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Amparo en revisióN 173/2012 quejoso: ponente: ministro josé ramón cossío díaz secretario: jorge jiménez jiménez
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A MPARO EN REVISIÓN 173/2012
AMPARO EN REVISIÓN 173/2012
SECRETARIO: JORGE JIMÉNEZ JIMÉNEZ
México, Distrito Federal. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al día seis de febrero de dos mil trece, emite la siguiente:
Mediante la que se resuelven los autos relativos al juicio de amparo en revisión 173/2012, interpuesto por **********, contra la sentencia dictada por el Juez Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, en el juicio de amparo 1672/2010-I.
El quejoso, por propio derecho y en su carácter de director de la “**********”, presentó una queja ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el cinco de agosto de dos mil nueve, en relación con los siguientes hechos:
2.1. En conferencia de prensa de veintinueve de julio de dos mil nueve, el Jefe de la Tercera División de la Policía Federal Preventiva de la Secretaría de Seguridad Pública Federal realizó la presentación pública de un grupo de sujetos que fueron aprehendidos, presuntamente miembros de la organización delictiva denominada “la familia Michoacana”, así como de distintos recursos materiales utilizados en sus actividades.
2.2. La Secretaría de Estado referida elaboró un video y lo mostró en la conferencia. En él se observa a las personas aprehendidas, armas, dinero y otros objetos que se les incautaron, entre ellos, cuatro ejemplares de la “Revista Proceso”.
2.3 La citada autoridad presentó un diverso video el día treinta siguiente, cuyo contenido consistió en un interrogatorio practicado a uno de los detenidos, quien, entre otras cuestiones, mencionó reiteradamente el nombre de la revista aludida, consecuentemente, se distribuyeron copias del video a distintos medios de comunicación y, por solicitarlo, a la revista.
El quejoso manifestó en su escrito de queja ante la aludida Comisión, previo análisis de la videograbación, que con la presentación y difusión de ésta los integrantes de la revista perciben un interés evidente de la autoridad federal en vincular a ese medio de comunicación con un grupo delictivo, en represalia a distintos artículos realizados sobre la situación laboral de los elementos de la policía federal que actúan en el Estado de Michoacán.
Asimismo, señaló el impetrante que la actuación de mérito podría tener la intención de limitar o afectar su derecho a la libertad de expresión, el honor de los periodistas y la imagen de la revista; además de colocar en riesgo a su personal y a sus instalaciones.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos recibió la queja, la registró y abrió el expediente CNDH/5/2009/3486/Q. En su conclusión, contenida en el oficio QVG/DG/16101, de treinta y uno de marzo de dos mil diez, determinó dar vista al Órgano de Control Interno de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, por ser la autoridad competente para resolver lo concerniente a la actuación antes narrada, al haberse hecho valer presuntas irregularidades atribuibles al personal adscrito a la Policía Federal Preventiva.
Por otra parte, el peticionario de amparo solicitó copia del total de las constancias integrantes del expediente CNDH/5/2009/3486/Q citado, por escrito recibido el veintiséis de julio de dos mil diez, ante la oficialía de partes de la Comisión de referencia.
El Quinto Visitador General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos emitió dictamen respecto a la solicitud del quejoso, el cual remitió, por oficio QVG/CNDH/295/2010 de veinte de agosto de dos mil diez, al Comité de Información de la citada Comisión para su revisión.
El referido visitador determinó lo siguiente: 1. que era procedente otorgar copia simple de las constancias que obran en el expediente, siempre que no hayan sido objeto de clasificación; 2. clasificó como información reservada la contenida en las fojas 22 a 24, 31 a 35 y 47 a 57, por tratarse de constancias que fueron clasificadas de esa forma por la Secretaría de Seguridad Pública Federal; en ese mismo sentido clasificó las diversas que constan de la foja 63 a la 66, dado que personal de la Procuraduría General de la República le informó que están vinculadas con información de una averiguación previa, relacionada con hechos materia de la queja; y 3. clasificó como información confidencial los datos personales de servidores públicos y terceros, a efecto de salvaguardar su integridad.
El Comité de Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ratificó en sus términos el dictamen mencionado en su sesión vigésima octava, de veintiséis de agosto de dos mil diez.
El Titular de la Unidad de Enlace de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos remitió al quejoso, por comunicado número 240 Folio INFOMEX No. 2010/2065, de veintisiete de agosto de dos mil diez, los diversos oficios CI/221/2010 y QVG/CNDH/295/2010 de esa misma fecha, que le informan la respuesta a su solicitud de copias.
El Presidente del Comité de Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos mediante el oficio CI/221/2010, comunicó la determinación del Comité en la que ratificó la clasificación que formuló el titular de la Quinta Visitaduría General en su dictamen; asimismo, informó al quejoso la posibilidad de recurrir esa decisión. Dicho oficio se fundamentó legalmente en los preceptos que se tildan de inconstitucionales.
En el diverso oficio QVG/CNDH/295/2010, el Quinto Visitador General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos comunicó al peticionario de amparo, que de conformidad con la clasificación de la información realizada por esa unidad administrativa y la resolución emitida por el Comité de Información de la Comisión, era procedente la expedición de diversas constancias contenidas en el expediente CNDH/5/2009/3486/Q.
El impetrante promovió juicio de amparo en contra de las determinaciones antes mencionadas.
Demanda de amparo. El quejoso solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal, por escrito presentado el veintiuno de septiembre de dos mil diez en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se especifican:
Director del Diario Oficial de la Federación;
Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos;
Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos;
Comité de Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; y
Titular de la Unidad de enlace de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
La discusión, aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación del Código Federal de Procedimientos Penales, en específico el artículo 16, así como su primer acto de aplicación por conducto del oficio número CI/221/2010, del Presidente del Comité de Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
La discusión, aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en específico los artículos 3, fracción II, 13 y 14, fracción III.
La discusión, aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en particular los artículos 4 y 48.
La expedición y publicación del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en lo concerniente al artículo 9.
La resolución del Presidente del Comité de Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, contendida en el oficio CI/221/2010, de veintisiete de agosto de dos mil diez.
La emisión del oficio QVG/CNDH/295/2010, de veintisiete de agosto de dos mil diez, suscrito por el Quinto Visitador General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
La notificación de los oficios CI/221/2010 y QVG/CNDH/295/2010, practicada por el Titular de la Unidad de Enlace de la mencionada Comisión, por medio de su diverso oficio número 240, de veintisiete de agosto de dos mil diez.
Las demás actuaciones que se relacionen o sean consecuencia de los actos reclamados referidos anteriormente, como lo son el refrendo y publicación de las diferentes disposiciones normativas impugnadas.
Del análisis integral del escrito de demanda, se observa que el impetrante señaló como derechos violados en su perjuicio, los contenidos en los artículos 1, 6, 14, 16, 17 y 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, narró los antecedentes de los actos reclamados y expresó los conceptos de violación que estimó pertinentes1.
Trámite de la demanda de amparo. La demanda se turnó al Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, su titular, en auto del veintitrés de septiembre de dos mil diez, la registró con el número 1672/2010 y, por razón de materia, se declaró legalmente incompetente para conocer del asunto, declinando la competencia a favor del Juez de Distrito de Amparo en Materia Penal en el Distrito Federal en turno2.
El Juzgado Décimo Primero de Distrito de Amparo en Materia Penal en el Distrito Federal fue quien conoció de la declinatoria planteada. Su titular, en auto de veintiocho de septiembre de dos mil diez, ordenó su registro, al que correspondió el número 926/2010-VI; además, no aceptó la competencia declinada, argumentando que la emisión de los actos reclamados tratan de determinaciones administrativas, por lo que devolvió los autos al Juzgado de Distrito remitente3.
El Juez Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal insistió en declinar competencia a favor del juez especializado en materia penal, razón por la que ordenó, mediante auto de treinta de septiembre de dos mil diez, remitir los autos al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno, para dirimir el conflicto competencial4.
Trámite y resolución del conflicto competencial. El Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito conoció del conflicto competencial, lo admitió y registró con el número de expediente C.C.A. 14/2010. En sesión de veintitrés de febrero de dos mil once, resolvió declarar competente al Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal y le remitió los autos para su avocamiento5.
Trámite de la demanda de amparo. El Juez Décimo de Distrito referido tuvo por recibidos los autos y el testimonio del tribunal revisor; en acatamiento a lo resuelto, mediante auto de cuatro de marzo de dos mil once, admitió a trámite la demanda de amparo6.
Seguido el trámite correspondiente, el juez celebró la audiencia constitucional el cinco de abril de dos mil once y dictó sentencia, que se terminó de engrosar el cinco de julio del mismo año, en la que resolvió en los siguientes términos:
PRIMERO. SE SOBRESEE en el juicio de amparo número 1672/2010, promovido por **********, por derecho propio, respecto del acto y por los motivos expuestos en el considerando cuarto.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, por derecho propio, en contra de los actos y autoridades precisados en el considerando séptimo de esta resolución.
TERCERO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, por derecho propio, en contra del oficio CI/221/2010 de veintisiete de agosto de dos mil diez, suscrito por el Presidente del Comité de Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; oficio QVG/CND/295/2010 de veintisiete de agosto de dos mil diez, suscrito por el Quinto Visitador General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, para los efectos precisados en el último considerando de esta resolución.
Interposición del recurso de revisión. El autorizado legal del quejoso interpuso recurso de revisión contra la sentencia señalada, por escrito presentado el veintidós de julio de dos mil once, el cual se ordenó remitir al tribunal colegiado en turno mediante acuerdo del día veintiséis siguiente7.
Trámite y resolución del recurso de revisión ante el tribunal colegiado. El Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito conoció del recurso de revisión; su Presidente lo admitió a trámite, por auto de dieciséis de agosto de dos mil once, y lo registró con el número R.A. 367/20118.
El tribunal colegiado dictó resolución en sesión de quince de febrero de dos mil doce, a través de la cual, por una parte, confirmó y sobreseyó en el juicio en los términos de la sentencia recurrida y, por otra, reservó jurisdicción a la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto del tema de constitucionalidad de los artículos reclamados, ordenando remitirle los autos9.
Trámite del recurso de revisión ante este Alto Tribunal. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que este Alto Tribunal asumía su competencia originaria para conocer del recurso de revisión del quejoso; lo admitió, registró bajo el número de expediente 173/2012 y lo turnó al Ministro José Ramón Cossío Díaz para su estudio. Asimismo, ordenó enviar los autos a su Primera Sala, a fin de que su Presidente dictara el auto de radicación respectivo; lo anterior, mediante auto de seis de marzo de dos mil doce10.
El Presidente de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación avocó el asunto, ordenó su registro y envío los autos al Ministro Ponente para formulación del proyecto respectivo.
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del recurso de revisión interpuesto por la quejosa, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 47, en relación con los artículos 14 a 17, todos ellos del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicado en el Diario Oficial de la Federación el día primero de abril de dos mil ocho; y conforme a lo previsto en el Punto Cuarto, en relación con el Tercero, fracción II, del Acuerdo General Plenario 5/2001, emitido el veintiuno de junio del año dos mil uno y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve del mismo mes y año, en virtud de que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un juez de distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo, en el que se cuestionó la constitucionalidad de los artículos 16 del Código Federal de Procedimientos Penales; 3, fracción II, 13, fracciones I, IV y V y 14, fracciones I y III, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; 9 del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; 4 y 48 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
No es necesario analizar la oportunidad con la que se interpuso el recurso de revisión por el quejoso, en virtud de que de ello ya se ocupó el tribunal colegiado que previno en el conocimiento del asunto, concluyendo que se presentó en tiempo11.
El autorizado legal del quejoso se encuentra legitimado para interponer el recurso de revisión al haberle sido reconocido tal carácter por el Juez Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, mediante proveído de cuatro de marzo de dos mil once12.
El recurso de revisión interpuesto por el autorizado del impetrante resulta procedente, en virtud de que se hace valer en contra de una sentencia dictada por un juez de distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo en la cual se cuestionó la constitucionalidad de los diversos ordenamientos federales antes mencionados.
De este modo, se surten los extremos del Punto Cuarto, en relación con el Tercero, fracción II, del Acuerdo General Plenario 5/2001, emitido el veintiuno de junio del año dos mil uno y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve del mismo mes y año.
Elementos necesarios para resolver el asunto. A continuación, en lo que se refiere a la litis constitucional, se sintetizan los conceptos de violación, sentencia recurrida y agravios expresados en su contra.
Conceptos de violación. El quejoso hizo valer, en síntesis, los siguientes argumentos:
El concepto de violación primero versa sobre cuestiones de legalidad, tendentes a evidenciar que la negativa a entregar copias de la totalidad del expediente CNDH/5/2009/3486/Q, viola los artículos 6, 14, 16, 17 y 102 constitucionales, dado que los oficios QVG/CNDH/295/2010 y CI/221/2010, adolecen de fundamentación y motivación al aplicar indebidamente el marco normativo, en detrimento del derecho de acceso a la información.
En el segundo motivo de queja, en esencia, adujo que los artículos reclamados introducen una restricción absoluta a los derechos de acceso a la información y a la justicia previstos en los numerales 6 y 17 de la Ley Fundamental, interpretados conforme al principio pro persona y a fuentes internacionales de derecho.
Ello en la medida en que si bien el derecho a la información no es absoluto, no puede defenderse que cualquier motivo legal de reserva sea considerado constitucional; además, el legislador secundario no es libre de imponer restricciones que no estén admitidas en la norma fundamental, con independencia de que aquellas que pudieran superar un test de razonabilidad o proporcionalidad deban interpretarse restrictivamente atendiendo a su carácter de excepcionalidad.
Asimismo, precisó que la autoridad, en cada caso, debe procurar valorar si las razones de interés público que justifican la reserva, preponderan sobre el derecho fundamental de información, ya que no es válido que el legislador con la creación de reservas vacíe de contenido a este derecho.
Así, del texto del artículo 16 del Código Federal de Procedimientos Penales no se advierte que estipule una reserva temporal y con ello la restricción proporcional del derecho de acceso a la información, pues califica de manera absoluta los expedientes de averiguaciones previas y la documentación relacionada con éstas, como información estrictamente reservada, vulnerando la regla general de publicidad de la información.
Igualmente, alegó que es inconstitucional la fracción II, del artículo 3, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en específico, por lo abierto de la definición que estipula, sin distinguir en su contenido, si se trata de particulares o servidores públicos, pues de los últimos no debe negarse conocer sus nombres, ya que son sujetos de responsabilidades.
Asimismo, que es violatoria la clasificación establecida en las fracciones I, IV y V del artículo 13 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en cuanto a lo que se prevé como información reservada, toda vez que sólo existe la posibilidad y no la certeza de que se actualicen, sin reparar en particularidades de cada caso en concreto.
Por último, esgrimió que en los artículos 4 y 48 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el deber de confidencialidad en el manejo de la información y la discrecionalidad para proporcionarla, otorgados en conjunto a la autoridad, imponen restricciones insuperables a los interesados en obtenerla, omitiendo lo previsto en el numeral 6 del texto fundamental. Cuestión que se reproduce en el artículo 9 del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Así, manifestó que las disposiciones reclamadas hacen inaccesible el goce del derecho constitucional de acceso a la información, al imponer trabas innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador con la creación de una norma.
Sentencia recurrida. El juez federal, por lo que se refiere a la constitucionalidad de los preceptos reclamados, resolvió lo siguiente:
En el considerando quinto, desestimó las causales de improcedencia planteadas por las autoridades responsables.
En el considerando sexto, narró los antecedentes que consideró más relevantes del caso.
En el considerando séptimo, al analizar el fondo del asunto, estimó infundados e inoperantes los conceptos de violación tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de las disposiciones normativas reclamadas.
Para tal efecto, consideró que los preceptos reclamados no contravienen el principio de igualdad contemplado en el artículo 1 de la Ley Fundamental, toda vez que contrario a lo que el impetrante adujo, no es evidente alguna restricción o suspensión a la protección de sus derechos fundamentales, ni la exclusión de la posibilidad de su ejercicio.
También desestimó el argumento relativo a la violación al derecho de acceso a la información contenido en el artículo 6 de la Constitución Federal, pues consideró que las limitaciones contenidas en los preceptos reclamados se encuentran justificadas dada la naturaleza de la información; además de que su difusión debe atender por una parte, al interés legitimo del solicitante y, por otra, a la no afectación del interés público.
Lo anterior, porque la información solicitada deriva de entes públicos y no es viable difundirla en su integridad, de manera masiva y sin discriminación alguna, ya que atentaría contra intereses tanto públicos como privados.
Por otra parte, estimó inoperantes los argumentos consistentes en que los supuestos de reserva de los preceptos reclamados contravienen el derecho de acceso en cuestión, porque: 1. no observan las particularidades en los casos concretos, en tanto que conllevan que automáticamente se aleguen afectaciones para sobrepasar el derecho a la información; y, 2. no toman en cuenta la situación de hecho que envuelve al quejoso.
Ello, en virtud de que no es posible la declaración de inconstitucionalidad de una norma general, abstracta e impersonal, sustentándose en una situación o circunstancia particular.
Asimismo, estimó inoperante el razonamiento relativo a que la fracción II del artículo 3 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública introduce una restricción absoluta, por lo abierto de la definición que estipula –sobre qué se ha de entender por datos personales–, en virtud de que las contravenciones al orden constitucional deben estar basadas en aspectos objetivos, que generalmente son principios consagrados, prohibiendo una acción determinada de la autoridad y ordenando la forma en que habrán de conducirse en sus funciones.
En ese orden de ideas, estimó infundado el planteamiento relativo a que los artículos 4 y 48 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos contravienen los derechos de acceso a la información y a la justicia al imponer restricciones insuperables para el particular, toda vez que otorgan al organismo autónomo una facultad discrecional para determinar a quién entrega o no información sobre los asuntos de su competencia.
Lo expuesto, pues consideró evidente que es la determinación material que se emita respecto de la solicitud para la expedición de constancias específicas, la que en su caso, podría resultar contraria a derecho; sin que ello implique impedimentos para hacer valer derechos de defensa y oportunidad probatoria consignados en las disposiciones reclamadas.
En el considerando octavo, estimó fundados y suficientes para conceder el amparo, los conceptos formulados en contra del oficio CI/221/2010.
En efecto, consideró fundado el argumento del quejoso consistente en que la Comisión responsable viola su derecho de acceso a la información pública y de fundamentación y motivación, porque en el oficio CI/221/2010 no se advierte argumentación alguna para considerar que no debe favorecerse el principio de máxima publicidad de la información que justifique razonadamente su negativa para la expedición de las copias solicitadas, sino que se limita a señalar que se trata de informes rendidos en el expediente de la queja.
Lo anterior, porque a pesar de que la autoridad puede discrecionalmente expedir o no las constancias que se le soliciten, no la exime de cumplir con su deber de fundar y motivar lo que decida y mucho menos pasar por alto el principio de máxima publicidad de la información.

References: resolución 
 artículo 16
 artículo 9
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 16
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 9
 artículo 1
e contrario
 artículo 6
 artículo 3