Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/Sidor/RP_70+2017.aspx
Timestamp: 2019-10-19 02:37:18+00:00

Document:
I denna proposition föreslås att det i statstjänstemannalagen tas in en uttrycklig bestämmelse om att man vid utnämningsprövning ska förvissa sig om att den som håller på att utses till en tjänst är oförvitlig och inte har bindningar som kan äventyra en behörig skötsel av tjänsteuppgifterna. Ändringar föreslås i lagens förteckning över tjänster till vilka endast finska medborgare kan utnämnas. Villkoret att sökanden ska vara finsk medborgare uppfylls liksom för närvarande också om en person utöver finskt medborgarskap har medborgarskap i någon annan stat. I säkerhetsutredningslagen föreslås ändringar som innebär att det i sådana fall som närmare anges i den lagen ska vara möjligt att i större utsträckning än för närvarande utreda en persons utländska bindningar för att säkerställa att denne är tillförlitlig och fri från påtryckningar samt kan sköta sina arbetsuppgifter på ett oberoende sätt. Enligt de bestämmelser som föreslås i säkerhetsutredningslagen ska de myndigheter som gör säkerhetsutredningar ges tydligare befogenheter att få och i sina bedömningar beakta information om att den som säker-hetsutredningen gäller har utländska bindningar samt att till den utnämnande myndigheten eller till någon annan som håller på att utse en person till en arbetsuppgift rapportera iakttagelser som kan ha betydelse för bedömningen av personens tillförlitlighet. Enligt de föreslagna bestämmelserna blir det möjligt att följa upp och bedöma förändringar i de utländska bindningarna för den som har genomgått en säkerhetsutredning.
Betydelsen av både informationssäkerheten och över huvud taget säkerhetsaspekterna ökar på grund av ett antal nya fenomen, exempelvis den omständigheten att datanäten i allt större utsträckning används i fientliga syften. Samhällets övergripande säkerhet är ett begrepp omfattar alla säkerhetssektorer, i synnerhet när det gäller tryggandet av statens säkerhet, försvaret, kontinuiteten i de grundläggande samhällsfunktionerna samt befolkningens tillgång till felfri information. Metoderna för att trygga säkerheten indelas exempelvis beroende på inriktningen av åtgärderna. Man kan således tala om informationssäkerhet, fysisk säkerhet, personalsäkerhet och företagssäkerhet.
I fråga om statsförvaltningen och mera allmänt i fråga om skyddet av nationella intressen har man uppmärksammat betydelsen av sådana personers utländska bindningar som i sina arbetsuppgifter får tillgång till information som är kritisk för de nationella intressena och som kan vidta åtgärder som skadar dessa intressen.
År 2014 genomfördes en totalrevidering av lagstiftningen om säkerhetsutredningar som innebar att det skapades ett system för utredning av personers bakgrund och tillförlitlighet (RP 57/2013 rd). Reformens centrala lag, säkerhetsutredningslagen (726/2014), är en allmän lag om personalsäkerhet. Lagens bestämmelser ger emellertid inte de myndigheter som gör säkerhetsutredningar befogenheter och rätt att få sådan information för en adekvat bedömning av en persons utländska bindningar som gör det möjligt att säkerställa att utredningsobjektet är en tillförlitlig person som sköter sina arbetsuppgifter opartiskt och korrekt.
En persons utländska bindningar kan vara av olika slag. Han eller hon kan utöver finskt medborgarskap dessutom ha en eller flera andra staters medborgarskap, personens närstående kan ha en annan stats medborgarskap eller också kan personen på grund av ekonomiska aktiviteter, exempelvis sin näringsverksamhet eller andra ekonomiska åtaganden ha bindningar till en annan stats företag och sammanslutningar. En person kan också ha andra sådana bindningar till en annan stats sammanslutningar eller medborgare som innebär att han eller hon kan utsättas för påtryckningar eller för andra osakliga och ofta olagliga åtgärder.
Utländska bindningar kan innebära risker för statens säkerhet, försvaret eller Finlands internationella relationer oberoende av vilken typ av bindningar det är fråga om och om personen är infödd finländare eller på ansökan har beviljats finskt medborgarskap och samtidigt är medborgare i en annan stat. Detsamma gäller risker som sammanhänger med ekonomiska intressen på grund av företagsspionage mot nationalekonomiskt betydelsefulla företag eller företag som håller på att utvecklas till sådana.
I grundlagen finns det allmänna bestämmelser om utnämning till statliga uppdrag och i ett antal speciallagar föreskrivs dessutom om personers tillförlitlighet. Det har i praktiken eventuellt varit oklart i vilket utsträckning redan gällande bestämmelser gör det möjligt att beakta risker som är förenade med utländska bindningar.
Risker i förening med utländska bindningar kan bero till exempel på att en person kan utsättas för påtryckningar att handla i en annan stats intresse. Detta kan vara fallet till exempel då en person hotas med påföljder för en närstående som är bosatt i en annan stat. Det är då oftast fråga om stater där det råder instabila förhållanden och som inte är demokratiska rättsstater. En person kan dessutom vara mottaglig för mutor om han eller hon har ekonomiska problem som en annan stat har kännedom om. Dessa fall är exempel på situationer där personalriskerna inte är beroende av om en person endast har finskt medborgarskap eller eventuellt dubbelt medborgarskap.
En persons relationer till utlandet kan vara av mycket varierande intensitet och innebära risker av olika grad. En person kan ha fått medborgarskap i en annan stat på grund av födsel och lagstiftningen i den ena förälderns hemland, utan att han eller hon vid tidpunkten för utnämningen har några särskilda relationer till staten i fråga eller till dess organisationer och medborgare, utöver relationen till föräldern.
2	Nuläge
2.1	Lagstiftning och praxis
Tillförlitlighetskrav vid utnämningar
De allmänna utnämningsgrunderna för offentliga tjänster är enligt grundlagens 125 § 2 mom. skicklighet, förmåga och beprövad medborgerlig dygd. Med skicklighet avses närmast kunskaper och färdigheter som förvärvats genom utbildning eller arbetserfarenhet. Med förmåga avses över huvud taget sådana personliga egenskaper som förutsätts för resultatgivande arbete, exempelvis naturlig begåvning, förmåga att organisera och ta initiativ och andra motsvarande förmågor.
Med beprövad medborgerlig dygd avses i allmänspråket social kompetens. Detta kan anses betyda att en person förhåller sig lojalt till vedertagna samhälleliga värden och respekterar rådande normer.
Med beprövad medborgerlig dygd avses enligt regeringens proposition (RP 1/1998 rd) i samband med allmänna medborgerliga aktiviteter förvärvade meriter som har relevans för skötseln av tjänsten samt ett gott uppförande. Med uttrycket medborgerlig dygd avses enligt propositionen inte finskt medborgarskap. De allmänna utnämningsgrunderna ska tolkas i sammanhang med de allmänna och särskilda behörighetsvillkoren för respektive tjänst och då ska också beaktas tjänstebenämningen och uppgiftsområdet samt de konkreta arbetsuppgifter som hör till tjänsten.
I lagstiftningen ingår också ett antal specialbestämmelser om tillförlitligheten när det gäller utnämningar inom statsförvaltningen. Enligt lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005) ska den som utnämns till en tjänst vid gränsbevakningsväsendet vara finsk medborgare och uppfylla de allmänna behörighetsvillkoren för statstjänster enligt statstjänstemannalagen (750/1994). Dessutom ska han eller hon ha oklanderliga levnadsvanor och vara pålitlig. Enligt 37 § 1 mom. i lagen om Försvarsmakten (551/2007) ska den som utnämns till en tjänst vid Försvarsmakten, utöver det som någon annanstans i lagen föreskrivs om allmän behörighet för statstjänst, ha den tillförlitlighet som uppgifter förutsätter. Dessa specialbestämmelser kan emellertid inte med beaktande av grundlagens 125 § tolkas så att en person som ska utnämnas inte när det gäller andra uppgifter inom statsförvaltningen förutsätts ha den tillförlitlighet som uppgifterna förutsätter.
Vid utnämningsprövningen ska utöver de nämnda bestämmelserna dessutom beaktas jämlikheten och diskrimineringsförbudet som det föreskrivs om i diskrimineringslagen (1325/2014).
I samband med totalrevideringen av lagstiftningen om säkerhetsutredningar togs i tjänstemannalagens 8 c § in en bestämmelse om bemyndigande att utfärda förordning. Enligt bestämmelsen ska den som utnämns till en tjänst ha fått ett i säkerhetsutredningslagen avsett intyg över säkerhetsutredning av person, om detta föreskrivs genom förordning av statsrådet. Bemyndigandet har inte utnyttjats och det förefaller också i ytterst begränsade situationer vara ändamålsenligt att utnyttja det. Det kan vara fråga om exempelvis en situation där en person eventuellt kommer att utses till ett uppdrag där han eller hon permanent ska delta i en sådan internationell organisations verksamhet som förutsätter ett intyg över säkerhetsutredning av person och att personen i fråga inte tidigare har varit föremål för säkerhetsutredning. Om bemyndigandet att utfärda förordning utnyttjas skulle det innebära att den faktiska utnämningsbehörigheten överförs på säkerhetsmyndigheten.
Tjänstemannalagens specialbestämmelser om medborgarskap
Med flerfaldigt medborgarskap (s.k. dubbelt medborgarskap) avses en situation där en person samtidigt har fler än ett medborgarskap. Finland har utan begränsningar godkänt flerfaldigt medborgarskap i den gällande medborgarskapslagen (359/2003) som trädde i kraft 2003. Flerfaldigt medborgarskap kan uppkomma ofrivilligt, exempelvis då ett barn vid födseln får föräldrarnas medborgarskap, på grund av det land där barnet föds eller på grund av äktenskap. Finskt medborgarskap kan erhållas också på ansökan eller genom anmälan (före detta finska medborgare och medborgare i andra nordiska länder). Enligt den europeiska konventionen om medborgarskap, som är bindande för Finland, ska flerfaldigt medborgarskap tillåtas då ett barn vid födseln får flera medborgarskap eller då medborgarskap erhålls genom äktenskap. En konventionsstat får inte göra avsägelse eller förlust av annat medborgarskap till ett villkor för förvärv eller bibehållande av medborgarskap i staten i de fall avsägelse eller förlust inte är möjligt eller skäligen kan krävas.
Andra än infödda finska medborgare kan beviljas finskt medborgarskap i enlighet med medborgarskapslagen. För att medborgarskap ska beviljas ställs det ett antal villkor som gäller sökanden och dennas förhållanden. Dessa är boendetidsvillkor samt krav på oförvitlighet (andra straff än ordningsbot utgör hinder) utkomst och språkkunskaper. Enligt lagen beviljas en person emellertid inte finskt medborgarskap trots att han eller hon uppfyller de ovan nämnda villkoren, om det finns grundad anledning att misstänka att naturalisation äventyrar statens säkerhet eller allmän ordning eller om den huvudsakliga avsikten med förvärv av medborgarskap är att utnyttja förmåner som hänför sig till finskt medborgarskap, utan avsikt att bosätta sig i Finland eller om naturalisation av något annat vägande skäl utifrån en helhetsbedömning av den sökandes situation strider mot statens fördel. Beträffande ansökan kan enligt medborgarskapslagen begäras utlåtande hos Skyddspolisen, Centralkriminalpolisen, Huvudstaben och socialmyndigheten i fråga (46 § 2 mom.).
En finsk medborgare som har medborskarskap också i en annan stat har samma rättigheter och skyldigheter som sådana finska medborgare som endast har finskt medborgarskap. Om en finsk medborgare också har medborgarskap i någon annan stat, betraktar finska myndigheter honom eller henne som finsk medborgare i Finland och i den andra staten. En person som har dubbelt medborgarskap är i regel till exempel värnpliktig efter att ha fyllt 18 år.
I statstjänstemannalagen föreskrivs om tjänster som endast finska medborgare kan utnämnas till. I förteckningen nämns bland annat de högsta tjänsterna inom statsförvaltningen samt tjänster inom försvarsförvaltningen, polisförvaltningen, Gränsbevakningsväsendet, Tullen och rättsväsendet. Finsk medborgare är enligt statstjänstemannalagen varje person som har finskt medborgarskap oberoende av vad medborgarskapet grundar sig på eller om personen i fråga samtidigt är medborgare i en annan stat.
Tjänstemannarättslig bedömning av bindningar som framkommit efter en utnämning
I statstjänstemannalagen föreskrivs om avslutande av tjänsteförhållanden. Det måste finnas en i lagen angiven grund för avslutandet.
Enligt statstjänstemannalagens 10 § kan det vid utnämning av en tjänsteman bestämmas att tjänsteförhållandet under en prövotid på högst sex månader kan upplösas av såväl den utnämnande myndigheten som av tjänstemannen. Tjänsteförhållandet får dock inte upplösas på sådana grunder som avses i 11 § eller annars på osakliga grunder. I lagens 11 § föreskrivs om kravet på opartiskt bemötande av tjänstemän samt hänvisas till diskrimineringslagen och till lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Det är emellertid inte möjligt att upplösa ett tjänsteförhållande under en prövotid om tjänstemannen har utnämnts av republikens president eller statsrådet.
Enligt statstjänstemannalagens 25 § kan ett tjänsteförhållande sägas upp ömsesidigt så att det upphör efter en viss uppsägningstid eller, om så är överenskommet eller särskilt stadgat i lag, utan att någon särskild uppsägningstid iakttas (25 § 1 mom.). En myndighet får inte säga upp ett tjänsteförhållande av något skäl som beror på tjänstemannen, om inte skälet är synnerligen vägande (25 § 2 mom.). Uppsägningen ska ske inom skälig tid efter att myndigheten har fått kännedom om uppsägningsgrunden (25 § 3 mom.).
Utöver vad som i 25 § 2 mom. föreskrivs om grunderna för uppsägning kan tjänstemän som nämns i 26 § sägas upp då det med hänsyn till tjänstens natur finns ett godtagbart och motiverat skäl till det. Sådana tjänster har bland annat justitiekanslern i statsrådet och biträdande justitiekanslern, kommendören för försvarsmakten, statssekreterare, statssekreterare såsom kanslichef, kanslichef, understatssekreterare och avdelningschef samt sådana tjänstemän vid ett ministerium som till tjänsteställningen motsvarar dessa, enligt vad som närmare föreskrivs genom förordning av statsrådet. Med stöd av denna bestämmelse är det dessutom möjligt att säga upp cheferna för de ämbetsverk som anges genom förordning av statsrådet samt ministrars specialmedarbetare. I statstjänstemannaförordningens 28 § föreskrivs närmare om vilka tjänster som omfattas av statstjänstemannalagens 26 §.
Dessutom föreskrivs i statstjänstemannalagens 26 a § att utöver vad som i 25 § 2 mom. och 26 § föreskrivs om grunderna för uppsägning kan statssekreteraren och en ministers specialmedarbetare sägas upp, om han eller hon förlorar den ministers förtroende för vars mandatperiod han eller hon har utnämnts.
Vidare föreskrivs i statstjänstemannalagens 33 § att en tjänstemans tjänsteförhållande omedelbart kan upplösas, om tjänstemannen grovt bryter mot eller åsidosätter sin tjänsteplikt.
Enligt säkerhetsutredningslagens 1 § är syftet med lagen att främja möjligheterna att förebygga verksamhet som kan medföra skada för statens säkerhet, försvaret, Finlands internationella förbindelser, den allmänna säkerheten eller något annat med dessa jämförbart allmänt intresse eller enskilt ekonomiskt intresse av synnerligen stor betydelse eller säkerhetsarrangemang för skyddet av dessa intressen.
Utredningsförfarandet kan gälla både personer (säkerhetsutredning av person) och företag (säkerhetsutredning av företag). Säkerhetsutredningen görs av Skyddspolisen och, i fråga om sökande till uppgifter inom Försvarsmakten, av Huvudstaben.
Det är vanligen den myndighet eller det företag som håller på att anställa en person som ansöker om säkerhetsutredning. Säkerhetsutredningen är inte formellt bindande för sökanden eller för dennas utnämningsprövning.
En säkerhetsutredning av person kan göras också när det är fråga om en redan anställd person som en myndighet håller på att utse till ett uppdrag eller om en person som är anställd hos ett företag som en myndighet håller på att utse till ett uppdrag. Dessutom kan en säkerhetsutredning av person göras i fråga om ett företags ansvarsperson som en del av en säkerhetsutredning av företaget.
En allmän förutsättning för en säkerhetsutredning av person är att sökanden genom tekniska och andra åtgärder har begränsat tillgången till sekretessbelagd information samt ombesörjt skydd av lokaler och datasystem och vidtagit andra ändamålsenliga åtgärder med tanke på informationssäkerheten samt övriga säkerhetsarrangemang.
En säkerhetsutredning av person kan inte vara den enda metoden att avvärja informationssäkerhets- och andra säkerhetsrisker. När väsentliga åtgärder vidtas är det till exempel viktigt att ingen ges mera omfattande rättigheter när det gäller att få tillgång till, behandla eller ändra data i ett informationssystem än han eller hon behöver för att sköta sina arbetsuppgifter (”need-to-know”-principen). Informationssäkerhetskraven och de inom statsförvaltningen gällande bestämmelserna om informationssäkerhet innebär till exempel att en enskild tjänsteman inte kan ha och inte heller kan ges självständig rätt att utan en uttrycklig bestämmelse i lag lämna ut kopior av data ur informationssystem. Detta har en särskild betydelse för den nationella säkerheten och för skyddet av viktiga rikstäckande informationssystem.
I säkerhetsutredningslagen definieras arbetsuppgifter som innebär att en sökande kan bli föremål för utredning. De uppgifter som omfattas av förfarandet med säkerhetsutredning skiljer sig från varandra i fråga om nivån på säkerhetskraven. Detta framgår delvis så att säkerhetsutredningar av person kan göras på olika nivåer (normala, omfattande och begränsade säkerhetsutredningar).
En omfattande säkerhetsutredning av person är såsom namnet anger en bakgrundsutredning, vilket innebär att den behöriga myndigheten har tillgång till de största informationskällorna. En sådan utredning kan göras i fråga om personer som man håller på att utse till uppdrag som innebär rätt att hantera handlingar på de högsta skyddsnivåerna och jämförbara dokument och som innebär att den som sköter uppgifterna kan skada centrala nationella intressen. I dessa uppgifter kan man i regel förutsätta att den som utses till uppdraget uppfyller särskilda höga krav på oförvitlighet och tillförlitlighet.
I säkerhetsutredningslagen definieras de informationskällor som de behöriga myndigheterna kan använda för att utreda ett utredningsobjekts bakgrund. Uppgifter om utländska bindningar kan i nuläget framgå av befolkningsdatasystemet. Detta är fallet i synnerhet då en person har beviljats finskt medborgarskap i enlighet med medborgarskapslagen. En betydande del av de personer som har dubbelt medborgarskap framgår således av befolkningsdatasystemet och dessa uppgifter är tillgängliga bland annat i samband med värnpliktsärenden.
I samband med att det görs en omfattande säkerhetsutredning ska utredningsobjektet fylla i en blankett med uppgifter om näringsverksamhet som han eller hon under de senaste tio åren har bedrivit eller deltagit i, uppgifter om förmögenhet och skulder, om övriga ekonomiska bindningar samt om familje- och släktskapsförhållanden. Eventuella utländska bindningar kan framgå av sådana uppgifter. Uppgifter om utländska bindningar kan framgå också av Skyddspolisens informationssystem.
Enligt säkerhetsutredningslagen begränsas helt eller delvis användningen av vissa uppgifter som berör brott (uppgifter om polisanmälningar och i regel om brott som begåtts mer än tio år tidigare) och dessutom föreskrivs om särskilda krav i fråga om uppgifter om brottslig bakgrund. I övriga avseenden har den behöriga myndigheten prövningsrätt när det gäller bedömningen av vilken betydelse de tillgängliga uppgifterna har. Ett väsentligt element när det gäller denna prövning är emellertid att man i enlighet med proportionalitetsprincipen bedömer betydelsen av de uppgifter som en persons bakgrund har med tanke på det uppdrag för vilket utredningen görs (exempelvis den tjänst med tillhörande arbetsuppgifter som personen i fråga eventuellt kommer att utnämnas till). Det är alltid fråga om en kasuistisk helhetsbedömning som har en väsentlig betydelse för den aktuella personens grundläggande rättigheter, i synnerhet med tanke på jämlikhetsprincipen.
Genom säkerhetsutredningslagen har man på olika sätt försökt trygga utredningsobjektets rättigheter samt på ett tydligt sätt reglera också hans eller hennes informationsskyldighet. En allmän förutsättning för en säkerhetsutredning är att personen i fråga har gett sitt samtycke. I lagen föreskrivs om utredningsobjektets rätt att få information om utredningsförfarandet och om dess slutresultat.
Under de förutsättningar som föreskrivs i säkerhetsutredningslagen kan ett utredningsobjekts oförvitlighet och tillförlitlighet kontrolleras genom samkörning av personregister. Detta har varit nödvändigt för att fastställa giltighetstiden för säkerhetsutredningar och intyg över dem samt för att förhindra att samma person blir föremål för flera säkerhetsutredningar efter varandra.
Genom säkerhetsutredningslagen inrättades i anslutning till justitieministeriet nämnden för bedömningskriterier, vars huvudsakliga uppgift är att ge allmänna tolkningsrekommendationer för de myndigheter som gör säkerhetsutredningar och att åstadkomma en enhetlig tolkningspraxis.
Antagningskriterier för officers-, polis- och gränsbevakarutbildning
Enligt 16 § i lagen om Försvarshögskolan (1121/2008) krävs av den som antas för studier som leder till en officerstjänst bland annat att jan eller hon är finsk medborgare samt till sitt hälsotillstånd och annars när det gäller att på behörigt sätt fullgöra uppgifter inom försvarsmakten eller gränsbevakningsväsendet. Försvarshögskolan begär en säkerhetsutredning enligt säkerhetsutredningslagen om dem som ansöker om att bli antagna som studerande (19 § 2 mom.).
Om en yrkeshögskoleexamen eller en högre yrkeshögskoleexamen medför behörighet att arbeta som polisman i enlighet med polislagen, kan som studerande enligt lagen om Polisyrkeshögskolan (1164/2013) antas bland annat en person som är finsk medborgare samt redbar och pålitlig (24 § 1 mom.). Bestämmelser om det hälsotillstånd samt om den redbarhet och pålitlighet som krävs av den som antas som studerande utfärdas genom förordning av statsrådet (24 § 2 mom.). I samband med antagningen görs en säkerhetsutredning.
Enligt 26 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning är en förutsättning för antagning till grundkursen för gränsbevakare bland annat finskt medborgarskap och att personen till sitt hälsotillstånd och annars är lämplig när det gäller att på behörigt sätt fullgöra uppgifter inom gränsbevakningsväsendet. Gräns- och sjöbevakningsskolan begär en säkerhetsutredning om sökandena.
2.2	Bedömning av nuläget
Statstjänstemannalagens bestämmelser om den tillförlitlighet som krävs av en person som ska utnämnas och om utredning av hans eller hennes bakgrund är inte tillräckligt informativa. Detta kan orsaka och har redan sannolikt i praktiken orsakat oklarhet om vilka omständigheter som ska beaktas vid utnämningsprövningen. Regleringen blir närmast beroende av bestämmelsen som hänvisar till grundlagens allmänna utnämningsgrunder. Den 8 c § som bemyndigar statsrådet att utfärda förordning och som fogades till statstjänstemannalagen i samband med totalrevideringen av lagstiftningen om säkerhetsutredningar förtydligar inte heller betydelsen av en bakgrundutredning vid utnämningsprövningen.
Säkerhetsutredningslagen är en allmän lag vars syfte är att effektivisera skyddet av de centrala nationella intressena mot personalrelaterade risker. Utredningsförfarandet omfattar all information som är relevant med tanke på totalsäkerheten, oberoende av om det är fråga om uppgifter som ska utföras inom den offentliga förvaltningen eller den privata sektorn.
Bedömningen av personrelaterade risker ska i enlighet med säkerhetsutredningslagen göras från fall till fall och på basis av en helhetsprövning. Bakgrunden utreds av en säkerhetsmyndighet, antingen Skyddspolisen eller Huvudstaben, som på basis av utredningens slutresultat bedömer personens tillförlitlighet i förhållande till arbetsuppgiften i fråga. I lagen, som stiftades efter behandling i grundlagsutskottet, finns bestämmelser om utredningsobjektets rättigheter.
Förfarandet med säkerhetsutredningar är sålunda den bästa och effektivaste metoden att avvärja sådana med en persons utrikesrelationer förenade risker som är relevanta för skyddet av allmänna och enskilda intressen. De nuvarande bestämmelserna om informationskällor för utredningsförfarandet och om utredningsobjektets skyldighet att lämna uppgifter för en säkerhetsutredning ger emellertid inte utredningsmyndigheterna tillräckliga befogenheter att få och beakta information om och underrätta den utnämnande myndigheten eller någon annan som håller på att anställa en person om denna persons utländska bindningar som eventuellt är av ett sådant slag att de kan vara relevanta i arbetsuppgifter som berör skyddet av centrala nationella intressen. Den behöriga myndighetens möjligheter att kontrollera tillgänglig information förefaller inte heller vara tillräckliga. Också faktaunderlaget för uppföljning av ett utredningsobjekts utländska relationer är otillräckligt. Av de skäl som nämns ovan bör säkerhetsutredningslagen utvecklas.
De förutsättningar som gäller sådana personers oberoende och tillförlitlighet som antas för sådana studier vid Försvarshögskolan som leder till en officerstjänst, studier vid Polisyrkeshögskolan samt studier vid Gräns- och sjöbevakningsskolan är inte i alla avseenden tillräckligt tydliga. I fråga om dem som väljs begärs på basis av speciallagarna alltid en säkerhetsutredning. En precisering av antagningskriterierna behövs med tanke på prövningen av säkerhetsutredningens slutresultat och likaså för att förhindra att till utbildningen antas personer som inte i fråga om de arbetsuppgifter som examen avser uppfyller kraven på oberoende och tillförlitlighet.
3	Målsättning och de viktigaste förslagen
3.1	Målsättning
Propositionens allmänna målsättning är att säkerställa skyddet av de centrala nationella säkerhetsintressena genom utveckling av personalsäkerheten inom statsförvaltningen. Syftet är att säkerställa att det vid utnämningsprövningen inom statsförvaltningen beaktas att de som utses till uppdrag inom statsförvaltningen är oförvitliga, inte har bindningar som äventyrar deras oberoende och i övrigt är tillförlitliga på det sätt som tjänsteuppgifterna förutsätter.
En målsättning är för det första att sådana personers utländska bindningar, som sköter för statens säkerhet centrala uppgifter som förutsätter särskild tillförlitlighet både inom den offentliga förvaltningen och den privata sektorn, kan utredas och bedömas i större utsträckning än för närvarande samt att de kan säkerställas att de beaktas vid utnämningsprövning inom statsförvaltningen. Genom den föreslagna ändringen av säkerhetsutredningslagen förbättras den privata sektorns möjligheter att förhindra företagsspionage som äventyrar nationella intressen samt att skydda en fungerande kritiskt infrastruktur.
Ett syfte med reformen är framför allt att skyddet av säkerhetsintressena kan genomföras på ett sådant sätt att i förfarandet samtidigt beaktas också de grundläggande rättigheter som tillkommer personer som rekryteras och att bestämmelserna harmoniseras med internationella förpliktelser som är bindande för Finland och med de bestämmelser och förfaranden som i allmänhet iakttas i motsvarande länder.
3.2	De viktigaste förslagen
Tjänster som förutsätter finskt medborgarskap
Statstjänstemannalagens 7 § om tjänster som förutsätter att den som utnämns är finsk medborgare ska enligt förslaget ändras så att paragrafens förteckning utökas med ytterligare ett antal tjänster. Dessutom föreslås att det föreskrivs om uppdrag som endast finska medborgare kan utses till. Liksom enligt gällande lag uppfylls medborgarskapskravet också av en person som utöver finskt medborgarskap har medborgarskap också i någon annan stat.
Efter ändringen förutsätts finskt medborgarskap för cirka 23 500 tjänster och uppdrag. Jämfört med den gällande statstjänstemannalagen kommer antalet tjänster och uppdrag som hör till denna kategori att öka med cirka 250.
I december 2016 var 65 887 personer anställda hos staten i tjänsteförhållande medan 7 097 var i anställda arbetsavtalsförhållande.
Förtydligande av bestämmelserna om utnämningsprövning inom statsförvaltningen
Det föreslås att i statstjänstemannalagen tas in en uttrycklig bestämmelse om säkerställande av att personer som anställs är oförvitliga och inte har utländska bindningar av ett sådant slag som kan äventyra en korrekt skötsel avtjänsteuppgifterna. Det anses att en sådan bestämmelse behövs för att förtydliga rättsläget.
Den utnämnande myndighetens tillgång till information och uppföljning av tillförlitligheten inom statsförvaltningen
Myndigheterna har för närvarande inte i alla avseenden tillräcklig information om en persons utländska bindningar och om deras betydelse då man håller på att utse personen till uppdrag som har betydelse för den nationella säkerheten. Detsamma gäller vid antagning till studier som syftar till officers-, polis- eller gränsbevakartjänster.
I propositionen föreslås att säkerhetsutredningslagen utvecklas i fråga om möjligheterna att utreda utländska bindningar. De föreslagna bestämmelserna innebär också att de risker som är förenade med utländska bindningar kan följas upp också efter utnämningen eller antagningen och att den utnämnande myndigheten eller den som antagit personen till utbildningen vid behov informeras om riskerna.
Utveckling av förfarandet med säkerhetsutredningar
Genom säkerhetsutredningslagen har redan nu skapats förfaranden för bakgrundsutredning av personer som utses till uppdrag och för säkerställande av deras oförvitlighet, oberoende och tillförlitlighet i övrigt. I lagen, som stiftades efter behandling i grundlagsutskottet, beaktades också utredningsobjektets rättigheter (GrUU 3/2014). Säkerhetsutredningen baseras på en helhetsprövning från fall till fall.
Behöriga myndigheter i fråga om säkerhetsutredningar är de centrala säkerhetsmyndigheterna, Skyddspolisen och Huvudstaben. Av de skäl som nämns ovan är den viktigaste och över huvud taget effektivaste metoden att utveckla bestämmelserna om säkerhetsförfarandet så att det blir möjligt att förebygga de risker för centrala nationella intressen som eventuellt är förenade med utländska bindningar.
En utredning av utländska bindningar kommer enligt förslaget att bli ett normalt element i en omfattande säkerhetsutredning av person. Detta innebär att de behöriga myndigheterna, vid tillsättning av alla tjänster som är betydelsefulla för statens säkerhet och för skyddet av övriga nationella intressen, kan utreda en persons utländska bindningar och bedöma de risker som är förenade med dem.
Förslaget som innebär en utvidgning av de behöriga myndigheternas befogenheter att genom intervjuer med utredningsobjekt få information om deras utländska bindningar, ger myndigheterna möjlighet att utreda behovet av en noggrannare utredning. Det föreslås att bestämmelserna om normal säkerhetsutredning ändras så att det blir möjligt att utreda sådana personers utländska bindningar som i sitt arbete behandlar information på en högre skyddsnivå.
Det föreslås att de behöriga myndigheterna ges bättre möjligheter till information genom att utredningsobjekten ska åläggas att redogöra för sina utländska bindningar samt genom att myndigheterna ges möjlighet att i sådana fall som anges i lagen skaffa information också från utländska myndigheter.
Sökande i fråga om säkerhetsutredningen är på den offentliga förvaltningens vägnar den myndighet vars tjänst ska tillsättas eller den myndighet som sköter föredragningen eller lägger fram förslaget. Sökandens möjligheter att få information om utländska bindningar förbättras genom att den behöriga myndigheten ges rätt att lämna uppgifter om sådana på basis av utredningen gjorda iakttagelser som kan ha betydelse för en opartisk och tillförlitlig skötsel av det uppdrag som ligger till grund för utredningen.
Granskningen av en persons utländska bindningar i samband med en säkerhetsutredning är förenlig med och ägnad att effektivisera genomförandet av internationella informationssäkerhetsförpliktelser som är bindande för Finland. Enligt rådets beslut om säkerhetsbestämmelser (2013/488/EU) ska säkerhetsprövningen omfatta en bedömning av eventuell mottaglighet för påtryckningar utifrån, till exempel på grund av tidigare hemvist eller tidigare kontakter (bilaga I 10. b).
Förtydligande av antagningskriterierna till utbildning inom den offentliga förvaltningens säkerhetssektor
Ändringar föreslås i lagen om Polisyrkeshögskolan, lagen om Försvarshögskolan och i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning. Syftet med ändringarna är att tillsammans med de ändringar som föreslås i säkerhetsutredningslagen säkerställa att som studerande inte antas personer vilkas bakgrund och bindningar senare kan utgöra hinder för utnämning till sådana uppdrag som utbildningen syftar till.
4	Propositionens konsekvenser
4.1	Ekonomiska och personella konsekvenser
Förslaget som innebär att utländska bindningar i större utsträckning än för närvarande ska klarläggas vid säkerhetsutredningar av person i sådana fall då man ska utse en person till uppdrag som är av största betydelse för den nationella säkerheten, leder till ökade arbetsuppgifter för de myndigheter som gör utredningarna. Lagen ska emellertid gälla endast sådana utnämningar och antagningar av studerande som görs efter ikraftträdandet.
För säkerhetsutredningar som de behöriga myndigheterna gör med stöd av säkerhetsutredningslagen ska enligt 60 § hos sökanden tas ut en avgift i enlighet med lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992). På grund av den föreslagna bestämmelsen om anmälningsskyldighet kommer emellertid de behöriga myndigheternas arbetsbörda att öka.
De nya uppgifter som den föreslagna lagstiftningen förutsätter medför kostnader både för den behöriga myndigheten och för dem som ansöker om säkerhetsutredningar. Enligt inrikesministeriets gällande förordning (1426/2016) om polisens avgiftsbelagda prestationer från 2017 uppbärs följande avgifter för Skyddspolisens prestationer:
SäkerhetsutredningBegränsad säkerhetsutredning 55 €Normal säkerhetsutredning 102 €Omfattande säkerhetsutredning 155 €
Avgift tas med stöd av 6 § 3 och 4 mom. i lagen om grunderna för avgifter till staten inte ut för säkerhetsutredningar enligt säkerhetsutredningslagen, när utredningen gäller personer som rekryteras till polisförvaltningen eller personer som antagits vid Polisyrkeshögskolan för avläggande av yrkeshögskoleexamen. Det är inte ändamålsenligt att i detta avseende ändra riktlinjerna för 2017.
Inom ramen för den föreslagna lagstiftningen bedöms i synnerhet Skyddspolisens intervjuer orsaka resursbehov och avsevärda extra kostnader för Skyddspolisen. Lagens verkställighet ökar Skyddspolisens arbetsbörda med uppskattningsvis cirka 15—17 årsverken och 0,88—0,98 miljoner euro, beroende på antalet utredningsobjekt. Det är fråga om en permanent resurs- och kostnadsökning. De nya kostnader som verkställigheten innebär ska emellertid inte betalas av den behöriga myndigheten, dvs. Skyddspolisen. De nya kostnaderna ska enligt lagen om grunderna för avgifter till staten läggas på de avgifter som tas ut för säkerhetsutredningar, och en eventuell förhöjning av den avgift som kunden ska betala för säkerhetsutredningen beror på om det görs en intervju eller inte. Prisförändringarna ska tas i beaktande i samband med inrikesministeriets beredning av 2018 års förordning om polisens avgiftsbelagda prestationer. I fråga om rekryteringen av personal till polisförvaltningen kommer säkerhetsutredningarna fortfarande att vara avgiftsfria, men kostnaderna för att producera utredningarna kommer att öka för Skyddspolisens vidkommande. Eftersom tilläggskostnaderna för avgiftsfria säkerhetsutredningar inte kan föras över på tillståndspriserna för att på så sätt täckas med tillståndsintäkter, bör Skyddspolisen anvisas behövlig tilläggsfinansiering till dessa delar. Behovet av tilläggsfinansiering är uppskattningsvis ca 600 000 euro/år.
Skyldigheten att i sådana fall som nämns i statsrådets förordning låta göra en säkerhetsutredning av person i samband med utnämningar kan medföra tilläggskostnader för vissa statsmyndigheter. Dessa situationer kommer emellertid inte att vara vanliga, i synnerhet inte ifall en myndighet redan nu på ett ändamålsenligt sätt ombesörjer personalsäkerheten.
4.2	Konsekvenser för myndigheterna
Det föreslås att till statstjänstemannalagen fogas en bestämmelse enligt vilken en myndighet vid sin utnämningsprövning ska säkerställa att den som utnämns är oförvitlig och inte har bindningar som äventyrar en korrekt skötsel av tjänsteuppgifterna och att han eller hon också i övrigt har förutsättningar att sköta sina uppgifter på ett tillförlitligt sätt. Till reformen ansluter sig i sak också en statsrådsförordning som ska utfärdas med stöd av säkerhetsutredningslagen och i vilken föreskrivs om skyldigheten att ansöka om en säkerhetsutredning i samband med tjänsteutnämningar.
De ovan nämnda reformerna kan i viss utsträckning ha betydelse för beredningen och prövningen av utnämningar samt när det gäller arbetsinsatsen och tidsanvändningen i samband med sådana. Skyldigheten att ansöka om säkerhetsutredningar kan eventuellt öka antalet sådana utredningar jämfört med nuläget.
År 2016 gjorde Skyddspolisen 43 938 begränsade säkerhetsutredningar, 18 000 normala säkerhetsutredningar och 120 omfattande säkerhetsutredningar. Huvudstaben gjorde 12 020 begränsade säkerhetsutredningar, 9 000 normala säkerhetsutredningar och 87 omfattande säkerhetsutredningar.
Till följd av de nya uppgifterna kommer förslagen att inverka på de myndigheters (Skyddspolisen och Huvudstaben) förfaranden som gör säkerhetsutredningar. Ändringarna får emellertid inga organisatoriska konsekvenser.
4.3	Konsekvenser för medborgarna
De föreslagna ändringarna innebär att en persons utländska bindningar noggrannare än för närvarande kommer att klarläggas genom förfarandet med säkerhetsutredning av person. Utredningsobjektet ska enligt förslaget lämna noggrannare uppgifter än för närvarande om sina utländska bindningar samt till den myndighet som gjort säkerhetsutredningen anmäla ändringar som skett i bindningarna.
Säkerhetsutredningar av person ska göras på basis av en individuell och kasuistisk helhetsbedömning, vilket innebär att de föreslagna ändringarna inte kommer att utgöra något problem i fråga om kravet på ett jämlikt bemötande.
En säkerhetsutredning kan göras endast med uttryckligt samtycke av den som utredningen gäller. Utredningsobjektet ska då informeras bland annat om behandlingen av hans eller hennes personuppgifter. Utredningsobjektets ställning kommer sålunda inte att förändras till följd av propositionen. Säkerhetsutredningslagen inklusive bestämmelserna om utredningsobjektets ställning och rättigheter har tillkommit med grundlagsutskottets medverkan.
4.4	Konsekvenser för företagen
Säkerhetsutredningslagen ska tillämpas både i fråga om personer som utför uppdrag inom den offentliga förvaltningen och i fråga om privatföretagare. Utländska aktörers företagsspionage mot finländska företag är en företeelse som äventyrar de finländska företagens konkurrenskraft och som också i ett vidare perspektiv har betydelse för landets ekonomi. Exempelvis när det gäller teknologiska företags utvecklingsprojekt är det å andra sidan behövligt och ibland till och med nödvändigt att anlita också andra än infödda finländare.
De bestämmelser som föreslås i säkerhetsutredningslagen innebär att Skyddspolisen och Huvudstaben kan besluta att man i samband med en normal säkerhetsutredning av person ska klarlägga också utredningsobjektets utländska bindningar. Detta har betydelse när det gäller skyddet av viktiga företagshemligheter, oberoende av vilket medborgarskap den person har som man håller på att utse till ett uppdrag eller anta till en utbildning.
5	Beredningen av propositionen
5.1	Beredningsskeden och beredningsmaterial
Finansministeriet tillsatte den 2 februari 2015 en arbetsgrupp för utredning av betydelsen av dubbelt medborgarskap vid utnämning till statliga tjänster och tjänsteförhållanden. Representerade i arbetsgruppen var, utöver finansministeriet, inrikesministeriet, utrikesministeriet, försvarsministeriet, kommunikationsministeriet, justitieministeriet och statsrådets kansli. Arbetsgruppens mandattid var 9.2—8.5.2015 och för att arbetsgruppen skulle kunna slutföra sitt uppdrag förlängdes den till 8.6.2015. Arbetsgruppen publicerade en promemoria om dubbelt medborgarskap vid utnämning till statstjänst (Kaksoiskansalaisuus valtion virkaan nimitettäessä, finansministeriets publikation 26/2015, 8.6.2015).
Arbetsgruppen ansåg i sin promemoria att det är skäl att i vissa fall begränsa utnämningar till statstjänster och tjänsteförhållanden. Det är motiverat att i samband med utnämningsförfarandet bedöma en persons bindningar till andra stater. Arbetsgruppens majoritet ansåg att enbart flerfaldigt medborgarskap inte kan vara en särskiljande faktor vid utnämningar och att det alltid är fråga om en helhetsbedömning i det enskilda fallet.
Efter remissförfarandet bereddes vid finansministeriet ett propositionsutkast. I utkastet ingick ett förslag till ändring i statstjänstemannalagen som innebar att i lagen räknas upp de tjänster till vilka kan utnämnas endast finska medborgare som inte har medborgarskap i någon annan stat. Förteckningen baserades ministeriernas förslag och innebar tjänsteförbud på grund av flerfaldigt medborgarskap skulle ha gällt i fråga om cirka 23 000 tjänster, dvs. ungefär en tredjedel av alla statliga tjänster.
Efter den remissomgång som hösten 2016 ordnades utifrån det utkast som nämns ovan kom man fram till att det omfattande och generella tjänsteförbud som utkastet innebar inte skulle ha stämt överens med internationella förpliktelser som är bindande för Finland och inte heller med grundlagen. Ett generellt tjänsteförbud kan inte heller motiveras med syftet att trygga statens säkerhet eller andra centrala nationella intressen, på grund av de varierande situationer som har samband med dubbelt medborgarskap. Ett allmänt tjänsteförbud skulle i princip ha gällt alla personer med dubbelt medborgarskap, men det skulle ändå inte ha varit tillämpligt exempelvis i en situation där en tjänstemans närstående är medborgare i en annan stat, vilket skulle ha inneburit en risk för att tjänstemannen eller den närstående personen eventuellt hade blivit utsatt för påtryckningar. Detsamma gäller personer som endast har finskt medborgarskap, men sådana relationer till en annan stat eller dess sammanslutningar och medborgare att de eventuellt äventyrar centrala säkerhetsintressen.
Centrala nationella intressen kan inte täckande och effektivt skyddas på något annat sätt än genom att vid utnämningar utreda och beakta utländska bindningar som ger upphov till säkerhetsrisker. Genom ett allmänt tjänsteförbud skulle det inte heller vara möjligt att förhindra företagsspionage som är av betydelse för nationella intressen. Personalrelaterade risker kan sålunda minskas endast genom en täckande och allmänt tillämplig lagstiftning.
Av ovan angivna skäl innebär förslaget att de risker som sammanhänger med eventuella utländska bindningar hos en person som håller på att utses till ett anställningsförhållande inom statsförvaltningen ska utredas och bedömas genom det förfarande som föreskrivs i säkerhetsutredningslagen. Detta alternativ skyddar centrala nationella intressen också då det är fråga om att utnämna en person som har endast finskt medborgarskap eller då det är fråga om att i privatföretag sköta arbetsuppgifter som är av betydelse för nationella intressen.
Under den fortsatta beredningen av propositionen framgick det dessutom att bestämmelserna om antagning av studerande till utbildning som syftar till säkerhetsuppdrag inom den offentliga förvaltningen inte är tillräckligt tydliga i fråga om kravet att de studerandes bindningar och tillförlitlighet ska beaktas. Genom en tydligare reglering av dessa omständigheter och genom utveckling av förfarandet med säkerhetsutredningar är det möjligt att effektivt förhindra att personer med bindningar som äventyrar statens säkerhet söker sig till uppgifter inom Försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet och polisförvaltningen.
Finansministeriet och justitieministeriet har berett propositionen. Som stöd för beredningen har verkat en samarbetsgrupp med representanter för finansministeriet, justitieministeriet och inrikesministeriet.
5.2	Remissyttranden och hur de har beaktats
Propositionsutkastet sändes den 17 februari 2017 på remiss till samtliga ministerier, justitiekanslern, justitieombudsmannen, diskrimineringsombudsmannen, Finlands Näringsliv EK, Finlands Fackförbunds Centralorganisation och statens huvudavtalsorganisationer. Propositionen sändes för kännedom och eventuellt yttrande också till Akava rf samt till Tjänstemannacentralorganisationen STTK. Särskilt utlåtande om propositionen har begärts av dataombudsmannen.
Remissvar inkom från utrikesministeriet, justitieministeriet, inrikesministeriet, försvarsministeriet, finansministeriet och inom dess ansvarsområde från Tullen, jord- och skogsbruksministeriet och inom dess ansvarsområde från Lantmäteriverket, Kommunikationsministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, miljöministeriet, justitieombudsmannen, biträdande justitiekanslern, diskrimineringsombudsmannen, Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU, Löntagarorganisationen Pardia och Finlands Fackförbunds Centralorganisation. Tjänstemannacentralorganisationen STTK meddelade att den förenade sig om sitt medlemsförbund Löntagarorganisationen Pardias yttrande.
Remissinstanserna har ansett att de ändringar som föreslås i statstjänstemannalagen och säkerhetsutredningslagen i princip är värda understöd och behövliga. Under den fortsatta beredningen har de anmärkningar och ändringsförslag som framförts i yttrandena beaktats så långt som möjligt.
Angående propositionen har förts sådana samarbetsförhandlingar med de huvudavtalsorganisationer som företräder statens personal som förutsätts i lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar (1233/2013).
1	Lagförslag
1.1	Statstjänstemannalagen
7 §. Det föreslås att denna paragraf ändras så att ytterligare ett antal tjänster fogas till förteckningen över tjänster som endast finska medborgare kan utnämnas till. Dessutom föreskrivs i paragrafen om möjligheten att kräva finskt medborgarskap också när det är fråga om uppdrag som har samband med en tjänst eller som utförs enligt förordnande. Paragrafens struktur har också ändrats så att tjänsterna och uppdragen har grupperats enligt förvaltningsområden.
Enligt grundlagens 125 § kan genom lag bestämmas att endast finska medborgare får utnämnas till bestämda offentliga tjänster eller uppdrag. Ordet ”bestämda” framför offentliga tjänster eller uppdrag anger principen att medborgarskapskrav ska ställas endast i begränsad utsträckning och av grundad anledning (RP 1/1998 rd, s. 180).
Kravet på finskt medborgarskap uppfylls liksom för närvarande också då en person dessutom är medborgare i en eller flera andra stater.
Finskt medborgarskap förutsätts för närvarande för tjänsterna inom statsrådets och dess förvaltnings högsta ledning och likaså för tjänster som innebär betydande utövning av offentlig makt eller som har betydelse för den allmänna säkerheten. Enligt förslaget ska kravet på medborgarskap utvidgas så att finskt medborgarskap är en förutsättning också när det gäller sådana i lagen angivna tjänster där innehavaren får tillgång till sekretessbelagd och säkerhetsklassificerad information som, om den används, lämnas ut eller annars behandlas på ett orättmätigt sätt, kan äventyra centrala allmänna intressen. Bestämmelserna om sekretessbelagda handlingar i 24 § 1 mom. i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) gäller Finlands internationella relationer, datasäkerhet och övriga säkerhetsarrangemang, befolkningsskydd och beredskap för undantagsförhållanden samt statens säkerhet och försvar.
I grundlagsutskottets utlåtande GrUU 6/2008 rd konstateras det att grundlagen inte är absolut i sitt krav att uppgifter som innebär utövning av offentlig makt ska begränsas till uteslutande finska myndigheter (GrUU 56/2006 rd, s. 3, GrUU 44/2002 rd, s. 2 och 3) eller till finska medborgare (GrUU 40/2000 rd, s. 3/I).
I momentets 1 punkt föreskrivs om tjänsterna som justitiekansler och biträdande justitiekansler samt tjänsten som kanslichef och tjänsterna som referendarieråd såsom avdelningschefer vid justitiekanslersämbetet. I de tjänsterna utövas betydande offentlig makt. Till dem kan enligt gällande lagstiftning utnämnas endast finska medborgare, vilket innebär att rättsläget förblir oförändrat i detta avseende.
I momentets 2 punkt föreskrivs om kravet på medborgarskap när det gäller tjänsterna som statssekreterare, statssekreterare som kanslichef, kanslichef, avdelningschef och motsvarande eller högre tjänst, tjänsterna som biträdande avdelningschef och byråchef vid ett ministerium samt, som en nyhet i materiellt hänseende, medborgarskapskrav när det gäller andra enhetschefstjänster samt tjänsteförhållanden för viss tid som en ministers specialmedarbetare.
De tjänstemän som räknas upp i punkten utövar betydande offentlig makt och verkar nära statsledningen och de får sålunda i stor utsträckning kännedom om information som har en central betydelse för den nationella säkerheten. De påverkar till denna del också beredningen av beslut i nära samarbete med statsrådsmedlemmarna. Tjänsteuppgifterna omfattar dessutom bland annat ärenden som har samband med vitala samhällsfunktioner, den nationella säkerheten och Finlands utrikesrelationer. Också ministrarnas specialmedarbetare verkar nära statsledningen och får i stor utsträckning kännedom om information som har en central betydelse för den nationella säkerheten och de påverkar sålunda också beredningen av beslut i nära samarbete med statsrådsmedlemmarna.
I momentets 3 punkt finns en ny bestämmelse om ministerietjänster vars uppgifter omfattar att vara beredskapschef vid ett ministerium eller att sköta beredskaps- och förberedelseuppgifter eller att annat än tillfälligt hantera klassificerade handlingar på skyddsnivå I eller II.
Till den kategori av tjänster som avses i den nämnda punkten hör uppdrag som har en fast bindning till den nationella säkerheten och i en del av tjänsterna utövas betydande offentlig makt. Bestämmelsen gäller tjänster vid alla ministerier och den omfattar till exempel sådana tjänster vid statsrådets kansli vilkas uppgifter omfattar att vara statsrådets säkerhetsdirektör eller beredskapsdirektör.
I statsrådets förordning om informationssäkerheten inom statsförvaltningen (681/2010), som utfärdats med stöd av lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet, föreskrivs om klassificering av sekretessbelagda handlingar.
I momentets 4 punkt föreskrivs liksom i gällande lag att till ämbetsverks chefstjänster kan utnämnas endast finska medborgare. Dessa chefer hör till den högsta statsledningen och i samband med sina arbetsuppgifter utövar de betydande offentlig makt. I vissa chefstjänster, exempelvis inom inrikesministeriets förvaltningsområde, ingår också uppgifter som har ett nära samband med den nationella säkerheten.
I momentets 5 punkt föreskrivs i överensstämmelse med gällande lagstiftning att utrikesförvaltningens tjänster förutsätter finskt medborgarskap. Uppdrag inom utrikesförvaltningen har ett nära samband med statens säkert och internationella relationer samt med relationerna till internationella organisationer.
I momentets 6 punkt föreskrivs i överensstämmelse med gällande lagstiftning att domartjänster och tjänster vars uppgifter omfattar att vara åklagare eller utmätningsman förutsätter finskt medborgarskap. Alla de tjänster som nämns ovan är förenade med betydande utövning av offentlig makt.
I momentets 7 punkt föreskrivs i överensstämmelse med gällande lagstiftning att endast finska medborgare kan utnämnas till tjänster som polisman enligt polislagen (872/2011) samt till andra tjänster vid skyddspolisen än polismanstjänster. Bestämmelser om gränsbevakningsväsendets tjänster finns också i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005).
En nyhet jämfört med gällande lagstiftning är att endast finska medborgare kan utnämnas till tjänster som chef eller direktör som är direkt underställd en verkschef inom inrikesministeriets ansvarsområde och till sådana tjänster inom polisförvaltningen till vilkas uppgifter hör att annat än tillfälligt hantera klassificerade handlingar på skyddsnivå I eller II.
I alla ovan nämnda tjänster utövas betydande offentlig makt och de som innehar dem får i stor utsträckning tillgång till sekretessbelagd information. Dessutom får de eventuellt tillträde till platser och tillgång till platsinformation som, om den avslöjas eller annars utnyttjas på ett orättmätigt sätt, kan äventyra den nationella säkerheten och de internationella relationerna.
Med ämbetsverk avses också inrättningar inom inrikesministeriets ansvarsområde. I 2 § i statsrådets förordning om inrikesministeriet (1056/2013) räknas upp de ämbetsverk och inrättningar som hör till ministeriets ansvarsområde. Till ansvarsområdet hör Polisstyrelsen, Centralkriminalpolisen, Skyddspolisen, Polisyrkeshögskolan, polisinrättningarna, Räddningsinstitutet, Nödcentralsverket, Migrationsverket och Gränsbevakningsväsendet. Polisförvaltningen definieras i polisförvaltningslagens (110/1992) 1 §.
I momentets 8 punkt föreskrivs i överensstämmelse med gällande lagstiftning att endast finska medborgare kan utnämnas till tjänster vid försvarsministeriet och Försvarsmakten. Det finns ett nära samband mellan å ena sidan försvarsministeriets och Försvarsmaktens tjänster och å andra sidan den nationella säkerheten, vilket innebär att personalen förutsätts vara absolut lojal mot finska staten.
I momentets 9 punkt föreskrivs i överensstämmelse med gällande lagstiftning att endast finska medborgare kan utnämnas till sådana tjänster vid Tullen som omfattar rätt att anhålla eller att delta i övervakning och tryggande av Finlands territoriella integritet och i brottsundersökning och övervakningsuppgifter inom Tullens verksamhetsområde samt tjänsterna som chef för Regionsförvaltningsverkets ansvarsområde för räddningsväsendet och beredskapen.
En nyhet är enligt den föreslagna bestämmelsen att finskt medborgarskap krävs också för de tjänster vid finansministeriet och Befolkningsregistercentralen som har en väsentlig betydelse för informations- och cybersäkerheten samt för direktörstjänster som är direkt underställda Tullens generaldirektör samt direktörstjänster som är direkt underställda Befolkningsregistercentralens generaldirektör.
I de först nämnda tjänsterna vid Tullen utövas betydande offentlig makt och i dem ingår också uppgifter med bindning till den nationella säkerheten. Betydande offentlig makt utövas också i direktörstjänster som är direkt underställds Tullens generaldirektör samt direktörstjänster som är direkt underställds Befolkningsregistercentralens överdirektör. Till den kategori av direktörer som avses i momentet hör för Tullens vidkommande direktörerna för utrikeshandels- och beskattningsavdelningen, bevakningsavdelningen, förvaltningsavdelningen och tullkontorsavdelningen. Eftersom Tullens verkställande makt utövas av de nämnda direktörerna får de av Tullens generaldirektör känslig och sekretessbelagd information för den operativa verksamheten.
Enligt gällande statstjänstemannalag kan endast en finsk medborgare utnämnas också till tjänsterna som chef för Regionförvaltningsverkets ansvarsområde för räddningsväsendet och beredskapen. I samband med landskapsreformen kommer regionförvaltningsverkens verksamhetsområden att omorganiseras och de nuvarande sex regionförvaltningsverken ombildas till en myndighet med rikstäckande behörighet. Samtidigt dras också de tjänster in som nämns i statstjänstemannalagen.
Vid finansministeriet gäller denna punkt vissa tjänstemän vid enheten för cybersäkerhet och infrastruktur, som hör till den offentliga förvaltningens informations- och kommunikationstekniska avdelning. I dessa tjänster är det möjligt att avgöra eller bereda ärenden som gäller säkerheten för eller kontinuiteten inom den offentliga förvaltningens informationsförvaltning, statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster och serviceproduktion, gemensamma stödtjänster för elektronisk kommunikation inom förvaltningen, säkerhetsnätverket, befolkningsdatasystemet eller certifikattjänsterna. I tjänsterna är det dessutom möjligt att påverka cybersäkerheten för IKT-tjänster som är av en central betydelse för statsförvaltningen och säkerhetsmyndigheterna samt över huvud taget för den nationella säkerheten.
Befolkningsregistret är med tanke på samhällets funktion det viktigaste basregistret från den offentliga förvaltningens synpunkt. I systemet finns dessutom detaljerade uppgifter om Finlands samtliga byggnaders läge och egenskaper. För Befolkningsregistercentralen är medborgarskapskravet viktigt i fråga om vissa tjänster som har samband med upprätthållandet av befolkningsdatasystemet, certifikattjänsterna och den nationella servicekanalen (KaPA-tjänsterna) samt bevarandet av informationens konfidentialitet. Vid Befolkningsregistercentralen är det sålunda fråga om tjänster som gör det möjligt att avgöra, bereda eller delta i produktion, upprätthållande eller utveckling av stödtjänster för elektronisk kommunikation, befolkningsdatasystemet eller certifikattjänster och som kan ha en väsentlig betydelse för dessa tjänsters och systems informationssäkerhet eller kontinuitet.
En nyhet är enligt momentets 10 punkt att endast finska medborgare kan utnämnas till sådana ledande sakkunnigtjänster vid arbets- och näringsministeriet vars uppgifter omfattar behandling av information enligt lagen om tillsyn över utlänningars företagsköp (172/2012). I samband med tjänsterna behandlas sådana känsliga uppgifter om företagsköp som inte är offentliga och som, om företagsköpet (försvars- och säkerhetssektorerna, kritisk försörjningssäkerhet och vitala samhällsfunktioner) fullbordas kan äventyra ett synnerligen viktigt nationellt intresse. Frågan om en funktion är kritisk sammanhänger med den säkerhetspolitiska situationen i Finland vid en given tidpunkt.
I momentets 11 punkt föreskrivs att endast finska medborgare kan utnämnas till tjänsten som överdirektör för IT-centralen inom jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde, tjänsten som överdirektör för Lantmäteriverkets central för geografisk information samt till tjänsten som överdirektör för Lantmäteriverkets produktionsenhet. Alla dessa tjänster innebär utövning av offentlig makt och uppgiftsområdet har samband med statens och samhällets allmänna intressen och säkerhet. De nämnda tjänstemännen har en central roll och de ansvarar för systemfunktioner som har bindning till den nationella säkerheten och beredskapen.
Uppgifterna har en synnerligen stark bindning till beredskapen och förberedelserna samt via de tillförlitliga positionsfunktionerna också till den operativa basen för olika samhällsfunktioner. Lantmäteriverket upprätthåller vidare informationssystem som i samarbete med beredskaps- och säkerhetsmyndigheterna har skapats för dessas behov. Exempelvis terrängdatasystemets positionsbestämnings- och karttjänster är kritiska funktioner när det gäller säkerhetssektorn, för vilken tillförlitlig positionsbestämning och uppdaterade geodata är centrala funktionella element.
Lantmäteriverkets central för geografisk information betjänar och samarbetar intimt med Försvarsmakten, vilket innebär att de ärenden som den behandlar har en nära bindning till försvarets och rikets säkerhet. Överdirektören för Lantmäteriverkets produktionsenhet svarar för produktionssystemen, ägandet och upprätthållandet av nationella basregister, de nationella fastighets- och terrängdatasystemen samt framför allt för det nationella systemet för fastighetssäkerheter.
Enligt momentets 11 punkt ska också de som utnämns till tjänsterna som jakt- och fiskeövervakare enligt lagen om Forststyrelsens jakt- och fiskeövervakning (1157/2005) vara finska medborgare. Enligt 3 § 2 mom. i lagen om Forststyrelsens jakt- och fiskeövervakning är behörighetsvillkor för en tjänst som jakt- och fiskeövervakare grundexamen för polis och förtrogenhet med jakt- och fiskeövervakning. Dessutom har jakt- och fiskeövervakarna enligt lag flera polisbefogenheter och bland annat rätt att använda maktmedel.
Enligt momentets 12 punkt förutsätts i överensstämmelse med gällande lag finskt medborgarskap för tjänsterna som direktör eller överdirektör som är direkt underställd generaldirektören för Trafiksäkerhetsverket och Trafikverket. Det förutsätts att bestämmelsen utsträcks till att omfatta också motsvarande tjänstemän vid Kommunikationsverket och Meteorologiska institutet samt till alla sådana tjänster vid de nämnda ämbetsverken som omfattar beredskaps- och förberedelseuppgifter.
Till de ovan nämnda tjänsterna hör antingen utövande av betydande offentlig makt eller uppgifter vilka har samband med den nationella säkerheten, tryggande av vitala samhällsfunktioner samt Finlands utrikesrelationer och för vilka tjänstemannens tillförlitlighet är en väsentlig faktor. Exempelvis vid Meteorologiska institutet svarar direktören för väder- och säkerhetstjänster, som är direkt underställd generaldirektören, för institutets beredskaps- och förberedelseärenden, för systemens funktionssäkerhet och för tjänster som tillhandahålls säkerhetsmyndigheter.
Vid Kommunikationsverket förutsätter ovan nämnda arbetsuppgifter tillträde och tillgång till myndigheters och företags klassificerade lokaler och information högst på skyddsnivå II och, i fråga om företag, tillgång till företagshemligheter. Det är fråga om uppgifter i anslutning till Kommunikationsverkets frekvensförvaltning för Försvarsmakten, uppgifter i anslutning till Kommunikationsverkets Cybersäkerhetscentrals inspektionsverksamhet (SAA) (Lagen om bedömning av informationssäkerheten i myndigheternas informationssystem och datakommunikation (1406/2011)), Kommunikationsverkets krypteringsuppgifter (CDA) samt om de personers arbetsuppgifter som deltar i krävande tekniska eller funktionella analyser av informationssäkerhetsprodukter (CERT-FI).
Enligt momentets 13 punkt kan endast finska medborgare utnämnas till direktörstjänster som är direkt underställda Energimyndighetens överdirektör. I dessa tjänster utövas betydande offentlig makt.
Energimyndigheten är utöver sin nationella verksamhet aktiv i flera EU- och internationella sammanhang. Uppgifterna inom dess ansvarsområde är synnerligen centrala från energi-, klimat-, ekonomi- och samhällspolitisk synpunkt. Typiskt för internationella energiprojekt är att de är förenade med både kommersiella och säkerhetspolitiska synpunkter.
Enligt paragrafens 2 mom. ska vad som i 1 mom. föreskrivs om tjänsteutnämningar tillämpas också då en tjänsteman förordnas till ett uppdrag som motsvarar en tjänst som avses i 1 mom. eller då en person i enlighet med 9 § 1 mom. för viss tid eller annars tidsbegränsat utses för att sköta uppgifter som hör till en sådan tjänst eller ett sådant tjänsteförhållande som avses i 1 mom.
Med ett uppdragsförordnande avses en ensidig administrativ åtgärd som arbetsgivaren inom ramen för sin styrningsbehörighet vidtar för att utan ett tjänstemannarättsligt utnämningsförfarande förordna en tjänsteman att utföra vissa uppgifter vid ämbetsverket. Ett sådant förordnandebeslut är i allmänhet tidsbestämt. Det är skäl att i arbetsordningen föreskriva i vilka situationer förfarandet kan användas och vad det innebär. På detta sätt säkerställs det att tillämpningsområdena när det gäller uppdragsförordnanden respektive tjänsteutnämningar är tydliga och förutsägbara.
8 c §. Att den som utnämns till en tjänst är oförvitlig, oberoende och tillförlitlig är centrala krav när det gäller tjänstemannakåren och hela den offentliga förvaltningens verksamhet samt när det gäller en god förvaltning. Trots att denna rättsnorm kan anses ingå redan i gällande rätt har det på grund av tolkningsproblem som framkommit i praktiken ansetts nödvändigt att i föreslagna 1 mom. ta in en allmän bestämmelse varav det tydligare än för närvarande framgår att myndigheten är skyldig att säkerställa att den som utnämns är tillförlitlig. Genom bestämmelsen förverkligas i praktiken de allmänna utnämningsgrunder som föreskrivs i grundlagen.
Enligt förslaget ska myndigheten vid utnämningsprövningen säkerställa att den som ska utnämnas är oförvitlig och inte har bindningar som äventyrar en behörig skötsel av tjänsteuppgifterna och att denne också i övrigt har förutsättningar att sköta sina uppgifter på ett oberoende och också annars tillförlitlig sätt. Eftersom bestämmelsen gäller utnämningsprövning ska den enligt förslaget tillämpas också vid utnämning till tjänsteförhållanden för viss tid med stöd av 9 § 1 mom.
Med oförvitlighet avses att en person inte har handlat på ett sätt som föranlett klander. Detta innebär inte att personen i fråga måste vara helt ostraffad, vilket framgår av principen om ändamålsbundenhet som det hänvisas till i paragrafens 1 mom. och som det redogörs för senare i texten. I säkerhetsutredningslagens 11 § föreskrivs om kriterierna för att i samband med en säkerhetsutredning beakta uppgifter om straff som vunnit laga kraft. Sålunda ska beaktas bland annat den tid som förflutit från gärningstidpunkten, hur gammal den som utredningen gäller var vid tidpunkten samt gärningens art eller betydelse i förhållande till det uppdrag som föranleder utredningen.
De myndigheter som gör säkerhetsutredningar av person (Skyddspolisen och Huvudstaben) underrättar i allmänhet inte den som ansökt om utredningen, exempelvis statsmyndigheter, om enskilda trafikförseelser. Den nämnd för bedömningskriterier som tillsatts med stöd av säkerhetutredningslagen har gett en tolkningsrekommendation om bedömning av uppgifter om brottsliga gärningar i samband med säkerhetsutredningar (Nämnden för bedömningskriterier, tolkningsrekommendation 1/2016).
Genom hänvisningen till bindningar understryks kravet på oberoende: en person som ska utnämnas får inte ha exempelvis sådana ekonomiska bindningar eller utländska bindningar som utsätter honom eller henne för osakliga utomstående påtryckningar eller för annan påverkan.
Inom statsförvaltningen ska iakttas bland annat förvaltningslagen (434/2003) där det föreskrivs om grunderna för god förvaltning, om jävsgrunder som säkerställer en tjänstemans opartiskhet och om övriga skyldigheter som ska iakttas vid behandlingen av ärenden. I statstjänstemannalagens 8 a § föreskrivs att en person som föreslås bli utnämnd till en tjänst före utnämningen ska lämna en redogörelse bland annat för sin näringsverksamhet, sitt ägande i företag och annan förmögenhet. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa förtroendet för myndighetsverksamheten och för att objektivitetsprincipen iakttas.
Tillförlitligheten innefattar utöver oförvitlighet och oberoende dessutom förmåga att sköta sina uppgifter på ett hederligt och lojalt sätt. Sådan tillförlitlig skötsel av uppgifter som avses i den föreslagna bestämmelsen har ett nära samband med statstjänstemannalagens 14 § där det föreskrivs att en tjänsteman ska utföra sina uppgifter på behörigt sätt och utan dröjsmål och att tjänstemannen ska iaktta bestämmelserna om arbetsledning och övervakning.
Föreslagna 1 mom. har inte skrivits i form av ett utnämningsvillkor. Enligt föreslagna 2 mom. som motsvarar gällande lag kan genom förordning av statsrådets föreskrivas om tjänster till vilka kan utnämnas endast en person som har ett sådant giltigt intyg över säkerhetsutredning av person som har utfärdats med stöd av säkerhetsutredningslagen.
En myndighet kan på olika sätt förvissa sig om att en person som eventuellt kommer att utnämnas är tillförlitlig, exempelvis genom att ansöka om en säkerhetsutredning av person, genom att kontrollera matrikeluppgifter och kreditregister, genom att utnyttja personbedömningstjänster och intervjua personen i fråga samt genom att utvärdera information som fåtts på detta sätt.
Myndighetens skyldighet sträcker sig enligt förslaget inte lika långt i alla situationer och innebär inte att myndigheten i alla utnämningsärenden måste klarlägga en persons bakgrund med en säkerhetsutredning. Enligt förslaget ska vid bedömning av myndighetens skyldighet beaktas karaktären av den tjänst eller det uppdrag som ska tillsättas, de statsanställningar som personen i fråga tidigare haft och om han eller hon har skött den på ett korrekt sätt samt myndighetens möjligheter att utreda hans eller hennes bakgrund.
En persons bakgrund har inte samma betydelse och viktvärde för alla tjänster och uppdrag. Exempelvis personer som i sitt arbete ständigt kommer att hantera känsligt datamaterial förutsätts vara tillförlitliga på en särskilt hög nivå. Detsamma gäller framför allt sådana personer som sköter säkerhetsuppgifter inom den offentliga förvaltningen och andra som i sitt arbete får sekretessbelagd information som är relevant för centrala säkerhetsintressen. Bedömningen av en persons oförvitlighet och tillförlitlighet i övrigt är således alltid uppgiftsbunden. Den föreslagna bestämmelsen är i dessa avseenden förenlig med proportionalitetsprincipen. Motsvarande utgångspunkt framgår också av säkerhetsutredningslagen.
Vid bedömningen av en myndighets skyldighet ska enligt den föreslagna bestämmelsen beaktas de statsanställningar som den person som eventuellt kommer att bli utnämnd tidigare haft och om han eller hon skött dem på ett korrekt sätt. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att förfarandet i samband med att reformen genomförs också till dessa delar är förenligt med proportionalitetsprincipen samt att förfarandet är ändamålsenligt och inte till exempel innebär en onödigt stor arbetsbörda för de utredande myndigheterna.
Trots att en person har en lång tjänstekarriär och har skött sina uppgifter på ett korrekt sätt är det i allmänhet skäl att göra en säkerhetsutredning av hans eller hennes bakgrund om det sker väsentliga förändringar i arbetsuppgifterna. Som exempel på sådana förändringar kan nämnas att personen ska ha ett intyg över säkerhetsutredning för att få sköta tjänsteuppgifterna eller att han eller hon i sitt arbete får tillgång till klassificerad information på en högre nivå än tidigare.
Med tanke på bedömningen av en persons oförvitlighet är det skäl att i detta sammanhang särskilt beakta att enligt lagen om domstolars skyldighet att informera om vissa avgöranden (373/2010) ska en domstol som har dömt en statstjänsteman eller kommunal tjänsteinnehavare för brott underrätta den myndighet som tjänstemannen eller tjänsteinnehavaren lyder under om sitt avgörande genom att sända en kopia av avgörandet till myndigheten.
Myndigheterna har möjligheter att för utredning av kraven inhämta uppgifter om en persons bakgrund och bindningar endast i sådana fall och på det sätt som föreskrivs i lagen, vilket innebär att förpliktelsen inte kan utsträckas längre än lagstiftningen medger.
En sådan säkerhetsutredning av person som avses i säkerhetsutredningslagen är det viktigaste sättet att i anställningsskedet bedöma en persons tillförlitlighet när det är fråga om tjänster som är viktiga från säkerhetssynpunkt eller antagning till studier som leder till sådana tjänster. Syftet med reformen är inte att ålägga en myndighet till exempel att i regel ansöka om en säkerhetsutredning alltid då detta enligt lag är möjligt. Om en person redan länge varit anställd hos samma myndighet eller inom samma förvaltningsområde och har skött liknande uppgifter på ett tillförlitligt sätt, finns det inte enligt vad som ovan redan konstaterats inget omedelbart behov att på grund av den föreslagna skyldigheten ansöka om säkerhetsutredning av person.
Vid beredningen av lagen övervägdes alternativet att i paragrafen ta in en allmän hänvisning till säkerhetsutredningslagen. Man avstod emellertid från det alternativet eftersom den föreslagna bestämmelsen är avsedd att vara en allmän förpliktelse som avser utnämningsprövning och har betydelse oberoende av förfarandet med säkerhetsutredning. Förutom enligt säkerhetsutredningslagen kan en myndighet få uppgifter om en persons oförvitlighet t.ex. ur en matrikel i vilken det enligt matrikellagen (1010/1989) antecknas uppgifter om straff. I sådana situationer som avses i 5 a § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet (759/2004) kan en persons kredituppgifter granskas före en utnämning. Såsom redan tidigare konstaterats kan också sedvanliga rekryteringsmetoder, exempelvis intervjuer och personbedömningar, ha betydelse för bedömningen av en persons tillförlitlighet.
Enligt säkerhetsutredningslagen ska det till exempel redan av platsannonsen framgå om den som utses blir föremål för en säkerhetsutredning av person. De som är intresserade av en tjänst är följaktligen informerade om saken. En säkerhetsutredning av person får inte göras utan samtycke av den som ska utredas. Under den fortsatta beredningen diskuterades alternativet att i överensstämmelse med statstjänstemannalagens 8 c § föreskriva om utnämningsprövning med tanke på sådana situationer där den i övrigt mest meriterade inte samtycker till en säkerhetsutredning. I säkerhetsutredningslagen föreskrivs om situationer där sökandena kan bli föremål för en säkerhetsutredning av person. Bestämmelserna är baserade på behovet att skydda centrala säkerhetsintressen, vilket innebär att i fråga om dem som väljs till sådana uppdrag gäller särskilda krav som är baserade på lagstiftningen. Exempelvis personer som är verksamma inom EU-samarbetet förutsätts enligt regelverket ha genomgått en säkerhetsutredning beviljats ett intyg över den.
Enligt diskrimineringslagens 12 § 1 mom. är särbehandling exempelvis i anställningssituationer berättigad, om särbehandlingen föranleds av verkliga och avgörande krav som gäller arbetsuppgifternas art och utförande och om särbehandlingen är proportionerlig för att ett legitimt syfte ska uppnås. I säkerhetsutredningslagen har det på olika sätt beaktats att det uppdrag som föranleder utredningen alltid ska beaktas i samband med en säkerhetsutredning av person. Utredningsresultatet som meddelats sökanden är inte bindande för sökanden. Avsikten med föreslagna 1 mom. är inte att med tanke på personer som ansöker om en tjänst skapa ett utredningsförfarande som är bindande för den som avgör utnämningsärendet och för utnämningsprövningen. Av de skäl som nämns ovan har man stannat för alternativet att inte i detta sammanhang i lagen ta in någon bestämmelse med tanke på situationer då den som sökt en tjänst inte har gett sitt samtycke till en säkerhetsutredning.
I den föreslagna paragrafen föreslås inget omnämnande om påföljder i det fall att en person i samband med utnämnings- eller antagningsförfarandet avsiktligt ger en myndighet bristfällig eller felaktig information eller hemlighåller en omständighet som borde ha nämnts till exempel i en säkerhetsutredning. Om en person har utnämnts till en tjänst eller ett tjänsteförhållande och det senare visar sig att han eller hon har vilselett myndigheten, måste ärendet liksom för närvarande avgöras i enlighet med tjänstemannarättsliga bestämmelser. Påföljden kan vara till exempel att tjänsteförhållandet hävs under prövotiden eller sägs upp.
I den gällande statstjänstemannalagen finns inga specialbestämmelser för den situationen att en tjänsteman inte uppger eller lämnar felaktig information om sina förändrade ekonomiska förhållanden i sådana situationer som avses i lagens 8 a §. Frågan om påföljder för lämnande av felaktig eller bristfällig information utgör sålunda en del av en större tjänstemannarättslig helhet som i detta sammanhang inte kan regleras utan att äventyra tidtabellen för den nu aktuella reformen.
I säkerhetsutredningslagen finns redan nu bestämmelser om kontroll av ett utredningsobjekts eventuella brottsliga bakgrund samt i vissa avseenden också om utredning av utredningsobjektets ekonomiska ställning och utländska bindningar. I förslaget till ändringar i säkerhetsutredningslagen (det andra lagförslaget) ingår nya bestämmelser om omfattande utredning av utländska bindningar. En säkerhetsutredning av person görs så att de uppgifter som den behöriga myndigheten har om utredningsobjektet i det enskilda fallet beaktas i förhållande till det uppdrag som kommer att tillsättas.
Genom förordning av statsrådet får det enligt säkerhetsutredningslagens 16 § 1 mom. föreskrivas att en statsförvaltningsmyndighet ska skaffa en säkerhetsutredning av person. Det är med tanke på lagstiftningen som en helhet ändamålsenligt att förordningen utfärdas med stöd av säkerhetsutredningslagen, eftersom lagen gäller också arbetsuppgifter inom den privata sektorn, exempelvis en myndighets uppdrag som innebär att ett företag och dess arbetstagare får ta del av myndighetens sekretessbelagda information.
Avsikten är att hösten 2017 inleda beredningen av den förordning av statsrådet om skyldigheten att ansöka om säkerhetsutredning av en person som ska utfärdas med stöd av säkerhetsutredningslagen. Skyldigheten gäller också sådana utnämningar inom statsförvaltningen som innebär att en person i samband med skötseln av sina arbetsuppgifter genom lagstridiga åtgärder kan äventyra nationella intressen. Den föreslagna reformen förenhetligar praxis när det gäller utnämningar inom statsförvaltningen och säkerställer en tillräcklig faktabas för utnämningsprövningen.
Om en persons utländska bindningar i utnämningsskedet kontrolleras genom en säkerhetsutredning av person, har den myndighet som är sökande rätt att få tillgång till utredningsobjektets redogörelse för sina utländska bindningar. Den myndighet som ansökt om en säkerhetsutredning får sålunda av den behöriga myndigheten veta utredningens resultat, liksom när det gäller säkerhetsutredningar i övrigt. Den behöriga myndigheten meddelar skriftligen sökanden om det i samband med utredningen har framkommit omständigheter som den utredande myndigheten anser vara relevanta med tanke på utredningsobjektens tillförlitlighet (säkerhetsutredningslagens 41 § 2 mom.).
Om den behöriga myndigheten anser att det av utredningsobjektets anmälan om förändringar i sina utländska bindningar framgår uppgifter som kunde ha betydelse för intyget om säkerhetsutredningen eller för resultatet av säkerhetsutredningen, ska den behöriga myndigheten trots sekretessbestämmelserna efter att ha hört utredningsobjektet underrätta den som ansökt om säkerhetsutredningen om saken.
Den föreslagna regleringen innebär på det hela taget att den utnämnande myndigheten får tillgång till en relativt omfattande faktabas också om betydelsen av de utländska förbindelserna i samband med utnämningsprövningen vid val av personer till ur säkerhetssynvinkel centrala uppgifter. Faktabasen kan emellertid av olika skäl inte vara heltäckande, bland annat av den anledningen att i befolkningsdatasystemet i praktiken registreras sådana uppgifter om utländskt medborgarskap som framgår till exempel av pass eller andra resehandlingar. Finska myndigheter har inte alltid möjligheter att på ett tillförlitligt sätt utreda en persons faktiska utländska medborgarskap.
Föreslagna 2 mom. motsvarar i sak gällande 8 c § 1 mom. och 3 mom. paragrafens 2 mom.
1.2	Säkerhetsutredningslagen
3 §.Definitioner. För att utländska bindningar ska kunna utredas i större utsträckning än för närvarande föreslås att till paragrafens 1 mom. fogas en ny 9 a punkt där begreppet utländska bindningar definieras. Det är enligt den föreslagna bestämmelsen fråga om uppgifter om vilka bindningar utredningsobjektet har till en annan stat samt till dess medborgare och sammanslutningar. I definitionen konstateras uttryckligen att uppgifterna om utländska bindningar avser nuvarande och tidigare medborgarskap, verksamhet i en annan stats tjänst samt deltagande i näringsverksamhet i en annan stat och förmögenhet i den staten.
I definitionen nämns också närstående personer som är medborgare i en annan stat. Med närstående personer avses enligt momentets 9 punkt far eller mor, make, sambo eller barn till den som utredningen gäller.
Utöver de situationer som nämns ovan kan utländska bindningar utgöras av andra kontinuerliga och fasta kontakter med en annan stats medborgare. Bestämmelsen kan tillämpas exempelvis på andra släktingar än medlemmar i den egna kärnfamiljen, om kontakterna på det sätt som avses i definitionen är kontinuerliga och fasta. I definitionen förutsätts det inte att den medborgare i den andra staten som är närstående eller har kontakt med utredningsobjektet är bosatt utomlands.
Uppgifter om medborgarskap i en annan stat kan framgå av befolkningsdatasystemet som används i samband med utredningsförfarandet. Befolkningsdatasystemets uppgifter är till denna del inte nödvändigtvis heltäckande och tillförlitliga. En uppgift om medborgarskap i en annan stat registreras i allmänhet på grundval av ett pass eller en annan identitetshandling. En person som är registrerad i befolkningsdatasystemet är inte nödvändigtvis ens alltid medveten om att han eller hon är medborgare också i en annan stat. En finsk medborgares medborgarskap i en annan stat framgår av befolkningsdatasystemet endast om personen i fråga uttryckligen har anmält till den finska myndigheten att han eller hon har fått medborgarskap i en annan stat. Också i en situation då ett barn som föds i Finland, på grund av den ena förälderns medborgarskap blir medborgare också i en annan stat, framgår detta inte av befolkningsdatasystemet om inte föräldrarna uttryckligen har anmält detta. Om en person på ansökan har fått finskt medborgarskap framgår andra medborgarskap i allmänhet av befolkningsregistret. I samband med en normal eller omfattande säkerhetsutredning framgår en persons utländska bindningar eventuellt av Skyddspolisens funktionella informationssystem.
11 §.Omständigheter som ska beaktas vid säkerhetsutredning av person. Det föreslås att till paragrafens 3 mom. fogas en ny allmän bestämmelse om bedömning av utländska bindningar. Vid bedömningen ska framför allt beaktas det uppdrag som föranleder utredningen samt karaktären, varaktigheten och kontinuiteten i fråga om de utländska bindningar som föranleder bedömningen av säkerhetsriskerna som orsakas av de utländska bindningarna. När den behöriga myndigheten bedömer de utländska bindningarnas betydelse och överväger resultatet av säkerhetsutredningen är det fråga om en helhetsbedömning i det enskilda fallet.
Den som ansökt om säkerhetsutredningen av person ska skriftligen underrättas om undersökningens resultat i enlighet med 41 § i säkerhetsutredningslagen alltid när det i samband med utredningen har framkommit omständigheter som den utredande myndigheten anser vara relevanta med tanke på utredningsobjektets tillförlitlighet. Det skriftliga meddelandet kunde med beaktande av de föreslagna nya bestämmelserna innehålla uppgifter till exempel om sådana utländska bindningar för den som utredningen gäller och omständigheter i anslutning till dem som skulle kunna äventyra möjligheterna och förmågan för den som utredningen gäller att sköta de uppgifter som föranleder utredningen på ett oberoende eller annars tillförlitligt sätt.
De utländska bindningarnas betydelse ska enligt den föreslagna 1 punkten alltid bedömas med tanke på det uppdrag som föranleder utredningen. Denna ändamålsprincip framgår av föreslagna 8 c § i statstjänstemannalagen och likaså av säkerhetsutredningslagen. Detta är naturligt eftersom det är fråga om en bedömning av vilka säkerhetsrisker som en person kan ge upphov till.
Vid bedömningen av en säkerhetsutrednings resultat kan utländska bindningar sålunda ha en större betydelse och ett högre viktvärde då utredningsobjektet i sitt arbete får tillgång till sådan sekretessbelagd information på de högsta skyddsnivåerna som är relevant för statens säkerhet.
Enligt 2 punkten ska vid bedömningen beaktas de utländska bindningarnas karaktär, varaktighet och kontinuitet.
Uttrycket ”bindningarnas karaktär” avser bland annat det sammanhang i vilket en utländsk bindning har uppkommit. Ett utredningsobjekt kan ha en eller flera andra staters medborgarskap som har uppkommit på grund av lagstiftningen i en förälders hemland, till följd av äktenskap eller på grund av födelsestaten. De grunder för medborgarskap som beskrivs ovan förutsätter, till exempel enligt den europeiska konventionen om medborgarskap, att flerfaldigt medborgarskap tillåts. I vissa staters förfaranden för bedömning av utländska bindningar anses en annan stats medborgarskap som tillkommit i sådana situationer som beskrivs ovan vara en omständighet som minskar den risk som är förenad med en person. Det är också möjligt att få medborgarskap genom ett godkännandeförfarande.
Uppgifter om medborgarskap har inte alltid samma viktvärde vid prövningen av en säkerhetsutrednings resultat. Enligt 3 punkten är det vid bedömningen av tillförlitligheten skäl att särskilt beakta sannolikheten för att bindningarna utsätter utredningsobjektet för risk att bli utsatt för osaklig påverkan. Detta innebär sålunda att betydelsen av dubbelt medborgarskap kan variera beroende på vilken stats medborgarskap det är fråga om.
Europeiska unionens regelverk förutsätter att utredningen av utländska bindningar inte ska omfatta EU-medborgarskap, dvs. situationer där en person är medborgare i en annan medlemsstat. Detta är en naturlig utgångspunkt också när det gäller förfarandet med säkerhetsutredning. Det är också annars klart att ett dubbelt medborgarskap enligt en stark huvudregel i allmänhet inte i sig har någon betydelse i situationer där en person har sitt andra medborgarskap i en demokratisk rättsstat. Det kan också ha betydelse om den andra staten godkänner dubbelt medborgarskap eller inte samt vilka förpliktelser medborgarskapet i den andra staten innebär, dvs. förpliktelser av ett slag som eventuellt står i konflikt med utredningsobjektets arbetsuppgifter i Finland.
Utländska bindningar kan uppkomma också då en närstående person till utredningsobjektet är medborgare i en annan stat eller då utredningsobjektet har kontinuerliga och fasta kontakter med en annan stats medborgare. Den omständigheten att en närstående person är medborgare i en annan stat kan ha betydelse för bedömningen, i synnerhet då den närstående personen kan vara oskyddad mot aktörer vilkas avsikter kan utgöra en risk för Finlands säkerhetsintressen och vilka kan utsätta utredningsobjektet till exempel för utpressning, hot eller annan osaklig påverkan.
Momentets föreslagna 2 punkt innebär jämfört med 1 punkten att sådana kontakter med en annan stats medborgare är ointressanta från bedömningens synpunkt som inte är relevanta för det uppdrag som föranleder utredningen. Exempelvis sedvanliga vänskapsförhållanden som uppkommit i samband med utredningsobjektets fritidsaktiviteter ska inte vara en omständighet som föranleder en skriftlig utredningsanmälan, i synnerhet inte om medborgaren i den andra staten inte är verksam inom en bransch som är relevant med tanke på de arbetsuppgifter som föranleder utredningen.
De utländska bindningarnas karaktär, varaktighet och kontinuitet ska beaktas vid bedömningen. Huvudregeln är med andra ord den att ju fastare och långvarigare bindningar det är fråga om, desto större betydelse kan de i princip tillmätas. Utredningsobjektets kontakter i anslutning till internationella uppdrag har inte nödvändigtvis någon större betydelse för bedömningen, trots att de eventuellt är kontinuerliga, om personerna i fråga inte personligen umgås i sammanhang som ligger utanför arbetsuppgifterna. Från det sedvanliga avviktande kontakter med representanter för en annan stat kan tyda på försök att värva en person för spionuppdrag. Sådana uppgifter kan framkomma i samband med personspaning.
Enligt momentets föreslagna 3 punkt kan den risk som är förenad med en person bedömas utifrån sannolikheten för att bindningarna utsätter utredningsobjektet för risk att utnyttjas eller utsättas för påtryckningar, mutförsök eller annan osaklig påverkan. Det är sålunda fråga om åtgärder som kan leda till att utredningsobjektet i sina arbetsuppgifter hamnar i intressekonflikter som äventyrar hans eller hennes lojalitet.
Utredningsobjektets kontakter med en annan stats medborgare kan leda till att han eller hon på det sätt som avses i förslaget utsätts för risker. Riskerna är större ju närmare och för utredningsobjektet viktigare person det är fråga om.
Oberoendet har inte i alla situationer samband med utredningsobjektets personliga egenskaper och vid bedömningen är det sålunda inte fråga om egenskaperna eller personen i sig, utan snarare om personens förhållanden och situation. I vissa stater understryks sålunda betydelsen av att man med tanke på en persons egen ställning och skyddet av personen fäster avseende vid personens utländska bindningar. Denna aspekt har samband med tanken att en person oberoende av sitt eget agerande kan hamna i en intressekonflikt som innebär att en närstående hotas med våld eller att personen på något annat sätt utsätts för påtryckningar för att förmå honom eller henne att i sitt arbete handla i strid med sina förpliktelser.
I momentets 4 punkt föreslås en bestämmelse enligt vilken den behöriga myndigheten vid bedömningen av utredningens resultat ska beakta sannolikheten för att de utländska bindningarna på något annat sätt än enligt 3 punkten är ägnade att äventyra utredningsobjektets möjligheter och förmåga att på ett oberoende och även i övrigt tillförlitligt sätt sköta sina åtaganden i det uppdrag som föranleder utredningen. Bestämmelsen behövs för att säkerställa att lagstiftningen fungerar också i förändrade förhållanden, då det framgår att någon på olika sätt försöker utsätta en person för osaklig påverkan.
Den behöriga myndigheten ska enligt förslaget informera om bedömningen av ett utredningsobjekts utländska bindningar på samma sätt som i fråga om säkerhetsutredningens resultat enligt lagens 41 §. Ett skriftligt meddelande om resultatet avser inte den behöriga myndighetens bedömning av en persons lämplighet för en tjänst eller ett uppdrag på det sätt som avses i lagens 42 §, utan sådana omständigheter som framkommit vid utredningen och som den utredande myndigheten anser vara relevanta för utredningsobjektets tillförlitlighet. Den utnämnande myndigheten bedömer informationen i samband med sin utnämningsprövning. Om ett uppdrag förutsätter att den person som utnämns har ett giltigt intyg över en säkerhetsutredning av person, kan myndigheten inte utnämna en person som den behöriga myndigheten inte har beviljat ett sådant intyg.
Ett sådant intyg över säkerhetsutredning av person som avses i lagen om internationella förpliktelser som gäller informationssäkerhet är baserat på en säkerhetsutredning som gjorts av Skyddspolisen eller Huvudstaben och dessutom ska enligt 11 § i den nämnda lagen den myndighet som gjort utredningen trots sekretessbestämmelserna lämna den nationella säkerhetsmyndigheten information om alla sådana omständigheter som vid utredningen framkommit i fråga om den som utredningen gäller. Den nationella säkerhetsmyndigheten har sålunda tillgång också till den information som framkommit om ett utredningsobjekts utländska bindningar.
I paragrafens 4 mom. hänvisas på motsvarande sätt som i gällande 3 mom. till lagens 32 §.
23 §.Användning och kontroll av registeruppgifter samt intervju med den som utredningen gäller. Det föreslås att paragrafens 1 mom. kompletteras så att den som är föremål för utredningen kan intervjuas för att få uppgifter också om hans eller hennes utländska bindningar, oberoende av säkerhetsutredningens nivå (omfattande, normal eller begränsad säkerhetsutredning av person).
På basis av de uppgifter som framkommit vid intervjun kan den behöriga myndigheten komma fram till att utredningsobjektets utländska bindningar ska utredas som en del av säkerhetsutredningen för personen i fråga även i andra fall än de som uttryckligen nämns i 25 § 3 mom. i den föreslagna lagen. Om myndighetens rätt att besluta om utredning av utländska bindningar i enskilda fall ska föreskrivas i 25 § 4 mom. Det är i detta sammanhang skäl att observera att Skyddspolisen kan behandla en ansökan om begränsad säkerhetsutredning som en normal säkerhetsutredning, om detta är påkallat med tanke på statens säkerhet eller den allmänna säkerheten. Enligt föreslagna 25 § kan i samband med en normal säkerhetsutredning som föreskrivs i paragrafen utredas också utländska bindningar.
Enligt föreslagna 3 mom. kan en omfattande säkerhetsutredning av person alltid gälla utredningsobjektets utländska bindningar. En omfattande säkerhetsutredning av person kan göras om utredningsobjektet annat än tillfälligt har rätt att hantera handlingar på skyddsnivå I eller II eller annars sköter sådana arbetsuppgifter där han eller hon genom att röja sekretessbelagda uppgifter eller begå någon annan lagstridig gärning, på ett betydande sätt kan äventyra statens säkerhet, försvaret eller internationella förbindelser. Det är sålunda fråga om arbetsuppgifter som kräver hög och särskild tillförlitlighet och har en central betydelse för skyddet av nationella intressen.
25 §.Informationskällor vid normal säkerhetsutredning av person. Det föreslås att till paragrafen fogas ett nytt 3 mom. om när det är möjligt att i samband med en normal säkerhetsutredning av person utreda också utredningsobjektets utländska bindningar. Enligt förslaget är det möjligt att förfara på detta sätt om utredningen görs för ett sådant uppdrag som avses i 19 § 1 mom. 1 punkten. Det är fråga om uppdrag som innebär att utredningsobjektet annat än tillfälligt har rätt att hantera handlingar på skyddsnivåerna II—III. I sådana uppgifter förutsätts särskild tillförlitlighet. Detsamma gäller sådana uppgifter där utredningsobjektet genom att röja sekretessbelagd information eller begå någon annan lagstridig gärning, på ett betydande sätt kan äventyra statens säkerhet, försvaret, internationella förbindelser, beredskap för undantagsförhållanden, befolkningsskyddet, vitala samhällsfunktioner eller säkerhetsarrangemang som ska skydda nämnda intressen.
Utländska bindningar kan i regel utredas inom ramen för en normal säkerhetsutredning av person som görs för beviljande av ett sådant intyg över säkerhetsutredning av person som avses i lagen om internationella förpliktelser som gäller informationssäkerhet (588/2004).
En väsentlig del av en säkerhetsutredning går enligt internationell praxis ut på att klarlägga utländska bindningar och därmed sammanhängande risker för påtryckningar. Genom den föreslagna bestämmelsen förtydligas och säkerställs det att Finlands lagstiftning harmoniserar med internationella förpliktelser gällande informationssäkerhet.
En utredning av utländska bindningar kan göras också i fråga om en person som håller på att antas till a) Försvarshögskolan för studier som leder till en officerstjänst, till b) Polisyrkeshögskolan för studier som syftar till polisuppdrag eller till yrkeshögskoleexamen för räddningsbranschen eller till c) Gräns- och sjöbevakarskolan för studier som syftar till en gränsbevakartjänst eller till d) utbildning som syftar till att utbilda personer för uppdrag inom utrikesförvaltningen. När det är fråga om uppdrag som nämns ovan får en normal säkerhetsutredning av person göras i enlighet med lagens 19 § 2 mom. Det är skäl att i detta sammanhang beakta att studier som syftar till yrkesutbildningsexamen för räddningsbranschen efter det att säkerhetsutredningslagen stiftades har överförts till Polisyrkeshögskolan (1174/2016).
De förslag som ingår i regeringens proposition innebär sammanfattningsvis att eventuella utländska bindningar alltid klarläggs med en säkerhetsutredning redan innan personerna i fråga antas till utbildningen. På detta sätt kan man redan på förhand minska risken för att till nämnda uppdrag utses personer som inte på ett oberoende sätt kan sköta sådana uppdrag som utbildningen syftar till. Förfarandet är ändamålsenligt inte bara med tanke på en rationell användning av utbildningsresurserna utan också med tanke på utredningsobjektens tidsanvändning och ställning.
Utländska bindningar kan enligt föreslagna 4 mom. med utredningsobjektets samtycke klarläggas med en normal säkerhetsutredning av person också då den behöriga myndigheten anser detta vara påkallat med tanke på den information som framkommit vid utredningen och med tanke det uppdrag som föranleder utredningen. De befogenheter som den behöriga myndigheten får är viktiga för att säkerställa lagens tillämplighet i olika situationer. Utöver uppdrag inom statsförvaltningen kan det också vara fråga om till exempel sådana uppdrag inom den privata sektorn som är föremål för företagsspionage i situationer av det slag som avses i lagens 22 §.
En specialbestämmelse om utredningsobjektets samtycke behövs eftersom det inte nödvändigtvis i ett tidigare skede av förfarandet varit känt att utredningen skulle utsträckas till ett större område. Om det redan finns beredskap för en sådan situation som avses i bestämmelsen och om utredningsobjektet har gett sitt uttryckliga samtycke, behövs inget nytt samtycke. Samtycket kan antecknas också på personuppgiftsblanketten om utländska bindningar.
Vid beredningen av lagen diskuterades också alternativet att vid alla normala säkerhetsutredningar av person klarlägga utredningsobjektets eventuella utländska bindningar. Detta alternativ ansågs i detta skede vara varken ändamålsenligt eller behövligt. Utredningar av utländska bindningar kräver relativt mycket personella resurser, vilket ökar kostnaderna både för de utredande myndigheterna och för de myndigheter som ansöker om utredningar. För att belysa ärendets storleksordning kan det nämnas att vid Skyddspolisen år 2016 gjordes 18 000 normala säkerhetsutredningar av person, av vilka en del föranleddes av uppdrag inom den privata sektorn. Under samma period gjordes vid Huvudstaben 9 000 normala säkerhetsutredningar av person. Skyldigheten att i samband med alla normala säkerhetsutredningar av person utreda utländska bindningar kommer enligt en grov uppskattning att för Skyddspolisens vidkommande innebära en ökning på minst 15—17 årsverken och för Huvudstabens vidkommande en ökning på minst 7—9 årsverken.
Såsom framgår av förslaget till ändring av statstjänstemannalagens 8 c § kan behovet att utreda en persons bakgrund i ett utnämningsärende vara beroende till exempel av dennes tidigare statsanställningar. Med tanke på de knappa disponibla resurserna är det ändamålsenligt att en sakkunnigmyndighet får utreda behovet att utreda utländska bindningar i andra fall än sådana som avses i lagförslaget.
27 §.Informationskällor vid omfattande säkerhetsutredning av person. Det föreslås att till paragrafens 1 mom. fogas en ny 4 punkt enligt vilken det vid en omfattande säkerhetsutredning av person är möjligt att utreda utredningsobjektets utländska bindningar. Förslaget innebär att utredningen av utländska bindningar i regel kommer att utgöra en del av en omfattande säkerhetsutredning av person. Momentets hänvisning till lagens 25 § ska preciseras till följd av de ändringar som föreslås i paragrafen.
28 §.Blankett för personuppgifter och kontroll av uppgifterna på blanketten. Av lagtekniska skäl föreslås omfattande ändringar i denna paragraf. En i sak ny bestämmelse är 1 mom. 4 punkten som ålägger utredningsobjektet att lämna en anmälan om personuppgifter varav framgår hans eller hennes utländska bindningar. Sådana uppgifter är med beaktande av definitionen av begreppet utländska bindningar (3 § 1 mom. 9 a punkten) uppgifter om bindningar till en annan stat samt till dess medborgare och sammanslutningar, exempelvis nuvarande och tidigare medborgarskap samt verksamhet i en annan stats tjänst, deltagande i näringsverksamhet i en annan stat och om förmögenhet i den staten, och likaså om närstående personer som är medborgare i en annan stat samt om sådana andra kontinuerliga och fasta kontakter med en annan stats medborgare som är relevanta för det uppdrag som föranleder utredningen.
Också 2 mom. 4 punkten är ny. I den föreskrivs om den behöriga myndighetens rätt att anlita utomstående informationskällor för kontroll av de uppgifter som anmälts med personblanketten. Enligt bestämmelsen får den behöriga myndigheten kontrollera de givna uppgifterna och för detta ändamål skaffa information för utredning av utländska bindningar från ett sådant land eller ett sådant internationellt organ från vilket den behöriga myndigheten i enlighet med internationella överenskommelser eller regelverk kan få information för utredningsförfaradet. Rätten till information är i den situationen baserad på överenskommelser som satts i kraft genom Finlands nationella lagstiftning eller annars på gällande finsk rätt. Av den anledningen förutsätts inte utredningsobjektets uttryckliga samtycke för inhämtande av informationen. Utan utredningsobjektets samtycke görs ingen säkerhetsutredning. Enligt säkerhetsutredningslagens 5 § 2 mom. ska av samtyckeshandlingen framgå att den som utredningen gäller före sitt samtycke har informerats om syftet med säkerhetsutredningen och kontrollen av tillförlitligheten och hur dessa används, om databehandlingen i samband med säkerhetsutredningen och kontrollen av tillförlitligheten samt om sin rätt att ta del av utredningens innehåll. I databehandlingen ingår också informationshämtning.
Det föreslås att i paragrafens 3 mom. tas in en bestämmelse enligt vilken vad som i 1 mom. 4 punkten föreskrivs om anmälan om utländska bindningar och likaså i 2 mom. 4 punkten om den behöriga myndighetens informationskällor ska tillämpas också då en persons utländska bindningar klarläggs vid en normal säkerhetsutredning. Bestämmelsen behövs med tanke på utredningsobjektets anmälningsskyldighet och fastställandet av skyldighetens omfattning. Den behöriga myndigheten kan på motsvarande sätt hos en utländsk myndighet inhämta uppgifter också för en normal säkerhetsutredning av person.
Det föreslås att i 4 mom. ska tas in en mot 3 mom. svarande bestämmelse som har betydelse för utredningsobjektets rättssäkerhet och enligt vilken den behöriga myndigheten ska ge utredningsobjektet tillfälle att yttra sig om omständigheter som framkommit vid kontrollen av de uppgifter som han eller hon lämnat.
28 a §.Utredningsobjektets anmälan om förändrade utländska bindningar. En person vars utländska bindningar har utretts i samband med en säkerhetsutredning av person är enligt den föreslagna paragrafens 1 mom. skyldig att utan obefogat dröjsmål till den myndighet som gjort utredningen anmäla nya eller förändrade utländska bindningar som gäller honom eller henne. Bestämmelsen behövs för uppföljningen av utredningsobjektets tillförlitlighet.
Enligt 54 § 1 mom. i säkerhetsutredningslagen kan en säkerhetsutredning på initiativ av den myndighet som gjort utredningen göras på nytt bland annat om det skett sådana förändringar i utredningsobjektets arbetsuppgifter som ska beaktas när en utredning görs. Av anmälan om förändringar i utländska bindningar kan framgå en sådan förändring i förhållandena som innebär att den myndighet som gjort utredningen kan förnya denna. Enligt säkerhetsutredningslagens 55 § 1 mom. 3 punkten får den behöriga myndigheten på eget initiativ återkalla ett intyg över säkerhetsutredning av person, om för utredningsobjektet inte längre skulle kunna utfärdas ett sådant intyg.
Anmälningsskyldighet föreligger inte om säkerhetsutredningen eller intyget inte längre är i kraft. Giltighetstiden för säkerhetsutredningar och intyg är enligt 53 § i säkerhetsutredningslagen fem år.
28 b §.Den behöriga myndighetens skyldighet att informera om utländska bindningar. Syftet med den föreslagna paragrafen är att säkerställa att de uppgifter om utländska bindningar som utredningsobjektet lämnat samt vid behov också förändringar i uppgifterna ska komma också till den aktörs kännedom (i allmänhet arbetsgivarens) som ansökt om säkerhetsutredningen.
Enligt den föreslagna paragrafens 1 mom. ska den behöriga myndigheten till den som ansökt om säkerhetsutredningen överlämna informationen som utredningsobjektet gett om sina utländska bindningar.
Om den behöriga myndigheten anser att det av utredningsobjektets anmälan om förändrade utländska bindningar framgår uppgifter som skulle ha kunnat påverka utfärdandet av ett intyg över säkerhetsutredning eller utredningens resultat, ska den behöriga myndigheten enligt föreslagna 2 mom. trots sekretessbestämmelserna, efter att ha hört utredningsobjektet, skriftligen underrätta den som ansökt om utredningen om resultatet av sin bedömning.
De behöriga myndigheterna ska överväga att göra en skriftlig anmälan på samma sätt som i fråga om säkerhetsutredningens resultat. Det föreslagna förfarandet stämmer överens med säkerhetsutredningslagens 52 § 2 mom.
En anmälan om förändringar i utländska bindningar kan göras högst cirka fem år efter det att utredningsobjektet varit föremål för en säkerhetsutredning av person. Det är därför inte ändamålsenligt och inte heller förenligt med skyddet av personuppgifter att den som ansökt om säkerhetsutredningen alltid ska få ta del av bedömningen. Den behöriga myndigheten ska, innan en sådan bedömning som avses i 2 mom. lämnas ut, ta reda på om utredningsobjektet fortfarande är i den arbetsgivares anställning som ansökt om säkerhetsutredningen eller sköter arbetsuppgifter på uppdrag av sökanden, eller om utredningsobjektet studerar vid den läroanstalt som ansökt om utredningen eller deltar i utrikesförvaltningens utbildning (3 mom.).
Avsikten med säkerhetsutredningslagen är att undvika situationer där en ny säkerhetsutredning av person görs en kort tid efter en tidigare utredning som avser samma person. De myndigheter som anges i lagen ska sålunda enligt lagen ha möjlighet att för utnämningsprövning använda registret över säkerhetsutredningar för att kontrollera om det finns en giltig säkerhetsutredning om en viss person. Om personen blir vald ska det enligt lagens 48 § göras en anteckning om detta i registret. En bestämmelse om saken föreslås i 4 mom. Den behöriga myndigheten ska oberoende av 2 mom. sända som bedömning av resultatet till den som i enlighet med 48 § 5 mom. i registret över säkerhetsutredningar gjort en anteckning om anställningen av utredningsobjektet, om det inte har anmälts att anställningsförhållandet upphört.
I lagens 54 § föreskrivs om den behöriga myndighetens rätt att utfärda ett nytt intyg över säkerhetsutredning och i 55 § om återkallelse av intyg över säkerhetsutredning.
48 §.Registret över säkerhetsutredningar och dess ändamål samt registrering av uppgifter. I paragrafens 2 mom. föreslås en ändring som motsvarar den ändring (931/2016) som 2016 gjordes i säkerhetsutredningslagens 50 § och som innebär att också republikens presidents kansli och ämbetsverk inom inrikesministeriets förvaltningsområde har rätt att för utnämningsprövning med teknisk anslutning få uppgifter ur registret över säkerhetsutredningar.
Det föreslagna momentets första mening är så utformad att bestämmelsen inte i framtiden behöver ändras ifall den tekniska anslutningen genom ändring av lagens 50 § utsträcks till olika myndigheter. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska en aktör som har beslutat anställa en person som varit föremål för en säkerhetsutredning och som i enlighet med 50 § 2 mom. ur registret över säkerhetsutredningar har hämtat information personen, underrätta Skyddspolisen om sitt beslut. I övrigt föreslås i momentet inga ändringar i sak.
1.3	Lagen om Försvarshögskolan
16 §.Behörighet för studier som leder till högskoleexamen samt de tilläggskrav som ska ställas på studier som leder till officerstjänst. Det föreslås att till paragrafens 3 mom. om de krav som ställs på personer som antas för studier som leder till en officerstjänst ska fogas en ny3 a punkt enligt vilken den som antas ska vara oförvitlig, oberoende och tillförlitlig också i andra avseenden. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska den som antas, på det sätt som Försvarsmaktens och Gränsbevakningsväsendets uppgifter förutsätter, vara oförvitlig och inte ha sådana bindningar som kan äventyra skötseln av uppgifterna på ett korrekt och oberoende sätt samt också i andra avseenden vara tillförlitlig. För tydlighetens skull är det samtidigt skäl att precisera momentets 3 punkt så att den i fortsättningen gäller endast krav som sammanhänger med utredningsobjektets hälsotillstånd.
1.4	Lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning
26 §.Antagning till grundkursen för gränsbevakare. Det föreslås att till 1 mom. fogas en ny3 a punkt enligt vilken den som antas, på det sätt som gränsbevakningsväsendets uppgifter förutsätter, ska vara oförvitlig och inte ha sådana bindningar som äventyrar en korrekt och oberoende skötsel av uppgifterna samt också i andra avseenden tillförlitlig. För tydlighetens skull är det skäl att samtidigt precisera momentets 3 punkt så att den gäller endast krav som ställs på vederbörandes hälsotillstånd.
1.5	Lagen om Polisyrkeshögskolan
24 §.Tilläggskrav som ska ställas på dem som utbildas till polismän. I paragrafens 1 mom. 3 punkten föreslås en mångsidigare formulering av de övergripande säkerhetskraven. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska den som antas till utbildningen, på det sätt som polisuppgifterna förutsätter, vara oförvitlig och inte ha sådana bindningar som äventyrar en korrekt och oberoende skötsel av uppgifterna samt vara tillförlitlig också i andra avseenden.
I paragrafens 2 mom. föreslås en sådan ändring att bemyndigandet att utfärda förordning inte längre ska gälla kraven på pålitlighet. Enligt propositionen ska dessa frågor regleras i lag.
24 a §.Tilläggskrav som ska ställas på dem som utbildas för yrkeshögskoleexamen för räddningsbranschen. Det föreslås att denna paragraf ändras på motsvarande sätt som 24 § så att i den på ett mångsidigare sätt framgår de krav som föranleds av den övergripande säkerheten. Enligt förslaget ska den som utbildas för en yrkeshögskoleexamen för räddningsbranschen utöver den behörighet som föreskrivs i 22 § vara lämplig för uppgifter inom räddningsväsendet beträffande hälsotillståndet och funktionsförmågan. Den som utbildas för yrkeshögskoleexamen för räddningsbranschen ska vara oförvitlig och får inte ha sådana bindningar som äventyrar en korrekt och oberoende skötsel av uppgifter inom räddningsbranschen och han eller hon ska också i andra avseenden vara tillförlitlig. Genom förordning av statsrådet föreskrivs närmare om det hälsotillstånd och den funktionsförmåga som krävs av den som utbildas.
2	Närmare bestämmelser
Avsikten är inte att med stöd av de föreslagna lagarna utfärda bestämmelser på lägre nivå än lag. Genomförandet av reformens målsättningar har emellertid i sak ett samband med statsförvaltningsmyndigheternas skyldighet att med stöd av en statsrådsförordning som ska utfärdas med stöd av 16 § i säkerhetsutredningslagen ansöka om säkerhetsutredning av person. Det är meningen att förordningen ska beredas hösten 2017 och sättas i kraft så snart som möjligt efter att de behöriga myndigheterna har tillgång till de resurser som behövs för att genomföra reformen.
3	Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
I propositionen föreslås justeringar i statstjänstemannalagens bestämmelser om tjänster till vilka endast finska medborgare får utnämnas. En finsk medborgares eventuella andra medborgarskap ska enligt förslaget inte utgöra något hinder för utnämning till en sådan tjänst. Föreslagen är av betydelse med tanke på jämlikhetsbestämmelsen i grundlagens 6 § samt med tanke på vad som i grundlagens 125 § föreskrivs om behörighetsvillkor för tjänster.
Enligt grundlagens 6 § 2 mom. får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. Såsom framgår av uttrycket ”någon annan orsak som gäller hans eller hennes person” är förteckningen över förbjudna skäl till särbehandling inte uttömmande. Enligt grundlagsutskottets vedertagna tolkning är medborgarskap en sådan grund för särbehandling som avses i bestämmelsen (GrUU 26/2010 rd, s. 2, GrUU 13/2009 rd, s. 2 och GrUU 11/2009 rd, s. 7).
Bestämmelsen som förbjuder diskriminering innebär inte ett förbud mot all slags särbehandling av människor, trots att särbehandlingen eventuellt baseras på något skäl som uttryckligen nämns i bestämmelsen. Det är av betydelse om särbehandlingen kan motiveras på ett godtagbart sätt med tanke på systemet med grundläggande rättigheter. Grundlagsutskottet har i sin praxis fäst avseende dels vid frågan om särbehandlingen är godtagbar och dels också vid att den valda lösningen står i rätt proportion till det eftersträvade målet (GrUU 23/2012 rd, s. 2 och GrUU 60/2010 rd, s. 3).
Enligt grundlagens 125 § 1 mom. kan genom lag bestämmas att endast fiska medborgare får utnämnas till bestämda offentliga tjänster eller uppdrag. Genom uttrycket ”bestämda” offentliga tjänster eller uppdrag uttrycks principen att krav på medborgarskap ska uppställas endast i begränsad utsträckning och av motiverade skäl (RP 1/1998 rd, s. 180). Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att ett medborgarskapskrav kan uppställas som behörighetsvillkor för en tjänst vars uppgifter i betydande grad innebär utövning av offentlig makt (bl.a. GrUU 38/2013 rd, GrUU 19/2005 rd och GrUU 28/2004 rd). Till kärnområdet när det gäller utövning av offentlig makt hör exempelvis polisväsendet, domstolsväsendets rättskipningsverksamhet, utsökningsväsendet och beskattningen samt myndigheternas rätt att påföra utomstående officiella påföljder (exempelvis vite). Begreppet offentlig makt kan emellertid inte definieras på ett uttömmande sätt (RP 1/1998 rd, s. 74/II).
Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att betydande utövning av offentlig makt ingår i bland annat följande tjänster: domartjänster (GrUU 13/1999 rd), polismanstjänster (GrUU 28/2004 rd och GrUU 38/2013 rd) och tjänster vid gränsbevakningsväsendet (GrUU 19/2005 rd). Grundlagsutskottet har ansett det vara godtagbart att ställa krav på medborgarskap också när det gäller personer som antas till utbildning för polismanstjänster och tjänster vid gränsbevakningsväsendet (GrUU 28/2004 rd och GrUU 10/2005 rd). Grundlagsutskottet har motiverat medborgarskapskravet för personer som antas till utbildning som leder till officerstjänster inom försvarsmakten och gränsbevakningsväsendet uttryckligen med att dessa uppdrag är betydelsefulla för nationens allmänna säkerhet (GrUU 31/2008 rd).
Det föreslås att förteckningen i statstjänstemannalagens 7 § över tjänster till vilka endast finska medborgare får utnämnas ska uppdateras och delvis utvidgas. I dessa tjänster sköts uppgifter som antingen innebär betydande utövning av offentlig makt eller är betydelsefulla med tanke på den nationella säkerheten. Tjänsternas karaktär har från denna synpunkt närmare bedömts ovan i den detaljerade motiveringen.
Enligt grundlagens 125 § 2 mom. är de allmänna utnämningsgrunderna för offentliga tjänster skicklighet, förmåga och beprövad medborgerlig dygd. Med beprövad medborgerlig dygd avses i samband med allmänna medborgerliga aktiviteter förvärvade meriter som har relevans för skötseln av tjänsten samt ett gott uppförande. Ordet medborgerlig har i detta sammanhang ingenting att göra med finskt medborgarskap. De allmänna utnämningsgrunderna ska tolkas i sammanhang med de allmänna och särskilda behörighetsvillkoren för respektive tjänst och då ska också beaktas tjänstebenämningen och uppgiftsområdet samt de konkreta arbetsuppgifter som hör till tjänsten (RP 1/1998 rd).
Utgångspunkten för regeringens proposition är att bedömningen av en persons oförvitlighet, oberoende och tillförlitlighet på det sätt som förutsätts vid en tjänsteutnämning utgör en del av utnämningsprövningen och att också en persons utländska bindningar kan ha relevans för denna prövning (8 c § 1 mom. i det första lagförslaget). Myndighetens skyldighet att säkerställa att den som ska utnämnas till en tjänst är oförvitlig konkretiseras genom grundlagens 125 § 2 mom. där det föreskrivs att beprövad medborgerlig dygd är en utnämningsgrund.
Lagförslaget innebär att personerna samt deras bindningar och situation också i övrigt liksom även de krav som tjänsten i fråga ställer på ett övergripande sätt ska bedömas från fall till fall. Sålunda innebär till exempel dubbelt medborgarskap inte något allmänt hinder för en utnämning och något allmänt tjänsteförbud baseras sålunda inte på dubbelt medborgarskap. Regleringen försätter inte heller i övrigt personer i olika ställning på basis av i 6 § 2 mom. i grundlagen avsedda orsaker som gäller person. Den föreslagna regleringen innebär en godtagbar målsättning som väsentligen är sammankopplad med statens säkerhet och dessutom har i den beaktats de krav som proportionalitetsprincipen ställer. Regeringen anser sålunda att propositionen är förenlig med jämlikhetsbestämmelserna i grundlagens 6 §.
Förfarandet med säkerhetsutredningar
En persons utländska bindningar ska enligt förslaget klarläggas genom en säkerhetsutredning i enlighet med lagstiftning som tillkommit med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 3/2014 rd). Den föreslagna regleringen ska bedömas med beaktande av grundlagens 10 § 1 mom. där det föresrivs att vars och ens privatliv är tryggat. Enligt samma moment utfärdas närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter genom lag. Hänvisningen till skyddet för personuppgifter förutsätter i enlighet med grundrättighetsreformens syfte att lagstiftaren reglerar denna rättighet, men detaljerna överlåter den till lagstiftarens prövning.
En persons utländska bindningar kan redan nu i vissa avseenden utredas i samband med en säkerhetsutredning av person. Det föreslås emellertid att lagen kompletteras så att en utredning av utländska bindningar på ett mera heltäckande sätt kan genomföras också vid normal säkerhetsutredning av person (25 och 27 § i det andra lagförslaget). Detta innebär att bestämmelserna gäller personer vilka eventuellt kommer att utses eller antas till uppdrag där de får hantera information som hör till de högsta skyddsnivåerna hörande information och som är sekretessbelagd för att skydda nationella intressen och vilka i övrigt förutsätts vara särskilt tillförlitliga. Det finns sålunda en godtagbar grund för regleringen.
Begränsningar som gäller skyddet för personuppgifter ska vara förenliga med proportionalitetskravet. Enligt de ändringar som föreslås i säkerhetsutredningslagen ska på blanketten för personuppgifter om den som utredningen gäller också ges uppgifter om personens kontinuerliga, fasta och nära kontakter med en annan stats medborgare (28 och 3 § i det andra lagförslaget). Informationsskyldigheten gäller endast personer som håller på att väljas till tjänster som är viktiga med tanke på allmänna säkerhetsintressen eller antas till studier som syftar till sådana tjänster. Utredningen kan endast göras med samtycke av den som utredningen gäller. På grund av detta kan regleringen anses vara förenlig med proportionalitetsprincipen.
De föreslagna bestämmelserna om informationsskyldigheten för den som utredningen gäller är endast tillämpliga i uppgifter där säkerhetsmyndigheterna behöver informationen för att kunna bedöma personens utländska förbindelser och omständigheterna i anslutning till dem med tanke på skyddet av de viktiga intressen som fastställs i säkerhetsutredningslagen. Regleringen är således förenlig med proportionalitetskravet. Samma syfte tjänar även bestämmelserna om de faktorer som ska beaktas vid bedömningen av utländska förbindelser i 11 § 3 mom. i den föreslagna lagen, som styr säkerhetsmyndigheternas prövning.
Grundlagsutskottet har med tanke på proportionalitetskravet ansett att det är särskilt viktigt hur lagen reglerar situationen för den person som uppgifterna i säkerhetsutredningen gäller (GrUU 21/2001 rd, s. 3/II). Grundlagsutskottet hade i dessa avseenden ingenting att anmärka mot säkerhetsutredningslagens bestämmelser om utredningsobjektets ställning och rättigheter och i detta sammanhang föreslås inte heller några ändringar i de bestämmelserna.
Syftet med lagförslagen är att trygga statens säkerhet och exceptionellt vägande samhälleliga intressen. För regleringen finns sålunda som helhet sett ett sådant godtagbart samhälleligt intresse som grundlagen förutsätter.
Enligt regeringens uppfattning kan de lagförslag som ingår i propositionen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Propositionen är av betydelse med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna och även annars med tanke på grundlagen, varför det är önskvärt att grundlagsutskottets utlåtande begärs om propositionen.
4	Ikraftträdande
Med stöd av vad som anförs ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag:
Myndigheten ska vid utnämningsprövningen säkerställa att den som ska utnämnas är oförvitlig och inte har bindningar som äventyrar en behörig skötsel av tjänsteuppgifterna och att denne också i övrigt har förutsättningar att sköta sina uppgifter på ett oberoende och också annars tillförlitlig sätt. Vid en bedömning av myndighetens ovan avsedda skyldighet ska vikt fästas vid karaktären av den tjänst eller det uppdrag som ska tillsättas, de statsanställningar som den som avses bli utnämnd tidigare haft och huruvida denne har skött dem på behörigt sätt samt myndighetens möjligheter att utreda dennes bakgrund.
Senast publicerat 8.6.2017 13:53

References: § 2
 § 1
 § 2
 § 1
 § 2
 § 3
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 3
 § 1
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 1
 § 3
 § 4
 § 1
 § 2
 § 1
 § 2
 § 1
 § 1
 § 2
 § 5
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 § 1
 § 3