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Timestamp: 2020-07-09 18:26:46+00:00

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Reserva de Ley para Regular el Ejercicio de los Derechos de la Naturaleza - Colegio de Jurisprudencia USFQ
Reserva de Ley para Regular el Ejercicio de los Derechos de la Naturaleza
Análisis del artículo 6 del Código Orgánico del Ambiente
Por Hugo Echeverría, Profesor del Colegio de Jurisprudencia USFQ
La regulación del ejercicio de los derechos constitucionales requiere de ley orgánica. Se trata de una reserva de ley expresamente prevista en el artículo 133 numeral 2 de la Constitución de la República del Ecuador. En materia de derechos de la naturaleza, el Código Orgánico del Ambiente es la ley que debió regular su ejercicio, dotándolos de contenido esencial. No obstante, el legislador optó por remitir tal regulación al ministro, mediante acuerdo. Desde una perspectiva constitucional se pregunta: ¿puede regularse un derecho constitucional acuerdo ministerial?
A pesar de la especialidad de la materia -lo que podría alegarse para justificar semejante remisión- la respuesta a esta pregunta debe ser negativa: no se trata de un tema de Derecho Ambiental, sino de un problema de Derecho Constitucional, conforme se sustenta en doctrina y jurisprudencia que se presenta a continuación.
No hay que olvidar que, en Ecuador, los derechos de la naturaleza son derechos constitucionales. De allí que urge una reforma a la ley ambiental, para adecuarla a la Constitución ecuatoriana.
2. RESERVA DE LEY
Los principios fundamentales de la Constitución señalan que el Ecuador es un Estado constitucional de derechos, en el que se enfatiza el ¨carácter normativo y la fuerza vinculante de toda la Constitución¨. La norma suprema, además, establece separación de poderes, correspondiendo a la Función Legislativa la regulación del ejercicio de los derechos constitucionales.
La Constitución también prevé garantías, incluyendo la obligación asumida por todo órgano con potestad normativa de ¨adecuar, formal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos previstos en la Constitución…¨.
Se trata de una garantía normativa, pues ¨el poder político tendrá que adecuar sus acciones al marco constitucional, y en este particular a lo determinado respecto de la configuración de derechos, libertades y restricciones que exclusivamente pueden ser abordadas por el legislador…¨.
Estos aspectos caracterizan a la reserva de ley como ¨el requerimiento de una ley como única posibilidad reguladora de específicas materias¨. Luis Prieto Sanchís la conceptualiza como una faceta del principio de legalidad, en virtud de la cual ¨la decisión primera o fundamental acerca de cualquier objeto de relevancia jurídica corresponde exclusivamente a la ley¨. Por su parte, la Corte Constitucional ecuatoriana la ha definido como un principio constitucional:
¨…que establece que determinadas materias deben ser reguladas exclusivamente por normas expedidas por el órgano legislativo, constituyéndose en una importante garantía del orden democrático que asegura a la ciudadanía representada por el Parlamento, la facultad de definir y regular las materias de especial importancia a través de debates plurales y transparentes dotados de legitimidad¨.
3. LA RESERVA DE LEY EN LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA
El artículo 132 de la Constitución de la República del Ecuador dispone que: ¨…Se requerirá de ley en los siguientes casos: 1. Regular el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales¨.
Sobre esta disposición, la Corte Constitucional ha dicho:
¨…el principio de reserva de ley en general, se configura necesariamente por un orden formal basado en un cuerpo legislativo. Es decir, esta actividad se reserva para que, mediante procedimiento establecido en la Constitución, art. 132, el cuerpo legislativo o Asamblea Nacional, a través de un proceso democrático, expida normas en los casos en que los requiera¨.
Más tarde, la Corte Constitucional precisó la caracterización de este principio:
¨El principio de reserva de ley pretende que ciertos ámbitos del derecho sean regulados únicamente mediante una disposición normativa de carácter legal para asegurar su legitimidad por la sujeción al principio democrático. De hecho, la Constitución de la República ha establecido aquellos ámbitos que deben ser regulados mediante ley al señalar en el artículo 132 que se requerirá de ley en los siguientes casos: 1. Regular el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales…¨.
4. RESERVA DE LEY ABSOLUTA Y EXTENSIVA PARA LA REGULACIÓN DE DERECHOS CONSTITUCIONALES
La reserva de ley prevista en la norma suprema, para la regulación de los derechos constitucionales, ha sido calificada por la doctrina como absoluta, esto es, aquella que impide su regulación por otros órganos con potestad normativa. En este sentido, Luis Prieto Sanchís afirma que la reserva absoluta ¨obliga al legislador a regular de forma directa los aspectos relevantes del régimen jurídico de los distintos derechos…¨.
Para José Chalco, la reserva absoluta se relaciona con el principio de restricción, e implica que:
¨…lo relativo a materia de derechos y garantías constitucionales [sean] de exclusiva competencia de la Asamblea Nacional. En un Estado democrático y constitucional de derechos y justicia no podría realizarlo otro órgano o funcionario…¨.
Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado que existe reserva de ley absoluta:
¨cuando la propia ley incluye todos los elementos necesarios de una materia determinada con lo cual se impide que se acuda a otras fuentes secundarias o de rango inferior para complementar el mandato legal, este principio absoluto inmoviliza la actuación de la administración¨.
La Corte enfatiza en la regulación legislativa de ¨todos los elementos necesarios de una materia¨, esto es, lo que Enrique Rajevic denomina como reserva de ley extensiva, en virtud de la que se debe procurar un amplio desarrollo de la temática reserva de la ley, ¨hasta el máximo de la determinación posible¨. Al respecto, Humberto Nogueira afirma:
¨En el caso en que la Constitución determina una reserva legal con carácter más absoluto, la regulación del asunto debe ser hecha por el legislador con la mayor amplitud, precisión y profundidad que resulte compatible con las características de la ley como una categoría, diferenciada e inconfundible, de norma jurídica¨.
Este autor, citando una sentencia el Tribunal Constitucional chileno, añade:
¨…el legislador debe regular minuciosamente la materia objeto de la reserva legal, desarrollando los conceptos, requisitos, procedimientos y control de las regulaciones acordadas y otras cualidades…con la incorporación de principios y preceptos, sean científicos, técnicos o de otra naturaleza…¨.
Esta doctrina comparada ha sido adoptada por la jurisprudencia constitucional ecuatoriana desde el año 2009.
La reserva de ley absoluta y extensiva ha caracterizado la regulación del ejercicio de los derechos constitucionales en nuestro país. Así, la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que regula -de manera integral- el ejercicio del derecho constitucional de acceso a la información pública; o, la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, que regula la participación popular en el ejercicio de la democracia directa para los procesos electorales y para la designación, remoción y revocatoria de mandato de las autoridades de los órganos de poder público; o, más recientemente, la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores, cuyo objeto es integral:
¨El objeto de esta Ley es promover, regular y garantizar la plena vigencia, difusión y ejercicio de los derechos específicos de las personas adultas mayores, en el marco del principio de atención prioritaria y especializada, expresados en la Constitución de la República, instrumentos internacionales de derechos humanos y leyes conexas, con enfoque de género, movilidad humana, generacional e intercultural¨.
Esta Ley, cabe señalar, constituye un modelo adecuado sobre la reserva absoluta y extensiva, ya que plantea un marco institucional y un marco normativo que incluye autoridades y mecanismos para el ejercicio efectivo de los derechos de las personas adultas mayores.
5. LOS DERECHOS DE LA NATURALEZA EN EL CÓDIGO ORGÁNICO DEL AMBIENTE: NECESARIA REGULACIÓN LEGISLATIVA
Los derechos de la naturaleza están reconocidos por la Constitución ecuatoriana, por lo que la regulación de su ejercicio corresponde al legislador, mediante una ley, conforme al principio de reserva legal analizado. Este argumento se complementa con lo previsto en el artículo 71 de la norma suprema: ¨Para aplicar e interpretar estos derechos, se observarán los principios establecidos en la Constitución…¨, siendo uno de ellos el que se prohíban ¨condiciones o requisitos que no estén establecidos en la Constitución o la ley¨.
Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado que ¨el carácter constitucional reconocido a los derechos de la naturaleza conlleva de forma implícita la obligación del Estado a garantizar su goce efectivo¨, lo cual abarca la ya referida garantía normativa que, como se describirá a continuación, no se cumple a cabalidad en esta materia.
5.1. Objeto y fin del Código Orgánico del Ambiente
En el año 2018 entró en vigencia el Código Orgánico del Ambiente, cuyo objeto es la protección de los derechos ambientales de las personas y, también, los derechos de la naturaleza; y, entre sus fines, se incluye su regulación. Los considerados de esta ley también se refieren, de manera expresa, a estos derechos.
Si bien algunas disposiciones de esta ley se refieren a los derechos de la naturaleza, sobre todo en cuanto a la restauración, hay que señalar que no los regula con determinación ni especificidad, como así requiere la jurisprudencia constitucional nacional. Esto es evidente en el artículo 6 ibidem:
¨Son derechos de la naturaleza los reconocidos en la Constitución, los cuales abarcan el respeto integral de su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos, así como la restauración. Para la garantía del ejercicio de sus derechos, en la planificación y el ordenamiento territorial se incorporarán criterios ambientales territoriales en virtud de los ecosistemas. La Autoridad Ambiental Nacional definirá los criterios ambientales territoriales y desarrollará los lineamientos técnicos sobre los ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos de la naturaleza¨.
Como se observa, esta disposición repite el texto constitucional, sin dotar contenido a estos derechos. Por otro lado, más allá de la referencia a los criterios ambientales de ordenamiento territorial, que tampoco se desarrollan en la ley, no se observa una regulación extensiva de estos derechos.
Por el contrario, esta ley remite a la Autoridad Ambiental Nacional el desarrollo de lineamientos técnicos aplicables al derecho reconocido a la naturaleza en el artículo 71 de la norma suprema: el respeto integral a su existencia y el ¨mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos¨.
5.2. La Autoridad Ambiental Nacional no ejerce potestad legislativa
El artículo 6 del Código Orgánico del Ambiente delega la potestad legislativa a la Autoridad Ambiental Nacional que, en nuestro país, es ejercida por el Ministerio del Ambiente, que integra la Función Ejecutiva. Los ministros no ejercen potestad legislativa: de conformidad con la norma suprema, los ministros expiden normas secundarias de gestión, ya sean acuerdos o resoluciones, para resolver asuntos de carácter institucional, o para decidir procesos administrativos. Por estas consideraciones, el artículo 6 del Código Orgánico del Ambiente no es conforme al principio constitucional de reserva de ley.
Por el contrario, este marco normativo implica la regulación del ejercicio de un derecho constitucional mediante acuerdo ministerial, lo cual no es posible ni siquiera en el ámbito de la reserva de ley relativa.
Además de contrariar el principio de reserva de ley, esta situación dificulta el ejercicio de derechos constitucionales, cuyo reconocimiento ha sido considerado como una innovación. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido:
Ahora bien, los derechos de la naturaleza constituyen una de las innovaciones más interesantes y relevantes de la Constitución actual, pues se aleja de la concepción tradicional ‘naturaleza-objeto’ que considera a la naturaleza como propiedad y enfoca su protección exclusivamente a través del derecho de las personas a gozar de un ambiente natural sano, para dar paso a una noción que reconoce derechos propios a favor de la naturaleza.
La novedad consiste entonces en el cambio de paradigma sobre la base del cual, la naturaleza, en tanto ser vivo, es considerada como un sujeto titular de derechos.
De allí que el Profesor Grijalva sostenga que ¨al hallarse positivizados por la Constitución ecuatoriana [los derechos de la Naturaleza] tienen necesariamente el efecto de elevar los estándares de protección ambiental¨.
Siguiendo esta línea doctrinaria, la Corte Constitucional ya ha señalado que el reconocimiento de derechos a la Naturaleza significó la incorporación de ¨los mayores estándares de protección ambiental¨ en el derecho constitucional comparado, lo que conlleva una alta responsabilidad en cuanto a la aplicabilidad de la Constitución en esta materia, para lo cual se requiere -entre otras garantías- la regulación de su ejercicio mediante ley.
En este sentido, la Corte Constitucional ha identificado la relación entre el principio y la garantía:
¨…el principio constitucional de reserva de ley permite garantizar lo que dentro del constitucionalismo ecuatoriano se conoce como garantías normativas que implican que los órganos encargados de la producción normativa infra constitucional deben observar y guardar coherencia prima facie con el contenido de la Constitución de la República al momento de producir disposiciones normativas. Aquello denota que el legislador dentro de su contexto democrático debe garantizar derechos a través de leyes…¨.
5.3. Proyecto de Ley Reformatoria del Código Orgánico del Ambiente
Esta situación ha sido identificada por el legislador en el proyecto de Ley Reformatoria del Código Orgánico del Ambiente, en cuya exposición de motivos anuncia la reforma ¨con el objeto de dotar de mayor contenido a los derechos de la naturaleza¨, ya que esta Ley ¨carece de algunas disposiciones claves para la protección efectiva del ambiente y de los derechos de la naturaleza¨.
Sobre el contenido esencial de los derechos constitucionales, la jurisprudencia ecuatoriana lo ha caracterizado como aquella parte necesaria para que los intereses jurídicos que dan vida al derecho para que ¨resulten real, concreta y efectivamente protegidos¨. En tal virtud, el proyecto de Ley Reformatoria propone una reforma que regula los derechos constitucionales de la naturaleza desde un enfoque de derechos: vida, diversidad, equilibrio, componentes y restauración.
6. RESERVA DE LEY ORGÁNICA
Conforme quedó anotado, los derechos de la naturaleza están reconocidos por la Constitución ecuatoriana, por lo que la regulación de su ejercicio corresponde al legislador, mediante una ley que, en el caso de estos derechos, corresponde a ley orgánica.
Pero, hay razones adicionales, de fondo, derivadas de la distinción de las potestades normativas que justifican, materialmente, la reserva de ley orgánica para la regulación del ejercicio de los derechos constitucionales. Al respecto, Rafael Oyarte señala:
¨La Constitución ecuatoriana diferencia las potestades normativas distinguiendo el ámbito material de leyes orgánicas en el artículo 133 de su texto, del ámbito de las leyes ordinarias, en el artículo 132, sin que ninguna pueda, válidamente, invadir a la otra, pues se han establecido los límites y condicionamientos de la actividad legislativa. Entonces, las materias que han caído dentro de la reserva de ley orgánica son de exclusiva regulación por esta clase de preceptos¨.
Este autor añade:
¨…si la Constitución manda que una materia sea tratada por un precepto de carácter orgánico el legislador no podría regularla de otra forma, por medio de normas que no sean orgánicas, pues las áreas previstas por la Constitución para ser reguladas por leyes orgánicas son de exclusiva competencia de este tipo de preceptos normativos¨.
Por su parte, Farith Simon señala que las leyes orgánicas ¨son aquellas que regulan ciertas materias o áreas que se consideran de especial importancia¨, entre las que se incluye la regulación del ejercicio de los derechos. De allí que José Chalco sostenga: ¨Además, el art. 133 de la CRE [sobre leyes orgánicas], determina cuáles son leyes orgánicas, también señalando por materia las que requerirán actuación del legislador, constituyéndose entonces en una reserva legal de esta materia¨.
Los derechos constitucionales solamente pueden ser regulados por una ley. Esto, en virtud de la reserva de ley establecida por la Constitución de la República del Ecuador. Esta reserva es absoluta, taxativa y extensiva, lo que implica la exclusión de todos los demás órganos con potestad normativa; y que la regulación sea amplia y dote de contenido a los derechos constitucionales.
El artículo 6 del Código Orgánico del Ambiente remite a la Función Ejecutiva la regulación el ejercicio de los derechos de la naturaleza. Esta remisión no es conforme al principio de reserva de ley, ni siquiera en intensidad relativa, ya que la remisión no es al reglamento, sino a las normas secundarias de gestión ministerial. Esto deviene en que un derecho constitucional sería regulado mediante acuerdo ministerial, lo cual es contrario al principio y a la Constitución.
La Comisión de la Biodiversidad y Recursos Naturales de la Asamblea Nacional ha identificado esta situación y ha propuesto una reforma al Código Orgánico del Ambiente, con el objetivo de dotarle contenido a los derechos de la naturaleza.
La reforma al Código Orgánico del Ambiente sobre esta materia, además de dotar de contenido a los derechos de la naturaleza, permitirá cumplir a cabalidad con la reserva de ley prevista en los artículos 132 numeral 1 y 133 numeral 2 de la Constitución de la República del Ecuador.
La reforma al Código Orgánico del Ambiente en materia de derechos de la naturaleza procede a través de ley orgánica y debe desarrollar el contenido jurídico de estos derechos, sobre todo en lo relativo a la existencia, mantenimiento, regeneración y procesos evolutivos. Estos aspectos deben ser de aplicación transversal, abarcando varios ámbitos de la ley, incluyendo aquellos que enfatizan la prevención del daño y las autorizaciones, particularmente, la licencia ambiental.
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References: artículo 6
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