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Timestamp: 2016-10-28 00:43:48+00:00

Document:
2C_703/2015 (20.06.2016)
2C_703/2015 � � Urteil vom 20. Juni 2016
Amt f�r Wirtschaft und Arbeit des Kantons Z�rich,
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Z�rich.
Verletzungen des Arbeitsgesetzes,
vom 10. Juni 2015.
Die X.________ AG (im Folgenden: X.________ AG) f�hrt im Auftrag diverser Bahnunternehmen in der Schweiz Bau- und Unterhaltsarbeiten an Gleistrassees durch.
Anl�sslich einer Kontrolle des Betriebs betreffend die Einhaltung der gesetzlichen Arbeits- und Ruhezeiten im Januar 2014 stellte das Amt f�r Wirtschaft und Arbeit des Kantons Z�rich (AWA) fest, dass die X.________ AG die notwendigen Schritte zur Umsetzung des Arbeitsgesetzes nicht eingeleitet habe. Am 20. M�rz 2014 verf�gte das AWA, die X.________ AG habe umgehend die Vorschriften des Arbeitsgesetzes einzuhalten. Dies betraf insbesondere Art. 9, 10, 15, 15a, 17a und 21 des Bundesgesetzes �ber Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel vom 13. M�rz 1964 (Arbeitsgesetz, ArG; SR 822.11), Art. 13 und 18 der Verordnung 1 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 1; SR 822.111) sowie Art. 48 der Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2; SR 822.112). F�r den Fall der Nichtbeachtung dieser Anordnung drohte das AWA der X.________ AG ein Vorgehen nach Art. 51 Abs. 2 ArG (Erlass einer Verf�gung mit Strafandrohung) an, wies auf Art. 52 ArG (Massnahmen des Verwaltungszwangs) hin und behielt sich eine Anzeige nach Art. 59 ff. ArG vor. Weiter verpflichtete es die X.________ AG, bis sp�testens 15. Oktober 2014 eine Liste der von ihr von Juli bis September 2014 im Bereich Gleisbau besch�ftigten Arbeitnehmenden einzureichen.
Einen von der X.________ AG dagegen erhobenen Rekurs wies die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Z�rich mit Verf�gung vom 25. November 2014 ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich hiess die von der X.________ AG dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 10. Juni 2015 teilweise (in einem Nebenpunkt) gut und wies sie im �brigen ab.
Mit Eingabe vom 26. August 2015 erhebt die X.________ AG Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 10. Juni 2015 und die Verf�gung des AWA vom 20. M�rz 2014 seien aufzuheben.
Die Volkswirtschaftsdirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich verzichten auf eine Vernehmlassung. Das AWA beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Eidgen�ssische Departement f�r Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) und das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) �ussern sich, ohne formell einen Antrag zu stellen. Die X.________ AG repliziert.
1.1.�Die Beschwerde ist unter Einhaltung der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) und Form (Art. 42 BGG) von einer durch den���angefochtenen Entscheid besonders ber�hrten Partei mit einem schutzw�rdigen Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung (Art. 89 Abs. 1 BGG) eingereicht worden (vgl. aber E. 3.3 hiernach). Sie richtet sich gegen einen von einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) gef�llten Endentscheid (Art. 90 BGG) in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Auf die Beschwerde ist damit grunds�tzlich einzutreten.
1.2.�Nicht eingetreten werden kann auf die Beschwerde hinsichtlich der beantragten Aufhebung des unterinstanzlichen Entscheids, ist dieser doch durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt). Die Entscheide der unteren Instanzen gelten als inhaltlich mit angefochten; einzig das Urteil des Verwaltungsgerichts bildet das Anfechtungsobjekt f�r die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; 129 II 438 E. 1 S. 441 mit Hinweisen).
1.3.�Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, wie ihn die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann diesen bloss berichtigen oder erg�nzen, wenn er offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder in Verletzung wesentlicher Verfahrensrechte ermittelt wurde (Art. 105 Abs. 2 BGG). Der Betroffene hat darzulegen, dass und inwiefern dies klar und eindeutig der Fall ist (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 140 III 16 S. 17 f.; 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62; 136 I 184 E. 1.2 S. 187 mit Hinweisen).
1.4.�Das Bundesgericht pr�ft unter Ber�cksichtigung der allgemeinen R�ge- und Begr�ndungspflicht (vgl. E. 1.3 hiervor) - vorbeh�ltlich offensichtlicher Fehler - nur noch die in seinem Verfahren geltend gemachten Rechtswidrigkeiten (BGE 140 III 115 E. 2 S. 116; 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Es ist nicht gehalten, wie eine erstinstanzliche Beh�rde auf alle sich stellenden rechtlichen Fragen einzugehen, wenn diese ihm nicht mehr unterbreitet werden (BGE 135 II 384 E. 2.2.1 S. 389).
2.1.�Das Arbeitsgesetz ist, unter Vorbehalt der Artikel 2 bis 4, anwendbar auf alle �ffentlichen und privaten Betriebe (Art. 1 Abs. 1 ArG). Ein Betrieb im Sinne des Arbeitsgesetzes liegt vor, wenn ein Arbeitgeber dauernd oder vor�bergehend einen oder mehrere Arbeitnehmer besch�ftigt, unabh�ngig davon, ob bestimmte Einrichtungen oder Anlagen vorhanden sind. Wenn die Voraussetzungen f�r die Anwendbarkeit des Gesetzes nur f�r einzelne Teile eines Betriebes gegeben sind, ist das Gesetz nur auf diese anwendbar (Art. 1 Abs. 2 ArG).
Der Begriff des Betriebes ist im Gesetz bewusst sehr weit gefasst. Als Betrieb gilt jede Arbeitsorganisation, in der mindestens ein Arbeitnehmer dauernd oder vor�bergehend besch�ftigt wird. Daraus darf aber nicht geschlossen werden, dass der Betrieb im Sinne des ArG mit dem Arbeitgeber identisch ist. Es ist sehr wohl m�glich, dass das Arbeitsverh�ltnis nicht mit dem Betriebsinhaber, sondern mit einem Dritten besteht, wie beispielsweise bei der Leiharbeit. Der Betrieb ist dann jenes Unternehmen, welches die Direktionsgewalt aus�bt und die Arbeit organisiert (THOMAS GEISER, in: Arbeitsgesetz, 2005, Art. 1 ArG N. 7; vgl. auch Wegleitung des Staatssekretariates f�r Wirtschaft [SECO] vom Februar 2016 zum Arbeitsgesetz und zu den Verordnungen 1 und 2, Art. 1 Abs. 2 ArG; ROLAND A. M�LLER, Kommentar Arbeitsgesetz, 7. Aufl. 2009, Art. 1 Abs. 2 ArG N. 1).
2.2.�Unbestritten ist im vorliegenden Fall, dass es im Zusammenhang mit der Erbringung von Gleisbauarbeiten durch die Beschwerdef�hrerin w�hrend der Monate Juli bis September 2013 zu zahlreichen Verst�ssen gegen das Arbeitsgesetz gekommen ist. Gem�ss den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz (vgl. angefochtener Entscheid E. 3.1) offenbarte die stichprobenweise Pr�fung der dem AWA anl�sslich einer Betriebskontrolle im Januar 2014 vorgelegten Arbeitszeitaufzeichnungen mehrfache und teilweise massive �berschreitungen der w�chentlichen Arbeitszeit (Art. 9 Abs. 1 lit. b ArG und Art. 13 ArGV1), der t�glichen Arbeitszeit (Art. 10 Abs. 3 ArG), der Dauer der Nachtarbeit (Art. 17a ArG), wiederholtes Nichteinhalten der gesetzlich vorgeschriebenen Pausen (Art. 15 ArG und Art. 18 ArGV1) sowie der t�glichen Ruhezeit (Art. 15a ArG). In Bezug auf den Umstand, dass zwei Arbeitnehmer im Juli 2013 acht Tage in Folge gearbeitet hatten (Verstoss gegen Art. 21 Abs. 1 ArG) hat die Vorinstanz die Beschwerde aufgrund einer rechtfertigenden Notfallsituation dagegen (teilweise) gutgeheissen (vgl. angefochtener Entscheid E. 5).
2.3.�Ebenfalls unbestritten geblieben ist, dass das AWA gest�tzt Art. 51 Abs. 1 ArG grunds�tzlich gehalten war, die von ihm anl�sslich der Kontrolle des Betriebs der Beschwerdef�hrerin festgestellten Zuwiderhandlungen zu r�gen und gegen�ber dem fehlbaren Betrieb eine Verwarnung auszusprechen. Streitig ist indessen, ob die Beschwerdef�hrerin die richtige Adressatin der Verwarnung ist. Sie macht geltend, aufgrund der mit den einzelnen Bahnunternehmen bestehenden Vertr�ge l�ge die Verantwortung f�r die Einhaltung der relevanten Bestimmungen des Arbeitsgesetzes nicht bei ihr, sondern bei den Bahnunternehmen. Aufgrund ihrer vertraglichen Verpflichtungen habe sie ihre Mitarbeitenden an die Bahnunternehmen verliehen, sodass der ihr verbleibende Handlungsspielraum hinsichtlich der L�nge der Eins�tze ihrer Angestellten verschwindend klein sei. Die Vertragsverh�ltnisse wiesen Parallelen zum klassischen Personalverleih auf, weshalb die Pflichten aus dem Arbeitsgesetz auf die Vertragspartner zu verteilen sei.
3.1.�Die Vorinstanz hat festgestellt, dass die Beschwerdef�hrerin im Rahmen ihres Unternehmenszweckes Vertr�ge mit Bahnunternehmen abschliesst, deren wesentlicher Regelungsinhalt die entgeltliche �berlassung von Maschinen und Fachpersonal f�r Gleisbaumaschinenleistungen ist. Die Vorinstanz hat sodann die von der Beschwerdef�hrerin eingereichten Rahmenwerkvertr�ge mit den Bahnen Z.________ vom 30. April 2007 eingehend analysiert und festgestellt, dass die damit begr�ndeten Vertragsverh�ltnisse nicht als Personalverleih zu qualifizieren seien, was auch von der Beschwerdef�hrerin nicht grunds�tzlich in Frage gestellt wird.
In �bereinstimmung mit der Vorinstanz ist unabh�ngig von der Qualifikation der vorliegenden Vertragsverh�ltnisse (als Werkvertr�ge, Auftr�ge oder gemischte Vertr�ge mit Elementen des Personalverleihs sowie der Miete) indes nur relevant, inwieweit die Beschwerdef�hrerin mit Eingehen der vorliegenden Vertragsverpflichtungen jeweils ihre arbeitsvertraglichen Weisungsbefugnisse gegen�ber ihren Angestellten auf ihre Vertragspartner �bertragen hat (vgl. E. 2.1 hiervor).
3.2.�In Anlehnung an diverse Bestimmungen der Rahmenwerkvertr�ge (Ziff. 3.3.1, 3.3.3, 4, 5, 9.3) hat die Vorinstanz festgestellt, dass das Bahnunternehmen zwar jeweils den Ort, die Zeit und die Art der einzelnen Arbeitseins�tze der Maschinen der Beschwerdef�hrerin und der diese bedienenden Fachkr�fte bestimmt und damit faktisch befugt ist, den Arbeitsteams der Beschwerdef�hrerin Zielweisungen bez�glich Arbeitsort und Einsatzzeitpunkt sowie Verhaltensweisungen hinsichtlich Arbeitsbeginn, Arbeitszeit und Unfallverh�tung zu geben. Dennoch ist gem�ss ausdr�cklicher Vereinbarung (Ziff. 12 der Rahmenwerkvertr�ge) die Beschwerdef�hrerin verpflichtet, die Arbeitsschutzbestimmungen und die Arbeitsbedingungen am Ort der Leistung einzuhalten, wobei sie bei Verletzung der genannten Pflichten den Bahnen Z.________ eine Konventionalstrafe schuldet. So hat die Vorinstanz auch festgestellt, dass es aufgrund der sich in den Akten befindlichen Arbeitszeitrapporte der Beschwerdef�hrerin und nicht den Bahnunternehmen obliegt, die Arbeitszeitaufzeichnungen ihrer Angestellten zu kontrollieren und zu unterzeichnen. Schliesslich liegt die Verantwortung f�r die Planung und Koordination der einzelnen Arbeitseins�tze gem�ss den Feststellungen der Vorinstanz alleine bei der Beschwerdef�hrerin, welche die Dispositionsbefugnis beh�lt. Daraus hat die Vorinstanz den Schluss gezogen, dass die Beschwerdef�hrerin unter den Betriebsbegriff gem�ss Art. 1 Abs. 1 bzw. Abs. 2 ArG f�llt und sie daher die richtige Adressatin der Verwarnung des AWA ist.
3.3.�Was die Beschwerdef�hrerin dagegen vorbringt, stimmt in weiten Teilen wortw�rtlich mit ihren Darlegungen in der Beschwerde vom 12. Januar 2015 an das Verwaltungsgericht �berein. So entspricht etwa Ziff. 2.3 der Beschwerdeschrift ("Beschwerdef�hrerin als falsche Adressatin der Verf�gung des AWA vom 20. M�rz 2014"; S. 6-13) im Wesentlichen Ziff. 2.2 der Beschwerdeschrift an die Vorinstanz (S. 4-11). Eine Auseinandersetzung mit den Erw�gungen der Vorinstanz findet folglich nicht bzw. nur teilweise statt, so dass insoweit die Anforderungen an die Beschwerdebegr�ndung (Art. 42 Abs. 2 BGG) und erst recht die strengeren R�ge-Anforderungen nach Art. 106 Abs. 2 BGG (vgl. E. 1.3 und 1.4 hiervor) nicht erf�llt sind (BGE 134 II 244 E. 2.3 S. 246 f.; Urteil 2C_589/2014 vom 27. M�rz 2015 E. 1.2), weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist.
3.4.�Was die Beschwerdef�hrerin im Weiteren vorbringt, ist nicht geeignet, den angefochtenen Entscheid als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen.
3.4.1.�Soweit sie geltend macht, die Vorinstanz habe wegen unterlassener Beweisabnahme (Befragung des Zeugen Harry Herzog) gegen Art. 29 Abs. 2 BV verstossen, ist ihr Folgendes entgegenzuhalten: Zum Anspruch auf rechtliches Geh�r geh�rt zwar das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur Sache zu �ussern sowie das Recht auf Abnahme der rechtzeitig und formrichtig angebotenen rechtserheblichen Beweismittel. Indessen steht Art. 29 Abs. 2 BV - entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin - einer vorweggenommenen Beweisw�rdigung nicht entgegen. Das Gericht kann auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn es aufgrund bereits abgenommener Beweise seine �berzeugung gebildet hat und ohne Willk�r annehmen kann, seine �berzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht ge�ndert (BGE 134 I 140 E. 5.3 S. 148 mit Hinweisen). Hier ist das Verwaltungsgericht den Beweisantr�gen der Beschwerdef�hrerin nicht gefolgt, weil es diese als nicht entscheidwesentlich eingestuft hat, was grunds�tzlich - wie soeben aufgezeigt - nicht zu beanstanden ist.
3.4.2.�Die Beschwerdef�hrerin r�umt sodann ein, dass Ziff. 12 der Rahmenwerkvertr�ge u.a. besagt, sie habe die Arbeitsschutzbestimmungen und die Arbeitsbedingungen am Ort der Leistung einzuhalten. Sie ist jedoch der Ansicht, es handle sich dabei "nach dem Vertrauensprinzip" um eine untergeordnete Standardklausel aus dem Vergaberecht. Da im vorliegenden Fall die Bahnen Z.________ der "materielle Arbeitgeber" seien, erweise sich Ziff. 12 sogar als nichtig.
Diese Ausf�hrungen verm�gen indes nicht zu �berzeugen: In den Rahmenwerkvertr�gen wurde lediglich privatrechtlich darauf hingewiesen, was auch im �ffentlichen Recht gilt: Die Beschwerdef�hrerin ist als Arbeitgeberin f�r die Einhaltung der arbeitsgesetzlichen Pflichten gegen�ber ihren Arbeitnehmenden verantwortlich (vgl. Art. 6 und 59 ArG). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern aus dem Vertrauensprinzip geschlossen werden kann, die Klausel von Ziff. 12 erweise sich als unbedeutend oder sogar nichtig. Dies gilt umso mehr, als das Vertrauensprinzip grunds�tzlich von beiden beteiligten Vertragsparteien angerufen werden kann.
3.4.3.�Die Beschwerdef�hrerin f�hrt weiter aus, es sei zwar richtig, dass ihre Mitarbeiter ihr die Arbeitszeitrapporte abgeben w�rden. Dar�ber hinaus w�rden aber gem�ss den Rahmenwerkvertr�gen auch den Bahnen Z.________ Arbeitsrapporte abgegeben. Dieser Umstand vermag aber nichts daran zu �ndern, dass es gem�ss eindeutiger vertraglicher Regelung der Beschwerdef�hrerin obliegt, die Arbeitsschutzbestimmungen und die Arbeitsbedingungen am Ort der Leistung einzuhalten. Diesbez�glich liegt denn auch - entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrerin - keine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts vor.
3.4.4.�Soweit die Beschwerdef�hrerin moniert, die Planungshoheit f�r die Eins�tze liege einzig bei den Bahnen, hat die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid alles Wesentliche dargelegt: Die Bahnunternehmen k�nnen das von der Beschwerdef�hrerin eingesetzte Personal nicht nach Belieben auswechseln oder gar selbst bestimmen, welche Arbeitnehmenden im Einzelnen wann und wie lange auf den Baustellen arbeiten (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.5). In diesem Sinne �bt die Beschwerdef�hrerin - zumindest zu einem wesentlichen Teil - die tats�chliche Direktionsgewalt in den massgeblichen Punkten aus. Der Umstand, dass auch die Bahnunternehmen, hier die Bahnen Z.________, aus sicherheitstechnischen Gr�nden vor Ort entsprechende Weisungen erteilen k�nnen, zeigt einzig, dass auch die Bahnunternehmen eine begrenzte Weisungsbefugnis haben, die aus sachlichen Gr�nden notwendig ist. Es trifft indes nicht zu, dass die Beschwerdef�hrerin die gesamte Direktionsgewalt an die Bahnunternehmen abgetreten h�tte.
3.4.5.�Insgesamt �berzeugt der Einwand der Beschwerdef�hrerin, es sei ihr aufgrund der eingegangen Vertr�ge nicht m�glich, die arbeitsgesetzlichen Bestimmungen einzuhalten, nicht. Zu Recht hat die Vorinstanz in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass die Beschwerdef�hrerin mit ihren Vertragspartnern Vertragsbedingungen auszuhandeln habe, die ihr die Planung der einzelnen Arbeitseins�tze erleichtern.
3.5.�Daraus ergibt sich, dass die Vorinstanz die Beschwerdef�hrerin als richtige Adressatin der Verwarnung des AWA betrachten durfte. Der angefochtene Entscheid verletzt kein Bundesrecht und ist nicht zu beanstanden.
Nach dem Ausgef�hrten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdef�hrerin aufzuerlegen (Art. 66 BGG). Eine Parteientsch�digung ist nicht zu entrichten (Art. 68 BGG).
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), und dem Eidgen�ssischen Departement f�r Wirtschaft, Bildung und Forschung, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 9
 Art. 13
 Art. 48
 Art. 51
 Art. 52
 Art. 59
 Art. 83
 Art. 106
 BGE 
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 13
 Art. 18
 Art. 21
 Art. 51
 Art. 1
 Art. 106
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 6