Source: http://kraken.slv.cz/2As24/2008
Timestamp: 2018-08-18 03:40:56+00:00

Document:
2As24/2008
2 As 24/2008-69
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Vojtìcha ©imíèka a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Milu¹e Do¹kové v právní vìci ¾alobce L. D., zastoupeného Mgr. Franti¹kem Pohankou, advokátem se sídlem Èeské Budìjovice, Na Sadech 21, proti ¾alovanému Èeskému úøadu zemìmìøickému a katastrálnímu, se sídlem Praha 8-Kobylisy, Pod Sídli¹tìm 9/1800, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2007, è. j. 9 Ca 130/2006-38,
Rozhodnutím pøedsedy ¾alovaného ze dne 21. 9. 2006, è. j. ÈUZK 4099/2006-1 (dále jen napadené rozhodnutí ), byl podle § 152 odst. 2 a 5 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ) zamítnut rozklad ¾alobce a bylo potvrzeno usnesení ¾alovaného ze dne 9. 8. 2006, è. j. ÈUZK 3941/2006-12, kterým ¾alovaný podle § 66 odst. 1 písm. c) správního øádu zastavil správní øízení o ¾ádosti ¾alobce o udìlení úøedního oprávnìní pro ovìøování výsledkù zemìmìøických èinností podle § 13 odst. 1 písm. a) a¾ c) zákona è. 200/1994 Sb., o zemìmìøictví a o zmìnì a doplnìní nìkterých zákonù souvisejících s jeho zavedením, ve znìní do 30. 6. 2008 (dále jen zákon o zemìmìøictví ). Rozhodnutí pøedsedy ¾alovaného napadl ¾alobce u Mìstského soudu v Praze ¾alobou, kterou se domáhal jeho zru¹ení. Mìstský soud rozsudkem ze dne 27. 7. 2007, è. j. 9 Ca 130/2006-38, ¾alobu zamítl.
Mìstský soud v odùvodnìní svého rozsudku nejprve shrnul obsah ustanovení § 3 odst. 1 a 4, § 12 odst. 1, § 13 odst. 1 a § 14 odst. 2 zákona o zemìmìøictví. Uvedl dále, ¾e z podané ¾ádosti nepochybnì vyplývá, ¾e ¾alobce po¾adoval vydání oprávnìní pro ovìøování výsledkù zemìmìøických èinností v rozsahu § 13 odst. 1 písm. a) a¾ c) zákona o zemìmìøictví, tedy èinnosti ve své náplni, významu i úèelu jiné ne¾ jsou zemìmìøické èinnosti, které vykonával doposud. ®alovaný ve svém rozhodnutí správnì vycházel z toho, ¾e citovaný zákon rozli¹uje zemìmìøické èinnosti a tzv. ovìøovací èinnost. Zatímco výkon zemìmìøických èinností není podmínìn oprávnìním udìlovaným ¾alovaným a postaèuje k nìmu pouhé splnìní podmínek § 3 odst. 3 a 4 zákona o zemìmìøictví, jinak je tomu v pøípadì ovìøovací èinnosti, která je spojena s nezbytností udìlení úøedního oprávnìní, nadto je¹tì za podmínek stanovených v § 13 a 14 zákona o zemìmìøictví. Uvedené skuteènosti svìdèí o tom, ¾e ovìøování výsledkù zemìmìøických èinností je sice spojeno se zemìmìøickou èinností, nebo» následuje a zpracovává její výstupy, nicménì tím, ¾e je vyu¾íváno pro správu a vedení katastru, pro státní mapová díla a ve výstavbì, prezentuje zejména ve veøejné oblasti ¾ivota vy¹¹í míru nároènosti a odpovìdnosti pøi pøenosu dat a zaji¹tìní jejich souladu s právními pøedpisy. ®alobce v¹ak rozdíly v podstatì zemìmìøických èinností na stranì jedné a ovìøování jejich výsledkù na stranì druhé pøehlí¾í, nebo» rozdíly lze shledat jak v jejich náplni, tak v obsahu zkou¹ky dle § 18a zákona o zemìmìøictví, vymezujícím po¾adované znalosti. Zákonem stanovené podmínky tudí¾ jsou skuteènì nerovné, av¹ak nerovnost je nastavena z vùle a opodstatnìného úmyslu zákonodárce stejnì, jako jsou obdobné podmínky stanoveny i pro výkon dal¹ích povolání v oborech ekonomických, technických, právních èi zdravotnických. Jejich smyslem je garantovat kvalifikované zpracování dat zejména pro veøejné, ale i pro soukromé vyu¾ití.
Vycházeje potom z logického a opodstatnìného odli¹ení nárokù na výkon zemìmìøické èinnosti a nárokù na ovìøování výsledkù zemìmìøické èinnosti, nepøistoupil mìstský soud ani na argumentaci ¾alobce o omezení jeho základního práva a neústavnosti právní úpravy zákona o zemìmìøictví. Základním právem ¾alobce sice je právo na svobodnou volbu povolání a pøípravu k nìmu, jako¾ i právo podnikat a provozovat jinou hospodáøskou èinnost (èl. 26 Listiny), toto právo v¹ak nelze vykládat tak, ¾e ka¾dý má právo na provozování èinnosti èi získání povolání, které o své vùli hodlá vykonávat, nebo» svobodná volba povolání v sobì zahrnuje pouze oprávnìní jedince rozhodnout se, v jaké oblasti lidských èinností by chtìl realizovat svou pracovní schopnost a o jaké povolání se ucházet. ®alobce tak mìl pøedev¹ím právo si povolání zvolit a pøipravit se na nìj, v èem¾ Listina garantuje v¹em shodné podmínky. S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 25. 11. 2003, è. j. I. ÚS 504/03, mìstský soud zopakoval, ¾e je to pøedev¹ím veøejná moc a její organizace, které svou existencí zaji¹»ují výkon takových èinností. Uplatnìné podmínky a omezení výkonu je nutné v¾dy podrobit testu proporcionality, ani¾ by tím docházelo k popøení smyslu a podstaty základního práva. Proporcionalitu mezi zájmem ¾alobce a zájmem státu pøitom mìstský soud shledal v tom, ¾e zákon o zemìmìøictví udìlení oprávnìní k ovìøovací èinnosti vy¾aduje právì pro nároènìj¹í obsah pøedmìtné èinnosti, a to i vzhledem k cílùm, k nim¾ je tato èinnost zamìøena. Zákonná omezení pak platí pro v¹echny pøípady ¾ádostí o udìlení úøedního oprávnìní osob, které nesplòují kvalifikaèní nároky na výkon povolání. Z dùvodu odli¹nosti uvedených èinností, jejich významu, úèelu a garance pro veøejné i soukromé vyu¾ití nelze absolutizovat po¾adavek na rovný pøístup k èinnosti, kterou je ovìøování výsledkù zemìmìøické èinnosti v¹em osobám odbornì zpùsobilým vykonávat èinnosti zemìmìøické.
Podle stì¾ovatele je interpretace zákona o zemìmìøictví v rozporu s èl. 1, èl. 2 odst. 3, 4 a èl. 26 Listiny, nebo» ¾ádný správní orgán nemù¾e být nadán pravomocí k udìlování oprávnìní vykonávat jakoukoli èinnost èi povolání. Pouze zákon mù¾e stanovit podmínky a omezení pro výkon urèitých povolání, a proto podmínky èi omezení nemohou vyplývat z rozhodovací èinnosti správního orgánu. S odkazem na § 3 zákona o zemìmìøictví shrnuje stì¾ovatel tzv. zemìmìøické èinnosti, k jejich¾ výkonu je oprávnìna osoba odbornì zpùsobilá, tj. osoba s ukonèeným støedo¹kolským nebo vysoko¹kolským vzdìláním zemìmìøického smìru. Tyto èinnosti pak mají být ovìøovány fyzickou osobou, které bylo udìleno úøední oprávnìní pro ovìøování výsledkù zemìmìøických èinností (§ 12 odst. 1 zákona o zemìmìøictví); rozsah úøedního oprávnìní a pøedpoklady pro jeho udìlení vymezuje § 13 odst. 1 písm. a) a¾ c) a § 14 odst. 2 písm. a), b) a c) zákona o zemìmìøictví. Napadené rozhodnutí, stejnì jako rozsudek mìstského soudu tak zasahují do hospodáøského práva ¾alobce na svobodnou volbu povolání a pøípravu k nìmu, jako¾ i do práva podnikat a provozovat jinou hospodáøskou èinnost (èl. 26 Listiny). Stì¾ovatel sice urèité meze pro výkon povolání nebo èinností nepopírá, av¹ak pøi stanovení tìchto omezení je nutné ¹etøit podstaty a smyslu základních práv. Podle stì¾ovatele je výkon ovìøovacích èinností nerozluènì spojen s výkonem zemìmìøických èinností a je jejich koneènou fází. Je poru¹ením rovnosti (èl. 1 Listiny), pokud jedné skupinì obèanù vykonávajících toto¾né povolání nále¾í právo vykonávat toto povolání v plném rozsahu, ale druhé skupinì obèanù nikoli. Vzhledem k tomu, ¾e v této vìci jde pøedev¹ím o posouzení, zda jsou ustanovení zákona o zemìmìøictví v rozporu s ústavním poøádkem, je Nejvy¹¹ímu správnímu soudu dán ke zvá¾ení postup podle § 64 odst. 3 zákona è. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, samozøejmì za pøedpokladu, ¾e soud dojde k závìru, ¾e zákon o zemìmìøictví, jeho¾ má být pou¾ito, je v rozporu s ústavním poøádkem. Proto navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud rozsudek mìstského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alovaný ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e plnì odkazuje na své vyjádøení k ¾alobì, nebo» stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti opakuje pouze stanoviska, k nim¾ se ¾alovaný u¾ nìkolikrát vyjádøil.
Nejvy¹¹í správní soud úvodem uvádí, ¾e právo na svobodnou volbu povolání ve smyslu èlánku 26 odst. 1 Listiny a jeho omezení ve smyslu èlánku 26 odst. 2 Listiny nelze chápat absolutním zpùsobem, jak èiní stì¾ovatel. Ostatnì i samotná listina ve svém èl. 14 odst. 1 stanoví, ¾e práva zalo¾eného èl. 26 je mo¾no se domáhat pouze v mezích zákonù, která tato ustanovení provádí. Stanoví-li zákon pro výkon ovìøovací èinnosti urèité pøedpoklady, a zároveò stanoví podmínky, za nich¾ lze oprávnìní k výkonu ovìøovací èinnosti získat, nelze takovou úpravu pova¾ovat bez dal¹ího za rozpornou s citovaným èlánkem Listiny (obdobnì viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. 3. 2008, è. j. 8 As 55/2006-76, publikovaný pod è. 1603/2008 Sb. NSS). Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti neuvádí ¾ádné nové skuteènosti a pouze opakuje argumenty, s nimi¾ se ji¾ vypoøádal naprosto vyèerpávajícím zpùsobem mìstský soud. Z ohledem na procesní ekonomii odkazuje Nejvy¹¹í správní soud plnì na odùvodnìní rozsudku mìstského soudu, s jeho¾ obsahem se zcela ztoto¾òuje.
Za pøiléhavý pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud i odkaz mìstského soudu na nález Ústavního soudu ze dne 25. 11. 2003, è. j. I. ÚS 504/03, dostupný z http://nalus.usoud.cz). V tomto nálezu Ústavní soud pojal právo na svobodnou volbu povolání a pøípravu k nìmu, jako¾ i právo podnikat a provozovat jinou hospodáøskou èinnost, jako jedno ze základních hospodáøských práv jednotlivce; pøipustil ale, ¾e toto právo mù¾e být v souladu s èl. 26 odst. 2
Listiny omezeno jednak podmínkami výkonu urèité hospodáøské èinnosti nebo omezeními v pravém slova smyslu, pokud jsou takto stanovena zákonem; pøitom je tøeba respektovat ustanovení èl. 4 odst. 4 Listiny, toti¾ ¾e pøi pou¾ívání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být ¹etøeno jejich podstaty a smyslu. Nejvy¹¹í správní soud v kontextu argumentace Ústavního soudu poznamenává, ¾e podmínku omezení práva na svobodnou volbu povolání jedinì zákonem je v daném pøípadì nutné pova¾ovat za splnìnou, nebo» èl. 26 odst. 2 Listiny pøedvídaným zákonem je právì zákon o zemìmìøictví (konkrétnì jeho § 12 odst. 1, § 13 a § 14). Aplikace jeho ustanovení na konkrétní pøípady pøedstavuje samotnou podstatu moci výkonné, vèetnì její rozhodovací èinnosti , o které hovoøí stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti. Nelze tak dovozovat, ¾e by podmínky pro udìlení oprávnìní k ovìøovací èinnosti vyplývaly z rozhodovací èinnosti ¾alovaného; taková úvaha plyne z nepochopení podstaty rozdìlení veøejné moci ve státì a úkolù moci výkonné.
Jak dále Ústavní soud v citovaného nálezu konstatoval, nezbytnou podmínkou fungování liberálnì demokratické spoleènosti je vytvoøení autonomního prostoru jednotlivce, v nìm¾ se mù¾e svobodnì realizovat mimo jiné jako¾to bytost sociální a hospodáøská, která získává prostøedky k ¾ivotu prací a jinou èinností s ekonomickými aspekty. Na druhou stranu, takové postavení jednotlivce je do znaèné míry determinováno stupnìm rozvoje ekonomického, politického a koneènì i veøejnì mocenského uspoøádání spoleènosti. Z podstaty tohoto práva jako¾to práva hospodáøského nelze bez dal¹ího dovodit závìr, ¾e vytváøí autonomní prostor jednotlivce, v nìm¾ je jednotlivec oprávnìn èinit v¹e, co mu zákon nezakazuje (èl. 2 odst. 3 Listiny), pøièem¾ veøejná moc smí do tohoto prostoru zasahovat toliko za zákonem stanovených podmínek (èl. 26 odst. 2 Listiny). Povaha tohoto práva je ambivalentní v tom, ¾e nevytváøí pouze status negativus, tedy prostor autonomie jednotlivce, do nìho¾ nepøíslu¹í veøejné moci zasahovat, nýbr¾ je to do jisté míry i veøejná moc, která pozitivnì formuje a stanoví podmínky pro výkon povolání a hospodáøských èinností, a vytváøí tak vlastnì samotné pøedpoklady výkonu takových èinností (status positivus). Taková podstata práva podle èl. 26 odst. 1 Listiny musí nutnì vést k diferenciaci hospodáøských èinností podle rùzného stupnì ingerence, resp. spoluúèasti veøejného prvku dokonce na samotném konstituování takové hospodáøské èinnosti. Stanovení podmínek a omezení výkonu urèitého povolání a urèitých hospodáøských èinností uskuteèòuje veøejná moc ve veøejném zájmu, jím¾ je pøedev¹ím zájem na kvalitì výkonu takových èinností. Jedním z pøedpokladù kvalitní realizace èinnosti je napøíklad i adekvátní stupeò dosa¾eného vzdìlání a pøíslu¹ná délka praxe v daném oboru èinnosti. Jakkoli Ústavní soud vnímá nutnost proporcionality omezení práva takovým veøejným zájmem, pøipustil, ¾e existují povolání a obory èinnosti, kde je role veøejné moci mnohem ¹ir¹í; v takových pøípadech to je sama veøejná moc, která se bezprostøednì podílí na konstituování urèitého oboru èi typu èinnosti, a v takových pøípadech pùsobí veøejný zájem bezesporu mnohem intenzivnìji. Pokud se jednotlivec dovolává práva na pøístup a výkon takových èinností, které jsou vykonávány více ménì ve veøejném zájmu (resp. je to veøejný zájem, který vede vùbec ke konstituování takového typu èinnosti), oslabuje se jeho postavení v pozici statu negativu a naopak takové právo se dostává do dimenze, v ní¾ vytváøí status positivus. Je to pøedev¹ím veøejná moc a organizace veøejné moci, které svou existencí vùbec zaji¹»ují výkon takových èinností. Podle Ústavního soudu pak existuje celá ¹kála povolání, které lze strukturovat podle významu a role ingerence veøejné moci na existenci takových èinností (na úplném okraji této ¹kály stojí èinnosti, jejich¾ výkon veøejná moc delegovala na soukromé osoby-notáøi, soudní exekutoøi atd.). Právo na svobodnou volbu povolání tak nelze aplikovat bez toho, ani¾ by se souèasnì posuzovala míra úèasti veøejného zájmu a veøejné moci na podmínkách existence takového povolání. Ústavní soud tak závìrem svého nálezu shrnul, ¾e jinak je tøeba posuzovat výkon podnikatelské èinnosti jako takové, jinak je tøeba nahlí¾et na výkon odborných èinností pro úèely veøejné správy, jimi¾ je vykonávána kontrola podnikatelské èinnosti v urèitém oboru èi odvìtví (v daném pøípadì zemìmìøictví).
Nejvy¹¹í správní soud tak uzavírá, ¾e mìstský soud své rozhodnutí srozumitelnì a logicky odùvodnil, a to v intencích shora zmiòovaného nálezu Ústavního soudu. Nezbylo mu tedy, ne¾ kasaèní stí¾nost zamítnout jako nedùvodnou (§ 110 odst. 1, vìta druhá s. ø. s.).
Obdobnì také Nejvy¹¹í správní soud neshledal dùvod pro postup podle § 48 odst. 1 písm. a) s. ø. s. (v návaznosti na § 120 s. ø. s.), nebo» k otázce souladu udìlování oprávnìní k ovìøovací èinnosti s právem na svobodnou volbu povolání (èl. 26 Listiny) se ji¾ v minulosti Ústavní soud vyjadøoval (viz shora citovaný nález) a neshledal, ¾e by podmínky pro udìlení úøedního oprávnìní k výkonu ovìøovací èinnosti stanovené § 14 odst. 2 zákona o zemìmìøictví byly v rozporu s ústavnì zaruèeným právem na svobodnou volbu podnikání.

References: soud 
 § 152
 § 66
 § 13
 soud 
 soud 
 § 3
 § 12
 § 13
 § 14
 § 13
 § 3
 § 13
 § 18
 soud 
 soud 
 soud 
 § 3
 § 13
 § 14
 § 64
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 12
 § 13
 § 14
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 48
 § 120
 soud 
 § 14