Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2014-0036_PL.html
Timestamp: 2019-11-12 21:10:34+00:00

Document:
ZALECENIE dotyczące projektu decyzji Rady w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (CITES)
dotyczące projektu decyzji Rady w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (CITES)
Sprawozdawczyni: Pilar Ayuso
w sprawie projektu decyzji Rady w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (CITES)
Konwencja o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (CITES) jest jednym z głównych instrumentów międzynarodowych mających na celu ochronę zagrożonych gatunków fauny i flory poprzez wprowadzenie środków kontroli międzynarodowego handlu okazami tych gatunków. Konwencja weszła w życie w 1975 r. i do chwili obecnej przystąpiło do niej 178 stron (w tym wszystkie państwa członkowskie UE). Obejmuje ona około 35 000 gatunków, które wymienione są w trzech załącznikach, zgodnie ze stopniem ochrony jakiej potrzebują oraz gwarantuje, że międzynarodowy handel okazami tych gatunków nie zagraża ich przetrwaniu. Całość przywozów, wywozów, ponownych wywozów i sprowadzeń z morza gatunków objętych Konwencją musi być dokonywana za pośrednictwem systemu licencjonowania.
Przepisy CITES są wdrażane w sposób zharmonizowany na szczeblu UE od 1 stycznia 1984 r. i obecnie są regulowane przez rozporządzenie Rady (WE) nr 338/97 i różne rozporządzenia Komisji (rozporządzenie Komisji (WE) nr 865/2006, rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 792/2012 i rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 578/2013). Kwestie objęte CITES dotyczą ochrony środowiska i handlu. W odniesieniu do pierwszej kwestii Unia Europejska dzieli kompetencje z państwami członkowskimi. Drugi obszar podlega wyłącznej kompetencji Unii.
Pierwotny tekst Konwencji przewidywał, że członkami CITES mogą być jedynie państwa. W związku z powyższym Unia Europejska pełniła do tej pory rolę obserwatora CITES.
„Poprawką z Gaborone” do konwencji CITES przyjętą na nadzwyczajnym spotkaniu Konferencji Stron Konwencji CITES w stolicy Botswany, w dniu 30 kwietnia 1983 r., zmieniono art. XXI Konwencji w taki sposób, że przystępowanie do Konwencji, dotychczas możliwe wyłącznie dla państw, zostało otwarte dla regionalnych organizacji integracji gospodarczej utworzonych przez suwerenne państwa, które posiadają kompetencje w zakresie negocjowania, zawierania i stosowania międzynarodowych umów w sprawach przekazywanych im przez ich państwa członkowskie i objętych tą Konwencją.
Poprawka z Gaborone do konwencji CITES weszła w życie w dniu 29 listopada 2013 r., po jej ratyfikacji przez dwie trzecie spośród 80 państw, które były Stronami Konwencji w chwili przyjęcia poprawki. Jej uprawomocnienie pozwala Unii Europejskiej na stanie się Stroną w Konwencji CITES.
Zgodnie z praktyką przyjętą przez CITES strony powinny wnosić składki natychmiast po przystąpieniu do Konwencji, dlatego UE powinna płacić rocznie 2,5% całkowitej kwoty Funduszu powierniczego CITES (około 115 000 EUR w 2015 r.). Składki państw członkowskich zostaną odpowiednio zmniejszone.
Wniosek w sprawie decyzji Rady ma na celu zatwierdzenie przystąpienia Unii Europejskiej do konwencji CITES i wezwanie przewodniczącego Rady do wyznaczenia osoby uprawnionej do złożenia, w imieniu Unii Europejskiej, dokumentu przystąpienia zgodnie z art. XXI ust. 1 Konwencji oraz deklaracji kompetencji przewidzianej w art. XXI ust. 3.
Przystąpienie Unii Europejskiej do konwencji CITES umożliwi jej, zgodną z traktatami oraz przyjętymi praktykami reprezentacji zewnętrznej, odpowiednią reprezentację na posiedzeniach Konwencji oraz sprawowanie pełnej funkcji w jej pracach. Umożliwi to Komisji prowadzenie negocjacji w imieniu Unii Europejskiej oraz odgrywanie roli katalizatora przy wypracowywaniu kompromisu uwzględniającego stanowiska 28 państw członkowskich. Jako Stronie Konwencji Unii Europejskiej zostaną przyznane formalne zobowiązania, jak również stanie się ona odpowiedzialna wobec innych stron za wdrażanie postanowień Konwencji.
Należy zaznaczyć, że przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji nie będzie miało wpływu na wynikające z niej prawa i obowiązki państw członkowskich. Jako Strona Konwencji Unia Europejska zachowa wszystkie prawa i obowiązki podlegające jej kompetencji. Unia Europejska będzie głosowała nad wszystkimi kwestiami ujętymi w unijnym dorobku prawnym, lub mogącymi mieć na niego wpływ, takimi jak rozporządzenie nr 338/97(1) czy też inne istotne akty regulacyjne UE, a państwa członkowskie zachowają prawo do głosowania nad innymi kwestiami. Również wewnętrzny proces decyzyjny Unii Europejskiej nie zostanie zakłócony przez fakt przystąpienia UE do CITES. W szczególności nie wpłynie to również na sposób, w jaki Unia i jej państwa członkowskie uzgadniają stanowiska na Konferencję Stron Konwencji CITES, w obszarze ich odnośnych kompetencji, zgodnie z Traktatami.
Sprawozdawczyni jest zdania, że przystąpienie Unii Europejskiej do CITES, sprawi, że jej status prawny UE stałby się bardziej przejrzysty w odniesieniu do stron trzecich Konwencji. Obecny status obserwatora w posiedzeniach konferencji stron i jej wielu ważnych komitetów oraz grup roboczych rzeczywiście jest czynnikiem negatywnym w tym kontekście.
Ponadto sprawozdawczyni wierzy, że przystąpienie Unii Europejskiej do konwencji CITES stanowi logiczny i nieodzowny etap, dzięki któremu Unia Europejska będzie w stanie w pełni realizować wyznaczone przez siebie cele w ramach polityki ochrony środowiska. Przystąpienie umożliwiłoby Komisji prowadzenie negocjacji w imieniu Unii Europejskiej oraz wyrażenie jej spójnego stanowiska w kwestiach związanych z CITES, jak również odgrywanie istotnej roli w negocjacjach podczas Konferencji Stron.
Ponadto sprawozdawca pragnie podkreślić, że w praktyce przystąpienie UE do konwencji CITES będzie zarówno odzwierciedlać obecną praktykę, jak i ją usprawniać. W rzeczywistości, w trakcie Konferencji Stron, państwa członkowskie głosują indywidualnie, ale zawsze zgodnie z decyzją Rady, która określa stanowisko UE na Konferencję Stron. Kiedy UE stanie się stroną, zostanie jej przyznane prawo głosu podczas Konferencji Stron (z głosem o wadze 28 głosów) na podstawie - jak ma to miejsce obecnie - stanowiska uzgodnionego wcześniej z państwami członkowskimi.
W świetle powyższych rozważań sprawozdawczyni zaleca, by Parlament Europejski wyraził zgodę na przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, Dz.U. L 61 z 3.3.1997.
Sz.P. Giovanni La Via
Przedmiot: Opinia w sprawie podstawy prawnej Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (CITES) (COM(2013) 867 – C8-0042/2014 – 2013/0418(NLE))
Pismem z dnia 18 września 2014 r. zwrócił się Pan do Komisji Prawnej, zgodnie z art. 39 ust. 2 Regulaminu, o rozważenie, czy dokonano prawidłowego wyboru podstawy prawnej powyższego wniosku Komisji Europejskiej.
Podstawą prawną zaproponowaną pierwotnie przez Komisję był art. 192 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) – podstawa prawna polityki Unii w dziedzinie środowiska, oraz art. 207 TFUE dotyczący wspólnej polityki handlowej wraz z art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE, tj. proceduralną podstawą prawną w przypadku zawierania umów międzynarodowych. Wszystkie te artykuły wymagają zgody Parlamentu.
We wniosku o udzielenie zgody przesłanym przez Radę Parlamentowi usunięto odniesienie do art. 207 TFUE oraz dwa zdania w załączniku do wniosku dotyczące rynku wewnętrznego i wyłącznych kompetencji UE w zakresie unii celnej i wspólnej polityki handlowej.
Podstawą prawną trwającej procedury ustawodawczej mającej na celu ujednolicenie rozporządzenia, zgodnie z którym państwa członkowskie(1)wdrażają Konwencję o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (CITES), w celu uzupełnienia go o postanowienia dotyczące aktów delegowanych i wykonawczych, jest sam art. 192 TFUE.
Wniosek w sprawie decyzji Rady dotyczy przystąpienia UE do CITES, w związku z czym powstaje kwestia tego, czy do podstawy prawnej należy włączyć art. 207 TFUE.
W pierwotnym wniosku Komisji jako podstawę prawną podano następujące artykuły TFUE (podkreślenie dodane):
(dawny artykuł 175 TWE)
1. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, decydują o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 191, które ma być podjęte przez Unię.
2. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, przyjmują środki określające ramy realizacji wspólnej polityki handlowej.
(a) po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego w następujących przypadkach:
(v) umowy dotyczące dziedzin, do których stosuje się zwykłą procedurę prawodawczą lub specjalną procedurę prawodawczą, jeżeli wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego.
Artykuł 191 TFUE ma następujące brzmienie (wyróżnienie dodano):
— zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego,
— ochrony zdrowia ludzkiego,
— rozsądnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych,
–– promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności przeciwdziałania zmianie klimatu.
III - Orzecznictwo w sprawie podstawy prawnej
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości „wybór podstawy prawnej wspólnotowego aktu prawnego musi być oparty na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej; należą do nich w szczególności cel i treść danego aktu”(2). Wybór niewłaściwej podstawy prawnej może zatem uzasadniać uchylenie tego aktu.
W tym przypadku należy więc ustalić, czy wniosek:
1. ma dwa cele lub dwie części składowe, a jeden z tych aspektów można zidentyfikować jako główny lub przeważający, podczas gdy drugi ma jedynie charakter dodatkowy lub
2. dąży jednocześnie do realizacji większej liczby celów lub ma większą liczbę części składowych, które są nierozerwalnie ze sobą związane, przy czym żaden z tych aspektów nie jest drugorzędny lub pośredni w stosunku do drugiego.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości w pierwszym przypadku akt musi opierać się na jednej podstawie prawnej, mianowicie tej wymaganej przez główny lub przeważający cel albo główną lub przeważającą część składową, a w drugim przypadku akt musi opierać się na różnych, odpowiadających tym celom i częściom składowym podstawach prawnych.(3)
Wydział Prawny odwołuje się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-94/03 Komisja przeciwko Radzie, [2006] Zb.Orz. s. I-0001, który poruszył tę samą kwestię co w przedmiotowej decyzji Rady. Trybunał Sprawiedliwości doszedł do następującego wniosku:
51. W świetle całości powyższych rozważań, a ponadto zgodnie z tym, co wyraźnie wynika z motywu ósmego preambuły konwencji, w świetle którego polityka handlowa i polityka w dziedzinie środowiska naturalnego stron konwencji powinny wzajemnie się uzupełniać w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju, należy stwierdzić, że konwencja zawiera, zarówno w zakresie realizowanych przez nią celów, jak i jej treści, dwie nierozerwalnie ze sobą związane części składowe, z których jedna dotyczy wspólnej polityki handlowej, a druga, polityki ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, przy czym żadna z nich nie może zostać uznana za drugorzędną lub pośrednią w stosunku do drugiej. Zgodnie z powołanym w pkt 36 niniejszego wyroku orzecznictwem, decyzję zatwierdzającą konwencję należało zatem przyjąć w oparciu o dwie odpowiadające im podstawy prawne, czyli w tym przypadku art. 133 WE i 175 ust. 1 WE w związku z właściwymi postanowieniami art. 300 WE.
55. Wreszcie należy stwierdzić, że opierając decyzję dotyczącą zatwierdzenia konwencji na podwójnej podstawie prawnej w postaci art. 133 WE i art. 175 WE, Wspólnota dostarcza również innym stronom konwencji wskazówek zarówno co do zakresu kompetencji wspólnotowych dotyczących tej konwencji, która - jak wykazano powyżej - dotyczy zarówno wspólnej polityki handlowej, jak i wspólnotowej polityki w dziedzinie środowiska naturalnego, jak również co do podziału kompetencji pomiędzy Wspólnotą i jej państwami członkowskimi, który to podział musi zostać również uwzględniony na etapie wykonania porozumienia na poziomie wspólnotowym.
56. W związku z całością powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim jej podstawę prawną stanowi wyłącznie art. 175 ust. 1 WE w związku z art. 300 ust. 2 akapit pierwszy zdanie pierwsze oraz art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE.
IV. Cel i treść wniosku
Zgodnie z motywem 4 wniosek ma na celu umożliwienie UE przystąpienia do konwencji CITES, tak aby mogła w pełni uczestniczyć w pracach CITES oraz aby wdrożenie i egzekwowanie konwencji było dla UE i jej wszystkich państw członkowskich wiążące. Zaproponowane rozporządzenie nałoży na UE formalne obowiązki, przez co będzie ona odpowiedzialna wobec innych stron za wdrażanie konwencji.
Motyw 3 stanowi ponadto, że kwestie objęte CITES dotyczą ochrony środowiska i handlu. Są to dziedziny, w których Unia ma kompetencje w zakresie negocjowania, zawierania i wykonywania porozumień międzynarodowych.
Załącznik do wniosku zawiera oświadczenie UE o następującej treści (podkreślenie dodano):
OŚWIADCZENIE UNII EUROPEJSKIEJ ZGODNIE Z ART. XXI (UST. 3) KONWENCJI O MIĘDZYNARODOWYM HANDLU DZIKIMI ZWIERZĘTAMI I ROŚLINAMI GATUNKÓW ZAGROŻONYCH WYGINIĘCIEM
– promowania środków na poziomie międzynarodowym w celu rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w zakresie środowiska naturalnego, w tym wynikających ze zmiany klimatu.
Ponadto Unia Europejska przyjmuje środki na szczeblu Unii Europejskiej służące prawidłowemu funkcjonowaniu rynku wewnętrznego.
Unia Europejska posiada wyłączne kompetencje w odniesieniu do środków dotyczących unii celnej między państwami członkowskimi UE oraz w odniesieniu do wspólnej polityki handlowej UE.
Unia Europejska oświadcza, że przyjęła już instrumenty prawne wiążące jej państwa członkowskie, obejmujące kwestie uregulowane niniejszą konwencją, w szczególności, choć nie tylko, rozporządzenie Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi oraz rozporządzenie wykonawcze Komisji (WE) nr 865/2006 z dnia 4 maja 2006 r.
Ponadto Unia Europejska oświadcza, że jest odpowiedzialna za realizację tych zobowiązań wynikających z Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem, które są objęte obowiązującymi przepisami Unii.
Wykonywanie kompetencji Unii podlega ze swojej natury stałemu rozwojowi”.
Dwa podkreślone ustępy powyżej zostały usunięte w tekście Rady przesłanym do Parlamentu w celu wyrażenia przez niego zgody.
Preambuła konwencji CITES zawiera następujący motyw czwarty:
V - Określenie właściwej podstawy prawnej
Mając na uwadze, że celem wniosku jest nałożenie na UE i jej państwa członkowskie wiążącego obowiązku wdrożenia i egzekwowania konwencji CITES, cel samej konwencji ma zatem zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy wniosek dąży jednocześnie do realizacji dwóch celów: w zakresie ochrony środowiska i handlu, czy też może jeden z nich ma tylko dodatkowe znaczenie.
Na początek należy zauważyć, że rozporządzenie, na mocy którego konwencja CITES jest wdrażana w państwach członkowskich, jest oparte jedynie na podstawie prawnej dotyczącej środowiska. Można z tego wywnioskować, że celu ochrony środowiska nie należy postrzegać jako dodatkowego względem wszelkich innych możliwych celów, a jako co najmniej jeden z głównych celów.
Pytanie jest zatem następujące: czy cel dotyczący handlu należy uznać za dodatkowy względem celu w zakresie ochrony środowiska. Z motywu 4 konwencji CITES wynika jasno, że celem konwencji jest zapewnienie współpracy międzynarodowej na rzecz ochrony gatunków przed ich nadmierną eksploatacją w drodze handlu międzynarodowego. Zgodnie z art. 207 TFUE wspólna polityka handlowa powinna być prowadzona w kontekście zasad i celów polityki zewnętrznej Unii, która zgodnie z art 191 TFUE, o którym mowa w art. 192 TFUE, obejmuje promowanie środków międzynarodowych służących rozwiązywaniu regionalnych lub światowych problemów środowiskowych. Zatem aspektu handlowego nie można uznać za jedynie dodatkowy względem celu w zakresie ochrony środowiska, chociażby z tego względu, że UE posiada wyłączne kompetencje w zakresie wspólnej polityki handlowej.
Wniosek dąży zatem jednocześnie do realizacji dwóch celów: w zakresie ochrony środowiska i uczciwego handlu międzynarodowego. Oba cele są nierozerwalnie ze sobą związane i nie ma między nimi drugorzędnej lub pośredniej zależności. Podstawa prawna wniosku musi zatem obejmować art. 207 TFUE, a nie tylko art. 192 TFUE.
VI - Wnioski i zalecenie
W świetle powyższej analizy właściwą podstawę prawną wniosku stanowią art. 192, 207 i 218 TFUE.
Komisja rozpatrzyła powyższą sprawę na posiedzeniu w dniu 13 października 2014 r. Na posiedzeniu tym postanowiono też (przy 15 głosach za, 6 przeciw i przy braku głosów wstrzymujących się(4)) wydać zalecenie, aby właściwą podstawą prawną wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (CITES) były art. 192, 207 i 218ust. 6 lit. a TFUE.
rezolucja ustawodawcza Parlamentu z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi (przekształcenie) (P7_TA(2014)0397).
Sprawa C-45/86, Komisja przeciwko Radzie (ogólny system preferencji taryfowych) [1987] Zb.Orz. s. 1439, pkt 5; Sprawa
C-440/05 Komisja przeciwko Radzie [2007] Zb.Orz. I-9097; Sprawa C-411/06 Rada przeciwko Parlamentowi i Radzie [2009] Zb.Orz. I-7585.
ww. sprawa C-411/06, pkt 46–47.
W chwili głosowania końcowego obecni byli: Jean-Marie Cavada (urzędujący przewodniczący, wiceprzewodniczący), Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Daniel Buda, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux (wiceprzewodnicząca), Andrzej Duda, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Rosa Estaràs Ferragut, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Jiří Maštálka, Angelika Niebler, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Viktor Uspaskich, Tadeusz Zwiefka.

References: art. 39
 art. 192
 art. 207
 art. 218
 art. 207
 art. 192
 art. 207
 art. 133
 art. 300
 art. 133
 art. 175
 art. 175
 art. 300
 art. 300
 art. 207
 art. 192
 art. 207
 art. 192
 art. 192
 art. 192