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Timestamp: 2018-07-23 00:13:27+00:00

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Hannes Püschel: Rechtliche Probleme der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen
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Stud. iur. Hannes Püschel, Frankfurt (Oder):
Rechtliche Probleme der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen
Das Thema der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen fand seinen Weg in die Öffentlichkeit im Rahmen der Parteispendenskandale des Jahres 2000. Dabei war die ganze Auseinandersetzung auf die Medienbeteiligung der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD) fokussiert. Das ging soweit, dass unzutreffenderweise1) behauptet wurde, die SPD wäre als einzige politische Partei an Medienunternehmen beteiligt.2) In dieser Arbeit soll die Problematik der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen allgemein diskutiert werden. Dabei ist es jedoch unumgänglich auf das Beispiel SPD zu verweisen. Denn zum einen ist die SPD die einzige Partei in Deutschland, die in größerem und gesamtwirtschaftlich relevantem Bereich im Mediensektor aktiv ist. Da die SPD sich sowohl in Presse und Rundfunk als auch in den neuen Medien wirtschaftlich betätigt, ist sie oft das einzige Beispiel, das zur Illustration der rechtstatsächlichen Verhältnisse herangezogen werden kann. Zum anderen ist die SPD die älteste deutsche Partei. Anhand ihrer Pressebeteiligungen lässt sich deshalb die historische Entwicklung der juristischen Regelungen des Verhältnisses zwischen Parteien und Presse besonders gut nachvollziehen.
Ein Problem dieser Arbeit stellt die Eingrenzung des Themas dar, durch die einerseits ein Ausufern verhindert und andererseits die relevanten Probleme zumindest skizziert werden können. Mediensachverhalte berühren stets gesellschaftspolitische und juristische Fragen, die oftmals nur schwer voneinander getrennt werden können.3) Juristische Fragen, die sich aus der Betrachtung der Eigentumsverhältnisse an Massenmedien ergeben, zerfallen ihrerseits in wirtschaftsrechtliche und verfassungsrechtliche Fragen. Im vorliegenden Fall erstreckt sich der Untersuchungsgegenstand im Bereich der Überschneidung von zwei in der modernen Demokratie - apostrophiert als Parteienstaat und Mediengesellschaft - wichtigen Rechtsbereichen: dem Parteienrecht und dem Medienrecht. Im Rahmen dieser Arbeit ist es bei weitem nicht möglich, alle juristischen Probleme der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen zu erörtern. Insbesondere können die Probleme des Presserechts, die unabhängig von der Frage der Beteiligung politischer Parteien existieren und durch die Verbindung mit dem Parteienrecht nur verschärft werden, nicht diskutiert werden. Zuallererst soll, unabhängig voneinander die rechtliche Stellung von Parteien und Massenmedien dargestellt werden. Von dieser Grundlage ausgehend sollen die wichtigsten Probleme, die sich aus der verfassungsrechtlichen Stellung von Medien und Parteien im Falle der wirtschaftlichen Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen ergeben, erörtert werden. Die zentrale Frage dieser Arbeit ist somit, ob die Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen zulässig ist.
B. Die Parteien
Politische Parteien sind die zentrale Instanz einer parlamentarisch-repräsentativen Demokratie, wie sie in der Bundesrepublik Deutschland besteht. Ihre Rolle ist die des Transmissionsriemens zwischen Bürger und Staat. Sie werden vom Grundgesetz nicht geschaffen, sondern ihre Existenz wird wie die von Ehe und Familie, Kirche und Presse vorausgesetzt.4) Gemäß Art. 21 GG wirken Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Dabei ist die Mitwirkung nicht auf die unmittelbare Wahlvorbereitung beschränkt. Der gemäß ständiger Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichtes den Parteien zukommende verfassungsrechtliche Status verweist die Parteien einerseits in den Bereich der Gesellschaft, garantiert ihnen aber andererseits eine besondere Rolle an der Nahtstelle von Gesellschaft und Staat, dort also, wo der grundsätzlich staatsfreie Prozess der politischen Willensbildung in die Entscheidungsfindung der staatlichen Organe mündet. Aus dieser Stellung der Parteien ergibt sich die Schwierigkeit festzustellen, inwiefern sich die Parteien auf die Freiheitsgewährleistung der Grundrechte des Grundgesetzes berufen können.5) Einer - der wohl herrschenden6) - Ansicht nach sind Parteien Träger der Grundrechte, soweit diese ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind.7) Insbesondere sind sie Träger der in Art. 5 I GG gewährleisteten Grundrechte der Meinungsfreiheit.8) Dem steht eine andere Auffassung entgegen, nach der die Parteien sich nur auf die ihnen durch Art. 21 GG zugestandene Betätigungsfreiheit berufen können.9) Diese Auffassung zielt darauf ab, die Aktivitäten der Parteien auf ihre Aufgabe zu begrenzen. Insbesondere geht es darum, Einschränkungen der ökonomischen Aktivitäten der Parteien zu ermöglichen, gerade auch der wirtschaftlichen Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen. Allerdings wird dabei verkannt, dass diese Einschränkungen nur staatlicherseits vorgenommen werden kann. Damit wird letztendlich dem Gesetzgeber ein Definitionsrecht darüber eingeräumt, welche Betätigungen den Parteien zur Erfüllung ihrer Aufgaben zustehen und welche nicht. Dies ist mit dem dynamischen Charakter einer Demokratie schwerlich vereinbar. Auf keinen Fall dürfen die Parteien als Staatsorgan vereinnahmt werden. Die Parteien sind deshalb auf Abwehrrechte gegen den Staat angewiesen.
Neben der verfassungsrechtlichen Bestimmung der Rechte und Aufgaben der Parteien spielt auf einfachgesetzlicher Ebene die Grundbuchfähigkeit der Parteien eine gewisse Rolle für das Thema Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen. Die privatwirtschaftliche Betätigung steht den Parteien grundsätzlich offen. Aus historischen Gründen haben Parteien, die sich nicht als eingetragener Verein (e.V.) gegründet haben, heute den Status eines nichtrechtsfähigen Vereins. Diesen Status teilen sie mit den Gewerkschaften. Die Einordnung der politischen Parteien und Gewerkschaften als nichtrechtsfähige Vereine nach Inkrafttreten des BGB 1900 war eine Maßnahme der juristischen Diskriminierung, die insbesondere die Organisationen der Arbeiterbewegung zwingen sollte, sich den Regeln des eingetragenen Vereins (e.V.) und damit dem leichteren Zugriff des Staates, seiner Zulassungskompetenz und seiner Aufsicht über das Kassenwesen und die Vereinsführung zu unterwerfen.10) Da die Parteien und Organisationen der Arbeiterbewegung nicht grundbuchfähig waren, wurden ihre Unternehmen und Grundstücke von Treuhändern im Auftrag der Organisationen verwaltet.11) Die Frage nach der Rechtsnatur der Parteien wurde wieder aufgeworfen, als die Besatzungsmächte nach 1945 wieder deutsche Parteien zuließen. Erneut stand die Wahl zwischen dem nichtrechtsfähigen Verein und dem eingetragenen Verein (e.V.). Aus jeweils unterschiedlichen Gründen entschieden sich die Parteien für eines der beiden Modelle.12) Nicht nur die SPD entschied sich dafür, wieder an die Zeit vor 1933 anzuknüpfen und sich als nichtrechtsfähiger Verein zu konstituieren. Die Parteien, die dies taten standen damit wieder vor dem Problem, wie sie die Verwaltung von Grundbesitz und Unternehmensbeteiligungen organisieren sollten. Aus diesem Grund hat z.B. die SPD ihre Medienbeteiligungen über ein Treuhandmodell organisiert.13) Grundsätzlich spricht gegen ein derartiges Treuhandmodell nichts. Andererseits ist jedoch zu beachten, dass derartige Modelle sich auch dazueignen, Beteiligungen an Wirtschaftsunternehmen nicht allzu offensichtlich werden zu lassen. Die Organisation der Wirtschaftsbeteiligungen einer Partei über ein Treuhandmodell stellt deshalb erhöhte Anforderungen an die Transparenz des wirtschaftlichen Handelns einer Partei.
C. Die Medien
Wenn in dieser Arbeit von Medien die Rede ist, handelt es sich um Massenmedien. Massenmedien werden charakterisiert durch die Verbreitung geistiger, optischer und akustischer Inhalte unter Nutzung distanzüberwindender technischer Mittel an eine Vielzahl von Personen.14) Zu ihnen gehören Presse, Rundfunk, Fernsehen und Internet. Das Grundgesetz normiert die Medien- und Kommunikationsfreiheiten in Art. 5 GG. Art. 5 I S.1 GG garantiert die Meinungsfreiheit während Art. 5 I S. 2 GG die Medienfreiheiten gewährt. Der Sinn dieser Regelung liegt darin, dass die Freiheit der Meinung in Verbindung mit der Freiheit des Verbreitens der Meinung die für ein demokratisches Gemeinwesen konstituierende ständige geistige Auseinandersetzung ermöglicht, "den Kampf der Meinungen der ihr [der Demokratie] Lebenselement ist”.15) Neben der individualrechtlichen Verbürgung der Medienfreiheiten durch Art. 5 I S. 2 GG stehen sie somit zugleich im Dienst einer objektiv-demokratischen Funktion, einer öffentlichen Aufgabe.16) Die öffentliche Aufgabe der Medien besteht in ihrer Vermittlungs- und Kontrollfunktion, in ihrem Charakter als ständiges Verbindungs- und Kontrollorgan zwischen dem Volk und den von ihm gewählten Vertretern.17) Dieser öffentlichen Aufgabe wegen werden die Medien immer wieder als "vierte Gewalt” in einer Demokratie apostrophiert.
Die rechtliche Ordnung des Rundfunks und der Presse unterscheiden sich erheblich. Der Grund dafür liegt in der unterschiedlichen Bewertung von Presse- und Rundfunkfreiheit durch das Bundesverfassungsgericht. Die Pressefreiheit wird traditionell in erster Linie als das individuelle Abwehrrecht gegen den Staat betrachtet, dass eine Unternehmerfreiheit im Pressewesen begründet. Hingegen wird die Rundfunkfreiheit nicht als im Interesse des Individuums bestehende Freiheit zur Verbreitung eigener Meinungen durch den Rundfunk, sondern als dienende Freiheit, die allein um ihrer öffentlichen Funktion willen gewährleistet wird, angesehen.18) Eine Rundfunk-Veranstalterfreiheit kann es gemäß dieser Interpretation der Rundfunkfreiheit nur nach Maßgabe der Gesetze geben und der Gesetzgeber darf nur die Zulassung der Veranstalter gestatten, die die funktionsgerechte Aufgabenerfüllung garantieren.19) Rechtliche Grundlage des Pressebetriebes sind neben Art. 5 I GG die Landespressegesetze. Eine Presserechtsrahmengesetz ist vom Bund, trotz vorhandener Gesetzgebungskompetenz nie erlassen worden. Die Rechtsordnung des Rundfunks weist schon deshalb erhebliche Unterschiede gegenüber der Rechtsordnung der Presse auf, weil die Presse rein privatwirtschaftlich arbeitet während der Rundfunk in erster Linie durch das duale System aus öffentlich-rechtlichem und privatwirtschaftlichem Rundfunk geprägt wird. Im Rahmen dieser Arbeit soll nur die Beteiligung der Parteien an den privaten Rundfunkunternehmen diskutiert werden. Die Problematik der Beteiligung politischer Parteien an den Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten würde diese Arbeit sprengen. Das deutsche Rundfunkrecht ist hauptsächlich durch die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichtes geprägt. Kaum ein Rechtsgebiet ist in Deutschland in so starkem Maße von der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichtes geprägt wie das Rundfunkrecht. Das einzige Rechtsgebiet, dass in gleich starkem Maße Richterrecht ist, ist - auf diese Koinzidenz lohnt es, hier hinzuweisen - das Parteienrecht.20)
D. Die Parteien und die Presse
Es gehört zum klassischen Erscheinungsbild politischer Parteien, eigene Verlautbarungsorgane zu haben. Die Herausgabe von Mitgliederzeitungen/-zeitschriften, der Betrieb eigener Pressedienste, um die eigenen politischen Positionen an die Presse heranzutragen, geben keinen Anlass zu juristischen Auseinandersetzungen. Umstritten ist das Handeln der Parteien erst, wenn es über diesen mehr oder weniger "parteiinternen” Bereich hinausgeht.
Relevant für diese Arbeit ist die Betrachtung der historischen Beteiligungen von Parteien, insbesondere der SPD, an Presseunternehmen deshalb, weil die SPD ein funktionierendes Pressewesen vor Inkraftreten des Grundgesetzes 1949 und des ersten Parteiengesetzes 1967 etabliert hatte.21) Es ist nicht ersichtlich, dass die vorkonstitutionelle Situation auf diesem Gebiet vom Grundgesetz beseitigt werden sollte. Die Geschichte der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen in Deutschland überschneidet sich in weiten Teilen mit der Geschichte der deutschen Sozialdemokratie. Die Gründe dafür sind vielfältig. Die SPD ist die älteste existierende deutsche Partei. Sie war Vorreiterin für moderne Volksparteien in ganz Europa. Und schließlich war die pressemäßige Betätigung in ihrer ganzen bisherigen Geschichte ein wesentlicher und prägender Bestandteil des politischen Agierens der SPD. Beide Strömungen der deutschen Sozialdemokratie, die 1863 als ihr Gründungsjahr betrachtet, waren begleitet von mehreren - zunächst in Privatbesitz befindlichen - Presseprojekten.22) In einer Zeit, da die Sozialdemokratie scharfen Angriffen aus dem bürgerlichen Lager ausgesetzt war, ihre Funktionäre und aktiven Mitglieder mit vielfältigen Nachteilen rechnen mussten, erfüllten diese Zeitungen mehrere Aufgaben. Wichtigste Aufgabe war die Information und Werbung. Die Zeitungen sollten einerseits der Bildung und Information der Parteimitglieder dienen, andererseits aber auch die Ziele der Sozialdemokratie öffentlich bekannt machen und für sie werben. Neben der Information und Werbung hatten die sozialdemokratischen Organe von Anfang an auch eine ökonomische Funktion. Einerseits sollten sie den Lebensunterhalt der Parteifunktionäre sichern, die in anderen Unternehmen keine Beschäftigung fanden, andererseits sollten die Gewinne aus den Pressebetrieben der Finanzierung der Parteiarbeit zugute kommen.23) Welche Bedeutung diese Funktion der Parteipresse hatte, lässt sich daran ablesen, dass bis zum Ende des deutschen Kaiserreiches die meisten sozialdemokratischen Reichstagsabgeordneten als Redakteure, Schriftsteller und Verkaufsleiter sozialdemokratischer Verlage oder als Gewerkschaftsangestellte ihren Lebensunterhalt verdienten.24) 1913 beschäftigte die sozialdemokratische Parteipresse 11.089 Personen.25) Im ersten Drittel des 20. Jahrhunderts, sowohl im Kaiserreich als auch in der Weimarer Republik, erreichte die sozialdemokratische Presse eine enorme Ausdehnung. 1928 z.B. bildeten 204 sozialdemokratische Tageszeitungen ein die ganze Republik umfassendes Netz.26) Seit 1925 waren die sozialdemokratischen Parteibetriebe in der "Konzentration AG. Sozialdemokratische Druckerei- und Verlagsbetriebe” zusammengefasst.27) Von den Nationalsozialisten wurden die sozialdemokratischen Verlage enteignet und dadurch die deutsche sozialdemokratischen Inlandspresse komplett zerschlagen. Nach 1945 kam es dann noch einmal zu einem Boom der sozialdemokratischen Presse: kurz vor der Währungsreform erreichte die von den Besatzungsmächten lizensierte sozialdemokratische Presse eine Auflage von 2,66 Millionen.28) Mit der Währungsreform setzte eine Rückwärtsentwicklung ein, die schließlich in den 60er Jahren zum Untergang der traditionellen sozialdemokratischen Parteipresse führten.29) In dieser Zeit ging, aufgrund gesellschaftlicher Umwälzungen und des damit verbundenen Funktionsverlustes der traditionellen Parteipresse, die Ära der Parteizeitungen in allen politischen Lagern zu Ende.30) Die SPD strukturierte in den 70er und 80er Jahre ihre Medienbeteiligungen um und betreibt heute ihre Unternehmungen im Medienbereich nach eigenen Aussagen nur, um damit Geld für die Partei zu erwirtschaften und das im Vergleich mit der CDU/CSU bestehende Defizit an Großspenden auszugleichen.31)
2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beteiligung von Parteien an Presseunternehmen
Bedeutende Beteiligungen an Presseunternehmen hält in Deutschland zur Zeit nur die SPD. Im Zuge der Parteiskandale, die zur Novellierung des Parteiengesetzes führten, stellte sich die Frage, ob die umfangreichen Beteiligungen der SPD an Presseunternehmen, ob derartige Beteiligungen politischer Parteien überhaupt, zulässig sind. In dieser Diskussion vertrat die CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag die Auffassung, dass aus dem Grundgesetz ein Gebot strikter Trennung von Parteien und Medien folge. Deshalb forderte sie die juristische Normierung des Verbots bestimmender Beteiligungen der Parteien an Medienunternehmen, die nicht erkennbar der politischen Arbeit der Parteien dienen.32) Die SPD hielt dem ein verfassungsrechtliches Gutachten entgegen, dass zu dem Schluss kommt, dass die Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen verfassungsrechtlich zulässig ist. Zum gleichen Ergebnis kam der Kommissionsentwurf für das Parteiengesetz. Denn das aus Art. 5 GG resultierende Grundrecht der Presseunternehmerfreiheit sei auch auf sie anwendbar und eine durch die Aufgabenzuweisung des Art. 21 GG gerechtfertigte Einschränkung dieses Rechtes greife erst dann, wenn der Parteistatus als Vorwand missbraucht werde, um ein Medienunternehmen zu betreiben.33) Eine verfassungsrechtliche Unzulässigkeit der wirtschaftlichen Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen wurde insbesondere auch mit Verweis auf das Verfassungsgebot der Chancengleichheit behauptet.34) Dem wurde von Seiten der SPD entgegengehalten, dass die durch Medienbeteiligungen erwirtschafteten Gewinne ausgleichen, dass die SPD weniger Spenden aus der Wirtschaft erhält.35) Zurecht wurde darauf hingewiesen, dass der Grundsatz der Chancengleichheit lediglich im Verhältnis der Parteien zum Staat und nicht - gleichsam in Form einer "Drittwirkung” - für die Beziehungen unter den Parteien gilt.36) Der Staat muss bei allen Maßnahmen, die sich auf die finanzielle Situation der Parteien auswirken, strikte Chancengleichheit wahren. Die wirtschaftliche Betätigung von Parteien - auch im Mediensektor - gehört nach dieser Ansicht ebenso wie das Bemühen um Mitgliedsbeiträge und Spenden in den gesellschaftlichen Bereich und ist damit selbst ein Teil des politischen Wettbewerbs.37) Die Ansicht, dass der Grundsatz der Chancengleichheit bedeutet, dass es dem Staat untersagt ist, die Parteien unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen zu unterwerfen, nicht aber, dass die Parteien durch ihn verpflichtet werden in gleicher Art und Weise aktiv zu sein, trifft zu. Wenn aber Medienbeteiligung und Werben um Spenden und Mitgliedsbeiträge als gleichartig dargestellt werden und nur als zwei verschiedene mögliche Formen des politischen Wettbewerbes angesehen werden, dann muss hier auf den qualitativen Unterschied zwischen diesen beiden Betätigungen der Parteien hingewiesen werden. Während der Erfolg des Einwerbens von Spenden und Mitgliedsbeiträgen davon abhängt, wie groß die Zustimmung zur Politik der Partei ist, ist es nämlich möglich, über die Beteiligung an Medienunternehmen Gewinne zu realisieren, die in keinerlei Abhängigkeit von dieser Zustimmung stehen. Da die Parteifinanzen wiederum das Ausmaß der Aktivitäten einer Partei entscheidend mitbestimmen, kann es so doch zu Verzerrungen in der öffentlichen Wahrnehmung von Parteien und damit im politischen Wettbewerb kommen.
3. Auswirkungen der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen
Die wirtschaftliche Tätigkeit politischer Parteien im Pressewesen ist grundsätzlich zulässig. Allerdings stellt sich die Frage, ob aus einer unbeschränkten wirtschaftlichen Betätigung politischer Parteien im Pressewesen nicht Gefahren für die demokratische Ordnung in der Bundesrepublik erwachsen könnten.
Die enge Verflechtung von Politik und Medien - verstanden als Prozess der Instrumentalisierung der Medien durch die Politik und der Okkupation der Politik durch die Medien - wird allgemein als gefährlich betrachtet, weil sie die Ausdifferenzierung der öffentlichen Gewalt in Legislative, Judikative und Exekutive einebene, indem die Medien dadurch die Position des Anklägers, Anwaltes und Richters gleichzeitig übernähmen.38) Die Möglichkeiten, der Verflechtung von Politik und Medien und den daraus resultierenden Gefahren für die Demokratie entgegenzutreten, werden als derzeit gering eingeschätzt.39) Daraus erwachse die Notwendigkeit, dort anzusetzen, wo die Verflechtung von Politik und Medien einerseits besonders brisant, andererseits aber auch juristisch greifbar werde, weil sie in institutionalisierter Form erscheint, also beim Besitz von oder der wirtschaftlichen Beteiligung an Printmedien durch politische Parteien.40)
Von praktischer politischer Bedeutung ist der Vorwurf, dass eine Partei, d.h. die SPD, über ihre Medien Einfluss auf die Meinungsbildung der Bürger nähmen, durch die von ihr akkumulierte Medienmacht so den Wettbewerb verfälsche und die Kontrollfunktion der demokratischen Medien erheblich beschädige. Die SPD beharrt auf dem Standpunkt, dass ihre Pressebeteiligungen nur unter ökonomischen Gesichtspunkten erfolgen. Dem ist jedoch entgegengehalten worden, dass schon aus psychologischen Gründen bei Journalisten eine Hemmung, die Hand zu beißen, die sie füttert, entstehen kann. Belegt wurde dies durch Studien, die Zeitungen mit SPD-Beteiligung eine tendenziell SPD-freundlichere Berichterstattung attestierten als solchen ohne SPD-Beteiligung.41)
Problematisch ist, dass der Mediensektor in den letzten Jahren enorm an wirtschaftlicher Bedeutung gewonnen hat.42) Gleichzeitig entstand durch das Aufkommen neuer Medien, verbunden mit dem Prozess der Globalisierung und der Entstehung des europäischen Binnenmarktes, ein hoher Regelungsbedarf im Medienrecht.43) Die Art, wie diesem medienrechtlichen Regelungsbedarf nachgekommen wird, bestimmt u.a. mit über die Gewinne, die sich künftig in den Medien erwirtschaften lassen. Damit stellt sich - gerade wenn man der SPD-Argumentation glauben schenken will, dass es ihr nur um den wirtschaftlichen Ertrag ihrer Unternehmensbeteiligungen geht - die Frage, inwieweit das Agieren der SPD im Gesetzgebungsprozess durch ihr Gewinninteresse bestimmt wird.
Den von den Gegnern der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen konstatierten Gefahren werden auch mögliche Nutzen entgegengehalten. So wird zum Beispiel darauf verwiesen, dass es, um im Angesicht einer globalisierten Medienlandschaft einer Medienkonzentration vorzubeugen wichtig ist, dass es möglichst viele unterschiedliche Beteiligungen, auch durch politische Parteien, gibt.44) Für die SPD wird festgestellt, dass die seit den 60er Jahren entwickelten Minderheitsbeteiligungen der Partei an regionalen Presseunternehmen dem rasanten Konzentrationsprozess der 60er und 70er Jahre, der insbesondere vom Springer-Verlag vorangetrieben wurde, Widerstand entgegengesetzt und so einen Beitrag zum Erhalt publizistischer Vielfalt geleistet hätten.45) Insbesondere wird aber auf die Bedeutung der wirtschaftlich ertragreichen Pressebeteiligungen für eine demokratische Parteienlandschaft hingewiesen. Die Finanzierung einer Partei - so wird an Hand der SPD exemplifiziert - hauptsächlich aus Beiträgen der Mitglieder und Erträgen der parteieigenen Presseunternehmen mache diese unabhängig von parteifremden Großspendern aus der Wirtschaft.46) Die dadurch erreichte Unabhängigkeit hätte über Jahrzehnte hinweg die wirtschaftliche wie geistige Unabhängigkeit der sozialdemokratischen Spitzenpolitiker gesichert.47)
4. Möglichkeit und Notwendigkeit der Einschränkung der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen
Je nach Wertung der Effekte, die eine erwerbswirtschaftliche Betätigung der Parteien im Pressewesen hat, wird eine Einschränkung dieses Engagements gefordert oder abgelehnt. Dabei ist es fraglich, ob eine derartige Einschränkung überhaupt möglich ist. Die Landespressegesetze und das Parteiengesetz enthalten keine Bestimmungen bezüglich des wirtschaftlichen Engagements politischer Parteien in der Presse. Deshalb stellt sich die Frage dahingehend, ob es verfassungsrechtlich zulässig wäre, Bestimmungen in die genannten Gesetze einzufügen, die die Tätigkeit der Parteien im Pressewesen einschränken. Die Pressefreiheit findet gemäß Art. 5 II 1. Alt. GG ihre Schranken in den allgemeinen Gesetzen. Zu beachten ist, dass die Pressefreiheit als ältestes Mediengrundrecht das klassische Abwehrrecht gegen den Staat ist. Die Freiheit der Presse steht für eine liberale Konzeption, die dem Staat die Kontrolle der öffentlichen Meinungsäußerung und Diskussion der Bürger verwehrt. Die Pressefreiheit ist die Freiheit der Presse vor dem Staat. Kern der Pressefreiheit ist das individuelle Abwehrrecht gegen den Staat. Die Behauptung, dass die Pressefreiheit nicht schrankenlos sei, sondern die Erfüllung der Aufgaben der Presse im demokratischen Staat voraussetze48), ist unzutreffend. Zwar hat die Presse eine öffentliche Aufgabe. Diese kann jedoch nur herangezogen werden, um in verfassungsrechtlichen Abwägungen das Schutzniveau, dass sich aus der Pressefreiheit ergibt, zu bestimmen, nicht aber um die Einschränkung und enge Auslegung des Begriffs der Pressefreiheit zu begründen. Die Gewährleistung von Meinungsfreiheit und Vielfalt und politischer Kontrolle ergibt sich im Fall der Presse gerade nicht aus einem vorgeschriebenen Aufgabenkatalog sondern aus einer weitgefassten Unternehmerfreiheit, die eine Vielzahl von widerstreitenden Blättern unterschiedlichster Tendenz ermöglicht.
Die wirtschaftliche Betätigung der Parteien im Pressenwesen kann nur durch ein allgemeines Gesetz i.S.d. Art. 5 II GG beschränkt werden. Allgemein ist ein Gesetz, dass nicht eine Meinung als solche verbietet, das sich nicht gegen die Äußerung einer Meinung als solche richtet, das vielmehr dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung, zu schützendem Rechtsgut dient, das gegenüber der Betätigung der Meinungsfreiheit den Vorrang hat.49) Dem Verbot einer Meinung als solche kommt es gleich, wenn einem Grundrechtsträger als solchem die aus dem Grundsatz der Pressefreiheit resultierenden Rechte genommen werden sollen. Ein Sondergesetz gegen die Beteiligung von Parteien an Presseverlagen wäre kein allgemeines Gesetz i.S.d. Art. 5 II GG und somit verfassungswidrig.50) Ein Gesetz allerdings, dass nicht gegen die Parteien als solche gerichtet wäre, sondern das auf die Verhinderung eines ungleichen (politischen) Wettbewerbes zielte, würde die Voraussetzungen eines allgemeinen Gesetzes i.S.d. Art. 5 II GG erfüllen.51) Ein solches Gesetz dürfte aber die Beteiligung von Parteien an Presseunternehmen nur beschränken, nicht völlig untersagen.52)
Ein solches Gesetz zur Verhinderung eines ungleichen politischen Wettbewerbes müsste verhältnismäßig sein, d.h. ein legitimes Ziel verfolgen, und zur Erreichung dieses Zieles geeignet, erforderlich und angemessen sein. Ein legitimes Ziel ist eines, dass auf das Wohl der Allgemeinheit gerichtet ist oder eines für dass ein staatlicher Schutzzweck besteht. Die Grundrechte als Werteordnung verpflichten den Staat zum Erhalt dieser Werteordnung. Aus Art. 5 I S. 2 GG folgt die Pflicht des Gesetzgebers zur Gewährleistung einer funktionsgerechten Aufgabenerfüllung der Presse.53) Die Sicherung eines demokratischen politischen Wettbewerbes ist also ein legitimes Ziel. Geeignet ist ein Gesetz immer dann, wenn mit seiner Hilfe das angestrebte Ziel gefördert werden kann. Dies ist bei einem Gesetz, dass die Beteiligung von Parteien an Presseunternehmen beschränkt, um Verzerrungen des politischen Wettbewerbes entgegen zu wirken, problemlos der Fall. Erforderlich ist ein Gesetz, wenn es kein milderes Mittel gibt, das den gleichen Erfolg mit der gleichen Sicherheit und einem vergleichbaren Aufwand herbeiführen würde. Es gibt ein milderes Mittel, dass die Verzerrung des politischen Wettbewerbes durch die Medienbeteiligungen politischer Parteien beseitigen würde, nämlich die für den Leser erkennbare Offenlegung der Parteibeteiligung. Diese Offenlegungspflicht müsste sowohl direkte als auch indirekte Beteiligungen umfassen. Die Offenlegung würde ausreichend publik sein, wenn sie im Impressum der Presseerzeugnisse ihren Platz fände. Die Bürger könnten so den Inhalt der Presseerzeugnisse im Lichte der Parteibeteiligung werten. Damit würde die Parteibeteiligung aus dem problematischen Bereich der Inkompatibilität von parteineutraler Berichterstattungspresse in den zulässigen und verfassungsrechtlich abgesicherten Bereich des politischen Wettbewerbes überführt.54) Des Weiteren ist zu beachten, dass eine Betrachtung, die auf der Suche nach Mitteln gegen Pressebeteiligungen politischer Parteien, die in Form und Umfang als negativ bewertet werden, immer nur von den Parteien ausgeht den Blick auf mögliche Lösungen versperrt. Die Anhäufung von Pressebeteiligungen durch eine Partei ist letztlich auch nur eine - wenn auch besondere - Form der Medienkonzentration. Sollten politische Parteien aufgrund wirtschaftlicher Beteiligungen einen beherrschenden Einfluss auf die Presse erlangen, wäre dem deshalb zuerst mit kartell- und presserechtlichen Maßnahmen zu begegnen.55) Da das Problem der Medienmacht durch Medienkonzentration an Brisanz gewinnt, wenn es um Medienmacht durch Medienkonzentration in den Händen einer politischen Partei geht, wäre nachzudenken, ob hier nicht Obergrenzen für die Beteiligung politischer Parteien am Pressemarkt angebracht wären, die über die allgemeinen Regeln der Konzentrationskontrolle hinausgehen.56)
Die grundsätzliche Einschränkung der Pressebeteiligungen politischer Parteien weist nicht die für einen Grundrechtseingriff notwendige Erforderlichkeit auf und ist deshalb nicht mit dem Grundgesetz vereinbar. Hingegen sind Regelungen, die auf eine Offenlegung der Beteiligungsverhältnisse abstellen sehr wohl mit dem Grundgesetz vereinbar. Damit stellt sich die Frage, ob der Gesetzgeber verpflichtet ist, derartige Regelungen zu erlassen. Für die in erster Linie als individuelles Freiheitsrecht ausgestaltetet Pressefreiheit dürfte dabei das gleiche gelten, wie bei allen objektiv-rechtlichen Gehalten von Freiheitsrechten, dass nämlich nur die Einhaltung eines Untermaßverbotes zu beachten ist.57) Dieses Untermaßverbot ist nur dann verletzt, wenn der Gesetzgeber bislang gänzlich untätig geblieben ist oder die bestehenden Regelungen zur Zielereichung offensichtlich ungeeignet sind. Es gibt keine gesetzlichen Regelungen zur Offenlegung der Pressebeteiligungen politischer Parteien, die dem Leser den Parteieneinfluss auf Presseunternehmen hinreichend deutlich werden lassen. Zwar sind nach § 24 VII PartG die Parteien verpflichtet, ihre Medienbeteiligungen offen zulegen. Aber diese Offenlegung findet nicht dort statt, wo es aus Transparenzgründen notwendig wäre, in den Presseerzeugnissen selbst. Angesichts dessen, dass die Rechenschaftsberichte der Parteien von den Bürgern kaum rezipiert werden, dürfte damit das Ziel, den Einfluss der Parteien auf die Presseunternehmen offen zulegen, nicht erreicht werden. Da der Gesetzgeber somit der Pflicht aus Art. 5 I S. 2 GG, eine funktionsgerechte Aufgabenerfüllung der Presse zu gewährleisten, nicht nachgekommen ist, ist davon auszugehen, dass ein Gesetzgebungsauftrag im Sinne der Sicherung von Transparenz durch eine hinreichend erkennbare Offenlegung der Pressebeteiligungen politischer Parteien besteht.58)
E. Die Parteien und der Rundfunk
Der aktuelle Zustand der privaten Rundfunkunternehmen ist ebenso wie die Presselandschaft das Resultat einer historischen Entwicklung, die jedoch ganz anders verlaufen ist, als die Geschichte der Presseunternehmen.
Die Konzession an private Rundfunkbetreiber wurde in den 20er Jahren unter der Bedingung vergeben, dass der Rundfunk keiner politischen Partei dienen durfte. FECHNER führt dies allein darauf zurück, dass damals die Sorge bestand, ein der Politik überlassener Rundfunk könne seine Popularität einbüßen und damit wirtschaftlich unattraktiv werden.59) Das ist eine Erklärung, die aus heutiger Sicht, die durch eine verbreitete Politikverdrossenheit geprägt ist und einen Rundfunkbetrieb kennt, der die Zukunft des Mediums nur noch in der Musik sieht, nur allzu plausibel. Doch trifft sie nicht zu für die Entstehungszeit des Rundfunks zu.
FECHNER ignoriert, im ersten Drittel des 20. Jahrhunderts sich zwei neue Massenmedien entwickeln. Das erste ist der Film. Die Entstehung des Kinofilms an der Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert fiel in eine Zeit tiefgreifender gesellschaftlicher Veränderungen. Von besonderer Bedeutung war dabei die Entstehung und Ausbreitung der industriell-urbanen Massengesellschaft. Dem Film, der als Kunstform an sein Publikum keine elitären Ansprüche stellte, was - im Gegensatz zum Beispiel zum Theater oder der Oper - ermöglichte, das Vertreter verschiedener Schichten den gleichen Film sahen, kam als Medium in diesem Prozess eine besondere Rolle zu.60) Dieses neue Medium, dass Inhalte und Wertvorstellungen transportierte, die den gewohnten autoritär-patriarchalischen Vorstellungen des 19. Jahrhunderts diametral widersprachen, wurde scharf angegriffen.61) Insbesondere aus dem alten Mittelstand kam die Forderung nach staatlicher Kontrolle des Filmwesens.62) Seit 1906 wurden in Deutschland Filme zensiert.63) Um 1910 begannen Vertreter der evangelischen und der katholischen Kirche sowie Vertreter der Sozialdemokratie Überlegungen anzustellen, wie sie das neue Medium für ihre politischen Ziele nutzen könnten.64) Langsam setzte sich die Erkenntnis durch: "Wer das Kino beherrscht hat die Massen”.65) Während der Novemberrevolution verkündete der Rat der Volksbeauftragten in seinem "Aufruf an das deutsche Volk” vom 12. November 1918 unter Ziffer 3 die Aufhebung der Zensur.66) Da das Kino nicht in diesem Aufruf genannt wurde, wurde gestritten, ob auch die Kinozensur aufgehoben worden war.67) De facto wurden die Filme aber weiter zensiert.68) 1922 gründete als erste Partei die SPD den Film und Lichtspieldienst. In der Folge begannen alle politischen und religiösen Lager Filme zu produzieren.69)
Der etwas später als der Film aufkommende Rundfunk fand eine ganz andere Ausgangslage vor. Die technische Grundlage des Rundfunkbetriebes, das Funkwesen war schon entwickelt, hatte im I. Weltkrieg auch schon seine militärische Bedeutung bewiesen und unterlag deshalb staatlicher Kontrolle. Ohne den Staat oder am Staat und seinen Organen vorbei war Rundfunk technisch nicht möglich. Das Rundfunkwesen wurde staatlicherseits aber als "hochpolitisches Gebiet” angesehen.70) Die Erwägung, dass der Rundfunk zur politischen Beeinflussung "breitester Kreise der Bevölkerung” geeignet sei, und deshalb eine politische Überwachung des entstehenden Rundfunks nötig sei, spielte 1924 eine große Rolle für das Reichsinnenministerium.71) Die Befürchtung des Bayerischen Ministers für Unterricht und Kultus vom März 1925, "…dass eine Privatgesellschaft das Gebiet dieses Landes in geistigen Dingen drahtlos in ihre Herrschaft nimmt….”72) spiegelt genau die Skepsis der Politik gegenüber dem neuen Medium wieder. Die Erarbeitung eines politischen Überwachungssystems durch das Reichsinnenministerium, dass die publizistischen Möglichkeiten des Rundfunks auf ein Mindestmaß einschränkte, war auch im Sinne des Reichspostministerium, dass eher politikfeindlich agierte.73) Letztendlich war der Rundfunk der Weimarer Republik zwar privatwirtschaftlich organisiert, aber derart stark in die Reichsverwaltung eingebunden, dass er letztendlich den Charakter einer staatlichen Einrichtung trug.74) Der Zugriff des Staates auf den Rundfunk konnte diesen aber gerade nicht aus den politischen Auseinandersetzungen dieser Zeit heraushalten. Sämtliche politischen Lager gründeten Radiohörervereinigungen, die z.T. handfeste Politik im Sinne einer antidemokratischen Kritik am bestehenden politischen System betrieben.75) Die Beherrschung des Rundfunks wurde von ihnen als Instrument für die Machtübernahme im Staat angesehen. Es gab in der Weimarer Republik keine mit dem Rundfunk vergleichbare Kulturinstitution, bei der Kritik von außen gleichsam als Angriff auf die politische Ordnung wirkte.76)
Hinter dem Gebot der Politikfreiheit des Rundfunks in der Weimarer Republik stand somit weder, wie von FECHNER behauptet, ein kommerzielles Motiv noch der im Rundfunkrecht der Bundesrepublik zu so herausragender Stellung gelangte Gedanke der Staatsfreiheit. Im Gegenteil, die Rundfunkpolitik und das Rundfunkrecht der Weimarer Republik waren von obrigkeitsstaatlich-autoritären und demokratiefeindlichen Vorstellungen geprägt. Politik erschien als etwas Schmutziges, der Kontakt Zwischen "(Volks-)Masse” und "Politik” musste kontrolliert und reglementiert werden. Gleichzeitig war der Rundfunk aber auch politisch umkämpft. Den Sieg in diesem Kampf trugen schließlich die Nationalsozialisten davon, die den Rundfunk in zuvor nie gekannter Weise als Propagandainstrument einsetzten. Dass Grundgesetz ist auch eine Reaktion auf das Scheitern der Weimarer Republik. Wenn die Frage gestellt wird, welche Rolle das Grundgesetz den Medien in einer Demokratie zuweist, dann kann im Falle des Rundfunks die Antwort nur in Abgrenzung zu der Rolle gefunden werden, die der Rundfunk in der Weimarer Republik spielte.
2. Recht der Parteien auf Rundfunk heute
Im Grundgesetz wurde die Rundfunkfreiheit in Art. I S. 2 GG normiert. Die dortige Formulierung ist jedoch aufgrund ihrer Knappheit - "…die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet.” - stark auslegungsbedürftig. Problematisch in diesem Zusammenhang war, dass im Gegensatz zur Presse- und Meinungsfreiheit die Rundfunkfreiheit kaum als individuelle Freiheit gedacht werden konnte. Um Presse- und Meinungsfreiheit hatte schon die Bürgerrechtsbewegung des 19. Jahrhunderts gestritten. Verknüpft mit dem Problem der Zensur, konnten sich Erwägungen zu diesen Kommunikationsfreiheiten auf eine lange Tradition in Rechtstheorie und Praxis stützen. Der Rundfunk als neues Medium, dass aufgrund seiner Entwicklung zu Beginn der 20er Jahre in Deutschland nur 10 Jahre Gegenstand einer demokratischen rechtspolitischen und juristischen Diskussion sein konnte - und es auch in diesen zehn Jahren der Weimarer Republik nicht immer war - war bei Erlass des Grundgesetzes nicht mit dem Gedanken individueller Veranstalterfreiheit konnotiert. Des Weiteren war die Anzahl der Veranstalter aus technischen Gründen eingeschränkt, was eine staatliche Kontrolle über die Frequenzverteilung nahe legte. So wurde das Rundfunkrecht in verfassungsrechtlicher Hinsicht letztendlich vom Bundesverfassungsgericht ausgestaltet. Dabei wurde die Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit interpretiert. Das grundlegende Prinzip des deutschen Rundfunkrechts ist die Staatsfreiheit. Das Gebot der Staatsfreiheit wird als Grundsatz von Verfassungsrang angesehen.77) Die meisten Landesrundfunkgesetze schließen die Parteien von der Beteiligung an privaten Rundfunkunternehmen aus. In seiner Entscheidung zum Niedersächsischen Rundfunkgesetz hat das Bundesverfassungsgericht diese Bestimmung für verfassungsrechtlich unbedenklich erklärt.78) Eine aktuelle verfassungsrechtliche Prüfung der Zulässigkeit indirekter Beteiligungen politischer Parteien an Rundfunkunternehmen steht derzeit an, da die SPD-Bundestagsfraktion mit einer Normenkontrollklage vor dem Bundesverfassungsgericht gegen das neue hessische Rundfunkgesetz, dass derartige Beteiligungen ausschließt, vorgehen will, weil durch dieses Gesetz die SPD gezwungen wird, ihre indirekten Anteile an einem regionalen Rundfunkanbieter zu veräußern.
HUBER weist zurecht daraufhin, dass der Ausschluss der Parteien vom Rundfunk nur verfassungsgemäß ist, wenn für die politischen Parteien die Berufung auf die Rundfunkfreiheit von vornherein ausgeschlossen ist.79) Allerdings zieht er daraus den Schluss, dass die Parteien nicht Träger der Grundrechte aus Art. 5 GG sind ohne zu bedenken, dass die Rundfunkfreiheit, die in Deutschland verstanden wird, als dem Erhalt der Institution Rundfunk dienende Freiheit die individuelle Berufung von vornherein ausschließt bzw. einschränkt, das Problem also nicht die Frage nach der Grundrechtsfähigkeit der Parteien sondern die nach dem Charakter der Rundfunkfreiheit ist.
Die Begründung für den Ausschluss der Partei stützt sich auf zwei Argumente. Erstens wird der Ausschluss der Parteien vom Rundfunk mit dem Grundsatz der Staatsfreiheit begründet, aus dem das Gebot der Parteiferne und Überparteilichkeit des Rundfunks resultiere.80) Zweitens wird angeführt, dass das Grundgesetz den Rundfunk als unabhängiges Medium der Berichterstattung und kritischen Vermittlung konzipiere, dass der Kontrolle der Politik dienen solle und eben deshalb nicht seinerseits von den Parteien kontrolliert werden dürfe. Sofern der Ausschluss der Parteien vom Rundfunk mit dem Gebot der Staatsferne, begründet wird kann diese Argumentation für sich den Verweis auf die tatsächliche Situation, d.h. die enge Durchsetzung aller staatlichen Funktionen durch politische Parteien verweisen. Andererseits kann dem entgegengehalten werden, dass wenn Parteien und Staat bezüglich ihres Einflusses auf den Rundfunk gleichgesetzt werden, Staatsfreiheit von vornherein Illusion ist, da die Parteien an sämtlichen Aufsichtsgremien für den öffentlich-rechtlichen und den privaten Rundfunk beteiligt sind. Des Weiteren ist die juristische Gleichsetzung von Parteien und Staat unzulässig. Die Parteien sind gerade keine Staatsorgane. Wenn sie sich derartige Positionen anmaßen sollten, dann ist es Aufgabe des Parteienrechtes, dem entgegenzuwirken und nicht des Medienrechtes, diesen Zustand hinzunehmen.
Gestützt auf die Festlegung, dass nicht der Rundfunk sondern die Berichterstattung durch den Rundfunk frei ist, geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, dass die Rundfunkfreiheit eine um der öffentlichen Funktion des Rundfunks in der Demokratie willen geleistete Freiheit ist. Der Grundsatz der Staatsfreiheit ist kein Grundsatz von Verfassungsrang um seiner selbst willen, sondern dient gerade der Sicherstellung der öffentlichen Funktion des Rundfunks. Der Grundsatz der Staatsfreiheit zielt darauf ab, den Rundfunk als unabhängiges Medium der Berichterstattung und kritischen Vermittlung zu bewahren und eine politische Instrumentalisierung des Rundfunks auszuschließen. Der vom Grundsatz der Staatsfreiheit bezweckte Ausschluss der politischen Instrumentalisierung des Rundfunks ist ohne eine hinreichende Distanz des Rundfunks zu den Parteien nicht möglich. Deshalb ergibt sich der Grundsatz der Parteienfreiheit des Rundfunks gerade nicht aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit, sondern parallel und gleichrangig zu diesem aus der Konzeption der Rundfunkfreiheit durch das Bundesverfassungsgericht.
Der Ausschluss der Parteien vom Rundfunk ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Allerdings nur soweit, wie dieser Ausschluss dem Ziel dient, eine Rundfunkordnung zu bewahren, in der der Rundfunk eine überparteiliche, demokratische Kontrollfunktion wahrnimmt. Dort wo die Parteien keinen Einfluss auf den Rundfunk nehmen können, sondern nur zulässigerweise erwerbswirtschaftlich tätig sind, ist der Ausschluss nicht gerechtfertigt. Denn hier kollidiert er mit grundrechtlich geschützten Positionen der Parteien, insbesondere dem Recht auf Eigentum und wirtschaftliche Betätigung und die Einschränkung dieser Grundrechte ist nicht mehr durch das Verfassungsgebot des überparteilichen Rundfunks zu rechtfertigen. Das ist der Fall bei indirekter Beteiligungen, bei denen die Parteien keinen beherrschenden Einfluss auf das am Rundfunk beteiligte Unternehmen haben.
Solange die Rundfunkfreiheit vom Bundesverfassungsgericht primär als dienende Freiheit ausgelegt wird, ist der Ausschluss der Parteien vom Rundfunk verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sollte sich die Interpretation hin zu einer individuellen Rundfunkveranstalterfreiheit wandeln, würde sich die Frage jedoch erneut stellen und vermutlich anders zu beantworten sein. Die Rechtmäßigkeit des Ausschlusses der indirekten Beteiligung von Parteien an Rundfunkunternehmen in Fällen, da die Partei keinen beherrschenden Einfluss auf das Unternehmen (z.B. einen Verlag) ausübt, dass sich an einem Rundfunkunternehmen beteiligen will ist zumindest zweifelhaft.
3. Die Parteien und der Rundfunk im europäischen Recht
Eine Dominanz der politischen Parteien im Rundfunk gilt es auch nach Ansicht der Kritiker der derzeitigen Regelung zu verhindern.81) Die Notwendigkeit eines so weit reichenden Eingriffs in die Rundfunkfreiheit, wie ihn die ausnahmslose Versagung der Zulassung politischer Parteien zum privaten Rundfunk darstellt, wird jedoch bestritten.82) KLEIN verweist darauf, dass die restriktive Regelung in den Landesrundfunkgesetzen noch ihrer europarechtlichen Bewährungsprobe harrt.83) Denn die Konzeption der Rundfunkfreiheit durch den EuGH ist eine grundsätzlich andere als die des Bundesverfassungsgerichtes. Im Gegensatz zu diesem sieht der EuGH die Rundfunkfreiheit nicht als dienende Freiheit, sondern als als Abwehrrecht konzipierte subjektiv-rechtliche Garantie. Gemeinschaftsrechtlich ist also von einer subjektiven Rundfunkveranstalterfreiheit auszugehen, die die Qualität eines Grundrechts des Gemeinschaftsrechtes hat.84) Beschränkungen dieser Freiheit im Interesse eines pluralistischen Rundfunks werden als zulässig erachtet, doch werden diese Einschränkungen deutlich stärker als im Rahmen des Art. 5 GG an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden.85) Beteiligungen politischer Parteien an Rundfunkunternehmen, die keine Gefahr für einen pluralistischen Rundfunk darstellen, dürften damit zulässig sein. Derartige Beteiligungen dürften indirekte und Minderheitsbeteiligungen sein, die den Parteien weder bestimmenden Einfluss auf ein einzelnes Rundfunkunternehmen, noch auf den Rundfunk als Ganzes verschaffen.
Die Europäische Menschenrechtskonvention setzt in Art. 10 I EMRK die Rundfunkfreiheit als Erscheinungsform der allgemeine Meinungsfreiheit voraus. Einschränkung dieser Freiheit sind gemäß Art. 10 II EMRK möglich. Die Verhinderung dominanter Parteienmacht im Rundfunk ist mit der EMRK vereinbar, wenn diese Beschränkung der Rundfunkfreiheit gerechtfertigt ist.86) Der völlige Ausschluss auch indirekter und Minderheitenbeteiligung von Parteien an Rundfunkunternehmen lässt sich jedoch nur schwer unter Art. 10 II EMRK subsummieren.
Beteiligungen politischer Parteien an Rundfunkunternehmen, durch die kein beherrschender Einfluss ausgeübt wird, dürften grundsätzlich europarechtlich zulässig sein. Die Einschränkungen des deutschen Rechts, die die Beteiligung politischer Parteien grundsätzlich untersagt, ohne auf den Umfang der Beteiligungen und den durch sie erlangten Einfluss, abzustellen widersprechen wohl dem Gedanken der Rundfunkfreiheit wie ihn die Europäische Gemeinschaft und die EMRK vertreten. Allerdings dürfte die mögliche Inländerdiskriminierung einer Angleichung der deutschen Verfassungsgerichtssprechung an die europäische Grundrechtsinterpretation entgegenstehen. Des Weiteren dürfte der Wille der Medienbeteiligungen haltenden Parteien, die Diskussion um ihre Medienbeteiligungen zu beenden, größer sein, als ihr Bestreben, die von KLEIN angesprochene europarechtliche Bewährung des deutschen Rundfunkrechts herbeizuführen. Inwieweit sich die Auslegung der Rundfunkfreiheit des Bundesverfassungsgerichtes angesichts der europäischen Interpretation wandeln wird, kann nur die Zukunft zeigen.
Die Frage nach der europarechtlichen Zulässigkeit der Beteiligung der Parteien verweist darauf, dass mit der Bildung des europäischen Marktes wirtschaftliche Verflechtung im Bereich der Medien kein innerstaatliches Problem mehr ist. Das Problem der Beteiligung politischer Parteien an ausländischen Medienunternehmen, dass insbesondere durch völkerrechtliche Implikationen erweitert wird - z.B. wenn ein Medium auf die Meinungsbildung eines Staates enormen Einfluss hat, an dem die Regierungspartei eines Nachbarlandes finanziell beteiligt ist - , kann im Rahmen dieser Arbeit jedoch nicht mehr erörtert werden.
F. Die Parteien und das Internet
Die Beteiligung der Parteien an Unternehmen aus dem Bereich der neuen Medien, d.h. in erster Linie des Internets, ist in der juristischen Debatte der letzten drei Jahre nur am Rande erörtert worden.87) Das mag zum Teil daran liegen, dass der Umfang dieser wirtschaftlichen Aktivitäten eher gering ist und vor allem als Anhängsel der Presseunternehmen betrachtet wird. Eine "Freiheit der neuen Medien” gibt es als Grundrecht nicht. Stattdessen werden die Grundrechte des Art.5 GG auf diese Medien übertragen. Tatsächlich sind sich die Aktivitäten der Parteien in Internet und Presse sehr ähnlich. Die beiden großen Volksparteien sind seit August (SPD) bzw. Oktober (CDU) 1995 mit eigenen Homepages im Internet präsent.88) Die SPD war als eine der ersten Parteien, die das Internet nutzen, wieder Vorreiter in der parteipolitischen Nutzung von Massenmedien.89) Alle im Bundestag vertretenen Parteien unterhalten Homepages zur Verbreitung von Informationen an die Allgemeinheit.90) Des Weiteren gibt es parteiinterne Angebote im Internet, die nur den Mitgliedern der Parteien zugänglich sind.91) Schließlich ist zumindest die SPD über die "Berliner Vorwärts Verlagsgesellschaft mbH” an einem Unternehmen beteiligt, das Dienstleistungen für Online- und Offline-Kommunikation in neuen Medien, Konzeption und Gestaltung sowie Service und Betreuung beim Aufbau und Betrieb digitaler Kommunikationsangebote, Produktion und Vermarktung von Werbeträgern und Consultingleistungen anbietet.92) Bezeichnenderweise wird in der SPD-nahen Untersuchung der Nutzung des Internets bei SPD und CDU von RÖMMELE die Nutzung der neuen Medien zur Parteifinanzierung durch Unternehmensbeteiligungen nicht angesprochen. Die sich teilweise aufdrängende Gleichsetzung der Aktivitäten der Parteien, insbesondere der SPD, in Internet und Presse ist jedoch problematisch. Insbesondere im Kontext der Medienbeteiligungen politischer Parteien ist es schädlich, dass das Internet in der juristischen Diskussion zu oft noch als Pressesubstitut betrachtet wird. Dabei ist es technisch problemlos möglich, Töne und bewegte Bilder im Internet zu übertragen. Damit ist es möglich, im Internet ein Programm zu veranstalten, dass dem des herkömmlichen Rundfunks gleichkommt. Der einzige Unterschied besteht darin, dass nicht mehr Radioempfänger und Fernseher als Empfangsgeräte benutzt werden, sondern Computer. Wenn es stimmt, dass bewegte Bilder und Töne eine höhere Beeinflussung der Rezipienten ermöglichen, die Gefahr der Manipulation also steigt, dann müssten die für den herkömmlichen Rundfunk vom Grundsatz der Staatsfreiheit ausgehend entwickelten Schutzmechanismen auch auf das Internet, zumindest auf die Internetradios übertragen werden. Sie müssten auch dann gelten, wenn das die Botschaft transportierende Signal nicht durch Radiowellen oder Fernsehkabel, sondern durch die Telefonleitungen übertragen werden. Der rechtliche Status der Internetradios ist noch unsicher.93) Die Behandlung dieses neuen Mediums in den einzelnen Bundesländern ist unterschiedlich.94) Die Betätigung der Parteien im Internet ist grundsätzlich frei. Eine weitgehende Einschränkung dieses Rechtes wäre verfassungsrechtlich auch nicht zu rechtfertigen. Problematisch ist nur, dass die Parteien derzeit noch durch Internetradios die Möglichkeit haben, ihren Ausschluss aus dem Rundfunk zu umgehen.
G. Die Parteien, die Medien und die Demokratie
Artikel 20 I GG statuiert: Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. Das wirtschaftliche Engagement politischer Parteien im Bereich der Medien wird deshalb mit Unbehagen gesehen, weil eine Häufung medialer Macht in den Händen einer Partei als gefährlich für die Demokratie angesehen wir. Die Erweiterung des Gebotes der Staatsfreiheit des Rundfunks auf die politischen Parteien bzw. eine dem Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks entsprechende Behandlung der politischen Parteien lässt sich nur dadurch rechtfertigen, dass Gefahren für die demokratische Verfasstheit der Bundesrepublik begegnet werden soll. Dabei werden jedoch sowohl die juristische Verfasstheit als auch das tatsächliche Erscheinungsbild der Parteien in der Bundesrepublik Deutschland ignoriert. Bezeichnenderweise sind in Europa in den letzten Jahren antidemokratische Tendenzen, die aus der Kombination von Medien und Politik resultieren, nicht dort zu beobachten, wo große Parteien wirtschaftlich an Medienunternehmen beteiligt sind und sich im Bereich der Medien wirtschaftlich engagieren, sondern - gerade im Gegenteil - dort, wo Medienunternehmer sich in der Politik engagieren. Das Beispiel Berlusconi in Italien ist dabei nur die idealtypische Verkörperung dieser Entwicklungen. Das Parteiengesetz schreibt den Parteien innerparteiliche Demokratie vor. In einer großen (Volks-)Partei sind die Unterschiede zwischen einzelnen Untergliederungen, Strömungen etc. teilweise ebenso groß oder größer als die Unterschiede zwischen dieser Partei und ihren politischen Konkurrenten. Letztendlich macht es schon die innerparteilich notwendige Vermittlung zwischen den einzelnen Positionen schwierig, die Medien als Instrument zur parteipolitischen Manipulation im Einzelfall zu benutzen. Die Gefahr besteht vielmehr darin, dass die Verknüpfung parteipolitischer und wirtschaftliche Betätigung einerseits zu einem Verlust an kritischer Schärfe im Journalismus führt und die eminent wichtige Kontrollfunktion der Medien untergräbt und andererseits das Agieren der Parteien im Gesetzgebungsprozess erwerbswirtschaftlichen Motiven unterwirft.
H. Resümee
Die Konzentration medialer Macht ist in einer Mediendemokratie ein gravierendes Problem. Wenn sich zeitgleich die politischen Parteien zu Medienparteien wandeln, die den politischen Wettbewerb innerhalb einer Partei und zwischen den Parteien in erster Linie über die Medien austragen und sich Medienmacht in den Händen politischer Parteien konzentriert gewinnt dieses Problem eine Brisanz, die letztlich auch die Grundfesten einer demokratischen Ordnung bedroht.
Die klassische Idee der Gewaltenteilung, wie sie durch Montesquieu formuliert wurde, beinhaltet die Trennung zwischen Legislative, Judikative und Exekutive. Politische Parteien durchbrechen im Parteienstaat die strikte Trennung zwischen diesen Gewalten immer wieder. Die Frage nach der Beteiligung der politischen Parteien an Medienunternehmen lässt sich auch als Frage nach der Notwendigkeit einer um die "vierte Gewalt” erweiterten Gewaltenteilung im Zeitalter der Mediendemokratie stellen. Diejenigen, die eine derartige Gewaltenteilung zum Ziel haben übersehen, dass die drei Gewalten nach Montesquieu Staatsgewalten sind. Die Stärke der Medien in einer Demokratie liegt aber gerade darin, dass sie nicht Teil des Staates sind.
Das grundsätzliche Verbot der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen wäre mit dem Gedanken einer Demokratie, in der die Parteien eine wichtige und verfassungsrechtlich abgesicherte Aufgabe der Mitwirkung an der Willensbildung der Bürger und der Vermittlung des Bürgerwillens an den Staat haben, nicht vereinbar. Ebenfalls mit diesem Gedanken nicht vereinbar wäre jedoch eine Medienwelt, in der in den Händen politischer Parteien enorme Medienmacht konzentriert wäre, ohne dass die Bürger die Möglichkeit haben, dies zumindest zu erkennen, in der die Medien zum Instrument subtiler Manipulation im Dienste eines oder mehrerer Parteiapparate würden. Wenn man akzeptiert, dass in einer Demokratie mündige Bürger ihre Entscheidungen selbst treffen und nicht vom Staat vor allen auch nur potentiell möglichen Gefahren bewahrt werden können und dürfen, dann kann die Aufgabe des Gesetzgebers nur darin bestehen, Verhältnisse zu garantieren in der die Bürger die Informationen, die sie für ihr Entscheidungsfindung benötigen, umstandslos erhalten können. Die Durchsetzung völliger Transparenz in Fragen der Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen entspricht den Anforderungen einer Demokratie weit eher als Verbote. Auch wenn der Ausschluss der Parteien vom Rundfunk mit dem Grundgesetz vereinbar ist, so ist der Preis, der für diese Beschränkung parteipolitischer Medienmacht gezahlt wird, eine Auslegung der Rundfunkfreiheit, die einem freiheitlichen und individualrechtlichen Verständnis der Kommunikationsfreiheiten widerspricht. Regelungen, die die Pressebeteiligung politischer Parteien per se ausschließen, würden einer derartigen Grundrechtsinterpretation Vorschub leisten, während rechtlich normierte Transparenzgebote eine liberale Grundrechtsinterpretation stärken würden. Einst hatte die Impressumspflicht die Aufgabe, schnelle Maßnahmen gegen die Verleger missliebiger Druckschriften zu ermöglichen, wohingegen sie heute in erster Linie dem durch die Medien in seinen Persönlichkeitsrechten verletzten Bürger die Durchsetzung seiner Rechtsansprüche ermöglichen. Die Impressumspflicht kann heute eine demokratiesichernde Funktion bekommen, wenn sie um das Gebot der Offenlegung direkter und indirekter Parteibeteiligungen erweitert wird.
Abgekürzte Literatur bezieht sich auf das nachfolgende Literaturverzeichis.
1 So hält die Partei Bündnis 90/Die Grünen nach Angaben des Referenten für Medienpolitik der
2 Feser: Der Genossenkonzern, Umschlag-Rückseite.
3 Bender: Cross-Media-Ownership, S. 28.
4 Huber: Parteien in der Demokratie, S. 613.
5 Möstl: DÖV 2003, S. 109.
6 Möstl: DÖV 2003, S. 109.
7 Klein: Parteien - Presse - Rundfunk, S. 193.
8 Klein: Parteien - Presse - Rundfunk, S. 194.
9 Huber: Parteien in der Demokratie, S. 623.
10 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 46.
11 Häupel: Das Vermögen der sozialdemokratischen Arbeiterbewegung, S. 360.
12 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 92f.
13 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 90ff.
14 Fechner: Medienrecht, Rn. 8.
15 BVerfGE 5, 85 (205).
16 Möstl: DÖV 2003, S. 107.
17 Möstl: DÖV 2003, S. 107.
18 Möstl: DÖV 2003, S. 108.
19 Möstl: DÖV 2003, S. 106.
20 Huber: Parteien in der Demokratie, S.609.
21 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 83.
22 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 11.
23 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 11ff.
24 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 14.
25 Ritter: Arbeiterbewegung, Parteien und Parlamentarismus, S. 47.
26 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 17f.
27 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 27.
28 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 18.
29 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 18.
30 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 81.
31 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 101ff.
32 Möstl: DÖV 2003, S. 107.
33 Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger, S. 102.
34 Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S. 16.
35 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 101ff.
36 Schneider: Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 329.
37 Schneider: Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 330.
38 Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S. 12
39 Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S. 15.
40 Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S.15.
41 Medien Tenor GmbH: http://www.medien-tenor.de/beitrag/29-6869.html.
42 Fechner: Medienrecht, Rn. 2.
43 Fechner: Medienrecht, Rn. 2.
44 E-mail des Referenten für Medienpolitik der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, Oliver
45 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 98.
46 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 101.
47 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 107.
48 Feser: Der Genossenkonzern, S. 222f.
49 BVerfGE 7, 198, (209).
50 Klein: Parteien - Presse - Rundfunk, S. 198.
51 Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S.16.
52 Schmitt Glaeser: Die Politische Meinung 391 (2002), S.16.
53 Möstl: DÖV 2003, S. 111.
54 Möstl: DÖV 2003, S. 111.
55 Boll: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien, S. 96.
56 Möstl: DÖV 2003, S. 111.
57 Möstl: DÖV 2003, S. 111.
58 Möstl: DÖV 2003, S. 111.
59 Fechner: JZ 2003, S. 226.
60 Püschel, A.: Bulletin für Faschismus- und Weltkriegsforschung 11 (1998), S. 3f.
61 Püschel, A.: Bulletin für Faschismus- und Weltkriegsforschung 11 (1998), S. 5.
62 Püschel, A.: Bulletin für Faschismus- und Weltkriegsforschung 11 (1998), S. 5.
63 Püschel, A.: Bulletin für Faschismus- und Weltkriegsforschung 11 (1998), S. 5.
64 Püschel, A.: Bulletin für Faschismus- und Weltkriegsforschung 11 (1998), S. 7.
65 Püschel, A.: Bulletin für Faschismus- und Weltkriegsforschung 11 (1998), S. 8.
66 Püschel, A.: Bulletin für Faschismus- und Weltkriegsforschung 11 (1998), S. 9.
67 Püschel, A.: Bulletin für Faschismus- und Weltkriegsforschung 11 (1998), S. 9.
68 Püschel, A.: Bulletin für Faschismus- und Weltkriegsforschung 11 (1998), S. 9.
69 Püschel, A.: Bulletin für Faschismus- und Weltkriegsforschung 11 (1998), S. 24.
70 Lerg: Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, S. 192.
71 Lerg: Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, S. 187.
72 Lerg: Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, S. 225.
73 Lerg: Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, S. 193.
74 Lerg: Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, S. 270.
75 Cebulla: Rundfunk und Geschichte 25 (1999), passim.
76 Cebulla: Rundfunk und Geschichte 25 (1999), S. 4.
77 Wilhelmi: Verfassungsrechtliche Probleme, S. 196.
78 BVerfGE 73, 118 (190).
79 Huber: Parteien in der Demokratie, S. 617f.
80 BVerfGE 73, 118 (190).
81 Klein, in: Maunz/Dürig: Grundgesetz, Art. 21 Rn 288.
82 Klein, in: Maunz/Dürig: Grundgesetz, Art. 21 Rn 288.
83 Klein, in: Maunz/Dürig: Grundgesetz, Art. 21 Rn 288.
84 Degenhart, in: Bonner Kommentar Grundgesetz, Art. 5 Rn. 658.
85 Klein, in: Maunz/Dürig: Grundgesetz, Art. 21 Rn 288.
86 Degenhart, in: Bonner Kommentar Grundgesetz, Art. 5 Rn. 661.
87 Z.B. Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger, S. 105.
88 Römmele: www.parteien.de, S. 292 ff.
89 Römmele: www.parteien.de, S.292
90 SPD: www.spd.de; CDU: www.cdu.de; B´90/Grüne: www.gruene.de; FDP: www.liberale.de; PDS: www.pds-online.de
91 Römmele: www.parteien.de, S. 292f.
92 Feser: Der Genossenkonzern, S. 74.
93 Poll: www.legamedia.net/legapractice/skskw/2002/ 02-09/0209_poll_karolin_online- radio.php.
94 Poll: www.legamedia.net/legapractice/skskw/2002/ 02-09/0209_poll_karolin_online- radio.php.
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Boll, Friedhelm: Die deutsche Sozialdemokratie und ihre Medien Wirtschaftliche Dynamik und rechtliche Formen (Bonn: Dietz 2002)
Dolzer, Rudolf (Hrsg.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz Loseblatt-Kommentar (Heidelberg: Müller Stand 2002)
Fechner, Frank: Medienrecht Lehrbuch des gesamten Mienrechts unter besonderer Berücksichtigung von Presse, Rundfunk und Multimedia (3. Aufl., Tübingen: Mohr Siebeck 2002)
Feser, Andreas: Der Genossen-Konzern Parteivermögen und Pressebeteiligungen der SPD (München: Olzog 2002)
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Huber, Peter M.: Parteien in der Demokratie in: Badura, Peter/Dreier, Horst (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd. II Klärung und Fortbildung des Verfassungsrechts (Tübingen: Mohr Siebeck 2001)
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Poll, Karin: Im Internet-Äther. Rechtsfragen des Onlineradios http://www.legamedia.net/legapractice/skskw/2002/~02-09/0209_poll_karolin_online-radio.php (Abruf: 01.07.2003)
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Römmele, Andrea: www.parteien.de. Die Nutzung des Internets bei SPD und CDU, in: Grebing, Helga/Junker, Karin (Hrsg.), Frau.Macht.Zukunft. Festschrift für Inge Wettig-Danielmeier (Marburg: Schüren 2001)
Schneider, Hans-Peter: Parteifinanzen und Parteivermögen. Verfassungsrechtliche Bemerkungen zu einer politischen Debatte, in: Grebing, Helga/Junker, Karin (Hrsg.), Frau.Macht.Zukunft. Festschrift für Inge Wettig-Danielmeier (Marburg: Schüren 2001)
Wilhelmi, Martin: Verfassungsrechtliche Probleme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in den neuen Bundesländern. Lokale Grundversorgung, Staatsfreiheit, Finanzierung (Berlin: Duncker und Humblot 1995) (Diss., Passau 1995)

References: Art. 21
 Art. 5
 Art. 21
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 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 § 24
 Art. 5
 Art. 5
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 5
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 10
 Art.5
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 5
 Art. 21
 Art. 5