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Timestamp: 2017-09-26 07:20:07+00:00

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contentieux administratif - Le petit Journal de Droit Public
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DOSSIER THEMATIQUE DU CONSEIL D'ETAT
1- Le juge administratif a contribué à bâtir le régime juridique de la répression administrative
Le Conseil d’État, faisant sienne cette interprétation, a considéré que relevaient du champ pénal de l’article 6 §1 les pénalités fiscales (CE, avis, Section, 31 mars 1995, Ministre du budget c/ Auto-Industrie Méric, n° 164008, Rec.), les sanctions pécuniaires prononcées par la Commission bancaire (CE, 29 novembre 1999,Société Rivoli Exchange n° 194721, Rec.), par le Conseil des marchés financiers (CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec.), par le Conseil de la discipline de la gestion financière (CE, 31 mars 2004, Société Etna Finance et M. P., n° 243579, T.), par la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers (CE, 24 février 2005, Société GSD gestions et M. G., n° 269001, Rec.) et par l’Office des migrations internationales (CE, Section, 28 juillet 1999, GIE Mumm-Perriet-Jouet, n° 188973, Rec.).
Cependant, l’article 6 §1 dans son champ pénal ne peut être invoqué qu’au cas où« l’absence de garantie de la phase administrative est telle qu’elle emporte des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable d’une procédure ultérieurement engagée devant le juge » (CE, 26 mai 2008, Société Norélec, n° 288583, Rec.).
L’efficacité du contrôle de conventionnalité réalisé par le juge administratif a donc permis, préalablement à l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité, de contester utilement les dispositifs répressifs institués par la loi.
S’agissant des sanctions prises par les juridictions ordinales, le Conseil d’État excluait initialement l’application d’un tel principe de publicité des audiences (CE, Section, 27 octobre 1978, D., n° 07103, Rec.). Il s’est cependant rallié à la position contraire exprimée par la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt Diennet c/ France du 26 septembre 1995 par sa décision d’Assemblée du 14 février 1996 Maubleu (n° 132369, Rec.). Désormais, l’ensemble des procédures disciplinaires à caractère juridictionnel respecte le principe de publicité des audiences. Dans la plupart des cas, les textes ont été modifiés à la suite de la jurisprudence du Conseil d’État postérieure à l’arrêt Maubleu (cf. s’agissant de l’applicabilité du principe de publicité aux sections disciplinaires des ordres professionnels : CE, 26 juillet 1996, P., n°143106, Rec. ; s’agissant des sanctions infligées par le CNESER aux usagers des établissements publics d’enseignement supérieur : CE, 3 novembre 1999, Z., n° 240050, Rec. ; s’agissant de la Commission bancaire : CE, 29 novembre 1999, Société Rivoli Exchange, n° 194721, Rec.).
Le principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce (rétroactivité « in mitius ») est, avec le principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère, inscrit à l’article 112-1 du code pénal. Il a été appliqué par le juge administratif en matière de contraventions de grande voirie (CE, 23 juillet 1976, Secrétaire d’État aux postes et télécommunications c/ Dame R., n° 99520, Rec.) puis progressivement à un large ensemble de sanctions administratives (CE, avis, Section, 5 avril 1996, H.,n°176611, Rec. : application de la loi répressive nouvelle plus douce aux majorations pour mauvaise foi prévues par l’article 1729 I du Code général des impôts). Le juge doit d’office faire application de la loi répressive plus douce (CE, 3 décembre 1999,M., n° 162925, T. : rendu à propos de pénalités fiscales).
La détermination de ce qui constitue une loi pénale plus douce est parfois délicate. Constitue par exemple une loi nouvelle plus douce en matière de sanctions administratives une modification dans un sens moins sévère du barème de retrait de points du permis de conduire ou l’abrogation de dispositions qui réprimaient l’infraction commise par la personne sanctionnée. En revanche, ne relève pas d’une telle catégorie, la modification, postérieurement aux faits litigieux, de la réglementation routière applicable au lieu où l’infraction a été relevée dès lors qu’une telle modification n’affecte dans son principe ni l’incrimination ni la sanction alors même qu’elle aurait des répercussions répressives (CE, avis, 9 juillet 2010,B., n° 336556, Rec.). De même, l’abrogation par la loi d’une sanction fiscale ne présente pas le caractère d’une loi nouvelle plus douce dès lors qu’il ne résulte pas de la loi que l’ancienne sanction aurait été jugée inutile ou excessive (CE, Section, 16 juillet 2010, C.,n° 294239, Rec.). Aujourd’hui seule la discipline des agents publics et de certains usagers du service public demeure hors du champ de la rétroactivité in mitius, du fait de la non application du principe de légalité des délits.
Le principe de responsabilité personnelle exclut toute responsabilité du fait d’autrui en matière répressive. Son corollaire, le principe de personnalité des peines, commande que seule la personne déclarée pénalement responsable subisse les conséquences de la répression. Ces deux principes découlent de la présomption d’innocence proclamée par l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.
Le principe de proportionnalité des peines, dit aussi principe de nécessité des peines, est issu de l’article 8 de la Déclaration de 1789 aux termes duquel « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ». Ce principe implique d’abord que la sanction ou l’éventail des sanctions prévu par les textes soient adaptés à la gravité du manquement reproché. Contrôlant en excès de pouvoir l’édiction, par voie réglementaire, d’un régime de sanction, le Conseil d’État se borne à vérifier, au titre de ce principe, l’absence de disproportion manifeste de la sévérité de la sanction par rapport au manquement réprimé (CE, 30 mai 2012,Société Vera, n° 351551, T.).
Le recours de plein contentieux est ouvert, en application de textes spéciaux, pour la contestation des sanctions prononcées par certaines autorités administratives (AMF, Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, CSA, Agence française de lutte contre le dopage, Autorité de régulation des jeux en ligne). Depuis la décisionSociété ATOM (CE, Assemblée, 16 février 2009, Société ATOM, n° 274000, Rec.), la contestation devant le juge administratif d’une sanction infligée par l’administration à un administré relève du plein contentieux. Ce revirement de jurisprudence a notamment pour conséquence l’application de la rétroactivité « in mitius ». Le recours de plein contentieux permet au juge de moduler le quantum de la sanction alors que le juge de l’excès de pouvoir ne peut qu’annuler la sanction ou rejeter le recours en annulation.
Il a, d’une part, étendu le nombre d’actes susceptibles de lui être déférés en rétrécissant le champ des sanctions administratives qualifiées de mesures d’ordre intérieur – actes qui, eu égard à leurs effets regardés comme véniels, sont insusceptibles de faire l’objet d’un recours et bénéficient, dès lors, d’une forme d’immunité juridictionnelle. Par deux décisions d’Assemblée Hardouin et Marie du 17 février 1995, le Conseil d’État a ainsi ouvert le recours pour excès de pouvoir à l’encontre des sanctions infligées aux militaires et aux détenus (CE, 17 février 1995,Hardouin, n° 107766, Rec. ; CE, 17 février 1995, Marie, n° 97754, Rec.). Il a poursuivi dans cette voie, notamment, en accueillant le recours d’un détenu contre un avertissement (CE, 21 mai 2014, Garde des Sceaux c/Mme G., n° 359672, Rec.).
Il s’est, d’autre part, livré à un contrôle de plus en plus approfondi de la sanction, sous l’influence des jurisprudences constitutionnelle et européenne qui ont renforcé l’exigence de proportionnalité entre la faute commise et la sanction infligée. Pendant longtemps, le juge de l’excès de pouvoir s’est limité, dans son examen des mesures de sanction, à un contrôle d’exactitude matérielle et de qualification juridique des faits (CE, 14 janvier 1916, Camino,n° 59619, Rec. et CE, 4 avril 1914,Gomel, n° 55125, Rec.). Il n’opérait qu’un contrôle de la réalité des faits reprochés et de leur caractère fautif (et donc répréhensible), sans examiner la légalité du dispositif de la sanction elle-même dont il jugeait qu’elle relevait d’une question d’opportunité échappant à sa compétence (CE, Section, 28 février 1930, Sieur R., Rec. p. 226). Dans sa décision Sieur B., le Conseil d’État considérait en effet qu’il ne lui « appart[enait] pas d’apprécier si l’importance de la sanction prise est en rapport avec les faits qui l’ont provoquée » (CE, 16 juillet 1947, Sieur B., Rec. p. 319). Le juge administratif de l’excès de pouvoir a progressivement fait évoluer cette position jusqu’à se livrer, aujourd’hui, à un contrôle entier de cette proportionnalité.
Il a d’abord accepté de censurer le choix de la sanction en cas de disproportion manifeste avec les faits commis (CE, Section, 9 juin 1978, Lebon, n° 05911, Rec.). Ce degré de contrôle a progressivement été remplacé par un contrôle entier en matière de sanctions professionnelles (CE, Section, 22 juin 2007, Arfi, n° 272650, Rec.), de sanctions prononcées par le ministre de la justice à l’encontre des magistrats du parquet (CE, 27 mai 2009, H., n° 310493, Rec.), des sanctions infligées par une fédération sportive pour faits de dopage (CE, 2 mars 2010,Fédération française d’athlétisme, n° 324439, T.) et sur la décision de révoquer un maire (CE, 2 mars 2010, D., n° 328843, Rec.). Cette évolution s’est achevée avec les décisions D. (CE, Assemblée, M. D., n° 347704, Rec.) et B. (CE, 1er juin 2015,M. B., n° 380449, Rec.) depuis lesquelles le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur les sanctions infligées aux agents publics et aux détenus.
Un certain nombre des sanctions qui relevaient précédemment du juge de l’excès de pouvoir relèvent désormais du recours de plein contentieux, notamment depuis la décision Société Atom mentionnée ci-dessus. Il en va notamment ainsi des sanctions administratives prononcées par Pôle Emploi en matière de revenu de remplacement des demandeurs d’emploi (CE, 23 février 2011, C., n° 332837, T.), des sanctions de retrait de points du permis de conduire (CE, avis, 9 juillet 2010,B., n° 336556, Rec.) ou encore des décisions de retrait de carte de séjour des résidents (CE, 10 juin 2009, Z., n° 318898, T.). De plus, le champ sur lequel le juge de plein contentieux exerce son contrôle s’est progressivement élargi à la phase aval de la sanction. Le juge de plein contentieux accepte ainsi d’examiner les décisions de publication de la sanction qui peuvent avoir des conséquences particulièrement importantes pour les personnes sanctionnées. Le recours de pleine juridiction permet également désormais aux justiciables de contester les événements antérieurs à la procédure disciplinaire tels que l’enquête administrative ou les visites domiciliaires (CE, 6 novembre 2009, Société Inter Confort, n° 304300, Rec.). Dans ses décisions Société Alternative Leaders France (CE, 15 mai 2013, n° 356054, T.) et Société Natixis (CE, 12 juin 2013, n° 349185, T.), le Conseil d’État a également accepté de contrôler, dans la phase d’enquête préalable, l’existence d’un lien suffisant avec l’objet figurant dans l’ordre de mission et l’absence d’atteinte irrémédiable aux droits de la défense des sociétés objets de l’enquête.
Poursuivant son raisonnement, le Conseil d’État a ensuite posé un principe général selon lequel:« lorsqu'une autorité investie du pouvoir de sanction est saisie d'une demande tendant au relèvement d'une sanction qu'elle a prononcée et qui continue de produire des effets, il lui revient d'apprécier si des éléments nouveaux [...] sont de nature, eu égard aux motifs de la sanction, à justifier de mettre un terme à son exécution » (CE, 9 mars 2016, V., n° 392782, Rec.).
Certains actes réglementaires et administratifs sont susceptibles de REP, d’autres non.
Les actes ne faisant pas grief, insusceptibles de REP
Il existe de nombreux actes insusceptibles de REP. Cette catégorie d’actes ne pourra pas être soumise au contrôle de légalité du juge administratif.
Sont insusceptibles de REP : les avis, les notes, les notifications, les recommandations, les propositions, les instructions, les mesures d’ordre intérieur (MOI), les circulaires seulement interprétatives et non impératives (voir l’arrêt CE 2002 Mme Duvignères n° 233618), les directives, les actes préparatoires tel que l’arrêté d’ouverture d’enquête préalable à une déclaration d’utilité publique (DUP), et les actes confirmatifs à l’exception des décisions qui confirment des mesures antérieures alors que les circonstances de fait et de droit ont changé dans l’intervalle, (voir l’arrêt CE 1983 Tribier n° 28951).
Les actes faisant grief, susceptibles de REP
Cette catégorie d’actes sera soumise au contrôle de légalité du juge administratif. Le REP étant un recours en annulation, le juge administratif pourra annuler l’acte qu’il estimera contraire à la Loi.
Sont susceptibles de REP : les actes réglementaires dont les règlements de police administrative, les ordonnances, les décrets, les arrêtés, les délibérations par exemple du conseil municipal, les actes individuels. Il faut ajouter les actes particuliers tels que les nommait René Chapus. Cette catégorie comprend les actes administratifs unilatéraux (AAU) qui sont des normes générales impersonnelles préexistantes à une situation particulière et qui concernent des personnes déterminées. Figurent également dans cette catégorie la DUP (voir l’arrêt CE 1975 Epoux Merlin n° 93132 93133), et la décision de classement d’un site ou d’un immeuble dans le domaine public, (voir l’arrêt CE 1986 de Geouffre de la Pradelle n° 54891).
Catégories : #Droit constitutionnel, #Contentieux administratif
Le Conseil constitutionnel réalise deux sortes de contrôle : un contrôle des lois a priori, et un contrôle a posteriori.
I. Le Contrôle de constitutionnalité a priori
Le contrôle a priori des lois organiques et des règlements d’Assemblées
Article 61, al 1 de la Constitution du 4 octobre 1958
« Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. »
Si l’une des attributions du Conseil constitutionnel consiste à contrôler la conformité des lois organiques et des règlements d’Assemblées à la Constitution, tel n’est pas le cas en matière de lois constitutionnelles.
Le Conseil s’est déclaré incompétent en ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles, adoptées par référendum ou par le Congrès, voir la Décision,
CC 26 mars 2003, révision constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la république, n° 2003-469.
Le contrôle a priori des lois ordinaires
Les lois ordinaires doivent être soumises, avant leur promulgation et leur mise en application, au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.
Article 61, al 2 de la Constitution du 4 octobre 1958
« Les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs. »
Le contrôle a priori des engagements internationaux
« Si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le Premier ministre, par le président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution. »
Les Traités et engagements internationaux sont soumis au Conseil constitutionnel avant leur ratification qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. Si la Constitution, leur est contraire, cette dernière doit être modifiée. Le droit dérivé UE est exempté d’un tel contrôle.
En effet, le Conseil constitutionnel considère que le droit dérivé UE bénéficie d’une immunité juridictionnelle.
Le Conseil refuse donc d’effectuer un contrôle de constitutionnalité d’une directive UE, voir les Décisions CC 1997 Loi de finances pour 1978 n° 77- 89 et CC 2004 Loi de confiance dans l’économie numérique n° 2004-496.
Par contre, le juge administratif peut contrôler la constitutionnalité d’un acte réglementaire de transposition d’une directive UE, sous certaines conditions,voir CE 2007 Arcelor n°287110.
II. Le contrôle de constitutionnalité a posteriori des lois ordinaires
Suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la procédure de la QPC fut introduite dans la Constitution, et permet au Conseil de contrôler a posteriori une loi.
Article 61-1 de la Constitution du 4 octobre 1958
La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution a apporté de nombreuses précisions quant aux modalités de mise en œuvre de la QPC.
La jurisprudence du Conseil d’Etat a d’ailleurs eu l’occasion à de maintes reprises de confirmer les principes énoncés dans la loi organique du 10 décembre 2009.
François Mauriac aimait à dire qu’il aimait tellement l’Allemagne qu’il lui en fallait deux. Le sentiment à l’égard de la justice en France semble être le même. Pour pallier l’absence de dispositions textuelles, le juge constitutionnel a reconnu des principes de répartition des compétences qui permettent d’établir un « noyau dur » de la compétence du juge administratif. Ils s’articulent autour du principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) qu’est le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires.
I. Les fondements constitutionnels textuels de répartition de compétence
A. L’absence de fondement constitutionnel exprès de juge administratif
La Constitution du 24 octobre 1958 mentionne à trois reprises la juridiction administrative : dans l’aliéna 2 de l’article 37 relatif à la procédure de délégalisation, l’article 38 relatif à l’avis du Conseil d’Etat sur les projets d’ordonnance et l’article 39 relatif à l’avis du Conseil d’Etat sur les projets de loi. Elle ne précise pas les contours de la compétence du juge administratif.
A l’inverse dans l’article 66, la Constitution reconnaît un domaine de compétence au juge judiciaire comme gardien de la liberté individuelle.
B. Une reconnaissance constitutionnelle du juge judiciaire
« Nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi. »
II. Les fondements constitutionnels jurisprudentiels de la répartition des compétences
A. Le principe fondamental reconnu par les lois de la République : le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires
Le Conseil constitutionnel a établi des règles de répartition des compétences entre les juges administratifs et judiciaires. Il a d’abord reconnu l’indépendance de la juridiction administrative.
Extrait de CC, 22 juillet 1980, Loi portant validation d'actes administratifs
Considérant que, selon les auteurs des deux saisines, les dispositions de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel comporteraient une intervention du législateur dans le fonctionnement de la justice et seraient contraires au principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs ; qu'en effet, cette loi serait de nature à entraîner le rejet de recours actuellement pendants devant la juridiction administrative.
Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 64 de la Constitution en ce qui concerne l'autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l'indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement ; qu'ainsi, il n'appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d'adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence.
Mais considérant que ces principes de valeur constitutionnelle ne s'opposent pas à ce que, dans l'exercice de sa compétence et au besoin, sauf en matière pénale, par la voie de dispositions rétroactives, le législateur modifie les règles que le juge a mission d'appliquer ; qu'ainsi le fait que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel intervient dans une matière ayant donné lieu à des recours actuellement pendants n'est pas de nature à faire regarder cette loi comme non conforme à la Constitution.
Ce n’est qu’ensuite que le Conseil constitutionnel a reconnu comme étant un PFRLR la compétence et de ce fait l’existence de la juridiction administrative.
Extrait de CC, 23 janvier 1987, loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence
Considérant que les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III qui ont posé dans sa généralité le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n'ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle ; que, néanmoins, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République" celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ;
Considérant cependant que, dans la mise en œuvre de ce principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé.
La compétence du juge administratif n’a une valeur constitutionnelle que pour «l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle».
La séparation entre les deux ordres n’a pour le reste pas valeur constitutionnelle et donnée lieu à de nombreuses décisions.
Le législateur peut décider «dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé».
Différentes illustrations peuvent être données notamment en matière de contentieux de la reconduite à la frontière.
Extrait de CC 28 juillet 1989 Loi relative aux conditions de séjour et d'entrée des étrangers en France
Considérant que l'article 10 insère dans le texte de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 un article 22 bis ainsi rédigé : "- L'arrêté de reconduite peut être contesté par l'étranger qui en fait l'objet devant le président du tribunal de grande instance ou son délégué, qui est saisi sans forme dans les vingt-quatre heures suivant la notification de l'arrêté préfectoral de reconduite et statue selon les formes applicables au référé dans un délai de quarante-huit heures. Les dispositions de l'article 35 bis peuvent être appliquées dès l'intervention de l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière.- La mesure d'éloignement ne peut être exécutée avant l'expiration du délai de vingt-quatre heures suivant la notification de la mesure ou, si le président du tribunal de grande instance est saisi, avant qu'il n'ait statué.- L'audience devant le président du tribunal de grande instance est publique. L'étranger peut demander à avoir communication de son dossier et à bénéficier du concours d'un interprète.- Il est statué après comparution de l'intéressé assisté de son conseil s'il en a un.
Ce conseil peut, à la demande de l'étranger, être désigné d'office.-
Si la décision préfectorale de reconduite est annulée, il est immédiatement mis fin aux mesures de surveillance prévues à l'article 35 bis et l'étranger est muni, s'il y a lieu, d'une autorisation provisoire de séjour jusqu'à ce que le préfet ait à nouveau statué sur son cas.- L'ordonnance du président du tribunal de grande instance est susceptible d'appel devant le premier président de la cour d'appel ou son délégué. Le recours doit être exercé dans un délai d'un mois suivant la date de l'ordonnance.
Le droit d'appel appartient au ministère public, à l'étranger et au représentant de l'Etat dans le département. Ce recours n'est pas suspensif" ;
Considérant que les députés et les sénateurs auteurs de deux des saisines soutiennent que la procédure de recours contre l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière instituée par l'article 10 de la loi viole la séparation des pouvoirs entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire qui est un principe fondamental reconnu par les lois de la République ; que les sénateurs auteurs de la deuxième saisine font valoir également que l'article 10 est contraire au principe d'égalité devant la loi ;
Considérant que, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République" celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ;
Considérant cependant que, dans la mise en œuvre de ce principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé ;
Considérant que les décisions prises par l'autorité administrative sur le fondement de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée, constituent l'exercice de prérogatives de puissance publique ; qu'il en va ainsi notamment des mesures de refus d'entrée sur le territoire national visées à l'article 5 de l'ordonnance, des décisions relatives à l'octroi d'une carte de séjour mentionnées à l'article 6 de l'ordonnance, des décisions concernant la délivrance de la carte de résident dans les cas visés respectivement par les articles 14 et 15 de l'ordonnance, de l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière d'un étranger se trouvant en situation irrégulière pris en application de l'article 22 de l'ordonnance, de l'expulsion d'un étranger dans les hypothèses définies aux articles 23 à 26 de l'ordonnance, ou de son assignation à résidence en vertu de l'article 28 de l'ordonnance ;
Considérant que, s'agissant de l'usage par une autorité exerçant le pouvoir exécutif ou par un de ses agents de prérogatives de puissance publique, les recours tendant à l'annulation des décisions administratives relatives à l'entrée et au séjour en France des étrangers relèvent de la compétence de la juridiction administrative ;
Considérant que le législateur a, dans le cas particulier de l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière, entendu déroger, par l'article 10 de la loi déférée, aux règles habituelles de répartition des compétences entre les ordres de juridiction en se fondant sur la compétence reconnue à l'autorité judiciaire en matière de liberté individuelle et notamment de peines privatives de liberté ainsi qu'en ce qui concerne les questions relatives à l'état des personnes ; qu'il a estimé également qu'un transfert de compétence au tribunal de grande instance statuant en la forme du référé répondait à un souci de bonne administration de la justice ;
Considérant qu'aux termes de l'article 66 de la Constitution l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle ; que l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 satisfait à cette exigence en soumettant au contrôle de l'autorité judiciaire toute prolongation au-delà de vingt-quatre heures du maintien dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire d'un étranger qui, soit n'est pas en mesure de déférer immédiatement à la décision lui refusant l'autorisation d'entrer sur le territoire français soit, faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion ou devant être reconduit à la frontière, ne peut quitter immédiatement le territoire français ;
Considérant toutefois, que la compétence ainsi reconnue à l'autorité judiciaire pour contrôler une mesure de surveillance qui met en cause la liberté individuelle, s'exerce indépendamment du contrôle de la légalité des décisions administratives de refus d'accès au territoire national, de reconduite à la frontière ou d'expulsion ; qu'au demeurant, une mesure de rétention de l'étranger qui est dans l'impossibilité de déférer immédiatement à une décision d'éloignement ne peut intervenir que "s'il y a nécessité absolue" ; que dès lors, la prolongation par l'autorité judiciaire de cette mesure de surveillance ne saurait revêtir un caractère systématique et s'appliquer, tant s'en faut, à tous les cas où il y a intervention d'une décision administrative d'éloignement d'un étranger du territoire national ;
Considérant que si l'entrée et le séjour irréguliers en France d'un étranger constituent, dans les cas visés aux articles 19 et 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée, une infraction pénale relevant de la seule compétence du juge judiciaire, cette compétence spécifique ne saurait justifier qu'il soit fait échec à la compétence générale du juge administratif dans le domaine de l'annulation des actes de la puissance publique ;
Considérant sans doute qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, dans sa rédaction résultant de l'article 13-VI de la loi déférée, certaines catégories d'étrangers ne peuvent faire l'objet d'une mesure de reconduite à la frontière en raison de considérations liées à leur gré ou à leur situation familiale ; qu'en outre, une mesure d'éloignement n'est légalement justifiée que si l'intéressé est de nationalité étrangère ou n'a pas de nationalité ;
Considérant cependant que les litiges liés à ces situations ne sont pas d'une nature ou d'une fréquence telle qu'ils puissent entraîner une dérogation aux règles normales de compétence ; qu'au surplus, en vertu de dispositions identiques à celles du troisième alinéa de l'article 22 de l'ordonnance, est prohibée l'expulsion des mêmes catégories d'étrangers, hors le cas de la procédure exceptionnelle régie par l'article 26 de l'ordonnance ; que le contrôle de la légalité de semblables mesures ressortit à la compétence du juge administratif ;
Considérant par ailleurs, que la bonne administration de la justice commande que l'exercice d'une voie de recours appropriée assure la garantie effective des droits des intéressés ; que toutefois cette exigence, qui peut être satisfaite aussi bien par la juridiction judiciaire que par la juridiction administrative, ne saurait à elle seule autoriser qu'il soit porté atteinte à un principe de valeur constitutionnelle ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'article 10 de la loi déférée, qui méconnaît un principe fondamental reconnu par les lois de la République réaffirmé par le Préambule de la Constitution de 1946 et auquel se réfère le Préambule de la Constitution de 1958, doit être déclaré contraire à la Constitution.
Texte de Valérie Martel - Université Jean Moulin Lyon 3.
Le Conseil d’État refuse de renvoyer plusieurs QPC au Conseil constitutionnel :
Le Conseil d’Etat a rendu un Arrêt le 10 février 2016, commune de Combs-la-ville et autres Nos 395587, 395654, 395694, dans lequel il était question de renvoyer au Conseil constitutionnel plusieurs questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).
Plusieurs communes d’Ile-de-France et une communauté d’agglomération ont attaqué, devant le tribunal administratif de Paris ou devant le Conseil d’État, selon les cas, divers actes relatifs à la métropole du Grand Paris et à son organisation. A l’occasion de ces litiges, plusieurs questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) ont été soulevées.
La QPC est la procédure, prévue par l'article 61-1 de la Constitution, par laquelle tout justiciable peut soutenir, à l'occasion d’un litige devant une juridiction administrative comme judiciaire, « qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ». Lorsqu’une QPC est soulevée devant une juridiction administrative, celle-ci procède à un premier examen et peut transmettre la question au Conseil d’État à certaines conditions. Une QPC peut également être soulevée directement devant le Conseil d’État, quand le litige a été porté devant lui. Dans tous les cas, le Conseil d’État examine la QPC dans un délai de trois mois. Il renvoie la question au Conseil constitutionnel si la loi contestée est applicable au litige, si elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution et si la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux.
Dans la décision qu’il a rendue, le Conseil d’État s’est prononcé sur plusieurs QPC qui avaient été soulevées directement devant lui ou qui lui avaient été transmises par le tribunal administratif de Paris.
Certaines des QPC critiquaient les dispositions du c) du 1° de l’article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales, qui fixent les modalités de désignation des conseillers communautaires au sein d'une nouvelle intercommunalité lorsque le nombre de sièges attribués à des communes membres est inférieur au nombre des conseillers élus à l'occasion du précédent renouvellement général des conseils municipaux. Mais le Conseil d’État juge que ces dispositions ne sont pas applicables aux différents litiges en cause. Il refuse donc de renvoyer au Conseil constitutionnel les QPC qui les contestaient.
Une autre QPC critiquait d’une part l’article L. 5219-9-1 du code général des collectivités territoriales, relatif au nombre de conseillers territoriaux dans les nouveaux d’établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, d’autre part le paragraphe IV de l’article 12 de la loi du 27 janvier 2014, qui prévoit des règles transitoires pour le conseil de territoire de ces nouveaux établissements, jusqu’aux prochaines élections municipales. Mais, là encore, le Conseil d’État juge que les dispositions législatives critiquées ne sont pas applicables au litige dans le cadre duquel la QPC a été soulevée. Il refuse donc de transmettre la QPC dirigée contre ces dispositions.
L’article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales faisait également l’objet d’une QPC. Mais le Conseil d’État rappelle que cet article se borne à créer les « établissements publics territoriaux » dans le périmètre de la métropole du Grand Paris. Il ne peut donc en aucune façon méconnaître les exigences de sincérité et de loyauté du scrutin, contrairement à ce que soutiennent les requérantes. Le Conseil d’État juge par conséquent que la QPC qui le critiquait n’est pas sérieuse et n’a pas à être renvoyée au Conseil constitutionnel.
Enfin, une dernière QPC critiquait le paragraphe VI de l’article 11 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, relatif à la procédure de consultation des conseils municipaux des communes concernées par une modification des intercommunalités. Mais, compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle les organes délibérants des intercommunalités doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques, le Conseil d’État juge que cette QPC ne présente pas un caractère sérieux. Il refuse donc de la renvoyer au Conseil constitutionnel.
Le Conseil d’État a donc refusé de renvoyer au Conseil constitutionnel toutes les QPC soumises à son examen. Il reste saisi des litiges qui avaient été portés devant lui, et, de même, le tribunal administratif de Paris reste saisi des litiges engagés devant lui.
CE, 10 février 2016, commune de Combs-la-ville et autres
Lire l'actualité Le Conseil d'Etat statuant au contentieux (Section du contentieux, 3ème et 8ème sous-sections réunies) sur le rapport de la 3ème sous-section de la Section du contentieuxSéan...
http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Decisions/Selection-des-decisions-faisant-l-objet-d-une-communication-particuliere/CE-10-fevrier-2016-commune-de-Combs-la-ville-et-autres
Le Conseil d’État renvoie à la Cour de justice de l’Union européenne quatre questions relatives à la réglementation européenne des OGMs:
Catégories : #Droit de l'environnement, #Contentieux administratif, #Droit de l'Union européenne
Le Conseil d’État statuant au contentieux, le 3 octobre 2016 dans l’affaire Confédération paysanne et autres, N° 388649, décide de surseoir à statuer et de renvoyer quatre questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne concernant la réglementation européenne des OGMs.
• Des associations et syndicats contestent l’article D.531-2 du code de l’environnement, qui exclut du champ de la réglementation des OGMs les organismes obtenus par mutagénèse.
• Cette contestation soulève des difficultés sérieuses d’interprétation du droit de l’Union européenne.
• Le Conseil d’État a donc renvoyé quatre questions à la Cour de justice de l’Union européenne. Ces questions portent : sur le point de savoir si les organismes obtenus par mutagénèse sont soumis aux règles posées par la directive relative à la dissémination volontaire d’OGMs dans l’environnement, d’une part, et par la directive concernant le catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles, d’autre part ; sur la marge d’appréciation des États membres par rapport à la directive relative à la dissémination volontaire d’OGMs dans l’environnement ; sur la validité de cette directive au regard du principe de précaution.
• Le Conseil d’État a sursis à statuer en attendant les réponses de la Cour de justice. Lorsque la Cour aura répondu, il lui reviendra, à la lumière de ses réponses, de se prononcer sur la légalité de l’article D. 531-2 du code de l'environnement
1° Les organismes obtenus par mutagénèse (en particulier ceux obtenus par les techniques nouvelles de mutagénèse dirigée telles que, par exemple, la mutagénèse dirigée par oligonucléotide (ODM), ou la mutagénèse par nucléase dirigée (SDN1), qui utilise différents types de protéines (nucléases à doigts de zinc, TALEN, CRISPR-Cas9…) constituent-ils des OGMs soumis aux règles posées par la directive du 12 mars 2001 ? Ou faut-il au contraire considérer que ces organismes obtenus par mutagénèse, ou seulement certains d’entre eux (ceux obtenus par les méthodes conventionnelles de mutagénèse existant avant l’adoption de la directive) sont exemptés des mesures de précaution, d’évaluation des incidences et de traçabilité prévus par cette directive ?
CE, Confédération paysanne et autres, 3 octobre 2016
Lire le communiqué Le Conseil d'Etat statuant au contentieux (Section du contentieux, 3ème et 8ème chambres réunies) sur le rapport de la 3ème chambre de la Section du contentieuxSéance du 19...
http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Decisions/Selection-des-decisions-faisant-l-objet-d-une-communication-particuliere/CE-Confederation-paysanne-et-autres-3-octobre-2016

References: §1
 §1
 l'article 11
 l'article 61
 l'article 64
 l'article 10
 l'article 35
 l'article 35
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 22
 l'article 28
 l'article 10
 l'article 66
 l'article 35
 l'article 25
 l'article 13
 l'article 22
 l'article 26
 l'article 10
 l'article 61