Source: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023316938&dateTexte=20101230
Timestamp: 2020-01-20 11:41:46+00:00

Document:
https://beta.legifrance.gouv.fr/loda/texte_lc/JORFTEXT000023316938/2010-12-30
JORF n°0302 du 30 décembre 2010 page 23194
NOR: CSCL1033295X
Monsieur le président, Mesdames et Messieurs, nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution la loi de finances pour 2011.
I. - Sur le placement de certaines dispositions en première partie de la loi de finances et le respect des dispositions organiques
Il en va de même concernant l'article 22 du projet de loi de finances, qui soumet le compartiment euros des contrats d'assurance-vie multisupports aux prélèvements sociaux « au fil de l'eau ». Les prélèvements concernés sont intégralement affectés aux régimes de sécurité sociale.
L'article 35 enfin adapte la taxe due au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) par les chaînes de télévision. Codifiée aux articles L. 115-6 à L. 115-13 du code du cinéma et de l'image animée, cette taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision est due par tout éditeur de services de télévision établi en France et par tout distributeur de services de télévision établi en France.
Une fois encore, l'aménagement du régime de cette taxe est sans effet sur les ressources et le budget de l'Etat, puisque son produit est affecté à une autre personne morale. Cette disposition aurait donc dû être présentée et votée dans le cadre de la seconde partie de la loi de finances.
Sur l'ensemble de ces dispositions, il convient d'observer que le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée lui-même a observé que « la première partie du présent projet de loi de finances comporte plusieurs dispositions qui, en application de la LOLF, devraient figurer en seconde partie ». Il soulignait que le rattachement des dispositions en cause porte atteinte aux modalités d'organisation de la discussion budgétaire. Celle-ci « s'organise en effet autour d'un équilibre qui, en fixant, enfin de première partie, l'évaluation des recettes de l'Etat et le montant de son solde budgétaire pour l'année à venir, définit un plafond de dépenses que la deuxième partie doit respecter. La distinction entre les deux parties est un fondement de notre droit budgétaire, protecteur des finances publiques ». Il ajoutait que ce rattachement « réduit sensiblement les délais d'examen des dispositions en cause par l'Assemblée nationale », cette réduction s'inscrivant « dans un mouvement plus général de détérioration des conditions d'examen du projet de loi de finances » (1).
(1) Gilles Carrez, Rapport général n° 2857, tome II, p. 7 et 8.
VI. - Sur les restrictions d'accès
à l'aide médicale d'Etat (AME) : articles 186 et 188
Les auteurs de la saisine rappellent leur attachement aux principes constitutionnels qui garantissent le droit à la santé pour tous. Ce principe issu notamment du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 doit conduire en toutes circonstances le législateur à concilier les améliorations apportées à la qualité des soins pour tous et à l'organisation du système de santé sur tout le territoire, d'une part, tout en recherchant les modalités d'un système de financement solidaire et pérenne y contribuant, d'autre part. Le respect du principe constitutionnel de l'équilibre des comptes publics ne peut pas servir de prétexte à la remise en cause du principe du droit à la santé en restreignant l'accès aux soins de première nécessité pour les plus démunis. A cet égard, les dispositions adoptées aux articles 186 et 188 du présent texte constituent une atteinte caractérisée au droit à la santé constitutionnellement garanti.
1. L'origine de l'AME repose sur les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et constitue un système équilibré d'accès aux soins pour les plus démunis.
L'aide médicale d'Etat (AME) est issue de l'article 18 de la loi du 24 vendémiaire An II qui disposait que « tout malade, domicilié de droit ou non, qui sera sans ressources, sera secouru ou à son domicile de fait, ou à l'hospice le plus voisin ». La loi du 15 juillet 1893 relative à l'aide médicale gratuite précisait qu'elle concernait les indigents français et étrangers.
Ce dispositif figure aux articles L. 251-1 à L. 251-3 du code de l'action sociale et des familles. Il fait l'objet d'un contrôle étroit, tant sur le plan financier que sur les conditions d'accès comme l'ont démontré les deux précédents rapports de l'inspection générale des affaires sociales de février 2003 et mai 2007. L'AME est un dispositif efficace et géré de manière rigoureuse, en restreindre l'accès n'est donc pas nécessaire et risque d'entraîner un phénomène de renonciation aux soins pour la population d'immigrés sans titre de séjour.
L'état de santé moyen des titulaires de l'AME est bien plus médiocre que celui de la population générale, pourtant le coût moyen des soins pour un titulaire de l'AME s'élève à 2 055 euros contre 2 188 euros pour les assurés sociaux. L'AME ne représente donc pas une charge financière disproportionnée par rapport à l'assurance maladie dont bénéficie le reste de la population. Le coût moyen par bénéficiaire est également resté stable sur les huit dernières années (+ 2 % en huit ans). On note toutefois de fortes disparités entre la prise en charge moyenne en ville, qui s'élève à 625 euros par an en moyenne, et à l'hôpital, à 9 000 euros.
Par ailleurs, dans le cadre d'un don d'organe, le donneur vivant ne doit, dans le respect des lois de bioéthique, se voir imposer aucuns frais. Or, comme l'indique l'Agence de biomédecine, certains donneurs sont des étrangers qui viennent en France pour faire don d'un organe à un membre de leur famille.
2. Les articles 186 et 188 restreignent l'accès à l'AME portant ainsi atteinte au droit à la protection de la santé.
L'article 186, ajouté par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, prévoit l'obligation d'un agrément préalable des caisses avant l'autorisation de soins hospitaliers dépassant un coût fixé par décret.
Cette disposition va conduire à retarder la prise en charge des soins en imposant le réexamen systématique des conditions d'accès à l'AME dont la durée moyenne actuelle est de vingt-trois jours. Cela ne peut conduire qu'à aggraver la situation sanitaire du malade et risque de transformer des examens planifiés en soins inopinés, privant les bénéficiaires de soins appropriés à leur état de santé et par ailleurs elle fera peser un soupçon sur le bien-fondé des décisions médicales.
L'article 188 vise à créer un droit de timbre annuel de trente euros pour les bénéficiaires de l'AME et à limiter le nombre d'ayants droit.
Concernant l'argument du nécessaire équilibre des comptes, la grande complexité du dispositif mis en place pour assurer la collecte du droit de timbre qui suppose la création d'un nouveau fonds va entraîner de nouveaux coûts disproportionnés par rapport aux gains attendus. Ainsi le rendement espéré du droit de timbre devrait s'élever à moins de 7 millions d'euros, si l'on se fonde sur le nombre actuel de bénéficiaires et d'ayants droit majeurs. A cela il faut préciser que la ministre de la santé, lors d'une audition devant la commission des finances du Sénat du 23 juin 2010, avait annoncé son souhait concernant l'instauration d'un tel forfait d'accès, dont le montant envisagé à l'époque était de 15 euros.
Elle avait reconnu la nécessité de créer un fonds de gestion et souligné la nécessité de connaître le nombre de timbres fiscaux qui seront traités pour chaque année civile, ce qui allait obliger la caisse primaire d'assurance maladie à déveloper des outils informatiques. Or la Cour des comptes dans son dernier rapport sur les lois de financement de la sécurité sociale a justement montré les carences importantes en matière d'informatisation de celle-ci.
Ces articles portent manifestement atteinte au droit à la santé et à la protection sociale, tel que reconnu par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. La jurisprudence du Conseil constitutionnel a régulièrement rappelé les obligations faites au législateur, d'une part, et au pouvoir réglementaire, d'autre part, pour concilier et respecter ce principe.
La décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a indiqué que le niveau du tarif forfaitaire dit de responsabilité devait être fixé à un niveau tel que ne soient pas remises en cause les exigences constitutionnelles relatives à la protection de la santé (considérants 21 et 22).
La décision n° 2004-504 DC du 12 août 2004 a précisé que la participation forfaitaire pour certains actes ou consultations médicaux pris en application du II de l'article L. 322-2 du code de la sécurité sociale devait être fixée à un niveau tel que ne soient pas remises en cause les mêmes exigences (considérant 19). Dans cette même décision, la majoration en application de l'article L. 62-5-3 du code de la sécurité sociale pour un patient n'ayant pas choisi de médecin traitant ou consultant un autre médecinsans prescription de son médecin traitant ne peut pas également être fixée à un niveau pour lequel les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 seraient alors méconnues.
Il apparaît à la lecture de cette jurisprudence constante et régulière que les dispositions prises par le législateur ne doivent pas porter atteinte au droit à la santé et à la protection sociale. Or, l'obligation d'un agrément préalable des caisses avant l'autorisation de soins hospitaliers dépassant un coût fixé par décret et l'instauration d'un forfait d'accès de 30 euros vont conduire à priver de garanties légales ce principe constitutionnel.
VII. - Sur « la mise en œuvre d'un mécanisme de péréquation interne au secteur du logement social » : article 210
1. Cet article a été amplement modifié par le Parlement qui, plutôt que d'assujettir les organismes concernés à une contribution sur les revenus locatifs, a préféré modifier, premièrement, le prélèvement prévu à l'article L. 423-14 du code de la construction et de l'habitation (4), deuxièmement, la part variable de la cotisation additionnelle instituée par l'article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'urbanisme.
Par l'effet de ces modifications, le prélèvement au titre de l'article L. 423-14 deviendrait une contribution, toujours perçue sur les organismes d'habitations à loyer modéré qui disposent d'un patrimoine locatif. Elle serait toujours assise sur leur potentiel financier, mais le calcul de celui-ci s'opérerait désormais à la lumière des cinq exercices précédents. Par ailleurs, le produit attendu de la part variable de la cotisation additionnelle de l'article L. 425-4-1, assise sur l'autofinancement, s'élèverait désormais à 70 millions d'euros. Le produit de ces deux prélèvements serait versé sur un fonds, dont la gestion est confiée à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), destiné à contribuer, selon les termes de l'article L. 452-1-1, in fine, « au développement et à l'amélioration du parc de logements locatifs sociaux appartenant aux organismes d'habitation à loyer modéré et aux sociétés d'économie mixte, ainsi qu'à la rénovation urbaine ».
2. Il n'est pas indifférent, avant d'aller plus loin, de rappeler que l'institution de ce prélèvement avait été censurée une première fois par le Conseil constitutionnel (5), qui avait sanctionné une incompétence négative du législateur et, de ce fait, n'avait pas eu à examiner les autres moyens invoqués dans les saisines.
Le dispositif fut ensuite repris, par amendement gouvernemental (6) à l'occasion du débat sur la loi de finances rectificative pour 2009, précitée.
3. L'objectif affiché, tel que l'expliqua le ministre lorsqu'il présenta l'amendement au projet de loi de finances rectificative, consistait, d'une part, à opérer un prélèvement sur ceux que l'on avait pris l'habitude d'appeler les « dodus dormants », c'est-à-dire les bailleurs sociaux qui ne construisaient pas suffisamment, d'autre part, à faire en sorte que le produit de ce prélèvement permît « de financer les travaux de réhabilitation de HLM et de renforcer ainsi la logique de péréquation entre organismes ». C'était donc, très clairement, un mécanisme de péréquation, mais d'une péréquation portant, étonnamment, sur le produit de ce qui était voulu comme une sanction.
5. Tel n'est pas le cas du triple point de vue de la finalité de la contribution A, du calcul B puis du choix C de son assiette. Ce sont donc les trois aspects qu'il conviendra d'examiner successivement.
(4) Institué par l'article 22 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009. (5) Décision n° 2009-578 DC du 18 mars 2009, considérant n° 7. (6) Amendement n° 118 rectifié, discuté et adopté à l'Assemblée nationale au cours de la troisième séance du 19 mars 2009.
A. ― Sur la finalité de la contribution
C'est ce que traduit l'article L. 452-1-1 du code, selon lequel le prélèvement alimente un fonds, géré par la CGLLS, qui « attribue des concours financiers aux organismes d'habitations à loyer modéré et aux sociétés d'économie mixte pour la réalisation de leurs opérations de construction et d'amélioration de leur parc de logements locatifs sociaux ».
Elle ne relève d'aucun des domaines évoqués au premier alinéa de l'article premier de la LOLF non plus que de ceux dont la liste limitative apparaît au 7° de son article 34. Par le passé, le Conseil constitutionnel n'a pas manqué de censurer des dispositions comparables comme étrangères aux domaines des lois de finances (7) ou de financement de la sécurité sociale, y compris lorsque cette censure ne porte que sur une fraction d'un article (8).
Quelles que puissent être la légitimité et la nécessité de telles dépenses, elles peuvent concerner les objets les plus divers ― de création d'une crèche à la construction d'un commissariat de police en passant par la réhabilitation d'un centre commercial ― et n'ont en commun que d'être parfaitement extérieures au rôle et à la vocation des organismes HLM.
9. Il va de soi que les constats qui précèdent attestent de l'existence d'une rupture d'égalité des citoyens devant les charges publiques puisque les organismes visés par le dispositif, et eux seuls, seraient ainsi appelés à contribuer à une dépense qui est d'intérêt général.
Certes, le Conseil constitutionnel considère :
« que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques » (9).
(7) Décisions n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000, considérant n° 35, et n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, considérant n° 56. (8) Décision n° 2010-620 DC du 16 décembre 2010, considérant n° 21. (9) Décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009, considérants n° 25 à 27.
B. ― Sur le calcul de l'assiette de la contribution
Ce potentiel financier est, à quelques éléments près, celui défini par l'actuel troisième alinéa de l'article L. 423-14.
Cette prise en considération est déjà présente dans le dispositif actuel, même si elle n'est limitée qu'à deux exercices. Mais, sachant que « la conformité à la Constitution des termes d'une loi promulguée ne peut être utilement contestée qu'à l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine » (10), ce principe rétrospectif peut être critiqué autant que nécessaire.
« si le législateur a la faculté d'adopter des dispositions fiscales rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles » (11).
Admettre que le législateur puisse, à tout moment et sans préavis, remettre en cause des situations légalement acquises est évidemment un problème, surtout lorsque la mesure n'a d'autre objet que de gonfler le produit d'un prélèvement obligatoire (12).
Si la jurisprudence, jusqu'ici, a toujours refusé de reconnaître valeur constitutionnelle au principe de sécurité juridique (ou à son équivalent communautaire qu'est celui de confiance légitime), elle s'en approche néanmoins fréquemment par le recours au principe de la garantie des droits tel qu'énoncé à l'article 16 de la Déclaration de 1789. Celle-ci, en effet, se trouve entamée si, d'une manière ou d'une autre, les titulaires de droits soit voient ceux-ci remis en cause, soit sont placés dans l'impossibilité de les exercer normalement.
Dans ces conditions, les « dodus » ne peuvent dormir que d'un œil et s'occuper, en réalité, à accumuler des réserves non pour thésauriser ― ce qui, dans leur cas, ne présenterait aucun intérêt tangible ― mais en vue de financer le moment venu les programmes qu'ils se proposent de mettre en œuvre.
L'actuel article L. 423-14 plonge son regard sur deux exercices antérieurs, ce qui est déjà assez inusuel. En faisant porter cette rétro-vision non plus sur deux mais sur cinq exercices clos, la disposition contestée, outre qu'elle entamerait comme on vient de le voir la garantie des droits, créerait un précédent des plus préoccupants : si le législateur, à tout moment, sur tout sujet, pour toute finalité pouvait décider de donner au passé des effets juridiques autres que ceux que ce passé lui-même avait produits, alors il n'existerait plus aucune sécurité, d'aucune sorte, pour quiconque.
(10) Par exemple, CC, décision n° 2003-475 DC du 24 juillet 2003, considérant n° 10. (11) Décision n° 98-404 DC du 18 décembre 1998, considérant n° 5. (12) Et le prétexte avancé de l'optimisation fiscale saurait d'autant moins convaincre que si celle-ci produisait des effets importants sur deux exercices, ce qui n'est d'ailleurs pas réellement le cas, elle ne tarderait pas à produire les mêmes sur cinq exercices.
C. ― Sur le choix de l'assiette de la contribution
19. Les alinéas 11 à 14 de l'article L. 423-14 seraient ainsi rédigés :
« Un organisme d'habitations à loyer modéré ou une société d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux qui contrôle de manière exclusive ou conjointe, dans les conditions prévues par l'article L. 233-16 du code de commerce, un ou plusieurs organismes ou sociétés peut opter, avec leur accord, pour une détermination consolidée du potentiel, financier par logement. Cette option est valable pour une période de cinq ans.
« Dans ce cas, le potentiel _financier consolidé par logement est obtenu en faisant la somme algébrique des ressources, des emplois et des logements de chaque organisme ou société.
« Chaque membre du groupe opte soit pour le prélèvement mentionné aux trois alinéas précédents, soit pour le prélèvement calculé à partir de ses seules données déclaratives. »
20. Il résulte de ces dispositions que les sociétés membres d'un groupe se verront offrir un droit d'option leur permettant de choisir la plus favorable des deux assiettes, soit celle du groupe ou soit la leur propre.
21. Il résulte explicitement et formellement du cinquième alinéa de l'article L. 423-14 que :
Peu importe ici la cause de la diminution ou le volume de l'augmentation. Seul compte le principe, lequel aboutit inévitablement à une rupture d'égalité.
Sur la mise en place d'une délivrance annuelle des quotas à titre payant en 2011 et 2012 pour les installations soumises à la directive européenne « quotas » : article 64
Le présent article 64 prévoit la mise en place d'une délivrance annuelle des quotas à titre payant en 2011 et 2012 dans une proportion variant entre 15 % et 5 % des quotas délivrés annuellement à un prix correspondant au prix du marché sur les douze derniers mois, de façon à réabonder la réserve « nouveaux entrants ». Il apparaît en effet que la réserve de quotas destinés aux « nouveaux entrants » pour la période 2008-2012 en application de la directive sur les quotas a été épuisée.
Il convient de rappeler que la France a adopté dans son « plan quotas » pour la période 2008-2012 (« Plan national d'allocation des quotas, dit PNAQ2 »), notifié et validé par la Commission européenne, le principe d'allocation des quotas à titre gratuit.
L'application de cet article constitue une rupture d'égalité de traitement. En effet, les installations déjà existantes au moment de l'élaboration du PNAQ2 ont bien reçu leurs quotas gratuitement pour l'année 2010. Les installations nouvelles entrantes au cours de l'année 2010 n'ont toujours pas reçu leurs quotas dus pour cette année 2010, de même qu'une partie des installations nouvelles entrantes en 2008 et 2009 et qui continuaient de fonctionner en 2010. Elles ne les recevront donc pas d'ici au 1er janvier 2011, puisque la réserve est vide.
De ce fait, le mécanisme proposé par la loi de finances pour 2011, qui s'applique en 2011 et 2012 et qui n'établit pas de différence de traitement entre les installations nouvelles entrantes et celles déjà existantes, conduirait à ce que les nouveaux entrants n'ayant pas reçu leurs quotas au titre de l'année 2010 doivent les acquérir en partie à titre onéreux (entre 15 % et 5 % selon leur exposition au marché international).

References: l'article 61
 l'article 22

L'article 35
 l'article 18

L'article 186

L'article 188
in fine
 l'article 22
 l'article 16