Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/uzemni-planovani-vymezeni-zaplavoveho-uzemi.p2648.html
Timestamp: 2020-06-04 02:38:58+00:00

Document:
Územní plánování: vymezení záplavového území | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Územní plánování: vymezení záplavového území
k § 1 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)
k § 66 a § 67 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění zákonů č. 20/2004 Sb. a č. 186/2006 Sb.**)
K vymezení záplavového území a omezení v něm je oprávněn pouze vodoprávní úřad (§ 66 a § 67 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách). Jestliže obec v územním plánu stanoví záplavová území a omezení v něm bez předchozího vymezení takového území vodoprávním úřadem, jedná mimo oblast své působnosti.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2012, čj. 1 Ao 1/2010-247)
Společnost s ručením omezeným Strojmetal Aluminium Forging proti obci Kamenice o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.
Nejvyššímu správnímu soudu byl dne 31. 3. 2010 doručen návrh navrhovatele na zrušení části opatření obecné povahy – změny č. 1 územního plánu obce Kamenice, schválené usnesením zastupitelstva obce Kamenice č. 2 dne 12. 7. 2005 (dále jen „změna č. 1“). Závaznou část změny č. 1 obec vyhlásila obecně závaznou vyhláškou obce Kamenice č. 2/2005.
Navrhovatelka tvrdila, že napadeným opatřením obecné povahy byla dotčena její právní sféra. Na základě její žádosti o vydání stavebního povolení na stavbu „
Hala technologie HCM, rekonstrukce vnitrozávodní komunikace vč. přípojek inženýrských sítí (areálových) Kamenice, na pozemku v k.
. Těptín
“ bylo u Obecního úřadu v obci Kamenice (dále jen „stavební úřad“) zahájeno řízení o vydání stavebního povolení. Stavební úřad usnesením ze dne 17. 4. 2007 žádost navrhovatelky zamítl; k odvolání navrhovatelky Krajský úřad Středočeského kraje rozhodnutím ze dne 17. 4. 2007 usnesení stavebního úřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Rozhodnutím ze dne 7. 8. 2008 stavební úřad žádost navrhovatelky opět zamítl, přičemž svou argumentaci opřel o ustanovení napadeného opatření obecné povahy. Na základě odvolání navrhovatelky krajský úřad rozhodnutím ze dne 25. 11. 2008 rozhodnutí stavebního úřadu opětovně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení; krajský úřad však i přesto ve svém rozhodnutí uvedl, že územně plánovací dokumentace byla řádně projednána a schválena zastupitelstvem obce, a je tedy platná a že v případě navrhovatelky se jedná o nový velký zdroj znečištění, jehož umístění – byť ve stávajícím areálu navrhovatele – je v rozporu se schváleným územním plánem. Rovněž v dalším řízení týkajícím se žádosti navrhovatelky o umístění stavby a vydání stavebního povolení stavby vnitrozávodní komunikace a oplocení části areálu navrhovatelky nebyla navrhovatelka dosud úspěšná ze stejných důvodů – pro nesoulad navrhované stavby s územním plánem obce Kamenice.
Navrhovatelka shrnula, že v rámci stavebních řízení vznikly pochybnosti, zda technologie HCM (
horizontal cast modul
– horizontální lití) není v rozporu s územním plánem ve znění změny č. 1, který zakazuje v daném území výstavbu hutních a slévárenských provozů či chemické výroby; projednávány byly rovněž otázky životního prostředí a záplavového území. Navrhovatelka poukazovala na skutečnost, že na základě objednávky stavebního úřadu byl vypracován znalecký posudek ČVUT, Fakulty strojní, Ústavu výrobních strojů a mechanismů, podle nějž nelze technologii HCM hodnotit jako slévárenskou a zařadit ji do kategorie slévárenských procesů: technologie HCM proto není v rozporu s napadeným opatřením obecné povahy. Navrhovatelka podotkla, že sám odpůrce zpochybnil obsah napadeného opatření obecné povahy žádostí Krajskému úřadu Středočeského kraje o stanovisko ze dne 8. 2. 2008. Z odpovědi krajského úřadu ze dne 27. 2. 2008 je patrné, že opatření obecné povahy bylo posouzeno toliko zjednodušeně z hlediska procesního a nikoliv hmotněprávního a obsahového s tím, aby byl zpracován nový územní plán.
V další části návrhu se navrhovatelka věnovala rozporu napadeného opatření obecné povahy s platnou právní úpravou. Úvodem tvrdila, že změna č. 1 byla zastupitelstvem obce Kamenice přijata zejména proto, aby byl znemožněn jakýkoliv další rozvoj podnikání navrhovatele, resp. byla vydána účelově kvůli tomu, že navrhovatelka pojala záměr vybudovat v obci halu HCM, kde by došlo k instalaci zahraniční technologie HCM, která by produkovala hliníkové tyče sloužící výhradně jako polotovary pro stávající kovárenské provozy společnosti. Rozpor s platnou právní úpravou pak navrhovatelka konkrétně spatřovala ve dvou skutečnostech: za prvé v tom, že obec Kamenice napadeným opatřením obecné povahy zakázala budovat na území obce nové velké zdroje znečištění podle zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší; za druhé v tom, že tímto opatřením obecné povahy vyhlásila území, kde by měla stát navrhovatelem nově vybudovaná hala HCM, záplavovým územím.
K první otázce navrhovatelka konstatovala, že dne 10. 7. 2006 vydal Krajský úřad Středočeského kraje, jako orgán ochrany ovzduší podle § 48 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší, rozhodnutí, jímž ve smyslu § 17 odst. 1 písm. c) téhož zákona povolil navrhovatelce stavbu velkého zdroje znečišťování ovzduší – Haly technologie HCM. Podle navrhovatelky jsou podmínky ochrany ovzduší stanovené v rozhodnutí podle § 17 odst. 1 citovaného zákona závazné pro správní úřady, které vydávají rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů. Těmi jsou míněny úřady rozhodující podle stavebního zákona z roku 1976. Navrhovatelka zdůraznila, že citované povolení obsahuje i přesný popis zdroje znečištění, emisní limity znečišťujících látek a další podmínky ochrany ovzduší, opatření k vyloučení rizik možného znečišťování životního prostředí či podmínky zajišťující ochranu životního prostředí. V této souvislosti pak poukázala na skutečnost, že k povolení stavby zdroje znečištění ovzduší se vyjádřila souhlasně i Česká inspekce životního prostředí a celá problematika byla podrobně projednána v rámci procesu EIA se závěrem, že technologie HCM splňuje veškeré požadavky emisních limitů a předpisů. Navrhovatelka je proto přesvědčena, že ve věci ochrany ovzduší je příslušným orgánem pouze krajský úřad; stavební úřad by měl řešit pouze problematiku umístění stavby, nikoliv však odborné otázky, které do jeho
K druhé otázce navrhovatelka poukázala na sdělení Městského úřadu v Říčanech jako vodoprávního úřadu o vymezení záplavových území a aktivních záplavových zón, podle něhož správci toků nepožadují záplavové území vyhlásit, a tudíž území označené v napadeném opatření obecné povahy jako záplavové vodoprávní úřad vůbec nevyhlásil. Rovněž ve zmiňovaném řízení o umístění stavby a vydání stavebního povolení stavby vnitrozávodní komunikace a oplocení části areálu navrhovatele, vydal tentýž vodoprávní úřad dne 9. 3. 2009 své vyjádření, v němž netlumočil žádné námitky ani připomínky, neboť obě stavby se nenachází v území zaplavovaném vodou, nemohou ovlivnit odtokové poměry, a vodoprávní úřad proto nebude tyto stavby projednávat podle § 17 vodního zákona.
Podle navrhovatelky tedy obec při vydávání opatření obecné povahy zneužila zákonem svěřenou působnost; orgány obce zneužily své pravomoci na úseku územního plánování. Listina základních práv a svobod umožňuje každému svobodně podnikat. Pokud má obec Kamenice a někteří její občané snahu toto podnikání a rozvoj navrhovatelky omezit, musí se tak dít zákonným způsobem a dle platného práva, nikoliv odkazem na opatření obecné povahy, které ve svých ustanoveních odporuje vydaným rozhodnutím kompetentních orgánů či zcela svévolně bez opory v zákoně vymezuje záplavové území tam, kde fakticky není vyhlášeno vodoprávním úřadem.
Nejvyšší správní soud zrušil opatření obecné povahy – změnu č. 1 územního plánu obce Kamenice, schválenou usnesením zastupitelstva obce Kamenice dne 12. 7. 2005:
v části regulativy na s. 3 v textu:
„m) Záplavové území povodně přirozené v rozsahu daném hranicí ve výkresu č. 1 a č. 3 vč. omezení v tomto území.
n) Záplavové území povodně zvláštní v rozsahu daném hranicí ve výkresu č. 1 a č. 3 vč. omezení v tomto území.“;
v části regulativy na s. 33 v textu:
„Na konec regulativů se: Vkládá nová část – Ochrana před průchodem vlny vzniklé povodní: Celý text ochrana před průchodem vlny vzniklé povodní je závazný regulativ: V souladu s povodňovým plánem obce vymezením ploch záplavových území – vyznačených ve výkresu č. 3, ve kterých je zakázáno:
- umísťovat, povolovat ani provádět stavby s výjimkou vodních děl, jimiž se upravuje vodní tok, převádějí povodňové průtoky, provádějí opatření na ochranu před povodněmi nebo která jinak souvisejí s vodním tokem nebo jimiž se zlepšují odtokové poměry, staveb pro jímání vod, odvádění odpadních vod a odvádění srážkových vod a dále nezbytných staveb dopravní a technické infrastruktury,
- těžit nerosty a zeminu způsobem zhoršujícím odtok povodňových vod,
- skladovat odplavitelný materiál, látky a předměty,
- zřizovat oplocení, živé ploty a jiné podobné překážky,
- zřizovat tábory, kempy a jiná dočasná ubytovací zařízení.“;
v grafické části v zobrazení odpovídajícímu závaznému jevu „
Zátopové
zemí (Q100)
VI. Posouzení důvodnosti návrhu
[34] V otázce meritorního přezkumu vychází ustálená
Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání
); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již nezabývá.
[35] K první otázce pravomoci postačí konstatovat, že zastupitelstvo obce Kamenice bylo na základě § 12, § 13, § 26 odst. 2 a § 31 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 a § 84 odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v rozhodném znění nadáno pravomocí vydat změnu územního plánu obce Kamenice. Navrhovatel ostatně otázku pravomoci v návrhu nijak nezpochybňoval: pokud hovořil o zneužití pravomoci odpůrcem, mířila jeho námitka obsahově buď k otázce překročení působnosti, nebo k otázce zákonnosti, případně proporcionality změny č. 1.
[36] K druhému bodu algoritmu – otázce působnosti – navrhovatel namítal překročení působnosti jednak v případě regulace zdrojů znečišťování ovzduší, jednak v případě vymezení záplavových území. V prvním případě Nejvyšší správní soud jednání odpůrce
neshledal a ztotožnil se s jeho přesvědčivou argumentací. Námitka navrhovatele zde zjevně míří vůči části změny územního plánu, které zakazují na území obce umísťovat nové velké a střední zdroje znečišťování ovzduší. Ze skutečnosti, že krajský úřad podle § 17 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 48 odst. 1 písm. r) zákona o ochraně ovzduší v rozhodném znění povolil navrhovateli stavbu velkého zdroje znečišťování ovzduší, nelze dovozovat, že by odpůrce neměl oprávnění regulovat výstavbu zdrojů znečišťování ovzduší v územním plánu. Krajský úřad totiž rozhoduje o povolení stavby konkrétního zdroje znečišťování, avšak nemá pravomoc obecně (bez vztahu ke konkrétnímu záměru) omezit či vyloučit stavbu takových zdrojů na určitém území, např. na území obce. Vzhledem k formulaci obsahu a účelu územních plánů obcí vyplývajících z § 1, § 2 a § 10 stavebního zákona z roku 1976 (zejména stanovení limitů využití území) naopak takové oprávnění nelze upřít obci v její územně plánovací dokumentaci. Regulativem zakazujícím na území obce umísťovat nové velké a střední zdroje znečišťování ovzduší tedy odpůrce nezasáhl do působnosti orgánů ochrany ovzduší ani orgánů jiných a s ohledem na obsah a účel územního plánu byl oprávněn takový regulativ přijmout.
[37] Ke zcela opačnému závěru však zdejší soud dospěl v případě vymezení záplavových území. Jakkoliv podle § 1 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 vytváří územní plánování předpoklady k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních a kulturních hodnot v území, zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu jeho hlavních složek – půdy, vody a ovzduší, je k vymezení záplavového území podle § 66 odst. 1 vodního zákona výslovně oprávněn pouze vodoprávní úřad. Ponechání vymezení záplavových území pouze na vodoprávních úřadech je odůvodněno zejména tím, že s vymezením záplavového území, resp. jeho aktivní zóny (viz § 66 odst. 2 vodního zákona) je spojena celá řada omezení vlastníků dotčených nemovitostí stanovená vodním zákonem (§ 67). Pro zpracování návrhu a stanovení záplavového území navíc platí poměrně rigidní postup s přesně specifikovanými podklady pro zpracování návrhu a náležitostmi návrhu (srov. vyhlášku Ministerstva životního prostředí č. 236/2002 Sb., o způsobu a rozsahu zpracovávání návrhu a stanovování záplavových území). Není proto možné, aby si orgán územního plánování bez ohledu na zákonem a vyhláškou předpokládaný postup a vymezenou působnost vodoprávního úřadu osoboval právo sám závazně stanovit v územním plánu jak záplavové území, tak i některá nebo všechna omezení vlastníků dotčených nemovitostí, která vodní zákon normuje pouze pro aktivní zóny záplavových území stanovených vodoprávním úřadem. Opačný přístup by vedl k úplné zbytečnosti rozhodování vodoprávních úřadů na tomto úseku, což nemohl být záměr zákonodárce.
[38] Odpůrce přitom nemohl dovozovat svou působnost v této otázce z § 66 odst. 5 vodního zákona, podle nějž – ve znění platném v době přijetí změny územního plánu – pokud záplavová území nejsou určena, mohou vodoprávní a stavební úřady při své činnosti vycházet zejména z dostupných podkladů správců povodí a správců vodních toků o pravděpodobné hranici území ohroženého povodněmi. Toto ustanovení směřovalo na případy konkrétní rozhodovací činnosti stavebního úřadu (např. územní rozhodnutí či stavební povolení) nebo vodoprávního úřadu a umožňovalo příslušným správním orgánům zohlednit v konkrétním případě nebezpečí záplav, byť záplavové území nebylo vodoprávním úřadem stanoveno. Územní plán je však dlouhodobé opatření, které z tohoto ustanovení vykazujícího prvky určité naléhavosti a nutnosti řešit situaci bez záplavového území nemůže vycházet. Závěr o jednání odpůrce
v případě stanovení záplavového území nemůže zvrátit ani námitka, že tento regulativ vychází z povodňového plánu obce, neboť povodňový plán závazně nestanovuje záplavová území, pouze může zachycovat záplavová území již vodoprávním úřadem stanovená [srov. § 71 odst. 2 písm. c) vodního zákona]; ani námitka, že předmětný regulativ nebyl zpochybněn dotčenými orgány státní správy včetně vodoprávního úřadu, neboť absence protestu ze strany těchto orgánů, potažmo vodoprávního úřadu, nemůže založit působnost odpůrce v této věci.
[39] Konečně nelze působnost odpůrce v této oblasti odvodit ani z § 31a stavebního zákona z roku 1976, který byl do tohoto zákona včleněn zákonem č. 422/2002 Sb. Toto ustanovení se sice zabývá otázkou záplav, nicméně řeší situaci nastalou po záplavách (
). Jedná se o reakci na ničivé záplavy v roce 2002, jejichž důsledky si vyžádaly bezodkladné změny územně plánovací dokumentace pro území dotčené záplavami (viz důvodová zpráva k zákonu č. 422/2002 Sb., tisk č. 39/0, Poslanecká sněmovna 2002–2006, digitální repozitář, www.psp.cz). Jestliže na území regulovaném územním plánem dojde k rozsáhlým záplavám, je tedy příslušný orgán územního plánování oprávněn zrušit územně plánovací dokumentaci pro území dotčené záplavami a současně rozhodnout o pořízení změny územně plánovací dokumentace, která ve vymezeném dotčeném území zohlední důsledky záplav. Oprávnění obce stanovovat ve svém územním plánu autonomně záplavová území však ani z této úpravy neplyne.
[40] Námitka je v této části důvodná; Nejvyšší správní soud se proto v dalších krocích již otázkou zákonnosti vymezení záplavových území nezabýval. (...)
[63] Nejvyšší správní soud po podrobném přezkoumání napadeného opatření obecné povahy uzavírá, že stanovením záplavového území a omezením činností v tomto území v napadeném opatření obecné povahy jednal odpůrce mimo oblast své působnosti. Tato omezení se mimo jiné týkala výše specifikovaných nemovitostí navrhovatele, a zasáhla tak nepochybně do jeho právní sféry, konkrétně do práva na vlastnictví a práva na podnikání. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud zrušil části změny č. 1 územního plánu obce Kamenice specifikované ve výroku I. tohoto rozsudku. (...)
**) S účinností od 1. 8. 2010 byla tato ustanovení dále změněna zákonem č. 150/2010 Sb.

References: § 1
 zákona č. 50
 § 66
 § 67
 zákona č. 254
 § 67
 zákona č. 254
 zákona č. 86
 § 48
 § 17
 § 17
 § 17
 soud 
 Soud 
 § 12
 § 13
 § 26
 § 31
 § 84
 zákona č. 128
 soud 
 § 17
 § 48
 § 1
 § 2
 § 10
 soud 
 § 1
 § 66
 § 66
 § 66
 § 71
 § 31
 soud 
 soud 
 soud