Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-225-de-marzo-10-de-2005-sentencia-t-225?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204205c2f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-17 02:06:37+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA T-225 DE MARZO 10 DE 2005
SENTENCIA T-225 DE 10 DE MARZO DE 2005
CONTENIDO:ANCIANOS INDIGENTES. PROTECCIÓN ESPECIAL Y EL SUBSIDIO ECONÓMICO. EL JUEZ DE TUTELA NO PUEDE INDIVIDUALMENTE ORDENAR QUE SE INCLUYA O SE EXCLUYA A DETERMINADO CIUDADANO EN EL LISTADO DE PERSONAS PROTEGIBLES PARA UN SUBSISDIO, SALVO QUE SEA OSTENSIBLE QUE SE HA VIOLADO UN DERECHO FUNDAMENTAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUBSIDIO PARA INDIGENTE DE LA TERCERA EDAD, violación a los derechos fundamentales, PROTECCIÓN A INDIGENTE, INDIGENTE DE DE LA TERCERA EDAD
Sentencia T-225 de marzo 10 de 2005
Sentencia T-225 de 2005
Ref.: Expediente T-999400
Acción de tutela instaurada por Clemencia Alban y otros contra la alcaldía municipal de Rosas —Cauca—.
Que pone fin al proceso de revisión del fallo dictado por la unidad judicial municipal de Rosas —La Sierra-Cauca—, dentro de la acción de tutela promovida por Clemencia Alban y otros contra la alcaldía municipal de Rosas —Cauca—.
Fernando Alban Carvajal, en representación de Clemencia Alban González, Herfilia Álvarez de Díaz, José Luis Caipe Culchac, Segundo Cuatín, Carlina Díaz Cabrera, en representación de Policarpo Díaz Díaz, Silvestre Díaz Rojas, en representación de Gabriel Díaz, Maribel Sánchez, en representación de Evangelina Díaz de González, Juan de la Cruz Caicedo, Cruz Guerrero, Dioselina Hernández, Esther Manzano G., Severiano Narváez Campo, Adoración Mosquera, Cristóbal Ordóñez González, Agapito Ortiz, Gabino Ortega, Pedro Paladines Realpe, Damián Rojas, Jesús Romero, Lorenzo Trochez, Alba Clara Noriega Valencia, en representación de Judith Valencia y Adonai Camilo, interpusieron acción de tutela contra la alcaldía municipal de Rosas —Cauca—, con el fin de obtener la protección de los derechos a la vida, la salud y la integridad personal.
Como hechos indican los siguientes: “a) Desde el año 1996 en el municipio de Rosas se creó un programa por parte de la red de solidaridad para beneficiar a personas de la tercera edad, en donde nos encontrábamos inscritos recibiendo los beneficios del mismo. b) Este año existe es un programa de bienestar familiar con el consorcio Prosperar, en donde las personas de la tercera edad que estábamos siendo beneficiados, fuimos sacados de la lista, sin explicación alguna. c) La lista actual fue publicada en una reunión, en donde nombraron las personas favorecidas con este programa y fue una sorpresa para nosotros el no aparecer como beneficiados. d. Las personas que no salimos beneficiados en la nueva lista no se nos informó (sic) al respecto, a pesar de que en el año pasado tuvimos una reunión hasta el mes de diciembre. Somos personas de escasos recursos, los cuales necesitamos la ayuda del Estado”.
Con base en los anteriores hechos se pretende la protección de los derechos inicialmente invocados y se ordene que en un término no mayor de 48 horas sean incluidos nuevamente en el programa que maneja el Consorcio Prosperar, antes llamado Revivir.
II. Respuesta dada por el ente demandado
A folios 31 y 32 obra comunicación del municipio accionado en donde se informa que los demandantes eran beneficiarios del programa “Revivir adulto mayor año 2003”, que en la actualidad no se encuentran en el programa de bienestar familiar en convenio con el Consorcio Prosperar y que desconocen las causas de sus desvinculación, por cuanto la misma sucedió en el año 2003 y dicho programa se encontraba a cargo del señor Jesús Alberto Salazar y la señora Cenaida Ordóñez.
A folios 33 a 40 se aprecia “listado de beneficiarios del programa Revivir (hasta el año 2003) y Consorcio Prosperar”, remitido por la personería municipal del citado municipio.
La unidad judicial municipal de Rosas —La Sierra-Cauca— negó la acción interpuesta al considerar que lo solicitado excede los alcances del municipio demandado “pues al tratarse de un nuevo programa, instaurado para resolver una situación probablemente similar, se hizo uso de la discrecionalidad en la selección de los beneficiarios del programa, para de esta manera posibilitar el cumplimiento de los fines que el mismo persigue”. Refiere que no se trata de vulneración de derechos adquiridos, pues lo que se quiere obtener es el derecho a formar parte de un listado de beneficiarios a un programa, con el argumento de ya haber pertenecido a otro similar.
A folios 31 y 32 obra comunicación de la entidad accionada en la que se informa que las personas allí relacionadas y demandantes en la presente acción de tutela no se encuentran en el programa de bienestar familiar en convenio con el Consorcio Prosperar y que desconocen las causas por las cuales fueron desvinculadas dichas personas del programa.
A folios 33 a 40 obra comunicación de la personería de dicho municipio en la que se adjunta copia del listado “Ficha de caracterización de beneficiarios” que se encuentran recibiendo el subsidio.
2. La protección especial para ancianos indigentes.
El deber de solidaridad del Estado ha de ser entendido como derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del mismo. En virtud de tal deber, al Estado le corresponde garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a través de la inversión en el gasto social, o bien de manera directa, adoptando medidas en favor de aquellas personas que por razones económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Es claro que el Estado no tiene el carácter de benefactor, del cual dependan las personas, pues su función no se concreta en la caridad, sino en la promoción de las capacidades de los individuos, con el objeto de que cada quien pueda lograr, por sí mismo, la satisfacción de sus propias aspiraciones.
Dentro del Estado social de derecho es muy importante la protección a personas con debilidad manifiesta. Este es un objetivo que no se debe ver como una limosna sino como algo resultante del derecho a la igualdad, dentro de los parámetros del constitucionalismo humanista. La protección a los ancianos y específicamente a los ancianos indigentes tiene su respaldo en el derecho a la igualdad reconocida en el inciso 3º del artículo 13 de la Constitución Política que dice: “El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta...”. Esta es una forma de igualdad.
Una de las expresiones de ese trato favorable a los débiles es el subsidio alimentario a indigentes. El artículo 46 de la Constitución expresamente consagra el subsidio alimentario en caso de indigencia; determinación que es compatible con el deber de solidaridad (C.P., arts. 1º y 95).
En Sentencia T-149 de 2002, esta corporación indicó:
“3.1.4.1. Uno de los deberes sociales constitucionales con carácter específico se refiere a la protección especial a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (C.P., art. 13 inc. 3º). Se trata de un deber en cabeza del Estado, correlativo al derecho fundamental a la igualdad, en su modalidad de una acción afirmativa a favor de las personas colocadas en el supuesto de hecho establecido por el constituyente. El derecho fundamental a la igualdad en su variante del derecho fundamental a la protección especial del artículo 13 inciso 3º de la Constitución es un derecho de aplicación directa e inmediata (C.P., art. 85), cuya exigibilidad no depende de su desarrollo legislativo ya que de otro modo se podrían poner en grave riesgo otros derechos fundamentales de la persona, como por ejemplo la vida, la integridad personal o la salud, porque la persona en condiciones de debilidad manifiesta no tiene la capacidad de ejercer y hacer respetar sus derechos fundamentales.
3.1.4.2. Adicionalmente a la protección especial de las personas en circunstancias de debilidad manifiesta, la Carta Política garantiza a personas de la tercera edad los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia (C.P., art. 46 inc. 2º)...”.
Esta corporación (1) y en relación al compromiso del Estado con los indigentes ha dicho: “La jurisprudencia constitucional se ha referido al compromiso directo e inmediato del Estado social de derecho con las personas indigentes, pues su situación representa un atentado contra su dignidad y la efectividad de sus derechos fundamentales. Ha dicho la Corte:
La pobreza, sin duda, atenta contra la vigencia efectiva de los derechos fundamentales. Sus causas estructurales son combatidas mediante políticas legislativas y macro-económicas. Sus efectos, en cambio, exigen de una intervención estatal directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la naturaleza social del Estado y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (2) .
Esta corporación ha indicado que los indigentes son personas que, gozan de la plena titularidad de todos los derechos reconocidos en la Constitución, por lo cual la sociedad y el Estado no pueden ser indiferentes a su situación, pues así se lo exige el deber de solidaridad:
La sociedad no puede asumir una actitud de desprecio o de pasiva conmiseración hacia quienes, por fuerza de las circunstancias, llevan una vida sub-normal y altamente lesiva del derecho a la igualdad que pregona la Carta. Su papel y muy especialmente el del Estado debe ser, por el contrario, el de buscar, dentro del criterio de solidaridad, soluciones eficaces y urgentes a la problemática que plantea la proliferación de cinturones de miseria en las ciudades, ya que el artículo 13 de la Constitución le ordena, como atrás se dijo, promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados” (3) .
Entre quienes se encuentran en situación de extrema pobreza, merecen especial atención los ancianos indigentes, adultos mayores que se encuentran en estas circunstancias: i) no tienen ingresos o que los perciben en cuantía inferior al salario mínimo mensual; ii) su cobertura de seguridad social es limitada o inequitativa o no la tiene; y iii) debido a sus altos índices de desnutrición sus condiciones de vida se ven agudizadas, siendo muy vulnerables pues sus capacidades están disminuidas y no tienen muchas oportunidades de mejorar su condición.
Frente a la situación en que dichas personas se encuentran, el Estado tiene el deber jurídico de adoptar medidas especiales de protección. Así lo establece el Protocolo de San Salvador adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el decimoctavo período ordinario de sesiones de la Asamblea General, adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
Una las medidas de solidaridad y protección hacia las personas de la tercera edad es el subsidio económico para ancianos indigentes, que consagra el artículo 46 de la Constitución Política, en los siguientes términos:
En desarrollo de citada norma constitucional, el Estado creó el subsidio económico a los ancianos indigentes, señalando los requisitos y condiciones bajo los cuales se hará efectivo, pudiendo, ampliar su cobertura a grupos específicos de la población de acuerdo con las necesidades y exigencias sociales del momento.
En Sentencia T-1036 de 2003, y al referirse al concepto del subsidio económico se expresó: “Finalmente, advierte la Corte que el beneficio económico que consagra la norma acusada responde al concepto de auxilio económico a que se refiere el artículo 46 superior, comoquiera que se trata de una subvención o ayuda monetaria equivalente a dos salarios mínimos, la cual i) no tiene el carácter de pensión de jubilación o de asignación de retiro, ii) no conlleva otro beneficio prestacional, y iii) tiene carácter vitalicio, pues se reconoce solamente hasta la muerte de su beneficiario sin dar lugar a sustitución en cabeza de cónyuge o descendientes”.
Inicialmente a través de la Ley 100 de 1993 (arts. 257 y 258) se reguló el subsidio económico para ancianos indigentes con el objeto de apoyar económicamente a estas personas hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, siempre y cuando el beneficiario cumpla con los requisitos exigidos en dicha ley.
Posteriormente, se dictó el Decreto 1135 de 1994 “por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 257, 258, 259, 260, 261 y 262 de la Ley 100 de 1993”, cuyo objeto fue implementar este auxilio, disposición derogada por el Decreto 2681 de 2003 “por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”, derogado finalmente por el Decreto 569 de 2004 por medio del cual se reglamentó la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional.
Es decir, actualmente el programa de auxilio para el anciano indigente se rige por el Decreto 569 de 2004 y se maneja a través de un Fondo de Solidaridad, que se denomina “subcuenta de subsistencia”, cuyo artículo 1º establece lo siguiente:
— Subcuenta de subsistencia destinada a la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico que se otorgará de acuerdo con lo establecido en el capítulo IV del presente decreto”.
En el citado decreto se establecen las condiciones y requisitos que deben reunir las personas que aspiran a obtener el beneficio indicado, así mismo se determina que son los entes territoriales los encargados de la priorización de beneficiarios, lógicamente mediante un proceso de selección y valoración de cada uno de los aspirantes.
El artículo 13 del referido decreto determina los requisitos para ser beneficiario de los subsidios de la subcuenta de subsistencia, así:
3. Estar clasificado en los niveles 1 y 2 del Sisbén y carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir, es decir son personas que o viven solas y su ingreso mensual no supera medio salario mínimo mensual vigente, o viven en la calle y de la caridad pública, o viven con la familia y el ingreso familiar es inferior o igual al salario mínimo mensual vigente.
En el parágrafo segundo se establece que la entidad territorial identificará los beneficiarios previa verificación del cumplimiento de los requisitos.
El artículo 16 al establecer los criterios de priorización en el proceso de selección de beneficiarios que adelante la entidad territorial indica que se deberá aplicar como mínimo los siguientes criterios:
A su vez el artículo 20 determina que el derecho al subsidio se pierde cuando deje de cumplir los requisitos establecidos en el Decreto 569 de 2004 y en la Ley 100 de 1993, a saber:
2. Comprobación de la falsedad en la información suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio.
4. Comprobación de realización de actividades ilícitas.
5. Traslado a otro municipio o distrito.
En consecuencia los municipios y distritos son los responsables de la ejecución del programa, identificando los beneficiarios, mediante un proceso de selección acorde a los lineamientos expuesto en el citado decreto.
En Sentencia T-149 de 2002, y refiriéndose al debido proceso en actuaciones administrativas, se indicó:
“5. Derecho al debido proceso administrativo.
5.1. Históricamente el derecho al debido proceso está relacionado con las garantías a no ser condenado sin ser previamente oído y vencido en juicio seguido con estricta sujeción a la ley. Esta garantía judicial se extendió posteriormente al ciudadano respecto de la administración ante actos o decisiones que lo privaran de un beneficio, como por ejemplo un permiso, una licencia o un subsidio. Es discutible si tales beneficios son propiamente derechos constitucionales. Lo que parecería ser una discusión académica adquiere, sin embargo, en un Estado social de derecho una creciente importancia, ya que muchas veces el bienestar de la persona depende de prestaciones que dada su complejidad y envergadura solo el Estado está en posibilidad de garantizar. Es así como en el derecho anglosajón se acuñó el término de “entitlements” para referirse a los derechos y beneficios creados por ley que no puede revocar la administración sin que se garantice al beneficiario una audiencia o, más abstractamente, un debido proceso (4) . En la tradición jurídica colombiana el derecho administrativo se refiere a este tipo de beneficios con la institución de las “situaciones subjetivas consolidadas”, para distinguirlas de una mera expectativa no susceptible de protección jurídica.
5.2. Ahora bien, la Corte se pregunta si el derecho al debido proceso puede ser invocado para impedir que la administración prive a su titular de un beneficio legal que aún no ha sido reconocido a la persona. A primera vista podría pensarse que por tratarse de una mera expectativa no nos encontramos ante un interés susceptible de protección constitucional. No obstante, la exclusión injustificada de la persona y la vulneración de su derecho al debido proceso, se presenta no solo por la privación del beneficio ya reconocido, sino también por la negación de la oportunidad procesal para obtener dicho reconocimiento, pese a encontrarse en las circunstancias descritas por la ley o el reglamento. En efecto, cuando la persona alega que materialmente cumple con el supuesto de hecho de una norma jurídica que asigna un beneficio, la administración no puede privar a dicha persona del procedimiento debido para determinar si procede o no el reconocimiento del respectivo beneficio. Tal proceder priva ex ante a la persona del derecho al debido proceso administrativo dispuesto para decidir sobre el reconocimiento del beneficio legal, con lo que se desconocen los derechos fundamentales al debido proceso administrativo (C.P., art. 29) y a la igualdad de trato (C.P., art. 13 inc. 1º), dada la exclusión injustificada del solicitante.
El que las normas legales denominen auxilio al beneficio no le resta derechos al interesado. La denominación del beneficio tampoco lo convierte en una simple gracia del Estado cuando la reglamentación de su asignación en lugar de librarla a la mera voluntad de la administración, define precisos requisitos para determinar a partir de criterios objetivos quienes son los destinatarios del beneficio. Es lo que sucede con la reglamentación del auxilio para ancianos indigentes objeto de este proceso” (negrillas fuera del texto).
Si la ley le adscribe a un funcionario la elaboración de listado de personas protegibles para un subsidio o una ayuda, el juez de tutela no puede individualmente ordenar que se incluya a determinado ciudadano, salvo que sea ostensible que se ha violado un derecho fundamental. No puede, tampoco, sin justificación alguna excluir a una persona sin haberse demostrado alguna de las circunstancias previstas en la ley para ello.
En el caso objeto de estudio, los accionantes buscan ser incluidos de nuevo en el programa que maneja el Consorcio Prosperar hoy —antes Revivir— por cuanto fueron retirados del programa anterior sin ninguna explicación. De las pruebas practicadas en el proceso se observa que la entidad accionada excluyó a los accionantes como beneficiarios del subsidio en el nuevo programa sin un proceso previo, sin darles explicación alguna de tal hecho; al contrario, manifiesta no tener ninguna información de parte de quienes manejaban este. Los actores, allegan documentos —carnés— expedidos por la alcaldía municipal de Rosas —Cauca— y firmados por el alcalde Jesús Alberto Salazar, de donde se infiere que dichas personas sí reunían los requisitos establecidos en las normas que regulaban dicho programa en el momento de la expedición de este. Al haberse violado el debido proceso administrativo, es forzoso concluir que tal situación puso en grave peligro los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad de los afectados, máxime si tenemos en cuenta que esta corporación en Sentencia T-1031 de 2004 al referirse al mínimo vital en casos como el que ahora se resuelve, expresó: “Por otra parte, debe ponerse de presente que en casos como los que son objeto de estas acciones de tutela, el juez constitucional se encuentra relevado de probar que se está ante la afectación de estos derechos fundamentales, por la sencilla razón de que si se trata de ancianos que están inscritos en el programa de protección social al adulto mayor, es porque su situación corresponde a quienes se encuentran en estado de indigencia o de pobreza extrema y así lo comprobaron las autoridades para efectos de la inscripción y, por ello, no poder acceder al auxilio compromete la propia subsistencia”. El alcalde, debió, si consideraba que existían razones para la exclusión de los accionantes, iniciar la correspondiente actuación administrativa y probar los presupuestos establecidos en el Decreto 569 de 2004 para ello, pues incluir o no a una persona en el programa no es asunto discrecional de las autoridades, sino que requiere de un procedimiento previo, y cuando este culmina, se pueden tomar las decisiones pertinentes. Igualmente se desconoció la obligación de proteger a las personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta y que dependen de la ayuda que el Estado está en la obligación de suministrar, razón por la cual se ordenará a la administración municipal, que incluya a los accionantes como beneficiarios del subsidio económico y si es del caso inicie las respectivas actuaciones para la exclusión como beneficiarios.
1. REVOCAR la decisión proferida por la unidad judicial municipal de Rosas —La Sierra-Cauca—, dentro de la acción de tutela promovida por Clemencia Alban y otros contra alcaldía municipal de Rosas —Cauca— y en consecuencia, CONCEDER el amparo solicitado.
2. Ordenar a la alcaldía municipal de Rosas —Cauca— que dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta decisión, proceda nuevamente a la inclusión de los accionantes como beneficiarios del subsidio económico en el programa de bienestar familiar con el Consorcio Prosperar Hoy. Posteriormente y si es del caso inicie las acciones administrativas, observando el debido proceso, para obtener eventualmente la exclusión de los mismos.
El juez de primera instancia verificará el cumplimiento de esta decisión.
3. Por secretaria general, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
(1) Sentencia C-1036 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(2) Sentencia T-533 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(3) Sentencia T-376 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(4) Jethro K. Lieberman. The evolving Constitution. Random House, New York et al. 1992, pág. 181. El caso que inaugura esta tendencia es el de Goldberg vs. Kelly, 397 U.S. 254 (1970).

References: artículo 13
 artículo 46
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 16
 artículo 20
 artículo 36