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Timestamp: 2019-10-24 00:26:57+00:00

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﻿ SENTENCIA C-789 DE SEPTIEMBRE 24 DE 2002
SENTENCIA C-789 DE 24 DE SEPTIEMBRE DE 2002
CONTENIDO:RÉGIMEN DE TRANSICIÓN EN PENSIONES. SITUACIÓN DE QUIENES RENUNCIARON AL SISTEMA DEL I.S.S. Y VUELVEN A ÉL. SE DECLARAN EXEQUIBLES CONDICIONALMENTE LOS INCISOS 4 Y 5 DEL ARTÍCULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993.
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:372 DE DICIEMBRE DE 2002, PÁG.2735
Sentencia C-789 de septiembre 24 de 2002
SITUACIÓN DE QUIENES RENUNCIARON AL SISTEMA DEL I.S.S. Y VUELVEN A ÉL
Ref.: Expediente D-3958
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 36, inciso 4º y 5º de la Ley 100 de 1993.
Demandante: Luis Eduardo Hernández Delgado.
Bogotá, D.C., veinticuatro de septiembre de dos mil dos
La Sala de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Eduardo Hernández Delgado demandó el artículo 36, incisos 4º y 5º de la Ley 100 de 1993 “por el cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
A continuación se transcribe el texto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41148 del 23 de diciembre de 1993. Se resaltan y subrayan los apartes normativos demandados:
ART. 36.—Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizando anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.
Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.
PAR.—Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1º) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley al Instituto de Seguros Sociales, a las cajas fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio”.
En su criterio, “el régimen de transición constituye un derecho laboral concreto, adquirido por quienes al entrar a regir la Ley 100 de 1993 cumplían los presupuestos previstos en el inciso 4º del artículo 36 (se refiere al inc. 2º (1) ), garantizado por el artículo 58 de la Constitución Nacional”.
(1) Según el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las condiciones para acceder al régimen de transición son que las personas “al momento de entrar en vigencia el sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres o 15 o más años de servicios cotizados" y que en ese momento se encuentren afiliados a un sistema de seguridad social en pensiones.
Desde la perspectiva del demandante, el legislador no podía dejar de aplicar el régimen de transición a quienes cumplieran las condiciones de edad y tiempo de servicios fijadas en el inciso segundo del artículo 36, porque las personas se afiliaran voluntariamente al nuevo sistema de ahorro individual con solidaridad, de acuerdo con la opción consagrada en el inciso cuarto de la Ley 100 de 1993 (2) . Del mismo modo, tampoco podía excluir a quienes, habiendo escogido inicialmente el sistema de ahorro individual con solidaridad, se trasladaran nuevamente al de prima media con prestación definida.
(2) Los beneficios consisten en que a los destinatarios del régimen de transición se les aplicará el régimen anterior en el cual estuvieran afiliados a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, en lo que tiene que ver con “La edad para acceder a la pensión de vejez el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez ...”.
Finalmente, el actor considera que los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 vulneran el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución. Mediante tales incisos se está excluyendo a personas que cumplían con los requisitos para acceder al régimen de transición cuando entró en vigencia la ley, por la sola circunstancia de haberse trasladado al régimen de ahorro individual con solidaridad, incluso a pesar de que con posterioridad se hayan trasladado nuevamente al régimen de prima media con prestación definida.
En este sentido, no se presenta vulneración alguna al citado artículo, si se tiene en cuenta que tratándose del derecho a la pensión, la jurisprudencia ha establecido que tal derecho solo se adquiere cuando se ha cumplido la edad y el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas, en caso contrario, se trata solo de una expectativa que puede ser modificada en cualquier tiempo por el legislador. En este orden de ideas afirma que, “No se puede sostener que cuando se ha cumplido la edad o el tiempo de servicios previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario del régimen de transición se está frente a una situación jurídica concreta o un derecho adquirido, pues dichos requisitos sólo dan la posibilidad de pensionarse con la edad y el tiempo previsto en la legislación anterior, pero en todo caso mientras no se hayan cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicio o número de semanas requeridas para acceder a la pensión, no hay derecho adquirido“.
La regla que consagra el inciso 4º demandado, es consecuencia de la aplicación del régimen de ahorro individual con solidaridad teniendo en cuenta que el mismo no implica un régimen de beneficio definido. En este orden de ideas, “Sostener que una persona que se encuentra en el régimen de ahorro individual puede invocar el régimen de transición implicaría entonces que no existe la posibilidad de optar entre un régimen y otro, y que en últimas siempre existe el régimen de prima media, lo cual desconoce tanto la diferente naturaleza de los dos regímenes así como el hecho que la propia Corte Constitucional ha señalado que el constituyente otorgó al legislador la facultad de organizar el régimen de seguridad social y optar por diversas alternativas”.
El señor Procurador General de la Nación, en concepto 2881 recibido el quince (15) de mayo de 2002, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los incisos cuarto y quinto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación.
Establece que el régimen de transición consagrado en la norma demandada se constituye en un beneficio reconocido por el legislador a los trabajadores del régimen de prima media con prestación definida, para quienes tuvieran alguno de los requisitos de edad o tiempo de servicio o semanas de cotización, siempre y cuando en uno y otro caso estuviere vigente la relación laboral.
Lo anterior en virtud de la facultad que el legislador le concede al afiliado de escoger de manera libre y espontánea cualquiera de los regímenes solidarios y excluyentes al cual quiere pertenecer, constancia que debe quedar por escrito al momento de la vinculación o del traslado. Teniendo en cuenta lo anterior, una vez el afiliado concreta su voluntad en la situación prevista en el régimen de transición, la misma se torna en irrevocable, hecho que no desconoce la Constitución.
2.1. Consideración preliminar: cosa juzgada relativa sobre el inciso 4º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
La Corte, en Sentencia C-410 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), ya se había pronunciado en relación con el inciso 4º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, declarándolo exequible en relación con el cargo formulado en tal ocasión, que consistía en que la diferencia en la edad de jubilación entre hombres y mujeres era contraria a la Carta Política (3) . En aquella oportunidad, la Corte resolvió:
(3) Al comienzo de sus consideraciones la Corte sintetiza el cargo formulado en aquella oportunidad, de la siguiente manera: “Conforme a los términos de la demanda que en esta ocasión decide la Corte, el único argumento que el actor esgrime para fundar la inconstitucionalidad, cuya declaratoria pide a esta corporación, radica en que los apartes acusados de los artículos 33, 36, 61, 64, 65, 117 y 133 de la Ley 100 de 1993, mediante la cual “se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, quebrantan el artículo 13 superior al establecer para variados efectos, entre los que se destacan el acceso a la pensión de vejez y el disfrute de la pensión sanción, un requisito de edad que difiere según el trabajador sea de sexo femenino o masculino; es así como, en sentir del demandante, las mujeres resultan favorecidas por el señalamiento de una edad menor que la exigida a los varones, a quienes, en consecuencia, se discrimina“.
"ART. 36.—Inciso primero, inciso segundo en lo acusado y el inciso cuanto en su totalidad" (resaltado fuera de texto).
En la medida en que el cargo planteado en aquella oportunidad difería sustancialmente del que ahora se plantea, y como quiera que la sentencia C-410 de 1994 circunscribe expresamente su pronunciamiento al cargo formulado en aquella oportunidad, sobre este inciso no recae el fenómeno de la cosa juzgada constitucional consagrado en el artículo 243 de la Constitución. Por lo tanto, la Corte puede pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Carta Fundamental.
2.3. Recuento de los cargos de la demanda.
De tal modo, las disposiciones consagradas en los incisos 4º y 5º del artículo 36 que excluyen del régimen de transición a quienes hayan renunciado voluntariamente al sistema de prima media con prestación definida, es inconstitucional. Específicamente porque:
a) El acceso al régimen de transición, según el cual las personas conservan la edad, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión contemplados en el régimen anterior al cual estaban afiliados, es un derecho adquirido, protegido por el artículo 58 de la Constitución.
c) Así mismo, hace parte del derecho al trabajo (C.N., art. 25), y en particular, de los beneficios laborales mínimos irrenunciables que debe contener el estatuto del trabajo, conforme al artículo 53 ibídem y;
De conformidad con los incisos demandados, no serán beneficiarios del régimen de transición quienes se hayan trasladado voluntariamente al sistema de ahorro individual con solidaridad (inc. 4º), así posteriormente se hayan devuelto al de prima media con prestación definida (inc. 5º), a pesar de que cumplieran con la edad, y afiliación vigente. A estas personas, en lugar de aplicárseles las condiciones del régimen anterior al cual estaban afiliados, se les aplican las disposiciones generales de la Ley 100 de 1993, con respecto a la edad, al tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y al monto de la pensión.
a) Si, frente a un tránsito legislativo, el acceso a un régimen de transición en pensiones corresponde a un derecho constitucional adquirido para quienes llevan cierto tiempo cotizando pero no habían cumplido los requisitos para obtener la pensión conforme a sistema anterior.
3. Análisis de constitucionalidad de los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
3.1. Frente a un tránsito legislativo el acceso a un régimen de transición en pensiones no es un derecho constitucional adquirido sino una expectativa legítima.
En el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al cual pertenecen los incisos demandados, se configura un régimen de transición en pensiones, que hace parte de las instituciones pertenecientes a la prestación social denominada pensión de vejez (4) . A su vez el sistema general de pensiones contempla dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten, a saber: el régimen solidario de prima media con prestación definida o tradicional del ISS, y el régimen de ahorro individual con solidaridad. Es importante resaltar que tanto los trabajadores del sector público como los del sector privado pueden elegir libremente entre cualquiera de estos dos regímenes que estimen más conveniente.
(4) El régimen de seguridad social, prevé la protección de tres tipos de eventos: la vejez, la Invalidez, y la muerte, correspondiendo a cada una, respectivamente, la pensión de vejez, la pensión de invalidez y la pensión de sobrevivientes.
El primero, es decir el régimen solidario de prima media con prestación definida es un sistema en el cual los afiliados o beneficiarios obtienen la pensión de vejez de invalidez, de sobrevivientes, o una indemnización, las cuales se encuentran de antemano definidas. Esto ocurre siempre y cuando se cumplan los requisitos legales exigidos, independientemente del monto de las cotizaciones acumuladas. En este régimen, los aportes y los rendimientos de los afiliados y de los empleadores constituyen un fondo común de naturaleza pública, y como se mencionó, tanto el monto de la pensión, como la edad de jubilación y las semanas mínimas de cotización, se encuentran previamente establecidas.
Como se puede observar, en la actualidad coexisten dos regímenes diferentes, cada uno sujeto a diferentes reglas, siendo el régimen de transición reconocido únicamente para los trabajadores que estaban afiliados al régimen de prima media con prestación definida y que al entrar en vigencia el sistema de pensiones tenían 35 o más años, si eran mujeres, o 40 años o más, si se trataba de hombres, o llevaban 15 o más años de servicios cotizados, siempre y cuando en ambos supuestos, en ese momento tuvieran vigente el vínculo laboral (5) .
(5) El inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, establece: La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados”. ... Por su parte, el artículo 151 de la misma ley establece: “vigencia del sistema general de pensiones. El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1º de abril de 1994” ...
A través del citado beneficio, “[I]a edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez" serán las del régimen anterior, siempre y cuando se cumplan los requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas cotizadas exigidas en el régimen de transición, al momento de entrar en vigencia el sistema de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993.
La creación de un régimen de transición constituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legitima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionarse en el momento del tránsito legislativo.
Con todo, la Corte también ha sostenido que el legislador no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado. Ello se debe a que, por encima de cualquier protección a estos intereses, prevalece su potestad configurativa, la cual le permite al legislador darle prioridad a otros intereses que permitan el adecuado cumplimiento de los fines del Estado social de derecho” (6) .
(6) Sentencia C-613 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) FJ. Nº 9.
Aun así, esta corporación ha sostenido que cualquier tránsito legislativo debe consultar parámetros de justicia y equidad, y que, como toda actividad del Estado, está sujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad (7) .
(7) En relación con la diferencia entre derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y expectativas legítimas o expectativas de derecho, la Corte ha dicho: “Dicho principio está íntimamente ligado a los derechos adquiridos, que son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado. De ahí que sea válido afirmar que una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. “Los derechos adquiridos se diferencian de las meras expectativas, que son aquellas esperanzas o probabilidades que tiene una persona de adquirir en el futuro un derecho que, por no haberse consolidado, puede ser regulado por el legislador según las conveniencias políticas que imperen en el momento, guiado por parámetros de justicia y de equidad que la Constitución le fija para el cumplimiento cabal de sus funciones” (resaltado y subrayado fuera de texto) Sentencia C-926 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
En Sentencia C-147 de 1997 (8) reiteró que para que se consolide un derecho es necesario que antes de que opere el tránsito legislativo se reúnan todas las condiciones necesarias adquirirlo. En tal oportunidad sostuvo que “configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona“. Aclarando posteriormente que “la Constitución; prohíbe el desconocimiento o modificación de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con ocasión de la expedición de nuevas regulaciones legales“.
La Corte en dicha sentencia continúa su análisis diferenciándolas por otra parte de las meras expectativas que reciben una protección más precaria, aclarando el objeto y alcance de la protección constitucional a estas expectativas, diciendo que: “la ley nueva sí puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se originaron bajo la vigencia de una ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva“. Así mismo; aclaró que las “expectativas pueden ser objeto de alguna consideración protectora por el legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social“.
Con todo, esa misma sentencia afirma que el objeto del artículo 58 de la Carta es proteger frente al tránsito legislativo aquellas situaciones particulares y concretas que se han consolidado definitivamente durante la vigencia de la ley anterior; especificando, sin embargo, que esta protección no es absoluta, y que hay determinadas condiciones bajo las cuales el interés particular en la protección de estos derechos subjetivos debe ceder frente a la utilidad pública o al interés social que motivó la expedición de la nueva ley (9) .
(9) Continúa la Sentencia C-147 de 1997: “Cuando el artículo 58 de la Constitución, alude a la garantía de la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, y dispone que tales derechos “no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”, indudablemente está otorgando una protección a las situaciones jurídicas que definitivamente han quedado consolidadas bajo la vigencia de una ley y no a las meras expectativas de derechos. (...) Sin embargo, es necesario precisar que la regla precedente no es absoluta, porque ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar, los referidos derechos “cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida”, evento en el cual “el interés privado deberá ceder al interés público o social“. Ello explica, que no obstante el respeto que merecen los referidos derechos sea posible decretar su expropiación, utilizando las modalidades previstas en la Constitución, o que se puedan imponer limitaciones, obligaciones o cargas especiales, con el fin de asegurar la función social de la propiedad y de la función ecológica que le es inherente“...
En torno al punto específico objeto de decisión, en la Sentencia C-596 de 1997, la Corte determinó que las personas que habían cotizado a pensiones en los sistemas anteriores a la Ley 100 de 1993 pero que, cuando entró en vigencia el sistema de pensiones conforme al artículo 151 (10) , no habían cumplido los requisitos para acceder a la pensión conforme al sistema anterior, tenían una expectativa, no un derecho adquirido a que se les aplicara el régimen de transición consagrado en el artículo 36. Por lo tanto, conforme al criterio jurisprudencial sostenido por esta corporación, resulta constitucionalmente admisible que el legislador imponga ciertos requisitos y restrinja con ello el acceso de las personas al régimen de transición, siempre y cuando tales restricciones sean razonables y proporcionadas (11) . Por ese motivo la Corte en dicha oportunidad declaró exequible la expresión que condicionaba el acceso a dicho régimen de transición a que la afiliación al sistema anterior estuviera vigente cuando entró a regir el sistema de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993.
(10) El sistema de pensiones entró en vigencia el 1º de abril de 1994, conforme lo establece el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, que dice: ART. 151.—Vigencia del sistema general de pensiones. El sistema general de pensiones previsto en la presente ley regirá a partir del 1º de abril de 1994. No obstante, el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las a las disposiciones contempladas en la presente ley a partir de la vigencia de la misma.
(11) Ver también la Sentencia C-613 de 1996. F.J. Nº 9
Las consecuencias jurídicas en uno y otro supuesto son bien distintas: los derechos adquiridos, al tenor del artículo 58 la Carta Política, no pueden ser desconocidos por leyes posteriores; no así las simples expectativas de derecho“.
"Para el caso concreto de las personas a las que se refiere la norma demandada, esto es las personas beneficiarias del régimen de transición al que se ha hecho referencia en esta sentencia, resulta evidente que, por cuanto ellas, al momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993 no habían cumplido aún con los requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez por el régimen pensional al cual estuvieran afiliadas, no habían adquirido ningún derecho en tal sentido y sólo tenían al respecto una expectativa de derecho...”. (subrayado y resaltado fuera de texto) Sentencia C-596 de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Se podría hablar de una frustración de la expectativa a pensionarse en determinadas condiciones y de un desconocimiento del trabajo de quienes se trasladaron al sistema de ahorro individual, si la condición no se hubiera impuesto en la Ley 100 de 1993, sino en un tránsito legislativo posterior, y tales personas se hubieran trasladado antes del tránsito legislativo. En tal situación, la nueva ley si hubiera transformado —de manera heterónoma— la expectativa legítima de quienes estaban incluidos dentro del régimen de transición. Sin embargo, este no es el caso, y por lo tanto, lo que la Corte observa es que este grupo de personas, al renunciar al sistema de prima media con prestación definida simplemente no cumplieron los requisitos necesarios para accede; al régimen de transición.
3.2. La prohibición de renuncia a beneficios laborales mínimos no se extiende a meras expectativas. Tratándose del sistema de pensiones, el legislador dispone de un amplio margen de configuración para fijar las condiciones necesarias para acceder al régimen de transición.
De conformidad con los incisos demandados, no serán beneficiarios del régimen de transición quienes se hayan trasladado voluntariamente al sistema de ahorro individual con solidaridad (inc. 4º), así posteriormente se hayan devuelto al de prima media con prestación definida (inc. 5º), a pesar de que cumplieran con la edad, y tuvieran afiliación vigente al entrar en vigencia el sistema de pensiones. A estas personas, en lugar de aplicárseles las condiciones del régimen anterior al cual estaban afiliados, se les aplican las disposiciones generales de la Ley 100 de 1993, con respecto a la edad, al tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y al monto de la pensión.
Para el demandante la aplicación de las condiciones de la Ley 100 de 1993, en lugar de las del régimen anterior vulnera —de manera genérica— el derecho al trabajo (C N., art. 25), y específicamente implica una renuncia a la seguridad social y a los beneficios laborales mínimos, prohibida por los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, respectivamente.
Tanto en el régimen con prestación definida, como en el régimen —variable— de ahorro individual con solidaridad, los artículos 34 y 35 de la Ley 100 de 1993 consagraron un mecanismo para el cálculo de la pensión —que no fue demandado en esta oportunidad—, y además una pensión mínima, que debe estar garantizada, independientemente de las contingencias que puedan presentarse como consecuencia de la variación en el sistema de ahorro voluntario o del salario base para su reconocimiento (12) . Sin embargo, por fuera de este límite, las personas que no han cumplidos los requisitos para acceder a la pensión no tienen derecho a que se les mantenga una cuantía determinada en ninguno de los dos regímenes (13) .
(12) En relación con el artículo 35 y la aplicación de la pensión mínima a todos los regímenes, la Sentencia C-089 de 1997 (M.P. Jorge Arango Mejía), sostuvo: “En consecuencia, hoy no es posible el reconocimiento de una pensión de vejez que esté por debajo del valor señalado en el artículo 35. (...) Por consiguiente, sería inexequible el parágrafo acusado, si la exclusión a la que él hace referencia estuviera encaminada a que ciertos pensionados no tuvieran derecho a que su pensión fuera por lo menos igual al salario mínimo. Esta interpretación de la norma acusada, violaría el derecho del trabajador a que la ley no desconozca sus derechos mínimos (Constitución, art. 53), toda vez que este monto de la pensión de vejez o jubilación, es una garantía irrenunciable en favor del pensionado, que no puede ser desconocida en ningún régimen pensional. (...) En consecuencia, el monto mínimo de la pensión, es también aplicable a los servidores a que se refiere el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, quienes, a pesar de hallarse excluidos del régimen general que consagra la ley integral de seguridad social, tienen derecho a que no se desconozcan las garantías y beneficios mínimos que ella ha determinado, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia esta corporación. (...) Por tanto, el aparte acusado del parágrafo no puede interpretarse en relación con el límite mínimo de la pensión, para excluir a algunos pensionados de tal beneficio“.
(13) En la misma Sentencia C-089 de 1997, la Corte sostuvo que: “No existe ninguna razón de orden constitucional que le impida al legislador variar la situación jurídica de los destinatarios de una norma, siempre que esa decisión no implique el desconocimiento de derechos adquiridos (Constitución, art. 58)”.
"Descritas las anteriores características, para la Corte es claro que el sistema de seguridad social en pensiones no tiene por finalidad preservar el equilibrio cuota-prestación, sino la debida atención de las contingencias a las que están expuestas los afiliados y beneficiarios, además porque el régimen de prestaciones de la seguridad social en pensiones no es un régimen contractual como el de los seguros privados sino, todo lo contrario, se trata de un régimen legal que de alguna manera se asienta en el principio contributivo en el que los empleadores y el mismo Estado participan junto a los trabajadores con los aportes que resultan determinantes de la cuantía de la pensión. De ahí que los afiliados a la seguridad social no ostenten un derecho subjetivo a una cuantía determinada de las pensiones futuras, esto es, las pensiones respecto de las cuales no se ha producido el hecho que las causa“. (resaltado y subrayado fuera de texto) C-086 de 2002 (M.P. Clara lnés Vargas Hernández).
Al afirmarse que quienes no han adquirido la pensión no tienen derecho a una cuantía determinada, ello presupone que no tienen derecho a que se les mantenga indefinidamente la fórmula con base en la cual se calcula la pensión. En esa medida, no puede afirmarse que el cambio de condiciones respecto del monto de la pensión (del régimen anterior al de la L. 100/93) constituye una renuncia a un beneficio laboral mínimo. Máxime cuando dicho cambio no proviene de una ley posterior que haya impuesto un requisito adicional, sino de la misma ley que creó el régimen de transición, que impuso como condición para su aplicación la permanencia continúa en el régimen de prima media.
La Constitución delega al legislador la función de configurar el sistema de pensiones, y le da un amplio margen de discrecionalidad para hacerlo, precisamente para garantizar que el sistema cuente con los “medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”, y para darle eficacia a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, conforme al artículo 48 de la Carta. De tal modo, es necesario que el legislador pueda transformar las expectativas respecto de la edad y tiempo de servicios necesarios para adquirir la pensión, de tal forma que el Estado pueda cumplir sus obligaciones en relación con la seguridad social, a pesar de las dificultades que planteen los cambios en las circunstancias sociales (14) . Por tal motivo, la Corte, refiriéndose a los regímenes de transición, ha sostenido que una concepción semejante implicaría la petrificación del ordenamiento, en desmedro de diversos principios constitucionales (15) .
(14) La Corte en Sentencia T-1752 de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) sostuvo en torno a los requisitos para acceder a la pensión de jubilación: “Con todo, por tratarse de un derecho prestacional y un mecanismo de ahorro forzoso de la población laboralmente activa, cuya efectividad depende de la cantidad de recursos del sistema en un momento histórico determinado, su exigibilidad como derecho prestacional subjetivo está sujeta a unas restricciones y condicionamientos específicos, que permiten garantizar que toda la población tenga acceso a él. (...) El artículo 48 de la Constitución establece que este servicio estará sujeto a los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad, por lo cual es indispensable que su prestación sea regulada mediante un proceso legislativo” (resaltado fuera de texto).
(15) Al respecto, la Corte ha dicho: Sin embargo, cabe preguntarse si este principio debe aplicarse de manera tal que toda mutación normativa, a través de la cual se pretenda cambiar la regulación legal preexistente, debe predicarse inconstitucional si permite la subsistencia temporal del régimen anterior, o no se retrotrae a regular situaciones consolidadas a su amparo. Este cuestionamiento se revela particularmente importante aplicado al ámbito de los derechos sociales y económicos, pues corresponde a su esencia, admitir un desarrollo progresivo, con arreglo a las posiciones políticas dominantes en las cámaras legislativas y, por supuesto, a la disponibilidad de recursos públicos” (...) “Una respuesta positiva a este interrogante llevaría a la Corte a adoptar una de dos alternativas: (1) la petrificación del ordenamiento vigente en un determinado momento histórico, con menoscabo del principio democrático (C.P., arts. 1º, 2º, 3º, 40 y 150) y de la naturaleza misma del sistema jurídico o, (2) la aplicación retroactiva de toda ley posterior, en abierta contradicción con principios como el de la seguridad jurídica de tanta importancia para el desarrollo pacífico de una sociedad, en tanto condición de posibilidad para la realización de los derechos constitucionales fundamentales y para la progresiva evolución de una economía social de mercado (C.P., arts. 1º, 2º, 22, 333)”. Sentencia C-613 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En tal medida, en relación con las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, la protección constitucional a favor del trabajador, que le impide al legislador expedir normas que les permitan renunciar a ciertos beneficios considerados como mínimos no se refiere a las expectativas legítimas, sino a aquellos derechos que hayan sido adquiridos por sus titulares o a aquellas situaciones que se hayan consolidado definitivamente en cabeza de sus titulares (16) .
(16) Al respecto, en la Sentencia C-596 de 1997 previamente mencionada, que declaró exequible la exclusión del régimen de transición de quienes no estaban afiliados a un sistema de pensiones al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, sostuvo en relación con los derechos de seguridad social, consagrados en el artículo 48 de la Constitución, que “los derechos que corresponden a esta categoría, como anteriormente se explicara, se adquieren en los términos que la ley señala”, agregando posteriormente, en relación con la irrenunciabilidad a los beneficios laborales mínimos, que “los beneficios que son irrenunciables son aquellos que se erigen como derechos ciertos o adquiridos, y, como se vio, la mera posibilidad de pensionarse con el cumplimiento de ciertos requisitos y en determinadas condiciones, no constituye un derecho adquirido sino una simple expectativa de derecho”.
Con todo, ello no significa que la amplia potestad configurativa del legislador para fijar la edad y el tiempo de servicios necesarios para acceder a la pensión pueda ejercerse de manera arbitraria, y terminar desconociendo de facto el derecho constitucional irrenunciable a la seguridad social. En particular, estas dos condiciones de edad y tiempo de servicios tienen que ser acordes con la realidad social concreta del país, y deben tener en cuenta factores esenciales como lo son, entre otros, la expectativa de vida histórica y actual de los colombianos, y los índices de mortalidad, y otros aspectos demográficos y financieros, de tal modo que se les permita a las personas gozar efectivamente del derecho a la pensión (17) . Sin embargo, como ya lo sostuvo esta corporación (18) , esta situación no se presenta en relación con la edad requerida por la Ley 100 de 1993, y por lo tanto, desde este punto de vista, el cargo tampoco puede prosperar.
(17) La Corte en Sentencia C-584 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) dijo: “En principio, corresponde al legislador la definición de los requisitos necesarios para que una persona acceda a los derechos que integran la seguridad social. Sin embargo, una limitación desproporcionada, afectaría la norma constitucional que establece este derecho. Como quedó visto, en el presente caso, la nueva condición restrictiva tiene una finalidad legítima y es útil y necesaria para alcanzarla”. (resaltado y subrayado fuera de texto).
(18) Sentencia C-126 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara) acápite 4.2.
3.3. La protección de las expectativas legitimas de los trabajadores y la interpretación más favorable.
Conforme al principio de proporcionalidad, el legislador no puede transformar de manera arbitraria las expectativas legítimas que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su pensión, como resultado de su trabajo (19) . Se estaría desconociendo la protección que recibe el trabajo, como valor fundamental del Estado (C.N., preámbulo, art. 1º), y como derecho-deber (C.N., art. 25). Por lo tanto, resultaría contrario a este principio de proporcionalidad, y violatorio del reconocimiento constitucional del trabajo, que quienes han cumplido con el 75% o más del tiempo de trabajo necesario para acceder a la pensión a la entrada en vigencia del sistema de pensiones, conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 (abr. 1º/94) (20) , terminen perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión.
(19) La Corte ha sostenido que no es contrario a la Constitución que por virtud de un tránsito de leyes el legislador trate de manera diferente a personas que realizan el mismo trabajo durante la misma cantidad de años, y cuya única diferencia es el momento en el cual adquieren el derecho a pensionarse. Sin embargo, este cambio en las condiciones en que las personas se pensionan no puede ser desproporcionado. Al respecto, en Sentencia C-613 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), F.J. Nº 9, la Corte dijo: “En efecto, si bien nada obsta para que tal transformación produzca un trato disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón del momento en el cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento resulte legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad”.
(20) Nótese que el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hace referencia “al momento de entrar en vigencia del sistema”, no la ley.
Adicionalmente, resulta indispensable armonizar el interés en proteger la expectativa legitima de las personas que habían cumplido quince años o más cuando entró en vigencia el sistema, con el interés en que el régimen de prima media tenga los recursos suficientes para garantizar su viabilidad financiera. También resultaría contrario al principio de proporcionalidad, que quienes se trasladaron de este régimen al de ahorro individual, y después lo hicieron nuevamente al de prima media reciban su pensión en las condiciones del régimen anterior, sin consideración del monto que hubieran cotizado.
3.4. Imposibilidad de realizar un análisis constitucional de igualdad.
"8. En varias oportunidades, esta corporación ha precisado que, teniendo en cuenta que los regímenes de seguridad social son complejos e incluyen diversos tipos de prestaciones, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso que el otro y en otros puntos puede suceder todo lo contrario, por lo cual, en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen” (21) . Sentencia C-956 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
(21) Ver, entre otras, las sentencias C-598 de 1997, C-080 de 1999 y C-890 de 1999.
Con todo, la misma sentencia indica que la complejidad de los regímenes de seguridad social no implica que la Corte no pueda abordar el estudio de igualdad entre prestaciones especificas de diversos regímenes de seguridad social, siempre y cuando se pueda identificar, entre otras, que unos de los dos regímenes consagra un beneficio que no se contempla en otro régimen (22) .
(22) La Corte ha establecido los siguientes requisitos para poder estudiar el cargo por violación del derecho o del principio de igualdad entre prestaciones específicas dentro de dos regímenes de seguridad social, en aquel caso en relación con un régimen especial menos favorable: “Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio éste es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente”. Sentencia C-080 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Estos requisitos para que el cargo de igualdad entre dos regímenes pensionales sea apto han sido reiterados, entre otras, en las sentencias C-890 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-956 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
Cualquier análisis de igualdad en torno a un beneficio supone una comparación entre dos situaciones identificables, para saber si efectivamente son desiguales. Precisamente en este sentido es que la Corte ha sostenido que la igualdad es un concepto relacional, el cual, para poder ser materia de estudio, requiere como condición previa la determinación de los extremos —prestaciones concretas— que se pretenden comparar. Sólo sabiendo de antemano cuáles son estos extremos, es decir, cuáles eran las circunstancias anteriores —en este caso presuntamente más beneficiosas— podría esta corporación establecer si la renuncia a los beneficios contemplado en el régimen específico anterior resulta contraria a la igualdad.
En este mismo sentido, la Corte ya se había pronunciado en torno a la imposibilidad de comparar los beneficios de los anteriores regímenes de pensiones y aquellos contenidos en los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Este tipo de análisis resulta imposible en la medida en que pretende la comparación de una norma general, impersonal y abstracta, frente a un conjunto indeterminado de regímenes pensionales particulares. En la Sentencia C-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte dijo:
“Antes de terminar, considera la Corte conveniente aclarar al demandante, que la doctrina que cita para fundamentar la protección de la “condición más beneficiosa” contenida en la Sentencia C-013 de 1993, difiere del caso aquí examinado, puesto que en esa ocasión se trataba de determinar en una situación concreta, esto es, respecto de los trabajadores oficiales de Colpuertos, si la ley podía modificar la conquista lograda por ellos en virtud de una convención colectiva, fuente creadora de normas jurídicas obligatorias para las partes, llegando a la conclusión de que los beneficios, prerrogativas, y garantías adquiridas por este último medio no pueden vulnerarse, pues la Constitución prohíbe menoscabar tales derechos.
Obsérvese que allí se confrontó directamente lo consignado en la convención colectiva y el Decreto 035 de 1991, materia de impugnación, para adoptar la decisión correspondiente. En cambio, en el presente evento se acusan normas generales, impersonales y abstractas que cobijan a todos los habitantes del país, por tanto, como se dejó consignado en párrafos anteriores, no es posible determinar in genere si la nueva legislación contiene disposiciones más benéficas para los trabajadores, frente a los regímenes antes vigentes y, mucho menos cuando se trata de meras expectativas“.
1. Declarar EXEQUIBLES los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando se entienda que estas disposiciones no se aplican a quienes habían cumplido quince (15) años o más de servicios cotizados, al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993, conforme a lo establecido en la parte motiva de esta sentencia. Con todo, el monto de la pensión se calculará conforme al sistema en el que se encuentre la persona.
2. Declarar así mismo EXEQUIBLE el inciso 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el entendido que el régimen de transición se aplica a quienes, estando en el régimen de prima media con prestación definida, se trasladaron al régimen de ahorro individual con solidaridad, habiendo cumplido el requisito de quince (15) años o más de servicios cotizados al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social en pensiones, y decidan regresar al régimen de prima media con prestación definida, siempre y cuando: a) trasladen a éste todo el ahorro que efectuaron al régimen de ahorro individual con solidaridad; y b) dicho ahorro no sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media. En tal caso, el tiempo trabajado les será computado en el régimen de prima media.

References: ARTÍCULO 36
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