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Timestamp: 2019-10-18 17:33:11+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 07.04.1981 - 2 BvR 1210/80 - openJur
Beschluss vom 07.04.1981 - 2 BvR 1210/80
BVerfG, Beschluss vom 07.04.1981 - 2 BvR 1210/80
openJur 2011, 118310
§ 35 Absatz 2 Nummer 4 der Niedersächsischen Gemeindeordnung in der Fassung von § 1 Nummer 2 des Siebenten Gesetzes zur Änderung der Niedersächsischen Gemeindeordnung und der Niedersächsischen Landkreisordnung vom 18. Oktober 1980 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 385) verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes. Er ist, soweit nach dieser Vorschrift Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand für einen Zeitraum von fünf Jahren nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt nicht in den Rat der Gemeinde wählbar sind, nichtig.
(2) Nicht wählbar ist,1. wer nach § 34 Abs. 2 vom Wahlrecht ausgeschlossen ist,2. wer infolge Richterspruchs die Wählbarkeit oder die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter nicht besitzt,3. wessen Wahlrecht nach § 34 Abs. 3 ruht,4. wer während der vorausgehenden oder der laufenden Wahlperiode des Rats das Amt des Hauptverwaltungsbeamten wahrnimmt oder wahrgenommen hat, längstens fünf Jahre nach seinem Ausscheiden aus diesem Amt.
Er beabsichtige, bei den Kommunalwahlen im September 1981 für den Gemeinderat zu kandidieren, sehe sich jedoch durch die angegriffene Vorschrift an einer Bewerbung gehindert. § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO schließe den Hauptverwaltungsbeamten der Gemeinde im Ruhestand von der Wählbarkeit in den Gemeinderat aus. Das Bundesverfassungsgericht habe allerdings entschieden, daß ein faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit zulässig sei, fraglich bleibe jedoch, ob dies auch für einen rechtlichen Ausschluß von der Wählbarkeit gelte, wie ihn die angegriffene Vorschrift schaffe. Der Hauptverwaltungsbeamte habe nach dieser Regelung keine Möglichkeit, seine Wählbarkeit herzustellen. Der Gesetzgeber könne zwar Inkompatibilitätsvorschriften, nicht aber Ineligibilitätsnormen erlassen.
Beim Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand komme als Maßstab für die verfassungsrechtliche Überprüfung der angegriffenen Regelung Art. 137 Abs. 1 GG nicht in Betracht. Diese Verfassungsnorm ermächtige aus zwingenden verfassungspolitischen Gründen zur Einschränkung des passiven Wahlrechts bestimmter Personenkreise; außerhalb dieses Rahmens bleibe es beim Grundsatz der allgemeinen und gleichen Wahl. Der Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand gehöre nicht zu dem Personenkreis, dessen Wählbarkeit beschränkt werden könne. Er sei kein Beamter. Wer Beamter ist, bestimme sich nach dem allgemeinen Beamtenrecht. Nach § 21 Abs. 2 des Beamtenrechtsrahmengesetzes und § 35 Abs. 2 NBG ende das Beamtenverhältnis durch den Eintritt in den Ruhestand. Die Rechte und Pflichten des Ruhestands-"Beamten" begründeten kein Beamtenverhältnis.
2. Grundsätzlich hat mithin jeder Gemeindebürger, der die Grundvoraussetzungen der Wählbarkeit erfüllt, das Recht, sich in die kommunalen Vertretungskörperschaften wählen zu lassen (BVerfGE 48, 64 [81]). Diesen Grundsatz durchbricht die angegriffene Regelung, indem sie diejenigen Bürger, die zuvor das Amt des Hauptverwaltungsbeamten einer Gemeinde ausgeübt haben, zeitlich begrenzt von der Wählbarkeit in den Gemeinderat ausschließt. Wird aber die Wählbarkeit einer bestimmten Personengruppe über die allgemeinen Wählbarkeitsvoraussetzungen hinaus beschränkt oder ausgeschlossen, so liegt darin zugleich eine Einschränkung des Grundsatzes der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl. Denn eine solche Regelung weicht erheblich von der vom Grundgesetz geforderten Gleichbewertung aller Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts ab. Eine einschränkende Regelung von dieser Bedeutung und Tragweite ist nur zulässig, soweit sie das Grundgesetz ausdrücklich vorsieht oder aus der Verfassungsordnung sonst eine ausreichende Ermächtigung entnommen werden kann (vgl. BVerfGE 48, 64 [82]).
Überschreitet die Einschränkung des passiven Wahlrechts des aus dem Amt ausgeschiedenen Hauptverwaltungsbeamten durch § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO also die durch Art. 137 Abs. 1 GG vorgegebenen verfassungsrechtlichen Grenzen, verletzt diese Regelung den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und damit Art. 3 Abs. 1 GG. Das ist hier der Fall.
a) Art. 137 Abs. 1 GG läßt gesetzliche Beschränkungen der Wählbarkeit zur Verhinderung eines Zusammentreffens von Amt und Mandat zu. Das bedeutet, daß durch eine auf dieser Verfassungsvorschrift beruhende Regelung die Übernahme des Wahlmandats durch den Gewählten von der gleichzeitigen Entbindung von seinen Aufgaben innerhalb seines öffentlichen Dienstverhältnisses abhängig gemacht werden kann (vgl. BVerfGE 48, 64 [88]). Eine auf Art. 137 Abs. 1 GG gestützte gesetzliche Regelung darf demnach zwar eine Beschränkung der Wählbarkeit in Gestalt einer Unvereinbarkeitsregelung (Inkompatibilität), nicht aber den Ausschluß von der Wählbarkeit (Ineligibilität) anordnen (BVerfGE 12, 73 [77]; 18, 172 [181]; 38, 326 [338]; 48, 64 [88]). Wesentliches Merkmal einer Inkompatibilitätsvorschrift ist, daß sich der Beamte als Wahlbewerber aufstellen lassen, gewählt werden und die Wahl annehmen kann, die Annahme der Wahl und damit die Ausübung des Mandats aber von einer Beendigung des Beamtenverhältnisses abhängig gemacht wird. Kern einer solchen Unvereinbarkeitsregelung ist die Wahlmöglichkeit des Bewerbers zwischen Amt und Mandat (vgl. BVerfGE 38, 326 [338]). Ineligibilität liegt demgegenüber dann vor, wenn der Bewerber rechtlich von der Wählbarkeit schlechthin, d.h. von der Bewerbung um das Mandat, von dessen Annahme oder von seiner Ausübung ausgeschlossen wird (BVerfGE 12, 73 [77]; 38, 326 [338]; 48, 64 [88]). Zwar kann angesichts der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich auch ein faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit durch eine Auf Art. 137 Abs. 1 GG beruhende gesetzliche Regelung dann gerechtfertigt sein, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkonflikten nicht wirksam zu begegnen ist (vgl. BVerfGE 48, 64 [89, 90]). Ein solcher faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit liegt dann vor, wenn der Wahlbewerber zwar nicht rechtlich von der Wählbarkeit ausgeschlossen wird, sich jedoch wegen der Folgen der gesetzlichen Unvereinbarkeitsregelung außerstande sieht, sich für das Mandat zu entscheiden (vgl. BVerfGE 38, 326 [338]; 48, 64 [88]). Auch bei dem faktischen Ausschluß von der Wählbarkeit handelt es sich also lediglich um eine Wählbarkeitsbeschränkung. Denn dem Bewerber bleibt grundsätzlich die eine Inkompatibilitätsregelung kennzeichnende Wahlmöglichkeit zwischen Amt und Mandat, mag seine Entscheidungsfreiheit auch durch praktische Zwänge eingeengt sein. Der Grundsatz, daß Art. 137 Abs. 1 GG zwar Inkompatibilitätsregelungen, nicht aber "echte" Ineligibilitätsregelungen gestattet, wird daher durch die begrenzte verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines faktischen Ausschlusses von der Wählbarkeit im kommunalen Bereich nicht aufgehoben. Eine Ineligibilitätsvorschrift schließt den von ihr Betroffenen rechtlich von seinem passiven Wahlrecht aus; dazu ermächtigt Art. 137 Abs. 1 GG den Gesetzgeber auch im kommunalen Bereich nicht.
c) Die angegriffene Vorschrift statuiert damit eine Ineligibilität des Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand. Der Umstand, daß die Nichtwählbarkeit lediglich zeitlich begrenzt ist und sich nur für die Wahlen zum Rat der Gemeinde auswirkt, deren aktiver Beamter der Ruhestandsbeamte zuvor war, macht aus diesem rechtlichen Ausschluß vom passiven Wahlrecht noch keine Beschränkung der Wählbarkeit im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG. Die begrenzte Nichtwählbarkeit des Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand durch § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO läßt einen Vergleich mit einem faktischen Ausschluß von der Wählbarkeit nicht zu. Denn dieser ist der Sache nach bloße Wählbarkeitsbeschränkung; er nimmt dem Betroffenen nicht die Möglichkeit, sich um das Mandat zu bewerben, beläßt ihm die Entscheidung zwischen Amt und Mandat. Der, wenn auch zeitlich befristete, rechtliche Ausschluß von der Wählbarkeit geht damit über die Grenze selbst eines faktischen Wählbarkeitsausschlusses noch deutlich hinaus. Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber aber nicht, solche Ineligibilitätsregelungen zu erlassen, seien sie auch zeitlich, örtlich oder hinsichtlich der Größe des betroffenen Personenkreises begrenzt.
4. Die angegriffene Regelung des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO hält sich mithin nicht im Rahmen der verfassungsrechtlichen Ermächtigung zur Beschränkung der Wählbarkeit in Art. 137 Abs. 1 GG. Der Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand ist weder Beamter im Sinne dieser Verfassungsnorm, noch darf eine auf Art. 137 Abs. 1 GG beruhende gesetzliche Regelung den zeitlich begrenzten rechtlichen Ausschluß von der Wählbarkeit anordnen. § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO verstößt insoweit gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und verletzt damit das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 3 Abs. 1 GG.
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References: § 35
 § 1
 § 34
 § 34
 § 35
 Art. 137
 § 21
 § 35
 § 35
 Art. 137
 Art. 3
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 § 35
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 § 35
 Art. 3