Source: http://www.polskiprawnik.pl/aktualizacja-oplaty-rocznej-tytulu-uzytkowania-wieczystego-procedura-aktualizacji-oplaty-rocznej/
Timestamp: 2018-08-20 16:29:48+00:00

Document:
Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Procedura aktualizacji opłaty rocznej. - Polski Prawnik
Polski Prawnik > Prawo > Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Procedura aktualizacji opłaty rocznej.
Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Procedura aktualizacji opłaty rocznej.
11.07.2017 , PolskiPrawnik Prawo
Użytkowanie wieczyste jako instytucja prawa cywilnego powstała jako prawna forma korzystania z gruntów państwowych w celu zaspokojenia potrzeb społecznych, w szczególności w zakresie budownictwa.Ustawowa regulacja użytkowania wieczystego jest zawarta w dwóch aktach normatywnych: w Kodeksie cywilnym i w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jako ustawie szczególnej w zakresie w niej uregulowanym. Rozproszenie przepisów o użytkowaniuwieczystym powoduje konieczność syntetycznego spojrzenia oraz rozróżniania elementów prawa cywilnego i administracyjnego. Także w przypadku procedury aktualizacji oraz weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej mamy do czynienia z swoistą „mieszkanką” procedury administracyjnej oraz cywilnej.
Już na wstępie należy zaznaczyć, ze wysokość opłat rocznych dokonywanych w przypadku gruntów oddanych na cele mieszkaniowe, aktualnych na dzień 1 stycznia 2017 roku,będzie miała wpływ na opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności. Obecnie, na etapie prac rządowych, procedowany jest projekt Ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów. Przewiduje on, iż ww. przekształcenie odbędzie się z mocy prawa z datą wskazaną w ustawie. Zgodnie z art. 3 ust. 2. ww.projektuwysokość opłaty (z tytułu przekształcenia) będzie równa opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała w dniu 1 stycznia 2017 r. Ponieważ jednak przewidywany czas prac nad projektem uległ przedłużeniu (pierwotnie miał on wejść w życie z dniem 1 lipca 2017 roku) istnieje duże prawdopodobieństwo, iż data wskazana w art. 3 ust. 2. także ulegnie zmianie. Wskazana ustawa obejmie jednak tylko budownictwo mieszkaniowe oraz lokale usługowe znajdujące się wewnątrz budynków wielorodzinnych.Oznacza to, że co do gruntów oddanych na inne cele aktualne pozostają obecne przepisy u.g.n. o aktualizacji opłaty.
Użytkownik wieczysty ponosi z tytułu swojego prawa dwie rodzaje opłat: tak zwaną „opłatę pierwszą” oraz „opłaty roczne”. Wysokość każdej z nichustala się według stawki procentowej obliczanej od ceny nieruchomości gruntowej.
Opłatę roczną wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Opłatę początkową można uiścić w ratach bądź jednorazowo. Możliwość rozłożenia pierwszej opłaty na raty zależy od trybu w jakim doszło do zawarcia umowy o użytkowanie wieczyste. W przypadku oddanianieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu pierwsza opłata podlega zapłacie jednorazowo. W przypadku trybu bezprzetargowego istnieje możliwość umownego rozłożenia jej na raty. Stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Nawet w przypadku rozłożenia „pierwszej opłaty” na płatność ratalną, sama w sobienie podlega ona aktualizacji. W przypadku zmian w wartości nieruchomości łącza opłata za użytkowanie zostanie zmieniona w trybie aktualizacji opłaty rocznej.
Początkowa wysokość opłaty rocznej również obliczana jest w stosunku procentowym do ceny nieruchomości. Wysokość stawki procentowej uzależniona jest od określonego w umowie celu. Wykaz stawek wskazany jest w art. 72 u.g.n. i tak np. w stosunku do nieruchomości gruntowych oddanych na cele mieszkaniowe, stawka opłaty rocznej wynosi – 1% ceny. Jeżeli nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla tego celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste został określony jako podstawowy.
De lege lata nie ma wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru opłaty rocznej. O fakcie tym przesądza orzecznictwo. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2002 r. I CKN 1516/99 przyjęto, że treść art. 238 k.c. i treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących opłaty rocznej pozwala dostrzec: „swoisty ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego, z wyłączeniem innych osób, z gruntu skarbowego lub samorządowego, w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego, a przede wszystkim przez umowę o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste”. Samo roszczenie jest więc cywilnoprawne. Procedury aktualizacji oraz weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej oparte są na elementach cywilnoprawnych jak i administracyjnoprawnych.
Większość przepisów dotyczących procedury ustalenia oraz odwołania od aktualizacji opłaty znajduje się w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta w zależności od etapu procedury odwoławczej odsyła do przepisów k.p.a. lub k.p.c. (o czym w dalszej części).
Przechodząc już do meritum zagadnienia, zgodnie z art. 77 u.g.n. aktualizacji opłaty dokonuje się nie częściej niż raz na 3 lata. Warunkiem rozpoczęcia aktualizacji jest zmiana wartości nieruchomości. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Po sporządzeniu operatu użytkownik jest obowiązany do opłacania opłaty ustalonej zgodnie z nową wyceną przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej.
Specjalna regulacja dotyczy nieruchomości oddanych w użytkowanie w drodze przetargu. W takiej sytuacji jeżeli wartość nieruchomości gruntowej na dzień aktualizacji opłaty rocznej byłaby niższa niż ustalona aktualizacji nie dokonuje się. W przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostała część opłaty rozkładana jest odpowiednio na kolejne lata. Wskazane wyżej ograniczenie wydaje się uzasadnione z tego względu, że zmiany rynkowej wartości nieruchomości mogą być spowodowane sytuacją na rynku czy też sytuacją gospodarczą, na którą użytkownik wieczysty nie ma wpływu i której mógł nie przewidzieć w chwili zawierania umowy. Co więcej zmiany te mogą spowodować taki wzrost opłat za wieczyste użytkowanie, których wieczysty użytkownik nie jest w stanie opłacać, gdyż wzrost cen nieruchomości nie musi korespondować ze wzrostem dochodów użytkownika wieczystego.
Nie należy mylić nowo ustalonej opłaty rocznej z stawką procentową, o której mowa w art. 72 u.g.n. Ustalona w umowie stawka procentowa opłaty rocznej nie ulega zmianie z powodu zmiany wartości nieruchomości, więc zaktualizowane opłaty roczne ustala się według tej samej stawki procentowej, która została określona w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Aktualizacja opłat rocznych nie może też stanowić pretekstu do zmiany („przy okazji”) stawek procentowych opłat za wieczyste użytkowanie gruntu.
Zaktualizowana opłata roczna wiąże każdego kolejnego nabywcę prawa użytkowania wieczystego (do czasu kolejnej aktualizacji). Nabywca prawa nie może przy tym zasłonić się brakiem wiedzy o obowiązku wnoszenia opłat czy wiedzy o wysokości opłat (wyrok SN z dnia 16 grudnia 1999 r., II CKN 639/98, OSNC 2000, nr 6, poz. 121).
Zmianę opłaty rocznej dokonuje się poprzez wypowiedzenie dotychczasowej opłaty. Ustawa posługuje się pojęciem „właściwego organu” w odniesieniu do podmiotu, który ma dokonać wypowiedzenia. Pojęcie „właściwy organ” oznacza organ osoby prawnej, która jest właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie musi być skierowane na piśmie i musi dotrzeć do adresata do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego zmianę wysokości opłaty. Przepisy przewidują też koleje wymogi, dotyczące wypowiedzenia. Właściciel ma obowiązek wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się też informację o ustalonej wartości nieruchomości, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym.
Już na tym etapie dochodzi do mieszaniny instytucji prawa materialnego cywilnego oraz elementów procedur postępowania administracyjnego oraz cywilnego. W doktrynie nie ma wątpliwości co do tego, że wypowiedzenie jest jednostronnym aktem oświadczenia woli. W związku z powyższym przy doręczaniu wypowiedzenia, najpóźniej do 31 grudnia roku poprzedzającego, powinno się stosować regułę wyrażoną w art. 61 k.c., zgodnie z którą oświadczenie woli jest złożone z chwilą, gdy doszło do danej osoby w taki sposób, że mogła się zapoznać z jego treścią. Od drugiej strony do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że właściciel zmieści się w wymaganym terminie wypowiedzenia jeżeli użytkownik odebrał pismo do dnia 31 grudnia bądź też na tą datę wypadł ostatni dzień fikcji doręczenia, o którym mowa w art. 44 k.p.a.
Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego może obejmować wyłącznie całą nieruchomość gruntową, dla której prowadzona jest odrębna księga wieczysta (tak SN w uchwale z dnia 15 maja 2013 r., III CZP 24/13, OSNC 2013, nr 12, poz. 138).
Z zasady „jedna księga – jedna nieruchomość” nie wynika obligatoryjna jednakowa wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą. W szczególności różnice mogą powstać w odniesieniu do współużytkowania wieczystego, gdy tylko część współużytkowników wieczystych podjęła z pozytywnym rezultatem działania kwestionujące zasadę aktualizacji opłaty lub jej wysokość (zob. postanowienie SN z dnia 30 marca 2011 r., III CZP 3/11, OSNC 2011, nr 12, poz. 138). W skrócie oznacza to, że może dojść do sytuacji, w której wszyscy użytkownicy danej nieruchomości otrzymali wypowiedzenia ale tylko część z nich złożyło do kolegium stosowne wnioski mające skutek odwołania. Jeżeli osoby, które złożył wnioski odwołają się skutecznie to zapłacą one niższą opłatę. Osoby które nie złożyły wniosków zapłacą opłatę roczną w wysokości przedstawieniowej im w wypowiedzeniu.
Użytkownik wieczysty, który nie godzi się na aktualizację, może złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Następuje więc sytuacja, w której spór o roszczenie cywilno-prawne w pierwszej kolejności rozpatrywany jest przez organ administracyjny. Co najważniejsze, właściciel nieruchomości tj. Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego nie wstępuje na tym etapie w roli „organu wydającego decyzję”, tak jakby miało to miejsce w przypadku procedury odwołania się do decyzji administracyjnej. Jest to oczywistą konsekwencją tego, że wypowiedzenie opłaty nie jest decyzją administracyjną a jedynie oświadczeniem woli właściciela, o charakterze cywilno-prawnym, co o którego przepisy u.g.n. przewidują specjalną procedurę odwoławczą. Wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona składa się przeciwko właścicielowi gruntu. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na właścicielu. Winien on wykazać, że wypowiedzenie było skuteczne zarówno co do zasady, jak i wysokości, a ratio legis takiego rozwiązania prawnego podyktowane zostało potrzebą ułatwienia sytuacji dowodowej, a tym samym procesowej, użytkownikowi wieczystemu w postępowaniu sądowym (zob. wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2011 r., IV CSK 427/10, LEX nr 1111023).
Przepis art. 78 ust. 3 zdanie drugie u.g.n. jest przepisem szczególnym o charakterze materialnoprawnym i określa rozkład ciężaru dowodu w całym postępowaniu aktualizacyjnym, obejmującym fazę postępowania administracyjnego i fazę postępowania sądowego.
Od orzeczenia kolegium właściciel gruntu lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw. Sprzeciw wnosi się do kolegium rozpoznającego sprawę, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Kolegium ma obowiązek przekazania właściwemu sądowi akt spraw wraz z sprzeciwem. Co najważniejsze, to skierowany do SKO wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, a nie sprzeciw, zastępuje powództwo. Ta kolejna komplikacja w mało zrozumiałej dla obywatela procedurze rodzi istotne wątpliwości doktrynalne. Przede wszystkim, skoro wniosek zastępuje pozew to, czy podlega od wymogom pisma procesowego oraz pozwu z art. 126 k.p.c. oraz 187 k.p.c. ?
Pierwsza wątpliwość dotyczy oznaczenia strony. Ustawa o gospodarce nieruchomościami omawiając procedurę aktualizacji posługuje się pojęciem „właściwego organu” w odniesieniu od organu uprawnionego do reprezentowania właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 78 u.g.n. wniosek, składa się przeciwko właściwemu organowi. Od lat nieusunięta jest rozbieżność pomiędzy treścią art. 78 ust. 3u.g.n., wymagającego wskazania we wniosku kierowanym do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego organu, a wykładnią tego przepisu przyjętą w orzecznictwie, według której stroną postępowania w sprawach o aktualizację opłaty nie jest organ, lecz właściciel nieruchomości – jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Zdaniem części komentatorów (Klat-Górska, Elżbieta. Art. 80. W: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LEX, 2015)i orzecznictwa w razie wątpliwości co do tego, kto jest stroną pozwaną w sprawie, strona (użytkownik wieczysty) powinna zostać wezwana do wyjaśnienia istniejących w tym zakresie wątpliwości w drodze art. 130 k.p.c. bądź też przepisów art. 70 § 1 k.p.c. oraz 199 § 2 k.p.c. Odrzucenie pozwu może nastąpić tylko wówczas, gdyby użytkownik wieczysty, który złożył wniosek przewidziany w art. 78 ust. 2u.g.n., jednoznacznie stał na stanowisku, że stroną pozwaną nie jest właściciel nieruchomości dokonujący wypowiedzenia (jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa), lecz jej organ jako odrębny od osoby prawnej podmiot (uchwała SN z dnia 19 kwietnia 2001 r., III CZP 10/01, OSNC 2001, nr 10, poz. 147).
Zdaniem innych (Bończak-Kucharczyk, Ewa. Art. 80. W: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. III. LEX, 2014) błędne oznaczenie podmiotu, przeciwko któremu składa się wniosek, wywoła na etapie postępowania sądowego negatywne skutki dla osoby składającej wniosek, w postaci odrzucenia powództwa ze względu na pierwotny, nieusuwalny brak zdolności sądowej (którą mają właściciele gruntu, a nie reprezentujące ich organy). Zdaniem ww. błędne oznaczenie strony we wniosku, skutkuje zwrotem powództwa bez wezwania oraz jakichkolwiek prób uzupełnienia jego wad.
W opinii autora niniejszego artykułu jest to pogląd błędny. Po pierwsze możliwości uzupełnienia braku w postaci wskazania organu jako strony należy doszukiwać się w art. 130 § 1 k.p.c. a nie art. 70 § 1 k.p.c. oraz 199 § 2 k.p.c. Art. 70 k.p.c. mówi o sytuacji, braków w składzie właściwych organów. Przepis ten miałby więc zastosowanie gdyby w wyniku jakiś nadzwyczajnych przyczyn nie doszłoby do wyboru organu jednostki samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji, sąd musiałby wyznaczyć odpowiedzi termin na ich uzupełnienie. W sytuacji, której we wniosku jako stronę oznaczono organ danego podmiotu, uzupełnienie braków powinno nastąpić w trybie art. 130 § 1 k.p.c. Wskazanie organu uprawnionego do reprezentacji danego podmiotu, bez wskazania tego podmiotu, stanowi niezachowane warunków formalnych z art. 126 k.p.c. w zakresie oznaczenia nazwy strony i podlega uzupełnieniu w trybie art. 130 § 1 k.p.c. Po drugie należy zauważyć, że ustawodawca zastawił na obywateli pewną „pułapkę prawą”. Art. 78 ust. 3u.g.n. stanowi, iż wniosek składa się przeciwko organowi, tymczasem właściwą stroną postępowania jest właściciel gruntu.
Podsumowując, skoro wniosek zastępuje pozew to odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy regulujące wymogi stawiane pozwom i pismom procesowym w postępowaniu cywilnym. Ponieważ fakt ten jest niedookreślony przez przepisy u.g.n., a obywatelowi, który nie korzysta z pomocy procesjonalnego pełnomocnika odwołując się od wypowiedzenia opłaty, ciężko jest przewidzieć jak potoczy się sprawa, postuluje się umożliwienie naprawy wad wniosku w trybie art. 130 k.p.c.
Bardzo istotny jest też sam charter wniesionego sprzeciwu. Nie jest to środek odwoławczy w klasycznym ujęciu tego słowa. W sprzeciwie nie trzeba podnosić konkretnych zarzutów do orzeczenia SKO. Sąd nie sprawuje bowiem funkcji kontrolnej lub nadzorczej nad SKO, lecz od początku (od nowa) samodzielnie rozstrzyga spór o zasadność dokonanej aktualizacji opłaty rocznej (por. postanowienie SN z dnia 12 stycznia 2005 r., I CK 579/04, Biul. SN 2005, nr 4, poz. 15). Skutkiem powyższego jest fakt, iż z dniem wniesienia sprzeciwu orzeczenie kolegium traci moc. Należy pamiętać, iż także w postępowaniu sądowym to właściciela nieruchomości obciąża ciężar dowodowy że wstąpiły przesłanki uzasadniające podwyższenie opłaty.
W postępowaniu sądowym wszczętym w wyniku sprzeciwu użytkownika wieczystego od orzeczenia SKO sąd może również ustalić wyższe opłaty roczne, niż ustalono w orzeczeniu kolegium, od którego został wniesiony sprzeciw (por. wyrok SN z dnia 11 września 2003 r., III CKN 239/01, LEX nr 146452). Spór sądowy może bowiem skończyć się ustaleniem, że opłaty powinny być wnoszone w innej wysokości – zarówno w mniejszej, jak i w większej, niż ustaliło to kolegium lub proponował właściwy organ. Jednakże oznaczając inną opłatę niż zaproponowana przez właściwy organ, sąd może orzekać tylko w granicach stawek wynikających ze stanowisk stron (por. art. 321 § 1 k.p.c.), zaś wysokość opłaty wynikająca z orzeczenia kolegium nie ma w tym przypadku znaczenia, bo orzeczenie to utraciło moc. Należy również dodać, iż sądy traktują spór sądowy o ustalenie wysokości opłaty rocznej jako spór o ustalenie wywołany powództwem z art. 189 k.p.c.
Ustalanie wysokości opłat związanych z użytkowaniem wieczystym
Zasadniczą kwestią w przypadku użytkowania wieczystego jest wysokość opłat ponoszonych na rzecz właściciela nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że jest to również przedmiot największej ilości sporów między stronami. Właściciel jest przecież zainteresowany uzyskaniem jak największych wpływów z tego tytułu, z kolei użytkownik oczekuje jak najmniejszego wymiaru opłat.
Problem odmiennych oczekiwań, co do wysokości opłat znacznie nasilił się w ostatnich latach, gdy samorządy odkryły, że może to być stabilne źródło przychodów budżetowych. Stąd zaobserwowano intensyfikację aktywności samorządów w zakresie aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste.
Jak już wskazano wyżej, proces ustalania pierwszej opłaty oraz aktualizacji opłaty rocznej został stosunkowo dokładnie uregulowany w u.g.n. Ustawodawca wskazał w szczególności maksymalną częstotliwość zmian wysokości opłat oraz procedurę aktualizacji. Przeciętnego użytkownika wieczystego najbardziej będzie interesował jednak operat szacunkowy, mający kluczowe znacznie w procesie ustalania wysokości opłat za użytkowanie wieczyste.
Rola i znaczenie operatu szacunkowego
Zgodnie z art. 72 u.g.n. podstawą obliczenia opłaty za użytkowanie wieczyste jest wartość nieruchomości. Podobnie art. 77 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego aktualizuje się w przypadku zmiany wartości nieruchomości. Punktem wyjścia przy ustalaniu opłat związanych z użytkowaniem wieczystym będzie, zatem zawsze aktualna wartość gruntu oddanego w użytkowanie.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia w tym zakresie dużego wyboru, w każdym przypadku, gdy norma prawna wymaga określenia wartości nieruchomości konieczne jest sporządzenie operatu szacunkowego przez uprawnionego rzeczoznawcę oraz w sposób określony przez u.g.n. i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wysokość opłat nie jest, zatemdowolna, lecz opiera się na opinii sporządzanej przez specjalistę w zakresie szacowania wartości nieruchomości. Opinia ta ma przy tym charakter wiadomości specjalnych, więc co do zasady oszacowanie jest wiążące w procesie aktualizacji.
Czy zatem użytkownik jest biernym uczestnikiem postępowania bez wpływu na jego rezultat? Na szczęście dostępne są środki umożliwiające nawiązanie walki z nazbyt wygórowanymi opłatami. Pierwsza metoda polega na usunięciu z obrotu prawnego operatu wadliwego, tj. nieprzedstawiającego rzeczywistej, rynkowej wartości nieruchomości. Drugi sposób wymaga zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia drugiego operatu dotyczącego tej samej nieruchomości. Trzecie wyjście zakłada obniżenie opłaty poprzez zaliczenie na ich poczet nakładów poczynionych na nieruchomości.
Badanie poprawności operatu szacunkowego – uwagi ogólne
Jak już wskazano w poprzedniej części artykułu, operat szacunkowy powinien być sporządzony jest według ściśle określonych zasad. Nie oznacza to jednak, że każde naruszenie tych reguł automatycznie będzie powodować nieważność operatu. Opinia rzeczoznawcy majątkowego na temat wartości konkretnej nieruchomości ma, bowiem charakter wiadomości specjalnych i nie może być kwestionowana w zakresie tych wiadomości. Z drugiej jednak strony wartość dowodowa operatu szacunkowego, podobnie jak każdego innego dowodu w postępowaniu administracyjnym, powinna być zweryfikowana w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Pojawia się, zatem pytanie, do jakiego stopnia można posunąć kontrolę opinii rzeczoznawcy majątkowego. Czy może ona obejmować pełną kontrolę czynności rzeczoznawcy majątkowego, czy też ocena merytoryczna tych czynności wykracza po za uprawnienia organu lub uczestnika postępowania.
Odpowiedź na to pytanie przez wiele lat sprawiała trudności nawet wybitnym praktykom, w tym również samym rzeczoznawcom majątkowym. Ostatecznie Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości wystąpiło do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o pojęcie przez NSA uchwały jednoznacznie przesądzającej o zakresie dopuszczalnej kontroli operatów. Inicjatywa stowarzyszenia zakończyła się jedynie połowicznym sukcesem – uchwała nie została podjęta, ale odpowiedź Prezesa NSA z dnia 28 maja 2014 r. wyjaśniła wiele wątpliwości w tym zakresie1.
W ocenie Prezesa w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było większych rozbieżności, wobec czego nie było też przesłanek do podjęcia uchwały. Wątpliwości wynikały natomiast z niejednolitego rozumienia oceny operatów szacunkowych, która może być rozpatrywana w trzech aspektach. Pierwszy rodzaj kontroli operatów dotyczy możliwości oceny formalnej operatów. W tym zakresie nigdy nie było jednak wątpliwości. Organy administracji oraz sądy nie tylko mogą, ale wręcz powinny dokonywać analizy operatów pod kątem ich poprawności formalnej. Do takiej oceny nie są bowiem niezbędne wiadomości specjalne. W pełni dopuszczalne jest więc badanie czy operat spełnia minimalne wymogi narzucone przez u.g.n. tj. czy został prawidłowo podpisany, czy nie zawiera oczywistych omyłek, błędów rachunkowych czy pisarskich. Problematyczna była natomiast ocena merytorycznej strony operatu. W tym zakresie Prezes NSA powołał się na liczne orzeczenia wskazujące, iż w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii, należy ona bowiem do wiadomości specjalnych zarezerwowanych wyłącznie dla rzeczoznawców. Orzeczenie NSA z 7 marca 2014 r. sygn. akt. I OSK 1894/12 wprost i jednoznacznie przesądza, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz o doborze nieruchomości porównawczych decyduje wyłącznie autor operatu. W przypadku wątpliwości, co do tej części opinii jedynym sposobem weryfikacji jest więc zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o badanie poprawności operatu w trybie art. 157 ust. 1.
Prezes NSA zwrócił jednak uwagę na 3 aspekt oceny operatów – badanie operatu z punktu widzenia ich wartości dowodowej. Jak zauważył Prezes NSA, chociaż sądy ani organy nie mogą oceniać merytorycznej strony operatów, ale mogą oceniać ich przydatność dla postępowania. Jeżeli więc organ lub sąd poweźmie wątpliwości co do zasadności przyjętej metody lub co do poprawności oraz kompletności danych dotyczących wycenianej nieruchomości, może takiemu operatowi odmówić wiarygodności dowodowej. W takim przypadku, Sąd lub organ nie ocenia arbitralnie czy operat jest prawidłowy, ale ocenia czy może ona stanowić podstawę rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Przykładem dobrze obrazującym tą kwestię może być opinia rzeczoznawcy na temat wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej o dopuszczalnym przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym. Jeżeli rzeczoznawca oprze taką wycenę na nieruchomościach porównawczych o przeznaczeniu mieszkaniowym, to organ nie może automatycznie uznać operatu za wadliwy (jeśli spełnia kryteria formalne), może natomiast uznać, że ta opinia nie będzie miarodajnym wyznacznikiem wartości przedmiotu wyceny.
Najczęstsze błędy w operatach szacunkowych sporządzanych w związku z ustalaniem opłat związanych z użytkowaniem wieczystym
Operaty szacunkowe sporządzane w celu ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu powinny spełniać podstawowe wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Szczególne wymagania określa natomiast § 28 rozporządzenia, zgodnie z którym wycenę nieruchomości niezabudowanej przeprowadza się w podejściu porównawczym na podstawie cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności. Pierwsze z wymienionych ograniczeń nie jest szczególnie zaskakujące, ponieważ jest to jedyna sensowna metoda wyceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych (szczególnie położonych na obszarach miejskich). Problematyczny może być drugi warunek, na niektórych rynkach lokalnych trudno bowiem znaleźć wiarygodną bazę nieruchomości podobnych, tj. charakteryzujących się podobnym przeznaczeniem i lokalizacją. Pewnym rozwiązaniem jest możliwość zastosowania regulacji z § 27 rozporządzenia dopuszczającej pod pewnymi warunkami wykorzystanie transakcji, których przedmiotem było zbycie prawa użytkowania wieczystego.
W procesie aktualizacji opłaty rocznej nie ma znaczenia, czy przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana czy też nie. Zgodnie bowiem z § 28 ust. 4 nieruchomość taką wycenia się jak niezabudowaną. Nie ma zatem znaczenia stan i wartość budynku, czy też poczynione nakłady. Z kolei stan gruntu określa się na datę oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo według stanu nieruchomości i cen na dzień aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego.
W procesie wyceny rzeczoznawca powinien również wziąć pod uwagę cel na jaki nieruchomość została oddana, nie jest to jednak równoznaczne z przeznaczeniem nieruchomości. W art. 154 u.g.n. ustawodawca wskazał, że przeznaczanie wycenianej nieruchomości należy ustalić zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W następnej kolejności można sięgnąć do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a w przypadku jej braku przeznaczenie określa się wg. faktycznego sposobu użytkowania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, wymagania odnośnie uwzględnienia celu na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste nie mogą stać w sprzeczności z postanowieniami ustawy. Przeznaczenie nieruchomości ustala się zatem w pierwszej kolejności na podstawie postanowień dokumentów planistycznych a cel oddania nieruchomości może stanowić co najwyższej dodatkową, uzupełniającą wskazówkę. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia, gdy postanowienia m.p.z.p. przewidują dla danego terenu przeznaczenie mieszane, np. mieszkaniowo-usługowe a cel oddania obejmuje jedynie jedno z nich. W takim przypadku wykorzystanie w procesie wyceny nieruchomości porównawczych o przeznaczeniu innym niż to określone w celu (choć zgodne z m.p.z.p.) będzie istotnym błędem.
Weryfikacja poprawności operatu nie musi jednak obejmować wyłącznie szczególnych wymogów opisanej powyżej, kontrola powinna dotyczyć również wymagań wspólnych dla wszystkich operatów.
Jednym z najczęstszych błędów w operatach szacunkowych jest nieprawidłowy dobór nieruchomości podobnych w podejściu porównawczym. Podejście to polega bowiem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości o podobnych cechach. Punktem wyjścia w tym podejściu będzie więc ustalenie zbioru transakcji zarejestrowanych na rynku lokalnym, których przedmiotem były nieruchomości o podobnych cechach. Przyjęcie do wyceny nieruchomości niemających waloru podobieństwa negatywnie przełoży się bowiem na wynik końcowy. Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość2. Nieruchomości porównawcze powinny być zatem bardzo podobne w kontekście ww. cech podobieństwa. Niestety, z różnych przyczyn rzeczoznawcy często przyjmują do wyceny nieruchomości znacznie różniące się od nieruchomości wycenianej pod względem tych cech, a więc dokonują wyceny w oparciu o ceny nieruchomości niebędących podobnymi. W praktyce zdarza się, że rzeczoznawca przyjmuje do porównania nieruchomości o skrajnie różnych cenach (w niektórych przypadkach rozpiętość cen przekracza 100%). W takich warunkach nawet drobna różnica w przydzielonych ocenach może zaważyć na wyniku oszacowania. Przypomnieć jednak należy, że ani organ ani sąd nie może wprost zakwestionować doboru nieruchomości przez rzeczoznawcę, w przypadku uzasadnionych wątpliwości możliwe jest jednak zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n.
Drugim często spotykanym błędem jest niewłaściwe dobranie cech porównawczych oraz ocena ich wagi (wpływu na cenę transakcyjną). Po ustaleniu zbioru nieruchomości podobnych rzeczoznawca określa cechy różnicujące poszczególne nieruchomości ze zbioru i nadaje im stosowne oceny. Na tej podstawie ze zbioru wyłaniane są nieruchomości najbardziej podobne w kontekście cech porównawczych. Liczba cech porównawczych oraz ich wagi (istotność) również w istotny sposób mogą wpłynąć na końcowy rezultat. Rzeczoznawca powinien zatem szczegółowo przeanalizować sytuację na lokalnym rynku i określić wagi metodami analitycznymi. W rzeczywistości dość często się zdarza, że analizy sobie sporządzone pobieżnie a wagi cech określane są arbitralnie przez rzeczoznawcę. Również w tym przypadku mamy jednak do czynienia z wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy, co może utrudniać zakwestionowanie operatu.
Charakter prawny kontroperatu
W postępowaniach aktualizacyjnych stawka jest niejednokrotnie znaczna. Często pojawia się więc pokusa zlecenia własnej wyceny w nadziei na obniżenie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę ustanowionego przez organ. Czy jednak ma to sens? Jaka jest moc dowodowa takiej opinii?
W pierwszej kolejności należy przypomnieć kwestię zasadniczą: zgodnie z postanowieniami u.g.n. opinię na temat wartości nieruchomości może sporządzić jedynie osoba z uprawnieniami rzeczoznawcy majątkowego. Nie każda opinia (operat) będzie miała jednak taki sam status. W rozumieniu prawa procesowego opinie zawierające wiadomości specjalne mają status opinii biegłego tylko w przypadku, gdy zostały zlecone przez sąd lub organ prowadzący postępowanie. Opinia eksperta sporządzona na zlecenie strony lub uczestnika, ma więc co do zasady jedynie charakter opinii prywatnej uzupełniającej argumentację strony o wiadomości specjalne. Opinia taka może więc co najwyższej skłonić sąd lub organ do zlecenia kolejnej opinii, nie można jej jednak nadawać waloru opinii biegłego.
Na tym tle operat szacunkowy wydaje się wyróżniać. Choć sądy administracyjne i cywilne zdecydowanie odrzucają możliwość uznania prywatnego operatu szacunkowego za opinię biegłego w rozumieniu art. 278 k.p.c. lub art. 84 k.p.a. to mimo to uznają go za wiarygodny środek dowodowy. W wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. (sygn. akt. I OSK 126/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że „operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 Kpa”. „Prywatny” operat szacunkowy nie jest więc opinią biegłego, choć ma wszystkie przesłanki by za taką ją uznać. Co jednak w sytuacji, gdy opinia biegłegoznacznie różni się od opinii prywatnej? W takim przypadku organ (lub sąd) powinien określić, która z nich jest bardziej wiarygodna i to na niej oprzeć rozstrzygnięcie. W praktyce wygląda jednak to różnie. Niejednokrotnie się zdarza, że organ określa wartość nieruchomości, jako średnią arytmetyczną z obydwu operatów.
Z mojego doświadczenia wynika, że prywatna opinia na temat wartości nieruchomości może być cennym sprzymierzeńcem w walce o jak najniższy wymiar opłat rocznych. Najlepsze wyniki można jednak uzyskać łącząc obie metody, tzn. wykazując niewielką wartość dowodową operatów sporządzonych na zlecenie organu z przedstawianiem własnych wycen. Naturalnie zdarzają się sytuacje, gdy inwestycja w kontroperat się nie zwraca. Zwykle jednak jest, choć częściowym ratunkiem w obliczu kilkudziesięciu-procentowej podwyżki opłaty rocznej.
1 Zob. Odpowiedź Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r. na pismo Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości z dnia 14 kwietnia 2014 r.
2 Zob. art. 4 ust. 16 u.g.n.
Facebook Twitter Linked In więcej z: Prawo (219)

References: art. 3
 art. 3
 art. 72
De lege lata
 art. 238
 art. 77
 art. 72
 art. 61
 art. 44
 art. 78
 art. 126
 art. 78
 art. 78
 Art. 80
 art. 130
 art. 70
 art. 78
 Art. 80
 art. 130
 art. 70
 Art. 70
 art. 130
 art. 126
 art. 130
 Art. 78
 art. 130
 art. 321
 art. 189
 art. 72
 art. 77
 art. 157
 art. 154
 art. 157
 art. 278
 art. 84
 art. 84
 art. 4