Source: http://www.senat.fr/seances/s200812/s20081216/s20081216015.html
Timestamp: 2019-05-25 00:39:35+00:00

Document:
Mme la présidente. L'amendement n° 6, présenté par M. Faure, au nom de la commission des affaires étrangères, est ainsi libellé :
« Art. L. 1321-1. - Aucune force armée ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles ou du maintien de l'ordre, sans une réquisition légale.
« Les dispositions du précédent alinéa ne sont pas applicables à la gendarmerie nationale. Toutefois, lorsque le maintien de l'ordre public nécessite le recours à des moyens militaires spécifiques, leur utilisation est soumise à autorisation dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. Les conditions d'usage des armes pour le maintien de l'ordre public sont définies à l'article 25-2 de la loi n°95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité. »
M. Jean Faure, rapporteur. La commission des affaires étrangères est très favorable à l’amendement n° 24 de la commission des lois, au bénéfice duquel elle retire son amendement n° 6.
L'amendement n° 24, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Les dispositions du précédent alinéa ne sont pas applicables à la gendarmerie nationale. Toutefois, lorsque le maintien de l'ordre public nécessite le recours à des moyens militaires spécifiques, leur utilisation est soumise à autorisation dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. Les conditions d'usage des armes à feu pour le maintien de l'ordre public sont définies à l'article 25-2 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité. »
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis. Le projet de loi vise à supprimer le dispositif des réquisitions pour la gendarmerie nationale.
Cette suppression est justifiée par la lourdeur de la procédure actuelle. De plus, la gendarmerie étant placée sous l’autorité du ministre de l’intérieur et du préfet, il serait absurde que ces derniers aient à requérir des moyens dont ils disposent.
Il semble néanmoins opportun de conserver un minimum de formalisme en cas d’usage des armes à feu. Cette situation est aujourd’hui encadrée par la réquisition complémentaire spéciale, qui fera d’ailleurs l’objet d’autres amendements.
En outre, une procédure d’autorisation doit être instituée pour l’usage que la gendarmerie pourrait faire, dans le cadre de missions de maintien de l’ordre, de moyens militaires tels que les véhicules blindés à roues. C’est l’objet du présent amendement, qui tient donc compte d’une particularité due au caractère militaire de la gendarmerie nationale.
À la différence de la police nationale, la gendarmerie dispose en effet de véhicules blindés à roues. Leur nature particulière justifie que l’instruction ministérielle du 9 mai 1995 prévoie une procédure particulière pour leur réquisition. L’article 40 de ce texte dispose qu’ils ne peuvent être engagés qu’après autorisation du Premier ministre ou de l’autorité à laquelle il a donné délégation.
Un décret en Conseil d’État précisera les conditions d’application de cette procédure d’autorisation. Il pourra tenir compte des types d’armes et de matériels.
Enfin, cet amendement offre l’occasion de clarifier la rédaction du dispositif en vigueur sur les réquisitions des forces armées.
L’article L.1321-1 du code de la défense rend la réquisition obligatoire pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles. Le maintien de l’ordre public étant une composante de la défense civile, au sens de l’article 17 de l’ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, cette rédaction est interprétée comme rendant obligatoire la réquisition des forces armées pour le maintien de l’ordre en temps ordinaire. Or, celui-ci est distinct du concept de défense civile, qui suppose que le danger ait atteint un seuil de gravité exceptionnelle.
Par conséquent, si cet amendement était adopté, l’article L.1321-1 du code de la défense prévoirait qu’aucune force armée ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles ou du maintien de l’ordre, sans une réquisition légale.
M. Jean Faure, rapporteur. La commission, soutenant l’amendement n° 24, émet bien entendu un avis défavorable sur les amendements nos 38 et 45.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Concernant les amendements nos 38 et 45, je rappelle simplement que le ministre de l’intérieur n’a pas à requérir des moyens dont il dispose. Cela ne signifie pas pour autant que tout formalisme est abandonné. J’ai déjà eu l’occasion d’indiquer qu’un texte d’application garantira la traçabilité des ordres de l’autorité civile. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur ces deux amendements identiques
S’agissant de l’amendement n° 24, je comprends très bien le souhait des rapporteurs de renforcer les garanties offertes aux citoyens en encadrant, d’une part, la mise en œuvre pour le maintien de l’ordre de moyens militaires spécifiques à la gendarmerie et, d’autre part, l’usage des armes par les policiers et les gendarmes.
Je comprends le souci d’un cadre formel pour l’utilisation des moyens militaires spécifiques à la gendarmerie, mais je rappelle que, depuis 1947, l’emploi au maintien de l’ordre des véhicules blindés de la gendarmerie demande l’autorisation du Premier ministre. La suppression de la réquisition ne remet pas en cause cette obligation.
L’amendement aboutirait à faire inscrire dans un décret en Conseil d’État une obligation qui est aujourd’hui fixée par l’instruction ministérielle du 9 mai 1995 – je ne vois pas d’inconvénient à cela – et à étendre les modalités d’encadrement à l’utilisation de certaines armes. J’y suis donc favorable.
Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques nos 38 et 45.
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Louis Carrère, pour explication de vote sur l'amendement n° 24.
M. Jean-Louis Carrère. Sans reprendre une argumentation qui serait peu intéressante à cette heure, je vous rappellerai que, étant opposés au rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur, nous sommes favorables à la réquisition. Cela coule de source !
Monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, vos arguments m’étonnent.
Certes, nous avons eu des débats en commission et notre groupe de travail a élaboré un certain nombre de propositions, votées à l’unanimité. Mais, ce groupe que vous présidiez, monsieur Faure, a bien maintenu la réquisition dans ses préconisations !
L’évolution vers cet amendement m’inquiète et me pose problème, et ce pour une raison simple. Vous déclarez que vous maintenez le statut militaire de la gendarmerie et, dans le même temps, vous abandonnez le fondement même de ce qui garantit ce maintien de statut : la procédure de réquisition.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. C’est la logique !
M. Jean-Louis Carrère. Je comprends ce que vous dites, madame le ministre, lorsque vous évoquez un texte relatif à la traçabilité des ordres. J’ai également pris note du fait que ce texte ferait l’objet d’un décret en Conseil d’État. Mais je ne sais pas comment la situation évoluera exactement. Nous n’avons connaissance ni de la teneur du texte ni des éléments de ce dernier. Nous n’avons rien du tout !
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Vous ne disposez jamais du texte du décret avant le vote de la loi !
M. Jean-Louis Carrère. Vous rendez-vous compte de ce que vous nous demandez ? Tout simplement d’abandonner l’obligation de réquisition pour nous diriger vers un texte hypothétique dont nous ne connaissons absolument pas la teneur. Donnez-nous-en au moins les orientations !
À ce stade du débat, il est impossible d’abandonner le concept de réquisition sans davantage de précisions sur le dispositif qui le remplacera. Comprenez que, s’il en allait ainsi, nous ne pourrions pas voter ce texte.
M. Jean Faure, rapporteur. Monsieur Carrère, dans le groupe de travail, nous n’avons pas dit que nous reconduisions la réquisition. Nous avons dit que nous allions la rénover. Il est difficile, à la réflexion, de dire au ministre de l’intérieur qu’il est obligé de réquisitionner la gendarmerie dont il a l’emploi à 95 % pour des missions ordinaires, telles que des opérations de sécurité ou de maintien de l’ordre.
À partir du moment où l’on dépasse cet usage habituel de la gendarmerie et qu’on fait appel à des moyens tout à fait exceptionnels tels que les blindés, les armes à feu, etc., il convient de maintenir la réquisition. C’est dans cet esprit que nous avions travaillé, en allant dans un sens positif pour nous adapter au fonctionnement actuel de la société, qui a évolué. Le ministre de l’intérieur est chargé de la sécurité publique et du maintien de l’ordre. Il a l’emploi des forces de l’ordre. Il est normal qu’on lui facilite la tâche, mais on doit maintenir l’obligation de réquisition pour des moyens exceptionnels.
M. Jean-Louis Carrère. Le groupe socialiste s’abstient !
Mme la présidente. En conséquence, l'article 2 est ainsi rédigé.
L'amendement n° 7, présenté par M. Faure, au nom de la commission des affaires étrangères, est ainsi libellé :
Après l'article 25-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, il est inséré un article 25-2 ainsi rédigé :
« Art. 25-2.- Lorsque le maintien de l'ordre public nécessite l'usage des armes par la police nationale ou la gendarmerie nationale, hors les deux cas d'emploi de la force sans formalité préalable prévus par l'article 431-3 du code pénal, leur utilisation est soumise à autorisation dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. »
M. Jean Faure, rapporteur. La commission des lois a présenté un amendement similaire qui nous convient mieux. Aussi, nous retirons notre amendement au bénéfice de l'amendement n° 25 de la commission des lois.
Le sous-amendement n° 61, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Dans le texte proposé par l'amendement n° 7 pour l'article 25-2 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, remplacer les mots :
leur utilisation est soumise à
les armes de première catégorie en dotation dans la gendarmerie nationale sont soumises à
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. De toute manière, l’amendement n° 25 de la commission des lois me convient parfaitement !
Mme la présidente. L'amendement n° 25, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Art. 25-2.- Lorsque le maintien de l'ordre public nécessite l'usage des armes à feu par la police nationale ou la gendarmerie nationale, hors les deux cas d'emploi de la force sans formalité préalable prévus par l'article 431-3 du code pénal, leur utilisation est soumise à autorisation dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. »
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à étendre aux CRS et aux gendarmes mobiles la nouvelle procédure d’autorisation d’usage des armes à feu pour le maintien de l’ordre aux fins de disperser un attroupement.
Pour l’usage des armes à feu en vue de disperser un attroupement public, une procédure d’autorisation doit être instituée. Toutefois, elle ne jouerait pas dans les deux cas d'usage des armes sans formalité préalable prévus par l'article 431-3 du code pénal : si des violences ou voies de fait sont exercées contre la force publique, légitime défense collective, ou si elle ne peut défendre autrement le terrain qu'elle occupe.
Il est en effet difficile de concevoir que des armes à feu puissent être utilisées pour disperser un attroupement après sommations sans que l'autorité civile compétente ait donné son accord préalable écrit.
À cet égard, cette nouvelle procédure d'autorisation reposant sur la nature des moyens utilisés et non sur la qualité de leur utilisateur, il paraît cohérent d'étendre cette procédure au maintien de l'ordre par les forces de la police nationale.
Les tonfas, assimilés à une arme blanche de sixième catégorie, ne seraient pas visés par cet amendement, pas plus que les grenades uniquement lacrymogènes.
M. Jean Faure, rapporteur. Avis très favorable.
M. Jean-Louis Carrère. Je suis extrêmement étonné de ce qui se passe.
La majorité sénatoriale cherche à cacher son embarras.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis. Ah bon ?
M. Jean-Louis Carrère. Mais oui ! Par quoi êtes-vous embarrassés ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis. Par rien !
M. Jean-Louis Carrère. Alors, c’est pire que je ne pensais ! (Rires.) Si vous n’êtes pas embarrassés, cela veut dire que vous n’êtes pas très conséquents ! (Protestations sur les travées de l’UMP.)
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis. Pourquoi ?
M. Jean-Louis Carrère. Je vais vous l’expliquer. Ce n’est pas une affirmation en l’air !
Vous rattachez la gendarmerie au ministère de l’intérieur. Vous avez renoncé – en la rénovant, dites-vous - à la procédure de réquisition, et vous vous rendez compte que la cohabitation de ces deux armes au niveau du ministère de l’intérieur va poser problème. En effet, l’utilisation des armes n’est pas la même par la police et par la gendarmerie. Vous nous proposez donc maintenant, par votre amendement, un alignement de la police sur la gendarmerie.
D’incohérence en incohérence, je me demande jusqu’où vous irez !
M. Hubert Haenel. Au contraire, c’est un plus ! (Marques d’approbation sur plusieurs travées de l’UMP.)
M. Jean Faure, rapporteur. M. Carrère reste sur une ligne parfaitement respectable, …
M. Jean-Pierre Sueur. Elle est très claire !
M. Jean Faure, rapporteur. … qui refuse le rattachement au ministère de l’intérieur.
M. Jean Faure, rapporteur. Nous avons une approche différente ; nous nous adaptons et nous voulons faciliter la tâche au ministre de l’intérieur dans l’exercice de sa mission.
Aussi, nous allons voter cet amendement qui prévoit d’étendre la nouvelle procédure à l’usage des armes par la police nationale, notamment par les compagnies républicaines de sécurité pour le maintien de l’ordre. Pourquoi deux forces faisant le même travail, dans les mêmes conditions, auraient-elles deux règlements différents pour l’usage des armes ?
Il ne nous paraît pas normal que les mêmes règles d’usage des armes à feu ne s’appliquent pas aux deux forces de sécurité qu’a à sa disposition le ministre de l’intérieur pour accomplir exactement le même travail. C'est la raison pour laquelle M. le rapporteur pour avis, la commission des lois et moi-même essayons d’harmoniser ces deux forces de sécurité.
Dans le contexte du rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l’intérieur, il convient d’harmoniser ces conditions. Il s’agit là d’une avancée importante en matière de respect des libertés publiques : actuellement, la police nationale, notamment les CRS, peut, sur un simple ordre verbal, faire usage de ses armes dans le cadre du maintien de l’ordre pour disperser un attroupement. Or, notre amendement fait référence à une « autorisation dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. C’est donc un progrès pour les libertés publiques.
M. Jean-Louis Carrère. Le progrès n’est qu’apparent !
Mme la présidente. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 2.
I. - Au quatrième alinéa du III de l'article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, la seconde phrase est modifiée ainsi qu'il suit :
1° Après le mot : « unités » sont insérés les mots : « sont placés sous son autorité et » ;
2° Les mots : « des missions qui leur ont été fixées » sont remplacés par les mots : « de leurs missions en ces matières ».
II. - Au dernier alinéa du III de l'article L. 6112-2 du code général des collectivités territoriales, au dernier alinéa du II de l'article L. 6212-3 du même code, au dernier alinéa du II de l'article L. 6312-3 du même code et au dernier alinéa du III de l'article L. 6412-2 du même code, la seconde phrase est modifiée ainsi qu'il suit :
III. - Au troisième alinéa de l'article 2 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, la seconde phrase est modifiée ainsi qu'il suit :
IV. - Au dernier alinéa du I de l'article 120 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, la seconde phrase est modifiée ainsi qu'il suit :
L'amendement n° 40 est présenté par Mme Demessine, MM. Billout, Hue, Mélenchon et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.
L'amendement n° 46 est présenté par MM. Carrère et Reiner, Mme Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.
La parole est à Mme Michelle Demessine, pour défendre l’amendement n° 40.
Mme Michelle Demessine. L’article 3 place directement les commandants d’unités de la gendarmerie, comme les commandants locaux des services de police, sous l’autorité des préfets.
C’est une nouvelle atteinte à l’équilibre des pouvoirs que j’ai déjà dénoncée lors de la discussion de l’article visant à supprimer la procédure de la réquisition.
C’est aussi une nouvelle façon de contester le statut militaire de la gendarmerie en le vidant de sa substance.
Vous nous dites que cette disposition ne changerait rien à la situation actuelle, qui est régie par la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, selon laquelle le préfet dirige et coordonne l’action des services de la police nationale et de la gendarmerie en matière d’ordre public et de police administrative.
Je pense pourtant que la notion d’autorité qui est introduite ici est d’une autre nature. En effet, en insérant le préfet dans la chaîne hiérarchique de la gendarmerie, vous mettez directement en cause le principe d’obéissance hiérarchique qui découle du statut général des militaires.
En outre, selon le code de la défense, les militaires ne doivent obéissance qu’à leurs supérieurs. Il ne peut leur être ordonné, et ils ne peuvent accomplir, des actes qui seraient contraires aux lois.
Cette disposition ôterait également aux commandants d’unité toute possibilité de recours contre d’éventuels excès de pouvoir.
L’autorité pleine et entière sur les unités de gendarmerie confiée aux préfets étant de nature à renforcer le déséquilibre entre les deux forces de sécurité intérieure et à porter atteinte au statut militaire, je vous demande donc, mes chers collègues, d’adopter cet amendement de suppression.
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Louis Carrère, pour présenter l'amendement n° 46.
M. Jean-Louis Carrère. La question des relations entre les préfets et les commandants d’unité de gendarmerie n’est pas nouvelle et demeure un sujet sensible. C’est la raison pour laquelle il convient de l’aborder avec une certaine prudence.
Or le présent article 3 est à notre sens mal écrit. Il laisse planer des ambigüités et suscite des inquiétudes non seulement parmi les officiers de gendarmerie mais aussi parmi tous les observateurs qui s’intéressent à cette question.
Le champ de compétences des préfets n’est pas clairement défini et l’expression « responsables locaux des services et des unités » soulève des interrogations.
Les amendements déposés par nos deux rapporteurs pour apporter plus de clarté au texte témoignent des imperfections qui le caractérisent.
Quel est l’apport concret d’une telle disposition dans notre législation ?
Aujourd’hui, le droit en vigueur est extrêmement clair.
En dehors du domaine proprement militaire, le préfet dirige déjà de la même manière l’action de la police et celle de la gendarmerie en matière d’ordre public et de police administrative, sachant que l’exercice des missions de police judiciaire relevant du code de procédure pénale lui échappe.
Aux termes de l’article 34 de la loi du 2 mars 1982, le préfet fixe les missions et veille à la coordination des actions, en matière de sécurité publique, des différents services et forces dont dispose l’État. Il lui est rendu compte de l’exécution de ces missions.
Cette mesure n’apporte donc, selon nous, aucune plus-value légale à la législation actuelle.
Dès lors, il est permis de s’interroger sur les intentions réelles du Gouvernement, qui a fait le choix d’inscrire cette disposition dans le projet de loi.
S’agit-il de traduire fidèlement les propos du Président de la République, qui a déclaré, le 29 novembre 2007, que les commandants des formations territoriales de la gendarmerie devaient être placés formellement sous l’autorité des préfets ? Ce serait une justification purement protocolaire. Cette explication n’est pas satisfaisante.
Nous ne pouvons pas non plus nous contenter de l’argumentation selon laquelle l’article 3 ne fait que tirer les conséquences de l’article 1er du projet de loi qui rattache organiquement la gendarmerie nationale au ministre de l’intérieur.
Nous pensons au contraire que l’affirmation clairement assumée de l’autorité des préfets sur les commandants des formations territoriales est considérable sur les plans politique et symbolique. Elle permettra de franchir une étape déterminante sur la voie dans laquelle, vous l’avez compris, nous ne voulons pas nous engager : la fusion entre les forces de police et les forces de gendarmerie.
Telle est la raison pour laquelle je vous demande d’adopter cet amendement de suppression de l’article 3.
Mme la présidente. L'amendement n° 8, présenté par M. Faure, au nom de la commission des affaires étrangères, est ainsi libellé :
I.- La seconde phrase du quatrième alinéa du III de l'article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions est ainsi rédigée :
« Dans ces matières, les responsables départementaux de ces services et unités lui rendent compte de l'exécution et des résultats des missions qui leur ont été fixées. »
II.- La seconde phrase du dernier alinéa du III de l'article L. 6112-2 du code général des collectivités territoriales, du dernier alinéa du II de l'article L. 6212-3 du même code, du dernier alinéa du II de l'article L. 6312-3 du même code et du dernier alinéa du III de l'article L. 6412-2 du même code est ainsi rédigée :
« Dans ces matières, les responsables départementaux de ces services et unités lui rendent compte de l'exécution et des résultats des missions qui leur ont été fixées.»
IV. - La seconde phrase du dernier alinéa du I de l'article 120 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure est ainsi rédigée :
Cet amendement est assorti de trois sous-amendements, présentés par le Gouvernement.
Le sous-amendement n° 65 est ainsi libellé :
I. - Au début du second alinéa du I de l'amendement n° 8, ajouter les mots :
Dans le respect du statut militaire pour ce qui concerne la gendarmerie nationale,
II. - En conséquence, procéder au même ajout au début des seconds alinéas des II, III et IV de l'amendement n° 8.
Le sous-amendement n° 64 est ainsi libellé :
I. - Dans le second alinéa du I de l'amendement n° 8, supprimer les mots :
Dans ces matières,
et des résultats des missions qui leur ont été fixées
de ces missions
II. - En conséquence procéder aux mêmes modifications dans les seconds alinéas des II, III et IV de l'amendement n° 8.
Le sous-amendement n° 63 est ainsi libellé :
I. - Dans le second alinéa du I de l'amendement n° 8, remplacer le mot :
II. - En conséquence, procéder à la même substitution dans les seconds alinéas des II, III et IV de l'amendement n° 8.
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l’amendement n° 8.

References: l'article 25
 l'article 25
 l'article 2
 l'article 25
 Art. 25
 l'article 431
 l'article 25
 Art. 25
 l'article 431
 l'article 431
 l'article 2
 l'article 34
 l'article 2
 l'article 120
 l'article 34
 l'article 120