Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r2193.asp
Timestamp: 2014-11-23 17:00:10+00:00

Document:
N� 2193 - Rapport de M. Bruno Le Roux sur le projet de loi Projet de loi portant cr�ation d'une commission nationale de d�ontologie de la s�curit�(2139)
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE LOI, MODIFIÉ PAR LE SÉNAT, portant création d'une Commission nationale de déontologie de la sécurité,
Assemblée nationale : 1re lecture : 621, 723 et T.A 145.
2e lecture : 2139.
Article premier : Institution d'une commission nationale de déontologie de la sécurité 13
Article 2 : Composition de la commission nationale et mandat de ses membres 15
Article 4 : Procédure de saisine 17
Article 5 : Pouvoirs d'investigation 17
Article 6 : Vérifications sur place 19
Article 7 : Pouvoirs d'avis, de recommandation et de publication d'un rapport spécial 21
Article 8 : Rapports avec l'autorité judiciaire 21
Article 9 : Information des autorités détentrices du pouvoir disciplinaire 22
Article 9 bis (nouveau) : Information des parlementaires par la commission nationale 22
Article 13 bis : Dispositions pénales 23
Article 14 : Application outre-mer 23
L'Assemblée nationale est saisie en deuxième lecture du projet de loi portant création d'une commission nationale de déontologie de la sécurité, adopté par le Sénat au cours de sa séance du 3 février dernier.
Ce projet de loi correspond à l'un des engagements pris par le Premier ministre lors de son discours de politique générale. Il constitue un élément important de la politique de sécurité souhaitée par le Gouvernement qui a pour but de rapprocher l'ensemble des acteurs de la sécurité des citoyens. A cette fin, il est proposé de créer une nouvelle autorité administrative indépendante en charge du contrôle du respect de la déontologie par les personnes exerçant une activité de sécurité.
En première lecture, l'Assemblée nationale avait souhaité renforcer les prérogatives de cette nouvelle autorité administrative indépendante en étendant son champ de compétence à la plupart des services publics remplissant une mission de sécurité ainsi qu'à l'ensemble des personnes de droit privé intéressées. Elle avait, par ailleurs, accru les pouvoirs de la nouvelle institution en matière de demande de communication de pièces et étendu son droit de vérification sur place à l'ensemble des lieux, autres que les domiciles privés. Elle avait, par ailleurs, souhaité que la saisine de la justice dans les affaires ayant fait l'objet d'une réclamation devant la commission nationale ne donne pas lieu à son dessaisissement systématique. Enfin, elle avait introduit un délit d'entrave en cas de refus des personnes sollicitées par la commission d'accéder à ses demandes de communication de pièces, de convocation ou de visites de locaux.
Le rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. Henri de Richemont a tout d'abord fait part des préventions manifestées par sa commission en matière de création d'autorités administratives indépendantes. Regrettant que le pouvoir disciplinaire et l'autorité judiciaire ne parviennent pas à faire respecter la déontologie par l'ensemble des personnes en charge d'une mission de sécurité, il n'en a pas moins jugé opportun de créer une telle instance.
M. Henri de Richemont a ainsi indiqué que le recours devant la commission nationale pourrait être utile aux citoyens, que la création de la nouvelle autorité recevait un bon accueil de la part des acteurs de la sécurité et que son rôle serait complémentaire de celui de l'autorité disciplinaire et judiciaire. Il a également considéré que le rôle de filtre confié aux parlementaires dans la saisine de la commission nationale était positif, puisqu'il conforte leur rôle de médiation et renforce les liens entre la représentation nationale et les citoyens. Enfin, il a estimé que le champ de compétence de la nouvelle autorité administrative indépendante devrait lui permettre « de faire émerger un socle de règles commun à l'ensemble des acteurs publics et privés de la sécurité ».
Aussi, le Sénat a-t-il validé la plupart des dispositions introduites par l'Assemblée nationale au cours de la lecture précédente, tout en apportant quelques améliorations substantielles au projet de loi. Il a ainsi judicieusement souhaité que les six membres nommés de la commission nationale désignent deux membres supplémentaires, portant ainsi à huit le nombre de membres. Il a également prévu leur renouvellement par moitié. Un tel dispositif va dans le sens d'une plus grande indépendance de la nouvelle autorité administrative indépendante et rejoint les modifications précédemment adoptées par notre assemblée.
Dans ce contexte, les points de divergence entre les deux assemblées sont peu nombreux. Ils portent tout d'abord sur le champ de compétence de la commission nationale, le Sénat ayant souhaité y inclure l'administration pénitentiaire. Il est vrai que le souci récemment manifesté par la représentation nationale d'améliorer les conditions de détention de la population carcérale plaide pour l'instauration d'un contrôle extérieur permanent. La réflexion engagée sur ce point par la chancellerie dans le but d'améliorer les contrôles internes à l'administration pénitentiaire devrait ainsi trouver un complément utile du fait de l'extension de la sphère de compétence de la commission nationale.
M. Henri de Richemont a, par ailleurs, souhaité renforcer les garanties accordées aux personnes mises en cause devant la commission nationale : il a ainsi souhaité réintroduire l'obligation de motivation des demandes de communication faites par la nouvelle autorité administrative et prévu que l'ensemble des secrets protégés par la loi lui soient opposables ; il a également souhaité qu'un préavis soit systématiquement adressé aux personnes concernées par l'exercice du pouvoir de vérification sur place. Si l'exigence de motivation constitue une garantie des droits de l'administré qui peut être retenue, il convient en revanche d'aboutir sur les autres points à un dispositif qui permette à la commission nationale d'exercer pleinement sa mission de contrôle.
Pour toutes ces raisons, le rapporteur vous propose d'adopter sans modification la plupart des dispositions du projet de loi restant en navette. L'intérêt manifesté par le Sénat pour ce texte et la démarche éminemment constructive de son rapporteur devraient ainsi permettre aux deux assemblées d'aboutir rapidement à un accord sur un dispositif qui vise à améliorer durablement la transparence dans un domaine sensible pour nos concitoyens.
Exprimant ses réticences à l'égard de ce projet de loi, M. Jean-Antoine Léonetti a déploré la multiplication des autorités administratives indépendantes jugeant qu'elle conduisait à la mise en place d'une république d'experts exerçant leur pouvoir à la place des autorités démocratiques légitimes. Il a critiqué la volonté implicite de la majorité de découvrir de noirs secrets dans les profondeurs des commissariats, alors même que le ministère de l'intérieur a souligné que les manquements à la déontologie étaient, non seulement extrêmement rares, mais aussi systématiquement sanctionnés. Observant qu'en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité, la justice était le plus souvent compétente compte tenu de la gravité des faits en cause, il s'est interrogé sur la marge de man_uvre de la commission estimant qu'elle serait sans doute très réduite. Il a considéré qu'on allait ainsi mettre en place une forme de justice parallèle qui, heureusement, n'aurait que l'apparence de la justice sans en détenir les pouvoirs. Critiquant une loi de simple affichage, il a cependant jugé qu'il convenait de réfléchir aux questions de déontologie dans certains secteurs, notamment celui des prisons. Il s'est enfin interrogé sur les déclarations du Premier ministre annonçant la suppression des renseignements généraux, soulignant qu'une telle réforme ne semblait pas à l'ordre du jour alors même que les activités de ce service de police étaient sans cesse critiquées, et a fustigé le double langage ainsi pratiqué par le Gouvernement.
M. Arnaud Montebourg s'est réjoui du retour de ce projet de loi en deuxième lecture, regrettant cependant que celle-ci intervenue deux ans après le premier examen du texte par l'Assemblée nationale alors même que le sujet en débat est manifestement urgent. Evoquant la création de la commission, il a souligné l'importance de la mise en place de tels contre-pouvoirs, et s'est étonné de la position du Sénat, qui demande la limitation des pouvoirs des magistrats, sans s'interroger sur ceux des organes chargés des questions de sécurité. Il a souhaité que certains points soient éclaircis notamment la possibilité d'opposer à la commission le secret en matière de défense nationale et de sûreté de l'Etat. Soulignant que cette dernière notion, qui rappelait des souvenirs désagréables, présentait des contours trop flous, il a exprimé la crainte que, par exemple, en matière d'écoutes illégales, on oppose à la commission le secret lié à la sûreté de l'Etat ce qui rendrait impossible l'accomplissement de ses missions par la commission nationale.
Se déclarant opposé au projet de loi, M. Robert Pandraud a vivement critiqué le principe de la création de telles autorités administratives indépendantes dépourvues de toute légitimité. Il a déploré que l'on fasse siéger dans cet organe un membre du Conseil d'Etat ou de la Cour des comptes dont la compétence en matière de sécurité n'est pas avérée, et dont l'indépendance et la neutralité - quoi que l'on en dise habituellement - sont loin d'être indiscutables. C'est pourquoi il a proposé que siègent seuls des parlementaires au sein de cette commission, ce qui permettrait la représentation de l'opposition et de la majorité et l'amarrage de cet organe à une institution légitime.
Relevant que M. Jean-Antoine Léonetti était opposé par principe au dispositif du projet de loi alors que M. Robert Pandraud s'interrogeait essentiellement sur la composition de la nouvelle autorité, M. Christophe Caresche a exprimé ses réserves sur la multiplication de telles instances administratives qui dépossèdent de leur pouvoir des institutions plus légitimes. Il a pourtant considéré que, en l'espèce, l'organe que le projet de loi se proposait d'instituer serait utile, soulignant que, depuis deux ans, il avait pu observer de multiples affaires qui auraient justifié sa saisine. A titre d'exemple, il a cité des incidents dans le XVIIIème arrondissement de Paris mettant en cause un policier ainsi que les opérations de surveillance du parti socialiste, à Bordeaux, par des policiers des renseignements généraux. Il a considéré qu'il était important de conférer au contrôle en matière de déontologie toute sa crédibilité en faisant appel à des personnalités extérieures, les procédures de contrôle interne faisant toujours l'objet de suspicions, légitimes ou non. Estimant que ce dispositif nouveau n'affaiblirait pas les fonctionnaires chargés de la sécurité mais au contraire les renforcerait dans leur rôle, il a rappelé que les syndicats de policiers s'étaient d'ailleurs exprimés en faveur de ce projet de loi. Il a conclu en soulignant que ce texte permettrait des avancées notables, d'une part en suscitant l'édiction de règles déontologiques cohérentes et d'autre part en permettant la saisine d'un organe indépendant sur des cas très précis.
- Malgré les préventions manifestées par le Sénat à l'encontre de la création d'autorités administratives indépendantes, rarement débat entre les deux assemblées aura été aussi constructif au cours de cette législature.
- Le problème principal n'est pas lié à l'existence d'une autorité administrative indépendante compétente en matière de déontologie de la sécurité ; il est posé par sa composition faisant trop largement appel aux membres des grands corps de l'Etat. Sur ce point, les dispositions adoptées par le Sénat, qui portent à quatre le nombre de membres n'appartenant pas à la haute fonction publique, apportent une réponse satisfaisante.
- Face à l'accroissement des missions du secteur privé en matière de sécurité et compte tenu de l'exigence accrue des citoyens vis-à-vis des services publics compétents dans ce domaine, la création d'une nouvelle institution capable de faire émerger un socle commun de règles déontologiques constitue une réforme tout à fait appropriée.
Institution d'une commission nationale
de déontologie de la sécurité
Cet article pose le principe de la création d'une nouvelle autorité administrative indépendante en même temps qu'il en définit la compétence. Celle-ci est déterminée selon deux critères : le premier est matériel, il s'agit de l'exercice d'une activité de sécurité ; le second est organique, il s'agit d'une liste limitative des institutions et des personnes concernées.
Le Sénat a approuvé la création de la nouvelle autorité administrative indépendante et a retenu également la dénomination introduite par l'Assemblée nationale, qui avait préféré la terminologie de « commission nationale » à celle de « conseil supérieur », jugée trop proche de l'ancien « conseil supérieur d'activité de la police nationale ».
S'agissant de la compétence de la nouvelle commission, l'Assemblée nationale en avait étendu le champ en première lecture afin d'y inclure l'ensemble des agents des collectivités locales et des établissements publics exerçant une mission de sécurité, ainsi que les garde-chasse, les gardes-pêche et les gardes forestiers. L'Assemblée avait par ailleurs souhaité intégrer dans la sphère de compétence de la nouvelle autorité administrative, les personnes de droit privé exerçant des activités de sécurité pour leur propre compte, alors que le texte du projet de loi était plus limitatif, puisqu'il ne visait que les personnes exerçant de telles activités pour le compte d'autrui. L'Assemblée avait en outre précisé que pour les personnes privées, la commission était compétente même si celles-ci exerçaient cette activité à titre accessoire.
Sur proposition de sa commission des lois, le Sénat a apporté trois modifications touchant à la définition de la compétence de la nouvelle autorité administrative indépendante.
Il a tout d'abord souhaité élargir la sphère d'intervention de la nouvelle autorité administrative indépendante aux agents de l'administration pénitentiaire. Rappelant que l'article premier de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire indique que celui-ci « participe au maintien de la sécurité publique », le rapporteur du Sénat a jugé qu'il « serait tout à fait paradoxal à un moment où est institué une commission nationale de déontologie à compétence très large de ne pas y intégrer l'administration pénitentiaire. (...) Mais cette intégration ne devrait en aucun cas être comprise comme devant empêcher toute amélioration du contrôle extérieur spécifique à l'administration pénitentiaire pouvant intervenir à la suite du rapport de M. Canivet ».
Si les spécificités de l'administration pénitentiaire ont pu plaider pour l'exclusion de ce service public du champ de compétence de la nouvelle autorité administrative indépendante, les arguments mis en avant par le rapporteur pour le Sénat n'en sont pas moins pertinents. La volonté manifestée par la chancellerie de mettre en _uvre des règles déontologiques propres à l'administration pénitentiaire n'est en effet nullement incompatible avec l'exercice d'un contrôle par une instance extérieure à cette administration. Elle placerait celle-ci dans la même situation que la police ou la gendarmerie, puisque ces dernières disposent de règles déontologiques et de mécanismes de contrôle spécifiques, tout en étant soumises au contrôle éventuel de la nouvelle autorité administrative indépendante.
Le rôle de signalement des affaires et de proposition confié à la commission nationale est donc complémentaire de la définition de règles et de mécanismes de contrôle par les différents acteurs de la sécurité, qu'ils relèvent du droit public ou du droit privé. L'intégration de l'administration pénitentiaire au sein du champ de compétence de la commission nationale ne semblerait donc pas injustifiée.
Les deux autres modifications introduites par le Sénat à cet article mettent également en lumière les problèmes que soulève la définition organique de la compétence de la nouvelle autorité administrative indépendante. Le Sénat a ainsi supprimé la mention des gardes-chasse et des gardes-pêche, considérant qu'elle était redondante avec la référence aux personnels des collectivités locales et des établissements publics exerçant une activité de sécurité. En revanche, il a préféré préciser que les personnes bénévoles entraient dans la sphère de compétence de la nouvelle autorité administrative indépendante, le rapporteur ayant estimé que la mention de l'exercice d'une activité de sécurité à titre accessoire n'était sur ce point pas suffisamment explicite.
Compte tenu de la difficulté qu'il y a à définir par la voie de l'énumération la compétence organique de la commission nationale, il apparaît préférable de s'en tenir au seul critère matériel. La nouvelle autorité administrative indépendante serait compétente pour l'ensemble des « personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République ». Il reviendra en conséquence à la commission nationale d'apprécier, sous le contrôle du juge administratif, si les demandes dont elle est saisie entrent dans ce cadre.
Cette définition de la compétence de la nouvelle autorité administrative devrait lui permettre d'intervenir sans restriction aucune pour l'ensemble des administrations d'Etat, des collectivités locales, et des établissements publics exerçant une activité de sécurité. Une telle définition inclut également l'ensemble des personnes physiques ou morales de droit privé remplissant une mission de sécurité, que ce soit pour leur propre compte ou pour celui d'autrui, à titre principal ou accessoire, bénévolement ou non. Toutes les missions d'ordre public, de protection et de surveillance des personnes et des biens entreraient ainsi dans le champ de compétence de la commission nationale de déontologie de la sécurité. Cette rédaction plus simple tient ainsi compte des modifications introduites par le Sénat et de la volonté manifestée en première lecture par l'Assemblée de donner à la nouvelle commission un champ d'intervention et des moyens d'investigation qui lui permettent d'améliorer véritablement le respect des règles déontologiques dans le domaine de la sécurité.
Pour ces raisons, la Commission a adopté un amendement du rapporteur définissant la compétence de la nouvelle autorité administrative indépendante en se fondant sur le seul critère matériel (amendement n° 1).
Puis, elle a adopté l'article premier ainsi modifié.
et mandat de ses membres
L'objet de cet article est de définir les règles de composition de la commission nationale ; alors que le projet initial prévoyait qu'elle serait composée de six membres, nommés pour un mandat non renouvelable de six ans, l'Assemblée en avait porté le nombre à sept, en y ajoutant une personnalité qualifiée en matière de sécurité connue pour ses compétences en matière de droit de l'Homme. Celle-ci serait désignée par les autres membres de la commission, eux-mêmes respectivement nommés par le Président de la République, les présidents des deux assemblées, le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président et le procureur général de la Cour de cassation, le premier président de la Cour des comptes.
Le Sénat a tout d'abord porté à huit le nombre de membres de la commission en y ajoutant une autre personnalité qualifiée désignée par les six membres nommés. Il a justifié cette augmentation par l'instauration d'un renouvellement par moitié des membres de la commission, destiné à renforcer les garanties d'indépendance de la nouvelle autorité. Cette modification semble tout à fait judicieuse et devrait, en effet, permettre d'améliorer le fonctionnement de la commission nationale. Le Sénat a, par ailleurs, prévu un dispositif transitoire instituant un tirage au sort, afin de désigner les quatre membres dont le mandat sera écourté pour permettre le renouvellement par moitié à l'échéance des trois premières années suivant l'installation de la commission.
En revanche, le Sénat a supprimé la mention des compétences en matière de droit de l'Homme, jugée trop floue. Il est vrai que cette précision n'avait qu'un caractère indicatif : il n'est donc pas indispensable de la réintroduire en deuxième lecture.
La seconde chambre a, en outre, adopté un amendement du Gouvernement précisant que le président de la commission serait nommé par décret du Président de la République, alors que le texte initial restait silencieux sur la forme de l'acte de nomination. Cette disposition implique un contreseing du Premier ministre et des ministres responsables en application de l'article 19 de la Constitution. Le Sénat a par ailleurs souhaité limiter la portée des incompatibilités applicables aux membres de la nouvelle autorité administrative indépendante : il a ainsi prévu que seules seraient écartées les personnes exerçant une activité de sécurité à titre principal. Le rapporteur de la commission des Lois a justifié cette modification en indiquant qu'il souhaitait donner la possibilité aux maires ou à leurs adjoints élus dans les communes ayant des polices municipales ou des gardes champêtres, d'être nommés comme membres de la commission. En séance publique, le ministre de l'intérieur s'est déclaré opposé à cette restriction du champ des incompatibilités applicables aux membres de la commission nationale, en estimant que celles-ci constituaient un gage d'indépendance.
Compte tenu des garanties d'indépendance supplémentaires résultant du renouvellement par moitié et de l'augmentation du nombre des membres de la commission, il apparaît possible de retenir la restriction du champ des incompatibilités proposé par le Sénat. Celles-ci devront néanmoins être appliquées strictement ; il semblerait, en outre, souhaitable que le règlement intérieur de la commission nationale prévoie qu'en cas de réclamation concernant un membre de la commission, celui-ci ne pourra participer aux votes intéressant cette affaire.
Enfin, le Sénat a prévu que les députés ou les sénateurs désignés comme membres de la Commission de déontologie de la sécurité, dont le mandat parlementaire viendrait à expiration et qui seraient réélus, continueraient à siéger au sein de la commission. Cette précision utile doit permettre d'éviter la multiplication des renouvellements partiels au sein de la commission nationale du fait des échéances électorales.
Cet article définit les modalités de saisine de la commission nationale en s'inspirant du mécanisme du filtre parlementaire existant pour le Médiateur de la République. Le dispositif prévoit, en outre, que le Premier ministre et les membres du Parlement peuvent saisir directement la commission nationale.
Le Sénat a tout d'abord apporté une précision rédactionnelle levant une ambiguïté sur la portée de la notion d'intervention : celle-ci concerne la commission nationale et non le parlementaire.
Il a, par ailleurs, souhaité que la commission adresse au parlementaire ayant transmis la réclamation un accusé de réception. Une telle précision constitue une garantie de bonne information des parlementaires et peut donc être retenue par l'Assemblée.
L'objet de cet article est de définir les pouvoirs d'investigation de la commission nationale ; celle-ci pourra recueillir les informations utiles à sa mission, convoquer les personnes intéressées et demander la communication des pièces qu'elle juge utiles de consulter.
En première lecture, l'Assemblée avait souhaité éviter que les pouvoirs d'investigation de la nouvelle commission ne soient entravés par des contraintes procédurales lourdes. Aussi avait-elle supprimé l'obligation de motiver les demandes de communication de pièces. Le Sénat a réintroduit cette obligation en estimant que, dès lors que le refus de communication pouvait donner lieu à des poursuites pénales en application de l'article 13 bis du projet de loi, ces demandes devaient être motivées. Cette argumentation est convaincante : le Sénat ayant accepté le principe de poursuites pénales à l'encontre des personnes refusant de communiquer les pièces demandées par la commission nationale, il apparaît préférable de maintenir l'obligation de motivation.
L'Assemblée avait, par ailleurs, complété le projet de loi en précisant qu'aucun secret n'était opposable aux demandes de la commission, à l'exception du secret de la défense nationale, de la sûreté de l'Etat ou de la politique extérieure. Le Sénat a jugé que l'Assemblée avait été trop restrictive en matière de protection du secret ; sur proposition de son rapporteur, il a préféré indiquer que l'ensemble des secrets protégés par la loi pouvaient être opposés à la commission.
Il semble, en fait, assez paradoxal de prévoir que le caractère secret des informations et pièces ne peut être opposé à la commission, sauf en matière de secrets protégés par la loi. L'exception ainsi posée est tellement large qu'elle vide de toute portée normative le principe de la non opposabilité du secret. En effet, les secrets relatifs à la vie privée ou aux procédés industriels et commerciaux étant protégés par la loi, au même titre que le secret professionnel, les pouvoirs d'investigation de la commission s'en trouveraient considérablement réduits.
Il faut souligner, en outre, que des garanties ont été prévues par le projet de loi : l'obligation de motivation des demandes de communication en fait partie, de même que l'obligation de secret qui pèse sur les membres de la commission en application des dispositions de l'article 12. Par ailleurs le secret de l'instruction et de l'ensemble des pièces de nature judiciaire est protégé par le dispositif de l'article 8, qui prévoit que la commission doit avoir l'accord du procureur de la République ou des juridictions saisies pour obtenir communication de pièces intéressant une procédure judiciaire en cours.
Il est donc préférable de revenir, s'agissant de l'opposabilité du secret, à la rédaction du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, qui s'inspire des dispositions de l'article 13 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur en ce sens (amendement n° 2).
Puis, elle a adopté l'article 5 ainsi modifié.
Complétant le droit qui lui est reconnu d'obtenir communication de pièces, cet article permet à la commission nationale de procéder à des vérifications sur place.
En première lecture, l'Assemblée nationale avait souhaité renforcer les prérogatives de la nouvelle autorité administrative indépendante en supprimant un certain nombre de contraintes qui encadrent le pouvoir de vérification de la commission. Dans la rédaction initiale du projet de loi, le pouvoir de vérification ne pouvait en effet s'exercer que dans les lieux où se sont déroulés les faits ayant donné lieu à la saisine. La commission nationale devait, en outre, adresser un préavis aux autorités hiérarchiques ou aux employeurs des personnes mises en cause et la visite ne pouvait avoir lieu que dans les locaux professionnels en présence des agents intéressés.
S'inspirant du dispositif en vigueur pour la commission nationale de l'informatique et des libertés, l'Assemblée avait simplifié ce dispositif, considérant qu'il n'était pas nécessaire de multiplier les contraintes procédurales, la commission nationale ne disposant pas d'un pouvoir de perquisition, mais d'un simple pouvoir de vérification et de visite des lieux. Elle avait, en outre, permis à la commission de se rendre dans tous les lieux publics, et non plus seulement dans les locaux professionnels.
Le Sénat est en partie revenu au dispositif initial du projet de loi. Il a tout d'abord limité le pouvoir de vérification aux lieux où se sont déroulés les faits ayant entraîné la saisine de la commission nationale, tout en acceptant d'y inclure les lieux publics. Cette disposition n'est pas satisfaisante car le requérant et la personne ou le service mis en cause peuvent présenter des versions contradictoires. Il serait, en outre, regrettable qu'un service ou une entreprise cités à plusieurs reprise sans qu'aucun fait n'ait eu lieu dans ses locaux ne puisse faire l'objet d'une visite de la commission nationale.
Manifestant son attachement aux droits de la défense, le rapporteur du Sénat a, par ailleurs, souhaité rétablir l'obligation de préavis pour toute visite de la commission nationale. Celle-ci n'ayant pas vocation à se substituer aux instances disciplinaires ou juridictionnelles et n'ayant pas de pouvoir répressif, il n'est pas nécessaire de prévoir de telles garanties procédurales. C'est à la commission nationale qu'il reviendra d'apprécier si elle souhaite prévenir les personnes concernées d'une éventuelle visite sur place.
En conséquence, le rapporteur vous propose de revenir au texte précédemment adopté par l'Assemblée nationale, affranchissant la commission nationale d'un préavis systématique en cas de vérification sur place et lui permettant de se rendre dans tous les locaux professionnels et les lieux publics qu'elle juge utile de visiter. La Commission a adopté un amendement du rapporteur en ce sens (amendement n° 3).
Pouvoirs d'avis, de recommandation et de publication d'un rapport spécial
La commission nationale dispose d'un pouvoir d'avis et de recommandation tant à l'égard des autorités publiques que des dirigeants des personnes privées entrant dans son champ de compétence. Si la commission estime que les suites données à ces avis ou recommandations ne sont pas satisfaisantes, elle peut publier un rapport spécial au Journal officiel. Enfin, la nouvelle instance doit informer le parlementaire, auteur de la saisine, des suites données à celle-ci.
Le Sénat n'a modifié cet article que sur un point : il a supprimé les dispositions relatives à l'information des parlementaires pour les réintroduire dans un article additionnel après l'article 9 tendant à rendre obligatoire l'information des parlementaires sur les suites judiciaires ou disciplinaires engagées à la suite de la réclamation qu'ils ont transmise.
Cette nouvelle rédaction n'appelant aucune objection, la Commission a adopté l'article 7 sans modification.
La commission nationale ne peut intervenir dans les procédures judiciaires en cours du fait de la règle de séparation des pouvoirs. En revanche, l'Assemblée nationale avait souhaité en première lecture qu'elle puisse, le cas échéant, poursuivre ses investigations parallèlement à l'autorité judiciaire avec l'accord du parquet en cas d'enquête préliminaire, ou de la juridiction saisie, après ouverture d'une information judiciaire.
Le Sénat a accepté cette articulation des prérogatives de la nouvelle autorité administrative indépendante avec celles de l'autorité judiciaire. Son rapporteur a, en revanche, souhaité apporter une précision pour donner à la commission nationale la possibilité de saisir la justice d'éventuelles dénonciations calomnieuses, tout en écartant la possibilité de poursuivre pour ce motif les parlementaires ayant transmis une réclamation.
Si le souci manifesté par le Sénat est compréhensible, cette disposition nouvelle n'apparaît cependant pas utile. Rien ne s'oppose en effet à ce que la commission saisisse le procureur de la République d'une réclamation abusive aux fins de poursuites pénales. Il n'y a donc pas lieu de le préciser dans ce texte. Quant aux parlementaires, outre la protection dont ils bénéficient en application de l'article 26 de la Constitution, le fait qu'ils ne peuvent vérifier l'exactitude des faits dont il leur est demandé de saisir la commission, les met à l'évidence à l'abri de poursuites pour dénonciation calomnieuse qui exige un élément intentionnel.
Pour ces raisons, le rapporteur a présenté deux amendements, le premier supprimant les dispositions introduites par le Sénat dans le but de permettre à la commission nationale de saisir la justice en cas de réclamation présentant un caractère de dénonciation calomnieuse et d'éviter que les parlementaires ayant transmis une telle réclamation ne soient poursuivis pour complicité ; le second, de coordination. La Commission a adopté ces deux amendements (amendements nos 4 et 5).
Puis, elle a adopté l'article 8 ainsi modifié.
Parallèlement à la saisine de la justice, la commission nationale devra, le cas échéant, saisir les autorités disciplinaires compétentes en cas de manquement à la déontologie de la sécurité. Le Sénat a apporté une précision supplémentaire tendant à renforcer les prérogatives de la nouvelle autorité administrative indépendante : celle-ci définira le délai dans lequel les autorités disciplinaires devront l'informer des suites données à leur saisine. Une telle disposition participant d'un renforcement des prérogatives de la commission nationale, le rapporteur vous propose de la retenir.
Information des parlementaires par la commission nationale
Le Sénat ayant supprimé les dispositions de l'article 7 relatives à l'information des parlementaires, il a introduit un article additionnel après l'article 9, précisant le contenu de l'information des parlementaires ayant saisi la commission nationale.
Alors que l'article 7 du projet de loi prévoyait simplement que les parlementaires étaient avisés des suites données à leur transmission, le Sénat a souhaité que ceux-ci soient informés de l'ensemble des suites de la saisine, y compris d'éventuelles poursuites judiciaires ou disciplinaires. Ce nouvel article allant dans le sens d'une meilleure information des parlementaires, la Commission l'a adopté sans modification.
L'Assemblée avait introduit cet article additionnel afin de sanctionner les entraves aux demandes de communication de pièces et aux pouvoirs de vérification sur place attribués à la commission nationale. Le Sénat a approuvé ce dispositif et n'a apporté qu'une modification tendant à corriger une erreur matérielle.
Cet article prévoit l'application des dispositions du projet de loi dans les collectivités territoriales de l'outre-mer. L'Assemblée en avait exclu les agents publics relevant des territoires d'outre-mer ou des collectivités à statut particulier, dans la mesure où les dispositions statutaires intéressant ces agents sont de la compétence de ces territoires. Le Sénat a modifié la rédaction de cet article afin de tenir compte des évolutions statutaires actuelles et à venir de ces collectivités territoriales : la mention générique de territoire d'outre-mer a ainsi été judicieusement remplacée par l'énumération exhaustive des différentes collectivités territoriales concernées.
En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet de loi (n° 2139), adopté avec modifications par le Sénat, portant création d'une commission nationale de déontologie de la sécurité, modifié par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après.
Sont concernés, à ce titre, lorsqu'ils concourent à une activité de sécurité, les personnels de la police nationale, de la gendarmerie nationale, de la douane, les garde-chasse, les garde-pêche, les gardes forestiers, les agents des collectivités territoriales et des établissements publics. Sont également concernées toutes personnes physiques et morales de droit privé assurant, à titre permanent ou occasionnel, à titre principal ou accessoire, des activités de sécurité.
douane et de l'administration pénitentiaire ainsi que les gardes forestiers ...
... accessoire, y compris bénévolement, des activités ...
La Commission nationale de déontologie de la sécurité est composée de sept membres, nommés pour une durée de six ans non renouvelable :
de huit membres ...
- le président, désigné par le Président de la République ;
- le président, nommé par décret du Président ...
- une personnalité désignée par les autres membres de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, qualifiée en matière de sécurité et connue à raison de ses compétences en matière de droits de l'homme.
- deux personnalités qualifiées désignées par ...
La qualité de membre de la commission est incompatible avec l'exercice de fonctions ou d'activités dans le domaine de la sécurité ou de la protection.
l'exercice, à titre principal, d'activités dans le domaine de la sécurité.
Les parlementaires membres de la commission cessent d'y exercer leurs fonctions lorsque prend fin le mandat au titre duquel ils ont été nommés.
... fonctions lorsqu'ils cessent d'appartenir à l'assemblée au titre de laquelle ils ont été désignés.
Tout personne qui a été victime ou témoin de faits dont elle estime qu'ils constituent un manquement aux règles de la déontologie, commis par une ou plusieurs des personnes mentionnées à l'article 1er peut, par réclamation individuelle, demander que ces faits soient portés à la connaissance de la Commission nationale de déontologie de la sécurité. Ce droit appartient également aux ayants droit des victimes. Pour être recevable, la réclamation doit être transmise à la commission dans l'année qui suit les faits.
La réclamation est adressée à un député ou à un sénateur. Celui-ci la transmet à la commission si elle lui paraît entrer dans la compétence de cette instance et mériter son intervention.
... mériter l'intervention de cette dernière.
Les autorités publiques doivent prendre toutes mesures pour faciliter la tâche de la commission. Elles communiquent à celle-ci, sur sa demande, toutes informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission telle qu'elle est définie à l'article 1er.
... demande motivée, toutes ...
Les personnes privées mentionnées à l'article 1er et leurs préposés communiquent à la commission, sur sa demande, toutes informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission.
... de secrets protégés par la loi.
... de secret concernant la dé-
fense nationale, la sûreté de l'Etat ou la politique extérieure.
... des vérifications dans les lieux où se sont déroulés les faits ayant fait l'objet de la saisine de la commission.
La commission informe l'auteur de la saisine des suites de celle-ci.
(amendements nos 4 et 5)
L'article 226-10 du code pénal relatif aux dénonciations calomnieuses est applicable aux réclamations portées devant la commission. Si celle-ci estime qu'une réclamation constitue une telle dénonciation, elle en donne avis sans délai au procureur de la République, conformément aux dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale. Les parlementaires ne peuvent être poursuivis pour dénonciation calomnieuse ou complicité de dénonciation calomnieuse du fait des transmissions effectuées par eux à la commission en application du deuxième alinéa de l'article 4 de la présente loi.
... application des deux alinéas précédents.
Sans préjudice des dispositions des articles 7 et 8, la commission porte sans délai à la connaissance des autorités ou des personnes investies du pouvoir disciplinaire, les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires. Ces autorités ou personnes informent la commission de la suite donnée aux transmissions effectuées en application du présent article.
commission, dans le délai fixé par elle, de la suite ...
La commission tient informé le parlementaire auteur de la saisine des suites données à celle-ci en application des article 7 à 9.
Est puni d'une amende de 50 000 F le fait de ne pas communiquer à la commission, dans les conditions prévues à l'article 5, les informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission ou de ne pas déférer, dans les conditions prévues au même article, à ses convocations ou d'empêcher les membres de la commission d'accéder, dans les conditions prévues à l'article 6, aux locaux professionnels.
2° L'affichage ou la diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues à l'article 131-35 du code pénal ;
1° L'amende, suivant les modalités prévues par l'article 131-28 du code pénal ;
1° ... article 131-38 du code pénal ;
La présente loi est applicable dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte, à l'exception des agents des territoires de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna, ainsi que des agents du territoire et des provinces de Nouvelle-Calédonie.
en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte. Elle ne s'applique pas aux agents de la Polynésie française, du territoire des îles Wallis-et-Futuna, de la Nouvelle-Calédonie et des provinces de Nouvelle-Calédonie.

References: l'article 19
 l'article 13
 l'article 12
 l'article 8
 l'article 13
 l'article 5
 l'article 9
 l'article 7
 l'article 26
 l'article 8
 l'article 7
 l'article 9
 l'article 7
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 1

L'article 226
 l'article 40
 l'article 4
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 131
 l'article 131