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DROIT DE l’URBANISME / Les charges d’urbanisme « compensatoires » : Limites et évolutions récentes / Joël van Ypersele — WERY legal
DROIT DE l’URBANISME / Les charges d’urbanisme « compensatoires » : Limites et évolutions récentes / Joël van Ypersele
October 7, 2012 Laurence Vanrie
Chapitre I. Les charges d’urbanisme n’ont pas été conçues originellement comme un mécanisme de compensation
La loi du 29 mars 1962 de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme instaure pour la première fois un mécanisme de charge d’urbanisme à l’occasion de la délivrance des permis de lotir. Elle prévoyait ainsi que les autorités délivrantes puissent « subordonner la délivrance du permis (de lotir) aux charges qu’elles jugent utiles d’imposer au demandeur, charges comprenant notamment l’exécution à ses frais de tous travaux d’équipement des rues à créer et la réservation de terrains pour des espaces verts, des bâtiments publics et des services publics »[1].
L’exposé des motifs de la loi de l’époque permet de comprendre que le souci premier du législateur était de permettre de tenir compte des nécessités et des exigences d’une voirie bien conçue et d’un lotissement équipé de façon satisfaisante de façon à éviter, par la suite, que « les administrations communales se voient contraintes d’exécuter aux frais de la collectivité, des travaux onéreux, en vue de porter remède aux situations ainsi créées[2] ».
Les charges d’urbanisme ainsi conçues avaient pour objet premier de reporter sur le bénéficiaire du permis de lotir les obligations que les autorités publiques risquaient de devoir prendre en charge à la suite de la mise en œuvre du lotissement[3]. Elles permettent « d'éviter aux communes de devoir procéder aux équipements nécessaires à la viabilisation des terrains ».[4]
Si les charges énumérées ne sont pas limitatives comme l’indique l’adverbe « notamment », cela n’autorise pas l’autorité à subordonner la délivrance d’un permis à toute charge généralement quelconque : les obligations qui peuvent être imposées sont déterminées par la nature des charges énumérées, lesquelles ont trait à l’exécution de travaux ou à la réservation de terrains à des fins d’utilité collective.[5]
La loi du 22 décembre 1970 modifiant la loi du 29 mars 1962 ne modifie pas fondamentalement le mécanisme des charges tel qu’institué[6].
Il est intéressant d’observer qu’au cours des travaux préparatoires, un amendement, qui fut retiré en raison des apaisements donnés par le ministre, avait pour objet de limiter le droit des autorités délivrantes à imposer des charges pour autant qu’elles restent dans des limites économiques raisonnables et compatibles avec l’exécution d’une opération normale de lotissement.
Le souhait de l’auteur de l’amendement était d’éviter que « le collège échevinal puisse imposer à un lotissement des charges dépassant le service normal du lotissement et destinées à desservir tout un quartier, dans lequel le lotissement s’incorpore (…). Des charges excessives ou disproportionnées aux besoins du lotissement aboutiront, soit à un renchérissement du prix du terrain, soit à l’abandon d’un projet qui contribue à la réalisation d’un plan d’aménagement.[7] »
Cette idée bien ancrée a été avalisée en quelque sorte par la jurisprudence du Conseil d’Etat, qui n’admettait le principe de charges d’urbanisme « externes », que dans la mesure de leur nécessité pour les besoins du lotissement. Le principe de proportionnalité se mesure, en quelque sorte, à l’importance des besoins du lotissement.
Ainsi avait-il été jugé que lorsque la commune impose au lotisseur l’équipement d’une voie qui n’est pas comprise dans le lotissement, le lien de nécessité entre la charge et le lotissement existe lorsque les terrains lotis jouxtent cette voie. Ce lien fait défaut lorsque les terrains ne jouxtent pas la voie et que celle-ci ne sert pas exclusivement comme voie d’accès au lotissement[8]. Les charges n'étaient cependant pas limitées à l’équipement des voiries à créer, mais pouvaient s’étendre à l’équipement des rues existantes lorsque celui-ci était nécessaire pour les besoins du lotissement[9].
L’intention première semble donc fort éloignée d’un mécanisme compensatoire d’un dommage environnemental, puisqu’il s’agit essentiellement de mettre à charge du lotisseur, plutôt que des pouvoirs publics, la réalisation de travaux ou la réservation de terrains à des fins d’utilité collective et nécessaires aux besoins dulotissement.
Chapitre II. La pratique administrative a fait évoluer le mécanisme des charges d’urbanisme contraignant les législateurs régionaux à l’encadrer
Compte tenu de l’impossibilité d’imposer des charges d’urbanisme à l’occasion de la délivrance des permis de bâtir, s’est développée progressivement une pratique administrative consistant à obtenir des promoteurs, un engagement unilatéral, prenant parfois la forme d’un contrat, de réaliser une certain nombre de charges externes au projet, en contrepartie du permis de bâtir accordé.
«Dans les années 1980, dans le cadre des dérogations aux plans de secteurs accordés pour certains permis de bureaux, sont apparues de nouvelles « charges d’urbanisme » que l’on appelait alors « compensations ». Le principe, importé des villes américaines, consistait à appliquer dans les quartiers métropolitains des charges aux investisseurs servant à rénover l’espace public ou à créer des logements ou équipements susceptibles de briser la monofonctionnalité de ces quartiers. ».[10]
Cette pratique est critiquable d’un point de vue juridique en l’absence de tout fondement légal[11], notamment parce que le mécanisme des charges était réservé à la seule institution du permis de lotir, à l’exclusion donc des permis d’urbanisme.
Pour cette raison, le législateur bruxellois a très tôt étendu le mécanisme des charges d’urbanisme aux permis d’urbanisme.[12]
Le législateur bruxellois a également étendu l’énumération de la nature des charges susceptibles d’être imposées, en visant également «la réalisation, la transformation ou la rénovation à titre gratuit d’immeubles de logements », rompant ainsi avec l’idée selon laquelle les charges ne concernent que l’exécution de travaux ou la réservation de terrains à des fins d’utilité collective nécessaires au développement du projet.
L’intention déclarée était d’utiliser le mécanisme des charges d’urbanisme également, si pas prioritairement, pour la production de logements assimilés au logement social et de logements conventionnés comme le précisent la circulaire n°009 du 13 avril 1995 relative aux charges d’urbanisme et les dispositions indicatives du plan régional de développement de 1995, dans le but notamment de rompre la monofonctionnalité des quartiers administratifs et d'y réintroduire de l'habitat dans de bonnes conditions,[13] ce qui sur ce point peut s’assimiler à une forme de mécanisme de compensation de l’impact urbanistique de certains projets.
Cette circulaire mérite qu’on s’y attarde brièvement puisque les principes qu’elle édicte affaiblissent, en quelque sorte, le lien supposé unir le projet aux charges d’urbanisme. Ainsi, la circulaire exige uniquement que « les charges d’urbanisme soient situées à proximité des projets qui les génèrent » et non qu’elles répondent à un besoin des projets qui les génèrent. Par ailleurs, l’objet des charges imposées est fixé de façon indépendante de la nature du projet. Enfin, la valeur des charges est désormais fonction de l’importance de l’investissement financier du projet autorisé et non des besoins de celui-ci.
La circulaire instaure également le principe de charges d’urbanisme en numéraire, appelées à financer une tranche d'un programme public - telle la prise en charge d'une partie d'une opération de rénovation urbaine- ou d'un programme privé -comme la prise en charge d'une partie d'un immeuble de logement conventionné-. Le principe des charges en numéraire a pour objectif déclaré d’appréhender les projets générant des charges d’urbanisme mineures par rapport à l’ampleur des travaux susceptibles d’être imposés sous forme de charge d’urbanisme.
Ces évolutions seront transposées près de dix ans plus tard et non sans difficulté et multiples péripéties, par le législateur et par le gouvernement bruxellois.[14] En substance, le législateur habilite le gouvernement à fixer les circonstances dans lesquelles des charges doivent être perçues obligatoirement ainsi que le montant minimal de ces charges et valide le mécanisme de charges d’urbanisme en numéraire. Le Gouvernement s’était contenté, dans la mise en œuvre de cette habilitation qu’il a largement débordée sur plusieurs points qu’il n’est pas utile de rappeler ici, de transposer pour l’essentiel les principes de la circulaire rappelés ci-avant et qui participent d’un affaiblissement du lien supposé unir les charges au projet.
Dans les faits, on notera que les charges en numéraire ont été imposées uniquement en fonction de l’importance en superficie des projets les générant et, après avoir été versées au profit du fond d’aménagement urbain, ont entièrement été consacrées au financement du plan régional du logement, sans avoir égard à la nature des projets ayant justifié la perception de ces charges ou à leur localisation.[15]
A l’occasion d’un recours en annulation ayant abouti à l’annulation de l’arrêté du gouvernement transposant les principes précités, le Conseil d’Etat a apporté une sérieuse limite à la pratique administrative ainsi mise en place. [16]
Il rappelle que « les charges « en nature » consistent en des travaux en relation immédiate avec la construction ou le lotissement autorisé par le permis et ont pour objectif d’éviter qu’une opération immobilière rentable pour le maître d’ouvrage ait des répercussions néfastes sur les finances du pouvoir public intéressé en l’obligeant à réaliser des travaux qui profitent principalement au bénéficiaire du permis. Les charges en « numéraire » sont une autre manière de permettre la réalisation des mêmes travaux, ceux-ci étant alors exécutés par l’autorité mais financés par le bénéficiaire du permis. (…) Dans un cas comme dans l’autre, il ne peut s’agir de travaux sans relation avec les ouvrages autorisés par le permis.(…) L’imposition de charges en « numéraire » peut être considéré comme une rétribution au sens de l’article 173 de la Constitution (et non comme un impôt, comme le soutenaient les requérants, ce qui aurait supposé que la base imposable et le taux soient définis par le législateur). (…) Elle n’est en ce cas légale qu’à la condition que le montant perçu soit en relation avec la prestation fournie, c'est-à-dire avec le coût des travaux qui pourraient être imposés au titre de charges d’urbanisme. »
Les travaux imposés comme charge doivent donc être « en lien » ou « en relation immédiate » avec les ouvrages autorisés ; le Conseil d’Etat ne s’aventure pas à préciser la nature de ce lien autrement qu’en renvoyant au but poursuivi par le mécanisme des charges qui est de compenser les répercussions néfastes d’un projet sur les finances publiques.
En outre, en qualifiant de « rétribution » au sens de l’article 173 de la Constitution le mécanisme des charges d’urbanisme en numéraire, le Conseil d’Etat contraint à penser les charges au travers des répercussions néfastes du projet sur les finances publiques, et non au travers de ses répercussions sur l’environnement, même si dans la pratique, il ne peut être exclu que l’une et l’autre forme de ces répercussions coïncident.
Enfin, dans son arrêt, le Conseil d’Etat apporte une dernière précision : pour conclure au caractère manifestement disproportionné des charges d’urbanisme imposées en cas de changement de destination, il a égard au «montant de l’investissement nécessaire pour opérer ce changement, investissement qui peut être insignifiant si des travaux ne sont pas entrepris ». La proportionnalité des charges ne semble donc pas s’évaluer uniquement par rapport à l’ampleur des répercussions du projet sur les finances publiques, mais également en ayant égard au montant de l’investissement consenti, ce qui peut paraître paradoxale au regard de la qualification de « rétribution » retenue par ailleurs.
En région bruxelloise, les charges d’urbanisme n’ont donc pas, dans l’état actuel du droit, pour objet de compenser un dommage urbanistique ou environnemental, mais uniquement de compenser les dépenses publiques susceptibles d’être engagées du fait du projet. L’importance des charges n’est donc pas évaluée en proportion de l’importance d’un éventuel dommage urbanistique ou environnemental généré par le projet, mais tout au plus en ayant égard aux répercussions néfastes du projet sur les finances publiques et, semble-t-il, au montant de l’investissement consenti pour le projet.
Le législateur wallon a également étendu le mécanisme des charges d’urbanisme aux permis d’urbanisme. A la différence de son homologue bruxellois, le législateur wallon s’en est, dans un premier temps, tenu à une énumération limitative des charges d’urbanisme susceptibles d’être imposées. Ce n’est plus le cas à l’heure actuelle puisque le législateur wallon permet d’imposer au titre de charge d’urbanisme, non seulement la réalisation ou la rénovation de voiries, d'espaces verts publics, la réalisation ou la rénovation de constructions ou d'équipements publics ou communautaires, mais également « toute mesure favorable à l’environnement ».[17]
Le législateur wallon ne limite désormais plus les charges à une finalité exclusivement publique ou communautaire, mais également à une finalité environnementale. Les exemples de mesures favorables à l’environnement évoqués lors des travaux préparatoires sont «le boisement partiel ou la verdurisation de parcelles au sein de zones destinées à l'urbanisation».[18]
Il est sans doute regrettable que le législateur n’ait pas précisé le ou les fondements de ce régime nouveau : mesures d’intégration du projet, mesures d’atténuation des incidences et/ou mesures compensatoires d’un dommage urbanistique ou environnemental résultant d’un projet autorisé.
La circulaire relative aux charges d’urbanisme semble privilégier des charges internes au projet ayant pour but « de diminuer l'impact des incidences environnementales du projet », davantage que des charges externes ayant pour objet de compenser un dommage environnemental, même si elle ne l’exclut pas : «A travers son pouvoir décisionnel, l'autorité a pu apprécier, sur la base de l'évaluation environnementale réalisée dans le cadre du projet, l'impact de ses incidences sur l'environnement. Aussi, dans le respect du principe de proportionnalité, cette même autorité peut imposer toute mesure d'intérêt collectif permettant de diminuer l'utilisation des ressources naturelles, la production de déchets, les risques de pollution ou de nuisance. Aussi, d'autres mesures, telles que la réalisation d'aires végétales, de zones d'agréments ou d'espaces de plantations, peuvent également être prises. » [19]
Plus fondamentalement, la circulaire relative aux charges d’urbanisme précise la nature du lien qui doit unir les charges au permis : la charge doit permettre « de compenser directement le "poids supplémentaire" que le projet implique à la collectivité » et est imposée « au profit de la collectivité». La circulaire précise cependant que la charge « ne peut avoir pour objet, sous peine de violer le principe de proportionnalité, de permettre aux pouvoirs publics d'échapper aux charges qui leur incombent dans le souci d'assurer le bien commun ».
Cette précision sera utilement mise en parallèle avec le concept de « rétribution » dans lequel le Conseil d’Etat semble avoir confiné les charges d’urbanisme bruxelloises, même si dans le cas présent, la notion de « poids supplémentaire que le projet implique pour la collectivité » ne vise pas nécessairement les seules répercussions négatives d’un projet sur les finances de la collectivité, puisqu’un dommage urbanistique ou environnemental constitue également un poids supplémentaire dont hérite la collectivité, en particulier dans un contexte où le législateur wallon qualifie le territoire de « patrimoine commun » de ses habitants.
Malgré l’insertion par le législateur de « toutes mesures favorables à l’environnement », comme charges d’urbanisme, le mécanisme des charges d’urbanisme mis en œuvre par la circulaire semble, en pratique, encore assez éloigné d’un système compensatoire et se rapproche d’avantage tantôt d’un mécanisme de redevance, tantôt d’un mécanisme d’atténuation.
Pour le surplus, on notera qu’à l’instar du système bruxellois, la circulaire dispose qu’en vertu du principe de proportionnalité, le coût de la charge d'urbanisme doit représenter un pourcentage raisonnable du coût de l'ensemble des travaux autorisés, et ne s’évalue donc pas uniquement en référence au poids que le projet fait peser sur la collectivité. Elle prévoit également qu’afin « d'établir une cohérence géographique entre le permis délivré et les charges d'urbanisme imposées, la concrétisation de ces dernières sera localisée à proximité du projet autorisé», même si, comme le précise la circulaire, les charges ne doivent pas nécessairement profiter exclusivement aux seuls voisins proches du projet puisqu’établies au profit de la collectivité dans son ensemble. Enfin, en vue de valoriser le patrimoine immobilier classé ou inscrit sur la liste de sauvegarde, lorsque le projet se situe dans le périmètre de protection d’un tel bien, la circulaire n’exclut pas le principe de « charges en numéraires ». [20]
Le parlement flamand a également étendu le mécanisme des charges aux permis d’urbanisme. A la différence de ses homologues wallon et bruxellois, il confère aux charges une double justification: « Les charges proviennent de l'avantage que le bénéficiaire du permis tire de ce permis et des tâches supplémentaires que la prise en charge de l'exécution du permis entraîne pour les autorités. »[21]
A l’examen des travaux préparatoires, il apparait qu’il s’agit de critères partiellement cumulatifs en ce qui concerne l’appréciation de la proportionnalité de la charge, l’ampleur des charges pouvant être justifiée par l’avantage que le bénéficiaire du permis tire de son autorisation, le lien avec les tâches supplémentaires imposées à l’autorité du fait du projet pouvant être inexistant ou marginal.[22]
De cette façon, les charges ne doivent plus être pensées uniquement au travers des répercussions néfastes du projet sur les finances publiques. Il n’en demeure pas moins que la compensation d’un dommage urbanistique et environnementale n’est pas énumérée comme fondement justificatif du mécanisme des charges, de sorte que toute velléité d’imposer des charges en ce sens devra passer par le prisme de l’une des deux causes justificatives précitées.
A l’instar des deux autres régions, les charges susceptibles d’être imposées sont énumérées par le législateur flamand de façon exemplative. L’objet des charges susceptibles d’être imposées est cependant défini de façon large.
Les charges peuvent porter non seulement sur la création ou la rénovation de routes, espaces verts, équipements publics, mais également sur la construction ou la rénovation de logements, comme le prévoit le législateur bruxellois.
Elles peuvent en outre porter sur l’imposition d’un mélange équilibré d’offre de logements (en fonction de la taille des parcelles, la typologie, la qualité, la superficie et le volume des habitations) pour favoriser la mixité sociale au sein d’un lotissement ou d’un projet d’habitations groupées, ce qui constitue une forme de modélisation du permis, davantage qu’un mécanisme de compensation.
Elles peuvent enfin porter sur des charges dites « sociales » qui s’imposent de plein droit dans les circonstances définies par le législateur à certains demandeurs de permis de lotir ou de construction d’habitations groupés.[23] Elles peuvent ainsi porter sur une offre de logements sociaux ou à prix moyen selon un pourcentage précisé tantôt par un règlement communal relatif aux logements sociaux ou aux logements moyens, tantôt par un plan d’exécution spatial et, à défaut de précisions en ce sens, par le législateur, cette offre pouvant se matérialiser par la construction et la revente de logements sociaux ou à prix moyen à une société de logement social, par la vente d’une partie des terrains destinés aux logements sociaux ou à prix moyen à une société de logement social, par la location des logements sociaux construits à une agence de location sociale ou encore, par le versement d'une cotisation à la commune dans le cadre de laquelle le projet de lotissement ou le projet de construction est développé.[24]
Ces charges « sociales » sont justifiées par l’avantage particulier que le lotisseur ou le demandeur de permis puise de son autorisation, cet avantage étant compensé, dans le respect du principe de proportionnalité, par un effort qui tend à matérialiser le droit au logement garanti par la Constitution.[25] La compensation n’est pas envisagée ici par rapport à un quelconque dommage urbanistique ou environnemental, ni par les tâches complémentaires qui s’imposent à l’administration du fait du projet, mais constitue davantage un mode alternatif de financement et de mise en œuvre de la politique du logement social et/ou à prix moyen.
Sur ce point, les « charges sociales » rejoignent très largement la pratique bruxelloise, avant qu’elle ne fût plus récemment remise en cause par le Conseil d’Etat qui semble confiner l’application des charges dans les limites étroites de la notion de « rétribution » au sens de l’article 173 de la Constitution, à défaut pour le législateur bruxellois de préciser la base imposable, le taux d’imposition et les causes d’exonération ou de modération, comme l’imposerait la qualification des charges comme « impôt » au sens des articles 170 à 172 de la Constitution.[26]
Chapitre III Certaines législations sectorielles ont institué, en Flandre, un mécanisme de charges d’urbanisme compensatoires à part entière pour certains dommages environnementaux spécifiques
Une des difficultés majeures dans la mise en œuvre d’un système de charges d’urbanisme compensatoires est de définir la nature du dommage justifiant une compensation, puisque tout projet immobilier génère d’une façon ou d’une autre un dommage environnemental.
Pour cette raison, le législateur flamand a défini dans une série de législations sectorielles des dommages environnementaux devant donner lieu à la perception de charges, tantôt destinées à réduire le dommage, tantôt à compenser le dommage.
Ces charges sont tantôt attachées à certains permis d’urbanisme ou de lotir, tantôt trouvent à s’appliquer bien plus largement à toute autorisation, plan ou règlement susceptible de porter atteinte à un intérêt spécifiquement protégé, à l’instar des mesures compensatoires prévues en exécution de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages qui font l’objet d’une contribution spécifique.
Ainsi, le décret forestier impose aux titulaires de permis d’urbanisme de déboisement et aux titulaires de permis de lotir de terrains boisés, pour les premiers, « de compenser le déboisement » et les seconds, « de compenser les parties boisées du lotissement. »[27] Dans ce dernier cas, la compensation n’est imposée qu’à l’égard des lots qui ne sont pas destinés à des espaces verts et a pour effet de dispenser les permis d’urbanisme mettant en œuvre le lotissement de toute obligation de compensation.
La compensation s'effectue « en nature » par un boisement compensatoire ou « en numéraire » par le versement d'une cotisation destinée à la conservation des bois ou par la combinaison de ces deux modes de compensation.
L'importance d'un « boisement compensatoire » est égale à la superficie de la surface déboisée, multipliée par un facteur compensatoire tributaire de la composition des essences. Le boisement compensatoire ne peut être effectué que sur des terrains non boisés et dans certaines zones d’affectation énumérées par le gouvernement.[28] Il doit, en principe, être maintenu comme bois, pour une période de 25 ans minimum après la date de plantation, sauf accord de l’Agence de la Nature et des Forêts.
Lorsque le demandeur opte pour une compensation en nature, il joint à sa demande une proposition de compensation accompagnée d’un plan de boisement, d’un titre de propriété et des autorisations requises pour ce boisement. La proposition de compensation est soumise pour accord à l’Agence de la Nature et des Forêts qui peut formuler des amendements aux compensations proposées. La mesure de compensation fait partie intégrante du permis.
Le titulaire du permis dispose d’un délai de deux ans à compter de la délivrance du permis pour réaliser le boisement ou, lorsqu’il s’agit d’une compensation par voie financière, d’un délai de quatre mois. [29]
De même, le décret relatif à la protection des sites ruraux prévoit notamment que dans tout permis (ou plan ou règlement) susceptible de porter atteinte à un paysage désigné comme lieu d’encrage ou de porter atteinte à un paysage patrimonial, l’autorité doit limiter le plus possible les atteintes significatives par des mesures d’atténuation et en imposant, si ce n’est pas possible, de «les réparer et les compenser ».[30]
L’exemple de mesures de limitation, de réparation et de compensation donné par les travaux préparatoires est celui d’un projet récréatif qui s’implanterait dans une vallée reconnue comme lieu d’encrage, dont la réalisation pourrait être subordonnée à la création d’écrans de végétation et à l’adoption de mesures tendant à ne pas modifier le niveau de l’eau dans le reste de la vallée (mesures de limitation), le repérage et le déplacement de plantations ou animaux (réparation) et/ou leur restauration dans une autre partie de la vallée (compensation).[31]
Le décret prévoit également que la destruction totale ou partielle d’un paysage patrimonial ou une atteinte significative aux valeurs ou à une caractéristique paysagère typique, ne peut être autorisée, qu’en absence d'alternative, pour des motifs impérieux d’intérêt public majeur, en ce compris des motifs d'ordre social ou économique, auquel cas, « il y a lieu de prendre toutes les mesures de limitation du préjudice et compensatoires ».[32]
L’autorité doit reprendre dans sa décision notamment les éventuelles mesures de réparation ou compensation imposées en précisant quand, quelles et par qui ces mesures doivent être mises en œuvre,[33] laissant ainsi à l’autorité délivrant l’autorisation (ou adoptant le plan ou le règlement) une grande marge de manœuvre.
Enfin, le décret relatif à la politique intégrée de l’eau prévoit que les pouvoirs publics qui doivent statuer sur une demande de permis (ou adopter un plan ou un programme) veillent, soit en refusant l’autorisation (ou l'approbation du plan ou du programme), soit en imposant des conditions (ou adaptations adéquates du plan ou du programme), à ce qu'aucun effet dommageable ne se produise ou soit limité au maximum et, si cela est impossible, à ce que l'effet dommageable soit réparé ou, en cas de diminution de l'infiltration des eaux pluviales ou réduction de l'espace disponible pour le réseau hydrologique, soit compensé. [34]
Les mesures de compensation ont pour effet de restaurer l’état du système hydrologique dans sa globalité, sans intervention sur le lieu où l’effet dommageable s’est produit. Ainsi, une réduction de l’espace disponible pour le réseau hydrographique peut être compensée ailleurs dans le même (sous)bassin hydrographique par une mise à disposition d’un espace complémentaire pouvant servir au stockage de l’eau.[35]
Par ailleurs, seuls des motifs impérieux d’intérêt public majeur peuvent justifier un effet dommageable sur le niveau de la nappe phréatique. Dans ce cas, les autorités imposent des conditions adéquates pour réduire au maximum cet effet dommageable ou, si cela est impossible, pour le réparer ou le compenser, [36] ce qui pourrait, au pire, prendre la forme d’un système de remplissage artificiel de la nappe.[37]
Seules des mesures de réparation et de compensation en nature sont admises. Elles sont à charge de l’initiateur du projet. Les mesures de réparation doivent se réaliser dès que possible, tandis que les mesures de compensation doivent être exécutées au moment où débute la mise en œuvre de l’autorisation à l’origine de l’incidence négative.[38]
L’instance d’avis compétente formule une proposition motivée des conditions et mesures pour prévenir, atténuer, réparer, ou dans les cas de diminution de l'infiltration des eaux pluviales ou de diminution de l'espace disponible pour le réseau hydrologique, pour compenser l'incidence négative de l’activité soumise à autorisation, sur laquelle l’autorité délivrante statue par décision motivée.
Dès sa conception, le mécanisme « classique » des charges d’urbanisme n’a pas été pensé commeune mesure de compensation d’un dommage urbanistique ou environnemental généré par un projet, mais comme une manière de reporter sur le bénéficiaire du permis les répercussions néfastes d’un projet sur les finances de la collectivité, du fait qu’il l’obligerait à réaliser des travaux qui profitent principalement au bénéficiaire du permis.
Aussi longtemps que le mécanisme des charges d’urbanisme continue à être pensé exclusivement de cette façon, seules des charges internes ou des charges externes nécessaires au bon fonctionnement du projet seront susceptibles d’être imposées, indépendamment de la question de la compensation d’un quelconque dommage urbanistique et environnemental.
Ceci étant, les charges d’urbanisme telles que définies par les législateurs régionaux ne semble cependant pas s’accommoder d’une acception aussi étroite du concept, comme en témoigne le fait que puissent être imposées des charges conçues comme étant a priori étrangères aux seules nécessités du projet, comme la réalisation ou la rénovation, à titre gratuit, de logements en cas de réalisation de surfaces de bureaux notamment, en région bruxelloise, ou encorela rénovation ou la construction de logements ou l’imposition de charges sociales en région flamande ou encore l’imposition de charges qui ne sont pas limitées à une finalité publique, comme l’imposition de « toutes mesures favorables à l’environnement » en région wallonne.
En témoigne aussi le fait d’évaluer le principe de proportionnalité de la charge non pas uniquement au regard des répercussions négatives du projet sur les finances de la collectivité (et donc des coûts des infrastructures sensu lato nécessaires au projet), mais aussi par rapport au montant de l’investissement consenti ou, en Flandre, par rapport à l’avantage que le titulaire du permis tire de son autorisation, le lien avec les tâches supplémentaires imposées à l’autorité du fait du projet pouvant être inexistant ou marginal.
Ces évolutions ont certes, dans les faits, eu pour objet d’instituer, en Flandre et à Bruxelles, un mécanisme de participation ou de financement de la politique du logement, d’avantage qu’un mécanisme de compensation d’un dommage urbanistique ou environnemental, encore que les préoccupations tendant à éviter la monofonctionnalité des centres administratifs et/ou à éviter les phénomènes d’exclusion social en imposant une mixité sociale ou des charges sociales, peuvent être considérées de façon certes plus indirectes, comme la compensation et/ou la prévention d’un dommage urbanistique au sens large du terme.
Ces évolutions révèlent en tout état de cause, une tendance lourde à imposer, notamment au nom du droit constitutionnel au logement, des charges externes ou interne au projet, mais non nécessaires à son fonctionnement, indépendamment de l’existence de répercussions négatives du projet sur les finances publiques et sans que l’importance des charges imposées soient fonction de ces répercussions, puisqu’elle sont évaluées en ayant égard au montant de l’investissement consenti ou par rapport à l’avantage que le titulaire du permis tire de son autorisation.
Une évolution admettant des charges externes au projet, qui ne sont pas nécessaires à son fonctionnement, mais qui ont pour objet de compenser, à due proportion, le dommage urbanistique et environnemental qu’il génère, ne serait dès lors pas surprenant.
Une telle évolution pourrait trouver un fondement utile dans le droit constitutionnel à un environnement sain, encore qu’elle mériterait d’être énoncée explicitement par les législateurs régionaux pour rompre avec les limites originelles du mécanisme des charges.
A la différence des charges ayant pour objet de financer ou de contribuer à la politique du logement, ces charges ne devraient pas s’enfermer dans les limites inhérentes à la notion de « rétribution » au sens de l’article 173 de la Constitution, puisqu’il ne s’agit pas de faire financer par le promoteur une dépense publique qu’induirait la mise en œuvre d’un projet, mais de compenser un dommage urbanistique ou environnemental généré par un projet.
La difficulté majeure dans la mise en œuvre d’un système de charges d’urbanisme compensatoires dans le sens précité est de définir la nature du dommage justifiant une compensation, puisque tout projet immobilier génère d’une façon ou d’une autre un dommage environnemental.
De façon générale, le principe d’égalité s’accommode mal du fait de laisser une marge d’appréciation trop importante aux autorités délivrantes, sans compter que l’absence de prévisibilité des charges constitue généralement un frein à l’investissement.
Sur ce point, le choix du législateur flamand d’insérer dans des législations sectorielles des mécanismes à part entière de compensation de certains dommages urbanistiques et environnementaux, constitue assurément une solution pragmatique, dont les autres législateurs ne manqueront sans doute pas de s’inspirer pour encadrer les évolutions évoquées plus avant.
[1] Article 58, loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme (M.B. 12.04.1962).
[2] Pas., 1962, page 271.
[3] F. De Preter, « Lasten en voorwaarden verbonden aan stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen", T.R.O.S., 2003, pages 4 et 5.
[4] C.E. n°198.422, du 1er décembre 2009, Krins et Blaise.
[5] C.E., n° 13.950, du 10 février 1970.
[6] Le texte de l’article 58 de la loi du 29 mars 1962 n’a guère été modifié par la loi du 22 décembre 1970, à cette différence que cette dernière avait prévu la possibilité pour le Roi et pour les conseils communaux d’adopter des règlements concernant les lotissements permettant « s’il y a lieu, d’imposer au demandeur des charges techniques et financières, prescrire des dispositions concernant la réservation des terrains pour des espaces verts, des bâtiments publics et des équipements publics ».
[7] Pasin., 1970, page 2005.
[8] C.E., n° 28.326, 30 juin 1987, Commune d’Aartselaar , Pas., 1990, IV, 119.
[9] C.E. n° 18.157, 9 mars 1977, Gilson.
[10] Doc. Parl. Brux., Session 1999-2000, A-120/1, page 1.
[11] Sur une analyse de cette question, voy. F. Haumont, « Les charges d’urbanisme », Amén., 1994/3, pp. 171et 175.
[12] Article 86 de l’Ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme du 29 août 1991 (O.P.U.).
[13] Circulaire numéro 009 relative aux charges d’urbanisme visées à l’article 86 de l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme, M.B. 27 avril 1995 ; arrêté du gouvernement de la région Bruxelles capitale du 3 mars 1995, arrêtant le plan régional de développement ; sur les avatars contentieux du mécanisme des charges d’urbanisme obligatoires prévues par les dispositions réglementaires du plan régional d’urbanisme, voyez notamment Ph. Levert, « Les charges d’urbanisme en région de Bruxelles-capitale », Amén-Env, 2008/4, page 258 et 259.
[14] Art. 100 et 112 CoBAT (anciens art. 86 et 97 de l’OPU) modifiés par ordonnance du 18 juillet 2002, ordonnance du 19 février 2004 et ordonnance du 6 mai 2010; Arrêté du gouvernement de la région de Bruxelles-capitale du 12 juin 2003 mettant en œuvre les articles 86 et 97 de l’OPU ; l’arrêt du Conseil d’Etatn°194.193, 15 juin 2009, U.P.S.I. et consorts a annulé l’arrêté précité à défaut notamment pour celui-ci de disposer d’un fondement légal suffisant sur plusieurs des aspects que le gouvernement avait appris l’initiative de réglementer : l’ordonnance du 6 mai 2010 a validé pour le passé l’arrêté annulé et modifié l’habilitation législative donnée au gouvernement, de façon à permettre à celui-ci d’adopter un nouvel arrêté.
[15] Doc. Parl. Brux., Session 2008-2009, A-71/1, p.17 ; Voy. notamment l’ordonnance du 19 décembre 2008 contenant le budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l’année budgétaire 2009, Moniteur belge, 18 février 2009.
[16] C.E. n°194.193, 15 juin 2009, U.P.S.I. et consorts.
[17] Art. 128, CWATUPE instauré par le décret du 30 avril 2009.
[18] Doc. Parl. Wall., 2008-2009, n°972/1, p.32 ; On peut supposer que le législateur vise ici le boisement ou la verdurisation de parcelles privées, puisque le législateur autorisait déjà précédemment à imposer comme charges « la réalisation ou la rénovation d’espaces verts publics ».
[19] Circulaire ministérielle du 20 mai 2009 relative aux charges d'urbanisme visées à l'article 128 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine (M. B., 3 décembre 2009, p. 75048 et suivantes).
[20] « Si le projet se situe dans le périmètre de protection d'un bien classé ou d'un bien inscrit sur la liste de sauvegarde, l'autorité peut imposer des charges d'urbanisme complémentaires liées à la rénovation et la mise en valeur dudit bien sur la partie non subsidiée par les pouvoirs publics. A ce titre, la fixation d'une participation financière, au titre de charge d'urbanisme, permet de financer le programme de restauration ou de mise en valeur de ces immeubles d'intérêt patrimonial. Cette participation financière correspond à la réalisation des charges d'urbanisme visées ci-avant dans le respect de proportionnalité. »
[21] Art. 112, décr. flam. 18 mai 1999, tel que modifié par le décr. Flam. du 27 mai 2009.
[22] Doc. Parl. Flam., session 2008-2009, 2011/1, p119.
[23] Art. 112, décr. flam. 18 mai 1999 renvoyant aux art. 4.1.16 et 4.2.5 du décret flamand du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière et immobilière.
[24] Les conditions dans lesquelles ces charges locatives peuvent être imposées sont définies au Livre IV du décret du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière et immobilière ; voy. à ce sujet EMPEREUR, E., HECTORS, K., « De stedenbouwkundige lasten inzake sociaal en bescheiden woonaanbod in het Decreet Grond- en Pandenbeleid: een haalbare uitdaging? », TBO 2010, liv. 3, 138-152 ; MARTEL, B., VANDAELE, A., « Recente ontwikkelingen met betrekking tot het Grond- en Pandendecreet en de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening op het vlak van de "sociale last", het "wonen in eigen streek", de goede ruimtelijke ordening en de planbatenheffing », T.Gem. 2011, liv. 4, 179-200.
[25] Doc. Parl. Flam., session 2008-2009, 2011/1, p119.
[26] Sur les controverses relatives à une telle qualification, voy. à ce propos, Ph. Levert, « Les charges d’urbanisme en région de Bruxelles-capitale », Amén-Env, 2008/4, page 258 et 259 et F. Haumont, « Les charges d’urbanisme », Amén., 1994/3, pp. 171et 175 ; On notera que dans le cas présent, sous réserve d’un examen plus approfondi de cette question qui dépasse le cadre de la présente contribution, le législateur flamand semble avoir précisé la base imposable, le taux d’imposition et les causes d’exemption et de modération dans le livre IV du décret du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière et immobilière.
[27] Art. 90 bis du décret flamand du 13 juin 1990 (appelé « Bosdecreet), tel que modifié notamment par décret du 17 juillet 2000.
[28] Il s’agit de terrains affectés dans les plans d’aménagement et dans les plans d’exécution spatiale en zone verte, zone de développement de la nature, zone de parc, zone tampon, zone forestière, zone d'extension forestière, zone agricole au sens large, zone de loisirs, zone d'équipement communautaire et de services publics ou dans des zones assimilées.
[29] Arr. Gouv. Flam. du 16 février 2001 relatif aux modalités de la compensation du déboisement et de la dispense de l'interdiction de déboisement.
[30] Art. 26 et 27§2 du décret flamand du 16 avril 1996 relatif à la protection des sites ruraux, inséré par le décret du 13 février 2004.
[31] Doc. Parl. Flam., sess. 2002-2003, 1804/1, p.10
[32] Art. 27§3 du décret flamand du 16 avril 1996 relatif à la protection des sites ruraux inséré par le décret du 13 février 2004.
[33] Arr. Gouv. Flam. du 9 mai 2008 fixant les modalités relatives à l'obligation de protection des sites précieux et du patrimoine rural définitivement désignés
[34] Art. 8§1er du décret flamand du 18 juillet 2003 relatif à la politique intégrée de l’eau.
[35] Doc. Parl. Flam. sess. 2002-2003, n° 1730/1, p.23 et 24.
[36] Art. 8§1er du décret flamand du 18 juillet 2003 relatif à la politique intégrée de l’eau.
[37] Doc. Parl. Flam. sess. 2002-2003, n° 1730/1, p. 24.
[38] Art. 2/1, §3 de l’arr. gouv. flam. du 20 juillet 2006 fixant les modalités d'application de l'évaluation aquatique, portant désignation de l'instance consultative et définissant les modalités de la procédure d'avis pour l'évaluation aquatique, visée à l'article 8 du décret du 18 juillet 2003 relatif à la politique intégrée de l'eau.
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References: Art. 100
 art. 86
 Art. 128
 l'article 128
 Art. 112
 Art. 112
 art. 4
 Art. 90
 Art. 26
 Art. 27
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 2
 §3
 l'article 8