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Timestamp: 2016-10-22 11:51:20+00:00

Document:
1C_320/2012 (16.05.2013)
1C_320/2012
Arr�t du 16 mai 2013
Association Transports et Environnement (ATE), section de Gen�ve,
tous les trois repr�sent�s par Me Alain Maunoir, avocat,
Grand Conseil du canton de Gen�ve.
Loi n� 10'816 modifiant la LaLCR, adopt�e le 22 mars 2012,
recours contre la loi du Grand Conseil du canton de Gen�ve du 22 mars 2012.
Le 22 mars 2012, le Grand Conseil du canton de Gen�ve a adopt� la loi 10816 modifiant la loi du 18 d�cembre 1987 d'application de la l�gislation f�d�rale sur la circulation routi�re (LaLCR; RS/GE H 1 05), qui a la teneur suivante:
La loi d'application de la l�gislation f�d�rale sur la circulation routi�re, du 18 d�cembre 1987, est modifi�e comme suit:
Section 3 du Chapitre II Stationnement � usage public des v�hicules
(nouvelle, la section 3 ancienne devenant la section 4 comprenant l'art. 8)
Art. 7 Principes (nouveau, l'art. 7 ancien devant l'art. 7C)
1 Afin d'assurer une accessibilit� optimale sur le territoire cantonal, en compl�mentarit� avec les transports publics, la mobilit� douce, et en tenant compte de l'offre � usage priv� en mati�re de stationnement, le stationnement � usage public est organis� de mani�re � r�pondre aux besoins propres des divers types d'usagers.
2 Le Conseil d'Etat �tablit un plan directeur du stationnement qui d�termine son �volution pour une p�riode pluriannuelle. Le plan directeur du stationnement ou ses modifications sont pr�sent�s, avant leur adoption par le Conseil d'Etat, dans un rapport soumis au Grand Conseil qui peut formuler ses recommandations par voie de r�solution dans un d�lai de 3 mois.
3 Sur la base du plan directeur du stationnement, le Conseil d'Etat �tablit un plan d'actions, pour une p�riode quadriennale. Son adoption suit la proc�dure telle que vis�e � l'alin�a 2 du pr�sent article. Il est revu au d�but de chaque l�gislature.
4 Pour faciliter la mise en ?uvre des objectifs du plan directeur du stationnement, notamment la r�cup�ration d'espaces publics, le d�partement veille � l'application du principe de compensation tel que d�fini � l'article 7B.
Art. 7A Plan directeur du stationnement (nouveau, l'art. 7A ancien devant l'art. 7D)
1 Le plan directeur du stationnement a pour objectifs g�n�raux l'organisation du stationnement � usage public pour une meilleure qualit� de vie dans les espaces publics, le respect de l'environnement et la promotion de l'�conomie. Il vise � am�liorer les possibilit�s de stationnement des habitants, � ma�triser le stationnement pendulaire et � garantir l'accessibilit� aux services, aux commerces et aux activit�s de loisirs pour les visiteurs, les clients et le transport professionnel.
2 Le plan d'actions recense l'offre � usage public, analyse la demande, �value les besoins et contient des mesures pour y r�pondre. Le d�partement assure et tient � jour le recensement de l'offre � usage public.
3 On entend par offre � usage public l'offre en mati�re de stationnement public et priv� ouvert au public.
Art. 7B Gestion de la compensation (nouveau)
1 Tout en tenant compte de la structure et du contexte g�ographique du quartier, de l'offre en mati�re de stationnement priv�, ainsi que des possibilit�s de mutualisation et d'adaptation de la typologie des places de stationnement, le d�partement veille � l'application du principe de compensation, notamment afin de r�cup�rer de l'espace public � d'autres usages urbains que le stationnement, sous ses deux formes :
a) lors de la cr�ation d'un parking en ouvrage � usage public, la r�cup�ration d'espaces publics s'op�re en supprimant un nombre �quivalent de places � usage public sur voirie;
b) lors de projets urbains supprimant des places � usage public sur voirie, celles-ci font l'objet d'une compensation pour un nombre �quivalent, le cas �ch�ant dans un parking en ouvrage � usage public. A titre exceptionnel, il est possible de compenser jusqu'� 20% des places par des stationnements destin�s aux v�hicules deux-roues motoris�s.
2 Le principe de compensation est appliqu� de mani�re imp�rative dans les zones denses du canton de Gen�ve. Le Conseil d'Etat d�finit le p�rim�tre des zones denses.
3 L'offre de r�f�rence de stationnement � usage public pour les zones denses est celle de 2011.
4 La compensation s'effectue dans le p�rim�tre d'influence concern�, si possible � moins de 500 m�tres de rayon, mais au maximum � 750 m�tres.
5 La compensation intervient dans la mesure du possible de mani�re simultan�e. A d�faut, il en est tenu compte ult�rieurement sur la base du recensement vis� � l'article 7A, alin�a 2.
Art. 2 Entr�e en vigueur
La pr�sente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d'Avis officielle.
La loi 10816 a �t� publi�e dans la Feuille d'Avis officielle du canton de Gen�ve du 22 mai 2012 et est entr�e en vigueur le lendemain.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, la section genevoise de l'Association Transports et Environnement (ci-apr�s: l'ATE) ainsi que B.________ et C.________ demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'art. 7 al. 4 et l'art. 7B de la loi 10816 modifiant la LaLCR. Ils se plaignent pour l'essentiel d'une violation de la l�gislation f�d�rale relative � la protection de l'air et � la protection contre le bruit.
Le Grand Conseil conclut � l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement � son rejet. Invit� � se d�terminer, l'Office f�d�ral de l'environnement (ci-apr�s: l'OFEV) estime que les art. 7 al. 4 et 7B LaLCR ne sont pas contraires au droit f�d�ral de l'environnement. Les recourants ont r�pliqu� et persist� dans leurs conclusions.
1.1 La loi attaqu�e constitue un acte normatif cantonal et ne peut faire l'objet d'aucun recours dans le canton de Gen�ve. Elle est par cons�quent directement attaquable par un recours en mati�re de droit public (art. 82 let. b et 87 al. 1 LTF), qui a par ailleurs �t� form� dans les formes requises (art. 42 LTF) et en temps utile (art. 101 LTF).
1.2 En vertu de l'art. 89 al. 1 LTF, peut former un recours en mati�re de droit public quiconque est particuli�rement atteint par l'acte normatif attaqu� (let. b) et a un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification (let. c). Lorsque le recours est dirig�, comme en l'esp�ce, contre un acte normatif cantonal, la qualit� pour recourir appartient � toute personne dont les int�r�ts sont effectivement touch�s par l'acte attaqu� ou pourront l'�tre un jour; une simple atteinte virtuelle suffit, � condition toutefois qu'il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contest�es (ATF 136 I 17 consid. 2.1 p. 21; 135 II 243 consid. 1.2 p. 246 s. et les arr�ts cit�s). Quant � l'int�r�t digne de protection, il n'est pas n�cessaire qu'il soit de nature juridique, un int�r�t de fait �tant suffisant (ATF 133 I 286 consid. 2.2 p. 290).
1.2.1 Une association jouissant de la personnalit� juridique est habilit�e � recourir soit lorsqu'elle est touch�e dans ses int�r�ts dignes de protection, soit lorsqu'elle sauvegarde les int�r�ts de ses membres. Dans le second cas, il faut que la d�fense de l'int�r�t de ses membres figure parmi ses buts statutaires et que la majorit� de ceux-ci, ou du moins une grande partie, soit personnellement touch�e par l'acte attaqu� (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 p. 46 s.; 131 I 198 consid. 2.1 p. 200; 130 I 26 consid. 1.2.1 p. 30).
En l'occurrence, l'ATE indique qu'elle a notamment pour objectif de favoriser une politique des transports plus respectueuse de l'homme et de son environnement et qu'elle compte de nombreux membres domicili�s dans le centre de la ville de Gen�ve ou de Carouge. La d�fense des int�r�ts de ses membres ne figure toutefois ni dans les statuts de l'association centrale, ni dans ceux de la section genevoise. L'ATE n'all�gue pas non plus �tre atteinte dans ses int�r�ts dignes de protection. La question de sa qualit� pour agir peut toutefois rester ind�cise puisque celle-ci doit �tre reconnue aux deux autres recourants.
1.2.2 C.________ est domicili� dans l'agglom�ration genevoise, � l'adresse xxx, qui se trouve dans le p�rim�tre de compensation obligatoire vis� par l'art. 7B LaLCR. B.________ habite �galement en ville de Gen�ve mais en dehors du p�rim�tre de compensation obligatoire. Quoi qu'il en soit, les deux recourants sont domicili�s dans le canton de Gen�ve, sur le territoire duquel la LaLCR trouve application. Ils sont d�s lors sont susceptibles d'�tre touch�s par les effets de la r�glementation attaqu�e. Partant, ils ont qualit� pour recourir.
Les recourants consid�rent que les art. 7 al. 4 et 7B LaLCR sont contraires au droit f�d�ral, puisque l'application du principe de compensation aura pour effet d'emp�cher, ou au minimum d'entraver de mani�re importante la mise en oeuvre des mesures n�cessaires � la lutte contre les immissions excessives. Ils font valoir que, selon la version r�vis�e en 2008 du plan de mesures OPair cantonal, la qualit� de l'air dans le canton de Gen�ve n'est toujours pas satisfaisante, puisque les valeurs limites pour le dioxyde d'azote, les PM10 et l'ozone ne sont pas respect�es dans le centre de l'agglom�ration; les am�liorations escompt�es en 2002 et 2003 ne se sont pas produites, de sorte que des "mesures draconiennes" sont n�cessaires, notamment dans le domaine-cl� du trafic. Or, les dispositions l�gales litigieuses sont incompatibles avec certaines actions d�crites par le plan des mesures OPair. En imposant strictement le maintien, � l'unit� pr�s, du nombre de places de parking existant en 2011 dans le centre de l'agglom�ration, elles emp�cheraient l'autorit� de prendre certaines des mesures pr�vues pour r�duire les pollutions atmosph�riques et sonores: les actions impliquant une limitation ou une r�duction des places de parcage dans le centre urbain ne pourront pas �tre mises en oeuvre par les autorit�s comp�tentes. En posant des exigences strictes de simultan�it� et de proximit� (remplacement dans un rayon de 500 m, respectivement 750 m), le Grand Conseil aurait par ailleurs supprim� presque toute marge de manoeuvre pour les administrations, qui ne pourront pas moduler l'offre quantitative de stationnement.
2.1 La loi f�d�rale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour fondement constitutionnel actuel l'art. 74 Cst. L'art. 74 al. 3 Cst. pr�cise que l'ex�cution des dispositions f�d�rales incombe aux cantons, sauf disposition contraire de la loi. L'art. 11 LPE pose le principe de la limitation, � titre pr�ventif, des �missions, telles que les pollutions atmosph�riques et le bruit (al. 1 et 2). Les �missions sont limit�es plus s�v�rement s'il appert ou s'il y a lieu de pr�sumer que les atteintes, eu �gard � la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). Les �missions sont notamment restreintes par la fixation de valeurs limites, ainsi que des prescriptions en mati�re de trafic ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. a et c LPE). L'art. 44a LPE pr�voit l'adoption de plans de mesures relatifs aux pollutions atmosph�riques lorsque plusieurs sources de pollution entra�nent des atteintes nuisibles ou incommodantes.
L'ordonnance du 16 d�cembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1) r�git notamment la limitation pr�ventive des �missions, la charge polluante admissible de l'air et la proc�dure � suivre lorsque les immissions sont excessives (art. 1 al. 2 let. a, c et d). Les �missions dues aux v�hicules et aux infrastructures destin�es aux transports font l'objet des art. 17 � 19 OPair. Les art. 16 et 17 pr�voient la limitation des �missions � titre pr�ventif, et l'art. 19 renvoie aux art. 31 � 34 en cas d'immissions excessives. Le plan de mesures, de la comp�tence des cantons (art. 35 OPair), indique notamment les mesures propres � r�duire les �missions excessives ou � y rem�dier, l'efficacit� de ces mesures, les bases l�gales, les d�lais et les autorit�s comp�tentes. S'agissant des installations destin�es aux transports, les mesures touchent la construction ou l'exploitation de ces infrastructures ou visent � canaliser ou � restreindre le trafic (art. 32 al. 2 let. b OPair). Les cantons en contr�lent l'efficacit� et les adaptent en cas de besoin (art. 33 OPair).
2.2 Le canton de Gen�ve a adopt� un plan de mesures OPair 2003-2010 qui a �t� r�vis� en juin 2008. La ville de Gen�ve est donc un territoire soumis � un plan de mesures. La r�duction du trafic individuel motoris� au centre-ville constitue l'un des objectifs de la lutte contre la pollution atmosph�rique � Gen�ve. Le plan de mesures OPair identifie la gestion du stationnement comme l'un des quatre instruments � d�velopper de mani�re compl�mentaire avec les trois autres instruments pour atteindre cet objectif de r�duction. La fiche 2.3 du plan de mesures qui concerne la gestion du stationnement vise � faciliter le stationnement des r�sidents dans les quartiers d'habitation en dissuadant les pendulaires et � lib�rer l'espace public � d'autres fins que le stationnement des v�hicules individuels. En outre, la fiche mentionne �galement que "l'administration cantonale travaille actuellement � l'�laboration d'un Plan directeur du stationnement qui actualisera la politique conduite dans ce domaine sur la base des principes essentiels ci-dessus. Il r�pondra notamment aux objectifs suivants : faciliter le stationnement des r�sidents dans les quartiers d'habitation; d�velopper une politique attractive de r�tention du trafic pendulaire dans les parcs-relais P&R p�riph�riques articul�s sur le r�seau des transports publics (voir aussi la mesure 2.4); �laborer une politique diff�renci�e pour le stationnement des deux-roues et des deux-roues motoris�s; lib�rer l'espace public � d'autres fin que le stationnement de v�hicules individuels (ex: mise en place de zones de mod�ration du trafic, am�nagements cyclables, etc.); �tendre la gestion du stationnement � d'autres communes que la ville de Gen�ve, notamment via la suppression du stationnement de longue dur�e gratuit."
L'expos� des motifs du texte de l'art. 7B LaLCR mentionne que, "par ce moyen, le [...] projet de loi vise � r�gler le probl�me du stationnement � Gen�ve, ce qui conduira � limiter la circulation au centre-ville des v�hicules cherchant � se garer, � diminuer la pollution au centre-ville, aux habitants de celui-ci � se r�approprier l'espace urbain utilis� par ces m�mes v�hicules et aux commer�ants � offrir � leurs clients des places de stationnement ad�quates."
Comme le souligne l'OFEV dans ses d�terminations du 10 octobre 2012, tant les prescriptions relatives � la construction des places de stationnement et � la gestion de parking que la formulation du plan des mesures OPair rel�vent de la comp�tence des cantons (cf. art. 35 OPair). Les plans de mesures cantonaux ne sont pas approuv�s par la Conf�d�ration mais seulement port�s � sa connaissance. Ainsi, s'il devait y avoir une contradiction entre les diff�rentes politiques du canton, il appartiendrait � ce dernier de l'�liminer. En l'esp�ce, la fiche 2.3 du plan des mesures n'exige pas la suppression de places de stationnement sans compensation. Cette fiche, formul�e de mani�re tr�s large, est tout � fait compatible avec la compensation des places de stationnement telle que pr�vue par les art. 7 al. 4 et 7B LaLCR. Dans ces conditions, le principe de la compensation introduit par la loi litigieuse ne contredit pas le plan de mesures OPair et n'emp�che nullement sa mise en oeuvre. Il s'ensuit que la loi 10816 modifiant la LaLCR n'est pas contraire au droit f�d�ral de l'environnement.
Les consid�rants qui pr�c�dent conduisent au rejet du recours. Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires, solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF).
Les frais judiciaires, fix�s � 2'000 fr., sont mis � la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire des recourants, au Grand Conseil du canton de Gen�ve et � l'Office f�d�ral de l'environnement, Division Droit.

References: Art. 7
 l'article 7

Art. 7

Art. 7
 l'article 7

Art. 2
 art. 7
 art. 7
 art. 17
 art. 16
 art. 31
 art. 35
 art. 7