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PRIMO COMMENTO ALLO SCHEMA DEL D.LGS DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 21 GENNAIO IN MATERIA DI VALIDITA' DELLA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA E DI RELAZIONI SINDACALI.Maurizio Danza Avvocato-Arbitro Pubblico impiego Lazio
1 Febbraio 2011 - Autore: studiolegaledanza
PRIMO COMMENTO ALLO SCHEMA DEL D.LGS DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 21 GENNAIO IN MATERIA DI VALIDITA' DELLA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA E DI RELAZIONI SINDACALI.
Maurizio Danza Avvocato-Arbitro Pubblico impiego Lazio
Appare evidente come con lo schema di decreto legislativo 21 gennaio 2011 approvato dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e che contiene talune modifiche ed interpretazioni autentiche a talune disposizioni cruciali del D.lgs n°150 del 27 ottobre 2009, il Governo stia tentando di correggere ed interpretare le regole sulla partecipazione sindacale e sulle competenze della contrattazione collettiva integrativa nel pubblico impiego, evitando il diffondersi del notevole contenzioso già sorto all’indomani dell’applicazione concreta della c.d. riforma Brunetta nel pubblico impiego.
A) Gli interventi di modifica sull’art 65 del D.lgs n°150 del 27 ottobre 2009.
1) Applicabilita’della riforma agli enti territoriali e del servizio sanitario nazionale anche dopo il 31 dicembre 2010 e fino a nuova disciplina.
In primo luogo il Governo è intervenuto con l’art 1 del decreto legislativo modificando l’articolo 65 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 attraverso la sostituzione nel testo del comma 4 di un riferimento ad una disposizione normativa dello stesso decreto [1], che riguarda l’applicazione della riforma agli enti territoriali e del servizio sanitario nazionale . A ben vedere la norma infatti nel confermare per questi ultimi il c.d. doppio termine in ordine all’adeguamento e alla efficacia dei contratti collettivi rispettivamente, al 31 dicembre 2011 e al 31 dicembre 2012, in relazione al titolo III Merito e premi, con particolare riferimento agli strumenti di premialità, tiene fermo il principio, per effetto del rinvio all’art 31 co.4 operato con la modifica, in base al quale in relazione alla distribuzione delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale,gli enti suindicati che non avessero adeguato i loro ordinamenti ai principi entro il 31 dicembre 2010,dovranno applicare sino a nuova disciplina regionale e locale, quelli evincibili dalle disposizioni del D.lgs n°150 del 2009.
2 ) Immediata applicazione delle norme sui poteri unilaterali della dirigenza in qualità di datori di lavoro in tema di organizzazione e gestione del rapporto di lavoro.
Con l’art 1 lett b) lo schema di decreto legislativo dopo il comma 4 dell’art 65 inserisce il nuovo co.: “4-bis. - Hanno comunque immediata applicazione, ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile, le disposizioni di cui all’articolo 33, modificativo dell’articolo 2 del decreto legislativo n. 165 del 2001, all’articolo 34, modificativo dell’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 e all’articolo 54, comma 1, modificativo dell’articolo 40 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché le disposizioni in materia di contrattazione integrativa. ”.Appare evidente come il decreto abbia sancito la immediata applicabilità di quelle norme relative ai poteri unilaterali dei dirigenti in qualità di datori di lavoro in tema di organizzazione e gestione del rapporto di lavoro,di fatto relegando le relazioni sindacali alla sola fase di comunicazione o informativa ; allo stesso modo sancisce la immediata applicabilità dell'intera disciplina dell'articolo 40 del D.lgs n°165/2001, ivi compresa la sanzione della nullità delle clausole dei contratti decentrati non conformi ai vincoli e limiti disposti dalla legge, dalle regole di contabilità e dalla contrattazione collettiva, nonché della possibilità di adottare atti unilaterali provvisoriamente sostitutivi dei contratti decentrati su cui non si è raggiunto l’accordo. E’ evidente come l’intervento del Governo appaia un tentativo finalizzato ad arginare le numerose problematiche emerse in ordine alla effettiva applicabilità degli istituti previsti dal decreto all’indomani dell’emanazione del decreto legislativo n°150 del 27 ottobre 2009 (c.d. riforma Brunetta). Tra gli interventi più incisivi, infatti il legislatore era intervenuto a modificare il sistema di legislazione contrattata attraverso la riformulazione dell’art. 40 del D.lgs. n°165 del 30 marzo 2001 (per effetto dell’art. 54 del D.lgs. n°150/2009) e cioè elencando quelle che sono le materie sottratte alla contrattazione collettiva, salvo attribuzione esplicita alla medesima e, nel primo comma, attraverso una definizione normativa non molto chiara in riferimento ai diritti e doveri del rapporto di lavoro; ed è proprio la formula assai generica adoprata nella norma “la contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali”, che aveva dato luogo a numerosi problemi interpretativi. In tale contesto non poteva che apparire come fisiologica la problematica dello spazio reale della contrattazione integrativa, come è noto caratterizzata dalla “ subalternità” rispetto a quella nazionale, confermata nel nuovo art. 40 bis del D.lgs. n°165/01. Per altro verso la esplicitazione delle c.d. materie escluse dall’ambito della contrattazione collettiva, unitamente ad una riformulazione dell’art. 5 c.2 del D.lgs. n°165/01 quanto al potere di organizzazione, nella parte in cui sembra attribuire alla pubblica amministrazione “in via esclusiva l’assunzione delle misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”aveva fatto ritenere a molte pubbliche amministrazioni, soprattutto locali, che le materie di contrattazione potessero essere oggetto di intervento unilaterale, anche durante l’attuale periodo di vigenza dei CCNL 2006-2009 in regime di prorogatio, omettendo le stesse l’attivazione delle procedure di partecipazione sindacale previste dall’attuale sistema delle relazioni sindacali.
3)I giudici del lavoro sulla non immediata applicabilita’ della nuova ripartizione tra legge e contratto ex art 40 del d.lgs n°165/2001 e sui poteri della dirigenza ex art 5 c.2.
Ed infatti seppure l’art 1 lett b dello schema del decreto legislativo manifesta l’intenzione di garantire una immediata applicabilità della ripartizione tra legge e contratto , si fa rilevare come tutte le sentenze sono intervenute prevedendo in sostanza “una sorta di clausola di salvaguardia per la contrattazione integrativa”, atteso che ritengono che “la nuova ripartizione di materia tra legge e contrattazione collettiva” possa essere applicata solo dalla prossima tornata contrattuale (e cioè nel primo triennio 2013-2015), sulla base dell’ultimo comma dell’art. 65 del D.lgs. n°150/2009, che prevede l’adeguamento (ed in mancanza la inefficacia) della contrattazione integrativa nel pubblico impiego alle disposizioni riguardanti la definizione degli ambiti riservati alla contrattazione collettiva, alla legge e al titolo III del decreto n°150/2009, fissando dei termini rispettivamente al 31/12/2010 e al 1/1/2011 per i comparti tradizionali, al 31/12/2011 (adeguamento) e al 31/12/2012 (inefficacia) per gli Enti locali. Prima tra tutte la sentenza del Tribunale di Torino-Sez. Lavoro del 2 aprile 2010 contro l’ I.N.P.S, la prima in ordine di tempo ad intervenire sul tema delle relazioni sindacali ed in particolare sul rapporto tra contratti collettivi nazionali vigenti, adeguamento e applicabilità dei contratti integrativi ai sensi dell'art. 65 del D.lgs. n°150/2009 e sulle misure immediatamente applicabili a seguito dell'entrata in vigore del decreto stesso. Nel caso di specie l’INPS, ritenendo che il nuovo art. 40 del D.lgs. n°165/01 circa la nuova ripartizione tra materie oggetto di contrattazione e di legge si applicasse immediatamente, assume iniziative unilaterali sfavorevoli su materie invece oggetto di contrattazione, senza procedere alla attivazione degli strumenti delle relazioni sindacali e dunque senza alcun confronto[2] Segue poi la sentenza del Giudice del Lavoro di Pesaro del 19 luglio 2010, che accerta la omessa attivazione delle procedure di concertazione previste dal CCNL Enti Locali, nei confronti delle organizzazioni sindacali da parte del Comune di Pergola.[3] La sentenza, nel condannare il Comune per sussistenza del comportamento antisindacale, sottolinea che le disposizioni dell'articolo 65 c.5 del D.lgs. n°150/2009, nella parte in cui pongono l’obbligo di adeguamento in capo alla contrattazione integrativa, non possono che trovare applicazione solo in riferimento ai contratti integrativi stipulati dopo l'entrata in vigore della riforma e non a quelli stipulati anteriormente e che fino a nuova contrattazione collettiva il sistema delle relazioni sindacali resta quello definito nei contratti collettivi nazionali, ancora vigenti. Di notevole importanza poi la sentenza del Giudice del lavoro di Salerno 3 agosto 2010 emanata nei confronti del Comune di Bellizzi, atteso che rappresenta il primo tentativo di applicazione in ordine all’istituto di provvisoria sostituzione dei contenuti di una contrattazione integrativa non conclusa, introdotto dall'art. 54 comma 3 ter del D.lgs. n°150/2009 ed inserito nel corpo dell’art. 40 del D.lgs. n°165/01.[4] Di particolare rilevanza la sentenza del Giudice del lavoro di Trieste 5-6 ottobre 2010, atteso che interviene sulla natura e sulla applicabilità della circolare della Funzione Pubblica n°7 del 13 maggio 2010; circa la immediata applicazione del nuovo riparto di materie del rapporto di lavoro a favore della legislazione statale, confermata dalla circolare suindicata secondo il Comune che si era difeso ai fini della esclusione del comportamento antisindacale; ed infatti il Giudice del lavoro ritiene che “non può avere rilievo la diversa previsione della circolare amministrativa della funzione pubblica n°7 del 13 maggio 2010, cui il Comune si è adeguato, dal momento che come è noto le circolari interpretative hanno una funzione di esprimere un parere finalizzato a disciplinare l'attività degli organi amministrativi inferiori, ma non costituendo fonti del diritto non sono in alcun modo vincolante per il giudice”;[5]di particolare interesse,atteso che si riferisce per la prima volta ad una amministrazione centrale dello Stato,la recente sentenze del Tribunale di Roma-Sez-Lavoro 7 gennaio 2011, che ha condannato per antisindacalità il comportamento dell’Agenzia delle Dogane, che aveva bandito la procedura di passaggio tra le aree disconoscendo le norme del CCNL sulla concertazione dei criteri con i sindacati;[6]
B) Gli interventi di interpretazione autentica sull’art 65 del D.lgs n°150 del 27 ottobre 2009.
1) Interpretazione dell’art 65 del D.lgs 150/2009 in materia di adeguamento dei contratti collettivi integrativi: necessita’ solo per i CCNI gia’ vigenti e non per quelli sottoscritti dopo il d.lgs n°150/2009
A ben vedere lo schema di decreto legislativo introduce altresì un nuovo co.2 nella disposizione dell’art 65[7], in tema di adeguamento ed efficacia dei contratti collettivi vigenti. Detto comma opera sostanzialmente una interpretazione autentica atteso che stabilisce” l’articolo 65, commi 1, 2 e 4, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, si interpreta nel senso che l’adeguamento dei contratti collettivi è necessario solo per i contratti vigenti alla data di entrata in vigore del citato decreto legislativo, mentre ai contratti sottoscritti successivamente si applicano immediatamente le disposizioni introdotte dal medesimo decreto. Dunque secondo il Governo l'adeguamento dei contratti collettivi è necessario solo per i contratti vigenti alla data di entrata in vigore del decreto legislativo n°150 del 2009, mentre ai contratti sottoscritti successivamente si applicano immediatamente le disposizioni introdotte dal medesimo decreto. Stando a questa interpretazione, tutti i contratti stipulati successivamente al 15 novembre 2009 dovevano già essere adeguati rispetto ai principi posti dalla riforma,mentre la facoltà di adeguamento entro il 31 dicembre 2010 riguardava esclusivamente i contratti stipulati fino al 15 novembre 2009.
2) Interpretazione autentica in ordine alla vigenza delle norme degli attuali CCNL 2006/2009 .
Lo schema del decreto infine con la previsione del nuovo comma 3 opera una interpretazione autentica dell’articolo 65, comma 5 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150[8]; “tale disposizione si interpreta nel senso che le disposizioni che si applicano dalla tornata contrattuale successiva a quella in corso al momento dell’entrata in vigore dello stesso decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, sono esclusivamente quelle relative al procedimento negoziale di approvazione dei contratti collettivi e, in particolare, quelle contenute negli articoli 56, 58, 59, comma 1, 66, comma 3 del citato decreto legislativo n. 150 del 2009”. Appare evidente come attraverso questa attività ermeneutica, lo schema di decreto legislativo ritenga che le norme sui contratti collettivi nazionali demandate alla sottoscrizione della nuova tornata contrattuale siano solo quelle che disciplinano il procedimento di stipulazione e controllo, ma non quelle che incidono sulla definizione delle materie di competenza dei contratti stessi. Tutto ciò unitamente, alla piena ed immediata applicabilità dell'articolo 40 del dlgs 165/2001 privando in via retroattiva, i contratti collettivi nazionali della possibilità di disciplinare sostanzialmente tutte le materie riguardanti l'organizzazione, gli incarichi dirigenziali, le progressioni verticali, le prerogative dei dirigenti quali datori di lavoro. Le sole norme non modificabili fino alla prossima tornata contrattuale sarebbero dunque, solo quelle relative alla contrattazione collettiva nazionale in tema di relazioni sindacali non incise dall'articolo 5, comma 2, del Dlgs 165/2001 e di disciplina del rapporto di lavoro, nonché, in parte, quelle afferenti il procedimento disciplinare.
[1] Cfr.lett a) dell’art 1 dello schema di decreto” al comma 4 le parole: “articolo 30, comma 4.” sono sostituite dalle seguenti: “articolo 31 co.4.
[2] Nello specifico l’I.N.P.S. interviene disciplinando unilateralmente la regolamentazione della c.d. Banca delle ore o banca del tempo, che attiene in sostanza alla disciplina dei recuperi delle ore di lavoro straordinario prestato, sostenendo “ che detta materia non costituisce un istituto contrattuale”. Il giudice, ritenendo sussistente la violazione di numerosi obblighi di informazione preventiva e successiva del tutto violati, condanna per comportamento antisindacale l'INPS, ritenendo altresì che “i contratti integrativi cessino di efficacia solo dal 1 gennaio 201,1 che dunque i contratti nazionali restano in vigore sino alla prevista scadenza”. Non si può non far rilevare poi come detto provvedimento sia stato confermato in sede di opposizione con sentenza n°2680/2010 del 16 settembre 2010 dallo stesso Tribunale di Torino adito dall’INPS, al fine di ottenere la revoca del decreto del 2 aprile di condanna.
[3] Cfr.Tribunale di Pesaro 19/7/2010. Nel caso di specie il Comune di Pergola aveva disposto l’assegnazione di quattro educatrici di nido, durante il periodo di interruzione scolastica, in attività di lavoro in biblioteca ritenute dal giudice “ulteriori e diverse” rispetto a quelle consentite dal contratto nazionale e cioè relative alla formazione e aggiornamento professionale o comunque connesse al profilo di inquadramento.
[4] Cfr. sent. Tribunale Salerno 3 agosto 2009. Nel caso di specie infatti l’Ente locale, con propria delibera, aveva deciso di ridurre autonomamente, e pur essendo le spese per il personale non superiori a quelle dell’anno precedente, il fondo salari accessori, non rispettando l'intesa sul contratto decentrato per l'utilizzazione delle risorse economiche per il 2009/ 2010 siglata con i sindacati; in mancanza di accordo aveva deciso unilateralmente di avvalersi proprio dell’istituto dell’applicazione provvisoria di cui all'art. 54 comma 3 ter del D.lgs. n° 150/2009, dunque ritenendolo già applicabile. Anche detto provvedimento appare in linea con gli altri pronunciamenti qui menzionati, atteso che si sottolinea come la contrattazione integrativa, con particolare riferimento alle autonomie locali, fruisca di un termine più ampio in ordine all’adeguamento rispetto alle nuove disposizioni che definiscono le materie oggi riservate alla legge e alla contrattazione collettiva (rispettivamente fino al 31 dicembre 2011 per l’adeguamento e al 31/ 12/2012 per l’inefficacia), ma che fino ad allora, proprio giusto il disposto di cui all’ultimo comma dell’art. 65 del D.lgs. n°150/2009, il contratto conserva la sua efficacia e che “solo dopo tali scadenze la p.a. potrà procedere in via provvisoria sulle materie oggetto del mancato accordo fino a successiva sottoscrizione come prevede la nuova normativa”.
[5] Cfr.sent. Tribunale di Trieste 5/6 ottobre 2009 ritiene altresì che “le disposizioni dell'articolo 65 c.5 del D.lgs. n°150/2009, vadano interpretate armonizzando il sistema con le disposizioni dei commi precedenti e che dunque le norme del decreto che riguardano la contrattazione nazionale non possono che trovare applicazione solo in riferimento ai contratti nazionali stipulati dopo l'entrata in vigore della riforma e non a quelli stipulati anteriormente, con la conseguente salvezza degli effetti di contratti integrativi già stipulati, che saranno caducati non già per contrasto con le norme del decreto Brunetta, bensì per il sopravvenire della disciplina di fonte collettiva successiva realizzata nel contesto della nuova disciplina legislativa”. Il provvedimento appare poi di particolare importanza in ordine alla problematica costituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni a seguito della riforma del titolo V della Costituzione. Nel caso di specie il giudice del Lavoro dubita altresì dell'applicabilità del decreto c.d. Brunetta direttamente agli enti locali della regione, atteso che “la Regione Friuli secondo lo statuto speciale è titolare di competenza primaria in materia di organizzazione locale di personale, rendendosi necessaria la emanazione di norme costituenti principi fondamentali dell'ordinamento da introdurre nell'ordinamento regionale perché possano trovare applicazione i principi del decreto legislativo n°150 del 27 ottobre 2009”.
[6] Cfr.Tribunale di Roma 7 gennaio 2011” anche in tale giudizio l’amministrazione centrale si era difesa sostenendo che dopo l’entrata in vigore del Decreto Legislativo 150/2009, era da considerarsi superato il Contratto collettivo nazionale di lavoro ed immediatamente applicabili le nuove norme che restringono le materie oggetto di contrattazione ;il Giudice ha però sentenziato,allineandosi a tutti i precedenti interventi in materia che atteso che l’articolo 65, comma 5, del "decreto Brunetta" prevede che le disposizioni sulla contrattazione collettiva si applicano dalla tornata successiva a quella in corso, fino a che non vi sarà un nuovo contratto restano valide le relazioni sindacali previste negli attuali contratti collettivi nazionali di lavoro.
7. cfr. art 65 c.1,2,3,4 del D.lgs n°150 del 27/10/ 2009 adeguamento ed efficacia dei contratti collettivi vigenti : 1 Entro il 31 dicembre 2010, le parti adeguano i contratti collettivi integrativi vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto alle disposizioni riguardanti la definizione degli ambiti riservati, rispettivamente, alla contrattazione collettiva e alla legge, nonché a quanto previsto dalle disposizioni del Titolo III del presente decreto.2. In caso di mancato adeguamento ai sensi del comma 1, i contratti collettivi integrativi vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto cessano la loro efficacia dal 1° gennaio 2011 e non sono ulteriormente applicabili. 3. In via transitoria, con riferimento al periodo contrattuale immediatamente successivo a quello in corso, definiti i comparti e le aree di contrattazione ai sensi degli articoli 40, comma 2, e 41, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come sostituiti, rispettivamente, dagli articoli 54 e 56 del presente decreto legislativo, l'ARAN avvia le trattative contrattuali con le organizzazioni sindacali e le confederazioni rappresentative, ai sensi dell'articolo 43, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, nei nuovi comparti ed aree di contrattazione collettiva, sulla base dei dati associativi ed elettorali rilevati per il biennio contrattuale 2008-2009. Conseguentemente, in deroga all'articolo 42, comma 4, del predetto decreto legislativo n. 165 del 2001, sono prorogati gli organismi di rappresentanza del personale anche se le relative elezioni siano state già indette. Le elezioni relative al rinnovo dei predetti organismi di rappresentanza si svolgeranno, con riferimento ai nuovi comparti di contrattazione, entro il 30 novembre 2010.4. Relativamente al comparto regioni e autonomie locali, i termini di cui ai commi 1 e 2 sono fissati rispettivamente al 31 dicembre 2011 e al 31 dicembre 2012, fermo restando quanto previsto dall'articolo 30, comma 4.
[8] Cfr.c.5 dell’art 65 del D.lgs n°150 del 27/10/2009” Le disposizioni relative alla contrattazione collettiva nazionale di cui al presente decreto legislativo si applicano dalla tornata successiva a quella in corso.
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