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Timestamp: 2016-10-27 15:16:38+00:00

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136 II 29127. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Schweizer Casino Verband gegen X. und Eidgen�ssische Spielbankenkommission (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
Art. 106 Cst.; art. 1, 2, 3, 4 et 48 LMJ; art. 51 et 60 OLMJ; art. 21 OJH; qualification comme jeux de hasard des tournois de poker "Texas Hold'em". La Commission f�d�rale des maisons de jeu est habilit�e � d�terminer si un jeu donn� constitue un jeu de hasard et tombe ainsi sous le coup de la loi f�d�rale sur les maisons de jeu, ou s'il s'agit d'un jeu d'adresse ou de divertissement relevant de la comp�tence des cantons (consid. 3). Les tournois de poker "Texas Hold'em" en cause sont des jeux "mixtes" pour lesquels il n'est pas �tabli que l'adresse l'emporte sur l'�l�ment al�atoire li� � la distribution des cartes; selon l'esprit et le but de la loi sur les maisons de jeu, de tels tournois ne peuvent par cons�quent se d�rouler de mani�re ouverte au public que dans les casinos (consid. 4 et 5). Faits � partir de page 292
Am 15. Oktober 2007 ersuchte X. die Eidgen�ssische Spielbankenkommission (ESBK) darum, gewisse von ihr angebotene Pokerturniere als Geschicklichkeitsspiele zu qualifizieren, was die ESBK am 6. Dezember 2007 tat. Sie stellte in diesem und 23 weiteren F�llen fest, dass die geplanten "Texas Hold'em"-Turniere "unter Vorbehalt anderer rechtlicher, insbesondere kantonalrechtlicher, Bestimmungen und unter Vorbehalt anderer Auflagen" spielbankenrechtlich zul�ssig seien.
Hiergegen gelangten der Schweizer Casino Verband (SCV) und die Casino Z�richsee AG an das Bundesverwaltungsgericht, welches am 18. M�rz 2008 ihr Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen abwies, was das Bundesgericht auf Beschwerde gegen diesen Zwischenentscheid hin am 13. August 2008 als nicht bundesrechtswidrig bezeichnete (Urteil 2C_309/2008). Am 30. Juni 2009 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde in der Sache selber ab. Es begr�ndete seinen Entscheid im Wesentlichen damit, dass bei mehreren Dutzend gespielten H�nden die Geschicklichkeit des Einzelspielers bei den bewilligten "Texas Hold'em"-Turnieren derart an Bedeutung gewinne, "dass die Vorinstanz im Rahmen einer Gesamtw�rdigung und des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums ohne Verletzung von Bundesrecht" davon habe ausgehen d�rfen, es handle sich dabei um ein Geschicklichkeitsspiel, welches nicht in den Geltungsbereich des Spielbankengesetzes falle. Die Turnierformate b�ten aufgrund ihrer Struktur den Spielern gen�gend M�glichkeiten, "die Auswirkungen von Kartenzuteilungen mit ungen�gendem Erfolgspotential zu umgehen und damit den Gl�cksfaktor einzud�mmen bzw. zu limitieren".
3. 3.1 Nach Art. 106 Abs. 1 BV ist die Gesetzgebung �ber Gl�cksspiele und Lotterien Sache des Bundes. F�r die Errichtung und den Betrieb einer Spielbank ist eine Konzession erforderlich, bei deren BGE 136 II 291 S. 293Erteilung den "Gefahren des Gl�cksspiels" Rechnung zu tragen ist (Art. 106 Abs. 2 BV; vgl. das Urteil 2C_61/2008 vom 28. Juli 2008 E. 1 ["Swissmania II"]). Das Bundesgesetz vom 18. Dezember 1998 �ber Gl�cksspiele und Spielbanken (Spielbankengesetz, SBG; SR 935.52) regelt das Gl�cksspiel um Geld oder andere geldwerte Vorteile (Art. 1 Abs. 1 SBG); vorbehalten bleiben die Vorschriften des Bundesgesetzes betreffend die Lotterien und die gewerbsm�ssigen Wetten (Art. 1 Abs. 2 SBG). Das Spielbankengesetz ist der Grunderlass der schweizerischen Gl�cksspielordnung und lex generalis zum Lotteriegesetz (vgl. BGE 133 II 68 E. 3). Die Eidgen�ssische Spielbankenkommission hat die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften zu �berwachen und die zu deren Vollzug erforderlichen Verf�gungen zu treffen (Art. 48 Abs. 1 SBG). Liegen Verletzungen des Gesetzes oder sonstige Missst�nde vor, ordnet sie die Massnahmen an, die ihr zur Herstellung des ordnungsgem�ssen Zustands und zur Beseitigung der M�ngel notwendig erscheinen (Art. 50 Abs. 1 SBG). Gest�tzt auf diese - zur einheitlichen Durchsetzung des Bundesrechts weit gefasste - Zust�ndigkeit ist sie befugt, generell die Unterstellung von Aktivit�ten unter das Gesetz zu pr�fen und in diesem Sinn ein "Unterstellungsverfahren" durchzuf�hren. Da sie allgemein dar�ber wachen muss, dass die "gesetzlichen Vorschriften" eingehalten werden, ist die ihr �bertragene Aufsicht nicht auf die Spielbanken beschr�nkt. Zu ihrem Aufgabenbereich geh�rt auch die Abkl�rung der spielbankenrechtlichen Relevanz anderer (Gl�cks-) Spiele, soweit deren Qualifikation umstritten ist bzw. zu Kontroversen Anlass gibt (Urteile 2A.438/2004 vom 1. Dezember 2004 E. 3.1.1 ["Tactilo/Touchlot"]; 2C_442/2007 vom 19. November 2007 E. 2 ["TropicalShop"]).
3.2 Der Beschwerdef�hrer macht geltend, die Spielbankenkommission sei nicht berechtigt gewesen, den umstrittenen Qualifikationsentscheid zu treffen, da der Verordnungsgeber f�r sie verbindlich "Poker" als Gl�cksspiel bewertet habe; hiervon habe die ESBK nicht abweichen d�rfen. Seine Argumentation ist nicht zwingend: Gem�ss Art. 3 Abs. 4 SBG erl�sst der Bundesrat nach Anh�ren der Kantone Vorschriften �ber die Abgrenzung zwischen Gl�cks- und Geschicklichkeitsspielen. Er legt durch Verordnung fest, welche Spiele die Spielbanken anbieten d�rfen, wobei er die "international gebr�uchlichen Angebote" ber�cksichtigt (Art. 4 Abs. 2 SBG). Gest�tzt hierauf hat der Bundesrat die Verordnung vom 24. September 2004 �ber Gl�cksspiele und Spielbanken (Spielbankenverordnung, VSBG; BGE 136 II 291 S. 294SR 935.521) erlassen. Nach deren Art. 46 regelt das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), welche Arten von Tischspielen die Spielbanken anbieten d�rfen; es bestimmt zudem die f�r die Durchf�hrung von Gl�cksspielturnieren in Spielbanken geltenden Bedingungen (Art. 51 VSBG). Zwar sieht Art. 21 Abs. 1 der Verordnung des EJPD vom 24. September 2004 �ber �berwachungssysteme und Gl�cksspiele (Gl�cksspielverordnung, GSV; SR 935. 521.21) vor, dass die Spielbanken "Poker" (lit. g) bzw. "Casino Stud Poker" (lit. h) als "Tischspiele" anbieten d�rfen; hieraus kann aber nicht geschlossen werden, dass s�mtliche Formen von Poker notwendigerweise als Gl�cksspiele gelten m�ssen. Nach Art. 60 VSBG kann die Spielbankenkommission, falls Zweifel bestehen, auf Antrag oder von sich aus entscheiden, ob ein nicht automatisiertes Spiel als Geschicklichkeits- oder als Gl�cksspiel zu qualifizieren ist. Diese Regelung steht auf der gleichen Rechtssatzstufe wie die Delegationsnorm von Art. 46 VSBG, wonach das Departement regelt, welche Arten von Tischspielen in den Spielbanken angeboten werden d�rfen. Formellgesetzlich st�tzt sie sich direkt auf Art. 3 Abs. 4 SBG, welcher die Abgrenzung von Gl�cks- und Geschicklichkeitsspielen betrifft, und nicht wie Art. 46 VSBG lediglich auf Art. 4 Abs. 2 SBG, der als Grundlage dient, das zul�ssige Spielangebot in Casinos zu bezeichnen.
3.3 Art. 21 Abs. 1 GSV steht einem Unterstellungsverfahren durch die Spielbankenkommission in Bezug auf gewisse Unterformen der dort genannten Gl�cksspiele deshalb nicht entgegen. Dies ergibt sich auch aus Art. 21 Abs. 2 GSV, der vorsieht, dass die Einf�hrung von Varianten der in Absatz 1 genannten Spiele der Genehmigung der Kommission bedarf, was deren Rolle bei der Abgrenzung von Gl�cks- und Geschicklichkeitsspielen unterstreicht. Die ESBK ist als mit Fachleuten besetzte Aufsichtsbeh�rde zust�ndig, im Rahmen der Gesetzgebung dar�ber zu befinden, ob und unter welchen Bedingungen ein bestimmtes Spiel als Gl�cksspiel in den Anwendungsbereich des Spielbankengesetzes oder als Geschicklichkeits- oder Unterhaltungsspiel bzw. -gewerbe in den (subsidi�ren) Zust�ndigkeitsbereich der Kantone f�llt. Sie ist als Fachbeh�rde operativ f�r den Vollzug des Spielbankengesetzes verantwortlich (Art. 48 ff. SBG; BBl 1997 III 145, 161 Ziff. 153.5). Der Gesetzgeber hat bewusst darauf verzichtet, die entsprechenden Aufgaben der Verwaltung zu �bertragen. Der Grundauftrag der Kommission sei "sehr weit gefasst", wobei ihr die Kompetenz erteilt werde, "die zum BGE 136 II 291 S. 295Vollzug des Gesetzes notwendigen Verf�gungen zu erlassen". Die Kommission m�sse - so der Bundesrat - unabh�ngig arbeiten k�nnen, andernfalls sie in "schwierigen und heiklen Situationen kaum in der Lage sein" werde, "neutral und unabh�ngig auch unpopul�re Entscheide zu f�llen, die f�r das Durchsetzen des vorliegenden Gesetzes mitunter erforderlich sein werden und die gegebenenfalls regionalwirtschaftliche und andere Interessen tangieren" k�nnten (vgl. BBl 1997 III 187 Ziff. 24). Die Qualifikation von Poker als in Casinos zul�ssiges Gl�cksspiel durch den Verordnungsgeber beschr�nkt die Vollzugskompetenzen der ESBK somit nicht; sie ist jedoch inhaltlich beim Qualifikationsentscheid selber zu ber�cksichtigen (vgl. unten E. 5.3).
4. Gl�cksspiele sind Spiele, bei denen gegen Leistung eines Einsatzes ein Geldgewinn oder ein anderer geldwerter Vorteil in Aussicht steht, der ganz oder �berwiegend vom Zufall abh�ngt (Art. 3 Abs. 1 SBG). Gl�cksspielautomaten sind Ger�te, die ein Gl�cksspiel anbieten, das im Wesentlichen automatisch abl�uft (Art. 3 Abs. 2 SBG). Geschicklichkeitsspielautomaten sind Ger�te, die ein Geschicklichkeitsspiel anbieten, das im Wesentlichen automatisch abl�uft und dessen Gewinn von der Geschicklichkeit des Spielers abh�ngt (Art. 3 Abs. 3 SBG). Das Spielbankengesetz bezweckt einen sicheren und transparenten Spielbetrieb (Art. 2 Abs. 1 lit. a SBG). Es will zudem die Kriminalit�t und die Geldw�scherei in oder durch Spielbanken verhindern (Art. 2 Abs. 1 lit. b SBG) und den sozialsch�dlichen Auswirkungen des Spielbetriebs vorbeugen (Art. 2 Abs. 1 lit. c SBG). Gem�ss der Botschaft zum Spielbankengesetz geht es darum, "das Gl�cksspiel um Geld oder andere verm�genswerte Vorteile insgesamt zu erfassen und es - unter Vorbehalt der Vorschriften des Lotteriegesetzes - grunds�tzlich auf konzessionierte Spielbanken zu konzentrieren" bzw. "sozial sch�dliche Auswirkungen des Spielbetriebs nach M�glichkeit zu verh�ten; u.a. durch fr�hzeitige Erfassung gef�hrdeter Spieler und deren Fernhaltung vom Spielbetrieb sowie durch ein Verbot aufdringlicher Werbung f�r Spielbanken" (BBl 1997 III 156 f. Ziff. 152). Gl�cksspiele d�rfen deshalb nur in konzessionierten Spielbanken angeboten werden (Art. 4 Abs. 1 SBG), womit - so der Bundesrat - das Gl�cksspiel um Geld oder andere verm�genswerte Vorteile "in die konzessionierten Spielbanken gezwungen" werde. Das gelegentliche Gl�cksspiel um Geld oder verm�genswerte Vorteile "im Familien- und Freundeskreis" f�llt nicht unter das Gesetz (BBl 1997 III 170 Ziff. 22; vgl. auch die Antwort BGE 136 II 291 S. 296des Bundesrats auf die im Nationalrat am 3. M�rz 2010 mit 94 gegen 76 Stimmen angenommene Motion Reimann "Entkriminalisierung des privaten Pokerspiels" [8.3060]).
5. 5.1 Die von den Vorinstanzen als �berwiegend durch Geschicklichkeit gepr�gt beurteilten Turniere sehen in verschiedenen Formen "Texas Hold'em (No-Limit)"-Spiele mit mindestens 22 und maximal 77 Spielern vor, wobei kein "Rebuy/Add on" m�glich ist ("Freeze out"), d.h. w�hrend des Turniers keine neuen Chips gekauft werden k�nnen. F�r eine Summe von Fr. 110.- bis Fr. 550.- (Buy-In) erh�lt der einzelne Spieler 1'000 bzw. 2'000 Chips, mit denen er pokert. "Texas Hold'em" wird mit 52 Karten gespielt, wobei es darum geht, mit zwei eigenen (Hole Cards) und f�nf nach und nach aufgedeckten gemeinschaftlichen Karten (Board Cards) die beste Hand (Pokerblatt) zu bilden. Vor und w�hrend des Aufdeckens der Karten wird jeweils gesetzt: Bei den sog. "Blinds" handelt es sich um Eins�tze, welche die ersten beiden Spieler links vom Geber (Dealer) in jedem Fall zahlen m�ssen, bevor die Karten verteilt werden. �blicherweise zahlen die Spieler links vom Geber den "Small Blind" und den "Big Blind", wobei der Einsatz des "Small Blinds" in der Regel der H�lfte des Einsatzes des "Big Blinds" entspricht; beide steigen je nach Spiellevel zusehends an. Nachdem die Mindesteins�tze auf dem Tisch liegen, erhalten alle Spieler vom Dealer ihre zwei Karten. Je nachdem, wie die folgenden Spieler das Erfolgspotential ihrer Karten und das Verhalten der Mitspieler einsch�tzen, k�nnen sie entweder aussteigen ("fold"), mitgehen ("call") oder erh�hen ("raise"). Die 1. Setzrunde ("pre-flop betting round") ist beendet, wenn alle Mitspieler mindestens die gleiche Menge Chips gesetzt oder den Ausstieg erkl�rt haben. Anschliessend werden auf dem Tisch drei Karten offen ausgelegt ("Flop"), worauf eine weitere Setzrunde folgt ("flop betting round"). Der Dealer legt eine vierte Karte offen ("Turn"), gefolgt von einer weiteren Setzrunde ("turn betting round"). Nun wird die letzte und f�nfte Gemeinschaftskarte aufgedeckt ("River"), worauf die noch im Spiele stehenden Beteiligten erneut setzen ("river betting round"). Unmittelbar nach dem Ende dieser letzten Setzrunde werden die Karten aufgedeckt und s�mtliche gesetzten Chips ("Pot") gehen an den Spieler mit dem besten Blatt von 5 Karten, welches aus den zwei eigenen und den f�nf aufgedeckten Karten gebildet werden kann. Ist vor dem "Showdown" nur noch ein Spieler �brig (alle andern haben gepasst: BGE 136 II 291 S. 297"gefoldet"), gewinnt dieser den Pot, ohne dass er seine Karten offenlegen muss. Beim Turnierspiel beginnt hierauf der n�chste Durchgang, verliert ein Spieler alle seine Chips, scheidet er aus dem Turnier aus. Aus der umgekehrten Reihenfolge des Ausscheidens ergibt sich die Turnierliste. Die Gewinner teilen sich die aus den Buy-Ins gebildete Geldsumme in einem nach der Teilnehmerzahl abgestuften System auf.
5.2 5.2.1 Die Vorinstanzen sind davon ausgegangen, es handle sich dabei um ein Spiel, das nicht ganz oder �berwiegend vom Zufall abh�nge, sondern weitgehend durch die Geschicklichkeit des Spielers gepr�gt werde. Diese Einsch�tzung �berzeugt nicht: Die ESBK und das Bundesverwaltungsgericht haben sich bei ihrer Beurteilung auf verschiedene Abgrenzungskriterien gest�tzt (Gewinnm�glichkeiten bei Blindspiel, Lerneffekt, Unterhaltungswert usw.), welche das Bundesgericht in seiner Praxis zu den automatisierten Spielen entwickelt hat; diese eignen sich indessen nur beschr�nkt f�r die Abgrenzung von Tischspielen und tragen dem Sinn und Zweck der Spielbankengesetzgebung in diesem Zusammenhang zu wenig Rechnung. Das Pokern wird im Wesentlichen durch die Verteilung der Karten und das auf nur beschr�nkten Kenntnissen (eigene und aufgedeckte Karten, allenfalls Bluff) beruhende Setzverhalten der Gegenspieler, d.h. durch kaum kontrollierbare, zufallsabh�ngige Faktoren bestimmt. Richtig ist, wie dies die Vorinstanzen unterstrichen haben, dass Kenntnisse und Fertigkeiten des Spielers den Ausgang mitbeeinflussen und dass ein einzelnes Turnier gesamthaft als Spiel zu gelten hat, da die geldwerte Leistung zu dessen Beginn bezahlt wird und erst nach Abschluss des Turniers feststeht, wer sich letztlich f�r einen der Gewinnpl�tze qualifiziert. Zwar kann ein Spieler mit Taktik, mathematischen F�higkeiten, einem guten Ged�chtnis, Konzentrationsf�higkeit, Lernf�higkeit, schauspielerischem Talent, psychologischem Geschick und einer klugen Risikoeinsch�tzung das Spiel in einem gewissen Mass zu seinen Gunsten beeinflussen, doch bestehen keine definitiven Daten dazu, in welchem Umfang diese Elemente tats�chlich den f�r den Spielausgang wesentlichen Zufall �berwiegen. Die Abkl�rungen und Testspiele der ESBK weisen nur darauf hin, dass bei "Texas Hold'em"-Pokerturnieren nicht ausschliesslich Gl�ck im Spiel ist, sondern auch der Eignung und F�higkeit sowie der Erfahrung der einzelnen Spieler eine gewisse Bedeutung zukommt. Die Testserien der Spielbankenkommission und ihre Hypothesen BGE 136 II 291 S. 298verm�gen jedoch nicht zu belegen, dass diese Umst�nde das Zufallselement �berwiegen.
5.2.2 In Deutschland werden bei einer �hnlichen gesetzlichen Definition wie in der Schweiz (vgl. MARTIN BAHR, Gl�cks- und Gewinnspielrecht, Berlin 2007, S. 37 ff.) Pokerturniere der vorliegenden Art mehrheitlich als Gl�cksspiele qualifiziert (vgl. MARK HARLAN, Texas Hold'em f�r Dummies, 2007, S. 39 f.), da diese generell zufallsbezogen seien: Trotz der dem Pokerspiel eigenen M�glichkeit, den Ausgang des Spiels durch geschicktes Taktieren zu beeinflussen, h�nge das Spiel nach wie vor davon ab, ob die zuf�llig erhaltenen Karten geeignet seien, eine gewinntr�chtige Pokerhand zu bilden. Der weitere Spielverlauf werde dadurch bestimmt, dass jeder Mitspieler nur die eigenen und - in der Variante "Texas Hold'em" - die aufgedeckten Gemeinschaftskarten kenne. Dabei handle es sich insgesamt um so wenige Elemente, dass zuverl�ssige Vorhersagen �ber die Qualit�t der Karten der Mitspieler bloss sehr beschr�nkt m�glich seien. Der Reiz des Spiels bestehe darin, aus dem Verhalten der �brigen Beteiligten, insbesondere ihren Eins�tzen, Vermutungen �ber die Qualit�t ihrer Karten anzustellen, deren Richtigkeit weitere Zufallselemente beinhalte. Der Erfolg eines Bluffs h�nge massgeblich von den Reaktionen der Mitspieler und damit ebenfalls vom Zufall ab. Dass mathematische Kenntnisse (Wahrscheinlichkeitsrechnungen), strategisches Geschick und psychologische F�higkeiten f�r den Erfolg von Nutzen seien, �ndere nichts daran, dass die vorhandenen Zufallselemente die F�higkeiten und Erfahrungen eines Durchschnittsspielers f�r den Erfolg �berw�gen (statt vieler: Beschluss des OVG L�neburg vom 10. August 2009 im Verfahren 11 [ME 67/09 S. 4]; Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg vom 20. April 2009 [1 S 203.08] Rz. 7; Beschluss Oberlandesgericht NRW vom 10. Juni 2008 [4 B 606/08] Rz. 15; abweichend: Urteil des Landgerichts Karlsruhe vom 9. Januar 2009 [Ns 97 14968/07, 18 AK 127/08]). Trotz teilweise kritischer W�rdigung dieser Rechtsprechung in der Literatur (HAMBACH/HETTICH/KRUIS, Verabschiedet sich Poker aus dem Gl�cksspielrecht?, in: Medien und Recht, Internationale Edition, 2/2009 S. 41 ff. mit weiteren Hinweisen; BERND HOLZNAGEL, Poker - Gl�cks- oder Geschicklichkeitsspiel?, in: MultiMedia und Recht [MMR] 7/2008 S. 439 ff.; die Praxis eher verteidigend: MEYER/HAYER, Poker - Gl�cksspiel mit Geschicklichkeitsanteil und Suchtpotential, in: Zeitschrift f�r Wett- und Gl�cksspielrecht [ZfWG] 2008 S. 153 ff., dort S. 160) hat die ESBK diese �berlegungen durch BGE 136 II 291 S. 299ihre nicht wissenschaftlich durchgef�hrte Testspielreihe nicht zu entkr�ften vermocht.
5.2.3 Zum gleichen Resultat wie die deutschen Gerichte ist gest�tzt auf ein Fachgutachten auch der �sterreichische Verwaltungsgerichtshof gekommen: Die Wahrscheinlichkeit, eine gew�nschte bzw. erhoffte Kombination von zwei bzw. f�nf Karten zu erhalten, sei enorm klein. Auf der Basis dieser (geringen) Wahrscheinlichkeiten seien die Einsch�tzungen �ber die (verdeckten) Karten der Mitspieler vorzunehmen, weshalb bei "Texas Hold'em" der Zufallsfaktor �berwiege. Auch wenn ein Spieler allenfalls durch Bluffen selbst bei schlechten Karten ein g�nstiges Spielergebnis erzielen k�nne und er seine spieltechnischen Entscheidungen nicht nur von den mathematischen Wahrscheinlichkeiten abh�ngig mache, welches Blatt seine Mitspieler durch die offen zugeteilten Karten haben k�nnten, sondern sich auch von deren Verhalten w�hrend des Spiels leiten lasse, stehe der Charakter als Gl�cksspiel doch im Vordergrund. Denn bei der "von der Sachverst�ndigen dargestellten ausgesprochen kleinen Wahrscheinlichkeit hinsichtlich bestimmter Kombinationen entscheide letztlich tats�chlich vorwiegend der Zufall in Form der den Mitspielern zugeteilten Karten �ber den Ausgang des Spiels" (Urteil vom 8. September 2005 [2000/17/0201], Ziff. 2.3 S. 5 f.). Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Praxis j�ngst best�tigt (Urteil vom 20. Oktober 2009 [2008/05/0045] S. 2).
5.3 5.3.1 Der Entscheid der Vorinstanzen untersch�tzt die Bedeutung von Sinn und Zweck der Spielbankengesetzgebung bei deren Auslegung: Poker bezeichnet traditionellerweise eine Familie von Gl�cksspielen, die normalerweise mit Pokerkarten des angloamerikanischen Blatts zu 52 Karten gespielt wird. Von diesem klassischen Verst�ndnis ist der Gesetzgeber ausgegangen, als er den Bundesrat beauftragte, bei der Bestimmung der in den Casinos zul�ssigen Gl�cksspiele, die diesbez�glich "international gebr�uchlichen Angebote zu ber�cksichtigen" (Art. 4 Abs. 2 SBG). Das EJPD hat dies in Art. 21 GSV getan, wenn es dort das Pokerspiel als den Spielbanken gestattetes Tischspiel bezeichnete. Dies schliesst f�r gewisse Spielformen eine andere Einsch�tzung durch die Spielbankenkommission zwar nicht zwingend aus, doch muss sich diese auf eine sichere Datenbasis st�tzen k�nnen, die es nahelegt, dass mit ihrem entsprechenden (negativen) Qualifikationsentscheid die vom Gesetzgeber mit der bundesrechtlichen Spielbankenregelung bezweckten BGE 136 II 291 S. 300Ziele nicht oder zumindest nicht grundlegend in Frage gestellt werden. Nur soweit diese nicht oder nicht wesentlich gef�hrdet erscheinen, so dass die subsidi�ren kantonalen Polizeikompetenzen zum Schutz der �ffentlichen Interessen gen�gen, kann - in Abweichung von einer historischen bzw. teleologisch-systematischen - eine den neuen Umst�nden angepasste geltungszeitliche Auslegung von Art. 3 Abs. 1 SBG �berhaupt in Betracht fallen.
5.3.2 Aus der bundesr�tlichen Botschaft - welche im Parlament diesbez�glich unbestritten blieb - ergibt sich, dass im Rahmen der Bundeskompetenz das Gl�cksspiel um Geld oder andere verm�genswerte Vorteile "insgesamt" erfasst und auf die konzessionierten Spielbanken "konzentriert" werden sollte. Damit wollte der Gesetzgeber einen sicheren, �berwachten Spielbetrieb gew�hrleisten, die organisierte Kriminalit�t und die Geldw�scherei im Umfeld von Geldspielen verhindern und sozial sch�dlichen Auswirkungen des Spielbetriebs nach M�glichkeit vorbeugen. Mit der �bertragung der Kompetenzen einer bestimmten Form von Poker auf die Kantone w�rden diese Vorgaben praktisch vereitelt und die Kantone verpflichtet, in Abweichung vom SBG eigene fachkundige Bewilligungs- und �berwachungsstrukturen aufzubauen oder das �ffentliche Anbieten entsprechender Geldturniere ausserhalb von Casinos ganz zu verbieten. Die durch das Spielbankengesetz im �ffentlichen Interesse angestrebte Vereinheitlichung und Bereinigung der Gl�cksspiellandschaft auf Ebene des Bundes w�rde dadurch - im schlimmsten Fall - zugunsten von 26 kantonalen Regelungen r�ckg�ngig gemacht. Zu Recht weist der Beschwerdef�hrer darauf hin, dass der Gesetzgeber im Gegensatz hierzu die Rahmenbedingungen des Geldspielmarktes vielmehr gerade so setzen wollte, "dass f�r alle Beteiligten stabile und berechenbare Verh�ltnisse entstehen und die Schutzziele des Gesetzes optimal erreicht werden k�nnen" (so BBl 1997 III 157 Ziff. 152). Die von der ESBK mit ihrer Praxis vorgenommene �ffnung ist hiermit unvereinbar: Die Einstufung von gewissen Pokerformen als Geschicklichkeitsspiel ohne klare wissenschaftliche Grundlage bzw. ohne einen (neuen) gesetzgeberischen Entscheid f�hrt zu einer unkontrollierten �ffnung des Marktes f�r private Anbieter von �ffentlichen Geldspielen und einer Zunahme der Spielanreize ausserhalb des kontrollierten und bundesrechtlich regulierten Rahmens.
5.3.3 Richtig ist, dass sich die Frage, wann der gegen Leistung eines Einsatzes in Aussicht gestellte Geldgewinn oder andere BGE 136 II 291 S. 301geldwerte Vorteil ganz oder �berwiegend vom Zufall und wann in hinreichendem Masse von der Geschicklichkeit eines Spielers abh�ngt, nicht aufgrund eines einzigen Kriteriums entscheiden l�sst und die Einsch�tzung auf einer Gesamtw�rdigung beruhen muss. Eine scharfe Trennung zwischen Gl�cks- und Geschicklichkeitsspiel ist meist nicht m�glich, da der Ausgang eines Spiels bzw. der Entscheid �ber den Geldgewinn regelm�ssig von verschiedenen, durch den Spieler in unterschiedlichem Masse beeinflussbaren Faktoren abh�ngt (BGE 131 II 680 E. 5.2.1 "Gemischte Spiele"). Im vorliegenden Zusammenhang haben die Vorinstanzen in Anlehnung an die Kriterien zur Abgrenzung von Spielautomaten zwar zahlreiche Aspekte gepr�ft, indessen gerade das gesetzlich vorgegebene Hauptkriterium zu wenig gewichtet: Nach Art. 60 Abs. 2 VSBG soll die Kommission bei ihrem Entscheid �ber die Natur des nicht automatisierten Spiels darauf abstellen, "ob sich ein Spiel zum Gl�cksspiel eignet oder leicht zum Gl�cksspiel verwenden l�sst". Dies ist im Lichte der Schutzzwecke des Spielbankengesetzes beim �ffentlichen Anbieten von "Texas Hold'em"-Turnieren der Fall, auch wenn bei der Turnierform ohne "Rebuy" der Geschicklichkeit eine gr�ssere Bedeutung zukommen mag als bei den "Cash Games". In der Literatur wird aufgrund allgemeinpsychologischer Ph�nomene wie "Kontrollillusion" und "flexibler Attribution von Gewinn- und Verlusterlebnissen" in Verbindung mit der Detailanalyse des Spielablaufs angenommen, dass Poker auch in der Turnierform als ein Gl�cksspiel (mit Geschicklichkeitsanteilen) anzusehen sei; die verf�gbaren Befunde wiesen zudem darauf hin, dass vom Pokerspiel grunds�tzlich erhebliche Suchtgefahren ausgingen. Auch wenn das Suchtpotential von �ffentlich zug�nglichen Pokerturnieren mit Einsatz- und Gewinnbeschr�nkungen f�r sich genommen als "gering" eingestuft werden k�nne, f�hre es doch gewisse Zielgruppen "unter dem Deckmantel eines harmlosen Freizeitvergn�gens" an das (unkontrollierte) Pokerspiel heran, weshalb die "Erkenntnisse f�r die Notwendigkeit einer transparenten Regulierung des Pokermarktes" spr�chen (so MEYER/ HAYER, a.a.O., S. 160). Mit dem Entscheid der ESBK wird ein transparent regulierter Pokermarkt vereitelt, ohne dass hierf�r ein hinreichender sachlicher Grund spr�che.
5.3.4 Entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts kann ein solcher nicht im "Grundsatz der Eigenverantwortlichkeit" und dem Argument gesehen werden, dass nicht alle Spiele, die sozialsch�dliche Auswirkungen haben k�nnten, automatisch als BGE 136 II 291 S. 302Gl�cksspiele qualifiziert werden d�rften: Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung sind bei jeder Auslegung von grundlegender Bedeutung und m�ssen bei den offenen Formulierungen zur Abgrenzung von Gl�cks- und Geschicklichkeitsspielen vorab ber�cksichtigt werden - dies gilt umso mehr, wenn wie hier eine Form eines international als Gl�cksspiel bekannten Tischspiels aus der Bundesaufsicht entlassen werden soll, wobei mangels effizienter Kontrollm�glichkeiten eine relativ grosse Gefahr besteht, dass in leichter Abweichung von dem von der ESBK vorgegebenen Spielrahmen ausserhalb von Casinos im Gl�cksspielbereich gepokert wird. Die Begr�ndung des Bundesverwaltungsgerichts �berzeugt auch insofern nicht, als es darauf hinweist, dass die ESBK den Aspekten des Sozialschutzes durch "strenge technische Kriterien" Rechnung getragen habe. Die entsprechenden Vorgaben sind ohne Fachstrukturen durch die Kantone nicht sinnvoll kontrollierbar, was daf�r spricht, nicht einzelne Spielformen eines Gl�cksspiels ohne Not aus dem bundesgesetzlichen Schutzdispositiv zu l�sen und dessen Wirksamkeit durch nur schwer praktikable Abgrenzungskriterien zu belasten. Letztlich zweifelt auch die Vorinstanz an der Richtigkeit ihres Entscheids, wenn sie ausf�hrt, dass Turnierformate der vorliegenden Art mit Buy-Ins bis zu Fr. 500.- unter dem Aspekt des Sozialschutzes, um den es gehe, "nicht als alarmierend" erschienen, dies aber anders sein k�nnte, "wenn die Pokerturnierveranstalter Spiele mehrmals pro Woche anb�ten", was inzwischen - auch mit Blick auf die Anzahl der bereits ergangenen Qualifikationsverf�gungen - der Fall ist. Die Argumentation �bersieht zudem, dass der Sozialschutz nur eines der vom Gesetzgeber angestrebten Ziele war; das Gl�cksspiel soll unter fairen, kontrollierten und �berpr�fbaren Bedingungen (Manipulation von Karten, T�uschungen, Kriminalit�tsbek�mpfung usw.) betrieben und die Geldw�scherei bek�mpft werden. Wenig �berzeugend erscheint der angefochtene Entscheid auch insofern, als er ausdr�cklich vorsieht, dass die Vorinstanz ihre Checkliste im Hinblick auf k�nftige Qualifikationsentscheide �berarbeiten und ihre Praxis gegebenenfalls regelm�ssig �berpr�fen m�sse; dies f�hrt notwendigerweise zu Rechtsungleichheiten und Rechtsunsicherheiten, die durch den Erlass des Spielbankengesetzes gerade verhindert werden sollten. Der Verweis auf Jassturniere, die ebenfalls als Gl�cksspiele gelten m�ssten, weil bei der Kartenzuteilung "eine gewisse Gl�ckskomponente" bestehe, geht insofern an der Sache vorbei, als die Geschicklichkeit das Gl�ck �berwiegen muss, d.h. nicht jede BGE 136 II 291 S. 303Zufallskomponente ein Spiel automatisch zum Gl�cksspiel macht, und bei der Bezeichnung der Gl�cksspiele auch auf das begriffliche Vorverst�ndnis des Gesetzgebers zur�ckgegriffen werden darf. Nicht �ffentliche Pokerturniere von "Texas Hold'em" um Geld oder eine geldwerte Leistung im Freundes- oder Familienkreis sind ebenso zul�ssig wie entsprechende Jassturniere; nur im Rahmen von Casinos kann jedoch gewerblich bzw. �ffentlich gepokert werden.
6. 6.1 Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, der angefochtene Entscheid, weil bundesrechtswidrig, aufzuheben und das von der Beschwerdegegnerin an die ESBK gerichtete Gesuch abzuweisen. Wie das Bundesgericht bereits in seinem Urteil vom 13. August 2008 festgestellt hat, haben alle Organisatoren von "Texas Hold'em"-Pokerturnieren diese auf "eigenes Risiko" hin lanciert. Sollten sich gest�tzt darauf, dass das Bundesverwaltungsgericht keine vorsorglichen Massnahmen getroffen und die ESBK weitere mit dem vorliegenden Urteil unvereinbare Feststellungsverf�gungen erlassen hat, bereits gewisse �ffentliche Spielstrukturen herausgebildet haben (professionelle Organisation von Turnieren, Gr�ndung von Gesellschaften, Investitionen usw.), m�ssen diese - wie damals als Konsequenz einer allf�lligen Gutheissung der Beschwerde in Aussicht gestellt - r�ckg�ngig gemacht werden (Urteil 2C_309/2008 vom 13. August 2008 E. 5.3.4).
Art. 21 Abs. 1 der Verordnung des EJPD vom 24. September 2004 �ber �berwachungssysteme und Gl�cksspiele (Gl�cksspielverordnung, GSV; SR 935. 521.21),

References: Art. 106
 art. 1
 art. 51
 art. 21
 Art. 106
 BGE 
 BGE 
 Art. 3
 BGE 
 Art. 46
 Art. 21
 Art. 60
 Art. 46
 Art. 3
 Art. 46
 Art. 4
 Art. 21
 Art. 21
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 21
 BGE 
 Art. 3
 BGE 
 Art. 60
 BGE 
 BGE 

Art. 21