Source: https://www.senat.fr/rap/l17-476/l17-47620.html
Timestamp: 2020-07-11 02:24:53+00:00

Document:
L'article 7 du présent projet de loi vise à retenir une population qui actuellement quitte temporairement ou non les armées, pour élever ses enfants, en lui ouvrant la possibilité de s'engager dans la réserve.
Le code de la défense est donc modifié pour pouvoir conserver les compétences de spécialistes ou personnels à potentiel particulier, en prévoyant une facilité temporaire d'activité réduite, dans la réserve, libérée des obligations statutaires de disponibilité, pour des militaires souhaitant élever un enfant de moins de huit ans.
Érigeant une sujétion de disponibilité, le statut militaire n'est pas compatible avec l'aménagement d'un temps partiel, que ce soit pour élever un enfant ou pour toutes autres raisons, relevant de convenances personnelles.
En effet, aux termes de l'article L. 4121-5 du code de la défense, la disponibilité des militaires doit être constante et absolue, conformément aux règles d'emploi. Les dispositions prévues ne laissent place à aucune ambiguïté : « Les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu. (...) La liberté de résidence des militaires peut être limitée dans l'intérêt du service. [Enfin,] lorsque les circonstances l'exigent, la liberté de circulation des militaires peut être restreinte. »
De même, les mutations ne tiennent compte des séparations pour des raisons professionnelles d'avec leur conjoint ou pacsé que « dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service ».
Il existe quatre positions statutaires, prévues par l'article L. 4138-1. Les deux premières sont soumises aux règles de disponibilité ci-dessus énoncées. Ainsi, le militaire peut être :
- en activité. C'est-à-dire en service effectif avec application des dispositions de l'article L. 4121-5 précité. S'il est en congé, dans les cas prévus par le code de la défense57(*), le militaire en activité, outre sa rémunération, garde ses droits à avancement et retraite, sauf lorsqu'il est en placé en congé de solidarité familiale ou en congé de présence parentale58(*) ;
- en détachement. Dans cette situation, régie par les articles L. 4138-8 et L. 4138-9 du code de la défense, le militaire reste soumis aux dispositions de l'article L. 4121-5 (et aux autres obligations statutaires prévues par les articles L. 4121-1 à L. 4121-4 : interdiction de faire grève, interdiction d'adhérer à des groupements ou association à caractère politique, obligation de réserve). Le militaire conserve pendant la période de détachement ses droits à l'avancement et à pension de retraite.
Dans les deux autres positions statutaires que sont la position hors cadres et la non activité, les obligations du militaire sont réduites, en même temps que ses droits à avancement et à retraite :
- un militaire ayant au moins 15 ans de services, et déjà en détachement peut demander à être placé hors cadre là où il est détaché. Il perd alors ses droits à avancement et n'acquière pas de droits à pension ;
- un militaire peut être placé en position de non-activité. L'article L. 4138-11 du code de la défense prévoit les positions de non-activité suivantes : congé de longue durée pour maladie, congé de longue maladie, congé parental, situation de retrait d'emploi, congé pour convenances personnelles, disponibilité, congé complémentaire de reconversion et congé du personnel navigant. Les droits à avancement et à pension peuvent être réduits ou supprimés dans ces positions.
Le présent dispositif s'adresse aux personnels placés en non activité pour convenances personnelles, et uniquement dans le cas où ce congé est demandé pour élever un enfant de moins de huit ans. Ceci s'explique par le fait que trois des positions de non activité concernent des personnels blessés, malades ou à 40 % d'invalidité : le congé de longue durée pour maladie, le congé de longue maladie et le congé du personnel navigant (limité à trois ans). Le congé pour situation de retrait d'emploi est pour sa part une sanction. Reste la situation de disponibilité qui n'est ouverte qu'aux personnels ayant au moins 15 ans d'ancienneté. Dans cette situation, l'armée a déjà obtenu « le retour sur investissement » légitime qu'elle recherche en formant ses personnels. Tel n'est pas le cas en revanche pour les positions de congé parental et de congé pour convenances personnelles.
Le congé parental ne peut être long, au maximum, que de trois ans et ne fait pas totalement perdre les droits à avancement -contrairement au droit à la retraite59(*). Le congé pour convenances personnelles60(*) peut, lorsqu'il est demandé pour élever un enfant de moins de huit ans, durer dix ans. Il n'ouvre ni droit à l'avancement, ni droit à la retraite, ce qui est particulièrement désincitatif. Au bout de dix ans, revenir dans son grade précédent est particulièrement difficile. De plus, l'armée est privée pendant dix ans des compétences de personnels qu'elle a formés. Ainsi, selon l'étude d'impact :
« Pour les militaires bénéficiaires d'un congé à ce titre, le dispositif actuel présente cependant deux difficultés. D'une part, lorsque les intéressés disposent de compétences rares, leur absence durable est préjudiciable au service. D'autre part, les bénéficiaires du congé ont tendance à ne pas réintégrer ensuite les armées, souvent faute d'avoir pu maintenir leurs compétences. Cette érosion concerne, par exemple, une dizaine de militaires par an dans la Marine nationale.
Il en résulte une perte des bénéfices des compétences que ces militaires ont acquises, et dont les coûts et durées de formation sont élevés (formations initiale, continue et expérience). À titre d'exemple, la formation dans ses dix premières années d'un technicien aéronautique s'élève à environ 115 000 euros, d'un météorologue à 140 000 euros, d'un pilote d'aéronef à plus d'un million d'euros.
Trois exemples de spécialités dont les effectifs sont en situation de tension illustrent la nécessité de la mesure proposée :
- les pilotes d'hélicoptère (NH90) dans la marine nationale ont besoin de six ans de formation. Si les pilotes quittent le service à 35 ans pour élever leur enfant, ils n'auront effectué que neuf années de vols opérationnels alors que le seuil de rentabilité, compte tenu des formations et qualifications nécessaires, est estimé à quinze ans,
- la spécialité des officiers mariniers météorologistes, féminisée à hauteur de 34%, est déficitaire à 5% de ses effectifs,
- de même, la spécialité de contrôleur de base aéronavale, féminisée à 38%, est en déficit d'effectif de 23%. ».
Ce dispositif est prévu, plus que pour favoriser la réserve, pour résoudre un problème de gestion des ressources humaines du ministère lié aux militaires prenant un congé pour convenance personnelle pour élever un enfant. Dans le cas contraire, la possibilité d'engagement à servir la réserve dans d'autres positions d'inactivité aurait été envisagée.
L'objet du présent article est donc d'offrir une situation de longue durée (10 ans) pendant laquelle les obligations de disponibilités statutaires ne s'appliquent pas sans pour autant priver l'armée des compétences militaires du personnel qu'elle a formé et sans priver celui-ci de tout droit à l'avancement et à la retraite.
Le I du présent article modifie la quatrième partie du code de la défense. Son 1° complète l'article L. 4138-16 du code de la défense en ouvrant la possibilité à un militaire placé en congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de huit ans de servir dans la réserve opérationnelle. Il précise que dans cette position, le militaire recouvre ses droits à l'avancement au prorata du nombre de jours d'activité accomplis sous contrat d'engagement. Un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application de ce dispositif.
Le 2° insère un nouvel alinéa à l'article L. 4211-1 (après le b du 1° du III) du code de la défense qui définit la composition d'une réserve opérationnelle. Outre :
b) Les anciens militaires soumis à l'obligation de disponibilité, elle comprendra désormais les militaires en congé pour convenance personnelle pour élever un enfant de moins de huit ans.
Le 3° complète l'article L. 4221-6 du code de la défense, relatif à la durée des activités à accomplir au titre de la réserve opérationnelle. Le nouvel alinéa précise que la durée de réserve opérationnelle à accomplir pour les militaires en congé pour convenance personnelle pour élever un enfant de moins de huit ans est fixée par un décret en Conseil d'État.
Enfin, le II du présent article complète le i de l'article 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite, relatif aux services et bonifications valables pour prévoir que les services accomplis dans la réserve opérationnelle durant un congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de huit ans sont pris en compte.
À ce stade, le nombre de militaires d'active qui demandera à bénéficier de ce régime et la propension des gestionnaires militaires à l'accorder n'est pas évaluable, selon les informations communiquées. Mais, en tout état de cause, selon les informations communiquées par le ministère des armées, « cette mesure sera réalisée sous enveloppe budgétaire constante. Un équilibre devra donc être trouvé par les gestionnaires pour compenser ce qui sera accordé à ce titre sur la population de réserviste existante ».
Votre commission s'est demandé si ce dispositif ne risquait pas d'orienter les militaires vers un congé pour convenances personnelles, plutôt que vers un congé parental, alors que le congé pour convenances personnelles est beaucoup plus long. Mais le congé parental permet déjà de préserver en partie les droits à avancement et l'articulation avec les possibilités d'avancement prorata temporis prévues en cas d'engagement dans la réserve ne sont pas conçues pour s'articuler avec le régime du congé parental.
Lui étendre le dispositif prévu par le présent article pourrait de plus générer un appel d'air qui n'est pas souhaitable dans un contexte de forte contrainte opérationnelle. Le congé parental est de droit, et le ministère ne pourrait pas, contrairement, à ce que prévoit le présent article cibler les ressources en fonctions de ses besoins, de la rareté de la compétence concernée, et du coût de formation initiale.
De même, l'extension aux autres motifs de congés pour convenance personnelle a été écartée par le ministère afin de limiter, au moins dans un premier temps, le dispositif pour juger de ses effets.
Ces précisions apportées, votre commission propose d'adopter cet article sans modification.
L'article 8 vise à porter la limite d'âge des officiers généraux du corps des officiers de l'air de 56 à 59 ans, de sorte qu'elle soit la même que celle des officiers généraux des autres armées.
Selon le I de l'article L. 4139-16 du code de la défense, qui fixe les limites d'âge et âges maximaux de maintien en première section des militaires, les limites d'âge des officiers de l'air sont actuellement de 52 ans pour les grades d'officiers subalternes et de commandant et 56 ans pour les grades de lieutenant-colonel et colonel.
Il s'agit des limites d'âges les moins élevées parmi celles de l'ensemble des officiers des forces armées et formations rattachées, présentées dans le tableau figurant au 2° de de l'article L. 4139-16 précité. Selon l'étude d'impact, l'existence de limites d'âge plus basses pour le personnel navigant s'explique par les fortes contraintes physiologiques qui pèsent sur celui-ci du fait des « spécificités du combat aérien ».
S'agissant des officiers généraux de l'armée de l'air (général de brigade aérienne, général de division aérienne), la limite d'âge n'est pas précisée par cet article, pas plus qu'elle ne l'est pour les officiers généraux des autres armées et formations rattachées. Seul est indiqué un âge maximal de maintien en première section, qui est de 63 ans, comme pour les autres armées et pour la gendarmerie.
Pour rappel, conformément à l'article L. 4141-1 du code de la défense, la spécificité des officiers généraux est qu'après avoir été en « première section », (pendant leur période d'activité, de détachement, de non-activité ou hors cadres), ils sont placés en « deuxième section », situation dans laquelle ils sont maintenus à vie à la disposition du ministère de la défense, sauf à demander leur mise en position de retraite. L'article 4141-3 indique que les officiers généraux sont admis dans la deuxième section soit par limite d'âge ou à l'expiration du congé du personnel navigant, soit par anticipation (à leur demande ou d'office), sans pour autant préciser la limite d'âge applicable aux officiers généraux.
C'est l'article L.4141-5 du code de la défense qui apporte cette précision en prévoyant qu'un officier général peut être maintenu dans la première section au-delà de la limite d'âge du grade de colonel (sans toutefois pouvoir dépasser l'âge maximal de 63 ans). Il résulte de cette disposition et de celles figurant à l'article L. 4139-16 précité que les officiers généraux du corps des officiers de l'air sont soumis à la limite d'âge du grade de colonel des officiers de l'air qui est de 56 ans, soit trois ans de moins que les officiers généraux des autres armées.
Cette limite d'âge basse est devenue un inconvénient pour les officiers généraux du corps des officiers de l'air. En effet, elle a pour conséquence des carrières brèves et une employabilité en tant qu'officiers généraux réduite dans le temps, qui les pénalisent pour accéder à des postes à haute responsabilité.
Le présent article 8 tend donc à aligner leur limite d'âge sur celle des officiers généraux des autres armées, soit 59 ans. Le bénéfice attendu de cette mesure est, d'après le gouvernement, triple :
- permettre aux officiers généraux de l'armée de l'air en première section - au nombre de 51 au 31 décembre 2017 - d'avoir un parcours plus riche, comprenant trois affectations, avant d'accéder éventuellement aux postes les plus élevés des armées ;
- harmoniser les limites d'âge des officiers généraux des différentes armées, ce qui permettra d'améliorer la gestion interarmées des « hauts potentiels » ;
- enfin, offrir aux officiers généraux une plus grande visibilité sur leur fin de carrière, alors qu'aujourd'hui la prolongation au-delà de 56 ans est conditionnée à l'obtention de dérogations ;
? En conséquence, le I de l'article 8 modifie plusieurs articles du livre 1er de la quatrième partie du code de la défense :
Le 1° tend à exclure les officiers généraux atteignant la limite d'âge du droit à bénéficier sur demande du placement en congé du personnel navigant prévu à l'article L.4139-7 du code de la défense. Pour mémoire, ce congé est une position de non-activité, attribuée de manière contingentée aux militaires de carrière de l'armée de l'air, qui permet à ses bénéficiaires de percevoir une rémunération proche de celle perçue auparavant61(*) pendant une durée maximale de trois ans, avant d'être radiés des cadres ou, s'agissant des officiers généraux, d'être admis en deuxième section. La suppression du bénéfice de ce congé du personnel navigant - qui s'apparente à une sorte de pré-retraite - pour les officiers généraux de l'armée de l'air apparaît comme la conséquence de l'élévation de leur limite d'âge.
Le 2° introduit dans l'article L. 4139-16 du code de la défense une nouvelle disposition prévoyant que la limite d'âge des officiers généraux est celle applicable au grade de colonel (ou dénomination correspondante) et que par dérogation, celle des officiers généraux du corps des officiers de l'air est fixée à 59 ans.
Le 3e modifie par coordination le troisième alinéa de l'article L. 4141-5 du code de la défense relatif à la possibilité pour les officiers généraux d'être maintenus en première section à titre dérogatoire au-delà de leur limite d'âge, sans toutefois de passer l'âge maximal mentionné à l'article L.4139-16 du code de la défense.
? Le II et le III prévoient des dispositions transitoires en vue de la mise en oeuvre de cette réforme.
Celles du II tendent à réduire de six mois chaque année la durée du congé du personnel navigant auquel peuvent prétendre les officiers généraux actuellement en fonction qui remplissent les conditions, avant l'extinction de ce droit. Ainsi, ceux nés avant le 1er janvier 1963 - qui donc atteindront la limite d'âge actuelle de 56 ans en 2019 -, pourront bénéficier d'un congé de trois ans, ceux nés en 1963 d'un congé de deux ans et six mois, ceux nés en 1964 d'un congé de deux ans, ceux nés en 1965 d'un congé de un an et six mois, , ceux nés en 1966 d'un congé d'un an et ceux nés en 1967 d'un congé de six mois. Ceux nés à compter du 1er janvier 1968 ne pourront plus en bénéficier.
Les dispositions du III tendent parallèlement à augmenter progressivement -à raison de six mois par an - la limite d'âge des limites d'âge des officiers généraux du corps des officiers de l'air, la nouvelle limite d'âge de 59 ans ne s'appliquant qu'à ceux nés à compter du 1er janvier 2068. Ainsi, cette limite d'âge sera de 56 ans pour ceux nés avant le 1er janvier 1963, 56 ans et six mois pour ceux nés en 1963, 57 ans pour ceux nés en 1964, 57 ans et six mois pour ceux nés en 1965, 58 ans pour ceux nés en 1966 et 58 ans et six mois pour ceux nés en 1967.
? Le IV de cet article prévoit que le nouveau dispositif entre en vigueur le 1er janvier 2019.
Votre commission est favorable à la modification de la limite d'âge des officiers généraux de l'armée de l'air en ce qu'elle permettra une gestion plus dynamique et plus fluide de leurs carrières et une harmonisation des règles applicables entre les différentes armées. Elle propose un amendement rédactionnel.
Cet article vise à modifier les limites d'âge de certains militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées en vue de permettre la création dans le statut militaire de nouveaux corps d'infirmiers et techniciens, dans le cadre de la transposition de mesures récemment prises au sein de la fonction publique hospitalière.
Les militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées ont en commun avec leurs corps homologues de la fonction publique hospitalière la rémunération et les grades, dont les évolutions leur sont transposables automatiquement.
Pour autant, ces militaires n'ont pas la même limite d'âge que leurs homologues civils. Conformément à l'article L. 4139-16 du code de la défense, celle-ci est actuellement de 59 ans pour les militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées et de 62 ans pour les infirmiers en soins généraux et spécialisés, ces derniers correspondant à des corps civils de catégorie A.
Des évolutions intervenues récemment au sein de la fonction publique hospitalière doivent être transposées dans le statut militaire pour préserver la cohérence des corps homologues.
Ainsi, la création dans la fonction publique hospitalière, le 1er juillet 2017, d'un nouveau corps d'infirmiers anesthésistes en remplacement du corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés, implique de procéder à une création en miroir au sein des armées et de prévoir le reclassement des infirmiers en soins généraux et spécialisés anesthésistes dans ce nouveau corps.
De même, ont été créés le 1er septembre 2017 dans la fonction publique hospitalière un corps de manipulateurs d'électroradiologie médicale et plusieurs corps de personnels de rééducation, un droit d'option permettant au personnel de ces professions, actuellement de catégorie B, d'intégrer les nouveaux corps de catégorie A. L'intégration dans ces nouveaux corps entraîne le bénéfice d'une nouvelle grille indiciaire et la perte de la catégorie active, les corps actuels de catégorie B étant mis en extinction. La limite d'âge de ces corps dans la fonction publique hospitalière est de 67 ans.
Il est donc nécessaire de créer, au sein des armées, de nouveaux corps homologues (infirmiers anesthésistes, les masseurs-kinésithérapeutes, manipulateurs d'électroradiologie médicale, orthoptistes et orthophonistes des hôpitaux des armées) et de mettre en extinction ceux qui n'ont plus de corps homologues dans la fonction publique hospitalière. Cela impliquera la modification par un décret en Conseil d'Etat du décret n° 2002-1490 du 20 décembre 2002 fixant le statut de ce personnel. La création de nouveaux corps équivalents à des corps civils de catégorie A implique, en outre, une augmentation de la limite d'âge pour maintenir la correspondance entre le statut des infirmiers militaires et celui des infirmiers de la fonction publique hospitalière. Celle-ci sera portée à 62 ans, qui est celle actuellement en vigueur pour le corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés. En contrepartie, ces personnels bénéficieront de grilles indiciaires revalorisées.
Selon l'étude d'impact, le coût total de la création de ces nouveaux corps est estimée, en moyenne et sur la base des effectifs concernés, pour 2018 et 2019 à 316 858 euros par année civile à :
- 61 650 euros pour les 181 infirmiers anesthésistes des hôpitaux des armées ;
- 155 909 euros pour les 132 manipulateurs d'électroradiologie médicale des hôpitaux des armées ;
- 99 299 euros pour les 52 masseurs-kinésithérapeutes, ortho-phonistes et orthoptistes des hôpitaux des armées.
? Le I de l'article 9 modifie en conséquence les cinquième et sixième lignes du tableau figurant au deuxième alinéa du 3° du I de l'article L.4139-16 du code de la défense afin de compléter la liste des corps infirmiers dont la limite d'âge est fixée à 62 ans.
Aux infirmiers en soins généraux et spécialisés s'ajoutent désormais les infirmiers anesthésistes, les masseurs-kinésithérapeutes, les manipulateurs d'électroradiologie médicale, les orthoptistes et les orthophonistes des hôpitaux des armées.
La limite d'âge des autres corps de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées, les majors des ports (marine) et les officiers mariniers de carrière des ports (marine), mentionnés à la sixième ligne du tableau, reste fixée à 59 ans.
? Le II de l'article 9 prévoit que la modification prévue au I entrera en vigueur le premier jour du mois suivant la publication de la loi.
Sur cet article, l'Assemblée nationale a procédé à quelques modifications rédactionnelles.
Votre commission est favorable à cette évolution d'ordre technique qui permet la transposition à des corps infirmiers militaires de mesures récemment adoptées pour des corps civils homologues.
Cet article additionnel, introduit par votre commission, vise à modifier les articles L. 4111-1, L. 4139-4 et L. 4139-9 du code de la défense afin de prendre en compte, dans un souci d'harmonisation terminologique avec le reste du code, les notions de « forces armées » et de « formations rattachées ».
Le troisième chapitre de l'ordonnance n° 2016-982 du 20 juillet 2016, prise en application de l'article 30 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 d'actualisation de la programmation militaire et ratifiée par le 2° de l'article 36 du présent projet de loi, a modifié divers articles du code de la défense en vue de préciser et d'harmoniser les notions de « forces armées » et de « formations rattachées » qui y figuraient dans des acceptations diverses.
Or, les articles L. 4111-1, L. 4139-4 et L. 4139-9 ont été oubliés dans cette démarche d'harmonisation.
La rectification de cette erreur matérielle est donc nécessaire afin de prévenir une application erronée du droit, source potentielle de contentieux.
II - Les modifications apportées par votre commission
Sur la proposition de M. Alain Richard et des membres du groupe La République En Marche, votre commission a adopté un amendement tendant insérer après l'article 9 du projet de loi un article additionnel qui procède à l'harmonisation nécessaire dans les trois articles précités du code de la défense. Plus précisément, il remplace dans les trois dispositions concernées le mot « armées » par les mots « forces armées et formations rattachées ».
Votre commission a inséré l'article additionnel après l'article 9.
L'article 10 du présent projet de loi augmente le nombre de jours effectués par an au titre de la réserve opérationnelle, le portant de trente à soixante jours.
Le Livre blanc sur la défense de 2008 avait fixé un objectif d'activité de la réserve militaire opérationnelle, à trente jours par an, en moyenne, par réserviste. Le Livre blanc de 2013, et à sa suite la LPM pour 2014-2019 dans sa rédaction initiale, ont abaissé cet objectif à vingt jours par an, « pendant plusieurs années » - en mentionnant la possibilité, « dans certains cas », d'aller « jusqu'à cent vingt jours pour agir en renfort des unités d'active ». Finalement, la loi d'actualisation du 28 juillet 201562(*) a rétabli la cible des trente jours annuels.
L'article L. 4221-6 du code de la défense précise la durée annuelle d'activité de la réserve opérationnelle.
Aux termes de ses dispositions :
- la durée de droit commun des activités à accomplir au titre de l'engagement à servir dans la réserve opérationnelle est déterminée conjointement par l'autorité militaire d'emploi et le réserviste, dans la limite de trente jours par année civile,
- la durée peut être doublée, c'est-à-dire portée à soixante jours par année civile pour répondre aux besoins des armées, dans des conditions fixées par décret. L'article D. 4221-6 précise ces dispositions ne peuvent être mises en oeuvre que dans deux cas : pour l'encadrement des périodes militaires d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale, et de la journée défense et citoyenneté, ou lorsque le réserviste a suivi une formation dans l'année en cours. De plus, l'allongement à 60 jours ne peut concerner que 15 % de l'effectif de la réserve opérationnelle sous contrat d'engagement au 1er janvier de l'année en cours,
- la durée peut être portée à cent cinquante jours en cas de nécessité liée à l'emploi des forces. L'article D. 4221-7 ne précise pas les cas d'activation de cette disposition63(*). Il prévoit que le ministre chargé de la défense, ou pour les gendarmes, le ministre de l'intérieur, ou, par délégation les commandants de formation administrative ou les autorités dont ils relèvent, prennent la décision de porter la durée de réserve à 150 jours annuels, après accord du réserviste,
- enfin, la durée peut atteindre deux cent dix jours pour les emplois présentant un intérêt de portée nationale ou internationale. Dans ce cas, la décision est prise par les ministres, sans délégation possible.
En 2015, en totalisant 784 044 jours d'activité dans l'année, la réserve opérationnelle des armées présentait un taux moyen d'activité par réserviste de 27,9 jours, soit une progression de 15,9 % par rapport au taux enregistré en 2014 (moins de 24,1 jours) et une atteinte à 93 % de la cible.
L'objectif fixé par le gouvernement est d'amener les réservistes à réaliser en moyenne 37 jours d'activité chaque année. Le plafond de droit commun fixé à trente jours n'est pas compatible avec cet objectif et la charge administrative pour le dépasser ne peut être que croissante. À titre d'exemple, en 2017, 7 461 réservistes ont dépassé les 30 jours, ce qui a donné lieu à autant d'autorisations.
Toutefois, comme l'avait analysé le rapport d'information de votre commission intitulé : « Garde nationale : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises » de M. Jean-Marie Bockel et Mme Gisèle Jourda64(*) : « davantage que le volume des effectifs, qui dépend en grande partie de l'aptitude des armées à recruter et fidéliser les réservistes, le taux d'emploi global de ces derniers (...) s'avère corrélé de façon étroite aux disponibilités budgétaires. Il est ainsi remarquable que l'accroissement récent de l'activité de la réserve militaire (1 324 244 jours en 2015, dont 784 044 pour les armées et 540 200 pour la gendarmerie, soit une progression de près de 16,4 % au total : + 17,2 % pour les armées et + 15,1 % pour la gendarmerie) correspond précisément au relèvement du budget57( *). À cet égard, l'année 2015 a bien marqué une inflexion en faveur du renouveau de la réserve, concrétisée par un niveau d'emploi sans précédent, comme l'illustre le graphique suivant. »
Les informations communiquées sur les effectifs et les crédits dédiés à la réserve vont donc dans le sens d'une stabilisation des crédits et des effectifs de la réserve tout au long de la période de programmation, comme le montre le tableau ci-dessous.
La réserve : effectifs et crédits
Le présent article modifie l'article L. 4221-6 du code de la défense afin d'accroître significativement le nombre de jours effectués par an au titre de la réserve opérationnelle.
Ainsi, la durée dite de droit commun est doublée et portée de trente à soixante jours. La durée pour répondre aux besoins des armées est portée à cent cinquante jours, soit le même nombre de jours que la durée actuellement prévue en cas de nécessité liée à l'emploi des forces, qui disparaît. Une harmonisation rédactionnelle est apportée pour répondre aux besoins exprimés par les « armées et formations rattachées ».
Aux termes de ce dispositif, la réserve opérationnelle dure donc soixante jours au minimum, peut être portée à cent cinquante jours pour répondre aux besoins des forces armées et formations rattachées, et deux cent dix jours pour les emplois présentant un intérêt de portée nationale ou internationale.
Ce dispositif est présenté comme une modalité permettant de fluidifier l'emploi des réservistes, selon l'étude d'impact : « le seuil légal de 30 jours rigidifie l'employabilité des intéressés, les commandants de formations administratives devant en effet demander à leur hiérarchie une dérogation expresse justifiée par le « besoin des armées » ».
De plus, cette limite annuelle d'activité trop basse de la réserve ne permettrait pas, comme dit ci-dessus, de répondre à la montée en puissance des réserves opérationnelles fixée à 40 000 réservistes par la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.
Surtout, elle ne permettrait pas d'augmenter le taux d'emploi pour permettre d'employer chaque jour en moyenne 4 000 réservistes dans le cadre de la montée en puissances des réserves opérationnelles et de la lutte contre le terrorisme. L'augmentation de la durée de la réserve opérationnelle semble plus aisée à mettre en oeuvre que l'augmentation du vivier des réservistes.
Votre commission regrette que ses recommandations, formulées dans son rapport d'information précité, tendant à accroître les viviers de réservistes n'aient pas, elles aussi, été traduites dans la présente loi. Elles sont rappelées dans l'encadré ci-dessous.
Le rapport du Sénat sur la « Garde nationale » :
propositions pour accroître le vivier des réservistes
III.- Préconisations en ce qui concerne l'effort vers les viviers de la réserve : a) Développer l'attractivité :- envers les salariés :
19.- rétablir un crédit d'impôt pour les entreprises employant des salariés par ailleurs réservistes opérationnels ;
20.- organiser une concertation en vue d'aboutir, pour les plus grands groupes et sociétés, à un relèvement du congé légal opposable par le salarié-réserviste à son employeur - au moins à huit jours, contre cinq actuellement, hors meilleur arrangement toujours possible sur une base conventionnelle. Cette démarche n'est pas exclusive d'une concertation avec les PME en vue d'envisager tous les progrès possibles sur ce plan ;
- envers les étudiants :
22.- promouvoir des dispositifs de validation au sein des formations supérieures des compétences et connaissances acquises par les étudiants à l'occasion d'activités dans la réserve, ainsi que la possibilité d'aménagements de scolarité au bénéfice de ces étudiants-réservistes ;
23.- intensifier le développement des conventions de partenariat entre les établissements d'enseignement supérieur et le ministère de la défense, en sensibilisant les chefs d'établissement à la dimension formatrice et au potentiel d'intégration professionnelle que comporte, pour un étudiant, sa participation à la réserve ;
24.- étendre cette politique partenariale aux établissements de l'enseignement secondaire, en vue du recrutement de lycéens dans la réserve.
- en améliorant la condition sociale et financière des réservistes :
25.- ouvrir aux réservistes opérationnels, pour leurs période d'activité dans les armées, le droit à la prestation de soutien en cas d'absence prolongée du domicile (PSAD) ;
26.- mettre à l'étude l'instauration d'une prime de fidélité pour les réservistes décidant de renouveler leur engagement auprès des armées ;
27.- prendre en compte le critère de la participation à la réserve militaire pour l'attribution des bourses d'études.
28.- promouvoir le recrutement dans la réserve opérationnelle de volontaires directement issus de la société civile, en priorité celui de jeunes gens grâce à une politique de partenariat renforcée entre le ministère de la défense et les établissements d'enseignement concernés et au moyen d'une communication adaptée ;
29.- accroître le recrutement dans la réserve opérationnelle de demandeurs d'emploi, en développant à cet effet une coopération entre les armées et Pôle Emploi ;
32.- faire appel à l'appui offert par les associations de réservistes et par les réservistes citoyens des armées ;
33.- diversifier les vecteurs de communication sur la réserve, en mobilisant davantage les ressources d'Internet et, en particulier, les réseaux sociaux, ainsi qu'en développant de nouveaux formats d'information ;
34.- délivrer un contenu d'information qui comporte une dimension pédagogique forte sur l'organisation de la réserve militaire et mette l'accent sur les valeurs attachées à cet engagement ;
L'article 10 bis (nouveau) du présent projet de loi tend à modifier l'article L. 3142-89 du code du travail afin de rehausser significativement l'autorisation d'absence annuelle d'un salarié au titre de ses activités dans la réserve opérationnelle.
Il a été introduit en séance publique par un amendement du groupe démocrate et apparentés, malgré un avis défavorable de la commission saisie au fond et du gouvernement
Le code du travail tient compte de ces dispositions, son article L. 142-89 prévoit que : « Tout salarié ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle bénéficie d'une autorisation d'absence de cinq jours par année civile au titre de ses activités dans la réserve ».
Comme le prévoit expressément le code de la défense (article L. 4221-4 précité, in fine) des mesures tendant à faciliter, au-delà des obligations légales des employeurs, l'engagement, l'activité et la réactivité dans la réserve peuvent figurer au sein du contrat de travail des réservistes, de clauses particulières de leur engagement à servir dans la réserve opérationnelle (ESR) si elles ont reçu l'accord de leur employeur, de conventions ou d'accords collectifs de travail, ou encore de conventions conclues entre les employeurs et le ministre de la défense. À l'heure actuelle, plus de 360 employeurs publics et privés ont signé, avec le ministère de la défense, une convention de soutien à la politique de la réserve militaire, permettant pour leurs salariés de s'engager davantage que le prévoient, à titre supplétif et minimal, les dispositions légales précitées.
L'Assemblée nationale, contre l'avis du gouvernent et l'avis de sa commission de la défense a adopté un article nouveau portant nouvelle rédaction de l'article L. 3142-89 du code du travail pour prévoir que le salarié bénéficie d'une autorisation d'absence doublée, c'est-à-dire portée à dix jours par année civile, au titre de ses activités dans la réserve opérationnelle.
Une distinction est faite selon que le salarié travaille dans une entreprise de plus ou moins 200 salariés. Dans les entreprises de moins de 200 salariés, l'employeur peut décider, « afin de conserver le bon fonctionnement de l'entreprise, de limiter ce temps à cinq jours ».
Le dispositif adopté ne prévoit pas de coordination entre le code du travail et le code de la défense qui rend le dispositif peu lisible pour les réservistes. Lorsqu'ils travaillent dans une entreprise de plus de 200 salariés, ils ont, au titre du code du travail, une autorisation d'absence de 10 jours par année civile. Toutefois, au titre du code de la défense, le réserviste doit toujours demander l'autorisation de s'absenter lorsque les activités accomplies pendant le temps de travail dépassent cinq jours par année civile. L'employeur peut refuser toute absence de plus de cinq jours, sur décision motivée et notifiée à l'intéressé ainsi qu'à l'autorité militaire dans les quinze jours qui suivent la réception de la demande. Sans être pleinement antinomiques, les deux dispositifs ne sont pas coordonnés.
La commission est circonspecte quant à l'idée d'imposer aux entreprises dans leur ensemble, par la loi, des obligations plus contraignantes qu'elles ne le sont aujourd'hui. En effet, la règle du code de la défense en vigueur en ce domaine - un congé opposable de droit à l'employeur, par le salarié réserviste, à hauteur de cinq jours, hors activation des régimes spéciaux prévus en cas de crise grave - paraît constituer, d'ores et déjà, une contrainte acceptable pour la majorité des entreprises, eu égard à toutes celles que leur impose par ailleurs la législation. Chercher à aller à l'encontre de l'équilibre aujourd'hui acquis, en doublant le nombre de jours d'absence prévu serait sans doute voué à rester lettre morte en pratique et, en somme, desservirait probablement les intérêts de la réserve militaire, comme le notait le rapport d'information précité de la commission intitulé :« Garde nationale » : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises » de M. Jean-Marie Bockel et Mme Gisèle Jourda (Rapport d'information n° 793 (2015-2016), fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 13 juillet 2016).
Le doublement prévu sans concertation avec les organisations patronales, et même en excluant de son champ d'application les entreprises de moins deux cent salariés, paraît excessif et pourrait être contreproductif.
Votre commission a adopté un amendement prévoyant que ce congé soit ramené à huit jours, contre cinq actuellement en vigueur et au lieu des dix jours prévus par l'Assemblée nationale, hors arrangement conventionnel toujours loisible dans un sens profitable à l'activité militaire des réservistes. L'amendement de la commission porte également à 250 salariés le seuil des entreprises concernées par le présent article.
Enfin, votre commission a adopté un sous-amendement de M. Jean-Pierre Grand, renforçant la cohérence juridique du dispositif. Il pose :
- Un principe de portée générale, tout salarié peut bénéficier de huit jours d'absence pour satisfaire ses obligations dans la réserve opérationnelle ;
- Et une dérogation à ce principe général pour les salariés des entreprises de moins de 250 employés qui peuvent se voir opposer un refus par leur employeur. Leur autorisation d'absence reste alors limitée à cinq jours.
En parallèle de l'entrée en application de ce nouveau dispositif, comme le rapport d'information précité le recommandait, il serait judicieux de « poursuivre le développement des conventions de soutien à la politique de la réserve militaire entre les entreprises et le ministère de la défense - partenariats qui ont pour objet de faciliter l'emploi militaire des salariés ayant souscrit un ESR, grâce aux aménagements que leurs employeurs consentent par rapport au régime minimum prévu par la loi en la matière. À cette fin, doivent être mobilisées toutes les ressources du réseau des correspondants « réserve entreprises-défense » mis en place sur l'ensemble du territoire national par le Conseil supérieur de la réserve militaire. » Le changement à impulser dans ce domaine semble, avant tout, une affaire de mentalités, et le travail à mener celui d'une sensibilisation accrue aux enjeux de la réserve militaire. Un changement autoritaire du dispositif de si grande ampleur ne paraît pas opportun. Votre commission vous propose donc de le moduler.
L'article 11 du présent projet de loi modifie le code de la défense pour promouvoir la réserve opérationnelle en :
- assouplissant les conditions d'avancement des réservistes dans certains corps,
- augmentant la limite d'âge de certains réservistes,
- en encadrant le recours à la clause de réactivité,
- en améliorant la protection sociale des réservistes.
I - Assouplissement des conditions d'avancement des réservistes
Le 1° du présent article complète l'article L. 4243-1 du code de la défense relatif aux militaires servant au titre de la réserve.
Cet article dispose en son deuxième alinéa que « l'officier ou le sous-officier de réserve ne peut être promu au grade supérieur que s'il compte, dans le grade, une ancienneté au moins égale à celle de l'officier ou du sous-officier de carrière du même corps et du même grade le moins ancien en grade promu, à titre normal, la même année ». Si cette mesure garantit l'équité de traitement dans l'avancement des cadres réservistes et de carrière, elle présente aussi, l'inconvénient majeur, en termes d'attractivité de la réserve opérationnelle, de bloquer l'avancement du personnel de réserve dans certains corps peu dotés en personnel militaire de carrière.
Selon l'étude d'impact, « dans certains corps du service de santé des armées, les chirurgiens-dentistes, les pharmaciens, ou les vétérinaires par exemple, il n'y a certaines années, aucune promotion de personnel de carrière dans certains grades, faute de vivier. Malgré leur ancienneté, leur disponibilité et la qualité de leurs services, les cadres de réserve méritants relevant de ces mêmes corps, sélectionnés pour l'avancement, ne peuvent être promus. À titre d'exemple, le corps des chirurgiens-dentistes comprend 178 réservistes pour 38 militaires de carrière ou sous contrat. Étant donné la constitution du corps, il ne peut y avoir d'avancement pour le personnel d'active tous les ans. »
L'objectif est donc d'offrir aux réservistes un déroulement de carrière reconnaissant leur engagement. Pour ce faire, le 1° du présent article ajoute un nouvel alinéa à l'article L. 4143-1 précité donnant la possibilité de prononcer une promotion d'officier ou de sous-officier de réserve, en l'absence de promotion d'officier ou de sous-officier de carrière du même corps et du même grade la même année. Dans ce cas, il est précisé que l'ancienneté requise pour pouvoir prononcer cette promotion doit correspondre à celle constatée lors de la dernière promotion effectuée dans le corps et le cadre de référence.
Selon les informations transmises, ce dispositif permettra un déroulement plus harmonieux des carrières des réservistes, à effectif constant. Il est également précisé que le surcoût attendu est modeste, d'environ 1800 euros annuels pour un panel de 12 à 10 réservistes spécialistes promus réalisant en moyenne 37 jours par an d'activité au titre de la réserve opérationnelle.
II - Rehaussement de la limite d'âge de certains réservistes
Le 2° du présent article modifie le premier alinéa de l'article L. 4221-2 du code de la défense, relatif à la limite d'âge des réservistes.
À ce jour, les limites d'âge des réservistes de la réserve opérationnelle sont celles des cadres d'active, telles que définies à l'article L. 4139-16 du code de la défense, augmentées de cinq ans. Pour les militaires du rang, la limite d'âge est de cinquante ans. (premier alinéa de l'article L. 4221-2). Enfin, il est précisé que le réserviste doit posséder l'ensemble des aptitudes requises pour servir dans la réserve opérationnelle (second alinéa de L. 4221-2).
Dans certains domaines critiques, dont les effectifs concernés sont limités, estimés à quelques centaines, avec des règles de recrutement très encadrées, ces limites d'âge privent les armées d'une ressource rare dans l'active comme dans la réserve. L'étude d'impact donne trois exemples de ces personnels très recherchés, rares, et difficiles à recruter. Il s'agit :
« - des traducteurs de dialectes rares parlés dans des régions où nos forces sont engagées et pour lesquels la capacité de traduction à distance est indispensable à l'efficacité et à la sécurité des soldats déployés ;
- des ingénieurs militaires de corps techniques possédant un savoir-faire pointu et devant être en mesure de le transmettre aux militaires d'active et de réserve, notamment dans le domaine de l'analyse d'image ;
- des praticiens de santé dont l'expérience est particulièrement utile pour les commissions des pensions militaires, pour des activités de recherche qui requièrent beaucoup d'expérience médicale ou pour ceux qui continuent à exercer au sein des hôpitaux d'instruction des armées. D'ailleurs, il est à noter que la fonction publique hospitalière a étendu, en 2016, la limite d'âge des praticiens contractuels à 72 ans (article 138 de la loi 2004-806 du 9 août 2004 modifiée relative à la politique de santé publique). »
Le 2° du présent article modifie donc le code de la défense pour prévoir que :
- les limites d'âge des militaires de la réserve opérationnelle restent les mêmes que les limites prévues par l'article L. 4139-16 augmentées de cinq ans. De même, pour les militaires du rang, la limite d'âge reste fixée à cinquante ans,
- les limites d'âge des spécialistes mentionnés à l'article L 4221-3 (spécialistes volontaires pour exercer des fonctions déterminées correspondant à leur qualification professionnelle civile, sans formation militaire spécifique) sont celles des cadres d'active augmentées de dix ans, sans excéder l'âge maximal de soixante-douze ans,
- les limites d'âge des réservistes de la réserve opérationnelle relevant du corps des médecins, des pharmaciens, des vétérinaires et des chirurgiens-dentistes sont celles des cadres d'active augmentées de dix ans. Aucun âge maximum n'est fixé.
Selon l'étude d'impact, « le dispositif envisagé ne concerne qu'un faible effectif de cadres de la réserve opérationnelle, cadres ciblés en fonction du besoin en expertise. L'impact économique de cette mesure peut être considéré comme négligeable. ».
III - Encadrement du recours à la clause de réactivité
Le 3° du présent article modifie l'article L. 4221-4 du code de la défense afin d'encadrer le recours à la clause de réactivité prévue dans les contrats d'engagement.
Les contrats d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle peuvent comporter une « clause de réactivité » permettant à l'autorité compétente de faire appel aux réservistes dans des délais restreints, selon des conditions particulières aux termes du septième alinéa de l'article L. 4221-1 du code de la défense.
L'article L. 4221-4 du code de la défense définit les conditions dans lesquelles le ministre en charge de la défense, ou pour les gendarmes, le ministre en charge de l'intérieur, peuvent recourir aux réservistes, ainsi que les obligations du réserviste à l'égard de son employeur et les droits de ce dernier.
Selon le droit commun, le réserviste qui accomplit ses activités dans la réserve pendant son temps de travail doit prévenir l'employeur de son absence un mois au moins avant le début de celle-ci. Le réserviste peut demander à être libéré cinq jours par an des obligations de son contrat de travail pour accomplir ses activités dans la réserve. L'employeur peut s'opposer à toute demande allant au-delà de ces cinq jours, sous réserve de motivé et notifié son refus à son employé et à l'autorité militaire concernée, dans les quinze jours qui suivent la réception de la demande.
Une clause de réactivité peut être introduite dans un contrat d'engagement à servir dans la réserve, avec l'accord de l'employeur. Mais, le troisième alinéa de l'article L. 4221-4, hors ce cas contractuel, indique que, « lorsque les circonstances l'exigent », le ministre des armées ou le ministre de l'intérieur pour les réservistes de la gendarmerie nationale peut, par arrêté, porter la durée des activités à dix jours. L'employeur est alors prévenu en respectant un préavis de quinze jours, qui peut être réduit, s'il l'accepte.
Ces dispositions sont très proches de celles prévues par l'article L. 4221-4-1 du code de la défense relatif au recours aux réservistes en cas de crise grave menaçant la sécurité nationale : dans ce cas la durée de réserve passe à dix jours, le préavis de droit commun est réduit à quinze jours, et celui prévu au troisième alinéa de l'article L. 4221-4 est réduit à cinq jours (sans que l'accord de l'employeur ne soit nécessaire).
Le 3° du présent article clarifie les conditions dans lesquelles le 3° alinéa de L. 4221-4 peut être mises en oeuvre. Ainsi l'expression « lorsque les circonstances l'exigent » est-elle remplacée par une définition plus précise de ces circonstances. La durée de réserve peut être allongée à dix jours et le préavis réduit à quinze jours ou moins avec son accord, « sur demande de l'autorité militaire, lorsque les ressources militaires disponibles apparaissent insuffisantes pour répondre à des circonstances ou à des nécessités ponctuelles, imprévues et urgentes ».
Il s'agit d'offrir ainsi une meilleure lisibilité aux employeurs. La notion de crise grave menaçant la sécurité nationale est clairement définie par les articles L. 1111-1, L. 1321-1 à L. 1321-3 du code de la défense et L. 112-1 du code de la sécurité intérieure. Les conditions dans lesquelles la clause de réactivité peut être activée, hors crise grave menaçant la sécurité nationale, sont à leur tour précisément décrites. Quatre conditions doivent être cumulées pour que la clause soit mise en oeuvre, selon l'étude d'impact :
- sa mise en oeuvre est cantonnée à des situations ponctuelles, afin d'en restreindre le recours à des événements de durée limitée ;
- les autorités compétentes doivent être confrontées à une situation urgente nécessitant une réaction rapide ;
- cette dernière doit s'avérer être imprévue, ce qui exclut de facto les événements susceptibles d'être anticipés ;
- et, enfin, les ressources militaires disponibles doivent être insuffisantes pour répondre à de telles circonstances, ce qui permet de consacrer l'objectif de cette disposition, à savoir répondre aux besoins des forces armées et formations rattachées.
Les précisions ainsi apportées aux sujétions imposées aux entreprises employant des réservistes de la réserve opérationnelle, constituent une garantie de continuité de leurs activités, en leur assurant un recours limité à la mise en oeuvre de la clause de réactivité.
IV - Rétablissement des droits à la protection sociale des réservistes
Le 4° du présent article modifie le chapitre unique du titre V du livre II du code de la défense, relatif aux dispositions sociales et financières applicable aux réservistes, pour améliorer la protection sociale des réservistes. Pour cela deux articles du code de la défense sont complétés : l'article L. 4251-2 du code de la défense, relatif à la prise en charge des frais de sécurité sociale et l'article L. 4251-7 du même code, relatif à la réparation intégrale du dommage subi par en réserviste en cas d'engagement de la responsabilité de l'État.
L'article L. 4251-2, relatif à la prise en charge des frais de sécurité sociale, est complété. Il prévoit que pendant la période d'activité dans la réserve opérationnelle, l'intéressé bénéficie, pour lui et pour ses ayants droit, des prestations des assurances maladie, maternité, invalidité et décès, dans les conditions de résidence et de non affiliation à un autre régime de protection sociale, prévues à l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale, du régime de sécurité sociale dont il relève en dehors de son service dans la réserve. Il est complété pour préciser que les frais de santé sont pris en charge dans les conditions prévues par l'article L. 160-1 du code de la sécurité sociale. Il ne s'agit pas tant d'accroître les droits des réservistes que de les maintenir au niveau où ils étaient.
Comme le rappelle l'étude d'impact, l'adoption de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 a permis la mise en place de la protection universelle maladie afin que toute personne qui travaille ou réside en France de manière stable et régulière ait droit à la prise en charge de ses frais de santé à titre personnel et de manière continue tout au long de sa vie.
Or, « en instituant ce principe de la continuité des droits à la prise en charge des frais de santé, cette réforme a conduit à la disparition de la notion de prestation en nature (ancienne terminologie des frais de santé) de l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale, ce dernier ne concernant désormais plus que les prestations en espèces. Les frais de santé constituent le remboursement des dépenses engagées lors d'une maladie, d'une maternité, d'une invalidité (frais médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques, hospitalisation, soins et prothèses dentaires) ou encore d'un décès. » La référence à l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale ne suffit donc plus à assurer une prise en charge complète des frais de santé des réservistes. La nouvelle rédaction de l'article L. 4251-2 du code de la défense y remédie.
L. 4251-7 du code de la défense, relatif à la réparation intégrale du dommage subi par en réserviste en cas de dommages subis dans le service ou à l'occasion du service et en cas de décès la réparation pour ses ayants droits est profondément réformée. Le présent alinéa propose une nouvelle rédaction du dispositif, cette fois encore pour rétablir les droits du réserviste.
Aux termes de l'article L. 4251-7 précité, les réservistes bénéficient d'un droit à la réparation intégrale du préjudice subi pendant les périodes d'activité dans la réserve, en complément de la prise en charge des frais de santé et, le cas échéant, du dispositif spécifique des pensions militaires d'invalidité. Ce texte traditionnellement interprété par le juge administratif comme instituant un régime de responsabilité sans faute de l'État, a été récemment remis en cause par le tribunal administratif de Rennes. Comme le précise l'étude d'impact : « le tribunal administratif de Rennes, par un jugement du 5 novembre 2015, « M. Tinel »65(*), a interprété la référence aux règles de droit commun comme renvoyant au régime de responsabilité applicable aux militaires. Celui-ci, issu des jurisprudences « M. Brugnot »66(*) et « Ministre de la défense c/ M. Hamblin »67(*) prévoit une indemnisation forfaitaire des pertes de revenus, de l'incidence professionnelle de l'incapacité physique et du déficit fonctionnel par l'octroi d'une pension militaire d'invalidité68(*). La pension militaire d'invalidité ne peut faire l'objet d'une réparation intégrale qu'en cas de reconnaissance d'une faute de l'État. Les autres préjudices sont, pour leur part, dans tous les cas intégralement indemnisés.
Avec l'application des décisions du Conseil d'État précitées aux militaires réservistes, le tribunal administratif de Rennes a fait naître un risque pour les militaires réservistes qui se trouvent dans une situation différente de celle des militaires de carrière. »
En effet, la pension militaire d'invalidité permet d'indemniser la perte de revenus pour les militaires de carrière. La pension militaire d'invalidité pour les militaires réservistes ne couvre que la perte de revenus en tant que réserviste mais non de leur salaire en tant que civil, ce dernier pouvant être largement supérieur. Le militaire réserviste ne pourrait, depuis la décision du tribunal administratif de Rennes précitée, bénéficier de l'indemnisation intégrale du préjudice subi qu'en cas de reconnaissance d'une faute de l'État.
La nouvelle rédaction de l''article L. 4251-7 du code de la défense permet donc de sécuriser l'indemnisation du réserviste, en précisant que la réparation intégrale du préjudice intervient en l'absence de faute de l'État.
V - La position de l'Assemblée nationale
La commission de la défense a adopté :
- un amendement insérant mention des officiers mariniers, afin de s'assurer que la spécificité de ce corps de sous-officiers ne l'exclut pas du bénéfice de ce dispositif. Le gouvernement a précisé que les officiers mariniers, même non explicitement mentionnés, n'étaient pas exclus du dispositif,
- deux amendements rédactionnels à l'initiative de son rapporteur.
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté deux nouveaux amendements rédactionnels.
VI - La position de votre commission
Votre commission a adopté un amendement rédactionnel visant à clarifier les références aux codes cités dans ce dispositif.
L'article additionnel après l'article 11 introduit par votre commission rehausse l'âge d'accessibilité à la période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale pour le rendre accessible à des personnes âgées de trente ans à quarante-cinq ans souhaitant s'engager dans la réserve opérationnelle.
Votre commission a adopté un amendement de M. Ronan Le Gleut qui modifie l'article L. 115-1 du code du service national au terme duquel : « La période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale est accessible aux Français âgés de plus de seize ans et de moins de trente ans et ayant l'aptitude reconnue par le service de santé des armées pour suivre le cycle de formation correspondant ». Il est prévu de rehausser à quarante-cinq ans la limite d'âge pour accéder à cette préparation militaire.
Cette disposition augmentera le vivier des réservistes. En effet, la période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale (PMI-PDN) est une voie d'accès à la réserve opérationnelle. La population dans la tranche d'âge 30-45 ans, déjà établie professionnellement, est une cible très intéressante pour la réserve, elle pourra servir au moins cinq ans alors que la durée moyenne d'engagement est aujourd'hui d'un peu moins de trois ans.
En raison de l'article 40 de la Constitution, l'amendement prévoit que l'augmentation de l'âge s'effectue à enveloppe constante et n'entraîne donc pas d'aggravation des dépenses de l'État. Cela présente donc un risque d'éviction : l'armée devra choisir entre la préparation militaire d'un jeune dont elle espère qu'il s'engage ensuite, et la préparation militaire d'un réserviste, plus âgé. Il serait souhaitable qu'en séance le gouvernement donne des assurances sur l'absence d'effet d'éviction.
Votre commission a donc inséré cet article additionnel.
L'article 11 bis introduit par l'Assemblée nationale tend à donner une base légale à la participation de parlementaires au Conseil supérieur de la réserve militaire.
Le Conseil supérieur de la réserve militaire (CSRM) (L. 4261-1 et D. 4261-1 et suivants, dans leur rédaction issue du décret n° 2014-130 du 14 février 2014. ), organisme de réflexion et de proposition, est compétent pour ce qui touche à la politique de la réserve d'une façon générale, et plus particulièrement la consultation des réservistes, le partenariat « armées-réservistes-employeurs civils » et la communication sur la réserve. Il est en effet chargé d'émettre des avis et recommandations dans le domaine de la politique des réserves, et ainsi, aux termes de l'article D. 4261-1 du code de la défense :
« 5° D'établir pour le ministre de la défense un rapport annuel, transmis au Parlement, évaluant l'état de la réserve militaire ».
Placé sous la présidence du ministre de la défense ou de son représentant, le CSRM se réunit en assemblée plénière, pour émettre ses avis et recommandations, au moins une fois par an, et en conseil restreint, autant de fois que l'avancement de ses travaux le requiert. Il comprend 79 membres, représentant les composantes de la société, répartis en sept collèges :
- le collège des représentants du Parlement, composé de députés et sénateurs ;
- celui des représentants de l'administration, composé du chef d'état-major des armées, des chefs d'état-major d'armées, des directeurs et chefs de service du ministère de la défense et de la gendarmerie ;
- le collège des représentants des associations de réservistes agréées par le ministère de la défense ;
- celui des réservistes opérationnels ;
- celui des réservistes citoyens ;
- celui des salariés et agents publics ;
- enfin, le collège des employeurs et professions libérales.
La modification de l'article LO. 145 du code électoral par la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique pour prévoir qu'un parlementaire « ne peut être désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur qu'en vertu d'une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation » a privé de base légale la participation des parlementaires à de nombreuses institutions, conseils, etc. Tel est le cas notamment de la participation des parlementaires au conseil supérieur de la réserve militaire.
II - La position de l'Assemblée nationale
La commission de la défense de l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de son rapporteur, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement portant article additionnel au présent projet de loi afin de donner une base légale à la participation des parlementaires au conseil supérieur de la réserve militaire.
Aux termes du nouvel alinéa de l'article L. 4261-1 du code de la défense, le Président de l'Assemblée nationale désigne un député et son suppléant, et le Président du Sénat désigne un sénateur et son suppléant au sein du conseil supérieur de la réserve militaire.
Le présent article propose une rédaction alternative à celle que propose l'article 46 de la proposition de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination (textes n° 390 de M. Gérard Larcher, Président du Sénat et plusieurs de ses collègues, déposé au Sénat le 30 mars 2018 et n° 840 de M. François de Rugy, Président de l'Assemblée nationale et plusieurs de ses collègues, déposé à l'Assemblée nationale le 30 mars 2018). Celui-ci prévoit que le Conseil supérieur de la réserve militaire comprend parmi ses membres deux députés et deux sénateurs, contre un député et un sénateur prévus par le présent article.
La proposition de loi précitée propose une vision globale de la désignation de parlementaires dans une institution ou un organisme extérieur. Elle a été examinée le 15 mai par l'Assemblée nationale, et fera l'objet d'un rapport prochain de la commission des lois du Sénat. Il semble préférable de réserver le débat sur ce thème à cette occasion et votre commission propose en conséquence de supprimer cet article.
L'article 11 ter introduit par l'Assemblée nationale prévoit la participation d'un député et d'un sénateur au Conseil consultatif de la garde nationale.
Les objectifs ayant présidé à la création de la garde nationale, le 13 octobre 2016, font l'unanimité : accroître la participation des réserves au renforcement de la sécurité des Français, apporter une réponse concrète au désir d'engagement de la jeunesse et favoriser l'union nationale et l'esprit de résilience face aux menaces actuelles.
Sa gouvernance est placée sous l'autorité conjointe du ministre des Armées et du ministre de l'Intérieur qui président le comité directeur de la garde nationale69(*). Sous l'autorité des deux ministres, un secrétaire général préside le comité de pilotage de la garde nationale70(*), en charge de préparer les décisions du comité directeur et de suivre leur mise en oeuvre.
Un Conseil consultatif de la garde nationale est chargé d'émettre des avis et des recommandations sur les politiques conduites au titre de la garde nationale. Ce Conseil consultatif comprenait les membres du comité de pilotage ainsi qu'un député, un sénateur et quatre personnalités qualifiées.
La modification de l'article LO. 145 du code électoral par la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique pour prévoir qu'un parlementaire « ne peut être désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur qu'en vertu d'une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation » a privé de base légale la participation des parlementaires à de nombreuses institutions, conseils, etc. Il en est ainsi de la participation au Conseil consultatif de la garde nationale.
La commission de la défense de l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de son rapporteur et avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement portant article additionnel au présent projet de loi afin de donner une base légale à la participation des parlementaires au conseil consultatif de la garde nationale. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté cet article nouveau sans modification.
La proposition de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination (textes n° 390 de M. Gérard Larcher, Président du Sénat et plusieurs de ses collègues, déposé au Sénat le 30 mars 2018 et n° 840 de M. François de Rugy, Président de l'Assemblée nationale et plusieurs de ses collègues, déposé à l'Assemblée nationale le 30 mars 2018) propose une vision globale de la désignation de parlementaires dans une institution ou un organisme extérieur. Elle a été examinée le 15 mai par l'Assemblée nationale, et fera l'objet d'un rapport prochain de la commission des lois du Sénat. Il semble préférable de réserver le débat sur ce thème à cette occasion et de supprimer en conséquence le présent article.
L'article additionnel après l'article 11 ter introduit par votre commission donne la possibilité aux salariés de céder, sous réserve de l'accord de leur employeur des jours de repos non pris à un autre salarié de l'entreprise afin qu'il puisse effectuer une période d'activité dans la réserve opérationnelle.
Votre commission a adopté un amendement de M. Hugues Saury qui crée un article L. 3142-94-1 (nouveau) au code du travail afin de d'accompagner la montée en puissance de la réserve opérationnelle prévue par le présent projet de loi qui fait passer la durée d'activité annuelle de la réserve opérationnelle de « droit commun » de trente à soixante jours.
Ce dispositif permet en effet à tout salarié, ayant déjà pris 24 jours ouvrables de congé annuel, de donner de manière anonyme et sans contrepartie certains de ses jours de congés, qu'il ait été versé ou non sur un compte d'épargne temps, à l'un de ses collègues engagés dans la réserve opérationnelle pour lui permettre d'effectuer ses activités de réserviste. Ceci permet donc, avec l'accord de l'employeur, à tout salarié de participer, même indirectement, à l'effort de défense, en soutenant un autre salarié de la même entreprise ayant souscrit un engagement de réserviste.
La mesure proposée s'inspire largement des dispositifs créés par les lois de 2014 et de 2018 permettant le don de jours de congés pour s'occuper d'un proche malade, en perte d'autonomie ou handicapé (lois du 9 mai 2014 permettant le don de jours de repos à un parent d'un enfant gravement malade et du 13 février 2018 créant un dispositif de don de jours de repos non pris au bénéfice des proches aidants de personnes en perte d'autonomie ou présentant un handicap).
Cet article a pour objet d'étendre les conditions d'éligibilité des militaires au congé de reconversion et au congé supplémentaire de reconversion.
L'accompagnement de la transition professionnelle des militaires vers l'emploi civil est un axe important de la politique de ressources humaines du ministère des armées compte tenu de la gestion « en flux » du personnel de la défense et de la nécessité d'un renouvellement permanent des compétences. Il est aussi un devoir de l'Etat envers les militaires, contrepartie de leur engagement et de leurs sacrifices.
Prévu par l`article L. 4139-5 du code de la défense, le congé de reconversion constitue un dispositif clé de la politique de reconversion. Il s'agit d'un congé statutaire permettant au militaire de suivre une formation professionnelle ou de bénéficier d'un accompagnement vers l'emploi tout en percevant la rémunération de son grade et en gardant ses droits à avancement et à pension.
Selon le droit en vigueur, ce congé peut être accordé, sur demande agréée, soit sous condition d'ancienneté de service, soit sans condition d'ancienneté si le militaire a été blessé dans certaines opérations.
Dans le premier cas de figure, seuls les militaires ayant accompli au moins quatre années de services effectifs peuvent bénéficier d'un congé de reconversion fractionnable d'une durée maximale de 120 jours ouvrés, éventuellement prolongé d'un congé complémentaire de six mois consécutifs. Les militaires comptant moins de quatre années de services effectifs ne peuvent donc y prétendre, sauf les volontaires qui peuvent demander à bénéficier d'un congé réduit, d'une durée maximale de vingt jours ouvrés.
Les militaires blessés dans les opérations visées par l'article L. 4139-15 du code de la défense (opération de guerre, opération extérieure au sens de l'article L. 4123-5 du code de la défense, opération de maintien de l'ordre, opération de sécurité publique ou de sécurité civile définie par décret) peuvent, quant à eux, demander à bénéficier du congé de reconversion normal (120 jours ouvrés fractionnables plus congé complémentaire de reconversion) quelle que soit leur ancienneté de service.
Les militaires blessés en service en dehors du cadre des opérations précitées et comptant moins de quatre ans d'ancienneté ne peuvent donc, en l'état actuel du droit, bénéficier du congé de reconversion alors même qu'ils rencontrent des difficultés spécifiques pour se réinsérer dans l'emploi civil, du fait de la nécessité de se soigner, mais aussi parce qu'ils n'ont bien souvent pas été en mesure, compte tenu d'une durée de service courte, d'acquérir une spécialisation valorisable sur le marché du travail.
Parce que l'Etat a une responsabilité particulière vis-à-vis des militaires blessés dans l'accomplissement de leurs missions et pour éviter toute forme d'injustice entre des militaires blessés, l'article 9 tend à modifier le II de l'article L. 4139-15 du code de la défense pour rendre éligible au congé de reconversion et au congé complémentaire de reconversion tout militaire blessé en service ou victime d'une affection survenue du fait ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions ou d'une activité qui en constitue le prolongement normal.
L'étude d'impact du projet de loi évalue à 115 le nombre de militaires blessés en service qui bénéficieront de cet assouplissement des conditions d'éligibilité au congé de reconversion. Pour mémoire, en 2016, 3422 militaires avaient bénéficié de ce congé pour un coût de 17 millions d'euros.
Votre commission ne peut que se féliciter de cette mesure qui tend à conforter le dispositif visant à la prise en charge et à l'accompagnement des militaires blessés.
Cet article vise à prévoir dans la loi que les militaires bénéficient, comme les fonctionnaires, d'une majoration de durée d'assurance en vue de leur pension de retraite lorsqu'ils ont élevé à leur domicile un enfant de moins de vingt ans atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80 %.
Dans sa rédaction issue de l'article 49 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003, l'article L. 12 ter du code des pensions civiles et militaires prévoit que « les fonctionnaires, élevant à leur domicile un enfant de moins de vingt ans atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80%, bénéficient d'une majoration de leur durée d'assurance d'un trimestre par période d'éducation de trente mois, dans la limite de quatre trimestres. »
Cet article ne mentionne pas les militaires. Cependant, le bénéfice de cette bonification avait été reconnue aux militaires par la voie réglementaire, l'article D. 22-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite pris sur le fondement de l'article L.12 ter faisant référence à la fois aux militaires et aux fonctionnaires. Ainsi, la mesure réglementaire allait au-delà de ce que la base légale permettait.
Par la suite, l'article L.12 ter a été interprété strictement, de sorte que depuis 2015, les militaires ne peuvent actuellement plus bénéficier de ce dispositif de majoration de durée d'assurance.
L'article 13 tend donc à mentionner expressément les militaires à l'article L. 12 ter du code des pensions civiles et militaires, afin de rétablir, en le sécurisant, le droit des militaires à bénéficier de cette bonification, en dotant la disposition réglementaire précitée d'une base légale suffisante.
Le coût annuel par trimestre de majoration est estimé à 346 €.
On recense 715 militaires ayant élevé ou élevant un enfant de moins de 20 ans atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80 %, donc susceptibles de bénéficier de cette mesure.
Néanmoins, celle-ci n'aura d'effet que sur les militaires affectés par une décote de leur pension, qui sont très peu nombreux. De fait, seulement 0,5 % des militaires quittent l'institution avec une pension décotée, ce qui correspondrait à 4 militaires sur les 715 bénéficiaires potentiels de cette mesure.
Dans l'hypothèse où chacun d'entre eux bénéficierait de quatre trimestres majorés, le coût total, pour ces quatre militaires, serait donc au maximum de 5 536 € par an (4 x 346 € x 4).
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans le modifier.
Votre commission est favorable à cette mesure d'ordre social qui répond aussi à un souci d'équité entre fonctionnaires et militaires.
L'article 13 bis du présent projet de loi tend à ouvrir à la catégorie A des emplois des fonctions publiques le dispositif des emplois réservés à certaines catégories de personnes prévues par le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG).
Actuellement, le CPMIVG (titre IV) prévoit que certaines personnes sont éligibles à des emplois de catégorie B et C réservés au sein des fonctions publiques d'Etat, hospitalière et territoriale, afin de favoriser leur insertion sociale.
Les bénéficiaires de ce dispositif sont en particulier (article L 241-2 à L. 241-4) les invalides titulaires d'une pension militaire d'invalidité, les victimes civiles de guerre, les sapeurs-pompiers volontaires victimes d'un accident ou atteints d'une maladie contractée en service ou à l'occasion du service, les victimes d'un acte de terrorisme, les orphelins de guerre. Les militaires ou anciens militaires peuvent également avoir accès à ces emplois (L. 241-5), mais dans des conditions plus restrictives que les personnes précédemment mentionnées, fixées par décret.
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement, adopté par la commission de la défense de l'Assemblée nationale avec un avis favorable du rapporteur.
Il tend à réécrire l'article L. 242-1 du CPMIVG afin d'étendre aux emplois des fonctions publiques (de l'Etat, hospitalière et territoriale) de catégorie A l'existence d'emplois réservés aux militaires invalides, victimes civiles de guerre ou de terrorisme, alors que ces personnes ne peuvent actuellement accéder qu'à des emplois de catégories B et C. Ce faisant, le présent article établit une distinction entre les personnes visées par l'article L. 241-2 à L. 241-4 (cf. ci-dessus) qui pourront bénéficier de cet accès à des emplois de catégorie A, et les autres militaires qui, comme actuellement, ne pourront accéder qu'aux emplois de catégorie B et C.
Le dispositif proposé par le Gouvernement exclut toutefois des emplois réservés les corps dont les membres sont recrutés par la voie de l'école nationale d'administration ou de l'école polytechnique et les corps ou cadres d'emploi de niveau équivalent.
Par ailleurs, le présent article tend à modifier l'article L. 4139-3 du code de la défense afin d'ouvrir aux officiers de carrière devenus inaptes et entrant dans le cadre de l'article L. 241-2 précité la possibilité de se porter candidat aux emplois réservés.
Enfin, il est prévu que ces nouvelles dispositions ne seront pas applicables aux militaires et anciens militaires déjà inscrits sur les listes d'aptitude aux emplois réservés71(*) avant l'entrée en vigueur de la présente loi : en effet, ces listes d'aptitudes ne pouvaient pas tenir compte des conditions de diplôme et d'aptitudes nécessaires pour occuper les emplois de catégorie A concernés par cette réforme.
Votre position est favorable à ce dispositif qui permettra à des militaires devenus inaptes à cause de faits survenus durant leur service de postuler à des emplois de catégorie A. Les possibilités de reconversion des militaires, auxquelles votre commission est attachée, s'en trouveront ainsi améliorées.
Votre commission a adopté l'article 13 bis sans modification.
Cet article vise à actualiser le cadre juridique applicable aux personnels ouvriers de l'Etat en matière de cumul d'activités.
Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, les règles applicables aux ouvriers d'Etat en matière de cumul d'activités étaient celles applicables aux fonctionnaires. Enoncées par l'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ces règles leur avaient été rendues applicables par le II de l'article 20 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.
Le principe, rappelons-le, est que les fonctionnaires consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées et qu'ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit. Des dérogations sont toutefois possibles, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, dès lors que cette activité privée est compatible avec les fonctions qui leur sont confiées et n'affecte pas leur service.
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a modifié les dispositions relatives au cumul d'activités des fonctionnaires qui, depuis lors, figurent aux articles 25 septies et 25 octies de la loi du 13 juillet précitée.
Or, l'article 20 de la loi du 2 février 2007 n'a pas été modifié en conséquence et continue à se référer à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 qui n'a plus pour objet les règles de cumul. Pour mémoire, on dénombre près de 20 000 agents ouvriers de l'Etat, dont plus de 16 000 au ministère des armées. Parmi eux, environ 2 700 seraient mis à la disposition d'entités privées, plupart auprès de Naval Group SA.
L'article 14 a pour objet de remédier à cette lacune juridique en remplaçant les dispositions obsolètes du II de l'article 20 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique par des dispositions se référant aux articles 25 septies et 25 octies de la loi du 13 juillet précitée.
L'Assemblée nationale a adopté quelques modifications rédactionnelles.
Votre commission ne peut qu'approuver cette mesure d'ordre technique qui permet de rétablir un cadre juridique rendu obsolète par de récentes modifications législatives.
Elle a adopté un amendement de M. Alain Richard et les membres du groupe La République En Marche tendant à insérer un III au présent article 14. Cet ajout vise à actualiser une référence à l'article L. 4122-4 du code de la défense, devenue obsolète à la suite d'une modification de cet article par la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, tendant à la protection des lanceurs d'alerte. Il s'agit d'une simple mesure de coordination.
L'amendement prévoit ainsi expressément que l'aménagement du régime de la preuve prévu à l'avant-dernier alinéa concerne l'ensemble des alinéas précédents, y compris le quatrième alinéa qui avait été oublié. Il précise également que cet aménagement du régime de la preuve, protecteur des lanceurs d'alerte, s'applique non seulement en cas de dénonciation de bonne foi d'un crime, d'un délit ou d'une situation de conflit d'intérêt, mais également dans le cas d'une alerte au sens de l'article 6 de la loi du 9 décembre 2016. Enfin, il précise le périmètre de la dénonciation calomnieuse, tel qu'il est défini au dernier alinéa de l'article L. 4122-4 du code de la défense, afin de ne pas étendre la protection accordée aux lanceurs d'alerte aux cas de dénonciation de mauvaise foi, avec l'intention de nuire ou avec la connaissance au moins partielle de l'inexactitude des faits rendus publics.
Cet article tend à interdire qu'il soit fait mention de l'appartenance d'un militaire à une association professionnelle nationale de militaires (APNM) dans son dossier individuel.
L'article L. 4123-8 du code de défense dispose que le dossier individuel du militaire comporte toutes les pièces concernant la situation administrative de l'intéressé, les documents annexes relatifs aux décisions et avis à caractère statutaire ou disciplinaire ainsi que les feuilles de notation le concernant.
Il précise qu'il ne peut être fait état dans ce dossier, de même que dans tout document administratif, des opinions ou croyances philosophiques, religieuses ou politiques de l'intéressé.
Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à compléter cette dernière disposition pour prévoir qu'il ne peut non plus être fait état dans le dossier individuel du militaire ni dans tout document administratif de son appartenance à une association professionnelle nationale de militaires.
Votre commission est favorable à cette mesure qui constitue une garantie nouvelle reconnue aux militaires concernant leur éventuelle appartenance à une APNM, complémentaire de celle figurant à l'article L.4126-4 qui interdit toute discrimination entre militaires en raison de leur appartenance ou non à une APNM. Elle a adopté un amendement rédactionnel.
Cet article vise à rétablir la possibilité, pour les conjoints de militaires n'exerçant pas d'activité professionnelle, d'opter pour l'affiliation à la caisse nationale militaire de sécurité sociale.
Jusqu'à récemment, en vertu du deuxième alinéa de l'article L.160-17 du code de la sécurité sociale, les personnes n'exerçant pas d'activité professionnelle et donc non affiliées à un régime de sécurité sociale à titre professionnel, pouvaient demander à être gérées par le régime de sécurité sociale de leur conjoint, concubin ou partenaire d'un pacte civil de solidarité.
Ce droit d'option a été supprimé par l'article 24 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 72(*) en conséquence de la mise en place de la protection universelle maladie (PUMA). Désormais, en effet, les personnes sans activité professionnelle sont automatiquement affiliées au régime général de sécurité sociale, conformément à l'article L. 160-1 du code de la sécurité sociale.
La disparition de cette facilité s'avère pénalisante pour les conjoints de militaires compte tenu de la mobilité géographique qui s'impose à eux. A chaque changement d'affectation du militaire - qui reste lui affilié à la caisse des militaires -, le conjoint sans activité professionnelle est désormais tenu - comme celui exerçant une activité professionnelle - de s'affilier à la caisse primaire d'assurance maladie de son nouveau lieu de résidence.
Afin de prendre en compte l'obligation de mobilité inhérente au statut militaire et d'alléger les démarches imposées aux conjoints des militaires n'exerçant pas d'activité professionnelle, l'article 14 ter, introduit par l'Assemblée nationale, tend à rétablir le droit d'option en matière d'affiliation à la sécurité sociale pour les conjoints de militaires.
En conséquence, le 1° tend à modifier l'article L. 713-1 du code de la sécurité sociale qui définit les bénéficiaires du régime de sécurité sociale des militaires. Alors que, dans le droit en vigueur, celui-ci vise les militaires de carrière ou servant en vertu d'un contrat ainsi que leurs familles, et les retraités militaires et leurs familles, le nouvel article L. 713-1 distingue désormais :
- les militaires de carrière et les militaires servant en vertu d'un contrat ;
- les retraités militaires ;
- et par dérogation à l'article L. 160-1 :
« b) Les enfants mineurs de ces mêmes assurés sociaux, dans les conditions définies à l'article L. 160-2. » ;
Le 2° de l'article 14 ter tend à introduire un nouvel article L. 713-1-2 dans le code de la sécurité sociale afin de prévoir une action directe en paiement au profit du conjoint séparé de droit ou de fait qui se trouve, du fait de défaut de présentation par son conjoint militaire ou retraité militaire, des justifications requises, dans l'impossibilité d'obtenir pour lui-même ou pour les membres à charge de sa famille, la prise en charge des frais de santé par le régime militaire de sécurité sociale, dans les conditions définies à l'article L. 161-15 du même code.
Le 3° vise à corriger une erreur de renvoi demeurant à l'article L. 713-4 du code de la sécurité sociale : il s'agit de remplacer la référence à l'article L. 322-3 du code de la sécurité sociale, qui a été supprimé, par une référence à l'article L. 160-14 du même code, qui s'est substitué à celui-ci.
Le 4° et le 5° sont des dispositions de coordination visant à tenir compte, aux L. 713-9 (relatif aux droits aux prestations en cas de guerre) et L. 713-10 (relatif aux ayant-droits de militaires servant en dehors du territoire métropolitain) de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 713-1 du code de la sécurité sociale.
Votre commission est favorable au rétablissement de cette mesure de simplification pour les conjoints des militaires n'exerçant pas d'activité professionnelle qui rejoint un ensemble de mesures destinées à améliorer l'accompagnement apporté aux familles de militaires.
Votre commission a adopté l'article 14 ter sans le modifier.
L'article 15 vise à autoriser le gouvernement à prendre par ordonnance, conformément à l'article 38 de la Constitution, des mesures relevant du domaine de la loi visant à assouplir les conditions d'attribution du congé du blessé, rénover les dispositifs de reconversion des militaires dans la fonction publique, adapter les dispositifs d'incitation au départ de l'institution militaire et reconduire l'indemnité de départ volontaire destinée aux ouvriers de l'Etat.
Il précise que les ordonnances seront prises, le cas échéant après avis du Conseil supérieur de la fonction militaire, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi.
1°) Habilitation à prendre par ordonnance des mesures visant à assouplir les conditions d'attribution du congé du blessé
Défini à l'article L.4138-3-1 du code de la défense, le congé du blessé est un congé de dix-huit mois maximum attribué par période de six mois sur le fondement d'un certificat d'un médecin des armées aux militaires blessés ou ayant contracté une maladie en opération de guerre, au cours d'une opération qualifiée d'opération extérieure et au cours d'une « opération de sécurité intérieure », désignée par arrêté interministériel, visant à la défense de la souveraineté de la France ou à la préservation de l'intégrité de son territoire, « d'une intensité et d'une dangerosité assimilables à celles d'une opération extérieure ».
Relevant de la position statutaire d'activité, ce congé est attribué après épuisement des droits à congé de maladie (six mois maximum pendant une période de douze mois consécutifs conformément à l'article L.4138-3 du code de la défense) si le militaire remplit les conditions précitées. Il permet au militaire d'avoir plus de temps pour se rétablir, avant d'être placé, le cas échéant, en position de non activité. Pendant le congé du blessé, il reste dans la même situation que pendant le congé de maladie. Ainsi, il demeure affecté dans sa formation d'origine et bénéficie de l'accompagnement nécessaire que celle-ci peut lui apporter (maintien dans le logement concédé par nécessité absolue de service, proximité avec la hiérarchie et les collègues, accès au centre médical des armées de la formation d'affectation).
A l'issue du congé du blessé, soit le militaire reprend son service, soit il est reconnu définitivement inapte et est réformé, soit il est placé en congé de longue durée pour maladie (CLDM) ou en congé de longue maladie (CLM)73(*). Dans ce dernier cas, il se retrouve en position de non activité et est affecté auprès d'un organisme de gestion et non plus dans son unité d'origine.
197 militaires ont bénéficié du congé du blessé en 2017. Cependant, les conditions d'attribution actuelles apparaissent trop restrictives. Sont en effet exclus de son bénéfice les militaires blessés lors d'opérations pourtant dangereuses mais ne remplissant pas les conditions prévues par l'article L.4138-3-1 précité (opération extérieure ou opération de sécurité intérieure, désignée par arrêté interministériel, visant à la défense de la souveraineté de la France ou à la préservation de l'intégrité de son territoire, d'une intensité et d'une dangerosité particulières, assimilables à celles d'une opération extérieure). Il en est ainsi notamment des actions militaires se déroulant à l'étranger en dehors du cadre d'une OPEX. Par ailleurs, la notion d' « opération de sécurité intérieure d'une intensité et d'une dangerosité particulières » s'avère difficile à définir, de sorte que les opérations concernées n'ont pu être désignées comme prévu par arrêté ministériel.
La modification envisagée par ordonnance vise à permettre d'étendre les conditions d'attributions du congé du blessé. Ainsi pourront être couvertes non seulement les opérations intérieures (comme l'opération HARPIE de lutte contre les trafiquants en Guyane, les interventions dans le cadre d'attentats commis sur le territoire national, éventuelles situations quasi-insurrectionnelle outre-mer) mais aussi les actions militaires en mer telles que les interventions de vive force, ou encore les missions militaires ponctuelles à l'étranger (opérations spéciales, évacuations de ressortissants, situations d'attentats commis à l'étranger visant des intérêts nationaux...).
La modification de l'article L. 4138-3-1 du code de la défense vise à élargir les conditions d'attribution du congé du blessé à des « opérations militaires » dont la définition fera l'objet d'un décret en conseil d'Etat. Au préalable, un groupe de travail interarmées sera mis en place sous le pilotage de la direction des ressources humaines du ministère des armées pour déterminer le périmètre concerné.
2°) Habilitation à prendre par ordonnance des mesures visant à rénover les dispositifs de reconversion des militaires dans la fonction publique
Outre les procédures de droit commun que sont les concours, le détachement et le recrutement sur contrat, il existe deux procédures spécifiques, dérogatoires au droit commun, permettant aux militaires d'accéder à des emplois dans les trois fonctions publiques :
- le détachement-intégration (article L. 4139-2 du code de la défense) qui permet à des militaires comptabilisant plus de dix ans de service, de postuler, après obtention d'un agrément ministériel, à des postes de catégories A, B et C des trois fonctions publiques, par sélection sur dossier et entretien avec l'administration d'accueil ;
- les emplois réservés (article L. 4139-3 du code de la défense et articles L. 241-1 et suivants du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre). Accessible aux militaires de plus de quatre ans de service ayant obtenu l'agrément de leur gestionnaire d'armée, ainsi qu'aux ex-militaires radiés des cadres ou rayés des contrôles depuis moins de trois ans, elle permet l'accès aux corps des catégories B et C des trois fonctions publiques, également par sélection sur dossier (« passeport professionnel ») et entretien avec l'administration d'accueil. Pour autant, il ne s'agit pas d'un dispositif propre aux militaires. En effet, ceux-ci s'ajoutent aux autres bénéficiaires mentionnés aux articles L.241-1 et suivants du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (blessés, invalides de guerre, victimes civiles de guerre ou de terrorisme, pupilles de la Nation...), envers lesquels s'exerce ainsi une forme de reconnaissance et de solidarité nationales.
Si les recrutements par ces deux procédures dérogatoires représentent à eux seuls deux tiers de l'ensemble des recrutements de militaires dans les fonctions publiques, force est d'admettre qu'elles sont loin de donner les résultats escomptés, malgré les adaptations déjà opérées dans la loi d'actualisation de la programmation militaire de 2015. Ainsi, les reclassements dans la fonction publique ne représentent que 20 % de l'ensemble des reconversions, l'essentiel s'effectuant dans le secteur privé.
NOMBRE DE MILITAIRES ADMIS DANS LES FONCTIONS PUBLIQUES
PAR TYPE DE RECRUTEMENT EN 2016
L.4139-2 (détachement-intégration)
L.4139-3 (emplois réservés)
L.4139-1 (concours)
L. 4138-8 (détachement)
Réponse au questionnaire budgétaire sur le PLF pour 2018
En effet, la rigidité, le caractère peu lisible et l'insuffisante articulation entre ces deux procédures pourtant semblables (sélection sur dossier et entretien) nuisent à leur efficacité et découragent les administrations d'y recourir.
Ainsi, la procédure des emplois réservés impose que des quotas de postes soient proposés au recrutement et interdit que les postes non pourvus de cette manière le soient par une autre voie. En 2016, près de 1 200 postes sur les 1600 proposés dans ce cadre sont ainsi restés vacants. Parfois, comme pour le corps des gardiens de la paix et de la police nationale, ce sont les exigences de l'administration en termes de compétences qui freinent le recrutement.
Le détachement-intégration pâtit, quant à lui, de la lourdeur de la procédure (organisée une fois par an par une commission interministérielle) et du calendrier de recrutement. A titre d'exemple, en 2017, seule une trentaine d'organismes publics sur 115 sollicités pour ouvrir des postes a répondu favorablement.
L'ordonnance qui serait prise sur le fondement de la présente habilitation tendrait à fusionner les deux dispositifs actuels en un nouveau dispositif dérogatoire d'accès à la fonction publique.
Les militaires en activité pourraient se porter candidat sur demande agréée par leur autorité hiérarchique dans les conditions suivantes :
- les militaires ayant au moins 4 années d'ancienneté peuvent candidater dans les corps et cadres d'emploi de la catégorie C ;
- les militaires ayant au moins 6 ans d'ancienneté peuvent candidater dans les corps et cadres d'emploi de la catégorie B ;
- les militaires ayant au moins 10 ans d'ancienneté peuvent candidater dans les corps et cadres d'emploi de la catégorie A.
Les ex-militaires ayant au moins 6 ans d'ancienneté peuvent, dans les trois années suivant leur radiation des cadres ou des contrôles, se porter candidat dans les corps ou cadres d'emploi des catégories C et B.
Quelle que soit la situation du militaire, il ne peut candidater que sur des emplois correspondant à ses qualifications. La reconnaissance de ces qualifications subordonne l'inscription du candidat sur une liste d'aptitude alphabétique nationale établie par le ministre de la défense ou le ministre de l'intérieur pour les militaires de la gendarmerie.
Les contingents d'emploi offerts à ce recrutement sont fixés pour chaque administration de l'Etat et pour chaque catégorie de collectivités territoriales ou établissement public administratif compte tenu des possibilités d'accueil.
Le dossier de chaque candidat est examiné, comme cela est déjà le cas dans la procédure définie à l'article L. 4139-2 du code de la défense, par la commission nationale d'orientation et d'intégration placée auprès du Premier ministre. Afin de permettre un traitement des 84 dossiers au fil de l'eau, cette commission se réunira désormais à une fréquence bimensuelle ou mensuelle.
Le militaire en activité qui est recruté sera placé en position de détachement et nommé fonctionnaire stagiaire ou élève-stagiaire dans les conditions fixées par le statut particulier du corps ou cadre d'emploi d'accueil. L'ancien militaire recruté sera nommé fonctionnaire stagiaire dans les conditions fixées par le statut particulier du corps ou cadre d'emploi d'accueil.
En cas de titularisation :
- le militaire en activité est classé à un échelon comportant un indice égal ou à défaut immédiatement supérieur à celui détenu dans le corps d'origine ;
- l'ancien militaire est classé en prenant l'ancienneté acquise en qualité de militaire, à raison des deux tiers pour les corps ou cadres d'emploi de la catégorie C et de la moitié pour les corps de la catégorie B.
Le dispositif des emplois réservés demeurerait en vigueur au profit des seuls bénéficiaires prioritaires, mentionnés aux articles L. 241-2 à L. 241-4 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre.
Le futur dispositif d'accès des militaires à la fonction publique pourra également permettre, au sein du ministère des armées, le maintien du militaire en reconversion sur le poste qu'il occupe si celui-ci est transformé en poste civil. Ce maintien interviendra, sur demande uniquement, et après un examen des candidatures aux cas par cas comportant notamment une phase de consultation de la commission administrative paritaire du corps d'accueil, afin d'associer les organisations syndicales au processus de nomination.
L'étude d'impact décrivant assez précisément le dispositif envisagé, votre commission a souhaité savoir ce qui justifiait, dans le cas présent, le recours à une ordonnance. En réponse, le ministère des armées a fait valoir la nécessité de prendre le temps d'examiner précisément les besoins en la matière de chaque armée ou formation rattachée afin d'aboutir à un nouveau dispositif faisant l'objet d'un consensus général. Il a également souhaité pouvoir associer pleinement à cette mesure la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ainsi que l'ensemble des instances consultatives concernées.
3°) Habilitation à prendre par ordonnance des mesures visant à prolonger, en les adaptant, les dispositifs d'incitation au départ destinés aux personnels militaires
En complément des outils statutaires d'incitation au départ que sont le pécule des officiers de carrière et la disponibilité, la précédente loi de programmation militaire a prévu trois outils conjoncturels d'incitation au départ, destinés à permettre aux gestionnaires d'agir sur les départs les effectifs pour tous les grades et à tout moment de la carrière, prenant, au demeurant la suite de dispositifs existant précédemment : la pension afférente au grade supérieur, la promotion fonctionnelle et le pécule modulable d'incitation au départ.
Les leviers d'incitation au départ dans la LPM 2014-2019
La pension au grade supérieur : ce dispositif permet un départ avec la pension afférente au grade supérieur, dans la limite d'un contingent annuel, à des officiers et sous-officiers de carrière se trouvant à plus de cinq ans de leur limite d'âge et quittant le service avec un droit à pension à liquidation immédiate. Les officiers généraux ne sont pas concernés par ce dispositif.
La promotion fonctionnelle permet un départ à l'issue d'une promotion au grade supérieur d'officiers ou de sous-officiers de carrière, après l'exercice d'une fonction déterminée pendant une durée de deux à quatre ans, dans la limite d'un contingent annuel.
Le pécule modulable d'incitation au départ est attribué dans la limite d'un contingent annuel à des officiers et sous-officiers se trouvant à plus de trois ans de leur limite d'âge et quittant le service avec un droit à pension de retraite, à jouissance différée ou immédiate. Le militaire sous-contrat peut également percevoir ce dispositif pour un départ avant 15 ans de services, durée de services à partir de laquelle il bénéficie d'un droit à pension de retraite.
Si ces outils ont été indispensables dans le passé pour réaliser les déflations, ils s'avèrent nécessaires - de manière quasi-structurelle- à la conduite de la manoeuvre RH lors de la prochaine programmation.
Ils permettent, en effet, d'entretenir un nombre de départs suffisant dans un modèle de ressources humaines basé sur la gestion d'un volume important de flux (entrants et sortants). Il s'agit aussi d'accompagner la transformation du ministère en incitant au départ de militaires dont l'employabilité est devenue limitée afin de de permettre le recrutement de compétences adaptées aux nouveaux métiers (renseignement, cyber-sécurité...).
Or, les dispositifs actuels, prévus pour la durée de la précédente programmation, expirent au 31 décembre 2019. Il y a donc lieu de prévoir dans la loi un nouveau dispositif. Avant de reconduire les outils actuels, en les adaptant le cas échéant, le ministère des armées a souhaité qu'un bilan de leur utilisation sur la programmation militaire 2013-2019 soit dressé. Une mission conjointe du contrôle général des armées et de l'inspection générale des finances a donc été lancée. Ses conclusions seront prises en compte dans l'ordonnance pour laquelle le gouvernement sollicite une habilitation.
Parmi les pistes d'amélioration d'ores et déjà identifiées figure l'idée de contingentement pluriannuel des aides au départ qui permettrait d'améliorer la lisibilité de la manoeuvre RH mise et d'anticiper le cadencement de la distribution des leviers, à la fois pour les gestionnaires, les administrés, la direction du budget et la direction générale de l'administration et de la fonction publique.
Le nouveau dispositif sera défini courant 2019, en vue d'une mise en oeuvre du 1er janvier 2020 jusqu'au 31 décembre 2025.
Selon l'étude d'impact, le ministère des armées envisagerait l'attribution de 170 pensions afférentes au grade supérieur, 50 promotions fonctionnelles et 270 pécules modulables d'incitation au départ chaque année sur la période 2019-2025, sur la base des exercices 2014-2019.
Pour le pécule modulable d'incitation au départ, une enveloppe de 176 millions d'euros a été prévue à cet effet dans le titre II hors pension pour la programmation 2019-2025, correspondant à une dépense inférieure de plus de la moitié à celle constatée sur la période 2014-2018 (375 millions d'euros).
4°) Habilitation à prendre par ordonnance des mesures visant à prolonger, en les adaptant, les dispositions permettant d'attribuer une indemnité de départ volontaire aux ouvriers de l'Etat du ministère de la défense
Pour les mêmes raisons que celles venant d'être exposées concernant le personnel militaire, il peut être utile de proroger, éventuellement en l'adaptant, l'indemnité de départ volontaire (IDV) destinée aux ouvriers de l'Etat prévue par la loi de programmation militaire pour 2014-2019, dont le régime prend fin le 31 décembre 2019.
Selon les règles en vigueur, elle peut être attribuée aux ouvriers ayant accompli au moins six années de service et étant à plus de deux ans de l'âge d'ouverture de leur droit à pension.
Un bilan sur l'utilisation de l'IDV étant également demandé à la mission d'inspection précitée, le gouvernement a souhaité en attendre les conclusions avant de définir le nouveau dispositif, sollicitant pour cette raison, l'autorisation d'y procéder par ordonnance. Il s'agit, très exactement, de proroger les dispositions de l'article 10 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, qui a créé l'IDV, laquelle a été prorogée une première fois par la loi de programmation militaire pour 2014-2019.
Le ministère des armées compte encore 16 000 ouvriers de l'Etat. A l'origine, ce statut a été créé pour recruter et fidéliser le personnel employé dans les arsenaux de la Marine. A leur fermeture, une part importante de ces personnels a été reclassée dans des métiers non industriels tels que jardiniers, secrétaires, ceux-ci étant remplacés, à leur départ, par des personnels conservant le même statut. Ce statut très favorable a donc été progressivement dévoyé, ce que la Cour des Comptes a dénoncé. De fait, sur 16 000 ouvriers de l'Etat, seuls 6 000 occupent des fonctions pour lesquelles ce statut est vraiment justifié. Un coup d'arrêt a donc été mis aux recrutements en même temps qu'un important plan de restructurations était conduit, à l'aide de l'IDV (en moyenne, 470 indemnités de départ volontaire ont été accordées chaque année entre 2009 et 2016).
Depuis lors, le ministère a obtenu de pouvoir recruter de nouveau sous ce statut qui s'avère plus adapté que celui de fonctionnaire ou de contractuel pour certains métiers (chaudronnier, conducteur de traitement des matériaux, soudeur...) ou domaines (MCO aéronautique). 400 recrutements par an d'ouvriers de l'Etat sont ainsi prévus entre 2017 et 2019 dans une liste limitative de 21 spécialités.
Dans le même temps, des départs incités continueront à intervenir, à raison d'une centaine chaque année, dans le cadre des restructurations, en particulier, comme l'indique l'étude d'impact, dans le domaine des soutiens. Le coût induit est de 6,86 millions d'euros chaque année, soit 48 millions d'euros sur la période 2019-2025. Il convient de rappeler que cette indemnité est défiscalisée et ouvre droit à une indemnisation au titre du chômage.
Sur cet article, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de cohérence visant à élargir la portée de l'habilitation demandée pour la rénovation des procédures d'accès des militaires à la fonction publique afin de permettre l'actualisation des dispositions impactées dans le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.
Votre commission est favorable aux mesures pour lesquelles le gouvernement sollicite l'autorisation de prendre des ordonnances, qu'il s'agisse de l'assouplissement des conditions d'attribution du congé du blessé, de la rénovation des dispositifs de reclassement des militaires dans la fonction publique ou du renouvellement des incitations au départ des militaires et de l'indemnités de départ volontaire pour les ouvriers de l'Etat.
Elle aurait préféré que ces mesures figurent dans la présente loi mais admet qu'un travail technique approfondi et, s'agissant des aides au départ, l'établissement d'un bilan, sont nécessaires au préalable et exigent un peu de temps. Néanmoins, elle se montrera attentive à ce que les délais impartis pour l'adoption des ordonnances soient respectés.
Votre commission a adopté l'article 15 sans le modifier.
Cet article vise à prévoir, à titre expérimental et de manière dérogatoire au droit commun de la fonction publique, la possibilité de recrutements sans concours de fonctionnaires de catégorie B et le recrutement d'agents contractuels dans certaines régions, pour des spécialités déterminées et pour un nombre limité de postes.
L'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dit « statut général des fonctionnaires », pose le principe que les emplois permanents de l'Etat sont occupés par des fonctionnaires. Il n'autorise le recours à des agents contractuels que dans des cas limités, notamment pour assurer la continuité du service dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire, pour une durée initiale limitée à un an (article 6 quinquies de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat).
Par ailleurs, l'article 19 de la même loi fait du concours la modalité de recrutement de droit commun pour les fonctionnaires, à l'exception des cas prévus en son article 22 (emplois réservés, constitution d'un corps ou fusion de corps, certains postes de catégorie C).
Or, le ministère des armées est régulièrement confronté, depuis plusieurs années, à des difficultés de recrutement dans certaines zones géographiques (régions Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire, Grand Est et Île-de-France) et dans certains secteurs d'activité (renseignement, génie civil, systèmes d'information et de communications, santé et sécurité au travail, maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres).
Selon l'étude d'impact, ces difficultés s'expliquent par la concurrence du marché du travail et par le fait que la procédure de recrutement par concours apparaisse comme un obstacle auprès de jeunes candidats possédant le diplôme requis.
Pour tenir compte de cette situation, le présent article tend à instaurer, à titre expérimental, des modalités de recrutement dérogatoires au droit commun dans certaines régions et spécialités, pour un nombre limité de postes.
Le I du présent article prévoit la possibilité de recruter sans concours des fonctionnaires du premier grade des corps des techniciens supérieurs d'études et de fabrications, qui est le corps de fonctionnaires techniques de catégorie B du ministère des armées, dans les régions Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire, Grand Est et Île-de-France, pour 20 % des recrutements du corps, soit environ 40 techniciens d'études et de fabrication par an sur un volume annuel de 200 agents.
Il s'agit d'élargir à des postes de catégorie B difficiles à pourvoir la pratique des recrutements sans concours qui a déjà fait ses preuves pour pouvoir des postes de catégorie C.
Rappelons que le Conseil constitutionnel, qui veille au respect du principe de l'égal accès des citoyens aux emplois publics proclamé par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, a jugé74(*) que celui-ci n'interdisait pas les recrutements sans concours, pourvu que soit respectée l'exigence énoncée par cet article qu'« il ne soit tenu compte que de la capacité, des vertus et des talents ».
L'article 16 précise, à cet égard, que les candidats doivent détenir l'un des diplômes ou titres requis pour être recrutés au sein du corps de fonctionnaires concerné ou d'une autre qualification garantissant un niveau de compétence équivalent.
Une commission comptant au moins deux tiers de personnes extérieures au ministère de la défense et dont la composition et les modalités d'organisation sont fixées par décret sera chargée de sélectionner les candidats en tenant compte de leur expérience professionnelle et de leur motivation.
Il est précisé que ce mode de recrutement n'est pas ouvert aux militaires, aux magistrats ni aux fonctionnaires en activité, détachement ou en congé parental, ni encore aux agents en fonction dans une organisation intergouvernementale.
L'étude d'impact évalue à 15 le nombre d'emplois susceptibles d'être pourvus par cette voie chaque année de l'expérimentation qui pourrait particulièrement intéresser les apprentis et anciens apprentis du ministère des armées.
Le II de l'article 16 tend à autoriser le ministère de la défense à procéder au recrutement d'agents contractuels en cas de vacance d'emploi de plus de six mois dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire dans les régions visées au I et pour l'une des spécialités suivantes : « renseignement », « génie civil », « systèmes d'information et des communications », « santé et sécurité au travail » ainsi que dans le domaine du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres.
Par dérogation au droit commun, qui prévoit une durée maximale d'un an, ces agents contractuels pourront être recrutés pour une durée pouvant aller jusqu'à trois ans, ce qui peut contribuer à l'attractivité du dispositif.
L'étude d'impact estime que cette mesure expérimentale pourrait concerner, en année pleine, trente emplois de catégorie B et quarante de catégorie C.
Ces deux expérimentations, qui visent à répondre au même problème dans les mêmes régions, sont prévues pour une durée de quatre ans, du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2022. Le III de l'article 16 indique qu'une évaluation de ces expérimentations, portant notamment sur le nombre d'emplois ainsi pourvus, sera présentée au Parlement un an avant leur terme.
L'Assemblée nationale a souhaité élargir ces dispositifs de recrutement dérogatoires prévus à titre expérimental :
- en ajoutant deux régions supplémentaires (Hauts-de-France et Provence-Alpes-Côte d'Azur) à celles initialement concernées par le I et le II ;
- en étendant la possibilité de recrutement sans concours visée au I au corps des secrétaires administratifs du ministère de la défense et en portant de 20 à 30 % le quota de postes ouverts à cette voie d'accès dérogatoire ;
- en ajoutant les domaines de la gestion de la paie ou de la solde aux spécialités pouvant donner lieu au recrutement de contractuels (II) ;
- en prévoyant que les contrats visés au II puissent être renouvelés une fois, portant ainsi la durée maximale du recrutement de contractuels sur les postes concernés à six ans.
Votre commission approuve le lancement, à titre expérimental, de ces modes de recrutement dérogatoires dans la mesure où ils visent à répondre aux difficultés de recrutement rencontrées par le ministère des armées qui le pénalisent dans le bon accomplissement de ses missions. De tels assouplissements, qui restent encadrés et limités géographiquement et quantitativement, apparaissent nécessaires pour permettre aux acteurs de la défense de recruter les compétences dont ils ont besoin.
Votre commission vous propose cependant de supprimer le corps des secrétaires administratifs de l'expérimentation prévue au I de l'article 16. En effet, il s'agit de garder un dispositif ciblé pour l'expérimentation et d'apprécier les effets du recrutement sans concours pour les seuls fonctionnaires techniques de catégorie B.
Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement tendant à modifier la disposition selon laquelle la commission chargée de sélectionner les candidats dans le cadre du recrutement de fonctionnaires sans concours (I de l'article) est composée d'au moins deux tiers de personnes extérieures au ministère de la défense. Cette exigence, motivée par le souci de garantir que la sélection s'exerce de manière impartiale, apparaît comme un facteur de rigidité. Il semble qu'une majorité de personnes extérieures dans cette commission serait suffisante pour parvenir à ce résultat.
Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel.
L'article 17 tend à pérenniser le service militaire volontaire (SMV).
Les articles 22 et 23 de la loi n°2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 ont créé, à titre expérimental, le service militaire volontaire.
L'objectif était alors de transposer en métropole le service militaire adapté (SMA), qui a démontré son efficacité depuis 1961.
Instituée pour une durée de deux ans, à compter du 1er septembre 2015, l'expérimentation du SMV a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2018 par l'article 27 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.
Le dispositif a été complété par l'article 36 de la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique, qui a introduit un article 23-1 à la loi précitée du 28 juillet 2015, instituant un « service militaire volontaire - volontariat militaire d'insertion » (SMV-VMI). Ce cadre nouveau permet aux volontaires de bénéficier du statut de stagiaires de la formation professionnelle. Le SMV-VMI est venu s'ajouter et non pas se substituer au SMV. Comme celui-ci, il a été introduit à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2018.
L'article 17 pérennise le dispositif sans changement majeur :
- Le I dispose que le SMV, placé sous l'autorité du ministre en charge de la défense, a un objectif d'insertion sociale et professionnelle.
- Le I dispose, par ailleurs, que le SMV s'adresse aux jeunes de 18 à 26 ans, alors que le dispositif initial était prévu, dans la loi de 2015, à partir de 17 ans. La loi précitée du 28 février 2017 a fixé l'âge minimum à 18 ans, à l'initiative du Sénat, par cohérence avec la condition d'âge du dispositif jumeau de SMV-VMI. De fait, seuls les jeunes majeurs intègrent le SMV en raison de la complexité des normes qui seraient applicables pour l'hébergement et la prise en charge des mineurs.
- Le SMV concerne les jeunes résidant en métropole, les jeunes d'outre-mer ayant vocation à candidater au service militaire adapté (SMA). La question s'est posée, durant le débat à l'Assemblée nationale, de son extension aux jeunes Français résidant à l'étranger. Le rapporteur de la commission de la défense de l'Assemblée nationale et le Gouvernement n'ont toutefois pas souhaité modifier le périmètre d'un dispositif inscrit dans son environnement local et dont la vocation est de favoriser l'insertion sur le territoire français.
- La durée du contrat de SMV est de six à douze mois. La durée de six mois est en effet un minimum pour permettre la formation militaire initiale et la remise à niveau de jeunes qui connaissent de nombreuses difficultés. Au-delà de six mois, la formation se concentre sur l'objectif d'insertion professionnelle. Pour maintenir l'intérêt du jeune, l'efficacité du dispositif, et sa capacité à accueillir le plus de jeunes possibles, il n'a pas été jugé utile de rendre sa prolongation possible au-delà de douze mois.
- Les jeunes volontaires ont le statut de militaires d'active, percevant une solde et des prestations en nature (logement, alimentation...). Leur encadrement est assuré par des militaires et par des intervenants extérieurs sous contrat.
- Le II du présent article dispose que les volontaires ont également le statut de stagiaires de la formation professionnelle. Ils bénéficient, à ce titre, de certaines dispositions du code du travail : rémunération (sans préjudice de leur solde), conditions de travail, bénéfice du compte personnel d'activité.
- L'administration du SMV bénéficie du statut d'organisme de formation.
- Le III renvoie à un décret en Conseil d'État.
- Le IV abroge, en conséquence, les dispositions issues de la loi précitée de 2015.
- Enfin, le V fixe la date d'entrée en vigueur du dispositif pérennisé au 1er janvier 2019.
La commission de la défense de l'Assemblée nationale a introduit des modifications d'ordre rédactionnel au présent article.
Le dispositif n'a pas été modifié lors de son examen en séance publique.
Outre son état-major, le SMV comporte désormais six centres : Montigny-lès-Metz (1er régiment du SMV Lorraine), Brétigny-sur-Orge (2ème régiment du SMV Ile-de-France), la Rochelle (3ème régiment SMV Poitou-Charentes), Châlons-en-Champagne, Brest (marine) et Ambérieu-en-Bugey (armée de l'air). Depuis 2017, le dispositif est donc interarmées.
Le dispositif a accueilli 309 jeunes la première année, puis 843 jeunes la 2ème et 722 la 3ème (promotion en cours). L'objectif est de parvenir, à compter de cette année, à 1000 volontaires par an. En 2017, sur la 2ème promotion du SMV, le taux d'attrition (abandon) était de 17 %, principalement pour des raisons de santé.
Le taux d'insertion des jeunes, hors attrition, était de 72 %, dont 56 % vers un emploi durable. Votre commission souligne ce succès remarquable et rend hommage à l'action des armées en direction des « décrocheurs » et des publics les plus difficiles.
Le budget total exécuté depuis le début de l'expérimentation était, au 31 décembre 2017, de 41,5 millions d'euros, dont 29,9 millions d'euros hors infrastructures et investissements initiaux. Le coût unitaire par volontaire hors infrastructures est évalué à 25 000 euros. Le taux d'encadrement des jeunes est très élevé (1 pour 4).
La reconnaissance des volontaires en tant qu'ayants droit de la formation professionnelle tend logiquement à diminuer les coûts du SMV pour le ministère de la défense, en favorisant le dialogue avec les partenaires en charge du financement de la formation professionnelle que sont notamment le Fonds Paritaire de Sécurisation des Parcours Professionnels (FPSPP) et les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Les partenariats mis en place avec ces acteurs ont permis la prise en charge par d'autres moyens que ceux du ministère des armées de 25 % des coûts de la formation professionnelle des volontaires en 2017. En 2018, 80 % des dépenses de formation professionnelle devraient être cofinancées par le FPSPP et les OPCA. L'engagement financier du FPSPP s'élève à hauteur de 3,3 millions d'euros. Un point précis des économies réalisées par le ministère des armées ne pourra être réalisé qu'en fin d'année.
Plusieurs rapports ont conclu au caractère positif de l'expérimentation :
- Un rapport du Gouvernement au Parlement75(*) a préconisé son extension. Il souligne l'intérêt de la militarité du SMV, qui est au coeur même de l'engagement des jeunes et justifie la compétence du ministère en charge de la défense. Ce rapport souligne aussi le caractère primordial du partenariat avec les collectivités locales et les acteurs économiques et sociaux, pour assurer le succès de l'insertion des jeunes.
- Un rapport du cabinet Goodwill a évalué le « coût social évité » du SMV à 97 000 € par volontaire et mis en évidence un bénéfice significatif sur le développement économique local.
- Une étude du CNRS, consistant en un suivi de cohortes sur trois ans, a établi qu'un passage en SMV augmente de plus de 30 points (de %) les chances pour un jeune d'accéder à un emploi à l'issue de sa formation. Cette étude met également en évidence de nombreux autres effets positifs et explore les canaux par lesquels ils émergent : l'aide à la mobilité, le soutien à la motivation du jeune et à l'estime de soi76(*).
Le SMV a donc trouvé sa place, au sein de la multitude de dispositifs existants pour favoriser l'insertion dans l'emploi des jeunes, notamment ceux qui ne sont ni en emploi ni en formation (NEET77(*)). Hormis le SMA, il est le seul dispositif de nature réellement militaire et constitue, de ce fait, une illustration nouvelle du rôle social que les armées ont par essence, au contact de la jeunesse.
Dans le cadre de cette LPM, votre commission souhaite que le SMV soit maintenu dans son périmètre actuel. Le financement du SMV s'est fait jusqu'à présent sous enveloppe, se traduisant, sur le plan budgétaire, par la création d'une unité opérationnelle propre au sein du programme 178 « Préparation et emploi des forces », à compter du 1er janvier 2018. Or il n'est pas exclu à ce stade que le dispositif soit amené à monter en puissance, dans le cadre du service national universel (SNU) voulu par le Président de la République. Cette montée en puissance ne devrait pas, le cas échéant, se faire au détriment des moyens dévolus à la défense proprement dit. Une extension du SMV devrait donc s'accompagner de moyens supplémentaires par rapport à ceux prévus par le présent projet de loi.
Votre commission, par conséquent, a modifié l'article 5 du présent projet de loi, afin de garantir que toute extension du SMV devrait se faire avec des moyens et ressources supplémentaires par rapport à ceux de la LPM.
La mise en oeuvre du SMV par le ministère des armées constitue une réelle plus-value pour le dispositif, doté ainsi d'une vraie spécificité par rapport à la multitude de dispositifs existant en faveur de l'insertion sociale et professionnelle des jeunes. Une éventuelle extension du SMV devrait toutefois impliquer aussi tous les autres ministères concernés, ainsi que les partenaires locaux, afin de matérialiser la double nature - sociale et militaire - du SMV.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission se félicite de la réussite de l'expérimentation du SMV et a adopté l'article 17 sans modification.
* 57 Article L. 4138-2 du code de la défense : « L'activité est la position du militaire qui occupe un emploi de son grade. Reste dans cette position le militaire : 1° Qui bénéficie : a) De congés de maladie ou du congé du blessé ; b) De congés de maternité, de paternité et d'accueil de l'enfant ou d'adoption ; c) De permissions ou de congés de fin de campagne ; d) De congés de solidarité familiale ; e) D'un congé de reconversion ; f) De congés de présence parentale ; g) D'un congé pour création ou reprise d'entreprise ; 2° Qui est affecté, pour une durée limitée, dans l'intérêt du service, auprès d'une administration de l'État, d'un établissement public (...), d'une collectivité territoriale, d'une organisation internationale, d'une association, d'une mutuelle ou, dans l'intérêt de la défense, auprès d'une entreprise. »
* 58 Ce qui va être modifié aux termes de l'article 36 du présent projet de loi.
* 59[Le militaire placé en position de congé parental] conserve ses droits à l'avancement d'échelon pour la totalité la première année, puis réduits de moitié. Le congé parental est considéré comme du service effectif dans sa totalité la première année, puis pour moitié les années suivantes. À l'expiration de son congé, le militaire est réintégré de plein droit, au besoin en surnombre, dans son corps d'origine ou dans le grade ou l'emploi de détachement antérieur. Il peut, sur sa demande, être réaffecté dans un poste le plus proche possible de sa résidence, sous réserve des nécessités du service.
* 60 Pour être placés en non activité pour convenance personnelles, cas prévu par le 5° de l'article L. 4138-11 précité, les militaires doivent présenter une demande agréée, demandant ce congé pour deux ans, renouvelable dans la limite de dix ans, et dans la limite d'un contingent annuel défini, soit 448 militaires en 2018 (hors gendarmerie). En 2017, 278 agréments ont été accordés, dont 132 pour la direction des ressources humaines de l'armée de l'air, 64 de la marine, et 57 de l'armée de terre.
Pour être agréées, les demandes doivent concerner des militaires ayant 4 ans de service ou correspondre aux cas particuliers suivants : établissement de résidence en un lieu éloigné du lieu d'affectation militaire pour suivre un conjoint ou pacsé, congé pour élever un enfant de moins de huit ans, et congé pour donner des soins à un proche suite à un accident ou une maladie grave ou en raison d'un handicap nécessitant la présence d'une tierce personne (article R. 4138-65 du code de la défense).
* 61 Solde, indemnité de résidence, supplément familial et indemnité pour service aérien, à l'exclusion des accessoires directement liés à l'emploi comme la nouvelle bonification indiciaire.
* 62 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.
* 63 L'article 11 du présent projet de loi prévoit de remédier à cette imprécision et d'encadrer le recours à la clause de réactivité.
* 64 Rapport d'information n° 793 (2015-2016), fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 13 juillet 2016.
* 65 TA de Rennes, 5 novembre 2015, n° 1300301, Monsieur Hervé Tinel.
* 66 Conseil d'État, 1er juillet 2005, n° 258208.
* 67 Conseil d'État, 7 octobre 2013, n° 337851
* 68 Conseil d'État, 7 octobre 2013, n° 337851, 3ème considérant : « eu égard à la finalité qui lui est assignée par les dispositions de l'article L. 1 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre et aux éléments entrant dans la détermination de son montant, tels qu'ils résultent des dispositions des articles L. 8 bis à L. 40 du même code, la pension militaire d'invalidité doit être regardée comme ayant pour objet de réparer, d'une part, les pertes de revenus et l'incidence professionnelle de l'incapacité physique et, d'autre part, le déficit fonctionnel, entendu comme l'ensemble des préjudices à caractère personnel liés à la perte de la qualité de la vie, aux douleurs permanentes et aux troubles ressentis par la victime dans ses conditions d'existence personnelles, familiales et sociales, à l'exclusion des souffrances éprouvées avant la consolidation, du préjudice esthétique, du préjudice sexuel, du préjudice d'agrément lié à l'impossibilité de continuer à pratiquer une activité spécifique, sportive ou de loisirs, et du préjudice d'établissement lié à l'impossibilité de fonder une famille (...) ». ; 4ème considérant : « en instituant la pension militaire d'invalidité, le législateur a entendu déterminer forfaitairement la réparation à laquelle les militaires peuvent prétendre, au titre des préjudices mentionnés ci-dessus, dans le cadre de l'obligation qui incombe à l'État de les garantir contre les risques qu'ils courent dans l'exercice de leur mission ».
* 69 Il réunit, au moins une fois par an, le chef d'état-major des armées, les chefs d'état-major d'armées, le secrétaire général pour l'administration, le secrétaire général du ministère de l'intérieur, le directeur général de la police nationale et le directeur général de la gendarmerie nationale, pour définir les politiques conduites au titre de la garde nationale en termes de recrutement, d'attractivité, de développement de partenariats et de communication.
* 70 Le comité de pilotage réunit le chef d'état-major des armées, les chefs d'état-major d'armées, le secrétaire général pour l'administration, le secrétaire général du ministère de l'Intérieur, le directeur général de la police nationale et le directeur général de la gendarmerie nationale.
* 71 Prévues par l'article L. 242-3 du CPMIVG.
* 72 Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.
* 73 Le congé de longue durée pour maladie (CLDM) est attribué pour des cas d'affections cancéreuses, de déficit immunitaire grave et acquis, et de troubles mentaux et du comportement. Lorsque l'affection survient en service, ce congé est d'une durée maximale de huit ans. Le militaire perçoit sa rémunération pendant cinq ans, puis une rémunération réduite de moitié les trois années qui suivent. Dans les autres cas, ce congé est d'une durée maximale de cinq ans et le militaire de carrière perçoit sa rémunération pendant trois ans, puis une rémunération réduite de moitié les deux années qui suivent.
Le congé de longue maladie (CLM) est attribué, lorsque l'affection constatée met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions et qu'elle présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. Lorsque l'affection survient en service, ce congé est d'une durée maximale de trois ans. Le militaire conserve sa rémunération. Dans les autres cas, le militaire bénéficie de ce congé pendant une durée maximale de trois ans. L'intéressé perçoit sa rémunération pendant un an, puis une rémunération réduite de moitié les deux années qui suivent. Le militaire servant en vertu d'un contrat réunissant moins de trois ans de services militaires bénéficie de ce congé, non rémunéré, pendant une durée maximale d'un an.
* 74 Décision n° 84-178 DC du 30 août 1984, Loi portant statut du territoire de la Nouvelle Calédonie et dépendances.
* 75 « Le service militaire volontaire : bilan et perspectives » (novembre 2016).
* 76 Anne D., Chareyron S., L'Horty Y. 2017, « Évaluer une action intensive pour l'insertion des jeunes : le cas du service militaire volontaire », rapport de recherche n° 2017-05 TEPP (Travail, emploi et politiques publiques - FR CNRS 3435.
* 77 « Not in education, employment or training » (ni scolarisés, ni en emploi, ni en formation).

References: l'article 12

L'article 8
 L'article 4141
 l'article 8
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 30
 l'article 36
 l'article 9
 l'article 9

L'article 10

L'article 10
in fine

L'article 11
 l'article 11
 l'article 40

L'article 11
 l'article 46

L'article 11
 l'article 11
 l'article 9
 l'article 49

L'article 13

L'article 13
 l'article 13
 l'article 25
 l'article 20
 l'article 20
 l'article 25

L'article 14
 l'article 20
 l'article 6
 l'article 24
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 14

L'article 15
 l'article 38
 l'article 10
 l'article 15

L'article 3
 l'article 19
 l'article 6

L'article 16
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 16

L'article 17
 l'article 27
 l'article 36

L'article 17
 l'article 5
 l'article 17
 l'article 36
 L'article 11