Source: https://classactionsargentina.com/2013/07/23/medida-cautelar-ordena-a-la-jefe-de-gobierno-de-la-caba-reglamentar-un-programa-social-cba/
Timestamp: 2020-04-03 22:26:31+00:00

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Medida Cautelar Ordena al Jefe de Gobierno de la CABA Reglamentar un Programa Social (*CBA) | Class Actions en Argentina
Francisco Verbic / 23/07/2013
Comparto noticia de ACIJ sobre una medida cautelar que ordenó al Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires reglamentar la Ley N° 1878, mediante la cual la Legislatura local creó el Programa “Ciudadanía Porteña. Con todo derecho”: “En el marco de una acción de amparo colectivo iniciado por la Asesoría General Tutelar (AGT), con el apoyo de ACIJ, la Justicia le ordenó al Gobierno de la Ciudad garantizar el derecho a la alimentación. Una persona en situación pobreza recibe una ayuda de $ 2 por día para comer”.
“La Asesoría General Tutelar, con el apoyo de ACIJ, inició un amparo judicial colectivo para que se garantice el derecho a la alimentación de quienes habitan en la Ciudad de Buenos Aires. Según datos oficiales del GCBA, una familia en situación de pobreza recibe sólo $8 diarios en ayuda social, para destinar a alimentos. En este contexto, la Justicia le ordenó al Gobierno que adecúe los montos de los subsidios alimentarios y que reglamente la Ley que reconoce el derecho a la alimentación para que se pueda acceder de forma apropiada al Programa ‘Ciudadanía Porteña'”.
Además de la relevancia social del asunto, cabe destacar que en sus considerandos 5 y 6 la decisión contiene precisiones muy interesantes en materia de legitimación colectiva para accionar en la Ciudad de Buenos Aires, así como también desarrollos de relevancia en cuanto al requisito de “causa” o “controversia” (cuya ausencia esgrimió la demandada, entre otros argumentos, para oponerse a la pretensión).
Sigue abajo el fallo completo:
“(ARRIBA) ASESORIA TUTELAR Nº 3 CAYT ( RES Nº 5206/08) CONTRA GCBA Y OTROS SOBRE AMPARO (ART. 14 CCABA)” , EXPTE: EXP 44701 / 0 ///dad Autónoma de Buenos Aires, 4 de julio de 2013.- VISTOS Y CONSIDERANDO: 1. Que la Dra. Laura Cristina Musa, en su carácter de Asesora General Tutelar, y el Dr. Jorge Luis Bullorini, en su carácter de Asesor Tutelar, a cargo de la Asesoría Tutelar de Primera Instancia Nº 3, inician la presente acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires —Ministerio de Desarrollo Social— (en adelante, GCBA), con el fin que cumpla con su obligación constitucional de garantizar el derecho a la salud integral, a la alimentación, a la igualdad y a la autonomía personal de todos los niños, niñas y adolescentes y personas con padecimiento en su salud mental que soliciten las prestaciones previstas en los programas alimentarios de la Ciudad de Buenos Aires. Para ello solicitan “[s]e ordene a la demandada adecuar la política pública en materia de alimentación para que de manera inmediata y permanente se garanticen los derechos referidos” (v. fs. 1). Asimismo peticionan se ordene “[l]a inclusión en un plazo razonable al Programa `Ciudadanía Porteña. Con todo derecho´ de todas las personas que así lo soliciten. Mientras se sustancia la inclusión, solicitamos que para aquellas personas receptoras del Programa Ticket Social, se ordene que se adecue el monto de la prestación obtenida, como mínimo, a las pautas previstas en el Programa Ciudadanía Porteña, hasta tanto se haga efectivo el acceso a este último” (v. fs. 1). Por otra parte, dado que consideran imprescindible que de manera urgente se arbitren medidas pertinentes para garantizar el derecho a la salud integral, a la alimentación, a la igualdad y a la autonomía personal de sus representados—de manera provisional y mientras dure el trámite del proceso—como medida cautelar solicitan “[s]e ordene que mientras se sustancia la inclusión al Programa Ciudadanía Porteña, el monto de la prestación obtenida por el Programa Ticket Social se adecue, como mínimo, a las pautas previstas en el Programa citado en primer término.” (v. fs. 1). Refieren que en la Ciudad de Buenos Aires existen programas específicos destinados a garantizar el derecho a la alimentación. Uno de ellos denominado “Ciudadanía Porteña. Con todo Derecho” —creado por ley— y el segundo es “Ticket Social” —creado por decreto—. Indican que ambos programas resultan respetuosos de la autonomía personal, las decisiones familiares y la convivencia familiar en tanto otorgan sumas de dinero para que las familias establezcan el contenido y la forma en que se alimentan. De ese modo subrayan que “[t]al como se expresa en el decreto de creación y en la resolución que reglamenta el programa Ticket Social, estos programas priorizan la autonomía familiar a partir de la transferencia” (v. fs. 1 vta.). Mencionan que en el año 2005 se aprobó la ley de creación del “Programa Ciudadanía Porteña” destinado a efectuar una transferencia de ingresos para garantizar el acceso a la alimentación, así como también promover el acceso a la educación y protección de la salud de los niños, niñas, adolescentes y su grupo familiar, la búsqueda de empleo y reinserción en el mercado laboral de los adultos. Agregan que las sumas de dinero que se otorgan para garantizar el derecho a la alimentación dependen de la composición familiar. En ese sentido, señalan que las familias perciben sumas cuyo monto promedio es de $575,03, y que en caso de familias con muchos niños, éste puede ascender a $ 1.574,2 (v. fs. 1 vta.). Manifiestan que el acceso a ese programa presenta numerosas dificultades. Agregan que incluso existe una disposición del año 2007 que establece que la inscripción a ese programa se encuentra cerrada (disposición 3–DGCPOR–07). Señalan que la Defensoría del Pueblo de la Ciudad emitió una resolución por la que recomienda a la Ministra de Desarrollo Social que, entre otras cosas, evalúe la conveniencia de derogar la mentada resolución y arbitrar las medidas necesarias a fin de establecer un sistema de inclusión continua, o en su defecto, periódico cuya frecuencia garantice el derecho a la alimentación (resolución 5206–DPCBA–08). Aclaran que en el presente caso no se pretende discutir el cierre del programa, dado que es una cuestión de hecho debatible en razón de que la ex Ministra manifestó lo contrario. Ello dado que, aun si se encuentra abierto el ingreso, lo que permitiría la inclusión en un plazo razonable de algunas personas, lo cierto es que un universo de familias no acceden a dicha prestación, sino que padecen una espera irrazonable para la obtención del subsidio (v. fs. 1 vta.). Concluyen —en este punto—que el problema es claro, “[l]a administración no permite el acceso en un plazo razonable al Programa Ciudadanía Porteña de toda persona que así lo solicite. Resulta evidente, entonces, que durante el tiempo que las personas esperan el acceso no perciben el monto necesario para hacer efectivo su derecho a la alimentación. Esta demora es de seis meses a un año, promedio, lo que incluye en algunos casos plazos que exceden el año” (v. fs. 1 vta.). Agregan que “[e]l GCBA pretende no desentenderse de esta situación, por el contrario, considera que las personas deben cobrar un subsidio estatal para garantizar el derecho a la alimentación de manera inmediata, y dada la urgencia de los casos, durante la demora en la inclusión al Programa Ciudadanía Porteña, el Estado les provee una prestación de $ 190, cualquiera que sea la composición familiar, a través de[l] programa Ticket Social, monto que resulta sumamente insuficiente” (v. fs. 1 vta.). Por ello, sostienen que la política pública para garantizar el derecho a la alimentación es inadecuada. Ello así, porque consideran que el acceso al programa “Ciudadanía Porteña” no se realiza en un plazo razonable para todas las personas que así lo solicitan, y transitoriamente se otorga un paliativo que resulta insuficiente (v. fs. 1 vta./2). Por tal motivo, resaltan que en esta acción se cuestiona puntualmente la política alimentaria en tanto no garantiza el derecho de manera inmediata para todos los casos, y brinda recursos para subsanar esta situación que resultan insuficientes. Por ello, peticionan la inclusión en un plazo razonable al Programa “Ciudadanía Porteña – Con todo Derecho” de todas las personas que así lo soliciten. Así mismo, mientras se sustancia dicha inclusión, peticionan que—para aquellas personas receptoras del Programa “Ticket Social”— se ordene que se adecue el monto de la prestación obtenida, como mínimo, a las pautas previstas en el Programa “Ciudadanía Porteña”, hasta tanto se haga efectivo el acceso a dicho programa. Por otra parte efectúan una reseña de la normativa y sus características. Alegan que es sabido que el GCBA asumió la obligación constitucional de garantizar “el derecho a la salud integral que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación”, y que a su vez asumió el deber de asistir “a las personas con necesidades básicas insatisfechas”. Reiteran que la disposición 3–DGCPOR–07 establece que la inscripción al Programa “Ciudadanía Porteña” se encuentra cerrada, y en este entendimiento arguyen que “si la demandada considera que esta norma impide dicho acceso, solicta[n] se declare su inconstitucionalidad en virtud de la violación de los derechos que se alegan en esta acción” (cfme. fs. 4/4 vta.). Aseguran que el monto fijado por el Programa “Ticket Social” a febrero de 2012 sin el plus por desnutrición o celiaquía ($190), ni siquiera alcanza a la valorización de la Canasta Básica Alimentaria –en adelante CBA–, para un adulto equivalente (hombre adulto entre 20 y 59 años, de actividad moderada, que calculado por el INDEC al mes de febrero de 2012, ascendía a $209,98). Añaden que aquél monto, sólo representa el 29,28% de la valorización del monto de la CBA para una familia tipo u Hogar Nº 2 según INDEC (que es de $ 648,85), y el monto fijo de “Ticket Social” más el plus por desnutrición y celiaquía representa el 47,47%. Acompañan una serie de cuadros gráficos en los que detallan la cantidad de hogares beneficiarios de “Ciudadanía Porteña”; a) por tamaño de hogar (cantidad de miembros), b) según presencia de menores de hasta 18 años, c) según tipo de vivienda, d) según monto de la prestación pagada en marzo de 2012 y, por último, un cuadro que detalla el monto promedio del beneficio otorgado por “Ciudadanía Porteña” según tamaño del hogar y tipo de prestación. Señalan que la protección de la salud se encuentra reconocida tanto en la Constitución Nacional como en los Tratados a los que hace referencia el artículo 75 inc. 22, además de encontrarse consagrada en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención sobre los Derechos del Niño, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo del Salvador”. Se remiten asimismo a la ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, la Ley Básica de Salud de la Ciudad (ley 153), la ley de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires (ley 114), entre otros. Resaltan que, según el criterio adoptado en la Observación General Nº14 del Comité de DESC, al igual que todos los derechos humanos, el derecho a la salud “impone tres tipos o niveles de obligaciones a los Estados Partes: la obligación de respetar, proteger y cumplir. Esta última comprende la obligación de facilitar, proporcionar y promover (…) la obligación de cumplir requiere que los Estados adopten medidas apropiadas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o de otra índole para dar plena efectividad al derecho a la salud”. Remarcan que el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales ha señalado que “es importante establecer una distinción entre la incapacidad de un Estado Parte de cumplir las obligaciones que ha contraído en virtud del artículo 12 [del Pacto] y la renuencia de dicho Estado a cumplir esas obligaciones”. Con relación al derecho a la alimentación, refieren que además de ser considerado uno de los derechos implícitos que protege el artículo 33 de la Constitución Nacional, cuenta con el reconocimiento positivo en los instrumentos de derechos humanos con jerarquía constitucional, a los que se remite en forma detallada. Citan jurisprudencia internacional y local, y en particular destacan que “el derecho a la alimentación se refiere en definitiva a la subsistencia de la persona respecto de `aquellos que se encuentran en contingencias sociales absolutamente extremas, vale decir, situaciones que ponen en juego de manera manifiesta la subsistencia misma de la persona, y con ello, la vigencia efectiva de derechos fundamentales básicos´” (cfme. fs. 13 vta.). Añaden que “el derecho a estar protegido contra el hambre —absorción insuficiente o inadecuada de alimentos— ha sido reconocido como un derecho fundamental en virtud de la supremacía del derecho a la vida” y que se ha definido como “el derecho a tener acceso a una alimentación mínima, indispensable, suficiente y adecuada” (cfme. fs. 13 vta., “Derecho a la Alimentación y Acceso a la Justicia: ejemplos a nivel nacional, regional e internacional, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación”). Aducen que la Constitución Nacional y los diversos tratados con jerarquía constitucional consagran la garantía de igualdad ante la ley, y refieren que “el propósito del principio de igualdad es evitar el establecimiento de excepciones y privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias. En consecuencia, si no existen razones objetivas que lo justifiquen, no puede excluirse—sin menoscabo del principio de igualdad—a un grupo de individuos del goce de un derecho que se otorga a otros que se encuentran en idéntica situación y categoría” (ver fs. 16 vta. y 17). Puntualizan que el deber del Estado de asegurar el acceso a todos los niños, niñas y adolescentes y a todas las personas con padecimiento en su salud mental de la Ciudad, a las prestaciones básicas de salud y la alimentación, posee un fuerte fundamento igualitario. En este punto señalan que al ser necesario —en general— esperar el ingreso al Programa “Ciudadanía Porteña”, “el GCBA trata de manera desigual a individuos que se encuentran en idéntica situación sin criterio de razonabilidad alguno, lo que está expresamente vedado” (ver fs. 17 vta.). Aluden al principio de autonomía personal, y refieren que la falta de alimentos adecuados durante el período que no acceden al Programa “Ciudadanía Porteña” disminuye sus capacidades y en consecuencia viola el principio establecido en el artículo 19 de la CN, el artículo 11 de la CCABA y el principio de autonomía progresiva consagrado en los arts. 5 y 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño, citan doctrina y jurisprudencia que abonan su tesitura (ver fs. 19). Hacen una reseña acerca de la protección especial de los derechos de niños, niñas y adolescentes, y mencionan que el Comité del PIDESC ha realizado numerosas afirmaciones acerca de los vínculos entre el derecho a la salud y el derecho a la alimentación y los niños, niñas y adolescentes, y que ha determinado que “en términos de `asequibilidad, debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistente, los enfermos mentales, etc. (ver fs. 20, Observación Nº12 y Nº14). Remarcan que la omisión denunciada afecta a una serie de derechos del grupo de los niños, niñas y adolescentes y personas con padecimiento en su salud mental que no acceden en un plazo razonable al Programa “Ciudadanía Porteña”, que son considerados de incidencia colectiva. Luego hace mención a los requisitos formales de la acción, ofrecen prueba, plantean la inconstitucionalidad de los artículos 22 y 23 de la ley de amparo y hacen reserva del caso federal. 2. Que a fs. 484 se libró oficio a la Secretaría General, a efectos de que informe sobre la existencia de otras causas de similar objeto, cuya respuesta —en sentido negativo—obra a fs. 488. A su turno, se corrió traslado de la medida cautelar a la contraria, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la ley de amparo (ver fs. 489). A fs. 492/498 el GCBA lo contestó. En primer lugar, alegó que los actores carecen de legitimación procesal activa para peticionar la medida cautelar que requieren, no sólo desde el punto de vista formal—en tanto afirma que la “actuación judicial o extra judicial del Órgano Asesor Tutelar, se encuentra supeditada a que acredite que actúa en representación de menor o incapaz determinado, e indique, lógicamente, la existencia de lesiones o intereses ciertos”—, sino que además, no se ha acreditado —según sus dichos— la afectación de derechos de personas menores de edad o de incapaces determinados carentes de representación, que justifique su intervención (ver fs. 493). Refiere que la intervención judicial sólo procede cuando exista un “caso, causa o controversia” (cfme. art. 106 de la CABA), y que “[e]n la especie, la situación jurídica subjetiva alegada por los actores resulta insuficiente para transformar a los presentantes en parte sustancial, toda vez que no han demostrado que existan menores que padezcan daños reales, ciertos, concretos, específicos y directos por parte del GCBA” (ver fs. 494/494 vta.). Alega que “[e]n el presente, lejos de existir caso judicial, el Asesor Tutelar pretende ejercer un control abstracto de las políticas públicas, supuesto que se encuentra en plena colisión con el plexo constitucional” (ver fs. 495 vta., el resaltado está en el original). Señala que conforme surge de la documentación que adjunta (fs. 491), existe una actuación regular del GCBA, e indica que la Dirección General de Ciudadanía Porteña se encuentra trabajando en la inclusión al Programa “Ciudadanía Porteña – Con todo derecho”, ley 1878, por lo que deviene innecesaria la medida cautelar peticionada. Refiere que el circuito y el plazo estipulado para efectuar el traspaso de un Hogar Beneficiario del Programa “Ticket Social” al Programa “Ciudadanía Porteña” “se considera razonable, no evidenciándose una demora como la que aquí se imputa, pudiendo tratarse en aquellos casos puntales que se mencionan en la presente demanda, de casos particularmente complejos o de un error, y no de un funcionamiento habitual para realizar el pase desde un Programa a otro, dando suficiente cuenta de ello el número de Hogares Beneficiarios del Programa Ticket Social que han sido incluidos al Programa Ciudadanía Porteña” (ver fs. 496 vta., el destacado es original). Respecto de la petición efectuada por la parte actora referida al monto de la prestación otorgada a través del Programa “Ticket Social”, aduce que no existen fundamentos jurídicos válidos que justifiquen modificar la política pública adoptada por la administración (cfme. fs. 497). 3. Que, luego se corrió traslado a la actora de la documentación acompañada por el GCBA a fs. 491, que lo contestó a fs. 503/506. A fs. 507 se dio vista a la Fiscalía, cuyo dictamen luce a fs. 508. En él se concluye que “el Tribunal resulta competente para entender en las presentes actuaciones”. Luego, se presentó la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia —en adelante, ACIJ— como tercero, interpuso acción de amparo (fs. 529/38) y adhirió a la medida cautelar peticionada en autos. De dicha presentación se corrió traslado a la actora (v. fs. 539), quien contestó que no existían óbices a la incorporación de ACIJ como tercero en las presentes actuaciones (cfme. fs. 542). A fs. 543, el tribunal tuvo por adherida a ACIJ a la demanda entablada por la Asesora General Tutelar, y el Sr. Asesor Tutelar. A su turno, el suscripto en los términos de las facultades otorgadas por el art. 29 del CCAyT, convocó a las partes a una audiencia, de la que da cuenta el acta de fs. 587. En tal oportunidad, el GCBA solicitó las suspensión de los plazos procesales a fin de “evaluar la factibilidad de efectuar una propuesta concreta de un eventual mejoramiento del programa” en cuestión. En la misma línea, a fs. 591 el GCBA solicitó un prórroga de la suspensión decretada, la que fue otorgada a fs. 596. En una nueva presentación, a fs. 639/45 la actora amplió demanda, ofreció prueba y solicitó se haga lugar a la medida cautelar solicitada. En ese estado, se convocó a las partes a una nueva audiencia (fs. 649), de la que da cuenta el acta de fs. 665/vta.. A fs. 666, pasaron los autos a resolver la medida cautelar peticionada en autos.
4. Que en primer término y dado que la demandada ha cuestionado la legitimación de la Asesoría Tutelar para interponer la presente acción, corresponde pronunciarse al respecto. Sobre el punto, ha de recordarse que el artículo 14 de la CCABA en su párrafo segundo, dispone que cualquier habitante de la Ciudad y “las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos” pueden interponer acción de amparo “cuando la acción se ejerza contra alguna forma de discriminación, o en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos, como la protección del ambiente, del trabajo y la seguridad social, del patrimonio cultural e histórico de la Ciudad, de la competencia, del usuario o del consumidor”. Al respecto, el Tribunal Superior de Justicia, ha señalado que “el art. 14 CCBA posibilita legitimaciones de personas no afectadas singularmente por el obrar arbitrario o con ilegalidad manifiesta” que lo cuestionen por vía de amparo en supuestos en que se invoque la vulneración de un derecho de incidencia colectiva (en autos “Dr. Ricardo Monner Sanz c/ GCBA s/ amparo [art. 14 CCABA] s/recurso de inconstitucionalidad concedido” y acumulado, Expte. 4809/06, resueltos el 6 de octubre de 2006, considerando 3 del voto de la mayoría). Se ha resuelto que en el amparo si la lesión es de un derecho de incidencia social o colectiva no importa que quien lo alegue sea o no titular de un interés personal; por el contrario, resulta suficiente la afectación de un derecho colectivo consagrado por la Constitución y que, quien acciona, revista el carácter de habitante de la Ciudad (Cámara CAyT, Sala 2, autos “Barila, Santiago c/GCBA s/amparo”, del 5 de febrero de 2007; también autos “Ibarra, Aníbal y otros c/ GCBA s/amparo”, Expte. EXP 31.131/0 resueltos el 31 de marzo de 2009). En este sentido, el propio Tribunal Superior de la Ciudad ha advertido que más allá de que tanto la Constitución nacional como la porteña utilizan el término “causa” para delimitar la función de sus respectivos poderes judiciales, lo cierto es que la Ciudad, como cualquier provincia, puede escoger un criterio más amplio que la Nación para delimitar el universo de asuntos susceptibles de ser resueltos por sus jueces. No, en cambio, uno más estrecho (voto del Dr. Luis F. Lozano, en autos “GCBA s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Asociación Argentina de Agencias de Publicidad c/GCBA s/impugnación de actos administrativos’”, Expte. N° 4889/06, del 12 de junio de 2007). De allí que no quepa aplicar —como pretende la demandada— sin un análisis detallado de las características del caso y del específico marco normativo de la Ciudad, la jurisprudencia de la CSJN por la cual se requiere de un interés “especial” o “directo”, “inmediato”, “concreto” o “sustancial” que permita tener por configurado el “caso contencioso”. Como se expuso, en el ámbito de la Ciudad el constituyente y el legislador han optado —en determinados supuestos como el que se presenta en el sub lite— por un diseño más amplio del “caso judicial”. En estos autos, el Ministerio Público Tutelar demanda judicialmente en defensa del derecho a la salud integral, a la alimentación, a la igualdad y a la autonomía personal de todos los niños, niñas y adolescentes y personas con padecimiento de salud mental que soliciten las prestaciones previstas por los programas alimentarios de la Ciudad de Buenos Aires (cfme. fs. 1). Como lo ha exigido la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad, corresponde al actor puntualizar el derecho colectivo que pretende defender y la existencia de un grupo o colectivo afectado por la conducta estatal impugnada, aún cuando el actor no integre ese grupo (cfme. TSJ, “Barila, Santiago c. GCBA s/amparo”, sentencia del 4 de noviembre de 2009). Conforme la jurisprudencia de la Cámara, la afectación esgrimida debe ser algo más que el solo cumplimiento de la Constitución y de los principios de legalidad y razonabilidad (cfme. Sala II de la Cámara de Apelaciones en “Busacca c/ GCBA s/ amparo”, del 17 de noviembre de 2003). Así planteado, el caso versa sobre derechos de incidencia colectiva, en cuanto se relaciona a supuestas deficiencias en la aplicación de los programas alimentarios de la Ciudad de Buenos Aires, lo cual repercute sobre la salud pública del universo poblacional beneficiario de tales políticas públicas que, a la sazón, resulta el que se encuentra en una situación de mayor fragilidad socioeconómica. Determinada la categoría de “derecho de incidencia colectiva” (o “derecho colectivo” en la terminología del constituyente porteño) de las cuestiones ventiladas en autos, ha de recordarse que cualquier habitante puede litigar válidamente en tales casos, por lo que, a fortiori, deberá poder hacerlo un magistrado del Ministerio Público, cuya función constitucional radica, entre otras, en “promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad” (art. 124, CCABA). Carecería de toda razonabilidad —que la Constitución nacional exige para toda la actuación estatal—, interpretar que un habitante puede litigar en defensa de un derecho colectivo y negar tal posibilidad a un órgano constitucional encargado de “procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social” (art. 125, inc. 2, CCABA). En esta línea se ha expedido reiteradamente la Cámara de Apelaciones del fuero (ver los precedentes citados, y también, “Asesoría Tutelar”, de la Sala 1 del 1º de junio de 2001, entre muchos otros). De este modo, en virtud de las consideraciones expuestas, estimo que cabe admitir la legitimación activa de la parte actora y rechazar las objeciones planteadas a su respecto.
5. Que ello establecido —y previo a analizar la procedencia de la medida cautelar solicitada a la luz de los requisitos que para ello prescribe el artículo 15 de la ley 2145—, no pueden dejar de recordarse las particulares circunstancias del caso, en el que un actor institucional y una “persona jurídica defensora de derechos o intereses colectivos” requieren la intervención del Poder Judicial a efectos de que el Poder Ejecutivo adecue “la política pública en materia de alimentación” a efectos de garantizar los derechos constitucionales vigentes al respecto. A tal fin, efectúa una valoración crítica de diversos aspectos de la implementación del programa diseñado por el Poder Legislativo al respecto (la ley 1878) y de su interrelación con otro programa de origen reglamentario, como lo es el previsto en el decreto 800-GCBA-2008. Al respecto, la demandada señaló a fs. 497 y ss. que “la petición excede el marco de la actuación del Poder Judicial” en tanto la “oportunidad y conveniencia de las decisiones relativas a la ejecución de las políticas programadas y presupuestadas es del resorte de la Administración” y que “lo que aquí se discute no es un ‘caso’ sino la política del GCBA en materia social”. Sobre el punto, cabe recordar que tal como ya lo ha señalado la jurisprudencia del fuero, no corresponde al Poder Judicial efectuar un control sobre la oportunidad o mérito de las políticas sociales implementadas por el GCBA ni, mucho menos, invadir a través de una decisión jurisdiccional competencias propias de otros poderes, sino determinar si la Administración ha cumplido con las normas jurídicas y con los programas creados por el propio Gobierno. Ello no obstante, cuando las normas constitucionales fijan pautas para el diseño de políticas públicas de las que depende la vigencia de los derechos allí reconocidos, y ante la falta de adopción de medidas o cuando éstas se revelan como insuficientes o inadecuadas, corresponde al Poder Judicial reprochar esa omisión o falencia. Así, frente a una controversia de este tipo “corresponde al órgano jurisdiccional corroborar, en primer lugar, si el órgano político cumplió con su deber constitucional de reconocer los derechos y, a tal efecto, diseñó políticas públicas tendientes a asegurar su efectiva vigencia. En segundo término, corresponde al juzgador determinar si la política o el programa a tal efecto creados son razonables, es decir, si éstos se ajustan a los estándares constitucionales y, asimismo, si resultan adecuados para satisfacer los derechos. Si los mencionados programas cumplen con tales presupuestos, ninguna consideración corresponde hacer a los jueces sobre políticas alternativas. Finalmente y en tercer lugar, es necesario que el magistrado compruebe si, una vez delineadas las políticas y creados los programas respectivos, éstos efectivamente se cumplen. En consecuencia, de acuerdo a lo sostenido precedentemente, es evidente que la razonabilidad y, luego, el adecuado cumplimiento de las políticas o programas creados a efectos de tutelar el derecho constituyen, en los términos señalados supra, una cuestión susceptible de control judicial” (Sala 1 de la Cámara del fuero, en autos “Acuña, María Soledad c/GCBA s/amparo”, EXP 15558/0, del 23 de diciembre de 2008, entre otros). En idéntico sentido se ha expedido la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al señalar que la implementación de los derechos sociales requiere en principio de una ley o de una decisión del Poder Ejecutivo y que resulta incuestionable que no es función de la jurisdicción determinar qué planes concretos debe desarrollar el gobierno (Fallos 335:452). Sin embargo, el Alto Tribunal se encargó de explicitar en la misma ocasión que sí compete al Poder Judicial el control de razonabilidad con que se ejercen las decisiones políticas discrecionales, a fin de atender las garantías mínimas indispensables que hacen a la dignidad de la persona humana. En tal contexto se ubica la decisión cautelar que ha de adoptarse en el presente, atento lo cual el Tribunal ha extremado los recaudos disponibles a efectos de generar el máximo intercambio de debate posible en este estadio procesal, que incluyó el traslado de la pretensión cautelar y la celebración de dos audiencias, en cuyo marco la propia demandada solicitó —ya en conocimiento previo del contenido de la demanda— la suspensión de los plazos procesales “para poder evaluar la factibilidad de efectuar una propuesta concreta de un eventual mejoramiento del programa” (fs. 587 vta.). Por último, ha de recordarse que el artículo 184 del código de rito (aplicable en virtud de lo dispuesto en el artículo 28 de la ley 2145) autoriza a “disponer una medida precautoria distinta de la solicitada, o limitarla, teniendo en cuenta la importancia del derecho o interés que se intentare proteger.”
6. Que en este estado, cabe recordar que la pretensión cautelar de la parte actora se endereza a lograr, por un lado, “que mientras se sustancia la inclusión al Programa Ciudadanía Porteña, el monto de la prestación obtenida por el Programa Ticket Social se adecúe, como mínimo, a la pautas previstas en el Programa citado en primer término” (ver fs. 28/vta.) y por el otro, que se “elabore en forma inmediata un protocolo de acceso a las políticas alimentarias” que “explicite todas las etapas que existen entre el ingreso efectivo a Ticket Social y el efectivo cobro del subsidio de Ciudadanía Porteña, detallando los plazos que requiere cada uno de los pasos así como también las formas en que se solicita la información a los beneficiarios y se efectúan las notificaciones, garantizando en todo el trámite el debido proceso administrativo” (fs. 645 vta.). En este orden, a fin de analizar la verosimilitud en el derecho invocado por los actores cabe señalar que el derecho a la salud tiene rango constitucional y que, consecuentemente, su privación o restricción manifiestamente ilegítima habilita la vía del amparo (cfme. CSJN, “Asociación Benghalensis y otras c. Estado Nacional”, del 22 de febrero de 1999, Cámara del fuero, Sala 2 en autos “Trigo, Manuel Alberto c/ GCBA y otros s/medida cautelar”, expte. 4582/1, del 13 de mayo de 2002; Sala 1 en autos “Rodríguez, Miguel Orlando c/ GCBA s/ otros procesos incidentales”, expte. 13930/1, del 22 de diciembre de 2004, entre muchos otros). Asimismo, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación (art. 11) y la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure la salud, el bienestar y en especial la alimentación (art. 25.1). Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, reconoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso de alimentación y, que los Estados partes deben adoptar medidas a fin de asegurar la plena efectividad de estos derechos (arts. 11 y 12). Ya en el orden local, el artículo 20 de la Constitución de la Ciudad “garantiza el derecho de los ciudadanos a la salud integral que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación”, y establece que “el gasto público en materia de salud constituye una inversión prioritaria”. a) En este marco convencional y constitucional, la Legislatura de la Ciudad sancionó la ley 1878 por la cual se creó el Programa “Ciudadanía Porteña. Con todo derecho” que consiste en una prestación monetaria mensual por hogar beneficiario, no retributiva, intransferible e inembargable (cfme. art. 1°). Dicho programa tiene como objetivo efectuar una transferencia de ingresos a los integrantes de los hogares beneficiarios y la prestación “se dirige a sostener el acceso a la alimentación de los beneficiarios así como a promover el camino a la educación y protección de la salud de los niños, niñas, adolescentes y su grupo familiar, la búsqueda de empleo y reinserción en el mercado laboral de los adultos” (art. 2°). Establece qué sectores sociales serán sus beneficiarios (art. 4°), detalla los requisitos formales para dar trámite a su acogimiento, esboza el procedimiento de selección (art. 7° y 9°) y precisa el procedimiento por el que se calcula el monto que corresponde a los beneficiarios, así como la modalidad de pago (art. 8°, cfme. texto art. 1º de la ley 2408). b) Por otra parte el Poder Ejecutivo, a través del decreto 800-GCBA-08 creó en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social el “Programa Ticket Social”, destinado a “asistir a la población [en situación de vulnerabilidad social] de la Ciudad de Buenos Aires que se encuentre en situación de inseguridad alimentaria” (art. 1°). Sus destinatarios son las “familias residentes en la Ciudad de Buenos Aires que se encuentran bajo la línea de pobreza conforme a los criterios y datos publicados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), o por el organismo competente local que se cree al efecto” (art. 3° del Anexo del decreto). El programa se materializa mediante la entrega de chequeras de tickets a nombre de los beneficiarios, para ser canjeados por aquellos directamente por alimentos, elementos de limpieza y aseo personal, en todos los comercios adheridos al sistema (cfme. art. 2° del decreto). Recientemente el decreto 154-GCBA-2013 introdujo modificaciones al programa, consistentes en la incorporación de la posibilidad de utilizar medios electrónicos para la entrega del beneficio y la delegación en el Ministerio de Desarrollo Social de la facultad de establecer el monto del beneficio a otorgar, así como las condiciones de ingreso y permanencia (B.O.C.B.A. N° 4146 del 7 de mayo de 2013).
7. Que en primer término se analizará la pretensión cautelar por la que se requiere que se “elabore en forma inmediata un protocolo de acceso a las políticas alimentarias” que “explicite todas las etapas que existen entre el ingreso efectivo a Ticket Social y el efectivo cobro del subsidio de Ciudadanía Porteña, detallando los plazos que requiere cada uno de los pasos así como también las formas en que se solicita la información a los beneficiarios y se efectúan las notificaciones, garantizando en todo el trámite el debido proceso administrativo” (fs. 645 vta.). a) A tal fin resulta menester recordar que el mandato convencional y constitucional relacionado con el derecho a gozar de una alimentación adecuada fue instrumentado por el legislador en el ámbito de la Ciudad a través del Programa Ciudadanía Porteña creado por ley 1878. Dicha norma establece en su artículo 9° las pautas generales que deben regir el “procedimiento para la selección de los/as beneficiarios/as”, y reza que éste se inicia “con la solicitud de inscripción por parte de las personas que revisten el carácter previsto en el artículo 5° de la presente ley, conforme las modalidades y condiciones que establece la reglamentación de la presente” (el destacado no es original). Así, la norma exige expresamente que el Poder Ejecutivo, en el marco de la facultad/deber que le otorga el artículo 102 de la Constitución de la Ciudad, dicte un reglamento ejecutivo que detalle cuáles son las “modalidades y condiciones” que deberán seguirse para acceder al programa diseñado por el legislador. Al momento en que se resuelven estos autos, tal obligación reglamentaria no habría sido cumplida, al menos en lo que al artículo 9° de la ley 1878 se refiere. Es que, sólo puede constatarse el dictado del decreto 471-GCBA-2006 que delegó en el por entonces Ministerio de Derechos Humanos y Sociales “el dictado de los actos administrativos, reglamentos y celebración de instrumentos específicos que resulten necesarios para la implementación de lo previsto en el Convenio Marco de Cooperación celebrado entre el Ministerio del Interior, la Dirección Nacional de Migraciones y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Todo ello relacionado con la exigencia prevista en el artículo 7°, inciso “a” de la ley 1878 respecto de la presentación de “documento nacional de identidad argentino”. Asimismo, la resolución 715-MDS-2008 (que no estaría publicada en el Boletín Oficial) aprobó la implementación en el ámbito del Programa Ciudadanía Porteña del componente “Estudiar es Trabajar”, que tiene por objeto que los beneficiarios asistan a instituciones pertenecientes a la educación formal, en tanto que la resolución 923-MDS-2010 (B.O.C.B.A. 3533) amplió el rango de edad de los jóvenes a quiénes se dirige el componente “Estudiar es Trabajar”, “de conformidad con los alcances y modalidades que establece la Resolución N°715/MDSGC/2008”. A lo expuesto, cabe agregar que por disposición 3-DGCPOR-2007 (que no se encontraría publicada en el Boletín Oficial), se habría decidido —tal como lo admite la demandada a fs. 491 y 587— el “cierre de inscripciones directas al Programa Ciudadanía Porteña en forma masiva”. La situación planteada por esta disposición fue asimismo objeto de crítica por parte de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad a través de sus resoluciones 5206/08 (cuya copia obra a fs. 602/605) y 2195/11 (fs. 606/15). De este modo, como primera y provisoria conclusión —propia del estado procesal en que se encuentra la causa— podría predicarse que la política pública diseñada especialmente en la materia por el legislador en el año 2005, no contaría aún a la fecha con la reglamentación específica que la propia norma requiere a fin de detallar y precisar las “modalidades y condiciones” de su procedimiento de inscripción y selección de beneficiarios. b) En paralelo, surge de las constancias de autos (tanto de las presentaciones de la actora, como de lo expresado por la demandada a fs. 491, 496/97, etc.) que el ingreso al Programa Ciudadanía Porteña (ley 1878) se efectúa “a través” del Programa Ticket Social (decreto 800-GCBA-2008), o dicho de otro modo, que se evalúa a los beneficiarios del Programa Ticket Social y, si cumplen las condiciones exigidas por el Programa Ciudadanía Porteña, se efectúa su “traspaso”. Este programa, ya reseñado en el considerando 6.b., fue reglamentado por la resolución 1228-MDS-2008, cuyo Anexo precisa con cierto detalle las condiciones para su acceso, incompatibilidades, circuito de admisión, etc. c) Sobre ambos programas, la demandada ha afirmado en autos que “Ciudadanía Porteña es un programa universal, horizontal, objetivo, equitativo que tiene una contraprestación obligatoria del hogar beneficiario. No es lo mismo que el Programa Ticket que prácticamente no tiene requisitos, solo satisface una necesidad inmediata” y que “es equivalente al ‘Abrigo’ de los paradores en política habitacional, es un mínimo” (fs. 547/vta.). Así, en este estado, puede arribarse a una segunda conclusión provisoria y preliminar respecto a que existiría, en efecto, una estipulación expresa del procedimiento a seguir para tramitar el ingreso al Programa Ticket Social, que sería en principio —y al menos en su letra—compatible con los lineamientos generales que constitucional y legalmente rigen en materia de procedimiento administrativo. También puede concluirse de la mera observación de las normas que dan vida a ambos programas y de los términos expresados por las autoridades administrativas a cargo de las políticas públicas en cuestión (ver fs. 491, 545/48, 587, 665, etc.), que ambos programas difieren en sus objetivos, monto de sus prestaciones, modalidad de la actualización de su monto, etc. En tal sentido, se ha coincidido en autos en calificar en “más integral” a Ciudadanía Porteña y “de emergencia” a Ticket Social. Sin embargo, el Programa que pretende lograr una mayor y más efectiva protección del derecho constitucional involucrado, y que a la vez goza de un superior nivel normativo, en tanto ha sido producto de la deliberación y consenso mayoritario de los representantes del pueblo de la Ciudad expresados en su Poder Legislativo, sería el que carece de la reglamentación que el propio legislador ha exigido. En efecto, el Programa Ciudadanía Porteña creado por ley 1878 no gozaría de una reglamentación específica que detalle las “modalidades y condiciones” para acceder a sus beneficios. Tal carencia no podría ser válidamente suplida por la aplicación —sin respaldo normativo de ningún nivel— de las condiciones de acceso a otro programa, con objetivos, requisitos y modalidades diversas. Tampoco por la existencia de otros programas que, si bien contribuyen seguramente a garantizar el derecho a la alimentación de ciertos sectores de la población (Apoyo a Grupos Comunitarios, Programa Comedores, etc. tal como informa a fs. 658 la demandada), no ofrecen el particular tipo de cobertura que el legislador garantizó al dictar la ley 1878, que avanza además en la materialización de otros derechos (autonomía individual, salud, educación, etc.). Es que, la loable intención expresada por la demandada que animaría la decisión de ingresar a Ticket Social a los potenciales beneficiarios de Ciudadanía Porteña con el objeto de que accedan más rápidamente a algún tipo de cobertura asistencial hasta tanto completen el circuito de ingreso al programa de la ley 1878, no bastaría para subsanar el vacío reglamentario que existe respecto de las “modalidades y condiciones” de ingreso a Ciudadanía Porteña. De este modo, el ciudadano/a que desee iniciar el trámite de inscripción al Programa, carece de las normas puntuales y específicas que —en el marco que debe regir toda actividad administrativa, esto es una Ley de Procedimiento Administrativo respetuosa de los principios constitucionales— le fijen tal cauce formal, sus plazos, condiciones, etc. Pasando en limpio. Tal y como afirma la demandada, se trata de dos programas diferentes en muchos aspectos. El uno, con menor cobertura y “de emergencia”, posee un detalle del modo en que puede accederse a él (decreto 800-GCBA-2008, decreto 154-GCBA-2013, Anexo de la resolución 1228-MDS-2008). El otro, de rango legal, con mayor cobertura y objetivos más amplios, no lo posee, pese a lo dispuesto en el artículo 9° de la ley 1878. En ese contexto, el hecho objetivo dado por la carencia de una reglamentación específica para el programa diseñado en la materia por el Poder Legislativo en ejercicio de sus facultades constitucionales, afectaría su operatividad y efectividad. En primer lugar, pues al no encontrarse expresamente explicitadas en acto normativo alguno cuáles son aquellas “modalidades y condiciones que establece la reglamentación” a las que remite el artículo 9° de la ley 1878, se colocaría en una situación de desventaja o incertidumbre a quienes necesiten ejercer su derecho constitucional a través de este instrumento de política pública diseñado por el legislador; a la sazón, los sectores más vulnerables de la Ciudad. En segundo, ya que la falta de reglamentación de la ley 1878 implicaría que, actualmente, sus potenciales beneficiarios deban tramitar un “doble acceso”, con su consiguiente dilación temporal. Primero, a “Ticket Social” a través de los procedimientos detallados en el Anexo de la resolución 1228-MDS-2008 (ver su art. 11) y, una vez incorporados a ese programa, recién comenzaría el análisis de su ingreso a Ciudadanía Porteña, a la luz de “modalidades y condiciones” que no se encontrarían reglamentadas. En este contexto, tampoco pueden dejar de valorarse —además de las circunstancias de hecho invocadas por la parte actora en su demanda— las situaciones y presentaciones que dieron origen a las numerosas resoluciones emanadas de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, que dan cuenta de una gran cantidad de inconvenientes relacionados con el ingreso y permanencia al programa Ciudadanía Porteña (ver resoluciones 5206/08; 2195/11; 3171/11; 920/12, cuyas copias obran a fs. 602/29). Al respecto, la demandada sólo ha expresado que el contenido de la pretensión de la parte actora en relación a la definición de un “protocolo de acceso” para el Programa Ciudadanía Porteña, “ya se encuentra establecido en la propia ley 1878 de Ciudadanía Porteña, [y] en la Ley 2408” y que “en el caso bajo examen, es de aplicación también la Ley porteña Nro. 4036” (fs. 661). Como ha quedado expuesto, desde el año 2005 la propia ley 1878 exige en su artículo 9° una reglamentación específica, en tanto que la 2408 modifica aspectos puntuales del programa y la 4036, efectúa definiciones generales respecto de la política de protección integral de los derechos sociales en la Ciudad, sin efectuar menciones específicas al programa Ciudadanía Porteña. Llegados a este punto, no puede soslayarse que la Constitución de la Ciudad establece que los derechos y garantías “no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación” (art. 10) y que un aspecto básico de la división de poderes en la república democrática estaría dado por el respeto por parte del Poder Ejecutivo de las decisiones del Poder Legislativo y del cumplimiento de las tareas que éste le encomienda. De este modo, estimo que —con el carácter provisorio inherente a esta etapa del proceso y sin que lo que aquí se expresa implique abrir juicio sobre el fondo de la cuestión, que deberá resolverse tras la sustanciación completa del litigio— se encontraría reunido respecto de este punto, el requisito de verosimilitud en el derecho que exige el artículo 15 de la ley 2145.
8. Que a continuación se analizará la pretensión cautelar de la actora tendiente a lograr que se ordene a la demandada que “que mientras se sustancia la inclusión al Programa Ciudadanía Porteña, el monto de la prestación obtenida por el Programa Ticket Social se adecúe, como mínimo, a la pautas previstas en el Programa citado en primer término” (ver fs. 28/vta.). Al respecto, ha de adelantarse que la pretensión de la actora no tendrá acogida por parte del Tribunal, al menos en los términos en que fue solicitada. Ello por cuanto, como se ha señalado en reiteradas oportunidades en el curso de estos actuados, ambos programas tienen modalidades y objetivos diversos (más integral y con mayores exigencias el uno, más para la emergencia alimentaria inmediata el otro), por lo que no resultaría procedente equiparar las prestaciones de Ticket Social a las de Ciudadanía Porteña. Sin embargo, no puede dejar de advertirse que la propia demanda ha señalado que el ingreso a Ciudadanía Porteña se efectúa mediante un paso previo por Ticket Social y que éste posee menores prestaciones, “equivalentes al ‘Abrigo’ de los paradores en política habitacional, es un mínimo” (fs. 547 vta.). a) Así, puede observarse que, a diferencia de Ciudadanía Porteña (art. 8°, ley 1878), la prestación otorgada por Ticket Social constituía un “monto fijo”, independientemente de la integración del grupo familiar beneficiario, con la sola excepción dada por la presencia de en el núcleo de beneficiarios de personas con desnutrición o celiaquía (art. 6° del Anexo del decreto 800-GCBA-2008). Recientemente se operó una modificación en el Programa, al derogarse aquella disposición, y delegarse en el Ministerio de Desarrollo Social “la facultad de establecer el monto de los beneficios […] así como las condiciones de ingreso y permanencia” (arts. 3° y 4° del decreto 154-GCBA-2013). Al momento en que se resuelve esta incidencia, no se habría dictado norma alguna —o al menos no se encontraría aún publicada en el Boletín Oficial— que establezca nuevos montos o estructura de los beneficios, así como tampoco se habrían establecido modificaciones a las condiciones de ingreso y permanencia. Hecha tal salvedad, se advierte que con la estructura preexistente del programa Ticket Social recibirían la misma prestación un hogar conformado por una persona sola o uno integrado por una familia numerosa (art. 6° Anexo del decreto 800-GCBA-2008 y art. 4° de la resolución 1228-MDS-2008). De este modo, las posibilidades de efectividad del Programa se reducen significativa y proporcionalmente, cuanto más integrantes cuente el hogar beneficiario. En este sentido, ha de tenerse presente que esta particularidad del Programa implica conceder menor protección a los hogares con niños, niñas o adolescentes; disminución que se agrava cuánto más menores convivan en el hogar. Esta lógica ínsita en la estructura del Programa, no pareciera constituir el modo más razonable de dar cumplimiento al conjunto de normas supranacionales, constitucionales y locales, que con especial estrictez pretenden tutelar los derechos de la niñez y generar condiciones igualitarias respecto de las familias numerosas (Convención Internacional de los Derechos del Niño; ley 26.061; art. 39 de la Constitución de la Ciudad; ley 1203 —art. 25, y cc.—; ley 1669; etc.). b) Otro elemento diferenciador está dado por el modo de determinar el monto de la prestación asignada. El Programa Ciudadanía Porteña la relaciona con la “Canasta Básica Alimentaria” elaborada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), y dispone expresamente que “la actualización de la prestación se realiza semestralmente en función de la variación de la canasta básica alimentaria” (art. 8°, ley 1878). Por su parte, Ticket Social establecía un monto fijo, no vinculado a ningún indicador estadístico y sin ninguna instancia o pauta prefijada de actualización o revisión periódica. Sobre el punto, el reciente decreto 154-GCBA-2008 delegó en el Ministerio de Desarrollo Social “la facultad de establecer el monto de los beneficios”, sin que hasta la fecha se haya dictado (o al menos publicado) acto normativo alguno que modifique la situación expuesta. Esta característica del Programa no puede dejar de valorarse a la luz del actual contexto económico. Es que, tal como lo expresa la demandada como fundamento de numerosos actos administrativos (vg. decreto 239-GCBA-2013; resolución 1798-GCBA/SBASE-2013; decreto 108-GCBA-2013 y decreto 154-GCBA-2013) los “altos índices inflacionarios” impactan de modo “constante sobre los niveles de precios de bienes y servicios”, producen un “incremento generalizado de precios de la economía” y, en definitiva, repercuten en la “pérdida de valor adquisitivo” de los beneficios previstos en Ticket Social. En este punto, tampoco puede soslayarse lo dispuesto por el Poder Legislativo en el artículo 8° de la ley 4036, en cuanto prevé que el monto de las prestaciones económicas de las políticas sociales “en ningún caso podrá ser inferior a la Canasta Básica de Alimentos establecida por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos”. De este modo, el legislador al establecer criterios y definiciones generales en las que quedan comprendidas todas las políticas sociales llevadas adelante por el Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad (art. 4°, ley 4036), definió un marco reglado de la actuación de la Administración al fijar un “piso” de las prestaciones de carácter económico, al que a su vez “encadenó” a un determinado indicador estadístico de naturaleza variable. En virtud de lo expuesto precedentemente —y sobre todo en relación a lo concluido en el considerando 7, respecto a que el Programa Ticket Social funciona de hecho como una “sala de espera” del ingreso a Ciudadanía Porteña—, estimo que cabe tener por acreditada la verosimilitud en el derecho de la pretensión cautelar aquí analizada.
9. Que también he por tener satisfecho en el caso el requisito del “peligro en la demora” exigido por la norma. Ello por cuanto, la cuestión debatida en autos se relaciona con la adecuada implementación y cumplimiento de los programas previstos para garantizar el acceso a la alimentación de personas en estado de vulnerabilidad social y especialmente del universo de niños, niñas y adolescentes y personas con padecimientos en su salud mental, y a fin de aventar el riesgo que lo contrario podría implicar para su salud. Es que, de los elementos de convicción actualmente existentes en el expediente y del estudio del marco normativo aplicable, se desprendería que la aplicación de los programas en cuestión presentaría falencias que disminuirían la potencial efectividad que el legislador les quiso otorgar. En tal escenario y en virtud de que el propio constituyente ha reconocido que “el derecho a la salud integral […] está directamente vinculad[o] con la satisfacción de las necesidades de alimentación” (art. 20, CCABA), a lo que debe agregarse que los programas en cuestión se dirigen a los sectores de que se encuentran en un estado de mayor vulnerabilidad social o emergencia, estimo que la demora en adoptar las medidas preventivas solicitadas implica de modo potencial (pero verosímil) la materialización de perjuicios irreparables.
10. Que tampoco la concesión de la medida preventiva que aquí se decide puede implicar la frustración del “interés público”. Por el contrario, estimo que el principal interés a tutelar en el caso radica en asegurar la no frustración de la adecuada protección de los bienes colectivos —salud, alimentación suficiente, etc.— involucrados en autos en los términos de las normas constitucionales y legales referidas que han merecido un calificado tratamiento por parte del constituyente y los órganos representativos (arts. 17, 18 y 20 de la Constitución de la Ciudad; leyes 1878 y 4036; etc.). Por otra parte, y toda vez que ha sido el propio legislador quien ha diseñado el programa Ciudadanía Porteña, y que por otra parte es quien cuenta con la atribución constitucional de definir el presupuesto de gastos y recursos de la Ciudad, tampoco cabe presumir la ausencia de fondos para asegurar su adecuado funcionamiento. Sobre el punto, ha de recordarse que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha resuelto recientemente que es una carga del Estado demandado acreditar “que los recursos con cuenta […] han sido utilizados y ejecutados al máximo nivel posible; y que la organización y distribución del presupuesto ha tenido en cuenta la prioridad que la Constitución asigna a la satisfacción de los derechos fundamentales” (Fallos 335:452; cons. 17, voto de la mayoría).
11. Que en cuanto a la contracautela cabe puntualizar que, en general, debe guardar relación con la eventual responsabilidad del solicitante de la medida, razón por la cual, al momento de su fijación, debe analizarse no sólo la presencia de los presupuestos genéricos de la medida ordenada, sino además la magnitud del menoscabo patrimonial que pudiera derivarse de ella (Fenochietto, Carlos E., Código Procesal Civil y Comercial de la Nación comentado, anotado y concordado, Astrea, Buenos Aires, 1999, t. 1, págs. 716). Pero a su vez, no debe perderse de vista el mandato legislativo —enraizado en el derecho de defensa en juicio que garantizan los arts. 18, C.N.; y 13, inc. 3, CCABA— de conformidad con el cual no pueden exigirse fianzas, cauciones o contracautelas que tornen ilusorio el derecho que se pretende hacer valer (art. 6, segundo párrafo, ley 7). Así, a la luz de lo expuesto, he de concluir que atento la naturaleza de los derechos involucrados resulta suficiente la caución juratoria ofrecida por los actores en su escrito de demanda, y se la tiene por prestada con tal manifestación. Para ello no puede dejar de considerarse, por un lado, que la parte actora no procede en defensa de un interés individual y exclusivo, sino en protección de un derecho de incidencia colectiva cuya titularidad corresponde a todo habitante; y, por el otro, el peligro en la demora, y que también se halla reunida en medida suficiente la verosimilitud del derecho (en igual sentido, Sala 1 de la Cámara del fuero en autos “Pusso, Santiago contra GCBA sobre otros procesos incidentales”, Expte.: EXP 26089/1, del 26 de septiembre de 2007).
12. Que en virtud de las consideraciones que anteceden, y sin perjuicio de lo que en definitiva se resuelva respecto del fondo de la cuestión, habrá de ordenarse cautelarmente al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que dé cumplimiento a la obligación de dictar la reglamentación específica del Programa Ciudadanía Porteña, tal como lo exige el artículo 9° de la ley 1878. Asimismo, y respecto del Programa Ticket Social, se dispondrá que en el mismo plazo se adopten las medidas que se estime conducentes a fin de establecer; a) un mecanismo que permita que la prestación otorgada guarde relación con la integración del hogar beneficiario y b) una instancia o pauta de actualización periódica obligatoria del monto de los beneficios. Por las razones expuestas, cautelarmente,
RESUELVO: I. ORDENAR al GCBA que en el plazo de treinta (30) días cumpla con el dictado de la reglamentación de la ley 1878 que exige su artículo 9°. II. ORDENAR al GCBA que en el plazo de treinta (30) días adopte las medidas que estime conducentes respecto del Programa “Ticket Social” —previsto por el decreto 800-GCBA-2008 y mod.—, a fin de establecer: a) criterios de distinción de los hogares beneficiarios que permitan que la prestación otorgada guarde proporción con la integración de cada hogar y b) una instancia o pauta de actualización periódica obligatoria del monto de los beneficios. III. Tener por prestada la caución ofrecida a fs. 29 vta. Regístrese y notifíquese por Secretaría con carácter urgente a la parte actora y a la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), quedando a cargo de la parte actora la notificación a la demandada conjuntamente con el traslado de la demanda ordenado a fs. 666.
23/07/2013 en Derecho Local, Noticias y Novedades.
Sentencia colectiva exige al Jefe de Gobierno de la CABA reglamentar un programa social de acuerdo con ciertos parámetros (*CBA)
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 resolución 
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 artículo 8
 artículo 9
 artículo 9