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Timestamp: 2019-09-21 11:32:13+00:00

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Sentencia de Tutela nº 626/16 de Corte Constitucional, 11 de Noviembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 658336429
Sentencia de Tutela nº 626/16 de Corte Constitucional, 11 de Noviembre de 2016
PRORROGA DE LA AYUDA HUMANITARIA A POBLACION DESPLAZAD. En nueve acciones de tutela presentadas de manera independiente aducen los actores que la UARIV vulneró sus derechos fundamentales en virtud de no contestarles el derecho de petición de interés particular que formularon, a través de los cuales solicitaban la ayuda humanitaria o su prórroga. Se analiza la siguiente temática: 1º. Jurisprudencia de la Corporación relacionada con la procedencia de la acción de tutela para exigir la protección de los derechos fundamentales vulnerados a la población desplazada. 2º. Criterios que se deben tener en cuenta para responder satisfactoriamente los derechos de petición elevados por este especial grupo poblacional y, 3º. Reglas jurisprudenciales definidas para la entrega de la ayuda humanitaria y su prórroga. Se CONCEDE el amparo solicitado y de acuerdo a las particularidades de cada caso se tutelan los derechos fundamentales invocados. Se exhorta la accionada para que informe y oriente a la población desplazada sobre el carácter personalísimo de la atención humanitaria, lo cual les permite exigir directamente y sin intermediarios las prestaciones humanitarias a cargo de la UARIV.
Sentencia citada en: 20 sentencias, una noticia
Sentencia T-626/16
Referencia: Expedientes acumulados T-5667444, T-5667446, T-5667448, T-5667451, T-5667452, T-5667454, T-5667455, T-5667458 y T-5667459
Acciones de tutela instauradas por: A.L.M.A., C.M.A.G., S.C.F.H., L.D.S.A., L.D.V.M., A.L.M.A., J.D.R.U., M.L.T.Y. y J.M.U. de H. contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV
Bogotá, D.C., once (11) de noviembre dos mil dieciséis (2016).
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados L.G.G.P., A.L.C. y la Magistrada María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente
En el proceso de revisión de los fallos proferidos en única instancia, por el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, durante el mes de abril del año en curso, dentro de las acciones de tutela promovidas por A.L.M.A., C.M.A.G., S.C.F.H., L.D.S.A., L.D.V.M., A.L.M.A., J.D.R.U., M.L.T.Y. y J.M.U. de H. contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, que decidió negar la totalidad de tutelas interpuestas argumentando falta de legitimación en la causa por activa.
Los actores en los procesos de la referencia entablaron acciones de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante la UARIV), al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital, petición, entre otros. Lo anterior, en virtud a que la UARIV no contestó el derecho de petición de interés particular que cada uno de los accionantes elevó, pidiendo, en algunos casos: (i) ayuda humanitaria; y en otros, (ii) la prórroga a la ayuda humanitaria, que afirman haber recibido en el pasado.
A continuación se realizará una exposición de los antecedentes generales y específicos de cada caso.
Antecedentes generales de las tutelas
1.1 Las tutelas fueron presentadas contra la UARIV, en forma separada, por las personas que a continuación se identifican, las cuales actuaron en causa propia, siendo en su mayoría mujeres, concretando su solicitud en ayuda humanitaria y prórroga de la ayuda humanitaria.
Solicitaron ayuda humanitaria las siguientes personas:
Número de expediente	Nombre del accionante	Cédula de ciudadanía
T-5667446	C.M.A.G.	1.041.202.656
T-5667448	Sandra Constanza Flórez Herrera	1.061.655.863
Solicitaron prórroga de ayuda humanitaria las siguientes personas:
T-5667444	A.L.M.A.	1.144.035.683
T-5667454	A.L.M.A.	26.288.933
T-5667455	J.D.R.U.	71.053.334
T-5667459	J.M.U. de Hernández	21.967.730
T-5667451	Luz Delia Sánchez Alarcón	43.460.367
T-5667452	L.D.V.M.	43.715.707
T-5667458	M.L.T.Y.	1.044.120.816
1.2 La totalidad de los escritos de tutela se presentaron utilizando formatos similares, en los que solo se aportó información general que no específica las circunstancias en las cuales se produjo el desplazamiento, el lugar de procedencia ni la fecha de su ocurrencia.
1.3 Sostienen en las diferentes solicitudes de amparo que se les está vulnerando sus derechos fundamentales de petición, a la dignidad humana, mínimo vital, entre otros, por las siguientes razones: (i) son desplazados a causa de la violencia; (ii) han elevado a la UARIV petición de interés particular entre los meses de enero a marzo de 2016, para que les entreguen ayuda humanitaria y prórroga de la misma; sin embargo, no han obtenido respuesta; (iii) se trata de personas que son cabeza de hogar; (iv) su núcleo familiar está integrado por menores de edad; (v) no tienen empleo ni medios para garantizar una subsistencia digna a su grupo familiar.
1.4 Con cada una de las precitadas solicitudes de amparo constitucional se adjuntan los siguientes documentos: (i) copia del derecho de petición que radicaron en la UARIV; (ii) copia de la cédula de ciudadanía de cada actor; y (iii) escritos denominados “poder especial” o “autorización para actuar”, según el caso.
Antecedentes específicos de las tutelas que solicitan ayuda humanitaria
1.5 En el expediente T-5667446, C.M.A., de 28 años de edad, radicó el 17 de febrero de 2016 solicitud a la UARIV pidiéndole la entrega de ayuda humanitaria. El 5 de abril presentó tutela a la que anexó una autorización, para que la señora L.M.V.Q. “reclame la copia del fallo de tutela y se notifique a mi nombre y si es necesario y retire copia del fallo y si no me doy por notificado por conducta concluyente” (Sic). La mencionada autorización tiene constancia de presentación personal el 6 de marzo de 2016 ante la Notaria Única de Granada (Antioquia). Mediante fallo del 19 de abril de 2016, el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín resolvió negar el amparo.
1.6 En el expediente T-5667448, S.C.F.H., de 25 años de edad, radicó el 11 de marzo de 2016 solicitud a la UARIV pidiendo ayuda humanitaria de emergencia y de transición. El 31 de marzo presentó tutela a la que anexó poder especial, amplio y suficiente otorgado a la señora D.A.S.A., para “reclamar el fallo de tutela y hacer los documentos correspondientes con su respectiva firma.” Al mencionado poder le fue realizada presentación personal por parte de D.A.S., el 17 de noviembre de 2015 ante la Notaría 16 de Medellín. Mediante fallo del 18 de abril de 2016, el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín resolvió negar el amparo.
Antecedentes específicos de las tutelas que solicitan prórroga de la ayuda humanitaria
1.7 En el expediente T-5667444, A.L.M.A., de 27 años de edad, presentó el 1 de marzo de 2016 petición a la UARIV en la que pidió prórroga de ayuda humanitaria de emergencia. El 4 de abril radicó tutela a la que anexó una autorización, para que los ciudadanos J.M.M.S., F.M.P. y S.G.A., pudieran “entregar y recibir fallos de tutela y se den notificados por conducta concluyente” . La mencionada autorización tiene constancia de presentación personal de la actora de fecha 26 de febrero de 2016, ante la Notaria Única de Ungía (Choco). Mediante fallo del 18 de abril de 2016, el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín resolvió negar el amparo.
1.8 En el expediente T-5667454, A.L.M.A., de 63 años de edad, radicó el 1 de marzo de 2016 petición de interés particular a la UARIV para que le entreguen prórroga de ayuda humanitaria de emergencia. El 30 de marzo radicó tutela a la que anexó una autorización, para que los ciudadanos J.M.M.S., F.M.P. y S.G.A., puedan “entregar y recibir fallos de tutela y se den notificados por conducta concluyente” . La mencionada autorización tiene constancia de presentación personal de la actora de fecha 26 de febrero de 2016, ante la Notaria Única de Ungía (Choco). Mediante fallo del 13 de abril de 2016, el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín resolvió negar el amparo.
1.9 En el expediente T-5667455, J.D.R.U., de 40 años de edad, presentó el 24 de febrero de 2016 solicitud a la UARIV para que le entreguen prórroga de ayuda humanitaria. El 12 de abril presentó tutela a la que anexó poder especial, amplio y suficiente otorgado al señor J.P. para “radicar la acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y radicar derechos de petición y hacer los documentos correspondientes con su respectiva firma” . El mencionado poder tiene constancia de presentación personal por parte del actor de fecha 13 de febrero de 2016, ante la Notaría Única de Betulia (Antioquia). Mediante fallo del 26 de abril de 2016, el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín resolvió negar el amparo.
1.10 En el expediente T-5667459, J.M.U. de H., de 79 años de edad, solicitó el 25 de enero de 2016 a la UARIV la entrega y además la prórroga de la ayuda humanitaria. Indica que se encuentra en el Registro Único de Población Desplazada y que afronta una situación de debilidad por no recibir la asistencia humanitaria a que tiene derecho. El 7 de abril presentó tutela a la que anexó poder especial, amplio y suficiente otorgado a la señora I.Y.R.C. para “reclamar el fallo de tutela y hacer los documentos correspondientes con su respectiva firma” . El mencionado poder tiene constancia de presentación personal por parte de la actora de fecha 4 de noviembre de 2015, ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Sabanalarga (Antioquia). Mediante fallo del 21 de abril de 2016, el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín resolvió negar el amparo.
1.11 En el expediente T-5667451, L.D.S.A., de 40 años de edad, dirigió el 19 de febrero de 2016 comunicación escrita a la UARIV para que le entregaran prórroga de ayuda humanitaria. Según la actora, tiene un grupo familiar conformado por adultos y menores de edad, pero ella es la única persona que provee lo necesario para la manutención del hogar. El 31 de marzo presentó tutela a la que anexó poder especial, amplio y suficiente otorgado al señor J.P. para “reclamar fallos de tutela y hacer los documentos correspondientes con su respectiva firma.” El mencionado poder tiene constancia de presentación personal por parte de la actora de fecha 23 de junio de 2015, ante la Notaría Única de Marinilla (Antioquia). Mediante fallo del 14 de abril de 2016, el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín resolvió negar el amparo.
1.12 En el expediente T-5667452, L.D.V.M., de 45 años de edad, solicitó el 19 de febrero de 2016 a la UARIV prórroga de ayuda humanitaria señalando que no tiene como mantener a su grupo familiar. El 31 de marzo presentó tutela a la que anexó poder especial, amplio y suficiente otorgado al señor J.P. para “radicar contra la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y radicar derechos de petición y hacer los documentos correspondientes con su respectiva firma” (Sic). El mencionado poder tiene constancia de presentación personal por parte de la actora de fecha 27 de febrero de 2015 ante la Notaría Única de Betulia (Antioquia). Mediante fallo del 14 de abril de 2016, el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín resolvió negar el amparo.
1.13 En el expediente T-5667458, M.L.T.Y., de 26 años de edad, pidió el 8 de marzo de 2016 a la UARIV la entrega y al mismo tiempo la prórroga de la ayuda humanitaria. Afirma que se encuentra en el Registro Único de Población Desplazada y que es madre cabeza de familia. El 8 de abril presentó tutela a la que anexó poder especial, amplio y suficiente otorgado a la señora I.Y.R.C. para “reclamar el fallo de tutela y hacer los documentos correspondientes con su respectiva firma.” El mencionado poder tiene constancia de presentación personal por parte de la actora de fecha 25 de febrero de 2016, ante la Notaría 16 de Medellín. Mediante fallo del 21 de abril de 2016, el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín resolvió negar el amparo.
Respuesta de la UARIV
El representante legal de la UARIV guardó silencio en todas las acciones de tutela que han sido acumuladas para ser falladas en esta providencia.
Respuesta del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF
3.1 La Directora encargada del ICBF Regional Antioquia, que fue vinculada en el trámite del expediente de tutela T-5667459, sostuvo que existe falta de legitimación por pasiva en lo que se refiere al ICBF, como quiera que la entrega del componente de alimentación a hogares víctimas de desplazamiento forzado es competencia de la UARIV, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 122 de la Ley 1753 de 2015 .
3.2 Asimismo, señaló que la UARIV reglamentó mediante Resolución 351 de 2015 el procedimiento para la entrega de atención humanitaria a víctimas de desplazamiento forzado incluidas en el Registro Único de Víctimas, en el cual se determina, entre otras cosas, los criterios, los montos de los componentes y la frecuencia de las entregas de la ayuda humanitaria.
El Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, a través de diferentes sentencias proferidas durante el mes de abril del año en curso, decidió negar la totalidad de tutelas interpuestas alegando para ello falta de legitimación en la causa por activa. Lo anterior, porque los accionantes anexaron a los amparos escritos que catalogaron como “poderes” y “autorizaciones”, en los que se facultaba a terceras personas para entregar, recibir y notificarse de los fallos de tutela. Sin embargo, en criterio del juzgador no se acreditó debidamente la calidad de abogado que debían ostentar quienes fungieron como apoderados. Ninguno de estos fallos fue objeto de impugnación.
5.1 Mediante auto del 15 de septiembre de 2016, se decretó la práctica de pruebas, a fin de esclarecer aspectos fácticos de las tutelas que son objeto de acumulación. Puntualmente, se ofició a la UARIV con el fin de que remitiera copia del Registro Único de Víctimas e informara si los accionantes habían recibido ayuda humanitaria o su prórroga, según el caso. Adicionalmente, se pidió al juez de única instancia y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, que informara si el nombre “A.L.M.A.” que aparece como accionante, en los expedientes T-5667444 y T-5667454, y se identificó con dos cédulas de ciudadanía distintas en cada una de las acciones aludidas, corresponde o no a la misma persona.
5.2 La UARIV guardó silencio al requerimiento judicial realizado por esta Corporación.
5.3 Por su parte, el Juzgado que conoció del amparo señaló que: “los números de cédula de las accionantes eran diferentes y por lo tanto, se trataba de personas diferentes”. Ese despacho judicial explica que llegó a tal conclusión luego de consultar el registro único de afiliados a la protección social – RUAF, en el cual se aprecia que existen dos cédulas de ciudadanía que comparten un mismo nombre (A.L.M.A., pero que cuentan con información de afiliación a seguridad social disímil .
5.4 Frente a esta misma situación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, también consultada sobre el particular, indicó que efectuada la búsqueda en sus bases de datos por el nombre A.L.M.A., se encontraron dos registros con los números de cédula 26.288.933 y 1.144.035.683, los cuales difieren en la fecha y lugar de expedición y de nacimiento, y en los nombres de los padres. Agregó la entidad de registro, que se practicó cotejo sobre las impresiones dactilares del material de cedulación encontrando que contienen información distinta, estableciendo que la situación que aquí se presenta “corresponde a un caso de homonimia” .
5.5 Asimismo, este despacho teniendo en cuenta que la UARIV no dio respuesta al requerimiento realizado, solicitó colaboración a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, la cual tiene acceso al sistema de información de personas desplazadas. En respuesta a la petición de apoyo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas informó que los actores en su conjunto se encontraban incluidos como desplazados en el Registro Único de Víctimas. En relación al cuestionamiento de si han recibido o no ayuda humanitaria o prórroga de la misma, esta entidad manifestó que no contaba con tal información, pues su acceso a estas bases de datos es limitado, por lo cual la misma debía ser requerida directamente a la UARIV .
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.1 Los accionantes, manifestaron ser desplazados por la violencia y no contar con medios para su subsistencia ni la de su respectivo grupo familiar, por lo cual presentaron en forma personal e individual petición de interés particular a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, con el fin de que se les entregara en algunos casos: (i) ayuda humanitaria; y en otros, (ii) prórroga a la ayuda humanitaria, que estos últimos afirman haber recibido en el pasado. Al no obtener respuesta, cada uno de los peticionarios en forma separada y actuando en causa propia, entabló tutela invocando la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital y petición. Durante el trámite del amparo tutelar la UARIV guardó silencio. A través de fallos de tutela provenientes del mismo despacho judicial , se decidió negar cada una de las tutelas esgrimiendo un argumento idéntico, esto es, la falta de legitimación en la causa por activa, dado que no se acreditó la calidad de abogado de quienes pretendían la representación judicial de los actores .
2.2 En sede de revisión, se ofició a la UARIV para que remitiera copia del Registro Único de Víctimas de los accionantes e informara si han recibido ayuda humanitaria o prórroga de la misma. Ante la falta de pronunciamiento se elevó petición a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, la cual manifestó que la totalidad de los actores se encontraban incluidos en el Registro Único de Víctimas por desplazamiento forzado.
2.3 Con base en lo expuesto, corresponde a la Sala Primera de Revisión ocuparse de resolver el siguiente problema jurídico:
¿Vulnera la UARIV los derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital y petición, de personas víctimas del desplazamiento forzado, quienes manifiestan que no cuentan con medios para su subsistencia, al omitir contestar la petición de entrega de (i) ayuda humanitaria; y (ii) prórroga de ayuda humanitaria, e igualmente no atender materialmente estas solicitudes?
2.4 Para dar solución al problema jurídico planteado, la Sala: (i) mencionará la jurisprudencia de esta Corporación relacionada con la procedencia de la acción de tutela para exigir la protección de los derechos fundamentales vulnerados a la población desplazada; (ii) reiterará los criterios que se deben tener en cuenta para responder satisfactoriamente derechos de petición elevados por este especial grupo poblacional; (iii) señalará las reglas jurisprudenciales definidas para la entrega de la ayuda humanitaria y su prórroga; y por último, (iv) resolverá el caso concreto.
3.1.1 Legitimación por activa. El Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, que conoció en única instancia las distintas tutelas presentadas consideró que tal presupuesto no se cumplía. El argumento central para llegar a esta conclusión es que los accionantes otorgaron “poder especial o autorización para actuar”, a favor de personas que no acreditaron la condición de abogado . En consecuencia, el despacho judicial en mención se abstuvo de hacer un análisis de fondo de los casos sometidos a su conocimiento y resolvió negar los amparos .
3.1.2 Al respecto, esta Sala de Revisión debe precisar que luego de revisar cada una de estas tutelas, pudo constatarse que se presentaron actuando en causa propia por las personas que alegan la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, tal como se aprecia en el conjunto de expedientes acumulados .
3.1.3 Cabe agregar que estos mismos ciudadanos que exigieron directamente y sin intermediarios por vía de tutela la protección de sus derechos fundamentales, también suscribieron las peticiones de interés particular ante la UARIV pidiendo en algunos casos la entrega de la ayuda humanitaria, y en otros la prórroga, reclamación que en ningún caso obtuvo respuesta, por lo tanto, dada su condición de víctimas del desplazamiento forzado se encuentran plenamente legitimados para actuar.
3.1.4 Adicionalmente, esta Sala de Revisión considera oportuno precisar que de acuerdo con el Decreto 2591 de 1991 , quien sienta realmente amenazado o vulnerado un derecho fundamental, puede acudir ante un juez de la República, “en todo momento y lugar”, con el fin obtener la orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. Esta posibilidad la puede ejercer toda persona que padezca esa amenaza o vulneración, directamente o por quien actúe a su nombre. Sin embargo, este mecanismo de defensa judicial requiere que la representación judicial se ejerza cumpliendo unos requisitos mínimos, pues no es admisible que la misma se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada y demandar protección la constitucional a su nombre, pese a la informalidad que caracteriza a la acción de tutela.
Conforme a lo anterior, la Corte ha sostenido que los elementos del apoderamiento en materia de tutela exige los siguientes elementos: “(i) un acto jurídico formal que se concreta en un escrito, llamado poder, el cual se presume auténtico; (ii) tratándose de un poder especial, debe ser específico, de modo que aquel conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial; (iii) el destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado a través de la tarjeta profesional. Es decir, la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y se anexa el respectivo poder especial” .
Asimismo, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, admite excepcionalmente la agencia de derechos ajenos cuando el titular no esté en condiciones de promover su propia defensa . Tratándose de la agencia oficiosa en materia de desplazamiento forzado, tal y como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, se permite que las asociaciones que se han conformado con el fin de apoyar a la población desplazada en la defensa de sus derechos, puedan actuar ejerciendo su representación judicial, dada la extrema condición de vulnerabilidad que tiene este grupo poblacional . Dichas asociaciones cuentan con legitimidad para agenciar los derechos de las personas en situación de desplazamiento que en ellas se agrupan, siempre y cuando: (i) actúen a través del representante legal; (ii) individualicen el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de tutela; y (iii) no se evidencie a partir del recaudo probatorio que el agenciado no quiere que la acción se eleve en su nombre .
En el caso que nos ocupa, ninguno de los documentos denominados “autorización” o “poder” que se adjuntaron a cada uno de los escritos de tutela, acreditaron los requisitos del poder especial ni de la agencia oficiosa para actuar en nombre de los accionantes que ostentan la calidad de víctimas del desplazamiento forzado. No se cumplen los requisitos del poder especial pues (i) se trata de documentos que no fueron suscritos por profesionales del derecho; y (ii) contienen facultades restringidas únicamente para entregar, recibir fallos de tutela y darse notificado por conducta concluyente; sin embargo, no se otorga en forma clara y expresa la atribución para que ejercer la representación judicial de los actores en el trámite del amparo tutelar. Además, tampoco se cumple con las exigencias de la agencia oficiosa, dado que no se acreditó que las personas a favor de las cuales se otorgó poder o autorización, representen legalmente a alguna asociación cuyo objeto social sea apoyar a la población desplazada en la defensa de sus derechos, tal y como lo exige la jurisprudencia de esta Corporación antes citada. Por estas razones, se aclara que no existe representación judicial de ninguno de los actores.
3.1.5 Legitimación por pasiva. Los artículos 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991 consagran las personas contra las cuales se puede dirigir la acción de tutela. Así, la acción se puede invocar contra una autoridad pública o un particular, que haya vulnerado o amenazado algún derecho de rango constitucional fundamental.
La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental. Es un presupuesto procesal que exige que la persona contra quien se incoa la tutela sea la autoridad o el particular que efectivamente vulneró o amenaza vulnerar el derecho fundamental. Por tanto, el amparo no resultará procedente si quien desconoce o amenaza el derecho no es el demandado, sino otra persona o autoridad. Dicha persona, además, debe estar plenamente determinada .
A través de las distintas Salas de Revisión de la Corte se ha concluido que la tutela es procedente para proteger los derechos fundamentales de la población desplazada, y que tal protección incluye aquellos eventos en los cuales la UARIV omite hacer efectiva la entrega de la ayuda humanitaria o su prórroga. Teniendo en cuenta que en el presente caso (i) la acción se dirige contra una entidad de derecho público como es la UARIV, que tiene dentro de sus funciones legales la de atender y reparar integralmente a las víctimas de la violencia; y además, (ii) las pretensiones de las tutelas acumuladas en esta providencia son de su competencia, se concluye que existe legitimación en la causa por pasiva .
3.2.1 Subsidiariedad. En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha sostenido que pese a existir otros medios de defensa judicial para proteger a la población en situación de desplazamiento forzado , los mismos resultan insuficientes para brindar protección eficaz ante las circunstancias de urgencia y apremio que enfrenta esta población. Además, resultaría desproporcionado exigir a las personas desplazadas el agotamiento previo de los recursos judiciales ordinarios, pues equivaldría a imponer cargas adicionales a las que han tenido que soportar en su condición de víctimas de la violencia.
3.2.2 Además, no es posible exigir el agotamiento previo de los recursos ordinarios, toda vez que tratándose de población desplazada prevalece la necesidad de asegurar la realización efectiva de los derechos que se encuentran comprometidos, como consecuencia de lo dispuesto en los principios rectores del desplazamiento interno, los cuales constituyen una valiosa herramienta para la interpretación y definición de las normas jurídicas que se vinculan con las medidas de protección a favor de la población desplazada .
3.2.3 Las personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede simplemente tener un “efecto retórico” . Tienen derecho a un trato preferente y urgente por parte de las autoridades públicas, dado que el desplazamiento forzado conlleva múltiples violaciones a los derechos fundamentales .
3.2.4 Conforme a lo expuesto, la Sala considera que se cumple el principio de subsidiariedad en las acciones de tutela bajo estudio, por cuanto: (i) los actores manifiestan ser cabezas de hogar y no tener empleo, ni contar con recursos para la subsistencia de su grupo familiar; (ii) no cuentan con otro medio de defensa judicial idóneo y efectivo para exigir la entrega de la ayuda humanitaria y su prórroga, la cual les ha sido negada por la UARIV. En consecuencia, es necesaria la intervención del juez constitucional pues se trata de familias desplazadas que al parecer están viendo amenazados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital y petición.
3.2.5 Inmediatez. El cumplimiento de este requisito procura que el amparo sea interpuesto oportunamente. Su satisfacción pretende asegurar que se cumpla el objetivo de protección actual, inmediata y efectiva de garantías fundamentales. El juez debe verificar que la interposición de la tutela no se haga en forma tardía, o en tal caso, determinar si existe un motivo válido o una justa causa para el no ejercicio oportuno de la acción constitucional . En relación con la situación de desplazamiento forzado, esta supone un escenario de enorme vulneración de los derechos fundamentales de las personas afectadas, que no culmina con su traslado temporal a un territorio que le es ajeno . Así, determinar el momento específico en el que se produce o en el que cesa la afectación es una circunstancia difícil, al igual que lo es saber si la tutela fue interpuesta en un término razonable.
3.2.6 Frente a esta cuestión, la Sala Cuarta de Revisión de esta Corporación sostuvo que reclamar por vía de tutela “la entrega de aquellos componentes de la ayuda humanitaria que no le fueron suministrados en su momento, no puede suponer una tardía reclamación y mucho menos se puede inferir que el simple transcurso del tiempo sea suficiente para dar por cierto que ya superó su situación de desplazamiento.” En tal sentido, reclamar la entrega de ayuda humanitaria después de varios años de ocurrir la situación de desplazamiento forzoso puede justificarse, cuando durante ese lapso no ha sido posible superar la situación de emergencia y vulnerabilidad, siendo imperioso que el juez constitucional brinde la protección pertinente.
3.2.7 Por las razones expuestas, la Sala considera que las tutelas promovidas por los accionantes en cada uno de los expedientes de la referencia fueron instauradas en un plazo proporcional y razonable. Específicamente, revisados los expedientes se tiene que los actores radicaron ante la UARIV derechos de petición de interés particular durante los meses de enero, febrero y marzo del año en curso, solicitando en algunos casos ayuda humanitaria, y en otros, prórroga de la misma. Teniendo en cuenta que la UARIV no realizó ningún pronunciamiento sobre su solicitud, decidieron entablar acciones de tutela que fueron falladas durante el mes de abril . Es decir, que entre la solicitud de asistencia humanitaria y la interposición de las tutelas transcurrió un lapso de tiempo no superior a 3 meses, el cual es moderado y permite concluir que se cumple con el requisito de inmediatez. Además, teniendo en cuenta el contexto del conflicto armado interno en el que se ha presentado la vulneración de sus derechos fundamentales, se puede inferir que las condiciones de afectación aún subsisten.
3.2.8 Una vez superado el análisis de procedencia de las acciones de tutela objeto de acumulación, a continuación la Sala entrará a estudiar de fondo los hechos planteados en las dos acciones de tutela, y se ocupará de resolver los problemas jurídicos formulados.
4.1 La jurisprudencia constitucional ha resaltado la obligación de las autoridades ante quienes se elevan solicitudes respetuosas, de atender las mismas en forma oportuna, eficaz y de fondo . Asimismo, ha determinado que esta obligación cobra mayor trascendencia en aquellas entidades responsables de atender y reparar a las víctimas de desplazamiento forzado .
4.2 En relación con las peticiones de ayuda que eleva la población desplazada, la sentencia T-025 de 2004 estableció que las autoridades competentes tienen el deber de: i) incorporar la solicitud en la lista de desplazados peticionarios; ii) informarle a la víctima de desplazamiento forzado dentro del término de quince (15) días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; iii) informarle dentro del mismo término si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; iv) si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, tendrá que adelantar los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; v) si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, procederá a informar cuándo se hará realidad el beneficio y el procedimiento que se seguirá para que sea efectivamente recibido. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de las personas en situación de desplazamiento forzado .
4.3 En igual sentido, esta Corporación ha sostenido que el derecho de petición de personas que se encuentran en condición de desplazamiento tiene una protección reforzada, por tanto el manejo de la información, su registro y control resultan de vital importancia, dado que las autoridades competentes deben tener pleno conocimiento de las solicitudes recibidas, su estado, trámite y respuesta, así como de su comunicación efectiva a la persona desplazada . La atención adecuada a los derechos de petición de la población desplazada hace parte del mínimo de protección constitucional que debe brindarse a quienes tienen tal condición, pues integra el derecho a ser reconocido, escuchado y atendido por el Estado, lo cual es inherente al principio de la dignidad humana, y por tal motivo, debe ser amparado con el fin de obtener por parte de las autoridades una decisión de fondo a lo requerido por el ciudadano, con base en un estudio sustentado del requerimiento, acorde con las competencias de la autoridad frente a la que ha sido presentada la petición .
5.1 Naturaleza y características de la ayuda humanitaria . En sentencia T-062 de 2015 la Corte señaló que uno de los principales problemas que tienen las víctimas del desplazamiento forzado es la incapacidad de generar ingresos para proveer su propio sostenimiento, pues una vez salen de su lugar de origen son sometidas a condiciones infrahumanas, hacinadas en zonas marginadas de las ciudades intermedias o capitales, donde la insatisfacción de las necesidades básicas es habitual y su arribo influye decididamente en el empeoramiento de las condiciones generales de vida de la comunidad allí asentada: alojamiento, salubridad, abastecimiento de alimentos y agua potable, entre otros .
5.2 Así, una vez ocurren los hechos que generan el desplazamiento forzado se origina el deber del Estado de brindar ayuda humanitaria a la población víctima del flagelo dada su estrecha conexión con el derecho a la subsistencia mínima y el derecho fundamental al mínimo vital . Tales derechos, deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades competentes, puesto que en ello se juega la subsistencia digna de las personas que se hallan en esta situación. Por lo tanto, la ayuda humanitaria tiene como finalidad asistir, proteger y auxiliar a la población desplazada para superar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra.
5.3 En cuanto a las características que debe contener la atención humanitaria esta Corporación ha identificado las siguientes: (i) protege la subsistencia mínima de la población desplazada ; (ii) es considerada un derecho fundamental ; (iii) es temporal; (iv) es integral ; (v) tiene que reconocerse y entregarse de manera adecuada y oportuna, atendiendo la situación de emergencia y las condiciones de vulnerabilidad de la población desplazada ; y (vi) tiene que garantizarse sin perjuicio de las restricciones presupuestales.
5.4 Etapas que comprende la ayuda humanitaria. La política pública en materia de desplazamiento forzado, está contenida principalmente en la Ley 387 de 1997 y la Ley 1448 de 2011 . En la sentencia T-707 de 2014 , se hace un resumen de estas etapas que se complementa con lo establecido en otras disposiciones normativas, tal y como se puede ver a continuación:
(i) Ayuda humanitaria inmediata: se encuentra contemplada en el artículo 63 de la Ley 1448 de 2011 y en el artículo 108 del Decreto 4800 de 2011 , y es aquella que se otorga a las personas que (i) manifiesten haber sido víctimas del desplazamiento forzado en los casos que resulta agravada la situación de vulnerabilidad que enfrentan, (ii) requieren un albergue temporal y (iii) asistencia alimentaria. La obligación de entrega de este beneficio se encuentra en cabeza del ente territorial de nivel municipal, el cual, sin demora alguna, debe facilitarlo desde el momento que se presenta la declaración del hecho victimizante y hasta que tenga lugar la inclusión en el Registro Único de Víctimas .
(ii) Ayuda humanitaria de emergencia: aparece regulada en el artículo 64 de la Ley 1448 de 2011 reglamentado por el Decreto Nacional 2569 de 2014 , y en los artículos 109 a 111 del Decreto 4800 de 2011. De acuerdo con las normas en cita, su entrega tiene lugar después de que se ha logrado el registro en el RUV, siempre que el desplazamiento haya ocurrido dentro del año previo a la declaración. Para el efecto, es preciso que se haya superado la etapa inicial de urgencia y el desplazado haya ingresado al sistema integral de atención y reparación. Esta asistencia se compone de auxilios en materia de alimentación, artículos de aseo, manejo de abastecimiento, utensilios de cocina y alojamiento transitorio. Dependiendo del nivel de vulnerabilidad que se determine luego de la caracterización de la situación particular que afronta cada núcleo familiar, variarán los montos y cantidades de la ayuda. Por último, la administración del beneficio en comento se encuentra a cargo de la UARIV.
(iii) Ayuda humanitaria de transición: está establecida en el artículo 65 de la Ley 1448 de 2011 y en los artículos 112 a 116 del Decreto 4800 de 2011. En general, es aquella que se entrega a las personas desplazadas incluidas en el Registro Único de Víctimas, cuyo desplazamiento haya ocurrido en un término superior a un año contado a partir de la declaración, cuando no se hubiere podido restablecer las condiciones de subsistencia, pero cuya valoración no sea de tal gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la atención humanitaria de emergencia. Esta ayuda tiene como finalidad servir de puente para consolidar soluciones duraderas. Desde esta perspectiva, incluye componentes de alimentación y alojamiento los cuales se encuentran a cargo de la UARIV y del ente territorial .
5.5 Prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia. Con relación al carácter temporal de la ayuda humanitaria de emergencia, la cual es la que se solicita en los expedientes que han sido objeto de acumulación, la Corte en sentencia C-278 de 2007 se pronunció al realizar el control de constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 , señalando que esta no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable, pues aunque es conveniente tener una referencia temporal, la ayuda debe ser flexible y estar condicionada a que se supere la situación de vulnerabilidad. En igual sentido, esta Corporación se ha pronunciado en sede de tutela sobre la necesidad de que la entrega de la ayuda humanitaria no se interrumpa sino hasta cuando el afectado se encuentre en condiciones materiales para asumir su propia manutención.
Por ejemplo, en sentencia T-312 de 2005 la Sala Cuarta de Revisión instó a la entonces Red de Solidaridad Social, a que se continuara proveyendo ayuda humanitaria a una persona de 61 años con un núcleo familiar integrado también por personas de la tercera edad, dado que (i) no estaban en capacidad de generar sus propios ingresos; (ii) se encontraban incluidos en el Registro Nacional de Población Desplazada por la Violencia y (iii) habían elevado peticiones infructuosas con el fin de que se les brindara la ayuda humanitaria. También en sentencia T-688 de 2007 , la Corte concedió la protección a una persona en situación de discapacidad y víctima de desplazamiento forzado, que solicitaba la prórroga de la ayuda humanitaria. Para ello ordenó el restablecimiento de ésta hasta cuando se encontrara en condiciones de asumir su sostenimiento.
Asimismo, en sentencia T-560 de 2008 , la Corte consideró que la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia no depende de un término específico, sino de las necesidades materiales de quien se encuentra en situación de desplazamiento forzado. Agregó que el estatus no depende del paso del tiempo sino del cumplimiento de condiciones materiales gracias a las cuales los derechos fundamentales de estas personas se ven reestablecidos .
A su vez, en el Auto 099 de 2013 se determinó que el análisis de las circunstancias y condiciones fácticas en que se encuentran las personas desplazadas impide que la decisión de entregar la ayuda humanitaria se base únicamente en suposiciones como el simple paso del tiempo, haber entregado un determinado número de ayudas o la simple afiliación al régimen contributivo, entre otros supuestos que “no reflejan, por sí mismos, una mejora en la situación de vulnerabilidad”.
En la sentencia T-157 de 2015 se protegieron los derechos fundamentales al mínimo vital, la vida digna y la reparación integral, presuntamente vulnerados por la decisión de la UARIV de no suministrar de forma inmediata la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia a un adulto mayor. Así, se consideró que dadas las particulares condiciones del accionante y su núcleo familiar, este se encontraba en una situación de extrema vulnerabilidad por lo que requería de la entrega inmediata de la prórroga de la ayuda humanitaria, como único recurso para sobrellevar una vida en condiciones de dignidad.
De la misma forma, en sentencia T-062 de 2016 , se ampararon los derechos fundamentales de una mujer a la que el Banco Agrario le negó el pago de la ayuda humanitaria por no acreditar la respectiva cédula de ciudadanía. En el fallo se señaló que la entrega de la ayuda humanitaria no puede condicionarse a la presentación de la cédula de ciudadanía, pues implica una carga exagerada que desconoce la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la población desplazada. Además, se señaló que en situaciones en las que la persona no disponga de documento de identificación para reclamar la ayuda humanitaria, la entidad debe informar al peticionario sobre la posibilidad de aportar medios alternativos para determinar su identidad.
Conforme lo expuesto, no existe un plazo máximo para el otorgamiento de la ayuda humanitaria, y la misma puede prorrogarse y extenderse en el tiempo para aquellas víctimas que: (i) se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad o urgencia extraordinaria; (ii) no estén en condiciones de asumir por sí mismos su sostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socioeconómico; y (iii) sean sujetos de protección constitucional reforzada o protección con enfoque diferencial como los niños, niñas y adolescentes, personas de la tercera edad, mujeres cabeza de familia. Los requisitos para determinar si es procedente la prórroga de la ayuda humanitaria no dependerán de un lapso de tiempo, sino de la evaluación que se efectúe en cada caso, teniendo en cuenta las necesidades y las condiciones personales de los afectados .
5.6 Por otra parte, de acuerdo con el desarrollo de la jurisprudencia constitucional, la prórroga varía de acuerdo con la etapa de atención humanitaria en la que se encuentre el beneficiario, por lo cual puede ser de orden general o automática. (i) La prórroga general es aquella que debe ser solicitada por cualquier persona desplazada, la cual se encuentra sujeta a una valoración realizada previamente por la entidad competente sobre las circunstancias de vulnerabilidad del posible beneficiario, con el propósito de determinar si es o no procedente su otorgamiento. (ii) La prórroga automática opera en casos en los cuales por circunstancias de debilidad manifiesta, como por ejemplo que se encuentren en riesgo derechos de una persona en condición de discapacidad, debe otorgarse nuevamente la atención de forma inmediata. Debe entregarse de manera integral, completa e ininterrumpida, sin necesidad de programar o realizar visitas de verificación y asumiendo que se trata de personas en situación de vulnerabilidad extrema lo que justifica el otorgamiento de la prórroga, hasta el momento en que las autoridades comprueben que se han logrado condiciones de autosuficiencia integral y de dignidad, momento en el cual podrá procederse mediante decisión motivada, a la suspensión de la prórroga .
5.7 Turnos y orden de entrega de la ayuda humanitaria. Una expresión del derecho a la igualdad en la asignación de la ayuda humanitaria es que para su entrega se prevean turnos que permitan optimizar su asignación. En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los turnos son un mecanismo operativo que permite garantizar la eficiencia, eficacia, racionalización y especialmente, la igualdad al momento de hacer la entrega de la ayuda humanitaria. Sin embargo, la fijación de turnos en un lapso desproporcionado desnaturaliza la ayuda que debe ser inmediata, oportuna y efectiva, por lo que es necesario determinar el momento concreto y real en el que se hará la entrega de la ayuda, el cual en todo caso debe ser un término razonable .
Asimismo, esta Corporación también ha sostenido que la asignación de turnos debe consultar el nivel de vulnerabilidad de los beneficiarios, pues es imprescindible brindar protección reforzada a quien además de desplazado pertenece a uno de los grupos de especial protección constitucional como son las como madres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad, adultos mayores, entre otros .
5.8 Finalmente, es pertinente mencionar que mediante Auto 373 del 23 de agosto de 2016 , la Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, al evaluar las acciones gubernamentales para la superación del estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada, y específicamente pronunciarse sobre el componente de ayuda humanitaria, señaló que el nivel de cumplimiento de la sentencia frente a la orden de realizar ajustes importantes a dicho componente es medio, toda vez que las actuaciones desplegadas muestran resultados que impactan favorablemente el goce efectivo del derecho a la subsistencia mínima de la población desplazada. No obstante, los programas implementados y la capacidad institucional demostrada aún es formalmente aceptable, pues pese a que ha aumentado el número de ayudas entregadas, continúan las demoras que afectan a las personas que se encuentran en vulnerabilidades altas, a las cuales se les exigen requisitos desmedidos que condicionan su acceso a las ayudas humanitarias .
Así, las falencias de las políticas públicas en la situación de la población desplazada subsisten, y en esta medida también lo hacen las prácticas inconstitucionales que obligan a la intervención del juez constitucional de acuerdo con la problemática específica que presente cada caso .
En relación con las tutelas que solicitan ayuda humanitaria
6.1 Las accionantes C.M.A.G. (expediente T-5667446) y S.C.F.H. (expediente T-5667448), actuando en nombre y representación propia, entablaron tutelas en forma individual contra la UARIV, con el fin de que se ampararen sus derechos fundamentales de petición, dignidad humana, mínimo vital, entre otros. Lo anterior, en virtud a que: (i) son desplazadas víctimas de la violencia; (ii) presentaron peticiones a la UARIV para que les entreguen ayuda humanitaria, sin obtener respuesta.
Los amparos se negaron en única instancia por falta de legitimación en la causa por activa. La razón de esta decisión fue que no se acreditó la calidad de abogado de quienes pretendían la representación judicial.
Sin embargo, tal como se concluyó al realizar el análisis de procedencia de esta providencia, las accionantes actuaron en causa propia, pese a que anexaron autorizaciones y poderes en los que otorgaban facultades para actuar a terceras personas. En tales documentos, no se acreditaron los requisitos legales exigidos para el apoderamiento ni se demostró que las actoras no estuvieran en condiciones de promover su propia defensa, tal y como se admite tratándose de la agencia oficiosa, en casos en los cuales los titulares de derechos son por ejemplo: niños, niñas o adolescentes, personas de la tercera edad, o que se encuentren amenazadas, o en situación de discapacidad.
6.2 Por otra parte, una vez valoradas por esta Sala las pruebas que obran en los expedientes acumulados, se constata que a cada uno de los escritos de tutela se adjuntó copia del derecho de petición que se radicó a la UARIV y de la cédula de ciudadanía de las actoras.
En relación con el requerimiento realizado por esta Corporación a la UARIV, mediante auto de pruebas del 15 de septiembre de 2016, en el que se pidió que: (i) remitiera copia del Registro Único de Víctimas de las accionantes; y (ii) informara si las mismas habían presentado peticiones solicitando ayuda humanitaria o prórroga, y si esta les ha sido reconocida; no hubo ningún pronunciamiento de dicha entidad pública. Sin embargo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas informó a esta Corporación que las accionantes se encontraban incluidas en el Registro Único de Víctimas.
6.3 Teniendo en cuenta que lo expuesto por los actores no ha sido cuestionado ni debatido, se infiere que hay certeza con relación a que (i) son desplazadas, incluidas en el Registro Único de Víctimas; y (ii) luego de las peticiones que presentaron a la UARIV, no han recibido respuesta a sus súplicas de asistencia humanitaria .
6.4 Ahora bien, esta Sala de Revisión estima relevante hacer algunas consideraciones en relación a los controles que el ordenamiento jurídico ha establecido para hacer la entrega de la ayuda humanitaria.
En este sentido, lo primero que debe señalarse es el carácter personalísimo de la atención humanitaria, pues se trata de una prestación personal e intransferible, que no puede ser objeto de cesión, endoso, acumulación o de entrega retroactiva . De allí que no es admisible avalar que las prestaciones humanitarias dirigidas a la población desplazada, sean reclamadas por tramitadores, intermediarios y en general terceras personas que no cumplen con los requisitos para ejercer la representación judicial en los términos señalados en el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia constitucional mencionada en esta providencia. Por tal razón, esta Sala de Revisión en la parte resolutiva de esta sentencia hará el exhorto correspondiente a la UARIV, con el fin de que se informe y oriente a la población desplazada sobre el carácter personalísimo de la atención humanitaria, lo cual les permite exigir directamente y sin intermediarios las prestaciones humanitarias a cargo de la UARIV.
Por otra parte, dentro de los criterios y parámetros que se deben tener en cuenta para la entrega de los componentes de la atención humanitaria a las víctimas del desplazamiento forzado, el Decreto 2569 de 2014 destaca los siguientes: (i) la vulnerabilidad en la subsistencia mínima , la cual se presenta en aquellos hogares que por sus características socio demográficas y económicas particulares y por su conformación para generar ingresos o adquirir capacidades para hacerlo, no puedan cubrir por sus propios medios los componentes de subsistencia mínima en materia de alojamiento temporal y alimentación ; (ii) la variabilidad de la atención humanitaria de acuerdo con la evaluación de vulnerabilidad de cada hogar; (iii) la persona designada para recibir la ayuda humanitaria, la cual debe ser un integrante del hogar; y (iv) la temporalidad, la cual depende de las carencias en materia de alojamiento temporal y alimentación.
6.5 En los casos bajo análisis en los cuales se solicita ayuda humanitaria, debe señalarse que de acuerdo con los elementos probatorios aportados en el expediente y lo afirmado en cada uno de los escritos de tutela, no se describe la situación fáctica específica de cada actora, su núcleo familiar ni la afectación a sus condiciones mínimas de subsistencia. Tampoco existe certeza ni claridad sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se presentó el desplazamiento forzado. Las solicitudes de amparo han omitido mencionar el contexto o las condiciones en las que se produjo el desplazamiento, el territorio del cual se han tenido que trasladar o la época en que tales hechos ocurrieron. Los escritos de tutela se limitan a registrar y plasmar hechos genéricos e indeterminados, utilizando para ello formatos de tutela idénticos, de los cuales solo se deduce la calidad de víctimas de desplazamiento forzado de las actoras y la pretensión de que se reconozca la ayuda humanitaria.
En cuanto a los medios de prueba aportados en cada uno de los expedientes, los únicos documentos que se adjuntaron fueron las cédulas de ciudadanía y los derechos de petición que se radicaron en la UARIV por parte de las actoras. Estos derechos de petición, al igual que los escritos de tutela, se presentaron en formatos preestablecidos en los que únicamente se indican disposiciones legales relacionadas con la atención humanitaria y los datos de notificación. En este sentido, ninguno de estos documentos contribuye a aportar medios de convicción de los cuales se pueda advertir algún tipo de afectación a la subsistencia mínima.
6.6 Ante tal realidad procesal, esta Sala de Revisión considera que en los expedientes T-5667446 y T-5667448 al (i) no contar con un mínimo de certeza y elementos probatorios con los que se pueda concluir la afectación a la subsistencia mínima de las actoras; y (ii) tratarse de un caso en el que se solicita por primera vez la ayuda humanitaria y, por tanto, en el que la UARIV no ha realizado una evaluación previa de las condiciones de vulnerabilidad de las actoras, se hace imposible acceder a la entrega inmediata de la ayuda humanitaria solicitada, más aún, cuando su necesidad no se advirtió ni se explicó en el trámite tutelar.
6.7 No obstante lo anterior, se hace necesario amparar el derecho fundamental de petición de quienes elevaron la solicitud de ayuda humanitaria, dado que la UARIV no acreditó en el trámite de la tutela haber dado respuesta efectiva a tal requerimiento.
Por lo tanto, se revocarán parcialmente las sentencias proferidas por el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, dentro de los expedientes T-5667446 y T-5667448, las cuales negaron los amparos y, en su lugar, se ordenará a la UARIV que en un plazo no superior a quince (15) días calendario contados a partir de la notificación de la presente providencia, conteste de fondo la petición de ayuda humanitaria. La respuesta de la UARIV deberá contener como mínimo: (i) una explicación puntual sobre el procedimiento que se debe surtir para el reconocimiento de la ayuda humanitaria; y (ii) la indicación de un término razonable y perentorio, en el cual la UARIV adoptará el acto administrativo que decida definitivamente el reconocimiento o la negación de la correspondiente ayuda humanitaria.
En relación con las tutelas que solicitan prórroga de la ayuda humanitaria
6.8 Los accionantes A.L.M.A., L.D.S.A., L.D.V.M., A.L.M.A., J.D.R.U., M.L.T.Y. y J.M.U. de H., actuando en nombre y representación propia, entablaron tutelas en forma individual contra la UARIV, con el fin de que se ampararen sus derechos fundamentales de petición, dignidad humana, mínimo vital, entre otros. Lo anterior, en virtud a que: (i) son desplazados víctimas de la violencia; (ii) presentaron peticiones a la UARIV para que les prorroguen la ayuda humanitaria, sin obtener respuesta; y como consecuencia de lo anterior, (iii) manifiestan que están viendo afectado su mínimo vital y el de su grupo familiar, pues no cuentan con medios económicos que les garanticen una congrua y digna subsistencia.
Los amparos se negaron en única instancia por falta de legitimación en la causa por activa. La razón de esta decisión es que no se acreditó la calidad de abogado de quienes pretendían la representación judicial. Sin embargo, como ya se explicó con las anteriores hipótesis fácticas descritas, las peticiones radicadas ante la UARIV y las tutelas presentadas ante la autoridad judicial, fueron suscritas directamente por los actores que alegan tener la condición de desplazados. De tal modo, que estaban plenamente legitimados para actuar.
6.9 De las pruebas recaudadas en sede de revisión, se concluyó que de acuerdo a la respuesta del juez de única instancia y de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en los expedientes T-5667444 y T-5667454 en los que la accionante es A.L.M.A., existe un caso de homonimia. A tal razonamiento se llegó, dado que el ente de registro sostuvo que al revisar sus bases de datos advirtió que hay dos registros con los números de cédula 26.288.933 y 1.144.035.683, los cuales difieren en la fecha y lugar de expedición y de nacimiento, y en los nombre de los padres, por lo que se trata de dos mujeres distintas pero con iguales nombres y apellidos. En el caso del expediente T-5667444, la accionante A.L.M.A. se identifica con la cédula de ciudadanía No. 1.144.035.683 expedida el 17 de junio de 2008 en Cali; su fecha de nacimiento es el 3 de mayo de 1989; su lugar de nacimiento es Unguía (Choco); su estatura 1.56; su RH es B+. En el expediente T-5667454, la accionante A.L.M.A. se identifica con la cédula de ciudadanía No. 26.288.933 expedida el 21 de enero de 1974 en Unguía (Choco); su fecha de nacimiento es el 13 de diciembre de 1952; su lugar de nacimiento es Tierralta (Córdoba); su estatura 1.60; su RH es B+.
6.10 Como se ha insistido en las consideraciones de esta providencia, la población desplazada es sujeto de especial protección constitucional dada su condición de vulnerabilidad, por lo que el Estado debe promover políticas, programas e iniciativas que permitan su estabilización socioeconómica y autosuficiencia integral en condiciones de dignidad, pues solo en ese momento puede considerarse que la condición de desplazado ha cesado. Para cumplir con estos cometidos, se han previsto derechos de carácter prestacional en favor de la población desplazada, como es el caso de la ayuda humanitaria, que busca garantizar la satisfacción de sus necesidades más apremiantes, contribuyendo a que las condiciones de vulnerabilidad se mitiguen y superen. De igual forma, como ya se dijo, la prórroga de la ayuda humanitaria no depende de un término específico ni puede suspenderse hasta tanto la persona en situación de desplazamiento se encuentre en condiciones de asumir su propia subsistencia.
6.11 Aunado a lo anterior, la Corte, dentro de la extensa jurisprudencia que ha consolidado sobre el desplazamiento forzado, ha sostenido que si bien esta es una problemática general que lesiona por igual los derechos de un conglomerado poblacional, afecta en mayor porcentaje a mujeres y menores de edad, dado que ellos enfrentan una situación de mayor debilidad y vulnerabilidad. La ausencia de un enfoque diferencial de género que atienda las necesidades específicas de las mujeres fue un llamado que desde hace varios años hizo esta Corporación .
En este sentido, se destaca el Auto 092 de 2008, proferido por la Sala Segunda de Revisión de la Corte , que en su labor de seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, determinó ampliar y aclarar las ordenes al gobierno con el fin de proteger los derechos fundamentales de las mujeres afectadas por el desplazamiento forzado y prevenir el impacto de género en el conflicto armado . En esta decisión se constató que la violencia sexual en el conflicto constituía un riesgo de género por las acciones ofensivas de los grupos armados, que tenía como rasgos el ser “habitual, extendida, sistemática e invisible”.
Una de las ordenes que debe resaltarse del Auto 092 de 2008 , corresponde al establecimiento de dos presunciones constitucionales que amparan a las mujeres desplazadas, y según las cuales: (i) el desplazamiento forzado en las mujeres constituye una situación de vulneración acentuada, lo que obliga a una protección inmediata de sus derechos por parte de las autoridades; y la que estableció (ii) la prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas, hasta lograr condiciones de autosuficiencia integral, dignidad y estabilidad socioeconómica.
6.12 En relación a las solicitudes de prórroga de ayuda humanitaria que constan en los expedientes T-5667444, T-5667454, T-5667455, T-5667459, T-5667451, T-5667452, T-5667458, las mismas parten del supuesto de que la UARIV ha reconocido en el pasado la ayuda humanitaria a los actores, por lo tanto, lo único que pretenden ahora es que tal prestación tenga continuidad.
Tal reconocimiento previo de la atención humanitaria, supone que la UARIV realizó un estudio sobre la situación de vulnerabilidad de cada uno de los solicitantes, con base en elementos de juicio que le brindaron certeza sobre la afectación de su subsistencia mínima y le permitieron hacer el reconocimiento de la ayuda humanitaria en cualquiera de sus etapas (inmediata, de emergencia y de transición).
Para que la UARIV realizara esta actuación administrativa que naturalmente concluyó con actos administrativos motivados fáctica y jurídicamente que ordenaron la entrega de la ayuda humanitaria, debió realizar como mínimo las siguientes gestiones en cada caso concreto: (i) evaluar e identificar las carencias; (ii) determinar las medidas asistenciales dirigidas a mitigar la situación de vulnerabilidad; y (iii) fijar el monto de la atención humanitaria según la urgencia y gravedad, considerando entre otros criterios, el número de miembros del hogar y sus fuentes de ingresos.
Así, es este conjunto de circunstancias previas, las que admiten colegir que quien pide la prórroga de la ayuda humanitaria continúa afectado en su subsistencia mínima, lo cual conlleva a que sea menos estricta la demostración de sus condiciones actuales de vulnerabilidad.
6.13 En tal sentido, se advierte que en los expedientes en que se ha solicitado prórroga de la ayuda humanitaria se configuran circunstancias que suponen que persiste la situación de vulnerabilidad de los actores, dado que: (i) la UARIV no se ha pronunciado sobre su petición de prórroga de ayuda humanitaria; (ii) señalan que en virtud de tal omisión están viendo afectado su mínimo vital y el de su grupo familiar; (iii) los amparos pedidos, salvo en el expediente T-5667455, fueron elevados por mujeres desplazadas que afirman ser madres cabeza de hogar, cuyas edades oscilan entre los 25 y 45 años, así como mujeres adultas de más de 60 años; (iv) no se desvirtuó por parte de la UARIV ninguna de las presunciones constitucionales que amparan a las accionantes, y que establecen que al tratarse de mujeres desplazadas hay una vulnerabilidad acentuada que obliga a su protección inmediata por parte de las autoridades, así como a la prórroga automática de la ayuda humanitaria hasta que logren subsistir por sus propios medios; finalmente, (v) en relación con el expediente T-5667455 en el que es accionante J.D.R.U., en la petición que radicó a la UARIV el 24 de febrero de 2016, y que motivó la tutela que aquí se decide, manifestó ser padre cabeza de familia y hallarse desempleado. Ninguno de estos hechos afirmados por el accionante fue controvertido por la entidad accionada.
Con base en lo anterior, se concluye que los actores requieren con urgencia de una solución efectiva a sus necesidades básicas insatisfechas, la cual debe estar representada en la prórroga de la ayuda humanitaria. Por ello, se revocarán las sentencias proferidas por el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, dentro de los expedientes expedientes T-5667444, T-5667454, T-5667455, T-5667459, T-5667451, T-5667452, T-5667458, las cuales negaron los amparos.
En su lugar, se tutelarán los derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital y petición, de las personas que invocaron la protección constitucional. Asimismo, teniendo en cuenta que en los escritos de tutela no se precisó la clase de prórroga de ayuda humanitaria reclamada, se ordenará a la UARIV que: (i) en un plazo no superior a quince (15) días calendario contados a partir de la notificación de la presente providencia, verifique a través del medio que considere más idóneo, la ayuda humanitaria que inicialmente les fue reconocida y otorgada a los actores; (ii) de verificarse tal circunstancia, procederá a determinar si las víctimas mantienen su afectación a la subsistencia mínima, y en caso afirmativo, deberá establecer el tipo de prórroga de ayuda humanitaria que se ajuste estrictamente a las necesidades actuales de los actores; (iii) cumplida la orden anterior, la UARIV en un término máximo de cinco (5) días calendario contados a partir la verificación, hará la entrega efectiva, completa y directa de la prórroga de la ayuda humanitaria.
Lo anterior, con el fin de garantizar la transición a soluciones duraderas a través de la estabilización socioeconómica, y hasta constatar que las condiciones de vulnerabilidad han cesado y que los actores tienen la posibilidad de asumir su propia manutención.
7.1 Los accionantes que, en su calidad de víctimas de la violencia y del desplazamiento forzado, soliciten ayuda humanitaria tienen derecho a que la misma sea reconocida, siempre que del escrito de amparo o en el transcurso del trámite tutelar, se pueda advertir a través cualquiera de los medios de prueba y convicción, la afectación de su subsistencia mínima.
7.2 Los accionantes que, en su calidad de víctimas de la violencia y del desplazamiento forzado, soliciten prórroga de la ayuda humanitaria tienen derecho a que, en principio, la misma sea reconocida, pues se presume que al haberse efectivamente otorgado en el pasado la ayuda humanitaria por parte de la UARIV la afectación de su subsistencia mínima puede persistir, debiéndose hacer menos estricta su demostración en el trámite tutelar. Esta salvaguarda es reforzada y se materializa en las presunciones constitucionales contenidas en el Auto 092 de 2008 , que señalan: (i) que el desplazamiento forzado en las mujeres constituye una situación de vulneración acentuada, lo que obliga a una protección inmediata de sus derechos por parte de las autoridades; y (ii) la prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas, hasta lograr condiciones de autosuficiencia integral, dignidad y estabilidad socioeconómica.
7.3 La atención humanitaria tiene un carácter personalísimo, por tanto, la población desplazada puede exigir directamente y sin intermediarios el reconocimiento y entrega de prestaciones humanitarias. Sin embargo, las personas víctimas de la violencia y del desplazamiento forzado, pueden actuar en acciones de tutela a través de apoderado judicial o de agente oficioso. Cuando la representación judicial se asuma mediante apoderado, se requiere que este: (i) sea profesional del derecho habilitado mediante tarjeta profesional; y (ii) cuente con un poder especial, que debe ser específico para la defensa de los intereses en un determinado proceso. Igualmente, las asociaciones cuyo objeto social sea apoyar la población desplazada, pueden agenciar los derechos de este grupo poblacional vulnerable, siempre que: (i) actúen a través de su representante legal; (ii) individualicen el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de tutela; y (iii) que del acervo probatorio no se evidencie que el agenciado no desea que la acción se eleve en su nombre.
Primero.- REVOCAR PARCIALMENTE los fallos de única instancia proferidos por el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, durante el mes de abril del año en curso, en cuanto negaron las tutelas que solicitaban ayuda humanitaria alegando para ello falta de legitimación en la causa por activa. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental de petición, y NEGAR el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana y mínimo vital, de las personas cuyos nombres e identificación se indican a continuación, por las razones expuestas en esta providencia:
Segundo.- ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, que en relación con los actores mencionados en el numeral anterior, conteste de fondo la petición de ayuda humanitaria en un plazo no superior a quince (15) días calendario contados a partir de la notificación de la presente providencia. La respuesta de la UARIV deberá contener como mínimo: (i) una explicación y orientación puntual sobre el procedimiento que se debe surtir para el reconocimiento de la ayuda humanitaria; y (ii) la indicación de un término razonable y perentorio, en el cual la UARIV adoptará el acto administrativo que decida definitivamente sobre el reconocimiento o la negación de la correspondiente ayuda humanitaria.
Tercero.- REVOCAR los fallos de única instancia proferidos por el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, durante el mes de abril del año en curso, en cuanto negaron las tutelas que solicitaban prórroga de la ayuda humanitaria alegando para ello falta de legitimación en la causa por activa. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital y petición, de las personas cuyos nombres e identificación se indican a continuación:
T-5667458	Martha Leticia Torres Yarce	1.044.120.816
Cuarto.- ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, que en relación con los actores mencionados en el numeral anterior que solicitaron prórroga de la ayuda humanitaria: (i) verifique en un plazo no superior a quince (15) días calendario contados a partir de la notificación de la presente providencia, a través del medio que considere más idóneo, la ayuda humanitaria que inicialmente les fue reconocida y otorgada; (ii) de verificarse tal circunstancia, procederá a determinar si las víctimas mantienen su afectación a la subsistencia mínima, y en caso afirmativo, deberá establecer el tipo de prórroga de ayuda humanitaria que se ajuste estrictamente a las necesidades actuales de los actores; (iii) cumplida la orden anterior, la UARIV en un término máximo de cinco (5) días calendario contados a partir la verificación, hará la entrega efectiva, completa y directa de la prórroga de la ayuda humanitaria.
Quinto.- EXHORTAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, para que informe y oriente a la población desplazada sobre el carácter personalísimo de la atención humanitaria, lo cual les permite exigir directamente y sin intermediarios las prestaciones humanitarias a cargo de la UARIV.
Sexto.- REMITIR copia de la presente sentencia a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, quienes en ejercicio de sus funciones deberán acompañar el cumplimiento de lo dispuesto en esta sentencia.
Sentencia nº 11001-33-35-007-2012-00011-01 de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección segunda, de 26 de Junio de 2015

References: artículo 122
 Resolución 
 artículo 86
 artículo 241
 artículo 10
 artículo 63
 artículo 108
 artículo 64
 artículo 65
 artículo 15