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EXPEDIENTE Nº /CAM DENUNCIADA : MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE JESUS MARIA DENUNCIANTE : JACINTO ZEVALLOS QUISPE RESOLUCIÓN FINAL - PDF
EXPEDIENTE Nº /CAM DENUNCIADA : MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE JESUS MARIA DENUNCIANTE : JACINTO ZEVALLOS QUISPE RESOLUCIÓN FINAL
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1 /CAM-INDECOPI 3 de julio de 2008 EXPEDIENTE Nº /CAM DENUNCIADA : MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE JESUS MARIA DENUNCIANTE : JACINTO ZEVALLOS QUISPE RESOLUCIÓN FINAL SUMILLA: Se declara fundada la denuncia presentada por el señor Jacinto Zevallos Quispe en contra de la Municipalidad Distrital de Jesús Maria, por cuanto la restricción de horario para el funcionamiento del local comercial del denunciante hasta las 11:00 PM, dispuesta por la municipalidad mediante Ordenanza N 252-MDJM, que modifica la Ordenanza N 235-MDJM, constituye la imposición de una barrera burocrática ilegal. La medida dispuesta por la municipalidad implica la revocación de la Autorización de Funcionamiento otorgada por la propia municipalidad al denunciante con anterioridad a la expedición de las mencionadas ordenanzas, que le permitía operar más allá de las 11:00 PM. De acuerdo a lo señalado por el Tribunal Constitucional las municipalidades al restringir horarios de funcionamiento no pueden revocar o modificar las autorizaciones ya otorgadas, salvo que sigan el procedimiento pertinente previsto en la ley para tal efecto, respecto de cada una de las autorizaciones que se pretenden revocar o modificar. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley N 27444, modificado por la Ley Nº 28996, se dispone la inaplicación a la denunciante de la barrera identificada como ilegal, precisándose que su aplicación podrá motivar la imposición de sanciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 26BIS del Decreto Ley Nº La Comisión de Acceso al Mercado: I. ANTECEDENTES: Mediante los escritos del 20, 22 y 25 1 de febrero de 2008 y 3, 7 y 31 2 de marzo de 2008 el señor Jacinto Zevallos Quispe (en adelante el denunciante ) presenta denuncia en contra de la Municipalidad Distrital de Jesús María (en adelante la municipalidad ) por presunta imposición de barrera burocrática ilegal e irracional, materializada en la 1 Mediante el mencionado escrito el denunciante presenta el pago de la tasa para iniciar el presente procedimiento. 2 Respuesta a la Carta Nº /INDECOPI-CAM.
2 restricción del horario de funcionamiento de su establecimiento comercial dispuesto a través de la Ordenanza Nº 235-MDJM, modificada por la Ordenanza Nº 252-MDJM. A.- La denuncia: El denunciante fundamenta su denuncia con base en los siguientes principales argumentos: 1. Señala tener un local comercial destinado al giro de Bodega, respecto del cual posee una licencia de funcionamiento definitiva (otorgada mediante Certificado Nº de fecha 22 de junio de 2005), la misma que a su vez le autoriza a operar como bodega en el horario de AM hasta las a 3.00 AM y le permite expender bebidas alcohólicas únicamente hasta las 11:00 PM Asimismo, refiere que con anterioridad al otorgamiento de su actual licencia de funcionamiento, durante los años 2002, 2003 y 2004, solicitó ante la municipalidad el otorgamiento de autorizaciones especiales para expender bebidas alcohólicas en horario especial, respecto de las cuales la municipalidad no habría emitido pronunciamiento dentro del plazo establecido, por lo que el denunciante afirma que habría operado el silencio administrativo positivo. 3. Sostiene que mediante la aplicación de las Ordenanzas Nº y Nº 252 5, las cuales establecen una restricción de horario para los establecimientos dentro del distrito de Jesús María, la municipalidad estaría desconociendo la autorización otorgada a su local para operar desde las 8:00 AM hasta las 3:00 AM y le viene obligando a recortar su horario de trabajo hasta las 11:00 PM. Al respecto, indica que en reiteradas oportunidades la municipalidad le ha venido sancionando mediante multas y el cierre temporal de su local, por el hecho de haber operado en su establecimiento más allá de las 11:00 PM. 4. Asimismo, presenta copia del Oficio Nº /MDEJM/GDUyMA/SGOPyL, mediante el cual la municipalidad le indica que, de no adecuarse al horario establecido en la Ordenanza Nº 252-MDJM, la licencia de funcionamiento otorgada mediante Certificado Nº perdería su validez De otro lado, afirma que la municipalidad estaría efectuando una interpretación equivocada del artículo 39 de la Ordenanza N 235-MDJM, la cual establece un horario 3 La copia del Certificado Nº correspondiente a la Licencia de Funcionamiento otorgada al denunciante obra dentro del expediente en fojas Ordenanza que regula el otorgamiento de la Licencia Única de Funcionamiento en el distrito de Jesús María, publicada en el diario oficial El Peruano el 10 de agosto de Ordenanza que modifica la Ordenanza Nº Oficio de fecha 4 de marzo de 2008, remitido en virtud a una consulta enviada por el denunciante en la cual se le pregunta a la municipalidad, entre otros aspectos, lo siguiente: En qué situación quedaría mi licencia de funcionamiento Nº que fue otorgado (sic) valida y jurídicamente por la autoridad municipal de la municipalidad de Jesús María? 2
3 de funcionamiento para los establecimientos que cuentan con Licencias de Funcionamiento especial, cuando en su caso particular posee una Licencia de Funcionamiento normal. 6. Finalmente señala que las Ordenanzas Nº 235-MDJM y N 252-MDJM no han sido ratificadas por la Municipalidad Metropolitana de Lima, de acuerdo a lo señalado en el artículo 40º de la Ley Nº Ley Orgánica de Municipalidades. B.- Contestación de la denuncia: La municipalidad formuló sus descargos a la denuncia y los sustentó en los siguientes principales argumentos: 1. Refiere que el artículo 5º de la Ordenanza Nº 252-MDJM, que modifica la Ordenanza Nº 235-MDJM, ha establecido un horario general de funcionamiento para el desarrollo de cualquier actividad comercial, industrial o de servicios dentro del distrito, el cual comprende desde las AM a PM. 2. Asimismo, señala que para el caso de las licencias otorgadas con anterioridad a la aplicación de la mencionada ordenanza, se ha establecido un plazo no menor de sesenta días para que los locales cumplan con adecuarse al horario dispuesto. 3. De otro lado, manifiesta que las Ordenanzas Nº 235-MDJM y Nº 252-MDJM han sido debidamente publicadas en el diario oficial El Peruano, por lo cual se habría cumplido con el principio de publicidad establecido en el artículo 51º de la Constitución. 4. Sostiene además que, teniendo en cuenta la amplitud de potestades que poseen las municipalidades, el derecho al trabajo constitucionalmente protegido no impide que una municipalidad pueda imponer ciertas restricciones para el desarrollo de sus actividades, más aún no implican que el denunciante no pueda desarrollar sus actividades. 5. Asimismo, refiere que la actuación municipal cuestionada no resulta ilegal debido a que la municipalidad se encuentra facultada a fiscalizar las actividades que se desarrollen en los establecimientos comerciales en concordancia con la finalidad de fomentar el bienestar de los vecinos y el desarrollo de su jurisdicción. 6. Finalmente, en respuesta a un requerimiento de información, la municipalidad señala que la restricción de horario cuestionada ha sido dispuesta a fin de colocar de manera preeminente la protección la seguridad y tranquilidad de la colectividad sobre una autorización de funcionamiento Señala, además, que la adecuación de las autorizaciones de funcionamiento otorgadas con anterioridad a la Ordenanza N 252-MDJM, respecto al horario dispuesto en la mencionada ordenanza no constituye una revocación de acto administrativo. Esto último, debido a que a su entender una ordenanza constituye un acto de gobierno y no un acto administrativo, teniendo la misma inclusive rango de ley. 3
4 C.- Tramitación del procedimiento: 1. Mediante Resolución Nº /CAM-INDECOPI del 3 de abril de 2008, se admitió a trámite la denuncia y se declaró improcedente la medida cautelar solicitada por el denunciante. Asimismo, se concedió a la Municipalidad Distrital de Jesús María un plazo de cinco (5) días hábiles para que formule los descargos que estime convenientes 2. Dicha resolución fue notificada a la municipalidad y al denunciante el 4 y 7 de abril de 2008 respectivamente, conforme consta en los cargos de las Cédulas de Notificación que obran en el expediente Mediante escritos del 11 y 18 de abril de 2008, la municipalidad formuló sus descargos a la denuncia conforme han sido reseñados en el acápite anterior, los mismos que se tienen en consideración al momento de expedirse la presente resolución. 4. Mediante Oficios N /INDECOPI-CAM y N /INDECOPI-CAM del 11 y 27 de junio de 2008 respectivamente, la Secretaría Técnica de la Comisión requirió a la municipalidad determinada información a fin de poder contar los elementos de juicio necesarios para emitir pronunciamiento. 5. Mediante escrito del 1 de julio de 2008, la municipalidad da respuesta al último de los requerimientos antes mencionados. II.- ANÁLISIS: A.- Competencia de la Comisión y metodología de análisis del caso: 1. De acuerdo con lo establecido en el artículo 26BIS de la Ley de Organización y Funciones de Indecopi 8 y la Ley de Eliminación de Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la Inversión Privada, la Comisión de Acceso al Mercado es la encargada de conocer acerca de los actos y las disposiciones de las entidades de la Administración Pública, que generen barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado. 2. Asimismo, para efectos de la presente evaluación se toma en consideración lo dispuesto en el precedente de observancia obligatoria sancionado mediante Resolución Nº TDC del Tribunal de Indecopi. En tal sentido, corresponde analizar si la barrera burocrática cuestionada es: i) legal o ilegal; y sólo en el caso de comprobada su legalidad, si es ii) racional o irracional 9. 7 Cédulas de Notificación Nos /CAM y /CAM 8 Decreto Ley Nº 25868, publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de noviembre de Resolución Nº TDC, publicada el 20 de agosto de 1997 en el diario oficial El Peruano, en cuyo flujograma se señala como precedente metodológico que, si luego de efectuar el análisis de legalidad, éste no es satisfactorio, 4
5 B.- Cuestiones previas: b.1. Imposición de sanciones: 1. Antes de ingresar al análisis del caso, resulta necesario precisar el alcance del pronunciamiento a ser emitido. Esto último debido a que en el presente procedimiento la denunciante ha presentado información sobre diversas sanciones que la municipalidad le habría impuesto por la presunta comisión de determinadas infracciones relacionadas al funcionamiento fuera del horario o del expendio de bebidas alcohólicas fuera del horario permitido. 2. Tal como ha señalado la Comisión 10 y la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal de Indecopi en anteriores pronunciamientos, la imposición de sanciones y multas no constituye barreras burocráticas que recaigan en el ámbito de su competencia. Ello debido a que por sí mismas no suponen la exigencia de requisitos, obligaciones y cobros o el establecimiento de impedimentos o abstenciones que impliquen la modificación directa de las condiciones existentes para que los agentes económicos puedan desarrollar sus actividades económicas, sino que obedecen al ejercicio de la potestad sancionadora de las entidades de la Administración Pública frente a una conducta concreta calificada como infracción. 3. En ese orden de ideas, corresponde precisar que el pronunciamiento a ser emitido en el presente caso se encontrará relacionado estrictamente con aquellas prohibiciones, restricciones u obligaciones (barreras burocráticas) establecidas por la municipalidad sobre la denunciante para el desarrollo de sus actividades económicas y no respecto de las sanciones que se hayan generado por el incumplimiento de las exigencias mencionadas con anterioridad al presente pronunciamiento. b.2. Autorización de Funcionamiento afectada por la barrera burocrática identificada: 1. Tal como se ha señalado, el denunciante refiere haber solicitado a la municipalidad durante los años 2002, 2003 y 2004, licencias para venta de bebidas alcohólicas hasta la 1:00 AM y 3:00 AM respectivamente. Asimismo, sostiene que las mencionadas solicitudes no fueron objeto de pronunciamiento por parte de la municipalidad en el plazo correspondiente, por lo que la Comisión debe declarar fundada la denuncia. Sólo en el caso que la barrera cuestionada supere el análisis de legalidad la Comisión debe continuar con el análisis de racionalidad. 10 Como en las Resoluciones N CAM-INDECOPI/EXP del 13 de marzo del 2001 y Nº 02-CAM- INDECOPI/EXP del 7 de marzo del 2002, en los procedimientos seguidos por la empresa Edelnor S.A.A. contra la Municipalidad Distrital de San Buenaventura y contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, respectivamente. Así como en la Resolución N 01-CAM-INDECOPI/EXP del 6 de febrero del 2003, en el procedimiento seguido por la empresa Visión Gastronómica S.A.C. contra la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco. 5
6 entiende que las mismas habrían sido aprobadas por efecto del Silencio Administrativo Positivo. Para ello presenta copia de las solicitudes y comprobantes de pago respectivos. 2. En relación a ello, solicita que la Comisión valore la información presentada a fin de emitir pronunciamiento en cuanto a la barrera burocrática cuestionada, es decir la restricción de horarios dispuesta por la municipalidad a su local comercial. 3. Al respecto, de las pruebas presentadas en el presente procedimiento, se puede apreciar que la última autorización municipal de funcionamiento que posee el denunciante ha sido aquella obtenida con fecha 22 de junio de 2005 mediante Certificado N 00172, es decir con posterioridad a las solicitudes de licencia antes mencionadas. Asimismo, la denunciante ha señalado que la municipalidad no debe aplicarle una restricción de horario que corresponde a licencias especiales, pues la autorización que ella posee corresponde a una Licencia de funcionamiento normal, ello haciendo referencia a la ultima autorización de funcionamiento obtenida el año Esto último, a entender de la Comisión, implica que el propio denunciante tiene por válidas las últimas condiciones respecto al funcionamiento de su local que han sido reconocidas por la autorización otorgada el año 2005 y que aún se encuentra vigente, es decir el contar con un horario de funcionamiento hasta las 3:00 AM y la posibilidad de vender bebidas alcohólicas únicamente hasta las 11:00 PM. 5. En ese orden de ideas, el análisis de legalidad y/o racionalidad que se efectúe a continuación deberá ser desarrollado tomando en consideración únicamente aquella Autorización de Funcionamiento que en la actualidad el denunciante ha acreditado haber obtenido (aquella otorgada mediante Certificado N del año 2005), careciendo de objeto evaluar la eventual obtención o no de otras autorizaciones solicitadas de manera anterior. C. Cuestión Controvertida: Determinar si la restricción de horario para el funcionamiento del local comercial del denunciante hasta las 11:00 PM, dispuesta por la municipalidad mediante el artículo quinto de Ordenanza N 252-MDJM, que modifica la Ordenanza N 235-MDJM, constituye o no la imposición de una barrera burocrática ilegal e irracional que afecta las actividades económicas del denunciante en el mercado. D. Análisis de legalidad de la barrera burocrática: d.1. Legalidad de forma: El presente análisis tiene por finalidad determinar si la municipalidad ha cumplido con las formalidades necesarias para la aprobación de la disposición cuestionada en el 6
7 presente procedimiento. En tal sentido se evaluará si la misma ha sido aprobada mediante el instrumento legal idóneo, esto es Ordenanza Municipal, así como si ha sido debidamente publicada en el Diario Oficial El Peruano. 1. Sobre el particular, el denunciante ha efectuado un cuestionamiento respecto de la expedición de las Ordenanzas N 235-MDJM y N 252-MDJM, señalando que de acuerdo a lo establecido en el artículo 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades, la municipalidad debió haber ratificado las mencionadas normas municipales. 2. Para tal efecto, resulta necesario citar el artículo 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades, el cual dispone lo siguiente: Ley Orgánica de Municipalidades Artículo 40º.- Ordenanzas ( ) Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia. ( ) 3. De la norma antes transcrita, se puede apreciar que la Ley Orgánica de Municipalidades establece, en el caso de municipalidades distritales, una exigencia para el caso de ordenanzas que aprueben tributos, las cuales además de los requisitos formales correspondientes, deberán ser sometidas a una ratificación por parte de la municipalidad provincial correspondiente. 4. En el presente caso como es de verse, al no tratarse de una ordenanza en materia tributaria, el requisito de ratificación establecido en el artículo 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades, no corresponde ser exigido. Por tanto el cuestionamiento efectuado por el denunciante en ese sentido debe ser desestimado. 5. Asimismo, debido a que las disposiciones sobre horario de funcionamiento han sido aprobadas mediante Ordenanzas N 235-MDJM y N 252-MDJM (instrumento legal idóneo) y las mismas han sido publicadas en el diario oficial El Peruano con fecha 10 de agosto de 2007 y 20 de diciembre del mismo año, corresponde declarar que la actuación de la municipalidad en el presente caso no constituye la imposición de una barrera burocrática ilegal por razones de forma. 6. En ese sentido, corresponde continuar con el análisis de legalidad, a fin de determinar si la municipalidad, mediante la restricción de horario impuesta sobre el denunciante, ha establecido una barrera burocrática por razones de fondo. d.2. Legalidad de fondo: El presente análisis tiene por objeto determinar si la municipalidad, de conformidad con sus atribuciones y competencias establecidas por ley, se encuentra facultada para establecer limitaciones al horario de funcionamiento de los establecimientos comerciales, industriales o de servicios en su jurisdicción y, asimismo, de ser el caso, si 7
8 ha cumplido con las formalidades y exigencias establecidas por el ordenamiento jurídico para tal efecto. 1. Al respecto, resulta necesario indicar que con fecha 20 de diciembre de 2007 fue publicada en el diario oficial El Peruano, la Ordenanza N 252-MDJM 11, (que modifica la Ordenanza N 235-MDJM). Mediante dicha ordenanza la municipalidad dispuso lo siguiente: Ordenanza N 252-MDJM Artículo Quinto.- El horario de Funcionamiento para el desarrollo de cualquier actividad comercial, industrial y de servicios, que desarrollen dichas actividades en el distrito de Jesús María, de acuerdo a la Ordenanza N 235-MDJM, se establece de acuerdo al detalle siguiente: HORARIO De 8.00 a Horas Las 24 horas del día GIRO Para las actividades de comercio, servicios o industriales. (a excepción de los giros mencionados en el artículo de la presente Ordenanza 12 ) Playas de estacionamientos, Casa de Huéspedes, Hoteles, Hostales, Grifos, Estaciones de Servicios, Farmacias y Boticas, Bingos, Casinos, Tragamonedas, Funerarias, Hospitales, Clínicas y Cajeros Automáticos. *Solo contando con Permiso especial extraordinario conforme a la Ord. 235-MDJM. Las licencias otorgadas con fecha anterior a la presente Ordenanza deberán adecuarse al horario establecido en la misma en un plazo no menor de sesenta (60) días contados a partir de su emisión. (El subrayado y nota al pie de página es nuestro) 2. Sobre el particular, corresponde señalar que el artículo 79 (numeral 3.6.4) de la Ley Orgánica de Municipalidades, establece como función exclusiva de las municipalidades distritales, el normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias para la apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades profesionales de acuerdo con la zonificación; así como realizar la fiscalización correspondiente al cumplimiento de los aspectos antes mencionados Ordenanza que modifica el Régimen de Licencias de Funcionamiento y Parámetros Urbanísticos y Edificatorios para el distrito de Jesús María. 12 Ordenanza N 235 (publicada en el diario Oficial El Peruano el 10 de agosto de 2007) Artículo 40.- Las únicas formas de expendio de licor son las detalladas a continuación, siempre que cuenten con la Autorización Municipal de Funcionamiento correspondiente: ( ) Artículo Los restaurantes, pollerías y similares solo podrán comercializar bebidas alcohólicas a partir de las a.m. hasta el horario de la autorización especial y como complemento de las comidas a servir, bajo responsabilidad del conductor o propietario del local. Dichos establecimientos no operarán cuando el local se dedique indebidamente a otras actividades comerciales par alas cuales no está autorizado, ampliando o cambiando de giro. 13 Ley Orgánica de Municipalidades Artículo 79º.- Organización del espacio físico y uso del suelo Las municipalidades, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, ejercen las siguientes funciones: ( ) 3. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales: ( ) 8
9 2.1. Asimismo, el artículo 83 (numeral 3.6) del mismo dispositivo legal establece que las municipalidades distritales, en materia de abastecimiento y comercialización de productos y servicios, ejercen como función exclusiva la de otorgar licencias para la apertura de establecimientos comerciales, industriales y profesionales De acuerdo a la normativa indicada se desprende que las municipalidades distritales cuentan con potestades para normar la apertura de establecimientos, otorgar licencias de apertura y fiscalizar que los establecimientos cumplan con la normatividad municipal aplicable, imponiendo, de ser el caso, las sanciones correspondientes en ejercicio de su capacidad sancionadora prevista también en la Ley Orgánica de Municipalidades. 4. En ese sentido, esta Comisión entiende que las municipalidades distritales, en ejercicio de sus potestades normativas en materia de apertura de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, se encuentran facultadas a dictar disposiciones relacionadas al funcionamiento de los establecimientos en aras de garantizar que éstos no afecten la seguridad, la salud y/o la tranquilidad del vecindario, como es el caso de las disposiciones que regulan el horario de funcionamiento de los establecimientos. 5. Respecto a ello cabe indicar que el Tribunal Constitucional, frente a un cuestionamiento a la competencia municipal para regular horarios de funcionamiento y haciendo una interpretación de la competencia municipal dispuesta en el numeral del artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades, ha señalado lo siguiente: Sentencia recaída en el Expediente Nº AI 15 De una interpretación literal de esta disposición se infiere que la regulación de las condiciones relativas a la apertura de establecimientos comerciales constituye materia propia de las Municipalidad Distritales. Ahora bien, bajo este concepto debe entenderse las condiciones y requisitos que, en general, se deben satisfacer para la apertura de establecimientos comerciales. Dentro de ellas, no sólo están los requisitos para la concesión de una licencia de apertura de un establecimiento comercial, sino también las normas que regulan algunos aspectos que, según el caso, puedan estar relacionados con la apertura de establecimientos comerciales. Ello no significa que tal regulación pueda ser arbitraria o se halle desprovista de límites materiales; por el contrario, como toda norma, ella deberá ser plenamente compatible con el conjunto de derechos fundamentales y principios de la Constitución; sin embargo, el examen de si tal compatibilidad es satisfecha o no por una Ordenanza Municipal concierne al examen de contenido o eventual vicio material, que debe ser claramente distinguido del vicio competencial aquí analizado. (Lo subrayado es nuestro) 3.6. Normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar la fiscalización de: ( ) Apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades profesionales de acuerdo con la zonificación. 14 Artículo 83º.- Abastecimiento y comercialización de productos y servicios Las municipalidades, en materia de abastecimiento y comercialización de productos y servicios, ejercen las siguientes funciones: ( ) 3. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales: ( ) 3.6. Otorgar licencias para la apertura de establecimientos comerciales, industriales y profesionales. 15 Correspondiente a la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Asociación de Comerciantes San Ramón y Figari, contra las Ordenanzas Nº y Nº
10 5.1. Asimismo, con relación a las facultades municipales para establecer restricciones de horarios en sus respectivas jurisdicciones, el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente: Sentencia recaída en el Expediente N /PA/TC 16 ( ) las potestades que se otorgan a las municipalidades son muy amplias y permiten que esta pueda optar por varias soluciones, siempre que sean conformes con la Constitución. Así contrastando dicha potestad con el derecho al trabajo vulnerado, según la alegación del demandante, se colige que el derecho al trabajo constitucionalmente protegido no impide que la municipalidad, por medio de ordenanzas, pueda imponer ciertas restricciones, más aún la restricción no significa que el recurrente no pueda desarrollar sus actividades la ordenanza impugnada dispone el funcionamiento hasta las 00:00 horas de domingo a jueves y hasta las 01:00 horas los viernes, sábados y día anterior a feriados siempre que cumpla con las normas establecidas, sino que regula su horario, medida que no resulta desproporcionada a criterio de este Tribunal, dadas las especiales circunstancias que rodean al caso. 6. Como es de verse, la competencia municipal para normar y regular el funcionamiento de los establecimientos comerciales, industriales y de actividades profesionales, está reconocida expresamente en el ordenamiento jurídico nacional y, por lo tanto, en virtud de ella, las municipalidades pueden dictar disposiciones tales como aquellas relacionadas al horario de funcionamiento de los locales que pretendan aperturarse dentro del distrito de su circunscripción. 7. Sin embargo, tal como lo ha indicado el Tribunal Constitucional, la facultad antes mencionada se encuentra sujeta a que su aplicación respete el marco legal vigente en su conjunto. Esto teniendo en cuenta, además, que las competencias que poseen las municipalidades se encuentran sujeta a los límites que establecen las leyes nacionales, tal como lo establece la Ley Orgánica de Municipalidades En el pronunciamiento emitido por el Tribunal Constitucional, relacionado a la restricción de horario de funcionamiento dispuesta por una municipalidad distrital, señaló lo siguiente: 7. DEBIDO PROCESO Y REVOCACIÓN UNILATERAL DE LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO 58. El derecho al debido proceso garantiza (art. 139, inciso 3, Constitución) a toda persona que cualquier acto que incida en la esfera subjetiva de sus derechos, debe estar precedido 16 Correspondiente a la demanda de amparo interpuesta por don Fidel Linares Vargas contra la Municipalidad Distrital de Chorrillos a fin de que se declare inaplicable la Ordenanza Nº 055-MDCH. 17 Ley Orgánica de Municipalidades Titulo Preliminar Artículo viii.- Aplicación de leyes generales y políticas y planes nacionales Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio. Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo. 10
11 de un procedimiento donde aquella pueda ejercer de manera plena los derechos que componen el derecho al debido proceso, en particular, el derecho de defensa. En tal sentido, los actos del poder público que inciden en los derechos de la persona y que están desprovistos de un procedimiento previo donde se hayan cumplido aquellas garantías, afectan el derecho al debido proceso. 59. El artículo 4 de la Ordenanza N 212 establece lo siguiente: ( ) déjese sin efecto todas las Licencias Especiales dadas a la fecha, para los establecimientos comerciales ubicados en las referidas zonas. 60. Esta disposición resulta contraria al derecho al debido proceso. La Municipalidad demandada no puede revocar licencias sin que haya precedido un procedimiento, en cada caso, esto es, con respecto a la situación individual de cada titular de los establecimientos ubicados en la zona que se encuentra bajo el ámbito de la aplicación de la Ordenanza.. (Lo subrayado es nuestro) 9. Del pronunciamiento antes citado se entiende que las municipalidades, al establecer nuevas condiciones para el funcionamiento de los locales comerciales, como es el caso de las restricciones de horario, no pueden dejar sin efecto, revocar o modificar aquellas autorizaciones (anteriores a la norma municipal que fija nuevas condiciones) que fueron otorgadas por la propia municipalidad, sin antes haber respetado y seguido los procedimientos establecidos en ley para tal efecto. 10. Cabe indicar que la Ley del Procedimiento Administrativo, en cuanto al procedimiento de revocación, establece lo siguiente: Ley del Procedimiento Administrativo General Artículo Revocación Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o interés legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia Excepcionalmente, cabe la revocación de actos administrativos, con efectos a futuro, en cualquiera de los siguientes casos: Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan con los requisitos previstos en dicha norma Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada Cuando apreciando elementos de juicio sobrevivientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros La revocación prevista en este numeral solo podrá ser declarada por la mas alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor Asimismo, el mencionado dispositivo legal contempla el derecho que le asiste al administrado en los supuestos en que la revocación le genere algún tipo de daño: Ley del Procedimiento Administrativo General Artículo Indemnización por revocación Cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado, la resolución que la decida deberá contemplar lo conveniente para efectuar la indemnización correspondiente en sede administrativa. 11
12 Los actos incursos en causal para su revocación o nulidad de oficio, pero cuyos efectos hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial, dispuesta cuando quede firme administrativamente su revocación o anulación. 11. Tal como se puede apreciar, la Ley del Procedimiento Administrativo General establece supuestos determinados en los cuales resulta posible efectuar una revocación del acto administrativo (actuación mediante la cual se otorgan autorizaciones de funcionamiento), así como se establece un procedimiento específico para tal efecto Asimismo, la ley contempla el derecho a obtener una indemnización a favor del administrado que se vea afectado o respecto del cual se genere un daño originado por la revocación dispuesta. 12. En ese sentido, en el presente caso corresponde determinar, en primer lugar, si la municipalidad mediante la restricción de horarios impuesta para los locales comerciales como el que conduce el denunciante, ha efectuado una revocación de la autorización de funcionamiento otorgada al mismo; y, de ser el caso, verificar si se habría cumplido con seguir el procedimiento y formalidades establecidas por la ley para tal efecto. Esto último, a fin de determinar si la municipalidad, al ejercer sus competencias habría respetado el marco legal vigente. 13. En cuanto a determinar si ha existido una revocación de Licencia mediante la aplicación de la Ordenanza N 252-MDJM, conviene recordar en primer lugar, que la denunciante posee una Licencia de Funcionamiento (otorgada mediante Certificado N 00172) mediante la cual la municipalidad le permitía desarrollar su giro de bodega en un horario que comprendía desde las 8:00 AM. hasta las 3:00 AM Al respecto, la denunciante señala que la municipalidad le viene exigiendo el cierre de su local a las 11:00 PM, en aplicación de la Ordenanza N 252-MDJM, que modifica la Ordenanza N 235-MDJM. Para ello, presenta copia de la Resolución de Sanción N del 10 de abril de 2008, mediante la cual la municipalidad le impone una multa por concepto de apertura de establecimiento por exceder el horario autorizado a las 11:33 PM Asimismo, se puede apreciar que el último párrafo del artículo quinto de la Ordenanza N 252-MDJM dispone textualmente lo siguiente: Las licencias otorgadas con fecha anterior a la presente Ordenanza deberán adecuarse al horario establecido en la misma en un plazo no menor de sesenta (60) días contados a partir de su emisión Cabe mencionar, además, que mediante carta de fecha 4 de febrero de 2008, el denunciante formuló consulta ante la municipalidad solicitando, entre otros aspectos, responder a lo siguiente: En qué situación quedaría mi licencia de funcionamiento 18 La copia del Certificado Nº 00172, correspondiente a la Licencia de Funcionamiento otorgada al denunciante, obra dentro del expediente en fojas
13 numero que fue otorgada (sic) valida y jurídicamente por la autoridad municipal de la municipalidad de Jesús María? 19 En relación a ello, mediante Oficio Nº /MDEJM/GDUyMA/SGOPyL de fecha 4 de marzo de 2008, la municipalidad le indica al denunciante lo siguiente 20 : ( ) En cuanto a su tercera interrogante; en tanto no se adecue a lo dispuesto en la Ordenanza N 252-MJM o cumpla el horario establecido en la misma dentro de los 60 días perdería validez, según los expuesto en párrafos anteriores. 14. En ese sentido, de la información antes mencionada, esta Comisión considera que la restricción de horario para operar hasta las 11:00 PM impuesta sobre el denunciante genera una revocación en la Licencia de Funcionamiento otorgada por la municipalidad. 15. Por tanto, corresponde determinar si en el presente caso, la municipalidad ha respetado las formalidades y procedimientos establecidos por el marco legal vigente y lo señalado por el Tribunal Constitucional. 16. A fin de determinar la legalidad en la actuación de la municipalidad en el presente caso, la Secretaría Técnica de la Comisión requirió a la municipalidad precisar si la restricción de horario para el funcionamiento de los locales implica la revocación de las licencias ya otorgadas; y de ser así, indicar si se habían respetado los supuestos establecidos en la ley El mencionado requerimiento no fue absuelto en el plazo concedido 22, por lo que mediante Oficio N /INDECOPI-CAM del 27 de junio de 2008, la Secretaría de la Comisión reitero el requerimiento de información mencionado y le solicitó lo siguiente: i) Precisar si la restricción de horario de funcionamiento (de las 8:00am hasta las 11:00pm), dispuesta mediante en el artículo quinto de la Ordenanza Nº 252-MDJM, implica la revocación de la licencia de funcionamiento obtenida por el denunciante la cual le autorizaba a desarrollar actividades comerciales mas allá de dicho horario. ii) De ser así, indicar si al efectuarse la mencionada revocación de licencia, se han venido respetado los supuestos y condiciones establecidos en el artículo 203 de la Ley del Procedimiento Administrativo General En relación al mencionado requerimiento, la municipalidad ha señalado que el haber dispuesto la adecuación de las autorizaciones de funcionamiento al horario establecido 19 La copia de la mencionada comunicación obra dentro del expediente en fojas Oficio de fecha 4 de marzo de 2008, remitido en virtud a una consulta enviada por el denunciante en la cual se le pregunta a la municipalidad, entre otros aspectos, lo siguiente: En qué situación quedaría mi licencia de funcionamiento Nº que fue otorgado (sic) valida y jurídicamente por la autoridad municipal de la municipalidad de Jesús María? 21 Requerimiento efectuado mediante Oficio N /INDECOPI-CAM del 11 de junio de Se le concedió a la municipalidad un plazo no mayor de tres días hábiles desde la recepción de la comunicación para presentar lo solicitado. 13
14 en la Ordenanza N 252-MDJM, no implica una revocación de acto administrativo, debido que las ordenanzas son actos de gobierno y no actos administrativos Tal como se puede apreciar, la municipalidad niega la posibilidad de que la adecuación a la restricción de horario por parte del denunciante, implique la revocación de su licencia, argumentando para ello únicamente que las ordenanzas municipales constituyen actos de gobierno Al respecto, corresponde indicar que la calidad jerárquica o nivel normativo que posee la norma municipal que ha dispuesto la barrera burocrática (una ordenanza) no constituye la materia controvertida en el presente caso ni el objeto del requerimiento de información solicitado Asimismo, tal como lo ha señalado el propio Tribunal Constitucional, la revocación en el caso de las licencias de funcionamiento puede suscitarse inclusive por una disposición de alcance general (como el caso de las ordenanzas). Añade el Tribunal Constitucional, que este tipo revocación resultará contraria al ordenamiento jurídico si es que previamente la autoridad que la dispone no ha seguido los procedimientos y formalidades correspondientes que permitan garantizar el derecho que tiene el administrado a presentar sus posiciones o, de ser el caso, a obtener una indemnización por el daño que pudiera generarse. 19. En el presente caso, pese a los requerimientos de información, la municipalidad no ha acreditado haber cumplido con seguir el procedimiento y las formalidades necesarias para poder revocar la autorización de funcionamiento otorgada al denunciante En efecto, la municipalidad no ha demostrado la existencia de alguno de los supuestos establecidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General y mucho menos que, previamente a determinar la revocación de la Licencia de funcionamiento del denunciante, haya concedido oportunidad al propio denunciante para que este presente sus alegatos y evidencias a su favor (numeral del artículo 203 de la Ley N 27444) Asimismo no se ha presentado información que demuestre que, en caso se haya generado un perjuicio económico al administrado (como podría implicar el cierre de un local comercial), se haya dispuesto lo conveniente para efectuar la indemnización correspondiente en sede administrativa, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 205 de la Ley N En ese sentido, corresponde declarar fundada la denuncia y por tanto que la restricción de horario para el funcionamiento del local comercial del denunciante hasta las 11:00 PM, dispuesta por la municipalidad mediante el artículo quinto de Ordenanza N 252-MDJM, que modifica la Ordenanza N 235-MDJM, constituye la imposición de una barrera burocrática ilegal por razones de fondo. 23 Esto último (la generación de un daño económico), deberá ser determinado en todo caso por el denunciante. 14
15 E.- Análisis de racionalidad de la barrera burocrática: De conformidad con la metodología aplicada y con el precedente de observancia obligatoria sancionado por la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi en la Resolución Nº TDC, habiendo identificado que la exigencia antes mencionada constituye la imposición de una barrera burocrática ilegal, no corresponde efectuar el análisis de racionalidad de la misma. POR LO EXPUESTO: En uso de sus atribuciones y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 26BIS de la Ley de Organización y Funciones de Indecopi y 48 de la Ley del Procedimiento Administrativo General 24, modificado por la Ley de Eliminación de Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la Inversión Privada y en la Sexta Disposición Transitoria de la Ley sobre Facultades, Normas y Organización del Indecopi 25 ; RESUELVE: Primero: declarar fundada la denuncia presentada por el señor Jacinto Zevallos Quispe en contra de la Municipalidad Distrital de Jesús Maria, por cuanto la restricción de horario para el funcionamiento del local comercial del denunciante hasta las 11:00 PM, dispuesta por la municipalidad mediante el artículo quinto de Ordenanza N 252-MDJM, que modifica la Ordenanza N 235-MDJM, constituye la imposición de una barrera burocrática ilegal. Segundo: disponer la inaplicación de la barrera burocrática declara en el presente procedimiento como ilegal al señor Jacinto Zevallos Quispe. Tercero: declarar que el incumplimiento de lo dispuesto en la presente resolución podrá ser sancionado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26BIS del Decreto Ley Nº Con la Intervención y aprobación de los señores miembros de Comisión: César Peñaranda Castañeda, José Luis Sardón de Taboada, Jorge Chávez Álvarez, Alfredo Mendiola Cabrera y Enrique Pasquel Rodríguez. CÉSAR PEÑARANDA CASTAÑEDA PRESIDENTE 24 Ley N 27444, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 11 de abril de Decreto Legislativo Nº 807, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 18 de abril de
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