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Timestamp: 2016-10-22 01:57:28+00:00

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R�f�rendum financier. Lorsqu'une commune englobe des biens-fonds priv�s dans une zone de b�timents publics de son plan d'am�nagement et que, de par la loi, les propri�taires de ces biens-fonds peuvent en tout temps exiger que la commune les acqui�re � leur pleine valeur v�nale, les d�penses de la commune pour l'acquisition de ces biens-fonds sont des d�penses "li�es", qui �chappent au r�f�rendum financier et pour lesquelles le vote d'un cr�dit compl�mentaire n'est pas non plus n�cessaire. Faits � partir de page 293
A.- Das Baugesetz f�r den Kanton Schaffhausen vom 9. November 1964 (BauG) verpflichtet in Art. 1 die Gemeinden zur Aufstellung einer Bauordnung mit Zonenplan und bestimmt in Art. 6:
"Die Gemeinden sind befugt, bestimmte Gebiete f�r k�nftige �ffentliche Bauten und Anlagen, wie Schulh�user, Verwaltungsgeb�ude, Kirchen, Friedh�fe oder Park-, Spiel- und Sportpl�tze sowie Gr�nfl�chen, auszuscheiden. Auf diesen Gebieten d�rfen keine privaten Bauten erstellt werden. Zul�ssig sind nur solche bauliche Massnahmen, die zum Unterhalt der bestehenden Geb�ude notwendig sind.
Vom Tage der Genehmigung des Zonenplans an k�nnen die betroffenen Grundeigent�mer durch schriftliche Bekanntgabe ihres Angebotes die Eigentums�bertragung des Landes verlangen, das im Zonenplan f�r Bauten und Anlagen im Sinne von Abs. 1 reserviert ist. Der Gemeinde steht das gleiche Recht zu, sobald die Projekte f�r diese Bauten und Anlagen genehmigt und die erforderlichen Kredite bewilligt sind. Kommt zwischen den Grundeigent�mern und der Gemeinde keine Einigung zustande, so ist die Enteignung durchzuf�hren. Das Enteignungsverfahren beschr�nkt sich auf die Behandlung der angemeldeten Forderungen."
Die Einwohnergemeinde Thayngen erliess am 14. Februar 1967 eine Bauordnung (BO), die vom Regierungsrat am 31. M�rz 1967 genehmigt wurde. Die darin vorgesehenen Zonen, darunter eine "Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen", sind in einem Zonenplan dargestellt, der nach Art. 2 Ziff. 2 BO Bestandteil der Bauordnung ist.
Die Verfassung der Einwohnergemeinde Thayngen vom 3. Juli 1959 (Ortsverfassung) enth�lt u.a. folgende Bestimmungen:
d) Die Festsetzung der j�hrlichen Voranschl�ge;
h) Die Bewilligung von neuen einmaligen Ausgaben, Unternehmungen oder Beteiligungen an solchen, sofern der Betrag Fr. 50'000.-- �bersteigt;
i) Die Bewilligung zum Ankauf, zur Ver�usserung sowie zur Verpf�ndung von Liegenschaften im Werte von �ber Fr. 50'000.--;
Art. 13. Der Einwohnerrat hat im besonderen folgende Gesch�fte zu behandeln:
a) Pr�fung und Begutachtung der Voranschl�ge;
e) Beschlussfassung �ber folgende Angelegenheiten auf Antrag des Gemeinderates:
1. Bewilligung neuer, einmaliger Ausgaben im Betrage von �ber Fr. 10'000.-- bis Fr. 20'000.--, unter Referendumsvorbehalt bis Fr. 50'000.--;
2. Bewilligung zum Ankauf und Verkauf sowie zur Verpf�ndung von Liegenschaften von �ber Fr. 10'000.-- bis Fr. 20'000.-- sowie im Betrage von �ber Fr. 20'000.-- bis Fr. 50'000.-- unter Referendumsvorbehalt;
B.- Mit Schreiben vom 29. Januar 1971 orientierte der Gemeinderat den Einwohnerrat Thayngen �ber seine Absicht, ein in der Zone f�r �ffentliche Bauten gelegenes Grundst�ck BGE 98 Ia 293 S. 295in "B�te" im Halt von 2'357 m2 zum Preise von Fr. 94'280.-- (Fr. 40.- pro m2) zur dringend notwendigen Erweiterung des Schwimmbades zu erwerben; dabei vertrat er die Auffassung, dass finanzielle Aufwendungen, die dem Gemeinwesen durch Bauordnung und Zonenplan erw�chsen, als gebundene Ausgaben zu betrachten seien und daher dem Referendum nicht unterst�nden; er werde den beabsichtigten Kauf abschliessen, ohne ihn dem Einwohnerrat und der Einwohnergemeinde zur Kreditbewilligung zu unterbreiten; die Orientierung erfolge, weil dieses Verfahren in der Gemeinde Thayngen zum ersten Male zur Anwendung gelange.
Der Einwohnerrat diskutierte in seiner Sitzung vom 12. M�rz 1971 �ber den beabsichtigten Kauf und beschloss, nachdem sich Bedenken gegen das Vorgehen des Gemeinderates erhoben hatten, mit 4 zu 3 Stimmen, die Angelegenheit zu erneuter �berpr�fung und zu neuer Verlautbarung an den Gemeinderat zur�ckzuweisen.
Am 12. Juni 1971 ver�ffentlichte der Gemeinderat Thayngen in den "Schaffhauser Nachrichten", dass die Gemeinde ein Grundst�ck im "Bode" zur Arrondierung ihres Friedhofareals zum Preise von Fr. 36'288.-- (Fr. 42.- pro m2) und eine Parzelle in "B�te" f�r die Erweiterung des Schwimmbades f�r Fr. 94'280.-- (Fr. 40.- pro m2) gekauft habe.
C.- Am 19. Juni 1971 reichten Hans Rudolf Pfister und zwei weitere Stimmb�rger von Thayngen beim Regierungsrat Beschwerde ein mit dem Begehren, es seien die beiden am 12. Juni 1971 publizierten Grundst�ckk�ufe gem�ss Art. 7 und 13 der Ortsverfassung dem Einwohnerrat bzw. dem Einwohnerrat und den Stimmb�rgern zur Genehmigung zu unterbreiten.
Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Entscheid vom 31. August 1971 ab, im wesentlichen aus folgenden Gr�nden: Der Anwendungsbereich des Finanzreferendums beschr�nke sich nach Art. 7 lit. h und 13 lit. e Ziff. 1 der Ortsverfassung auf "neue" Ausgaben, zu denen der Souver�n noch ja oder nein sagen k�nne, w�hrend "gebundene" Ausgaben dem Finanzreferendum entzogen seien. Nach der Auffassung des Gemeinderats seien die angefochtenen Ausgabenbeschl�sse gebunden durch das BauG und die BO mit Zonenplan, dem die Stimmberechtigten zugestimmt haben. Diese Auffassung treffe zu. Gem�ss Art. 6 BauG k�nne der Eigent�mer eines der Zone BGE 98 Ia 293 S. 296f�r �ffentliche Bauten und Anlagen zugeteilten Grundst�cks vom Tage der Genehmigung des Zonenplans an die Eigentums�bertragung an die Gemeinde verlangen. Dabei stehe dieser keine Entscheidungsfreiheit inbezug auf den zu entrichtenden Preis zu, da die Entsch�digung sich nach den Enteignungsgrunds�tzen richte, also im vollen Verkehrswert bestehe. Ebensowenig bestehe Entscheidungsfreiheit inbezug auf den Zeitpunkt der �bernahme, da diese zu erfolgen habe, sobald der Eigent�mer der Gemeinde bekannt gebe, sein Grundst�ck abtreten zu wollen. Schliesslich bestehe auch insofern keine Entscheidungsfreiheit, als die Gemeinde ein Grundst�ck in der �ffentlichen Zone durch Umzonung der privaten �berbauung �berlassen k�nnte. Die Zonenpl�ne, die der Genehmigung durch den Regierungsrat bed�rfen, seien f�r die Nutzung des Grundeigentums verbindlich, und eine �nderung, die wiederum der Genehmigung des Regierungsrates unterl�ge, komme nur in Frage, wenn sich die Grundlagen f�r den seinerzeitigen Planungsentscheid wesentlich ge�ndert h�tten. Das Finanzreferendum sei nicht der geeignete Weg zur �nderung der Planung (wird n�her ausgef�hrt). Handle es sich bei den angefochtenen Beschl�ssen um gebundene Ausgaben, so seien auch Art. 7 lit. i und 13 lit. e Ziff. 2 der Ortsverfassung nicht anwendbar; denn es w�re sinnlos, eine Sache, der die Stimmb�rger bereits grunds�tzlich zugestimmt haben, in jedem Einzelfall nochmals zur Abstimmung zu bringen. Schliesslich sei der Gemeinderat auch wegen des obligatorischen Budgetreferendums nicht verpflichtet, dem Einwohnerrat und den Stimmberechtigten einen entsprechenden Nachtragskredit zur Genehmigung zu unterbreiten, denn es gehe, wie schon dargelegt, nicht um neue, im Ermessen der Gemeinde liegende, sondern um gebundene, durch Rechtssatz bereits festgelegte Ausgaben; auch wenn sie im Budget 1971 nicht enthalten seien, sei die Gemeinde verpflichtet, diese Ausgaben zu t�tigen; die Verwerfung eines Nachtragskredites w�rde daran nichts �ndern und h�tte keine praktischen Konsequenzen.
D.- Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates haben Hans Rudolf Pfister und die beiden andern, am kantonalen Beschwerdeverfahren beteiligten Stimmb�rger staatsrechtliche Beschwerde gem�ss Art. 85 lit. a OG erhoben mit dem Antrag, der Gemeinderat Thayngen sei anzuweisen, die beiden am 12. Juni 1971 publizierten Grundst�ckk�ufe gem�ss Art. 7 BGE 98 Ia 293 S. 297und 13 der Ortsverfassung dem Einwohnerrat bzw. dem Einwohnerrat und den Stimmberechtigten zur Genehmigung zu unterbreiten. Sie machen Verletzung des Stimmrechts geltend. Die Begr�ndung der Beschwerde ergibt sich, soweit wesentlich, aus den nachstehenden Erw�gungen.
2. W�hrend nach Art. 7 lit. h und Art. 13 lit. e Ziff. 1 der Ortsverfassung nur die Bewilligung neuer Ausgaben, welche die dort angegebenen Betr�ge �bersteigen, in die Kompetenz der Einwohnergemeinde bzw. des Einwohnerrates fallen, bestimmen die von den Beschwerdef�hrern in erster Linie angerufenen Bestimmungen von Art. 7 lit. i und Art. 13 lit. e Ziff. 2 ohne jede Einschr�nkung, dass An- und Verkauf sowie Verpf�ndung von Liegenschaften �ber den entsprechenden Betr�gen der Einwohnergemeinde bzw. dem Einwohnerrat zustehen. Die Beschwerdef�hrer leiten hieraus ab, dass Aufwendungen f�r Liegenschaftsk�ufe nach dem Willen des Verfassungsgesetzgebers immer als neue Ausgaben zu gelten h�tten, dass es also auf diesem Gebiet keine gebundenen Ausgaben gebe, die der Gemeinderat in eigener Kompetenz beschliessen k�nne.
Der Wortlaut der genannten Bestimmungen spricht in der Tat f�r diese Auslegung. Sie kann jedoch nicht ihr wahrer Sinn sein. Ein Referendum kommt der Natur der Sache nach nur in Frage bei Ausgaben, inbezug auf welche den Stimmberechtigten eine gewisse Entscheidungsfreiheit zusteht; dagegen ist es ausgeschlossen bei Aufwendungen, zu denen die Gemeinde aufgrund eines Satzes des eidgen�ssischen, kantonalen oder kommunalen Rechtes verpflichtet ist oder denen die Stimmberechtigten der Gemeinde schon fr�her zugestimmt haben. Das muss auch f�r den Ankauf von Liegenschaften gelten. Dass sich der Anwendungsbereich des Finanzreferendums auch dann auf "neue" Ausgaben beschr�nke, wenn die massgebenden Vorschriften dies nicht ausdr�cklich sagen, hat das Bundesgericht denn auch schon wiederholt festgestellt (BGE 93 I 624 E. 4, BGE 97 I 823 E. 3) und sogar als selbstverst�ndlich bezeichnet (BGE 95 I 529 E. 3 b). Es besteht kein Anlass, f�r BGE 98 Ia 293 S. 298die Gemeinde Thayngen etwas anderes anzunehmen. Das Referendum, das die Ortsverfassung f�r gewisse Liegenschaftsgesch�fte vorsieht, ist freilich insofern kein Ausgabenreferendum, als es auch f�r Verkauf und Verpf�ndung gilt, die keine Ausgabe bedingen (vgl. BGE 93 I 16); zu einer solchen f�hrt lediglich der Ankauf von Liegenschaften, und bei diesem ist das Referendum nur sinnvoll, wenn es sich um eine neue Ausgabe im Sinne von Art. 7 lit. h und Art. 13 lit. e Ziff. 1 der Ortsverfassung handelt, d.h. um eine Ausgabe, welcher die Stimmberechtigten nicht schon einmal zugestimmt haben.
3. Was unter einer "neuen" Ausgabe zu verstehen ist, wird in den Erlassen, die diesen Begriff verwenden, in der Regel nicht gesagt und muss daher durch Auslegung ermittelt werden. Das Bundesgericht hatte sich in den letzten Jahren wiederholt mit dem Begriff der "neuen" im Gegensatz zur "gebundenen" Ausgabe zu befassen (BGE 93 I 624, BGE 95 I 216, 528 und 534, BGE 96 I 708, BGE 97 I 823). Bei der Abgrenzung dieser beiden Begriffe, die sich gegenseitig ausschliessen und alle Ausgaben des Gemeinwesens umfassen, ist das Bundesgericht jeweils vom verfassungspolitischen Zweck des Ausgabenreferendums ausgegangen. Dieser besteht darin, dem B�rger bei Beschl�ssen �ber erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuerzahler treffen, ein Mitspracherecht zu gew�hrleisten. Dagegen soll das Volk nicht zweimal befragt werden, beim Beschluss �ber die �bernahme einer Aufgabe durch das Gemeinwesen und bei jenem �ber die damit verbundene Ausgabe. Aus diesem Gesichtspunkt ist eine Aufgabe namentlich dann als "neu" zu betrachten, wenn inbezug auf ihren Umfang oder den Zeitpunkt, in dem sie gemacht wird, Wahlm�glichkeiten bestehen, wie es insbesondere zutrifft bei der Ausf�hrung von Bauten, die in Erf�llung gesetzlicher Aufgaben zu erstellen sind. Als "gebunden" und daher vom Finanzreferendum ausgeschlossen erscheinen dagegen Ausgaben, die durch einen Rechtssatz grunds�tzlich und dem Umfange nach vorgeschrieben sind, ferner Ausgaben, die aufgrund eines Erlasses gemacht werden, mit welchem die Stimmberechtigten auch die durch ihn bedingten Aufwendungen gebilligt haben, was dann anzunehmen ist, wenn die Ausgabe voraussehbar war (BGE 97 I 825 und dort angef�hrte fr�here Urteile).
4. Die beiden Grundst�cke, um deren Ankauf durch die Gemeinde es im vorliegenden Falle geht, sind im Zonenplan, BGE 98 Ia 293 S. 299den die Gemeindeversammlung vom 14. Februar 1967 als Bestandteil der Bauordnung angenommen hat, der Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen zugewiesen worden. F�r diese Zone bestimmt Art. 6 des kantonalen Baugesetzes, dass die Eigent�mer vom Tage der Genehmigung des Zonenplans an durch schriftliche Bekanntgabe ihres Angebotes die Eigentums�bertragung ihres Landes (an die Gemeinde) verlangen k�nnen. Im schriftlichen Antrag des Einwohnerrates und des Gemeinderates, der den Stimmberechtigten vor der Gemeindeversammlung vom 14. Februar 1967 zugestellt worden ist, wurden diese ausdr�cklich �ber den Zweck und die rechtlichen Folgen der Zuweisung von Land zur Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen hingewiesen unter Wiedergabe des Art. 6 BauG im vollen Wortlaut. Als die Stimmberechtigten Bauordnung und Zonenplan genehmigten, waren sie somit �ber die Bedeutung und die Folgen der Zuweisung von Grundst�cken zur Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen im Bilde. Sie wussten, dass die Gemeinde die betreffenden Grundst�cke fr�her oder sp�ter werde �bernehmen m�ssen, und zwar, wie sich aus dem in Art. 6 BauG enthaltenen Hinweis auf die Enteignung ergab, zum vollen Verkehrswert. Es verh�lt sich damit anders als z.B. mit einem Bauverbot zum Landschaftsschutz (Art. 5 BauG), bei dem es h�ufig zweifelhaft ist und erst in einem Prozess entschieden wird, ob und in welcher H�he die Betroffenen Anspruch auf Entsch�digung wegen materieller Enteignung haben. Allerdings war dem Antrag des Einwohnerrates und Gemeinderates nicht zu entnehmen, welches der Verkehrswert aller der Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen zugewiesenen privaten Grundst�cke und damit die zu erwartende Gesamtbelastung der Gemeinde sein werde. Indessen handelte es sich offenbar ausschliesslich oder doch vorwiegend um un�berbautes Land, dessen ungef�hrer Wert wohl jedem Stimmberechtigten der Gemeinde bekannt war oder von ihm, sofern er sich daf�r interessierte, in Erfahrung gebracht werden konnte. Bei dieser Sachlage darf aber angenommen werden, dass die Stimmberechtigten mit der Zuweisung von Grundst�cken zur Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen auch den damit verbundenen notwendigen Auslagen zugestimmt haben, dass es sich also bei diesen um gebundene Ausgaben handelt. Als der Gemeinderat die beiden Grundst�cke zur Erweiterung der Friedhofanlage und des Schwimmbades �bernahm, bedurfte er BGE 98 Ia 293 S. 300daher keiner nochmaligen Kreditbewilligung, auch nicht auf dem Wege der Bewilligung von Budget-Nachtragskrediten; er f�hrte lediglich den ihm mit dem Erlass des Zonenplans erteilten Auftrag aus, wobei die damit verbundenen notwendigen Ausgaben als von den Stimmberechtigten gebilligt zu betrachten sind.
5. Zur Begr�ndung ihres Einwandes, es habe sich gleichwohl nicht um gebundene Ausgaben gehandelt, machen die Beschwerdef�hrer geltend, es habe inbezug auf den Erwerb der Liegenschaften in mehrfacher Hinsicht ein "wesentlicher Ermessensbereich" bestanden.
a) Eine Entscheidungsfreiheit habe zun�chst hinsichtlich des Zeitpunkts des Erwerbs bestanden. Nach Art. 6 BauG ist indessen die Gemeinde zur �bernahme verpflichtet, sobald der Grundeigent�mer dies durch schriftliche Bekanntgabe seines Angebotes verlangt. Dass die Eigent�mer der streitigen Grundst�cke solche Angebote gemacht haben, ist unbestritten. Die Beschwerdef�hrer machen lediglich geltend, die Initiative zu den �bernahmeverhandlungen sei vom Gemeinderat ausgegangen. Das �ndert aber nichts daran, dass (auch) die Eigent�mer die �bertragung verlangten und der Gemeinderat daher nach Art. 6 BauG verpflichtet war, die �bernahme zu vollziehen.
b) Der �bernahmepreis bestimmt sich unbestrittene1.massen nach Enteignungsgrunds�tzen. Nach diesen ist, wie im angefochtenen Entscheid ausgef�hrt und in der Beschwerde nicht bestritten wird, volle Entsch�digung zu leisten und insbesondere der volle Verkehrswert zu verg�ten. Der von der Gemeinde f�r die beiden streitigen Grundst�cke zu entrichtende Preis war somit im wesentlichen durch die Bestimmungen des kantonalen Enteignungsrechts festgelegt und schloss eine echte Entscheidungsfreiheit, wie sie etwa beim Entscheid �ber die Ausf�hrung und die Erstellungskosten einer Neubaute besteht, aus. Die Beschwerdef�hrer behaupten denn auch nicht, der Gemeinderat habe f�r die beiden Grundst�cke einen den vollen Verkehrswert �bersteigenden oder sonst ungerechtfertigt hohen Preis bezahlt.
c) Eine Entscheidungsfreiheit erblicken die Beschwerdef�hrer schliesslich darin, dass die Stimmberechtigten die Zuweisung der fraglichen Grundst�cke zur Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen r�ckg�ngig machen und diese Grundst�cke einer andern Zone zuweisen k�nnten. Der Regierungsrat hat sich BGE 98 Ia 293 S. 301mit diesem Einwand eingehend befasst und ihn aus Gr�nden zur�ckgewiesen, die als zutreffend erscheinen, in der Beschwerde nicht zu widerlegen versucht werden und daher hier nicht im einzelnen wiederzugeben sind. Solange der Zonenplan in Kraft steht, haben die Eigent�mer des der Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen zugewiesenen Landes nach Art. 6 BauG Anspruch auf �bernahme ihrer Grundst�cke durch die Gemeinde. Die blosse M�glichkeit, dass der Zonenplan sp�ter einmal abge�ndert werden k�nnte, steht seiner Ausf�hrung nicht entgegen und �ndert nichts daran, dass die mit dem Erwerb des Landes in der Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen verbundenen Ausgaben als von den Stimmberechtigten genehmigt gelten und sich eine weitere Abstimmung �ber sie er�brigt. Eine solche ist lediglich erforderlich f�r die Bauten und Anlagen, welche auf diesem Land erstellt werden sollen.

References: Art. 1
 Art. 6
 Art. 2

Art. 13
 BGE 
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 6
 BGE 
 Art. 7
 Art. 85
 Art. 7
 BGE 
 Art. 7
 Art. 13
 Art. 7
 Art. 13
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 7
 Art. 13
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 BGE 
 Art. 6
 Art. 6
 BGE 
 Art. 6