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Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados: La reforma presupuestaria de la Generalitat de Catalunya 1 - PDF
Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados: La reforma presupuestaria de la Generalitat de Catalunya 1
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Emilio Fernández Duarte
1 Presupuesto y Gasto Público 43/2006: 9-37 Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2006, Instituto de Estudios Fiscales Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados: La reforma presupuestaria de la Generalitat de Catalunya 1 SALVADOR MALUQUER I AMORÓS Director general de Presupuestos y Tesoro. Departamento de Economía y Finanzas. Generalitat de Catalunya ANNA TARRACH I COLLS Jefa del Gabinete Técnico de Programación y Evaluación de la DG de Presupuestos y Tesoro. Departamento de Economía y Finanzas. Generalitat de Catalunya Resumen Recibido: Julio 2006 Aceptado: Septiembre 2006 Con la elaboración de los Presupuestos para 2006 la Generalitat de Catalunya ha iniciado un proceso de cambio hacia una presupuestación orientada a resultados. En este artículo se realiza un breve repaso sobre los objetivos de un presupuesto público en el marco del concepto y la teoría de la presupuestación orientada a resultados impulsada y desarrollada en algunos países anglosajones y escandinavos, se presenta el desarrollo del proceso presupuestario seguido por la Generalitat hasta el 2005, así como los principales cambios iniciados con los presupuestos para 2006, apuntado algunas líneas de trabajo pendientes para los presupuestos de los próximos ejercicios. Palabras clave: presupuesto, presupuesto orientado a resultados, indicadores, eficiencia en el sector público, transparéncia, planificación estratégica, rendición de cuentas. H83-Public Administration. 1. Qué le pedimos al presupuesto? En el ámbito del sector público, el presupuesto se puede definir como un documento que presenta una triple vertiente: política, jurídica y contable. Es un documento político en la medida que constituye el principal instrumento de que dispone el gobierno para expresar y alcanzar los objetivos que se ha propuesto. Es un documento jurídico en el cual se formula una autorización del techo máximo de gasto y una previsión de los ingresos que se prevén obtener durante el ejercicio, y se aprueba por una ley del Parlamento. Finalmente, es un documento que tiene una presentación contable, de acuerdo con unas normas que permiten hacer un control y un seguimiento del mismo. A pesar de que el uso del presupuesto como instrumento de previsión de unos resultados esperados fruto de una acción concreta es muy antiguo, formalmente el presupuesto del
2 10 Salvador Maluquer i Amorós y Anna Tarrach i Colls sector público nace hacia finales del siglo XVIII en Inglaterra. Posteriormente se va extendiendo por Europa y por Estados Unidos y se van introduciendo diferentes métodos y técnicas de presupuestación de forma paralela a la extensión del ámbito de actuación del sector público y de su magnitud cuantitativa y cualitativa. En su origen el presupuesto del sector público era concebido básicamente como un instrumento de control. Un control, básicamente, sobre las acciones de los políticos con el fin de evitar comportamientos de corrupción y para establecer límites a los recursos que se ponían a su disposición. Por ello, durante mucho tiempo, el aspecto legal y contable del presupuesto ha predominado por encima de la vertiente política en el sentido de que se ha dado mucha más importancia al cumplimiento de las normas y a la adecuación contable de lo que se ha autorizado a gastar, que no a la utilización del presupuesto como herramienta para expresar los objetivos políticos y para reflejar las diferentes prioridades de la sociedad. Esta orientación se ha reflejado en la configuración y en la estructura de los presupuestos de forma que resultaba relativamente fácil obtener información sobre el detalle de los inputs o recursos pero, en cambio, era más difícil averiguar qué bienes y servicios se pretendía ofrecer con estos recursos y, sobre todo, con qué finalidad y a quien iban destinados. A lo largo de la segunda mitad del siglo XX, el desarrollo económico de los países más avanzados, la extensión del «Estado del Bienestar» y el afloramiento de nuevas necesidades planteadas por la sociedad y para las cuales se pide que el sector público ofrezca soluciones, perfilan un sector público que adquiere un papel cada vez más importante y que tiene un peso económico muy significativo. Los ciudadanos juzgan a sus gobiernos no tanto por sus intenciones sino por sus resultados. Eso no es nuevo, qué es lo que cambia, pues? Qué impulsa a pedir más del presupuesto público? Hay razones diversas que pueden contribuir a la explicación. Por una parte, la principal novedad es que los gobiernos comienzan a afrontar situaciones de restricciones de gasto y eso, unido al incremento de demanda de servicios públicos, obliga a «hacer más con menos». Hay, por tanto, una exigencia creciente y una presión política por los «resultados» de los servicios públicos. Por otra parte, comienzan a desarrollarse nuevas formas de ejercer las responsabilidades públicas (externalización de servicios, descentralización de la prestación de servicios a través de agencias, etc.) que facilitan y motivan a la vez la necesidad de introducir algunas herramientas y conceptos propios de la gestión empresarial. Todo eso hace que el presupuesto deba responder a más preguntas de las que tradicionalmente venía respondiendo. Además de saber cuanto se gastará (con qué ingresos contaremos y qué gasto total haremos), quién gastará (el departamento de salud, el departamento de medio ambiente, etc.) y en qué se gastará (en qué tipos de gastos: sueldos y salarios, compras, etc.), también se quiere saber para qué se gastará (salud, educación, etc.), qué resultados se obtendrán (menos mortalidad infantil, más trabajo para los jóvenes, etc.) y a qué coste se obtendrán estos resultados. El presupuesto tradicional responde razonablemente bien a las tres primeras preguntas: cuánto?, quién? y en qué? Pero no nos da respuestas suficientes para el resto de cuestiones. En este contexto, lo que se le pide al presupuesto como compendio de la política y de la acción de gobierno, es que sea una buena herramienta para controlar el gasto agregado (ins-
3 Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados 11 trumento de la política en el plano macroeconómico), que sea un buen instrumento para asignar recursos entre objetivos alternativos y que sirva para facilitar una utilización eficiente de los mismos. 2. La presupuestación orientada a resultados: marco conceptual Se puede afirmar, pues, que los gobiernos han ido introduciendo cambios en la gestión y en la presupuestación por cuatro razones principalmente: para mejorar el proceso de asignación de recursos entre diferentes opciones, para mejorar la eficiencia (para obtener «el máximo» producto con los recursos disponibles), para mejorar la transparencia y el rendimiento de cuentas y para ahorrar recursos. Los primeros pasos para relacionar los recursos públicos con los resultados, la primera vez que se habla de presupuesto orientado a resultados de forma explícita, se dieron en Estados Unidos, en el año 1949, cuando la Comisión Hoover sobre la Organización del Poder Ejecutivo recomendó que el presupuesto del gobierno federal se reorganizara para adoptar un presupuesto basado en funciones, actividades y proyectos 2. Después de pasar por diversas técnicas presupuestarias que tuvieron un éxito dudoso (Planning Programmyng, Budgeting System (PPBS), Zero-Based Budgeting, entre otros), casi medio siglo después reaparece con fuerza el concepto de presupuestación por objetivos en la mayoría de países. Por qué al cabo de tantos años de introducir esta idea dentro del ámbito público se vuelve a impulsar a principios de los años noventa? De hecho, se trata de una idea recuperada pero renovada, fruto de toda la experiencia adquirida con el uso de las diferentes técnicas presupuestarias y del desarrollo de la tecnologías y de los sistemas de información, entre otros factores. A pesar de que el concepto y la definición del presupuesto orientado a resultados presentan diferentes interpretaciones 3, se puede determinar que el término «presupuesto por resultados» tiene dos acepciones o definiciones básicas. La definición más general se limita a considerar un presupuesto orientado a resultados como todo aquel presupuesto que incluye información sobre la finalidad de lo que hacen o harán las diversas entidades con los recursos que reciben. Una definición más estricta es la que considera que el presupuesto orientado a resultados es aquel presupuesto que vincula explícitamente los recursos que se asignan con los resultados que se espera obtener. La relación entre recursos y resultados puede ser directa (a través de contratos de gestión, por ejemplo) o indirecta (con la utilización de la información sobre resultados en el proceso de asignación de recursos, en general de forma no mecanicista). Para que el presupuesto presente información sobre lo que se está haciendo o lo que se hará, se necesita que se hagan explícitos los objetivos que se pretenden alcanzar. Esta concepción amplía del presupuesto por resultados a menudo tiene que ver con el aspecto formal del presupuesto. Así, a la presentación tradicional del presupuesto que contesta a las preguntas de quién gasta? (clasificación orgánica del gasto) y en qué gasta? (clasificación económica del gasto), se añade información sobre para qué se gasta? (clasificación funcional y
4 12 Salvador Maluquer i Amorós y Anna Tarrach i Colls por programas del gasto) y qué resultados se quieren alcanzar? (indicadores de resultados). En el aspecto más formal, de acuerdo con estudios efectuados por OCDE 4 se ha avanzado de forma notable. Sin embargo, en cuanto a la acepción más estricta de lo que se considera la presupuestación orientada a resultados, la que relaciona los recursos con los resultados, aún queda bastante camino para recorrer y es precisamente en este punto donde las nuevas teorías sobre la presupuestación orientada a resultados surgidas en los años noventa centran su enfoque. La idea de resultados es relativamente simple desde el punto de vista conceptual. Es fácil expresar objetivos en el momento de presupuestar pero no resulta tan trivial conectar los recursos con los bienes y servicios producidos y éstos con los resultados o impactos alcanzados. El punto de atención en muchos casos sigue centrándose en los recursos o inputs y son éstos los que concentran el debate presupuestario. Resulta bastante más cómodo para los políticos, e incluso para los gestores, hablar en términos de recursos necesarios para que el gobierno funcione (personal, alquileres, suministros, inversiones). Incluso es relativamente fácil identificar ciertos productos finales, «las cosas que se hacen», pero el problema es que a menudo las «cosas» que se pueden identificar fácilmente no siempre son las más significativas del cumplimiento de un programa o de una política o de lo que quiere el ciudadano. El presupuesto orientado a resultados no significa renunciar a tener información sobre inputs (recursos) y sobre outputs (bienes y servicios producidos). Significa dar un paso más y centrar la visión en los resultados, aunque éstos sean difíciles, o incluso imposibles, de medir. Para fijar la atención en los resultados es preciso tener muy presente la llamada «cadena de resultados», definida como la forma en que actúa un programa, un plan o una política. Cuadro 1 La cadena de resultados INPUTS OUTPUTS RESULTADOS Recursos Bienes y servicios Intermedios, finales, impactos ACTIVIDADES A partir de unos recursos (financieros, humanos, materiales), se llevan a cabo una serie de actividades (proceso de producción) que culminan en la producción de bienes y servicios. Estos bienes y servicios tienen unos impactos o resultados en la sociedad.
5 Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados 13 Puesto que la esencia o la razón de ser del sector público es la de producir un determinado impacto para los ciudadanos, el enfoque u orientación a resultados deviene irrenunciable y fundamental. El presupuesto tradicional se ha basado en los inputs. En este caso, las normas y la estandarización de los procesos son el principal foco de atención. En general no se pone en tela de juicio el quantum total de los programas y se valora el cumplimiento del principio de economía (relación entre los inputs previstos y los reales). La restricción está en los inputs y, por tanto, el objeto del control se fija en el cumplimiento de los mismos y no en la consecución de los resultados. El presupuesto orientado a la producción de bienes y servicios centra la atención en los productos (outputs). Es importante la relación entre los inputs y los outputs. En este modelo de presupuestación es importante la consecución de la máxima eficiencia (relación inputs con outputs, en el sentido de obtener el máximo output dado un input, o de minimizar los inputs necesarios para obtener un determinado output). El presupuesto orientado a resultados se basa en aquello que se quiere obtener con la acción pública y centra la atención en los resultados y en los impactos. Adicionalmente a los objetivos de economía y de eficiencia, también se persigue la eficacia (obtención de los objetivos deseados). Las principales diferencias entre el presupuesto tradicional y el presupuesto orientado a resultados se resumen a continuación 5. En el primer caso, el énfasis se pone en el cumplimiento de normas y en el seguimiento de procesos estandarizados, mientras que en el segundo, el énfasis se pone en el cumplimiento de resultados. La perspectiva temporal del presupuesto tradicional se limita al ejercicio presupuestario y, en cambio, el presupuesto orientado a resultados necesariamente tiene una óptica a medio y a largo plazo. La gestión en el presupuesto tradicional se caracteriza por la rigidez (es la forma más segura de garantizar el cumplimiento de la norma) mientras que el presupuesto orientado a resultados permite una mayor flexibilidad en la gestión puesto que el punto de atención no está en el proceso sino en lo que se obtiene del mismo. El proceso de asignación de recursos en el presupuesto tradicional presenta grandes inercias y se caracteriza por el incrementalismo. En cambio, la planificación estratégica es una de las herramientas con que cuenta el presupuesto orientado a resultados para poder desarrollarse. Así, la asignación de recursos se hace en el marco de una planificación estratégica a medio plazo y responde a los objetivos que se explicitan en el proceso de planificación. En el presupuesto tradicional «se ahorra para gastar», lo importante es «gastar». En el presupuesto orientado a resultados se «gasta para ahorrar», lo cual significa que los recursos se «gastan» con el objetivo de conseguir «ahorros» en el futuro (mejor salud, mejor formación para una economía más competitiva, etc.). El presupuesto tradicional responde a la pregunta sobre qué se compra con el presupuesto (sueldos y salarios, suministros, viajes,...) mientras que el presupuesto orientado a resultados responde a la cuestión sobre qué se consigue con lo que se compra con el presupuesto. Finalmente, en el presupuesto tradicional, el seguimiento del cumplimiento se hace a partir de la comparación entre lo que se preveía gastar y lo que se ha acabado gastando. En el presupuesto orientado a resultados es fundamental la evaluación de los resultados para profun-
6 14 Salvador Maluquer i Amorós y Anna Tarrach i Colls Cuadro 2 Tipo de presupuesto y orientación a resultados: esquema de la cadena de resultados INPUTS Economía Presupuesto tradicional Basado en estandares y normas. Énfasis en el cumplimento de normas. Input =finalidad en sí mismo Activitades OUTPUTS RESULTADOS Eficiencia/calidad Eficacia Presupuesto orientado a servicios y productos Presupuesto orientado a resultados Basado en los servicios y productos ofrecidos. Énfasis en relacionar inputs y outputs Basado en aquello que se quiere conseguir. Énfasis en los resultados y en los impactos Fuente: Adaptado de Diamond (2005). Cuadro 3 Presupuesto tradicional versus presupuesto orientado a resultados Presupuesto «tradicional» Presupuesto orientado a resultados Inputs Punto de atención Resultados Cumplimiento de normas (hacer las cosas bien) Énfasis Cumplimiento de resultados (hacer cosas buenas) Corto plazo Perspectiva temporal Medio y largo plazo Gestión rígida Gestión Flexibilidad de gestión Inercia / incrementalismo Asignación de recursos Integrado en la planificación estratégica Ahorrar para gastar Orientación Gastar para ahorrar Qué se compra?... Pregunta clave Qué se quiere conseguir? Seguimiento de la ejecución Monitorización Evaluación Fuente: Elaboración propia. dizar en todas las fases de la cadena de producción de bienes y servicios y para poder determinar el impacto de la acción pública desde un punto de vista integral.
7 Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados 15 Fijar el enfoque en los resultados significa tener siempre presente durante el proceso presupuestario que se están asignando unos recursos con el objetivo de producir unos bienes y servicios públicos destinados a lograr unos resultados que tienen que estar de acuerdo con la misión y los objetivos de la organización, que a la vez son el reflejo de las necesidades y voluntades de la sociedad. Si no se tiene presente esta visión, los recursos, les actividades e incluso los productos pueden acabar siendo irrelevantes. La presupuestación orientada a resultados no puede desligarse de un concepto más amplio como es el de la gestión por resultados. De hecho, gestionar por resultados significa operar con «visión» por resultados, es decir explicitando objetivos, asignando recursos a los mismos y rindiendo cuentas sobre el cumplimiento de estos objetivos. Para un gobierno, el presupuesto es la mejor expresión para el rendimiento de cuentas ya que ninguna organización puede operar sin recursos y el control de éstos es un medio muy apropiado para impulsar el rendimiento. El carácter cuantitativo del presupuesto lo convierte, pues, en un instrumento idóneo para vincular los recursos asignados con los resultados conseguidos. Una cuestión que se plantea es la de si es posible reformar el presupuesto para orientarlo hacia los resultados sin reformar los sistemas de gestión. Qué debería ir en primer lugar? Seguramente, la respuesta es que ambas reformas deben de ir en paralelo conectando los diferentes sistemas, pero cuesta pensar que se pueda desarrollar un verdadero sistema de gestión por resultados al margen del presupuesto. La presupuestación orientada a resultados dentro del contexto de la gestión por resultados tiene que impregnar todo el proceso presupuestario desde la fase de planificación a la de evaluación, pasando por la de ejecución. El reto es acabar vinculando la información sobre resultados con el proceso presupuestario y con la asignación de recursos. La experiencia internacional muestra que hasta que esta conexión no se produce (en el grado que corresponda) la gestión y la presupuestación orientada a resultados es vista como una mera formalidad más, pero no resulta relevante ni cambia los comportamientos en la actividad diaria de los gestores. Dentro del proceso hacia la presupuestación orientada a resultados se pueden distinguir cuatro cuestiones relevantes: Vinculación con la estratégica Seguimiento, evaluación y presentación de resultados Uso de la información sobre resultados Cambio de cultura Vinculación con la estrategia La presupuestación orientada a resultados requiere un encaje con la planificación estratégica a diferentes niveles. Puesto que el presupuesto es el reflejo de la política gubernamental tiene que estar necesariamente vinculado a los objetivos del gobierno. La estructura por programas del presupuesto es una forma de describir el plan de gasto del gobierno en términos de objetivos. Estos objetivos tienen que estar relacionados con una línea estratégica más
8 16 Salvador Maluquer i Amorós y Anna Tarrach i Colls amplia que permita explicar la contribución de las actuaciones recogidas en el presupuesto a la consecución de los objetivos de gobierno recogidos en el plan gubernamental. Éste enfoque representa una visión de «arriba a abajo» (top-down) frente a la visión de «abajo a arriba» (bottom-up) en que el plan de gobierno se estructura a partir de la suma de objetivos y actividades de los diferentes actores públicos. Los planes de gobierno normalmente tienen un alcance temporal a medio plazo y tendrían que ser consistentes con un escenario presupuestario con una periodicidad similar. Los planes estratégicos se acaban concretando en planes operativos que tienen su traducción financiera en el presupuesto anual. Cuadro 4 Relación entre planificación estratégica y presupuesto Planificación estratégica Presupuesto Plan o programa de Gobierno Horizonte a medio plazo (4 años) Escenarios plurianuales Planes estratégicos - Misión y objetivos - Indicadores - Control y seguimento - Evaluación Departamentos Contratos programa Entitades dependientes - Objetivos fiscales y financieros - Objetivos por áreas de actuación - Planes sectoriales Planes operativos Horizonte corto plazo (1 año) Presupuesto anual Fuente: elaboración propia. La planificación estratégica y el presupuesto son componentes integrados de la gestión orientada a resultados. Mientras que los planes estratégicos señalan la orientación, el presupuesto facilita recursos para poder implementar los planes. Un plan estratégico desligado del presupuesto no tiene sentido como tampoco lo tiene un presupuesto sin orientación estratégica. Un proceso presupuestario en el marco de la planificación estratégica implica una primera parte de formalización de la información presupuestaria de acuerdo con unas características determinadas. Así, los programas presupuestarios, partiendo de un diagnóstico de la situación y de una identificación de los colectivos de ciudadanos a los cuales van dirigidos, tienen que explicitar su misión, su razón de ser, y sus objetivos estratégicos y operativos, en forma de fines específicos y medibles. También se debe relacionar el conjunto de actividades que se llevarán a cabo para producir los bienes y servicios que servirán para a la consecución
9 Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados 17 de los objetivos. Los programas tienen que contar con indicadores que permitan hacer un seguimiento del grado de consecución de dichos objetivos. Como se puede observar, la estructura y configuración del programa presupuestario debe tener en cuenta el desarrollo de la cadena de resultados. A través de la comprensión de la cadena de resultados se puede explicar el funcionamiento del programa. Ésta no es una tarea fácil puesto que las relaciones entre los diferentes componentes (inputs, actividades, outputs y resultados) no siempre se pueden establecer de forma directa y los resultados pueden estar influenciados por otros factores que no dependen de la acción directa del gestor. Sin embargo, tener presente la cadena de resultados ayuda a estructurar el programa y a entender su funcionamiento. Seguimiento, evaluación y presentación de resultados Las siguientes fases del proceso presupuestario, la ejecución y, sobre todo, la evaluación, tienen como punto central el desarrollo de los sistemas de información de resultados. Se pueden mencionar siete razones por las que es necesario medir los resultados de la acción pública 6 : 1. Lo que se consigue medir, se consigue hacer. El establecimiento de medidas de resultados obliga a hacerse las preguntas correctas para definir un problema, hacer el diagnóstico y proponer las vías para resolverlo. 2. Si no se miden los resultados, no se puede distinguir el éxito del fracaso. Si no hay información sobre objetivos, las decisiones dependen exclusivamente de consideraciones políticas. 3. Si no puede verse el éxito, no se puede recompensar. 4. Si no se puede recompensar el éxito, probablemente se estará recompensando el fracaso. 5. Si no puede verse el éxito, no se puede aprender del mismo. 6. Si no se puede reconocer el fracaso, no se puede corregir. 7. Si no se pueden demostrar los resultados, no se puede ganar el apoyo del ciudadano. También hay bastante literatura sobre les características ideales de los sistemas de indicadores en el marco de la gestión orientada a resultados. Es preciso tener presente que los indicadores tienen que medir aquello que, previamente, se ha expresado como objetivo de un programa presupuestario. La implantación de la presupuestación orientada a resultados en diferentes países ha puesto de manifiesto que una de las grandes dificultades del proceso es la de poder expresar los objetivos en términos de resultados debido a la dificultad para medirlos. En efecto, como ya se ha apuntado, no acostumbra a haber una relación unívoca entre la acción pública y los resultados o impactos de la misma. A menudo hay factores externos que influyen en la obtención de este resultado. Por ello, sobre todo en los estadios iniciales de la implantación de presupuestos orientados a resultados, los objetivos presupuestarios y los indicadores de seguimiento se han centrado en los outputs o bienes y servicios producidos.
10 18 Salvador Maluquer i Amorós y Anna Tarrach i Colls A pesar de que, evidentemente, lo deseable es tener una medida ajustada de aquello que es relevante, en la práctica «no todo aquello que cuenta se puede contar y no todo lo que se puede contar, cuenta» 7. También es preciso valorar que siempre es mejor tener una medida, aunque imprecisa, de lo que realmente es importante que no un indicador exacto de alguna cosa irrelevante. A la vista de las dificultades para medir los resultados, una buena medida de los outputs podría ser la segunda mejor opción. Para los ciudadanos, sin duda, puede significar un indicador de lo que hace su Administración ya que, de hecho, la conocen a través de los bienes y servicios que ésta proporciona (escuelas, hospitales, carreteras) y a menudo pueden valorarlos más directamente que las medidas de resultados. Así, seguramente los ciudadanos están en mejor disposición de poder valorar si el número de hospitales, de médicos o el tiempo de espera de las operaciones es el adecuado pero, en cambio, probablemente no tendrán una percepción tan directa del nivel general de salud de su comunidad. Si los ciudadanos consideran el nivel de servicios inapropiado no pensarán que el resultado es el correcto. 8 Sin embargo, es preciso tender hacia medidas de resultados 9 y orientar esfuerzos hacia su obtención ya que, de otro modo, focalizarse sólo en los outputs puede hacer olvidar que éstos buscan obtener un resultado o impacto en la sociedad. Uno de los temas que tiene que abordar el proceso de evaluación es precisamente el de las relaciones que se establecen dentro de la cadena de resultados: entre los inputs y los outputs (proceso productivo) y entre los outputs y los resultados (contribución de los bienes y servicios a la obtención de resultados). El estudio de estas relaciones tendrá que contribuir a mejorar el proceso de asignación de recursos y a corregir lo que no funciona bien, no necesariamente redistribuyendo recursos sino cambiando, por ejemplo, la composición de los bienes o servicios ofrecidos por otros que demuestren tener un impacto más significativo sobre el resultado deseado. Uso de la información sobre resultados Otro de los temas clave de la gestión y la presupuestación orientada a resultados es la relación o el uso de la información sobre resultados en la asignación de recursos. Como ya se ha comentado, si no hay alguna forma de relación, la presupuestación orientada a resultados acaba siendo un simple ejercicio formal. Nos quedaríamos, sólo, con la aplicación de la definición general del término, que se ha mencionado antes. La vinculación entre resultados y recursos representa, pues, un paso necesario en el proceso hacia la presupuestación orientada a resultados y forma parte de la definición más estricta. Como se ha mencionado, hay bastantes ejemplos de países que han avanzado en la presentación de resultados junto con los presupuestos anuales e incluso algunos de ellos en la vinculación indirecta de los resultados a la asignación de recursos, pero no hay muchos gobiernos que utilicen esta información para asignar recursos de forma directa 10.
11 Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados 19 La diferencia entre quedarse con la definición más amplia o avanzar hacia la vinculación de los resultados con la asignación de recursos no es trivial y se dirige a la esencia misma de lo que significa la rendición de cuentas (en el sentido de la palabra inglesa accountability). Añadir información sobre resultados al presupuesto probablemente no hará que la organización modifique sus comportamientos para orientarlos más a los resultados. En cambio, asignar recursos teniendo en cuenta los resultados sí que, sin duda, puede tener algún efecto. En este camino, uno de los temas sobre los cuales se necesita avanzar es el de la contabilidad de costes. En la administración pública, a diferencia de la empresa privada, hay realmente pocos incentivos para desarrollar una contabilidad analítica puesto que, en general, no se establece un precio para los servicios que se prestan y, por tanto, no resulta evidente la necesidad de recuperar costes. Sin embargo, es muy importante que la contabilidad de costes avance en paralelo a la implantación de la presupuestación orientada a resultados. La asignación de recursos vinculada a resultados comporta de hecho es la otra cara de la moneda la flexibilización de la gestión. Si el punto de atención se fija en los resultados, el proceso para llegar al mismo debe poder estar más controlado por el gestor al cual se pide responsabilidad sobre la obtención de estos resultados. Es necesario, en todo caso, que todo proceso de descentralización o de flexibilización de la gestión se haga en el marco de la implantación de la presupuestación orientada resultados ya que, de otro modo, si se flexibilizan los controles pero no es posible determinar si se han cumplido los objetivos y conseguido los resultados que se buscaban, el efecto puede llegar a ser el contrario del perseguido. Cómo se puede hacer operativa en la práctica esta vinculación entre resultados y recursos? Hay diversidad de fórmulas. En el plano sectorial, por ejemplo, un contrato-programa entre un departamento del gobierno y una entidad o agencia dependiente puede ser un buen instrumento. El contrato puede establecer una serie de objetivos a alcanzar y se puede vincular todo o parte de la financiación de esta agencia al cumplimiento de los mismos. Otra fórmula es la vinculación de parte de las retribuciones, de directivos o de todo el personal, al cumplimiento de objetivos. Sin embargo, a menudo la introducción de instrumentos que funcionan razonablemente bien en el sector privado presentan algunos problemas de aplicación en el sector público. En el sector público, puesto que los objetivos son más complejos que en el sector privado, resulta difícil establecer las relaciones entre recursos y resultados de forma automática. Por ejemplo, en muchos casos no es posible, o puede no ser razonable, reducir la asignación presupuestaria de un programa pese a que no haya obtenido los resultados deseados ya que, en última instancia, se puede estar perjudicando al ciudadano. Cambio de cultura Una de las dificultades más frecuentes en los procesos de gestión y presupuestación por resultados es la falta de cultura de la organización. El paso desde la mera construcción de una estructura formal (presentación de información de resultados) a una verdadera gestión y presupuestación orientada a resultados que guíe los comportamientos y condicione los procesos
12 20 Salvador Maluquer i Amorós y Anna Tarrach i Colls de decisión dentro la organización sólo es posible si se trabaja para cambiar las inercias y la cultura de la organización. En otras palabras, la gestión y la presupuestación orientada a resultados no hay que verla como un sistema externo, se ha de conseguir interiorizar en el comportamiento diario y en todas y cada una de las acciones. El proceso no es fácil, se necesita tiempo, prestar atención específica a la formación, un impulso y un liderazgo claro y, seguramente, también algún sistema de incentivos. En los procesos de cambio se suele observar que al principio la organización participa activamente en el proceso pero, posteriormente, el interés va decayendo y se diluyen los efectos. En el caso de la presupuestación orientada a resultados, en la fase inicial de planificación es bastante corriente que la organización se movilice para definir la misión, los objetivos, los indicadores de los programas presupuestarios, pero este esfuerzo se puede apagar y puede quedar en un simple ejercicio anual si no hay una voluntad decidida de extender la gestión por resultados a todos los rincones de la organización. Se debe ser persistente con esta idea para que todas las acciones que se adopten, a diferentes niveles, se hagan bajo el prisma de los resultados. Es importante, por tanto, perseverar en la idea y no abandonarla ya que difícilmente se podrá alcanzar un buen presupuesto orientado a resultados sin una buena gestión orientada a resultados. En definitiva, la presupuestación orientada a resultados tiene que atender y ser coherente con los objetivos del gobierno, debe fijar el punto de mira en la consecución de los resultados sin descuidar el proceso de producción pública y la observancia de las normas, debe permitir la flexibilización de la gestión, y tiene que estar orientada al ciudadano, y, por tanto, debe ser transparente y contener información relevante y comprensible. 3. Los presupuestos de la Generalitat de Catalunya hasta el 2005 El marco normativo de los presupuestos de la Generalitat: ámbito y estructuras formales de los presupuestos Desde el restablecimiento de la Generalitat de Catalunya el año 1977, sus presupuestos han sido elaborados y ejecutados en el marco de la normativa catalana y estatal de ámbito general vigente en cada momento. Así, en una primera etapa previa a la aprobación del Estatuto de 1979, los presupuestos de la Generalitat provisional para los años 1978 y 1979 se aprobaron mediante decretos de la Presidencia de la Generalitat que tenían como marco de referencia la Ley 11/1977 General Presupuestaria. En cuanto a la normativa propia de Catalunya, a partir del ejercicio de 1980, una vez aprobado el Estatuto, la Generalitat pudo comenzar a disponer de unos presupuestos aprobados por Ley del Parlamento de Catalunya, pero no fue hasta dos años más tarde que se aprobó la Ley 10/1982 de Finanzas Públicas de Catalunya, la cual se comenzó a aplicar en la elaboración de los presupuestos para 1983 y que, con numerosas modificaciones recogidas en un texto refundido del 2002 (Decreto legislativo 3/2002), continúa aún vigente.
13 Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados 21 Por lo que se refiere al ámbito institucional de los presupuestos de la Generalitat, el artículo 29 del texto refundido de la Ley de Finanzas Públicas de Catalunya establece que dichos presupuestos incluirán, además del presupuesto de la propia Generalitat, los de sus entidades autónomas, tanto de carácter administrativo, como de carácter comercial, industrial o financiero, y los de sus empresas públicas. Por otra parte, el artículo 30 del mismo texto legal establece que la estructura de los presupuestos de la Generalitat se tiene que ajustar a la normativa que, con carácter general, se disponga para el sector público del Estado (art. 30.1) y el estado de gastos reunirá la clasificación orgánica, funcional y económica y por programas (art. 30.2). Entre la normativa estatal de referencia, es preciso mencionar la Ley orgánica 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y las dos leyes generales presupuestarias que han estado vigentes hasta ahora de forma sucesiva: la Ley 11/1977 y la Ley 47/2003. También, en referencia al ámbito institucional de los presupuestos, el artículo 21.1 de la LOFCA establece que los presupuestos de las Comunidades Autónomas (...) incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos integrantes de la misma (...). Con relación a la estructura presupuestaria, la misma LOFCA, en su artículo 21.3 establece que los presupuestos de las Comunidades Autónomas serán elaborados con criterios homogéneos de forma que sea posible su consolidación con los Presupuestos generales del Estado. La Ley General Presupuestaria de 1977 que también tuvo un período muy dilatado de vigencia, ya que a pesar de haber tenido un texto refundido (Real Decreto Legislativo 1091/1988) no ha sido sustituida hasta 2003 por la nueva ley 47/2003 General Presupuestaria reproducía literalmente en su artículo 52.4, el anterior precepto de la LOFCA. Sin embargo, este precepto ya no figura en la nueva Ley General Presupuestaria de 2003, ya que ésta regula exclusivamente el funcionamiento financiero del sector público estatal. En cuanto a las estructuras presupuestarias de gastos, la Ley General Presupuestaria de 1977, en su artículo 53, establecía que los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado aplicarán las clasificaciones orgánica, funcional desagregada por programas y económica. Esta triple clasificación se mantiene en líneas generales en el artículo 40.1 de la Ley General Presupuestaria de 2003, que establece que los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado (...) se estructuran de acuerdo con las siguientes clasificaciones: a) la clasificación orgánica (...); b) la clasificación por programas (...); c) la clasificación económica (...). A diferencia de la Ley del 1977, en la ley del 2003 la clasificación funcional deja de formar parte de la estructura presupuestaria, si bien se mantiene la necesidad de poder deducir una clasificación funcional del gasto a partir de los programas o de la naturaleza económica (art. 40.2). Finalmente, también es preciso tener en cuenta por el fuerte impacto que ha tenido en la estructura institucional y orgánica de los presupuestos, la legislación específica relativa a la estabilidad presupuestaria (Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria y Ley orgánica 5/2001 complementaría a la Ley general de Estabilidad Presupuestaria) 11. Esta últi-
14 22 Salvador Maluquer i Amorós y Anna Tarrach i Colls ma modifica el artículo 2 de la LOFCA añadiendo la estabilidad presupuestaria entre los principios de coordinación con la Hacienda del Estado, entendiendo por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o de superávit computada en términos de capacidad de financiación, de acuerdo con la definición establecida al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC). En definitiva, tanto de la normativa de la propia Generalitat como de la normativa estatal de alcance general, se puede desprender que el ámbito institucional de los presupuestos de la Generalitat tiene que incluir todas las entidades, organismos o empresas que de ella dependen, y que se tienen que presentar las clasificaciones de gastos relativas a quien gasta (clasificación orgánica), en qué se gasta (clasificación por naturaleza económica) y para qué se gasta (clasificaciones funcional o por programas). Ámbito institucional y clasificación orgánica de los presupuestos de la Generalitat hasta 2005 Los presupuestos de la Generalitat para el 2005 incluían un total de 93 presupuestos: el de la propia Generalitat y 92 presupuestos de entidades dependientes como, por ejemplo, entidades autónomas administrativas, entidades autónomas comerciales y financieras, entidades gestoras de la Seguridad Social, entidades de derecho público sometidas al ordenamiento jurídico privado, y sociedades mercantiles con participación mayoritaria de la Generalitat. Cuadro 5 Evolución del ámbito institucional (número de entidades) de los presupuestos de la Generalitat de Catalunya Subsectores presupuestarios Generalitat de Catalunya EAA (entidades autónomas administrativas) EACiF (entidades autónomas comerciales y financieras) SCS+EGSS (Servei Català de la Salut y entidades gestoras de la Seguridad Social) EDP (entidades de derecho público) SM (sociedades mercantiles) Subtotal entidades Total Generalitat + entidades Nota: El Ente público CCRTV y sus sociedades mercantiles están clasificadas en el respectivo subsector institucional. Sin embargo, es preciso señalar que no todas las entidades dependientes de la Generalitat se incluían en los presupuestos. En principio, las entidades incluidas en los presupuestos eran las entidades autónomas tanto las administrativas como las comerciales o financieras dependientes directamente de la Generalitat, el Servei Català de la Salut y las entidades gestoras de la seguridad social, las entidades de derecho público y aquellas sociedades mer-
15 Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados 23 cantiles participadas de forma mayoritaria y directa por la Generalitat. En cambio, no se incluían en los presupuestos de la Generalitat los de las sociedades mercantiles participadas mayoritariamente pero de forma indirecta por la Generalitat excepto las de la Corporación Catalana de Radio y TV (CCRTV) y alguna otra, ni los consorcios ni las fundaciones, aunque estuviesen controlados en su totalidad o en una parte mayoritaria, por la Generalitat. Sobre la base de los datos provisionales del registro de las entidades del sector público de la Generalitat que actualmente se está elaborando, se puede estimar que, a finales del 2004, el número total de entidades dependientes de la Generalitat participadas directamente o indirecta, de forma total o mayoritaria, por ésta se situaba en torno a 225. Así, a pesar que aún hay un buen número de entidades del sector público de la Generalitat que no se incluyen como tales en los presupuestos, el crecimiento en el número de entidades que sí han sido incorporadas ha sido muy importante. Si se toma como base el año 1986, cuando ya se había realizado la inmensa mayoría de traspasos de servicios del Estado a la Generalitat, el número de entidades dependientes presupuestadas ha aumentado en 63 durante los últimos 19 años, pasando de 29 el 1986 a 92 el 2005, lo que da un promedio de 3,3 nuevas entidades incorporadas a los presupuestos cada año. En cuanto a la clasificación orgánica en secciones y servicios que responden, básicamente, a la estructura departamental y de centros gestores de los departamentos, se observa que el número de secciones del presupuesto de la Generalitat no ha aumento al mismo ritmo que el de nuevas entidades desde 1980 y que los principales aumentos no se concentran en el número de departamentos que ha pasado 13 el 1980 a 16 el 2005 sino en el número de órganos superiores que ha pasado de 2a7,yenelnúmero de fondos no departamentales que ha pasado de 2a6enidéntico período. Cuadro 6 Evolución de la clasificación orgánica (número de secciones) del presupuesto de la Generalitat de Catalunya Secciones Órganos superiores Departamentos Fondos no departamentales Total Secciones del presupuesto la Generalitat Es preciso señalar que de todos los presupuestos que se incluyen en los presupuestos de la Generalitat, sólo el de ésta se estructura en secciones y servicios, que responden, en general, a la estructura administrativa (las secciones corresponden normalmente a los departamentos y a los organismos superiores con la excepción ya mencionada de los fondos no departamentales y los servicios, a secretarías generales o direcciones generales). Para el resto de entidades, desde el punto de vista presupuestario, no se empleaba ninguna estructura orgánica interna excepto en los casos del Servei Català de la Salut y del Institut Català de la Salut (ICS) y durante unos años también del Institut Català d Assistència i Serveis Socials
16 24 Salvador Maluquer i Amorós y Anna Tarrach i Colls (ICASS), que estructuraban sus presupuestos en unos servicios presupuestarios que, sin embargo, correspondían más a programas que a centros gestores de gasto (atención primaria, atención especializada, administración general, formación, etc.), de forma que, en la práctica, ante la falta de sistematización de la clasificación por programas, se empleaba la clasificación orgánica para mostrar las finalidades del gasto. La clasificación económica de los gastos de los presupuestos de la Generalitat de Catalunya hasta el 2005 Desde el presupuesto para 1980, los sucesivos presupuestos de la Generalitat han adoptado la clasificación económica habitual en la administración española, que estructura los gastos de acuerdo con su naturaleza económica, agrupándolos en subconceptos, conceptos, artículos y capítulos. La clasificación vigente el 2005, en cuanto al presupuesto de la Generalitat, estaba integrada por 9 capítulos, 68 artículos, 143 conceptos y 175 subconceptos genéricos, ampliados en un número muy elevado de subconceptos específicos, propios de cada departamento o sección. Eso era debido a que el sistema presupuestario aplicado los últimos años permitía la aprobación casi sistemática a petición de los departamentos de nuevos subconceptos específicos propios cuando la estructura económica genérica no permitía identificar adecuadamente el detalle de alguno tipo de gasto que se quería especificar en el presupuesto. Esta creación de subconceptos específicos se hacía sin un control centralizado por parte de la autoridad presupuestaria, lo cual comportó una falta de mantenimiento y de depuración de toda esta estructura, derivando en numerosas duplicaciones de subconceptos, a menudo con el mismo nombre y contenido pero con diferente código, cuando éstos subconceptos específicos eran creados por departamentos diferentes o en diferentes ejercicios presupuestarios. El resultado de ello ha sido que en los últimos años se han creado miles de subconceptos específicos. Además, en algunos casos se utilizaban los subconceptos económicos específicos para identificar programas o subprogramas que no quedaban suficientemente identificados en la estructura funcional y de programas. Por otra parte, la clasificación económica general de gastos no era común para todas las entidades integradas a los presupuestos de la Generalitat, sino que había diferencias, en algunos casos significativas, entre la clasificación económica de la Generalitat, la de las entidades gestoras de la Seguridad Social, la de las entidades de derecho público y sociedades mercantiles y la de las entidades integradas en el grupo Corporació Catalana de Radio i Televisió (CCRTV). Estas diferencias de estructura dificultaban la agregación de los conceptos homogéneos y no permitían mostrar, de forma directa, una visión de conjunto de la naturaleza económica detallada de los gastos de todo el sector público de la Generalitat. Además, en el caso de las entidades de derecho público y de les sociedades mercantiles no se presentaba un único presupuesto para cada una de ellas sino un presupuesto de explotación y otro de capital, de forma que ambos tenían que estar equilibrados individualmente. Eso obligaba a duplicar el resultado del presupuesto de explotación en ambos presupuestos
17 Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados 25 cuando éste se compensaba con el resultado del presupuesto de capital y a hacer una consolidación interna para obtener el presupuesto total, eliminando las partidas duplicadas. Por su parte, en los presupuestos de las empresas públicas también se incluían ciertos conceptos de contabilidad financiera que no correspondían a ingresos o gastos reales como por ejemplo las amortizaciones o la revalorización de activos lo cual comportaba una cierta confusión entre presupuesto y previsión de los estados financieros, a la vez que impedía la agregación en términos homogéneos de los presupuestos de las empresas con el presupuesto de la Generalitat y los del resto de entidades, que tenían un presupuesto de carácter administrativo. Finalmente, también es preciso referirse al problema de la consolidación presupuestaria, ya que al no estar identificadas claramente las partidas de transferencias o aportaciones entre las diversas entidades del sector público, la consolidación presupuestaria no se hacía de forma automática, con el riesgo de errores que ello comporta, sobre todo teniendo en cuenta la diversidad de ámbitos institucionales para los que es preciso hacer dicha consolidación presupuestaria (conjunto del sector público, sector de las administraciones públicas en términos del Sistema Europeo de Cuentas SEC, sector público administrativo, etc.) La clasificación funcional y por programas de los presupuestos de la Generalitat de Catalunya hasta el 2005 Desde hace bastantes años, los proyectos de presupuestos de la Generalitat venían presentando en un documento anexo una estructura funcional y de programas y unas memorias de programa. Esta estructura, en el proyecto de presupuestos para el 2005, estaba compuesta por 9 grupos de funciones, 24 funciones, 84 subfunciones y 210 programas. Sin embargo, dicha estructura y su aplicación planteaba algunos problemas que hacían que no resultase de mucha utilidad para el proceso de elaboración, gestión, seguimiento y evaluación presupuestarios: En primer lugar, no se trataba de una estructura de carácter general ya que sólo se utilizaba en el presupuesto estricto de la Generalitat. No se utilizaba, por tanto, en los presupuestos de las entidades autónomas, en los del Servei Català de la Salut y las entidades gestoras de la Seguridad Social, en los de las entidades de derecho público, ni en los de las sociedades mercantiles 12. Además, y más importante aún, cabe destacar el hecho de que los programas no formaban parte de la estructura vinculante de los créditos ni de las partidas contables y, por tanto, no se podía hacer ningún seguimiento ni de sus variaciones a lo largo del ejercicio ni de su ejecución en términos económicos y de resultados, con lo cual, la clasificación por programas se acabó convirtiendo en una operación puramente burocrática que se hacía de forma repetitiva cada año en el momento de elaboración del proyecto de presupuestos pero que no tenía ningún tipo de utilidad ni para la programación, ni para el análisis, ni para la evaluación presupuestarias. Por otra parte, hay que mencionar también que en los últimos años se habían ido impulsando y desarrollando desde instancias de la organización distintas de la presupuestaria, al-
18 26 Salvador Maluquer i Amorós y Anna Tarrach i Colls gunos planteamientos de presentación de los objetivos y resultados de la acción de Gobierno que no mantenían ninguna relación directa con el proceso y la estructura funcional del presupuesto, o sea, no estaban relacionados ni con la programación presupuestaria, ni con la asignación de recursos, ni con su gestión económica. 4. La reforma presupuestaria iniciada con los presupuestos para el 2006 A la vista de la situación de elaboración y gestión presupuestaria que ha sido descrita en el punto anterior, a finales del 2005 desde el departamento de Economía y Finanzas, mediante la Dirección General de Presupuestos y Tesoro, se propuso impulsar un proceso de reforma presupuestaria en el contexto de la presupuestación orientada a resultados. Este proceso tenía el doble objetivo de aumentar la transparencia del proceso presupuestario en sus distintas etapas, y de convertir progresivamente el presupuesto en una herramienta que contribuyera a maximizar la eficacia y la eficiencia en la asignación y gestión de los recursos disponibles. El objetivo de transparencia se perfilaba como fundamental en todas las fases del proceso presupuestario ya que es el que debía permitir evaluar si se cumplían los otros objetivos de eficiencia y eficacia. La transparencia tiene un significado muy amplio pero, de forma resumida y en el contexto de las cuentas públicas, implica que todos los agentes de la sociedad puedan disponer de los elementos necesarios para poder valorar las actuaciones de la Administración Pública. Esto significa que la información debe ser completa, comprensible, y estar al alcance de toda la sociedad. Por otra parte, en un contexto financiero de restricción presupuestaria y ante el crecimiento de las demandas de una sociedad desarrollada, con requerimientos sociales y económicos significativos, se convertía en una prioridad ineludible hacer una asignación y un uso de los recursos públicos con garantías de eficiencia y eficacia. Ello implica, a grandes rasgos, que los recursos públicos se deben asignar a su mejor uso y en las mejores condiciones económicas. En una sociedad avanzada, eficiencia y sociedad del bienestar son dos caras de una misma moneda. Obviamente, la consecución de estos objetivos no es una tarea sencilla y no se pueden esperar resultados espectaculares a corto plazo. Se trata de un proceso que requiere cambios importantes en la organización que afectan a su funcionamiento pero que también inciden directamente en su cultura interna. Por esta razón, el proceso de reforma presupuestaria se ha planteado en dos fases: una primera, correspondiente al presupuesto para el 2006, en la cual se trataba de introducir los cambios necesarios en materia de ámbito institucional, procedimiento de elaboración y gestión, y definición de los aspectos estructurales y formales del presupuesto. En una segunda fase, a realizar a partir de los presupuestos para los años 2007 y siguientes, se pretende consolidar el proceso de cambio, impulsando y haciendo a la vez el cambio cultural necesario para sacar el máximo rendimiento de esta nueva orientación a resultados.
19 Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados 27 Fase 1 de la reforma: los presupuestos para 2006 Formalización del proceso presupuestario El punto de partida formal del cambio presupuestario se dio con la publicación en el Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya de 3 de junio de 2005 de la Orden ECF 241/2005, de 31 de mayo, por la que se dictaban las normas para la elaboración de los presupuestos para Aunque pueda parecer sorprendente, era la primera vez desde la restitución de la Generalitat en que las normas de elaboración de sus presupuestos se formalizaban mediante una Orden del Consejero de Economía y Finanzas publicada en el Diario Oficial de la Generalitat. Con ello, ya se quería dar una primera señal, aunque modesta, de la nueva línea de transparencia que se quería emprender y que tenía que afectar al conjunto del proceso presupuestario. Esta Orden establecía los criterios generales para la elaboración de los presupuestos, su ámbito institucional, las estructuras orgánica, económica y de programas así como el procedimiento para ajustar estas estructuras a las necesidades de los departamentos, y la documentación formal que había de facilitar para conformar los documentos anexos (memorias de programas, personal, estados financieros de las empresas públicas, etc.) del proyecto de Ley de Presupuestos para 2006, el cual se acabaría presentando al Parlamento para su debate a principios de noviembre del 2005 y fue aprobado a finales de diciembre del mismo año. Ampliación del ámbito institucional de los presupuestos Dentro de este mismo objetivo de transparencia, también es preciso enmarcar la ampliación del ámbito institucional de los presupuestos para el 2006, así como la revisión de las estructuras económica y de programas de los mismos. En lo que concierne al ámbito institucional de los presupuestos, cabe recordar que la Generalitat se organiza institucionalmente por medio de entes con diversas fórmulas jurídicas a la hora de llevar a cabo las tareas que tiene encomendadas. Con independencia de la forma institucional que se adopte para gestionar los recursos públicos, los presupuestos tienen que proporcionar una información completa de toda la organización, es decir, deben recoger el conjunto de ingresos y gastos de todo el sector público. El ámbito institucional de los presupuestos para 2006 se ha ampliado sustancialmente incorporando al mismo todos los organismos y entidades que han sido clasificados como Administración pública de la Generalitat, de acuerdo con las normas del Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) 13. Ello significa que, por vez primera, se han incluido en los presupuestos de la Generalitat los consorcios y fundaciones con participación mayoritaria de la Generalitat que, a pesar de que no están comprendidos de forma específica en el ámbito presupuestario previsto al artículo 29 del texto refundido de la Ley de finanzas Públicas de Catalunya, han sido clasificados dentro del sector de Administraciones Públicas de la Generalitat, de acuerdo con las normas del SEC.
20 28 Salvador Maluquer i Amorós y Anna Tarrach i Colls En conjunto, los presupuestos de la Generalitat de Catalunya para 2006 incluyen un total de 112 presupuestos de diferentes entidades, cifra que representa un aumento de 19 entidades con relación a las incluidas en los presupuestos para Cuadro 7 Evolución del ámbito institucional (número de entidades) de los presupuestos de la Generalitat de Catalunya Subsectores presupuestarios Diferencia Generalitat de Catalunya 1 1 EAA (entidades autónomas administrativas) EACiF (entidades autónomas comerciales o financieras) 4 4 SCS+EGSS (Servei Català de la Salut y entidades gestoras de la Seguridad Social) 3 3 EDP (entidades de derecho público) SM (sociedades mercantiles) Consorcios Fundaciones 2 2 Subtotal entidades Total Generalitat + entidades Por otra parte, con el objetivo de facilitar el análisis agregado del conjunto de los presupuestos, las entidades incluidas en los mismos se clasifican, en general, en función de su tipología jurídica (subsectores) y de su adscripción departamental (agrupaciones). Así, en función de la respectiva naturaleza jurídica, las entidades incluidas en los presupuestos de la Generalitat para el 2006 se agrupan en los ocho subsectores siguientes: la administración de la Generalitat de Catalunya (que incluye el Parlamento y los órganos estatutarios y consultivos, los departamentos del Gobierno y los fondos no departamentales) el Servei Català de la Salut y las entidades gestoras de la Seguridad Social (el Institut Català de la Salut y el Institut Català d Assistència i Serveis Socials) las entidades autónomas administrativas las entidades autónomas comerciales y financieras las entidades de derecho público sometidas al ordenamiento jurídico privado las sociedades mercantiles con participación mayoritaria de la Generalitat los consorcios con participación mayoritaria de la Generalitat las fundaciones con participación mayoritaria de la Generalitat En lo que se refiere a su adscripción departamental, las entidades incluidas en los presupuestos de la Generalitat también se presentan reunidas en «agrupaciones», formadas cada una de ellas por un departamento y todas las entidades que éste tenga adscritas, de forma que se definen tantas «agrupaciones» como departamentos del Gobierno. Ello permite tener una visión completa del conjunto de los gastos que se gestionan bajo una misma responsabilidad.
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References: artículo 29
 artículo 30
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 52
 artículo 53
 artículo 40
 artículo 2
 artículo 29