Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-3334-de-junio-10-de-2004?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041f506f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-19 19:31:11+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 3334 DE JUNIO 10 DE 2004
SENTENCIA 3334 DE 10 DE JUNIO DE 2004
CONTENIDO:PERSONAS CONDENADAS POR RESPONSABILIDAD FISCAL. NO ESTÁN INHABILITADAS ELECTORALMENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:RESPONSABLE FISCAL, RESPONSABILIDAD FISCAL, INHABILIDADES PARA SER ALCALDE, INHABILIDAD ELECTORAL, CONDENADO, CONDENA POR RESPONSABILIDAD FISCAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:392 DE AGOSTO DE 2004, PG.1256
Sentencia 3334 de junio 10 de 2004
PERSONAS CONDENADAS POR RESPONSABILIDAD FISCAL
NO ESTÁN INHABILITADAS ELECTORALMENTE
EXTRACTOS: «El ciudadano Jairo Hernando Giraldo Gómez impetró la presente acción de nulidad electoral con el fin de obtener la anulación del acto de elección del señor Jorge Juan Orozco Sánchez, como alcalde del municipio de Villanueva - La Guajira, período 2004-2007, contenido en la Resolución 1 expedida el 4 de noviembre de 2003 expedida por los delegados del Consejo Nacional Electoral.
Para el accionante la invalidez del acto demandado se presenta porque el señorJorge Juan Orozco Sánchez al momento de inscribirse como candidato y al ser elegido como alcalde municipal de Villanueva, se hallaba incurso en la causal de inhabilidad prevista, según él, en la Ley 610 de 2000 artículo 60, Ley 716 de 2001 artículo 4º parágrafo 3º y Ley 734 de 2002 artículo 38 numeral 4º, en atención a que había sido declarado responsable fiscalmente.
Para comprobar ese hecho el accionante aportó las siguientes pruebas documentales:
1. Copia auténtica del fallo 001 del 22 de diciembre de 1998, expedido por la contraloría municipal de Villanueva, mediante el cual se declaró responsable fiscalmente al señor Jorge Juan Orozco Sánchez por la suma de $ 12.200.000 (fls. 91 a 101).
2. Convenio de acuerdo de pago suscrito el 19 de junio de 2003 entre Jorge Juan Orozco Sánchez y Efraín A. Pimienta Palacio - asesor 105.01 encargado de cobro coactivo de la contraloría general del departamento de la Guajira, mediante el cual el primero se compromete a pagar la suma de $ 17.531.000 (guarismo al que ascendía la obligación fiscal derivada del fallo aludido en el numeral anterior), de la siguiente forma:
“... seis cuotas mensuales así: una primera cuota de dos millones novecientos veintiún mil ochocientos treinta y tres pesos ($ 2.921.833) en el mes de julio de dos mil tres (2003) y sucesivas en el mes de agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre ... El ejecutado se compromete a pagar las cuotas acordadas durante los cinco (5) primeros días de cada mes consignando a favor de la cuenta de títulos judiciales 440019196155 del Banco Agrario de Colombia de la ciudad de Riohacha” (fls. 28 y 29).
3. Copia auténtica del auto de archivo 006-2003 del 3 de diciembre de 2003, dictado por el ente ejecutor dentro del proceso coactivo 002-1999 seguido contra Jorge Juan Orozco Sánchez, mediante el cual se resolvió “Decretar terminado el proceso de cobro coactivo contra el señor Jorge Juan Orozco Sánchez, identificado con la cédula de ciudadanía 17.970.419 expedida en Villanueva, por el pago total de la obligación”.
Los hechos demostrados a través de la prueba documental que se acaba de citar, revelan que, en efecto, el señor Jorge Juan Orozco Sánchez fue declarado responsable fiscalmente a través del fallo 001 del 22 de diciembre de 1998, el cual lo acompañó hasta el 3 de diciembre de 2003 cuando en sede de jurisdicción coactiva se terminó el proceso ejecutivo que le seguía la Contraloría General de la Guajira. De lo mismo se desprende que los efectos de esa declaración de responsabilidad fiscal lo acompañaron durante el proceso electoral, en el momento de su inscripción como candidato a la alcaldía del municipio de Villanueva y cuando fue elegido como tal para el período 2004-2007; sin embargo, la misma no existía para cuando asumió como burgomaestre de ese municipio, pues ya había pagado.
Este recuento probatorio no evidencia, per se, la invalidez del acto cuestionado. Se hace necesario entrar a estudiar el tema de las inhabilidades para alcaldes, si tales inhabilidades son únicamente las previstas en la Ley 136 de 1994 artículo 95, modificado por la Ley 617 de 2000 artículo 37 o si ellas se integran con las previstas en otras leyes, en particular las contenidas en la Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario), y si por lo mismo la interpretación analógica tiene cabida en materia tan delicada como el régimen de inhabilidades.
El derecho es una disciplina que se desenvuelve entre reglas generales y excepciones, necesarias para dar seguridad en las relaciones jurídicas, las cuales permean igualmente el terreno del derecho electoral. Es así como en el Código Electoral, artículo 1º numeral 4º, se advierte la consagración de un principio fundante como es la capacidad electoral, redactado con el siguiente tenor literal:
“Principio de la capacidad electoral. Todo ciudadano puede elegir y ser elegido mientras no exista norma expresa que le límite su derecho. En consecuencia, las causales de inhabilidad y de incompatibilidad son de interpretación restringida”.
Este principio se aviene a los dictados de la Constitución Política de 1991, no solo a su preámbulo donde se garantiza “... un marco jurídico, democrático y participativo...” (art. 1º), sino también a la concepción misma del Estado social de derecho, entendido como una República unitaria, democrática y participativa, entre cuyos fines se funde el “... facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación...” (art. 2º). Así, el ordenamiento jurídico, constitucional y legal, estableció como garantía y regla general, que todos los ciudadanos colombianos cuentan con capacidad electoral, a través de la cual pueden participar en la vida política del país, tomando partido “... en la conformación, ejercicio y control del poder político...” (art. 40) y por ende pudiendo elegir y ser elegido.
En oposición a la regla general comprendida en el anterior marco normativo, por virtud del cual la capacidad electoral permite, entre otras cosas, participar como candidato en los comicios electorales, se hallan las excepciones, encaminadas a limitar esas libertades constitucionales, que como bien se dice han de ser apreciadas con carácter restrictivo. Ese marco restrictivo puede ser fijado únicamente por la propia Constitución y por la ley, surgiendo en consecuencia la imposibilidad de hacerlo extensivo a situaciones no previstas allí, como podría ser el caso de la interpretación analógica.
Lo anterior se fundamentó en lo dispuesto, a manera de ejemplo, en el artículo 150 numeral 23 de la Constitución Política, según el cual corresponde al Congreso de la República “Expedir las leyes que regulan el ejercicio de las funciones públicas”, así como en lo dispuesto en el artículo 293 ibídem que señala: “Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, ... y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales”; al igual que en lo normado en los artículos 299, 303 y 312.
Deviene de lo dicho hasta el momento que la capacidad electoral es la regla general y que la limitación a ese derecho constituye la excepción, lo cual solamente puede ser dictado por la propia Constitución Política o por la ley, postulados que igualmente sirven de fundamento a afirmar que esas restricciones se dictan por el legislador con carácter taxativo, únicamente vienen a ser las que el legislador haya previsto, ninguna otra.
La naturaleza taxativa de la restricción legal a la garantía fundamental de participar en el ejercicio, conformación y control del poder político, y de hacer parte del proceso electoral eligiendo o postulándose para ser elegido, ya fue definida por la Corte Constitucional, para quien la limitación a ese derecho fundamental únicamente puede. provenir de la ley, pero nunca de la interpretación que de las normas haga el operador jurídico, quien en materia tan delicada como esta, debe hacerlo con carácter restrictivo. Así razonó la Corte sobre el particular:
“La Constitución ha establecido la pérdida de la investidura como una sanción que es independiente de las penales que pudieran ser aplicables por la comisión de delitos y que encuentra su razón de ser en el régimen constitucional de las actividades que cumplen los congresistas. Tiene un carácter disciplinario de muy especiales características, la competencia para decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal —el Consejo de Estado— y tan solo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativas (C.P., art. 183)” (1) .
En pronunciamiento más reciente adujo:
“En primer lugar, porque tratándose de una excepción al principio de aplicabilidad y obligatoriedad de normas jurídicas, la misma debe ser de interpretación restringida. En efecto, la aplicación analógica debe desecharse cuando la disposición que se pretende extender contiene una excepción a la norma general, pues en este caso es la norma general y no la excepción lo que debe ser aplicado” (2) .
Luego de examinar las normas anteriores y la jurisprudencia invocada, encuentra la Sala que las causales de inhabilidad para la elección o designación de alcaldes, y en general las demás restricciones inherentes al ejercicio de los derechos políticos, es de naturaleza taxativa, pues como tales únicamente pueden tenerse aquellas que el legislador haya previsto expresamente.
Ahora, el accionante acude para el buen suceso de sus pretensiones, a una inhabilidad que no está prevista para los alcaldes elegidos o designados en la Ley 136 de 1994 artículo 95, modificado por la Ley 617 de 2000 artículo 37, que obliga a plantear el siguiente interrogante: ¿es jurídicamente viable que para efectos de decretar la nulidad de la elección de un alcalde, se invoque una causal distinta de las previstas en esa codificación?
Para establecer si una inhabilidad distinta de las mencionadas en la Ley 617 de 2000, logra estructurar la nulidad de la elección de un alcalde, es necesario partir por examinar adonde apuntan las causales de nulidad previstas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, modificado por las leyes 96 de 1985 artículo 65 y 62 de 1988 artículo 17 y con base en ello precisar la armonía en los preceptos. La norma, en lo pertinente, prescribe:
“Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos: (...).
5. Cuando se computen votos a favor de candidatos que no reúnan las calidades constitucionales o legales para ser electos”.
Entendida la inhabilidad como todo acto o situación que invalida la elección de un candidato a una corporación de elección popular o la designación a un cargo público (3) , es claro para la Sala que la inhabilidad que interesa al sub lite es aquella que tiene la virtud de provocar la nulidad del acto de elección, como aquel vicio que contamina, en la actualidad, no solo el acto de designación y elección, sino también el acto mismo de inscripción, interpretación que se ajusta al tenor literal de la parte inicial del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000 artículo 37, en tanto pregona que “No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:...”.
El paquete normativo al cual apela la parte demandante se integra por las siguientes disposiciones:
De la Ley 734 de 2002:
De la Ley 716 de 2001:
“ART. 4º—Depuración de saldos contables.
Las entidades públicas depurarán los valores contables que resulten de la actuación anterior, cuando corresponda a alguna de las siguientes condiciones:
PAR. 3º—Cada entidad deberá publicar semestralmente un boletín, en medios impresos o magnéticos, que contenga la relación de todos los deudores morosos que no tengan acuerdo de pago vigente de conformidad con las normas establecidas para el efecto.
Las personas que aparezcan relacionadas en el boletín de deudores morosos no podrán celebrar contratos con el Estado, ni tomar posesión de cargos públicos, hasta tanto no demuestren la cancelación de la totalidad de las obligaciones contraídas con el Estado o acrediten la vigencia de un acuerdo de pago. La vigilancia del cumplimiento de lo aquí estipulado estará a cargo de la Contraloría General de la República” (resalta la Sala).
De la Ley 610 de 2000:
“ART. 60.—Boletín de responsables fiscales. La Contraloría General de la República publicará con periodicidad trimestral un boletín que contendrá los nombres de las personas naturales o jurídicas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en él.
Los representantes legales, así como los nominadores y demás funcionarios competentes, deberán abstenerse de nombrar, dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena de incurrir en causal de mala conducta, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 190 de 1995. Para cumplir con esta obligación, en el evento de no contar con esta publicación, los servidores públicos consultarán a la Contraloría General de la República sobre la inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el boletín” (resalta la Sala).
De las normas anteriores, la Sala no examina la última, puesto que allí se consagra la prohibición legal para los representantes legales, nominadores y demás funciones competentes, de nombrar, dar posesión o celebrar contratos con quienes estén reportados en el boletín de responsables fiscales que expida la Contraloría General de la República, constituyendo ese proceder en causal de mala conducta, nada más. Es decir, no tiene la categoría de inhabilidad y por lo mismo está excluida del análisis que a continuación se desarrolla.
Respecto de lo dispuesto en la Ley 716 de 2001 artículo 4º parágrafo 3ºy en la Ley 734 de 2002 artículo 38 numeral 4º, no observa la Sala que ellas contengan una inhabilidad que pueda dar lugar a la nulidad de un acto de elección (como el sub lite), a través de ellas se establece la prohibición de permitir el acceso a cargos públicos (4) de personas que tengan obligaciones pendientes con el Estado, bien como deudores morosos (L. 716/2001) o ya como personas que tengan a cargo un fallo con responsabilidad fiscal (L. 734/2002).
Esa prohibición de acceder a cargos públicos la definen las mismas disposiciones al establecer que “También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos” (L. 734/2002) y que “Las personas que aparezcan relacionadas en el boletín de deudores morosos no podrán celebrar contratos con el Estado, ni tomar posesión de cargos públicos” (L. 716/2001); esto es, las normas están hablando de una actuación precisa a la cual no pueden concurrir quienes tengan fallos con responsabilidad fiscal o sean deudores morosos del Estado, y es el ejercicio de un cargo público a través del acto de posesión.
Los preceptos que se vienen citando, de ninguna manera están impidiendo que las personas que se hallan bajo tales circunstancias participen de los procesos electorales, la prohibición no se advierte en su tenor literal y a ello no se puede llegar por vía de interpretación analógica o extensiva, pues como quedó visto, la limitación que de los derechos políticos se hace a través de la nulidad obedece a un criterio taxativo y cualquier interpretación que se haga sobre el particular debe serlo en forma restrictiva.
En otras palabras, el vicio que eventualmente puede contaminar la vinculación de una persona con la administración en el caso debatido, bien sea a través de elección popular o mediante designación, afectaría únicamente el ejercicio del cargo o su posesión, pero no para producir su anulación puesto que sería paradójico predicar validez del acto de posesión en tanto que frente al acto de elección o de designación se predica su validez; ese vicio, que no configura causal de nulidad, únicamente podría ser juzgado a la luz del Código Único Disciplinario, escenario en el cual la conducta del servidor público puede ser examinada, no por configurar una inhabilidad sino por acceder un cargo que le estaba prohibido por tener deudas pendientes con el Estado.
La ineficacia de las normas señaladas por el accionante para producir la nulidad del acto de elección de Jorge Juan Orozco Sánchez se advierte en su objeto. En la Ley 716 de 2001 su objeto se concibe como “... la obligatoriedad de los entes del sector público de adelantar las gestiones administrativas necesarias para depurar la información contable, de manera que en los estados financieros se revele en forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial de las entidades públicas...” (art. 1º), objeto en el que por parte alguna aparece fijar el régimen de inhabilidades para los alcaldes. Algo similar se presenta en cuanto a la Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario), donde su objeto apunta a examinar la conducta disciplinaria de sus servidores públicos, como lo dijera la Corte Constitucional, que el Estado necesita de:
“... un sistema jurídico enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas” (5) .
Además, el que la Ley 734 de 2002 haya fijado como causal de inhabilidad la declaración de responsabilidad fiscal, en nada cambia la perspectiva que la Sala tiene de su ineficacia para producir la nulidad del acto de elección de Jorge Juan Orozco Sánchez como alcalde municipal de Villanueva; nótese que la inhabilidad no se estableció como impedimento para postularse como candidato a cargos de elección popular, menos como impedimento para resultar electo, se erigió con la finalidad de evitar el ejercicio del cargo o su posesión, momentos que vienen a ser completamente diferentes, dado que la legislación disciplinaria en ningún momento está prohibiendo a quienes se hallen bajo tales circunstancias que sean nombrados o que se postulen y sean elegidos en votación popular.
Tan cierto resulta lo anterior que tanto en la Ley 734 de 2002 como en la Ley 716 de 2001 la causal de inhabilidad se extingue con el pago de la obligación y prueba de ello es que en la primera codificación se expresa:
“PAR. 1º—Quien haya sido declarado responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando la Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de responsables fiscales” (resalta la Sala).
Al tiempo que en la Ley 716 se precisa:
“Las personas que aparezcan relacionadas en el boletín de deudores morosos no podrán celebrar contratos con el Estado, ni tomar posesión de cargos públicos, hasta tanto no demuestren la cancelación de la totalidad de las obligaciones contraídas con el Estado o acrediten la vigencia de un acuerdo de pago. La vigilancia del cumplimiento de lo aquí estipulado estará a cargo de la Contraloría General de la República” (resalta la Sala).
De ser cierto que esas prohibiciones rebasaban los linderos del ámbito disciplinario y que por ende daban lugar a la invalidez de un acto de elección, no habría incurrido el legislador en el desatino de dejar librada la suerte de la inhabilidad a la voluntad del obligado, permitiéndole, según su conveniencia y capacidad económica, eliminar una causal de inhabilidad, en la que por estar interesado el orden público quedaría fuera del derecho de disposición de los interesados.
De otro lado, la integración normativa que plantea el recurrente no es aceptable. Ello llevaría a admitir que en materia de inhabilidades está permitida la analogía legis, lo cual contradice no solo el carácter taxativo de las causales de inhabilidad para ser alcalde, sino que igualmente vulnera el principio de interpretación restrictiva de las limitaciones al derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
La remisión normativa tendría que haber sido dispuesta expresamente por el legislador en el propio artículo 96 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000 artículo 37. La remisión que hace la Ley 734 de 2002 en la parte inicial del artículo 36 cuando alude: “ART. 36.—Incorporación de inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses. Se entienden incorporadas a este código las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses señalados en la Constitución y en la ley”, no puede interpretarse como que es de doble vía; es decir, de allí no puede inferirse que al régimen de las inhabilidades de los alcaldes quedan igualmente incorporadas las consagradas en esa codificación disciplinaria, darle ese alcance es contrariar su tenor literal y dar cabida a razonamientos insostenibles por defraudar el carácter restrictivo que esa materia acarrea.
Con base en lo dicho hasta el momento colige la Sala que la causal de inhabilidad invocada en la demanda tiene una connotación y alcance meramente disciplinario, que está referida únicamente al acto de posesión o ejercicio del cargo y que por lo mismo no puede extenderse al acto de elección o nombramiento. Además, que su existencia pende de la existencia de la obligación, pues si esta se extingue (a través del pago), igual suerte le espera a la inhabilidad, la cual carece de entidad propia como para suponer una existencia más allá de la causa que la genera. Por tanto, se confirmará el fallo impugnado(*)».
(Sentencia de 10 de junio de 2004. Expediente 3334. Consejera Ponente: Dra. María Nohemí Hernández Pinzón).
(*) El fallo impugnado negó las pretensiones de la demanda (N. del D.).
(1) Corte Constitucional. Sentencia C-247 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(2) Corte Constitucional. Sentencia C-037 de enero 26 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(3) El referente normativo que se tiene de las inhabilidades está dado por la Ley 5ª de 1992 artículo 279 donde se establece: “Por inhábil se entiende todo acto o situación que invalida la elección de congresista o impide serlo”.
(4) El cargo de alcalde corresponde a un cargo público, por así disponerlo el artículo 123 de la Constitución Política, el cual cataloga como servidores públicos a los miembros de los entes territoriales, salvo las excepciones legales.
(5) Corte Constitucional. Sentencia C-417 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

References: Resolución 
 artículo 60
 artículo 4
 artículo 38
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 293
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 223
 artículo 65
 artículo 17
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 38
 artículo 96
 artículo 37
 artículo 36
 artículo 279
 artículo 123