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Timestamp: 2018-11-22 10:50:48+00:00

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Compensi professionali agli avvocati dipendenti del comune
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Giovedì 08 Aprile 2010 01:00
Tribunale Amministrativo Regionale Puglia Lecce sez.III 25/3/2010 n. 847 Maggioli Editore Maggioli Editore
1. Enti locali – Avvocatura comunale – Regolamento per la disciplina dei compensi professionali agli avvocati – Limitazione della corresponsione dei compensi a seguito di sentenza favorevole all’ente ai soli casi in cui la controparte sia condannata al pagamento delle spese di giudizio e ne sia stato ottenuto il recupero – Illegittimità
2. Enti locali – Avvocatura comunale – Albo degli avvocati – Iscrizione negli elenchi speciali – Presupposti – Esistenza di un ufficio legale costituente un’unità organica autonoma
3. Enti locali – Avvocatura comunale – Funzione di “coordinamento” di un avvocato dirigente – Compatibilità con l’autonomia dell’ufficio legale – Va affermata – Regolamento sul funzionamento dell’avvocatura comunale – Assenza di una specifica e dettagliata disciplina in ordine al concreto funzionamento dell’ufficio legale – Irrilevanza – Atti organizzativi interni – Sufficienza
4. Enti locali – Avvocatura comunale – Regolamento sul funzionamento dell’avvocatura comunale – Assenza di limiti al conferimento di incarichi di assistenza legale a professionisti esterni – Illegittimità
1. È illegittimo il regolamento sul funzionamento dell’avvocatura comunale, della rappresentanza e difesa in giudizio dell’amministrazione comunale e per la disciplina dei compensi professionali agli avvocati del civico ente, nella parte in cui limita la corresponsione dei compensi professionali, dovuti agli avvocati incardinati nell’avvocatura comunale a seguito di sentenza favorevole all’ente, ai soli casi in cui la controparte sia condannata al pagamento delle spese di giudizio e ne sia stato ottenuto il recupero.
2. Al fine dell’iscrizione negli elenchi speciali annessi all’albo degli avvocati, l’art. 3, ultimo comma, lett. b), r.d. 27.11.1933 n. 1578, richiede che presso l’ente pubblico esista un ufficio legale costituente un’unità organica autonoma e che coloro i quali sono ad esso addetti esercitino con libertà ed autonomia le loro funzioni di competenza, con sostanziale estraneità all’apparato amministrativo, in posizione di indipendenza da tutti i settori previsti in organico e con esclusione di ogni attività di gestione (Cass. civ., ss.uu., 18.4.2002 n. 5559). L’esistenza di un’autonoma articolazione organica dell’ufficio legale dell’ente risulta, infatti, indispensabile affinché l’attività professionale, ancorché svolta in forma di lavoro dipendente, sia esercitata, in conformità alle disposizioni che la disciplinano, con modalità che assicurino oltre alla libertà nell’esercizio dell’attività di difesa, insita nella figura professionale, anche l’autonomia del professionista (TAR Sardegna, Cagliari, sez. II, 14.1.2008, n. 7).
3. La peculiarità dell`attività forense, che vuole l`avvocato libero di esercitare la difesa del proprio patrocinato, mal si presta ad essere inquadrata in una struttura di tipo gerarchico ma appare opportunamente garantita dalla funzione di “coordinamento” di un avvocato dirigente, del tutto compatibile con il ruolo e l’autonomia di ciascun avvocato dell’ufficio e nell’ambito della quale l’unico elemento di differenziazione è costituito dalla più elevata professionalità del primo rispetto all`avvocato funzionario. Costituisce, poi, una conseguenza della connessione diretta della struttura “avvocatura” esclusivamente con il vertice decisionale dell`ente, al di fuori di ogni altra intermediazione, che il soggetto che abbia la responsabilità di tale struttura, l’avvocato dirigente, appunto, disponga di una posizione apicale corrispondente a quella di ogni altro preposto alle altre unità (TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 17.6.2005 n. 1029, che richiama TAR Molise, 25.1.2002 n. 1; TAR Campania, Napoli, 15.5.1987, n. 99). Solo una tale collocazione dell’organo di coordinamento del personale dell’Avvocatura è in grado di garantire l`autonomia dell`ufficio legale e l`indipendenza professionale del legale ad esso preposto nei confronti degli apparati amministrativi dell`ente (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 17.6.2005 n. 1029). Ciò premesso, deve ritenersi che già l`esistenza di un`autonoma articolazione organica dell`ufficio legale, “con sostanziale estraneità dall’apparato amministrativo”, unitariamente all’individuazione di una unica figura apicale, con qualifica dirigenziale, cui è insita la funzione di coordinamento per gli altri avvocati e di referente diretto nei confronti del vertice politico, siano elementi, di per sé, sufficienti a garantire l’osservanza dell’art. 3, ultimo comma lett. b), r.d. n. 1578/1933. Non si ravvisa, cioè, alcuna illegittimità del regolamento comunale nell’assenza di una specifica e dettagliata disciplina in ordine anche al concreto funzionamento dell’ufficio legale, per il quale possono essere sufficienti meri atti organizzativi interni, ad opera dello stesso coordinatore, a garantire l’efficienza ed efficacia del servizio.
4. È illegittimo il regolamento sul funzionamento dell’avvocatura comunale, della rappresentanza e difesa in giudizio dell’amministrazione comunale e per la disciplina dei compensi professionali agli avvocati del civico ente, nella parte in cui non prevede alcun limite, neppure motivazionale, in ordine al conferimento di incarichi di assistenza legale a professionisti esterni. In particolare, il generico riferimento “per la difesa e rappresentanza dell’ente in giudizio”, contenuto nella contestata norma che consente all’amministrazione comunale di attribuire incarico esterno ad un libero professionista, congiuntamente e/o disgiuntamente al legale interno, finisce con il sottrarre illegittimamente una funzione legale tipica al titolare dell`ufficio legale o Avvocatura, con ingiustificato esborso di denaro pubblico, in violazione dei principi di buona amministrazione e di sana e corretta gestione che devono ispirare l’azione amministrativa (TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 3.5.2008, n. 726).
Sul ricorso numero di registro generale 932 del 2009, proposto da:
Angela Maria Buccoliero, Maddalena Cotimbo, Annalisa De Tommaso, Ignazio Marcello Fischetti, Gianluigi Pignatelli. rappresentati e difesi dall`avv. Giuseppe Misserini, con domicilio eletto presso Agnese Caprioli in Lecce, via Luigi Scarambone, 56;
Comune di Taranto, rappresentato e difeso dall`avv. Sergio Lauro, con domicilio eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli, 7;
Unaep, rappresentata e difesa dall`avv. Alessandro Francesco Viola, con domicilio eletto presso Agnese Caprioli in Lecce, via Luigi Scarambone, 56;
della deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Taranto n. 54 del 14.5.2009 pubblicata all`Albo Pretorio del comune dal 15.5.2009 al 30.5.2009;
nonché degli atti ivi richiamati ed i pareri favorevoli, circa la regolarità tecnica, del Responsabile della Direzione Risorse Umane, acquisito in data 13.5.2009, e circa la regolarità contabile, del Responsabile della Direzione Programmazione Economico-Finanziaria , acquisito in data 13.5.2009;
dell`allegato Regolamento del Comune di Taranto nelle parti di interesse, ed in particolare:
- del suo art. 12, commi 2, 3 e 5, nella parte in cui limita la corresponsione dei compensi professionali agli avvocati dell’Avvocatura dovuti a seguito di sentenza favorevole all’Ente ai soli casi in cui la controparte sia condannata al pagamento delle spese di giudizio, escludendo totalmente la corresponsione, indipendentemente dall’esito, nei casi in cui la difesa sia svolta in forma congiunta da un avvocato interno e da uno esterno;
- del suo art. 13, comma 3, nella parte in cui limita la liquidazione dei compensi professionali agli avvocati dell’Avvocatura al “previo accertamento delle somme incamerate dall’Ente e recepite con apposita determinazione dirigenziale”;
- del suo art. 13, comma 7, in combinato disposto con l’art. 8, comma 2, nelle parti in cui prevedono il compenso dell’attività svolta dai praticanti attraverso la ripartizione a loro favore dei compensi professionali dovuti agli avvocati dell’Avvocatura;
- del suo art. 17, 2° comma, nella parte in cui si prevede che detto regolamento esplichi efficacia per il compenso di tutte le attività professionali già esplicate anteriormente all’entrata in vigore del regolamento e per le quali non risulti ancora adottato il provvedimento di liquidazione;
- di ogni altra sua parte limitativa della corresponsione dei compensi professionali agli avvocati dell`Avvocatura, dovuti a seguito di sentenza favorevole all`ente, ai soli casi in cui la controparte sia condannata al pagamento delle spese di giudizio;
- dello stesso Regolamento nella parte in cui non prevede né disciplina i compiti dell`Avvocato Dirigente e, in generale, le modalità del funzionamento dell`Ufficio;
- dello stesso Regolamento nella parte in cui omette di indicare i criteri per l`affidamento degli incarichi di difesa e consulenza ad avvocati esterni;
nonché, ove necessario e per quanto di interesse:
- della non meglio specificata "proposta del Responsabile della Direzione Risorse Umane" richiamata nella D.G.C. n. 54 del 14.5.2009;
- della D.G.C. del Comune di Taranto n. 196 del 23.12.2008;
- del "verbale di delegazione trattante del 4.3.2009" allegato alla D.G.C. n. 54 del 14.5.2009;
- della nota prot. n. 26152 del 19.02.2009 della Direzione Risorse Umane – Ufficio Relazioni Sindacali del Comune di Taranto, con la quale il dirigente comunica l’attivazione della concertazione sulla bozza di Regolamento con tutte le organizzazioni sindacali richiedenti;
- della nota prot. n. 36868 del 10.03.2009 della Direzione Risorse Umane del Comune di Taranto, con la quale il dirigente subordina il pagamento dei compensi richiesti al rispetto delle modalità stabilite nell’emanando regolamento, comunicando l’avvenuta convocazione della prima riunione con le parti sindacali;
- di ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale, collegato e/o richiamato.
Visto l`atto di costituzione in giudizio del Comune di Taranto;
Relatore nell`udienza pubblica del giorno 14/01/2010 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti l’avv. Misserini, l’avv. Vantaggiato, in sostituzione dell’avv. Lauro, e l’avv. Viola;
I ricorrenti sono tutti avvocati dipendenti del comune di Taranto con contratto a tempo indeterminato ed incardinati presso l’Avvocatura dell’ente civico.
Con deliberazione n. 196 del 23.12.08, la Giunta comunale “demandava alla Direzione Affari Legali - Avvocatura la riformulazione e riproposizione del Regolamento sul funzionamento dell’Avvocatura Comunale e per la disciplina del compensi professionali in linea con la vigente normativa” ed “alla Direzione Risorse Umane gli adempimenti successivi, con particolare riferimento all’iter procedurale previsto in materia di contrattazione” . Inoltre veniva revocata la precedente D.G.C. n. 2101/97, già disciplinante la funzione dell’Avvocatura civica e l’attribuzione e ripartizione dei compensi professionali, in quanto ritenuta inapplicabile in ragione della sopravvenuta disciplina pattizia. Successivamente, lo stesso organo esecutivo adottava la deliberazione n. 54 del 14.05.2009, recante l’ “Approvazione del nuovo testo del Regolamento sul funzionamento dell’Avvocatura Comunale, della rappresentanza e difesa in giudizio dell’Amministrazione comunale di Taranto e per la disciplina dei compensi professionali agli Avvocati del civico ente. Annullamento in autotutela della deliberazione di G.C. n. 2101/97”, aderendo alla proposta del Responsabile della Direzione Risorse Umane, riportata in calce. Tale delibera e l’allegato Regolamento vengono in parte gravati dagli attuali ricorrenti, unitamente agli atti presupposti e consequenziali, perché ritenuti emanati in violazione delle disposizioni pattizie e della normativa concernente l’esercizio della professione forense, conseguentemente, lesivi dei propri diritti.
E’ intervenuta, “ad adiuvandum”, l’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici, in persona del Presidente nazionale.
Si è, altresì, costituita l’Amministrazione intimata, deducendo l’inammissibilità e la palese infondatezza del ricorso.
All’udienza fissata il 14.01.2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
Con i motivi di ricorso le parti lamentano la violazione e falsa applicazione degli artt. 40 e 45, d.lvo 165/2001, degli artt. 3, 36, 97, 117, 118 Cost., dell’art. 37 del C.C.N.L. Area dirigenziale 23.23.1999, dell’art. 27 del C.C.N.L. 14.09.2000, del R.D.L. 27.11.1933 n. 1578 e del R.D. 30.10.1933, n. 1611, dell’art. 69, comma 2, del d.P.R. 13.05.1987, n. 268 nonché la violazione della deliberazione della Giunta Comunale n. 196 del 23.12.08 e del principio di buon andamento della P.A., l’illogicità, la contraddittorietà, l’ingiustizia manifesta, la carenza ed erroneità dell’istruttoria e della motivazione. Deducono, altresì, la violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 7 e 17 del d.lvo 165/01, degli artt. 88, 89 e 107 del d.lvo n. 267/2000, del vigente regolamento sull’Ordinamento degli Uffici e dei Servizi del Comune di Taranto nonché degli art. 3, 7, 21 octies e 21 nonies della l. n. 241/’90.
I motivi, che per connessione logico-giuridica vengono trattati congiuntamente, sono parzialmente fondati, nei termini che seguono.
1. In particolare, con il primo e secondo motivo di ricorso le parti deducono l’illegittimità del citato regolamento nella parte in cui limita la corresponsione dei compensi professionali, dovuti agli avvocati incardinati nell’Avvocatura comunale a seguito di sentenza favorevole all’ente, ai soli casi in cui la controparte sia condannata al pagamento delle spese di giudizio (art. 12, commi 2 e 3) e ne sia stato ottenuto il recupero (art. 13, comma 3).
Tali primi motivi sono fondati.
1.1. Ora, anteriormente alla contrattualizzazione del pubblico impiego, la relativa disciplina, per la parte di interesse, era contenuta nel decreto del Presidente della Repubblica 13 maggio 1987, n. 268, “Norme risultanti dalla disciplina prevista dall`accordo sindacale, per il triennio 1985-1987, relativo al comparto del personale degli enti locali”, che all’art. 69, rubricato “Professionisti legali”, comma 2, stabiliva: “Al predetto personale spettano altresì i compensi di natura professionale previsti dal regio decreto 27 novembre 1933, n. 1578, recuperati a seguito di condanna della parte avversa soccombente”. A tale norma sembra ispirarsi il nuovo Regolamento adottato dall’Amministrazione ed impugnato con il presente ricorso.
L’attuale disciplina legislativa sul pubblico impiego (d.lvo n. 165/2001) demanda alla contrattazione collettiva la determinazione dei “diritti e (de)gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro”, al cui adempimento sono tenute le Pubbliche Amministrazioni, assicurandone l`osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti (art. 40, commi 1 e 4), statuendo, in particolare, che “il trattamento economico fondamentale ed accessorio….. è definito dai contratti collettivi” e che “le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti…..parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi” (art. 45, commi 1 e 2). Il comma 3 quinquies dell’art. 40 specifica: “..Le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile…”.
In applicazione della citata normativa, l’art. 27 del C.C.N.L integrativo del Comparto Regioni ed Enti Locali del 14.09.2000 dispone: “gli Enti locali provvisti di Avvocatura costituita secondo i rispettivi ordinamenti disciplinano la corresponsione dei compensi professionali, dovuti a seguito di sentenza favorevole all’Ente, secondo i principi di cui al R.D.L. 27 novembre 1933 n. 1578 e disciplinano, altresì, in sede di contrattazione decentrata integrativa la correlazione tra tali compensi professionali e la retribuzione di risultato di cui all’art. 10 del C.C.N.L. del 31.03.1999”. Nello stesso senso è anche l’art. 37 del C.C.N.L. del Comparto Regioni ed Enti Locali – Area dirigenza del 23.12.1999, che contiene solo la specificazione “valutando l’eventuale esclusione, totale o parziale, dei dirigenti interessati dalla erogazione della retribuzione di risultato”. Entrambe le citate norme contengono, altresì, la seguente disposizione finale: “Sono fatti salvi gli effetti degli atti con i quali gli stessi Enti abbiano applicato la disciplina vigente per l’Avvocatura dello Stato anche prima della stipulazione del presente C.C.N.L.”.
Ora, il R.D.L. n. 1578/1933, convertito, con modificazioni, in legge 22 gennaio 1934, n. 36, reca l’ “Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore”. Per quanto di interesse, dispone l’art. 21, commi 1, 2 e 3, R.D. 30/10/1933 n. 1611, concernente l’ “Approvazione del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull`ordinamento dell`Avvocatura dello Stato”: “1. L`avvocatura generale dello Stato e le avvocature distrettuali nei giudizi da esse rispettivamente trattati curano la esazione delle competenze di avvocato e di procuratore nei confronti delle controparti quando tali competenze siano poste a carico delle controparti stesse per effetto di sentenza, ordinanza, rinuncia o transazione. 2. Con l`osservanza delle disposizioni contenute nel titolo II della legge 25 novembre 1971, n. 1041, tutte le somme di cui al precedente comma e successivi vengono ripartite per sette decimi tra gli avvocati e procuratori di ciascun ufficio in base alle norme del regolamento e per tre decimi in misura uguale fra tutti gli avvocati e procuratori dello Stato. La ripartizione ha luogo dopo che i titoli, in base ai quali le somme sono state riscosse, siano divenuti irrevocabili: le sentenze per passaggio in giudicato, le rinunce per accettazione e le transazioni per approvazione. 3.Negli altri casi di transazione dopo sentenza favorevole alle Amministrazioni dello Stato e nei casi di pronunciata compensazione di spese in cause nelle quali le Amministrazioni stesse non siano rimaste soccombenti, sarà corrisposta dall`Erario all`Avvocatura dello Stato, con le modalità stabilite dal regolamento, la metà delle competenze di avvocato e di procuratore che si sarebbero liquidate nei confronti del soccombente. Quando la compensazione delle spese sia parziale, oltre la quota degli onorari riscossa in confronto del soccombente sarà corrisposta dall`Erario la metà della quota di competenze di avvocato e di procuratore sulla quale cadde la compensazione”.
In altri termini, differentemente dal passato, con tale regolamentazione pattizia, si è voluto introdurre anche presso gli EE.LL., proprio per quelle ragioni di parità di trattamento , di cui all’art. 45, comma 2, d.lvo 165/2001, un sistema retributivo analogo a quello in vigore per l’Avvocatura dello Stato, già riconosciuto dalla giurisprudenza (T.A.R. Veneto, sez. II, 14 settembre 1989, n. 1123; T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 14 marzo 1990, n. 44; Consiglio Stato, sez. IV, 29 dicembre 1987, n. 869).
D’altro canto, la stessa contrattazione collettiva, in linea con tale “ratio” ispiratrice, fa salvi gli effetti degli atti con i quali gli stessi Enti abbiano applicato la disciplina vigente per l’Avvocatura dello Stato anche prima della stipulazione dei C.C. C.C. N.N. L.L. del 1999 e del 2000: proprio in tale ambito andava sussunta la D.G.C. n. 2101 del 19.08.97 (e l’art. 141 del previgente “Regolamento Generale Organico”), che, invece, con l’approvazione del nuovo Regolamento gravato con il presente ricorso, è stata illegittimamente annullata.
In concreto, le parti contrattuali, secondo un principio di parità di trattamento, hanno ora ancorato per tutti gli avvocati dipendenti, anche quelli degli EE.LL., la debenza di compensi professionali semplicemente alla ricorrenza di sentenze favorevoli, superando, “in melius”, la previgente disciplina specifica di settore, propria del Comparto enti locali, che ne subordinava la spettanza agli importi “recuperati” a seguito di condanna della parte avversa soccombente (art. 69, comma 2, del d.P.R. 268/87). Tale ultima norma, dunque, cessa di avere vigore a seguito della sottoscrizione dei nuovi contratti collettivi nazionali che disciplinano la materia in modo difforme.
1.2 Il disposto dell’art. 13, comma 2, del medesimo regolamento, a norma del quale: “Per la determinazione di detti compensi si farà riferimento ai diritti ed onorari, calcolati nella misura del minimo previsto dalla tariffa professionale forense, con riferimento al valore venale delle controversie ed al grado dell’autorità adita, ovvero nella misura stabilita nella sentenza, nei casi di condanna della parte avversa soccombente”, va quindi inteso nel senso che i compensi da liquidare vanno determinati facendo riferimento alla misura della condanna,se pronunciata e sempre che tali somme siano state recuperate,alla metà degli onorari minimi se è stata disposta la compensazione delle spese,sempre che l’amministrazione non sia stata soccombente.
1.3. In conclusione, posto che gli avvocati e procuratori degli uffici istituiti presso enti pubblici sono titolari di uno “status” particolare caratterizzato dal fatto che essi sintetizzano la qualità di pubblici impiegati e quella di professionisti iscritti nel relativo Albo professionale, particolarità giustificata dalla peculiarità delle funzioni svolte, la disciplina del loro trattamento retributivo prevede che essi fruiscano, in aggiunta allo stipendio tabellare, di una quota di retribuzione, a titolo di onorari per prestazioni professionali, quantificata sulla base della legge e delle tariffe professionali forensi (Corte Cost., sent. n. 33/2009; T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I, 14 giugno 2001, n. 879; T.A.R. Umbria Perugia, 31 gennaio 1998, n. 137).
1.4. Attesa la fondatezza dei suddetti motivi per i profili esaminati, si ritengono assorbite le censure in merito al contrasto delle norme impugnate non solo con gli artt. 3 e 36 della Costituzione, che riconoscono il pari diritto ad una retribuzione sufficiente e proporzionata alla qualità e quantità del lavoro prestato, ma anche con il successivo art. 117, che attribuisce alla competenza esclusiva statale la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e la previdenza sociale e con l’art. 118, relativo alla principio di sussidiarietà nell’attribuzione delle funzioni amministrative.
2. Le parti, si dolgono, altresì, dell’art. 13, comma 7, e dell’art. 8, comma 2, del medesimo Regolamento ove si stabiliscono che i compensi lordi sono ripartiti per il 40% tra gli “altri avvocati e praticanti che abbiano collaborato”, nella parte in cui detraggono dalla retribuzione dei legali dell’ente il compenso per i praticanti avvocati, ammessi a svolgere la pratica forense presso l’Avvocatura comunale, riconoscendo anche a quest’ultimi la spettanza di un compenso.
2.1. La doglianza si basa sulla affermazione che i benefici di cui trattasi (compensi professionali ed onorari, sia pure ripartiti “pro quota”) sarebbero esclusivamente riferibili ai soggetti dipendenti, investiti di compiti professionali, in possesso di speciali titoli di abilitazione, iscritti nell’elenco speciale di cui all’art. 3, comma 3, R.D.L. n. 1578 del 1933 e quindi in grado di assumere la difesa dell’ente e di svolgere istituzionalmente attività consultiva in favore delle amministrazioni. Ora, ferma la titolarità del loro diritto, ciò non esclude che anche i praticanti, ove abbiano prestato la propria opera professionale, abbiano diritto al pagamento dei relativi compensi, sia pure proporzionalmente all’apporto fornito, in ossequio agli artt. 3 e 36 Cost., quale pari riconoscimento del diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro svolto. La corresponsione di un corrispettivo per prestazioni d’opera (ex art. 2222 c.c.), nello specifico di tipo intellettuale (art. 2229 c.c.), prescinde, per definizione, dalla sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato. A tal proposito, si rammenta che l`art. 2, comma 2-bis, d.l. 4 luglio 2006 n. 223 (c.d. «decreto Bersani»), inserito dalla legge di conversione 4 agosto 2006 n. 248, che ha sostituito l`art. 2233, comma 3, c.c., prescrivendo, a pena di nullità, che siano redatti in forma scritta i patti conclusi tra gli avvocati ed i praticanti abilitati con i loro clienti che stabiliscono i compensi professionali conferma, implicitamente, il diritto alla relativa percezione anche per quest’ultimi. A tal proposito, si osserva che il Regolamento, contrariamente all’assunto dei ricorrenti, non fa alcuna distinzione tra praticanti esterni e praticanti interni all’ente: quest’ultimi, in quanto incardinati nell’Amministrazione, sono comunque soggetti alla disciplina che regola il loro rapporto di lavoro subordinato e la pratica forense nell’ambito dell’Avvocatura civica (art. 8).
2.2. Lamentano, in subordine, che il citato comma 7, dell’art. 13, attribuirebbe, in eguale misura la ripartizione dei compensi tra avvocati e praticanti che abbiano collaborato, senza alcuna differenziazione in ordine alla qualifica rivestita. La norma contestata disciplina, in particolare, l’attività giurisdizionale con spese a favore dell’ente, limitandosi a stabilire che i compensi lordi sono attribuiti, per il 40%, all’avvocato che ha curato direttamente il contenzioso ed è procuratore costituito nel giudizio e, per il 40% agli altri avvocati e praticanti che abbiano collaborato. Il Collegio è dell’avviso che, trattandosi, comunque, di attività di collaborazione accessorie alla principale e come tali non subordinate alla spendita di un titolo professionale, non siano necessariamente giustificate ulteriori suddivisioni.
2.3. I ricorrenti censurano, altresì, incidentalmente, il medesimo art. 13, nella parte in cui, al comma 6, consente la partecipazione al riparto dei compensi solo degli avvocati che abbiano prestato servizio nell’Avvocatura almeno da un anno prima della data di pubblicazione del provvedimento giudiziale, non prevedendo analoga disposizione per i praticanti, per i quali, dunque l’accesso sarebbe immediato. Analizzando le disposizioni del Regolamento impugnato può agevolmente evincersi che tale lamentata difformità è sostanzialmente inesistente, posto che, a norma del già citato art. 8, comma 2, anch’esso censurato, anche “al praticante, (solo) trascorsi dodici mesi, sarà riconosciuto un compenso”. Posto che valgano, per il profilo contestato, gli stessi criteri per entrambe le posizioni, la censura è infondata.
3. Con il terzo motivo di ricorso, le parti deducono l’illegittimità del Regolamento nella parte in cui, pur prevedendo la figura dell’Avvocato Dirigente (art. 4, comma 2 e art. 6, comma 1), non ne prevede né disciplina i compiti, omettendo, altresì di disciplinare le modalità di funzionamento dell’Ufficio legale.
Tale motivo, con il quale si deduce, sostanzialmente, la violazione dell`art. 3 del R.D.L. 27 novembre 1933 n. 1578, è infondato.
Ora, l`art. 3 dopo aver disposto, al secondo comma, che l`esercizio della professione di avvocato è "incompatibile con qualunque impiego od ufficio retribuito con stipendio sul bilancio dello Stato, delle Province, dei Comuni", detta, al quarto comma lettera b, una esplicita eccezione per "gli avvocati [ed i procuratori] degli uffici legali istituiti sotto qualsiasi denominazione ed in qualsiasi modo presso gli enti di cui allo stesso secondo comma, per quanto concerne le cause e gli affari propri dell`ente presso il quale prestano la loro opera", imponendo che essi siano "iscritti nell`elenco speciale annesso all`albo".
La giurisprudenza che si è occupata dell`interpretazione della disposizione ha chiarito che "al fine dell`iscrizione negli elenchi speciali annessi all`albo degli avvocati, l`art. 3, ultimo comma, lett. b), r.d. 27 novembre 1933 n. 1578, richiede che presso l`ente pubblico esista un ufficio legale costituente un`unità organica autonoma e che coloro i quali sono ad esso addetti esercitino con libertà ed autonomia le loro funzioni di competenza, con sostanziale estraneità all`apparato amministrativo, in posizione di indipendenza da tutti i settori previsti in organico e con esclusione di ogni attività di gestione” (Cass. Civ. SS.UU. 18.4.2002 n. 5559). L`esistenza di un`autonoma articolazione organica dell`Ufficio legale dell`ente risulta, infatti, indispensabile affinché l`attività professionale, ancorché svolta in forma di lavoro dipendente, sia esercitata, in conformità alle disposizioni che la disciplinano, con modalità che assicurino oltre alla libertà nell`esercizio dell`attività di difesa, insita nella figura professionale, anche l`autonomia del professionista (T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. II, 14 gennaio 2008, n. 7).
Concorda il Collegio anche con l’assunto secondo il quale la peculiarità dell`attività forense, che vuole l`avvocato libero di esercitare la difesa del proprio patrocinato, mal si presta ad essere inquadrata in una struttura di tipo gerarchico ma appare opportunamente garantita dalla funzione di "coordinamento" di un Avvocato dirigente, del tutto compatibile con il ruolo e l`autonomia di ciascun avvocato dell`ufficio e nell`ambito della quale l`unico elemento di differenziazione è costituito dalla più elevata professionalità del primo rispetto all`avvocato funzionario. Costituisce, poi, una conseguenza della connessione diretta della struttura "Avvocatura" esclusivamente con il vertice decisionale dell`Ente, al di fuori di ogni altra intermediazione, che il soggetto che abbia la responsabilità di tale struttura, l’Avvocato dirigente, appunto, disponga di una posizione apicale corrispondente a quella di ogni altro preposto alle altre unità (TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 17 giugno 2005 n. 1029, che richiama T.A.R. Molise, 25 gennaio 2002 n. 1; T.A.R. Campania, Napoli, 15 maggio 1987 n. 99). Solo una tale collocazione dell’organo di coordinamento del personale dell’Avvocatura è in grado di garantire l`autonomia dell`ufficio legale e l`indipendenza professionale del legale ad esso preposto nei confronti degli apparati amministrativi dell`ente (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 17 giugno 2005 n. 1029).
Ciò premesso, ritiene il Collegio che già l`esistenza di un`autonoma articolazione organica dell`Ufficio legale, “con sostanziale estraneità dall’apparato amministrativo”, unitariamente all’individuazione di una unica figura apicale, con qualifica dirigenziale, cui è insita la funzione di coordinamento per gli altri avvocati e di referente diretto nei confronti del vertice politico (artt. 4 e 6 Regolamento), siano elementi, di per sé, sufficienti a garantire l’osservanza dell’art. 3, ultimo comma lett. b), r.d. n. 1578/1933. Non ravvisa, cioè, il Collegio alcuna illegittimità del Regolamento comunale impugnato nell’assenza di una specifica e dettagliata disciplina in ordine anche al concreto funzionamento dell’Ufficio legale, per il quale possono essere sufficienti meri atti organizzativi interni, ad opera dello stesso coordinatore, a garantire l’efficienza ed efficacia del servizio.
4. Con il quarto motivo di ricorso, le parti denunciano l’illegittimità dell’art. 3 del nuovo Regolamento comunale nella parte in cui non prevede alcun limite, neppure motivazionale, in ordine al conferimento di incarichi di assistenza legale a professionisti esterni.
4.1. L’art. 7 del d.lvo n. 165/2001, che consente l’utilizzo di professionalità esterne da parte delle P.A., infatti, “ha carattere eccezionale, in quanto norma derogatoria del principio generale,.. secondo il quale le amministrazioni devono provvedere allo svolgimento dei compiti loro affidati a mezzo del personale di cui dispongono” (C.Conti reg. Liguria, sez. giurisd., 06 novembre 2003, n. 912). Sono, in particolare, da ricondursi a siffatta deroga, consentita, solo “fattispecie di incarichi a persone estranee all`apparato della p.a. conferiti in presenza delle seguenti condizioni, da ritenersi peraltro tutte simultaneamente richieste (cfr. sez. riun. 23 giugno 1992, n. 792; sez. I, 13 giugno 1994, n. 99): a) complessità e straordinarietà dei problemi da risolvere, tali da richiedere conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale dell`amministrazione concedente; b) assenza di un`apposita struttura organizzativa della p.a. cui possa essere demandata l`attività in considerazione; c) svolgimento da parte del consulente di un incarico non continuativo, determinato e non particolarmente gravoso sul piano finanziario” (C.Conti reg. Liguria, sez. giurisd., 06 novembre 2003, n. 912). Ne consegue l`illegittimità e la sussistenza del danno erariale a fronte di un incarico assolutamente generico e non motivato. (Corte Conti, sez. I, 02 settembre 2008, n. 393). Il ricorso alla collaborazione di tecnici e di consulenti estranei ove si verifichino particolari condizioni, è, peraltro, ammissibile, solo “previo adeguato e motivato accertamento delle esigenze occasionali che ne determinano la necessità, della specificità ed infungibilità della prestazione, nonché dei tempi, modi e del costo della stessa” (Corte Conti, sez. riun., 02 luglio 1996 , n. 36/A) e “e va, in ogni caso, escluso in presenza di analoghe professionalità previste nell`organico del personale dipendente” (Corte Conti, sez. con. Enti, 22 novembre 1996, n. 46; Corte Conti, sez. contr., 24 luglio 2008, n. 22). Ciò posto, il generico riferimento “per la difesa e rappresentanza dell’Ente in giudizio”, contenuto nella contestata norma che consente all’Amministrazione comunale di attribuire incarico esterno ad un libero professionista, congiuntamente e/o disgiuntamente al legale interno, finisce con il sottrarre illegittimamente una funzione legale tipica al titolare dell`ufficio legale o Avvocatura, con ingiustificato esborso di denaro pubblico, in violazione dei principi di buona amministrazione e di sana e corretta gestione che devono ispirare l’azione amministrativa (T.A.R. Sicilia Catania, sez. IV, 03 maggio 2008, n. 726).
4.2. Ove, pertanto, effettivamente ricorrano i requisiti previsti per la corretta applicazione della norma derogatoria è legittima la disposizione di cui all’art.12, comma 5, del Regolamento, censurata con il secondo motivo di ricorso, laddove prevede che: “Nell’ipotesi in cui la difesa sia svolta da un avvocato esterno e da uno interno, in forma congiunta, non viene riconosciuto ai legali interni alcun importo”, posto che, nel caso di specie, non sussiste la lamentata violazione dell’art. 62, del R.D. 1578/33. Se è vero che l’art. 62 del R.D.L. citato dispone: “Quando più avvocati abbiano prestato simultaneamente l`opera loro nell`interesse della stessa parte, ciascuno ha diritto nei confronti di quest`ultima, al proprio onorario, salva quella riduzione che fosse reputata giusta in rapporto al concorso degli altri avvocati” e anche vero che l’attribuzione dell’incarico a professionista esterno è possibile solo qualora non vi siano adeguate professionalità interne (art.7, d.lvo 165, citato), nel qual caso, il loro eventuale apporto si riduce ad una semplice collaborazione non particolarmente titolata.
5. Con il quinto motivo di ricorso le parti censurano la clausola contenuta nell’art. 17, comma 2, del regolamento, ove prevede che il medesimo esplichi la sua efficacia per tutte le attività “già espletate dai dipendenti e rispetto alle quali non risulti adottato il provvedimento di liquidazione in favore degli aventi diritto”, dunque anteriormente all’entrata in vigore del regolamento contestato, nonché la determinazione, contenuta nella D.G.C. n. 54 del 2009, parimenti gravata, di “annullare in autotutela il provvedimento di C.G. n. 2101/1997, già revocato giusta deliberazione giuntale n. 196/2008”. Tale provvedimento prevedeva, in particolare, l’attribuzione ai legali dell’ente, a titoli di compensi per l’attività difensiva svolta, dei “diritti di procuratore e la metà degli onorari medi previsti dalle tariffe vigenti”, oltre le spese vive, nel caso di esito favorevole per il Comune senza vittoria delle spese, e, infine, delle sole spese vive in caso di esito negativo, in analogia alla disciplina vigente per l’Avvocatura dello Stato.
Tale motivo è fondato, limitatamente ad alcuni dei profili dedotti.
5.1. La norma si estende, con effetto retroattivo anche a disciplinare diritti ormai quesiti, attinenti la corresponsione dei compensi professionali maturati “ratione temporis” secondo la previgente disciplina regolamentare, la D.G.C. n. 2101/97 citata, in palese violazione del disposto degli artt. 27 CCNL 2000 e 37 CCNL 1999 che, oltre disciplinare per il futuro, fa, comunque “salvi gli effetti degli atti con i quali gli stessi enti abbiano applicato la disciplina vigente per l’Avvocatura dello Stato anche prima delle stipulazione del presente CCNL”.
5.2. Atteso il tenore e la disciplina di tali norme, che, come detto, stabiliscono l’applicazione dei principi di cui al R.D.L. n. 1578/33 anche alle Avvocature degli EE.LL, viene a mancare anche il primo dei requisiti fondanti il legittimo esercizio del potere di annullamento in autotutela di cui all’art. 21 nonies, da ravvisarsi, in particolare, nell’illegittimità del provvedimento di primo grado oggetto dell’atto di ritiro, provvedimento che, invece, nel caso di specie, risulta coerente con la disciplina contrattuale. Analogamente è a dirsi per la ricorrenza degli ulteriori presupposti legittimanti, attesa l’assenza di una idonea motivazione, atta ad evidenziare, da un lato, la ricorrenza di un interesse pubblico al ritiro, che, peraltro, risulta essere privo dello stesso requisito dell’attualità, posto che il provvedimento annullato era già stato revocato con delibera n. 196/08 e, dall’altro, un corretto bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati in gioco, con necessaria compromissione, secondo il principio di proporzionalità, dei secondi. E’, altresì, da escludersi, infine, la presenza di un termine ragionevole per l’esercizio del potere di autotutela, ritenuto necessario al fine di tutelare l’affidamento “medio temporis” sorto in capo ai privati, posto che il provvedimento ritirato risale, infatti, al 1997.
5.3. E’, invece, infondata la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del provvedimento di ritiro di secondo grado, in violazione dell’art. 7 della l. n. 241/’90.
Il Collegio prende atto che, dalla produzione documentale, risulta, in primo luogo, che la nuova stesura di bozza è stata preventivamente sottoposta all’attenzione delle OO.SS. e della R.S.U., giusta nota prot. n. 16063 del 27.11.2008. In data 4.09.2009, poi, convocata una apposita delegazione trattante composta sia dalla parte pubblica che dalle OO.SS. di categoria, venivano acquisite le proposte di emendamenti di parte sindacale, sì che non può ragionevolmente sostenersi che, nel disciplinare la materia, non sia stata comunque garantita la partecipazione degli interessati, sia pure attraverso gli organismi rappresentativi di riferimento. Tale modalità operativa integra e supplisce, secondo il principio del raggiungimento dello scopo e della tutela dell’interesse sotteso nella formulazione della norma, all’obbligo di comunicazione di avvio. Il “verbale di delegazione trattante del 4 marzo 2009”, allegato alla D.G.C. n. 54/2009, riporta, quale ordine del giorno, proprio il funzionamento dell’Avvocatura comunale e la disciplina dei compensi professionali agli avvocati. A ciò si aggiunga che già con nota 2538 del 26.09.2008, l’Avvocatura civica aveva trasmesso agli organi comunali competenti una propria proposta di regolamento, nuovamente rinviata, emendata nei punti sui quali la Direzione Risorse Umane aveva sollevato dei dubbi, in data 5.11.2008 e della quale si è chiesta la sottoposizione alla Giunta comunale per l’approvazione, in data 16.02.2009.
6. Con il sesto motivo di ricorso, infine, le parti denunciano l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in quanto emessi in violazione della delibera di G.C. n. 196/2008, con la quale l’organo esecutivo comunale demandava “Alla Direzione Affari Legali – Avvocatura “ la riformulazione e riproposizione del Regolamento sul funzionamento dell’Avvocatura comunale e per la disciplina dei compensi professionali, in linea con la vigente normativa. Osservano, in particolare, i ricorrenti che, dalla stesura, non è possibile risalire all’organo che ha redatto l’impugnato Regolamento, essendo lo stesso totalmente difforme da quello che la medesima Avvocatura aveva in precedenza redatto e trasmesso alla Direzione Risorse Umane.
La censura non è meritevole di accoglimento in quanto infondata. Emerge dalla stessa delibera n. 54/09 che il regolamento risulta essere approvato - e dunque fatto proprio - dall’organo esecutivo competente, sulla base della proposta del Responsabile della Direzione delle Risorse Umane, al quale sono confluite sia le proposte degli interessati che le richieste di parte sindacale. Tale proposta, riportata in calce, fa esplicito riferimento ad una nuova stesura della bozza predisposta dalla relativa Direzione, successivamente concertata con le OO.SS., risultando, altresì, allegato il relativo verbale di delegazione trattante del 4.09.2009.
Sulla base delle sovra esposte considerazioni, il ricorso è parzialmente meritevole di accoglimento, nei limiti di cui in motivazione, con annullamento dell’atto impugnato nelle parti “de qua”.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia – Lecce - sezione terza accoglie in parte il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 14/01/2010 con l`intervento dei Magistrati:
Il 25/03/2010

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 12
 sentenza 
 art. 13
 art. 13
 art. 17
 sentenza 
 art. 3
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 117
 art. 2222
 art. 13
 art. 8
 art. 6