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Timestamp: 2019-07-16 14:47:04+00:00

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Violação ao princípio da impessoalidade causa de improbidade administrativa - Jus.com.br | Jus Navigandi
Violação ao princípio da impessoalidade causa de improbidade administrativa
Éttore Canniéllo Filho
Por tratar-se de um dos princípios da administração pública, a violação ao princípio da impessoalidade acarreta em ato de improbidade administrativa, previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92.
Toda atuação da administração pública é regida por um conjunto de princípios constitucionais que orientam os agentes públicos no desempenho das funções administrativas.
Assim como o princípio da motivação, o da moralidade administrativa e o da eficiência, o princípio da impessoalidade apareceu pela primeira vez na Constituição Federal de 1988, mais especificamente no artigo 37, tratando-se de uma inovação legislativa constitucional.
O princípio da impessoalidade, que aqui nos interessa, possui dois sentidos de interpretação, um que deve ser observada em relação aos administrados, e outro com relação à própria administração pública.
Neste sentido, tem-se os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
No primeiro sentido, o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento. Aplicação desse princípio encontra-se, por exemplo, no artigo 100 da Constituição, referente aos precatórios judiciais; o dispositivo proíbe a designação de pessoas ou de casos nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para esse fim. (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo – 27. Ed. – São Paulo: Atlas, 2014, p. 68).
O artigo 37, § 1º, da Constituição Federal, é onde está previsto esse segundo sentido do princípio da impessoalidade, o qual veda o uso de nome, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em publicidade da administração pública.
Além do mais, toda atuação da administração púbica deve visar à divulgação do órgão, entidade ou da própria administração direta ou indireta, sempre atendendo ao interesse público, e nunca a promoção dos denominados agentes públicos, pois estes são apenas instrumentos da realização dos atos e serviços públicos.
Tenha-se a lição de José Jairo Gomes, em seu livro Direito Eleitoral:
Ao realizarem seus misteres, os agentes públicos devem sempre guardar obediência aos princípios constitucionais regentes de suas atividades, nomeadamente os previstos no artigo 37 da Lei Maior, entre os quais avultam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, licitação e o concurso público. A ação administrativo-estatal deve necessariamente pautar-se pelo atendimento do interesse público. Este é conceituado por Bandeira de Mello (2002, p. 71) como “resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem”. Esclarece o renomado administrativista que os interesses públicos, na verdade, correspondem à dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, consistem no plexo dos interesses individuais enquanto partícipes da sociedade, esta entificada no Estado. (Gomes, José Jairo. Direito eleitoral. 8ª ed. rev. atual. e ampl. - São Paulo: Atlas, 2012, p. 532).
Neste sentido, tem-se a seguinte decisão Supremo Tribunal Federal:
Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. (...) O caput e o § 1º do art. 37 da CF impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de ser­vidores públicos. A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta. (RE 191.668, Rel. Min. Menezes Direito, julgamento em 15‑4‑2008, Primeira Turma, DJE de 30‑5‑2008.)
Portanto, seja servidor público ou agente político, é totalmente vedada a promoção pessoal destes, haja vista que o que deve prevalecer é o ente ou órgão público na divulgação, na publicidade de seus atos, programas, obras e outros.
VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Como se vê nos meios de comunicação em massa, são constantes em todo o País notícias de atos de improbidade administrativa de agentes públicos que deveriam respeitar e bem administrar a coisa pública, com o finco de trazer benefícios a todo o povo brasileiro.
Portanto, improbidade administrativa nada mais é que um ilícito praticado conta a administração pública, um ato contra a ética e a moral, que viola a honestidade e a boa-fé.
Assim, temos os ensinamentos de José Jairo Gomes:
Consoante assinalamos em outra oportunidade, a ideia de probidade (probitate) encontra-se arraigada à de ética e moral Refere-se à possessão de certas qualidades morais e ao agir em harmonia com preceitos éticos-morais. Significa integridade de caráter, honradez e pundonor. Probo (probu) qualifica o que é honesto, justo, reto, honrado; é aquele que apresenta caráter íntegro, que cumpre seus deveres e é criterioso ao agir.
Improbidade é o contrário, de sorte que a ação ímproba é desvestida de honestidade, de bom caráter, de boa-fé, de justiça, de retidão, enfim, de licitude. (Gomes, José Jairo. Direito eleitoral. 8ª ed. rev. atual. e ampl. - São Paulo: Atlas, 2012, p. 56).
A Constituição Federal de 1988 teve a preocupação de combater a corrupção e as mazelas na administração pública. Para isso, abarcou o princípio da moralidade administrativa junto com outros princípios, aí incluído o da impessoalidade, mais especificamente no artigo 37, numa demonstração de coerência com o atual Estado Democrático de Direito.
Sobre isso, temos os seguintes dizeres:
A inclusão do princípio da moralidade administrativa na Constituição foi um reflexo da preocupação com a ética na Administração Pública e com o combate à corrupção e à impunidade no setor público. Até então, a improbidade administrativa constituía infração prevista e definida apenas para os agentes políticos. Para os demais, punia-se apenas o enriquecimento ilícito no exercício do cargo. Com a inserção do princípio da moralidade na Constituição, a exigência de moralidade estendeu-se a toda a Administração Pública, e a improbidade ganhou abrangência maior, porque passou a ser prevista e sancionada com rigor para todas as categorias de servidores públicos e a abranger infrações outras que não apenas o enriquecimento ilícito. (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo – 27. Ed. – São Paulo: Atlas, 2014, p. 900).
A lei que concretizou esse combate à improbidade administrativa foi a Lei nº 8.429, de 2-6-92, que definiu os atos de improbidade administrativa em três dispositivos, quais sejam: o artigo 9º, que trata dos atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito; o artigo 10, que trata dos atos de improbidade administrativa que causam prejuízos ao erário público; por fim, o que interesse para esse nosso estudo, o artigo 11, que trata dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública.
Portanto, qualquer violação aos princípios explícitos previstos no artigo 37 (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), bem como os implícitos na Constituição Federal, pode constituir ato de improbidade administrativa.
No mais, improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública somente ocorre quando existir dolo do agente público, no qual deve exigir um mínimo de má-fé para que se revele o comportamento desonesto.
Neste sentido, tem-se o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. ATO ÍMPROBO. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO NÃO CARACTERIZADO. PRECEDENTES. 1. Pleiteia o Ministério Público a condenação do agravado por improbidade administrativa, decorrente da celebração de "termos e aditivos sem o necessário procedimento licitatório e sem o devido procedimento de dispensa ou inexigibilidade de licitação por mais de dez anos". 2. As considerações feitas pelo Tribunal de origem afastam a prática do ato de improbidade por violação de princípios da administração pública, uma vez que não foi constatado o elemento subjetivo do dolo na conduta do agente, mesmo na modalidade genérica, o que não permite o reconhecimento de ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92. 3. O Tribunal a quo decidiu de acordo com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que "a caracterização do ato de improbidade por ofensa a princípios da administração pública exige a demonstração do dolo lato sensu ou genérico" (EREsp 772.241/MG, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, DJe 6/9/2011). Outros precedentes: AgRg nos EREsp 1.260.963/PR, Rel. Min. Humberto Martins, Primeira Seção, Dje 3/10/2012; e AgRg nos EAREsp 62.000/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 18/9/2012. Incidência da Súmula 83/STJ. Agravo regimental improvido. (STJ - AgRg no AREsp: 456655 PR 2013/0417152-1, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 25/03/2014, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 31/03/2014)
No mesmo sentido, ainda sobre o Superior Tribunal de Justiça:
AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO ÍMPROBO. VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ELEMENTO SUBJETIVO DOLO GENÉRICO. CARACTERIZADO. PRESCINDIBILIDADE DE DANO AO ERÁRIO. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. ANÁLISE. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ. 1. Para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos arts. 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do art. 10. 2. Como se vê, as considerações feitas pelo Tribunal de origem não afastam a prática do ato de improbidade administrativa, uma vez que foi constatado o elemento subjetivo dolo genérico na conduta do agente, independente da constatação de dano ao erário, o que caracteriza o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92. Incidência da Súmula n. 83/STJ. 3. Desconstituir as premissas do aresto quanto à observância da razoabilidade e proporcionalidade da penalidade aplicada requer, necessariamente, o reexame de fatos e provas, o que é vedado ao STJ, em recurso especial, por esbarrar no óbice da Súmula 7/STJ. Agravo regimental improvido. (STJ - AgRg no AREsp: 533862 MS 2014/0146198-5, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 20/11/2014, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 04/12/2014).
Assim, tomemos como exemplo um prefeito municipal, utilizando do seu nome, símbolo ou imagem, na veiculação de atos, programas, obras, serviços dos órgãos públicos: incorre em violação ao princípio da impessoalidade, pois a promoção pessoal é vedada pelo artigo 37, § 1º, da Constituição, que caracteriza tal conduta como ato de improbidade administrativa, devidamente previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92.
Dentre mais, vindo o referido agente político utilizar-se de recurso públicos para a realização da promoção pessoal irregular, caracterizará também em ato de improbidade administrativa encartada no artigo 10 da Lei nº 8.429/92, pois ocorreu perda ao patrimonial da administração pública.
Em conclusão de julgamento, a 2ª Turma, por maioria, não conheceu de recurso extraordinário interposto de acórdão que mantivera sentença que julgara procedente pedido formulado em ação popular ajuizada contra prefeito, por afronta aos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa (CF, art. 37, §1º), em razão do uso de símbolo e de slogan político-pessoais nas diversas formas de publicidade e/ou divulgação de obras e eventos da prefeitura. O então prefeito reiterava a assertiva de ofensa ao art. 37, § 1º, da CF, porquanto a interpretação conferida pela Corte de origem ao referido dispositivo constitucional, que não mencionaria o vocábulo slogan, seria errônea ao considerar a utilização de símbolo – o elo de uma corrente – e o bordão “unidos seremos mais fortes” como conflitantes com o aludido artigo. Argui possível a conclamação do povo por meio de palavras de ordem e afirmava, ainda, que o símbolo por ele utilizado fora criado por artista local e escolhido em concurso para dar significado à frase de exortação (“slogan”), não se enquadrando, pois, na vedação constitucional. (RE 281012, red. p/ ac. Min. Joaquim Barbosa, 20.03.2012. 2ª T. Info 659).
Dessa forma, toda a atuação da administração púbica deve visar à promoção do órgão, entidade ou da própria administração direta ou indireta, sempre atendendo o interesse público, nunca na promoção dos denominados agentes públicos, pois estes são apenas instrumentos da realização dos atos e serviços públicos.
Pelo que foi apresentado, entende-se que o princípio da impessoalidade trata-se de um dos princípios da administração pública, previsto no artigo 37, caput, da Constituição Federal, que rege toda a sua estrutura e atuação, com a proteção aos direitos individuais e coletivos da atuação do Estado, por outro lado, assegurando o interesse público.
A impessoalidade impede que o agente público, seja o servidor ou o agente político faça promoção pessoal através de obras, programas, serviços, atos e outros, com a utilização do seu nome, símbolo e imagem, levando vantagem com a utilização da “máquina pública” a seu favor.
O que deve prevalecer é a figura do ente público, como agente idealizador de programas que beneficiem toda uma sociedade, tendo como meta o interesse público, visando com isso o uso indevido do Estado para objetivos escusos e indevidos.
Além do mais, violação a qualquer desses princípios, acarreta ato de improbidade administrativa, seja por ato do servidor público ou do agente político, como previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, sendo certo, ainda, que, ocorrendo prejuízo ao erário público, haverá também a aplicação conjunta do disposto no artigo 10 da mesma Lei.
Advogado. Formado pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Com atuação específica no Direito Público.

References: artigo 11
 artigo 37
 artigo 100
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 9
 artigo 10
 artigo 11
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 11
 artigo 10
 artigo 37
 artigo 11
 artigo 10