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Timestamp: 2019-07-18 21:59:38+00:00

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﻿ Sentencia T-231 de abril 9 de 2014
SENTENCIA T-231 DE 09 DE ABRIL DE 2014
CONTENIDO:PROTECCIÓN DE LOS COMERCIANTES INFORMALES ANTE PROCESOS DE DESALOJO DEL ESPACIO PÚBLICO. SI BIEN LA CIUDADANÍA ESTÁ EN LA OBLIGACIÓN DE ACATAR TODAS LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE REGULAN EL DEBIDO USO Y ADECUADO APROVECHAMIENTO DEL ESPACIO PÚBLICO, LAS AUTORIDADES, ANTES DE HACER CUMPLIR ESAS DISPOSICIONES, DEBEN PROCURAR ENCONTRAR ALTERNATIVAS QUE MITIGUEN EL IMPACTO QUE DICHA DECISIÓN VA A TENER SOBRE LAS PERSONAS QUE VAN A VER AFECTADO SU MODUS VIVENDI Y SU MÍNIMO VITAL POR ESTE TIPO DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS. ENTONCES, LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS Y PLANES DE RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO TIENE IMPLÍCITA LA NECESIDAD DE ANALIZAR LA SITUACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL DE QUIENES SE VEN OBLIGADOS A DESALOJAR EL ESPACIO DONDE EJERCEN SUS ACTIVIDADES, Y DISEÑAR PLANES QUE PERMITAN A ESAS PERSONAS, CON SU ACTIVA PARTICIPACIÓN, ENCONTRAR ALTERNATIVAS DE SUSTENTO. LO ANTERIOR, TENIENDO DE CUENTA LA SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD EN LA QUE USUALMENTE SE ENCUENTRAN LOS COMERCIANTES INFORMALES, QUIENES ANTE LA IMPOSIBILIDAD DEL ESTADO DE ASEGURAR UNA POLÍTICA DE PLENO EMPLEO, DEBEN HACER USO DE LA INFORMALIDAD PARA GARANTIZAR SU SUBSISTENCIA A TRAVÉS DE LA OCUPACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE LA BUENA FE, ESPACIO PÚBLICO, PROTECCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, DERECHO AL MÍNIMO VITAL, VENDEDOR AMBULANTE, VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA, POLÍTICAS DE RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, DESALOJO DEL VENDEDOR AMBULANTE, UTILIZACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, CAPACIDAD ECONÓMICA DEL CIUDADANO, CAPACIDAD ECONÓMICA DEL COMERCIANTE
REVISTA TUTELA N°:177 DE SEPTIEMBRE DE 2014, PÁG.1461
Sentencia T-231 de abril 9 de 2014
Ref.: Expediente T-4.135.881
Acción de tutela instaurada por Hugo Sierra Rojas en contra de la alcaldía municipal de Bucaramanga, la secretaría de gobierno municipal de Bucaramanga, el departamento administrativo defensoría del espacio público de Bucaramanga y la inspección de policía del espacio público de Bucaramanga.
La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub —quien la preside—, Alberto Rojas Ríos y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente:
En el proceso de revisión de la sentencia dictada el veintiuno (21) de junio de dos mil trece (2013), por el Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga, que confirmó la decisión de primera instancia proferida el tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga, que negó por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Hugo Sierra Rojas en contra de la alcaldía municipal de Bucaramanga, la secretaría de gobierno municipal de Bucaramanga, el departamento administrativo defensoría del espacio público de Bucaramanga y la inspección de policía del espacio público de Bucaramanga.
El señor Hugo Sierra Rojas interpuso acción de tutela contra la alcaldía municipal de Bucaramanga, la secretaría de gobierno municipal de Bucaramanga, el departamento administrativo defensoría del espacio público de Bucaramanga y la inspección de policía del espacio público de Bucaramanga, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso, al mínimo vital, los derechos de la familia y de los niños, a la igualdad y a la confianza legítima.
En consecuencia, pide (i) que mientras se realiza el estudio de caracterización de ventas informales en el espacio público del barrio Girardot, donde se encuentra ubicado su sitio de trabajo, se efectúa el censo de vendedores informales y se adecuan los locales comerciales o se construyen alamedas, se proceda a inaplicar en su sitio de trabajo lo establecido en los decretos 179 y 544 de septiembre de 2012; (ii) que le sea otorgado un permiso especial para continuar ejerciendo su oficio en el barrio Girardot de Bucaramanga, tal y como se les permitió a los vendedores estacionarios de las casetas en las calles 36 y 35 entre carreras 10-19 del barrio Centro y García Rovira de esa ciudad; y (iii) que en caso de no acceder a sus peticiones, se le reubique en un lugar que reúna las condiciones técnicas y sanitarias para la venta de comidas rápidas, hasta tanto sea reubicado en forma definitiva.
1.2.3. Afirma que en dicha actividad comercial “venta de comidas rápidas” y en el mencionado sitio de trabajo, lleva laborando más de 10 años, según consta en la licencia Nº 5 (…) expedida por la secretaría de gobierno de la alcaldía de Bucaramanga el dieciocho (18) de diciembre de dos mil dos (2002).
1.2.7. Sostiene que la administración debió dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 15, numerales 3 y 4, del Decreto 179 proferido el tres (3) de septiembre de dos mil doce (2012)(1).
1.2.14. Con base en lo expuesto, solicita la protección de sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar. En consecuencia, pide (i) que mientras se realiza el estudio de caracterización de ventas informales en el espacio público del barrio Girardot, donde se encuentra ubicado su sitio de trabajo, se efectúa el censo de vendedores informales en el mencionado barrio y se adecuan los locales comerciales o se construyen alamedas, se proceda a inaplicar en su sitio de trabajo lo establecido en los decretos 179 y 544 de septiembre de dos mil doce (2012); (ii) que le sea otorgado un permiso especial para continuar ejerciendo su oficio en el barrio Girardot de Bucaramanga, tal y como se les permitió a los vendedores estacionarios de las casetas en las calles 36 y 35 entre carreras 10-19 del barrio Centro y García Rovira de esa ciudad; y (iii) que en caso de no acceder a sus peticiones, se le reubique en un lugar que reúna las condiciones técnicas y sanitarias para la venta de comidas rápidas, hasta tanto sea reubicado en forma definitiva.
1.3.2.1. Departamento administrativo de la defensoría del espacio público.
Con respecto a la licencia para trabajar que anexa el actor en el escrito de tutela, advirtió que no fue renovada por la administración municipal a partir del año 2002. Agregó que en el mismo documento se indica que tendrá vigencia por dos (2) años, es decir que la licencia presentada ya perdió validez y si a la fecha la hubiese tenido, igualmente quedaba sin vigencia puesto que el Decreto 179 de 2012 derogó cualquier otro acto administrativo que le fuese contrario.
Manifestó que el Decreto 179 de 2012 y la Resolución 544 del mismo año, se expidieron con la finalidad de dar cumplimiento a un mandato constitucional y devolverles a todos los ciudadanos el espacio público. Además, los funcionarios encargados de dar cumplimiento a los actos administrativos mencionados, realizan los operativos ajustados a esos actos y en cumplimiento de los mismos, y lo han hecho sin vulnerar los derechos de los vendedores informales.
Adujó que dentro del trabajo que la administración tiene programado, se encuentra el Plan de Desarrollo 2012-2015, el cual fue aprobado mediante Acuerdo Municipal 14 de 2012, denominado “Bucaramanga Capital Sostenible”.
Afirmó que la secretaría del interior y el departamento administrativo de la defensoría del espacio público “realizaron el censo de los vendedores informales, realizándose por parte de la defensoría la encuesta del estudio socioeconómico de esta comunidad (…) El alcalde profirió el Decreto 179 de 2012, todos estos actos administrativos contaron con la correspondiente publicidad tanto hablada como escrita y la socialización de los mismos, contando con una convocatoria masiva realizada en el coliseo peralta los días 21 a 27 de septiembre, donde se realizaron las mesas de trabajo o concertación con la población que voluntariamente decidió acogerse a los planes y beneficios de la administración (…) es de anotarse que la población que se ordenó retirar del espacio público, no se hizo partícipe de estas convocatorias aun cuando fueron citados a través de los medios de comunicación”.
Por último, enfatizó que “la administración municipal al acercarse la temporada navideña, hizo una invitación masiva de vendedores ambulantes para socializar nuevamente el decreto y la resolución mencionada, concediéndoles un nuevo plazo hasta el 15 de enero de 2013, para que ejercieran su actividad y de manera voluntaria aceptaron el plazo para realizar el despeje del espacio público (…). El departamento administrativo de la defensoría del espacio público cumpliendo con las instrucciones impartidas por el señor alcalde de la ciudad de Bucaramanga, realizó el sorteo de los locales con los que cuenta el ente territorial en los diferentes centros comerciales, entre los vendedores informales que se acogieron a la oferta institucional. Sorteo que se realizó en presencia de los delegados de la personería municipal, la contraloría, para que dichos sorteos fueran en forma transparente”.
Aseguró que la administración municipal acató los precedentes constitucionales al expedir el Acto 179 del 3 de septiembre de 2012 y la Resolución 544 del 5 de septiembre del mismo año, ofreciendo alternativas económicas y programas tendientes a mitigar el impacto que sobre los derechos de los vendedores ambulantes generan las actuaciones policivas que se llegaren adelantar para la recuperación del espacio público.
Añadió que se ofrecieron programas de reubicación en centros comerciales organizados bajo la vigilancia y control de la administración municipal, tales como: Centro Comercial Feghali, Centro Comercial San Bazar, Centro Asosevan, Centro Comercial San Andresito Centro, Centro Comercial Mutis Plaza, Plaza Alberto Rueda, barrio Kennedy, ferias comerciales temporales y mercados campesinos populares. Así mismo, se realizaron programas de capacitación gratuita en emprendimiento empresarial y comercial con el Sena e Imebu, se ofreció prioridad en programas de vivienda, así como en programas de educación escolar, primaria y secundaria gratuita para todo el núcleo familiar.
Agregó que la Policía Nacional — comando de Policía metropolitana de Bucaramanga, recibió la orden operativa emanada del alcalde de Bucaramanga el 10 de enero de 2012, lo anterior conforme con las atribuciones del Decreto 179 de 2012, artículo 15, numeral 6. Con base en lo descrito, adoptaron las medidas necesarias para respetar los derechos y libertades, manteniendo un dispositivo acorde para evitar confrontación.
1.4.1. Sentencia de primera instancia — Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga.
Afirmó que en lo concerniente la solicitud del actor de “suspender los efectos del Decreto 179 de 2012 y la Resolución 544 de 2012 expedida por la alcaldía municipal de Bucaramanga”, no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para debatir ese tipo de asuntos, toda vez que corresponde a la jurisdicción ordinaria administrativa dirimir dicho conflicto.
También adujo que el actor debe acudir directamente a las autoridades encargadas de su reubicación como vendedor ambulante, ya que la acción de tutela no es un proceso alternativo o sustitutivo de los ordinarios o especiales; obrar contrario a ello sería invadir la órbita de otras jurisdicciones.
1.4.3. Sentencia de segunda instancia — Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga.
En primer lugar, indicó que no se advertía vulneración al debido proceso administrativo, ya que en el Decreto 179 y en la Resolución 544 del año 2012, se estableció la forma de censar a los vendedores ambulantes de la ciudad de Bucaramanga y se dispuso además la reubicación de los mismos. Así mismo, resaltó que 860 personas fueron inscritas en programas de “alternativas económicas, opciones de reubicación y oferta institucional” y 1.196 fueron censadas, por lo que infirió que las circunstancias estaban dadas para que todos los vendedores ambulantes de la ciudad fueran censados y a su vez inscritos en los respectivos programas adelantados por la administración municipal.
En segundo lugar, manifestó que no podía considerarse que existió vulneración al principio de la confianza legítima, toda vez que “la actuación de la administración local no ocurrió de modo intempestivo, ni tampoco sin que haya mediado previo aviso y/o trámite administrativo bajo el cumplimiento de la garantía fundamental del debido proceso, pues (…) el debido proceso administrativo determinado por los actos citados, fue cumplido a cabalidad por las entidades oficiales conforme a lo (sic) establecen el ordenamiento jurídico”.
Finalmente, adujo que de la petición segunda hecha por el accionante en su escrito de tutela(2), se podría inferir que sí fue censado y que fue beneficiado con los programas de reubicación. Con base en lo anterior, confirmó la sentencia proferida por el juez de primera instancia.
1.5.1. Copia de la Licencia 5 (…) expedida el 18 de diciembre de 2002, por la secretaría de gobierno de la alcaldía de Bucaramanga, a nombre del señor Hugo Sierra Rojas para trabajar como vendedor de comidas rápidas (fl. 27, cdn. 2).
1.5.2. Copia de la cédula del señor Hugo Sierra Rojas, accionante (fl. 28, cdn. 2).
1.5.3. Copia de la cédula de las señoras Flor de María Solano de Sierra y Betty Sierra Solano, esposa e hija del accionante, respectivamente (fls. 29 y 30, cdn. 2).
1.5.4. Registro civil de nacimiento de XXXX XXXX XXXX XXXX. Tarjeta de identidad de XXXX XXXX XXXX XXXX, tarjeta de identidad de XXXX XXXX XXXX XXXX y registro de XXXX XXXX XXXX XXXX, todos menores de dieciocho años (fls. 32-35, cdn. 2).
1.5.5. Copia del estudio técnico de caracterización de ventas informales en el espacio público del centro de la ciudad de Bucaramanga, realizado por la defensoría del espacio público de la misma ciudad en marzo de 2012 (fls. 36-84, cdn. 2).
1.5.6. Copia de la Resolución 544 del 5 de septiembre de 2012, por medio de la cual “se ordena la recuperación del espacio público indebidamente ocupado por vendedores informales en el municipio de Bucaramanga” (fls. 86-90, cdn. 2).
1.5.7. Copia del Decreto 179 del 3 de septiembre de 2012 por medio del cual “se dictan disposiciones para la recuperación y preservación del espacio público en el municipio de Bucaramanga” (fls. 121-129, cdn. 2).
1.5.8. Copia del Boletín de Prensa Nº 296 emitido por la alcaldía municipal de Bucaramanga, el 5 de septiembre de 2012, en el que informa acerca de la instalación del comité para la recuperación del espacio público en Bucaramanga (fls. 133-135, cdn. 2).
1.5.9. Copia del Boletín de Prensa Nº 321 emitido por la alcaldía municipal de Bucaramanga, el 21 de septiembre de 2012, mediante el cual informa acerca de la oferta institucional que presentará la alcaldía en el Coliseo Peralta para legalizar la actividad de 4.000 vendedores ambulantes (fls. 138-202, cdn. 2).
c) ¿Cuáles son los criterios que se tuvieron en cuenta para la conformación del censo de comerciantes informales, en aplicación del Decreto 179 y la Resolución 544 de septiembre de 2012?, y ¿cuántas personas han sido incluidas en el censo?
h) ¿Cuál es el plan de reubicación y/o generación de ingresos diseñado para asistir a los trabajadores informales del municipio y otras poblaciones afectadas, acorde con el Decreto 179 y la Resolución 544 de septiembre de 2012?
Segundo. COMISIONAR al Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga (Palacio de Justicia Oficina 3 Sótano, Bucaramanga. Teléfono: 6523061) para que en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de este auto, practique una inspección judicial en compañía del actor —el señor Hugo Sierra Rojas (Carrera 4 No. 28-36 Barrio Girardot, Bucaramanga. Teléfono: 6520228) con el objeto de verificar la siguiente información: (i) Desde hace cuánto y en qué condiciones ejerce el actor su actividad informal; (ii) verificar si hay más comerciantes informales en la zona y qué clase de actividad ejercen; y (iii) verificar la situación de los demás vendedores que ejercen su actividad en la zona.
2.2.1. Directora del departamento administrativo de la defensoría del espacio público de Bucaramanga.
Posteriormente, al dar respuesta a la pregunta ¿Los vendedores del barrio Girardot fueron tenidos en cuenta para la conformación del censo? En caso de que la respuesta sea negativa, se solicita se expliquen las razones. Informo: “En el barrio Girardot no se realizó actuación alguna antes del programa de recuperación del espacio público, pues como ya advertí, en este sector no existen invasiones de espacio público que afecten el normal tránsito de los ciudadanos o de comerciantes del sector, pues se trata de un barrio netamente residencial, allí no existe un sector comercial” (negrilla y subrayado fuera del texto).
2.2.2. Pruebas aportadas por la directora del departamento administrativo de la defensoría del espacio público de Bucaramanga.
2.2.2.1. Decreto 179 del 3 de septiembre de 2012, por el cual se dictan disposiciones para la recuperación y preservación del espacio público en el municipio de Bucaramanga. Este documento contiene todas las medidas adoptadas por la administración del municipio en cuestión para efectos de recuperar y preservar el espacio público.
2.2.2.2. Resolución 544 de 2012.
2.2.2.3. Boletín de prensa Nº 296 del miércoles 5 de septiembre de 2012, en el cual se registra públicamente la instalación del comité de recuperación del espacio público de Bucaramanga.
2.2.2.4. Boletín de prensa Nº 300 del domingo 9 de septiembre de 2012, en el que se describe el inicio de la etapa de socialización directa con vendedores ambulantes, dándole cumplimiento al cronograma establecido en el Decreto 179.
2.2.2.5. Boletín de prensa Nº 415 con fecha de miércoles 21 de noviembre de 2012, por medio del cual se denuncia que los vendedores se encuentran invadiendo vías y obstaculizando el tránsito peatonal y vehicular, por lo cual se darían nuevos decomisos de las mercancías.
2.2.2.6. Boletín de prensa Nº 321 de fecha viernes 21 de septiembre de 2012, el cual anuncia que a partir de esa fecha en el Coliseo “Peralta”, la alcaldía presentará oferta institucional para legalizar la actividad de 4.000 vendedores ambulantes.
2.2.2.13. Boletín de prensa dónde se indican los locales del Centro Comercial Feghali en donde se reubicaron a los vendedores informales acogidos al programa.
2.2.2.17. Copia del acta de selección de oferta institucional para los vendedores informales Nº 539, en la que se constatan datos personales de los vendedores, además de la actividad que desempeñan y el espacio que ocupan en la calle.
2.2.2.20. Boletín de prensa dónde se hace noticia pública la entrega de unos cheques por valor de 1 millón de pesos por parte del alcalde a ex vendedores ambulantes, como medio de apoyo al proceso de legalización de estas personas como comerciantes.
2.2.2.21. Boletín de prensa Nº 519 del miércoles 6 de febrero de 2013, en el cual se hace noticia pública que la administración municipal apoyará mediante procesos de autogestión y emprendimiento, a aquellos vendedores que no buscan empleo ni reubicación.
2.2.3. Informe de inspección judicial con testimonios.
Mediante oficio del veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014), el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga remitió el informe del despacho comisario Nº 5 realizado el once (11) de marzo de la misma anualidad. Al respecto indicó:
1. Diligencia de inspección judicial realizada en el inmueble ubicado en la carrera (sic) Nº 28-36 del barrio Girardot de Bucaramanga, en la residencia del señor Hugo Sierra Rojas, en cumplimiento al despacho comisorio Nº 5 con procedencia del Honorable Corte Constitucional.
El día 18 de marzo de 2014, siendo las 10:00 a.m. se encontraron presentes en el despacho del Juzgado Tercero Penal Municipal con función de control de garantías de Bucaramanga para llevar a cabo la inspección judicial ordenada mediante auto del 7 de marzo de 2014 por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, el técnico profesional en fotografía judicial intendente Benjamín Mejía Vargas y el técnico profesional en fotografía, patrullero Edwar Pabón Ávila adscrito a la Sijin. A continuación se desplaza el despacho junto con el personal que acompañará la diligencia a la residencia ubicada en la carrera 4 Nº 28-36 del barrio Girardot de Bucaramanga, residencia del señor Hugo Sierra Rojas.
A lo que responde, que en la actualidad son 8 personas, su esposa, la hija y los nietos menores, XXXX de 12 años, XXXX de 4 años y un niño de 2 años y su otra hija Sandra Milena Sierra, afirma que ella es la única que lo cuida por la enfermedad de epilepsia que padece y frente a la avanzada edad de su esposa quien tiene 65 años.
A lo cual responde, que lleva 32 años trabajando en la en la esquina de la carrera 6 con calle 37, donde le dieron la primera licencia en el año de 1991, fue referendada (sic) como dos veces y después le dijeron que no se podía refrendar porque estaba prohibido. No obstante, el señor Sierra siguió desarrollando su actividad en ese lugar. Se deja constancia en la diligencia que el señor Hugo Sierra Rojas aportó copia de la licencia mencionada en su interrogatorio.
A ello contesta, que él se inscribió en el Coliseo Peralta pero que allá les dijeron que no los censaban, que allá era para los vendedores informales de otras zonas. Dice que esperaron a que fueran a censarlos pero nunca lo hicieron, por lo cual le preguntaron al jefe de espacio público por qué no los habían censado y él solo respondía que ellos no aparecían en la pantalla.
1.2. Testimonio de la señora Teresa Azucena Moreno Ortega.
La señora Teresa Azucena Moreno Ortega reside en la carrera 4 Nº 28-35 barrio Girardot, por lo cual, es vecina del señor Hugo Sierra Rojas.
A ello responde que vende alimentación por encargo hace 53 años en la carrera 4 Nº 28-35 y que conoce a “Don Hugo” hace muchos años pues él prácticamente la vio nacer.
Después de cumplir todas las ritualidades exigidas por la ley, se procede a recibir su testimonio y a escuchar las cualidades del señor Suárez, quien es soltero, cuenta con 65 años de edad, trabaja como vendedor informal de comidas rápidas, estudió hasta cuarto de primaria y reside en el barrio Girardot en la calle 26 Nº 3-47.
A ello contesta que en la 27 con 6ª.
Se le pregunta: ¿Conoce usted al señor Hugo Sierra Rojas? En caso positivo, ¿por qué y desde hace cuánto tiempo?
El despacho procede a recibir el testimonio de la señora Yasmín Rocío Guerrero a quien después de infórmale (sic) las formalidades propias de la ley, se escucha a la declarante quien aduce trabajar de manera formal, haber realizado estudios hasta 4º de primaria y residir en el barrio Girardot.
Frente a ello contestó que ella solo lleva 8 años allí pero que su esposo que reside hace más tiempo en ese lugar le ha contado que el señor Hugo está allí desde que sus dos hijas eran niñas, como desde hace 25 años, cree.
A ello contestó que lo único que tiene para decir es que sabe que estos vendedores son personas muy trabajadoras y que de verdad necesitan y dependen de su trabajo, por ser esta la única fuente que sustenta su supervivencia.
2. Se deja constancia del Informe del Investigador de campo —FPJ 11— de la Policía Judicial, en donde se realizó una documentación video-gráfica de la inspección judicial en cuestión incluyendo las entrevistas recibidas de vendedores formales e informales, el cual fue suscrito por el intendente Benjamín Mejía Vargas.
3. Se deja constancia del informe del investigador de campo —FPJ 11— de la Policía Judicial, en donde se realizó una documentación fotográfica de la inspección judicial en cuestión incluyendo las entrevistas recibidas de vendedores formales e informales, el cual fue suscrito por el patrullero Edward Pabón Ávila”.
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la corporación.
La Sala debe estudiar si la alcaldía municipal, la secretaría de gobierno municipal, el departamento administrativo defensoría del espacio público y la inspección de Policía del espacio público de Bucaramanga vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad y a la confianza legítima del señor Hugo Sierra Rojas al impedirle continuar ejerciendo su labor de vendedor de comidas rápidas en el barrio Girardot de Bucaramanga y no incluirlo en el censo y en los programas de generación de ingresos y reubicación dirigidos a los comerciantes informales de la ciudad.
3.3. La protección del espacio público por parte del estado y la eficacia de los derechos fundamentales de los comerciantes informales. Reiteración jurisprudencial(3).
3.3.1. La protección del espacio público.
El artículo 82 de la Constitución Política le impone al Estado el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común(4). De esta manera el goce del espacio público en la Carta se plasma como un derecho de carácter colectivo. Por esta razón, entre otras, la normativa dispone que los particulares no pueden exigir el reconocimiento de derechos de propiedad en relación con el espacio público, como quiera que se trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable(5).
“Espacio público: Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses privados de los habitantes” (subrayado fuera de texto).
Siguiendo con el mismo lineamiento, en la Sentencia T-508 de 1992(6) se afirmó:
En vista de lo anterior, las autoridades, en cumplimiento del deber de protección del espacio público, pueden adoptar medidas para evitar que algunas personas monopolicen tal espacio para ejercer actividades en su exclusivo provecho(7).
Sin embargo, la protección del espacio público debe tener en cuenta los derechos que entran en tensión, como es el caso del derecho al trabajo y al mínimo vital de quienes ejercen actividades de comercio informal en él y dependen de dichas actividades para su subsistencia. Esta tensión exige una ponderación de los derechos en juego(8).
“Del libre ejercicio del derecho fundamental al trabajo depende la subsistencia de las familias de los vendedores ambulantes. Sin embargo, la ocupación del espacio público no está legitimada por la Constitución. Se impone por lo tanto establecer una pauta de coexistencia entre los derechos e intereses en conflicto, que resulte proporcional y armoniosa en relación con los valores y principios consagrados en la Constitución y que permita al Estado dar cumplimiento a la obligación a su cargo de ‘velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común’ (C.P., art. 82), así como de ‘propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar’ (C.P., art. 54)”(9)(subrayado fuera del texto).
3.3.2. Protección de los comerciantes informales en atención a su situación de vulnerabilidad.
En varias oportunidades(10), la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la posibilidad de recuperar el espacio público no exime a las autoridades públicas del deber que tienen de diseñar políticas tendientes a proteger el trabajo de quienes resultaron afectados con los actos administrativos emitidos por ellos y dependen de la actividad informal que realizan. Así, una vez la administración inicia la ejecución de planes de recuperación del espacio público y desaloja a los comerciantes informales que desarrollan actividades económicas en una zona específica, las autoridades tendrán que hacer todo lo que esté a su alcance para reubicarlos en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente y sin causar perjuicios a la comunidad(11), o darles la oportunidad para que emprendan nuevas actividades que les permitan asegurar su mínimo vital.
Esta posición ha sido adoptada por esta Corte en Sentencias como la SU-360 de 1999(12), y la T-773 de 2007(13), en la cuales se indicó:
“(…) el tema del derecho al trabajo objetivamente no puede desligarse de la realidad del desempleo, lo cual lleva a una intervención del Estado, de acuerdo a lo señalado en el artículo 334 de la Constitución, que precisamente en uno de sus apartes indica: ‘El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos’.
(…) el desalojo de trabajadores informales (…) tiene que ir acompañado de algunas medidas en favor de aquellos, si están amparados por la confianza legítima. En principio, la medida es la de la reubicación, no en el sentido de que el erario público se encarga de entregar un inmueble para que allí se formalice un trabajo que antes era informal, (por supuesto que si las autoridades públicas lo hicieren por haber destinación presupuestal precisa y adecuada, esta opción también es válida), sino que las autoridades públicas y concretamente el respectivo municipio determine el sitio donde pueden laborar las personas que van a ser desalojadas, dándoseles las debidas garantías para el ejercicio de su oficio, y, además hay que colaborar eficazmente con determinados beneficios (no indemnizaciones) que faciliten la ubicación en el nuevo sitio para trabajar y también se haga más llevadero el traslado y la reiniciación del trabajo. Pero puede haber otras opciones distintas a la reubicación o colaterales a la reubicación, tan es así que propio Distrito Capital habla de ‘estrategias’. Luego, el juzgador constitucional apreciará teniendo en cuenta los ofrecimientos y el análisis de los presupuestos, los planes de desarrollo y las políticas que estén debidamente señaladas y sean reales y es en esta proyección que debe entenderse por la jurisprudencia las opciones alternativas o colaterales a la principal: la reubicación”(14) (negrilla y subrayado fuera del texto).
“(…) las políticas públicas o las medidas configuradas para resolver los problemas relacionados con la recuperación y protección del espacio público deben partir simultáneamente de ‘una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas autoridades efectuarán su intervención y han de formularse de manera tal, que atiendan no a un estado de cosas ideal o desactualizado sino, más bien, a los resultados fácticos derivados de la apreciación de las circunstancias particulares, así que no se afecte indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas’(15).
Lo que está en juego cuando se subraya la necesidad de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio público se estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten —en la medida de lo factible— las consecuencias negativas que puedan derivarse eventualmente de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad misma del mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer protección a quienes, dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestos o puestas en situación de indefensión.
Como lo ha recordado la Corte, los derechos constitucionales fundamentales de estas personas no pueden ser restringidos hasta el extremo de hacerlas soportar ‘una carga pública desproporcionada, con mayor razón, si quienes se encuentran afectados [as] por las políticas, programas o medidas se hallan en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica’(16).
Esta tesis fue reiterada en la Sentencia T-244 de 2012(17). En esta ocasión la Corte Constitucional estudió el caso de varios comerciantes informales que se denominaban “patinadores” de la zona de Bazurto de Cartagena, quienes demandaron ante el juez de tutela la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso, presuntamente vulnerados por la alcaldía distrital de Cartagena de Indias —secretaría de infraestructura—, el Consorcio Cartagena 2010 y Transcaribe, por no incluirlos en un plan de reubicación o, en su defecto, por no otorgarles un reconocimiento económico como vendedores informales de la zona de Bazurto, ante el impacto negativo que tuvieron que soportar en su actividad comercial por la ejecución de las obras que buscaban implementar el sistema de transporte masivo en dicha ciudad. La corporación sostuvo en esa oportunidad:
“(…) Es importante advertir que cuando las entidades territoriales del orden local reclaman el desarrollo de proyectos de infraestructura o de la ejecución de mega obras, como es el caso de la implementación del transporte masivo en la ciudad, deben cumplir con su deber constitucional de garantizar la protección de los derechos fundamentales de los grupos vulnerables y asegurar su plena participación en el proyecto que impactará diversas formas de vida. Además, todas las medidas que adopten las autoridades administrativas en aras de proteger la integridad del espacio público deben ser proporcionales a la consecución de dicho fin y a la preservación del sustento de los sectores más vulnerables que se verán afectados por dichas medidas, y en su adopción e implementación se debe garantizar el derecho al debido proceso de los afectados. En definitiva, ante la necesidad de las autoridades administrativas de preservar espacios de uso público, siempre deben tener en cuenta todos los intereses involucrados en la adopción de dicha decisión y asegurar la participación de los afectados en la misma, so pena de incurrir en una transgresión del derecho al debido proceso (…).
Así mismo, en Sentencia T-904 de 2012(18), esta corporación estudió el caso de varios lavadores y cuidadores de carros miembros de la Asociación de Lavadores y Cuidadores de Carros de Cartagena “Asolacar”, quienes prestaban sus servicios desde hace más de 14 años en el sector de la calle Arsenal de Cartagena y fueron desalojados por el Distrito. En dicha oportunidad, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, precisó nuevamente la importancia de equilibrar la tensión existente entre el deber constitucional de velar por la restitución del espacio público y el derecho fundamental al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso de aquellas personas que utilizan el espacio público para ejercer su actividad comercial, como es el caso de los vendedores informales. Lo anterior, implementando planes de reubicación, capacitaciones donde los orienten acerca de otras alternativas económicas o de distintas zonas donde ejercer su oficio legítimamente.
“La jurisprudencia constitucional ha resaltado que posibilidad de recuperar el espacio público no exonera a las autoridades del deber de diseñar políticas tendientes a proteger el trabajo de quienes resultaron afectados con las decisiones y dependen del trabajo informal que realizan. Así, una vez la administración inicia la ejecución de planes de recuperación del espacio público y desaloja a los comerciantes informales que desarrollan actividades económicas en una zona específica, las autoridades tendrán que hacer todo lo que esté a su alcance para reubicarlos en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente y sin causar perjuicios a la comunidad(19), o darles la oportunidad para que emprendan nuevas actividades que les permitan asegurar su mínimo vital.
En consecuencia, la implementación de las políticas y planes de recuperación del espacio público lleva consigo la necesidad de analizar la situación económica y social de quienes se ven obligados a desalojar el espacio donde ejercen sus actividades, y diseñar planes que permitan a esas personas, con su activa participación, encontrar alternativas de sustento. Lo anterior, en virtud de la situación de vulnerabilidad en la que usualmente se encuentran los comerciantes informales, quienes ante la imposibilidad del Estado de asegurar una política de pleno empleo, deben hacer uso de la informalidad para garantizar su subsistencia a través de la ocupación del espacio público(20). Luego, resultaría desproporcionada la recuperación del espacio público con sacrificio absoluto de la fuente de trabajo de una población vulnerable que no cuenta con la facilidad para acceder a otros medios de subsistencia. Si bien los comerciantes informales pueden limitar el disfrute de otras personas del espacio público, el Estado no puede desconocer que lo hacen con el fin de conseguir medios efectivos que aseguren su mínimo vital y les permitan la realización de otros derechos fundamentales” (negrillas y subrayado fuera del texto).
Lo anterior, teniendo de cuenta la situación de vulnerabilidad en la que usualmente se encuentran los comerciantes informales, quienes ante la imposibilidad del Estado de asegurar una política de pleno empleo, deben hacer uso de la informalidad para garantizar su subsistencia a través de la ocupación del espacio público(21). Luego, resultaría desproporcionada la recuperación del espacio público con sacrificio absoluto de la fuente de trabajo de una población vulnerable que no cuenta con la facilidad para acceder a otros medios de subsistencia.
En efecto, tal y como se mencionó precedentemente en la Sentencia T-244 de 2012(22), la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional advirtió que la jurisprudencia constitucional ha abogado por la reubicación de las personas que verán sus derechos seriamente limitados, más cuando se trata de personas “(…) en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica (…)”(23). El anterior criterio —resaltó la Corte— ha sido aplicado por regla general a los vendedores informales, como una de las poblaciones vulnerables que constantemente resulta impactada negativamente por los efectos de la ejecución de las políticas públicas de recuperación del espacio público; no obstante, no es la única; otros comerciantes informales que desempeñan su trabajo en el espacio público también pueden resultar afectados(24).
En la Sentencia T-772 del 4 de septiembre de 2003(25) se señaló que el Estado tiene el deber de ‘(…) abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a generar más pobreza de la que actualmente agobia al país, y agraven la situación de exclusión o marginación de determinados sectores de la sociedad (…)’ (subraya fuera de texto).
Es decir, el Estado debe contrarrestrar los efectos negativos que se generen ante la ejecución de la política de recuperación del espacio público con acciones concretas para evitar la generación de más exclusión y pobreza(26). En este mismo sentido, la Sentencia T-729 del 25 de agosto de 2006(27) señaló:
‘En otras palabras, al momento de su formulación y ejecución, se deben haber estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de dignidad’.
Igualmente, mediante Sentencia T-773 del 25 de septiembre de 2007(28)se reiteró la importancia de que la administración municipal encargada de desarrollar políticas públicas para recuperar el espacio público, estudie en detalle cada caso en particular y detecte todas las posibles consecuencias negativas que puedan derivarse de la puesta en marcha de dichas políticas.
Con base en lo reproducido, es posible precisar que la jurisprudencia constitucional, ante la implementación de políticas de recuperación del espacio público, ha reconocido la importancia de proteger los derechos de los trabajadores informales que desempeñan su trabajo en el espacio público, debido a que usualmente hacen parte de un grupo poblacional que se encuentra en una condición de debilidad la cual se centra en su precaridad económica. En consecuencia, toda política encaminada a la recuperación del espacio público debe adelantarse de manera tal que no lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de la población más pobre y vulnerable, “ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición (…)”(29).
3.3.3. Protección de la confianza legítima en situaciones de ocupación del espacio público.
El principio de respeto de la confianza legítima encuentra su sustento en el artículo 83 de la Constitución, el cual se refiere a que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”. Esta corporación en diferentes oportunidades ha desarrollado la norma constitucional en mención, y ha indicado que las relaciones de la administración con la comunidad deben ceñirse a ese principio, lo que implica, de una parte, el deber de proceder con lealtad en las relaciones jurídicas y, de otra, el derecho a esperar que los demás obren de la misma forma(30).
Con este principio se busca proteger al administrado de cambios bruscos o intempestivos efectuados por las autoridades cuando estas de manera expresa o tácita han aceptado un comportamiento proveniente del ciudadano(31). Es aplicable a situaciones en las cuales el ciudadano no tiene realmente un derecho adquirido, sino que se encuentra en una posición jurídica que puede ser modificable por la administración. Sin embargo, afirma la Corte:
“(…) si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C.P., art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”(32).
Así, el principio de buena fe, en su ámbito de confianza legítima, exige a las autoridades y a los particulares mantener coherencia en sus actuaciones, respetar los compromisos adquiridos y garantizar la durabilidad y estabilidad de la situación que objetivamente da lugar a esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico(33).
Por otro lado, en lo concerniente a los conflictos que surgen entre la administración y los ocupantes del espacio público, la Corte Constitucional ha optado por buscar una fórmula de conciliación conforme a la cual la administración pueda cumplir con su deber de proteger el espacio público, sin que ello signifique desconocer los derechos de las personas que resulten afectadas en los procesos de recuperación del espacio público(34).
Como ya se anunció, una de las formas de conciliación ha sido la apelación al principio de la confianza legítima(35), el cual, a favor de quienes ocupan el espacio público, sirve para resolver la tensión cuando la administración ha creado expectativas favorables en su favor y de manera sorpresiva cambia las condiciones.
Según la jurisprudencia constitucional, este principio “impone al Estado el deber de respetar las expectativas favorables que su actuación activa u omisiva ha generado en los vendedores informales, respecto de la perdurabilidad del desarrollo del ejercicio de sus actividades laborales en el espacio público”(36).
La confianza legítima, tal y como se expuso en la Sentencia T-314 de 2012(37), guarda estrecha relación con el principio general de la buena fe. Al respecto en dicha oportunidad la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, indicó que en los casos de ocupaciones del espacio público, este principio usualmente se manifiesta en la protección de aquellos ocupantes que creen equivocadamente contar con un derecho sobre este “porque el Estado no solamente les ha permitido sino facilitado que ejecuten actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta situación que la Nación y el municipio contribuyeron a crear”, razón por la cual la Corte ha considerado que “no es justo que esos ocupantes queden desamparados porque estamos en un Estado social de derecho”. El problema radica entonces, en la situación de vulnerabilidad a la que son expuestos quienes son desalojados por ocupar bienes de uso público, pese a que la administración ha tolerado por años que residan o realicen sus actividades económicas en dichos lugares. Así, la modificación de la situación jurídicamente creada por la administración, la obliga a proporcionarles los medios necesarios para reequilibrar su posición, como la adopción de medidas para que los desalojados se puedan adaptar con pocos traumatismos a la nueva realidad.
Por ejemplo, en Sentencia T-729 de 2006(38), esta Corte fijó unos criterios que hacen procedente la aplicación del principio de confianza legítima a los vendedores informales ante medidas de recuperación del espacio público, al respecto indicó:
“para que pueda concluirse que se está ante un escenario en el que resulte aplicable el principio en comento deberá acreditarse que (i) exista la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son ajenos a su preservación; (ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las autoridades correspondientes(39) y (iv) la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las medidas de restitución del espacio público”(40) (subrayado fuera del texto).
En cuanto a la manera de probar la buena fe del administrado en el ejercicio de la actividad informal en el espacio público, la jurisprudencia de esta corporación ha afirmado que “constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores informales: las licencias, permisos concedidos por la administración; promesas incumplidas; tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración. Por ello, se tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados o modificados unilateralmente por la administración, sin que se cumpla con los procedimientos dispuestos en la ley”(41) (negrilla y subrayado fuera del texto).
A manera de ejemplo de la situación descrita, se puede citar la situación estudiada en la Sentencia T-521 de 2004(42). En dicho momento la Corte Constitucional estudió el caso de una vendedora informal, a quien la misma administración le “generó una especie de estabilidad laboral”, ya que le había concedido licencia para la instalación de una caseta en el espacio público, permiso que fue renovado en varias oportunidades en consideración del pago de servicios públicos e impuesto de industria, comercio y avisos. Sin embargo, la administración municipal le comunicó que en el término de ocho días debía cambiar su caseta por un “toldo”, so pena de retirarla del lugar que ocupaba. En esa oportunidad, la Corte consideró que una decisión de dicha naturaleza era incompatible con el principio de confianza legítima. Lo anterior, toda vez que, “si bien ninguna apropiación del espacio público resulta legítima y mucho menos si se desconocen los términos y requisitos concedidos excepcionalmente por la administración para desarrollar ciertas actividades, lo cierto es que en casos como el de la accionante, las licencias o permisos a ella concedidos constituyen prueba de su buena fe(43) la cual debe ser respetada por la entidad accionada al pretender cambiar su situación, puesto que de lo contrario se afectaría adicionalmente el derecho al trabajo de la tutelante”.
“(i) ocurren de modo intempestuoso así que terminan por afectar los derechos que tales comerciantes ejercían en espacios en los cuales su presencia fue hogaño consentida por las autoridades públicas y, no obstante, con motivo de la recuperación como bien público del espacio en el que efectuaban el comercio informal, se les inhibe de continuar desplegando sus actividades en estas zonas y/o cuando las transformaciones suceden (ii) sin que haya mediado previo aviso y/o trámite administrativo bajo el cumplimiento de la garantía fundamental del debido proceso y cuando (iii) no se evalúan cuidadosamente las circunstancias que rodean la situación concreta de las personas dedicadas al comercio informal involucradas y la administración se abstiene de adoptar trámites indispensables para ofrecerles alternativas laborales sin reparar que estas personas han tenido que desplazarse de su sitio y actividad laboral y, en consecuencia, ven menguada las posibilidades para obtener su subsistencia (derecho a la garantía del mínimo vital)”(44) (negrilla fuera del texto)
De este modo, se desconoce el principio de la confianza legítima cuando quien ejerce una actividad informal tiene razones suficientes para confiar que su oficio se desarrolla con consentimiento de la administración, por cuanto “la ha efectuado de modo continuo y su labor ha sido mediada por la concesión de autorizaciones y permisos”(45) u otras actuaciones tácitas de las autoridades que así lo demuestren.
De manera que, nos encontramos frente a un conflicto entre la recuperación del espacio público y el principio de la confianza legítima, el cual le “impone al Estado el deber de respetar las expectativas favorables que su actuación activa u omisiva ha generado en los vendedores informales, respecto de la perdurabilidad del desarrollo del ejercicio de sus actividades laborales en el espacio público”(46).
Lo anterior no quiere decir que las autoridades no puedan adelantar y desarrollar medidas que tiendan a la protección de la integridad de los bienes estatales, sino que tales medidas no pueden adelantarse y desarrollarse intempestivamente, de manera que se afecte la confianza que tienen los administrados en que su conducta no está desconociendo los límites legales y que como tal, pueden seguir desplegando sus actividades sin esperar restricción alguna por parte del Estado. Así, las medidas de recuperación deben orientarse por un proceso administrativo que garantice el derecho de defensa de los ocupantes del espacio público y prevea planes de reubicación para aquellos comerciantes que demuestren que están amparados por el principio de confianza legítima, que emana, no solo de los actos expresos de la administración como la expedición de licencias o permisos, sino que también surge de la tolerancia y permisividad de esta en el ejercicio prolongado de las actividades comerciales en el espacio público(47), es decir, por omisión.
3.3.4. Criterios para la realización de censos anteriores a los programas de recuperación del espacio público.
De esta manera, esta Corporación en la Sentencia T-348 de 2012(48), estableció criterios para la realización del censo, al respecto indicó:
d) La realización de dicho censo y las convocatorias públicas y directas para la identificación de la comunidad afectada, debe ser una responsabilidad no solo de la entidad ejecutora, sino también de las autoridades estatales, quienes en ejercicio de su deber de vigilancia, deben validar la información de las poblaciones afectadas y los estudios de impacto realizados”.
De igual forma, en la Sentencia T-244 de 2012, también se establecieron criterios para mitigar el impacto negativo que la decisión administrativa puede tener en aquellas personas que derivan su actividad económica del comercio informal. Al respecto precisó:
“a. La autoridad competente debe realizar un análisis detallado de todas las personas o grupos que pueden ser impactados con la puesta en marcha de la política de recuperación del espacio público.
b. Dicho análisis no solo debe cobijar a los ocupantes del espacio público sino también a todas aquellas personas que pudieran resultar afectadas con una restricción seria de sus derechos, en particular, aquellas personas o grupos en situación de vulnerabilidad en razón a su situación de pobreza o precariedad económica.
c. Se debe propender por la realización efectiva de los derechos de quienes iban a sufrir un impacto negativo por la decisión administrativa, especialmente, las garantías al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas”.
4.1.1. Resumen de la solicitud.
Solicita el accionante mediante acción de tutela la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad y a la confianza legítima, los cuales considera vulnerados por la alcaldía municipal, la secretaría de gobierno municipal, el departamento administrativo defensoría del espacio público y la inspección de Policía del espacio público de Bucaramanga, toda vez que fue desalojado de su sitio de trabajo, donde ejercía su labor como vendedor de comidas rápidas en el barrio Girardot de Bucaramanga, sin incluirlo en el censo y en los programas de generación de ingresos y reubicación dirigidos a los comerciantes informales de dicha ciudad.
Aduce que a principios del año pasado —enero de 2013—, el alcalde de Bucaramanga fijó la hora cero, la cual prohibía a los vendedores ambulantes continuar ejerciendo su actividad de venta informal en el espacio público del municipio. Por ende, desde que la fuerza pública comenzó a recorrer el barrio Girardot, no ha podido continuar ejerciendo de manera pacífica su actividad económica que consiste en la venta de “comidas rápidas” y, no cuenta con los recursos económicos para sufragar los gastos de su hogar, situación que le está ocasionando una vulneración de su mínimo vital y el de su núcleo familiar.
Dice que el estudio socioeconómico realizado por la administración(49), solo fue efectuado a los vendedores que se encontraban ubicados en los barrios nombrados Ciudadela Real de Minas, Centro y Cabecera. Indica que su sitio de trabajo quedó excluido, por tanto no fue censado.
Por lo anterior, interpuso acción de tutela, solicitando la protección de sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar. En consecuencia, pide (i) que mientras se realiza el estudio de caracterización de ventas informales en el espacio público del barrio Girardot, donde se encuentra ubicado su sitio de trabajo, se efectúa el censo de vendedores informales en el mencionado barrio y se adecuan los locales comerciales o se construyen alamedas, se proceda a inaplicar en su sitio de trabajo lo establecido en los decretos 179 y 544 de septiembre de dos mil doce (2012); (ii) que le sea otorgado un permiso especial para continuar ejerciendo su oficio en el barrio Girardot de Bucaramanga, tal y como se les permitió a los vendedores estacionarios de las casetas en las calles 36 y 35 entre carreras 10-19 del barrio Centro y García Rovira de esa Ciudad; y (iii) en caso de no acceder a sus peticiones, se le reubique en un lugar que reúna las condiciones técnicas y sanitarias para la venta de comidas rápidas, hasta tanto sea reubicado en forma definitiva.
4.1.2. Hechos probados dentro del expediente.
4.1.2.2. Entre los objetivos específicos del plan se encontraba brindarles alternativas distintas a las de vender en el espacio público, para lo cual crearon seis programas concretos a saber: (i) educación gratuita, (ii) vivienda de interés social para quienes tuviesen la posibilidad legal de aspirar a ella, (iii) acceso a un nivel de salud pública, (iv) convenio con el Sena y el instituto municipal de empleo de Bucaramanga, para capacitar a 2.000 vendedores ambulantes, durante 160 horas de capacitación, además de la posibilidad de entregarles capital semilla para crear nuevas empresas, en caso de que su decisión fuera no continuar con su labor informal (fl. 11, cdn. 1).
4.1.2.3. El 3 de septiembre del año 2012, el alcalde expidió el Decreto 179 de 2012, por medio del cual “Se dictan disposiciones para la recuperación y preservación del espacio público en la ciudad de Bucaramanga”. Este documento establece el procedimiento marco a través del cual se generaría la entrega de alternativas económicas, se instalarían y funcionarían las mesas de trabajo con los vendedores y también el procedimiento a seguir para ordenar la restitución del espacio público.
4.1.2.4. Mediante Resolución 544 de 2012, el alcalde municipal ordenó la recuperación del espacio público indebidamente ocupado por vendedores informales en la ciudad de Bucaramanga. Este documento ofrece alternativas económicas y programas existentes para mitigar el impacto de la decisión en los vendedores informales de la ciudad de Bucaramanga.
4.1.2.6. En el informe allegado a este despacho, la entidad accionada, dando respuesta a una de las preguntas realizadas mediante auto del siete (7) de marzo de dos mil catorce (2014), informó que: “(…) Del estudio que realizaron nunca se excluyó a ningún vendedor informal de la ciudad; en cuanto al barrio Girardot, en este no se encontraba problemática alguna de vendedores informales atendiendo a que se trata de un barrio netamente residencial. Aun así no excluía para que a pesar de diferentes llamados e invitaciones a las convocatorias hechas por la administración municipal a los vendedores informales de la ciudad no se vincularan al mismo. El actor pudo acercarse a los sitios dispuestos por la alcaldía municipal en donde se concertó y se dieron a conocer políticas y alternativas que se ofrecían a quienes ostentaban la calidad de vendedores ambulantes” (negrillas y subrayado fuera del texto).
4.1.2.8. Igualmente, se encuentra probado que el actor ha laborado por más de 30 años como vendedor de comidas rápidas en el barrio Girardot de Bucaramanga. Lo anterior fue ratificado por los señores Teresa Azucena Moreno Ortega, Wolmar Eduardo Suárez Quintero, Yasmín Rocío Guerrero Marín, Luís José Chacón Arengas y Martha Patricia Sánchez Sánchez, quienes declararon bajo juramento conocer al señor Hugo Sierra Rojas (fls. 139 al 145, cdn. 1). Al respecto informaron que:
• “La alcaldía no había censado a los vendedores informales del barrio Girardot y que no tenían conocimiento de los planes de reubicación”. Igualmente, indicaron que su sustento es de la actividad que realizan y sus familias dependen de ello (fls. 139-145, cdn. 1).
• Aunado a lo anterior, añadieron que el señor Rojas es el sustento de su núcleo familiar, el cual está compuesto por su esposa, sus dos hijas y sus nietos menores de edad, quienes dependen económicamente de la labor que el ejerce como vendedor de comidas rápidas en el barrio Girardot de Bucaramanga.
• Conforme a lo manifestado por el actor en la declaración rendida el dieciocho (18) de marzo de dos mil catorce (2014), al Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga, y las declaraciones de los demás vendedores del sector, no han reubicado a ningún vendedor del barrio y tampoco les han dado la oportunidad de trabajar. Añadieron que: “No nos censaron nos inscribimos en el Coliseo Peralta porque haya hicieron una convocatoria a todos los vendedores pero dijeron que no censaban sino los del centro, real de minas y cabecera, pero nosotros nunca aparecimos en pantalla, por eso nunca vinieron a censarnos (…) nosotros fuimos averiguar por qué no nos venían a censar nosotros preguntamos al jefe del espacio público y lo que decía era eso que no aparecíamos en pantalla eso siempre era lo que decían. No pues yo iba casi todos los días pero eso perdía uno mucho tiempo porque no nos atendían y no hice más trámites (…)”.
4.1.3. Examen de procedencia de la acción de tutela.
4.1.3.2. Legitimación en la causa por pasiva.
Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia T-416 de 1997(50) explicó en qué consiste la legitimación por pasiva así:
En el caso estudiado se demandó a la alcaldía municipal de Bucaramanga, la secretaría de gobierno municipal de Bucaramanga, el departamento administrativo defensoría del espacio público de Bucaramanga y la inspección de Policía del espacio público de Bucaramanga, pues a juicio del actor, son dichas entidades las presuntas vulneradoras de los derechos fundamentales invocados, al retirarlo de su sitio de trabajo sin incluirlo en el censo y en los programas de generación de ingresos y reubicación dirigidos a los comerciantes informales de Bucaramanga. Aunado a lo anterior, las entidades demandadas son autoridades públicas, de modo que se cumplen las reglas de legitimación por pasiva.
A propósito de este requisito de procedibilidad de la acción de tutela, la Corte Constitucional en la Sentencia T-792 de 2009(51) estableció que:
4.1.3.4. Examen de subsidiariedad.
La Sala estima que en el caso objeto de estudio, teniendo en cuenta las especificidades de la situación del peticionario, como (i) su dependencia y la de su familia de la actividad económica que desempeña como vendedor de comidas rápidas en el barrio Girardot de Bucaramanga; (ii) la precariedad de sus condiciones laborales, (iii) su edad —65 años—, los otros mecanismos de defensa a los que eventualmente pueda acceder, no son idóneos para lograr de manera oportuna la protección de sus derechos fundamentales.
4.1.4. Análisis de la vulneración alegada.
En las pruebas allegadas al proceso de revisión(52), se encuentra acreditado, tal y como se expresó con anterioridad, que en el barrio Girardot, donde el actor dice ejercer su actividad de vendedor de comidas rápidas, no se realizó censo alguno de comercio informal por parte de la administración municipal, ya que como lo indicó la entidad accionada, dicho barrio era considerado residencial(53) y por ello no consideró necesario efectuar el censo. También se encuentra acreditado que en dicha zona han ejercido su actividad informal por varios años, aparte del actor, otros vendedores informales.
Por otro lado, en las pruebas anexadas al expediente de tutela, se puede evidenciar que la alcaldía municipal, por medio del Decreto 179 de 2012 y la Resolución 544 del mismo año, buscaba dar cumplimiento al mandato constitucional estipulado en el artículo 82 y devolverle a todos los ciudadanos de Bucaramanga el espacio público, mediante operativos ajustados a esos actos y en cumplimiento de los mismos.
Con base en lo anterior, se puede afirmar que nos encontramos frente a un posible conflicto entre dos principios constitucionales a saber: en primer lugar, se encuentra el deber que la Constitución(54) le impone a las autoridades de velar por el buen uso del espacio público, y, en segundo lugar, el derecho que tienen todas las personas a tener un trabajo que les permita obtener un sustento diario para sí mismos y su núcleo familiar, más aún cuando dicho trabajo lo han ejercido amparados por el principio de la confianza legítima, según el cual la actividad que han venido ejerciendo está legalmente amparada(55).
Este conflicto se presenta en el caso objeto de estudio, pues el actor ha laborado por más de 30 años en el barrio Girardot —como lo demuestran varios testimonios— y tenía una licencia para poder ejercer su actividad, la cual ya en otras oportunidades había sido renovada por la misma administración municipal, situación esta que le generó una expectativa razonable de estabilidad en relación con su actividad comercial. Además, el tutelante cuenta con 63 años de edad, padece de epilepsia y en este momento su única fuente de ingresos es su oficio como vendedor de comidas rápidas en el espacio público del barrio Girardot de Bucaramanga, lo cual fue reiterado con los testimonios de los señores Teresa Azucena Moreno Ortega, Wolmar Eduardo Suárez Quintero, Yasmín Rocío Guerrero Marín, Luís José Chacón Arengas y Martha Patricia Sánchez Sánchez.
Si bien la alcaldía tiene la obligación de velar por el adecuado uso del espacio público, conforme al principio de la confianza legítima y a su deber de protección de los derechos de quienes subsisten gracias al comercio informal, tiene también que establecer, como se indicó en la Sentencia T-244 de 2012, políticas de recuperación y de compensación, previa realización de estudios de impacto que evidencien los diferentes grados de afectación, con participación de la comunidad.
Además, el actor en su escrito de tutela y en el interrogatorio realizado por el despacho comisorio afirma que no se le permitió censarse. Al respecto indica: “(…) que se inscribió en el Coliseo Peralta pero que allá les dijeron que no los censaban, que allá era para los vendedores informales de otras zonas. Dice que esperaron a que fueran a censarlos pero nunca lo hicieron, por lo cual le preguntaron al Jefe de Espacio Público por qué no los habían censado y él solo respondía que ellos no aparecían en la pantalla”.
Por estas razones, en el presente caso, se evidencia que la autoridad competente debió haber realizado un análisis más detallado de todos los vendedores que iban a ser impactados con la puesta en marcha de la política de recuperación del espacio público, amparados por lo que consideró “confianza legítima” y en situación de vulnerabilidad por razones económicas, por lo que dicho análisis no solo debió cobijar a los ocupantes del espacio público de ciertos barrios de la ciudad, sino que debió extenderse a todos sin importar si algunos sectores eran considerados “residenciales” o no. En otras palabras, debió expandir el censo y los programas de reubicación a toda la población que derivaba su sustento de dicha actividad comercial. A juicio de la Sala, la respuesta de la entidad no tiene una justificación suficiente de por qué no hizo el censo en el barrio Girardot.
Siguiendo con el mismo lineamiento, en Sentencia T-1258 de 2008, esta corporación, reconoció el efecto inter comunis de la sentencia manifestando que, “(…) el presente proveído, no quiere ser un nuevo factor de diferenciación injustificada entre las personas de talla baja al interior de la Corte Constitucional, por lo que se le debe dar a las personas de talla pequeña el tratamiento especial antes descrito, para asegurar su igualdad efectiva.
Por ende, para el universo de personas que se encuentran en igualdad de condiciones que el tutelante, —esto es, personas con enanismo que acceden a la Corte Constitucional solicitando información en las dependencias de atención al público—, los efectos de esta sentencia no cobijarán solamente al demandante, sino que también beneficiarán a quienes ostenten la misma condición de ciudadanos de talla baja, siguiendo las reglas de atención a las personas con discapacidad, y las directrices de seguridad y atención, previamente expuestas (…)”.
Igualmente, en la Sentencia T-843 de 2009, la Corte Constitucional reiteró que “(…) los efectos de la decisión del juez de tutela nunca son erga omnes; en todos los casos, aun en aquellos en que la decisión de tutela rebasa los efectos estrictamente inter partes del proceso, este se traba entre una persona o personas que denuncian la vulneración de sus derechos fundamentales, y otra u otras a quien o a quienes se imputa dicha violación. Por ello el examen del juez de tutela no puede prescindir del estudio relativo sobre si la acción o la omisión de la persona o personas concretamente demandadas conduce a la violación de derechos fundamentales del o de los demandantes. Es decir, los efectos de la decisión primeramente se producen siempre entre las partes del proceso, sin perjuicio de que, en eventos especialísimos, como los que se acaban de comentar, puedan extenderse a terceras personas en virtud de las figuras de efectos “inter pares” o “inter comunes”.
En otras palabras, hay eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración, tanto del derecho fundamental del tutelante, como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice, paradójicamente, en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran frente a la autoridad, en condiciones comunes a las del particular accionado (…)” (subrayado fuera del texto).
En consecuencia, la Sala ordenará a las entidades demandadas realizar nuevamente el censo de vendedores informales en el barrio Girardot de Bucaramanga e informar al actor y a los demás vendedores informales de dicho barrio, sobre los programas de capacitación, de formalización de la economía y los planes de reubicación existentes en la ciudad de Bucaramanga para los comerciantes informales, y brindarle la oportunidad de participar en tales programas, en caso de que así lo deseen.
En segundo lugar, la actividad del actor estaba cobijada por la confianza legítima, ya que lleva trabajando más de 30 años en ventas informales en el barrio Girardot como fue respaldado por varios testimonios, y previamente la administración muncipal le había dado licencias para el desarrollo de ese oficio, copia de las cuales se encuentran en el expediente.
En tercer lugar, si bien es cierto la alcaldía de Bucaramanga debe velar por el mejor uso del espacio público y, en ese orden de ideas, puede adelantar programas de recuperación del espacio público, tales medidas, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, deben estar precedidas de estudios comprensivos de los impactos, censos de los afectados y diseño de programas que ofrezcan alternativas a quienes sufren impactos negativos según el grado de afectación sufrido. En este caso, si bien es cierto la administración adelantó un censo, este no fue comprensivo, pues sin una debida justificación, no tuvo en cuenta a los vendedores informales del barrio Girardot. En este punto la Sala recuerda que los accionados se limitaron a afirmar que el censo no se llevó a cabo en ese barrio porque es “residencial”.
Primero: REVOCAR la sentencia dictada el veintiuno (21) de junio de dos mil trece (2013), por el Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga, que confirmó la decisión de primera instancia proferida el tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga, que negó por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Hugo Sierra Rojas en contra de la alcaldía municipal de Bucaramanga, la secretaría de gobierno municipal de Bucaramanga, el departamento administrativo defensoría del espacio público de Bucaramanga y la inspección de Policía del espacio público de Bucaramanga. En su lugar, CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la protección del principio de confianza legítima, al trabajo y al mínimo vital del actor, de conformidad con las consideraciones de esta providencia.
(1) “ART. 15.—Etapas de la actuación administrativa. El alcalde de Bucaramanga aplicará las siguientes etapas a la actuación administrativa, previa a la aplicación del procedimiento policivo previsto en el Manual de Policía, Convivencia y Cultura Ciudadana de Bucaramanga.
Numeral 4. Efectuada la diligencia de registro, esta información se recaudará y se remitirá inmediatamente al departamento administrativo de la defensoría del espacio público con el propósito de proyectar adecuadamente las alternativas económicas y programas sociales y de armonizar esta información con otros programas y entidades gubernamentales (…)”.
(2) “Segunda: (…) los locales ubicados en el tercer piso del Centro Comercial Feghali destinados de acuerdo al estudio técnico de caracterización que obra en el expediente de la acción de tutela, para reubicar a los vendedores informales de venta de comidas rápidas, no tienen licencia de funcionamiento expedida por la secretaría de salud, no tienen gas natural, no tiene cada local servicio de agua, no tiene mesón, lavaplatos, sifones de desagüe en el piso, requisitos exigidos por la Ley 9ª de 1979 para su funcionamiento, y al ser reubicado en uno de los mencionados locales sin haberlos adecuado me impide continuar ejerciendo mi actividad de comidas rápidas (…)”.
(3) La Corte Constitucional se ha pronunciado en numerosas sentencias sobre este tema. Se pueden resaltar la Sentencia SU-360 de 1999, en la cual la Sala Plena se ocupó de revisar los fallos adoptados en 36 expedientes de tutela que fueron acumulados para tal efecto. En esta providencia se buscó solucionar la situación de varios vendedores informales que habían ocupado el espacio público durante largos períodos de tiempo con la aquiescencia expresa o tácita de las autoridades, y que vieron defraudada su buena fe con la intempestiva adopción de decisiones policivas de desalojo. Para resolver esta controversia se procuró armonizar los intereses y derechos de los vendedores informales con el coexistente deber de las autoridades de preservar el espacio público para el disfrute de la colectividad, para lo cual se dio prevalencia a la promoción del interés general, al permitir el desalojo siempre y cuando, este se acompañe de alternativas de reubicación para los afectados. Estos criterios fueron reiterados en la Sentencia SU-601A del mismo año. En estas providencias la Corte reiteró y precisó los criterios que se deben tener en cuenta para que prospere la acción de tutela como mecanismo para proteger el derecho fundamental al trabajo, cuando existe una tensión entre este y el deber de las autoridades de preservar y recuperar el espacio público.
(4) Los artículos 63 y 102 de la Carta se ocupan del tema del espacio público y disponen cuáles son los bienes de uso público que pertenecen a la Nación.
(5) Ver entre otras, Sentencia T-135 de 2010 M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
(6) Cfr. Corte Constitucional. M. P. Fabio Morón Díaz. En el mismo sentido la Sentencia SU-360 de 1999 M. P. Alejandro Martínez Caballero.
(7) En la Sentencia SU-360 de 1999 M. P. Alejandro Martínez Caballero se afirmó que: “(…) el trastorno del espacio público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes, puede llegar a vulnerar no solo derechos constitucionales individuales de los peatones y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y a las que no lo tiene. En efecto, algunos estudios y estadísticas sugieren que los actos de perturbación que ocurren en un sitio público, posiblemente afectan a miles de personas por hora. Los ciudadanos, entonces, a mayor desorden en las áreas comunes, tienen la tendencia de disminuir su acceso a ellas, generando en consecuencia un detrimento de esas mismas localidades y una disminución en su utilización por parte de la sociedad en general. Esas situaciones como consecuencia, crean la necesidad de cerrar establecimientos de comercio y de trasladar y cambiar los lugares de trabajo de muchas personas, en razón de la complejidad que adquieren tales zonas, el difícil el acceso a ellas, al parqueo, e incluso el favorecimiento de actividades ilícitas”.
(8) Ver en este sentido sentencias T-222 de 1992 M. P. Jaime Sanín Greiffenstein, T-203 de 1993 M. P. José Gregorio Hernández Galindo, T-372 de 1993 M. P. Jorge Arango Mejía.
(9) M. P. Jaime Sanín Greiffenstein.
(10) Ver sentencias T-801 de 2006, T-908 de 2010, T-135 de 2010, T-458 de 2011, T-244 de 2012, T-904 de 2012 y T-314 de 2012.
(11) Ver sentencias T-660 de 2002 M. P. Clara Inés Vargas Hernández y T-034 de 2004 M. P. Jaime Córdoba Triviño. “El precedente jurisprudencial analizado prevé que ante la iniquidad social que demuestra el ejercicio del comercio informal y la grave afectación de los derechos fundamentales de quienes se ven relegados a estas actividades, es imprescindible que el Estado ofrezca, previamente a la ejecución de un programa de recuperación del espacio público, medidas dirigidas a aminorar los efectos lesivos, en términos de derechos fundamentales, de la aplicación de dicho programa. En ese sentido, todo programa de restitución del espacio público debe estar acompañado de una política dirigida a impedir la afectación desproporcionada de los intereses de grupos marginados de la población”. Sentencia T-021 de 2008 M. P. Jaime Araujo Rentería.
(13) M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(14) SU-360 de 1999.
(15) Precedente establecido en la Sentencia T-729 de 2006.
(17) M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(19) Ver sentencias T-660 de 2002 M. P. Clara Inés Vargas Hernández y T-034 de 2004 M. P. Jaime Córdoba Triviño. “El precedente jurisprudencial analizado prevé que ante la iniquidad social que demuestra el ejercicio del comercio informal y la grave afectación de los derechos fundamentales de quienes se ven relegados a estas actividades, es imprescindible que el Estado ofrezca, previamente a la ejecución de un programa de recuperación del espacio público, medidas dirigidas a aminorar los efectos lesivos, en términos de derechos fundamentales, de la aplicación de dicho programa. En ese sentido, todo programa de restitución del espacio público debe estar acompañado de una política dirigida a impedir la afectación desproporcionada de los intereses de grupos marginados de la población”. Sentencia T-021 de 2008 M. P. Jaime Araujo Rentería.
(20) Sobre los límites de la prevalencia del principio del interés general sobre el particular y la protección del espacio público la Corte Constitucional señaló “No obstante, este importante principio fundamental no puede ser aplicado sin tener en cuenta la relación directa que genera la persona con el espacio en el cual se encuentra y sobre el cual cimienta sus actividades económicas, sociales, culturales, entre otras”. Cfr. Sentencia T-244 de 2012 M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(21) Sobre los límites de la prevalencia del principio del interés general sobre el particular y la protección del espacio público la Corte Constitucional señaló “No obstante, este importante principio fundamental no puede ser aplicado sin tener en cuenta la relación directa que genera la persona con el espacio en el cual se encuentra y sobre el cual cimienta sus actividades económicas, sociales, culturales, entre otras”. Cfr. Sentencia T-244 de 2012 M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(22) Criterio reiterado en la Sentencia T-904 de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(23) Corte Constitucional, Sentencia T-630 de 2008. M. P. Jaime Córdoba Triviño. Establecido previamente en la Sentencia T-773 de 2007 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, con las siguientes palabras: “Lo que está en juego cuando se subraya la necesidad de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio público se estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten —en la medida de lo factible— las consecuencias negativas que puedan derivarse eventualmente de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad misma del mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer protección a quienes, dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestos o puestas en situación de indefensión. Como lo ha recordado la Corte, los derechos constitucionales fundamentales de estas personas no pueden ser restringidos hasta el extremo de hacerlas soportar “una carga pública desproporcionada, con mayor razón, si quienes se encuentran afectados (as) por las políticas, programas o medidas se hallan en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica”.
(24) Ver Sentencia T-244 de 2012 M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(25) M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(26) Corte Constitucional, Sentencia T-729 del 25 de agosto de 2006. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
(27) M. P. Jaime Córdoba Triviño.
(28) M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(29) Corte Constitucional, Sentencia T-772 del 4 de septiembre de 2003. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(30) Ver entre otras, las Sentencias C-544 de 1994, M. P. Dr. Jorge Arango Mejía y T-097 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
(31) “Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C.P., art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política” Cfr. Sentencia C-478 de 1998 M. P. Alejandro Martínez Caballero.
(32) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-478 del 9 de septiembre de 1998, M. P. Alejandro Martínez Caballero. También en la Sentencia T-034 de 2004 M. P. Jaime Córdoba Triviño.
(33) Ver sentencias T-053 del 24 de enero de 2008. M. P. Rodrigo Escobar Gil y T-926 de 2010 M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(34) Ver sentencias T-021 de 2008 M. P. Jaime Araujo Rentería, T-775 de 2009 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-135 de 2010 M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-454 de 2011 M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
(35) Ver entre otras, sentencias T-396 de 1997 M. P. Antonio Barrera Carbonell, SU-360 de 1999 M. P. Alejandro Martínez Caballero, T-034 de 2004 M. P. Jaime Córdoba Triviño, T-152 de 2011 M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-458 de 2011 M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(36) Cfr. Sentencia T-053 de 2008. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
(37) M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(38) M. P. Jaime Córdoba Triviño.
(39) “Para el caso específico de este requisito, Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-160 de 1996, M. P. Fabio Morón Díaz”.
(40) Cfr. Sentencia T-729 de 2006 M. P. Jaime Araujo Rentería. Entre otras, sentencias SU-360 de 1999 M. P. Alejandro Martínez Caballero, T-034 de 2004 M. P. Jaime Córdoba Triviño, T-097 de 2011 M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
(41) Cfr. Sentencia T-021 de 2008 M. P. Jaime Araujo Rentería.
(43) Corte Constitucional T-160 de 1996 M. P. Fabio Morón Díaz, T-550 de 1998 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-778 de 1998 M. P. Alfredo Beltrán Sierra y SU-360 de 19999 M. P. Alejandro Martínez Caballero.
(44) Cfr. Sentencia T-773 de 2007 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(45) Cfr. Sentencia T-773 de 2007 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(46) Ibídem. Sentencia T-053 del 24 de enero de 2008. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
(47) Ibídem. Sentencia SU-360 del 19 de mayo de 1999. M. P. Alejandro Martínez Caballero.
(49) Denominado “caracterización de la población que expende en el espacio público”.
(50) M. P. Antonio Barrera Carbonell.
(51) M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
(52) Acta de inspección judicial realizada en Bucaramanga en el barrio Girardot el 18 de marzo de 2014 por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga. En la inspección estuvieron presentes el actor de la acción de tutela, la jueza y secretaria del Juzgado comisionado, dos (2) técnicos en fotografía y cinco (5) testigos comerciantes de la zona.
(53) Esto se puede evidenciar el informe enviado a esta Corte el 20 de marzo de 2014, donde la accionada da respuesta al auto proferido el 7 de marzo de 2012. Documento contestado por la directora del departamento administrativo de la defensoría del espacio público de Bucaramanga (fls. 10-120 del cdn. ppal. del expediente).
(54) Artículo 82 de la Constitución “es deber del Estado velar por la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.
(55) Sentencia T-908 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo.

References: artículo 15
e contrario
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 artículo 15
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 Resolución 
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 artículo 82
 artículo 334
 artículo 83
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 82
 Artículo 82