Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/25277
Timestamp: 2020-02-29 02:51:10+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 35/2017
SENTENCIA 35/2017, de 1 de marzo
La demanda dedica un apartado a los “Hechos”, donde se recuerda que por los diputados recurrentes se presentó ya un recurso de inconstitucionalidad el 19 de febrero de 2013 contra algunos preceptos de la citada Ley 10/2012 en su dicción original (recurso de inconstitucionalidad núm. 973-2013) que a su parecer incurrían en “grave vulneración de diversos preceptos constitucionales y, singularmente, del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1”. Añade que tras la presentación de dicho recurso, el Gobierno de la Nación dictó el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, cuyo art. 1 introdujo “puntuales modificaciones” al articulado de aquella Ley 10/2012, “tras las que, sin embargo, subsisten los motivos de inconstitucionalidad que llevaron a los recurrentes a impugnar ésta, lo que justifica y fundamenta el presente recurso”.
a) El primero de ellos lleva por título: “1. Contenido de las modificaciones del Real Decreto-ley 3/2013 en la Ley 10/2012”, y en el que identifican los artículos de esta última que fueron precisamente objeto de modificación, total o parcial, por aquel Real Decreto-ley, aseverando que tales cambios sin embargo no han evitado la existencia de tasas de cuantía excesiva, y que no se han trasladado “en su integridad” las recomendaciones del Defensor del Pueblo. En concreto, afirma que la rebaja en la cuota variable supone apenas, según el propio Ministerio de Justicia, el “5 por 100 en la recaudación general prevista, lo que demuestra el escaso impacto” que produce tal medida y que “la recaudación depende en suma de la parte fija de la tasa contemplada en el artículo 7.1 de la Ley 10/2012, cuyas elevadísimas cuantías han impedido ya el acceso a la justicia en numerosos casos”.
b) El motivo 2 del recurso se titula “Límites constitucionales al establecimiento de un sistema de tasas en el servicio público de Justicia”. En él se hace una recapitulación de la argumentación vertida en su recurso de inconstitucionalidad núm. 973-2013 contra diversos preceptos de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, señalando entre otras cuestiones: el cambio “radical y profundo” que ésta supuso respecto de las tasas previstas en el art. 35 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social; las consecuencias de implantar unas tasas que obstaculizan el acceso al Juez, desde la óptica del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y de la quiebra del Estado de Derecho (art. 1.1 CE); las cautelas o factores que tuvieron en cuenta tanto la Ley 5/1986 como la posterior Ley 53/2002: la primera de ellas comportó en ese momento supuso la supresión de las tasas; mientras que la segunda la reintrodujo pero limitando los órdenes jurisdiccionales en que resultaba exigible su pago, los sujetos obligados (personas jurídicas “con acreditados recursos económicos”) y una cuantía por la que resultaban “razonables y perfectamente asumibles”. Tales cautelas sin embargo quedaron rotas con el sistema de la Ley 10/2012, según ya tuvo ocasión de explicar —acota— en su recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 10/2012. A continuación hace cita de algunas Sentencias de este Tribunal en la materia, deteniéndose en la STC 20/2012, de 16 de febrero, que declaró la constitucionalidad de la imposición de tasas judiciales por la citada Ley 53/2002 (art. 35), en cuanto respetaba el contenido esencial del derecho a la justicia gratuita de quienes “acrediten insuficiencia de recursos para litigar”, ex art. 119 CE (con cita en este punto de la STC 117/1998); si bien dicha STC 20/2012 se pronunció únicamente sobre el pago de la tasa en el orden jurisdiccional civil, dejando hecha su reserva a los órdenes penal, militar, social, y contencioso-administrativo.
Los recurrentes continúan recordando la demanda del recurso de inconstitucionalidad núm. 973-2013, en relación a los aspectos reprochables de las tasas de la Ley 10/2012 en su versión original: su no exención a los recursos contencioso-administrativos fundados en vías de hecho, o la impugnación de disposiciones generales; la generalización de los sujetos pasivos y los órdenes jurisdiccionales gravados con el tributo, con la sola excepción del penal. De nuevo con cita de la STC 20/2012, FJ 9, reconocen los recurrentes que la exigencia de la tasa judicial no es contraria al art. 24.1 CE, excepto cuando se traten de tasas “tan elevadas que impiden en la práctica el acceso a la jurisdicción o lo obstaculizan en un caso concreto en términos irrazonables”; en línea también con el criterio manifestado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (cita, en este orden, las SSTEDH de 19 de junio de 2001, asunto Kreuz contra Polonia; 24 de mayo de 2006, asunto Weissman y otros contra Rumanía; 25 de enero de 2007, asunto Lorga [rectius: Iorga] contra Rumanía); 18 de noviembre de 2008, asunto Serin contra Turquía; 7 de febrero de 2008, asunto Beian [número 2] contra Rumanía; 4 de marzo de 2008, asunto Polejowski contra Polonia, 12 de junio de 2008, asunto Tzvyatkov contra Bulgaria, y 26 de julio de 2005, asunto Kniat contra Polonia).
Finaliza este apartado la demanda diciendo que “tampoco estos criterios de enjuiciamiento, que operan como pautas interpretativas a cuyo través evaluar la racionalidad y proporcionalidad de las tasas judiciales, han sido observados por la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, ni en lo que ahora nos interesa, tampoco por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, que modifica la anterior. Nos hallamos ante disposiciones legales que no se han ocupado de introducir las modulaciones legales necesarias para acomodar la obligación de pago a las exigencias de equidad derivadas del derecho fundamental de acceso al juez, evitando, así, efectos negativos o desproporcionados en relación con su ejercicio”.
c) El siguiente motivo del recurso es el número 3, y se titula: “El Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, al igual que la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, vulnera los artículos 1, 9.2, 14, 24.1, 106 y 119 de la Constitución”. Alegan en él los recurrentes, razones de tipo general para sostener que las modificaciones introducidas por el Real Decreto-ley 3/2013 no “impide o atempera” el efecto inhibitorio que atribuían en su recurso núm. 973-2013 a los preceptos originales de la Ley 10/2012.
Así, se dice: “La combinación de ambas circunstancias —tasas de elevada cuantía y principio de vencimiento objetivo [en el pago de las costas]— son suficientes para constatar y apreciar que la Ley 20/2012 y el Real Decreto-ley 3/2013, en los artículos impugnados, conculcan el derecho de acceso al juez reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución. La aplicación indiscriminada de la tasa a todas las personas físicas y jurídicas sin establecer ninguna diferencia en atención a la capacidad económica de los contribuyentes junto a lo desmesurado de la cuantía de las tasas establecidas atenta, por irracional y desproporcionado, contra lo dispuesto en el art. 24.1 de la Constitución. Los supuestos que se citaron en el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 10/2012 y que siguen vigentes tras la modificación producida por el Real Decreto-ley objeto del presente recurso, son algunos de los muchos ejemplos que se podrían traer a colación … Se confirma, así, que la ‘sospecha abstracta’ que, en sede de derechos fundamentales, suscita la regulación de las tasas judiciales llevadas a cabo por la ley recurrida, no supera el escrutinio de la aplicación pormenorizada de sus contenidos … En definitiva el sistema de articulación de la cuantía de la tasa que establece la Ley que es recurrida conduce en demasiadas ocasiones a importes de tasas que no solamente disuaden del acceso a los jueces y tribunales a efectos del ejercicio de la Potestad Jurisdiccional sino que impiden ese acceso”.
Ya fuera del debate sobre la conculcación del art. 24.1 CE, prosigue alegando la demanda que “también el Real Decreto-ley 3/2013, de igual forma que, como se mencionó en el anterior recurso, lo hace la Ley 10/2012, supone la vulneración del artículo 14 CE, que recoge el principio de igualdad”, formal, en relación con lo previsto en el art. 9.2 del mismo texto constitucional y la consecución por los poderes públicos de las condiciones para alcanzar la igualdad material, citando en tal sentido las SSTC 6/1981, de 16 de marzo; 32/1981, de 28 de julio; 65/1983, de 22 de julio) y 39/2002, de 14 de febrero. Considera por ello que “la norma que constituye el objeto del presente recurso al mantener una diferencia entre los ciudadanos a la hora de acceder a los Tribunales de Justicia, distinguiendo entre los que tienen capacidad económica para hacer frente a unas elevadas tasas y los que no, infringe frontalmente lo dispuesto en los artículos 14 y 9.2 de la Constitución española … al generar una fuerte discriminación entre unos y otros ciudadanos sin que exista ninguna justificación objetiva y razonable”.
Asimismo afirma que se produce la conculcación del art. 119 CE, pues pese a que se trata éste de un derecho de configuración legal, “es cierto que también le impone un límite” al legislador, el de garantizar una justicia gratuita “para quienes carezcan de recursos suficientes para litigar. La simple lectura de la cuantía de las tasas establecida en el art. 7 de la Ley y su aplicación al día a día de los tribunales pone de manifiesto sin género de duda que serán demasiados los supuestos en los que los ciudadanos no puedan acudir a la Administración de Justicia como consecuencia del elevadísimo importe de las tasas que se establecen”. Y completa esta argumentación alegando que dichas tasas acarrean también la afectación de los principios constitucionales de sometimiento de la Administración a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE), y el del control de su actividad por los tribunales de justicia (art. 106.1 CE), de modo que en asuntos de “escasa repercusión económica” el pago de una tasa como condicionante para interponer un recurso contencioso-administrativo en primera instancia, puede resultar disuasorio y favorecer así una discrecionalidad administrativa que puede llegar a ser absoluta. Por ejemplo, en el ámbito sancionador, con cita de la STC 177/2011, de 8 de noviembre.
Finalmente en este apartado, dice la demanda que “se mantiene en la norma impugnada la obligación de abonar la tasa en el orden social, para la interposición del recurso de suplicación o casación, tanto para trabajadores, aun cuando estos gozan de una bonificación, como para empresas”. Por todo lo anterior, concluye que “el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita supone la vulneración de los artículos 1, 9.2, 14, 24.1, 106 y 119 de la Constitución, de igual forma que la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses”.
d) El motivo 4 del recurso se titula: “La regulación de las tasas judiciales derivada del Real Decreto-ley 3/2013 y la Ley 10/2012 tampoco se ajusta al principio de capacidad económica previsto en el artículo 31.1 de la Constitución”. De nuevo aquí la demanda formula consideraciones de carácter general y que ya había vertido en su recurso núm. 973-2013 contra diversos preceptos originales de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre. Indica que “[c]omo hemos dicho, el sistema de tasas judiciales contempla, utilizando las palabras de la STC 190/2012, unas cuantías que impiden u obstaculizan de forma irrazonable, en la práctica, el ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva … como se desprende de la jurisprudencia analizada, la capacidad económica del justiciable, como aduce el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, es un elemento esencial a la hora de enjuiciar la legitimidad de las tasas judiciales”; principio de capacidad económica cuyos correlatos conforme al art. 31.1 CE son el de igualdad y progresividad. Reconoce que “en materia de tasas, los principios de capacidad económica y de progresividad deben ser matizados, pues tal figura tributaria —la tasa—, por su finalidad y concreta configuración, será menos idónea para garantizar el reparto de la carga tributaria que exige un sistema tributario para poder ser considerado justo”, lo que no quiere decir, puntualiza, que no sea aplicable el art. 31.1 CE. Entienden los recurrentes que una vez establecida la lesión del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva a cargo de las tasas impugnadas, “sea cual sea el alcance del principio de capacidad económica y de progresividad en relación con la concreta figura tributaria de las tasas, lo que no puede hacer la ley es desconocer, en este caso concreto, que un tributo no puede impedir el ejercicio de derechos fundamentales”, teniendo como resultado que la “regulación contenida en las normas impugnadas no supera así el juicio de proporcionalidad que es exigible en esta materia, con infracción de los principios de capacidad económica y progresividad”. Por ello, remacha, “el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita es también inconstitucional por infracción de lo dispuesto en el artículo 31.1 CE”.
e) Como último motivo del recurso de inconstitucionalidad, figura el que lleva por título: “5. El Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita vulnera igualmente los requisitos establecidos en el artículo 86 de la Constitución”. Tras argumentarse que son tres los límites recogidos por el art. 86 CE, para un correcto ejercicio de la facultad del Gobierno de dictar decretos-leyes, a saber: “1) la concurrencia de la ‘extraordinaria y urgente necesidad’ … 2) la reserva de ley en materia tributaria y 3) la prohibición de afectar el régimen de los derechos, deberes y libertades del título I de la Constitución”, la demanda analiza la concurrencia de cada uno de ellos, en ese mismo orden, en apartados separados.
En el número 1 se refiere a la situación de “extraordinaria y urgente necesidad”, con cita de la STC 39/2013, de 14 de febrero —que incluye otras anteriores—, donde este Tribunal ha declarado que si bien no forma parte de su objeto de control el juicio puramente político que subyace a la adopción del decreto-ley, de competencia exclusiva del Gobierno, sí le es dable asegurar que dicha facultad se despliega “dentro del marco trazado por la Constitución”, pudiendo declarar su inconstitucionalidad en supuestos de uso abusivo y arbitrario. A tal efecto, prosigue recordando la demanda, es preciso que la situación de “extraordinaria y urgente necesidad” resulte explicita y razonada en la norma, y que exista una “conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida … y las medidas que en el Decreto-ley se adopten”. Esas condiciones pueden deducirse de una pluralidad de elementos, como son la exposición de motivos del Real Decreto-ley, el debate parlamentario posterior para su convalidación por el Congreso y el propio expediente de elaboración de la norma. Su concurrencia, además, ha de proyectarse al momento en que esta última se aprueba por el Gobierno, careciendo de relevancia aquellas circunstancias posteriores que pudieran llevar a cuestionar su apreciación previa.
Con base en esta doctrina constitucional, pasan los recurrentes a verificar si en este caso se daban los presupuestos para la adopción de la norma impugnada. En cuanto a la presentación específica y razonada de la situación de extraordinaria y urgente necesidad del dictado del Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, se reproducen algunos pasajes de los apartados I, II y III de su exposición de motivos, de lo que deduce que se trata: “(i) de introducir modificaciones en la Ley 10/2012 a la vista de las distorsiones o deficiencias que ésta presentaba en su redacción original; (ii) de corregir ciertos aspectos a instancias de las recomendaciones de la Defensora del Pueblo y (iii) de adelantar en el tiempo la aplicación de ciertas previsiones en materia de asistencia jurídica gratuita, contenidas en un anteproyecto en la materia que, por los diferentes plazos de tramitación normativa no se había aprobado aún, a fin de acompasar los efectos de ambas normas”. Este último propósito fue reconocido —sigue diciendo la demanda— por el Ministro de Justicia durante su intervención en el debate parlamentario de convalidación del mencionado Real Decreto-ley, reproduciendo sus palabras respecto de esta cuestión, y también los cambios introducidos en la Ley 10/2012: la reducción del porcentaje y límite máximo de la cuota variable para las personas físicas; la ampliación del listado de exenciones objetivas a la ejecución de laudos arbitrales de consumo y procesos de familia; la reducción de la tasa en la primera instancia del proceso contencioso-administrativo, y la reducción del 60 por 100 de su pago a los funcionarios públicos cuando éstos actúen en defensa de sus derechos estatutarios, ajustes que tendrían como resultado, según añadió el Ministro de Justicia, la disminución en un 5 por ciento de la recaudación inicial prevista.
Así justificado, consideran los recurrentes que “no concurre la urgencia alegada por el Gobierno … la valoración de la urgencia no puede residir en esa apreciación de la posibilidad del carácter excesivo de la tasa judicial. El Gobierno pretende hacer descansar la urgencia en defectos de la Ley 10/2012, cuando lo cierto es que las medidas introducidas, como reconoció en la sesión de convalidación, no alcanzaban más que a un escaso 5 por 100 en la recaudación prevista … no suponen una corrección de los defectos del sistema, sino a lo sumo de algunos aspectos que se concretan supuestamente en las modificaciones que lleva a cabo en la Ley 10/2012 … la urgencia no sólo la representan los casos que se han visto modificados por el Real Decreto-ley 3/2013, sino todos aquellos supuestos, excedan o no de los mecanismos de reconocimiento del beneficio de justifica gratuita, que no puedan afrontar el pago de la tasa respectiva o en los que la tasa a abonar es, en sí misma, y con independencia de la capacidad económica del sujeto pasivo, excesiva o desproporcionada (STC 20/2012)”.
Prosigue diciendo la demanda que tampoco se da la conexión exigida por este Tribunal entre la situación de urgencia que resulta definida por la norma y las concretas medidas adoptadas para afrontarla, pues éstas, según se han descrito, “no contribuyen a afrontar de manera general aquella situación, que debería ser tratada desde la perspectiva del efecto real de cada tasa en cada proceso sujeto a su abono. Las medidas instrumentadas podrán beneficiar a ciertos colectivos, pero no eliminan per se los ‘casos concretos e individualizados en los que la cuantía fijada en la tasa resultara excesiva’”. Luego de citar la STC 29/1982, que exige que la conexión de sentido del art. 86 CE exista tanto en cuanto al contenido de las medidas como que éstas, en su estructura, permitan modificar “de manera instantánea” la situación jurídica existente, insiste en que las modificaciones del Real Decreto-ley 3/2013 “no responden de manera general e inmediata a todas las situaciones afectadas por el carácter desproporcionado o exorbitante de las tasas, y otras introducen previsiones objetivas desconectadas de la insuficiencia de recursos para litigar, que responden a cuestiones de política legislativa, o modifican aspectos de la Ley 10/2012 para depurar el régimen fiscal que contiene”.
Al final, afirma en este punto la demanda que “quizás pudiera considerarse que las medidas incluidas en el Decreto-ley no carecen de efecto de conexión de sentido con la situación de extraordinaria y urgente necesidad definida por el Gobierno, pero, sin lugar a dudas, no puede sostenerse que sean idóneas para remediar las insuficiencias de la regulación legal en materia de tasas judiciales, ni han tenido la incidencia inmediata en ese ámbito que decían tener”. De allí concluye que el Gobierno no ha aportado una “justificación suficiente que permita apreciar la situación habilitante requerida por el art. 86.1 CE y que las medidas incluidas en dicho Decreto-ley carecen de conexión de sentido con respecto a la situación de urgencia definida por aquel”.
De inmediato se refieren a la imposibilidad de que los decretos-leyes puedan afectar al deber general de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (con cita de las SSTC 182/1997 y 189/2005; reconociendo que “las tasas judiciales no ocupan —a diferencia, por ejemplo, del IRPF— un lugar central en el sistema tributario y en la determinación de la carga tributaria de los ciudadanos, pero sí es cierto que el Real Decreto-ley 3/2013 sí afecta a elementos esenciales de dichas tasas. En la medida en que el Real Decreto-ley 3/2013 modifica o afecta a elementos esenciales del tributo regulado en la Ley 10/2012, debe entenderse que vulnera el límite material establecido en el artículo 86 de la Constitución”.
El tercer y último apartado del motivo quinto de la demanda, sostiene que “existen dudas sobre el encaje constitucional del Real Decreto-ley en cuanto a la reforma que lleva a cabo de la Ley 1/1996”. Para fundamentar tal afirmación (“Y ello porque…”), y sin referirse a los apartados concretos del art. 2 del Real Decreto-ley 3/2013, se aduce doctrina del Tribunal, empezando por la cita del ATC 179/2011, de 13 de diciembre (y las anteriores que en él se invocan), en el que se establece que el art. 86.1 CE prevé como límite material, que el decreto-ley dictado no “afecte” a los derechos, deberes y libertades del título I de la Constitución. Añade que la doctrina de este Tribunal otorga un significado específico al término “afectar”, con el fin de no vaciar de contenido el ejercicio de esta facultad del Gobierno, de modo que queda excluida la posibilidad de una regulación “del régimen general” de tales derechos, deberes y libertades, o que la norma en cuestión “vaya en contra del contenido o elementos esenciales de algunos de tales derechos; atendiendo para estos efectos a la configuración del derecho, deber o libertad afectado en cada caso e incluso su ubicación sistemática en el texto constitucional y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate”.
Así las cosas, luego de recordar la conexión establecida por este Tribunal entre el derecho a la justicia gratuita del art. 119 CE y el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), entre otras en las SSTC 9/2008 y 95/2003, FJ 4 [cita por error la STC 98/2003], la demanda postula que al legislador ordinario “le corresponde incidir en la definición del sistema de justicia gratuita, sin que en este campo —ya sea para reconocer el derecho a la asistencia jurídica gratuita, ya sea para modularlo— pueda incidir el Real Decreto-ley. El derecho del artículo 119 es complemento indispensable del artículo 24 que, sin aquél, queda privado de parte esencial de su contenido en cuanto determinante del régimen de acceso a la justicia de quienes carecen de recursos para litigar. Cabe sostener, en síntesis, que el Real Decreto-ley 3/2013 afecta al régimen del derecho del artículo 24 de la CE, en conexión con el artículo 119, en términos vedados por el artículo 86.1 de la Constitución”. Con esta última afirmación se cierra el último motivo del recurso.
El suplico de la demanda solicita que se tenga por presentado recurso de inconstitucionalidad “contra el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita”, dictándose Sentencia estimatoria “por la que se declare la inconstitucionalidad y consecuente nulidad de la mencionada disposición”.
2. El Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso mediante providencia de 9 de julio de 2013, dando traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes y al Gobierno a través del Ministro de Justicia, conforme establece el art. 34 LOTC, para que en el plazo de 15 días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Todo ello con publicación en el “Boletín Oficial del Estado” (núm. 166, de 12 de julio de 2013).
3. Por escrito registrado el día 19 de julio de 2013, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó ante este Tribunal y solicitó prórroga por el máximo legal concedido para formular alegaciones, “habida cuenta del número de asuntos que penden ante esta Abogacía”.
5. Con idéntica finalidad tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el 6 de septiembre de 2013, escrito del Presidente del Senado, de 3 de septiembre de 2013, dando traslado del acuerdo de la Mesa de la Cámara adoptado el 2 de abril de 2013, dándose por personada en el procedimiento “y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”.
Dicho escrito se articula en ocho “alegaciones”: a) la alegación primera se titula “Inadmisibilidad. Fundamento del recurso” y contiene tres apartados. En el que rotula como I, plantea la inadmisibilidad del recurso a partir del listado de los preceptos del Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, afirmando que en el recurso “no se lee ningún razonamiento que funde la inconstitucionalidad de los arts. 3 y 4, ni de la disposición adicional única, disposiciones transitorias o finales que conforman el Real Decreto-ley 3/2013, con lo que no se levanta la carga que incumbe a la parte recurrente de fundamentar su impugnación”, conforme reiterada doctrina de este Tribunal, de modo que en cuanto a tales preceptos resulta “manifiestamente inadmisible la demanda”.
Añade en segundo término que en cuanto al art. 2 del mismo Real Decreto-ley por el que se modifican artículos de la Ley 1/1996 de asistencia jurídica gratuita, la demanda “se limita a negar, que no a razonar, la falta del presupuesto habilitante ex art. 86.1 CE, por afectar al art. 119 CE”.
Y en tercer lugar, señala el Abogado del Estado dentro del mismo apartado I, que “las tachas de inconstitucionalidad que la demanda formula tampoco se dirigen contra concretos apartados del art. 1 RD-ley 3/2013 en los que se recogen puntuales modificaciones de diversos preceptos de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre … por ello, a nuestro juicio, los argumentos impugnatorios que ofrecen los diputados recurrentes, reiterando los que ya formularan en el recurso de inconstitucionalidad nº 973/2013 interpuesto contra la Ley 10/2012, resultan del todo punto improcedentes. Del tenor de las concretas modificaciones que introduce el Real Decreto-ley 3/2013 en determinados preceptos de la Ley 10/2012, no se desprenden los vicios de inconstitucionalidad que se le imputan, vicios que únicamente podrían, en su caso, estimarse que derivan de la completa redacción de los correspondientes preceptos de la ley”.
b) La segunda alegación se titula “Inexistencia de infracción del art. 86.1 CE: presupuesto habilitante”. Se sintetiza en primer término y con carácter general (apartado I), la doctrina constitucional acerca de los presupuestos para el correcto ejercicio de la facultad de dictar decretos-leyes por el Gobierno de la Nación (citando las SSTC 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 332/2005, de 15 de diciembre, FFJJ 5 y ss.; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3;137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4 y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6). Doctrina que distingue entre el control político (ajeno a este Tribunal) y el jurídico de dicha clase de normas, y dentro de este último las facetas a verificar en cuanto a la concurrencia de la “extraordinaria y urgente necesidad”, tanto la formal (que sean explicitadas y razonadas las causas de aquella urgencia) como material (acreditar una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas que se adoptan).
En el apartado II del escrito se defiende, ya en concreto, la existencia del requisito de la exteriorización del presupuesto habilitante, para lo cual reproduce varios párrafos de los epígrafes I y II de la exposición de motivos de la norma impugnada, afirmando que son dos las razones de urgencia apreciadas por el Gobierno: “(i) evitar situaciones individuales de perjuicio que podrían surgir en aplicación de las nuevas cuantías de las tasas previstas en la Ley 10/2012 y (ii) la necesidad de armonizar la reforma de las tasas por el ejercicio de la potestad jurisdiccional y el nuevo régimen de asistencia jurídica gratuita que haya tramitándose en la actualidad”. En cuanto a las medidas para afrontar dicha situación, el Abogado del Estado reproduce párrafos del epígrafe III de la misma exposición de motivos del Real Decreto-ley; diversas afirmaciones efectuadas por el Ministro de Justicia en el debate de convalidación de la norma en el Congreso de los Diputados, y pasajes de la memoria del análisis de impacto normativo del propio Real Decreto-ley 3/2013.
A continuación, en el apartado III dentro de la alegación segunda se reprocha la impugnación que efectúa la demanda acerca de la supuesta insuficiencia en la exteriorización de la situación de urgencia. Entiende que los recurrentes se limitan a una “mera crítica de ineficiencia por la utilización en este caso del Decreto-ley”, y recuerda el margen de maniobra política que tiene el Gobierno para adoptar medidas urgentes, salvo que incurra en abuso o arbitrariedad manifiesta, y en concreto cuando se trata de “coyunturas económicas problemáticas”, como ha reconocido la doctrina de este Tribunal. Sostiene, así, “la especial aptitud del Decreto-ley para subvenir a ‘situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las Leyes’ (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, F J 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, FJ 3, y 18912005, FJ 3)”. En este caso, añade el Abogado del Estado, “resulta innegable” que la situación de urgencia en el dictado del Real Decreto-ley 3/2013 tenía por fin “evitar cualesquiera situación de posible indefensión que la exigencia de las tasas pudiera ocasionar”.
Sentado esto, se refiere también a la concurrencia del requisito de la conexión de sentido entre la situación razonada de urgencia y las medidas que adopta la norma. Alega el Abogado del Estado que dicha conexión existe y que la tacha de la demanda, fundamentada “únicamente en la poca efectividad de las medidas para hacer frente a aquella situación”, queda desvirtuada por la congruencia de las concretas medidas que se aprueban; además de que a este Tribunal no le corresponde “discutir sobre la bondad, oportunidad o eficacia de las medidas impugnadas” (con cita de la STC 182/1997), es decir, sobre “el mayor o menor éxito que puedan llegar a tener tales modificaciones”. Concluye, así, que resulta suficiente lo expuesto para apreciar que existe el necesario presupuesto habilitante en cuanto a los arts. 1 y 2 del Real Decreto-ley 3/2013.
c) La alegación tercera del escrito del representante del Gobierno de la Nación se titula “Inexistencia de infracción del art. 86.1 CE: Límites materiales”. Recuerda al respecto que la demanda afirma que el Real Decreto-ley impugnada ha transgredido tales límites, si bien “confunde en su argumento impugnatorio la denuncia de vulneración del principio de reserva de ley tributaria que establece el art. 31.3 CE con la de la vulneración del art. 86.1 CE al imputar al RD-ley 3/2013, y realmente sólo a su art. 1 en el que se prescribe la modificación de la Ley 10/2012”. En concreto, dice que los recurrentes afirman que se ha afectado el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos del art. 31.1 CE.
De toda esta doctrina, extrae como conclusión que “el artículo 86.1 CE únicamente impediría que por Decreto-ley se abordara una innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición de la generalidad de los obligados a contribuir. Para que pueda producirse esa afectación es preciso que se incida en un tributo que ocupe una posición central en nuestro sistema tributario y, además, que se modifiquen elementos esenciales de ese tributo”.
Así las cosas, en el inmediato apartado II el Abogado del Estado niega que esto último suceda respecto de los preceptos del Real Decreto-ley 3/2013 y su incidencia en la Ley 1/2012, puesto que aquél lleva cabo solamente ajustes de tipo técnico (arts. 2 y 3 de la Ley, correspondientes al art. 1.1 y 1.2 del Real Decreto-ley); la ampliación del listado de exenciones objetivas (art 1.3 Real Decreto-ley) y subjetivas (art. 1.4 Real Decreto-ley) del art. 4 de la Ley 10/2012; precisa la base imponible en ciertos procesos especiales (art. 1.5. del Real Decreto-ley; art. 6.2 de la Ley), y respecto de la cuota del tributo, introduce un límite por concepto de tasa, del 50 por ciento del importe de la sanción objeto de impugnación contencioso-administrativa (art. 1.6 del Real Decreto-ley); una distinción en la cuota variable entre las personas jurídicas, para las que se mantiene el mismo porcentaje y límite (art. 7.2 de la Ley; art. 1.7 del Real Decreto-ley) y las personas físicas, a las cuales a su vez se reduce el porcentaje y límite máximo por este concepto (nuevo apartado 3 del art. 7 de la Ley 10/2012, art. 1.8 del Real Decreto-ley 3/2013). Finalmente se refiere a la modificación del art. 8 de la Ley 10/2012 por el art. 1.9 de la norma impugnada, gracias a la cual “se soluciona el problema del plazo subsanatorio, que queda fijado en 10 días” para la autoliquidación de la tasa, ampliando los supuestos de devolución de ésta en casos de allanamiento, acuerdo o satisfacción extraprocesal de la pretensión por la Administración demandada.
Sostiene por esto que el art. 1 del Real Decreto-ley “respeta los límites materiales del artículo 86.1 CE”; que además los destinatarios del tributo “comparativamente” son pocos (frente al conjunto de los contribuyentes), presentando “escasísimo relieve en el ‘conjunto del sistema tributario’”, y “escasa incidencia” en el deber de contribuir, “especialmente significativa si se compara con otros Decretos-leyes” en los que este Tribunal sí ha apreciado que afectan al deber de contribuir (cita SSTC 137/2003, de 3 de julio, FJ 7, y 108/2004, de 30 de junio, FJ 8).
El último apartado (IV) de la alegación citada, trata de la “Inexistente vulneración del art. 119 CE por su conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE”. Detalla el Abogado del Estado en este punto, el alcance de las modificaciones introducidas por el art. 2 del Real Decreto-ley impugnado, en el articulado de la Ley 1/1996 de asistencia jurídica gratuita (LAJG), a las que la demanda de inconstitucionalidad tilda de contrarias a los arts. 24.1 y 119 CE. Afirma que conforme a la exposición de motivos, se pretendió revisar diversos aspectos de aquella Ley 1/1996 que estaba en proceso de revisión, al aprobarse de manera anticipada la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, y para ello se procede a reconocer una casuística más amplia y se elevan los umbrales para gozar del derecho de justicia gratuita, tanto en el régimen ordinario (art. 3 LAJG) como en el excepcional por cargas familiares (art. 5 LAJG); sustituyendo la referencia del salario mínimo por el indicador público de renta de efectos múltiples; incluyendo a las tasas judiciales dentro de los conceptos que cubre el beneficio (art. 6 LAJG), y armonizando en definitiva ambos textos legales, incluyendo la suspensión del procedimiento mientras está abierto el plazo de subsanación de la liquidación de la tasa (art. 16 LAJG).
Con todos estos ajustes, prosigue diciendo el Abogado del Estado, el objetivo “es garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso gratuito de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar tal y como exige el art. 119 CE”; lo que no puede reputarse una afectación de los límites del art. 86.1 CE, pues la norma impugnada no trae consigo “una regulación del régimen general del derecho a la tutela judicial efectiva ni puede decirse que aquéllas vayan en contra del contenido o elementos esenciales de tal derecho, cuando lo que se viene a prever es la exención de las tasas por los beneficiarios de la justicia gratuita y la ampliación de los umbrales que permiten acceder a los ciudadanos a tal derecho”.
d) Agotado el examen de la concurrencia de los requisitos del art. 86.1 CE, las alegaciones cuarta a sexta inclusive son una reproducción sustancial de lo ya argumentado en el escrito de contestación del propio Abogado del Estado, al recurso de inconstitucionalidad núm. 973-2013 promovido como ya se ha dicho antes, por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados frente a diversos preceptos originales de la Ley 10/2012. Argumentos que se recogen por cierto en el antecedente 6 de la STC 140/2016, de 21 de julio, resolutoria del mencionado recurso, y que aquí siguen el mismo orden: “Doctrina constitucional relevante” (alegación cuarta), con resumen de las SSTC 20/2012, de 16 de febrero y 79/2012, de 17 de abril, además de jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; el recordatorio por la STC 20/2012 en cuanto a la doctrina sobre el diferente “relieve constitucional” del derecho de acceso a la jurisdicción y del acceso al recurso; las reservas efectuadas a la exigencia de tasa judicial en los órdenes contencioso-administrativo y social. A continuación diserta sobre “la finalidad legítima de las tasas judiciales introducidas por la Ley 10/2012” (alegación quinta), relativa a la mejora de la financiación del sistema judicial y la justicia gratuita, teniendo en cuenta la situación de crisis económica al tiempo de dictarse dicha Ley y la necesaria consecución del objetivo de estabilidad presupuestaria, ex art. 135 CE. Y sigue después con un “Planteamiento general de esta contestación” (alegación sexta), en el que alude a los preceptos constitucionales que la demanda considera vulnerados (1.1, 9.2, 14, 24.1, 31, 106 y 119 CE) los cuales, tal y como en el recurso núm. 973-2013, considera que “deben reconducirse al artículo 24” CE. Insiste en que la demanda no razona, “como le incumbiría”, acerca de por qué se producen tales vulneraciones por cada uno de los preceptos del Real Decreto-ley impugnado; que las leyes gozan de una presunción de constitucionalidad, y que la impugnación de la demanda es genérica.
e) En la alegación séptima, “Constitucionalidad del art. 1 del RD-ley 3/2013”, el Abogado del Estado hace una nueva recapitulación de todos los apartados del art.1 de la norma impugnada que modifica diversos aspectos de la Ley 10/2012 (deduciendo que no se produce con ello ninguna vulneración.
f) Tras ella, la alegación octava se titula “Inexistente infracción del art. 31 CE”, y en ella se opone al motivo de la demanda fundado en la infracción por el Real Decreto-ley 3/2013, del principio de capacidad económica del art. 31.1 CE, “concretamente entendemos que de su art. 1”. De un lado, asevera el Abogado del Estado, porque justamente para respetar dicho principio es que la Ley de asistencia jurídica gratuita se eleva el umbral máximo dentro del que se puede gozarse del beneficio de justicia gratuita. De otro lado, porque el art. 14 CE no garantiza la igualdad por indiferenciación ante situaciones desiguales, y por último y conforme con la doctrina constitucional aplicable, porque el principio constitucional mencionado se predica del conjunto del sistema tributario, no de todos y cada uno de los tributos, en todo caso sólo de aquéllos que “por su entidad cualitativa o cuantitativa constituyen pilares estructurales de nuestro sistema tributario” (con cita de las SSTC 182/1997, FJ 7, y 137/2003, FJ 6), lo que no es el caso de la tasa aquí en examen.
g) Cierra sus consideraciones el Abogado del Estado con la alegación “novena” de su escrito, en la que realiza un resumen general de defensa de la constitucionalidad del Real Decreto-ley 3/2013, en sus modificaciones a la Ley 10/2012 y la Ley de asistencia jurídica gratuita, las cuales califica como “modelo perfectamente conforme con la Constitución”.
Por su parte, el escrito del Abogado del Estado, actuando en representación del Gobierno de la Nación interesa ante todo la “inadmisión parcial” del recurso al constatar la falta de argumentación impugnatoria respecto de varios de los preceptos del Real Decreto-ley 3/2013. En cuanto al fondo, defiende en primer lugar el cumplimiento de todos los presupuestos, formales y materiales, para la aplicación del art. 86.1 CE; e insiste, como ya lo hiciera en su oposición al recurso de inconstitucionalidad núm. 973-2013, en afirmar la validez de las disposiciones de la Ley 10/2012, así como también ahora la de los preceptos de ésta que resultan modificados por aquel Real Decreto-ley.
2. Expuesto lo que antecede, se impone con carácter inmediato dar respuesta a la alegación del Abogado del Estado que denomina de “inadmisión parcial” del recurso, así como efectuar otras precisiones previas con el fin de delimitar adecuadamente el objeto de nuestro enjuiciamiento de fondo:
a) En primer lugar y tras verificar que el escrito de demanda no identifica ni en su encabezado ni en el suplico final, concretos preceptos del Real Decreto-ley 3/2013 que puedan considerarse impugnados, refiriéndose en todo momento a que se presenta recurso de inconstitucionalidad “contra el Real Decreto-ley 3/2013” sin más precisiones, esto es, contra todos los preceptos que lo componen, ha de concederse sin embargo la razón al Abogado del Estado, cuando pone de relieve que el cuerpo de la demanda no contiene ninguna argumentación que cuestione la validez de los siguientes preceptos del Real Decreto-ley 3/2013:
(vii) La disposición final segunda, relativa al “Régimen especial de aplicación de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos a los contratos de arrendamiento previstos en la disposición adicional única del Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección de los deudores hipotecarios”.
(xi) La disposición final sexta, que faculta al Gobierno para dictar normas de desarrollo reglamentario para la aplicación de estas tasas.
Por lo tanto, respecto de todos estos preceptos no cabe entrar en ningún tipo de análisis jurídico, pues no cabe reconstruir de oficio la demanda de inconstitucionalidad [SSTC 160/2013, de 26 de septiembre, FJ 4 e), y 140/2016, FJ 2 a)]. Ello se traduce, en todo caso, no en una inadmisión parcial del recurso —como alega el Abogado del Estado—, puesto que la impugnación de tales preceptos resultaba posible, sino en su desestimación [SSTC 140/2016, de 21 de julio, FJ 2 a) y fallo; 202/2016, de 1 de diciembre, FJ 2 a) y fallo, y 213/2016, de 15 de diciembre, FJ 7 y fallo].
b) En segundo lugar, por lo que concierne al que hemos calificado como primer bloque impugnativo del recurso, el que plantea la vulneración por el art. 1 del Real Decreto-ley 3/2013 de los arts. 1.1, 9.2, 14, 24.1, 31, 106 y 119 CE y que se desarrolla en los motivos primero a cuarto de dicho escrito, debemos estimar también la objeción aducida por el Abogado del Estado en sus alegaciones, en el sentido de que no aparece ninguna argumentación específica acerca de cómo, y en qué términos, los concretos ajustes efectuados sobre algunos de los artículos de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, prescindiendo por tanto del tenor original de éstos, acarrean las vulneraciones constitucionales que se denuncian.
Así, se habla de que este último “no ha evitado” la existencia de tasas excesivas; que las modificaciones introducidas no son las “necesarias” para acomodar las exigencias de pago de la tasa judicial a las exigencias de equidad derivadas del derecho fundamental de acceso al juez; que con ellas no se “impide o atempera” el efecto inhibitorio causado por el sistema instaurado por la Ley 10/2012; que “siguen vigentes…los muchos ejemplos que se podrían traer a colación” en cuanto a la desproporción de los importes de esas tasas; que el Real Decreto-ley 3/2013, al igual que la Ley 10/2012, vulneran el art. 14 CE, al “mantener” la diferencia entre los ciudadanos al acceder a la justicia (los que tienen capacidad económica y los que no); que el Real Decreto-ley 3/2013 “mantiene” la obligación de abonar tasa en procesos del orden jurisdiccional social; que “tampoco” se ajusta al principio de capacidad económica.
No hay una argumentación propia de por qué es inconstitucional el que haya pasado a constituir hecho imponible de esta tasa, la interposición de “recurso contencioso-administrativo” y no, como en el texto original, la interposición de “demanda” [art. 2 c) de la Ley, art. 1.1 del Real Decreto-ley]; o que ahora suponga un único hecho imponible la deducción de dos o más acciones en un mismo escrito (art. 3.1 de la Ley, art. 1.2 del Real Decreto-ley); o que se haya ampliado el listado de exenciones objetivas y subjetivas del art. 4 de la Ley (arts. 1.3 y 1.4 del Real Decreto-ley); que determinados procesos especiales sean considerados de cuantía indeterminada a efectos de la base imponible (art. 6.2 de la Ley; art. 1.5 del Real Decreto-ley). Tampoco el por qué vulnera el art. 24.1 CE o cualquier otro de los mandatos constitucionales invocados, el límite de que la tasa judicial no pueda superar el 50 por 100 del importe de la sanción objeto de impugnación contencioso-administrativa (nuevo párrafo al art. 7.1 de la Ley; art. 1.6 del Real Decreto-ley) o que se haya reducido la cuota variable de las personas físicas (entonces, mediante un nuevo apartado tercero del art. 7 de la Ley; art. 1.8 del real Decreto-ley). En fin, por qué son contrarias a la Constitución las facultades del Secretario judicial (actualmente, Letrado de la Administración de Justicia) en el control de la liquidación de la tasa o el derecho a su devolución en casos de autocomposición procesal (art. 8 de la Ley, art. 1.9 del Real Decreto-ley). Nada de esto queda explicitado en la demanda.
De hecho, al hacer referencia al art. 7 de la Ley (motivo primero), lo hace para denunciar la inconstitucionalidad de las tasas fijas, cuyo importe no fue modificado por el Real Decreto-ley 2/2013, diciendo que sus “elevadísimas cuantías han impedido ya el acceso a la justicia en numerosos casos”; pero ningún reproche efectúa de la cuota variable de las personas físicas, que sí resultó modificada por la norma aquí impugnada.
e) Consecuencia de lo expresado hasta aquí, es que el objeto del presente recurso de inconstitucionalidad queda circunscrito a la impugnación de los arts. 1 y 2 del Real Decreto 3/2013, de 22 de febrero, por vulneración del art. 86.1 de la Constitución, específicamente las cuestiones suscitadas en el motivo quinto de la demanda, como son: (i) el incumplimiento del presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad”, tanto desde el punto de vista formal (falta de exteriorización de razones suficientes), como material (falta de conexión de sentido entre las razones aducidas y las medidas adoptadas), y (ii) el haber excedido los límites materiales impuestos por el propio art. 86.1 CE.
De otra parte, no presenta incidencia tampoco el hecho de que el art. 11.1 del Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de “mecanismos de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social” (convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados, de 12 de marzo de 2015, publicado en el “BOE” núm. 66, de 18 de marzo), haya modificado con posterioridad el apartado a) del art. 4.2 de la Ley 10/2012, para incluir a “las personas físicas” como exentas del pago de la tasa; así como también (art. 11.3) y en coherencia con ello, eliminase el apartado 3 de la Ley continente de la cuota variable y escala para las personas físicas; modificaciones éstas asumidas después por la Ley 25/2015, de 28 de julio, “de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social” —art. 10, apartados 1 y 3 respectivamente— (con entrada en vigor el 30 de julio de 2015, día siguiente al de su publicación en el “BOE” núm. 180, del día 29 de ese mismo mes y año).
Y es que, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal: “tratándose de una modificación del ordenamiento jurídico operada por un Decreto-ley ‘es función esencial de esta jurisdicción garantizar ‘la primacía de la Constitución’ (art. 27.1 LOTC) y asegurar en todo momento, sin solución de continuidad, el correcto funcionamiento del sistema de producción normativa preconizado por la Norma fundamental, depurando y expulsando del ordenamiento las normas impugnadas que se aparten de dicho sistema, con independencia de que se encuentren o no en vigor cuando se declara su inconstitucionalidad. Es la pureza misma del ordenamiento jurídico la que se ventila en esta sede jurisdiccional, y ello ha de decidirse en términos de validez o invalidez ex origine de las normas impugnadas, sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo constitucional’ (SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 1, 137/2003, de 3 de julio, FJ 2, y 108/2004, de 30 de junio, FJ 4), pues se trata, a fin de cuentas, de ‘velar por el recto ejercicio de la potestad de emitir Decretos-leyes, dentro del marco constitucional’ (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 2, y 108/2004, de 30 de junio, FJ 4)”. En igual sentido, STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 2.
3. El escrito de demanda cuestiona, en primer lugar, la concurrencia en la norma impugnada del presupuesto de la “extraordinaria y urgente necesidad” exigido por el art. 86.1 CE. Luego de hacer referencia a la doctrina constitucional sobre dicho requisito, se afirma al respecto que las motivaciones esgrimidas tanto por la exposición de motivos del Real Decreto-ley, como por el Ministro de Justicia en el debate de convalidación de la norma en el Congreso de los Diputados, no pueden considerarse suficientes, pues no pueden residir “en el carácter excesivo de la tasa judicial” de la Ley 10/2012, siendo que las medidas introducidas no permiten corregir tal situación.
Expuesto en estos términos, debemos comenzar por traer a colación la doctrina de este Tribunal en relación con el significado del presupuesto de la “extraordinaria y urgente necesidad” para dictar decretos-leyes por el Gobierno de la Nación, ex art. 86.1 CE. Resulta para ello de aplicación, específicamente en relación con la facultad de dictar decretos-leyes en materia tributaria, la STC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8, que con cita de otras Sentencias anteriores recuerda que “‘la necesaria conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante’ conduce a que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución no sea, en modo alguno, ‘una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes’, siendo función propia de este Tribunal ‘el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes se mueven dentro del marco trazado por la Constitución’, de forma que ‘el Tribunal Constitucional podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada’ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un decreto-ley por inexistencia del presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución (STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 189/2005, de 7 de julio, FJ 3; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ4, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6). Pero debe añadirse a renglón seguido que ‘el Decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro, según tenemos reiterado, que subvenir a ‘situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes’ (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4); (SSTC 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 189/2005, de 7 de julio, FJ 3; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 6; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6, y 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4). Ahora bien, como también hemos afirmado, ‘es claro que el ejercicio de la potestad de control que compete a este Tribunal implica que la definición por los órganos políticos de una situación de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ sea explícita y razonada, y que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar’ (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 189/2005, de 7 de julio, FJ 3; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6)”.
Y a los fines de poder acreditar por este Tribunal la concurrencia del mencionado presupuesto habilitante en cada caso concreto, la citada STC 100/2012 prosigue diciendo, en cuanto a las fuentes para su determinación y los elementos que lo componen, que “el examen sobre la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la ‘extraordinaria y urgente necesidad’ siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, ‘los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma’ (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 189/2005, de 7 de julio, FJ 3; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6), debiendo siempre tenerse presentes ‘las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los decretos-leyes enjuiciados (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 182/1997,de 28 de octubre, FJ 3; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 189/2005, de 7 de julio, FJ 3; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6). Es decir, para controlar la concurrencia del presupuesto habilitante del decreto-ley (la “extraordinaria y urgente necesidad”), es preciso analizar dos elementos: en primer lugar, los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 29 de octubre, FJ 3; 137/2003, de 3 de julio, FJ 4; 189/2005, de 7 de julio, FJ 3; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 7, y 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3), y, en segundo lugar, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a la misma” (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4; 189/2005, de 7 de julio, FJ 4; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 6; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 7, y 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3).
4. La aplicación de la doctrina de referencia permite verificar que en el dictado del Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, se ha cumplido, tanto formal como materialmente, con el presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad”:
- Exposición de motivos del Real Decreto-ley 3/2013, epígrafe I: “…La aplicación de la ley, sin embargo, ha puesto de manifiesto que pese a que las tasas, en abstracto y por sí mismas, no se consideran lesivas de derecho alguno, podrían llegar a darse casos concretos e individualizados en los que la cuantía fijada en la tasa resultara excesiva”.
- Exposición de motivos del Real Decreto-ley 3/2013, epígrafe, III: “…se introducen una serie de cambios en la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, al objeto de atender con la mayor celeridad los planteamientos expuestos por el Defensor del Pueblo. Por esta razón se incorpora una nueva exención para la ejecución de los laudos dictados por las Juntas Arbitrales de Consumo. Dentro de la regulación de la determinación de la cuota tributaria de la tasa, las actuales circunstancias aconsejan la introducción de una escala específica para las personas naturales, con un tipo menor que el general, que se reservaría para las personas jurídicas. Asimismo, se limita, desde el punto de vista de su cuantía, la aplicación de la tasa en el orden contencioso-administrativo cuando el recurso se interponga contra resoluciones sancionadoras, impidiendo que la tasa supere el 50 por ciento del importe económico de la misma. Las razones de urgencia y necesidad justifican también una serie de modificaciones dirigidas a resolver problemas y dudas planteados en la práctica y que afectaban a los procesos capacidad, filiación, matrimonio y menores, a las acciones que pueden interponer los administradores concursales o los de división de patrimonios”.
- Intervención del Ministro de Justicia en el debate de convalidación: “Señorías, también hemos identificado algunas situaciones muy especiales e individualizadas que … podían apuntar algunos riesgos individualizados donde se cometiesen injusticias concretas. En esos casos concretos podrían generarse supuestos injustos al resultar la cuantía excesiva. En consecuencia, y aun partiendo de la legitimidad del sistema vigente de la Ley de Tasas, hemos considerado necesario arbitrar mecanismos que eviten que la cuantía de las tasas pudiera generar ningún tipo de efecto indeseado, ninguna dificultad para el acceso a la tutela judicial efectiva” (“Cortes Generales. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente”, X Legislatura, Núm. 97, Sesión plenaria núm. 91 del jueves 14 de marzo de 2013”, página 12).
- Exposición de motivos del Real Decreto-ley 3/2013, epígrafe I: “Lo expuesto justifica la urgencia por acompasar la aplicación de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional con algunas de las medidas que hoy se incluyen en el anteproyecto de nueva Ley de Asistencia Jurídica Gratuita. Sin la coordinación de consecuencias jurídicas el funcionamiento del modelo podría verse afectado en su coherencia interna”.
- Exposición de motivos del Real Decreto-ley 3/2013, epígrafe II: “La Ley 10/2012, de 20 de noviembre, se configura como una premisa básica para el buen funcionamiento de la justicia gratuita al garantizar la suficiencia de recursos del sistema, si bien su entrada en vigor se ha producido de manera anticipada en relación a su norma complementaria, la nueva Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, cuya tramitación parlamentaria presenta mayor complejidad. Esta circunstancia, que ha sido puesta de manifiesto por el Defensor del Pueblo, obliga a revisar determinados aspectos de la vigente Ley de Asistencia Jurídica Gratuita a fin de acompasar los efectos de ambas normas. De esta forma, la extraordinaria y urgente necesidad que justifica este real decreto-ley es evitar que los distintos tiempos de aprobación de las leyes citadas, derivados de las diferencias de tramitación parlamentaria, distorsionen su aplicación práctica”.
- Exposición de motivos del Real Decreto-ley 3/2013, epígrafe III: “Junto a ello se opera una modificación en la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita 1/1996 actualmente en vigor, para evitar desfases entre el régimen normativo recogido en la misma y la aplicación de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia. Con este fin se definen los supuestos que permiten el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita, estableciendo una casuística más amplia que la existente hasta ahora y se elevan los umbrales vigentes, introduciendo así una mejora sustancial que beneficiará de manera directa a los ciudadanos. De forma paralela se sustituye la referencia al salario mínimo interprofesional por la del indicador público de renta de efectos múltiples a fin de mejorar las cuantías determinantes del umbral por debajo del cual se reconoce el derecho”.
- Intervención del Ministro de Justicia en el debate de convalidación: “Señorías, este real decreto-ley responde tanto a una necesidad como a una oportunidad … La necesidad, en primer lugar, es la que viene dada … también por la conveniencia de no demorar lo que constituye una ampliación de derechos que supone el proyecto de ley aprobado por Consejo de Ministros que viene a reemplazarlo” (“Cortes Generales, Diario de Sesiones”, núm. 97, cit., páginas 10-11).
Más adelante: “no ha sido posible que todos los que serán en su momento potenciales beneficiarios de la ley de asistencia jurídica gratuita lo fueran desde el mismo momento en que sí entró en vigor la Ley de Tasas … lo que este real decreto-ley hace es anticipar algunos aspectos de la Ley de Justicia Gratuita que precisamente garantizan la coherencia entre la obligación de abonar la tasa judicial y el disfrute de este derecho … En primer lugar, se reconoce el derecho de justicia gratuita, con independencia de los recursos económicos, a colectivos especialmente vulnerables, colectivos que históricamente no habían tenido este derecho en España … en segundo lugar, se establecen nuevos umbrales de renta … mejorando también el tratamiento, el reconocimiento excepcional del derecho que está previsto en el artículo 5 … Otra de las novedades del anteproyecto que se adelanta es la posibilidad de que el beneficiario identifique las prestaciones de las que desea disfrutar, entre las que se incluye la exención de pago de las tasas judiciales” (“Cortes Generales, Diario de Sesiones”, núm. 97, cit., página 11).
Y finalmente, en la misma sesión: “el sentido fundamental de este real decreto-ley es anticipar una norma que será tramitada en esta Cámara y que ya ha sido aprobada por el Consejo de Ministros, la futura modificación de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, y modificar la vigente Ley de Tasas para corregir aquellos aspectos en los que individualmente se podría considerar que se producen situaciones que no son las adecuadas para el acceso a la tutela judicial efectiva” (“Cortes Generales, Diario de Sesiones”, núm. 97, cit., página 14).
Se desprende de la motivación ofrecida, que la situación de urgencia vino provocada: (i) por un hecho novedoso: la implementación de la tasa judicial de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, que a diferencia de su antecedente (art. 35 de la Ley 53/2002), pasaba a ser de pago generalizado para las personas físicas y jurídicas para poder impetrar la potestad jurisdiccional en diversidad de procesos. Su aplicación efectiva se había iniciado el 17 de diciembre de 2012, fecha en que entró en vigor la norma reglamentaria (Orden HAP/2662/2012, de 13 de diciembre, disposición final segunda; “BOE” núm. 301, del 15 de diciembre de 2012) que articulaba el procedimiento para su autoliquidación y control por el secretario judicial —hoy Letrado de la Administración de Justicia—. Y como efecto de ella y a partir de las observaciones recibidas de diversas instituciones, entre otras el Defensor del Pueblo, el Gobierno detectó (ii) como hecho imprevisto para el Gobierno, que podían producirse supuestos concretos susceptibles de obstaculizar el acceso a la justicia de los ciudadanos. Razones ellas explícitas por la que decidió acudir a la vía del real decreto-ley a fin de evitar tales lesiones individualizadas de modo perentorio, aprovechando también para armonizar la regulación de la Ley 10/2012 con la relativa al beneficio de justicia gratuita (Ley 1/1996).
b) Igual resultado desestimatorio alcanza la queja de la inexistencia de la necesaria conexión de sentido entre la situación de urgencia razonada y las medidas que se adoptan por dicho Real Decreto-ley 3/2013. En una línea de impugnación similar a la de la falta de justificación, se aduce por la demanda que los ajustes a la Ley 10/2012 que la norma impugnada trae, no contribuyen “de manera general” a paliar la situación descrita; son medidas que “podrán beneficiar a ciertos colectivos” pero no la eliminan en otros supuestos, y en fin, que las mismas no responden “de manera general e inmediata a todas las situaciones afectadas por el carácter desorbitante y desproporcionado de las tasas”. En cambio, el Abogado del Estado distingue entre lo que ha de ser la coherencia de las medidas –en este caso acreditada- y su mayor o menor efectividad, que sería lo objetado por los recurrentes, recordando que queda fuera del examen de este Tribunal lo relativo a la bondad, oportunidad o eficacia de las medidas de que se traten.
Pues bien, lo que nuestra doctrina exige a propósito de la conexión de sentido en este ámbito, es que haya una “relación de adecuación” de las medidas respecto de la situación de urgencia a cuya solución sirven, de manera que aquellas, las medidas, “guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3)’ (STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6)” (STC 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 5), o dicho en otros términos, las medidas en su consideración global se manifiestan como idóneas para la consecución de la finalidad pretendida” (STC 189/2005, de 7 de julio, FJ 5). Queda extramuros de nuestro control, como ya señalamos en la doctrina general expuesta en el fundamento anterior, todo juicio de oportunidad política acerca de la calidad y alcance de las medidas.
5. Finalmente, los recurrentes afirman que la norma impugnada ha excedido los límites materiales del art. 86.1 CE, específicamente la prohibición de que los Reales Decretos-leyes “no podrán afectar… los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I” de la Constitución Se invoca como conculcado por el art. 1 del Real Decreto-ley 3/2013, el principio de legalidad tributaria del art. 31.3 CE junto con el deber de garantizar el sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE), y si bien se reconoce que las tasas judiciales no ocupan un lugar central en el sistema tributario, no obstante el Real Decreto-ley 3/2013, en lo que hace a su art. 1 (modificación parcial de la Ley 10/2012) afecta a los elementos esenciales de este tributo. Por otro lado, considera que la regulación introducida en la Ley de asistencia jurídica gratuita (LAJG), art. 2 Real Decreto-ley 3/2013, supone un terreno vedado para el Gobierno, por afectar al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su conexión con el derecho a la justicia gratuita (art. 119 CE).
a) La ya citada STC 100/2012, de 8 de mayo, ahora en su fundamento jurídico 9, recuerda que este Tribunal ha deslindado la relación entre el principio de legalidad tributaria y el límite a la facultad de dictar decretos-leyes capaces de afectar al deber de contribución al sostenimiento de los gastos públicos, sin que quepa confundirlos entre sí: “del hecho de que la materia tributaria esté sujeta al principio de reserva de ley (arts. 31.3 y 133.1 y 3 CE) y de que dicha reserva tenga carácter relativo y no absoluto ‘no se deriva necesariamente que se encuentre excluida del ámbito de regulación del decreto-ley, que podrá penetrar en la materia tributaria siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no 'afecte', en el sentido constitucional del término, a las materias excluidas’ (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 8; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 4, y 189/2005, de 7 de julio, FJ 7). Es decir, ‘el hecho de que una materia esté reservada a la Ley ordinaria, con carácter absoluto o relativo, no excluye eo ipso la regulación extraordinaria y provisional de la misma mediante Decreto-ley’ (SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 2, y 182/1997, de 20 de octubre, FJ 8). A lo que este Tribunal debe atender al interpretar el límite material del art. 86.1 CE ‘no es, pues, al modo como se manifiesta el principio de reserva de Ley en una determinada materia, la tributaria en este caso (si tiene carácter absoluto o relativo y qué aspectos de dicha materia se encuentran amparados o no por dicha reserva), sino más bien al examen de si ha existido ‘afectación’ por el Decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el Título I de la Constitución’, lo que exigirá ‘tener en cuenta la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate’ (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 8; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 4, 189/2005, de 7 de julio, FJ 7, y 329/2005, de 15 de diciembre FJ 8). Y, sobre este particular, en la Sección 2ª del Capítulo segundo del Título I de la Constitución, bajo la rúbrica ‘De los derechos y deberes de los ciudadanos’, se inserta el art. 31.1 CE, precepto que establece ‘un auténtico mandato jurídico, fuente de derechos y obligaciones’, del que ‘se deriva un deber constitucional para los ciudadanos de contribuir, a través de los impuestos, al sostenimiento o financiación de los gastos públicos’ (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 6; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 5, y 189/2005, de 7 de julio, FJ 7), siendo, en consecuencia, uno de ‘los deberes cuya afectación está vedada al Decreto-ley el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el art. 31.1 CE’ (SSTC 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 5, y 189/2005, de 7 de julio, FJ 7)”.
Asimismo, y ya en lo que atiende al significado de la prohibición del art. 86.1 CE que ahora se trata, hemos declarado en la misma Sentencia 100/2012, FJ 9, que “respecto de la interpretación de los límites materiales de la utilización del decreto-ley, hemos venido manteniendo siempre una posición equilibrada que evite las concepciones extremas, de modo que ‘la cláusula restrictiva del art. 86.1 de la Constitución (‘no podrán afectar…’) debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el Decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución ... ni permita que por Decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I’ (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8; 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 18 de octubre, FJ 6; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7, y 189/2005, de 7 de julio, FJ 7). Posición que nos ha llevado a concluir que el decreto-ley ‘no puede alterar ni el régimen general ni los elementos esenciales del deber de contribuir’ (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8; 182/1997, de 18 de octubre, FJ 7; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7, y 189/2005, de 7 de julio, FJ 7). Pues bien, el art. 31.1 CE ‘conecta el citado deber de contribuir con el criterio de la capacidad económica’ y lo relaciona, a su vez, ‘no con cualquier figura tributaria en particular, sino con el conjunto del sistema tributario’, por lo que queda claro ‘que el Decreto-ley no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo’ (SSTC 182/1997, de 18 de octubre, FJ 7; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7, y 189/2005, de 7 de julio, FJ 7). De manera que vulnerará el art. 86 CE ‘cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario’ (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7, y 189/2005, de 7 de julio, FJ 7)’”.
En particular, este Tribunal ha declarado por ejemplo que no conculca los límites del art. 86.1 CE, que se establezca por Real Decreto-ley la disminución del tipo de gravamen de un impuesto especial, en cuanto “no ha provocado un cambio sustancial de la posición de los ciudadanos en el conjunto del sistema tributario” (STC 37/2003, de 3 de julio, FJ 7), También respeta esos límites la reducción de la base imponible en el impuesto de sucesiones y donaciones para determinados sujetos pasivos, al no poderse afirmar que “repercuta sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes”.
Pero incluso en este último aspecto, tampoco la demanda explica por qué ha de entenderse que tiene lugar tal alteración. Ya se ha indicado antes que las modificaciones han consistido en medidas de disminución de la carga tributaria a los obligados a su pago, pero sin alterar los elementos que articulan la Ley 10/2012: se mantiene inalterada su finalidad (que exista un sistema de corresponsabilidad en la financiación de la Justicia, a cargo de quienes promueven su actuación); el hecho imponible que lo define (promover el ejercicio de la potestad jurisdiccional, a través de la realización de una serie de actos procesales), la base imponible (en función de la naturaleza y el valor económico de la pretensión en litigio), y las cuotas aplicables (fija y variable). Incluso, resulta contradictorio que se sostenga —ya no con reflejo en nuestra doctrina— que hay afectación del art. 31.1 y 31.3 CE porque la norma impugnada altera la configuración de la tasa judicial, cuando en paralelo el motivo de impugnación que recorre todo el escrito del recurso, es que las medidas adoptadas mantienen el sistema original de dicha ley y no corrige sus defectos.
Ha de recordarse que es doctrina de este Tribunal, que “el derecho a una justicia gratuita deviene instrumental del ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (por todas, SSTC 9/2008, de 21 de enero, FJ 2, y 10/2008, de 21 de enero, FJ 2, así como las que en ellas se citan). Ahora bien, el art. 119 CE consagra un derecho de configuración legal, en cuya consecuencia ha de reconocerse libertad al legislador para regular los requisitos de su otorgamiento, pudiendo ‘modular la gratuidad en función del orden jurisdiccional afectado —penal, laboral, civil, etc.— o incluso del tipo concreto de proceso y, por supuesto, en función de los recursos económicos de los que pueda disponer en cada momento’ (STC 16/1994, de 20 de enero, FJ 3)” (STC 140/2016, de 21 de julio, FJ 3). Eso sí, por mandato expreso del art. 119 CE, existe un núcleo indisponible del derecho, el cual “atiende solamente a una circunstancia personal, que es la insuficiencia de recursos para litigar del solicitante (STC 16/1994, de 20 de enero, FJ 3)” (STC 140/2016, FJ 3). Dicho contenido esencial, desde el punto de vista subjetivo, por cuanto se conecta con el atributo de la dignidad humana, viene a proyectarse de manera exclusiva sobre las personas físicas y no sobre las jurídicas, sin que ello conculque el derecho de acceso del art. 24.1 CE de estas últimas (SSTC 117/1998, de 2 de junio, FFJJ 6 y 7; 217/2007, de 8 de octubre, FFJJ 2 y 3; 20/2012, de 16 de febrero, FJ 9, y 140/2016, FJ 6). Y desde el punto de vista objetivo, obliga al legislador a no poner en riesgo la satisfacción de las necesidades “vitales” para el beneficiario y su familia (STC 16/1994, de 20 de enero, FJ 3).
A fin de lograr la consecución del mandato del art. 119 CE, la Ley de asistencia jurídica gratuita regula una serie de elementos configuradores del derecho a la justicia gratuita, los cuales desglosa en su exposición de motivos y desarrollan los preceptos de la ley, como son: (i) “regular un sistema de justicia gratuita que permita a los ciudadanos que acrediten insuficiencia de recursos para litigar, proveerse de los profesionales necesarios para acceder a la tutela judicial efectiva” (exposición de motivos 2); (ii) superar la disparidad preexistente de las distintas legislaciones procesales, logrando que esta ley sirva para “unificar en sí misma el nuevo sistema legal de justicia gratuita” (exposición de motivos 2); (iii) ampliar el contenido material del derecho, no solamente para dar cobertura a los gastos de los profesionales que actúan para la representación y defensa de los justiciables en el proceso, sino también “la asistencia pericial en el mismo y la reducción sustancial del coste para la obtención de escrituras y documentos notariales y de aquellos documentos emanados de los Registros públicos” (exposición de motivos 3); (iv) arbitrar para su otorgamiento “un doble mecanismo: por un lado, un criterio objetivo para el reconocimiento del derecho, basado en la situación económica de los solicitantes, y complementado por un mecanismo flexible de apreciación subjetiva acorde con nuestra jurisprudencia constitucional, que posibilita efectuar el reconocimiento excepcional del derecho a personas cuya situación económica excede del módulo legal pero que, sin embargo, afrontan unas circunstancias de una u otra índole que deben ser ponderadas y que hacen conveniente ese reconocimiento” (exposición de motivos 4), (v) acometer “la ‘desjudicialización’ del procedimiento para reconocer el derecho a la asistencia jurídica gratuita”, mediante la creación de unos “nuevos órganos administrativos, las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita” (exposición de motivos 5), y (vi) establecer controles para el adecuado destino de los fondos económicos destinados a financiar la justicia gratuita (exposición de motivos 6).
En esta perspectiva, no puede decirse que se perturben o alteren los elementos configuradores de la justicia gratuita que regula la Ley de asistencia jurídica gratuita, con la decisión del art. 2 del Real Decreto-ley 3/2013 de aumentar los umbrales de los arts. 3 y 5 de la Ley, con el fin de permitir que más personas puedan acogerse a ese derecho, manteniendo intacto por cierto los criterios para la determinación del concepto de “unidad familiar”, y únicamente sustituyendo el módulo de cálculo de la prestación, que era el del salario mínimo interprofesional, por el indicador público de renta de efectos múltiples, cuyo empleo se ha generalizado en la percepción de ayudas y prestaciones públicas. Debe tenerse en cuenta, en este último punto, que ni el art. 119 CE, ni la exposición de motivos de la propia Ley 1/1996, ni desde luego tampoco la doctrina constitucional, han anudado la efectividad del derecho a la justicia gratuita al empleo de un sistema concreto para el cálculo de los ingresos económicos de los solicitantes, habiéndose limitado este Tribunal a afirmar que el módulo del salario mínimo interprofesional era un criterio objetivo y respetuoso con el art. 119 CE (STC 118/2014, de 8 de julio, FJ 3, con cita de la anterior STC 16/1994, FJ 4), la misma cualidad que cabe reconocer en el indicador público de renta de efectos múltiples, al que ya nos hemos referido en Sentencias anteriores [SSTC 271/2015, de 17 de diciembre, FFJJ 4 y 5 c), y 140/2016, FJ 6]. En definitiva, lo que importa es que el resultado del sistema seleccionado en cada momento permita garantizar el núcleo indisponible del derecho: otorgar la asistencia justicia gratuita a aquellos ciudadanos que presentan insuficiencia de recursos para litigar.
De igual modo, no existe afectación (art. 86.1 CE) del derecho a la justicia gratuita porque pasen a ser beneficiarios de esta última las personas que integran ciertos colectivos vulnerables (víctimas de violencia de género, de terrorismo, trata de seres humanos, personas con discapacidad psíquica y quienes “a causa de un accidente acrediten secuelas permanentes que les impidan totalmente la realización de las tareas de su ocupación laboral o profesional habitual y requieran la ayuda de otras personas”), las cuales quedan incorporadas al listado de exenciones subjetivas que ya traía el art. 2 de la Ley (nuevo apartado “g”, introducido por el art. 2.1 del Real Decreto-ley 3/2013); o que se diga en el art. 12 de la Ley que la solicitud correspondiente debe indicar cuáles son las prestaciones que el solicitante quiere que le sean reconocidas, lo que incluirá como mínimo el pago de las tasas y depósitos del art. 6.5 de la misma Ley de asistencia jurídica gratuita (art. 2.6 del Real Decreto-ley 3/2013). Ni por último, en fin, que se garantice que la suspensión del proceso durante el tiempo necesario para resolver la solicitud de justicia gratuita, abarca también el trámite de subsanación del requisito de acreditar el pago de la tasa judicial (art. 2.7 del Real Decreto-ley citado, que reforma el art. 16 LAJG para incluir esta específica previsión).
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 3076-2013
Se enjuicia la constitucionalidad de dos preceptos del Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica la regulación de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita. El primero de los artículos recurridos hace referencia, entre otros, a diversos preceptos relacionados con el régimen y la determinación del sujeto pasivo de la tasa judicial; la interposición de la demanda en procesos de capacidad, filiación, matrimonio y menores; la cuantía de la tasa judicial en determinados recursos interpuestos por funcionarios públicos cuando actúen en defensa de sus derechos estatutarios; la variación del tipo de gravamen de la tasa judicial en determinados casos; la obligación de acompañamiento del justificante del pago de la tasa al escrito procesal y la devolución de un porcentaje de ésta en determinados supuestos. El segundo de los preceptos recurridos se refiere, entre otras materias, a los requisitos y causas para el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita; a la exclusión de este derecho por motivos económicos; al reconocimiento excepcional del derecho a la asistencia jurídica gratuita; al régimen de solicitud para el otorgamiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita y a la sustitución en la norma afectada de las referencias al salario mínimo interprofesional.
Se desestima el recurso. La Sentencia declara que se ha cumplido, tanto formal como materialmente, con el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. Se entiende satisfecha además la conexión de sentido entre la situación de urgencia y las medidas que adoptan los preceptos impugnados. Por otro lado, la Sentencia considera que los preceptos recurridos no contravienen la prohibición de que los reales decretos-leyes afecten a los derechos, deberes y libertades regulados en el Título I de la Constitución. En relación con el respeto al principio de legalidad tributaria la Sentencia declara que el precepto recurrido no ha producido una afectación de este principio. En cuanto al deber de los ciudadanos de garantizar el sostenimiento de los gastos públicos, la Sentencia afirma que el precepto recurrido no ha producido una alteración sustancial de este deber en el conjunto del sistema tributario. En relación con el segundo de los preceptos impugnados, que modifica la regulación de la asistencia jurídica gratuita, la Sentencia precisa que no comporta la supresión o el menoscabo del núcleo indisponible de este derecho, ni tampoco una regulación general nueva.
El contenido esencial de derecho a la asistencia jurídica gratuita, desde el punto de vista subjetivo, por cuanto se conecta con el atributo de la dignidad humana, viene a proyectarse de manera exclusiva sobre las personas físicas y no sobre las jurídicas, sin que ello conculque el derecho de acceso del art. 24.1 CE de estas últimas (SSTC 117/1998; 140/2016). Y desde el punto de vista objetivo, obliga al legislador a no poner en riesgo la satisfacción de las necesidades vitales para el beneficiario y su familia (STC 16/1994) [FJ 5].
Ni la exposición de motivos de la propia Ley de asistencia jurídica gratuita, ni la doctrina constitucional han anudado la efectividad del derecho a la justicia gratuita al empleo de un sistema concreto para el cálculo de los ingresos económicos de los solicitantes, habiéndose limitado este Tribunal a afirmar que el módulo del salario mínimo interprofesional era un criterio objetivo y respetuoso con el art. 119 CE (STC 118/2014) [FJ 5].
El Decreto-ley no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo (SSTC 182/1997; 189/2005) [FJ 5].
No conculca los límites del art. 86.1 CE que se establezca por Real Decreto-ley la disminución del tipo de gravamen de un impuesto especial, en cuanto no provoque un cambio sustancial de la posición de los ciudadanos en el conjunto del sistema tributario (STC 37/2003) [FJ 5].
El derecho a una justicia gratuita deviene instrumental del ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (SSTC 9/2008; 10/2008) [FJ 5].
La cláusula restrictiva del art. 86.1 de la Constitución debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el Decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución, ni permita que por Decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I (SSTC 111/1983; 189/2005) [FJ 5].
Para controlar la concurrencia del presupuesto habilitante del decreto-ley -la extraordinaria y urgente necesidad- es preciso analizar dos elementos: en primer lugar, los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada (SSTC 29/1982; 31/2011) y, en segundo lugar, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a la misma (SSTC 29/1982; 31/2011) [FJ 3].
El examen de este Tribunal sobre la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982; 1/2012) [FJ 3].
Del hecho de que la materia tributaria esté sujeta al principio de reserva de ley (arts. 31.3 y 133.1 y 3 CE) y de que dicha reserva tenga carácter relativo y no absoluto no se deriva necesariamente que se encuentre excluida del ámbito de regulación del decreto-ley, que podrá penetrar en la materia tributaria siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no afecte, en el sentido constitucional del término, a las materias excluidas (SSTC 182/1997; 189/2005) [FJ 5].
Artículo 367 ter, apartado 1 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), f. 2
Título I, capítulo II, sección segunda, f. 5
Artículo 106, ff. 1, 2
Artículo 119, ff. 1, 2, 4, 5
En general , ff. 2, 4, 5
Artículo 2 g) (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), f. 5
Artículo 3 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), f. 5
Artículo 5 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), f. 5
Artículo 6.5 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), f. 5
Artículo 16 (redactado por el Real Decreto-ley, de 22 de febrero), f. 5
Artículo 241.1.7 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), f. 2
Disposición adicional única (redactada por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), f. 2
Artículo 36.4 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), f. 2
Artículo 36.4 g) (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), f. 2
Artículo 3.1 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), ff. 2, 4
Artículo 4 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), ff. 2, 4
Artículo 4.3 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), ff. 2, 4
Artículo 6.2 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), ff. 2, 4
Artículo 7 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), ff. 2, 4
Artículo 7.1 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), ff. 2, 4
Artículo 7.3 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), ff. 2, 4
Artículo 8 (redactado por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero), ff. 2, 4
Orden HAP/2662/2012, de 13 de diciembre. Se aprueba el modelo 696 de autoliquidación, y el modelo 695 de solicitud de devolución, de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social y se determinan el lugar, forma, plazos y los procedimientos de presentación
Artículo 1.9, f. 2
Artículo 2.7, f. 5
Dispòsición final sexta, f. 2
Contenido del derecho de acceso a la jurisdicciónContenido del derecho de acceso a la jurisdicción, ff. 1 a 5
Control de constitucionalidad de los decretos-leyesControl de constitucionalidad de los decretos-leyes, ff. 3 a 5
Principio de legalidad tributariaPrincipio de legalidad tributaria, f. 5
Carácter excepcional de los decretos-leyesCarácter excepcional de los decretos-leyes, ff. 3 a 5
Justicia gratuitaJusticia gratuita, ff. 2, 4, 5

References: artículo 24
 artículo 7
 artículo 24
 artículo 14
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 119
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 119
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 24
 Real Decreto 
 artículo 5

Artículo 367

Artículo 106

Artículo 119

Artículo 2

Artículo 3

Artículo 5

Artículo 6

Artículo 16

Artículo 241

Artículo 36

Artículo 36

Artículo 3

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 6

Artículo 7

Artículo 7

Artículo 7

Artículo 8

Artículo 1

Artículo 2