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Timestamp: 2018-10-20 11:10:22+00:00

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﻿ SENTENCIA 2014-00870/2676-2014 DE MAYO 17 DE 2018
SENTENCIA 2014-00870 DE 17 DE MAYO DE 2018
CONTENIDO:CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DISCIPLINARIO EN EL QUE SE PRESENTE VICIO DE DESVIACIÓN DE PODER POR UN PRESUNTO ACOSO LABORAL. SE EXPLICA QUE PARA EL CASO EN CONCRETO EL PROCESO DISCIPLINARIO QUE SE ADELANTÓ, ESTUVO VICIADO DE DESVIACIÓN DE PODER EN LA MEDIDA EN QUE ESTUVO PRECEDIDO DE UN PRESUNTO ACOSO LABORAL, SIN EMBARGO, AL VALORAR EL MATERIAL PROBATORIO SE PUEDE DETERMINAR QUE MÁS ALLÁ DE UNA PERSECUCIÓN, FUE UNA INCONFORMIDAD CON UNA LABOR QUE LE FUE DESIGNADA POR EL SUPERIOR JERÁRQUICO. DICHO ASÍ, ES NECESARIO TENER EN CUENTA DE ACUERDO CON LAS MEDIDAS PREVENTIVAS Y CORRECTIVAS DE CARÁCTER EMINENTEMENTE ADMINISTRATIVO ESTABLECIDOS EN LA LEY 1010 DE 2006, SE ENCUENTRA LA OBLIGACIÓN DE QUIEN SE CONSIDERE ACOSADO EL DE INTERPONER UNA DENUNCIA POR ESCRITO, SITUACIÓN QUE NO OCURRIÓ EN EL PRESENTE CASO, YA QUE LA DISCIPLINADA LO QUE REALIZO, FUE ALZAR SU VOZ DE PROTESTA POR UNA FUNCIÓN QUE LE HABÍA SIDO ENCOMENDADA A TODO EL GRUPO DE TRABAJO, LO CUAL NO PUEDE CONSTITUIRSE COMO UNA DENUNCIA. DE ESTA FORMA, NO SE EVIDENCIA QUE EL ACTOR HUBIESE PRESENTADO ANTE EL COMITÉ DE CONVIVENCIA LABORAL, LA QUEJA DE ACOSO LABORAL, YA QUE ES FUNCIÓN DE ESTOS DAR TRÁMITE A ESTE TIPO DE DENUNCIAS CON LAS PRUEBAS QUE LO SOPORTAN, ASÍ COMO EL DE EXAMINAR DE MANERA CONFIDENCIAL LOS CASOS ESPECÍFICOS O PUNTUALES EN LOS QUE SE FORMULE EL RECLAMO, QUE PUDIERAN TIPIFICAR ESTE TIPO CONDUCTAS AL INTERIOR DE LA ENTIDAD PÚBLICASON LOS QUE EN REALIDAD CALIFICAN TAL PARTICULARIDAD. FINALMENTE, EL PROCESO DE SUBSUNCIÓN TÍPICA EN CADA PROCESO DISCIPLINARIO, QUE IMPLICA QUE EL OPERADOR DETERMINE EXPRESAMENTE EN CADA CASO SI EL COMPORTAMIENTO INVESTIGATIVO, SE ADECUA EFECTIVAMENTE A LA DESCRIPCIÓN TÍPICA ESTABLECIDA EN LA LEY QUE SE DESEA APLICAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:ABUSO DE AUTORIDAD PÚBLICA, ACOSO LABORAL, PROCESO DISCIPLINARIO, PROCESO ORDINARIO DISCIPLINARIO, PRUEBA, DERECHO LABORAL, CONDUCTA DE ACOSO LABORAL, PRUEBA EN EL PROCESO LABORAL
Sentencia 2014-00870/2676-2014 de mayo 17 de 2018
Rad.: 11001-03-25-000-2014-00870-00 (2676-2014)
Actora: Olga Lucia Barco García
Accionado: Nación - Ministerio de Transporte.
Trámite: Única Instancia - Decreto 1º de 1984.
Asunto: Sanción suspensión / Verificar si el proceso disciplinario estuvo viciado de desviación de poder por un presunto acoso laboral / atipicidad de la conducta.
Decisión: Niega Pretensiones de la Demanda.
Antes de establecer el problema jurídico que debe ocupar la atención de la Sala, se deben analizar las excepciones propuestas por la parte accionada, pues se relaciona directamente con la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual indica que, en caso de prosperar, impediría efectuar un pronunciamiento de mérito en esta instancia.
El apoderado del Ministerio de Transporte, dentro de sus argumentos de defensa, propuso como excepción la de caducidad de la acción, aduciendo que entre la notificación del Fallo de Segunda Instancia y la radicación de la demanda transcurrieron más de 4 meses.
Sobre este tópico en particular, se tiene que afirmar que el término de caducidad, tiene como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos. Por lo mismo, se extingue la jurisdicción del Estado, si es que el interesado ha caído en la desidia al no defender su derecho en la ocasión debida y con la prontitud que exige la ley.
Al respecto, esta Corporación ha indicado que(22):
“(...) diferente es la caducidad que afecta directamente el ejercicio de las acciones, y según la cual una vez obtenido el pronunciamiento de la administración, si este es desfavorable a las pretensiones, el interesado tiene la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa a demandarlo dentro del término señalado para cada acción”.
La ocurrencia de la caducidad debe ser declarada en la Sentencia, si no se evidencia al momento de la admisión de la demanda(23), y conllevará la declaratoria de falta de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción.
En el caso concreto, observa la Sala que la demandante se notificó de la Resolución 3161 de 30 de julio de 2010(24) el 30 de agosto de 2010(25), es por ello que contaba con cuatro meses para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y solicitar su nulidad con el consecuente restablecimiento del derecho, los cuales vencían inicialmente el 30 de diciembre de 2010, pero como compareció ante el Ministerio Público el 10 de diciembre de 2010(26), a fin de agotar el requisito de procedibilidad de conciliación, este término fue suspendido(27), razón por la que le quedaban 20 días en su favor para completar los 4 meses de que trata el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(28)
Visto lo anterior, se observa que la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial expedida por el Ministerio Público es del 7 de febrero de 2011, lo cual entonces el término para presentar la demanda vencía 27 de febrero del mismo año, sin embargo, la demanda fue presentada el 16 de febrero de 2011, es decir, cuando aún no habían trascurrido los 4 meses con que contaba la demandante para acudir ante esta jurisdicción a fin de controvertir el acto acusado, motivo por el cual, no es posible declarar la excepción de caducidad.
Ahora bien, en cuanto a las demás excepciones formuladas, tales como, justo título, presunción de legalidad, inducción al error y buena fe, se debe señalar que en reiteradas ocasiones la Sala(29) ha señalado que tales razonamientos llevan la discusión al problema jurídico principal, lo cual exige al Juzgador determinar si los cargos planteados por el demandante pretenden una revisión adicional de los argumentos ventilados en el trámite administrativo o, si por el contrario, expresan verdaderos defectos sustanciales o procedimentales ocurridos en el proceso disciplinario, siendo necesario su estudio con los planteamientos de fondo de la demanda.
En este orden de ideas, las referidas excepciones de fondo, no fueron estructuradas como un verdadero medio de defensa procesal que permita enervar las pretensiones de la demanda sin tener que entrar al estudio de los cargos, sino que deben tomarse como parte del razonamiento de la defensa al analizar los argumentos de la demandante, es decir, al momento de resolver el problema jurídico.
Lo anterior no quiere decir que la Sala desechará u omitirá el estudio de los razonamientos expuestos por la entidad demandada en estas excepciones, sino que por las razones indicadas, serán objeto de estudio al resolver los cargos planteados por el demandante.
Finalmente, la Sala no encuentra configurado ningún medio exceptivo adicional que deba declarar de oficio, motivo por el cual, procederá a decidir el fondo de la litis.
Atendiendo a los argumentos planteados por las partes demandante y demandada corresponde a la Sala:
i. Determinar si el proceso disciplinario adelantado en contra de la señora Olga Lucía Barco García, por medio del cual fue declarada responsable y sancionada con un mes de suspensión del cargo Profesional Especializada código 2028 grado 13 en el Ministerio de Transporte, estuvo viciado de desviación de poder por el aparente acoso laboral del cual era víctima.
ii. Si se quebrantó el principio de tipicidad, dado que el Ministerio de Transporte al llevar a cabo el proceso disciplinario en contra de la señora Olga Lucía Barco García, no le indicó el normativo legal presuntamente infringido.
2.1. Resolución del primer problema jurídico relacionado con el presunto acoso laboral que conllevó a la vulneración de la presunción de inocencia.
Dado que el apoderado de la demandante manifestó que se le endilgó una responsabilidad que no corresponde, por cuanto la investigación disciplinaria nació de un acoso laboral, el cual conllevó a que se le vulnerara su presunción de inocencia, la Sala, considera necesario para resolver este cargo, abordar los siguientes temas: i) desviación de poder; ii) el acoso laboral; y, iii) el análisis del cargo.
i. Desviación de poder.
La jurisprudencia y la doctrina(30) clasifican las diferentes manifestaciones de la desviación de poder, generalmente en dos grandes grupos: aquellos casos en que i) el acto o contrato administrativo es ajeno a cualquier interés público - venganza personal, motivación política, interés ‘de un tercero o del propio funcionario; y, ii) el acto o contrato es adoptado en desarrollo de un interés público, pero que no es aquel para el cual le fue conferida competencia a quien lo expide o celebra; categoría a la que se aproxima igualmente la desviación de procedimiento en la que la administración disimula el contenido real de un acto, bajo una falsa apariencia, recurriendo a un procedimiento reservado por la ley para otros fines, con el fin de eludir ciertas formalidades o de suprimir ciertas garantías.
Esta Corporación ha hecho énfasis en la dificultad probatoria que representa la apariencia externa de legalidad con que las actuaciones administrativas viciadas de desviación de poder nacen a la vida jurídica, lo que no exime por supuesto al Juzgador de tener las pruebas necesarias “que no dejen la más mínima duda de que al expedir el acto controvertido el agente de la administración que lo produjo no buscó obtener un fin obvio y normal determinado al efecto, sino que por el contrario, se valió de aquella modalidad administrativa para que obtuviera como resultado una situación en todo diversa a la que explícitamente busca la Ley.(31)”
ii. Del acoso laboral
Al respecto, es pertinente señalar que el acoso también llamado mobbing o bullying, puede constituirse en ataques verbales, acoso sexual, desacreditación profesional, amenazas constantes de despido, insultos, ridiculización, aislamiento social, sobrecarga de trabajo, críticas injustificadas, falsos rumores, no tener en cuenta problemas físicos o de salud del trabajador y hasta agresiones físicas. En tal sentido, las víctimas, suelen sufrir, entre otros síntomas psicosomáticos del estrés, crisis nerviosa, pérdida de memoria, trastornos de sueño, síndrome de fatiga crónica, depresión y afectación de las relaciones familiares.
En nuestro país, con la entrada de la Carta Política de 1991 el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran, pasó a ser unos de los derechos de primera generación, pues mediante el artículo 15 se estableció que todas las personas tendrían derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, el artículo 21 dispuso que se garantizaría el derecho a la honra y que será la ley la que señale su forma de protección; y, finalmente, el artículo 25 indicó que el trabajo sería un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.
Ahora bien, por medio de la Ley 1010 de 2006, el Congreso de Colombia adoptó ciertas medidas para prevenir aquellos hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo; fue por ello que en desarrollo de ello consideró en el artículo 2º ibídem que el acoso laboral sería toda conducta persistente y demostrable, ejercida sobre un empleado o trabajador por parte de un empleador, un jefe o superior jerárquico inmediato o mediato, un compañero de trabajo o un subalterno, encaminada a infundir miedo, intimidación, terror y angustia, a causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo, o inducir a la renuncia del mismo.
El mismo artículo dispuso que el acoso laboral puede darse, entre otras, bajo las siguientes modalidades generales:
“(...) 1. Maltrato laboral. Todo acto de violencia contra la integridad física o moral, la libertad física o sexual y los bienes de quien se desempeñe como empleado o trabajador; toda expresión verbal injuriosa o ultrajante que lesione la integridad moral o los derechos a la intimidad y al buen nombre de quienes participen en una relación de trabajo de tipo laboral o todo comportamiento tendiente a menoscabar la autoestima y la dignidad de quien participe en una relación de trabajo de tipo laboral.
6. Desprotección laboral: Toda conducta tendiente a poner en riesgo la integridad y la seguridad del trabajador mediante órdenes o asignación de funciones sin el cumplimiento de los requisitos mínimos de protección y seguridad para el trabajador (...)”.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación(32) como la Corte Constitucional(33), han precisado que el acoso laboral puede ser una práctica tristemente presente en los sectores público y privado, en la que, de manera recurrente o sistemática, se ejercen contra un trabajador actos de violencia psicológica, que incluso pueden llegar a ser físicos, encaminados a acabar con su reputación profesional o autoestima, agresiones que, además, pueden generar enfermedades profesionales, en especial, “estrés laboral”, y que en muchos casos inducen al trabajador a renunciar.
Sea la oportunidad para señalar que dentro de las medidas preventivas y correctivas que establece la citada ley se encuentran las siguientes:
(i) La obligación de establecer en los reglamentos de trabajo, o sus equivalentes en el sector público(34), mecanismos de prevención de las conductas de acoso laboral, así como un procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las situaciones de acoso que efectivamente se presenten. En las empresas que tengan comités bipartitos de convivencia laboral, estas funciones pueden ser cumplidas por dichos comités.
(ii) La facultad que tienen las víctimas de denunciar los casos de acoso laboral ante los inspectores de trabajo, los inspectores de policía, los personeros municipales o los funcionarios de la Defensoría del Pueblo, a prevención, para que dichos servidores públicos conminen al empleador a poner en marcha los mecanismos señalados en el numeral anterior y a programar actividades pedagógicas o terapias grupales de mejoramiento de las relaciones laborales.
(iii) El derecho que se otorga a la víctima para solicitar la intervención de una institución de conciliación legalmente autorizada, con el fin de resolver amigablemente la situación de acoso laboral.
iii. Análisis del cargo.
Como quiera que la inconformidad del apoderado de la demandante se encuentra dirigida a señalar que el proceso disciplinario estuvo viciado de desviación de poder en la medida en que estaba siendo víctima de acoso laboral, es necesario citar el cargo endilgado, como las pruebas que sirvieron de sustento para proferir los fallos sancionatorios, así como las que se allegaron al plenario, para luego, determinar si es cierta tal afirmación.
El cargo que le fue imputado a la señora Geovanny Mandón Navarro se circunscribe en que:
“(...) La investigada, Doctora Olga Lucía Barco García, (...) en su calidad de Profesional Especializada Código 2028, Grado 13, asignado al Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Transporte y Tránsito, incurrió presuntamente en la siguiente conducta:
1. Presuntas irregularidades al no tramitar once (11) avalúos que le fueron asignados por la Coordinadora del Grupo de Información y Asesoría Especializada en Tránsito y Transporte, donde desempeñaba sus funciones para la época delos hechos, a quien se los devolvió sin ninguna actuación en el mes de mayo de 2009 (...)”.
Ahora bien, dentro de algunas de las pruebas que tuvieron en cuenta los falladores disciplinarios para declarar responsable a la señora Olga Lucía Barco García, se encuentran las siguientes:
Correo electrónico de 31 de octubre de 2008 suscrito por la señora Olga Lucía Barco García dirigido al Coordinador del Grupo de Archivo y Correspondencia en el cual le solicitó que no le repartiera más trabajo hasta tanto realizara, al menos, la mitad de lo asignado y, además, que le asignara lo que no fuera jurídico a otros funcionarios(35).
Correo electrónico de 26 de mayo de 2009 suscrito por la señora Olga Lucía Barco García dirigida a la Coordinadora del Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Tránsito y Transporte en el cual le indicó(36).
“(...) Tal y como le manifesté y en razón a la asignación de 11 Avalúos, no he trabajado el tema, no sé cómo se hace, hace una hora me colocaron las tablas que se requieren para desarrollar el mismo, es un trabajado delicado, porque de mi respuesta hay implicaciones dinerarias y usted afirma que son urgentes. Por tanto se los devuelvo los 11 Avalúos para que por favor se los asigne a quien tiene la experiencia y el perfil para este tipo de trabajo, usted puede reasignarme el mismo número pero que ojalá tenga que ver con mi perfil y experiencia, ya que pese a que siempre he tenido entre 60 y más radicados, creo que encontrará similares para colaborar.
Lo anterior para no causar traumatismos, ya que como usted sabe yo soy Abogada y usted necesita otro perfil para este tipo de trabajos.
Agradezco tenga en cuenta lo anotado y se los devuelvo sin tramitar.
Correo electrónico de 26 de mayo de 2009 suscrito por la señora Olga Lucía Barco García dirigido al Coordinador Control Disciplinario Interno en el cual le señaló que(37):
“(...) Buenos días doctor, habiéndome notificado del Auto me permito con Todo Respeto preguntarle cómo es posible mover todo el andamiaje y desgaste administrativo, jurídico y laboral, para un caso como el del asunto cuando Usted como Yo, sus funcionarios investigadores, así como el que le envía la pregunta de si... “Amerita Investigación Disciplinaria” somos abogados, cuando fácilmente se deduce que la tarea de Hacer Avalúos de Carros, No Tiene Relación con los componentes de mi perfil, experiencia y Profesión, como tampoco es del Orden de Conocimiento o del Saber de un Abogado además con dos (2) especializaciones de la Universidad de los Andes, tampoco corresponde al Área para el Cual Soy Competente, acorde a lo establecido en el Pensum de los estudios de Derecho y de la Ley 909 de 2004 de carrera administrativa.
Lo anterior agravado además con el hecho que en esta oficina Nunca le pusieron dicha tarea a una abogada, ni a la que vine a remplazar: Ivonne Osorio, la persona que este Grupo desempeña la función de Auxiliar Administrativo.
Tampoco que el doctor Serrano (y el Dr. Pedraza) quien recibió innumerables quejas del grupo al cual pertenezco, no solo por falta de personal, capacitación, asesoría, exceso de trabajo (60 radicados asignados), falta de competencia del grupo para ciertos conceptos, agravado con el hecho que teniendo la Oficina Jurídica la función de Conceptuar, esta decidió, Sin Delegar, que también debemos atender funciones como las de Conceptuar, cuando va dirigida al Jefe de la Oficina, teniendo tantos grupos y tantos abogados incluso contratados por prestación de servicios (existiendo en la planta de personal de abogados (...)”
El 13 de octubre de 2009 la Abogada de Control Disciplinario le solicitó a la Coordinadora del Grupo Especializado en Tránsito y Transporte los nombres y cargos de los funcionarios asignados a dicho grupo y el número preciso de los radicados que le fueron asignados y que tenían en trámite para el 27 de mayo de 2009(38), el cual fue contestado el 20 de octubre de 2009 en los términos señalados(39).
El 13 de agosto de 2009 la señora María Ilduara Walteros Puerta al rendir su declaración juramentada señaló que(40):
“(...) Preguntado: Sírvase manifestar de manera precisa los hechos presuntamente irregulares en los cuales ha incurrido la funcionaria Olga Barco García. Contesto: El período 2008-2009 se reciben consultas en un promedio de 120 diarias incrementándose más por el tema de avalúos, de acuerdo a los perfiles que hay en el Grupo los profesionales en este momento eran tres y la persona que más atiende el tema de avalúos es un técnico, por el número de solicitudes allegadas como Coordinadora me vi en la necesidad de poner a la mayoría del Grupo a responder avalúos, dado el tema y las fechas de caducidad de pago de impuestos, recurrí a todos los profesionales para que me ayudaran a responder las solicitudes incluida la Doctora Olga Lucia Barco, les pasé un promedio de diez a 15 solicitudes y la única que me las devolvió fue la Doctora Olga Argumentando Que desconocía el tema, a lo cual yo le argumenté que era responder en base a unas tablas predeterminadas y con el apoyo del técnico para que le explicara cómo hacerlas, sin embargo ella las devuelve informando que no es su perfil, a lo cual yo le manifesté que el Grupo creado desde el 2005 en la determinación de funciones no hace alusión a perfiles específicos y temas específicos para lo cual todos debemos atender consultas. Y este era un caso eventual que no iba a ser permanente, simplemente para atender la emergencia que se presentaba, como yo tengo que presentar informes trimestrales atendiendo el SGC, decidí pasar el reporte al Doctor Serrano para que conociera el hecho, ya que en esos días se llevaron a cabo varias reuniones con el Secretario General, el Director para el funcionamiento del Grupo, se dieron varias reuniones; como estábamos en coordinación de los temas del Grupo le hice conocer esta situación en la cual yo no estaba de acuerdo con la Doctora Olga en que no atendiera el tema, básicamente es eso. (...) Se concede la palabra a la Doctora Olga Lucía Barco García para que formule el cuestionario respectivo. Preguntado: Sírvase manifestar cuando solicitó mi traslado. Contesto: La fecha exacta no la tengo pero fue después que me devolvió lo de los avalúos, puedo allegar los correos y las copias de las solicitudes que hice. Preguntado: Sírvase manifestar si conoce usted la razón por la que yo solicité traslado. Contesto: Si tú misma me dijiste que solicitabas traslado porque no era tu perfil como Abogada para estar en el Grupo. (...) Preguntado: Sírvase manifestar si en el Grupo para la época de los hechos hay dos personas especializadas en avalúos Juan Pablo y Helder porqué razón siendo Liliana Lopez, Lucy Morales son Técnicos, con experiencia en el Grupo no se les asignó avalúos y a mí sí que soy Profesional Especializado y sin conocimiento en el tema. Contesto: Las dos personas que están no son especializadas llegaron como Olga sin conocimiento del tema y aprendieron, las otras personas atienden ventanilla y público (...) Preguntado: Sírvase manifestar si para asignar los avalúos usted tuvo en cuenta el volumen de trabajo que yo tenía, que eran cerca de 60 radicados. Contesto: Precisamente porque yo para asignar tengo en cuenta la capacidad de cada uno, si tuve en cuenta la capacidad en cuanto a los radicados y Olga no era la que más tenía en ese instante. (...) Preguntado: Sírvase manifestar de acuerdo a la respuesta anterior porqué usted nunca acude a mí en ese sentido jurídico y si técnico. Contesto: Eso no es verdad, igualmente acudo al apoyo jurídico ante ti, aunque muchas veces dices que desconoces muchos temas, porque yo necesito apoyo diario, acudo a los técnicos, a los profesionales y también acudo a ti, pero como hay consultas telefónicas inmediatas yo tengo que apoyarme en lo que me resuelvan rápido, pero que quede claro que también acudo a ti. Quiero dejar en claro que yo acudo a ella como Abogada (...) Preguntado: Sírvase manifestar si le consta o recuerda que yo alguna vez le he negado mi ayuda o rechazado un trabajo aduciendo que soy Abogada, en cualquier Grupo que laboré. Contesto: Por la experiencia en los grupo anteriores te quejabas porque no te asignaba trabajo y cuando te asigné trabajo siempre sacabas el tema del perfil de Abogada, y creo que tienes razón porque si estoy en un Grupo técnico el tema es técnico, pero en este caso que es un Grupo de información amplio cuando llevas un número amplio de años de manejo en el Ministerio está bien que conozcas el tema de tránsito y no te ampares siempre diciendo que es Abogada y que se le asignan muchos o pocos trabajos, yo no te he estado maltratando y además fueron once míseras solicitudes así como te he apoyado en otras cosas igual ibas a tener mi apoyo (...)”.
El 29 de septiembre de 2009 la señora Olga Lucía barco García rindió versión libre dentro del proceso disciplinario que se adelantó en su contra y señaló que(41):
“(...) Preguntado: Sírvase manifestar su versión respecto al hecho investigado. Contesto: Sobre el correo que le dirigí a la Doctor María Ilduara y que dio origen a la diligencia del asunto, lo hice por escrito para dejar constancia una vez más que siempre se me ha querido apartar de mi profesión de Abogada, la que fue fundamental para llegar al Ministerio, incorporada en el año 2000, dada la necesidad de una profesional con mi experiencia y preparación acorde con el formato de búsqueda de las entidades del Estado que conocieron la solicitud que hacía este Ministerio. Habiendo sido elegida por mis capacidades, experiencia y por supuesto las referencias de desempeño y personales que traía del lncomex, habiendo superado a muchas candidatas que presentaron las entidades que tuvieron conocimiento de lo dicho. Dado lo anterior no se entiende cómo después de salir de la Oficina Jurídica Grupo de Contratos, donde tuve un excelente desempeño acorde con las evaluaciones que reposan en mi hoja de vida y dadas las múltiples ocasiones que he debido desde otras áreas recordarle a la Administración y mis jefes que fui contratada por ser abogada y para trabajar en temas jurídicos, no se entiende cómo debo reiterar y casi rogar que me mantengan trabajando en mi profesión, ya que la Administración y las Coordinadoras han intentado que sea una especie de supernumeraria, que haga trabajos técnicos, operarios y que no se compadecen con lo tantas veces mencionado de preparación, experiencia, formación, existiendo en el Ministerio personas subutilizadas como lo he estado yo por mucho tiempo, personas esta que si tienen el perfil para realizar labores como las del correo que nos ocupa, hacer avalúos de carros, no quiere decir que demerite la función o las personas que lo desarrollan, pero no tiene sentido mi valor para persones como el Doctor Serrano, el Doctor Pedraza, el Doctor Rojas y la Coordinadora María Ilduara quienes debiendo dar ejemplo en la aplicación de la carrera administrativa, en la que se destaca como para cada uno de los cargos hay perfiles y le pedí que me asignara el mismo número o más pero que estuvieran de acuerdo a mi experiencia y perfil y me permitieran responder en forma adecuada a los peticionarios y en representación del Ministerio, ya que sería irresponsable de mi parte evocar el conocimiento inmediato y de manera urgente, de asuntos respecto de los cuales no conozco ni tengo experiencia (...) Como respaldo de lo dicho está este correo que aporto que le mandé a él, son dos folios y considero que este correo si da para que se abra una preliminar al Doctor Serrano y al Doctor Libardo Rojas, porque hubo una reunión, no sé si se hizo acta, reunión del Grupo donde se manifestó reiteradamente que en el Grupo de Atención al Ciudadano, hay que dar asesoría en todo y nunca nos dan capacitación, se trabaja con las uñas, nos basamos en los conceptos que hay en Internet, pero se requiere ayuda de todas las áreas. (...) Para demostrar el volumen de trabajo quiero también entregar correo dirigido al Ingeniero Cadena, esto demuestra la falta de planeación al crear el Grupo, las personas no tiene los perfiles que se requieren., en dos correos también he solicitado que cuando se recibe la correspondencia se nos asigna la que corresponde a otras entidades y terminamos ocupando el tiempo remitiéndola a las demás entidades. (...) de la creación del Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Transporte y Tránsito, y allí no hay ningún asesor, con todo respecto de los que forman el Grupo no hay personas especializadas para transmitirle a los usuarios lo que requieren, sus necesidades de asesoría especializada, sino un Grupo escogido al azar y que ha tenido que aprender del día a día y de los pocos conceptos que tiene la oficina Jurídica en Internet, que debían mantener actualizados y además los grupos técnicos debían a falta de tener un funcionario de su áreas, debían mantener conceptos técnicos a los cuales acudir para resolver las dudas que diariamente se presentan y en la mayoría de los casos no encontramos quien dé solución, la información está dispersa, se contradicen entre los grupos, por ejemplo un concepto tiene la oficina Jurídica y otra cosa la parte técnica, y así sucesivamente (...)”.
El 24 de febrero de 2010 la señora María Ilduara Walteros Puerta rindió nuevamente declaración y atestiguó que(42):
“(...) Preguntado: Sírvase manifestar qué conocimientos específicos se requieren para realizar avalúos de vehículos solicitados por los usuarios. Contesto: profesionalmente no se necesita demasiados conocimientos para eso, porque Helder no es profesional, su cargo es Técnico, las Tablas que obran en la Resolución traen la información muy específica y si el usuario da la información requerida, uno solamente sigue la Tabla, no hay términos técnicos que no permitan entender su manejo y entre nosotros nos ayudamos (...) Preguntado: Sírvase manifestar si tiene algo más que aclarar, agregar o corregir a la presente diligencia. Contestó: No. Quiero aclarar que el Grupo tiene como función responder sobre placas y demás consultas de aplicativos, temas que la Doctora Olga no atiende pues dice que no corresponden a su perfil. Yo le he explicado que en el Grupo no se puede pensar de esa manera pues no podemos afectar al usuario, tenemos que prestar el servicio, cómo le decimos a la cantidad de usuarios que quienes estamos en el Grupo no tramitamos sus consultas? Finalmente los once avalúos fueron respondidos por otro funcionario del Grupo, pues al usuario le interesa es su respuesta y esa es la finalidad del Grupo: atender oportunamente la consulta del usuario. (...)”.
El 24 de febrero de 2010 el señor Helder Morales Sepúlveda manifestó en su declaración lo siguiente(43):
“(...) Se le concede la palabra a la disciplinada para que formule el cuestionario respectivo: (...) Preguntado: Sírvase manifestar si es tal el volumen de avalúos que en algún momento a usted le han dado ayuda de Gloria Montoya, Ciro Márquez u otra persona. Contesto: Si me han dado ayuda. Preguntado: Sírvase manifestar según su respuesta anterior diga si es por el volumen, la complejidad. Contesto: Es por el volumen. (...) Preguntado: Sírvase manifestar si ha habido emergencia para el tema de avalúos en años anteriores al 2009. Contesto: En años anteriores no. (...)”.
Otras pruebas relevantes que fueron allegadas al plenario.
A través de la Resolución 2737 de 13 de septiembre de 2000 la señora Olga Lucía Barco García fue incorporada en la planta global del Ministerio de Transporte, asignada al Grupo de Contratos de la Oficina Jurídica, en el cargo de Profesional Especializada código 3010 grado 16, como quiera que en virtud del Decreto 555 de 28 de marzo de 2000 se suprimió la planta de personal de Incomex(44) y, en consecuencia, quienes fueran titulares de cargos, podían optar por la incorporación(45).
Por medio del Memorando MT-5100-1 de 16 de marzo de 2001 el Director General de Transporte Marítimo y Puertos, el Subdirector de Operación Marítima y Portuaria y la Coordinadora Grupo de Concesiones le llamaron la atención a la señora Olga Lucía Barco García por cuanto notaron una falta de concentración y organización en su trabajo, además, le efectuaron unos interrogantes para que fueran contestados, a saber, “(...) 1. Cuál ha sido el resultado de la labor encomendada sobre la compilación de normas vigentes en materia de concesiones portuarias? 2. Cuando tiene programado llevar a cabo su exposición definitiva sobre el contenido de un contrato de concesión portuario, la cual tuvo una pobre presentación previa? (…)”(46)
El 23 de marzo de 2001 la señora Olga Lucía Barco García contestó el anterior requerimiento de la siguiente manera(47):
“(...) Relativo a la Exposición Sobre El Contrato de Concesión, pese a lo “pobre” de la presentación previa, ello, debido a las tantas veces anotado: desconocimiento del tema, falta de asesoría, no existe casi nada sobre el tema fuera de la definición, falta tiempo para salir a investigar sobre el mismo, en el Ministerio no hay una persona que pueda ilustrar sobre el contrato de concesiones portuarias y dado que en el Estatuto Marítimo como el de Contratación solo lo definen, no se consigue fácilmente información para una exposición, la existencia en el Ministerio del área de Capacitación la competente para hacer exposiciones capacitando; razones estas, por las que considero que no se me debe obligar a hacer como ustedes lo calificaron otra pobre exposición, pues me vería abocada (sic) a repetir lo dicho en la primera ante el mismo auditorio, lo que no tendría presentación.
En cuanto a la Compilación de las Normas, debo ponerles en conocimiento que en este Ministerio se creó la dependiente de la oficina jurídica y bajo la Coordinación del doctor Pedro Ospino, una oficina que se ocupa de recolectar y/o compilar las normas de las distintas dependencias y darlas a conocer. Por lo que nuevamente debo remitirlos y dar alcance a la ya mencionada comunicación 011545 de fecha 14 de marzo del preste año, la que además contiene la ratificación escrita de las respuestas a las dos (2) preguntas formuladas considerando que fueron resueltas suficientemente en forma verbal y por escrita a los firmantes del Memorando, por lo que no se explica que nuevamente y en fecha posterior, pese a lo ya anotado, sigan interrogándome al respecto.
Mediante Resolución 8215 de 2001 la demandante fue trasladada del Grupo de Contratos de la Oficina Jurídica a la Dirección Territorial de Cundinamarca(48); posteriormente, en virtud de la Resolución 4019 de 26 de marzo de 2002 fue asignada al Grupo de Escuelas y Estudios de Tránsito y Seguridad Vial de la Subdirección Operativa de Tránsito Automotor(49); luego, por disposición de la Resolución 11123 de 22 de agosto de 2002 fue enviada al Grupo Defensoría Legal de la Oficina jurídica(50); a su turno, por medio de la Resolución 9073 de 28 de octubre de 2003 fue trasladada al Grupo de apoyo de la Dirección de Transporte y Tránsitos(51).
El 15 de noviembre de 2001 la señora Olga Lucía Barco García solicitó a la Subdirectora de Recursos Humanos del Ministerio de Trasporte su traslado, como quiera que estaba inconforme con las condiciones locativas, laborales, profesionales y personales. Para el efecto dispuso(52):
“(...) 1. Locativas: La dirección Territorial se encuentra ubicada en un terminal de transporte, en un local que más parece un hueco o túnel, donde no existe ni llega la luz, falta el oxígeno, la temperatura es muy baja, hay exceso de ruido (...)
2. Laborales: Hay ausencia de elementos de trabajo (...)
3. Profesionales: Considero que para desarrollar la labor que hoy desempeño, usted puede contar con técnicos o estudiantes, como los que actualmente y desde hace meses colaboran con el Grupo de Carga y no subutilizar a un profesional especializado. (...)
4. Personales: (...) Si realmente usted me conociera y aplicara el tema de los perfiles, como bien lo sabe, yo no tendría que estar en esta Oficina, ya que no soy la persona que encaja en este ambiente (¡no Me Encuentro A Gusto!) al cual la invito un día completo, pero con la certeza que no se quedaría una (1) hora, no por sus ocupaciones, sino por la realidad a la que se enfrentaría. (...)
Estoy pensando que realmente he sido muy Demalas (sic), al quedar en manos de una persona como usted, quien caprichosamente y aceptando conductas que desdicen de funcionarios a los que se le delega la Coordinación como son la doctora Liliana García y el doctor William Pabón (...) han permitido el irrespeto y maltrato no solo hacía mí, por el prurito que les produce quien controvierte, se atreve a pensar y decir lo que piensa, denunciando cuando considero que las acciones y omisiones del actuar de los mencionados lesionan, en un medio donde la inocente se sanciona y al culpable se le encubre.
Esta es la percepción que tengo de lo que ocurre en este Ministerio, con el manejo que usted le da al Recurso Humano y las herramientas de represión que ha utilizado conmigo: ordenar a los coordinadores se me dé la nota más baja en las evaluaciones: 661, sin merecerla y ser perseguida laboralmente por estos (...)”.
El 31 de mayo de 2005 la demandante le solicitó al Ministro de Transporte que fuera enviada a otra dependencia en atención a la persecución laboral de la cual era víctima. Dentro los argumentos que expuso se encuentran los siguientes(53):
“(...) En razón a que desde su llegada a este Ministerio, hace casi cuatro años he solicitado por todos los medios: personal y telefónicamente con su secretaria vía e-mail, enviándole copia de escritos que denotan la necesidad de una cita personal, la que a la fecha no se me ha concedido, sin embargo el 26 de los corrientes estuve reiterándole a la señora Gloria Téllez la Urgencia de las tantas veces solicitada, cita y le manifesté como siempre el objeto de ella: solución a la persecución laboral de que soy objeto constreñida y perseguida por Yolanda Vanegas, abogada de la oficina jurídica, María Peña, secretaría de la oficina jurídica, Liliana Vásquez, abogada litigante, aliadas con la Coordinadora del Grupo de Apoyo, Claudia Bohórquez, su secretaria, Gloria Rozo y las abogadas Gloria Bustos, Mercedes Prieto, Esperanza Canaria, el doctor Jorge Pedraza y la psicóloga Patricia Manga (...)”.
A través de la Resolución 387 de 4 de febrero de 2008 la señora Olga Lucía Barco García fue asignada a la Subdirección de Tránsito(54); luego, mediante Resolución 904 de 14 de marzo de 2008 fue trasladada al Grupo Investigación y Desarrollo y Seguridad Vial(55); finalmente, por disposición de la Resolución 3099 de 29 de julio de 2008 fue enviada al Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Transporte y Tránsito(56).
El 17 de abril de 2008 la señora Olga Lucía Barco García le envió un correo electrónico al Ministro de Trasporte solicitando su traslado, por considerar que(57):
“(...) Con todo respeto me permito manifestar, que en el Ministerio antes de hacer contratos de prestación de servicios con abogados, algunos por tres (3) meses, debería contar y/o utilizar primero los Recursos Humanos que tiene en la planta de personal, ya que no se entiende el déficit de 15 abogados en la Oficina Jurídica, tal y como le han demostrado en la administración, como es posible que yo siga en una Subdirección, en la que no me han dado la oportunidad, ni siquiera en encargo, en la que a todos sus miembros y en su momento por intervención suya han sido mejorados y/o ascendidos en grados —salarios, tal y como lo ha hecho en los diferentes grupos en lo que he estado, pero siempre soy la única que no benefician con lo anotado. (...)”.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante fallo del 16 de junio de 2010, amparó los derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas, igualdad, libre desarrollo de la personalidad y profesión de la señora Olga Lucía Barco García y ordenó al Ministro de Transporte y al Secretario General de ese Ministerio que le reasignaran funciones, de acuerdo con las desempeñadas por el Grupo de Abogados de la Planta de Personal de la Entidad. Para el efecto consideró que resultaba claro que las funciones que desempeñaba en el grupo en el que labora se limitan a brindar información de acuerdo con los lineamientos fijados por la Oficina Asesora Jurídica y con lo que se encuentre registrado en el sistema de la entidad, además, porque la experiencia de diez años y sus calidades profesionales resultaban ampliamente desaprovechadas, pues desempeña funciones que se asemejan a las de una recepcionista(58).
El Consejo de Estado(59), Sección Cuarta, el 19 de agosto de 2010 confirmó la anterior determinación, con la adición en el sentido de que otorguen a la actora las herramientas de trabajo necesarias para desarrollar a cabalidad sus funciones. Lo anterior debido a que las funciones que la señora Olga Lucía Barco García desempeñaba en el Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Tránsito y Transporte se limitaban a brindar información de acuerdo con los lineamientos fijados por la Oficina Asesora Jurídica y a atender consultas de público, lo que se asemeja más a una labor de otro perfil, por lo que resultan desaprovechadas ampliamente sus calidades y experiencia(60).
Pues bien, la demandante consideró que el proceso disciplinario que se adelantó en su contra estuvo viciado de desviación de poder en la medida en que estuvo precedido de un presunto acoso laboral, sin embargo, la Sala, al valorar con detenimiento todo el material probatorio que obra en el expediente, puede concluir que más allá de una persecución, lo que existió en realidad, fue una inconformidad con una labor que le fue asignada por el superior jerárquico.
En efecto, la demandante al devolver la labor que le fue encomendada por parte de la Coordinadora del Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Transporte y Tránsito “correo electrónico de 26 de mayo de 2009”, señaló que desconocía la manera de cómo realizar los 11 avalúos, por cuanto además de que no había realizado la correspondiente capacitación, sus condiciones académicas y profesionales no se lo permitían, lo cual es, desde todo punto de vista reprochable, pues debió realizar las investigaciones y estudios necesarios para efectos de cumplir con la orden, máxime cuando se encuentra probado que se trató de una situación coyuntural.
Ahora, se debe tener en cuenta de acuerdo con el anterior acápite, que dentro de las medidas preventivas y correctivas de carácter eminentemente administrativo establecidas en el artículo 9º de la Ley 1010 de 2006(61), se encuentra la obligación de quien se considere acosado el de interponer una denuncia por escrito, situación que no ocurrió en el presente caso, ya que la disciplinada lo que realizó, fue alzar su voz de protesta por una función que le había sido encomendada a todo el grupo de trabajo, lo cual no puede constituirse como una denuncia.
Efectivamente, no se evidencia que la demandante hubiese presentado ante el Comité de Convivencia Laboral del Ministerio de Transporte la queja de acoso laboral, ya que es función de éstos dar trámite a este tipo de denuncias con las pruebas que lo soportan, así como el de examinar de manera confidencial los casos específicos o puntuales en los que se formule el reclamo, que pudieran tipificar este tipo conductas al interior de la entidad pública; en otras palabras, son los que en realidad califican tal particularidad.
Pero si en gracia de discusión no se admitiera tal argumento, para la Sala más allá de cualquier conducta relacionada con maltrato, persecución, discriminación, entorpecimiento y desprotección ejercida sobre un trabajador por parte del superior jerárquico, se reitera, lo que se evidencia más bien, es una inconformidad con la labor que le fue impuesta, dado que no se probó, ninguna de las conductas que se pueden considerar como acoso laboral, relacionadas en el artículo 7º de la Ley 1010 de 2006(62).
Se debe tener en cuenta. que la Coordinadora del Grupo Especializado en Tránsito y Transporte especificó los nombres de los funcionarios asignados a dicho grupo y el número de los radicados que le fueron encomendados para el 27 de mayo de 2009(63) “fecha de los hechos materia de investigación”, en el siguiente sentido:
Funcionario asignado al grupo Radicados asignados
Olga Lucía Barco 237
Gloria Montoya 341
Lucy Zambrano 363
Juan Pablo Barbosa 310
Liliana López 590
Helder Morales 621
Felicita Rincón 663
Ciro Marques 1184
Nohora Sierra 12180
Nótese que no se evidencia una carga excesiva de trabajo para la señora Olga Lucía Barco García, ni mucho menos una persecución en su contra por parte de sus superiores, pues, incluso, al examinar su evaluación de desempeño laboral(64) durante el 4 de noviembre de 2008 al 31 de enero de 2009, meses antes de los hechos materia de investigación, fue calificada por la señora María Ilduara Walteros Puerta “superior jerárquico”, con 98 puntos sobre 100.
Ahora bien, para efectos de establecer si la disciplinada en realidad estaba realizando tareas o labores que no estaban acorde con las dispuestas en el manual de funciones, la Sala, atendiendo el cargo que ocupaba en la época de los hechos materia de investigación, relacionará las funciones que debía ejercer y luego las comparará con las que el Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Transporte y Tránsito debía adelantar.
Acto Cargo Funciones
Resolución 904 de 14 de marzo de 2006, por medio de la cual fue asignada al Grupo de Investigación y Desarrollo en Tránsito y Seguridad Vial Profesional Especializado código 3010 grado 16(65) 1. Estudiar, proyectar y elaborar normas, reglamentos técnicos, de los diferentes modos de transporte, Tránsito, seguridad Vial. 2. Proyectar conceptos técnicos y respuestas a las consultas que lleguen a la dependencia sobre tránsito transporte. 3. Recopilar información y mantener actualizados las bases de datos de los registros, empresas y entidades del sector, que permitan al Ministerio efectuar el control en los aspectos relacionados con la seguridad vial, el tránsito, transporte. 4. Estudiar la documentación presentada por empresas y entidades relacionadas con el transporte, tránsito, seguridad vial que presenten empresas y entidades del sector para adelantar los diferentes trámites de otorgamiento de permisos, certificaciones inherentes a prestación del servicio. 5. Asesorar a los entes territoriales, empresas, organizaciones y usuarios en general en materia de transporte, tránsito. 6. Elaborar informes sobre programas de conservación, operación y señalización de los diferentes modos. 7. Las demás que le sean asignadas y correspondan a la naturaleza de la dependencia.
Resolución 387 de 4 de febrero de 2008, a través de la cual se traslada a la Subdirección de Tránsito Profesional Especializado código 2028 grado 13(66)
Resolución 3099 de 29 de julio de 2008, mediante la cual fue trasladada al Grupo de Asesoría Especializada en materia de Transporte y Tránsito - Dirección de Tránsito Profesional Especializado código 2028 grado 13
A su turno, para efectos de cumplir con el propósito para el que fue creado el Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Transporte y Tránsito, por medio de la Resolución 2352 de 2 de septiembre de 2005(67), modificada por la Resolución 2727 de 28 de junio de 2006(68), se dispuso que cumpliría las siguientes funciones:
“(...) 1.Orientar a los ciudadanos, sobre las normas, regulaciones y procedimientos.
2. Recepcionar, atender y tramitar las consultas personales, telefónicas, escritas y derechos de petición, con base en los criterios y lineamientos que en forma escrita haya fijado la Oficina Asesora Jurídica.
3. Informar a los ciudadanos sobre el trámite dado a peticiones y consultas por ellos presentadas e informar sobre el estado de las mismas.
4. Diseñar, desarrollar e implementar los instrumentos necesarios y sistemáticos para la compilación de conceptos y consultas jurídicas.
Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza para la cual fue creado (...)”.
Obsérvese que las funciones que fueron asignadas por disposición de la Resolución 6021 de 29 de diciembre de 2006(69) y la Resolución 2727 de 28 de junio de 2006(70), no son excluyentes entre sí, prueba de ello es que la demandante en su condición de Profesional Especializado código 2028 grado 13 debía proyectar respuestas a las consultas que llegaran a la dependencia sobre tránsito transporte, así como estudiar la documentación presentada por empresas y entidades para adelantar los diferentes trámites, mientras que dentro de las tareas que debía adelantar el Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Transporte y Tránsito, estaba la de atender y tramitar las consultas y derechos de petición presentados por los ciudadanos.
En tal sentido, la labor que le fue encomendada a la demandante y que no realizó, esto es, la elaboración de 11 avalúos, se encuentra íntimamente relacionada con las funciones que como Profesional Especializado código 2028 grado 13 estaba obligada a cumplir.
De todos modos, el jefe inmediato por necesidades del servicio, mientras que no modificara la naturaleza del cargo, podía asignar otras labores que no se encontraran dentro del manual específico de funciones en aras a cumplir con los fines propios del Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Transporte y Tránsito; por lo mismo, no se puede afirmar que el avalúo de automotores desnaturaliza el empleo que ostentaba la demandante, máxime cuando dicha petición constituyó, tal y como lo aseguró la señora María Ilduara Walteros Puerta en su declaración, en una labor accidental dada la gran cantidad de trabajo que tenía para aquél entonces el Grupo de Información y Asesoría, Consulta Especializada en Transporte y Tránsito, en aras a no afectar a los usuarios.
En conclusión, la actitud asumida por la demandante afectó el buen servicio del ente demandado, pues debió asumir un mayor compromiso en razón a que existía un interés general que debía prevalecer, mientras que, si era su deseo, adelantaba los trámites necesarios para que fuera reubicada atendiendo las funciones propias de su cargo y perfil, como en efecto sucedió con la orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y esta Corporación(71) a través de la acción de tutela que instauró para que se le protegieran sus derechos fundamentales.
De otro lado, no es de recibo el argumento que trajo en su defensa el apoderado de la demandante, según el cual, se le vulneró el principio de inocencia por cuanto no se le puede endilgar ninguna responsabilidad puesto que tenía la firme convicción de que debía rebelarse contra la arbitrariedad, pues de acuerdo con el numeral 6º del artículo 28 de la Ley 734 de 2002(72), para que opere esta exención era necesario que la disciplinada tuviera la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico, y adicionalmente, que el error de apreciación no era humanamente superable dadas las condiciones personales del procesado y las circunstancias en que éste se realizó, eventos en los cuales, la conducta no es reprochable a título de dolo, porque en el encartado no hay la conciencia de la ilicitud de su acción, sin el cual el fenómeno no se estructura.
Es decir, solo se puede eximir de responsabilidad cuando el ilícito disciplinario se comete de buena fe por ignorancia invencible(73), requisito este que no se cumple en el presente caso, ya que si la señora Olga Lucía Barco García tenía presente los derechos y deberes como servidora pública, fácilmente se hubiese percatado que la no realización de las labores encomendadas por los superiores constituye una falta disciplinaria de conformidad con el artículo 34 de la Ley 734 de 2002(74).
Así mismo, si bien es cierto como lo afirma la demandante es posible que el Ministerio de Transporte hubiese quebrantado la Ley 909 de 2004(75) habida cuenta que las competencias son regladas y no meramente discrecionales, ello no es causal de exoneración, precisamente porque se encuentra probado que la demandante desacató una orden de un superior, quien por una situación coyuntural le pidió a todo el grupo que le colaboraran con la elaboración de algunos avalúos para que no se afectara el servicio, orden que desacató a toda costa la demandante, siendo la única del equipo de trabajo, sin pensar en las consecuencias disciplinarias.
En virtud de lo anterior, se infiere que la señora Olga Lucía Barco no demostró los fines distintos del operador disciplinario al llevar a cabo la investigación en su contra o la desviación de poder, pues era su deber probar de manera fehaciente que los motivos que desencadenaron la sanción desbordaron sus derechos fundamentales. En tal sentido, tras el análisis individual y el conjunto de las pruebas que obran en el expediente, para la Sala en atención a las reglas de la sana crítica, la lógica y la experiencia no se encuentra acreditado el cargo de nulidad de desviación de poder, motivo por el cual este cargo no tiene vocación de prosperidad.
2.2. Resolución del segundo problema jurídico relacionado con la vulneración al principio de tipicidad.
Como quiera que la demandante manifestó que el Ministerio de Transporte no le indicó el normativo legal presuntamente infringido, la Sala esbozará brevemente, un marco referencial referido al principio de tipificad, para luego confrontarlo con los supuestos facticos concretos.
i. El principio de tipicidad.
Este principio, como un componente vital del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior(76), es desarrollo del principio fundamental de legalidad ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, que se traduce en (a) la existencia de una ley previa que determine la conducta objeto de sanción, y (b) la precisión que se emplee en la norma para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse.
Principio aplicable en las diversas áreas en las que el Estado ejerce su poder punitivo, entre ellas la disciplinaria(77). Sin embargo, en múltiples oportunidades, nuestro Tribunal Constitucional ha precisado que si bien el principio de tipicidad forma parte de las garantías estructurales del debido proceso en los procedimientos disciplinarios, no es menos cierto que “no es exigible el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal, en atención a la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita —en principio— cierta flexibilidad”(78).
Razón por la cual, la jurisprudencia constitucional “ha aceptado amplia y reiteradamente la existencia y legitimidad constitucional de tipos en blanco o abiertos en materia disciplinaria, así como la utilización de conceptos jurídicos indeterminados, sin que con ello se viole el principio de tipicidad o de legalidad del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior. Lo anterior, con el fin de salvaguardar el principio de eficiencia en la función pública y los fines del Estado, siempre y cuando para la valoración y aplicación de la norma sea posible la realización de una remisión o interpretación sistemática que complemente los tipos en blanco, o sea posible la determinación por parte del operador jurídico de los conceptos jurídicos indeterminados, y por tanto se eviten los, peligros que se derivan de un amplio margen interpretativo de la autoridad disciplinaria.”(79)
ii. Análisis del cargo.
Como quiera que la inconformidad de la demandante se encuentra dirigida a cuestionar el hecho de que no puede ser sujeto disciplinable por cuanto la función a desempeñar, esto es, el avalúo de vehículos, no estaba dentro del marco de sus competencias, la Sala, relacionará las funciones que tenía a su cargo y las comparará con las presuntas disposiciones de orden legal y reglamentario, para efectos de establecer si existió atipicidad en la conducta.
De acuerdo con la Certificación suscrita por la Coordinadora del Grupo Administración de Personal(80), se observa que la señora Olga Lucía Barco García al ser trasladada al Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Transporte y Tránsito se le asignó el cargo de Profesional Especializado código 2028 grado 13, el cual, de acuerdo con el Manual de Funciones que se encontraba vigente para aquél momento “Resolución 6021 de 29 de diciembre de 2006”, debía cumplir con las siguientes labores:
1. Estudiar, proyectar y elaborar normas, reglamentos técnicos, de los diferentes modos de transporte, Tránsito, seguridad Vial
2. Proyectar conceptos técnicos y respuestas a las consultas que lleguen a la dependencia sobre tránsito transporte.
3. Recopilar información y mantener actualizados las bases de datos de los registros, empresas y entidades del sector, que permitan al Ministerio efectuar el control en los aspectos relacionados con la seguridad vial, el tránsito, transporte.
4. Estudiar la documentación presentada por empresas y entidades relacionadas con el transporte, tránsito, seguridad vial que presenten empresas y entidades del sector para adelantar los diferentes trámites de otorgamiento de permisos, certificaciones inherentes a prestación del servicio.
Por su parte el operador disciplinario consideró que con la conducta de la demandante, al no realizar los avalúos de 11 vehículos, se quebrantó las siguientes disposiciones:
“(...) Numeral 1º, 7º y 40 de la Ley 734 de 2002, que disponen en su orden: “Cumplir... los deberes contenidos en los manuales de funciones... y las órdenes superiores emitidas por un funcionario competente”
“Cumplir las disposiciones que sus superiores jerárquicos adopten en ejercicios de sus atribuciones, siempre que no sean contrarias a la Constitución Nacional y las leyes vigentes...”
“Capacitarse y actualizarse en el área donde desempeña la función”
Incurrió en las prohibiciones establecidas en el numeral 1º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002:
“Incumplir los deberes... contenidos en... los manuales de funciones...” Resolución 6021 de 29 de diciembre de 2006:
“2. Proyectar... respuestas a las consultas que lleguen a la dependencia de tránsito y transporte.
7. Las demás que le sean asignadas y correspondan a la naturaleza de la dependencia”.
Numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Resolución 2352 de 2 de septiembre de 2005:
“1. Orientar a los ciudadanos, sobre las normas, regulaciones y procedimientos.
2... tramitar las consultas... escritas”.
Visto lo anterior se debe señalar que el artículo 4º de la Ley 734 de 2002, dispuso que “el servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización”, siendo esta la consagración legal que impone la realización de un proceso de subsunción típica en cada proceso disciplinario, que implica que el operador determine expresamente en cada caso si el comportamiento investigado, según como haya sido demostrado, se adecua efectivamente a la descripción típica establecida en la Ley que se va a aplicar.
Al respecto, esta Corporación señaló que el proceso de subsunción típica de la conducta de quien es sometido a un proceso administrativo disciplinario, constituye uno de los componentes de la legalidad de las actuaciones de la autoridad disciplinante, pues solo luego de haber surtido de manera expresa y detallada dicho proceso de razonamiento lógico-jurídico en el texto mismo de la decisión disciplinaria, podrá llegarse a la conclusión de que la conducta investigada es típica(81).
Bajo ese contexto, se debe afirmar tal y como se alcanzó a enunciar anteriormente, que si bien es cierto la labor de realizar avalúos no está establecida de manera expresa dentro del Manual de Funciones para que la Profesional Especializada código 2028 grado 13 la desempeñe, también lo es que el numeral 2º de este marco dispuso que debía “(...) proyectar conceptos técnicos y respuestas a las consultas que lleguen a la dependencia sobre tránsito transporte (...), lo cual se adecua a la labor que el superior jerárquico le encomendó a la demandante, como quiera que era una petición que realizaba un usuario al Grupo de Información y Asesoría Especializada en materia de Transporte y Tránsito, para efectos de que le indicaran una estimación del correspondiente pago por el impuesto.
Nótese que no es una labor que se ajuste netamente al perfil de la demandante como abogada, pero si lo es en cuanto a las funciones que tenía asignadas no solo en el Manual de Funciones, sino también en la Resolución 2352 de 2 de septiembre de 2005(82), por medio del cual fue creado el citado Grupo, dado que allí se estableció que se deberían orientar a los ciudadanos, sobre normas, regulaciones y procedimientos en asuntos de tránsito y transporte.
No se puede dejar de lado que era deber de la demandante acatar las órdenes de sus superiores, pues así se dispuso tanto en las funciones que tenía asignadas propias del cargo, como en el numeral 7º del artículo 734 de la Ley 734 de 200, entonces, lo cual lleva a concluir que la demandante actuó de manera negligente, ya que sin ninguna justificación, devolvió los avalúos que le habían sido entregados para que los trabajara, desconociendo con ello, además, el deber funcional.
Al respecto, es importante precisar que este deber es inherente a la prestación de los servicios, al cumplimiento de las funciones y a la consecución de los fines del Estado, con los criterios que impone su condición de Estado social y democrático de derecho, que está al servicio de la comunidad y propende por el cumplimiento de los demás fines previstos en el Preámbulo y en el artículo 2º de la Constitución. En otras palabras, el Debito Funcional está relacionado con la actuación del Estado a través de sus agentes, para hacer efectivos los principios de equidad, igualdad, legalidad y calidad, que son los criterios.
Se ha dicho por esta Sala(83) que las conductas que pertenecen al ámbito del derecho disciplinario, en general, son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público. En cuanto al contenido del deber funcional, la jurisprudencia(84) ha señalado que se encuentra integrado por (i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley; (iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales. Se infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de esas dimensiones. El incumplimiento al deber funcional, es lo que configura la ilicitud sustancial que circunscribe la libertad configurativa del legislador, al momento de definir las faltas disciplinarias.(85)
En ese orden de ideas, como dentro de las funciones que le habían sido asignadas a la señora Olga Lucía Barco García de acuerdo al manual de funciones, estaba la de proyectar respuestas a las consultas que lleguen a la dependencia sobre tránsito y transporte, se puede concluir que su descuido o negligencia era susceptible de ser sancionada, como quiera que el derecho disciplinario valora la inobservancia del ordenamiento superior y legal vigente así como la omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones, concretamente, porque la ley disciplinaria se orienta a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas, cuando sus faltas interfieran con las funciones estipuladas.
Adicionalmente se debe señalar, que la antijuridicidad en el derecho disciplinario no se basa en un daño a un bien jurídico protegido, sino en el incumplimiento de los deberes funcionales del servicio público, y en ese sentido, el sujeto disciplinable solo se excusaría cuando su conducta no sea antijurídica, a saber, en la medida en que la ilicitud no sea sustancial o tenga una justificación válida para haberla cometido, para lo cual, deben revisarse las causales de exclusión de responsabilidad.
Lo anterior, permite considerar que el operador disciplinario sí tenía los elementos de juicio suficientes para endilgar responsabilidad a la demandante, ya que las pruebas fueron valoradas en el marco de las reglas de la sana crítica y que la interpretación que de ellas hizo el juzgador disciplinario, llevaron a la conclusión de que la falta disciplinaria sí se cometió y que fue responsable de ella.
En virtud de lo anterior, al no estar probados los cargos formulados por la demandante y mantenerse incólume la presunción de legalidad de las decisiones disciplinarias, la Sala denegará las pretensiones de la demanda.
1. DECLÁRASE no probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la entidad demandada.
2. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Olga Lucía Barco García contra el Ministerio de Transporte, por haber proferido los fallos disciplinarios contenidos en las Resoluciones 2077 de 27 de mayo de 2010 y 3161 de 30 de julio de 2010, por medio de las cuales fue sancionada con suspensión del cargo por el término de un mes, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
22. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Tarsicio Cáceres Toro, Sentencia de 23 de febrero de 2006, Radicación (6871-05), Actor: Marcos Melgarejo Padilla.
23. De conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo la caducidad es causal de rechazo de la demanda.
24. Por medio de la cual el Ministro de Transporte al resolver el recurso de apelación confirmó la Resolución 2077 de 27 de mayo de 2010, la cual había dispuesto declarar responsable disciplinariamente a la señora Olga Lucía Barco García y, en consecuencia, fue sancionada con la suspensión de su cargo por el término de un mes.
25. Folio 332 cuaderno 2.
26. Folio 51 del cuaderno principal.
27. Ver artículo 3º, del Decreto 1716 de 2009. “Artículo 3º. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso...”
28. “(...) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. (...)”.
29. Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia 21 de marzo de 2013. Ref. expediente 11001-03-25-000-2012-00022-00. Interno: 0083-2012. Autoridades Nacionales. Actor: Eliécer Yepes Sánchez.
30. Sentencia Paristet de 1875, como se ilustra en “Le grands arréts de la jurisprudence administrative” 11 Ed. Dalloz, Paris, 1996, pág. 26 a 35.
31. Consejo de Estado, Sentencia de 31 de agosto de 1988. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda C.P. Clara Forero de Castro.
32. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 19 de agosto de 2010, proferida en el Expediente núm. 2010-01304-01. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
33. Corte Constitucional. Sentencia T-882 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
34. Tal como lo aclaró la Corte Constitucional en la Sentencia C-282 del 18 de abril de 2007, Exp. D-6494.
35. Folios 62 y 63 del cuaderno 2.
36. Folio 2 del cuaderno 2.
37. Folios 52 y 53 del cuaderno 2.
38. Folio 96 del cuaderno 2.
39. Folio 97 del cuaderno 2.
40. Folios 89 a 92 del cuaderno 2.
41. Folios 49 a 51 del cuaderno 2.
42. Folios 199 y 200 del cuaderno 2.
43. Folios 201 y 202 del cuaderno 2.
44. Instituto Colombiano de Comercio Exterior.
45. Folio 2 del cuaderno 4.
46. Folios 124 del cuaderno 4.
47. Folios 125 a 127 del cuaderno 4.
48. Folio 15 del cuaderno 4.
49. Folio 16 del cuaderno 4.
50. Folio 17 del cuaderno 4.
51. Folios 22 a 24 del cuaderno 4.
52. Folios 190 y 191 del cuaderno 4.
53. 395 del cuaderno 4
54. Folios 28 y 29 del cuaderno 4.
55. Folios 25 y 26 del cuaderno 4.
56. Folio 32 del cuaderno 4.
57. Folio 456 del cuaderno 4.
58. Folios 240 a 275 del cuaderno 5.
59. Consejo de Estado, Sentencia de 19 de agosto de 2010, expedientes 25000-23-15-000-2010-01304-01, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
60. Folios 54 a 70 del cuaderno principal.
61. “(...) ART. 9º.—Medidas preventivas y correctivas del acoso laboral.
62. “ART. 7º.—Conductas que Constituyen Acoso Laboral. Se presumirá que hay acoso laboral si se acredita, la ocurrencia repetida y pública de cualquiera de las siguientes conductas:
I) La negativa a suministrar materiales e información absolutamente indispensables para el cumplimiento de la labor;
m) La negativa claramente injustificada a otorgar permisos, licencias por enfermedad, licencias ordinarias y vacaciones, cuando se dan las condiciones legales, reglamentarias o convencionales para pedidos;
Excepcionalmente un sólo acto hostil bastará para acreditar el acoso laboral. La autoridad competente apreciará tal circunstancia, según la gravedad de la conducta denunciada y su capacidad de ofender por si sola la dignidad humana, la vida e integridad física, la libertad sexual y demás derechos fundamentales.
63. Folio 97 del cuaderno 2.
64. Folios 20 a 22 del cuaderno 2.
65. Anterior nomenclatura.
66. Nueva nomenclatura.
67. Folios 126 a 128 del cuaderno 2.
68. Folios 129 a 131 del cuaderno 2.
69. “(...) Por la cual se ajusta el Manual Específico de Funciones, Requisitos y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Ministerio de Transporte (...)”.
70. “(...) Por medio de la cual se crea el Centro de Orientación e Información al ciudadano como un Grupo Interno de Trabajo y se dictan otras disposiciones (...)”.
71. Consejo de Estado, Sentencia de 19 de agosto de 2010, expediente 25000-23-15-000-2010-01304-01, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
72. “(…) ART. 28.—Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta:
73. Consejo de Estado, Sentencia de 7 de febrero de 2008, Radicación número: 25000-23-25-000-2001-11811-01(2941-05), C.P. Alfonso Vargas Rincón.
74. “(...) ART. 34.—Deberes. Son deberes de todo servidor público:
75. “(…) Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones (...)”.
76. En el inciso segundo del artículo 29 se dice que: “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa”
77. De ahí que en el artículo 4º de la Ley 734 de 2002, se consagra el principio de legalidad en los siguientes términos:
“El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización”.
78. Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
79. Sentencia C-030 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En igual sentido se pueden consultar las Sentencias C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Renterla; C-393 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-507 de 2006, M.P. Alvaro Tafur Galvis. y C-762 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, por mencionar unas de tantas.
80. Folios 135 a 138 del cuaderno 2.
81. Consejo de Estado, Sentencia de 26 de marzo de 2014, expediente 0263-13, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
82. Folios 126 a 128 del cuaderno 2.
83. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 12 de mayo de 2014, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren., Radicación 110010325000-2011-0068-00 (0947-11), Actora: Blanca Patricia Restrepo Quintana, Demandado: Fiscalía General de la Nación.
84. Corte Constitucional, Sentencias C-712 de 2001 y C-252 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia C-431 de 2004, M.P., Marco Gerardo Monroy Cabra.
85. Corte Constitucional, Sentencia C-819/06. M.P. Jaime Córdoba Triviño.

References: Resolución 
 artículo 136
 Resolución 
 artículo 15
 artículo 21
 artículo 25
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 9
 artículo 7

Resolución 

Resolución 

Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 28
 artículo 34
 Resolución 
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 35
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 4
 Resolución 
 artículo 734
 artículo 2
 artículo 143
 Resolución 
 artículo 3
 artículo 29
 artículo 4