Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Lausunto/Sidor/GrUU_49+2017.aspx
Timestamp: 2020-01-25 16:27:47+00:00

Document:
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om inkomstdatasystemet och till vissa lagar som har samband med den (RP 134/2017 rd): Ärendet har remitterats till grundlagsutskottet för utlåtande till finansutskottet.
I propositionen föreslås det att det stiftas en lag om inkomstdatasystemet. Det föreslås dessutom att de ändringar som den nya lagen förutsätter företas i lagen om Skatteförvaltningen, lagen om beskattningsförfarande, lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ och lagen om arbetsgivares sjukförsäkringsavgift.
Lagen om inkomstdatasystemet och lagen om ändring av lagen om Skatteförvaltningen avses träda i kraft den 1 januari 2018 och de övriga lagarna den 1 januari 2019. Lagen om inkomstdatasystemet ska tillämpas på uppgifter om prestationer som betalats den 1 januari 2019 eller därefter. Från ingången av 2019 ska Skatteförvaltningen, pensionsanstalterna, Pensionsskyddscentralen, Folkpensionsanstalten samt arbetslöshetsförsäkringsfonden använda uppgifterna i inkomstregistret. Andra aktörer ska börja använda uppgifterna i inkomstregistret vid ingången av 2020.
I motiveringen till lagstiftningsordningen granskar regeringen lagförslaget med avseende på skyddet för privatlivet och skyddet för personuppgifter, som tryggas genom 10 § 1 mom. i grundlagen, och med avseende på grundlagens 12 § 2 mom., som gäller offentlighetsprincipen, 21 §, som gäller rättsskydd, och 80 §, som gäller normgivningsbemyndiganden. Regeringen anser att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning men anser det önskvärt att grundlagsutskottets utlåtande om propositionen inhämtas.
Ändamålet med inkomstregistret är att ta emot och lagra inkomstuppgifter som prestationsbetalare har lämnat och andra uppgifter som har samband med dem och att förmedla uppgifterna till uppgiftsanvändarna för ändamål i enlighet med 13 § i lagförslaget. Det är fråga om ett centraliserat riksomfattande informationssystem för lämnande av inkomst- och förmånsuppgifter.
I inkomstregistret registreras personuppgifter. Förslaget är därför av betydelse för skyddet för privatlivet och skyddet för personuppgifter. I sin bedömning av bestämmelser av det här slaget har grundlagsutskottet brukat anse att bestämmelserna måste granskas mot 10 § i grundlagen. Enligt den paragrafens 1 mom. utfärdas närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter genom lag. Utskottet har i sin praxis betonat att reglering på lagnivå om behandling av personuppgifter ska vara heltäckande och detaljerad (se t.ex. GrUU 31/2017 rd, s. 2).
Grundlagsutskottet har också fäst uppmärksamhet vid att Europeiska unionens allmänna dataskyddsförordning, som trädde i kraft våren 2016 och ska börja tillämpas under 2018 och som är bindande också för den finländska lagstiftaren, lägger fast reglerna för skydd av fysiska personer vid behandling av personuppgifter och reglerna för fri rörlighet för personuppgifter (se GrUU 31/2017 rd, s. 3, GrUU 42/2016 rd, s. 3). Utskottet anser också att det är av relevans att artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tillförsäkrar var och en rätt till skydd för personuppgifter (GrUU 31/2017 rd, s. 3). Utskottet har också påpekat att man vid tillämpningen av EU-lagstiftningen om behandling av personuppgifter måste ta hänsyn till respekten för privatlivet enligt artikel 7 och skyddet för personuppgifter enligt artikel 8 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och att EU-domstolens domar på dessa punkter är utslagsgivande för det viktigaste innehållet i respekten för privatlivet och skyddet för personuppgifter (se t.ex. GrUU 21/2017 rd).
Grundlagsutskottet har ansett att det inte finns något hinder för att kraven på räckvidd för, exakthet hos och noggrann avgränsning av bestämmelser om skyddet av personuppgifter till vissa delar kan uppfyllas genom en ändamålsenligt beredd allmän unionsförordning eller genom en allmän nationell lag (se även GrUU 31/2017 rd, s. 3—4, GrUU 5/2017 rd, s. 9, GrUU 38/2016 rd, s. 4, GrUU 54/2010 rd, s. 2). Dataskyddsförordningen är en EU-rättsakt som till alla delar är förpliktande och direkt tillämplig lagstiftning i samtliga medlemsstater. I EU-domstolens rättspraxis har unionslagstiftningen företräde framför nationell rätt i överensstämmelse med de villkor som lagts fast i denna rättspraxis (se även t.ex. GrUU 51/2014 rd, s. 2/II).
Dataskyddsförordningen föreskriver om nationellt handlingsutrymme i vissa frågor. I skäl 10 i förordningen sägs det att vad gäller behandlingen av personuppgifter för att fullgöra en rättslig förpliktelse, för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning som utförs av den personuppgiftsansvarige, bör medlemsstaterna tillåtas att behålla eller införa nationella bestämmelser för att närmare fastställa hur bestämmelserna i förordningen ska tillämpas. Jämte den allmänna och övergripande lagstiftning om dataskydd varigenom direktiv 95/46/EG genomförs har medlemsstaterna flera sektorsspecifika lagar på områden som kräver mer specifika bestämmelser. Enligt det nämnda skälet ger förordningen dessutom medlemsstaterna handlingsutrymme att specificera sina bestämmelser, även för behandlingen av särskilda kategorier av personuppgifter. Förordningen utesluter inte att det i medlemsstaternas nationella rätt fastställs närmare omständigheter för specifika situationer där uppgifter behandlas, inbegripet mer exakta villkor för laglig behandling av personuppgifter.
Det ingår inte i grundlagsutskottets konstitutionella uppdrag att bedöma den nationella genomförandelagstiftningen med avseende på den materiella EU-rätten (se t.ex. GrUU 31/2017 rd, s. 4). Enligt utskottet är det ändå viktigt att det i den mån som EU-lagstiftningen kräver reglering på det nationella planet eller möjliggör sådan tas hänsyn till de krav som de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna ställer när det nationella handlingsutrymmet utnyttjas (se GrUU 25/2005 rd).
Utöver detta har grundlagsutskottet särskilt påpekat att inskränkningar i skyddet för privatlivet måste bedömas utifrån de allmänna villkoren för inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna (se GrUU 42/2016 rd, s. 2—3 och de utlåtanden som nämns där). Utskottets tolkningspraxis har varit att lagstiftarens handlingsutrymme när man föreskriver om behandling av personuppgifter särskilt begränsas av att skyddet för personuppgifter delvis ingår i samma moment i grundlagens 10 § som skyddet för privatlivet. Lagstiftaren ska tillgodose denna rätt på ett sätt som är godtagbart med avseende på de samlade grundläggande fri- och rättigheterna. Utskottet har därför ansett att särskilt tillåtande av behandling av känsliga uppgifter berör själva kärnan i skyddet för personuppgifter (GrUU 37/2013 rd, s. 2/II), vilket inneburit att inrättandet av register med sådana uppgifter måste bedömas mot villkoren för inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna, särskilt lagstiftningens acceptabilitet och proportionalitet (GrUU 29/2016 rd och t.ex. GrUU 21/2012 rd, GrUU 47/2010 rd och GrUU 14/2009 rd).
Enligt motiven till lagstiftningsordningen ska det inte i inkomstregistret föras in sådana uppgifter som hör till de särskilda kategorierna av personuppgifter enligt artikel 9 i dataskyddsförordningen. Dessa motsvarar huvudsakligen de så kallade känsliga uppgifter som avses i grundlagsutskottets praxis. Enligt utskottets mening är de föreslagna bestämmelserna synnerligen exakta till dessa delar, och utskottet har ingenting att anmärka när det gäller kravet på exakta och detaljerade bestämmelser. Utskottet har å andra sidan också påpekat att bestämmelserna om behandling av personuppgifter är tungrodda och komplicerade (se t.ex. GrUU 31/2017 rd, s. 4, och GrUU 71/2014 rd, s. 3). Utskottet anser att det vid den fortsatta behandlingen av lagförslaget är skäl att noga utreda behovet av sådana kompletterande särskilda bestämmelser som dataskyddsförordningen och den kompletterande nationella allmänna lagen möjliggör eller kräver.
Grundlagsutskottet fäster också uppmärksamhet vid bestämmelsen i 2 § 1 mom. i lagförslag 1. Enligt den tillämpas det på behandlingen av personuppgifter i inkomstdatasystemet EU:s dataskyddsförordning och nationella bestämmelser om skydd för personuppgifter, om inte något annat föreskrivs i lagen om inkomstdatasystemet.
Grundlagsutskottet anser att man inte i den här fasen av genomförandet av dataskyddsförordningen bör ta in en så omfattande materiell hänvisning om att förordningen utifrån den nationella lagstiftningen ska tillämpas utanför det tillämpningsområde som anges i förordningen. Det handlar om en väsentlig och vittgående grundläggande lösning med tanke på skyddet för privatlivet och för personuppgifter enligt grundlagens 10 §. Det är motiverat att grundlagsutskottet tar ställning till bestämmelser av det slaget på det sätt som avses i grundlagens 74 § först i samband med behandlingen av den nya allmänna lag som redan håller på att beredas och som ska komplettera Europeiska unionens allmänna dataskyddsförordning (se också GrUU 14/2009 rd, s. 4/I.). När det blir aktuellt kommer man också att bedöma de allmänna begränsningsförslag jämte motiveringar som hänför sig till liknande förslag om att utvidga det nationella tillämpningsområdet för förordningen som det som ingår i 2 § i förslaget. En annan sak som är av betydelse är att lagen om inkomstdatasystemet avses träda i kraft den 1 januari 2018 men dataskyddsförordningen, som redan trätt i kraft, ändå börjar tillämpas först den 25 maj 2018.
Enligt uppgifter till grundlagsutskottet har bestämmelsen, som har formen av en materiell hänvisning, ändå bara ett informativt syfte. Om det är tanken, måste man vid den fortsatta behandlingen av det nu aktuella lagförslaget noga överväga om en informativ hänvisningsbestämmelse behövs. Om en sådan bestämmelse anses vara nödvändig, bör den ha formen av en informativ och inte en materiell hänvisning. Enligt uppgift till utskottet ger den föreslagna bestämmelsen också delvis felaktig information om möjligheten till nationell reglering som avviker från EU-förordningen, särskilt när det gäller regleringens omfattning.
Enligt regeringens proposition ska Skatteförvaltningen påföra den anmälningsskyldige en förseningsavgift, om vissa uppgifter som omfattas av anmälningsskyldigheten inte har lämnats senast den åttonde dagen i den kalendermånad som följer på betalningsmånaden. En förseningsavgift som påförs på grundval av prestationsbeloppet ska vara högst 15 000 euro per kalendermånad. Förseningsavgift påförs inte fysiska personer eller dödsbon, om det inte gäller anmälan om prestationer i anslutning till näringsverksamhet eller jord- eller skogsbruk.
Förseningsavgift påförs om de lagfästa skyldigheterna överträds eller försummas. Enligt grundlagsutskottets tolkningspraxis är sådana avgifter med avseende på 81 § i grundlagen varken skatter eller avgifter, utan administrativa påföljder av sanktionskaraktär för en lagstridig gärning. I sak jämställer utskottet en ekonomisk påföljd av straffkaraktär med en straffrättslig påföljd (se t.ex. GrUU 2/2017 rd, s. 4—5, GrUU 14/2013 rd, GrUU 17/2012 rd, GrUU 9/2012 rd, s. 2/I). Utifrån 2 § 3 mom. i grundlagen ska de allmänna grunderna för administrativa påföljder bestämmas i lag, eftersom det innebär utövning av offentlig makt att påföra en sådan typ av avgift. Utskottet har också ansett att det är fråga om betydande utövning av offentlig makt. Det ska lagstiftas exakt och tydligt om grunderna för betalningsskyldigheten och avgiftens storlek samt om den betalningsskyldiges rättsskydd och grunderna för att verkställa lagen (se t.ex. GrUU 17/2012 rd, GrUU 9/2012 rd, s. 2/I, GrUU 57/2010 rd, s. 2/II). Även om kravet på exakthet enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen i grundlagens 8 § inte direkt gäller administrativa påföljder kan det allmänna kravet på exakthet ändå inte förbigås i ett sammanhang som här (se t.ex. GrUU 14/2013 rd, GrUU 17/2012 rd, GrUU 9/2012 rd, s. 2/I—II, GrUU 57/2010 rd, s. 2/II). Bestämmelserna ska också uppfylla proportionalitetskraven i fråga om påföljderna (se t.ex. GrUU 28/2014 rd och GrUU 15/2014 rd).
Enligt 22 § 1 mom. i lagförslag 1 ska förseningsavgift påföras om förutsättningarna är uppfyllda. Det ingår således inte någon prövningsrätt i påförandet av avgiften, som är en administrativ påföljdsavgift av straffkaraktär. Den anmälningsskyldige behöver inte heller ha förfarit oaktsamt eller uppsåtligen för att avgiften ska kunna påföras. Enligt 22 § 3 mom. i lagförslag 1 behöver förseningsavgift ändå inte påföras om anmälan lämnas in för sent på grund av en störning i det allmänna datanätet eller i inkomstdatasystemets e-tjänst.
Grundlagsutskottet anser att det i fråga om det nu aktuella lagförslaget är av betydelse att förseningsavgiften påförs genom ett automatiserat registreringsförfarande där stora mängder data behandlas. Förseningsavgift påförs i allmänhet inte heller fysiska personer. Utskottet har ändå med hänsyn till 21 § och 81 § 1 mom. i grundlagen noterat att man inte ens i en masshantering som beskattningen får äventyra kraven på god förvaltning eller de skattskyldigas rättsskydd (GrUU 35/2005 rd, s. 2/I). Utskottet har brukat anse att bestämmande av en påföljd utifrån så kallat strikt ansvar och omvänd bevisbörda står i konflikt med den oskyldighetspresumtion som avses i grundlagens 21 § (GrUU 2/2017 rd, s. 5, GrUU 57/2010 rd, GrUU 4/2004 rd, s. 7/II, se också GrUU 15/2016 rd). Å andra sidan har bestämmelser med utskottets medverkan införts om administrativa påföljder som får påföras utan något explicit villkor om att personen har förfarit oaktsamt eller uppsåtligen (GrUU 57/2010 rd, GrUU 32/2005 rd).
Grundlagsutskottet behandlade nyligen ett lagförslag enligt vilket skatteförhöjning, som påförs utan att det görs någon bedömning av uppsåt eller oaktsamhet, inte behöver påföras om försummelsen är ringa, om det finns ett giltigt skäl till försummelsen eller om påförande av skatteförhöjning i oklara fall eller fall som lämnar rum för tolkning skulle vara oskäligt med hänsyn till omständigheterna. Utskottet ansåg att det ansvar som är oberoende av oaktsamhet blir skäligare tack vare bestämmelserna om eftergift i fråga om skatteförhöjning (GrUU 39/2017 rd, s. 4, se också GrUU 32/2005 rd). Utskottet hänvisade till att regleringen av sänkning av skatteförhöjningsbeloppet också har betydelse för påföljdens proportionalitet. Utskottet ansåg att bestämmelserna bör ändras på så sätt att Skatteförvaltningens prövning vid beslut om att inte påföra skatteförhöjning ska vara bunden prövning, och att skatteförhöjning inte ska påföras om de villkor som anges i bestämmelsen är uppfyllda (GrUU 39/2017 rd, s. 4).
I det aktuella sammanhanget blir bestämmelserna utifrån en samlad bedömning inte problematiska med avseende på 21 § i grundlagen när man beaktar de ovannämnda särdragen i förseningsavgiften. Grundlagsutskottet anser att det ändå med anledning av det som sägs ovan är nödvändigt att precisera bestämmelserna om att inte påföra förseningsavgift så att man inför rättslig prövning. Dessutom bör man ta in en uttrycklig bestämmelse om att förseningsavgift helt eller delvis inte behöver påföras till exempel om förseningen är obetydlig, det finns ett giltigt skäl för förseningen eller om det av något annat särskilt skäl skulle vara oskäligt att påföra avgift.
I 22 § 4 mom. i lagförslag 1 i propositionen sägs det att på beslut och ändringssökande som gäller förseningsavgift tillämpas lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ.
Bestämmelsen är relevant med avseende på 21 § i grundlagen om rättsskydd och garantier för en god förvaltning. I 21 § 1 mom. sägs att var och en har rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en behörig myndighet. Enligt 2 mom. ska bland annat rätten att bli hörd samt andra garantier för en god förvaltning tryggas genom lag.
Den lag som det hänvisas till ska enligt dess 1 § tillämpas på beskattningsförfarandet och ändringssökandet beträffande de skatter och avgifter som hör till Skatteförvaltningens uppgiftsområde och som det föreskrivs om i de lagar som räknas upp i paragrafen. Enligt grundlagsutskottets uppfattning föreskrivs det i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ uttryckligen om det tillämpliga förfarandet vid beskattningen. I de nu aktuella bestämmelserna om påförande av förseningsavgift handlar det inte om beskattningsförfarande, och innehållet i den reglering som det hänvisas till är inte helt tydligt och därmed inte problemfritt från rättsskyddssynpunkt i det här sammanhanget. Särskilt svåra att tillämpa är enligt utskottet bestämmelserna om ändringssökande. Enligt dem får ändring i Skatteförvaltningens beslut sökas av den skattskyldige, den som är ansvarig för skatten och någon annan som enligt den berörda skattelagen har rätt att söka ändring. Kravet på rättsskydd är enligt utskottet särskilt viktigt när det gäller påföljder av straffkaraktär. Därför bör bestämmelserna om ändringssökande preciseras så att det tydligt framgår att den anmälningsskyldige har besvärsrätt. Ändringen är en förutsättning för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Grundlagsutskottet anser att bestämmelserna också i övrigt bör preciseras så att den anmälningsskyldiges processuella rättigheter framgår tydligt av lagen. Det gäller både förfarandet när förseningsavgiften påförs och rättsskyddsförfarandena. Mest motiverat vore det enligt utskottet att iaktta de allmänna lagarna om förvaltning och förvaltningsprocess, kompletterade med eventuella särskilda bestämmelser om undantag.
Grundlagsutskottet lyfter ändå särskilt fram bestämmelsen i 22 § 2 mom. i lagförslag 1. I momentet sägs det att innan förseningsavgift påförs ska prestationsbetalaren, om det behövs av särskilda skäl, ges tillfälle att lämna en utredning på det sätt som föreskrivs i 7 § i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ. Bestämmelsen motiveras med att avgiften inte prövas i det enskilda fallet utan bestäms i en automatisk process och beräknas enligt schablon. En motsvarande bestämmelse om förseningsavgift har i sig införts i lagen om beskattningsförfarande, med utskottets medverkan (se GrUU 39/2017 rd). Den förseningsavgift som bedömdes då kan ändå inte direkt jämställas med den nu föreslagna avgiften på maximalt 15 000 euro, eftersom det då gällde en påföljd som är lindrigare än skatteförhöjning och vars belopp är rätt litet: förseningsavgiften enligt lagen om beskattningsförfarande är 50 euro per skatteår för fysiska personer och dödsbon och 100 per skatteår för övriga skattskyldiga.
Rätten att bli hörd hör till rätten till en god förvaltning som tryggas i grundlagens 21 § 2 mom. Enligt förarbetena till reformen av de grundläggande rättigheterna hindrar bestämmelsen i grundlagen inte att man genom lag föreskriver om mindre undantag från de delområden i en god förvaltning som räknas upp där (RP 309/1993 rd, s. 78/II). Också i förvaltningslagen, som är den allmänna lag där det föreskrivs om grunderna för en god förvaltning och förfarandet i förvaltningsärenden, ingår det vissa undantag från skyldigheten att höra en part. Också i förarbetena till förvaltningslagen sägs det att särdrag inom olika förvaltningssektorer också i fortsättningen kan kräva reglering som avviker från förvaltningslagen (se RP 72/2002 rd, s. 58). Utskottet har å andra sidan ändå såsom det sägs ovan noterat att man inte ens i en sådan masshantering som beskattningen får äventyra kraven på god förvaltning eller de skattskyldigas rättsskydd (GrUU 35/2005 rd, s. 2/I).
Grundlagsutskottet anser att det inte i propositionen anförs några sådana skäl som skulle tala för att den nu aktuella, till maximibeloppet förhållandevis höga påföljdsavgiften av straffkaraktär som regel skulle kunna påföras utan att höra den anmälningsskyldige. Därför bör 22 § 2 mom. i lagförslag 1 ändras så att den anmälningsskyldige som huvudregel ska höras om förseningsavgiftens belopp överstiger det relativt låga fasta maximibelopp som anges i 23 § 1 mom. i lagförslaget. Det ska i sig separat kunna föreskrivas om undantag från den huvudregeln så att man anger grunderna för undantaget i detalj (se t.ex. GrUU 58/2006 rd). Ändringen är en förutsättning för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Av hänvisningen i 22 § 4 mom. i lagförslag 1 i propositionen följer att också den bestämmelse i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ blir tillämplig där det sägs att Enheten för bevakning av skattetagarnas rätt har rätt att söka ändring för skattetagarens räkning. Grundlagsutskottet har i sin praxis haft en återhållsam inställning till specialbestämmelser om allmän rätt för myndigheter att överklaga beslut (t.ex. GrUU 15/2011 rd, s. 5/I, GrUU 47/2005 rd, s. 4—5, GrUU 45/2006 rd, s. 3). Å andra sidan har utskottet ansett att en myndighets besvärsrätt inte är något problem, om den genom lag har begränsats t.ex. till ambitionen att bevara en enhetlig rättspraxis (se t.ex. GrUU 22/2013 rd, s. 3—4) eller om rätten är inskränkt och annars kan anses befogad med hänsyn till frågans natur (se t.ex. GrUU 15/2011 rd, s. 5/I). Utskottet anser att det nu aktuella lagförslaget inte har några sådana särdrag som skulle motivera en rätt för myndigheten att överklaga beslut om påförande av förseningsavgift.
att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagförslag 1 bara om utskottets konstitutionella anmärkningar till dess 22 § beaktas på behörigt sätt.
Senast publicerat 29.10.2019 12:48

References: § 1
 § 2
 § 1
 § 3
 § 1
 § 3
 § 1
 § 4
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 § 4