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Timestamp: 2019-10-14 01:29:26+00:00

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La potestad invalidatoria de la administración del Estado a diez años de la entrada en vigencia de la ley N° 19.880. Una revisión de sus principales aspectos.
Pues bien, con la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.880 en el año 2.003, se reconoció expresamente por el legislador la potestad invalidatoria de los órganos administrativos.
La invalidación es una de las formas de extinción de los actos administrativos operando en sede administrativa.
En efecto, la extinción de los actos administrativos puede ser: a) Natural: como consecuencia del cumplimiento o agotamiento de los efectos jurídicos del acto, no requiriéndose de una manifestación de voluntad expresa por parte de la Administración del Estado; o, b) Provocada: a través de una manifestación de contrario imperio, del órgano emisor del acto o de su superior jerárquico, produciéndose la extinción, en algunos casos del acto y, en otros, de los efectos jurídicos del mismo. En doctrina, a esta extinción provocada, se le denomina, genéricamente, retiro del acto administrativo.
Ahora bien, este retiro de los actos administrativos o extinción provocada, puede fundarse en dos razones: a) Antijuridicidad: en cuyo caso nos encontramos frente a un acto administrativo contrario a derecho. En esta hipótesis, estaremos en presencia de la institución de la invalidación (artículo 53 Ley Nº 19.880); o, b) Mérito: en cuyo caso se tiene como fundamento razones de interés público vinculadas a la oportunidad o conveniencia del respectivo acto administrativo. En esta hipótesis, estaremos en presencia de la institución de la revocación (artículo 61 Ley Nº 19.880).
Marco Legal de la Invalidación:
La invalidación de un acto administrativo, se concreta a través del ejercicio, por parte del órgano respectivo, de la potestad invalidatoria que les confiere el ordenamiento jurídico, dando lugar al nacimiento de un acto administrativo invalidatorio –acto de contrario imperio-.
La autora Julia Poblete Vinaixa, define la invalidación como “el retiro de un acto administrativo, por causa de ilegalidad en sentido amplio, es decir, por ser contrario a derecho” (POBLETE VINAIXA, Julia. Actos y Contratos Administrativos. Legal Publishing. Quinta Edición. 2.009. Santiago Chile, Pág. 61).
En la actualidad, la institución de la invalidación se encuentra reconocida y regulada en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880, “Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado”, cuerpo legal que entrega una regulación jurídica integral del procedimiento administrativo, promulgado el 22 de Mayo de 2.003 y publicado en el Diario Oficial el 29 del mismo mes y año. Dicho artículo 53, está contenido en el Capítulo IV de la Ley Nº 19.880, relativo a la “Revisión de los actos administrativos”, regulándose en dicho capítulo: la invalidación, la revocación, la aclaración, la reposición, el recurso jerárquico y el extraordinario de revisión.
El artículo 53 antes citado, prescribe a la letra:
“Artículo 53. Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario”.
Características de la Invalidación que se extraen de su regulación:
a) Es una potestad reglada, es decir, las condiciones de ejercicio de la potestad vienen dadas detalladamente por el legislador, contrariamente a lo que acontece con las potestades discrecionales.
b) Opera ex tunc, es decir, con efectos retroactivos, eso sí, con algunas limitaciones establecidas jurisprudencial y doctrinariamente, en base al principio de la confianza legítima y/o a los derechos adquiridos por terceros de buena fe. En relación a este aspecto, nuestra Contraloría General de la República, en un reciente dictamen N° 51.775/2.013, consignó: “…cabe señalar que el artículo 53 de la ley N° 19.880 –que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado-, dispone que la pertinente autoridad podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del mismo. En ese orden de ideas, la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, contenida, principalmente, en los dictámenes N°s 41.190, de 2.009; 57.284, de 2.010; 6.518, de 2.011 y 16.730, de 2.013, ha manifestado que el ejercicio de la potestad invalidatoria admite diversas limitaciones relacionadas con los efectos que el acto respectivo ha producido, entre otros, la existencia de situaciones jurídicas consolidadas de buena fe, generadas sobre la base de la confianza legítima de los particulares en la Administración, las cuales requieren ser amparadas por razones de certeza y seguridad jurídica, para evitar que por la vía de la invalidación se ocasionen consecuencias más perniciosas que las que produciría la convalidación de los correspondientes instrumentos. En consecuencia, los actos administrativos en los cuales concurran los presupuestos mencionados no podrán ser invalidados por la autoridad recurrente…”.
c) Opera ab initio, es decir, desde el momento en que el acto administrativo antijurídico nace a la vida del derecho.
d) Conforme al tenor literal del artículo 53 de la Ley Nº 19.880, en una primera aproximación, pareciera ser una potestad de ejercicio facultativo para el órgano administrativo, ya que el precepto citado, señala que “La autoridad administrativa podrá…”.
No obstante lo anterior, pese al claro tenor literal en que se encuentra redactado el precepto, nos parece que nos encontramos simplemente ante una habilitación legal –“…podrá…”-, siendo imperativo para el órgano administrativo emisor del acto o su superior jerárquico, en su caso, proceder a la invalidación del mismo en la medida de que constate que resulta contrario a derecho y, por cierto, se den las condiciones o requisitos legales, ya que de lo contrario, si el ejercicio de la potestad invalidatoria quedara entregada a la discreción –o buena voluntad- del órgano administrativo, se vulneraría abiertamente el principio de juridicidad. Ello ocurriría si constatada la ilegalidad por el órgano, se opta discrecionalmente por no invalidar.
Lo que venimos postulando toma fuerza, al revisar el artículo 7º de la Constitución Política de la República, el cual señala los requisitos del actuar válido de los órganos del Estado, prescribiendo que “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley”, no pudiendo ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les haya conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Adicionalmente, el artículo 6º de la Carta Fundamental, establece el principio de vinculación directa a la Constitución, lo que implica que los órganos del Estado, incluidos los administrativos, deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, obligando los preceptos de la Constitución tanto a los titulares de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.
Frente a estas dos disposiciones constitucionales con fuerza obligatoria, que implican sometimiento integral de la Administración a derecho –a la Constitución Política, a las normas con rango legal, a los preceptos con rango reglamentario, etc.-, difícilmente podría sustentarse que los órganos administrativos pueden libremente determinar si ejercer o no la potestad invalidatoria frente a un acto administrativo evidentemente contrario a derecho o antijurídico.
A mayor abundamiento, la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en su artículo 11, impone a las autoridades o jefaturas de los servicios públicos, dentro del ámbito de sus competencias, la obligación especial de ejercer un control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia, señalándose que dicho control se extiende tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.
e) Procede de oficio o a petición de parte.
f) El acto invalidatorio es siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, acorde al principio de impugnabilidad reconocido en el artículo 15 de la Ley Nº 19.880 y en el artículo 10 de la Ley Nº 18.575, en procedimiento breve y sumario, es decir, conforme a los artículos 680 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
Si el acto invalidatorio es siempre impugnable ante los tribunales de justicia, de capital importancia resulta el artículo 54 de la Ley Nº 19.880, el cual prescribe:
Artículo 54. “Interpuesta por un interesado una reclamación ante la Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada.
Lo que se intenta por el legislador a través de la norma anterior, es evitar exponer al interesado a fallos judiciales y resoluciones administrativas contradictorias, de tal modo que si se recurre administrativamente contra el acto invalidatorio, no se puede deducir reclamación judicial mientras dicha solicitud no sea desestimada. Por su parte, si se reclama judicialmente, no es posible interponer recursos administrativos paralelamente.
g) La invalidación de un acto administrativo puede ser total o parcial. Si la invalidación es parcial, no se afectan las disposiciones del acto que sean independientes de la parte invalidada, manteniendo éstas su vigencia.
h) Por el transcurso del plazo de dos años que establece el artículo 53 de la Ley Nº 19.880 para ejercer la potestad invalidatoria, no se sanea el vicio de que adolece el acto, sino que su efecto, es que la Administración ya no podrá invalidar el acto, sin perjuicio de la acción de nulidad de derecho público que un particular interesado puede interponer ante los tribunales de justicia para que se declare la nulidad del mismo.
Requisitos de procedencia de la invalidación:
a) El primer requisito de procedencia de la invalidación es la existencia de un acto administrativo ilegal, en palabras del legislador, “contrario a derecho”. Vale decir, se refiere a una ilegalidad en sentido amplio –antijuridicidad- y no sólo a la infracción de ley. Por tanto, un acto administrativo contrario a la Carta Fundamental, a una norma con rango legal o que infrinja normas reglamentarias, se califica como acto contrario a derecho.
b) El segundo requisito es de naturaleza procedimental, consistiendo en la necesidad de invalidar previa audiencia del interesado. En relación a esta exigencia de procedencia, no existe claridad en la ley ni tampoco en la doctrina, en torno a cómo debe cumplirse.
La lógica y el sentido literal de la frase “previa audiencia del interesado”, nos lleva a concluir que el requisito debiera satisfacerse mediante una notificación al interesado, durante el procedimiento invalidatorio, en la cual se le comunique la detección del vicio y la intención por parte del órgano administrativo de invalidar, otorgándole un plazo para que exponga lo que estime pertinente al respecto o citándolo a una audiencia para dicho efecto. Todo lo anterior, obviamente previo al ejercicio de la potestad invalidatoria, ya que de lo contrario, no existiría “previa audiencia del interesado”. Sólo evacuado este trámite, ya sea en rebeldía o con lo expuesto por el interesado, estimamos quedaría el órgano administrativo habilitado para invalidar.
c) Finalmente, la potestad invalidatoria debe ejercerse dentro de un plazo máximo -de caducidad-, de dos años, contados desde que el acto administrativo entra en vigencia, es decir, contados desde la publicación –si estamos en presencia de un acto administrativo de efectos generales- (artículo 48 Ley Nº 19.880) o desde la notificación del acto –si estamos en presencia de un acto administrativo de efectos particulares- (artículo 45 Ley Nº 19.880). Transcurrido dicho plazo, ya no es posible invalidar el acto en sede administrativa.
Principales consideraciones de la teoría disidente del Profesor Eduardo Soto Kloss, en relación a la potestad invalidatoria:
Con anterioridad a la dictación y entrada en vigencia de la Ley Nº 19.880 en el año 2.003, no existía un cuerpo normativo que reconociera y regulara la institución de la invalidación. Pese a lo anterior, Contraloría General de la República reconocía la existencia de una potestad invalidatoria en manos de los Órganos de la Administración activa.
Lo anterior, era fuertemente criticado por el profesor Eduardo Soto Kloss -teoría clásica, 1.980- quien lo consideraba de una inconstitucionalidad flagrante, refiriéndose a la misma, como “la pretendida autotutela declarativa invalidatoria”, siendo esta postura recogida por la jurisprudencia mayoritaria de nuestros tribunales superiores de justicia, hasta fines de la década del noventa.
No obstante lo anterior, el profesor Soto Kloss, incansablemente ha insistido en que la norma del artículo 53 de la Ley Nº 19.880 sería manifiestamente inconstitucional (Véase. SOTO KLOSS, Eduardo. La pretendida autotutela invalidatoria de la administración. Gaceta Jurídica Nº 325/2.007, pág. 7 – 26).
Los argumentos de la tesis disidente liderada por el autor Soto Kloss, se resumen en las siguientes premisas:
a) La autotutela, es decir, “hacerse justicia por sí mismo” alterando el statu quo existente, está proscrita por el ordenamiento jurídico, el cual la considera ilícita.
b) El órgano administrativo que detenta la potestad invalidatoria se constituiría en una comisión especial.
c) La potestad jurisdiccional le corresponde a los Tribunales de Justicia, y por ende, la Administración no puede invalidar sus actos contrarios a derecho. Ello debe hacerse en sede judicial.
d) Se vulnera la igualdad ante el derecho y en el derecho, ya que sería un privilegio mayúsculo declarar por sí y ante sí, inválido un acto administrativo.
e) La Administración no puede ir contra sus propios actos -Teoría del acto propio-.
f) Es en la instancia jurisdiccional, ante un juez independiente e imparcial y en un debido proceso, en donde se debe decidir si el acto está viciado o no, es válido o no y si hubo buena o mala fe del destinatario del acto.
g) Reconocer una potestad invalidatoria, es contrario a la Constitución, ya que implica tener una visión colectivista totalitaria del Estado y es un resabio de absolutismo imperial romano.
h) El argumento actual –de la jurisprudencia y la doctrina ampliamente mayoritaria- de que si la Administración puede dictar actos administrativos, puede también dejarlos sin efecto, carece de sustento normativo.
i) En nuestro país, no existen los poderes implícitos, ya que la Constitución los prohíbe tajantemente -artículo 7 incisos 1º y 2º de la Constitución Política-.
j) El argumento –de la jurisprudencia y la doctrina ampliamente mayoritaria- de que estando obligada a conformarse a derecho la Administración, debe ella misma restaurar la juridicidad violada cuando ha sido ella misma la que la ha infringido, también carecería de sustento normativo, y al contrario, se encontraría expresamente prohibido por la Constitución, ya que el artículo 76 prescribe que “ni el Presidente de la República, ni el Congreso Nacional pueden ejercer funciones judiciales…”.
Por otro lado, los argumentos que se contraponen a la tesis clásica creada por el Profesor Soto Kloss, es posible extraerlos de una sentencia de la Excelentísima Corte Suprema de fecha 20 de octubre de 1.999, rol Nº 3.455/99, autos caratulados “Salinas contra Director de Obras Municipales de Viña del Mar”.
Cabe consignar que este fallo implica un cambio de criterio jurisprudencial, ya que aún no entraba en vigencia la Ley Nº 19.880, con lo cual la Excelentísima Corte Suprema, jurisprudencialmente modifica su criterio anterior, sin texto legal expreso, y comienza a reconocer la existencia de la potestad invalidatoria en manos de la Administración del Estado.
Así las cosas, en este fallo se modifica el criterio anteriormente sustentado por la Excelentísima Corte Suprema, la cual rechazando un recurso de protección, sostuvo lo siguiente:
a) La invalidación corresponde al ejercicio de la atribución de la Administración de retirar sus actos, si verifica posteriormente que su legitimidad adolece de vicios.
b) Que dicha potestad deriva de su facultad de dictar actos administrativos y que encierra la de invalidar aquellos contrarios al ordenamiento jurídico, en uso de un poder de auto control jurídico inseparable de esa función.
c) Que la invalidación responde a la plena observancia del principio de legalidad, el que le impone a las autoridades el deber de reaccionar ante sus actos ilegítimos.
d) Que esta facultad existe, ya que por la vía de los recursos administrativos, la autoridad administrativa puede modificar o dejar sin efecto un determinado acto administrativo.
e) Que dicha potestad responde al control jerárquico permanente que deben observar las autoridades administrativas sobre el funcionamiento de los organismos y la actuación de su personal dependiente -artículo 10 y 11 Ley Nº 18.575-.
f) Que la facultad de retirar los actos contrarios a derecho invalidándolos, pertenece, al ámbito de la función administrativa, y por lo tanto, su ejercicio no significa invadir la función jurisdiccional.
g) La potestad invalidatoria no excluye la intervención judicial si fuere requerida, por lo que el interesado jamás quedará en la indefensión.
Los argumentos vertidos en este insigne fallo por la Excelentísima Corte Suprema, parecen lo suficientemente contundentes para desvirtuar la teoría clásica que venía siendo sustentada con anterioridad por el Profesor Eduardo Soto Kloss y acogida por la jurisprudencia ampliamente mayoritaria de nuestros tribunales superiores de justicia, pese a que como se señaló, al momento de su pronunciamiento, no existía un cuerpo legal que reconociera y regulara la invalidación.
Ya con la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.880 en el año 2.003, nos parece que la discusión en torno a la constitucionalidad de la potestad invalidatoria se encuentra zanjada, por lo que seguir insistiendo en su eventual inconstitucionalidad no es más que una simple especulación intelectual contra legem.
La automatización del trabajo disminuye paulatinamente la presencia humana en los puestos de empleo por falta de políticas públicas.

References: e contrario
e contrario
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 7
 artículo 6
e contrario
 artículo 11
 artículo 15
 artículo 10
 artículo 54

Artículo 54
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 artículo 76