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Timestamp: 2016-06-26 11:57:23+00:00

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N� 304 - Rapport de M. Jean-Christophe Lagarde sur la proposition de loi de MM. Fran�ois Sauvadet, Charles de Courson et Jean-Christophe Lagarde et les membres du groupe Nouveau Centre relative au pluralisme et � l'ind�pendance des partis politiques (296)
N� 304
Enregistr� � la Pr�sidence de l’Assembl�e nationale le 23 octobre 2007.
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA L�GISLATION ET DE L’ADMINISTRATION G�N�RALE DE LA R�PUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI (N� 296) de MM. Fran�ois SAUVADET, Charles de COURSON, Jean-Christophe LAGARDE ET PLUSIEURS DE LEURS COLL�GUES relative au pluralisme et � l’ind�pendance des partis politiques,
I. — L’ORGANISATION D’UN SYST�ME PUBLIC DE FINANCEMENT DES PARTIS 6
A. LE RESPECT DES PRINCIPES DE TRANSPARENCE ET DE REPR�SENTATIVIT� 6
1. Une volont� de transparence 6
2. Une garantie de repr�sentativit� 7
B. LE SOUCI CONSTANT D’ADAPTER LE R�GIME DE FINANCEMENT DES PARTIS AUX CHOIX DE L’�LECTORAT 9
1. L’adaptation des param�tres de la repr�sentativit� 9
2. La prise en compte de l’exigence d’�gal acc�s aux mandats �lectoraux 11
II. ― LA N�CESSIT� D’ADAPTER LE SYST�ME PUBLIC DE FINANCEMENT DES PARTIS AUX NOUVELLES CONDITIONS DE LA REPR�SENTATIVIT� 12
A. L’INSTITUTION D’UN M�CANISME PLUS �QUILIBR� ET PLUS TRANSPARENT DE R�PARTITION DE L’AIDE PUBLIQUE 12
1. La r�partition actuelle de l’aide publique 12
2. Les conditions d’une r�partition plus juste 14
B. L’EXAMEN EN COMMISSION 15
TEXTE ADOPT� PAR LA COMMISSION 17
Apr�s de nombreux autres pays, notamment le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne, la Belgique, les �tats-Unis, et des d�bats nourris, la France a d�cid�, avec la loi n� 88-227 du 11 mars 1988 relative � la transparence financi�re de la vie politique, de se doter d’une l�gislation sur le financement des partis politiques.
Deux principes ont alors gouvern� le choix du l�gislateur : le souci d’assurer la transparence de ce financement d’une part, la volont� de lier l’octroi de l’aide publique � la repr�sentativit� du parti ou groupement susceptible de b�n�ficier de cette aide d’autre part. Depuis lors, ces deux principes ont continu� d’inspirer les adaptations r�guli�res de la l�gislation. En effet, la transparence est devenue un principe qui irrigue de plus en plus notre droit public. Quant � la repr�sentativit�, elle �volue �lection apr�s �lection. � l’issue d’un scrutin important et sans qu’il soit n�cessaire d’attendre la veille des prochaines �ch�ances, pr�vues, toutes choses �tant �gales par ailleurs, en 2012, pour apporter les adaptations n�cessaires � une plus grande justice dans la r�partition du financement des partis, la pr�sente proposition de loi offre la possibilit�, par une modification a minima, d’assurer un lien plus fort et actualis� entre financement public de la vie d�mocratique et repr�sentativit�. Ainsi, le choix des �lecteurs sera mieux pris en compte dans notre syst�me de financement des partis.
Il serait, en effet, incompr�hensible que la nouvelle r�partition des �quilibres ne se traduise pas dans un financement � la hauteur de la repr�sentativit� atteinte par chacune des formations pr�sentes au Parlement. C’est pourquoi, pour �viter toute distorsion entre repr�sentativit� et financement public, il est propos� de pond�rer les conditions actuelles d’accession au b�n�fice de la premi�re fraction de l’aide publique de telle mani�re que tous les partis repr�sent�s significativement dans les assembl�es puissent b�n�ficier d’une aide publique.
I. — L’ORGANISATION D’UN SYST�ME PUBLIC DE FINANCEMENT DES PARTIS
Sans qu’il soit besoin de revenir sur les conditions de sa mise en place, il convient de rappeler les r�gles fondamentales du syst�me de financement des partis politiques et de pr�ciser que ces r�gles ont r�guli�rement �t� adapt�es � l’�volution de la r�alit� de la vie politique, toujours dans le respect des principes de transparence et de repr�sentativit�. A. LE RESPECT DES PRINCIPES DE TRANSPARENCE ET DE REPR�SENTATIVIT�
1. Une volont� de transparence
En instituant un r�gime d’aide publique aux partis et groupements politiques, le l�gislateur a souhait� faire peser sur eux, en contrepartie, des contraintes pour assurer la transparence de leurs comptes. Dans un premier temps, la mention constitutionnelle des partis a trouv� une traduction dans la d�finition de leurs droits. Ainsi, dans le prolongement de l’article 4 de la Constitution, lequel dispose que � les partis et groupements politiques concourent � l’expression des suffrages � et qu’� ils se forment et exercent leur activit� librement. Ils doivent respecter les principes de la souverainet� nationale et de la d�mocratie �, l’article 7 de la loi du 11 mars 1988 pr�cit�e, a repris pour partie cette disposition en affirmant que � les partis et groupements politiques se forment et exercent leur activit� librement � et pr�cis� qu’� ils jouissent de la personnalit� morale �, qu’� ils ont le droit d’ester en justice � � et (...) d’acqu�rir � titre gratuit ou on�reux des biens meubles ou immeubles : ils peuvent effectuer tous les actes conformes � leur mission et notamment cr�er et administrer des journaux et des instituts de formation conform�ment aux dispositions des lois en vigueur �. Dans un deuxi�me temps, la loi n� 90-55 du 15 janvier 1990 relative � la limitation des d�penses �lectorales et � la clarification du financement des activit�s politiques a impos� un principe de transparence en encadrant le financement priv� des formations politiques par les personnes physiques et morales et �tendu la d�ductibilit� fiscale applicable aux dons vers�s aux candidats � une �lection aux dons consentis aux formations politiques, tout en imposant le recours � un mandataire. Pour assurer le respect de ces dispositions, la commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP), institu�e par l’article 1er de la loi pr�cit�e, a �t� charg�e de constater le respect par les partis et groupements politiques de leurs obligations comptables. Dans une m�me volont� de transparence, la loi n� 93-122 du 29 janvier 1993 relative � la pr�vention de la corruption et � la transparence de la vie �conomique et des proc�dures publiques a impos� un plafonnement des dons effectu�s par les personnes morales, une obligation de d�claration de ces dons � la CNCCFP ainsi qu’une publication de ces dons. Enfin, la loi n� 95-65 du 19 janvier 1995 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique a interdit le financement par toutes les personnes morales quel que soit leur statut, � l’exception des formations politiques et augment�, en contrepartie, l’avantage fiscal attach� aux dons et l’a �tendu aux cotisations. Les partis ou groupements politiques, s’ils veulent b�n�ficier du syst�me de dons ou du financement public, ont l’obligation de tenir une comptabilit�. Cette comptabilit� doit retracer tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, soci�t�s ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement d�tient la moiti� du capital social ou des si�ges de l’organe d’administration ou exerce un pouvoir pr�pond�rant de d�cision ou de gestion. Les comptes sont arr�t�s chaque ann�e. Ils sont certifi�s par deux commissaires aux comptes et d�pos�s dans le premier semestre de l’ann�e suivant celle de l’exercice � la CNCCFP, qui assure leur publication au Journal officiel. 2. Une garantie de repr�sentativit�
En compl�ment de cette �bauche de statut a �t� organis�, par les articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988, un m�canisme de financement public qui repose sur une enveloppe dont le montant est fix� chaque ann�e dans la loi de finances initiale (1) et qui est divis�e, depuis la loi du 15 janvier 1990 pr�cit�e, en deux fractions �gales.
La premi�re fraction est destin�e au financement des partis et groupements en fonction de leurs r�sultats aux �lections � l’Assembl�e nationale. Initialement, cette fraction �tait r�serv�e � ceux qui avaient pr�sent� des candidats dans au moins soixante-quinze circonscriptions lors du plus r�cent renouvellement g�n�ral, cette condition ne s’appliquant pas aux partis et groupements politiques n’ayant pr�sent� des candidats aux �lections l�gislatives que dans un ou plusieurs d�partements, collectivit�s d’outre-mer ou en Nouvelle-Cal�donie. Les partis sp�cifiques � l’outre-mer pouvaient donc b�n�ficier de l’aide publique quand bien m�me ils n’auraient pr�sent� qu’un seul candidat. Le l�gislateur avait �galement fix� un seuil minimal de 5 % des suffrages exprim�s pour pouvoir pr�tendre � la r�partition de cette fraction, mais ce seuil a �t� censur� par le Conseil constitutionnel comme contraire aux dispositions combin�es des articles 2 et 4 de la Constitution (2).
La r�partition de cette premi�re moiti� de l’aide publique entre les partis b�n�ficiaires s’effectue proportionnellement au nombre des suffrages obtenus au premier tour des �lections l�gislatives de r�f�rence par les candidats se r�clamant de ces partis. Depuis la loi du 19 janvier 1995 pr�cit�e, il n’est pas tenu compte des suffrages obtenus par les candidats d�clar�s in�ligibles en application de l’article L.O. 128 du code �lectoral, en vertu duquel est in�ligible pendant un an celui qui n’a pas d�pos� sa d�claration de patrimoine, celui qui n’a pas d�pos� son compte de campagne dans les conditions et le d�lai prescrits et celui dont le compte de campagne a �t� rejet� � bon droit. Peut �galement �tre d�clar� in�ligible, pour la m�me dur�e, celui qui a d�pass� le plafond des d�penses �lectorales.
En vue d’effectuer cette r�partition, les candidats indiquent, s’il y a lieu, dans leur d�claration de candidature, le parti ou groupement politique auquel ils se rattachent. Aucune disposition particuli�re ne d�termine la forme de cette d�claration de rattachement qui est facultative, ind�pendante de l’�tiquette politique que le candidat se sera donn�e, unique et d�finitive. Dans le cas o� des candidats, soit ne mentionnent pas de partis ou de groupements politiques dans leur d�claration de candidature, soit mentionnent deux partis ou groupements, l’administration ne peut prendre en compte aucun rattachement � un parti ou groupement politique quelconque. Dans le cas o� des candidats entendent, apr�s le d�p�t de leur d�claration de candidature, modifier le parti auquel ils se rattachent, l’administration ne peut que s’en tenir � la mention indiqu�e dans la d�claration de candidature (3).
En d’autres termes, les d�clarations enregistr�es pour le premier tour d’�lections l�gislatives g�n�rales conditionnent la r�partition de la premi�re fraction de l’aide publique pour toute la dur�e de la l�gislature. De m�me, les r�sultats des �lections l�gislatives partielles ne sont pas pris en compte pour le calcul de la premi�re fraction de l’aide publique.
La seconde fraction est sp�cifiquement destin�e au financement des partis et groupements repr�sent�s � l’Assembl�e nationale et au S�nat. Elle est attribu�e aux b�n�ficiaires de la premi�re fraction et uniquement � eux, proportionnellement au nombre de d�put�s et de s�nateurs qui ont d�clar� au bureau de leur assembl�e, au cours du mois de novembre de chaque ann�e, y �tre inscrits ou s’y rattacher en application de l’article 3 de la loi n� 96-62 du 29 janvier 1996 prise pour l’application des dispositions de la loi constitutionnelle n� 95-880 du 4 ao�t 1995 qui ont institu� une session parlementaire ordinaire unique et modifi� le r�gime de l’inviolabilit� parlementaire. Chaque parlementaire ne peut indiquer � ce titre qu’un seul parti ou groupement auquel il est inscrit ou se rattache. Le bureau de chaque Assembl�e communique au Premier ministre, au plus tard le 31 d�cembre de l’ann�e, la r�partition des parlementaires entre les partis et groupements politiques telle qu’elle r�sulte des d�clarations des d�put�s et s�nateurs.
La dotation financi�re attribu�e � une formation politique peut �tre supprim�e dans trois cas. Le premier cas r�sulte des d�cisions du juge de l’�lection qui peut annuler les voix ou suffrages recueillis par des candidats d�clar�s in�ligibles � l’issue du scrutin. Le deuxi�me cas intervient lorsque le groupement politique n’a pas d�pos� de comptes certifi�s dans les conditions l�gales aupr�s de la CNCCFP. Enfin, la dotation financi�re d’un parti ou groupement peut �tre supprim�e lorsque celui-ci a re�u des dons de personnes � d�ment identifi�es � hors le canal d’un mandataire financier ou d’une association de financement agr��e.
B. LE SOUCI CONSTANT D’ADAPTER LE R�GIME DE FINANCEMENT DES PARTIS AUX CHOIX DE L’�LECTORAT
1. L’adaptation des param�tres de la repr�sentativit�
Signe d’une volont� de faire �voluer le m�canisme de financement des partis et groupements politiques en fonction du choix exprim� par les �lecteurs, dans le respect des principes fondateurs de transparence et de prise en compte de la repr�sentativit�, l’article 9 de la loi du 11 mars 1988 pr�cit�e a �t� modifi� � sept reprises depuis l’adoption de cette loi. Une premi�re modification majeure, introduite par l’article 14 de la loi du 29 janvier 1993 pr�cit�e, a consist� a abaiss� le seuil minimal de pr�sence de soixante-quinze � cinquante circonscriptions.
Le dispositif initial d’attribution de la premi�re fraction de l’aide publique avait favoris� l’inflation des candidatures. Alors qu’on comptabilisait 2 828 candidats au premier tour des �lections l�gislatives de 1988, ce chiffre est pass� � 5 290 en 1993, puis � 6 360 en 1997, pour atteindre 8 444 en 2002. Un certain nombre de groupements ont pr�sent� des candidats aux �lections l�gislatives de 2002 dans le seul but de b�n�ficier d’un financement public, chaque voix obtenue rapportant en moyenne 1,66 euro. En m�tropole, quatorze partis ou groupements ont pr�sent� moins de cent candidats ; outre-mer, vingt-quatre formations politiques ont pr�sent� un seul candidat et onze ont obtenu moins de 1 000 voix (4). D�s 1994, le Conseil constitutionnel avait soulign� les lacunes du dispositif en vigueur, qui pouvait � donner lieu � des abus, voire � des d�tournements �. Dans ses observations relatives aux �lections l�gislatives des 21 et 28 mars 1993, commentant sa d�cision pr�cit�e du 11 janvier 1990 (5) censurant le seuil de 5 % des suffrages exprim�s propos� par le l�gislateur de l’�poque pour acc�der � la premi�re fraction de l’aide publique, la juridiction constitutionnelle a soulign� qu’elle � n’a pas jug� pour autant que la fixation de tout seuil serait contraire aux dispositions des articles 2 et 4 de la Constitution � et rappel� que cette m�me d�cision consid�re que � les dispositions relatives au financement de la vie politique ne devaient pas conduire � provoquer des situations d’enrichissement sans cause �. La CNCCFP a, elle aussi, d�nonc� d�s le d�but des ann�es 1990 les d�rives auxquelles avait donn� lieu la l�gislation. Dans son rapport d’activit� pour 1993-1994, elle avait ainsi propos� de r�server le b�n�fice de la premi�re fraction de l’aide publique aux formations politiques dont les candidats ont obtenu au moins 2 % des suffrages exprim�s dans au moins cinquante circonscriptions. Ces recommandations ont �t� renouvel�es dans ses rapports d’activit� de 1996-1997 et de 1998-1999, le seuil propos� �tant compris entre 2 et 3 %. Selon cette logique et en application de la loi n� 2003-237 du 11 avril 2003 relative � l’�lection des conseillers r�gionaux et des repr�sentants au Parlement europ�en, qui a renforc�, dans son article 34, les conditions d’�ligibilit� � la premi�re fraction, depuis les derni�res �lections l�gislatives des 10 et 17 juin 2007, l’aide est r�serv�e aux partis et groupements qui ont obtenu au moins 1 % des suffrages exprim�s dans au moins cinquante circonscriptions. Selon la m�me logique, alors que la premi�re fraction pouvait �tre accord�e aux partis sp�cifiques � l’outre-mer m�me s’ils n’avaient pr�sent� des candidats que dans une seule circonscription, depuis le dernier renouvellement de l’Assembl�e nationale, l’�ligibilit� � la premi�re fraction a �t� r�serv�e � ceux de ces partis pr�sents dans un ou plusieurs d�partements d’outre-mer, ou � Saint-Pierre-et-Miquelon, � Mayotte, en Nouvelle-Cal�donie, en Polyn�sie fran�aise ou dans les �les Wallis et Futuna et qui auront obtenu au moins 1 % des suffrages exprim�s dans l’ensemble des circonscriptions dans lesquelles ils se sont pr�sent�s.
Par ailleurs, sur le fondement des articles 16 et 18 de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement � simplifier le droit, l’ordonnance n� 2003-1165 du 8 d�cembre 2003 portant simplifications administratives en mati�re �lectorale a apport� divers ajustements au droit �lectoral et au droit du financement de la vie politique. Ainsi, les candidats aux �lections l�gislatives g�n�rales devaient indiquer dans leur d�claration de candidature � quel parti ils s’affiliaient pour l’octroi de l’aide publique aux partis politiques et, par une attestation s�par�e, � quel parti ils s’affiliaient pour b�n�ficier de la campagne audiovisuelle pr�alable � ces �lections. Depuis l’ordonnance de 2003, ils n’ont plus qu’une seule d�claration d’affiliation � effectuer, celle-ci �tant valable � la fois pour l’aide publique et pour la campagne audiovisuelle. 2. La prise en compte de l’exigence d’�gal acc�s aux mandats �lectoraux
Il convient d’ajouter aux prescriptions des articles 8 et 9 celles de l’article 9-1 relatif aux dispositions sur la parit�, qui a lui aussi �t� modifi� � plusieurs reprises pour �tre adapt� aux �volutions des exigences de notre syst�me �lectoral. En effet, aux termes du second alin�a de l’article 4 de la Constitution r�vis�e en 1999 (6), les partis � contribuent � la mise en œuvre du principe (d’�gal acc�s des femmes et des hommes aux mandats �lectoraux et fonctions �lectives) dans les conditions d�termin�es par la loi �. Pour tenir compte de cet imp�ratif, le r�gime des aides attribu�es aux partis et groupements politiques a �t� modifi� par la loi n� 2000-493 du 6 juin 2000, tendant � favoriser l’�gal acc�s des femmes et des hommes aux mandats �lectoraux et aux fonctions �lectives, qui a limit� le montant de l’aide publique attribu�e aux formations politiques m�connaissant l’obligation de parit� des candidatures. Lorsque, pour un parti, l’�cart entre le nombre de candidats de chaque sexe d�passe 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la premi�re fraction qui lui est attribu� est diminu� d’un pourcentage �gal � la moiti� de cet �cart. Cette diminution n’est pas applicable aux partis ou groupements politiques ayant pr�sent� des candidats exclusivement outre-mer, lorsque l’�cart entre le nombre de candidats de chaque sexe qui s’y sont rattach�s n’est pas sup�rieur � un.
Le Conseil constitutionnel, dans sa d�cision du 30 mai 2000 (7), a jug� que le dispositif ainsi instaur� ne rev�t pas le caract�re d’une sanction, mais celui d’une modulation de l’aide publique, dans la mesure o� il est destin� � inciter ces partis et groupements politiques � mettre en œuvre le principe d’�gal acc�s des femmes et des hommes aux mandats �lectoraux, conform�ment aux dispositions des articles 3 et 4 de la Constitution. En cons�quence, le grief tir� de la m�connaissance du principe de la n�cessit� des peines avait �t� d�clar� inop�rant. On rappellera en revanche que le Conseil constitutionnel avait censur� une disposition du m�me article aux termes duquel � les cr�dits issus de cette diminution re�oivent une nouvelle affectation dans la loi de finances � et � un rapport est pr�sent� chaque ann�e au Parlement sur l’utilisation des cr�dits issus de cette diminution �. Consid�rant que ces dispositions combin�es constituaient une injonction adress�e soit au Gouvernement, soit au Parlement, de proc�der � l’affectation et l’utilisation des cr�dits correspondants et que, s’agissant de l’affectation en loi de finances, une loi ordinaire ne pouvait contenir une telle injonction sans m�conna�tre le droit d’initiative r�serv� au Gouvernement en mati�re de loi de finances, par les dispositions des articles 39, 40 et 47 de la Constitution, le Conseil a consid�r� que le l�gislateur ne pouvait faire obstacle aux pr�rogatives du Gouvernement en mati�re d’ex�cution de la loi de finances.
Pour renforcer cette incitation � instaurer la parit� des candidatures aux �lections l�gislatives, la loi n� 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant � promouvoir l’�gal acc�s des femmes et des hommes aux mandats �lectoraux et fonctions �lectives, dans son article 5, a pr�vu de porter, lors du prochain renouvellement g�n�ral, la modulation financi�re applicable � la premi�re fraction de l’aide publique de 50 % � 75 % de l’�cart entre les candidats de chaque sexe. Par exemple, un parti qui pr�senterait un tiers de femmes perd un peu moins de 17 % du montant de la premi�re fraction dans l’�tat du droit mais en perdra un quart dans le futur syst�me. Un parti qui n’en pr�senterait qu’un quart perd 25 % de la dotation per�ue aujourd’hui au titre de la premi�re fraction, il en perdrait 38 % demain (8).
II. ― LA N�CESSIT� D’ADAPTER LE SYST�ME PUBLIC DE FINANCEMENT DES PARTIS AUX NOUVELLES CONDITIONS DE LA REPR�SENTATIVIT�
A. L’INSTITUTION D’UN M�CANISME PLUS �QUILIBR� ET PLUS TRANSPARENT DE R�PARTITION DE L’AIDE PUBLIQUE
1. La r�partition actuelle de l’aide publique
Le montant des autorisations d’engagement destin�es au financement des partis n’a pas �volu� depuis plus de dix ans et reste fix� � 80,3 millions d’euros. Le montant effectivement r�parti depuis 2003 est toutefois limit� � 73,3 millions d’euros, une somme d’un peu plus de 7 millions d’euros n’�tant pas r�partie au titre de la premi�re fraction de l’aide publique.
Le montant et la r�partition des aides attribu�es en application de l’article 9 de la loi font l’objet d’un d�cret chaque ann�e. Il convient de relever que, les ann�es qui suivent un renouvellement g�n�ral, la publication du d�cret se r�v�le plus tardive. Le d�cret qui a pris en compte les r�sultats des �lections de juin 2002 a ainsi �t� publi� le 6 mai 2003 (9), � comparer ceux du 11 f�vrier 2004, du 21 mars 2005, du 30 janvier 2006 ou encore du 26 janvier 2007.
Compte tenu des r�ductions r�sultant de l’application des r�gles de l’�gal acc�s des hommes et des femmes aux fonctions et mandats �lectifs et des suppressions d’aide r�sultant de l’application des dispositions relatives � la transparence des comptes des partis, les cr�dits destin�s � financer les partis et groupements politiques se r�partissent comme suit sur les quatre derni�res ann�es.
LISTE DES PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES B�N�FICIAIRES
DE L’AIDE PUBLIQUE DE 2004 � 2007
I – Partis et groupements politiques ayant pr�sent� des candidats dans au moins 50 circonscriptions (m�tropole)
32 173 699
Association Parti socialiste, Parti radical de gauche et apparent�s
4 579 546
Parti communiste fran�ais (PCF)
4 646 502
Chasse, p�che, nature et traditions (CPNT)
Mouvement R�publicain et Citoyen (P�le R�publicain)
Lutte ouvri�re (LO)
Mouvement national r�publicain (MNR)
Le Tr�fle-Les Nouveaux �cologistes Homme-Nature-Animaux
Mouvement �cologiste ind�pendant (MEI)
G�n�ration �cologie-les Bleus
�nergies d�mocrates
Solidarit� �cologie gauche alternative (SEGA)
Renouveau �cologique
Initiative R�publicaine
Conf�d�ration des �cologistes ind�pendants (CEI)
Rassemblement des contribuables fran�ais (RCF)
GIP-D�mocratie active
72 232 410
II – Partis et groupements politiques ayant pr�sent� des candidats exclusivement outre-mer
Metz pour tous-D�mocratie et R�publique
Parti communiste guadeloup�en 56 576
Union populaire pour la lib�ration de la Guadeloupe (UPLG)
Identit� et r�publique
R�union avenir une ambition pour La R�union
Union centriste et lib�rale
Priorit� socialiste R�union
Rassemblement pour la Guadeloupe fran�aise et carib�enne
Imp�t Baisse Net
Mouvement lib�ral martiniquais
Parti r�unionnais/parti renyone
Pour r�ussir l’accord de Noum�a
P�le r�publicain Outre-mer
Mouvement guadeloup�en �cologiste
2. Les conditions d’une r�partition plus juste
� l’issue des derni�res �lections l�gislatives, il serait paradoxal qu’un parti qui rassemble � l’Assembl�e nationale un nombre significatif de d�put�s ne puisse �tre consid�r� comme repr�sentatif au regard des r�gles de financement des partis et groupements politiques, parce qu’il n’est pas �ligible � la premi�re fraction de l’aide. Il serait �galement peu acceptable d’imposer de fait aux d�put�s membres de ce parti de se rattacher � un autre aux seules fins de permettre � leur parti de b�n�ficier des moyens de fonctionner. La transparence des choix politiques n’y gagnerait pas. Ainsi, on comprendrait mal qu’un tel parti ne puisse disposer des moyens financiers pour exercer son r�le.
C’est pourquoi, avant que ne soit d�finitivement arr�t�e la liste des partis et groupements �ligibles � l’aide publique, que les parlementaires aient d�clar� leur rattachement – ils ont jusqu’� la fin du mois de novembre 2007 pour le faire –, que le Conseil constitutionnel ait examin� tous les contentieux, que la CNCCFP ait fini de conclure sur tous les comptes – elle dispose d’un d�lai de six mois pour y proc�der, les candidats ayant eu deux mois pour transmettre leur compte –, il conviendrait d’adapter les r�gles d’attribution de l’aide publique aux choix faits par les �lecteurs. Pour ce faire, il est propos� d’�tendre l’�ligibilit� � la premi�re fraction de l’aide aux partis auxquels au moins quinze d�put�s se d�clareraient �tre rattach�s. Ce crit�re constituerait une alternative au crit�re actuel qui serait maintenu et qui exige l’obtention d’au moins 1 % des suffrages exprim�s dans au moins cinquante circonscriptions et qui interdit, sans raison valable (10), � des partis ayant un nombre raisonnable de candidats �lus mais qui ne sont pas pr�sents dans au moins cinquante circonscriptions ou qui n’ont pas obtenu 1 % dans au moins cinquante circonscriptions de fonctionner normalement et de mani�re autonome. De surcro�t, l’acc�s � la premi�re fraction permettra �galement l’acc�s � la seconde.
La Commission a examin� les conclusions du rapporteur sur la proposition de loi de MM. Fran�ois Sauvadet, Charles de Courson et Jean-Christophe Lagarde et plusieurs de leurs coll�gues au cours de sa s�ance du mardi 23 octobre 2007. Apr�s l’expos� du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion g�n�rale.
� l’issue de ces interventions, la Commission est pass�e � l’examen de l’article unique de la proposition.
Elle a adopt� l’article unique de la proposition de loi sans modification.
En cons�quence, la commission des Lois constitutionnelles, de la l�gislation et de l’administration g�n�rale de la R�publique vous demande d’adopter la proposition de loi (n� 296) dont le texte figure ci-apr�s.
Proposition de loi relative au pluralisme et � l’ind�pendance des partis politiques
Le deuxi�me alin�a de l’article 9 de la loi n� 88-227 du 11 mars 1988 relative � la transparence financi�re de la vie politique est compl�t� par les mots : � ou dont au moins quinze des candidats pr�sent�s ont �t� �lus d�put�s �.
Loi n� 88-227 du 11 mars 1988
Art. 9. — La premi�re fraction des aides pr�vues � l’article 8 est attribu�e :
— soit aux partis et groupements politiques qui ont pr�sent� lors du plus r�cent renouvellement de l’Assembl�e nationale des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprim�s dans au moins cinquante circonscriptions ;
— soit aux partis et groupements politiques qui n’ont pr�sent� des candidats lors du plus r�cent renouvellement de l’Assembl�e nationale que dans un ou plusieurs d�partements d’outre-mer, ou � Saint-Pierre-et-Miquelon, � Mayotte, en Nouvelle-Cal�donie, en Polyn�sie fran�aise ou dans les �les Wallis et Futuna et dont les candidats ont obtenu au moins 1 % des suffrages exprim�s dans l’ensemble des circonscriptions dans lesquelles ils se sont pr�sent�s.
En vue de la r�partition pr�vue aux alin�as pr�c�dents, les candidats � l’�lection des d�put�s indiquent, s’il y a lieu, dans leur d�claration de candidature, le parti ou groupement politique auquel ils se rattachent. Ce parti ou groupement peut �tre choisi sur une liste �tablie par arr�t� du ministre de l’int�rieur publi� au Journal officiel de la R�publique fran�aise au plus tard le cinqui�me vendredi pr�c�dant le jour du scrutin, ou en dehors de cette liste. La liste comprend l’ensemble des partis ou groupements politiques qui ont d�pos� au minist�re de l’int�rieur au plus tard � dix-huit heures le sixi�me vendredi pr�c�dant le jour du scrutin une demande en vue de b�n�ficier de la premi�re fraction des aides pr�vues � l’article 8. La seconde fraction de ces aides est attribu�e aux partis et groupements politiques b�n�ficiaires de la premi�re fraction vis�e ci-dessus proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui ont d�clar� au bureau de leur assembl�e, au cours du mois de novembre, y �tre inscrits ou s’y rattacher.
Chaque parlementaire ne peut indiquer qu’un seul parti ou groupement politique pour l’application de l’alin�a pr�c�dent. Au plus tard le 31 d�cembre de l’ann�e, le bureau de l’Assembl�e nationale et le bureau du S�nat communiquent au Premier ministre la r�partition des parlementaires entre les partis et groupements politiques, telle qu’elle r�sulte des d�clarations des parlementaires.
Le montant des aides attribu�es � chaque parti ou groupement est retrac� dans un rapport annex� au projet de loi de finances de l’ann�e.
Constitution du 4 octobre 1958 22
Loi n� 88-227 du 11 mars 1988 relative � la transparence financi�re de la vie politique 22
Art. 7, 8 et 9-1 � 11-8.
Constitution du 4 octobre 1958 Art. 4. — Les partis et groupements politiques concourent � l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activit� librement. Ils doivent respecter les principes de la souverainet� nationale et de la d�mocratie.
Ils contribuent � la mise en œuvre du principe �nonc� au dernier alin�a de l’article 3 dans les conditions d�termin�es par la loi.
Loi n� 88-227 du 11 mars 1988 relative � la transparence financi�re
Art. 7. — Les partis et groupements politiques se forment et exercent leur activit� librement. Ils jouissent de la personnalit� morale.
Ils ont le droit d’ester en justice.
Ils ont le droit d’acqu�rir � titre gratuit ou � titre on�reux des biens meubles ou immeubles : ils peuvent effectuer tous les actes conformes � leur mission et notamment cr�er et administrer des journaux et des instituts de formation conform�ment aux dispositions des lois en vigueur.
Art. 8. — Le montant des cr�dits inscrits dans le projet de loi de finances de l’ann�e pour �tre affect� au financement des partis et groupements politiques, peut, de la part des bureaux de l’Assembl�e nationale et du S�nat, faire l’objet de propositions conjointes au Gouvernement.
Ce montant est divis� en deux fractions �gales :
1� Une premi�re fraction destin�e au financement des partis et groupements en fonction de leurs r�sultats aux �lections � l’Assembl�e nationale ;
2� Une seconde fraction sp�cifiquement destin�e au financement des partis et groupements repr�sent�s au Parlement.
Art. 9-1. — Lorsque, pour un parti ou un groupement politique, l’�cart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant d�clar� se rattacher � ce parti ou groupement, lors du dernier renouvellement g�n�ral de l’Assembl�e nationale, conform�ment au cinqui�me alin�a de l’article 9, d�passe 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la premi�re fraction qui lui est attribu� en application des articles 8 et 9 est diminu� d’un pourcentage �gal � la moiti� (11) de cet �cart rapport� au nombre total de ces candidats.
Cette diminution n’est pas applicable aux partis et groupements politiques ayant pr�sent� des candidats exclusivement outre-mer lorsque l’�cart entre le nombre de candidats de chaque sexe qui s’y sont rattach�s n’est pas sup�rieur � un.
Un rapport est pr�sent� chaque ann�e au Parlement sur les actions entreprises en faveur de la parit� politique, et plus particuli�rement les campagnes institutionnelles visant � promouvoir la parit� et le d�veloppement de la citoyennet�.
Art. 10. — Les dispositions relatives au contr�le financier de la loi du 10 ao�t 1922 relative � l’organisation du contr�le des d�penses engag�es ne sont pas applicables � la gestion des cr�dits mentionn�s aux articles 8 et 9.
Les partis et groupements politiques b�n�ficiaires ne sont pas soumis au contr�le de la Cour des comptes. Les dispositions du d�cret du 30 octobre 1935 relatif au contr�le des associations, œuvres et entreprises priv�es subventionn�es ne leur sont pas applicables.
Art. 11. — Les partis politiques et leurs organisations territoriales ou sp�cialis�es qu’ils d�signent � cet effet recueillent des fonds par l’interm�diaire d’un mandataire nomm�ment d�sign� par eux, qui est soit une association de financement, soit une personne physique.
Art. 11-1. — L’agr�ment en qualit� d’association de financement d’un parti politique est donn� par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques mentionn�e � l’article L. 52-14 du code �lectoral, sous r�serve de la limitation de l’objet social de l’association au seul financement d’un parti politique et de la conformit� de ses statuts aux dispositions des alin�as suivants du pr�sent article. L’agr�ment est publi� au Journal officiel. Les statuts d’une association agr��e en qualit� d’association de financement d’un parti politique doivent comporter :
1� La d�finition de la circonscription territoriale � l’int�rieur de laquelle l’association exerce ses activit�s ;
2� L’engagement d’ouvrir un compte bancaire ou postal unique pour y d�poser tous les dons re�us en vue du financement d’un parti politique.
Art. 11-2. — Le parti politique d�clare par �crit � la pr�fecture de son si�ge le nom de la personne physique, d�nomm�e mandataire financier, qu’il choisit. La d�claration doit �tre accompagn�e de l’accord expr�s de la personne d�sign�e et doit pr�ciser la circonscription territoriale � l’int�rieur de laquelle le mandataire financier exerce ses activit�s.
Le mandataire financier est tenu d’ouvrir un compte bancaire ou postal unique pour y d�poser tous les dons re�us en vue du financement du parti politique.
Art. 11-3. — Le parti politique peut recourir successivement � deux ou plusieurs interm�diaires. Dans cette hypoth�se, le parti doit mettre fin aux fonctions du mandataire financier ou demander le retrait de l’agr�ment de l’association de financement dans les m�mes formes que la d�signation ou la demande d’agr�ment. Le compte bancaire ou postal unique est bloqu� jusqu’au moment o� le parti d�signe un nouveau mandataire financier ou re�oit l’agr�ment d’une nouvelle association de financement. Chaque association ou chaque mandataire financier, sauf le cas de d�c�s de ce dernier, �tablit le compte de sa gestion. Art. 11-4. — Les dons consentis par des personnes physiques d�ment identifi�es � une ou plusieurs associations agr��es en qualit� d’association de financement ou � un ou plusieurs mandataires financiers d’un m�me parti politique ne peuvent annuellement exc�der 7 500 €.
Les personnes morales � l’exception des partis ou groupements politiques ne peuvent contribuer au financement des partis ou groupements politiques, ni en consentant des dons, sous quelque forme que ce soit, � leurs associations de financement ou � leurs mandataires financiers, ni en leur fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects � des prix inf�rieurs � ceux qui sont habituellement pratiqu�s.
L’association de financement ou le mandataire financier d�livre au donateur un re�u dont un d�cret en Conseil d’�tat fixe les conditions d’�tablissement et d’utilisation. Ce d�cret d�termine �galement les modalit�s selon lesquelles les re�us d�livr�s pour les dons d’un montant �gal ou inf�rieur � 3 000 € consentis par les personnes physiques ne mentionnent pas la d�nomination du parti ou groupement b�n�ficiaire. Tout don de plus de 150 € consenti � une association de financement ou � un mandataire financier d’un parti politique doit �tre vers�, � titre d�finitif et sans contrepartie, soit par ch�que, soit par virement, pr�l�vement automatique ou carte bancaire.
Aucune association de financement ou aucun mandataire financier d’un parti politique ne peut recevoir, directement ou indirectement, des contributions ou aides mat�rielles d’un �tat �tranger ou d’une personne morale de droit �tranger. Les actes et documents �manant de l’association de financement ou du mandataire financier, destin�s aux tiers, et qui ont pour objet de provoquer le versement de dons doivent indiquer, selon le cas, la d�nomination de l’association et la date de l’agr�ment ou le nom du mandataire et la date de la d�claration � la pr�fecture, ainsi que le parti ou groupement politique destinataire des sommes collect�es. Art. 11-5. — Ceux qui auront vers� ou accept� des dons en violation des dispositions de l’article pr�c�dent seront punis d’une amende de 3 750 € et d’un an d’emprisonnement ou de l’une de ces deux peines seulement. Art. 11-6. — L’agr�ment est retir� � toute association qui n’a pas respect� les prescriptions pr�vues par les articles 11-1 et 11-4 de la pr�sente loi.
Dans ce cas, ou lorsqu’il est constat� que l’�tat r�capitulatif mentionn� � l’article 11-1 n’a pas �t� transmis, les suffrages recueillis dans le ressort territorial de l’association par le parti ou groupement politique qui a demand� son agr�ment sont retir�s, pour l’ann�e suivante, du d�compte pr�vu au premier alin�a de l’article 9.
Art. 11-7. — Les partis ou groupements b�n�ficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 � 11-4 ont l’obligation de tenir une comptabilit�. Cette comptabilit� doit retracer tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, soci�t�s ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement d�tient la moiti� du capital social ou des si�ges de l’organe d’administration ou exerce un pouvoir pr�pond�rant de d�cision ou de gestion. Les comptes de ces partis ou groupements sont arr�t�s chaque ann�e. Ils sont certifi�s par deux commissaires aux comptes et d�pos�s dans le premier semestre de l’ann�e suivant celle de l’exercice � la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques institu�e � l’article L. 52-14 du code �lectoral, qui assure leur publication sommaire au Journal officiel de la R�publique fran�aise. Si la commission constate un manquement aux obligations pr�vues au pr�sent article, le parti ou groupement politique perd le droit, pour l’ann�e suivante, au b�n�fice des dispositions des articles 8 � 10 de la pr�sente loi.
Art. 11-8. — Tout parti ou groupement politique qui a obtenu l’agr�ment d’une association de financement ou qui a d�sign� un mandataire financier ne peut recevoir des dons de personnes identifi�es que par l’interm�diaire de cette association ou de ce mandataire. Il est fait application, en cas de manquement, des dispositions du dernier alin�a de l’article 11-7.� Assembl�e nationale 1 () Depuis l’entr�e en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er ao�t 2001, les cr�dits correspondants sont inscrits sur le programme � Vie politique, cultuelle et associative � (VPCA) de la mission � Administration g�n�rale et territoriale de l’�tat � (AGTE). Auparavant ces cr�dits �taient inscrits sur le chapitre 41-61 de la section de l’int�rieur.
2 () Conseil constitutionnel, d�cision n� 89-271 DC du 11 janvier 1990, Loi relative � la limitation des d�penses �lectorales et � la clarification du financement des activit�s politiques.
3 () Conseil d’�tat, 22 mars 1999, Groupement des �lus UDF.
4 () M. J�r�me Bignon, Rapport fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif � l’�lection des conseillers r�gionaux et des repr�sentants au Parlement europ�en ainsi qu’� l’aide publique aux partis politiques, Assembl�e nationale, XIIe l�gislature, document n� 605, 5 f�vrier 2003.
5 () Conseil constitutionnel, d�cision n� 89-271 DC du 11 janvier 1990, Loi relative � la limitation des d�penses �lectorales et � la clarification du financement des activit�s politiques.
6 () Loi constitutionnelle n� 99-569 du 8 juillet 1999 relative � l’�galit� entre les femmes et les hommes.
7 () Conseil constitutionnel, d�cision n� 2000-429 DC du 30 mai 2000, Loi tendant � favoriser l’�gal acc�s des femmes et des hommes aux mandats �lectoraux et fonctions �lectives.
8 () Pour une analyse d�taill�e du m�canisme, voir le rapport de notre coll�gue S�bastien Huyghe, Rapport sur le projet de loi, adopt� par le S�nat, apr�s d�claration d’urgence, tendant � promouvoir l’�gal acc�s des femmes et des hommes aux mandats �lectoraux et fonctions �lectives, Assembl�e nationale, XIIe l�gislature, n� 3558, 10 janvier 2007, pages 49 � 55.
9 () D�cret n� 2003-412 du 6 mai 2003 pris pour l’application des articles 9 et 9-1 de la loi n� 88-227 du 11 mars 1988 relative � la transparence financi�re de la vie politique.
10 () Si l’on veut bien comparer la situation relative d’un parti, qui n’a pas �t� pr�sent dans au moins cinquante circonscriptions ou qui n’a pas obtenu au moins 1 % dans au moins cinquante circonscriptions, mais qui a rassembl� sur ses �lus un nombre de voix cumul�es bien sup�rieur � un autre parti qui n’aurait pas d’�lus mais qui aurait cependant obtenu 1 % des suffrages exprim�s dans cinquante circonscriptions, il est difficile de ne pas consid�rer le premier parti comme plus repr�sentatif au regard du nombre de citoyens qui ont port� leur choix sur ses candidats.
11 () � compter du premier renouvellement g�n�ral de l’Assembl�e nationale suivant le 1er janvier 2008, les mots : � � la moiti� � sont remplac�s par les mots : � aux trois quarts �.

References: Art. 9

Art. 7
 Art. 4

Art. 7

Art. 8

Art. 9

Art. 10

Art. 11

Art. 11

Art. 11

Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
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Art. 11

Art. 11