Source: http://www.sirc-csars.gc.ca/csiscr/amdmod-fra.html
Timestamp: 2018-01-17 09:24:33+00:00

Document:
Modifications à la Loi sur le SCRS - CSARS
Un comité spécial de la Chambre des communes, sous la présidence de Blaine Thacker, M.P., a maintenant été créé pour revoir la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, et la Loi sur les infractions en matière de sécurité.
En tant que membres du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, « l'organe de surveillance » du Parlement et du public relativement au Service, nous espérons contribuer aux débats du Parlement en faisant des suggestions appropriées, énoncées dans les pages qui suivent, et lorsque nous serons devant ce comité comme témoins.
Après cinq ans d'expérience, nous estimons que la législation sur le SCRS a bien rempli son rôle. Tel que mentionné dans notre rapport annuel de 1987-88, nous croyons toujours que le modèle convenable pour un service de renseignement de sécurité au Canada devrait être:
Un organisme dont le mandat est énoncé dans une loi plutôt que dans un décret admi nistratif; et qui est assujetti à un véritable contrôle politique et judiciaire et à un exa men indépendant.
Cette définition correspond exactement à l'objectif visé par la Loi sur le SCRS. Nos suggestions ne sont formulées que pour améliorer la Loi et non pour la transformer.
Ronald G. Atkey, c.p., c.r.
Jean Jacques Blais, c.p., c.r. Frank McGee, c.p.
Saul M. Cherniack, c.p., c.r. Paule Gauthier, c.p., c.r.
Le mandat du SCRS : « s'occuper des menaces envers la sécurité du Canada »
Alinéa 2(d) (subversion interne)
Alinéa 2(b) (activités influencées par l'étranger)
Procédures applicables aux griefs
Audiences à la suite du dépôt d'une plainte
Effets des recommandations du Comité relativement aux plaintes dont il est saisi
La Loi sur la preuve au Canada--I
La Loi sur la preuve au Canada--II
La collecte de renseignements : établir l'équilibre entre l'offre et la demande
Bureau du Renseignement extérieur
Rapports et résumés du Comité
Modifications à la loi du SCRS
Le mandat du SCRS: s'occuper des « menaces envers la sécurité du Canada »
Tout dans la Loi sur le SCRS repose sur la définition de l'expression « menaces envers la sécurité du Canada » figurant à l'article 2. Durant le cours de nos travaux, nous en sommes venus à nous interroger sur la portée et la formulation de cette disposition en particulier.
Menaces envers la sécurité du Canada: alinéa 2 d) (subversion interne)
Témoignant le 17 décembre 1987 en notre nom devant le Comité permanent de la justice et du solliciteur général, le président du CSARS, Ronald G. Atkey précisa que le soi-disant mandat d'antisubversion prévu à l'alinéa 2 d) de la Loi sur le SCRS s'appliquait « indépendamment de l'improbabilité (que les activités en question) aboutissent à une révolution violente ». Il ajouta que « la plupart des enquêtes effectuées par la Direction de l'antisubversion (d'alors) ont été autorisées soit parce qu'on soupçonnait la participation de services du renseignement d'une puissance étrangère hostile, soit parce qu'on craignait une flambée de violence pour des motifs politiques ». En insistant pour que la Direction de l'antisubversion soit dissoute, M. Atkey précisa bien que le problème était une question de proportionnalité.
La Direction en question étant maintenant disparue et le solliciteur général exigeant d'autoriser personnellement toute enquête active dans le domaine de l'antisubversion, nous estimons que le temps est maintenant venu de réévaluer cet aspect du mandat du SCRS. En effet, à la lumière de l'expérience acquise avec l'alinéa 2 d) de la Loi, nous en sommes venus à la conclusion que cette disposition devrait maintenant être abolie. Évidemment, il faudrait, pour la corrélation, abolir en même temps l'alinéa 21(5) a) de la Loi, lequel traite des mandats en vertu de l'alinéa 2 d). Nous nous rendons bien compte que, dans n'importe quelle démocratie, des sources internes peuvent effectivement menacer la sécurité de la nation, mais nous estimons que d'autres dispositions relatives au mandat du SCRS protègent suffisamment la sécurité du Canada.
L'actuelle Loi sur le SCRS fait déjà la distinction entre l'alinéa 2 d) et d'autres aspects du mandat en établissant un délai maximum de 60 jours pour l'obtention d'un mandat judiciaire en vertu de cette disposition (paragraphe 21(5) a. Par conséquent, la Loi reconnaît déjà que des restrictions particulières sont nécessaires pour les activités menées en vertu de l'alinéa 2 d).
Dans notre rapport annuel de 1986-1987 (page 40), nous avions déjà dit que dans le domaine de l'antisubversion, une influence étrangère indue et la possibilité de violence pour des motifs politiques sont les critères les plus souvent invoqués. Cependant, d'autres alinéas de l'article 2 sont conçus pour répondre à ces inquiétudes.
En 1987, le solliciteur général a annoncé que la Direction de l'antisubversion serait dissoute et que les dossiers qu'on déciderait de conserver seraient transférés aux directions opérationnelles du Service qui s'occupaient des préoccupations exprimées à l'alinéa 2 b).
Nous faisons remarquer que, l'an dernier, aucun groupe n'a fait l'objet d'une enquête seulement en vertu de l'alinéa 2 d) de la Loi (rapport annuel 1987- 1988, page 16).
La disposition sur l'antisubversion contenue dans la Loi sur le SCRS a probablement été critiquée plus que n'importe quelle autre.
1.Nous recommandons, par conséquent, d'abroger les alinéas 2 d) et 21(5) a).
Menaces envers la sécurité du Canada: alinéa 2 b) (Activités influencées par l'étranger)
L'alinéa 2 b) de la Loi sur le SCRS se lit comme suit:
les activités influencées par l'étranger qui touchent le Canada ou s'y déroulent et sont préjudiciables à ses intérêts, et qui sont d'une nature clandestine ou trompeuse ou comportent des menaces envers quiconque.
Pour que des activités répondent à cette définition, il faut d'abord qu'elles répondent à des critères essentiels, dont quatre dans le groupe A et le groupe B. Elles doivent :
être influencées par l'étranger;
toucher le Canada ou s'y dérouler;
être clandestines ou trompeuses, et
être préjudiciables aux intérêts du Canada; ou
être influencées par l'étranger
être préjudiciables aux intérêts du Canada et
comporter des menaces envers quiconque.
Ces critères sont cumulatifs: tous les critères du groupe A ou du groupe B doivent être présents pour que le Service puisse agir. Bien qu'il soit exprimé de façon négative, il existe également un dernier critère. Tout comme pour les alinéas 2 a), c) et d), le Service peut s'impliquer dans les « activités influencées par l'étranger » comprenant des « activités licites de défense d'une cause, de protestation ou de manifestation d'un désaccord » seulement si elles ont un lien avec les activités mentionnées aux alinéas a) à d). Les critères essentiels énumérés plus haut pour définir le mandat du Service sont des plus ambigus. Ils ne figurent pas dans d'autres lois canadiennes et leur présence dans l'ASIO Act de l'Australie a également donné lieu à une controverse considérable. La grande expérience que nous avons de l'application de l'alinéa 2 b) nous a amenés à la conclusion que cette disposition devrait être révisée. Nous allons passer en revue, dans l'ordre, les critères essentiels énoncés plus haut.
Activités influencées par l'étranger
La phrase « influencées par l'étranger » pourrait venir de groupements d'intérêts étrangers, d'organisations politiques, de particuliers, d'associations et de sociétés étrangères : en effet, on pourrait à bon droit dire que tous sont « étrangers » du simple fait qu'ils ne soient pas canadiens. On a utilisé ici le verbe « influencer » plutôt que le verbe « diriger », de portée plus étroite, employé dans les directives du Cabinet définissant le mandat du Service de sécurité de la GRC.
Activités qui touchent le Canada ou s'y déroulent
Actuellement, que ces activités se déroulent au Canada, soient dirigées à partir du Canada ou encore qu'elles se déroulent ou soient dirigées à l'extérieur du Canada, il suffit simplement, pour le Service, qu'elles « touchent » le Canada pour répondre au second critère énoncé à l'alinéa 2 b). La Loi ne dit pas dans quelle mesure une activité en particulier doit « toucher » le Canada pour pouvoir relever de la compétence du Service. Du moment qu'il est possible d'établir « un lien raisonnable » entre l'activité en question et le Canada ou ses intérêts, il ne devient que trop facile de satisfaire à cette condition.
Activités clandestines ou trompeuses
Fondamentalement, il est question ici de secret, de cachette ou de menace. La signification du terme « clandestin » n'est pas très précise: il peut y avoir ici un élément de dissimulation ou de « male fides » (mauvaise foi), mais d'après certains dictionnaires, il suffit qu'une activité soit « secrète » pour être « clandestine ». Pour éviter toute incertitude, nous proposons d'éliminer « clandestin » et de le remplacer par un mot comme « subreptice », qui transmet plus clairement la notion de dissimulation. La signification de « trompeur » est claire : le terme semble sous-entendre la malhonn êteté en ce sens que la personne qui se livre à des activités trompeuses sait que ce qu'elle dit ou fait est faux et qu'elle cherche délibérément à tromper par ce moyen. Si une puissance étrangère devait s'ingérer « subrepticement » ou « trompeusement » dans les affaires intérieures du Canada, cette ingérence pourrait bien équivaloir à de l'espionnage. Le Service doit alors disposer de tous les moyens nécessaires pour contrer ce genre d'ingérence dans nos affaires intérieures.
Activités préjudiciables aux intérêts du Canada
Le passage le plus discutable de l'alinéa 2 b) est l'expression « préjudiciables à ses intérêts » qui ne se retrouve dans une aucune autre mesure législative du Canada. Le critère ici est presque tout à fait subjectif car la Loi ne dit pas comment établir ce qui est « préjudiciable ». Bien qu'on trouve souvent dans l'es lois canadiennes des expressions comme « l'intérêt national » ou encore « l'intérêt public », c'est à dessein que le Parlement se sert de ces formules lorsqu'il souhaite donner la plus grande latitude possible à un décideur. En l'occurrence, le Parlement n'a certainement pas voulu donner une telle latitude à un service de sécurité tenu d'assurer un « juste équilibre » entre la nécessité de recueillir des renseignements et le droit de chacun à sa vie privée. Les récentes discussions qui ont eu lieu d'un bout à l'autre du pays sur le bien-fondé de l'Accord de libre-échange montrent bien que même des citoyens bien intentionnés et patriotes peuvent avoir de grandes divergences de vue sur ce qui est « dans l'intérêt du Canada ». Nous proposons donc de définir, dans la Loi, la signification de l'expression « préjudiciables à ses intérêts ».
Activités comportant des menaces envers quiconque
Il y a moins de difficultés avec cette phrase, signifiant comme elle le fait une peur véritable ou la crainte d'une violence physique ou psychologique. Par conséquent, nous suggérons que le mot « menaces » seulement t qualifié par l'adjectif « graves » (activités graves). Le Parlement a pris cette mesure en réponse à des inquiétudes semblables en égard du mandat prévu à l'alinéa 2 c) relativement à la violence ayant des motifs politiques.
2.Nous recommandons de supprimer l'alinéa 2 b) de la Loi sur le SCRS et le remplacer par le suivant:
« les activités dirigées par l'étranger qui touchent directement le Canada ou s'y déroulent, sont subreptices ou trompeuses et sont préjudiciables à ses intérêts ou comportent de graves menaces envers quiconque. »
Bien que cette formulation de l'alinéa 2 b) soit plus étroite, nous estimons qu'elle assurera un mandat suffisant au Service. Elle ne limite pas le Service aux ingérences par des « nations hostiles », ni n'exige que l'ingérence en question se produise au Canada de telle sorte que, par exemple, les activités se déroulant dans nos ambassades à l'étranger seraient couvertes dans la mesure où elles touchent « directement » le Canada. La formulation proposée reconnaît implicitement que des Etats étrangers peuvent agir par l'entremise d'organisations commerciales ostensiblement légitimes et, par conséquent, le Service ne se trouverait pas limité aux seules actions menées par des gouvernements étrangers.
Les agents « involontaires » d'influence, s'ils existent vraiment', ne pourraient plus être ciblés par le Service selon cet alinéa. Toutefois, les étrangers qui essaieraient de « diriger » une ingérence dans les affaires de notre pays feraient de toute évidence l'objet d'un examen par le Service. L'ajout de l'adjectif « graves » devant le mot menaces limiterait la portée de la définition tout en laissant au Service la latitude nécessaire pour s'occuper des menaces qui pourraient se produire soit au Canada, soit à l'étranger (par exemple une menace envers un proche demeuré dans la mère-patrie).
Nous insistons catégoriquement qu'il faut conserver le passage « activités licites de défense d'une cause, de protestation ou de manifestation d'un désaccord » pour limiter cet aspect du mandat du Service de même que la définition en général de ce que sont les « menaces envers la sécurité du Canada ».
3.Nous recommandons également de définir aussi précisément que possible, dans la Loi sur le SCRS modifiée, l'expression « préjudiciables à ses intérêts ».
Rédiger des définitions juridiques est compliqué, aussi n'essaierons-nous pas de suggérer une définition précise de l'expression « préjudiciables à ses intérêts ». Nous nous contenterons simplement de suggérer des formules qui pourront servir de base aux personnes représentant tous les points de vue lors des prochaines audiences parlementaires.
« préjudiciables à ses intérêts » s'applique aux activités dirigées par l'étranger et/ou sont subreptices ou trompeuses, visant à:
porter atteinte à la souveraineté ou l'intégrité territoriale du Canada,
affaiblir les défenses militaires du Canada,
nuire aux relations internationales du Canada avec un pays ou une organisation,
risquer sérieusement la vie, santé ou sécurité des canadiens,
obtenir, illégalement ou sans l'autorisation voulue, des renseignements ou des choses classifiées par le gouvernement du Canada dans l'intérêt national, et
suborner, contraindre ou corrompre des Canadiens relativement à des activités visées aux alinéas a), b), c), d) ou e).
Nous avons noté que le Groupe consultatif indépendant (Comité Osbaldeston) qui a enquêté sur le Service en 1987 a recommandé que « le plan de carrière du personnel du SCRS permette d'évoluer tant à l'intérieur de l'ensemble de l'organisation du renseignement de sécurité que dans la fonction publique en général » (page 20).
Nous estimons que la Direction de l'analyse et de la production du Service, en particulier, aurait grand avantage à ce que des fonctionnaires venus d'autres secteurs de la fonction publique, des universitaires ou encore d'autres personnes ayant des compétences particulières puissent venir y travailler. De leur côté, les analystes et évaluateurs du SCRS ont avantage à pouvoir travailler dans des agences gouvernementales connexes ou encore dans des universités.
Nous nous rendons bien compte qu'il en coûterait quelque chose pour assurer le grand nombre d'habilitations de sécurité nécessaires à toutes les personnes qui passeraient dans le Service, mais nous estimons que les avantages l'emporteraient de loin sur les coûts. Le SCRS croit avoir déjà les moyens d'établir des échanges de personnel avec la Fonction publique.
4.Pour plus de certitude, nous recommandons que la Loi sur le SCRS soit modifiée expressément pour permettre la rotation, dans le SCRS, de fonctionnaires et d'autres personnes ayant des compétences particulières, sous réserve des dispositions tendant à sauvegarder l'identité des personnes qui s'occupent des activités secrètes du Service.
Aux termes de la Loi sur le SCRS, le CSARS ne peut pas s'occuper des plaintes visées par la procédure de grief énoncée dans la Loi ou encore dans la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique. La Loi sur le SCRS prévoit que certaines plaintes peuvent être entendues par la Commission des relations de travail de la Fonction publique lorsque, par exemple, il s'agit de questions salariales et autres questions du genre qui ne présentent pas grand intérêt pour le CSARS ou à l'égard desquelles il n'a pas de compétence particulière. Toutefois, dans bien d'autres cas, le CSARS pourrait avoir un intérêt vital à la chose, par exemple, si un membre du Service faisait un grief après avoir été accusé d'insubordination pour avoir manifesté fortement sa désapprobation de la façon dont le Service mettait en oeuvre une directive ministérielle touchant un secteur délicat.
5.Par conséquent, nous recommandons que le SCRS soit obligé d'informer suffisamment à l'avance le CSARS de toute audience portant sur un grief et tenue conformément au paragraphe 8 (3) de la Loi sur le SCRS.
Le CSARS devrait avoir droit à une séance préalable d'information donnée par le SCRS et il devrait avoir le droit aussi d'assister aux audiences sur le grief. De cette façon, le CSARS serait plus en mesure de déterminer si le problème de relations de travail qui fait l'objet du grief justifie une enquête indépendante dans le cadre des responsabilités propres au CSARS.
La Loi sur le SCRS n'accorde aucune responsabilité précise au CSARS en ce qui a trait aux mandats. Cependant, nous avons signalé des mandats conformément à la fonction générale que nous avons qui consiste à dénoncer tout « usage déraisonnable ou inutile que le Service ferait de ses pouvoirs » (article 40) et à notre responsabilité de « réunir et analyser des statistiques sur les activités opérationnelles du Service » (sous-alinéa 38 a) (vii).
Dans son témoignage devant le Comité permanent de la justice et du solliciteur général, le 20 novembre 1986, M. Atkey fit remarquer que, depuis l'adoption de la Loi sur le SCRS, on avait moins de statistiques concernant les mandats que du temps de la Loi sur les secrets officiels. Il exprima l'avis que les parlementaires avaient le droit d'être mieux renseignés sur cet aspect. Un autre membre du comité, Jean Jacques Blais, fit remarquer que, puisque c'était le rôle du comité d'examiner les affidavits à l'appui d'un mandat et de vérifier leur justification, le CSARS serait en mesure, finalement, de donner aux Canadiens l'assurance générale que la Loi est bel et bien respectée. Nous avons, dans nos trois rapports annuels les plus récents (1985-1986, pages 22-23; 1986-1987, page 13 et 1987-1988, pages 22 et 64), exprimé nos préoccupations à cet égard.
Aux termes de la Loi sur les secrets officiels, chaque mandat n'autorisait l'emploi que d'une seule technique secrète contre une seule cible, tandis qu'aux termes de la Loi sur le SCRS, un mandat peut autoriser l'utilisation de nombreuses techniques contre de nombreuses cibles. Nous ne pensons pas qu'il soit bien utile d'avoir des statistiques générales sur le nombre de mandats décernés en vertu de la présente Loi. Les graves préoccupations que nous inspire la protection du droit à la vie privée garantie par la Charte canadienne des droits et libertés nous portent à formuler la recommandation qui suit.
6.Nous recommandons que la Loi soit modifiée de façon à préciser clairement que le CSARS a la responsabilité de réunir et d'analyser les statistiques concernant les mandats et que le CSARS est tenu de publier chaque année des statistiques concernant le nombre de citoyens canadiens ou d'immigrants reçus qui ont fait l'objet, de la part du Service, d'une surveillance autorisée par mandats judiciaires.
A plusieurs reprises déjà, nous avons parlé du problème des mandats d'urgence (rapport annuel de 1985-1986, page 54; rapport annuel de 1986-1987, page 14; rapport annuel de 1987-1988, page 61). La procédure complexe actuellement en vigueur est une sauvegarde importante, mais nous pensons que, dans certains cas d'urgence, suivre la procédure habituelle pourrait être trop long. Du temps dela Loi sur les secrets officiels, on pouvait obtenir un mandat en trois heures environ.
7.Nous recommandons que l'article 21 de la Loi sur le SCRS soit modifié de façon à permettre au directeur du Service d'émettre, avec l'accord du solliciteur général dans chaque cas, un mandat à court terme, non renouvelable, qui devrait être appuyé, dans les 96 heures, d'une demande à la Cour fédérale. Il devrait également être précisé que le CSARS doit être avisé, dans la semaine qui suit, du dépôt d'une demande.
Relativement aux mandats toujours, nous avons également soulevé la question des communications entre un avocat et son client (rapport annuel de 1986-1987, pages 22-23; rapport annuel de 1987- 1988, page 62). Ces communications sont protégées par les conditions des mandats en interdisant l'interception de ces communications à l'étude ou à la résidence de l'avocat ou à tout autre endroit où un avocat rencontre habituellement ses clients. De plus, l'interception des appels entre une cible et son avocat est restreinte aux seuls appels dont le directeur du Service ou un directeur général régional ont déterminé qu'ils avaient rapport à la menace énoncée dans le mandat.
Nous sommes heureux que de telles conditions soient habituellement comprises dans les mandats, mais nous préférerions que ces sauvegardes figurent dans la loi même. Le Code criminel protège explicitement, par exemple, les communications entre un avocat et son client. Évidemment, nous nous rendons compte qu'il peut y avoir des avocats parmi les terroristes ou les groupes dont les activités menacent la sécurité du Canada. Ce qui nous intéresse, c'est de protéger le genre de communications qui sont effectivement des communications entre avocats et clients. Notre proposition ne concerne que les communications avec des avocats qui agissent comme conseillers juridiques légitimes.
8.Nous recommandons d'ajouter un article à la Partie Il de la Loi sur le SCRS afin de protéger les communications entre un avocat et son client.
9.De plus, nous recommandons d'ajouter un autre article à la Partie Il de la Loi sur le SCRS où seraient énumérées les limites aux mandats dont les juges de la Cour fédérale tiendront compte.
L'avocat du diable (Amicus Curiae)
Depuis 1987, un avocat du ministère de la Justice relevant du sous-solliciteur général du Canada est chargé de contester, devant le Comité d'examen des demandes de mandat, en tant qu' « avocat du diable ».* Mais cette personne a un mandat plus restreint que nous avions prévu lorsque nous avons recommandé la nomination d'un avocat du diable dans notre rapport de 1986-87 (page 11).
L« avocat du diable » est un avocat chargé de contester un point de vue, avec lequel il ou elle est ou n'est peut-être pas d'accord personnellement, afin que tous les aspects de la question soient consi dérés.
Présentement, l'avocat du diable ne fait que s'assurer que les renseignements dont le SCRS a l'intention d'utiliser pour la demande de mandat soient exacts. Nous nous attendions à quelqu'un qui contesterait le besoin d'obtenir un mandat--quelqu'un qui présenterait le cas de la même façon que la cible visée le ferait. (La cible, bien entendu, ne sait pas qu'un mandat est demandé contre elle.)
Nous avons des inquiétudes en ce qui concerne le moment de participation de l'avocat du diable au processus. Comme il fait partie du Comité d'examen des mandats judiciaires, l'avocat du diable peut facilement passer pour un pion et au pire, pour un(e) « vendu(e) ». Nous croyons que l'avocat du diable devrait intervenir devant la Cour fédérale elle-même.
Malgré que nous sachions que le système paraît fonctionner bien mieux qu'avant, nous estimons qu'une réforme s'impose pour mieux servir la justice naturelle, tant en apparence qu'en substance.
10.Nous recommandons que la Partie Il de la Loi sur le SCRS soit modifiée par l'ajout d'un article stipulant qu'un « avocat du diable » nommé par la Cour soit présent chaque fois que la Cour fédérale est saisie d'une demande de mandat judiciaire.
11.De plus, nous recommandons que, lorsque c'est possible, cet avocat ne soit pas un fonctionnaire mais soit choisi parmi une liste d'avocats de l'extérieur qui ont l'habilitation de sécurité nécessaire.
Le CSARS a lui-même une liste d'avocats remplissant les conditions nécessaires. Pour éviter tout conflit d'intérêts, ces avocats seraient nommés par ordre alphabétique ou par un quelconque autre procédé faisant appel au hasard. Le nombre total de nouveaux mandats ou de mandats renouvelés chaque année a diminué de façon importante, aussi la méthode que nous proposons ne devrait pas surcharger les ressources.
L'impossibilité dans laquelle nous sommes d'examiner les décisions du Cabinet qui touchent au SCRS s'est avérée un problème dans un cas - dont nous sommes au courant. Durant la période 1988- 89, on nous a refusé l'accès au Plan opérationnel pluriannuel, (POP) du SCRS parce que ce document est préparé pour le Conseil du Trésor, un comité du Cabinet. Dans ce cas nous avons fait un compromis: bien que nous n'ayons pas vu le document lui-même, nous avons eu les renseignements qu'il contenait.
Nous avons reçu, du ministère du solliciteur général, l'assurance que les décisions du Cabinet seront reformulées et transmises au CSARS et que nous les recevrons sous forme de directives ministérielles, instruments qui nous sont automatiquement transmis aux termes du paragraphe 6 (2) de la Loi sur le SCRS. Toutefois, nous n'avons aucun moyen de savoir si toutes les décisions seront bel et bien transmises, ni si les solliciteurs généraux à venir consentiront au maintien de cette pratique.
Comme nous l'avons dit dans notre rapport annuel de 1987-1988, ceux d'entre nous qui ont déjà fait partie d'un cabinet ne peuvent comprendre pourquoi la Loi empêche le Comité de voir les décisions du Cabinet qui touchent aux opérations du SCRS. A notre avis, les dispositions actuelles créent une suspicion publique inutile.
Nous sommes bien conscients que nous ne devrions pas avoir accès aux dossiers qui révèlent la façon dont le Cabinet a pris ses décisions. Toutefois, les décisions du Cabinet elles mêmes sont les instruments par lesquels tous les ministères et organismes justifient leurs activités. Il est donc essentiel que le CSARS ait accès aux documents du Cabinet qui concernent le SCRS pour pouvoir véritablement évaluer la mesure dans laquelle celui-ci s'acquitte de ses responsabilités et fonctions. Nous estimons par conséquent que toutes les décisions du Cabinet actuellement en la possession du SCRS et qui ont trait aux responsabilités, fonctions ou ressources du Service devraient nous être accessibles. De même, nous devrions avoir accès à tous les memoranda au Cabinet préparés par le Service ou qui le concernent. De toute évidence, il serait interdit aux membres du Comité de surveillance de révéler à des tierces parties le contenu des documents confidentiels du Cabinet. Les membres du Comité sont des conseillers privés et ont prêté le même serment que les membres présents et passés du Cabinet.
12.Nous recommandons d'abroger le paragraphe 39(3) de la Loi sur le SCRS afin de permettre au Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité d'avoir accès à tous les renseignements en la possession du Service, indépendamment de leur provenance.
Le Parlement pourrait aussi modifier le paragraphe 31(2) afin de permettre à l'Inspecteur général d'avoir accès à tous les renseignements en la possession du Service, y compris les documents confidentiels du Cabinet.
Au Canada, le vérificateur général a, par le passé, vérifié les comptes du Service de sécurité de la GRC et, puisqu'il lui incombe de vérifier l'utilisation de toutes les sommes provenant du Trésor (Fonds du revenu consolidé), il est tenu de vérifier en même temps les comptes du SCRS. Ses vérificateurs ont tous l'habilitation de sécurité nécessaire pour faire le travail. Maintenant que les recommandations du Comité Osbaldeston ont été mises en oeuvre, nous pensons que le temps est venu de vérifier les comptes du Service. En effet, nous estimons hautement désirable que le Comité joue un certain rôle dans cette vérification, étant donné la compréhension qu'il a des aspects pratiques du mandat du Service.
Aux termes de l'article 38 de la Loi sur le SCRS, le Comité de surveillance n'est pas spécifiquement habilité à évaluer l'administration financière du Service, mais seulement à « surveiller la façon dont le Service exerce ses fonctions ». Le Comité estime que ce pouvoir est techniquement suffisant pour lui permettre d'évaluer la gestion financière du Service.
13.Néanmoins, et pour plus de sûreté, nous recommandons d'ajouter à l'article 38 de la Loi un sous-alinéa précisant que le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité est habilité à effectuer, en coopération avec le vérificateur général, une vérification financière du Service.
Récemment, nombre de gouvernements ont essayé de supprimer les éventuels obstacles que pourraient rencontrer les fonctionnaires désireux de dénoncer les activités qu'ils estiment être menées à mauvais escient. Les États-Unis ont une loi dite « Whistleblowers' Protection Act » (Civil Service Reform Act, 1978, 5 U.S.C. s. 7701 et seq.) Une mesure semblable est proposée en Ontario et, au palier fédéral, une mesure de protection du genre a été prévue dans la récente Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) (Art. 58(4) de cette Loi est le S.C. 1988, c.22). Comme nous l'avons dit dans notre rapport annuel de 1987-1988 (page 63) il y a, au Royaume-Uni, un fonctionnaire spécialement chargé de recevoir les « fuites » provenant de membres du MI-5 qui ne sont pas tenus de s'identifier.
La Loi sur le SCRS ne protège pas contre les mesures disciplinaires, les employés du Service qui dénonceraient au Comité de surveillance des infractions à la loi. En effet, ces personnes doivent d'abord parler au directeur du Service, qui est, peut-être, précisément la personne à éviter.
14.Par conséquent, nous recommandons que la Loi sur le SCRS soit modifiée par l'ajout d'un paragraphe (3) à l'article 41 afin de garantir l'anonymat aux employés du SCRS qui portent plainte auprès du CSARS et afin aussi de garantir que, si ces personnes étaient finalement identifiées, elles ne feraient l'objet d'aucune mesure disciplinaire uniquement pour avoir porté plainte.
La Loi sur le SCRS prévoit que le CSARS doit tenir ses audiences en privé. Le paragraphe 48(2) de la Loi ne reconnaît à personne le droit d' être présent lorsque quelqu'un fait des observations au Comité. En 1985, le Comité a adopté une procédure tout à fait détaillée pour les enquêtes relativement aux plaintes dont il est saisi. Une procédure distincte a été établie pour les plaintes relativement au refus d'une habilitation de sécurité pour fin d'emploi de même que pour les affaires d'immigration et de citoyenneté. Le Comité est habilité à établir ces procédures en vertu du paragraphe 39(l) de la Loi. Les mesures de sauvegarde détaillée que le Comité a établies et diffusées dans le public sont en contraste frappant avec la procédure souvent abrégée qu'utilise, par exemple, un administrateur général ou une institution gouvernementale avant d'en venir à la décision de refuser une habilitation de sécurité. Habituellement, le CSARS fait une vaste enquête et l'audience qui en résulte souvent ressemble habituellement à la séance d'un tribunal administratif exerçant des pouvoirs quasi-judiciaires.
Lorsque rendre publics les éléments de preuve sur le point d'être produits pourrait porter atteinte à la sécurité nationale, en révélant peut-être des sources de renseignements qui constitueraient « une menace envers la sécurité du Canada », le plaignant et son avocat sont priés de sortir de la salle d'audience pendant que le Comité entend la preuve. La façon de procéder du Comité a fait l'objet de plusieurs contestations devant la Cour fédérale mais, jusqu'ici, aucune n'a eu de succès et les règles de procédure du Comité ainsi que les pratiqua qui en découlent ont passé le test lorsque comparés à la Charte des droits et libertés ainsi qu'aux exigences d'une procédure équitable. De toute évidence, le Comité serait tenu de se plier au jugement que la Cour pourrait éventuellement rendre.
En cours d'audience, le membre du Comité qui entend le cas peut, à sa discrétion, décider de faire sortir une partie de la salle pendant que l'autre témoigne. Le Comité rappelle alors la partie exclue (habituellement le plaignant) et son avocat et leur expose les grandes lignes de la preuve qui vient d'être présentée, sans rien divulguer de ce qui peut avoir trait à l'intérêt national. Les deux personnes peuvent alors poser des questions et, lorsque c'est possible, contre-interroger le témoin à partir du résumé qui vient de leur être fait.
Nous estimons que la procédure établie par le Comité permet à l'avocat de jouer un rôle passablement équitable et efficace. Pendant que les parties exclues sont en-dehors de la salle d'audience, l'avocat du Comité, qui a reçu des instructions expressément en ce sens, pose aux témoins du Service les questions que leur poserait normalement l'avocat du plaignant et les contre- interroge avec un zèle égal. Le résumé qui est ensuite présenté à la partie exclue est habituellement négocié par l'avocat du SCRS et du CSARS, sous la surveillance du membre qui préside l'audience. Habituellement, le plaignant et son avocat en apprennent suffisamment pour être renseignés aussi complètement que possible sur les arguments qui peuvent être invoqués contre le plaignant.
Nous n'avons rencontré qu'un seul problème avec la formulation actuelle de la Loi en ce qui concerne les enquêtes. Le paragraphe 48(2) dit en effet ce qui suit :
48.(2) Au cours d'une enquête relative à une plainte présentée en vertu de la Présente partie, le plaignant, le directeur et l'administrateur général concerné doivent avoir la possibilité de présenter des observations et des éléments de preuve au Comité de surveillance ainsi que d'être entendus en personne ou par l'intermédiaire d'un avocat; toutefois nul n'a le droit absolu d'être présent lorsqu'une autre personne présente des observations au Comité, ni d'en recevoir communication ou de faire des commentaires à leur sujet.
On a prétendu que, puisque le paragraphe peut s'interpréter comme ne reconnaissant pas le droit d'être présent lors de la présentation des « observations » seulement, cette limite ne s'appliquait pas à la présentation de la preuve ou aux comparutions en personne. Si les tribunaux accueillaient cette interprétation, il deviendrait pratiquement impossible au Comité de surveillance de faire enquête relativement à des renseignements classifiés touchant la sécurité nationale.
Nous estimons que la prétention n'est pas bien fondée mais qu'il serait quand même utile de reformuler le paragraphe 48(2) afin d'en bien préciser le sens.
15.Nous recommandons, par conséquent, d'ajouter les mots « preuve alléguée, ou déclarations faites », au paragraphe 48(2), de façon qu'il stipule :
... toutefois nul n'a le droit absolu d'être présent durant, ni d'en recevoir commu nication ou de faire des commentaires sur les observations présentées, preuve alléguée, ou déclarations faites au comité de surveillance par toute autre personne.
Sans habilitation de sécurité, toute personne perd des chances d'emploi tant dans le secteur public que dans le secteur privé. La Loi sur le SCRS n'autorise l'intéressé à présenter une plainte au Comité (article 42) que dans certains cas.
Premièrement, il faut que l'intéressé ait fait l'objet d'une décision de renvoi, de rétrogradation, de mutation ou d'opposition à un engagement, avancement ou mutation ou encore à un contrat de fournitures ou de services à l'Etat du seul fait de n'avoir pas obtenu l'habilitation de sécurité nécessaire. Comme nous le disions dans notre rapport annuel de 1987-1988 (page 60), l'article est actuellement formulé de façon telle que si quelqu'un est écarté d'un emploi ou alors congédié par un entrepreneur fédéral pour supprimer un obstacle à l'obtention d'un marché avec l'Etat, cette personne n'a pas de véritable recours. En outre, si l'intéressé n'a pas l'habilitation de sécurité nécessaire pour avoir accès à certaines installations fédérales, par exemple un aéroport, il ne lui est pas possible d'avoir l'emploi désiré et dans ce cas, elle n'a pas non plus de recours auprès du Comité.
Deuxièmement, la décision de refuser une habilitation de sécurité doit venir de « l'administrateur général ».
Troisièmement, le droit de porter plainte lui-même repose sur le « refus » de quelque chose. Or, le terme peut s'interpréter d'une façon étroite au point que seul un refus catégorique pourra donner à l'intéressé le droit de porter plainte en vertu de la Loi. Mais, qu'arrive-t-il si les autorités font traîner les choses en longueur sans jamais opposer de refus formel? Actuellement, l'intéressé peut s'adresser au Comité de surveillance en vertu de l'article 41, mais la Loi devrait peut-être prévoir une meilleure protection contre les retards déraisonnables dans la prise d'une décision.
Quatrièmement, la perte d'une occasion d'emploi doit être attribuable, aux termes de la Loi, à « la seule raison du refus d'une habilitation de sécurité ». Qu'arrive-t-il cependant si l'employeur peut affirmer de bonne foi qu'il y avait d'autres motifs, bien que tout à fait mineurs? L'argument a été présenté dans deux contestations au moins qui ont été faites relativement à la compétence du Comité de faire enquête au sujet d'une plainte.
Nous estimons que toute personne à qui une habilitation de sécurité est refusée devrait avoir le droit de porter plainte auprès du Comité de surveillance. Il ne devrait pas y avoir de catégories de Canadiens ou d'immigrants reçus qui, pour une même raison, ont le droit de porter plainte auprès du Comité tandis que d'autres n'ont pas ce droit. Dans le monde d'aujourd'hui, ne pas avoir son habilitation de sécurité se répercute immédiatement sur l'emploi et, à long terme, affecte les chances d'emploi.
Quoi qu'il en soit, outre les répercussions sérieuses qu'un refus d'habilitation de sécurité a sur les chances d'emploi, la loyauté d'un citoyen canadien ou d'un immigrant reçu ne devrait jamais être remise en cause au point qu'une habilitation de sécurité lui soit refusée sans que l'intéressé n'ait automatiquement le droit d'exiger que le Comité de surveillance fasse enquête sur son cas.
Souvent, l'habilitation de sécurité est totalement refusée, à quelque niveau que ce soit, mais dans certains cas, des personnes qui auraient besoin d'une cote TRES SECRET ne reçoivent que la cote SECRET OU CONFIDENTIEL, ce qui a habituellement sur l'emploi de l'intéressé le même effet que le refus catégorique de n'importe quel niveau d'habilitation de sécurité aurait eu.
Les modifications que nous proposons donneraient à tout citoyen canadien ou immigrant reçu le droit d'exiger une enquête du Comité de surveillance au niveau requis.
16.Nous recommandons que les paragraphes 42(l) et (2) soient abrogés et remplacés par la disposition suivante :
« 42.(1) Lorsqu'une habilitation de sécurité exigée, pour n'importe quel motif, par le gouvernement du Canada est refusée à quelqu'un ou lui est accordée à un niveau infé rieur au niveau nécessaire ou qu'elle est ramenée à un niveau inférieur au niveau nécessaire, l'administrateur général ou la personne qui a pris cette décision doit, dans les dix jours suivant la prise de la décision, envoyer à l'intéressé un avis l'informant qu'une habilitation de sécurité du niveau requis lui a été refusée et qu'il a le droit, en vertu du présent article, d'en appeler de cette décision auprès du Comité de surveil lance des activités de renseignement de sécurité. »
Il faudrait apporter quelques modifications corrélatives au reste de l'article 42.
Effet des recommandations du Comité relativement aux plaintes dont il est saisi
Actuellement, la Cour fédérale du Canada est à nouveau saisie de la cause Thomson; la cour d'appel et la division de première instance ne s'entendent pas sur la question de savoir si les recommandations du Comité concernant l'habilitation de sécurité sont exécutoires pour l'administrateur général. Indépendamment de la décision que prendra éventuellement le tribunal, le Parlement pourrait vouloir clarifier son intention à l'occasion de l'examen de la Loi sur le SCRS après cinq ans d'expérience.
Nous faisons remarquer, en passant, que dans l'ASIO Act de l'Australie, les « conclusions » du tribunal d'appel en matière de sécurité ont préséance sur la décision originelle concernant l'habilitation de sécurité (article 61).
Nous estimons que le Parlement n'irait nullement à l'encontre de la responsabilité ministérielle s'il décidait d'habiliter le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité à trancher les cas où il n'est pas d'accord avec la décision d'un administrateur général de refuser une habilitation de sécurité. Les décisions qui déterminent en fait si l'intéressé pourra travailler dans le domaine qu'il a choisi, ont des répercussions directes sur ses droits. Obtenir gain de cause auprès d'un tribunal neutre comme le CSARS pour apprendre ensuite que son habilitation de sécurité continue à être refusée par un administrateur général qui a toute latitude pour cela, doit être profondément décourangeant.
Finalement, la Politique et procédures de sécurité du gouvernement qui date de juin 1986 précise que tous les fonctionnaires à qui une habilitation de sécurité a été refusée peuvent s'adresser au Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité. Nous en déduisons que, de toute évidence, le Comité est bel et bien habilité à rendre des décisions.
17.Par conséquent, nous recommandons que le paragraphe 52(2) de la Loi soit modifié de façon que les décisions rendues par le Comité concernant les habilitations de sécurité soient sans appel et exécutoires pour l'administrateur général.
Dans le cours normal des choses, les pouvoirs du Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité recouperont presque certainement les pouvoirs détenus par le commissaire à l'information ou par le commissaire à la protection de la vie privée. La chose s'est déjà d'ailleurs produite dans le cas du second.
Il se peut que, faisant enquête au sujet d'une plainte déposée en vertu de la Loi sur l'accès à l'information ou encore de la Loi sur la protection des renseignements personnels, l'un ou l'autre commissaire entame, avec le Service, des négociations portant peut-être sur les dossiers mêmes que le Comité souhaite examiner dans l'exécution de ses propres responsabilités. Le Comité estime qu'en pareil cas, il ne faut en rien entraver les travaux de l'un ou l'autre commissaire du seul fait que le CSARS fait enquête, ou vice versa. En effet, chaque organisme a ses propres responsabilités dont il doit s'acquitter. Bien que, à notre avis, l'actuelle formulation de la Loi assure largement et en toutes circonstances au CSARS l'accès nécessaire aux dossiers voulus, certaines autorités gouvernementales n'en sont pas tout à fait convaincues.
18.Par conséquent, nous recommandons que le Parlement examine s'il serait bon de clarifier la question en ajoutant, au paragraphe 39(2) de la Loi sur le SCRS, un alinéa précisant que le Comité est habilité à avoir accès à tous les renseignements en possession du Service, indépendamment de toute enquête entreprise par le commissaire à l'information ou par le commissaire à la protection de la vie privée.
Lois connexes : la Loi sur la preuve au Canada -- I
Témoignant le 20 novembre 1986 devant le Comité permanent de la justice et du solliciteur général, le président répondit à une question concernant l'article 37 de la Loi sur la preuve au Canada, lequel prévoit que, dans les instances criminelles, un membre du SCRS peut s'opposer à la divulgation de renseignements devant le tribunal. Cette disposition a été très critiquée et M. Atkey a déclaré « qu'à l'intérieur du Service, on n'était pas très à l'aise avec la formulation et l'application de cet article », et que lui-même y voyait un problème (page 2:16). Il a alors émis l'opinion que c'était là un point sur lequel les autorités devraient s'attarder durant l'examen de la Loi sur le SCRS. Il a reconnu que c'était « une procédure terriblement incommode ... (et qu'il y avait) risque de préjudice envers l'accusé dans un procès criminel ». Cependant, le Comité est bien conscient des raisons pour lesquelles n'importe quel service de sécurité ferait de son mieux pour tenir secrètes ces sources de renseignement et les « secrets du métier ». Nous sommes d'accord que les renseignements obtenus du SCRS devraient rarement être utilisés comme éléments de preuve lors d'un procès à la Cour. Toutefois, nous devons reconnaître qu'il y aura des exceptions et des procédures devraient être disponibles afin de protéger l'intérêt national au besoin.
Dans notre rapport annuel de 1986-1987 (page 30), nous faisions remarquer que l'article 486 du Code criminel prévoyait que le public peut être exclu de la salle d'audience pour divers motifs, qui sont énoncés.
19.Conséquemment, nous recommandons que l'article 486 du Code criminel, soit modifié afin
d'ajouter la phrase « menaces envers la sécurité du Canada au sens de l'article 2 de la Loi sur le SCRS », afin que le juge puisse avoir le pouvoir d'exclure le public de la salle d'audience durant les parties d'un procès qui pourraient vrai semblablement porter sur des question d'intérêt national; et
de permettre au juge d'exclure le défendeur et son avocat ainsi que le public de la salle d'audience lorsque des questions d'intérêt national sont soulevées.
La Loi sur la preuve au Canada - II
Jusqu'à ce que la Loi sur la preuve au Canada soit modifiée, au début des années 1980, le solliciteur général pouvait signer un certificat attestant que la divulgation de certains renseignements nuirait à la sécurité nationale. L'instrument était sans appel et ne pouvait être contesté devant aucun tribunal.
L'article 38 prévoit maintenant une procédure par laquelle une objection écrite ou verbale à la divulgation de renseignements susceptibles de porter préjudice à la sécurité nationale peut être portée en appel devant le juge en chef de la Cour fédérale ou tout autre juge désigné par lui ou elle. En d'autres termes, l'examen des renseignements en question ne peut être fait que par une personne bien précise ou encore par la personne désignée par celle-ci, et doit s'effectuer à huis clos et dans la région de la capitale nationale.
On a voulu, de la sorte, mieux protéger les droits des personnes participant à une instance criminelle devant les tribunaux. Toutefois, la procédure a causé certains problèmes après la création du Comité de surveillance en juillet 1984.
Il arrive que les recommandations ou les décisions du Comité soient contestées devant la Cour fédérale d'appel en vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale. Lorsque le cas se produit, il faut obtenir de la Cour des directives particulières afin de protéger les documents qui touchent à l'intérêt national et qui seraient normalement rendus publics si la procédure habituelle était suivie. En outre, lorsque le ministère de la Justice s'oppose à ce que des renseignements touchant la sécurité nationale soient divulgués à l'appelant, la Cour doit alors attendre la décision du juge désigné par le juge en chef quant à la validité de l'objection visant la « sécurité nationale ». La décision rendue par le juge désigné peut être portée en appel devant la Cour fédérale d'appel et les juges de cette cour peuvent alors examiner les documents en question. Ironiquement, cependant, s'il n'y a pas d'appel, la Cour d'appel ne peut pas examiner les documents.
Ce processus complexe fait partie de la procédure qui a pour but de reviser les recommandations et décisions formulées par le Comité de surveillance après une enquête. Dans le cadre d'une enquête du genre, le Comité de surveillance examine tous les documents, indépendamment de leur cote, et entend les témoignages verbaux, qu'ils concernent ou non la « sécurité nationale ». Aucun renseignement classifié n'est transmis au plaignant au cours de l'enquête effectuée par le Comité.
Étant donné que les recommandations ou décisions du Comité sont très souvent fondées, pour la plus grande partie, sur des renseignements qui concernent la « sécurité nationale », le tribunal qui est chargé de reviser les conclusions formulées par le Comité et la procédure qu'il a suivie ne peut le faire véritablement que s'il a aussi accès à tous les renseignements qu'a examinés le Comité de surveillance.
20.Par conséquent, nous recommandons que la Loi sur le SCRS soit modifiée de telle sorte que, en cas d'examen judiciaire, la Cour fédérale d'appel soit la seule à avoir compétence en vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale, et soit habilitée à examiner tous les rapports effectués par le Comité de surveillance en vertu de l'article 42 ou n'importe quel rapport touchant les droits d'une personne effectué en vertu de l'article 41, de même que tous les documents pertinents.
21.Nous recommandons de plus qu'une procédure spéciale soit établie, soit par loi ou par règlement, pour permettre la communication à la Cour fédérale d'appel des dossiers et des documents du Comité de surveillance, sans que la nature de ces documents soit rendue publique et, si nécessaire, sans que l'existence ou la non existence de ces dossiers soit reconnue.
L'adoption de ces recommandations aurait l'heureux effet d'éliminer la nécessité, pour quelqu'un, de contester, en vertu de l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale, une décision rendue par le Comité de surveillance. La procédure actuelle est injuste en ce que l'intéressé ne sait habituellement pas grand-chose de ce qu'on lui reproche et n'a que très peu de chances d'être capable de prouver le bien- fondé d'un appel. Conséquemment, la plupart des personnes qui portent plainte en vertu de l'article 41 de la Loi sur le SCRS ne sont pas en mesure de contester efficacement une décision du Comité de surveillance.
Après cinq années d'existence, le Comité s'est formé des opinions bien arrêtées quant à l'efficacité et à l'utilité des institutions établies par la Loi. Chez nous, cas unique, la responsabilité du Service incombe au solliciteur général, qui rend lui-même compte au Parlement. Mais la Loi prévoit également l'existence d'un inspecteur général à plein temps, chargé de contrôler les activités du Service au nom du ministre et l'assiste dans sa responsabilité du SCRS. Le CSARS complète le tableau: il s'agit d'un comité tripartite, composé de membres à temps partiel, sans lien avec l'administration du jour. A notre avis, la composition tripartite du Comité qui est formé de conseillers privés à temps partiel, a bien fonctionné jusqu'ici. Nous avons habituellement réussi à atteindre le consensus et à ramener la « partisanerie » au minimum. Autre avantage: comparativement à d'autres organismes de surveillance de l'étranger, nous n'avons pas eu de problème avec les « fuites ».
22.Nous recommandons que la Loi sur le SCRS conserve le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité dans ses fonctions actuelles.
L'autre solution serait, évidemment, de créer un comité parlementaire permanent pour surveiller les activités du SCRS. Aux États-Unis, le Congrès a deux comités du genre. En Australie, on a récemment nommé des parlementaires au comité parlementaire mixte chargé de s'occuper de l'organisation australienne du renseignement de sécurité; cependant ce comité est quelque peu limité dans son accès aux documents retenus par l'ASIO. De plus, la Commission McDonald a recommandé la création d'un comité parlementaire mixte de surveillance. Quoi qu'il en soit, nous estimons que la formule du CSARS a eu du succès jusqu'ici et nous proposons que le Comité soit maintenu, dans une Loi sur le SCRS renouvelée, dans sa fonction de principal organisme de surveillance. Nous formulons à cet égard la recommandation suivante:
23.Nous recommandons d'inclure dans la Loi sur le SCRS une disposition obligeant le directeur du Service à offrir de tenir régulièrement des consultations avec les chefs des principaux partis d'opposition représentés au Parlement de façon à les tenir au courant de ce qui concerne la sécurité.
On trouve une disposition du genre dans l'ASIO Act (article 21) et, à notre connaissance, la chose marche bien. Ceci renforcerait le rôle du Parlement dans la hiérarchie des responsabilités.
Le CSARS devrait-il être habilité à examiner les activités de tous les autres éléments du réseau canadien de renseignement? Dans l'annexe C de notre rapport annuel de 19871988, nous avons donné les principaux éléments de ce réseau. Témoignant le 3 juin 1986 devant le Comité permanent de la justice et du solliciteur général, M. Atkey déclara que « c'était là une question que le Parlement devrait aborder un jour ou l'autre » (page 21:25). M. Atkey n'aborda cependant pas la question de savoir s'il faudrait élargir les fonctions de surveillance du CSARS.
En Australie, il existe un organisme indépendant de surveillance pour tout le réseau australien de renseignement de sécurité. C'est l'office de l'inspecteur général du renseignement et de la sécurité qui est responsable de « la surveillance et de l'examen de la mise en application de la loi par les organismes australiens de renseignement ou de sécurité, ainsi que de la pertinence de leurs activités particulières » (The Inspector General of Intelligence and Security Act, 1986, article 4). Cet office assure la surveillance des homologues australiens du SCRS, c'est-à-dire le Communications Security Establishment, l'Office of National Assessments, les différentes directions du renseignement et de la sécurité du ministère de la Défense nationale ainsi que l'ASIS, l'homologue australien de la CIA.
Aux États-Unis, la situation est bien sûr identique à ce qu'on trouve en Australie: tous les organismes de renseignement sont assujettis à la surveillance de comités du Congrès.
La Commission McDonald avait recommandé que l'organisme de surveillance dont elle proposait la création s'occupe de tous les organismes fédéraux chargés de recueillir clandestinement des renseignements, à l'exception de la GRC. (Récemment, la GRC a reconnu la création d'une Section des enquêtes relatives à la sécurité nationale (SERSN). A prime abord, il ne semble pas y avoir de raison pour laquelle cet organisme ne devrait pas être assujetti à la surveillance d'un organisme externe.) Dans son rapport, la Commission laissait entendre que si l'organisme indépendant de révision n'a pas compétence pour le faire, « il sera trop facile pour le gouvernement d'éviter cet examen en transférant effectivement des responsabilités du service de sécurité à quelque autre organisme qui n'y est pas assujetti ». (Rapport de la Commission McDonald, volume 2, page 933.)
Nous faisons remarquer qu'il n'existe encore aucun mécanisme de surveillance pour le reste du réseau canadien de renseignement, si l'on excepte le mécanisme de la responsabilité ministérielle. Évidemment, si le Parlement acceptait notre recommandation de créer un organisme d'évaluation du renseignement (voir page 19), tous les organismes canadiens de renseignement feraient alors l'objet d'un meilleur contrôle du fait de l'existence de cet organisme. Pourtant, ce contrôle ne serait pas comparable à un système d'examen. Nous estimons qu'il serait bon que le Canada suive l'exemple australien et l'exemple américain en instituant, comme le recommande la Commission McDonald, un système d'examen pour tous les organismes fédéraux qui s'occupent de recueillir des renseignements.
24.Nous recommandons que le Parlement songe à adopter une mesure législative prévoyant un contrôle indépendant de tous les autres éléments du réseau canadien de renseignement.
Nous n'avons pas d'opinion arrêtée sur la question de savoir si cette responsabilité pourrait être assumée par un CSARS plus étendu ou par quelque autre organisme indépendant établi à cette fin.
La collecte de renseignements: établir l'équilibre entre l'offre et la demande
Surtout en un temps où la bonne administration financière arrive au premier rang des préoccupations publiques, les parlementaires ne manqueront pas de s'intéresser à la « rentabilité » du Service. En tant qu'organisme de renseignement, le SCRS recueille-t-il et analyse-t-il de façon efficace l'information pour la transformer en « renseignements » utiles? Le CSARS définit d'ailleurs lui-même cette activité comme « la collecte, tant de sources ouvertes que cachées, et l'analyse de l'information afin d'être averti à l'avance des activités qui peuvent constituer une menace envers la sécurité du Canada ».
Il y a deux catégories majeures de renseignements : le renseignement de sécurité, qui peut provenir du pays même ou de l'extérieur, mais qui a toujours trait à des menaces envers la sécurité du Canada, et le renseignement extérieur, qui concerne d'autres pays. Le SCRS est la principale « source » concernant la première catégorie de renseignements.
Le Groupe consultatif indépendant constitué en 1987 pour faire enquête sur le Service (Comité Osbaldeston) a fait une autre distinction utile entre les deux catégories de renseignements. Le renseignement opérationnel est « lié aux enquêtes sur des activités considérées comme constituant une menace pour la sécurité du Canada ». Il est recueilli surtout (mais non exclusivement) à l'aide de techniques d'enquête, sert à court terme et est obtenu pour des clients bien précis ou à une fin particulière. Le renseignement stratégique « est davantage fondé sur la recherche à l'aide d'informations provenant de toutes les sources disponibles, vise une activité à plus long terme et de portée plus globale, et est destiné à un client interministériel ou au gouvernement dans son ensemble ». Il est « ;évalué à la lumière d'autres intérêts nationaux du Canada ».
Dans notre rapport annuel de 1987-1988, nous résumions les résultats de notre enquête sur la Direction de l'analyse et de la production du Service. Nous avons conclu qu'il y avait eu amélioration importante mais en remarquant l'insuffisance de sources de renseignement multidisciplinnaire nécessaire pour assurer les éléments économiques, politiques et sociaux requis pour avoir des renseignements stratégiques complets. Par exemple, il n'y a eu jusqu'ici qu'une participation très minime de spécialistes venant de l'extérieur du secteur public. A notre avis, la Direction a encore des progrès à faire si le Service doit produire autre chose que des renseignements essentiellement opérationnels.
Nous signalons au passage que le Comité Osbaldeston s'inquiétait également de la façon dont le Service produisait ces renseignements ainsi que « de l'absence de système coordonné de production ». De même, en 1987, le Comité spécial du Sénat sur le terrorisme et la sécurité publique (Comité Kelly) recommandait que « le Secrétariat, renseignement et sécurité du Bureau du Conseil Privé soit agrandi et renforcé pour donner un centre spécial pour la collection des renseignements et l'évaluation des ministères et des agences devant être examinés par le Comité consultatif des renseignements (CCR) et pour la dissémination aux ministères et agences pertinents ». (page 62)
Le CCR est « ce qui ressemble le plus au Canada à un organisme unique de collecte, d'analyse, de discussion et de diffusion de l'information et du renseignement concernant la défense et la sécurité ». Ses membres coopèrent ensemble et coordonnent la production des renseignements à partir de la recherche et de l'analyse effectuées par des organismes fédéraux, notamment le SCRS, le ministère des Affaires extérieures (MDEA), le ministère de la Défense nationale (MDN) et le Centre de la Sécurité des télécommunications. Actuellement, le CCR dessert tous les ministères et appuie le Comité du Cabinet chargé de la sécurité et du renseignement, organe par lequel le Premier ministre exerce son leadership et établit les priorités pour les organismes de renseignement de sécurité et de renseignement étranger.
La Commission McDonald a également fait valoir la nécessité de centraliser la fonction d'évaluation du renseignement au Canada, et d'établir un organe central pour s'en charger. A cette fin, la Commission recommandait (deuxième rapport, volume 2, pages 900-903) la création au Bureau du Conseil privé, d'un Bureau d'appréciation des renseignements, qui, cependant, ne serait pas chargé de recueillir l'information. La Commission était d'avis que cet organisme devrait être distinct du Secrétariat de la sécurité et des renseignements, avoir son propre groupe d'analystes, en plus des agents détachés par les ministères et organismes gouvernementaux ayant des responsabilités en matière de sécurité et de renseignements. Le directeur général de cet organisme relèverait du Premier ministre par l'entremise du secrétaire du Cabinet et ferait également partie du Comité consultatif du renseignement.
La Commission insistait cependant pour que l'organisme de renseignement de sécurité (actuellement le SCRS) soit doté de grands moyens d'analyse, lui permettant de produire des appréciations des menaces à court terme et à long terme. Ces appréciations seraient utilisées par le « Bureau » proposé, et ses agents du renseignement prendraient fréquemment part aux travaux des groupes constitués par le Bureau pour établir des évaluations et des priorités à long terme.
Nous avons été favorablement impressionnés par l'Office of National Assessments (ONA) de l'Australie. Dans ce pays, il y a une distinction nette entre les « organismes de collecte » et les « organismes d'appréciation ». Créé il y a plus de dix ans, l'ONA est chargé de regrouper et d'évaluer l'information recueillie sur de nombreuses questions politiques, économiques et stratégiques. Le directeur général de l'organisme relève du Premier ministre du pays. L'ONA ne recueille pas d'informations, mais évalue simplement les renseignements qui lui sont transmis par les organismes de collecte appartenant au réseau du renseignement de sécurité du pays, et notamment l'Australian Security Intelligence Organization (ASIO). L'ONA produit également des rapports sur des questions précises afin d'aider les ministres à formuler leurs politiques. Il est conçu comme un organisme autonome chargé de dispenser en toute liberté des conseils objectifs. L'ONA aide également le gouvernement à établir ses priorités en matière de renseignement et demande aux organismes perti nents de recueillir les renseignements précis qui lui manquent. L'organisme emploie des analystes venant à la fois du secteur public et du secteur privé, et notamment des universitaires spécialisés dans des domaines précis. Le directeur de l'ONA précédent, M. Michael Cook, a récemment été nommé ambassadeur de l'Australie à Washington. Il a été remplacé dans ses fonctions par l'ambassadeur de l'Australie au Japon.
25.Nous recommandons que le Parlement examine la faisabilité et le bien-fondé d'établir un organisme similaire à l'Office of National Assessments de l'Australie.
Un tel Bureau d'appréciation des renseignements serait chargé d'évaluer les renseignements recueillis par le SCRS de même que par le Centre de la Sécurité des télécommunications et du Bureau du Renseignement extérieur du ministère des Affaires extérieures. En outre, il aiderait le Comité du Cabinet chargé de la sécurité et du renseignement à établir les priorités du gouvernement et contrôlerait la qualité des renseignements générés par tous les organismes fédéraux. Il pourrait, tout comme le SCRS, être établi par une loi. Et tout comme l'ONA, il devrait avoir à son service une équipe « multidisciplinaire » de citoyens qualifiés et notamment des spécialistes venant de l'extérieur de l'administration publique. Il relèverait du Comité consultatif du renseignement.
A l'époque moderne, le Canada n'a pas eu de service secret du renseignement extérieur. Devrions- nous avoir un organisme aussi « offensif » que la CIA aux États-Unis, ou l'Intelligence Service en Australie (ASIS)? Comme nous ne disposons pas des moyens nécessaires pour recueillir, par des voies secrètes, des renseignements concernant l'extérieur, nous devons nous fier à d'autres pays pour obtenir certains renseignements, ce qui peut menacer notre autonomie dans certains cas. Dans la mesure où les sources cachées de renseignement sont un avantage pour s'ouvrir l'accès d'un marché, acquérir une technologie et négocier à l'échelle internationale, le Canada se trouvera donc désavantagé par rapport à ses principaux partenaires commerciaux. Cependant, il n'est pas du tout évident que le Canada ait besoin d'un service secret du renseignement extérieur.
Compte tenu de son éloignement et des difficultés qu'elle éprouvait à obtenir de ses alliés les renseignements extérieurs dont elle avait besoin, l'Australie a créé l'ASIS pour s'occuper des domaines qui intéressent particulièrement le pays. L'organisme recueille donc des renseignements politiques et économiques destinés aux décideurs australiens. Le Canada ne semble pas avoir besoin d'un organisme aussi « offensif » de collecte de renseignements extérieurs. Cependant, les choses se présentent peut-être autrement pour le renseignement de sécurité et peut-être aussi le renseignement criminel qui intéresse le Canada et qui est recueilli à l'étranger.
Le Comité est opposé à la création d'un organisme distinct, « offensif » de collecte du renseignement extérieur pour le Canada. Nous pensons tout simplement que la nécessité n'en a pas été prouvée. Cependant, nous pensons aussi que la Loi sur le SCRS pourrait, du moins, prévoir la possibilité que le SCRS recueille, au besoin, des renseignements extérieurs.
26.Par conséquent, nous recommandons de supprimer les mots « dans les limites du Canada » de l'article 16 de la Loi.
De la sorte, le SCRS serait en mesure d'aider le ministre de la Défense nationale ou le Secrétaire d'État aux Affaires extérieures à recueillir, de n'importe quelle source, des renseignements concernant les capacités, les intentions ou les activités de personnes ou d'Etats étrangers. Aux termes de cet article, le SCRS ne serait habilité à agir en dehors du Canada que sur « demande personnelle écrite » de l'un ou l'autre ministre, et après avoir également obtenu le consentement écrit du solliciteur général. La modification proposée ne devrait pas empêcher le CSARS d'examiner les opérations du Service, que ce soit au pays même ou à l'étranger.
Toutefois, advenant que le Parlement modifie l'article 16 dans le sens proposé et afin d'éliminer tout doute quant à la compétence du CSARS, nous proposons de modifier également l'article 38.
27.Nous recommandons que l'article 38 de la Loi soit modifié afin de bien préciser que le Comité a compétence pour contrôler toutes les opérations du SCRS hors du Canada.
L'adoption des recommandations 26 et 27 ne modifierait pas nécessairement les activités du SCRS. Toutefois, en examinant la possibilité d'apporter la modification proposée, le Parlement pourrait délibérer de la possibilité de donner au SCRS les moyens d'agir dans des cas particuliers.
L'article 19 de la Loi restreint la communication par le SCRS d'informations recueillies par ses vastes moyens. Nous croyons que la Loi restreint aussi la communication de telles informations par le solliciteur général et ses représentants ainsi que le personnel du ministère du solliciteur général; ils ont accès aux renseignements secrets du SCRS, et s'ils divulgaient ces renseignements ce serait se moquer des dispositions de sécurité soigneusement formulées à l'article 19. Toutefois, bien que nous n'ayons pas de raison de croire à des inconvenances, nous avons appris que le solliciteur général, ses représentants et son personnel ne croient pas être liés par cet article.
28.Nous recommandons par conséquent, que les limites prescrites à l'article 19 de la Loi sur le SCRS s'appliquent également au solliciteur général, à tous ses représentants, ainsi qu'au personnel du ministère du solliciteur général, ayant accès aux renseignements recueillis par le SCRS dans l'exercice de ses responsabilités et fonctions.
A d'autres égards, toutefois, nous croyons que la disposition relativement à la divulgation devrait être plus élaborée. L'article 19 a une disposition en ce qui concerne la communication d'informations, dans certaines circonstances, à une « personne appartenant à la fonction publique du Canada ». On pourrait interpréter cette disposition comme s'appliquant seulement aux agents payés employés selon les conditions de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Nous croyons que cette disposition devrait comprendre les sénateurs et membres de la Chambre des communes.
29.Nous recommandons par conséquent, que l'alinéa 19(2) d) de la Loi sur le SCRS soit modifié afin de permettre que des informations soient communiquées aux sénateurs et aux membres du Parlement selon les principes établis pour les ministres et une « personne appartenant à la fonction publique du Canada ».
Comme l'a dit la Commission Mcdonald et comme nous l'avons déjà dit nous-mêmes, la technique d'enquête la plus « importune » est la « source humaine », c'est-à-dire une personne qui informe le Service des activités d'une cible retenue par lui. La « source humaine » peut avoir été recrutée lorsqu'elle se trouvait déjà proche de la cible ou peut avoir été priée de s'en rapprocher en s'infiltrant dans l'organisation de la cible visée ou dans son cercle d'amis. Les sources humaines sont généralement payées selon la valeur des renseignements qu'elles fournissent. Certains ont suggéré que le recours aux sources humaines ne devrait être autorisé que par mandat judiciaire, comme cela se fait pour les autres techniques d'intrusion du genre. Nous estimons, quant à nous, que ce serait là imposer un fardeau vraiment trop lourd au Service et que, dans bien des cas, le procédé serait difficile à appliquer en pratique.
Il serait difficile par exemple, d'introduire dans un tel processus une source occasionnelle, « itinérante », en voie de formation, et plusieurs sources non rémunérées.
Cependant, nous estimons que le Service devrait être tenu d'observer des lignes directrices ministérielles sévères pour ce qui est du recours à des sources humaines.
30.Nous recommandons, par conséquent, que la Loi sur le SCRS soit modifiée de façon à stipuler que le solliciteur général peut donner au Service des lignes directrices précises concernant le recours à des sources humaines. Ces lignes directrices seraient automatiquement transmises au Comité de surveillance en vertu du paragraphe 6(2) de la Loi.
L'article 55 de la Loi sur le SCRS prévoit qu'il doit y avoir consultation entre le Comité de surveillance et le directeur du Service lorsque le Comité de surveillance est en train de préparer certains rapports de sorte qu'ils soient conformes aux exigences de l'article 37 de la Loi. Bien que l'intention de l'article soit clair pour nous, il n'y est cependant pas précisé que, en cas de désaccord, la décision finale quant au contenu du rapport ou du résumé appartient au Comité de surveillance.
31.Nous recommandons, par conséquent, que:
les mots au début de l'article 55 soient modifiés afin de prévoir qu'avant d'éta blir le contenu d'un résumé ou d'un rapport décrit à l'article 55, le Comité de surveillance consulte le directeur en vue de l'observation de l'article 37; et
qu'un nouveau paragraphe soit ajouté, comme suit:
La décision du Comité de surveillance à cet égard est péremptoire.

References: l'article 2
 l'article 2
 l'article 21
 l'article 38
 l'article 38
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 42
 l'article 37
 l'article 486
 l'article 486
 l'article 2

L'article 38
 l'article 28
 l'article 28
 l'article 42
 l'article 41
 l'article 18
 l'article 41
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 38
 l'article 38

L'article 19
 l'article 19
 l'article 19
 L'article 19

L'article 55
 l'article 37
 l'article 55
 l'article 55
 l'article 37