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Timestamp: 2018-09-24 08:16:29+00:00

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﻿ Sentencia 2004-00191 de marzo 11 de 2010
SENTENCIA 2004-00191 DE 11 DE MARZO DE 2010
CONTENIDO:FACULTAD REGLAMENTARIA. EL GOBIERNO NACIONAL TIENE LA COMPETENCIA PARA REGLAMENTAR EL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEOS PÚBLICOS DE ORDEN NACIONAL. MARCO LEGAL DEL RÉGIMEN DE SALARIAL Y DE PRESTACIONES DE INGEOMINAS
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCESO A EMPLEOS PÚBLICOS, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, RÉGIMEN SALARIAL DEL SERVIDOR PÚBLICO, EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO, FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, SALARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO, FACULTAD REGLAMENTARIA
Sentencia 2004-00191 de marzo 11 de 2010
Rad.: 11001-03-25-000-2004-00191-00 (3726-04)
Exp.: 3726-2004
Actor: Jairo Villegas Arbeláez y otros
Se trata de establecer si el Decreto 251 de 28 de enero de 2004 infringió las normas señaladas en la demanda, o si, por el contrario, las disposiciones que él contiene se encuentran ajustadas a la Constitución y la ley.
Decreto 251 de 28 de enero de 2004 que modificó el Sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos del área técnico científica del Instituto de Investigaciones e Información Geocientífica Minero Ambiental y Nuclear, Ingeominas, que dispuso:
“El Presidente de la República de Colombia, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992,
“ART. 1º—A partir de la fecha de publicación del presente decreto, los empleos que conforman el Sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración del área técnico científica del Instituto de Investigaciones e Información Geocientífica, Minero Ambiental y Nuclear, Ingeominas, se regirán por el Sistema general de nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos de las entidades de la rama ejecutiva nacional, para lo cual se establecen las siguientes equivalencias:
1,810.140
2,715,210
2,679,007
2,335,081
2,407,486
1,936,850
2,570,399
2,443,689
1,918,748
1,973053
2,697,109
1,946,656
2,075,544
PAR. 1º—Para efectos de establecer la equivalencia de los empleos del área técnico-científica, se tomó como base la asignación básica establecida en el Decreto 3555 del 10 de diciembre de 2003 para los diferentes grados salariales más la prima técnico asignada a cada funcionario en particular.
PAR. 2º—Los empleados públicos del Instituto de Investigaciones e Información Geocientífica, Minero Ambiental y Nuclear, Ingeominas, que en virtud de las equivalencias establecidas en el presente decreto, resultaren con una asignación básica inferior a la que por concepto de asignación básica y prima técnico venían percibiendo, continuarán con dicha remuneración hasta que cambien de empleo o se retiren del servicio.
ART. 2º—De los actuales empleados. El Instituto de Investigaciones e Información Geocientífica, Minero Ambiental y Nuclear, Ingeominas, al adoptar las equivalencias de que trata el presente decreto, deberá tener en cuenta que los empleados del área técnico científica que se encuentran prestando sus servicios a la entidad, no se les exigirán requisitos distintos a los ya acreditados. Quienes ingresen con posterioridad o cambien de empleo deberán cumplir con los requisitos señalados en el manual específico de funciones y de requisitos, de conformidad con las normas que establecen las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades públicas del orden nacional.
ART. 3º—De la incorporación a la nueva planta de personal. La incorporación de los empleados públicos del área técnico científica a la nueva planta de personal que establezca el Gobierno Nacional para el Instituto de Investigaciones e Información Geocientífica, Minero Ambiental y Nuclear, Ingeominas, se efectuará con estricta sujeción a las equivalencias establecidas en el presente decreto.
ART. 4º—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 1321 de 1978, 319 de 1981 y 489 de 1993 y demás disposiciones que le sean contrarias”.
La Sala abordará en primer lugar la competencia para conocer de la presente acción.
Como el decreto demandado a través de la acción de nulidad por inconstitucional expedido por el Presidente de la República en desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la Ley 4ª de 1992, su conocimiento está dentro de la competencia residual asignada al Consejo de Estado por el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
La Sección Segunda en providencia de 19 de agosto de 2004, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, expediente 2003-01, Actor José Gregorio Hernández Galindo, al decidir la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra las expresiones “de las instituciones de educación superior”, que hacen parte del artículo 1º del Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002, reiteró esta tesis precisando lo siguiente:
“(...) Debe la Sala precisar que si bien el actor presentó demanda contra el acto acusado con base en la acción prevista en el artículo 237, numeral 2, de la Constitución, el presente fallo se profiere en desarrollo de la acción de nulidad simple prevista por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que la expresión que se impugna hace parte de un decreto que no se fundamenta de manera inmediata en la Constitución sino en una norma de rango inferior, la Ley 4 de 1992, que contiene las facultades de que dispone el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
“(...) De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa (...)”.
En acatamiento de lo dispuesto por las normas señaladas, el presente asunto se fallará en la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado (...)”.
En consecuencia la controversia actual debe ser decidida por la Sala Plena de la Sección Segunda de la corporación.
Consiste en determinar si el ejecutivo al expedir el Decreto 251 de 2004, mediante el cual eliminó el sistema de evaluación de estudios y rendimiento regulado en los decretos leyes 1321 de 6 de julio de 1978 y 319 de 10 de febrero de 1981, desmejoró el régimen salarial de los empleados del área técnico-científica de Ingeominas, en razón a que en sentir de los accionantes no respetó los derechos adquiridos, violando con ello normas superiores. Para lo cual, los demandantes plantearon los siguientes cargos:
1. Por medio de un decreto presidencial como el acusado no se podía alterar y derogar un régimen salarial especial consagrado en decretos leyes como los números 1321 de 1978 y 319 de 1981, y el Decreto Reglamentario 489 de 1993, razón por la cual infringe la Constitución Política en sus artículos 150, numeral 19, literal e) y el numeral 23, y desconoce también la Ley 443 de 1998, artículo 4º, parágrafo 2º, que le otorga al sistema de ciencia y tecnología un régimen especial de carrera.
2. El artículo 150, numeral 19, literal e) faculta al Presidente de la República para fijar el régimen salarial pero de acuerdo con los objetivos y criterios que le fijó el Congreso en la Ley 4ª de 1992, que consagra el respeto a los derechos adquiridos. No obstante en este caso se suprimió y derogó un régimen especial, desmejorando los salarios que disfrutaba el personal técnico-científico para llevarlos al régimen general.
Consecuencialmente, al derogarse y suprimirse el sistema especial de puntaje salarial, por grados y rendimiento profesional, desaparece el incentivo salarial ligado a la investigación, producción, capacitación como experiencia científica, los escritos y publicaciones científicas, todo ello ligado al puntaje salarial.
Antecedentes legales del régimen salarial en Ingeominas
El Congreso de la República, por medio del artículo 1º de la Ley 5ª de 1978, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar las escalas de remuneración, revisar sistemas de clasificación y nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones en materia de administración de personal, señalando en el citado artículo lo siguiente:
“De conformidad con el numeral 12 del articulo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de noventa días, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para los siguientes efectos:
4. Modificar el régimen de servicio civil y carrera administrativa (...)”.
El Presidente de la República en ejercicio de la facultad conferida en el artículo referido el 6 de julio de 1978 profirió el Decreto 1321, por medio del cual estableció el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos del Instituto Nacional de Investigaciones Geológico-Mineras Ingeominas, dividiendo la planta de personal en dos áreas, la administrativa y la técnico-científica. En cuanto a la primera, el decreto referido determinó que se les aplicaría el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración fijados para el orden nacional en los decretos 1042, 1043 y 1044 de 1978; y en cuanto al segundo, fijó como sistema para determinar el nivel de remuneración la realización de una evaluación de estudios y rendimiento, así como el grado de los cargos. Para esta especialidad el artículo 8º del Decreto 1321 de 1978, estipuló lo siguiente:
“Para determinar la remuneración de los funcionarios que ejercen empleos correspondientes al área técnico - científica se evaluarán sus calidades de estudio y de rendimiento con arreglo al procedimiento que se establece a continuación:
A. Se sumarán los puntos que resulten de calificar los siguientes factores:
a) Diez puntos por cada semestre de estudio correspondiente a la respectiva carrera.
b) Hasta cuarenta puntos adicionales por acreditar el grado de magíster o su equivalente, expedido por una universidad cuyo programa de estudios sea aceptado por el comité de personal profesional del instituto.
c) Hasta treinta puntos adicionales por acreditar el grado de Doctor (Ph. D) o su equivalente, expedido por una universidad cuyo programa de estudios sea aceptado por el comité de personal profesional del instituto, cuando este grado es obtenido con posterioridad al grado de magíster.
d) Hasta setenta puntos adicionales por acreditar el grado de Doctor (Ph. D) o su equivalente, expedido por una universidad cuyo programa de estudios sea aceptado por el comité de personal profesional de instituto, cuando este grado es obtenido sin mediar el grado de magíster.
2. Rendimiento y otros estudios no conducentes a un título académico:
Hasta diez puntos por cada año de práctica profesional, asignados según reglamentación especial que expedirá el gobierno.
B. El puntaje calculado en esta forma se le restará 100 y el resultado se dividirá por 10. Del cociente obtenido se despreciarán las fracciones, si las hubiere. El entero resultante corresponderá al grado de remuneración del funcionario, a excepción del primer grado el cual corresponderá a los funcionarios que ingresen al Instituto sin tener práctica profesional”.
Posteriormente, el Presidente de la República el 10 de febrero de 1981 expidió el Decreto 319 mediante el cual fijó para los empleos del área técnico-científica de Ingeominas, la escala y grado de remuneración, la forma de fijarla (evaluación de estudios y rendimiento), preceptuando en su artículo 4º lo siguiente:
“Para determinar la remuneración de los funcionarios que ejercen empleos correspondientes al área técnico-científica, se evaluarán sus calidades de estudio y de rendimiento con arreglo al procedimiento que se establece a continuación:
Cien puntos por el título profesional acreditado.
Hasta cuarenta puntos adicionales por acreditar el grado de magíster o su equivalente, debidamente reconocido por el Icfes.
Hasta treinta puntos adicionales por acreditar el grado de Doctor (Ph. D) o su equivalente, debidamente reconocido por el Icfes, cuando este grado es obtenido con posterioridad al grado de magíster.
Hasta setenta puntos adicionales por acreditar el grado de Doctor (Ph. D.) o su equivalente, debidamente reconocido por el Icfes, cuando este grado es obtenido sin mediar el grado de Magíster.
Rendimiento y otros estudios no conducentes a un título académico
Hasta diez puntos por cada año de práctica profesional asignados según reglamentación del Gobierno Nacional.
Al puntaje calculado en esta forma se le restará 100 y el resultado se dividirá por 10. Si en el cociente obtenido resultaren fracciones iguales o superiores a cinco, este se aproximará al entero siguiente. Si las fracciones fueren inferiores a cinco, se despreciarán.
El entero resultante corresponderá al grado de remuneración del funcionario, a excepción del primer grado, el cual corresponderá a los funcionarios que ingresen al instituto sin tener práctica laboral”.
El ejecutivo con posterioridad a la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, el 11 de marzo de 1993 profirió el Decreto 489, por el cual reglamentó los decretos leyes 1321 de 6 de julio de 1978 y 319 de 10 de febrero de 1981, precisando los cargos que comprenden el área técnico-científica de Ingeominas, los requisitos para su desempeño, respecto al régimen de administración de personal, evaluación de estudios y rendimiento estableció lo siguiente:
“ART. 3º—Régimen de administración de personal. En relación con la administración y el régimen de personal, los empleos del nivel profesional del área técnico-científica del Ingeominas, se regirán por las disposiciones generales para los empleados públicos de las entidades de la Rama Ejecutiva, sin perjuicio de las normas especiales que se establecen en los decretos-leyes objeto de reglamentación y en el presente decreto.
ART. 4º—De los factores de evaluación y puntajes para determinar los grados en la escala de remuneración del personal técnico-científico. Para determinar el grado en la escala de remuneración de los funcionarios que ejercen empleos del nivel profesional correspondientes al área técnico-científica, se evaluarán sus calidades de estudio y de rendimiento con arreglo al procedimiento que se establece a continuación:
A) Se sumarán los puntos que resulten de calificar los siguientes factores:
Cien (100) puntos por el título profesional.
a) Veinte (20) puntos por el título de magíster, máster o programa equivalente con duración no inferior a un año académico.
b) Cuarenta (40) puntos por el título de magíster, máster o programa equivalente con duración entre uno (1) y dos (2) años académicos.
c) Setenta (70) puntos por el título del Ph. D o programa equivalente con duración no inferior a tres (3) años académicos, cuando este grado es obtenido con posterioridad al grado de magíster, máster o su equivalente.
d) Cincuenta y cinco (55) puntos por el título de doctor o programa equivalente con duración no inferior a tres años académicos, cuando este grado es obtenido sin mediar el grado de magister, máster o su equivalente.
Para la asignación de puntos por estudios de posgrado únicamente se tendrá en cuenta el título de posgrado del máximo nivel académico, y los puntos correspondientes a títulos valorados anteriormente no son acumulables para ese efecto.
3. Rendimiento y otros estudios no conducentes a un título académico. Hasta diez (10) puntos por cada año de práctica profesional asignados de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Cuatro (4) puntos por cada año de experiencia profesional.
b) Seis (6) puntos por cada artículo científico o tecnológico.
c) Ocho (8) puntos por publicaciones especiales como libros, monografías, conferencias de clase, manuales académicos o científicos.
d) Dos (2) puntos por una cátedra universitaria durante un (1) año académico.
e) Cuatro (4) puntos por cada curso no conducente a título equivalente a un semestre académico o a trescientas (300) horas de trabajo académico.
B) Al puntaje calculado en esta forma se le restará 100 y el resultado se dividirá por diez (10). Si en el cuociente obtenido resultaren fracciones iguales o superiores a cinco (5), este se aproximará al entero siguiente. Si las fracciones fueren inferiores a cinco (5) se despreciarán.
El entero resultante corresponderá al grado de remuneración del funcionario, a excepción del primer grado, el cual corresponderá a los funcionarios que ingresen al instituto sin acreditar experiencia profesional o estudios de posgrado.
PAR. 1º—Se entenderán como títulos o certificados académicos aquellos obtenidos como resultado de estudios universitarios o de posgrado en universidades o institutos de investigación, nacionales o extranjeros, debidamente reconocidos u homologados de acuerdo con las normas legales sobre la materia, relacionados con las funciones propias del cargo y los objetivos de la entidad.
PAR. 2º—Se considera como experiencia profesional las actividades y trabajos de investigación, técnicos, académicos y científicos relacionados con las funciones propias del cargo y los objetivos de la entidad, realizados después de obtenido el título universitario. En este caso se exceptúan los períodos correspondientes a comisiones de estudio.
PAR. 3º—Se consideran como artículos los trabajos, informes de resultados de investigación y ponencias, publicados a título individual en una revista técnico o científica de reconocida trayectoria o presentados por escrito en eventos académicos o científicos ya sea a nivel nacional o internacional, relacionados con los objetivos de la entidad.
Los trabajos o artículos realizados por varios autores serán acreditados por el Instituto realizando la correspondiente evaluación y equivalencia.
En ningún caso se tendrán en cuenta los informes realizados en desarrollo de las funciones específicas del cargo.
PAR. 4º—Se considera como cátedra universitaria la docencia relacionada con las funciones propias del cargo y los objetivos de la entidad”.
Con el Decreto 3555 de 10 de diciembre de 2003, el Gobierno Nacional estableció la escala de remuneración para los empleos del área técnico-científica de Ingeominas, en donde fijó la escala de remuneración y el incremento de salario por antigüedad.
Mediante el artículo 1º del Decreto 251 de 28 de enero de 2004, se unificó el régimen de administración de personal de los empleados del área técnico-científica de Ingeominas, al sistema general aplicable a las entidades del orden Nacional, de la siguiente manera:
“A partir de la fecha de publicación del presente decreto, los empleos que conforman el Sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración del área técnico científica del Instituto de Investigaciones e Información Geocientífica, Minero Ambiental y Nuclear - Ingeominas, se regirán por el Sistema general de nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos de las entidades de la rama ejecutiva nacional, para lo cual se establecen las siguientes equivalencias: (...)”.
El parágrafo segundo del artículo 1º del acto acusado, determinó un régimen de transición salarial a los empleados vinculados con el área técnico científica del Ingeominas, precisando al respecto:
“(...) PAR. 2º—Los empleados públicos del Instituto de Investigaciones e Información Geocientífica, Minero Ambiental y Nuclear, Ingeominas, que en virtud de las equivalencias establecidas en el presente decreto, resultaren con una asignación básica inferior a la que por concepto de asignación básica y prima técnica venían percibiendo, continuarán con dicha remuneración hasta que cambien de empleo o se retiren del servicio” (se resalta)
El artículo 2º del decreto demandado acerca de los requisitos para desempeñar el cargo de técnico-científico, señaló lo siguiente:
"De los actuales empleados. El Instituto de Investigaciones e Información Geocientífica, Minero Ambiental y Nuclear, Ingeominas, al adoptar las equivalencias de que trata el presente decreto, deberá tener en cuenta que los empleados del área Técnico científica que se encuentran prestando sus servicios a la entidad, no se les exigirán requisitos distintos a los ya acreditados. Quienes ingresen con posterioridad o cambien de empleo deberán cumplir con los requisitos señalados en el Manual Específico de Funciones y de Requisitos, de conformidad con las normas que establecen las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades públicas del Orden Nacional” (se resalta)
La reglamentación del régimen salarial y prestacional
Con la reforma constitucional del año 1968, era competencia del Congreso de la República establecer las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales, y al Gobierno Nacional le correspondía fijar las dotaciones y emolumentos de los distintos empleos según las escalas de remuneración elaboradas por el congreso.
En la Constitución Política de 1991, entre las funciones del Congreso de la República se destacan frente al tema salarial y prestacional, las siguientes:
Es entonces el Congreso de la República el que fija, por medio de leyes marco, los parámetros generales, objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno Nacional para reglamentar el régimen salarial y prestacional, marco legal que fue establecido en la Ley 4ª de 1992 y que en su artículo 2º señala:
a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales...;
k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la rama ejecutiva y de la organización electoral; (...)”.
El Gobierno Nacional al reglamentar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos debe respetar, los derechos que en tales aspectos han sido reconocidos a los servidores públicos. Pero esta regulación no está limitada a los organismos que la ley le permite, sino que se extiende a todos aquellos cuya incidencia salarial tiene repercusiones en la política económica Nacional, tal como lo manifestó la Corte Constitucional en Sentencia C-312 de 1997, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, que precisó lo siguiente:
“(...) 12. La determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica. En efecto, de los niveles de los Salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que al Presidente, que, como se ha visto, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (C.P., art. 150, num. 19, lits. e) y f). Y puesto que la fijación de los salarios y prestaciones de los funcionarios y empleados de la Procuraduría y la Fiscalía también tiene influencia sobre las finanzas públicas, no es coherente que ellos sean apartados de la norma general y que su remuneración sea fijada directamente por el congreso”.
En consecuencia, el gobierno tiene la competencia para reglamentar el régimen salarial y prestacional de los empleos del orden Nacional, como en el caso de los empleados públicos vinculados a Ingeominas, tal como lo ha realizado a través de decretos reglamentarios, como el que en esta oportunidad es objeto de debate.
Menoscabo de derechos adquiridos
Superado el estudio sobre competencia del gobierno para regular el Régimen Salarial y Prestacional de los empleados del área técnico científica del Ingeominas, corresponde a esta Sala determinar si mediante el Decreto 251 de 28 de enero de 2004, se vulneraron los objetivos y criterios establecidos en la Ley 4ª de 1992.
Mediante el Decreto 251 de 28 de enero de 2004, se unificó el sistema para determinar el nivel Salarial de los empleados dependientes del área técnico –científica de Ingeominas, con el sistema aplicable a los empleados de la rama ejecutiva nacional, eliminando así el sistema de evaluación de estudios y rendimiento regulado en los decretos leyes 1321 de 6 de julio de 1978 y 319 de 10 de febrero de 1981.
Con esta reforma consideran los actores que se vulneraron los derechos laborales adquiridos por los empleados, y que por ello devengarían un menor salario y prestaciones sociales, más no allegan prueba sumaria de la existencia de perjuicio con ocasión de la expedición del decreto demandado, y en cambio de la lectura del mismo se puede deducir que no se vulneraron los derechos salariales y prestacionales de los referidos empleados públicos, por cuanto en el 2º parágrafo del artículo 1º del Decreto 251 de 2004, indicó que en caso de disminución del salario, producto de las equivalencias de los cargos, se continuaría pagando la mayor remuneración, igualmente, en el artículo 2º dispuso que a los empleados vinculados en el área técnico - científica no les exigirían requisitos distintos a los ya acreditados para el cargo ocupado.
Sin que se requiera consideración adicional, lo anteriormente expuesto es suficiente para concluir que los demandantes no lograron demostrar que el Decreto 251 de 2004, infringió las normas de los órdenes constitucionales y legales señalados en la demanda, lo cual forzosamente conduce a denegar las pretensiones y así habrá de declararse.
NIÉGANSE las súplicas de la demanda incoada por los ciudadanos Ruth Marcela Pachón Bautista, Jairo Villegas Arbeláez y Francisco Alberto Velandia Patiño, contra el Departamento Administrativo de la Función Pública.

References: artículo 237
 artículo 1
 artículo 237
 artículo 84
 artículo 4
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2