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Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte: Die Interpretation ist nicht beliebig! - PDF
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1 Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte: Die Interpretation ist nicht beliebig! Michael Krennerich/ Priska Stamminger Nürnberger Menschenrechtszentrum (NMRZ) < Dezember 2004 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis S Soziale Menschenrechte im Aufschwung S Wo sind die wsk-rechte niedergelegt? S Die Rechtsqualität der wsk-rechte S Wie stellen sich wsk-rechte im Einzelnen dar? S Das Recht auf Wohnen S Das Recht auf Nahrung S Das Recht auf Gesundheit S Das Recht auf Wasser S Das Recht auf Bildung S Schlussbemerkungen S. 34 Literatur S. 35 1
2 Abkürzungsverzeichnis AEMR BMZ CEDAW CESCR DIE EMRK ESCR-NET FAO FIAN GUS HIC ILO wsk-rechte Allgemeine Erklärung der Menschenrechte Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women Committee on Economic, Social and Cultural Rights Deutsches Institut für Entwicklungspolitik Europäische Menschenrechtskonvention The International Network for Economic, Social and Cultural Rights Food and Agriculturual Organization of the United Nations FoodFirst Information and Action Network Gemeinschaft Unabhängiger Staaten Habitat International Coalitions International Labour Organization wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 2
3 1. Soziale Menschenrechte im Aufschwung Lange Zeit galten die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte als Stiefkinder des internationalen Menschenrechtsschutzes, waren sie doch dem Vorwurf ausgesetzt, im Gegensatz zu den bürgerlichen und politischen Rechten keine richtigen, einklagbaren Menschenrechte zu verkörpern. Es handle sich vielmehr, so die überkommene Auffassung, um Staatszielbestimmungen und Programmsätze, für die allenfalls Politiker, nicht aber Richter zuständig seien. Seit den 90er Jahren haben jedoch die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte (kurz: soziale Menschenrechte oder wsk-rechte) erheblich an Bedeutung gewonnen. Ein Meilenstein war die Wiener Menschenrechtskonferenz von 1993, welche die Unteilbarkeit, das heißt die Zusammengehörigkeit der unterschiedlichen Generationen (besser: Dimensionen), und die weltweite Gültigkeit (Universalität) der Menschenrechte nachdrücklich anerkannte. Weitere Anstöße erhielt die Diskussion um die wsk-rechte in den vergangenen Jahren gleich durch mehrere Entwicklungen: Erstens hat eine wachsende Zahl internationaler und nationaler Menschenrechtsorganisationen das Thema der wsk-rechte aufgegriffen und vorangetrieben. Besondere Bedeutung kommt dabei den Organisationen zu, die sich auf (einzelne) soziale Rechte spezialisiert und mitunter bereits seit Ende der 80er Jahre regelrechte Pionierarbeit geleistet haben, wie etwa Habitat International Coalitions (HIC) für das Recht auf Wohnen und FoodFirst Information and Action Network (FIAN) für das Recht auf Nahrung (vgl. Windfuhr 2004). Mittlerweile sind eine Vielzahl an Menschenrechtsorganisationen hinzugekommen, die zu wsk-rechten arbeiten. Selbst traditionelle Menschenrechtsorganisationen wie amnesty international und Human Rights Watch, die sich bewusst auf grundlegende bürgerliche und politische Menschenrechte konzentriert hatten, haben sich inzwischen dem Thema angenommen. Zweitens gab es in den vergangenen Jahren vielfältige Bemühungen, die Entwicklungszusammenarbeit an den Menschenrechten auszurichten, verbunden mit einer thematischen Ausweitung und Schwerpunktsetzung auf die wsk-rechte. Verschiedene internationale und nationale Entwicklungsorganisationen sowie vereinzelt auch einige Geberländer haben im Rahmen sogenannter human rights approaches auf Deutsch: Menschenrechtsansätze die Menschenrechte, und hier insbesondere die wsk-rechte, zu einem vornehmlichen oder gar zu dem zentralen Referenzrahmen der Entwicklungszusammenarbeit erhoben. Etliche Organisationen vertreten inzwischen einen Rechte-basierten ( rights-based ) Ansatz oder treten zumindest dafür ein, wsk-rechte im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit stärker zur Geltung zu 3
4 bringen 1. Bezeichnenderweise fasst eine Vielzahl jüngerer entwicklungspolitischer Kampagnen ihre Forderungen offensiv in Form von Menschenrechten. Beispielhaft seien hier nur die Kampagnen genannt, die den Zugang zu Wasser als ein Menschenrecht ausweisen. Drittens haben neuere völkerrechtliche Entwicklungen die Auseinandersetzung mit den wsk- Rechten befördert. Bedeutsam waren hierbei in jüngerer Zeit die Einführung eines Individualbeschwerdeverfahrens für das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau 2 im Dezember 2000 sowie die Kampagnen zur Einführung von Individualbeschwerdeverfahren im Rahmen der Kinderrechtskonvention und vor allem des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN-Sozialpakt) 3. Die Einführung oder die Forderung solcher Beschwerdeverfahren auch für die wsk-rechte hat die Debatte um die Justiziabilität dieser Rechte belebt, die von Experten an Universitäten, in Menschenrechtsinstituten und organisationen sowie nicht zuletzt im UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte (Committee on Economic, Social and Cultural Rights, CESCR) schon länger geführt wird. Hinzu kommt, dass zum Teil bereits nationale Gerichte einzelner Länder wegweisende Urteile über die Verletzung sozialer Menschenrechte getroffen haben. Trotz dieser positiven, in den vergangenen Jahren bemerkenswert raschen Entwicklung ist festzustellen, dass noch viel Überzeugungsarbeit notwendig ist, um die Vorbehalte gegenüber sozialen Menschenrechten unter Juristen, politischen Entscheidungsträgern und einer breiten Öffentlichkeit abzubauen und den wsk-rechten eine angemessene praktische Bedeutung zukommen zu lassen. Die Diskussion über den Inhalt, den Charakter und die Justiziabilität der wsk-rechte ist daher noch lange nicht abgeschlossen, zumal noch immer ärgerliche Missverständnisse über diese Rechte im Umlauf sind. Zwar hat es sich inzwischen herumgesprochen, dass beispielsweise das Recht auf Arbeit nicht gleichbedeutend ist mit einem einklagbaren Anspruch auf einen bestimmten Arbeitsplatz, und das Recht auf Gesundheit auch nicht einfach den Anspruch eines jeden begründet, gesund zu sein. Doch was sich genau hinter diesen 1 Vgl. Human Rights Council of Australia 1995 und 2001, Frankovits/ Earle 2000, Hamm 2003, InWEnt 2003, Lingnau 2003, Piron 2003, Krennerich 2003, 2004, Selchow/ Hutter Einen vorsichtig-pragmatischen Menschenrechtsansatz für die deutsche EZ empfiehlt die Studie, die das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) im Auftrag des Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) erstellt hat (Lingnau 2003). Die offizielle Sichtweise der Bundesregierung findet ihren Ausdruck in dem jüngsten Bericht der Bundesregierung über ihre Menschenrechtspolitik (Auswärtiges Amt 2002) und in dem Entwicklungspolitischen Aktionsplan für Menschenrechte des BMZ (2004). 2 Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, CEDAW, von 1979, seit 1981 in Kraft. 3 Hinsichtlich des geforderten Individualbeschwerdeverfahrens für die Kinderrechtskonvention siehe u.a. Kindernothilfe 2002, bezüglich jenes für den UN-Sozialpakt vgl. u.a. Weiss 2002a, Deutsches Institut für Menschenrechte 2003, Heinz 2004 sowie The Coalition for an Optional Protocol to the ICESCR
5 Rechten verbirgt, bleibt vielfach verschwommen. Noch immer werden Rechte etwa auf Gesundheit, Ernährung, Wohnen oder Bildung leicht missverstanden und zum Teil fahrlässig interpretiert, obwohl entsprechende Konkretisierungen dieser Rechte u.a. auf der Ebene des UN-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte inzwischen vorgenommen wurden. Der vorliegende Beitrag möchte daher in das Thema der wsk-rechte kurz einführen. Er versucht, Antworten auf folgenden Fragen zu geben: Wo sind die sozialen Menschenrechte niedergelegt? Um welche Art von Rechten handelt es sich? Welche Rechte umfassen sie im Einzelnen und wie lassen sich diese konkretisieren? 2. Wo sind die wsk-rechte niedergelegt? Die Charta der Vereinten Nationen von 1945 bekennt sich u.a. zu dem Ziel, die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen (Art. 1, Ziff. 3). Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR), die von der UN-Generalversammlung 1948 verabschiedet wurde, stellte den ersten Schritt dar, um dieses Ziel in einer rechtlich zunächst unverbindlichen Deklaration zu konkretisieren 4. Die nächsten Schritte bestanden in der Ü- bersetzung der AEMR in völkerrechtlich verbindliche Verträge: namentlich den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (kurz: Zivilpakt) und den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Sozialpakt), die beide aus dem Jahre 1966 stammen und 1976 in Kraft traten. Zusammen mit der AEMR bilden die beiden Pakte eine Art Internationale Menschenrechtscharta (Universal Bill of Rights), die als Grundlage aller weiterer universeller Menschenrechtsnormierungen gelten kann (vgl. Riedel 1999: 14). Die AEMR enthält sowohl bürgerliche und politische Rechte als auch wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. Erstere wurden im Zivilpakt verankert, letztere im Sozialpakt. Überschneidungen zwischen diesen Pakten ergeben sich insofern, als beide beispielsweise das Verbot der Diskriminierung festlegen, Gewerkschaftsrechte beinhalten sowie die besondere Schutzwürdigkeit von Familien und Kindern betonen. Der Sozialpakt stellt zweifelsohne den zentralen Bezugspunkt der Diskussion um die wsk-rechte dar und steht daher im Mittelpunkt des vorliegenden Beitrags. Er verpflichtet die Vertragsstaaten,... unter Ausschöpfung aller 4 Da die AEMR von der UN-Generalversammlung verabschiedet wurde, ist sie eigentlich nicht rechtsverbindlich. Inzwischen werden jedoch von etlichen Völkerrechtler/innen die zentralen Bestimmungen der AEMR zum Völkergewohnheitsrecht gezählt bzw. als authentische Interpretation der (rechtlich verbindlichen) UN-Charta angesehen. 5
6 ihrer Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mittel, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen, die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen (Art. 2 Abs. 1). Der Zivilpakt, der mit griffigeren Implementationsmechanismen ausgestattet ist, beinhaltet kaum soziale Rechte und wurde bisher allenfalls mittelbar etwa über das Recht auf Leben (Art. 6), das Diskriminierungsverbot (Art. 26) oder das Recht auf ein faires und öffentliches Verfahren (Art. 14) zum Schutz von wsk-rechten genutzt (vgl. Schneider 2004: 29 f.). u.a.: Bürgerlich-politische und soziale Menschenrechte Zivilpakt: Bürgerliche und politische Rechte Recht auf Leben Verbot der Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe Verbot der Sklaverei und der Leibeigenschaft Recht auf persönliche Freiheit und Sicherheit Recht auf Freizügigkeit elementare Justizgrundrechte (Gleichheit vor dem Gesetz, Unschuldsvermutung, verfahrensrechtliche Mindestgarantien etc.) Schutz vor Eingriffen in die Privatsphäre Recht auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit Recht auf unbehinderte Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung Recht auf Versammlungsfreiheit Recht auf Vereinigungsfreiheit Recht auf freie und faire Wahlen und auf Zugang zu öffentlichen Ämtern u.a.: Sozialpakt: Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte Recht auf Arbeit Quelle: eigene Zusammenstellung anhand des Zivilpaktes und des Sozialpaktes Recht auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen (angemessener Lohn, gleiches Entgeld für gleiche Arbeit, sichere und gesunde Arbeitsbedingungen, Arbeitspausen, angemessene Begrenzung der Arbeitszeit, bezahlter Urlaub, Vergütung gesetzlicher Feiertage etc.) Recht auf Bildung und Betätigung von Gewerkschaften Recht auf soziale Sicherheit (Sozialversicherung) Schutz von Familien (Gründung, Erziehung), Müttern (Mutterschaftsurlaub) und Kindern (vor wirtschaftlicher und sozialer Ausbeutung) Recht auf angemessenen Lebensstandard (ausreichende Ernährung, Bekleidung, Unterbringung) und Recht auf Schutz vor Hunger Recht auf körperliche und geistige Gesundheit Recht auf Bildung (Grundschulpflicht, offener Zugang zu höheren Bildungseinrichtungen etc.) Recht auf Teilnahme am kulturellen Leben, an den Errungenschaften des wissenschaftlichen Fortschritts etc. Auch einige weitere Kernabkommen des universellen Menschenrechtsschutzes nehmen explizit auf wsk-rechte Bezug, wie die nächste Tabelle und die nachfolgenden Ausführungen zeigen. 6
7 Sozialer Menschenrechtsschutz auf UN-Ebene (Auswahl) AEMR Sozialpakt Zivilpakt CEDAW** Kinderrechtskonvention Recht auf Arbeit Art. 23 Art. 6 Art. 11 Recht auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen Art. 23 Art. 7 Art. 11 Art. 32/36*** Recht auf Gewerkschaften Art. 23 Art. 8 Art. 22 Streikrecht Art. 8 Recht auf Freizeit und Erholung bzw. bezahlten Urlaub Recht auf einen angemessenen Lebensstandard Art. 24 Art. 7 Art. 31 Art. 25 Art. 11 Art. 14 Art. 27 Recht auf Ernährung Art. 25 Art. 11 Art. 27 Recht auf Wohnen Art. 25 Art. 11 Art. 14 Art. 27 Recht auf Bildung Art. 26 Art. 13/14 Art. 10/11/14 Art. 28/29 Recht auf Teilhabe am kulturellen Leben/ wissenschatlichen Fortschritt Recht auf Soziale Sicherheit Art. 27 Art. 15 Art. 13 Art. 30/31 Art. 22/25 Art. 9 Art. 11/14 Art. 26 Recht auf Gesundheit Art. 25 Art. 12 (Art. 6, 7)* Art. 11/12/14 Art. 23/24/25/32/33/39 Schutz/ Fürsorge: Familien Art. 16 Art. 10 Art. 23 Art. 11/13/16 Schutz/Fürsorge: Mütter Art. 25 Art. 10 Art. 11/12 Schutz/Fürsorge: Kinder Art. 25 Art. 10 Art. 24 gesamte Konvention, gerade auch Art. 34/35**** Schutz/Fürsorge: Behinderte Art. 23 Quelle: eigene Zusammenstellung auf Grundlage der jeweiligen UN-Menschenrechtskonventionen * Indirekt über das Recht auf Leben (Art. 6) und das Recht auf Schutz vor grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung und vor medizinischen Versuchen ohne Zustimmung (vgl. Art. 7). ** Die Rechte beziehen sich insbesondere auf die Beseitigung von Diskriminierungstatbeständen in den jeweiligen Bereichen. *** Schutz vor wirtschaftlichen Ausbeutung und Kinderarbeit (Art. 32), Schutz vor Ausbeutung (Art. 36). **** Schutz vor sexueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch (Art. 34), Schutz vor Kindesentführung und Kinderhandel. Hier ist ganz allgemein das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung von 1966 zu nennen, das 1969 in Kraft trat. In Art. 5 verpflichten sich die Vertragsstaaten, das Recht jedes einzelnen ohne Unterschied etwa der Rasse, der Hautfarbe, des nationalen Ursprungs oder des Volkstums auf Gleichheit vor dem Gesetz zu gewährleisten; dies gilt vor allem für eine Reihe von bürgerlich-politischen und von wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten, die in dem Artikel explizit aufgelistet werden. Auch 7
8 das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau (CEDAW) von 1979, seit 1981 in Kraft, zielt auf die Beseitigung von Diskriminierungstatbeständen nicht nur im Bereich der bürgerlich-politischen Rechte, sondern auch im Bereich der wsk-rechte ab. Weiterhin ist die UN-Kinderrechtskonvention von 1989, seit 1990 im Kraft, zu nennen, die neben den bürgerlich-politischen Rechten gerade auch den sozialen Menschenrechten, hier bezogen auf Kinder, große Bedeutung einräumt. Die beiden zuletzt genannten völkerrechtlichen Verträge konkretisieren in Bezug auf die Gleichberechtigung der Geschlechter und in Bezug auf die Zielgruppe der Kinder in beachtlichem Maße die Rechte des Sozialpaktes. Erst 2003 trat die UN-Konvention zum Schutz aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen von 1990 in Kraft; sie möchte einer ungehemmten Ausbeutung und Rechtlosigkeit, gerade auch im sozialen Bereich, der Wanderarbeiterinnen und Wanderarbeiter entgegen wirken. Mit Blick auf die UN-Sonderorganisationen sei beispielhaft noch die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) erwähnt, die mit ihren zahlreichen eigenständigen Abkommen und Empfehlungen einen besonderen Beitrag zum sozialen Menschenrechtsschutz auf dem Gebiet der Arbeitsbeziehungen leistet (vgl. Paech 2003: 14 ff.). Auf die Instrumente des regionalen Menschenrechtsschutzes kann hier nur am Rande eingegangen werden. Jedoch sei erwähnt, dass im Rahmen des Europarates die Europäische Sozialcharta die Vertragsstaaten verpflichtet, durch geeignete staatliche und zwischenstaatliche Mittel und Maßnahmen die Voraussetzung für die Ausübung etlicher Grundrechte in Bezug auf Wohnen, Gesundheit, Bildung und Arbeit, sozialen Schutz und Nichtdiskriminierung zu schaffen, die sich insbesondere auf die Arbeitsbedingungen oder den sozialen Zusammenhalt beziehen (vgl. Europarat 2002: 4). Allerdings hat nur ein Teil der Europarats-Mitglieder die Charta in ihrer ursprünglichen oder revidierten Form ratifiziert. Zudem sind die Vertragsparteien nicht verpflichtet, alle Bestimmungen der Charta anzunehmen. Nötig ist nur die Annahme einer Mindestanzahl an Kernbestimmungen und anderer Artikel, die jeder Staat wie in einem Gemischtwarenladen (Weiß 2002: 306) selbst auswählen kann. Überdies ist nach weit verbreiteter Rechtsmeinung eine unmittelbare Anwendbarkeit der Charta vor nationalen Gerichten nicht gegeben, so dass es darauf ankommt, inwieweit die Chartarechte innerstaatlich als einklagbare Rechte ausgestaltet werden. Gleichwohl ergänzt die Sozialcharta in gewissem Maße die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), deren Schwerpunkt eindeutig auf den bürgerlichen und politischen Rechten liegt. Unter Berufung auf die EMRK kann der Schutz wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte allenfalls mittelbar geltend gemacht werden. So hat der Europäische Gerichtshof für 8
9 Menschenrechte, der auch von Einzelpersonen angerufen werden kann, um Rechtsverstöße gegen die EMRK zu überprüfen, mit Bezugnahme auf Art. 6 (Recht auf faires Verfahren) und Art. 14 (Diskriminierungsverbot) indirekt auch Verletzungen wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte behandelt (vgl. Schneider 2004: 30 f.). Schließlich wäre noch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union von 2000 zu nennen, die Bestandteil des europäischen Verfassungsvertrags ist, der bereits von den Staats- und Regierungschefs angenommen wurde, und zahlreiche bürgerlich-politische und soziale Rechte beinhaltet. Hier ist allerdings zu beachten, dass sich der Anwendungsbereich der Charta vornehmlich auf die Organe und Einrichtungen der Union (unter Einhaltung des Subsidaritätsprinzips) bezieht und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union relevant sein wird 5. Außerhalb Europas ist das Zusatzprotokoll zur Amerikanischen Konvention der Menschenrechte im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte von 1988 zu nennen, das für die (wenigen) Unterzeichnerstaaten seit 1999 in Kraft ist. Das Zusatzprotokoll ergänzt den eigentlichen Vertragstext der Amerikanischen Menschenrechtskonvention, der die sozialen Menschenrechte fast vollständig vernachlässigt. Weiterhin wäre die Afrikanische Charta der Rechte der Menschen und der Völker (Banjul-Charta) zu erwähnen, die 1981 verabschiedet wurde und 1986 in Kraft trat. Sie enthält neben bürgerlichen und politischen Rechten auch etliche wsk-rechte und sogar Rechte der dritten Generation, namentlich Rechte der Völker u.a. auf Existenz und Selbstbestimmung, auf freie Verfügung ihrer Reichtümer und Bodenschätze, auf wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung, auf internationalen und nationalen Frieden und auf eine zufriedenstellende und entwicklungsgünstige Umwelt. Jüngeren Datums ist die Konvention über die Rechte und Grundfreiheiten der Menschen, die von der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) im Jahre 1995 verabschiedet wurde und ebenfalls bürgerlich-politische sowie wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte enthält. Im Nahen Osten entfalten u.a. die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte im Islam von 1981 sowie die Kairoer Erklärung über Menschenrechte im Islam von 1990 eine spezifische islamische Sichtweise der Menschenrechte, die auch wsk-rechte umfasst (vgl. Riedel 1999: 34 ff., Würth 2003). In Fernost hingegen ist der Aufbau eines regionalen Menschenrechtsschutzes erst im Entstehen begriffen (vgl. etwa Darusman 2003). Weil der Schutz und die Verwirklichung der wsk-rechte mit den Instrumenten des universalen und regionalen Menschenrechtsschutzes nachrangig ausgestaltet sind zuerst muss der 5 Vgl. Art. 51 sowie den entsprechenden Kommentar in Meyer (2003: 560 ff.). 9
10 innerstaatliche Rechtsweg ausgeschöpft werden, ist die Frage hochbedeutsam, inwieweit diese Rechte in innerstaatliches Recht transformiert werden und ggf. in den nationalstaatlichen Verfassungen als Grundrechte verankert sind. Dies ist umso wichtiger, als die unmittelbare Anwendung völkerrechtlich verbriefter wsk-rechte von Staatsrechtlern oft (noch) bestritten wird. Bezeichnenderweise kritisiert der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte immer wieder die unzureichende Inkorporation des Sozialpaktes in nationales Recht, wenn diese nicht als gleichberechtigt mit nationalem Verfassungsrecht erachtet werden (vgl. Klee 2000: 121). Tatsächlich gibt es hinsichtlich der verfassungsmäßigen Verankerung der Menschenrechte als Grundrechte große Unterschiede zwischen den Nationalstaaten. Während beispielsweise das deutsche Grundgesetz weitgehend auf soziale Grundrechte verzichtet 6 Ausnahmen stellen etwa die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) oder der Anspruch von Müttern auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft (Art. 6 Abs. 4 GG) dar, haben andere Staaten eine Reihe sozialer Rechte in die Grundrechtskataloge ihrer Verfassungen aufgenommen. Ein weithin bekanntes Beispiel ist die Verfassung der Republik Südafrika, deren Bill of Rights zahlreiche wsk-rechte beinhaltet. Das dortige Verfassungsgericht hat bezeichnenderweise in einigen Aufsehen erregenden Urteilen die progressive Umsetzung des Rechts auf Wohnen als justiziabel ausgewiesen. Mitunter werden Verfassungslücken bezüglich der sozialen Rechte auch durch Gerichte geschlossen. So nehmen sich einige Urteile des Obersten Gerichtshofes (Supreme Court) in Indien insofern als fortschrittlich aus, als sie den Schutz verschiedener wsk-rechte (Recht auf Bildung, Recht auf Gesundheit, Recht auf Wohnen) aus dem verfassungsmäßig verbrieften Recht auf Leben ableiten. Dahinter steht das Verständnis, dass das Recht auf Leben eben mehr sei als das Recht auf Überleben 7. In Kolumbien, um ein weiteres Beispiel zu nennen, hat das Verfassungsgericht (Corte Constitucional) das Grundrecht auf Bildung sogar aus der Verfassung abgeleitet, obwohl es nicht in dem Grundrechtekatalog aufgeführt wird (vgl. Defensoría del Pueblo 2003: 34). 6 Dies bedeutet selbstverständlich nicht, dass in der Bundesrepublik Deutschland keine sozialen Menschenrechte umgesetzt würden. Doch die Verwirklichung dieser Rechte erfolgt auf Grundlage einfachgesetzlicher Regelungen (Stichwort: Sozialgesetzgebung). Als solche sind sie... der Disposition der gesellschaftlichen Mehrheiten und Machtverhältnisse offen ausgeliefert, da sie keine wirkliche, d.h. ausdrückliche Garantie in der Verfassung besitzen (Rosemann 2001: 116). Freilich lassen sich einzelne soziale Rechte mittelbar aus den Grundgesetz ableiten (Menschenwürde, Gleichheitsgrundsatz, Sozialstaatsprinzip etc.). 7 Vgl. die Hompage des ESCR-NET (The International Network for Economic, Social & Cultural Rights), die Details zu einer Vielzahl ausgewählter Rechtsentscheidungen zu wsk-rechten enthält. 10
11 3. Die Rechtsqualität der wsk-rechte Während etliche Autoren inzwischen von einer universalen und unzweifelhaften Anerkennung rechtlich verbindlicher wsk-rechte ausgehen, wird deren Rechtsqualität mitunter noch bestritten. Hauptkritikpunkte beziehen sich u.a. auf die vermeintlich schwache Rechtsqualität der sozialen Menschenrechte, die keine den bürgerlichen und politischen Menschenrechte vergleichbare individuellen Rechtsansprüche begründeten; zudem seien die wsk-rechte als Programmsätze formuliert, rechtlich nicht hinreichend bestimmt, ressourcenabhängig und alles in allem nicht justiziabel 8. Die Frage der Justiziabilität der wsk-rechte wird dementsprechend kontrovers debattiert, wobei der Begriff der Justiziabilität nicht immer einheitlich verwendet wird. Teilweise wird danach gefragt, ob rechtlich effektive Durchsetzungsmechanismen vorhanden sind (prozessuale de-facto Justiziabilität), während andernorts mit Justiziabilität die prinzipielle Eigenschaft einer Rechtsnorm bezeichnet wird, sich einem gerichtlichen oder quasi-gerichtlichen Überwachungsmodus unterwerfen zu lassen, unabhängig davon, ob ein solches Verfahren tatsächlich vorhanden ist. Die letztgenannte materielle Justiziabilität steht im Mittelpunkt der Diskussion um die Rechtsqualität der wsk-rechte, um die es uns an dieser Stelle geht. Sie ist insofern zu bejahen, als es durchaus möglich ist, den Inhalt und die Verletzung von wsk-rechte im Sinne eines hard law zu konkretisieren und rechtlich zu beurteilen. An der inhaltlichen Bestimmung dieser Rechte wird, gerade auch auf UN-Ebene, seit Jahren gearbeitet und es wurden an den einzelnen wsk-rechten inzwischen zahlreiche justiziable Elemente ausgemacht, welche die Rechtsnormen präzisieren. Die wsk-rechte lassen sich somit rechtlich hinreichend bestimmen, um gerichtlichen oder quasi-gerichtlichen Verfahren unterworfen werden können 9. Mit Blick auf die Verpflichtung der Vertragsstaaten, die im Sozialpakt verankerten wsk- Rechte umzusetzen, sei kurz auf den vermeintlich kategorialen Unterschied zwischen bürgerlich-politischen und sozialen Menschenrechte eingegangen. Betrachtet man gerade die ältere Literatur zu den Menschenrechten, werden dort bürgerliche und politische Menschenrechte häufig als Abwehrrechte klassifiziert, während wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 8 Einführend in die Diskussion um die Justiziabilität der wsk-rechte siehe u.a. Klee 2000 und Schneider Die umstrittene Frage, ob die entsprechenden Völkerrechtsnormen auch unmittelbar anwendbar sind, das heißt, ob die Anwendung der wsk-rechte auf nationaler Ebene keiner weiteren Umsetzungsakte mehr bedarf, sei hier der Einfachheit halber hintangestellt. Dasselbe gilt für die kontroverse und bezogen auf die jeweiligen Paktnormen detailliert zu prüfende Frage, ob die wsk-rechte subjektive Rechte darstellen. Hierzu nur so viel: Selbst dann, wenn nicht alle der im Sozialpakt verankerten Rechtsnormen subjektive Rechte darstellen sollten, kann es sich dennoch um echte Rechtsnormen in Form gerichtlich oder quasi-gerichtlich fassbarer Staatenpflichten handeln (vgl. auch Klee 2000: 93 ff.). 11
12 als Anspruchs- oder Leistungsrechte gelten. Diese Unterscheidung ist jedoch irreführend und so nicht zu halten. Obwohl die Umsetzung sozialer Menschenrechte tendenziell mehr positive staatliche Maßnahmen erfordert als jene der bürgerlichen und politischen Menschenrechte, besteht kein kategorialer, sondern allenfalls ein gradueller Unterschied zwischen beiden Generationen von Menschenrechten. Folgt man jüngeren völkerrechtlichen Interpretationen, dann lassen sich drei Verpflichtungsebenen für alle Menschenrechten unterscheiden. Sie finden in der inzwischen weithin bekannten Trias to respect to protect to fulfill ihren Ausdruck 10. Demnach beinhalten Menschenrechte Achtungs-, Schutz- und Erfüllungspflichten 11. Während Achtungspflichten (obligations to respect) die Staaten verpflichten, den Einzelnen nicht direkt oder indirekt an der Ausübung seiner Menschenrechte zu hindern, bestehen Schutzpflichten (obligations to protect) in der staatlichen Verpflichtung, den Einzelnen gegen Eingriffe in seine Rechtspositionen durch Dritte zu schützen. Erfüllungspflichten (obligations to fulfil) verpflichten die Staaten, die Ausübung eines Rechts durch positive Leistungen überhaupt erst zu ermöglichen (Schneider 2004: 34). Die von Eide geprägte (wenn auch nicht erfundene) Verpflichtungstrias hat sich in den vergangenen Jahren durchgesetzt und trägt insofern zu einem angemessenen Problemverständnis bei, als sie verdeutlicht, dass soziale Menschenrechte eben nicht nur kostspielige Anspruchsrechte (Leistungsrechte) darstellen, sondern auch den Charakter von Abwehr- und Schutzrechten haben können, was in der herkömmlichen Debatte um die wsk-rechte lange Zeit vernachlässigt wurde. Die Achtungspflicht erfordert beispielsweise oft nur das Unterlassen menschenrechtsverletzender staatlicher Eingriffe, was vielfach keinerlei finanzielle und mitunter nicht einmal gesetzgeberische Maßnahmen voraussetzt. Und auch der staatliche Schutz der wsk-rechte gegenüber Eingriffen von dritter Seite bedarf oft nur legislativer, administrativer und juristischer Maßnahmen, die sich nicht grundlegend von jenen zum Schutz der bürgerlichen und politischen Rechte vor Verletzungen durch Dritte unterscheiden. Als 10 Die Trias wurde von dem norwegischen UN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung als Menschenrecht, Asbjörn Eide, schon in den 80er Jahren aufgegriffen und bekannt gemacht. Im Jahre 1987 unterschied er in seinem offiziellen Bericht an die UN (E/CN.4/Sub.2/1987/23) zwischen der obligation to respect (= Achtungspflicht), der obligation to protect (= Schutzpflicht) und der obligation to fulfil (= Gewährleistungspflicht). Elf Jahre später, im Jahre 1998, wurde die letztgenannte Kategorie des fulfil von Eide noch weiter in die Kategorien facilitate (= erleichtern), promote (= fördern) und provide (=bereitstellen) ausdifferenziert (E/CN.4/Sub.2/1999/12). Damit wollte Eide unterstreichen, dass die Gewährleistungspflicht nicht vom Staat fordert, selbst alle geforderten Leistungen bereitzustellen, jedoch zur Pflicht macht, generell für deren Gewährleistung zu sorgen und bestimmte Gruppen gezielt zu fördern. 11 Die Achtungspflichten werden gelegentlich auch Respektierungspflichten genannt, die Erfüllungspflichten mitunter Gewährleistungs- oder Leistungspflichten. 12
13 Beispiel sei hier nur der Schutz vor willkürlichen und entschädigungslosen Land- oder Wohnungsvertreibungen genannt, die gegen das Recht auf Nahrung und auf Wohnen verstoßen. Selbst die viel kritisierte Ressourcenabhängigkeit gerade bei der Umsetzung der Gewährleistungspflichten sozialer Menschenrechte kann nicht schlüssig gegen die Justiziabilität dieser Rechte ins Feld geführt werden, wenn man bedenkt, dass auch die wirksame Umsetzung der bürgerlichen und politischen Rechte nicht umsonst zu haben ist. So fordert beispielsweise die Gewährleistung elementarer Justizgrundrechte erhebliche legislative, administrative und auch materielle Anstrengungen des Staates. Prinzipiell besteht unseres Erachtens wenig Unterschied darin, ob ein funktionierendes Gerichtswesen aufgebaut und unterhalten wird, damit die Menschen ihre Justizgrundrechte nutzen können, oder ein angemessenes Schulsystem, damit sie ihr Recht auf Bildung verwirklichen können. Selbst das Recht auf Leben und auf körperliche Unversehrtheit ist nicht allein dadurch gewährleistet, dass der Staat nicht selbst mordet oder foltert 12. Der Staat steht auch in der Pflicht, seine Bürger vor Gewalt durch Dritte zu schützen. Gerade aber der Aufbau eines effektiven, rechtsstaatlich eingefassten und demokratisch kontrollierten Gewaltmonopols stellt sich in vielen jungen oder werdenden Demokratien, zumal jenen ohne rechtsstaatliche Tradition, als äußerst schwierig, aufwändig und auch kostspielig dar (vgl. Bendel/ Krennerich 2003). Ähnliches gilt, um ein weiteres Beispiel zu nennen, für die Umsetzung politischer Beteiligungsrechte, insbesondere des Rechts auf freie und faire Wahlen, wie die intensiven und kostspieligen Bemühungen um den Aufbau einer demokratischen Wahlorganisation im Zuge der weltweiten Demokratisierungsbemühungen in den vergangenen beiden Jahrzehnten zeigten. Die hier geäußerte Kritik an einer kategorialen Unterscheidung zwischen bürgerlichpolitischen und sozialen Menschenrechten sollte allerdings nicht dazu verleiten, die Schwierigkeiten bei der Auslegung des Sozialpaktes zu unterschätzen. Der inhaltliche Gehalt und etwaige Verletzungstatbestände der wsk-rechte sowie damit verbundene Unterlassungs-/ Beseitigungs-, Schutz- und Leistungsverpflichtungen der Vertragsstaaten sind weder allgemein noch im Einzelfall leicht zu konkretisieren. Der Teufel liegt hierbei in Detailfragen, wie die einzelnen Bestimmungen des Sozialpaktes auszulegen sind. Schon Art. 2 Absatz 1, der den Vertragsstaat verpflichtet, einzeln und durch internationale Hilfe und Zusammenarbeit... unter Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln... die volle Verwirklichung der in dem Pakt anerkannten Rechte zu 12 Wie u.a. die Berichte von amnesty international zeigen, sind in vielen Ländern staatliche Streit- und Sicherheitskräfte direkt für willkürliche Tötungen und Folter z.b. politischer Oppositioneller oder sozial marginalisierter Bevölkerungsgruppen verantwortlich. 13
14 erreichen, wirft eine Reihe von Fragen auf, etwa hinsichtlich der zu wählenden Mittel, der progressiven Verwirklichungspflicht und der Ressourcenabhängigkeit bei der Umsetzung der wsk-rechte. Solche vagen Formulierungen räumen den jeweiligen Staaten bewusst einen erheblichen Ermessens- und Handlungsspielraum bei der Umsetzung der wsk-rechte ein. Dementsprechend schwierig ist es, Verletzungen der Vertragspflichten eindeutig zu bestimmen. In der Regel ist es dabei leichter, Verletzungen der Achtungspflichten und ggf. der Schutzpflichten auszumachen, durch die der Staat seine Bürger schädigt oder keine sicheren Rahmenbedingungen für deren Schutz bereitstellt, als Verletzungen von Erfüllungspflichten, die meist nur in extremen und sehr deutlichen Fällen von politischer Untätigkeit als eine Rechtsverletzung vor Gerichten oder in quasi-gerichtlichen Beschwerdeverfahren (wie etwa im einem geforderten, aber noch nicht eingerichteten Individualbeschwerdeverfahren für den Sozialpakt) geltend gemacht werden können (vgl. auch Weiß 2002: 157). Obwohl die Bestimmungen des Sozialpaktes nicht darauf abzielen, den im Idealfall demokratisch legitimierten politischen Institutionen die Verantwortung über die Verteilung staatlicher Ressourcen zu entziehen und auf Gerichte zu übertragen, nehmen sie den Staat immerhin in die Pflicht, eingedenk seiner Ressourcen und Möglichkeiten, tätig zu werden und über die eingeleiteten Maßnahmen Rechenschaft abzulegen. Eine etwaige Ressourcenknappheit kann dabei selbst im Falle der stark ressourcenabhängigen Erfüllungspflichten den Vertragsstaaten nicht als pauschale Entschuldigung dafür dienen, untätig zu bleiben. Vielmehr sind die Staaten dazu verpflichtet, so schnell und wirksam wie möglich die volle Verwirklichung der Rechte anzustreben (vgl. CESCR/GC 3). Einzelne soziale Rechte bzw. einzelne Bestandteile dieser Rechte, zu deren Umsetzung kaum Ressourcen notwendig sind, lassen sich hierbei umgehend verwirklichen. Als geeignete Mittel zur progressiven oder auch umgehenden Umsetzung kommen hier zum einen die in Art. 2 Abs. 1 des Sozialpakts eigens hervorgehobenen gesetzgeberischen Maßnahmen in Frage, darüber hinaus aber auch administrative, gerichtliche, wirtschaftliche, soziale und erzieherische Maßnahmen, wie sie bereits die Limburg Principles (vgl. UN Doc. E/CN.4/1987/17, Annex: Limburg Prinicples) beispielhaft auflisteten und die auch in den General Comments des CESCR zu den einzelnen Paktrechten erwähnt werden. 14
15 4. Wie stellen sich wsk-rechte im Einzelnen dar? Die Bemühungen, die wsk-rechte zu fassen und näher zu bestimmen, sind vielfältig. Dabei unterscheiden sich der rechtliche und der politische Diskurs mitunter erheblich. Ersterer zielt naturgemäß auf die justiziablen Bestandteile der wsk-rechte ab, auf deren Grundlage dann ggf. gerichtliche oder quasi-gerichtliche Maßnahmen eingeleitet werden könn(t)en. Letzterer ist auf ein umfassendes Verständnis der Rechte angelegt, beschränkt sich nicht nur auf den justiziablen Kern der wsk-rechte, sondern möchte darüber hinaus die öffentliche Auseinandersetzung um die wsk-rechte anstoßen und die Menschenrechtsförderung gesellschaftspolitisch vorantreiben. Dabei werden auch Missstände thematisiert, die in völkerrechtlicher Hinsicht (noch) nicht sanktionierbar, aber doch in moralischer Hinsicht zu kritisieren sind. Im Spannungsfeld zwischen Recht und Politik liegt nun einerseits die Herausforderung darin, den politischen Diskurs um die wsk-rechte nicht ausufern zu lassen und die menschenrechtlichen Aspekte der sozialen Menschenrechte deutlich herauszuarbeiten 13. Anderseits ist es wichtig, dass Völker- und vor allem Staatsrechtler nicht in überkommenen Positionen verharren wie etwa in der Frage, ob soziale Menschenrechte überhaupt subjektive Rechte seien und sich neueren Diskussionen stellen, etwa bezüglich der Verantwortung nichtstaatlicher Akteure für die Einhaltung der Menschenrechte oder der Frage, welche internationalen Verpflichtungen sich aus dem Sozialpakt ergeben. Obwohl die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte komplex und facettenreich sind und deren Auslegung stark davon abhängt, in welchem Zusammenhang und mit welchem Ziel über diese Rechte diskutiert wird, ist ihre Interpretation mitnichten beliebig. Ernsthafte Bemühungen, die wsk-rechte näher zu bestimmen, werden auf der Ebene der Vereinten Nationen (CESCR, CEDAW, UN-Sonderberichterstatter etc.) und ihrer Sonderorganisationen (ILO, FAO etc.) ebenso vorangetrieben wie von spezialisierten Menschenrechts- und Entwicklungsorganisationen, akademischen Experten und einzelfallbezogen mitunter auch von Gerichten. Der Einfachheit und Übersichtlichkeit halber orientiert (und beschränkt) sich der vorliegende Einführungsbeitrag auf die Auslegungen einzelner wsk-rechte durch den UN-Ausschuss für 13 Deutlich wird dieses Problem beispielsweise im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit. Da nicht jedes Entwicklungsprojekt (etwa zur Förderung des Gesundheits- oder des Bildungswesens) gleichzusetzen ist mit der Förderung sozialer Menschenrechte (in diesem Fall der Rechte auf Gesundheit bzw. Bildung), ist es nötig, die menschenrechtliche Qualität entwicklungspolitischen Handelns im wsk-bereich systematisch zu reflektieren. Jüngere Diskussionen gehen dahin, nur solche Entwicklungsprojekte als direkte Menschenrechtsförderung zu verstehen, die explizit einen menschenrechtlichen Bezug haben und sich nicht mehr nur an den Grundbedürfnisse (basic needs), sondern auch (und vor allem) an grundlegenden Menschenrechten (basic rights) orientieren. 15
16 wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (CESCR). Dieser Sachverständigen-Ausschuss überprüft im Rahmen der Staatenberichtsverfahren die Einhaltung der Verpflichtungen des Sozialpaktes 14. Dabei nimmt er auch das Recht für sich in Anspruch, in Allgemeinen Bemerkungen (General Comments) die im Pakt enthaltenen Rechte und Pflichten näher zu bestimmen und zu bewerten. Obwohl ihrer Natur nach nicht rechtsverbindlich, liefern diese Kommentare eine allgemeine Interpretation einzelner wsk-rechte, an der sich die Vertragsparteien bei der Umsetzung der Rechte und bei ihrer Berichtspflicht orientieren können. Die Vorgaben haben wesentlich zu Konkretisierung der Rechte beigetragen und sind wichtige Orientierungshilfen für ein angemessenes Verständnis der sozialen Menschenrechte. Bislang liegen 15 General Comments vor, u.a. zum Recht auf Wohnen (1991 und 1997), zum Recht auf Nahrung (1999), zum Recht auf Bildung (1999), zum Recht auf Gesundheit (2000) und zum Recht auf Wasser (2002). Einige andere, wie zum Schutz des geistigen Eigentums, zum Recht auf Arbeit und zur Gleichberechtigung sind in Vorbereitung. Die folgenden Schaubilder versuchen, einzelne ausgesuchte wsk-rechte, die im Rahmen der Allgemeinen Bemerkungen behandelt wurden, auf einfache Weise zusammenzufassen und zu ordnen. Vermittelt werden soll ein erster Eindruck davon, wie sich die jeweiligen Rechte und Pflichten darstellen. Um die jeweiligen Rechte inhaltlich zu bestimmen, greift der Ausschuss u.a. auf die Kategorien availability, accessibility und acceptability/quality zurück, die sich auf die Verfügbarkeit, den Zugang und die Annehmbarkeit/Qualität der Rechtsgüter beziehen. Diese Kategorien sind im Laufe der verschiedenen Kommentare nicht immer ganz einheitlich und ausschließlich benutzt worden. In den Schaubildern haben wir jedoch etwas eigenmächtig versucht, die Systematik der Trias durchzuhalten (selbst wenn im eigentlichen Text, wie etwa beim Recht auf Wohnen oder auf Bildung, noch zusätzlich andere Kategorien verwendet wurden). 4.1 Das Recht auf Wohnen Der erste Allgemeine Kommentar des CESCR zu einem besonderen Recht behandelte das Recht auf Wohnen (CESCR/GC 4). Dabei machte der Ausschuss deutlich, dass das Recht auf Wohnen weit mehr sei, als ein Dach über dem Kopf zu haben. Es sei vielmehr das Recht, überall in Sicherheit, Frieden und Würde zu leben. Gefordert sind vor allem die rechtliche Sicherheit, die prinzipielle Verfügbarkeit und der offene, diskriminierungsfreie Zugang zu Wohnraum sowie bestimmte Bedingungen an Wohnqualität und Lage. 14 Allgemein zu den Institutionen und Verfahren des UN-Menschenrechtschutzes siehe u.a. Opitz
17 Das Recht auf Wohnen räumt der Sicherheit des Wohnraums und dem Schutz vor Vertreibung besondere Bedeutung ein. So dürfen Menschen nicht einfach enteignet bzw. ohne entsprechende Entschädigung aus ihrer ursprünglichen Umgebung vertrieben bzw. umgesiedelt werden. Solchen Zwangsvertreibungen widmete sich das CESCR sechs Jahre nach seinem ersten General Comment zum Recht auf Wohnen (Nr. 4) in einem ergänzenden Allgemeinen Kommentar von 1997 (CESCR/CG 7). Die so genannten forced eviction werden dort als... the permanent or temporary removal against their will of individuals, families and/or communities from the homes and/or land which they occupy, without the provision of, and access to, appropriate forms of legal or other protection beschrieben (ebda.). Dabei macht das CESCR konkrete Vorgaben, wie beispielsweise ein effektives Schutzsystem vor Zwangsumsiedlungen errichtet werden kann, und spricht sich für gesetzgeberische Maßnahmen aus, entschädigungslose Zwangsumsiedlungen zu verhindern oder unter Strafe zu stellen. Bei der Umsetzung des Rechts auf Wohnen ist eine Reihe von Aspekten zu beachten, die auf einem umfassenden Verständnis einer angemessenen Unterbringung beruhen. Wichtig ist nicht nur, dass hinreichend Wohnraum zur Verfügung steht, sondern dass dieser auch bestimmte infrastrukturelle Mindestbedingungen an Bewohnbarkeit, Gesundheit, Sicherheit etc. erfüllt (u.a. Zugang zu sauberem Trinkwasser, Energie zum Kochen, sanitäre Anlagen). Von großer Bedeutung ist auch, dass der Zugang zu Wohnraum prinzipiell offen und diskriminierungsfrei gewährleistet wird. Hierbei ist in besonderem Maße zu beachten, dass gerade Frauen trotz der mittlerweile verbreiteten rechtlichen Gleichstellung in der Praxis vieler Länder deutlich benachteiligt sind (vgl. Kothari 2003: 4). Sie und auch bestimmte weitere Personengruppen (z.b. Alte, Kinder, Behinderte, unheilbar Kranke, Betroffene von Naturkatastrophen etc.) sollen deshalb besondere Berücksichtigung beim Zugang zu einer Unterkunft erfahren. Generell soll eine Unterkunft auch dann gewährleistet sein, wenn die individuellen finanziellen Mittel für deren Erwerb und/oder Unterhalt nicht ausreichen. Wichtig ist zudem, dass die Unterkunft so gelegen ist, dass gerade medizinische Einrichtungen und Schulen erreichbar sind. Nicht zuletzt ist auch der jeweilige Wohn- und Lebensstil bestimmter Gruppen, beispielsweise indigener Gemeinschaften, zu berücksichtigen. Wie dem folgenden Schaubild zu entnehmen ist, lassen sich aus einem so konkretisierten Recht auf Wohnen eine Reihe staatlicher Verpflichtungen ableiten, die hier beispielhaft und versuchsweise den drei Verpflichtungsdimensionen zugewiesen wurden (wobei sich Überschneidungen ergeben können). 17
18 Das Recht auf Wohnen Sozialpakt Art. 11: Anerkennung des Rechts eines jeden auf einen angemessenen Lebensstandard einschließlich einer Unterbringung Inhaltliche Konkretisierung des * Rechtliche Sicherheit der Besitzstände (z. B. keine entschädigungslosen Enteignungen, Verfügbarkeit: Rechts Zwangsumsiedlungen etc.) * prinzipielle infrastrukturelle Verfügbarkeit von ausreichendem Wohnraum Zugänglichkeit: * Diskriminierungsverbot beim Zugang zu einer Unterkunft * besondere Berücksichtigung marginalisierter und benachteiligter Gruppen beim Zugang zu einer Unterkunft * Bezahlbarkeit der Unterkunft Annehmbarkeit/Qualität: * Wohnqualität (ausreichender Platz, keine Verwendung gesundheitsschädigender Materialien, ausreichende Isolierung etc.) * Angemessene Lage (z. B. im Hinblick auf Zugang zu Bildungseinrichtungen etc.) * Berücksichtigung des Lebens- und Wohnstils der jeweiligen Bevölkerungsgruppe Maßnahmen des * Anerkennung des Zugangsrechts eines jeden zu einer menschenwürdigen Unterkunft Staates I: respect * Anerkennung von Besitzständen und Eigentum durch den Staat (Ausnahmen möglich!) Maßnahmen des * Maßnahmen zum Schutz vor ungerechtfertigten Enteignungen oder Zwangsumsiedlungen Staaten II: ohne entsprechende Entschädigung etc. protect * Maßnahmen zum Schutz von Eigentum und Besitz * Maßnahmen zum Schutz vor unangemessenen Mieten und Mieterhöhungen Maßnahmen des * Ausarbeitung einer nationalen Housing Strategy ; idealiter Implementation in nationale Staates III: Gesetzgebung fulfil * Bereitstellung von Wohnungshilfen für arme Bevölkerungsgruppen * Förderung des Zugangs zu Land und Besitz für benachteiligte Bevölkerungsgruppen * Bereitstellung detaillierter Informationen bei Umsiedlungsmaßnahmen * Bereitstellung entsprechender neuer Siedlungsplätze, Zugang zu neuen Produktionsland u.a. bei unvermeidbaren Umsiedlungen * Anwendung der WHO-Gesundheitsrichtlinien bzgl. des Wohnens Quelle: eigene Zusammenstellung auf Grundlage von CESCR, General Comments, Nr. 4 und 7 Mit Blick auf die Respektierungspflichten muss der jeweilige Vertragsstaat das Zugangsrecht eines jeden auf eine menschenwürdige Unterkunft anerkennen. Ebenso ist der Staat gehalten, die Besitzstände und das Eigentum der jeweiligen Personen und Personengruppen zu respektieren. Hier zeigt sich eine Verzahnung der formal getrennt behandelten bürgerlich-politischen Rechte mit den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten. Das Recht auf Eigentum wird gemeinhin eher als zu der ersten Gruppen zugehörig betrachtet, findet sich aber eindeutig auch im wsk-bereich. Auch Schutzpflichten obliegen den Vertragsstaaten nach den Vorgaben des CESCR. So müssen diese ggf. Maßnahmen zum Schutz vor ungerechtfertigten Enteignungen oder Zwangsumsiedlungen (ohne entsprechende Entschädigungen) ergreifen. Ließe ein Staat es also beispielsweise zu, dass in einem bestimmten bewohnten oder landwirtschaftlich genutzten Gebiet durch private Investoren ein Staudammprojekt auf die Wege gebracht würde, ohne im Vorfeld eine angemessene und allgemein akzeptierte Zukunftsplanung für die dort lebende Bevölkerung vorzunehmen, so würde dies dem Sozialpakt widersprechen. Auch der Schutz vor Mietwucher fällt unter die vom Staat einzulösenden Schutzpflichten. 18
19 Die Gewährleistungspflichten sehen, wie erwähnt, nicht vor, dass der Staat für alle seine Bewohner/innen Häuser baut oder kostenlos Unterkünfte bereit stellt. Aber er ist immerhin aufgefordert, eine nationale Housing -Strategie zu entwickeln, um die Wohnungslage nachhaltig zu verbessern. Ein Kernpunkt eines solchen Plans wäre z.b. die gezielte Förderung des Zugangs zu Unterkünften und Land für benachteiligte Bevölkerungsgruppen. Wenngleich die Vertragsstaaten nicht in erster Linie zur Bereitstellung des notwendigen Wohnraums verpflichtet sind, müssen sie zudem im Ernstfall dennoch selbst und mit ihren (finanziellen) Mitteln für die Unterbringung armer oder in Not geratener Personen sorgen. Ähnlich verhält es sich mit den Maßnahmen, die der Staat nach einer unvermeidbaren Umsiedlung ergreifen muss. Hier steht er in der Pflicht, beispielsweise neue Siedlungsplätze oder neues Produktionsland bereit zu stellen oder darauf hinzuwirken, dass dies durch Dritte geschieht. Nicht unterschätzt werden darf abschließend die Informationspflicht der Staaten, die sich für anstehende oder geplante Umsiedlungen ergibt. Durch detaillierte Informationen können die betroffenen Menschen in die Lage versetzt werden, aktiv am Prozess mitzuwirken und so ihre Zukunft mitzugestalten. 4.2 Das Recht auf Nahrung The right to adequate food is realized when every man, woman and child, alone or in community with others, have physical and economic access at all times to adequate food or means for its procurement. So umschreibt das CESCR das Recht auf angemessene Nahrung in seinem Allgemeinen Kommentar Nr. 12 (1999). Dabei geht es nicht einfach darum, Menschen mit Nahrungsmittel zu versorgen. Wichtig ist vielmehr, ihnen die Möglichkeit zu gewähren, sich selbst zu versorgen. (Insofern könnte man auch von einem Recht, sich zu ernähren, sprechen). Erst wenn dies nicht mehr möglich ist, weil die betroffenen Menschen beispielsweise zu jung, zu alt, zu krank oder auch Opfer humanitärer Katastrophen sind, muss der Staat direkte Hilfe gewährleisten, damit diese nicht hungern. 19
20 Sozialpakt Inhaltliche Konkretisierung des Rechts Maßnahmen des Staates I: respect Maßnahmen des Staaten II: protect Maßnahmen des Staates III: fulfil Das Recht auf Nahrung Art. 11 (1): Anerkennung des Rechts eines jeden auf ausreichende Ernährung (2): Anerkennung des Rechts eines jeden auf Schutz vor Hunger Erforderliche Maßnahmen: a) Verbesserung der Methoden der Erzeugung, Haltbarmachung und Verteilung von Nahrungsmitteln (u.a. Nutzung wissenschaftlicher Erkenntnisse, evtl. Agrarreform) b) Sicherung einer gerechten Verteilung der Nahrungsmittelvorräte der Welt; Berücksichtigung von Import / Export der Industrieländer Allgemein: * Recht auf ausreichende Ernährung: Zugang zu ausreichender Nahrung (Nährstoffe) oder zu Mitteln für deren Beschaffung, sowohl physisch als auch ökonomisch * Recht auf angemessene Ernährung: Zugang zu Nahrung entsprechend der jeweiligen Bedürfnisse (z. B. bestimmte Mineralstoffe), mehr als Verfügbarkeit/Bereitstellung eines bestimmten Minimalpaketes an Kalorien und Nährstoffen Verfügbarkeit: * Verfügbarkeit von Nahrung durch eigene Produktion oder funktionierendes Marktsystem mit Nahrungsmittelproduktion und verkauf * Versorgung mit ausreichender Zahl an Nährstoffen * Verfügbarkeit von Nahrung gemäß spezifischen Anforderungen (z. B. Alter, Geschlecht) Zugänglichkeit: * Diskriminierungsverbot beim Zugang zu Nahrung * genereller Zugang eines jeden zu Nahrung, sowohl in physischer als auch in ökonomischer Hinsicht Annehmbarkeit/ Qualität: * Qualitative Mindeststandards an Nahrung, Lebensmittelsicherheit * Anpassung an kulturelle Werte der jeweiligen Bevölkerungsgruppe * Anerkennung des Zugangsrechts eines jeden zu Nahrung * Anerkennung des Rechts eines jeden zur Beschaffung von Nahrung und von Mitteln, um sich selbst zu ernähren * Anerkennung bestehender rechtlicher Regelungen, die zum kontinuierlichen Genuss des Rechts auf Nahrung notwendig sind * Verbot einer Rechtssetzung, die bestehenden legalen Regelungen zum Recht auf Nahrung widerspricht * Keine Nutzung von Nahrung als politisches Mittel (z. B. durch Lebensmittelembargos) * Schutz der Umwelt und der natürlichen Ressourcen vor Schädigungen durch Dritte * Anrecht auf die Anwendung juristischer Mittel für jedermann (national und international), wenn das Recht auf Nahrung verletzt ist; Anrecht auf eine angemessene Entschädigung * Ausarbeitung einer nationalen Strategie zur Gewährleistung von Nahrungssicherheit * besondere Beachtung folgender Punkte in der nationalen Strategie: u.a. Garantie eines vollen und gleichberechtigten Zugangs zu Nahrung v.a. für Frauen, Recht auf Vererbung von Landbesitz und Eigentum, Maßnahmen zum Schutz der Selbstständigkeit und eines angemessenen Einkommens für Arbeiter * Förderung des Zugangs zu Nahrung für benachteiligte Gruppen (z. B. Behinderte, Alte) * Bereitstellung von Nahrungsmittelhilfe (aber: nachteilige Beeinflussung der lokalen Märkte) * Schutz des Zugangs zu humanitärer Nahrungsmittelhilfe bei internen Konflikten oder in anderen Notlagen Quelle: eigene Zusammenstellung auf Grundlage von: CESCR, General Comment Nr. 12 Schlüsselt man das Recht auf Nahrung stärker auf, bedeutet es zunächst, dass im Vertragsstaat eine ausreichende Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln entweder im Rahmen einer Subsistenzwirtschaft oder durch ein funktionierendes Marktsystem mit Nahrungsmittelproduktion und verkauf gewährleistet sein muss. Dies soll ermöglichen, dass in dem jeweiligen Staat prinzipiell ein jeder mit den benötigten Nährstoffen versorgt werden kann, die zudem noch den jeweiligen Bedürfnissen angepasst zu sein haben. Weiterhin müssen die Nahrungsmittel 20

References: Art. 23
 Art. 6
 Art. 11
 Art. 23
 Art. 7
 Art. 11
 Art. 32
 Art. 23
 Art. 8
 Art. 22
 Art. 8
 Art. 24
 Art. 7
 Art. 31
 Art. 25
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 27
 Art. 25
 Art. 11
 Art. 27
 Art. 25
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 27
 Art. 26
 Art. 13
 Art. 10
 Art. 28
 Art. 27
 Art. 15
 Art. 13
 Art. 30
 Art. 22
 Art. 9
 Art. 11
 Art. 26
 Art. 25
 Art. 12
 Art. 11
 Art. 23
 Art. 16
 Art. 10
 Art. 23
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 10
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 10
 Art. 24
 Art. 34
 Art. 23
 Art. 7
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 14
 Art. 51
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 11
 Art. 11