Source: http://www.senat.fr/rap/l05-002/l05-002_mono.html
Timestamp: 2019-12-14 20:46:39+00:00

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Rapport n° 2 (2005-2006) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 5 octobre 2005
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I. DU BUDGET INITIAL À LA LOI DE RÈGLEMENT : LES DIVIDENDES DE LA PRUDENCE
A. LA RÉDUCTION DU DÉFICIT CONSÉQUENCE DU REBOND DE L'ACTIVITÉ
1. Une croissance plus forte que prévu
2. Un supplément de croissance dû au dynamisme de la demande intérieure
3. Une prévision de solde public quasiment atteinte
B. L'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES EN 2004
1. Un important surplus de recettes
a) Des recettes fiscales en forte croissance
b) Les effets indirects de la croissance
c) Le résultat de la prudence du gouvernement
2. Des dépenses hors fonds de concours au niveau de la loi de finances initiale
a) La loi de finances initiale
b) Les mouvements réglementaires
(1) Les reports
(2) Les décrets d'avance
(3) La régulation budgétaire
c) La loi de finances rectificative
d) Le présent projet de loi de règlement
3. Le solde
a) De la loi de finances initiale à la loi de règlement
b) Du résultat en exercice au résultat en loi de règlement
c) De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale
II. LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN 2004 : QUESTIONS DE FOND ET DE MÉTHODE
A. ANALYSE TENDANCIELLE DES PRINCIPALES VARIABLES BUDGÉTAIRES
1. Une poursuite de la politique d'allégements fiscaux
a) Des allégements fiscaux de 1,2 milliard d'euros en 2004
b) La nécessité d'éviter les allégements fiscaux non compensés
2. Une poussée des dépenses budgétaires formellement contenue
3. Les comptes spéciaux du Trésor et les budgets annexes
4. Les déficits publics en perspective
5. L'évolution de l'endettement
B. REMARQUES SUR L'EXÉCUTION 2004
1. Réflexions générales
a) La persistance des déficits primaires et structurels
b) Le retour de la tentation des ajustements en fin d'exercice
c) La règle du « zéro volume » est-elle toujours adaptée ?
2. Observations sur les gestions ministérielles
a) La gestion de la police nationale en 2004 : l'éclairage de la Cour des comptes
(1) La résorption des surnombres n'a pas été poursuivie en 2004
(2) La masse salariale est conforme aux crédits de personnel prévus en loi de finances initiale
(3) La police nationale a expérimenté la rémunération au mérite
(4) La réforme des corps et des carrières a commencé à être mise en application en 2004
b) Section travail : des difficultés récurrentes
(1) Un recours excessif aux reports
(2) Les problèmes de calibrage
(3) La surévaluation technique des exonérations de charges générales
ARTICLE PREMIER - Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 2004
ARTICLE 2 - Recettes du budget général
Annexe au procès-verbal de la séance du 5 octobre 2005
au nom de commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1), sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant règlement définitif du budget de 2004,
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Assemblée nationale (12ème législ.) : 2428, 2546, et T.A. 483
Sénat : 1 (2005-2006)
Le présent projet de loi de règlement se présente déjà, à certains égards, comme un projet de transition. Certes, il relève encore de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 mais l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) en change le contexte.
La loi de règlement est le moment de vérité budgétaire par excellence, c'est-à-dire celui où l'on prend la mesure des déficits et de la dette, d'abord, et où l'on voit, ensuite, quelles sont les véritables priorités de l'Etat : autant la loi de finances initiale peut laisser la place à des déclarations d'intention, autant la loi de règlement reflète la réalité de l'action gouvernementale.
Mais, en dépit de son importance objective, il faut bien admettre que, jusqu'à présent, la discussion du projet de loi de règlement a toujours eu un caractère confidentiel pour rester un exercice purement formel, plus axé sur le constat comptable que sur l'analyse économique et financière.
2003 avait été, sur le plan budgétaire, une année particulièrement difficile, une « annus horribilis » : le très net ralentissement de l'activité économique a eu pour conséquence une forte augmentation des déficits et de la dette.
2004 se présente, au contraire, comme une bonne année, grâce au rebond de l'activité économique et au redressement inattendu de l'élasticité des recettes fiscales à la croissance.
Les chiffres contenus dans le présent projet de loi donnent à votre commission des finances une série de sujets de satisfaction, mais aussi des motifs d'inquiétude, dans la mesure où la « bouffée d'oxygène budgétaire » consécutive à l'augmentation des recettes fiscales, n'a pas résolu les problèmes de fond de nos finances publiques.
Enfin, au vu de ce constat, la discussion de la loi de règlement est l'occasion, sur la base de données comptables définitives de tirer des leçons de l'année 2004 et de dresser les perspectives de politique mais aussi de méthode budgétaires qui permettront de remettre notre pays sur la voie de l'assainissement financier.
Les sujets de satisfaction
Les sujets de satisfaction tiennent d'abord aux chiffres eux-mêmes : le déficit budgétaire ne se monte « plus » qu'à 43,9 milliards d'euros, contre 56,9 milliards d'euros en 2003, soit une réduction de 13 milliards d'euros, la plus forte constatée en un an depuis 20 ans.
Parallèlement, le montant des dépenses effectuées en 2004 est, avec 283,7 milliards d'euros, conforme au montant des crédits inscrits en loi de finances initiale.
Mais, plus que les chiffres, ce sont les conditions dans lesquelles ce succès a été obtenu dont il faut se féliciter. C'est parce que le taux de croissance sur la base duquel a été bâti le projet de loi de finances pour 2004, a été estimé de façon particulièrement prudente qu'il a été possible de dégager des surplus de recettes fiscales tout à fait substantielles de plus de 9 milliards d'euros.
De façon très raisonnable, le gouvernement d'alors avait construit son budget sur une hypothèse de croissance égale à la moyenne de celle des économistes du consensus, soit 1,7 %, et cette attitude sage a permis d'engranger de considérables plus-values de recettes fiscales.
Ainsi a-t-on touché les dividendes d'une prudence que votre commission ne cesse d'appeler de ses voeux lorsqu'elle examine les projets de loi de finances initiale. Il serait très regrettable que l'on doive à nouveau s'en écarter pour 2006...
Enfin, il faut remarquer que l'exécution budgétaire 2004 fait apparaître, entre ouvertures de crédits et réalisations, une augmentation plutôt vertueuse, de la part que représentent les dépenses en capital tant civiles que militaires dans le budget de l'Etat.
A côté de ces raisons d'être satisfait, il en est d'autres qui conduisent votre rapporteur général à considérer que notre pays n'est pas encore sur la voie de l'assainissement financier.
En premier lieu, les déficits persistent.
D'une part, le déficit structurel reste au niveau de 3,5 % du PIB contre 4 % en 2003, soit un niveau sensiblement supérieur à celui des autres pays de l'Union européenne, qui est de 2,3 %, étant noté que cette moyenne tient compte du poids de l'Allemagne, qui connaît, comme notre pays, une crise de son modèle économique et social.
D'autre part, la France continue d'accuser, en dépit de la bonne tenue de la croissance, un déficit primaire appréciable. Son endettement augmente désormais de façon autonome et ce alors que les taux d'intérêt sont à un niveau historiquement bas et que la France devra faire face, tôt ou tard, aux charges supplémentaires résultant de la remontée des taux d'intérêt.
En second lieu, il n'est guère satisfaisant de constater que le gouvernement n'a pas résisté à la tentation du pilotage du solde en fin d'exercice.
Comme le remarque la Cour des comptes, le respect de la norme dite du « zéro volume » est atteint au moyen du report d'un certain nombre de dépenses sur l'exercice suivant. La régulation budgétaire telle qu'elle a été pratiquée en fin d'exercice, a consisté à renvoyer à l'année 2005 les difficultés du moment. Le type même de ces reports de charges concerne le ministère de la défense qui a servi de variable d'ajustement, au risque de porter atteinte à la crédibilité de l'Etat comme à l'état de ses finances, puisque ce report a ouvert droit à des intérêts moratoires non négligeables.
D'une façon générale, si cette gestion a le mérite de l'efficacité, il faut bien admettre avec la Cour des comptes, qu'elle aboutit à reporter « l'assainissement réel des finances de l'Etat à plus tard, alors que la croissance de la fin 2004 pouvait offrir l'occasion d'une action plus en profondeur sur les dépenses, donc sur les déficits et sur la dette1(*) ».
Les leçons de l'exercice 2004
Dans le contexte nouveau créé par la LOLF, il convient d'insister sur le fait qu'il n'est plus possible de différer un certain nombre d'ajustements de structure.
Au regard des principes de saine gestion budgétaire tels que la commission les a exposés dans le rapport qu'elle a publié à l'occasion du dernier débat d'orientation budgétaire, sous le titre « Les sept piliers de la sagesse budgétaire »2(*) pour systématiser une doctrine déjà ancienne dans son esprit si ce n'est dans sa formulation, la gestion 2004 amène à s'interroger sur la nécessité d'un renforcement des disciplines budgétaires et de donner une nouvelle impulsion à la réforme de l'Etat.
D'une part, ainsi que le souligne la Cour des comptes dans le rapport précité, on peut se demander si la règle du « zéro volume » est assez rigoureuse et, en particulier, si elle est suffisamment générale : l'augmentation des prélèvements sur recettes, qui ont crû de plus de 50 % entre 1999 et 2004, montre qu'on ne peut se contenter de raisonner sur les dépenses de l'Etat stricto sensu.
D'autre part, il est clair que le simple respect de cette règle ne suffit pas à financer des réductions d'impôt. Celles-ci ne sont concevables que si elles ont pour contrepartie une réduction effective des dépenses, qu'il s'agisse de prélèvements sur recettes voire de dépenses fiscales nouvelles.
Seule une mise en oeuvre résolue de la LOLF, notamment en matière de gestion des dépenses de personnel, dont la croissance aurait dépassé selon la Cour des comptes 3 % en 2004, doit permettre de parvenir à ce reformatage de l'action de l'Etat en fonction des résultats, c'est-à-dire de la performance.
C'est dans cette optique que votre commission des finances s'est efforcée d'anticiper sur la mise en oeuvre de la LOLF en souhaitant faire du débat sur le projet de loi de règlement, non un simple exercice formel d'approbation des comptes mais l'occasion d'un examen au fond de l'efficacité et de l'utilité des dépenses publiques.
La loi de règlement temps fort du contrôle de l'exécution budgétaire
On trouve dans le rapport au gouvernement de nos collègues parlementaires Alain Lambert et Didier Migaud, intitulé, « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, Réussir la LOLF, clé d'une gestion publique responsable et efficace », des arguments éminemment convaincants pour faire de la loi de règlement, par delà le « contrôle continu » exercé par les rapporteurs spéciaux des commissions des finances des deux assemblées, le rendez-vous privilégié du contrôle de l'exécution budgétaire.
Les propositions de nos collègues Alain Lambert et Didier Migaud,
La LOLF instaure un système budgétaire fondé sur une gestion orientée vers les résultats. Parallèlement, elle prévoit que l'État tiendra une comptabilité d'exercice, qui permettra de donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière. Elle invite donc, d'une part, à rapprocher les intentions exprimées par le Gouvernement dans le PLF des résultats réellement obtenus par lui en fin de gestion, et, d'autre part, à compléter et éclairer l'examen du budget par celui des comptes.
Le Parlement doit alors s'emparer d'un dispositif où le compte-rendu est une clef de voûte du principe de responsabilité. Il est l'autorité budgétaire suprême, puisque c'est par son vote que sont autorisées la perception des ressources publiques et la réalisation des dépenses de l'État ; il lui revient de « boucler la boucle » en accordant une attention soutenue aux résultats et aux comptes.
Le moment privilégié de ce contrôle est l'examen du projet de loi de règlement, dont la revalorisation, souvent évoquée comme une conséquence logique et souhaitable de la LOLF, doit devenir une réalité. À cette fin, la mission formule deux recommandations pratiques :
· il convient de réserver une durée substantielle (par exemple une semaine) à l'examen de ce texte en séance publique et de renforcer la substance des travaux préparatoires en commission ;
Par exemple, au moment du débat d'orientation budgétaire (DOB) puis du dépôt du PLF de l'exercice suivant.
En effet, le Gouvernement devra rendre compte en détail de la façon dont l'exécution budgétaire a permis d'atteindre ou d'approcher les objectifs fixés à l'action publique : l'examen de la dépense et de la gestion des crédits sera couplé à celui des rapports de performance ; les documents d'exécution seront comparés aux documents de prévision.
Le débat sur le projet de loi de règlement a donc vocation à sortir du cercle étroit dans lequel il est confiné aujourd'hui, autour du seul ministre chargé du budget. Pour assumer pleinement leur responsabilité collégiale, les ministres devront rendre compte eux-mêmes de la gestion de leurs programmes et de la fiabilité des résultats affichés. L'audition de tous les ministres devrait être plus largement mise en oeuvre et leur participation à la séance publique doit devenir la règle - nonobstant la capacité du Gouvernement à déterminer librement la façon dont il est représenté. [...]
· le calendrier parlementaire doit tenir compte de l'importance nouvelle donnée au contrôle de l'exécution.
Le calendrier budgétaire est encadré par des dispositions organiques suffisamment souples pour que la pratique permette de renforcer le «chaînage vertueux» instauré par l'article 41 de la LOLF. Deux éléments doivent être notés plus particulièrement : le projet de loi de règlement est déposé et distribué avant le 1er juin, accompagné notamment de la certification des comptes de l'État par la Cour des comptes (39) ; le rapport du Gouvernement sur l'évolution de l'économie nationale et les orientations des finances publiques, qui peut donner lieu à un « débat d'orientation budgétaire » devant les assemblées, est déposé au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, soit avant le 30 juin La mission estime qu'il serait utile de mobiliser la souplesse du texte organique, pour prévoir que la discussion du projet de loi de règlement trouve un débouché naturel dans le débat d'orientation budgétaire. Celui-ci devrait se tenir « dans la foulée », au mois de juin ou au tout début juillet et tirer les conséquences des constatations réalisées, tant pour l'architecture des missions et des programmes que pour le niveau prévisionnel de leurs crédits.
L'échéance du 1er juin étant applicable par anticipation au dépôt du projet de loi de règlement du budget 2005 - dont le contenu reste cependant régi par les dispositions de l'ordonnance de 1959 - aucune impossibilité technique ne fait obstacle à ce que l'articulation proposée entre examen du PLR et débat d'orientation budgétaire soit mise en oeuvre dès le printemps 2006. Aux yeux de la mission, une telle démarche serait très opportune3(*).
Dans le même esprit de rénovation de la discussion des projets de loi de règlement, on peut se demander si l'intitulé même du texte ne devrait pas évoluer dès lors que le débat pourrait porter non seulement sur le règlement définitif du budget stricto sensu -et, plus généralement, sur les comptes de l'Etat entendus dans une perspective patrimoniale-, mais aussi sur l'évaluation des performances des différents services administratifs. Votre rapporteur général préfèrerait que l'on retienne, par exemple, l'appellation de « projet de loi portant compte-rendu de gestion de l'Etat et approbation des comptes de l'excercice X », ce nouvel intitulé dont le principe pourrait être arrêté, dès à présent, devenant effectif à compter de l'exercice 2005.
Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des finances a souhaité que le présent projet de loi soit l'occasion, avant même qu'intervienne le règlement des lois de finances votées en régime LOLF, c'est-à-dire comportant des rapports annuels de performances (RAP), d'un débat élargi en séance publique, associant les ministres gestionnaires.
L'exécution de la loi de finances initiale pour 2004 doit être replacée dans son contexte macroéconomique. La reprise inattendue de l'activité a permis au gouvernement de gagner son pari sur les déficits par l'effet de mesures de relance relativement audacieuses et surtout de la prudence dont il avait fait preuve aussi bien dans les prévisions de croissance que de recettes fiscales.
La croissance du PIB a été nettement supérieure en 2004 aux prévisions tant du gouvernement que du consensus des conjoncturistes, qui, en octobre 2003, étaient toutes deux de 1,7 %, pour une croissance observée de 2,3 %, comme l'indique le graphique ci-après.
La croissance du PIB en 2004 : prévision et exécution
(par rapport à l'année précédente, en %)
Sources : Insee, commission économique de la Nation, prévisions du gouvernement
Comme votre rapporteur général le soulignait à l'époque, si les aléas internationaux semblaient plutôt orientés à la baisse, il était plus difficile de caractériser les aléas concernant la seule économie française. La question était en particulier de savoir quelle importance accorder à certains phénomènes difficilement quantifiables (poursuite de l'ajustement des bilans des grandes entreprises, diminution du « contenu en emplois » de la croissance, etc).
Le gouvernement estimait que, du fait de la prise en compte de facteurs défavorables (comme la poursuite de l'ajustement des bilans), son scénario était « prudent », un « rebond cyclique de l'activité plus marqué » pouvant également être envisagé4(*).
En sens inverse, certains économistes considéraient que la croissance pouvait être plus faible qu'escompté, du fait notamment des incertitudes liées à la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance. Cependant, comme votre rapporteur général le soulignait à l'époque, cette analyse était peu crédible, puisque le non-respect des règles du pacte de stabilité se justifiait par la crainte des effets dépressifs d'une politique de réduction drastique de la dépense publique.
Au total, l'optimisme du gouvernement s'est révélé justifié. C'est en effet le dynamisme de la demande intérieure qui explique le supplément de croissance par rapport aux prévisions, comme l'indique le graphique ci-après.
Les contributions à la croissance du PIB en 2004 : prévision et exécution
Sources : rapport économique, social et financier pour 2004 ; Insee
Si les variations de stocks ont davantage contribué à la croissance que le gouvernement ne l'anticipait, ce phénomène a été annulé par la contribution nettement négative du commerce extérieur. C'est donc bien à la demande intérieure stricto sensu que l'on doit le supplément de croissance.
Ce sont toutes les composantes de la demande intérieure qui ont été plus dynamiques que prévu, comme l'indique le graphique ci-après.
L'évolution des différentes composantes de la demande intérieure en 2004 : prévision et exécution
En particulier, si la croissance de la consommation des ménages n'a été que légèrement supérieure aux attentes (2,2 %, contre 1,8 %), les dépenses de consommation des administrations publiques ont - malheureusement - augmenté plus rapidement que prévu (2,6 %, contre 1,4 %), et, surtout, les investissements, en particulier ceux des entreprises, ont augmenté plus rapidement que le prévoyait le gouvernement (3,3 %, contre 1,9 %).
Ainsi, la France se différencie-t-elle, par la vigueur de la demande interne des ménages et de l'investissement des entreprises, des autres grands pays de la zone euro, à l'exception de l'Espagne.
La croissance observée en 2004 est d'autant plus remarquable que l'environnement international a été moins favorable qu'on ne pouvait s'y attendre. Ainsi, si la croissance de l'économie des Etats-Unis a été supérieure de plus d'un point à la prévision, le prix du baril de Brent a été supérieur de plus de 10 dollars, et le taux de change de l'euro a été de 1,2 dollar, au lieu de 1,1 dollar, comme l'indique le tableau ci-après.
L'environnement extérieur en 2004 : prévision et exécution
Prévision (RESF 2004)
Taux de change de l'euro (en dollars)
Prix du baril de Brent (en dollars)
Croissance de l'économie des Etats-Unis (en %)
Sources : rapport économique, social et financier pour 2004 ; Banque centrale européenne ; International Petroleum Exchange ; Bureau of Economic Analysis
On peut indiquer à cet égard que, selon les estimations courantes, une augmentation du prix du baril de Brent de 10 dollars, ou une appréciation de l'euro de 10 %, ou une croissance de l'économie des Etats-Unis inférieure de 1 point, dans chaque cas sur une année, réduit le PIB de la France et de la zone euro de 0,5 point environ.
Comme votre rapporteur général le soulignait dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2004, la prévision de solde public du gouvernement n'était pas compatible avec sa prévision de croissance.
Mais, en fait, le supplément de croissance a quasiment permis d'atteindre cet objectif : le déficit des administrations publiques a été de 3,7 % du PIB, contre 3,6 % selon les prévisions associées au projet de loi de finances, comme l'indique le graphique ci-après.
Le solde public en 2004 : prévision et exécution
Sources : Insee, rapport économique, social et financier pour 2004 ; commission économique de la Nation
Le solde public a donc été nettement inférieur à la prévision des conjoncturistes qui était de 4 % du PIB, ce qui représentait une quasi-stabilité par rapport à 2003.
Hors fonds de concours (qui ne figurent jusqu'à maintenant qu'en loi de règlement), par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, les recettes de l'Etat ont progressé de 7.404 millions d'euros, et le présent projet de loi de règlement les accroît de 2.525 millions d'euros supplémentaires, soit une augmentation nette totale de 9.929 millions d'euros, comme l'indique le graphique ci-après.
Les recettes de l'Etat en 2004 :
les modifications apportées aux prévisions de la loi de finances initiale
Les fonds de concours, qui ne figurent jusqu'à maintenant qu'en loi de règlement et ne permettent donc pas de comparer prévision et exécution, sont représentés en pointillés.
Source : présent projet de loi de règlement
Ce supplément de recettes par rapport à la prévision initiale consiste en quasi-totalité en des recettes fiscales, supérieures de 9,2 milliards d'euros aux prévisions.
La loi de finances rectificative avait également accru les prévisions de recettes en majorant les recettes non fiscales de 753 millions d'euros et en minorant les prélèvements sur recettes de 772 millions d'euros, mais le présent projet de loi de règlement retient des chiffres plus faibles, de respectivement 382 millions d'euros et 381 millions d'euros.
Par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, le surplus de recettes fiscales en 2004, de 9,2 milliards d'euros, se décompose de la manière indiquée par le tableau ci-après.
Les recettes fiscales en 2004 : prévision et exécution
Loi de finances initiale (I)
Loi de finances initiale rectifiée (II)
Écart LFR-LFI (III)
Projet de loi de règlement (IV)
Écart PLR -loi de finances initiale rectifiée (IV-II)
Écart PLR - loi de finances initiale (IV-I)
Enregistrement, timbre, autres contributions taxes indirectes
A déduire : dégrèvements et remboursements
256 487
Comme on pouvait s'y attendre, compte tenu du fort supplément de croissance du PIB par rapport aux prévisions, les recettes de TVA ont été nettement supérieures aux prévisions (+ 3,4 milliards d'euros). Cependant, le principal surplus de recettes concerne l'impôt sur les sociétés (+ 6,8 milliards d'euros).
Ce surplus de recettes fiscales ne provient que pour une faible part des effets directs du supplément de croissance, comme l'indique le graphique ci-après.
L'évolution spontanée des recettes fiscales en 2004 : prévision et exécution
Sources : rapport économique, social et financier pour 2004 ; présent projet de loi de règlement ; calculs de votre commission des finances
En effet, si seul le supplément de croissance avait joué, l'élasticité des recettes fiscales au PIB étant égale à celle prévue par le gouvernement, le surplus de croissance des recettes fiscales aurait été de seulement 0,4 point (2,4 % au lieu de 2 %).
Le surplus de recettes fiscales provient presque exclusivement du fait que l'élasticité des recettes fiscales au PIB a été de 1,8 et non de 0,6 comme le prévoyait le gouvernement.
Il s'agit là d'un effet indirect du supplément de croissance. En effet, l'élasticité des recettes fiscales au PIB nominal est très liée à la croissance du PIB réel, comme l'indique le graphique ci-après.
Croissance du PIB réel et élasticité des recettes fiscales au PIB nominal
(croissance du PIB réel en %)
Sources : Insee ; ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Ainsi, la prévision d'élasticité du gouvernement était cohérente avec sa prévision de croissance du PIB réel. L'élasticité des recettes fiscales au PIB nominal est habituellement légèrement inférieure à 40 % de la croissance du PIB réel. Si la croissance du PIB nominal avait bien été de 1,7 %, on aurait pu s'attendre à une élasticité des recettes fiscales au PIB nominal de l'ordre de 0,6, comme le prévoyait le gouvernement.
Le gouvernement a fait preuve d'une certaine prudence dans l'annonce des surplus de recettes fiscales, puisque les recettes fiscales finalement constatées ont cependant été supérieures de 3,3 milliards d'euros à celles prévues en loi de finances rectificative, comme l'indique le graphique ci-après.
Evolution des prévisions de recettes fiscales nettes
Ce phénomène s'explique essentiellement par le fait que les plus-values d'impôt sur les sociétés ont été fortement sous-estimées par la loi de finances rectificative, ainsi que le montre le tableau ci-après.
Les recettes brutes d'impôt sur les sociétés en 2004 : prévision et exécution
Cette sous-estimation des plus-values d'impôt sur les sociétés vient de la difficulté à prévoir correctement les recettes de cet impôt.
Certes, les bonnes rentrées de cet impôt étaient connues dès le versement du deuxième acompte, c'est-à-dire dès le mois de juin, comme on le constate sur le graphique ci-après.
Les rentrées nettes d'impôt sur les sociétés : comparaison entre 2004 et les années antérieures
Source : situations hebdomadaires budgétaires de l'Etat
Cependant, l'objectif de la loi de finances initiale pour 2004 ne pouvait être atteint avant le versement du quatrième acompte, qui a lieu au mois de décembre de chaque année. Bien que ce dernier ait toujours été supérieur à 5 milliards d'euros dans les années récentes, le gouvernement a choisi d'être prudent et de ne pas faire une prévision de plus-value qui aurait pu devoir être revue à la baisse.
Le projet de loi de finances initiale pour 2004 affichait, pour la deuxième année consécutive, une norme de progression des dépenses de l'Etat de 0 % en volume par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 à périmètre constant. Les dépenses nettes5(*) à périmètre constant s'établissaient à 277,9 milliards d'euros. A périmètre courant, qui sert de base de comparaison entre la loi de finances initiale et le projet de loi de règlement, les dépenses nettes s'établissaient à 283,7 milliards d'euros.
Les changements de périmètre constatés lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2004 se sont avérés importants, liés à la budgétisation du FOREC (+ 17,1 milliards d'euros), à la transformation de certaines dotations aux collectivités territoriales en prélèvement sur recettes (- 7,8 milliards d'euros) et au transfert aux conseils généraux du financement du RMI (- 4,8 milliards d'euros).
La fixation d'une norme de dépense « zéro volume » a conduit, lors de l'élaboration du projet de loi de finances, à dégager des économies significatives, afin, d'une part, de faire face à l'évolution du volume des dépenses obligatoires (charge de la dette, masse salariale, dépenses sociales), prévue pour être de l'ordre de 3 milliards d'euros, et, d'autre part, de financer les priorités du gouvernement évaluées à 2 milliards d'euros.
Progression des crédits correspondant à leur stabilisation en volume
LFI 2003/LFI 2002 rebasée
LFI 2004/LFI 2003
LFI 2005/2004
Source : Cour des comptes, rapport préliminaire sur l'exécution de la loi de finances pour 2004
Viennent s'ajouter aux dépenses inscrites en loi de finances initiale, les crédits reportés de 2003 vers 2004, les ouvertures de crédits au titre des fonds de concours et les modifications de crédits liées à des plus-values de recettes constatées sur les comptes d'affectation spéciale et les budgets annexes.
4,7 milliards d'euros ont été ouverts en 2004 par voie de fonds de concours.
Viennent diminuer le volume des crédits sur l'exercice 2004, les reports de crédits vers 2005 et les décrets d'annulation non associés aux décrets d'avance et à la loi de finances rectificative de l'automne 2004.
L'exercice 2004 fait apparaître un solde net des reports vers 2005 par rapport à ceux provenant de 2003 de 1,75 milliard d'euros. Alors que les deux années précédentes avaient été marquées par un montant des crédits reportés sur l'année suivante inférieur à celui reporté l'année précédente, la tendance s'est inversée en 2004.
L'exercice 2004, marqué par des tensions importantes sur la dépense, illustre ainsi la difficulté à se conformer aux dispositions de l'article 15 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui limite à 3 % des crédits initiaux le montant des crédits pouvant être reporté. En application de la LOLF, l'article 57 du projet de loi de finances initiale pour 2006 en tire les conséquences en proposant de majorer les plafonds de reports pour certains chapitres d'investissement du ministère de la défense et du ministère de l'intérieur dans la limite du montant des dotations ouvertes sur ces mêmes chapitres par la loi de finances pour 2005.
Pourtant, comme le souligne la Cour des comptes dans ses réponses aux questions de votre rapporteur général relatives au présent projet de loi de règlement, « dès lors, y compris quand ils correspondent - dans un souci critiquable de pilotage du solde budgétaire tel qu'il a été constamment pratiqué jusqu'à présent - au décalage dans le temps du paiement de dépenses d'ores et déjà exposées (accumulation d'impayés en fin de gestion et reports de charges), les reports de crédits doivent s'analyser comme des dépenses différées ; ils constituent, à cet égard, une réserve pour dépenses potentielles qui - par définition, sauf si les crédits de LFI ont été ajustés en conséquence - fait peser sur l'exécution budgétaire une menace de décaissements massifs et, partant, va à l'encontre de l'objectif de stabilisation dans la durée des dépenses en volume ».
Les reports sur les comptes spéciaux du Trésor (pour l'essentiel les comptes d'affectation spéciale) représentent une part notable des reports constatés en 2004.
Répartition des reports entre budget général, budgets annexes
et comptes spéciaux du Trésor en 2004
Quatre décrets d'avance ont été pris au titre de l'exercice 2004 et ratifiés par la loi de finances rectificative de l'automne :
- le décret d'avance n° 2004-544 du 14 juin 2004 a ouvert, au titre des dépenses ordinaires, 253,3 millions d'euros, et au titre des dépenses en capital 29 millions d'euros en crédits de paiement et 83 millions d'euros en autorisations de programme, au profit des ministère de l'agriculture, de l'intérieur, de l'outre-mer, de l'industrie ainsi que de la santé ;
- le décret d'avance n° 2004-817 du 19 août 2004 a ouvert 149,5 millions d'euros de crédits de dépenses ordinaires, au profit d'une part du chapitre 36-30 « subventions aux établissements publics » du budget des Affaires étrangères, pour 3,9 millions d'euros, et d'autre part du chapitre 44-79 « promotion de l'emploi et adaptations économiques » du budget du travail, pour 145,6 millions d'euros. Dans le premier cas, il s'agissait de financer l'installation de la commission de recours des réfugiés dans de nouveaux locaux et le recrutement, à titre temporaire, de 125 personnes chargées de résorber les stocks de dossiers en retard, à la suite de l'annonce d'une réduction à trois mois de la durée de traitement des dossiers de demande d'asile. Dans le second cas, il s'agissait de compléter les dotations destinées aux programmes de préretraites du fonds national pour l'emploi et de préretraites progressives ;
- le décret d'avance n° 2004-931 du 3 septembre 2004 a ouvert 39,6 millions d'euros sur le chapitre 56-10 « investissements » du budget de l'enseignement supérieur et de la recherche et 2,4 millions d'euros sur le chapitre 66-73 « constructions et équipement » du budget de l'enseignement supérieur et de la recherche afin de respecter les contrats de plan Etat-région ;
- le décret d'avance n° 2004-1146 du 28 octobre 2004 a ouvert 886,6 millions d'euros de crédits de dépenses ordinaires au bénéfice du budget de la mer pour 400.000 euros, du chapitre 44-79 « promotion de l'emploi et adaptations économiques » du budget du Travail, en complément de la dotation déjà ouverte par le décret d'avance du 19 août précité, pour 194 millions d'euros, et du budget de la défense, pour 692,2 millions d'euros, afin notamment de financer les OPEX et d'autres dépenses de fonctionnement.
Les mises en réserve de crédits ont été comparables en 2004 à celles opérées en 2003. En ce qui concerne les crédits 2004, le gel du mois d'avril 2004 a atteint 3.776 millions d'euros, soit un montant proche de celui des gels opérés le 3 février 2003 sur l'exercice 2003 (3.947 millions d'euros).
Les annulations ont été en revanche moindres en 2004 qu'en 2003. Elles avaient atteint, en 2003, 2,4 milliards d'euros, hors annulations proposées dans le collectif de fin d'année. 1,4 milliard d'euros de crédits ont été annulés le 14 mars 2003 et 1 milliard d'euros de crédits annulés le 3 octobre de la même année.
En 2004, un seul décret d'annulation de crédits6(*) a été publié, le 9 septembre 2004, pour un montant de 922 millions d'euros.
L'effort de régulation budgétaire a été inférieur en 2004 à celui de 2003 pour environ 1,4 milliard d'euros.
Les ouvertures de crédits opérées par la loi de finances rectificative se sont élevées pour le budget général à plus de 4 milliards d'euros s'agissant des dépenses nettes7(*) dont 2,3 milliards d'euros au titre des dépenses civiles ordinaires civiles, 0,9 milliard d'euros au titre des dépenses civiles en capital et 0,9 milliard d'euros au titre des dépenses militaires.
Les annulations de crédits en loi de finances rectificative se sont établies à plus de 1,3 milliard d'euros hors remboursements et dégrèvements (839 millions d'euros), qui sont venus s'ajouter aux 992 millions d'euros annulés par le décret du 9 septembre 2004. Ces annulations ont été réparties entre 959 millions d'euros pour les dépenses ordinaires civiles et 356 millions d'euros pour les dépenses civiles en capital.
Le présent projet de loi règlement propose, pour le budget général, des ouvertures de crédits supplémentaires à hauteur de 937 millions d'euros, correspondant principalement à des chapitres aux dotations évaluatives. En ce qui concerne les annulations de crédits non consommés, elles portent sur 3 milliards d'euros, dont 1,1 milliard d'euros au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts.
Répartition des ouvertures de crédits dans le projet de loi de règlement 2004
Dépenses en atténuation de recettes
Frais de justice et réparations civiles
Pensions d'invalidité, allocations et indemnités diverses et retraite du combattant
Source : projet de loi de règlement.
Par ailleurs, s'agissant des comptes spéciaux, des ouvertures de crédits sont demandées à hauteur de 8,1 milliards d'euros dont 1,7 milliard d'euros au titre du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de société » et 5,77 milliards d'euros au titre des avances à l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole pour faire face aux besoins temporaires de préfinancement des dépenses communautaires.
L'amélioration des soldes est particulièrement sensible en cours d'année. Le déficit en loi de finances initiale de 55,1 milliards d'euros avait été ajusté dans la loi de finances rectificative de fin d'année au niveau de 49,5 milliards d'euros. En définitive, le solde en exécution n'aura été « que » de 43,9 milliards d'euros.
La diminution du déficit se sera donc faite en deux étapes :
- une amélioration de 5,6 milliards d'euros entre la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative ;
- une diminution supplémentaire de 5,6 milliards d'euros entre la loi de finances rectificative et la loi de règlement.
Le tableau ci-dessous retrace, depuis 2000, le passage du résultat en exercice au résultat en loi de règlement par l'intermédiaire du résultat en gestion.
Les trois résultats de type budgétaire (hors FMI-FSC)
(en milliards d'euros et en % du PIB)
Résultat en exercice
Résultat en gestion, dont :
- période complémentaire LF n-1
- gestion courante (LF n)*
- dépenses anticipées LF n + 1
Résultat en loi de règlement
*y compris comptes d'imputation provisoire
Source : Direction générale de la comptabilité publique, Cour des comptes
Le résultat en exercice, qui est en général inférieur au résultat en loi de règlement, privilégie le critère juridique de l'autorisation parlementaire. Il tient compte des dépenses anticipées effectuées en fin d'année n-1, ainsi que des opérations effectuées au cours de la période complémentaire de l'année suivante.
Le résultat en gestion se rapproche du résultat en exercice à ceci près que le rattachement des dépenses anticipées et de celles effectuées en période complémentaire en début d'année n+1 se fait en fonction des flux effectifs de trésorerie. Avec les remboursements d'emprunts, il constitue les emplois à financer, tels qu'ils sont retracés dans le tableau des flux de trésorerie. Dans cette définition, le résultat se détériore de 1,7 milliard d'euros pour atteindre un déficit de 45,6 milliards d'euros.
Enfin, le résultat constaté en loi de règlement correspond au solde des opérations du budget général, aux pertes et profits sur opérations de trésorerie et sur opérations des comptes spéciaux du Trésor, ainsi qu'aux dépenses comprises dans les gestions de fait des deniers de l'Etat reconnus d'utilité publique. En 2004, le déficit ainsi défini excède de 1,9 milliard d'euros le résultat en exercice.
Il est également intéressant de passer du solde budgétaire tel qu'il résulte de la comptabilité publique classique, au résultat en comptabilité générale et au déficit de l'Etat en comptabilité nationale.
Le tableau ci-dessous établi par la Cour des comptes dans son rapport précité sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2004, montre comment on passe du résultat en exercice de - 43,9 milliards au résultat patrimonial de - 34,7 milliards d'euros.
Passage du solde budgétaire au résultat en comptabilité générale
Opérations du budget général et des CST inscrites à des comptes de bilan
Recettes sur créances des années antérieures
Restes à recouvrer sur créances de l'année courante
Compléments de droits sur créances nées au cours des années antérieures
Charges à payer TVA et opérations financières
Produits à recevoir TVA, TIPP et opérations financières
Reprises sur amortissements et provisions, étalement des produits, transferts de charges
Opérations de la dette
Pertes et profits et divers
La différence s'explique principalement par le retraitement d'un certain nombre d'opérations qui sont classées en dépenses budgétaires telles que les immobilisations financières ou les opérations de prêts et d'avances8(*), pour 20,5 milliards d'euros, les droits constatés sur créances fiscales pour 0,6 milliard d'euros, les dotations nettes des reprises sur amortissements et provisions pour 9,4 milliards d'euros, ainsi que les pertes et profits sur emprunts et engagements pour 4,1 milliards d'euros.
Alors que les deux comptabilités sont établies en droits constatés, l'on remarque que, tandis que la comptabilité générale débouche sur des corrections de 2,2 milliards d'euros, en comptabilité nationale, les corrections dégradent le résultat d'1,5 milliard d'euros.
Comme permet de le constater le tableau ci-dessous, le déficit de l'Etat en comptabilité nationale atteint 51,8 milliards d'euros, soit 7,9 milliards d'euros de plus que le déficit en exercice.
Passage du solde d'exécution des lois de finances au déficit notifié
2000 définitifs
2001 définitifs
2002 définitifs
2003 semi-définitifs
2004 provisoires
Solde en exercice
Opérations budgétaires traitées en opérations financières ou de patrimoine
Opérations non budgétaires affectant le déficit
Corrections spécifiques conceptuelles (crédit-bail, autres)
Capacité ou besoin de financement de l'Etat
Gains ou pertes d'intérêts sur instruments dérivés
Déficit de l'Etat notifié
L'écart s'explique par des corrections de droits constatés pour le montant mentionné ci-dessus, ainsi que par le reclassement en opérations budgétaires d'opérations traitées comme ayant un caractère financier ou patrimonial.
Après l'exposé des résultats de l'exercice et du déroulement de l'exécution budgétaires, il convient de replacer les données dans leur contexte à moyen et long terme. Votre rapporteur général y voit l'occasion de faire à la fois des remarques de méthode mais également, à la suite de la Cour des comptes, des observations sur la gestion de certains départements ministériels.
Cette mise en perspective conduit à rappeler que les bons résultats chiffrés prennent place dans des évolutions à long terme préoccupantes d'autant plus que l'on peut s'inquiéter de la réapparition de certaines pratiques comptables contestables.
Les allégements fiscaux ont été en 2004 de l'ordre de 1,2 milliard d'euros, comme l'indique le graphique ci-après.
Les mesures fiscales nouvelles en 2004
(1) Les changements de périmètre ont majoré les recettes de l'Etat de 9.592 millions d'euros, le transfert d'une partie de la TIPP aux départements (- 4.937 millions d'euros) ayant été plus que compensé par le transfert de droits sur les tabacs au Budget annexe des prestations agricoles (BAPSA) (+ 4.291 millions d'euros) et la budgétisation du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) (+ 10.802 millions d'euros).
(2) Il s'agit en quasi-totalité de la budgétisation du FOREC (+ 10.802 millions d'euros).
(3) Il s'agit en quasi-totalité du transfert de droits sur les tabacs au BAPSA (+ 4.291 millions d'euros).
(4) Il s'agit en quasi-totalité du transfert de la TIPP aux départements (- 4.937 millions d'euros).
Source : Cour des comptes, rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004
Si les recettes fiscales de l'Etat augmentent structurellement de 8,4 milliards d'euros, c'est parce que des changements de périmètre les augmentent de 9,6 milliards d'euros. Il s'agit essentiellement :
- de la budgétisation du FOREC (+ 10.802 millions d'euros) ;
- du transfert de droits sur les tabacs au BAPSA (+ 4.291 millions d'euros) ;
- du transfert de la TIPP aux départements (- 4.937 millions d'euros).
Les changements de périmètre de recettes fiscales en 2004
Impact des modifications de périmètre en exécution 2004
Transfert de droits sur les tabacs au BAPSA
Budgétisation du FOREC (10,8 milliards d'euros)
Taxe sur les contributions patronales
Taxe sur les ouvrages hydroélectriques
Hors changements de périmètre, les principales mesures nouvelles ont été les suivantes.
Les allégements fiscaux ont correspondu à l'allégement de l'impôt sur le revenu mis en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2004 :
- baisse de 3 % de l'ensemble des taux du barème de l'impôt sur le revenu (- 1,8 milliard d'euros) ;
- indexation de 1,7 % des tranches du barème de l'impôt sur le revenu (- 1 milliard d'euros).
Les alourdissements de fiscalité ont consisté en :
- l'augmentation du taux d'amortissement dégressif de 30 % pour une période de 12 mois suivant l'acquisition ou la fabrication de biens entre le 16 octobre 2001 et le 31 mars 2002 pour + 0,9 milliard d'euros (en application de la loi de finances rectificative pour 2001) ;
- l'incidence de la réforme de la taxe professionnelle sur les remboursements et dégrèvements pour + 0,7 milliard d'euros (en application de la loi de finances initiale pour 1999).
Alors que les programmes de stabilité successifs prévoient d'améliorer le déficit public structurel par la seule maîtrise de la dépense que l'on n'est, à ce jour, parvenu à mettre en oeuvre que pour la seule année 20049(*), il semble donc plus que jamais nécessaire de préserver les recettes des administrations publiques, surtout, si les dépenses publiques continuaient à croître à la même vitesse que le PIB.
A titre d'illustration, on peut indiquer le coût annuel total d'un allégement fiscal financé par le déficit public, en prenant en compte l'augmentation de la charge de la dette, selon l'hypothèse d'un taux d'intérêt réel de 3 %, et d'une croissance réelle du PIB de 2 % par an : une mesure censée coûter 1 point de PIB chaque année, en coûterait 1,3 au bout de 10 ans et 1,5 au bout de 20 ans, comme l'indique le graphique ci-après.
Coût annuel total d'un allégement fiscal financé par le déficit public
(en prenant en compte l'augmentation de la charge de la dette, selon l'hypothèse d'un taux d'intérêt réel de 3 % et d'une croissance annuelle du PIB de 2 %)
(en points de PIB, coût la première année = 1)
Hors remboursements et dégrèvements d'impôts et hors recettes d'ordre, les dépenses du budget général s'établissent à 283,6 milliards d'euros, soit un niveau légèrement inférieur à celui de la loi de finances initiale pour 2004 (283,7 milliards d'euros).
L'exécution des dépenses au titre de l'exercice 2004 apparaît donc formellement contenue au niveau du plafond de crédits voté par le Parlement en loi de finances initiale. L'autorisation parlementaire paraît respectée, en raison de l'intervention de mesures de régulation budgétaire en cours d'année, qui se sont toutefois avérées d'une moindre ampleur qu'en 2003.
Il convient d'observer que le résultat n'a été obtenu qu'au prix de fortes tensions en exécution : le plafond de dépense n'a été tenu qu'au prix d'un accroissement des reports de 1,7 milliard d'euros.
Selon la Cour des comptes dans son rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances pour 2004, ce sont pour un milliard d'euros de paiements qui ont été suspendus en décembre et intégralement reportés sur 2005. Le ministère de la défense a servi de variable d'ajustement du budget de l'Etat dans le cadre des opérations de fin de gestion, alors même que ses dépenses ont progressé en 2004 à un rythme plus rapide que celui des autres budgets (+3,8 %).
Comme le montre le tableau ci-contre, la stabilisation de la dépense n'a pas été réalisée au détriment des dépenses en capital, les dépenses militaires en capital s'établissant néanmoins à un niveau inférieur à celui prévu en loi de finances initiale en raison d'un montant de reports très significatif (2,8 milliards d'euros). Les dépenses civiles en capital ont connu en cours d'exécution une progression par rapport à la loi de finances initiale liée pour l'essentiel au rattachement de fonds de concours pour un montant de près de 2,7 milliards d'euros.
Evolution des dépenses brutes du budget général au cours de l'exercice 2004
Modifications de crédits intervenues en cours d'année
au titre des mesures réglementaires
Dépenses par grandes catégories
Variations des lois de finances rectificatives
Fonds de concours et dons et legs
Total du budget général
Les opérations des comptes spéciaux du Trésor ont fait apparaître en 2004 un excédent de 1,4 milliard d'euros, contre un déficit de 200 millions d'euros en 2003. L'excédent se décompose à hauteur de 100 millions d'euros au titre des opérations à caractère définitif et 1,4 milliard d'euros au titre des opérations à caractère temporaire. Le compte d'avances aux collectivités territoriales a présenté un excédent de 500 millions d'euros, alors que le collectif de fin d'année l'avait prévu seulement à l'équilibre. Il convient d'observer que ce compte est désormais en excédent, de manière récurrente, depuis plusieurs années. Le compte de commerce lié à la gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat présente lui un excédent de 300 millions d'euros.
Au total, les opérations à caractère définitif des comptes spéciaux du Trésor ont représenté en 2004 9,3 milliards d'euros en recettes et 9,2 milliards d'euros en dépenses.
L'amélioration de la situation des finances publiques de l'Etat apparaît toute relative.
D'une part, elle s'inscrit dans un contexte national préoccupant caractérisé par la persistance du solde négatif des administrations de sécurité sociale, ainsi que par l'apparition d'un déficit des administrations publiques locales ; d'autre part, en tendance, la France voit sa situation relative se détériorer par rapport à presque tous les pays d'Europe, sauf l'Allemagne.
Le besoin de financement de l'Etat diminue de 10 milliards d'euros pour n'atteindre que 52,2 milliards d'euros contre 62,2 milliards d'euros en 2003.
Comme permet de le constater le tableau ci-dessous, tous les opérateurs publics dégagent un besoin de financement, sauf les organismes divers d'administration centrale (ODAC), étant noté que l'excédent de ces derniers résulte de transferts de l'Etat et de jeux d'écritures qui ne recouvrent pas d'améliorations véritables : l'excédent a pour origine des dotations en capital au profit notamment de l'ERAP, de l'EPFR et de Charbonnages de France pour un montant de 4,2 milliards d'euros qui ont aggravé d'autant le déficit de l'Etat.
Par ailleurs, on relève avec la Cour des comptes, la reprise de la dette du FOREC par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), classée dans les organismes divers ODAC, qui se traduit par un gain apparent de 1,1 milliard d'euros, tandis que le besoin de financement du BAPSA s'effectue en droits constatés, ce qui fait que l'Etat ne prend pas en compte pour 3,5 milliards d'euros de charges.
Part relative du besoin ou de la capacité de financement des APU
par rapport aux recettes en 2004
APU (total)1
Besoin/capacité de financement
% par rapport aux recettes
Besoin / capacité de financement y compris gains sur swaps
Source : INSEE chiffres semi-définitifs base 2000 du SEC, Cour des comptes
(1) Le total des APU est net des transferts entre administrations publiques.
Les administrations publiques locales, en revanche, accusent, pour la première fois depuis 1995, un besoin de financement de 1,9 milliard d'euros. Cette situation s'explique pour l'essentiel par la croissance des dépenses de transfert mises à la charge des collectivités locales, et notamment le revenu minimum d'insertion, ainsi que par la croissance des subventions versées à la SNCF au titre de la régionalisation du transport ferroviaire. Pour mémoire, on soulignera que la croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale continue de rester élevée, + 4,5 % en 2004, contre + 5,2 % en 2003 et + 6,3 % en 2002. Au total, le déficit de cette catégorie d'opérateurs atteint 15,9 milliards d'euros en 2004 contre 9,8 milliards d'euros en 2003 et 3,7 milliards d'euros en 2002.
Tous ces chiffres sont rappelés pour souligner le fait que le budget de l'Etat est bien le financeur en dernier ressort du système, et que c'est sur lui que repose la charge des ajustements financiers.
La dette des administrations publiques a atteint 65,6 % du PIB en 2004. Elle est désormais supérieure à la moyenne communautaire. Si elle reste moins élevée que la moyenne de la dette publique constatée dans la zone euro (71,1 % du PIB), l'écart tend à se réduire : la dette publique française représentait, en 2004, 92 % de la moyenne de la dette publique en zone euro, contre 80,7 % en 2002. Certaines tendances s'inversent : la dette publique espagnole, qui représentait 61,1 % du PIB en 2000, s'établissait en 2004 à 48,9 % du PIB.
La France a donc perdu sa position relative en ce qui concerne le montant de sa charge d'intérêt (2,9 % du PIB en 2004) : celle-ci est presque au même niveau que la moyenne de l'Union européenne, à 15 comme à 25, alors que la France figurait, il y a encore trois ans, parmi les Etats « favorisés » par un service de la dette plutôt limité.
La dette de l'Etat représentait en 2004 78,8 % de la dette des administrations publiques. Sa progression est évidemment plus limitée que celle des ODAC, organismes divers d'administration centrale, dont l'endettement s'aggrave de 60 %. La hausse enregistrée en 2004 correspond à la reprise par la CADES de la dette accumulée par la branche maladie, maternité, invalidité, décès du régime général pour un montant de 35 milliards d'euros.
Part de la dette de des différentes administrations publiques et évolution
Source : rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2004
Au-delà des chiffres de l'année plutôt encourageants, les problèmes de structure demeurent. Il y a là un sujet de préoccupation d'autant plus réel, que, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, certains départements ministériels persistent à se livrer à des facilités budgétaires critiquables, en particulier en matière de reports.
Le retour inopiné de la croissance s'est traduit par une amélioration substantielle du solde d'exécution : le déficit s'établit à - 43,9 milliards d'euros pour une prévision initiale de - 55 ,1 milliards d'euros. On se situe à 13 milliards d'euros en dessous de l'exécution 2003 et à 5,4 milliards de mieux qu'en 2002, même si l'on est encore loin des niveaux de déficits constatés en 2001 et 2000, soit respectivement -32 et -29,2 milliards d'euros.
On ne peut pour autant se satisfaire sans réserve de cette évolution favorable, dès lors que les indicateurs sous-jacents de la situation budgétaire tels le déficit primaire ou le déficit structurel, ne marquent pas d'évolution aussi favorable qu'on aurait pu l'espérer.
Certes, le déficit primaire, qui est la différence entre les dépenses et les recettes avant paiement des charges de la dette, se réduit nettement pour passer de - 19,4 milliards d'euros à - 5,8 milliards d'euros, soit une amélioration légèrement supérieure à celle du solde d'exécution.
Cette situation est préoccupante pour des raisons bien connues qu'il convient cependant de rappeler :
1) l'Etat est obligé de s'endetter pour payer les intérêts de sa dette, ce qui amorce un effet « boule de neige » qui le rend encore plus vulnérable face à une, a priori, inéluctable, bien qu'à terme indéterminé, remontée des taux d'intérêt ;
2) une part importante (30 %) de ce déficit correspond à des dépenses de fonctionnement, ce qui montre que, même en période de conjoncture favorable, l'Etat n'est pas capable de faire face à ses dépenses courantes : la Cour des comptes note que cette proportion signifie que 4 % des dépenses de fonctionnement de l'Etat sont financées par l'emprunt.
Il convient de rappeler ici que, si le taux d'intérêt supporté par la dette est supérieur au taux de croissance nominal de l'économie, toutes choses égales par ailleurs, la dette publique ne peut que croître. Pour stabiliser le ratio dette publique/PIB, il faut dégager un excédent primaire ou, à tout le moins, atteindre le solde primaire stabilisant10(*).
Sur le plan européen, la France fait exception avec l'Allemagne. Mais, si l'une comme l'autre accusent un déficit primaire, notre pays présente un certain nombre de caractéristiques inquiétantes :
- un déficit structurel plus élevé qu'en Allemagne,
- le financement par l'emprunt de dépenses courantes,
- et un poids plus élevé des dépenses publiques dans le PIB.
Le déficit structurel, qui traduit également la situation sous-jacente de nos finances publiques, indépendamment de l'état de la conjoncture, ne marque aucun progrès substantiel. En 2004, celui-ci ne se réduit que faiblement : 0,4 point de PIB selon la Commission européenne, 0,3 point de PIB selon l'OCDE, soit une amélioration inférieure aux 0,5 point de PIB constatés pour le déficit budgétaire. Il s'agit d'un résultat logique, sachant que la croissance en 2004 a été supérieure à son niveau tendanciel.
Il est clair que si, même en période de haute conjoncture, le déficit reste à un niveau proche du déficit maximum autorisé par le traité de Maastricht, il est difficile de faire jouer les stabilisateurs automatiques en cas de retournement de l'activité économique.
La Cour des comptes a, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2004, multiplié les observations critiques.
C'est ainsi qu'elle a souligné l'importance des reports de charges sur l'exercice suivant, notamment dans le cas des crédits de la Défense. Ainsi, la fin de la gestion 2004 pour le ministère concerné a été marquée par une suspension des paiements sur les dépenses en capital dès les premiers jours du mois de décembre. En ce qui concerne le programme « Rafale », l'insuffisance des crédits de paiement a conduit à différer le versement des acomptes, ce qui a occasionné un surcoût de près de 12 millions d'euros.
La Cour des comptes relève également que le montant total des opérations comptabilisées en période complémentaire a augmenté par rapport à l'exercice précédent pour passer de 11,7 milliards en 2003 à 13,2 milliards d'euros en 2004. Elle conclut que « le recours à la période complémentaire n'a pas le caractère exceptionnel qui devrait être le sien, et s'en éloigne même chaque année »11(*).
Cela tient, pour une large part, au vote tardif de la loi de finances rectificative, ainsi que, à un moindre degré, à des facteurs structurels : insuffisante diligence de certains ordonnateurs, lourdeur des règlements réciproques entre l'Etat et d'autres entités publiques, modalités de sortie des mesures de régulation budgétaire, investissements lourds ne pouvant être effectués que dans le cas des procédures nécessairement lentes des marchés publics, etc.
Pour la Cour des comptes, le collectif de fin d'année était « inutile, s'agissant des ouvertures nettes de crédits nouveaux. Au demeurant, il a fallu reporter une partie de ces crédits sur 2005 pour éviter la contradiction avec l'objectif de limitation des dépenses au montant des crédits arrêté par la LFI »12(*).
Sa conclusion est sévère : « en définitive, si l'objectif de dépenses fixé par la loi de finances initiale pour 2004 a été optiquement atteint, la gestion quotidienne des crédits ne donne pas une idée claire de la ligne suivie. L'objectif est atteint, non par des réformes portant sur les structures ou les actions de l'Etat, mais par de simples et multiples ajustements conjoncturels »13(*).
La règle du « zéro volume » n'a pas pu empêcher une indéniable progression des dépenses publiques. De 2002 à 2005, les crédits en loi de finances initiale ont augmenté de 16,3 milliards d'euros (13,8 milliards d'euros en retenant la loi de finances initiale pour 2002 rebasée).
D'une certaine manière, elle apparaît insuffisamment contraignante. Elle a en effet été assise sur le niveau de dépense particulièrement élevé constaté en 2002. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport précité, elle ne tient pas compte de l'évolution des autres catégories de dépenses, consommées par d'autres canaux, que sont les prélèvements sur recettes, les remboursements et dégrèvements d'impôts et les dépenses fiscales.
Elle est par ailleurs moins exigeante que celle en vigueur en Allemagne, qui prévoit une stabilisation des crédits en valeur et non pas en volume.
Dans cette perspective, il paraît nécessaire de s'interroger sur l'adoption d'une règle « zéro valeur », seule à même d'inciter l'Etat à produire des réformes structurelles substantielles.
Sans substituer aux observations que certains rapporteurs spéciaux vont être amenés à faire au cours de la discussion du présent projet de loi de règlement en séance publique, votre rapporteur général a voulu, en s'appuyant sur les observations contenues dans le rapport précité de la Cour des comptes, apporter un éclairage sur l'exécution budgétaire dans certains départements ministériels.
La loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI n° 2002-1094) du 29 août 2002 a prévu d'affecter, sur la période 2003 à 2007, 2.750 millions d'euros14(*). A l'issue des deux premières années, 1.461,4 millions d'euros de dépenses ont été réalisés, soit 53 % de l'enveloppe totale. Si les crédits de personnels ont fait l'objet d'une progression conforme à la programmation, les investissements (immobilier et équipements informatiques et de transmission) connaissent un certain retard.
Les emplois budgétaires de la police nationale s'élevaient en loi de finances initiale pour 2004 à 144.603 pour un effectif réel en 2004 de 146.713 agents, soit un surnombre global de 2.110 agents. Les surnombres d'agents du corps d'encadrement15(*) de la police nationale ont donné lieu à un début de résorption en 2002, qui n'a pas été poursuivi en 2003 et 2004. Selon le ministère, ces surnombres n'ont pas vocation à être résorbés par les créations d'emploi dans le cadre de la LOPSI.
Evolution des surnombres dans le corps de maîtrise et d'application
Surnombres autorisés
Source : contrôleur financier auprès du ministre de l'intérieur
La masse salariale de la police nationale s'élève en 2004 à 4,6 milliards d'euros. Elle a progressé de 2,7 % par rapport à 2003 et représente 85,6 % des dépenses de fonctionnement. Pour la première année, les dépenses réelles ne dépassent plus les crédits votés en loi de finances initiale.
La police nationale a initié en 2004 une expérimentation de rémunération au mérite avec le versement d'une prime de résultats exceptionnels, créée par un décret du 21 juillet 2004, pour une enveloppe de crédits de 5 millions d'euros. Cette prime est attribuée selon trois régimes :
- à titre collectif, en fonction des résultats mesurés à partir d'indicateurs définis par le ministre de l'intérieur et obtenus par tout ou partie des personnels (...) ; le montant annuel de la prime est alors fixé à 400 euros ;
- à titre individuel à raison de la qualité des services rendus dans l'exercice des missions opérationnelles ou de soutien de la police nationale, le montant de base est fixé à 100 euros, auquel peut être appliqué un coefficient multiplicateur compris entre 1 et 5 ;
- à titre collectif au titre de la participation à un événement exceptionnel au plan national.
Ce dispositif, potentiellement ouvert à de nombreux bénéficiaires, à fait l'objet d'un ciblage évitant la dispersion de l'enveloppe de crédits : 17.279 primes de résultats exceptionnels ont été attribués (soit 12 % des personnels concernés), pour un montant moyen de 289 euros.
Un protocole d'accord a été signé le 17 juin 2004 par le ministre et la quasi-totalité des organisations syndicales, portant réforme des corps et des carrières de la police nationale. Il s'applique pour la période 2004 à 2012 et le coût des mesures prévues est estimé à 430 millions d'euros16(*). Cette réforme vise à renforcer l'efficacité opérationnelle de la police nationale.
Les mesures portent sur la déflation des corps de commandement et d'encadrement, ainsi que de conception et de direction, le repyramidage entre les corps, des revalorisations indiciaires, la professionnalisation des agents, la valorisation de la fonction administrative, le renforcement de la motivation et la récupération du potentiel de travail.
Les premières mesures ont commencé à s'appliquer au 1er octobre 2004, pour un coût en 2004 de 10,6 millions d'euros.
D'une façon générale, l'importance des reports de crédits relativise la portée effective de l'autorisation budgétaire. Certes, les montants reportés ont fait l'objet, pour les exercices auxquels ils se rapportent, d'un vote en loi de finances. Mais le total des reports sur l'année traitée par la loi de finances initiale n'est pas encore connu au moment du vote.
Le Parlement se prononce donc sur des crédits auxquels peuvent s'ajouter, à la discrétion du gouvernement dans la limite de ce qui n'est pas consommé, des crédits supplémentaires. La faculté de pratiquer des reports dits « libres d'emploi », c'est-à-dire ne correspondant pas à des dépenses engagées, constitue une incitation structurelle sinon à l'approximation de la prévision, du moins à des facilités de gestion que l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959 n'avait évidemment pas vocation à systématiser.
Ainsi, pour préserver la portée de l'autorisation parlementaire, votre rapporteur général préconise l'annulation des crédits véritablement libres d'emploi en fin d'exercice.
Certes, les chapitres sur lesquels ces reports peuvent s'effectuer librement sont limitativement énumérés à l'état H de la loi de finances. Mais la section « travail » en est un important pourvoyeur : ils y représentent plus de 85 %.
Or, si la LOLF devrait banaliser les reports en supprimant l'énumération limitative, elle n'en limitera pas moins le volume, fixé à 3 % au sein d'un même programme.
Si la fongibilité des crédits facilitera les redéploiements, le taux fixé par la LOLF reste à rapprocher de celui du volume des reports pratiqués ces derniers exercices dans le périmètre du budget du travail : 1,39 milliard d'euros de reports sur l'exercice 2001, 1,58 milliard d'euros sur 2002, puis 1,679 milliard d'euros sur 2003, soit 10,65 % du budget pour 2003.
L'analyse de l'exécution 2002 avait fait craindre un effet « boule de neige » des reports. Pour 2002, le montant du budget du travail s'élevait, en loi de finances initiale, à 16,75 milliards d'euros. En regard, le montant de la dépense, qui ressortait à 16,62 milliards d'euros, représentant 99,2 % du budget initial, pouvait paraître relativement bien ciblé. En réalité, le total du montant des crédits ouverts s'est avéré largement supérieur, ressortant à 18,31 milliards d'euros. En effet, les crédits du travail avaient été abondés par des reports, par des fonds de concours, ainsi qu'en lois de finances rectificatives.
Au total, il apparaissait que le montant total des crédits sans emploi en 2002 (1,7 milliard d'euros correspondant à plus de 10 % des crédits initiaux) s'avérait suffisant pour permettre de nouveaux reports en 2003 d'un montant encore supérieur à ceux de 2002, et alimenter ainsi le cycle de l'incertitude.
Heureusement, le 1,132 milliard d'euros de reports comptabilisé sur l'exercice 2004 n'a représenté que 3,5 % du budget pour 2004, ce qui augurait favorablement du respect des limites posées par la LOLF, et a mis fin à l'effet « boule de neige ».
Cependant, le montant des reports a rebondi à 1,388 milliard d'euros sur l'exercice 2005, soit 4,3 % des crédits pour 2005. Ce volume, permis par une moindre consommation des crédits dévolus aux exonérations générales de charges sociales en 2004, est excessif : au lieu de procéder à l'annulation17(*) des crédits sans emploi, le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale a préféré afficher une modération des inscriptions budgétaires que contredira la dépense.
Il était possible de lire dans plaquette de présentation de son budget 2005 que « la dépense prévue au titre des allègements généraux de cotisations sociales progressera de 600 millions d'euros en 2005 par rapport à 2004, pour atteindre 17,7 milliards d'euros (dont 17,1 milliards seront financés par des crédits du PLF 2005 et 600 millions par report de crédits 2004) ».
Le volontarisme excessif de certaines évaluations
La préférence qu'affiche le gouvernement actuel pour le secteur marchand l'a conduite à attribuer avec parcimonie les crédits dévolus aux contrats emploi-solidarité (CES), qui sont le principal contrat aidé du secteur non marchand. Or, en 2003 comme en 2004, l'évolution décevante de la conjoncture économique a eu raison d'une inflexion des crédits qui comprenait aussi une dimension emblématique.
Ainsi, dès l'automne 2002, la dégradation de la situation de l'emploi avait conduit le gouvernement à réviser à la hausse ses prévisions en matière de nouveaux CES : 160.000 entrées au lieu de 80.000 budgétées. A cet effet, il a été simplement décidé de reporter sur l'exercice 2003 une partie des crédits disponibles en 2002 qui se trouvaient libres d'emploi. Encore ces reports ont-ils été insuffisants, car ce sont finalement 239.000 entrées qui devaient avoir lieu en 2003.
En 2004, le nombre d'entrées s'est à nouveau avéré supérieur aux prévisions budgétaires : 233.000 nouveaux CES contre 170.000 budgétés. Cette fois ci, les crédits nécessaires au financement des entrées supplémentaires, soit 174 millions d'euros, ont été ouverts en loi de finances rectificative.
Votre rapporteur général prend acte des inflexions opérées en faveur des personnes les plus éloignées de l'emploi compte tenu d'un environnement économique défavorable, mais s'étonne de contradictions aussi manifestes entre le budget voté par le Parlement et la réalité des choses.
Dans le même ordre d'idées, les crédits consacrés à l'accompagnement des restructurations ont été sous-évalués. En particulier, les effectifs concernés par le dispositif de cessation anticipée des travailleurs salariés (CATS) sont passés de 20.200 fin 2003 à 25.900 fin 2004, alors que la loi de finances initiale ne prévoyait que 19.600 bénéficiaires à cette échéance.
Le retard des nouveaux dispositifs d'insertion
Le contrat d'insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA), créé par la loi du 18 décembre 2003, n'a encore donné lieu à aucune dépense, ce qu'explique l'opposition de nombreux conseils généraux à ce dispositif pour lequel 20 millions d'euros avaient été inscrits en loi de finances.
Pas davantage le CIVIS18(*) « association » n'a donné lieu à des versements de l'Etat. En effet, le CNASEA19(*) n'a pas été remboursé des frais engagés au titre des 1.125 bénéficiaires -contre 8.300 attendus- à fin 2004.
Enfin, le contrat « jeune en entreprise », avec une dépense de 272,5 millions d'euros, n'a donné lieu qu'à une consommation de 65,4 % de la dotation initiale.
Lors des inscriptions budgétaires pour 2004, la reprise des méthodes de prévision du FOREC20(*), qui s'opèrent en droits constatés, a grossi l'évaluation des crédits réellement nécessaires.
Au total, un report de charges de 722 millions d'euros a été constaté au titre des compensations d'exonérations de cotisations sociales, dont 454 millions d'euros se rapportent aux acomptes pour l'année 2004 et 268 millions d'euros au titre de régularisations pour les années antérieures.
Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 2004.
Le présent article a pour objet de présenter, sous forme de tableau synthétique, les résultats définitifs de l'exécution de 2004 conformément à l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui dispose que « le projet annuel de loi de règlement constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année ». Le présent projet de loi reste en effet soumis à l'ordonnance précitée en application de l'article 6721(*) de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 (LOLF).
Le présent article fixe, d'une part, le résultat des opérations à caractère définitif du budget général ainsi que des budgets annexes et des comptes d'affectation spéciale, et d'autre part, le résultat des opérations à caractère temporaire en le présentant par catégorie de comptes spéciaux.
Après s'être établi à - 57,128 milliards d'euros en 2003, le solde des opérations définitives de l'Etat est arrêté à - 45,332 milliards d'euros.
Le solde des opérations temporaires hors opérations avec le FMI est de + 1,452 milliard d'euros, contre + 0,182 milliard d'euros en 2003.
Le solde général hors opérations avec le FMI et hors Fonds de stabilisation des changes (FSC) est de - 56,947 milliards d'euros, contre - 43,881 milliards d'euros en 2003.
Commentaire : le présent article a pour objet de fixer le montant définitif des recettes du budget général pour 2004.
Le montant définitif des recettes du budget général de l'année 2004 est arrêté à 309.955.621.688,49 euros.
Les recettes fiscales brutes s'élèvent à 330,123 milliards d'euros, en augmentation de 7,9 % par rapport à 2003 et supérieures de 2,9 % aux prévisions de la loi de finances initiale. Les recettes fiscales nettes, de 265,653 milliards d'euros, sont en augmentation de 10,8 % par rapport à 2003, et supérieures de 3,6 % aux prévisions de la loi de finances initiale.
Les recettes non fiscales hors fonds de stabilisation des changes (FSC) représentent 36,2 milliards d'euros, en augmentation de 10,7 % par rapport à 2003.
Les recettes de fonds de concours, qui s'élèvent à 4,8 milliards d'euros, sont en augmentation de 6,7 % par rapport à 2003.
Enfin, les prélèvements sur recettes s'établissent à 61,2 milliards d'euros, en progression de 15,7 % par rapport à 2003.
Réunie le mercredi 5 octobre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a examiné le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° (2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale, portant règlement définitif du budget 2004.
Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que si le projet de loi de règlement du budget 2004 relevait encore de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, l'entrée en vigueur de la LOLF en changeait le contexte. Il a précisé en effet que le projet de loi de règlement, du budget 2006 serait le premier à l'occasion duquel il serait possible de rapprocher les objectifs de leurs indicateurs de résultats.
Il a considéré que l'exécution du budget de l'année 2004 offrait plusieurs motifs de satisfaction, avec des dépenses stables en volume, des recettes fiscales supérieures de 10 milliards d'euros aux prévisions et une réduction du déficit budgétaire de 13 milliards d'euros. A ce titre, il a rendu hommage à M. Alain Lambert, alors ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, pour la prudence des hypothèses économiques retenues dès l'élaboration du projet de loi de finances initiale pour 2004, considérant que l'optimisme ne devait pas être de mise pour la définition des hypothèses économiques servant de base à un projet de loi de finances. Il a, néanmoins, souligné la persistance de plusieurs motifs d'inquiétude : un déficit structurel des administrations publiques de 3,5 % du PIB, un déficit primaire significatif de 5,8 milliards d'euros, et la réapparition d'une tentation de pilotage du solde en fin d'exercice. S'efforçant de tirer les leçons de l'exécution de l'année 2004, il a estimé que l'augmentation des prélèvements sur recettes, qui avaient crû de plus de 50 % entre 1999 et 2004, montrait qu'on ne pouvait se contenter de raisonner sur les seules dépenses de l'Etat, et que les réductions d'impôt n'étaient concevables que si elles avaient pour contrepartie une réduction effective des dépenses.
Il a rappelé que, grâce au dynamisme de la demande intérieure, la croissance du PIB avait été nettement supérieure en 2004 aux prévisions du gouvernement et du consensus des conjoncturistes, qui, en octobre 2003, étaient toutes deux de 1,7 %, soit un taux sensiblement inférieur à la croissance observée de 2,3 %. Il a indiqué que, hors fonds de concours (ces derniers ne figurant jusqu'à maintenant qu'en loi de règlement), par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, les recettes de l'Etat avaient été accrues de 7,404 milliards d'euros par la loi de finances rectificative pour 2004, et que le présent projet de loi de règlement les accroissait de 2,525 milliards d'euros supplémentaires, soit une augmentation totale de 9,929 milliards d'euros. Il a précisé que cette réévaluation provenait presque exclusivement des recettes fiscales, dont la composante la plus dynamique était celle de l'impôt sur les sociétés (+ 6,8 milliards d'euros). Il a indiqué que ce surplus de recettes fiscales ne provenait que pour une faible part des effets directs du supplément de croissance, sa principale cause étant une élasticité des recettes fiscales au PIB nettement supérieure à la prévision du gouvernement. Il a considéré que le gouvernement avait, alors, fait preuve d'une certaine prudence dans l'annonce des surplus de recettes fiscales, puisque les recettes fiscales finalement constatées avaient été supérieures de 3,3 milliards d'euros à celles prévues en loi de finances rectificative. Il a précisé que cette sous-estimation des plus-values de recettes fiscales provenait de celle des plus-values d'impôt sur les sociétés : si les bonnes rentrées de cet impôt avaient été révélées dès le versement du deuxième acompte, c'est-à-dire dès le mois de juin, il a fallu attendre le versement du quatrième acompte, qui a lieu au mois de décembre de chaque année, pour avoir confirmation de ce que l'objectif de la loi de finances initiale pour 2004 serait dépassé .
M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que la fixation d'une norme de dépense « zéro volume » avait conduit, lors de l'élaboration du projet de loi de finances initiale pour 2004, à dégager des économies significatives, afin de faire face à l'augmentation des dépenses obligatoires, de l'ordre de 3 milliards d'euros, et de financer les priorités du gouvernement, évaluées à 2 milliards d'euros. Il a déploré que l'exercice 2004 ait fait apparaître un solde net des reports vers 2005, par rapport à ceux provenant de 2003, de 1,75 milliard d'euros, puisque le montant des crédits reportés sur l'année suivante avait été supérieur à celui reporté l'année précédente, contrairement à ce qui s'était passé en 2001 et en 2002. Il a estimé que l'exercice 2004 illustrait ainsi la difficulté à se conformer aux dispositions désormais applicables de l'article 15 de la LOLF, qui limitaient à 3 % des crédits initiaux le montant des crédits pouvant être reportés. Il a indiqué que quatre décrets d'avances avaient ouvert 1,36 milliard d'euros de crédits supplémentaires, essentiellement au profit des ministères de la défense, de l'enseignement supérieur et de la recherche, du travail et de l'action sociale. Il a ajouté que la régulation budgétaire avait consisté en des mises en réserve de crédits comparables à celles opérées en 2003, de l'ordre de 4 milliards d'euros, et en des annulations moindres en 2004 qu'en 2003 (0,9 milliard d'euros, contre 2,4 milliards d'euros). Il a rappelé que la loi de finances rectificative pour 2004 avait ouvert plus de 4 milliards d'euros de crédits supplémentaires, et annulé plus de 1,3 milliard d'euros de crédits. Enfin, il a souligné que le déficit budgétaire avait été ramené à 43,9 milliards d'euros en 2004, contre 55,1 milliards d'euros en loi de finances initiale, et 56,9 milliards d'euros en exécution pour 2003, de sorte que le déficit de l'ensemble des administrations publiques avait été limité à 3,6 % du PIB en 2004, conformément à l'engagement du gouvernement, ce dont il a félicité M. Alain Lambert.
M. Adrien Gouteyron, a félicité M. Philippe Marini, rapporteur général, pour la clarté de sa présentation. M. Alain Lambert a estimé qu'il était difficile de s'appuyer sur le consensus des économistes pour prévoir les recettes fiscales, que la commission pourrait améliorer ses prévisions de recettes d'impôt sur les sociétés en suivant un échantillon de grandes entreprises, que les reports de crédits vers 2005 montraient l'inutilité d'ouvrir des crédits supplémentaires en loi de finances rectificative de fin d'année, que la sous-budgétisation était une pratique contestable, à laquelle la commission pourrait utilement consacrer des développements dans le cadre des rapports budgétaires, et que la commission devait s'intéresser davantage aux comptes de l'ensemble des administrations publiques, ce qui impliquait une plus grande vigilance quant à l'évolution des comptes sociaux.
Mme Nicole Bricq a déploré l'ampleur de la régulation budgétaire en 2004. Elle a estimé que les dépenses avaient augmenté de 4,5 %, contrairement à la règle du « zéro volume », et que le budget 2004 était « un budget en trompe-l'oeil ». Elle s'est étonnée que les plus-values de recettes fiscales en 2004 n'aient pas été qualifiées de « cagnotte » et n'aient pas été utilisées pour financer des dépenses supplémentaires. Elle a relevé, enfin, que l'hypothèse de croissance économique retenue pour l'élaboration du projet de loi de finances pour 2006 était supérieure à celle du consensus des conjoncturistes.
M. Maurice Blin a souligné l'écart entre prévisions et réalisations ainsi que le montant des dépenses de protection sociale, et s'est interrogé sur le montant respectif des dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'Etat.
M. Yves Fréville a insisté sur la difficulté de prévoir les points de retournement de la conjoncture, sur le contraste entre les bons résultats de l'exécution budgétaire en 2004 et les mauvais résultats des organismes de protection sociale, et sur le fait que la capacité de financement des administrations locales avait été légèrement négative en 2004. Il a jugé nécessaire d'instaurer un débat annuel sur les finances de l'ensemble des administrations publiques, évoquant à cet égard une possible révision de la LOLF. Il a affirmé qu'une partie des augmentations de recettes des organismes divers d'administration centrale, en 2004, provenait d'une contribution d'EDF et d'Areva au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) en contrepartie de la prise en charge par ce dernier de la responsabilité du démantèlement des sites nucléaires. Il a souligné que le ministère de la défense était à l'origine d'une partie importante des reports de crédits, en particulier en raison des modalités de financement des opérations extérieures (OPEX).
M. Jean Arthuis, président, a estimé que la loi de finances rectificative pour 2004 avait, non seulement rectifié la loi de finances initiale pour 2004, mais aussi celle pour 2005.
M. Michel Charasse a considéré que les reproches faits par la Cour des comptes au sujet de la régulation budgétaire étaient généralement infondés, que la LOLF n'aurait probablement pas d'impact significatif sur l'évolution des finances publiques, et a préconisé que les dépenses militaires correspondant à la mise en oeuvre des engagements internationaux de la France, soient financées par un impôt adopté dans le cadre d'une loi de finances rectificative de fin d'année.
M. Jean-Jacques Jégou a considéré qu'il était possible de mieux prévoir les recettes de l'impôt sur les sociétés et qu'il n'était pas souhaitable d'effectuer des allégements d'impôts non gagés par une diminution parallèle des dépenses publiques. Il a souligné, faisant état de sa qualité de rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale et de membre du comité de surveillance du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), que ce fonds était endetté à hauteur de 3,2 milliards d'euros en 2004, et que le déficit d'exécution du Fonds pour 2005 était de l'ordre de 1,7 milliard d'euros. Compte tenu des remarques faites par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2005, il s'est inquiété du coût qui pourrait résulter pour l'Etat de la situation financière du FFIPSA. Il a regretté que la commission ne puisse se saisir que pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
M. Jean Arthuis, président, a regretté l'ampleur des reports de crédits vers l'année 2005. Il a considéré que l'ensemble des mesures fiscales devaient apparaître en loi de finances initiale, et que la distinction de la discussion du financement de l'Etat et de celle du financement de la sécurité sociale était « artificielle ». Il a estimé que l'une des principales novations de la LOLF, sur laquelle il fondait de grands espoirs, serait de permettre, lors de la discussion des projets de loi de règlement, un examen approfondi de la gestion de l'exercice précédent. Il a rappelé, à cet égard, qu'à l'initiative de la commission, la conférence des Présidents avait prévu, par anticipation de la discussion au « format LOLF » du projet de loi de finances pour 2006, de prévoir lors de la discussion du projet de loi de règlement pour 2004 des débats sectoriels interactifs, afin de mieux associer les « ministères gestionnaires » et, en l'espèce, le ministre des affaires étrangères, le ministre de l'agriculture et de la pêche, ainsi que le ministre de la culture et de la communication.
M. Michel Charasse a, lui aussi, estimé que la LOLF permettrait de revaloriser la loi de règlement. Il a jugé nécessaire que chaque rapporteur spécial demande la liste complète des dépenses ordonnées par le ministre responsable des programmes dont il a la charge, afin d'identifier les dépenses ne correspondant pas à l'objet des politiques menées.
M. Alain Lambert a considéré que de telles dépenses ne pouvaient représenter qu'un montant infinitésimal.
En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé qu'il pourrait être utile que la commission suive un échantillon de grandes entreprises pour mieux prévoir les recettes d'impôt sur les sociétés, qu'il fallait instaurer un débat relatif à l'arrêté des comptes de l'ensemble des administrations publiques, que la régulation budgétaire était une nécessité, que les plus-values de recettes fiscales en 2004, ayant été annoncées par le gouvernement au fur et à mesure de leur constatation, ne pouvaient être assimilées à la « cagnotte » de 1999, que la maîtrise de la dépense sociale était un enjeu essentiel, et que la contribution d'EDF et de la Cogema au financement du CEA avait été justifiée. Il a indiqué que la répartition des dépenses de l'Etat entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement figurait au sein du présent projet de loi de règlement. Il a, en outre, annoncé que la commission allait interroger le gouvernement sur les cas de sous-budgétisation qu'elle aurait identifiés.
M. Michel Charasse a jugé que la loi de règlement du budget 2006 serait une « loi de règlement d'excuses », et que la commission devait indiquer, à l'avance, quelles justifications elle accepterait en cas de non atteinte des objectifs fixés par la loi de finances initiale.
En réponse à M. Yann Gaillard qui s'interrogeait sur le calendrier de discussion des prochaines lois de règlement, M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette discussion devait, selon lui, avoir lieu au plus tard au mois de juin.
A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'ensemble des articles puis l'ensemble du projet de loi de règlement du budget pour 2004.
* 1 Rapport préliminaire présenté en application des articles 48 et 58-3° de la loi organique relative aux lois de finances page 21.
* 2 « Les sept piliers de la sagesse budgétaire » rapport n° 444 (2004-2005).
* 3 Op. cit. pages 43 et 44.
* 4 Rapport économique, social et financier pour 2004 pages 5 et 6.
* 5 Hors remboursements et dégrèvements d'impôts, hors recettes d'ordre relatives à la dette.
* 6 Décret n° 2004-962 du 9 septembre 2004.
* 7 Hors remboursements et dégrèvements d'impôts et recettes d'ordres en atténuation des charges de la dette.
* 8 Ainsi que l'avance sur le montant des impositions revenant aux collectivités territoriales et les provisions sur commande de tiers à exécuter des comptes de commerce.
* 9 En 2004, pour la première fois depuis que les programmes de stabilité existent, l'objectif de croissance des dépenses des administrations publiques, de 1,5 % en termes réels, a été tenu.
* 10 En pourcentage du PIB, celui-ci est égal au taux d'intérêt apparent de la dette moins le taux de croissance du PIB en valeur que multiplie le ratio dette sur PIB à la fin de l'exercice précédent.
* 11 Rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2004 (rapport sur les résultats et la gestion budgétaire) page 6.
* 12 Rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2004 (rapport préliminaire) page 11.
* 13 Rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2004 (rapport préliminaire) page 21.
* 14 Soit : 1.570 millions d'euros pour les personnels (6.500 créations d'emplois), dont 221,8 millions d'euros ont été réalisés en 2003 et 2004 (2.900 emplois créés en 2003 et 2004) ; les mesures prises ces deux années ont un impact financier global sur la période de programmation de 1.048,3 millions d'euros ; 1.180 millions d'euros destinés à l'équipement des services, dont 413,1 millions d'euros ont été réalisés en 2003 et 2004.
* 15 Nouvelle appellation du corps de maîtrise et d'application depuis le décret du 23 décembre 2004.
* 16 Jusqu'en 2007, les mesures seront financées au titre des crédits LOPSI et certaines mesures seront financées par redéploiements internes (par exemple, les repyramidages des corps).
* 17 Ou au remboursement de ses dettes : la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2004 souligne, en effet, que « l'Etat reste redevable de 1.382 millions d'euros à l'égard de l'ACOSS et de la CCMSA au titre d'anciens contentieux ayant entraîné sa condamnation à payer - dette textile (320 millions d'euros), cotisations d'allocations familiales dans le secteur des BTP (139 millions d'euros) - et de désaccords sur les modalités de calcul des régularisations du FOREC pour 2000 (841 millions d'euros) et pour 2001 (82 millions d'euros) ».
* 18 Contrat d'insertion dans la vie sociale.
* 19 Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles.
* 20 A compter de 2000, la création du FOREC (fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale) s'était traduite par une débudgétisation massive, le budget du travail se voyant priver, au profit de l'établissement public, des crédits destinés à compenser les exonérations générales de cotisations sociales. Pour 2004, le FOREC a été supprimé, entraînant la « rebudgétisation » de ces exonérations.
* 21 Article 67 : « Sous réserve des dispositions prévues aux articles 61 à 66, l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 précitée est abrogée le 1er janvier 2005. Toutefois, ses dispositions demeurent applicables aux lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures.
Sous réserve des articles 61 à 66 et de la dernière phrase de l'alinéa précédent, la présente loi organique entre en vigueur le 1er janvier 2005 ».

References: l'article 41
 l'article 15
 l'article 57
 l'article 35
 l'article 6721
 l'article 15