Source: https://www.scribd.com/document/65004509/constitucionalismo-latinoamericano-Gargarella
Timestamp: 2016-07-27 18:35:06+00:00

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Resumen .................................................................................................... 5 Introducción.............................................................................................. 7 I. La pregunta que la Constitución viene a responder ..................... 9
II. Política constituyente y política ordinaria.................................... 13 III. La filosofía pública y la Constitución ........................................... 19 IV. Los “transplantes” constitucionales.............................................. 23 V. Sobre las relaciones entre las partes dogmática y orgánica de la Constitución ........................................................ 27
VI. Las largas listas de derechos y las “cláusulas dormidas” ........... 31 VII. Neutralidad, status quo, neutralidad del status quo..................... 35 VIII.Las condiciones materiales del constitucionalismo ..................... 39 Bibliografía.............................................................................................. 43 Serie Políticas sociales: números publicados........................................ 45
la definición. se examinan la organización de los poderes y la estructura de los “frenos y contrapesos”.Serie Políticas sociales No 153
En este escrito se seleccionan y estudian críticamente algunos de los rasgos distintivos del constitucionalismo regional. Entre otros. las relaciones entre las partes orgánica y dogmática de la Constitución. las posibilidades y los límites del reformismo constitucional.CEPAL .
. enraizado en el siglo XIX. El estudio de las actuales tendencias en materia constitucional es realizado a la luz del constitucionalismo originario. alcance y viabilidad de los derechos incorporados.
en torno a la estructura de derechos de las nuevas constituciones regionales.CEPAL . en una mayoría de los casos. La pregunta es cuál es el objetivo principal que se proponen alcanzar las Constituciones que se han escrito en la región. Consideramos que tiene sentido dedicar una atención especial a este aspecto de los nuevos textos fundamentales. la división del poder.e. el establecimiento de un sistema de frenos y contrapesos) y a la definición de los derechos fundamentales (la “declaración de derechos”). además. V) Reflexionamos. esto es. IV) Más tarde. y confronta tales presupuestos. II) Examinamos. se exploran los modos en que se articulan y entran en conflicto estas dos partes de la Constitución. se reflexiona en torno al sentido último de las constituciones con las que contamos. nos planteamos algunas cuestiones referidas a la estructura básica que encierra cualquier Constitución. más bien opuestas. I) En primer lugar. las nuevas Constituciones lamentablemente han quedado a la merced de objetivos cortoplacistas. nos interrogamos acerca de los presupuestos filosóficos del constitucionalismo y nos planteamos qué es lo que ocurre cuando se mantienen estructuras constitucionales forjadas a partir de presupuestos de raíz elitista. a sus dos partes relacionadas con la organización del poder (i. dos ideales que –a pesar de su larga convivencia– se mueven a partir de lógicas distintas. Nos interesará señalar que. en un marco social que descree de. En este caso.
.. además. III) Luego.Serie Políticas sociales No 153
Las cuestiones que se abordan en este texto son las siguientes. dado que ha sido objeto de los principales ataques por parte de los críticos del nuevo constitucionalismo. la famosa tensión entre constitucionalismo y democracia.
también. asimismo.CEPAL . del problema de los “transplantes” constitucionales: es decir. Nos preguntamos.” es decir. la posibilidad de introducir en los “viejos” textos instituciones “nuevas.Serie Políticas sociales No 153
Se dice. que las nuevas Constituciones incorporan listas interminables de derechos. VI) Nos ocupamos. una que no tome partido por concepción del bien alguna.” desvinculadas de aquellos orígenes. acerca de la pertinencia de este tipo de observaciones. plantearnos algunas cuestiones básicas acerca de lo que denominamos las condiciones materiales. o condiciones de posibilidad. sobre la posibilidad cierta de contar –como muchos quieren– con una carta constitucional “neutral. para convertirlo en un mero listado de promesas que no se pueden cumplir. VII) Nos preguntamos. del constitucionalismo: ¿es cierto –es la interrogante– que las Constituciones pueden sólo florecer en contextos económico-sociales determinados?
. con cierta razón. degradando así al texto fundacional. entonces. Ello permite desarrollar una reflexión más general en torno a las posibilidades y límites de las reformas constitucionales. VIII) Para finalmente.
era imposible atacar las causas de las facciones (en última instancia. la diversidad de pensamiento y la libertad de las personas de agruparse con otras con intereses comunes). orientada a remover a la sociedad de la peculiar situación de crisis por la que atravesaba.Serie Políticas sociales No 153
I. Según sostuviera Madison. al que consideró la causa “más importante” de la debacle
. Simón Bolívar. la Constitución norteamericana de 1787 puede ser leída –conforme a la propia exposición de James Madison en El Federalista No 10– como un intento de poner fin al peso de las facciones. una y otra vez. que amenazaban con arrasar con los derechos de parte de la ciudadanía. Por ello mismo. cuando miramos atrás. cuál es el principal mal que ellas vienen a remediar.CEPAL . nos encontramos conque el constitucionalismo siempre apareció asociado a la necesidad de poner fin a un cierto mal: se dictaba entonces una nueva Constitución como contribución institucional clave a una empresa social más vasta. Por caso. mientras tanto. en dicha situación. pensó en el constitucionalismo como un instrumento al servicio de la causa de la independencia. por lo cual sólo quedaba apuntar a los efectos de las mismas. tuvo duras palabras contra el primer proyecto constitucional aprobado en su país. más directamente. en el Manifiesto de Cartagena. La pregunta puede ser pertinente ya que.
Una forma de comenzar a examinar el contenido de las nuevas Constituciones latinoamericanas consiste en preguntarse cuál es la principal pregunta que ellas se formulan o. y es allí donde aparecía la Constitución como dique destinado a dificultar que las irracionales apetencias de algunos tomaran forma de ley.
La pregunta puede ayudarnos a reconocer los atractivos y los límites de los proyectos de reforma constitucional más recientes. O. pero también fueron largamente más allá de dicho objetivo. Por ejemplo. 1994. Dicho esto podemos plantearnos. con el objeto de resolver algún drama político-social fundamental1. pareció desperdiciar la oportunidad y el conocimiento a su alcance. en otros términos. era la inestabilidad. Ella podía y debía convertirse en la gran carta de garantías para que los inmigrantes europeos se animaran a repoblar el país. entonces. esencialmente. podría decirse que muchas de las reformas propuestas en los años 80 –luego de la larga década de gobiernos autoritarios que asoló la región en la segunda mitad del siglo XX– se dirigieron a combatir o a morigerar el híper-presidencialismo. entonces. La Constitución aprobada en 1994. para ponerse al servicio de fines eminentemente cortoplacistas. reiteradamente. que se identificaba como causa fundamental de la inestabilidad política de las jóvenes democracias regionales. Por caso. y a entender la lógica que lo anima. Juan Bautista Alberdi –el gran constitucionalista argentino– entendió que la Constitución podía resultar una herramienta clave para poner fin al azote de la anarquía y el caudillismo que asolaban a la Argentina. a fortalecer la autoridad presidencial –en su opinión. a la que coloca en el mismo nivel que a la justicia ordinaria (artículo 192). En definitiva. al igual que otras aprobadas en la región. 1987).
Decir esto no implica sostener. Nino. de ningún modo. frente al mismo. la justicia indígena originaria campesina. De allí también que él se ocupara. por tomar dos casos relevantes. aparecidos en la región. para concentrarse.CEPAL . pero al mismo tiempo se considera que allí reside parte de lo más importante que se puede hacer. la nueva Constitución como la Argentina. y así cambiar las bases culturales del autoritarismo político imperante. 1976). colectivamente. VII). sin embargo. Riggs. artículo 146. La nueva Constitución. establece cuotas de parlamentarios indígenas (por ejemplo. a partir de su dictado. y como causa motivadora. Constituciones nuevas como las del Estado Plurinacional de Bolivia y Ecuador. habitualmente. consistía en la limitación del presidencialismo (Linz y Valenzuela. nos encontramos allí con la creación de una nueva institución –el Consejo para la Consolidación de la Democracia– que desde principios de los 80 tuvo por misión casi excluyente elaborar un proyecto de reforma no presidencialista. algún motor fundamental. Lo que sí se sostiene es que. cual es el de que las Constituciones nacen habitualmente en momentos de crisis. la clave para garantizar la independencia de las nuevas naciones. Es decir. y el principal remedio constitucional. de redactar propuestas constitucionales dirigidas. que puede verse guiada de modo muy especial por el ánimo de terminar con la marginación político-social de los grupos indígenas2. De modo relevante. El mal a combatir. 1992. no es tan claro que los reformadores de entonces hayan tomado siempre seriamente tales consejos. quitándole mucho de su potencial atractivo. desoyó fundamentalmente aquellos consejos. El caso de la Argentina resulta de especial interés. por la misma época. que la creación o reforma de una Constitución responda siempre a un único objetivo. aunque el objetivo de moderar al híper-presidencialismo fue tal vez el más importante del constitucionalismo de los años 80. Asimismo. sirvieron al propósito reeleccionario de quienes las promovieron. el cortoplacismo no es un defecto atribuible a todos los proyectos reformistas aparecidos en la región durante los años 90. un Tribunal Constitucional
. Esto resulta más claro en el caso de la Constitución boliviana. cuál es el gran drama que las nuevas Constituciones latinoamericanas pretenden resolver. en pos de un cambio. Dicho objetivo condicionó a toda la reforma. Ahora bien. cuál es la gran pregunta que los nuevos textos constitucionales han venido a responder. luego de la independencia (Bolívar. las Constituciones reconocen detrás de sí. En todos los casos se asume que en la Constitución no se encuentra la llave mágica capaz de resolver el problema en cuestión.Serie Políticas sociales No 153
política que se produjera en Venezuela. en asegurar la reelección al presidente entonces en ejercicio. De todos modos. en tal sentido. que puede ayudarnos a reconocer el perfil del proyecto bajo estudio. en efecto. inequívocamente. los ejemplos anteriores nos ilustran acerca de un punto más general. por la enorme inversión de energía intelectual que precedió a la convocatoria constituyente.
Pocos temas resultan más cruciales y parecen más justificados. que el de la marginación indígena.Serie Políticas sociales No 153
Dicha idea fuerza –defendida públicamente por quienes favorecieron la Constitución. Hay que sentirse orgulloso porque aquí se está coronando el liderazgo y la vanguardia política del movimiento indígena campesino respecto al resto de los sectores sociales"3.
plurinacional.fmbolivia. al documento finalmente dictado. como problema-objetivo a atender a través de una eventual reforma de la Constitución? ¿Tal vez el problema de la desigualdad. y el de haberle hecho frente. a diferencia de los casos del Estado Plurinacional de Bolivia o Guatemala.CEPAL . derechos especiales de los indígenas sobre el agua y sobre los recursos forestales de su comunidad (artículo 304). Incluye a toda Bolivia. En tal sentido. es poderosa. ¿Qué problema debería escoger el futuro constituyente latinoamericano.com.
. es un mérito del constituyente boliviano el haber salido a la búsqueda. el sociólogo Álvaro García Linera: "Esta Constitución es buena. como a veces ha hecho. bien escogida. Como dijera el Vicepresidente boliviano. pero en todo caso la pregunta está abierta.). en efecto. no parecen estar fundamentalmente marcados por la marginación de los grupos indígenas. y reconocible en el texto aprobado– parece dar sentido. pertinente para muchos de los restantes países latinoamericanos que. una muy relevante. En tal sentido. que viene afectando de modo decisivo el desarrollo constitucional de la región? Posiblemente. por ejemplo. etcétera. podemos plantearnos una pregunta a futuro. parte de cuyos miembros son escogidos conforme al sistema indígena (artículo 196 y ss. podríamos agregar que la pregunta-objetivo planteada por los constituyentes bolivianos era.bo/noticia5108-garcia-linera-explica-a-campesinos-la-nueva-cpe-y-se-inicia-su-socializacion.). cuanto menos. y es una que el constituyente no puede dejar simplemente de lado. un órgano electoral plurinacional con representación indígena. a dicha decisiva cuestión. Dicho lo anterior.html. derechos a la tierra comunitaria e indígena (artículo 293 y disposiciones transitorias). un modelo económico social comunitario basado en la cosmovisión indígena (artículo 205 y ss. http://www. en la actualidad boliviana.
la Constitución establece las instituciones fundamentales del Estado y define sus facultades y objetivos. Política constituyente y política ordinaria
En todo caso. y se desarrolla dentro de los parámetros que ese marco fija. Tercero. al menos a la luz de algunas distinciones que sugiere la teoría política y constitucional. la cuestión de la “pregunta” abordada por la Constitución merece una mayor reflexión. Algunos de estos rasgos están estrechamente interrelacionados.Serie Políticas sociales No 153
II. la Constitución consagra el catálogo de derechos fundamentales de las personas. sin pretensión de exhaustividad. entre las que interesa destacar la llamada rigidez constitucional –es decir. la Constitución es la ley suprema. aquel que supone la existencia de cierto marco de referencia constitucional estable. de manera que seguramente existen superposiciones entre ellos. la Constitución prevé una serie de garantías para preservar su supremacía. La Constitución es. por definición. el hecho de que la reforma de la constitución requiera un procedimiento más gravoso que la aprobación o modificación de legislación ordinaria. y subordina tanto la forma de creación como el contenido de la legislación inferior. Algunas de las distinciones que nos interesan aquí son aquellas destinadas a diferenciar el ámbito de conveniencia de la política constituyente –es decir. Primero. Basta recordar. de aquella dirigida a crear una nueva constitución o modificar la establecida– de aquel de la política constituida u ordinaria –es decir. Y cuarto. Segundo. un tipo de norma distinta de la legislación ordinaria. algunos de los rasgos que marcan esta diferencia.CEPAL .
Esta diferenciación puede vislumbrarse al menos en dos sentidos. 1971). 1991. Distintos autores han abordado la cuestión de la dualidad entre el lugar correspondiente a la política constituyente y el correspondiente al debate político ordinario. a modificaciones estructurales de la interpretación de una constitución. que constituyen actividades de carácter permanente. que hace prácticamente inviable una reforma total. De modo que sólo razones de especial peso aconsejan desplazar la discusión de una cuestión del marco de desarrollo legislativo ordinario al marco de una reforma constitucional. por un número discreto de “momentos constitucionales” extraordinarios. Las analogías con el esquema propuesto por Kuhn son evidentes: las “revoluciones científicas” triunfantes son las que determinan un cambio de paradigma científico que. algunas constituciones requieren para su reforma la convocatoria de una convención constituyente –es decir. se ve alterado con el acaecimiento de una nueva revolución científica. con el periódico respaldo de los votantes. El filósofo del derecho y constitucionalista Bruce Ackerman ha intentado tematizar esta dinámica en el marco de la historia constitucional estadounidense (Ackerman. distinto del de la política ordinaria. El crecimiento de la ciencia normal requiere la estabilidad de un paradigma científico y. y se limita al funcionamiento del sistema político instituido. una vez establecido. La política constituyente tiene. ofrece el marco para el desarrollo de la “ciencia normal”. frente a un mayor dinamismo de la legislación ordinaria. es temporal: la Constitución se concibe como un documento cuyos cambios deben ser menos frecuentes que los de la legislación ordinaria. De modo que no es aventurado inferir que el propio modelo constitucional prevé una cierta estabilidad de la Constitución.
. y por largos períodos de “normalidad” constitucional. diremos al menos que un modelo de Constitución rígida sugiere que las modificaciones constitucionales deben quedar reservadas a cuestiones de máxima trascendencia institucional o axiológica.Serie Políticas sociales No 153
Todos estos rasgos tienden a reservar la reforma o modificación de la Constitución para momentos relativamente extraordinarios. El primero.CEPAL . por oposición al desarrollo de la política ordinaria y de la adopción de legislación ordinaria. por ende. durante la cual la política y la adopción de legislación ordinaria se desarrolla dentro del marco pautado por el “paradigma” constitucional vigente. Ackerman dirige su atención a cambios que podrían considerarse emparentados con una reforma constitucional. un lugar propio. La idea de rigidez constitucional refleja claramente esta idea: la propia Constitución establece los procedimientos para la adopción de la legislación ordinaria. entonces. es decir. sustentados sobre una base de consenso político y participación popular también extraordinario. Las reformas constitucionales requieren un consenso reforzado y sortear procedimientos especiales: con esto se pretende que sucedan de manera mucho menos habitual que los cambios de la legislación ordinaria. el constitucionalista estadounidense pone cierto énfasis en el aspecto temporal de los grandes cambios de orientación en la interpretación en la Constitución. de acuerdo con Ackerman. El segundo sentido está vinculado con el contenido de las reformas de la Constitución: sin pretender agotar el tema aquí. La historia constitucional se caracterizaría. El esfuerzo político necesario para lograr una reforma constitucional parece imponer cierta cautela: tal empeño sólo debe llevarse a cabo cuando la cuestión no pueda resolverse en el marco de la política ordinaria. relacionándolos con la noción de “revolución científica” debida al filósofo de la ciencia Thomas Kuhn (Kuhn. de manera notoria4– cuando se trata de su propia modificación. Dada la gran rigidez de la Constitución de los Estados Unidos. y agrava esos procedimientos –en algunos casos. y resulte necesario cambiar las reglas mismas del juego. Otras requieren además la aprobación por un número determinado de Estados. un órgano distinto de la legislatura ordinaria. tal vez más sencillo de asir. La tarea ordinaria de los científicos sería la de resolver problemas y “acertijos” dentro del marco de un paradigma científico aceptado –y no el de
Por ejemplo. En su análisis. o la aprobación por mayoría calificada de la legislatura subsiguiente. 1999).
el notable teórico social noruego. o la reemplaza por una constitución nueva. 1979. sin embargo. de modo de inaugurar un nuevo paradigma. sencillamente. En el esquema propuesto por Ackerman. Una de las principales críticas dirigidas a Ackerman es la dificultad de determinar cuándo nos enfrentamos a un “momento constitucional” que revolucione la interpretación de la Constitución. todas las generaciones ulteriores quedan limitadas a la politique politisée o a la aplicación cotidiana de las reglas básicas” (Elster. sino justamente en la puesta en marcha y concreción de una reforma constitucional significativa –en ambos casos. Elster presta especial atención a los mecanismos a través de los cuales funciona el “precompromiso constitucional” –comparado metafóricamente por Elster con el gesto de Ulises de atarse al mástil de su nave para escuchar el canto de las sirenas sin perder su libertad. no es arriesgado postular que los momentos de ruptura constitucional no consisten primariamente en cambios interpretativos llevados a cabo por jueces. p. los “momentos constitucionales” significan la ruptura con las bases interpretativas aceptadas anteriormente. y sucede en aquellas raras ocasiones en las que un proyecto –un proyecto de constitución o un proyecto interpretativo novedoso– cuenta con un aval político también extraordinario. en el sentido estricto de la politique politisante. Estos precompromisos constituyen. o cuál es la magnitud o trascendencia del cambio interpretativo. Los dos momentos se diferencian claramente: el constitucional es extraordinario. lo que importa a efectos de este trabajo es que este esquema supone la existencia de muy contados picos de cambio constitucional profundo y.Serie Políticas sociales No 153
cuestionar o modificar permanentemente ese paradigma (Kuhn. 1971). la política ordinaria consiste entonces. Sin necesidad de sobreestimar la certeza de un texto legal escrito. y siembran el camino de nuevos desarrollos de interpretación constitucional y de consiguiente modificación del marco de discusión de la política ordinaria. El análisis de Elster pone menos énfasis en la dinámica temporal de los cambios constitucionales: su mirada se centra más bien en el tipo de regla o compromiso que surge de la creación de reglas constitucionales. de mesetas prolongadas de desarrollo legislativo ordinario. limitaciones impuestas a las generaciones futuras. Tal dificultad. parece sin embargo mucho más fácil evaluar la radicalidad de un cambio constitucional ocurrido a través de una reforma –basta comparar el texto nuevo con el anterior– que determinar las posibles derivaciones de una o varias interpretaciones constitucionales que emanan de sentencias de tribunales. 94). En todo caso. aquella que modifica sustancialmente el contenido de una constitución. en línea con la movilización de gran participación popular y amplios consensos políticos. Por analogía. que desde ya plantea una serie de dificultades: si la tendencia se consolidará o surgirán decisiones que la desmientan o la moderen. como la Corte Suprema o una Corte Constitucional. tiene menos peso en aquellos ordenamientos constitucionales en los cuales la reforma significativa de la Constitución es menos gravosa: en tales regímenes. en la mirada del teórico noruego. en cambio. entre las que se encuentran los
.CEPAL . en el marco de su análisis de lo que el denomina “precompromisos”. Por reforma constitucional significativa entenderemos. sucede dentro del marco establecido por la Constitución. y es el resultado de la negociación política ordinaria. como la tarea ordinaria de los científicos. Es evidente que la ocurrencia de reformas constitucionales de este tipo –o de cualquier tipo– es bastante más fácil de verificar que la de grandes cambios interpretativos reflejados en una serie de sentencias de un tribunal emblemático. en el desarrollo de las posibilidades que ofrece el marco constitucional establecido por esos momentos constitucionales –y no en la nueva modificación de ese marco. Jon Elster. El desarrollo legislativo infraconstitucional. Así. entre ellos. también sugiere un esquema dualista para interpretar el diferente papel de las reglas de juego constitucionales en relación con las reglas generadas por la política ordinaria. Elster señala que existe una diferencia cualitativa entre la acción de quienes crean una nueva Constitución y la de quienes se mueven en el marco de acción creado por tal Constitución: “Sólo la asamblea constituyente es un actor político. y de sus consecuencias sobre la creación de reglas ordinarias. como efecto del juego regular de la política.
corresponde a la política ordinaria decidir la manera en que esa meta se traducirá concretamente en instrumentos de política pública –como leyes. las Constituciones pueden ser leídas como documentos que no sólo establecen restricciones. que crean obligaciones y sanciones para las personas. más generalmente. dedican mayor espacio a delinear los pesos y contrapesos entre órganos de gobierno y definen derechos en un sentido primordialmente negativo –como obligaciones de no interferencia del gobierno.
. De modo que. resulta imposible que la Constitución describa con lujo de detalle esos instrumentos: la adopción de un programa sustantivo fuerte por parte de la Constitución habilita entonces una discusión política acerca del detalle de los medios que se adoptarán para concretar aquellas metas o finalidades. sino a cambiarlas. al menos en la experiencia comparada posterior a la segunda guerra mundial. y su modelo ha sido claramente abandonado. lo que ha sucedido es que han creado un juego distinto –que de todos modos exigirá poner esas nuevas reglas en práctica para ser jugado. Es justamente el establecimiento de las reglas lo que permite jugar. V). Si la Constitución fija como meta la protección del derecho a la salud. y hacia las cosas que los gobiernos deberían hacer.Serie Políticas sociales No 153
límites y contrapesos a la facultad legislativa: el veto presidencial. en función de la interacción recíproca de los jugadores y de otros factores –como el azar. Las jugadas o combinaciones son posibles a partir de la existencia de esas reglas. y las cosas que el gobierno debería hacer –y no sólo las que debería dejar de hacer. cap. y las jugadas o combinaciones concretamente realizables a partir de esas reglas. es evidente que no basta sólo con esas reglas para que el juego se desarrolle efectivamente: para ello. por el de Constituciones que dedican bastante más espacio a definir las metas y finalidades que el gobierno debería cumplir. En todo caso. programas o planes de salud. Ahora bien. Cabe anotar que la mirada de Elster pone tal vez un énfasis excesivo en las limitaciones y restricciones creadas por la Constitución. pp. si la actividad de los jugadores se dirige no a poner en práctica esas reglas. que establecen los modos de creación y modificación de las reglas (Hart. fijando los fines de la actuación estatal. ciertas restricciones en las posibilidades de discusión política se traducen en un marco acotado pero que a su vez posibilita la generación de nuevas reglas y acuerdos políticos. que carecen casi completamente de enunciación de metas o finalidades sustantivas. Quizás Elster haya tenido exclusivamente en mente Constituciones como la estadounidense. a expensas de lo que uno podría denominar aspectos habilitantes de una Constitución. A la luz de esta analogía.CEPAL . la rigidez constitucional (Elster. según este esquema. Pero la Constitución estadounidense es la más antigua de las vigentes. el bicameralismo. los jugadores deben ponerlas en práctica. con el que sería difícil contar si la política consistiera en la discusión permanente de las reglas del juego. Por otro lado. 40-41). Las reglas de los juegos –como el ajedrez o los juegos de cartas– constituyen otra analogía útil para entender esta dualidad. Paradójicamente. mientras que la política ordinaria es semejante al desarrollo del juego a partir de esas reglas. Parece sencillo distinguir entre las reglas de un juego. estableciendo tareas y metas concretas a cumplir y. La distinción de niveles recuerda también a aquella formulada por el filósofo del derecho inglés Herbert Hart entre reglas primarias. estas limitaciones permiten constituir un espacio de libertad para obrar. 1992. si la existencia de las reglas es una condición necesaria para jugar. sino que también crean facultades de distintos modos: dotando de poderes a los órganos de gobierno. y reglas secundarias. Las Constituciones latinoamericanas adoptadas en los últimos veinte años se alinean claramente dentro de este modelo sustantivo– por oposición a un modelo meramente procedimental de Constitución. la política constituyente fija las reglas del juego. Dada su concisión y grado de generalidad. también puede ensayarse una lectura dualista de las Constituciones sustantivas: en la medida en que las Constituciones multiplican las indicaciones hacia las metas o finalidades estatales. Así. 1963. ellas desplazan al plano de la política ordinaria la negociación y la adopción de aquellos instrumentos a través de los cuales se harán efectivas esas metas o finalidades.
2009. expresado a la inversa.diputados. En el primer caso. respectivamente. adoptada en 1917. 133-136. por más loables que ellas sean. y de que. desde 1917 a 2009. o bien podría canalizarse a través del debate político ordinario. o bien. sobre ciertos riesgos de recurrir a reformas constitucionales como instrumento de gobierno. pero lo cierto es que la concreción de la promesas de una Constitución. Esta inclinación hacia la reforma constitucional como solución a cuestiones de política coyuntural tiene un efecto institucional pernicioso: con cada cambio importante del balance de las fuerzas políticas se produce un impulso para introducir nuevas modificaciones a la Constitución. En sentido similar. El orden constitucional parece requerir cierta estabilidad. la Constitución mexicana –que se supone “rígida”– sufrió alrededor de seiscientas modificaciones. Como consecuencia. en caso de reformas reiteradas–. Lograr el consenso necesario para emprender una modificación constitucional destinada a incluir reivindicaciones en materia de salud o de derechos de los pueblos indígenas. entonces. Tal inversión de esfuerzo puede tener un valor simbólico importante –aunque decreciente. dado el esfuerzo político e institucional que requiere una reforma constitucional en sistemas de Constitución rígida.htm. el juego no se empieza a jugar jamás: se renueva constantemente la voluntad fundacional. cuya Constitución. http://www. puede ser más gravoso y al mismo tiempo menos efectivo en términos de resultados que el esfuerzo necesario para crear consenso sobre una política de Estado en materia de salud o de derechos de los pueblos indígenas y para implementarla. mientras que en el segundo.
Cfr. cierto sentido de intangibilidad –de lo contrario. de todos modos. permite alertar. Ver Carbonell. sin que arribe el momento de comenzar a desarrollar el proyecto sugerido por la Constitución. Si la Constitución fijas reglas básicas del juego.
. la necesaria dualidad entre política constituyente y política ordinaria parece disolverse cuando se recurre frecuentemente a reformas constitucionales como medio de consagración de ciertas metas o finalidades sustantivas.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum. por más cargada sustantivamente que ella esté. de ordinarización de la Constitución. se estima que. por ejemplo. a la política constituyente y a la política ordinaria. bajo el argumento de que mis reivindicaciones también merecen una consagración constitucional. fue reformada en ciento ochenta y nueve oportunidades desde entonces5. el grado de concreción del objetivo político deseado parece mayor. al tiempo que se perpetúa el cambio de las reglas del juego. otros ya lo han hecho antes. pp. Lo dicho permite reformular la cuestión de la pregunta que pretende contestar la Constitución.Serie Políticas sociales No 153
Una mirada dual del espacio que corresponde. En resumen. Acudir a reformas constitucionales como solución política corre el serio riesgo de constitucionalización de la política ordinaria. corre el riesgo de banalizarse y de confundirse con el de la política ordinaria. el resultado es simplemente una modificación del texto constitucional.CEPAL . cabe preguntarse si semejante energía resulta bien canalizada cuando el desarrollo del programa constitucional requiere de todas maneras del concurso de la política ordinaria. dependen del buen funcionamiento de la política ordinaria.gob. Tal fenómeno no ha sido infrecuente en países de la región: el caso paradigmático el es del México. y el desarrollo del juego queda librado al espacio de la política ordinaria. Tal vez el primer interrogante a formularse al respecto es si tal pregunta requiere necesariamente de una modificación constitucional. acudir a reformas de la Constitución como estrategia para jerarquizar ciertas metas o finalidades acarrea el inconveniente de convertir lo extraordinario en ordinario. Como algunas reformas introdujeron modificaciones en varios artículos.
un actuar irracional? La cuestión de los presupuestos filosóficos de la Constitución es obviamente importante.
. porque ellos quedan traducidos inmediatamente en la adopción de instituciones de un cierto tipo.CEPAL . ¿cómo considera la Constitución a los individuos? ¿Los ve como seres racionales. más espacio tendrán los derechos individuales. o como sujetos fundamentalmente incapaces de reconocer y evaluar sus intereses. Así. siempre. es el de sus presupuestos básicos. capaces de decidir por sí mismos. es dable esperar que cuanto más confianza se tenga en la capacidad de los individuos para escoger su propio plan de vida. a la hora de entender la lógica de una Constitución. ineptos para definir qué es lo mejor para ellos? ¿Cómo concibe la actuación conjunta de los individuos. normalmente asociados con la filosofía pública dominante6.
Se toma la expresión de Sandel. La filosofía pública y la Constitución
Un elemento clave. Típicamente. y menos las políticas de imposición religiosa o perfeccionistas. las asambleas colectivas? ¿Considera que la acción colectiva potencia o socava la racionalidad individual? ¿Entiende –aristotélicamente– que actuando en conjunto se gana en sabiduría y conocimiento? ¿Afirma –rousseaunianamente– que la acción conjunta es una precondición indispensable para el reconocimiento de la decisión pública correcta? ¿O presume más bien –burkeanamente– que el actuar colectivo es en principio.Serie Políticas sociales No 153
III. autónomos. 2005.
En el extremo contrario. Dicha filosofía era liberal y elitista. respetuosa de las decisiones personales individuales. Sin embargo (y a pesar de esa multiplicidad de proyectos existentes). al decir de uno de sus mentores. y por ejemplo. (White. un Senado conservador o jueces de elección indirecta y estabilidad vitalicia). de una filosofía igualitaria. a mediados de siglo. podríamos agregar. y a la vez extremadamente escéptica frente a las capacidades de la ciudadanía para actuar concertadamente. Prestando atención a lo dicho. convivieron cosmovisiones constitucionales muy distintas a este respecto. y dicha estructura es el resultado de una serie de presupuestos relacionados con las (in)capacidades de los individuos para actuar de manera independiente y concertada. mayores tienden a ser las posibilidades de que se adopten instituciones contra-mayoritarias. en su combinación de una lista significativa de derechos individuales inviolables. cabe plantearse una pregunta como la siguiente: si las instituciones que hoy distinguen a muchas de nuestras democracias reproducen las bases de la estructura institucional norteamericana. como el de Apaztingán –fundado en la voluntad inerrante de la ciudadanía. parece claramente ligada a tal tipo de presupuestos individualistas/elitistas. en general– a aquella que resultaba predominante en los años fundacionales del constitucionalismo. con la adopción de soluciones institucionales determinadas (en este caso. parece ser bastante diferente. por caso “(el) pueblo. en América Latina. encontramos proyectos constitucionales de orientación radical. durante el siglo XIX. pp. 1987). principios que no pueden percibirse con claridad sino por los entendimientos habituados a vencer las dificultades del trabajo mental. ¿qué es lo que debería pasar con aquellas instituciones. sostuvo. también. o que se limiten las facultades de los órganos representativos. en las asambleas colectivas “la pasión nunca deja de arrebatarle su cetro a la razón. Ignacio Rayón– o el defendido por Francisco Bilbao. pero claramente no es idéntica –y. sumada a una estructura de poderes en donde el papel de la Legislatura aparece fragmentado y sujeto a múltiples controles contra-mayoritarios (por ejemplo. y donde el sistema representativo parece diseñado para separar de modo extremo a ciudadanos y representantes (Manin. bien sintetizada en los papeles de El Federalista. Y resulta claro. en 1787.
. que las instituciones elaboradas en los Estados Unidos estaban claramente apoyadas en una filosofía particular. si estos presupuestos fueran repudiados en la actualidad? La pregunta resulta pertinente porque nuestra filosofía pública actual puede representar muchas cosas. 1978. inspirados en una ideología rousseauniana. aparecieron “vaciadas en el molde” (según la expresión del constituyente Benjamín Gorostiaga) de un modelo particular: el la Constitución de los Estados Unidos.55. que obviamente tuvieron expresión en la propuesta de modelos constitucionales también muy diferentes. Las leyes son principios eternos fundados en la naturaleza de las cosas.” La Constitución que emergió en los Estados Unidos. el hecho es que la enorme mayoría de las Constituciones latinoamericanas que trascendieron al siglo XX. y ejercitados en la indagación científica” (ver Basadre.Serie Políticas sociales No 153
Del mismo modo. es decir.CEPAL . relacionadas con fuertes restricciones sobre el sufragio). tal vez el más influyente constitucionalista conservador en Perú. y desde la independencia (pero no antes). 217-8). la suma de los individuos de toda edad y condición no tiene la capacidad ni el derecho de hacer las leyes. 1997). Bartolomé Herrera. Ambos ejemplos nos hablan de la existencia. propuesta en su momento como base para organizar las nuevas instituciones. esto es. Encontramos allí una clara ilustración del modo en que se correlacionan ciertos presupuestos en torno a las (in)capacidades de la ciudadanía para actuar colectivamente. cuanta más desconfianza se tenga en las disposiciones y habilidades de la ciudadanía para actuar colectivamente. En América Latina. Como dijera Madison en El Federalista n. 1949.
además. y que encuentra manifestaciones más específicas. y los problemas que pudieran plantear. por caso. 2).
. o la conformidad con (o la indiferencia frente) al núcleo de las viejas instituciones. que son las que muestran los principales cambios en su organización interna. y el sumak kawsay”. por lo general. es interesante reconocer que al menos dos de las nuevas Constituciones. las nuevas Constituciones incluyeron en sus textos explícitas referencias a cuál sería la “nueva filosofía” a plasmar a través de un renovado texto constitucional7. para reducir el impacto del control judicial sobre las políticas mayoritarias. para alcanzar el buen vivir. para repensar el rol del Senado. La de Ecuador.CEPAL . para los fines de este escrito basta con partir de un punto más modesto: ¿qué es lo que debería pasar con nuestras instituciones –diseñadas a partir de aquellos presupuestos– si reconociéramos que nuestras actuales convicciones difieren de modo significativo de aquellos presupuestos originales? ¿No deberíamos entonces. Ello puede deberse a una multiplicidad de razones. una declaración que pretende ser una muestra de apertura a una nueva filosofía. insostenibles en público (Farrand. y en consecuencia. Aunque es dable pensar que la filosofía pública actual contradice directamente la que predominaba en aquellos años (hoy resulta más bien imposible encontrar casos de constituyentes asumiendo el elitismo político que entonces parecía dominante). en su preámbulo. para estrechar los lazos entre representantes y representados. o las desventajas de la democracia) resultarían. las nuevas Constituciones latinoamericanas no parecieron registrar la necesidad de modificar sus instituciones a la luz de los cambios habidos en la filosofía pública. anuncia su pretensión de construir una nueva forma de convivencia ciudadana.Serie Políticas sociales No 153
Hoy por hoy. por caso.
Ambas hacen referencias celebratorias a la naturaleza. 1937). en diversidad y armonía con la naturaleza. En todo caso. afirmaciones como las que distinguieron a los debates constituyentes norteamericanos (sobre la irracionalidad popular. a la Pacha Mama. y a sus tradiciones milenarias. cap. En ambos casos. para reajustar los equilibrios entre las distintas ramas del poder? Lo cierto es que. para tornarlas. más permeables al debate público. salvo excepciones. son las que aparecieron más claramente comprometidas con un rechazo frente a tradiciones constitucionales de raíces individualistas/elitistas. modificar o reajustar nuestras instituciones. la del Estado Plurinacional de Bolivia y el Ecuador. en la sección de derechos y en particular en los derechos del “buen vivir” (Título II. para revisar la función del veto Ejecutivo. incluyendo la inexistencia de tales cambios (una afirmación empírica que parece refutable).
Ello así. y sugieren la presencia de tensiones significativas susceptibles de desatarse al momento de concretar el “injerto” o la “recepción” de las ideas o iniciativas “ajenas”. porque ambas discusiones se refieren a la posibilidad de mezclar o combinar concepciones constitucionales diferentes. Scalia sostuvo que “el análisis comparativo es inapropiado para la tarea de interpretar una constitución. las serias disputas planteadas al interior mismo de los fallos. entre los Jueces Scalia y Brennan o Breyer. el tema de los “transplantes” ha sido objeto de una muy vasta reflexión teórica en los últimos tiempos8.
. por ejemplo. que señaló en el caso U. U. aunque fuera por supuesto relevante para la tarea de redactarla” (“comparative analysis [is] inappropriate to the task of interpreting a constitution. la afirmación del juez Guido Calabresi. En el caso Printz v. por ejemplo. en torno a la pena de muerte). thogh it was of course relevant to the task of writing one)” y de este modo.S.S v. por caso. al calor de las fuertes disputas que aparecieron al interior de la Corte Suprema norteamericana. Los “transplantes” constitucionales
La discusión sobre los “transplantes” en materia jurídica –referida a la posibilidad de “injertar” en un cuerpo constitucional existente. Destacan al respecto.Serie Políticas sociales No 153
IV. que afirma que “la experiencia de otras naciones puede proporcionar una ilustración empírica de las consecuencias de diferentes soluciones a un problema jurídico común” (“[the experience of other nations] may…cast an empirical light on the consequences of different solutions to a common legal problem”). Interesa también recordar.
Ello así. Pueden leerse algunas reflexiones al respecto en Epstein y Knight 1993 y Tushnet 1999. instituciones “ajenas” al mismo– tiene un fuerte vínculo con la que planteáramos en la sección anterior.. en casos similares (por ejemplo.CEPAL . y en las más altas esferas judiciales de este país. se enfrentó a lo expresado por el Juez Breyer en su disidencia. por ejemplo. Then la importancia de que los Estados Unidos comiencen a prestar atención a las decisiones que se toman en países inspirados institucionalmente en el sistema americano – “los padres sabios no dudan en aprender de sus hijos” (“[w]ise parents do not hesitate to learn from their children”). En alguna de sus variantes. en torno a si –a la hora de interpretar el derecho– debían tomarse en cuenta o no las decisiones adoptadas por tribunales extranjeros. típicamente.
ella fue. 1998. Constitución de Colombia. En definitiva. y como dice Wiktor Osiatynsky. Sin embargo. repudiaban también la importación de ideas francesas. Con independencia de su lugar de proveniencia. y múltiples las “disfuncionalidades” que todavía hoy pueden reconocerse en las acciones de este nuevo organismo. podemos pensar en una situación como la siguiente. Ackerman. financiadas por importantes agencias internacionales. es dable esperar que muchas de las “cruzas” imaginables entre unos y otros proyectos estuvieran destinadas al fracaso. de una institución extranjera?10 Pero por otro lado. pero
Buenas discusiones sobre el “valor” de la importación. la fascinación de sus opositores con las “máximas exageradas de los derechos del hombre” –máximas a las que descalificaba por ser importadas de Francia (Bolívar. la polémica sobre las instituciones “importadas” fue la más habitual en la materia pero. Dichas reformas fueron más o menos exitosas pero en ningún caso podría decirse que generaron tensiones o disrupciones en los “cuerpos receptores” – ellas de ningún modo amenazaron o pusieron en crisis a la estructura jurídica vigente. 1997. Esta discusión parte de la siguiente hipótesis general. Sin embargo. En definitiva. 2000). 1997. en el International Journal of Constitutional Law 2003. capítulo IX). y Ospina Rodríguez. para pensar sobre las potencias y límites del constitucionalismo regional. 1997. otro liberal (antiestatista. 1997. Dicho lo anterior.
. algunos injertos tienden a ser inocuos y otros no. Constitución del Perú. 12). Ello así. lograron pactar y colaborar en la redacción de las nuevas Constituciones de mediados del siglo XIX. o exigieran el desplazamiento de uno de los proyectos en nombre del otro. una polémica muy poco atractiva. que en América Latina se enfrentaron al menos tres proyectos constitucionales muy distintos –uno conservador (políticamente elitista y moralmente perfeccionista). Si es cierto. Constitución de la Argentina. y el valor mismo de tal tipo de operaciones9. populista en términos de moralidad)– luego. parece evidente que la institución pudo funcionar sin grandes inconvenientes. porque la importación de instituciones es inevitable: qué institución latinoamericana no deriva. destinada a descalificar a –antes que discutir con– la propuesta del adversario. en la medida en que no se tomen ciertos serios recaudos.Serie Políticas sociales No 153
En todo caso. en nombre de la “identidad” local. ambos coincidieron sin mayores dificultades en la implementación de políticas económicas anti-estatistas). Balkin & Levinson. por caso. artículo 254. artículo 114. como tantos. sino en la importación de ciertas instituciones. y cumplir con varios de los limitados objetivos que habían sido propuestos en los orígenes de la misma. En América Latina. múltiples los obstáculos que se encontraron para poner la institución en marcha. y por un lado. p. “los “préstamos” son inevitables porque existe un número limitado de ideas y mecanismos constitucionales generales. Miguel Antonio Caro. 1976. El ejemplo resulta de interés porque desafía nuevamente las injustificadas críticas que podían hacer los enemigos de la “importación” de instituciones. and they have been in the air for some time”) (Osiatynsky. podríamos decir que Bolívar repudiaba. se trataba de una disputa menos teórica que de política coyuntural. su reivindicación de lo local no llegaba demasiado lejos: todos los proyectos constitucionales bolivarianos se basaron ya sea en el constitucionalismo conservador inglés. ya sea en el constitucionalismo autoritario napoléonico. América Latina se vio recorrida por multiplicidad de iniciativas de reforma jurídica. Para no convertir a la anterior en una afirmación tautológica. y destinadas fundamentalmente a servir a las demandas de intervencionistas preocupados por la falta de seguridad jurídica en la región (Thome. sin embargo. en nombre de lo nacional. sus reivindicaciones de lo local aparecían apoyadas en el hispanismo reaccionario y católico. Para tomar un caso relevante. Tushnet. 1999. hacia finales del siglo XX. ambos proponían una defensa firme del derecho de propiedad. La introducción de Consejos de la Magistratura. De modo similar. 1. desde un principio. Ferejohn. defensor de los “frenos y contrapesos” y la neutralidad moral) y otro radical (mayoritarista en política. como aquí afirmamos. vol. 2. p. en Colombia. Rosenfeld. gracias al enorme espacio de coincidencias existente entre ambos proyectos (ambos repudiaban el mayoritarismo político. por ejemplo. n. 244). en parte. 2003. porque dicha discusión –que tuvo una extraordinaria relevancia política– aparecía cargada de hipocresía. Kennedy. por caso. Liberales y conservadores. y reafirma que el problema no está en la importación de instituciones. correspondería agregar que hay al menos una versión de la discusión sobre los “transplantes” e “injertos” que sí muestra atractivo. que han estado en danza durante bastante tiempo” (“[b]orrowing is inevitable because there are a limited number of general constitutional ideas and mechanisms. Por ejemplo.CEPAL . dependiendo de los lazos de parentesco (los “vínculos genéticos”) existentes entre el material que se injerta –las instituciones injertadas– y el “cuerpo” constitucional que las recibe11. la discusión ha tendido a concentrarse básicamente en dos aspectos de la cuestión: la importación de instituciones o la recepción de decisiones judiciales provenientes de un país extranjero. en mayor o menos medida. redundó en ocasiones en formas de nombramiento judicial indudablemente más transparentes (ver. Y aunque son múltiples las críticas que merece hacerse sobre la institución. cabría decirlo también.. y sobre todo.
algunos jueces o grupo de jueces. en su reivindicación de los derechos de los más vulnerables. luego. en todo lo relacionado con la religión. y son éstos. que pasaban a quedar en manos de jueces y tribunales. sin embargo. Una historia similar puede contarse en relación con la introducción de cláusulas participativas. suponía para su vigencia la existencia de una diversidad de instituciones y prácticas que podían incluir. Para simplificar una historia larga: si mecanismos “promotores de la participación cívica. a las tensiones existentes– entre el constitucionalismo liberal (o liberal-conservador. Notablemente. constitucionalmente. como los miembros de alguna legislatura particular. además. en Paraguay. El problema planteado por dichos “injertos. en 1978. resultaba uno de gravedad. Guatemala y Nicaragua. y del paulatino crecimiento del llamado Estado de Bienestar y de la visión económica keynesiana. en el siglo XX15. más adelante. en 1991. y los estrechos vínculos que desarrollan con los sectores más poderosos de la sociedad? Jueces y doctrinarios.” genéticamente asociado al proyecto liberal-conservador. Estas reformas constitucionales se concentraron a mediados del siglo XX pero tuvieron su origen a comienzos de siglo. este tipo de resultados? ¿Podía esperarse otra reacción de la justicia – con miembros elegidos como son elegidos. en 1917. Pero. 1919). a la activa participación política de la comunidad. respaldo a las organizaciones sindicales.
. No se pretende sostener aquí que.” como los del plebiscito y el referéndum. el “cultivo” de la virtud. El proyecto radical. en Chile y Brasil. en la primera oleada del reformismo constitucional aparecida en el siglo XX. como la Argentina de 1853. en Perú y Bolivia. por caso. y luego. con la sanción de la Constitución de México (dictada luego de la Revolución). en 1992. económica. ocasionalmente. Las Constituciones americanas que primero incorporaron este tipo de reclamos sociales fueron – junto con la de México. casi todas las Constituciones latinoamericanas resultaron modificadas. entre otras. Lo que
La primera oleada reformista apareció de la mano de la crisis social de los años 30. de la definición o promoción de aquellos mecanismos participativos. se encontraba bien preparado para obstaculizar la “importación” de aquellos cuerpos extraños. y el constitucionalismo más radical. estos últimos no reconocieron el sentido de los derechos nuevos. en 1993. aquellas cláusulas. lo que implicó que las Constituciones de entonces quedaran moldeadas a partir de reflexiones que eran ajenas al proyecto rousseauniano. hubo reformas en Ecuador. en lo inmediato.CEPAL . no extraña que nos enfrentemos a lo que parece haber sido. en Colombia.” sin embargo. con la Constitución de la República de Weimar. el caso de un “transplante” constitucional fallido13. en 1989. estuvieron dedicadas casi exclusivamente a ello. a su vez. ¿son sorprendentes. los que quedan a cargo. se refiere a los vínculos –y sobre todo. derechos sociales: derechos de los trabajadores. Esta era la época. en un entramado institucional más bien opuesto al que el liberalismo conservador era capaz de ofrecer. el mayoritarismo político. no puedan identificarse con los más desaventajados. a los fines de incorporar instituciones que eran propias del modelo constitucional antes desplazado –en particular.Serie Políticas sociales No 153
sin embargo tuvieron que limar largamente sus diferencias. Argentina en 1949. y caracterizados por la homogeneidad de origen que los caracteriza? A partir de esta segunda oleada. acaso. Esta última versión del constitucionalismo fue la que resultó desplazada de las discusiones constitucionales del siglo XIX. sin embargo. una sensibilidad especial hacia los intereses de los más desaventajados. sobre todo en la segunda oleada importante de reformas constitucionales. directamente. social– que los separa de aquellos. y dotados de la estabilidad de la que están dotados. protecciones para los más pobres12. Ecuador en 1945. al menos durante largas décadas. El “cuerpo receptor. en la Argentina. y puede ser considerada como la respuesta político-jurídica frente a un nuevo pico de radicalización social –una forma de evitar lo que ocurría en Europa a partir de la expansión de la ideología y demandas propias del socialismo. primero. el Estado Plurinacional de Bolivia en 1938. Convenciones constituyentes enteras. El caso más interesante al respecto. hasta asegurar su ingreso en el cajón de los descartes. en 1994. Como era esperable. Ausentes todas estas condiciones. y Costa Rica también en 1949. en 1919. por su parte. después de 1850). ¿Podía esperarse de los jueces. entonces no hay muchas esperanzas que abrigar acerca de la suerte que van a correr. crearon categorías especiales para. en 1917 – las de Brasil en 1937. pueden socavar la autoridad de los Parlamentos actualmente existentes. etc. desactivar y quitar toda vida a aquellas reformas. dada la distancia –geográfica. sobre todo. en efecto. a los que sistemáticamente pasaron a describir como derechos programáticos o de segunda categoría14. sobre la lenta recepción de aquellas instituciones de origen radical. o trabajar por hacer realidad las promesas de participación escritas por los constituyentes. de la creación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT. dado que el constitucionalismo radical se apoyaba. Cuba en 1940. Aunque hablaremos.
como indispensable para darle sentido y operatividad al mismo).Serie Políticas sociales No 153
se afirma es que la implementación efectiva de aquellos mecanismos y aquellos derechos (vinculados con un modelo constitucional radical) requiere de un entramado social e institucional peculiar.CEPAL .
. que habitualmente no se busca recrear o favorecer (pero que aquel modelo constitucional presuponía.
nos ocuparemos de los modos en que se da esa integración. ajenos el uno al otro. entre distintas secciones de la Constitución –así.Serie Políticas sociales No 153
. una relacionada con las listas de derechos fundamentales. hace muchos años. y muy vinculadas con nuestro previo análisis en torno a los transplantes constitucionales. Para ingresar al tema. puede resultar de ayuda una imagen elaborada por el influyente jurista hispano-argentino. y otra referida a la organización y división del poder). entre sus partes dogmática y orgánica (es decir. Sobre las relaciones entre las partes dogmática y orgánica de la Constitución
En esta sección nos ocuparemos de un punto relacionado con el anterior. Como suele ocurrir. la metáfora es más seductora que reveladora. y poco a poco pasa a integrarse al lago. sobre todo. Soler decía que la llegada de un nuevo artículo a una Constitución o a un Código (el pensaba en el Código Penal). queda asociada físicamente con él. sobre un lago. Sebastián Soler. y sin desaparecer del todo. pero luego las cosas empiezan a cambiar. en la medida en que prestaremos atención a los modos en que las “nuevas” cláusulas o instituciones constitucionales ingresan y se adaptan al texto reformado. ambos aparecen como dos cuerpos extraños. típicamente. La hoja cede parte de su firmeza. En particular. Al principio. pero al menos sugiere dos cuestiones interesantes. sobre las que puede valer la pena detenerse.CEPAL . podía verse como la caída de la hoja de un árbol. entre cláusulas distintas y. su textura se hace más suave.
El segundo ejemplo (relacionado con lo que llamáramos “reformas diluidas”) tiene que ver con los cambios que se han ido gestando sobre el híper-presidencialismo latinoamericano. el relato de Soler señala que la introducción de nuevos elementos en la Constitución no suele ser inocua respecto de los distintos elementos en juego: ambas partes tienden a comenzar un paulatino diálogo de adecuación mutua. El punto tiene algún interés. genera repercusiones en la parte dogmática. a su vez. la historia muestra que son las partes nuevas incorporadas –sobre todo. Peor aún. Para reconocer de qué modo va a darse ese impacto. inadvertidamente. sobre el resto del entramado constitucional sobre el cual se incorpora. A veces. y viceversa. Un criterio general que podría proponerse como variable de análisis sería el siguiente. a la luz de muchas de las reformas introducidas en las Constituciones latinoamericanas. Típicamente. cuando se trata de reformas parciales y aisladas– las que más tienden a “ceder. en una mayoría de casos. El punto de Nino –paralelo al que aquí estamos ofreciendo– era que. y ambas terminan siendo impactadas por el cambio. con el objetivo “urgente” de
. se escribieron bajo la invocada idea de reducir o moderar los poderes del Presidente. lo que debe resultar claro es que sería un error ver la incorporación de nuevos artículos constitucionales como cláusulas que van a impactar (sólo. Dos ejemplos pueden ser apropiados para ilustrar lo dicho. En todo caso. en principio. Las modificaciones que se hacen sobre una parte de la Constitución suelen tener impacto sobre el resto de la Constitución. una reforma que se introduce en la parte orgánica de la Constitución. Muchas de las nuevas Constituciones. y si es que de algún modo) sobre la realidad externa. lo nuevo es lo que más tiende a ceder. cambios que impactaban también en la estructura de los poderes vigente. al interior de la propia estructura constitucional a la que se integran. sin reconocer que tales reformas van a dirigirse de modo previo. al menos las de los años 90. frente a lo que aparece como lo permanente. en las nuevas Convenciones Constituyentes (y luego de años de repudio al constitucionalismo). ambos ejemplos nos refieren a aproximaciones más bien miopes sobre los efectos que traen consigo las reformas. Lamentablemente. Nino acostumbraba a resaltar el paradójico hecho según el cual. ellos no advertían que con los cambios que proponían en la parte dogmática de la Constitución generaban. una buena aproximación pueden darlas preguntas como éstas: ¿cuál es la cláusula nueva. y en otros casos no son conscientes del modo en que la estructura constitucional existente y dominante puede terminar por “absorber” o diluir la reforma que se le introduce en los márgenes (reformas diluídas). El punto de Nino conserva su sentido. La misma se reforzaba entonces en su ya potente carácter contra-mayoritario. El primer ejemplo (referido a una cierta negligencia sobre el “impacto interno” de una reforma) se relaciona con una afirmación que soliera hacer Carlos Nino. los reformadores y analistas no son conscientes del impacto interno de las reformas que se promueven. por caso. uno de los principales constitucionalistas latinoamericanos de las últimas décadas. En segundo lugar. tales agrupaciones reforzaban los poderes del Poder Judicial (encargado de velar por. en los últimos años. muchas de estas nuevas Constituciones parecieron escritas.CEPAL .” en ese encuentro. y de ese modo. las fuerzas más progresistas y pro-mayoritarias insistieran con la idea de expandir las listas de derechos incorporados en la Constitución. del órgano más típicamente contra-mayoritario de la Constitución. lo más viejo y abarcador. Según veremos. o incumplieron las mismas. más allá de que el impacto de aquellas reformas fuera más complejo del que él describiera provocadoramente. y decidir el alcance de esos derechos). En otros términos. ellas se apartaron de sus promesas iniciales. fundamental sino exclusivamente. frente a las partes dominantes o ya establecidas. es decir. y de forma tal vez más relevante.Serie Políticas sociales No 153
En primer lugar. y cuál la vieja? ¿Se trata de una reforma significativa (que viene a cambiar de cuajo la estructura constitucional existente) o puntual (concentrada en algunos retoques sobre lo existente)? La sugerencia de Soler era que.
capaz de dotarlas de vida y fuerza. Ecuador (artículo 103). Constitución de Bolivia. Para la destitución. conforme al cual se determina que el Presidente podrá disolver la Asamblea Nacional cuando considere que la Asamblea se ha arrogado funciones que no le competen. parece obvio. Sin embargo.Serie Políticas sociales No 153
autorizar la reelección inmediata del Presidente en ejercicio16. o trabas. Tales cláusulas –nos dicen– implican una transferencia de poder desde la Constitución hacia la sociedad. Colombia. Conforme a las sugerencias exploradas más arriba. como así también en casos de obstrucción reiterada e injustificada del Plan Nacional de Desarrollo. sin embargo. en este respecto. por caso. Ecuador o Venezuela. después de publicada la destitución. Por otra parte. en el Capítulo Tercero de la Función Ejecutiva se incluye el artículo 148.CEPAL . para la Asamblea Nacional. para decir que en verdad Constituciones como las de Argentina. o las atemperaron. Véanse. Colombia (artículo 103). el Consejo Nacional Electoral debe convocar a elecciones anticipadas para el Presidente pero. al mismo tiempo. la Asamblea requiere el voto de las dos terceras partes de sus miembros. por encima de las instituciones participativas más nuevas. en principio. En el contexto del constitucionalismo regional. menos poder tienen las autoridades del gobierno. Y es que la relación entre un “presidencialismo” que se fortalece o consolida y las cláusulas constitucionales que quieren promover la participación popular no es pacífica. dispone que en un plazo máximo de siete días. En definitiva. la Constitución de Venezuela la permite en su artículo 230. sino que requieren de la colaboración del resto de la Constitución. Bolivia. Así. Capítulo Tercero de la Función Legislativa. que establece un mecanismo de “muerte cruzada” entre el Presidente y el Parlamento. el Título IV referido a la Participación y Organización del Poder. La Constitución colombiana fue objeto de una enmienda reciente. las cláusulas referidas a la participación popular en la Argentina (artículo 39). sino que más bien es de tensión. es dable esperar que la vieja estructura presidencialista. entre muchas otras. jóvenes. luego de un plazo máximo de siete días después de publicado el decreto de disolución. Ocurre que. peculado. Y allí –en el marco constitucional dominante– las nuevas reformas pueden encontrar ayuda. incluye el artículo 129 que sostiene que la Asamblea Nacional puede hacer un juicio político al Presidente por delitos contra la seguridad del Estado. por ejemplo. Ello así. corra con ventajas. Constitución de la Argentina. tortura o desaparición forzada.
. es una mala noticia la que nos dice que la estructura constitucional frente a la que nos toca operar. en el Título IV. artículo 169. que se “activa” cada vez que una nueva cláusula resulta incorporada. es una que sienta las bases de presidencialismos históricamente híper-poderosos. Por lo tanto –concluyen– cuanto más poder de control tienen la sociedad civil. Hacer ambas cosas al mismo tiempo (fortalecer al Presidente y abrir espacios para una mayor participación) suele resultar entonces una operación contradictoria. o por grave crisis política y conmoción interna. lo cierto es que no son pocos los constitucionalistas y doctrinarios que dudaron de estas afirmaciones. la incluye la Constitución del Ecuador. el Consejo Nacional Electoral debe llamar a elecciones legislativas y presidenciales. cohecho o enriquecimiento ilícito. y no a la inversa. la Constitución del Ecuador autoriza la reelección en el artículo 144. El problema con este tipo de afirmaciones. por ejemplo. que conlleva el grave riesgo de que uno de los dos ideales u objetivos termine resultando opacado o directamente suprimido. artículo 90. o de concusión o conmoción. El artículo 130. Venezuela (artículo 204). 2009)18. entonces. ya sólida además de fortalecida por las nuevas reformas. Aquí también. mientras tanto. el ideal de la democracia participativa requiere descentralizar y desconcentrar el poder. en parte aumentan pero en parte también moderan los poderes del Presidente17. el hecho es que las reformas no se ponen de pie por sí solas. y sujetas a regulación por parte de las autoridades ya en el poder. o delitos como genocidio. La novedad más interesante. a través de la inclusión de numerosas cláusulas que abren espacios para la participación popular (Hartlyn y Luna. destinada a favorecer la reelección presidencial. capaces de dificultar o hacer imposible su crecimiento. el Estado Plurinacional de Bolivia (artículos 240).
los derechos de los grupos sociales (niños. las acciones de amparo y habeas data.Serie Políticas sociales No 153
VI. personas privadas de libertad (artículos 73 y 74). Las largas listas de derechos y las “cláusulas dormidas”
Uno de los aspectos más importantes y criticados de las nuevas Constituciones (por ejemplo. y la comunicación (artículos 106 y 107). al medio ambiente (artículos 33 y 34). como los relacionados con el medio ambiente. sin ningún contacto con la vida real de los países en donde se aplican19. las recientemente aprobadas en Ecuador y el Estado Plurinacional de Bolivia. y la compara con los más de 400 artículos que uno encuentra en las Constituciones de Brasil. al trabajo (artículos 46 a 55). por caso. adultos mayores (artículos 67 a 69). sueños. a la propiedad (artículos 56 y 57). Si uno mira a la muy austera Constitución de los Estados Unidos. en materia de introducción de nuevos derechos). las familias (artículos 62 al 66). habitualmente. además de prescribir expresamente otros no incorporados en su versión previa. los consumidores. a la alimentación adecuada. artículos 41. a la educación (artículos 77 a 90). Muchos han hecho referencia. a la salud y seguridad social (artículos 35 a 45). entre otros. pueblos indígenas (artículos 30 a 32). que contiene siete artículos (y una veintena de enmiendas). adolescentes.
Por ejemplo. 22 (seguramente su principal novedad. o la Constitución de Colombia de 1991. los niños. las culturas (artículos 98 a 102). culturales. entonces.CEPAL . aspiraciones. o la Argentina de 1994) es que ellas incluyen largas listas de derechos (sociales. 42 y 43). Ecuador o Bolivia. La Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia incluye. Las referencias a los derechos de los ancianos. También hace referencia a los derechos económicos. económicos). sino que incluyen expresiones de deseos. el deporte (artículos 104 y 105). burlas y menosprecio sobre los nuevos textos. personas con discapacidad (artículos 70 a 72). jóvenes: artículos 58 al 61). a las nuevas Constituciones latinoamericanas como “poéticas”: Constituciones que no hablan de la realidad. la nueva Constitución de la Argentina dio jerarquía constitucional a numerosos tratados internacionales de derechos humanos. etcétera (ver. La
. los derechos de la naturaleza y un larguísimo etcétera. a través del artículo 75 inc. el derecho al deporte. usuarios y consumidores (artículos 75 y 76). a los derechos sexuales y reproductivos (artículo 66). han generado. políticos. uno no puede sino sorprenderse.
y que incluye derechos de la nacionalidad y la ciudadanía (capítulo 2). en general. referido a los derechos al agua y alimentación. típicamente. Lo que parece estar en juego. al menos– de modo exitoso. es abrumadora. por su parte. Por ejemplo. la salud. derechos económicos (capítulo 7).). Sin embargo. Conviene repetirlo: nadie duda de que presenciamos una “inflación” de derechos. Constituciones austeras como la estadounidense –o. gracias a lo escrito en estas nuevas Constituciones. los ancianos y los indios (artículos 226 y ss. las personas con enfermedades catastróficas. dicha crítica no advierte que en algunos países como Colombia o. y el trabajo y la seguridad social). y por un lado. Puede haber ocurrido que el liberalismo defendiera esas primeras listas de derechos a partir de una casi exclusiva preocupación por proteger los derechos de propiedad tal como existían entonces –derechos distribuidos de un modo absolutamente desigual. parece haber una alta correlación entre la no inclusión de nuevos derechos y el no reconocimiento judicial de los nuevos derechos. frente a los tribunales. ordenada en derechos fundamentales (título II. la educación ( artículos 205 y ss. los de participación (capítulo 5). habitualmente maltratados en sus derechos fundamentales. que la ausencia de tales derechos tiende a trabajar negativamente contra su posible. se han reivindicado los derechos de muchas personas de carne y hueso. y regula los derechos de la familia. en estos casos. y por lo demás deseable. derechos ambientales (capítulo 9).). la salud (artículos 196 y ss. La Constitución del Ecuador incluye una larga sección dedicada a los derechos (Título II). el adolescente. los usuarios y consumidores). en buena medida gracias al status constitucional que se le ha asignado a algunos reclamos. los de las mujeres embarazadas. La Constitución de Venezuela. en buena medida.). incluye un extenso apartado (el título III). sociales. que incluye los de las personas adultas y mayores.” que es un fenómeno finalmente saliente en la historia del liberalismo y los derechos. la de Chile– vienen de la mano de una práctica judicial muy hostil frente a los derechos sociales. más recientemente Argentina. La Constitución de Colombia también incluye una larga lista de derechos. el liberalismo siempre defendió la adopción de listas de derechos expresadas en un lenguaje universalista. las personas privadas de libertad. a la vez que refiere a los derechos derivados del “orden social” (artículos 193 y ss. derechos de las personas y grupos de atención prioritaria (capítulo 3. cuando no ven escrita en la Constitución ninguna mención al derecho a la salud. de la política urbanística (artículos 182 y ss. En efecto.CEPAL . los discapacitados. la cultura y ciencia.
. los derechos de las comunidades. derechos civiles (capítulo 3). por incluir nuevos derechos en las nuevas Constituciones. derechos de los habitantes y del territorio (título III). la agrícola (artículos 184 y ss. al ambiente sano. el mencionado ejemplo de la espartana Constitución de los Estados Unidos es interesante. derechos sociales y de las familias (capítulo 5). la educación. referido a los deberes. derechos humanos y garantías. Por supuesto. culturales o económicos. esos derechos van a convertirse. grupos de indígenas y homosexuales. Pero ello no nos debe llevar a descalificar automáticamente a la operación de expandir el apartado de los derechos propio de estos nuevos textos. Ocurre que. derechos políticos y los referidos al referendo popular (capítulo 4). cuando los jueces no encuentran respaldo escrito a esos derechos nuevos (por ejemplo. En efecto. la cultura (artículos 215 y 216). contra lo que muchos afirman– exagerada y en buena medida errada. libertad (capítulo 6) y naturaleza (capítulo 7). y nos permite aprender algunas cuestiones de interés. derechos culturales y educativos (capítulo 6). capítulo 2). Ocurre que. o a los nuevos derechos indígenas). estos textos tan exigentes y llenos de derechos no se han convertido en “pura poesía”.). el hábitat y la vivienda. a la comunicación e información. Sin embargo. Es decir. es decir. los jóvenes. la ciencia y tecnología (artículos 218 y 219). que incluyen derechos del buen vivir (capítulo 2. materialización. derechos de participación democrática y de los partidos políticos (título IV). Al respecto. Y ello. y que muchos de los derechos incorporados en las nuevas Constituciones serán de difícil o imposible satisfacción. derechos de los pueblos indígenas (capítulo 8). el deporte (artículo 217). también es cierto que. el medio ambiente ( artículo 225). tanto como las
Constitución de Brasil establece los principios de la actividad económica.Serie Políticas sociales No 153
La crítica se apoya en una base obviamente cierta pero resulta –correspondería decir. tal circunstancia no nos importa ahora. y deberes (capítulo 10). la previsión social (artículos 201 y 202). en América Latina. Lo que se afirma es lo opuesto.) y la financiera (artículo 192). la comunicación social. ellos tienden a negares toda relevancia. capítulo 1). la distancia que separa a las aspiraciones y exigencias de estos textos de las realidades hoy existentes en países como los citados. los adolescentes. los niños. el niño. en realidad. es un fenómeno al que podríamos llamar el de las “cláusulas dormidas. mágicamente. económicos y culturales (título II. han encontrado respaldo en estas Constituciones y litigado –en algunos casos importantes. Entiéndase bien: decir lo dicho no implica afirmar que. pueblos y nacionalidades (capítulo 4). desde sus comienzos. colectivos y del ambiente (título II capítulo 3).).
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consideraciones siguientes. el texto constitucional seguía diciendo que todos los ciudadanos tenían derecho a la propiedad. y pretendo entonces que se haga efectivo. nos encontramos con que ese “adormecimiento” constitucional no implicaba la anulación o completa pérdida de sentido de aquello que una vez había sido escrito: interesa señalar que las cláusulas incorporadas habían quedado “adormecidas. se encuentra el hecho de que esas cláusulas fueron redactadas en un lenguaje universal (tal vez por la sola razón de dotar a las mismas de una aceptabilidad de la que. se recurrió a ellos para aquietar ciertos reclamos sociales. En ese caso. sorpresiva. Sin embargo. una cláusula relegada o “adormecida” puede cobrar inesperada realidad. no hubieran merecido). Tal vez.” “despiertas. entonces. de otro modo. y muestra voluntad de ponerse de pie. puede encontrarse en el desarrollo de los derechos sociales en las últimas décadas. entre cuatro y ocho décadas). en los últimos años.
. eventualmente. ha comenzado a desperezarse.” diciendo: “éste derecho también habla para mí. que alguna persona del común invocara. sobre todo) a partir de mediados del siglo XX. Hoy por hoy todavía estamos lejos de contar con Constituciones socialmente “activadas. todavía. Podía ocurrir. Por un lado. parece un hecho que –como ha ocurrido ya con otras cláusulas constitucionales– una sección entera de la Constitución. lentamente. a la vivienda o al trabajo. alguno de los derechos escritos. mediante una paulatina erosión de las barreras que enfrentaban para tornarse efectivas. En la práctica.CEPAL . que parecía dormida. Lo cierto es que se trata de cláusulas que fueron ganando vida propia. subrepticiamente. Tal vez sus propulsores no imaginaban ni deseaban este resultado (o tal vez sí). “adormecidos. y desde su tardía incorporación constitucional (concentrada. de hecho. entonces. a la expresión. de ir incorporándose de a poco. en todo caso –y lo que es más relevante– cuáles podrán ser las implicaciones que se sigan a partir de tal acontecimiento. y por otro lado. o sin mayor convencimiento. hasta ganar alguna inesperada realidad. alguna vez. El hecho es que tales disposiciones quedaron adormecidas durante décadas (en América Latina. y que tales invocaciones universales quedaron constitucionalmente “adormecidas” (tal vez porque el propósito con el que habían nacido era uno diferente al de “ponerse en marcha”). puede ganar vigencia a partir de las acciones de algún funcionario público bien dispuesto.” más que anuladas. Aquella inclusión original pudo haber estado motivada en muchas razones. puede despertar de su letargo –un hecho que de ningún modo puede verse como una anomalía en el derecho. o como puro producto de la hipocresía política –no nos importa ahora la causa.” El texto explícito de la Constitución reconoce la legitimidad de ese reclamo que. si ello terminará ocurriendo y. Un ejemplo de interés. Es difícil saber. para luego comenzar a desperezarse.” Sin embargo. en este sentido. por más que tales reclamos aparecieran como ilusorios o utópicos. ya que es puro y directo producto de la incorporación explícita de ciertas cláusulas en un texto que se asume como plataforma social compartida.
9). En efecto.Serie Políticas sociales No 153
VII. Aunque la importancia del ideal de neutralidad en las últimas décadas resulta innegable. Neutralidad. cfr. su vocación por imponer modelos de virtud. el principal dato distintivo del constitucionalismo moderno es su compromiso con el ideal de la neutralidad. también es cierto que no parece ser claramente dominante en Latinoamérica. ideales que muchos alentaron en contraposición a los impulsos anárquicos que a su parecer hacían imposible la vida en las nuevas naciones. es decir. Sandel 2005. justamente. para muchos. por ejemplo.
. al Estado no le corresponde “legislar la moralidad” o “cultivar la virtud”. el ideal conforme al cual el Estado debe restringirse a apoyar nuestra capacidad para elegir libremente. que el modelo constitucional dominante en Latinoamérica durante el siglo XIX fue el inspirado en el conservadurismo y basado en las ideas de orden y religión. Según esta postura. y al menos durante mucho tiempo. cual es el carácter neutral o no neutral de la Constitución. sería dominante en los Estados Unidos.CEPAL . cuando. Reviste especial interés dado que. status quo. fundamentalmente a través del apoyo a alguna religión particular –la religión Católica– con la que se comprometía el Estado y a partir de la cual se trataba de organizar la vida de la ciudadanía. Parece claro. y su progreso. conforme a algunos. neutralidad del status quo
Lo dicho en secciones anteriores nos abre a otro tema complejo. uno de los rasgos salientes del constitucionalismo regional resultó.
¿podríamos decir que ellas son neutrales? (y podríamos decir esto. En definitiva. y condicionan la estructura de derechos al respeto de tales creencias. por ejemplo. a las concepciones del bien. y el artículo 57. Como sabemos. Ejemplos como éste ilustran a las claras lo que significa una Constitución no-neutral. destacan por la sensibilidad que demuestran hacia las creencias y tradiciones de los pueblos indígenas (ver.CEPAL .
. en su preámbulo. con una religión particular). nos ofrece el ejemplo más evidente: la Constitución no es neutral cuando. Sólo hacia mediados de siglo y frente al temor de la llegada de la “marea roja” de las revoluciones europeas de 1848. más o menos explícitos. acaso. como en su formulación anterior. elecciones frecuentes. la de Colombia también puso fin a la idea de que el catolicismo era religión oficial (artículo 19). suprimió el requisito de pertenecer a la religión católica para ser presidente o vice de la Nación. la del Estado Plurinacional de Bolivia eliminó a la religión católica como religión oficial (artículo 4). decidió guardar silencio sobre la materia religiosa. exclusivamente. por lo demás. liberales y conservadores comenzaron a trabajar juntos y llegaron a escribir entre ambos los textos de las que se convertirían en principales Constituciones de las nuevas sociedades. sangrientos. acerca de los requerimientos de la neutralidad –en este caso.Serie Políticas sociales No 153
La influencia del conservadurismo. Por ejemplo: ¿qué quiere decir que la Constitución es neutral. la aspiración a la neutralidad religiosa de las Constituciones regionales es cuanto menos ambigua20. La Constitución Argentina de 1853 representa uno de los ejemplos más altos de la ambigüedad en la materia. realmente. capítulo 4. antes que un cierto modelo moral? Finalmente. las novedades introducidas en la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia– que discutiéramos más arriba – o las que incluye la nueva Constitución del Ecuador – por ejemplo. Título II. En definitiva.” Muchas de estas Constituciones. 14) y el “sostenimiento” estatal de la religión católica. dado el extraordinario peso que tuvieron siempre los sectores religiosos dentro de las Convenciones Constituyentes. Durante décadas. sin embargo. a los modelos de vida? ¿En qué sentido podríamos decir que ellas privilegian nuestra capacidad de elección. audiencias públicas obligatorias antes de la
La última oleada de reformas. que por ejemplo incluían listas de derechos a la usanza en el tiempo. tendió a reforzar el carácter neutralmente religioso de los nuevos textos. Sin embargo. aún si las Constituciones locales no tuvieran lo que tienen (es decir. en particular). en la medida en que la asociación en ciernes no viniera a poner en riesgo a la única Iglesia reconocida por el Estado. Juan Egaña. las nuevas Constituciones latinoamericanas no fueron –como la de los Estados Unidos– organizadas en torno a ideales como el de la tolerancia religiosa. al consagrar al mismo tiempo la tolerancia religiosa (art. que una Constitución es o no es neutral? El caso de la religión. pero dejando en claro que esos mismos derechos dependían del respeto del catolicismo: la expresión se iba a respetar en tanto y en cuanto no comprometiese a los fundamentos de la fe católica. durante todo el siglo XIX. a la vez que reconoce “nuestras diversas formas de religiosidad y espiritualidad. sin embargo. un punto importante a marcar es que la neutralidad no se juega. que al no poder consagrar ninguna fórmula de acuerdo sobre el punto entre liberales y conservadores. en el terreno religioso. compromisos ambiguos. y en relación con lo que la Constitución diga al respecto. Ahora bien. Lo mismo la Constitución mexicana de 1857. en general. por parte del Estado. no fue pacífica. la no imposición de una religión. cuando (en el cajón de las herramientas constitucionales) tenemos disponibles una serie de instrumentos que favorecerían la participación política (rotación obligatoria en los cargos. se distinguió por defender Constituciones de este tipo. a la vez que nos dan una sugerencia aparentemente fácil de comprender. por ejemplo. y la libertad de asociación también. por ejemplo. otra vez. revocatoria de mandatos. Ellas serían –y en buena medida lo siguen siendo– Constituciones fundamentalmente ambiguas en ese aspecto. la del Ecuador “invoca” el nombre de Dios. el gran constitucionalista conservador chileno. La Constitución de la Argentina. ¿cuándo podríamos decir. consagran una religión como religión oficial. el constitucionalismo conservador disputó con el liberalismo el lugar predominante en la escena regional. liberales y conservadores se enfrentaron en combates armados. acerca de la propia Constitución norteamericana)? ¿En qué sentido es que Constituciones como las que conocemos podrían ser consideradas neutrales con respecto a los ideales de virtud.
de corto. salud o trabajo. que consagran como derechos básicos a la libertad de comercio. en materia de seguridad. resulta extraña. Primero. Ello resulta especialmente visible en el ámbito público. en materia religiosa. En sus dos sentidos –privado y público– la idea de neutralidad estatal entendida como “retiro” del Estado. Para ello. en todo caso. de pobreza y desamparo. entonces. jurados para todas las causas. de Constituciones no neutrales en relación con la participación política –Constituciones que toman partido por un cierto modelo de ciudadano y un cierto modo de vida política? Pareciera claro que sí. consistente y lúcidamente. luego. inevitablemente. resulta más compleja de lo que sugería el discurso del liberalismo entonces dominante.” establecida en el marco de fuertes desigualdades económicas y de oportunidades. en cambio. En la fórmula del renombrado constitucionalista colombiano José María Samper. en la medida en que se acompaña de un explícito y creciente activismo estatal. en donde la pretendida inacción estatal no nos deja. de su servicio a la libertad de las personas. la llamada inacción estatal representa una condena que. pero sistemáticamente incorporamos en nuestras Constituciones otras. como para quien goza de privilegios heredados. la abstinencia estatal (que. por ejemplo) puede ser considerada una toma de partido en su favor –a favor de los privilegiados. de navegación. mostraban de qué modo el Estado representaba la peor amenaza frente a ese tipo de libertades. mediano y largo plazo. en este sentido.). para bien o mal. inclina el campo de juego. de modo decisivo. no significa abrir juicios acerca del valor o no de tales tomas de partido. en materia de educación. anticolectivismo y antiestatismo (Samper 1881. etc. Para quien hereda fortunas o nace en el seno de una familia rica. lo que se requería era una política marcada por el individualismo. para quien nace en el extremo opuesto. En el ámbito público resulta más claro que la “libertad de mercado. ¿en qué sentido podemos aceptar el calificativo de neutralidad. marcando el valor y la conveniencia de dicha libertad. no hay razones para superponer los conceptos de vigente y válido: un cierto estado
Afirmar que las Constituciones no son neutrales. la libertad de circulación de productos? Sin embargo.CEPAL . toman partido por un cierto modelo de organización política y económica. enfrentados a una diversidad de proyectos personales. sin que ello obste a que nadie deje de llamarlas Constituciones neutrales. como en el primer caso. mandatos largos y de por vida. todas las Constituciones que pueden mencionarse cuando hablamos de constitucionalismo neutral. aún en un sentido estrecho. 486-8). los liberales utilizaban el mismo lenguaje y la misma lógica de razonamiento que utilizaban en su enfrentamiento contra el perfeccionismo moral de los conservadores. entre otras razones. afirmaban la libertad de elección de los individuos. de neutralidad del status quo (Sunstein 1993).Serie Políticas sociales No 153
aprobación de una ley. incluyen cláusulas como las señaladas en segundo término (cláusulas que no alientan la participación). como señalara Hart en su polémica con Lord Devlin (1963b). En tales ocasiones tenemos que hablar. entre tantas otras). de respeto a un orden cuya valoración debe depender. pero sin embargo.
. entonces. Lo que no corresponde hacer. En cambio. y finalmente.” Por un lado porque. decisiones concentradas en equipos técnicos-ejecutivos)? ¿No deberíamos hablar. extraían como conclusión la necesidad de “maniatar” al Estado: la libertad individual (y finalmente el bienestar del país) aparecían entonces como sinónimos del anti-estatismo. que podemos adoptar sin mayor costo ni dificultades (desde leer un libro a adoptar una religión u otra. que desalientan la expropiación. para referirnos a Constituciones que consagran fuertes protecciones a los contratos y a la propiedad. Lo que se señala es meramente descriptivo: nuestras Constituciones. que se les oponen (reelecciones para todos los cargos. Ello es así. al mismo tiempo en que el liberalismo disputaba su espacio con el conservadurismo. un estilo de vida más o menos consumista. De modo similar. porque tal estructura constitucional fue la promovida por el liberalismo. otra vez. tendrá consecuencias a lo largo de toda la vida de los integrantes del grupo desaventajado. a favor de ciertos jugadores y en contra de otros. un modelo sexual u otro. cláusulas como las señaladas son referidas como cláusulas distintivas de una Constitución neutral21. es asumir que ese estado de cosas es “natural” o “neutral.
como si se tratara de un orden en sí mismo justificado. El punto tiene interés. en relación con el cual debe justificarse cada movida que nos aleje de allí. pero a la vez pueden ser nocivas para otros tipos de proyectos. dicho estado de cosas requiere también de una justificación especial si es que pretende ser mantenido inmodificado.Serie Políticas sociales No 153
de cosas puede representar el estado de cosas vigente pero. Las primeras ayudarán a la forja de ciudadanos más alejados de la política partidaria. pero que no representan el punto de reposo o estado de naturaleza de la sociedad. y menos dispuestos a mirar a sus vecinos como competidores o clientes (Sandel 1996). Y lo cierto es que el Estado compromete su neutralidad no sólo cuando apoya una cierta religión sino también cuando. o se asocia de forma más o menos activa con una religión. como cualquier otro. mientras tanto. muchos “antifederalistas. por ejemplo. tenderán a promover (ya que se alimentan de. más vinculados con el auto-gobierno. puede ser moralmente inaceptable.CEPAL . Por otro lado. resaltar ciertas cualidades y disposiciones morales. se trata de construcciones estatales que pueden ser aceptables o no. no corresponde considerar al mismo como estado de cosas “natural” o “neutral” porque. en todo caso.” y figuras públicas como Thomas Jefferson. a la vez que alimentan) cualidades personales como las de la codicia y el miedo (Cohen 2009). repetidas. quienes defendían la promoción de políticas agraristas –frente a la alternativa de una economía organizada en derredor del comercio– por sus consecuencias asumidamente atractivas. menos interesados en una vida pública que amenaza con rechazar o simplemente ignorar cada una de sus demandas. por ejemplo. o fortalecen a la economía capitalista. Finalmente. múltiples intervenciones estatales (Holmes y Sunstein 1999). y podemos contar con razones para modificarlo. merece llamarse la atención sobre el modo en que la estructura básica de la sociedad contribuye a forjar el carácter. y desalentar otras (Sandel 1996). educar un cierto tipo de ciudadano. Esto es lo que entendían. Tales cualidades pueden ser útiles para mantener vital una cierta estructura productiva. él es producto de previas. Las segundas. intensas. Es decir. en cuanto a la formación de individuos más comprometidos con su comunidad. dada la extendida creencia conforme a la cual el Estado educa el carácter sólo cuando torna explícito un cierto modelo educativo moral.
. Por el contrario. al mismo tiempo. defiende reglas políticas que desalientan la participación.
durante la Convención Constituyente de 1857.” en México. con un gesto de supervivencia. Como viéramos en la sección anterior. frente a los riesgos provenientes de los ataques o interferencias de los demás.” destinado a establecer barreras de protección hacia los individuos. y del Estado en particular. La Constitución debiera ser la ley de la tierra. pero no se constituye ni se examina el estado de la tierra. aún la Constitución más perfecta iba a convertirse –según la frase de Ferdinand LaSalle– en una “mera hoja de papel. El nuevo constitucionalismo –con claras raíces en el siglo XIX– se mostraba ansioso por ir más allá de la función negativa que se le asignaba de modo habitual. sostuvo entonces “nos divagamos en la discusión de derechos y ponemos aparte los hechos positivos. El presidente de la misma. Muchos de sus defensores parecían reconocer que si el constitucionalismo no se fundaba en una práctica social distinta.Serie Políticas sociales No 153
VIII. que enfrentaba al que había sido predominante durante el siglo XIX: un constitucionalismo “negativo.CEPAL . más igualitarias. Ponciano Arriaga. durante el siglo XIX. la imagen del Estado como enemigo de la libertad resulta central dentro del imaginario de la elite dominante en América Latina. ante todo. Dicha actitud tenía que ver.” Esto es esencialmente lo mismo que expresaron los “liberales puros” o “radicales.”
. y pretendía ponerse al servicio de la construcción de nuevas relaciones sociales. Las condiciones materiales del constitucionalismo
Las largas listas de derechos que caracterizaron a las Constituciones del siglo XX fueron la marca de identidad de un tipo diferente de constitucionalismo.
Algunas de las nuevas Constituciones latinoamericanas han intentado. al mismo tiempo. El caso más notable. por más que cien constituciones y millares de leyes proclamasen derechos abstractos. y por otro lado. en consecuencia del absurdo sistema económico de la sociedad” (Zarco 1956. y aún de impedir lo bueno. Nuestra racionalidad es limitada. normalmente relacionadas con la propiedad pública de los recursos naturales. prohíbe el latifundio (artículo 398). en este sentido. en una
Por ejemplo. un programa de reformas tan amplio. en tal caso. la organización económica de la sociedad. y procurado actuar sobre las bases materiales de la sociedad. buscando lo óptimo. destinadas a cambiar relaciones de poder previsiblemente amenazantes sobre la Constitución. en todos los frentes. presentada por el periodista y publicista Ignacio Ramírez (Reyes Heroles 1957). sobre todo cuando dichas reformas. es el del Estado Plurinacional de Bolivia. cuyo texto aprobado fue puesto a referéndum de la sociedad (el 25 de enero del 2009). y de modo más habitual.CEPAL . que son aquellas sobre las que la Constitución debe apoyarse. o condenamos la Constitución a convertirse en letra muerta. previsiblemente. adentrarse en este difícil camino. a la vez que establece un papel central para el Estado en la explotación de los recursos naturales incluyendo. por los convencionales Olvera y Castillo Velasco. han optado por dos vías principales. emprender una reforma a tan vasta escala parece involucrar el riesgo de la hiperracionalidad (Elster 1989). algunas de tales reformas fueron acompañadas por simultáneas medidas de reforma económica.” si el marco en el que nace es el de la plena desigualdad. Por un lado. renovables y no renovables. algunas de ellas han consagrado en su texto directivas económicas intangibles. la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia establece que los recursos naturales son del Estado (artículo 349). deberíamos preguntarnos acerca de nuestra capacidad política para implementarlo. por su parte. Para ello. que el agua no se puede concesionar ni privatizar. producción. y comercialización de transgénicos (artículo 408). en un contexto marcado por una desigualdad extrema. Sin embargo. teorías bellísimas. de modo muy particular. desde el texto constitucional. para no prohijar una Constitución sin vida? En definitiva. que los hidrocarburos son propiedad del Estado (artículo 359). la de Perú sostiene que los recursos naturales. En tal sentido. que una Constitución igualitaria tiende a transformarse en una “mera hoja de papel. En segundo lugar. o el rol del Estado en la economía22. durante los debates en curso. cuando se quiere llevar a cabo una reforma constitucional– parecen ser numerosos. ¿qué es lo que se requiere para tomarse en serio las condiciones materiales del constitucionalismo? Los problemas en juego –vinculados con la pregunta acerca de cómo tomarse en serio las condiciones materiales del constitucionalismo. reformas sustanciales sobre las reglas de juego y. pero impracticables. aún si tuviéramos la capacidad para diseñar. a riesgo de cometer graves errores. al mismo tiempo. y de diverso tipo.Serie Políticas sociales No 153
Para él. En primer lugar. forman parte del patrimonio de la Nación. frente a dicha observación –que por ahora concedemos como válida– ¿qué significa tomarse en serio la tarea de la creación constitucional? ¿Qué puede hacerse. el petróleo. cuya propiedad se reserva (artículo 303). Todos ellos parecían reconocer las graves implicaciones de promover relaciones jurídicas basadas en la igualdad. o la propuesta de una suerte de ingreso universal. y que el Estado es soberano en su aprovechamiento (artículo 66). La Constitución de Ecuador. Ahora bien. a la vez que establece que la energía sólo puede ser manejada por el Estado. la de Venezuela considera al latifundio contrario al interés social (artículo 307). a riesgo de tornar más difíciles las reformas posibles y alcanzables? Parecemos quedar. y que la coca recibe una protección especial. el pueblo no podía ser “libre ni republicano.
. sensatamente. se encuentran nuestras dificultades para diseñar obras de macro-ingeniería –en este caso. y son demasiadas las consecuencias no intencionadas de nuestros actos que no podemos prever ni controlar. más específicamente. sin embargo. irrenunciable e imprescriptible del Estado. De modo más ambicioso. y mucho menos venturoso. al poco de nacer. 3878). Así organizado. prohíbe la importación. en una encerrona: o tomamos el camino de una reforma mayúscula. De allí los proyectos de reforma agraria avanzados. entonces. avanzar cambios simultáneos. ¿Tiene sentido. el derecho quedaba condenado a la irrelevancia. afectan fuertes intereses establecidos. uno puede admitir que la Constitución no puede germinar en cualquier contexto y. establece desde su artículo 1 que los recursos naturales no renovables forman parte del patrimono inalienable.
tuvo un límite muy importante porque. Sobre todo. Todavía tenemos que ver de qué modo es que evolucionan estas reformas. En todo caso. la reforma constitucional arrastró consigo. alcanzan a ganar realidad en la práctica. sin embargo. Contra lo que muchos piensan. y de la mano. Ellas merecen ser estudiadas con atención. desde su independencia y hasta nuestros días.” de un día al otro. iniciativas como la boliviana representan la expresión más visible de un constitucionalismo que buscó cambiar los ejes fundamentales –las condiciones materiales del constitucionalismo– antes que proponer meramente ciertos cambios sin hacerse cargo de las consecuencias que tales cambios conllevan. la misma debió contentarse con establecer frenos para la acumulación futura de tierras.Serie Políticas sociales No 153
jornada en donde también se preguntó a la ciudadanía cuál debía ser la extensión máxima de tierra que podría acumular un ciudadano sin estar sujeto a la expropiación: 5. si es que las decisiones de cambio económico dictadas “desde arriba. antes que ser simplemente rechazadas o ridiculizadas.
. o si por el contrario lo que se ha hecho.000 o 10.CEPAL . resta por ver si las reformas allanan unas el camino de las otras. y a afianzar (antes que socavar) la estabilidad del nuevo documento constitucional. contra lo que era la iniciativa original. en lugar de extenderse hasta afectar la distribución de tierras existente al momento de la reforma). otra discusión que afectaba directamente la organización económica de la sociedad (la discusión. Como nota final. es despertar de un golpe a algunos de los monstruos adormecidos de un autoritarismo que marcó toda la historia boliviana. Es decir. ellas han representado una condición importante para el mejoramiento de la vida de muchos individuos y grupos.000 hectáreas –un tema sobre el cual los constituyentes no habían logrado ponerse de acuerdo. con tantas iniciativas radicales simultáneas. aunque todavía encierren fuertes tensiones y defectos sobre los cuales es necesario seguir trabajando y reflexionando. podemos señalar que las nuevas Constituciones son instrumentos más complejos de lo que parecen.
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(LC/3122-P).00).. Dirección: .G.00)..00)...Fax:...09... Santiago......00)....00)....II.... (LC/L..cepal. (US$10. Marcela Cerrutti..09........3002-P)..........08... Número de venta: S.....II... 147.. 150........ 145...101..00). 2008...2970-P)........ “Generación de ingresos para la población desplazada en Colombia: perspectivas desde abajo”....... (LC/L..... Número de venta: S. (US$10. (US$10........II....10.....II............. (LC/L.3102-P)..... 2009...3142 -P)..........G........115.II..... Número de venta: S....... 148.... Georgina Binstock. vinculación a los mercados laborales y políticas públicas”...2966-P).Serie Políticas sociales No 153
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 artículo 148
 artículo 230
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