Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU772
Timestamp: 2016-10-26 11:32:13+00:00

Document:
Odločba o ugotovitvi, da je bil Zakon o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev v neskladju z ustavo
Odločba o ugotovitvi, da je bil Zakon o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev v neskladju z ustavo : Uradni list RS, št. 123/04
Odločba o ugotovitvi, da je bil Zakon o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev v neskladju z ustavo (Uradni list RS, št. 123/04)
Decision stating that the Act on provisional arrangement of organisation and competencies of municipal misdemeanours judges and the municipal public attorneys was in disagreement with the Constitution
2004-01-5131
ustavnosti, začetem z zahtevo Delovnega sodišča v Celju, na seji dne 28.
1. Člen 5 Zakona o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti
občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev (Uradni list
RS, št. 82/94) je bil v neskladju z Ustavo, kolikor je določal, da javni
pravobranilci glede plačila za delo obdržijo položaj, ki je bil po veljavni
zakonodaji predpisan za občinske in medobčinske javne pravobranilce. 2. Ugotovitev iz prejšnje točke ima učinek razveljavitve.
1. Delovno sodišče v Celju je vložilo
zahtevo za oceno ustavnosti 5. člena Zakona o začasni ureditvi organizacije in
pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev
(v nadaljevanju: ZZUOPSP) v zvezi z 2. členom tega zakona. Zahtevo vlaga v
zvezi z individualnim delovnim sporom, v katerem tožnica, ki je bila v času od
1. 1. 1995 do uveljavitve Zakona o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS,
št. 20/97 – v nadaljevanju: ZDPra) namestnica javnega pravobranilca Republike
Slovenije (v nadaljevanju: RS), kar je postala na podlagi 2. člena ZZUOPSP,
uveljavlja plačilo prikrajšanj pri plači. Predlagatelj navaja, da je ZZUOPSP
namestnike javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi drugega
odstavka 2. člena ZZUOPSP, po položaju in pristojnostih izenačil z namestniki
javnega pravobranilca RS, ki so pridobili ta položaj na podlagi Zakona o javnem
pravobranilstvu (Uradni list SRS, št. 19/76 in nasl. – v nadaljevanju: ZJP), ni
pa jih izenačil glede plačila. Upoštevaje izpodbijani 5. člen tega zakona so
namreč ti delavci glede pravic iz delovnega razmerja ohranili položaj, ki so ga
imeli kot bivši občinski in medobčinski javni pravobranilci, kar je pomenilo,
da so prejemali nižje plače kot drugi namestniki javnega pravobranilca RS.
Omenjeno razlikovanje je po mnenju predlagatelja v neskladju z 2. točko 23.
člena Splošne deklaracije o človekovih pravicah, ki določa, da ima vsakdo, brez
kakršnekoli diskriminacije, pravico do enakega plačila za enako delo, in s 7.
členom Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni
list SFRJ, št. 7/71), ki med drugim zagotavlja tudi pravico do pravičnega
zaslužka in enako nagrado za delo enake vrednosti. Zatrjuje tudi neskladje z
načelom enakosti pred zakonom. Uveljavlja kršitev 8. in 14. člena Ustave. 2. Državni zbor v odgovoru na zahtevo
uvodoma opozarja, da je bil ZZUOPSP že v celoti razveljavljen. Sicer navaja, da
je ZZUOPSP pomenil zgolj začasno ureditev, ki ni posegla v samo vsebino nalog
bivših občinskih oziroma medobčinskih javnih pravobranilcev, ki so tudi po
uveljavitvi ZZUOPSP, tedaj kot namestniki javnega pravobranilca RS, svoje
naloge še vedno opravljali na krajih bivših občinskih javnih pravobranilstev.
Sporne razlike v plači so bile torej utemeljene v posebnostih in razlogih za
vrednotenje in nagrajevanje dela, vgrajenih v zakonsko ureditev, ki je veljala
do uveljavitve ZZUOPSP. 3. Vlada Republike Slovenije meni, da je
bil namen 5. člena ZZUOPSP zgolj zagotoviti dosežen položaj občinskih javnih
pravobranilcev in njihovih namestnikov, ki so ga imeli pred uveljavitvijo tega
zakona, tako da se zaradi same reorganizacije njihov položaj ni mogel
poslabšati. Zaradi nejasnega zakonskega besedila je po njenem mnenju prišlo do
takšne razlage zakona, ki se utegne izkazati za ustavno sporno. 4. Iz pojasnil Ministrstva za pravosodje in
Državnega pravobranilstva RS izhaja, da se je takratno Javno pravobranilstvo RS
le postopno odločalo za odstopanje tekočih zadev namestnikom javnega
pravobranilca RS, ki so delali izven sedeža. Razlog za to naj bi bil v tem, da
so bivša občinska in medobčinska pravobranilstva po uveljavitvi ZZUOPSP skoraj
v celoti nadaljevala z zastopanjem občin, njihovih organov, občinskih
organizacij in skladov, ki so bili pravne osebe, in v tem, da takrat še ni bila
znana organizacijska shema bodočega državnega pravobranilstva. Že pred
uveljavitvijo in tudi po uveljavitvi ZZUOPSP pa so (bivši) občinski in
medobčinski javni pravobranilci po zaprosilu nadomeščali republiške pri
posameznih pravdnih dejanjih.
5. Predlagatelj navaja, da vlaga zahtevo za
oceno ustavnosti 5. člena ZZUOPSP v zvezi z njegovim 2. členom. Iz vsebine
zahteve izhaja, da dejansko izpodbija le 5. člen tega zakona. Prvi odstavek 2.
člena ZZUOPSP ureja status bivših občinskih in medobčinskih sodnikov za
prekrške in ni povezan z obravnavano zadevo. Drugi odstavek 2. člena tega
zakona se sicer nanaša na spremembo statusa bivših občinskih in medobčinskih
javnih pravobranilcev in njihovih namestnikov, kar pa glede na vsebino zahteve
ni sporno. Neustavna po mnenju predlagatelja naj bi bila zgolj ureditev, v
skladu s katero naj bi bili namestniki javnega pravobranilca RS, ki so to
postali na podlagi 2. člena ZZUOPSP, in tisti, ki so pridobili ta položaj po
ZJP, čeprav enaki po položaju in pristojnostih, različno nagrajevani za svoje
delo. Pravice bivših občinskih in medobčinskih javnih pravobranilcev iz
delovnega razmerja in v zvezi z izvrševanjem funkcije ureja 5. člen ZZUOPSP.
Zato je Ustavno sodišče omejilo svojo presojo zgolj na to zakonsko določbo. 6. ZZUOPSP je začel veljati 1. 1. 1995.
Izpodbijana določba 5. člena je, tako kot večina drugih določb tega zakona, ki
so se nanašale na javne pravobranilce, prenehala veljati z dnem uveljavitve
ZDPra, to je s 25. 4. 1997. Zahteva predlagatelja z dne 20. 2. 2002 je bila
torej vložena po izteku veljavnosti izpodbijane določbe. O ustavnosti zakona,
ki je prenehal veljati, odloča Ustavno sodišče izjemoma, če obstoji potreba po takšnem
ustavnosodnem varstvu (47. v zvezi s 44. členom Zakona o Ustavnem sodišču,
Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Potreba po ustavnosodnem
varstvu je v obravnavani zadevi izkazana, ker teče postopek na podlagi zahteve
sodišča, ki mora v individualnem delovnem sporu uporabiti izpodbijano določbo.
7. Na podlagi ZJP, ki je urejal položaj in
funkcije takratnega javnega pravobranilstva, so bila ustanovljena Javno
pravobranilstvo Socialistične republike Slovenije z javnim pravobranilcem
Socialistične republike Slovenije in njegovimi namestniki ter občinska oziroma
medobčinska javna pravobranilstva. Javni pravobranilec po tem zakonu je bil
samostojen organ družbenopolitične skupnosti, ki je zastopal družbenopolitično
skupnost, njene organe, organizacije in sklade, ki so bili pravne osebe, ter
krajevne skupnosti pred sodišči in drugimi organi glede njihovih premoženjskih
pravic in koristi ter izvrševal druge pravice in dolžnosti, določene z zakonom
(2. člen ZJP). Zaradi sprememb ustavne ureditve, ki je postavila jasno ločnico
med državno oblastjo in lokalno samoupravo, je postalo nesprejemljivo, da bi
občinski oziroma medobčinski javni pravobranilci s položajem državnega organa
zastopali lokalne skupnosti (Poročevalec DZ, št. 49/94). Zato je ZZUOPSP
določil, da občinski in medobčinski javni pravobranilci kot samostojni organi
občin z dnem 31. 12. 1994 prenehajo z delom (1. člen). Hkrati je predvidel, da
te osebe od 1. 1. 1995 do uveljavitve novega zakona o državnem pravobranilstvu
nadaljujejo z delom v Javnem pravobranilstvu RS kot namestniki javnega
pravobranilca RS (drugi odstavek 2. člena). V prehodnem obdobju do uveljavitve
novega zakona o državnem pravobranilstvu so bili dolžni bivši občinski in
medobčinski pravobranilci sicer še naprej zastopati občine, njihove organe,
občinske organizacije in sklade, ki so bili pravne osebe, vendar le, kolikor to
ni bilo v nasprotju s koristmi in interesi Republike Slovenije, in samo na
podlagi pooblastila občin (10. člen ZZUOPSP). Z uveljavitvijo ZDPra, leta 1997,
so javni pravobranilec RS in njegovi namestniki, ki so bili imenovani po ZJP,
ter namestniki javnega pravobranilca RS, ki so to postali po drugem odstavku 2.
člena ZZUOPSP, nadaljevali z delom kot generalni državni pravobranilec in kot
državni pravobranilci do izteka mandatne dobe, za katero so bili imenovani
(prvi odstavek 70. člena ZDPra). 8. Izpodbijana določba 5. člena ZZUOPSP se
je glasila: »Javni pravobranilci obdržijo glede pravic in dolžnosti iz
delovnega razmerja in v zvezi z izvrševanjem funkcije položaj, ki je po
veljavni zakonodaji predpisan za občinske in medobčinske javne pravobranilce.«
Ustavno sodišče pritrjuje predlagatelju, da je ta določba pomenila, da so
namestniki javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi drugega
odstavka 2. člena ZZUOPSP, še naprej prejemali plačo po predpisih, ki so
veljali za občinske in medobčinske javne pravobranilce. Poleg jezikovne
potrjuje navedeno tudi zgodovinska razlaga. Iz zakonodajnega gradiva, ki je
spremljalo sprejem ZZUOPSP, je namreč razvidno, da je bil kot finančna
posledica predlagane spremembe statusa bivših občinskih in medobčinskih javnih
pravobranilcev ter njihovih namestnikov v namestnike javnega pravobranilca RS
predviden prenos financiranja bivših občinskih javnih pravobranilstev iz
občinskih proračunov v proračun Republike Slovenije. Pri tem je bilo ocenjeno,
da je treba ob predpostavki, da bodo vsi zaposleni nadaljevali z delom v Javnem
pravobranilstvu RS, v republiškem proračunu zagotoviti enak znesek sredstev, kot
se je za delo teh organov zagotavljal do prenosa (Poročevalec DZ, št. 49/94).
Takšni razlagi te določbe smiselno pritrjuje tudi Državni zbor, poleg tega pa
jo je očitno enako razlagala tudi praksa. 9. Izvajanje izpodbijane določbe je torej
pomenilo, da so namestniki javnega pravobranilca RS, ki so to postali na
podlagi drugega odstavka 2. člena ZZUOPSP, še naprej prejemali plačo po
predpisih, ki so urejali plače občinskih in medobčinskih javnih pravobranilcev
oziroma njihovih namestnikov. Predpis, ki je urejal to materijo, je bil Začasni
sklep o količnikih za določitev osnovne plače javnih pravobranilcev, organov za
postopek o prekrških in družbenih pravobranilcev samoupravljanja (Uradni list
RS, št. 28/94 in nasl. – v nadaljevanju: Začasni sklep), kasneje preimenovan v
Začasni sklep o količnikih za določitev osnovne plače javnih pravobranilcev in
sodnikov za prekrške. Začasni sklep je za javne pravobranilce in njihove
namestnike določal naslednje količnike: za javnega pravobranilca RS 8,20, za
namestnika javnega pravobranilca RS 7,10, za mestnega (občinskega) javnega
pravobranilca v Ljubljani, Mariboru in Celju 6,90, za druge občinske javne
pravobranilce 6,75 in za namestnika občinskega javnega pravobranilca 6,55 (2.,
4., 6., 10. in 13. točka I. točke). Hkrati je za javnega pravobranilca RS in
njegove namestnike določal funkcijski dodatek v višini 15% oziroma kasneje 55%
oziroma 70% (II. točka oziroma po spremembah njen prvi odstavek), za druge pa v
višini 30% oziroma kasneje 55% (drugi odstavek II. točke). Iz navedenega
izhaja, da se je plača namestnikov javnega pravobranilca RS, ki so to postali
na podlagi ZJP, in plača namestnikov javnega pravobranilca RS, ki so to postali
na podlagi 2. člena ZZUOPSP, dejansko razlikovala. Predlagatelj meni, da je
bilo takšno razlikovanje v neskladju z Ustavo. 10. Očitke o neustavnem razlikovanju je
Ustavno sodišče najprej preizkusilo z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave.
Ta ustavna določba zagotavlja splošno enakost pred zakonom. Zakonodajalca
zavezuje, da enake primere obravnava enako in različne različno, ter dopušča
in stvarni razlogi. Iz drugega odstavka 2. člena ZZUOPSP izhaja, da je
zakonodajalec bivše občinske in medobčinske javne pravobranilce in njihove
namestnike po položaju izenačil z namestniki javnega pravobranilca RS. Državni
zbor meni, da so bile sporne razlike v plači kljub temu utemeljene, ker ZZUOPSP
ni posegel v vsebino nalog bivših občinskih oziroma medobčinskih javnih pravobranilcev,
ki so tudi po uveljavitvi ZZUOPSP, tedaj kot namestniki javnega pravobranilca
RS, svoje naloge še vedno opravljali na krajih bivših občinskih javnih
pravobranilstev. Zgolj različna lokacija, na kateri so posamezni namestniki
javnega pravobranilca RS opravljali svoje delo, gotovo ne more utemeljiti
spornega razlikovanja. Neutemeljen je tudi očitek o različni vsebini nalog
bivših občinskih in medobčinskih javnih pravobranilcev ter njihovih namestnikov
v primerjavi z drugimi namestniki javnega pravobranilca RS. Drugi odstavek 2.
člena ZZUOPSP je izrecno določal, da bivši občinski in medobčinski javni
pravobranilci in njihovi namestniki nadaljujejo z delom v Javnem
pravobranilstvu RS kot namestniki javnega pravobranilca. Do takšne ureditve je
prišlo zaradi ureditve iz 1. člena ZZUOPSP. Po tej določbi so namreč občinski
in medobčinski javni pravobranilci, iz razlogov navedenih v 7. točki
obrazložitve, z dnem 31. 12. 1994 kot samostojni organi prenehali z delom. Do
uveljavitve novega zakona o državnem pravobranilstvu so lahko sicer res še
vedno zastopali občine, njihove organe, občinske organizacije in sklade, ki so
bili pravne osebe, vendar ne več kot njihovi zakoniti zastopniki, temveč samo
na podlagi pooblastila občin (10. člen ZZUOPSP). Zakonsko dikcijo »nadaljujejo
z delom kot namestniki javnega pravobranilca RS« iz 2. člena ZZUOPSP je zato
glede na navedeno mogoče razumeti le tako, da je zakonodajalec bivšim občinskim
in medobčinskim javnim pravobranilcem ob spremembi njihovega položaja podelil tudi
pristojnost za opravljanje vseh delovnih nalog, povezanih z novo funkcijo.
Takšno razlago potrjujejo tudi drugi razlogi, ki so vodili zakonodajalca ob
sprejemanju zakona. Iz zakonodajnega gradiva namreč izhaja, da je bila v
situaciji, ko ni bilo več ustrezne podlage za nadaljnji obstoj občinskih
oziroma medobčinskih javnih pravobranilcev, rešitev, v skladu s katero so ti
postali namestniki javnega pravobranilca RS, ustrezna tudi zaradi povečanih
kadrovskih potreb Javnega pravobranilstva RS. Te naj bi bilo namreč
najustrezneje zapolniti s tako usposobljenimi kadri, ko so bili glede na
njihovo predhodno delo občinski oziroma medobčinski javni pravobranilci. Ta
cilj pa je bilo mogoče doseči le tako, da so bile bivšim občinskim in
medobčinskim javnim pravobranilcem in njihovim namestnikom kot novim
namestnikom javnega pravobranilca RS podeljene tudi pristojnosti takšnih
namestnikov. Na to, da je bil namen ZZUOPSP izenačitev bivših občinskih in
medobčinskih javnih pravobranilcev ter njihovih namestnikov z namestniki
javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi določbe ZJP, kaže tudi
tisti del obrazložitve predloga zakona, kjer se omenja, da pomeni predlagana
rešitev dekoncentracijo delovanja Javnega pravobranilstva RS, s čimer se
posledično zagotavlja delovanje Javnega pravobranilstva RS na območju celotne
države. člen 5 ZZUOPSP se zato v delu, v katerem je določal, da obdržijo javni
pravobranilci položaj, ki je po veljavni zakonodaji predpisan za občinske in
medobčinske javne pravobranilce, tudi glede dolžnosti iz delovnega razmerja in
v zvezi z izvrševanjem funkcije, ni mogel nanašati na pristojnosti bivših
občinskih in medobčinskih javnih pravobranilcev, ki so jim pripadale kot
namestnikom javnega pravobranilca RS. V povezavi z 10. členom ZZUOPSP, v skladu
s katerim so bili javni pravobranilci po pooblastilu občin v določenem obsegu
dolžni še naprej opravljati tudi svoje prejšnje naloge, se je lahko nanašal le
na te dolžnosti. 11. Glede na navedeno niso bili podani
razumni in stvarni razlogi za različno vrednotenje in nagrajevanje dela
namestnikov javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi ZJP, v
primerjavi s tistimi, ki so to postali na podlagi 2. člena ZZUOPSP. Izpodbijana
določba 5. člena ZZUOPSP, kolikor je omogočala takšno razlikovanje, je bila
zato v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Tej ugotovitvi Ustavnega
sodišča je treba pripisati učinek razveljavitve. To pomeni, da izpodbijana
določba v tem obsegu ne bo mogla učinkovati na še nepravnomočno zaključena
pravna razmerja (44. člen ZUstS). 12. Ker je ugotovilo že neskladje z drugim
odstavkom 14. člena Ustave, Ustavno sodišče ni preizkušalo še utemeljenosti
drugih trditev predlagatelja.
na podlagi 47. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter
Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so
glasovali sodniki Fišer, Ribičič in Tratnik ter sodnica Wedam Lukić.
Zakon o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev
(ZZUOPSP) Postopek priprave in sprejema tega predpisa

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče