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Timestamp: 2018-01-23 00:26:15+00:00

Document:
Installation de gestion des déchets à long terme (IGDLT) de Port Granby - TPSGC
Installation de gestion des déchets à long terme (IGDLT) de Port Granby
Installation de gestion des déchets à long terme de Port Granby
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4. Objectifs du mandat du Surveillant de l'équité et méthodologie
5. Activités et observations spécifiques du Surveillant de l'équité
7. Annexe au rapport final – Explication des lacunes en matière d'équité
Knowles Consultancy Services Inc. et Hill International Inc. en coentreprise a été engagé comme le Surveillant de l'équité (SE) pour observer le processus concurrentiel d'approvisionnement pour l'installation de gestion des déchets à long terme (IGDLT). Ce processus concurrentiel a été initié par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) par voie d'une lettre d'intérêt (LI) numéro de l'invitation EQ754-133082/A et une demande de propositions (DDP) numéro de l'invitation EQ986-133623/A. Knowles Consultancy Services Inc. et Hill International Inc. en coentreprise est une tierce partie indépendante en ce qui concerne cette activité.
Nous soumettons le présent rapport final couvrant nos activités concernant la phase de la LI, la phase de la DDP, l'évaluation des propositions et la sélection du soumissionnaire recommandé.
Ce rapport inclut notre attestation d'assurance, un résumé de la portée et des objectifs de notre mandat, les méthodologies appliquées, les activités spécifiques et les observations pertinentes.
Note : Nous avons utilisé des termes tels que « responsable de l'autorité contractante » au lieu du nom du responsable qui était inclus dans les communications avec le SE. D'une façon similaire nous avons fait allusion à deux soumissionnaires comme « soumissionnaire A » et « soumissionnaire B » au lieu d'utiliser les noms des soumissionnaires.
Le gouvernement du Canada a identifié un besoin pour les services d'une entreprise pour fournir une installation de gestion des déchets à long terme de Port Granby, Ontario. Le projet inclut la construction technique d'un monticule en surface pour isoler les déchets de l'environnement en utilisant une base multi-couches et un système de couverture. Des systèmes de surveillance seront installés à l'intérieur du monticule et autour du périmètre de l'IGDLT. Il y aura approximativement 450,000 mètres cubes de déchets radioactifs de faible activité et de sols contaminés à être excavés en toute sécurité et relocalisés à la nouvelle installation Le site de la nouvelle IGDLT sera sur un sol stable à 7000 mètres des falaises abruptes, éloigné du littoral et des sols sablonneux qui caractérisent le site existant des déchets.
Le projet est mené et parrainé par Ressources naturelles Canada (RNC). Une convention juridique entre le gouvernement du Canada et la municipalité de Port Hope définissant le cadre et les responsabilités pour l'IGDLT de Port Granby et un autre projet couvrant du travail à Port Hope a été conclue en mars 2001. En 2009, le Bureau de gestion de l'initiative de la région de Port Hope (BGIRPH) a été formé avec RNC, Énergie atomique du Canada limitée (EACL) et TPSGC pour réaliser jusqu'à l'achèvement le projet Port Granby IGDLT et le projet Port Hope.
Le Surveillant de l'équité (SE) fourni l'énoncé d'assurance avec réserves suivant concernant le processus d'approvisionnement pour l'installation de gestion des déchets à long terme (IGDLT).
Selon notre opinion professionnelle, le processus concurrentiel que nous avons observé n'a pas été mené de manière équitable, ouverte et transparente.
Le résumé suivant identifie les lacunes en matière d'équité que nous avons décelées. Des détails additionnels sur ces lacunes sont cités à l'annexe A du présent rapport.
Sommaire des lacunes en matière d'équité
TPSGC a fourni des instructions à l'équipe d'évaluation technique obligatoire à savoir comment elle devait évaluer une réponse d'un soumissionnaire à une exigence obligatoire de la DDP. Cette action constitue une sérieuse lacune en matière d'équité parce qu'une telle instruction était contraire à la structure de gouvernance du projet par rapport à l'évaluation des soumissions. La structure de gouvernance spécifiait que l'évaluation des réponses des soumissionnaires devait être menée par l'équipe d'évaluation technique obligatoire.
TPSGC a accepté d'un soumissionnaire, de l'information de certification qui n'avait pas été demandée conformément au processus spécifié dans une exigence obligatoire de la DDP et en dépit du fait que TPSGC avait spécifiquement informé le soumissionnaire qu'aucune telle information serait acceptée. Cette action constitue une sérieuse lacune en matière d'équité parce que TPSGC n'a pas suivi une exigence obligatoire du processus.
TPSGC a permis à un soumissionnaire à devenir certifié après la date de clôture des soumissions mais n'a pas pris les mesures pour fournir à un deuxième soumissionnaire la même opportunité de devenir certifié. Ceci constitue une sérieuse lacune en matière d'équité parce que TPSGC n'a pas fourni à tous les soumissionnaires une opportunité égale de fournir une documentation de certification et être considéré conforme.
TPSGC a accepté une documentation de certification d'un soumissionnaire qui n'avait pas été fournie à la date de clôture des soumissions mais qui a été obtenue approximativement deux mois après la date de clôture des soumissions. Une telle mesure constitue une sérieuse lacune en matière d'équité parce qu'elle était contraire aux dispositions de la DDP qui exigeait qu'un soumissionnaire devait fournir la documentation pour démontrer qu'il était actuellement certifié.
L'objectif global était comme suit : fournir à TPSGC une observation indépendante des activités d'approvisionnement du projet; fournir aux responsables du projet des commentaires relatifs à l'équité aussitôt que possible, afin que les mesures appropriées puissent être prises pour traiter les préoccupations avant qu'elles influent sur l'équité; porter à l'attention de la Direction de la surveillance de l'équité toute préoccupation potentielle d'équité, s'il n'y a pas de résolution opportune avec les responsables du projet et attester de l'équité du processus d'approvisionnement incluant son exécution.
examiné l'invitation LI;
examiné l'invitation DDP;
examiné toute les modifications et addendas aux invitations LI et DDP incluant les questions soumises par les répondants et les réponses fournies;
observé l'évaluation des réponses aux invitations LI et DDP dans le but d'assurer que les procédures d'évaluation et la méthode de sélection ainsi que la politique ministérielle ont été suivies et appliquées de façon constante durant le processus d'évaluation et la méthode de sélection; et
observé les comptes rendus auprès des répondants non retenus. (Cette activité fera l'objet d'un addenda au présent rapport).
5. Sommaire des activités et observations du Surveillant de l'équité
Activités et observations spécifiques du SE concernant la phase LI
Durant la période du 3 au 15 janvier 2013, nous avons examiné une LI en version ébauche et aucune lacune en matière d'équité n'a été décelée. La LI a été émise sur MERX le 31 janvier 2013 (Document 1). Le 27 février 2013, nous avons observé une rencontre de consultation avec l'industrie et aucune lacune en matière d'équité n'a été décelée. Les modifications 1 à 7 à la LI (Documents 2 à 8) ont été émises sur MERX les 27 février, 5 mars, 8 mars, 14 mars, 18 mars, 17 avril et 24 avril 2013 respectivement. La date de clôture de la LI était le 30 septembre 2013. Nous avons examiné la LI et les modifications et aucune lacune en matière d'équité n'a été décelée.
Après la date de clôture de la LI le 30 septembre 2013, le projet a été mis en suspens en attente de l'approbation de procéder à l'émission d'une DDP.
Durant la période du 2 au 11 juillet 2014, nous avons examiné une version ébauche de la DDP et durant la période du 23 septembre au 21 octobre 2014, nous avons examiné la version qui avait été émise sur achats et ventes le 22 septembre 2014 (Document 9). Nous avons fourni des commentaires relatifs à l'équité sur les versions ébauche et publiée.
Activités et observations du SE concernant la phase de la demande de propositions
Durant la période du 23 septembre au 21 octobre 2014, nous avons examiné la DDP qui avait été publiée sur achats et ventes (Document 9) et les modifications 1 à 27 (Documents 10 à 39). Des commentaires relatifs à l'équité ont été fournis et les mesures appropriées ont été prises par les responsables du projet. Durant la période du 24 octobre 2014 au 6 mars 2015, nous avons examiné en versions ébauche et finale, les questions et réponses et les modifications 4 à 30 (Documents 5 à 31) qui avaient été émises sur achats et ventes. Des commentaires relatifs à l'équité ont été fournis et les mesures appropriées ont été prises par les responsables du projet.
La date de clôture de la DDP était le 10 mars 2015.
Activités et observations du Surveillant de l'équité concernant la phase de l'évaluation
Durant la période du 9 au 16 mars 2015, nous avons examiné les lignes directrices d'évaluation et la grille d'évaluation à être utilisées par l'équipe d'évaluation technique durant l'évaluation des critères cotés. Des commentaires relatifs à l'équité ont été fournis et les mesures appropriées ont été prises par les responsables de l'autorité contractante.
Le 20 mars 2015, nous avons été informés par l'autorité contractante qu'un soumissionnaire avait été jugé non-conforme en raison de ne pas avoir satisfait à une exigence obligatoire de cautionnement de soumission prescrite dans la DDP. Aucune lacune en matière d'équité n'a été décelée relative à cette observation.
Aussi le 20 mars 2015, nous avons observé l'évaluation de consensus des exigences techniques obligatoires menée par l'équipe d'évaluation technique obligatoire. Des commentaires relatifs à l'équité ont été fournis à l'équipe d'évaluation technique obligatoire. Certains commentaires relatifs à l'exigence obligatoire 4.3 système de gestion de la qualité n'ont pas été traités de façon satisfaisante lors du processus d'évaluation de consensus. Subséquemment à la réunion de l'équipe d'évaluation, les responsables de l'autorité contractante ont décidé de faire appel à un expert en la matière pour fournir un apport à l'équipe d'évaluation technique obligatoire concernant l'exigence obligatoire 4.3. Aucune lacune en matière d'équité n'a été décelée concernant l'apport fourni subséquemment par l'expert en la matière.
L'exigence obligatoire 4.3 se lisait comme suit :
4.3 Système de gestion de la qualité
Le soumissionnaire doit fournir la documentation démontrant que :
Le soumissionnaire est actuellement certifié par un greffier accrédité à ISO 9001:2008 ou
Le système de gestion de la qualité du soumissionnaire a été jugé être conforme à ISO 9001:2008 à l'intérieur d'une année avant la date de clôture des soumissions. Par exemple, si la date de clôture est le 15 janvier 2015, le soumissionnaire doit être conforme le ou après le 15 janvier 2014. Pour le démontrer, le soumissionnaire doit fournir dans sa soumission une lettre et un rapport de vérification d'une tierce partie indépendante qui est certifiée comme auditeur principal dans les vérifications de système de gestion de la qualité. Si cette information n'est pas fournie par le soumissionnaire dans sa soumission, l'autorité contractante en informera le soumissionnaire et fournira au soumissionnaire un laps de temps à l'intérieur duquel, il doit satisfaire à l'exigence. À défaut de fournir dans le laps de temps prescrit, la soumission sera jugée non-recevable.
Durant la période du 20 mars au 1er mai 2015, nous avons examiné les éclaircissements proposés aux soumissionnaires et les réponses reçues concernant l'exigence 4.3. Des commentaires relatifs à l'équité ont été fournis et les mesures appropriées ont été prises par les responsables de l'autorité contractante.
Le 26 mars 2015, les responsables de l'autorité contractante ont envoyé par courriel une demande d'éclaircissement à un soumissionnaire (ci-après dénommé soumissionnaire A) qui se lisait en partie :
Concernant votre récente soumission, numéro de l'invitation EQ986-133623/A pour l'installation de gestion des déchets à long terme de Port Granby, vous avez soumis un certificat d'enregistrement ISO 9001:2008 appartenant à un sous-traitant. En conséquence, l'équipe requiert l'éclaircissement suivant sous la section 4.3 critères obligatoires de votre soumission comme suit :
Où dans la soumission démontrez-vous les critères 4.3 a) le soumissionnaire est actuellement certifié par un greffier accrédité à ISO 9001:2008?
Tel qu'énoncé dans 4.3 b) fournissez-nous une lettre et un rapport de vérification d'une tierce partie indépendante qui est certifiée comme un auditeur principal dans les vérifications de gestion de la qualité, démontrant que le système de gestion de la qualité a été jugé être conforme à ISO 9001:2008 à l'intérieur d'une année avant la date de clôture des soumissions. Par exemple, si la date de clôture courante est le 15 janvier 2015, le soumissionnaire doit être conforme le ou après le 15 janvier 2014.
Le soumissionnaire A n'a pas répondu tel que demandé mais a plutôt réitéré sa position énoncée dans sa proposition, soit qu'il adopterait le système de gestion de la qualité de l'un de ses sous-traitants. De façon similaire, le soumissionnaire n'a pas répondu à la deuxième question et a plutôt fourni le plus récent rapport de vérification pour son sous-traitant.
Le 1er mai 2015, les responsables de l'autorité contractante ont envoyé un courriel à un soumissionnaire (ci-après dénommé soumissionnaire B) lui demandant un éclaircissement en l'informant qu'il n'avait pas réussi à satisfaire à l'exigence 4.3 a) et lui fournissant une opportunité de satisfaire à l'exigence obligatoire 4.3 b). La demande d'éclaircissement se lisait en partie comme suit :
Comme indiqué dans 4.3 b), veuillez nous fournir une lettre et un rapport de vérification d'une tierce partie indépendante qui est certifiée comme un auditeur principal dans les vérifications de système de gestion de la qualité qui démontre que le système de gestion de la qualité du soumissionnaire a été jugé conforme à ISO 9001:2008 à l'intérieur d'une année avant la date de clôture des soumissions. Votre réponse à cette demande doit être reçue le 7 mai 2015 et si reçue plus tard que cette date, elle ne sera pas considérée dans l'évaluation de votre proposition. Si vous fournissez de l'information autre que celle demandée ci-dessus, elle ne sera pas considérée. (Les caractères gras sont utilisés par le SE pour fins d'emphase).
Le soumissionnaire B n'a pas répondu à la demande d'éclaircissement telle que demandée et le 7 mai 2015, il a plutôt soumis un certificat de conformité avec ISO 9001:2008 daté le 7 mai 2015 qu'il avait tout juste obtenu. Tel que noté ci-dessus, la demande d'éclaircissement envoyée par courriel énonçait qu'une telle information ne serait pas considérée parce qu'elle n'a pas été demandée. Cependant, contrairement à son affirmation, TPSGC a considéré l'information soumise.
Une deuxième réunion de l'équipe d'évaluation technique obligatoire a été tenue les 12 et 13 mai 2015. Des commentaires relatifs à l'équité ont été fournis à l'équipe d'évaluation technique obligatoire. Tous les commentaires sauf un ont été traités de façon satisfaisante au cours de la réunion. Un commentaire concernant la conformité du soumissionnaire A avec l'exigence obligatoire 4.3 a) n'a pas été traité de façon satisfaisante au cours de la réunion. Subséquemment à la réunion, les responsables de l'autorité contractante ont informé le SE que, en raison d'un examen indépendant du sujet, TPSGC avait conclu que le soumissionnaire A n'était pas conforme avec l'exigence obligatoire 4.3 a). Aucune lacune en matière d'équité n'a été décelée.
Durant la période du 13 au 14 mai 2015, l'équipe d'évaluation technique a mené l'évaluation des critères cotés. Des commentaires relatifs à l'équité ont été fournis et les mesures appropriées ont été prises par l'équipe d'évaluation technique.
Le 15 mai 2015, les responsables de l'autorité contractante ont informé le SE que TPSGC examinait la conclusion de l'équipe d'évaluation technique obligatoire lors de la réunion du 12 mai 2015 à l'effet que le soumissionnaire B était non-conforme avec l'exigence obligatoire 4.3 a).
En réponse, le même jour, le SE a examiné l'information fournie par les responsables de l'autorité contractante et le SE a confirmé qu'il était satisfait que l'équipe d'évaluation technique obligatoire avait correctement déterminé que le soumissionnaire B était non-conforme avec l'exigence obligatoire 4.3 a).
Le 26 mai 2015, les responsables de l'autorité contractante ont informé le SE qu'ils avaient l'intention de donner l'ordre à l'équipe d'évaluation technique obligatoire, de considérer un certificat révisé de conformité avec ISO 9001:2008 soumis par le soumissionnaire B le 7 mai 2015, en dépit du fait que le certificat a été émis et soumis le 7 mai 2015, presque deux mois après la clôture des soumissions et que TPSGC avait informé le 1er mai 2015 le soumissionnaire B que toute information non demandée ne serait pas considérée.
Le même jour, le SE a demandé aux responsables de l'autorité contractante, d'expliquer la base sur laquelle les responsables ont considéré que le certificat soumis par le soumissionnaire B pouvait être accepté en conformité avec les dispositions de l'invitation à soumissionner.
Le 1er juin 2015, les responsables de l'autorité contractante ont répondu à la demande du SE qui se lisait en partie :
Nous avons l'intention de fournir le certificat ISO 9001:2008 envoyé par (soumissionnaire B) le 7 mai 2015 à l'équipe d'évaluation pour réévaluation sur la base que ce n'est pas considéré comme étant une modification de soumission.
Nos raisons pour ce faire se trouvent dans (responsable de l'autorité contractante) un courriel envoyé précédemment ainsi que ci-dessous. Dans votre réponse, vous avez indiqué que la certification soumise par (le soumissionnaire B) était non-conforme parce qu'elle est survenue après la clôture des soumissions. Nous notons cependant que TPSGC permettait la soumission d'information sur demande après la clôture des soumissions et qu'ils ont accédé à notre demande.
Le soumissionnaire est actuellement certifié par un greffier accrédité à ISO 9001:2008 ou;
Le système de gestion de la qualité du soumissionnaire a été jugé comme étant conforme à ISO 9001:2008 à l'intérieur d'un an avant la date de clôture des soumissions. Par exemple, si la date de clôture courante est le 15 janvier 2015, le soumissionnaire doit être conforme le ou après le 15 janvier 2014. Pour le démontrer, le soumissionnaire doit fournir dans sa soumission une lettre et un rapport de vérification d'une tierce partie indépendante qui est certifiée comme un auditeur principal dans les vérifications de système de gestion de la qualité. Si cette information n'est pas fournie par le soumissionnaire dans sa soumission, l'autorité contractante en informera le soumissionnaire et fournira au soumissionnaire un laps de temps à l'intérieur duquel il doit satisfaire à l'exigence. À défaut de fournir l'information dans le délai prescrit, la soumission sera jugée non-recevable.
Nous avons énoncé dans la deuxième avant-dernière phrase dans 4.3 b) que « Si cette information n'est pas fournie par le soumissionnaire dans sa soumission, l'autorité contractante en informera le soumissionnaire et fournira au soumissionnaire un laps de temps à l'intérieur duquel il doit satisfaire à l'exigence ». Bien que les mots « Cette information » soient placés dans b), il n'est pas clair quelle information il est fait référence, créant ainsi une ambiguïté et pourrait conduire quelqu'un à croire qu'elle pourrait aussi s'appliquer à a). Si un soumissionnaire pouvait à partir du libellé de 4.3 se voir accorder « un laps de temps à l'intérieur duquel il doit satisfaire à l'exigence » après la fermeture des soumissions relatives à b), il pourrait être soutenu qu'il ne serait pas déraisonnable que cela s'applique aussi à a), considérant le manque de clarté entourant « Cette information ».
Il n'y a pas de laps de temps dans 4.3 a) en ce que les mots « actuellement certifié » ne sont pas définis. Sous de circonstances normales, ceci pourrait laisser supposé comme étant la clôture des soumissions, mais étant donné que nous avons la seconde avant-dernière phrase dans b) qui accorde aux soumissionnaires « un laps de temps à l'intérieur duquel ils doivent satisfaire à l'exigence », ceci présente une situation à laquelle il pourrait être soutenu que le mot « actuellement » pourrait être interprété comme étant à tout moment jusqu'à la clôture des soumissions ou par la suite. En outre, l'invitation à soumissionner a aussi identifié un laps de temps dans b) mais pas dans a), ce qui crée une ambiguïté additionnelle.
Comme (responsable de l'autorité contractante) l'a mentionné, toute ambiguïté doit se situer dans l'interprétation raisonnable du lecteur.
En conséquence, nous avons l'intention d'admettre le certificat soumis le 7 mai 2015 comme faisant partie du processus d'évaluation et de fournir ce certificat à l'équipe d'évaluation pour réévaluation du critère obligatoire 4.3 pour le (soumissionnaire B). Il est important de noter que c'est l'équipe d'évaluation qui devra déterminer si ce soumissionnaire est conforme ou non-conforme après avoir reçu cette information.
Le 1er juin 2015, basé sur l'information ci-dessus et reçue des responsables de l'autorité contractante, nous les avons informés que nous informerions les responsables de la surveillance de l'équité à TPSGC que nous avions identifié une lacune potentielle en matière d'équité parce que les responsables de l'autorité contractante avaient l'intention de prendre une action qui n'était pas en conformité avec la structure de gouvernance du processus d'évaluation i.e. des responsables de l'autorité contractante avaient l'intention d'émettre des instructions à l'équipe d'évaluation technique obligatoire à savoir comment elle devait évaluer la réponse du soumissionnaire à un critère particulier.
Le 19 juin 2015, le SE a été informé que TPSGC avait l'intention de donner l'ordre à l'équipe d'évaluation technique obligatoire de reconsidérer le contenu du certificat fourni par le soumissionnaire B à savoir s'il est conforme à l'article 4.3 a) et d'informer l'équipe d'évaluation technique obligatoire qu'elle ne pouvait le rejeter sur la base qu'il constituait une modification de soumission.
Le 22 juin 2015, nous avons informé les responsables de l'autorité contractante de la position du SE concernant les lacunes potentielles en matière d'équité qui sont résumées comme suit :
Le paragraphe 6.1 de notre contrat de Surveillant de l'équité exige entre autres que le SE « surveille les actions et décisions de chaque entité/personne au sein de la structure de gouvernance et déterminer si ces actions et décisions demeurent conformes à la structure de gouvernance établie ».
Le SE a fourni l'opinion que la poursuite de la ligne de conduite décrite constituerait une sérieuse lacune en matière d'équité parce que les instructions à l'équipe d'évaluation technique obligatoire ne seraient pas basées sur la structure de gouvernance du projet relative à l'évaluation des soumissions.
De plus, il a été noté que la poursuite de la ligne de conduite décrite résulterait en l'identification d'autres sérieuses lacunes en matière d'équité.
La première sérieuse lacune additionnelle en matière d'équité résulterait du fait que dans plusieurs courriels envoyés au SE, les responsables de l'autorité contractante avaient insinué ou indiqué qu'ils avaient fait une demande au soumissionnaire B conformément à leur interprétation de la deuxième avant- dernière phrase de l'article 4.3 b) qui se lit comme suit : « Si cette information n'est pas fournie par le soumissionnaire dans la présentation de sa soumission, l'autorité contractante en informera le soumissionnaire et fournira un laps de temps à l'intérieur duquel il doit satisfaire à l'exigence ».
L'exigence dans l'invitation à soumissionner d'informer le soumissionnaire et lui fournir un laps de temps à l'intérieur duquel il doit satisfaire à l'exigence n'est pas optionnelle. Elle doit prendre place. Le soumissionnaire n'en a pas été informé et attribué un tel laps de temps pour satisfaire à l'exigence, les responsables de l'autorité contractante n'ont pas suivi leur propre interprétation de l'application de la deuxième avant-dernière phrase de 4.3 b) comme étant applicable à 4.3 a). Cela constituerait une sérieuse lacune additionnelle en matière d'équité si l'approche décrite ci-dessus est mise en œuvre.
Une sérieuse lacune additionnelle en matière d'équité résulterait du fait que les responsables de l'autorité contractante n'ont pas fourni à tous les soumissionnaires une opportunité égale de répondre conformément avec l'interprétation par les responsables de l'autorité contractante de l'application de la deuxième avant-dernière phrase de 4.3 b). Aucune action n'avait été prise par les responsables de l'autorité contractante pour fournir au soumissionnaire A une opportunité de satisfaire à l'exigence, tandis que le soumissionnaire B avait été autorisé à prendre deux mois pour le faire.
Nous avons aussi informé les responsables de l'autorité contractante de notre opinion concernant l'application de la deuxième avant-dernière phrase de l'article 4.3 b) à 4.3 a). Les responsables de l'autorité contractante avaient informé le SE que leur opinion quant à l'application de la deuxième avant- dernière phrase de l'article 4.3 b) avait évoluée au cours de la phase de l'évaluation et que maintenant ils étaient d'avis que la deuxième avant-dernière phrase de 4.3 b) s'appliquait à l'exigence 4.3 a) ainsi qu'à l'exigence 4.3 b). Leur opinion était basée sur une analyse de la structure de la phrase, la ponctuation et le libellé de l'article 4.3 et on pourrait conclure que la question de l'application de la deuxième avant-dernière phrase est ambiguë. En conséquence, pour des fins d'évaluation, les responsables de l'autorité contractante avaient appliqué la deuxième avant-dernière phrase à 4.3 b) et 4.3 a).
Le SE a noté qu'il avait indiqué qu'il ne partageait pas cette opinion et déclaré en outre que de toute façon, les opinions sur ce sujet n'étaient pas pertinentes au point en question. La question était de savoir si l'équipe d'évaluation technique obligatoire avait fait une détermination adéquate et correcte que le soumissionnaire B était non-conforme avec 4.3 a). L'opinion du SE était que l'équipe d'évaluation technique obligatoire a rendu une détermination appropriée et correcte, même si la deuxième avant-dernière phrase de 4.3 b) a été prise pour s'appliquer à 4.3 a). La raison pour cela a été expliquée comme suit.
Le libellé de la deuxième avant-dernière phrase dans 4.3 b) était comme suit :
Si cette information n'est pas fournie par le soumissionnaire dans la présentation de sa soumission, l'autorité contractante en informera le soumissionnaire et fournira au soumissionnaire un laps de temps à l'intérieur duquel il doit satisfaire à l'exigence.
L'analyse de cette phrase fournie par les responsables de l'autorité contractante était basée sur l'opinion que les mots « cette information » manquent de clarté.
Le SE est d'opinion que les mots ne manquent pas de clarté et font clairement référence à l'information exigée pour démontrer la conformité avec l'exigence énoncée dans la DDP. En ce qui concerne 4.3 a), l'exigence obligatoire se lisait comme suit :
Le soumissionnaire doit fournir une documentation démontrant que : a) le soumissionnaire est actuellement certifié par un greffier accrédité à ISO 9001:2008.
En conséquence, selon l'opinion du SE en ce qui concerne 4.3 a) les mots « cette information » signifie clairement « documentation pour démontrer que a) le soumissionnaire est actuellement certifié à ISO 9001:2008 »
Le SE a vu le libellé de la deuxième avant-dernière phrase de 4.3 b), ou un libellé similaire utilisé par TPSGC dans de nombreuses invitations à soumissionner et n'a jamais rencontré un cas ou l'autorité contractante a suggéré que les mots « cette information » pourrait signifier autre chose que l'exigence obligatoire énoncée.
Le 22 juin 2015, les responsables de l'autorité contractante ont fourni la réponse suivante concernant deux des lacunes potentielles en matière d'équité qui ont été identifiées ci-dessus :
En ce qui concerne les deux lacunes potentielles en matière d'équité nouvellement identifiées, je tenterai de les traiter de façon préliminaire dans les présentes.
L'autorité contractante a effectivement « informé ainsi le soumissionnaire et fourni au soumissionnaire un laps de temps à l'intérieur duquel il doit satisfaire à l'exigence ». Vous noterez que votre organisation a reçu ce courriel le 1er mai. Le contenu de la demande d'éclaircissement exigeait que le soumissionnaire (soumissionnaire B) réponde au plus tard le 7 mai et en fait il a répondu le 6 mai (sic) et le 7 mai. Le certificat révisé de gestion de la qualité qui lui-même est devenu l'objet de beaucoup d'attention et de discussions, avait été effectivement reçu par TPSGC le 7 mai, à l'intérieur du délai imparti au (soumissionnaire B) dans la demande d'éclaircissement. Nous croyons que cette information répond à vos préoccupations à ce sujet.
En ce qui concerne votre deuxième lacune potentielle, l'approche que (soumissionnaire A) a prise en soumissionnant sur l'article 4.3 était très différente de celle du (soumissionnaire B) et d'autres. Contrairement aux autres, (soumissionnaire A) n'a pas identifié ni dans sa soumission ni dans l'éclaircissement de sa soumission qu'il possédait lui-même une certification de gestion de la qualité, mais a plutôt essayé de faire valoir que le Canada devrait accepter la certification de son sous-traitant principal. Collectivement le SE, AMI* et les Services juridiques étaient tous d'avis que (soumissionnaire A) dans ce cas n'avait pas satisfait aux exigences de l'article 4.3 et il a été jugé non-conforme.
Pour être clair, le soumissionnaire A s'est en effet vu offrir une deuxième opportunité par voie d'un éclaircissement de sa soumission pour fournir de l'information sur soit l'article 4.3 a) ou b) pour notre considération. De plus, TPSGC a consulté une tierce partie experte en la matière pour déterminer s'il y avait une validité à l'approche proposée par (soumissionnaire A). Notre approche dans ce cas et le libellé auraient été vérifiés soigneusement par le SE. Dans l'éclaircissement (soumissionnaire A) a répondu en réitérant la même position qu'il avait exprimée dans sa réponse à la DDP. Une fois de plus nous avons collectivement jugé qu'il était non-conforme.
Je ne suis pas certain si vous suggérez de permettre une troisième tentative ici, cependant si c'est le cas, je ne sais pas quelle question vous pensez que nous pourrions poser en vertu de notre processus pour obtenir une différente réponse que le Canada pourrait utiliser. Je ne suis pas sûr sur quelle base vous essayez de faire valoir que la position de notre ministère en relation avec la première option nécessite une action supplémentaire de notre part en relation avec la soumission du (soumissionnaire A).
* L'acronyme « AMI » signifie « Attribution des marchés immobiliers »
Le 23 juin 2015, nous avons informé les responsables de l'autorité contractante comme suit :
(responsable de l'autorité contractante) veuillez prendre connaissance des commentaires ci-dessous en réponse à votre courriel daté le 22 juin 2015 utilisant votre numérotation 1 et 2.
Comme vous le savez, la première pièce jointe que vous avez fournie (courriel du responsable de l'autorité contractante) au soumissionnaire (soumissionnaire B) daté le 1er mai 2015 a été envoyé dans le but d'informer le soumissionnaire qu'il était considéré non-conforme sous 4.3 a) et en conséquence a été invité à soumettre la documentation conformément avec 4.3 b). Comme on peut le voir clairement par le libellé du courriel, celui-ci avait été envoyé dans le but de fournir une opportunité de se conformer sous 4.3 b) et non 4.3 a) à l'intérieur d'un laps de temps.
Comme vous le savez, la raison de votre approche était que, au moment où le courriel a été envoyé, vous n'aviez pas changé votre opinion quant à l'applicabilité de la deuxième avant-dernière phrase de 4.3 b), qui subséquemment vous avez changée et que vous agissiez sur la base qu'une deuxième opportunité de fournir la documentation demandée sous 4.3 a) ne pouvait être fournie au soumissionnaire B.
En conséquence, ce serait une déformation de ce qui était demandé par courriel que de déclarer que c'était une demande pour fournir la documentation afin de satisfaire à l'exigence dans 4.3 a).
En conséquence, notre position demeure inchangée.
Comme vous le savez également, la deuxième pièce jointe que vous avez fournie (courriel du responsable de l'autorité contractante) au soumissionnaire (soumissionnaire A) daté le 26 mars 2015 ne demandait pas au soumissionnaire de soumettre la documentation demandée dans l'invitation à soumissionner sous 4.3 a). Le courriel a plutôt utilisé un format standard d'éclaircissement i.e.
« Où dans la soumission démontrez-vous les critères 4.3 a) Le soumissionnaire est actuellement certifié par un greffier accrédité à ISO 9001:2008? »
« Comme indiqué à 4.3 b) fournissez nous une lettre et un rapport de vérification d'une tierce partie indépendante qui est un auditeur principal dans les vérifications de gestion de la qualité démontrant que le système de gestion de la qualité a été jugé comme étant conforme avec ISO 9001:2008 un an avant la date de clôture des soumissions. Par exemple, si la date de clôture actuelle est le 15 janvier 2015, le soumissionnaire doit être conforme le ou avant le 15 janvier 2014.
Cette demande n'a pas fourni au soumissionnaire une opportunité de soumettre la documentation requise afin de démontrer qu'il satisfaisait à 4.3 a).
Le 30 juin 2015, nous avons observé la réunion d'évaluation de consensus au cours de laquelle l'équipe d'évaluation technique obligatoire a reçu l'ordre de TPSGC de reconsidérer le contenu du certificat fourni par le soumissionnaire B qui avait été soumis le 7 mai 2015. L'équipe d'évaluation technique obligatoire a reçu l'ordre d'évaluer s'il était conforme à l'article 4.3 et qu'elle ne pouvait rejeter le certificat sur la base qu'il constituait une modification de soumission. L'équipe d'évaluation technique obligatoire a déclaré que le certificat était conforme à l'article 4.3 a). Conformément à la directive reçue de TPSGC, l'équipe d'évaluation technique obligatoire n'a pas commenté sur la question à savoir si oui ou non la considération du certificat constituait une modification de soumission.
Le 4 août 2015, nous avons été informés par l'autorité contractante que les résultats de l'évaluation financière et l'application de la méthode de sélection pour identifier un soumissionnaire recommandé, avaient été menés par l'autorité contractante et indépendamment par un deuxième responsable de l'approvisionnement. Aucune lacune en matière d'équité n'a été décelée
Les documents suivants sont identifiés par numéro dans le présent rapport. Ces documents sont disponibles auprès du bureau du projet Installation de gestion des déchets à long terme de Port Granby.
1 Lettre d'intérêt (LI) Émise sur MERX 31 janvier 2013
2 Modification 1 à la LI Émise sur MERX 27 février 2013
3 Modification 2 à la LI Émise sur MERX 5 mars 2013
4 Modification 3 à la LI Émise sur MERX 8 mars 2013
5 Modification 4 à la LI Émise sur MERX 14 mars 2013
6 Modification 5 à la LI Émise sur MERX 18 mars 2013
7 Modification 6 à la LI Émise sur MERX 17 avril 2013
8 Modification 7 à la LI Émise sur MERX 24 avril 2013
9 Demande de propositions (DDP) Émise sur achats et ventes 22 septembre 2014
10 Modification 1 à la DDP Émise sur achats et ventes 3 octobre 2014
11 Modification 2 à la DDP Émise sur achats et ventes 7 octobre 2014
12 Modification 3 à la DDP Émise sur achats et ventes 10 octobre 2014
13 Modification 4 à la DDP Émise sur achats et ventes 23 octobre 2014
14 Modification 5 à la DDP Émise sur achats et ventes 3 novembre 2014
15 Modification 6 à la DDP Émise sur achats et ventes 3 novembre 2014
16 Modification 7 à la DDP Émise sur achats et ventes 13 novembre 2014
17 Modification 8 à la DDP Émise sur achats et ventes 17 novembre 2014
18 Modification 9 à la DDP Émise sur achats et ventes 18 novembre 2014
19 Modification 10 à la DDP Émise sur achats et ventes 21 novembre 2014
20 Modification 11 à la LI Émise sur achats et ventes 26 novembre 2014
21 Modification 12 à la DDP Émise sur achats et ventes 27 novembre 2014
22 Modification 13 à la DDP Émise sur achats et ventes 28 novembre 2014
23 Modification 14 à la DDP Émise sur achats et ventes 3 décembre 2014
24 Modification 15 à la DDP Émise sur achats et ventes 3 décembre 2014
25 Modification 16 à la DDP Émise sur achats et ventes 9 décembre 2014
26 Modification 17 à la DDP Émise sur achats et ventes 10 décembre 2014
27 Modification 18 à la DDP Émise sur achats et ventes 15 décembre 2014
28 Modification 19 à la DDP Émise sur achats et ventes 17 décembre 2014
29 Modification 20 à la DDP Émise sur achats et ventes 17 décembre 2014
30 Modification 21 à la DDP Émise sur achats et ventes 9 janvier 2015
31 Modification 22 à la DDP Émise sur achats et ventes 22 janvier 2015
32 Modification 23 à la DDP Émise sur achats et ventes 30 janvier 2015
33 Modification 24 à la DDP Émise sur achats et ventes 5 février 2015
34 Modification 25 à la DDP Émise sur achats et ventes 19 février 2015
35 Modification 26 à la DDP Émise sur achats et ventes 19 février 2015
36 Modification 27 à la DDP Émise sur achats et ventes 24 février 2015
37 Modification 28 à la DDP Émise sur achats et ventes 26 février 2015
38 Modification 29 à la DDP Émise sur achats et ventes 2 mars 2015
39 Modification 30 à la DDP Émise sur achats et ventes 4 mars 2015
7. Annexe au rapport final installation de gestion des déchets à long terme - explication des lacunes en matière d'équité
TPSGC a fourni à l'équipe d'évaluation technique obligatoire des instructions quant à savoir comment elle devait évaluer la réponse d'un soumissionnaire à l'exigence obligatoire de la DDP. Cette démarche constitue une sérieuse lacune en matière d'équité parce qu'une telle directive était contraire à la structure de gouvernance du projet par rapport à l'évaluation des soumissions. La structure de gouvernance spécifiait que l'évaluation de la réponse d'un soumissionnaire devait être menée par l'équipe d'évaluation technique obligatoire.
Il est reconnu que, malgré l'apport des responsables de l'autorité contractante et les commentaires relatifs à l'équité formulés par le SE durant l'évaluation des soumissions, une équipe d'évaluation peut prendre une décision concernant la réponse d'un soumissionnaire qui de l'avis de TPSGC n'est pas conforme avec les dispositions de l'invitation à soumissionner. Dans une telle circonstance, dans une perspective d'équité, il est extrêmement important que la responsabilité pour l'évaluation des soumissions demeure claire.
Dans le cas actuel, du point de vue de l'équité, après un examen approfondi de la décision prise par l'équipe d'évaluation et les dispositions de l'invitation à soumissionner, TPSGC aurait pu choisir d'établir une nouvelle équipe d'évaluation pour évaluer les soumissions ou TPSGC aurait pu assumer la responsabilité elle-même et prendre une décision différente que l'équipe d'évaluation avait prise, assurant ainsi une pleine transparence concernant le processus qui a été suivi.
À la place, TPSGC a émis des instructions à l'équipe d'évaluation au lieu d'assumer la pleine responsabilité et fournir la transparence concernant l'évaluation de la réponse du soumissionnaire à l'exigence obligatoire. Il est noté que l'équipe d'évaluation aurait pu refuser d'accepter les instructions fournies, on ne peut déterminer la démarche qu'aurait pris par TPGSC.
Il est noté que, à la première réunion de l'équipe d'évaluation technique obligatoire, les responsables de l'autorité contractante ont fortement été en désaccord avec une des conclusions de l'équipe concernant la conformité du soumissionnaire A avec l'exigence obligatoire 4.3 a). TPSGC a choisi de ne pas établir une nouvelle équipe d'évaluation technique obligatoire. À la place, TPSGC a mené un examen détaillé de la conclusion et les dispositions de la DDP et a informé le SE que, basé sur l'examen, TPSGC avait jugé le soumissionnaire A comme étant non-conforme. En conséquence, dans ce cas TPSGC a assumé la pleine responsabilité de la décision, la transparence a été fournie et le SE n'a pas identifié de lacune en matière d'équité.
TPSGC a accepté l'information de certification d'un soumissionnaire qui n'avait pas été demandée conformément au processus spécifié dans une exigence obligatoire de la DDP et malgré le fait que TPSGC avait spécifiquement informé le soumissionnaire qu'une telle information ne serait pas acceptée. Cette action constitue une sérieuse lacune en matière d'équité parce que TPSGC n'a pas suivi un processus obligatoire spécifié.
Contrairement à ce que les responsables de l'autorité contractante ont déclaré, aucune demande n'a été faite au soumissionnaire B informant le soumissionnaire que la documentation de certification requise spécifiée à 4.3 a) n'avait pas été fournie et que le soumissionnaire devait la soumettre à l'intérieur d'un laps de temps identifié. Une telle demande n'était pas optionnelle, elle était une exigence de l'invitation à soumissionner. La demande faite au soumissionnaire traitait seulement d'une demande et laps de temps concernant la fourniture d'un rapport de vérification en conformité avec les exigences de 4.3 b) et ne permettait pas la soumission de toute autre documentation telle que le certificat daté le 7 mai 2015 qui a été soumis par le soumissionnaire.
TPSGC a permis à un soumissionnaire de devenir certifié après la clôture des soumissions mais n'a pas pris l'action de fournir à un second soumissionnaire la même opportunité de devenir certifié. Ceci constitue une sérieuse lacune en matière d'équité parce que TPSGC n'a pas fourni à tous les soumissionnaires une opportunité égale de fournir la documentation de certification et être considéré conforme.
Tel que noté au paragraphe 4 ci-dessous, TPSGC a appliqué une interprétation du libellé de l'exigence obligatoire 4.3 a) comme permettant un soumissionnaire de devenir certifié n'importe quand après la clôture des soumissions. En utilisant cette interprétation du libellé, TPSGC a permis au soumissionnaire B de devenir certifié et considéré conforme mais n'a pas fourni une opportunité au soumissionnaire A d'être considéré conforme en devenant certifié après la clôture des soumissions.
TPSGC a accepté la documentation de certification d'un soumissionnaire qui était inexistante à la clôture des soumissions mais qui a été obtenue approximativement deux mois après la clôture des soumissions. Une telle action constitue une sérieuse lacune en matière d'équité puisque l'action était contraire aux dispositions de la DDP qui exigeait du soumissionnaire de fournir la documentation afin de démontrer qu'il était actuellement certifié.
L'exigence obligatoire 4.3 a) se lisait comme suit :
« Le soumissionnaire doit fournir la documentation pour démontrer que : a) le soumissionnaire est actuellement certifié par un greffier accrédité à ISO 9001:2008 »
Le mot « actuellement » est défini dans le dictionnaire Oxford comme signifiant « au moment présent ». Il n'est pas défini comme signifiant à un temps futur indéfini. En conséquence, comme l'exigence obligatoire 4.3 a) était une condition de l'invitation à soumissionner à la clôture des soumissions, le mot « actuellement » ne peut que signifier qu'au moment de la clôture des soumissions.
Le SE a vu de nombreux cas où TPSGC désirait permettre qu'une exigence obligatoire soit satisfaite à un moment autre qu'à la clôture des soumissions. Dans ces cas, l'invitation à soumissionner était libellée de telle façon que le soumissionnaire était requis de démontrer qu'il était conforme à l'exigence obligatoire comme condition préalable à l'attribution du contrat ou à l'intérieur d'un laps de temps énoncé après l'attribution du contrat. Il est clair que le libellé dans cette invitation à soumissionner n'est pas énoncé comme une condition préalable à l'attribution du contrat, mais TPSGC a permis au soumissionnaire B de devenir conforme après la clôture des soumissions.
L'interprétation de TPSGC de l'exigence dans 4.3 a) permettait à un soumissionnaire de devenir certifié et à un temps indéfini après la clôture des soumissions rendant impossible l'évaluation complète des soumissions de façon équitable. Il ne serait pas possible de déterminer équitablement un laps de temps permettant différents soumissionnaires d'obtenir la certification requise et devenir conforme.
En conséquence, le SE est d'opinion que le libellé dans l'invitation à soumissionner exigeait un soumissionnaire à fournir la documentation démontrant qu'il était actuellement certifié à ISO 9001:2008 i.e. à la clôture des soumissions, et non pas qu'il pourrait devenir certifié à une future date indéfinie et c'est l'opinion du SE que l'équipe d'évaluation technique obligatoire a pris une décision appropriée et correcte quant à la non-conformité du soumissionnaire B avec l'exigence de certification 4.3 a).

References: l'article 4
 l'article 4
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 l'article 4
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 l'article 4
 l'article 4
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