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Timestamp: 2016-10-25 10:17:48+00:00

Document:
1C_251/2014 (27.01.2015)
1C_251/2014 � � Arr�t du 27 janvier 2015
R�glements sur le personnel de l'administration et
le corps enseignant : exercice d'un mandat �lectif, incompatibilit�s de fonctions,
recours contre les r�glements du Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve du 26 mars 2014.
Le 26 mars 2014, le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve a modifi� le r�glement d'application de la loi g�n�rale relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des �tablissements publics m�dicaux (RPAC, RS/GE B 5 05.01) ainsi que le r�glement fixant le statut des membres du corps enseignant primaire, secondaire et tertiaire ne relevant pas des hautes �coles (RStCE, RS/GE B 5 10.04). Ces modifications portent sur les art. 11 RPAC et 12 RStCE, dont les teneurs (anciennes et nouvelles) sont les suivantes:
Art. 11 RPAC Exercice d'un mandat �lectif
(a ncienne teneur)�
1 Les conditions de l'exercice d'un mandat �lectif font l'objet d'un accord entre le membre du personnel et le chef du d�partement.
2 Cet accord fixe, notamment, le temps de cong� n�cessaire et une �ventuelle r�duction de traitement.
(nouvelle teneur)
1 Les membres du personnel ne peuvent exercer un mandat �lectif incompatible avec leur fonction ou qui porte pr�judice � l'accomplissement des devoirs de service.
2 Une autorisation de l'autorit� comp�tente est n�cessaire si le mandat est exerc� pendant les heures de travail. L'absence doit �tre compens�e. L'autorisation fixe les modalit�s de la compensation.
3 Si la compensation s'av�re impossible, l'autorit� comp�tente fixe soit un cong� sans traitement soit le taux et la dur�e de la diminution d'activit� avec r�duction proportionnelle du traitement.
Art. 12 RStCE Exercice d'un mandat �lectif
(ancienne teneur)
1 L'exercice d'un mandat �lectif est garanti. Ses conditions font l'objet d'un accord entre la ma�tresse ou le ma�tre, sa direction et la conseill�re ou le conseiller d'Etat charg� du d�partement.
1 Les membres du corps enseignant ne peuvent exercer un mandat �lectif incompatible avec leur fonction ou qui porte pr�judice � l'accomplissement des devoirs de service.
2 Une autorisation de l'autorit� comp�tente est n�cessaire si le mandat est exerc� pendant les heures de travail. L'absence doit �tre compens�e. L'autorisation fixe les modalit�s de la compensation qui peut �tre de nature p�dagogique ou administrative.
Cette modification r�glementaire a �t� publi�e le 1er avril 2014 dans la feuille d'avis officielle.
Par acte du 16 mai 2014, A.________, B.________, C.________ et D.________, fonctionnaires (� l'exception du premier) et d�put�s au Grand Conseil genevois, forment un recours en mati�re de droit public par lequel ils demandent l'annulation des deux dispositions r�glementaires pr�cit�es. Ils invoquent la s�paration des pouvoirs et la garantie des droits politiques.
Le Conseil d'Etat s'en rapporte sur la recevabilit� du recours, en relevant que le canton de Gen�ve dispose, en vertu d'une modification de la loi cantonale sur l'organisation judiciaire entr�e en vigueur le 14 juin 2014, d'une Chambre constitutionnelle connaissant des recours contre les r�glements du Conseil d'Etat. Sur le fond, il conclut au rejet du recours.
Les recourants ont r�pliqu�, maintenant leurs conclusions sur le fond sans s'opposer � ce que la cause soit transmise � la Chambre constitutionnelle genevoise. Le Conseil d'Etat a persist� dans ses motifs et conclusions.
Selon l'art. 82 let. b LTF, le recours en mati�re de droit public est ouvert contre les actes normatifs cantonaux. En font notamment partie les r�glements adopt�s par l'ex�cutif cantonal.
1.1.�En vertu de l'art. 87 LTF, le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal (al. 1). Lorsque le droit cantonal pr�voit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 LTF est applicable (al. 2); dans une telle hypoth�se, le Tribunal f�d�ral ne statue qu'apr�s �puisement des instances cantonales.
En l'occurrence, les recours ont �t� interjet�s avant l'entr�e en fonction de la nouvelle Chambre constitutionnelle genevoise (cf. art. 130B al. 1 let. a de la loi genevoise d'organisation judiciaire, disposition entr�e en vigueur le 14 juin 2014). L'exigence d'�puisement pr�alable des instances cantonales n'�tait d�s lors pas encore opposable aux recourants. L'art. 143 ch. 12 de la loi genevoise d'organisation judiciaire pr�cise certes que d�s l'entr�e en vigueur de la modification l�gislative, les proc�dures de recours, notamment contre les r�glements, sont reprises par la chambre constitutionnelle de la Cour de justice. Toutefois, la condition de l'�puisement des voies de recours doit �tre examin�e d'office en principe au moment du d�p�t du recours: le recourant doit en effet pouvoir se d�terminer � ce propos au moment de la notification de l'acte attaqu� et sur le vu d'une �ventuelle indication des voies de droit. Le d�p�t du recours cr�e la litispendance et le Tribunal f�d�ral ne saurait ainsi se dessaisir en application d'une loi cantonale entr�e en vigueur apr�s-coup.
1.2.�La qualit� pour recourir contre un acte normatif cantonal d�pend, selon l'art. 89 al. 1 let. b et c LTF, d'une simple atteinte virtuelle; il suffit donc, avec un minimum de vraisemblance, que les recourants puissent �tre un jour touch�s directement par l'acte normatif attaqu� afin que ceux-ci soient � m�me d'agir (ATF 136 I 17 consid. 2.1 p. 21). Les recourants remplissent cette exigence: ils sont tous d�put�s au Grand Conseil et trois d'entre eux sont �galement fonctionnaires. La r�glementation attaqu�e s'applique ainsi directement � leur situation. Elle pourrait aussi s'appliquer au quatri�me recourant si celui-ci devait �tre engag� en tant que fonctionnaire, ce qui n'appara�t pas a priori exclu. La qualit� pour recourir doit ainsi �tre admise, sans qu'il y ait lieu de rechercher si les recourants peuvent �galement, en tant qu'�lecteurs, se plaindre des �ventuelles restrictions apport�es aux �lus dans l'exercice de leur mandat.
1.3.�Le recours a par ailleurs �t� d�pos� dans le d�lai pr�vu � l'art. 101 LTF, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en mati�re.
Invoquant le principe de la s�paration des pouvoirs, les recourants estiment que ni la Constitution genevoise (notamment son art. 83 relatif aux incompatibilit�s), ni la loi g�n�rale sur le personnel de l'administration cantonale (LPAC, RS/GE B 5 05) ou la loi sur l'instruction publique (LIP, RS/GE C 1 10) ne permettraient au Conseil d'Etat d'adopter par voie r�glementaire des clauses d'incompatibilit�. Jusqu'� pr�sent, le droit genevois garantirait l'exercice par les fonctionnaires d'un mandat �lectif. Les dispositions litigieuses consacreraient une nouvelle restriction � ce droit, qui ne reposerait sur aucun fondement constitutionnel ou l�gal.
Pour le Conseil d'Etat, les dispositions litigieuses ne feraient que concr�tiser le devoir de fid�lit� des employ�s publics et l'interdiction des activit�s portant pr�judice � l'accomplissement des devoirs de service, lesquels figurent d�j� aux art. 20 et 21 RPAC, respectivement 120 LIP, 20 et 21 RStCE. Aucune incompatibilit� ne serait introduite. Les nouvelles dispositions feraient suite � l'intervention de l'un des recourants qui avait notamment demand� � pouvoir recevoir son traitement sans retenue lorsqu'il si�geait au Grand Conseil. Elles ne feraient que pr�ciser la pratique suivie jusque-l�, sans limiter le droit � l'exercice d'un mandat �lectif.
2.1.�Dans le cadre d'un contr�le abstrait des normes, le Tribunal f�d�ral examine librement la conformit� d'un acte normatif au droit constitutionnel; il s'impose cependant une certaine retenue eu �gard notamment aux principes d�coulant du f�d�ralisme et de la proportionnalit�. Dans ce contexte, ce qui est d�cisif, c'est que la norme mise en cause puisse, d'apr�s les principes d'interpr�tation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les droits fondamentaux invoqu�s (ATF 138 I 321 consid. 2 p. 323). Le Tribunal f�d�ral n'annule d�s lors une norme cantonale que lorsque celle-ci ne se pr�te � aucune interpr�tation conforme � la Constitution ou � la Convention europ�enne des droits de l'homme. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la port�e de l'atteinte aux droits fondamentaux en cause, de la possibilit� d'obtenir ult�rieurement, par un contr�le concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances concr�tes dans lesquelles ladite norme sera appliqu�e (ATF 137 I 31 consid. 2 p. 39 s.; 135 II 243 consid. 2 p. 248). Le juge constitutionnel ne doit pas se borner � traiter le probl�me de mani�re purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d'une application conforme aux droits fondamentaux. Les explications de l'autorit� cantonale sur la mani�re dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent �galement �tre prises en consid�ration (ATF 134 I 293 consid. 2 p. 295; 130 I 82 consid. 2.1 p. 86 et les arr�ts cit�s).
2.2.�Le principe de la s�paration des pouvoirs est garanti au moins implicitement par toutes les constitutions cantonales (cf. en droit genevois l'art. 2 al. 2 Cst./GE). Il impose le respect des comp�tences �tablies par la Constitution et interdit � un organe de l'Etat d'empi�ter sur les comp�tences d'un autre organe. En particulier, il interdit au pouvoir ex�cutif d'�dicter des dispositions qui devraient figurer dans une loi, si ce n'est dans le cadre d'une d�l�gation valablement conf�r�e par le l�gislateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326; 130 I 1 consid. 3.1 p. 5). Cette r�gle conna�t des exceptions s'agissant en particulier de comp�tences l�gislatives d�l�gu�es � l'ex�cutif ou d�coulant directement de la Constitution (cf. ATF 134 I 269 consid. 4.2 p. 279). Ainsi en droit f�d�ral, l'art. 164 al. 1 Cst. pr�voit que doivent faire l'objet d'une l�gislation formelle les r�gles de droit importantes, soit en particulier les dispositions fondamentales relatives � la restriction des droits constitutionnels (let. b) et aux droits et obligations des personnes (let. c). Une loi formelle peut pr�voir une d�l�gation l�gislative, � moins que la Constitution ne l'exclue (al. 2).
Selon l'art. 109 al. 4 Cst./GE, le Conseil d'Etat promulgue les lois, est charg� de leur ex�cution et prend � cet effet les r�glements et arr�t�s n�cessaires. Pour le surplus, c'est � la lumi�re des principes constitutionnels g�n�raux qu'il y a lieu de d�finir les limites de l'activit� r�glementaire du Conseil d'Etat. Les r�glements d'ex�cution ne peuvent contenir que des r�gles secondaires, qui ne font que pr�ciser ce qui se trouve d�j� dans la loi (ATF 130 I 140 consid. 5.1 p. 149 et les r�f�rences). Le Conseil d'Etat peut �galement, bien que cela ne soit pas express�ment pr�vu par la constitution cantonale, adopter des ordonnances de substitution d�pendantes, lorsque le l�gislateur le met au b�n�fice d'une d�l�gation l�gislative (cf., en droit f�d�ral, l'art. 164 al. 2 Cst.), pour autant que celle-ci figure dans une loi au sens formel et que le cadre de la d�l�gation, qui doit �tre clairement d�fini, ne soit pas �tre d�pass� (ATF 132 I 7 consid. 2.2 p. 9). Les r�gles les plus importantes doivent en tout cas figurer dans la loi (ATF 133 II 331 consid. 7.2.1 p. 347; ATF 130 I 1 consid. 3.4.2 p. 7 et les arr�ts cit�s). L'ex�cutif cantonal peut aussi, dans certains cas, adopter des ordonnances ind�pendantes, c'est-�-dire directement fond�es sur la constitution ou sur la clause g�n�rale de police (cf. ATF 134 I 322 consid. 2.4 p. 327; 130 I 140 consid. 4.2 p. 146). La nouvelle constitution genevoise, entr�e en vigueur le 1er juin 2013, n'apporte aucune modification � ces principes g�n�raux.
2.3.�Ni la LPAC, ni la LIP ne posent de r�gles d'incompatibilit� avec le mandat de d�put�. Ces r�gles figurent directement dans la Constitution cantonale qui pr�voit, � son art. 83, que le mandat de membre du Grand Conseil est incompatible avec celui de Conseiller national ou Conseiller aux Etats, tout mandat �lectif � l'�tranger, une fonction au sein de la magistrature judiciaire (al. 1) ainsi que les fonctions de collaborateur de l'entourage des membres du Conseil d'Etat, du secr�tariat g�n�ral du Grand Conseil ou de cadre sup�rieur de l'administration cantonale et des �tablissements autonomes (al. 2). S'agissant des assembl�es l�gislatives communales, les incompatibilit�s sont fix�es � l'art. 142 Cst./GE, d'autres causes pouvant �tre fix�es par la loi (al. 3).
2.4.�Les pr�c�dentes dispositions du RPAC et du RStCE pr�voyaient que les conditions d'exercice des mandats �lectifs faisaient l'objet d'un accord entre le membre du personnel et l'autorit� comp�tente. L'art. 12 RStPE pr�cisait express�ment que l'exercice du mandat �tait garanti. L'accord avec l'employeur fixait notamment le temps de cong� n�cessaire et une �ventuelle r�duction de traitement. En soi, ces dispositions n'apportaient aucune restriction au droit d'exercer un mandat �lectif, mais permettaient aux parties de trouver, par voie conventionnelle, le moyen de conjuguer les deux activit�s. Il s'agit de simples dispositions d'ex�cution au sens notamment de l'art. 33 al. 1 LPAC.
2.5.�Il n'en va pas diff�remment des modifications r�glementaires litigieuses. Celles-ci pr�voient que les membres du personnel ne peuvent exercer un mandat �lectif incompatible avec leur fonction ou qui porte pr�judice � l'accomplissement des devoirs de service. On peut y voir un simple rappel du devoir de fid�lit� qui s'impose aux employ�s de l'Etat, devoir comprenant notamment une obligation de disponibilit� ( VERNIORY/WAELTI, Le devoir de r�serve des fonctionnaires, sp�cialement sous l'angle du droit genevois, AJP 2008/7 p. 810 ss, 812). Ce devoir g�n�ral est concr�tis� � l'art. 20 RPAC, selon lequel les membres du personnel sont tenus au respect de l'int�r�t de l'Etat et doivent s'abstenir de tout ce qui peut lui porter pr�judice, ainsi qu'aux art. 9 et 10 RPAC, dispositions pr�voyant que les membres du personnel ne peuvent exercer aucune activit� r�mun�r�e sans autorisation; cette autorisation est refus�e lorsque l'activit� envisag�e est incompatible avec la fonction de l'int�ress� ou qu'elle peut porter pr�judice � l'accomplissement des devoirs de service; une r�duction de traitement peut �tre op�r�e lorsque l'activit� accessoire empi�te notablement sur l'activit� professionnelle. Pour les membres de l'instruction publique, ce devoir figure � l'art. 120 LIP en ces termes: "les fonctionnaires de l'instruction publique doivent observer dans leur attitude la dignit� qui correspond aux responsabilit�s leur incombant vis-�-vis du pays". Les art. 20 et 21 RStCE pr�cisent que les membres du corps enseignant doivent observer dans leur attitude la dignit� qui correspond aux responsabilit�s leur incombant, et prohibent notamment les occupations �trang�res au service pendant les heures de travail.
2.6.�En raison de la subordination hi�rarchique propre � l'activit� et � la structure de l'Etat, les employ�s de celui-ci se trouvent dans un rapport de droit sp�cial avec leur employeur; leurs obligations n'ont pas � �tre �num�r�es de fa�on pr�cise et exhaustive, la loi se contentant en g�n�ral de formulations vagues telles que celles qui ont �t� mentionn�es ci-dessus. Inh�rente � la notion d'employ� de l'Etat, l'obligation de fid�lit� peut ainsi justifier certaines atteintes aux libert�s des collaborateurs de l'Etat, sans que cela ne n�cessite une base l�gale plus pr�cise ( MOOR, Droit administratif, vol. III Berne 1992, pp 213 et 223). Les activit�s accessoires peuvent ainsi �tre prohib�es par voie r�glementaire ou d�cisionnelle lorsqu'elles se r�v�lent contraires � l'accomplissement des t�ches officielles. L'exercice simultan� d'une fonction publique et d'une activit� de d�put� peut �galement appara�tre probl�matique du point de vue de la s�paration des pouvoirs, la m�me personne agissant comme organe de contr�le (en tant que membre du pouvoir l�gislatif) et entit� contr�l�e ( MOOR, op. cit. p. 227 s.). Pour les cadres sup�rieurs, �galement les plus proches du pouvoir ex�cutif, la loi ou la constitution pr�voient g�n�ralement des incompatibilit�s (cf. art. 83 al. 2 Cst./GE). En revanche, pour les fonctionnaires de rang inf�rieur, le droit cantonal peut pr�voir un r�gime d'autorisation dans le cadre duquel l'autorit� doit tenir compte de la position de l'int�ress� dans l'administration et des besoins du service.
Compte tenu de la large participation de la population au processus politique et du nombre important de mandats �lectifs assum�s par des non-professionnels, les cantons permettent en g�n�ral � leurs fonctionnaires d'assumer de tels mandats parall�lement � leur activit� professionnelle. La majorit� des cantons soumet toutefois cette activit� � une autorisation, alors qu'une minorit� (dont faisait partie le canton de Gen�ve avant la modification r�glementaire litigieuse) pr�voit un simple am�nagement des conditions de travail. Certains cantons posent en outre des interdictions d'exercer des charges incompatibles avec la fonction ( VERNIORY/WAELTI, op. cit. pp 818-819).
2.7.�Selon les explications du Conseil d'Etat, la nouvelle r�glementation n'introduit nullement de nouvelles clauses d'incompatibilit� (ce qui rel�verait de la loi), mais pr�cise les am�nagements qui doivent �tre pris afin d'assurer une disponibilit� suffisante de l'agent public. Selon un arr�t� du Conseil d'Etat entr� en vigueur en juin 1999, le d�partement auquel �tait rattach� la personne concern�e �valuait pour chaque cas particulier dans quelle mesure le mandat �lectif empi�tait sur le temps de travail et fixait d'entente avec l'int�ress� une r�duction proportionnelle du taux d'activit�. En contrepartie, les indemnit�s li�es � l'exercice du mandat politique demeurait acquises � l'int�ress�. Selon une directive du D�partement cantonal de l'instruction publique, les personnes assumant un mandat politique pouvaient solliciter un cong� extraordinaire sans traitement ou un am�nagement du temps de travail avec compensation des heures non travaill�es. Les alin�as 2 et 3 des dispositions r�glementaires litigieuses (compensation des absences, cong� sans traitement ou r�duction du taux d'activit�) se limitent � codifier cette pratique.
L'alin�a 1 des dispositions litigieuses semble interdire l'exercice d'un mandat �lectif "incompatible" avec la fonction ou portant pr�judice � l'accomplissement des devoirs de service. Le Conseil d'Etat confirme toutefois qu'il ne s'agit que d'un simple rappel des devoirs de fid�lit� des membres du personnel de l'Etat. Il ne serait donc pas question d'instituer des incompatibilit�s suppl�mentaires � celles qui figurent dans la constitution et d'interdire par principe l'exercice d'un mandat �lectif, quand bien m�me la fonction et le travail quotidien de l'int�ress� s'accorderaient mal avec le mandat envisag� (cf. VERNIORY/WAELTI, op. cit. p. 821-822 et les exemples propos�s en note 93).
Comme cela a �t� rappel� ci-dessus (consid. 2.1), les explications de l'autorit� cantonale comp�tente sur la mani�re dont elle envisage l'application des dispositions litigieuses constitue un facteur d'interpr�tation d�terminant. En l'esp�ce, il en ressort que la nouvelle r�glementation (de teneur comparable � celle de l'art. 91 OPers) ne pose aucune interdiction ou obligation nouvelle, mais se borne � concr�tiser les obligations g�n�rales des agents de l'Etat inh�rentes au devoir de fid�lit�. Cela ne n�cessite pas de base l�gale formelle plus pr�cise que celles qui ont �t� mentionn�es ci-dessus. Les recourants se r�f�rent � tort � l'ATF 134 I 322 qui concernait une ordonnance de substitution du Conseil d'Etat.
2.8.�Le seul changement apport� par les modifications r�glementaires n'est pas d'ordre mat�riel mais r�side dans l'institution d'un r�gime d'autorisation alors qu'auparavant, les parties proc�daient par voie conventionnelle. Cette modification, qui s'accorde avec le syst�me genevois selon lequel l'engagement du personnel de l'Etat a lieu par voie d�cisionnelle ( HOFMANN, L'engagement et la gestion du personnel, in: Tanquerel/Bellanger (�d.), Les r�formes de la fonction publique, Gen�ve 2012, p. 103 ss, 114), ne constitue pas une atteinte suppl�mentaire aux droits des fonctionnaires.
En effet, les dispositions r�glementaires fixent d�sormais certains principes et crit�res applicables ce qui, du point de vue de la pr�visibilit�, de la transparence et de l'�galit� de traitement, constitue une am�lioration par rapport � la voie purement conventionnelle; jusqu'� pr�sent, la pratique des autorit�s dans ce domaine �tait r�gie par une simple directive de l'office du personnel de l'Etat ( VERNIORY/WAELTI, op. cit. p. 819). En outre, un �ventuel refus d'autorisation rev�t un caract�re d�cisionnel et impose, en vertu de l'art. 29a Cst., une protection juridique. Dans le canton de Gen�ve, le contentieux de la fonction publique est soumis aux autorit�s judiciaires; l'art. 132 de la loi cantonale sur l'organisation judiciaire pr�voit une pl�nitude de juridiction en faveur de la Chambre administrative de la Cour de justice ( HOFMANN, op. cit. p. 103 ss, 107). D�s lors, en cas de d�saccord sur la d�cision de l'autorit�, l'employ� public pourra d�sormais saisir une autorit� judiciaire en invoquant les principes g�n�raux du droit constitutionnel ainsi que ses droits politiques. Il y a l� une am�lioration de la protection juridique par rapport � la situation pr�valant sous l'ancien droit.
Le grief de violation de la s�paration des pouvoirs appara�t ainsi mal fond�.
Il en va de m�me du grief tir� d'une violation des droits politiques. Les recourants consid�rent en effet � tort que la nouvelle r�glementation restreindrait s�rieusement la possibilit� pour les fonctionnaires d'assumer des mandats �lectifs. Comme cela est relev� ci-dessus, les dispositions litigieuses ne consacrent aucune nouvelle incompatibilit�, mais confirment les principes g�n�raux applicables aux employ�s de l'Etat et permettent � l'employeur de prendre les d�cisions n�cessaires afin d'assurer la disponibilit� de son personnel. Rien dans le libell� des dispositions litigieuses ne permet de craindre que les employ�s publics puissent �tre emp�ch�s d'exercer leurs mandats �lectifs au point de les rendre "moins �ligibles" que les autres candidats. Les dispositions contest�es apparaissent au contraire susceptibles d'une application respectueuse du principe de la proportionnalit� et, partant, conforme � la Constitution. La pratique pourra en outre pallier l'impr�cision dont les recourants se plaignent � propos de la notion de "mandats �lectifs".
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours doit �tre rejet�. Conform�ment � l'art. 66 al. 1 LTF, les faits judiciaires sont mis � la charge des recourants, qui succombent.
Les frais judiciaires, arr�t�s � 2'000 fr., sont mis � la charge solidaire des recourants.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire des recourants et au Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve.

References: art. 11

Art. 11

Art. 12
 art. 130
 art. 83
 art. 20
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 83
 art. 9
 art. 20
 art. 83