Source: http://www.ais.org.pe/entrevista-la-lucha-contra-el-terrorismo-en-el-derecho-internacional-dra-elena-conde-perez/
Timestamp: 2019-01-18 11:01:13+00:00

Document:
Entrevista: La lucha contra el terrorismo en el Derecho internacional (Dra. Elena Conde Pérez) - Ius Standi
Tuvimos el gran privilegio de entrevistar a la Dra. Elena Conde Pérez, profesora Titular de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. Es licenciada en Derecho y Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, obteniendo el Premio Extraordinario de Licenciatura y, posteriormente, el de Doctorado. Como internacionalista, completó su formación en los más prestigiosos centros españoles y extranjeros. Ha publicado siete monografías y más de veinte contribuciones a obras colectivas o revistas académicas. En sus publicaciones, prima la diversidad: derecho del mar, derecho de los tratados, controversias territoriales, responsabilidad internacional, derechos humanos, proceso de integración europea, terrorismo… Ha participado en múltiples proyectos de investigación financiados por el MEC, dirige y es responsable, desde 2006 hasta la actualidad, del Grupo de Investigación UCM, “Terrorismo y Legalidad internacional”. Es investigadora principal del Proyecto de investigación fundamental, financiado por el MEC, que lleva por título “La carrera por el Ártico: cuestiones de Derecho Internacional surgidas a la luz del cambio climático” (Ref. nº DER2012-36026, 2013-2016, 11 investigadores). Ha dictado conferencias y cursos en universidades españolas y extranjeras. En el curso académico 2011-2012 fue profesora en el Master on line en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales del Instituto Ortega y Gasset. En el curso académico 2012-2013 ha sido profesora de la asignatura “International Environmental Law” dentro del Master in Environmental Management del Instituto de Empresa.
La entrevista se encuentra disponible en pdf en el siguiente enlace: Entrevista Dra. Elena Conde Pérez
En su opinión, ¿por qué actualmente no se ha podido conseguir una definición general de terrorismo en el Derecho internacional? ¿Cuáles son los avances en esta materia?
Definiciones de terrorismo existen, como la que da el Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio. Existen definiciones sectoriales y regionales del fenómeno. Donde existe un estancamiento es en la elaboración de un Tratado general contra el terrorismo y su definición por las diferentes percepciones culturales, religiosas y políticas. Esto ha determinado que se hayan dado pasos en la esfera no tanto jurídica como sí política, a través de la Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo (A/RES/60/288) el 8 de septiembre de 2006. La Estrategia, en forma de una resolución y un Plan de Acción anexo, es un instrumento mundial sin precedentes que reforzará las acciones nacionales, regionales e internacionales para combatir el terrorismo, pero tiene debilidades: no es jurídicamente obligatoria, salvo que Estados o grupos de Estados (caso de la Unión Europea a través de normativa interna) asuman sus premisas.
¿Cuándo un acto de hostilidad pasa a ser un acto de terrorismo de acuerdo con el Derecho internacional humanitario?
Es difícil dilucidarlo, pues actos de hostilidad permitidos por el DIH podrían ser actos terroristas en situación no de conflicto armado. La cuestión radica, pues, en la determinación de si estamos ante un conflicto armado internacional o interno: a los grupos terroristas les puede “convenir” la calificación de su situación como de conflicto armado para beneficiarse del DIH.
¿Cuáles son algunos de los principales retos plantea la presencia del terrorismo internacional a la teoría de la responsabilidad internacional de los Estados?
Permítanme que recoja lo que se expone a este respecto en mi contribución Responsabilidad internacional del Estado y terrorismo internacional: especial referencia a los elementos objetivo y subjetivo en la práctica posterior al 11-S”. Terrorismo y legalidad internacional. E. Conde Dir. Ed. Dykinson S.L., Madrid (Espagne), 2012, 159 – 185pp. ISBN: 978-84-15455-22-6
“El Derecho Internacional impone, además de la prohibición general de cometer atentados terroristas (que generaría una responsabilidad directa a cargo del infractor), las obligaciones de prevención y de abstención en el apoyo al terrorismo (responsabilidad indirecta, derivada, a su vez, de la norma general que prohíbe la intervención en los asuntos internos de otro Estado[1]). Se trata de dos clases de obligaciones diferentes: la primera, positiva, la segunda, negativa; ahora bien, en ambos casos para que surja la responsabilidad del Estado es preciso un cierto grado de conocimiento:
a) El deber de prevención impone una obligación de diligencia debida, esto es, el deber a cargo del Estado de utilizar todos los medios administrativos, legales y de seguridad para prevenir o suprimir la actividad terrorista. Ahora bien, este deber es necesariamente relativo en función de la capacidad del Estado en cuestión para asumirlo, de modo que se entiende infringido si el Estado no pone todo de su parte (“State’s best efforts”) en la puesta en práctica de dichas medidas[2]: ¿qué ocurriría en el caso de un Estado que no tiene el aparato suficiente para poner en marcha esa obligación que le incumbe? Este podría ser el caso de los Estados fallidos. ¿Podría alegar un supuesto de fuerza mayor en su descargo? Utilizando la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de 2001, la falta a cargo de ese Estado de transmisión de información respecto de su incapacidad al Comité Contra el Terrorismo, creado por la misma resolución, equivaldría a una falta de diligencia debida o a una tácita admisión de capacidad de control. En todo caso, el Estado víctima cargaría con la prueba de demostrar que otro Estado ha infringido su deber de prevención, algo difícil aunque no imposible[3].
b) Estado que tolera o se abstiene de prevenir el terrorismo, puesto que lo apoya o simpatiza con su causa: es necesario que haya una relación de causalidad para considerar que el Estado en cuestión está detrás de la actividad terrorista en sí. Es importante tener en cuenta que nos colocamos en una situación en la que, normalmente, actúan particulares con el consentimiento o aprobación de un determinado Estado que los da cobijo. Así pues, el Estado es responsable en casos de falta de diligencia debida en la aprehensión o castigo del ilícito, de modo que de dicho comportamiento podría deducirse una cierta complicidad del Estado con el particular que comete el acto terrorista, supuesto no contemplado en el Proyecto de artículos de la CDI. Ahora bien, para poder deducir responsabilidad del Estado en función de esta teoría, es preceptivo que el Estado en cuestión tenga conocimiento del hecho terrorista, esto es, podría haberlo prevenido por disponer de medios para ello, pero se abstiene de hacerlo.[4]
En momentos como los actuales, en los que el terrorismo internacional es, por desgracia, habitual, ambas obligaciones a cargo de los Estados pasan a ocupar un lugar sobresaliente, habiéndose llegado a una situación en la que, incluso, la responsabilidad directa se confunde con estas formas de responsabilidad indirecta[5]. La jurisprudencia relativa a la aplicación del artículo 8 del Proyecto de la CDI sobre responsabilidad internacional del Estado –como a continuación vamos a ver-, marca una sustancial diferencia entre la responsabilidad derivada para los Estados que incumplen su deber de prevenir o que incluso toleran el terrorismo, y los que son considerados directamente responsables de un acto terrorista (generalmente cometido por un particular que sigue las instrucciones o está bajo el control efectivo del Estado). Sin embargo, parte de la doctrina posterior al 11-S los equipara absolutamente, suponiendo en consecuencia un importante cambio respecto de los requisitos que tradicionalmente se venían exigiendo para atribuir un acto terrorista al Estado.[6]
Así pues, y por trazar un panorama general de la cuestión, se podrían señalar los siguientes supuestos en los que se podría producir la imputación al Estado en relación con hechos ilícitos calificados como terrorismo o con hechos ilícitos generados a raíz del incumplimiento de obligaciones internacionales en el proceso de lucha contra el terrorismo:
a) Responsabilidad internacional del Estado en las operaciones de lucha contra el terrorismo, con dos vertientes:
– La responsabilidad del Estado derivada del uso de la fuerza en respuesta a las actividades terroristas, lo que saca a la luz la campaña de Estados Unidos y sus aliados en Afganistán, tras los atentados del 11 de Septiembre de 2001, en un uso no exento de discusión de la doctrina de la legítima defensa, y en Irak, utilizando la teoría de legítima defensa preventiva[7], aspecto que será observado en este trabajo desde las consecuencias del hecho ilícito internacional.
– Relacionado con lo anterior, políticas antiterroristas que generan la responsabilidad internacional del Estado por incumplir el Derecho Internacional: me estoy refiriendo a la vulneración de las normas más elementales sobre protección de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario, en la mayor parte de los casos[8]. La lucha contra el terrorismo, en efecto, debería observar las normas relativas a la protección de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, cuya convergencia en los objetivos y refuerzo mutuo no ha dejado de destacarse[9], incluso por la propia CIJ en el dictamen sobre las consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado[10]. Sin embargo, la administración norteamericana (de G.W. Bush, y también de B. Obama, que ha tenido que desistir de cerrar Guantánamo) ha privado de la condición de combatientes y, por tanto, de la aplicación de las Convenciones de Ginebra de 12 de Agosto de 1949 a los detenidos encarcelados en la base naval de los Estados Unidos en Guantánamo, lo que supone una violación de las reglas de la Convención III de Ginebra (1949) así como del artículo 14 del Pacto sobre derechos civiles y políticos (1966) dada la negativa de las garantías procesales a las que se ven sometidos en virtud de la Military Order, Detention, Treatment and Trial of Certain Non Citizens in the War Against Terrorism[11]. Ejemplo seguido por las democracias más consolidadas[12].
b) Responsabilidad internacional del Estado como consecuencia de incumplir su deber de prevención y sus obligaciones en la lucha contra el terrorismo, que ha cobrado espectacular desarrollo a partir de la actividad desarrollada por las Naciones Unidas desde los atentados del 11 de Septiembre de 2001[13]. En este ámbito se encuadraría, entre otros, el cumplimiento de la obligación internacional aut dedere aut iudicare: la extradición, en la actualidad, se rige por tratado o por ley, pero se basa en el principio de reciprocidad; garantiza el respeto de los derechos fundamentales de los particulares reclamados en los procedimientos de extradición y constituye un procedimiento reglado para conseguir la aprehensión de los delincuentes, esto es, un acto jurídico en cuanto que está sujeto a requisitos legales, a los que los Estados intervinientes deben someterse, y no un acto político o acto de soberanía sujeto a criterios discrecionales o de oportunidad, o así debería ser. Sobre los tratados de extradición vigentes fundamentan los tratados en materia de terrorismo la cooperación penal internacional entre los Estados.
c) Responsabilidad internacional del Estado por operaciones terroristas desarrolladas por particulares pero atribuibles al Estado, lo que comprende dos grandes grupos:
– Estado que da cobijo al terrorismo, lo alienta o lo apoya (aspecto que entraría en el apartado b) anterior).
– Lo que tradicionalmente se considera “terrorismo de Estado”: en múltiples Estados democráticos es el caso del Estado que intenta luchar contra el terrorismo iniciando una guerra sucia contra él y cayendo, en consecuencia, en terrorismo, pero el concepto desborda, sin duda, lo que en los Estados democráticos occidentales entendemos por tal fenómeno, y es un vasto campo de análisis en lo que se refiere a la imputación al Estado por la comisión de actos terroristas[14].”
¿Puede afirmarse que el terrorismo puede ser considerado como un crimen para el Derecho penal internacional a la luz del Estatuto de Roma?
Sólo si se hace una aplicación por analogía del concepto “crimen de lesa humanidad”, y la analogía no está permitida en el Estatuto de Roma. Otra cosa es que en las sucesivas conferencias de las partes se amplíen los crímenes de los que es competente la Corte, pero ello no será con carácter retroactivo, en todo caso y, el Estatuto vincula a los Estados partes en él…sólo o salvo intervención del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
¿Qué avances y/o retrocesos a nivel de la Unión Europea se han dado respecto a la lucha contra el terrorismo en estos últimos años?
Desde los ataques del 11 de septiembre de 2001, la Unión Europea (UE) ha intensificado la lucha contra el terrorismo. En esta óptica, adoptó una decisión marco por la que se conmina a los Estados miembros a acercar sus legislaciones y se establecen unas normas mínimas sobre los delitos de terrorismo. Después de haber delimitado estos delitos, el texto precisa las sanciones que los Estados miembros deben incorporar en su legislación nacional.Frente a la amenaza terrorista actual, la Unión Europea (UE) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) han establecido una Estrategia global con el objeto de contribuir a la seguridad mundial[15]. Para combatir eficazmente el terrorismo, la UE propone organizar su acción en torno a cuatro objetivos: la prevención, protección, persecución y respuesta.
[1] Tercer principio contenido en la Resolución AGNU 2625 (XXV), de 1970.
[2] Cf. Barnidge Jr., R.P., “The Due Diligence Principle Under International Law”, International Community Law Review 8, 2006, p.112.
[3] Como demostró la CIJ, en su decisión de 2005 sobre el asunto de las actividades militares en el territorio del Congo, aplicando lo que llamó un “deber de vigilancia” a cargo de Uganda, reconoció la responsabilidad de este último país como fuerza ocupante por no prevenir la indebida explotación de los recursos naturales del Congo. Vid. Armed Activities on the Territory of the Congo (Congo v. Uganda), CIJ Recueil 2005, pars.247-250.
[4] En el asunto Janes planteado ante la Comisión General de Reclamaciones Estados Unidos/México en los años 20 del siglo pasado se sostiene tal base para imputar al Estado mexicano. Vid. Barnidge Jr., R.P., “The Due Diligence Principle Under International Law”, International Community Law Review 8, 2006, pp. 93-94. L. Condorelli trata de esta cuestión acerca de la responsabilidad del Estado derivada de su infracción del deber de prevención y del deber de diligencia debida en los casos en los que, bajo su jurisdicción, se producen vulneraciones de los derechos humanos de los particulares a cargo de otros particulares. Vid. Condorelli, L., Loc. Cit., pp.149-156.
[5] Cf. Barnidge Jr., R.P., Loc. Cit., p.121.
[6] Vid., in extenso, Trapp, K.N., State Responsibility for International Terrorism, Oxford University Press, 2011, pp.63-82.
[7] Es muy interesante la identificación que, a partir de los atentados del 11 de Septiembre de 2001 establecen algunos Estados entre “Estado directamente responsable de un acto terrorista” y “Estado responsable de tolerar o apoyar las actividades terroristas”, recogida por T. Becker en Terrorism and theState. Rethinkingthe Rules of State Responsibility, HartMonographs in Transnational and International Law, Oxford and Portland, Oregon, 2006, pp.239 y ss. y que sustenta la opción política de aquéllos por el uso de la fuerza. Vid. asimismo, Roberts, A., “Countering Terrorism: a Historical Perspective” en Bianchi and Keller with the assistance of Barela, Counterterrorism: Democracy’s Challenge, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2008, pp.29-41.
[8] La colisión entre las medidas antiterroristas y los derechos humanos afecta fundamentalmente a los Estados en sus relaciones con los particulares, pero no exclusivamente: el régimen derivado de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, con un sistema de listas de personas y entidades que, por su vinculación con Al-Qaeda o el régimen talibán, deben ser sancionados, ha sido denunciado por no respetar las garantías más elementales para la protección de los derechos humanos. Interesante, al respecto, la opinión del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas en los asuntos Kadi (T-315/01), Yusuf (T-306/01), Ayadi (T-253/02) y Hassan (T-49/04). Vid. Hinojosa Martínez, L.M., “The Legislative Role of the Security Council in its Fight Against Terrorism: Legal, Political and Practical Limits”, ICLQ, vol. 57, April 2008, pp. 333-359, del mismoautor, “Bad Law for Good Reasons: The Contradictions of the Kadi Judgement”, International Organizations Law Review 5 (2008), pp.359-357; Sáenz de Santamaría, P. Loc. Cit., pp.100-104 y Santos Vara, J., RDCE, Vol. 32, Enero/Abril 2009, pp.91-119.
[9] Cf. Pérez González, M., “Las relaciones entre el Derecho Internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario”, CEBDI, 1999, pp.361-388 y Pueyo Losa, J., y Urbina, J.J., El Derecho Internacional Humanitario en una sociedad internacional en transición, Madrid, 2002, pp. 7-37.
[10] Ante la alegación israelí de que, en tiempo de hostilidades, las normas a aplicar serían las propias del Derecho Internacional Humanitario, y no las relativas a la protección de los derechos humanos, previstas para tiempos de paz, “[…] la Corte recordó su jurisprudencia sentada en el dictamen de 1996 sobre licitud de la amenaza o el uso de armas nucleares en el sentido de que la aplicación del pacto sobre derechos civiles y políticos no cesa en tiempo de guerra, puesto que las cláusulas derogatorias contempladas en su artículo 4 no afectan al derecho a la vida, entendiendo como tal que ‘el derecho a no ser privado arbitrariamente de la vida se aplica también durante las hostilidades’ (CIJ, Recueil 1996 (I), p. 240, par. 25). Las posibles relaciones entre el derecho internacional humanitario y los derechos humanos se concretan entres situaciones: algunos derechos dependen exclusivamente del derecho internacional humanitario, otros dependen de los derechos humanos y, finalmente, un tercer grupo puede depender de ambas ramas o sectores del Derecho Internacional. Y en el caso que nos ocupa se trata de derechos del tercer grupo, esto es, dependientes tanto del derecho general (derechos humanos), como de la lex specialis (Derecho Internacional Humanitario)”. Cf. Sánchez Rodríguez, L.I., Derecho Internacional y crisis internacionales, Iustel, Madrid, 2005, p.265.
[11] Cf. Pérez González , M. y Rodríguez Villasante, J.L., “El caso de los detenidos en Guantánamo ante el Derecho Internacional Humanitario y de los derechos humanos”, REDI, 2002-1, pp.11-40.
[12] La Ley antiterrorista británica de Octubre de 2001 es un ejemplo, al igual que el endurecimiento de la política comunitaria de visados, asilo e inmigración. Vid. Orihuela Calatayud, E., “El derecho a solicitar asilo: un derecho en fase terminal por las violaciones del Derecho Internacional”, Revista Jurídica de la UAM, nº 9, 2003, pp. 57-113.
[13] Me refiero, en particular, a la tendencia que inaugura la Resol. 1373 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que crea un Comité contra el Terrorismo con variadas funciones. Doc. S/RES/1373, de 28 de septiembre de 2001.
[14] El denominado “terrorismo de Estado” es un ámbito amplio en cuya determinación juegan factores subjetivos múltiples. Definirlo como el uso de métodos ilegítimos, inspirados en los del contrario, para luchar contra el terrorismo es excesivamente restrictivo, puesto que, sin duda, en el concepto “terrorismo de Estado” se podría incluir la política de terror puesta en marcha desde gobiernos elegidos democráticamente o no contra los sectores de la población que no le son afines o, incluso, la política de terror llevada a cabo por Estados dominantes sobre la población civil de terceros Estados para doblegar su voluntad. Esta es una amplia definición del fenómeno avanzada por la autora de este artículo, en la doctrina existen múltiples estudios sobre el particular.
[15] Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=URISERV:l33275

References: resolución 
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 14
 Resolución 
 artículo 4