Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/25229
Timestamp: 2020-08-10 15:49:39+00:00

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Système HJ - Décision: SENTENCIA 9/2017
SENTENCIA 9/2017, de 19 de enero
(BOE nº 46, de 23 de février de 2017)
En el conflicto positivo de competencia núm. 4777-2016, planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra la resolución de 18 de mayo de 2016, de la Secretaría de Estado de servicios sociales e igualdad, por la que se convocan subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 8 de septiembre de 2016, la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña promueve conflicto positivo de competencia en relación con la resolución de 18 de mayo de 2016, de la Secretaría de Estado de servicios sociales e igualdad, por la que se convocan subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Alega, en síntesis, lo siguiente:
a) La resolución impugnada (publicada en extracto en el “BOE” de 24 de mayo de 2016, y en texto íntegro en la base de datos del sistema nacional de publicidad de subvenciones, http://www.pap.minhap.gob.es/bdnstrans/GE/es/convocatoria/306752), al regular de modo exhaustivo las subvenciones, y reservar al Estado las funciones de ejecución administrativa, invade las competencias que corresponden a la Generalitat en materia de asistencia social.
En ese mismo sentido lo ha venido apreciando también el Tribunal, entre otras, en las recientes SSTC 177/2012, 226/2012, 227/2012, 21/2013, 52/2013, 70/2013, 154/2013 y 33/2014, que han resuelto específicamente y en el mismo sentido conflictividad competencial respecto de subvenciones estatales en materia de asistencia social. Si bien las citadas sentencias han reconocido al Estado amplias potestades de regulación, doctrina que se acata pese a no compartirla, han reconocido también de forma constante la competencia de la Generalitat en todo cuanto atañe a la gestión de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a estas cuestiones, debido a que las normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el sector material concreto, respetando las reglas del procedimiento administrativo común.
Otro tanto cabe decir de las funciones de ejecución administrativa que en orden a la gestión y concesión de las subvenciones asigna a diversas instancias de la Secretaría de Estado de servicios sociales e igualdad en sus apartados cuarto, sexto, séptimo, octavo y décimo. Así, el apartado cuarto.1 y 2, en relación con los anexos I, II, III y IV de la resolución establecen el modelo formalizado de las solicitudes y de las memorias que deberán presentarse con las solicitudes de subvención, lo que se inscribe en las potestades inherentes a la definición del procedimiento autonómico de concesión de las subvenciones [SSTC 70/1997, FJ 4; 242/1999, FJ 11; 36/2012, FJ 10; 89/2012, FJ 9 a), y 179/2013, FJ 8 a)]. Además, el mismo apartado cuarto.1 determina que las solicitudes deberán dirigirse a la persona titular de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, y fija el plazo de presentación de solicitudes, cuestiones ambas de competencia autonómica, por tratarse de determinaciones procedimentales inherentes a las funciones ejecutivas de la competencia de fomento en relación a la asistencia social. A su vez, el apartado sexto confiere las potestades para la instrucción del procedimiento a la Subdirección General de Organizaciones no Gubernamentales y Voluntariado de la Dirección de Servicios para la Familia y la Infancia, y asigna las funciones de evaluación y propuesta de las solicitudes a un órgano integrado por representantes de órganos de la misma Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad o adscritos a ella. Los apartados séptimo y octavo confieren a dicha Subdirección general las funciones de facilitar los modelos normalizados para la reformulación de solicitudes que sean precisos, así como la formulación de la propuesta de resolución que resolverá la persona titular de dicha Secretaría de Estado, a quien el apartado octavo asigna también la resolución de los recursos de reposición que pudieran plantearse. Todas ellas son puras funciones de ejecución administrativa de gestión y concesión de las subvenciones cuya reserva a instancias centrales vulnera también los arts. 114.2 y 166 EAC.
La supraterritorialidad no es en sí misma un título competencial, porque existen otros modelos distintos al de la actuación directa del Estado para diseñar una política de ayudas (SSTC 178/2011, FJ 5, y 89/2012, FJ7), y el carácter supraautonómico de las ayudas no justifica la competencia estatal, ya que la persecución del interés general se ha de materializar a través de, no a pesar de, los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución [SSTC 77/2004, FJ 6 b); 113/2013, FJ 7; 150/2013, FJ 6 a), y 163/2013, FJ 4). Ni la incidencia supraautonómica de las ayudas justifica la centralización de su tramitación y gestión, ni la adopción de un sistema de ayudas basado en la decisión unitaria del Estado, con la consiguiente exclusión de la competencia autonómica por el mero hecho de la supraterritorialidad, resultan compatibles con la Constitución (SSTC 126/2002, FJ 9; 38/2012, FJ 5, y 89/2012, FJ 7)]. Y la condición de que los programas subvencionables tengan alcance supraautonómico no es relevante para justificar la convocatoria y gestión centralizada de las ayudas, pues, para que el sistema de ayudas sea incardinable en el supuesto al que se refiere la STC 13/1992, FJ.8 d), no basta con que los programas subvencionables sean de ámbito supraautonómico sino que resulta necesario probar, correspondiendo la carga al Estado, que no cabe su gestión fraccionada o mediante mecanismos de cooperación [SSTC 38/2012, FJ 7; 113/2013, FJ 7, y 144/2014 FJ 2 a)].
2. Por providencia de 4 de octubre de 2016, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de que en el plazo de veinte días aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, a los efectos del art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC); y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
b) La misma STC 70/2013 invocada por la demanda en apoyo de su pretensión puede servir para sustentar la adecuación constitucional de la competencia del Estado para tramitar y otorgar las ayudas de que se trata en este caso. Así, en cuanto a la definición del concepto de asistencia social en abstracto (FJ 3), como expuso asimismo la Sentencia del Tribunal Supremo 610/2016, de 15 de marzo, de la Sala Tercera, que resolvió el recurso contencioso-administrativo interpuesto precisamente por la Generalitat de Cataluña contra el Real Decreto 536/2013, al determinar que por el objeto regulado, dicha norma no incide (al menos, no necesariamente) sobre la asistencia social. En esta línea argumentativa, en todas las materias sobre las que se proyectan las subvenciones objeto de la resolución impugnada se advierten a priori competencias estatales, como mínimo concurrentes con el título competencial invocado de contrario por la Comunidad Autónoma. Las actividades o campos definidos tanto en el Real Decreto 536/2013 como en el anexo A de la resolución objeto del presente conflicto sin duda pueden incidir también en el ámbito competencial autonómico; en concreto, sobre asistencia social. Pero, a la vez, sobre los mismos campos o áreas conceptuales de cada programa específico que define el campo de actuación o de incidencia de las ayudas configuradas, inciden también competencias que el art. 149.1 CE define como exclusivas, y que se recogen en la disposición final primera del Real Decreto 536/2013. A continuación, el Abogado del Estado repasa en detalle la cobertura competencial de los programas recogidos en el anexo A de la resolución impugnada, que sitúa en uno o varios de los distintos títulos competenciales invocados en dicha disposición reglamentaria. La demanda cuestiona la totalidad de los programas que pueden ser objeto de subvención, sin exclusión ni limitación alguna y lo hace mediante una argumentación genérica, común a todos ellos. Obvia con ello la doctrina constitucional según la cual no puede el Tribunal razonar en abstracto cuando el proceso constitucional atiende a controversias fundadas en una vindicatio potestatis, porque entonces la carga del actor de pormenorizar el despojo competencial que denuncia es, si cabe, mayor que en otros procesos (STC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 3).
Una cosa es que una Comunidad Autónoma en ejercicio de sus propias competencias apruebe el otorgamiento de una subvención, y otra distinta cuál sea el título que el Estado hubiera invocado (en su caso, el suyo propio exclusivo) para justificar el otorgamiento de una subvención estatal y, además, para gestionar su concesión. Son dos planos jurídicos distintos, que incluso podrían llegar a justificar en la práctica —si las bases respectivas no lo prohíben— concesiones concurrentes de ayudas e independientes sobre la misma actividad o situación beneficiaria desde una perspectiva puramente externa y concomitante y no, por tanto, desde una perspectiva de competencias compartidas o concurriendo una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma. Al poder categorizarse los programas del anexo A dentro del apartado tercero de la clasificación doctrinal elaborada por la jurisprudencia, cabe que el Estado establezca una regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, pudiendo centralizar su otorgamiento en la medida en que concurre en cada caso una competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de que se pudieran arbitrar fórmulas de colaboración en la gestión, en funciones ad latere o auxiliares que se fijaran en la misma regulación estatal o en otras posibles fórmulas colaborativas (STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 4) pero siempre hasta donde se extendiera la regulación de detalle del Estado, previendo en su caso ese margen auxiliar autonómico, o se estableciera de común acuerdo mediante instrumento colaborativo.
La vulneración apreciada se extiende a los anexos B, I, II, III y IV.
No obstante, la sucesión de conflictos de competencia suscitados por el mismo objeto impone alguna consideración adicional. En torno a esta misma controversia, en la STC 21/2013 ya hubimos de “recordar lo que dijimos en la STC 208/1999, de 11 de noviembre (FJ 7), sobre la necesidad de que, para la plena realización del orden de competencias que se desprende de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, se evite la persistencia de situaciones anómalas en las que sigan siendo ejercitadas por el Estado competencias que no le corresponden. Como entonces afirmamos, ‘la lealtad constitucional obliga a todos’ (STC 209/1990, FJ 4) y comprende, sin duda, el respeto a las decisiones de este Alto Tribunal” (FJ 8). Su cumplimiento pleno y tempestivo, al que vienen obligados todos los poderes públicos (art. 87.1 LOTC), exige que el Estado aborde sin demora la modificación del marco regulador de estas subvenciones, a fin de acomodarlo para futuras convocatorias a lo que resulta de la clara y excesivamente reiterada doctrina constitucional, en su dimensión tanto normativa como ejecutiva.
1º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 4777-2016 interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra la resolución de 18 de mayo de 2016, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se convocan subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas, y en consecuencia declarar, con los efectos previstos en el fundamento jurídico 3 de la presente Sentencia, que vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña los apartados primero, segundo.1, cuarto, sexto, séptimo (en cuanto atribuye a un órgano estatal la formulación de la propuesta de resolución), octavo, noveno, décimo, y undécimo, y los anexos A (en cuanto concreta los requisitos y en algunos casos la documentación a presentar para cada uno de los programas), B, I, II, III y IV.
Numéro et date BOE [Nº, 46 ] 23/02/2017
Type et numéro d'enregistrement Conflicto positivo de competencia 4777-2016
Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña respecto de la resolución de la Secretaría de Estado de servicios sociales e igualdad de 18 de mayo de 2016, por la que se convocan subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas.
Se estima parcialmente el conflicto positivo de competencia interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad por la que se convocan subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del IRPF. En aplicación de la doctrina contenida en la STC 13/1992, de 6 de febrero, la Sentencia declara la inconstitucionalidad de los apartados de la resolución que atribuyen al Estado la convocatoria, ejecución, tramitación y resolución de estas subvenciones. Se declara que la infracción competencial no tenga efectos sobre aquellas resoluciones que hayan agotado sus efectos por referirse a un ejercicio económico cerrado, pero insta al Estado modificar el marco regulador de estas subvenciones para evitar la persistencia de situaciones anómalas.
Se aplica la doctrina sobre gestión de subvenciones en materia de asistencia social (STC 70/2013) [FJ 2].
Doctrina sobre gestión de subvenciones estatales de la STC 13/1992 [FJ 1].
La necesidad de procurar conservar la eficacia jurídica de aquellos actos cuya anulación pudiera afectar a legítimos derechos de terceros generados en su día por la presunción de legalidad de los mismos, conduce a que la declaración de infracción competencial no implique la de aquellas resoluciones que ya hayan agotado sus efectos por referirse a un ejercicio económico cerrado [FJ 3].
El cumplimiento de las decisiones de este Alto Tribunal, al que vienen obligados todos los poderes públicos ex art. 87.1 LOTC, exige que el Estado aborde sin demora la modificación del marco regulador de estas subvenciones, a fin de acomodarlo para futuras convocatorias a lo que resulta de la clara y excesivamente reiterada doctrina constitucional, en su dimensión tanto normativa como ejecutiva [FJ 3].
Resolución de 18 de mayo de 2016, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad. Convocatoria de subvenciones estatales destinadas a la realización de programas deinterés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobrela Renta de las Personas Físicas
Apartado 1 (declara vulnerado el orden competencial)
Apartado 10 (declara vulnerado el orden competencial)
Apartado 11 (declara vulnerado el orden competencial)
Apartado 2.1 (declara vulnerado el orden competencial)
Apartado 4 (declara vulnerado el orden competencial)
Apartado 6 (declara vulnerado el orden competencial)
Apartado 7 (declara vulnerado el orden competencial)
Apartado 8 (declara vulnerado el orden competencial)
Anexo A (declara vulnerado el orden competencial)
Anexo B (declara vulnerado el orden competencial)
Anexo I (declara vulnerado el orden competencial)
Anexo II (declara vulnerado el orden competencial)
Anexo III (declara vulnerado el orden competencial)
Apartado 9 (declara vulnerado el orden competencial)
Anexo IV (declara vulnerado el orden competencial)
Artículo 66 , f. 3
Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio. Se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas
Real Decreto 536/2013, de 12 de julio. Se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad
Apartado 1, f. 2
Apartado 10, f. 2
Apartado 11, f. 2
Apartado 2.1, f. 2
Apartado 6, f. 2
Apartado 7, f. 2
Apartado 8, f. 2
Apartado 9, f. 2
Anexo A, f. 2
Anexo B, f. 2
Anexo IV, f. 2
Competencias en materia de asistencia socialCompetencias en materia de asistencia social, ff. 1 a 3
Conflictos positivos de competenciaConflictos positivos de competencia, ff. 1 a 3
Convocatoria de subvenciones públicasConvocatoria de subvenciones públicas, f. 2
Subvenciones estatalesSubvenciones estatales, ff. 1 a 3

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
e contrario
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 

Resolución 

Artículo 66

Real Decreto