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Timestamp: 2018-01-21 14:22:13+00:00

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O Meio Ambiente na Constituição de 1988: ainda é preciso mais - Jus.com.br | Jus Navigandi
O meio ambiente na Constituição de 1988
Uma análise histórica e normativa.
O meio ambiente na Constituição de 1988. Uma análise histórica e normativa.
Publicado em 03/2017 . Elaborado em 01/2017 .
A Constituição Federal de 1988 deu largos passos promovendo o meio ambiente equilibrado ao status de direito fundamental. Mas ainda há muito a ser feito.
Com o passar do tempo, o desenvolvimento sustentável do planeta se tornou tema dominante nos grandes debates internacionais. A forma capitalista de produzir precisou ser racionalizada, pois concedeu à natureza um caráter principalmente utilitarista, em que tudo apresenta valor comercial. O predomínio dessas ideias levou a uma situação grave e que põe em risco fontes de energia, água e minerais, podendo resultar em uma situação de esgotamento. Esse saque descontrolado é o responsável pelos grandes desequilíbrios ambientais e, em razão de tais desequilíbrios, a sociedade passou a demonstrar o desejo de mudança na forma de produzir.
Paralelo ao aumento da conscientização internacional em relação ao meio ambiente, a legislação brasileira passou também a dar cada vez mais importância ao tema. A Conferência de Estocolmo, ocorrida em 1972, foi o primeiro grande passo para que o Brasil começasse a, de fato, se preocupar em tutelar o meio ambiente. Seguido de tal evento, em 1981, o país passou a ter uma Política Nacional do Meio Ambiente, instituída com a Lei nº 6.938/81, que até hoje está presente no ordenamento.
Essa política tinha por objetivo “a preservação, melhoria e recuperação da qualidadade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”[1]. Dentre várias outras finalidades, agora surgiria o cuidado em tentar harmonizar o crescimento econômico com o equilíbrio ecológico: visava-se fomentar uma nova forma de desenvolvimento que não fosse predador, um desenvolvimento sustentável.
Em 1985, mais uma conquista foi atingida com a Lei 7.347/85, que passou a dispor sobre a responsabilidade por danos causados ao ambiente em ação civil pública. O meio ambiente, desde então, se tornou uma instituição amparada por uma ação de caráter público, o que foi uma evolução para os interesses difusos.
Mas foi com a promulgação da Constituição Federal 1988 que foi atingido o maior marco em relação ao meio ambiente no país: foi a primeira Constituição brasileira a dar tratamento expresso ao tema, reservando um capítulo de seu corpo para isso. A tutela dessa questão ocorreu de forma muito rápida, pois, enquanto as Cartas passadas mostraram um verdadeiro desleixo sobre o assunto, em menos de duas décadas uma série de leis que dispunham sobre o tema foram criadas e, para completar, a Constituição de 1988 atribuía extrema significância ao transformar o meio ambiente em um bem juridicamente tutelado.
Proteção Constitucional do interesse difuso ao meio ambiente
* Evolução histórica dos direitos difusos
A evolução dos movimentos constitucionalistas teve em seu caráter a busca pela concretização dos direitos fundamentais. O Liberalismo limitava a atuação do Estado na economia e na vida social, pois é uma doutrina de plena liberdade política e econômica. O grande problema de tal corrente filosófica foi o fato de que, com a supremacia dos direitos individuais em detrimento do pensamento coletivo, a exploração do elo mais fraco ficaria incontrolável, e o bem-comum não seria prevalecido.
Surgiu então a necessidade de, além dos direitos civis e políticos estabelecidos com o Liberalismo, serem criados também direitos sociais. No Brasil, a primeira constituição que passou a garantir os direitos de segunda geração foi a de 1934, promulgada durante o governo provisório de Getúlio Vargas. Como explicita Bobbio, a partir dos direitos sociais emergiu uma terceira geração, diferenciada e não muito clara,[2] que de acordo com a Organização das Nações Unidas serve de ponto de apoio para os desprivilegiados[3].
Os direitos difusos, dos quais faz parte o direito ao meio ambiente, visam uma perspectiva além do indivíduo, mas também se diferenciam dos direitos coletivos na medida em que a titularidade do direito não pertence a um grupo, e sim a indivíduos não definidos que estão ligados entre si por “circunstâncias de fatos”.[4]
* Disposições Constitucionais sobre o meio ambiente
A Constituição, em seu artigo 225, garante a todos o interesse difuso ao meio ambiente e dispõe sobre várias regras com o intuito de assegurá-lo. O artigo 5º, inciso LXXIII, por exemplo, prevê a qualquer cidadão o direito de manejar ação popular que vise anular ato lesivo ao meio ambiente. Essa disposição se mostra não somente como uma regra essencial no exercício de uma democracia participativa, mas também é instrumento de defesa e promoção do próprio artigo 225.
Igualmente importante é o artigo 23 que determina competência comum à União, Estados, Municípios e Distrito Federal para “III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora.” Ao atribuir responsabilidade cumulativa aos entes federados, o legislador reconhece a dificuldade que seria, para apenas uma das esferas, zelar pelas questões ambientais.
O parágrafo único, que estabelece que a cooperação entre os entes competentes seja fixada através de leis complementares, é substancial na efetividade deste artigo na medida em que evitará omissão na atuação entre eles.
Não menos importante é o papel institucional do Ministério Público. Para que o acesso à justiça seja efetivo em qualquer lugar, devem-se reconhecer as dificuldades sociais que servem de obstáculos para tal. Na propositura de uma ação popular, dois requisitos são imprescindíveis: o conhecimento sobre a mesma e a contratação de um advogado. Para suprir esses requisitos que, na maioria das vezes, impossibilitam aos cidadãos o acesso à justiça, o Ministério Público tem a responsabilidade de promover ação civil pública para a proteção do meio ambiente e de outros interesses.
* Princípios do Direito Ambiental
A proteção ao meio ambiente segue uma série de princípios os quais visam uma tutela efetiva deste bem. Tais princípios foram construídos ao longo do tempo e servirão de pilar para a elaboração das normas jurídicas que disporão sobre esse assunto. É importante também ressaltar que a existência dos princípios não necessariamente precisa estar expressa no texto constitucional, podendo ser alcançados nos fundamentos éticos e na legislação infraconstitucional.[5]
O primeiro princípio que deve ser observado é o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental. O artigo 5º da Constituição Federal de 1988 garante o direito à vida como inviolável e essencial e, indissociável a ele, está o direito a um meio ambiente de qualidade, como dispôs a Declaração de Estocolmo/72 em seu Princípio 1º.
Em sequência, devem ser analisados os princípios à natureza pública da proteção ambiental e da solidariedade intergeracional. Ainda como extensão ao princípio da vida, a natureza pública da proteção ambiental se relaciona com o fato do meio ambiente ser um patrimônio coletivo, em que o interesse público deve prevalecer sobre o privado. Já a solidariedade intergeracional diz respeito ao fato do potencial evolutivo da humanidade depender diretamente do meio ambiente, portanto, deve haver a solidariedade das gerações atuais com as gerações futuras, sendo este o Princípio 2º da Declaração de Estocolmo.
O princípio do desenvolvimento sustentável está diretamente ligado a solidariedade intergeracional e pode ser extraído de algumas normas constitucionais: além do artigo 255 já supracitado, ele pode também ser observado no artigo 170, VI. O desenvolvimento sustentável consiste em suprir as necessidades das gerações atuais sem comprometer as gerações futuras, definição esta utilizada pela ONU.[6] Deve-se tentar conciliar o desenvolvimento econômico com a conservação ambiental para que os dispositivos previstos pela Constituição possam ser atingidos.
Outro importante princípio por versar sobre a responsabilidade civil em questões ambientais é o do “poluidor pagador”. Não se deve confundir esse princípio à ideia de que haverá o direito de poluir desde que o preço para isso seja pago: ”ele deve ser compreendido como um mandamento para que o potencial causador de danos ambientais preventivamente arque com os custos relativos à compra de equipamentos de alta tecnologia para prevenir a ocorrência de danos. Trata-se da internalização de custos.”[7] Ele é complementado pela ideia de “usuário pagador”, que corresponde ao pagamento pela utilização dos recursos naturais.
A prevenção, por sua vez, tem um objetivo importantíssimo em termos de proteção ambiental. Ela visa evitar danos ao meio ambiente e é aplicada nos casos em que o perigo é visível, sendo cobrado ao executor da ação impactante medidas que busquem atenuar, senão extinguir, o dano que será gerado. Já a precaução aplica-se quando não há a certeza científica que o prejuízo ao meio ambiente ocorrerá, gerando ao Estado um comportamento mais restritivo.
O direito à participação está previsto no Artigo 225, inciso 1º VI da Constituição Federal e, como já supracitado, discorre sobre a garantia que os cidadãos têm de participar ativamente da gestão ambiental, podendo nela interferir.
O princípio da ubiquidade, ou transversalidade, também tem relação direta com o direito à vida, na medida em que tudo que se pretende desenvolver deverá passar antes por uma consulta ambiental para saber se a qualidade de vida e do meio ambiente serão afetados. A cooperação internacional tem igual relevância ao buscar a proteção ambiental de forma generalizada em contexto mundial.
Por fim, como prevê a Constituição em seu Artigo 186, II, tem-se a limitação do uso da propriedade à função social, atingindo também a utilização apropriada dos recursos naturais da propriedade rural, assim como a preservação ambiental.
* Obrigatoriedade de intervenção estatal
Como consagra a Constutuição em seu artigo 225, §1, o Poder Público tem a obrigação de atuar como agente protetor e garantidor de um meio ambiente saudável e a própria norma constitucional define como essa proteção será feita. Cabe ao Estado tomar as medidas necessárias para:
‘’I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.’’
Como pode-se observar, todas as disposições constitucionais, infraconstitucionais e principiológicas que tratam sobre o meio ambiente são complementares e estão interligadas com o objetivo de atingir seu escopo, não podendo, portanto, dissociá-las umas das outras em sua compreensão. Um exemplo desse vínculo é o inciso IV, em que se tem, explicitamente, a aplicação dos princípios da prevenção e da ubuiquidade ao se exigir um estudo prévio de impacto ambiental.
O inciso VI também é de extrema relevância por tratar da conscientização da sociedade em relação ao bem estar ambiental, pois visa concretizar o princípio da participação. A tutela do meio ambiente é, de fato, uma obrigação do Estado. No entanto, tal obrigação também pertence à coletividade, e cabe a esta cooperar com o Poder Público no zelo pela manutenção do meio em que vive. Para que essa cooperação possa ser efetivada, no entanto, é essencial que o ente público dê as diretrizes a serem seguidas e eduque a população nesse aspecto.
Por fim, analisando os incisos do §1, conclui-se que a atuação do Estado poderá assumir dois tipos de caráter: positivo ou negativo. Positivo quando o ente estatal terá que atuar ativamente ao realizar ações que promovam o objetivo central do respectivo artigo, e negativo no sentido de que o Poder Público terá que, por vezes, deixar de agir ou abster terceiros de agir, quando tais ações se mostrarem prejudiciais e danosas ao meio ambiente.[8]
* Noção geral de espaços territoriais especialmente protegidos
Os espaços territoriais especialmente protegidos serão definidos pelo Poder Público, como prevê o inciso III do artigo 225 da CF, podendo esta designação ser através de lei, decreto, portaria ou resolução. Os espaços territoriais especialmente protegidos podem ser divididos em aqueles com sentido restrito, tais quais as unidades de conservação, ou com sentido amplo, como as demais áreas protegidas e de reserva legal.
As Unidades de Conservação foram definidas e especificadas pela Lei da SNUC, que também dividiu tais áreas em subgrupos para determinar como deverão ser tratadas e quais são suas respectivas prioridades. As Unidades de Uso Sustentável representam os espaços onde serão promovidos a harmonização da preservação da natureza com a exploração sustentável dos seus recursos. Já as Unidades de Proteção Integral visam exclusivamente conservar uma determinada área, não sendo possível serem exploradas diretamente.
As Áreas de Preservação Permanente, como dispõe o Código Florestal de 2012, são áreas protegidas, cobertas ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas. Não se confundem com aquelas de Reserva Legal, que serão encontradas especificamente dentro dos imóveis rurais e deverão ser preservadas e utilizadas de forma sustentável pelo dono daquele imóvel, por conterem uma grande parte do ambiente natural de uma determinada área.
Observa-se, portanto, a liberdade que tem o legislador para pôr em prática o inciso III do artigo 225. Ele poderá definir o critério que se dá para a atribuição de uma tutela específica à uma determinada área e dividir os espaços de acordo com seus objetivos e prioridades, visando a maior efetividade possível em sua atuação. O Poder Judiciário também deve colaborar na manutenção de tais normas e impor sanções, a quem quer que seja, até mesmo ao Estado, sempre que elas não forem cumpridas, como pode-se observar em julgamentos passados do TJSP:
MEIO AMBIENTE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Cotia. Construção de casas em área de preservação permanente. Ocupação irregular. Dano ambiental devidamente demonstrado. Responsabilidade do município configurada. Aplicação do princípio da obrigatoriedade de intervenção estatal. Proteção do ambiente. Competência exclusiva do ente político para promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Inteligência dos arts. 23. Inc. VI, e 30, inc. VIII, da Constituição Federal, bem como do art. 40 da Lei n. 6.766/79. Determinação de providências para a desocupação e demolição das construções, bem como para a reparação do ambiente degradado. Sentença reformada. Recurso provido.(TJ-SP - APL: 78157320068260152 SP 0007815-73.2006.8.26.0152, Relator: Paulo Alcides, Data de Julgamento: 08/11/2012, 1ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente, Data de Publicação: 09/11/2012)
A tutela do meio ambiente não foi uma preocupação manifestada desde sempre. Somente na década de 80 foi que o Brasil começou a se desenvolver em termos de legislação ambiental, tendo este desenvolvimento ocorrido de forma bastante célere. A Constituição de 1988 consagrou a necessidade de harmonizar a convivência do homem com a natureza, sendo apelidada de ‘’Constituição Verde’’. Ela trouxe uma série dispositivos que servem de diretrizes para a concretização da proteção da natureza, dando ao meio ambiente o caráter de bem juridicamente tutelado.
O artigo 225 é um dos mais importantes destes dispositivos, ao tratar do meio ambiente como garantia e direito de todos, deixando explícito o dever do Poder Público em tutelá-lo, além da imposição de sanções àqueles que agirem contra o texto constitucional. Além do artigo em questão, através da relação sistemática das normas constitucionais e infraconstitucionais que tratam sobre o tema, é possível extrair uma série de princípios norteadores do resguardo do meio ambiente, princípios estes que servem de base para as normas que serão criadas.
Muitos avanços já foram atingidos em um curto período de tempo, no entanto, ainda há muito a ser feito para que a legislação e os princípios possam ser efetivados. Ainda prevalece uma inversão de valores na sociedade, principalmente em relação às grandes empresas em sua forma de produzir, as quais, com raras exceções, de fato se preocupam com o impacto que estão causando ao meio ambiente e preferem arriscar uma possível sanção judicial por desacreditarem no sistema. Para pôr em prática a aplicação da legislação de forma plena, uma gama de medidas precisa ser realizada, dentre elas a criação de mais varas específicas para julgar infrações nesse sentido, em âmbito federal e estadual, por se tratar de um tema tão complexo e especializado.
[1] LEI Nº 6.938, DE 31 DE AGOSTO DE 1981, Art. 2º.
[2]BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1992. P. 6 e 7.
[3] LAFER, Celso. A Reconstrução dos Direitos Humanos – Um diálogo com o pensamento de Hannah Arendt. São Paulo: Companhia das Letras, 1988. P. 130 e 131.
[4]Os direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Disponível em: http://www.jurisway.org.br/v2/cursoonline.asp?id_curso=1050&id_titulo=12409&pagina=20 . Acesso dia 1 de julho de 2015.
[5] DA SILVA, Rogério Santana. Apostila de Direito ambiental. Página 3.
[6] Desenvolvimento sustentável. Disponível em: http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/questoes_ambientais/desenvolvimento_sustentavel/. Acesso 02 de julho de 2015.
[7] BAYER, Diego Augusto. Princípios norteadores do Direito Ambiental. Disponível em: http://diegobayer.jusbrasil.com.br/artigos/121943191/principios-norteadores-do-direito-ambiental-resumo. Acesso dia 02 de julho de 2015.
[8] FILHO, Marino Pazzaglini. Princípios Constitucionais da tutela e gestão do meio ambiente. Disponivel em: http://www.paesepazzaglini.com.br/artigo_view.asp?ID=4. Acesso dia 03 de julho de 2015.
Estudante de Direito da Universidade Federal de Pernambuco. Bolsista do PIBIC/CNPq.

References: artigo 225
 artigo 5
 artigo 225
 artigo 23
 artigo 5
 artigo 255
 artigo 170
 Artigo 225
 Artigo 186
 artigo 225
 artigo 225
 artigo 225
 artigo 225