Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20130603/etr.html
Timestamp: 2019-11-15 14:05:02+00:00

Document:
Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées : compte rendu de la semaine du 3 juin 2013
M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous examinons le rapport de M. del Picchia et le texte de la commission pour le projet de loi n° 328 (2006-2007) portant accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) relatif à l'application de garanties en France.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - Si la volonté politique donne naissance au droit, c'est son contrôle et son action - et sa sanction - qui le nourrissent. Le projet de loi portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA) et l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), dont nous sommes saisis, renforce notre engagement international pour lutter contre le développement de programmes nucléaires clandestins : Corée du Nord, Iran, et les autres... C'est un sujet d'actualité !
Je vais vous présenter mes observations en trois points : tout d'abord, l'apport du protocole, puis celui du projet de loi et enfin seize amendements sur le texte.
Le protocole complète le mécanisme de garanties international prévu par l'accord avec la CEEA et l'AIEA et mis en oeuvre dans le cadre du traité de non-prolifération (TNP) de 1968. Ces garanties visent d'abord les États non dotés de l'arme nucléaire (ENDAN) afin qu'ils ne détournent pas de leur usage pacifique les matières ou les équipements nucléaires. La France, qui figure parmi les cinq États officiellement dotés de l'arme nucléaire, a volontairement signé cet accord pour participer à la démarche internationale de non-prolifération. Elle a ensuite signé en 1998 avec l'AIEA un protocole additionnel à l'accord, qui a été ratifié en 2003, et qui permet de détecter de manière plus efficace d'éventuelles activités nucléaires militaires clandestines menées dans un ENDAN : il impose la transmission à l'AIEA de renseignements supplémentaires sur les activités menées avec les ENDAN et non uniquement des informations sur la comptabilisation des matières nucléaires, comme prévu par l'accord de garanties. Le mécanisme déclaratif des matières nucléaires par les États a, en effet, atteint ses limites, et s'est révélé insuffisant pour détecter certains programmes militaires clandestins, comme celui de la Corée du Nord. Il importe de pouvoir croiser les informations provenant de différentes sources - dont la France - avec les renseignements fournis parallèlement par les ENDAN, pour vérifier la sincérité des déclarations faites par ces États mais aussi pour identifier la nature des technologies qu'ils cherchent à acquérir - pensons par exemple à l'Iran - ainsi que leur niveau de maturité. Pour cela, les déclarations ne doivent pas être limitées aux matières nucléaires.
Le protocole impose donc, d'une part, de transmettre des informations à l'AIEA sur les activités menées en relation avec un ENDAN lorsque celles-ci interviennent en appui du cycle du combustible. Ce cycle comprend la transformation des matières nucléaires, la fabrication du combustible et le traitement des déchets, mais aussi les activités de fabrication et d'exploitation liée aux réacteurs. Le champ des opérations visées concerne les activités de recherche et développement, publiques comme privées, liées au cycle du combustible, les activités de fabrication de certains équipements et matières non nucléaires, et les importations et exportations de certains déchets ou équipements, lorsqu'elles sont réalisées en dehors de la Communauté, depuis ou vers un ENDAN. Le protocole impose, d'autre part, d'accorder un droit d'accès dit « complémentaire» aux inspecteurs de l'AIEA. Ce droit, prévu par le protocole, s'exerce dans le cadre des vérifications. Il est complémentaire car il s'ajoute, en effet, au droit d'inspecter inscrit dans l'accord de garanties. Les obligations inscrites dans le Protocole couvrent donc un champ d'application plus large que celui de l'accord de garanties : par exemple, les minerais, en amont du cycle du combustible et les déchets, en aval, sont concernés par sa mise en oeuvre. La démarche qu'il promeut est beaucoup plus dynamique et qualitative que celle de l'accord de garanties. Il s'agit de donner à l'AIEA une vision d'ensemble du cycle du combustible nucléaire, afin qu'elle ait connaissance non seulement de la détention par un ENDAN de matières nucléaires brutes, mais aussi de la production et de la transformation de ces matières pour des applications nucléaires et non nucléaires, à différents stades du cycle.
J'en viens à mon second point, l'apport du projet de loi.
Le Protocole est entré en vigueur en 2004. La France fournit donc depuis à l'AIEA les renseignements requis par ce texte. Le comité technique Euratom, en charge de son application, recueille les renseignements prescrits par l'accord. Deux motifs conduisent aujourd'hui le Gouvernement à traduire ces engagements internationaux en droit interne : la sécurité juridique et la sécurité internationale.
Le premier motif de sécurité juridique est illustré par la nature et la portée particulièrement larges de l'obligation déclarative et du droit d'accès complémentaire. Ces obligations internationales, créées entre la France et l'AIEA, doivent être complétées en droit interne car, au-delà des exploitants nucléaires, toute personne, publique ou privée, est susceptible d'être concernée. Une entreprise française qui exporterait vers un ENDAN des éléments nécessaires à la construction d'une centrifugeuse pouvant servir à enrichir l'uranium - des vis, par exemple - doit en informer les autorités françaises afin que celles-ci puissent communiquer ce renseignement à leur tour à l'AIEA. Un directeur de laboratoire de recherche et développement travaillant en coopération avec un ENDAN doit en permettre l'accès aux inspecteurs de l'AIEA.
Ce droit n'a pas encore été mis en oeuvre. Aussi est-il souhaitable de l'inscrire expressément dans notre dispositif législatif et d'en préciser les modalités d'exercice. Le présent texte vise ainsi à compléter le protocole en prévoyant une autorisation du président du tribunal de grande instance en cas d'opposition totale ou partielle à la vérification. Je vous proposerai d'étendre cette autorisation judiciaire au refus de permettre l'accès aux représentants de l'AIEA dans le cadre d'une inspection.
Une obligation n'a de portée effective que lorsqu'elle est sanctionnée. Le projet de loi prévoit une sanction pénale pour dissuader ou condamner tant le refus de transmettre les informations que le déni d'accès aux inspecteurs de l'AIEA, dans les conditions autorisées par le juge judiciaire. D'autres pays, comme les États-Unis, la Suisse, le Royaume-Uni, la Belgique ou l'Espagne ont prévu de telles sanctions. La France se situe dans une position intermédiaire : la peine prévue dans les cas de défaut de déclaration ou d'obstruction à l'accès est de deux ans d'emprisonnement avec une amende de 75 000 euros. Il me semble cependant important de distinguer les deux situations, et de durcir le dispositif prévu, à l'instar de ce qu'ont fait la Suisse et les États-Unis.
La seconde raison qui me conduit à vous proposer l'adoption du texte est la sécurité internationale qui exige de lutter contre le détournement de l'usage pacifique de la technologie nucléaire. Les incertitudes sur le degré de maitrise de ces technologies et de leur utilisation par l'Iran et la Corée du Nord, par exemple, nous conduisent à vouloir renforcer la capacité de l'AIEA à disposer d'informations lui permettant de lutter contre les activités clandestines. La traduction de notre engagement international en droit interne aura aussi valeur d'exemple. Je vous soumets seize amendements principalement rédactionnels.
M. André Dulait. - Nous savons qu'un certain nombre de pays ont la capacité scientifique, technique et financière d'être des puissances nucléaires ou tout au moins du seuil : parmi ceux-ci l'Afrique du Sud, l'Algérie, la Turquie, l'Arabie saoudite. D'où l'importance vitale de maintenir un régime strict de non-prolifération. Les pays en développement partent du principe, à juste titre, que l'énergie nucléaire n'est pas le monopole des pays riches et qu'ils y ont droit : ils veulent avoir leur centrale. D'où l'importance de la limitation des transferts illicites de technologies.
M. André Dulait. - Merci.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-18 précise le sens de l'expression « autorité administrative ». L'interlocuteur de l'AIEA est le comité technique Euratom, dont la mission consiste à assurer le suivi de la mise en oeuvre des contrôles internationaux sur les matières nucléaires exercés en France par la Commission européenne au titre du traité Euratom et par l'AIEA au titre de l'accord de garanties conclu entre la France, l'AIEA et Euratom et de son protocole additionnel. Placé sous l'autorité du Premier ministre, il est composé d'experts du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, et dispose de l'appui technique de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). L'amendement précise que l'expression « autorité administrative » désigne l'autorité chargée du suivi de la mise en oeuvre par la France du protocole additionnel.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-1 précise le sens du mot « Personne », qui désigne toute personne, publique ou privée, physique ou morale, soumise aux obligations prévues par la présente loi. Cela illustre la portée particulièrement large des obligations de déclaration et d'accès aux emplacements prévues dans le projet de loi. Le terme d'« exploitant » est trop limité. Le critère d'application de ces déclarations et droits d'accès aux représentants de l'AIEA réside dans la nature des activités conduites et non dans celle des personnes.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-3 a pour objet d'assurer la conformité du dispositif national de garanties aux termes du protocole additionnel signé avec l'AIEA et l'Euratom. Nous remplaçons le mot « autorisation », trop restrictif, par le mot « approbation ». A l'alinéa 5, nous ajoutons « ou envisage de mener » après le mot « mène » : ce n'est pas la même chose.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-4 est rédactionnel. Il s'agit d'insérer le mot « notamment » après le mot « consistant » et de remplacer les mots « à sa demande » par les mots « à la demande de cette dernière ».
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-5 est rédactionnel. Il s'agit d'insérer les mots « desdits déchets » après le mot « identification », de remplacer les mots « la quantité » par les mots « leur quantité », les mots « la provenance » par les mots « leur provenance », les mots « la destination » par les mots « leur destination », et les mots « l'expédition » par les mots « leur expédition ».
M. Jean-Louis Carrère, président. - Que d'adjectifs possessifs !
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-6 est rédactionnel, et insère les mots « du présent article » après le mot « alinéa ».
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-7 corrige une erreur matérielle : il s'agit de remplacer le chiffre 6 par le chiffre 2, et le chiffre 8 par le chiffre 6.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-8 est un amendement de cohérence, et remplace les mots « l'exploitant soumis » par les mots « la Personne soumise ».
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-9 est aussi un amendement de cohérence, et remplace le mot « exploitant » par le mot « Personne » défini à l'article 1er.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-10 est plus complexe. En cas d'opposition totale ou partielle à toute vérification prévue au Titre III de la présente loi ou à toute inspection internationale effectuée au titre des engagements internationaux souscrits par la France et relatifs à l'application des garanties de la part de la personne visée par ladite vérification ou inspection, l'autorité administrative peut solliciter du président du tribunal de grande instance, ou du juge délégué par lui, l'autorisation de procéder à cette vérification ou inspection. Le tribunal de grande instance compétent est celui dans le ressort duquel sont situés les lieux ou locaux concernés. Le magistrat vérifie que la demande comporte toutes les justifications utiles. Il autorise la vérification ou l'inspection par une ordonnance motivée indiquant les éléments de fait et de droit au soutien de la décision, l'adresse des lieux concernés et les noms et qualités des agents habilités à y procéder. La vérification est réalisée sous l'autorité et le contrôle du juge qui l'a autorisée. Ce dernier désigne l'officier de police judiciaire territorialement compétent chargé d'assister aux opérations et de le tenir informé de leur déroulement.
Cet amendement précise les modalités d'intervention du juge en cas d'opposition totale ou partielle à cet accès. Si quelqu'un refuse que son usine soit inspectée, c'est qu'il y a anguille sous roche, ou radioactivité sous la porte !
M. Jean-Louis Carrère, président. - C'est qu'il y a un loup !
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement vise aussi à étendre cette possibilité de recours au juge spécifiquement prévue pour l'exercice du droit d'accès complémentaire à l'opposition aux inspections effectuées tant au titre de l'accord de garanties que du traité Euratom. Nous avons suivi la procédure recommandée par l'administration.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Vous n'avez donc pas innové ?
M. Robert del Picchia, rapporteur. - Nous avons précisé, et fait un ajout.
M. Marcel-Pierre Cléach. - L'article 12 ne porte-t-il pas sur les vérifications internationales ?
M. Robert del Picchia. - Il s'agit des vérifications faites par les inspecteurs de l'AIEA en France.
M. Marcel-Pierre Cléach. - Entendu. Car en Iran par exemple, il n'y a pas de tribunaux d'instance...
M. Robert del Picchia, rapporteur. - Il s'agit d'une loi pour la France, et non de règlements pour l'AIEA.
Mme Leila Aïchi. - Prévoyez-vous une restriction des délais d'appel ?
M. Robert del Picchia, rapporteur. - C'est au juge de décider.
Mme Leila Aïchi. - Non, c'est fixé par la loi.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - Ce n'est pas prévu par l'accord.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous restons dans une procédure de droit commun.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-11 est un amendement de cohérence, et remplace les mots « l'exploitant » par les mots « la personne ».
Mme Leila Aïchi. - Je m'y oppose : mon groupe a pris position contre cet article.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Vous ne pouvez logiquement pas vous opposer à cet amendement, qui est cohérent avec ceux que nous avons déjà adoptés !
M. Robert del Picchia, rapporteur. - « L'exploitant » est un terme trop restrictif. Par exemple, une entreprise qui fabrique certains équipements spécifiquement destinés à la construction de centrifugeuses n'est pas un exploitant, mais doit être concernée.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Là n'est pas la question. Le groupe de Mme Aïchi est opposé à l'article 13 : dans ce cas, le plus logique pour lui serait de s'abstenir.
L'article 14 est adopté
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-13 est rédactionnel et remplace les mots « l'exploitant » par les mots « la Personne ».
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-14 est de cohérence et remplace les mots « l'exploitant » par les mots « la Personne ».
Les articles 17 et 18 sont adoptés.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-15 est rédactionnel : il remplace le mot « l'administration », trop vague, par l'expression « l'autorité administrative ».
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-20 tire les conséquences de l'extension du champ d'application de l'article 12 aux inspections internationales, en insérant les mots « ou de l'inspection internationale ». Il sanctionne non seulement le fait de faire obstacle à l'accomplissement de toute vérification internationale autorisée par le juge judiciaire, mais également toute obstruction à la réalisation d'une inspection internationale qui se déroule dans le cadre des engagements internationaux, souscrits par la France et relatifs à l'application des garanties. Il a également pour objet de durcir la sanction qui s'applique au fait de faire obstacle à l'accomplissement desdites vérifications ou inspections, qui n'est pas assez puni : il est plus grave de refuser d'être inspecté que de ne pas déclarer des activités ou de ne pas transmettre des informations. Nous portons la peine maximale d'emprisonnement de deux à cinq ans, et l'amende maximale de 75 000 euros - montant trop faible pour dissuader une société - à 200 000 euros, sur le modèle de ce qu'ont fait la Suisse et les États-Unis.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Vous n'avez donc pas inventé ces chiffres ex nihilo.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - Nous avons pris connaissance des dispositifs répressifs d'autres pays. Le juge aura la possibilité de moduler la peine.
Les articles 21,22 et 23 sont adoptés.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - L'amendement n° COM-24 supprime la mention de Mayotte de l'article 24 car Mayotte est devenu un département français. Les dispositions du projet de loi lui sont donc directement applicables.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Le texte passera en séance le deux juillet.
Mme Kalliopi Ango Ela. - Nous apprécions les amendements du rapporteur, mais nous trouvons qu'ils ne vont pas assez loin.
M. Robert del Picchia, rapporteur. - Nous ne pouvons pas aller plus loin que les autres pays...
Le sort des amendements est retracé dans le tableau ci-dessous :
M. del PICCHIA, rapporteur
Définition de l'autorité administrative
Mise en conformité du texte par rapport au protocole additionnel
Amendement de nature rédactionnelle
Amendement visant à corriger une erreur matérielle
EXECUTION DE LA VERIFICATION INTERNATIONALE
Modalités d'accès aux locaux et installations
Amendement visant à remplacer la notion d'exploitant trop restrictive par celle de Personne préalablement définie
Objet identique à l'amendement n° 8
Amendement visant à étendre la possibilité de recours au juge en cas d'opposition à une demande d'inspection
Limitations d'accès et modalités de contrôle
Objet identique aux amendements n°s 8 et 9
Objet identique à l'amendement n°s 8, 9 et 11
Durcissement des sanctions pénales prévues en cas d'obstruction à l'accomplissement de la vérification ou inspection internationale
DISPOSITIONS RELATIVES A L'OUTRE-MER ET DISPOSITIONS DIVERSES
DISPOSITIONS GENERALES RELATIVES A L'OUTRE-MER
La commission auditionne l'amiral Guillaud, chef d'état-major des armées.
M. Jean-Louis Carrère, président. - C'est toujours avec un très grand plaisir, Amiral, que nous vous accueillons à la commission. Je sais que vous avez déjà rencontré, la semaine dernière, les rapporteurs de notre groupe de travail sur l'Europe de la défense.
Après la présentation du Livre blanc par le ministre de la défense M. Jean-Yves Le Drian et l'impulsion donnée par le Président de la République lors de son intervention devant l'IHEDN, nous poursuivons, avec vous, une série d'auditions qui se poursuivra par celle des chefs d'état-major des trois armes et celle du DGA.
Bien sûr, les orientations de la stratégie de défense et de sécurité devront trouver leur concrétisation dans la loi de programmation militaire. Nous n'en connaissons pas encore le calendrier mais je crois savoir qu'il devrait y avoir un conseil de défense conclusif à la fin de ce mois et nous pouvons donc compter, comme le ministre l'a annoncé, une adoption par le Conseil des ministres courant juillet.
Je souhaite évidemment que la LPM puisse être adoptée avant la loi de finances pour 2014 qui en constituera la première annuité, mais cela va dépendre de la disponibilité de nos collègues de l'Assemblée nationale. L'un des ateliers de nos prochaines universités d'été de la défense s'intitule « les paramètres pour une loi de programmation militaire vertueuse ». C'est tout un programme.
Mais nous n'en sommes pas encore là et l'audition d'aujourd'hui devrait être consacrée, non pas au contenu du Livre blanc, que nous connaissons, mais aux quelques points de faiblesse sur lesquels vous pourriez attirer notre attention.
Nous savons bien que l'arbitrage rendu « sauve les meubles ». Il évite le pire mais il demande encore beaucoup d'efforts aux hommes et aux femmes de la défense. Le rapport sur le moral de l'armée de terre le montre à l'évidence. Le modèle retenu permet-il de préserver une cohérence d'ensemble qui permette à terme, comme nous l'espérons tous, une remontée de l'effort consacré à notre défense lorsque les circonstances économiques le permettront ? Nous serions particulièrement intéressés de connaître votre appréciation du principe de différenciation. Cette appellation technocratique n'est-elle pas un euphémisme délicat qui masque la pénurie des matériels ?
Amiral Édouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - Le Livre blanc 2013 a été rendu public le lundi 29 avril. Il fixe un nouveau cap pour nos armées, à l'horizon 2025.
Le ministre de la défense puis le président de la République en ont souligné les points saillants. De nombreux experts des questions de défense et de sécurité ont livré leurs analyses, dans des cercles spécialisés ou dans des tribunes publiques. Vous avez vous-mêmes été précurseurs, dès le printemps 2012, dans le cadre des travaux de votre commission, et associés à la commission du Livre blanc. Un peu plus d'un mois après sa publication, le nouveau Livre blanc n'a plus de secret pour personne, en tout cas pour chacun des membres de votre commission.
J'avais eu l'occasion de vous exposer les atouts et les difficultés de nos armées, des armées opérationnelles, estimées par nos concitoyens, reconnues sur la scène internationale - comme j'ai encore eu l'occasion de le constater à Bruxelles dans le cadre de l'OTAN ou de l'Union européenne ou plus récemment lors d'un déplacement à Singapour pour participer au forum du « Shangri-La Dialogue » sur la défense - mais fragilisées par une érosion continue des crédits de défense, l'enchaînement ininterrompu de réformes majeures et une réduction de format sévère. J'avais souligné que nous atteignions la limite de la cohérence. De ce point de vue, le Livre blanc 2013 veut rétablir un certain équilibre. C'est cela que j'évoquerai dans un premier temps.
Nous sommes à présent engagés dans la mise en oeuvre de l'ambition portée par le Livre blanc. La Loi de programmation militaire 2014-2019 et le budget 2014 en seront les premières déclinaisons. Les travaux, qui se conduisent sous forte contrainte budgétaire, suscitent dans les armées des inquiétudes majeures, dans les domaines des ressources humaines, de l'équipement et de l'activité des forces. Ces inquiétudes constitueront la seconde partie et même le principal volet de mon intervention.
Je m'exprimerai avec la plus grande franchise, par devoir envers les représentants de la Nation mais aussi envers nos soldats qui sont engagés en ce moment même au Mali par 46° à l'ombre.
Rappelons-nous que lors de l'exercice précédent, le modèle d'armée s'était révélé caduc deux ans à peine après la publication du Livre blanc. Au-delà de l'ambition exprimée, ce sont les faits qui valident la pertinence, la viabilité et donc la crédibilité de la stratégie.
Je voudrais commencer par souligner deux points importants, le premier sur la méthode, le second sur les conclusions du Livre blanc.
Premier point : les armées ont pris toute leur part à la réflexion.
Tirant les enseignements de 2008, elles ont été bien représentées et très actives au sein de la Commission du Livre blanc comme dans les différents groupes de travail. Elles y ont défendu leurs points de vue et leurs convictions. Certains ont été retenus, d'autres non. Nous l'avons bien compris : c'est inévitable lorsque l'on traite de domaines aussi ouverts, aussi pluridisciplinaires que la défense et la sécurité. Dans tous les cas, cette forte implication des armées favorise la compréhension et la diffusion des conclusions, de même que l'adhésion du personnel : cette manière de procéder doit être pérennisée.
Deuxième point, sur les conclusions : comme l'a souligné votre commission, l'option retenue par le Livre blanc, celle d'un outil complet mais plus ramassé, traduit le choix politique de la souveraineté, c'est-à-dire de la défense des intérêts vitaux - dont la protection de nos concitoyens et la liberté de décision de la France - et de la participation au juste niveau à la défense des intérêts de l'Europe.
Ceci exige l'entretien de capacités opérationnelles, technologiques et industrielles pointues, parfois fragiles, parfois rares ; des capacités qui nous permettent de peser, de prendre l'initiative, d'entraîner, de commander.
Ce choix est cohérent avec notre Histoire, avec notre façon de percevoir le monde, avec la conscience du rôle que nous entendons y jouer, avec les attentes de nos alliés et de nos partenaires stratégiques. Cela ne préjuge pas, bien entendu, des défis considérables qu'il nous faudra relever - j'y reviendrai - mais la préservation de cette ambition est - je crois - à la hauteur des attentes de nos concitoyens et - je le sais - de ceux qui ont choisi de se vouer à la défense de notre pays.
Ce choix est aussi, je dois l'avouer, un choix risqué. Nous le savons, la stratégie générale et donc la stratégie militaire s'ancre dans la réalité et pour nos armées, pour les Français, la réalité d'aujourd'hui est celle d'une crise économique persistante.
À cet égard, le Livre blanc se veut avant tout un exercice de vérité :
Vérité sur le cadrage de la réflexion, d'abord : il n'y a pas eu d'analyse angélique du monde pour ajuster les menaces à nos moyens nationaux d'y répondre. Chacun est bien conscient - et assume - que cela crée un décalage entre les défis et les moyens, un décalage important qui pourrait s'amplifier et qui impose dès aujourd'hui de développer, voire de renouveler nos leviers d'action. L'application du principe de différentiation, le renforcement des processus de mutualisation en sont des exemples.
Vérité sur l'espace d'application de notre ambition, ensuite : le rééquilibrage américain vers l'Asie impose aux Européens d'assumer davantage leurs responsabilités de défense et de sécurité. La « relance » de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l'Union européenne s'impose naturellement comme un objectif mais cette relance est envisagée avec pragmatisme. La contraction des budgets de défense de nos alliés, leur manque d'appétence pour les questions de défense, leur réticence à engager la force sont prises en compte : le projet européen que vise le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale n'est pas celui d'une Europe fantasmée, il ouvre la possibilité d'interdépendances mutuellement consenties. Vous l'avez compris, ce sont ces deux mots accolés, « mutuellement consenties », qui sont le fond du problème politique...
Exercice lucide, le Livre blanc 2013 est aussi un exercice de cohérence :
Plus de cohérence vis-à-vis des scénarios de nos interventions les plus probables, qu'il s'agisse des zones d'intérêt, du volume et de la nature des forces engagées. Nous ne prétendons plus « tout faire, partout ou presque ».
Les zones potentielles d'intervention des armées françaises restent les mêmes, mais elles sont hiérarchisées plus clairement, en partant du territoire national, de l'Europe et de ses approches. Le Livre blanc tire les conséquences de la transformation des pays arabes pour l'Europe, pour la Méditerranée. Il souligne les enjeux de l'Afrique subsaharienne, du golfe arabo-persique, de l'océan Indien. Il intègre la nécessité de protéger nos flux maritimes, notre accès à l'espace et au cyberespace.
Il réaffirme l'importance première de la connaissance et de l'anticipation, ainsi que des capacités critiques permettant de prendre l'initiative, de fédérer et de peser dans une coalition : entrée en premier, frappes à distance, actions spéciales entre autres.
Plus de cohérence entre l'ambition et les moyens, ensuite. Il s'agit d'afficher des contrats - et donc des formats - plus représentatifs de la réalité de nos engagements passés et prévisibles. Inutile de se mentir ou d'espérer faire illusion : une stratégie déclaratoire n'est crédible que si les moyens sont au rendez-vous, en quantité, en qualité et dans les délais !
C'est vrai, le contrat d'intervention majeur - le plus emblématique - est réduit de moitié, mais son affichage initial était-il crédible ? Nous savions tous, dès 2008, que ce « contrat 30 000 hommes » était difficilement réalisable. À trop prétendre, les ressources sont saupoudrées et c'est l'ensemble de notre dispositif qui est fragilisé !
Je le dis souvent, le fondement de l'efficacité opérationnelle, c'est la cohérence : quel que soit l'éventail de nos capacités, quelle que soit la capacité engagée, pas de succès possible sans l'équipement adéquat, sans le personnel adapté en quantité et en qualité, c'est-à-dire bien recruté, bien formé, bien entraîné et bien soutenu !
Plus de cohérence entre l'existant et l'objectif à atteindre, enfin. Le Livre blanc 2013 s'inscrit dans une continuité, celle des ambitions historiques de notre pays, celle de ses inflexions plus récentes - dont le retour assumé dans l'organisation militaire intégrée de l'OTAN -, celle des adaptations capacitaires portées par les précédents exercices.
Il ne porte aucune rupture radicale, du moins a priori. Il conforte plutôt les changements en cours, les prolonge, les amplifie. Ainsi la nécessité de poursuivre les efforts de rationalisation, et même de les accentuer dans certains domaines. Dans un contexte économique encore plus contraint, cela impose clairement de mieux hiérarchiser nos priorités.
Je l'ai dit, l'une des décisions les plus déterminantes pour nos forces est la réduction du contrat opérationnel d'intervention, à la fois cause et conséquence de la réduction du format des armées entamée il y a déjà un certain temps. L'impact de cette réduction sera majeur, dans tous les domaines.
En premier lieu, notre capacité à agir en masse, dans la durée et la simultanéité ne sera plus la même. Si le volume de nos engagements est conforme à ce que nous avons connu ces dernières années, il faudra faire des choix et parfois se résoudre à intervenir plus modestement. Aujourd'hui, en dehors de toute contrainte diplomatique, serions-nous capables d'honorer nos engagements opérationnels en cours tout en relevant l'intégralité de la MISMA ? La réponse est non.
Pour conserver une capacité à agir, il faudra souvent être plus agile et plus souple pour redistribuer les moyens engagés sur nos théâtres et transférer l'effort vers d'autres forces. Il est clair que nous connaîtrons des tensions capacitaires plus importantes que par le passé - rappelez-vous l'année 2011 où, pour certaines capacités, nous avions déjà flirté avec les limites.
Nous devrons donc revoir nos concepts d'emploi, dans le sens d'une plus grande porosité des capacités entre les fonctions stratégiques, entre les missions, entre les théâtres. C'est ce que je traduis sous le vocable « gestion dynamique des efforts » en fonction des besoins. L'état-major des armées en étudie le potentiel et les modalités : il est clair qu'il y a là la première conséquence des principes de différenciation et de mutualisation décrits dans le Livre blanc.
Dans cette logique, la nécessité de combiner les forces en interarmées, de collaborer avec d'autres administrations de l'État, et de consolider nos partenariats internationaux est renforcée. Et l'approche pragmatique du Livre blanc est la seule possible à court terme : nous devrons sans attendre capitaliser sur les projets les plus aboutis. Je pense à des organisations de type du commandement de transport aérien européen (European Air Tranport Command - EATC), dont le potentiel devra être développé, par exemple dans le domaine du ravitaillement en vol. Je pense à des structures de type de la force expéditionnaire combinée franco-britannique (CJEF), qu'il faudra soumettre à l'épreuve du feu dès que l'occasion se présentera. Je pense aux groupements tactiques de l'Union européenne, qu'il serait temps d'utiliser enfin !
Le modèle « complet » défini par le Livre blanc a donc sa cohérence sur le papier, mais - ne nous voilons pas la face - sa réalisation sera compliquée, terriblement compliquée.
Je rappelle qu'il vise l'horizon 2025. 2025, lorsque l'on parle de capacité militaire, c'est demain. Mais c'est aussi plus de deux lois de programmation militaire, avec les aléas que cela implique. Le Livre blanc fixe le but, à nous de tracer le chemin et de le baliser, pour minimiser les risques de sortie de piste !
Et dès aujourd'hui, j'entrevois quatre risques.
Le premier, qui englobe tous les autres, est budgétaire.
L'enveloppe identifiée pour la LPM 2014-2019, et les premiers éléments de la construction budgétaire pour les prochaines années sont au seuil critique. Vous connaissez les chiffres annoncés : 179,2 milliards d'euros en valeur 2013 pour la LPM et 31,4 milliards d'euros en valeur 2013 pour le budget 2014, c'est-à-dire 30,9 milliards d'euros compte tenu de l'inflation...
Il faudra garantir le respect de l'exécution budgétaire, notamment pour ce qui concerne les recettes exceptionnelles (REX) dont le niveau, 6 milliards d'euros, est totalement inédit ! Il faudra les sécuriser, c'est-à-dire trouver un mécanisme de sauvegarde nous permettant d'en bénéficier, au montant prévu et à temps. L'expérience montre qu'il s'agit d'un enjeu de premier plan. Les REX, c'est comme une course de haies : vous êtes éliminés à la première qui chute, quelle que soit la haie qui tombe, et en l'occurrence elles sont hautes ! Ce sont les fameux « 20% des investissements » qui peuvent avoir un impact sur « 80% du modèle » !
En outre, ces enveloppes budgétaires ne tiennent pas compte de l'inflation : inévitablement, l'écart entre l'ambition et la réalité des finances se creusera avec le temps ! C'est pour nous une perte de pouvoir d'achat alors que le coût des grandes masses augmente : masse salariale, matières premières, et ce que la DGA appelle le « coût des facteurs » et que les études économiques situent en moyenne 1% au-dessus de l'inflation. Ces coûts augmentent plus vite que l'inflation. C'est donc une double peine !
Enfin et peut-être surtout, la réalisation du modèle est conditionnée par les perspectives économiques à partir de 2016. Elle parie sur un retour à meilleure fortune après une phase en mode « survie ». Nous pourrions donc, comme lors de l'exercice précédent, atteindre très vite la rupture du modèle !
Les déflations à réaliser sont considérables. 34 000 postes sont prévus : les 10 000 restants de la précédente LPM et les 24 000 de ce Livre blanc. 1000 postes devront être libérés, pour permettre les créations jugées nécessaires dans certains secteurs à développer - et que je soutiens - comme le renseignement ou le Cyber. Cela revient théoriquement à maintenir sur les deux tiers de la LPM une pente d'environ 7 500 suppressions par an, c'est-à-dire au moins autant que ce qui a été réalisé depuis 2009. Ceci représente l'équivalent d'une section de combat détruite par jour ouvrable, tous les jours sur la période en question ! Cela correspond aussi, pour prendre un autre exemple que celui de l'armée de terre, à la suppression de l'équipage d'un chasseur de mines tous les deux jours !
J'entrevois déjà deux difficultés majeures. La première tient à l'identification des postes à supprimer. L'intention de préserver les forces au maximum conduit à rechercher 26 000 suppressions dans leur environnement. Compte tenu des restrictions ou des contraintes exprimées par la DGA, le SGA ou d'autres services interarmées - comme le service de santé des armées - nous avons aujourd'hui 9 000 déflations encore non identifiées.
Deuxième difficulté majeure : le respect du cadencement. Libérer des ressources humaines suppose de se réorganiser. L'essentiel des organismes concernés ne pourra commencer les déflations supplémentaires prévues par le Livre blanc qu'à compter de 2016, alors qu'il faudrait le faire dès l'an prochain. Un léger glissement du plan de déflation offrirait la souplesse nécessaire, mais cela a un coût...
J'ajoute qu'il me paraît difficile de conduire cette déflation sans l'inscrire dans une manoeuvre globale de restructurations. Si nous ne le faisons pas, nous perdrons en efficience : par exemple, supprimer une compagnie de combat par régiment sans toucher aux soutiens ni aux sites - ce que nous appelons l'échenillage - désorganiserait l'outil de combat avec un gain qui serait très loin de satisfaire aux objectifs budgétaires de déflation...
Le troisième risque concerne l'équipement des forces.
Nous nous orientons vers une allocation annuelle d'environ 5,8 milliards d'euros en valeur 2013 pour les programmes d'armement majeurs, ce qui correspond à un abaissement des trajectoires antérieures de près de 40%.
Les principes de différenciation et de mutualisation sont présentés comme des alternatives à approfondir mais ils ne résoudront pas à eux seuls nos problèmes parce que, dans ces domaines, nos marges de manoeuvre apparaissent très réduites.
Le niveau de l'équipement des forces est déjà celui du juste besoin ou plutôt de la stricte suffisance et ce, depuis plusieurs années.
Il faudra décliner le principe de différenciation en partant de l'outil dont nous disposons aujourd'hui, en tenant compte du temps long des programmes - avec des enjeux industriels parfois prépondérants - et du temps tout aussi long des ressources humaines.
La mutualisation est déjà à l'oeuvre au niveau interarmées, dans les domaines transverses, le commandement et la formation par exemple. Là aussi, on a déjà fait beaucoup. Il faudra être imaginatifs pour identifier d'autres voies, évaluer d'autres modes de fonctionnement. Il faudra agir, mais sans confondre vitesse et précipitation !
Au niveau interministériel, certains axes de progrès sont connus, comme le partage du renseignement. Mais la mutualisation de capacités « dures » est plus délicate - ce que nous avons connu outre-mer en est un bon exemple. Souhaitons avec le Livre blanc 2013 que le renforcement de l'échelon interministériel fasse respecter les arbitrages. Ce serait déjà un énorme progrès.
Au niveau international enfin, nous savons tous ici que notre volontarisme et je dirais même plus notre courage sont peu ou insuffisamment partagés. Ce n'est pas facile : on ne force pas des partenaires qui ne veulent pas ! C'est pourtant indispensable, même pour des capacités réduites car, en période d'austérité, tout compte.
Dernier élément induit par le Livre blanc : le vieillissement de nos matériels. Il est assumé. Cumulé avec les déflations à venir et la révision des cibles des programmes, il pèsera de plus en plus sur l'activité des forces.
Ce qui me conduit au dernier facteur de risque : l'activité opérationnelle.
Là aussi, malgré les efforts du ministre de la défense, nous sommes en dessous des normes, parfois clairement en dessous !
Une tentation pour gagner sur les coûts d'entretien programmé des matériels, de masse salariale, de carburant, de fonctionnement serait de diminuer encore l'activité des forces avec, à la clé, des réductions de capacités, du moins temporaires sinon définitives. Avec, aussi, le risque de s'écarter du contrat opérationnel, c'est-à-dire de la capacité à répondre aux sollicitations de l'autorité politique. Avec, enfin, des effets évidents sur le moral et la cohésion du personnel.
En conclusion, l'équation que nous devons résoudre aujourd'hui a trois paramètres particulièrement fragiles : les ressources humaines, l'équipement, l'activité des forces. Elle est d'autant plus complexe que ces trois paramètres sont liés.
Dans sa résolution, il faut accorder à la question du moral du personnel la première attention. Le moral est fragile, l'avenir de court terme s'annonce très difficile. Soumettre chaque réforme à l'épreuve de son acceptabilité sociale est indispensable. Le personnel comprend parfaitement la nécessité de s'adapter mais il aspire à plus de visibilité. Il aspire aussi à être considéré à hauteur de son engagement, des efforts et des sacrifices consentis.
Le modèle complet défini par le Livre blanc satisfait l'ambition, mais miser sur des hypothèses de ressources à consolider et sans marge aucune le rend instable. C'est peut-être le « mieux disant » dans le contexte budgétaire actuel et prévisible. Le reconsidérer à l'aune des premières annuités de la future LPM sera indispensable. Cette approche « pas à pas » est me semble-t-il la mieux à même de répondre au besoin de pragmatisme qui s'impose en ces temps de turbulence économique.
M. Jean-Louis Carrère, président. -- Notre commission partage votre constat sur les difficultés que vous rencontrez et souhaite que soient apportées des réponses positives à celles-ci.
Sur la question budgétaire, nous serons intraitables ! Nous serons vigilants sur la loi de programmation militaire et, au cours de ce débat, veillerons à acter la notion de revoyure en 2016, afin qu'une amorce de retour à bonne fortune nous donne la potentialité d'une amélioration. Notre objectif est de nous rapprocher progressivement des 2 points de PIB norme OTAN, car le niveau retenu par l'arbitrage du président de la République est un socle minimal qui préserve l'essentiel dans le contexte que nous connaissons.
Nous sommes également intervenus collectivement sur les recettes exceptionnelles. Par anticipation, nous avons demandé au gouvernement, qui nous avait alors confirmé disposer des REX nécessaires pour au moins 2014 et 2015, que le budget général vienne compenser leur éventuelle insuffisance comme cela se fait déjà pour les OPEX. Et ce n'est pas une clause de style, nous ne nous laisserons pas faire ! Nous veillerons à la cohérence du budget !
S'agissant du format, nous avons accepté le niveau retenu mais à condition qu'il soit réel et pas un effet d'affichage ! Vous ne trouverez pas, au sein de notre commission, d'effets de langage. Nous sommes particulièrement attentifs au moral des troupes, durement traitées, et qui vont l'être encore !, du fait des efforts demandés. Nous veillerons aussi à l'exécution budgétaire, pour qu'elle soit en tout point conforme aux engagements pris et qu'elle ne soit pas l'occasion de constater une baisse supplémentaire des crédits initiaux. Avec nos collègues de l'Assemblée nationale nous procéderons avec une grande attention au contrôle trimestriel du budget.
S'agissant du vieillissement du matériel et de la glissade du plan de déflation, nous vous appuierons sur la question des ressources humaines, afin d'obtenir du ministère une concertation étroite, qui soit acceptée et non imposée aux personnels.
Le Sénat est le représentant des collectivités territoriales, certains de nos collègues ont la responsabilité de certaines d'entre elles, parfois très grandes. Nous souhaitons donc qu'il y ait aussi concertation sur l'organisation territoriale de la défense. Il ne s'agit certes pas que cela devienne un théâtre d'influence, mais afin de faire prévaloir l'intérêt général de notre outil de défense par rapport à tout autre intérêt, même si l'intérêt général intègre aussi l'idée de respect et d'aménagement du territoire.
Enfin, soyez assuré que vous avez ici des alliés, car une grande démocratie mérite une défense adaptée à ses aspirations. Nous tenons à la défense de notre pays, à son potentiel et à son efficience.
M. Gilbert Roger. - Vous avez annoncé la suppression de 9 000 collaborateurs en précisant ne pas savoir où les puiser. Qu'est-ce qu'une armée moderne peut faire en supprimant, peut-être, un pan entier de ses activités actuelles ? Avons-nous cette capacité, ou allons-nous vers la déstructuration sourde et sournoise de nos bases de défense ? Est-ce qu'une usine PSA d'Aulnay pourrait être démantelée ?
M. Robert del Picchia. - Quel est le regard porté, à l'étranger, sur notre politique actuelle et nos projets ?
M. Pierre Bernard-Reymond. - Avons-nous un tableau précis de la politique menée par nos partenaires européens en matière de réduction budgétaire ?
M. Daniel Reiner. - L'esprit du Livre blanc était de passer de la dépendance subie à l'interdépendance consentie. C'est difficile à mettre en oeuvre, notamment dans certains pays comme l'Allemagne. Comment agir ? Cela touche à la souveraineté !
Concernant les équipements, le programme 146 est dirigé à la fois par le DGA et par le CEMA. Or, nous avons l'impression que la DGA pèse plus que l'EMA. Certes, il y a un compromis à trouver entre les exigences opérationnelles et industrielles, mais nous avons le sentiment que nous avons renoncé à l'idée d'acheter moins cher et de faire moins cher. C'est une mauvaise habitude ! Dans certains secteurs, effectivement, les évolutions technologiques induisent une augmentation des coûts, mais d'autres, proches du civil, permettent des produits d'excellente qualité, voire meilleurs !, et moins chers. Si l'on prend l'exemple des boulons, on les paie 450 € alors que les mêmes, certifiés aéronautique, sont à 7,50 € ! Si le CEMA pesait plus sur les choix d'acquisition, on pourrait trouver des solutions plus proches, plus simples et moins chères.
M. Michel Boutant. - Les sociétés militaires privées ne sont toujours pas autorisées en France, notamment dans le cadre de la protection des bâtiments militaires français. Certains anciens militaires français, très bien formés, sont aujourd'hui employés par les sociétés militaires privées étrangères, en particulier britanniques. Avez-vous des informations à ce sujet ?
Ensuite, le Conseil supérieur de la réserve militaire devait se tenir aujourd'hui mais a été reporté en septembre. On sait qu'il existe un certain nombre de difficultés, signalées notamment par la gendarmerie à plusieurs reprises. Pourriez-vous nous faire part de vos réflexions ?
Amiral Édouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - Les sociétés militaires privées (SMP) sont un sujet qui m'exaspère. Quand on veut noyer son chien, on dit qu'il a la rage, et pour des raisons d'angélisme idéologique, malgré des rapports sur la situation, nous n'avons pas avancé. Mon point de vue est qu'il faut encore travailler sur la question des SMP à terre car celles-ci posent des problèmes de droit international. La situation est plus simple pour les SMP à la mer : le droit de la mer est simple, dès lors que vous êtes sorti des eaux territoriales, le droit applicable est celui du pavillon, quelle que soit la nationalité de l'équipage, de l'affréteur, ou du propriétaire de la cargaison !
Nous avons les moyens, en passant par la loi, de dire que nous acceptons des équipes de protection embarquées, si elles sont de droit français employant des nationaux et réservées aux pavillons français.
Le risque, si nous n'agissons pas, outre le fait de voir nos anciens militaires employés par des SMP étrangères, est surtout que des armateurs sont prêts à se dépavillonner, avec les conséquences économiques qui en résulteraient ! Il est contre-productif de faire l'amalgame avec une SMP qu'on emmènerait lors d'une OPEX faire de la protection.
Cette question des SMP a été évoquée lors des discussions sur le Livre Blanc, puis le débat a été refermé. Il est nécessaire de régler ceci par une loi. Le vrai problème est que ça réveille une peur du mercenariat, alors même que ça n'a rien à voir !
M. Jean-Claude Peyronnet. - Lors de mes investigations sur l'application de la loi relative à la lutte contre la piraterie, les interlocuteurs armateurs que j'ai pu rencontrer m'ont effectivement confirmé qu'ils envisageaient de dépavillonner.
M. Jean-Louis Carrère. - Pensez-vous réellement qu'une absence de loi pourrait inviter au dépavillonnement ?
Amiral Édouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - Oui, d'autant plus que s'il y a un problème et que vous battez pavillon français, alors vous pouvez être réquisitionné, ce qui ne sera pas le cas si vous battez un autre pavillon.
S'agissant des 9 000 postes non identifiés, nous voulons éviter la déstructuration qui est contraire à la cohérence. Nous allons y arriver, grâce à des modifications à venir dont nous n'identifions pas encore les gains à l'heure actuelle. C'est un pari sur six ans ! Nos troupes demandent aussi de la visibilité, cela participe de leur moral. On arrive à distinguer les domaines dans lesquels des choses peuvent être faites, et certaines pistes envisagées au départ se sont révélées peu praticables, comme l'externalisation. Autant celle-ci, en matière de maintenance par exemple, est possible en métropole pour les civils, autant c'est inenvisageable en OPEX, sauf à déléguer à des entreprises spécialisées anglo-saxonnes ! Je préfère être maître chez moi, et je vois ici plus d'ennuis potentiels que de gains. Les 9 000 personnes seront vraisemblablement dans l'environnement et le soutien, mais il va être difficile d'écheniller. D'autant plus que l'échenillage augmente les frais fixes, impactant potentiellement nos implantations. Cela a un coût politique, social, humain et local.
Concernant nos projets vus de l'étranger, le Livre blanc a rassuré nos partenaires grâce à l'affichage de nos ambitions. Nous sommes crédibles car notre volonté est pérenne ! Le président du comité militaire de l'Union européenne est français, à la demande de nos partenaires.
Le tableau budgétaire de l'Union européenne n'est pas brillant. Le seul pays qui augmente régulièrement, et qui en plus l'affiche dans sa loi constitutionnelle, est la Pologne. C'est d'autant plus intéressant que la Pologne a une croissance positive.
S'agissant de la dépendance subie remplacée par l'interdépendance consentie, il s'agit effectivement d'une affaire de souveraineté. Certains pays ont fait un choix atlantiste dès 1941, d'autres, du fait de leur histoire ou de leur taille, ont une vision très différente de la nôtre, c'est le cas des pays Baltes. Notre intérêt, je le pense, est de bâtir sur du bilatéral avec les Britanniques. L'Espagne pourrait être intéressante aussi, mais sa situation financière est critique. Il est compliqué de travailler, sur cette question, avec l'Allemagne. La Pologne se tourne vers l'Europe et donne des gages, néanmoins le processus est lent alors qu'il est parfois nécessaire d'agir vite.
J'approuve vos remarques sur le programme 146, d'autant plus qu'il est communément pensé qu'il faut réduire les pouvoirs du CEMA depuis le décret de 2009. En période de restriction budgétaire et de préservation de nos capacités technologiques, c'est plus la base technologique que nos capacités qui est préservée. Je me suis battu nombre de fois pour avoir des équipements simples et abordables, donc je souscris totalement à vos propos.
Enfin, concernant les réserves, le report de la réunion est uniquement une affaire d'agenda ! Néanmoins, il faut reconnaître qu'il est difficile de positionner les réserves, car leur importance est différente selon les armées, et donc les problématiques ne sont pas les mêmes. Une avancée est à souligner : la création d'une unité de cyber-réserve à l'automne dernier, à mi-chemin entre la réserve citoyenne et la réserve opérationnelle.

References: l'article 1
 L'article 12
 l'article 13

L'article 14
 l'article 12
 l'article 24