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Timestamp: 2020-01-24 07:49:42+00:00

Document:
C_2005121IT.01001401.xml
PARERE N. 2/2005
sulla proposta di regolamento del Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione [COM(2004) 492 def. del 14 luglio 2004]
(presentato in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)
(2005/C 121/02)
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare gli articoli 5, 10, 158-162, l’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, e gli articoli 274 e 279,
visto il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (1) e le sue modalità d'esecuzione (2),
vista la richiesta di un parere formulata dal Consiglio e pervenuta alla Corte dei conti il 3 gennaio 2005,
vista la proposta di regolamento generale presentata dalla Commissione (3),
vista la valutazione d’impatto estesa concernente la proposta di pacchetto legislativo relativo alla revisione dei regolamenti applicabili alla gestione dei Fondi strutturali e di coesione (4),
vista la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo ed al Consiglio sulle responsabilità rispettive degli Stati membri e della Commissione nella gestione concorrente dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione (5),
vista la comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo «Costruire il nostro avvenire comune — Sfide e mezzi finanziari dell'Unione allargata» (6),
vista la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulle prospettive finanziarie 2007-2013 (7),
visto il proprio parere n. 2/2004 (8) sul modello di audit unico (single audit),
considerando che, in virtù dell’articolo 5 del trattato che istituisce la Comunità europea, quest'ultima interviene nei settori che non sono di sua esclusiva competenza soltanto se, e nella misura in cui, gli obiettivi dell'azione prevista possono, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario,
considerando che, ai sensi dell'articolo 274 del trattato che istituisce la Comunità europea, la Commissione cura l'esecuzione del bilancio sotto la propria responsabilità in conformità del principio della buona gestione finanziaria e che gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo tale principio,
considerando che l'esecuzione del bilancio nel settore dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione viene espletata mediante gestione concorrente con gli Stati membri, come previsto dall'articolo 53, paragrafo 3, del regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee; che l'articolo 54 del medesimo regolamento prescrive che le funzioni d'esecuzione delegate devono essere esattamente definite e il loro uso deve essere rigorosamente controllato,
considerando che un controllo interno efficiente ed efficace del bilancio dell'Unione europea richiede la definizione di obiettivi chiari e coerenti, assicurando un coordinamento efficace, fornendo informazioni relative ai costi ed ai vantaggi e garantendo un'applicazione uniforme delle norme,
considerando che i sistemi di controllo interno delle entrate e delle spese dell'Unione europea dovrebbero fornire la ragionevole garanzia che queste ultime sono, rispettivamente, percepite ed eseguite conformemente alle norme giuridiche vigenti e gestite secondo il principio di ottimizzazione delle risorse,
La proposta di regolamento conferma, nei suoi elementi essenziali, il quadro normativo applicato nei precedenti periodi di programmazione. Essa si prefigge ugualmente una maggiore semplificazione per quanto riguarda in particolare gli strumenti finanziari, la scelta dei temi e, più in generale, i sistemi di attuazione, di gestione e di controllo. La Corte ha considerato specificamente le conseguenze delle misure proposte in materia di gestione finanziaria e di controllo.
La responsabilità dell'esecuzione del bilancio comunitario
Il quadro giuridico per l'esecuzione del bilancio comunitario è stabilito dall'articolo 274 del trattato CE, in base al quale la Commissione cura l'esecuzione del bilancio sotto la propria responsabilità e in cooperazione con gli Stati membri, secondo il principio della buona gestione finanziaria.
Nel quadro delle diverse modalità di esecuzione del bilancio comunitario, le azioni strutturali figurano tra i settori detti «a gestione concorrente» per i quali «le funzioni d'esecuzione del bilancio sono delegate agli Stati membri» (9). La gestione ed il controllo delle azioni strutturali non interessano soltanto diversi servizi della Commissione, ma anche centinaia di amministrazioni ed organismi degli Stati membri a livello nazionale, regionale e locale. In futuro, tali azioni potrebbero rappresentare circa la metà degli stanziamenti del bilancio comunitario.
L'attuale normativa sulle azioni strutturali [regolamento (CE) n. 1260/1999] prevede già quanto segue:
«in applicazione del principio di sussidiarietà la responsabilità per l'attuazione degli interventi compete agli Stati membri […], salve le competenze della Commissione, segnatamente in materia di esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee» (articolo 8, paragrafo 3);
«fatto salvo l'articolo 8, paragrafo 3, l'autorità di gestione […] è responsabile dell'efficacia e della regolarità della gestione e dell'attuazione […]» (articolo 34, primo paragrafo);
«fatta salva la responsabilità della Commissione per l'esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee, gli Stati membri assumono la responsabilità primaria del controllo finanziario degli interventi […]» (articolo 38, primo paragrafo).
L'articolo 12 della proposta di regolamento fa riferimento alla gestione concorrente ai sensi dell'articolo 53, paragrafo 3, del regolamento finanziario. Nel testo della proposta, tuttavia, non figura il riferimento alla responsabilità finale della Commissione. L'ultima frase dell'articolo 12, paragrafo 1, precisa infatti che «gli Stati membri e la Commissione garantiscono il rispetto del principio della buona gestione finanziaria […]»; il paragrafo 2 dello stesso articolo 12 limita essenzialmente le responsabilità della Commissione in materia di esecuzione del bilancio alla verifica della «esistenza e [del] corretto funzionamento negli Stati membri dei sistemi di gestione e di controllo […]»; l'articolo 69, paragrafo 1, presenta gli Stati membri come i soli responsabili: «Spetta agli Stati membri garantire la sana gestione finanziaria dei programmi operativi e la legalità e regolarità delle transazioni soggiacenti». Per giunta, è agli Stati membri che incombe l'obbligo generale di garantire la conformità degli interventi al diritto comunitario [articolo 39, lettera f), articolo 59, lettera a), articolo 60, lettera b), punto ii), e articolo 66, paragrafo 2, lettera g)]. Ora, il fatto che agli Stati membri siano delegati compiti di esecuzione non può limitare la responsabilità finale della Commissione. In un contesto in cui gli Stati membri sono, al tempo stesso, beneficiari dei fondi comunitari e responsabili dell'attuazione delle azioni, solo la Commissione può garantire un'applicazione coerente, con cognizione di causa, degli obiettivi comunitari. È pertanto indispensabile che il concetto di responsabilità finale della Commissione, sancito all'articolo 274 del trattato, venga ripreso inequivocabilmente negli articoli che trattano della responsabilità degli Stati membri.
Va rilevato che se la responsabilità finale dell'esecuzione del bilancio non incombesse più alla Commissione, il processo finanziario comunitario perderebbe gran parte del suo significato, in particolare per quanto riguarda la procedura di scarico. Le raccomandazioni delle autorità di bilancio (articolo 276, paragrafo 3, del trattato CE) risulterebbero infatti prive di qualsiasi impatto concreto.
Il quadro normativo proposto
Le condizioni di un quadro di controllo adeguato
Per permettere alla Commissione di esercitare la propria responsabilità finale in materia di esecuzione del bilancio, la proposta di regolamento dovrebbe tener conto dei seguenti elementi chiave che sono alla base del parere della Corte n. 2/2004 sul modello di audit unico.
i) Intensità dei controlli
L'attuale normativa non contiene alcun elemento riguardo all'intensità del controllo presso il beneficiario finale, la quale dovrebbe essere determinata dal rapporto tra i costi sostenuti dagli Stati membri e dalla Commissione per i controlli ed i benefici che ne risultano. La questione della fissazione di un livello accettabile di confidenza e di rilevanza è sollevata solo indirettamente [articolo 61, paragrafo 1, lettera e), punto ii), e lettera g)]. Sarebbe auspicabile che nelle modalità di applicazione di cui all'articolo 58, paragrafo 6, siano espressamente previsti criteri adeguati. Sarebbe inoltre necessario definire i concetti di «garanzia ragionevole» e «validità della domanda».
ii) Definizione di standard adeguati
Affinché le procedure di controllo siano basate su norme e principi comuni, il riferimento alle «norme (di audit) internazionali» [articolo 61, paragrafo 1, lettera a)] non risulta sufficientemente preciso. Sarebbe opportuno prevedere, nel quadro delle predette modalità d'applicazione, una accettazione preliminare che comprenda sia l’audit dei sistemi che quello delle operazioni stesse.
iii) Quadro dei sistemi di gestione e di controllo
L'articolo 54 del regolamento finanziario stabilisce che le funzioni d'esecuzione delegate devono essere esattamente definite e il loro uso rigorosamente controllato. L'articolo 35, paragrafo 1, delle modalità d'esecuzione di detto regolamento precisa che, in caso di gestione concorrente, la Commissione si assicura, con un esame preliminare, su documenti e sul posto, dell'esistenza, della pertinenza e del buon funzionamento delle procedure e dei sistemi nelle entità alle quali affida la gestione. La proposta di regolamento si discosta da tali disposizioni in quanto, precedentemente all'adozione da parte della Commissione di un programma operativo, spetta unicamente agli Stati membri accertarsi che siano stati predisposti sistemi di gestione e di controllo (articolo 70). In tali condizioni, sarebbe auspicabile prevedere, se non una procedura di approvazione, quanto meno la supervisione, da parte della Commissione, delle procedure di designazione delle autorità di gestione e di controllo a livello nazionale. Sarebbe inoltre opportuno creare un organismo intermedio a livello nazionale che funga da interlocutore nei confronti delle autorità comunitarie.
Un significativo rafforzamento del controllo comunitario dovrebbe costituire l'indispensabile contropartita di un sistema in cui la gestione dei progetti è di competenza delle autorità nazionali e regionali (10). Considerando che, d'ora in avanti, le norme che disciplinano l'ammissibilità delle spese saranno essenzialmente stabilite a livello nazionale, le condizioni sopra enunciate assumono una rilevanza ancora maggiore.
La responsabilità in materia di legittimità e di regolarità
Il regolamento finanziario (articolo 60, paragrafo 1) stabilisce che l'ordinatore è incaricato di garantire la legittimità e la regolarità delle spese. Stabilisce inoltre che (articolo 53, paragrafo 6), in caso di gestione concorrente, gli Stati membri verificano regolarmente se le azioni finanziate dal bilancio comunitario siano state eseguite correttamente; essi adottano le misure atte a prevenire le irregolarità e le frodi e, se necessario, avviano azioni giudiziarie per recuperare i fondi indebitamente versati.
A fronte di tali disposizioni, la proposta di regolamento (articolo 69, paragrafo 1) affida agli Stati membri la responsabilità di garantire la legittimità e la regolarità delle operazioni soggiacenti (cfr. il paragrafo 5). Il trasferimento di responsabilità agli Stati membri che ne risulta è, peraltro, corollario della valutazione di conformità, da parte di questi ultimi, dei sistemi di gestione e di controllo, prevista all'articolo 70.
Certamente, qualora esistano dubbi circa il funzionamento dei sistemi o in caso d'irregolarità, identificate o presunte, la Commissione potrebbe interrompere il pagamento per un periodo compreso tra sei e dodici mesi (articolo 89). È inoltre previsto che gli Stati membri e la Commissione possano procedere a rettifiche finanziarie (articoli 99 e 100 della proposta). Tali misure, tuttavia, apporterebbero soltanto un contributo ridotto e complementare al rigore che impone la gestione corrente. La loro efficacia è essenzialmente legata al numero di controlli svolti. D'altra parte, poiché le rettifiche finanziarie intervengono solo a posteriori, esse non possono, da sole, ovviare a tutte le conseguenze di operazioni che siano state eseguite senza rispettare le condizioni normative stabilite.
La responsabilità in materia di sana gestione finanziaria
L'articolo 60, paragrafo 1, del regolamento finanziario dispone che l'ordinatore esegua le spese conformemente ai principi della sana gestione finanziaria. L'articolo 27 del medesimo regolamento precisa le condizioni di utilizzo degli stanziamenti comunitari secondo i principi di economia, efficienza ed efficacia. Tale disposizione prevede che, per tutti i settori di attività contemplati dal bilancio, siano stabiliti obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine. La Commissione deve effettuare valutazioni ex ante ed ex post, i cui risultati devono essere successivamente comunicati alle amministrazioni incaricate della spesa e alle autorità legislative e di bilancio.
La proposta di regolamento affida agli Stati membri la responsabilità in materia di sana gestione finanziaria (articolo 69). Tale disposizione si limita tuttavia a menzionare l'esistenza di «opportuni orientamenti» in merito alla creazione dei sistemi di gestione e di controllo in grado di garantire che gli stanziamenti comunitari siano utilizzati in modo «efficace e corretto». Quando si tratta di efficacia (11), la proposta di regolamento si riferisce quasi esclusivamente ai sistemi di gestione e di controllo e, implicitamente, a quelli che riguardano solo la legittimità e la regolarità. L'articolo 59 della proposta si limita a conferire all'autorità di gestione la responsabilità della gestione e dell’attuazione dei programmi in «maniera efficiente, efficace e corretta» ed infine, per quanto riguarda le valutazioni ex ante, fa riferimento [lettera e)] agli standard qualitativi convenuti tra la Commissione e gli Stati membri.
Per quanto riguarda più particolarmente le valutazioni, la proposta di regolamento stabilisce che le modalità metodologiche e gli standard applicabili (articolo 45, paragrafo 5) saranno convenuti tra la Commissione e gli Stati membri [articolo 59, lettera e)]. La qualità di tali standard sarà particolarmente importante nel quadro delle valutazioni ex ante che sono affidate agli Stati membri (articolo 46, paragrafi 2 e 3) e che devono, tra l'altro, determinare il valore aggiunto comunitario dei programmi operativi.
È dunque particolarmente importante che le modalità d'applicazione che la Commissione deve adottare in virtù dell’articolo 58, paragrafo 6, della proposta di regolamento, apportino tutti i necessari chiarimenti in materia.
La conservazione dei documenti giustificativi
L’articolo 88 della proposta di regolamento dispone che tutti i documenti giustificativi relativi alle spese siano tenuti a disposizione della Commissione e della Corte dei conti per un periodo di almeno tre anni dopo la chiusura di un programma operativo. Quanto agli interventi cofinanziati, per i quali l'ammissibilità delle spese è disciplinata in gran parte dalla normativa nazionale, sarebbe auspicabile prevedere espressamente che il termine di tre anni non pregiudichi quelle disposizioni nazionali che prevedono periodi più lunghi.
Tali osservazioni riguardano anche il caso della chiusura parziale dei programmi operativi (articolo 97). In questo caso specifico, in deroga alla norma generale (articolo 88), il termine per la conservazione dei documenti giustificativi decorre dalla chiusura parziale (articolo 98, paragrafo 2). Il controllo alla fine del periodo di programmazione di un programma operativo nel suo insieme ne verrebbe fortemente limitato, in quanto i documenti giustificativi delle operazioni chiuse precedentemente potrebbero non essere più disponibili. La Corte ritiene che una tale eventualità possa interferire con le sue prerogative di controllo, di cui all'articolo 248 del trattato CE.
Maggiore efficacia degli interventi
La programmazione e la fissazione di obiettivi
Secondo la proposta della Commissione, ogni Stato membro dovrà definire un «quadro di riferimento strategico nazionale» che sia coerente con gli «orientamenti strategici della Comunità per la coesione economica, sociale e territoriale» e che deve essere adottato dal Consiglio (articolo 23). Occorre tuttavia osservare che il «quadro di riferimento strategico nazionale» non riguarda l'obiettivo «cooperazione territoriale europea».
Il contenuto del «quadro di riferimento strategico nazionale» (articolo 25) non è sufficientemente preciso (in termini di misure, assegnazione delle risorse ed effetti previsti) e non permette quindi di disporre di informazioni dettagliate sulla strategia di sviluppo nazionale e regionale. Anche le «priorità tematiche e territoriali», destinate a circoscrivere le azioni da finanziare, non sono specificate. Il quadro stesso rischia inoltre di essere limitato ai soli settori interessati dagli interventi cofinanziati. La Commissione, che deve adottare i quadri, non sarebbe in grado, peraltro, di porre l'accento su l'uno o l'altro aspetto dei programmi operativi.
Non essendo richiesta alcuna informazione sulle diverse misure destinate a realizzare gli obiettivi degli assi prioritari, i programmi operativi presentano anch'essi una mancanza di precisione, che impedisce ogni possibilità di arbitrato fra le misure. Gli obiettivi specifici sarebbero quantificati mediante un numero limitato di indicatori di realizzazione, di risultato e d'impatto. Contrariamente all'attuale normativa, non è più richiesta una descrizione delle modalità di gestione del programma operativo (articolo 36). In tal modo, sia il «quadro di riferimento strategico nazionale» che i programmi operativi non costituirebbero più, per la Commissione, dei veri e propri strumenti di gestione e di monitoraggio. Non è chiaro, peraltro, in che modo la Commissione potrà accertarsi della realizzazione, a livello nazionale, di un coordinamento coi programmi operativi.
Una migliore integrazione degli interventi
Le argomentazioni a favore del mantenimento di Fondi separati (rispetto ad un possibile raggruppamento dei Fondi, come indicato all'articolo 161 del trattato CE) non vengono affrontate nella valutazione d’impatto estesa, quando occorrerebbe invece un'analisi approfondita dei vantaggi e degli inconvenienti legati alle diverse opzioni possibili. La valutazione d’impatto estesa fornisce tuttavia argomenti a favore della creazione di un unico Fondo. Vi si afferma infatti che, per l'attuale obiettivo 2, la relativa dispersione tematica dei progetti finanziati, unitamente al frazionamento determinato dalla suddivisione in zone, non hanno permesso l'attuazione di politiche appropriate. Nel quadro dell'obiettivo 3, non è stato possibile, inoltre, sfruttare, in maniera adeguata, le sinergie FESR/FSE. Si ammette quindi la necessità di:
una maggiore concentrazione tematica a favore della competitività, e
una maggiore complementarietà tra il FESR ed il FSE al di fuori dell'obiettivo di convergenza.
La definizione del principio «un Fondo/un programma operativo», ispirato ad un obiettivo di semplificazione, non è tale da favorire la ricerca delle necessarie sinergie.
Nel quadro dell'obiettivo «Convergenza», in particolare, è difficile giustificare una separazione tra FESR e Fondo di coesione. Tali Fondi si ritrovano in principio negli stessi programmi operativi e riguardano gli stessi temi (infrastrutture di trasporto, progetti/azioni in campo ambientale). Le loro azioni/progetti sono spesso complementari (ad esempio, il Fondo di coesione finanzia un tronco di autostrada ed il FESR un altro). La distinzione si situa a livello dell'ammissibilità delle regioni/Stati [rispettivamente, meno del 75 % della media comunitaria del PIL per abitante (Fondi strutturali), meno del 90 % della media comunitaria del RNL per abitante (Fondo di coesione)], a livello dei massimali di contributo [articolo 51: 85 % per il Fondo di coesione, 75 % per il FESR, anche se, in casi specifici, il tasso massimo FESR può raggiungere l'85 % (articolo 51, paragrafo 4, e articolo 52, paragrafo 1)] e a livello del prefinaziamento (articolo 81) pari al 7 % per i Fondi strutturali e al 10,5 % per il Fondo di coesione. Spesso le azioni FESR ed i progetti del Fondo di coesione sono gestiti dagli stessi enti pubblici. Le nozioni di grande progetto e di progetto generatore di entrate si applicano sia al FESR che al Fondo di coesione. Per motivi di coerenza, sarebbe pertanto opportuno disporre di un solo Fondo, almeno nel caso del FESR e del Fondo di coesione; le differenze sopraindicate non rappresentano ostacoli rilevanti.
Quanto all'articolo 3, paragrafo 2, della proposta, è difficile distinguere chiaramente le azioni contemplate alla lettera a) e quelle previste alla lettera b). La vera differenza sembra essere effettivamente di natura «territoriale» (zone ammissibili) e «finanziaria» (contributi erogati).
Da un punto di vista pratico, la disposizione dell'articolo 33 (erogazione del finanziamento da parte di un solo Fondo e possibile contributo, non superiore al 5 %, di un altro Fondo) rappresenta un'ulteriore complicazione determinata dall'esistenza di più Fondi.
Un apparato amministrativo adeguato a livello della Commissione
In passato (12), la Corte ha constatato diversi ritardi imputabili ai servizi della Commissione nelle diverse fasi di programmazione o nell'esecuzione dei controlli. È pertanto indispensabile che siano create strutture amministrative e procedure adeguate. Diverse disposizioni proposte dovrebbero inoltre indicare termini precisi (articolo 31, paragrafo 5, articolo 32, paragrafo 2, articolo 40, paragrafo 3, articolo 85, paragrafo 2, e articolo 96, paragrafo 1). Sarebbe opportuno, per giunta, che la strategia di audit, l'assegnazione delle risorse ed il livello di garanzia richiesto venissero definiti, di concerto, dai servizi responsabili dei diversi Fondi.
Nella tabella che segue, la Corte presenta alcune osservazioni specifiche. In questa parte si rileva a più riprese la mancanza di precisazioni per quanto riguarda talune scadenze o l'utilizzo di certe espressioni. Ciò rischia di portare ad interpretazioni divergenti e di minare la portata giuridica delle disposizioni in causa.
L’azione condotta dalla Comunità ai sensi dell’articolo 158 del trattato è volta a rafforzare la coesione economica e sociale della Comunità allargata per promuoverne lo sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile. Questa azione è condotta con il sostegno dei Fondi, della Banca europea per gli investimenti (BEI) e degli altri strumenti finanziari esistenti. Essa intende rispondere alle sfide connesse alle disparità economiche, sociali e territoriali emerse in particolare nei paesi e nelle regioni in ritardo di sviluppo, all’accelerazione della ristrutturazione economica e sociale e all’invecchiamento della popolazione. L’azione condotta nell’ambito dei Fondi integra, a livello nazionale e regionale, le priorità comunitarie a favore di uno sviluppo sostenibile, rafforzando la crescita, la competitività e l'occupazione, l’inserimento sociale nonché la tutela e la qualità dell’ambiente.
Il riferimento alle azioni di cui all'articolo 158 del trattato CE è incompleto in quanto non viene menzionato lo sviluppo rurale. Più avanti (paragrafo 3), viene tuttavia indicato che l'intervento dei Fondi sostiene in maniera adeguata il rinnovamento delle zone rurali e delle zone dipendenti dalla pesca grazie alla diversificazione economica, nonché le zone di montagna.
In questa prospettiva, il FESR, il FSE, il Fondo di coesione, la Banca europea per gli investimenti (BEI) e gli altri strumenti finanziari comunitari esistenti contribuiscono, ciascuno in maniera appropriata, alla realizzazione dei tre obiettivi seguenti:
l’obiettivo «Convergenza» è volto ad accelerare la convergenza degli Stati membri e delle regioni in ritardo di sviluppo migliorando le condizioni di crescita e di occupazione tramite l’aumento e il miglioramento della qualità degli investimenti in capitale fisico e umano, lo sviluppo dell’innovazione e della società basata sulla conoscenza, l’adattabilità ai cambiamenti economici e sociali, la tutela e il miglioramento dell’ambiente nonché l’efficienza amministrativa; questo obiettivo costituisce la priorità dei Fondi;
La proposta di regolamento include l'«efficienza amministrativa» tra le azioni da finanziare nel quadro dell'obiettivo «Convergenza». Il concetto di «efficienza amministrativa», ripreso anche all’articolo 25, paragrafo 3, lettera b), e all’articolo 26, paragrafo 3, lettera c), meriterebbe un chiarimento, tanto più che la proposta di regolamento utilizza anche il concetto di «capacità amministrativa» (articolo 44, paragrafo 1).
Le regioni ammissibili al finanziamento dei Fondi strutturali nell’ambito dell’obiettivo “Convergenza” sono quelle corrispondenti al livello II della Nomenclatura delle unità territoriali per la statistica (in appresso: «NUTS II») ai sensi del regolamento (CE) n. 1059/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003, il cui prodotto interno lordo (PIL) pro capite, misurato in parità di potere di acquisto e calcolato sulla base dei dati comunitari per gli ultimi tre anni disponibili al […], è inferiore al 75 % della media comunitaria.
Le regioni di livello NUTS II il cui PIL pro capite, misurato in parità di potere di acquisto e calcolato sulla base dei dati comunitari per gli ultimi tre anni disponibili al […], è compreso tra il 75 % e il […]% della media comunitaria sono ammissibili, su una base transitoria e specifica, al finanziamento dei Fondi strutturali.
La determinazione delle regioni ammissibili in funzione del solo PIL è inadeguata rispetto al carattere multidimensionale del divario di sviluppo. Non si possono infatti ignorare aspetti quali la disponibilità d'infrastrutture di base, il tasso di disoccupazione, la produttività del lavoro, la struttura economica, l'istruzione e la formazione, la qualità dell'ambiente, l’emigrazione, la ricerca e lo sviluppo.
Occorrerebbe precisare la seconda percentuale della media comunitaria.
Le regioni ammissibili al finanziamento dei Fondi strutturali nell’ambito dell’obiettivo «Competitività regionale e occupazione» sono quelle che non rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 5, paragrafi 1 e 2. Nel presentare il quadro di riferimento strategico nazionale di cui all’articolo 25, ciascuno Stato membro interessato indica le regioni NUTS I e NUTS II per le quali presenterà un programma per il finanziamento del FESR.
Va rilevato che l’obiettivo «Competitività regionale e occupazione» ha una copertura geografica potenziale molto ampia e, pertanto, non selettiva. Sarebbe opportuno definire dei criteri di ammissibilità per tale obiettivo.
Ai fini della cooperazione transfrontaliera, sono ammissibili al finanziamento le regioni comunitarie di livello NUTS III situate lungo le frontiere terrestri interne e talune frontiere terrestri esterne, nonché alcune regioni di livello NUTS III situate lungo le frontiere marittime separate da un massimo di 150 chilometri, tenendo conto dei potenziali adeguamenti necessari per garantire la coerenza e la continuità dell’azione di cooperazione. Subito dopo l’entrata in vigore del presente regolamento, la Commissione adotta l’elenco delle regioni ammissibili secondo la procedura di cui all’articolo 104, paragrafo 2. L’elenco è valido dal 1o gennaio 2007 al 31 dicembre 2013.
Ai fini della cooperazione transnazionale, sulla base degli orientamenti strategici comunitari di cui agli articoli 23 e 24, la Commissione adotta l’elenco delle zone transnazionali ammissibili secondo la procedura di cui all’articolo 104, paragrafo 2. L’elenco è valido dal 1o gennaio 2007 al 31 dicembre 2013.
Al fine di concentrare gli sforzi, la proposta dell'obiettivo «cooperazione territoriale europea» avrebbe dovuto essere preceduta da un'analisi della situazione di tali zone e da una chiara definizione dei loro bisogni. Le disposizioni riguardanti la scelta delle zone ammissibili dovrebbero essere completate da criteri definiti con precisione dal regolamento e, in particolare, dalla loro ponderazione.
Ogni anno la Commissione consulta le organizzazioni che rappresentano le parti sociali a livello europeo in merito all’intervento dei Fondi.
L'articolo 10, primo paragrafo, lettera b), fa riferimento alle parti economiche e sociali. Sarebbe auspicabile l'utilizzo della stessa espressione anche al paragrafo 3.
I contributi dei Fondi strutturali non sostituiscono le spese strutturali pubbliche o equivalenti di uno Stato membro.
Per le regioni che rientrano nell’obiettivo «Convergenza», la Commissione e lo Stato membro determinano il livello di spese strutturali pubbliche o equivalenti che lo Stato membro deve mantenere in tutte le regioni interessate nel corso del periodo di programmazione. Tali spese vengono approvate dallo Stato membro e dalla Commissione nell’ambito del quadro di riferimento strategico nazionale di cui all’articolo 25.
Il livello delle spese di cui al paragrafo 2 deve essere pari almeno all’importo delle spese medie annue in termini reali sostenute nel corso del periodo di programmazione precedente. Il livello delle spese è determinato in funzione delle condizioni macroeconomiche generali in cui si effettua il finanziamento e tenendo conto di talune situazioni economiche specifiche, in particolare le privatizzazioni o un livello eccezionale di spese strutturali pubbliche o equivalenti da parte dello Stato membro nel corso del periodo di programmazione precedente.
La Commissione, di concerto con ciascuno Stato membro, procede a una verifica intermedia dell’addizionalità per l’obiettivo «Convergenza» nel 2011 e ad una verifica ex post entro il 30 giugno 2016. Se, al 30 giugno 2016, uno Stato membro non è in grado di dimostrare il rispetto dell’addizionalità concordata nell’ambito del quadro di riferimento strategico nazionale, la Commissione procede ad una rettifica finanziaria conformemente alla procedura prevista all’articolo 101.
Una procedura di controllo dell'applicazione del principio di addizionalità è prevista solo per l'obiettivo «Convergenza». Per gli altri due obiettivi, che rappresentano il 20 % circa degli stanziamenti, non è prevista alcuna disposizione. Solo la motivazione della proposta (paragrafo 5.3) precisa che tale controllo spetta agli Stati membri in applicazione del principio di proporzionalità. Non è neanche previsto che la Commissione venga informata dei risultati dei controlli degli Stati membri. Ciò rappresenta un cambiamento rispetto all'attuale normativa [articolo 11, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/1999].
Il livello delle spese di cui al paragrafo 2 deve essere pari almeno all’importo delle spese medie annue in termini reali sostenute nel corso del periodo di programmazione precedente.
Il livello delle spese è determinato in funzione delle condizioni macroeconomiche generali in cui si effettua il finanziamento e tenendo conto di talune situazioni economiche specifiche, in particolare le privatizzazioni o un livello eccezionale di spese strutturali pubbliche o equivalenti da parte dello Stato membro nel corso del periodo di programmazione precedente.
La possibilità di tenere conto delle condizioni macroeconomiche generali nonché di determinate situazioni economiche specifiche, senza ulteriori precisazioni, offre un margine di discrezionalità potenzialmente molto ampio.
Le risorse globali destinate all’obiettivo «Convergenza» ammontano al 78,54 % delle risorse di cui all’articolo 15, primo comma (ossia in totale a 264,0 miliardi di euro), e sono ripartite come segue:
il 67,34 % è destinato al finanziamento di cui all’articolo 5, paragrafo 1, utilizzando come criteri di calcolo delle ripartizioni indicative per Stato membro la popolazione ammissibile, la prosperità regionale, la prosperità nazionale e la disoccupazione;
l’8,38 % è destinato al sostegno transitorio e specifico di cui all’articolo 5, paragrafo 2, utilizzando come criteri di calcolo delle ripartizioni indicative per Stato membro la popolazione ammissibile, la prosperità regionale, la prosperità nazionale e la disoccupazione;
il 23,86 % è destinato al finanziamento di cui all’articolo 5, paragrafo 3, utilizzando come criteri di calcolo delle ripartizioni indicative per Stato membro la popolazione, l’RNL pro capite (tenuto conto del miglioramento della prosperità nazionale nel corso del periodo precedente) e la superficie interessata;
lo 0,42 % è destinato al finanziamento di cui all’articolo 5, paragrafo 4, utilizzando come criterio di calcolo delle ripartizioni indicative per Stato membro la popolazione ammissibile.
Sarebbe auspicabile indicare la ponderazione dei criteri che giustifica la ripartizione delle risorse fra le varie componenti.
La ripartizione annuale degli stanziamenti di cui al paragrafo 1, lettera b), è decrescente a partire dal 1o gennaio 2007. Gli stanziamenti per il 2007 saranno inferiori a quelli del 2006, salvo che per le regioni non pienamente ammissibili all’obiettivo 1 al 1o gennaio 2000 secondo quanto disposto dal regolamento (CE) n. 1260/1999, per le quali gli stanziamenti 2007 devono essere equi ed obiettivi.
La nozione di «equi ed obiettivi» non è definita.
Le risorse globali destinate all’obiettivo «Competitività regionale e occupazione» ammontano al 17,22 % delle risorse di cui all’articolo 15, primo comma (ossia in totale a 57,9 miliardi di euro), e sono ripartite come segue:
l’83,44 % è destinato al finanziamento di cui all’articolo 6, paragrafo 1, utilizzando come criteri di calcolo delle ripartizioni indicative per Stato membro la popolazione ammissibile, la prosperità regionale, il tasso di disoccupazione, e la densità di popolazione; e
il 16,56 % è destinato al sostegno transitorio e specifico di cui all’articolo 6, paragrafo 2, utilizzando come criteri di calcolo delle ripartizioni indicative per Stato membro la popolazione ammissibile, la prosperità regionale, la prosperità nazionale e la disoccupazione.
Gli stanziamenti di cui al paragrafo 1, lettera a), vengono equamente ripartiti tra i programmi finanziati dal FESR e quelli finanziati dal FSE.
Sarebbe auspicabile precisare come verrà effettuata la ripartizione tra FESR e FSE.
Le ripartizioni annuali degli stanziamenti di cui al paragrafo 1, lettera b), sono decrescenti a partire dal 1o gennaio 2007. Gli stanziamenti per il 2007 saranno inferiori a quelli del 2006, salvo che per le regioni divenute ammissibili all’obiettivo 1 ai sensi del regolamento (CE) n. 1260/1999 nel 2004, per le quali gli stanziamenti 2007 devono essere equi ed obiettivi.
La Commissione garantisce che gli stanziamenti totali annuali provenienti dai Fondi per un determinato Stato membro ai sensi del presente regolamento, incluso il contributo del FESR al finanziamento della sezione transfrontaliera dello strumento europeo di vicinato e partenariato ai sensi del regolamento (CE) n. […] e quello dello strumento di preadesione ai sensi del regolamento (CE) n. […], nonché il contributo del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) ai sensi del regolamento (CE) n. […], proveniente dalla sezione «Orientamento» del FEAOG, e quello del Fondo europeo per la pesca (FEP) ai sensi del regolamento (CE) n. […] che contribuisce all’obiettivo «Convergenza», non superino il 4 % del PIL di quello Stato membro quale stimato al momento dell’adozione dell’accordo interistituzionale.
I regolamenti degli strumenti finanziari di cui al paragrafo precedente, diversi dai Fondi, includono una disposizione analoga.
Per quanto riguarda gli stanziamenti totali annuali assegnati ad uno Stato membro nell’ambito dei Fondi, non è stata ripresa l'idea del considerando 30, che proponeva un'assegnazione annua degli stanziamenti in funzione della capacità di assorbimento di tale Stato.
Al più tardi tre mesi dopo l’adozione del presente regolamento, gli orientamenti strategici comunitari di cui all’articolo 23 sono adottati conformemente alla procedura prevista all’articolo 161 del trattato. La decisione è pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Gli orientamenti strategici comunitari sono oggetto, se necessario, di una revisione intermedia conformemente alla procedura prevista all’articolo 161 del trattato, per tener conto in particolare dell’evoluzione delle priorità comunitarie.
Sarebbe inoltre opportuno considerare gli effetti sui quadri derivanti da una eventuale modifica degli orientamenti strategici comunitari. La revisione dei quadri non è prevista, infatti, in nessun articolo.
La sezione strategica del quadro di riferimento strategico nazionale specifica la strategia prescelta per gli obiettivi «Convergenza» e «Competitività regionale e occupazione», dimostrando la coerenza delle scelte operate con gli orientamenti strategici comunitari sulla base di un’analisi delle disparità, dei ritardi e delle potenzialità di sviluppo connessi in particolare ai cambiamenti previsti nell’economia europea e mondiale. Essa deve specificare:
per il solo obiettivo «Convergenza», l’azione prevista per rafforzare l’efficienza amministrativa dello Stato membro, anche per quanto riguarda la gestione dei Fondi, nonché il piano di valutazione di cui all’articolo 46, paragrafo 1;
Nel testo si legge che la strategia prescelta specifica «l’azione prevista per rafforzare l’efficienza amministrativa dello Stato membro, anche per quanto riguarda la gestione dei Fondi». Il concetto di «rafforzamento dell'efficienza amministrativa dello Stato membro» sembra così potersi applicare fuori dall'ambito della gestione dei Fondi. Vi è quindi il rischio di finanziare un ventaglio di azioni molto ampio.
Al fine di consentire la sorveglianza, gli obiettivi principali delle priorità di cui alla lettera a) devono essere quantificati e deve essere identificato un numero limitato di indicatori di efficacia e di impatto.
In mancanza di ulteriori precisazioni, l'indicazione «un numero limitato» non sembra appropriata. È invece essenziale che gli indicatori prescelti siano in grado di tradurre adeguatamente i risultati raggiunti ed il loro impatto.
Per gli obiettivi «Convergenza» e «Competitività regionale e occupazione», la sezione operativa deve contenere:
l’elenco dei programmi operativi e la dotazione annuale indicativa proveniente da ciascun Fondo suddivisa per programma, garantendo un adeguato equilibrio tra azione tematica e regionale; questo elenco include l’importo della riserva nazionale per gli imprevisti di cui all’articolo 49;
La nozione di «adeguato equilibrio» non è definita.
Ciascuno Stato membro trasmette alla Commissione una proposta di quadro di riferimento strategico entro il più breve termine successivamente all’adozione degli orientamenti strategici comunitari. Gli Stati membri possono decidere di presentare contestualmente i programmi operativi di cui all’articolo 31. La Commissione negozia la proposta nell’ambito del partenariato.
Sarebbe opportuno sostituire l'espressione «entro il più breve termine» con un termine preciso.
La relazione della Commissione di cui all’articolo 159, secondo comma, del trattato comprende in particolare:
un bilancio dei progressi compiuti in materia di coesione economica e sociale, inclusa la situazione socioeconomica e lo sviluppo delle regioni, nonché l’integrazione delle priorità comunitarie;
un bilancio del ruolo dei Fondi, della BEI e degli altri strumenti finanziari, nonché l’effetto delle altre politiche comunitarie e nazionali sui progressi compiuti. Se necessario, la relazione contiene proposte di misure e politiche comunitarie che andrebbero adottate per rafforzare la coesione economica e sociale. Ove del caso, essa propone inoltre di includere adeguamenti connessi a nuove iniziative politiche comunitarie negli orientamenti strategici per la coesione. Nell’anno in cui la relazione è presentata, essa sostituisce la relazione annuale della Commissione di cui all’articolo 28. La relazione è sottoposta a un dibattito annuale conformemente alla procedura prevista all’articolo 29.
Sarebbe auspicabile prevedere esplicitamente che la relazione sulla coesione ne esamini anche la dimensione territoriale.
Lo Stato membro presenta alla Commissione una proposta di programma operativo contenente tutte le componenti di cui all’articolo 36, facendo seguito quanto prima alla decisione della Commissione di cui all’articolo 26 o contestualmente alla presentazione del quadro di riferimento strategico nazionale di cui allo stesso articolo.
Sarebbe opportuno sostituire l'espressione «quanto prima» con un termine preciso.
La Commissione adotta ciascun programma operativo quanto prima successivamente alla sua presentazione ufficiale da parte dello Stato membro.
Sarebbe opportuno sostituire l'espressione «quanto prima» con un termine preciso (attualmente il termine è di cinque mesi).
La Commissione adotta quanto prima una decisione in merito alle richieste di revisione dei programmi operativi successivamente alla presentazione ufficiale della richiesta da parte dello Stato membro.
La Commissione, se lo ritiene appropriato ai fini della valutazione dei grandi progetti, può chiedere alla BEI di esaminarne la qualità tecnica e la validità economica e finanziaria, in particolare per quanto riguarda gli strumenti di ingegneria finanziaria da attuare o sviluppare.
Il quarto paragrafo non è della stessa natura dei tre che lo precedono e sarebbe meglio, pertanto, collocarlo a livello dell'articolo 40.
I programmi operativi per gli obiettivi «Convergenza» e «Competitività regionale e occupazione» devono contenere:
informazioni relative alle priorità e ai loro obiettivi specifici. Tali obiettivi sono quantificati con l’aiuto di un numero ristretto di indicatori di attuazione, di risultato e di impatto, tenendo conto del principio di proporzionalità. Gli indicatori devono permettere di misurare i progressi compiuti rispetto alla situazione di partenza e l’efficacia degli obiettivi prescelti per attuare le priorità;
Sarebbe opportuno precisare che cosa si intenda per «un numero ristretto di indicatori (…) tenendo conto del principio di proporzionalità».
Per gli obiettivi «Convergenza» e «Competitività regionale e occupazione», i programmi operativi finanziati dal FESR devono inoltre contenere:
le azioni per la cooperazione interregionale con almeno una regione di un altro Stato membro in ciascun programma regionale;
Le azioni indicate riguardano piuttosto l'obiettivo «Cooperazione territoriale europea».
La Commissione adotta una decisione quanto prima successivamente alla presentazione, da parte dello Stato membro o dell’autorità di gestione, di tutte le informazioni di cui all’articolo 39. La suddetta decisione definisce l’oggetto fisico, l’importo cui si applica il tasso di finanziamento della priorità e lo scadenzario annuale.
Le attività di valutazione di cui al paragrafo 1 sono organizzate, secondo il caso, sotto la responsabilità dello Stato membro o della Commissione, conformemente al principio di proporzionalità e sulla base di un partenariato tra lo Stato membro e la Commissione. Le valutazioni vengono effettuate da valutatori indipendenti. I risultati vengono pubblicati, salvo opposizione esplicita dell’autorità responsabile della valutazione secondo quanto previsto dal regolamento (CE) n. 1049/2001 sull’accesso ai documenti.
La nozione di «principio di proporzionalità» non è definita.
Nel corso del periodo di programmazione, gli Stati membri effettuano una valutazione ad hoc connessa alla sorveglianza dei programmi operativi laddove tale sorveglianza riveli un allontanamento significativo rispetto agli obiettivi inizialmente fissati e laddove vengano presentate proposte per la revisione dei programmi. I risultati vengono trasmessi al comitato di sorveglianza del programma operativo e alla Commissione.
I concetti di «allontanamento significativo rispetto agli obiettivi inizialmente fissati» e di «revisione sostanziale dei programmi» non sono definiti.
L'ultima osservazione si riferisce solamente alla versione francese del testo, in quanto l'aggettivo «sostanziale» non figura in tutte le versioni linguistiche.
Nel quadro del dibattito annuale di cui all’articolo 29, il Consiglio, conformemente alla procedura prevista all’articolo 161 del trattato, decide nel 2011 la ripartizione tra gli Stati membri della riserva di cui all’articolo 20, per compensare i progressi compiuti rispetto alla situazione di partenza:
per l’obiettivo «Convergenza», sulla base dei criteri seguenti:
crescita del prodotto interno lordo pro capite misurato al livello NUTS II, rispetto alla media comunitaria, sulla base dei dati disponibili per il periodo 2004-2010;
crescita del tasso di occupazione al livello NUTS II, sulla base dei dati disponibili per il periodo 2004-2010;
per l’obiettivo «Competitività regionale e occupazione», sulla base dei criteri seguenti:
proporzionalmente, fra le regioni che tra il 2007 e il 2010 hanno speso almeno il 50 % della propria dotazione FESR per attività in materia di innovazione, secondo quanto previsto all’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. […];
crescita del tasso di occupazione al livello NUTS II, sulla base dei dati disponibili per il periodo 2004-2010.
Ciascuno Stato membro ripartisce gli importi in questione tra i programmi operativi tenendo conto dei criteri di cui al paragrafo precedente.
La mobilitazione della riserva di efficacia avviene essenzialmente in riferimento a criteri il cui legame diretto con le azioni oggetto dell'intervento comunitario è molto difficile da stabilire. L'evoluzione del PIL e del tasso di occupazione dipende da fattori ben più complessi dei soli programmi operativi, il cui impatto finanziario è inoltre generalmente limitato rispetto al complesso degli investimenti pubblici. Sembra inoltre riduttivo tenere conto della sola evoluzione verso l'alto degli indicatori, in quanto il contributo delle azioni strutturali potrebbe effettivamente aver concorso a limitare un'eventuale diminuzione.
La partecipazione dei Fondi è modulata in funzione dei seguenti elementi:
la gravità dei problemi specifici, in particolare quelli di natura economica, sociale o territoriale;
l’importanza di ciascuna priorità ai fini del conseguimento delle priorità comunitarie quali definite negli orientamenti strategici comunitari;
la tutela e il miglioramento dell’ambiente, in particolare tramite l’applicazione del principio precauzionale, del principio di azione preventiva e del principio «chi inquina paga»;
il tasso di mobilitazione del finanziamento privato, segnatamente nell’ambito di partenariati pubblico-privato, nei settori interessati.
La ponderazione dei criteri da applicare per modulare il tasso di partecipazione dei Fondi dovrebbe essere precisata.
La spesa pubblica per i progetti generatori di entrate si calcola prendendo come base il costo d’investimento e sottraendovi il valore attuale dei proventi netti derivanti dall’investimento nell’arco di un periodo di riferimento specifico. Il calcolo tiene conto della redditività normalmente prevista per la categoria di investimento in questione e dell’applicazione del principio «chi inquina paga» nonché, ove del caso, del principio di equità legato alla prosperità relativa dello Stato membro interessato.
I criteri per l'applicazione del principio «chi inquina paga» e del principio di equità legato alla prosperità relativa dello Stato membro non sono precisati. La Commissione dovrebbe fornire il proprio supporto metodologico in materia di fissazione del tasso d'intervento per tali progetti (cfr. l'articolo 40, paragrafo 2).
È considerata ammissibile alla partecipazione dei Fondi ogni spesa effettivamente sostenuta dal beneficiario per la realizzazione di un’operazione tra il 1o gennaio 2007 e il 31 dicembre 2015. Le operazioni cofinanziate non devono essere state ultimate prima della data di inizio dell’ammissibilità. Le spese relative ai grandi progetti sono ammissibili a partire dalla data di presentazione del progetto alla Commissione.
Potrebbe essere utile rendere tale regola più flessibile per prevedere la possibilità di tenere conto di lavori preparatori alle azioni da finanziare. Il periodo di ammissibilità potrebbe pertanto decorrere dal 1o luglio 2006.
Articolo 55, paragrafo 3
Le norme in materia di ammissibilità delle spese sono fissate a livello nazionale, fatte salve le eccezioni previste dai regolamenti specifici per ciascun Fondo. Esse coprono la totalità delle spese pubbliche dichiarate nell’ambito del programma operativo.
L’applicazione di norme nazionali di ammissibilità sarà difficile nel quadro dell'obiettivo «Cooperazione territoriale europea», in quanto le operazioni finanziate riguardano più Stati membri. Tale aspetto non viene preso in considerazione.
I sistemi di gestione e di controllo dei programmi operativi stabiliti dagli Stati membri prevedono:
una precisa definizione delle funzioni degli organismi coinvolti nella gestione e nel controllo e una chiara ripartizione delle funzioni nell’ambito di ciascun organismo;
una netta separazione delle funzioni tra gli organismi coinvolti nella gestione, nella certificazione delle spese e nel controllo e tra queste funzioni nell’ambito di ciascun organismo;
per ciascun organismo, risorse adeguate che gli consentano di svolgere le funzioni di sua competenza;
un dispositivo di audit interno efficace;
un sistema efficace di informazione e sorveglianza nei casi in cui l’esecuzione dei compiti venga affidata a terzi;
manuali di procedure relativi alle funzioni da svolgere;
un dispositivo efficace per la verifica del corretto funzionamento del sistema;
La proposta evoca (lettera j) le irregolarità. Sarebbe utile fare riferimento ad una definizione precisa, tanto più che tale nozione appare in diverse disposizioni successive (ad esempio articolo 69, paragrafo 3, articolo 73, paragrafo 4, articolo 89, paragrafo 1, e articolo 99). L’utilità di una tale disposizione è attualmente limitata dalla mancanza di chiarezza sui dati da trasmettere.
Le misure di cui al paragrafo 1, lettere b), c), d), f) e h), sono proporzionate al volume della spesa pubblica relativa al programma operativo in questione.
Si prevede l'applicazione di diverse misure tra quelle previste da tale disposizione, proporzionalmente al volume della spesa pubblica del programma operativo. Tale concetto è tuttavia poco preciso per poter essere applicato in maniera conseguente. Si tratta pertanto di disposizioni (separazione delle funzioni, risorse adeguate, dispositivo di controllo interno, di presentazione di relazioni e audit del funzionamento del sistema) per le quali è difficile immaginare un'applicazione proporzionale. Tale eccezione non si applica inoltre ai manuali di procedura senza che, tuttavia, se ne preveda una definizione. Sarebbe altresì necessario specificare se il principio di proporzionalità vada o meno applicato all’articolo 13 (verifica del principio di addizionalità per il solo obiettivo «Convergenza»), all’articolo 46, paragrafo 3 (dimensione globale o specifica della valutazione ex ante), all’articolo 66, paragrafo 2 (contenuto della relazione annuale e della relazione finale di attuazione), e all’articolo 73 (procedure in materia di controllo).
L’autorità di audit di un programma operativo è incaricata in particolare dei compiti seguenti:
garantire che gli audit vengano svolti sulla base di un campione adeguato delle operazioni che consenta una verifica delle spese dichiarate;
La nozione di «campione adeguato» dovrebbe essere definita nelle modalità di applicazione. I requisiti da stabilire, in ogni caso, non dovrebbero essere meno rigorosi di quelli previsti per il periodo 2000-2006.
presentare alla Commissione entro sei mesi dall’approvazione del programma operativo una strategia di audit riguardante gli organismi preposti alle verifiche di cui alle lettere a) e b), il metodo di lavoro, il metodo di campionamento per gli audit delle operazioni e una pianificazione indicativa degli audit al fine di garantire che i principali organismi siano controllati e che le verifiche siano ripartite uniformemente sull’intero periodo di programmazione;
Tale disposizione mira a garantire il controllo dei «principali organismi» senza tuttavia fornirne la definizione.
entro il 30 giugno di ogni anno, dal 2008 al 2016:
redigere una relazione annuale di controllo che indichi i risultati degli audit effettuati conformemente alla strategia di audit con riguardo al programma operativo nel corso dell’ultimo anno e riferisca le eventuali carenze riscontrate nei sistemi per la gestione e il controllo del programma; le informazioni relative al 2014 e al 2015 possono essere incluse nella relazione finale che accompagna la dichiarazione di validità;
formulare un parere in merito all’efficace funzionamento del sistema di gestione e di controllo per fornire una garanzia soddisfacente della correttezza delle dichiarazioni di spesa presentate alla Commissione nel corso dell’anno e della legalità e regolarità delle transazioni soggiacenti;
La garanzia della Commissione per quanto riguarda il controllo dei programmi operativi si basa ampiamente sulla trasmissione, da parte dell'autorità di audit, di una relazione annuale di controllo accompagnata da un parere. Il termine fissato per la trasmissione di tali documenti (30 giugno) non permetterà tuttavia di tenerne conto nel quadro delle dichiarazioni annuali redatte dai direttori generali, né ai fini della preparazione della dichiarazione di affidabilità della Corte dei conti. Le stesse considerazioni valgono, mutatis mutandis, per la relazione annuale di cui all’articolo 66.
Su propria iniziativa, un rappresentante della Commissione può prendere parte ai lavori del comitato di sorveglianza con voto consultivo. Un rappresentante della BEI e del FEI possono partecipare ai lavori con voto consultivo per i programmi operativi a cui forniscono un contributo.
A differenza dell'attuale normativa [cfr. articolo 35, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1260/1999], la partecipazione della Commissione ai comitati di sorveglianza è lasciata all'iniziativa di quest'ultima. Tale partecipazione sembra invece auspicabile per facilitare lo scambio d'informazioni e l'adozione, in tempo utile, di adeguate misure.
L’autorità di gestione e il comitato di sorveglianza garantiscono la qualità dell’attuazione del programma operativo.
L’autorità di gestione e l’autorità di sorveglianza effettuano la sorveglianza basandosi su indicatori finanziari e indicatori di attuazione, di risultato e di impatto definiti nel programma operativo. Se la natura dell’intervento lo consente, le statistiche sono ripartite per sesso e in base alla dimensione delle imprese beneficiarie.
La Commissione, in partenariato con gli Stati membri, esamina gli indicatori necessari per la sorveglianza e la valutazione del programma operativo.
Si dovrebbe sancire il principio che ogni progetto cofinanziato deve essere dotato di obiettivi di realizzazione e formare oggetto di una valutazione dei risultati nel quadro dell'articolo 65. La gestione per assi rischia di produrre solamente informazioni di carattere generale.
Articolo 66, paragrafo 2
Per fornire un quadro esauriente dell’attuazione del programma operativo, le relazioni di cui al paragrafo 1 includono le seguenti informazioni:
l’utilizzo degli aiuti rimborsati all’autorità di gestione o ad un’altra autorità pubblica nel periodo di attuazione del programma operativo. La quantità di informazioni trasmesse alla Commissione è proporzionale all’importo totale di spesa pubblica del programma operativo interessato.
Dovrebbe essere precisato il rapporto tra la quantità d'informazioni trasmesse e l'importo totale della spesa pubblica.
Le disposizioni di cui all’articolo 61, lettere c) e d), e lettera e), punto i), non si applicano ai programmi il cui livello di cofinanziamento comunitario non supera il 33 % della spesa pubblica destinata al programma operativo e per i quali l’importo dei Fondi non supera i 250 milioni di euro.
Per i programmi di cui al paragrafo 1, lo Stato membro può scegliere di istituire secondo le norme nazionali gli organismi e le procedure per lo svolgimento delle funzioni previste all’articolo 59, lettera b), e agli articoli 60 e 61. Quando uno Stato membro opta per questa possibilità, le disposizioni di cui all’articolo 58, paragrafo 1, lettere b) e c), e all’articolo 60, paragrafo 1, lettera c), non sono applicabili. Quando la Commissione adotta le modalità di applicazione degli articoli 59, 60 e 61, essa specifica quali disposizioni non si applicano agli Stati membri che scelgono l’opzione di cui al primo comma.
L’articolo 70, paragrafo 3, si applica mutatis mutandis quando uno Stato membro sceglie l’opzione di cui al paragrafo 2, primo comma.
Per tutti i programmi operativi di cui al paragrafo 1, e indipendentemente dal fatto che lo Stato membro eserciti o meno l’opzione di cui al paragrafo 2, quando il parere sulla conformità del sistema non comporta riserve, o quando tutte le riserve sono state sciolte a seguito dell’applicazione di misure correttive, la Commissione può informare lo Stato membro interessato che essa si affiderà principalmente al parere dell’autorità di audit, o dell’organo designato dallo Stato membro qualora esso abbia scelto l’opzione di cui sopra, per quanto riguarda la correttezza, legalità e regolarità delle spese dichiarate e che svolgerà i propri audit in loco solo in circostanze eccezionali. Qualora emergano irregolarità che non sono state tempestivamente identificate dalle autorità di controllo nazionali o per le quali non sono state applicate misure correttive adeguate, la Commissione può chiedere allo Stato membro di svolgere audit conformemente all’articolo 71, paragrafo 3, o può svolgere direttamente i propri audit ai sensi dell’articolo 71, paragrafo 2, al fine di ottenere garanzie circa la correttezza, legalità e regolarità delle spese dichiarate.
Questa procedura alleggerita sarebbe in teoria applicabile, nel corso del periodo 2000-2006, a 33 programmi in 10 Stati membri, per un aiuto comunitario complessivo pari a 3,8 miliardi di euro (corrispondente al 2 % dell'aiuto comunitario per il periodo 2000-2006). Tale disposizione incoraggia gli Stati membri ad approfittare delle misure di semplificazione che vi sono associate e potrebbe dunque interessare più programmi di quelli che si potrebbero teoricamente stimare nel quadro dell'attuale periodo di programmazione. Si tratta in particolare della dispensa dalla presentazione di una strategia di audit e della relazione annuale di controllo (articolo 61, paragrafo 1), della possibilità di designare gli organismi di gestione e di controllo in base alle norme nazionali (articoli 59-61), della dispensa dalla nomina di un'autorità di certificazione e di un'autorità di audit (articolo 58, paragrafo 1). Inoltre, una volta che la relazione dell'organismo che attesta la conformità dei sistemi sia stata accettata dalla Commissione, quest'ultima svolgerà solo eccezionalmente i propri controlli.
Articolo 73, paragrafo 2
La portata dell'opzione indicata al primo comma deve potere essere valutata nel suo complesso. Non è pertanto giustificato il rinvio a successive modalità di applicazione per precisare le disposizioni non applicabili.
Articolo 73, paragrafo 4
Per tutti i programmi operativi di cui al paragrafo 1, e indipendentemente dal fatto che lo Stato membro eserciti o meno l’opzione di cui al paragrafo 2, quando il parere sulla conformità del sistema non comporta riserve, o quando tutte le riserve sono state sciolte a seguito dell’applicazione di misure correttive, la Commissione può informare lo Stato membro interessato che essa si affiderà principalmente al parere dell’autorità di audit, o dell’organo designato dallo Stato membro qualora esso abbia scelto l’opzione di cui sopra, per quanto riguarda la correttezza, legalità e regolarità delle spese dichiarate e che svolgerà i propri audit in loco solo in circostanze eccezionali.
Qualora emergano irregolarità che non sono state tempestivamente identificate dalle autorità di controllo nazionali o per le quali non sono state applicate misure correttive adeguate, la Commissione può chiedere allo Stato membro di svolgere audit conformemente all’articolo 71, paragrafo 3, o può svolgere direttamente i propri audit ai sensi dell’articolo 71, paragrafo 2, al fine di ottenere garanzie circa la correttezza, legalità e regolarità delle spese dichiarate.
Sarebbe opportuno sostituire «tempestivamente» con un termine preciso.
Gli Stati membri accertano che l’organismo responsabile dei pagamenti garantisca che i beneficiari ricevano l’importo totale del contributo pubblico entro il più breve termine e nella sua integralità. Non si applica nessuna detrazione o trattenuta, né alcun altro onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione di questi importi per i beneficiari.
Sarebbe opportuno sostituire «entro il più breve termine» con un termine preciso.
Articolo 85, paragrafo 2
Se uno dei requisiti di cui al paragrafo 1 non è soddisfatto, la Commissione informa quanto prima lo Stato membro e l’autorità di certificazione che la domanda di pagamento è irricevibile.
Sarebbe opportuno sostituire «quanto prima» con un termine preciso.
La Commissione decide di applicare una trattenuta sui pagamenti intermedi pari al 20 % degli importi da rimborsare nel caso in cui, benché gli elementi essenziali del piano di azioni correttive di cui all’articolo 70, paragrafo 3, siano stati applicati e le gravi carenze indicate dall’autorità di audit del programma nella relazione annuale di cui all’articolo 61, lettera e), punto i), siano state corrette, occorrano ancora modifiche residue perché essa disponga di garanzie soddisfacenti in merito ai sistemi di gestione e di controllo.
Sarebbe auspicabile menzionare anche il parere di cui all'articolo 61, lettera e), punto ii).
Articolo 96, paragrafo 1
La Commissione informa in tempo utile lo Stato membro e le autorità interessate ogniqualvolta esista un rischio di applicazione del disimpegno automatico previsto all’articolo 92. La Commissione informa lo Stato membro e le autorità interessate circa l’importo del disimpegno automatico risultante dalle informazioni in suo possesso.
Lo Stato membro dispone di un termine di due mesi a decorrere dalla data del ricevimento dell’informazione per approvare l’importo comunicato o trasmettere le proprie informazioni. La Commissione procede al disimpegno automatico entro un termine di nove mesi a decorrere dalla scadenza di cui all’articolo 92.
Bisognerebbe precisare i termini «in tempo utile».
La chiusura parziale dei programmi operativi può essere effettuata secondo una periodicità decisa dallo Stato membro.
La chiusura parziale riguarda le operazioni concluse per le quali il beneficiario ha ricevuto il pagamento finale entro il 31 dicembre dell’anno n-1. Ai fini del presente regolamento, si considerano concluse le operazioni le cui attività sono state effettivamente realizzate e per le quali il beneficiario ha ricevuto un pagamento finale o ha fornito all’autorità di gestione un documento di effetto equivalente.
L’importo dei pagamenti corrispondenti alle operazioni completate è identificato nelle dichiarazioni delle spese.
La chiusura parziale viene effettuata a condizione che l’autorità di gestione trasmetta alla Commissione quanto segue entro il 30 giugno dell’anno n:
una dichiarazione delle spese relativa alle operazioni in causa;
una dichiarazione attestante la validità e regolarità delle transazioni oggetto della dichiarazione delle spese, rilasciata dall’autorità di audit del programma di cui all’articolo 61.
È importante che le procedure previste in materia di chiusura parziale forniscano lo stesso livello di garanzia sulla legittimità e sulla regolarità delle spese che risulterebbe dalla dichiarazione all'atto della chiusura finale del programma operativo, in particolare per quanto riguarda l'intensità e la portata dei controlli.
Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo il 18 marzo 2005.
(1) GU L 248 del 16.9.2002.
(2) Regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione (GU L 357 del 31.12.2002).
(3) COM(2004) 492 def. del 14 luglio 2004.
(4) SEC(2004) 924 del 14 luglio 2004.
(5) COM(2004) 580 def. del 6 settembre 2004.
(6) COM(2004) 101 def. del 10 febbraio 2004.
(7) COM(2004) 487 def. del 14 luglio 2004.
(8) GU C 107 del 30.4.2004.
(9) Articolo 53, paragrafo 3, del regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee.
(10) Cfr. parere n. 10/98 relativo a talune proposte di regolamento nel quadro dell'Agenda 2000 (Fondi strutturali, punto 6.3) (GU C 401 del 22.12.1998).
(11) Ad esempio all’articolo 57, lettere d), f) e h), all’articolo 61, paragrafo 1, lettera a), all’articolo 70, paragrafo 1, all’articolo 71, paragrafo 2, e all’articolo 72, paragrafo 2.
(12) Cfr. ad esempio le relazioni speciali n. 10/2001 sul controllo finanziario dei Fondi strutturali (GU C 314 dell'8.11.2001) e n. 7/2003 relativa all'attuazione della programmazione degli interventi del periodo 2000-2006 nel quadro dei Fondi strutturali (GU C 174 del 23.7.2004).

References: articolo 12
 articolo 59
 articolo 60
 articolo 66
 articolo 52
 articolo 32
 articolo 40
 articolo 85
 articolo 96

Articolo 55
 articolo 69
 articolo 73
 articolo 89
 articolo 99
 articolo 35

Articolo 66

Articolo 73

Articolo 73

Articolo 85

Articolo 96
 Articolo 53