Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43563797
Timestamp: 2020-08-07 01:43:39+00:00

Document:
Sentencia de Constitucionalidad nº 380/00 de Corte Constitucional, 5 de Abril de 2000 - Jurisprudencia - VLEX 43563797
Sentencia de Constitucionalidad nº 380/00 de Corte Constitucional, 5 de Abril de 2000
Ley 91/89. Art. 15 no 2. Lit. A parcial. Pension gracia. Sentencia inhibitoria.
Sentencia citada en: 181 sentencias, un artículo doctrinal
Sentencia C-380/00
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo indeterminado e indirecto
La sólo acusación de un precepto legal con la indicación de los dispositivos superiores en apariencia infringidos, no llena las expectativas de procedibilidad del juicio, ya que resulta relevante y necesario la formulación de por lo menos un cargo directo de inconstitucionalidad contra la norma impugnada, que a su vez permita al juzgador determinar si en realidad existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política. Los cargos indeterminados o indirectos, "elaborados a partir de argumentos irrazonables (vagos o abstractos), o que sean producto de las diversas interpretaciones que puedan darle a la norma los distintos operadores jurídicos al momento de su aplicación", impiden proferir una decisión de fondo respecto del dispositivo impropiamente demandado.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia para cuestionamiento de diversas formas de aplicación concreta de la ley
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para cuestionar diversas formas de aplicación concreta de la ley
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación de cargos como consecuencia de interpretación que cumple organismo judicial
Referencia: expediente D-2532
Acción pública de inconstitucionalidad contra el literal A (parcial) del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Actora: C.I.P.G..
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 242 de la Constitución Política, la ciudadana C.I.P.G. demandó la inexequibilidad del literal a) -parcial- del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, "por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio".
A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 39.124 del 29 de diciembre de 1989 y se subraya y resalta lo demandado.
"Ley 91 de 1989"
Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:
"2º. Pensiones.
"A los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.
Estima el demandante que la disposición acusada vulnera los artículos 13 y 53 de la Carta Política.
Sostiene la demandante que a partir de la interpretación que el h. Consejo de Estado le dio al numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, su inciso final es inconstitucional en cuanto el derecho a la pensión gracia sólo se reconoce a los docentes nacionalizados -departamentales o regionales y municipales-, quedando excluidos de tal beneficio prestacional los profesores que fueron contratados directamente por la Nación. Para efectos de confirmar el alcance que dicha Corporación le fijó a la norma parcialmente acusada, la impugnante transcribe algunos apartes de la Sentencia S-699 de agosto 26 de 1997 en la que se anotó:
"La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad `con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación'; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera `...otra pensión o recompensa de carácter nacional'". (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.N.P.P..
Así, a juicio de la impugnante, "mientras se permite a unos educadores oficiales percibir al mismo tiempo Pensión Ordinaria de Jubilación, reconocida y pagada por la Nación y Pensión Gracia, reconocida y pagada por la Nación, otros docentes, concretamente los docentes nacionales, están eximidos de éste beneficio, (sic) configurándose de ésta manera no solo una discriminación injustificada en contra de estos educadores, que no tolera el artículo 13 Constitucional, si no también, una flagrante violación del artículo 53 supralegal, habida cuenta que se les desconoce a los docentes nacionales algunos principios mínimos fundamentales que deben regir toda relación laboral, tales como `igualdad de oportunidades para los trabajadores'; `situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho'; `primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales'".
En los términos expuestos, la demandante le solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma impugnada o, en su defecto, que avale su constitucionalidad, pero bajo el entendido de que la pensión gracia también es aplicable a los educadores nacionales.
La ciudadana E.L.A., dentro de la oportunidad legal prevista, intervino en el proceso de la referencia y solicitó a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de la norma parcialmente impugnada. Considera la interviniente que una interpretación armónica de las leyes que regulan la pensión gracia, incluyendo el dispositivo acusado, conducen inequívocamente a pensar que tanto los docentes de primaria (territoriales) como los de secundaria (nacionales), gozan del mismo derecho a tal prestación.
En efecto, luego de explicar el alcance de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, la ciudadana concluye que la pensión gracia, en principio reconocida para los maestros de primaria, se hizo extensiva a los instructores, normalistas y educadores de secundaria quienes, a partir de la expedición del artículo 15 la Ley 91 de 1989, podían acceder a ella aún en el evento de que recibieran pensión de jubilación a cargo de la nación. Así, aduce que cualquier interpretación referida a que la pensión gracia es sólo para los docentes territoriales y no para los nacionales, carece de todo sustento jurídico y práctico, pues, tal como quedó expresado en las Sentencias C-479 de 1998 y C-089 de 1999 de la Corte Constitucional, fue la propia Ley 91 la que despejó cualquier duda al respecto.
Para defender la constitucionalidad de la norma impugnada, también intervino en el proceso el ciudadano L.C.A.T. quien sostiene, luego de hacer un recuento sobre la normatividad reguladora de la pensión gracia, que no existe trato diferente en materia de régimen salarial para los educadores estatales, razón por la cual no puede afirmarse que los docentes nacionalizados tienen derecho a dos pensiones mientras que los nacionales sólo acceden a una. Coincidiendo con la apreciación formulada en la anterior intervención, considera que una interpretación sistemática de la norma acusada con la normatividad pretérita y la propia jurisprudencia constitucional (Sentencias C-478 de 1998 y C-084 de 1999), permite concluir que tanto los educadores nacionalizados como los nacionales son beneficiarios de la pensión gracia.
Anota que si el h. Consejo de Estado ha venido sosteniendo lo contrario frente al dispositivo acusado, se trata de una interpretación que ignora el verdadero sentido de las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 y, en consecuencia, opuesta a los principios interpretativos de utilidad normativa, pro operario y de igualdad, a su vez amparados por nuestra Constitución Política. Si ello es así -afirma-, "la Honorable Corte Constitucional bien puede, dentro de su fuero de ser guardiana de la Constitución declarar la exequibilidad, condicionando tal declaratoria a que el normativo sea aplicado también a docentes que hayan laborado total o parcialmente en planteles nacionales".
El ciudadano H.A.C.G., actuando en representación del Ministerio de Educación Nacional y dentro de la oportunidad procesal prevista, intervino en el proceso y le solicitó a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de la norma parcialmente acusada, por considerar que la misma "no hace diferencia en su aplicación a un grupo determinado de docentes y en consecuencia no existe trato desigual o diferente que afecte a los educadores nacionales, razón por la cual no es violatoria de norma Constitucional alguna".
Haciendo referencia expresa a los artículos 1° de la Ley 114 de 1913, 6° de la Ley 116 de 1928, 3° de la Ley 37 de 1933, 15 de la Ley 91 de 1989 y 6°-3 de la Ley 60 de 1993, sostiene que por su intermedio se le extendió la pensión gracia a todos los maestros nacionales o nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, teniendo, entonces, la posibilidad de percibir dos pensiones de carácter nacional.
Intervención del Ministerio de Haciendo y Crédito Público.
El ciudadano L.A.P.G., actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el proceso dentro de la oportunidad legal prevista y solicitó a la Corte Constitucional que declare la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada. Sostiene, en sentido paralelo a la Sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 26 de agosto de 1997, que a través de la norma impugnada lo que se pretende es evitar que los docentes pensionados del orden nacional gocen de una doble remuneración por cuenta de la Nación.
En realidad, considera que la pensión gracia pretendía corregir de algún modo la desigualdad que existía entre los educadores de primaria del sector oficial a cargo de las entidades territoriales, y los de secundaria que pertenecían al orden nacional, pues la remuneración de los primeros, dada la precaria situación financiera de las los departamentos y municipios, siempre fue inferior a la percibida por los segundos. En esa medida, tal como lo reconoció la Corte Constitucional en las Sentencias C-479/98 y C-089/99, no es válido alegar una presunta discriminación, en mayor medida, si los efectos de dicha prestación son transitorios y la misma fue abolida respecto de los maestros que se vincularon después del 31 de diciembre de 1980.
En la oportunidad legal prevista, el jefe del Ministerio Público emitió su concepto sobre la demanda formulada y solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible la disposición parcialmente acusada.
El señor procurador sostiene que se deben tener en cuenta los antecedentes legislativos para descubrir el verdadero sentido de la norma impugnada. De este modo, afirma que si mediante las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 se extendió la pensión gracia -inicialmente reconocida para los profesores de primaria- a los instructores, normalistas y docentes de secundaria, el requisito establecido en el numeral 3° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913 que prohibía recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, quedó del todo derogado. En esta medida, considera el ente fiscal que "no se puede limitar determinada expresión que emplee una norma [la acusada], cuando por medio de un mecanismo de interpretación, como es el caso, a través de sus antecedentes legislativos, se le puede dar el sentido que realmente está implícito en la misma."
De acuerdo con ello, el Ministerio Público considera que no existe violación del principio de igualdad pues "la finalidad de la norma acusada es propender la defensa de los derechos adquiridos de ciertos docentes, que la misma norma superior considera como fundamentales." Al respecto, afirma que "la distinción que efectúa el legislador, en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, entre docentes nacionales y nacionalizados se inspiro en la necesidad de proteger los derechos adquiridos de los docentes nacionalizados, puesto que existe el antecedente de un proceso de nacionalización de los educadores, que el legislador hizo con el fin de unificar el régimen prestacional de estos trabajadores, garantizando no sólo el derecho a la igualdad, sino también al trabajo".
En punto a la presunto desconocimiento del derecho al trabajo, tampoco lo encuentra vulnerado por la norma impugnada, "puesto que el legislador no contempló de ninguna manera una discriminación frente al derecho que se había adquirido bajo la legislación anterior, ya que si se tiene en cuenta las consideraciones expuestas, no existe una diferencia real entre educadores nacionales y educadores nacionalizados, tampoco se estableció una incompatibilidad entre la pensión de gracia y la pensión de jubilación..."
Pretende la demandante que la Corte Constitucional fije el verdadero alcance de la pensión gracia, declarando la inexequibilidad o la exequibilidad condicionada de la expresión: "Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación", contenida en el literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Aduce como fundamento de su solicitud, que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, interpretando el alcance del artículo 15, numeral 2°, literal A de la Ley 91 de 1989, precisó que la pensión gracia "se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización". Con lo cual, a su entender, se discrimina a un grupo de educadores: los que fueron vinculados directamente por la nación o nacionales, ya que éstos no tendrían acceso a dicha prestación.
Por su parte, los ciudadanos intervinientes, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio Público, desatendieron los cargos de la demanda y coincidieron en señalar que la norma acusada no establece ninguna diferencia entre los docentes que tienen derecho a la pensión gracia, debiendo fijarse su verdadero sentido a partir de una interpretación sistemática de los dispositivos legales que la regulan como son las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.
No obstante lo anterior, y en atención al contenido de las normas citadas, para los ciudadanos intervinientes y el Ministerio de Educación, todos los docentes -nacionales y nacionalizados- tiene derecho a recibir la pensión gracia, sin perjuicio de que también sean beneficiarios de la pensión de jubilación. Contrario a esta apreciación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio Público encuentran que la distinción que realizó el legislador respecto de los titulares de la gracia, encuentra su norte en la necesidad de proteger los derechos adquiridos de los maestros nacionalizados.
Decisión inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda.
Como es sabido, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad constituye un derecho político y ciudadano de aplicación inmediata cuyo conocimiento, trámite y resolución, le ha sido asignado a la Corte Constitucional en su condición de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Fundamental (arts. 40, 85 y 241 de la C.P.).
La posibilidad de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución, permite ejercer un control permanente sobre el organismo soberano a quien compete hacer las leyes, facilitando la correspondiente anulación de aquellas normas que se expidan en contravía de la Carta Fundamental o que resulten incompatibles con su texto.
La importancia de este derecho político, representado en el control abstracto que se acciona contra la ley, impone entonces el cumplimiento de unos requisitos mínimos que propendan, antes que a contrarrestar su eficacia jurídica y legitimidad, a hacer viable su ejecución material, contribuyendo, en gran medida, al logro de una pronta y cumplida justicia.
Ello explica por qué el Decreto 2067 de 1991, que consagra el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante la Corte Constitucional, impone, como requisito sine qua non para que la Corporación asuma el estudio de la acción pública de inconstitucionalidad y profiera decisión de mérito, que la demanda incluya: 1) el señalamiento de las disposiciones acusadas como inconstitucionales, 2) el señalamiento de los preceptos Superiores que se entiendan violados y 3) las razones o motivos que explican su retiro del ordenamiento jurídico.
En esta medida, puede afirmarse, sin lugar a equívocos, que la sólo acusación de un precepto legal con la indicación de los dispositivos superiores en apariencia infringidos, no llena las expectativas de procedibilidad del juicio, ya que resulta relevante y necesario la formulación de por lo menos un cargo directo de inconstitucionalidad contra la norma impugnada, que a su vez permita al juzgador determinar si en realidad existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política. Los cargos indeterminados o indirectos -lo ha dicho la Corte-, "elaborados a partir de argumentos irrazonables (vagos o abstractos), o que sean producto de las diversas interpretaciones que puedan darle a la norma los distintos operadores jurídicos al momento de su aplicación" Sentencia C-519/98, M.P.V.N.M., impiden proferir una decisión de fondo respecto del dispositivo impropiamente demandado.
Sobre el particular, la Corte ha tenido oportunidad de precisar que:
El análisis que efectúa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tenga..." (Sentencia C-357/97, M.P. doctor J.G.H.G..
En el caso que se examina, se acusa parcialmente el literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, según el cual la pensión de gracia "seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." Considera el demandante que, con ocasión de lo resuelto por el Consejo de Estado en la Sentencia S-699 de agosto 26 de 1997, puede entenderse que el precepto cuestionado excluye a los docentes nacionales de la posibilidad de acceder a la pensión gracia, generando una discriminación en su contra y a favor de los maestros nacionalizados.
Del problema jurídico planteado pueden extraerse las siguientes dos conclusiones. La primera, que no existe correspondencia lógica entre el verdadero alcance de la norma parcialmente demandada y el cargo que sustenta su inconstitucionalidad, ya que el referido precepto, si bien hace referencia al organismo que se encuentra a cargo de la pensión gracia y a su compatibilidad con la pensión de jubilación, no menciona ni permite establecer los posibles sujetos activos o titulares de esta prestación como tampoco los requisitos que conducen a su reconocimiento material. La segunda, que la acusación no está dirigida contra el texto normativo acusado sino contra la aplicación que de la totalidad del literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y de la Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, hizo el Consejo de Estado al decidir en grado de consulta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho originada en la negativa de la Caja Nacional de Previsión de reconocer y pagar una pensión gracia Ver la Sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por W.T.M. contra las Resoluciones 09067 de 1988, 12344 de 1989 y 1270 de 1991, mediante las cuales la Caja Nacional de Previsión Social le negó al actor el reconocimiento y pago de la pensión gracia..
Entonces, resulta claro para la Corte que el reproche formulado tiene sustento en una interpretación y aplicación legal del dispositivo parcialmente acusado, a partir de lo cual no es posible establecer su verdadero sentido y alcance pues, tal como lo ha venido señalado la Corporación, " los problemas de interpretación legal son ajenos a las atribuciones asignadas por la Carta Política de 1.991 a la Corte Constitucional ya que carecen de trascendencia constitucional." (Sentencia C-044/98, M.P.E.C.M.. En realidad, lo que pretende la demandante es forzar a este organismo de control a decidir sobre la constitucionalidad de los alcances jurídicos que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado le ha fijado a la pensión gracia, precisamente, al resolver sobre situaciones fácticas de carácter individual y concreto sometidas a su conocimiento por razón de la competencia funcional.
Frente a un caso similar al que ahora se debate, la Corte fijó su criterio sobre la incompetencia del máximo organismo de la jurisdicción constitucional para decidir de fondo sobre aquellas demandas que, invocando una presunta transgresión de normas superiores, se dirigen es a cuestionar las diversas formas de aplicación concreta de la ley:
Es cierto que la naturaleza jurídica de la acción pública de inconstitucionalidad -derecho político y ciudadano de aplicación inmediata-, exige del operador jurídico un análisis amplio y flexible de las demandas que se formulan ante su seno. Sin embargo, no es menos cierto que las implicaciones y consecuencias que pueden llegar a tener los fallos que se dictan en ejercicio del control constitucional, también imponen que las acusaciones propuestas se ajusten a unas condiciones mínimas de procedibilidad -como son las señaladas en el Decreto 2067 de 1991-, a partir de las cuales se ha considerado por la jurisprudencia que existe inepta demanda cuando el actor "se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición, pues su omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad." Sentencia C-447/97, M.P.A.M.C.. Esto último es lo que realmente ocurre en la presente causa, donde, como ha quedado dicho, el cargo que se invoca no sólo es incoherente en punto al contenido material de la norma impugnada sino que, además, se plantea por vía indirecta; esto es, como consecuencia de la interpretación que cumple un organismo judicial en su función de administrar justicia.
En los términos precedentes, a pesar de que la acusación formulada fue inicialmente admitida por ajustarse en apariencia a los requisitos fijados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación procederá a declararse inhibida para emitir decisión de fondo por existir ineptitud sustancial de la demanda, amparada en la ausencia de concepto claro y directo de violación.
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo sobre expresión acusada, contenida en el literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

References: artículo 15
 artículo 242
 artículo 15

Artículo 15
 artículo 15
 artículo 13
 artículo 53
 artículo 15
 artículo 4
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 2
 artículo 15