Source: https://sintesis.colombiacompra.gov.co/jurisprudencia/documento/11931
Timestamp: 2019-12-12 05:25:07+00:00

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Legitimación de las entidades estatales para llamar en garantía cuando son demandadas
ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 4°, 5°, 14 Y 27 DE LA LEY 80 DE 1993
"Articulo 4o. DE LOS DERECHOS Y DEBERES DE LAS ENTIDADES ESTATALES. Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales: (...) 7o. Sin perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los servidores públicos, contra el contratista o los terceros responsables, según el caso, por las indemnizaciones que deban pagar como consecuencia de la actividad contractual. 8o. Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios. Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado. (...) Articulo 5o. DE LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CONTRATISTAS. Para la realización de los fines de que trata el artículo 3º de esta ley, los contratistas: 1o. Tendrán derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato. En consecuencia tendrán derecho, previa solicitud, a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas. Si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato. (...) Articulo 14. DE LOS MEDIOS QUE PUEDEN UTILIZAR LAS ENTIDADES ESTATALES PARA EL CUMPLIMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato: 1o. Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, podrán, en los casos previstos en el numeral 2o. de este artículo, interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos convenidas, introducir modificaciones a lo contratado y, cuando las condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado. En los actos en que se ejercite algunas de estas potestades excepcionales deberá procederse al reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e indemnizaciones a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas y se aplicarán los mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya lugar, todo ello con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial. (...) Articulo 27. DE LA ECUACION CONTRACTUAL. En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento. Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación de que trata el numeral 14 del artículo 25. En todo caso, las entidades deberán adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente vigencia de que se trate".
¿Puede el Congreso de la República establecer que sólo sea la entidad pública demandada la legitimada para llamar en garantía y limitar la posibilidad del Estado de llamar en garantía sólo a los procesos relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, sin violar el deber impuesto a éste de repetir contra sus agentes cuando incurran en culpa grave o dolo?
Acción de repetición. «(...)5.2.5. Al respecto, el inciso 2° del artículo 90 Superior consagra el principio de la responsabilidad de los agentes estatales, disponiendo que en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos, y la condena haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, “aquél deberá repetir contra éste”. De este mandato se extraen dos reglas claras: (i) que el Estado se encuentra obligado a repetir contra sus agentes, siempre que se dicte una condena a su costa y cuando se hubiere acreditado que el agente que dio lugar a ella actuó con dolo o culpa grave; y (ii) que los agentes estatales que ocasionen un daño deben responder patrimonialmente, siempre y cuando la administración pública haya resultado condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo del agente.
De acuerdo con lo expresado por la Corte, si no se hubieren “creado mecanismos procesales para poder vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad, el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad pública”[1].
5.2.8. Siguiendo los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional, también es menester destacar que la responsabilidad patrimonial de los funcionarios estatales no tiene un carácter sancionatorio sino estrictamente reparatorio, en cuanto únicamente persigue que se le reintegre al Estado el valor de la condena que éste tuvo que pagar como consecuencia del daño antijurídico causado a la víctima, imputable al dolo o la culpa grave del agente.[2]
5.2.9. Conforme con el fundamento constitucional, legal y jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales y de los particulares que ejercen funciones públicas y administrativas, se tiene que, por regla general, es el propio Estado -a través de las distintas instituciones que lo representan- el llamado a ejercer la acción de repetición. Sin embargo, en la medida en que la Carta no señala los mecanismos procesales por medio de los cuales debe hacerse efectiva dicha acción, el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración política, ha dispuesto básicamente que se desarrolle a través de tres modalidades - cuyas relaciones jurídicas difieren en cuanto a su alcance y contenido -, con las que se busca obtener el resarcimiento a favor del Estado y por cuenta del agente causante del perjuicio,
- Una es la acción de repetición que regula el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, la cual, como se mencionó anteriormente, le permite a la víctima o al perjudicado con el daño antijurídico demandar a la entidad estatal, al agente o ambos, debiéndose establecer la responsabilidad del funcionario durante el curso del proceso. En punto a este mecanismo, en la Sentencia C-430 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) que lo declaró exequible, la Corte hizo las siguientes precisiones: 1) que aun cuando tal mecanismo habilita al afectado para promover la acción resarcitoria contra la entidad, el funcionario o ambos, debe entenderse que “la responsabilidad del agente se ve comprometida siempre que prospere la demanda contra la entidad, o contra ambos”; y 2) que en caso de prosperar la demanda contra los dos, en el caso del funcionario por haber actuado con dolo o culpa grave, la sentencia así lo declarará, “[p]ero la obligación de resarcir los perjuicios se impone a la entidad y no al funcionario”, conservando aquella el derecho a repetir lo pagado (...)»
Libertad política que tiene el legislador para regular las acciones judiciales. «(...)Respecto al amplio margen de libertad política que le asiste al legislador para regular las acciones judiciales, y en particular para decidir de forma razonable los procesos en que cabe ejercer el llamamiento en garantía, dijo la Corte en reciente pronunciamiento:
“11.1. Siendo, como lo es, el llamamiento en garantía un instrumento procesal para vincular como parte a un tercero interviniente que desde cuando se admite el llamamiento por el juez queda vinculado de manera forzosa a lo que se resuelva en la sentencia, es competencia propia del legislador instituírlo [SIC] en los procesos cuando a su juicio sea procedente para realizar de manera concreta el principio de la economía procesal.
[L]a jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la causa, como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”[1], de forma tal que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar una decisión de fondo, o en caso de que ello ocurra, la misma no puede resultar favorable a los intereses procesales de aquella. Conforme con el criterio básico que informa el instituto de la legitimación en la causa, en esa materia específica, la función legislativa esta [SIC] circunscrita a determinar qué sujetos se encuentran jurídicamente habilitados o autorizados para promover el proceso, para intervenir en él y para contradecir las pretensiones de la demanda; función que debe ejercer teniendo en cuenta la naturaleza de la actuación de que se trate y los fines o propósitos que con ella se persiguen (...)»
[1] Sentencia T-416 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[1] Sentencia C-832 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[2] Cfr., entre otras, las Sentencias C-309 de 2002 y C-484 de 2002.
«(...) 5.2.10. Ahora bien, en torno a la decisión adoptada por el legislador en la norma acusada, de limitar el llamamiento en garantía únicamente a los procesos relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, constata la Corte que la misma es consecuencia del amplio margen de libertad de configuración política con que cuenta aquél en materia de regulación procesal, al tiempo que encuentra un principio de razón suficiente en el hecho de que tales procesos, en estricto sentido, son los establecidos especialmente para definir los asuntos relacionados con la responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento de las indemnizaciones a que haya lugar.
Desde este punto de vista, la medida legislativa cuestionada resulta igualmente razonable y proporcionada, ya que al restringir la reclamación patrimonial contra el Estado y sus funcionarios a unas acciones diseñadas especialmente para ese efecto, como sucede con las relativas a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se busca es realizar los principios de seguridad jurídica y debido proceso, como también ordenar y tecnificar el tema de la reclamación patrimonial, la cual reviste la mayor importancia en razón a los altos intereses que allí se encuentran comprometidos, entre los que se cuentan no sólo los del Estado, sino también los de sus agentes, las víctimas y los perjudicados.
Sobre este último aspecto de análisis, habrá de precisarse que la circunstancia de no poder reclamar en un mismo proceso y a través del llamamiento en garantía la responsabilidad patrimonial del servidor público, no conlleva la irresponsabilidad del funcionario ni el desconocimiento del deber constitucional de repetir contra éste, ya que se le pude imponer la obligación de indemnizar el daño antijurídico por otro medio judicial.
[N]o resulta irrazonable limitar la posibilidad de que algunas entidades del Estado distintas de la afectada puedan llamar en garantía a los presuntos responsables del detrimento patrimonial del Estado, ya que la expresión “directamente” no es del todo excluyente, ni conlleva un desconocimiento de la cláusula de responsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos. En relación con lo primero, esta visto que el propio dispositivo prevé la posibilidad de que, por fuera de la entidad perjudicada, sea el Ministerio público quien pueda llamar en garantía, de forma tal que si existe un interés por parte de algunos estamentos estatales en el proceso, en virtud del principio de colaboración armónica (C.P. art. 113), su interés se encuentra asegurado a través de los sujetos a los que se ha hecho referencia. Respecto a lo segundo, sin perjuicio de que el llamamiento en garantía sea esencialmente facultativo, es claro que el propósito de este instituto jurídico, cual es el de perseguir al agente responsable, se ve suficientemente garantizado con la sola posibilidad de que el mismo pueda ejercerse por la entidad perjudicada y por la Agencia Fiscal.
Debe agregarse también, que en cuanto la discusión se plantea en el escenario de la regulación procesal de la legitimación en la causa por activa o interés para obrar, para tratar dicho tema el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa el cual ha sido ejercido adecuadamente, ya que, a través de la norma acusada, ha garantizado que dicha legitimación se radique en cabeza de quien tiene un interés directo en la causa, es decir, en la entidad afectada y contra quien se va a producir la condena; esto, sin perjuicio de que también le haya reconocido legitimación en la causa al órgano de control que representa los intereses de la sociedad, y concretamente, a quien se le asigna la función de velar por la conservación del patrimonio público: la Procuraduría General de la Nación(....)»
El Congreso de la República puede establecer que sólo sea la entidad pública demandada la legitimada para llamar en garantía y limitar la posibilidad del Estado de llamar en garantía sólo a los procesos relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, sin violar el deber impuesto a éste de repetir contra sus agentes cuando incurran en culpa grave o dolo, de acuerdo a lo siguiente:
La decisión adoptada por el legislador de limitar el llamamiento en garantía únicamente a estos procesos, es consecuencia del amplio margen de libertad de configuración política que tiene el Congreso en materia de regulación procesal; Además, dichos procesos son los establecidos especialmente para definir los asuntos relacionados con las responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento de las indemnizaciones a que haya lugar.
Al restringir la reclamación patrimonial contra el Estado y sus funcionarios a unas acciones diseñadas especialmente para ese efecto, lo que se busca es realizar los principios de seguridad jurídica y debido proceso, ordenar y tecnificar el tema de la reclamación patrimonial.
El llamamiento en garantía es un instituto de carácter facultativo, por lo que la entidad demandada puede o no utilizarla, razón por la cual su inclusión en toda actuación judicial no constituye un imperativo jurídico.
El hecho de no poder reclamar en un mismo proceso y a través del llamamiento en garantía, la responsabilidad patrimonial del servidor público, no conlleva la irresponsabilidad del funcionario y no niega la facultad que tiene el Estado de repetir con éste.
La entidad pública tiene la legitimación para llamar en garantía debido a que tiene el interés directo en la causa. Dicha legitimación también la tiene el Ministerio Público, quien a través de la Procuraduría General de la Nación vela por la conservación del patrimonio público.
Del artículo 19 de la Ley 678 de 2001, declarar EXEQUIBLE el parágrafo y las expresiones acusadas “relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho” y “directamente” contenidas en su inciso 1°. De la Ley 80 de 1993, declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas “y pactarán intereses moratorios” y “en caso de no haberse pactado intereses moratorios” contenidas en los incisos 1° y 2° del numeral 8° del artículo 4° y la expresión “reconocimiento de costos financieros e intereses” del inciso 2° del artículo 27
Sentencias C-430 de 2000, C-832 de 2001, C-309 de 2002, T-416 de 1997.
Artículo 29, 90, 150 de la Constitución Política
Daño antijurídico. «(...) [A]quél que se sufre la víctima sin tener el deber jurídico de soportar, constituyéndose así en una lesión injusta a su patrimonio.[2](...)» Responsabilidad patrimonial del Estado. «(...)[TI]iene su fuente jurídica en la existencia de un daño antijurídico imputable a la acción u omisión de la administración, y en ningún caso en la actuación del agente que causa materialmente el daño, con lo que se entiende que la misma encuentra sustento en la posición jurídica de la víctima y no en la conducta del causante del daño, que es lo que en el derecho privado comporta el fundamento de la responsabilidad entre los particulares. En este sentido, lo reafirma la jurisprudencia, el sujeto de imputación de la responsabilidad es directamente el Estado, adoptando ésta un carácter institucional “que abarca no sólo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las actuaciones de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder público a que pertenezcan, lo mismo que cuando se trate de otros órganos autónomos e independientes creados por la Constitución o la ley para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”[3].(...)»
La acción de repetición ordinaria o de repetición. «(...) [D]efinida en el artículo 2° de la Ley 678 de 2001 como una acción independiente y autónoma, de naturaleza civil y carácter patrimonial, que debe ejercerse contra el servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa ha dado lugar a que se condene al Estado a pagar una indemnización. En punto a la acción de repetición, de la definición se extrae que se trata de una acción obligatoria y no facultativa, y que debe ejercerse por el Estado siempre que concurran los siguientes presupuestos: (i) que una entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los antijurídicos causados a un particular; (ii) que se haya establecido que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o antiguo funcionario público; y (iii) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia.[4] (...)»
Llamamiento en garantía. «(...) [D]e que trata el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, que consiste en la vinculación del funcionario presuntamente culpable, por solicitud de la entidad demandada o del Ministerio Público, e incluso de oficio por el juez administrativo, al mismo proceso en el que se reclama de aquella su responsabilidad. Siguiendo el mandato contenido en la norma en cita, la jurisprudencia constitucional[6] han tenido oportunidad de aclarar que el llamamiento en garantía es esencialmente facultativo u opcional. Ello significa que corresponde de manera privativa y discrecional a quienes están legitimados para utilizar dicho instrumento procesal, concretamente a la entidad demandada o al Ministerio Público, adoptar la decisión de vincular o no al proceso al servidor público que con su presunta conducta dolosa o gravemente culposa, dio origen a que el Estado fuera demandado con una pretensión de responsabilidad patrimonial. (...)»
[1] Cfr., entre otras, las Sentencias C-333 de 1996 y C-892 de 2001. [2] Sentencia C-333 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).. [3] Sentencia C-484 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). [4] Cfr. Sentencia Ibídem. [5] Cfr. la Sentencia C-484 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). [6] Cfr. las Sentencias del consejo de Estado, Sección Tercera, del 27 de agosto de 1993, Expediente 8680 (C.P. Daniel Suárez Hernández) y del 6 de octubre de 1994, expediente 9803 (C.P. Carlos Betancur Jaramillo).
Documento: C-965-2003
Legitimación de las entidades estatales para llamar en garantía cuando son demandadas..

References: artículo 3
 artículo 25
 artículo 90
 artículo 78
 artículo 19
 artículo 4
 artículo 27

Artículo 29
 artículo 2
 artículo 217