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I LAVORATORI AUTONOMI E L’ASSISTENZA ANTITUBERCOLARE - Claudio Furcolo
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CLAUDIO FURCOLO – ALDO ORLANDI
I LAVORATORI AUTONOMI E L’ASSISTENZA ANTITUBERCOLARE
Estratto da “la previdenza sociale nell’artigianato” Anno VIII – Numero 40 Gennaio/Febbraio 1967
Si è spesso parlato di crisi della Previdenza, crisi di struttura e di funzione in parte dovuta alla disorganicità normativa, in parte al superamento dei principi ispiratori. E, finalmente, dopo tanto travaglio dottrinale, le critiche e le sollecitazioni di riforma hanno ormai avuto il riconoscimento del loro fondamento, se è stato di già approntato il grande Piano a, nel quale appunto inquadra anche la prospettiva della riforma della Previdenza Sociale. Lo stesso C.N.E.L., interpellato per il dovuto parere sul Piano a, si è pronunciato in certo senso ribadendo le osservazioni e le proposte che già aveva espresse (1963) sulla necessità di un’organica riforma della Previdenza nel quadro della pubblica spesa. Comunque, tralasciando ogni considerazione critica del “Piano” il riferimento che se n’è fatto è solo determinato dalla speranza che, nella traduzione legislativa conseguente, si tengano in conto e si risolvano i molteplici problemi che nel groviglio legislativo attuale hanno origine e sviluppo. Sono, codesti, problemi forse un pò particolari nei confronti del “Piano”, ma - almeno ora - sono invero grossi cd interessano una larga parte delle persone soggette alle assicurazioni obbligatorie. Si pone tra essi il problema dell’assistenza antitubercolare ai lavoratori autonomi o indipendenti (I), come parte della dottrina preferisce qualificarli. Con grave lacuna, infatti, le vigenti leggi assicurative, rispettivamente la L. 1136 del 22 novembre 1954 per i Coltivatori Diretti, la L. n. 1533 dcl 29 dicembre 1956 per gli Artigiani e la L. n. 1397 del 27 novembre 1960 per gli Esercenti attività commerciali, accennano all’assistenza antitubercolare lasciando all’interprete aperto il problema, invero penoso, della competenza passiva degli oneri.
(1) Sull’argomento y. QIIAPPEU..I, Le Casse Mutue Coltivatori Diretti (e anche artigiani e commercianti) debbono dare le prestazioni nei casi di tubercolosi, in “La Rivista Italiana di Previdenza Sociale” , 1962, pag 453; e, in questa Rivista, Perale, n. 13, pag. 6; LANFREDINI, n. 24. pag. 8, e Crisci, n. 36. pag. 5.
Da qui conflitti di competenza, arbitrarie interpretazioni, diniego di assistenza con i negativi riflessi sui lavoratori! Eppure, sarebbe bastata una norma non dico più chiara, ma soltanto meno equivoca. Certo, le leggi — ed anche questo è un problema — escono dall’officina parlamentare senza la rifinitura necessaria perchè abbiano la dovuta esecuzione. Tuttavia, se tutto si ancorasse all’assunto, l’interprete onesto e disinteressato potrebbe renderle forse intellegibili. Il fatto è però che — a parte la rifinitura dei prodotto — Io stesso cammino normativo si presenta d’una tortuosità inverosimile: leggi, decreti-legge, decreti ministeriali, convenzioni, circolari, modulari, ecc. s’intrecciano ed interferiscono con rovina della loro diversa efficacia e forza, dissuadendo da approfondimenti gli stessi pensosi del diritto. Il lavoratore ed il cittadino in genere, che non è giurista, può solo rilevare qualche distonìa secondo un embrionale principio di logica concreta: si lamenta perciò fors’anche ignorando la causa vera. Il lamento - siccome la fama virgiliana - assume gradualmente proporzioni enormi, si rinvigorisce e diviene protesta, che per essere tacitata vice quindi tradotta, studiata e rielaborata per divenire legge compromissoria, la quale non risolve, ma solo accenna al problema di fondo. Come appunto si è verificato per l’assistenza contro la tubercolosi ai lavoratori autonomi.
E’ che storicamente l’assicurazione contro la tubercolosi, considerata come malattia sociale per le sue ripercussioni sull’attività lavorativa e sulle possibilità d’impiego dei lavoratore, ha avuto una nascita ed uno svolgimento invero illogico. Il legislatore del passato, invece di istituire un’assicurazione generale obbligatoria, prospettando un ordinamento previdenziale completo e coordinato, si preoccupò solo d’intervenire settorialmente per categorie determinate e per malattie tipiche quasi che il concetto di malattia non fosse unitario. Eppure il punto 3” della dichiarazione 27 della Carta del Lavoro con l’affermazione programmatica che io Stato si propone l’assicurazione delle malattie professionali e della tubercolosi come avviamento all’assicurazione generale contro tutte le malattie poteva far diversamente illazionare. Ma nel 1927 con il R.D.L. 27 ottobre n. 2055 già veniva disatteso il principio fissato nella Carta dcl Lavoro provvedendosi a regolamentare e ad istituire l’assicurazione obbligatoria contro la tubercolosi, enucleandola dal corpo malattie quasi fosse una malattia dei tutto isolata ed abnorme. Si minava così quell’intento di unitarietà e di omogeneità di disciplina delle assicurazioni, che era dato dedurre dalla enunciazione costituzionale. Il motivo alla base di siffatto provvedimento forse si poteva trovare nell’immediatezza di far fronte, prevenendola ed ove possibile reprimendola, alla tubercolosi con mezzi tecnici e finanziari idonei ad diminare o quanto meno ridurre le gravi conseguenze di tanto morbo. Ma è lecito rilevare che non si doveva mai frantumare il concetto di assicurazione generale: la particolare disciplina della tubercolosi, se in effetti rappresentava una necessiti immediata e primaria, sarebbe potuta essere congegnata in modo da immetterla poi nell’intero sistema previdenziale senza distaccarsene in partenza. Che anzi l’errore fu proprio in questo. Riconosciuta la priorità storica di tutelare il lavoratore dalla tubercolosi, si sarebbe dovuto procedere, pur nell’attuazione di questa singolare tutela, con una visione onnicomprensiva della previdenza. La tubercolosi, lungi da essere un’isola tra le malattie, sarebbe dovuta essere considerata sotto l’aspetto previdenziale come una malattia comune: la sua tutela doveva costituire non un punto fermo, ma piuttosto un avviamento verso una sistematica previdenziale coordinata e completa. Così non fu. E lo errore, ancora persistente dopo quasi un quarantennio d’esperienza assicurativa, oggi più che mai s’avverte, anche per essere stato stranamente non solo incorretto, ma vieppiù rafforzato e ingigantito da una condotta legislativa riprovevole. Il legislatore ha avuto cura di frazionare in maggior misura l’assicurazione, frantumandola per soggetti e per malattie, quasi a voler perseguire come meta il caos più che il sistema previdenziale. Intanto la gestione della tubercolosi veniva affidata ad un grande ente, che — seppure orientato verso fini istituzionali diversi — solo poteva adeguatamente assolvere ad un compito di tanta gravità ed importanza: Ia Cassa Nazionale per k assicurazioni sociali, successivamente (1933, R.D.L. 27 marzo, n. 371) denominato Istituto Nazionale della Previdenza Sociale. Mancava infatti in quell’epoca un ente, organizzato su piano nazionale per l’assistenza di malattia, che potesse assorbire anche la gestione dell’assicurazione antitubercolare. Non è qui il luogo per esaminare quale e quanta sia stata l’attività dell’I.N.P.S. nel campo: solo è doveroso riconoscere che l’Istituto gestore dell’assicurazione contro la t.b.c., organizzativamente positivo, ha condotto una sana lotta antitubercolare con risultati notevoli che si estendono dall’aspetto prettamente curativo a quello più tipicamente sociale della rieducazione del colpito. Con R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, convertito nella Legge 6 aprile 1936, n. 1155, tutte le forme previdenziali attribuite alla competenza dell’I.N.PS. trovarono la loro definitiva sistemazione; la tubercolosi fu più nettamente separata dalle altre malattie comuni ed autonomamente gestita. In prosieguo, tranne qualche leggina, nessun provvedimento sostanziale inteso ad un mutamento del sistema assicurativo della malattia specifica, limitandosi ad immettere nella sfera assistenziale soltanto altri soggetti: R.Ð.L. 19 marzo 1936, n. 761, estensivo dell’assicurazione contro la tubercolosi alle famiglie coloniche e mezzadrili; R.D.L. 21 dicembre 1938, n. 2202 (L 2 giugno 1939, n. 739) concernente l’assicurazione antitubercolare dei maestri elementari e dci direttori didattici, ecc.. Invero con R.DL. 14 aprile 1939, n. 636, modificato con L. 6 luglio 1939, n. 1272 si tentò qualche lieve modifica, ma in senso peggiorativo come si può evincere dall’analisi dell’equivoco art. 15 dello stesso provvedimento. L’assicurazione contro Je malattie comuni procedeva su tutt’altro piano. L’indirizzo programmatico fissato dalla dichiarazione 27 della Carta del Lavoro demandava ai contratti collettivi di lavoro anche la istituzione di casse mutue di malattia, aprendo così la strada alla mutualità sindacale. Nei contratti collettivi perciò veniva normalmente inserita una clausola che mirava a regolare il trattamento mutualistico dei lavoratori. Sorsero quindi numerose casse mutue aziendali cd interaziendali, che con diverso metro e con differenti disponibilità erogavano prestazioni a favore del lavoratori. Tralasciando di accennare alla poderosa produzione della dottrina (2), che si è interessata al fenomeno, basti qui dire che la mutualità sindacale prosperò notevolmente Erano corte le Federazioni nazionali, che - controllando e variamente coordinando le azioni dalle categorie sindacali - erano riuscite a stabilire dei criteri uniformi per orientare gli statuti-tipo verso una disciplina del trattamento mutualistico più rispondente e relativamente più coordinata. Alla unitarietà d’indirizzo nella stessa Federazione non rispondeva però l’euritmia dei sistemi ne4l’ambito di Federazioni diverse: la loro settorialità portava ad una disciplina previdenziale distinta tra l’una e l’altra Federazione in una palese disorganicità. I Lati negativi della mutualità sindacale erano notevoli e denunciavano la necessità obiettiva di una riforma unificatrice, che finalmente prese sostanza soltanto l‘11 gennaio 1943 con legge n. 138 in un momento storico di dubbia opportunità. L’istituto nazionale per l’assicurazione contro le malattie (I.N.A.M.: denominazione assunta 1113 maggio 1947 con D.L.C.PS. n. 435) avrebbe dovuto avere una sfera d’azione quasi genere vuoi per i destinatari vuoi per l’assistenza erogata. Ma al P comma dell’art. 5 della legge n. 138 si stabilì invece che l’istituto provvedeva all’assistenza per i casi di malattia, ad esclusione delle malattie il cui rischio era coperto per legge da altre forme di assicurazione. L’assicurazione contro le malattie era così dimensionata: superato lo stadio della mutualità sindacale, si creava invece il problema dei rapporti tra le assicurazioni obbligatorie, stabilite per legge. L’assicurazione contro la t.b.c. restava all’l.N.P.S. Gl’ingegni si acuirono e crearono i cavilli, le differenziazioni. La tubercolosi stessa cominciò a perdere la sua unità assicurativa: il rilievo
(2) CHIAPPELLI. L’assicurazione sociale di malattia, IV ed., Giuffrè, Milano, 1964; BUFFA, Origini e sviluppo della Previdenza sociale in Italia, in “l’economia italiana” Roma. 1934: GRECO, Contratto collettivo di lavoro e Casse mutue per malattie, in “Rivista di Diritto del Lavoro”, 1934, 501; PETRACCONE, La previdenza e l’assistenza sociale nella loro evoluzione storica e nell’ordinamento corporativo, in “Trattato di diritto corporativo”, Libraria. Milano, 1939, I, 630; LANDI, Unificazione della mutualità sindacale, in “Rivista del lavoro”, 1942, n. 1; Delitala, Diritto delle assicurazioni sociali, III, Utet. Torino, 1951.
clinico di t.b.c. in fase attiva e non attiva divenne un criterio d’individuazione di competenze, anche per l’equivoco poco felice precedentemente creato dall’art. 15 dei ROI. 14 aprile 1939, n. 636, che —nei riconoscere il diritto dci colpiti da forma tubercolare in fase attiva al ricovero nei luoghi di cura — taceva della t.b.c. in fase non attiva. L’l.N.A.M. escludeva qualsiasi competenza ad assistere le malattie tubercolari anche in fase non attiva. L’I.N.P.S. si riservava di assistere solo le malattie specifiche in fase attiva. H conflitto cominciava così a prospettarsi. E gradualmente assumeva proporzioni notevoli, se nemmeno gli accordi, intervenuti tra i due Istituti, riuscivano quindi a risolvere ed a comporre il conflitto. Prova ne sia che ripetutamente il giudice era cd ë chiamato a pronunciarsi (3). E’ invero strano che tra Enti pubblici, che pure ‘perseguono fini propri dello Stato, debbano insorgere delle liti soprattutto in un campo, come quello delle assicurazioni obbligatorie, in cui il preminente scopo sociale dovrebbe invece portare gli enti ad una marcia comune ed armonica per il benessere dci cittadini! Purtroppo la quotidiana constatazione lascia scoperta questa dolorosa realtà, voluta - e questo è ancor più doloroso - dallo stesso legislatore del passato, in quanto la creò, e del presente, in quanto la tollera ed anzi l’acuisce. Non tacciamo che, dopo tante voci levatesi in dottrina, in giurisprudenza e nella stessa sede parlamentare, qualche elaborazione normativa, sia pure in fase di proposta, ha tentato di eliminare la guerra degli enti nel modo più naturale che vi potesse cere e cioè unificando in un solo istituto le gestioni. Ma eventi vari e contrasti politici, la remora alla chiarezza e la stessa forza economica e politica degli Enti interessati, hanno fatto insabbiare tante giuste iniziative. In particolare, il lodevole disegno di legge n. 1636 dell’on. Fiorentino Sullo, allora Ministro per il Lavoro e la Previdenza Sociale, poteva rappresentare effettivamente uno strumento legislativo idoneo a dirimere le controversie, prevedendo il trasferimento dall’I.N.P.S. all’l.N.A.M. della gestione antitubercolare e ad un tempo precostituendo le basi di un’unificazione previdenziale. Ma – come spesso avviene per gli affari pensati ed intelligentemente vagliati - il disegno non fu perfezionato essendo decaduto (!) per sopravvenuto termine della legislatura. Ancor prima le lamentate controversie avrebbero dovuto insegnare almeno una cosa al legislatore: che cioè un problema va affrontato con
(3) Corte di Cassazione. 18 febbraio 1954, 422, in “Massimario di Giurisprudenza del lavoro”, 1954, 186; 21 aprile 1956, 1225, in “Repertorio del Foro italiano”, 2109, 376; 19 maggio 1956, 1723, in “Rivista di diritto del lavoro”, Il,410; 11 luglio 1960, 1870, in “Rivista di diritto del lavoro”, 1961, 519: il Supremo Collegio ha costantemente affermato il principio che le prestazioni assicurative. In caso di tubercolosi, siano sempre a carico dell’l.N.P.S., non avendo rilievo la fase nella quale si trovi la malattia (fase attiva o non). II giudice di merito invece non sempre ha seguito l’indirizzo della Corte Suprema, alcune volte condividendolo altre volte disattendendolo.
chiarezza e con inequivoci confini. Invece così non è stato, se ancor oggi al vetusto conflitto altri se ne sono aggiunti con il moltiplicarsi incontenuto e nocivo degli enti mutualistici e con le solite leggi ignoranti le linee rette. La Legge n. 1136 dcl 22 novembre 1954 per i Coltivatori diretti all’art. 3, la Legge n. 1533 del 29 dicembre 1956 per gli Artigiani e la Legge n. 1397 dcl 27 novembre 1960 per gli Esercenti attività commerciali all’art. II, ripetendosi (quasi che il prototipo fosse esemplare), sembrano escludere dalla loro sfera l’assistenza antitubercolare con una formulazione del più basso seicento, che evidentemente è apparsa euforica ai compilatori: “restano escluse… le malattie che rientrano nell’ambito dei consorzi antitubercolari” . Quale il valore od il significato della deludente perifrasi? Esclusione totale o parziale dell’assistenza tubercolare?
Il problema insorgente non si limita più alla distinzione, che tanto travaglio ha dato alla dottrina ed alla giurisprudenza, tra tubercolosi in fase attiva e non attiva, ma si pone invece in tutta la sua portata nel senso dell’ammissibilità o non dell’assistenza antitubercolare. E’ chiaro che il problema non si pone per gli artigiani, i coltivatori diretti e gli esercenti attività commerciale, che per presupposti diversi siano assicurati contro la tubercolosi; sorge invece in tutta la sua latitudine per tutti coloro che, privi di una protezione di diritto, siano aggrediti dal bacillo di Koch. Per costoro appunto ha rilievo, seppur negativo, la studiata formulazione legislativa che dispone l’esclusione dall’assistenza delle malattie “che rientrano nell’ambito dei consorzi antitubercolari o di altri Enti pubblici, o il rischio è coperto da altri Enti di assicurazione obbligatoria”. Ad un’analisi esegetica, la norma sembra voler contrapporre le espressioni “che rientrano nell’ambito” e “il cui rischio”, quasi che, in relazione alla loro diversa significazione, intenda stabilire dei criteri di differenziazione e ad un tempo d’individuazione di enti e di malattie. Invero la distinzione avrebbe una sua validità, se stabilisse un confine tra enti assistenziali ed enti previdenziali: i primi, tra cui il consorzio antitubercolare. vuoi nella natura vuoi nella funzione, non possono confondersi con gl’istituti assicurativi. Solo a codesti può aver riferimento la locuzione t il cui rischio è in quanto essa presuppone la esistenza di un rapporto assicurativo in virtù del quale la malattia multa obbligatoriamente assistita. Esiste cioè già un ente od istituto, che è tenuto obbligatoriamente ad erogare le prestazioni richieste per quel soggetto e per quella malattia. La dizione a “rientrano nell’ambito” invece può dar luogo a diverse interpretazioni. Può voler significare un’individuazione di malattia, oppure un’individuazione di competenza. Ma nell’uno e nell’altro caso non implica giammai che il tubercolotico debba essere assistito: non si crea cioè l’obbligo di un ente ad assumersene l’onere; non c’è copertura di rischio. II Consorzio antitubercolare non si riconosce mai obbligato ad accollarsi le spese di degenza di un mutuato, affetto da malattia specifica. Perciò la formulazione legislativa appare ancor più illogica. Non solo ricorre ad un’equivoca perifrasi ma con estrema confusione concettuale sembra anche voler porre su un piano di equivalenza enti od istituti ben differenziati. I rapporti tra i soggetti fisici ed i soggetti giuridici in parola si esprimono diversamente: nei confronti degli enti previdenziali gli assicurati hanno un diritto all’assistenza, nei riguardi degli enti assistenziali un mero interesse. Se così è, la perifrasi “rientrano nell’ambito dei consorzi antitubercolari” in definitiva equivale a scopertura assicurativa dei lavoratori autonomi contro la tubercolosi. E non rimane che elevare una voce di protesta contro ¡ compilatori, non tutti in verità. Dai resoconti della seduta dcl 5 dicembre 1956 della X Commissione del Senato in sede deliberante si rileva come un contrasto ci fosse stato sulla formulazione della norma. E notiamo che il sen. Monaldi ebbe con acume a sottolineare l’infelicità della formulazione, prevedendo ampie e gravi discordie. Il sen. Grava invece, nella sua qualità di relatore, pur concordando sull’imprecisione del testo, dichiarò che già si era proposto di sostituirlo con un’altra formulazione, ma che il prospettarsi di altre difficoltà lo convinse dell’opportunità di conservare la primitiva dizione (cioè l’attuale). U rilievo sull’oscura formula fu espresso anche da altri on.li membri senza che tuttavia si pervenisse a modifica alcuna. In definitiva i membri della Commissione lamentarono quasi tutti l’oscurità della formula, ma stranamente l’approvarono. Comunque, quae cum ita sint. l’esclusione delle malattie tubercolari dal regime assicurativo dei lavoratori autonomi è un dato tanto più grave quando si pensi che la t.b.c., ora come allora, è considerata come malattia dannosa alla società oltre che all’individuo. Tuttavia, quasi che un ripensamento comunque non risolutivo della gravità della lacuna avesse preoccupato il legislatore, rari 6 della L. 29 dicembre 1956 n. 1533 per gli Artigiani dispone che “le Casse mutue sono tenute ad assumere a proprio carico l’assistenza nei casi di malattie di cui al precedente comma fino ad avvenuto accertamento della competenza di altri enti ad assumere l’onere dell’assistenza medesima”. L’art. Il della L. 27 novembre 1960 n. 1397 per gli Esercenti attività commerciali si discosta, qualificando l’accertamento come sanitario e non economico. L’art. 3 della L. 22 novembre 1954 n. 1136 per i Coltivatori diretti esclude qualsiasi assunzione. Nei già citati resoconti della X Commissione permanente del Senato in sede deliberante è annotato che con la disposizione dell’art. 6 della L. n. 1533 si è inteso stabilire che (tutti gli artigiani assicurati devono essere assistiti, per qualsiasi malattia, dalla Cassa mutua prov.le, salvo accertare poi che la Cassa non è competente”. Eppure sarebbe dovuto essere sufficientemente chiaro che la precorsa esperienza non tollerava formulazioni estremamente generiche! Che cosa si sia voluto significare con (assumere a proprio carico e accertamento della competenza. è cosa oscura. Forse, mancando il coraggio della chiarezza o la chiarezza delle idee, si è creduto di celare la voluta esclusione di alcune malattie dalla sfera assistenziale delle Casse Mutue sotto la foschia espressiva, lasciando all’interprete l’ingrato compito di diradare le nebbie. Comunque la norma sembra gravare le Casse Mutue dell’assunzione provvisoria delle malattie escluse fino allo accertamento della competenza di altri enti. Ma di quali enti?
Accertamento della competenza
Anzitutto una precisazione concettuale: cosa s’intende nel caso specifico per “competenza”. Il termine competenza sembra che voglia delimitare la sfera assistenziale di un ente con regime di esclusività. Data l’esistenza di più enti ed istituti assicurativi, la competenza soccorre per stabilire quale ente sia tenuto verso determinati soggetti assistibili ad erogare le prestazioni ed in conseguenza ad assumersene gli oneri. Misura cioè la funzione dell’ente od istituto che sia, il complesso dei poteri e dei doveri in armonia con i fini istituzionali. Esprime in definitiva, nel sistema delle disposizioni in causa, il potere-dovere esclusivo di un ente ad assistere le malattie tubercolari, potere-dovere predeterminato che si svolge nel più ampio rapporto assicurativo: esclusivo non perchè solo quell’ente deve assistere la tubercolosi, ma in quanto nel caso concreto è il solo tenuto verso l’assicurato. Sotto questa luce, non pare che i Consorzi antitubercolari abbiano una competenza ad assistere le malattie tubercolari. Correttamente si può solo affermare che i Consorzi hanno una mera facoltà ad assumersene in concreto gli oneri. E la facoltà non s’identifica con la competenza. Sembra almeno strana una tale affermazione per quell’aggettivo a anti tubercolare qualificante î Consorzi. Purtroppo così è. Nessuno potrà mai avanzare verso i Consorzi una pretesa di assistenza. Il giudice (4) ha escluso un obbligo dei Consorzi ad assistere le malattie tubercolari con la conseguenza che gli enti assicurativi nessuna azione di rivalsa possono verso di essi esercitare. D’altra parte solo se si conviene sulla tesi può funzionare l’accertamento, poiché questo intanto ha significato in quanto si dirige verso un ente obbligato. L’accertamento infatti, per liberare le Casse Mutue dall’obbligo di assistenza, è necessario si diriga verso chi è tenuto ad assumere l’onere. E’ codesta l’affermazione esplicita dell’art. 6 della L. n. 1533: “le Casse Mutue Provinciali sono tenute ad assumere a proprio
(4) Consiglio di stato, V, 18 novembre 1961, n. 672, in cl Consiglio di Stato,, 1961. 1929; V. 20 gennaio 1961. n. 29, ivi, 1961, 79(T); V, 29 ottobre 1960, n. 757, lvi, ¡960, 1821(T); Ad. gen.. 6 dicembre 1962. ivi, 1962, 1157; V, 29 settembre ¡965, n. 952, lvi, 1965, 1444. L’Indirizzo giurisprudenziale è costantein tal senso.
carico l’assistenza... fino ad avvenuto accertamento della competenza di altri enti ad assumere l’onere. L’accertamento di un ente competente (obbligato cioè) funge da condizione liberatoria dell’erogazione dell’assistenza da parte delle Casse Mutue. Pertanto la disposizione esige che vi sia tra gli enti attivi (le Casse) e passivi (gli altri) una certa omogeneità nel senso che tutti abbiano un obbligo ad assistere quella malattia. In ogni caso la pretesa dei soggetti fisici deve assurgere alla dignità di un diritto perfetto verso quegli enti. Sc cos) non fosse, l’accertamento non avrebbe significato, essendo manifestamente assurdo indicare come competente un ente che non sia obbligato ad assumere l’onere di degenza. Di conseguenza l’accertamento delle Casse Mutue non può dirigersi verso i Consorzi antitubercolari per l’inesistenza dell’affermata omogeneità. Non v’è per i Consorzi la “competenza ad assumere l’onere dell’assistenza” richiesta dal legislatore. ¡ Consorzi rifiuterebbero di assumere qualunque onere per degenze preventivamente e facoltativamente da esso non autorizzate. Richiamando i concetti già espressi, l’accertamento può indirizzarsi solo verso gli enti coi quali esista un rapporto assicurativo con i soggetti fisici. In definitiva è chiaro il riferimento o relazione che dir si voglia all’altra dizione, usata nell’art. 6 della L. n. 1533: “il rischio è coperto”. Ancora nei resoconti parlamentari della X Commissione permanente del Senato in sede deliberante, a proposito dell’assicurazione di malattia per gli artigiani, in merito al problema si legge che la Cassa Mutua è tenuta ad assistere provvisoriamente tutte le malattie. Anche la tubercolosi: affermava Il relatore, on. Grava. Ma non v’è chi non veda l’illogicità dell’affermazione. Si è voluta escludere la tubercolosi tra le malattie assistibili, tuttavia si è stabilita un’assistenza provvisoria in attesa dell’intervento di un deus ex machina. L’on. Monaldi faceva presente che quanto asserito dall’on. Grava poteva aver valore finché non venisse diagnosticata la malattia. E dopo? Nulla quaestio se si accertasse la competenza dell’Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, presso il quale per un motivo qualsiasi il lavoratore autonomo fosse assicurato contro la t.b.c.: I’I.N.P.S. infatti avrebbe nel caso un obbligo ad assistere il soggetto sicchè la Cassa Mutua potrebbe rivalersi. Negli altri casi, e crediamo siano la maggioranza, la Cassa Mutua invece dovrebbe provvisoriamente assistere con la previsione certa dell’impossibilità di rivolgersi ad altro Ente per recuperare le spese. Perciò la conclusione più razionale ci pare debba essere quella già de lineata dall’on. Monaldi e cioè la diagnosi di malattia specifica esclude la competenza della Cassa Mutua, la quale non dovrebbe avere neppure l’onere dell’accertamento. Il Chiappelli (5) con la sua abituale chiarezza e precisione, premettendo che un accertamento della competenza presuppone omogeneità dei termini di comparazione ,esclude che vi possa essere assunzione
(5) CHIAPPELLI. L’assicurazione sociale di malattia, Ed. Giuffrè, 1964, p. 389.
provvisoria dell’assistenza contro la tubercolosi per gli artigiani, che non siano assicurati presso I’I.N.P.S. L’accertamento della competenza, dunque, non ha sempre la stessa natura. Esso può essere negativo o positivo, clinico oppure di “onere economico”. Per la tubercolosi ni particolare l’accertamento può essere soltanto clinico. Accertata cioè la natura specifica della malattia, le Casse Mutue si dovrebbero limitare a conclamare la propria incompetenza. Ci pare perciò errato parlare di (competenza provvisoria quasi a voler attribuire alle Casse un onere in conseguenza di un obbligo che non esiste. Orientamento giurisprudenziale La giurisprudenza, nel tema specifico, ha già avuto modo di esprimersi in ordine a controversie insorte con le Casse Mutue Coltivatori Diretti. Si sono espressi sia il Giudice Ordinario che quello Amministrativo. La Magistratura di merito in due diversi gradi si è mostrata contraddittoria, il Tribunale (6) affermando l’obbligo delle Casse Mutue Coltivatori Diretti ad assistere le malattie di natura tubercolare, la Corte di Appello (7) escludendolo. La Corte Suprema di Cassazione, con sentenza n. 623 del 14 dicembre 1965, depositata il 2 marzo 1966, ha affermato che e è a carico delle Casse Mutue malattia per i coltivatori diretti l’onere dell’assistenza sanitaria nei casi di tubercolosi.., quando l’onore stesso non sia stato assunto in concreto.... (8). Il Consiglio di Stato invece, con decisione della V sezione n. 1122 del 18 dicembre 1965, ha sostenuto che a norma dell’art. 3, 3” comma, della Legge 22 novembre 1954 n. 1136 non possono essere poste a carico delle Casse Mutue Coltivatori Diretti le spese di spedalità per infermità che rientrano nell’ambito della competenza dei Consorzi prov.li antitubercolari o di altri Enti pubblici o il cui rischio sia coperto da altra forma assicurativa: nel caso che nessuno di tali enti, per una ragione o per l’altra, sia tenuto al pagamento dell’onere di spedalità. le spese vanno addebitate al Comune di origine.. In sostanza, la Corte Suprema di Cassazione riconosce la competenza delle Casse Mutue Coltivatori Diretti ad assistere le malattie tubercolari, il Consiglio di Stato l’esclude.
(6) Tribunale di Belluno. Z agosto 1961, in “La Rivista Italiana di Previdenza Sociale”, 1962. p. 578. (7) Corte di Appello di Venezia, 23 febbraio 1963, in La Rivista Italiana di Previdenza Sociale s, 1962. p. 578. (8) in questa Rivista, 1966, n. XXXVI, pagg. 17-18. Analogo indirizzo la Suprema Corte ha ribadito con sentenza n, 1574 del 18 giugno 1966. nel cui testo si accenna, ¡n modo peraltro non troppo convincente, anche alle leggi istitutive dell’assicurazione di malattia per gli artigiani e per gli esercenti attività commerciale.
Siamo di fronte ad un contrasto giurisprudenziale, invero non nuovo, tra i due giudici con grave danno della certezza dei diritto e in definitiva del cittadini, che della collisione interpretativa sopportano gli effetti lesivi. E’ una riprova della rozzezza legislativa, clic da più parti si condanna ma che pur sempre vegeta. Il colludere delle tesi, che i giudici tentano dl affermare con cura sì formale da richiedere ben spesso annose attese, trova la sua cura eminentemente nella fattura delle leggi per le doviziose e misteriose espressioni, di cui il legislatore ama abbondare. Le due tesi giurisprudenziali non chiariscono perciò la legge. Essere o non essere, assistenza o non assistenza è il dubbio che purtroppo pesa su milioni di cittadini. L’ente mutualistico non si riconosce competente, ma il Prefetto gli accolta — in sede di decisione — gli oneri. L’ente ricorre al Consiglio di Stato e vince nei senso che il ricorso viene accolto. Chi paga la degenza? Non I’I.N.PS., quando non esiste un valido rapporto assicurativo; non il Consorzio antitubercolare, allorché non abbia ordinato il ricovero; piuttosto il Comune d’origine. Il Comune però, qualora l’assistito non sia povero, ha un diritto di rivalsa sul soggetto stesso, il quale per resistere deve ricorrere alla magistratura ordinaria. E, per gradi successivi, a seguito di eventuali ulteriori impugnazioni si interpella la Cassazione, che dichiara la competenza della Cassa Mutua. Ma a parte l’iter procedurale, interessa sottolineare che tra le contrastanti tesi ci pare meno fondata quella affermata dalla Suprema Corte. L’esclusione dell’assistenza antitubercolare dalla competenza delle Casse Mutue per i lavoratori autonomi non solo si evince dalla formulazione legislativa ma anche dai resoconti parlamentari. E questo particolarmente in forza dell’art. 3 della L. 22 novembre 1954, n. 1136. A questo fine riteniamo importante annotare anche un’argomentazione “storica”. Si è detto che gli art. 3, 6 e 11 rispettivamente della L. 22 novembre 1954 n. 1136 per i Coltivato(j Diretti, della L. 29 dicembre 1956 n. 1533 per gli Artigiani e della L, 27 novembre 1960 n.1397 per gli Esercenti attività commerciali, si ripetono. Ma la ripetizione è solo parziale e si limita all’esclusione delle malattie che rientrano nello ambito dei consorzi antitubercolari, in quanto l’art. 6 della legge n. 1533 ha un comma aggiuntivo, in cui si stabilisce l’assunzione provvisoria dell’assistenza fino all’accertamento della competenza di altri enti. Lo art. 11 della L. n. 1397 anch’esso ha un ulteriore comma, in cui si dispone l’assunzione provvisoria dell’assistenza fino all’accertamento sanitario. Riteniamo che dette disposizioni costituiscano un’evoluzione della norma, di cui all’art. 3 della L. n. 1136 per i Coltivatori Diretti. Ad evitare infatti che gli assistiti urtassero contro il muro della dichiarata in competenza delle Casse Mutue, l’esperienza ha suggerito al legislatore di integrare per gli Artigiani la norma con un comma aggiuntivo, in cui siamo di fronte ad un contrasto giurisprudenziale, invero non nuovo, tra i due giudici con grave danno della certezza dcl diritto e in definitiva dci cittadini, che della collisione interpretativa sopportano gli effetti incisivi. E’ una riprova della rozzezza legislativa, che da più parti si condanna ma che pur sempre vegeta. Il colludere delle tesi, che i giudici tentano di affermare con cura sì formale da richiedere ben spesso annose attese, trova la sua cura eminentemente nella fattura delle leggi per le doviziose e misteriose espressioni, di cui il legislatore ama abbondare. Le due tesi giurisprudenziali non chiariscono perciò la legge. Essere o non essere, assistenza o non assistenza il dubbio che purtroppo pesa su milioni di cittadini. L’ente mutualistico non si riconosce competente, ma il Prefetto gli accolla - in sede di decisione - gli oneri. L’ente ricorre al Consiglio di Stato e vince nel senso che il ricorso viene accolto. Chi paga la degenza? Non I’T.N.P.S., quando non esiste un valido rapporto assicurativo; non il Consorzio antitubercolare, allorchè non abbia ordinato il ricovero; piuttosto il Comune d’origine. Il Comune però, qualora l’assistito non sia povero, ha un diritto di rivalsa sul soggetto stesso, il quale per resistere deve ricorrere alla magistratura ordinaria E, per gradi successivi, a seguito di eventuali ulteriori impugnazioni si interpella la Cassazione, che dichiara la competenza della Cassa Mutua. Ma a parte l’iter procedurale, interessa sottolineare che tra le contrastanti tesi ci pare meno fondata quella affermata dalla Suprema Corte. L’esclusione dell’assistenza antitubercolare dalla competenza delle Casse Mutue per i lavoratori autonomi non solo si evince dalla formulazione legislativa ma anche dai resoconti parlamentari. E questo particolarmente in forza dell’art. 3 della L. 22 novembre 1954, n. 1136. A questo fine riteniamo importante annotare anche un’argomentazione storica. Si è detto che gli arti. 3, 6 e 11 rispettivamente della L. 22 novembre 1954 n. 1136 per i Coltivatori Diretti, della L. 29 dicembre 1956 n. 1533 per gli Artigiani e della L. 27 novembre 1960 n.1397 per gli Esercenti attività commerciali, si ripetono. Ma la ripetizione è solo parziale e si limita all’esclusione delle malattie che rientrano nello ambito dei consorzi antitubercolari, in quanto l’art. ‘6 della legge n. 1533 ha un comma aggiuntivo, in cui si stabilisce l’assunzione provvisoria dell’assistenza fino all’accertamento della competenza di altri enti. Lo art. 11 della L. n. 1397 anch’esso ha un ulteriore comma, in cui si dispone l’assunzione provvisoria dell’assistenza fino all’accertamento sanitario. Riteniamo che dette disposizioni costituiscano un’evoluzione della norma, di cui all’art. 3 della L. n. 1136 per ¡ Coltivatori Diretti. Ad evitare infatti che gli assistiti urtassero contro il muro della dichiarata incompetenza delle Casse Mutue, l’esperienza ha suggerito al legislatore di integrare per gli Artigiani la norma con un comma aggiuntivo, in cui si disponesse almeno un’assunzione provvisoria dell’assistenza. E, successivamente, vista la difficoltà di procedere all’accertamento economico della competenza di altri enti, per gli Esercenti attività commerciale ai specificava che l’accertamento dovesse essere solo sanitario. In definitiva la tesi, che il Sen. Monaldi aveva sostenuto in sede di discussione da parte della X Commissione delia legge istitutiva dell’assicurazione di malattia per gli Artigiani, trovava invece accoglimento nella legge assicurativa per gli Esercenti attività commerciali. Codeste integrazioni legislative non avrebbero evidentemente una loro logica se l’assistenza antitubercolare non fosse esclusa. Sarebbe stato quanto meno inutile disporre l’assunzione provvisoria dell’assistenza antitubercolare, se detta assistenza rientrasse nella competenza ordinaria delle Casse Mutue. La sentenza della Suprema Corte perciò più che interpretativa ci sembra addirittura innovativa dell’art. 3 della L 1136.
Si ribadisce che storicamente l’assicurazione contro la tubercolosi ha avuto una nascita cd uno svolgimento invero illogico: isola tra le isole è stata oggetto di una disciplina a se stante, enucleata sin dall’origine da ogni possibile sistema di assicurazione sociale; sistema poi che il legislatore ha cercato in ogni modo di negare, operando nelle realizzazioni concrete con continui compromessi sulla spinta delle pur giuste proteste sindacali. Nè il legislatore ha avuto mai il buon senso di mettere ordine nel campo delle assicurazioni; che anzi ha ostacolato qualche pur buona iniziativa tendente a riassettare almeno parzialmente la materia (ved. disegno di legge Sullo). Codesta situazione si è riflessa anche sulle leggi istitutive dell’assicurazione per i lavoratori autonomi, che forse maggiormente risentono del clima di compromesso in cui sono sorte. La Legge n. 1136 dcl 22 novembre 1954 per i coltivatori diretti, la Legge n. 1533 del 29 dicembre 1956 per gli artigiani e la Legge n. 1397 del 27 novembre 1960 per gli esercenti attività commerciali, pur rappresentando in teoria un felice tentativo d’improntare il regime assicurativo ad un sistema democratico di autogoverno, nate come sono sotto l’impero della nuova Costituzione, non solo rifiutano l’esperienza assicurativa formatasi per i ‘lavoratori subordinati ma — come ogni cosa nuova — creano tutta una serie di problemi particolarmente gravi per gli assistiti. Uno di questi problemi è determinato appunto dall’accenno oscuro o meglio “ondivago” — come si esprime incisivamente il Chiappelli - che le riferite leggi fanno all’assistenza antitubercolare. Eppure, proprio per la tubercolosi, si sarebbe dovuto procedere con estrema chiarezza. vuoi per escluderla dalla sfera assistenziale vuoi per immetterla, comunque eliminando sin dal sorgere qualsiasi triste illusione negli assistiti ed oneroso dubbio negl’interpreti. I quali ultimi, pur esercitati alla scuola dei comparare dei collegare del combinare del penetrare del sillogizzare e così via, possono anch’essi venir deviati allorchè una formulazione legislativa, come quella esaminata, non solo sia oggettivamente contorta e aberrante ma sia anche conseguenza di una volontà, che ricorre al buio espressivo per sfuggire un’istanza sociale tuttavia con una apparenza di seria e pensata considerazione. Nè gli assistiti possono ricorrere al giudice con frequenza: la giustizia non solo è lenta ma è anche notevolmente costosa. Oltretutto poi nel caso ii giudice non è stato di lapalissiana chiarezza. Chè anzi la Corte di Cassazione ha forzato la legge con un’interpretazione, che onestamente non sentiamo di condividere. Per noi rimane fermo che la formulazione legislativa e gli stessi atti parlamentari escludono la competenza ad assistere le malattie tubercolari da parte delle Casse Mutue per i lavoratori autonomi. L’assunzione provvisoria degli oneri, prevista per gli enti degli artigiani e degli esercenti attività commerciali, è solo un compromesso. A questo proposito riteniamo che l’assunzione provvisoria non costituisce il contenuto di una competenza: di competenza si può parlare solo nei confronti dello I.N.P.S., se il lavoratore fosse assicurato. L’ammettere una competenza provvisoria. potrebbe portare anche a giustificare un’eventuale bipartizione di oneri tra le Casse Mutue e I’I.N.P.S. con la negazione del principio dell’esclusività dell’assicurazione e quindi dell’inammissibilità di una duplice assicurazione sociale per lo stesso evento morboso e per lo stesso soggetto.

References: art. 15
 sentenza 
 sentenza 
 art. 3
 art. 11
 art. 11
 sentenza