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Sentenza Consiglio di Stato 3 luglio 2014, n. 3366 | Edscuola
giovedì 3 Luglio 2014 Edscuola
N. 03366/2014 REG.PROV.COLL.
N. 05726/2013 REG.RIC.
N. 06082/2013 REG.RIC.
N. 06352/2013 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 5726 del 2013, proposto da XXX, con domicilio eletto presso lo studio legale Cerulli Irelli in Roma, via Dora,1;
contro XXX, rappresentati e difesi dall’avvocato Roberto Colagrande, con domicilio eletto presso il medesimo difensore in Roma, viale Liegi n. 35 B; XXX, non costituiti in questo grado;
nei confronti di Ministero dell’Istruzione dell’Università e della ricerca scientifica Ufficio scolastico regionale per l’Abruzzo, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12; XXX, rappresentati e difesi dagli avvocati Federico Tedeschini, Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso lo studio legale Tedeschini in Roma, largo Messico, 7;
sul ricorso numero di registro generale 6082 del 2013, proposto da XXX, rappresentati e difesi dall’avvocato Mario Sanino, con domicilio eletto presso il medesimo difensore in Roma, viale Parioli, 180;
contro XXX rappresentati e difesi dall’avvocato Roberto Colagrande, con domicilio eletto presso il medesimo difensore in Roma, viale Liegi n. 35 B; XXX, non costituiti in questo grado;
nei confronti di Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca scientifica – Ufficio Scolastico Regionale per l’Abruzzo, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12; XXX, rappresentati e difesi dall’avvocato Roberto Colagrande, con domicilio eletto presso il medesimo difensore in Roma, viale Liegi 35 B.;
sul ricorso numero di registro generale 6352 del 2013, proposto da XXX, rappresentati e difesi dagli avvocati Pierpaolo Salvatore Pugliano e Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso il medesimo difensore in Roma, largo Messico, 7;
contro Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12; XXX, rappresentati e difesi dall’avvocato Roberto Colagrande, con domicilio eletto presso il medesimo difensore in Roma, viale Liegi 35 B.; XXX, non costituiti in questo grado;
nei confronti di XXX, non costituiti in questo grado;
per la riforma,
nei distinti ricorsi, della sentenza del T.a.r. Abruzzo – L’aquila: Sezione I n. 710/2013, resa tra le parti, concernente mancata ammissione alle prove orali del concorso per il reclutamento di dirigenti scolastici
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti in epigrafe meglio indicate;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2014, il consigliere di Stato Giulio Castriota Scanderbeg e uditi per le parti l’avvocato Andrea Manzi, per delega dell’avvocato Roberto Colagrande, l’avvocato Sanino, l’avvocato Tedeschini e l’avvocato dello Stato Federico Basilica;
1.-Con decreto del direttore generale per il personale scolastico del 13 luglio 2011, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca ha bandito un concorso per esami e titoli per il reclutamento di dirigenti scolastici per la scuola primaria e secondaria di primo grado, secondaria di secondo grado e per gli istituti educativi», finalizzato all’assunzione di 2.386 dirigenti scolastici (di cui 68 riservati alla Regione Abruzzo).
La procedura concorsuale – che si è svolta, in tutte le sue fasi, a livello regionale – si è articolata, per quel che interessa in questa sede, in una prova preselettiva a carattere culturale e professionale, in due prove scritte e in una prova orale.
All’esito delle prove scritte, in data 16 luglio 2012, è stato pubblicato l’elenco degli ammessi alla prova orale.
2.- Alcuni candidati che non hanno superato le prove scritte hanno impugnato, con ricorso proposto davanti al Tribunale amministrativo regionale dell’Abruzzo, la mancata ammissione alla prova orale, nonché gli atti ulteriori della procedura concorsuale.
In particolare, gli originari ricorrenti hanno fatto valere dinanzi al giudice di primo grado una serie di motivi di censura, che possono essere suddivisi in tre gruppi, avuto riguardo:
a) alla composizione della commissione e alla asserita mancanza, in capo al presidente XXX, del requisito soggettivo dell’essere un “tecnico esperto nelle materie oggetto del concorso”;
b) alla determinazione dei criteri di valutazione, ritenuti illogici, incoerenti e fittizi;
c) alle modalità di correzione degli elaborati, in ragione della discontinuità e della non omogeneità dei tempi di correzione.
Con due successivi atti di motivi aggiunti sono state inoltre dedotti vizi ulteriori del procedimento selettivo, in relazione alla non originalità delle tracce assegnate e all’incompatibilità dei presidenti XXX.
L’impugnazione è stata infine estesa anche alla graduatoria definitiva.
Nel corso del giudizio di primo grado si sono costituiti in giudizio sia l’Amministrazione che i controinteressati i quali, oltre ad eccepire l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, hanno concluso per l’infondatezza nel merito dell’originario ricorso.
Con sentenza 11 luglio 2013 n.710 il Tar dell’Abruzzo, respinte preliminarmente le eccezioni di inammissibilità del ricorso, ha accolto il gravame, limitando la propria indagine al secondo motivo di censura incentrato sulla composizione della commissione giudicatrice e sull’illegittimo procedimento di sostituzione dei suoi componenti, avendo tra l’altro ritenuto i primi giudici che l’ “Autorità scolastica fosse incorsa in ulteriori vizi logici nella conduzione delle fasi concorsuali, ostinatamente portate avanti nonostante le inquietanti defezioni all’interno della Commissione giudicatrice..”.
Il Tar dell’Abruzzo ha così concluso che il riscontrato difetto istruttorio imponesse l’azzeramento della procedura concorsuale in esame.
3.- La predetta sentenza è stata impugnata con tre distinti ricorsi in appello, qui oggetto d’esame.
Deducono gli appellanti, risultati vincitori della procedura concorsuale in oggetto, l’erroneità della sentenza impugnata e ne chiedono la riforma, adducendo: a) un errore di percezione dei presupposti di fatto da parte del giudice di prime cure, che si sarebbe basato unicamente sul mero elemento numerico delle dimissioni rassegnate nel corso della procedura da parte dei commissari, senza effettivamente rilevare quali dimissioni abbiano potuto in concreto avere una negativa incidenza sullo svolgimento del concorso; b) l’inapplicabilità al caso concreto dell’art. 9 del d.P.R. 487/94; c) la correttezza della procedura di nomina e di dimissione dei componenti della commissione, ed in particolare la sussistenza dei requisiti professionali in capo al presidente del professor XXX; d) l’erroneità dell’assunto secondo cui gli atti dell’Amministrazione scolastica sarebbero illegittimi, atteso che detta Autorità non sarebbe incorsa in nessuna illegittimità, né di tipo omissivo, né di tipo commissivo.
Concludono gli appellanti per l’accoglimento degli appelli e per la reiezione, in riforma della impugnata sentenza, del ricorso di primo grado.
Nel costituirsi in giudizio gli appellati hanno chiesto la reiezione dell’appello, in quanto infondato, con la conferma della sentenza di primo grado e, in via subordinata, l’accoglimento dell’originario ricorso anche sulla base dei motivi rimasti assorbiti nella impugnata decisione.
Con ordinanza cautelare n. 3714 del 2013 la sezione ha disposto la sospensione della esecutività della impugnata sentenza.
4.- All’udienza del 29 aprile 2014 gli appelli sono stati trattenuti per la sentenza.
5.- In quanto rivolti avverso la stessa sentenza va preliminarmente disposta la riunione dei ricorsi di cui in epigrafe, ai sensi dell’art. 96, comma 1, del codice del processo amministrativo.
6.- Nel merito, gli appelli sono fondati e meritano accoglimento.
7.- Nei distinti ricorsi in appello la decisione di primo grado viene anzitutto censurata nella parte in cui ha ritenuto illegittimo il comportamento dell’Amministrazione scolastica che, senza dar corso ad adeguata attività istruttoria in ordine alle ripetute defezioni dei singoli componenti la commissione giudicatrice, ha sostanzialmente validato gli esiti delle operazioni valutative poste in essere da una commissione più volte rimaneggiata nella sua originaria consistenza soggettiva.
7.1.- Ritiene il Collegio che il motivo d’appello, comune ai tre ricorsi, meriti di essere accolto.
7.2.- La sentenza, infatti, non ha considerato che nel caso di specie le ripetute dimissioni dei presidenti della commissione giudicatrice non hanno inciso sui lavori della commissione stessa né hanno determinato -come erroneamente ipotizzato in via astratta dal giudice di primo grado – possibili discontinuità nelle operazioni di valutazione dei candidati ovvero incoerenze valutative.
Per vero, come risulta dalla documentazione prodotta, almeno tre presidenti hanno formalizzato le proprie dimissioni senza avviare alcuna attività inerente alla procedura selettiva e, nei fatti, la correzione delle prove scritte è stata caratterizzata da una sola sostituzione del componente presidente, il che certamente non può considerarsi di ostacolo al fine di garantire l’attendibilità e la continuità delle operazioni valutative.
Così, il presidente XXX, ha assistito a tutta la fase di individuazione dei criteri di valutazione e ha presieduto lo svolgimento delle prove scritte, mentre la correzione degli elaborati è stata presieduta solo da due presidenti, prof. XXX e prof. XXX, i quali hanno entrambi utilizzato i criteri di valutazione predeterminati dalla commissione giudicatrice e resi pubblici nel verbale n. 1 del 13 dicembre 2011.
7.3- Sotto distinto profilo, gli appellanti lamentano l’erroneità della sentenza impugnata per aver la stessa, senza plausibili ragioni, posto in dubbio la gravità dei motivi addotti dai commissari a sostegno delle dichiarazioni di rinuncia o di dimissioni dall’incarico.
7.4.- Anche sotto questo aspetto, la censura d’appello merita condivisione.
7.5.- La sentenza di primo grado, infatti, da un lato ha riconosciuto l’applicazione dell’art. 9 del d.P.R. n.487 del 1994 che, tuttavia, prevede ( comma 5 ) la nomina dei supplenti per il caso di grave impedimento dei componenti effettivi e non, come nel caso in esame, di sostituzione definitiva dei membri della commissione; dall’altro lato ha ritenuto che, proprio in applicazione di tale norma, non siano state congruamente motivate le giustificazioni addotte dai commissari dimissionari.
Sul punto, tuttavia, senza peraltro che si sia dato corso a preventiva richiesta di chiarimenti all’amministrazione scolastica (ai sensi dell’ art. 63 cod. proc. amm.), la decisione risulta affidata ad una mera congettura, priva di riscontro probatorio, secondo cui le motivazioni addotte dai membri della commissione dimissionari non fossero nella sostanza congrue ed effettivamente gravi (pur quando formulate con riferimento all’impossibilità di svolgere l’incarico per motivi di salute e/o istituzionali).
Peraltro, il Collegio deve osservare che non venendo nella specie in gioco, come anticipato, l’istituto della supplenza, quanto piuttosto quello della definitiva sostituzione dei commissari rinunciatari, lo stesso art. 9 del d.P.R. n. 487 del 1994 non avrebbe dovuto trovare applicazione.
Facendo propria la conclusione secondo cui la procedura concorsuale è stata annullata solo perché “capace in astratto di viziare le concludenze della selezione”, il TAR ha, non solo, omesso di valutare la sussistenza in concreto di effettivi vizi sul procedimento valutativo, ma ha richiamato una norma non applicabile alla fattispecie in esame.
Ed infatti, il riferimento all’art. 9 del d.P.R. n. 487 del 1994 non appare coerente con la fattispecie oggetto d’esame, riguardando detta norma ( relativa appunto alla “supplenza”) la sostituzione temporanea dei componenti della commissione in presenza di impedimenti “gravi e documentati”. Nella fattispecie non si è trattato tuttavia di supplenza, ma di impedimento permanente dei singoli componenti dimissionari, per i quali si è resa necessaria una sostituzione non transitoria, al fine di salvaguardare gli atti concorsuali già espletati e quindi sia l’interesse dell’Amministrazione alla finalizzazione della procedura selettiva sia quello dei candidati positivamente scrutinati (che hanno fatto affidamento sulla regolarità della procedura d’esame).
D’altra parte, da tempo la giurisprudenza ha affermato che vi sia un vero e proprio diritto per un componente della commissione giudicatrice di concorso di essere esonerato dall’incarico, avendo quest’ultimo natura volontaria, e che l’accettazione delle dimissioni si configura come unica condizione indispensabile per determinare la cessazione delle relative funzioni (cfr. Cons. Stato, sez.IV, 6 settembre 2006, n.5155).
Per le suddette ragioni, non meritano condivisione le conclusioni cui è pervenuto il giudice di primo grado a proposito della illegittimità procedimentale rappresentata dal fatto in sé dell’avvicendamento dei membri della commissione nell’ufficio di componenti l’organo tecnico-valutativo.
8.- Sotto distinto profilo, non sono meritevoli di favorevole apprezzamento le eccezioni sollevate dalle odierne parti appellate in ordine all’incongruità dei tempi di valutazione delle prove scritte posto che, per quanto riguarda la correzione degli elaborati, secondo l’indirizzo prevalente in giurisprudenza e dal quale il Collegio non intende discostarsi, non è sindacabile in sede di legittimità la questione dei tempi dedicati dalla Commissione giudicatrice di un concorso pubblico alla valutazione delle prove di esame dei candidati, soprattutto allorché i tempi siano calcolati in base ad un computo presuntivo dato dalla suddivisione della durata di ciascuna seduta per il numero dei concorrenti o degli elaborati esaminati; in tali casi, infatti, non è possibile, di norma, stabilire quali concorrenti abbiano fruito di maggiore o minore considerazione e se, quindi, il vizio dedotto infici il giudizio contestato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 settembre 2006, n. 5155; Cons. Stato, sez. IV, n. 4452 del 2002).
9.- Venendo all’esame dei motivi di primo grado rimasti assorbiti, osserva il Collegio come con il primo motivo di ricorso, l’attività della commissione era stata censurata in quanto basata su criteri di valutazione delle prove scritte privi di concrete distinzioni sul piano logico e semantico, nonché per mancanza di corrispondenza tra il voto numerico e il giudizio sintetico espresso dai commissari sui singoli candidati.
Il Collegio rileva che la censura non sia condivisibile.
Ed infatti gli originari ricorrenti hanno censurato i criteri di valutazione in via puramente astratta e generica, senza approfondire la censura in relazione all’applicazione che degli stessi criteri è stata in concreto operata dalla commissione. Al proposito, vengono citate a titolo esemplificativo alcune valutazioni, senza che venga mai individuata nello specifico un’applicazione non coerente o contraddittoria dei criteri seguiti nelle valutazioni riguardanti le prove scritte dei candidati.
9.1.- La censura, che si presenta, come detto, generica e pertanto ai limiti dell’ammissibilità processuale, appare altresì priva di pregio giuridico, atteso che i criteri valutativi appaiono conformi con quanto previsto dal bando concorsuale di guisa che non si comprende sotto quale profilo i suddetti criteri siano contrastanti con la disciplina del concorso desumibile dalla sua lex specialis.
In ogni caso, va confermata, anche in ordine ai criteri adottati, la consolidata giurisprudenza di questo Giudice in materia di discrezionalità tecnica dell’Amministrazione in sede di concorsi (da ultimo Cons. Stato, sez. V, 17 gennaio 2014, n. 181; Cons. Stato, sez. IV, 17 febbraio 2014, n. 745; Cons. Stato, sez. V, 24 marzo 2014, n. 1427).
Quanto alla forma espressiva delle valutazioni della commissione, va ricordato che “il voto numerico costituisce valida e sufficiente estrinsecazione del giudizio valutativo delle prove dei concorsi pubblici, salve specifiche diverse previsioni” che nel caso in esame non sono richieste (cfr. Cons. Stato, sez. V, 13 febbraio 2013, n. 866). Ed infatti “il voto numerico attribuito dalle competenti commissioni alle prove scritte o orali di un concorso pubblico o di un esame di abilitazione esprime e sintetizza il giudizio tecnico discrezionale della commissione stessa, contenendo in sé la sua motivazione, senza bisogno di ulteriori spiegazioni e chiarimenti” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 settembre 2006, n. 5155).
10.- Con il terzo motivo di ricorso in primo grado è stata asserita l’illegittimità della nomina del presidente XXX, sotto il profilo che il nominato difetterebbe di “qualsivoglia esperienza nella materia oggetto della procedura”.
Le argomentazioni addotte a sostegno della censura evidenziano una insuperabile commistione fra i requisiti previsti per il presidente di commissione e quelli prescritti per gli altri membri, pur avendo riferimenti normativi diversi (rispettivamente, art. 10 comma 3 del d.P.R. n. 140 del 2008 – recante il regolamento sulla disciplina per il reclutamento dei dirigenti scolastici – e art. 10, comma 4, del citato d.P.R. per il secondo).
Non vi è dubbio che il presidente XXX, in quanto professore universitario di prima fascia, nonché Direttore della scuola di specializzazione istituita presso l’Università di XXX e Preside della Facoltà di medicina e veterinaria, avesse i requisiti normativamente richiesti per ricoprire il ruolo di presidente, ai sensi del citato art. 10 comma 3.
Infatti, è principio consolidato in giurisprudenza quello secondo cui le previsioni normative di cui agli artt. 35, comma 1, del d.lgs.n 165 del 2001 e all’art. 9 del d.P.R. n 487 del 1994 ( aventi carattere di paradigma normativo generale), per i quali i componenti della commissione di esame devono essere “esperti” nelle materie di concorso, non implicano che detto requisito di esperienza risulti soddisfatto solo ove tutti i membri della commissione siano titolari dello specifico insegnamento oggetto della selezione, risultando sufficiente che i commissari siano esperti in discipline non estranee alle tematiche oggetto delle prove concorsuali.
11.- Sul quarto motivo di ricorso, dedotto in via subordinata e sotteso a denunciare la violazione del principio di segretezza delle tracce, il Collegio rileva la sua totale infondatezza.
Secondo la formulazione della censura, le tracce sarebbero “riconducibili ad altri materiali diffusi sia in rete sia in alcuni corsi di preparazione”.
Ora dalla stessa articolazione del motivo di ricorso si evince che la doglianza è infondata in quanto è un fatto notorio (non integrante violazione delle regole concorsuali) che i corsi di preparazione trattano gli stessi argomenti specifici dei concorsi, di guisa che non è insolito che tracce ed argomenti già sviluppati in sede di preparazione dai candidati iscritti ai predetti corsi coincidano in massima parte con quelli riproposti in sede concorsuale.
12.- Vengono poi riproposti i motivi di primo grado ( dedotti in quella sede con i motivi aggiunti) aventi ad oggetto l’asserita incompatibilità sia del professor XXX sia del professor XXX, in quanto alcuni dei candidati avrebbero nel passato frequentato corsi (o master) tenuti dai due docenti.
La doglianza appare generica ed infondata.
Basterà sul punto ricordare il consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato a proposito dell’incompatibilità tra esaminatore e concorrente (cfr. Cons. Stato, sez. III, 20 settembre 2012, n. 5023; Cons. Stato, sez. VI, 31 maggio 2012, n. 3276), secondo cui solo legami professionali intensi e specifici, attestati da una produzione scientifica in larga parte coincidente, possono determinare una giusta causa di incompatibilità che rende cogente l’obbligo di astensione da parte del componente la commissione giudicatrice.
D’altra parte, è noto che le cause d’incompatibilità, così come stabilite dall’art. 51 cpc, hanno carattere tassativo e pertanto sfuggono da ogni sorta di applicazione analogica, considerata anche la necessità di assicurare certezza e continuità all’azione amministrativa e una stabilità della composizione delle commissioni giudicatrici (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 febbraio 2010, n. 972; Cons. Stato, sez. VI, 26 gennaio 2009). La giurisprudenza ha così finito per concludere che “la collaborazione scientifica tra un commissario e un candidato non è di per sé causa di incompatibilità”, ad eccezion fatta per il caso in cui vi siano particolari coinvolgimenti personali o comunanza di interessi economici, situazioni che, nel caso in esame, non possono essere in concreto riscontrate (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2011, n. 4114; Cons. di Stato, sez. III, 20 settembre 2012 n. 5023).
13.- In conclusione, alla luce dei rilievi suesposti, devono essere accolti, previa riunione, gli appelli proposti e, in riforma della impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso di primo grado.
14.- Data la particolarità della vicenda trattata, sussistono giustificati motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali e gli onorari relativi ad entrambi i gradi di giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, così dispone:
– accoglie, previa riunione, gli appelli e per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado;
– compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del doppio grado di giudizio.
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