Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150309/europ.html
Timestamp: 2020-08-06 02:13:57+00:00

Document:
Commission des affaires européennes : compte rendu du 9 mars 2015
Justice et affaires intérieures - Parquet européen - communication de MM. Philippe Bonnecarrère et Jean-Jacques Hyest
Agriculture et pêche - Point d'actualité sur les questions agricoles : communication de Mme Pascale Gruny
Économie, finances et fiscalité - Audition, conjointe avec la commission des finances, de M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne en charge de l'euro et du dialogue social, sur la recommandation de la Commission européenne au Conseil sur le déficit public de la France
Justice et affaires intérieures - Coopération policière dans la lutte contre le terrorisme : communication de M. Michel Delebarre et de Mme Joëlle Garriaud-Maylam
Justice et affaires intérieures - Action de l'Union européenne contre les sites Internet faisant l'apologie de la violence terroriste : communication de M. André Gattolin et de Mme Colette Mélot
Énergie - Environnement - Suivi des résolutions européennes du Sénat - Biocarburants : communication de M. Jean-Yves Leconte
M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle en premier lieu une communication de nos collègues Philippe Bonnecarrère et Jean-Jacques Hyest sur le Parquet européen.
Cette communication poursuit notre série de travaux que nous avons engagés concernant la lutte contre le terrorisme. Nous entendrons demain matin deux nouvelles communications sur la coopération policière et sur la lutte contre l'apologie de la violence sur internet.
Le 18 mars, nous examinerons une proposition de résolution européenne qui regroupera l'ensemble des suggestions faites par nos rapporteurs. Une réunion commune avec la commission des lois nous permettra de finaliser cette proposition qui devrait ensuite être inscrite en séance publique le mercredi 1er avril.
Je rappelle que la création d'un Parquet européen a fait l'objet d'une proposition de règlement présentée par la Commission européenne. Avant même cette proposition, nous avions voté une résolution européenne qui demandait notamment l'extension des compétences de ce Parquet à la lutte contre la criminalité grave transfrontière.
Par la suite, nous avons adopté un avis motivé au titre de la subsidiarité. Cet avis motivé critiquait la proposition de la Commission européenne d'un Parquet très centralisé. Nous avions au contraire préconisé un Parquet collégial. Le quota de parlements nationaux ayant été atteint, la Commission européenne s'est vue infligée un « carton jaune » qui l'a obligée à réexaminer son texte. Elle a décidé de ne pas le modifier, ce qui est son droit, renvoyant d'éventuelles modifications aux négociations sur son texte.
Il est donc intéressant de faire un point sur ce dossier dans le contexte de l'urgence d'une action européenne renforcée contre le terrorisme.
Je passe la parole à nos rapporteurs.
M. Jean-Jacques Hyest. - La notion de Parquet européen est ancienne puisqu'elle a été suggérée par le Président Valéry Giscard d'Estaing dès 1977. C'est en 2000, plus de 20 ans plus tard, lors de la dernière conférence intergouvernementale de Nice, que l'idée fut relancée de conférer la protection des intérêts financiers de la Communauté économique européenne à un procureur européen indépendant.
Entre-temps, le principe d'une coopération judiciaire dans l'Union européenne était consacré en 1992 par le traité de Maastricht en matière pénale et confirmé par le traité d'Amsterdam en 1997.
Mais la relance des années 2000 donna, tout d'abord, naissance à EUROJUST, instance de coopération judiciaire créée en 2002, puis renforcée en 2008 par une décision du Conseil sous présidence française.
C'est le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, qui a introduit, dans le nouveau traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), un article 86 dont les dispositions du premier alinéa énoncent : « Pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut instituer un parquet européen à partir d'EUROJUST. Toutefois, le Conseil européen pourrait décider d'étendre les attributions du parquet européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière. À cette fin, il devrait statuer à l'unanimité, après approbation du Parlement européen et après consultation de la Commission. »
Le 17 janvier 2013, la Commission européenne a adopté une proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen. La structure proposée consistait en une organisation unique à deux niveaux : une unité centrale, qui serait essentiellement chargée de superviser, de coordonner et, le cas échéant, de diriger les enquêtes et les poursuites menées dans les États membres, et les procureurs européens délégués, qui mèneraient ces enquêtes et poursuites de manière autonome. Ces procureurs européens délégués feraient partie à la fois du Parquet européen et des ministères publics nationaux. Le Parquet européen pourrait s'appuyer sur les règles de procédure nationale, les juridictions nationales et les services nationaux chargés de la répression tout en poursuivant l'objectif européen commun de lutte contre la fraude au préjudice du budget de l'Union.
Les différentes chambres des parlements nationaux se sont fortement mobilisées sur l'examen de cette proposition en adoptant notamment de nombreuses résolutions.
La discussion s'est articulée initialement autour de trois débats principaux :
- un débat sur la structure du Parquet européen ;
- un débat sur l'extension de la compétence du Parquet européen ;
- un débat sur la compétence partagée du Parquet européen avec celle des autorités judiciaires des États membres.
Pour sa part, le Sénat a accueilli favorablement la démarche de la Commission dans son principe. Dans une première résolution du 15 janvier 2013, adoptée à l'initiative de notre commission, il a soutenu la création d'un Parquet européen en jugeant possible de procéder par étapes en commençant par la protection des intérêts financiers de l'Union, tout en souhaitant une extension rapide des compétences du Parquet à la criminalité grave transfrontière.
Le Sénat a, cependant, exprimé des réserves par rapport à une formule trop intégrée dont on pouvait craindre qu'elle peine à s'imposer dans la pratique face aux réticences prévisibles des États membres.
Il s'est montré plutôt favorable à un Parquet européen de forme collégiale, désignant en son sein un président, le cas échéant avec une rotation par pays, et s'appuyant sur des délégués nationaux dans chaque État membre. Cette formule souple était apparue comme plus adaptée pour que le Parquet européen puisse progressivement s'ancrer dans les États membres et être accepté par les systèmes judiciaires nationaux.
Dans sa seconde résolution européenne portant avis motivé du 3 octobre 2013 le Sénat, à notre initiative, a jugé qu'en faisant un choix centralisateur et directif, la Commission européenne était allée au-delà du nécessaire pour atteindre l'objectif d'un meilleur pilotage et d'une coordination renforcée. Il a ainsi estimé que la proposition ne respectait pas en l'état le principe de subsidiarité.
On sait que conformément au protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé aux traités, les parlements nationaux disposent d'un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d'un projet d'acte législatif pour estimer si celui-ci est ou non compatible avec le principe de subsidiarité.
Ce principe est consacré à l'article 5 § 2 du traité sur l'Union européenne aux termes duquel : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. »
En ce qui concerne le Parquet européen, les avis motivés émis par les parlements nationaux doivent atteindre le seuil d'un quart des voix attribuées aux parlements nationaux pour que la proposition soit réexaminée par la Commission.
Sur la base de cet examen, la Commission décide soit de maintenir la proposition, soit de la modifier, soit de la retirer, et elle doit motiver sa décision.
Quatorze chambres de parlements nationaux ont suivi la position du Sénat et ont transmis à la Commission des avis motivés. Le seuil était donc atteint pour qu'elles adressent à la Commission ce que l'on appelle un « carton jaune » au mois de décembre 2013.
La Commission européenne, comme elle en a le droit, a décidé de maintenir sa proposition. Dans un courrier qu'elle a notamment adressé au président de notre assemblée, elle a estimé que son texte « maintenait un juste équilibre entre l'objectif de protéger plus efficacement les intérêts financiers de l'Union en créant la fonction de procureur européen et l'effet potentiel de cette mesure sur les juridictions nationales ». Dès lors, a-t-elle jugé, « la proposition ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ses objectifs et respecte donc le principe de proportionnalité. »
Il ne paraît pas inutile de rappeler quelques-uns des principaux arguments qui ont été développés au Parlement européen ainsi que dans les parlements nationaux sur le projet de Parquet européen. Au cours d'une réunion interparlementaire, qui s'est tenue à la mi-septembre 2014 à Paris, des représentants de 16 parlements nationaux de l'Union ainsi que du Parlement européen ont engagé un débat informel.
L'actuel président de la commission « LIBE » du Parlement européen a considéré que le « carton jaune » avait activé la concertation avec les parlements nationaux et dégagé un consensus sur l'idée qu'un représentant de chaque État membre sera présent dans la structure du Parquet européen. Il a souligné que le débat devait désormais se concentrer sur :
- la compatibilité des règles relatives au fonctionnement du Parquet européen avec les droits internes des États membres ;
- la question de la recevabilité et de l'évaluation des preuves afin de garantir les droits de la défense ;
- la mise en place d'un recours judiciaire effectif.
Un membre de la commission des lois de la Seconde chambre des Pays-Bas s'est déclaré partisan d'une meilleure proportionnalité entre les compétences du Parquet européen et celle des autorités judiciaires nationales. Les enquêtes, selon lui, doivent continuer à relever de ces dernières.
Le président de la commission des affaires européennes du Bundestag a jugé indispensable d'harmoniser les droits des prévenus au niveau européen s'agissant notamment de l'accès aux données les concernant.
Le rapporteur du Bundestag a estimé, quant à lui, que le président du Parquet européen devait être désigné par le Parlement européen et qu'il fallait assurer le contrôle juridictionnel des actes du Parquet européen par les tribunaux nationaux.
Le président de la commission des lois du Parlement de Croatie a jugé que la désignation des membres du Parquet européen devait obéir aux mêmes règles que l'élection des juges de la Cour de justice de l'Union européenne afin de s'assurer de leur qualité professionnelle et de leur intégrité.
Une représentante de la commission des affaires européennes du parlement de la Lituanie a jugé utile de clarifier la répartition des compétences entre le Parquet européen, les ministères publics des États membres, EUROPOL et EUROJUST. Il convient, selon elle, de ne pas encombrer le Parquet européen par des affaires mineures qui doivent continuer à relever des autorités nationales.
Le président de la commission des affaires européennes du Sénat italien a souligné la nécessité de garantir le principe du contradictoire dans la production des preuves et le respect des principes du procès équitable. S'agissant de la structure du Parquet européen, il a appelé de ses voeux un juste équilibre entre des éléments de centralité visant à assurer une vision unitaire et globale des enquêtes et des éléments de décentralisation par le biais des procureurs nationaux, dans le respect des caractéristiques spécifiques des législations nationales.
Confirmant la position britannique, le président de la commission des lois de la Chambre des Communes a fait, quant à lui, la déclaration suivante : « Nous partons du constat que les systèmes et pratiques judiciaires diffèrent profondément d'un pays à l'autre de l'Union. En conséquence, en l'état actuel des choses, nous considérons qu'EUROJUST et l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) suffisent largement à la tâche. »
En conclusion de cette réunion informelle, une déclaration commune des représentants des 16 parlements nationaux à l'exception des représentants de la Seconde chambre des Pays-Bas, de la Chambre des Communes du Royaume-Uni et du Parlement suédois, a été adoptée. Elle était articulée autour de trois points de consensus :
- la structure collégiale du Parquet européen composé de membres nationaux issus de leurs systèmes judiciaires respectifs ;
- la compétence partagée entre le Parquet européen et les autorités nationales avec un droit général d'évocation ;
- la nécessité de garantir l'indépendance, l'efficacité et la valeur ajoutée du Parquet européen.
Où en est actuellement le débat européen ?
Rappelons que lors des Conseils JAI des mois de mars et juin 2014, le principe de l'organisation collégiale du Parquet européen, sur la base d'un collège de procureurs originaires des États membres, les autorités nationales conservant toutefois en principe une compétence concurrente, a été retenu avec l'espoir que cette évolution contribuerait au consensus d'un plus grand nombre d'États sur le principe du Parquet européen.
Lors du Conseil JAI des 9 et 10 octobre 2014, sous présidence italienne, un nouveau débat d'orientation est intervenu. Il était axé autour de la question de savoir si le Parquet européen sera en mesure de fonctionner comme une instance unique par-delà les frontières des États membres participants, ou s'il sera nécessaire d'avoir recours aux instruments traditionnels d'entraide judiciaire et de reconnaissance mutuelle lorsque, par exemple, deux procureurs européens délégués issus de deux États membres différents s'occuperont du même litige transfrontière.
À l'issue du débat d'orientation, le Conseil de l'Union européenne a conclu :
- que, dans leur majorité, les délégations se sont déclarées favorables au principe selon lequel le Parquet européen devra fonctionner comme une instance unique ;
- qu'il conviendra d'élaborer un nouveau modèle de coopération transfrontière au sein du Parquet européen, afin de garantir que le Parquet apporte une véritable valeur ajoutée, et qu'il sera nécessaire de poursuivre les travaux pour mettre au point les détails de ce nouveau modèle.
Le débat n'est pas achevé. S'agissant de la structure de l'institution, une majorité d'États s'est accordée, semble-t-il, sur l'idée du collège. Mais restent en discussion les conditions de l'intervention d'un Parquet européen, doté d'un statut spécifique, dans vingt-huit systèmes judiciaires dans lesquels les définitions d'infractions, les règles procédurales, les garanties des droits de la défense et les recours sont loin d'être homogènes.
On rappellera que certains États membres tels que le Royaume-Uni, l'Irlande, le Danemark ou la Suède continuent de manifester une opposition résolue au principe même du Parquet européen.
Comme on l'a dit, la base juridique et les règles régissant la création du Parquet européen sont énoncées à l'article 86 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Le règlement proposé doit être adopté conformément à une procédure législative spéciale : le Conseil statuant à l'unanimité après approbation du Parlement européen.
En l'absence d'unanimité, les traités prévoient qu'un groupe composé d'au moins neuf États membres pourra établir une coopération renforcée.
M. Philippe Bonnecarrère. - Je souhaiterais, enfin, formuler un certain nombre de réflexions à titre de conclusion sur le dossier du Parquet européen.
Rappelons, tout d'abord, qu'aux termes de l'article 86, paragraphe premier, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne le Parquet européen doit être créé à partir d'EUROJUST. Cela pose une première question : les « fonds baptismaux » du Parquet européen sont-ils bien solides ? Une délégation de la commission des affaires européennes du Sénat s'est rendue à La Haye au mois de février 2014 pour visiter et évaluer EUROJUST. Il lui a été notamment expliqué que l'agence européenne ne pouvait travailler convenablement que dès lors qu'elle était alimentée en informations à caractère pénal ou judiciaire par les parquets et les juridictions des États membres. Comme pourront vous le confirmer ceux de nos collègues qui ont participé à ce déplacement, il a été en particulier souligné que sur l'année 2013 une seule cour d'appel en France sur 36 s'était acquittée de son obligation de transmission de données. Et pourtant la France, s'agissant par exemple de l'activité d'EUROPOL, est généralement considérée comme un des grand pays contributeurs d'informations au titre de la coopération policière ou judiciaire.
Cette première réflexion ne nous paraît pas inutile.
Seconde réflexion : selon les propres termes de l'article 86, paragraphe premier, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le futur Parquet européen est destiné à « combattre les infractions portantes atteintes aux intérêts financiers de l'Union ». À cet égard, le principe même du Parquet européen ne nous semble pas pouvoir être mis en doute. Il existe un budget « fédéral », il y a donc nécessité de mettre en place un contrôle « fédéral » de ce budget.
Troisième réflexion : nous savons que le Parquet européen a, jusqu'à présent, suscité trois grand débats : un débat sur la structure du nouvel organe ; un débat sur la compétence partagée du Parquet européen avec les compétences des autorités judiciaires des États membres ; un débat sur l'extension de la compétence du Parquet européen à la grande criminalité transfrontière.
Tous ces débats sont parfaitement utiles et légitimes.
Il semble toutefois que le débat principal doit porter sur la structure du Parquet européen dans la mesure où cette question influe directement sur la souveraineté des États membres et de leurs pouvoirs régaliens.
La proposition initiale de la Commission européenne avait, en la matière, sa logique : le Parquet européen devait être une structure composée d'un procureur européen et de procureurs européens délégués des États membres. Afin de garantir l'efficacité de son action, le procureur européen fournirait des instructions aux procureurs européens délégués, dont il coordonnerait les activités et qui travailleraient directement pour lui sur les infractions relevant de la compétence du Parquet européen tout en continuant à faire partie du système judiciaire de leur État membre.
Le Parquet européen devait fonctionner de manière décentralisée c'est-à-dire que les affaires seraient traitées au niveau le plus approprié, dans la plupart des cas, au niveau des États membres, c'est-à-dire celui du procureur européen délégué. Structure indépendante et responsable, le Parquet européen s'appuierait sur un petit corpus de règles applicables dans toute l'Union européenne dans le champ des infractions relevant de sa compétence et répondrait de ses actes devant les institutions de l'Union.
On sait qu'un « carton jaune », au titre de la subsidiarité, a été adressé par 14 Chambres des parlements nationaux, à la Commission européenne. Selon nous, la lettre adressée, par la Commission européenne au président du Sénat, le 13 mars 2014, indiquant que ladite Commission maintenait sa proposition initiale pour le Parquet européen, a plutôt traduit un « aveu de faiblesse » de la part d'une institution en fin de mandat.
On s'oriente, aujourd'hui, vers un Parquet européen institué sous forme collégiale, composé de membres nationaux issus de leurs systèmes judiciaires respectifs. Le Parquet européen devrait disposer, non pas d'une compétence exclusive, mais d'une compétence partagée avec les autorités judiciaires des États membres, assortie d'un droit général d'évocation. Restent en débat des questions importantes telles que le contrôle juridictionnel des actes d'enquête et de poursuites du Parquet européen, l'admissibilité des preuves et les règles de prescription.
Quatrième réflexion : il y a lieu aujourd'hui d'aller « au-delà » du « carton jaune ». Depuis le « carton jaune », qui a permis à notre commission, en quelque sorte, de « montrer ses petits muscles », d'autres priorités sont apparues telles que la nécessité de mieux maîtriser les finances européennes ou l'irruption du terrorisme. Ce qui importe donc aujourd'hui, c'est la politique qui sera menée par la nouvelle Commission plus volontariste de M. Jean-Claude Juncker.
Et de ce point de vue, on constate que non seulement la nouvelle Commission n'a pas renoncé au Parquet européen, mais dans la « Lettre de mission » qu'il a adressée à Mme Vera Jourova, nouvelle Commissaire à la justice, aux consommateurs et à l'égalité des genres, le 10 septembre 2014, le président Jean-Claude Juncker a souligné que : « la mise en place d'un parquet européen indépendant en 2016 constituera un pas en avant significatif pour protéger le budget de l'Union européenne des fraudes. » Michel Barnier, de son côté, a tenu des propos allant dans le même sens. Il y a donc un agenda et une « année-butoir », l'année 2016, pour la mise en place de ce Parquet européen. La régulation financière européenne est incontournable.
Certains rappellent certes qu'un certain nombre de pays tels que le Royaume-Uni, l'Irlande, le Danemark, les Pays-Bas ou la Suède manifestent de fortes réticences et que la solution la plus probable réside dans la coopération renforcée d'au moins neuf États membres, prévue par les traités, et déjà mise en oeuvre pour le divorce transfrontière, le brevet de l'Union européenne ou sur le point de l'être en ce qui concerne la taxe sur les transactions financières. À cela, on peut, peut-être, répondre que les pays réticents ne sont pas tous vraiment concernés par le sujet. Le Royaume-Uni, par exemple, aurait certainement exclu de son « Opt in » le Parquet européen, si un texte législatif avait existé sur le sujet, de la liste des instruments de l'« Espace de liberté, de sécurité et de justice » dont elle entendait bénéficier. Le Danemark est dans une situation analogue. En tout état de cause, les États sont à la manoeuvre. Ce sont eux qui fixeront les règles du jeu.
Nous avons indiqué tout à l'heure que le débat sur la structure du Parquet européen nous apparaissait fondamental car mettant directement en cause la question de la souveraineté des États membres. Mais l'urgence de la menace terroriste nous interpelle tous désormais. Il y aura donc urgence à mettre en place dans les délais les plus rapides, en application de l'article 86 paragraphe 4 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'extension des compétences du Parquet européen à toutes les formes de terrorisme transfrontière qui peuvent être, bien évidemment, assimilées à la criminalité grave transfrontière visée par le texte.
M. Jean Bizet, président. - Je voudrais féliciter nos deux intervenants. Il convient en effet de souhaiter que la nouvelle Commission européenne, plus politique que la précédente, puisse apporter des solutions « volontaristes » sur le dossier du Parquet européen. Nous sommes aussi confrontés à la menace terroriste, ce qui donne une nouvelle dimension au débat. Je rappelle qu'il vous sera proposé d'examiner, le 18 mars prochain, une résolution européenne sur le terrorisme. Le débat en séance interviendra le 1er avril. Comme l'a souligné notre collègue Philippe Bonnecarrère, la décision finale, s'agissant du Parquet européen, est entre les mains des États membres. En cas d'absence d'unanimité, une solution possible est effectivement l'instauration d'une coopération renforcée, prévue par les traités, et qui est déjà mise en oeuvre en ce qui concerne le divorce transfrontière, le brevet européen ou encore la taxe sur les transactions financières.
M. Simon Sutour. - Je voudrais aussi remercier les orateurs : Jean-Jacques Hyest qui est allé au-delà d'un simple état des lieux avec l'énoncé de perspectives d'avenir pour le Parquet européen, Philippe Bonnecarrère qui nous a livré, en conclusion, un certain nombre de réflexions plus personnelles. Sur le fait que le « carton jaune » nous a donné l'occasion de montrer « nos petits muscles », je dois marquer mon désaccord. Je voudrais rappeler qu'avec Sophie Joissains, qui fut notre rapporteure sur ce dossier, ainsi que Pierre Fauchon et beaucoup d'autres, nous avons été les premiers à appeler de nos voeux un « parquet collégial ».
M. Philippe Bonnecarrère. - Je retire, bien volontiers, cette « expression » de mon intervention.
M. Simon Sutour. - La procédure du « carton jaune » n'a pas été une démarche facile. Nous avons, à l'époque, fait l'objet de nombreuses pressions pour nous dissuader d'entamer le processus. Pourtant, nous souhaitions simplement utiliser un instrument que les traités mettaient à notre disposition. 14 chambres des parlements nationaux se sont jointes à cette initiative. Je pense donc que nous pouvons être fiers de cette intervention qui a certainement contribué à renforcer les parlements nationaux face à la Commission européenne, conformément aux orientations du traité de Lisbonne.
Je rappellerai que le premier « carton jaune » adressé à la Commission européenne, sur un projet qui concernait les travailleurs détachés, a entraîné le retrait du texte.
Je pense que l'on avance, malgré tout, sur le dossier du Parquet européen même si la procédure est lente. La question du terrorisme a rendu le débat encore plus urgent. Pour ma part, je suis tout à fait favorable à une résolution européenne sur le terrorisme.
M. André Gattolin. - En tant qu'européen de conviction, je me suis personnellement opposé au « carton jaune » sur le Parquet européen. J'estime que le déficit de coopération entre les États membres sur les affaires de justice - l'exemple d'EUROJUST peut susciter des inquiétudes à cet égard - nécessite la mise en place d'un procureur européen indépendant par rapport aux États membres. Est-il souhaitable que les affaires de fraude au budget de l'Union dans un État membre soient poursuivies par un procureur délégué dudit État membre ? Est-on vraiment assuré que la justice est partout totalement impartiale ?
La situation n'est pas la même en matière de police. Le domaine est, là, régalien et la coopération entre les services de police semble fonctionner de façon plutôt satisfaisante.
Je suis partisan d'un procureur européen, impartial et disposant d'une forte autorité. À ce niveau il faut, à mon avis, un « organe fédéral fort ». Il faut souhaiter que la collégialité ne « désarme » pas le Parquet européen.
M. Daniel Raoul. - Il serait intéressant de récapituler toutes les propositions qui, au fil des années, ont été formulées en matière d'Europe de la défense. Je pense, pour ma part, que dans la lutte contre le terrorisme, la mise en place d'une véritable défense européenne serait bien utile.
M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle maintenant un point d'actualité sur les questions agricoles, à travers une communication de notre collègue Pascale Gruny.
C'est une formule qui a été initiée par Simon Sutour et dont j'avais profité en son temps.
Elle permet d'éclairer notre commission sur des sujets qui ont été évoqués dans la presse, ou sur lesquels nous sommes alertés. C'est ainsi dans le cas présent avec ces trois sujets :
- l'apurement des dépenses agricoles ; il y a eu des articles de presse à ce sujet ;
- l'embargo russe sur le porc ; j'ai moi-même communiqué sur ce point lorsque l'on pensait que la situation allait s'améliorer, ce qui ne semble plus être le cas, comme on va le voir ;
- et la situation de la filière cidricole ; j'ai été interpellé sur ce sujet comme plusieurs autres collègues, notamment de Normandie.
Mme Pascale Gruny. - C'est ma première intervention dans cette commission et je suis heureuse qu'elle porte sur les questions agricoles. Je suis élue de l'Aisne et l'agriculture est la première économie du département. J'avais exprimé mon souhait de m'investir dans ce domaine et je remercie notre président de m'en avoir donné l'occasion à travers ce point d'actualité qui touche en effet trois sujets bien différents.
Le premier sujet est budgétaire.
Nous sommes certainement nombreux à avoir été surpris par l'annonce, en début d'année, d'une « correction financière » de plus de 1 milliard d'euros. Cette correction - le mot est à la fois juste et bien choisi - a été décidée par la Commission européenne à l'issue de l'apurement des dépenses agricoles en France, au titre de la PAC.
C'est un sujet qui fut examiné en 2007 par la commission des finances dans un rapport très documenté intitulé « La France à l'amende ». Nos collègues s'alertaient alors d'une correction record de 240 millions d'euros. Que dire du montant de cette année ? Devant l'ampleur du phénomène, j'ai donc cherché à en savoir plus afin de rendre compte à notre commission.
Quelques mots de procédure, en préambule, pour bien comprendre.
Le contrôle des dépenses agricoles est une mécanique complexe qui s'exerce à plusieurs stades et fait intervenir plusieurs acteurs, nationaux et européens. L'enjeu budgétaire est très important puisque, je le rappelle, les dépenses de la PAC en France représentent 9,5 milliards d'euros par an. Ces aides sont préfinancées par les États, puis remboursées par le budget européen. La Commission vérifie la régularité des dépenses par ce qu'on appelle l'apurement des comptes. Il y a deux opérations : l'apurement comptable qui vérifie que les comptes sont réguliers et qui a lieu en général dans l'année, et l'apurement de conformité qui consiste à vérifier que les dépenses ont été conformes à la réglementation européenne. Cette opération peut s'effectuer plusieurs années après l'engagement des crédits.
L'apurement dont il est question aujourd'hui porte sur les exercices 2008 à 2012. La correction financière sanctionne une irrégularité, souvent d'origine administrative, qu'il faut distinguer de la fraude, individuelle et intentionnelle.
Les irrégularités sont sanctionnées par des corrections calculées en proportion du montant de l'aide contrôlée. Il peut s'agir de 1 %, 2 %, 5 %, 20 % du montant total de l'aide.
Sur quoi ont porté ces contrôles ? Il y a eu deux objets principaux.
Le premier contrôle a porté sur les aides à la surface, c'est-à-dire essentiellement les aides directes découplées du premier pilier. Les contrôles sont avant tout des contrôles techniques qui mettent en relief des défaillances qui affectent la régularité des dépenses. Chaque année, les agriculteurs remplissent ce qu'on appelle un registre parcellaire qui identifie les îlots de culture, éligibles aux aides, et les surfaces qui ne sont pas admissibles, comme les chemins, les hangars. Ce travail est réalisé à partir d'orthophotos, c'est-à-dire des photos aériennes retraitées prises par les photographes de l'Institut géographique national. Les surfaces inéligibles doivent être détourées. La Commission a estimé que les détours n'étaient pas assez précis. Des enquêtes sur place ont aussi confirmé que les surfaces déclarées ne correspondaient pas toujours aux surfaces réelles.
La Commission a par ailleurs considéré que les critères définis pour le calcul de la modulation, c'est-à-dire le passage du premier au deuxième pilier, n'étaient pas assez rigoureux.
Au total, le contrôle des aides à la surface a été sanctionné à hauteur de près de 690 millions d'euros sur cinq ans - 2008-2012. Une somme, certes, très importante, qu'il faut cependant comparer au montant des aides correspondantes, soit 35 milliards d'euros sur la période.
Le deuxième poste sous contrôle concerne l'application de la conditionnalité. La conditionnalité consiste à subordonner le versement des aides directes au revenu au respect de réglementations européennes sur l'environnement, le bien-être animal, etc... Le système n'est guère apprécié des agriculteurs.
L'administration française, bien consciente de ces difficultés, avait choisi, je cite : « une approche pragmatique, pédagogique et progressive ». Cela se traduisait, en particulier, par un barème de sanctions relativement clément. La Commission a précisément considéré que le barème était « trop gentil », et par conséquent inefficace. La correction a porté sur 250 millions d'euros.
Il y a également d'autres redressements plus mineurs tels la prime aux bovins. Au total, dans une première version, la Commission avait calculé une correction de 3 milliards d'euros, fondée sur le barème que j'ai évoqué plus haut. Après négociation, la correction a été ramenée à 1,08 milliard d'euros.
Dans les années 2000, l'apurement portait en moyenne sur 100 millions d'euros. Comment expliquer ce saut à 1 milliard d'euros ? D'abord, cette somme cumule les contrôles sur cinq exercices. En rythme annuel, on n'est pas très loin de la moyenne précédente. Ensuite, un élément d'explication serait à chercher du côté de la Cour des comptes européenne qui a beaucoup durci ses propres contrôles en partant de la comparaison entre les contrôles nationaux et les contrôles européens. Par ricochet, la Commission en a fait de même.
Comment cette correction se traduit-elle ? Il n'y a pas d'effet sur les agriculteurs. La correction s'impute sur les dépenses à venir. En d'autres termes, les « retours » agricoles sont diminués d'autant, la France recevra moins que prévu du budget européen, sera moins remboursée. La différence sera comblée par le budget de l'État. C'est donc une charge additionnelle pour le budget national. Compte tenu de l'importance de la somme en jeu, cette imputation sera étalée sur trois exercices, d'environ 370 millions d'euros chaque année.
Une réduction des crédits qui n'est pas faite pour améliorer le climat du moment. Les agriculteurs voient de plus en plus la PAC comme une machine à paperasserie et à contrôles. L'argument est qu'il y a 9,5 milliards d'euros en retour et que le législateur européen en a décidé ainsi, en essayant de concilier l'intérêt des agriculteurs et les attentes de la société civile. Mais on voit bien que le malaise est profond.
Surtout quand les agriculteurs payent le prix des décisions qui leur échappent totalement. Comme c'est le cas du deuxième sujet que je vous propose.
Le deuxième sujet de ce point d'actualité concerne l'embargo russe sur le porc.
Il y a quelques semaines, la presse a annoncé la possibilité d'une levée partielle de l'embargo. Ce fut alors évidemment un soulagement pour la filière porcine. J'ai voulu m'informer pour vous rendre compte. Mais ce que j'ai appris est loin de me rassurer, tant le sujet mêle questions sanitaires et questions politiques.
Tout d'abord, un rappel du panorama général.
Le porc est la première production et consommation animale en Europe. La France représente 10 % du marché européen. C'est une production très ouverte sur l'extérieur. Il y a énormément d'échanges, car les consommateurs ne consomment pas les mêmes produits. La Russie représente pour l'Europe et la France un très gros marché pour les exportations d'abats et de graisses. En temps ordinaires, 700 000 tonnes sont exportées vers la Russie, dont 10 % par la France.
C'est donc un marché stratégique, mais fragile, comme toutes les productions animales, sujettes aux maladies. En 2006, un cas de peste porcine, dite africaine, est apparu sur un sanglier, en Russie, et l'Europe a alors décidé de suspendre les importations de porcs russes, car c'est une maladie très contagieuse. En janvier 2013, deux autres cas ont été signalés, toujours sur des sangliers, en Lituanie et en Pologne, et la Russie a « rendu la monnaie », si je peux dire, en décrétant, à son tour, un embargo sur les abats et les graisses de porc européen.
Nous sommes en janvier 2013, et il s'agit alors d'un embargo sanitaire. En janvier 2014, l'embargo se généralise à la plupart des importations alimentaires, et au porc en particulier. Il s'agit cette fois d'un embargo politique sur les animaux, même si les abats et graisses relèvent du premier embargo. L'impact est immédiat avec une baisse de 15 % du prix du porc depuis un an.
L'affaire est embarrassante et beaucoup de pays producteurs, dont la France, considèrent que la mesure est trop générale : ce n'est pas parce qu'il y a un sanglier malade en Lituanie, que les porcs bretons, à 2 000 km, doivent être sanctionnés.
C'est une idée de bon sens qui se heurte toutefois à une question de principe puisque, depuis 2008, la Commission européenne est parvenue à imposer une négociation collective des exportations animales, un certificat sanitaire valable pour l'ensemble de l'Union.
Face à cette situation, les pays producteurs adoptent plusieurs stratégies. Certains recherchent des marchés de substitution (Chine, Amérique latine), d'autres visent des marchés de contournement, en exportant en Russie, via la Biélorussie, la Serbie ou le Kazakhstan, et d'autres, enfin, cherchent à assouplir les contraintes.
C'est le choix français et de quelques autres pays. Le chef des services vétérinaires, grâce à ses bons contacts personnels avec son homologue russe, négocie une régionalisation des importations, un additif au certificat européen, qui permettrait de reprendre les exportations des graisses et abats, non visés par l'embargo politique sur les animaux.
La Commission européenne, d'abord très réticente sur ces négociations, adopte une position pragmatique. Un pré-accord technique est signé fin janvier, à l'occasion de la semaine verte en Allemagne. L'accord concerne la France, les Pays-Bas, le Danemark, l'Italie et la Belgique, mais ni l'Allemagne, ni l'Espagne, ni la Pologne.
C'est une très grande satisfaction pour la filière, comme je l'ai rappelé au début.
Ce n'était, hélas, que le premier chapitre de l'histoire, car l'affaire prend une autre tournure lorsqu'elle est examinée par le Conseil agricole, fin janvier. Le ministre polonais évoque alors cette négociation. Le communiqué de presse, très neutre, représente mal le climat du Conseil. Je cite : « La délégation polonaise rappelle l'importance de l'esprit européen et la solidarité entre les États membres, en particulier lorsqu'il s'agit de débattre de la reprise des exportations avec les autorités russes ». En réalité, le ministre polonais est furieux et juge cet accord intolérable. Le commissaire européen évoque de simples négociations techniques et les ministres des États concernés sont eux aussi très embarrassés.
Il n'est plus question d'un accord segmenté. C'est donc un retour à la case départ avec maintien de l'embargo sur les abats et les graisses de porc.
Petite lueur d'espoir : le commissaire à l'agriculture a annoncé une aide au stockage privé pour permettre de retirer du marché une partie de la production dans l'espoir de faire remonter les prix, et qui bénéficiera, cette fois, à tous les producteurs, y compris la Pologne, bien entendu.
Troisième sujet : on sort du porc, mais on reste dans l'ouest pour aborder une difficulté de la filière cidricole.
Le sujet est, cette fois, uniquement juridique et lié à la rédaction d'un règlement de la Commission européenne. J'ai néanmoins choisi de l'évoquer en commission car les sénateurs des départements à pommes à cidre ont été alertés. Certains ont même traduit cette alerte en question écrite au ministre de l'agriculture, ce qui pourrait justifier la proposition que je vais formuler en conclusion.
Le cidre était la première boisson des Français jusqu'à la guerre de 1914, période où elle a été remplacée par le vin. Il reste néanmoins deux principales régions cidricoles : la Bretagne et la Normandie. La consommation a diminué régulièrement, même si on note une reprise depuis deux ans, grâce aux innovations - cidre rose, cidre blanc... Deux groupes représentent 90 % du marché. Agrial, en leader, et Val de Rance et une myriade de petits producteurs.
La réglementation européenne permet aux organisations de producteurs d'engager des programmes opérationnels, cofinancés par l'Union européenne, qu'il s'agisse d'aides au financement de matériels, de promotion, etc. Ces « PO » comme on les appelle, représentent pour la France environ 3 millions d'euros, cofinancés à 50 % par l'Union européenne.
Ce soutien est prévu par la réglementation mère, le règlement dit « OCM unique », que les familiers de la PAC connaissent bien. Le détail relève de règlements dérivés de la Commission. Ces règlements définissent précisément le champ d'application et fixent les bases de calcul de l'aide, notamment la valeur de la production commercialisée.
J'en arrive au problème, car jusqu'en 2011, il n'y avait pas de différence entre l'aide à la filière jus de pomme et la filière jus de pomme fermenté, autrement dit le cidre.
Sans que l'on sache si c'est volontaire ou involontaire, le règlement d'exécution de la Commission en 2011, qui précise le règlement OCM unique de 2007, fait une différence entre les deux. Ainsi, la filière jus de pomme serait aidée (2 millions d'euros), mais la filière cidre ne le serait plus, ce qui représente une perte de 1 million d'euros.
C'est l'objet des inquiétudes de la filière.
Je passe volontiers sur les détails, sur l'articulation entre les articles et les annexes, mais l'essentiel est là. Avant 2011, tous les produits transformés étaient éligibles à l'aide européenne. Depuis 2011, il y a une différence entre les produits transformés à base de fruits, parmi lesquels le jus de pommes, et les autres produits, non éligibles.
Le règlement délégué de 2014, qui précise le nouveau règlement OCM unique de 2013, reprend la distinction. On notera, au passage, le glissement d'un règlement d'exécution de l'OCM de 2007, au règlement délégué de l'OCM de 2013. Un glissement qui n'est pas neutre, et qui illustre une préoccupation de notre collègue, le président Simon Sutour, qui avait soulevé ce problème en 2014. En effet, la place et le contrôle des États membres sont beaucoup moins précis dans le cas du règlement délégué. Dans le cas du règlement d'exécution, la Commission est sous le contrôle d'un comité composé de représentants des États membres qui vote la proposition de la Commission, tandis que dans le cas du règlement délégué, la Commission est seulement entourée d'un comité d'experts qu'elle choisit librement et dont elle n'est pas tenue de suivre l'avis. Le Conseil, in fine, peut seulement rejeter la proposition, sans vraiment la discuter.
Autant dire que ces détails avaient échappé, sur le moment, aux équipes nationales. C'est cette omission que la filière voudrait corriger.
Comme je l'ai indiqué, certains sénateurs ont saisi le ministère de l'agriculture par une question écrite. Je suggère que notre président suive une démarche identique auprès du commissaire européen compétent. Il me semble que l'affaire, très juridique, ne vaut pas une proposition de résolution, mais un courrier argumenté serait bienvenu.
M. Jean Bizet, président. - Je voudrais rappeler que, à l'initiative de nos deux collègues Gérard César et Simon Sutour, au moment de l'affaire du vin rosé, comme cela fut le cas lors de l'examen des profils nutritionnels, chaque fois que nous pouvons être réactifs, alertés par les entreprises, nous sommes dans notre rôle.
Vous avez cité la société Agrial. Avez-vous des informations sur le contentieux qui s'était ouvert avec l'Autorité de la concurrence il y a quelques années ? L'autorité avait considéré que le rachat d'une société cidricole par Agrial renforçait sa position dominante et était susceptible de restreindre la concurrence. Elle avait obligé Agrial à céder la société cidricole. Où en est-on aujourd'hui ?
Mme Pascale Gruny. - Agrial est le leader du secteur, avec 70 % de parts de marché. En 2009, la coopérative a mené une opération de fusion-acquisition avec la coopérative Elle et Vire, et s'est retrouvée, dans le même temps, propriétaire de deux petites cidreries qui appartenaient à Elle et Vire : l'une à Condé-sur-Vire, en Mayenne, l'autre à Cahagnes, dans le Calvados.
Agrial a soumis son projet à l'examen de l'Autorité de la concurrence. Il ne s'agit pas d'un contentieux proprement dit, mais du déroulement normal de la procédure avant concentration. Cela s'est traduit par une décision de l'Autorité de la concurrence en octobre 2011.
Il y avait deux points. Le débat principal portait sur les contrats d'approvisionnement imposés par la coopérative à ses adhérents. L'Autorité de la concurrence considérait qu'Agrial les mettait en situation de dépendance. Cela a été réglé par un assouplissement des relations contractuelles. Les fournitures via Agrial passeront de 80 % à 50 %.
Le deuxième point portait, en effet, sur l'activité cidricole. L'Autorité de la concurrence a simplement obligé Agrial à céder ses deux cidreries, qui ont donc été rachetées par son concurrent direct, Val de Rance. La cidrerie de Mayenne est encore en fonction, la cidrerie du Calvados a été fermée.
Si l'on en croit les représentants d'Agrial, le concurrent aurait fait une très bonne opération :
- il aurait acquis la société à un très bon prix - Agrial étant obligé de vendre et Val de Rance étant le seul acheteur potentiel ;
- il aurait augmenté ses parts de marché de 5 à 10 % ;
- Enfin, l'Autorité de la concurrence a obligé Agrial à garantir un minimum d'activité à la cidrerie. En d'autres termes, Agrial fournirait des pommes pour faire tourner une usine de son concurrent, usine qu'elle a été obligée de lui vendre...
M. Jean Bizet, président. - Curieuse décision, et surtout, curieux effet de l'Autorité de la concurrence. Dans son appréciation sur la concurrence, l'autorité se fondait sur la notion de marché pertinent. Les effets des concentrations sont analysés en fonction du marché qui n'est évidemment pas le même selon que l'on vend des avions ou du jus de pomme !
La règle est européenne ; son application est nationale et européenne selon les seuils ; et son interprétation relève de l'Autorité de la concurrence. C'est cette marge d'interprétation qui est en débat.
Dans certains pays, la question ne se pose même pas. Aux Pays-Bas, par exemple, toutes les concentrations sont analysées dans une perspective européenne. Il n'y a pas de marché national. En France, c'est différent, et l'analyse se fait au cas par cas. Avec le risque qui est évoqué, puisque Agrial a été obligée de céder ses cidreries dont personne ne voulait à son concurrent direct, et pour finir, l'une des deux cidreries a fermé.
Si l'Autorité de la concurrence s'était mise dans une perspective européenne, cela ne serait peut-être pas arrivé.
Il me semble que dans le droit de la concurrence, l'analyse du marché pertinent doit privilégier l'approche européenne et ne garder une vision nationale que dans des cas exceptionnels. Cela éviterait ces errements qui sont, de surcroît, un handicap pour la constitution de grands groupes de taille européenne.
Pour la Commission, les décisions nationales sont du ressort des autorités nationales de la concurrence. Mais ces dernières se retranchent derrière les règles du droit de la concurrence, qui sont une compétence exclusive de l'Union. Ces règles sont détaillées par la Commission dans ses « guidelines », ses lignes directrices et ses communications qui donnent des repères aux autorités nationales. Ainsi, l'Autorité de la concurrence ne pourra évoluer que si la Commission fait évoluer son droit dérivé. Au vu des contacts que j'ai eus, cela ne semble une priorité ni pour l'une ni pour l'autre.
Cette affaire du cidre, qui est classée depuis longtemps, n'est pas une bonne occasion de présenter une résolution sur le droit de la concurrence - qui est le symbole et le socle intouchable de la construction européenne -, mais l'occasion se reproduira à un autre moment et il faudra alors le faire.
À partir de l'analyse d'une affaire locale sur un secteur mineur, on peut poser ainsi une question de fond. J'avais déjà étudié cette question l'année dernière, à l'occasion d'un rapport sur les relations entre PAC et le droit de la concurrence. L'indépendance de l'Autorité de la concurrence ne peut justifier que l'on perde la possibilité de créer des champions nationaux dont nous avons besoin dans le contexte de concurrence actuel. M. Lasserre en fait beaucoup. Lors de mon récent voyage à Bruxelles avec le président du Sénat, j'ai parlé de ce sujet au président Juncker. La notion de marché pertinent qui avait sa signification est de moins en moins pertinente justement. Il a convenu qu'il faut maintenant mettre tous les moyens pour favoriser la compétitivité de nos entreprises.
M. Daniel Raoul. - Cette observation illustre l'inquiétude des politiques à l'égard des autorités indépendantes. Cela fait dix ans que la multiplication des autorités indépendantes nous étonne, et parfois, nous inquiète. La multiplication de ces autorités nationales n'a plus de sens.
M. Simon Sutour. - Pouvez-vous me préciser le remboursement des aides ? Je voudrais être sûr d'avoir bien compris. Vous avez annoncé que les agriculteurs ne rembourseraient pas parce qu'on était dans une situation d'irrégularité administrative et non pas de fraude. Mais je me souviens qu'il y a quelques années, les organisations de producteurs de la filière des fruits et légumes avaient été sanctionnées et ont dû rembourser alors qu'il n'y avait pas eu de fraude non plus.
Mme Pascale Gruny. - Cette question est évidemment centrale et a été creusée. Je vous confirme que les agriculteurs ne seront pas pénalisés et que la correction de 1 milliard sera prise en charge par le budget de l'État sur trois exercices différents. Le cas que vous évoquez était différent. Il s'agissait alors d'un contrôle de subventions nationales aux organisations de producteurs de la filière des fruits et légumes entre 1992 et 2002. Ces aides ont été considérées par la Commission comme étant des aides publiques illicites. C'est pourquoi elle a demandé le remboursement.
M. Simon Sutour. - J'ai été aussi intéressé par les effets de l'embargo russe. Je travaille sur ce sujet avec notre collègue Yves Pozzo di Borgo. Il ne faut pas s'étonner que quand on sanctionne, on ait le retour de bâton. Il faut bien peser ce que sont ces sanctions, ce qu'elles apportent, mais aussi ce qu'elles enlèvent. Sans anticiper sur la communication que nous allons faire avec mon collègue, j'estime qu'il faudrait que l'Union européenne soit plus indépendante des États-Unis. Les États-Unis nous entraînent, nous incitent, mais ne souffrent pas. Ce sont les entreprises européennes qui sont pénalisées.
M. Jean Bizet, président. - En effet, les conséquences des mesures de rétorsion sont différentes.
Mme Gisèle Jourda. - J'ai bien compris qu'il n'y aura pas de remboursement des aides par les agriculteurs. Mais cela ne veut pas dire qu'il n'y aura pas d'impact car les surfaces vont être recalculées pour les nouvelles aides. L'analyse détaillée des surfaces est devenue très importante avec le verdissement. Les nouveaux calculs les affectent directement. Que ce soit pour les céréaliers ou les entreprises maraîchères. Il y a beaucoup d'incompréhension car parfois, les photos n'ont rien à voir avec le cadastre.
Mme Pascale Gruny. - Concernant les photos, je peux préciser les modifications intervenues. Ces orthophotos, comme on les appelle, sont prises par les avions de l'IGN. Ils ont été justement conçues pour s'extraire du cadastre qui est un document administratif qui vieillit très vite. Mais la résolution des anciennes photos était de 1 mètre, ce qui était insuffisant. De plus, les agriculteurs pouvaient prendre parfois quelques libertés en rognant d'un côté du champ pour éviter d'être corrigés, justement, et en rattrapant de l'autre. Même si la surface était identique, la géographie ne l'était pas. C'est ce genre de pratiques qui a été sanctionné par la Commission. La nouvelle gamme de photos est de 50 cm. De plus, les photos sont en couleur, ce qui permet d'identifier plus facilement les parcelles et de faire le partage entre les surfaces éligibles et celles qui ne le sont pas. Les agriculteurs sont d'autant plus incités à être précis que les haies sont maintenant éligibles au titre des « paiements verts », c'est-à-dire les 30 % des aides directes au revenu.
M. François Marc. - J'ai été sensible à votre évocation de la première guerre mondiale, qui a en effet été un tournant dans l'alimentation des Français. C'est le moment où le vin rouge a remplacé le cidre car on considérait qu'il avait des vertus spécifiques.
M. Simon Sutour. - Parce que c'est vrai !
M. François Marc. - Concernant la situation de la filière porcine, la baisse du prix du porc est très importante. L'embargo russe a joué un rôle. Dans la détermination des surfaces, les pays de bocage sont pénalisés par rapport aux zones de grandes cultures parce que le découpage est évidemment plus compliqué. L'analyse en détail est très exigeante, même par les photos aériennes. Il y a un débat qui est mal vécu sur le terrain. A l'occasion du verdissement, il faudrait réfléchir à une proposition de résolution.
M. Simon Sutour. - Le verdissement est l'exemple typique d'une action positive dont les effets sont mal ressentis en raison des « pinaillages » sur le terrain. Comment délimiter un gros rocher en milieu de terrain ? L'agriculteur doit l'enlever de ses surfaces éligibles. L'effet psychologique est désastreux, surtout pour les petites agricultures de montagne. Il y a des régions où on devrait payer les gens pour rester car, quand ils ne sont pas là, les risques d'incendie sont multipliés, les sangliers reviennent, la forêt reprend le terrain, et au lieu de cela, on ne cesse d'ennuyer les petits agriculteurs. Notre commission doit étudier une proposition de résolution sur ce sujet.
M. Jean Bizet, président. - Ces haies sont des foyers de biodiversité et sont à ce titre sanctuarisées. En Normandie, nous avons 60 000 km de haies. Le problème est que la situation est figée. On ne peut plus toucher aux haies, par exemple, pour faire passer un tracteur. L'idée de bon sens aurait été de respecter une surface ou un linéaire, en enlevant une haie ici et en en replantant une ailleurs. C'est une solution de bon sens, mais la réglementation européenne en a décidé autrement. Ce sera une mission du groupe de travail PAC qui fera certainement des propositions dans le sens que vous évoquez.
Mme Gisèle Jourda. - Autrefois, le contrôle des surfaces se référait au cadastre. Pour calculer les surfaces éligibles en 1992, les contrôleurs refaisaient la mesure et enlevaient seulement les bandes de roulement pour les machines agricoles. Aujourd'hui, c'est plus compliqué, c'est trop compliqué.
M. Michel Raison. - Nous avons tous des anecdotes sur la complexité de ces contrôles. L'agriculteur, en toute bonne foi, partait de sa surface cadastrale mais en faisant cela, il est pénalisé. Concernant le cidre, il me semble que les agriculteurs commencent à replanter. C'est un effet indirect de la baisse des aides directes.
Concernant l'Autorité de la concurrence, il faut se positionner sur ce sujet à l'occasion de l'examen de la loi Macron. Le président Bruno Lasserre n'a qu'une idée, c'est renforcer l'Autorité de la concurrence. On se demande même parfois si ce n'est pas lui qui a écrit le projet de loi. « On a fait ci, on a fait ça », dit-il. C'est hallucinant. Je note au passage que si l'on suit ses propositions, il faudra 40 fonctionnaires de plus. Il faut réfléchir sur le fonctionnement de notre pays. On nous fait légiférer sur des micro-détails, alors que les questions de principe nous échappent. En outre, sur le terrain, décrets et arrêtés peuvent pratiquement annuler ce qu'une loi avait prévu. Je n'en veux pas à la Haute administration, mais plutôt à la faiblesse du politique qui laisse faire. Même si je suis minoritaire sur ce sujet, je crois que le cumul des mandats a participé à cet abandon car quand on cumule, on fait trop de choses et on ne suit pas assez les applications concrètes.
M. Simon Sutour. - J'étais rapporteur du projet de loi sur le cumul des mandats et je peux vous dire que ce n'était pas facile.
M. Michel Raison. - Cela vaut pour les élus comme pour les ministres qui rentrent aussi chez eux le jeudi soir, pour faire campagne. Je déborde un peu de la réunion d'aujourd'hui, mais ce sont des questions de fond.
Concernant le porc, le secteur souffre beaucoup. Il y a souvent eu des fluctuations mais maintenant, c'est plat et c'est catastrophique. Mêmes les entreprises bien gérées ne peuvent pas s'en sortir.
M. Pascal Allizard. - Concernant le cidre, je fais partie de ces élus qui ont été sollicités et qui ont écrit au ministre. Il m'a répondu qu'il étudiait la question. On commence aussi à entendre parler de la baisse du prix des pommes. Est-ce un effet des réorientations de marché liées à l'embargo russe ? J'ajoute au passage que l'on commence à faire du vin et du très bon vin, dans le Calvados !
Mme Pascale Gruny. - J'ai mentionné les lettres de plusieurs de nos collègues au ministre de l'agriculture. Mais les États n'ont pas la main sur ce sujet. Je rappelle que la Commission a le monopole de l'initiative et, qu'en l'espèce, il s'agit d'un règlement de la Commission. C'est donc plutôt au niveau européen qu'il faut agir et je pense que la lettre de notre président sera plus adaptée. L'embargo russe a en effet des effets indirects sur beaucoup de produits agricoles, surtout ceux issus de Pologne et des Pays baltes, les plus touchés par l'embargo.
Concernant la baisse du prix du porc, la diminution de 15 % se calcule par rapport au prix haut de 2014. La filière porcine est très fragile et la plupart des projets industriels sont arrêtés, qu'il s'agisse d'élevages de porcs ou de volailles, ou d'élevages laitiers, comme on l'a vu récemment avec M. Raison. Des messages de l'opinion sur Internet sont parfois extrêmement agressifs. Plus personne n'ose rien proposer alors que l'on fait rentrer des produits animaux issus d'élevages qui sont loin d'avoir nos exigences environnementales européennes.
M. Jean Bizet, président. - Concernant le porc, la Manche est en train de perdre l'abattoir du département. Le poids des environnementalistes est considérable. Tous les projets sont bloqués. Si l'on ajoute les dérives allemandes liées aux sous-traitances et aux détachements des travailleurs, nos entreprises sont étouffées.
M. Michel Raison. - Il y a eu des excès, et maintenant, il y a des excès dans l'autre sens. L'opinion mais aussi les élus sont plus sensibles aux slogans de peur qu'aux études. Comme le disait Claude Allègre lorsqu'il était ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, quand un pays n'écoute plus ses scientifiques, un pays régresse. C'est à nous de lutter contre cela.
- Présidence de M. Jean Bizet, président, et de M. Charles Guené, vice-président de la commission des finances -
M. Gérard Larcher, président du Sénat. - Monsieur le vice-président de la Commission européenne, commissaire en charge de l'euro et du dialogue social, c'est un grand plaisir de vous accueillir aujourd'hui, aux côtés du président de la commission des affaires européennes Jean Bizet, du vice-président de la commission des finances Charles Guené et du rapporteur général de la commission des finances Albéric de Montgolfier, au palais du Luxembourg, pour un échange de vues sur la situation de la zone euro après l'adoption hier par le Conseil de l'Union européenne d'une nouvelle recommandation pour la France, dont chacun ici connaît les termes. Votre venue fait suite à l'entretien que j'ai eu le 5 février dernier, accompagné du président Bizet, avec le Président Juncker. Soyez-en remercié. Elle témoigne de la richesse du dialogue entre nos deux institutions. Je saisis cette occasion pour saluer l'ensemble de mes collègues ici présents et tout particulièrement Michèle André, présidente de la commission des finances, qui a dû nous quitter.
M. Jean Bizet, président. - Monsieur le vice-président, nous sommes très heureux de vous accueillir au Sénat. Nous vous sommes très reconnaissants d'avoir accepté notre invitation malgré un agenda très chargé, notamment avec la session du Parlement européen à Strasbourg. Cette audition revêt à nos yeux une grande importance. Dès sa prise de fonctions, le Président du Sénat avait souhaité que nous puissions nouer un dialogue régulier avec la Commission européenne, et en particulier sur les positions que celle-ci est appelée à prendre sur la situation budgétaire de la France. Il avait évoqué cette audition au Sénat lors de son entretien avec le Président Juncker le 5 février dernier.
M. Charles Guené, vice-président de la commission des finances. - Monsieur le vice-président de la Commission européenne, chargé de l'euro et du dialogue social, je tiens, à mon tour, à vous remercier d'être parmi nous. Il est désormais absolument nécessaire de renforcer les liens qui unissent les parlements nationaux et les institutions européennes, mais aussi les parlements nationaux entre eux. C'est pourquoi la commission des finances s'attache à multiplier les échanges avec nos homologues européens - ceci a constitué une préoccupation centrale d'un récent déplacement à Berlin et le sera également lors du voyage du bureau de la commission à Madrid et à Lisbonne en avril. Il en va de la légitimité démocratique de l'Union européenne, mais également de la capacité des parlementaires nationaux à s'inscrire pleinement dans le jeu européen.
M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne. - C'est un grand honneur de m'adresser à vous. Je souhaite d'abord remercier le président Larcher pour son invitation. J'aimerais également exprimer mes sincères condoléances aux familles et aux amis des athlètes français, des membres de l'équipe de tournage et des pilotes argentins qui ont tragiquement perdu la vie en Argentine. C'est un grand choc et une immense tristesse pour les Français, mais je ne doute pas qu'ils parviendront à les surmonter.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. - La recommandation au Conseil comporte l'exigence d'un ajustement structurel de 0,2 % du PIB courant 2015. Préconisez-vous des mesures de réduction des dépenses ou d'accroissement des recettes ? Le Gouvernement français prétend que des efforts budgétaires suffisants ont été engagés. Quel montant avez-vous en tête ? S'agit-il de 3 ou 4 milliards d'euros, ou faudra-t-il une loi de finances rectificative ? L'ajustement budgétaire programmé a un effet récessif : le document de travail des services de la Commission accompagnant la « recommandation de recommandation du Conseil » anticipe une croissance de 0,8 % jusqu'en 2017, alors qu'à politique inchangée le PIB aurait crû de 1,6 % en 2016 et en 2017. Comment cet effet récessif est-il calculé ? Un multiplicateur budgétaire de 1 n'est-il pas trop fort, compte tenu de la conjoncture ? Quelles sont les principales réformes structurelles attendues de la France ?
M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne. - Les propositions de la Commission, approuvées hier par le Conseil, octroient à la France un délai supplémentaire de deux ans - jusqu'en 2017 - pour ramener son déficit budgétaire à un niveau inférieur à 3 % de son PIB. Un effort structurel de 0,5 % du PIB est donc réclamé chaque année. Cette année, la France fournit un effort de 0,3 % du PIB : il manque 0,2 %. Étant donné le niveau de la dette, la Commission recommande plutôt des mesures de réduction des dépenses, mais l'essentiel est que le pacte de stabilité soit respecté et que cet ajustement structurel soit effectué. Pour cette année, cela représente un effort de 4 milliards d'euros, par des mesures devant être présentées en avril et mises en oeuvre avant le mois de juin. Dans sa recommandation précédente, le Conseil réclamait un effort structurel de 0,8 % du PIB : ce chiffre a été réduit à 0,5 % mais les délais sont serrés et la Commission suivra la situation de près.
M. François Marc. - Merci pour cet éclairage. Premier ministre de votre pays, vous avez fait preuve de détermination et de volonté pour en redresser rapidement les finances publiques, immédiatement après la crise. Vous avez su prendre des mesures douloureuses ; les baisses de salaire ont été conséquentes. Cela nous donne confiance dans votre détermination, mais il convient de bien anticiper les effets des mesures que nous envisageons.
M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne. - La surveillance macroéconomique a été renforcée après la crise. Le six-pack et le two-pack constituent une interprétation plus stricte du pacte de stabilité. Le nouveau dispositif de gouvernance macroéconomique a pour fonction de corriger les déséquilibres des États membres, et les procédures de déficit excessif ou de déséquilibre macroéconomique sont opérationnelles. La France doit faire davantage en matière de réformes structurelles et d'ajustement budgétaire. Nous réévaluerons ses propositions budgétaires en avril, et statuerons sur leur conformité avec la recommandation du Conseil en juin. Nous renforcerons la surveillance macroéconomique des deux pays qui sont menacés de procédure pour déséquilibre macroéconomique, la France et la Croatie, en évaluant la pertinence de leurs programmes de réformes.
M. Charles Guené, vice-président de la commission des finances. - La Commission a tenu compte du poids relatif de la France en Europe. La situation globale a changé. Quels éléments ont plaidé en faveur du délai de deux ans qui nous a été accordé : s'agit-il plutôt de la conjoncture économique ou de la flexibilité du pacte de stabilité et de croissance ? Lors du Conseil des ministres du 18 février 2015, le Premier ministre a détaillé le contenu du programme national de réforme. Quelle appréciation la Commission européenne porte-t-elle sur l'annonce de ces réformes ? Y voyez-vous une réponse aux grands défis que vous avez évoqués ?
M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne. - La Commission souhaite rester dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Elle n'en change pas les règles ; elle clarifie l'interprétation de certaines dispositions. Le principe général consiste à donner davantage de flexibilité aux États dont l'approche budgétaire est rigoureuse et dont le déficit n'est pas excessif. Une disposition du pacte prévoit que si l'un de ces États souhaite lancer des réformes structurelles pour relancer sa croissance, il pourra dévier de ses objectifs budgétaires de manière temporaire, avec l'obligation de rétablir l'équilibre dans un délai de quatre ans. La « matrice » annexée à la communication de la Commission du 13 janvier 2015 prévoit de moduler l'effort budgétaire et fiscal des États en fonction de leur situation économique. Un État en difficulté économique, avec un taux de croissance négatif, n'aura pas besoin de consentir d'effort supplémentaire, car les rentrées fiscales augmenteront graduellement. Il s'agit d'un État que l'on classe dans la catégorie préventive.
M. Richard Yung. - Je me réjouis de cette occasion qui nous est donnée de débattre avec un membre de la Commission européenne. De plus en plus, les politiques budgétaire et financière seront définies à Bruxelles. Pour nous, législateurs, qui votons la loi de finances, il est essentiel de pouvoir vous entendre, vous questionner et vous répondre. Les points de vue divergent sur le déficit de la France. Olli Rehn se montre très critique ; d'autres sont plus encourageants comme le président de la zone euro, ou même Angela Merkel, qui nous a félicités d'être sur la bonne voie. Le Gouvernement a promis un effort en dépenses de 50 milliards d'euros entre 2015 et 2017. La Commission estime qu'il faudrait augmenter massivement le quantum d'économies. Il s'agit d'un effort considérable qui ne pourra être obtenu qu'au prix d'une politique d'économies drastique et cruelle sur les salaires et les retraites. Si l'on se tient à l'objectif fixé par la Commission, la croissance qui était prévue à 1,6 ou 1,7 % risque d'être réduite de moitié. Pire encore, nous enclencherons un processus déflationniste mortel pour toute économie. Confirmez-vous ces chiffres inquiétants que la Commission européenne a fixés ?
M. Jean-Yves Leconte. - Si la gestion et la supervision des budgets sont indispensables, elles ne suffisent pas à définir un projet politique. N'est-il pas temps de commencer à construire ce projet, en instituant un parlement et un budget de la zone euro ? Sans un projet politique de cette nature, l'opinion publique aura du mal à consentir les efforts nécessaires dans cette période de crise. Par ailleurs, le plan Juncker envisage d'investir 315 milliards d'euros dans l'économie réelle, soit trois fois moins que ce que la BCE s'est engagée à injecter pour aider les banques. Que penser d'une telle disproportion ? Enfin, l'euro perd de sa valeur, ce qui rend nos entreprises plus compétitives mais nous ne bénéficions plus de la baisse du prix du pétrole et nos entreprises européennes sont de moins en moins en mesure d'investir sur les marchés internationaux. Le plan Juncker suffira-t-il à rétablir la situation ?
M. Jean-Paul Emorine. - Les prévisions de croissance ne sont jamais atteintes. Avec une croissance à 0,9 %, le nombre de chômeurs continuera à augmenter. Quand on parle de réformes structurelles, on cache sous un beau terme une réalité plus difficile. Les dépenses budgétaires pèsent en France, les prélèvements obligatoires sont excessifs. Les réformes structurelles sont difficiles à mener dans ce contexte. La relance de l'économie n'est pas assez forte pour que les entreprises puissent investir. Le plan Juncker est un plus pour renforcer cette relance. Sa mise en oeuvre reste complexe. Un fonds de garantie a été mis en place par la Banque européenne d'investissement, d'un montant de 21 milliards d'euros, avec un effet de levier pouvant aller jusqu'à 315 milliards en trois ans. Cela pourra aider les entreprises à développer la recherche. Pour ce qui est des collectivités territoriales, les projets d'infrastructures sont longs à réaliser. Le plan numérique est en revanche un investissement qui portera ses fruits rapidement. La baisse de l'euro, le rachat de la dette par la Banque centrale européenne, à hauteur de 60 milliards d'euros par mois, et la baisse des taux d'intérêts suffiront-ils pour relancer l'économie de la zone euro ?
M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne. - La Commission n'impose pas d'effort budgétaire supplémentaire à la France. Elle lui offre un délai supplémentaire de deux ans pour ramener son déficit à moins de 3 % de son PIB. Je rappelle que si la recommandation précédente du Conseil s'appliquait, la France devrait être sanctionnée pour avoir échoué à réaliser son objectif budgétaire en 2015. Alors que le Conseil recommandait un ajustement de 0,8 % du PIB, la Commission ne demande plus qu'un ajustement de 0,5 % du PIB.
M. Jean Bizet, président. - Monsieur le vice-président, permettez-moi à mon tour de vous remercier, tout en saluant la structure architecturale de la Commission Juncker et le souhait formulé par son président de voir les commissaires oeuvrer au plus proche des États membres. Le Sénat a pris la mesure des menaces terroristes qui planent sur un certain nombre d'États membres. Lors d'une prochaine réunion, nous examinerons une proposition de résolution qui offrira un corpus législatif pour lutter contre le terrorisme. Nous aurons cette résolution en commun avec la Lettonie, le Danemark, la Grande Bretagne et l'Allemagne. Un risque terroriste fort ne peut que porter atteinte au développement économique des États. À plus long terme, le Sénat souhaite contribuer à mettre en oeuvre une Union européenne de l'énergie et une gouvernance européenne de l'internet. Des marges de croissance restent possibles pour conforter le marché unique. Le rôle de la Commission européenne est fondamental ; nous lui accordons toute l'attention qu'elle mérite.
M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle en premier lieu une communication de nos collègues Michel Delebarre et Joëlle Garriaud-Maylam sur la coopération policière dans la lutte contre le terrorisme.
Cette communication est une nouvelle étape dans notre série de travaux que nous avons engagés concernant la lutte contre le terrorisme. Nous formaliserons une proposition de résolution européenne, le 18 mars. Nous pourrons ainsi regrouper les suggestions de nos rapporteurs. Nous finaliserons cette proposition avec la commission des lois, le 25 mars. Elle sera ensuite inscrite en séance publique le mercredi 1er avril.
La coopération policière constitue un enjeu crucial dans la lutte contre le terrorisme. L'action au niveau des États membres est essentielle. Comme le souligne le traité, la sécurité nationale relève de la seule responsabilité de chaque État membre. Le traité indique également qu'il est loisible aux États d'organiser entre eux et sous leur responsabilité les formes de coopération qu'ils jugent appropriées. Les échanges entre les services de police des États membres sont en pratique nombreux souvent sur un mode bilatéral.
Parallèlement, l'Union s'est dotée de différents outils afin d'assurer un niveau élevé de sécurité comme l'exige le traité. On songe en particulier à l'agence Europol, à laquelle une délégation de notre commission a rendu visite l'an passé.
La mise en oeuvre opérationnelle de ces outils apparaît toutefois insuffisante. Les renforcer est donc une exigence pour rendre la lutte contre le terrorisme plus efficace au niveau européen.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Évoquons, d'abord, l'évolution de la coopération policière européenne. C'est le traité d'Amsterdam en 1997 qui a fait de l'Union « un espace de liberté, de sécurité et de justice ». Cet espace devait faire l'objet de mesures appropriées, notamment en matière de prévention et de lutte contre la criminalité. Le traité a transféré dans le « premier pilier », c'est-à-dire dans la méthode communautaire, les politiques d'asile, d'immigration et de coopération judiciaire en matière civile. Mais la coopération policière et judiciaire en matière pénale a continué à relever du « troisième pilier », c'est-à-dire du domaine intergouvernemental.
Cette situation a pris fin avec le traité de Lisbonne en 2007. Dans son article 3, le traité sur l'Union européenne (TUE) dispose que « dans ses relations avec le reste du monde, l'Union contribue à la protection de ses citoyens ». Dans son article 4, il énonce que « l'Union respecte les fonctions essentielles de l'État, notamment celles qui ont pour objet d'assurer son intégrité territoriale, de maintenir l'ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre. » Quant à l'article 73 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), il précise « qu'il est loisible aux États membres d'organiser entre eux et sous leur responsabilité les formes de coopération et de coordination qu'ils jugent appropriées entre les services compétents de leurs administrations chargées d'assurer la sécurité nationale. »
Mais l'Union européenne n'avait pas attendu le traité de Lisbonne pour créer Europol afin d'activer la coopération policière en Europe.
L'idée de mettre en place un office européen de police remonte à 1991. Elle fut lancée par le Chancelier allemand Helmut Kohl. Le traité de Maastricht de 1992 en a mentionné expressément la création.
La convention instituant cet office a été signée en 1995, ratifiée avec retard par les États membres, et l'office n'a commencé à fonctionner pratiquement que le 1er juillet 1999.
Dès le départ, il n'était pas question de faire d'Europol une sorte de « FBI européen » mais de créer un organe chargé du traitement des renseignements au niveau de l'Europe pour lutter contre certaines formes graves de criminalité transnationale.
L'office était organisé en « étoile » avec :
- une « Unité centrale » située à La Haye et composée d'officiers de liaison des États membres et d'agents d'Europol ;
- des « Unités nationales d'Europol » constituées dans tous les pays membres et servant de relais de transmission entre Europol et les autorités compétentes au niveau national ; pour la France, par exemple, « l'Unité nationale Europol » siège à Nanterre ;
- une « autorité de contrôle commune » indépendante chargée de surveiller l'activité de l'office pour s'assurer que le stockage, le traitement et l'utilisation des données dont disposent les services d'Europol ne portent pas atteinte aux droits des personnes.
Depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam en 2010, l'office européen de police est une agence européenne dotée d'un budget et d'un effectif communautaire. Pour l'heure, le Conseil des ministres JAI est responsable du contrôle global et de la définition des orientations d'Europol. Parmi les grandes priorités qu'il fixe chaque année, on retrouve le terrorisme, le trafic et la production de stupéfiants, la traite des êtres humains, les filières d'immigration clandestine, le trafic d'armes à feu, le blanchiment de capitaux, la criminalité organisée, la cybercriminalité, etc.
Le Conseil désigne le directeur et les directeurs adjoints. Le conseil d'administration d'Europol est constitué d'un représentant de chaque État membre.
Il faut signaler qu'en 2009, une nouvelle décision institutive a prévu que le Parlement européen votera le budget d'Europol et donnera, au directeur de l'office, décharge sur l'exécution du budget ; d'autre part, le Parlement européen peut demander que le président du conseil d'administration et le directeur d'Europol soient auditionnés.
Europol est une sorte de « méta moteur » de recherche, qui contenait, à la fin de l'année 2014, 250 000 documents environ concernant quelque 80 000 personnes. Depuis sa création, l'office a effectué quelque 300 000 recherches et initié plus de 11 000 enquêtes.
J'en viens à la réforme d'Europol.
Le 17 juillet 2013, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement relative à la réforme d'Europol.
Les objectifs annoncés étaient les suivants :
- mettre Europol en conformité avec les exigences du traité de Lisbonne en définissant son cadre législatif et en instaurant un mécanisme de contrôle de ses activités par le Parlement européen en association avec les parlements nationaux en tenant compte de la nécessité de garantir la confidentialité des informations opérationnelles ;
- réformer la gouvernance d'Europol : le conseil d'administration d'Europol pourrait adopter ses décisions à la majorité simple et non plus à l'unanimité comme aujourd'hui ; d'autre part, à côté de l'actuel conseil d'administration, l'office se verrait doté d'un « Comité exécutif » composé d'un représentant de la Commission européenne et de trois autres membres du conseil d'administration élus en son sein ;
- confier au contrôleur européen de la protection des données la supervision du traitement des données à caractère personnel traitées par l'office ;
- intensifier l'échange d'informations entre Europol et les États membres.
On relèvera que la Commission européenne avait initialement prévu la fusion d'Europol et du collège européen de police (CEPOL) en s'appuyant sur une déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission de juin 2012 préconisant « la fusion d'agences lorsque les missions de celle-ci se recoupent et que des synergies peuvent être créées ». Très rapidement, tant le Conseil que le Parlement européen se sont opposés à cette initiative qui a été, semble-t-il, abandonnée.
Mais c'est la question du contrôle parlementaire d'Europol qui a principalement retenu l'attention du Parlement européen et des parlements nationaux. La proposition initiale de la Commission prévoyait que le contrôle des activités d'Europol par le Parlement européen s'effectuerait par l'intermédiaire d'une « cellule de contrôle parlementaire ». Cette cellule spécialisée serait destinataire du rapport d'activité annuel consolidé sur les activités d'Europol, des programmes de travail annuel et pluriannuel, enfin du rapport annuel du contrôle européen de la protection des données sur les activités de contrôle d'Europol.
Après l'Assemblée nationale, le Sénat a adopté le 29 juin 2011 une résolution européenne soutenant l'idée d'une « commission mixte » composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux et demandant que les parlements nationaux soient destinataires des mêmes documents que le Parlement européen. Dans une résolution législative du 25 février 2014, le Parlement européen a précisé pour sa part : « Le contrôle des activités d'Europol par le Parlement européen, associé aux parlements nationaux, se fait par l'intermédiaire du groupe de contrôle parlementaire conjoint, issu de la commission compétente du Parlement européen, constitué par des membres titulaires de ladite commission ainsi que par un représentant de la commission compétente du Parlement national de chaque État membre et un suppléant. Les États membres dont le système parlementaire est bicaméral peuvent être représentés par un représentant de chaque chambre. »
En 2013 et en 2014, le Parlement européen et les parlements nationaux se sont accordés sur la solution préconisée par le Parlement européen. Le Sénat sera pour sa part attentif au fait que le « groupe conjoint » devra comporter deux représentants par pays afin de tenir compte des États à système bicaméral.
La procédure dite du « trilogue » est en voie d'achèvement. Selon la présidence lettonne, le projet de règlement sur la réforme d'Europol devrait être adopté définitivement à la fin du premier semestre 2015.
J'évoquerai, enfin, la lutte contre la cybercriminalité.
Dans son dernier rapport pour 2014, le Centre européen sur le cybercrime d'Europol a dressé un bilan de la cybercriminalité. Parmi les principaux enseignements qu'il a tirés de son étude, on relève tout d'abord une « popularisation » de la cybercriminalité.
La cybercriminalité était en effet à l'origine le fait de groupes puissants disposant d'importantes compétences techniques. Désormais, on peut trouver sur la toile des modes d'emploi de la cybercriminalité c'est-à-dire notamment des informations sur les méthodes permettant de s'introduire sur les sites en contournant les verrouillages ou d'inoculer des virus.
Europol considère cette menace comme particulièrement sérieuse. Cette « popularisation », en cassant les barrières à l'entrée du marché de la cybercriminalité, peut donner au piratage une dimension qu'il sera très difficile de juguler.
La seconde menace, identifiée par Europol, concerne les objets connectés. L'agence européenne s'attend à une vague de « cybermeurtres » via le piratage d'objets tels que notamment les pacemakers dont le niveau des impulsions peut être modifié. Ce piratage peut aussi concerner les pompes à insuline ou les défibrillateurs par exemple. Autre possibilité de cybercriminalité par le biais d'objets connectés : les véhicules connectés ou autonomes qui peuvent être transformés en armes létales s'ils venaient à être piratés. Dans son rapport, Europol souligne que « l'Internet des objets représente un nouveau vecteur d'attaque et tous ceux que nous considérons comme criminels travaillent pour l'exploiter. »
Enfin, Europol constate ce qu'il appelle la montée en puissance de l'« Internet caché ». Cet « Internet caché » fournit des solutions d'anonymisation et de chiffrement. Il est un lieu de trafics illégaux comme les drogues, les médicaments, les armes mais aussi les documents d'identité ou les contenus pédopornographiques. Les sites de l'« Internet caché » sont aussi des lieux où peuvent s'échanger des informations sur les « exploits de piratage » ou les failles des objets connectés.
Europol estime que le droit européen doit très rapidement s'adapter aux évolutions des menaces de la cybercriminalité. Il relève que la grande majorité des sites ou des hébergeurs sont installés en dehors du territoire de l'Union européenne, le plus souvent dans des pays qui ne disposent pas des outils juridiques permettant une lutte efficace.
M. Michel Delebarre. - Je voudrais maintenant évoquer la lutte antiterroriste.
Tous les ans, au mois de mai, Europol publie un rapport annuel sur la lutte antiterroriste. La publication de mai 2014 concerne donc l'année 2013. Au cours de cette année, précise le rapport, on a répertorié :
- 7 personnes décédées sur le territoire de l'Union à la suite d'attaques terroristes ;
- 152 attaques terroristes ;
- 537 arrestations ; le nombre d'arrestations a d'ailleurs presque doublé entre 2012 et 2013 ;
- des poursuites judiciaires pour faits de terrorisme qui ont concerné 313 personnes.
Pour l'office européen de police, la France est un des pays européens les plus exposés au risque terroriste. En 2013, 225 personnes y ont été arrêtées pour cause d'activités terroristes (sur un total européen de 537 !) ; 63 actes terroristes y ont été identifiés (sur un total européen de 152 !).
À la fin de l'année 2013, Europol estimait qu'entre 1 200 et 2 000 Européens étaient retournés sur le territoire de l'Union après un séjour sur un des théâtres d'opérations du Moyen-Orient ; dans le cas de la France, sur l'année 2013, cet effectif aurait augmenté de 75 % en quelques mois.
Un point sur l'opération « Archimède ».
Entre le 15 et le 23 septembre 2014, Europol a procédé à une opération sans précédent contre le crime organisé. Cette opération « Archimède » a mobilisé plus de 20 000 policiers et a été menée dans toute l'Europe. Coordonnée par l'office, elle a associé les 28 pays de l'Union européenne, les États-Unis, l'Australie, la Suisse, la Serbie et la Colombie, mais aussi Eurojust, FRONTEX et Interpol.
Neuf secteurs du crime organisé étaient particulièrement visés parmi lesquels le trafic d'êtres humains, le trafic de cocaïne et d'héroïne, l'organisation de l'immigration illégale et la cybercriminalité.
L'opération a débouché sur 1 027 arrestations, le sauvetage d'une trentaine d'enfants, ainsi que la saisine de 600 kg de cocaïne, 200 kg d'héroïne et 2 300 kg de cannabis.
Pour Rob Wainwright, le directeur d'Europol, « Il s'agit de la plus importante attaque coordonnée jamais organisée en Europe contre le crime organisé. Nous avons voulu nous attaquer à l'infrastructure dans son ensemble et non à de simples cas isolés. La communauté des forces de l'ordre est montée à bord de cette opération pour répondre à ces menaces de manière plus forte que nous l'avions fait jusqu'à présent. Des entreprises criminelles parmi lesquelles les plus graves ont été perturbées à travers l'Europe. »
Nous souhaiterions, en conclusion, formuler un certain nombre de propositions qui seraient, selon nous, de nature à améliorer notre dispositif de coopération policière en Europe pour renforcer la lutte contre le terrorisme.
Ne sera pas abordée ici la question du Code frontières « Schengen » ni celle du PNR puisque ces sujets ont déjà été traités par nos collègues André Reichardt et Simon Sutour même s'il est évident que l'amélioration du contrôle des entrées et des sorties dans l'espace Schengen, responsabilité partagée au niveau de l'Union européenne, conditionne l'efficacité de la coopération policière.
Notre première proposition concernera Europol. On sait qu'Europol est avant tout un instrument de collecte et d'échange de données. Mais cet instrument ne peut fonctionner que s'il est alimenté par les États. On sait qu'à cet égard, certains États de l'Union sont plus actifs que d'autres. Nous pensons qu'il conviendrait de mieux exploiter les capacités d'Europol en faisant en sorte que les services nationaux des États membres fournissent plus systématiquement les informations nécessaires. Une nouvelle législation européenne, peut-être plus contraignante, pourrait être de nature à améliorer la situation.
Nous savons que le siège d'Europol abrite un Centre européen sur le cybercrime qui constitue un outil plutôt performant notamment dans la lutte contre la criminalité organisée sur Internet. Nous souhaitons que le Centre inscrive dans ses priorités, au même titre que la lutte contre la diffusion d'images et de vidéos pédopornographiques, la lutte contre la diffusion de la propagande et du prosélytisme terroristes. Dans ce cadre, il nous paraîtrait intéressant de créer, au sein d'Europol, une unité européenne sur le modèle de la « plate-forme de signalement » française PHAROS pour porter certains contenus terroristes ou extrémistes à l'attention des réseaux sociaux aux fins de leur suppression.
Autre proposition : elle concerne les équipes communes d'enquête. Celles-ci ont été créées par une décision-cadre du Conseil en 2002. Elles associent pour des opérations limitées dans le temps des personnels d'un ou plusieurs États membres auxquels peuvent se joindre des représentants d'Europol, d'Eurojust ou même d'Interpol. Dans la lutte contre le terrorisme, nous estimons que ces structures pourraient être efficaces et nous proposons de mettre en place des dispositifs facilitant le recours, par les États membres, à ces équipes communes d'enquête.
Nous voudrions aussi souligner la nécessité de tarir les sources de financement du terrorisme, en particulier à travers le blanchiment des capitaux et le trafic d'armes. À cet effet nous demandons au Gouvernement de favoriser l'adoption rapide de la proposition de 4e directive du Parlement européen et du Conseil relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. En ce qui concerne le trafic d'armes à feu, la Commission européenne a annoncé de nouvelles propositions législatives pour 2015. Nous souhaiterions que le Gouvernement soit vigilant sur les suites qui seront données à cette annonce.
Enfin, nous appelons de nos voeux une évaluation systématique de l'efficacité de l'ensemble des instruments dont dispose actuellement l'Union européenne pour lutter contre le terrorisme. L'ensemble des instruments, cela signifie bien sûr les législations mais aussi les agences ou autres organismes européens qui oeuvrent dans le domaine de la sécurité intérieure du territoire de l'Union européenne. Rappelons que cette procédure d'évaluation systématique est prévue par l'article 70 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
M. Jean Bizet, président. - Merci à nos rapporteurs. J'ouvre le débat.
M. André Gattolin. - Je voudrais faire plusieurs observations. Tout d'abord, j'ai le sentiment que nos formations en informatique ne sont plus à la hauteur des enjeux au regard des questions de sécurité informatique. Nos programmeurs et nos informaticiens n'ont pas été formés aux questions de sécurité. Nous devons, par exemple, lutter contre les « back-doors » qui sont des portes d'entrée privilégiées pour le piratage informatique. Nos politiques européennes de formation sont trop segmentées alors que nous devrions disposer d'une véritable approche européenne de l'Internet. Je plaide pour une formation à la sécurité informatique dans le cadre du programme européen « Erasmus ». Ce dont nous avons véritablement besoin, c'est d'une « culture européenne de la sécurité informatique ».
S'agissant d'Europol, je me demande si la réforme de la gouvernance, avec notamment la règle de la majorité simple au conseil d'administration de l'office, ne risque pas d'avoir un effet dissuasif sur la coopération policière entre les États membres. N'oublions pas que nous sommes dans un domaine qui reste, à bien des égards, très régalien.
Enfin, je soulignerai l'importance des moyens financiers et humains. Europol voit son champ d'intervention constamment élargi alors que son budget reste constant depuis plusieurs années.
M. André Reichardt. - En tant que membre de la commission sénatoriale d'enquête sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux « djihadistes », je constate que le partage d'information en matière policière entre les pays est souvent difficile. J'ai compris qu'Europol était avant tout un grand fichier informatisé et pour reprendre une expression qui a été utilisée un « méta moteur de recherche ». Mais est-il suffisamment alimenté ? Les États membres transmettent-ils toutes les informations nécessaires ? En bref, peut-on considérer que l'office européen de police fonctionne bien ?
M. Yves Pozzo di Borgo. - Je m'interroge, quant à moi, sur le point de savoir si les organismes européens tels qu'Europol savent faire preuve d'anticipation par rapport aux problèmes qui se posent en matière de sécurité intérieure. Je relève aussi qu'un nombre non négligeable d'États européens considèrent que leur sécurité dépend avant tout du « protecteur américain ». Cette vision n'est pas sans conséquences sur le fonctionnement des services de police ou du renseignement desdits États ainsi que sur la coopération européenne !
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Je pense, comme M. André Gattolin, que la question des moyens est fondamentale pour un organisme tel qu'Europol. Je rappelle que nous souhaitons une nouvelle disposition législative, plus contraignante, pour faire en sorte que les services nationaux des États membres fournissent plus systématiquement les informations nécessaires à l'office européen. La recherche et le développement devraient aussi être renforcés à Europol. Je soutiens avec force l'idée de créer une formation à la sécurité informatique dans le cadre du programme européen « Erasmus ». Je voudrais aussi souligner la nécessité d'assurer aux spécialistes en la matière un meilleur niveau de rémunération : pourquoi ne pas utiliser, dans ce domaine, la « réserve citoyenne d'appui aux écoles et aux établissements scolaires » que la ministre chargée de l'éducation nationale a prévu de créer dans chaque académie ? Autre piste de réflexion : la coopération policière est parfois très efficace au niveau infra-étatique. Il m'a été dit à New York que des liens très étroits existaient à cet égard entre la ville de New York et d'autres grandes villes comme Paris, Barcelone ou Madrid. Sur la gouvernance d'Europol, la réforme envisagée pourrait avoir l'effet souhaitable d'accélérer les procédures.
M. Yves Pozzo di Borgo. - Je voudrais exprimer une inquiétude : trop souvent les meilleurs étudiants en mathématiques choisissent de devenir informaticiens pour améliorer leur situation professionnelle. Il y a certainement des éléments à revoir dans notre système éducatif.
M. Jean Bizet, président. - Et souvent ces étudiants partent s'installer à l'étranger !
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Le président Jean Bizet a raison. Beaucoup de bons mathématiciens français s'installent à la City de Londres par exemple !
M. André Gattolin. - Ce sont les responsables d'Europol, eux-mêmes, qui considèrent que l'office européen de police est un « méta moteur de recherche ». C'est un système qui fonctionne en « gigogne ». Je voudrais aussi signaler que l'Union européenne coopère de façon très satisfaisante avec des pays comme la Norvège ou les États-Unis dans le domaine policier. Il reste que ce domaine, régalien par excellence, pose parfois des problèmes délicats. On connaît tous la guerre des polices. Elle existe aussi entre les États membres notamment en matière de cybercriminalité. Il faut donc rester prudent. Une véritable intégration européenne dans le domaine de la police est un long parcours.
M. Jean Bizet, président. - Merci à tous pour ce débat très riche. Je propose que la proposition tendant à créer une formation à la sécurité informatique dans le cadre du programme européen « Erasmus » soit intégrée dans la résolution européenne sur le terrorisme.
M. Jean Bizet, président. - Nous allons maintenant entendre une communication de nos collègues André Gattolin et Colette Mélot sur l'action de l'Union européenne contre les sites Internet faisant l'apologie de la violence terroriste.
Cette communication constitue le dernier volet de nos réflexions sur ce thème avant l'examen, le 18 mars, de la proposition de résolution européenne.
Nous savons que, malheureusement, Internet est un outil privilégié d'embrigadement et d'apologie des crimes terroristes. L'action contre ces sites doit bien sûr déjà se faire au niveau national. Je rappelle que la loi du 13 novembre 2014 a prévu des procédures administratives qui permettent d'obtenir des fournisseurs d'accès le filtrage de sites internet diffusant des contenus illégaux.
Mais cette action doit aussi nécessairement se déployer au niveau européen et international. Nos rapporteurs vont donc nous expliquer ce que fait l'Union européenne dans ce domaine et ce qu'elle pourrait faire pour contribuer à éradiquer cette propagande odieuse et inacceptable.
Mme Colette Mélot. - Le terrorisme djihadiste qui frappe la France et l'Europe a su faire sien ce dont on parlait encore il y a quelques années comme d'une révolution, l'Internet et le numérique. Et il en utilise les différents aspects : Internet permet tout à la fois aux djihadistes de porter des attaques contre nos systèmes d'information, mais aussi et surtout de diffuser leur propagande. Ils le font avec une facilité, une ampleur et une vitesse que seuls permettent aujourd'hui les plateformes de diffusion et les réseaux sociaux, et souvent dans un relatif anonymat et avec une absence de contrôle et de régulation des contenus.
Avant d'évoquer avec vous ce second point, je laisse André Gattolin vous montrer pourquoi et comment il nous faut renforcer la sécurité de nos systèmes d'information.
M. André Gattolin. - Lorsque nous avons été chargés de cette mission sur la lutte contre le terrorisme sur Internet, j'ai proposé que nous étudiions la question de la cybersécurité et des cyberattaques afin de déterminer si elles étaient le fait ou non de terroristes djihadistes. C'est également pour nous l'occasion d'évoquer le projet de directive européenne sur la sécurité des réseaux et de l'information, en discussion à Bruxelles depuis plus de deux ans déjà et qui avait été l'objet d'une résolution du Sénat adoptée le 19 avril 2013, à l'initiative de Jacques Berthou et Jean-Marie Bockel.
Actuellement, parmi l'ensemble des cyberattaques constatées, il est difficile de distinguer celles qui sont le fait de terroristes, dans le sens où il ne s'agit pas d'un phénomène majeur, ou du moins pas encore. Les cyberattaques sont surtout perpétrées par des criminels de droit commun qui détournent des biens ou des fonds.
À côté de ces cybercriminels de plus en plus rompus techniquement, les djihadistes ne doivent pas pour autant être négligés bien qu'ils semblent, pour l'instant, à un stade moins avancé. L'objet de leurs attaques est autre, ils visent le plus souvent l'accès à l'information. On peut, à ce titre, évoquer l'attaque qu'a subie le journal Le Monde au début de l'année. Mais on peut très bien imaginer qu'une attaque qui viserait à désorganiser n'importe lequel de nos systèmes d'information (administration, grand groupe privé) puisse être mise en oeuvre dans le but de créer la panique ou le désordre dans la population.
Nous avons auditionné Jean-François Beuze, qui est le président de Sifaris, une entreprise spécialisée dans la gestion des risques des systèmes d'information (elle assure la sécurité de grands établissements financiers et, par ailleurs, de Charlie Hebdo). Pour lui, « les djihadistes sont dans un mode start-up ». En effet, même si cette « cyber-activité » semble encore naissante, les terroristes disposent de compétences et d'outils, et ont largement la capacité de trouver les moyens financiers pour assurer leur plein essor. Dès lors, la menace peut facilement et rapidement atteindre une ampleur critique. Ceci est d'autant plus probable que ces djihadistes pourraient recruter des mercenaires pour réaliser ce « travail », si l'on peut dire les choses comme cela.
Face à cette menace, quels sont nos moyens de défense ?
Tout comme en matière de police, la cybersécurité relève d'abord de la responsabilité des États. Depuis 2009, notre pays dispose d'une Agence nationale de sécurité des systèmes d'information, l'ANSSI. Selon Guillaume Poupard, son directeur général, l'Exécutif français a pris la mesure du danger que représentent les cyberattaques pour la France. Ainsi, l'Agence, qui a vu ses effectifs passer de 100 à 400 personnes en 5 ans, dispose de moyens assez significatifs pour protéger non seulement les administrations, mais aussi ce qu'on appelle des acteurs de taille critique.
Cependant, tous les pays européens ne sont pas aussi avancés dans la lutte contre les cybermenaces. Le Royaume-Uni, l'Allemagne et les Pays-Bas font également partie des pays dits en capacité. On peut encore y ajouter la Suède, le Danemark, voire la Norvège bien qu'elle ne fasse pas partie de l'Union européenne. On peut aussi évoquer l'Estonie qui avait subi une violente attaque en 2007, l'Espagne qui s'est impliquée plus tardivement mais qui depuis s'investit beaucoup et, enfin, l'Italie, dont les grands groupes privés sont compétents sur le sujet. Les autres pays estiment, en revanche, qu'ils ne disposent pas des moyens suffisants pour assurer leur cyberdéfense et préfèrent se tourner vers l'OTAN ou l'Union européenne. Pour cette raison, l'adoption prochaine de la proposition de directive sur la sécurité des réseaux et de l'information est non seulement importante, mais surtout pressante !
Que propose ce texte ? Principalement trois choses :
Tout d'abord, la nécessité pour chaque État membre de désigner une autorité nationale compétente en matière de sécurité des réseaux et de l'information, d'élaborer une stratégie nationale de cybersécurité et d'établir un plan national de réponse aux crises cyber, accompagné de la mise en place d'une équipe dédiée à ces questions.
Deuxièmement, la directive permettrait un renforcement de la coopération européenne en matière de gestion de crise cyber et de réponse aux incidents. Cela passerait par la mise en oeuvre de trois mesures : tout d'abord, la création d'un « réseau européen des autorités nationales de cybersécurité » ; ensuite, l'instauration du principe de notification obligatoire par ces autorités à leurs homologues européens et à la Commission européenne de tous les incidents de sécurité informatique rencontrés au niveau national ; et, troisièmement, la constitution d'un réseau informatique d'échange d'informations sensibles. Je précise que la participation à ce réseau devrait se faire sur la base du volontariat.
Enfin, et c'est capital, le texte promeut l'instauration du principe de notification obligatoire d'incidents informatiques significatifs par les opérateurs économiques d'importance critique visés par la directive-cadre du « paquet » Télécom. Il prévoit également la possibilité pour l'autorité nationale de cybersécurité ou pour des prestataires qualifiés de conduire des audits réguliers.
Cette proposition de directive a été présentée par la Commission européenne le 7 février 2013. Le Conseil et le Parlement européen ont, chacun, adopté une position. Les discussions se font désormais en trilogue avec la Commission. Nous ne pouvons que demander au Gouvernement de favoriser une adoption rapide !
Mme Colette Mélot. - J'en viens maintenant à la question de l'emploi d'Internet pour développer et diffuser un contre-discours face à la propagande djihadiste pour lutter contre la radicalisation. Là encore, bien que Daesh diffuse des vidéos sur l'ensemble de la planète, la réponse est plus souvent nationale. Mais cela ne veut pas dire que l'Europe doit rester inactive, ni qu'elle l'est !
La stratégie de l'Union européenne de lutte contre la radicalisation et le recrutement de terroristes de 2005 a été révisée en 2014. Elle prévoit notamment de renforcer le contre-discours, de lutter contre la radicalisation sur Internet, d'impliquer l'ensemble des acteurs de première ligne, et de soutenir les travaux du réseau européen de sensibilisation à la radicalisation (RSR, ou RAN pour l'acronyme anglais Radicalisation Awareness Network). Des lignes directrices, qui déclinent cette stratégie, ont été adoptées au Conseil JAI des 4 et 5 décembre 2014. Elles encouragent par exemple l'élaboration de campagnes de communication ciblées au niveau de l'Union, la création d'un forum avec les acteurs majeurs (publics et privés de l'Internet) ou le soutien aux initiatives de désengagement.
Le RSR a été créé en 2011 par la Commission européenne et organise son activité autour de huit groupes de travail composés de praticiens européens d'horizons très divers et impliqués dans la problématique de la radicalisation. Son objectif est de faire émerger des pratiques innovantes en soutien à l'action des États membres. Un groupe s'occupe plus particulièrement du suivi d'Internet et des réseaux sociaux et travaille sur la question de savoir quel contre-message peut être envisagé sur Internet et les médias sociaux, alors que le message djihadiste est largement banalisé. Bien que cet outil soit limité, il présente des vertus et ne doit pas être négligé. Surtout, il convient d'associer pleinement à cette démarche les grandes entreprises d'Internet et des réseaux sociaux comme Google, Facebook, Twitter... Car, que ce soit en Europe ou en Amérique, que ce soient les acteurs publics ou privés, nous manquons de capacité en matière d'élaboration et de diffusion d'un contre-message !
Si l'Europe peut faire beaucoup pour mettre en relation l'ensemble de ces acteurs, elle pourrait s'inspirer de nos voisins britanniques qui ont développé une stratégie de contre-discours depuis plusieurs années déjà. Notre travail nous a montré que la Commission européenne a créé un « groupe d'orientation dédié à la communication stratégique » (SSCAT - Syria Strategic Communications Advisory Team). Il s'agit d'un réseau d'experts - pour la plupart britanniques - qui a pour objectif de proposer des solutions s'insérant dans une logique de contre-discours. Le Service d'Information du Gouvernement, le SIG, participe à ce réseau et c'est une très bonne chose. Certes, là encore, il ne s'agit que de la mise en relation des acteurs et de la diffusion des connaissances, mais je rappelle à nouveau que dans ce domaine, en application du traité de Lisbonne, l'Union européenne ne peut venir qu'en appui de l'action des États membres. Toutefois, ces initiatives méritent d'être mieux connues, car cela montre que l'Union européenne ne reste pas passive face au terrorisme !
Enfin, avant qu'André Gattolin n'aborde la question de la suppression des contenus, et dans la continuité de ce qui a été dit sur la coopération policière par nos collègues Joëlle Garriaud-Maylam et Michel Delebarre, je voudrais mentionner une section spécifiquement dédiée à la surveillance du web, créée par Europol en 2007 et dite « Focal point check the web ». Il s'agit d'une unité qui pratique la recherche d'informations en langue arabe ayant trait au terrorisme islamiste sur Internet en vue de favoriser leur partage entre les autorités compétentes des États membres. La base d'informations « Check the Web » référencie ainsi les sites islamistes observés, les communiqués et les publications diffusés par les organisations terroristes, les traductions et les analyses de ces communiqués et publications. Or, nous avons appris que seules 4 personnes arabisantes travaillent dans cette unité ! On ne peut pas se limiter à cela et face à l'importance qu'a pris le phénomène de radicalisation djihadiste dans nos sociétés, cette section doit voir ses moyens renforcés.
M. André Gattolin. - Pour finir, nous voulions évoquer la question de la suppression des contenus faisant l'apologie du terrorisme sur Internet, car c'est la question la plus sensible.
Je rappelle que c'est d'abord en application des règles nationales que cela peut se faire. En l'état actuel, il n'existe pas de législation européenne couvrant à la fois l'apologie du terrorisme et l'ensemble des opérateurs en matière de suppression des contenus illicites sur Internet. Il y a d'ailleurs une certaine hétérogénéité des positions en Europe et notre « modèle » est difficilement exportable. Certains États membres comme la Suède y sont farouchement opposés. D'autres, comme le Royaume-Uni, ont passé des accords avec les grands opérateurs pour supprimer certains contenus. C'est pourquoi le ministre de l'Intérieur, Bernard Cazeneuve, prône une collaboration accrue en France comme en Europe avec les grandes entreprises de l'Internet.
Ces acteurs de l'économie mondiale semblent avoir pris conscience que le fait d'être associés à la propagande djihadiste est mauvais pour leur image. Et ils paraissent désormais assez enclins à une certaine forme de régulation. J'ajoute que, comme l'expliquaient différents intervenants lors de la table ronde organisée par la commission d'enquête sur la lutte contre les réseaux djihadistes à laquelle j'ai participé, cette coopération fonctionne, et même bien ! Lorsque, suite à un signalement sur la plateforme PHAROS, l'Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication demande, par exemple, à Youtube ou Dailymotion de supprimer une vidéo faisant l'apologie du terrorisme, la plupart du temps, ils le font. Et je souligne que, dernièrement, les signalements concernant l'apologie du terrorisme ont explosé sur PHAROS : de 614 en 2013, on est passé à 1 662 en 2014 et près de 30 000 depuis les attentats de janvier !
Une autre piste consisterait à s'inspirer de la législation concernant la pédopornographie : la directive du 13 décembre 2011 relative à la lutte contre les abus sexuels et l'exploitation sexuelle des enfants, ainsi que la pédopornographie, impose aux États membres de faire supprimer les pages Internet contenant ou diffusant de la pédopornographie qui sont hébergées sur leur territoire. Le cas échéant, si ces pages sont hébergées à l'étranger, ce texte enjoint les États de s'efforcer d'obtenir la suppression de ces pages et les autorise à mette en place un blocage de l'accès.
Ce qui a fonctionné pour la pédopornographie, c'est la suppression des contenus sur l'Internet accessible à tous. En revanche, la conséquence a été la migration des pédopornographes vers l'Internet caché qu'on appelle aussi « dark web ». Ils bénéficient là d'un anonymat total et échappent à tout contrôle et même à toute surveillance. Ils y côtoient des trafiquants d'armes, les marchands de drogue, les gens qui font du trafic d'êtres humains, autant de catégories qui emploient comme monnaie d'échange le bitcoin, dont les flux sont difficiles à suivre. Si on décide la suppression complète des pages et des sites Internet faisant l'apologie du terrorisme djihadiste, attention à ce que les conséquences ne soient pas pires que les résultats escomptés !
Le fait que les djihadistes communiquent au grand jour sur Internet est une source d'information précieuse pour nos services de renseignement. Il ne s'agirait pas de les priver d'informations précieuses. À titre d'exemple, en réaction à l'attaque contre Charlie Hebdo, les « Anonymous » ont « défacé » le profile Facebook de 400 djihadistes, privant ainsi nos services du suivi de ces personnes.
Il convient donc de réfléchir à l'équilibre voulu entre surveillance et prévention. C'est la raison pour laquelle une plus grande association des entreprises de l'Internet nous parait être une solution plus efficace.
Mme Colette Mélot. - En effet, qu'ils soient opérateurs, moteurs de recherche ou encore plateformes de diffusion, ces acteurs peuvent jouer un rôle plus important dans l'usage d'Internet. Je pense à la surveillance, au signalement, voire le déréférencement de sites et à la suppression de contenus ou de pages qui seraient contraires à un certain nombre de valeurs ou de principes démocratiques.
Ces entreprises ont, de par l'importance d'Internet aujourd'hui dans la diffusion des informations, une responsabilité dans la lutte contre le terrorisme. On pourrait également évoquer le cryptage des données et leur « interceptabilité ». Certes, après l'affaire Snowden, le contexte est compliqué, mais je crois que l'Europe devra prochainement se poser la question d'une législation sur ce sujet et ses enjeux. La Chine et les États-Unis, pour ne citer qu'eux, ont développé chacun une approche. On ne comprendrait pas que l'Union européenne ne fasse pas de même.
Mais nous devons aussi nous montrer pragmatiques car il nous faut agir vite ! Et une association, une collaboration peuvent être plus rapidement mises en place qu'une législation. C'est pourquoi le Gouvernement devrait proposer que le système de signalement/suppression prévu par PHAROS, et qui passe par le partenariat, puisse connaitre un écho au niveau d'Europol. En complément, il faut véritablement structurer au niveau européen le dialogue avec les géants de l'Internet.
M. Yves Pozzo di Borgo. - Pouvez-vous nous donner des précisions sur l'internet caché ? Cela semble un système fou...
M. André Gattolin. - Cela fonctionne selon un système dit « en onion ». Les connexions sont reportées de point en point de par le monde, de telle sorte qu'il est impossible d'identifier une adresse IP ou un internaute. À cela s'ajoutent le chiffrement et le cryptage des données.
Suite à l'affaire Snowden, qui a montré l'usage par les services de renseignement américains des données recueillies par de grandes entreprises privées américaines, beaucoup de ces grandes entreprises ont perdu en crédibilité. Depuis, elles ont développé des systèmes de protection de leurs données avec chiffrement et cryptage. Il devient très difficile de trouver une information et cela demande des moyens considérables. Alors que chacun, moyennant un petit investissement technique, peut s'équiper d'un système permettant d'accéder à l'Internet caché.
Pour en revenir aux djihadistes, Guillaume Poupard de l'ANSSI nous a montré un « guide du djihadiste sur Internet » qui explique comment se comporter sur le web. Ce qui est frappant, c'est que chaque recommandation est ponctuée d'une Sourate du Coran qui la justifie !
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Je partage votre avis sur l'équilibre à trouver entre surveillance et fermeture des sites Internet. Je rappelle que les Britanniques ont choisi non seulement de ne pas fermer certains sites pour les surveiller, mais ils ont même créé de faux sites pro-djihad pour attirer certaines personnes.
J'ai pu rencontrer des représentants de grandes firmes Internet à Washington et je peux témoigner qu'ils sont tout à fait prêts à coopérer et à fermer certains sites. Pour ne prendre que l'exemple de Twitter, j'ai appris que durant la seule semaine dernière, 2 000 comptes de djihadistes ont été fermés et qu'on estime à 90 000 le nombre de comptes diffusant des informations relatives au Djihad. Et suite aux dernières fermetures, les djihadistes ont lancé leur propre système Facebook, qui est évidemment plus difficile à surveiller.
Concernant le contre-discours, je crois qu'il faut aussi s'adresser aux enfants. C'est important.
Enfin, s'agissant des petits États qui ne peuvent pas assurer seuls leur cybersécurité, certes l'Union européenne doit pouvoir les aider, mais je crois qu'il faut qu'ils bénéficient aussi d'une aide des grands pays. Beaucoup n'ont pas les moyens de se défendre et il ne faudrait pas qu'ils deviennent des chevaux de Troie dans l'Union européenne.
M. André Reichardt. - En matière de contre-discours, le site du Gouvernement « stop djihadisme » est le contre-exemple de ce qu'il faut faire. Je reviens des États-Unis où j'étais en déplacement pour la commission d'enquête sur la lutte contre les réseaux djihadistes. Pour les Américains, il est clair que ce n'est pas aux États de porter le contre-discours, mais bien aux acteurs du web et aux communautés. J'ajoute que dans ce pays, les différentes communautés, qui ont une place importante dans la société, ont noué des liens très forts avec les géants d'Internet.
Les Américains ont de l'avance sur nous, ils ont commencé à agir après les attentats du 11 septembre 2001 et je pense qu'on peut s'inspirer d'eux. Vous avez évoqué « check the web » et ses quatre personnes arabisantes. Aux États-Unis, c'est 300 personnes qui surveillent le web !
Quant aux services de renseignements, ils estiment que l'on doit utiliser la formidable puissance de ces entreprises et leur faculté d'adresser une réponse personnalisée aux internautes pour atténuer la portée du message djihadiste.
Mme Colette Mélot. - Nous sommes convaincus que nous avons du retard dans la réponse à apporter au message djihadiste. Le site du Gouvernement « stop djihadisme » a été fait dans l'urgence. Il n'est évidemment pas LA réponse. Il doit y avoir d'autres moyens, il faut muscler notre propre message.
Je crois que nous devons insister sur le fait que l'Europe doit s'impliquer beaucoup plus. J'ai travaillé il y a quelques mois sur les Mooc, ces formations en ligne massives et ouvertes. C'est la même chose : nous avons beaucoup de retard, il faut agir et l'Union européenne n'est pas assez impliquée. Sur la lutte contre le djihadisme, il est même urgent d'agir !
M. André Gattolin. - Concernant les communautés aux États-Unis, je suis d'accord. Mais il faut bien voir qu'elles disposent d'un véritable statut et de financements par le biais de fondations. Néanmoins, il faut favoriser la création et la diffusion d'un contre-discours par d'autres acteurs que l'État.
Sifaris, l'entreprise que nous évoquions, a passé un accord avec une entreprise qui lui permet d'effectuer une veille par mots-clés dans plusieurs langues et dialectes. Les entreprises privées ont un rôle à jouer dans la lutte contre le terrorisme.
M. Jean Bizet, président. - L'ordre du jour appelle une communication de M. Leconte, consacrée au suivi de la résolution européenne relative aux biocarburants, adoptée par notre commission le 10 décembre 2013 et devenue résolution du Sénat le 14 janvier 2014.
M. Jean-Yves Leconte. - Il me paraît utile de rappeler tout d'abord le sens précis des concepts.
Le terme « biocarburant » désigne tout carburant obtenu à partir de la biomasse, par opposition aux produits d'origine pétrolière. Seuls sont concernés aujourd'hui les biocarburants utilisés dans les transports.
Ceux de première génération sont obtenus à partir de produits qui pourraient servir à l'alimentation humaine mais utilisés pour fabriquer du bioéthanol ou du biodiesel. Obsolète aujourd'hui, le vieux terme « agrocarburant » désigne exclusivement cette première génération de biocarburants.
Les biocarburants de deuxième génération sont obtenus par transformation de produits dénués d'usage alimentaire. La principale filière transforme la cellulose, une substance qui représente à elle seule plus de la moitié de toute la biomasse disponible sur terre. Les déchets organiques gras (provenant par exemple d'usines transformant du poisson) permettent d'obtenir du biodiesel ou du biokérosène. Les conditions techniques de la deuxième génération permettent tout juste actuellement d'aboutir en laboratoire à des prix de revient comparables à ceux de la filière pétrolière. L'outil industriel n'est donc pas encore disponible, mais pourrait être créé au cours des années à venir.
Enfin, les biocarburants de troisième génération sont synthétisés par des micro-algues. Ce processus devrait aboutir pendant encore très longtemps à des prix de revient prohibitifs excluant l'usage de tels biocarburants dans les transports.
Les cultures destinées aux biocarburants de première génération sont importantes pour certaines exploitations agricoles. La plus grande entreprise de transformation appartient au président de la FNSEA. Le sujet est donc d'importance pour les pouvoirs publics.
Au plan mondial, seul 1 % de la surface agricole utile sert à cultiver des matières premières utilisées pour obtenir des biocarburants de première génération. J'ajoute que le processus industriel aboutit à un sous-produit destiné à l'alimentation animale, si bien que l'Union européenne s'est approchée aujourd'hui de l'autosuffisance pour l'alimentation du bétail, précisément grâce aux biocarburants de première génération. Il reste qu'au changement d'affectation des sols agricoles directement induit par le remplacement de cultures destinées à l'alimentation par une production à usage de biocarburants, peut venir s'ajouter ailleurs une déforestation permettant de fabriquer des ressources alimentaires qui cessent d'être obtenues sur le terrain ayant subi un changement direct d'affectation des sols. D'où un bilan carbone moins satisfaisant qu'il n'y paraît de prime abord. J'ajoute que les moteurs ne peuvent pas toujours accepter n'importe quel taux d'incorporation de biocarburants. Cela complique l'activité mondiale de l'industrie automobile : la situation est très différente en Chine, en Europe et au Brésil par exemple.
À propos des biocarburants les plus évolués, je souhaite simplement évoquer le risque de voir certains brevets achetés par des pétroliers, afin de neutraliser toute innovation en ce domaine.
Avant d'aborder les principaux points du débat, j'observe enfin que toutes les générations de biocarburants requièrent une certaine surface de sols. L'installation de panneaux solaires offre systématiquement un meilleur bilan carbone.
J'en viens au sort actuellement fait aux trois aspects de la résolution adoptée : le plafond d'intégration des biocarburants de première génération ; la prise en compte du changement d'affectation des sols indirect ; la place faite aux biocarburants de deuxième génération.
Afin d'inciter à la transition des énergies fossiles vers les énergies renouvelables, la directive du 23 avril 2009 fixe à 10 % la part que les énergies renouvelables devront prendre dans la totalité des sources d'énergies utilisées pour les transports au sein de l'Union européenne. Les biocarburants font partie des énergies renouvelables, ce qui justifie leur prise en compte pour apprécier la satisfaction ou non de l'objectif global que je viens de rappeler. Toutefois, le conflit entre alimenter les moteurs et les estomacs incite à ne pas miser exclusivement sur les biocarburants pour que les véhicules dotés de moteurs thermiques satisfassent à l'objectif d'énergies renouvelables.
Le texte initial de la Commission européenne tendait à ramener à 5 % le plafond de prise en compte des biocarburants de première génération incorporés dans les produits distribués à la pompe. En première lecture, le Parlement européen avait remonté cette limite à 6 %. La résolution européenne avait opté pour 7 %, un niveau confirmé par le Conseil.
Mais la nouvelle commission ENVI vient d'adopter un amendement tendant à ramener ce plafond à 6 %. Surtout, sa rédaction reprend une disposition déjà votée en première lecture, tendant à subordonner la prise en compte des biocarburants conventionnels au respect du plafond d'intégration. Cette condition mérite que l'on s'y attarde un peu. Dans la rédaction de la Commission européenne, ainsi que dans celle du Conseil, la prise en compte des biocarburants est limitée au plafond inscrit dans le projet de directive, soit 5 % dans le texte initial et 7 % dans la rédaction du Conseil. Tout État membre était libre d'incorporer plus de biocarburants conventionnels, mais leur prise en compte serait limitée au plafond, soit 7 % selon le Conseil. Or, d'après la version reprise par la commission ENVI, l'éventuel dépassement du plafond supprimerait toute prise en compte des biocarburants conventionnels dans la contribution à l'objectif de 10 % d'énergie renouvelable dans les transports.
J'en viens au changement d'affectation des sols indirect (CASI). Ce phénomène mérite d'être pris en compte, mais le quantifier reste un exercice impossible. Notre assemblée avait donc approuvé la proposition formulée par la Commission européenne tendant à conduire des études complémentaires susceptibles de permettre sa prise en compte ultérieure. En revanche, la nouvelle commission ENVI a réagi de façon particulièrement virulente, bien qu'elle ne possède évidemment pas la maîtrise technique du sujet.
J'aborde ainsi le dernier point traité par la résolution européenne : la place à réserver aux biocarburants de deuxième génération, dont la montée en puissance est souhaitable mais contrariée jusqu'à présent par l'absence d'outil industriel.
Le Parlement européen a introduit un seuil de 2,5 % à l'horizon 2020 lorsqu'il s'est prononcé le 11 septembre 2013 en première lecture. Favorable à l'essor de cette source renouvelable d'énergie, mais réaliste quant aux possibilités à moyen terme, notre commission avait exprimé sa sympathie pour l'objectif de 2,5 % à l'horizon 2020. Le Conseil s'est prononcé en faveur d'un objectif purement indicatif, limité à 0,5 %, assorti d'un coefficient multiplicateur destiné à encourager le décollage de la filière industrielle.
La teneur en biocarburants avancés est le seul thème où la commission ENVI recommande un compromis avec le Conseil, ce qui préfigure vraisemblablement la rédaction définitive de la nouvelle directive.
En conclusion, nous en sommes presque revenus à la fin de la première lecture devant le Parlement européen, où la nouvelle commission ENVI a repris une position identique à celle d'il y a un an et demi malgré le renouvellement du Parlement européen et le changement de rapporteur, M. Torvalds ayant remplacé Mme Lepage.
En définitive, la seule position stable est celle du Conseil, qui n'a guère de raison de se déjuger après avoir très largement revu la mouture issue du Parlement Européen et acceptée par la Commission européenne d'alors.
Il parait donc vraisemblable que l'esprit de la résolution du Sénat soit largement satisfait dans le texte définitif, comme à la fin de la première lecture.
M. Jean Bizet, président. - Le sujet est d'importance, puisque 25 000 à 30 000 emplois sont concernés en France. Vous avez eu raison de souligner à quel point il est difficile de quantifier le facteur CASI. D'ailleurs, l'ingénieur agricole qui avait proposé la première valorisation est ensuite revenu sur ses calculs. Cette observation n'enlève rien à l'intérêt du passage aux biocarburants de deuxième génération. J'observe à ce propos que l'instabilité juridique dont la France n'a que trop le secret risque de décourager l'initiative dans un domaine où notre pays est en tête au niveau de l'Union européenne. Le plus pertinent est sans doute d'aller vers la deuxième génération de biocarburants. Mais qui opèrera cette évolution sinon les industriels qui fournissent aujourd'hui les produits de première génération ?
M. Simon Sutour. - À l'aune de ce qui se passe dans le reste du monde, le débat européen laisse rêveur : alors qu'on fait très simplement le plein de bio-éthanol au Brésil, en Europe on veut développer les énergies renouvelables tout en freinant leur montée en puissance ! Les obstacles auxquels se heurtent les collectivités territoriales qui veulent implanter des éoliennes sont édifiants.
M. André Gattolin. - Bien qu'il ne s'agisse pas à proprement parler de biocarburants, la méthanisation obtenue à partir de déchets mérite d'être mentionnée aujourd'hui. Le marché d'intérêt national de Rungis comporte une installation exemplaire pour le chauffage de ces installations grâce à la méthanisation. Nous pourrions nous y rendre.
M. Jean Bizet, président. - Excellente suggestion !
M. André Gattolin. - La France n'est pas indépendante sur le plan de l'alimentation, puisqu'1 million d'hectares sont cultivés en Amérique latine pour obtenir du soja destiné aux élevages intensifs de Bretagne.
La guerre des surfaces est une réalité !
M. Simon Sutour. - Les Chinois l'ont compris.
M. Jean Bizet, président. - En effet : il manque à la France 35 millions d'hectares.
M. Jean-Yves Leconte. - La contribution actuelle des biocarburants à notre indépendance énergétique est très relative puisqu'elle représente au maximum 15 % des produits achetés à la pompe. J'observe d'autre part qu'un moteur flex-fuel a un rendement plus faible, d'où une pollution accrue.
M. Jean Bizet, président. - Notre débat fait apparaître des lignes de force : la France est un leader européen dans ce domaine ; les industriels ont besoin de stabilité juridique ; l'Union européenne doit avoir des politiques rationnelles. Bien sûr, le Sénat reste très attentif aux travaux du Parlement européen, notamment sur le facteur CASI.
M. Jean-Yves Leconte. - En définitive, les déchets constituent la principale source d'espoir en matière de biocarburants. Encore faut-il que les pétroliers ne gênent pas le progrès de cette filière.
M. Jean Bizet, président. - Sur le projet d'une Union des marchés de capitaux, je vous propose de constituer un binôme qui pourrait être composé de Jean-Paul Emorine et Richard Yung.
Eric Bocquet pourrait nous faire un point sur la question de l'application du salaire minimum en Allemagne au transport routier européen.
Pascale Gruny et Patricia Schillinger pourraient analyser la question importante des relations entre l'agence européenne de sécurité des aliments et les agences nationales.
Je vous propose par ailleurs de désigner André Gattolin pour siéger au sein de notre groupe de suivi sur les négociations commerciales avec les États-Unis. La commission des affaires économiques procédera de son côté à une nomination de façon à maintenir la parité entre nos deux commissions.

References: l'article 5
 § 2
 l'article 86
 l'article 86
 l'article 86
 l'article 86
in fine
 l'article 73
 l'article 70