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Timestamp: 2019-10-20 09:17:17+00:00

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﻿ Sentencia 2004-00608 de diciembre 5 de 2011
SENTENCIA 2004-00608 DE 05 DE DICIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:CONGRESO NO PUEDE REGULAR TODOS LOS ELEMENTOS DE LOS TRIBUTOS TERRITORIALES. EL CONGRESO TIENE LA COMPETENCIA EXCLUSIVA Y EXCLUYENTE PARA ESTABLECER LOS ELEMENTOS DE TODO TRIBUTO, INCLUIDOS LOS QUE ESTABLEZCAN LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES Y LOS CONCEJOS MUNICIPALES Y DISTRITALES, PUES ELLO IMPLICARÍA, NI MÁS NI MENOS, EL DESCONOCIMIENTO DEL ÁMBITO PROPIO E INALIENABLE QUE LA CONSTITUCIÓN RECONOCE A LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN CUANTO AL ESTABLECIMIENTO DE GRAVÁMENES EN SUS RESPECTIVOS TERRITORIOS NO SE LE PUEDE EXIGIR, NI DEBE PERMITÍRSELE, QUE EN LA LEY RESPECTIVA INCLUYA DIRECTAMENTE TODOS LOS COMPONENTES DEL TRIBUTO (HECHO GRAVABLE, BASE GRAVABLE, SUJETOS ACTIVOS, SUJETOS PASIVOS Y TARIFAS) O, EN LOS CASOS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES, EL MÉTODO Y EL SISTEMA PARA RECUPERACIÓN DE COSTOS O LA PARTICIPACIÓN EN BENEFICIOS, PUES VIOLARÍA LA AUTONOMÍA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD TERRITORIAL, AUTONOMÍA DE LA ENTIDAD TERRITORIAL, Impuesto, TRIBUTO, TASA
Sentencia 2004-00608 de diciembre 5 de 2011
Rad.: 08001-23-31-000-2004-00608-01(18270)
Actor: Termobarranquilla S.A. Empresa de Servicios Públicos - Tebsa S.A. ESP
La empresa actora controvierte la legalidad del artículo sexto y de los numerales 7.2, 7.3, 7.4, 7.5 y 7.6 del artículo séptimo del Acuerdo 3 de 2003 del Concejo de Soledad.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, de oficio, declaró “probada la excepción de cosa juzgada en relación con los numerales 7.3, 7.4, 7.5 y 7.6 del artículo séptimo del Acuerdo 3 de 26 de noviembre de 2003, expedido por el Concejo municipal de Soledad”; anuló “las expresiones ‘y/o comercialización’ y ‘De igual forma lo será la capacidad instalada para transformación y transmisión de energía eléctrica’ del artículo sexto” ib. y denegó la nulidad del numeral 7.2 del artículo séptimo del mismo acuerdo.
La parte actora apela la decisión en cuanto encontró probada la excepción de cosa juzgada, pide que se revoque y, en su lugar, que se declare la nulidad de los numerales 7.3, 7.4, 7.5 y 7.6 del artículo séptimo del Acuerdo 3 de 26 de noviembre de 2003.
El municipio demandado y la Unión Temporal ISM S.A. apelan la sentencia de primera instancia en cuanto anuló las mencionadas expresiones del artículo sexto del Acuerdo 3 de 2003.
Las partes demandante y demandada y la tercera interesada apelaron la decisión del tribunal, por lo que, se procederá de conformidad con lo previsto en la parte final del primer inciso del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil.
Revisado el expediente se advierte que, en los folios 476 a 535, obra la sentencia del 8 de mayo de 2006 del Tribunal Administrativo del Atlántico(9) por la que resolvió no declarar la invalidez del artículo sexto, literales c), d), e) y f) del Acuerdo 32 de 2002, ni de los artículos séptimo, numerales 7.3, 7.4, 7.5 y 7.6, y octavo del Acuerdo 3 de 2003, ambos, del Concejo municipal de Soledad, proferida en los procesos acumulados 8-001-23-31-05-2003-01992-00-LM y 8-001-23-31-04-2004-000176-00-CH. En los folios 536 a 541 obra la providencia del 4 de julio de 2006 por la que, esa misma corporación despachó desfavorablemente la solicitud de nulidad de la sentencia. Según constancia del secretario de ese tribunal, que obra en el 535 vuelto, la sentencia “quedó debidamente ejecutoriada a partir del día 14 de julio de 2006”.
Se destaca que los numerales 7.3, 7.4, 7.5 y 7.6 del artículo séptimo del Acuerdo 3 de 2003 hacen parte de las normas demandadas en el presente proceso, por lo que se revisará si, frente a tales disposiciones la decisión jurisdiccional tiene fuerza de cosa juzgada.
1. La “Cosa juzgada” en las acciones de nulidad de actos administrativos.
El Código Contencioso Administrativo, en el artículo 175, dispone que “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada ‘erga omnes’; y que, “La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada ‘erga omnes’ pero solo en relación con la ‘causa petendi’ juzgada”.
De manera que si la jurisdicción accede a la nulidad de un acto administrativo, esta decisión surte efectos de carácter absoluto para todos en general, hayan o no intervenido en el proceso; pero si desestima las pretensiones y, en consecuencia, el acto demandado continúa vigente, esa decisión produce efectos de cosa juzgada pero únicamente en relación con las causales o motivos de impugnación que se hubieran formulado y, por ende, el acto podría ser objeto de demanda por causa distinta.
Se repite, en la citada sentencia, el Tribunal Administrativo del Atlántico despachó desfavorablemente las pretensiones formuladas por los gobernadores de turno en los procesos acumulados, en ejercicio de la acción de validez contra algunos preceptos de los acuerdos 32 de 2002 y 3 de 2003 del Concejo de Soledad que, a juicio de los funcionarios, infringían normas superiores.
Cabe aclarar que la acción de validez es el medio previsto en la Constitución Política(10) por el cual el gobernador puede solicitar al tribunal de la jurisdicción que decida sobre la validez de los actos proferidos por los concejos municipales, cuando advierta que son contrarios a la Constitución y la ley.
Sobre el trámite propio de la acción de validez de los acuerdos municipales a instancia de los gobernadores, la Sala, en oportunidad anterior(11) señaló:
“Para efecto de la revisión, el alcalde debe enviar una copia del acuerdo al gobernador dentro de los cinco días siguientes a la sanción del mismo (L. 136/94, art. 82), y este, a su vez, debe remitirla al tribunal contencioso administrativo del lugar, dentro de los veinte días siguientes, en caso de encontrarlo contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, para que se decida sobre su validez.
La remisión se hace junto con un escrito que debe reunir los requisitos establecidos en los numerales 2º a 5º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, el cual también debe enviar a los respectivos alcaldes, personero y presidente del concejo municipal para que, si lo consideran necesario, intervengan en el trámite de revisión(12).
Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en el artículo 121 del Código de Régimen Municipal(13), dicho trámite de control se falla mediante providencia que, al tenor de la misma norma (num. 3), produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso.
Se destaca que el mismo legislador estableció expresamente que el pronunciamiento judicial, frente a la validez de los actos de los concejos municipales, tiene efectos de cosa juzgada, pero solo en relación con “los preceptos constitucionales y legales confrontados”.
De otra parte, en la misma oportunidad, la Sala citó apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C-869 de 1999, por la que resolvió “Declarar EXEQUIBLES las expresiones ‘... dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido...’ del artículo 119 del Decreto-Ley 1333 de 1986...”, según los cuales la atribución que el constituyente le asignó a los gobernadores en el numeral 10 del artículo 305 de la Carta, que se encuentra desarrollada en la norma declarada exequible, “se traduce en un especial control de constitucionalidad y legalidad” sobre los actos que producen los concejos municipales y que “se efectúa para garantizar el respeto a la Constitución y a la ley”.
Control que, según lo dicho por la Corte Constitucional, “no es subsidiario de la acción de nulidad”. Al referirse a las diferencias existentes entre estos dos instrumentos, precisó:
... la diferencia con el control de constitucionalidad del artículo 305 de la Carta Política, es evidente, pues dicho control, (...), presenta las características de un ejercicio preventivo, que procede antes de entrar en vigencia el respectivo acto, precisamente para evitar que si es contrario a la Constitución y a la ley produzca efectos, aunque sea por un corto tiempo. Este mecanismo, prevé un agente intermedio, el gobernador, entre el productor del acto, en el caso que nos ocupa el concejo municipal, y el ente judicial al que le corresponde definir sobre su validez, el tribunal de lo contencioso administrativo.
Es claro entonces que la acción de validez y la acción de nulidad, si bien tienen un objeto similar “garantizar el respeto a la Constitución y a la ley”, existen diferencias que las caracterizan, a aquella como mecanismo de control de constitucionalidad y legalidad, y, a esta como acción ordinaria jurisdiccional de tipo popular que vela por el mantenimiento del orden jurídico en abstracto.
Sin embargo, conforme lo estableció expresamente el legislador, el pronunciamiento sobre la validez de los actos proferidos por los concejos municipales tiene efectos de cosa juzgada, en relación con “los preceptos constitucionales y legales confrontados”.
Según lo dicho, y teniendo en cuenta que la sentencia del 8 de mayo de 2006 no accedió a las pretensiones de invalidez, esta produce efectos de “cosa juzgada” solo en relación con la causa petendi objeto de juzgamiento y, en consecuencia, podrían ser objeto de estudio, pero por motivos distintos a los allí juzgados.
Por lo anterior, para establecer si es procedente que la Sala analice la legalidad de los numerales 7.3, 7.4, 7.5 y 7.6 del artículo séptimo del Acuerdo 3 de 2003 a la luz de los cargos propuestos por la demandante, se comparan las causas o motivos que dieron origen a la acción de validez y a la acción que se conoce, así:
Acción de validez decidida en sentencia del 8 de mayo del 2006(14)
Acción de nulidad que se decide
Normas que se indican violadas: “los artículos 113 (sic) numeral 4º, 95 numeral 9º, 338 y 363 de la Constitución Política, parágrafo segundo del artículo 9º de la Resolución 43 de 1995, artículo 24 de la Ley 142 de 1994 y artículo 32 numeral 7º de la Ley 136 de 1994”(15). Cita infringidos los artículos 13, 95, 287, 313, 338 y 363 de la Constitución Política, 32 num. 7º de la Ley 136 de 1994, 24 de la Ley 142 de 1994 y la Resolución CREG 43 de 1995 (art. 9º, pár. 2º).
Los motivos que sustentaron la acción de validez(16) fueron:
— Las normas establecen una tarifa diferencial para el impuesto de alumbrado público y grava a “generadores, cogeneradores, autogeneradores, comercializadoras y/o distribuidoras, subestaciones y líneas de transmisión y subtransmisión de energía eléctrica”.
— El acto no se sujeta a la Ley 97 de 1913 que establece como hecho imponible el servicio de alumbrado público y “toma como hecho generador aspectos extraños a la esencia de la tasa de alumbrado público”.
— La competencia de los concejos municipales para imponer tributos es limitada y se sujeta al principio de legalidad.
— Al establecer un impuesto fijo diferencial, “en especial por la forma como se aplican las tarifas”, se verifica una violación a los principios de igualdad, eficiencia y progresividad consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política.
— Las normas transgreden el parágrafo segundo del artículo 9º de la Resolución 43 de 1995, porque se desconoce el costo real de la prestación, expansión y mantenimiento del servicio de alumbrado público en el municipio.
— Las tarifas no atienden a lo previsto en artículo 24 de la Ley 142 de 1994 porque “toma una tasa diferencial, que no tiene en cuenta la utilización o consumo del servicio de alumbrado público”. El concepto de violación se sintetiza así:
— La autoridad territorial violó el principio de legalidad e incurrió en extralimitación de funciones al suplir vacíos del legislador, sin tener competencia para ello.
— Las normas acusadas infringen los principios constitucionales a la igualdad, equidad y a la capacidad contributiva al establecer bases gravables y tarifas con las que da un trato diferencial y discriminatorio a los diferentes sujetos pasivos del impuesto, sin razón jurídica, técnica o financiera que la justifique.
— Las tarifas fijadas no se ajustan a la limitación prevista en el parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución CREG 43 de 1995, ni guardan proporción con el beneficio del servicio de alumbrado público que los sujetos pasivos puedan percibir.
— A los generadores, cogeneradores y autogeneradores de energía eléctrica se les da un trato desproporcionado, en relación con el dado a los demás industriales, violatorio del derecho a la igualdad y del artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994.
De la confrontación planteada se advierte que son similares los fundamentos planteados en las demandas tendientes a demostrar que con las tarifas fijadas en el acuerdo se da un trato discriminatorio a los sujetos pasivos, sin razón que lo justifique.
El tribunal, al resolver sobre la validez, encontró que los principios de equidad, eficiencia y progresividad y el derecho a la igualdad fueron atendidos. Estimó “justificable jurídicamente y de ello razonable, la diferenciación en la forma de establecer las tarifas de conformidad con el tipo o calidad del beneficiario del servicio de alumbrado público, atendiendo a su capacitad contributiva”. De otra parte, advirtió “una total conformidad” con el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 142 de 1994, porque la tarifa que se establece para las empresas de servicios públicos del sector eléctrico, también se aplica a los demás contribuyentes que cumplen funciones industriales y comerciales, sin que se esté “en presencia de una doble tributación ya que el artículo octavo del Acuerdo 3 de 2003 descarta por dar solución a esta hipótesis que se plantea como alcance de esta acusación”.
Agregó que “... el hecho de que se tomen elementos distintos para determinar la tarifa no deviene en discriminatorio entre las distintas empresas de energía y de estas frente al resto de obligados, ni muta el carácter del tributo sino que obedece, (...), a la aplicación de los principios de igualdad, progresividad y eficiencia”.
Señaló que el parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución 43 de la CREG no es rectora para regular el tributo “ya que no contiene de por sí un componente legal que constituya condición motivacional del acto, ni marco jurídico como tal de los elementos objetivos de la tasa de alumbrado público, más bien, si se quiere, es una preceptiva que aplica como competencia para los organismos de vigilancia y control de los servicios públicos...”.
Entendió que, “el consumo o venta de energía, la capacidad para generarla, transformarla y transmitirla no constituyen aspectos esencialmente extraños al servicio retributivo de alumbrado público, porque de una u otra manera hacen relación con la energía eléctrica que a su vez es presupuesto para la producción del servicio de alumbrado público, y en tal sentido se constituyen en una dimensión inherente a este”.
Destacó que la Ley 97 de 1913, al autorizar el tributo, no dijo nada sobre los aspectos a tener en cuenta para determinar la base gravable, pero que en “virtud del principio de la representación”, la autoridad tributaria estableció como tal “el consumo y comercialización de energía eléctrica, así como la capacidad instalada para producirla, transformarla y conducirla...”, sin que exista en el ordenamiento legal norma que no se lo permita.
Lo anterior pone en evidencia que el tribunal resolvió sobre los motivos que el gobernador propuso al solicitar el pronunciamiento sobre la validez de las disposiciones contenidas en el Acuerdo 3 de 2003, que, se repite, son idénticos a los planteados por la actora en el escrito inicial.
Por lo anterior, la Sala concluye que se está ante la “cosa juzgada”, pues los motivos en que se sustenta la pretendida nulidad fueron juzgados por el tribunal en la sentencia del 8 de mayo de 2006, quien no les dio prosperidad al encontrar, contra lo afirmado por el gobernador del departamento, que no infringían las normas constitucionales y legales, decisión que quedó ejecutoriada el 14 de julio de 2006
Por todo lo anterior, frente a los numerales 7.3, 7.4, 7.5 y 7.6 del artículo séptimo del Acuerdo 3 de 26 de noviembre de 2003, expedido por el Concejo municipal de Soledad, se confirmará el ordinal 1º de la sentencia objeto del recurso.
En consecuencia, la Sala analizará los cargos propuestos, pero en el entendido de que se dirigen a controvertir la legalidad del artículo sexto y del numeral 7.2 del artículo séptimo del Acuerdo 3 de 2003 del Concejo de Soledad, no sin antes revisar algunos aspectos ajenos al fondo del asunto a los que se refirieron los apelantes.
El municipio demandado argumenta que el tribunal debió declararse inhibido para decidir sobre la legalidad del Acuerdo 3 de 2003 al considerar insuficiente el poder otorgado al apoderado.
Al respecto se destaca que se está ante el trámite de una acción de nulidad que cualquier persona, en cualquier tiempo, puede instaurar en procura de la defensa del orden jurídico abstracto; además, el hecho aducido no impide un pronunciamiento de fondo, de conformidad con lo previsto en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por disposición del artículo 165 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, tratándose de indebida representación de las partes por apoderado judicial, la causal de nulidad “Solo se configura por carencia total de poder para el respectivo proceso”, que no es el caso.
En efecto, con la demanda se allegó el poder que el representante legal de la empresa otorgó a la doctora Lina Margarita Montoya Jaramillo para formular “Acción de nulidad (...) contra el artículo sexto y el artículo séptimo, numerales 7.2, 7.3, 7.4, 7.5 y 7.6 del Acuerdo 3 del 26 de noviembre de 2002 (sic) expedido por el Concejo municipal de Soledad Atlántico”, pero con la demanda allegó fotocopia del original del Acuerdo 3 de noviembre 26 de 2003(17), y, si bien, como lo afirma el demandado, tanto en el poder como en la demanda, en algunas partes, se hace referencia al 2002, no cabe duda de que el acto administrativo cuya nulidad se pretende es el allegado, sin que el error tenga el alcance que pretende que se le dé.
Por otra parte, el municipio argumenta que existe “cosa juzgada” respecto de las expresiones “y/o comercialización” y “De igual forma lo será la capacidad instalada para transformación y transmisión de energía eléctrica”. Argumenta que estas fueron objeto de pronunciamiento en las sentencias del 6 de agosto de 2009 y de 8 de mayo de 2006.
Al respecto se precisa que, mediante la sentencia del 6 de agosto de 2009(18), esta corporación resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 12 de octubre de 2005 del Tribunal Administrativo del Atlántico, por el que “anuló los artículos 5º y 6º del Acuerdo 11 de 2000, expedido por el municipio de Soledad”. En la parte resolutiva dispuso: “REVÓCASE el numeral segundo del fallo apelado. En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada”.
Es evidente que el proceso anterior versó sobre objeto distinto del que ahora se conoce, pues se advierte que allí se discutió la legalidad parcial del Acuerdo 11 de 2000 y, en este, las disposiciones cuestionadas hacen parte integral del Acuerdo 3 de 2003.
En cuanto a la sentencia del 8 de mayo de 2006, la misma a que se hizo referencia en el punto anterior, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico no declaró la invalidez del artículo sexto, literales c), d), e) y f) del Acuerdo 32 de 2002, ni de los artículos séptimo, numerales 7.3, 7.4, 7.5 y 7.6, y octavo del Acuerdo 3 de 2003, de manera alguna podría afirmarse que esa corporación emitió pronunciamiento sobre el artículo sexto del Acuerdo 3 de 2003, pues no fue objeto de cuestionamiento por parte de los funcionarios que instauraron las demandas que dieron origen a los procesos acumulados y decididos en esa oportunidad y, menos, porque del contenido no se advierte juzgamiento alguno de dicha norma.
Se destaca que si bien, los acuerdos 11 de 2000, 32 de 2002 y 3 de 2003 fueron expedidos por la misma autoridad territorial y regulan aspectos del impuesto de alumbrado público en el municipio de Soledad, corresponden a la voluntad de la administración que surte efectos legales en un determinado espacio de tiempo, por lo que aunque el texto de las disposiciones, en algunos casos, sea parecido o similar, lo cierto es que son actos distintos y, por ende, cada uno es susceptible de control por parte de la jurisdicción.
Así, tratándose de actos administrativos diferentes no puede entenderse que haya unidad de objeto y, por ende, mal podría asegurarse que tienen la misma causa, por lo que no se cumplen los presupuestos legales para considerar que se configura la denominada “cosa juzgada”.
2. Examen de legalidad,
Precisado lo anterior, la Sala resolverá sobre la legalidad del artículo sexto y el numeral 7.2 del artículo séptimo del Acuerdo 3 de 2003.
Las disposiciones acusadas definen la base gravable del impuesto y fijan la tarifa del 14% para los sectores comercial, industrial y oficial de acuerdo al rango de consumo que, en ningún caso, puede superar los 5.5 salarios mínimos mensuales legales vigentes, por lo que se hará referencia a la facultad impositiva de los entes territoriales, la legislación que creó o autorizó el impuesto de alumbrado público en el municipio de Soledad.
2.1. Facultad impositiva territorial.
La Sala rectificó la jurisprudencia sobre la materia, así en sentencia de 9 de julio de 2009, Expediente 16544(19), se pronunció así:
En efecto, la Corte Constitucional(20) respecto del artículo 338 de la Carta ha sostenido:
“Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (arts. 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios —como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales—, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de estas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución (resaltado y subrayas fuera de texto).
No obstante, debe advertirse que la mencionada competencia en materia impositiva de los municipios, para el caso, no es ilimitada, pues no puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora esta atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los haya fijado directamente.
Esta disposición armoniza con el artículo 278-3 ib. que faculta a los entes territoriales para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, si bien, deben hacerlo “dentro de los límites de la Constitución y la ley”.
Al tenor de estas normas constitucionales, la potestad impositiva de los entes territoriales no es derivada, sino directa, aunque el legislativo puede fijarle límites al autorizar la creación de los tributos en las respectivas jurisdicciones territoriales.
En conclusión, el legislador tiene competencia para fijar parámetros a las asambleas y concejos, pero no para habilitarlas a efectos de establecer impuestos, pues la potestad impositiva de las entidades territoriales deriva directamente de la Constitución(21).
2.2. El impuesto de alumbrado público. Autorización legal.
La Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear, entre otros, el impuesto sobre el servicio de alumbrado público(22), y para “organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental”.
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-504 de 2002, luego de determinar la vigencia de los literales d) e i) del artículo 1º de la Ley 97/13, estableció que las atribuciones que esta ley confiere, se ajustan a los artículos 313-4 y 338 de la Constitución, así concluyó:
Conforme con la providencia anterior, el legislador autorizó al Concejo de Bogotá para crear el impuesto de alumbrado público en su jurisdicción y lo facultó para determinar los elementos del tributo. Atribuciones que, luego, mediante la Ley 84 de 1915 extendió a los demás municipios.
El Concejo municipal de Soledad (Atlántico) profirió el Acuerdo 3 de 26 de noviembre de 2003 “por medio del cual se modifica el Acuerdo 32 de diciembre 10 de 2002(23)”.
El acto acusado fue expedido con fundamento en las facultades que le confieren los artículos 311, 313, 317, 338 y 365 de la Constitución Política, la Ley 97 de 1914 (sic), la Ley 84 de 1915, la Ley 136 de 1994, el Decreto 111 de 1996 (art. 95) y el Código de Régimen Municipal (art. 1º).
Revisado el acto, se encuentra que, en el articulado, la autoridad territorial definió el concepto de impuesto de alumbrado público como el “tributo que se cobra con destinación a la recuperación del costo por la prestación del servicio de alumbrado público” en espacios de libre circulación, el cual incluye el suministro de energía eléctrica, operación, administración mantenimiento, modernización y expansión del servicio, siempre que el servicio que se presta a la colectividad no esté a cargo de alguna persona; además, define los demás elementos esenciales del tributo.
Así, este acto modifica en todo la regulación vigente en ese momento, esto es, la contenida en el Acuerdo 32 de 2002. Acto que fue objeto de control de legalidad en el proceso 8001-23-31-000-2003-01824-01 (18330). En la sentencia del 10 de marzo de 2011, esta sección decidió declarar probada oficiosamente la excepción de cosa juzgada respecto de los literales c), d), e) y f) del artículo sexto(24) (...); se inhibió para decidir la solicitud respecto de dichos literales y negó las demás pretensiones de la demanda.
El artículo sexto del acuerdo modificatorio, el objeto de estudio, define la base gravable del impuesto de alumbrado público en los siguientes términos:
“Base gravable: La base gravable del impuesto de alumbrado público, será el consumo y/o comercialización de energía para los sectores residencial, industrial, comercial, oficial, generadores, cogeneradores y autogeneradores de energía eléctrica. De igual forma lo será la capacidad instalada para transformación y transmisión de energía eléctrica”.
Contra esta disposición, la demandante aduce que infringe las normas citadas “al suplir vacíos del legislador, sin tener competencia para ello”.
Al respecto, se advierte que el concejo municipal expidió el acuerdo acusado en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 311, 313, 317, 338 y 365 de la Constitución Política, normas que, según se precisó, autorizan a los entes territoriales para que, en desarrollo de la autonomía tributaria, fijen los elementos de los tributos, en el caso, del impuesto de alumbrado público creado por la Ley 97 de 1913, en consecuencia, contra lo dicho por la actora, el concejo municipal tenía competencia para regular el tributo.
De otra parte, afirma que el artículo sexto infringe los principios constitucionales a la igualdad, equidad y a la capacidad contributiva al establecer bases gravables con las que da un trato diferencial y discriminatorio a los diferentes sujetos pasivos del impuesto, sin razón jurídica, técnica o financiera que la justifique.
La base gravable o elemento que permite cuantificar el hecho gravado, corresponde a la magnitud de aquel, expresada en valores monetarios, que debe ser determinada por procedimientos especiales en cada caso(25).
La Sala en providencia anterior(26) anotó que “Los métodos de determinación que fijan la cuantía de los tributos y las reglas aplicables al objeto de medición, son los de estimación directa, que extrae la mayor cantidad de datos de la realidad para medir la capacidad económica; estimación objetiva, en el que se renuncia al parámetro exacto de realidad de forma que sus datos se sustituyen por otros construidos a partir de modelos, coeficientes, etc. para ciertos sectores, actividades u operaciones, de modo que la base resultará de la aplicación de esos índices, módulos o datos, normativamente establecidos; y, el método de determinación indirecta, aplicable cuando no se puede establecer la base gravable con los dos métodos anteriores, y frente al incumplimiento de los deberes formales del sujeto pasivo, tomándose este como hecho indiciario a partir del cual se construye una realidad que el sujeto pasivo no ha querido dar a conocer”.
El acuerdo acusado establece que el “Hecho generador (...) se origina del beneficio directo o indirecto del servicio de alumbrado público en la jurisdicción del municipio de Soledad”(27).
Este servicio fue definido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas en el artículo 1º de la Resolución 43 de 1995(28), como el “servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular”.
Definición que junto con la contenida en el Decreto 2424 de 2006(29) tuvo en cuenta esta corporación para señalar que “que el servicio de alumbrado público es un derecho colectivo(30) que los municipios tienen el deber de suministrar de manera eficiente y oportuna y que, a su vez, la colectividad tiene el deber de contribuir a financiar para garantizar su sostenibilidad y expansión(31).
La Ley 97 de 1913 autorizó a los municipios para crear, en sus jurisdicciones, el impuesto sobre el servicio de alumbrado público. Así, el legislador determinó el hecho imponible o presupuesto económico de la obligación tributaria, que no es otro que el servicio de alumbrado público definido, como se indicó, en la Resolución 43 de 1995 y el Decreto 2424 de 2006.
Se advierte que en términos similares a los indicados, el acuerdo cuestionado definió “Impuesto de alumbrado público”, “Servicio de alumbrado público” y “hecho generador”(32).
En cuanto al hecho generador o elemento revelador de la capacidad económica del sujeto pasivo cuya realización produce el nacimiento de la obligación tributaria, esta Sala precisó que para el impuesto de alumbrado público, lo “es el ser usuario potencial(33) receptor de ese servicio”(34).
La sentencia señala, además:
“Lo anterior justifica la disparidad de fórmulas que han adoptado los concejos municipales al regular el impuesto al servicio de alumbrado público y, por eso, es necesario analizar cada caso concreto a efectos de verificar que la regulación que se cuestiona tenga una referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o se relacione con este(35).
El artículo acusado adopta como base gravable las fórmulas “el consumo y/o comercialización de energía para los sectores residencial, industrial, comercial, oficial, generadores, cogeneradores y autogeneradores de energía eléctrica” y “la capacidad instalada para transformación y transmisión de energía eléctrica”.
Según lo precisado, las fórmulas “el consumo” y “la capacidad instalada” que prevé la norma son parámetros de cuantificación válidos en la medida en que obedecen a la condición particular de cada usuario potencial del servicio de alumbrado público.
En efecto, el valor del consumo de la energía eléctrica tiene relación con el usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica, con la facturación que a este se le presenta y con la cantidad de kv que el mismo consume. La capacidad instalada para la transformación y transmisión de energía eléctrica, tratándose de actividades “consistentes en el transporte de energía por sistemas de transmisión y la operación, mantenimiento y expansión de los sistemas de transmisión nacionales o regionales (art. 1º de la Res. 24/95 de la CREG), si bien tienen relación con la energía eléctrica y no particularmente con el servicio público de alumbrado(36), obedece a la condición especial del potencial usuario del servicio de alumbrado público.
El establecer tales factores para cuantificar el hecho gravado, teniendo en cuenta las circunstancias particulares del sujeto pasivo, no constituye violación alguna a la normativa constitucional, pues tal distinción es justificada.
En cuanto a la “comercialización” como elemento para cuantificar el tributo de los sujetos pasivos que la desarrollan, entendida como la “actividad consistente en la compra y venta de energía eléctrica en el mercado mayorista y su venta con destino a otras operaciones en dicho mercado o a los usuarios finales”(37), en el caso, es un factor válido como lo entendió el Tribunal Administrativo del Atlántico al declarar la validez del numeral 7.4 del artículo séptimo del Acuerdo 3 de 2003 que fija la tarifa para los “comercializadores y/o distribuidores de energía eléctrica” al considerar que:
“... el hecho de que se tomen elementos distintos para determinar la tarifa no deviene en discriminatorio entre las distintas empresas de energía y de estas frente al resto de obligados, ni muta el carácter del tributo sino que obedece, como viene dicho, a la aplicación de los principios de igualdad, progresividad y eficiencia. Habida cuenta que si el acuerdo no hubiera hecho diferenciación en relación con las empresas que hacen parte de la cadena de producción y comercialización del servicio público de energía eléctrica; ello probablemente hubiera causado una indeterminación que bien podría generarle a estas una ventaja tributara ilegítima (...); lo que si hubiera resultado discriminatorio en relación con el resto de contribuyentes”.
Por lo anterior, se despachará desfavorablemente la pretensión de nulidad del artículo sexto.
En cuanto hace al numeral 7.2 del artículo séptimo del Acuerdo 3 de 2003, cuyo texto completo dispone:
7.2. Sectores comercial, industrial y oficial: El porcentaje será del 14% del valor bruto del consumo mensual de energía eléctrica, tomando en cuenta los siguientes topes:
Rango de consumo Porcentaje Tasa máxima en
0 - 500.000 kwh 14% 5.5
500.001 - 1.000.000 kwh 14% 5.5
1.000.001 en adelante 14% 5.5
En el “esquema tarifario” asigna a los potenciales usuarios del servicio de alumbrado público de los sectores comercial, industrial y oficial la tarifa del impuesto en el “14% del valor bruto del consumo mensual de energía eléctrica”; además, establece topes según los kilovatios consumidos y fija el límite del impuesto en máximo 5 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
La tarifa o elemento de medición de la base gravable, o si se quiere, de liquidación particular, puede ser fijo o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, ora que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable. Así mismo, las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales, o progresivos. Tratándose del impuesto de alumbrado público, deben referir a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se deriven de él, o se relacionen con este(38).
Así, dado que el servicio de alumbrado público es el hecho imponible, el costo real de la prestación de este servicio, o aspecto cuantitativo, debe determinarse de conformidad con la metodología que la Comisión de Regulación de Energía y Gas establezca para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público, en cumplimiento de lo dispuesto en los literales c) y e) del artículo 23 de la Ley 143 de 1994(39).
La CREG en la Resolución 43 de 1995, al regular el recaudo, prevé una limitación al señalar que “El municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento”(40).
La Sala ha considerado que desde esta perspectiva, no se vulnera el artículo 338 superior, en tanto sean razonables y proporcionales las tarifas con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad(41).
Al respecto, la demandante no aporta explicaciones ni pruebas suficientes para demostrar que la tarifa del 14% fijada para los sectores comercial, industrial y oficial, por rangos según los kilovatios consumidos y con el tope máximo de 5.5 smmlv, desconozca las normas constitucionales y legales que cita infringidas, pues atiende a las condiciones propias de los usuarios potenciales y utiliza como parámetro el consumo que es una dimensión ínsita del hecho imponible.
Finalmente, en cuanto a la solicitud elevada por el municipio demandando en el recurso de apelación, se advierte que tratándose de una acción pública, en ningún caso, hay lugar a condenar en costas de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.
Por las razones expuestas, se confirmarán los ordinales 1º y 3º de la sentencia apelada y se revocará el 2º, y, en su lugar, se denegará la nulidad del artículo sexto del Acuerdo 3 de 2003.
1. Confírmanse los ordinales 1º y 3º de la sentencia del 26 de agosto de 2009 del Tribunal Administrativo del Atlántico.
2. Revócase el ordinal 2º de la sentencia apelada; y, en su lugar, deniégase la nulidad del artículo sexto del Acuerdo 3 de 2003 del Concejo municipal de Soledad, por las razones expuestas en la parte motiva.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.»
(9) Magistrado Ponente Luis Carlos Martelo Maldonado.
(10) C.P., art. 305. “Son atribuciones del gobernador: (...) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal competente para que decida sobre su validez”.
(11) Sentencia del 10 de marzo de 2011, Expediente 18330, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(12) Decreto 1333 de 1986, arts. 119 y 120.
(13) Al escrito de que trata el artículo anterior, en el tribunal administrativo se dará el siguiente trámite:
(14) El Tribunal Administrativo del Atlántico decidió las demandas presentadas, en ejercicio de la acción de validez, por los doctores Ismael Marín Daza (Gobernador (E) y Carlos Rodado Noriega (Gobernador), el 13 de agosto de 2003 y el 9 de febrero de 2004, respectivamente. La primera, contra los literales c, d, e y f del artículo sexto del Acuerdo 32 de 2002 y, la segunda, contra los numerales 7.3, 7.4, 7.5 y 7.6 del artículo séptimo y el artículo octavo del Acuerdo 3 de 2003, actos expedidos por el Concejo municipal de Soledad. Procesos acumulados mediante auto del 5 de agosto de 2005 (fl. 476).
(15) Ver folio 485.
(16) En el punto 1.2.2.2 de la sentencia del 8 de mayo de 2006, el tribunal dice: “El actor manifiesta en esta nueva acción de validez los mismos argumentos que se habían planteado en la primera de las demandas...” (fl. 486). Hace referencia a la dirigida contra algunas disposiciones del Acuerdo 32 de 2002.
(17) Fl. 41 y ss.
(18) Proceso radicado bajo el número interno 16315, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
(19) Criterio reiterado en las sentencias de 18 de marzo de 2010, Exp. 17438 y de 23 de junio de 2011, Exp. 17526, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(20) C-413 de 1996.
(21) En este sentido aclaró el voto la Martha Teresa Briceño en la sentencia del 18 de marzo de 2010, Exp. 17420, C.P. William Giraldo Giraldo.
(22) Artículo 1° literal d).
(23) El señor Ricardo Anaya Visbal demandó la nulidad del Acuerdo 32 del 10 de diciembre de 2002.
(24) La Sala en esa oportunidad encontró que “las normas legales y el concepto de violación expuesto por el coadyuvante —hoy demandante— en el trámite de control de validez, coinciden con los fundamentos de la presente acción de nulidad. En consecuencia, el fallo proferido en dicho trámite (Sent. mayo 6/2006), que expresamente analizó la violación legal en comento, decidiendo no declarar la invalidez de los literales c), d), e) y f) del artículo sexto del Acuerdo Municipal 32 del 2002, surte efectos de cosa juzgada en el presente proceso, en cuanto atañe a la pretensión de nulidad de dichos numerales”.
(25) Bravo Arteaga, Juan Rafael. Nociones fundamentales de derecho tributario, Tercera Edición, Legis. 2009. p. 262.
(26) Sentencia del 10 de marzo del 2011, Exp. 18330, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(27) Acuerdo 3 de 2003, artículo quinto.
(28) Por la cual se regula de manera general el suministro y el cobro que efectúen las empresas de servicios públicos domiciliarios a municipios por el servicio de energía eléctrica que se destine para alumbrado público.
(29) Decreto por el cual se regula el servicio de alumbrado público. ART. 2º—“Definición servicio de alumbrado público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público.
(30) Literal j) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
(31) Sentencia del 11 de marzo de 2010, Exp. 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
(32) Ac. 3/2003, artículos primero, segundo y quinto.
(33) DRAE. Definición de potencial 4. adj. Que puede suceder o existir, en contraposición de lo que existe.
(35) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 13 de noviembre de 1998, Exp. 9124, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo, y del 11 de septiembre de 2006, Exp. 15344, M.P. Ligia López Díaz.
(36) Sentencia del 6 de agosto de 2009, Exp. 16315, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
(37) Definición contenida en el artículo 1º de la Resolución 24 de 1995 de la CREG.
(38) Sentencia del 10 de marzo del 2011, Exp. 18141, D.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(39) Decreto 2424 de 2006, art. 10. Metodología para la determinación de costos máximos.
(40) Resolución 43/95, artículo 9º, parágrafo 2º.
(41) En este sentido las sentencias del 11 de marzo de 2010, Exp. 16667 y 10 de marzo del 2011, Exp. 18141.

References: artículo 357
 artículo 175
 artículo 137
 artículo 121
 artículo 119
 artículo 305
 artículo 305
 artículo 9
 Resolución 
 artículo 24
 artículo 32
 Resolución 
 artículo 363
 artículo 9
 Resolución 
 artículo 24
 artículo 9
 Resolución 
 artículo 24
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 Resolución 
 artículo 140
 artículo 165
 artículo 338
 artículo 278
 artículo 1
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 artículo 23
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