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Timestamp: 2020-01-18 20:13:03+00:00

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Der Bürgerhaushalt - Anforderungen, Probleme und Chancen des ...
von Christian Löffler (Autor)
1. Der Bürgerhaushalt
1.3 Stärken
1.4 Schwächen
1.6 Chancen
2. Der Ablauf des Bürgerhaushaltsverfahrens
2.1 Darstellung der entscheidenden Argumente
2.2 Zeit- Maßnahmenplan
Abb. 1 Ablauf eines Bürgerhaushaltverfahrens
Tab. 1 Darstellung der entscheidenden Argumente
Tab. 2 Darstellung der Einführung eines BHH (Modell)
Der Bürgerhaushalt ist weder eine rein europäische Erfindung, noch eine Entwicklung der jüngeren Zeit. Beim Bürgerhaushaltsverfahren handelt es sich um einen, seit 20 Jahren in der Entwicklung befindlichen Prozess, der seinen konzeptionellen Ursprung in Porto Alegre (Brasilien) hat und im going concern Verfahren in Christchurch (Neuseeland) weiterentwickelt wurde, bevor der Gedanke im Jahre 2000 nach Europa diffusionierte.[1]
Grundsätzlich handelt es sich nicht um ein einheitliches Konzept, sondern um unterschiedliche Verfahren mit teilweise widersprüchlichen Zielen und ideologischen Grundlagen. Betrachtet man die Entwicklung, könnte man die Frage stellen, ob es sich nur um einen globalen Trend handelt, oder ob es sich um einen nachhaltigen Prozess zur Bürgerpartizipation und Anwendung direkter Demokratie handeln wird. Der Gedanke der Nachhaltigkeit bedingt eine aktive Beteiligung der Bürger, welche in Zeiten der Politikverdrossenheit nicht von vorne herein gegeben sein dürfte, sondern eine prozessuale Entwicklung darstellen sollte, die intensiv durch Informations- und Marketingkampagnen zwingend begleitet werden muss.
Der Transformationsprozess von Porto Alegre in die europäische Gemeinschaft, herunter gebrochen auf die Elementarebenen der Kommunalverwaltung, mit den Zielen der Wahrung der Autonomie der Zivilgesellschaft und dem „Good Governance“ Gedanken erweist sich als nicht unisono realisierbar. Risiken und damit der Zugang, sei er auch nur von psychologischer Determinierung bestimmt, zu den Werkzeugen und Komponenten des direkten Demokratielayers „Bürgerhaushalt“ wird aller Voraussicht nach nur bestimmten Schichten der Gesellschaft offen stehen. Unter den realen Aspekten der Verteilungsgerechtigkeit, besseren Verwaltung und Anerkennung ärmerer Bevölkerungsschichten sind die gesetzlichen Grundlagen und Ausführungsbestimmungen für das Bürgerhaushaltsverfahren zu gestalten.
Die Dimensionen des Budgets und die finanziellen Ressourcen müssen grundsätzlich ausführlich diskutiert werden. Dabei sind zwingend die Ressourcenlimitierungen der einzelnen Haushalte unter Berücksichtigung der jeweiligen Bestimmungen der Kommunalen Aufsichtsbehörden, der allgemeinen Rechtsgrundlagen der kommunalen Selbstverwaltungsrichtlinien und der jeweils geltenden Landes- und Bundesrichtlinien zu beachten. Alle Ressourcenlimitierungen sind grundlegend zu berücksichtigen. Ferner sollten die Ebenen der Gesamtkommune Berücksichtigung finden.
Die Partizipation muss als ein wiederkehrender Prozess gestaltet werden, wobei ein Treffen oder ein Referendum über finanzielle Themen nicht als Beispiele für eine Partizipation im Sinne des Bürgerhaushaltes angesehen werden können. Daraus folgt, dass der Prozess in einer spezifischen Form der Deliberation (aktive Mitwirkung) gestaltet werden muss.
Aus oben angeführten Ausführungen wird ersichtlich, dass die europäische Umsetzung des Modells „Porto Alegre“ einer Top - Down Realisation bedarf. Die Mittelschicht wird einen bestimmenden Faktor darstellen. Es kann lediglich mit geringen Effekten einer Verteilungsgerechtigkeit gerechnet werden, woraus keine Korrelation mit dem Gender - Mainstreaming abzuleiten sein wird. Daraus ersichtlich wird der Aspekt eines reinen konsultativen Verfahrens.
Die vorliegende Arbeit beschreibt den Bürgerhaushalt allgemein und untersucht diesen, in Anlehnung an die SWOT- Analyse (nach Porter). Unter SWOT- Analyse ist ein strategisches Planungsinstrument zu verstehen. Es lässt sich in 2 Teilbereiche untergliedern. Zum einen in eine Stärken- Schwäche Analyse (Strengths- Weakness), welche sich mit dem Stärken und Schwächen des jeweiligen Produktes befasst und zum anderen in eine Chancen- Risiko Analyse (Opportunities- Threats), welche sich mit den daraus ergebenden Chancen und Risiken befasst.
Das zweite Kapitel zeigt den Ablauf des Bürgerhaushaltsverfahrens auf und untersucht diesen exemplarisch nach dem Kriterium des Zeit- Maßnahmenplanes. Ferner wird auf die inhaltliche Ausgestaltung eingegangen.
Ein erster Blick zeigt, dass es in Europa im Gegensatz zu Lateinamerika sehr unterschiedliche Formen der Bürgerbeteiligung am Haushalt gibt. In manchen Fällen bezieht sich die Bezeichnung „Bürgerhaushalt“(BHH) lediglich auf Informationsveranstaltungen zum Haushalt, ohne eine Konsultation der Bürger zu beinhalten. Andere Beispiele wiederum, die vor Ort nicht als „Bürgerhaushalt“ bezeichnet werden, weisen mitunter ein sehr intensives Beteiligungsverfahren auf.[2] Es ist daher äußerst schwierig eine allgemeingültige Definition zu finden.
Generell kann man jedoch sagen, dass ein BHH „Ein Prozess direkter, freiwilliger und universeller Demokratie [ist], in der Bürger/innen über öffentliche Budgets diskutieren und entscheiden können…“[3]
Die fundamentalste Rechtsgrundlage bildet das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. Für den BHH ist hier vor allem Art. 20 GG[4] i. V. m. Art. 83 GG (Gesetzgebungskompetenz/ Gesetzausführung) sowie Artikel 28 GG (Basis der Kommunalverfassung) zu nennen. Daraus gehen die, für eine Implementierung des BHH benötigten, Rechte der Bürger und der Kommunalen Ebenen hervor.
Das Bundesland Niedersachsen verfügt über mannigfaltige Mitbestimmungsmöglichkeiten seiner Bürger. Kodifiziert sind diese im Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG)[5] in den Paragraphen 31- 34. Diese dort festgelegten Beteiligungsverfahren sind jedoch als Rechtsgrundlage für den BHH nicht heranzuziehen.
In den meisten Fällen erfolgt ein Beschluss der Kommunalversammlung (SVV, Rat etc.) die eine Kommune zu einer Bürgerkommune macht.
Vor diesem Hintergrund wird der Bürgerhaushalt als wichtigstes Partizipationsprojekt angesehen. Rechtsgrundlage für die Einführung eines BHH ist demnach der „Ratsbeschluss“. Dabei ist jedoch die Beschlussfolge der jeweiligen Kommune zu berücksichtigen. Dies könnte beispielsweise mit dem Einsetzen eines Ausschusses - dessen Aufgabe die Erarbeitung eines Konzeptes zum Beteiligungsverfahren für den Bürgerhaushalt ist - durch den Bürgermeister beginnend, über die zuständigen Fachausschüsse bis hin zum Beschlussgremium gehen, welches das vorgelegte Konzept berät, Änderungen und Ergänzungen vornimmt, die projektbegleitenden Maßnahmen festlegt und das Gesamtkonzept beschließt. Das Recht und die Kompetenz des Rates als Verwaltungsorgan sowohl rechtsetzend als auch exekutiv entscheidend und ausführend für die Kommune tätig zu sein ergibt sich aus § 45 I i.V.m. § 58 i. V. m. § 7 I, II NKomVG.
Die konkrete Umsetzung des Konzeptes BHH zeigt oftmals die Notwendigkeit einer permanenten Anpassung an die jeweilige Situation vor Ort und der „politische Wirklichkeit“. Deshalb ist es unerlässlich dem BHH in der Implementierungsphase und auch darüber hinaus mit flankierenden Maßnahmen zu begleiten. Die Evaluation in der Implementierungsphase, das Marketing bzw. der PR- Aufwand, der betrieben werden muss und das Projektcontrolling, um nur diese drei beispielhaft anzuführen, sind notwendige und gerade in der Auftaktphase ressourcenintensive[6] Maßnahmen, welche jedoch unerlässlich für den Erfolg des BHH sind. Diese flankierenden Maßnahmen leisten einen wichtigen Beitrag zur Rechenschaftslegung und zur Akzeptanz des BHH durch die Bürger, da diese Maßnahmen, kennzahlengestützt, schnell Fehlentwicklungen, mangelnde Akzeptanz, den Einsatz falscher Kommunikationskonzepte u. a. m. erkennen lassen, denn der Bürger wird sich nur intensiv an einem BHH beteiligen, wenn das Verfahren transparent ist, Vorschläge der Bürger erkennbar in politisches Handeln – der Beschuss einen Haushaltes, auch des BHH, erfolgt immer durch das gewählte Gremium – einfließt und schnelle, allgemein verständliche Rückmeldungen kommuniziert werden.
Je nach Aufbau und Ausgestaltung eines BHH fallen die Stärken unterschiedlich aus. Grundsätzlich jedoch kann davon ausgegangen werden, dass es innerhalb der Verwaltung zu einer Effizienzsteigerung, aufgrund der Einbeziehung spezifischen Bürgerwissens, kommt. Die Akzeptanz getroffener politischer oder verwaltungsbasierter Entscheidungen erfährt seitens der Bürger eine Zunahme. Durch die engere „Zusammenarbeit“ zwischen den Bürgern – bedingt durch die Partizipationselemente des jeweiligen BHHV – und der Verwaltung – inklusive der Politik – erhöht sich bei allen Beteiligten die Problemlösungskompetenz. Neben dem Abbau von Politik- und Parteiverdrossenheit, der Förderung der Demokratie vor Ort und der Aktivierung des Bürgerengagements, werden bei den Bürgern ein erhöhtes Kostenbewusstsein und damit auch ein erhöhter Verständnisgrad für getroffene Entscheidungen gefördert. Für die Kommunen ergeben sich zwei weitere Stärken aus der Einführung des BHH auf Basis eines durchdachten Konzeptes. Zum einen wird das Image der Kommune grundsätzlich eine Verbesserung erfahren und zum anderen zeigt sich, dass der BHH einen förderlichen Einfluss, u. U. sogar einen initiierenden Einfluss im Bezug auf verwaltungsinterne Modernisierungsprozesse haben kann.[7]
Neben den oben erwähnten Stärken sind beim BHH auch Schwächen vorhanden, deren Ausprägungen essentiell von der Ausgestaltung des jeweiligen BHHV abhängig sind.
Zur Demokratie gehört begriffsnotwendig eine aktive Bürgerschaft.[8] Dementsprechend bildet die mannigfaltige quantitative und qualitative Beteiligung der Bürger ebenso eine tragende Säule des BHH, wie die ernsthaften Bemühungen der Politik und der Verwaltung, die vorgebrachten Anregungen, Kommentare und Forderungen in die „fiskalpolitische Realität“ zu integrieren. Je nach sozialer Struktur muss mit einer Ungleichverteilung der unterschiedlichen sozialen Schichten bei der Beteiligung am BHH gerechnet werden. Dies impliziert natürlich, dass Vorschläge und Entscheidungen im Rahmen des Bürgerhaushaltsverfahrens (BHHV) nicht als repräsentativ gelten können. Es könnte sogar dazu kommen, dass sich lediglich die Mehrheit einer Gesellschaftsgruppe beispielsweise der Mittelschicht oder des Bürgertums beteiligen und somit das Partizipationsinstrument dominieren, was sich letztendlich auf die Verteilung der Ressourcen auswirken würde. Eine weitere Schwäche liegt in der Akzeptanz des BHH auf Bürger- und auf Politikerebene. Die gewählten Vertreter können sich in ihrer Souveränität beschnitten fühlen, da viele das Budgetrecht als die Kernkompetenz („das Königsrecht“) betrachten und sich zu einer Verweigerungs- und Blockadehaltung entschließen.[9] Das würde bedeuten, dass es zu einer geringen Korrelation zwischen geäußertem Bürgerwillen und politischer Beschlüsse kommen könnte, was wiederum die Akzeptanz des BHH auf Bürgerseite negativ beeinflussen würde.
Eine weitere Schwäche sollte in der Aufwand- Nutzen- Relation gesehen werden.[10] Der Erfolg des BHHV kann grundsätzlich nicht garantiert werden und die Investitionen sind, gerade in der Implementierungsphase, sehr hoch. Kann das Projekt BHHV nicht innerhalb eines festgelegten Zeitraumes eine höheren Nutzenbeitrag aufweisen, als es Ressourcen bindet, so sollte von einem scheitern des BHHV ausgegangen werden. Der Nutzenbeitrag kann auf Basis einer Nutzwertanalyse jederzeit messbar dargestellt und somit unter Controllingaspekten bewertet werden.
Neben den verschiedenen Stärken und Schwächen des BHH sind auch, abhängig von der jeweiligen Ausgestaltung des BHHV, Risiken zu beachten. Man kann ganz grob die Unterscheidung in „Projektrisiko“ und „Prozessrisiko“ treffen.
Unter Projektrisiken versteht man alle Risiken, die die Einführung des BHHV, unter zu Grundlegung der Kategorisierung geringes, mittleres und hohes Projektrisiko, gefährden könnten. Dies betrifft lediglich die Planungs- und Realisations- bzw. Implementierungsphase. Hier können beispielsweise folgende Risiken auftreten:
Verfahrensrisiko: Die Beschlüsse und Rechtsgrundlagen werden entweder unzureichend oder verspätet gelegt.
Realisationsrisiko: Die Verwaltung kann zeitliche Vorgaben und Verfahrensabläufe nicht in der gewünschten Geschwindigkeit und Form umsetzen.
Akzeptanzrisiko: Die Bürger und / oder die Verwaltung bzw. Politik verweigert sich dem BHHV und verzögert die Implementierung bzw. bringt das Projekt zum scheitern.
Ressourcenrisiko: Die zur Verfügung stehenden bzw. zu stellenden Ressourcen (Finanzmittel, Verwaltungsressourcen, Plattformen, etc.) sind unzureichend.
Unter Prozessrisiken subsumieren sich alle Risiken, die den Prozess des BHH gefährden. Diese wären beispielsweise zum einen die abnehmende Beteiligungsbereitschaft der Bürger, vor allem dann, wenn im Zuge der Implementierung Erwartungen geweckt wurden, welche im Prozess nicht realisiert werden können. Erschwerend kommt hinzu, dass „die Anliegen der Teilnehmer meist nicht gewichtet würden - und dass mit vielen sehr halbherzig umgegangen werde. ‚Im Moment werden die Vorschläge der Menschen meist noch sehr unverbindlich behandelt’“.[11] Zum anderen besteht mit fortschreiten der Prozessen das Risiko einer Überlastung der lokalen politisch - institutionellen Ebene.
Neben den Schwächen und Risiken bietet der BHH eine Vielzahl von Chancen, von denen hier nur einige beispielgebend angeführt werden. Der BHH fördert die Akzeptanz des Verwaltungshandelns und der politischen Entscheidungen bei Einschnitten und Umschichtung von Haushaltsmitteln. Es erfolgt, soweit es den BHH betrifft, eine zielgerichtete Mittelverwendung gemäß dem geäußerten Willen der sich beteiligenden Mehrheit der Bürger. Die tatsächlichen Bedarfe werden den politisch Entscheidenden fast in Echtzeit – von den Bedürftigen wie beispielsweise KiTas, Vereine, Anwohner, Schulen, etc. - zur Kenntnis gebracht. Die Argumentations- und Datengrundlage kann somit zeitnah und nachprüfbar gestaltet werden („Näher am Menschen“[12] ). Somit wird es möglich Ressourcen zeitnah und gezielt dort einzusetzen, wo sie tatsächlich benötigt werden. Die Zeit – Maßnahmen - Relation wird von den Bürgern als angemessener empfunden, was sich wiederum akzeptanz- und beteiligungsverstärkend auswirkt. Die Verschwendungen von Haushaltsmitteln kann mit Hilfe des BHHV eine entscheidende Reduktion erfahren.
Der Ablauf eines BHHV unterscheidet sich je nach individueller Ausgestaltung, weist jedoch in Deutschland eine Vielzahl von allgemeinen Kriterien, Verfahren und Teilprozessen auf.
Als Rechtsgrundlage und Implementierungsauftrag ist der Beschluss eine gewählten Gremiums (z. B. Rat) zu sehen, in dem der Bürgermeister aufgefordert wird „die verschiedenen Partizipationselemente, die es bereits in der Stadt gibt, zu einem sinnvollen Konzept zusammenzufügen und durch Elemente des BHH zu ergänzen“[13]
Die Implementierung erfolgte in den 3 Phasen: Vorbereitung, Information der Bürger, Beteiligung der Bürger.
Quelle: Eigene Darstellung, entlehnt Trütken, Benno; Der Bürgerhaushalt: Information, Spielwiese oder Beratungsinstrument? (2011)
[1] siehe Sintomer/ Herzberg/ Röcke, S. 29
[2] vgl. Franzke/ Kleger, Kommunaler BHH in Theorie und Praxis, S. 192
[3] Siehe Ubiratan de Souza, Leiter der Kämmerei 2001 Porto Alegrewww.partehartuz.org/textos_programas_03-04/ ubiratan.pdf
[4] Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949 (BGBl. S.1), zuletzt geändert durch Art. 1 GG v. 21.07.2010 I 994
[5] Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz vom 17.12.2010 (Nds. GVBL. S. 576), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.07.2012 (Nds. GVBl. S. 279)
[6] vgl. Potsdam Vorlage 10/SVV/0801 und Vorlage 10/SVV/0132 Anhang Nr. 1,2
[7] Siehe Nitschke/ Dellbrügge /Kowalke, „Servicestelle, Kommunikation in der einen Welt“ http://www.buergerhaushalt.org/puplikationen/fuer-kommunale-entscheider-10-gruende-fuer-einen-buergerhaushalt/
[8] vgl. Franzke /Kleger, Bürgerhaushalte - Chancen und Grenzen -, S. 28
[9] Franzke /Kleger, Bürgerhaushalt - Chancen und Grenzen - , S. 41
[10] vgl. Nitschke/ Dellbrügge /Kowalke, „Servicestelle, Kommunikation in der einen Welt“ http://www.buergerhaushalt.org/puplikationen/fuer-kommunale-entscheider-10-gruende-fuer-einen-buergerhaushalt/
[11] Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 11.09.2010, Frischer Wind in den Kommunen; http://www.faz.net/s/Rub0E9EEF84AC1E4A389A8DC6C23161FE44/Doc~E9237C1F6FB774D35BEB2ECFB0D69CD8A~ATpl~Ecommon~Scontent.html
[12] vgl. Slogan der CSU im Landtagswahlkampf „Näher am Menschen“ 2009 http://www.csu-obertrubach.de/thumbs/181x100/id/10927/Bilder/csulogo1.jpg
[13] siehe Beschluss der Potsdamer Stadtverordnetenversammlung 04/SVV/0133
9783640993826
9783640995790
v177321
Bürgerhaushalt Bürgerhaushaltsverfahren Bürgerhaushalt Porto Alegre Ablauf des Bürgerhaushaltsverfahrens Porto Alegre Christchurch BHH

References: Art. 20
 Art. 83
 § 45
 § 58
 § 7
 Art. 1