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Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 20 de Febrero de 2010 - Jurisprudencia - VLEX 215185511
Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 20 de Febrero de 2010
Número de Recurso: 546/2007
Fecha de Resolución: 20 de Febrero de 2010
URBANISMO. IMPACTO MEDIOAMBIENTAL. Asimismo, resulta infundada la denuncia de infracción del artículo 10 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, pues cabe consignar que en la Declaración de Impacto Ambiental sobre el proyecto de la línea eléctrica aérea a 400 kV ""Penagos- Güeñes», aprobada por resolución de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático del Ministerio de Medio Ambiente de 31 de mayo de 2005, se describen de forma pormenorizada las alternativas examinadas y se justifica la selección del pasillo de menor impacto ambiental de entre los preelegidos, especificando las medidas preventivas y correctoras del suelo, de la vegetación, de la fauna, del patrimonio geológico y del patrimonio cultural, que son determinantes de la viabilidad medioambiental del proyecto. Se desestima el recursos contencioso administrativo.
En la Villa de Madrid, a veinte de Febrero de dos mil diez.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 2/546/2007 interpuesto por la Procuradora Doña María Isabel Campillo García, en representación del AYUNTAMIENTO DE PENAGOS, con asistencia de Letrado, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007, por el que se declara de utilidad pública y se aprueba el proyecto de ejecución de la línea eléctrica aérea de 400 kV, doble circuito "Penagos-Güeñes", en las provincias de Cantabria y Vizcaya. Han sido partes recurridas la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, y la entidad mercantil RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A., representada por el Procurador Don Jacinto Gómez Simón.
La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PENAGOS, interpuso ante esta Sala, con fecha 4 de octubre de 2007, el recurso contencioso-administrativo número 2/546/2007, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007, por el que se declara de utilidad pública y se aprueba el proyecto de ejecución de la línea eléctrica aérea de 400 kV, doble circuito "Penagos-Güeñes", en las provincias de Cantabria y Vizcaya.
En su escrito de demanda, presentado el 24 de septiembre de 2008, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que teniendo por presentado este escrito, lo admita; en su virtud, por deducida demanda en el Recurso Contencioso Administrativo de referencia, y seguido que sea el procedimiento por sus trámites, dicte Sentencia por la que, con estimación del mismo, declare nulo, por no ajustarse a derecho, el Acuerdo impugnado, y en consecuencia, anule la resolución dictada por el Consejo de Ministros, con fecha 25 de mayo de 2.007, por la que se declara la utilidad pública de la línea eléctrica aérea a 400 Kv, doble circuito, Penagos-Güeñes, en la provincia de Cantabria, e igualmente aprueba el proyecto de ejecución de la citada línea. Por Primer Otrosí interesa el recibimiento del proceso a prueba, en el supuesto de que alguno de los puntos de hecho de esta demanda sea negado por la parte demandada. Por Segundo Otrosí señala la cuantía del procedimiento como indeterminada .
. TERCERO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado el 30 de octubre de 2008, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que tenga por evacuado el presente escrito de contestación a la demanda y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando íntegramente el acuerdo recurrido .
El Procurador Don Jacinto Gómez Simón, en representación de la entidad mercantil RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A., contestó, asimismo, a la demanda por escrito presentado el 4 de diciembre de 2008, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
Que, tenga por presentado este escrito con sus copias; lo admita; tenga por formuladas las manifestaciones que en él se realizan; tenga por evacuado el traslado al que corresponden; tenga por contestada la demanda del presente recurso contencioso administrativo; y, previa la tramitación que sea oportuna, dicte sentencia por la que declare la desestimación de la demanda e imponga las costas causadas a la Corporación recurrente por su manifiesta temeridad. Por Primer Otrosí se opone al recibimiento a prueba solicitado por la parte recurrente .
Por Auto de 23 de enero de 2009, se acordó fijar la cuantía del recurso como indeterminada, recibir el proceso a prueba y, en cuanto al trámite de conclusiones, se acordará en el momento procesal oportuno.
Por providencia de fecha 28 de septiembre de 2009 se declara terminado y concluso el periodo de proposición y práctica de prueba y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concede a la representación procesal de la parte actora el plazo de diez días para presentar conclusiones, evacuando dicho trámite por escrito presentado el 20 de octubre de 2009, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que teniendo por presentado este escrito, lo admita, en su virtud, tenga por efectuadas las conclusiones que anteceden dictando sentencia en la manera interesada.
Por diligencia de ordenación de 22 de octubre de 2009, se acordó otorgar el plazo de diez días a las partes recurridas (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y la entidad mercantil RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.) para que presenten conclusiones, evacuándose el trámite con el siguiente resultado:
- El Abogado del Estado presentó escrito con fecha 27 de octubre de 2009, en el expuso las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
se sirva dar por ultimada la tramitación de este pleito y por reproducida la súplica de mi escrito de contestación .
- El Procurador Don Jacinto Gómez Simón, en representación de la entidad mercantil RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A., presentó escrito en fecha 30 de octubre de 2009, en el expuso, asimismo, las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
Que con la presentación de este escrito tenga por cumplimentado el traslado al que corresponde; tenga por formuladas las conclusiones del procedimiento, y dicte sentencia en su día por la que inadmita o, subsidiariamente, desestime el recurso e imponga las costas causadas a la parte recurrente por su manifiesta temeridad .
Por providencia de fecha 14 de enero de 2010 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 16 de febrero de 2010, fecha en que tuvo lugar el acto.
Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo. El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PENAGOS, tiene por objeto la pretensión de que se declare nulo, por no ajustarse a Derecho, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007, por el que se declara de utilidad pública y se aprueba el proyecto de ejecución de la línea eléctrica aérea a 400 kV, doble circuito, "Penagos-Güeñes", en las provincias de Cantabria y Vizcaya.
Sobre la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
Con carácter previo al examen de los motivos de impugnación deducidos por la defensa letrada del AYUNTAMIENTO DE PENAGOS contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007, debemos determinar si el recurso contencioso- administrativo es admisible, al haber planteado el Abogado del Estado que se declare la inadmisión del recurso contencioso- administrativo por falta de legitimación del Ayuntamiento recurrente, con base en el articulo 19.1 e) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en cuanto que el acto impugnado, emanado de la Administración del Estado, no afecta al ámbito de su autonomía, por tratarse de la declaración de utilidad pública y la aprobación del proyecto de ejecución de una línea eléctrica, que se corresponde con una materia de competencia exclusiva del Estado.
La pretensión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo que postula el Abogado del Estado debe rechazarse, puesto que consideramos que no concurre la causa de inadmisibilidad establecida en el artículo 69 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de haberse interpuesto por persona no legitimada, ya que apreciamos la existencia de legitimación activa del AYUNTAMIENTO DE PENAGOS para recurrir el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007, que, como hemos referido, aprueba el proyecto de ejecución de la línea eléctrica aérea que transcurre por su término municipal, en la medida en que existe un vínculo entre el Ayuntamiento accionante, que asume la defensa de los derechos e intereses legítimos de la colectividad local, y las pretensiones que delimitan el objeto del proceso contencioso-administrativo, ya que la revisión jurisdiccional del Acuerdo gubernamental podría garantizar una protección específica, adecuada y efectiva del medio ambiente afectado.
Debe significarse, que, contrariamente a la tesis restrictiva que propugna el Abogado del Estado, la legitimación activa de una Entidad local no se corresponde exclusivamente con el supuesto contemplado en el artículo 19.1 e) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa «para impugnar aquellos actos y disposiciones que afectan al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u órgano público, en defensa de sus potestades y competencias», sino también, en virtud de lo dispuesto en el artículo 19.1 a) del referido Cuerpo legal, como manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución, se extiende a recurrir en la vía contencioso- administrativa aquellos actos que atañen a intereses de carácter municipal, aunque no supongan una invasión de las competencias municipales, que se vincula a la noción de «ostentar un derecho o interés legítimo».
Debe recordarse, a estos efectos, que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 [R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [R 64/2003 ] y de 13 de diciembre de 2005 [R 120/2004]), así como de la jurisprudencia constitucional (STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto (SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero, F. 4 ), de modo que procede rechazar la objeción procesal de inadmisión del recurso contencioso-administrativo suscitada, atendiendo a las circunstancias concretas de este supuesto, en que está plenamente justificada la legitimación ad causam del Ayuntamiento de Penagos para impugnar un Acuerdo gubernamental, concerniente a la ejecución del proyecto de construcción de una línea eléctrica que transcurre por su término municipal y que afecta directamente a la protección de intereses paisajísticos y medioambientales, cuya competencia se reconoce a los Entes locales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.2 f) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local .
En la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RC 8719/2004 ), dijimos:
« El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución (STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.
Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986, 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), « que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que « es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».
Pero distinta de la anterior es legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito » ; añadiendo la doctrina científica que « esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal » . Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991, ha dicho que « la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso » . Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto ».
Entendemos por ello, que en el proceso sometido a nuestra jurisdicción, que concierne a asuntos medioambientales, no procede denegar el acceso a la justicia de la Corporación local recurrente, por ser contrario a los presupuestos inspiradores de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/ CE y 2003/35 /CE), que promueve, en concordancia con lo dispuesto en el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de
medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998, y las Directivas 2003/4/ CE y 2003/35 /CE «asegurar y fortalecer, a través de la garantía que dispensa la tutela judicial, la efectividad de los derechos de información y participación», reconociendo el derecho de impugnar en vía contencioso-administrativa cualquier acto u omisión imputable a una autoridad pública que suponga una vulneración del medio ambiente.
La conclusión jurídica que sostenemos, de rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, se revela acorde con la doctrina expuesta por el Tribunal Constitucional en la sentencia 102/2009, de 27 de abril, en que, en relación con el derecho de acceso a la jurisdicción y la interpretación de los requisitos procesales de admisión de los recursos, se refiere:
Constante y reiteradamente este Tribunal ha declarado que el contenido esencial y primario del derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a promover la actividad jurisdiccional que desemboque en el pronunciamiento de una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas (SSTC 115/1984, de 3 de diciembre; 217/1994, de 18 de julio; y 26/2008, de 11 de febrero, FJ 5, entre otras). No es, sin embargo, un derecho ejercitable directamente a partir de la Constitución, ni tampoco un derecho absoluto e incondicionado a la prestación jurisdiccional, sino un derecho a obtenerla por los cauces procesales existentes y con sujeción a lo establecido en la Ley, la cual puede fijar límites al acceso a la jurisdicción siempre que éstos tengan justificación en razonables finalidades de garantía de bienes e intereses constitucionalmente protegidos (SSTC 311/2000, de 18 de diciembre, FJ 3; 124/2002, de 20 de mayo, FJ 3; y 327/2005, de 12 de diciembre, FJ 3, por todas). Por todo ello resultan constitucionalmente legítimas, con la perspectiva del derecho fundamental de acceder a la jurisdicción, las decisiones de inadmisión de un recurso contencioso-administrativo o de ponerle fin anticipadamente, sin resolver sobre el fondo de las pretensiones deducidas en él, cuando encuentren amparo en una norma legal interpretada y aplicada razonablemente y sin rigorismo, formalismo excesivo o desproporción.
Con carácter general la apreciación de las causas legales que impiden efectuar un pronunciamiento sobre el fondo de las pretensiones deducidas corresponde a los Jueces y Tribunales en el ejercicio de la función que les es propia ex art. 117.3 CE, no siendo, en principio, función de este Tribunal Constitucional la de revisar la legalidad aplicada. Sin embargo sí corresponde a este Tribunal, como garante último del derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales, examinar la razón en que se funda la decisión judicial que inadmite la demanda o que, de forma equivalente, excluye el pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado. Y ello, como es obvio, no para suplantar la función que a los Jueces y Tribunales compete de interpretar las normas jurídicas en los casos concretos controvertidos, sino para comprobar si las razones en que se basa la resolución judicial está constitucionalmente justificada y guarda proporción con el fin perseguido por la norma en que dicha resolución se funda.
En esta tarea el Tribunal tiene que guiarse por el principio hermenéutico pro actione, que opera en el ámbito del acceso a la jurisdicción con especial intensidad, ampliando el canon de control de constitucionalidad frente a los supuestos en los que se ha obtenido una primera respuesta judicial; de manera que, si bien no obliga a la forzosa selección de la interpretación más favorable al acceso a la justicia de entre todas las posibles, sí proscribe aquellas decisiones judiciales que, no teniendo presente la ratio del precepto legal aplicado, incurren en meros formalismos o entendimientos rigoristas de las normas procesales que obstaculizan la obtención de la tutela judicial mediante un primer pronunciamiento sobre las pretensiones ejercitadas, vulnerando así las exigencias del principio de proporcionalidad (por todas, STC 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4 ). Por ello el examen que hemos de realizar en el seno de un proceso constitucional de amparo, cuando en él se invoca el derecho a obtener una primera respuesta judicial sobre las cuestiones planteadas, permite, en su caso, reparar, no sólo la toma en consideración de una causa que no tenga cobertura legal o que, teniéndola, sea fruto de una aplicación arbitraria, manifiestamente irrazonable o incursa en un error patente que tenga relevancia constitucional, sino también aquellas decisiones judiciales que, desconociendo el principio pro actione, no satisfagan las exigencias de proporcionalidad inherentes a la restricción del derecho fundamental (SSTC 237/2005, de 26 de septiembre, FJ 2; 279/2005, de 7 de noviembre, FJ 3; y 26/2008, de 11 de febrero, FJ 5, por todas) .
Sobre el motivo de impugnación fundado en la afectación medioambiental al municipio de Penagos.
El motivo de impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007 recurrido, fundamentado, sustancialmente, en la imputación de la afectación medioambiental al municipio de Penagos, que produce la aprobación del Proyecto de ejecución de la línea eléctrica aérea a 400 kV "Penagos-Güeñes", al confluir sobre el mismo territorio la construcción de diversas instalaciones eléctricas, con base en la infracción del Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre
, no puede ser acogido, pues estimamos que carece de apoyo jurídico la pretensión de que debió procederse a la evaluación de impacto ambiental del conjunto de líneas aéreas e instalaciones eléctricas cuando, por su sustantividad, desde la perspectiva de la planificación general de las redes de transporte de energía eléctrica, tienen un carácter autónomo e independiente.
En efecto, en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2009 (RCA 207/2007 ), rechazamos la tesis postulada de forma coincidente en este recurso contencioso-administrativo, sobre el inadecuado fraccionamiento de un proyecto de ejecución de línea aérea eléctrica, a los efectos de evaluación de impacto ambiental, por deber evaluarse la línea en su conjunto, con los siguientes argumentos:
[...] La alegación que se ha resumido en el anterior fundamento de derecho consiste, en definitiva, en objetar que la evaluación del impacto ambiental de las variantes aprobadas es fragmentaria y parcial, por lo que no cumple la finalidad pretendida por la normativa alegada de ofrecer una valoración integral del impacto del conjunto de la línea eléctrica Soto de Ribera-Penagos, la cual fue aprobada en su momento sin una evaluación de impacto ambiental.
La alegación no puede ser admitida. El planteamiento que hace la institución recurrente se separa, tal como objetan tanto el Abogado del Estado como la codemandada Red Eléctrica de España, de los términos a que se circunscribe el acto impugnado y, por tanto, el recurso. En efecto, la línea de 400 Kv. Soto de Ribera-Penagos fue declarada de utilidad pública por acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de enero de
1.995, siendo rechazados los recursos que se interpusieron de conformidad con la normativa vigente en aquel momento. A partir de entonces, todo el procedimiento sobre la citada línea eléctrica que ahora culmina se ha centrado en las modificaciones sobre el inicial trazado de la misma; en un primer momento, en las modificaciones autorizadas por la Dirección General de la Energía por resolución de 19 de enero de
1.999 que, tras varias incidencias, fueron anuladas por Sentencia esta Sala de 1 de abril de 2.002, al no haber sido sometidas a declaración de impacto ambiental; en un segundo momento, reiniciado el proceso, en las modificaciones autorizadas por la Dirección General de Política Energética y Minas el 28 de julio de
2.006 y que, de nuevo tras diversos avatares, culminan en el acuerdo que ahora se combate.
Pues bien, en la tramitación de las referidas modificaciones, tanto en su primera andadura como en la que ahora llega a su término, lo que ha estado en juego no es la evaluación del impacto ambiental de la línea en su conjunto, sino de las susodichas siete modificaciones de la línea aprobada en su momento y declarada de utilidad pública en 1.995. En consecuencia, ningún sentido tiene objetar al acto impugnado exigencias que, según la institución recurrente, deberían haber sido impuestas respecto de la línea en su integridad. La declaración de impacto ambiental sobre la que se adopta la decisión del Consejo de Ministros que se combate versa, por su propia naturaleza, sobre las modificaciones que se autorizaron con posterioridad, y tal declaración es, inevitablemente, fragmentaria, al estar referida a los tramos afectados por tales modificaciones y no a la totalidad de la línea.
Si bien podría convenirse con el Ayuntamiento recurrente en la conveniencia de que las declaraciones de impacto ambiental versen sobre una obra pública en su globalidad, tal argumento no puede esgrimirse como una objeción de legalidad cuando lo sometido a consideración es ya un aspecto parcial de un proyecto aprobado como tal en un momento anterior. De hecho, en ningún caso es capaz la entidad actora de concretar la ilegalidad del acto impugnado, manteniendo toda su argumentación en el plano general ya dicho de la inevitable parcialidad de la declaración de impacto ambiental efectuada y en consideraciones que no pasan de ser desiderata de la propia parte .
Y en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 6 de octubre de 2009 (RCA 498/2007 ), resolviendo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LIÉRGANES contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007, rechazamos la alegación sobre la exigencia de ejecutar todas las infraestructuras eléctricas consideradas en dicho Acuerdo gubernamental de forma conjunta, con los siguientes razonamientos:
En su tercera alegación indica la Corporación recurrente que la línea en litigio forma parte del denominado eje norte en el documento "Planificación de los Sectores de Gas y Electricidad. Desarrollo de las líneas de transporte 2.002-2.011", aprobado por el Consejo de Ministros el 13 de septiembre de 2.002 y ratificado por la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso de los Diputados el 2 de octubre de 2.002. Asimismo, prosigue, el artículo 8 del Real Decreto 1955/2000 determina que la planificación de la red de transporte tendrá carácter vinculante para los distintos sujetos que actúan en el sistema eléctrico y que será realizado por el Gobierno por el procedimiento que en dicho precepto se establece. Por tanto, concluye "parece evidente que tendrá que ejecutarse de forma conjunta todas las infraestructuras eléctricas que lo componen, sin que se pueda subdividir en distintas líneas, ya que ello iría en contra de la planificación a que hace referencia aquel Real Decreto".
Tampoco esta alegación tiene viabilidad. Por un lado, tal como ponen de releve las partes codemandadas, el documento mencionado carece de fuerza vinculante, constituyendo propiamente una planificación que ha de plasmarse luego en proyectos concretos cuya progresiva realización dependerá de una multiplicidad de factores económicos, de tramitación, concreciones o modificaciones posteriores de la planificación, etc. Por lo demás, no es siquiera concebible que toda la planificación del transporte eléctrico, de una envergadura fuera de discusión, pudiera ejecutarse de manera conjunta y simultánea.
En cuanto a la vinculatoriedad a la que se refiere la parte, contemplada en el artículo 8 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, no tiene el alcance que pretende la actora. El artículo 4 de la Ley del Sector Eléctrico estipula en su primer apartado que la planificación eléctrica tendrá carácter indicativo "salvo en lo que se refiere a instalaciones de transporte", y que será realizada por el Estado, con la participación de las Comunidades Autónomas y de conformidad con determinado procedimiento. Con base en el citado precepto legal el referido artículo 8 del Real Decreto 1955/2000 establece que la planificación de la red de transporte tendrá carácter vinculante para los distintos sujetos que actúan en el sistema eléctrico, reiterando luego las previsiones competenciales y procedimentales previstas en la Ley del Sector Eléctrico. Pues bien, el referido carácter vinculante de la planificación de la red de transporte no supone que el documento en el que se recoge el plan de red de transporte sea intangible, lo que sería incompatible con la progresiva realización de cualquier plan, con las consiguientes adaptaciones y variaciones del mismo en función de la aparición de problemas de ejecución o de aparición de nuevas necesidades o propuestas, etc. La vinculatoriedad a la que se refiere el precepto legal supone, en cambio, el obligado acatamiento por parte de los sujetos del sistema eléctrico (enumerados en el artículo 9 de la Ley del Sector Eléctrico ), muchos de ellos sujetos privados, de las decisiones que se vayan adoptando por los sujetos competentes (Gobierno de la Nación y Comunidades Autónomas) en ejecución del plan de la red de transporte, dado el interés público prevalente al que sirve tal planificación. No puede, por tanto, argüirse, como hace la corporación recurrente, que la declaración de utilidad pública en relación con la ejecución de un tramo de la red de transporte vulnere los preceptos legales invocados por no respetar la ejecución unitaria y simultánea de toda la planificación de la red de transporte eléctrico .
Debe reconocerse que la defensa letrada del Ayuntamiento recurrente incurre en desviación procesal al fundar la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007, reproduciendo argumentos que sirvieron para recurrir la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 25 de julio de 2006, por la que se autorizaba a RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A. la línea eléctrica aérea a 400 kV, doble circuito, «Penagos-Güeñes» ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Justicia de Madrid (RCA 511/2007 ), sin exponer razonadamente que disposiciones legales o reglamentarias han sido infringidas por el concreto Acuerdo gubernamental que delimita el objeto de este recurso contencioso-administrativo.
En la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 15 de julio de 2009, que concluyó dicho proceso, se rechazaron, expresamente, dichas alegaciones con la siguiente fundamentación jurídica, que constituyen cosa juzgada al ser firme la referida decisión judicial:
[...] El Ayuntamiento recurrente expone que "la coincidencia de proyectos en el mismo territorio, con el mismo fin, entiende esta parte conlleva la exigencia de que la evaluación de impacto ambiental no pueda ser analizada de forma parcial". En base a lo anterior, el Ayuntamiento de Penagos considera que debe efectuarse una evaluación global conjunta de las líneas que confluyen en la subestación eléctrica de Penagos y de esta misma, ya que según él, las evaluaciones ambientales de los proyectos que afectan al municipio de Penagos no pueden ser consideradas válidas en el municipio de Penagos en el que confluyen varios proyectos si no se realiza una evaluación conjunta de los mismos.
En el expediente consta que, el llamado Eje Norte es el conjunto de instalaciones independientes que se deben acometer para asegurar el buen funcionamiento del sistema eléctrico en el norte de España. Una de ellas es la línea "Penagos-Güeñes", autorizada en la resolución de 25 de julio de 2006. Conviene reseñar que no es fácil desarrollar el conjunto de la red de transporte en un solo acto, pues dada la magnitud del proyecto unificado resultaría un trámite largo, complejo y difícilmente realizable, se desbordarían los plazos que habitualmente son demandados por los usuarios y sería compleja la Declaración de Impacto Ambiental a realizar. A lo que cabe añadir, que las instalaciones que conforman el denominado Eje Norte son independientes y tienen finalidades distintas, lo que propugna su desarrollo por separado.
Así mismo, se debe destacar que la red de transporte nacional se encuentra interconectada y no por ello se ha construido toda ella simultáneamente, sino que esta consta de proyectos independientes en los que cada uno tiene por si mismo entidad propia y a su vez de integran en el conjunto de la Red de Transporte de España.
El proyecto que nos ocupa se ha evaluado en su totalidad, es decir desde Penagos a Güeñes, por lo que no parece justificado restringir el ámbito del estudio al término municipal de Penagos, ya que resultaría de todo punto injusto con los otros municipios afectados.
Tampoco parece adecuado realizar el Estudio de Impacto Ambiental municipio a municipio ya que no se ajustaría a la legislación vigente al fragmentar la Evaluación de Impacto Ambiental del proyecto en su conjunto y circunscribirla municipio a municipio.
Como hemos visto anteriormente, se aprobó la Declaración de Impacto Ambiental mediante resolución de fecha 31 de mayo de 2005 de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático del Ministerio de Medio Ambiente, considerándose que el anteproyecto era ambientalmente viable. El Estudio de Impacto Ambiental desarrollado incluye todos los requisitos marcados en el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre y en él se tuvieron en cuenta todos los condicionantes ambientales presentes con objeto de minimizar y evitar daños a la flora, vegetación y fauna, en especial los referentes a la protección de árboles singulares, conservación de masas forestales arboladas y prevención de incendios forestales.
En consecuencia, lo que debía examinarse, como se hizo, el impacto ambiental de la nueva línea, en el que, como es obvio, debía evaluarse todo lo existente en ese momento. Es decir, que al hacerse la declaración, como es obvio, se tuvo en consideración la situación en que se encontraba tanto Penagos, como el resto de términos municipales sobre los que iba a discurrir la nueva línea, sin que fuera lógico que hubiera que hacer una declaración individual, municipio por municipio, lo que, por otro lado, nunca se ha hecho.
En cuanto al trazado de la línea, resulta interesante mencionar que cumple con las directrices de la Consejería de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria.
En lo relativo al impacto visual, la Consejería de Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria no ha mostrado oposición al Estudio de Impacto Ambiental.
Respecto del impacto arqueológico, la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte del Gobierno en Cantabria, tras haber analizado el informe emitido por GAEM Arqueólogos sobre la valoración de impacto de la línea, y a la vista de la legislación vigente sobre Patrimonio Cultural de Cantabria, ha estimado adecuadas las soluciones propuestas.
Indudablemente que, en una materia como la de medio ambiente, al hacerse la declaración de Impacto Ambiental la Administración debe tener en cuenta los dictámenes técnicos y no resolver de forma arbitraria o injustificada. Pero no consta ni se ha demostrado, con la prueba practicada que la tramitación o la resolución sobre la DIA, no haya sido correcta .
A mayor abundamiento, cabe rechazar que el estudio de impacto ambiental infrinja el artículo 7 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por no ofrecer alternativas de la línea eléctrica considerada, porque lo que exige esta disposición reglamentaria es que el proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental incluya un estudio de impacto ambiental que contenga «un examen de alternativas técnicamente viables y justificación de la solución adoptada», al no haberse acreditado en autos que existan trazados alternativos menos gravosos al medio ambiente que debieron ser contemplados en dicho estudio de impacto ambiental.
Asimismo, resulta infundada la denuncia de infracción del artículo 10 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, pues cabe consignar que en la Declaración de Impacto Ambiental sobre el proyecto de la línea eléctrica aérea a 400 kV «Penagos- Güeñes», aprobada por resolución de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático del Ministerio de Medio Ambiente de 31 de mayo de 2005, se describen de forma pormenorizada las alternativas examinadas y se justifica la selección del pasillo de menor impacto ambiental de entre los preelegidos, especificando las medidas preventivas y correctoras del suelo, de la vegetación, de la fauna, del patrimonio geológico y del patrimonio cultural, que son determinantes de la viabilidad medioambiental del proyecto.
En consecuencia con lo razonado, al rechazarse los motivos de impugnación articulados, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PENAGOS contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007, por el que se declara de utilidad pública y se aprueba el proyecto de ejecución de la línea eléctrica aérea de 400 kV, doble circuito "Penagos-Güeñes", en las provincias de Cantabria y Vizcaya, que declaramos conforme a Derecho en los términos fundamentados.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PENAGOS contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007, por el que se declara de utilidad pública y se aprueba el proyecto de ejecución de la línea eléctrica aérea de 400 kV, doble circuito "Penagos- Güeñes", en las provincias de Cantabria y Vizcaya, que declaramos conforme a Derecho.
No procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso- administrativo. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.
STS, 25 de Febrero de 2010 (Recurso contencioso administrativo, Legitimación activa, Efectos)
STS, 17 de Mayo de 2011 (Medio ambiente)
SAP A Coruña 239/2005, 17 de Junio de 2005
SAP Burgos 281/2012, 12 de Junio de 2012
STS 887/2011, 13 de Junio de 2011
SAP Melilla 30/2008, 31 de Mayo de 2008

References: artículo 10
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 artículo 69
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 19
 artículo 24
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 8
 Real Decreto 
 artículo 8
 Real Decreto 
 artículo 4
 artículo 8
 Real Decreto 
 artículo 9
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 7
 Real Decreto 
 artículo 10
 Real Decreto 
 resolución