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Camino al Bicentenario. Doce propuestas. para Chile. Concurso Políticas Públicas / 2006 PO N T I F I C I A UN I V E R S I D A D CA T Ó L I C A - PDF
Camino al Bicentenario. Doce propuestas. para Chile. Concurso Políticas Públicas / 2006 PO N T I F I C I A UN I V E R S I D A D CA T Ó L I C A
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Encarnación Navarro Contreras
1 Camino al Bicentenario Doce propuestas para Chile Concurso Políticas Públicas / 2006 PO N T I F I C I A UN I V E R S I D A D CA T Ó L I C A DE CHILE2 Índice I. Delincuencia en Chile: determinantes y rol de las políticas públicas Harald Beyer - Rodrigo Vergara 17 II. Lineamientos generales para la terminación y ampliación de las viviendas sociales dinámicas sin deuda Carlos Aguirre - Renato D Alençon - Catalina Justiniano Francesca Faverio 49 III. Rehabilitación de bloques de vivienda básica: Construcción de casa, comunidad y barrio Margarita Greene Z. - Pablo C. Fuentes 81 IV. Una política integral para la transparencia de la política y administración del estado Alfredo Rehren 109 V. Agenda legislativa chilena - Relaciones Exteriores y Defensa: Diagnóstico y propuestas Patricio Valdivieso 135 VI. Contribuyendo a la reducción de la brecha entre las políticas de salud nacionales y su ejecución en el nivel primario de salud como consecuencia de la gestión local Dr. Fernando Poblete A. - Dr. Sergio Araya M. Dr. Tomás Pantoja C. - Fernando Torres M. 171 VII. Propuesta de sistema público-privado para la intermediación laboral Marcos Singer - Cristina Gómez 201 VIII. Restricciones, gestión y brecha educativa en escuelas municipales Ricardo D. Paredes - Octavio Lizama 229 IX. Potenciación de la política pública de convivencia social escolar M. Isidora Mena - Neva Milicic - Claudia Romagnoli Ana María Valdés3 Camino al Bicentenario Doce propuestas para Chile X. Lectura compartida: una estrategia educativa para la infancia temprana Malva Villalón - Paula Bedregal Katherine Strasser - María Eugenia Ziliani 291 XI. Diseño de una política de medios de comunicación centrada en la protección y promoción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes Rayén Condeza - Gloria Baeza 321 XII. Reducción de la mortalidad por accidentes del tránsito en Chile: 10 medidas prioritarias Pedro Gazmuri - Juan Carlos Muñoz - Luís Ignacio Rizzi Francisco Fresard - Sebastián Cumsille4 CAPÍTULO XII Reducción de la mortalidad por accidentes del tránsito en Chile: 10 medidas prioritarias INVESTIGADORES Pedro Gazmuri Académico Escuela de Ingeniería UC Juan Carlos Muñoz Académico Escuela de Ingeniería UC LuIs Ignacio Rizzi Académico Escuela de Ingeniería UC Francisco Fresard Académico Escuela de Ingeniería UC Sebastián Cumsille Escuela de Ingeniería UC Resumen ejecutivo El presente artículo constituye una síntesis de una propuesta orientada a contribuir en la reducción del número de muertos por accidentes de tránsito en Chile a un costo que el país puede sostener. El trabajo es el resultado de un proyecto financiado en forma conjunta por la Pontificia Universidad Católica de Chile, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y el Senado. En la elaboración de estas medidas, también participaron profesionales de la Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito (CONASET). El artículo concluye que Chile se encuentra enfrentado a un problema mundial de gran magnitud y que, a juzgar por la experiencia internacional, en la próxima década debiera mantener o aumentar el número de fatalidades por esta causa si no se toman medidas significativas, es decir, se debiera esperar sobre muertes en dicho período (considerando sólo los fallecidos a 24 horas de haber ocurrido el accidente). Sin embargo, esta terrible realidad puede ser aminorada significativamente si se toman medidas que apunten a las causas principales de accidentes fatales de tránsito. En este artículo se analizan estas causas destacando su impacto 3575 Camino al Bicentenario Doce propuestas para Chile estadístico en las fatalidades nacionales. Asimismo, se mencionan experiencias internacionales en que políticas específicas destinadas a mitigar esta causalidad han probado ser exitosas. En función de este análisis, se propone una lista específica de medidas para disminuir la cifra de muertos por accidentes de tránsito en Chile. Dicha lista surge de un análisis exhaustivo, por una parte, de las causas diagnosticadas como las más relevantes de las fatalidades por accidentes tránsito en Chile y, por otra, de la evidencia internacional acerca de medidas exitosas aplicadas en otros países, cuyo impacto cuantitativo es conocido. Las cifras que se entregan indican que, de aplicarse estas medidas, se lograría una disminución en el número anual de accidentes de tránsito de al menos un 33% (esto es, más de 545 personas cada año de acuerdo a las proyecciones), con un costo en el primer año de aplicación de las mismas de MMUS$ 73 y con un costo anual en los años subsecuentes de MMUS$ 41. A pocos meses de haber hecho públicos los resultados de esta investigación, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones de Chile decidió dar carácter de urgencia a la implementación de varias de las políticas planteadas en este documento. 1. Introducción Cada año, millones de personas resultan gravemente lesionadas o muertas producto de accidentes de tránsito en el mundo. Millones de personas pasarán largas semanas en clínicas y hospitales recuperándose de accidentes de tránsito. Muchos de ellos no volverán a trabajar, jugar o vivir como lo hacían antes del accidente. Chile, lamentablemente, no escapa a esta realidad. La experiencia internacional indica que los países que han mostrado voluntad y decisión política para atacar las causas de este problema han logrado reducir significativamente los traumas generados por los siniestros viales y, por ende, los costos sociales asociados (OMS, 2004). A pesar de la gravedad de este problema y de las oportunidades reales para mitigarlo, no se observa en Chile un interés prioritario por abordarlo. Por ejemplo, en las recientes campañas presidenciales del 2005 ningún candidato se refirió públicamente al tema. Este artículo ofrece una mirada general al problema y plantea medidas específicas para reducir este drama. Cada medida va acompañada de una estimación gruesa de su impacto en reducción de fatalidades y su costo de implementación y de mantenimiento. En la primera sección se presentan antecedentes generales sobre los accidentes de tránsito a nivel mundial y en el caso chileno. La segunda sección entrega antecedentes respecto al conocimiento disponible a nivel internacional sobre el impacto de diversas medidas de mejoramiento en la seguridad de tránsito. La tercera sección presenta una lista específica de diez medidas propuestas para disminuir la cifra de muertos por accidentes de tránsito en Chile. Finalmente, en la cuarta sección se presenta un conjunto complementario de medidas, cuyo impacto no ha sido cuantificado (porque no se dispuso de la información suficiente), pero que deberían ser consideradas al momento de elaborar una política global de prevención de los accidentes de tránsito en Chile. 3586 Reducción de la mortalidad por accidentes del tránsito en Chile: 10 medidas prioritarias Pedro Gazmuri Juan Carlos Muñoz Luís Ignacio Rizzi Francisco Fresard Sebastián Cumsille 2. Antecedentes generales internacionales y nacionales A nivel mundial, las muertes por accidentes de tránsito representan el 2.1% de las muertes totales y, más específicamente, el 23% de las muertes por trauma 1. Según estimaciones del GRPS 2, el número de fatalidades se traduce en cerca de muertes en todo el mundo i, pero cifras de la Organización Mundial de la Salud (OMS) estiman que aún existen muchas fatalidades no reportadas, por lo que la cifra mortal podría superar el millón de víctimas fatales anuales. A pesar de los esfuerzos realizados por organizaciones mundiales, la tendencia global muestra un aumento de tales cifras. La Figura 1 entrega las estadísticas de causa de muerte por traumatismos en el mundo. FIGURA 1 Distribución de la Mortalidad por Traumatismos según Causa a nivel Mundial Fuente: OMS Global Burden Disease Project, 2002 En países de ingreso bajo a medio, se espera que las cifras crezcan en un 80% al año 2020 si no se toma acción responsable ii al respecto. En Chile, el 1 OMS Global Burden Disease Project, GRSP: Global Road Safety Partnership. Institución dirigida a mejorar la seguridad vial en países de ingreso bajo a medio. 3597 Camino al Bicentenario Doce propuestas para Chile costo de los accidentes alcanza entre 325 y 650 millones de dólares, siendo las fatalidades las de mayor incidencia 3. La Figura 2 muestra el riesgo de tráfico en el año 2001, medido en fatalidades por cada vehículos para un conjunto diverso de países; estas cifras consideran una notificación de fatalidades de hasta 30 días después del accidente, por lo que incluye una corrección de las cifras oficiales que se registran en Chile, donde la notificación es sólo hasta 24 horas después del accidente. FIGURA 2 Riesgo de Tráfico para varios países basado en las estadísticas disponibles al ,2 1,5 1,8 1,8 1,9 2 2,6 7, , , Los países pertenecientes a la OECD 5 tienen tasas promedio de motorización de 0,60 vehículos por habitante, lo que los ubica en la categoría de países altamente motorizados. En el caso de Chile, este índice es actualmente de 0,16 vehículos por habitante, lo que indica que existe bastante potencial de crecimiento del parque automotriz. En el año 2005, este parque creció en una magnitud récord cercana a automóviles; asimismo, para el 2006 se espera superar esta cifra. El riesgo asociado a los accidentes normalmente se cuantifica en términos de fatalidades por exposición, siendo lo usual habitantes, vehículos o vehícu- 3 Cota inferior calculada según Capital Humano (CH), CITRA, 1996; Cota superior, según Disponibilidad al Pago (DP), Rizzi, 2002 y estadísticas de accidentes provistas por el SIAT para el año Datos corregidos por factores de sub-notificación (CEPAL, 2005). 5 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. 3608 Reducción de la mortalidad por accidentes del tránsito en Chile: 10 medidas prioritarias Pedro Gazmuri Juan Carlos Muñoz Luís Ignacio Rizzi Francisco Fresard Sebastián Cumsille lo-kilómetro recorridos. Cuando se considera habitantes, es posible comparar las fatalidades por accidentes de tránsito con otras causas. En Chile mueren anualmente alrededor de 13 personas por cada habitantes en siniestros viales. Paradójicamente, la sociedad chilena parece no alarmarse y dedica muchísima más energía y recursos a otras causas de muerte traumáticas, como por ejemplo, la delincuencia. Las fatalidades por esta última causa son del orden de 2 a 3 personas por cada habitantes. Un segundo indicador de riesgo (muertes por veh-km) entrega una cuantificación en términos de intensidad de uso vehicular motorizado; sin embargo, no se dispone de información de kilómetros recorridos a nivel comparativo en distintos países, con lo cual el análisis en base a ese indicador es más complejo e incierto. Por último, las muertes por vehículo permiten explicitar la enorme gravitación que tiene el efecto de crecimiento del parque vehicular en el problema de los accidentes de tránsito en los países en desarrollo. Basado en la observación del proceso evolutivo de países actualmente miembros de la OECD, Oppe (1991) sugiere que la evolución de las fatalidades a largo plazo se puede interpretar según la siguiente expresión: FIGURA 3 Observaciones del cambio de fatalidades en el largo plazo en países miembros de la OECD Convolución de Tasas de Motorización con Riesgo de Tráfico (gráficos: tasa vs tiempo) Tasa de Motorización x Riesgo de Tráfico = Número de Fatalidades Fuente: The Handbook of Road Safety Measures, Elvik and Vaa, 2004 Los gráficos en la Figura 3 muestran la evolución en el tiempo de los elementos de la ecuación de Oppe. Estos gráficos coinciden con las observaciones realizadas en 80 países durante los años 1950 a 1985 por funcionarios del Banco Mundial 6. El caso chileno se sitúa en la parte ascendente de la curva de motorización y en la parte media de la curva de riesgo de tráfico. 6 Kopits y Cropper (2003). 3619 Camino al Bicentenario Doce propuestas para Chile Esto permite augurar que los próximos años se experimentará en promedio fatalidades anuales similares a las actuales aun cuando se trabaje en disminuir el riesgo de tráfico al ritmo de los últimos años. Cálculos conservadores indican que, de no tomar acciones correctivas en el corto plazo, y suponiendo que se mantiene el crecimiento de la tasa actual de motorización, el número de muertos anuales seguirá creciendo hasta llegar a muertos anuales en el año 2012 (considerando sólo los fallecidos a 24 horas de haber ocurrido el accidente). El propósito de medidas como las que se proponen en este artículo es transitar rápidamente hacia la zona baja de la curva de riesgo, de modo de evitar la trayectoria ascendente en la curva de fatalidades (bajo el supuesto que la tasa de motorización seguirá creciendo en Chile). Características de los accidentes de tránsito en Chile Durante el año 2004, los atropellos (fatalidades de peatones) en el país representaron el 46% 7 (800 víctimas fatales) del total nacional. En países desarrollados, como USA, Francia e Italia esta cifra es del orden de 12%. En Chile, aproximadamente la mitad ocurre en zonas no-urbanas (esto incluye a las carreras y autopistas) y el resto en zonas urbanas. En Chile, los ciclistas representan un 10% del total de fallecidos por accidentes de tránsito, lo que contrasta con la situación de países desarrollados como Suecia iii, donde esta cifra es de sólo un 6%. Estas cifras indican el elevado riesgo que absorben los usuarios vulnerables en Chile y las significativas oportunidades potenciales para reducirlo. También se puede apreciar en el país una gran variedad de tráfico vehicular en casi todo tipo de vía; esto es, buses, camiones, automóviles, motocicletas y bicicletas comparten las vías, lo que aumenta en gran medida el riesgo de accidentes. Especialmente peligrosas son aquellas vías en las que circulan vehículos de baja velocidad (bicicleta, algunas motocicletas) junto a vehículos de alta velocidad (bus, camión, automóvil). En relación a la distribución etárea, a nivel internacional se estima que más de la mitad de las fatalidades en siniestros viales corresponde a personas entre 15 y 44 años de edad 8. En Chile, actualmente las fatalidades en este rango conforman el 61% del total, superando las mil fatalidades anuales. Asimismo, cerca de un 60% del número total de accidentados en este rango de edad, debido a accidentes de tránsito, queda con secuelas como discapacidad física o mental y también con importantes daños económicos. Según tipo de zona, existen grandes diferencias en las tasas de accidentalidad. Debido a que la mayoría del tráfico vehicular tiene lugar en zonas 7 SIAT,10 Reducción de la mortalidad por accidentes del tránsito en Chile: 10 medidas prioritarias Pedro Gazmuri Juan Carlos Muñoz Luís Ignacio Rizzi Francisco Fresard Sebastián Cumsille urbanas, para este tipo de vías se registra un mayor número de accidentes (87%). Sin embargo, en zonas rurales existen condiciones más adversas (como la velocidad) que incrementan la severidad de los accidentes (57% de los fallecidos ocurre en zonas rurales, pero sólo concentran un 13% de los accidentes totales). En la Figura 4, se muestra la distribución de muertos según tipo de accidente 9. FIGURA 4 Distribución anual de fatalidades según tipo de accidente ( ) Volcaduras 13% Otros13% Choques 9% Atropellos 44% Colisiones 30% Caídas 2% Fuente: CONASET, 2004 En relación a la causa del accidente señalada por el Servicio de Investigación de Accidentes en el Tránsito (SIAT), la Figura 5 muestra las cifras relativas. En dicho gráfico se distingue la influencia del alcohol (en peatones y conductores), totalizando un 19% y la influencia de la velocidad (exceso de velocidad, pérdida de control y parte de las causas de imprudencia del conductor e imprudencia del peatón ), estimado como un factor de riesgo preponderante en la mayoría de los accidentes de tránsito. La SIAT estima que la velocidad incide preponderantemente en más de un 60% de los accidentes OMS, Atropello: Impacto físico entre un vehículo y un peatón; Choque: Impacto generado por un vehículo en movimiento y otro u otros en reposo o temporalmente estacionados, o bien entre el primero y algún objeto duro perteneciente a la infraestructura vial; Colisión: Impacto generado entre dos o más vehículos en movimiento. 10 SIAT,11 Camino al Bicentenario Doce propuestas para Chile FIGURA 5 Proporción media de fallecidos según causa del accidente, Alcohol en peatón 9% Fallas mecánicas 2% Drogas y/o fatiga de conductor 4% Otras causas 6% Causas no determinadas 3% Alcohol en pasajero 0% Deficiencias viales 0% Imprudencia de conductor 19% Desobedencia a señalización 4% Imprudencia de pasajero 1% Exceso de velocidad 8% Alcohol en conductor 10% Perdida de control 10% Imprudencia de peatón 24% Fuente: CONASET, 2005 La Figura 6 ilustra la distribución de accidentes y fatalidades según día de la semana. FIGURA 6 Distribución de accidentes y fallecidos según día de la semana, Fuente: CONASET,12 Reducción de la mortalidad por accidentes del tránsito en Chile: 10 medidas prioritarias Pedro Gazmuri Juan Carlos Muñoz Luís Ignacio Rizzi Francisco Fresard Sebastián Cumsille Se observa una concentración de accidentes y fallecidos hacia día de fin de semana. Es importante indicar que la alta severidad relativa de los accidentes del día domingo corresponde a accidentes de madrugada (derivados del día sábado). Efecto similar impone el viernes al sábado. La figura 7 muestra la distribución horaria de fallecidos y lesionados graves. FIGURA 7 Distribución de consecuencia de accidentes según hora del día, Fuente: CONASET, 2005 Se observa importante concentración de accidentes y fatalidades en horarios asociados al crepúsculo y la noche. Esta última es especialmente significativa debido a lo bajo del flujo vehicular en dicho período. 3. Conocimiento disponible respecto al impacto de medidas de prevención A pesar de las grandes diferencias en las tasas de motorización entre países que disponen de estadísticas certeras, se ha encontrado al comparar indicadores internacionales (por ejemplo del IRTAD (Unión Europea), FHYA (EE. UU.) y de CONASET (Chile)), que los problemas que causan los siniestros viales son los mismos. Los factores causantes de la mayoría de los accidentes de tránsito son los siguientes: Velocidades altas o inapropiadas: En Europa se estima que, aproximadamente dos tercios 11 de los conductores no cumple las restricciones 11 European Transit Safety Council (ETSC), Transport Safety Performance Indicators,13 Camino al Bicentenario Doce propuestas para Chile de velocidad máxima urbana y la mitad excede las velocidades máximas en caminos inter-urbanos. En base a las estadísticas causales, se estima que la velocidad es un factor decisivo en, al menos, un 60% de los accidentes viales en Chile 12. Influencia de alcohol al conducir: A pesar de la disminución de su consumo entre usuarios viales, aún muchos accidentes se deben a esta causa, siendo un factor presente en alrededor del 20% de los accidentes severos y fatales en Europa iv. Las cifras en Chile no son muy distintas. Una pequeña reducción en el límite de alcohol permitido a los usuarios y una rigurosa fiscalización podría reducir cientos de muertes anualmente (Elvik y Vaa, 2004). Riesgo en conductores jóvenes y principiantes: La combinación juventud e inexperiencia en la conducción ha demostrado ser fatal. Tanto así, que los accidentes de tránsito son la primera causa de mortalidad entre jóvenes a nivel mundial 13. En Europa, dentro del rango de edad 15 a 24 años, la mayoría de las fatalidades ocurre en el primer año de conducción 14. Se suma a esta causa el riesgo que posee este grupo frente a la conducción bajo influencia del alcohol entre otros factores relacionados, como la conducción nocturna y la fatiga. Por otra parte, la tasa de ocupación de los vehículos de este grupo de conductores observada en accidentes es bastante alta, por lo cual, en accidentes fatales, suelen fallecer varias personas 15. Riesgo en usuarios vulnerables: Se ha calculado que el riesgo que tiene un peatón de morir en un accidente es 9 veces mayor que el de los ocupantes en un automóvil. Asimismo, el riesgo correspondiente a un ciclista es 8 veces mayor y el de los motociclistas es 20 veces mayor v. Chile ha favorecido el uso del automóvil, poniendo en desventaja a los usuarios más vulnerables. Este grupo representa el 57% de las cifras totales de fatalidades a nivel nacional 16. No uso de elementos de protección: El uso del cinturón de seguridad y sillas de protección para infantes reducen el riesgo de muerte significativamente ante un eventual impacto. En Chile las tasas de uso del cinturón de seguridad en los asientos delanteros son bajas y, prácticamente 12 SIAT, OMS, ETSC, Williams, A. (2003). Teenage drivers: patterns of risk. Journal of Safety Research. 34 (2003) SIAT,14 Reducción de la mortalidad por accidentes del tránsito en Chile: 10 medidas prioritarias Pedro Gazmuri Juan Carlos Muñoz Luís Ignacio Rizzi Francisco Fresard Sebastián Cumsille nulas, en los asientos posteriores. Los buses inter-urbanos no tienen este elemento de seguridad incorporado. El incremento en tasas de uso del cinturón ha mostrado reducciones de hasta 45% en fatalidades de conductores y niños vi. 3.1 Velocidad Existe gran cantidad de estudios vii acerca del impacto del aumento o reducción de límites de velocidad en la ocurrencia de accidentes fatales. Sin embargo, es necesario considerar que estos estudios fueron llevados a cabo en regiones con sistemas de transporte más desarrolladas que Chile y con un mayor control policial o automático, lo que asegura tasas de cumplimiento de la ley también mayores. No se cuenta con estudios equivalentes a nivel nacional. Por esta razón, en esta sección, sólo se utiliza evidencia internacional. Elvik y Vaa (2004) han recopilado estudios acerca de las variaciones de velocidad que experimentan los conductores cuando se varían los límites de velocidad legales. En general, se puede afirmar que un aumento de límite de velocidad legal producirá un aumento en la velocidad media del flujo vehicular y, también, aumentará su dispersión, lo que, inevitablemente, causará más accidentes y estos serán de mayor severidad. Entre las conclusiones importantes destacan que, tanto aumentos como disminuciones de velocidad, no afectan en proporción similar las velocidades medias, pero, aun así, se obtiene una alta incidencia en las cifras de accidentes. Por ejemplo, estudios estadounidenses respaldan que una reducción de velocidad de 88 a 72 km/hr provoca cambios en la velocidad media de flujo menores a 4 km/hr 17. Asimismo, en Dinamarca, una variación similar en el límite de velocidad provoca una disminución en 3 km/hr en la velocidad media del flujo, pero una disminución de 24% en los accidentes fatales, asociado únicamente a esa reducción. En la Figura 8 se muestra la reducción de fatalidades según las variaciones en los límites de velocidad. El eje x e y representan, respectivamente, la velocidad máxima permitida antes y después del ajuste (la diagonal representa la coincidencia de velocidad máxima). En el gráfico se han recopilado todos los casos reportados en la literatura analizada. Cada circunferencia representa un caso y su tamaño indica la magnitud de la reducción de accidentes fatales reportada. 17 Federal Highway Administration (FHWA),15 Camino al Bicentenario Doce propuestas para Chile FIGURA 8 Porcentaje de Reducción de Accidentes Fatales (%) según Cambios de Velocidad Velocidad Final [Km/hr] Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios revisados Finalmente, es ampliamente aceptado que el riesgo de muerte en un accidente vehicular, independiente de la existencia de elementos de seguridad mínima como airbag y cinturón de seguridad, aumenta dramáticamente con la velocidad del vehículo. Existe un consenso 18 que esta relación entre velocidad 19 y riesgo de muerte es proporcional a la cuarta potencia del aumento de la velocidad. Es decir, la probabilidad de muerte es 16 veces mayor en un impacto a 80 km/hr que a 40 km/hr. Efecto del Control Policial sobre la Velocidad El control de la velocidad es una medida de regulación enfocada a asegurar la armonía en la interacción de vehículos con el ambiente vial. En países en vías de desarrollo relativamente similares a Chile, se ha logrado mantener flujos vehiculares uniformes y dentro de velocidades apropiadas mediante la combinación de distintas medidas. A continuación, se enumeran en orden de importancia: Imposición de límites de velocidad adecuados Control policial y sistema de multas al exceso de velocidad Instalación de elementos de reducción de velocidad en las vías Instalación de elementos de control de velocidad al interior del vehiculo 18 Nilsson, G. (2002). Traffic Safety Dimensions and the Power Model to Describe the Effect of Speed on Safety. Lund Institute of Technology and Society, Traffic Engineering Lund University, Sweden. 19 También se acepta que el riesgo de lesiones graves es proporcional a la tercera potencia del aumento de la velocidad y que el riesgo de lesiones leves es proporcional a la segunda potencia del aumento de la velocidad. 36816 Reducción de la mortalidad por accidentes del tránsito en Chile: 10 medidas prioritarias Pedro Gazmuri Juan Carlos Muñoz Luís Ignacio Rizzi Francisco Fresard Sebastián Cumsille Se ha comprobado que la mejor medida es la combinación de la imposición de límites de velocidad adecuados y el control policial (manual o automático) que garantice el cumplimiento de los límites. Control de velocidad mediante equipos electrónicos La eficiencia del típico sistema de control policial en terreno es bastante limitada. En Chile, actualmente sólo una pequeña porción de las infracciones de tránsito por velocidad es detectada. Diversos estudios (Elvik and Vaa, 2004) estiman que en muchas naciones desarrolladas sólo 3 de cada infracciones son detectadas por la policía; por esta razón, se han implementado sistemas de control automático de la velocidad. Su función consiste en detectar y grabar automáticamente un registro del vehículo infractor. Lugar, hora y velocidad van impresos en una fotografía de prueba. Mediante una anotación empadronada se avisa al dueño del vehículo registrado. La finalidad del uso de cámaras automáticas de velocidad (también llamadas foto-radares) es detectar a los infractores sin la presencia policial en determinados puntos. Esto puede ser de gran ayuda en redes extensas y de altos niveles de ocupación, como actualmente son las redes viales de las grandes ciudades o complejos urbanos de Chile, como Gran Santiago, Gran Valparaíso y Gran Concepción. Se estima que la detección del exceso de velocidad incluso a velocidades bajas mediante cámaras automáticas, está asociada a una reducción de velocidades proveniente de los infractores. Estudios 20 indican que los accidentes en área urbanas pueden ser reducidos del orden de un 28% (todo tipo de severidad). No obstante, se indica que en zonas no-urbanas, no se obtiene resultados tan optimistas, alcanzando solamente un 4% de reducción de los accidentes. Otro resultado interesante es lo observado en Suecia, en que el empleo de cámaras automáticas de control de velocidad, ha derivado en reducciones en accidentes fatales de hasta 50% viii en algunas intersecciones. Control de velocidad mediante equipos electrónicos de detección de luz roja Hacia el año 1990, en Noruega existían alrededor de 950 intersecciones semaforizadas y con cruces peatonales. El mismo año se detectaron 550 accidentes en estas intersecciones, de los cuales, aproximadamente, un 30% ocurría cuando un usuario avanzaba con luz roja (Elvik and Vaa, 2004). La finalidad de una cámara de detección de luz roja (también llamados foto-radares de luz roja) es disminuir la cantidad de accidentes ocurridos en una intersección semaforizada, causada por un conductor infractor de la luz roja. 20 Elvik, R and Vaa, T. (2004). The Handbook of Road Safety Measures. Elsevier Ltd. The Netherlands. 36917 Camino al Bicentenario Doce propuestas para Chile El efecto que tienen sobre el tratamiento de la velocidad es que muchos conductores se detendrán ante una luz amarilla en vez de continuar, como lo harían si no existiera una cámara. En Melbourne, Australia, se encontró una reducción estadísticamente significativa en un radio de 1 km alrededor de un equipo de foto-radar de luz roja, observándose, además, una gran reducción de conductores operando sobre 15 km/h encima del límite de velocidad establecido. Aunque se dispuso de sólo tres estudios (Elvik and Vaa, 2004) sobre el efecto de las cámaras de detección de luz roja en los accidentes, resultados estadísticamente significativos revelan reducciones del orden de 11% de accidentes de todo tipo en conjunto y de 12% los que involucran lesiones leves a graves. 3.2 Conducción bajo efectos del alcohol La conducción vehicular o tránsito peatonal bajo la influencia del alcohol es una de las peores consecuencias del consumo de alcohol por sí mismo. Tales actitudes pueden conducir a graves lesiones o la muerte de los distintos usuarios viales que se ven involucrados en un accidente provocado por usuarios que han bebido alcohol. En 1981, un estudio 21 demostró que un conductor que posee una concentración de alcohol de 0,5 gramos de alcohol/litro de sangre, es decir, el límite actual permitido en Chile 22 para todo tipo de conductores, experimenta 1,83 veces más riesgo de involucrarse en un accidente que quien no ha bebido alcohol. Por su parte, la OMS hace notar que el riesgo antes mencionado depende también de la edad del conductor y su experiencia como consumidor de alcohol. Se ha estimado que el riesgo en el rango de edad 16 a 20 es, aproximadamente, 3 veces mayor ix al rango 25 años en adelante. En Estados Unidos, el aumentar la edad mínima para consumir alcohol desde 18 a 21 años observó efectos muy positivos, llegando a reducciones de accidentes fatales de 24% 23. Asimismo, del análisis de 26 casos de estudio, Elvik y Vaa (2004) deducen que el control de consumo de alcohol al conducir disminuye los accidentes fatales en un 9%. En Chile, un 19% de las fatalidades registradas está directamente asociado al alcohol, según 10% para conductores y 9% para peatones 24. Estas cifras han aumentado levemente, observándose en la actualidad cerca de 22% 25 incluyendo peatones y conductores. 21 McLean, AJ et al (1981). Alcohol, Drugs and Traffic Safety. 22 Alcoholemia. La legislación chilena especifica los siguientes índices de acuerdo a la cantidad de gramos de alcohol por litro de sangre. Estado normal: entre 0,0 y 0,49 grs. de alcohol por litro de sangre. Bajo la influencia del alcohol: entre 0,5 y 0,99 grs. de alcohol por litro de sangre. Estado de ebriedad: sobre 1,0 grs. de alcohol por litro de sangre. 23 Elvik and Vaa, SIAT, promedio años 2001 al SIAT,18 Reducción de la mortalidad por accidentes del tránsito en Chile: 10 medidas prioritarias Pedro Gazmuri Juan Carlos Muñoz Luís Ignacio Rizzi Francisco Fresard Sebastián Cumsille La legislación chilena considera que, estando bajo 0,5 gramos de alcohol/ litro de sangre, un conductor puede reaccionar normalmente, como si no hubiese consumido alcohol, lo que es incorrecto como lo han probado diversos estudios internacionales Conductores jóvenes o principiantes En Chile, aproximadamente un 17% 28 de las fatalidades se concentra entre 16 y 25 años, edades en que, mayoritariamente, se comienza a conducir. Una revisión de estudios realizados en Estados Unidos revela que las curvas de fatalidades en accidentes de tránsito según edad tienen formas de U, siendo los jóvenes y la tercera edad los más afectados. Dentro de estas curvas se distingue que los hombres tienen mayor grado de participación en accidentes que las mujeres 29. No obstante, al comparar los accidentes para las distintas edades se debe tener cuidado al interpretar correctamente los riesgos, debido a que los grupos con menor movilidad son, además de niños, justamente, los jóvenes y la tercera edad, los cuales, normalmente, están sobre-representados. La Figura 9 muestra la distribución de fatalidades (normalizada por población) en función de la edad del usuario vial. FIGURA 9 Fatalidades de Ocupantes de Vehículo por habitantes, USA, 2000 Fuente: Williams, (2003) 26 National Audit Office (1988). Road Safety. HMSO, London. 27 Adams, J (2001). Risk: The Policy Implications of Risk Compensation and Plural Rationalities. Routledge, London. 28 CONASET, Evans, L. (2004). Traffic Safety. Science Serving Society, USA. 37119 Camino al Bicentenario Doce propuestas para Chile 3.4 Usuarios vulnerables Los grupos de usuarios viales más vulnerables y expuestos a los accidentes de tránsito son los peatones y los ciclistas. La mayoría de las vías son utilizadas por usuarios de todo tipo. En zonas urbanas, normalmente se segrega a los peatones mediante veredas, pero en las intersecciones y atraviesos, los usuarios vulnerables se mezclan con el tráfico vehicular. Los conflictos entre usuarios vulnerables y vehículos en zonas urbanas y no-urbanas son situaciones que aumentan seriamente el riesgo para éstos, particularmente al subconjunto conformado por niños, tercera edad, individuos con disminución de capacidad física o mental y usuarios con niveles positivos de drogas o de alcohol en la sangre. Entre las medidas exitosas adoptadas para minimizar estos conflictos, están las siguientes: Reducir la velocidad en zonas de alta densidad peatonal Realizar un tratamiento de los cruces, esquinas y zonas de mayor riesgo Aislar veredas y vías peatonales del tráfico motorizado Mejorar la visibilidad de peatones, y Moldear el comportamiento de los peatones y motoristas. Ver y ser visto es un requisito fundamental para la seguridad de los usuarios del tránsito, no sólo los usuarios vulnerables, sino, también los vehículos. Estudios en Australia, Japón y Alemania demuestran que los errores visuales juegan un rol fundamental en la ocurrencia de accidentes que involucran a peatones. En países de ingresos bajo a medio, el fenómeno parece ser, estadísticamente, un problema de mayor envergadura. No solamente peatones y ciclistas son poco visibles, sino que, las calles y cruces, a veces, no poseen adecuadas condiciones de visibilidad y/o iluminación. Por ejemplo, la visibilidad media en América Latina es de 30 a 50 metros, sin embargo, en Europa, por el masivo empleo de elementos retro-reflectantes en peatones y ciclistas, y la mayor frecuencia de empleo de faroles HID 30 en los vehículos, esta media alcanza a 150 metros. Los impactos de la visibilidad son tales que, en combinación con las altas velocidades que permite el flujo vehicular nocturno (menor densidad vehicular y baja fiscalización) y la incidencia del alcohol, permitirían explicar la concentración de la mortalidad durante las horas de la noche. 30 HID, high intensity discharge. 37220 Reducción de la mortalidad por accidentes del tránsito en Chile: 10 medidas prioritarias Pedro Gazmuri Juan Carlos Muñoz Luís Ignacio Rizzi Francisco Fresard Sebastián Cumsille 3.5 Uso del cinturón de seguridad Estudios en Estados Unidos indican que aproximadamente un 10% de aumento en la tasa de uso del cinturón de seguridad reduce los accidentes fatales de tránsito en un 1,35% (Cohen y Einav, 2001). Asimismo, en promedio, los accidentes fatales se vieron reducidos en un 6% luego de una campaña de 4 meses de duración que logró aumentar en 20% las tasas de uso de cinturón de seguridad 31. La fiscalización primaria (control policial con el objeto de controlar el uso del cinturón) aumenta la percepción de riesgo de ser multado (si el ocupante sabe el fin de la fiscalización) y aumenta las tasas de uso. En promedio, una campaña de fiscalización primaria aumenta las tasas de uso en un 22% (Elvik y Vaa, 2004). 4. Medidas propuestas Con el objetivo de disminuir el permanente y excesivo riesgo de accidente que enfrentan peatones, ciclistas, conductores y pasajeros, se ha seleccionado un conjunto de diez medidas de reducción de fatalidades. Es importante indicar que el análisis sólo se ha enfocado a reducción de accidentes fatales, esperando, sin duda, un efecto positivo en accidentes no-fatales. En el proceso de selección se analizaron un gran número de medidas de diversa índole y se escogieron aquéllas que ofrecían un alto impacto esperado a un costo relativamente bajo. Se priorizaron medidas en que existiera evidencia nacional o internacional que permita estimar, con un grado razonable de aproximación, el impacto y el costo de implementación de cada medida y, por cierto, que el análisis costo/beneficio sea atractivo. La lista de medidas propuestas no pretende ser exhaustiva; evidentemente existen muchas otras: Sin embargo, las siguientes medidas han demostrado ser efectivas en la reducción de fatalidades internacionalmente y han sido aplicadas en países en vías de desarrollo. Los impactos a continuación estimados ofrecen una primera mirada a cada política. Estos podrían ser precisados a través de un estudio detallado posterior. Para cada medida hemos calculado la reducción mínima que se podría lograr con su aplicación. Es decir, las estimaciones son en general conservadoras, por lo que el impacto real puede ser mayor al predicho en este informe. En cada caso, el impacto está expresado en porcentaje de reducción del total de fatalidades por año y se calculó siguiendo la ecuación mediante la ponderación de factores de la siguiente forma: 31 Elvik and Vaa, The handbook of safety measures: police enforcement and sanctions, Mostrar más
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 ARTÍCULO 1
 Artículo 13