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Timestamp: 2019-10-20 22:04:39+00:00

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﻿ Sentencia C-834 de noviembre 20 de 2013
SENTENCIA C-834 DE 20 DE NOVIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:CONCILIACIÓN PREJUDICIAL EN ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS ES CONSTITUCIONAL. LA SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES DE CARÁCTER NO PATRIMONIAL NO ES INCOMPATIBLE CON LA EXIGENCIA DE AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA DEMANDA ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. SE DECLARA EXEQUIBLE EL APARTE “DE CARÁCTER PATRIMONIAL” DEL ARTÍCULO 613 DE LA LEY 1564 DE 2012.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, MEDIDAS CAUTELARES, CONCILIACIÓN PREJUDICIAL
Sentencia C-834 de noviembre 20 de 2013
Ref.: Exp. D -9509
ART. 613.—Audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente.
2. Argumentos de la demanda y problema jurídico.
i) Vulneración del principio de igualdad, en cuanto la diferencia establecida por el aparte demandado entre las medidas cautelares con carácter patrimonial y aquellas que no tienen dicho carácter introduce una discriminación injustificada. Acusación que se sustenta al decir que el mismo derecho a que la medida sea efectiva tienen unos y otros y, por tanto, a que “no se vean afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo la conciliación previa” (fl. 23).
ii) Cargo por vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, que surgiría por cuanto la obligación de realizar audiencia de conciliación eliminaría o limitaría de forma desproporcionada la eficacia de las medidas cautelares que no tengan un carácter patrimonial. Este sería el resultado de impedir que el demandante acuda inmediatamente a la jurisdicción (fl. 20), por cuanto este hecho daría al demandado la posibilidad de modificar su situación de hecho existente, lo que impediría la satisfacción de la pretensión del demandante (fl. 20 y 21). En concreto, se estaría afectando el derecho de acceso a la administración de justicia en tanto acudir a la audiencia de conciliación i) retrasa, demora o dilata hasta en tres meses el momento en que el demandante puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y ii) elimina lo sorpresivo de la medida cautelar, por cuanto se pondría sobre aviso al demandado respecto de las pretensiones del actor y respecto de su intensión de solicitar la medida cautelar.
A. Asunto previo: ineptitud del cargo por vulneración del principio de igualdad —artículo 13 de la Constitución—
En relación con la presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución, la acusación contra el aparte del artículo 613 de la Ley 1564 de 2012 se sustenta al indicar que “[c]uando el legislador manifiesta que en el caso de las medidas cautelares de carácter patrimonial no hay que cumplir el requisito, mientras que en el caso de las medidas cautelares que no tengan carácter patrimonial sí hay que cumplirlo, introduce una discriminación injustificada incompatible con el derecho fundamental de igualdad dispuesto en el artículo 13 de la Constitución. //El mismo derecho tienen quienes soliciten medidas cautelares de contenido patrimonial que pueda cuantificarse monetariamente como aquellos que soliciten medidas que no tengan dicho carácter a que tales medidas sean efectivas y por tanto no se vean afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo la conciliación previa” (fl. 23).
“La Corte Constitucional ha exigido una carga argumentativa superior por parte del accionante cuando se alega la vulneración del derecho a la igualdad. Así las cosas, el juicio de posible violación del derecho de igualdad exige la carga argumentativa de definir y aplicar tres etapas: (i) determinar cuál es el criterio de comparación (“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual”.
La sustentación de este presupuesto lógico es la que se extraña en la argumentación del actor, el cual, solo se esfuerza en demostrar lo evidente: que hay un trato distinto por parte del legislador respecto de unas y otras medidas cautelares. Sin que en su escrito se encuentre una justificación suficiente que demuestre por qué las disposiciones de la Constitución prohíben este trato diferenciado.
1. La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa: no vulnera el acceso a la administración de justicia.
La Corte Constitucional ha examinado la constitucionalidad de la conciliación como requisito de procedibilidad para el inicio de los procesos judiciales de carácter laboral, civil, familiar, comercial y contencioso administrativo. Sin desconocer que en materia de procesos laborales en Sentencia C-893 de 2001(1) se concluyó que, por las particularidades de los derechos que allí se debaten y en cuanto el artículo 53 de la Constitución establece expresamente que la conciliación en materia de derechos inciertos y discutibles laborales tiene carácter facultativo(2), dicho requisito de procedibilidad resultaba ser inexequible(3); en relación con los demás procesos ha concluido que lejos de desconocer, suspender o impedir el acceso a la administración de justicia, la conciliación extrajudicial como requisito previo es una garantía para hacer efectivo y real este derecho fundamental. Y, por consiguiente, ha concluido de manera reiterada y uniforme que se trata de una limitación razonable desde el punto de vista constitucional.
En efecto, en Sentencia C-1195 de 2001(4) declaró exequibles los artículos 35, 36, 37, 38, 39 y 40 de la Ley 640 de 2001 —que consagran la conciliación como requisito de procedibilidad en general y en particular frente a procesos civiles, de familia y contencioso administrativos— al no encontrarlos contrarios a los artículos 1º, 2º, 6º, 23, 84, 85, 228, 229 y 230 de la Constitución Política. En esa ocasión el accionante estructuró su demanda sobre la base de que “el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental de aplicación inmediata y una garantía que se ve obstaculizada en forma inconstitucional con el establecimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción, por cuanto establece una condición suspensiva para acceder a ella”.
Así, en relación con la conciliación como requisito de procedibilidad en general, la Corte consideró, en primer lugar, que esta se enmarca “dentro del conjunto de medidas dirigidas a corregir las condiciones de tiempo, modo o lugar que han limitado el acceso a la justicia, la lentitud de los procesos, el excesivo formalismo, o su carácter excesivamente adversarial”. Y explicó que el instrumento de la conciliación y otros mecanismos alternativos de resolución de conflictos “han sido adoptados en diversos países en un proceso sucesivo de reformas, calificado por distintos doctrinantes como “olas de acceso a la justicia”—esta referencia, al igual que las referencias jurisprudenciales posteriores corresponden a la Sentencia C-1195 de 2001, a menos que se indique lo contrario—.
Al caracterizar los diferentes mecanismos alternativos de resolución de conflictos, señala que la mediación —donde incluye a la conciliación— “es tal vez el más informal, expedito y económico en materia de tiempo y costos de los mecanismos mencionados. Es también uno de los más populares debido principalmente a que el mediador no decide quién tiene la razón, no dispone de autoridad para imponer una decisión a las partes, tan solo las asiste para que conjuntamente exploren, reconcilien sus diferencias y encuentren alternativas de solución a su disputa”(5) (subrayado ausente en texto original).
“para la Corte resulta claro que la justicia estatal formal no siempre es efectiva, en especial cuando no se han previsto recursos judiciales idóneos y suficientes que faciliten la solución pacífica de los conflictos, o cuando la complejidad de los procedimientos o de las condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por el legislador restringen la capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos cuya protección se busca al acudir a las instancias judiciales. Los mecanismos alternativos de resolución de conflictos no representan una desconfianza hacia la justicia estatal formal, sino un reconocimiento de que procedimientos menos formales y alternativas de justicia autocompositiva complementan las opciones a las cuales pueden acudir las personas para resolver sus disputas. Por ello, mecanismos como la mediación y la conciliación, más que medios para la descongestión judicial, son instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la resolución pacífica de los conflictos”.
En segundo lugar, frente a la consagración de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibiliad para el inicio de procesos judiciales, la Corte señaló en dicha oportunidad que “aun cuando en un principio estos mecanismos fueron establecidos para que los particulares acudieran a ellos de manera voluntaria, la prevalencia de la cultura del litigio(6) ha llevado a que se consagre la obligatoriedad de la mediación ya sea en la etapa prejudicial, o durante el proceso judicial”. Hace referencia a la consagración del requisito en diferentes países para concluir que las estadísticas sobre el funcionamiento de la conciliación en general y de la obligatoriedad de la conciliación prejudicial en particular, aun cuando no son comparables entre sí, muestran cómo el empleo de estos mecanismos reduce significativamente el tiempo de resolución de los casos y contribuye efectivamente a modificar la cultura del litigio.
“(i) garantizar el acceso a la justicia; (ii) promover la participación de los individuos en la solución de sus disputas; (iii) estimular la convivencia pacífica; (iv) facilitar la solución de los conflictos sin dilaciones injustificadas; y (v) descongestionar los despachos judiciales”.
Particularmente sobre la cuarta finalidad, la Corte explicó que el intento obligatorio de conciliación extrajudicial favorece la realización del debido proceso (art. 29), en la medida que reduce el riesgo de dilaciones injustificadas en la resolución del conflicto. Señala que tal como lo ha reconocido la abundante jurisprudencia de esa corporación, “el debido proceso involucra, amén de otras prerrogativas ampliamente analizadas, el derecho a recibir una pronta y cumplida justicia(7) y como quiera que la conciliación prejudicial ofrece, precisamente, una oportunidad para resolver el conflicto de manera expedita, rápida y sin dilaciones, desarrolla el mandato establecido por la Carta en su artículo 29” (subrayas fuera de texto).
Sostuvo la Corte que la exigencia de la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad es un límite principalmente temporal para el acceso a la justicia del Estado, el cual solo impone a las partes esperar que llegue la fecha fijada para la audiencia de conciliación, pero no las obliga a adoptar ninguna decisión dentro de esa audiencia:
“Las partes mantienen el control del proceso y de los resultados de la audiencia, pueden fijar la duración de esa audiencia, pueden decidir si concilian o no, pueden decidir autónomamente el grado de intervención del conciliador, cuyo papel se puede limitar a certificar los resultados de esa audiencia, o llegar a tener un rol más activo, facilitando la búsqueda de soluciones o proveyendo información experta necesaria para aclarar los puntos de discusión o formulando propuestas. Este límite temporal puede ser superado por voluntad de las partes, quienes durante los primeros minutos de la audiencia de conciliación, por ejemplo, pueden manifestar su decisión de no conciliar y acudir directamente a la jurisdicción”.
Para explicar la efectiva conducencia del medio y los fines, la Corte se refirió a cada uno de los procesos a los que las normas acusadas le aplican el requisito de procedibiliad de la audiencia de conciliación extrajudicial. Así, en materia contencioso administrativa afirmó que, en primer lugar, resulta ser un medio adecuado y efectivamente conducente para garantizar el acceso a la justicia, como quiera que “ofrece un espacio para dar una solución a los conflictos por la vía de la autocomposición y permite que asuntos que normalmente no llegan a la justicia estatal formal porque las partes los consideran dispendiosos, difíciles o demasiado onerosos en términos de tiempo y esfuerzos, puedan ser ventilados y resueltos rápidamente y a un bajo costo”.
En segundo lugar, la conciliación prejudicial obligatoria en estos procesos resulta ser un medio adecuado y efectivamente conducente para “promover la participación de los particulares en la administración de justicia, no solo a través de la intervención del conciliador, sino también cuando las partes autocomponen su controversia. En ambos eventos, ‘se fortalece la capacidad de los individuos para resolver de manera autónoma sus conflictos y para participar en la administración de justicia’”.
En cuarto lugar, la conciliación prejudicial obligatoria promueve que los conflictos sean resueltos sin dilaciones injustificadas. Sostuvo la Corte que “como en la conciliación las partes mantienen el control de la audiencia, del procedimiento y de los resultados de la misma, la resolución del conflicto depende de su voluntad y tomará tanto tiempo como ellas determinen”.
Por último, en quinto lugar, afirmó la Corte que la conciliación prejudicial obligatoria tiene un “impacto positivo en la reducción del número de procesos que ingresan al sistema de justicia, pues ofrece un espacio en el cual las partes pueden llegar a una solución consensual que desestimula el uso de los sistemas adversariales de la justicia estatal formal, con lo cual este medio resulta adecuado y efectivamente conducente para descongestionar los despachos judiciales”.
Por lo anterior, para la Corte la obligatoriedad de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa, resultó “no solo adecuada para alcanzar los fines señalados, sino efectivamente conducente para el logro de estos”.
Entonces encontró que, en primer lugar, la Ley 640 de 2001 confirió importantes herramientas al Estado para que este aumentara la capacidad de cobertura de la conciliación. En efecto, la Ley 640 de 2001 amplió el número de personas y autoridades que podían actuar como conciliadores (arts. 23, 27, 31, 33), estableció un sistema de control del número de conciliadores que se requieren en una jurisdicción y área específica (art. 42), así como un programa de capacitación y registro permanente de conciliadores y centros de conciliación (arts. 11 y 12).
En segundo lugar, explicó la Corte que a efectos de determinar un plazo específico para intentar la conciliación, la Ley 640 de 2001 estableció en su artículo 20 que el plazo para la celebración de la audiencia es de tres meses(8) que, junto con la previsión sobre improrrogabilidad de la suspensión de la prescripción dispuesta en el artículo 21(9), evitan que “el acceso a la tutela judicial efectiva quede en suspenso, en la incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las maniobras dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso del conflicto por la vía de la conciliación”(10).
i) Con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales del Estado, la conciliación administrativa debe ser aprobada judicialmente(11).
ii) La conciliación administrativa solo puede ser adelantada ante los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello implica una intervención mayor del conciliador con el fin de proteger el interés general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales. Además, el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio(12) y si tales pruebas no son aportadas, puede decidir que no se logró el acuerdo.
iii) La conciliación administrativa impone a los representantes de las entidades públicas no solo la obligación de concurrir a la audiencia de conciliación, sino además la obligación de discutir las propuestas de solución que se hagan, salvo que exista justificación para ello, y de proponer fórmulas de solución. El incumplimiento de estas obligaciones da lugar a sanciones disciplinaras(13).
iv) Por último, debe cumplirse con el requisito establecido en la Sentencia C-160 de 1999 consistente en definir la procedencia o no de la vía gubernativa. Explicó la Corte en la Sentencia C-1195 de 2001 que, en primer lugar, “por la naturaleza de la acción de reparación directa (CCA, art. 86), no es indispensable el agotamiento previo de la vía gubernativa”. Además, en el caso de la acción contractual (CCA, art. 87), “no existe incompatibilidad entre la conciliación prejudicial y el agotamiento de la vía gubernativa, pues en este caso, según lo establecen los artículos 51 y 77 de la Ley 80 de 1993, Estatuto de la Contratación Estatal, “los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual solo son susceptibles del recurso de reposición”, el cual no es obligatorio para poder ejercer la acción contractual”.
El segundo inciso fue declarado inexequible por la sentencia en comento. En cuanto al primer inciso manifestó la Corte que la posibilidad de conciliación de los asuntos propios de la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho no era novedad de aquel proyecto de Ley Estatutaria, a pesar de que el artículo 37 de la Ley 640 de 2001 solo menciona las acciones previstas en los artículos 86 (acción de reparación directa) y 87 (acción de controversias contractuales) del Código Contencioso Administrativo como acciones que requieren intentar la conciliación como requisito de procedibilidad, pues recordó que ello ya se encontraba previsto en el artículo 70 de la Ley 446 de 1998.
Así lo reconoció la Corte en la Sentencia C-111 de 1999, cuando señaló que en ese marco legal podía “haber conciliación sobre las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa o en las controversias contractuales (CCA, arts. 85, 86 y 87)”. Conforme a dicha normatividad, serían conciliables “todos los asuntos susceptibles de transacción, desistimiento y aquellos que expresamente determine la ley”(14), por supuesto bajo las condiciones allí indicadas.
Frente a consagrar el requisito de procedibilidad también para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Corte encuentra que “de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, es conforme a la Carta Política que se mantenga el instituto de la conciliación como requisito de procedibilidad para las acciones consagradas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo. Así mismo, es constitucionalmente válido que se haga extensiva su exigencia a la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo”.
Y realiza una consideración especial afirmando que resulta razonable aceptar la exigencia de conciliación prejudicial, “pues lo que se discute son intereses de contenido particular y subjetivo, generalmente de orden patrimonial, y no la legalidad o constitucionalidad en abstracto, que se ventila a través de la acción de simple nulidad (CCA, art. 84) o de la acción de nulidad por inconstitucionalidad (C.P., art. 237-2)”.
(…) Ahora bien, esto no quiere decir que la normatividad obligue a que las partes concilien sus diferencias, puesto que en razón a la naturaleza consensual de la figura, los interesados pueden negarse a llegar a un acuerdo por no encontrarlo satisfactorio y aun así, pueden instaurar la demanda correspondiente”(15).
En relación con el requisito de procedibilidad para acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, en Sentencia T-023 de 2012(16) la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional al examinar una acción de tutela interpuesta contra providencias judiciales en las cuales se exigió el agotamiento del requisito, aclaró que si bien el mismo es exequible por supuesto solo procede cuando los asuntos sean conciliables. En tanto el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 no aclara cuáles asuntos son conciliables, la Sala de Revisión concluyó que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa(17) vigente y con lo previsto en el Decreto 1716 de 2009, por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001, no serán conciliables:
2. Sentido y regulación de las medidas cautelares en el procedimiento contencioso administrativo.
2.1. Objetivo de las medidas cautelares en materia contencioso administrativa.
Aunque existe una regulación específica en materia contencioso administrativa en materia de medidas cautelares —como se verá a continuación—, el artículo 590 de la Ley 1564 de 2012 “Código General el Proceso” limita el alcance de las medidas cautelares contenidas en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 (CPA y CCA). Por lo cual, el Código General de Proceso debe tenerse como pauta interpretativa para determinar el sentido y alcance de las medidas en los procesos declarativos de la jurisdicción administrativa.
En este caso, al igual que en la regulación en materia civil, “ninguna de las medidas busca el reconocimiento provisional o anticipado del derecho reclamado por el accionante, sino solo que el procedimiento se siga sin interferencias ni dilaciones, con respecto del debido proceso para todas las partes intervinientes y que la sentencia tenga su oportuno y pleno cumplimiento”(18).
Por ende, lo que se busca con las medidas cautelares en lo contencioso administrativo es preservar “la marcha normal y adecuada del proceso declarativo, sin interferencias extrañas, internas o externas o dilaciones, para que su sentencia tenga efectividad oportuna, satisfactiva y real para las distintas personas que intervienen en el mismo”(19).
A su vez, la regulación sobre medidas cautelares está prevista para los procesos declarativos que se lleven ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Contrario sensu, “el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no cobija los procesos ejecutivos, en los cuales, las medidas cautelares se rigen por lo establecido en el Código de Procedimiento Civil”(20).
Finalmente, es de resaltar que con el Código General del Proceso se robustecen “las medidas innominadas, para que en los procesos declarativos el juez pueda adoptar la que resulte más apropiada según las circunstancias de cada proceso. El administrador de justicia podrá decretar medidas que el Código no tipifica, con lo que puede ir más allá de lo que establece la ley, pero bajo ciertos lineamientos que la hagan razonable, impidiendo, por tanto, la arbitrariedad y desproporción en su decreto”(21).
2.2. Fundamento constitucional de las medidas cautelares en materia contencioso administrativa.
La Corte Constitucional(22) ha resaltado que fue voluntad del constituyente asignar al legislador una amplia discrecionalidad para expedir normas procedimentales destinadas a regular las actuaciones ante la administración de justicia, como manifestación de la cláusula general de competencia que le faculta para “interpretar, reformar y derogar las leyes” (C.P., art. 150 num. 1º) y para “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones” (C.P., art. 150 num. 2º).
En el mismo sentido en la Sentencia C-346 de 1997, la Corte sostuvo que “[e]n el establecimiento de las formas propias de cada actuación judicial, que comprende así mismo la regulación de las diferentes acciones, el legislador debe tomar como punto de referencia la realidad social y extraer de ellas reglas útiles que hagan expedito y eficaz el derecho de acción. Por lo tanto, si bien el legislador goza de libertad para establecer las formas procesales, en el diseño de estas deben observarse los criterios de razonabilidad, racionabilidad, proporcionalidad y finalidad. No son válidas constitucionalmente, en consecuencia, aquellas formas procesales que se desvían de dichos criterios y que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acción”.
En cuanto a la posibilidad de imponer medidas cautelares, esta corporación ha señalado que “aunque el legislador, goza de una considerable libertad para regular el tipo de instrumentos cautelares y su procedimiento de adopción, debe de todos modos obrar cuidadosamente, por cuanto estas medidas, por su propia naturaleza, se imponen a una persona antes de que ella sea vencida en juicio. Por ende, (...) los instrumentos cautelares, por su naturaleza preventiva, pueden llegar a afectar el derecho de defensa y el debido proceso, en la medida en que restringen un derecho de una persona, antes de que ella sea condenada en un juicio”(23).
En concordancia con lo anterior, sobre las medidas cautelares, y con ocasión de la demanda contra el artículo 5º de la Ley 785 de 2002 —que regula los procesos de extinción de dominio—, se precisó que “las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido(24)”(25).
En este sentido en Sentencia C-490 de 2000 fue previsto “[l]a Constitución pretende asegurar una administración de justicia diligente y eficaz (C.P., art. 228). Y no podía ser de otra forma pues el Estado de derecho supone una pronta y cumplida justicia. Esto significa no solo que los jueces deben adoptar sus decisiones en los términos establecidos por la ley, sino que, además, sus decisiones deben ser ejecutadas y cumplidas, ya que poco sentido tendría que los jueces resolvieran las controversias, pero sus decisiones resultaran inocuas en la práctica, al no poder ser materialmente ejecutadas. Ahora bien, el inevitable tiempo que dura un proceso puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante. Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisión judicial sea vana. Y tales son precisamente las medidas cautelares, que son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello esta corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido(26)”.
En el mismo sentido se ha manifestado la Sección Tercera del Consejo de Estado, de acuerdo con la que “según la forma en la cual se encuentra configurado el sistema para la procedencia y el decreto de medidas cautelares en el ordenamiento legal vigente, puede llegarse a la conclusión, como principio general, que la sola presentación de la demanda, la sola solicitud de medidas cautelares o la sola constitución de la caución —la cual en algunos casos puede ser insuficiente para cubrir los perjuicios que se llegaren a causar al demandado con la medida— no resultan suficientes para acceder a su decreto, teniendo en cuenta que, en atención a la constante tensión que existe entre el derecho del demandante a hacer efectiva la decisión judicial que se llegare a proferir, frente a los derechos procesales y sustanciales del demandado, se impone la necesidad de contar con criterios objetivos y tangibles superiores a la simple enunciación de pretensiones que conduzcan a la conclusión de que la admisión de las medidas cautelares resulta necesaria y proporcional”(27).
En el sentido de la jurisprudencia citada, la regulación actual sobre medidas cautelares en los procesos declarativos que se celebren ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo establece que se podrán dictar las medidas necesarias para “proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia” —art. 229, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPA y CCA—.
i) Que se presente la apariencia de un buen derecho —o fumus boni iuris, como también lo ha denominado esta Corte(28)—, principio que impone al demandante que, al menos de forma sumaria, compruebe la titularidad del derecho o derechos que pretende (CPA y CCA, art. 231, num. 1º y 2º).
ii) Que se demuestre un periculum in mora, contenido principal a través del cual quiere evitarse que durante el tiempo que tarde en dictarse fallo definitivo se cause un perjuicio irremediable o se haga nugatorio el derecho cuya protección se pretende (CPA y CCA, art. 231, num. 4º literales a y b).
iii) Que se aprecie, mediante un juicio de ponderación, que los efectos de negar la medida cautelar serían más gravosos para el interés público que los efectos derivados de la concesión y eventual retracto (CPA y CCA, art. 231, num. 3º).
Y, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación y del Consejo de Estado, debe tenerse en cuenta el principio de razonabilidad en la solución de controversias entre derechos fundamentales, según el cual el decreto de la medida cautelar debe apreciarse como una solución ponderada y proporcional a la limitación de derechos que implicará para la parte demandada que deba soportarla. Pues, se reitera, en estos casos siempre se presentará una tensión entre la inexistencia de un fallo que declare la responsabilidad de la parte demandada —y la consecuente garantía que el no haber sido vencida en juicio debe representar para la parte demandada— y la necesidad de salvaguardar la eficacia sustancial del fallo que se dicte. Razón por la cual el decreto de una medida cautelar deberá apreciarse como una solución equilibrada para los intereses contrapuestos dentro de un proceso contencioso administrativo.
2.3. Las medidas cautelares en los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer”.
El abanico previsto por el artículo 230 del CPA y CCA es de gran amplitud y, más que medidas cautelares en concreto, permite al juez imponer obligaciones a las partes del proceso en acuerdo con las pretensiones en este debatidas, tanto así que el numeral 5º del citado artículo es una habilitación de carácter residual que abarca todas aquellas posibles órdenes que puedan no entenderse contenidas en los numerales anteriores.
2.4. Procedimiento de adopción de las medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos.
i) Se debe correr traslado de la solicitud de la medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco días, cuando quiera que la medida se solicite en el escrito de demanda. Cuando dicha solicitud se presente una vez iniciado el proceso, al día siguiente a su recepción se dará traslado a la otra parte en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil.
iv) La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada, según el cuarto inciso del artículo 233 del CPA y CCA.
Una medida cautelar que se haya negado, puede volver a solicitarse cuando se considere que existe una situación sobreviniente que hace viable su decreto (CCA y CPA, sexto inciso del art. 233).
Observa la Sala que el examen de la regulación existente prevé como regla general que la parte demandada dentro del proceso tenga la oportunidad de participar en la decisión sobre la necesidad del decreto de una medida cautelar, es decir, que estas no se decretan por sorpresa. Esto, que resulta relevante para el problema jurídico que ahora resuelve la Sala, deja ver que el desconocimiento de su decreto por la parte demandada no es un elemento presente en la regulación del actual código de procedimiento administrativo. Por el contrario, en tanto el decreto de una medida cautelar debe atender a criterios de proporcionalidad que eviten una limitación excesiva a alguno de los intereses en tensión, la regulación vigente optó por vincular a la parte demandada —que en materia contencioso administrativa por regla general corresponde a una entidad pública que, por tanto, representa el interés público— dentro del proceso de decisión, con el objetivo que con la información por esta aportada el juez tenga un conocimiento de la situación no solo desde la perspectiva de la parte demandante, sino, también, a partir de las razones de la parte que se verá afectada con dicha medida cautelar y que, por consiguiente, su juicio sea el resultado de una visión integral y plenamente informada sobre las distintas perspectivas que deben estar involucradas en dicha decisión.
1. Para el decreto de una medida cautelar debe haberse aportado elementos que demuestren la necesidad de las medidas, así como la situación jurídica de quien las pide respecto del derecho que quiere salvaguardarse.
2. En el proceso por el cual se decide su decreto debe participar la parte que sería afectada con la eventual medida.
3. La decisión del juez o magistrado ponente debe ponderar los intereses que se encuentran en tensión, de manera que los efectos de su decisión se aprecien como proporcionales respecto de todos y cada uno de dichos intereses.
3. Solución al segundo cargo formulado, de acuerdo con el cual el aparte “de carácter patrimonial” (L. 1564/2012, art. 613) implica una vulneración al derecho de administración de justicia.
De acuerdo con el accionante, la realización de audiencia de conciliación cuando se van a solicitar medidas cautelares de carácter no patrimonial elimina o, por lo menos, limita de forma desproporcionada la eficacia de estas medidas. Este sería el resultado de impedir que el demandante acuda inmediatamente a la jurisdicción (fl. 20), por cuanto se daría al demandado la posibilidad de modificar su situación de hecho existente, lo que impediría la satisfacción de la pretensión del demandante (fl. 20 y 21). En concreto, se estaría afectando el derecho de acceso a la administración de justicia en tanto acudir a la audiencia de conciliación i) elimina lo sorpresivo de la medida cautelar, por cuanto se pondría sobre aviso al demandado respecto de las pretensiones del actor y respecto de su intención de solicitar la medida cautelar; y ii) retrasa, demora o dilata hasta en tres meses el momento en que el demandante puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ambas situaciones, en tanto eliminan el efecto buscado por una medida cautelar, son un obstáculo para la efectiva realización de las pretensiones del demandante, lo que implica un desconocimiento de las garantías que buscan protegerse con el derecho de acceso a la administración de justicia.
De manera que el problema jurídico planteado consiste en determinar si hacer obligatoria la realización de audiencia de conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad ante la jurisdicción contencioso administrativa cuando el demandante solicita medidas cautelares de carácter no patrimonial desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229), por cuanto:
i) Se da a conocer al demandado sobre las pretensiones del demandante, lo que permite que este modifique su situación jurídica, de manera se dificulte o imposibilite la efectiva realización de las pretensiones de la demanda; y
3.1. Contexto normativo del aparte demandado.
Recuerda la Corte que ante la inexistencia de regulación específica por parte de la Ley 1437 de 2011 (CPA y CCA), la regulación aplicable en materia contencioso administrativa, conforme a la regla prevista en el artículo 1º de la Ley 1564 de 2012, será la prevista por este último cuerpo normativo. En este sentido, existe una regla general prevista por la Ley 1564 de 2012 en el parágrafo 1º de su artículo 590, disposición en que se consagró “[e]n todo proceso y ante cualquier jurisdicción, cuando se solicite la práctica de medidas cautelares se podrá acudir directamente al juez, sin necesidad de agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad”.
Esta regla general no es de aplicación al procedimiento contencioso administrativo, puesto que la propia Ley 1564 de 2012 prevé una regulación especial para esta jurisdicción, que se encuentra en el artículo 613 cuyo título es “Audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos”; dicha disposición prevé un trámite adicional cuando se realice audiencia de conciliación en materia contencioso administrativa —notificación a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado— y, adicionalmente, que “[n]o será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública” (negrilla ausente en texto legal; el aparte subrayado corresponde al aparte demandado).
El aparte demandado, al ser una excepción parcial a la regla general en materia contencioso administrativa —realización de audiencia de conciliación siempre que se trate de materias conciliables (L. 1437/2011, art. 161)— implica el siguiente contenido: no obstante solicitar medidas cautelares, cuando estas sean de carácter no patrimonial la parte demandante deberá realizar, como requisito previo de procedibilidad de la futura demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, audiencia de conciliación extrajudicial, siempre y cuando se trate de un asunto conciliable.
Si se retirara del ordenamiento el aparte demandado, la excepción a la regla general que obliga a realizar audiencia de conciliación —es decir, la posibilidad de acudir directamente al juez en los casos en que se solicite medidas cautelares, artículo 590 del Código General del Proceso— se haría extensiva a los casos en que se solicite una medida cautelar de carácter no patrimonial.
A continuación se dará solución al cargo planteado.
3.2. En el proceso contencioso administrativo, el decreto de medidas cautelares exige que se informe y escuche a la parte demandada, en tanto que la misma será afectada por tales medidas.
De lo expuesto en la consideración 2.3 —referida al procedimiento de adopción de las medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos—, es evidente que en materia contencioso administrativa por regla general las medidas cautelares no son decretadas sin que el demandado —que en la gran mayoría de eventos corresponde a una entidad pública— haya tenido oportunidad de participar en el debate sobre su necesidad y conducencia, así como sobre lo proporcional que resultan en el caso en concreto. En consecuencia, no es viable sostener que en la regulación contencioso administrativa la práctica de medidas cautelares involucra, como principio general de actuación, el desconocimiento de la parte demandada respecto de la solicitud por parte del demandante y del debate sobre su decreto ante el juez competente para decretarla. Es decir, no se aprecia la existencia de una regulación que tenga como fin sorprender a la parte demandada con el decreto de medidas cautelares. Por esta razón, la exigencia que se desprende del aparte demandando se aprecia como acorde con el principio de decisión que acoge la regulación procedimental en materia contencioso administrativa, por lo que la misma no desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia.
Como se expuso en la consideración 2.2, el decreto de medidas cautelares en la jurisdicción contencioso administrativa responde a distintos principios que guían la institución cautelar. En este sentido, deberá comprobarse i) como base mínima, la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris, CPA y CCA, art. 231, num. 1º y 2º); ii) el periculum in mora o el perjuicio irremediable que puede surgir durante el tiempo que tarde en dictarse fallo definitivo (CPA y CCA, art. 231, num. 4º literales a y b); y iii) que los efectos de negar la medida cautelar serían más gravosos para el interés público que los efectos derivados de su concesión y eventual retracto (CPA y CCA, art. 231, num. 3º).
Por esta razón, la regulación existente —contenida en el artículo 233 del CPA y CCA— exige que i) cuando la medida cautelar se solicite en la demanda, antes de su decreto, deberá correrse traslado de la solicitud con el fin de que la parte demandada se pronuncie sobre ella, para lo que contará con el término de cinco días; ii) la decisión sobre el decreto o no de la medida cautelar deberá tomarse dentro de los diez días siguientes al del vencimiento del término que dispone el demandado para pronunciarse sobre la medida; iii) deberá fijarse caución que garantice indemnización por los eventuales perjuicios que se causen con el decreto de la medida cautelar; iv) la medida cautelar solo será efectiva una vez haya quedado ejecutoriado el auto que acepte la caución prestada.
En contra de esta solución, podría argumentarse que existen casos en que el decreto de medidas cautelares no es informado a la parte demandada, tal y como determina el artículo 234 del CPA y CCA, disposición de acuerdo con la que “[d]esde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el juez o magistrado ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior” (negrilla ausente en el texto legal).
Para la Sala esta no es una objeción a la conclusión antes expuesta, por cuanto el no informar a la parte demandada sobre el decreto de una medida cautelar no tiene como fin sorprenderla, para así evitar que a través de su conducta se afecte la eficacia de la futura decisión judicial. El que no se informe a la parte demandada tiene como fundamento única y exclusivamente la urgencia o premura con que se requiere la medida cautelar. Es decir, ni siquiera en este caso hace parte de la regulación procedimental en materia contencioso administrativa la intención de sorprender a la parte demandada. Por el contrario, en tanto que informarla y hacerle partícipe del debate sobre su decreto hace parte del contenido del debido proceso de la parte demandada, decretar una medida sin este conocimiento previo solo puede ser una decisión que se tome en pos de la protección de un interés de igual o mayor valía que el derecho al debido proceso de la parte demandada, lo que valorará el juez administrativo en cada caso.
3.3. La realización de la audiencia de conciliación cuando se soliciten medidas cautelares de carácter no patrimonial no constituye un obstáculo que desconozca el acceso inmediato a la administración de justicia.
Desde otra perspectiva, la realización de la audiencia de conciliación no puede entenderse como un obstáculo para el acceso a la adecuada administración de justicia. Por el contrario, de acuerdo con la jurisprudencia, su realización se ha constituido en una de las formas en que pueden concretarse los contenidos iusfundamentales que esta garantía incorpora —consideración 1—. En consecuencia, dentro de nuestro ordenamiento jurídico carece de fundamento entender que existe un bloqueo al derecho de administración de justicia por la mera exigencia de realizar audiencia de conciliación, incluso si se toma en consideración el tiempo que implica llevarla a cabo.
La obligación de realizar audiencia de conciliación en los procesos contencioso administrativos, en lugar de implicar un obstáculo al derecho de acceso a la administración de justicia o para el derecho al debido proceso, constituye una forma de garantizar los mismos, por cuanto la conciliación debe entenderse como parte de los recursos efectivos que están previstos para la salvaguarda de los derechos de que son titulares las personas dentro de un Estado social y democrático de derecho, como lo es el Estado colombiano —artículo 1º de la Constitución—. Es decir, la conciliación como requisito de procedibilidad resulta ser un mecanismo para la efectividad de, entre otros, el derecho a la administración de justicia. En este sentido se reitera lo consagrado en la Sentencia C-1195 de 2001, en cuanto que las finalidades de la audiencia de conciliación son “(i) garantizar el acceso a la justicia; (ii) promover la participación de los individuos en la solución de sus disputas; (iii) estimular la convivencia pacífica; (iv) facilitar la solución de los conflictos sin dilaciones injustificadas; y (v) descongestionar los despachos judiciales” (negrilla ausente en texto original).
Ni siquiera por el tiempo que lleva realizar la audiencia de conciliación se puede entender que se crea un obstáculo desproporcionado para el acceso a la administración de justicia, por cuanto: i) el Estado ha tenido el deber, y así lo ha desarrollado, de prever la logística necesaria para la celeridad en la realización de estas audiencias; y ii) la regulación legal determina un tiempo máximo en el cual debe ser realizada dicha audiencia, luego de que la misma ha sido solicitada por el o los interesados (L. 640/2001, art. 20). De esta forma, concluyó la Corte en la Sentencia C-1195 de 2001, se evita que “el acceso a la tutela judicial efectiva quede en suspenso, en la incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las maniobras dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso del conflicto por la vía de la conciliación”(29).
En igual sentido, como fue anteriormente expuesto, esta conclusión se ha manifestado en otras ocasiones por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional —sentencias C-1292 de 2002, C-417 de 2002 y C-713 de 2008—, el Consejo de Estado —Sentencia del 25 de noviembre de 2009, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Enrique Gil Botero— y la Corte Constitucional en sede de revisión de acciones de tutela —Sentencia T-023 de 2012—.
La regulación existente fue expedida en ejercicio de la amplia libertad de configuración que tiene el Congreso de la República en materia de regulación de aspectos procedimentales de carácter jurisdiccional, la cual ha sido un elemento reiterado, entre otras, en las decisiones sobre la adecuación constitucional de la audiencia de conciliación antes citadas(30).
No aprecia la Corte, ni el demandante menciona una razón en concreto, cómo el término de máximo tres meses que prevé la regulación vigente para que sea realizada la audiencia de conciliación (L. 640/2001, arts. 20 y 35) constituya un obstáculo insalvable que elimine la posibilidad de realización de las pretensiones en controversia o que anule la eficacia de las medidas cautelares que quieran solicitarse. Máxime, se reitera, cuando la regla general es que la parte demandada sea una entidad administrativa o un particular en desarrollo de funciones administrativas que, por consiguiente, representan el interés público; y los que, en cuanto actúan con base en el principio de legalidad previsto en el artículo 6º de la Constitución, tendrían muy reducidas las posibilidades —si es que estas existen— de realizar acciones tendentes a frustrar de forma definitiva la realización de las pretensiones de la demanda. Por el contrario, es posible que gracias a lo acordado en la audiencia de conciliación sean innecesarias las medidas cautelares, pues se logre la satisfacción de las pretensiones en conflicto.
El contexto normativo en que debe leerse el aparte demandado incluye el artículo 161 del CPA y CCA, de acuerdo con el cual siempre que una pretensión sea conciliable debe realizarse, como requisito de procedibilidad de la demanda que se presentará ante la jurisdicción contencioso administrativa, audiencia de conciliación extrajudicial. Dicha exigencia es excepcionada, entre otros, en los casos que se soliciten medidas cautelares; sin embargo esta excepción no incluye a las medidas cautelares que no tengan carácter patrimonial. Por esta razón se demanda el aparte del segundo inciso del artículo 613 de la Ley 1564 de 2012, en cuanto es en virtud de este que se hace aplicable a las demandas que soliciten medidas cautelares de carácter no patrimonial la exigencia del artículo 161 del CPA y CCA —ya que restringe la excepción a las medidas cautelares de carácter patrimonial—.
El actor señala que esta disposición vulneraría los artículos 13, 29, 229 y 238 de la Constitución. Sin embargo, luego de analizar las razones expuestas, la Sala encontró que únicamente el cargo por vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia —artículo 229 de la Constitución— cumple los requisitos para que se haga un pronunciamiento de fondo.
(i) Posibilitaría que, una vez informada de la intención de ser solicitadas por la futura parte demandante, la parte que será demandada modifique la situación fáctica de manera que elimine toda utilidad a la práctica de las cautelas previstas.
(ii) Extendería en tal grado el tiempo para que la parte demandante acuda a la jurisdicción contencioso administrativa, que se anularía la eficacia de las medidas cautelares, por cuanto estas obligan a que, con anterioridad a fallo, se mantenga la situación que permitirá una eventual satisfacción de las pretensiones.
Respecto del primer aspecto, la Sala recordó que en materia contencioso administrativa, como regla general, la parte demandada es informada e invitada a manifestar su posición respecto del decreto de medidas cautelares (CPA y CCA, art. 233). Por lo tanto, en el decreto de medidas cautelares no existe el factor sorpresa que el demandante señala como desconocido por el aparte demandado.
Tampoco se encuentra que el tiempo de más que se tardaría en acceder a la jurisdicción contencioso administrativa —en virtud de la obligación de realizar audiencia de conciliación— constituya un obstáculo de acceso a la administración de justicia. En efecto, con base en que este es de máximo tres meses (L. 640/2001, arts. 20 y 35), la jurisprudencia ha establecido una regla según la cual la realización de la audiencia de conciliación no implica per se, y de forma general, una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia; por el contrario, en tanto mecanismo eficaz para la solución de controversias, se constituye en una de las formas de salvaguarda y concreción de este derecho. En tanto en el caso concreto no se aprecian elementos que lo constituyan como una excepción a esta regla, no se encuentra contradicción entre el aparte demandado y el derecho de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229).
(1) M.P. Clara Inés Vargas Hernández
(2) ART. 53.—El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.(…)
(3) En ese orden de ideas, declaró inexequibles los artículos 30 y 39 de la Ley 640 de 2001 y las expresiones “requisito de procedibilidad” y “laboral”, contenidas en el artículo 35 de esa misma ley.
(4) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
(5) Entre muchos otros, se pueden consultar: Antaki, Nabil. Le reglement amiable des litiges. 1998, Les éditions Yvon Blais Inc, Canadá; Kovach, Kimberlee. Mediation: Principles and Practice. 1994, West Group; Bennet, Marl y Hermann, Michele. The Art of Mediation, 1996, National Institute for Trial Advocacy; Stephen Goldberg, Green Eric y Sander, Frank. Op. Cit; Folberg, Jay y Taylor, Alison. Op. Cit; Monroy Cabra, Marco Gerardo. Op. Cit; Nolan-Haley, Jacqueline M.. Alternative Dispute Resolution in a Nutshell. West Publishing Company, 1991; Singer, Linda Op. Cit.
(6) Sobre este tema, ver Lieberman, Jethro. The litigious society. 1983, New York, Basic Books, Inc, Publishers. Auerbach, Jerold S. Unequal Justice: Lawyers and Social Change in Modern America, 1981, Oxford University Press. Tribe, Laurence H. Too Much Law, Too Little Justice. New York State Bar Journal, November, 1980, págs. 544-580.
(7) Ver entre otras la sentencia de la Corte Constitucional, T-006/92, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
(8) ART. 20.—Audiencia de conciliación extrajudicial en derecho. “Si de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la audiencia de conciliación extrajudicial en derecho deberá intentarse en el menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá que surtirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Las partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término(...)”.
(9) ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.
(10) Sentencia C-160 de 1999.
(11) Ley 446 de 1998, artículo 73 y Ley 640 de 2001, artículo 24.ART. 24.—Aprobación judicial de conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo. Las actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo se remitirán a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes al de su celebración, al juez o corporación que fuere competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable.
(12) ART. 25.—“Pruebas en la conciliación extrajudicial. Durante la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo los interesados podrán aportar las pruebas que estimen pertinentes. Con todo, el conciliador podrá solicitar que se alleguen nuevas pruebas o se complementen las presentadas por las partes con el fin de establecer los presupuestos de hecho y de derecho para la conformación del acuerdo conciliatorio. Las pruebas tendrán que aportarse dentro de los veinte (20) días calendario siguientes a su solicitud. Este trámite no dará lugar a la ampliación del término de suspensión de la caducidad de la acción previsto en la ley. Si agotada la oportunidad para aportar las pruebas según lo previsto en el inciso anterior, la parte requerida no ha aportado las solicitadas, se entenderá que no se logró el acuerdo”.
(13) Ley 446 de 1998, artículo 74. Sanciones. El artículo 64 de la Ley 23 de 1991, quedará así: “ART. 64.—La inasistencia injustificada de las partes o sus apoderados a la audiencia de conciliación o la negativa, igualmente injustificada, a discutir las propuestas formuladas, se sancionará con multa hasta de diez (10) salarios mínimos mensuales legales a favor del Consejo Superior de la Judicatura que será impuesta, en la prejudicial, por el agente del Ministerio Público, y en la judicial, por el Juez, Sala, Sección o Subsección respectiva”.Artículo 14 del Decreto 2511 de 1998: “De las sanciones. La inasistencia injustificada de los interesados o de sus apoderados a la audiencia de conciliación que se adelanta ante el procurador judicial o la negativa, igualmente injustificada, a discutir las propuestas formuladas, se sancionará con multa hasta de diez (10) salarios mínimos mensuales legales a favor del Consejo Superior de la Judicatura, que será impuesta por el agente del ministerio mediante acto administrativo motivado susceptible de recurso de reposición, el cual deberá interponerse de acuerdo con los artículos 50, 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo”.
(14) Ley 446 de 1998, artículo 65. Incorporado en el artículo 2º del Decreto 1818 de 1998 (Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos).
(15) Sentencia del 25 de noviembre de 2009 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera (C.P. Enrique Gil Botero).
(17) Ver sentencias del 28 de enero de 2009 (C.P. Luis Rafael Vergara Quintero) y del 7 de abril de 2011 (C.P. Alfonso Vargas Rincón) del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A.
(18) BETANCUR JARAMILLO, Carlos. “Presupuestos del procedimiento”, En: Derecho Procesal Administrativo. Octava edición, Señal editora, Bogotá, 2013, P. 370-371.
(19) Ibídem, P. 364.
(20) PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. “Medidas Cautelares”, En: Derecho Procesal Administrativo. Octava edición, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., 2013, P. 800.
(21) FORERO SILVA, Jorge. Medidas cautelares en el Código General del Proceso. Pontificia Universidad Javeriana: Editorial Temis, Bogotá, 2013, P.26.
(22) Entre otras, Sentencia C-789 de 2003, C-1091 de 2003, C-523 de 2009.
(23) C-379 de 2004. En el mismo sentido Sentencia C-039 de 2004.
(24) Ver la Sentencia C-379/04.
(25) Sentencia C-030 de 2006.
(26) Ver sentencias C-054 de 1997, MP Antonio Barrera Carbonell , C-255 de 1998, MP Carmenza Isaza y sentencia C-925 de 1999, MP Vladimiro Naranjo Mesa
(27) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de marzo de 2010, Radicación: 25000-23-26-000-2009-00062-01(37590), M.P. Mauricio Fajardo.
(28) Sentencia T-035A de 2013.
(29) Sentencia C-160 de 1999.
(30) Entre otras, sentencias C-1195 de 2001 y C-523 de 1009.

References: ARTÍCULO 613
 artículo 13
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 artículo 21
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 artículo 85
 artículo 13
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 artículo 229
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