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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 233 del 24/06/2005
Dictamen : 233 del 24/06/2005
Consultante: Gilberto Jerez Rojas
Cargo: Alcalde Municipal de Cañas
C-233-2005
Alcalde Municipal de Cañas
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, Ana Lorena Brenes Esquivel, me refiero a su oficio sin fecha, recibido en la Procuraduría el 22 de setiembre del 2004, por medio del cual solicita autorización para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto mediante el cual se nombró en propiedad como secretaria, con el recargo de recepcionista de la Municipalidad, a la señorita XXX, portadora de la cédula de identidad n.° XXX
I.- Antecedentes del asunto:
a).- El 2 de mayo del 2002, la señorita XXX presentó una oferta de servicios a la Municipalidad de Cañas para ocupar el puesto de secretaria. En esa oferta indicó que había obtenido el título de sexto grado de primaria y el de quinto año de secundaria. (Ver folio 3 del expediente administrativo).
b).- Mediante acción de personal n.° 1897, del 29 de enero del 2003, la señorita XXX fue nombrada en propiedad en la plaza de secretaria con recargo de recepcionista de la Municipalidad. (Ver folio 4 del expediente administrativo).
c).- En el expediente personal de la señorita XXX existe una declaración suscrita por ella, en el sentido de que obtuvo el sexto grado de primaria en la Escuela Antonio Obando Espinoza y el quinto año de secundaria en el Colegio Juan Santamaría. (Ver folio 8 del expediente administrativo).
d).- Mediante resolución de las 11:00 horas del 29 de junio del 2004, el Alcalde Municipal de Cañas, señor Gilberto Jerez Rojas, nombró un órgano director de procedimiento a efecto de que “… investigue e instruya, hasta su resolución final, causa que conduzca, si así se logra seguir de dicha investigación, a su destitución sin responsabilidad patronal o en su defecto al archivo definitivo del expediente si no se logra recabar la prueba necesaria y pertinente en contra de la funcionaria municipal XXX”. (Ver folio 2 del expediente administrativo).
e).- Por medio de la resolución de fecha 6 de julio del 2004, el órgano director hizo el señalamiento para la audiencia oral y privada, indicando que el procedimiento tenía como propósito “… establecer la verdad real sobre si el nombramiento en el puesto que ocupa adolece de alguna irregularidad, o por el contrario, si se ajusta a derecho, en torno a la funcionaria, en busca de permitir a la superioridad jerárquica la eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de nombramiento de la funcionaria, como secretaria municipal, por aparentemente no cumplir con los requisitos legalmente establecidos y proceder a su despido sin responsabilidad patronal si el caso lo ameritare”. (Ver folios I, al IV del expediente administrativo).
f).- En la misma resolución citada en el punto anterior, el órgano director del procedimiento indicó que la investigación versaría sobre los siguientes extremos: “1.- Verificación de que la referida funcionaria tiene el título o grado académico de Técnico Medio en Secretariado, tal y como lo exige el Manual Descriptivo de Puesto de la Municipalidad de Cañas; 2.- Constatación de que la funcionaria, únicamente aprobó el quinto año de la educación secundaria o undécimo, como se le denomina actualmente, para lo cual se le previene de presentar éste u otros documentos que conduzcan a demostrar la idoneidad para el puesto en el que fue nombrada; 3.- Comprobación de que al no tener el título o grado de técnico medio en secretariado no reuniría los requisitos para continuar desempeñando el cargo que actualmente ostenta de secretaria municipal; 4.- Demostración de experiencia en cargos similares mínima de dos a tres años; 5.- Cotejar el cumplimiento de los requisitos atinentes a una capacitación deseable en las siguientes áreas: manejo de procesadores de texto, técnicas de redacción, ortografía, archivo, taquigrafía, mecanografía, relaciones humanas, servicio al cliente y ética en el servicio público; 6.- Confirmar que la funcionaria fue nombrada en propiedad el 29 de enero del 2003; 7.- Ratificar que la antecesora en el cargo señora XXX, renunció en firme el 30 de enero del 2003”. (Ver folios I, al IV del expediente administrativo).
g).- La audiencia oral y privada a que se refiere el artículo 309 de la Ley General de la Administración Pública se llevó a cabo el 29 de julio del 2004. (Folios 14 al 28 del expediente administrativo).
h).- El órgano director del procedimiento rindió su informe mediante resolución de las 16:00 horas del 19 de agosto del 2004. En ese informe se tuvo como hecho probado “Que examinado el expediente personal que al efecto lleva la Municipalidad, esta funcionaria nunca acreditó ni exhibió los títulos que afirmó tener”. Asimismo, se tuvo por probado que la señorita XXX no acreditó cumplir los requisitos para el puesto. Finalmente, el informe sostiene que “… el superior jerárquico en grado de doña XXX puede recurrir al elenco sancionatorio contemplado en el numeral 149 del Código Municipal, previa observancia del procedimiento establecido en el artículo 150 iusibidem”.
II.- Sobre la anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos:
En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.
A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino solo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93 los cuales constan en nuestra base de datos a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica <http://www.pgr.go.cr/Scij/> ).
Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad debe obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar.
III.- Sobre el órgano legitimado para realizar la declaratoria de nulidad:
Además de los requisitos mencionados en el punto anterior, para que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta declarada en sede administrativa sea válida, es necesario que tal declaratoria la realice uno de los órganos legitimados para ello en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Originalmente, cuando se trataba de actos emitidos por el Estado, solo podía declarar la nulidad del acto el Consejo de Gobierno.
A pesar de lo anterior, mediante la ley n.° 7871 del 21 de abril de 1999, se amplió la legitimación para la declaratoria de las nulidades de este tipo. Esa ley dispuso que cuando se tratare de actos emitidos por el Estado, la nulidad podría declararla ya no solamente el Consejo de Gobierno, sino el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto. Los órganos constitucionales superiores del Estado, de conformidad con el artículo 21 de la Ley General de la Administración Pública, son el Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo y el Consejo de Gobierno. En el caso de que el acto emanare de otros entes públicos o poderes del Estado, la nulidad debe ser declarada por cada jerarca administrativo.
Tratándose de actos emitidos por un ente municipal (como ocurre en el asunto bajo análisis) esta Procuraduría ha sostenido que la declaratoria de nulidad debe hacerla el Consejo Municipal y no el Alcalde. Así, en nuestro dictamen C-093-2001 del 28 de marzo del 2001, indicamos lo siguiente:
“… a pesar de la mayor relevancia de las funciones que se le otorgan al Alcalde, sigue siendo el Concejo Municipal el órgano administrativo de mayor jerarquía dentro de la estructura municipal, puesto que, a pesar de que se le asignan al primero mayores competencias políticas, y en alguna medida, administrativas, es lo cierto que la propia Constitución lo establece como un funcionario ejecutivo, vinculando su actuación, directamente, a las funciones del Concejo Municipal. (…) A partir de todo lo expuesto anteriormente, debe concluirse que el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo municipal declaratorio de derechos, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es el Concejo Municipal”. (En el mismo sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-193-2001, C-263-2001, C-040-2002, C-295-2002- C-065-2004, C-353-2004, C-042-2005).
Debe tenerse presente además, que según reiterada jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, emitida tanto antes como después de la reforma operada al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública por medio de la ley n.° 7871 mencionada, el órgano competente para ordenar el inicio del procedimiento administrativo y para nombrar al órgano director de ese procedimiento, debe ser el legitimado por ley para declarar la nulidad del acto en vía administrativa. En ese sentido, pueden consultarse nuestros dictámenes C-166-85, C-173-95, C-055-96, C-062-96, C-065-96, C-088-96, C-226-97, C-092-98, C-115-2000 y C-219-2001.
En el caso que nos ocupa, de la lectura del expediente que nos fue remitido en su momento, y en particular, de su folio 2, es posible comprobar que quien inició el procedimiento administrativo en este asunto y nombró al órgano director respectivo, fue el Alcalde Municipal, quien carecía de competencia para ello, por ser esa una facultad exclusiva del Consejo Municipal. A partir de ese momento, todos los actos emitidos por el órgano director, y en consecuencia, el procedimiento mismo, resultan nulos, por provenir de un órgano nombrado por quien carecía de competencia para ello.
Sobre el punto, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública es claro al indicar que “La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula”.
IV.- Respecto a la congruencia que debe existir entre las diversas fases del procedimiento administrativo:
Para declarar en vía administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos, es necesario llevar a cabo un procedimiento administrativo mediante el cual se le asegure al interesado el respeto a los principios y garantías del debido proceso (artículo 173.3 de la L.G.A.P.). Esta Procuraduría ha indicado que para no violar los principios citados, debe haber identidad entre las diversas fases de ese procedimiento, particularmente, en lo que se refiere a su objeto. Sobre ese punto puede consultarse, entre otros, nuestro dictamen C-353-2004, del 25 de noviembre del 2004.
En el caso que nos ocupa, de la simple lectura del expediente administrativo resulta claro que esa congruencia no existió, pues el órgano director fue nombrado con la finalidad de investigar la posibilidad de destituir sin responsabilidad patronal a la funcionaria XXX; mientras que la primera resolución de ese órgano (mediante la cual se intimó a la interesada y se hizo el señalamiento para la comparecencia oral y privada) señaló -en lo que interesa- que el objetivo del procedimiento era “… permitir a la superioridad jerárquica la eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de nombramiento de la funcionaria, como secretaria municipal”.
Al respecto, debe tenerse presente que el acto mediante el cual se ordena el inicio del procedimiento administrativo y se nombra al órgano director, es el que fija la competencia de éste último. Si el órgano decisor no atribuye al órgano director la competencia para investigar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, el órgano director no puede asumir esa competencia de oficio.
Por otra parte -volviendo al caso concreto- resulta que la recomendación del órgano director del procedimiento giró en el sentido de “… afirmar que el superior jerárquico en grado de doña XXX puede recurrir al elenco sancionatorio contemplado en el numeral 149 del código municipal, previa observancia del procedimiento establecido en el artículo 150 iusibidem”; sin embargo, el Alcalde Municipal decidió solicitar a esta Procuraduría el dictamen previo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de nombramiento de la funcionaria XXX, pretensión que no fue mencionada siquiera en el acto mediante el cual decidió iniciar el procedimiento administrativo.
Sin necesidad de profundizar en el asunto, resulta claro que dentro de las diferentes etapas del procedimiento que se analiza, no existió la congruencia exigida para considerar que se han respetado los principios del debido proceso y del derecho de defensa de la interesada.
V.- Sobre la diferencia entre el despido sin responsabilidad patronal de un funcionario y la anulación de su nombramiento:
A juicio de este Órgano Asesor, algunos de los problemas que se evidencian en el trámite de este asunto podrían obedecer a la falta de claridad en cuanto a decidir si lo que se pretende es despedir sin responsabilidad patronal a la funcionaria que ocupa el cargo de secretaria municipal, o si más bien lo que se busca es anular su nombramiento. También, parece existir confusión en cuanto al procedimiento que debe seguirse en uno u otro caso.
Al respecto, es preciso indicar que si bien el nombramiento de un funcionario es un acto declarativo de derechos, para proceder a su despido sin responsabilidad patronal no debe seguirse el procedimiento a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública pues, si así fuere, todos los despidos del sector público tendrían que contar con un dictamen previo favorable de la Procuraduría General de la República (o seguir el trámite de lesividad) lo cual resulta improcedente.
Para acordar el despido sin responsabilidad patronal de un funcionario público existen procedimientos administrativos especiales en las normas que rigen la relación de empleo entre la Administración y el servidor. En el caso concreto de los funcionarios municipales, ese procedimiento está previsto en el artículo 150 del Código Municipal.
Partiendo de lo anterior, si se considera que una persona, con la intención de obtener un cargo, suministró datos falsos a la Administración y la indujo a error respecto a sus atestados académicos o al cumplimiento de otros requisitos, tal conducta -dependiendo de su gravedad- constituye causal de despido, por lo que el procedimiento que debe seguirse para declarar la existencia de esa falta y aplicar la sanción correspondiente, es el previsto en el artículo 150 mencionado.
Por el contrario, si se considera que en la especie lo que ocurrió fue que se infringieron los procedimientos de reclutamiento, selección y contratación de personal, pero esas infracciones no son atribuibles a conductas irregulares del funcionario, lo que procedería es anular su nombramiento, lo que sí debería realizarse por medio de los procedimientos previstos al efecto en el ordenamiento jurídico; a saber, el de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta si los vicios detectados tienen esas características; o el procedimiento de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en caso de que la nulidad no sea evidente y manifiesta.
Si se optara por seguir el procedimiento para la destitución del funcionario, y en ese procedimiento se llega a demostrar la causal de despido, cabría la posibilidad de que no operen los plazos normales de prescripción, por tratarse de una falta continuada, cuyos efectos permanecen en el tiempo, de manera tal que no prescribe la acción disciplinaria. (Sobre el punto puede consultarse a SANCHEZ MORÓN (Miguel), Derecho de la Función Pública, Madrid, Editorial Tecnos, primera edición, 1996, página 275).
VI.- Observaciones adicionales sobre procedimiento administrativo seguido en este caso:
Sin perjuicio de lo expuesto hasta el momento, y con el afán de propiciar que los procedimientos administrativos futuros se adapten a las normas legales y jurisprudenciales vigentes sobre la materia, nos permitimos realizar las siguientes observaciones.
a).- Respecto a la prueba:
Uno de los objetivos principales del procedimiento administrativo cuyo expediente se nos remitió, fue constatar si la funcionaria XXX cumplía los requisitos exigidos en el Manual Descriptivo de Puestos de la Municipalidad de Cañas para ser nombrada en el puesto de secretaria municipal. A pesar de ello, en el expediente administrativo no consta ese Manual o, al menos, copia certificada del apartado que se refiere a los requisitos para ese puesto. Tal omisión, por sí sola, hubiese impedido a esta Procuraduría contar con los elementos de juicio suficientes para pronunciarse -sobre el fondo- respecto a la eventual existencia en este caso de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Ciertamente, a folio 6 del expediente administrativo se encuentra el aviso de un concurso interno para la plaza de secretaria municipal, donde se detallan los requisitos que han de satisfacerse para optar al puesto; sin embargo, ese documento no es asimilable al Manual Descriptivo de Puestos, aparte de que el concurso a que hace referencia se llevó a cabo mucho después de que la funcionaria XXX fuese nombrada en propiedad. Lo correcto habría sido que en el expediente administrativo constara el Manual Descriptivo de Puestos vigente al 29 de enero del 2003, fecha en que se hizo el nombramiento en propiedad que se pretende anular.
Lo mismo sucede con lo relativo a la preparación académica de la funcionaria XXX. Si existe duda en cuanto a la veracidad de los datos que aportó en su oferta de servicios (ver hecho probado n.° 3 de la recomendación del órgano director) debió hacerse llegar al expediente administrativo una certificación del Ministerio de Educación o del centro educativo donde presuntamente cursó sus estudios, en la cual conste el grado académico que aprobó la funcionaria relacionada con este asunto.
b).- Respecto a la foliatura del expediente administrativo:
Con fundamento en lo expuesto, este Despacho devuelve sin el dictamen favorable solicitado, el expediente relacionado con la anulación en sede administrativa del acto mediante el cual se nombró en propiedad a la funcionaria XXX en el puesto de secretaria con recargo de recepcionista de la Municipalidad. Lo anterior debido, fundamentalmente, a que el órgano que ordenó el inicio del procedimiento administrativo carecía de competencia para ello, y a que no existió congruencia en las diferentes fases del procedimiento administrativo previo.
Del señor Alcalde Municipal de Cañas, atento se suscribe;

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 309
 resolución 
 artículo 150
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 21
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 resolución 
 artículo 150
 artículo 173
 artículo 150
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