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Timestamp: 2018-07-22 21:41:35+00:00

Document:
LE DÉMANTÈLEMENT DU NOTARIAT NE VIENDRA PAS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL !
Décision n° 2014-429 QPC du 21 novembre 2014, M.Pierre T. [Droit de présentation des notaires]
1 – Profession réglementée et emploi public
A - L'exercice d'une profession réglementée dans un cadre libéral
B - L'exercice de l'autorité publique en dehors d'un emploi public
2 - Profession réglementée et droit de présentation
PROTÉGER LES TRÉSORS NATIONAUX NE JUSTIFIE PAS DE PORTER ATTEINTE AU DROIT DE PROPRIÉTÉ
Cons. const., déc. n° 2014-426 QPC du 14 novembre 2014, M. Alain L
1 – Droit de propriété et absence de « juste et préalable indemnité »
2 – Droit de propriété et « nécessité publique légalement constatée »
TAXIS V/ VTC : L'INTERDICTION DE LA MARAUDE JUSTIFIE LA DIFFÉRENCE DE TRAITEMENT
Cons. const., déc. n° 2014-422 QPC, 17 oct. 2014, Chambre syndic. des cochers chauffeurs CGT-taxis
LIBERTÉ D'ENTREPRENDRE V/ PROTECTION DE LA VIE ET DE LA SANTÉ DES PERSONNES
CE 28 nov. 2014, n° 384324, Syndic. Réunionnais des exploitants de stations-service
DROIT DE PROPRIÉTÉ V/ SERVITUDE DE MARCHEPIED SUR LE DOMAINE PUBLIC FLUVIAL
CE, 3 nov. 2014, n° 382605, Mme. B. ; n° 382608, M. M. ; n° 382610, M. et Mme A.
DROIT DE PROPRIÉTÉ V/ ÉVICTION D'UN FONDS DE COMMERCE EXPLOITÉ EN VERTU D'UNE AUTORISATION DE VOIRIE À LA SUITE D'UNE EXPROPRIATION
Cass. civ. 3e, n° 1472, 18 nov. 2014, Sté. Total marketing services (pourvoi n° 14-16.280)
Cons. const., déc. n° 2014-429 QPC du 21 novembre 2014, M. Pierre T.
1. Le notariat se veut, par tradition, une profession discrète. Depuis l’été dernier cependant, il est, malgré lui, sous les feux de la rampe. Il est, avec d’autres professions réglementées, stigmatisé par le ministère de l’Économie et des Finances qui, cherchant à « renouer avec la croissance » tente une nouvelle fois de réformer les professions réglementées – et parmi elles l’emblématique notariat. La réforme cette profession est ainsi devenue, à côté du travail dominical ou de la libéralisation des dessertes par autobus, un des axes du projet de loi Activité (dite loi Macron). Après le rapport de l’Inspection générale des finances consacré à trente-sept professions réglementées (août 2014) et le rapport du député Richard Ferrand (oct. 2014) préconisant la création d’un nombre significatif d’offices notariaux et la suppression du droit de présentation, la menace aurait pu venir du Conseil constitutionnel, saisi d’une QPC sur le droit de présentation des notaires. Rien de tel cependant : le démantèlement de la profession(1) ne viendra pas de lui. Il viendra tout au plus du législateur.
2. Le 30 octobre 2013, M. Pierre T., titulaire du diplôme supérieur du notariat, a saisi le tribunal administratif de Paris d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation de l’arrêté du 23 août 2013 par lequel le ministre de la Justice a nommé un notaire associé membre d’une société civile professionnelle titulaire d’un office de notaire à la résidence de Paris. Il a, à cette occasion, soulevé une QPC portant sur le premier alinéa de l’article 91 de la loi sur les finances du 28 avril 1816 prévoyant un droit de présentation au profit de certaines professions et, notamment, des notaires : « les avocats à la Cour de cassation, notaires, avoués, greffiers, huissiers, agents de change, courtiers, commissaires priseurs, pourront présenter à l’agrément de Sa Majesté des successeurs, pourvu qu’ils réunissent les qualités exigées par les lois. Cette faculté n’aura pas lieu pour les titulaires destitués ». Faisant valoir que les notaires exercent une fonction qui est au nombre des « dignités, places et emplois publics » au sens de l’article 6 de la DDHC, M. T. soutenait qu’en permettant à un notaire titulaire d’un office de présenter son successeur à l’agrément du garde des Sceaux, les dispositions de la loi de 1816 méconnaissaient le principe d’égal accès aux emplois publics ainsi que le principe d’égalité devant la commande publique garantis par les articles 6 et 14 de la DDHC.
3. Ce n’est nullement la première fois que l’organisation de la profession est mise en cause.
On se souvient qu’en 2008, la Commission Attali(2) avait épinglé une série de professions réglementées dont les notaires. Le principal argument de son rapport était que la réglementation consistant à restreindre l’accès au marché en subordonnant l’exercice de cette profession à un diplôme et à une autorisation payante (charge), dont le nombre disponible est limité, les pouvoirs publics créent des rentes de situation, freinant la concurrence et l’innovation. Il avait souligné que la garantie de qualité recherchée pouvait être assurée sans contingentement et que l’objectif d’aménagement du territoire (implantation des études notariales sur l’ensemble du territoire(3)) pouvait être atteint notamment par des incitations financières ou fiscales. Il avait conclu qu’il convenait de dérèglementer l’accès à cette profession.
On se souvient aussi qu’à la suite d’un arrêt de grande chambre de la CJUE du 24 mai 2011, le décret n° 2011-1309 du 17 octobre 2011, relatif aux conditions d’accès aux fonctions de notaire(4) a substitué à l’exigence d’être de nationalité française pour accéder à la profession de notaire celle d’être ressortissant d’un État membre de l’Union européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen.
4. En l’espèce cependant, c’est le seul droit de présentation qui était contesté au regard du principe d’égal accès aux emplois publics et à la commande publique.
Dans une décision du 10 septembre 2014 (n° 381108), le Conseil d’État a jugé la question sérieuse et décidé de transmettre cette QPC au Conseil constitutionnel. Il a néanmoins précisé que les dispositions de l’article 91 de ladite loi n’étaient contestées qu’« en tant qu’elles sont applicables aux notaires ». Il a ainsi restreint le champ de la question (comme il l’avait au demeurant déjà fait dans d’autres affaires(5)) au seul mot « notaires » figurant dans l’article, c’est-à-dire au droit de présentation des notaires, afin de réserver la question du droit de présentation des autres professions visées par le même article.
On relèvera que le Conseil d’État n’a jugé sérieuse la question qu’en tant qu’elle porterait éventuellement atteinte au principe d’égal accès aux emplois publics : « le moyen tiré de ce que ces dispositions, en ce qu’elles prévoient que les notaires disposent d’un “droit de présentation” de leurs successeurs, méconnaissent le principe d’égal accès aux places, dignités et emplois publics protégé par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, soulève une question qui présente un caractère sérieux ». Il n’a fait aucune référence au moyen fondé sur la violation du principe d’égal accès à la commande publique.
5. Dans sa décision du 21 novembre 2014, le Conseil constitutionnel a déclaré le droit de présentation des notaires conforme à la Constitution.
Le moyen fondé sur la violation du principe d’égal accès à la commande publique est sommairement (et à juste titre) jugé inopérant au 9e considérant au motif que « la nomination d’un notaire ne constitue pas une commande publique ».
Celui fondé sur la violation du principe d’égal accès aux emplois publics est également jugé inopérant mais au terme d’une motivation substantielle d’une logique irréprochable : en dépit des attributions des notaires et des modalités particulières d’exercice de leur profession, ils « n’occupent pas des dignités, places et emplois publics » au sens de l’article 6 de la DDHC. Le droit reconnu au notaire de présenter son successeur à l’agrément du garde des Sceaux ne peut donc pas méconnaître le principe d’égal accès aux emplois publics.
Le jour même, cette décision a été saluée par le Conseil supérieur du notariat dans un communiqué de presse. Il s’est « réjoui de cette décision » : « Le droit de présentation est reconnu pertinent car il permet d’une part à la Chancellerie de s’assurer des qualités objectives du candidat notaire tenant à sa qualification, son honorabilité et l’équilibre économique de son installation, et d’autre part au cédant de s’assurer des qualités subjectives du candidat, nécessaires à la satisfaction du service de l’authenticité ». L’institution sait néanmoins qu’elle n’a gagné qu’une bataille, comme en témoigne le communiqué du 27 novembre appelant l’ensemble des membres des organisations représentatives des professionnels du droit à manifester pour demander « instamment le retrait du volet “professions juridiques réglementées” du projet de loi Macron et que ce volet soit remis entre les mains de la Chancellerie, leur ministère de rattachement ». Validé par le Conseil constitutionnel au terme d’un raisonnement précisant la notion d’emploi public au sens de l’article 6 de la DDHC (1.), le droit de présentation pourrait en effet être prochainement remis en cause par le législateur (2.).
6. Répondre à la question de savoir si le droit des notaires de présenter leurs successeurs méconnaissait le principe d’égal accès aux places, dignités et emplois publics protégé par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen supposait de qualifier l’activité notariale au regard de cet article. Certes, les notaires participent à l’exercice de l’autorité publique et ont la qualité d’officier public. Mais ils exercent leur profession dans un cadre libéral : ils n’exercent donc pas un « emploi public ».
A - L’exercice d’une profession réglementée dans un cadre libéral
7. L’article 1erbis de l’ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 précisant les modalités d’exercice de la profession de notaire constitue le point de départ du raisonnement du Conseil constitutionnel : « le notaire peut exercer sa profession soit à titre individuel, soit dans le cadre d’une société civile professionnelle ou d’une société d’exercice libéral, soit en qualité de salarié d’une personne physique ou morale titulaire d’un office notarial ». Le Conseil constitutionnel en déduit que « les notaires exercent une profession réglementée dans un cadre libéral » au sens de l’article 29 de la loi du 22 mars 2012 qui dispose que « les professions libérales groupent les personnes exerçant à titre habituel, de manière indépendante et sous leur responsabilité, une activité de nature généralement civile, ayant pour objet d’assurer, dans l’intérêt du client ou du public, des prestations principalement intellectuelles, techniques ou de soins mises en œuvre au moyen de qualifications professionnelles appropriées et dans le respect de principes éthiques ou d’une déontologie professionnelle, sans préjudice des dispositions législatives applicables aux autres formes de travail indépendant ». (considérant 7).
8. Le fait que les notaires exercent une « profession réglementée » ne faisait aucun doute. Ce qui est plus surprenant, c’est la facilité avec laquelle l’expression est employée alors même qu’elle ne fait l’objet d’aucune définition et que les professions réglementées ne constituent pas une catégorie juridique juridiquement consacrée(6). On peut les définir, au sens large, comme des activités dont l’exercice et/ou l’accès est réglementé(7) ou, au sens strict, comme des activités dont l’accès est réglementé(8). En l’espèce pourtant, la qualification de profession réglementée était directement en cause. Selon le requérant, l’encadrement de l’accès à la profession de notaire justifiait de qualifier cette profession d’emploi public donc de l’inclure dans le champ d’application de l’article 6 de la DDHC.
9. Le fait que les notaires exercent « de manière indépendante » et « dans un cadre libéral » leur activité ne faisait pas davantage de doute, même si, ainsi que le rappelle le Conseil constitutionnel (considérants 6 et 8), ils sont, en vertu de l’article 1er de l’ordonnance du 2 novembre 1945, des « officiers publics », nommés par le garde des Sceaux. Être nommé par une autorité administrative n’empêche nullement l’exercice d’une activité en toute indépendance : en témoignent, par exemple, les magistrats ou les professeurs d’université. Ce qui, en revanche, paraît de prime abord, plus contradictoire, c’est qu’un officier public puisse exercer son activité dans un cadre libéral. Telle est pourtant la spécificité des notaires qui a déjà été reconnue par le Conseil d’État, dans un arrêt Conseil supérieur du Notariat rendu le 27 mars 1957(9) reconnaissant que les notaires sont des officiers publics qui exercent une profession libérale alors même qu’ils « sont nommés par décret, (…) soumis à la surveillance des parquets et que leurs honoraires sont fixés par un tarif réglementaire ».
10. À ce stade du raisonnement cependant, la question de savoir si ces officiers publics exercent une fonction qui est au nombre des « dignités, places et emplois publics » au sens de l’article 6 de la DDHC restait entière.
B - L’exercice de l’autorité publique en dehors d’un emploi public
11. Selon la doctrine, la notion d’emploi public renvoie au « personnel de l’Administration » nommé par une personne publique, inséré dans une hiérarchie, rémunéré par les pouvoirs publics et soumis à un statut de droit public(10).
Bien que la jurisprudence constitutionnelle relative à la notion de places et emplois publics soit abondante, les décisions permettant de la circonscrire sont rares. Nombre de décisions sont en effets consacrées à des dispositions législatives pour lesquelles la qualification des emplois en cause ne pose pas de difficulté : elles sont consacrées soit à l’accès à la fonction publique, soit à l’accès à la magistrature ainsi qu’au déroulement de carrière(11). La décision n° 2012-656 DC, consacrée aux emplois d’avenir, permet cependant de préciser la notion l’emploi public. Dans celle-ci, le Conseil constitutionnel s’est attaché à la nature de l’organe de l’employeur : il a considéré qu’un emploi a un caractère public « dès lors que l’employeur est une personne publique ». Il ressort en outre clairement de la jurisprudence que la notion de place est synonyme de celle d’emploi public (le Conseil constitutionnel a fondé cette synonymie sur les travaux préparatoires de l’article 6 de la DDHC : v. le commentaire officiel, p. 13) et que celle de dignité « renvoie à la qualité de membre d’un ordre civil ou militaire ».
12. Dans cette perspective, il n’est guère étonnant que le Conseil constitutionnel ait considéré que les notaires titulaires d’un office n’occupent pas des « dignités, place et emplois publics » au sens de l’article 6 de la DDHC.
Certes, les notaires sont des officiers publics, nommés par le garde des Sceaux. Le cœur de leur activité est d’établir, avec les solennités requises, des actes authentiques. Ils confèrent aux actes qu’ils authentifient une force probante particulière, à laquelle s’attache la force exécutoire (L. 25 ventôse an XI, art. 19 : les « actes notariés feront foi en justice et seront exécutoires dans toute l’étendue de la République » ; Ord. 1945, art. 1er : « les notaires sont les officiers publics, établis pour recevoir tous les actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent faire donner le caractère d’authenticité attaché aux actes de l’autorité publique, et pour en assurer la date, en conserver le dépôt, en délivrer des grosses et expéditions »). On peut ainsi, à la suite du Conseil constitutionnel, en déduire qu’ils participent à l’exercice de l’autorité publique – qu’ils sont une manifestation de l’imperium étatique – puisque la force exécutoire des actes authentiques permet de mettre à exécution l’obligation constatée par ceux-ci sans intervention préalable d’un juge.
Mais les notaires n’occupent pas pour autant des emplois publics : ils ne font pas partie des effectifs d’une personne publique. Bien que l’autorité publique soit à l’origine de leur nomination, ils ne sont pas employés par celle-ci. Bien que leur rémunération soit réglementée (décr. n° 78-262 du 8 mars 1978), ils ne sont pas rémunérés par l’administration mais par leurs clients, lesquels sont libres du choix du notaire dont ils requièrent les services (CSN, Règlement national des notaires, Règlement intercours approuvé par arrêté de Mme la garde des Sceaux, 22 juill. 2014, not. art. 4.2.1, relatif au libre choix du notaire) : les sommes dues aux notaires comprennent d’une part, des émoluments proportionnels et fixes pour les actes et formalités pour lesquels les pouvoirs publics l’ont décidé et d’autre part, des honoraires pour tous les actes qui sont « fixés d’un commun accord avec les parties ou, à défaut, par le juge chargé de la taxation ». Bien que leur entrée en fonction soit subordonnée à une prestation de serment (D. n° 73-609 du 5 juill. 1973, art. 57 et 58), ils sont hiérarchiquement indépendants de l’autorité publique.
Par suite, le grief tiré de ce que le droit reconnu au notaire de présenter son successeur à l’agrément du garde des Sceaux méconnaîtrait le principe d’égal accès aux dignités, places et emplois publics est inopérant.
13. Bien que nous souscrivions à la logique du Conseil constitutionnel, nous restons cependant dubitatifs lorsque nous rapprochons cette décision de l’arrêt rendu par la grande chambre de la CJUE le 24 mai 2011, Commission c/ France. Celle-ci a, au contraire, considéré que l’activité des notaires ne constitue pas une activité participant directement et spécifiquement à l’exercice de l’autorité publique (au sens de l’article 45 TCE, devenu art. 51 TFUE) au motif que, même si le notaire opère un contrôle de légalité avant d’établir, avec les solennités requises, des actes authentiques, il n’agit qu’à la demande des parties (concl. pt. 112 ; arrêt, pt. 90) : « l’authentification concerne des actes ou des conventions auxquelles les parties ont librement souscrit » ; les parties « décident elles-mêmes de la portée de leurs droits et obligations et choisissent librement les stipulations auxquelles elles veulent se soumettre » ; la décision appartient aux parties et non au notaire, lequel « se borne à témoigner de la volonté des parties ». La Cour a en outre considéré que le caractère obligatoire, dans certains cas, de l’authentification ne changeait pas cette qualification. Elle a enfin considéré que les effets des actes authentiques, n’étaient pas davantage le reflet d’une participation à l’autorité publique : « la force probante conférée par la loi (le code civil) à un acte donné n’a pas d’incidence directe sur la question de savoir si l’activité comportant l’établissement de cet acte, prise en elle-même, constitue une participation directe à l’exercice de l’autorité publique » (arrêt, pt. 91). Il reste que l’argumentation de la Cour, uniquement destinée à apprécier la conformité de la loi nationale réservant l’activité de notaire aux nationaux au droit de l’Union, pouvait laisser songeur.
14. Classiquement, le principal problème que posent les réglementations économiques encadrant l’exercice ou l’accès à certaines professions est celui du respect de la liberté du commerce et de l’industrie ou de la liberté d’entreprendre(12). On serait donc tenté de conclure qu’en l’espèce, la QPC a été mal formulée et qu’il eût mieux valu contester la constitutionnalité du droit de présentation des notaires au regard de la liberté d’entreprendre (DDHC, art. 4). La profession étant une activité libérale, le droit de présentation est un obstacle à la libre installation, donc à la liberté d’entreprendre. En réalité, l’argument a été avancé par l’avocat du requérant et contesté par celui du Conseil supérieur du notariat, avançant que la limitation de l’accès à la profession est justifiée par la sécurité juridique (v. en ce sens M. Grimaldi, préc.) et l’aménagement du territoire (M. Grimaldi : « les contraintes de son installation permettent un maillage du territoire qui assure à chacun la présence d’une étude à proximité de sa résidence, comme il en va d’une école ou d’un hôpital »). Il n’est cependant mentionné ni par l’arrêt de renvoi, ni par le Conseil constitutionnel. Il n’était pourtant pas inintéressant.
15. La vénalité des offices royaux de notaires a été abolie en 1791. Sans la rétablir, la loi du 28 avril 1816 l’a remplacée par un droit de présentation. Celui-ci devait permettre de trouver « un secours indispensable » pour faire face aux charges qui pesaient alors sur les finances publiques de la France : le législateur a entendu prévoir « un supplément de cautionnement à demander aux comptables et autres fonctionnaires qui doivent à l’État un gage qui réponde de leur gestion et de leur conduite »(13). Depuis lors, l’article 91 de ladite loi dispose que : « les (…) notaires pourront présenter à l’agrément de Sa Majesté des successeurs, pourvu qu’ils réunissent les qualités exigées par les lois ». Ce droit de présentation contribue à limiter l’accès à la profession de notaire : même s’il n’en est pas la cause directe, il est le moyen d’y parvenir.
16. Même titulaire du diplôme requis, un « notaire en devenir » ne peut pas librement ouvrir son étude : il ne dispose pas de la liberté d’installation. L’accès à la profession est subordonné (sauf en Alsace-Lorraine) à l’achat d’une charge. Or le nombre de celles-ci est limité. Les créations d’offices décidées par le garde des Sceaux étant rares, le nombre de charges est limité à celles existant. Il s’ensuit que la nomination d’un officier public s’opère généralement à la suite de la présentation à l’agrément du garde des Sceaux du successeur d’un notaire en place, conformément aux dispositions de l’article 91 de la loi du 28 avril 1816.
Ce droit de présentation a une nature duale. Il est un droit personnel(14) reconnu à l’officier ministériel ou à ses héritiers en cas de décès, à l’exclusion des créanciers. Il est aussi un droit patrimonial. Cela ressort notamment d’un arrêt de la Cour de cassation du 8 janvier 1849, Lainé : « les offices ne sont pas une propriété dont les titulaires puissent disposer à leur gré et d’une manière absolue » ; « la présentation d’un successeur droit être accompagnée d’un traité contenant non seulement l’indication du prix de la charge, mais encore toutes les autres conditions qui seraient de nature à modifier et augmenter ce prix, et qui doivent être soumises à l’autorité, afin qu’elle donne son agrément en pleine connaissance de cause ». En pratique, ce mécanisme de présentation donne lieu à une convention entre le cédant et le cessionnaire par laquelle « le titulaire (de l’office) s’engage à présenter à l’agrément du garde des Sceaux son successeur »(15). En contrepartie, ce dernier peut être tenu, s’ils en conviennent ainsi, de lui verser un prix, « fixé selon les usages de la profession et les considérations économiques »(16). Cette présentation en termes de « contrepartie » a cependant été contestée par B. Beignier et B. Bernabé(17) considérant que la somme versée représente la valeur pécuniaire de la charge et le fonds libéral qui forment, ensemble, une étude notariale.
17. Quelle que soit la conception de la patrimonialité retenue (patrimonialité du droit de présentation / de l’étude notariale), celle-ci pourrait prochainement être mise en cause par la volonté du Gouvernement de déréglementer le notariat afin d’accroître la libre concurrence. D’aucuns préconisent non seulement la création d’un nombre significatif d’offices pour les notaires mais aussi la suppression du droit de présentation (rapport du député R. Ferrand). D’autres prévoient de maintenir le droit de présentation tout en ouvrant l’accès à la profession en créant de nouveaux offices : toute personne répondant aux conditions de nationalité, d’aptitude, d’honorabilité, d’expérience et d’assurance pourrait être « titularisée en qualité de notaire dans le lieu d’établissement de son choix » par le garde des Sceaux (projet de loi Macron). Certes, un tel projet préserve la nature personnelle du droit de présentation : le notaire conserverait la possibilité de choisir son successeur. Il préserverait également sa nature patrimoniale mais la valeur de ce droit serait incontestablement diminuée en raison de l’augmentation du nombre d’offices et surtout de la possibilité pour les nouveaux diplômés de créer leur propre office au lieu de payer pour reprendre un office existant. Si les dispositions de ce projet de loi restaient en l’état à l’issue de la procédure législative, la validation du droit de présentation par le Conseil constitutionnel apparaîtrait alors comme une pâle victoire.
1. La fin – la protection du patrimoine national – ne justifie pas tous les moyens – l’usage du droit de rétention des œuvres d’art proposées à l’exportation dans les conditions prévues par une loi de Vichy. C’est la leçon qu’il convient de tirer de la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 14 novembre 2014 déclarant non conformes à la Constitution les dispositions de l’article 2 de la loi du 23 juin 1941 relative à l’exportation d’œuvres d’art.
2. Jusqu’en 1992, la France a efficacement et à moindres frais, protégé son patrimoine artistique vis-à-vis de l’extérieur grâce à la réglementation douanière. À cette fin, une première loi du 31 août 1920 soumettait à une licence d’exportation « les objets d’aménagements antérieurs à 1830, les œuvres des peintres, graveurs, dessinateurs, sculpteurs, décorateurs décédés depuis plus de vingt ans et les objets provenant des fouilles pratiquées en France ». Abrogée par la loi du 31 décembre 1921, celle fut reprise par la loi de Vichy n° 2595 du 23 juin 1941. Cette loi – dont le champ d’application était extrêmement large : elle incluait tous les objets présentant un intérêt national d’histoire ou d’art, antérieurs à 1900 (tableaux) ou à 1830 (ameublement) ainsi que les objets provenant des fouilles pratiquées en France ou en Algérie – permettait à l’État d’interdire l’exportation de toute œuvre d’art présentant un « intérêt national d’histoire ou d’art » et de se porter acquéreur de ladite œuvre à la valeur déclarée par le propriétaire auprès de l’administration des douanes. En ce sens, l’article 1er de la loi du 23 juin 1941 disposait que « les objets présentant un intérêt national d’histoire ou d’art ne pourront être exportés sans une autorisation du secrétaire d’État à l’Éducation nationale et à la Jeunesse, qui devra se prononcer dans le délai d’un mois à partir de la déclaration fournie à la douane par l’exportateur ». Plus précisément, l’État pouvait interdire la sortie du territoire des objets sus énumérés selon trois modalités :
– soit en exerçant un droit de préemption dans le cas où l’exportation avait pour objet de permettre une aliénation (loi de finances du 31 décembre 1921 : art. 37) ;
– soit en classant d’office « monument historique » le bien(18), faisant ainsi obstacle à l’exportation de l’objet (loi du 31 décembre 1913 : art. 14 : celui-ci permet le classement des objets mobiliers sans le consentement du propriétaire, par un décret en Conseil d’État) ;
– soit en refusant purement et simplement l’exportation d’une œuvre (L. 23 juin 1941, art. 1 et 2 et D. 30 nov. 1944).
Dans ce dernier cas, il était loisible à l’État soit de refuser l’autorisation d’exporter (dans un délai d’un mois à compter de la date de la déclaration fournie à la douane par l’exportateur), soit de cumuler ce refus avec un droit de « rétention » lui permettant de se porter acquéreur du bien au profit d’une collection publique, au prix déclaré par l’exportateur, dans un délai de six mois à compter de la même déclaration. Il avait en outre été précisé par le Conseil d’État qu’à partir du moment où l’État refusait une exportation, l’intéressé ne pouvait plus retirer sa demande et l’État pouvait exercer son droit de retenir l’œuvre(19).
C’est ce mécanisme, prévu à l’article 2 de la loi du 23 juin 1941 (« l’État a le droit de retenir soit pour son compte, soit pour le compte d’un département, d’une commune ou d’un établissement public, au prix fixé par l’exportateur, les objets proposés à l’exportation. Ce droit pourra s’exercer pendant une période de six mois »), qui était contesté par M. Alain L.
3. En 1941, cette procédure avait essentiellement pour objet de sanctionner les exportateurs d’œuvres d’art qui tentaient de se soustraire au paiement des taxes exigibles en minorant la valeur des œuvres. Cela expliquait la jurisprudence aux termes de laquelle « la circonstance que ce prix aurait été très inférieur à la valeur réelle de l’objet n’entache pas d’illégalité la décision prise » par l’Administration(20). Cela a été mis en évidence par E. Honorat et R. Schwartz : « À l’origine, l’objet du droit de rétention étant la sanction d’une fraude fiscale. En 1920, le gouvernement avait introduit une disposition qui frappait l’exportation des objets anciens d’un droit dont le taux pouvait aller jusqu’à 100 % de la valeur de l’objet exporté. La rétention de telles œuvres au prix proposé officiellement à l’exportation permettait de lutter contre la fraude fiscale »(21).
Cet aspect punitif a progressivement disparu. D’abord, en 1958, à l’occasion de la suppression de la taxe à l’exportation des œuvres d’art (décret n° 58-1063 du 7 nov. 1958). Ensuite en 1992, à l’occasion de la mise en place du marché unique (à compter du 1er janvier 1993). Ce dernier a rendu nécessaire la révision de ce mécanisme parce qu’il n’y avait plus matière à déclaration ni à droit de douane et ensuite parce qu’il n’existait désormais plus qu’une procédure douanière harmonisée (cf. règlement CEE n° 3911/92 du Conseil des communautés européennes du 9 déc. 1992 relatif à l’exportation de biens culturels). La loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane a tiré les conséquences de cette réglementation et modifié le régime de circulation des œuvres d’art. Elle a notamment remplacé le droit de rétention par un système d’« offre d’achat », reposant sur un accord de volonté entre le propriétaire et l’État : après classement de l’objet comme « trésor national » (qui vaut refus d’autorisation d’exportation), l’État peut présenter une offre d’achat « qui tient compte des prix pratiqués sur le marché international » (c. patr., art. L. 121-1). En cas de désaccord sur le prix, l’administration fait procéder à une expertise impartiale et contradictoire. Si un accord est finalement trouvé, le paiement intervient dans un délai de six mois à peine de résolution de la vente.
4. L’affaire à l’origine de la QPC remonte à 1982 et concerne le régime applicable entre 1941 et 1992. À l’occasion du déménagement de sa résidence française vers sa résidence au Royaume-Uni, M. Alain L., s’est vu appliquer une procédure dite de rétention concernant un ensemble de meubles lui appartenant, les autorités françaises craignant qu’il ait l’intention de vendre son mobilier sur le marché britannique : le 1er février 1982, l’administration a pris une décision d’acquisition du mobilier au prix déclaré. Certes, le requérant n’a pas contesté cette décision par la voie du recours pour excès de pouvoir. Mais il a refusé de contresigner le mémoire d’acquisition et de retirer le produit de la vente consigné auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Face à ce refus persistant, l’administration a assigné le requérant devant le juge judiciaire. Celui-ci a alors saisi le juge administratif d’une question préjudicielle portant sur la légalité de la décision du 1er février 1982. Ce dernier l’a déclarée illégale au motif qu’elle n’indiquait pas les motifs de la mesure d’appropriation du mobilier (en méconnaissance des exigences de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs). La déclaration d’illégalité n’ayant pas pour effet de faire disparaître l’acte de l’ordonnancement juridique, les biens ont été maintenus dans les collections du musée du Louvre. Le 28 septembre 2011, M. L. a demandé au ministre de la Culture de retirer la décision du 1er février 1982 puis formé un recours pour excès de pouvoir contre sa décision implicite de rejet. Le tribunal administratif de Paris ayant rejeté sa demande, il a interjeté appel et produit, à cette occasion, un mémoire distinct par lequel il a soulevé une question prioritaire de constitutionnalité. Considérant que l’exercice du droit de rétention permet à une personne publique de s’approprier des biens mobiliers sans que leurs propriétaires ne manifestent l’intention de les aliéner et sans qu’ils puissent en négocier le prix (« l’indemnité de rétention » étant équivalente à la valeur vénale des biens déclarée en douane par le propriétaire souhaitant les exporter), il considérait que les dispositions instaurant le droit de rétention étaient contraires au droit de propriété garanti par l’article 17 de la DDHC au motif qu’elles ne prévoyaient pas de « juste et préalable indemnité ».
5. Le fait que le mécanisme ici contesté soit issu d’une loi adoptée sous le gouvernement de Vichy désormais abrogée n’était point un obstacle à la transmission de la QPC. Il est en effet acquis que les lois adoptées sous le gouvernement de Vichy ont pleine valeur législative(22). Il l’est tout autant que le Conseil constitutionnel puisse examiner la constitutionnalité d’une loi applicable au litige qui a depuis lors été abrogée.
Compte tenu du caractère sérieux de la question, le Conseil d’État a transmis la QPC (décision n° 381813 du 8 sept. 2014) au Conseil constitutionnel qui, dans une décision du 14 novembre 2014, a déclaré les dispositions de l’article 2 de la loi du 23 juin 1941 contraires à la Constitution. Certes, la portée pratique de cette décision est limitée : elle ne s’applique donc qu’aux contentieux antérieurs à 1992. Mais sa portée théorique est importante. Elle l’est d’abord parce que les décisions du Conseil constitutionnel censurant des dispositions législatives au motif qu’elles portent atteinte au droit de propriété sont rares. Elle l’est ensuite au regard de la motivation de la décision. Alors que le requérant invoquait l’absence de « juste et préalable indemnité » lorsque l’administration exerce ce droit de rétention, le Conseil constitutionnel s’est appuyé sur l’absence de « nécessité publique légalement constatée » pour déclarer ces dispositions contraires à la Constitution.
6. Selon le requérant, la procédure de rétention serait constitutive d’une privation de propriété au sens de l’article 17 de la DDHC et ne permettrait pas d’indemniser « justement » le propriétaire d’un bien retenu : l’acquisition par l’État au prix évalué par le propriétaire dans sa déclaration auprès des douanes ne permettrait pas de l’indemniser de l’ensemble du préjudice subi.
7. Il est vrai qu’en ne versant au propriétaire des biens retenus qu’une somme correspondant à la valeur vénale du bien, l’État ne l’indemnise que partiellement : il n’est nullement indemnisé de l’impossibilité d’exporter (en l’espèce, absence de possibilité de déménager son mobilier vers sa nouvelle résidence), ni de l’éventuelle perte de chance de vendre les biens à l’étranger, ni de l’éventuel préjudice moral.
8. Néanmoins, alors même que toute l’argumentation du requérant se plaçait sur le terrain de l’absence de « juste et préalable indemnité » au sens de l’article 17 de la DDHC, le Conseil constitutionnel n’a pas répondu à celle-ci et s’est placé sur un autre terrain : celui de l’absence de « nécessité publique légalement constatée ». L’interprétation de cette « mutation » (que l’on ne peut pas, à proprement parler, qualifier de substitution de base légale puisque c’est la même disposition constitutionnelle qui est utilisée) n’est pas évidente. Il est néanmoins possible d’avancer trois arguments la justifiant.
Les deux premiers sont « généraux » : ils découlent de la jurisprudence constitutionnelle relative à l’expropriation. On peut d’abord se demander si le Conseil constitutionnel n’a pas souhaité ne pas appliquer à des biens meubles sa jurisprudence classique en matière d’expropriation. En ce sens, on peut constater que le Conseil a formulé un considérant de principe légèrement différent de celui habituellement employé en matière de biens immobiliers : il a considéré qu’« afin de se conformer aux exigences constitutionnelles (de l’article 17 DDHC), la loi ne peut autoriser qu’une personne ne soit privée de sa propriété qu’en vertu d’une nécessité publique légalement constatée » (considérant 3). Certes, il a déjà appliqué la notion de privation de propriété au sens de l’article 17 de la DDHC à des biens meubles – plus exactement à des droits sociaux – dans sa décision Nationalisations du 16 janvier 1982. Mais dans ce précédent, ces biens meubles étaient en quelque sorte « incorporés » à des biens immobiliers nationalisés. On peut ensuite se demander si le Conseil constitutionnel n’a pas souhaité s’écarter du débat relatif à l’identification d’une « juste » indemnité déjà tranché par sa décision du 21 janvier 2011, M. Jacques S.(23). Saisi d’une QPC portant sur l’article L. 13-13 du code de l’expropriation qui ne prévoit l’indemnisation que du seul préjudice matériel à l’exclusion du préjudice moral, il avait alors jugé que « l’article L. 13-13 précité met en œuvre le droit à la réparation intégrale du préjudice matériel subi du fait de l’expropriation ; qu’à ce titre, le caractère intégral de la réparation matérielle implique que l’indemnisation prenne en compte non seulement la valeur vénale du bien exproprié mais aussi les conséquences matérielles dommageables qui sont en relation directe avec l’expropriation » mais qu’en revanche, « aucune exigence constitutionnelle n’impose que la collectivité expropriante, poursuivant un but d’utilité publique, soit tenue de réparer la douleur morale éprouvée par le propriétaire à raison de la perte des biens expropriés ; que, par suite, l’exclusion de la réparation du préjudice moral ne méconnaît pas la règle du caractère juste de l’indemnisation de l’expropriation pour cause d’utilité publique » posée par l’article 17 de la DDHC.
Le troisième argument est « spécial » : il ne concerne que les œuvres d’art. On peut en effet supposer que le Conseil constitutionnel a préféré ne pas se prononcer sur la question de l’indemnisation des propriétaires d’œuvres d’art. Juger que l’indemnisation prévue par la loi de 1941 n’est pas « juste » au sens de l’article 17 de la DDHC, c’était pré-juger que l’indemnisation prévue par la loi de 1992 (actuellement en vigueur) ne l’est sans doute pas non plus. Aux termes de cette loi en effet, l’État est autorisé à classer un bien « trésor national » et à l’acquérir à un prix conforme aux prix du marché international. Autrement dit, l’État n’indemnise encore le propriétaire qu’à hauteur de la valeur vénale du bien, sans prendre en compte un éventuel préjudice moral accessoire ou la perte de chance de vendre le bien à l’étranger. Faut-il pour autant s’en émouvoir ? Autant nous avions critiqué la décision M. Jacques S. de 2011, autant nous approuvons ici la position du Conseil constitutionnel de ne pas s’engager sur ce terrain qui aurait ouvert la voie à un accroissement de l’indemnisation d’un propriétaire dont le bien est déjà payé au prix du marché. Quelques exemples contemporains de mise en œuvre de la loi de 1992 permettent de s’en convaincre. On se rappelle, par exemple, que le propriétaire du Jardin à Auvers de Van Gogh a, dans les années 1990, obtenu une indemnité de 145 millions de francs en raison du classement de ce tableau par l’État et que le propriétaire de La fuite en Égypte de Nicolas Poussin, tableau classé trésor national en 2004 et acquis par le Musée du Louvre en 2007, a été indemnisé à hauteur de 17 millions d’euros. On peut légitimement penser que leur éventuel préjudice moral a ainsi été couvert par cette « indemnité ».
9. La censure prononcée par le Conseil constitutionnel est justifiée par le constat que les dispositions de la loi de 1941 permettent une « appropriation par une personne publique de biens mobiliers » mais « ne répondent pas à un “motif de nécessité publique” au sens de l’article 17 de la DDHC. Son raisonnement mérite d’être détaillé.
10. Dans un premier temps, il commence par qualifier le mécanisme de « privation de propriété » (considérant 5). Il constate que les dispositions de la loi de 1941 instaurent, au profit de l’État, le droit de « retenir » les objets dont l’autorisation d’exportation a été refusée et que ce droit peut être exercé (…) « sans que le propriétaire ne manifeste aucune intention de les aliéner ». Il en déduit que cette « appropriation par une personne publique de biens mobiliers entraîne uneprivation de propriété » au sens de l’article 17 de la DDHC.
Le droit de rétention se distingue ainsi du droit de préemption qui ne peut être exercé que lorsque le propriétaire d’un bien a préalablement manifesté son intention de l’aliéner(24) : la préemption est un mécanisme par lequel l’État se substitue à l’acquéreur lors de la vente. Elle ne constitue donc pas une privation de propriété au sens de l’article 17 de la DDHC puisqu’elle suppose que le propriétaire ait manifesté son intention d’aliéner le bien préempté.
Le droit de rétention peut en revanche être rapproché de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Il conduit à une privation de propriété dans la mesure où « l’appropriation par la puissance publique du seul fait que le propriétaire d’un bien a manifesté son intention de l’exporter, sans pour autant vouloir le céder » (commentaire officiel) et où le propriétaire se voyant refuser une autorisation d’exportation ne dispose même pas de la faculté de renoncer à l’exportation et de conserver la propriété de son bien qui demeure sur le territoire national.
11. Cette qualification conduit le Conseil constitutionnel, dans un second temps, à soumettre son exercice au respect des exigences fixées par l’article 17 de la DDHC : il vérifie que la privation de propriété est justifiée par une « nécessité publique ».
Il rappelle d’abord que la rétention d’œuvres d’art poursuit une finalité d’intérêt général : « la possibilité de refuser l’autorisation d’exportation assure la réalisation de l’objectif d’intérêt général de maintien sur le territoire national des objets présentant un intérêt national d’histoire ou d’art » (considérant 6).
Mais il constate aussi que « la privation de propriété permise par les dispositions contestées n’est pas nécessaire pour atteindre un tel objectif » : pour éviter que des biens mobiliers exceptionnels quittent le territoire, il suffit à l’État de s’opposer à l’exportation. Point n’est besoin qu’il se les approprie et en prive leur propriétaire.
C’est un raisonnement comparable qui a été suivi dans la décision du 2 décembre 2011, Wathik M. (n° 2011-203 QPC) et qui a conduit le Conseil constitutionnel à juger que la vente des biens saisis par les douanes répond à une « nécessité publique » au motif que leur aliénation est le seul moyen d’empêcher leur détérioration : « considérant que la privation de propriété opérée par l’article 389 du code des douanes n’est applicable qu’aux moyens de transport et aux objets saisis “qui ne pourront être conservés sans courir le risque de détérioration” ; que leur aliénation est destinée à éviter leur dépréciation en cours de procédure et à limiter les frais de stockage et de garde ; qu’elle a un objet conservatoire, dans l’intérêt tant de la partie poursuivante que du propriétaire des biens saisis ; qu’elle poursuit, en outre, l’objet de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice et de bon emploi des deniers publics ; que par suite, elle répond à un motif de nécessité publique ».
En l’espèce, la nécessité publique de la privation de propriété ne semblait en effet plus établie depuis la disparition de la finalité fiscale du droit de rétention. En effet, lorsque le droit de rétention a été créé en 1920 et rétabli en 1941, il avait non seulement pour objectif de protéger le patrimoine national mais aussi de sanctionner les exportateurs qui tentaient d’éluder le paiement de taxes en minorant la valeur déclarée de leurs biens. Cette finalité fiscale ayant disparu lors de la suppression de la taxe à l’exportation en 1958, le droit de rétention ne poursuivait depuis lors plus qu’une finalité « protectionniste » : préserver l’intégrité du patrimoine national(25) et surtout, le conserver sur le territoire national. Or cet objectif peut être satisfait par la simple possibilité pour l’État de refuser l’exportation, laquelle fait obstacle à toute sortie du bien du territoire. Par suite, en ne distinguant pas un motif d’intérêt général de maintien sur le territoire national (garanti par l’interdiction d’exporter) et une « nécessité publique » justifiant l’appropriation par l’État des meubles retenus, les dispositions de la loi de 1941 ont manifestement méconnu l’article 17 de la DDHC en permettant une privation de propriété au-delà de ce qui est strictement nécessaire (considérant 6).
12. La question peut être posée de savoir si la loi de 1992 ayant abrogé celle de 1941 est entachée de la même inconstitutionnalité. Nous ne le pensons pas. D’abord parce qu’au terme du dispositif mis en place en 1992, l’acquisition du bien par l’État n’intervient qu’au terme d’une procédure imposant l’accord du propriétaire. Ensuite parce que la loi dispose que l’acquisition du bien repose sur « l’intérêt des collections publiques ».
D’un point de vue juridique, la procédure de classement des trésors nationaux ne souffre guère de critique. D’un point de vue pratique en revanche, on peut douter de son efficacité pour empêcher « la fuite » des œuvres d’art à l’étranger. Autant l’interdiction des exportations est incontestablement un outil efficace pour conserver le patrimoine national, autant l’achat par l’État l’est sans doute moins, en particulier dans une période de disette budgétaire, l’État n’ayant plus les moyens d’acquérir, au prix du marché international, des biens fort coûteux. On sait en effet que depuis quelques années, les musées font souvent appel à des fonds privés ou à des mécènes. On se souvient par exemple que pour empêcher le départ à l’étranger des Trois Grâces de Cranach, classé trésor national en 2009, le Louvre avait lancé une souscription publique d’un million d’euros puis acquis ledit tableau pour quatre millions d’euros en 2010, avec l’aide de sept mille deux cents donateurs. On se souvient aussi qu’en août dernier, la Bibliothèque nationale de France a lancé une souscription publique pour l’acquisition d’un manuscrit du XVIe siècle (la Description des douze Césars avec leurs figures, représentant seize portraits à l’antique des premiers empereurs de Rome) estimé à 2,4 millions d’euros au moyen d’un slogan aguicheur : « Participez à l’acquisition d’un Trésor national ! »(26). Sur un marché devenu hautement spéculatif, l’État se trouve ainsi armé d’un outil juridique lui permettant, théoriquement, de protéger le patrimoine national dans le respect des droits naturels et imprescriptibles de l’homme mais désarmé pour l’utiliser : il n’a désormais plus les moyens financiers d’aboutir à ses fins.
TAXIS V/ VTC : L’INTERDICTION DE LA MARAUDE JUSTIFIE LA DIFFÉRENCE DE TRAITEMENT
Le contexte de cette QPC est connu : les chauffeurs de taxis, dont l’activité est fortement réglementée, onéreuse et précaire, tentent de faire face à la concurrence des motos-taxis(27) et à celle des VTC (véhicules de tourisme avec conducteur et voitures de transport avec chauffeur). Il dépasse d’ailleurs le cadre géographique de la France(28). En contrepartie des contraintes qui leur sont imposées (not. achat d’une licence et encadrement des prix pratiqués), les taxis bénéficient d’un monopole : ils sont seuls autorisés à stationner en quête de clientèle sur la voie publique ou à prendre un piéton en maraude. Ces contraintes sont cependant devenues moins supportables (et justifiées ?) au fur et à mesure que des activités plus libérales se sont développées, notamment celle des VTC. Le monopole de la maraude n’est plus apparu avantageux dès lors que les chauffeurs de véhicules de tourisme, qui exercent librement leur activité, pouvaient être contactés et, presque immédiatement, prendre en charge des clients, grâce au développement des téléphones portables et de leurs applications.
L’activité des VTC a été réformée par la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques (dite loi Novelli). Dans le but cependant de limiter la concurrence qu’ils pouvaient générer, le décret n° 2013-1251 du 27 décembre 2013 relatif à la réservation préalable des voitures de tourisme avec chauffeur a tenté de leur imposer un temps d’attente, en dépit de l’avis défavorable de l’autorité de la concurrence qui considérait que la mise en place d’un tel délai d’attente créait une distorsion de concurrence (Avis n° 13-A-23 16 décembre 2013). Il a inséré dans le code du tourisme un article disposant que sauf exception, « la réservation préalable d’une voiture de tourisme avec chauffeur est caractérisée par le respect d’un délai minimal de quinze minutes entre la réservation du véhicule et la prise en charge effective du client ». Aussitôt adopté, ce décret a été suspendu par le Conseil d’État(29) au motif « qu’une telle disposition, de nature à affecter sérieusement leur rentabilité et leurs parts de marché, est susceptible de porter à leur situation économique et financière une atteinte grave et immédiate ».
À l’appui de sa requête au fond tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du même décret, la chambre syndicale des cochers chauffeurs CGT-taxis a demandé au Conseil d’État de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 231-1 à L. 231-4 du code du tourisme, dans leur rédaction applicable au litige, c’est-à-dire issue de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009. Il soutenait notamment que la possibilité de réserver ces voitures au moyen de dispositifs électroniques mobiles portait atteinte à la liberté d’entreprendre des taxis et au principe d’égalité devant la loi. Saisi le 24 juillet 2014 (déc. n° 375869 et n° 375896), le Conseil constitutionnel a écarté ces griefs dans une décision du 17 octobre 2014. Il a d’abord souligné que le législateur a entendu distinguer l’activité consistant à stationner et à circuler sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport, réservée aux taxis pour des raisons d’ordre public (notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique) et, d’autre part, l’activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable qui peut être exercée par les taxis mais également par d’autres professions (dont les VTC). Il a ensuite considéré que le principe d’égalité n’imposait pas que les taxis et les VTC soient traités différemment au regard de cette seconde activité. Il en a déduit que le droit reconnu par la loi (de 2009) aux VTC d’exercer l’activité de transport public de personnes sur réservation préalable ne portait pas atteinte au principe d’égalité devant la loi.
Cette décision ne se prononce pas sur la constitutionnalité des dispositions des lois n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation et n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur(30) fixant le nouveau régime juridique des VTC. On pensait qu’à la suite de celle-ci, le conflit opposant les chauffeurs de taxis et de véhicule de tourisme s’apaiserait dans la mesure où celle-ci subordonne l’exercice de l’activité d’exploitant de VTC à un régime administratif (sans pour autant établir de quota) et s’emploie à renforcer le monopole des taxis en leur réservant la « maraude électronique » (v. C. transports, art. L. 312°-2, III, 1° réservant aux taxis l’information préalable à la réservation et concernant la disponibilité et la localisation d’un véhicule). En vain. La tension a été ravivée par le refus du tribunal de commerce de Paris d’interdire UberPop, le service controversé de la société d’Uber qui permet de mettre en relation des passagers et des automobilistes qui ne sont pas des chauffeurs professionnels. En dépit de l’annonce du gouvernement d’interdire cette offre payante de transport entre particuliers, il n’est pas évident que le litige soit clôt, la société américaine ayant déjà annoncé qu’elle préparait sa réplique…
LIBERTÉ D’ENTREPRENDRE V/ PROTECTION DE LA VIE ET DE LA SANTÉ DES PERSONNES
À l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir contre un arrêté du préfet de la Réunion réglementant les ventes de boissons alcoolisées dans les stations-service, le tribunal administratif de Saint-Denis a décidé de transmettre au Conseil d’État une QPC portant sur les 4e et 5e alinéas de l’article L. 3322-9 du code de la santé publique, dans leur rédaction issue de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital interdisant de vendre « des boissons alcooliques à emporter, entre 18 heures et 8 heures, dans les points de vente de carburant » et « des boissons alcooliques réfrigérées dans les points de vente de carburant » qui sont normalement acquises en vue d’une consommation immédiate. Le syndicat requérant contestait la conformité de ces dispositions au principe d’égalité et à la liberté d’entreprendre. Le Conseil d’Etat, jugeant la question non sérieuse, n’a pas transmis la QPC au Conseil constitutionnel. Il a considéré que la différence de traitement établie au détriment des exploitants de stations-service visait à garantir un objectif à valeur constitutionnelle : la protection de la vie et de la santé des personnes (Pr. 1946, al. 11) et que, par suite, cette mesure établissant une différence de traitement ne méconnaissait pas le principe d’égalité puisqu’elle était édictée dans l’intérêt général. Il a également considéré que ces interdictions ne portaient pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre au motif qu’elles sont édictées dans l’intérêt général : elles tendent à améliorer « notamment la nuit, la prévention des accidents liés à la consommation d’alcool par les conducteurs, laquelle constitue le premier facteur d’accidents de la route ».
En vertu de l’article L. 2131-2 du CG3P, « les propriétaires riverains d’un cours d’eau ou d’un lac domanial ne peuvent planter d’arbres ni se clore par haies ou autrement qu’à une distance de 3,25 mètres. Leurs propriétés sont grevées sur chaque rive de cette dernière servitude de 3,25 mètres, dite servitude de marchepied. ». Mme B., M. M. et M. et Mme A. ayant édifié des clôtures sur les rives d’un tel cours d’eau (en l’espèce, l’Erdre), ils ont été condamnés au versement d’une amende pour contravention de grande voirie et à la libération de la servitude grevant les parcelles dont ils sont propriétaires, c’est-à-dire à la démolition des clôtures qu’ils avaient construites. À cette occasion, ils ont chacun soulevé une QPC portant sur la conformité de l’article L. 2131-2 du CG3P au droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la DDHC. Rappelant que la servitude de marchepied instituée par le CG3P « répond à un but d’intérêt général en permettant l’exercice de la pêche et de la promenade limite seulement l’exercice du droit de propriété sur une bande de 3,25 mètres » et examinant minutieusement les dispositions de cet article ainsi que celles de la même section du code consacrées aux servitudes administratives instituées sur le domaine public fluvial (CG3P, art. L. 2131-3 et -4), le Conseil d’État a considéré que ces dispositions instituant une servitude de passage ne sont pas constitutives d’une privation de propriété au sens de l’article 17 de la DDHC. Il a également considéré que certes, elles portent atteinte aux conditions d’exercice du droit de propriété (au sens de l’article 2 de la DDHC) mais que la restriction de ce droit induite par la servitude de marchepied « est proportionnée aux buts poursuivis et assortie de garanties suffisantes ». Par suite, alors même que le législateur n’a pas prévu de droit de délaissement au profit des propriétaires concernés, il a jugé que la limitation de l’exercice est considéré n’était manifestement pas contraire au droit de propriété garanti par la Constitution : il a jugé que la QPC n’était pas sérieuse. Il ne l’a pas transmise au Conseil constitutionnel.
DROIT DE PROPRIÉTÉ V/ ÉVICTION D’UN FONDS DE COMMERCE EXPLOITÉ EN VERTU D’UNE AUTORISATION DE VOIRIE À LA SUITE D’UNE EXPROPRIATION
La société Total marketing services demandait à la Cour de cassation de transmettre au Conseil constitutionnel la QPC visant les dispositions de l’article L. 13-13 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (dispositions reprises à l’article L. 321-1 du nouveau code de l’expropriation, en vigueur le 1er janvier 2015) aux termes duquel les indemnités allouées aux personnes expropriées doivent couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain, causé par l’expropriation et de l’alinéa 1er de l’article L. 13-14 (nouv. art. L. 322-1) aux termes duquel la juridiction fixe le montant des indemnités d’après la consistance des biens à la date de l’ordonnance portant transfert de propriété. Elle considérait que telles qu’interprétées par la jurisprudence de la Cour, elles seraient contraires à l’article 17 de la DDHC dans la mesure où elles excluent un droit à indemnité pour éviction d’un fonds de commerce exploité sur le terrain exproprié en bordure de la voie publique en vertu d’une autorisation de voirie, dès lors que cette autorisation est devenue caduque au jour de l’ordonnance d’expropriation, alors même qu’elle n’a pas été reconduite à raison de l’imminence des travaux déclarés d’utilité publique pour lesquels l’expropriation du bien est poursuivie(31).
Cette QPC est rejetée par la Cour de cassation. Elle constate d’abord que l’article L. 13-13 a déjà été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 21 janvier 2011, M. Jacques S.(32) et que la requérante n’allègue pas de changement de circonstances. Elle juge ensuite qu’en ce qu’elle vise le premier alinéa de l’article L. 13-14, la question ne présente pas un caractère sérieux dans la mesure où la requérante ne critique pas la fixation, par cet article, de la date d’appréciation, au jour de l’ordonnance portant transfert de propriété, de la consistance physique et juridique du bien.
– Ghévontian, Richard. « Une validation trompeuse », in Jurisprudence du Conseil constitutionnel, Revue française de droit constitutionnel, octobre-décembre 2014, n° 99, p. 665-671.
– « Jurisprudence relative à l’éducation nationale et à l’enseignement supérieur. [note sous décision 2013-30 I] », Les Cahiers de la fonction publique et de l’administration, octobre 2014, n° 348, p. 95-96.
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– Lutton, Philippe. « La décision n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014, Commune de Salbris : raison juridique et raison politique », Constitutions, Revue de droit constitutionnel appliqué, juillet-septembre 2014, n° 2014-3, p. 340-343.
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– Rambaud, Romain. « La loi du 10 janvier 1936 à la croisée des chemins : quel bilan après l’arrêt Association “Envie de rêver” ? », Actualité juridique. Droit administratif, 10 novembre 2014, n° 38, p. 2167-2175.
– Combeau, Pascal. « Le retour de la jurisprudence Département des Landes. [CAA, 3 mars 2014, n° 12BX02263] », Actualité juridique. Droit administratif, 29 septembre 2014, n° 32, p. 1830-1835.
– Domino, Xavier. « Redécoupage cantonal : quid en cas d’annulation ? [CE, 27 juin 2014, M. d’Amécourt, n° 380636] », Actualité juridique. Droit administratif, 27 octobre 2014, n° 36, p. 2067-2070.
– Verpeaux, Michel. « L’émergence d’un droit constitutionnel de l’intercommunalité : à propos de quelques décisions QPC récentes intéressant l’intercommunalité », La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 6 octobre 2014, n° 40, p. 26-31.
– Audrain-Demey, Gaëlle. « La constitutionnalisation du droit de l’environnement et l’avènement d’un nouveau modèle de participation du public », in Révolution scientifique, révolution juridique : vers une fondamentalisation du droit de l’environnement, Aix-en-Provence Cedex 1, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2014, p. 157-176.
– Dutheillet de Lamothe, Olivier. « L’article 38 vu par le Conseil constitutionnel : du plan Rueff à la codification », in La législation déléguée : actes de la Journée d’étude du 6 juin 2014, Paris, Société de législation comparée, 2014, p. 21-30.
– Pontier, Jean-Marie. « Études d’impact : l’interprétation en retrait de leur exigence par le Conseil constitutionnel. L’exemple de la délimitation des régions », La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 8 décembre 2014, n° 49, p. 20-25.
(1) Sur cette crainte, voyez, dans la presse générale : M. Grimaldi, « Ne démantelons pas le notariat », Le Monde, 30 sept. 2014. Et dans la presse juridique : C. Carely, « La réforme du notariat : entre clichés et réalités », Dr. patr. n° 241/2014, p. 20 ; C. Slobodonsky, « La bataille du CSN contre la réforme des professions réglementées », LPA 3 nov. 2014, n° 219, p. 3 ; B. Deffains, « L’analyse économico-juridique du notariat. Bercy au pays des merveilles », D. 2014, p. 2312.
(2) V. not. J.-B. Auby, « Les professions réglementées entre club et qualité », Dr. adm. 2008, repère 8 ; A. Perrin, « Les professions réglementées », Dr. adm. 2008, étude 16.
(3) V. art. 31 de la loi du 25 ventôse an XI : « le nombre de notaires pour chaque département, leur placement et résidence, seront déterminés par le Gouvernement, de manière, 1° que dans les villes de cent mille habitants et au-dessus, il y ait un notaire, au plus par six mille habitants ; 2° que dans les autres villes, bourgs et villages, il y ait deux notaires au moins ou cinq au plus, par chaque arrondissement de justice de paix ».
(4) Aff. C-50/08, Commission c/ France ; v. aussi du même jour, les affaires C-47/08 (Belgique) ; C-51/08 (Luxembourg) ; C-52/08 (Portugal) ; C-53/08 (Autriche) ; C-54/08 (Allemagne) ; C-61/08 (Allemagne). Europe 2011, comm. 247, V. Michel.
(5) Ex. Cons. const., déc. n° 2014-425 QPC du 14 nov. 2014, Sté. Mutuelle Saint-Christophe.
(6) V. en ce sens, A. Perrin, art. préc.
(7) V. J.-B. Auby, repère préc.
(8) V. A. Perrin, art. préc. : « le critère de définition d’une profession réglementée consiste donc en l’absence de liberté d’accès à cette dernière. Cette définition ne prend en compte ni le contenu de cette réglementation ni les modalités et l’intensité du contrôle exercé par les pouvoirs publics sur ces professions ». V. en ce sens : CE, 7 juill. 2004, n° 255136, Min. Intérieur c/ M. Benkerrou.
(9) Rec. 211.
(10) J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre et A. Taillefait, Droit de la fonction publique, Dalloz, Précis, 2012, 7e éd., p. 35.
(11) V. le commentaire officiel de la décision, p. 11 et s.
(12) V. A. Perrin, art. préc.
(13) E. Duval, Des milices en droit romain. De la vénalité des offices en droit coutumier. De la nature des offices ministériels. De leur transmission et de l’exercice du droit de présentation sous le régime de la loi du 28 avril 1816, thèse, 1875, p. 95.
(14) Cass. civ., 23 mai 1854, Sieur Bélon, DP 1854, 1, 170.
(15) Circ. Relative à la constitution des dossiers de cessions des offices publics et/ou ministériels, 26 juin 2006, Bull. officiel du ministère de la justice, n° 103.
(16) Civ. 1re, 16 juill. 1985, RTD civ. 1987, 88, note J. Mestre ; Defrénois 1986, 785, obs. J.-L. Aubert ; JCP G, 1986, II, 20595, note M. Dagot. Dans le sens d’une analyse en termes de paiement du droit de présentation, v. l’argumentaire de la Chambre des notaires de Paris, 17 sept. 2014, « Pourquoi le “projet Montebourg” de réforme de la profession notariale doit être rejeté ? », p. 7.
(17) B. Beignier et B. Bernabé, « Office, charge et fonds : notions distinctes », JCP N 2012, 1362.
(18) B. Edelman, « L’indemnisation du préjudice résultant du classement d’office d’une œuvre d’art », D. 1996, p. 511.
(19) CE, Sect., 30 nov. 1990, n° 100940, Min. de la Culture c/ M. Woodner.
(20) CE, 3 avr. 1987, n° 54140, Heugel.
(21) « Régime des exportations d’œuvres d’art », AJDA 1991, p. 118.
(22) En ce sens : Cons. const., déc. n° 2010-52 QPC du 14 oct. 2010, Cie agricole de la Crau et déc. n° 2011-177 QPC du 7 oct. 2011, M. Éric A.
(23) N° 2010-87 QPC, AJDA 2011. 447, note R. Hostiou ; AJDI 2011. 111, chron. S. Gilbert et 2012. 93, chron. S. Gilbert ; Dr. adm. 2011, comm. 32, note H. Hoepffner.
(24) Voir Cons. const., déc. n° 2014-701 DC du 9 oct. 2014, Loi d’avenir pour l’agriculture.
(25) A. Bernard, « Estimer l’inestimable. Ou de l’indemnisation du propriétaire d’une œuvre d’art interdite d’exportation », RTD civ. 1995, p. 271.
(26) Le Monde, 26 août 2014.
(27) V. sur ce point Cons. const., déc. n° 2013-318 QPC du 17 juin 2013, M. Mohamed T.
(28) V. les arrêts rendus par la CJUE dans deux affaires mettant en cause une réglementation régionale italienne relative à l’activité des VTC : CJUE, 13 fév. 2014, aff. C-419/12 et C-420/12, Crono Service scarl e.a. et CJUE, 13 fév. 2014, aff. C-162/12 et C-163/12, Airport Shuttle Express scarl e.a. : RFDA 2014, p. 985, chron. L. Clément-Wiltz, F. Martucci et C. Mayeur-Carpentier.
(29) CE, ord., 5 fév. 2014, n° 374524, SAS Allocab et a., RJEP n° 720, juin 2014, comm. 29, A. Bretonneau ; AJDA 2014, p. 661, chron. M. Lombard ; RLC n° 39/2014, p. 83, comm. G. Clamour.
(30) Adoptée à la suite du rapport remis par le député Th. Thévenoud, Un taxi pour l’avenir. Des emplois pour la France. V. Ch. Paulin, « La loi relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur : en quête de paix sociale », JCP G., n° 45, 3 nov. 2014, 1134.
(31) V., par ex., Civ. 3e, 25 févr. 1998, n° 97-70.004, AJDI 1998.939, obs. A. Lévy.
(32) N° 2010-87 QPC, AJDA 2011. 447, note R. Hostiou ; AJDI 2011. 111, chron. S. Gilbert et 2012. 93, chron. S. Gilbert ; Dr. adm. 2011, comm. 32, note H. Hoepffner).

References: art. 19
 art. 1
 art. 4
 art. 57
 art. 51
 art. 4
 art. 37
 art. 14
 art. 1
 art. 31