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Timestamp: 2019-09-23 16:12:57+00:00

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Resolución de 6 de septiembre de 2013, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso interpuesto contra la negativa del registrador de la propiedad interino de Sahagún a inscribir una escritura de constitución de hipoteca. - Doctrina Administrativa - VLEX 468589050
HIPOTECA DE BIENES PATRIMONIALES: sólo los bienes patrimoniales que no estén afectados (ni formal ni materialmente) a un servicio público o a una función pública son susceptibles de ser objeto de enajenación y gravamen.
En el recurso interpuesto por la notaria de Sahagún, doña Olalla de Cortázar Fajardo, contra la negativa del Registrador de la Propiedad interino de Sahagún, don David-Alejandro Rodríguez Sánchez, a inscribir una escritura de constitución de hipoteca.
El registrador denegó la inscripción solicitada mediante nota de calificación de 29 de abril de 2013, en los siguientes términos: «Registro de la Propiedad de Sahagún Documento Escritura pública de hipoteca otorgada en Sahagún ante la notaria doña Olalla García de Cortázar Fajardo el día 28 de febrero de 2013, con número 115 de protocolo. N.º de entrada 187/2013. Asiento de presentación 979 del diario 56. Nota de calificación Se efectúa la presente calificación de conformidad con el artículo 18 de la Ley Hipotecaria, sobre la base de los siguientes hechos y fundamentos de derecho: Hechos: 1. La finca 14709 de Joara (solar) se encuentra inscrita a favor de la Junta Vecinal de San Martín de la Cueza con carácter de bien patrimonial. 2. Se hipoteca la citada finca en garantía de un préstamo personal formalizado en póliza testimoniada. 3. Se incorpora expediente administrativo del que resulta destinarse la financiación obtenida «para la construcción de un edificio para Centro Social». Fundamentos de Derecho: A) Objeto. Como cuestión previa deberá aclararse si la finca hipotecada es la finca sobre la que se está construyendo un edificio para Centro Social, partiendo de la presente calificación del presupuesto de darse tal coincidencia. 1. Los bienes patrimoniales en el ámbito local se definen como aquellos que pertenecen a la Entidad Local en régimen de derecho privado por no estar destinados al uso público, al ejercicio defunciones locales o al aprovechamiento común de los vecinos (arts. 6 RBEL y 79.3 LBRL, a sensu contrario), y que careciendo de una vinculación directa a un destino público son enajenables –y consecuentemente embargables– (STC 166/1988, de 15 de julio; arts. 154.2 TRLRHL y 30.3 LPAP), prescriptibles y sujetos al pago de tributos [art. 64.b) TRLHL], dirigidos a obtener el máximo rendimiento económico, al igual que ocurre con la propiedad de un particular, pudiendo en consecuencia acudir a financiarse mediante préstamos y constitución de garantías reales (49 TRLHL. STC 166/1998) En cambio, son bienes de dominio público (en contraposición a los patrimoniales) los bienes de titularidad pública afectos a un uso o servicio público, entendiéndose como tales, entre otros los «bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos» (arts. 2, 3 y 4 RBEL y 79 LRBRL), siendo inalienables inembargables e imprescriptibles (arts. 5 RBEL y 80 LRBRL). 2. No obstante, la inalienabilidad e inembargabilidad (y la posibilidad de constituir un derecho de hipoteca) es característica definitoria no solo del bien de dominio público, sino también del bien patrimonial materialmente afectado a un servicio público o una función pública (STC 166/1998. 154 y 173 TRLRHL. art. 23 Ley 46/2003, General Presupuestaria, de 26 de noviembre). 3. No contempla la legislación específica del patrimonio local la categoría de bienes patrimoniales materialmente afectados a un servicio público, siendo, por tanto, una construcción netamente doctrinal, alumbrada por la reiterada STC 166 de 1998 y que motivó la reforma de la LHL, en los términos señalados, pero necesaria para garantizar la eficacia de la administración local y la continuidad en la prestación de los servicios públicos (art. 103 CE) independientemente de la formal calificación de un bien. Piénsese que llevado al extremo el rigor formal de la dual clasificación del patrimonio local quedaría al arbitrio de la corporación local la configuración como enajenable/ no enajenable de los bienes de su patrimonio mediante su etiquetación como patrimonial/ demanial independientemente del uso efectivo y real que a dichos bienes se les diese, debiendo ser éste el criterio definitorio a efectos de categorizar el bien como demanial o patrimonial. 4. Al hilo de lo anterior, en caso de hipotecarse un bien patrimonial pero destinado a un uso o servicio público practicándose la inscripción constitutiva al efecto, bastaría para enervar la eficacia de la garantía real inscrita la mera declaración de la entidad local de la afectación a dicho uso o servicio público (arts. 65 LPAP y 81 LRBRL), incorporándose al inventario de los bienes de dominio público con su correspondiente reflejo registral imposibilitando su ejecución y adjudicación, cercenando de facto las legítimas pretensiones de la parte acreedora. Cláusulas. La cláusula 3.º, los apartados 1.2 por tener carácter superfluo una vez practicada la inscripción, los apartados 1.3 y 2.2 por vulnerar los artículos 131 y 133 de la Ley Hipotecaria y el 1129.1 del Código Civil y el apartado 2.1 conforme al artículo 63 de la Ley Concursal 22/2003. Cláusula 4.ª, apartado 1, fuero judicial por ir en contra del artículo 90-2 de la LGDCU y el artículo 684 de la LEC. De las cláusulas quinta y siguientes por carecer de trascendencia real (art. 98 de la Ley Hipotecaria y el 51.6 del Reglamento Hipotecario). Fallo: El Registrador abajo firmante ha decidido denegar la inscripción solicitada al haberse observado los siguientes defectos: 1. La finca no es hipotecable, en los términos señalados. Insubsanable 2. Las cláusulas señaladas. Subsanable La presente calificación no prejuzga ni condiciona calificaciones futuras a resultas de la aportación de nuevos documentos y/o subsanaciones a resultas de la aportación de nuevos documentos. Ante la presente calificación negativa, el interesado podrá instar en el plazo de quince días desde su notificación, la calificación por el Registrador sustituto que corresponda según el cuadro de sustituciones previsto en la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 1 de agosto de 2003, conforme a lo dispuesto en el artículo 19 bis de la Ley Hipotecaria y Real Decreto 1039/2003, de 1 de agosto. Contra esta (…). Sahagún a 29 de abril de 2013. El registrador interino. Fdo. David-Alejandro Rodríguez Sánchez. (Consta firma ilegible y el sello del Registro)».
Mediante escritura pública de 28 de febrero de 2013, la entidad local Junta Vecinal de San Martín de Cueza constituye hipoteca inmobiliaria, como superposición de garantía, para el aseguramiento del saldo deudor de un préstamo (garantizado con prenda constituida sobre ciertos derechos de crédito) formalizado en póliza de la misma fecha. Se incorpora a la escritura expediente administrativo tramitado al efecto.
La hipoteca se constituye sobre la finca registral 14.709 del Registro de la Propiedad de Sahagún, que figura inscrita a favor de la entidad constituyente con carácter de bien patrimonial. En la escritura calificada se afirma que el citado préstamo está destinado a la financiación de las obras de construcción de un centro social, y en tales términos fue autorizada la intervención de la Junta Vecinal por el pleno del Ayuntamiento de Sahagún. De la póliza del préstamo incorporado a la escritura de constitución de hipoteca resulta que dicho centro social se debe construir precisamente sobre la propia finca hipotecada… de San Martín de la Cueza.
Del expediente administrativo incorporado a la escritura (en particular del informe de tasación integrado en el mismo) se desprenden igualmente que dicha finca tiene carácter dotacional de equipamiento público, y que la obra del centro social cuenta ya con un proyecto aprobado.
El registrador suspende la inscripción por considerar que si bien la finca formalmente tiene el carácter de bien patrimonial, su destino a la construcción de un centro social público supone que se trata de un bien materialmente afecto a un servicio o función pública, lo que supone que queda sujeto a un régimen de indisponibilidad que impide la constitución de un gravamen hipotecario sobre la misma. La notaria recurrente impugna dicha calificación por considerar que del Registro sólo resulta que la finca tiene carácter patrimonial y que, por lo tanto, es embargable, enajenable e hipotecable, y que si bien los bienes patrimoniales materialmente afectos a un servicio o función pública no pueden hipotecarse, en este caso al tratarse de un solar sin construir no existe dicha afectación material.
Se plantea, por tanto, en el presente recurso la posibilidad de constituir una hipoteca sobre un bien patrimonial inscrito a favor de una entidad local concurriendo las circunstancias indicadas. Ciertamente, frente a las notas de la inalienabilidad e inembargabilidad características de los bienes de dominio público, los bienes públicos patrimoniales, también los de titularidad de las corporaciones locales, como pone de manifiesto el registrador, se caracterizan por pertenecer a la Administración titular en régimen de derecho privado por no estar destinados al uso público, al ejercicio de funciones locales o al aprovechamiento común de los vecinos (cfr. arts. 132 de la Constitución, 6 del Reglamento de Bienes de las Entidades locales y 79.3 de la Ley de Bases de Régimen Local), y que, careciendo de una vinculación directa a un destino público, son enajenables, embargables y prescriptibles (vid. Sentencia del Tribunal Constitucional de 166/1998, de 15 de julio, artículo 154.2 del Texto Refundido de la Ley de Reguladora de las Haciendas Locales y 30.2 y 3 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas), pudiendo en consecuencia acudir a financiarse mediante préstamos y constitución de garantías reales (cfr. 49, n.º 5, del citado Texto Refundido, y Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998).
En este sentido hay que recordar que el principio tradicional de la inembargabilidad general de los bienes patrimoniales fue restringido por la doctrina del Tribunal Constitucional a partir de la citada Sentencia 166/1998, de 15 de julio (reiterada, entre otras, por la Sentencia 211/1998, de 27 de octubre), que declaró la inconstitucionalidad del artículo 154.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en la medida en que la inembargabilidad proclamada por dicho artículo se extendía a «los bienes en general de la Hacienda local», comprendiendo incluso los «bienes patrimoniales no afectados materialmente a un uso o servicio público», lo que, según la citada Sentencia, no podía considerarse razonable ni admisible desde la perspectiva del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes que el artículo 24.1 de la Constitución reconoce y garantiza. Esta sentencia alumbró la categoría de los bienes patrimoniales afectos al uso público, como categoría intermedia entre los bienes demaniales (que por estar vinculados en última instancia a la satisfacción de necesidades colectivas primarias –vid. Sentencia del Tribunal Constitucional 227/1987– son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no susceptibles por tanto de hipoteca con arreglo a lo dispuesto en el 106.2.º de la Ley Hipotecaria) y los patrimoniales o «de propios», que aún estando sujetos a estrictos controles administrativos, son susceptibles de arrendamiento, enajenación, permuta, cesión gratuita, gravamen, y pueden asimismo adquirirse por cualquier título y perderse por prescripción adquisitiva de un particular (artículo 10, 14, 92 y 118 Reglamento de Bienes de Entidades Locales, pudiendo en consecuencia hipotecarse como expresamente admite el artículo 49.5 B) a) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales).
De acuerdo con la doctrina constitucional que deriva de la reiterada Sentencia 166/998, de 15 de julio, la regla general es la embargabilidad de los bienes patrimoniales, y la excepción la inembargabilidad que se predica respecto de los bienes patrimoniales que estén afectados materialmente a un uso público o a un servicio público, o si se prefiere en la terminología del artículo 30 número 3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, «bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública». Por consiguiente, sólo los bienes patrimoniales que no estén afectados (ni formal ni materialmente) a un servicio público o a una función pública son susceptibles de ser objeto de enajenación y gravamen (vid. art. 106, número 2, de la Ley Hipotecaria).
Por tanto, para resolver el presente recurso es necesario determinar previamente si de la documentación aportada resulta la afectación material de la finca a un servicio público, en los términos que defendió en su día la Sentencia del Tribunal Constitucional citada, y que ahora se recoge en las normas expuestas, pues aclarado esto en sentido afirmativo, la consecuencia inmediata tendrá que ser la admisión de que con tal afectación se ha producido su salida automática del comercio jurídico, siendo por tanto inadmisible la constitución de un gravamen como es la hipoteca, que no puede nunca tener por objeto bienes inalienables, debido a que, como derecho real de garantía, supone la atribución del ius vendendi al acreedor como elemento esencial de su estructura jurídica (la enajenación forzosa constituye un mero desenvolvimiento de la eficacia de la hipoteca, de suerte que, in nuce, tal enajenación está en el mismo acto de constitución de la hipoteca: vid. art. 1858 del Código Civil y Resolución de 8 de noviembre de 1990 y 28 de noviembre de 2012) –art. 106.2.ª de la Ley Hipotecaria–. Es cuestión esencial, por tanto, para la resolución de este expediente la determinación del concepto de bien patrimonial materialmente afecto a un servicio público o función pública, cuestión no siempre sencilla, sobre todo cuando se pone en relación con el Registro de la Propiedad, al que sólo pueden acceder el ius possidendi ínsito en el dominio y demás derechos reales de goce a través de su reflejo en los títulos inscribibles (cfr. art. 2 de la Ley Hipotecaria), y no el ius possessionis o mero hecho de poseer (cfr. art. 5 Ley Hipotecaria), lo que determina que las situaciones meramente factuales queden fuera del Registro al carecer de la fijeza y determinación que se exige a los derechos inscribibles. Por tanto, a los efectos de su apreciación en la calificación registral, la vinculación material de un bien patrimonial a un servicio público o función pública con eficacia enervante de la disponibilidad o embargabilidad del bien, a que se refiere la doctrina del Tribunal Constitucional, debe resultar del Registro o de la titulación auténtica presentada por circunstancias jurídicas distintas de las meramente fácticas. En consecuencia, resulta preciso diferenciar entre unos bienes patrimoniales materialmente afectos a servicios públicos y otros que no cumplen esa función, con las correspondientes consecuencias en el régimen jurídico aplicable, de forma que también en el primero de los casos se precisa, desde un punto de vista registral, de un acto o reflejo documental en el que se formalice o conste su destino.
Así, en primer lugar, hay que recordar que los bienes de dominio público que no pertenecen al demanio natural y que no tengan atribuida esa condición directamente por Ley, necesitan de dos requisitos para ser conceptuados como tales. Primero, su vocación de demanialidad por estar destinados a un uso público o a un servicio público o función pública (cfr. arts. 339 y 340 del Código Civil, y 5 números 1 y 3, 7, número 1, y 16 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas) y, segundo, su afectación expresa al uso o servicio público que constituya su destino mediante un «acto expreso por el órgano competente, en el que se indicará el bien o derecho a que se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aquél integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales, incluidas las relativas a su administración, defensa y conservación», acto administrativo expreso que se dictará a través del procedimiento legalmente establecido (cfr. arts. 65 y 66 de la Ley 33/2003). En tal caso, ninguna dificultad existirá para que el Registrador pueda apreciar por el contenido del propio Registro el carácter inembargable del bien, especialmente teniendo en cuenta la obligación que tiene el Estado de inscribir sus bienes, así como todos los actos y contratos referidos a ellos susceptibles de inscripción, que impuso con carácter general, incluso respecto de los bienes demaniales, la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (vid. art. 36), dada la garantía que representa la protección registral para la integridad e indemnidad de los patrimonios públicos, y comprendiendo también los adquiridos con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley, respecto de los cuales la disposición transitoria quinta de la misma estableció que: «Para el cumplimiento de la obligación de inscripción establecida en el artículo 36 de esta Ley respecto de los bienes demaniales de los que las Administraciones públicas sean actualmente titulares, éstas tendrán un plazo de cinco años, contados a partir de la entrada en vigor de esta Ley».
En segundo lugar, también en los casos de afectación presunta a que se refiere el artículo 66, número 2, de Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en especial el apartado a) relativo «La utilización pública, notoria y continuada por la Administración General del Estado o sus organismos públicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio público o para un uso general», cabe su acreditación por resolución expresa, y por tanto su formal constancia registral, como se infiere del apartado 3 de dicho artículo 66, al prever un procedimiento formal para su regularización (cfr., también, el 70 del Reglamento de la Ley, aprobado por Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto). Esto mismo sucede, aún con mayor claridad, en el caso de las afectaciones implícitas en los casos de adscripción del bien a Organismos públicos dependientes de la Administración General del Estado para su vinculación directa a un servicio de su competencia, o para el cumplimiento de sus fines propios (cfr. art. 73.1 de la Ley 33/2003) y en los casos de adquisición por expropiación forzosa, en los que la afectación del bien o derecho al uso general, al servicio público, o a fines y funciones de carácter público se entenderá implícita en la expropiación (cfr. art. 24.2).
En tercer lugar, hay que aclarar que aunque pueden coincidir en el momento de la adquisición del bien la determinación de su destino y su afectación expresa al servicio público o función pública vinculados a dicho destino, también pueden diferir en el tiempo, determinándose en el momento de su adquisición el servicio público o función pública al que se vinculará su destino mediante la expresión de la voluntad de destinar el bien a una finalidad concreta, y produciéndose su afectación expresa y formal integración en el dominio público en un momento posterior. (cfr. arts. 16, 65 y 66, 115 y 116 de la Ley 33/2003).
Y eso es precisamente lo que sucede en el presente supuesto en el que la determinación del destino público del inmueble, y con ella su afectación material (en la terminología del Tribunal Constitucional), resulta de la voluntad administrativa inequívoca de destinar la finca hipotecada a la construcción de un centro social público, conforme a la calificación dotación de la misma finca, según se refleja a través de las correspondientes manifestaciones de la presidenta de la Junta Vecinal tanto en la póliza del préstamo como el la escritura de constitución de la hipoteca, y en los propios actos administrativos autorizatorios de la intervención de dicha presidenta (además de en el propio proyecto de obra aprobado). En todos aquellos se vincula la financiación obtenida a la construcción del citado centro social, construcción que habrá de tener lugar precisamente en la propia finca hipotecada.
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STSJ Cataluña , 26 de Febrero de 2001

References: artículo 18
 artículo 63
 artículo 90
 artículo 684
 Resolución 
 artículo 19
 Real Decreto 
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 24
 artículo 49
 artículo 30
 Resolución 
 resolución 
 artículo 36
 artículo 66
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 artículo 66
 Real Decreto 

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