Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F104-IB-205%3Afr
Timestamp: 2016-10-28 02:41:47+00:00

Document:
104 Ib 20535. Urteil vom 3. Februar 1978 i.S. X. AG gegen Eidg. Volkswirtschaftsdepartement
Ordonnance sur le b�tail de boucherie. Contr�le d'une ordonnance du Conseil f�d�ral par un D�partement (consid. 2). L�galit� et constitutionnalit� de l'art. 17 al. 3 de l'ordonnance sur le b�tail de boucherie dans sa teneur de 1976 (consid. 3, 4). Compatibilit� de la mise en vigueur imm�diate de l'art. 17 al. 3 r�vis� de l'ordonnance sur le b�tail de boucherie avec le principe de la proportionnalit� et avec l'art. 4 Cst. (consid. 5). Y a-t-il dans l'application imm�diate de l'art. 17 al. 3 r�vis� de l'ordonnance sur le b�tail de boucherie, relatif aux nouveaux calculs du contingent, un effet r�troactif inadmissible? Question r�solue par la n�gative (consid. 6). Faits � partir de page 206
Nach Art. 12 ff. der Verordnung �ber den Schlachtviehmarkt und die Fleischversorgung (Schlachtviehordnung, SV, SR 916.341) ist die Gruppe der Lebensmittelhandelsfirmen berechtigt, 10% des Gesamtkontingents f�r Bindenstotzen und zugeschnittene Binden einzuf�hren. Die Schlachtviehordnung in der Fassung von 1971 regelte in Art. 17 die Kontingentsgrundlagen der Lebensmittelhandelsfirmen f�r diese Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden wie folgt:
"Die Kontingentsgrundlagen der Lebensmittelhandelsfirmen f�r Bindenstotzen und zugeschnittene Binden gem�ss Art. 14 Abs. 2 werden auf Grund ihrer Lieferungen von Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden an Bindenfleischfabrikanten ermittelt, wobei die aus eigenen Schlachtungen gewonnenen nicht z�hlen."
Nach Art. 19 Abs. 2 SV entsprechen die Einzelkontingente f�r Bindenstotzen und geschnittene Binden dem Anteil der Kontingentsgrundlagen der einfuhrberechtigten Unternehmen an der Summe der Kontingentsgrundlagen aller Einfuhrberechtigten der betreffenden Wirtschaftsgruppe.
Da die Schlachtviehordnung aus dem Jahre 1971 nicht voll zu befriedigen vermochte und Umgehungsversuche festgestellt werden konnten, wurde bereits vor Jahren mit den Arbeiten f�r eine weitere Revision begonnen. Es war anf�nglich beabsichtigt, die revidierten Artikel auf den 1. Juli 1976, d.h. auf den Beginn der Importperiode 1976/1977 in Kraft zu setzen. Als sich dies als unm�glich erwies, aber Hoffnung bestand, die Arbeiten bald abschliessen zu k�nnen, beschloss der Bundesrat am 30. Juni 1976 den Art. 50 (�bergangsbestimmungen) durch einen dritten Absatz zu erg�nzen. Er lautete:
"Auf die erste, im zweiten Halbjahr 1976 beginnende Importperiode werden keine neuen Einzelkontingente nach Art. 19 festgesetzt. Die Kontingente des Jahres 1975 bleiben bis zur Revision der entsprechenden Bestimmungen dieser Verordnung g�ltig."
Mit Beschluss vom 3. November 1976 �nderte der Bundesrat verschiedene Artikel der SV ab; der mit Beschluss vom 30. Juni 1976 geschaffene Art. 50 Abs. 3 wurde aufgehoben. In Art. 12 lit. b, cc SV wurde die Einfuhrberechtigung der Lebensmittelhandelsfirmen f�r Bindenstotzen und zugeschnittene Binden BGE 104 Ib 205 S. 207neu umschrieben. Art. 17 Abs. 3 SV wurde wie folgt neu gefasst:
"Die Kontingentsgrundlagen der Lebensmittelhandelsfirmen f�r Bindenstotzen und zugeschnittene Binden nach Art. 14 Abs. 2 werden wie folgt ermittelt:
a) Aufgrund der Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden, welche die Lebensmittelhandelsfirmen gem�ss eigenen Kontingenten einf�hren oder von Grossvieh schlachtenden Metzgereibetrieben in einer regul�ren Handelst�tigkeit zukaufen und die sie an einfuhrberechtigte Bindenfleischfabrikanten liefern.
b) Bei Zuk�ufen von Metzgereibetrieben werden je Lieferant h�chstens 25% der gesamten Bez�ge als Kontingentsgrundlage ber�cksichtigt.
c) Zuk�ufe von mehr als einem Metzgereibetrieb gelten als von einem einzigen get�tigt, wenn die Lieferanten in ein und derselben Anlage schlachten und diese kein �ffentliches oder gemeinschaftliches, f�r die Bed�rfnisse der Metzger einer Region betriebenes Schlachthaus ist."
Die �nderung der Schlachtviehordnung wurde am 15. November 1976 in der Amtlichen Sammlung ver�ffentlicht und trat am 22. November 1976 in Kraft. In einer �bergangsbestimmung wurde unter anderem angeordnet, dass die Einzelkontingente der Lebensmittelhandelsfirmen f�r Bindenstotzen und zugeschnittene Binden bereits auf die am 22. November 1976 beginnende Importperiode nach dem revidierten Art. 17 SV zu bemessen seien.
Die X. AG, welche den Betrieb eines Lagerhauses, die Ausf�hrung aller Lagerhaus- und Speditionsgesch�fte, ferner den Handel, Export und Import von Waren aller Art, insbesondere Lebensmitteln jeglicher Gattung bezweckt, hat im Sommer 1975 ein Einfuhrkontingent von 4,8572% des Gesamtkontingents f�r Bindenstotzen und zugeschnittene Binden erhalten. Dieses Kontingent wurde auf der Grundlage ihrer Gesch�ftst�tigkeit im Kontingentsbemessungsjahr 1974 berechnet. Nach dem Inkrafttreten der Revision der Schlachtviehordnung k�rzte die Abteilung f�r Landwirtschaft (ALw) mit Verf�gung vom 6. Dezember 1976 ihren Anteil auf 3,2169%. Die X. AG f�hrte dagegen erfolglos Beschwerde beim Eidg. Volkswirtschaftsdepartement (EVD).
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die X. AG, es sei der Entscheid des EVD aufzuheben und es sei das Kontingent der Beschwerdef�hrerin auf 4,8577%, eventuell auf einen 3,2169 erheblich �bersteigenden Prozentsatz festzusetzen, subeventuell BGE 104 Ib 205 S. 208seien die ALw und das EVD anzuweisen, das Kontingent f�r Bindenstotzen und zugeschnittene Binden f�r die Zeit ab 22. November 1976 nach den vorherigen Kontingentsgrundlagen neu festzusetzen. Sie macht geltend, durch die Neuregelung der Grundlagen f�r die Berechnung der Kontingente sei ihre bisherige Gesch�ftskonstellation zerschlagen worden, denn sie f�hre dazu, dass sie in Zukunft ihr Fleisch nicht mehr wie bisher haupts�chlich von der Z. beziehen k�nne, sondern vier Lieferanten ber�cksichtigen m�sse. Das EVD schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
2. Die Beschwerdef�hrerin hat bereits vor dem EVD geltend gemacht, die anwendbaren Bestimmungen der Verordnung, die auf sie angewandt worden waren, seien gesetz- und verfassungswidrig. Das EVD nahm an, dass es, als dem Bundesrat untergeordnete Beh�rde, die Verordnungsbestimmungen bloss akzessorisch und nur daraufhin �berpr�fen k�nne, ob sie klar und eindeutig gesetz- und verfassungswidrig seien. Nach Art. 49 VwVG hat die Rekursinstanz im Verwaltungsverfahren grunds�tzlich freie �berpr�fungsbefugnis nach jeder Richtung, mit Ausnahme des Falles, in dem sie eine Beschwerde gegen eine kantonale Beschwerdeinstanz zu beurteilen hat. Hinsichtlich der �berpr�fung der Rechtm�ssigkeit der Verordnung hat das EVD seine Kognition (unter Berufung auf SALADIN, Die Befugnis der Verwaltungsbeh�rden zur akzessorischen �berpr�fung von Verordnungen, ZBl 67/1966, S. 193 ff.) insofern eingeschr�nkt, als es die angewendeten Verordnungsbestimmungen nur daraufhin �berpr�ft hat, ob sie klar und eindeutig verfassungs- oder gesetzwidrig seien. In dieser Beschr�nkung kann - was allerdings von der Beschwerdef�hrerin nicht behauptet wird - eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs liegen (BGE 101 Ia 57 E. 8 mit Hinweis).
Das Bundesgericht hat in BGE 100 Ib 17 E. 4b erkannt, dass ein Bundesbeamter in Aus�bung seines Amtes an die Verordnungen des Bundesrates und die Weisungen seines Departements gebunden ist und deren Gesetzm�ssigkeit nicht zu pr�fen hat. Ob das auch gilt, wenn das Departement als Beschwerdeinstanz entscheidet, ist m�glicherweise anders zu beurteilen. Es kann aber unentschieden bleiben, wie es sich damit verh�lt. Ob BGE 104 Ib 205 S. 209die SV verfassungs- und gesetzwidrig ist, ist Rechtsfrage. Dem Bundesgericht steht zu ihrer Beurteilung volle Kognition zu. Sie reicht damit mindestens ebensoweit wie diejenige der Verwaltungsbeh�rden. Eine allf�llige Verweigerung des rechtlichen Geh�rs durch Kognitionsbeschr�nkung w�rde somit im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt (BGE 98 Ib 176 E. 3 mit Hinweis).
3. a) Es ist unbestritten, dass das Kontingent der Beschwerdef�hrerin auf Grund der revidierten SV f�r die am 22. November 1976 beginnende neue Kontingentsperiode richtig errechnet worden ist. Die Quote der Beschwerdef�hrerin am Gesamtkontingent betr�gt danach 3,2169%. Die Beschwerdef�hrerin macht dagegen geltend, die �nderung der SV vom 3. November 1976 sei verfassungs- und gesetzwidrig.
b) Die SV stellt eine bundesr�tliche Verordnung dar, die auf Grund der in Art. 23 und 117 LwG enthaltenen Erm�chtigungen erlassen wurde. Das Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates grunds�tzlich, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtm�ssigkeit hin �berpr�fen. Es unterwirft dieser Kontrolle insbesondere die auf eine gesetzliche Delegation gest�tzten (unselbst�ndigen) Verordnungen des Bundesrates. Es pr�ft, ob solche Verordnungen sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz einger�umten Befugnisse halten. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht erm�chtigt von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch �ber die Verfassungsm�ssigkeit der unselbst�ndigen Verordnungen. Die Ausf�hrungsverordnung muss sich somit innerhalb der vom Gesetz gewollten Ordnung halten. Wenn nicht eine ausdr�ckliche Erm�chtigung vorliegt, kann die Verordnung nicht neue Vorschriften aufstellen, welche die Rechte der B�rger beschr�nken oder ihnen neue Pflichten auferlegen, selbst wenn diese Regeln sich mit dem Zweck des Gesetzes vertragen. Die Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit einer Verordnungsvorschrift kann der betroffene B�rger im verwaltungsgerichtlichen Verfahren anl�sslich einer auf sie gest�tzten Einzelverf�gung r�gen (BGE 99 Ib 165 E. 1 a mit Hinweisen; vgl. auch BGE 101 Ib 144 E. 2, 390 E. 2; BGE 101 IV 343 E. 4).
Wenn die Delegationsnorm relativ unbestimmt ist und damit dem Bundesrat zwangsl�ufig ein grosser Bereich gesetzgeberischen Ermessens einger�umt wird, muss das Bundesgericht sich auf die Pr�fung beschr�nken, ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften BGE 104 Ib 205 S. 210offensichtlich aus dem Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern Gr�nden verfassungs- oder gesetzwidrig sind. Es kann jedoch sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und hat auch nicht zu untersuchen, ob die vorgesehenen Massnahmen wirtschaftlich zweckm�ssig sind oder nicht. F�r die Zweckm�ssigkeit der angeordneten Massnahmen zur Erreichung des gesetzes- oder verfassungsrechtlich bestimmten Zieles tr�gt der Bundesrat die Verantwortung, nicht das Bundesgericht. Die von ihm verordnete Regelung verst�sst allerdings dann gegen Art. 4 BV, wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gr�nde st�tzen l�sst, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, f�r die sich ein vern�nftiger Grund in den tats�chlichen Verh�ltnissen nicht finden l�sst (BGE 103 Ib 140, BGE 101 Ib 145, BGE 100 Ib 312 f., BGE 99 Ib 169). Gleiches gilt, wenn eine Verordnung es unterl�sst, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise h�tten ber�cksichtigt werden sollen.
Die Beschwerdef�hrerin beruft sich ausser auf Art. 4 BV auch auf die Handels- und Gewerbefreiheit. Art. 23 LwG beschr�nkt die Handels- und Gewerbefreiheit im Interesse der Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsf�higen Landwirtschaft. Ob diese Beschr�nkung der Handels- und Gewerbefreiheit mit der Bundesverfassung in Einklang steht, hat das Bundesgericht nicht zu untersuchen, da es nach Art. 114 bis BV in seiner Rechtsprechung an die Bundesgesetze gebunden ist. Die Ausf�hrungsverordnungen des Bundesrates zum LwG m�ssen zwangsl�ufig die Handels- und Gewerbefreiheit der Importeure landwirtschaftlicher Erzeugnisse, deren Einfuhr mengenm�ssig beschr�nkt wird, einschr�nken. Sie k�nnen n�tigenfalls auch die freie Partnerwahl der Importeure beschr�nken (BGE 100 Ia 449 E. 4). Soweit die vom Bundesrat getroffene L�sung geeignet ist, das von Art. 23 LwG gesetzte Ziel zu erreichen, und es nicht andere, weniger einschneidende aber ebenso wirksame Mittel daf�r gibt, ist die in der SV getroffene Regelung haltbar und bleibt innerhalb der gesetzlichen Delegation. Da das LwG nicht vorschreibt, wie eine allf�llige Kontingentsordnung auszugestalten ist, hat der Gesetzgeber dem Bundesrat ein weites gesetzgeberisches Ermessen einger�umt (BGE 99 Ib 169, BGE 100 Ib 434 E. 5 und 313).BGE 104 Ib 205 S. 211
4. a) Nach Art. 17 Abs. 3 der SV in der Fassung von 1971 wurden die Kontingentsgrundlagen der Lebensmittelh�ndler f�r Bindenstotzen und zugeschnittene Binden auf Grund ihrer Lieferungen solchen Fleisches an Bindenfleischfabrikanten berechnet, wobei die aus eigenen Schlachtungen gewonnenen Stotzen und Binden nicht z�hlten. Den Lebensmittelh�ndlern stand es damit frei, von wem sie die Stotzen und zugeschnittenen Binden kaufen wollten. Nach der Neuordnung ist f�r die Kontingentsbemessung wiederum das Total der Lieferungen an Bindenfleischfabrikanten massgebend. Das Fleisch muss aber entweder aus eigenen Kontingenten stammen - was schon vorher kontingentsbildend war - oder von Grossvieh schlachtenden Metzgereibetrieben im Rahmen regul�rer Handelsbeziehungen erworben werden. Die Stotzen und Binden k�nnen damit nicht mehr von beliebigen Firmen bezogen werden, wenn sie kontingentsbildend wirken sollen.
Ausserdem hat der Bundesrat in Art. 17 Abs. 3 lit. b und c erg�nzende Vorschriften geschaffen, von denen die Beschwerdef�hrerin insbesondere Abs. 3 lit. b beanstandet. Danach sind die Zuk�ufe aus Metzgereibetrieben nicht mehr unter allen Umst�nden kontingentsbildend, sondern von jedem Metzgereibetrieb nur zu 25% der gesamten Bez�ge. Das hat zur Folge, dass die Beschwerdef�hrerin sich nicht mehr allein bei der Z. eindecken kann, wenn sie nicht eine erhebliche Verminderung ihrer Kontingentsgrundlagen in Kauf nehmen will. Sie muss zur Erhaltung der vollen Kontingentsgrundlagen bei mindestens vier Metzgereibetrieben einkaufen, wobei erst noch die in Art. 17 Abs. 3 lit. c enthaltene Beschr�nkung, die Umgehungen von Abs. 3 lit. b verhindern will, zu beachten ist.
Es ist offensichtlich, dass die Beschwerdef�hrerin durch diese Neuerung betroffen wird. Sie hat ihre Gesch�ftsstruktur umzugestalten und sich auf den Ankauf von Stotzen und Binden bei mehreren Metzgereibetrieben einzustellen. Sie macht geltend, dass das zur Vergr�sserung ihrer Unkosten f�hren wird und damit zur Verteuerung des Fleisches. Dass eine solche Wirkung eintritt, ist nicht von der Hand zu weisen, besonders wenn sie die ihr aus der Anpassung erwachsenden Unkosten auf die Konsumenten �berw�lzen kann. Es ist auch denkbar, dass sie gegen�ber andern Lebensmittelhandelsfirmen, die bereits unter der alten Ordnung von mehreren Metzgereibetrieben zukauften, einen bisherigen Wettbewerbsvorteil verliert. Eine eigentliche BGE 104 Ib 205 S. 212Beeintr�chtigung der Konkurrenzf�higkeit ist aber nicht zu erwarten, da die neue Bestimmung alle kontingentsberechtigten Lebensmittelh�ndler trifft. Die Nachteile der erforderlich werdenden Anpassung der Betriebsstruktur sind auch keineswegs derart schwer, dass die Anpassung unzumutbar schiene. Macht die richtige Durchf�hrung der SV Massnahmen n�tig, die von Seiten der Kontingentsinhaber eine Anpassung an neue Erfordernisse verlangen, m�ssen sie die daraus erwachsenden Komplikationen auf sich nehmen (BGE 99 Ib 179). Die Beschwerdef�hrerin macht weiter geltend, es sei gar nicht sicher, ob sie vier Betriebe finden werde, die bereit seien, ihr Bindenstotzen und zugeschnittene Binden zu liefern, und ausserdem w�rde sie von diesen Lieferanten abh�ngig und m�sste ihre Gesch�ftsbedingungen akzeptieren. Es scheint wenig wahrscheinlich, dass die Beschwerdef�hrerin keine Lieferanten finden oder sich deren Preisdiktat zu f�gen haben wird. Sollte sich in der Zukunft zeigen, dass die Beschwerdef�hrerin auch bei gutem Willen ihrerseits nicht gen�gend mit Stotzen und zugeschnittenen Binden beliefert wird, m�sste die ALw diesem Umstand in geeigneter Weise Rechnung tragen, z.B. durch eine erneute Revision der umstrittenen Bestimmung.
b) Die Beschwerdef�hrerin hat diese sich aus der Neuordnung ergebenden Beschr�nkungen ihrer Vertragsfreiheit nur hinzunehmen, wenn die Revision von Art. 17 Abs. 3 lit. b SV hinreichend begr�ndet ist, im �ffentlichen Interesse liegt und dem Interesse des Privaten am Weiterbestand der bisherigen Ordnung vorgeht. Das ist dann der Fall, wenn die Massnahme z.B. n�tig ist, um Umgehungen der von der SV gewollten Ordnung nach M�glichkeit zu verhindern. Voraussetzung ist aber, dass auf Grund der bisherigen Ordnung Missbr�uche m�glich waren.
Aus dem Antrag des EVD vom 28. Oktober 1976 an den Bundesrat �ber die Revision der SV geht hervor, dass Art. 17 Abs. 3 lit. b SV geschaffen wurde, um Missbr�uche bei der Anwendung der SV nach M�glichkeit zu verhindern. Es wird ausgef�hrt, dass die Ermittlung der Kontingentsgrundlagen des Lebensmittelhandels f�r Bindenstotzen und zugeschnittene Binden auf Grund der bisherigen Fassung von Art. 17 Abs. 3 SV nicht befriedige. Es bestehe die M�glichkeit, dass ein Metzgereibetrieb, der �ber keine Kontingente f�r diese Waren verf�ge, sich eine Lebensmittelhandelsfirma vorschalte, um auf BGE 104 Ib 205 S. 213diese Weise zu Zuteilungen zu kommen. Um das zu vermeiden, sollten daher je Lieferant h�chstens 25% der gesamten Zuk�ufe als Kontingentsgrundlage angerechnet werden. Dadurch werde die Bildung von Vorschaltfirmen erschwert oder sogar verunm�glicht.
Der zu beurteilende Fall zeigt, dass die Gefahr des Missbrauchs der Kontingentsordnung auf Grund der bisherigen Fassung von Art. 17 Abs. 3 SV nicht ausgeschlossen ist. Wenn eine kontingentsberechtigte Lebensmittelhandelsfirma die zuzukaufenden Stotzen und geschnittenen Binden von einem einzigen Lieferanten bezieht, ist es m�glich, dass der Metzgereibetrieb einen beherrschenden Einfluss auf die importberechtigte Lebensmittelhandelsfirma aus�bt oder dass zwischen ihnen wirtschaftlich sogar Identit�t besteht. Ob das im Einzelfall zutrifft, wird nicht immer mit v�lliger Sicherheit abzukl�ren sein oder dann nur mit unverh�ltnism�ssigem Aufwand. Wie die Erfahrung zeigt, ist gerade bei der Bewirtschaftung von Schlachtvieh und Fleisch mit Umgehungsgesch�ften von Seiten der Importeure zu rechnen. Interessierte Kreise k�nnen die L�cken der Marktordnung ausn�tzen, um durch rechtliche und tats�chliche Massnahmen sich zus�tzliche Kontingente zu beschaffen (BGE 100 Ib 310) oder andere Vorteile zu erwirken (BGE 103 Ib 126). Die �berpr�fungsm�glichkeiten der Verwaltung, um dem zu begegnen, sind begrenzt. Deshalb ist es angezeigt, die gesetzlichen Bestimmungen so auszugestalten, dass Missbr�uche von vorneherein mit grosser Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden k�nnen. Dies war eines der wesentlichen Ziele der �nderung der SV vom 3. November 1976 (vgl. Art. 45 a und Art. 47 Abs. 1 lit. c und f bis).
Die vorgesehene Neuordnung ist geeignet, die Bildung von sogenannten Vorschaltfirmen zu erschweren. Wenn eine Lebensmittelhandelsfirma nicht eine erhebliche Kontingentsk�rzung in Kauf nehmen will, kann sie sich in Zukunft nicht mehr bei einem einzigen Lieferanten eindecken. Die Lieferanten sind dann weniger versucht, eine solche Firma zu schaffen oder an sich zu ziehen. Einzig wenn vier Lieferanten sich zusammenschl�ssen, um gemeinsam eine Vorschaltfirma zu betreiben, w�re eine Umgehung der Vorschriften der SV m�glich.
Die Kontingentsordnungen sind in den betroffenen Kreisen, aber auch in der Allgemeinheit umstrittene Massnahmen der Wirtschaftslenkung. Sie werden vielfach mit Misstrauen betrachtet BGE 104 Ib 205 S. 214und Kritiken an ihrer Durchf�hrung fehlen nicht. Es liegt deshalb im �ffentlichen Interesse, dass das richtige und programmgem�sse Funktionieren der Ordnung nach M�glichkeit gesichert wird. Das mit der Revision von Art. 17 Abs. 3 SV angestrebte Ziel, die Verhinderung des Missbrauchs, ist sachlich gerechtfertigt und die vorgesehenen �nderungen sind auch geeignet, das Ziel zu erreichen. Der Bundesrat, dem die Auswahl der Methoden zur Durchsetzung der SV obliegt, hat deshalb den Rahmen seiner Befugnisse mit der �nderung nicht �berschritten, auch wenn sie gegen�ber dem alten Zustand einen versch�rften Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit mit sich bringt. Sie verletzt auch Art. 4 BV nicht. Gegen�ber den Gr�nden, die f�r die Revision sprechen, wiegen die von der Beschwerdef�hrerin gegen sie vorgebrachten Einw�nde nicht schwer genug. Sie haben deshalb vor jenen zur�ckzutreten.
Das gilt selbst dann, wenn in Betracht gezogen wird, dass der ge�nderten Vorschrift zur Zeit nur die Bedeutung einer Vorbeugungsmassnahme zukommt. Gegenw�rtig sind nur zwei Lebensmittelhandelsfirmen zum Import von Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden zugelassen, die Beschwerdef�hrerin und die Y. AG. Der Betrieb der Beschwerdef�hrerin ist von Organen der ALw hinsichtlich ihrer Beziehungen zur Z. �berpr�ft worden; die Pr�fung ergab, dass die Beziehungen zwischen den beiden Firmen nicht derart eng sind, dass man annehmen k�nnte, die Beschwerdef�hrerin sei eine Vorschaltfirma der Z. Die Beschwerdef�hrerin l�sst durchblicken, dass sowohl die erw�hnte Untersuchung als auch die �nderung der SV im umstrittenen Punkt von der Y. AG veranlasst worden sei. Das kann dahingestellt bleiben. Die ge�nderte Verordnungsbestimmung ist bei der heutigen Sachlage zukunftsorientiert. Sie gilt also f�r die Y. AG ebenfalls und auch f�r weitere Lebensmittelhandelsfirmen, die sich um die Einfuhrberechtigung f�r Bindenstotzen und zugeschnittene Binden bem�hen werden. Es ist nicht ausgeschlossen, dass Metzgereibetriebe, die Grossvieh schlachten, versuchen w�rden, durch Gr�ndung einer Vorschaltfirma Kontingente zu erlangen, wenn dieses Vorgehen von Seiten der Verwaltung hingenommen w�rde.
Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen, soweit sie sich auf die Behauptung st�tzt, Art. 17 Abs. 3 lit. b sei an sich verfassungs- und gesetzwidrig.BGE 104 Ib 205 S. 215
5. a) Der Bundesrat hat die Novelle zur SV acht Tage nach ihrer Publikation in der Amtlichen Sammlung der eidgen�ssischen Gesetze in Kraft gesetzt. Zudem hat er in einer �bergangsbestimmung unter anderem angeordnet, die Einzelkontingente der Lebensmittelhandelsfirmen f�r Bindenstotzen und zugeschnittene Binden seien nach Art. 22 bereits auf die am 22. November 1976 beginnende Importperiode nach dem revidierten Art. 17 zu bemessen.
Die Beschwerdef�hrerin beanstandet diese Art des Vorgehens. Sie habe sich auf die neuen Gegebenheiten nicht einstellen k�nnen und m�sse nun einen Kontingentsverlust hinnehmen, weil die Bemessung der Kontingentsgrundlagen abrupt ge�ndert worden sei. Die sofortige Anwendung der neuen Vorschriften �ber die Berechnung der Kontingentsgrundlagen verletze den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit und stelle eine weitere Beeintr�chtigung der Handels- und Gewerbefreiheit dar.
Das EVD wendet demgegen�ber ein, die Beschwerdef�hrerin habe seit l�ngerer Zeit gewusst, dass die SV revidiert werde; sie h�tte sich demgem�ss auf die Revision einstellen und sich rechtzeitig anpassen k�nnen. Die Beschwerdef�hrerin bestreitet aber, dass sie �ber die Einzelheiten der Revision zum voraus im Bild gewesen sei. Die Frage kann offen bleiben.
b) Auf welchen Zeitpunkt eine gesetzliche Neuregelung eines Rechtsgebietes in Kraft gesetzt werden soll, ist dem pflichtm�ssigen Ermessen des Gesetzgebers, hier also des Bundesrates, anheimgestellt. Es kann erforderlich sein, die Neuordnung eines Rechtsgebietes unverz�glich in Kraft zu setzen, wenn sie den angestrebten Zweck erreichen soll. Ein solches Vorgehen wird sich vor allem auf dem Gebiete des Wirtschaftsrechtes, in dem h�ufig durch staatliche Lenkungsmassnahmen in den Wirtschaftsablauf eingegriffen wird, aufdr�ngen. In diesem Bereich m�ssen die getroffenen Massnahmen sich rasch wechselnden Lagen anpassen k�nnen. In andern F�llen mag es angezeigt sein, einen Erlass, z.B. aus technischen Gr�nden, erst einige Zeit nach seiner Publikation in Kraft zu setzen, um den Betroffenen Gelegenheit zu geben, Anpassungsmassnahmen zu treffen. Schliesslich kann es gerechtfertigt sein, �bergangsbestimmungen zu erlassen, damit der �bergang vom alten zum neuen Recht erleichtert wird. Ob das eine oder das andere Vorgehen einzuschlagen ist, ist Sache wertender Abw�gung BGE 104 Ib 205 S. 216zwischen den Vor- und Nachteilen der zu treffenden Ordnung. Unterl�sst es der Gesetzgeber, selber eine �bergangsordnung zu schaffen, hat der Richter zu pr�fen, welche �bergangsrechtliche Ordnung sich als richtig erweist (BGE 99 V 203 E. 2).
Bei der Wahl des Vorgehens hat der Gesetzgeber die Vorschriften der Verfassung, und wenn keine ausdr�cklichen Vorschriften bestehen, die allgemeinen Grunds�tze, z.B. der Verh�ltnism�ssigkeit, oder das Willk�rverbot zu beachten. Auch die allenfalls gew�hlte �bergangsl�sung muss verfassungs- oder gesetzm�ssig sein.
Die sofortige Inkraftsetzung neuen Rechts ist dort gerechtfertigt, wo der Zweck, der mit der Neuregelung verfolgt wird, ein rasches Wirksamwerden gebietet, z.B. zur Verhinderung bestehender Missbr�uche. Sie wird umso eher erfolgen d�rfen, je weniger die Interessen der von der �nderung Betroffenen zu festen rechtlichen Positionen geworden sind, d.h. je mehr mit einer m�glichen baldigen Rechts�nderung zu rechnen war. �hnliche �berlegungen gelten auch hinsichtlich der Pflicht des Gesetzgebers, eine �bergangsordnung zu schaffen. In BGE 99 Ib 180 E. 4c hat das Bundesgericht ausgef�hrt, dass es w�nschbar gewesen w�re, wenn der Bundesrat bei der Revision der SV von 1971 in bestimmten Beziehungen eine �bergangsordnung geschaffen h�tte, dass er aber dazu nicht verpflichtet war. Das traf in bezug auf die damals zu beurteilenden Verh�ltnisse zu. Beim Vorliegen besonderer Verh�ltnisse kann eine andere L�sung sich aufdr�ngen, n�mlich dann, wenn durch die sofortige Inkrafttretung einer Gesetzes�nderung oder durch die getroffene �bergangsregelung der B�rger in einem Masse belastet wird, dass die Belastung in keinem vern�nftigen Verh�ltnis zum Zwecke der Gesetzes�nderung steht (BGE 103 Ia 275 E. 6 198 E. 4b, bb; Urteil vom 13. Juli 1977 in ZBl 79/1978, S. 79 ff.).
Der Beschwerdef�hrerin war es gel�ufig, dass die Kontingentsordnung, wie sie durch Art. 23 LwG vorgesehen ist, von Zeit zu Zeit ge�ndert wird. Die Einzelkontingente schwanken ihrer H�he nach j�hrlich und m�ssen in jedem Importjahr neu berechnet werden. Es kann sich daraus f�r den einzelnen Kontingentsberechtigten kein Anspruch auf gleichbleibende Kontingente ergeben, der eine Festigkeit erreicht, die es geboten scheinen liesse, ihn dem Schutz der Eigentumsgarantie zu unterstellen. Kontingentsberechtigungen sind grunds�tzlich keine BGE 104 Ib 205 S. 217verm�genswerte Rechte, mit denen z.B. Handel getrieben werden darf. Das ergibt sich schon aus Art. 23 Abs. 3 LwG; er schreibt vor, dass die Einfuhrberechtigungen periodisch neu zu ordnen sind. Hinsichtlich der Bestimmung der L�nge einer Periode, nach deren Ablauf eine Neuordnung erfolgen soll, besagt das Gesetz nichts; es r�umt also auch hierin dem Bundesrat einen weiten Bereich gesetzgeberischen Ermessens ein. Abgesehen von dieser Pflicht zur periodischen Neuordnung der Einfuhrberechtigungen ist es dem Bundesrat unbenommen, die SV abzu�ndern, wenn daf�r ein sachlich gerechtfertigtes Bed�rfnis besteht. Ein solches kann sich gerade daraus ergeben, dass die geltende Ordnung nicht gen�gt, um eine optimale Wirkung der Kontingentierungsmassnahmen im Sinne des LwG zu sichern oder weil die bestehende Ordnung leicht umgangen werden kann.
Im �brigen erw�chst dem Einfuhrberechtigten auch aus andern Gr�nden kein fester Anspruch auf eine bestimmte Einfuhrmenge, �ber die er von vornherein disponieren kann. So k�nnen sich im Laufe der Zeit weitere Bewerber um einen Anteil am Gesamtkontingent einer Wirtschaftsgruppe bewerben. Erf�llen sie die Voraussetzungen f�r die Erteilung eines Kontingentes, wird der Anspruch in erster Linie aus der Kontingentsreserve, deren Bildung Art. 23 Abs. 3 LwG vorschreibt, befriedigt werden m�ssen, so dass die Anteile der bisher zugelassenen Importeure zun�chst nicht gek�rzt zu werden brauchen. Wenn die Reserve aber ersch�pft ist, m�ssen die bisherigen Kontingentsinhaber eine K�rzung ihres Kontingentes hinnehmen. Sodann verschafft der prozentuale Anteil an einem Gesamtkontingent dem Kontingentsinhaber keinen Anspruch auf die Einfuhr einer bestimmten Menge Fleisch. Ob er tats�chlich importieren kann, h�ngt davon ab, dass �berhaupt Einfuhren der betreffenden Art freigegeben werden. Ob eine Freigabe erfolgen kann, bestimmt sich unter Vorbehalt von Art. 11 SV, nach Art. 7 Abs. 2 SV. So wurde die Einfuhr von Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden vom 22. November 1976 an bis in den Sommer 1977 nicht freigegeben. Trotz ihres Kontingentsanteils von neu 3,2169% am Gesamtkontingent konnte die Beschwerdef�hrerin somit keine Bindenstotzen und zugeschnittene Binden einf�hren. Der Inhaber eines Importkontingentes nach SV kann deshalb keinesfalls darauf vertrauen, dass die Einfuhrmengen w�hrend l�ngerer Zeit konstant bleiben BGE 104 Ib 205 S. 218werden. Er kann sich darum auch nicht darauf berufen, er werde durch eine �nderung der Kontingentsordnung In seinem Vertrauen auf den Fortbestand der ihm g�nstigen Regelung verletzt. Der Kontingentsinhaber muss seine betrieblichen Vorkehren dementsprechend abstimmen und muss w�hrend k�rzerer oder l�ngerer Zeitdauer ohne Importe auskommen k�nnen.
Dem sofortigen Inkrafttreten der Neuordnung standen deshalb keine anerkannten Rechtsanspr�che der Kontingentsinhaber auf Beibehaltung der bisherigen Ordnung zu.
Die Berechnung der Kontingentsgrundlagen nach dem revidierten Art. 17 Abs. 3 SV und die gest�tzt darauf ermittelten Einzelkontingente bewirkt f�r die Beschwerdef�hrerin nicht unbedingt einen bleibenden Nachteil. Wohl verminderte sich der Kontingentsanteil der X. AG zufolge der neuen Berechnungsgrundlagen f�r die Importperiode vom 22. November 1976 bis zum 2. Juli 1977 von 4,8527% auf 3,2169%. Da w�hrend dieser Zeit die Einfuhren von Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden unterbunden waren, wirkte sich diese Minderung des Anteils am Gesamtkontingent wirtschaftlich f�r sie vorerst �berhaupt nicht aus. Durch die Anpassung ihrer Handelst�tigkeit an die neuen Gegebenheiten ist es der Beschwerdef�hrerin ausserdem m�glich, ihre Stellung zu verbessern. Nach Auskunft des EVD erh�hte sich denn auch der Anteil der Beschwerdef�hrerin am Gesamtkontingent ab der am 3. Juli 1977 beginnenden Kontingentsperiode wieder auf 3,9960% und dieser Anteil ist mit grosser Wahrscheinlichkeit noch steigerungsf�hig. Der Nachteil, den die Beschwerdef�hrerin zufolge der sofortigen Inkraftsetzung der neuen Ordnung erlitt, h�lt sich somit in verh�ltnism�ssig engen Grenzen.
F�r die sofortige Inkraftsetzung ist von Bedeutung, dass nicht allein der revidierte Art. 17 Abs. 3 SV in Kraft gesetzt wurde, sondern auch andere, damit in mehr oder weniger engem Zusammenhang stehende revidierte Artikel. Es ist an und f�r sich m�glich, einen neuen Erlass stufenweise in Kraft zu setzen. Das kann aber zu Verwirrungen f�hren und ist wenn m�glich zu vermeiden. H�tte man zudem mit der Inkraftsetzung abwarten wollen bis die Einfuhrberechtigten sich der neuen Lage angepasst h�tten, h�tte man bis zum 1. Juli 1978, d.h. bis zum Beginn der �bern�chsten Kontingentsperiode, zuwarten m�ssen; es sei denn, man h�tte die Perioden, die f�r die Bemessung der Kontingentsgrundlagen massgebend sind BGE 104 Ib 205 S. 219(Art. 22) ebenfalls ge�ndert. Bei einer Revision, die haupts�chlich bezweckt, dem Missbrauch des bestehenden Rechts entgegenzutreten, ist ein so langes Abwarten nicht geboten.
Da f�r die unverz�gliche Inkraftsetzung des neuen Rechts gute Gr�nde vorliegen, die Nachteile f�r die Betroffenen nicht sehr schwer wiegen und durch geeignete Handelsmassnahmen gemildert, wenn nicht gar beseitigt werden k�nnen, verst�sst die Anordnung des Bundesrates, wonach die Kontingente f�r die am 22. November 1976 beginnende Kontingentsperiode bereits auf Grund der neuen Vorschriften zu berechnen seien, nicht gegen den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit. Die unverz�gliche Inkraftsetzung der neuen Ordnung ist schliesslich weder sinn- noch zwecklos und verst�sst damit auch nicht gegen Art. 4 BV.
6. Die Beschwerdef�hrerin hat die Frage, ob die unmittelbare Anwendung von Art. 17 Abs. 3 SV auf die neue Kontingentsberechnung zu einer unzul�ssigen R�ckwirkung f�hre, nicht angeschnitten. Das Bundesgericht wendet aber als Verwaltungsgericht das Bundesrecht von Amtes wegen an und ist bei der Beurteilung der Beschwerdebegehren nicht an deren Begr�ndung gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG). Es kann die Frage von sich aus pr�fen.
Das Bundesgericht betrachtet in seiner Rechtsprechung ein Gesetz nur dann als r�ckwirkend, wenn bei Anwendung dieses Gesetzes an ein Ereignis angekn�pft wird, das in der Vergangenheit liegt und vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen worden ist. Keine R�ckwirkung ist aber gegeben, wenn der Gesetzgeber lediglich auf Verh�ltnisse abstellt, die zwar noch unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern (BGE 101 Ia 85 E. 2 mit Hinweisen). Bei Steuergesetzen hat das Bundesgericht wiederholt festgestellt, von der R�ckwirkung eines Steuergesetzes k�nne nur gesprochen werden, wenn die Rechtsfolge der Steuerpflicht an Tatbest�nde ankn�pfe, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes liegen, nicht aber auch dann, wenn lediglich der Umfang der Steuerpflicht nach Tatsachen bestimmt werde, die vor dem Inkrafttreten des Steuergesetzes eingetreten seien (BGE 102 Ia 32 E. 3a mit Hinweisen, BGE 101 Ia 85 E. 2; GRISEL, L'application du droit public dans le temps, ZBl 75/1974, S. 242 ff.; IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, s. 104 ff.).BGE 104 Ib 205 S. 220
Im vorliegenden Fall w�re eine R�ckwirkung der Revision der SV gegeben, wenn bereits festgesetzte Kontingente nachtr�glich wieder aufgehoben oder eingeschr�nkt w�rden (vgl. in diesem Sinne einen Entscheid des EVD vom 14. September 1954, VEB Heft 24, Nr. 124). Das ist durch die Revision der SV nicht geschehen. Die Revision wirkte sich erst vom 22. November 1976 an aus, d.h. auf die an diesem Tag beginnende Importperiode. Was ge�ndert wurde, war die Bemessungsgrundlage f�r die H�he der Einzelkontingente. Die Kontingentsgrundlagen werden n�mlich seit der Revision der SV auf Grund von Faktoren bemessen, die sich in der vorhergehenden Kontingentsperiode herausgebildet haben und die sich von denjenigen unterscheiden, auf die bisher abgestellt worden ist. Dieser Vorgang ist vergleichbar mit den F�llen, in denen ein neues Steuergesetz auf Bemessungsgrundlagen zur�ckgreift, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes entstanden sind. Gleich wie in diesen F�llen ist auch im hier zu beurteilenden Sachverhalt keine R�ckwirkung zu erblicken. Die Beschwerde erweist sich somit auch in dieser Hinsicht als unbegr�ndet.
100 IB 17 suite... ,
100 IB 312,
99 IB 179,
100 IB 310,
103 IB 126,
99 IB 180,
102 IA 32
Art. 17 Abs. 3 SV,
Art. 17 Abs. 3 lit. b SV suite... ,
Art. 23 Abs. 3 LwG,
Art. 12 ff. der Verordnung �ber den Schlachtviehmarkt und die Fleischversorgung (Schlachtviehordnung, SV, SR 916.341),
Art. 19 Abs. 2 SV,
Art. 23 und 117 LwG,
Art. 114 bis BV,
Art. 11 SV,
Art. 7 Abs. 2 SV,

References: Art. 12
 Art. 17
 Art. 14
 Art. 19
 Art. 50
 Art. 19
 Art. 50
 Art. 12
 BGE 
 Art. 17
 Art. 14
 Art. 17
 BGE 
 Art. 49
 BGE 
 BGE 
 Art. 23
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 Art. 23
 Art. 114
 Art. 23
 BGE 
 Art. 17
 Art. 17
 Art. 17
 BGE 
 Art. 17
 Art. 17
 Art. 17
 BGE 
 Art. 17
 Art. 45
 Art. 47
 BGE 
 Art. 17
 Art. 4
 Art. 17
 Art. 22
 Art. 17
 BGE 
 BGE 
 Art. 23
 BGE 
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 11
 Art. 7
 BGE 
 Art. 17
 Art. 17
 BGE 
 Art. 4
 Art. 17
 BGE 

Art. 17

Art. 17

Art. 23

Art. 12

Art. 19

Art. 23

Art. 114

Art. 11

Art. 7