Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48984
Timestamp: 2018-07-19 02:07:04+00:00

Document:
Concepto 30701 de 2012 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
Número de salida 2-2012-30701 de 29/06/12
ASTRID PAOLA DUARTE OJEDA
Directora de Asuntos Legales (E)
Asunto: Su oficio DAL No. 41577 – Solicitud de Concepto Jurídico. Radicado No. 1-2012-25080.
Respetada doctora Duarte:
Esta Dirección recibió su oficio del asunto, en el que requiere un concepto jurídico sobre el instrumento legal a través del cual esa Secretaría puede entrar a reclamar lo que se pagó de más en el trámite de cumplimiento de una Sentencia Judicial, por concepto de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos, sin descontar lo que se había pagado de indemnización por supresión de un cargo de carrera administrativa a una persona reintegrada sin solución de continuidad.
Para el análisis del caso es procedente reseñar lo siguiente:
I. ANTECEDENTES FÁCTICOS.
De los antecedentes allegados del proceso judicial que conllevó al pago "indebido" efectuado a la señora (…), cabe extractar lo siguiente:
* De la demanda presentada por la señora (…), el numeral 3 del acápite de Declaraciones y Condenas señala que "En consecuencia y como restablecimiento del derecho, ordénese a ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD y al FONDO DE EDUCACIÓN Y SEGURIDAD VIAL – FONDATT EN LIQUIDACIÓN, a titulo de indemnización, el valor de todos los sueldos, con los aumentos anuales y prestaciones sociales, primas, bonificaciones y demás emolumentos dejados de percibir por diferencia de sueldo a partir de la fecha de desvinculación con la secretaría de transito y hasta cuando se produzca su reincorporación a la secretaría de movilidad u otra identidad, teniendo en cuenta para todos los efectos legales, que no ha existido solución de continuidad".
* Que el Juez de primera instancia estableció en el fallo negó "las pretensiones de la demanda".
* De otra parte, es pertinente señalar de la Sentencia de segunda instancia, de la Sub Sección "D" de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, señaló lo siguiente:
"FALLA
REVÓCASE la sentencia de treinta (30) de abril de dos mil diez (2010) proferida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá D.C., en el proceso de la referencia que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar dispone,
CONDÉNASE al Distrito Capital pagar a favor de la accionante los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir, desde su retiro del servicio de la extinta Secretaría de Transito y Transporte hasta que se haga efectivo su reintegro. En caso de no ser posibles este, se cancelaran dichos valores hasta la fecha de su ejecutoria de la presente providencia, aplicando para ello fórmula indicada en la parte motiva.
DECLÁRESE que no ha habido solución de continuidad en la prestación del servicio por parte de la demandante".
* La apoderada del Distrito solicitó la aclaración de la sentencia de segunda instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de "indicar si para el cálculo de los valores a pagar por concepto de salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir hasta la fecha del reintegro efectivo o la ejecutoria de la sentencia, debe contarse A) desde la desvinculación de la actora de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, o B) debe contarse la fecha en que la demandante fue desvinculada del FONDATT en Liquidación, ordenándose así, descontar de la condena lo devengado por la actora durante la vinculación al Fondatt en Liquidación".
* El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la aclaración solicitada por la parte accionante.
* Esa Dirección informa que la posición institucional de esa Secretaría considera viable la demanda del acto administrativo que autorizó el pago de dichos emolumentos por medio de la Acción de Lesividad, en cumplimiento del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y refiere 10 argumentos doctrinales y jurisprudenciales que sustentan la misma.
II. ANTECEDENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES.
A) Para la evaluación de su solicitud es pertinente señalar lo siguiente, en cuanto a los antecedentes normativos, así:
La acción de lesividad fue consagrada en el numeral 7 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que señaló que "Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años contados a partir del día siguiente de su expedición".
La acción consiste básicamente en la posibilidad que tiene la Administración de demandar sus propios actos, en razón a que los mismos son ilegales o van en contra del orden jurídico vigente.
En tal sentido, la administración se encuentre imposibilitada para revocar o modificar los actos administrativos que crean situaciones jurídicas particulares y concretas sin el consentimiento del afectado (artículo 73 C.C.A.), dicha acción le permite que en defensa del interés público y del orden jurídico y ante la existencia de actos que vulneren este último, demande sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa.
a) Objeto de la Acción Disciplinaria:
De conformidad con el artículo 153 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), la investigación Disciplinaria tiene por objeto "verificar la ocurrencia de la conducta; determinar si es constitutiva de falta disciplinaria; esclarecer los motivos determinantes, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió, el perjuicio causado a la administración pública con la falta, y la responsabilidad disciplinaria del investigado". (Negrilla fuera del texto).
b) Sujetos de la Acción Disciplinaria:
Sobre el particular señala el artículo 25 del Código Disciplinario Único lo siguiente:
"Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código.
Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria". (Negrilla fuera del texto).
De igual forma, se refiere a los destinatarios de la acción Disciplinaria el artículo 53 del Código ídem cuando indica que "El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de este, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado. Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva". (Negrilla fuera del texto).
c) Comportamiento que da lugar a Responsabilidad Disciplinaria
En relación con el comportamiento que puede dar lugar a responsabilidad disciplinaria el artículo 27 de la Ley 734 de 2002 establece que se da por una Acción o una omisión, así:
"Las faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones. Cuando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo".
d) Función de la sanción Disciplinaria.
Señala el artículo 16 del Código Disciplinario único que la función de la sanción disciplinaria es preventiva y correctiva, a fin de garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución Política, la Ley y los tratados internacionales.
e) Principio de legalidad en el proceso disciplinario.
Frente al particular, el artículo 4 del Código Disciplinario Único señala:
"Artículo 4°. Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización". (Negrilla fuera del texto).
El artículo 1 de la Ley 610 de 2000, al definir el proceso de responsabilidad fiscal señala que es "conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado. (Negrilla fuera del texto).
b) Objeto de la responsabilidad fiscal.
El artículo 4 de la Ley 610 de 2000 indica que "La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal. (Negrilla fuera del texto).
c) Qué es el daño patrimonial?
Al respecto, el artículo 6 de la Ley 610 de 2000 señala lo siguiente:
"Artículo 6°. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público. (Negrilla fuera del texto).
B) Asimismo, es adecuado hacer las siguientes precisiones y citar los respectivos antecedentes jurisprudenciales, así:
* El Fallo de segunda instancia es claro, en relación con el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde la desvinculación de la Secretaría de Tránsito y Transporte.
* La solicitud de aclaración del Fallo no incluyó lo relativo al descuento del pago de la indemnización del cargo, efectuado a la demandante.
* A dicho pago, esa Secretaría debió descontarle el total pagado en la indemnización, por motivo de desvinculación, teniendo en cuenta que se declaró que no había solución de continuidad, y cuyo efecto es retrotraer la situación laboral a su estado normal, sin derecho a descontar los salarios y demás emolumentos recibidos por la accionante en el Fondatt en Liquidación, de acuerdo con el pronunciamiento del Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Consejero Ponente: Dr. Jesús María Lemos Bustamante - Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil ocho (2008) - Ref: Expediente No. 760012331000200002046 02.-, en un caso similar, así:
La determinación de no ordenar los descuentos por el período comprendido entre la remoción por el acto cuya nulidad se decreta y el reintegro exige una adecuada y rigurosa valoración probatoria por parte del juez, de acuerdo con las especificidades de cada caso particular con base en los criterios de razonabilidad y equidad.(…)". (Subrayado fuera del texto).
Igualmente, cabe citar a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sentencia de radicación No. 25000-23-25-000-2002-13188-01(0807-08) del 20 de mayo de 2010, revocó el numeral tercero de la Sentencia de primera instancia en la que se "ordenó al demandado a restituir a la entidad accionante, la diferencia entre el mayor valor que le fue cancelado y el que resulte de efectuar la liquidación ordenada", fallo en el que se advierte una posición diferencial al interior de dicha corporación como se evidencia en los salvamentos de voto de los Consejeros de Estado Luis Rafael Vergara Quintero y Gerardo Arenas Monsalve, así:
"LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "A", accedió a las pretensiones de la demanda. (…) Estimó, que la liquidación de la indemnización efectuada no se ajustó a derecho, dado que la entidad involucro ítems no consagrados en la señalada norma. (…) Finalmente advirtió, que ningún derecho laboral o de otra índole, puede calificarse como derecho adquirido, cuando su causa o motivo haya sido contrario a la Ley; pues no existe justo título. (…)
(…) En sentir de la Sala, las consecuencias negativas de dicha equivocación no pueden ser trasladadas al demandado, de quien no se probó que hubiese obrado de mala fe. En otras palabras, cuando la Administración con ocasión de su propio error emite en contravía del ordenamiento legal, un acto administrativo que perjudica sus intereses patrimoniales y beneficia al administrado que actúa con buena fe, dicha situación no le puede generar la obligación de devolución de las sumas que se le pagaron en exceso. (…) Las Resoluciones acusadas, crearon a favor del demandado una situación jurídica de carácter particular y concreto, en la medida en que le reconocieron el pago de una suma específica, por concepto de indemnización por supresión del cargo, que por lo mismo, ingresó a su patrimonio. Y no obstante no corresponder a la legal, encontrándose la Administración en la obligación de demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo, lo cierto es, que en el equívoco en el que incurrió el Hospital ninguna participación tuvo el titular del derecho, todo lo cual confirma, que si la Administración fundada en su propia negligencia, pretende la devolución de las sumas pagadas en exceso, como ocurre en este caso, vulnera de manera franca el principio de la buena fe que le asiste al gobernado, que se corrobora con el hecho de que al interior del proceso no se encuentra demostrado que hubiera incurrido en comportamientos deshonestos, en actos dolosos o de mala fe, para obtener la liquidación de su indemnización por la supresión del cargo que ocupaba. (…) No existiendo entonces, elemento alguno que permita a la Sala inferir la mala fe del indemnizado, se dispondrá la revocatoria de la sentencia apelada, accedió a las súplicas de la demanda y ordenó al señor José Ángel Bautista la restitución de las sumas pagados de más, toda vez que las recibió de buena fe, la cual se presume y no fue desvirtuada. (…) (Resalto fuera del texto).
SALVAMENTO DE VOTO DEL DR. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
Radicación número: 25000-23-25-000-2002-13188-01(0807-08)
(…) 2. El principio de la buena fe de que trata el artículo 83 de la C.P. no puede servir de patente de corso para que los particulares o los servidores públicos se enriquezcan sin justa causa. Nadie puede beneficiarse de los errores de otro y menos cuando lo que está en juego son dineros o intereses públicos. Tampoco puede ser un pretexto válido para que los particulares o los servidores públicos se beneficien del patrimonio estatal por los equívocos de la propia administración, pues como se ha reiterado en los últimos días, los dineros públicos deben ser sagrados.
3. Si la administración al reconocer y liquidar el pago de una indemnización por la supresión de un cargo de carrera, comete un error aritmético o incluye factores que no debieron ser contabilizados, no puede de manera alguna privarse al Estado del derecho de rectificar dicha operación y menos de la oportunidad de recuperar los dineros públicos indebidamente pagados, así el afectado con la supresión los hubiese recibido de buena fe, pues tal equivocación se traduce en un detrimento patrimonial del erario público. (…) LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO.(…)
SALVAMENTO DE VOTO DEL DR. GERARDO ARENAS MONSALVE
(…)Sobre el particular considero que la devolución del dinero pagado en exceso con ocasión de la indemnización por supresión del cargo, resulta jurídicamente procedente a título de restablecimiento del derecho para la entidad demandante que efectuó indebidamente un pago al aplicar de forma equívoca el artículo 140 del Decreto 1572 de 1998. (…) La posibilidad de que la entidad obtenga el restablecimiento del derecho vulnerado con su propia actuación, no riñe con el principio constitucional de la buena fe que se predica respecto del administrado beneficiado por el acto administrativo. La observancia de dicho principio, como lo ha señalado la Corte Constitucional no puede implicar limitaciones al cumplimiento de los fines y de las funciones propias del Estado:
"(..)... el mencionado principio también tiene sus límites y condicionamientos, derivados de otro postulado fundamental como es el de la prevalencia del interés común. En modo alguno puede pensarse que el principio de la buena fe se levante como barrera infranqueable que impida a las autoridades el cumplimiento de su función, pues, mientras la ley las faculte para hacerlo, pueden y deben exigir los requisitos en ella indicados para determinados fines..."
En consecuencia, aunque los particulares hayan actuado de buena fe, es terminante la obligación de la administración de corregir sus errores ante la afectación del erario al reconocerse más de lo debido, como en el sub lite, aún más, cuando se tienen herramientas jurídicas que permiten la nulidad de las actuaciones ilegales. (…)
Con fundamento en lo expresado, considero que la acción de lesividad es la vía procesal adecuada para que la administración obtenga, a título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de la nulidad del acto enjuiciado, la devolución del mayor valor pagado por la entidad por concepto de prestación unitaria, cuya prosperidad no depende, como ya se ha dicho, de la inobservancia del principio de buena fe. GERARDO ARENAS MONSALVE".
Analizados los fundamentos de la posición institucional de esa Secretaría, expuestos para determinar la viabilidad de la Acción de Lesividad, esta Dirección comparte los mismos.
En ese sentido, se estima acertado señalar que, además de la Acción de Lesividad, la Administración podrá iniciar la Acción Disciplinaria por la configuración de una presunta omisión.
De la misma forma, esa Secretaría podrá solicitar que se inicie un proceso de responsabilidad fiscal, que a diferencia de la acción disciplinaria, tiene como finalidad que la Administración pueda perseguir el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de las conductas dolosas o culposas de sus gestores fiscales.
Teniendo en cuenta lo arriba expuesto, esta Dirección considera viable lo siguiente:
1) Requerir a la beneficiaria de la errónea liquidación, para que se allane a restituir las sumas que le fueron pagadas de más,
2) En caso que la citada se niegue, dar inicio a la Acción de Lesividad demandando su propio acto y solicitando la devolución del dinero mal liquidado, y promover simultáneamente el resarcimiento del daño patrimonial mediante la solicitud de Acción de Responsabilidad Fiscal contra el o los funcionarios encargados de efectuar dicha liquidación, y ordenar su pago.
3) Iniciar la Acción Disciplinaria en contra de los presuntos responsables, máxime si se asume que la persona que recibe las sumas pagadas de más podría estar igualmente incursa en una falta disciplinaria, de acuerdo con lo establecido en la Ley 734 de 2002. Acción que es independiente de las antes mencionadas.
4) Dados los elementos fácticos y a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta Dirección considera que no resulta procedente iniciar acción penal alguna, teniendo en cuenta que no es clara la configuración de ningún tipo penal. No obstante lo anterior, efectuar o no la denuncia penal es potestad de esa Secretaría.
Finalmente, esta Dirección queda atenta a resolver cualquier inquietud que sobre el particular se requiera.
c.c: N.A.
Anexo: 6 folios.
Radicado No. 1-2012-25080.
Proyectó: Cesar Augusto Vargas Londoño

References: artículo 136
 artículo 136
 artículo 153
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 38
 artículo 53
 artículo 366
 artículo 27
 artículo 16
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 83
 artículo 140