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Timestamp: 2018-08-15 15:20:46+00:00

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﻿ Sentencia T-417 de julio 2 de 2015
SENTENCIA T-417 DE 02 DE JULIO DE 2015
CONTENIDO:OCUPACIÓN DE BIENES PÚBLICOS O FISCALES POR PERSONAS EN ESTADO DE VULNERABILIDAD. LAS ENTIDADES TERRITORIALES ANTE LA FORMACIÓN DE ASENTAMIENTOS ILEGALES QUE OCUPAN BIENES FISCALES O DE USO PÚBLICO Y ANTE LA IMPOSIBILIDAD DE FORMALIZAR SU LEGALIZACIÓN, AL VERSE OBLIGADOS A RECUPERAR DICHOS INMUEBLES, DEBEN ADOPTAR LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA PROTEGER LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACIÓN QUE LOS OCUPA. EN EL CASO DE REALIZAR DESALOJO, DEBE APLICAR LOS LINEAMIENTOS PREVIOS EN LA OBSERVACIÓN NO. 7 DEL COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES DE LAS NACIONES UNIDAS. ASÍ, CON BASE EN EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA Y EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA RECAE LA OBLIGACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN NO SOLO DE BUSCAR MEDIDAS ALTERNAS A DISMINUIR O ATENUAR LOS EFECTOS DE UN POSIBLE DESALOJO SINO TAMBIÉN, DEBE ADOPTAR LAS MEDIDAS Y SOLUCIONES CONCRETAS QUE PERMITAN A LAS PERSONAS MÁS VULNERABLES ACCEDER A LA VIVIENDA DIGNA.
TEMAS ESPECÍFICOS:BIEN DE USO PÚBLICO, ADJUDICACIÓN DE BIEN PÚBLICO, ADQUISICIÓN DE BIEN PÚBLICO, BIEN FISCAL, CLASES DE BIEN PÚBLICO, DERECHO A VIVIENDA DIGNA, POBLACIÓN VULNERABLE, CONSTRUCCIÓN DE BIEN DE USO PÚBLICO, ASIGNACIÓN DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA, FONDO ESPECIAL PARA LA ADMINISTRACIÓN DE BIENES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓ, BIEN INMUEBLE FISCAL
Sentencia T-417 de julio 2 de 2015
Ref.: expediente T-4.475.110
Demandante: Pedro Rafael Ariza Hurtado
Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi, Gobernación del Cesar.
En la revisión del fallo dictado por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Conocimiento, el 15 de noviembre de 2013, que revocó la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Agustín Codazzi, del 23 de octubre de 2013, dentro de la acción de amparo constitucional promovida por Pedro Rafael Ariza Hurtado contra la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi.
La presente acción de tutela fue escogida para revisión por la Sala de Selección Número Ocho, mediante auto del veintidós (22) de agosto de dos mil catorce (2014), y repartida a la Sala Cuarta de esta Corporación para su decisión.
Pedro Rafael Ariza Hurtado, presentó acción de tutela contra La Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi y la Gobernación del Cesar, con el fin de proteger sus derechos fundamentales a la vivienda digna y adecuada, dignidad humana, y mínimo vital.
2.1. Manifestó que es habitante del Municipio Agustín Codazzi y que se vio forzado a establecerse en un asentamiento humano desde hace dos años junto con su núcleo familiar, integrado por Luz Ener Gamba Ávila (compañera), Juan Diego Ariza Gamba(1), Andrés Felipe Gamba(2), y Gina María Ariza(3) Gamba, (hijos), como resultado de no encontrar programas que resuelvan la falta de vivienda digna y adecuada para la población.
2.2. El Alcalde y su Secretario de Gobierno de manera arbitraria y sin disponer de planes de contingencia y programas de vivienda han manifestado la voluntad de desalojar por la fuerza a seis asentamientos humanos(4) que se encuentran dentro del perímetro urbano del Municipio.
2.3. Se pretende por parte de la Alcaldía del municipio de Agustín Codazzi el desalojo forzado de las personas que se encuentran en diferentes asentamientos establecidos en el municipio, sin ofrecer una alternativa distinta o planes de contingencia como la constitución de albergues o apartamentos para quienes fueren víctimas del desalojo, asimismo, se realizan acusaciones temerarias, que ponen en riesgo la integridad física, psicológica y moral de los moradores de varias zonas del municipio.
2.4. Advierte que su familia se encuentra en situación de debilidad e indefensión frente a la decisión de la Alcaldía Municipal, puesto que van a ser injustamente despojados por la fuerza y cuentan únicamente con la vivienda en que actualmente habitan, lo que afecta su mínimo vital.
Solicita el accionante se ordene a la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi y a la Gobernación del Cesar, que revoque la decisión de desalojar por la fuerza a su familia, que se encuentra ubicada en el asentamiento humano “Villa Miriam”, y que disponga de un programa que dé solución a la problemática municipal de adquisición de vivienda digna y adecuada. Asimismo, que le informe sobre los convenios existentes en la actualidad para la implementación de proyectos y la fecha de entrega.
La Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi, advirtió que el terreno en el cual se encuentran los asentamientos es un bien fiscal de propiedad del municipio, que está incluido dentro del POT como Zona de Reserva Forestal que puede inundarse y, adicionalmente, se encuentra por debajo de la cota del pavimento existente. Que el accionante no acredita ser víctima de desplazamiento forzado ni que se encuentra en una especial situación de vulnerabilidad. Adicional a lo anterior, manifestó que actualmente se adelantan los procesos para dar respuesta de fondo a la problemática.
Con el escrito contentivo de la tutela se aportaron las siguientes:
— Oficio de la Secretaría de Planeación del Municipio, dirigido al Alcalde del Municipio de Agustín Codazzi, en el que se le informa la clasificación del uso del suelo, del predio ubicado en la Carrera 16 No 5-125, área de terreno 6 Has 296 M2, matrícula inmobiliaria 190-14841. Y consta que el predio urbano se propone como de uso forestal y de recreación pasiva, razón por la cual se considera que no es procedente el uso del suelo como área de actividad residencial. (fl. 29).
— Certificación de Planeación Municipal de Agustín Codazzi en el que consta que el predio ubicado en la carrera 16 No- 5-21 de referencia catastral 20013010200210021000, es propiedad del municipio, se encuentra por debajo de la cota de las redes de alcantarillado municipal y es “un terreno sujeto a inundación”. (fl. 30).
— Certificación de la Secretaria de Planeación Municipal en la cual se relacionan varios proyectos de vivienda de interés social, los cuales se encuentran en ejecución para la población vulnerable. (fl. 31).
El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Agustín Codazzi- Cesar amparó los derechos fundamentales deprecados por el accionante y ordenó al Alcalde Municipal, o a quien haga sus veces, se abstenga de desalojar por la fuerza al Señor Pedro Rafael Ariza Hurtado del bien inmueble que hoy ocupa en el asentamiento humano denominado “Villa Miriam” de esta localidad, hasta que no se le garantice un albergue provisional, concediéndole para ello un término de cuarenta (40) días.
Los argumentos que fundamentan la decisión se circunscriben al estudio del derecho fundamental a la vivienda digna. Consideró que de conformidad con los conceptos emanados del Secretario de Planeación, y los certificados que obran en el expediente, se demuestran los programas de vivienda de interés social que se encuentran ejecutando. Asimismo, se indica en el plano del predio, que se trata de un bien ocupado que pertenece al municipio y, en virtud de querella policiva de lanzamiento es que se ordena el desalojo.
A pesar de que en principio el lanzamiento es legítimo, el a quo observa que debe tenerse en cuenta que esta decisión afecta a personas que gozan de un estatus especial generado por su condición de desplazados por la violencia, que los coloca en un estado de vulnerabilidad, debilidad e indefensión y, por ende, requieren del Estado una mayor protección, lo que impone que se le deba garantizar al actor y a su núcleo familiar un albergue provisional.
El representante legal del municipio presentó escrito de impugnación al fallo con base en los siguientes argumentos:
El terreno que fue objeto de invasión está incluido dentro del POT(5) como una zona de reserva forestal, en la cual no puede existir ningún asentamiento humano, además que se trata de una zona que puede inundarse.
Señala que la Corte Constitucional en distintos precedentes ha considerado que la vivienda para que sea digna debe presentar condiciones adecuadas, ser habitable, tener facilidad de acceso a los servicios indispensables y adecuación cultural a sus habitantes, debe además rodearse de garantías de seguridad en la tenencia, condición de la que se desprende la asequibilidad, la prioridad de grupos favorecidos y gastos soportables (T-264-2012).
Estima que debe existir una posición ponderada ante la tensión existente entre el derecho a la propiedad y la necesidad de acceder a una vivienda digna. Que el proceso de desalojo constituye una medida que permite recuperar la tenencia de un bien ocupado sin justo título y, que en el caso que nos ocupa, no se evidencia que el accionante se encuentre en situación de desplazamiento o vulnerabilidad que justifique la intervención del juez constitucional, hacerlo significa avalar una conducta de hecho ilegal, pues la ocupación de un predio no puede considerarse fuente de derechos subjetivos o de expectativas legítimas, como fue expresado en la sentencia T-967 de 2009.
El Juzgado Primero Penal del Circuito de Conocimiento, revocó en su integridad la decisión considerando que el actor no probó su situación de desplazado por la violencia, en consecuencia, no encontró viable el amparo de los derechos fundamentales. Para el ad quem, el actor debió demostrar su condición de desplazado, como presupuesto para el amparo solicitado.
Mediante auto de 2 de diciembre de 2014, se solicitó a la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi:
— Informe acerca de los programas y de las medidas adoptadas para solucionar la situación de las familias que habitan en el asentamiento humano “Villa Miriam”.
— Informe y remita copia de los fallos de tutela que actualmente se encuentra cumpliendo y que hasta el momento suspenden el proceso de desalojo del asentamiento humano “Villa Miriam”.
— Informe el estado actual de los proyectos de vivienda de interés social que se encuentran en ejecución para la población vulnerable.
— Se solicitó al Municipio de Agustín Codazzi y a la Gobernación del Cesar(6), que informaran si habían realizado el censo sobre las familias presentes en el asentamiento “Villa Miriam”.
8. Pruebas recolectadas en sede de Revisión.
— El municipio accionado, mediante comunicación del 15 de diciembre de 2014, informó que está en proceso de compra para llevar a cabo proyectos de vivienda para la población desplazada y se encuentra organizando el Plan Básico de Ordenamiento Territorial. Acerca de los proyectos que están en curso para solucionar los problemas de vivienda, manifestó que actualmente se desarrollan los siguientes: Llerasca, Urbanización Baquero y Altos del Tesoro 9. Anexa certificación expedida por el Secretario de Planeación Nacional en la que consta dicha información (fl. 17).
— Certificación expedida por el Secretario de Planeación Municipal en la que consta la clasificación del uso del suelo del POT. El predio de matrícula inmobiliaria 190-52203, se encuentra clasificado como “Protección ambiental forestal” (fl. 18).
— Copia de la sentencia de tutela del 14 de marzo de 2013, proferida por el Juez Primero de Ejecución de Penas Medidas y Seguridad del Circuito de Valledupar, en la acción de amparo promovida por Blanca Alicia Mendieta Reyes contra el Municipio de Agustín Codazzi, Departamento del Cesar, y el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, en la que se protegieron los derechos fundamentales al debido proceso y vivienda digna. En consecuencia, se ordenó al alcalde que se abstenga temporalmente de llevar a cabo la diligencia de desalojo que afecta a la accionante y a su grupo familiar hasta tanto, en coordinación con el Departamento del Cesar y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, o cualquier otra entidad gubernamental competente procedan a elaborar un censo sobre las familias del asentamiento “Villa Miriam”, y se implementen acciones concretas tendientes a solucionar el problema de vivienda planteado con la ocupación del predio, proporcionándoles asesoría a estas personas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas de vivienda (fl. 20).
— Copia del fallo de tutela, del 7 de marzo de 2013, proferido por el Juez Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, quien amparó los derechos fundamentales al debido proceso y vivienda digna de la señora María del Pilar Camacho Campo, y su grupo familiar. La orden proferida consistió en abstenerse de llevar a cabo la diligencia desalojo que afecta a la accionante y a su grupo familiar, hasta tanto, en coordinación con el Departamento del Cesar y el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, procedan a elaborar un censo sobre las familias del asentamiento “Villa Miriam” ubicado en Codazzi Cesar, y se fijen y lleven a cabo las acciones concretas tendientes a solucionar el problema de vivienda planteado con la ocupación del predio, proporcionándoles asesoría a estas personas sobre los procedimientos a seguir para acceder a los programas de vivienda (fl. 46).
— Copia del fallo de tutela, del 15 de marzo de 2013, proferido por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, en la acción de tutela promovida por Rosana Daza Arzuaga en la que se amparó el derecho fundamental a la vivienda digna, cuya protección se concedió en iguales términos a los señalados en las providencias del 7 y 14 de marzo de 2013 (fl. 28).
—Sentencia de tutela proferida por el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas Medidas y Seguridad, del 7 de marzo de 2013, que amparó el derecho fundamental al debido proceso, vida digna, mínimo vital en conexidad con el derecho fundamental a la vivienda digna y adecuada de la señora Asneris del Carmen Castillo Solano. En dicha providencia se ordenó al Municipio, se abstenga de realizar el desalojo del predio denominado “Villa Miriam”, y en coordinación con el Departamento del Cesar ejecute todos los procedimientos administrativos para que los habitantes tengan acceso a los programas de vivienda (fl. 41).
— Fallo proferido, el 28 de febrero de 2013, por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito, en la acción de tutela promovida por Mabel Salcedo Gamboa y otros accionantes, contra la Alcaldía Municipal Agustín Codazzi, la Gobernación del Cesar y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en la que se fijó un término de 60 días para efectuar el censo, así mismo, ordenó se señale nueva fecha para efectuar el desalojo, notificando a los accionantes con una antelación mínima de 15 días. Ordenó se garantice un albergue provisional a todas las personas desplazadas, asentadas en el predio “Villa Miriam”, sin importar que no hayan acudido a la acción de tutela. Ordenó al Departamento de Prosperidad Social que, una vez culminado el censo valore las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran las personas desplazadas asentadas en el mencionado predio (fl. 66).
— Copia del fallo proferido en similares términos en la acción de tutela de Wilson Lorenzo Morón Armenta, quien habita en el asentamiento de las “Guitarras” (Fl. 32)
¿Vulnera la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi el derecho a la vivienda digna del señor Pedro Rafael Ariza Hurtado al adelantar el proceso policivo de un bien inmueble de propiedad del municipio, teniendo en cuenta que quienes habitan en el son personas vulnerables, a quienes no se les han ofrecido alternativas concretas de vivienda?
Para resolver el problema jurídico planteado la Sala se fijará el siguiente esquema de análisis: (i) la subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la acción de tutela; (ii) los asentamientos ilegales y el derecho a la vivienda digna; (iii) El derecho a la vivienda digna de la población desplazada; (iv) las medidas de protección a favor de los grupos vulnerables frente a órdenes de desalojos (v) La confianza legítima y el derecho a la vivienda digna (vi) y finalmente, se examinara el caso concreto.
2.1. La subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la acción de tutela
2.1.1. Es clara la Constitución Política cuando dispone, en su artículo 86, que la acción de tutela es un mecanismo judicial para la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, con carácter residual y subsidiario,(7) es decir, que procede de manera supletiva, esto es, en ausencia de otros medios ordinarios de defensa, o cuando existiendo estos, dicha acción se trámite como mecanismo transitorio de defensa judicial, al cual se acuda para evitar un perjuicio irremediable(8). Según lo preceptuado por dicha disposición: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (…)”.
2.1.2. El perjuicio irremediable debe ser inminente o actual, además ha de ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables. La Corporación ha desarrollado todas estas notas del perjuicio irremediable en su jurisprudencia. En uno de sus fallos las resumió de la siguiente manera:
“[…] En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.[7]
2.1.3. En conclusión, la regla general de procedencia de la acción de tutela, debe partir de la comprobación efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes. Tal situación implica que los medios ordinarios y convencionales de defensa, a la luz de la situación del caso concreto, sean medios ineficaces e inidóneos para salvaguardar de manera efectiva los derechos amenazados, y por otra parte, que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la interposición de la acción de tutela como un mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales. Tal perjuicio irremediable debe ser inminente, grave y que, por tanto, requiera medidas urgentes e impostergables para su solución.
2.2 Los asentamientos ilegales y el derecho a la vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia.
2.2.1 Respecto de la naturaleza jurídica del derecho a una vivienda digna, este inicialmente no fue tratado en la jurisprudencia como un derecho fundamental que pudiera ser exigido a través de la acción de tutela, pues se encontraba dentro de los derechos de segunda generación –económicos, sociales y culturales-, los que se caracterizan principalmente por su contenido prestacional, y que requiere de un desarrollo legal previo.(9)
2.2.2. No obstante lo anterior, en algunos precedentes se ha establecido que el derecho a la vivienda digna es un derecho subjetivo fundamental, ya sea por transmutación o por su conexidad con otro derecho fundamental, casos en los cuales es posible que se brinde la protección a través de la acción de tutela.
2.2.3. De conformidad con lo establecido en el artículo 51 de la Constitución Política, todas las personas tienen derecho a una vivienda digna, para lo cual el Estado fijará las condiciones necesarias con el fin de hacerlo efectivo y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación de largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.
2.2.4. Ahora bien, el alcance y contenido del derecho a la vivienda, se ha decantado por parte de la Corporación, teniendo en cuenta lo dispuesto por la Observación General 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en la cual se señala que para que una vivienda pueda considerarse adecuada y digna en los términos del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales),(10) debe reunir dos requisitos:
En primer lugar, ha de presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad (ii) Facilidad (iii) Ubicación (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. Y, en segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, esto impone que los programas que la promuevan deben dar prioridad a los grupos desfavorecidos como las personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia. (ii) Gastos soportables, lo que implica gastos de tenencia, en cualquier modalidad, y deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios, para la garantía de una vida digna. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal.(11)
2.2.5. Conforme los anteriores lineamientos, es deber del Estado colombiano, propiciar y asegurarle a todos sus asociados una vivienda en condiciones dignas y adecuadas, promoviéndola mediante programas, proyectos y subsidios accesibles a toda aquella población que, por distintos motivos ajenos a su voluntad, ven truncada la consolidación de su derecho y, en ese sentido, conforme con las previsiones descritas, le es impuesto fijar las condiciones de acceso, monto y reglamentación de los planes de solución de vivienda, cuyo estudio se encuentra enmarcado por los principios de interpretación favorable de las normas, buena fe, confianza legítima y, prevalencia del derecho sustancial, debe además, dar prioridad al sector poblacional que se encuentra en estado de debilidad manifiesta, frente a lo cual, en desarrollo de dicho estudio deben:(i) responder concretamente las posibilidades de acceso a programas o subsidios de vivienda; (ii) orientar a las personas respecto del acceso a la oferta de vivienda; (iii) responder oportunamente a los postulantes, a las convocatorias y a los subsidios de vivienda y, (iv) abstenerse de exigir requisitos adicionales a los señalados por el legislador en la ley para adjudicar los subsidios a los accionantes.(12)
2.2.6. Puede concluirse entonces que sobre el Estado recae la obligación de procurar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda y, por tal motivo, debe implementar medidas como la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas de financiación y formas para la ejecución de tales programas, tal como lo ordena la carta fundamental.
2.2.7. Respecto de los asentamientos ilegales, la Corporación en sentencia T-908-2012, abordó la problemática que aqueja actualmente al Estado, lo cual ha ocupado la atención de la Organización de las Naciones Unidas, advirtiendo, en particular, el carácter universal del deterioro de las condiciones de vida de los habitantes de los centros urbanos y resaltando la profundización de dicho fenómeno en países en vías de desarrollo, lo que, a su vez, contraría el sustento de una vida en condiciones dignas y obstaculiza el progreso económico, social y cultural de los pueblos. Diferentes instrumentos internacionales como la declaración de Vancouver sobre los asentamientos humanos en 1976, han estudiado el tema. En esta, se establece la necesidad del “mejoramiento de la calidad de la vida de los seres humanos como el primero y el más importante de los objetivos de toda política de asentamientos humanos. Esas políticas deben facilitar el rápido y continuo mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Se advierte que los asentamientos en territorios ocupados por la fuerza son ilegales, están condenados por la comunidad internacional y establecen la necesidad de tomar medidas contra dicho fenómeno social, por consiguiente, fueron señaladas las siguientes medidas: “i) que la vivienda junto con los servicios adecuados, constituyen un derecho humano básico, que comporta para los gobiernos la obligación de asegurar a todos sus habitantes el acceso a una vivienda adecuada; ii) la adopción de medidas eficaces sobre asentamientos humanos y de planificación espacial, acordes a la realidad local; iii) la movilización de recursos a través de la figura de cooperación internacional; iv) la implementación de programas que impulsen el derecho a la vivienda, la promoción de ciudades sostenibles que incluyan en su desarrollo la planeación y manejo ambiental; vi) la creación de asentamientos habitables y eficientes, que respondan a las necesidades especiales de niños, mujeres y otras personas en situación de debilidad manifiesta, a fin de garantizar el acceso a servicios básicos de saneamiento, educación, alimentación y empleo, dentro de un marco de justicia social”.(13)
2.2.8. Otras normas internacionales han manifestado preocupación por estos sucesos, y propenden hacia la promoción de mecanismos que permitan un desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, comprometiendo la cooperación entre el sector público y privado, para el mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales de los asentamientos humanos y la calidad de vida de sus habitantes.(14)
2.2.9. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 311 de la Constitución Política, al municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que impulsan el progreso local, y promover su desarrollo, la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y, además, debe cumplir con las demás funciones que le asigne la constitución y las leyes. En aras de esa organización, el artículo 9º de la Ley 388 de 1997(15), estableció el Plan de Ordenamiento Territorial que deben adoptar municipios y distritos a efectos de desarrollar y ordenar el territorio municipal. Este se define como “el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
2.2.10. Ahora bien, los entes territoriales actualmente se ven enfrentados a armonizar las necesidades de vivienda de la población vulnerable y las políticas y organización trazadas en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial. La tenencia ilegal de la tierra, ocupación que puede ser premeditada o espontanea, crea situaciones de riesgo en la población al establecerse en zonas no aptas para la urbanización. El ente territorial entonces se ve obligado a solucionar aspectos como el daño ambiental, deficiencia en la prestación de servicios públicos y la evasión fiscal.
2.2.11. El asentamiento ilegal en Colombia alude principalmente a procesos urbanísticos que no cumplen con los requisitos de ley a los cuales se somete toda construcción, entre estos tenemos el denominado “barrio pirata” aquel que es promovido por un urbanizador ilegal, que es el propietario del terreno y vende sin una infraestructura vial y de servicios, a gente de escasos recursos económicos, aprovechándose de su buena fe. La “invasión” que constituye una modalidad en la cual ocurren desarrollos progresivos de viviendas en predios fuera del control de los propietarios, caso común de las víctimas del desplazamiento forzado.(16)
2.2.12. El Decreto 564 de 2006(17), prevé un proceso de legalización mediante el cual la administración reconoce, si a ello hubiere lugar, la existencia de un asentamiento humano constituido por viviendas de interés social realizados antes del 27 de junio de 2003, aprueba los planes urbanísticos, y expide la reglamentación urbanística. La legalización implica la incorporación al perímetro urbano de servicios, sin contemplar la legalización de los derechos de propiedad en favor de eventuales poseedores.(18) No procede respecto de los asentamientos o la parte de ellos que se encuentren ubicados en suelo de protección en los términos del artículo 35 de la Ley 388 de 1997(19), o la norma que lo adicione, modifique o sustituya, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial o de los instrumentos que lo complementen o desarrollen.(20)
2.2.13. Las precedentes manifestaciones nos llevan a concluir que, en el caso de los asentamientos ilegales las medidas legislativas buscan ofrecer a la población vulnerable el acceso a la vivienda, de tal manera que se brindan mecanismos que pretenden legalizar dichas situaciones siempre y cuando se trate de zonas y áreas que puedan formar parte de las zonas de utilidad pública y donde se pueda prestar la infraestructura para la provisión de servicios públicos domiciliarios. Existe un proceso complementario de control de los asentamientos humanos de origen ilegal instituidos para viviendas de interés social, que pueden ser consolidados por las entidades territoriales en pro de mejorar la calidad de vida de los habitantes.
2.3. El derecho a la vivienda digna de la población desplazada.
2.3.1. Tratándose de la población desplazada, al ser un grupo que ha tenido que abandonar sus hogares y su lugar de origen, se enfrentan a la imposibilidad de acceder a viviendas adecuadas, por carecer de recursos y empleo. El precedente de la Corporación ha fijado tres criterios tendientes a la protección de la vivienda digna respecto de este grupo:
El primero de ellos consiste en que con miras a que las entidades que integran el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada garanticen la vivienda y el alojamiento básico, inmediatamente a la ocurrencia del desplazamiento y que suministren albergue hasta que obtengan una solución de vivienda digna, la Corte ha exigido en estos casos: (i) la entrega inmediata de la ayuda humanitaria de emergencia, en sus componentes alojamiento transitorio y elementos necesarios para el mismo; (ii) la obligación de las autoridades a brindar alojamiento inmediato a las personas que lleguen a un municipio como consecuencia del desplazamiento masivo y; (iii) permitir a los desplazados permanecer en los inmuebles donde han sido albergados hasta tanto las entidades territoriales y el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada garanticen otras soluciones de vivienda.(21)
El segundo criterio se refiere a que la Corte, con la finalidad de evitar que el proceso surtido ante las entidades competentes para adquirir una solución de vivienda en aras de lograr el restablecimiento económico no desconozca alguna garantía de índole fundamental, especialmente, los derechos a la igualdad, de petición, participación y debido proceso.(22)
El tercer criterio destaca el hecho de que la normatividad relativa a las condiciones de acceso, monto y reglamentación de uso de las soluciones de vivienda propia para la población desplazada se debe aplicar conforme al principio de interpretación favorable de las normas, teniendo en cuenta el estatus de sujetos de especial protección constitucional de los desplazados. Para el efecto, la Corte ha ordenado la revocatoria de actos administrativos que negaban la adjudicación del subsidio de vivienda a núcleos familiares de desplazados con fundamento en razones meramente formales, olvidando que son acreedores de un trato diferencial(23).
2.3.2. En igual sentido, la ley señala que frente al derecho a una vivienda digna, las autoridades tienen la obligación de reubicar a las personas desplazadas que se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; brindarles soluciones de vivienda temporal y facilitarles el acceso a otras soluciones de vivienda de carácter permanente; brindar atención acerca de los procedimientos para el acceso a los programas; diseñar planes y programas de vivienda y eliminar los obstáculos que imposibilitan el acceso a los programas de asistencia social del Estado. Por consiguiente, el Estado ha creado subsidios para adquisición de vivienda en pro de la población desplazada con la finalidad de garantizar el derecho, ayudas que se encuentran sometidas a regulaciones legales y administrativas que las autoridades públicas deben interpretar bajo la luz de los principios de interpretación favorable de las normas, los principios rectores del desplazamiento forzado, el principio de favorabilidad, de buena fe, el derecho de la confianza legítima y la prevalencia del derecho sustancial.
2.3.3. En armonía con lo anterior, es viable afirmar que sobre el Estado recae la obligación de procurar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda y, por tal motivo, debe implementar medidas como la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas de financiación y formas para la ejecución de tales programas, tal como lo ordena el Texto Superior.
2.3.4. En aras de dar cumplimiento a este deber estatal, el Congreso de la República expidió la Ley 3 de 1991, a través de la cual creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, cuyo propósito es la coordinación, planeación y ejecución de las actividades que las entidades públicas y privadas encargadas de la financiación, construcción, mejoramiento, reubicación y legalización de títulos de vivienda de interés social.
2.3.5. Valga mencionar que la referida ley también creó el subsidio familiar de vivienda destinado a hogares que no cuenten con los medios económicos para obtener o mejorar la vivienda, el cual constituye una herramienta con la que cuenta el Estado para lograr que los ciudadanos de bajos recursos tengan acceso a una vivienda en condiciones dignas. Dicha ayuda ha sido regulada parcialmente en el artículo 6º de la Ley 3ª de 1991 y en el Decreto 951 de 2011.
Conforme a la citada ley, el subsidio en mención es un aporte estatal en dinero o en especie, concedido por una sola vez al beneficiario, con la finalidad de brindarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre y cuando cumpla con los requisitos señalados en la ley.(24)
2.3.6. En igual sentido, el artículo 2º del Decreto 951 de 2011 dispuso que la asignación de los subsidios en áreas urbanas correspondía al INURBE y en áreas rurales al Banco Agrario, situación que se modificó, toda vez que la primera entidad entró en liquidación por mandato del Decreto 554 de 2003.
2.4. Medidas de protección a favor de los grupos vulnerables frente a órdenes de desalojos.
2.4.1. La protección del derecho a la vivienda digna, especialmente de grupos vulnerables frente a órdenes de desalojo, se deriva del PIDESC, las observaciones generales del Comité DESC, que cumplen una función interpretativa de las normas establecidas en el primero, y los Principios de Pinheiro sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas. (25)
2.4.2. La Observación General 7 del Comité DESC establece una serie de recomendaciones a las que los estados parte deben prestar atención en situaciones en las que se presentan desalojos de asentamientos humanos irregulares(26). La protección entonces consiste en cuando los desahucios sean inevitables se debe garantizar la protección y reparación judicial.
2.4.3. Precisa la Sala que el término “desalojo forzoso”,(27) hace alusión al hecho de: “hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Sin embargo, la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos”.(28)
2.4.4. Establece la observación que el propio Estado deberá abstenerse de llevar a cabo desalojos forzosos y garantizar que se aplique la ley a sus agentes o a terceros que efectúen los mismos. Este planteamiento se ve reforzado además por lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que complementa el derecho a no ser desalojado forzosamente sin una protección adecuada. En esa disposición se reconoce, entre otras cosas, el derecho a la protección contra "injerencias arbitrarias o ilegales" en el domicilio propio. Debe resaltarse que la obligación del Estado de garantizar el respeto de ese derecho no está condicionada por consideraciones relativas a los recursos de que disponga, y utilice los “medios apropiados”, e inclusive la adopción de medidas legislativas, para promover todos los derechos protegidos por el pacto.
2.4.5. Adicionalmente, antes de que se lleve a cabo cualquier desalojo forzoso, en particular los que afectan a grandes grupos de personas, los Estados Partes deberían velar por que se estudien en consulta con los interesados todas las demás posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza. Determinar recursos o procedimientos legales para los afectados por las órdenes de desalojo, con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes del derecho internacional de los derechos humanos y respetando los principios generales de la razón y la proporcionalidad y observarse las siguientes garantías procesales:
“15. a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”. (…) “16. Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda.
2.4.6. De conformidad con lo expuesto, y en consideración a lo establecido por la jurisprudencia de la Corporación, en sentencia T-349 de 2012, la Corte determinó las siguientes conclusiones en materia de desalojos:
“En primer lugar, existe una necesidad imperiosa de adoptar políticas sociales en materia de vivienda digna para evitar los asentamientos humanos irregulares. Como la Sala ha explicado, el Estado tiene la obligación de promover programas de vivienda, especialmente dirigidos a la población más vulnerable, que se ajusten a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna resaltados en apartes previos.
En segundo lugar, las autoridades deben implementar en caso que pretendan recuperar bienes fiscales o de uso público habitados por grupos humanos, medidas adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de los afectados, particularmente el derecho a la vivienda digna. Así, de acuerdo con el Comité DESC y los Principios de Pinheiro, las autoridades deben, entre otros aspectos, (i) garantizar el debido proceso, (ii) consultar previamente a la comunidad afectada, (iii) notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (iv) suministrar a los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las viviendas; (v) estar presentes durante la diligencia; (vi) identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (vii) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; (viii) ofrecer recursos jurídicos efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del caso, la reparación de los daños que les sean causados.
Finalmente, las autoridades deben evitar el uso desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de discapacidad, etc.”
2.4.7. En esa oportunidad se advirtió que no obstante las ocupaciones irregulares de los bienes fiscales y de uso público, o de bienes privados, no cuentan con respaldo legal, el derecho a la vivienda adquiere una mayor relevancia, no tanto en un contexto de propiedad, sino para impedir que las personas padezcan más sufrimientos en razón a los desalojos. Por último agrega que la responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias instituciones y autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de manera conjunta deben cumplir con las obligaciones antes mencionadas.
En un caso similar (T-470-2014), la Sala Tercera de Revisión, decidió proteger los derechos fundamentales a la vida y vivienda digna, de uno de los habitantes del asentamiento ilegal “Villa Miriam” con fundamento en recientes manifestaciones públicas del propio Alcalde de la localidad de poner en marcha todos los procedimientos administrativos y de carácter policivo tendentes a la expulsión de las comunidades que han ido instalándose informalmente en distintos predios alrededor de la ciudad. En esa oportunidad, la Corte ordenó tanto a la Gobernación del Departamento del Cesar, como al Departamento Administrativo de la Prosperidad social garantizar los derechos fundamentales de la accionante. Asimismo, dispuso convocar a las instituciones públicas del orden nacional y territorial pertinentes para que procedan a delinear las medidas incluidas las de carácter presupuestal para materializar las garantías de los habitantes del asentamiento.
2.5. El principio de confianza legítima, y el derecho a la vivienda digna.
2.5.1 El principio de buena fe que se aplica a todas las relaciones jurídicas, sean públicas o privadas, “permite a las partes presumir la seriedad en los actos de los demás, dota de un determinado nivel de estabilidad al tránsito jurídico, y obliga a las autoridades a mantener un alto grado de coherencia en su proceder a través del tiempo.”(29)
2.5.2. La confianza legítima ha señalado esta Corporación constituye una proyección de la buena fe que debe gobernar la relación entre las autoridades y los particulares que permite conciliar, en ocasiones, el interés general y los derechos de las personas(30)http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2010/T-850-10.htm - _ftn35. Se trata de un principio que exige de las autoridades y particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, y un respeto por los compromisos a los que se han obligado.
2.5.3. El principio de confianza legítima en relación con el derecho de vivienda digna ha sido analizado por la Corte, cuando tratándose de ocupación de bienes inmuebles de propiedad del Estado, este con su permisividad crea unas expectativas frente a la solución de vivienda, razón por la cual debe entonces brindar soluciones, sin que eso implique reparación, resarcimiento, indemnización, ni desconocimiento del principio del interés general. En la Sentencia T-617 de diciembre 13 de 1995, se resolvió la contingencia de 130 familias que ocupaban desde hacía más de 30 años un sector de Puente Aranda en Bogotá, conformando un grupo de comuneros dedicados a la recolección y recuperación de elementos reciclables, de lo cual derivaban su sustento, cuyo desalojo llevó a esta Corte a aplicar el concepto de la confianza legítima, sustentada en el principio de la buena fe, en cuanto un Estado social de derecho no puede defraudar la credibilidad que hubiere generado su falta de acción oportuna, debiendo coadyuvar a brindar soluciones, sin que eso implique reparación, resarcimiento, indemnización, ni desconocimiento del principio del interés general.
En ese mismo fallo se explicó que “la administración permitió la ocupación de unas tierras que constituían Espacio Público y no hizo nada para impedirlo, estableciendo con su permisividad la confianza por parte de los administrados de crear unas expectativas en torno a una solución de vivienda. Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por los administrados que ocuparon tal Espacio Público, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichas personas de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”.
2.5.4. La Corte ha explicado que desde la perspectiva constitucional deben tomarse en cuenta los siguientes requisitos de ponderación entre la confianza legítima y la procedencia de los planes de restitución del espacio público:
“(i) Se adelanten con observancia del debido proceso y el trato digno a quienes resulten afectados.
(ii) Se respete la confianza legítima.
(iii) Exista una cuidadosa evaluación previa de la realidad sobre la cual ha de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia entre su alcance y las características de dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, particularmente a través del acceso a alternativas económicas.
(iv) Se ejecuten de forma que evite desproporciones, como lesiones al mínimo vital de personas que no cuenten con oportunidades de inserción laboral formal y se hallen en alto grado de vulnerabilidad."(31)
2.4.6. Así las cosas, la corporación, con fundamento en el principio de confianza legítima, ha amparado el derecho a la vivienda digna, de las personas que ocupan bienes públicos y a quienes se les han iniciado procesos legales o policivos, tendientes a obtener la restitución del inmueble a favor de la administración. En el caso de personas de precarias condiciones socioeconómicas, quienes habitaban en un lote de propiedad pública por varios años, y quienes iban a ser desalojados la Corte en aplicación del principio de confianza legítima reseñó:
“Cuando el juez constitucional puede observar que la conducta de la administración hizo nacer en el ciudadano la confianza legítima de que su actuación era tolerada, los afectados con la medida de desalojo han adquirido el derecho a: (i) contar con un tiempo prudencial para poder adoptar medidas que mitiguen el perjuicio que les causa la medida y (ii) el Estado debe ofrecerles alternativas para buscar soluciones legítimas y definitivas a sus expectativas. Siendo esto así, antes de proceder con la ejecución de una medida de desalojo sobre una población en que la conducta del Estado hizo nacer confianza legítima, la administración debe otorgarle a la misma un tiempo prudencial y ofrecerles alternativas para evitar la vulneración en sus derechos”.(32)
En dicha oportunidad, fue ordenado a la alcaldía municipal accionada (i) suspender la orden de desalojo, (ii) realizar un censo de las familias que habitaban en el predio objeto de la medida de desalojo, e (iii) incluir a los habitantes del predio en los programas de reubicación con que contaba la administración.
2.4.7. En este orden de ideas, en virtud del mencionado principio recae en la administración la obligación no solo de buscar medidas alternas tendientes a disminuir o atenuar los efectos de sus decisiones, sino que, al tratarse de derechos fundamentales como el de vivienda digna, deben adoptarse soluciones concretas que permitan a las personas vulnerables y sujetos de especial protección acceder a soluciones definitivas y legítimas de vivienda digna.(33)
2.5. Caso en concreto.
2.5.1. El Señor Pedro Rafael Ariza Hurtado presentó acción de tutela contra el Municipio Agustín Codazzi, con el fin de proteger sus derechos fundamentales a la vivienda digna y adecuada, dignidad humana, y mínimo vital, que considera están siendo vulnerados por la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi y la Gobernación del Cesar. En consecuencia, solicita se ordene a dichas entidades revocar la decisión de efectuar el desalojo de su familia del asentamiento humano “Villa Miriam” y, en consecuencia, disponga de un programa que dé solución a su problema de vivienda digna y adecuada.
2.5.2. El accionante es habitante del Municipio de Agustín Codazzi, y se vio obligado desde hace dos años a establecerse en el asentamiento humano “Villa Miriam”, ante la ausencia de programas que resuelvan la falta de vivienda digna y adecuada para la población del municipio. Manifestó que el Alcalde del municipio de manera arbitraria y sin disponer de planes de contingencia y programas de vivienda alternativos, ha expresado la voluntad de desalojar por la fuerza a seis asentamientos humanos que se encuentran dentro del perímetro urbano del Municipio. Que su familia se encuentra en situación de debilidad e indefensión frente a la decisión de la Alcaldía Municipal, puesto que serán injustamente desalojados y, que lo único con lo que cuentan es con la vivienda en que actualmente habitan, afectando su mínimo vital.
2.5.3. A efectos de corroborar la situación actual del accionante, el Magistrado Sustanciador se comunicó con la Alcaldía del Municipio de Agustín Codazzi, y le fue manifestado que en la actualidad no se ha efectuado ninguna diligencia administrativa para desalojar los distintos asentamientos humanos del municipio, incluyendo el predio “Villa Miriam”, esto debido a que hay distintas tutelas que suspendieron la orden de desalojo respecto del predio. En virtud de lo manifestado, en auto de pruebas fue solicitada información acerca de los programas, las medidas adoptadas para solucionar la situación de las familias que habitan en el asentamiento humano “Villa Miriam”, y copia de los fallos de tutela que actualmente se encuentra cumpliendo y que hasta el momento suspenden el proceso de desalojo, así como el estado actual de los proyectos de vivienda de interés social que se encuentran en ejecución para la población vulnerable.
2.5.4. El municipio en respuesta remitida a esta corporación, manifestó que actualmente se ejecutan 77 viviendas nuevas en sitio propio tipo “B”, denominado Llerasca; la Urbanización Baquero con 200 viviendas, y el proyecto de vivienda altos del tesoro con 9 soluciones de vivienda de interés social,(34) asimismo, que el municipio está en proceso de comprar predios para llevar a cabo proyectos de vivienda para la población desplazada. Advierte que el predio donde reside el asentamiento humano denominado “Villa Miriam”, no está contemplado para el uso residencial, pues la clasificación del uso del suelo es “Protección Ambiental Forestal” y se encuentra por debajo de la cota de alcantarillado, así mismo, es un predio proclive a las inundaciones.(35)
Remite la copia de distintos fallos de tutela, los que se relacionan a continuación:
• La acción de amparo promovida por Blanca Alicia Mendieta Reyes,(36) en esta oportunidad, el juez de conocimiento consideró que el Municipio accionado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y vivienda digna, puesto que la orden debe estar precedida de un estudio previo, un censo y una consulta de las personas afectadas. Advierte que se debe brindar un plazo suficiente y razonable para la notificación de los residentes en “Villa Miriam”, y evitar medios violentos al momento de efectuar los desalojos.(37)
• Sentencia del 15 de marzo de 2013, en la acción de tutela presentada por Rosana Daza Arzuaga contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Gobernación del Departamento del Cesar y el Municipio Agustín Codazzi, Cesar. El amparo consistió en ordenar a la entidad territorial abstenerse temporalmente de llevar a cabo el desalojo, hasta tanto, en coordinación con la Gobernación del Cesar, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social o cualquier otra entidad gubernamental competente en el tema, procedan a elaborar un censo sobre el asentamiento “Villa Miriam” y, luego lleven a cabo acciones concretas tendientes a solucionar el problema de vivienda planteado con la ocupación del predio, proporcionándoles asesoría sobre los procedimientos para acceder a los programas de vivienda.(38)
• Fallo del Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad en el que se ordenó en el caso de Asneris del Carmen Castillo Solano, que el Municipio Agustín Codazzi se abstenga de realizar el desalojo en el predio “Villa Miriam”, sin que antes el Municipio de Agustín Codazzi, en coordinación con el Departamento del Cesar, ejecute todos los procedimientos y estudios socioeconómicos para que esos ciudadanos que de manera ilegal invaden esos predios, tengan acceso a los programas oficiales de vivienda que se adelanten en el futuro en este municipio.(39)
• En el caso de María del Pilar Camacho contra el Municipio de Agustín Codazzi, Departamento del Cesar, y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, fue ordenado que tanto el Departamento del Cesar como el Municipio de Agustín Codazzi deben aunar esfuerzos a fin de solucionar el problema de vivienda digna que actualmente tiene la accionante y su familia y, de esta forma, cesar la vulneración de los derechos fundamentales de vivienda. De igual manera, que la administración municipal se abstenga de llevar a cabo la diligencia de desalojo que afecta a la accionante y a su grupo familiar. Asimismo, se lleven a cabo acciones concretas tendientes a solucionar el problema de vivienda planteado con la ocupación del predio, proporcionándoles asesoría a estas personas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas de vivienda.(40)
• El Juzgado Cuarto Penal del Circuito falló el caso de varias accionantes que ocupaban el predio. Se ordenó en esta acción de tutela, la suspensión del “desalojo sobre el inmueble urbano”. El censo de las personas que se encuentran ocupando el predio y la fijación de una nueva fecha para realizar la diligencia. Advierte de la necesidad de garantizar un plazo razonable a todas las personas afectadas a efectos de su notificación. Adicional a lo anterior, se garantice un albergue provisional a todas las personas desplazadas de dicho predio, para lo cual las distintas autoridades deben diseñar y ejecutar todas las medidas para solucionar el problema de vivienda planteado con la ocupación del inmueble.(41)
2.5.5. De conformidad con las pruebas recopiladas se infiere que: 1) en la actualidad las personas que tienen sus viviendas en el asentamiento ilegal “Villa Miriam”, no han sido desalojadas, en virtud de otras acciones de amparo en las cuales se profirieron ordenes que vinculan a la Gobernación del César, al Municipio Agustín Codazzi y al Ministerio de Prosperidad Social, con el fin de que de manera conjunta realicen un censo a la población del mencionado asentamiento, se consulte a las personas afectadas y se les ofrezcan alternativas de vivienda. 2) El Municipio actualmente se encuentra adelantando programas de vivienda de interés social y un programa de actualización del POT que le permitiría incorporar predios aptos para el uso residencial. 3) El terreno donde se encuentra el asentamiento ilegal de conformidad con lo dispuesto en el POT, es de uso forestal y de recreación pasiva; se encuentra debajo de la cota de las redes de alcantarillado y no hay posibilidad de interconectarlo con las redes, es además un terreno sujeto a inundación.(42)
2.5.6. La Sala debe reconocer, en primer término, la procedibilidad del amparo solicitado por el peticionario, aplicando para el efecto las consideraciones esbozadas en relación con la procedencia de la acción de tutela en materia de protección del derecho a la vivienda digna, tratándose de manera particular de la población desplazada.
2.5.7. Con sujeción a lo expuesto en la parte motiva y de conformidad con las pruebas recaudadas, hasta el momento es evidente que el actor sigue habitando en el predio “Villa Miriam”, al estar suspendido el desalojo de las familias que residen en él. No obstante lo anterior, las ordenes de los diferentes jueces de tutela protegen específicamente a los allí accionantes y se advierte respecto de ellos la necesidad de que les suministre la asistencia e inclusión en los distintos programas y alternativas que ofrece el municipio Agustín Codazzi, a efectos de dar solución a la crisis que actualmente enfrentan en materia de vivienda. En atención a que conforme lo señalado en el POT, el terreno en el que habitan tiene una destinación forestal, recreativa, que no permite el acceso al servicio de alcantarillado, y que es un predio proclive a la inundación, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 564 de 2006, no es un terreno que pueda ser legalizado, razón por la cual, el Municipio debe no solo garantizar un debido proceso al momento de desalojar a las personas que habitan en el predio, sino que debe proporcionar a los habitantes de “Villa Miriam”, soluciones legítimas y definitivas que les permitan acceder a una vivienda digna.
2.5.8. Teniendo en cuenta que la pretensión concreta del actor es acceder a las distintas alternativas que ofrece el municipio en aras de solucionar el problema de asentamiento ilegal, en el que se halla involucrado, que es padre de una menor de edad y que su núcleo familiar se encuentra en condiciones de debilidad manifiesta, por cuanto el hecho de residir en un asentamiento ilegal revela que carece de recursos para vivir en un sitio distinto y, en consideración a que no se patentiza la existencia de otros recursos de defensa que puedan garantizarle recibir los beneficios de la política pública, de asignación de vivienda, es claro entonces que el accionante bien podría ejercer la acción de que aquí se trata.
2.5.9 Definida la procedencia de la acción de tutela, debe la Sala determinar si a la luz de las disposiciones que definen la política pública en materia de reasentamientos, el peticionario y su familia han debido ser incluidos en los programas que actualmente maneja el Municipio Agustín Codazzi.
2.5.10. El artículo 13 de la Ley 388 de 1997, señala que deben consignarse en el Plan de Ordenamiento Territorial, las estrategias de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización de suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión, así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes. Ahora bien, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva uno de los componentes del derecho a la vivienda digna es la asequibilidad que impone la existencia de programas que promuevan y den prioridad a los grupos desfavorecidos como las personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de VIH, y los desplazados, entre otros.
2.5.11. Respecto de las medidas de protección que debe tener en cuenta el Municipio al momento de adelantar el desalojo de los asentamientos ilegales, frente a un grupo vulnerable, la Corporación ha establecido que debe haber un diálogo entre las autoridades estatales y la comunidad, pues estas no solo deben recuperar los bienes de uso público, sino que también deben velar por asegurar el contenido del derecho fundamental a la vivienda adecuada de las personas, especialmente las que se hallan en situación de vulnerabilidad sea protegido. En consideración a lo anterior, las autoridades tienen dos deberes constitucionales, 1) recuperar la tenencia del bien y 2) asegurar la vivienda digna de la población vulnerable asentada en el predio, lo cual puede realizar de manera transitoria, mientras encuentran los mecanismos para solucionar con carácter definitivo la situación del actor(43). En atención a que en la actualidad no se ha efectuado el desalojo, y existen ordenes en otras acciones de tutela de realizar el censo a la población asentada en el predio “Villa Miriam”, la Sala considera que, el Municipio Agustín Codazzi, en asocio con la Gobernación del Cesar y el Ministerio de la Prosperidad Social deberá en caso de no haber realizado el censo ordenado, 1) consultar previamente a la comunidad afectada, y efectuar el censo de las personas que habitan en el predio “Villa Miriam”, y 2) garantizar al accionante y a la comunidad que habita en el asentamiento humano, el acceso efectivo a los planes y programas de vivienda que se encuentran actualmente en desarrollo, para ello deberá ofrecerle información y la asistencia jurídica que resulte indispensable.
2.5.12. La Sala observa que, a pesar de la existencia de distintos proyectos con los cuales el Municipio accionado pretende cumplir con los programas de reubicación, hasta el momento ninguno incluye al demandante. No se han tomado medidas que permitan la reubicación de las personas residenciadas en el asentamiento “Villa Miriam”, como tampoco advierte que se haya brindado algún tipo de asesoría a quienes residen en el lote, respecto de los programas de viviendas –nacionales y territoriales- a los cuales pueden acceder. Cabe entonces concluir que los demandados no han cumplido satisfactoriamente con la mencionada obligación de reubicación, lo que representa una violación del componente de asequibilidad del derecho a una vivienda digna, sobre todo, teniendo en cuenta que se trata de personas vulnerables y desplazadas los que habitan dicho inmueble. En consideración a que deben las entidades responder concretamente a las posibilidades de acceso a la vivienda y orientar a las personas para que puedan acceder a las ofertas que brinda el Municipio, se ordenará a la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi que, en coordinación con la Gobernación del Cesar, y el Ministerio de la Prosperidad Social en el marco de sus competencias, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente fallo, si no lo hubieren hecho, consulten previamente a la comunidad afectada y efectúen el censo de las personas que habitan en el predio “Villa Miriam”, se instale una mesa de concertación con los representantes de la población asentada en el lote denominado ”Villa Miriam” (teniendo en cuenta el censo realizado), con el fin de buscar una solución temporal de vivienda adecuada, lo cual no deberá superar el término de seis (06) meses, que cobije tanto a la población en situación de desplazamiento como a otras poblaciones vulnerables que se encuentren residiendo en dicho predio, asimismo, brinde la información y asistencia jurídica al accionante y a la comunidad que habita en dicho predio. Acerca de la conformación de la mesa de concertación así como de los acuerdos y compromisos que se adopten en desarrollo de ésta, las entidades territoriales deberán enviar un informe conjunto, en el término de tres (03) meses, al juez de primera instancia, a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría Regional del Cesar.
Las entidades territoriales ante la formación de asentamientos ilegales que ocupan bienes fiscales o de uso público y la imposibilidad de su legalización, al verse obligados a recuperar dichos inmuebles, deben adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos fundamentales a la vivienda digna de la población que resida en ellos, con mayor razón, si se trata de población vulnerable.
Asimismo, ante los desalojos de autoridades estatales deben aplicar los lineamientos previstos en la Observación General No.7 del Comité DESC y los principios Pinheiro, con el objetivo de brindar protección a la población afectada, atendiendo a las circunstancias de vulnerabilidad y su imposibilidad de acceder a una vivienda digna y adecuada.
PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el presente proceso.
SEGUNDO. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Conocimiento de Valledupar, del quince (15) de noviembre de dos mil trece (2013), que a su vez, revocó la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Agustín Codazzi. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna del señor PEDRO RAFAEL ARIZA HURTADO.
TERCERO. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi, que en coordinación con la Gobernación del Cesar, y el Ministerio de la Prosperidad Social en el marco de sus competencias, que en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente fallo, si no lo hubieren hecho, consulten previamente a la comunidad afectada y efectúen el censo de las personas que habitan en el predio “Villa Miriam”, se instale una mesa de concertación con los representantes de la población asentada en el lote denominado “”Villa Miriam (teniendo en cuenta el censo realizado), con el fin de buscar una solución temporal de vivienda adecuada, lo cual no deberá superar el término de seis (06) meses, que cobije tanto a la población en situación de desplazamiento como a otras poblaciones vulnerables que se encuentren residiendo en dicho predio, asimismo, brinde la información y asistencia jurídica a la comunidad.
CUARTO. ORDENAR a la Alcaldía Municipal Agustín Codazzi, le garantice al señor Pedro Rafael Ariza Hurtado, y a la comunidad que habita en el asentamiento humano “Villa Miriam”, la asistencia jurídica que resulte indispensable para acceder a los planes y programas de vivienda que se encuentran actualmente en desarrollo.
QUINTO. COMUNICAR el presente fallo a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo –Regional Cesar- para que realicen el acompañamiento respectivo conforme a lo dispuesto en el numeral 2.5.12. y hagan un seguimiento del cumplimiento de esta providencia.
SEXTO. Por Secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Magistrados: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO—GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO, magistrada con salvamento de voto—JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
1 21 años (folio 8).
2 19 años (folio 9).
3 8 años (folio 10).
4 Predio las Guitarras, no obra en el expediente los nombres de los restantes asentamientos.(folio 20).
5 Plan de Ordenamiento Territorial.
6 Mediante auto del 30 de junio de 2015, se vincularon a la Gobernación del Cesar y el Departamento de la Prosperidad Social.
7 Ver entre otras las sentencias T-827 de 2003, T-648 de 2005; T-1089 de 2005; T-691 de 2005 y T-015 de 2006.
8 Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, resultan relevantes las sentencias C-1225 de 2004; SU-1070 de 2003; SU–544 de 2001; T–1670 de 2000, y T–225 de 1993 en la cual se sentaron las primeras directrices sobre la materia, que han sido desarrolladas por la jurisprudencia posterior. También puede consultarse las sentencias T-698 de 2004 y T-827 de 2003.
9 Sentencia T-495 de 1995.
10 “ En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, "la dignidad inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: "el concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.” (Subrayas propias).” Observación citada en las sentencias T239-103, T314-2012, t 845 de 2012 Sentencia T-585 de 2006, C-936 de 2003, entre otras.
11 Sentencia T-585 de 2006.
12 Sentencia T-845 de 2012.
13 Sentencia T-908-2012
14 Conferencia de las Naciones Unidas, Cumbre de la Tierra, 1992, Rio de Janeiro. Otros documentos como la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas, Estambul Turquía, 1996, sobre los asentamientos humanos, y en junio de 2001, han reafirmado este tipo de compromiso a nivel internacional.
15 La ley 387 de 1999, entre sus objetivos tiene el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en los asentamientos de alto riesgo así como la ejecución de políticas urbanísticas eficientes.
16 Procedimiento de Legalización de Asentamientos Humanos. http://portalterritorial.gov.co/apc-aa-files/7515a587f637c2c66d45f01f9c4f315c/Legalizacion_Asentamientos_1.pdf
17 “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones”
18 Artículo 122 de la Ley 387 de 1999.
19 “Suelo de protección. Constituido por las zonas y áreas de terreno localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse”.
20 Artículo 123 del Decreto 564 de 2006.
21 Sentencia T-349 de 2012.
23 Sentencia T-585-2006. “se realizó una síntesis de la línea jurisprudencial de esta corporación acerca de la naturaleza del derecho fundamental a la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento y las obligaciones que tienen las autoridades competentes para garantizar su efectiva realización. Algunas de las obligaciones del Estado que se enunciaron fueron las siguientes: (i)reubicar a las personas en situación de desplazamiento que, en razón a dicha circunstancia, se han visto obligadas a asentarse en zonas de alto riesgo; (ii) proveer una solución de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, una solución de carácter permanente; (iii) brindar asesoría a las personas en circunstancia de desplazamiento sobre los programas de vivienda a los cuales pueden acceder; y (iv) tener en cuenta dentro del diseño de los planes y programas de vivienda a subgrupos que podrían encontrarse en un mayor grado de vulnerabilidad, como menores de 18 años, madres y padres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad, mujeres en estado de embarazo, adultos mayores, etc”.
24 Sentencia T-239 de 2013.
25 Sentencia T-349 de 2012.
26 “En 1976, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos señaló que debería prestarse especial atención a "iniciar operaciones importantes de evacuación sólo cuando las medidas de conservación y de rehabilitación no sean viables y se adopten medidas de reubicación”.
27 La observación también advierte que pueden existir otros casos de “desalojos forzosos que tienen lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación con conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos energéticos a gran escala, la adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades (…)”.
28 Observación 7.
29 Sentencia T-180 de 2010.
30 Sentencia T-850 de 2010.
31 T-465 de 2006, citada en la sentencia T-908 de 2012.
32 T-527 de 2011.
33 Ver sentencia Sentencia T 717-2012.
34 Folio16 y 17 del CC.
35 Folio 18 CC.
36 Acción de tutela contra el Municipio Agustín Codazzi –Departamento del Cesar- y Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Fallo del 14 de marzo de 2013.
37 Folio 20. El presente proceso no fue seleccionado para revisión. Comunicación de 11 de octubre de 2013.
38 Folio 30 CC. El presente proceso no fue seleccionado para revisión. Comunicación de junio 13 de 2013.
39 Folio 41 Sentencia del 7 de marzo de 2013, contra el Departamento para la Prosperidad Social, Gobernación del Cesar, y el Municipio de Agustín Codazzi. El presente proceso no fue seleccionado para revisión. Comunicación de 13 de junio de 2013.
40 Folio 30, sentencia del 7 de marzo de 2013, proferida por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito de Valledupar. El presente proceso no fue seleccionado para revisión. Comunicación de 13 de junio de 2013.
41 Folio 64 el presente proceso no fue seleccionado para revisión. Comunicación de 29 de junio de 2013.
42 Folio 30
43 T-349 de 2012.

References: artículo 86
 artículo 51
 artículo 311
 artículo 9
 artículo 35
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 17
 artículo 13
 artículo 36
 artículo 11
 Artículo 122
 Artículo 123