertad corren peligro‖ (Pérez Barahona, 2003: 229).
23 Véase GOODWIN-GILL, GUY S. Op. Cit., pp.3-8.
Es necesario destacar que a partir de la Primera Guerra Mundial, muchos Estados europeos
comenzaron a introducir leyes que permitían la desnaturalización y la desnacionalización de
sus propios ciudadanos. En Francia se estableció en 1915 con respecto a los ciudadanos
"enemigo";
ciudadanos que habían cometido actos "antinacionales" durante la guerra; en 1926 el régimen
fascista promulgó una ley análoga con respecto a los ciudadanos que se habían mostrado
"indignos de la ciudadanía italiana"; en 1933 se aprobaron leyes similares en Austria, hasta
que en 1935 las Leyes de Núremberg establecieron la división entre los ciudadanos alemanes
en ciudadanos de pleno derecho y ciudadanos sin derechos políticos. Estas leyes —y el
apatridismo en masa derivado de ellas— marcaron una transformación decisiva para el Estado
nación moderno y para su vínculo con los individuos.
A partir de 1922 los italianos huyen del régimen de Mussolini instalándose su mayoría en
Francia. Con el curso de los años 30, es Alemania el principal país que produce refugiados; de
1933 a 1938, 150.000 judíos abandonaron el país. Es decir, con el advenimiento del nazismo
en Alemania a principios de 1933 24 , la problemática de los refugiados cobró un nuevo
impulso. Millones de individuos traspasaban las fronteras de países vecinos en busca de
protección. Esto llevó a las naciones más desarrolladas y a la comunidad internacional a
pensar una solución para el conflicto de los desplazamientos masivos.
Por su parte, Alemania, miembro de la SN, se oponía a que la competencia de la Oficina
Nansen se extendiera a ellos, considerando que esto significaría una interferencia en los
asuntos internos del país. En consecuencia, la SN creó una administración con sede en
Londres denominada Alto Comisionado para los Refugiados de Alemania, con el objetivo de
asegurar a los perseguidos un reasentamiento en Europa o en ultramar.
24 Ver ARENDT, H. (2004) Los orígenes del totalitarismo, Madrid: Taurus.
Así, tanto la Convención de Ginebra de 1933 como las posteriores, que concluyeron con
una serie de acuerdos que regularon la situación de los refugiados de origen alemán como el
Arreglo Provisional relativo a la condición de los refugiados procedentes de Alemania
la Convención concerniente a la Condición de los refugiados procedentes de
Alemania (1938) y el Protocolo Adicional al arreglo provisional y a la Convención (1939)
(Pérez Barahona, 2003: 230), otorgaron a las personas bajo su competencia una condición
similar a la de extranjeros privilegiados pero con una protección limitada.
En este sentido, estos primeros instrumentos internacionales intentaron solucionar los
problemas de ciertos casos concretos de refugiados. Sin embargo, el espíritu de estos
Acuerdos, Convenios y Arreglos fue limitado y sectorial ya que no ofrecieron una perspectiva
global e integral de la situación de los refugiados.
En enero de 1938, los refugiados eran cerca de 600.000 y el problema no había sido
todavía resuelto. La SN decidió que la Oficina Internacional Nansen para los Refugiados y el
Alto Comisionado para los Refugiados de Alemania terminaran su actividad transfiriendo su
competencia, a partir del 1 de enero de 1939, a un nuevo Alto Comisionado de la Sociedad de
las Naciones con sede en Londres.
De esta manera, la SN contribuyó a favorecer en la comunidad internacional la idea de que
los refugiados debían ser considerados una clase especial de migrantes, y que los gobiernos
internacional, muchos países aceptaron responsabilidades con respecto a ellos, que quedaron
instrumentos regulaban los derechos que los Estados reconocían a los grupos étnicos o
nacionales que necesitaban protección internacional. Sin embargo, este sistema de adopción
de tratados internacionales se reveló pronto insuficiente para dar solución a un problema
internacional cada vez más apremiante.
Roosevelt, 32 gobiernos se encontraron en Evian, en julio de 1938, para crear un organismo
que asegurara la emigración de cuantos quisieran abandonar los territorios ocupados por
Alemania. Surge así el Comité Intergubernamental para los Refugiados (Intergovernmental
Committee for Refugees – IGCR).
Durante la Segunda Guerra Mundial y debido a la imposibilidad de operar en territorio
alemán, el Alto Comisionado redujo notablemente su actividad, en tanto se acrecentó la del
Comité Intergubernamental que se extendió a todo aquel que se encontrara obligado a
abandonar su propio país porque su vida o su libertad estuvieran en peligro. El 31 diciembre
1940, junto con la SN se dio por concluido el mandato del Alto Comisionado. De esta
manera, el 15 de diciembre de 1946, la Asamblea General de Naciones Unidas instituyó la
Organización Internacional para los Refugiados (OIR), con el objetivo de alcanzar una
solución positiva para los problemas de los refugiados y de los desplazados. La OIR tenía una
triple función: asegurar las entrevistas a los refugiados, asegurar su protección política y
jurídica y facilitar su repatriación o reinstalación. Para ese entonces ya se estimaban 15
millones de refugiados en Europa.
Con el establecimiento, finalmente, de las Naciones Unidas en 1945 25 como el principal
organismo que nuclea las problemáticas y discusiones a nivel internacional, la protección de
los refugiados tomó un nuevo rumbo: el surgimiento de las primeras instituciones para los
refugiados de toda Europa. Durante ese año, en la Conferencia de San Francisco, la misma
que redactó la Carta de las Naciones Unidas, ya se estaba examinando la posibilidad de crear
una nueva organización internacional para los refugiados.
25 La Carta de las Naciones Unidas se firmó el 26 de junio de 1945 en San Francisco, Estados Unidos y dicho documento entró en vigor el 24 de octubre de ese mismo año y cuenta con veintinueve capítulos y ciento once artículos donde se establecen sus funciones y responsabilidades.
Cuando la OIR terminó con las acciones de repatriación, en enero de 1951, quedaban
todavía miles de refugiados que tenían posibilidades de ser reasentados en el exterior. A fin de
facilitar el movimiento de los migrantes en Europa, fue creado en 1951 en Bruselas el Comité
Intergubernamental para las Migraciones Europeas (CIME), que, en noviembre de 1989, pasó
a llamarse Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Otros dos organismos
fueron instituidos en 1950 por las Naciones Unidas: la Agencia de las Naciones Unidas de
Reconstrucción de Corea (United Nations Korean Reconstruction Agency - UNKRA), que
operó hasta 1961, y la Agencia de las Naciones Unidas de Socorro y Trabajo para los
Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (United Nations Relief and Works Agency for
Palestine Refugees in the Near East - UNRWA). Este último se ocupa actualmente de cerca
de dos millones de refugiados palestinos que viven en Jordania, Líbano, Siria, Cisjordania y
La OIR fue el último antecesor del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR). En diciembre de 1949, la Asamblea General decidió reemplazar la
OIR por el ACNUR, que fue instituido inicialmente por un período de tres años, como
organismo subsidiario de la Asamblea General 26 . Finalmente, el 14 diciembre 1950, la
Asamblea General de las Naciones Unidas estableció el Estatuto de la Oficina del ACNUR 27 ,
que entró en funciones en enero de 1951.
El objetivo fundamental de esta organización era prestar protección internacional a los
refugiados y hallar soluciones permanentes a sus problemas, por un lado asistiendo a los
gobiernos para facilitar su repatriación voluntaria o su integración 28 en nuevas comunidades
26 En el artículo 22 de la Carta de las Naciones Unidas se establece que la Asamblea General puede establecer los organismos subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus funciones. Véase http://www.un.org/spanish/aboutun/charter/.
27 El Estatuto de la Oficina del ACNUR fue adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución 428(V) el 14 de diciembre de 1950. Ver Estatuto en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0004.pdf.
28 Todas las personas que reúnen los requisitos del Estatuto del ACNUR pueden recibir la protección de UN proporcionada por el Alto Comisionado, independientemente de que se encuentre o no en un país que sea parte de la Convención o del Protocolo. ―Tales refugiados comprendidos en la esfera de atribuciones del ACNUR suelen denominarse mandate refugees (refugiados
nacionales y por el otro, estableciendo herramientas normativas que garantizaran la protección
de los refugiados a nivel mundial. Es decir, que fueran aceptadas y cumplidas por todos los
países miembros de la ONU. El ACNUR sería la defensora de un derecho de refugiados que
los Estados serían invitados a establecer y aplicar. Pero la protección de los refugiados
quedaba ante todo en manos de los Estados.
Rápidamente se hizo evidente que la tarea que se le había asignado –tratar todo aspecto
relativo al problema de los refugiados, desde la recopilación de datos personales y la
determinación de su estatuto hasta la repatriación, el reasentamiento, y la protección jurídica y
política- impedía su conclusión.
Si bien en ese momento, los aspectos materiales de ayuda para los refugiados (vivienda,
alimentación, etc.) se consideraban como una responsabilidad del Estado que otorgaba el
asilo, a medida que aumentó la afluencia de refugiados en los países menos desarrollados, el
Alto Comisionado tuvo que monopolizar la tarea de coordinar la ayuda material.
2.2. La Convención de 1951: la institución del refugiado como sujeto jurídico y su
régimen de protección internacional
Con alrededor de un millón y medio de refugiados por toda Europa y luego de acabada la
Segunda Guerra Mundial, se adoptó en 1951 la principal base legal sobre la que se construyó
la protección de los refugiados. La conciencia mundial sobre la necesidad de unificar criterios
respecto a los parámetros mínimos de protección y establecer un estatuto jurídico común que
diera respuesta uniforme, en todos los Estados partes, sobre quién es un refugiado, cuáles son
sus derechos y obligaciones en el país de asilo y cuál es la responsabilidad de los Estados en
la aplicación de sus disposiciones, dio lugar a la firma y ratificación de la Convención de
amparados por el mandato del ACNUR)‖, ACNUR, Manual de Procedimientos y Criterios para determinar la condición de refugiado (1992), Ginebra, p.6.
Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados 29 -en adelante la Convención- y posteriormente
su Protocolo 30 en 1967 –en adelante el Protocolo-.
Así, durante varias semanas los países participantes 31 reunidos en las oficinas de UN en
Ginebra elaboraron la declaración de derechos de los refugiados. El documento final –firmado
actualmente por 147 Estados partes 32 - implicó un profundo debate sobre la salvaguardia de los
derechos de los Estados soberanos. Muchos de los Estados se negaban a tener obligaciones
legales sin límites concretos; otros favorecían una definición amplia y general del sujeto
jurídico en cuestión para que pueda incluirse a cualquier futuro refugiado.
La Convención define al refugiado como la persona:
―1) Que haya sido considerada como refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de
1926 y del 30 de junio de 1928, o de las convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de
febrero de 1938, del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitución de la
Organización Internacional de Refugiados…‖ 33 y
―2) que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y
debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad,
pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentra fuera del país de su
nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de
29 Dicho documento entró en vigor el 22 de abril de 1954.
30 El Protocolo sobre el Estatuto del Refugiado se firmó en la ciudad de Nueva York el 31 de enero de 1966 y entró en vigor el 4 de octubre de 1967. Este documento obliga a los Estados a aplicar las disposiciones sustantivas de la Convención. Una de las características del Protocolo es que tiene carácter autónomo frente a la Convención. Ver Protocolo en
http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0003.pdf.
31 Eran 116 Estados los que firmaron originalmente la Convención. De ellos 99 son partes de la Convención, tres (Madagascar, Mozambique y Samoa) son partes sólo de la Convención y cuatro (Swazilandia, Venezuela –con reserva-, Cabo Verde y Estados Unidos) son sólo partes del Protocolo. Ver en Manual de Procedimientos y criterio para determinar la condición de refugiado, ACNUR, 1992, Ginebra y en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/4591.pdf.
32 Consultar en ACNUR: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/5754.pdf.
33 La enumeración que figura en el párrafo 1 de la sección A del artículo 1 tiene por objeto establecer un nexo entre el presente y el pasado garantizando la continuidad de la protección internacional. Así, por ejemplo al titular del llamado ―pasaporte Nansen‖ debe considerárselo como refugiado en virtud de la Convención.
acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa
de dichos temores, o no quiere regresar a él (
(ACNUR, 1951).
De esta manera, se convirtieron en refugiados reconocidos jurídicamente todos aquellos
que habían sido desplazados debido a los eventos ocurridos en Europa antes de 1951,
estableciendo una restricción geográfica y temporal que luego quedará caduca frente a la
posibilidad otorgada a los Estados de no aplicar este principio, es decir, de ampliar la
protección a refugiados de otras parte del mundo (artículo 1.B y artículo 2).
Esta Declaración posee un substancial significado jurídico, político y ético en materia de
protección internacional de la persona humana porque dispone los principios básicos para el
tratamiento de la problemática y proporciona un marco universal en el que los Estados pueden
cooperar y compartir la responsabilidad de los desplazamientos forzosos.
importancia de la Convención radica en que es el único instrumento vinculante, con carácter
universal, de protección de los refugiados, que se transformó en la primera normativa que dio
una definición integral de la figura del refugiado, que instauró un sistema general de
protección en el marco de Naciones Unidas y que marcó un hito en el surgimiento de una
voluntad global de encarar este problema.
En términos generales, la Convención establece tres tipos de disposiciones básicas para el
tratamiento del problema de los refugiados. La primera de ellas es la relativa a la definición
del refugiado que queda plasmada en el artículo 1. La segunda se relaciona con el estatuto
jurídico del refugiado, es decir, sus derechos y obligaciones. Y la última se refiere a las
aplicaciones administrativas de la Convención (artículo 35) y el Protocolo (artículo 2) y a la
obligación de los Estados de cooperar. El ―espíritu humanitario‖ del documento se centra en
la ayuda ―temporaria‖ a los refugiados en el territorio de los Estados que lo acogen dejando de
lado la preocupación política y social por la concesión del asilo territorial por parte de estos
últimos, es decir, por gestionar y tratar la permanencia y la inclusión ―no temporaria‖ de los
Se podría afirmar que el establecimiento de la Convención tuvo dos consecuencias muy
importantes para la protección de los refugiados: por una parte, la definición de refugiado que
se hace presente en la Convención implica, por primera vez, el reconocimiento de que existen
personas por fuera de la idea de nacionalidad. Hasta el momento no se había aplicado una
definición general de refugiado sino que se limitaba a enumerar los grupos de personas
merecedoras de tal calificación en virtud de su origen nacional. Por otra parte, se estableció el
deber estatal de ―no devolver‖ a los refugiados (artículo 33, principio de non-refoulement 34 ).
Dicho principio se transformó en la piedra angular de la protección de los refugiados ya que
posee carácter imperativo y una dimensión preventiva al evitar el simple riesgo de que los
solicitantes y refugiados puedan ser sometidos a violaciones de derechos humanos, como la
tortura, a una deportación o expulsión. Se aplica tan pronto el solicitante demande la
protección, es decir, que se encuentran protegidas por el principio ―aquellas personas que, aun
no cumpliendo los criterios de la definición de refugiado, no han sido identificadas y por
consiguiente no se les ha otorgado formalmente la condición de refugiado‖ (ACNUR, 1989:
16). Además, ejerce una limitación formal a la soberanía estatal y al grado de discrecionalidad
que los Estados conservan en el derecho internacional como sujetos principales de dicho
Este principio no contaba con una tradición como práctica de hospitalidad de los Estados,
recién en 1933 se hace la primera referencia al ―principio de no-devolución‖ por el cual los
34 ―El término non-refoulement deriva del francés refouler que significa rechazar. En el contexto del control migratorio en Europa continental, refoulement es un término usado para hacer referencia al rechazo y a la devolución de las personas que han entrado ilegalmente a un país y a la denegación de la admisión a todos aquellos que no poseen documentos válidos. La idea que los Estados no deben devolver y expulsar a las personas a sus países de origen es reciente. Anteriormente, existían acuerdos formales entre los Estados soberanos para la recíproca entrega de los llamados subversivos, disidentes o traidores. Fue a mediados del siglo XIX que el concepto de asilo y el principio de no extradición para exiliados políticos comento a institucionalizarse como protección que los Estados podían conceder o aceptar en relación a su soberanía territorial‖ en GOODWIN-GILL, GUY S., 1996, Óp. Cit. pp.119.
refugiados no deberían ser devueltos a sus países de orígenes de acuerdo a los instrumentos
internacionales. De esta manera en el período de entreguerras, las políticas y los acuerdos
llevados a cabo por los Estados europeos, en relación a los refugiados, se concentraban en los
procedimientos administrativos para facilitar el asentamiento de los refugiados en los países
Así, ―en febrero de 1946, Naciones Unidas aceptó explícitamente que los refugiados o las
personas desplazadas, que hayan expresado razones y justificativos válidos para no regresar a
sus países, no debían ser obligados a ello‖ (Goodwin-Gill, 1996: 119). De esta manera, los
Estados partes de la Convención y del Protocolo han reconocido que la expulsión de
refugiados plantea una serie de problemas de orden internacional, y en virtud del artículo 32
se han comprometido a no expulsar a refugiados de su territorio. En términos generales, la
Convención no establece ningún artículo sobre la extradición de refugiados 35 y en ese
contexto se debe tener en cuenta el principio de ―no-devolución‖.
Según el documento dicho principio es de aplicación individual y únicamente podrá
aplicarse a aquél que tuviera el estatuto de refugiado. Sin embargo, las prácticas de los
Estados hizo posible extender la obligación de no-devolución (non-refoulement) a los
solicitantes de asilo y a los refugiados en masa que no gocen de la protección del país de
En relación a la definición de refugiado, la Convención es de corte individualista y no se
hace referencia alguna al derecho asilo –salvo en el Acta Final de la Conferencia y en el
Preámbulo del Convenio-. Esta se basa en las llamadas cláusulas de inclusión o causas de
persecución que deben coincidir con uno de los cinco puntos siguientes que figuran en el
Artículo 1: raza (se emplea en el más amplio sentido a los grupos étnicos y ancestrales),
35 La extradición de refugiados fue examinada en 1980 por el Comité Ejecutivo del ACNUR quien afirmó el carácter fundamental del principio de non-refoulement y reconoció que los refugiados deben ser protegidos en lo que respecta a la extradición al país donde tiene razones bien fundadas para temer su persecución, según los motivos enumerados en la Convención.
religión (incluye la identificación con un grupo que tiende a compartir creencias comunes, así
como la práctica activa de una religión), nacionalidad 36 (se puede interpretar, en términos
población), pertenencia a una grupo social 37 determinado (esta categoría se puede aplicar a
las personas que comparten antecedentes, costumbres o una posición social común cuyas
características, actividades y miembros son considerados como un obstáculo para las políticas
del gobierno 38 ) u opiniones políticas (incluyen las opiniones que cuestionan los métodos y
políticas gubernamentales, opiniones atribuidas a las personas). En este último caso, las
personas que no han expresado sus opiniones políticas antes de huir del país podrían ser
elegibles para el estatuto si pueden demostrar la posibilidad de que cuando regresen a su
patria los van a perseguir debido a sus opiniones.
discriminación 39 que están prohibidos por una serie de declaraciones y convenciones de UN y
que se relacionan con la violación de derechos humanos, derechos civiles y derechos
económicos, sociales y culturales -establecidos en 1966 por los Pactos Internacionales de
Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
A este concepto de refugiado que se instituyó con la Convención se denominó ―refugiado
estatutario‖ diferenciándolo de los ―refugiados de hecho o de facto‖ que se encuentra por
fuera de la reducida categoría convencional y que no están contemplados en el documento
pero que merecen la protección.
36 En una primera instancia los nacionales y los extranjeros que habitan un Estados tendrían acceso a diversos mecanismo de protección y, de esta forma, quedarían por fuera de la definición de refugiado.
37 La conclusión n 39 (1985) del Comité Ejecutivo reconoce que los Estados ―en el ejercicio de su soberanía pueden incluir a las mujeres que reciben tratos inhumanos dentro de la categoría de ―grupo social. En general, este tipo de violencia es tomada como violencia doméstica al ser perpetuada de forma aleatoria por razones personales. Pero cuando la violencia y el maltrato contra las mujeres toma dimensión pública -al igual que persecución por cuestiones religiosas o étnicas- debe ser considerada para incluir a las mujeres como grupo vulnerable.
38 Históricamente los gitanos, los homosexuales y los empresarios, entre otros han sido aquellos grupos sufrieron dicha persecución.
39 En 1963 se realiza la Declaración sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial y en 1965 se establece la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial. Ver en
http://www2.ohchr.org/spanish/law/cerd.htm.
Paralelamente, la Convención establece los motivos por los cuales los solicitantes de
refugio -aquellos que solicitan que se los reconozca formalmente como refugiados en otro
país- no pueden recibir la protección o dejarían de hacerlo 40 . Se pueden distinguir tres grupos
de circunstancias por las cuales no se puede obtener el estatuto de refugiado: 1) por razones
de acto voluntario del individuo (se acoge, voluntariamente, a la protección del país de origen,
recobra voluntariamente su nacionalidad o adquiere nueva nacionalidad) 2) por razones de
cambio de circunstancias en el país en que se temía ser perseguido (cuando la protección
internacional ya no está justificada) 3) por razones de protección acordadas por los Estados y
las agencias internacionales 41 .
Además, en las secciones D, E y F del artículo 1 de la Convención se describen los
motivos por los cuales el solicitante no puede acceder a la protección internacional. En estos
casos, quedan excluidas del estatuto de refugiado: aquellas personas que ya reciben protección
o asistencia de las Naciones Unidas, las que no se consideran necesitadas de protección
y por último, las que no se consideran merecedoras de la protección
En este último caso, la Convención en su artículo 1(F) determina como
cláusula de exclusión impidiendo la aplicación de sus normas a todos aquellos que ―han
cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad; quienes
han cometido un grave delito común fuera del país de refugio antes de ser admitida en él
como refugiado 43 , y quienes son culpables de actos contrarios a las finalidades y a los
principios de las Naciones Unidas‖ (ACNUR, 1951).
40 Las cláusulas de cesación se encuentran especificadas entre los párrafos 1 a 6 de la sección C del artículo 1 de la Convención.
41 Ver ACNUR (1992), Óp. Cit., pp. 28-35. 42 ―La Convención establece que no será aplicable la protección a las personas que reuniendo por otros conceptos las condiciones para ser consideradas refugiados, han sido acogidas en un país en el que se les ha concedido la mayoría de los derechos de que normalmente disfrutan los nacionales, pero no la ciudadanía oficial. En muchos casos se trata de personas cuyo origen encino es e mismo que el de la población del país que les ha acogido‖ en ACNUR (1992), Óp. Cit., p.37. Esta disposición se pensó principalmente para los refugiados de origen alemán llegados a la Republica Federal de Alemania donde les fueron reconocidos sus derechos que lleva consigo la ciudadanía alemana.
43 En 1980, los Estados Unidos solicitaron asesoramiento al ACNUR por la llegada de 125.000 solicitantes de refugio de nacionalidad cubana, cuyas solicitudes según las autoridades americanas tenían que ser rechazadas por su entorno criminal. La masividad del flujo hacía difícil el estudio caso por caso y se decidió acordar un estatuto interino para todos los solicitantes hasta
Es decir, pese al principio de non-refoulement los Estados aún conservan la decisión
discrecional de dar reconocimiento manteniendo bajo sospecha la llegada de extranjeros al
territorio nacional e incorporando en sus legislaciones internas los motivos de expulsión 44
establecidos en el documento internacional.
Resumiendo, se podría afirmar que el estatuto de refugiado define no sólo quienes pueden
gozar de la protección, según los cinco motivos establecidos (o cláusulas de inclusión), sino
también, quienes no pueden gozar de ese derecho, por medio de las cláusulas de exclusión ya
descriptas. Entonces, ¿en qué circunstancias una persona se convierte en refugiado según la
Convención de 1951? ¿Cuáles son los procesos y mecanismos que permiten, en definitiva,
alcanzar el estatuto de refugiado? En primer lugar, es necesario reunir los requisitos definidos
en la Convención, es decir, antes de su determinación formal que sería de carácter declarativo.
Sin embargo, y luego de analizar la Convención podríamos afirmar que el reconocimiento
formal y los procesos que gestionan la protección del refugiado se convierten en las instancias
centrales, de carácter constitutivo, de la figura del refugiado teniendo permanentemente
presente la decisión y la sospecha soberana de los Estados.
Así, el reconocimiento formal consta de un doble proceso, por un lado, se van a desarrollar
mecanismos para comprobar los hechos de cada caso y, por el otro, se va a aplicar las
definiciones de la Convención y el Protocolo a esos hechos.
Siguiendo la lógica de estos dos procesos, los solicitantes de refugio deben demostrar y
fundamentar frente al Estado receptor, de forma individual, su temor a ser perseguido para
que se les otorgue o no el estatuto de refugiado. Sin embargo, en el caso de una afluencia
colectiva, puede que no sea posible para el país anfitrión llevar a cabo el estudio de cada caso
tanto su situación se aclare. Los casos sospechosos de crímenes fueron evaluados por una comisión conjunta ACNUR y Estados Unidos. Para evaluar el tipo de crímenes y el otorgamiento del estatuto fue necesario realizar un balance humanitario entre el riesgo potencial que implica el refugiado en el nuevo país de residencia y los intereses del individuo que tiene temores bien fundados de ser perseguido. 44 Por ejemplo en la Ley de migraciones alemana reformulada en 1990. Consultar Ausländergesetz: BGBL. I, S. 1354, 9 de Julio 1990, art. 48 (1).
individual. En estas condiciones y en particular cuando los civiles huyen por causas similares,
se puede declarar 'en grupo' la condición de refugiado, mediante la cual todos los civiles de
dicho grupo se consideran refugiados, a no ser que se demuestre lo contrario 45 .
En definitiva, uno de los principales requisitos que debe reunir el solicitante para que se le
exclusivamente por las causas previstas en la Convención, que el individuo se encuentre fuera
y que no haya cometido ninguno de los delitos supuestos en el
Sin embargo, la Convención no especifica ninguna definición del término ―persecución‖ ni
de los agentes de persecución, lo cual implica la posibilidad de que se deduzcan diferentes
interpretaciones sobre qué es la persecución, cómo se manifiesta, y en última instancia quién
puede ser refugiado. Tampoco se encuentra prevista la creación de un órgano internacional de
control que realice y garantice una interpretación unívoca o uniforme de todos los Estados
Según Atle Grahl-Madse (1980) 46 , el concepto de persecución se relaciona con los actos o
circunstancias en los que el gobierno es responsable, es decir, los actos cometidos por él o por
los órganos a su disposición, o los comportamientos permitidos por él que dejan sin
protección a las víctimas. Históricamente, los Estados fueron los agentes de persecución, sin
embargo, muchos países –luego del establecimiento de la Convención y el Protocolo-afirman
que la Convención no limita el concepto de refugiado a las persecuciones llevadas a cabo por
persecución en el país de origen. En definitiva, tanto la persecución como los actores que
45 El abordaje individualista (evaluación caso por caso) de la Convención requiere poner atención a las circunstancias personales, temporales y espaciales que se combinan para distinguir, en caso de desplazamientos masivos, aquellos grupos de riesgo de otros con similares características que no están en peligro.
46 Doctor en Derecho Internacional. Investigador noruego y profesor de Derecho Internacional en la Universidad de Bergen (Noruega).
pueden llevarla a cabo presentan cierta ambigüedad a la hora de aplicar las categorías
jurídicas en los casos particulares 47 .
Por otra parte, la Convención no prevé que los Estados sean agentes de persecución, pero
en cambio sí les otorga autoridad para asignar la protección internacional o denegarla: ¿cómo
influye el Estado para disminuir las situaciones de riesgo de persecución? Los principios y las
prácticas de los Estados pueden instalar altos estándares de protección para ello los países
deben confirmar las garantías y niveles de protección político-jurídico teniendo en cuenta los
instrumentos universales y regionales de derechos humanos.
Ahora bien, como ni la ley internacional ni la Convención establecen parámetros claros
sobre el proceso que deben realizar los Estados para cumplir con sus obligaciones en materia
refugiados48,
interpretación de los documentos- con disposiciones básicas que deben ser tenidas en cuenta
por los Estados a la hora de interpretar la letra de la ley y otorgar el estatuto del refugiado.
Para el Alto Comisionado, la interpretación de la Convención tiene que tener como finalidad
extender la protección a los refugiados asegurando a estos el más amplio ejercicio de sus
Pero, como el centro de la definición y del otorgamiento de los derechos de los refugiados
se basa en el concepto de ―temor fundado de persecución‖ surge un problema jurídico-político
de interpretación y aplicación. La dificultad que uno puede descubrir en esta idea, plasmada
en la Convención, es la combinación de elementos subjetivos -como el temor- y elementos
objetivos -como la fundamentación o situación objetiva de ese sentimiento- que obstaculiza, a
47 En el ámbito español, el art. 8 de la Ley de asilo española ha desarrollado la doctrina de los indicios suficientes‖. Esta doctrina hace referencia a la necesidad de que el demandante de asilo aporte indicios suficientemente acreditados de que concurren en el, causas objetivas de sufrir, o poder sufrir, persecución. Ver Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y la condición de refugiado. 48 Como los procedimientos no están regulados expresamente en la Convención, los Estados partes adoptan diferentes mecanismos para la determinación de la condición de refugiado. ―En varios países, la condición de refugiado se determina con arreglo a procedimientos formales expresamente establecidos con este fin. En otros, (…) se trata dentro del marco del procedimiento general aplicable la admisión de extranjeros. Por último, muchos Estados determinan la condición de refugiado en virtud de medidas especiales tales como la expedición de documentos de viaje‖, en ACNUR, Óp. Cit, 1992, p. 51.
49 La primera edición del Manual de procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado apareció en 1979.
la hora de determinar entre los diferentes casos, un parámetro homogéneo para asignar los
derechos, que limite lo arbitrario de la decisión del Estado.
¿Cómo evalúan los Estados y las autoridades nacionales competentes esos elementos?
¿Cómo se obtiene del relato del refugiado las variables que fundamentan o no su temor a una
persecución? En primer lugar, el temor se basa en factores personales individuales que no
pueden ser cuantificables. Por consiguiente, la evaluación de los hechos y la aplicación de la
solicitante. De esta manera, el análisis del elemento subjetivo es inseparable de una
apreciación de la personalidad y, por lo tanto, de procesos de que comprueben el grado de
credibilidad del demandante.
Según el Manual del ACNUR, la objetividad requerida se obtiene de la evaluación de las
declaraciones del solicitante y del análisis del contexto del país de origen y de sus
antecedentes personales y familiares. Por eso resulta fundamental la entrevista que realizan las
autoridades nacionales. ―Los temores del solicitante pueden considerarse fundados si puede
demostrar, en medida razonable que la permanencia en su país de origen se le ha hecho
intolerable por las razones indicadas en la definición o que, por esas mismas razones, le
resultaría intolerables en caso de que regresara a él‖ (ACNUR, 1992: 13).
Uno de los datos a los que se suele recurrir para determinar si los temores son fundados es
el hecho de que el refugiado posea un pasaporte nacional válido. En general, el ACNUR ha
alegado que la posesión de un pasaporte significa que las autoridades del país de origen que lo
expidieron no tienen intención de perseguir al titular 50 . Sin embargo, existen casos en los que
el individuo salió legalmente de su país porque era el único medio seguro de huida sin haber
públicamente lo habrían colocado en una situación de riesgo. También, se encuentran los
50 La Convención excluye de toda protección a aquellos que en su país de residencia son considerados por las autoridades como poseedoras de derechos y obligaciones por ser nacionales de su país.
refugiados ―sur place‖ que han solicitado la condición de refugiado durante su residencia en el
extranjero (saliendo legalmente de su país de origen), y han sido reconocidos como tales
diplomáticos, funcionarios, prisioneros de guerra, estudiantes, trabajadores migrantes, etc., en
virtud de circunstancias que hayan surgido en su país de origen durante su ausencia.
A pesar de la existencia de estos casos, el jurista Guy S. Goodwin-Gill 51 afirma que los
refugiados frecuentemente huyen sin tiempo para realizar los trámites de inmigración y no
cuentan con la documentación legal necesaria para iniciar de forma completa la solicitud del
refugiado. Es por eso que el artículo 31 52 de la Convención expresa claramente que los
refugiados no pueden ser sancionados por la entrada o permanencia ilegal en el país de
refugio, a condición de presentar rápidamente su caso a las autoridades y justificar la causa de
su situación irregular.
Resumiendo, una vez que los refugiados llegan a un país de refugio deben atravesar una
serie de pasos administrativos
y burocráticos
–además de
comprobar de manera fiel,
convincente y fehaciente los temores que fundan su pedido en la lengua del Estado anfitrión-
que le permitirán, finalmente, obtener o no la condición de refugiado.
El Comité Ejecutivo del ACNUR 53 ha establecido los siguientes pasos que tanto los
migración que recibe a un refugiado debe actuar en conformidad con el principio de non-
51 Profesor de Derecho Internacional de Refugiados en la Universidad de Oxford. Anteriormente fue profesor de Derecho de Asilo en la Universidad de Ámsterdam, y sirvió como Asesor Jurídico, en varios países, de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) durante 1976 y 1988. Desde 1997, ha sido Presidente del Centro Jurídico para los Refugiados (organización no gubernamental inglesa para asesoramiento jurídico y representación de los refugiados y solicitantes de refugio). Es autor de uno de los manuales más importantes sobre refugiados, The refugee in Internacional Law
52 Este artículo es de carácter meramente negativo, es decir, prescribe lo que los Estados no deben hacer con respecto a ciertos refugiados. Sin embargo, la Convención en su conjunto no hace referencia a obligaciones en sentido positivo, es decir, lo que los Estados deben hacer para afrontar la problemática de los refugiados.
53 En muchos países el ACNUR participa en los procedimientos de determinación de la condición de refugiado. Esa intervención está pautada por el artículo 35 de la Convención y en el artículo 2 del Protocolo de 1967. Por ejemplo en la Argentina, el ACNUR es consultor de la Comisión Nacional para Refugiados (ex- Comité de Elegibilidad de Refugiados, CEPARE) integrada por cinco comisionados: un representante del Ministerio del Interior, un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, un representante del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, un representante del Ministerio de Desarrollo Social y un representante del Instituto Nacional Contra la Discriminación y Xenofobia . Véase Ley 25.165 de Reconocimiento y Protección del Refugiado.
refoulement y remitir el caso a las autoridades superiores; 2) debe existir una persona
responsable e identificada para examinar las solicitudes y adoptar una decisión en primera
instancia; 3) este funcionario debe proporcionar al solicitante los medios necesarios para
presentar formalmente su caso; 4) el solicitante puede permanecer en el país hasta que la
autoridad competente de primera instancia adopte la decisión del caso; 5) se debe informar al
refugiado si finalmente su solicitud fue aceptada o no, y en este último caso se le debe
conceder un plazo razonable para apelar a la decisión.
En caso de que su solicitud fuera aceptada, el solicitante se transforma en un refugiado
reconocido formalmente, y para él la Convención reúne una serie de derechos, que se
equiparan en algunos casos a los de los extranjeros en general: la no discriminación (artículo
3), adquisición de bienes muebles e inmuebles, y contratos relativos a éstos (artículo 13),
derecho de asociación (artículo 15), empleo por cuenta ajena, por cuenta propia, y ejercicio de
enseñanza pública distinta de la básica (artículo 22.2) y libertad de circulación (artículo 26).
También lleva aparejados otros derechos equiparados a los de los nacionales: derechos de
propiedad intelectual e industrial (artículo 14), acceso a los tribunales (artículo 16), enseñanza
pública elemental (artículo 22.1), asistencia y socorro públicos (artículo 23), y legislación del
trabajo y seguros sociales (artículo 24).
Procedimientos de averiguación y evaluación
Contar y describir fielmente los hechos.
Procurar que el solicitante pueda exponer su caso con la mayor amplitud y explicación posible.
Proporcionar todo tipo de información en la entrevista.
Formarse un juicio sobre la credibilidad del solicitante y evaluar las pruebas para distinguir los elementos subjetivos de los objetivos.
Aportar todos los elementos de prueba y en caso necesario buscar pruebas complementarias que ayuden a fundamentar su temor.
Contrastar las declaraciones con la definición de la Convención con el objetivo de tomar una decisión sobre la condición del demandante.
Fuente: Manual de Procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado. ACNUR, 1992.
Todos los Estados que han ratificado 54 la Convención y el Protocolo tienen el deber de
garantizar el procedimiento de determinación de la condición de refugiado a aquellas personas
que lo solicitan. Sin embargo, según lo analizado hasta el momento, ningún Estado se
encuentra obligado a permitir la permanencia indefinida de las personas que solicitan y
adquieren esta condición. Más allá del desarrollo en materia de legislación y de la
cooperación del ACNUR, son los Estados los que hacen ―efectiva‖ la ley abriendo un campo
importante de arbitrariedad y discrecionalidad que, en muchos casos, hace peligrar los
institucionales en función de sus tradiciones locales y recursos.
visible algunos desacuerdos y desajustes entre la protección formal y la aplicación en los
casos concretos, ya que cada uno de los procedimientos imprime la decisión soberana en el
cuerpo del solicitante. Cada individuo que se presenta como posible refugiado debe atravesar
obstáculos políticos, sociales, culturales, técnicos y económicos que escapan a lo que
comúnmente se conoce como ―mecanismos formales legales‖. Por ejemplo, uno de los
problemas más presentes en la admisión de los refugiados es la disputa por quién es el Estado
responsable de determinar el estatuto de refugiado –el ―primer país de asilo‖- y asegurar la
protección para aquellos que se consideren elegibles. El conflicto comienza cuando el
candidato no ha sido formalmente reconocido, pero de forma unilateral el Estado donde
presentó la solicitud considera que la responsabilidad es de otro país. Aquí, según Goodwin-
Gill, se produce un limbo jurídico ya que los solicitantes se encuentran imposibilitados
regresar al país de asilo alegado y de regularizar su situación en el país donde se encuentra
ahora. ―La ausencia de alguna disposición, convención o regla de responsabilidad en estos
casos, la variedad de limitaciones procedimentales que gobiernan la aplicación, así como la
tendencia de los Estados de interpretar por su cuenta y de la obligación a la luz de los
54 La ratificación de la convención y el Protocolo tiene consecuencias al interior de los Estados ya que ellos tienen la obligación de modificar y adaptar su legislación interna según las disposiciones de estos documentos internacionales.
intereses soberanos, todo contribuye a una situación negativa potencialmente capaz de llevar a
la violación del principio de non-refoulement‖ (Goodwin-Gill, 1996: 90).
Entonces, ¿cómo se puede comprobar un ―temor fundado de persecución‖? ¿El conjunto de
exigencias legales del Estado receptor no supone el buen funcionamiento de los resortes
democrático-liberales por los cuales los individuos devienen sujetos de derecho? ¿Qué sucede
con todas aquellas personas que huyen de sus países de origen porque justamente no pueden
acceder al reconocimiento de ciertos derechos y garantías mínimas? ¿Es legítimo o lógico
exigir a una persona que huye por razones políticas antecedentes penales del país que la
expulsa? Finalmente, ¿cómo es posible cumplir con los requisitos legales exigidos si se carece
de recursos económicos, de una lengua común, de ciertos códigos expresivos compartidos con
el Estado anfitrión o de documentación básica que un Estado no democrático bien puede
negar? Estas preguntas están dirigidas a mostrar cómo el propio texto del derecho y los
mecanismos de implementación que allí se establecen conllevan las condiciones para su
perversión, es decir, aquellas que atentan contra la protección que se promete.
Para concluir, se puede observar una diferencia fundamental entre la protección establecida
en la Convención y la práctica del asilo. Esta última implica una efectiva protección territorial
por parte del Estado de acogida; en cambio una persona puede obtener el reconocimiento del
estatuto de refugiado sin que de dicho reconocimiento se deduzca, para el Estado otorgante, la
obligación de conceder un permiso de residencia permanente (Diez de Velasco, 1999: 516-
517). Es decir, el reconocimiento por parte del Estado de acogida es meramente declarativo y
no constitutivo. Dicho Estado declara que el solicitante cumple con las condiciones exigidas
por la Convención. Por ello, dicho documento guarda silencio en relación a la situación de
aquel refugiado ya reconocido.
Pese a que el asilo constituye una institución históricamente bien arraigada tanto en Europa
como en otras regiones del mundo –particularmente en América Latina- la práctica de los
Estados y de otras entidades políticas antes que éstos, el surgimiento y posterior asentamiento
del régimen internacional de protección de refugiados tuvo el efecto paradójico de la
debilitación de esta institución clásica de protección de personas desplazadas. En efecto, la
adquisición por parte de los Estados de obligaciones internacionales con respecto a los
refugiados dio lugar a la falta de reconocimiento de la extendida práctica del asilo como
obligación jurídico-política internacional 55 .
De este modo, los Estados, cuya soberanía con respecto al trato a refugiados quedaba desde
entonces limitada por el derecho internacional, se reservaron por el contrario la facultad de
determinar a quiénes de esos refugiados concederían asilo temporario
o no (cuyos rasgos
principales como hemos visto son el derecho a entrar en el territorio del país de acogida y el
derecho a no ser obligado a salir de él de manera forzosa).
La Convención sólo confiere un derecho de garantía básico que se identifica con el
principio de non-refoulement que establece que el solicitante de asilo y el refugiado
reconocido no pueden ser devueltos en ningún caso al territorio del Estado en que sufren o
temen sufrir persecución. Pero, paradójicamente, no impide su expulsión a otro Estado
considerado como ―seguro‖. Los Estados pueden negar la admisión sin poner en evidencia la
violación del principio de non-refoulement. Por ejemplo, cuando los llamados polizones o
stowaways asylum seeker son rescatados en el mar, los países pueden rechazar su entrada al
igual que a los refugiados de barcos (refugee boats) o ponerlos en una situación de tránsito y
enviarlos a terceros países seguros. También, pueden inducir la expulsión a través de diversas
formas de amenaza y coacción.
De esta manera, se produjo un ―divorcio‖ entre el asilo –como acto soberano- y el régimen
internacional de protección de refugiados –como un acto administrativo de reconocimiento de
55 En julio de 1993, las enmiendas constitucionales de la república federal de Alemania expresan que el derecho de asilo no puede ser invocado por los que entran por un Estado miembro de la Comunidad Europea o por un tercer país donde la Convención y el Protocolo, y la convención Europea de Derechos Humanos esté garantizada.
un hecho-, generando un vacío normativo en el derecho internacional contemporáneo en
relación al asilo territorial ya que la protección del refugiado carece del componente de
protección territorial (la única protección efectiva) que es inherente al asilo. Así, el asilo pasó
a ser un asunto de protección de carácter político de los derechos de ciudadano.
En cambio, algunos Estados han incorporado en sus ordenamientos internos un régimen de
asilo territorial. Las fórmulas son diversas dependiendo de las diferentes concepciones
constitucionales del asilo. En Francia, por ejemplo, el asilo es un derecho fundamental de los
individuos, en cambio en España se constituyó como una facultad discrecional del Estado 56 .
Por último cabría señalar aquellas figuras que no están contempladas en la noción de
refugiado estatutario y que cabe englobar como refugiados de hecho. Son figuras que surgen
de diversas situación que quedan por fuera de la protección del derecho internacional y que
los Estados tienen la libertad de otorgar o no dicha protección (aunque en ocasiones como
veremos en el capítulo 4 también refugiados estatutarios, es decir, que cumplen con las
interpretación por parte de los Estados).
En primer lugar se encuentran los ―refugiados en órbita‖. De manera muy esquemática, son
todos aquellos solicitantes cuya demanda fue rechazada por un Estado y dicho Estado no se
considera competente para examinar la solicitud de asilo, por lo que deriva al demandante al
Estado por el que transitó por primera vez, que será quien deba decidir su situación. Esto
puede suceder con varios Estados y si ninguno se considera competente, el solicitante viaja
permanentemente sin que su solicitud sea atendida. Es decir, estamos frente a una solicitud de
asilo sin país de asilo.
Dinamarca, Holanda Suecia y Portugal decidieron crear una segunda protección que consiste
56 Véase el estudio sobre la normativa Española en material de asilo en Manuel Diez de Velasco (1999). Instituciones de Derecho Internacional Público, Madrid: Tecnos, pp.517-527.
en un permiso de residencia temporal y en la posibilidad de ejercer un empleo, basada
exclusivamente en razones humanitarias. En definitiva, es una condición de refugiado
devaluada que permite a los Estados no otorgar un estatuto legal que es más beneficioso para
el refugiado. Una última categoría son los refugiados en masa. Aquellos desplazamiento
masivos de personas que no están contemplados por la Convención. Dentro de este grupo, se
puede identificar a los desplazados internos que no traspasan fronteras internacionales. Estos
últimos, y especialmente en América latina, han instalada un debate propio sobre su
protección ya que aún mantienen su estatuto de nacional, diferenciándose de esta forma con
Por último es interesante destacar que la Convención no hace referencia alguna a los
refugiados económicos, es decir, a todas aquellas personas que han huido de su país de origen
con el objetivo de escapar de las míseras condiciones de vida. Esta categoría plantea una
discusión jurídico-política muy importante en relación a la migración y a las diferencias
sustanciales en materia de recursos, distribución y desarrollo económico entre los países de
origen y de acogida que retomaremos en el capítulo cuatro.
Ahora bien, pese a estas ambigüedades y tensiones que se encuentran presentes en la
Convención, en los años posteriores a este documento se ha intentado saldar alguno
normativos, jurídicos y políticos incorporando el derecho internacional de los derechos
humanos y el derecho humanitario como mecanismos complementarios de la protección del
2.3. América Latina y la convergencia con el derecho internacional de los refugiados
En relación a la instalación del derecho internacional de los refugiados en América Latina,
los países de la región adoptaron una actitud distante y desarrollaron una discusión autónoma,
que culminó en las Convenciones de Caracas de 1954. En dicha discusión, no se hace
explícita ninguna referencia a la Convención de Ginebra de 1951. Sólo cuatro países de
–Brasil,
Conferencia preparatoria de la Convención. Luego de una década desde su aprobación, sólo
cuatro Estados latinoamericanos eran parte (Brasil, Argentina, Ecuador y Colombia). Veinte
años después, sólo otros siete países la habían ratificado (Perú, Paraguay, Uruguay, Chile,
Costa Rica, República Dominicana y Panamá) 57 .
Las justificaciones de los países latinoamericanos sobre su posición distante frente al
desarrollo de la Convención tienen como idea central que dicho instrumento no respondía a
las necesidades de la región y además, porque existía una resistencia a someterse a un tipo de
supervisión internacional 58 . Por ese motivo se prefería continuar con los instrumentos
latinoamericanos en materia de asilo y refugio. Además, dos diferencias importantes se
reivindicaban en la región: los instrumentos de asilo no contenían cláusulas de cesación o de
exclusión y la condición jurídica de asilado tenía una naturaleza constitutiva, siendo
concedida por un Estado a un individuo; en cambio, la condición jurídica de refugiado era
obtenida por un acto de naturaleza declaratoria, en donde el Estado reconoce a la persona
como refugiada.
Fue durante los años posteriores a 1951 que se observó una lenta incorporación de los
instrumentos internacionales de UN en el sistema latinoamericano. En la década del 60 y 70
América latina se vio enfrentada a nuevos conflictos políticos que desafiaban las respuestas
jurídicas y políticas para la protección de personas. Ya no se trataba de asilados políticos,
pocos en número, y en su mayoría dirigentes o intelectuales sino que el problema consistía en
la exposición de movimientos políticos y la falta de estabilidad de las democracias americanas
57 Ver cuadro de ratificaciones de la Convención de 1951 y del Protocolo de 1967 hasta la fecha, en Franco, Leonardo, Op.cit., pág. 108.
58 Ya en 1950, mientras se aprobaba el Estatuto de la Oficina del ACNUR, el Consejo de la OEA acordaba iniciar los trabajos preparatorios de las Convenciones de Caracas. Y en 1951, recién aprobada la Convención de Ginebra, el Comité Jurídico Interamericano emite, sin referirse para nada a ella, el primer anteproyecto de Convención Americana. Es decir, todo insinúa que la indiferencia hacia la Convención de 1951 es premeditada.
que producían desplazamientos masivos de individuos desprovistos de todo recurso en busca
de protección y seguridad para mejorar sus condiciones de vida.
Frente a este panorama que se instaló en la década del setenta, cobró un nuevo sentido y
significación el concepto de asilo y por lo tanto la figura del refugiado. Durante estos años se
produjo la huida de decenas de perseguidos políticos en Sudamérica como consecuencia de
las dictaduras del Cono Sur en Argentina, Brasil, Chile e Uruguay. Además, se sumaron los
flujos masivos de refugiados en Centroamérica. Ambos acontecimientos implicaron hacer
frente a la desactualizada legislación del asilo territorial, que sólo contaba con la dimensión
individual de la problemática, y a la debilidad socio-económica de los países de refugio que
impedía dar respuestas eficaces. Así, el fenómeno de la afluencia masiva obligó, a partir de
los setenta, pero especialmente de la crisis centroamericana, a apartarse de la tradición
latinoamericana y acercarse más a la práctica inspirada en el sistema universal.
Este fenómeno desató un debate sobre la necesidad de armonizar y buscar la convergencia
entre la protección internacional de los refugiados, el sistema latinoamericano de asilo y el
derecho internacional de los derechos humanos. Es entonces la precariedad del sistema
americano y la complejización de los conflictos políticos, sociales y económicos lo que obligó
la complementariedad jurídica y
la aplicación de la Convención de 1951 y su Protocolo de
1967. Los Estados comenzaron un proceso de ratificación de ambos instrumentos.
sentido, la labor del ACNUR cobró un rol preponderante para la articulación de las
legislaciones y la elaboración sistemática del derecho de los refugiados, caracterizada por la
coexistencia de dos sistemas de normas diferentes.
La búsqueda de esa convergencia se manifestó en eventos y discusiones organizadas por el
ACNUR con la participación de los gobiernos, de algunas agencias de la UN, intelectuales y
organismos no gubernamentales. En el marco de estos debates, se realizó el ―Coloquio sobre
Asilo y Protección Internacional de los Refugiados en América latina‖ (1981) en el cual se
establece a los desplazamientos masivos como un nuevo campo de análisis en materia de
Por su parte, el ACNUR se instaló en el continente con sus oficinas regionales en Buenos
Aires, Lima y San José en 1965, con el objetivo de ser una guía de acción estatal asesorando a
los países sobre la aplicación de los términos de la Convención de 1951 y promoviendo la
integración y repatriación de los refugiados. Más tarde, se crearon las sub-oficinas de
Santiago de Chile y Río de Janeiro.

References: artículo 12
 Artículo 2
 artículo 7
 artículo 1

artículo 1
 artículo 22
 resolución 
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 32

Artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 31
 artículo 35
 artículo 2