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Timestamp: 2016-10-26 04:04:53+00:00

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114 Ia 143. Arr�t de la Ire Cour de droit public du 20 janvier 1988 dans la cause G. contre Conseil d'Etat du canton de Gen�ve (recours de droit public)
Art. 4 Cst., 33 al. 2 LAT, 6 ch. 1 CEDH. Exercice d'un droit de pr�emption conf�r� au canton de Gen�ve par la l�gislation cantonale sur le logement; proc�dure. 1. Le droit d'�tre entendu garanti par l'art. 4 Cst. n'est pas respect� lorsque les int�ress�s ne peuvent prendre position que de mani�re abstraite, en termes g�n�raux, sur une mesure dont ils ignorent la motivation �ventuelle (consid. 2b). 2. Le droit de pr�emption est destin� � assurer une occupation rationnelle des zones � b�tir, correspondant aux besoins de logements de la population, conform�ment aux objectifs et aux principes de la LAT. Les prescriptions qui instituent le droit de pr�emption �tabli � ces fins doivent �tre consid�r�es comme des r�gles d'ex�cution de cette loi; les exigences de l'art. 33 al. 2 et 3 LAT relatives aux voies de recours doivent �tre respect�es (consid. 2c). 3.Les propri�taires touch�s par l'exercice du droit de pr�emption ont droit � un proc�s �quitable au sens de l'art. 6 ch. 1 CEDH. Cette exigence est-elle satisfaite par la proc�dure du recours de droit public pour violation de l'art. 22ter Cst.? (consid. 2c). Faits � partir de page 15
Par acte authentique du 18 d�cembre 1986, G. a achet� un bien-fonds situ� � Vernier, assujetti � la loi cantonale sur les zones de d�veloppement du 29 juin 1957. Cette op�ration a �t� annonc�e � l'administration cantonale conform�ment aux dispositions relatives au droit de pr�emption l�gal du canton de Gen�ve sur les terrains situ�s en zone de d�veloppement, institu� par l'art. 3 de la loi g�n�rale sur le logement et la protection des locataires du 4 d�cembre 1977 (LLPL). Le 4 f�vrier 1987, le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve a d�cid� d'exercer ce droit; la collectivit� devait acqu�rir l'immeuble � la place de G., aux conditions fix�es dans l'acte de vente.
Agissant par la voie du recours de droit public, G. a requis le Tribunal f�d�ral d'annuler cette d�cision pour violation de l'art. 22ter Cst. et du droit d'�tre entendu d�duit de l'art. 4 Cst. Le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve a conclu au rejet du recours.
1. a) Selon la jurisprudence relative � l'art. 84 al. 1 OJ, le recours de droit public n'est recevable que si l'acte attaqu� �mane BGE 114 Ia 14 S. 16d'une autorit� cantonale agissant en vertu de la puissance publique et affecte d'une fa�on quelconque la situation de l'individu, en lui imposant une obligation de faire, de s'abstenir ou de tol�rer, soit sous la forme d'un arr�t� de port�e g�n�rale, soit sous celle d'une d�cision particuli�re (ATF 113 Ia 234 consid. 1, 107 Ia 80 consid. 1, 104 Ia 355 consid. 6). Le droit de pr�emption l�gal des art. 3 ss LLPL rel�ve du droit public; lorsqu'une autorit� d�cide d'en faire usage, elle impose aux parties � la vente une restriction de leur libert� de vendre, respectivement d'acqu�rir l'immeuble. Sa d�cision peut par cons�quent �tre attaqu�e par un recours de droit public (arr�t du 23 janvier 1985 en la cause S.I. Centre-Rh�ne).
b) L'art. 22ter Cst. n'assure pas seulement la protection du propri�taire; il garantit aussi le libre acc�s � la propri�t� (ATF 113 Ia 126 consid. 3b, 86 I 102 consid. 3). L'acheteur �vinc� a d�s lors qualit� pour recourir contre la d�cision relative � l'exercice du droit de pr�emption l�gal.
2. a) Le recourant pr�tend qu'il n'a pas eu l'occasion de s'exprimer avant que la d�cision attaqu�e ne soit rendue. Il invoque les dispositions de la loi cantonale du 12 septembre 1985 sur la proc�dure administrative relatives au droit d'�tre entendu. L'autorit� intim�e conteste que cette loi soit applicable. Il suffit cependant d'examiner si la proc�dure qui a �t� suivie respecte les garanties d�duites de l'art. 4 Cst.; en effet, le recourant ne pr�tend pas que les dispositions cantonales invoqu�es lui assurent une protection plus �tendue.
b) Selon l'art. 4 al. 1 LLPL, le propri�taire qui entend ali�ner un terrain soumis au droit de pr�emption doit en aviser l'Etat et lui indiquer les prix et conditions pr�vus par la promesse ou l'acte de vente. L'Etat dispose d'un d�lai de quarante-cinq jours, compt�s d�s cet avis, pour se d�terminer sur l'exercice du droit de pr�emption (art. 5 al. 1 LLPL). Sur la base de ces dispositions, le Conseil d'Etat soutient que la proc�dure n'est pas engag�e par l'autorit� et qu'elle est au contraire cons�cutive � une d�marche des parties � la vente de l'immeuble. Celles-ci se trouveraient dans la m�me situation que celui qui pr�sente une requ�te � l'autorit� et qui exerce de ce fait son droit d'�tre entendu, parce qu'il a alors l'occasion d'exprimer son point de vue sur tous les points qui peuvent influencer le sort de sa requ�te (ATF 111 Ia 103 consid. b).
Selon le Conseil d'Etat, le recourant connaissait les points importants, sur lesquels il aurait pu donner son avis lors de la communication de la vente � l'administration, parce que les BGE 114 Ia 14 S. 17conditions de l'exercice du droit de pr�emption sont �nonc�es par la loi. Or, l'art. 3 al. 1 et 2 LLPL d�termine les terrains assujettis au droit de pr�emption; pour le surplus, la loi se borne � disposer que l'Etat encourage la construction de logements d'utilit� publique, qu'il peut entreprendre lui-m�me la construction de tels logements et que dans ce but, il acquiert des terrains en usant notamment des droits de pr�emption et d'expropriation qui lui sont conf�r�s (art. 1er al. 1 et al. 2 lettre a LLPL). L'art. 2 LLPL pr�voit une politique g�n�rale d'acquisition de terrains.
Ces principes laissent un large pouvoir d'appr�ciation au Conseil d'Etat. Lors de chaque vente immobili�re permettant l'exercice du droit de pr�emption, cette autorit� doit d�terminer si l'acquisition du terrain concern� est opportune du point de vue de sa politique en faveur de la construction de logements. Les arguments d�velopp�s dans la pr�sente proc�dure montrent que ce choix ne peut ob�ir � des crit�res d�finis � l'avance et de mani�re pr�cise. Le Conseil d'Etat doit tenir compte de la situation et des caract�ristiques particuli�res de la parcelle et de ses environs. Il doit faire un pronostic sur les possibilit�s de b�tir, � moyen terme, des logements sur l'emplacement consid�r�. Il doit prendre en consid�ration et �ventuellement anticiper les facteurs propres � influencer le d�veloppement de la r�gion (d�terminations des autorit�s locales en mati�re d'urbanisme; intentions des propri�taires voisins).
Dans ces conditions, au moment o� ils annoncent la vente � l'administration, les int�ress�s ne peuvent gu�re conna�tre les intentions du Conseil d'Etat et les circonstances concr�tes qui peuvent mener cette autorit� � exercer le droit de pr�emption. Ils ne peuvent donc prendre position que dans l'abstrait, en termes g�n�raux, sur une mesure dont ils ignorent la motivation �ventuelle. Il faut admettre avec le recourant que cette possibilit� d'expression r�duite ne correspond pas aux exigences de la garantie du droit d'�tre entendu d�duit de l'art. 4 Cst. Dans son arr�t pr�cit� en la cause S.I. Centre-Rh�ne, le Tribunal f�d�ral a certes �cart� le grief de violation du droit d'�tre entendu, mais dans cette affaire, un �change de correspondance �tait intervenu entre les parties et l'autorit�. De toute fa�on, dans la mesure o� la solution retenue alors pouvait avoir une port�e de principe, elle ne saurait �tre confirm�e. Par ailleurs, le Conseil d'Etat objecte en vain que s'il informait les parties de ses intentions avant de statuer sur l'exercice du droit de pr�emption, celui-ci serait compromis parce que les BGE 114 Ia 14 S. 18int�ress�s pourraient renoncer � la vente de l'immeuble. Il est certes possible que le droit cantonal en vigueur n'autorise pas les mesures provisionnelles n�cessaires � assurer � la fois l'exercice du droit de pr�emption et le respect du droit des int�ress�s � �tre entendus. Cette circonstance ne justifie cependant pas une restriction de la garantie constitutionnelle invoqu�e.
c) Le Tribunal f�d�ral ne sanctionne pas une violation du droit d'�tre entendu commise par une instance inf�rieure, si l'int�ress� a eu la possibilit� d'attaquer la d�cision prise et de faire valoir tous ses moyens devant une autorit� de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 112 Ib 175 consid. e, ATF 110 Ia 82 consid. d, ATF 110 II 71 consid. 1). En l'esp�ce, G. n'a pu exercer aucun recours sur le plan cantonal. Saisi d'un recours de droit public pour violation de l'art. 22ter Cst., le Tribunal f�d�ral examine en principe librement si la mesure attaqu�e r�pond � un int�r�t public et respecte le principe de la proportionnalit�; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appr�ciation (ATF 113 Ia 33 consid. 2, ATF 112 Ia 316 consid. b, ATF 109 Ia 258 consid. 4). Or, il est av�r� que de telles questions jouent un r�le essentiel dans la d�cision prise par le Conseil d'Etat (cf. consid. 2b ci-dessus). Leur examen par le Tribunal f�d�ral, dans le cadre de la pr�sente proc�dure, n'assure pas au recourant une protection �quivalente � celle du droit d'�tre entendu qu'il aurait d� pouvoir exercer devant l'autorit� intim�e. Il en r�sulte que la d�cision attaqu�e doit �tre annul�e pour violation de l'art. 4 Cst.
Au surplus, l'art. 33 al. 2 LAT impose aux cantons d'instituer une voie de recours contre les d�cisions fond�es sur cette loi ou sur les dispositions f�d�rales et cantonales d'ex�cution, et l'autorit� de recours doit avoir un pouvoir d'examen complet (art. 33 al. 3 lettre b LAT). Les r�gles cantonales d'ex�cution de la LAT sont celles qui visent principalement des objectifs d'am�nagement du territoire; il s'agit, plus pr�cis�ment, des r�gles �tablies en vue d'assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire (ATF 112 Ia 121 consid. 3, voir aussi ATF 108 Ib 127 consid. b in fine). Par l'exercice du droit de pr�emption l�gal, le Conseil d'Etat peut, � l'occasion d'une ali�nation immobili�re, promouvoir la construction effective de logements sur des terrains d�j� affect�s au d�veloppement d'une agglom�ration. Le droit de pr�emption appara�t comme un moyen direct de r�aliser une occupation du territoire correspondant � la BGE 114 Ia 14 S. 19fois aux besoins de logements de la population genevoise et aux objectifs de la LAT (cf. art. 3 al. 3 LAT). Les dispositions instituant ce droit doivent �tre consid�r�es comme des r�gles d'ex�cution de la LAT et les d�cisions fond�es sur elles doivent pouvoir �tre d�f�r�es � une autorit� cantonale de recours conform�ment aux principes de l'art. 33 al. 2 et 3 LAT. C'est � cette autorit� de recours que doit �tre soumise une contestation relative � l'exercice du droit de pr�emption, y compris en ce qui concerne la violation du droit d'�tre entendu.
Le droit de pr�emption du canton de Gen�ve �quivaut aussi, par ses effets, � une expropriation (ATF 88 I 257 consid. III/1). Or, selon la jurisprudence de la Cour europ�enne des droits de l'homme, une contestation portant sur l'admissibilit� d'une expropriation met en cause des droits et des obligations � caract�re civil au sens de l'art. 6 ch. 1 CEDH (ATF 111 Ib 231 consid. e, avec r�f�rences � la jurisprudence de la Cour europ�enne des droits de l'homme; voir aussi ATF 112 Ib 177 consid. a, 294, ATF 110 Ib 372). La personne concern�e a par cons�quent droit, conform�ment � cette disposition conventionnelle, � ce que sa cause soit entendue �quitablement par un tribunal ind�pendant et impartial. La Suisse doit respecter cette garantie de la m�me mani�re que les autres Etats parties � la convention. Les exigences d'un proc�s �quitable ne sont pas satisfaites par une proc�dure de recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., o� le Tribunal f�d�ral ne revoit les faits de la cause que sous l'angle de l'arbitraire. Dans le cadre d'un recours pour violation de l'art. 22ter Cst., le Tribunal f�d�ral exerce, certes, un contr�le en principe plus �tendu (cf. ci-dessus); on peut toutefois se demander si ce contr�le est suffisant au regard de la convention. Cette question peut cependant rester ind�cise en l'�tat; elle ne devra �tre tranch�e ult�rieurement que si le canton de Gen�ve ne d�signe pas une autorit� judiciaire comme autorit� de recours.
3. Il n'est pas n�cessaire d'examiner les griefs du recours tir�s de l'art. 22ter Cst., car pour les motifs qui pr�c�dent, la d�cision attaqu�e doit de toute mani�re �tre annul�e. Bien qu'elle s'av�re inconstitutionnelle, elle a �t� prise dans le d�lai de quarante-cinq jours fix� par la l�gislation applicable. Le Conseil d'Etat a donc manifest� � temps sa volont� d'exercer le droit de pr�emption; il lui appartient maintenant de prendre les mesures n�cessaires, dans le respect des droits proc�duraux du recourant.
Admet le recours et annule la d�cision attaqu�e au sens des consid�rants.
112 IB 175 suite... ,
110 II 71,
110 IB 372
art. 6 ch. 1 CEDH suite... ,
art. 3 al. 3 LAT

References: Art. 4
 art. 3
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
in fine
 art. 3
 ATF 
 ATF 

art. 6

art. 3