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Timestamp: 2016-10-24 01:48:52+00:00

Document:
2P.309/2005 (17.05.2006)
2P.309/2005 /bie
Regierungsgeb�ude, 6301 Zug,
Art. 27 und Art. 36 Abs. 3 BV
(Entzug der Berufsaus�bungsbewilligung),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, vom 27. September 2005.
Der deutsche Staatsangeh�rige X.________ (geb. 1950) hat an der Universit�t W�rzburg (D) Human- und Zahnmedizin studiert und promovierte dort 1980 zum Doktor der Medizin. Seither praktiziert er als Zahnarzt, zun�chst in A.________ (D) und ab 1988 in der deutschen Grenzgemeinde B.________. In den Jahren 1997 bis 2001 f�hrte er zus�tzlich eine Praxis in C.________ (FL). Am 4. Juli 2002 hat der Leitende Ausschuss f�r die eidgen�ssischen Medizinalpr�fungen das deutsche Zahnarztdiplom des in D.________ (ZH) wohnhaften X.________ anerkannt und ihm f�r die Schweiz die gleichen Wirkungen wie einem eidgen�ssischen Diplom zuerkannt.
B.a Am 13. Juni 2000 stellte X.________ bei der Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich ein Gesuch um Bewilligung der selbst�ndigen Aus�bung des Zahnarztberufs, da er die Absicht hatte, eine Praxis in G.________ zu �bernehmen. Die Gesundheitsdirektion sistierte das Verfahren bis zum Inkrafttreten des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Europ�ischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits �ber die Freiz�gigkeit (FZA; SR 0.142.112.681), weil das Gesuch nach dem damals geltendem Recht h�tte abgewiesen werden m�ssen.
B.b Anl�sslich des Kontrollbesuchs des Kantonszahnarztes vom 12. Dezember 2001 ergab sich, dass X.________ in der Praxis, die er zu �bernehmen gedachte, bereits in gr�sserem Umfang zahn�rztlich t�tig geworden war. Gegen�ber den Beh�rden leugnete er jegliche klinische Bet�tigung, praktizierte aber gleichzeitig weiter, wobei er seine T�tigkeit selbst nach Einleitung einer Strafuntersuchung und bis zur zwangsweisen Praxisschliessung am 20. September 2002 fortsetzte. Angesichts dieses Verhaltens wies die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich das gestellte Gesuch um Zulassung zur selbst�ndigen zahn�rztlichen Berufsaus�bung mangels Vertrauensw�rdigkeit ab und verbot X.________ jede zahn�rztliche T�tigkeit im Kanton Z�rich (Verf�gung vom 4. November 2002). Hiergegen gelangte X.________ erfolglos an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich sowie an das Bundesgericht (Urteil 2P.159/2003 vom 29. September 2003).
B.c Am 2. Oktober/3. Dezember 2002 wurde X.________ vom Statthalteramt E.________ wegen Aus�bens einer selbst�ndigen zahn�rztlichen T�tigkeit ohne Bewilligung mit einer Busse von 4'500 Franken bestraft. Mit Verf�gung vom 5. Februar 2004 sah das Statthalteramt von einer Zusatzstrafe ab, obschon es X.________ schuldig sprach, in der Zeitspanne vom 1. Juni bis zum 20. September 2002 weiterhin ohne Bewilligung als Zahnarzt t�tig gewesen zu sein. Vom Vorwurf, das Z�rcher Gesundheitsgesetz auch dadurch verletzt zu haben, dass er zahn�rztliche und dentalhygienische T�tigkeiten durch Angestellte ausf�hren liess, die hierzu nicht befugt waren, sprach es X.________ "in dubio pro reo" frei.
Am 31. Oktober 2002 ersuchte X.________ im Kanton Zug um eine Berufsaus�bungsbewilligung als Zahnarzt. Auf dem Antragsformular beantwortete er die Frage "Haben Sie schon in einem anderen Kanton eine Praxis gef�hrt?" mit "nein"; die (illegale) Bet�tigung im Kanton Z�rich erw�hnte er des Weiteren weder in der Rubrik "Bisherige zahn�rztliche T�tigkeit" noch im Curriculum vitae. Nachdem ihm am 28. Januar 2003 die Berufsaus�bungsbewilligung erteilt worden war, er�ffnete X.________ am 1. Juli 2003 in der Stadt F.________ eine Zahnarztpraxis. Daneben f�hrte er - offenbar in reduziertem Umfang - die Praxis in B.________ weiter.
Anfang September erfuhr die Gesundheitsdirektion des Kantons Zug, dass X.________ zuvor in G.________ praktiziert hatte; sie erkundigte sich bei diesem nach der betreffenden T�tigkeit und verlangte die Beibringung verschiedener Unterlagen. Im Rahmen der Abkl�rungen zeigte sich, dass der Beschwerdef�hrer auch im F�rstentum Liechtenstein strafrechtlich belangt worden war: Ihm war eine Busse von 500 Franken auferlegt worden, weil er es unterlassen hatte, der zust�ndigen Beh�rde die Besch�ftigung eines �sterreichischen Zahnarztes zu melden. Ein weiteres Verfahren betraf den Umstand, dass X.________ in Verletzung des liechtensteinischen Sanit�tsgesetzes neben der Berufsbezeichnung des "Zahnarztes" auch jene des "Arztes" f�hrte, ohne als solcher t�tig zu sein. Schliesslich musste X.________ auch eingestehen, dass ihm die Konzession zur selbst�ndigen Berufsaus�bung als Zahnarzt in Liechtenstein entzogen worden war. Zumindest im Rechtsmittelverfahren vor dem Staatsgerichtshof waren dabei allerdings nicht (mehr) die strafrechtlichen Verurteilungen im Vordergrund gestanden, sondern allein der Umstand, dass X.________ im F�rstentum Liechtenstein nicht mehr als Zahnarzt t�tig war und deshalb die Konzession nicht behalten konnte.
Mit Verf�gung vom 26. April 2004 hat die Gesundheitsdirektion des Kantons Zug die X.________ erteilte Bewilligung zur selbst�ndigen Bet�tigung als Zahnarzt "zur�ckgenommen". Der Widerruf wurde damit begr�ndet, dass die Bewilligung - mangels der erforderlichen pers�nlichen Voraussetzungen - nicht erteilt worden w�re, wenn die Beh�rden vom Verhalten des Gesuchstellers und dessen strafrechtlicher Verurteilung Kenntnis gehabt h�tten.
Hiergegen gelangte X.________ erfolglos an den Regierungsrat des Kantons Zug (Beschluss vom 21. Dezember 2004).
Am 27. September 2005 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zug nach Durchf�hrung einer Parteibefragung die Beschwerde von X.________ - bez�glich zweier Nebenpunkte - teilweise gut: Es verl�ngerte die Frist zur Aufl�sung der Zahnarztpraxis in F.________ auf sechs Monate ab Rechtskraft des Entscheids und setzte die Spruchgeb�hr des regierungsr�tlichen Beschlusses auf 1'200 Franken herab; im �brigen wies es die Beschwerde ab.
Am 31. Oktober 2005 hat X.________ beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die kantonalen Beh�rden anzuweisen, seine Berufsaus�bungsbewilligung nicht zu widerrufen. Eventuell sei die Sache an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen, damit dieses �ber eine Neuerteilung der Bewilligung befinde bzw. den Regierungsrat anweise, seinerseits eine Neuerteilung zu pr�fen. Er r�gt eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) sowie des Anspruchs auf rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 2 BV).
Mit Verf�gung vom 21. November 2005 hat der Pr�sident der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der staatsrechtlichen Beschwerde antragsgem�ss die aufschiebende Wirkung erteilt.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich auf kantonales Recht st�tzt und gegen den als eidgen�ssisches Rechtsmittel nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 in Verbindung mit Art. 84 Abs. 2 OG).
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung dar�ber enthalten, welche verfassungsm�ssigen Rechte bzw. welche Rechtss�tze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsm�ssig ist, sondern pr�ft nur rechtsgen�gend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit Hinweisen). �ber weite Strecken gen�gt die vorliegende Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht, sondern ersch�pft sich in appellatorischer Kritik; insoweit ist auf sie nicht einzugehen.
Im Kanton Zug darf grunds�tzlich nur als Zahnarzt praktizieren, wer �ber eine Bewilligung der kantonalen Gesundheitsdirektion verf�gt (� 17 Abs. 1 in Verbindung mit � 16 des Gesetzes vom 21. Mai 1970 �ber das Gesundheitswesen im Kanton Zug [Gesundheitsgesetz; GesG/ZG]). Die Bewilligung zur Berufsaus�bung wird Zahn�rzten erteilt, welche �ber die gem�ss Bundesgesetzgebung erforderlichen Diplome und Weiterbildungstitel verf�gen (� 18 Abs. 1 lit. a GesG/ZG). Dem Gesuch um eine Praxisbewilligung sind neben diesen Ausweisen eine amtliche Bescheinigung der zust�ndigen Gesundheitsbeh�rde am letzten Arbeitsort �ber den beruflichen Leumund, ein Strafregisterauszug und ein Handlungsf�higkeitszeugnis der zust�ndigen Beh�rde am letzten Wohnsitz einzureichen, wobei die Gesundheitsdirektion weitere Unterlagen verlangen kann (� 18 Abs. 2 GesG/ZG). Gem�ss � 24 Abs. 1 GesG/ZG kann die Gesundheitsdirektion eine erteilte Berufsaus�bungsbewilligung (auf bestimmte oder unbestimmte Zeit) entziehen, wenn der Betroffene die Handlungsf�higkeit verloren hat (lit. a), wenn er wegen geistiger oder k�rperlicher Gebrechen nicht mehr zur Berufsaus�bung f�hig ist (lit. b), wenn er sich grober beruflicher Pflichtverletzungen oder schwerwiegender strafbarer Handlungen schuldig gemacht hat (lit. c) sowie wenn er in schwerwiegender Weise gegen Bestimmungen des Gesundheitsgesetzes verstossen hat (lit. d).
Die Gesundheitsbeh�rden des Kantons Zug haben ihren Entscheid nicht auf � 24 Abs. 1 GesG/ZG gest�tzt und auch das Verwaltungsgericht nahm an, es sei hier nicht ein Bewilligungsentzug angezeigt, sondern es seien die Voraussetzungen f�r einen Widerruf gegeben (mithin f�r ein R�ckg�ngigmachen der Bewilligungserteilung als solcher): Gem�ss dem angefochtenen Entscheid hat der Beschwerdef�hrer die Berufsaus�bungsbewilligung im Kanton Zug durch Verschweigen seiner illegalen T�tigkeit in G.________ erschlichen; in Kenntnis der Vorf�lle im Kanton Z�rich w�re ihm gem�ss Auffassung des Verwaltungsgerichts die Bewilligung nicht erteilt worden. Aufgrund des Verhaltens des Beschwerdef�hrers h�tten die Beh�rden berechtigterweise daran gezweifelt, dass dieser seine Pflichten redlich erf�llen w�rde. Der Widerruf der Berufsaus�bungsbewilligung sei nicht unverh�ltnism�ssig, weil - angesichts der Weigerung des Beschwerdef�hrers, uneingeschr�nkt mit den Gesundheitsbeh�rden zusammenzuarbeiten - keine mildere Massnahme in Frage komme.
3.1 Der Beschwerdef�hrer kann sich als Zahnarzt mit eigener Praxis auf die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) berufen (vgl. BGE 121 I 230 E. 3h S. 240; 118 la 175 E. 1 S. 176), welche insbesondere auch den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbst�tigkeit und deren freie Aus�bung garantiert. Es steht ausser Frage, dass die kantonalen Beh�rden die Zulassung zur Berufsaus�bung von der Ehrenhaftigkeit und Vertrauensw�rdigkeit des Bewerbers abh�ngig machen d�rfen. Vorliegend findet diese selbstverst�ndliche Voraussetzung f�r die Erteilung einer Berufsaus�bungsbewilligung an einen Arzt bzw. Zahnarzt ihre Grundlage in � 18 Abs. 2 GesG/ZG, wonach der Gesuchsteller der Gesundheitsdirektion eine Bescheinigung �ber den beruflichen Leumund sowie einen Strafregisterauszug vorlegen muss. Das entsprechende Erfordernis dient dem Wohl der behandelten Patienten und liegt damit im �ffentlichen Interesse; zu pr�fen bleibt, ob der Widerruf der Berufsaus�bungsbewilligung - wie vom Beschwerdef�hrer geltend gemacht - unverh�ltnism�ssig ist (vgl. Art. 36 BV).
3.2 Die Vertrauensw�rdigkeit des Beschwerdef�hrers ist bereits durch seine umfangreiche illegale T�tigkeit im Kanton Z�rich sowie das renitente und unverfrorene Verhalten, das er gegen�ber den dortigen Gesundheitsbeh�rden an den Tag gelegt hat, schwer beeintr�chtigt; diese Verfehlungen haben - wie das Bundesgericht festgehalten hat - die Verweigerung einer Berufsaus�bungsbewilligung durch den Kanton Z�rich ohne weiteres gerechtfertigt (vgl. hierzu E. 4.3 des erw�hnten Urteils 2P.159/2003). Es w�re insoweit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn die Beh�rden des Kantons Zug dem Beschwerdef�hrer schon allein wegen der Vorf�lle im Kanton Z�rich die erforderliche Vertrauensw�rdigkeit abgesprochen und die verlangte Berufsaus�bungsbewilligung verweigert h�tten; daran �ndert der Umstand nichts, dass der Beschwerdef�hrer letztlich vom Vorwurf, er habe sein Personal ohne die erforderliche Ausbildung Eingriffe an Patienten vornehmen lassen, strafrechtlich freigesprochen worden ist (vgl. Lit. B.c). Umso weniger verletzt es das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip, wenn die Berufsaus�bungsbewilligung widerrufen wird, nachdem der Beschwerdef�hrer durch das Verschweigen seiner illegalen Bet�tigung in G.________ und deren strafrechtlichen Konsequenzen erneut seinen Mangel an Vertrauensw�rdigkeit an den Tag gelegt hat.
3.3 Was der Beschwerdef�hrer gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vorbringt, geht - soweit seine Ausf�hrungen Art. 90 Abs. 1 lit. b OG zu gen�gen verm�gen (vgl. E. 1.2) - an der Sache vorbei:
3.3.1 Er verkennt zun�chst, dass der Widerruf seiner Berufsaus�bungsbewilligung nicht direkt mit einer (abstrakten) Patientengef�hrdung zusammenh�ngt. Eine solche hatte sich im Kanton Z�rich durch den Umstand ergeben, dass er ohne Bewilligung - demnach ohne Kenntnis der Aufsichtsbeh�rden und ohne deren Kontrolle zu unterstehen - praktizierte. F�r die Beh�rden des Kantons Zug war demgegen�ber der Mangel an Vertrauensw�rdigkeit ausschlaggebend, wie er sich auch nach Auffassung des Verwaltungsgerichts aus dem Verhalten des Beschwerdef�hrers gegen�ber den kantonalen Beh�rden ergibt. In der Tat legt der Beschwerdef�hrer ein derartiges Mass an Geringsch�tzung f�r gesetzliche Vorschriften und �ffentlichrechtliche Verpflichtungen an den Tag, dass seine berufliche Eignung nicht nur kurzfristig, sondern nachhaltig in Frage gestellt wird. Wie das Bundesgericht bereits im Verfahren betreffend den Kanton Z�rich bemerkt hat, ist bei diesen Gegebenheiten nicht ersichtlich, welche mildere Massnahme als die Verweigerung (bzw. der Widerruf) der Berufsaus�bungsbewilligung die kantonalen Beh�rden ergreifen k�nnten. Insbesondere steht ein zeitlich beschr�nktes Berufsverbot nicht zur Diskussion, da es dem Beschwerdef�hrer mit der Vertrauensw�rdigkeit an einer Grundvoraussetzung f�r die Berufsaus�bung fehlt und eine allf�llige Wiederherstellung nicht absehbar ist. Aus dem Gesagten erhellt sodann, dass sich der vorliegende Fall zum Vornherein nicht mit den vom Beschwerdef�hrer erw�hnten Beispielen einzelner Berufspflichtverletzungen vergleichen l�sst. Ferner macht der Beschwerdef�hrer keinerlei Angaben dar�ber, gest�tzt auf welche gesetzliche Grundlagen die Gesundheitsbeh�rden die von ihm erw�hnten milderen Sanktionen �berhaupt h�tten ergreifen k�nnen. Abwegig ist schliesslich der Vergleich mit einem Strafverfahren, in welchem gegen den u.a. wegen Anstiftung zum Mord verurteilten Frauenarzt als Nebenstrafe ein (zeitlich begrenztes) Berufsverbot (vgl. Art. 54 StGB) verh�ngt worden ist.
3.3.2 Das Verwaltungsgericht ist zwar davon ausgegangen, dass der Widerruf der Berufsaus�bungsbewilligung schwerwiegende Nachteile f�r den Beschwerdef�hrer mit sich bringe. Angesichts der Tatsache, dass dieser nicht nur in F.________ t�tig sei, sondern seine Praxis in B.________ weiter gef�hrt habe und zudem seit 14. Januar 2003 auch �ber eine Berufsaus�bungsbewilligung des Kantons Schwyz verf�ge, sei die betreffende Massnahme jedoch nicht unverh�ltnism�ssig. Ohne auf diese Erw�gungen des Verwaltungsgerichts Bezug zu nehmen, bringt der Beschwerdef�hrer vor, durch den Widerruf der Berufsaus�bungsbewilligung "in seiner wirtschaftlichen Existenz konkret bedroht" zu sein. Diese unbelegte und nicht n�her begr�ndete Behauptung ist nicht geeignet, den angefochtenen Entscheid als verfassungswidrig erscheinen zu lassen. Gleiches gilt f�r das Argument, die Gesetzesverst�sse l�gen nun bereits einige Zeit zur�ck: Im Zeitpunkt, in dem das Verwaltungsgericht seinen Entscheid f�llte, waren seit der Praxisschliessung in G.________ und den treuwidrigen Auslassungen im Gesuch um eine Praxisbewilligung f�r den Kanton Zug lediglich drei Jahre verstrichen. Im �brigen erscheint auch das seitherige Verhalten des Beschwerdef�hrers wenig geeignet, dessen Vertrauensw�rdigkeit wiederherzustellen. Der Beschwerdef�hrer hat seine Verfehlungen nie richtig eingestanden und sein Verschulden stets bagatellisiert; selbst im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht trachtete er - mit teilweise bem�henden Erkl�rungsversuchen �ber angebliche Missverst�ndnisse - noch danach, die Tatsache zu kaschieren, dass er seine illegale Zahnarztt�tigkeit in G.________ ganz bewusst verschwiegen hatte.
Der Beschwerdef�hrer macht ferner eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236; 126 I 97 E. 2b 102 f.) geltend. Er r�gt, das Verwaltungsgericht habe seinem Antrag nicht entsprochen, den Kantonsarzt und den Leiter des Rechtsdienstes der Gesundheitsdirektion als Zeugen einzuvernehmen. Er gesteht zwar ein, anl�sslich der Parteibefragung vor Verwaltungsgericht vom 20. April 2005 auf die Einvernahme der Genannten verzichtet zu haben, macht aber geltend, der Verzicht sei unter der Bedingung erfolgt, dass das Gericht seine Beschwerde gutheisse. Diese Behauptung ist aktenwidrig: Gem�ss dem Protokoll der Befragung verzichtete der Beschwerdef�hrer auf die Zeugeneinvernahmen unter der Bedingung, dass "der Vorwurf der mangelnden Vertrauensw�rdigkeit auf die Kernfrage des Verfahrens in Z�rich sowie auf die Frage nach der 'Deklarationspflicht' in Zug reduziert" werde, wie dies anschliessend im angefochtenen Urteil der Fall war. Im �brigen durfte das Verwaltungsgericht so oder anders in antizipierter Beweisw�rdigung von einer Befragung dieser Zeugen absehen, vermochte der Beschwerdef�hrer doch anl�sslich seiner Befragung keinerlei konkrete Angaben zu machen, inwiefern von den Zeugen irgendwelche entscheidrelevante Aussagen zu erwarten w�ren. Es ist denn auch weder aus den Akten noch aus den Ausf�hrungen des Beschwerdef�hrers in der staatsrechtlichen Beschwerde ersichtlich, weshalb eine Einvernahme der fraglichen Zeugen geboten gewesen sein sollte.
Nach dem Gesagten erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegr�ndet, soweit auf sie einzutreten ist.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht, Verwaltungsrechtliche Kammer, des Kantons Zug schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 27
 Art. 36
in dubio
 Art. 87
 Art. 84
 BGE 
 Art. 36
 Art. 90
 Art. 54
 BGE