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La Responsabilità (4)
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Scritto da Antonio Di Lello	Sabato 11 Febbraio 2012 14:19	PDF La Responsabilità nella Scuola (4)
4. La responsabilità patrimoniale
La responsabilità patrimoniale, nelle sue diverse accezioni, è quella più facilmente riscontrabile nell’attività didattica. Pertanto, come abbiamo già fatto per la responsabilità penale, ne daremo prima una illustrazione generale, con qualche cenno di volta in volta alla scuola, quindi dedicheremo un intero intervento per la illustrazione di detta responsabilità specificamente nella scuola.
Nella Pubblica Amministrazione la Responsabilità patrimoniale è di tre tipi:
è la responsabilità del funzionario o dell’impiegato verso la Pubblica Amministrazione per i danni che lo stesso può arrecare ad essa.
è la responsabilità della Pubblica Amministrazione per i danni causati ai diritti di terzi nell’esercizio dell’attività amministrativa.
è la responsabilità del funzionario o dell’impiegato della Pubblica Amministrazione che ha maneggio di denaro e di valori in quanto incaricato di riscuotere denaro, di effettuare pagamenti in denaro e di conservare il denaro (Agente contabile). Questo terzo tipo di responsabilità non è individuabile nella Scuola in quanto, nell’ambito dell’attività amministrativa scolastica, non c’è maneggio di denaro e non è ritenuto tale neanche l’utilizzazione del fondo per le minute spese di cui è titolare il DSGA.
La competenza esclusiva in materia di responsabilità patrimoniale è della Corte dei Conti.
Le principali fonti normative che disciplinano la responsabilità patrimoniale, intesa sia come responsabilità amministrativa che come responsabilità civile verso terzi, si possono così riassumere:
I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici
Nuove disposizioni sull’Amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato
Capo VII - Della responsabilità dei pubblici funzionari Art. 81
Nei casi di deficienza accertata dall'amministrazione o di danni arrecati all'erario per fatto o per omissione, imputabile a colpa o negligenza dei contabili o di coloro di cui negli artt. 74 e 81, quarto comma, la Corte dei conti può pronunziarsi tanto contro di essi quanto contro i loro fideiussori anche prima del giudizio del conto .
I funzionari amministrativi ed i capi delle ragionerie, presunti responsabili di assunzione o di notazione d'impegni in eccedenza al fondo autorizzato senza che ne sia derivato danno all'amministrazione sono sottoposti, per iniziativa del ministro competente o di quello delle finanze, a giudizio disciplinare ai sensi della legge, testo unico, 22 novembre 1908, numero 693.
D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3
Art. 17 - Limiti al dovere verso il superiore
Se l'ordine è rinnovato per iscritto, l'impiegato ha il dovere di darvi esecuzione.
Art. 18 - Responsabilità dell'impiegato verso l'Amministrazione
L'impiegato delle amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, è tenuto a risarcire alle amministrazioni stesse i danni derivanti da violazioni di obblighi di servizio.
Art. 19 – Giurisdizione della Corte dei conti
L'impiegato, per la responsabilità di cui al precedente articolo, è sottoposto alla giurisdizione della Corte dei Conti nei modi previsti dalle leggi in materia.
La Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto il danno accertato o parte di esso.
Il diritto al risarcimento si estingue con il decorso del termine di prescrizione ordinario previsto dal Codice civile.
Art. 20 – Obbligo di denuncia
Il direttore generale e il capo del servizio che vengano a conoscenza direttamente od a seguito di rapporto cui sono tenuti gli organi inferiori, di fatti che diano luogo a responsabilità ai sensi dell'art. 18 devono farne denuncia al procuratore generale della Corte dei conti, indicando tutti gli elementi raccolti per l'accertamento della responsabilità e la determinazione dei danni.
Qualora il fatto dannoso venga accertato da un impiegato con qualifica di ispettore generale, nel corso di una ispezione, questi è tenuto a farne immediatamente denuncia al procuratore generale della Corte dei conti, informandone nel contempo il direttore generale o il capo del servizio competente.
Se il fatto dannoso sia imputabile al direttore generale o al capo di un servizio posto alle dirette dipendenze del Ministro, la denuncia è fatta a cura del Ministro stesso.
Ove in sede di giudizio si accerti che la denuncia fu omessa per dolo o colpa grave, la Corte può condannare al risarcimento anche i responsabili dell'omissione.
Art. 21 - Responsabilità dell’agente contabile
Art. 22 - Responsabilità verso i terzi
L'impiegato che, nell'esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalle leggi o dai regolamenti, cagioni ad altri un danno ingiusto ai sensi dell'art. 23 è personalmente obbligato a risarcirlo. L'azione di risarcimento nei suoi confronti può essere esercitata congiuntamente con l'azione diretta nei confronti dell'Amministrazione qualora, in base alle norme ed ai principi vigenti dell'ordinamento giuridico, sussista anche la responsabilità dello Stato.
L'amministrazione che abbia risarcito il terzo del danno cagionato dal dipendente si rivale agendo contro quest'ultimo a norma degli articoli 18 e 19. Contro l'impiegato addetto alla conduzione di autoveicoli o di altri mezzi meccanici l'azione dell'Amministrazione è ammessa solo nel caso di danni arrecati per dolo o colpa grave.
Art. 23 – Danno ingiusto
È danno ingiusto, agli effetti previsti dall'art. 22, quello derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che l'impiegato abbia commesso per dolo o per colpa grave; restano salve le responsabilità più gravi previste dalle leggi vigenti.
La responsabilità personale dell'impiegato sussiste tanto se la violazione del diritto del terzo sia cagionata dal compimento di atti od operazioni, quanto se la detta violazione consista nell'omissione o nel ritardo ingiustificato di atti od operazioni al cui compimento l'impiegato sia obbligato per legge o per regolamento.
Art. 24 - Responsabilità degli organi cllegiali
Quando la violazione del diritto sia derivata da atti od operazioni di collegi amministrativi deliberanti, sono responsabili, in solido, il presidente ed i membri del collegio che hanno partecipato all'atto od all'operazione. La responsabilità è esclusa per coloro che abbiano fatto constatare nel verbale il proprio dissenso.
Art. 25 - Diffida
Se le leggi ed i regolamenti amministrativi, ovvero i capitolati generali o speciali e i disciplinari di concessione, stabiliscono per il compimento di determinati atti od operazioni termini più brevi o più ampi di quelli previsti nei commi precedenti la diffida è efficace se notificata dopo la scadenza del termine entro il quale gli atti o le operazioni debbono essere compiuti, secondo la specifica norma che li concerne.
Decorsi inutilmente trenta giorni dalla notificazione della diffida, l'interessato può proporre l'azione di risarcimento, senza pregiudizio del diritto alla riparazione dei danni che si siano già verificati in conseguenza dell'omissione o del ritardo.
Art. 26 – In esecuzione del giudicato amministrativo
Qualora il danno del terzo derivi dalla mancata esecuzione del giudicato formatosi contro l'Amministrazione, l'azione di risarcimento può essere iniziata soltanto dopo che siano trascorsi sessanta giorni dalla notificazione, con diffida a provvedere, della decisione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale che, ai sensi dell'art. 27, n. 4, del testo unico 26 giugno 1924, numero 1054, dichiara l'obbligo dell'autorità amministrativa di conformarsi al giudicato, salvo il diritto alla riparazione dei danni che si siano verificati.
Art. 27 – Comunicazione della diffida
L'impiegato convenuto in giudizio ai sensi dell'art. 22 o quello cui sia stata notificata una delle diffide previste dagli artt. 25 e 26 ha il dovere di darne, senza indugio, notizia al capo dell'ufficio dal quale dipende.
Il capo dell'ufficio ha il dovere di informare senza indugio il Ministro degli atti di citazione e delle diffide che siano notificati a lui stesso, ovvero ad impiegati dipendenti.
Debbono altresì essere comunicate al capo dell'ufficio ed al Ministro, ai sensi del primo e secondo comma del presente articolo, le sentenze, rinunce e transazioni intervenute nei detti giudizi.
La difesa dell'impiegato convenuto in giudizio può essere assunta dall'Avvocatura dello Stato, nei casi e con le forme previste dall'art. 44 del T.U. 30 ottobre 1933, n. 1611.
Art. 28 – Esclusione della responsabilità verso terzi
Alla responsabilità dell'impiegato verso i terzi si applicano le disposizioni del secondo comma dell'art. 18.
Art. 29 – Altri casi di esclusione della responsabilità verso terzi
La responsabilità personale verso i terzi di cui agli articoli precedenti è esclusa, oltre che negli altri casi previsti dalla legge, quando l'impiegato ha agito per legittima difesa di sé o di altri o quando sia stato costretto all'azione od omissione dannosa da violenza fisica esercitata sulla persona. Quando ha agito perché costrettovi dalla necessità di salvare sé o altri dal pericolo attuale di un danno grave alla persona ed il pericolo non è stato da lui volontariamente causato né era altrimenti evitabile, al danneggiato è dovuto dall'amministrazione cui l'impiegato appartiene un indennizzo.
Ai fini dell'applicazione della disposizione di cui al precedente comma l'impiegato ha l'obbligo di informare i superiori prima di essere convenuto in giudizio per il risarcimento del danno o prima che gli siano notificate le diffide previste dagli artt. 25 e 26.
Nelle ipotesi previste nei commi precedenti l'amministrazione può valutare se sussista responsabilità dell'impiegato verso di essa.
Art. 30 – Concorso di danno vero l’Amministrazione e verso i terzi
Il mancato esercizio dell'azione di risarcimento nei confronti dell'impiegato da parte del terzo danneggiato la reiezione della domanda da parte del giudice adito, come pure le rinunce o transazioni non escludono che il fatto, l'omissione o il ritardo dell'impiegato siano valutati dall'Amministrazione ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 29.
Legge 31 dicembre 1962, n. 1833
Modificazioni e integrazioni alla disciplina della responsabilità patrimoniale dei dipendenti dello Stato, adibiti alla conduzione di autoveicoli o altri mezzi meccanici e semplificazione delle procedure di liquidazione danni
Legge 11 luglio 1980, n. 312
Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato.
TITOLO II – PERSONALE DELLA SCUOLA
Capo II - Norme relative al personale della scuola materna, elementare, secondaria e artistica delle istituzioni educative e delle scuole speciali dello Stato
Art. 61 – Disciplina della responsabilità patrimoniale del personale direttivo, docente, educativo e non docente
La responsabilità patrimoniale del personale direttivo, docente, educativo e non docente della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello Stato e delle istituzioni educative statali per danni arrecati direttamente all'Amministrazione in connessione a comportamenti degli alunni è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave nell'esercizio della vigilanza sugli alunni stessi.La limitazione di cui al comma precedente si applica anche alla responsabilità del predetto personale verso l'Amministrazione che risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamenti degli alunni sottoposti alla vigilanza. Salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, l'Amministrazione si surroga al personale medesimo nelle responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi.
Circolare 2 ottobre 1980, n. 275
Art. 61 della legge 11 luglio 1980, n. 312, riguardante la disciplina della responsabilità patrimoniale del personale direttivo, docente, educativo e non docente
L'art. 61 della Legge indicata in oggetto prevede una nuova disciplina della responsabilità patrimoniale del personale direttivo, docente, educativo e non docente.
"La responsabilità patrimoniale del personale direttivo, docente, educativo, e non docente della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello Stato e delle istituzioni educative statali per danni arrecati direttamente all'Amministrazione in connessione a comportamenti degli alunni è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave nell'esercizio della vigilanza sugli alunni stessi.La limitazione di cui al comma precedente si applica anche alla responsabilità del predetto personale verso l'Amministrazione che risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamenti degli alunni sottoposti alla vigilanza. Salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, l'Amministrazione si surroga al personale medesimo nelle responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi".
Al riguardo, questo Ministero ritiene opportuno precisare che la disciplina del citato art. 61 non si riferisce a tutte le possibili ipotesi di responsabilità patrimoniale del personale ivi menzionato, ma soltanto a quelle derivanti da danni arrecati direttamente all'Amministrazione in connessione a comportamenti degli alunni oppure indirettamente nel caso in cui l'Amministrazione abbia dovuto risarcire i danni subiti da terzi per comportamenti degli alunni sottoposti a vigilanza.
Con l'art. 61 in esame il legislatore ha modificato la precedente disciplina in quanto ha escluso le responsabilità patrimoniali nelle ipotesi di colpa lieve, limitandola ai soli casi in cui il personale direttivo, docente, educativo e non docente al quale erano stati affidati gli alunni, abbia tenuto nella attività di vigilanza sugli stessi un comportamento qualificabile come doloso o viziato da colpa grave.
L'art. 61 stabilisce inoltre che nel caso di danni arrecati a terzi dagli alunni, l'Amministrazione è tenuta a surrogarsi al personale direttivo, docente, educativo e non docente, nei cui confronti siano state promosse azioni giudiziarie da parte di terzi ai fini dell'eventuale responsabilità civile.
Norme sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di garanzia
Decreto Legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni nella
Decreto Legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con modificazioni nella
C.C.N.L. 4 agosto 1995, articoli da 1 a 4
Il campo in cui opera questa responsabilità è molto ampio per la scuola; si va dagli atti amministrativi propriamente detti, alle operazioni amministrative, quali la sorveglianza sugli alunni, l’insegnamento, la manutenzione e la custodia dei locali, la manutenzione e la custodia delle attrezzature didattiche e scientifiche, la manutenzione e la custodia dell’arredamento, ecc.
L’obbligatorietà dell’atto amministrativo o dell’operazione deve discendere da una norma che lo prevede o da un atto avente effetto di norma, quali leggi, circolari, ordinanze, ecc.
4.2. La responsabilità amministrativa e gli elementi costitutivi
Come abbiamo detto la responsabilità amministrativa è la responsabilità del funzionario o dell’impiegato verso la Pubblica Amministrazione per i danni che lo stesso può arrecare ad essa.
Gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa sono:
la sussistenza del rapporto di impiego o di servizio;
il dolo o la colpa da parte dell’autore del danno;
il danno erariale;
il nesso di causalità tra il danno e il dolo o la colpa.
4.2.1. La sussistenza del rapporto di impiego o di servizio
È da osservare subito che questo elemento costitutivo non è dato solo dal rapporto di impiego, ma anche da un rapporto di servizio, nel senso che non è necessario che vi sia una prestazione lavorativa continuata e professionale. Secondo la Corte dei Conti, infatti, rientrano nella fattispecie anche coloro che sono legati alla Pubblica Amministrazione in via temporanea.
Naturalmente il danno deve essere effettuato nell’esercizio delle funzioni di dipendente statale.
Nella Scuola sono da ritenere legati da un rapporto di servizio il supplente temporaneo, i componenti esterni del Consiglio di Istituto e della Giunta esecutiva, denominati proprio funzionari onorari per la particolarità del loro rapporto che è volontario, non professionale e non retribuito.
4.2.2. Il dolo o la colpa
Il dolo o la colpa sono elementi soggettivi.
Il dolo è l’intenzione del soggetto di arrecare danno coscientemente; in altri termini l’evento dannoso è previsto e voluto.
La colpa è l’omissione di un dovere di diligenza, ma senza una cosciente intenzione di arrecare danno; in altri termini si tratta di avere causato l’evento dannoso per imperizia, imprudenza, negligenza.
La colpa, secondo la dottrina, può avere tre distinte connotazioni:
si ha colpa grave quando nell’azione non si osserva neanche quel minimo grado di diligenza che dovrebbero utilizzare normalmente tutti;
la colpa lieve
si ha colpa lieve quando nell’azione non si osserva un grado medio di diligenza o, come si suol dire, la diligenza del buon padre di famiglia (bonus pater familias);
la colpa lievissima
si ha colpa lievissima quando nell’azione non si osserva un grado massimo di diligenza.
Il dolo o la colpa sono la diretta conseguenza del fatto che i pubblici dipendenti, per legge, sono tenuti ad osservare un comportamento non solo legittimo, ma anche diligente, ossia un comportamento che, nello stesso tempo, rispetti le norme e sia responsabile e prudente.
Nel caso della scuola, per esempio, i docenti, nell’esercizio della vigilanza degli alunni, rispondono solo per dolo o colpa grave (tratteremo ciò più ampiamente nel seguito).
Chi valuta l’esistenza o meno del dolo o della colpa è la Corte dei Conti. Diversi e complessi sono i criteri che la Corte segue nella sua valutazione. In generale essa ravvisa la colpa grave se si poteva prevedere il verificarsi dell’evento dannoso a seguito di una condotta imprudente o negligente, e non nella semplice inosservanza delle leggi.
I casi in cui non si ravvisa responsabilità sono:
errore professionale scusabile, non influenzato da opinione personale, ma dovuto a novità dell’evento, incertezza interpretativa delle norme o difficoltà di interpretazione, equivocità di provvedimenti adottati precedentemente, ecc.;
incapacità di intendere e di volere del soggetto agente;
esercizio di un diritto;
adempimento di un dovere.
La responsabilità rimane, invece, in capo all’impiegato che ha agito per delega e non al superiore che ha conferito la delega.
Un caso particolare che deve essere tenuto presente è il caso in cui il dipendente agisce per eseguire un ordine del superiore gerarchico, nel qual caso la responsabilità è in capo al superiore. Naturalmente ci sono delle condizioni precise perché l’ordine debba essere eseguito:
l’ordine deve rispondere a disposizioni legislative, deve cioè essere legittimo; nel caso in cui il dipendente ritiene l’ordine illegittimo, per essere sollevato da responsabilità, occorre farlo presente al superiore e richiedere che l’ordine venga confermato per iscritto;
non deve mai essere eseguito un ordine che può procurare un danno punibile penalmente.
La registrazione dell’atto da parte di un organo di controllo, oppure il mancato rilievo da parte di un organo superiore cui l’atto sia inviato per l’esercizio del potere di vigilanza (si pensi agli atti trasmessi al CSA o alla Ragioneria provinciale dello Stato) non fa venir meno la responsabilità.
All’organo di controllo, com’è noto, non si trasferisce la responsabilità dell’atto viziato, che tale rimane anche dopo il controllo e impegna chi l’ha emanato. Gli organi superiori titolari di potere di vigilanza e gli organi di controllo interni (revisori dei conti, ispettori, ecc.) possono incorrere anch’essi in responsabilità per la mancata o insufficiente vigilanza, salvo che non dimostrino che il vizio era tale da sfuggire anche ad un’accurata vigilanza.
4.2.3. Il danno erariale
Il danno erariale è elemento soggettivo. Esso, per essere rilevante ai fini della responsabilità amministrativa, deve essere economicamente valutabile per la Pubblica Amministrazione, anche presunto, ma non ipotetico, e deve essere riferibile al dipendente come risultato del suo comportamento colpevole. In altri termini il comportamento colpevole deve avere arrecato una diminuzione del patrimonio dell’Amministrazione o comunque un pregiudizio di natura economica.
La responsabilità in parola si traduce sempre in una reintegrazione in denaro a carico del dipendente e tale risarcimento deve tener presente il danno emergente, ossia l’effettiva diminuzione patrimoniale subita dalla Pubblica Amministrazione, e il lucro cessante, ossia gli aumenti sul patrimonio che non è stato più possibile conseguire a causa del danno subito.
La valutazione, l’accertamento e la quantificazione del danno erariale vengono stabiliti dalla Corte dei Conti.
Sono esempi di danno erariale:
le spese giudiziarie;
le somme pagate per risarcimento danni a seguito di decisioni giurisdizionali;
gli interessi e le rivalutazioni monetari per assegni di servizio o di pensione corrisposti in ritardo per dolo o colpa;
il pagamento di debiti prescritti e non più dovuti.
4.2.4. Il nesso di causalità
Il nesso di causalità consiste nel fatto che perché ci sia responsabilità l’azione colposa o l’omissione del dipendente deve essere riconosciuta origine e causa dell’evento dannoso. In altri termini bisogna stabilire che l’evento dannoso non si sarebbe potuto verificare se non ci fosse stato dolo o colpa da parte del dipendente.
L’accertamento del nesso di causalità tra l’evento dannoso e il comportamento doloso o colposo del dipendente non è sempre agevole. Vi sono due teorie in proposito:
la teoria rigorista, secondo cui l’azione del dipendente è condizione necessaria e sufficiente a produrre l’evento dannoso (condicio sine qua non);
la teoria della causalità adeguata, basata sulla prevedibilità dell’evento in base alla comune esperienza.
4.3. Il risarcimento del danno
L’accertamento del danno erariale e la conseguente quantificazione è rimessa alla competenza della Corte dei Conti. Come abbiamo già detto il risarcimento consiste nella reintegrazione del patrimonio danneggiato, in misura pari all’entità del danno e aumentato della eventuale rivalutazione monetaria, nonché degli eventuali interessi compensativi.
In presenza di particolari situazioni la Corte dei Conti, utilizzando il proprio potere riduttivo, può discrezionalmente ridurre la misura del risarcimento, considerando particolari condizioni che hanno potuto incidere sull’evento dannoso, quali per esempio l’insufficienza di personale, la complessità dell’atto, l’incertezza della normativa, l’inadeguata preparazione del personale preposto all’atto, il danno eccessivamente gravoso, l’emotività del personale, il malessere fisico, ecc.
L’azione di responsabilità davanti alla Corte si prescrive in 5 anni a far data dal momento in cui si è verificato il danno ovvero dalla sua scoperta, nel caso in cui esso fosse stato dolosamente nascosto (art. 1, comma 2, L. 14/1/1994, n. 20).
Nel 1994 sono state istituite le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti con un procuratore regionale a sovrintenderle.
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