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25.03.2008 · IWW-Abrufnummer 080915
Bundesverfassungsgericht: Urteil vom 11.03.2008 – 1 BvR 2074/05
§ 14 Abs. 5 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 2005 (GVBl I, S. 14)
gegen § 184 Abs. 5 des Schleswig-Holsteinischen Landesverwaltungsgesetzes (LVwG) in der Fassung des Gesetzes zur Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und verwaltungsrechtlicher Bestimmungen vom 13. April 2007 (GVBl, S. 234)
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter Präsident Papier, Hohmann-Dennhardt, Hoffmann-Riem, Bryde, Gaier, Eichberger, Schluckebier, Kirchhof aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20. November 2007 durch Urteil
2. § 184 Absatz 5 des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz - LVwG -) in der Fassung von Artikel 1 Nummer 6 Buchstabe b des Gesetzes zur Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und verwaltungsverfahrensrechtlicher Bestimmungen vom 13. April 2007 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein, Seite 234) ist mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
Bei der automatisierten Kennzeichenerfassung werden die Fahrzeuge nach der derzeit eingesetzten Technik zunächst von einer Videokamera optisch erfasst. Mit Hilfe von Software wird aus dem Bild die Buchstaben- und Zeichenfolge des Kennzeichens ausgelesen. Das so ermittelte Kennzeichen wird automatisch mit polizeilichen Fahndungsdateien abgeglichen. Ist das Kennzeichen in diesen Dateien enthalten, wird eine Treffermeldung ausgegeben. Es werden dann das Kennzeichen sowie weitere Informationen festgehalten, etwa Ort und Zeit der Treffermeldung, und es können sich polizeiliche Maßnahmen anschließen, wie das Anhalten des Fahrzeugs. Ist das Kennzeichen nicht im Fahndungsbestand enthalten, werden das Bild und das erfasste Kennzeichen umgehend gelöscht. Die Erfassungsgeräte können stationär oder mobil eingesetzt werden. Bei stationärem Einsatz k önnen die Kennzeichen in beiden Fahrtrichtungen ermittelt werden, also auch aus der Rückansicht. Bei mobilen Systemen kann die Kamera etwa von einem fahrenden Polizeifahrzeug aus eingesetzt werden.
a) aa) Die Kennzeichenerfassung werde in Schleswig-Holstein derzeit in zwei Varianten genutzt. Ein Gerät sei mobil im Einsatz, ein weiteres werde an verschiedenen Standorten stationär eingesetzt. Je nach Entfernung des Fahrzeugs zur Kamera könne das gesamte Fahrzeug abgebildet sein. Insassen seien nicht zu erkennen. Die Landesregierung hat Ausdrucke von fünf Beispielfotos von Trefferfällen übersandt. Auf dem bei Tageslicht aus der Vorderansicht erstellten Bild sind im Fahrzeuginnenraum Fahrer und Beifahrer mit ihren Gesichtern, wenn auch nur teilweise und vergleichsweise unscharf, auszumachen. Der Abgleich dauere grundsätzlich weniger als eine Sekunde. Bei einer Fahrzeugkolonne, die mit 100 km/h und jeweils 10 m Sicherheitsabstand am Gerät vorbei fahre, werde alle 36/100 Sekunden ein Kennzeichen detektiert und mit dem Datenbestand abgeglichen. Auch die Kennzeichen einer weiteren versetzt oder in der gegenläufigen Richtung fahrenden Kolonne (Zwei-, Dreispurigkeit) könnten erkannt und abgeglichen werden, ohne dass es zu einem Bearbeitungsstau komme. Für die Dauer des Abgleichs würden Kennzeichen und Bild im flüchtigen Arbeitsspeicher gehalten. Werde kein identischer Eintrag gefunden, w ürden die Daten gar nicht erst gespeichert. In Abhängigkeit von der Anzahl der nachfolgend gelesenen Kennzeichen verschwinde die Anzeige vom Bildschirm und sei dann auch nicht mehr im Speicher des Geräts vorhanden. Bei einem Treffer erscheine im Gerät das Kennzeichen mit dem Bild des Fahrzeugs. Die Meldung werde optisch überprüft und anschließend durch eine Abfrage in der aktuellen INPOL-Datei verifiziert. Im Trefferfall werde auch das Bild des Fahrzeugs gespeichert.
Die Rechtsfolgen einer Fahndungsnotierung seien die gleichen wie bei der bisherigen manuellen Routineabfrage. Die Polizei ergreife die erforderlichen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr. Für diese Maßnahmen müssten dann natürlich die jeweiligen formellen und materiellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen vorliegen. Zu den möglichen weiteren Maßnahmen gehörten auch sogenannte Kontrollmeldungen gemä ß § 187 LVwG. Insbesondere bei der Gefahrenabwehr gegenüber der organisierten Kriminalität könne im Lauf der Zeit auch ein Bewegungsbild der ausgeschriebenen Person entstehen, das Rückschlüsse auf Zusammenhänge und Querverbindungen der ausgeschriebenen Person zu anderen Personen erlaube und kriminelle Strukturen aufdecke, gegen die alsdann vorgegangen werden könne. Insoweit sei die Effektivität der polizeilichen Beobachtung von den Möglichkeiten der Personenkontrolle abhängig. Rechtlich sei sie hingegen von den Kontroll- und Datenerhebungsbefugnissen unabhängig.
bb) § 184 Abs. 5 LVwG sei ausreichend normenklar und -bestimmt. Die Norm nenne die zuständige Stelle (die Polizei), den Anlass der Datenerhebung (Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum) und ihren Zweck (Abgleich mit dem Fahndungsbestand). Aus dem systematischen Zusammenhang ergebe sich unschwer, dass die Datenerhebung zur Erfüllung der Gefahrenabwehraufgabe, die die Straftatenverhütung und die vorbeugende Verbrechensbekämpfung umschließe, erfolge. Der Begriff Fahndungsbestand sei hinreichend bestimmt, weil er die von der Polizei rechtmäßigerweise auf polizeirechtlicher Grundlage angelegten Dateien umfasse. Der Begriff stehe seit 15 Jahren unangefochten in § 195 Abs. 1 Satz 3 LVwG. Auf § 10e Abs. 1 Satz 3 MEPolG beruhend finde er sich darüber hinaus in den Polizeigesetzen der Länder sowie in verschiedenen Bundesgesetzen. Wegen der Geringfügigkeit des Eingriffs überspanne die Forderung, die Norm m üsse einen Straftatenkatalog enthalten, die Anforderungen aus dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit.
Die Ausschreibung dient bislang dazu, bei einem zufälligen Antreffen des ausgeschriebenen Fahrzeugs im Rahmen anderweitiger Verkehrskontrollen heimlich Informationen, insbesondere über den Ort und den Zeitpunkt, aber auch über sonstige Umstände des Antreffens, festzuhalten. Durch das Sammeln derartiger Informationen über einen längeren Zeitraum hinweg soll insbesondere nach und nach ein Bewegungsprofil oder Bewegungsbild der Person zusammengestellt werden können, deren Fahrzeugkennzeichen zur Beobachtung ausgeschrieben ist. Eine Ausschreibung kann unter bestimmten Bedingungen auch europaweit im Schengener Informationssystem (SIS) erfolgen (Ausschreibung zur verdeckten Registrierung); sie geht dann auf Art. 99 SDÜ zurück (vgl. 27. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz in Baden-W ürttemberg, 2006, S. 14 ff.). Derzeit wird ein Nachfolgesystem eingerichtet (Schengener Informationssystem der zweiten Generation, SIS II), für das unter anderem erweiterte Befugnisse zur Ausschreibung von Fahrzeugen zur verdeckten Registrierung sowie zur Verknüpfung von Ausschreibungen miteinander vorgesehen sind (vgl. Beschluss des Rates vom 12. Juni 2007, ABl. L 205/63).
Es ist weder in § 14 Abs. 5 HSOG noch in § 184 Abs. 5 LVwG ausdrücklich festgelegt, welche Daten überhaupt erhoben werden dürfen. Gemäß § 14 Abs. 5 HSOG können "Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen", gem äß § 184 Abs. 5 Satz 1 LVwG "personenbezogene Daten" durch den Einsatz "technischer Mittel zur elektronischen Erkennung von Kraftfahrzeugkennzeichen" erhoben werden. In § 184 Abs. 5 Satz 3 und 4 LVwG wird zwar darauf abgestellt, ob auf das "abgefragte Kennzeichen" eine Fahndungsnotierung besteht, woraus geschlossen werden kann, dass mindestens die Zeichenfolge des Kennzeichens selbst erhoben werden darf. Beide Regelungen lassen jedoch offen, ob oder gegebenenfalls welche weiteren Informationen neben der Ziffern- und Zeichenfolge des Kennzeichens selbst erhoben werden dürfen. Das genügt dem Bestimmtheitsgebot nicht.
In Schleswig-Holstein werden nach der Stellungnahme des Landtags und der Landesregierung bei Treffern wegen Versicherungsverstößen die Daten zur weiteren Fahndung in das Vorgangsbearbeitungssystem Artus "eingepflegt", unter anderem durch Einstellen der Bilddatei als Beweisfoto. Wie die Bildbeispiele zeigen, die die schleswig-holsteinische Landesregierung vorgelegt hat, können auf dem Bild jedenfalls bei günstigen Sichtverhältnissen durchaus Umrisse der Fahrzeuginsassen sowie physiognomische Einzelheiten erkennbar sein. F ür eine Erhebung von Bildinformationen des Fahrzeuginnenraums oder gar der Fahrzeuginsassen selbst, die auf deren Auswertung zielt, bieten die angegriffenen Bestimmungen keine dem Bestimmtheitsgebot und dem Parlamentsvorbehalt genügende gesetzliche Grundlage.
Ob es jeweils mildere Mittel gibt, die Zweifel an der Erforderlichkeit begründen können, lässt sich mangels Konkretisierung der Zwecke nicht umfassend klären. Da die automatisierte Kennzeichenerfassung aufgrund der möglichen Zahl der Erfassungsvorgänge eine neuartige Reichweite der Beobachtung erm öglicht, ist anzunehmen, dass für eine Reihe polizeilicher Maßnahmen mildere Mittel nicht ersichtlich sind.
(2) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist auch nicht dadurch gewahrt worden, dass die automatisierte Kennzeichenerfassung etwa auf die Abwehr einer konkreten Gefahr beschränkt wäre. Unterblieben ist ebenfalls eine Begrenzung auf eine stichprobenhafte Durchführung der Maßnahme, die zur Ermöglichung von Eingriffen lediglich geringerer Intensität, etwa zur Erfassung der Kennzeichen gestohlener Kraftfahrzeuge, zul ässig wäre; allerdings hätte dann zugleich vorgesorgt sein müssen, dass der für die Erfassung herangezogene Datenbestand sich auf diesen Anlass, im Beispiel die Ermittlung gestohlener Kraftfahrzeuge, beschränkt.
Die Regelung über die automatisierte Erfassung der Kraftfahrzeugkennzeichen kann die verfassungsrechtlich geforderten Eingriffsvoraussetzungen auf verschiedenen Ebenen normieren: durch einengende Regelungen erstens für die Aufnahme in die zulässigen Abgleichsdatenbestände, etwa über den Fahndungsbestand, zweitens im Hinblick auf die Erfassung der Kennzeichen selbst und drittens betreffend die weitere Verwertung der gewonnenen Informationen. Diese Ebenen sind in Bezug auf die Prüfung der Verhältnism äßigkeit und Bestimmtheit der Ermächtigung zur Kennzeichenerfassung in ihrem Zusammenwirken zu sehen.
RechtsgebietGG	VorschriftenGG Art. 1 Abs. 1 GG Art. 2 Abs. 1

References: § 14
 § 184
 § 184
 § 187
 § 184
 § 195
 § 10
 Art. 99
 § 14
 § 184
 § 14
 § 184
 § 184
 Art. 1
 Art. 2