Source: http://www.senaat.be/doc/magazine/1997_1/boven_fr.html
Timestamp: 2019-07-20 17:52:02+00:00

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Cesdernières semaines, tant l'immunité parlementaire que la responsabilité pénale des ministres et des secrétaires d'état, ont été à l'ordre du jour au Sénat.
Une nouvelle culture politique peut rétablir la confiance des citoyens dans les institutions et dans la politique (photo Belga)
Plus que jamais, l'immunité parlementaire est au centre des débats. Depuis le début des années 90, une série d'affaires retentissantes se sont succédé, dans lesquelles des parlementaires étaient mis en cause.
Les parlementaires abusent-ils d'un privilège personnel qui les place au-dessus des lois ? Ou, au contraire, risquent-ils d'être victimes d'une procédure lourde et obsolète ?
Ecrasés sous les feux de l'actualité, des parlementaires sont considérés comme coupables par l'opinion publique, avant même qu'une instruction n'ait été ouverte.
Durant la législature précédente, s'était déjà développée la prise de conscience que, pour infléchir la tendance à l'anti-politisme, s'imposaient une revalorisation du parlement et, partant, une réforme du statut du parlementaire. La révision de l'immunité parlementaire fut dès lors envisagée.
Or, avec les événements des derniers mois, ce dossier s'est trouvé pris dans un tourbillon. La marche blanche a démontré la nécessité d'une nouvelle politique pour rétablir la confiance des citoyens dans les institutions et dans la politique.
La Constitution de 1831 offrait une double protection aux membres de la Chambre et du Sénat.
Tout d'abord, un parlementaire peut s'exprimer librement au parlement (art. 58). Un parlementaire ne peut être poursuivi, ni au civil, ni au pénal, pour les opinions qu'il émet au parlement. Le président ne peut intervenir qu'en cas de calomnies ou de diffamation. Cette irresponsabilité parlementaire ne s'applique pas aux opinions que le parlementaire professerait en dehors du parlement.
L'irresponsabilité parlementaire n'est pas mise en cause : elle reste intégralement applicable.
L'immunité parlementaire, prévue par l'article 59 de la Constitution, est d'une toute autre nature.
L'ancien article 59, encore en vigueur jusqu'il y a peu, stipulait que, pendant la durée de la session, aucun membre de l'une ou de l'autre chambre ne pouvait être poursuivi ni arrêté en matière de répression qu'avec l'autorisation de la chambre dont il fait partie.
Ce n'était que lorsque l'assemblée concernée autorisait les poursuites ou l'arrestation, ou lorsque le parlementaire était pris en flagrant délit que l'immunité parlementaire ne pouvait être invoquée.
Si, jusqu'à présent, un parlementaire pouvait invoquer son immunité lorsqu'il était pris à 150 km à l'heure sur l'autoroute, le nouvel article 59 ne lui permet désormais plus de le faire, sauf s'il est arrêté ou s'il doit comparaître devant un tribunal, ou si l'assemblée dont il fait partie décide de la suspension des poursuites.
(photo Parquet Bruges)
Dans la pratique, cette réglementation a été la source de nombreux problèmes. En effet, en 150 ans le contexte de sa naissance a totalement changé.
A l'origine, l'immunité parlementaire a été instaurée pour permettre aux chambres législatives de fonctionner normalement.
En effet, au 19ième siècle, le parlement ne se réunissait que pendant des périodes relativement courtes. On jugea même nécessaire, à l'époque, d'inscrire dans la Constitution, que le parlement doit se réunir au moins 40 jours par an (art. 44, 2ème alinéa).
Pour éviter que le fonctionnement du parlement ne soit entravé pendant ces courtes sessions par la poursuite ou l'arrestation de parlementaires, le constituant de 1831 décréta l'immunité parlementaire durant la session.
Un autre motif important a présidé à l'instauration de l'immunité parlementaire : elle permettait de protéger le pouvoir législatif encore tout neuf contre l'ingérence à l'époque pas tellement illusoire du pouvoir judiciaire et du pouvoir exécutif. Sous le régime hollandais, on avait dans ce domaine le souvenir de quelques mauvaises expériences: des ministres de Guillaume Ier intentèrent des poursuites pénales contre des membres réfractaires des Etats-Généraux, qui étaient le parlement d'alors.
Il est évident que cette double motivation a perdu toute raison d'être. Les parlementaires n'ont plus de poursuites à craindre de la part de ministres. Par ailleurs, le parlement a beaucoup plus de travail qu'autrefois et est en session de façon quasi permanente. En effet, une session ne se clôture qu'à la veille de l'ouverture de la nouvelle session.
Avant la révision de l'article 59, un parlementaire ne pouvait donc, sans autorisation, être poursuivi qu'entre deux législatures durant les quelques mois où le parlement était dissous.
Cour de Cassation (photo Isopress)
Nouveau contexte, nouvelle loi
L'immunité parlementaire est-elle devenue superflue ?
D'aucuns l'affirment. Ainsi, certains sénateurs souhaitent-ils abroger l'article de la Constitution prévoyant l'immunité parlementaire et placer les parlementaires sur le même pied que les citoyens ordinaires.
Le texte qui a été adopté par le Sénat le 27 février 1997 ne va pas jusqu'à l'abolition de l'immunité. Néanmoins, l'immunité parlementaire a subi une modernisation en profondeur. L'assemblée concernée ne doit plus donner son autorisation que pour l'arrestation d'un parlementaire ou pour son renvoi devant une juridiction. Pour une instruction, aucune autorisation ne doit plus être demandée. Cependant, pour protéger le parlementaire contre des poursuites engagées à la légère ou d'inspiration politique, on a prévu une sorte de sonnette d'alarme : à sa demande, l'assemblée dont il fait partie peut décider, à la majorité des deux tiers, de suspendre les poursuites.
Un avantage important à cette nouvelle procédure est qu'elle garantit mieux le secret de l'instruction. L'enquête peut, en principe, être menée en toute discrétion. C'est seulement lorsqu'il appert que le parlementaire doit être arrêté ou renvoyé devant une juridiction, que le dossier est transmis au parlement et devient public.
Jusqu'il y a peu, dès le moment où le procureur général de la Cour d'Appel demandait la levée de l'immunité à l'assemblée concernée, l'affaire était dévoilée au grand public. Le procès du parlementaire concerné était déjà mené tambour battant dans la presse et dans l'opinion publique, avant même que l'instruction n'ait commencé et donc avant même qu'il n'ait eu l'occasion de présenter sa défense.
Les quelques sénateurs CVP qui, en 1995, pour des raisons de principe, ont voulu renoncer à leur immunité, ont bien dû constater qu'ils ne pouvaient le faire. En effet, l'immunité parlementaire est d'ordre public. L'immunité parlementaire n'est pas un privilège personnel dont jouissent les parlementaires, mais une réglementation destinée à assurer le fonctionnement normal du parlement.
Art. 58 de la Constitution
Art. 59 de la Constitution
Sauf le flagrant délit, les mesures contraignantes requérant l'intervention d'un juge ne peuvent être ordonnées à l'égard d'un membre de l'une ou de l'autre Chambre, pendant la durée de la session, en matière répressive, que par le premier président de la cour d'appel sur demande du juge compétent. Cette décision est communiquée au président de la Chambre concernée.
La justice (photo: ministère de la justice)
Des ministres au banc des accusés
Lorsqu'en 1995, un ancien ministre a été cité dans l'affaire Agusta, il a fallu exhumer un article quasi oublié de la Constitution. De fait, il faut remonter à 1865 pour trouver une affaire pénale impliquant un ministre. Le ministre Chazal fut alors poursuivi pour avoir provoqué un duel.
La responsabilité pénale des ministres et secrétaires d'état du gouvernement fédéral est réglée par l'article 103 de la Constitution.
L'article 125 de la Constitution concerne, pour sa part, les membres des gouvernements communautaires et régionaux.
En vertu de la Constitution, seule la Chambre des représentants a le droit d'accuser un membre du gouvernement fédéral et de le traduire devant la Cour de Cassation.
Par cette procédure spéciale, le Constituant de 1831 voulait éviter que des ministres ne soient constamment harcelés par des citoyens ou des opposants politiques. Ce régime d'exception devait encore être défini et précisé par une loi.
Pourtant, il n'y a jamais eu de loi d'exécution générale. Jusqu'à présent, le législateur s'est toujours contenté de promulguer une loi temporaire, comme en 1865 dans l'affaire Chazal et, plus récemment, en 1995, l'affaire Agusta.
A la fin de l'année dernière, à la suite d'une affaire mettant en cause un vice-premier ministre, la Chambre a, une fois de plus, adopté une loi d'exécution temporaire et partielle, en attendant une réglementation définitive.
Pour les ministres et secrétaires d'état des gouvernements communautaires et régionaux, une loi d'exécution temporaire similaire a été élaborée au début de l'année; elle a également été discutée et adoptée au Sénat.
Ces deux lois d'exécution visent à rapprocher autant que possible l'information et l'instruction judiciaires de la procédure pénale ordinaire applicable à tous les citoyens.
C'est pourquoi elles stipulent que les poursuites à l'encontre d'un membre du gouvernement qui a commis un délit, ne peuvent pas être intentées par la Chambre concernée, mais par la juridiction suprême, la Cour de Cassation.
Pour l'arrestation ou la détention préventive d'un membre du gouvernement, l'autorisation de l'assemblée compétente est toutefois requise.
Une fois l'instruction terminée, l'assemblée pourra statuer sur les conclusions de la Cour et, le cas échéant, mettre le membre concerné du gouvernement en accusation.
Cette réglementation permet de soustraire le dossier pénal à l'intérêt des média durant la phase d'instruction et d'éviter les pressions politiques sur l'instruction.
La Cour de Cassation doit effectivement pouvoir mener cette dernière en toute discrétion.
Cependant, ces deux lois d'exécution ne réglent pas la responsabilité ministérielle sur le fond.
Tout d'abord, il s'agit de lois temporaires qui, au début de 1998, devront être remplacées par une réglementation définitive. Cette méthode présente l'avantage d'engranger une expérience dont on pourra tirer les enseignements lors de l'élaboration des lois définitives.
Certains sénateurs ont souligné le fait qu'un ministre jugé par la Cour de Cassation ne peut aller en appel.
En outre, il convient de faire une distinction entre les délits commis par un ministre dans l'exercice de sa fonction et ceux commis en dehors.
Par ailleurs, il faut aussi trouver une solution à la question de la responsabilité civile des ministres.
Les sénateurs qui doivent, dans les mois à venir, concocter une réglementation définitive, ont encore du pain sur la planche.
L'immunité parlementaire dans
Dans les assemblées législatives des Etats membres de l'Union européenne et au Parlement européen, les parlementaires ne peuvent, tout comme en Belgique, être appelés à se justifier sur les propos qu'ils ont tenus au parlement.
Cependant, en cas de calomnies ou de diffamation, le président peut intervenir, et ce, dans toutes les assemblées.
Pour ce qui concerne l'immunité parlementaire, la situation varie toutefois d'un Etat à l'autre.
Aux Pays-Bas, il n'existe pas d'immunité parlementaire en tant que telle. Les poursuites doivent être ordonnées par arrêté royal ou par un arrêté de la Seconde Chambre.
Au Danemark, en France, en Italie, au Portugal et en Espagne, l'autorisation du parlement n'est pas requise pour mener l'enquête judiciaire ni pour poursuivre un parlementaire. Seule l'inculpation ou l'arrestation nécessitent l'approbation de l'assemblée concernée.
En Allemagne, en Grèce, en Espagne et en Suède, le parlement doit aussi donner son autorisation pour que l'on puisse poursuivre un membre du parlement.
Quant aux membres du Parlement européen, ils jouissent, sur leur propre territoire, de l'immunité parlementaire telle qu'elle est régie dans leur propre pays et, sur le territoire de tous les autres Etats membres, ils ne peuvent être poursuivis ou arrêtés en matière répressive.

References: l'article 59
 l'article 59

Art. 58

Art. 59
 l'article 103

L'article 125