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Legittimazione ed interesse al ricorso
PubblicatoAngelo Lorenzi Modificato 3 anni fa
Presentazione sul tema: "Legittimazione ed interesse al ricorso"— Transcript della presentazione:
1 Legittimazione ed interesse al ricorso
Giuseppina Mangione Direzione Centrale Affari Giuridici e Contenzioso Autorità garante della concorrenza e del mercato
3 Normativa Art. 33, legge n. 287/90 “1. La tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal codice del processo amministrativo”. Art. 133, co. 1, lett. l), d.lgs. n. 104/10 “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo […] l) le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca d’Italia, dalla Commissione nazionale per le società e la borsa, dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, e dalle altre Autorità istituite ai sensi della legge 14 novembre 1995, n. 481, dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, dalla Commissione vigilanza fondi pensione, dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità della pubblica amministrazione, dall’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private, comprese le controversie relative ai ricorsi avverso gli atti che applicano le sanzioni ai sensi dell’ articolo 326 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209”. Art. 135, co. 1, lett. c), d.lgs. n. 104/10 “Sono devolute alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma […] c) le controversie di cui all’ articolo 133, comma 1, lettera l) […]”.
4 L’iniziale orientamento dei giudici amministrativi
I soggetti legittimati ad impugnare i provvedimenti dell’Autorità sono solo quelli “direttamente incisi” Le attribuzioni normativamente conferite all’Autorità sono preordinate alla tutela oggettiva del diritto di iniziativa economica nel libero mercato, e a garanzia dell’interesse pubblico generale alla conservazione di un assetto concorrenziale e “non alla garanzia di posizioni individuali o associate degli operatori nel mercato”. Da ciò consegue che: “tutti gli altri soggetti diversi da quelli direttamente incisi, siano essi consumatori, siano imprese concorrenti, sono titolari di un mero interesse diffuso, indifferenziato rispetto alla posizione di pretesa della generalità dei cittadini a che le autorità preposte alla repressione dei comportamenti infrattivi attuino correttamente e tempestivamente i poteri che sono loro, a tale specifico fine, conferiti dall’ordinamento” Avendo i poteri dell’Autorità natura repressiva, non sono configurabili specifiche situazioni protette diverse da quelle dei soggetti incisi dall’esercizio di tali poteri. Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 dicembre 1996, n. 1792, I74 Assicurazione rischi di massa (Codacons);
5 (Segue) La legittimazione del denunciante
“E’ principio generale ripetutamente affermato dalla giurisprudenza che nei procedimenti repressivi il soggetto denunciante non assume una posizione di interesse tutelata né all’apertura del procedimento, né, tanto meno, alla conclusione di questo in senso conforme alle sue aspettative, essendo titolare solo di un interesse di mero fatto che lo abilita, se del caso, ad intervenire nell’eventuale giudizio instaurato dall’unico soggetto legittimato a reagire, ovverosia il destinatario dell’attività sanzionatoria” Tar Lazio, Sez. I, 29 settembre 1998, n. 2746, caso A64 Assistal Sip (Associazione di imprese denunciante su archiviazione) Tar Lazio, sez. I, 23 dicembre 1997, n. 2216, caso I182 Accordo concessionarie pubblicità (Associazione di imprese su notifica volontaria di intesa) Tar del Lazio, Sez. I, 15 ottobre 1998, n. 2952, caso C2958 San Nicola-Isfina-Mayr- Melnhof Carton/Remo de Medici (rappresentante di concorrenti su autorizzazione concentrazione) “L’unica esigenza di tutela che il denunciante può far valere innanzi al giudice amministrativo riguarda l’interesse a che l’Autorità prenda in esame e si pronunci sulla sua denuncia” Tar del Lazio, Sez. I, 9 aprile 2001, n. 3056, caso A195 Publikompass Servizi Editoriali (concorrente-denunciante su archiviazione segnalazione di abuso) Tar del Lazio, Sez. I, 28 marzo 2002, n. 2639, caso A48 SILB/SIAE (denunciante su provvedimento di accertamento di abuso)
6 (Segue) La legittimazione del concorrente
“Il singolo concorrente che non sia destinatario diretto dell’attività istituzionale dell’Autorità, se indubbiamente ne può avvertire gli effetti, è titolare di una sfera giuridica che non è tuttavia incisa in via immediata e diretta dall’attività medesima, in rapporto alla quale si registra l’emersione differenziata delle sole situazioni soggettive proprie dell’impresa destinataria dell’atto”. Tar del Lazio, Sez. I, 11 febbraio 2003, n. 868, caso I437 Nokia Italia/Marconi Mobile/OTE (concorrente su autorizzazione in deroga di intesa) Tar del Lazio, Sez. I, 9 aprile 2001, n. 3056, caso A195 Publikompass Servizi Editoriali (concorrente-denunciante su archiviazione segnalazione di abuso) Tar del Lazio, Sez. I, 7 settembre 2001, n. 7286, caso C4158 Seat/Cecchi Gori (concorrente su autorizzazione con condizioni di concentrazione) NB: Tar del Lazio, Sez. I, 26 settembre 2001, n caso C3932 Telecom/Seat Pagine Gialle (concorrente su autorizzazione con condizioni di concentrazione) Tar del Lazio, Sez. I, 27 gennaio 2003, n. 420, caso Telespazio/E-geos (concorrente su autorizzazione di concentrazione)
7 (Segue) La legittimazione dell’associazione di consumatori
Quanto alla legittimazione delle associazioni di consumatori, “non sembra che si possa ritenere che la legge 30 luglio 1998, n. 281 [ora artt del codice del Consumo], abbia esteso la legittimazione dei consumatori e delle relative associazioni (di cui all’art. 5) all’impugnativa delle determinazioni di cui alla legge n. 287 del 1990, essendo diverso il rispettivo ambito di operatività” Tar del Lazio, Sez. I, 14 novembre 2001, n. 9354, caso C4438 Enel-France Telecom/New Wind (Codacons su autorizzazione con condizioni di concentrazione)
8 (Segue) Legittimazione e partecipazione al procedimento
“Sul punto della legittimazione non giova richiamare la circostanza di fatto che la ricorrente abbia esercitato delle facoltà nell’ambito del procedimento che è sfociato nel provvedimento impugnato, pacifico essendo che, in difetto della titolarità di una posizione di interesse legittimo, neppure il mero fatto della partecipazione al procedimento costituisce titolo acquisitivo di legittimazione attiva al ricorso avverso il suo provvedimento conclusivo, in quanto altro è la partecipazione procedimentale ed altro è la legittimazione processuale”. PER TUTTE: Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 dicembre 1996, n. 1792, I74 Assicurazione rischi di massa (Codacons);
9 (Segue) Legittimazione e diritto al risarcimento del danno
La previsione di cui all’art. 33, co. 2, legge n. 287/90 non incide sulla legittimazione ad adire il giudice amministrativo “Il fatto che nella materia di cui si occupa la legge n. 287 possano darsi pretese risarcitorie nei rapporti interprivati non autorizza in alcun modo a ritenere che, sul diverso versante dei rapporti Imprese-Autorità, ogni aspirazione individuale al fair play concorrenziale sia stata dalla norma stessa silenziosamente ed automaticamente promossa al rango di interesse legittimo. […]. Un conto è la domanda di risarcimento del danno esperibile nei confronti di un concorrente autore di un illecito concorrenziale, ed altro è la legittimazione di un’impresa ad impugnare un provvedimento dell’Autorità”. Tar del Lazio, Sez. I, 26 settembre 2001, n caso C3932 Telecom/Seat Pagine Gialle (concorrente su autorizzazione con condizioni di concentrazione)
10 Il “ripensamento” dei giudici amministrativi
Il Tar del Lazio afferma di voler fare “un sereno riesame ab imis della problematica, scevro da ogni preconcetto” Differenziazione tra la disciplina procedimentale delineata dalla legge n. 287/90 in materia di intese ed abusi di posizione dominante e quella relativa al controllo delle operazioni di concentrazione Nel sistema dell’enforcement antitrust “la disciplina procedimentale non coinvolge strutturalmente interessi di terzi nell’esercizio del controllo delle concentrazioni” La mera “avvenuta partecipazione procedimentale” non vale a “trasformare un interesse procedimentale in un fattore di legittimazione all’impugnativa” La carenza di legittimazione da parte di terzi in materia di concentrazioni è coerente con “la tipologia funzionale di procedimento disegnata dalla disciplina positiva della materia”. Il procedimento in materia di concentrazioni risulta “strutturato su basi essenzialmente bilaterali”. In questo contesto “l’impresa terza non solo non subirebbe nella sua sfera alcun effetto giuridico in senso proprio in conseguenza dell’esercizio del potere di controllo dell’Autorità, ma la lesione che essa potrebbe allegare sarebbe solo indiretta, futura ed eventuale, essendo ricollegabile al fatto che la concentrazione potrebbe accrescere il potere di mercato dell’impresa che si concentra, compromettere la struttura concorrenziale del mercato e, per tale via, solo mediatamente pregiudicare anche la posizione del concorrente”. Tar del Lazio, 5 maggio 2003, n. 3861, caso C5151 Finbieticola/Eridania (concorrente su autorizzazione con condizioni di concentrazione)
11 (segue) Il “ripensamento” dei giudici amministrativi
L’esclusione della legittimazione al ricorso da parte di soggetti terzi non direttamente incisi dal provvedimento dell’Autorità “si basa su una lettura ed interpretazione erroneamente restrittiva e comunque eccessivamente rigida e formalistica della giurisprudenza”. Il fatto che le attribuzioni conferite dalla legge all’Autorità siano preordinate esclusivamente alla tutela oggettiva del diritto di iniziativa economica, e non anche alla tutela soggettiva di singole posizioni individuali non significa che:  “le decisioni provvedimentali finali adottate dalla predetta Autorità garante siano insindacabili in sede giurisdizionale da chi pur subendo da esse diretto pregiudizio non ne risulti formalmente destinatario o non abbia partecipato (ancorché interessato in quanto titolare di una posizione differenziata da quella della generalità dei cittadini) al prodromico procedimento”;  “o - sotto altro profilo - che i soggetti che si trovino a subire gli effetti pregiudizievoli di decisioni dell’Autorità delle quali non siano formali destinatari (o di decisioni adottate in esito a procedimenti ai quali non abbiano partecipato), debbano essere privati di legittimazione ad agire; e dunque - in buona sostanza - di tutela giurisdizionale” Tar del Lazio, Sez. I, 24 febbraio 2004, n. 1715, caso I487 Sagit-Contrati vendita e distribuzione del gelato (concorrenti su autorizzazione intesa)
12 (segue) Il “ripensamento” dei giudici amministrativi
Il Tar del Lazio ha ricondotto la questione della legittimazione ad agire dei soggetti terzi “nell’alveo del suo esatto inquadramento dogmatico e sistematico”: “anche laddove il legislatore abbia conferito legittimazione “a chiunque”, il diritto di azione va comunque condizionato alla esistenza e persistenza, in capo all’attore, di un “diretto” interesse ad agire per il conseguimento di una utilità concreta ed attuale”; “per converso, a fronte di lesioni di posizioni giuridiche soggettive, e semprechè l’interesse (o il pregiudizio subito) sia diretto, concreto ed attuale, non possono sussistere spazi di esenzione dalla giurisdizione”. Un diverso approccio “determinerebbe ampi, quanto ingiustificati, spazi di esenzione dal controllo giurisdizionale” Tar del Lazio, Sez. I, 24 febbraio 2004, n. 1715, caso I487 Sagit-Contrati vendita e distribuzione del gelato (concorrenti su autorizzazione intesa)
13 (segue) Il “ripensamento” dei giudici amministrativi
Rilettura dei principi espressi in materia di legittimazione, riconducendo anche le precedenti pronunce dei giudici amministrativi nell’alveo dei medesimi principi sottesi al “ripensamento” “allorquando la giurisprudenza afferma che “le attribuzioni conferite dalla legge all’Autorità sono preordinate esclusivamente alla tutela oggettiva del diritto di iniziativa in un libero mercato, e cioè poste a garanzia dell’interesse pubblico generale alla conservazione di un mercato concorrenziale e non alla garanzia di posizioni, individuali o associate, di operatori” e che “tutti gli altri soggetti diversi da quelli direttamente incisi … sono titolari di un mero interesse diffuso … a che le autorità preposte alla repressione dei comportamenti infrattivi attuino correttamente e tempestivamente i poteri che sono loro … conferiti”, ciò che essa effettivamente intende dire è […] che nel controllare il corretto funzionamento del mercato, l’Autorità non deve (o comunque può non) preoccuparsi del pregiudizio, ancorché effettivamente subìto, della singola impresa; e ciò in quanto esso, secondo la legislazione di settore, non è di per sé indice significativo della sussistenza e della rilevanza di comportamenti anticoncorrenziali. Il che significa - in altri termini - che la semplice allegazione […] del pregiudizio sofferto in dipendenza e per effetto di intese o di concentrazioni, non costituisce di per sé base sufficiente (e fattore rilevante) per qualificare l’interesse come condizione dell’azione” […] “Essendo evidente, per contro, che ciò che effettivamente rileva […] ai fini della qualificazione dell’interesse ad agire (inteso, cioè, come condizione dell’azione) è la affermazione che il comportamento autorizzatorio dell’Autorità abbia determinato pregiudizio (non già e non soltanto a singole imprese o a gruppi di imprese, ma) alla concorrenza; e cioè al corretto funzionamento del mercato o del mercato rilevante (relativo, cioè, ad un intero settore merceologico e geografico)” Tar del Lazio, Sez. I, 24 febbraio 2004, n. 1715, caso I487 Sagit-Contrati vendita e distribuzione del gelato (concorrenti su autorizzazione intesa)
14 (segue) Il “ripensamento” dei giudici amministrativi
Riconduzione della giurisprudenza “rigorosamente nel solco del tradizionale e generale principio secondo cui il diritto di azione è condizionato alla sussistenza e persistenza di un interesse diretto (o personale); interesse che è ravvisabile ogniqualvolta il pregiudizio lamentato dall’attore sia concreto e attuale” L’esame della legittimazione “non può soggiacere ad una qualche rigida ed astratta regola ad effetto aprioristicamente preclusivo” Non possono essere ritenuti diretti destinatari dell’azione amministrativa esclusivamente quei soggetti che: - risultino menzionati nel provvedimento - abbiano partecipato al procedimento - siano stati colpiti da atti di diniego o da atti sanzionatori” Tar del Lazio, Sez. I, 24 febbraio 2004, n. 1715, caso I487 Sagit-Contrati vendita e distribuzione del gelato (concorrenti su autorizzazione intesa)
15 Le decisioni del Consiglio di Stato I “rischi” della esclusione della legittimazione
Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’orientamento dei giudici amministrativi in materia di legittimazione ad agire abbia come conseguenza che “l’interesse dei concorrenti ad agire in un mercato libero, pienamente ed effettivamente concorrenziale, non risultando differenziato rispetto al generico interesse dell’appartenente alla collettività al rispetto della normativa antitrust, non assurge al rango né di diritto soggettivo né di interesse legittimo. Il ricorso è precluso a quanti, nonostante che avvertano gli effetti dei provvedimenti amministrativi dell’Autorità, sono titolari di una sfera giuridica che non è incisa in via immediata e diretta dall’attività dell’Autorità medesima”. Si verifica la non accettabile conseguenza dell’insindacabilità dei provvedimenti dell’Autorità da parte di coloro che non sono i destinatari diretti dell’attività della stessa. Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 giugno 2004, caso I437 Nokia Italia/Marconi (concorrente su autorizzazione in deroga di intesa) – riforma Tar del Lazio n. 868/03
16 I criteri per la legittimazione e l’interesse al ricorso Principio generale
Il Consiglio di Stato ha definitivamente affermato che “la titolarità di una posizione giuridica sostanziale e la lesione della stessa ad opera del potere amministrativo, sempre che la lesione abbia i caratteri della personalità, dell’attualità e della concretezza, costituiscono condizione generale per agire innanzi al giudice amministrativo. La titolarità di un interesse legittimo deve poi essere stabilita in base ai due criteri, della differenziazione e della qualificazione”. Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 giugno 2004, n. 3865, caso I437 Nokia Italia/Marconi (concorrente su autorizzazione in deroga di intesa) – riforma Tar del Lazio n. 868/03 Per una concreta applicazione di tali criteri nell’ammettere la legittimazione, Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 luglio 2007, n. 1738, caso A48 SILB/SIAE
17 Le imprese concorrenti
“Le imprese concorrenti (nel medesimo settore economico) non si trovano sullo stesso piano degli altri appartenenti alla collettività, dato che non sono portatrici di un interesse indifferenziato alla concorrenza nel mercato. Esse vantano invece un interesse personale e individuale al rispetto della normativa antitrust, in quanto dalle determinazioni dell’Autorità, dirette ad altri, possono derivare uno svantaggio (in presenza di deliberazioni di natura autorizzatoria, come nella specie) - o un vantaggio (come nel caso di provvedimenti inibitori e sanzionatori) - chiaramente riferibile alla loro sfera individuale” “La circostanza che l’Autorità sia tenuta a perseguire l’interesse pubblico alla tutela oggettiva del diritto di iniziativa economica non è in grado di escludere, in linea di principio, che anche soggetti terzi a quelli immediatamente lesi dai provvedimenti finali possono vantare interessi, pretensivi o oppositivi, suscettibili di ricevere protezione giuridica. E l’interesse delle imprese terze rispetto a un’intesa restrittiva della libertà di concorrenza è oggetto di valutazione positiva da parte dell’ordinamento. Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 giugno 2004, n. 3865, caso I437 Nokia Italia/Marconi (concorrente su autorizzazione in deroga di intesa) – riforma Tar del Lazio n. 868/03
18 Le imprese concorrenti Procedimenti in materia di intese/abusi
“Nei procedimenti in materia di intese i terzi possono configurarsi come soggetti tutelati, il cui intervento è funzionale alla protezione degli interessi dei quali sono portatori e che sono suscettibili di essere lesi dalle determinazioni dell’Autorità. Essi, anzi, possono assumere una posizione contrapposta e speculare rispetto a quella dell’impresa destinataria del provvedimento finale (a sé favorevole)”. “E’ vero che la partecipazione del terzo al procedimento, e comunque la previsione di garanzie procedurali in suo favore, non fa solo per questo acquisire la legittimazione a ricorrere. […] Ma se il terzo è titolare di una posizione giuridica sostanziale differenziata (da quella della generalità degli appartenenti alla collettività) e qualificata (dall’ordinamento giuridico), e la posizione subisce una lesione - personale, attuale e concreta - dall’esercizio del potere amministrativo, non può non ammettersi la legittimazione all’impugnativa del provvedimento; atto, questo, che costituisce la manifestazione dell’esercizio del potere”. “Né può ritenersi che la partecipazione procedimentale prevista dall’ordinamento escluda, assorbendola, la tutela giurisdizionale avverso il provvedimento conclusivo. Siffatta interpretazione non è consentita dal sistema e contrasterebbe anche con il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale”. Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 giugno 2004, n. 3865, caso I437 Nokia Italia/Marconi (concorrente su autorizzazione in deroga di intesa) – riforma Tar del Lazio n. 868/03
19 Le imprese concorrenti Procedimenti in materia di intese/abusi
“Qualora il provvedimento emesso risulti espressione di una vera e propria discrezionalità amministrativa, come accade per l’ipotesi disciplinata dall’art. 4 della l. n. 287/1990, in cui un’intesa di per sé illecita viene temporaneamente assentita in considerazione della sua idoneità a perseguire finalità di natura pubblicistica espressamente contemplate dalla norma e che debbono essere adeguatamente evidenziate nel provvedimento, la determinazione dell’Autorità nasce dalla comparazione di interessi, pubblici e privati; comparazione che è in grado di dare rilievo alla posizione di imprese concorrenti, le quali divengono pienamente legittimate a pretendere che, in sede giurisdizionale, venga verificata, sia pure sotto il profilo della sola legittimità, la correttezza dell’operato dell’Autorità”. “La natura di tali provvedimenti è in grado di avere la medesima forza lesiva di quelli che inibiscono alle imprese private di porre in essere l’intesa, perché dannosa della concorrenza. In entrambi i casi il provvedimento incide direttamente sulla sfera giuridica dei privati; ora mediante la compressione, ritenuta ingiustificata, del diritto di iniziativa economica di coloro ai quali ne viene inibito l’esercizio con le modalità imprenditoriali consacrate nell’atto di autonomia privata sottoposto alla verifica dell’Autorità, ora mediante un’ingiustificata dilatazione al di là del “lecito” di tale facoltà. Così da danneggiare gli interessi dei terzi, che trovano la salvaguardia delle loro posizioni proprio nel rispetto della normativa antitrust”. Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 giugno 2004, n. 3865, caso I437 Nokia Italia/Marconi (concorrente su autorizzazione in deroga di intesa) – riforma Tar del Lazio n. 868/03
20 Le imprese concorrenti Procedimenti in materia di concentrazioni
Natura dei provvedimenti di autorizzazione con condizioni delle operazioni di concentrazione: “la c.d. autorizzazione condizionata al rispetto delle prescrizioni va qualificata come divieto di un’operazione inammissibilmente anticompetitiva in assenza di misure correttive adottate nell’esercizio di un collegato potere prescrittivo”. In questo contesto, “l’azione proposta dall’impresa concorrente non mira a stigmatizzare la concentrazione ex se intesa, ma a censurare l’intermediazione pubblicistica data all’esercizio del potere conformativo di carattere discrezionale teso ad enucleare le misure reputate efficaci onde rimuovere le ragioni del divieto” PERTANTO, alle operazioni di concentrazioni sono traslabili i principi espressi in tema di legittimazione per le intese: “deve sistematicamente reputarsi ammissibile in linea astratta il ricorso di imprese terze portatrici di una situazione differenziata nel mercato di riferimento che contestino l’efficacia delle misure e, quindi, mirino a stigmatizzare il cattivo uso a loro danno di un potere conformativo speso in modo non idoneo a rimuovere efficacemente le connotazioni anticompetitive dell’operazione”. Consiglio di Stato. Sez. VI, 21 marzo 2005, n. 1113, caso C5151 Finbieticola/Eridania – riforma Tar del Lazio n. 3861/03 Anche Tar del Lazio, sez. I, 20 ottobre 2006, n , caso C7360 Snai/ Rami di azienda
21 Le imprese concorrenti Procedimenti in materia di concentrazioni
“Non può essere esclusa la legittimazione di altre imprese operanti sul mercato ad impugnare il provvedimento di autorizzazione condizionata di una concentrazione, nella parte in cui dette prescrizioni vengano denunciate asseritamente inidonee ad elidere il vulnus al giuoco concorrenziale. Anche nella specie si deve quindi risolvere in senso positivo il nodo della legittimazione a ricorrere da parte dei terzi controinteressati” Nel caso di specie, la legittimazione è stata riconosciuta in quanto la società ricorrente era “il principale competitore delle imprese interessate dalla concentrazione, e quindi, portatore di un interesse specifico ad evitare il rafforzamento anticompetitivo di diretti concorrenti in un mercato estremamente ristretto come quello saccarifero”. Consiglio di Stato. Sez. VI, 21 marzo 2005, n. 1113, caso C5151 Finbieticola/Eridania – riforma Tar del Lazio n. 3861/03
22 Le associazioni di consumatori
Anche nella “apertura” della giurisprudenza alla più ampia legittimazione al ricorso, le associazioni di consumatori restano inizialmente escluse “Un’associazione di consumatori, nell’esercizio delle attribuzioni previste dalla l. n. 287/1990 in capo all’Autorità, può solo presentare denunce e non è titolare di una situazione giuridica soggettiva analoga, ma di segno opposto, a quella che può essere fatta valere dalle imprese destinatarie delle misure sanzionatorie adottate dall’Autorità; ciò anche se l’associazione ha partecipato al procedimento”. “La posizione di un’associazione di consumatori non è equiparabile a quella di un operatore del settore pregiudicato da un provvedimento dell’Autorità, che autorizza in deroga un’intesa restrittiva della libertà di concorrenza nel medesimo settore di mercato. Tra l’altro, la normativa (si veda anche l’art. 9 della l. 7 agosto 1990, n. 241) consente la partecipazione procedimentale alle associazioni portatrici di interessi diffusi, ma non anche, se non titolari di una situazione di interesse legittimo o di diritto soggettivo, di agire in giudizio”. Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 giugno 2004, n. 3865, caso I437 Nokia Italia/Marconi (concorrente su autorizzazione in deroga di intesa) – riforma Tar del Lazio n. 868/03
23 Le associazioni di consumatori
Il Consiglio di Stato, tuttavia, sembrerebbe aver ulteriormente ampliato l’apertura realizzata con la decisione n. 3865/04 “L’affidamento all’Autorità della concorrenza di una “tutela oggettiva della concorrenza” non esclude […] che la salvaguardia dell’interesse generale ad un assetto concorrenziale del mercato si traduca, sul piano concreto, in misure adottate a salvaguardia anche di singoli operatori o dei consumatori, lesi dal comportamento anticoncorrenziale posto all’esame dell’Autorità”. “La considerazione secondo cui i poteri dell’Autorità sono volti alla tutela obiettiva del diritto di impresa, se mette in luce la tensione dell’azione amministrativa al mantenimento dell’equilibrio concorrenziale generale piuttosto che alla ponderazione di interessi, non costituisce quindi un impedimento concettuale al riconoscimento della rilevanza giuridica degli interessi concretamente incisi dall’esercizio (o dall’omesso esercizio ritualmente stigmatizzato) di quei poteri. La tensione dell’azione amministrativa alla tutela dell’interesse della collettività indistinta non esclude cioè l’emersione di situazioni soggettive individuali direttamente pregiudicate. E tanto specie in un settore, quello della normativa in tema di tutela della concorrenza di derivazione comunitaria, nel quale l’effetto essenziale del provvedimento dell’Autorità (si pensi alla autorizzazioni in deroga, alle sanzioni ripristinatorie ed all’imposizione di prescrizioni conformative in tema di concentrazioni) è l’incisione autoritativa di relazioni economiche con la conseguente configurazione di un determinato assetto concreto; incisione che postula un interesse qualificato e concreto degli attori a vario titolo (imprese e consumatori) delle relazioni economiche conformate, plasmate o tollerate nonostante la loro illiceità, pur se non qualificabili come destinatari in senso stretto dei provvedimento, a reagire in sede giurisdizionale”. Consiglio di Stato. Sez. VI, 21 marzo 2005, n. 1113, caso C5151 Finbieticola/Eridania – riforma Tar del Lazio n. 3861/03
24 Le associazioni di consumatori
TUTTAVIA, anche nelle pronunce successive, in materia di concorrenza sembrerebbe risultare ancora esclusa la legittimazione delle associazioni di consumatori ad impugnare un provvedimento negativo dell’Autorità. “Le associazioni di consumatori, pur vantando facoltà partecipative previste a vario titolo nell’ordinamento, non sono tuttavia intestatarie di posizioni giuridiche soggettive che abilitino all’impugnativa dei provvedimenti assolutori dell’Autorità”. “I consumatori e le relative associazioni non possono dolersi del mancato esercizio delle prerogative istituzionali dell’Autorità antitrust, stante la natura indiretta della lesione derivante dall’illecito concorrenziale”. Tar del Lazio, sez. I, 22 febbraio 2006, n. 1371, caso DC6937 Codacons/SMS – pende appello al Consiglio di Stato
25 Le associazioni di consumatori
Non potendosi riscontrare una legittimazione ex systema dei consumatori e delle loro associazioni, il Tar del Lazio ha ritenuto che si dovessero “ricercare eventuali elementi di tipo normativo sui quali fondare l’estensione della legittimazione a ricorrere”. Differenze rispetto al sistema delineato in materia di pubblicità ingannevole e di tutela del consumatore. “La pur ampia legittimazione ad agire in giudizio del Codacons non è tuttavia così vasta da ricomprendere qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente sui cittadini, dovendo al contrario essere commisurata solo a quegli atti che siano idonei ad interferire con specificità ed immediatezza sulla posizione dei consumatori e degli utenti”. Tar del Lazio, sez. I, 22 febbraio 2006, n. 1371, caso DC6937 Codacons/SMS – pende appello al Consiglio di Stato
26 La sentenza della Corte di Cassazione n. 2207/05
Il modificato orientamento in tema di legittimazione ed interesse ad agire è stato ricollegato dal consiglio di Stato anche ai principi espressi dalla Corte di Cassazione (4 febbraio 2005, n. 2207): “nel senso della estensione della legittimazione a far valere le violazioni delle norme antitrust in capo a tutti i soggetti portatori di interessi giuridicamente rilevanti aventi natura differenziata e qualificata, e non solo delle imprese pregiudicate da provvedimenti expressis verbis afflittivi o sanzionatori ad esse rivolti, depone il decisum delle S.S.U.U. della Cassazione, che ha ammesso la legittimazione dei consumatori e delle relative associazioni a far valere la nullità di un’intesa restrittiva illecita in materia assicurativa ed a richiedere il risarcimento del danno conseguentemente cagionato”. Consiglio di Stato. Sez. VI, 21 marzo 2005, n. 1113, caso C5151 Finbieticola/Eridania – riforma Tar del Lazio n. 3861/03 MA Non vale richiamare in contrario l’art. 33, co. 2, della legge n. 287/90, nella lettura offertane dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella sentenza n. 2207/05. “Dal sistema non affiora una posizione differenziata di questi soggetti di per sé, rimanendo invece ferma la possibilità di utilizzare la strada della tutela procedimentale con atti di impulso e di intervento, ovvero di esperire, ove ne ricorrano i presupposti, l’azione risarcitoria o di nullità innanzi al giudice civile, ai sensi dell’art. 33 della legge n. 287/90” Tar del Lazio, sez. I, 22 febbraio 2006, n. 1371, caso DC6937 Codacons/SMS – pende appello al Consiglio di Stato
27 Alcune ipotesi particolari
Ricorso presentato da un soggetto “terzo” rispetto all’intesa vietata dall’Autorità, che dal divieto assume di subire un pregiudizio, in virtù di rapporti contrattuali in essere - carenza di interesse al ricorso: la ricorrente non era destinataria del provvedimento né di una sanzione: “non può pervenirsi alla non condivisibile opzione che, in ciascun provvedimento amministrativo, ogni soggetto per qualsivoglia motivo coinvolto nella fase istruttoria, anche in via incidentale, ha una autonomo interesse all’eliminazione del provvedimento finale emanato e, quindi, al relativo ricorso giurisdizionale, al fine di eliminare eventuali sfumature che possano riguardarlo, sebbene sia del tutto estraneo all’atto”. - carenza di legittimazione ad agire: la possibilità di agire in giudizio non è concessa a chiunque, in qualità di cittadino, intenda censurare l’esercizio del potere pubblico, ma soltanto al “titolare di una posizione di interesse legittimo e cioè di una posizione personale, qualificata e differenziata rispetto alla posizione di tutti gli altri membri della collettività”. Tar del Lazio, Sez. I, 17 maggio 2006, n. 3543, caso I626 Tariffe periti assicurativi
28 Alcune ipotesi particolari
Ricorso presentato da un ordine professionale avverso un provvedimento di archiviazione della denuncia: “la legittimazione processuale degli ordini professionali e delle associazioni di categoria va esclusa allorché i provvedimenti che si va ad impugnare sono suscettibili di incidere, al più, su una pluralità di associati, ma non anche sull’intera categoria, potendosi configurare, pertanto, un conflitto di interessi all’interno di quest’ultima”. Tar del Lazio, Sez. I, 31 luglio 2006, n. 6615, caso DC4771 Ordine dei chimici/Regione Umbria
29 Alcune ipotesi particolari
Ricorso presentato da un soggetto “indirettamente danneggiato” dall’abuso di posizione dominante accertato dall’Autorità, per una parte della condotta dell’operatore in posizione dominante non giudicata abusiva: - Legittimazione al ricorso riconosciuta in ragione del fatto che le maggiori tariffe applicate dall’operatore dominante incidevano “in via immediatamente conseguenziale” sui soggetti a valle, fruitori del servizio, in termini di aumento dei prezzi. - Legittimazione al ricorso riconosciuta in ragione del fatto che un provvedimento che accerti l’illecito anticoncorrenziale “giustifica un’azione risarcitoria da parte della vittima dell’illecito antitrust” Consiglio di Stato, Sez. VI, 24 giugno 2010, n. 4016, caso A377 SEA/Tariffe aeroportuali
30 Alcune ipotesi particolari
Ricorso del concorrente/denunciante teso a contestare la determinazione della durata dell’abuso di posizione dominante accertato dall’Autorità, ai fini sanzionatori - Legittimazione esclusa in quanto “l’interesse cui è finalizzato il gravame non è l’inibizione della condotta distorsiva della concorrenza […] quanto l’accertamento dell’infrazione anche per un periodo pregresso”, ai fini della quantificazione della sanzione. - la società concorrente, su tale aspetto “è priva sia di legittimazione ad agire, atteso che la sua posizione se è qualificata in relazione all’accertamento dell’infrazione ed alla conseguente inibizione della condotta escludente, non può dirsi egualmente qualificata in relazione alla determinazione della sanzione nei confronti della propria concorrente; sia di interesse al ricorso, in quanto dall’eventuale accoglimento del gravame e dal conseguente inasprimento della sanzione, la ricorrente non ritrarrebbe alcuna utilità”. Tar del Lazio, Sez. I, 14 luglio 2010, n , caso A405 La nuova meccanica Navale/Cantieri del mediterraneo
31 Pubblicità ingannevole Pratiche commerciali scorrette
32 L’iniziale orientamento dei giudici amministrativi
Generale inammissibilità del ricorso proposto dal denunciante di un messaggio pubblicitario ingannevole: “Il fine della tutela apprestata dal D.Leg.vo n. 74/92 è un interesse pubblico assimilabile, in particolare, alla tutela della fede pubblica ed in tale ottica la denunzia ed il ricorso rivolti all’Autorità sono atti diretti soltanto a provocare l’intervento di detta Autorità” “Coloro che hanno proposto la denuncia o il ricorso non agiscono per la promozione di un interesse proprio, distinto da quello della collettività cui appartengono, essendo gli unici che non possono ricavare alcun vantaggio personale o comunque diretto dal buon esito della loro denunzia. Alcuna utilità diretta e sostanziale può derivare ad essi dalla declaratoria di decettività eventualmente pronunciata dall’Autorità in relazione al messaggio denunziato, refluendo gli effetti positivi del relativo provvedimento soltanto sulla collettività dei consumatori”. La legittimazione ad adire il giudice non può farsi discendere dal fatto che il denunziante abbia partecipato al procedimento innanzi all’Autorità. L’unica esigenza di tutela che il denunciante può far valere innanzi al giudice amministrativo riguarda l’interesse a che l’Autorità prenda in considerazione e si pronunci sulla sua denuncia Tar del Lazio, Sez. I, 27 ottobre 1999, n caso PI1167 Plasmon Oasi ecologica (Associazione di concorrenti su archiviazione denuncia)) Tar del Lazio, Sez. I, 19 giugno 1998, n. 1966, caso PI693 Volvo 850 TD (Associazione di consumatori su archiviazione denuncia Tar del Lazio, Sez. I, 16 maggio 2003, n. 4237, caso PI1585 Inaz Paghe (Ordine professionale su archiviazione parziale)
33 Legittimazione del concorrente
Un’impresa concorrente è stata ritenuta legittimata ad impugnare un provvedimento con cui l’Autorità ha escluso l’ingannevolezza di un messaggio pubblicitario in ragione del fatto che si trattava di messaggi pubblicitari comparativi e quindi la natura “interinsecamente relazionale” della situazione controversa era “idonea a differenziare la posizione dell’operatore chiamato in causa dalla comparazione pubblicitaria” Tar del Lazio, sez. I, 7 settembre 2001, n. 7285, caso PI2122 Zucchetti
34 Legittimazione delle associazioni di imprese
Il Consiglio di Stato ha ammesso il ricorso di una associazione di categoria di imprese, denunciante del messaggio pubblicitario ritenuto non ingannevole dall’Autorità. “L’impresa che lamenti una propria specifica lesione a causa della pubblicità ingannevole, oltre a poter proporre alla Autorità il “ricorso” previsto dall’art. 7 del d.lgs. n. 74/92, è legittimata ad impugnare innanzi al giudice amministrativo la determinazione dell’Autorità, assumendone il carattere lesivo” Per la legittimazione delle associazioni di impresa, deve verificarsi se l’associazione possegga “quel minimum di rappresentatività che consenta di ritenere sussistente per la categoria la lesione paventata dal provvedimento”. Consiglio di Stato, Sez. VI, 1 marzo 2002, n. 1258, caso PI1167 Plasmon Oasi ecologica – riforma Tar del Lazio n. 2435/99 Tar del Lazio, 26 giugno 2004, n. 6292, confermata da Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 febbraio 2006, n. 660, caso DP5161 Azienda Olearia del Chianti
35 Legittimazione delle associazioni di consumatori
Legittimazione dei consumatori e delle loro associazioni inizialmente esclusa in ragione del principio che “l’associazione ed i singoli consumatori non agiscono per la cura di un interesse proprio, distinto da quello della collettività generale cui appartengono, essendo soggetti che non possono ricavare alcun vantaggio personale o comunque diretto dal buon esito della loro denunzia. Alcuna utilità diretta e sostanziale può derivare ad essi dalla declaratoria di decettività che venga eventualmente pronunciata dall’Autorità in relazione al messaggio denunziato, così come, all’opposto, nessun particolare pregiudizio viene da loro risentito nel caso in cui si accertata, per converso, la non decettività del messaggio”. Tar del Lazio 19 giugno 1998, n. 1966, caso PI693 Volvo 850 TD (Associazione di consumatori su archiviazione denuncia) Tar del Lazio, Sez. I, 21 maggio 2003, nn e 4451, caso PI160 Benetton e PI248 Milite noto (Associazione di consumatori su archiviazione denuncia)
36 Legittimazione delle associazioni di consumatori
Legittimazione delle associazioni di consumatori alla luce del vaglio dei criteri della differenziazione e della qualificazione “L’interesse del consumatore a non essere ingannato da messaggi pubblicitari è oggetto di valutazione positiva da parte dell’ordinamento”. Legge n. 281/98 (ora artt Codice del Consumo) Art. 139: “Le associazioni dei consumatori e degli utenti inserite nell'elenco di cui all'articolo 137 [Elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale] sono legittimate ad agire, ai sensi dell'articolo 140, a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti”. Art. 140: “I soggetti di cui all'articolo 139 sono legittimati nei casi ivi previsti ad agire a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti richiedendo al tribunale: a) di inibire gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti […]” Direttiva 84/450/CEE e successive modifiche Art. 4: gli stati membri devono introdurre mezzi adeguati ed efficaci per combattere la pubblicità ingannevole Art. 4, co. 3: devono essere previste procedure in base a cui l’esercizio improprio o ingiustificato dei poteri dell’autorità amministrativa o le omissioni improprie o ingiustificate nell’esercizio di tali poteri possano essere oggetto di ricorso giurisdizionale ERGO “Il ruolo delle associazioni di consumatori non può essere limitato alla presentazione di una richiesta all’autorità amministrativa, ma si estende anche alla possibilità di contestare in giudizio il mancato intervento dell’Autorità” Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 febbraio 2005, n. 280, caso PI693 Volvo 850 TD (Codacons)
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References: Art. 33
 Art. 133
 articolo 326
 Art. 135
 articolo 133
 sentenza 
 sentenza 
 Art. 139
 Art. 140
 Art. 4
 Art. 4