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Timestamp: 2019-10-15 09:23:48+00:00

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﻿ SENTENCIA 2016-00444 DE ABRIL 6 DE 2017
SENTENCIA 2016-00444 DE 06 DE ABRIL DE 2017
CONTENIDO:INHABILIDAD POR CELEBRAR CONTRATOS CON ENTIDADES PÚBLICAS, PREVISTA PARA LA ELECCIÓN DE CONCEJALES SE CONFIGURA ASÍ NO EXISTA POSESIÓN. SE EXPLICA QUE LA INHABILIDAD PREVISTA EN EL NUMERAL 3 DEL ARTÍCULO 40 DE LA LEY 617 DE 2000, QUE MODIFICÓ EL ARTÍCULO 43 DE LA LEY 136 DE 1994, DE HABER CELEBRADO CONTRATOS CON ENTIDADES PÚBLICAS DE CUALQUIER NIVEL EN INTERÉS PROPIO O DE TERCEROS, SIEMPRE QUE LOS CONTRATOS DEBAN EJECUTARSE O CUMPLIRSE EN EL RESPECTIVO MUNICIPIO, DENTRO DEL AÑO ANTERIOR A LA ELECCIÓNCORRESPONDE A UNA INHABILIDAD QUE HA SIDO DENOMINADA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL COMO DE REQUISITO, ES DECIR, SE CARACTERIZA POR NO TENER UN ORIGEN SANCIONATORIO, SINO QUE CORRESPONDE A UNA PROHIBICIÓN DE TIPO LEGAL PARA EJERCER ACTIVIDADES ESPECÍFICAS POR PARTE DE DETERMINADAS PERSONAS, DE AHÍ QUE LA INHABILIDAD QUE SE LE ENDILGA A LA PERSONA QUE PRETENDE SER ELEGIDA COMO CONCEJAL, CORRESPONDE A UNA PROHIBICIÓN LEGAL, QUE LE IMPIDE SER INSCRITA Y ELEGIDA, POR CONSIGUIENTE, ES UNA SITUACIÓN JURÍDICA QUE EXISTE A PESAR DE NO HAYA POSESIÓN. DE OTRA PARTE, SE ACLARA QUE PARA ALEGAR LA FIGURA DE ERROR INVENCIBLE EN EL JUICIO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA, ES NECESARIO QUE EL DISCIPLINADO TENGA LA CREENCIA PLENA Y SINCERA DE QUE ACTUABA AJUSTADO AL ORDENAMIENTO JURÍDICO Y ADICIONALMENTE, QUE EL ERROR DE APRECIACIÓN NO ERA HUMANAMENTE SUPERABLE DADAS LAS CONDICIONES PERSONALES DEL PROCESADO Y LAS CIRCUNSTANCIAS EN QUE ESTE REALIZÓ, EVENTOS EN LOS CUALES, LA CONDUCTA NO ES REPROCHABLE A TÍTULO DE DOLO, PORQUE EN EL ENCARTADO NO HAY CONCIENCIA DE LA ILICITUD DE SU ACCIÓN, SIN LA CUAL EL FENÓMENO NO SE ESTRUCTURA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ELECCIÓN DEL CONCEJAL, INHABILIDADES PARA SER CONCEJAL, ERROR INVENCIBLE, CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO, CELEBRACIÓN DEL CONTRATO CONTRA EXPRESA PROHIBICIÓN LEGAL, PROHIBICIÓN LEGAL
Sentencia 2016-00444 de abril 6 de 2017
Rad.: 05-001-23-33-000-2016-00444-01
Actor: Hernán Alonso Salazar García
Demandado: Wilfor Alexander Henao Fernández
Ref.: Violación del régimen de inhabilidades / haber celebrado contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio, dentro del año anterior a la elección / no tomar posesión del cargo dentro de los 3 días siguientes a la fecha de instalación del concejo municipal / error invencible.
Bogotá, D.C., seis abril de dos mil diecisiete
Reposa en el expediente el formato E-26 CON (fl. 14, cdno. ppal.), mediante el cual se declara la elección de los concejales del municipio de Andes (Antioquia), siendo uno de estos concejales, el ciudadano Wilfor Alexander Henao Fernández, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 71.279.784, por lo que resulta claro que el demandado es sujeto pasivo de la acción de pérdida de investidura.
2. Las causales de pérdida de investidura que se le endilgan al señor Wilfor Alexander Henao Fernández.
Siguiendo la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, al demandado se le atribuyeron dos causales de pérdida de investidura.
La primera causal, consistente en haber violado el régimen de inhabilidades previsto para los concejales al evidenciarse que incurrió en la inhabilidad prevista en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, el cual modificó el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, esto es, haber celebrado contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio, dentro del año anterior a la elección. Lo anterior en concordancia con el numeral 6º de la Ley 617 de 2000 y el artículo 55 de la Ley 136 de 1994.
La segunda causal, consistente en haberse abstenido de posesionarse dentro de los 3 días siguientes a la fecha de instalación del concejo municipal, conforme lo prevé el numeral 3º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
2.1. La violación del régimen de inhabilidades previsto en la ley para los concejales.
Inicialmente debe advertirse que esta Sala, en decisiones judiciales precedentes, ha concluido que la violación del régimen de inhabilidades previsto para los concejales, es causal de pérdida de investidura. Así, en reciente sentencia del 14 de julio de 2016(2), reiteró dicha posición, en la siguiente forma:
“La Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia de 28 de julio de 2002(3) sostuvo que pese a que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contiene la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, no significa que ésta haya sido suprimida, pues el numeral 6º ibídem establece la posibilidad de que otras normas también consagren causales de pérdida de investidura.
“Teniendo en cuenta que, ciertamente, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no reguló “íntegramente” lo relacionado con las causales de pérdida de investidura, no deben entenderse derogadas las demás disposiciones alusivas al punto, pues a simple vista se advierte que tal norma no agotó en su totalidad el tema, ya que expresamente permitió que otras leyes también lo trataran, organizaran o definieran, cuando en el numeral 6º dispuso que se perdería la investidura: “por las demás causales expresamente previstas en la ley”. Tal regulación reconoce de manera expresa la vigencia, y por ende, la obligatoriedad de lo que otras leyes señalan al respecto. Y es preciso tener en cuenta que la Ley 617 de 2000, como ya se advirtió, sólo introdujo cambios parciales al Código de Régimen Municipal, pues no se trató de una derogatoria total ni de una “sustitución en bloque”, aspecto en el que resulta muy ilustrativo su título o encabezamiento en el que se precisa su alcance así: “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994...”. Como no existe razón meritoria que induzca a una consideración distinta, la Sala concluye que la violación al régimen de inhabilidades sigue siendo causal de pérdida de investidura para los Concejales, exégesis que habrá de orientar la definición de esta litis.”
Así, tratándose de la imputación de una causal de inhabilidad, la Sala pasa a considerarla.”
Atendiendo la posición de esta Sala, la cual no es objeto de debate en el presente proceso judicial, resulta procedente el análisis del reproche formulado en contra de la sentencia de primera instancia, expuesto en la siguiente forma:
“(…) Cuarto: En relación con la causal de inhabilidad que se discute por la celebración de un contrato de prestación de servicios, solicita que se analice cada uno de los puntos, y se revise cuándo se configura la causal de inhabilidad si en el momento de la elección o del momento en que se posesiona, toda vez que mientras no exista posesión no existiría la inhabilidad (…)”.
Para emprender el análisis propuesto se estudiará, en primer lugar, la presencia de los elementos para la configuración de la inhabilidad prevista en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, para luego, en segundo lugar, abordar la acusación formulada por el demandado. La disposición legal que consagra la inhabilidad es del siguiente tenor:
“(…) ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. (…)”. (Negrilla y subrayado fuera de texto)
Esta Sala ha considerado que para que se configure la causal de inhabilidad(4) señalada, se requiere la presencia de los siguientes supuestos:
d) Ejecutarlo en el mismo municipio
En el plenario reposa copia del contrato de prestación de servicios PS 7686 (fls. 17-22, cdno. ppal.) suscrito entre Juan Pablo Arboleda Gaviria, rector encargado y representante legal de la Institución Universitaria Pascual Bravo “(…) otrora Instituto Técnico del Orden Nacional, reorganizado por la Ley 52 de 1982, y que mediante la Resolución 1237 del 16 de marzo de 2007, adquirió la calidad de Institución Universitaria, incorporada al Municipio de Medellín, mediante Acuerdo Municipal 028 del 31 de julio de 2008 (…)” y el señor Wilfor Alexander Henao Fernández, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 71279784, el día 26 de junio de 2015, según consta en el folio 22 del cdno. ppal. Este contrato tenía por objeto:
“(…) apoyar la prestación del servicio educativo para el normal desarrollo de las actividades operativas de los Establecimientos Educativos oficiales de los municipios no certificados del departamento de Antioquia, con sus respectivas secciones, según procedimiento establecido en la ejecución del contrato interadministrativo 4600000497 de 2013, celebrado entre el Departamento de Antioquia, Secretaría de Educación y la Institución Universitaria Pascual Bravo, según propuesta presentada por el contratista, lo cual hace parte integral de éste contrato (…)”.
El valor del contrato, conforme a la cláusula tercera, era de $5.779.308 cuyo pago se haría mensualmente en la suma de $1.163.619. La información anterior es confirmada por la institución universitaria contratante a través de la certificación expedida el 25 de abril de 2015 por la señora Johanna Quiroz Gil, directora operativa de extensión de esa institución (fl. 123, cdno. ppal.), en el que debe destacarse, adicionalmente, que el demandado:
“(…) presta sus servicios personales como contratista independiente mediante contrato de prestación de servicios PS-7686 de 2015 (…) en calidad de servicios generales en la Institución Educativa San José del municipio de Andes, a partir del 13 de julio de 2015 hasta el 11 de diciembre de 2015 (…)”.
Está acreditado, entonces, que el señor Wilfor Alexander Henao Fernández intervino en la celebración de un contrato (contrato de prestación de servicios PS-7686 de 2015), con una entidad pública (Institución Universitaria Pascual Bravo, incorporada al municipio de Medellín), en el cual el señor Henao Fernández tenía un interés propio determinado por la remuneración pactada en el mismo ($5.779.308).
También está acreditado que el negocio jurídico debía cumplirse en el respectivo municipio, en la medida en que, si bien en ninguna de sus cláusulas se establece que el lugar de ejecución fuera el municipio de Andes (Antioquia), la institución educativa certificó que el demandante lo ejecutó en la Institución Educativa San José del citado municipio, desde el 13 de julio de 2015 hasta el 11 de diciembre de 2015 y, además, que fue celebrado dentro del período previsto en la disposición legal toda vez que las elecciones para elegir a los concejales del municipio de Andes (Antioquia) se desarrollaron el día 25 de octubre de 2015 (fl. 14, cdno. ppal.), con lo que el período inhabilitante inició el 25 de octubre de 2014, siendo celebrado el contrato el 26 de julio de 2015 (fl. 22, cdno. ppal.).
La conducta del demandado se adecuó a la descripción de la inhabilidad prevista numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, por lo que violó el régimen de inhabilidades consagrado para los concejales, previsto como causal de pérdida de investidura al tenor del numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000(5), en concordancia con el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994.
Ahora bien, el demandante reprocha la sentencia de primera instancia manifestando que se revise cuándo se configura la inhabilidad, si en el momento de la elección o en el momento en que se posesiona, pues considera que mientras no exista posesión no existe inhabilidad.
Para dar respuesta al mencionado argumento, cabe precisar que la inhabilidad prevista en el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 es de aquellas que la Corte Constitucional(6) ha denominado inhabilidad-requisito, esto es, aquellas que no tienen un origen sancionatorio. Señala la citada Corporación:
“(…) corresponde a una prohibición de tipo legal que impide a determinadas personas ejercer actividades específicas, por la oposición que pueda presentarse entre sus intereses y los comprometidos en el ejercicio de dichas actividades. Sobre las diferencias entre estos dos grupos la jurisprudencia ha precisado:
11. Por consiguiente, resultan diferenciables las sanciones administrativas de las prohibiciones e inhabilidades, en tanto no toda inhabilidad tiene carácter sancionatorio, al existir prohibiciones e inhabilidades que tutelan de diferente manera bienes, principios o valores constitucionales, sin que representen en sí mismas la concreción de una sanción ni de una pena’(7). (…)”.
Del contenido del citado precepto, junto con lo expuesto por la Corte Constitucional, se colige que la inhabilidad que se le endilga al demandado en el citado artículo corresponde a una prohibición legal que les impide a las personas que pretendan ser elegidas concejales, ser inscritas y elegidas, por lo que, contrario al análisis del demandado, la inhabilidad existe a pesar de que no exista posesión.
No cabe duda que ese el entendimiento que se acompasa con el principio de legalidad aplicable al proceso de pérdida de investidura (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía)(8), en la medida en que la conducta descrita en el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, nunca contempla la posesión como un parámetro para evaluar la existencia de la inhabilidad.
Verificada la configuración de la causal de pérdida de investidura, conforme lo ha indicado la Corte Constitucional(9), esta Sala debe examinar:
“(…) si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión. (…)”,
Lo anterior por cuanto el análisis de responsabilidad que realiza el juez en este proceso de carácter sancionatorio es de carácter subjetivo, pues
“(…) en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable. (…)”(10).
Para el análisis propuesto no puede perderse de vista que la Ley 1475 de 2011, por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de los procesos electorales, entre otras disposiciones, regula lo atinente a las campañas electorales y, en particular, la inscripción de candidatos, señalando en su artículo 28 que:
“(…) Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad (…)”.
Para la Sala no cabe duda que el demandado debía conocer que la conducta era constitutiva de inhabilidad para ocupar el cargo de concejal pues el análisis de las inhabilidades e incompatibilidades que concurran en los futuros candidatos es, siguiendo la disposición legal estatutaria, uno de los aspectos que debe ser objeto de revisión por parte de los partidos políticos, en el presente caso, del Partido Conservador Colombiano, el cual avaló la candidatura del demandado (fls. 7, 67 y 77, cdno. ppal.) y, por ello, debió ser de obligatoria evaluación por parte del ciudadano Wilfor Alexander Henao, pudiéndose colegir que el demandado ocultó tal situación a su partido y decidió, voluntariamente, presentarse a la contienda electoral, a sabiendas de estar incurso en la inhabilidad que ahora se le atribuye.
Sumado a lo anterior, en el recurso de apelación presentado por el demandado no hay alegación ni prueba alguna de haber actuado con ausencia de culpa.
Así, no hay evidencia de un actuar diligente por parte del demandado solicitando, a manera ilustrativa, el concepto de las autoridades electorales o de entidades públicas relacionadas con los temas electorales, respecto de su situación particular, o que hubiere actuado al amparo de decisiones judiciales que, aplicadas al caso particular, le permitieran su participación en la contienda electoral, por lo que su actuación puede catalogarse, al menos, como culposa.
2.2. El demandante incurrió en la violación del numeral 3º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, esto es, por no posesionarse dentro de los 3 días siguientes a la fecha de instalación del concejo municipal.
En su recurso de apelación, el señor Wilfor Alexander Henao Fernández considera que obró de buena fe y estuvo frente a un error invencible al incurrir en la conducta prevista en el numeral 3º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, de acuerdo con la renuncia que presentó al Partido Conservador, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al alcalde del municipio de Andes (Antioquia), funcionario que no respondió en su debido momento dicha misiva por lo que el demandado consideró que estaba actuando de conformidad con la ley y que su renuncia había sido presentada en forma correcta “(…) para no dar lugar a violar la moral pública por los contratos que fueron celebrados con la Institución Educativa Pascual Bravo (…)”.
Agrega que obró con el fin de proteger un derecho y desconociendo lo que se estaba haciendo, lo que, en su concepto, deja ver que el error invencible se pudo convertir en una fuerza mayor, y luego indicó que “(…) Tercero: respecto a la renuncia presentada ante el Alcalde del Municipio de Andes - Antioquia y que éste le negó, por lo que no era posible que se posesionara si ya había renunciado (…)”.
Conforme a la certificación emitida por el concejo del municipio de Andes (Antioquia), el día 2 de enero de 2016 tuvo lugar la instalación de ese concejo municipal (fl. 176, cdno. ppal.), lo cual es confirmado con el contenido de la Resolución 005 del 6 de mayo de 2016, por medio de la cual se declara la vacancia absoluta de una curul (fls. 158-160, cdno. ppal.), en la que además se indicó que:
“(…) durante la sesión inaugural, doce de los trece concejales electos tomaron posesión de su investidura como Concejales Municipales, quedando pendiente por tomar posesión el señor Wilfor Alexander Henao Fernández elegido como Concejal por el Partido Conservador Colombiano en las pasadas elecciones del 25 de Octubre de 2015 (…)”.
En el plenario reposan, igualmente, documentos en los que el demandado manifiesta que renuncia al derecho a ocupar la curul para la cual fue elegido en las elecciones del 25 de octubre de 2015.
En la comunicación del 3 de diciembre de 2015, dirigida al Partido Conservador Colombiano y a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Andes (Antioquia), con fecha de radicación 9 de diciembre de 2015 (no se puede establecer quien recibe el documento y a que entidad pertenece), el demandado manifiesta:
“(…) Wilfor Alexander Henao Fernández, mayor, identificado con cédula de ciudadanía Nº 71.279.784 y con domicilio en el Municipio de Andes (Antioquia), por medio del presente, muy respetuosamente manifiesto ante sus respetados Despachos, que renuncio al derecho a ocupar curul ante el Concejo Municipal de Andes (Antioquia) por el Partido Conservador Colombiano.
Esta decisión obedece a razones de estricto orden personal, trascendentes e inaplazables (…)”. (fl. 67, cdno. ppal.)
En el oficio del 17 de diciembre de 2015, suscrito por el presidente del Comité Municipal del Partido Conservador, Bertulfo Gallón Arango, con constancia de recibido de la misma fecha por parte de Liliana María Rincón, le solicita al Registrador Municipal del Estado Civil, Carlos Mario Montoya Restrepo, lo siguiente:
“(…) Respetado Servidor, como es de conocimiento público en las pasadas elecciones realizadas el 25 de octubre, el Partido Conservador Colombiano obtuvo cuatro (04) curules, para el Concejo Municipal de Andes, período 2016-2019.
Conforme a lo anterior, los señores Jhon Jairo de Jesús Correa, Wilfor Alexander Henao Fernández, Carlos Mario Álvarez Álvarez y Huberto de Jesús Bustamante Osorio, resultaron electos para ocupar curul en nombre del Partido Conservador en el Concejo Municipal de Andes (Antioquia).
Sin embargo y a pesar de lo anterior, en días anteriores el señor Wilfor Alexander Henao Fernández, presentó renuncia ante el Partido Conservador y ante la Registraduría Municipal de Andes y en consecuencia no ocupará la curul, es por esta razón que con fundamento en lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución Política, con la modificación contenida en el artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2015 y en mi condición de presidente del Comité Municipal del Partido Conservador, solicito que a través de sus buenos oficios se realicen las acciones necesarias para que el señor Abelardo Restrepo Saldarriaga, sea llamado a ocupar la curul que ha quedado vacante por la renuncia del señor Wilfor Alexander Henao Fernández.
La anterior solicitud obedece a que el señor Abelardo Restrepo Saldarriaga fue el candidato que según el orden de votación obtenida, sigue en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral. (…)”. (fl. 70, cdno. ppal.)
En la comunicación del 28 de diciembre de 2015, dirigida al alcalde municipal de Andes (Antioquia), Elkin Darío Jaramillo Jaramillo, con constancia de radicación en la Alcaldía Municipal de 29 de diciembre de 2015, el demandado señala:
“(…) Wilfor Alexander Henao Fernández, mayor, identificado con cédula de ciudadanía Nº 71.279.784 y con domicilio en el Municipio de Andes (Antioquia), por medio del presente, muy respetuosamente manifiesto ante su respetado Despacho, que presente (sic) carta de renuncia el pasado 7 de diciembre de 2015 ante las respectivas corporaciones al derecho a ocupar curul ante el Concejo Municipal de Andes (Antioquia) por el Partido Conservador Colombiano.
Esta decisión obedece a razones de estricto orden personal, trascendentes e inaplazables, por lo anterior le solicito se adelanten las diligencias que correspondan a lo de su cargo (…)” (fl. 69, cdno. ppal.).
Mediante el Oficio DDA-REG-MAND-0910-26-524 del 28 de diciembre de 2015, el Registrador Municipal del Estado Civil, Carlos Mario Montoya Restrepo, le manifestó al señor Wilfor Alexander Henao Fernández, en respuesta a su comunicación, lo siguiente:
“(…) De acuerdo con la solicitud elevada a esta dependencia, me permito informarle que de acuerdo con la Ley 136 de 1994 (junio 02), Reglamentada parcialmente por el Decreto 863 de 2009, Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, En su capítulo (sic) 04 dedicado a los concejales, artículo 53, expresa textualmente: ART. 53.—Renuncia. La renuncia de un concejal se produce cuando él mismo manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de hacer dejación definitiva de su investidura como tal. La renuncia deberá presentarse ante el Presidente del Concejo, y en ella se determinará la fecha a partir de la cual se quiere hacer. La renuncia del Presidente del Concejo, se presentará ante la mesa directiva de la Corporación. (…) De acuerdo con lo anterior debe proceder una vez el Alcalde Electo posesione el concejo entrante período constitucional 2016-2019. (…)” (fl. 68, cdno. ppal.)
El presidente del Comité Municipal del Partido Conservador, Bertulfo Gallón Arango, le dirigió comunicación al alcalde del municipio de Andes, John Jairo Mejía Aramburo (sic), el día 4 de enero de 2016, con constancia de radicado del concejo municipal en la misma fecha, en la que le subraya:
“(…) Respetado Servidor, como es de conocimiento público, en las pasadas elecciones realizadas el 25 de octubre, el Partido Conservador Colombiano obtuvo cuatro (04) curules, para el Concejo Municipal de Andes, período 2016-2019.
Sin embargo y a pesar de lo anterior, en días anteriores el señor Wilfor Alexander Henao Fernández, presentó renuncia ante el Partido Conservador y ante la Registraduría, y luego por segunda vez, el día 29 de diciembre de 2015 la presentó ante su despacho y en consecuencia no ocupará la curul, es por esta razón que con fundamento en lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución Política con la modificación contenida en el artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2015 y en mi condición de presidente del Comité Municipal del Partido Conservador, solicito que a través de sus buenos oficios y con estricto cumplimiento al principio constitucional de celeridad administrativa, se procede a aceptar la renuncia presentada por el señor Wilfor Alexander Henao Fernández.
La anterior solicitud se dirige a su Despacho, toda vez que, de conformidad con el artículo 91, literal A, numeral 8º de la Ley 136 de 1994, es función del Alcalde “Aceptar la renuncia o conceder licencia a los concejales, cuando el concejo esté en receso” y como quiera que según el artículo 23 de la citada Ley, el Concejo de Andes iniciará sesiones ordinarias en el mes de febrero, será el Alcalde a quien corresponda aceptar la renuncia. En concordancia con lo expresado por el Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del veintidós (22) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998), C.P. César Hoyos Salazar.
Como es de su conocimiento, el Concejo Municipal de Andes fue instalado desde el pasado dos (02) de enero de 2016 y dado que aún no ha sido aceptada la renuncia del señor Wilfor Alexander Henao Fernández; la representatividad en el Concejo por parte del Partido Conservador, viene siendo limitada, al punto que de no procederse con celeridad, no podrá participar el Partido Conservador con la cuarta curul obtenida, ni en la elección del Personero Municipal, ni en la de la Secretaría de la Corporación; tampoco podrá participar el Partido Conservador con su cuarta curul en la Elección de la Mesa Directiva de la Corporación, ni en la de los miembros que integraran las comisiones permanentes.
En síntesis señor Alcalde, respetuosamente le solicito proceder a través de sus buenos oficios, con la celeridad debida para aceptar la renuncia presentada por el señor Wilfor Alexander Henao Fernández y proceda a comunicar de esa decisión al Concejo Municipal de Andes, con la finalidad que de allí se puedan realizar las acciones necesarias para que el señor Abelardo Restrepo Saldarriaga, sea llamado a ocupar la curul que ha quedado vacante por la renuncia del señor Wilfor Alexander Henao Fernández.
La anterior solicitud obedece a que el señor Abelardo Restrepo Saldarriaga fue el candidato que según el orden de votación obtenida, sigue en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.
Es de resaltar que en sesión inaugural del dos de enero, se Convocó al Concejo Municipal para el próximo nueve (09) de enero, razón por la que, respetuosamente le solicito se imprima la celeridad debida, con la finalidad que el Partido Conservador Colombiano, pueda tener la totalidad de la representatividad, a través de las cuatro curules obtenidas en las pasadas elecciones del 25 de octubre de 2015. (…)”. (fl. 71, cdno. ppal.)
El demandante dirigió una comunicación al concejo municipal de Andes (Antioquia) el día 5 de febrero de 2016, con constancia de recepción del 5 de febrero de 2016 en la Personería de Andes, en la que manifiesta:
“(…) Wilfor Alexander Henao Fernández, mayor, identificado con cédula de ciudadanía Nº 71.279.784 y con domicilio en el Municipio de Andes (Antioquia), por medio del presente, muy respetuosamente manifiesto a la Corporación que renuncio al derecho a ocupar curul ante el Concejo Municipal de Andes (Antioquia) por el Partido Conservador.
Esta decisión obedece a razones de estricto orden personal, trascendentes e inaplazables, de reciente ocurrencia y que me imposibilitan tomar posesión en el cargo.
Quiero manifestar que esta solicitud fue inicialmente presentada ante el Alcalde Municipal el día 29 de diciembre de 2015, por encontrarse el concejo en receso durante el mes de enero y en virtud de lo dispuesto en el numeral 8º, del literal A del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, según el cual es función del Alcalde “Aceptar la renuncia o conceder licencia a los concejales cuando el concejo esté en receso”.
En respuesta del 29 de enero de 2016, mediante Oficio 100.055.05.0415 el Alcalde Municipal responde con evasivas, sin pronunciarse de fondo frente a si aceptaba o no la renuncia.
Ante esta situación y teniendo en cuenta que en febrero el Concejo Municipal se encuentra en sesiones ordinarias, presento renuncia ante la Corporación con fundamento en lo prescrito en el parágrafo transitorio del artículo 134 de la Constitución Política, modificado por el artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2015, que señala (...)”. (fl. 66, cdno. ppal.)
Se allegó al expediente la sentencia del 5 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Antioquia - Sala Tercera Civil Especializada en Restitución de Tierras, en el trámite de la acción de tutela presentada por el señor Abelardo Restrepo Saldarriaga en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Alcaldía Municipal de Andes (Antioquia) y el Concejo del municipio de Andes (Antioquia), en la que se decidió:
“(…) Falla: (…) Primero: Negar la presente acción de tutela impetrada por el Sr. Abelardo Restrepo Saldarriaga, en cuanto al derecho de participación política y conexos, pero concediéndola respecto al derecho de petición, conforme quedó motivado. (…) Segundo: En consecuencia, ordenar a la Alcaldía Municipal de Andes, a través de su alcalde, el Sr. John Jairo Mejía Aramburo, o quien haga sus veces, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia le dé al Sr. Wilfor Alexander Henao Hernández una respuesta clara, concisa y de fondo acerca de la renuncia que presentó a la investidura como concejal del municipio de Andes (…)”. (fls. 42-48, cdno. ppal.)
En cumplimiento de la orden judicial señalada, el 29 de febrero de 2016, la Alcaldía del municipio de Andes (Antioquia) dio respuesta a la comunicación presentada por el señor Wilfor Alexander Henao Fernández y manifestó que no aceptaba la renuncia al derecho a ocupar la curul ante el concejo municipal de Andes (Antioquia), argumentando que:
“(…) En primer lugar, como se aprecia en el oficio usted no presentó renuncia ante el Alcalde Municipal, sino que presentó renuncia ante EL Concejo Municipal (sic) y “las respectivas corporaciones al derecho”, según usted mismo manifiesta. En este sentido, en verdad no entendemos por qué solicita que sea esta Alcaldía la que se la acepte. Lo que consideramos adecuado es que sean entidades ante las cuales usted presentó su renuncia se la acepten.
Es que es importante que usted tenga en cuenta que si por ejemplo el Alcalde aceptara una renuncia que no está dirigida a él y las corporaciones antes las (sic) que usted sí presentó renuncia decidieran no aceptarla, se generaría un caos jurídico administrativo de repercusiones mayúsculas.
En segundo lugar, y de acuerdo con lo anterior, es claro que por expresado mandato legal, los servidores públicos sólo pueden hacer lo que les esté expresamente ordenado. De manera que si esta Alcaldía Procediera a aceptar una renuncia que usted presentó ante otras entidades, no ante esta Alcaldía, podríamos incurrir en una extralimitación de funciones, o en una desviación de poder o en un abuso de autoridad, etc.
Por último, tampoco entendemos por qué razón si, como usted mismo afirma, presentó renuncia ante otras entidades, por qué razón se ha presentado una acción de tutela contra el Municipio de Andes y no contra las entidades frente a las cuales usted presentó su renuncia.
Por las razones expuestas, esta Administración Municipal no puede aceptar su renuncia.
Pero, por otro lado, es muy importante señalar que, aún en el caso de que el Alcalde fuere el competente para pronunciarse sobre la renuncia, el criterio nuestro es que no es posible aceptarla jurídicamente, puesto que no se cumplen los presupuestos que el ordenamiento jurídico colombiano establece para ello.
En efecto, es espíritu democrático es uno de los pilares de nuestro sistema constitucional. Dentro de ello, el respeto a la decisión de los electores tiene una especial protección normativa y jurisprudencial y por tanto, consideramos que no puede una persona que ha sido electa por el pueblo desatender el mandato popular y simplemente darle la espalda a un pueblo que lo ha postulado como su representante.
En ese sentido, es pertinente indicar:
La fuerza mayor como eximente de responsabilidad
Como se señaló con anterioridad, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 establece los casos en los cuales los diputados, concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura. El numeral 3º indica que una de las causales para recibir la sanción es no tomar posesión del cargo dentro de los tres días siguientes a la instalación de la respectiva corporación. Por su parte, el parágrafo 1º de dicha norma establece que la causal citada no tendrá aplicación cuando medie fuerza mayor.
Por todo lo expuesto, esta Administración Municipal se reitera en la consideración que no es competente para aceptar la presunta renuncia del señor Wilfor Alexander Henao Fernández. Pero en caso de que si fuere competente, no se dan los presupuestos para su aceptación y por tanto esta Administración Municipal no lo aceptará. (…)” (fls. 83-84 y 138-139, cdno. ppal.)
Del recaudo probatorio se evidencia que el demandado, señor Wilfor Alexander Henao Fernández no tomó posesión del cargo de concejal del municipio de Andes (Antioquia) para el periodo 2016-2019, en la sesión de instalación del concejo municipal celebrada el 2 de enero de 2016 ni dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación, conforme lo establece el artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
Ahora bien, el parágrafo 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 señala que la causal prevista en el numeral del 3º de dicha norma no tendrá aplicación cuando medie fuerza mayor, por lo que será necesario analizar si los motivos esgrimidos por la demandada son constitutivos de tal figura jurídica.
El demandante, en las distintas comunicaciones que envió a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Partido Conservador Colombiano y a la Alcaldía Municipal de Andes (Antioquia), señaló que renunciaba a su derecho a ocupar la curul de concejal en atención a razones de estricto orden personal, trascendentes e inaplazables, sin señalarlas, por lo que no es posible evidenciar un evento de fuerza mayor que la inhibiera para tomar posesión como concejal del municipio de Andes (Antioquia).
En tal sentido debe traerse a colación la posición que respecto del alcance del referido concepto ha consignado la Sala, que en providencia de 16 de febrero de 2012(11), precisó:
“(…) En consideración a lo anterior, es preciso determinar si en el asunto sub examine estaban dadas o no las condiciones para inaplicar la causal 3ª del artículo 48 de la Ley en mención, por el hecho de haber mediado una situación constitutiva de fuerza mayor.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 64 del Código Civil Colombiano, subrogado por el artículo 1º de la Ley 95 de 1890, “Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”
Al respecto es pertinente citar el siguiente aparte contenido en la sentencia proferida el 30 de agosto de 2002, dentro del Proceso 8046, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo:
“En otras palabras, qué de imprevisible tiene que una persona, que se dedica a una actividad única en determinado municipio, decida también, por su propia voluntad, participar en una elección para concejal?. Y qué de irresistible tiene no renunciar o mantenerse en un cargo de elección popular? Siempre que en una decisión intervenga la libertad para adoptarla, per se, se descarta la imprevisibilidad e irresistibilidad, pues esta supone la ocurrencia de un imprevisto al que es imposible resistir.
Decidir “correr el riesgo” de suministrar el combustible, bajo la consideración de estar exonerado por ser proveedor único, conlleva la decisión de asumir las consecuencias que de ello se derivan, como por ejemplo, colocarse en una causal de incompatibilidad. Luego, decidir, voluntariamente, seguir suministrando el combustible y, al mismo tiempo, desempeñarse como Concejal, no fue un imprevisto al que es imposible resistir, sino todo lo contrario, una situación, a todos luces previsible.”
En ese orden de ideas, la ocurrencia de una situación fáctica constitutiva de fuerza mayor, traslada al interesado la carga de demostrar que el fenómeno por él alegado, además de corresponder a una causa extraña, imprevisible e irresistible, le impidió el cumplimiento de la obligación de tomar posesión dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de la instalación de las sesiones del Concejo Distrital. (…)”
No debe perderse de vista que esta Sala ha advertido que “(…) que la ocurrencia de una situación fáctica constitutiva de esa fuerza mayor traslada al interesado la carga de demostrar que el fenómeno por él alegado corresponde a una causa extraña. (…)”(12), lo cual, claramente, no ha sido demostrado por la parte demandada.
En relación con la renuncia presentada por el demandando al “(…) derecho a ocupar curul ante el Concejo Municipal de Andes (Antioquia) (…)”, esta Sala prohíja la tesis expuesta en la sentencia del 20 de junio de 2013(13), en la que se consideró que:
“(…) e. En el presente asunto, el Concejo municipal de Chinchiná se instaló e inició sus sesiones para el periodo constitucional 2012-2015(14) el día 2 de enero de 2012 y ni en esa fecha ni dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a ella, esto es, los días 3, 4 y 5 de enero, el demandado tomó posesión del cargo de concejal municipal, incurriendo claramente en la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 3º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, al no operar en este caso la excepción consagrada en el parágrafo 1º de dicha norma, por no existir hecho alguno constitutivo de fuerza mayor que le impidiera cumplir con tal deber legal dentro de los mencionados plazos perentorios.
Por consiguiente, encuentra la Sala se configura en este caso la causal de pérdida de investidura alegada. (…)”.
Ahora bien, el apelante alega que obró de buena fe y que estuvo frente a un error invencible en la comisión de la conducta:
“(…) de conformidad con la renuncia presentada al partido conservador, a la registraduria (sic) y al alcalde, el cual no respondió en su debido momento, por lo cual el señor Wilfor Alexander Henao consideró que estaba actuando de conformidad con la ley y su renuncia había sido presentada de manera correcta, para no dar lugar a violar la moral pública por los contratos que fueron celebrados con la Institución Educativa Pascual Bravo. (…) Segundo: Se obró con el fin de proteger un derecho y con desconocimiento de lo que se estaba haciendo, lo que deja ver que el error invencible se pudo convertir en una fuerza mayor. (…)”.
Al respecto, esta Sala ha analizado la figura del error invencible alegado en los juicios de pérdida de investidura(15), indicando lo siguiente:
“(…) Ahora bien, teniendo en cuenta que el apelante argumenta que el proceder del concejal demandado obedeció a un error frente a la conducta reiterada de la Corporación Edilicia y que el proyecto de Resolución fue elaborado por la Oficina Jurídica, cabe anotar por la Sala que la jurisprudencia de la Corporación ha sido prolífica en señalar que la acción de pérdida de investidura tiene el carácter de juicio disciplinario, razón por la cual tendrían aplicación las mismas eximentes de responsabilidad que se aplican a procesos de tal naturaleza, así las cosas cabe traer a colación lo expuesto por la Sección Segunda(16) en torno a las exigencias que se requieren para la aplicación del error invencible en tratándose de procesos disciplinarios, Sección que en sentencia de 27 de febrero de 2004, consideró:
“Para que opere la exención de responsabilidad establecida en el numeral 6º del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, es obligatorio además de la existencia del error, que éste sea invencible. Es necesario que el disciplinado tenga la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico, y adicionalmente, que el error de apreciación no era humanamente superable dadas las condiciones personales del procesado y las circunstancias en que éste se realizó, eventos en los cuales, la conducta no es reprochable a título de dolo, porque en el encartado no hay la conciencia de la ilicitud de su acción, sin el cual el fenómeno no se estructura. Tampoco le puede ser reprochable a título de culpa porque actuó con el cuidado y diligencia para determinar que su conducta no era contraria a la ley. Bajo la anterior consideración vale la pena destacar, que la conducta reprochada era totalmente evitable, en la medida en que, al demandante le correspondía estar seguro de la existencia del acto administrativo que le otorgara la competencia para suscribir la Resolución 163 de 22 de octubre de 2001, es decir, debía estar atento a la suscripción del acto o adelantar las diligencias necesarias que lo llevaran a obtener la certeza de que estaba debidamente facultado para ejercer esa función y no sólo limitarse a cumplirla de manera verbal sin el lleno de los requisitos.”
Con base en el anterior lineamiento jurisprudencial, para que proceda la eximente de responsabilidad por error se requiere no sólo de sus existencia sino que además éste sea invencible, en este sentido no resultan de recibo los argumentos del apelante cuando afirma que el proyecto de Resolución fue elaborado por la Oficina Jurídica y que desde muchos años atrás el beneficio se estaba concediendo, porque si bien pudo estimar que al suscribir la Resolución elaborada por la Oficina Jurídica ésta se ajustaba al ordenamiento jurídico, su deber era verificar que la asignación de recursos para el llamado “bono de navidad” estaba autorizado por las disposiciones legales. De otro lado, el error de apreciación era superable en tanto el concejal elegido estaba en capacidad de conocer las expresas prohibiciones previstas en la Carta Política, en tratándose de donaciones o auxilios, que lo obligaban a actuar con la diligencia y cuidado necesarios para evitar adoptar decisiones contrarias a la ley; situación que hubiese podido evitar de haber revisado la normativa que regula la materia, antes de suscribir la Resolución 111 de 2010. Por ende, se anota que tales mecanismos de defensa no justifican la conducta asumida. Por el contrario, es pertinente resaltar que el concejal Jaime Enrique Quintanilla Archila, desconoció la expresa prohibición establecida en la Constitución Política y la ley para efectuar donaciones o auxilios a personas naturales. Estas razones resultan suficientes para considerar por la Sala que la conducta del concejal al suscribir la Resolución 111 de 2010, no se encuentra justificada por error invencible. (…)”.
No se entiende de qué manera las comunicaciones enviadas a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Partido Conservador y a la Alcaldía del municipio de Andes (Antioquia), hubieran permitido que el demandado pensara que estaba actuando al amparo del ordenamiento jurídico cuando el parágrafo 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 señala que la causal prevista en el numeral del 3º de dicha norma no tendrá aplicación, únicamente, cuando medie fuerza mayor.
La simple consulta de la Ley 617 de 2000, así como de la jurisprudencia de esta Sala, le hubiera permitido al demandado inferir que las comunicaciones a las que se ha hecho referencia no tienen la entidad de enervar la configuración de la causal de pérdida de investidura por lo que el error de apreciación que alega el demandado era humanamente superable.
De acuerdo con los razonamientos expuestos, esta Sala encontró acreditado, como lo encontró igualmente el Tribunal Administrativo de Antioquia, que el demandado Wilfor Alexander Henao Fernández violó el régimen de inhabilidades previsto para los concejales, causal de pérdida de investidura por virtud del numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, e infringió el numeral 3º del artículo 48 de la citada Ley, por lo que resulta procedente, entonces, la confirmación de la decisión de primera instancia mediante la cual se decretó la pérdida de la investidura.
1. Confirmar la sentencia del 21 de junio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión judicial.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,»
(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Maria Claudia Rojas Lasso. Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil dieciséis (2016). Rad.: 76001-23-33-000-2012-00485-01(PI). Actor: Jairo Núñez Martínez. Demandado: Hernán Torres Saenz, Ref.: Pérdida de Investidura de Concejal
(3) Rad.: 7177. Actor: Julio Vicente Niño Mateus. M.P. Gabriel E. Mendoza Martelo.
(4) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Bogotá, D.C. catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016), Rad.: 76001-23-31-000-2012-00633-01(PI). Actor: Sergio David Becerra Benavides. Demandado: Jhon Jairo Hoyos Garcia.
(5) “ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:
(6) Corte Constitucional, Sentencia C-1016 de 2012.
(7) Sentencia C-780 de 2001.
(8) Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. Apartado 33 de la sentencia.
(9) Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016
(10) Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016
(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno (E), Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil doce (2012), Rad.: 25000-23-15-000-2011-00213-01(PI).
(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Maria Elizabeth Garcia González (E), Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil quince (2015), Rad.: 41001-23-33-000-2013-00337-01(PI), Actor: José Armin Lozano Caviedes.
(13) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., Veinte (20) de junio de dos mil trece (2013). Rad.: 17001-23-31-000-2012-00215-02(Pi). Actor: Jhon Jairo Ramírez Valencia. Demandado: Cristhian Camilo Lopez Rivera.
(14) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 136 de 1994 los concejos municipales se instalarán en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales, previo señalamiento de fecha con tres días de anticipación.
(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015). Rad.: 68001-23-33-000-2015-00324-01(Pi). Actor: Francisco Javier Silva Pacheco. Demandado: Jaime Enrique Quintanilla Archila - Concejal del municipio de Barrancabermeja. Ref.: Apelación sentencia - perdida de investidura.
(16) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez (E), Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil catorce (2014), Rad.: 11001-03-25-000-2012-00888-00(2728-12).

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