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Timestamp: 2019-04-26 06:06:13+00:00

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Illegittimità degli atti di macro-organizzazione dell'Amministrazione pubblica
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Illegittimità degli atti di macro-organizzazione dell’Amministrazione pubblica
Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Sentenza 13 novembre 2018, n. 29080.
Sentenza 13 novembre 2018, n. 29080
In materia di pubblico impiego, qualora la causa petendi della instauranda controversia sia ravvisabile nell’accertamento circa la nullità ovvero illegittimità degli atti cd. di macro-organizzazione dell’Amministrazione pubblica, concretatisi nell’esclusione di dipendenti già interni ad una selezione per l’affidamento di incarichi direttivi, si invoca la tutela di un diritto soggettivo correlato al potere organizzativo dell’Amministrazione, tutelabile in sede amministrativa.
sul ricorso 17091/2017 proposto da:
avverso la sentenza n. 1367/2017 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 27/03/2017.
1.- Con ricorso (n. 11341/2013 reg.ric.), proposto al Tribunale amministrativo regionale del Lazio e integrato da motivi aggiunti, la Direr, Direr-Dirl Lazio (Associazione dei dirigenti e dei quadri direttivi delle regioni italiane, d’ora in avanti solo Direr) e ventinove funzionari regionali hanno impugnato gli avvisi di ricerca di personale esterno per l’affidamento di incarichi di direzione di aree e uffici dirigenziali, nonche’ i provvedimenti di conferimento dei relativi incarichi a soggetti esterni all’amministrazione.
2. – L’impugnativa ha riguardato anche gli atti presupposti, connessi e consequenziali (tra i quali, le Delib. Giunta Regionale n. 53 del 2013, Delib. Giunta Regionale n. 62 del 2013 e Delib. Giunta Regionale n. 148 del 2013; il regolamento regionale n. 1/2002, come successivamente modificato e integrato, i regolamenti regionali n. 2, 3, 5, 6, 8, 9 e 11 del 2013, le disposizioni adottate dal Dipartimento Programmazione Economica e Sociale del 9 e del 28 agosto 2013 di conferma degli incarichi dirigenziali conferiti a soggetti esterni all’amministrazione, nonche’ numerosi atti di organizzazione con cui l’Amministrazione ha deciso di rivolgersi a personale esterno per il conferimento di incarichi di dirigente e i relativi atti di organizzazione di conferimento degli incarichi medesimi).
4.- Nel giudizio si sono costituiti la Regione Lazio e i controinteressati (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), mentre sono rimasti intimati altri controinteressati, pure convenuti; sono invece intervenuti ad adiuvandum alcuni dirigenti e quadri direttivi regionali, i quali hanno concluso per l’accoglimento del ricorso proposto dalla Direr.
5.- Il Tar della Regione Lazio, con sentenza n. 3670/2015, ha declinato la sua giurisdizione con riferimento all’impugnativa degli atti di conferimento e di rinnovo degli incarichi dirigenziali, sul presupposto che l’attribuzione di incarichi dirigenziali ha natura privatistica.
6.- Ha invece rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata da uno dei controinteressati sulla base dell’asserita violazione del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 63, comma 1, con riferimento all’impugnazione degli atti con i quali la Regione Lazio ha deciso di rivolgersi all’esterno per il reperimento di dirigenti e per il conferimento dei relativi incarichi.
9. – Rigettate le altre eccezioni preliminari, tra cui quella di difetto di legittimazione attiva della Direr e dei funzionari direttivi ricorrenti, il Tar ha ritenuto fondate le censure proposte sotto il profilo: a) della violazione della percentuale (8%) di assunzione di dirigenti esterni rispetto alla dotazione organica dei dirigenti di seconda fascia (nella specie, la dotazione organica della Regione era di duecentoquaranta posizioni dirigenziali di seconda fascia, quindi il numero massimo di incarichi all’esterno avrebbe dovuto essere di diciannove unita’, a fronte di trentotto avvisi di ricerca all’esterno); b) della violazione del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 6 e Legge Regionale n. 6 del 2002, articolo 13: il reclutamento esterno dei dirigenti regionali era avvenuto senza che l’amministrazione avesse effettuato un’adeguata programmazione triennale e annuale del fabbisogno di risorse umane, quale atto fondamentale, preliminare e propedeutico a procedure di reclutamento di personale; c) della violazione della procedura prevista per il conferimento di incarichi dirigenziali nell’allegato H dell’articolo 162 del Regolamento regionale n. 1/2002, come modificato dai successivi regolamenti 2 e 3 del 2013, in combinato disposto con il Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 19, comma 6 e della Legge Regionale n. 6 del 2002, articolo 20, comma 7, a tenore del quale la regione avrebbe dovuto procedere all’interpello non solo del personale dirigenziale ma anche dei funzionari direttivi della categoria D, in possesso dei requisiti richiesti; inoltre la procedura non aveva rispettato le cadenze indicate nel detto regolamento, essendo rimasti sconosciuti gli esiti degli avvisi rivolti ai dirigenti interni e immotivati i provvedimenti impugnati.
10.- Contro la sentenza la Regione Lazio ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale; hanno proposto appello incidentale i controricorrenti (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS); hanno resistito all’appello la Direr e gli altri litisconsorti, i quali a loro volta hanno proposto appello incidentale contro il capo della sentenza che ha declinato la giurisdizione sugli atti di conferimento degli incarichi dirigenziali e respinto la censura avente ad oggetto la dedotta incompetenza del segretario generale a svolgere l’istruttoria della procedura e a selezionare il candidato esterno; hanno poi proposto intervento ad opponendum e appello incidentale la Cida Enti locali e altri funzionari direttivi della Regione Lazio.
11.- Con sentenza pubblicata il 27/3/2017, n. 1367, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello della Regione Lazio e gli appelli incidentali proposti da (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS); ha cosi’ annullato la sentenza appellata e dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale ha rimesso le parti; ha invece rigettato l’appello incidentale proposto dalla Direr e dagli altri litisconsorti.
12.- Il Consiglio di Stato ha posto a base della sua decisione le ordinanze delle Sezioni unite di questa Corte n. 11387 del 31/5/2016 e n. 11711, 11712 e 11713 del 8/6/2016, rese in sede di regolamento di giurisdizione in altre controversie “aventi un oggetto sostanzialmente identico a quello del presente giudizio”, con le quali e’ stata dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie relative al conferimento a soggetti esterni di incarichi dirigenziali.
13.- In tali ordinanze, precisa il Consiglio di Stato, si e’ evidenziato che la procedura selettiva per il conferimento di un incarico dirigenziale a un soggetto esterno all’amministrazione non puo’ essere considerata di carattere concorsuale, in mancanza della nomina di una commissione esaminatrice con poteri decisori, della formazione di una graduatoria finale di merito all’esito di una valutazione comparativa dei candidati, e connotandosi l’individuazione del soggetto cui conferire l’incarico quale frutto di una valutazione di carattere discrezionale.
14.- Sempre in tali decisioni, si e’ statuito che la giurisdizione del giudice ordinario si estende all’intera procedura, compresi gli avvisi e l’esito negativo dell’interpello interno, nonche’ l’avviso e il conferimento all’esterno.
15.- Contro la sentenza ricorre per la sua cassazione e la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo la Direr, articolando un unico complesso motivo, al quale resistono con controricorso la Regione Lazio, nonche’ (OMISSIS) e (OMISSIS), mentre non svolgono attivita’ difensiva gli altri litisconsorti a cui risultano notificati il ricorso e il controricorso.
16.- La ricorrente e i controricorrenti (OMISSIS) e (OMISSIS) depositano memorie in prossimita’ dell’udienza di discussione.
1.4.- Infine, ha argomentato dalla sua posizione peculiare di organizzazione sindacale, quale portatrice di interessi collettivi, per sostenere che essi non potrebbero essere fatti valere al di fuori del perimetro di un giudizio amministrativo con petitum impugnatorio-demolitorio, con la conseguenza che l’esclusione della giurisdizione amministrativa si risolverebbe nel diniego di ogni idoneo strumento di tutela dei propri iscritti.
2.3. Una siffatta soluzione si impone anche alla luce dei principi stabiliti dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo, che costituiscono parte integrante del diritto comunitario, ai sensi dell’articolo 6, comma 3, del Trattato sull’Unione Europea (nel testo consolidato risultante dalle modifiche apportate dal Trattato di Lisbona del 13.12.2007, ratificato e reso esecutivo con L. 2 agosto 2008, n. 130), tra i quali primeggia l’articolo 6, § 1, CEDU, ovvero il diritto di accesso alla giustizia (Cass. 28/6/2018, n. 17036, cit.), che sarebbe frustrato da un’interpretazione troppo formalistica dell’articolo 366 c.p.c., n. 3.
3.1.- Ora, non vi e’ dubbio che a seguito di intervento adesivo volontario, ex articolo 105 c.p.c. e articolo 28 cod. proc. amm., si e’ realizzato nel processo un litisconsorzio necessario processuale ex articolo 331 c.p.c. (Cass. 09/05/2018, n. 11156; Cass. 15/06/2010, n. 14423); e’ altrettanto indubbio che, ove il ricorso per cassazione non contempli tutte le parti del giudizio di merito e non a tutte sia stato notificato, non si verifica la sua inammissibilita’ ma si pone un’esigenza di integrazione del contraddittorio (Cass. Sez. Un., 5/10/2018, n. 24411; Cass. Sez.Un. 29/1/2018, n. 2144; Cass. 15/06/2010, n. 14423; Cass., Sez. Un., 1/12/2004, n. 22496; Cass. Sez. Un., 22/10/1976, n. 3736).
4.1.- Secondo la consolidata giurisprudenza di queste Sezioni Unite, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, la giurisdizione si determina in base alla domanda, per la cui qualificazione rileva non gia’ la prospettazione delle parti bensi’ il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (da ultimo, Cass. Sez.Un., 31/07/2018, n. 20350). L’intrinseca consistenza della posizione soggettiva dedotta in giudizio va altresi’ individuata dal giudice stesso con riguardo alla sostanziale protezione accordata a quest’ultima dal diritto positivo (Cass. Sez. Un., 16 febbraio 2009, n. 3677; Cass. Sez. Un., 28/6/2006,n. 14846; Cass. Sez. Un., 5/6/2006, n. 13169).
5.4. La fattispecie va pertanto regolata dal principio, gia’ affermato da questa Corte (Cass. 9/2/2009, n. 3052, e di recente ribadito da Cass. 27/2/2017, n. 4881, in una fattispecie sovrapponibile a quella in esame, riguardando gli stessi atti), secondo cui, quando “la contestazione investe direttamente un atto precedente il conferimento dell’incarico e la stipulazione del contratto, atto la cui asserita illegittimita’ e’ posta a base della pretesa di accertamento dell’invalidita’ del provvedimento di conferimento e del contratto”, si e’ in presenza di un provvedimento “certamente ascrivibile alla categoria degli atti organizzativi, mediante i quali le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo i principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarita’ dei medesimi (Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 2, comma 1)”.
5.5.- La riprova che la contestazione ha ad oggetto il corretto esercizio del potere amministrativo e non gia’ la violazione di una posizione di diritto soggettivo puo’ trarsi dal rilievo che l’unico oggetto della domanda e’ costituito dall’annullamento delle Delib. adottate dalla Regione, annullamento che, se di per se’ solo puo’ non valere a qualificare la domanda (come da insegnamenti di Cass. Sez.Un. 28/6/2006, n. 14846, e Cass. Sez. Un. 25/3/2005, n. 6421), nondimeno, diventa criterio qualificante ove esso costituisca l’oggetto principale ed unico della pretesa (cfr. Cass. Sez. Un. 24/06/2011, n. 13910; Cass. Sez. Un. 05/03/2010, n. 5288), non potendo configurarsi in questi casi, in capo al giudice ordinario, un potere di disapplicazione, atteso che tale potere presuppone proprio che la controversia cada sopra un diritto soggettivo sul quale incide un atto amministrativo oggetto di cognizione incidenter tantum (Cass. Sez. Un., n. 24878/2017, cit.), non anche su una situazione giuridica soggettiva suscettibile di assumere la consistenza del diritto soggettivo solo all’esito della rimozione del provvedimento (vedi Cass. n. 4881/2017, cit., che richiama Cass. Sez. Un. 27/5/1999, n. 308; 23/11/1995, n. 12104; 9/11/1992, n. 12073, nonche’, piu’ di recente, Cass. 7/10/2015, n. 20079).
5.8. – Ne’ pare sufficiente a sorreggere la decisione impugnata l’ulteriore affermazione della Corte (nelle citate pronunce n. 11711, 11712 e 11713/2016), secondo cui gli atti del complesso procedimento volto a selezionare professionalita’ esterne (dall’interpello alla pubblicazione di un avviso informativo) costituiscono momenti dell’unitario procedimento selettivo non concorsuale che, “presupponendo il disegno organizzativo dell’ufficio, appartiene alla gestione dei rapporti di lavoro…”: come si e’ su esposto, il presupposto da cui la Corte muove e’ segnato dal petitum sostanziale, ossia dall’oggetto della domanda volta ad ottenere la caducazione del provvedimento con il quale e’ stato revocato al ricorrente l’incarico dirigenziale (ovvero e’ stato conferito ad altro dirigente). Il diritto preteso e’ quello al mantenimento del rapporto di lavoro (o la sua costituzione), imputando all’amministrazione datrice di lavoro di aver violato le regole di gestione privatistica del rapporto medesimo,laddove nel caso in esame la domanda e’ diretta a contestare principaliter il potere discrezionale dell’amministrazione, sollecitandone il riesercizio.
Esercizio della stessa domanda in due sedi e il contrasto tra...

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 articolo 63
 articolo 6
 articolo 13
 articolo 19
 articolo 20
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 § 1
 articolo 105
 articolo 28
 articolo 331
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 Cass. Sez. 
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 articolo 2
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