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Timestamp: 2016-10-26 21:15:46+00:00

Document:
Gemeinde Zollikon, vertreten durch den Gemeinderat, Beschwerdef�hrerin,
Flughafen Z�rich, �nderung des Betriebsreglements, Einf�hrung von S�danfl�gen auf die Piste 34, Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (1A.244/2003);
F.a Gegen die Verf�gungen des BAZL und des UVEK vom 23. Juni 2003 hat neben zahlreichen anderen Gemeinden und Anwohnern die Gemeinde Zollikon je eine Beschwerde bei der Rekurskommission UVEK eingereicht. Die Beschwerdef�hrerin beantragte in beiden Verfahren in der Hauptsache, dass die Plangenehmigung bzw. die Genehmigung der Betriebsreglements�nderung aufzuheben sei. Eventuell sei ein neues Auflageverfahren f�r die Betriebsreglements�nderung durchzuf�hren oder diese mit zus�tzlichen Einschr�nkungen und Auflagen zu genehmigen. In prozessualer Hinsicht verlangte die Gemeinde Zollikon, die aufschiebende Wirkung der Beschwerden sei wieder herzustellen. Allenfalls sei im Verfahren zur �nderung des Betriebsreglementes der Entzug der aufschiebenden Wirkung auf Anfl�ge zu beschr�nken, die unbedingt auf Piste 34 vorgenommen werden m�ssten. Zu diesen Verfahrensantr�gen legte die Beschwerdef�hrerin dar, es bestehe kein �ffentliches Interesse an Anfl�gen auf die Piste 34. Wie der Umweltvertr�glichkeitsbericht zeige, w�rden im S�den des Flughafens grosse dicht besiedelte Gebiete mit u.a. Alters- und Pflegeheimen und Spit�lern neu mit Flugl�rm belastet. F�r den Flughafen selbst bringe die neue Anflugregelung ebenso wenig Vorteile, da nur schon die neuen Pistenausr�stungen und die Dachziegelverklammerungen erhebliche Kosten verursachten. Der Flughafen k�nne denn auch, da die in der 213. deutschen Durchf�hrungsverordnung (DVO) enthaltenen Einschr�nkungen v�lkerrechtswidrig und damit unbeachtlich seien, gem�ss urspr�nglichem Betriebsreglement weiter betrieben werden. Die aufschiebende Wirkung sei aber auch im Hinblick auf die Entscheidprognose wieder herzustellen. Die nunmehr genehmigte Betriebsreglements�nderung sei n�mlich gar nie �ffentlich aufgelegt worden. Zudem kenne das Luftfahrtrecht das Institut des provisorischen Betriebsreglementes nicht. Schliesslich stehe die umstrittene Anflugregelung im krassen Gegensatz zu den Grunds�tzen des Raumplanungs- und des Umweltschutzrechts und werde den Sicherheitsanforderungen nicht gerecht. Insbesondere d�rften die S�danfl�ge nicht vor dem Abschluss der Dachziegelklammerungen eingef�hrt werden. Ein entsprechendes enteignungsrechtliches Planauflageverfahren sei jedoch nie eingeleitet worden und k�nne auch nicht mehr nachgeholt werden.
Gegen die Zwischenentscheide des Pr�sidenten der Rekurskommission UVEK vom 24. Oktober und 6. November 2003 hat unter anderem die Gemeinde Zollikon je eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Die Beschwerdef�hrerin verlangt, dass die angefochtenen Entscheide aufgehoben w�rden und den Beschwerden gegen die Verf�gungen der Genehmigungsbeh�rden aufschiebende Wirkung zuerkannt werde. Im Verfahren um �nderung des Betriebsreglementes stellt die Gemeinde Zollikon den Eventualantrag, dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung auf die zwingend erforderlichen Anfl�ge auf Piste 34 beschr�nkt werde. Ausserdem sei die Rekurskommission UVEK anzuweisen, bei einer unabh�ngigen fachkompetenten Organisation (Eurocontrol, Bruxelles oder ICAO, B�ro Paris) ein Gutachten zur Sicherheit der Anfl�ge auf Piste 34 einzuholen.
Am 31. Dezember 2003 reichte die Flughafen Z�rich AG das Betriebsreglement, welches die Provisorien ersetzen soll, zusammen mit dem Umweltvertr�glichkeitsbericht dem BAZL zur Genehmigung ein. Im Bundesblatt vom 16. M�rz 2004 (BBl 2004 S. 1099) ist bekannt gemacht worden, dass das Gesuch vom 22. M�rz bis 6. Mai 2004 �ffentlich aufgelegt wird.
Die beiden angefochtenen Verf�gungen des Pr�sidenten der Rekurskommission UVEK enthalten zum Teil die selben rechtlichen Erw�gungen bzw. entsprechende Verweise und sind aufeinander abgestimmt. Die mit der Einf�hrung von S�danfl�gen verbundenen baulichen und betrieblichen Fragen stehen denn auch in engem Zusammenhang und sind in gesamtheitlicher Betrachtung zu pr�fen. Die zwei ebenfalls �ber weite Teile gleich lautenden Verwaltungsgerichtsbeschwerden der Gemeinde Zollikon sind dementsprechend gemeinsam zu behandeln.
Dem Antrag der Beschwerdef�hrerin, die Vorinstanz sei anzuweisen, bei einer unabh�ngigen fachkompetenten Organisation ein Gutachten zur Sicherheit des Betriebsregimes einzuholen, kann jedenfalls im vorliegenden Verfahren nicht entsprochen werden. �ber die aufschiebende Wirkung oder andere vorsorgliche Massnahmen ist ohne Verzug aufgrund der Akten und somit ohne Beweiserhebungen zu befinden. Wie noch darzulegen sein wird, hat der Pr�sident der Rekurskommission UVEK zur Abkl�rung der Sicherheitsbelange bereits mehr vorgekehrt, als �blicherweise im summarischen Verfahren verlangt werden kann. Aufgrund der ihm vorgelegten Dokumente war er durchaus in der Lage, sich ein f�r das h�ngige Verfahren gen�gendes Bild �ber die vorgesehenen oder schon getroffenen Sicherheitsvorkehren zu verschaffen. Der Richter muss und darf sich denn auch in Belangen, die einen hohen technischen Wissensstand erfordern, in erster Linie auf die Angaben der Fach- und Aufsichtsbeh�rden verlassen, denen von Gesetzes wegen die entsprechenden Kontrollen obliegen. Dies gilt in besonderem Masse gerade f�r Verfahren um (bloss) vorsorgliche Massnahmen.
Die Beschwerdef�hrerin wirft der Vorinstanz vor, sie habe im Zusammenhang mit ihrer (unterlassenen) Entscheidprognose weder eine summarische Pr�fung der Rechtslage vorgenommen, noch sei sie auf die gegen die angefochtene Verf�gung erhobenen Einwendungen eingegangen. Damit habe sie - neben fehlerhafter Rechtsanwendung - den Anspruch auf rechtliches Geh�r verletzt.
Der Pr�sident der Rekurskommission UVEK ist indes, wie bereits dargelegt (Sachverhalt lit. G.a), nach vorl�ufiger Pr�fung der Beschwerden zum Schluss gelangt, die aufgeworfenen Fragen machten vertieftere Abkl�rungen n�tig, als sie im Verfahren um vorsorgliche Massnahmen vorgenommen werden k�nnten. Eine Prognose �ber den Verfahrensausgang sei daher nicht m�glich und k�nne f�r den Entscheid �ber die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nichts bringen. Ist dieser Schluss der Vorinstanz haltbar, so durfte sie von einer weiteren Behandlung der Einwendungen absehen und lag darin keine Verweigerung des rechtlichen Geh�rs. Entgegen den Darlegungen der Beschwerdef�hrerin erscheint die umstrittene Genehmigungsverf�gung des BAZL jedenfalls nicht derart mangelhaft, dass schon bei summarischer Pr�fung Bundesrechtswidrigkeit anzunehmen w�re:
3.1 In formeller Hinsicht hat die Beschwerdef�hrerin ger�gt, das Gesuch um S�danfl�ge sei nicht �ffentlich aufgelegt worden, es habe an einem umfassenden Umweltvertr�glichkeitsbericht gefehlt, der Plangenehmigungsentscheid h�tte nicht vor der rechtskr�ftigen Genehmigung der Betriebsreglements�nderung gef�llt werden d�rfen und die angefochtenen Verf�gungen des BAZL und des UVEK seien nur ungen�gend begr�ndet.
3.1.1 Die Gesuche um Genehmigung von S�danfl�gen auf die Piste 34 sind, wie in der Sachverhaltsdarstellung erw�hnt (lit. A und B), unter anderem im Bundesblatt vom 12. M�rz 2002 und vom 12. November 2002 bekannt gemacht worden. Gegen die Gesuche gingen Tausende von Einsprachen ein, darunter auch jene der Beschwerdef�hrerin. Inwiefern diese Auflageverfahren mit groben M�ngeln behaftet gewesen w�ren, ist nicht ersichtlich. Dass schliesslich nicht staatsvertragliche Bestimmungen, sondern einseitige Beschr�nkungen f�r den s�ddeutschen Raum Anlass zur Reglements�nderung gaben, beeinflusst die G�ltigkeit der durchgef�hrten Auflage- und Einspracheverfahren nicht. Sollten aber, wie die Beschwerdef�hrerin meint, die eingetretene Entwicklung und die rasche Abfolge der Verfahren Betroffene an der Wahrnehmung ihrer Einsprachem�glichkeit gehindert haben, so h�tten diese immer noch die M�glichkeit, ihre Anliegen im Genehmigungs- und Rechtsmittelverfahren zu verfechten, das der Auflage des nunmehr eingereichten die bisherigen Provisorien ersetzenden Betriebsreglementes folgen wird (s. Sachverhalt lit. I).
3.1.2 Nach der �bergangsbestimmung von Art. 74a Abs. 2 der Verordnung �ber die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL; SR 748.131.1) sind bei der erstmaligen Erneuerung der Betriebskonzession der Landesflugh�fen im Jahr 2001 s�mtliche Regelungen des Betriebsreglementes zu �berpr�fen und ist eine Umweltvertr�glichkeitspr�fung durchzuf�hren. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung h�tte somit f�r den Flughafen Z�rich bei der Konzessionserneuerung im Mai 2001 eine umfassende Umweltvertr�glichkeitspr�fung vorgenommen werden m�ssen. Weshalb dies aufgeschoben worden ist, haben das UVEK und das BAZL in ihren Verf�gungen vom 31. Mai 2001 erl�utert. Ob die damaligen Erw�gungen haltbar waren, ob die Umweltvertr�glichkeitspr�fung wiederholt verschoben werden durfte und welche Folge eine allf�llige Bundesrechtswidrigkeit haben m�sste, sind zwar alles noch offene Fragen, deren Kl�rung aber das vorliegende Verfahren um vorsorgliche Massnahmen sprengen w�rde. Die Vorinstanz war daher nicht gehalten, hier das Fehlen einer umfassenden Umweltvertr�glichkeitspr�fung entscheiderheblich zu gewichten, umso weniger, als nun eine solche bevorzustehen scheint.
3.1.3 Dass die Genehmigungsverfahren f�r bauliche und betriebliche �nderungen von Flugplatzanlagen zu koordinieren sind, wird von Gesetz und Verordnung ausdr�cklich verlangt. Nach Art. 36c Abs. 4 des Bundesgesetzes �ber die Luftfahrt (LFG; SR 748.0) hat das BAZL, falls der Flugplatzhalter das Betriebsreglement im Zusammenhang mit der Erstellung von Flugplatzanlagen �ndert, das Betriebsreglement fr�hestens im Zeitpunkt zu genehmigen, in dem die Plangenehmigung erteilt wird. Art. 27c Abs. 2 VIL sieht seinerseits vor, dass das Betriebsreglementsverfahren und das Plangenehmigungsverfahren zu koordinieren sind, sofern die k�nftige Nutzung einer Flugplatzanlage, f�r die ein Plangenehmigungsgesuch vorliegt, nur sinnvoll erfolgen kann, wenn auch das Betriebsreglement ge�ndert wird. Diese Vorschriften und insbesondere Art. 36c Abs. 4 LFG schliessen somit die von der Beschwerdef�hrerin geforderte zeitliche Priorit�t des Verfahrens zur Betriebsreglements�nderung aus (vgl. BGE 129 II 331 E. 5 S. 346 ff.).
3.1.4 Was schliesslich die in den Genehmigungsverf�gungen enthaltenen Erw�gungen anbelangt, so ist einzur�umen, dass sie sich mit den in den Einsprachen erhobenen R�gen nicht im Einzelnen befassen. Eine solche Auseinandersetzung w�re angesichts der Zahl der Eingaben (rund 16'000 bzw. 5'500) auch nicht m�glich gewesen. Immerhin geht aus den Begr�ndungen der Verf�gungen hervor, von welchen �berlegungen sich die Beh�rden leiten liessen und worauf sich ihre Entscheide st�tzen. Damit sind das BAZL und das UVEK ihrer Begr�ndungspflicht nachgekommen, d�rfen sich doch die Verwaltungsbeh�rden auf die f�r den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschr�nken und m�ssen sich, insbesondere in Massenverfahren, nicht mit jeder tats�chlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen (BGE 126 I 97 E. 2b S. 102 f. mit Hinweisen). Die Beschwerdef�hrerin behauptet denn auch selbst nicht, dass sie nicht in der Lage gewesen w�re, die beiden Verf�gungen sachgerecht anzufechten. Der Pr�sident der Rekurskommission UVEK hatte mithin keinen Grund, die angefochtenen Verf�gungen aus prozessualer Sicht als klar mangelhaft zu betrachten.
3.2 Materiell h�lt die Beschwerdef�hrerin die angefochtenen Verf�gungen f�r bundesrechtswidrig und ihre Beschwerden daher f�r erfolgversprechend, weil das Rechtsinstitut des provisorischen Betriebsreglementes dem Luftfahrtrecht v�llig unbekannt und die Sicherheit des neuen Anflugregimes nicht gew�hrleistet sei. Weiter macht sie im Plangenehmigungsverfahren geltend, die baulichen Einrichtungen zur Einf�hrung von S�danfl�gen seien mit den raumplanerischen Prinzipien unvereinbar, da das Vorhaben mit der z�rcherischen Richtplanung in Widerspruch st�nde und noch keine r�umliche Abstimmung der verschiedenen Nutzungsanspr�che im Rahmen der Festlegung des Sachplanes Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) bzw. des Objektblatts f�r den Flughafen Z�rich stattgefunden habe.
3.2.1 Es trifft zu, dass das Luftfahrtrecht kein "provisorisches Betriebsreglement" umschreibt. Immerhin sieht Art. 16 Abs. 2 VIL vor, dass das Departement bei Entzug einer Konzession die erforderlichen Massnahmen zur Fortf�hrung des Flughafenbetriebs anordnen kann. Weiter erm�chtigt Art. 26 VIL das BAZL zu Anpassungen des Betriebsreglements, wenn ver�nderte rechtliche oder tats�chliche Verh�ltnisse dies erfordern. Sodann erlaubt Art. 27 VIL vor�bergehende Abweichungen von den ver�ffentlichten Betriebsverfahren, wenn besondere Umst�nde, namentlich die Verkehrslage oder die Flugsicherheit, solche n�tig machen. Demnach schliesst das Verordnungsrecht zumindest gewisse Provisorien beim Betrieb von Flugpl�tzen nicht aus. Ob in diesem Lichte auch die hier angefochtene provisorische �nderung als rechtm�ssig betrachtet werden durfte oder nicht, ist aber - wie die meisten von der Beschwerdef�hrerin aufgeworfenen Fragen - nicht im Verfahren �ber den Entzug oder die Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung zu kl�ren.
3.2.2 Der Pr�sident der Rekurskommission UVEK hat im durchgef�hrten Verfahren wie bereits erw�hnt den Sicherheitsaspekten der neuen Anflugregelung grosse Aufmerksamkeit geschenkt. Er hat nach verschiedenen R�ckfragen an die Beh�rden festgestellt, dass die vom BAZL verlangte Risikoanalyse - wenn auch erst nach der Genehmigungsverf�gung - durchgef�hrt worden sei und die Realisierung der n�tigen Massnahmen vor Einf�hrung der S�danfl�ge als sichergestellt gelten k�nne. Dass alle erforderlichen Sicherheitsvorkehren getroffen worden seien oder noch rechtzeitig getroffen werden k�nnten, sei �brigens nicht nur von den zust�ndigen inl�ndischen Instanzen - vorab dem BAZL (Art. 9 VIL) und der Skyguide (Art. 1 Abs. 4 und Art. 40 LFG, Art. 2 der Verordnung �ber den Flugsicherungsdienst vom 18. Dezember 1995 [SR 748.132.1]) - sondern auch von ausl�ndischen Experten best�tigt worden. Die Rekurskommission UVEK habe somit keinen Anlass, daran zu zweifeln, dass die Sicherheit der Anfl�ge auf die Piste 34 gew�hrleistet sei.
Die Beschwerdef�hrerin bringt - abgesehen von der Problematik der Dachziegelverklammerungen, auf die weiter unten (E. 6) einzugehen ist - nichts vor, das die Darlegungen der Vorinstanz in Frage stellen k�nnte und zu weiteren Abkl�rungen f�hren m�sste. Es kann ohnehin nicht Sache des Bundesgerichts sein, in rein technischen Belangen, die von den zust�ndigen Fach- und Kontrollbeh�rden schon geb�hrend �berpr�ft worden sind, eigene Ermittlungen anzustellen und eigene Beurteilungen vorzunehmen. Dass gegen die Bewilligung von Flugplatzanlagen wie von weiteren Verkehrs- und Transportanlagen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zugelassen wird, w�hrend sie gegen Bau- und Betriebsbewilligungen f�r andere technische Anlagen ausgeschlossen ist (Art. 99 Abs. 1 lit. e und Abs. 2 lit. c und d OG), �ndert daran nichts.
3.2.3 Die kantonalen Richtpl�ne stehen einem neuen Flughafen-Betriebskonzept, dessen Auswirkungen im SIL-Objektblatt darzustellen sind (vgl. Art. 3a Abs. 2 VIL), nicht per se entgegen. Richt- und Sachplanung bed�rfen, wie die Beschwerdef�hrerin selbst unterstreicht, gegenseitiger Abstimmung und sind fortlaufend an die eingetretenen tats�chlichen und rechtlichen Entwicklungen anzupassen. Es wird daher auch Sache der am Koordinations- und Bereinigungsverfahren beteiligten Beh�rden sein, einen gangbaren Weg zwischen den sich widerstreitenden Interessen der Flughafenhalterin und der betroffenen Anwohner und Gemeinwesen zu finden (vgl. Art. 9 Abs. 2 und Art. 12 f. des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung [RPG; SR 700], Art. 9 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV, SR 700.1], s.a. BGE 126 II 522 E. 51 S. 598 ff.). Ob die neue Anflugregelung vor den raumplanungsrechtlichen Prinzipien letztlich vertretbar sei, obwohl sie mit neuen Nutzungskonflikten verbunden ist, kann jedenfalls im bloss summarischen Verfahren um vorsorgliche Massnahmen nicht beantwortet werden. Im �brigen stellt die Tatsache, dass das Sachplanverfahren noch nicht abgeschlossen ist und die Objektbl�tter f�r die Landesflugh�fen noch ausstehen, keinen Hinderungsgrund f�r notwendige Anpassungen der flugbetrieblichen Belange dar (vgl. Urteil 1A.64-69/2003 vom 8. Juli 2003; s.a. sinngem�ss BGE 126 II 522 E. 10b S. 535 f.).
Nach Auffassung der Beschwerdef�hrerin ist im Verfahren zur �nderung des Betriebsreglements kein Anordnungsgrund ersichtlich, der den Entzug der aufschiebenden Wirkung rechtfertigen w�rde. Es bestehe kein Anlass, die Piste 34 in den Morgenstunden generell als Anflugpiste zu ben�tzen. Die Aufrechterhaltung des Flugbetriebs sei auch m�glich, wenn morgens auf Piste 28 gelandet werde und bei Regenwetter einzig die schweren Flugzeuge auf die Piste 34 anfl�gen. Da im Weiteren die Einschr�nkungen der deutschen 213. Durchf�hrungsverordnung (DVO) zur Luftverkehrsordnung v�lkerrechtswidrig seien, brauchten sie nicht beachtet zu werden und k�nnten die Landungen weiterhin von Norden her erfolgen. Diese Unbeachtlichkeit h�tte von der Vorinstanz festgestellt werden m�ssen. - An einem Anordnungsgrund f�r die aufschiebende Wirkung fehle es auch im Plangenehmigungsverfahren. Die Vereinbarung �ber die Einf�hrung des Instrumentenanflugverfahrens auf die Piste 34, die zwischen den Verkehrsministern Deutschlands und der Schweiz getroffen und im Protokoll vom 26. Juni 2003 festgehalten worden sei, sei weder ein v�lkerrechtlicher Vertrag noch sonstwie rechtsverbindlich. Sie k�nne daher auch keinen Grund f�r die unverz�gliche Vornahme der Installationen bzw. den Entzug der aufschiebenden Wirkung im Beschwerdeverfahren bilden.
4.2 Das Bundesgericht hat bereits auf eine fr�here Beschwerde der Gemeinde Zollikon hin im Entscheid 1A.100/2003 vom 7. Oktober 2003 dargelegt, die richterlichen Beh�rden h�tten im Beschwerdeverfahren betreffend die �nderung eines Betriebsreglementes grunds�tzlich nur zu untersuchen, ob die vom BAZL genehmigte �nderung und allf�llige vorsorgliche Massnahmen vor dem schweizerischen Recht standhielten. Dagegen obliege es ihnen nicht, fremdes Recht, selbst wenn dieses Anlass zur �nderung eines Betriebsreglementes gegeben habe, auf seine G�ltigkeit hin zu �berpr�fen (vgl. sinngem�ss BGE 124 II 293 E. 4c S. 310). Die 213. DVO regelt denn auch die An- und Abflugverfahren f�r Fl�ge zum und vom Flughafen Z�rich nur insoweit, als "deutsches Hoheitsgebiet betroffen ist". UVEK und BAZL betonen daher mit gutem Grund, dass es sich bei den deutschen Vorschriften nicht um ausl�ndische Bestimmungen handelt, die auf schweizerischem Territorium oder von eidgen�ssischen Gerichten anzuwenden w�ren, sondern um ausschliesslich f�r den deutschen Luftraum geltendes Recht. Dass sich dieses auch auf den Flugbetrieb im schweizerischen Luftraum auswirkt, hat nicht zur Folge, dass es der Normenkontrolle durch schweizerische Gerichte unterst�nde.
4.3 Nicht zu folgen ist der Betrachtungsweise der Beschwerdef�hrerin auch insofern, als sie aus der (Rechts-)Natur des Minister-Protokolls vom 26. Juni 2003 auf die fehlende Dringlichkeit der Einrichtung des ILS 34 schliesst. Es ist daran zu erinnern, dass die Bundesrepublik Deutschland in ihrer 1. �nderungsverordnung zur 213. DVO zur Luftverkehrsordnung vorgesehen hat, die Voraussetzungen, unter denen Anfl�ge zum Flughafen Z�rich durch den s�ddeutschen Raum w�hrend der Sperrzeiten ausnahmsweise gestattet sind, auf den 10. Juli 2003 erheblich zu versch�rfen. Aufgrund der Gespr�che vom 25. und 26. Juni 2003 hat sich der deutsche Verkehrsminister schliesslich bereit erkl�rt, die verf�gten Beschr�nkungen bis zum 30. Oktober 2003 auszusetzen, um die Einrichtung des Instrumentenanflugverfahrens - dessen Etappen im Protokoll vom 26. Juni 2003 festgehalten werden - zu erm�glichen. Dieser Neuregelung ist in der deutschen 2. �nderungsverordnung vom 1. Oktober 2003 zur 213. DVO Rechnung getragen worden. - Nun trifft wohl zu, dass die schweizerische Eidgenossenschaft durch das Protokoll vom 26. Juni 2003 v�lkerrechtlich nicht verpflichtet wird, das ILS in den vorgesehenen Schritten auf die genannten Daten hin einzuf�hren. Erachten es aber die Flughafenhalterin und die luftfahrtrechtliche Genehmigungsbeh�rde f�r erforderlich und dringlich, f�r die voraussichtlich wegfallenden Anfl�ge gesicherte neue Landem�glichkeiten zu schaffen, so kann hierin sehr wohl ein Grund f�r Prozessvorkehren im Beschwerdeverfahren liegen. Ist der Entzug der aufschiebenden Wirkung der gegen das ILS 34 gerichteten Beschwerden somit rein faktisch auf die �nderung des f�r den s�ddeutschen Raum geltenden deutschen Rechts zur�ckzuf�hren, so besteht der Rechtsgrund f�r die Instrumentierung neuer Anflugwege und der damit verbundenen vorsorglichen Massnahmen in der Bestimmung von Art. 36a Abs. 2 LFG, welche die Konzession�rin verpflichtet, den Flughafen unter Vorbehalt der im Betriebsreglement festgelegten Einschr�nkungen f�r alle Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verf�gung zu stellen, einen ordnungsgem�ssen, sicheren Betrieb zu gew�hrleisten und f�r die daf�r erforderliche Infrastruktur zu sorgen.
Die Beschwerdef�hrerin bezeichnet die von der Vorinstanz durchgef�hrte Interessenabw�gung sowie die Verh�ltnism�ssigkeitskontrolle als mangelhaft. Es sei unber�cksichtigt geblieben, dass es sich beim Schutz vor �berm�ssigen L�rmimmissionen insbesondere f�r Bewohner der Gebiete s�dlich des Flughafens um eminent wichtige Interessen handle. Durch die L�rmbelastung in fr�her Morgenstunde k�nnten in der bisher ruhigen Gegend einerseits namentlich bei Alten, Kranken und Kindern bereits w�hrend der Verfahrensdauer gesundheitliche Sch�den entstehen und w�rden andererseits die in Immobilien investierten hohen Werte massiv vermindert. Zudem sei die gew�hlte Anflugregelung unverh�ltnism�ssig, weil nur schwere Flugzeuge auf Piste 34 landen m�ssten und mithin die Aufrechterhaltung des Flughafenbetriebes auch durch "mildere" Massnahmen - n�mlich durch Landungen priorit�r auf Piste 28 auch am Morgen - erreicht werden k�nnte.
Entgegen den Ausf�hrungen der Beschwerdef�hrerin hat der Pr�sident der Rekurskommission UVEK die Interessen der von den S�danfl�gen betroffenen Bev�lkerung nicht ausser Acht gelassen. Dass er die L�rmschutzanliegen der Anwohner der S�danflugschneise letztlich nicht wesentlich anders gewichtet hat als die Interessen der von Ostanfl�gen Betroffenen, kann der Vorinstanz - wie bereits anget�nt (E. 4.1) - nicht als Rechtsfehler angelastet werden. In diesem Zusammenhang darf nochmals darauf hingewiesen werden, dass die Landungen auf der Piste 34 auf die Zeiten von 6 bis 7.08 Uhr wochentags und von 6 bis 9.08 Uhr an Wochenenden und Feiertagen beschr�nkt sind; in den Nachtstunden erfolgen S�danfl�ge nur ausnahmsweise. Damit werden die Gebiete s�d�stlich des Flughafens Kloten, die bisher vom zivilen Flugverkehr tats�chlich verschont geblieben sind, zwar zu sensiblen Tageszeiten durch Flugl�rm betroffen, jedoch nicht dauerbeschallt. Die Einwohner der Gemeinde Zollikon werden voraussichtlich durch die Einf�hrung der S�danfl�ge (sofern die n�chtlichen Ausnahmelandungen nicht zu zahlreich sind) nicht derart stark l�rmbelastet, dass es zu �berschreitungen der Immissionsgrenzwerte k�me. Da nun im Dezember 2003 das Gesuch um Genehmigung des definitiven Betriebsreglementes mit dem von Art. 74a Abs. 2 VIL geforderten Umweltvertr�glichkeitsbericht eingereicht worden ist (s. Sachverhalt lit. I), darf im �brigen davon ausgegangen werden, dass das Provisorium in absehbarer Zeit ein Ende nehme. Auf die Frage der Mach- und W�nschbarkeit der Aufteilung der Anfl�ge auf die Pisten 28 und 34 w�hrend der Morgenstunden ist bereits eingegangen worden (E. 4.1). Hinzugef�gt werden kann, dass auch die Piste 28 (noch) nicht mit einem ILS ausger�stet ist und daher bei schlechter Witterung nach weiterer Herabsetzung der Sichtminima f�r wechselnde Anfl�ge nicht mehr zur Verf�gung stehen wird.
In den Beschwerden wird verschiedentlich auf die noch fehlenden Dachziegelklammerungen hingewiesen und geltend gemacht, die Sicherheit der Anfl�ge sei nicht gew�hrleistet, solange diese Arbeiten nicht erledigt seien bzw. das hierf�r notwendige Enteignungsverfahren nicht durchgef�hrt worden sei. Die Gefahr, dass Randwirbelschleppen tief fliegender Grossraumflugzeuge Dachziegel l�sen und herunterfallende Ziegel Sch�den verursachen k�nnten, d�rfe nicht mit der Feststellung, dass die Grundeigent�mer den Sicherheitsvorkehren nicht zugestimmt h�tten, einfach hingenommen werden.
Der Pr�sident der Rekurskommission UVEK hat zu den entsprechenden Vorbringen ausgef�hrt, die Flughafenhalterin habe den betroffenen Grundeigent�mern in der Anflugschneise eine kostenlose Befestigung der Dachziegel angeboten und die Arbeiten dort, wo sich die Eigent�mer einverstanden erkl�rt h�tten, auch vorgenommen. Daher k�nnten allf�llige Sch�den, die bei Unwilligen entstehen k�nnten, der Flughafenhalterin nicht angelastet werden. Ob die Klammerungsarbeiten �berhaupt zu den Sicherheitsvorkehren im Sinne von Art. 3 Abs. 1 VIL z�hlten, sei unklar und bed�rfe vertiefter Abkl�rung im Rahmen des Hauptentscheids. Selbst wenn dem so w�re, k�nne die Klammerung wohl nicht gegen den Willen der Eigent�mer rechtlich erzwungen werden. Insbesondere stehe hierf�r prima vista das luftfahrtrechtliche Plangenehmigungsverfahren, dessen Durchf�hrung von verschiedenen Beschwerdef�hrenden verlangt worden sei, nicht zur Verf�gung. Wie die Rekurskommission UVEK in einem fr�heren Entscheid nach summarischer Pr�fung festgestellt habe, k�nnten Dachziegelklammerungen nicht als Flugplatzanlage im Sinne von Art. 2 VIL qualifiziert und mithin nicht in einem luftfahrtrechtlichen Verfahren bewilligt werden. - Auch die Flughafenhalterin vertritt in ihrer Vernehmlassung die Auffassung, dass die Durchsetzung der Verklammerungen bundesrechtlich und insbesondere enteignungsrechtlich nicht m�glich sei. Zu Unrecht.
6.1 Gem�ss Art. 36a Abs. 1 und Abs. 4 LFG steht dem Inhaber der Betriebskonzession f�r einen Flugplatz mit �ffentlichem Verkehr das Enteignungsrecht zu. Die Befugnis zur Enteignung bezieht sich nicht nur auf den Bau von Anlagen, die im Sinne von Art. 37 LFG ganz oder �berwiegend dem Betrieb eines Flugplatzes dienen (Flugplatzanlagen), sondern erfasst s�mtliche Rechte, welche f�r die Erstellung der notwendigen Infrastruktur und die Gew�hrleistung eines ordnungsgem�ssen, sicheren Betriebs erworben oder unterdr�ckt werden m�ssen und nach dem Bundesgesetz �ber die Enteignung (EntG; SR 711) Gegenstand der Enteignung bilden k�nnen. Das Enteignungsrecht kann somit nach Art. 4 EntG f�r den (blossen) Betrieb eines Flughafens (lit.a), f�r umweltschutzrechtliche Schutz-, Wiederherstellungs- oder Ersatzmassnahmen (lit. d) oder f�r Vorkehren ausge�bt werden, die zur Wahrung der �ffentlichen Interessen erforderlich sind (lit. e). Als solche Vorkehren gelten insbesondere die Vorrichtungen, welche der Enteigner gem�ss Art. 7 Abs. 3 EntG zu erstellen hat, um die �ffentlichkeit und die benachbarten Grundst�cke vor Gefahren und Nachteilen zu sch�tzen, die mit dem Bau oder Betrieb seines Unternehmens notwendig verbunden und nicht nach Nachbarrecht zu dulden sind. Die Dachziegelklammerungen, die den Eintritt von anflugverkehrsbedingten Sch�den auf den Nachbargrundst�cken des Flughafens verhindern sollen, stellen solche Vorrichtungen im Sinne von Art. 7 Abs. 3 EntG dar. Die Grundeigent�mer k�nnen daher auf dem Enteignungswege - durch Auferlegung einer entsprechenden Servitut - verpflichtet werden, die Dachziegelverklammerung zu dulden und zu unterhalten oder unterhalten zu lassen.
6.2 Mit der Feststellung, dass die Dachziegelklammerungen zu den Vorrichtungen nach Art. 7 Abs. 3 EntG z�hlen und enteignungsrechtlich aufgezwungen werden k�nnen, ist die von der Vorinstanz ins Hauptverfahren verwiesene Frage, wie diese Vorrichtungen luftfahrtrechtlich anzuordnen bzw. zu bewilligen seien, noch nicht beantwortet. Aus prozess�konomischen Gr�nden rechtfertigt es sich, dazu einige �berlegungen anzustellen:
Erweisen sich Dachziegelklammerungen erst nach Abschluss des Betriebsreglements�nderungs- oder Plangenehmigungsverfahrens als erforderlich, so k�nnen solche auch noch in einem nachlaufenden Bewilligungsverfahren angeordnet bzw. genehmigt werden. Solche Erg�nzungs- oder Detailprojektierungsverfahren sind, insbesondere f�r Ersatz- und Schutzmassnahmen, nach gefestigter Rechtsprechung auch dann zul�ssig, wenn die Spezialgesetzgebung sie nicht ausdr�cklich vorsieht. Voraussetzung ist, dass die Rechtsschutzinteressen der betroffenen Eigent�mer gewahrt werden (vgl. BGE 122 II 165 E. 14 S. 169 f., E. 16c S. 178; 124 II 146 E. 5b/cc S. 159; 124 II 293 E. 19c S. 335; 126 II 522 E. 47 S. 590).
6.3 Demnach stellt sich die von der Beschwerdef�hrerin bejahte Frage, ob die umstrittenen S�danfl�ge aufgeschoben bzw. eingestellt werden m�ssten, bis die luftfahrt- und enteignungsrechtlichen Verfahren zur Durchsetzung der Dachziegelklammerungen abgeschlossen seien. Dies ist zumindest nach heutigem Kenntnisstand abzulehnen. Nach den Angaben der Flughafenhalterin sind die Verklammerungen im Nahbereich des Flughafens vorgenommen. Ob die Sicherheitsvorkehren auch in entfernteren Gebieten einer Notwendigkeit entsprechen, welche die Geltendmachung des Enteignungsrechts erlaubt (vgl. Art. 1 Abs. 2 EntG), oder bloss als w�nschbar erscheinen, um auch ein minimales Restrisiko auszuschliessen, kann aufgrund der vorliegenden Unterlagen nicht beurteilt werden. Es ist jedoch nicht anzunehmen, dass die Aufsichtsbeh�rde die S�danfl�ge freigegeben h�tte, wenn die Sicherheit der Anwohner in den entfernteren Regionen der Anflugschneise ohne die Verklammerungen ernsthaft gef�hrdet w�re. Die Flughafenhalterin und die Luftfahrtbeh�rden werden sich jedenfalls m�glichst rasch mit diesen Sicherheitsbelangen zu befassen und allenfalls Erforderliches vorzukehren haben. In diesem Sinne sind die Begehren um Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung, die bei �nderung der Verh�ltnisse oder des Wissensstandes ohnehin erneuert werden k�nnen, zurzeit abzuweisen.
Soweit die Beschwerdef�hrerin schliesslich r�gt, dass die der Verklammerung zustimmenden Eigent�mer nicht in ein Verfahren einbezogen worden sind, geht ihr Vorwurf fehl. Es ist den Eigent�mern unbenommen, aus freiem Willen, ohne rechtlichen Zwang, auf ihren Geb�uden Sicherheitsmassnahmen zu ergreifen oder ergreifen zu lassen. Da die Befestigung der Dachziegel wohl kaum zu einer Entwertung der Liegenschaften f�hrt, ist die Einwilligung auch nicht mit dem Verlust eines Entsch�digungsanspruchs verbunden. Im �brigen hindert das Einverst�ndnis zur Dachziegelklammerung die Eigent�mer nicht, f�r �berm�ssige Einwirkungen aus dem Flugbetrieb im formellen Enteignungsverfahren Entsch�digung zu fordern. Eine andere, hier nicht zu pr�fende Frage ist, wann die enteignungsrechtlichen Begehren angemeldet werden k�nnen und ob der umweltschutzrechtliche Anspruch auf Sanierung und passiven Schallschutz dem enteignungsrechtlichen Anspruch auf baulichen Schutz und Entsch�digung vorgehe (vgl. BGE 126 II 522 E. 50 S. 597 f. mit Hinweisen).
Kritisiert wird ferner die Erweiterung des Entzuges der aufschiebenden Wirkung, die nun gem�ss der Vorinstanz f�r alle gegen die Verf�gung des BAZL vom 23. Juni 2003 erhobenen Beschwerden gilt, w�hrend sie vom BAZL zun�chst nur hinsichtlich der VOR/DME-Anfl�ge angeordnet worden war. Nach Meinung der Beschwerdef�hrerin ist diese Erweiterung der aufschiebenden Wirkung mit dem Gebot der Koordination des Betriebsreglements- mit dem Plangenehmigungsverfahren unvereinbar und in Verletzung des Geh�rsanspruchs angeordnet worden. Ausserdem liege f�r den vollst�ndigen wie f�r den teilweisen Entzug des Suspensiveffekts keine Rechtsgrundlage vor.
Die R�gen der mangelnden Verfahrenskoordination und der fehlenden Rechtsgrundlage f�r den Entzug der Suspensivwirkung sind bereits behandelt und als unbegr�ndet abgewiesen worden (vgl. oben E. 3.1.3 und E. 4.3). Der Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Geh�rs erweist sich dagegen als berechtigt, doch darf die Verletzung als im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt gelten:
Der Pr�sident der Rekurskommission UVEK hat eine Stellungnahme der beschwerdef�hrenden Anwohner und Gemeinden zum Gesuch der Flughafenhalterin um Erweiterung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung als unn�tig erachtet, weil die Flughafen Z�rich AG gegen die Genehmigungsverf�gung des BAZL vom 23. Juni 2003 selbst Beschwerde erhoben und in dieser den fraglichen prozessualen Antrag gestellt habe. Im Beschwerdeverfahren der Flughafenhalterin seien aber die weiteren Beschwerdef�hrer nicht Partei und k�nnten daher keine Verfahrensrechte beanspruchen. Nun trifft zu, dass die gegen einen Verwaltungsakt Beschwerde Erhebenden dadurch, dass sie gegenl�ufige Begehren stellen, nicht zu Gegenparteien werden und dass die einzelnen Beschwerdeverfahren grunds�tzlich getrennt zu f�hren sind. Die Flughafenhalterin hat jedoch den Entscheid des BAZL nur insofern selbst angefochten, als sie zur �bernahme des Risikos f�r allf�llige Fehlinvestitionen verpflichtet worden ist. Ihr Antrag auf Erweiterung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung auf die LOC/DME- und ILS-Anfl�ge hat demnach mit ihren eigenen Beschwerdebegehren nichts zu tun, sondern bezieht sich auf Drittbeschwerden gegen diese Anflugverfahren. Die Flughafenhalterin hat mit anderen Worten ihren Antrag um Erweiterung des Entzugs um aufschiebende Wirkung nicht im eigenen Beschwerdeverfahren, sondern in ihrer Eigenschaft als Gesuchstellerin und Beschwerdegegnerin in m�glichen weiteren Beschwerdeverfahren gestellt. Diese weiteren Beschwerdef�hrer h�tten somit zum fraglichen Antrag angeh�rt werden k�nnen und m�ssen; ihre Stellungnahmen w�ren gleichzeitig mit jener der Flughafenhalterin zu den Gesuchen um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einzuholen gewesen. Eine R�ckweisung der Sache zur zus�tzlichen Anh�rung der Beschwerdef�hrer durch die Vorinstanz rechtfertigt sich indessen nicht. Die beschwerdef�hrenden Anwohner und Gemeinden haben ihre Einwendungen gegen die Erweiterung der aufschiebenden Wirkung im vorliegenden Verfahren vor Bundesgericht erheben k�nnen, welchem in Rechtsfragen die gleiche Pr�fungsbefugnis zukommt wie der Vorinstanz. Zudem k�nnen, wie bereits erw�hnt, Verf�gungen �ber die aufschiebende Wirkung von Beschwerden aus triftigen Gr�nden wiedererwogen werden. Eine Wiederholung des vorinstanzlichen Verfahrens ist daher auch mit Blick auf die provisorische Natur des vorsorglichen Rechtsschutzes nicht angebracht.
Die Beschwerdef�hrerin bef�rchtet, dass mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung der gegen die Plangenehmigung gerichteten Beschwerden der Endentscheid �ber das ILS pr�judiziert werde, da f�r eine bereits gebaute Anlage die Bewilligung kaum noch verweigert werde. In den vorliegenden Beschwerdeverfahren geht es jedoch im Wesentlichen um die Ein- bzw. Weiterf�hrung oder Verhinderung von S�danfl�gen. S�danfl�ge auf die Piste 34 k�nnen aber auch ohne ILS vorgenommen werden. Ausserdem wird der Einbau des ILS die gerichtlichen Instanzen nicht hindern, in den h�ngigen Beschwerdeverfahren die vorgesehene Anflugregelung in gleicher Weise zu beurteilen, wie wenn die Piste 34 noch mit weniger pr�zisen Anflughilfen ausger�stet w�re. Es kann daher nicht gesagt werden, dass die von der Vorinstanz getroffene L�sung den Sachentscheid in unzul�ssiger Weise pr�judiziere und damit im Ergebnis Bundesrecht vereitelt w�rde (vgl. BGE 129 II 286 E. 3 S. 289).
Die Begehren der Gemeinde Zollikon sind nach den angestellten Erw�gungen abzuweisen. Bei der Regelung der Kosten- und Entsch�digungsfolgen ist indes dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich die Gemeinde in gewissen verfahrensrechtlichen Punkten (Verfahren zur Durchsetzung der Dachziegelklammerungen und fehlende Anh�rung zur Erweiterung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung) in guten Treuen zur Beschwerdef�hrung veranlasst sehen durfte. Demnach sind die Parteikosten, die auch von der Beschwerdef�hrerin einverlangt werden, wettzuschlagen (Art. 159 Abs. 3 OG). Auf die Erhebung von Gerichtsgeb�hren ist aufgrund von Art. 156 Abs. 2 OG zu verzichten.

References: Art. 74
 Art. 36
 Art. 27
 Art. 36
 BGE 
 Art. 16
 Art. 26
 Art. 27
 Art. 40
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 9
 Art. 12
 Art. 9
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 36
 Art. 74
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 36
 Art. 37
 Art. 4
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 7
 BGE 
 Art. 1
 BGE 
 BGE 
 Art. 156