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Timestamp: 2019-09-18 22:38:51+00:00

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Verwaltungsgericht Freiburg - Landesgartenschau-Brücke "Mimram-Brücke darf nicht sofort gebaut werden
Landesgartenschau-Brücke "Mimram-Brücke darf nicht sofort gebaut werden
Kurzbeschreibung: Pressemitteilung vom 04.10.2002
Das Verwaltungsgericht hat heute über einen Antrag des Naturschutzbundes Baden-Württemberg (NABU) auf vorläufigen Rechtsschutz entschieden (Beschluss vom 4.10.2002 - 2 K 1732/02 -), mit dem sich dieser gegen den für sofort vollziehbar erklärten Planfeststellungsbeschluss des Regierungspräsidiums Freiburg vom 19.7.2002 für den Neubau einer Fußgänger- und Radwegbrücke über den Rhein zwischen Kehl und Straßburg („Mimram-Brücke“) gewandt hat; Vorhabensträger ist die Stadt Kehl. Geplant ist eine Schrägseilbrücke mit 72 Seilen, die ähnlich einem „Spinnennetz“ (Planfeststellungsbeschluss S. 88) eine Fläche von 4.200 qm überspannen. Der NABU hat in der Sache den Bau der Fußgänger- und Radwegbrücke nicht grundsätzlich in Frage gestellt, sondern im Wesentlichen geltend gemacht, die konkret gewählte Brückenkonstruktion stelle eine erhebliche Beeinträchtigung der in der Umgebung liegenden Vogelschutzgebiete dar.
Das Verwaltungsgericht hat in diesem Beschluss die aufschiebende Wirkung der von dem NABU erhobenen Klage wieder hergestellt. Dies bedeutet, dass vorläufig nicht mit dem Bau der Brücke begonnen werden darf. Das Gericht hat sich im Wesentlichen auf folgende Erwägungen gestützt:
Das Interesse des NABU, von der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses bis zu einer endgültigen Klärung der Sach- und Rechtslage verschont zu werden, überwiegt das Interesse an der sofortigen Vollziehung. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss ist mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtswidrig (1.). Auch die Abwägung der sonstigen Belange der Beteiligten führt zu keinem anderen Ergebnis (2.)
1. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss verstößt bei summarischer Prüfung gegen zwingend zu beachtende naturschutzrechtliche Vorgaben. Zudem dürfte die darin vorgenommene Abwägung rechtsfehlerhaft sein.
a) Der Planfeststellungsbeschluss für die „Mimram-Brücke“ verstößt gegen § 34 Abs. 2 BNatSchG. Danach ist ein Projekt unzulässig, wenn es zu erheblichen Beeinträchtigungen eines Europäischen Vogelschutzgebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann.
aa) Der Anwendung dieser Vorschrift steht nicht entgegen, dass die „Mimram-Brücke“ selbst nicht innerhalb eines Europäischen Schutzgebiets liegt. Nach einhelliger Auffassung in Rechtsprechung und Literatur ist § 34 BNatSchG grundsätzlich auch auf Vorhaben anwendbar, die außerhalb des Schutzgebiets liegen, sofern sie erhebliche Auswirkungen auf dessen Erhaltungsziele haben können. Denn maßgebliches Abgrenzungskriterium ist schon nach dem Gesetzeswortlaut nicht, auf welches Umweltmedium ein Projekt einwirken kann, sondern ob es zu erheblichen Beeinträchtigungen des Schutzgebiets im Hinblick auf die jeweils verfolgten Erhaltungsziele kommen kann. Mit anderen Worten kommt es entscheidend darauf an, ob der Schutzzweck eines Schutzgebiets betroffen ist. Daher fallen auch Vorhaben außerhalb eines Europäischen Vogelschutzgebiets unter die Vorschrift des § 34 BNatSchG, sofern sie Auswirkungen auf die Situation der geschützten Tiere und deren Bestand im Schutzgebiet haben und somit das Erhaltungsziel der Europäischen Vogelschutzgebiete möglicherweise beeinträchtigen können. Einer zu weiten Ausdehnung des Anwendungsbereichs des § 34 BNatSchG, welche die Stadt Kehl befürchtet, steht entgegen, dass nur Projekte betroffen sind, die zu erheblichen Beeinträchtigungen eines Schutzgebiets führen können. Damit lassen sich räumlich weit entfernte Vorhaben mit nur theoretischen Auswirkungen auf den Bestand einer geschützten Art in einem Schutzgebiet von vornherein ausscheiden.
bb) Mit hoher Wahrscheinlichkeit verstößt die „Mimram-Brücke“ gegen § 34 Abs. 2 BNatSchG, weil sie zu erheblichen Beeinträchtigungen der Europäischen Vogelschutzgebiete „Rheinniederung Nonnenweier-Kehl“ und „Rheinniederung Kehl-Helmlingen“ führen kann.
Versteht man § 34 Abs. 2 BNatSchG mit einer in der Literatur vertretenen Auffassung als Gebot, alle Möglichkeiten der Vermeidung und Minimierung von Beeinträchtigungen auszuschöpfen und insbesondere eine das betroffene europäische Schutzgebiet möglichst schonende Bauausführung zu wählen, wäre der Verstoß gegen § 34 Abs. 2 BNatSchG evident. Denn hier ist zwischen den Beteiligten nicht umstritten, dass einerseits die gewählte Brückenkonstruktion ein besonders hohes Kollisionsrisiko für geschützte Vögel darstellt und andererseits dieses Risiko durch eine andere Brückenkonstruktion (Bogenbrücke von Arup oder Hängeseilbrücke mit nur 12 Seilen von Eibl) deutlich vermindert werden könnte.
Aber auch bei einer engen, am Wortlaut orientierten Auslegung liegt mit hoher Wahrscheinlichkeit ein Verstoß gegen § 34 Abs. 2 BNatSchG vor. Schon nach den Gutachten und sachkundigen Stellungnahmen, welche die Planfeststellungsbehörde dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluss zu Grunde gelegt hat, folgt, dass zumindest für einige der in den beiden betroffenen Europäischen Schutzgebieten geschützten Arten ein hohes, in seinen konkreten Auswirkungen aber nur schwer abzuschätzendes Kollisionsrisiko besteht, das mit einer - ebenfalls nicht konkret quantifizierbaren - Wahrscheinlichkeit zu Populationsbeeinträchtigungen geschützter Arten in den Schutzgebieten führt. Auch in dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluss wird hiervon ausgegangen. Allerdings wird dort weiter die Ansicht vertreten, dass eine Erheblichkeit dennoch zu verneinen sei. Ein Projekt sei nur dann mit den Schutz- und Erhaltungszielen eines Gebiets unverträglich, wenn hinreichend wahrscheinlich sei, dass die ermittelten konkreten Beeinträchtigungen eintreten. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass das Kollisionsrisiko durch das vorgesehene Beleuchtungssystem und die weiße Farbgebung bereits deutlich reduziert werde und sich auf wenige Stunden starken Nebels im Jahr beschränke; angesichts dessen sei eine signifikante Risikoerhöhung nicht festzustellen.
Hierbei dürfte die Planfeststellungsbehörde indes von einem falschen rechtlichen Maßstab ausgegangen sein. Auch die Tatsachengrundlage, von der die Behörde ausgegangen ist, ist bezüglich der angenommenen Nebelhäufigkeit und der Wirksamkeit einer Beleuchtung zumindest zweifelhaft.
In rechtlicher Hinsicht ist die Planfeststellungsbehörde zu Unrecht davon ausgegangen, dass ein Projekt erst dann gegen § 34 Abs. 2 BNatSchG verstößt, wenn hinreichend wahrscheinlich ist, dass die ermittelten konkreten Beeinträchtigungen eintreten. Denn der Wortlaut des § 34 Abs. 2 BNatSchG verlangt lediglich, dass es zu erheblichen Beeinträchtigungen führen kann. Dem gemäß ist ein Projekt nicht erst dann unzulässig, wenn positiv festgestellt wird, dass es zu Populationsbeeinträchtigungen geschützter Arten kommt. Es genügt, dass nachteilige Folgen für die Lebensbedingungen der geschützten Arten eintreten können. Dem entsprechend hat es das Oberverwaltungsgericht Lüneburg beispielsweise genügen lassen, dass eine in ein Schutzgebiet hineinreichende Störung durch Windenergieanlagen nicht ausgeschlossen werden kann. Für diese Auslegung spricht auch der Wortlaut der europäischen „FFH-Richtlinie“ (RL-EWG 92/43). Gemäß Art. 6 Abs. 2 dieser Richtlinie treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, um u.a. Störungen der geschützten Arten zu vermeiden, sofern sich diese Störung erheblich auswirken könnten. Nach Art. 6 Abs. 3 Satz 2 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden einem Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird. Über den positiven Ausgang der Verträglichkeitsuntersuchung muss also Gewissheit bestehen; verbleiben bei der Bewertung der Erheblichkeit Zweifel, ist das Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung als negativ anzusehen. So liegt es hier. Auch nach den Stellungnahmen, auf die sich die Planfeststellungsbehörde gestützt hat, besteht durch die spezielle Konstruktion der „Mimram-Brücke“ ein deutlich erhöhtes Kollisionsrisiko für einige der in den Schutzgebieten geschützten Vogelarten. Selbst die Bezirksstelle für Naturschutz und Landschaftspflege - eine Behörde des Land Baden-Württembergs - kommt in ihrer gutachtlichen Stellungnahme vom 26.3.2002 zu dem Schluss, dass es zu erheblichen Populationsbeeinträchtigungen kommen könne, aber nicht kommen müsse.
In tatsächlicher Hinsicht ist das Land Baden-Württemberg möglicherweise von einer zu geringen Nebelhäufigkeit - die für das Kollisionsrisiko einen erheblichen Faktor darstellt - ausgegangen, indem es annimmt, die Häufigkeit von Sichtweiten unter 500 m betrage unter 3,5 % der Jahresstunden und der Sichtweiten unter 100 m sogar unter 1 % der Jahresstunden. Denn diese Feststellungen beruhen unter Umständen auf angreifbaren Grundlagen. Letztlich kann das Gericht diese Frage jedoch - angesichts einander widersprechender Gutachten - im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend klären.
Ob die in dem Planfeststellungsbeschluss vorgesehene indirekte Beleuchtung der Seile zu einem signifikanten Rückgang des Kollisionsrisikos führt, ist offen. Anders als in den Gutachten und Stellungnahmen, auf die sich die Planfeststellungsbehörde stützt, geht eine im Antragsverfahren vorgelegte ornithologische Stellungnahme in sich schlüssig („Licht als Vogelfalle“) vom Gegenteil, nämlich einer Erhöhung des Kollisionsrisikos durch diese Art der Beleuchtung aus. Angesichts dessen kann jedenfalls nicht positiv festgestellt werden, dass die angeordnete Art der Beleuchtung zu einer deutlichen Verminderung des Kollisionsrisikos führt, wie die Planfeststellungsbehörde annimmt. Selbst dann wäre im Übrigen immer noch offen, ob das Kollisionsrisiko durch diese Maßnahmen derart reduziert werden könnte, dass erhebliche Populationsverluste nicht mehr eintreten können.
b) Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet zudem mit hoher Wahrscheinlichkeit an einem Fehler der Abwägung aller durch das Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange. Der NABU rügt insoweit in erster Linie, eine ergebnisoffene Prüfung verschiedener möglicher Brückenkonstruktionen habe nicht stattgefunden, obwohl durch die Wahl einer anderen Variante das Kollisionsrisiko für Vögel deutlich vermindert werden könne. Dieser Einwand ist nach der Auffassung der Kammer mit hoher Wahrscheinlichkeit begründet.
Eine sachgerechte Prüfung aller möglichen Alternativen hat im vorliegenden Fall überhaupt nicht stattgefunden. In dem Planfeststellungsbeschluss heißt es ausdrücklich, andere Konstruktionsalternativen außer dem Entwurf von Mimram seien nicht weiterverfolgt und nur deshalb in die Umweltverträglichkeitsuntersuchung einbezogen worden, um diese transparenter zu machen. Die Planfeststellungsbehörde hat sich damit der Vorauswahl der Vorhabensträgers - der Stadt Kehl - angeschlossen und aufgrund dieser Festlegung auf eine bestimmte Brückenkonstruktion (die „Mimram-Brücke“) andere Alternativen ausdrücklich nicht mehr in die Abwägung eingestellt, ohne dass sich hierfür eine ausreichende sachliche Rechtfertigung fände.
Zwar müssen nicht alle zu einem bestimmten Zeitpunkt erwogenen Alternativen gleichermaßen detailliert und umfassend untersucht und die Alternativenentscheidung muss nicht bis zuletzt offen gehalten werden. Eine Alternative, die auf der Grundlage einer fehlerfrei erstellten Grobanalyse als weniger geeignet erscheint, darf schon in einem frühen Verfahrensstadium ausgeschieden werden. Im vorliegenden Fall durfte eine solche Vorauswahl zu Gunsten der „Mimram-Brücke“ indes mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht erfolgen. Denn es kann nicht die Rede davon sein, dass andere Konstruktionen auf der Grundlage einer fehlerfrei erstellten Grobanalyse als weniger geeignet erscheinen. Die Planfeststellungsbehörde hat sich in der Sache vielmehr ausschließlich an der Vorauswahl des Vorhabensträgers - der Stadt Kehl - orientiert, die allein auf zwei Gründe gestützt wird: zum einen eine entsprechende Vorabbindung gegenüber der Stadt Straßburg und zum anderen gestalterische Belange. Ob diese Belange gegenüber anderen Interessen derart vorrangig sind, dass diese hinter ihnen ohne eigentliche Abwägung zurücktreten müssen, ist indes äußerst fraglich. Dies gilt vor allem im Hinblick auf die ökologische Problematik, zumal dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung gefährdeter Vogelarten objektiv ein hohes Gewicht zukommt (vgl. Art. 20a GG). Es ist unbestritten, dass die gewählte Brückenkonstruktion das Kollisionsrisiko für Wasservögel deutlich erhöht. Zumindest zwei Alternativentwürfe würden eine erheblich geringere Gefährdung für Wasservögel darstellen (Bogenbrücke von Arup und Hängeseilbrücke mit nur 12 Seilen von Eibl). Angesichts dessen hätte die Planfeststellungsbehörde andere Alternativen nicht von Vornherein unbesehen ausscheiden dürfen. Denn eine Bindung der Planfeststellungsbehörde an Vorentscheidungen und Wertungen des Vorhabensträgers ist mit dem Wesen des planerischen Abwägens und Gestaltens grundsätzlich nicht vereinbar. Ergibt das Planfeststellungsverfahren auch nur einen neuen Gesichtspunkt, ist das bisherige planerische Geflecht gestört; die Planfeststellungsbehörde muss in diesem Fall auf der Grundlage aller für und gegen die Planung sprechenden Umstände eine neue eigenständige Gesamtbewertung treffen. Übertragen auf den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Vorabbindung zu Gunsten der „Mimram-Brücke“, welche die Stadt Kehl und die Stadt Straßburg aus gestalterischen Gründen getroffen hatten, in Frage gestellt wurde, nachdem sich herausstellte, dass der ästhetisch ansprechende Brückenentwurf von Mimram zugleich ein signifikant höheres ökologisches Risiko für geschützte und gefährdete Vogelarten darstellt als andere Varianten. Angesichts der hohen, sogar verfassungsrechtlich geschützten Bedeutung dieses Schutzguts (Art. 20a GG) hätten sich objektiv gesehen eher andere Alternativen als vorzugswürdige Lösung aufdrängen müssen, jedenfalls aber in die Abwägung einbezogen werden müssen.
2. Auch die Abwägung der sonstigen Interessen führt zu einem Vorrang des Aufschubinteresses. Das Gebot, durch effektiven Rechtsschutz (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG) eine unangemessene Vorwegnahme der Hauptsache zu vermeiden, muss nur dann und insoweit zurücktreten, als es um dringende und schwerwiegende konkrete Belange geht. Ein derartiger gewichtiger Tatbestand, der es rechtfertigen könnte, auch eine Maßnahme sofort zu vollziehen, die faktisch nicht oder nur schwer rückgängig zu machen ist und an deren Rechtmäßigkeit erhebliche Zweifel bestehen, kann nicht allein in dem Umstand gesehen werden, dass nach der Zeitplanung des Stadt Kehl weder dieses noch ein anderes Vorhaben bis zum Beginn der Landesgartenschau - an deren Durchführung grundsätzlich ein hohes öffentliches Interesse besteht - nicht mehr verwirklicht werden kann, wenn nicht alsbald mit dem Bau der Brücke begonnen wird. Zwar ist sich die Kammer durchaus der Tatsache bewusst, dass mit der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung die Hauptsache zu Lasten des Land Baden-Württembergs und der Stadt Kehl faktisch vorweggenommen werden dürfte. Dennoch müssen deren Belange nach Auffassung der Kammer zurücktreten. Denn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs muss die Regel, die sofortige Vollziehung die Ausnahme bleiben. Hier besteht zum einen kein schützenwertes öffentliches Interesse an der Verwirklichung eines Projekts, das mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtswidrig ist. Zum anderen ist im Falle eines Baus der „Mimram-Brücke“ zu erwarten, dass dieser selbst dann nicht mehr rückgängig gemacht wird, wenn sich im Hauptsacheverfahren dessen Rechtswidrigkeit herausstellt. Denn wenn erst einmal ein erheblicher Teil der Bausumme von über 10 Millionen EUR „verbaut“ sein wird, entspricht es aller Lebenserfahrung, dass ein Bauwerk, für das öffentliche Mittel in einer derartigen Höhe in Anspruch genommen worden sind, nicht abgebrochen, sondern geduldet wird.
Die Entscheidung wurde von dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württmeberg mit Beschluss vom 29.11.2002 - 5 S 2312/02 - geändert.

References: § 34
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 § 34
 § 34
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 Art. 6
 Art. 6
 Art. 20
 Art. 19