Source: https://rm.coe.int/1680718d1c
Timestamp: 2017-09-23 19:56:43+00:00

Document:
Rapporteur[1]: Britt-Marie LÖVGREN, Suède (L, GILD[2])
Le présent rapport fait suite à la première visite de suivi général de la Charte européenne de l’autonomie locale en Allemagne (une précédente visite, effectuée en 1999, portait uniquement sur les finances locales, dont la situation avait alors été jugée critique). Le rapport présente de manière détaillée la structure complexe des collectivités locales et régionales du pays. Les rapporteurs saluent le fait que la constitution fédérale et les constitutions régionales (des Länder) reconnaissent le principe de l’autonomie locale ; toutefois, ils attirent l’attention des autorités sur les déficits financiers persistants des collectivités territoriales et insistent sur la nécessité d’établir des garanties pratiques allant au-delà des seules dispositions constitutionnelles.
Il est recommandé aux autorités allemandes de renforcer et d’institutionnaliser les droits de participation des associations nationales de pouvoirs locaux, tant au niveau fédéral qu’à celui des Länder. Le Gouvernement est encouragé à définir des normes et des critères de connexité du financement afin d’assurer la transparence de l’ensemble des processus de calcul financier et de planification. Les autorités sont également invitées à envisager d’étendre le droit des districts de lever des impôts directs au-delà de ceux qui existent déjà. Enfin, l’Allemagne est appelée à signer et ratifier le Protocole additionnel à la Charte de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales.
Projet de recommandation[3]
1. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe (le « Congrès ») se réfère :
a. à l’article 2, paragraphe 1.b., de la Résolution statutaire (2011) 2 relative au Congrès, selon lequel un des buts du Congrès est « de soumettre au Comité des Ministres des propositions afin de promouvoir la démocratie locale et régionale » ;
b. à l’article 2, paragraphe 3, de la Résolution statutaire (2011) 2 relative au Congrès, selon lequel « le Congrès prépare régulièrement des rapports – pays par pays – sur la situation de la démocratie locale et régionale dans tous les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l’adhésion au Conseil de l’Europe, et veille, en particulier, à la mise en œuvre effective des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale » ;
e. à l’exposé des motifs sur la démocratie locale et régionale en Allemagne établi par les Rapporteurs, Britt‑Marie Lövgren (Suède, L, GILD) et Ignacio Sanchez Amor[4] (Espagne, R, SOC), à la suite des visites officielles effectuées dans ce pays en juin et septembre 2011.
a. l’Allemagne a signé la Charte européenne de l’autonomie locale (« la Charte ») le 15 octobre 1985 et l’a ratifiée le 17 mai 1988. La Charte est entrée en vigueur à son égard le 1er septembre 1988. Lors de la ratification, l’Allemagne a déclaré que l’article 9, paragraphe 3, ne s’appliquait pas aux associations de communes (Gemeindeverbände) ni aux districts (Kreise) de l’Etat (Land) de Rhénanie-Palatinat, et que dans tous les autres Etats (Länder), ce même paragraphe ne s’appliquait pas aux Kreise. Aucune de ces exceptions, formulées en 1988, n’a été retirée depuis ;
a. l’Allemagne reconnait, dans les constitutions de l’Etat fédéral et des régions (Länder), le droit à l’autonomie locale des municipalités, élaborant des normes d'un niveau élevé pour garantir la protection des autorités locales ;
b. l’Allemagne a accompli des progrès considérables en acceptant et en mettant en œuvre les recommandations formulées par le Congrès après son suivi des finances des collectivités locales en 1999 ;
c. le principe de connexité a été inséré dans toutes les constitutions régionales ;
d. certains Länder ont déployé des efforts pour mettre en place des fonds spéciaux et lancer des programmes thématiques destinés à aider les collectivités locales en difficulté à régler leurs problèmes de liquidités et à prévenir un gonflement de la dette ;
a. bien que la situation des collectivités locales, déjà jugée « critique » en 1999, ait connu une certaine amélioration en raison d’un produit fiscal positif au niveau local, la situation de ces collectivités reste préoccupante du fait de l’augmentation des dépenses de protection sociale, des déficits structurels du financement des collectivités locales et d’un déséquilibre croissant entre elles ;
b. de nombreuses régions n’ont pas mis en place de garanties pratiques du principe de connexité, qu’elles ont pourtant inscrit dans leur constitution ;
d. les districts n’ont pas le droit de lever des impôts directement en plus de ceux – relativement négligeables – qui existent déjà. C’est l’une des raisons pour lesquelles l’Allemagne maintient les explications fournies en 1988 sur le choix de ne pas donner effet à l’article 9, paragraphe 3, de la Charte.
6. Compte tenu de ce qui précède, le Congrès demande au Comité des Ministres d’inviter les autorités allemandes à :
3. Fondements constitutionnels et législatifs. 8
4. Division administrative de l’Allemagne. 9
4.2. Pouvoirs locaux et régionaux. 11
4.2.1. Pouvoirs communaux. 11
4.2.2. Les confédérations communales et les districts. 13
5. Principaux pouvoirs et responsabilités des pouvoirs locaux. 15
6. Structure organisationnelle et prise de décision des pouvoirs locaux. 17
7. Financement des collectivités locales. 18
7.1. Principes de base. 18
7.2. Budgets des collectivités locales. 19
7.3. Recettes locales. 20
7.3.1. Taxes locales et impôts partagés. 20
7.3.2. Taxes et redevances. 21
7.3.3. Emprunts. 21
7.3.4. Autres ressources locales. 22
7.5. Le système de péréquation. 23
8. Relations et procédure de consultation entre autorités centrales et collectivités locales. 25
Consultation... 25
10. Conclusions et propositions. 34
Annexe 1 – Programme de la 1ère partie de la visite de suivi du Congrès en Allemagne
(27‑29 juin 2011) 36
Annexe 2 - Programme de la 2e partie de la visite de suivi du Congrès en Allemagne (27‑29 septembre 2011) 38
1. Conformément à l’article 2 de la Résolution statutaire CM/Res(2011)2 du Comité des Ministres, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe (ci-après « le Congrès ») prépare régulièrement des rapports sur l’état de la démocratie locale et régionale dans les États membres ainsi que dans les États candidats à l’adhésion au Conseil de l’Europe.
2. La République fédérale d’Allemagne a signé la Charte européenne de l’autonomie locale (STE n° 122, ci-après dénommée « la Charte ») le 15 octobre 1985 et l’a ratifiée le 17 mai 1988. La Charte est entrée en vigueur à son égard le 1er septembre 1988. L’Allemagne a formulé certaines réserves lors de la ratification, déclarant que dans le Land de Rhénanie-Palatinat, l’article 9, paragraphe 3[5], ne s’applique pas aux associations des communes (Verbandsgemeinden) et aux districts (Kreise), et pour ce qui concerne les autres Länder, ce même paragraphe ne s’applique pas aux Kreise. Aucune de ces exceptions, introduites par la formulation d’une déclaration le 1er septembre 1988, n’a depuis lors été retirée.
5. La Commission de suivi a nommé Britt-Marie Lövgren (Suède, L, GILD) et Ignacio Sanchez Amor[6] (Espagne, R, SOC), co-rapporteurs, respectivement pour la démocratie locale et la démocratie régionale en Allemagne. Elle les a chargés de soumettre au Congrès un rapport et une recommandation sur la démocratie locale et régionale dans ce pays. Pour cette mission, les deux co‑rapporteurs étaient assistés du Professeur Zoltán Szente, consultant, membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale et de Sedef Cankoçak, Co-secrétaire de la Commission de suivi du Congrès.
9. Les co-rapporteurs tiennent à remercier la Représentation permanente de l’Allemagne auprès du Conseil de l’Europe ainsi que tous les interlocuteurs rencontrés lors de ces visites pour leur disponibilité et pour les informations qu’ils ont aimablement fournies à la délégation. Ils remercient également la délégation allemande du Congrès, les associations de pouvoirs locaux et régionaux et les responsables du Ministère fédéral de l’Intérieur qui ont contribué à l’organisation et au bon déroulement de cette mission.
10. Il convient de souligner que ce rapport se concentre essentiellement sur ​​la situation des collectivités locales et leurs relations avec les gouvernements des Länder. Une des raisons de cette orientation est le fait que, suite à la réforme qui a rompu le lien direct entre le gouvernement fédéral et le niveau local en ce qui concerne le transfert et le financement des tâches, les questions concernant les collectivités locales relèvent effectivement de la compétence des Länder. Les relations entre le gouvernement fédéral et les Länder ne sont pas explorées dans ce rapport. Elles seront traitées en détail dans le prochain rapport sur l’Allemagne.
14. Le Chef de l’État est le Président fédéral, élu par l’Assemblée fédérale (Bundesversammlung), une institution formée de membres du Bundestag et d’un nombre égal de membres élus par les parlements des Länder suivant la représentation proportionnelle. Au niveau fédéral, le pouvoir législatif est entre les mains d’un parlement bicaméral, composé du Parlement fédéral (Bundestag) élu directement et du Conseil fédéral (Bundesrat), organe législatif représentant les seize Länder. Le pouvoir exécutif fédéral est exercé par le gouvernement fédéral, dirigé par le Chancelier fédéral, élu par le Bundestag et responsable devant lui.
15. L’Allemagne dispose d’un système multipartite avec deux partis puissants et quelques autres partis également représentés au Bundestag. En principe, au niveau fédéral, le gouvernement est un gouvernement de coalition.
16. Les membres du Bundestag sont élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel, toutes les personnes de 18 ans[7] ou plus étant en principe habilitées à voter. Leur mandat est de quatre ans. Les dernières élections générales ont eu lieu en septembre 2009, le prochain scrutin est prévu à l’automne 2013. Les membres du Bundesrat ne sont pas élus au suffrage direct, ils sont délégués par les Länder. Dans chaque Land, les conseils municipaux et de district sont élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel. Lors des élections locales, les personnes ayant la citoyenneté d’un État membre de l’Union européenne sont habilitées à présenter leur candidature et à voter.
17. En Allemagne, l’indépendance du pouvoir judiciaire est garantie par la Loi fondamentale. Les juges sont investis du pouvoir judiciaire, qui est exercé par les tribunaux fédéraux prévus par la Loi fondamentale, et par les tribunaux des Länder. La Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht) fait également partie intégrante du système judiciaire et est responsable des questions constitutionnelles, notamment la révision constitutionnelle des statuts juridiques.
18. Il est à noter que le système juridique allemand repose sur le droit romain (et le droit germanique traditionnel). S’agissant de la relation entre le droit national et le droit international, le système juridique allemand est moniste, car, selon l’Article 25 de la Loi fondamentale, les règles générales du droit international font partie intégrante du droit fédéral, prévalent sur la législation interne et créent directement des droits et des devoirs pour les habitants du territoire fédéral.
3. Fondements constitutionnels et législatifs
19. La Constitution fédérale allemande, c’est-à-dire la Loi fondamentale, reconnaît le droit des communes (Gemeinde), ainsi que des confédérations de communes[8] (Gemeindeverbände) à l’autonomie. Ce principe d’autonomie couvre leur droit de régler sous leur propre responsabilité, dans les limites de la loi, toutes les affaires de la communauté locale, reconnu tant dans la Constitution fédérale[9] que dans celle des Länder[10]. Ainsi, les garanties constitutionnelles sont aussi ancrées dans les Constitutions des États fédérés, mais le niveau de protection ne peut pas être inférieur à celui de la Loi fondamentale fédérale.
20. Par principe et dans les limites de la loi, les pouvoirs locaux sont habilités à régler et gérer toutes les affaires publiques locales qui ne sont pas dévolues à une autre autorité publique (Allzuständigkeit). Les collectivités locales disposent ainsi, dans le cadre de la loi, des droits et pouvoirs pour :
a) exercer la souveraineté territoriale sur leur propre territoire (Gebietshoheit);
d) disposer de leur propre budget, tout en assumant la responsabilité de leurs ressources et dépenses (Finanzhoheit) ;
e) réguler, de façon autonome, les affaires publiques locales (Rechtsetzunsghoheit)
21. L’autonomie financière s’étend au droit des communes de lever les impôts locaux et d’en fixer le taux.
22. Les garanties constitutionnelles les plus communes au niveau des Länder englobent également les responsabilités d’ordre général s’agissant des affaires locales, leur droit d’être entendus dans toutes les décisions affectant leurs intérêts, le principe de connexité, le droit de percevoir leurs propres recettes fiscales et de participer au système de péréquation financière.
23. En Allemagne, les questions relatives aux collectivités locales relèvent de la compétence des Länder. Ainsi, les dispositions institutionnelles, l’allocation des compétences et le système de financement des pouvoirs locaux sont de la responsabilité des Länder, qui peuvent les régir avec une large autonomie. D’autres garanties constitutionnelles sont offertes dans les Constitutions des Länder, qui contiennent des dispositions et sauvegardes quasi-similaires à celles de la Loi fondamentale fédérale. La Constitution du Land de Brandebourg, par exemple, précise que les communes et associations de communes ont le droit à l’autonomie sur leur territoire respectif et qu’elles assument toutes les fonctions de la communauté locale qui ne relèvent pas d’autres agences aux termes de cette Constitution ou de la loi[11]. De même, la Constitution du Schleswig-Holstein énonce que les communes sont habilitées et tenues, dans le cadre de leurs compétences, de conduire toutes les affaires publiques sous leur propre responsabilité, à moins que les statuts en disposent expressément autrement[12].
24. Les règles détaillées des pouvoirs locaux sont établies par la législation au niveau des Länder , inscrites dans des lois locales distinctes (Gemeindeverfassung ou Gemeindeordnung) qui établissent également l’autonomie des collectivités locales. Ainsi par exemple, la Gemeindeordnung de Hesse énonce que les communes sont le fondement des États démocratiques et qu’elles en constituent les unités territoriales[13].
25. L’autonomie des Länder en matière de réglementation des questions relatives aux collectivités locales varie grandement selon leur système respectif d’administration locale. En fait, la réglementation des Länder concernant les collectivités locales ne connaît qu’une restriction : l’ordre constitutionnel des Länder (y compris leurs communes) doit reposer sur les principes de l’État de droit (Rechtsstaatlichkeit) républicain, démocratique et social. Ce principe d’harmonisation (appelé Homogenitätsgebot ou Homogenitätsklausel)[14] est la garantie de l’unité du constitutionalisme dans l’ensemble du pays, mais également de la structure démocratique des pouvoirs locaux dans tous les Länder.
27. Il convient également de noter que la loi allemande sur les pouvoirs locaux énonce le droit à l’autonomie des unités territoriales des Länder (Gebietskörperschaften). Cette catégorie englobe les communes, mais également les confédérations de municipalités[15] (Gemeindeverbände), auxquelles appartiennent les districts (Kreise) et les formes institutionnelles de coopération entre collectivités locales.
33. En 2006, la structure fédérale a été réformée par un amendement constitutionnel, renforçant le pouvoir législatif de la Fédération dans les questions suprarégionales et élargissant les compétences des Länder dans le domaine des affaires régionales. Néanmoins, la Fédération et les Länder disposent de pouvoirs législatifs concurrents dans certains domaines, tel que par exemple en matière de fiscalité.
34. Il convient de noter que les Länder ont une influence institutionnalisée sur les décisions politiques fédérales dans beaucoup de secteurs, grâce notamment au Parlement fédéral (Bundesrat), formée de représentants des gouvernements des Länder. De cette manière, les Länder peuvent faire entendre leur voix concernant les questions fédérales sur lesquelles le Bundesrat est toujours consulté et pour lesquelles, dans certains cas, son consentement est nécessaire.
37. Comme nous l’avons évoqué précédemment[16], les questions d’administration locale en tant que telles ne relèvent pas du pouvoir législatif de la Fédération, mais de la compétence des Länder qui jouissent d’une large autonomie en matière de réglementation et de fonctionnement de leur administration locale. C’est pourquoi les compétences et les dispositions institutionnelles internes des pouvoirs locaux varient parfois considérablement d’un Land à l’autre. Néanmoins, certains principes et caractéristiques institutionnelles prévalent dans l’ensemble du pays.
38. A l’exception des trois villes-États, le système d’administration locale se compose de communes et, dans 10 des 16 Länder, de confédérations communales. Elles ont chacune leur propre domaine de responsabilité.
39. Dans certains Länder, notamment les plus vastes, comme le Bade-Wurtemberg, la Bavière, la Hesse, la Rhénanie-du-Nord-Westphalie et la Saxe, il existe des circonscriptions administratives (Regierungsbezirke), mais celles-ci sont en fait des organes régionaux des gouvernements des Länder, c’est-à-dire des éléments du système organisationnel de l’administration du Land dénués de toute autonomie.
40. En Allemagne, il n’y a pas moins de 11 000 communes constituant le niveau de base de la gouvernance locale. Il s’agit de communautés (Gemeinde) ou de villes (Städte) disposant des mêmes droits d’autonomie locale. Du fait des différences considérables en termes de superficie, de population et de structure municipale des Länder, le nombre des municipalités varie selon les Länder.
41. Comme nous l’avons vu précédemment, les trois villes-États, qui sont à la fois des Länder de la Fédération et des communes urbaines, disposent de structures spéciales. Cependant, elles ont pour caractéristique commune l’absence d’institutions parallèles opérant pour la commune en tant que collectivité locale et pour la ville-État en tant que Land. Berlin et Hambourg ont mis en place un système à deux niveaux, car l’administration communale autonome est scindée en deux districts. Brême se compose de Brême et de Bremerhaven, les deux villes-Etat étant administrées séparément l’une de l’autre.
Districts administratifs*
*Regierungsbezirke. ** y compris les communautés (Gemeinde) et les villes (Städte). ***Kreisfreie Städte.
43. Les villes de plus grande envergure, en fonction des conditions spéciales fixées par les Länder respectifs, jouissent d’un statut administratif particulier, dans la mesure où elles ne font pas partie d’un district (Landkreise), et assurent les fonctions des communes et des districts sur leur propre territoire. Pour l’heure[17], il existe 107 arrondissements communaux de ce type dans l’ensemble du pays. Dans la plupart des Länder, ils sont appelés kreisfreie Städte, sauf au Bade-Wurtemberg où ils sont dénommés Stadtkreise. Sur la base de leur relation avec les districts, on les distingue généralement des autres communes, appelés kreisangehörige Städte, qui composent les districts respectifs. Il est intéressant de noter que contrairement à certains autres pays européens, ces types particuliers d’administration locale sont considérés dans l’approche allemande comme des unités de niveau intermédiaire du point de vue administratif. Dans certains Länder, il existe des formes intermédiaires de communes (Mittelstädte, Große Kreisstädte, Selbstandige Städte), qui font partie des districts, mais qui remplissent elles-mêmes certaines (mais pas toutes) des tâches relevant en principe du district.
44. De plus, on peut remarquer que le double statut des trois villes-États que sont Berlin, Brême et Hambourg (chacune d’elles est à la fois une commune et un Land) n’entraîne pas de structures organisationnelles parallèles, leur organe délibératif est l’organe législatif tant du Land que de l’administration communale.
45. Berlin, en qualité de capitale de l’Allemagne unifiée, jouit d’un statut administratif spécial, qui n’est pas lié à sa position en tant que capitale mais plutôt à son statut de Land. Il convient de remarquer qu’un récent amendement constitutionnel a introduit une nouvelle disposition dans la Loi fondamentale établissant Berlin comme ville capitale de la République fédérale d’Allemagne et énonçant que son statut devait être régi par le droit fédéral. Berlin a mis en place une structure administrative à deux niveaux. La ville se compose de 12 arrondissements (Bezirke), considérés comme des collectivités locales sans personnalité morale.[18]
46. L’organe représentatif de l’administration centrale de Berlin est la Chambre des représentants (Abgeordnetenhaus) composée d’au moins 130 membres[19] élus par les ressortissants allemands habilités à participer à un suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel. L’organe exécutif est le Sénat, formé du bourgmestre-gouverneur et d’un maximum de huit autres membres. Alors que le bourgmestre-gouverneur est élu à la majorité absolue des membres de la Chambre des représentants, les autres membres du Sénat sont nommés et démis de leurs fonctions par le bourgmestre-gouverneur. La relation entre les organes législatifs et exécutifs repose sur un régime parlementaire, ce qui signifie que le bourgmestre-gouverneur est tenu de disposer d’un soutien majoritaire au sein du Parlement du Land.
47. Le deuxième niveau de gouvernement de Berlin, le Conseil d’arrondissement, assume les responsabilités législatives et décisionnelles. Chacun de ces conseils est composé de 55 membres, élus en même temps que la Chambre des représentants à l’occasion d’un suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel. Les fonctions exécutives sont assurées par le maire d’arrondissement et ses adjoints (Bezirksstadträte) élus par le Conseil d’arrondissement. Les arrondissements ont leurs propres fonctions et tâches, mais le Sénat peut promulguer des directives et des dispositions administratives générales ayant trait à leurs activités. Le Sénat supervise leur application et la légalité de leur activité administrative.
49. L’expression « association de collectivités locales » (entendue dans ce rapport par la dénomination « confédération des municipalités ») peut se concevoir de deux manières différentes en Allemagne : il peut s’agir d’organisations de représentation d’intérêts (voir chapitre 8) ou unités collaboratives de pouvoirs locaux. Ces unités servent non seulement à la promotion des intérêts spécifiques des participants devant le gouvernement central, mais aussi également à l’exécution conjointe de tâches et fonctions obligatoires et volontaires. A cette fin, les communes, et notamment les plus petites, tout en conservant leur maire et leur organe local de représentation, établissent des confédérations communales car elles ne sont pas en mesure de remplir leurs fonctions obligatoires par elles-mêmes. Cette pratique est plus fréquente dans les Länder qui ont conservé un système d’administration locale relativement fragmenté. Les cadres institutionnels de ces organisations diffèrent selon les Länder, de même que leurs dénominations (Verwaltungsgemeinschaften, Verbandsgemeinde).
50. Certains types de confédérations communales ont été mises en place au-dessus du niveau communal proprement dit. Elles offrent un cadre institutionnel à un ou plusieurs districts et arrondissements communaux pour l’accomplissement de tâches administratives spéciales présentant un intérêt régional (Kommunalverband besonderer Art). Il s’agit par exemple du District de Hanovre, de l’Association régionale de Sarrebruck et de la REGIO Aachen.
51. Hormis les villes-États, tous les Länder disposent d’administrations de district (Landkreise)[20] - elles étaient au nombre de 295 en 2011. Selon la loi administrative allemande, il s’agit, à l’instar des autorités communales, de collectivités autonomes indépendantes considérées comme des unités territoriales distinctes (Gebietskörperschaften) ou des confédérations de collectivités locales (Kommunalverbände). Cependant, compte tenu de leur statut administratif actuel, les districts ne remplissent pas toutes les conditions de la définition de l’autonomie locale énoncée dans la Charte. C’est pourquoi l’Allemagne a fait une déclaration au moment du dépôt de son instrument de ratification de la Charte en 1988, indiquant que l’exigence de la Charte concernant le droit de lever les impôts n’avait pas cours dans les Landkreise.
52. Comme les plus grandes villes jouissent d’un statut administratif spécial, les districts ne sont formés que de villages et de petites villes. Ils ont en principe un rôle de péréquation et de complémentarité avec les communes de leur territoire, leur rôle administratif étant adapté à la capacité financière et de service de ces communes. Ils sont également en charge de tâches qui leur sont déléguées par le Land, d’où la diversité de l’éventail de responsabilités selon les Länder.
5. Principaux pouvoirs et responsabilités des pouvoirs locaux
53. Comme indiqué précédemment, l’exécution des lois fédérales et des Länder, ainsi que la plupart des activités administratives relèvent des compétences des Länder.
54. Bien que les Constitutions des Länder définissent les pouvoirs et devoirs des collectivités locales de différentes manières, leur trait commun est d’énoncer des garanties constitutionnelles pour l’autonomie locale. Le principe fondamental de la répartition des responsabilités publiques est que, dans les limites fixées par la loi, les collectivités locales règlent toutes les affaires publiques locales. Par ailleurs, dans l’accomplissement de leurs tâches et fonctions déterminées par les lois fédérales ou des Länder, les pouvoirs locaux exercent leurs responsabilités de manière autonome. A titre d’exemple, la Constitution de Bavière énonce que les pouvoirs locaux ont « le droit de déterminer et d’exercer dans le cadre des lois leurs propres compétences »[21]. Selon la Constitution du Schleswig-Holstein, les communes sont habilitées et tenues, dans le cadre de leurs compétences, de conduire les affaires publiques sous leur propre responsabilité à moins que les statuts en disposent expressément autrement[22]. De même, mais formulé différemment, la Constitution du Brandebourg énonce que “sur leur territoire respectif, les communes et associations de communes assument toutes les fonctions de la communauté locale qui ne relèvent pas d’autres agences aux termes de cette Constitution et en vertu de la loi[23]. Ainsi, les statuts des Länder contiennent les mêmes garanties, reconnaissant aux pouvoirs locaux le droit de remplir leurs tâches et fonctions sous leur propre responsabilité[24].
55. En résumé, en dépit des différences de formulation, le principe de base veut que les pouvoirs locaux, sur leurs territoires respectifs, soient responsables de toutes les tâches non affectées expressément à d’autres autorités (fédérales ou du Land) par la Loi fondamentale fédérale ou la législation du Land. Bien que cette approche ne nécessite pas de cataloguer avec précision l’ensemble des responsabilités, elle s’attache aux « affaires de la communauté locale », c’est-à-dire aux besoins et intérêts qui trouvent leurs racines dans la communauté locale ou la concernent spécifiquement, en d’autres termes qui sont communs aux habitants dans la mesure où ils ont trait à la vie sociale et collective dans la commune[25].
56. Du point de vue administratif, les tâches et fonctions des pouvoirs locaux peuvent être classées en deux catégories. La législation fédérale ou du Land peut déterminer les responsabilités locales pour les communes et les autorités de districts. Depuis une modification apportée à la Loi fondamentale en 2006, le gouvernement fédéral n’a plus le pouvoir de confier des fonctions obligatoires directement aux collectivités locales. A cet égard, il convient de noter que les pouvoirs locaux ont également compétence pour remplir des fonctions volontaires, en vue de réaliser certaines tâches et d’assurer des services publics d’intérêt local.
57. L’éventail des responsabilités, tant les tâches et fonctions locales que celles qui ont été transférées, varie selon les Länder, conformément à leurs réglementations diversesLänder. Néanmoins, les fonctions obligatoires les plus typiques sont :
§ L’aide sociale, en particulier
- l’entretien des équipements sociaux
- les jardins d’enfants
- les services de garderie
§ La santé publique,
§ L’enseignement, y compris
- les écoles primaires et
§ Les transports publics, y compris
- la voirie urbaine et
- le chauffage public,
§ Les services économiques, par exemple
- le soutien de l’investissement local,
§ L’environnement, la salubrité publique
- la maintenance de la voirie,
58. La plupart des fonctions locales sont pleines, entières et exclusives, dans le sens où la collectivité locale endosse la responsabilité exclusive de l’exécution de ces tâches. Les collectivités ont cependant également le droit de s’adresser à des prestataires pour assurer ces services. Dans certains domaines en particulier, des responsabilités et des tâches parallèles sont partagées avec les autorités fédérales et les autorités du Land. La Fédération et les Länder assument, ou peuvent également assumer, des fonctions directes en matière d’aide sociale, de santé publique et de transport public (par exemple maintenir les institutions de service public).
59. Parallèlement aux fonctions propres aux collectivités locales, les Länder peuvent transférer certaines de leurs responsabilités aux pouvoirs locaux. En théorie, ces compétences transférées sont des tâches relevant de l’administration des Länder qui, pour des raisons pratiques, sont assurées par les communes. La distinction entre devoirs des collectivités locales et tâches transférées n’est pas uniquement théorique, car ces dernières sont remplies par les pouvoirs locaux sous la direction et la supervision des autorités des Länder. Chaque Land dispose d’une large marge de manœuvre quant aux tâches qu’il délègue aux pouvoirs locaux.
60. Les tâches les plus couramment dévolues englobent certaines fonctions administratives classiques d’enregistrement et de délivrance de certificats en matière de citoyenneté, de mariage, de naissance, de décès, etc. Le pouvoir d’octroyer des licences pour certaines activités est généralement aussi délégué aux collectivités locales. Par ailleurs, les pouvoirs locaux prennent part à l’administration des élections fédérales, du Land ou des élections locales ainsi qu’à des activités statistiques. En outre, d’autres fonctions, allant de la sécurité générale à la protection et l’entretien des monuments historiques, peuvent également leur être transférées.
64. La Loi fondamentale fédérale, énonçant uniquement les exigences générales visant à garantir l’existence démocratique des pouvoirs locaux, accorde aux Länder une large marge d’appréciation dans la régulation de la structure interne des collectivités locales. Les Länder doivent bien évidemment respecter le droit des pouvoirs locaux de déterminer leur propre structure administrative et d’ajuster leur organisation aux capacités financières et aux besoins locaux.
65. En dépit des vastes pouvoirs réglementaires des Länder, il existe en pratique de nombreuses similitudes entre les collectivités locales des divers Länder. Le principal organe législatif et décisionnel est le conseil, établi sur la base d’un suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel. Conformément au droit communautaire, les citoyens des États membres de l’Union européenne sont également habilités à voter et à être élus lors des élections de district et communales. Les conseils locaux sont élus au scrutin proportionnel dans tous les Länder. Néanmoins, la moitié des conseillers des communes et districts sont élus au scrutin uninominal majoritaire[26]. Bien que l’utilisation générale du système proportionnel soit le signe de l’homogénéité de la législation concernée au niveau des, Länder les réglementations particulières des systèmes électoraux présentent des différences notables. A titre d’exemple, alors que la méthode d’Hondt (basée sur le principe des plus grands quotients obtenus en divisant successivement par 1, 2, 3, etc. le nombre de voix remportées par chaque parti jusqu’à atteindre un nombre de ces quotients égal à celui des sièges à pourvoir) est largement utilisée pour convertir le nombre de voix en sièges (en Bavière, au Bade-Wurtemberg, en Basse-Saxe, en Sarre, en Saxe et au Schleswig-Holstein), le système dit « Hare-Niemeyer » (basé sur la méthode des quotas avec compensation selon le plus fort reste) est employé au Brandebourg, en Hesse, Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Rhénanie-Palatinat, Saxe-Anhalt et Thuringe.
67. Dans certains Länder, dans les plus petites communes, il arrive qu’une assemblée locale d’habitants soit instituée en lieu et place d’un organe représentatif élu.
68. L’organe représentatif (conseil local ou assemblée) prend les décisions les plus importantes, adopte les décrets locaux (règlements) et détermine les principales questions de politique locale. Le conseil prend l’ensemble des décisions communales, sauf si elles relèvent de la compétence du maire ou sont déléguées à d’autres unités de l’administration locale. Une autre fonction clé du conseil est le contrôle de l’exécutif local. Le conseil, principal organe de décision de la collectivité locale, dispose d’un certain nombre de pouvoirs exclusifs qui ne peuvent être délégués à un autre organe. Par voie de conséquence, seul l’organe représentatif peut décider par exemple de proposer une modification des limites de la commune, promulguer les règlements des collectivités locales ou approuver le budget de la collectivité locale. Certaines tâches sont transférables au maire et aux commissions du conseil.
71. Le conseil est composé du maire, qui est aussi habituellement (à l’exception cependant de certains Länder) le président de l’organe représentatif, et des conseillers locaux. Le maire assure la présidence du conseil mais assume également la responsabilité de la gestion de l’administration communale. Le conseil peut autoriser le maire à régler certaines questions sous sa propre responsabilité.
72. Sauf dans les villes-Etats, les maires sont habituellement élus au suffrage direct[27] et jouissent de ce fait d’une forte légitimité. C’est ce qui fait souvent dire du système d’autonomie locale allemand qu’il est « quasi-présidentiel », le maire occupant une position centrale. Il est souvent le chef de l’exécutif local et responsable de la mise en œuvre des décisions du conseil et de l’exécution d’autres tâches déléguées. Le maire (généralement appelé Oberbürgermeister dans les arrondissements communaux) peut nommer – ou, dans certains Länder[28], le conseil peut élire – les membres de son organe exécutif (les Beigeordnete), qui endossent une responsabilité politique à l’égard du conseil, ce dernier pouvant les démettre de leurs fonctions. A cet égard, la plupart des pouvoirs locaux opèrent à la manière d’un organe parlementaire.
74. Comme évoqué plus haut, les trois villes-États ont une structure interne particulière, du fait de leur double statut de Länder et de communes.
7. Financement des collectivités locales
76. La Loi fondamentale dispose que le gouvernement fédéral et les gouvernements des Länder sont responsables du financement de leurs propres dépenses[29]. Les pouvoirs locaux remplissant pour l’essentiel des tâches et fonctions qui leur sont confiées par les autorités des Länder, ces derniers sont responsables de leur financement. La Fédération ne peut financer directement que les tâches dont elle est responsable en vertu de la Loi fondamentale.
78. S’agissant de la réglementation de base du financement des collectivités locales au niveau du Land, chaque Constitution d’État reconnaît l’autonomie financière des collectivités locales. De plus, toutes les Constitutions des Länder énoncent le principe de connexité (Konnexitätsprinzip) afin de garantir qu’en cas de délégation de pouvoirs aux collectivités locales par l’autorité du Land, cette dernière est tenue de fournir simultanément les ressources nécessaires à leur exécution.
7.2. Budgets des collectivités locales
79. Les pouvoirs locaux contribuent pour une grande part aux dépenses publiques. En 2010, près d’un quart de toutes les dépenses publiques leur était imputable (voir graphique 1). Bien que le budget global des collectivités locales affiche un déficit de 7,7 milliards EUR (7,2 milliards EUR en 2009), ce chiffre est relativement plus faible que ceux de la Fédération et des Länder. Néanmoins, les taux de déficit des deux dernières années révèlent l’incidence de la crise financière mondiale actuelle, car le budget total des collectivités locales était positif entre 2006 et 2008[30]. Ces effets négatifs se sont traduits par un endettement dangereux de certains pouvoirs locaux, notamment dans les régions déjà en proie à de graves problèmes économiques avant la crise.
81. Sous l’angle technique, les budgets locaux sont ventilés en postes par services et sections, regroupés en lignes budgétaires fonctionnelles. Il convient de noter que depuis 2003, 13 Länder (tous sauf les villes-Etats) ont adopté une nouvelle législation introduisant un système de budgétisation à double entrée pour les communes au lieu du système traditionnel basé sur les recettes et voté au niveau du parlement des Länder. La nouvelle méthode est censée rendre la gestion financière des collectivités locales plus souple, appliquant une classification budgétaire par domaines de produits et axée sur une approche orientée vers les ressources.
82. Les pouvoirs locaux allemands ne peuvent se déclarer en faillite. Pour éviter que les communes ne fassent faillite ou ne soient surendettées, les autorités de supervision peuvent les enjoindre de prendre des mesures correctives afin de retrouver leur équilibre financier. Il convient de noter que dans les dernières années, certains Länder ont lancé des programmes de sauvetage financier pour leurs pouvoirs locaux, dont la plupart étaient gravement mis en danger par un sous-financement structurel dû au financement insuffisant des tâches déléguées.
7.3. Recettes locales
83. En Allemagne, conformément aux principes de la Charte, les pouvoirs locaux disposent de leurs propres recettes financières et leurs dépenses sont donc partiellement couvertes par les ressources locales.
7.3.1. Taxes locales et impôts partagés
84. La principale source de recettes locales provient de la fiscalité. Elle a représenté 36,6 % des recettes des collectivités locales en 2010[31]. Les impôts fédéraux et locaux et ceux des Länder, dans leur équilibre délicat fixé par la Loi fondamentale, sont censés couvrir les exigences financières de tous les niveaux de gouvernement. Dans l’approche allemande, l’accent est placé sur une allocation équilibrée des recettes fiscales entre les autorités fédérales, des Länder et des collectivités locales afin que les responsabilités respectives soient couvertes par des ressources adéquates.Les pouvoirs locaux peuvent disposer de ressources émanant de la fiscalité de la Fédération ou des Länder sous forme d’impôts partagés. La plupart des ressources des collectivités locales vient de ce type de revenus fiscaux.
89. En fait, les « véritables » impôts locaux ne jouent pas un rôle important dans le financement des collectivités locales. Par « véritables » impôts locaux, nous entendons les impôts qui sont, dans les limites fixées par la loi, imposés par les pouvoirs locaux eux-mêmes, qui en fixent également le taux. En ce sens, les seuls véritables impôts locaux sont la taxe sur les chiens, la taxe sur les spectacles et quelques autres qui ne constituent qu’une faible part des recettes locales.
90. Par principe, les districts n’ont pas le pouvoir de lever des impôts et ne disposent pas de recettes fiscales directes. Les seules exceptions sont les taxes sur la chasse et la pêche[32], qui sont sans réelle signification financière. Les districts sont financés par les contributions des communes de leur territoire et par des subventions centrales allouées par leur Land respectif.
7.3.2. Taxes et redevances
91. Les taxes et redevances sont payées par les entreprises et les citoyens locaux en leur qualité d’usagers de services publics locaux dispensés par les collectivités locales respectives. Certains services locaux sont conçus sur la base du principe de la couverture des frais, leurs taux étant ajustés aux coûts réels des services. Généralement, les services publics proposés volontairement par les communes entrent dans cette catégorie. Néanmoins, dans le cas de la plupart des types de services publics tels que les services sociaux, l’aide sociale, l’éducation, la culture ou le sport, ce principe ne prévaut pas.
92. Les contributions et redevances versées par les citoyens et les entreprises locales en tant qu’usagers des services publics ont représenté près de 10 % des recettes globales des collectivités locales en 2010.
7.3.3. Emprunts
93. Les pouvoirs locaux sont habilités à emprunter pour compléter leurs ressources financières si celles-ci s’avèrent insuffisantes. Ce droit est cependant limité par la législation budgétaire. En principe les communes peuvent emprunter uniquement aux fins de financer des investissements ou de combler temporairement leur manque de liquidités, et exclusivement si l’objet en question ne peut être financé autrement. L’emprunt nécessite toujours l’approbation de l’autorité de supervision, notamment lorsque l’administration locale participe à un programme de redressement financier financé par l’État. L’approbation a pour but de garantir que l’emprunt ne se traduise pas par un engagement excessif susceptible de mettre en danger l’équilibre financier des pouvoirs locaux. L’expérience montre que les collectivités locales préfèrent habituellement les banques d’épargne locales (principalement les agences locales des Sparkassen, Girozentralen). Le tableau ci-dessous présente l’évolution de l’emprunt des communes au cours de la dernière décennie (en milliards EUR) :
94. Les pouvoirs locaux, en fonction de leur taille, de leur potentiel économique, de leur patrimoine ou autres capacités locales, peuvent collecter d’autres revenus. A titre d’exemple, certaines communes sont en mesure de recourir à leur patrimoine pour percevoir des revenus de licences (par exemple en octroyant des concessions).
95. Les collectivités locales ont également le droit, dans les limites de la législation en vigueur dans les divers Länder, de percevoir des revenus d’autres activités économiques telles que l’exploitation d’entreprises ou la participation dans des entreprises de droit privé.
7.4. Dotation de l’État
98. La part des dotations de l’Etat dans le budget des collectivités locales s’est élevée à 35,7 % en 2010. Indubitablement, les subventions globales confèrent une bien plus grande liberté financière aux pouvoirs locaux, mais, dans le même temps, ce type de soutien central apparaît comme plus vulnérable, car il est difficile de le mettre en relation avec des besoins financiers particuliers.
99. Les subventions spécifiques ou affectées sont allouées à des buts précis. Les communes sont parfois tenues de passer par un système de demande pour les obtenir. C’est généralement le cas pour des opérations de développement urbain ou d’autres programmes de développement. Dans ce cas, le gouvernement central détermine et publie annuellement les objectifs pertinents, à charge pour les pouvoirs locaux intéressés de soumettre une demande de soutien.
100. Bien qu’en théorie la Fédération soit tenue de financer les tâches dévolues par la législation fédérale aux pouvoirs locaux, depuis 2006, il lui est interdit de financer directement les tâches transférées par la législation fédérale aux collectivités locales. Cependant, depuis l’amendement constitutionnel fédéral de 2009, certaines exceptions ont été relevées. La Fédération peut octroyer une aide financière pour des investissements particulièrement importants entrepris par les Länder ou des communes (et des confédérations de communes), à condition que ces investissements soient nécessaires pour parer à une perturbation de l’équilibre global de l’économie, compenser les inégalités de potentiel économique existant à l’intérieur du territoire fédéral ou promouvoir la croissance économique »[33]. La législation fédérale soumise à l’approbation du Bundesrat ou par un accord administratif conclu en application de la loi de finances fédérale peut préciser les types d’investissements qu’il est possible de favoriser de cette manière. Par ailleurs, si la Fédération réalise dans certaines communes (et des confédérations de communes) des installations particulières entraînant directement pour ces communes (ou associations de communes) une augmentation des dépenses ou une diminution des recettes, la Fédération accorde la compensation nécessaire.
102. Les écarts régionaux et les différences en termes de potentiel financier et économique entre les divers Länder et pouvoirs locaux sont compensés par le système de péréquation financière. Du point de vue des collectivités locales, la péréquation financière peut avoir plusieurs dimensions. Il existe d’abord un système d’affectation de l’impôt global sur le revenu entre les différents niveaux de gouvernement, pour l’essentiel entre la Fédération et les Länder. Puis le total de la part de l’impôt sur le revenu allant aux Länder est distribué entre eux, compensant ainsi les différences de potentiel financier. Dans cet esprit, les Länder financièrement plus faibles perçoivent de la Fédération des dotations complémentaires. En dépit de ce qui précède, les recettes des collectivités locales sont prises en compte dans l’évaluation de la capacité financière des Länder car ces derniers sont tenus d’assurer à leurs communes des ressources financières suffisantes et appropriées. Puis la péréquation financière entre en action au sein des différents Länder afin de compenser les écarts importants dans la situation financière des pouvoirs locaux individuels.
103. L’un des objectifs principaux du système de péréquation financière des collectivités locales est de garantir à ces dernières un minimum de ressources, pour leur permettre d’accomplir leurs tâches, en tenant compte de leur capacité financière. Il convient par ailleurs de compenser les différences excessives entre ces pouvoirs locaux en termes de moyens financiers. C’est pourquoi, seuls les déséquilibres « naturels » ou structurels sont compensés par ce biais, et non ceux dont les pouvoirs locaux assument eux-mêmes la responsabilité. En résumé, la péréquation financière a plusieurs fonctions différentes, de nature fiscale, redistributive ou de soutien au sein des Länder.
108. De même, la Fédération (avec les Länder) soutient le redressement économique de Berlin et de certains Länder de l’est du pays. Berlin, le Brandebourg, la Sarre, la Saxe-Anhalt et la Thuringe bénéficient de l’aide de la Fédération dans le cadre du programme Solidarpakt II, qui couvre la période 2011 à 2019 à hauteur de 800 millions d’Euros par an – soit un total de 7,2 milliards d’Euros pour l’ensemble du programme.
109. La nécessité de recourir à la solidarité nationale démontre que l’équilibre économique entre l’ancienne Allemagne de l’Est et les Länder de l’Ouest n’est pas encore atteint. Depuis la réunification du pays en 1990, l’un des plus grands défis auxquels l’Allemagne est confrontée tient aux importantes disparités régionales entre les nouveaux Länder de l’ex-RDA et ceux de l’ancienne Bundesrepublik. Depuis lors, tous les gouvernements fédéraux ont eu pour objectif de combler ces écarts en termes de niveau de revenu et de conditions de vie entre l’Est et l’Ouest. Le coût de l’intégration des Länder orientaux a été colossal durant les deux dernières décennies. Néanmoins, même si l’opération n’en est pas encore à son terme, ce long processus n’a pas été vain, ce que montrent les données comparatives des recettes moyennes per capita des collectivités locales des anciens Länder de l’Est et de ceux de l’Ouest.
110. La délégation du Congrès a entendu au cours de sa visite de certaines critiques concernant le système de péréquation financière, selon lesquelles certaines communes prospères, de taille moyenne ou grande, sont privées d’une part excessive de leurs ressources au nom de la solidarité, entraînant parfois un « sur-nivellement » des recettes. Il est évident que l’ampleur et la méthode de redistribution centrale des ressources, ou plus exactement la péréquation financière est une question difficile et sensible, mais dans les conditions définies par la Charte, ces décisions relèvent du pouvoir politique discrétionnaire des autorités publiques compétentes.
8. Relations et procédure de consultation entre autorités centrales et collectivités locales
111. Hormis le volet financier, la supervision administrative des pouvoirs locaux est un autre aspect essentiel des relations entre autorités centrales et collectivités locales. En Allemagne, les formes, procédures et instruments de supervision administrative sont régis par la législation de chaque Land. S’agissant des tâches et fonctions des collectivités locales, la supervision se limite au contrôle juridique des actions qu’elles entreprennent afin de garantir le respect des exigences légales. Le pouvoir de supervision est exercé par les organes régionaux du Landrat (pour les kreisangehörigen Kommunen), ou du gouvernement du Land (pour les kreisfreie Städte et les Landkreise). Dans certains Länder, des dispositions institutionnelles spéciales sont appliquées pour ce contrôle juridique. Ainsi, en Basse-Saxe ou en Saxe-Anhalt, le contrôle a été transféré aux districts.
112. Les instruments de contrôle juridique (tels que le droit de requérir des informations ou de suspendre une action illégale) sont les mêmes que dans les autres États membres du Conseil de l’Europe. Les actes de supervision les plus conséquents, par exemple la nomination d’un commissaire du gouvernement chargé d’agir au nom du conseil, ou encore la dissolution de l’organe représentatif, ne peuvent être appliqués qu’en dernier ressort, à défaut d’autre moyen de rétablir la légalité. Il est à noter que si les pouvoirs locaux ne conviennent pas de l’action de l’organe de supervision, ils peuvent engager un recours contre ce dernier devant un tribunal administratif.
113. La supervision prend une nature différente lorsqu’elle a trait à l’exécution des tâches déléguées. Les autorités du Land peuvent déterminer les modalités d’exercice de ces pouvoirs par l’administration locale et contrôler l’usage efficient des fonds transférés.
114. En particulier, les gouvernements respectifs des trois villes-États ne sont pas supervisés par un niveau de gouvernement supérieur de la même manière que les autres communes. La raison en est toute simple : le contrôle (administratif) juridique des pouvoirs locaux ne relève pas de l’autorité de la Fédération mais de celle des Länder, et ces villes-États sont elles-mêmes des Länder à part entière. C’est pourquoi le contrôle juridique de leurs actions est exercé par les Cours constitutionnelles de ces Länder.
116. La procédure de consultation entre les autorités centrales et locales intervient par le biais des associations nationales de pouvoirs locaux. Trois associations nationales représentent les intérêts de diverses catégories de pouvoirs locaux : le Deutscher Städtetag (Union des grandes villes) et la Städte- und Gemeindebund (Association des villes et des communes) qui représentent les grandes villes et les communes, et le Landkreistag (Union des districts) qui représente les districts. Quasiment tous les pouvoirs locaux sont membres de ces associations sur une base volontaire. Les associations de collectivités locales sont organisées au niveau national et disposent de bureaux régionaux en charge de la coordination avec les autorités des Länder.
117. Certains droits participatifs des associations nationales de collectivités locales sont inscrits dans le Règlement du Bundestag et les règles de procédure du gouvernement fédéral. Le Règlement du Bundestag permet aux associations d'exprimer leur avis au sein de certains forums (comme les réunions de comité à huis clos[34] et les audiences publiques), tandis que les Règles de procédure communes des ministères fédéraux contiennent certaines règles sur la participation des associations nationales aux processus décisionnels gouvernementaux.
9. Analyse article par article de la situation de la démocratie locale à la lumière de la Charte européenne de l’autonomie locale
119. Comme évoqué précédemment, le premier rapport de suivi sur l’Allemagne se limitait aux questions financières et n’abordait pas d’autres questions de démocratie locale et régionale dans le pays. Néanmoins, nous examinerons également – dans nos conclusions – la manière dont la Recommandation 64 (1999) sur la situation des finances locales en République fédérale d’Allemagne, approuvée par le Congrès le 12 juin 1999 sur la base de son premier rapport de suivi, a été mise en œuvre par les autorités fédérales et des Länder.
9.1. Principe et concept de l’autonomie locale (Articles 2 et 3)
121. Il est à noter que la reconnaissance constitutionnelle du principe d’autonomie locale dans un certain nombre de Constitutions des Länder est très proche de la Charte, faisant référence au droit de régler et de gérer les affaires régionales de façon autonome. Le pouvoir des collectivités locales peut être exercé dans le cadre juridique établi par la législation fédérale et des Länder, conformément à l’Article 3, para. 1 de la Charte.
122. Comme décrit au chapitre 3 du présent rapport, le statut constitutionnel et les droits fondamentaux des pouvoirs locaux sont reconnus à l’identique dans les Constitutions fédérale et des Länder. Les lois les plus pertinentes des Länder reprennent et précisent ce statut.
124. La Charte impose également que les collectivités locales jouissent de la liberté d’adapter l’exercice de leurs compétences aux conditions locales, même s’agissant des tâches déléguées. La délégation de tâches est pratiquée dans tous les Länder. Dans ces cas, la supervision centrale s’attache non seulement à la légalité mais aussi à l’efficacité de l’action des pouvoirs locaux. Cela étant, la bonne exécution de ces obligations suppose une forte coopération entre les autorités centrales et locales, accordant une certaine latitude à ces dernières. Le financement des tâches déléguées soulève certains problèmes, ayant été jugé à maintes reprises notoirement insuffisant par les maires, les représentants locaux et les responsables rencontrés lors de la visite. Mais le manque de moyens financiers ne concerne pas cet article de la Charte et nous cette question sera abordée ci‑après (voir section 9.6.).
125. La Charte européenne impose que les limites territoriales des collectivités locales ne soient pas modifiées sans consultation préalable des communautés locales concernées, si possible par le biais d’un référendum lorsque les statuts le permettent.
126. Le droit administratif de divers Länder allemands rend possible la modification des limites territoriales des collectivités locales. L’ensemble du processus est régi par la loi et impose la participation des pouvoirs locaux concernés dans la procédure décisionnelle. Dans certains Länder, comme au Bade-Wurtemberg, au Brandebourg, en Saxe, en Saxe-Anhalt et Thuringe, tout changement de statut d’une commune suppose un référendum consultatif de la communauté locale avant la décision finale. Les droits des pouvoirs locaux sont protégés également par les Cours constitutionnelles des Länder. Les communes peuvent engager un recours contre cette procédure.
128. Les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace. Apparemment, seule la loi peut restreindre cette autonomie organisationnelle, aux fins d’assurer le fonctionnement démocratique dans toutes les collectivités locales.
129. Les conditions de base et le cadre des structures internes des pouvoirs locaux sont régis par les lois locales des Länder respectifs. Ces lois se contentent de fixer les exigences générales, comme il est d’usage dans toute société démocratique. Cela signifie que les instances représentatives locales ne peuvent pas décider du type d’organe qu’elles créent ou du type d’agent qu’elle nomme, les questions fondamentales d’organisation et de recrutement étant régies par la loi. Néanmoins, dans ces cadres, les pouvoirs locaux individuels sont libres de façonner à leur guise leurs propres structures administratives (Organisationshoheit). A cet égard, ils peuvent fixer la structure de leurs organes, la répartition des tâches, la communication interne et la coopération entre eux. Les rapporteurs n’ont entendu aucune objection ou préoccupation sur cette question.
130. Les pouvoirs locaux exercent différents types de responsabilités et devoirs et sont libres d’en choisir les modalités d’exécution. S’agissant des affaires publiques locales, qui sont les principales fonctions obligatoires des collectivités locales (Pflichtaufgaben), les communes décident librement de les assumer ou non et, le cas échéant, de quelle manière. tandis que dans le cas des tâches volontaires (freiwillige Aufgaben), les pouvoirs locaux jouissent du pouvoir discrétionnaire le plus vaste. Le pouvoir local est le plus restreint dans l’exécution de tâches déléguées (vom Staat zugewiesene Aufgaben), car dans ce cas, la collectivité locale agit au nom du gouvernement central, dans le respect de ses instructions et sous son contrôle.
131. Ces types de tâches et de fonctions des collectivités locales sont relativement courants dans les États membres du Conseil de l’Europe. La pratique de la dévolution de tâches et de fonctions du gouvernement central aux pouvoirs locaux, sous le contrôle rigoureux du premier, n’est pas incompatible avec les principes de la Charte, à condition que le gouvernement central procède simultanément à une compensation financière adéquate.
132. Aux termes de la Charte, tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi, et ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité. Qui plus est, le contrôle central doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.
133. Les rapporteurs sont d’avis que toutes ces conditions prévalent en Allemagne.
9.6. Ressources financières (Article 9)
6 Les collectivités locales doivent être consultées, d’une manière appropriée, sur les modalités de l’attribution à celles‑ci des ressources redistribuées.
134. Du fait de la crise économique et financière mondiale, les problèmes de financement constituent à ce jour l’aspect le plus crucial du système d’administration locale dans la quasi-totalité des États membres. L’Allemagne se trouve elle aussi dans ce cas. Au cours de la visite, le système de financement des collectivités locales a fait l’objet de vives critiques de la part de certains maires et conseillers. Comme l’un d’eux l’affirmait, le système en place sape la stabilité financière des communes. Certains ont également déclaré que les tendances actuelles en matière de finances locales ne sont pas soutenables.
135. La délégation du Congrès a pris conscience du danger que représente l’endettement pour un certain nombre de communes. Bien que le déficit de l’ensemble du secteur des collectivités locales soit inférieur à celui des autres niveaux de gouvernement, il semble vital de mettre un terme à la tendance au gonflement de la dette. La crise économique et financière mondiale a contribué naturellement à ce processus, réduisant non seulement l’assiette des recettes fiscales locales, mais également les ressources d’investissement des pouvoirs locaux. Le coût social de la dépression économique a augmenté la charge financière pesant sur les collectivités locales, le coût croissant du chômage et des services sociaux venant grever les budgets locaux. Si ces problèmes, du fait des grandes disparités régionales, ont affecté les pouvoirs locaux de manière différente, un nombre grandissant de communes connaît aujourd’hui une situation financière périlleuse.
140. Conformément à cette recommandation, en 2010, le gouvernement fédéral a créé la Commission des finances municipales chargée d’élaborer des propositions de restructuration des finances des collectivités locales. Composée de représentants des autorités fédérales et des Länder et des associations nationales des collectivités locales, elle a consacré la plus grande part de son activité à la rationalisation des tâches et pouvoirs des collectivités locales, au réexamen des « normes » pertinentes, à la révision du rôle et de la position des intérêts des collectivités locales dans le processus législatif, et au remplacement de la taxe professionnelle dans les budgets locaux. Si la Commission a été en mesure de formuler des propositions dans les deux premiers domaines[35], aucun accord n’avait pu être trouvé quant à la taxe professionnelle au moment où elle a cessé ses activités en juin 2011.
141. La proposition d’abolir la taxe professionnelle a été initiée par le gouvernement fédéral. Le principal argument en faveur de cette abolition était la nécessité de stimuler l’économie afin de promouvoir la relance économique. Par ailleurs, il a été avancé que les recettes tirées de la taxe professionnelles étaient trop sensibles aux tendances économiques à court terme, ce qui, durant une récession, peut mettre en danger l’équilibre financier des pouvoirs locaux. La délégation du Congrès a noté que contrairement aux hauts représentants de la Fédération, les dirigeants et responsables politiques locaux que les rapporteurs ont rencontrés au cours de la visite rejetaient tous le projet du gouvernement fédéral d’abolir la taxe professionnelle. Ils étaient d’avis que les autres taxes proposées en remplacement fourniraient aux municipalités des recettes moindres et déplaceraient la charge, jusque là portée par secteur économique, sur les citoyens locaux. La taxe professionnelle est un lien important entre les communes et les entreprises locales, offrant aux collectivités locales des moyens et des instruments pour encourager les investissements locaux. Cela signifie que jusqu’en 2014, c’est à dire le terme du mandat actuel du Parlement fédéral, aucun changement n’est à attendre dans ce domaine.
142. La recommandation du Congrès relative à la reconnaissance du principe de connexité dans le financement des tâches transférées n’a pas été suivie d’effet, bien au contraire. Depuis la réforme fédérale de 2006, l’État fédéral n’a pas été autorisé à confier directement des tâches aux pouvoirs locaux. Néanmoins, le principe de suffisance dans les finances des collectivités locales est l’une des lignes directrices de la péréquation financière dans l’ensemble du pays.
143. En relation avec l’Article 9 para. 2, il a été recommandé à tous les Länder d’introduire dans leur Constitution des dispositions sur le principe de connexité, qui n’était inscrit que dans les Constitutions de certains d’entre eux[36]. Le but était de rendre explicites les dispositions en matière de compensation « correspondante » ou « adéquate » pour les nouvelles tâches dévolues aux pouvoirs locaux. Dans le même temps, le Congrès a souligné que la mise en place du principe de connexité ne devrait pas conduire à une diminution des transferts de péréquation financière des communes plus faibles.
144. Cette recommandation a été pleinement acceptée et mise en œuvre en tant que principe de connexité destiné à couvrir le coût des tâches déléguées par les autorités des Länder aux pouvoirs locaux. Les Constitutions des Länder garantissent désormais aux collectivités locales l’obtention de moyens financiers suffisants simultanément à la délégation des tâches et fonctions ou sans délai[37]. Néanmoins, la mise en œuvre pratique de ce principe a été critiquée par certains des interlocuteurs rencontrés par la délégation, qui se plaignaient qu’en dépit de cette garantie constitutionnelle, les tâches obligatoires additionnelles sont régulièrement transférées aux communes sans contrepartie financière suffisante. Parmi les exemples récents de cette lacune, on peut citer le financement de l’entretien des crèches pour les enfants de moins de trois ans, ou encore le projet du gouvernement de Rhénanie-du-Nord-Westphalie de proposer aux personnes dans le besoin des « tickets sociaux » pour les transports publics, dont la pérennité est financièrement incertaine. Les rapporteurs sont d’avis que si le principe de connexité a bien été établi dans les Constitutions des Länder, comme le recommandait le Congrès en 1999, des garanties de sa mise en œuvre effective n’ont pas été mises en place dans les Länder[38], mis à part çà ou là quelques dispositions réglementaires dans certains d’entre eux. Dans de telles circonstances, ce principe risque fort de rester lettre morte, sans effet réel sur l’équilibre financier des pouvoirs locaux[39]. Ainsi, le principe ne peut empêcher le gouvernement central de transférer des charges financières nationales aux pouvoirs locaux.
145. En référence à l’Article 9 para. 3, le Congrès avait recommandé aux autorités fédérales et des Länder de renforcer l’autonomie financière des collectivités locales, et proposé plusieurs manières d’y parvenir : d’abord, en évitant toute autre atteinte au droit des communes de fixer les taux de leurs propres impôts, en particulier s’agissant des propositions de réforme de la taxe professionnelle qui pourrait être remplacée par des parts de la TVA ; deuxièmement, en rétablissant là où leur nombre a été fortement réduit, les petits impôts locaux sur le train de vie ; troisièmement en introduisant comme l’article 106, alinéa 5 de la Constitution fédérale le permet, la possibilité pour les pouvoirs locaux de fixer des centimes additionnels de l’impôt sur le revenu et enfin en rendant possible par une modification de la Constitution fédérale l’introduction d’un impôt local au profit des Landkreise de manière à lever la réserve exprimée par l’Allemagne au moment de la ratification en ce qui les concerne sur l’article 9, alinéa 3 de la Charte.
146. Toutes ces recommandations ont été émises en vue de renforcer la capacité financière et l’autonomie des collectivités locales. La redistribution des recettes fiscales entre les niveaux de gouvernement n’a que peu changé au cours des dernières années.
147. Conformément à la Charte, les ressources des pouvoirs locaux doivent être suffisamment diversifiées pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences. Le but manifeste de ce principe n’est pas seulement de permettre aux collectivités locales de couvrir les coûts croissants des prestations de service public, mais également de leur conférer une certaine marge de manœuvre. Il est inutile de dire que la crise économique et financière mondiale qui a démarré en 2008 a affecté les finances locales de manière négative. C’était l’une des raisons de la mise en place d’une commission chargée de formuler des propositions de restructuration des finances des collectivités locales avec la participation du gouvernement fédéral et de toutes les parties intéressées.
148. S’agissant de l’Article 9 para. 7, la Recommandation 64 proposait que les Länder qui pratiquent la politique des fonds spéciaux en nombre excessif les transforment, du moins pour une partie d’entre eux, en dotations globales d’investissements attribués aux collectivités locales. Cette recommandation n’a pas été suivie ; la part totale des dotations globales n’a pas changé significativement. A l’inverse, la tendance contraire a toutes les chances de prendre encore de l’ampleur, car de nos jours les gouvernements des Länder semblent plus favorables à l’octroi de ressources additionnelles sous forme de subventions spéciales ou dédiées aux communes.
149. En relation avec l’Article 9 para. 8 de la Charte, la Recommandation 64 conseillait aux autorités fédérales et des Länder d’assouplir le plafonnement des limites d’emprunts, notamment en cette période de crise des finances locales à laquelle sont confrontées de nombreuses collectivités locales allemandes. Paradoxalement, la situation financière générale s’étant aggravée au cours des dernières années, l’importance de la diminution et limitation des emprunts et de la mise en place d’un plafond d’endettement (Schuldungsbremse) n’a fait que croître. L’émergence de fonds de gestion de la dette dans certains Länder[40] peut offrir une aide financière effective à certaines collectivités locales et est une étape dans la bonne direction, dans la mesure où elle ne met pas en danger l’autonomie financière ultime des pouvoirs locaux.
9.7. Le droit d’association des collectivités locales et la protection légale de l’autonomie locale (Article 10 et 11)
152. La délégation du Congrès a recueilli certaines critiques relatives aux procédures législatives, qui ne prévoient que des modalités mal réfléchies de participation des organes représentatifs des intérêts locaux. Au sens strict, les associations de collectivités locales ne disposent quasiment d’aucun droit de participation institutionnalisé dans le processus législatif ; la plupart du temps elles expriment leur avis sur une base coutumière. Seuls dans certains Länder les associations de collectivités locales font officiellement partie du processus législatif. A titre d’exemple, la Constitution de Basse-Saxe prévoit qu’elles ont le droit d’être entendues avant toute réglementation, par la loi ou une ordonnance, concernant les districts et les communes[41]. L’idée de mettre en place une chambre spéciale (Kommunalkammer) en parallèle de l’assemblée législative du Land, qui pourrait être un forum de représentation des intérêts des communes, a été discutée mais aucun Land n’a encore décidé de la création d’un tel organe.
153. La législation fédérale est généralement considérée comme l’arène principale pour la défense des intérêts des collectivités locales, et les Länder semblent revendiquer leur rôle de représentation des collectivités face au gouvernement fédéral. Cependant, les questions essentielles sont discutées et décidées par les gouvernements des Länder respectifs, toute consultation entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux devant intervenir à ce niveau.
154. Les pouvoirs locaux doivent également disposer d’un droit à protection légale de leurs droits et autonomie légalement et constitutionnellement reconnus. A cette fin, ils devraient disposer d’un droit de recours juridictionnel afin d’assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d’autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.
155. Ce droit est principalement matérialisé par le recours constitutionnel, qui permet aux collectivités locales de se tourner vers la Cour constitutionnelle du Land pour demander l’abrogation d’une loi ou d’une réglementation statutaire de l’État violant leurs droits légaux ou constitutionnels. La délégation du Congrès a eu l’occasion de vérifier que cette pratique est courante au sein des Cours constitutionnelles du Bade-Wurtemberg et du Brandebourg et que les communes n’hésitent pas à user de cet instrument. Apparemment, les pouvoirs locaux ont recours aux Cours constitutionnelles au niveau du Land dans deux types de controverses constitutionnelles : ils introduisent parfois un recours concernant des changements des limites territoriales des communes et, plus récemment et fréquemment, concernant les finances locales.
9.8. Engagements – Réserves formulées par les États (Article 12)
156. Comme évoqué précédemment, l’Allemagne a fait deux déclarations sur la portée de la Charte dans le pays. Elles ont fait l’objet de deux lettres adressées par le Représentant permanent de l’Allemagne, en date du 17 mai 1988, et communiquées au Conseil de l’Europe au moment du dépôt de l’instrument de ratification. Selon ces déclarations, l’Article 9, paragraphe 3 de la Charte ne s’applique pas aux Verbandsgemeinden et aux Kreise en Rhénanie-Palatinat, et ce même article ne sera pas appliqué aux Kreise dans l’ensemble des autres Länder. Selon les autorités allemandes, ces réserves sont motivées par le fait que la Loi fondamentale fédérale ne reconnaît le droit à l’autonomie financière (y compris la capacité à fixer le taux des impôts locaux) qu’aux communes[42]. La délégation du Congrès a été informée que le retrait ou la modification de ces déclarations n’étaient pas à l’ordre du jour politique en Allemagne.
157. Il convient de noter que les autorités allemandes ont indiqué, s’agissant de la nature juridique de ces déclarations, qu’il ne s’agissait pas de réserves au sens strict du terme, mais simplement d’une restriction du champ d’application de la Charte. Cela étant, en dépit du flou quant à la distinction entre les deux concepts, les rapporteurs rappellent que la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 définit sans ambiguïté le concept de réserve, déclarant que « l’expression « réserve » s’entend d’une déclaration unilatérale, quelle que soit son libellé ou sa désignation, faite par un État quand il signe, ratifie, accepte ou approuve un traité ou y adhère, par laquelle il vise à exclure ou à modifier l’effet juridique de certaines dispositions du traité dans leur application à cet État ».
158. L’Allemagne n’a pas encore ratifié le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE No. 207), car selon l’interprétation allemande de ce protocole, l’établissement de procédures d’accès aux documents publics détenus par les collectivités locales[43] nécessite une loi spéciale qui fait défaut dans deux Länder (la Bavière et la Basse Saxe).
159. Suite à l’analyse des informations, données et avis personnels collectés lors des visites, et l’analyse article par article de la mise en œuvre de la Charte, les rapporteurs ont conclu que l’Allemagne satisfait aux exigences de la Charte. La délégation a estimé que l’Allemagne avait enregistré des progrès considérables en se conformant aux recommandations formulées par le Congrès après son suivi des finances des collectivités locales en 1999.
160. Il est intéressant de noter que le premier rapport de suivi de 1999 avait jugé la situation financière des collectivités locales « critique » et qu’il convenait de leur donner une marge de manœuvre financière suffisante pour qu’elles puissent assumer leurs tâches au plan local. Depuis lors, la situation s’est encore aggravée. La tendance économique négative justifie sans conteste la discussion de longue date sur la transformation des finances des collectivités locales. C’est également la principale raison de la création d’une commission chargée de réexaminer l’ensemble du système de financement des collectivités locales et de la proposition de la Fédération de supprimer la taxe professionnelle. Dans de telles conditions, il est pour le moins important de préserver l’autonomie financière locale de façon à ce que les collectivités puissent percevoir des recettes de la fiscalité locale. Le principe normalisé qui veut que les collectivités locales aient le droit de tirer des revenus de la fiscalité locale et d’influer sur la fiscalité devrait être maintenu même si les objectifs et buts appropriés supposent une gestion économique et financière prudente à tous les niveaux de gouvernement. En d’autres termes, même la nécessité d’une relance économique ou la gestion de la dette ne peuvent justifier que les collectivités locales soient privées de leur autonomie financière ou des moyens financiers suffisants leur laissant une certaine latitude dans la façon d’employer ces ressources.
161. La délégation du Congrès reconnaît l’importance des efforts déployés par certains Länder pour mettre en place des fonds spéciaux et lancer des programmes spécifiques destinés à aider les collectivités locales dans le besoin à régler leurs problèmes de liquidités et à prévenir un gonflement de la dette. Mais les rapporteurs soulignent que les conditions de participation à ces mécanismes d’assistance ne devraient pas remplacer les relations normales entre gouvernements des Länder ou abolir l’autonomie financière des pouvoirs locaux concernés.
163. Après avoir entendu les différents avis sur les mécanismes existants de consultation entre les divers niveaux de gouvernement et l’actuel système de représentation des intérêts des collectivités locales, la délégation propose aux autorités allemandes de renforcer et d’institutionnaliser les droits de participation des associations nationales de pouvoirs locaux tant au niveau des Länder que de la Fédération. En dépit de la reconnaissance officielle du mode de consultation de ces associations dans les règles de procédure du gouvernement fédéral et du Bundestag, il serait souhaitable de les institutionnaliser également dans les règlements du Bundesrat et des parlements des Länder. La voix des associations de collectivités locales peut également être entendue par d’autres biais[44]. Un processus intégré d’évaluation des besoins financiers des collectivités locales, ou du coût des fonctions transférées pourrait s’avérer utile, même en situation de pression financière, afin d’éviter des controverses constitutionnelles ou juridiques ultérieures. De même, il est également souhaitable que les collectivités locales soient associées aux décisions prises au niveau national concernant l’Union européenne.
164. Les rapporteurs proposent que les autorités des Länder envisagent l’extension du droit des districts de lever directement des impôts au-delà des insignifiantes taxes de district actuelles, en veillant dans le même temps à ce que les impôts en question ne soient pas levés au détriment des communes faisant partie des districts ou en empiétant sur leur revenu fiscal. L’absence de ce pouvoir est la principale raison pour laquelle l’Allemagne maintient les explications formulées en 1988 à propos de la non application de l’Article 9, para. 3 de la Charte. Les rapporteurs ont été informés que le gouvernement fédéral avait précédemment formulé une proposition octroyant un droit plus large de lever directement des impôts aux districts, mais ni les Länder, ni les associations nationales de collectivités locales n’ont soutenu cette initiative. Néanmoins, les rapporteurs souhaitent souligner l’approche du Congrès, qui consiste à étendre le champ d’application de la Charte à toutes les entités jouissant d’une légitimité politique directe. Dans le cadre théorique de la Charte, le potentiel réel des collectivités locales et régionales de lever des taxes et de percevoir des recettes fiscales locales est un préalable indispensable à l’autonomie.
165. Les rapporteurs recommandent également à l’Allemagne de ratifier le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales. La mise en œuvre des dispositions de ce protocole additionnel peut demander aux Etats signataires de prendre les mesures et dispositions nécessaires, y compris de promulguer la réglementation statutaire adéquate.
Annexe 1 – Programme de la 1ère partie de la visite de suivi du Congrès en Allemagne (27‑29 juin 2011)
Mme Britt-Marie LÖVGREN Co-rapporteur sur la démocratie locale
Chambre des pouvoirs locaux, GILD[45]
Conseillère municipale d’Umea (Suède)
M. Ignacio SANCHEZ AMOR Co-rapporteur sur la démocratie régionale
Membre de l’Assemblée d’Estrémadure (Espagne)
Prof. Zoltan SZENTE Consultant (Hongrie)
Membre du Groupe d’Experts indépendants (GEI) du Congrès sur la Charte européenne de l’autonomie locale
Mme Sedef CANKOÇAK Co-secrétaire de la Commission de suivi
Rencontre avec les membres de la Délégation allemande auprès du Congrès :
Mme Birgit Collin-Langen, Membre de la Délégation allemande
M. Joachim WAGNER, Affaires européennes
Rencontre avec les membres des associations de pouvoirs locaux et régionaux
Dr. Ole Schröder (CDU), Secrétaire d’Etat parlementaire auprès du Ministère fédéral de l’Intérieur
Mme Beate Lohmann, Chef du Service O "Modernisation administrative, organisation administrative"
M. Hartmut Koschyk(CSU), Secrétaire d’Etat parlementaire auprès du Ministère fédéral des Finances Accompagné par Dr. Bley, Directeur général des Services, et M. Thies, Responsable de Division
M. Bernd Scheelen (SPD), Président de la Sous-commission des pouvoirs locaux du Parlement allemand et son assistant Philipp Ritscher
M. Axel Troost (Die Linke), et ses assistants Patrick Wahl et Sandra Schuster
M. Günter Piening (SPD), Délégué du Sénat de Berlin à l’intégration et à l’immigration
Mme Kerstin LIEBICH (Die Linke), Secrétaire d’Etat à l’intégration, à l’emploi et aux affaires sociales
Dr Bernd Schubert, Ombudsman pour le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale
M. Wolfgang SCHLOH, Ombudsman Adjoint pour le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale
Visite à Potsdam - Rencontres avec :
M. Gunter Fritsch (SPD), Président du Parlement régional du Land de Brandebourg
M. Thomas Domres (Die Linke), Bureau des pétitions du Parlement régional
Mme Kathleen Heinrich-Reichow et Mme Andrea Kretschmann,
Assistants de recherche auprès de la Cour Constitutionnelle du Land de Brandebourg
Dr Martin Wilke, Maire de Francfort-sur-l’Oder
Annexe 2 - Programme de la 2e partie de la visite de suivi du Congrès en Allemagne (27‑29 septembre 2011)
Chambre des pouvoirs locaux, GILD[46]
M. Ralf JÄGER (SPD), Ministre régional de l’Intérieur du Land de Rhénanie du Nord – Westphalie
M. Arif ÜNAL(Die Grünen), Président de la Commission de l’Intégration du Parlement régional du Land de Rhénanie du Nord - Westphalie
M. Werner KOCH, Secrétaire d’Etat Permanent du Ministère de l’Intérieur et des Sports du Land de Hesse
A l’instar de beaucoup de pays européens, l’Allemagne est confrontée à des défis dans le domaine social. La Bundesrepublik, avec près de 82 millions d’habitants, est formée de grandes zones métropolitaines et doit faire face à d’importantes disparités régionales en matière de potentiel économique et sociale. La société allemande est multiculturelle et confrontée à l’ensemble des problèmes d’une société postindustrielle moderne.
L’Allemagne connaît depuis longtemps une forte immigration croissante, elle est l’un des pays de destination les plus recherchés qui admet chaque année un nombre importants de migrants. Dans les dernières années, le pays n’a pas échappé aux effets de la crise économique et financière tels que la montée du chômage et l’endettement.
Quelles que soient les causes de ces difficultés sociétales, il est clair que les pouvoirs locaux ont un rôle clé à jouer dans la gestion de ces problèmes au sein des communautés locales, et notamment dans la promotion et la garantie des droits de l’homme.
Compte tenu de la diversité des systèmes d’administration locale au sein de l’Allemagne, la participation directe des citoyens au niveau local prend des formes très variées. Toutes ces formes de participation de la population locale dans l’élaboration des politiques et la prise de décision sont régies par les codes municipaux des Länder et les décrets locaux pertinents.
S’agissant du droit fondamental de participation politique, le droit de vote, les citoyens allemands mais également, conformément au droit de l’UE, les ressortissants des autres États membres de l’Union, sont habilités à voter lors des élections locales. Les autres étrangers, qui n’ont pas la citoyenneté allemande ou celle d’un autre État membre de l’UE ne peuvent pas voter, même s’ils vivent depuis longtemps au sein de la communauté locale. Ainsi, à Berlin par exemple, près de 15 % de la population adulte ne dispose pas du droit de vote. Les règles actuelles de naturalisation ne sont pas favorables à l’extension du droit de vote à ces populations (par exemple interdiction de la double nationalité).
Les autres formes classiques de participation directe des citoyens sont les initiatives et référendums locaux. Les deux institutions de démocratie directe sont connues et employées au niveau local, en fonction des réglementations spéciales des divers Länder (Bürgerbegehren, Bürgerentscheid). Par principe, les habitants locaux peuvent décider directement par le biais de ces référendums des affaires publiques locales qui relèvent des compétences de l’organe représentatif local, à l’exception – en général - des questions budgétaires et de personnel et de l’organisation interne de la collectivité locale.
Dans un certain nombre de communes, les habitants locaux sont régulièrement invités à des réunions de l’organe représentatif aux fins de discuter des plans communaux et de développement. Au Bade-Wurtemberg par exemple, selon la loi locale[47], de telles réunions publiques doivent être organisées tous les ans. Des audiences publiques thématiques peuvent également être tenues pour des questions spécifiques, par exemple pour recueillir l’avis du public sur les investissements locaux[48].
Les pouvoirs locaux, affectés à des degrés divers, doivent s’adapter aux problèmes d’intégration sociale des minorités ethniques et nationales, des migrants, des personnes handicapées et autres groupes minoritaires. Dans ce domaine, un éventail de politiques et d’instruments est appliqué dans les différentes régions et communes. La délégation du Congrès a eu l’occasion de découvrir certaines bonnes pratiques. Ainsi Berlin, dont la population représente plus de 180 nationalités différentes et que l’on peut qualifier de « ville d’immigration », a non seulement approuvé une loi sur la participation et l’intégration des résidents venant de la migration, mais a également lancé le programme des « Trois E de la politique d’intégration de Berlin », qui promeut l’emploi et l’éducation des migrants ainsi que l’égalité des chances.
Un autre projet lié aux droits de l’homme a été lancé à Berlin en 2008 en vue de combattre l’extrémisme de droite, le racisme et l’antisémitisme (Landesprogramm gegen Rechtsextremismus, Rassismus und Antisemitismus). Il était axé sur l’éducation spéciale des jeunes et la mise en place d’un réseau consultatif destiné à renforcer la démocratie locale. Dans certains Länder, des organes spécialisés sont chargés de l’intégration des migrants dans la communauté locale. Ainsi, en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, il existe près de 126 agences d’intégration (Integrationsagenturen). Bien qu’elles soient gérées et financées par le gouvernement du Land, le succès de leur activité nécessite une forte coopération avec les pouvoirs locaux, confrontés à des problèmes particuliers, notamment la prise en charge de familles de migrants en situation irrégulière. Il convient également de mentionner qu’une nouvelle loi fédérale anti-discrimination est en cours de préparation. Elle devrait entrer en vigueur en 2012.
Il est important également que tous les Länder assurent un cadre institutionnel de protection des droits de l’homme. En tant que gardiennes de la prévalence des politiques de lutte contre la discrimination, les collectivités locales se sont dotées de commissaires pour l’égalité des chances, internes et/ou externes, chargés de veiller à l’intégration des questions de genre et à l’égalité des chances pour les femmes et les hommes. La création de ces institutions mérite d’être saluée.
Tous les Parlements des Länder disposent d’un bureau des pétitions qui reçoit les réclamations et les propositions des citoyens, dont certaines concernent les collectivités locales (par exemple en vue de modifier un décret local). Dans certains États, les pouvoirs locaux peuvent eux aussi créer des bureaux de pétitions pour enquêter sur des réclamations et des suggestions locales. Dans quatre Länder (Rhénanie-Palatinat, Schleswig-Holstein, Thuringe et Mecklembourg-Poméranie-Occidentale), il existe également un bureau du médiateur parlementaire (Bürgerbeauftragte) dont les fonctions sont sensiblement similaires.
[1] Le co-rapporteur M. Ignacio Sanchez Amor n’est plus membre du Congrès depuis décembre 2011. Un second co-rapporteur sera désigné lors de la prochaine réunion de la Commission de suivi.
[2] L : Chambre des pouvoirs locaux / R : Chambre des régions
[3] Avant-projet de recommandation approuvé par la Commission de suivi le 24 février 2012.
L. O. Molin (Président), M. Abuladze, U. Aldegren, K. Andersen, L. Avetyan (remplaçant: E. Yeritsyan), A. Babayev (remplaçant: I. Khalilov), T. Badan, M. Barcina Angulo, V. Belikov, G. Bende (remplaçante: E. Penzes), G. Bergemann, M. Bespalova, V. Broccoli, Z. Broz, A. Buchmann, X. Cadoret, E. Calota, S. Carugo, S. Chernov, D. Chichinadze, B. Collin-Langen, M. Cools, J. Costa, D. Çukur, L. Dellai, M. De Lamotte,N. Dogan, G. Doğanoglu, M. Gaju, V. Gebel, G. Geguzinskas, S. Glavak, S. Guckian, M. Guegan, M. Gulevskiy, H. Halldorsson, M. Heatley, J. Hepburn, B. Hirs, J. Hlinka, C. Hughes, A. Ibrahimov (remplaçant: R. Aliyev), G. Illes, J. Jalinska (remplaçante: M. Juzupa), S. James, A. Jaunsleinis, M. Jegeni Yıldız, M. Juhkami, J‑P. Klein(remplaçant : E. Eicher), A. Kriza, I. Kulichenko (remplaçante : N. Rybak), F. Lec, J‑P. Liouville, I. Loizidou, M. Magomedov, P. Mangin (remplaçant: J-M. Belliard), T. Margaryan, G. Marsan, H. Marva, V. Mc Hugh, M. Merrild, I. Micallef, T. Mikus, K. Miskiniene, M. Monesi, G. Mosler‑Törnström, A. Muzio, M. Njilas, Z. Ozegovic (remplaçante: V. Vasic), R. Paita (remplaçant: A. Miele), U. Paslawska, H. Pihlajasaari, G. Pinto, G. Policinschi, A. Pruszkowski, C. Radulescu (remplaçante: L. Sfirloaga), R. Rautava (remplaçante: S. Ruponen), H. Richtermocova, A. Rokofillou, N. Romanova, D. Ruseva, J. Sauwens, P. Schowtka, W. Schuster, D. Shakespeare, M. Simonovic (remplaçante: S. Lazic), G. Spartanski, M. Tamilos, A. Torres Pereira, V. Udovychenko (remplaçant: O. Radziievskyi), A. Ugues, G. Ugulava (remplaçant: P. Zambakidze), A. Uss, P. Uszok, V. Varnavskiy (remplaçant: A. Borisov), O. Van Veldhuizen, L. Vennesland, L. Verbeek, H. Weninger, K. Whitmore (remplaçant: P. Grove), J. Wienen, D. Wrobel, U. Wüthrich-Pelloli, D. Zmegac.
[4] M. Ignacio SANCHEZ AMOR n’est plus membre du Congrès depuis décembre 2011.
[5] « Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi. » (Art. 9 Para. 3).
[6] M. Ignacio SANCHEZ AMOR n’est plus membre du Congrès depuis décembre 2011.
[7]A la condition de résider en République fédérale d’Allemagne depuis au moins trois mois ou d’avoir son lieu de résidence habituelle en République fédérale d’Allemagne et de ne pas avoir été privé du droit de vote.
[8] Bien que le mot Verband a été traduit par «association» dans certains textes officiels allemands le mot «confédération» sera utilisé dans le présent rapport (sauf citations des textes officiels) afin de distinguer les unités de collaboration des autorités locales des associations de municipalités qui sont des organismes représentant les intérêts municipaux.
[9] Art. 28 Para. 2 de la Loi fédérale fondamentale
[10] Art. 71−76 au Bade-Wurtemberg, Art. 83, Sect. 10−12 en Bavière, Art. 97−100 en Brandebourg, Art. 143−149 à Brême, Art. 137 en Hesse, Art. 72−75 en Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, Art. 57−58 en Basse Saxe, Art. 1, 78−79 en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Art. 49−50 en Rhénanie-Palatinat, Art. 117−123 en Sarre, Art. 82, Sect. 2 et 84−89 en Saxe, et Art. 87−90 en Saxe-Anhalt, Art. 46−49 au Schleswig-Holstein, et Art. 91−95 en Thuringe.
[11] Art. 97 Para (1)-(2) de la Constitution du Brandebourg.
[12] Art. 46 Para. (1) de la Constitution d’Etat du Schleswig Holstein.
[13] § 1 (1)-(2) of de la Loi sur les pouvoirs locaux de Hesse.
[14] Michael Sachs (Hrsg.) : Grundgesetz. Kommentar. 5. Auflage, Editions C. H. Beck, Munich, 2009. pp. 1001−1003.
[15] Voir chapitre 4.2.2 pour une définition détaillée de l’expression « association de collectivités locales ».
[16] Voir para. 20.
[17] Situation en octobre 2011.
[18] Leur nombre est passé en 1998 de 23 à 12.
[19] A l’heure actuelle, la Chambre des représentants compte 149 membres.
[20] Sauf en Rhénanie-du-Nord-Westphalie et au Schleswig-Holstein, où ils sont appelés Kreise : le concept de Landkreise est parfois traduit par « districts ruraux ». Voir par exemple, Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale en Allemagne. Situation en 1998. Éditions du Conseil de l’Europe, mars 1999.
[21] Art. 11, Para. (2) de la Constitution de l’État libre de Bavière.
[22] Art. 46, Para (1) de la Constitution du Schleswig-Holstein. La Constitution de Hesse énonce ce principe de manière quasi similaire. Voir Art. 137, Para (1) de la Constitution de Hesse.
[23] Art 97, Para (2) de la Constitution du Land de Brandebourg.
[24] Voir par exemple le § 2 de la Loi sur l’autonomie locale de Hesse (Hessische Gemeindeordnung).
[25] BVerfGE 79, 121 (151 f.).
[26] Précédemment, un seuil électoral était en vigueur dans trois Länder (3 % en Rhénanie-Palatinat et 5 % en Sarre et au Schleswig-Holstein), mais la Cour constitutionnelle fédérale a annulé ces règles, jugées inconstitutionnelles.
[27] Il y a cependant des exceptions à cette règle. Au Schleswig-Holstein, par exemple, seuls les maires à plein temps sont élus au suffrage direct.
[28] En Rhénanie-Palatinat, Bade-Wurtemberg, Hesse et Rhénanie du Nord-Westphalie.
[29] Loi fondamentale, Art. 104a, Sect. (1).
[30] Données fournies par l’Association allemande des villes et municipalités, voir également www.dstgb.de
[31] Il est à noter que la structure des recettes peut être sensiblement différente selon les Länder. A titre d’exemple, à Ludwigsburg, dans le Bade-Wurtemberg, où la délégation du Congrès a effectué une visite, la part de recettes fiscales s’élève à plus de 70% du total des recettes ; la seule taxe professionnelle représente 34,8% du budget total de la ville.
[32] Néanmoins, dans certains Länder, les districts ne sont pas même autorisés à lever des taxes sur la chasse et la pêche.
[33] Art. 104b, Para. (1) de la Loi fondamentale
[34] Dans ce cas, les avis des associations de collectivités locales doivent figurer dans les rapports des comités.
[35] A titre d’exemple, la Commission a émis plus de 200 propositions de modification de la législation pertinente conférant des tâches obligatoires aux pouvoirs locaux, et suite aux négociations, le volet « dépenses » des collectivités sera sensiblement réduit jusqu’en 2014 du fait de la prise en charge par le gouvernement fédéral du coût des retraites de base.
[36] Il s’agissait des Constitutions des Länder de Bade-Wurtemberg, Brandebourg, Schleswig-Holstein et Thuringe.
[37] Les dispositions pertinentes introduites dans les Constitutions des Länder sont : l’Art. 83, Sect. 3 en Bavière, l’Art. 102, 131−133 à Brême, l’Art. 137, Sect. 4 en Hesse, l’Art. 72, Sect. 3 en Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, l’Art. 57, Sect. 4 en Basse Saxe, l’Art. 78, Sect. 3 en Rhénanie du Nord–Westphalie, l’Art. 49, Sect. 5 en Rhénanie-Palatinat, l’Art. 120, Sect. 1 en Sarre, l’Art. 85, Sect. 1 en Saxe, et l’Art. 87, Sect. 3 en Saxe-Anhalt.
[38] A l’exception du Land de Hesse, où une commission spéciale a été créée pour évaluer les coûts effectifs des tâches transférées. La Commission est présidée par le Chef de la Cour des comptes de l’Etat, et composée de représentants de ministères et d’associations de collectivités locales.
[39] Une autre conséquence défavorable peut être le dépôt de recours des autorités locales devant les cours constitutionnelles des Länder, de tels recours n’étant pas la meilleure solution pour ce type de problèmes.
[40] Dans le Land de Hesse, par exemple, un fonds spécial de sauvetage de 3 milliards d’euros a été mis en place pour aider financièrement les collectivités locales à préserver leur équilibre financier et surmonter les problèmes de liquidités. Les pouvoirs locaux peuvent adhérer à ce programme, à compter de 2012, sur une base volontaire.
[41] Art. 57, Para. 6. de la Constitution de Basse Saxe ou Art. 97. para. 4. de la Constitution du Brandebourg. Parfois, ces droits sont reconnus par la loi (comme en Hesse) ou dans le Règlement du parlement du Land (Brandebourg).
[42] « La garantie de l’auto-administration englobe également les bases de l’autonomie financière ; ces bases comprennent une ressource fiscale revenant aux communes, qui est assise sur le potentiel économique et dont les communes peuvent fixer le taux de perception » Loi fondamentale, Art. 28, Para. 2.
[43] Voir Art. 2, Sect. 2, point ii) b) du Protocole additionnel.
[44] La délégation se félicite que la Commission des finances des communes ait adopté en 2011 des propositions visant à accroître la participation des associations nationales de pouvoirs locaux pour toutes les questions où leurs intérêts sont en jeu.
[45]GILD : Groupe Indépendant et Libéral Démocratique du Congrès
[46]GILD : Groupe Indépendant et Libéral Démocratique du Congrès
[47] Art. 20a.
[48] La délégation du Congrès a eu l’occasion d’obtenir des informations directement à ce sujet à Langenfeld, Rhénanie du Nord-Westphalie, où le conseil municipal organise régulièrement des Bürgerfragestunde dans le même but.

References: Art. 28
 Art. 71
 Art. 83
 Art. 97
 Art. 143
 Art. 137
 Art. 72
 Art. 57
 Art. 1
 Art. 49
 Art. 117
 Art. 82
 Art. 87
 Art. 46
 Art. 91
 Art. 97
 Art. 46
 § 1
 Art. 11
 Art. 46
 Art. 137
 § 2
 Art. 104
 Art. 104
 Art. 57
 Art. 97
 Art. 28
 Art. 2
 Art. 20