Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F04-07-2003-2P-329-2001
Timestamp: 2016-10-26 19:28:55+00:00

Document:
2P.329/2001 (04.07.2003)
2P.329/2001/mks
S�ance du 4 juillet 2003
MM. et Mme les Juges Wurzburger, Pr�sident, Betschart, Hungerb�hler, M�ller, Yersin, Merkli et Fonjallaz.
F�d�ration des syndicats patronaux de Gen�ve,
recourants, tous les trois repr�sent�s par Me Daniel Peregrina, avocat, Etude Baker & McKenzie, chemin des Vergers 4,
1208 Gen�ve,
Art. 8 et 127 Cst.: constitutionnalit� de la l�gislation
genevoise en mati�re d'allocations familiales
(recours de droit public contre la loi genevoise du
21 septembre 2001 modifiant la loi sur les allocations
Le 21 septembre 2001, le Grand Conseil du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le Grand Conseil) a adopt� une loi (ci-apr�s: la novelle) modifiant la loi du 1er mars 1996 sur les allocations familiales (ci-apr�s: LAF ou loi genevoise). La novelle a notamment introduit un taux de contribution identique pour toutes les personnes tenues de contribuer et cr�� un fonds cantonal de compensation des allocations familiales. L'entr�e en vigueur de la novelle a �t� fix�e au 1er janvier 2002. La novelle a �t� publi�e dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Gen�ve une premi�re fois le 28 septembre 2001 et une seconde fois le 16 novembre 2001, � l'expiration du d�lai r�f�rendaire, avec l'arr�t� de promulgation.
Agissant par la voie du recours de droit public, la F�d�ration des syndicats patronaux de Gen�ve (ci-apr�s: la F�d�ration), ainsi qu'A.________ & Cie et B.________ demandent au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, principalement, d'annuler la novelle et, subsidiairement, d'annuler les art. 12A, 12B et 27 LAF tels que modifi�s par la novelle. Ils invoquent les art. 8, 9, 127 et 164 Cst. Ils se plaignent de violation des principes de la l�galit� et de la g�n�ralit� de l'imp�t.
Le Grand Conseil conclut, sous suite de frais et d�pens, au rejet du recours dans la mesure o� il est recevable.
Au cours d'un second �change d'�critures, les recourants ont demand� au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, de constater l'inconstitutionnalit� de la novelle et d'admettre le recours dans le sens des consid�rants, en invitant le l�gislateur genevois � trouver rapidement une solution conforme � la Constitution, en mati�re d'allocations familiales. Le Grand Conseil a maintenu ses conclusions initiales.
Par ordonnance du 22 janvier 2002, le Pr�sident de la IIe Cour de droit public a rejet� la demande d'effet suspensif pr�sent�e par les recourants.
1.1 Le droit genevois ne conna�t pas le contr�le direct de la constitutionnalit� des lois. Par cons�quent, le d�lai de trente jours pr�vu � l'art. 89 al. 1 OJ pour d�poser un recours de droit public contre un arr�t� de port�e g�n�rale commence � courir d�s la publication de cet acte dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Gen�ve. Lorsqu'il s'agit d'un arr�t� soumis au r�f�rendum facultatif et que le r�f�rendum n'est pas utilis�, le d�lai de trente jours commence � courir au moment o� l'autorit� comp�tente donne officiellement connaissance du fait que l'arr�t� est promulgu� pour �tre ex�cutoire dans tout le canton, le r�f�rendum n'ayant pas �t� utilis�, (ATF 121 I 187 consid. 1a p. 189; 119 Ia 123 consid. 1a p. 126).
La novelle a �t� publi�e � deux reprises dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Gen�ve, d'abord le 28 septembre 2001, puis � l'expiration du d�lai r�f�rendaire, le 16 novembre 2001. Le pr�sent recours, qui a �t� post� le 17 d�cembre 2001, a donc �t� d�pos� en temps utile.
1.2 Aux termes de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivit�s l�s�s par des arr�t�s ou des d�cisions qui les concernent personnellement ou qui sont de port�e g�n�rale. Lorsque le recours est dirig� contre un arr�t� de port�e g�n�rale, la qualit� pour recourir appartient � toute personne dont les int�r�ts juridiquement prot�g�s sont effectivement touch�s par l'acte attaqu� ou pourront l'�tre un jour; une simple atteinte virtuelle suffit, pourvu qu'il y ait un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions pr�tendument inconstitutionnelles (ATF 128 I 167 consid. 4.3 p. 172; 125 I 474 consid. 1d p. 477/478).
Une association peut agir par la voie du recours de droit public en vue de sauvegarder les int�r�ts de ses membres, m�me si elle-m�me n'est pas touch�e par l'acte entrepris. Il faut notamment qu'elle ait la personnalit� juridique et que la d�fense des int�r�ts de ses membres figure parmi les buts statutaires. En outre, ses membres doivent �tre personnellement touch�s par l'acte litigieux, du moins en majorit� ou en grand nombre, (ATF 129 I 113 consid. 1.6 p. 119 et la jurisprudence cit�e).
D'apr�s ses statuts du 30 juin 1947 (ci-apr�s: les statuts), la F�d�ration est une association constitu�e conform�ment aux art. 60 ss CC (art. 1er al. 1 des statuts) qui a pour but en particulier la repr�sentation des int�r�ts de ses membres et la d�fense de leurs droits (art. 2 lettre o des statuts). Ses membres sont pour l'essentiel des employeurs ou des patrons ind�pendants, d'une part, ainsi que des associations professionnelles ou interprofessionnelles d'employeurs ou de patrons ind�pendants, d'autre part, (art. 3 des statuts). Ils sont atteints par les dispositions attaqu�es. Les associations professionnelles et interprofessionnelles sont touch�es comme l'association fa�ti�re. Il faut d�s lors reconna�tre la qualit� pour recourir � la F�d�ration. De m�me, il faut admettre la qualit� pour agir en tant qu'employeur d'A.________ & Cie, soci�t� en nom collectif ayant pour objet la manufacture et le commerce de sacs de couchage, duvetterie et articles d'enfants, ainsi que, en tant qu'ind�pendant, de B.________ qui exploite une entreprise individuelle de tapissier-d�corateur.
1.3 Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit - sous peine d'irrecevabilit� - contenir "un expos� des faits essentiels et un expos� succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques viol�s, pr�cisant en quoi consiste la violation". Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal f�d�ral n'a donc pas � v�rifier, de lui-m�me, si la d�cision attaqu�e est en tout point conforme au droit et � l'�quit�. Il n'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqu�s et suffisamment motiv�s dans l'acte de recours (ATF 129 I 113 consid. 2.1 p. 120 et la jurisprudence cit�e). Ainsi, lorsqu'un recourant demande l'annulation d'articles de loi, il doit invoquer des moyens visant chacune des dispositions de ces articles, sans quoi seuls les passages v�ritablement attaqu�s pourront, le cas �ch�ant, �tre cass�s; au surplus, il y aura annulation totale si, vu l'inconstitutionnalit� de certains passages ou de certains articles, le reste de la loi n'a plus de sens. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 129 I 113 consid. 2.1 p. 120 et la jurisprudence cit�e). En outre, dans un recours pour arbitraire, le recourant ne peut pas se contenter de critiquer l'acte entrepris comme il le ferait dans une proc�dure d'appel o� l'autorit� de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit pr�ciser en quoi l'acte attaqu� serait arbitraire, ne reposant sur aucun motif s�rieux et objectif, apparaissant insoutenable ou heurtant gravement le sens de la justice (ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312).
Bien que les recourants invoquent l'art. 9 Cst., ils ne motivent pas suffisamment, au regard de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, leur grief d'arbitraire. Le recours est donc irrecevable sur ce point.
Les recourants attaquent, express�ment, les trois dispositions suivantes de la loi genevoise, telles que modifi�es par la novelle:
Art. 12A Allocations pour cas sp�ciaux (nouveau)
"Le fonds de compensation des allocations familiales d�fini � l'article 31 verse des prestations aux personnes dans le besoin, qui ont des enfants � leur charge et qui n'ont aucun droit � des allocations familiales ou des prestations similaires".
Art. 12B Conditions d'octroi (nouveau)
"1 Toute personne, domicili�e dans le canton, dont les revenus ne d�passent pas les limites pr�vues � l'alin�a 2 et qui a un ou plusieurs enfants � charge, �galement domicili�s dans le canton, peut pr�tendre aux prestations conform�ment aux dispositions ci-apr�s si cet enfant ne donne aucun droit � des allocations familiales ou � des prestations similaires.
2 Le droit aux prestations est ouvert si les revenus bruts de l'ayant droit ne d�passent pas une fois et demie le montant fix� � l'art. 3, alin�a 1, de la loi sur les prestations cantonales compl�mentaires � l'assurance-vieillesse et survivants et � l'assurance-invalidit�, du 25 octobre 1968, et s'il ne dispose pas d'une fortune nette sup�rieure � 25'000 F.
3 Ces montants sont major�s de:
a) 50% si l'ayant droit fait m�nage commun avec un adulte dont il assume la charge d'une mani�re pr�pond�rante et durable;
b) 25% pour chaque enfant mineur dont le revenu brut propre est inf�rieur � 30'000 F par ann�e;
c) 25% pour chaque enfant majeur de moins de 25 ans vivant en communaut� domestique avec l'ayant droit et dont le revenu brut propre est inf�rieur � 30'000 F par ann�e.
4 L'ordre dans lequel les personnes vis�es � l'alin�a 1 peuvent faire valoir le droit aux prestations est le suivant:
a) la m�re;
b) le p�re;
c) la personne qui assume l'entretien de l'enfant de mani�re pr�pond�rante et durable.
En cas de divorce ou de s�paration judiciaire, le droit appartient � la personne qui a la garde de l'enfant."
Art. 27 Contributions (nouvelle teneur)
"1 Les employeurs vis�s � l'article 23, alin�a 1, paient la contribution fix�e en pour-cent des salaires soumis � cotisations dans l'assurance-vieillesse et survivants f�d�rale, vers�s aux personnes d�pendantes de l'�tablissement stable qu'ils poss�dent dans le canton.
2 Les personnes de condition ind�pendante et les salari�s d'un employeur non tenu de cotiser � l'assurance-vieillesse et survivants paient la contribution fix�e en pour-cent des revenus soumis � cotisations dans l'assurance-vieillesse et survivants jusqu'� un montant maximum de 243'000 F par ann�e.
3 Le taux de contribution est identique pour les employeurs, les ind�pendants et les salari�s d'un employeur exempt de l'AVS, qu'ils soient affili�s aupr�s d'une caisse d'allocations familiales priv�e ou publique. Ce taux est fix� chaque ann�e, en juillet, par le Conseil d'Etat de mani�re � couvrir, l'ann�e suivante, les frais d�coulant de l'application de la pr�sente loi.
4 Les contributions vers�es aux caisses d'allocations familiales sont affect�es exclusivement:
a) au paiement des allocations familiales;
b) au financement des allocations d'encouragement � la formation pr�vues par l'article 120A de la loi sur l'orientation, la formation et le travail des jeunes gens, du 25 juin 1985, et par l'article 36A de la loi sur l'encouragement aux �tudes, du 4 octobre 1989;
c) � la compensation des charges effectu�e par le fonds cantonal de compensation des allocations familiales;
d) � la couverture des frais de gestion dont le taux maximal est fix� par le Conseil d'Etat;
e) � l'approvisionnement du fonds de r�serve."
Enfin, l'art. 31 LAF intitul� "Fonds cantonal de compensation des allocations familiales", dont la teneur est nouvelle et auquel se r�f�re l'art. 12A LAF, dispose:
"1 Est cr��, sous la d�nomination de Fonds cantonal de compensation des allocations familiales, un fonds ind�pendant, dot� de la personnalit� juridique, qui est cr�dit� ou d�bit� de toutes les ressources et prestations pr�vues par la pr�sente loi.
2 Le fonds couvre prioritairement les prestations suivantes:
a) les allocations familiales vers�es aux personnes sans activit� lucrative;
b) les allocations familiales vers�es au personnel de maison;
c) les allocations familiales pour cas sp�ciaux;
d) le financement des allocations d'encouragement � la formation;
e) les frais de gestion.
3 Le fonds est g�r� par un conseil d'administration selon des principes semblables � ceux pr�vus par la l�gislation f�d�rale en mati�re de fonds de compensation de l'AVS.
4 Le conseil d'administration est nomm� par le Conseil d'Etat. Il se compose de:
a) 1 pr�sident d�sign� par le Conseil d'Etat;
b) 4 membres d�sign�s par les partenaires sociaux en fonction de leurs comp�tences en mati�re d'assurances sociales et de gestion financi�re, � raison de deux pour l'Union des associations patronales genevoises et 2 pour la Communaut� genevoise de l'action syndicale;
c) 1 repr�sentant du d�partement de l'action sociale et de la sant�.
5 Le fonds est exon�r� des imp�ts cantonaux et communaux.
6 Le contr�le p�riodique du fonds est assur� par l'inspection cantonale des finances.
7 Le Conseil d'Etat fixe par r�glement les comp�tences et le fonctionnement du fonds de compensation et de son conseil d'administration."
3.1 Les recourants pr�tendent que l'art. 27 al. 3 LAF (tel que modifi� par la novelle) ne respecte pas le principe de la l�galit� qui r�sulte, sur le plan fiscal, de l'art. 127 al. 1 Cst. en relation avec l'art. 164 al. 1 lettre d Cst. qui serait applicable par analogie au niveau cantonal. Ils font valoir que la disposition critiqu�e n'indique aucun taux permettant de d�terminer, � la lecture de la loi genevoise, le montant des contributions susceptible d'�tre per�u aupr�s des personnes et des entreprises assujetties � la loi genevoise. L'art. 27 al. 3 LAF donnerait en r�alit� un blanc-seing au Conseil d'Etat du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le Conseil d'Etat).
3.2 En mati�re de contributions publiques, le principe de la l�galit� est un droit constitutionnel ind�pendant dont la violation peut �tre directement invoqu�e dans un recours de droit public (cf. dans ce sens, en rapport avec l'art. 4 aCst., l'ATF 126 I 180 consid. 2a/aa p. 182). Il est concr�tis� par l'art. 127 al. 1 Cst. qui pr�voit que la qualit� de contribuable, l'objet de l'imp�t et son mode de calcul sont d�finis par la loi. Cette disposition reprend la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne Constitution f�d�rale et vaut aussi bien pour les imp�ts f�d�raux que cantonaux (cf. le message du Conseil f�d�ral du 20 novembre 1996 relatif � une nouvelle Constitution f�d�rale, in FF 1997 I 1 ss p. 351/352). Au demeurant, l'art. 164 al. 1 lettre d Cst. ne contient pas des exigences sup�rieures � celles de l'art. 127 al. 1 Cst., de sorte que les recourants ne pourraient de toute fa�on pas d�duire une meilleure protection de cette disposition, si elle �tait applicable en l'esp�ce, que de l'art. 127 al. 1 Cst. D�s lors, il n'est pas n�cessaire d'examiner si l'art. 164 al. 1 lettre d Cst. est applicable par analogie au niveau cantonal.
Le principe de la l�galit� exige �galement qu'une disposition l�gale d�l�guant � l'organe ex�cutif la comp�tence d'�tablir une contribution ne constitue pas un blanc-seing et indique, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et le mode de calcul de ladite contribution (ATF 125 I 182 consid. 4a p. 193). Le Tribunal f�d�ral examine librement si la norme de d�l�gation en cause satisfait � ces exigences (ATF 122 I 305 consid. 5a p. 311 et la jurisprudence cit�e).
3.3 Dans un arr�t du 30 octobre 1997, qui portait sur la constitutionnalit� de la loi genevoise dans sa version initiale, le Tribunal f�d�ral a consid�r� que, m�me si les contributions aux caisses d'allocations familiales pr�sentaient un caract�re fiscal, elles ne pouvaient �tre assimil�es � des imp�ts g�n�raux sur le revenu et la fortune. Il a ajout� qu'elles pouvaient toutefois constituer des imp�ts d'affectation (SJ 1998 p. 473 consid. 7b p. 484/485, 2P.210/1996, et les r�f�rences cit�es). Ce sont en tout cas des contributions de droit public (ATF 73 I 47 consid. 6 p. 55 ss; arr�t 2P.335/1997 du 16 d�cembre 1997 consid. 3c).
En tant que contributions publiques, les cotisations aux caisses d'allocations familiales doivent respecter le principe de la l�galit�. En effet, ce principe s'applique, de fa�on g�n�rale, � toutes les contributions publiques, mais avec des nuances visant � tenir compte de la nature sp�cifique de la contribution en cause. Ainsi, le principe pr�cit� peut �tre assoupli lorsque d'autres principes jouent le m�me r�le, par exemple les principes de la couverture des frais ou des charges et de l'�quivalence (au sujet des d�finitions de principe de la couverture des frais et de principe de l'�quivalence, cf. l'ATF 126 I 180 consid. 3a p. 188). Toutefois, ces deux derniers principes ne peuvent pas remplacer enti�rement l'exigence d'une base l�gale formelle (ATF 125 I 173 consid. 9c p. 180).
3.4 L'art. 27 al. 3 2�me phrase LAF d�l�gue au Conseil d'Etat le pouvoir de fixer chaque ann�e, en juillet, le taux des contributions vers�es aux caisses d'allocations familiales, de mani�re � couvrir, l'ann�e suivante, les frais d�coulant de l'application de la loi genevoise. Quant � l'art. 27 al. 4 LAF, il d�termine l'affectation exclusive desdites contributions en �num�rant cinq postes dont le premier est le "paiement des allocations familiales" (lettre a), le quatri�me "la couverture des frais de gestion dont le taux maximal est fix� par le Conseil d'Etat" (lettre d) et le cinqui�me "l'approvisionnement du fonds de r�serve" (lettre e). En ce qui concerne le premier poste (art. 27 al. 4 lettre a), on rel�vera que le cercle des b�n�ficiaires des allocations familiales est litigieux en l'occurrence. Le fond de r�serve fait l'objet de l'art. 32 LAF. Selon cette disposition, les caisses d'allocations familiales priv�es et publiques, � l'exception de celle pour personnes sans activit�, cr�ent un fonds de r�serve, destin� exclusivement � parer aux insuffisances temporaires de recettes, dont le montant correspond � trois mois au moins et six mois au plus d'allocations, calcul� sur la base de celles pay�es au cours des deux derni�res ann�es.
Il convient d'examiner si la d�l�gation du l�gislatif � l'ex�cutif quant � la fixation du taux de contribution respecte le principe de la l�galit� en l'esp�ce. En effet, cette d�l�gation sp�cifie que le taux de contribution doit permettre de couvrir les frais d�coulant de l'application de la loi genevoise, alors qu'une partie des frais susmentionn�s est pr�cis�ment arr�t�e par l'ex�cutif, dans certaines limites il est vrai, et qu'au surplus le cercle des b�n�ficiaires des allocations familiales est contest�.
Comme le taux de la contribution doit �tre fix� de mani�re � couvrir, l'ann�e suivante, les frais d�coulant de l'application de la loi genevoise, on peut consid�rer que l'art. 27 al. 3 2�me phrase LAF �tablit une quotit� minimum non chiffr�e. En revanche, dans la mesure o� certains postes sont d�termin�s par le Conseil d'Etat, il manque une limite maximum. En effet, m�me si les montants des allocations sont fix�s dans la loi genevoise (art. 8 LAF) et si, sur les autres postes, le Conseil d'Etat n'est pas enti�rement libre (cf. en particulier l'art. 32 LAF), il jouit d'une marge de manoeuvre trop �tendue pour que le principe de la couverture des frais permette de contr�ler le montant de la contribution. Ainsi, en fixant le taux unique de contribution � 1,9%, le Conseil d'Etat a pu prendre une d�cision portant, d'une part, sur un montant de 30'000'000 fr. environ, qui permettait de couvrir l'augmentation des allocations familiales pour les enfants de moins de quinze ans qui avaient pass� de 170 � 200 fr. en 2001 et, d'autre part, sur un montant estim� � quelque 334'400'000 fr correspondant au montant des contributions qui devaient �tre pr�lev�es pour 2002 (cf. la lettre du Conseil d'Etat du 3 d�cembre 2001 � un administrateur d'une caisse d'allocations familiales). Le Conseil d'Etat dispose donc d'un pouvoir non n�gligeable d'influencer le montant des "frais d�coulant de l'application de la loi genevoise" qui doit servir de base au calcul de la contribution.
Ainsi, en l'absence d'une disposition l�gale fixant un taux plafond, le principe de la l�galit� n'est pas respect�. L'art. 27 al. 3 2�me phrase LAF, tel que modifi� par la novelle, est donc inconstitutionnel. Au demeurant, on rappellera que, dans ses d�terminations des 15 janvier et 25 f�vrier 2002, le Grand Conseil a lui-m�me indiqu� que, dans l'hypoth�se o� l'inconstitutionnalit� de la d�l�gation serait constat�e, il ne manquerait pas de proc�der aux amendements n�cessaires en introduisant un taux plafond ou une fourchette dans la loi genevoise, en tant que le Tribunal f�d�ral l'inviterait � le faire.
Un des buts de la novelle consiste en la cr�ation d'un fonds de compensation. L'id�e qui est � la base de cette innovation a �t� expliqu�e dans l'expos� des motifs d'un projet de loi modifiant la loi genevoise - mais ant�rieur � la novelle - (M�morial des s�ances du Grand Conseil 2000 p. 10095): "Etant donn� que les allocations familiales sont g�r�es par un tr�s grand nombre de caisses et que le taux uniforme aurait pour cons�quence que certaines d'entre elles ne pourraient pas verser les allocations dues et que d'autres capitaliseraient des cotisations non utilis�es, le projet de loi propose de cr�er une caisse de compensation qui permette de redistribuer entre les caisses le produit des cotisations de mani�re � ce que celles-ci soient en mesure de verser les allocations familiales telles que fix�es par la loi tout en �vitant de cr�er des r�serves inutilis�es." Sch�matiquement, les employeurs paient des cotisations � leurs caisses d'allocations familiales qui, apr�s avoir vers� les allocations familiales qu'elles doivent payer, font parvenir leurs exc�dents au fonds de compensation. Ces exc�dents permettent notamment de financer les allocations familiales des personnes sans activit� lucrative ou dans le besoin (cas sp�ciaux). Les recourants s'en prennent � la modification du financement r�sultant de la novelle, en particulier de la cr�ation d'un fonds de compensation.
4.1 Les recourants all�guent la violation du principe de la g�n�ralit� de l'imp�t et par l�-m�me celle du principe de l'�galit� garanti par l'art. 8 Cst. Ils se plaignent notamment de l'introduction d'un r�gime pr�voyant que les contributeurs financent les allocations familiales vers�es non seulement aux salari�s mais encore aux personnes sans activit� lucrative et dans le besoin (cas sp�ciaux), avec lesquelles il n'existe aucun lien professionnel. Dans leur m�moire de recours, ils illustrent leur grief en analysant la situation des personnes dans le besoin; ils se r�f�rent en particulier aux art. 12A et 27 al. 4 lettre c LAF (introduits par la novelle) et remarquent que le nouveau syst�me �largit le cercle des b�n�ficiaires des allocations familiales sans �tendre - et m�me en restreignant - celui des contributeurs qui, par cons�quent, doivent supporter une charge plus lourde. D�veloppant leur argumentation dans leur m�moire compl�tif, les recourants s'attachent plus sp�cialement � la condition des personnes sans activit� lucrative domicili�es dans le canton de Gen�ve et assujetties � la loi f�d�rale du 20 d�cembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 831.10) (cf. les art. 2 et 3 ainsi que 27 et 31 LAF, et l'abrogation de l'art. 29 LAF). Ils soulignent que, si les allocations familiales pour cas sp�ciaux s'�l�vent � environ 100'000 fr. par ann�e, celles qui sont vers�es aux personnes sans activit� lucrative assujetties � la LAVS atteignent annuellement quelque 10'000'000 � 11'000'000 fr.
4.2 Le Grand Conseil pr�tend que, dans leur m�moire de recours, les int�ress�s se seraient content�s d'attaquer le financement des allocations familiales pour cas sp�ciaux. D'apr�s lui, les recourants n'auraient contest� que dans leur m�moire compl�tif le financement des allocations familiales vers�es aux personnes sans activit� lucrative et, plus g�n�ralement, l'institution du fonds de compensation ainsi que son mode de financement. Le Grand Conseil soutient que ces griefs, qui auraient pu �tre soulev�s dans le m�moire de recours, sont irrecevables.
En r�alit�, les int�ress�s ont d�j� attaqu�, dans leur m�moire de recours, la modification du syst�me de financement introduite par la novelle et, plus sp�cialement, la cr�ation d'un fonds de compensation. Certes, ils n'ont pas demand� express�ment l'annulation de l'art. 31 LAF, tel que modifi� par la novelle. Cependant, l'annulation de cette disposition �tait comprise dans leur conclusion visant � l'annulation de toute la novelle et l'ensemble de leur argumentation y tendait. Par ailleurs, les recourants ont soulign� concr�tement les failles du nouveau syst�me de financement en analysant plus particuli�rement, dans leur m�moire de recours, les allocations familiales pour cas sp�ciaux et, dans leur m�moire compl�tif, les allocations familiales vers�es aux personnes sans activit� lucrative. D�s lors, il y a lieu d'�carter l'objection susmentionn�e du Grand Conseil quant � la recevabilit� des griefs soulev�s par les recourants d'autant plus que, la novelle n'ayant pas �t� accompagn�e d'un expos� des motifs, c'est la r�ponse du Grand Conseil au pr�sent recours qui a clarifi� certains points (cf. l'ATF 125 I 71 consid. 1d/aa p. 77).
4.3 Les allocations familiales ont pour objectif de compenser en partie la charge financi�re engendr�e par la constitution d'une famille, en particulier la pr�sence d'un ou de plusieurs enfants. Aux pr�occupations de caract�re purement social peuvent s'ajouter d'autres objectifs: d�mographiques, de politique �conomique, d'assistance (Pascal Mahon, Les allocations familiales, in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, �d. par Heinrich Koller/ Georg M�ller/ Ren� Rhinow/ Ulrich Zimmerli, vol. III: Soziale Sicherheit, B�le/Gen�ve/Munich 1998, p.119 ss, sp�c. n. 5 p. 121; cf. aussi Pierre-Yves Greber, Droit suisse de la s�curit� sociale, Lausanne 1982, p. 509). En principe, le r�gime des allocations familiales se fonde sur une relation de travail. Les lois cantonales, pour la plupart, ne pr�voient le paiement d'allocations familiales qu'aux salari�s et, dans toutes les l�gislations cantonales, le versement de telles allocations est couvert par les cotisations des employeurs (cf. Office f�d�ral des assurances sociales, Aper�u des r�gimes cantonaux d'allocations familiales, Berne 2002, p. 25/26). D'autres lois cantonales �tendent le versement d'allocations familiales aux ind�pendants (g�n�ralement, � l'exclusion des agriculteurs), qui en assurent partiellement le financement eux-m�mes (Office f�d�ral des assurances sociales, op. cit., p. 29). Enfin, cinq cantons (Fribourg, Valais, Jura, Schaffhouse et Gen�ve) ont instaur� un syst�me comprenant �galement l'octroi d'allocations familiales aux personnes sans activit� lucrative (principe de l'universalit� des allocations familiales; Office f�d�ral des assurances sociales, op. cit., p.5). Dans le canton de Fribourg, les frais sont pris en charge � raison de la moiti� par le canton, d'une part, et par les communes, d'autre part. En Valais, le canton assume le financement. Dans le canton du Jura, les allocations familiales vers�es sont � la charge des caisses reconnues, conform�ment � une cl� de r�partition. Dans le canton de Schaffhouse, le financement des allocations familiales est assum� par le canton, les communes, le fonds social et les caisses de compensation familiale pour salari�s (Office f�d�ral des assurances sociales, op. cit., p. 31).
Les cotisations alimentant les caisses d'allocations familiales sont assur�ment des contributions publiques, qu'on ne saurait qualifier d'imp�ts g�n�raux sur le revenu et la fortune. Comme ces contributions poursuivent un but d�termin� et que leur produit est consacr� � des d�penses pr�cises, en particulier au paiement d'allocations familiales, elles peuvent entrer dans la cat�gorie des imp�ts (sp�ciaux) d'affectation li�s � certains co�ts particuliers. On d�signe ainsi des contributions destin�es � couvrir des d�penses d�termin�es et per�ues aupr�s d'un cercle de contribuables comprenant les personnes � la charge desquelles la collectivit� publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables, mettre en priorit� les d�penses en cause plut�t que de les imposer � l'ensemble des contribuables. Un tel imp�t est d� ind�pendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la d�pense que celui-ci a provoqu�e (ATF 122 I 305 consid. 4b p. 309/310; cf. aussi l'ATF 124 I 289 consid. 3b p. 291; Peter B�ckli, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, B�le/Stuttgart 1975, p. 52/53; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 2e �d., B�le/Gen�ve/Munich 2002, p. 9/10).
Il convient donc d'examiner si des motifs objectifs et raisonnables justifient qu'en l'occurrence, le financement des allocations familiales incombe enti�rement aux employeurs, aux ind�pendants et aux salari�s d'un employeur exempt� de l'AVS. On a rappel� ci-dessus le but des allocations familiales (compensation partielle des frais occasionn�s par des enfants). Dans la mesure o� ces allocations poursuivent un objectif �conomique, elles reposent en principe sur une relation professionnelle, de sorte qu'il est objectivement fond� de mettre leur financement � la charge des cotisants �num�r�s ci-dessus (employeurs, ind�pendants et salari�s d'un employeur exempt� de l'AVS). En revanche, un syst�me qui, comme celui du canton de Gen�ve, consacre le principe de l'universalit� des allocations familiales, poursuit aussi un but social. A partir du moment o� des allocations familiales sont vers�es � des b�n�ficiaires ind�pendamment de toute relation professionnelle, il n'est plus justifi� de mettre le financement de ces allocations � la charge du cercle - restreint - des contribuables susmentionn�s. En effet, en l'absence d'un lien suffisant entre les contribuables et le but de la contribution, le principe de la g�n�ralit� de l'imp�t interdit d'exiger de certains citoyens (les employeurs, notamment) qu'ils contribuent � la couverture de frais en faveur d'autres citoyens avec lesquels ils n'ont aucune relation particuli�re. Ce pr�cepte exclut la cr�ation de privil�ges, tous les assujettis devant, en principe, s'agissant de la couverture des d�penses g�n�rales, �tre soumis � la m�me r�glementation (cf. Walter Ryser/Bernard Rolli, Pr�cis de droit fiscal suisse, 4e �d., Berne 2002, p. 56; cf aussi Danielle Yersin, L'�galit� de traitement en droit fiscal, in RDS 1992 II 145 ss, p. 166).
La novelle a simultan�ment �tendu le cercle des b�n�ficiaires des allocations familiales qui englobe les personnes sans activit� lucrative, en introduisant les allocations familiales pour cas sp�ciaux (art. 12A LAF), et elle a restreint le cercle des cotisants potentiels, en supprimant la possibilit� de demander une contribution �galement aux personnes sans activit� lucrative (abrogation de l'art. 29 LAF). Ce nouveau syst�me impose � une partie seulement des contribuables toute la charge que repr�sentent les allocations familiales vers�es � des personnes sans activit� lucrative ou qui sont dans le besoin et remplissent les conditions de l'art. 12A LAF (cf. les art. 27 et 31 LAF). En instaurant ce nouveau r�gime de financement, le Grand Conseil a viol� le principe de la g�n�ralit� de l'imp�t et, par cons�quent, celui de l'�galit� garanti par l'art. 8 Cst. On rel�vera que, des autres cantons consacrant le principe de l'universalit� des allocations familiales, trois (Fribourg, Valais et Schaffhouse) mettent, en tout cas partiellement, le financement des allocations familiales vers�es aux personnes sans activit� lucrative � la charge des collectivit�s publiques et prennent ainsi en compte le caract�re social de ce type d'allocations familiales; quant au quatri�me (Jura), il finance ces allocations en fonction d'une cl� de r�partition entre toutes les caisses reconnues.
En conclusion, l'inconstitutionnalit� dont est entach�e la novelle ne vise pas le versement d'allocations familiales aux personnes sans activit� lucrative et aux personnes dans le besoin (cas sp�ciaux), mais le financement de ce genre d'allocations familiales. En effet, dans la mesure o� de telles allocations rel�vent en r�alit� de la politique sociale et de l'assistance qui incombent aux collectivit�s publiques, on ne saurait en imposer la charge financi�re � un cercle d�termin� de contribuables. Il convient donc de changer les dispositions de la novelle �tablissant le financement de ce type d'allocations familiales, en particulier l'art. 31 al. 2 lettres a et c LAF tel que modifi� par la novelle.
Les recourants ont conclu, dans un premier temps, � l'annulation de la novelle ou du moins des art. 12A, 12B et 27 LAF tels que modifi�s par la novelle, puis ils ont demand�, dans un second temps, que le Tribunal f�d�ral constate l'inconstitutionnalit� de la novelle et prenne une d�cision incitative.
5.1 Le Tribunal f�d�ral prend une d�cision incitative lorsque, pour �viter un vide juridique - qui aurait, en d�finitive, des cons�quences plus n�fastes que l'application d'une disposition vici�e -, il renonce � annuler une disposition inconstitutionnelle et rejette le recours - voire l'admet suivant la fa�on dont ses conclusions ont �t� formul�es -, le cas �ch�ant dans le sens des consid�rants (ATF 110 Ia 7 consid. 6 p. 27 s'agissant d'un contr�le abstrait des normes; ZBl 88/1987 p. 306 consid. 5 p. 313/314, P.1020/1986, et 87/1986 p. 482 consid. 2c p. 485/486, P.1881/1984, s'agissant d'un contr�le concret des normes). On parle de d�cision incitative ("Appellentscheid") car cette d�cision comporte un appel plus ou moins pr�cis et directif � l'�gard du l�gislateur afin qu'il �labore une r�glementation conforme � la Constitution (Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994, 2e �d., p. 403). Une telle d�cision a ainsi pour cons�quence, d'une part, de maintenir un acte vici�, le cas �ch�ant en d�boutant un recourant qui obtient gain de cause, et, d'autre part, de l�gitimer les autorit�s (� continuer) � appliquer, au moins temporairement, une norme reconnue comme n'�tant pas conforme � la Constitution jusqu'� ce que le l�gislateur adopte une nouvelle r�glementation (cf. Andreas Auer, L'effet des d�cisions d'inconstitutionnalit� du Tribunal f�d�ral, in PJA 5/92 p. 559 ss, n. 23, p. 564). Aussi une d�cision incitative ne peut-elle �tre admise qu'exceptionnellement et pour de justes motifs (ATF 112 Ia 311 consid. 2c p. 313; RDAF 1998 2 148 consid. 3b/aa p. 153/154, 2P.96/1997).
5.2 Comme on l'a vu, le syst�me de financement des allocations familiales instaur� par la novelle est inconstitutionnel parce qu'il ne respecte pas le principe de la l�galit� dans la mesure o� il ne fixe pas un taux de contribution plafond (consid. 3 ci-dessus) et qu'il viole le principe de la g�n�ralit� de l'imp�t (consid. 4 ci-dessus). Toutefois, l'annulation des dispositions litigieuses (les art. 12A, 12B, 27 al. 3 2�me phrase et 31 al. 2 lettre a et c LAF) ne permettrait plus d'assurer le financement des allocations familiales pr�vues par la loi genevoise. Une telle d�cision entra�nerait des cons�quences graves, sp�cialement pour les personnes les plus d�favoris�es financi�rement. Il appara�t donc justifi� de rendre une d�cision incitative dans le cas d'esp�ce, d'autant plus que, selon le m�moire compl�tif des recourants (p. 8), "une proc�dure de r�vision globale de la r�glementation genevoise sur les allocations familiales" est actuellement en cours (cf. aussi les d�terminations du Grand Conseil du 30 mai 2002, p. 5). D'ailleurs, les recourants ont eux-m�mes d�pos� des conclusions dans ce sens, dans leur m�moire compl�tif, et le Grand Conseil a envisag� cette solution au cas o� la d�l�gation de comp�tence de l'art. 27 al. 3 2�me phrase LAF serait d�clar�e inconstitutionnelle (cf. les d�terminations du Grand Conseil du 15 janvier 2002, p. 10, et du 25 f�vrier 2002, p. 9/10). Le Grand Conseil devra �tablir rapidement un r�gime d'allocations familiales conforme � la Constitution, respectant en particulier le principe de la l�galit�, ainsi que celui de la g�n�ralit� de l'imp�t. Il devra donc d�terminer dans la loi genevoise le taux des cotisations alimentant les caisses d'allocations familiales soit en fixant un plafond, soit en �tablissant une fourchette entre le minimum et le maximum de ces contributions; sur ce point, il devra simplement compl�ter la novelle. Le Grand Conseil devra en outre trouver un mode de financement des allocations pour personnes sans activit� lucrative et dans le besoin (cas sp�ciaux) qui en r�partisse la charge sur l'ensemble des citoyens et ne la fasse pas supporter exclusivement par les employeurs, les ind�pendants et les salari�s d'un employeur exempt� de l'AVS.
Les recourants ont demand� � l'autorit� de c�ans de constater l'inconstitutionnalit� de la novelle et de rendre une d�cision incitative (cf. lettre B et consid. 5 ci-dessus), ce que fait l'autorit� de c�ans. Le recours doit donc �tre admis, au demeurant partiellement seulement, puisque le Tribunal f�d�ral n'a constat� l'inconstitutionnalit� que de certaines dispositions de la novelle, et dans la mesure o� il est recevable (cf. le consid. 1.3).
Compte tenu de l'ensemble des circonstances du cas, il se justifie de statuer sans frais et d'allouer des d�pens aux recourants (art. 159 al. 1 OJ).
Dans la mesure o� il est recevable, le recours est admis partiellement dans le sens des consid�rants.
Le canton de Gen�ve versera aux recourants, cr�anciers solidaires, une indemnit� de 4'000 fr. � titre de d�pens.

References: Art. 8
 art. 12
 art. 8
 art. 60

Art. 12
 l'article 31

Art. 12

Art. 27
 l'article 23
 l'article 120
 l'article 36
 art. 12
 art. 2
 art. 27
 art. 12
 art. 12