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Timestamp: 2018-12-14 15:30:38+00:00

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4 Circ. 15/03/2006 | Ersilia Ferrante
Circ. 15 marzo 2006
OGGETTO: Razionalizzazione e contenimento delle spese di giustizia
La circolare prende le mosse dalla constatazione che, negli ultimi anni, le spese di giustizia hanno subito un eccezionale incremento e che le risorse messe annualmente a disposizione dal Ministero dell'economia e delle finanze non consentono di farvi fronte adeguatamente.
Nell'esercizio finanziario 2004, lo stanziamento iscritto in bilancio per le spese di giustizia (capitolo 1360) ammontava a circa 609 milioni di euro. Dai dati comunicati al Ministero da Poste italiane s.p.a. e dai funzionari delegati, risulta che nell'anno 2004 sono stati spesi circa 788 milioni di euro così suddivisi: 139 milioni di euro per indennità ai magistrati onorari e 649 milioni di euro per tutte le restanti spese di giustizia. I fondi in dotazione per l'esercizio 2004 non hanno quindi consentito di estinguere integralmente le anticipazioni effettuate da Poste italiane s.p.a. e hanno costretto il Ministero della giustizia, come già accaduto in passato, a richiedere al Ministero dell'economia e delle finanze nuove risorse per il ripianamento dei debiti maturati.
Al tempo stesso, si è però ritenuto opportuno, pur nel pieno rispetto dell'autonomia decisionale dei singoli magistrati, sensibilizzare le SS. LL., con preghiera della massima diffusione presso i magistrati e i funzionari amministrativi del distretto, sulla necessità di rispettare rigorosamente i criteri fissati dalla legge per ogni attività che comporti una spesa a carico dell'erario e altresì segnalare alcune buone prassi di gestione, la cui osservanza appare in grado di rendere maggiormente prevedibile lo stanziamento di bilancio e più in generale razionalizzare e contenere la spesa.
Sempre nella prospettiva di una migliore gestione dei processi contabili, la presente circolare costituisce inoltre l'occasione per fornire chiarimenti in merito a recenti modiche normative o decreti ministeriali, destinati a incidere, sotto profili differenziati, sulle procedure di riscossione o di spesa poste in essere presso gli uffici giudiziari.
2. Le intercettazioni e l'acquisizione di dati relativi al traffico telefonico e telematico.
I dati appena enunciati appaiono di particolare rilievo, soprattutto se li si confronta con quelli di altri Paesi europei, che ricorrono allo strumento delle intercettazioni in misura largamente inferiore, e se si inquadra la situazione italiana nell'ambito della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo; la Corte, infatti, ha ripetutamente richiamato gli Stati membri della Convenzione del Consiglio d'Europa per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, firmata a Roma il 4 novembre 1950, sulla necessità di utilizzare lo strumento delle intercettazioni in modo particolarmente attento, vista la sua forza invasiva sull'intimità della vita privata delle persone.
Va inoltre considerato che i costi relativi alle intercettazioni sono all'origine di un complesso contenzioso con gli operatori telefonici e sono fonte di particolari complicazioni per i funzionari degli uffici giudiziari preposti al pagamento.
Una riflessione a parte meritano le intercettazioni preventive, quali previste dall'art. 226 disp. att. c.p.p. e, oggi, dall'art. 4, comma 2, decreto legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, nella legge 31 luglio 2005, n. 155.
Secondo un parere reso dal Consiglio di Stato il 2 aprile 2003, a seguito di quesito posto dal Ministero dell'interno, devono permanere a carico del Ministero della giustizia i costi connessi all'attivazione delle intercettazioni o dei controlli da rifondere al gestore telefonico, con esclusione delle spese generali riguardanti la disponibilità degli impianti installati presso le strutture delle forze di polizia ovvero delle spese di carattere organizzativo concernenti l'impiego del personale delle forze di polizia preposto alle intercettazioni.
I compensi corrisposti in favore dei consulenti tecnici, dei periti, degli interpreti e dei traduttori, per le operazioni eseguite su disposizione dell'autorità giudiziaria, costituiscono una voce consistente delle spese di giustizia, almeno per i compensi liquidati nel settore penale, dove la spesa è anticipata dall'erario e non sempre è recuperabile a carico di una delle parti del processo, vuoi perché il procedimento non si conclude con una condanna alle spese dell'imputato o del querelante, vuoi per l'oggettiva difficoltà, sopra ricordata, di procedere al recupero nei confronti del soggetto pur condannato al pagamento.
Appare dunque indispensabile richiamare l'attenzione delle SS.LL. sulla necessità di strettamente vigilare, ferma restando l'autonomia decisionale del singolo magistrato titolare del procedimento, affinché il conferimento degli incarichi avvenga con oculatezza e affinché la determinazione dei relativi onorari sia operata nel pieno rispetto dei rigorosi criteri fissati dalla legge (v. art. 49 ss. D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 4, L. 8 luglio 1980, n. 319, D.M. 30 maggio 2002).
Quando la consulenza tecnica è disposta dal pubblico ministero nel corso delle indagini preliminari e sussiste il segreto sugli atti d'indagine, l'art. 168 del D.P.R. 115/2002 stabilisce che, nella permanenza del segreto, il provvedimento costituisce titolo esecutivo e deve essere comunicato al solo beneficiario; alla cessazione del segreto, la comunicazione deve essere fatta a tutte le parti e, nuovamente, al beneficiario ai fini dell'eventuale opposizione.
Ora, ciò determina due conseguenze sulle quali appare opportuno soffermarsi..
La normativa sulle indennità da corrispondere in favore dei giudici di pace ha subito ripetute modifiche normative nel corso degli ultimi anni (v. L. 16 dicembre 1999, n. 479; D.L. 24 novembre 2000, n. 341; D.L. 11 novembre 2002, n. 251; D.L. 14 settembre 2004, n. 241; L. 30 dicembre 2004, n. 311).
Tali modifiche hanno avuto un duplice obiettivo. Da un lato, si è avvertita la necessità di garantire ai giudici di pace un'adeguata remunerazione per l'esercizio di un'attività di così alto prestigio e responsabilità come quella giurisdizionale. Al tempo stesso, occorreva però, nell'ambito di un più generale programma di contenimento delle spese di giustizia e di moralizzazione dell'attività giudiziaria onoraria, evitare che, attraverso un'illogica moltiplicazione dei compensi per lo svolgimento di identiche attività, si determinasse la distorsione dell'attività giurisdizionale svolta dai giudici di pace.
L'attuale assetto normativo, frutto dei successivi aggiustamenti sopra richiamati, prevede che ai giudici di pace vengano corrisposte, per l'ordinaria attività svolta, le seguenti indennità:
un'indennità di udienza (art. 11, comma 2, prima parte, L. 374/91);
un'indennità per l'apposizione dei sigilli (art. 11, comma 2, prima parte, L. 374/91);
un'indennità per ogni processo assegnato e comunque definito o cancellato dal ruolo (art. 11, comma 2, seconda parte, L. 374/91);
un'indennità forfetaria mensile (art. 11, comma 3, L. 374/91);
un'indennità speciale per alcune categorie di provvedimenti, tassativamente elencati (art. 11, commi 3 bis, 3 ter, 3 quater, art. 11, comma 2, seconda parte, L. 374/91).
Le indennità previste dall'art. 11 non possono in nessun caso superare l'importo di euro 72.000 lordi annui (art. 11, comma 4 ter, L. 374/91).
Nei paragrafi successivi, si procederà a una disamina delle principali questioni sorte per ciascun tipo di indennità.
Sin d'ora, devono però fornirsi alcune indicazioni di massima sui criteri che guidano il vigente sistema retributivo dei giudici di pace.
Per quanto attiene all'attività ordinaria, tale sistema, anche alla luce dell'evoluzione storica subita nel tempo dalle disposizioni citate, non è più fondato sul criterio della remunerazione per provvedimento: tale criterio , da generale, si è trasformato in sussidiario. La normativa attuale prevede che il giudice di pace sia retribuito per la sua presenza in udienza e per il numero di procedimenti che tratta e porta a esaurimento. Solo in alcuni casi, ben determinati, egli viene remunerato in relazione al numero di provvedimenti emessi.
Da ciò discende una duplice conseguenza.
L'art. 11, comma 2, legge 21 novembre 1991, n. 374 stabilisce che “ai magistrati onorari che esercitano la funzione di giudice di pace è corrisposta un'indennità di lire 70.000 per ciascuna udienza civile o penale, anche se non dibattimentale, e per l'attività di apposizione dei sigilli, nonché di lire 110.000 per ogni altro processo assegnato e comunque definito o cancellato dal ruolo”.
Tale disposizione ha dato luogo a non poche incertezze interpretative. Alcune di tali incertezze hanno sollecitato le modifiche normative di cui si è parlato nei paragrafi precedenti; su altre sono intervenute precedenti circolari della Direzione generale della giustizia civile.
In termini generali, va anzitutto precisato che l'indennità in esame non può che spettare a partire dalla data di entrata in vigore del d.l. 24 novembre 2000, n. 341, il cui art. 24 bis ha modificato sul punto l'art. 11 cit., non avendo la disposizione modificativa effetto retroattivo (v. circolare del 13 novembre 2002).
Rispetto all'indennità di udienza, essa deve ritenersi spettante per ogni udienza effettivamente tenuta dal giudice di pace, sia essa pubblica o in camera di consiglio. L'indennità spetta sia per le udienze tabellari, purché effettivamente celebrate, sia per le udienze straordinarie autorizzate dal capo dell'ufficio, senza limiti di durata né minima né massima e senza alcun collegamento con il numero di procedimenti iscritti a ruolo.
Rispetto all'attività di apposizione di sigilli, l'indennità spetta per ciascuna apposizione compiuta, qualunque ne sia la durata.
Attesa la nuova formulazione dell'art. 11, comma 2, L. n. 374/91, che prevede il riconoscimento del diritto all'indennità "per ogni processo assegnato e comunque definito", laddove la precedente formulazione prevedeva il riconoscimento del diritto all'indennità per "ogni sentenza" che definiva il processo, deve ritenersi (salvo quanto fra poco si dirà per la riunione ex art. 273 c.p.c.) che possa essere riconosciuto il diritto a più indennità qualora con un'unica sentenza si definiscano più processi riuniti. In tal caso, le indennità spettano tutte al giudice di pace che ha definito i processi riuniti, poiché la norma è chiara nel voler indennizzare l'attività svolta a fini di definizione del procedimento, e non la semplice assegnazione del fascicolo. Non può essere invece riconosciuta l'indennità per il provvedimento di riunione o di separazione in sé considerato, in quanto lo stesso non definisce alcuno dei processi riuniti o separati.
Una questione da considerare separatamente è quella dei procedimenti tra loro in rapporto di litispendenza o continenza.
Ora, con quest'ultima espressione, la legge intende evitare soltanto che l'indennità venga corrisposta al giudice di pace in due ipotesi: o quando questi, pur investito formalmente della carica, non sia ancora chiamato ad esercitarla in concreto, o quando sia assente dal servizio per qualsiasi causa regolarmente comunicata al giudice di pace coordinatore.
In ogni altro caso, e dunque anche quando il giudice di pace non celebri udienza o non emetta provvedimenti o non si trovi presente nei locali dell'ufficio giudiziario cui è assegnato, ma sia formalmente in servizio, l'indennità mensile deve essere a lui corrisposta. I giudici di pace sono infatti in servizio non soltanto quando svolgono le attività da ultimo descritte, ma in ogni momento, dovendo essi, al pari dei magistrati ordinari, assicurare la loro immediata reperibilità anche quando non si trovano presso i locali dell'ufficio.
Nell'ipotesi poi in cui l'assenza dal servizio, formalmente comunicata al coordinatore, si protragga per periodi inferiori al mese, l'indennità dovrà essere decurtata in misura proporzionale ai giorni di assenza.
A decorrere dal 2 gennaio 2000, data di entrata in vigore della legge 479/99, l'indennità in esame spetta anche se la domanda di ingiunzione è rigettata con provvedimento motivato. Al riguardo, è opportuno precisare che, ai fini della liquidazione dell'indennità, è indifferente la forma del provvedimento adottato: pertanto, l'indennità spetta sia che il giudice di pace rigetti la domanda con decreto motivato, come prescrive l'art. 640, comma 2, c.p.c., sia che lo faccia con ordinanza o con sentenza. D'altronde, qualora il giudice di pace rigetti la domanda per ingiunzione con sentenza, ciò non implica il diritto alla corresponsione di un'indennità aggiuntiva ai sensi del comma 2 dell'art. 11, ma della sola indennità di euro 10,33 prevista dal comma 3 bis; quest'ultima previsione è infatti collegata alle peculiarità di svolgimento e conclusione del procedimento ingiuntivo (sia in caso di accoglimento che in caso di rigetto) e ha dunque carattere speciale rispetto a quella contenuta nel comma 2, nella quale comunque l'indennità non è in alcun modo collegata alla natura di sentenza del provvedimento che definisce il giudizio.
In caso di procedimenti riuniti, l'indennità spetta per ciascun provvedimento di accoglimento o di rigetto, vale a dire per ciascuna statuizione relativa a una domanda di ingiunzione. Pertanto, in caso di cumulo soggettivo (si pensi ad es. alla domanda proposta contro due debitori solidali oppure contro il debitore principale e il fideiussore o ancora da due soggetti contro un unico debitore) oppure in caso di connessione soggettiva (si pensi ad es. alla domanda proposta contro la stessa parte per il pagamento dei canoni di un contratto di locazione finanziaria e la consegna della cosa), dovranno essere corrisposte tante indennità quante sono le cause cumulate e decise.
L'art. 43 del DPR 115/02 prevede che, “per il compimento di atti del processo, penale e civile, fuori dalla sede in cui si svolge, gli appartenenti all'ufficio, nonché gli agenti ed ufficiali di polizia giudiziaria per gli atti ad essi direttamente delegati dal magistrato, hanno diritto alle spese di viaggio e alle indennità di trasferta secondo le norme che disciplinano la missione dei dipendenti statali”.
Il magistrato, per il compimento degli atti processuali, può avvalersi, oltre che del personale incardinato nelle Sezioni di polizia giudiziaria, anche di quello presente nei servizi istituiti presso le Questure, i Comandi dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, quando per assicurare esigenze processuali sia necessaria la collaborazione di soggetti già impegnati nelle indagini oppure in possesso di particolari conoscenze o capacità (vedi circolare n. 18 del 13 agosto 1996).
Infine, si rammenta che la competenza passiva di questo Ministero dovrebbe essere limitata soltanto alle trasferte connesse ad atti attribuiti per legge al magistrato e che questi decide di delegare espressamente, sia in via autonoma che di collaborazione, ai soggetti predetti. Di tal ché, le spese originate dal compimento di atti che rientrano nelle normali attribuzioni dei soggetti di cui può avvalersi il magistrato, ancorché richiesti dall'Autorità giudiziaria, non possono essere imputate alle spese di giustizia. Analogamente, trasferte occasionate da atti assunti di iniziativa od anche da semplici informazioni od indagini non espressamente e direttamente delegate dal magistrato non possono trovare imputazione nelle spese di giustizia.
Si fa inoltre presente che laddove venga delegato un solo ufficiale o agente di polizia giudiziaria e questi ritenga di avvalersi, per attività di supporto (es. autista, ecc.), di un altro agente od ufficiale, le spese ed indennità di trasferta di questi ultimi non potranno essere imputate alle spese di giustizia, ma bensì dovranno essere sopportate dai rispettivi Corpi di appartenenza.
Tali considerazioni possono essere estese anche ai casi in cui il magistrato, nel compiere autonomamente un atto fuori dalla sede in cui si svolge il processo, ritiene di doversi servire di personale ausiliario (es. autista). Tale spesa, infatti, non può essere ricondotta nella previsione di cui al citato art. 43, in quanto non correlata al compimento di un atto processuale; essa èdettata da esigenze di servizio, al cui capitolo di bilancio deve farsi riferimento per la corretta imputazione della spesa.
Ora, in data 15 dicembre 2005 è stata stipulata, tra il Ministero della giustizia, il Ministero delle infrastrutture e trasporti e il Ministero della difesa, la convenzione organizzativa prevista dall'art. 62 del D.P.R. 115/2002, relativa all'individuazione delle modalità di intervento del Ministero della difesa per la demolizione delle opere abusive e il ripristino dello stato dei luoghi disposte con le sentenze di condanna per reati edilizi e ambientali.
Ora, detta convenzione, oltre a regolare il procedimento di esecuzione dei suddetti provvedimenti ad opera delle unità tecnico-operative del Ministero della difesa, ha disciplinato alcuni aspetti contabili che meritano di essere qui richiamati e sottolineati.
La convenzione tiene conto infatti di una modifica normativa intervenuta dopo l'entrata in vigore del D.P.R. 115/2002, che consente di attingere, per il finanziamento delle attività di demolizione di opere abusive (ma non di ripristino dello stato originario dei luoghi), a un fondo istituito presso la Cassa depositi e prestiti s.p.a. dall'art. 32, comma 12 d.l. 269/03 conv. nella L.326/03 (Per opportuna conoscenza, si informa che la Cassa Depositi e Prestiti s.p.a. ha emanato sull'argomento due circolari interpretative: la n. 1264 del 2 febbraio 2006, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, Parte II, n. 51 del 2 marzo 2006. e la n. 1254/04, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Parte II, n. 260 del 5 novembre 2004. La connessa documentazione contrattuale è disponibile sul sito www.cassaddpp.it, nella sezione Politiche di sviluppoProdottiFondo Demolizioni Opere Abusive.). Tale possibilità appare di grande importanza ai fini del contenimento delle spese di giustizia. La demolizione viene infatti finanziata attraverso un fondo estraneo al capitolo di bilancio relativo alle spese di giustizia e il recupero nei confronti dell'interessato, oltremodo difficile, è operato dal Comune del luogo dove la demolizione deve avvenire.
Onde consentire l'attivazione di tale meccanismo, l'art. 7 della convenzione organizzativa prevede che, dopo l'emissione del decreto ai sensi dell'art. 169 D.P.R. 115/2002, l'ufficio che dispone il pagamento sospenda la compilazione dell'apposito modello previsto dall'articolo 177 dello stesso Testo Unico e trasmetta senza ritardo copia del decreto al Comune del luogo dove l'intervento deve essere eseguito e alla Cassa Depositi e Prestiti s.p.a., unitamente al provvedimento di demolizione, ai fini della concessione del finanziamento. In caso di concessione, totale o parziale, del finanziamento, l'ufficio che dispone il pagamento ne dà comunicazione all'Amministrazione della difesa e la autorizza ad avvalersene presso il Comune interessato. Qualora il finanziamento, in tutto o in parte, non sia concesso, l'ufficio che dispone il pagamento, ottenuto dal Comune interessato il provvedimento della Cassa Depositi e Prestiti s.p.a. che rigetta, in tutto o in parte, la concessione del finanziamento, riavvia la procedura di pagamento nelle forme ordinarie previste dal D.P.R. 115/2002.
Si coglie infine l'occasione per una fornire una precisazione concernente un errore materiale contenuto nell'art. 7, comma 12 della convenzione.
Laddove è scritto: “quando l'intervento è diretto alla rimessione in pristino dello stato dei luoghi e quando l'intervento diretto alla demolizione di opere abusive ha, in tutto o in parte, esito infruttuoso…”, il riferimento all'esito infruttuoso deve in realtà intendersi operato non già all'intervento di demolizione, ma alla procedura di finanziamento attraverso il fondo presso la Cassa depositi e prestiti s.p.a.
Con la modifica dell'art. 13 è stato precisato che nell'ipotesi in cui la parte ometta di dichiarare il valore della causa nell'atto introduttivo “il processo si presume del valore indicato al comma 1, lett. g)”, pari a 1.110 euro.
Tale previsione è destinata a fugare le incertezze che si registravano in precedenza per le cause nelle quali la parte ometteva di dichiararne il valore, ma non esonera la cancelleria dal controllo che essa deve obbligatoriamente condurre ai sensi degli art. 14 e 15, così come contestualmente modificati.
Tali modifiche hanno apportato un correttivo al sistema di controllo effettuato dalle cancellerie sul pagamento del contributo unificato.
Alla luce delle modifiche descritte e anche al fine di risolvere dubbi affacciatisi già sotto la vigenza dell'art. 84 disp. att. c.p.p., abrogato dal Testo Unico e poi sostanzialmente riprodotto nel nuovo art. 150, la disciplina della restituzione delle cose sequestrate e affidate a terzi può così sintetizzarsi.
Il previo pagamento delle spese di custodia è condizione essenziale della restituzione, sia che essa avvenga in favore dell'indagato/imputato, sia che avvenga in favore di un terzo. Le eccezioni a questa regola sono specificamente elencate e possono essere ricondotte a tre gruppi: a) se la restituzione avviene in favore dell'indagato/imputato nei confronti del quale siano stati pronunciati provvedimento di archiviazione, sentenza di non luogo a procedere o sentenza di proscioglimento; b) se le cose sequestrate appartengono a persona diversa dall'imputato; c) se il decreto di sequestro è stato revocato.
Solo in tali ipotesi, la restituzione può essere concessa anche se le spese di custodia non sono previamente pagate.
La modifica dell'art. 151 T.U. è conseguenza del diverso regime previsto nel precedente art. 150 T.U. Invero, una volta precisato che le spese per la custodia dei beni sono a carico dell'avente diritto, limitatamente al periodo successivo al trentesimo giorno dalla comunicazione del provvedimento di restituzione, viene meno da parte della cancelleria l'esigenza di provvedere alla vendita di tali beni. Infatti, dal trentesimo giorno successivo alla comunicazione cessa il carattere pubblico della funzione di custodia e sorge, a carico dell'avente diritto negligente, un'obbligazione diretta verso il custode, il quale ha l'onere di attivarsi nei confronti di colui che, anche minorenne al momento del fatto che ha determinato il sequestro, non abbia provveduto tempestivamente al ritiro del bene. La necessità della vendita, ovviamente, permane nell'ipotesi in cui l'avente diritto alla restituzione sia ignoto ovvero irreperibile o nell'ipotesi in cui i beni siano affidati alla cancelleria e l'avente diritto non abbia provv

References: art. 49
 art. 4
 art. 11
 art. 24
 art. 273
 sentenza 
 sentenza 
 art. 43
 art. 14
 art. 150
 sentenza 
 sentenza 
 art. 150