Source: https://civismo.org/es/esclerosis-judicial-en-espana/
Timestamp: 2020-08-05 18:42:06+00:00

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Esclerosis judicial en España - Fundación Civismo
La Administración de Justicia está dotada de un presupuesto, lo que supone una asignación de recursos con el consiguiente impacto sobre la economía de un país. Por ello, es susceptible de ser analizada en cuanto a su eficiencia o ineficiencia. Así, como dice Francisco Cabrillo, prologuista de este informe, “la idea básica es que una Administración de Justicia ineficiente tendrá como resultado una asignación ineficiente de recursos”.
Juan Ángel SotoJorge Romero10 dic 19
El poder judicial es uno de los tres pilares fundamentales de cualquier Estado de derecho. Al igual que el ejecutivo y el legislativo, ostenta la nota fundamental de independencia y delimitación de la esfera de actuación de los dos restantes. No obstante, la administración de cualquiera de estos tres poderes adquiere una connotación mucho menos etérea, pues se trata, en definitiva, de un servicio público esencial.
Como tal, la Administración de Justicia está dotada de un presupuesto, lo que supone una asignación de recursos con el consiguiente impacto sobre la economía de un país. Por ello, es susceptible de ser analizada en cuanto a su eficiencia o ineficiencia. Así, “la idea básica es que una Administración de Justicia ineficiente tendrá como resultado una asignación ineficiente de recursos”[1]. En esta línea, y atendiendo a lo citado anteriormente y a la lógica de la financiación pública, una Administración de Justicia eficiente redundará en un mayor beneficio y bienestar para el conjunto de la sociedad y, viceversa. No obstante, esta evaluación no puede limitarse a la asignación presupuestaria, sino que debe abordar también la resolución del asunto del que conocen los juzgados y tribunales, así como la celeridad con que lo hacen, entre otros factores. Esto es, cualquier análisis de eficiencia ha de considerar los inputs, pero también los outputs.
Puede parecer un método extraño, pero no lo es en absoluto. De hecho, estudiar el funcionamiento de las normas jurídicas y de la Administración de Justicia utilizando métodos y variables económicas le valió a Ronald H.Coase la concesión del Premio Nobel de Economía en 1991. Éste galardón reconoció,según el profesor Cabrillo: “[su] gran influencia en el desarrollo del moderno análisis económico del derecho; es decir, del estudio de la eficiencia de las leyes y la jurisprudencia aplicando la metodología de la microeconomía”[2].
Se han realizado algunos estudios sobre estos temas. Fueron especialmente relevantes en el momento de su publicación (en 2016) los estudio realizados por el Círculo de Empresarios y por el Consejo General de Economistas. El primero, titulado “La calidad del sistema jurídico como clave del crecimiento económico y del progreso social”. El segundo, “Implicaciones económicas del funcionamiento de la Justicia en España”. Ambos son análisis pormenorizados de los datos que ofrece la Comisión Europea de Eficiencia de la Justicia (CEPEJ por sus siglas en francés), de manera bienal; en sendos casos, tratan los de 2014. En el presente informe, se utilizará, dentro de uno de sus apartados de análisis, la publicación del CEPEJ de 2016. También se estudiarán los datos ofrecidos por el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) de manera anual, a fin de poder radiografiar de manera específica las distintas jurisdicciones y órganos que componen nuestro sistema judicial.
Una radiografía especialmente necesaria, ya que, de los tres poderes estatales, el judicial es, probablemente, el que menos repercusión tiene en los medios de comunicación, salvo contadas excepciones por algún caso significativo. Esto se debe a muchos factores, pero principalmente a la sensación general de que la Administración de Justicia carece de interés, dado que su objetivo consiste en la aplicación de las leyes promulgadas por el Legislativo, y ocasionalmente, por el Ejecutivo. Sin embargo, la importancia de un poder judicial que funcione correctamente es mucho mayor que la que habitualmente se le otorga.
Son miles las personas —físicas y jurídicas— que, a diario, acuden a los juzgados y tribunales para que se les resuelvan controversias de diversa índole. En el artículo 24 de la Constitución Española, viene recogido que “[…] todas las personas tienen derecho a obtener tutela judicial efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso pueda producirse indefensión”. Así, la Administración de Justicia no sólo presta un servicio público, sino que, además, salvaguarda un derecho común a todos los ciudadanos españoles, del que depende directamente la seguridad jurídica en nuestro país.
Es de destacar también la relevancia de la eficiencia de la Administración de Justicia para la economía. Por ejemplo, en el ámbito empresarial, de cara a invertir en nuevas jurisdicciones, y en aspectos como la contratación, la morosidad, la disponibilidad de crédito, etc. Para abordarlos, no sólo se busca una legislación clara y bien estructurada, sino también que ésta se aplique de forma estricta, lo que blinda la seguridad jurídica. Y, por supuesto, que todo ello se produzca en un plazo de tiempo razonable.
Por su incontrovertible importancia, en este primer trabajo, Civismo pone sobre la mesa el estado de la Administración de Justicia en España, describiendo, por un lado, el panorama nacional; presentando, por otro, una comparativa autonómica e internacional que ofrece una primera aproximación a la eficiencia del orden jurisdiccional civil; y brindando, por último, algunas reflexiones finales sobre la idoneidad de implantar y fomentar medidas que asignen los recursos de los agentes económicos de forma más eficiente, aludiendo a principios que rigen y velan por el buen funcionamiento de los mercados y que, aquí también, podrían encontrar su lugar. Todo ello, a su vez, con el ánimo de introducir brevemente algunas de las cuestiones que serán tratadas en trabajos posteriores, en los que se pondrán de manifiesto algunas de las principales dolencias de la Administración de Justicia, como el impacto económico derivado de su falta de eficiencia o el denominado “activismo judicial”. Asimismo, esta serie de informes incluirán el análisis de propuestas alternativas al statu quo, como mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
Apunte sobre las tasas de litigiosidad, resolución, pendencia y congestión[3].
En marzo de 2019 el CGPJ acometió una regeneración de la serie histórica coincidiendo con la publicación de 2018. Con esta reforma, las conciliaciones de secretaría, que antes no se contaban, pasan a integrar las estadísticas, al considerarse que forman parte de la jurisdicción voluntaria. Las tablas que figuran actualmente en el repositorio estadístico del CGPJ pueden observarse en el Anexo II del presente informe.
2. ANÁLISIS: LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN ESPAÑA
Resulta evidente que de poco sirve que existan normas jurídicas si el mecanismo diseñado para velar por su cumplimiento se muestra inoperante o ineficiente. Así, la Administración de Justicia ha de estar formada por órganos, jueces y magistrados en número y con formación suficientes para dirimir conflictos y discrepancias, y contar con el diseño,
estructura y recursos pertinentes para la consecución de estos objetivos.
Como se ha señalado en la Introducción, la eficiencia, desde un punto de vista económico, se mide poniendo en relación los recursos recibidos (inputs) y los productos conseguidos (outputs). Así, cualquier mecanismo será más eficiente cuando logre una mayor producción con la menor dotación posible. Resulta válido aplicar este criterio de evaluación a la Administración de Justicia, aunque se ha de establecer claramente cuáles son los datos a comparar y de qué manera se efectuará dicha contrastación. El problema de analizar desde este punto de vista el poder judicial radica en que hay disparidad entre las unidades de medida de los inputs y los outputs. Las primeras se expresan, eminentemente, en términos de dotación presupuestaria de las arcas públicas; y las segundas, en número de procesos llevados a término. Que en esta comparativa no parezca haber correlación a priori no obsta para que se pueda llegar a una conclusión bien fundamentada sobre la eficiencia de la Administración de Justicia utilizando otros enfoques que arrojen luz sobre la cuestión.
Debido a su gran volumen, para entender mejor los datos manejados —procedentes del CGPJ— yrealizar una comparativa más eficaz, desglosamos la información en las distintas jurisdicciones que existen dentro del ordenamiento jurídico de España: civil, penal, contencioso-administrativo, social, militar y las salas especiales del Tribunal Supremo.
Con el fin de presentar una imagen de la situación actual de la Administración de Justicia, este apartado se centrará en los siguientes elementos del estado y funcionamiento de ésta: (i) el gasto público que se le destina; (ii) el volumen de procesos y la tasa de litigiosidad; (iii) el porcentaje de casos resueltos y las tasas de resolución y pendencia; y (iv) el número de órganos por jurisdicción y la tasa de congestión.
2.1. EL GASTO PÚBLICO DESTINADO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
De los Presupuestos Generales del Estado para 2018, se destinaron a la Administración de Justicia 1.726 millones de euros[4].
En los últimos años, la partida para este sector de la actividad pública ha seguido una tendencia ascendente, experimentando dos grandes picos en 2016 y 2017 —con un crecimiento interanual de 6,38% y 7,43%, respectivamente. Este aumento se debió especialmente al esfuerzo realizado para que todos los procesos abiertos se terminasen, así como a la necesaria digitalización de la Administración de Justicia. No obstante, se aprecia que, en 2018, dicho crecimiento parece haberse ralentizado, incrementándose un mero 0,12% respecto al año anterior.
Tabla 1. Gasto público en Justicia en España (2013-2018)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del CGPJ.
Sin embargo, este volumen total de gasto no refleja fielmente la asignación de recursos a Justicia. Para obtenerlo, se ha de acudir a otros indicadores, como el porcentaje del PIB destinado a ella o el gasto por habitante en esta partida. Así, en 2016, su coste para cada español fue de casi 80 euros, por encima de la media de la Unión Europea, donde se cifra en 71,16 euros.
Tabla 2. Gasto público en juzgados y tribunales en la Unión Europea (2016)
Fuente: Elaboración propia a partir del Informe European Judicial Systems de la Comisión Europea para la Eficiencia de
la Justicia (2016)*
*Consejo de Europa (2018). European Judicial Systems: Efficiency and quality of justice, CEPEJ Studies, Nº 26, p. 21. Disponible en: https://rm.coe.int/rapport-avec-couv-18-09-2018-en/16808def9c
Son muchos los factores que pueden contribuir al elevado gasto en Justicia de nuestro país, si bien dos destacan sobre el resto: la litigiosidad y la ineficiencia. El primero puede obedecer a elementos de diversa índole, como cuestiones culturales o la falta de mecanismos alternativos para resolver disputas. El segundo, haciendo referencia a lo mencionado en la Introducción, provendría de un sistema que, par producir los mismos outputs (asuntos resueltos), necesita mayores inputs (recursos).
2.2. VOLUMEN DE PROCESOS. TASA DE LITIGIOSAIDAD
Una vez analizados los recursos destinados a la Administración de Justicia en España en forma de asignación presupuestaria, corresponde analizar qué resultados se producen a partir de ellos. El número de procesos judiciales es la cifra que mejor representa este rendimiento. A continuación, se detallan los asuntos que la Administración de Justicia hubo de acometer referidos a tres órdenes jurisdiccionales diferentes —civil, penal y contencioso- administrativo— a lo largo de 2017 y 2018.
Con el fin de dar mayor amplitud a esta comparativa, no sólo incluimos los asuntos que ingresaron ex novo durante ese periodo, sino también los que quedaron por resolver en los años anteriores: los asuntos pendientes. Las jurisdicciones militar y de salas especiales presentan cifras insignificantes al lado de las de penal y civil, pero han de incluirse para poner de relieve el tamaño del resto de jurisdicciones. Así, entre estos dos bloques, se encuentran la de contencioso-administrativa y la social que, pese a no ser las más abultadas, engloban un número de procesos nada desdeñable.
Tabla 3. Asuntos judiciales en trámite, ingresados, y porcentaje por orden jurisdiccional en 2017
Tabla 4. Asuntos judiciales en trámite, ingresados, y porcentaje por orden jurisdiccional en 2018
De los datos recogidos en esta tabla, puede colegirse que, a pesar de que la jurisdicción civil no es la que más procesos ha ingresado en los últimos años, sí es la que más asuntos ha recibido de años anteriores. Este hecho revela indicios interesantes para nuestro estudio: se trata del orden jurisdiccional que más procesos pendientes tiene. Este fenómeno puede venir motivado por una cuestión de eficiencia. No obstante, para alcanzar esta conclusión ha de observarse la cantidad de procesos que se resuelven en cada una de las jurisdicciones. Además, al analizar el volumen es importante valorar la tasa de litigiosidad media en España, es decir, la cantidad de casos por cada mil habitantes. Según el CGPJ, en los últimos años, la tasa de litigiosidad en España ha sido la siguiente:
Gráfica 1. Tasa de litigiosidad en España en el periodo 2007-2018
Se observa que, en 2009 y 2010, esta tasa alcanzó sus cotas más altas, pero, desde entonces, ha bajado considerablemente. El punto de inflexión se da en 2016; año en que se produjo el mayor incremento en gasto público para la Administración de Justicia, como hemos visto en la Tabla 1.
La gran reducción de la litigiosidad media entre 2015 y 2016 (con una disminución del 9,9% de los casos civiles y del 42% en la jurisdicción penal) se debe eminentemente a la reforma del art. 284.2 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Por lo general, los atestados policiales en los que no existe autor conocido del delito denunciado no se remitían a los Juzgados de Instrucción o de Primera Instancia, donde antes se resolvían de forma inmediata con un auto de archivo[5].
A lo largo de 2017, en cambio, se mantuvo la litigiosidad, para reducirse más pronunciadamente de nuevo en 2018.
2.3. PORCENTAJE DE CASOS RESUELTOS. TASA DE RESOLUCIÓN Y DE PENDENCIA
A la hora de analizar la eficiencia de la Administración de Justicia en España, es imperativo saber el porcentaje de casos resueltos de cada una de las distintas jurisdicciones. En los datos del CGPJ, se incluyen en columnas diferentes los casos ingresados ese año y los que quedaron pendientes del anterior. Al ofrecer la información de forma desglosada, se puede incurrir en el error de valorar solo los nuevos procesos y compararlos con los resueltos en ese mismo año, de manera que el rendimiento de los órganos parece notablemente superior al verdadero. Por ello, para brindar un dato más ajustado a la realidad, tomamos el número total de casos, que no son sino la suma de los casos pendientes y de los de nuevo ingreso.
Entre los órdenes jurisdiccionales de la Administración de Justica existen importantes diferencias en cuanto a resolución de procesos, como puede constatarse en la siguiente tabla:
Tabla 5. Casos totales, resueltos, y porcentaje de resolución en 2017
Tabla 6. Casos totales, resueltos, y porcentaje de resolución en 2018
La jurisdicción penal, la militar y las salas especiales muestran los mejores resultados en cuanto a porcentaje de resolución, y esto puede afectar a su tasa de pendencia, concepto que se analizará más adelante. En estos tres órdenes, el porcentaje es significativamente alto, lo que implica que se resolvieron la mayoría de los procesos pendientes y los que entraron a trámite durante 2017 y 2018. Destaca la jurisdicción penal, ya que es la que más casos totales tuvo en ambos años, y se ha alzado como la que más resuelve, compitiendo además con la civil en cuanto a volumen de procesos.
En 2017, hubo una enorme diferencia entre el número de casos resueltos en la vía penal y en la civil. La primera no sólo ingresó un 22% de procesos más que la segunda, sino que además resolvió un 22% más, lo que equivale a un total de 1.402.191. Estos datos refuerzan lo apuntado anteriormente: que la jurisdicción civil es la que más casos pendientes dejó en 2017; hasta 1.204.641 para 2018. Ese año, los datos no variaron mucho. Los procesos de la jurisdicción civil aumentaron en 353.242, lo que supone un incremento del 11,5% sobre el total de 2017. Mientras que esta jurisdicción recibió más casos, la penal recibió menos. Los porcentajes de resolución decrecieron en ambas de manera leve, a pesar de que la civil resolvió 140.221 más que el año anterior, bastante por debajo del incremento de casos. Y esta volvió a ser la jurisdicción que más procesos abiertos dejó; hasta 1.417.662 para 2019. No obstante, las jurisdicciones con los porcentajes más bajos de resolución en ambos años son la contencioso-administrativa y la social, con poco más de la mitad de los procesos.
Todo ello agrava las sospechas de ineficiencia dentro de la jurisdicción civil en España, lo que resulta de especial gravedad, dado que supondría que e incremento del gasto público en la Administración de Justicia ha venido acompañado en los últimos años de un mayor número de procesos por resolver, en lugar de lo contrario.
Según el CGPJ, la tasa de resolución es el “cociente entre los asuntos resueltos y los ingresados en un determinado periodo. Pone en relación el volumen de ingreso con la capacidad resolutiva.
Un órgano, territorio o jurisdicción está en mejor situación cuanto mayor sea su tasa de resolución. Si es mayor que uno, indica que se está resolviendo más de lo que ingresa”. Pues bien, a continuación, se presenta la tasa de resolución de los diferentes órdenes jurisdiccionales en el periodo 2007-2018.
Gráfica 2. Tasa de resolución en España por orden jurisdiccional en el periodo 2007-2018
En la tabla se puede comprobar que los años con menor tasa de resolución en todas las jurisdicciones fueron claramente 2008 y 2009, síntoma de la crisis económica. Posteriormente, en el período de 2013 a 2016, se encuentran los mejores datos, que decaen de nuevo en los dos últimos años, volviendo los malos registros que obtuvo la Administración de Justicia durante lo más agudo de la crisis. Por otra parte, el CGPJ define la tasa de pendencia como el “cociente entre los asuntos pendientes al final del periodo y los resueltos en ese periodo. Cuando el periodo sea distinto del año se ponderará el número de asuntos resueltos para expresarlo en términos anuales. Si se multiplica por 12, indica el número de meses que se necesitaría, con el mismo ritmo resolutivo y sin ningún ingreso, para acabar con la pendencia. Su principal finalidad es permitir la comparación de la pendencia de órganos, territorios, o jurisdicciones, o de estos a lo largo del tiempo”.
Gráfica 3. Tasa de pendencia en España por orden jurisdiccional en el periodo 2007-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del CGPJ
A la luz de estos datos, llama la atención que no coincidan con la gráfica anterior. Los años malos están mucho más dispersos, lo que refuta el argumento de que, a una menor tasa de resolución, corresponde una mayor de pendencia. No obstante, sí se observa una cierta homogeneidad en cuanto a los años con una menor tasa de pendencia, que se agrupan en el periodo 2015. No obstante, los datos negativos resultan alarmantes, pues se aprecia que los peores resultados en cuanto a la tasa de pendencia en los últimos doce años han sido 2017 y 2018, si bien el carácter cambiante del periodo observado desaconseja realizar predicciones o trazar una tendencia para años venideros.
2.4. NÚMERO DE ÓRGANOS POR JURISDICCIÓN. TASA DE CONGESTIÓN
Ahondando en las razones que explican estas diferencias de eficiencia, la siguiente medida pasa por comprobar la cantidad de órganos que aglutinan las diversas jurisdicciones. A la luz de los datos recogidos por el CGPJ, se aprecia que aquellas con más procesos tienen más órganos. En cuanto a la evolución en el número de estos en los últimos años, destaca la ampliación de los de la jurisdicción civil, con 67 nuevos entre 2017 y 2018.
Tabla 7. Número, porcentaje y casos resueltos por órgano y orden jurisdiccional en 2017
Tabla 8. Número, porcentaje y casos resueltos por órgano y orden jurisdiccional en 2018
Por tanto, tomando como referencia el número de órganos de la jurisdicción penal y observando la media de casos resueltos por cada uno de ellos, es crucial analizar la tasa de congestión, que el CGPJ define como el “cociente donde el numerador está formado por la suma de los asuntos pendientes al inicio del periodo y los registrados en ese periodo, y donde el denominador son los asuntos resueltos en dicho periodo. Un órgano, territorio o jurisdicción está en mejor situación cuanto menor sea su tasa de congestión”. La relación que se establece entre la tasa de congestión y el número de órganos obedece a que esta primera solo puede disminuir si la eficiencia de los órganos aumenta, o se crean otros nuevos para lidiar con el volumen de procesos.
Gráfica 4. Tasa de congestión en España por orden jurisdiccional en el periodo 2007-2018
Esta gráfica reproduce, en gran medida, el patrón visto anteriormente, dado que el mayor aumento de la tasa de congestión se observa principalmente en los años de la crisis y en el periodo 2017-2018. En contraposición, las mejores cifras se registraron durante 2015. Por último, se repite el hecho de que algunos de los peores datos en varias jurisdicciones se den en 2017 y 2018.
La tasa de congestión tiene su origen en la falta de medios para resolver, o de eficiencia en los órganos existentes. Dos trabas distintas a la hora de combatir la elevada litigiosidad. Ahora bien, la litigiosidad en sí misma no contribuye necesariamente a la congestión de la Administración de Justicia. La eficiencia, sí. La duración de los asuntos en sede judicial juega un papel fundamental en este aspecto. Por este motivo, resulta imprescindible acudir a este indicador, en el que se observa, según la tabla 5, que el tiempo necesario para dirimir sobre un asunto es, de media, de 6,4 meses. Un lapso que ha ido aumentando desde 2015.
3. LA ESPECIAL RELEVANCIA DE LA JURISDICCIÓN CIVIL
El orden jurisdiccional civil tiene una especial relevancia por tres motivos fundamentales. En primer lugar, porque se trata de la segunda jurisdicción con más casos dentro de la Administración de Justicia, con casi un 41% del total en 2018 —los que quedaron pendientes de 2017 más los que ingresaron nuevos.
En segundo lugar, por su enorme influencia en la economía de nuestro país, debido a que engloba todos los casos que tengan como objeto derechos reales y arrendamientos, relaciones personales y patrimoniales, contractuales, consumidores, seguros, cuestiones mercantiles, etc. Esta diversidad viene recogida, y ampliada, en el artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el cual establece que “los Tribunales y Juzgados del orden civil conocerán, además de las materias que les son propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional […]”, convirtiendo de esta manera la jurisdicción civil en un cajón de sastre para la Administración de Justicia. Además, los casos relativos al derecho de la Unión Europea, que cada vez van adquiriendo más relevancia en nuestro ordenamiento jurídico, también están comprendidos dentro de ella. Al cubrir semejante variedad de cuestiones de la vida diaria, se trata de la más utilizada por los ciudadanos y por la empresas de España.
Por último, tal como se ha observado en este primer análisis de los diferentes órdenes jurisdiccionales a lo largo de la última década, la jurisdicción civil presenta serias carencias que afectan a su eficiencia. En comparación con la penal, muestra peores resultados en todos los ámbitos señalados anteriormente. En cuanto a los recursos o inputs, cuenta con prácticamente los mismos órganos que aquella, diferenciándose ambas en tan sólo 49. En cambio, en lo que respecta a los outputs, en la jurisdicción penal se resolvieron 1.402.191 procesos más que en la civil en 2017; y en 2018, se redujo la brecha entre las dos, pero, aun así, ascendía a 1.152.131 casos.
Habiendo comprobado que la jurisdicción civil resulta, en conjunto, ineficiente, toca ahora desglosarla por instancias judiciales, con el fin de averiguar en qué escalón de su jerarquía reside el problema y qué órganos son los causantes. Para ello, a continuación, se analizará en profundidad cuáles son los órganos con más impacto económico dentro de sus distintos escalafones.
El escalón más bajo del orden jurisdiccional civil está compuesto por multitud de órganos, y el CGPJ recoge datos de los siguientes: Juzgados de Primera Instancia, Juzgados de lo Mercantil Juzgados de Violencia contra la Mujer, Juzgados de Familia, Juzgados de Menores y Juzgados de Primera Instancia e Instrucción. De entre estos, los que más relevancia tienen en cuanto a impacto en la economía de nuestro país son los de Primera Instancia, los Mercantiles, y por último, los de Primera Instancia e Instrucción [6].
Tabla 9. Asuntos tratados, resueltos y porcentaje de resolución en primera instancia civil en 2017
Tabla 10. Asuntos tratados, resueltos y porcentaje de resolución en primera instancia civil en 2018
Estos datos muestran que, dentro de esta primera instancia, los juzgados con mejores porcentajes de resolución son los de Familia y los de Violencia contra la Mujer. También destaca especialmente que los de Menores no tuviesen que resolver ningún asunto durante 2018, por lo que 81 órganos judiciales quedaron sin actividad civil. A alguno le puede quedar alguna competencia residual de alguna ejecución, pero ya no la recogemos. A 1 de enero de 2019 y de 2018 había 81 juzgados de menores, más un Juzgado Central de Menores que comparte la jurisdicción como de central de vigilancia penitenciaria[7]. Los de Primera Instancia y los de Primera Instancia e Instrucción muestran cifras parecidas, aunque cabe destacar que los primeros cuentan con menos órganos (340) y, aun así, han resuelto 283.816 asuntos más.
El porcentaje de resolución más bajo lo ostentan los Juzgados de lo Mercantil, con menos de la mitad de sus asuntos en 2018. Este se trata de un dato preocupante desde el punto de vista económico y de la eficiencia, que ha de ser mejorado para garantizar la seguridad de las empresas en España. El problema de los Juzgados de lo Mercantil probablemente estribe en que resultan escasos para la demanda que existe. El artículo 86 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) hace constar en su primer apartado que: “Con carácter general, en cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital, habrá uno o varios juzgados de lo mercantil”.
En su segundo apartado indica que, cuando haya un tamaño importante de población y el volumen necesario de procesos, se podrán establecer este tipo de juzgados fuera de las capitales de provincia.
El siguiente apartado de este mismo artículo recoge que, igual que puede darse que existan varios Juzgados de lo Mercantil en una sola provincia, pude producirse también la situación contraria: que un solo juzgado tenga que conocer de los asuntos de varias provincias. La Constitución Española divide en su artículo 137 el territorio en municipios, provincias y CC.AA. Existen 50 provincias en nuestro país, y tan solo 97 Juzgados de lo Mercantil. Es decir, proporcionalmente, no se llega a dos juzgados de este tipo por cada provincia. Es más, esta repartición no sería real en esa proporción, ya que, por ejemplo, solo en Madrid hay establecidos catorce.
II) Audiencias Provinciales (AP)
El segundo escalón dentro de la jerarquía de la jurisdicción civil corresponde a las audiencias provinciales, que, a su vez, se dividen en dos grupos: secciones civiles y secciones mixtas. Las audiencias provinciales y sus competencias vienen recogidas del artículo 80 al 83 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Las secciones civiles pueden conocer sobre los recursos contra las resoluciones de primera instancia, de lo mercantil y de violencia contra la mujer. Por otro lado, las secciones mixtas tienen competencia sobre las materias de civil y penal que se lleven en juzgados de su provincia que no tengan otro superior común, y de las recusaciones de magistrados. Por tanto, en la siguiente tabla, el dato que realmente interesa es el de las secciones civiles, que, de los dos, es el más alto. Aunque es relativo, ya que llevaron durante 2018 unos 170.000 procesos más que las secciones mixtas.
Tabla 11. Número de órganos y resolución de asuntos en las Audiencias Provinciales en 2017
Tabla 12. Número de órganos y resolución de asuntos en las Audiencias Provinciales en 2018
III) Tribunales Superiores de Justicia (TSJ)
El siguiente escalón está ocupado por los Tribunales Superiores de Justicia, que presentan un porcentaje de resolución de asuntos civiles relativamente alto. Es cierto que decrece considerablemente el número de asuntos respecto a las Audiencias Provinciales, pero, aun así, sigue siendo muy positivo en términos de eficiencia, aunque tiene un amplio margen de mejora (en torno al 30%).
Tabla 13. Nº de órganos y resolución de asuntos en los Tribunales Superiores de Justicia en 2017
Tabla 14. Nº de órganos y resolución de asuntos en los Tribunales Superiores de Justicia en 2018
IV) Tribunal Supremo (TS)
En la instancia más alta, el Tribunal Supremo, vuelve a aumentar el número de asuntos totales en relación con los que conocen los Tribunales Superiores de Justicia, y presenta el peor porcentaje de resolución de toda la jurisdicción civil, aunque ha mejorado ligeramente.
Tabla 15. Asuntos resueltos en el Tribunal Supremo en 2017
Tabla 16. Asuntos resueltos en el Tribunal Supremo en 2018
Resulta habitual que los asuntos que llegan al Tribunal Supremo requieran de más tiempo para ser resueltos, dado que no existe una instancia superior para reclamar materias civiles. Por tanto, las decisiones de esta sala deben estar muy meditadas, a la vez que ha de procederse a la revisión y análisis de lo dirimido en instancias inferiores[8].
Las sentencias dictadas en el Tribunal Supremo tienen además una segunda vertiente, dado que constituyen la jurisprudencia más valiosa de nuestro ordenamiento jurídico, y protagoniza cambios doctrinales de inmenso impacto para el resto de las instancias. No obstante, todo esto no justifica que el porcentaje de resolución sea tan bajo.
V) Conclusiones de la comparativa por instancias
Los grandes problemas detectados en este análisis de eficiencia por instancias de la jurisdicción civil se concentran en los órganos pertenecientes a los escalones más bajo y más alto de esta pirámide de jerarquía judicial.
En la instancia inferior, los porcentajes de resolución dentro de la orden jurisdiccional civil no son muy halagüeños, destacando negativamente los Juzgados de lo Mercantil y los de Menores. Los primeros, por su bajo rendimiento en cuanto a la resolución de controversias en dicha materia. Los segundos constituyen un caso diferente, ya que, a pesar de que ninguno de sus 81 órganos han conocido de ningún asunto civil, tampoco han estado exentos de actividad, sino que, por su carácter mixto, han tramitado procesos penales.
En la instancia más alta, el Tribunal Supremo, los datos presentan un amplio margen de mejora, aunque como ya se ha explicado, es más comprensible que tengan este bajo porcentaje de resolución, dada la envergadura y trascendencia de los procesos civiles en dicha instancia.
A la luz de resultados tan negativos de la jurisdicción civil, resulta inevitable formularse una pregunta: ¿cómo es posible que exista una diferencia tan abismal entre las jurisdicciones civil y penal en cuanto a casos resueltos, si ambas cuentan con casi el mismo número de órganos? Es preciso señalar que resulta harto complicado realizar comparaciones entre instancias que se ocupan de casos muy diferentes y que se rigen por leyes procesales distintas. Dicho esto, la respuesta a la eficiencia o falta de ésta se halla, al menos en parte, introduciendo en este análisis una variable más: la duración media de los procesos.
Que ésta sea excesiva es a la vez causa y consecuencia del funcionamiento ineficiente de la jurisdicción civil en España. Como se analizará más adelante, el pobre rendimiento de las distintas tasas provoca una reacción en cadena que crea un círculo vicioso de ineficiencia. Conseguir un mayor porcentaje de resolución de los procesos mercantiles se trata de una necesidad imperativa para mantener la empresa nacional y atraer a la extranjera, y no debe ser eludida por la Administración de Justicia.
VI) Duración media de procedimientos civiles. Comparativa con el orden jurisdiccional penal
Los últimos datos de la jurisdicción civil que ofrece el CGPJ pertenecen a 2017, si bien resultan muy representativos de cómo funciona la Administración de Justicia. Tras este primer análisis de sus distintos órganos, es oportuno abundar en las estimaciones de tiempo medio para la resolución de los asuntos dentro de este orden. Saberlo, probablemente, interese mucho a los ciudadanos de a pie, sobre todo de cara a iniciar un procedimiento civil.
Además, de la duración media de los procesos dependen directamente todos los parámetros que hemos utilizado en este informe para evaluar la eficiencia de la Administración de la Justicia. En especial, la tasa de pendencia y la de congestión. Siguiendo el orden expuesto, cuanto más tiempo se tarde en resolver, más casos quedarán pendientes para el año siguiente, y también mayor congestión se originará en los juzgados.
Tabla 17 y 18. Duración media de los asuntos por instancia en los órdenes jurisdiccionales civil y penal en 2017
Como se puede observar en ambas tablas, existe una enorme diferencia entre la duración media de procesos entre los órdenes jurisdiccionales civil y penal. Los dos órganos más ineficientes dentro de la jurisdicción penal son los Juzgados de lo Penal (9,6 meses), y el Juzgado Central Penal (9,2 meses). Estos son los que alargan la media total de la jurisdicción, ya que el resto tiene resultados mucho mejores. En el orden jurisdiccional civil, llaman la atención especialmente los datos de los Juzgados de lo Mercantil y del Tribunal Supremo. Que se tarde seis meses en resolver un proceso supone mucho tiempo, pero que se tarde más de un año no debería ocurrir bajo ninguna circunstancia. La existencia de procesos que se prolonguen durante tanto tiempo explica las elevadas cifras de casos pendientes que quedaron en 2017. En los Juzgados Mercantiles fueron 70.637 los procesos iniciados y no terminados, mientras que en el Tribunal Supremo esta cifra ascendió a 9.023.
Para entender mejor la magnitud de estos datos, el porcentaje de casos no resueltos en 2017 por los Juzgados Mercantiles fue del 55%; y en el Tribunal Supremo, de más del 70%. La duración media resulta quizás el indicador más claro de eficiencia en la Administración de la Justicia en España, y estos datos no son esperanzadores en absoluto.
En el caso de los Juzgados de lo Mercantil, sus cifras empeoran año tras año. En los últimos once, la duración media se ha elevado desde los 7,6 meses a 17,1, es decir, un incremento de casi diez meses.
Gráfica 5. Duración media de los procesos en los Juzgados de lo Mercantil (meses)
Destacan dos picos de 2009 a 2010 (con un aumento de 1,7 meses) y de 2016 a 2017 (1,3 meses). El crecimiento desde 2007 ha sido constante, y lo más probable es que esta tendencia siga, salvo que se le ponga remedio antes. Muchos expertos[9] argumentan que este aumento de la ineficiencia en los Juzgados Mercantiles tiene que ver con la crisis de 2008 y la inadecuación de la legislación concursal para hacer frente a esta situación económica, en la que ese tipo de casos repuntaron. Destacan por su complejidad los procedimientos de quiebra, si bien en España este tipo de procesos son menos frecuentes que en el resto de países de nuestro entorno[10].
4. COMPARATIVA AUTONÓMICA
I) Presupuestos de la Administración de Justicia por comunidades autónomas
Para poder realizar una comparativa más completa de los datos por comunidad autónoma procedemos de forma similar al análisis realizado a nivel nacional. En esta línea, el primer paso consiste en considerar de qué recursos dispone la Administración de Justicia en las diferentes CC.AA., para, a continuación, comprobar cómo los emplean y con qué grado de eficiencia.
La información ofrecida al respecto por el CGPJ es de 2017, y no está del todo completa en el caso de Castilla-la Mancha, Extremadura, y Murcia. Además, estos datos presupuestarios son los iniciales, los planificados. Por tanto, no muestran la cifra consolidada, es decir, lo que realmente se gastó. No obstante, esto no invalida el posterior análisis, dado que el gobierno siempre realiza los presupuestos de manera ajustada, y las cifras de gasto suelen ser muy parecidas a las consignadas inicialmente.
Tabla 19. Presupuesto de la Administración de Justicia por CC.AA. (en euros por habitante)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del CGPJ y del INE
Como puede observarse, las CC.AA. que más dinero reciben son Cataluña, Andalucía, la Comunidad de Madrid y la Comunidad Valenciana. Las que menos (aparte de aquellas de las que no tenemos datos) son, en orden ascendente, Castilla y León, Baleares, La Rioja, Navarra y Cantabria.
II) Tasa de litigiosidad de la jurisdicción civil por CC.AA.
En las siguientes tablas se ha utilizado una nomenclatura según la cual están marcados en rojo los años con peores datos; en amarillo, los segundos con peores datos; y en verde, los que presentan mejores datos.
Tabla 20. Tasa de litigiosidad por CC.AA.
En este caso, se observa el impacto de la crisis económica, pero de manera diferente. Mientras que en tablas anteriores es en los dos primeros años de la crisis donde se concentra el aumento de las tasas, en cuanto a la litigiosidad no es así. Para ella, la crisis económica supone un punto de inflexión. Antes de esta, era relativamente baja, pero a partir de 2008 comenzó a subir preocupantemente, de forma homogénea en las distintas CC.AA. No obstante, resulta llamativo que casi la mitad de ellas —así como la media de España—hayan presentado en 2018 la tasa más alta de litigiosidad de los últimos once años. Sobresalen (en orden descendente) Asturias, Cantabria, Canarias y C. Valenciana. Por último, también destaca el crecimiento que esta ha experimentado en las dos últimas CC.AA., ya que en el año 2017 sus cifras eran relativamente buenas, alejadas de su anterior récord negativo (52,2 y 47,4, respectivamente), el cual, sin embargo, han superado con creces en 2018.
III) Tasa de resolución de la jurisdicción civil por CC.AA
En cuanto a las tasas de resolución, se observa un efecto de la crisis económica mucho más pronunciado. Las menores se registraron en 2008 y 2009, mientras que las mayores entre 2011 y 2013. Lo más destacable de su evolución en los últimos años es la rapidez de reacción que mostró la Administración de Justicia. Se realizó un esfuerzo y se produjo una mejora en 2010, lo que consiguió revertir la situación, puesto que, desde ese año, las cifras han sido mucho más positivas. Llama especialmente la atención que en tres CC.AA. (Asturias, Baleares y País Vasco) se hayan superado en 2018 sus respectivos récords negativos de 2008. Por otro lado, la media de la tasa de resolución a nivel nacional es muy baja, cercana al 1, lo que significa que casi resuelven todos los casos que ingresan. Si fuese superior a uno, como en el período 2011- 2013, implicaría que resuelven más asuntos de los que son tramitados. Y esto afecta directamente a la tasa de pendencia.
Tabla 21.Tasa de resolución por CC.AA
IV) Tasa de pendencia de la jurisdicción civil por CC.AA.
La tasa de pendencia refleja también de manera clara el impacto de la crisis económica, destacando 2008 y 2009 como los años en los que esta fue mayor.
La tendencia positiva que experimentó la tasa de resolución en 2011 tuvo una repercusión tardía en la de pendencia. No se notó hasta 2014 y, sobre todo, 2016, cuando la jurisdicción civil registró sus cifras más bajas de tasa de pendencia de los últimos once años.
Tabla 22.Tasa de pendencia por CC.AA.
Por último, se repite el patrón de que, en 2018, subiera esta tasa, en especial en Andalucía, Cataluña, Galicia, Baleares y País Vasco, que baten su propio récord negativo. De hecho, en todas las CC.AA. experimentó un crecimiento, excepto en Canarias, que la redujo ligeramente. Así, se puede observar una tendencia de valles: durante la crisis alcanzó su punto más bajo (valle); en el período 2014-2016, el más alto (cresta), para volver a decrecer, produciéndose un nuevo valle en 2018.
Tabla 23.Tasa de congestión por CC.AA.
V) Tasa de congestión de la jurisdicción civil por CC.AA.
Todos los datos anteriores nos remiten de una forma u otra a la tasa de congestión, la cual aporta una perspectiva diferente. Ha de señalarse que coincide con las anteriores en que sus peores años son 2008 y 2009. El 2010 vuelve a ser punto de inflexión, donde empieza una caída —que, en este caso, es positiva— que continúa hasta 2015, ya que en 2016 y 2017 se dio la menor tasa de congestión en la mayoría de CC.AA. Utilizando de nuevo el análisis de valles y crestas, podemos constatar un gran aumento de esta de un año para otro en casi todas las regiones.
Lo verdaderamente llamativo es el rápido deterioro de esta tasa en un período tan corto, pues la amplia mayoría de CC.AA. ha pasado de tener la mejor de los últimos doce años en 2017, a la peor en 2018. Las comunidades que muestran datos más negativos fueron, en orden descendente, Baleares, Cataluña, Galicia y País Vasco.
VI) Conclusiones de la comparativa por comunidades autónomas
Las tendencias que han experimentado las tasas en los últimos años son claramente visibles, como también la interdependencia entre ellas. Como se puede observar en sus evoluciones a lo largo de estos doce años, los resultados negativos o positivos en una tienen impacto directo en las demás. La tasa de litigiosidad ha empeorado notablemente desde 2007, cuando la media española estaba en 32,1, hasta 2018, con el peor dato de media, 47,6. La tasa de resolución experimentó un crecimiento muy positivo desde 2009, cuando su cifra media era 0,86, hasta 2013, cuando alcanzó el 1,09. Que sea superior a 1 significa que se resolvieron más casos que los que ingresaron. Sin embargo, ha vivido una caída desde ese año hasta 2018, cuando se situó en 0,91.
La tasa de pendencia sigue una tendencia parecida a la de resolución. Tiene las peores cifras en los primeros compases de la crisis económica: en 2008 la tasa es 0,73; y en 2099, de 0,76; y remonta hasta el 2016, cuando alcanza su récord más positivo, de un 0,53. Se puede observar que la mejora en la tasa de resolución en 2013 tuvo su eco en la de pendencia de los años posteriores. Igual que en la primera tasa, esta segunda experimenta una caída hasta 2018, cuando llega a 0,71. Por último, la tasa de congestión sigue la estela del resto. Ostenta resultados muy bajos en 2008 y 2009, mejora hasta los años 2016 y 2017, y cae en picado en 2018, superando el récord negativo de los años inmediatamente posteriores al estallido de la crisis económica.
5. COMPARATIVA INTERNACIONAL
La CEPEJ, organismo perteneciente al Consejo de Europa, realiza cada dos años un informe que recoge los datos sobre eficiencia y calidad de los sistemas de Justicia de los Estados miembro. El último disponible fue publicado en 2018, y contiene las cifras relativas a 2016. A pesar de que pueda parecer desfasado, esta información sigue siendo relevante, ya que nos permiten realizar una comparativa del funcionamiento de nuestra Justicia a nivel comunitario. Los datos recopilados hasta ahora no resultan esperanzadores, pero es interesante comprobar hasta qué punto los países de nuestro entorno padecen, o no, una situación similar.
I) Apunte metodológico
La CEPEJ recogió los datos necesarios para este informe a través de interlocutores designados por los 45 Estados miembro del Consejo de Europa que quisieron participar. Este organismo verificó la autenticidad de los números para, posteriormente, crear un grupo de trabajo dedicado a estudiar y plasmar en un solo documento toda esta información.
Para la elaboración de nuestro informe se emplean únicamente los datos correspondientes a los 28 Estados Miembros de la UE, ya que consideramos que los de países como Mónaco o Islandia deforman las estadísticas y los resultados a efectos de mostrar la realidad de la Administración de Justicia en los países de nuestro entorno. Además, los datos de los países pertenecientes a la UE son más relevantes que los del resto porque compartimos con ellos algunas normas que hemos implementado a través de la transposición en los distintos órdenes jurisdiccionales nacionales. Asimismo, se está realizando una encomiable tarea de unificación a nivel UE en el ámbito del derecho internacional privado, que afecta directamente a nuestras economías y al mercado único europeo. A modo de ejemplo, las dos normas más importantes para resolver cualquier controversia que surja de una relación contractual internacional son los reglamentos de la UE “Bruselas I Bis” y “Roma I”. El primero establece la competencia judicial; y el segundo, la ley aplicable. A su vez, existen muchas otras piezas legislativas que responden a una tendencia homogeneizadora con la que se pretende seguir unificando el derecho internacional privado, a fin de fortalecer el vínculo comercial de los Estados y facilitar las relaciones entre sus distintos sistemas jurídicos.
II) Presupuesto de los sistemas de Justicia
Los primeros datos que se ofrecen en el informe del CEPEJ señalan cómo se organizan los prespuestos a la hora de financiar los sistemas judiciales. Las partidas de muchos países de la UE incluyen elementos u órganos que estrictamente no pertenecen al sistema judicial. Por ejemplo, en Noruega, el presupuesto para Justicia incluye el cuerpo policial. Debido a esto, es interesante observar qué porcentaje ‘real’ se destina a la Administración de Justicia en cada Estado miembro. En España, casi un 70% se dedica al sistema judicial, mientras que el otro 30% tiene otros fines.
Tabla 24. Desglose de la asignación presupuestaria a la Administración de Justicia en la UE (2016)
Fuente: Elaboración propia a partir del Informe European Judicial Systems de la Comisión Europea para la Eficiencia de la Justicia (2016)
Los presupuestos asignados también pueden presentarse conforme al coste de la Administración de Justicia por habitante. La Tabla 2 de este informe ofrece estos datos. Además, el CEPEJ brinda otra perspectiva interesante, a saber, la cantidad presupuestada como porcentaje sobre el PIB de cada país.
En la Tabla 2, España se muestra bastante por encima de la media de la UE. Los países con más gasto en Justicia por habitante son Luxemburgo (157,3€), Alemania (122€), Países Bajos (119,2€) y Austria (107,3€). Los países con cifras más bajas son Rumanía (30,4€), Malta (36,7€) y Bulgaria (37€). En cuanto a la partida presupuestaria destinada a la Administración de Justicia como porcentaje del PIB, España (0,33%) se encuentra ligeramente por encima de la media (0,30%).
Para comprender mejor la magnitud de estas cifras, de una manera menos individualizada, el CEPEJ ofrece el dato de a cuánto han ascendido las cantidades presupuestadas para la Administración de Justicia en los años 2010, 2012, 2014 y 2016. En la siguiente tabla se consigna esta información.
Que los datos sean más o menos positivos que otros dependerá de si, con el dinero presupuestado, el sistema judicial es eficiente o no. Esto equivaldría a los ‘recursos’ o inputs a nivel europeo. El siguiente paso consiste en analizar cómo rinden y qué ‘productos’ u outputs producen, en perspectiva comparada. Así, será más eficiente el país que resuelva más asuntos con el menor presupuesto.
En las cifras de la media total de la UE, se puede apreciar que existe una tendencia de incremento de los presupuestos, ya que la mayoría de los países tienen su cifra más baja en 2012; y la más alta, en 2016.La asignación presupuestaria de España reflejada en la Tabla 24 contrasta con la ofrecida en el primer apartado de este informe (Tabla 1), donde era de 1.604 millones de euros en 2016; sin embargo, la cifra que presenta el CEPEJ es de casi el doble: en el mismo año, 3.678 millones de euros. Es decir, la diferencia entre ambas es de más de 2.000 millones de euros. Esta disparidad se debe a que la cifra del CEPEJ, mucho mayor que la verdaderamente presupuestada, incluye partidas que no se destinan directamente a la Administración de la Justicia aunque estén relacionadas, como por ejemplo el Ministerio de Justicia.
Para que el análisis de su eficiencia sea más veraz han de compararse los datos de España con los de los países de su entorno que tengan mayores similitudes en cuanto a dotación económica y población. Estos Estados son Alemania (10.015.509.328 € para 82.521.700 habitantes), Francia (4.413.263.514 € para 66.989.100 habitantes) e Italia (4.544.426.956 € para 60 millones de habitantes)11. El presupuesto en España fue de 3.678.267.652 €, y la cifra de población era 46.527.000 habitantes[11].
Dado que España muestra cifras inferiores a los otros tres Estados escogidos, se incluirá a los Países Bajos, para que exista una comparativa respecto a países con mayor presupuesto y población, pero también con aquellos que se encuentre justo por debajo de las cifras españolas. En el caso de los Países Bajos, el presupuesto es de 2.036.574.000 €, y la población, de 17.081.500 ciudadanos. Teniendo en cuenta sus recursos o inputs, resultará más factible evaluar los resultados que producen y, en definitiva, su eficiencia.
Tabla 25. Evolución de la asignación presupuestaria (euros) a la Administración de Justicia en UE
Fuente: CEPEJ – Datos deflactados*.
*Hecho con los deflactores del PIB base 100 = 2010 del FMI. Como hay varios países cuya base 100 no es 2010, primero se homogeneizan los deflactores para que todos la tengan. Como se ve en el resultado, las cantidades en euros son
las mismas en 2010 respecto a la base original, mientras que el resto de años son diferentes porque ya están a euros
constantes. Con ello, se consigue poner todas las cifras a euros constantes de 2010 y, por tanto, comparables.
III) Análisis de los procesos civiles y mercantiles
El CEPEJ analiza los distintos sistemas jurídicos de la siguiente forma: distingue entre las diferentes materias que se tratan en los procesos, y los ordena en una jerarquía que busca homogeneizar las diversas instancias. Los escalones que distinguen son primera instancia, segunda instancia y la instancia “más alta”.
Por tanto, los datos ofrecidos en este informe con carácter previo pueden diferir de los recogidos por el CGPJ, ya que este los recoge de manera mucho más precisa y desglosada, lo que no quiere decir que los datos a nivel europeo carezcan de interés. Al contrario, sirven para evaluar la situación de España en cuanto a la eficiencia de su Administración de Justicia frente a la del resto de países de la UE. Debido a que buscamos aquellos que afecten a más procedimientos, y que por ello tengan mayor impacto económico, nos centraremos en lo que el CEPEJ define como “procesos civiles y comerciales en la primera instancia”.
El primer dato relevante que aporta el citado informe es el porcentaje de liquidación, o resolución, de estos procesos en los distintos países de la UE. Hemos resaltado en color gris los años donde se resolvieron más casos que los que entraron nuevos; y en rojo, los años en los que quedaron procesos pendientes. Viendo los resultados, sobre todo el de España, se observa que los datos que han utilizado para este análisis han sido el de procesos iniciados y el de procesos resueltos en ese mismo año. Por eso, las cifras de España resultan relativamente buenas.
Para ejemplificarlo, si se usan solo los datos del año 2018, cuando los procesos iniciados eran 2.225.304 y los resueltos, 2.014.072, el porcentaje de resolución asciende al 90,5%, bastante parecido al indicado por el CEPEJ.
Sin embargo, si en vez de calcularlo de esta manera se incluyen los asuntos pendientes del año anterior, sumatorio que en el segundo apartado de este informe hemos denominado “casos totales”, la cifra cambia completamente: procesos en trámite al comenzar 2018 (1.206.430) más los procesos iniciados ese año (2.225.304) y los procesos resueltos entonces (2.014.072), el porcentaje de resolución se sitúa en el 58,7%. Aun teniendo en cuenta esto, es relevante analizar esta tabla para comprender la posición que ocupa España, que, en los cuatro años escogidos, se halló dos veces por debajo de la media europea y otras dos coincidió con esta.
En cuanto a la comparativa con Alemania, Francia, Italia y Países Bajos, los italianos presentan los mejores datos, liquidando hasta un 30% más de los casos que ingresaron en 2014. No obstante, hay que tomar este dato con cautela, pues si bien Italia liquida un amplio porcentaje de los casos, presenta serios problemas de dilación, como se verá más adelante. Los segundos por arriba son los alemanes, que tienen resultados por encima del 100% en todos los años, aunque no tan espectaculares como los de Italia. Países Bajos y España muestran cifras parecidas, que no son especialmente buenas. La gran sorpresa la depara Francia, que ostenta porcentajes por debajo del 100% en los cuatro años, es decir, resuelve sistemáticamente menos casos de los que ingresa nuevos.
Otro de los datos interesantes que recoge el CEPEJ es la duración media de los procesos en primera instancia. Para ilustrar esta información, hemos resaltado en rojo las celdas con cifras superiores a la media europea; y en gris, aquellas inferiores. España solo se encontró por debajo de la media europea en 2012, mientras que, en 2010, 2014 y 2016, presentó resultados muy superiores a esta. Llaman la atención las cifras de Francia e Italia, que están también por encima de la media de la UE.
Tabla 26. Liquidación de procesos civiles y comerciales en Primera Instancia en la UE
Fuente: Elaboración propia a partir del Informe European Judicial Systems
de la Comisión Europea para la Eficiencia de la Justicia (2016)
Tabla 27. Duración de los procesos civiles y comerciales en primera instancia en la UE (días)
En la comparativa de países similares al nuestro, Países Bajos presenta la mejor media de resolución, con 126,5 días. Le siguen Alemania, con 190,25; España, donde, con 294,5, se produce un importante salto respecto a la anterior; Francia, con 322,75; y por último, Italia, con 532,25. A España le corresponden cifras por debajo de la media europea en tres de los cuatro años, pero en la comparativa con países de su tamaño, sale mejor parada. Quienes peores resultados tienen son Francia e Italia, cuyos presupuestos son mucho más altos que el español.
Por último, otro dato susceptible de analizarse es la cantidad de casos que quedan pendientes al año por cada 100 habitantes. Aquí hemos de volver a lo explicado en la tabla 26, la que incluye solo los asuntos ingresados durante el año en cuestión, si bien habría de incluir también los pendientes de ejercicios anteriores. Los datos de pendencia ponen de manifiesto lo sugerido antes en este mismo apartado: que para calcular el porcentaje de liquidación o resolución no se tuvieron en cuenta los casos pendientes de los años pasados. Si no, no se explica que un país como Italia, que liquidó más del 100% de los casos a lo largo del periodo estudiado, tenga más de cuatro asuntos pendientes por cada 100 habitantes en esos mismos años.
España presenta datos bastante negativos, aunque sin llegar a las cotas de los tribunales italianos. En tres de los cuatro años, muestra peores resultados que la media de la UE. Los de Francia también resultan muy mejorables, con una media de 2,28 casos pendientes por año. Los mejores rendimientos los vuelven a obtener Países Bajos y Alemania, cuyos sistemas judiciales son, a todas luces, los dos más eficientes en primera instancia dentro de la UE.
IV) Conclusiones de la comparativa internacional
Como conclusión de este apartado internacional, la Administración de Justicia española a nivel europeo no muestra datos muy esperanzadores. Antes bien, todo lo contrario: se muestra por debajo de la media en casi todas las variables analizadas, aunque no se halla muy lejos de esta, por lo que la situación sería reversible.
Es muy superior la eficiencia alemana, pero España está muy por encima de Italia y Francia, que, con presupuestos de mil millones más, obtienen peores resultados en todas las variables contempladas en este informe.
Tabla 28. Número de casos pendientes en primera instancia (por cada 100 habitantes)
Este informe supone el primero de varios trabajos de Civismo en torno al estado de la Administración de Justicia en España, y pone de manifiesto que esta tiene un amplio margen de mejora, a través de una reforma sustancial. Dicha reforma resulta a todas luces compleja, pues no ha de estudiarse únicamente la dotación económica y de capital humano que se necesita, sino que también se ha de considerar desde una dimensión cualitativa, que incluya la formación y capacidad precisas, así como las normas procesales.
Una primera conclusión es que, al realizar un análisis económico de la Administración de Justicia, existen una serie de variables indispensables que, en la materia que nos ocupa, son las tasas de resolución, pendencia y congestión. La interacción entre ellas da lugar a lo que denominamos “círculo vicioso de la ineficiencia”. Así, su interdependencia desencadena un efecto dominó, que provoca que el mal resultado en una cause un perjuicio a la posterior, y esta, a su vez, sobre la que le sigue.
La alta litigiosidad de nuestro país no es perjudicial en sí misma, sino que depende completamente de la eficiencia de los distintos órdenes jurisdiccionales. Si esta es baja, disminuye la tasa de resolución. Si quedan muchos casos sin resolver de un año para otro, crece la tasa de pendencia, lo que origina que haya más casos por resolver en los juzgados y tribunales, aumentando así la tasa de congestión. Esta hace que vuelva a disminuir la de resolución, y así sucesivamente. Se crea, en definitiva, un sistema con esclerosis, en tanto que va degenerando progresivamente, con consecuencias paralizantes.
En el caso de España, la litigiosidad en el orden jurisdiccional civil en primera instancia no es excesivamente alta. Más bien al contrario: se encuentra por debajo de la media del resto de países de la Unión Europea.
Para romper esta cadena, resulta fundamental crecer en eficiencia. Si se logra, los resultados no tardarán en reflejarse en la tasa de resolución, más adelante en la de pendencia y, por último, en la de congestión. En otras palabras, la eficiencia transformaría el mencionado círculo vicioso en uno virtuoso.
Una de las posibles soluciones para conseguirlo pasaría por ajustar el presupuesto a las condiciones anuales de las distintas variables y tasas que se desprenden del análisis de la Administración de Justicia en España. Los datos los recoge trimestralmente el CGPJ; por tanto, el Legislativo cuenta con la información necesaria para asignar las partidas que requiera la Administración de Justicia española dependiendo de la situación en la que se encuentre.
Estudiando la evolución de la litigiosidad y de las tasas —de resolución, pendencia y congestión—se podrían realizar predicciones de futuro, y trazar planes que potencien la eficiencia en la Administración de Justicia. Aunque hay que tener un factor en cuenta que tira por tierra todas las posibles soluciones: la falta de voluntad política para el cambio. Y a este hay que sumar otros muchos, como la escasa organización industrial, la minusvaloración de costes —entre otros, el escaso coste de oportunidad de la dilación por parte del juez, que acostumbra a ser profundamente garantista. Por todo ello, es necesaria una reforma que siente las bases de una organización mucho más eficiente, pero llevarla a cabo sería un proceso tedioso en el que ningún político parece querer embarcarse.
Gráfica 6. Círculo vicioso de la ineficiencia
Aumentar el gasto público puede parecer la salida más adecuada a corto plazo, pero no es así, ya que las deficiencias del sistema provocarían que la ineficiencia persista, como hemos podido comprobar en la evolución de las distintas tasas del orden jurisdiccional civil. Por ello, la estrategia política debería orientarse a emplear más racionalmente el gasto público, y buscar alternativas que alivien la carga del sistema judicial. De no efectuarse así, la ineficiencia seguirá haciendo girar el círculo vicioso, produciendo en cada vuelta resultados más adversos, hasta que los políticos decidan acometer las medidas necesarias para frenarlo.
Las reformas encuentran siempre resistencia, especialmente dentro del Ministerio de Justicia, que está bajo la influencia de múltiples lobbies y grupos de presión, que, con frecuencia, se oponen a propuestas de racionalización, incluso a algunas planteadas por los propios departamentos de la Administración pública.
No vale sólo con reformar, sino que se debe hacer atendiendo a las verdaderas necesidades, y no a objetivos políticos. Es decir, se deberán aplicar medidas que mejoren el funcionamiento de la Administración de la Justicia y no decisiones que tengan como fin el obtener más votos de determinados sectores de la sociedad. Un claro ejemplo de una reforma bien implementada fue la creación de los juzgados de lo mercantil en el año 2004. En 2018, los 97 juzgados de este tipo resolvieron 65.782 asuntos. Por el contrario, un caso paradigmático de una medida implementada más por su impacto social que por verdadera necesidad fue la creación de los juzgados de Violencia contra la mujer. En el año 2018, los 476 juzgados de este tipo resolvieron 23.226 asuntos. Existen casi cinco veces más juzgados de violencia contra la mujer que de lo mercantil. Sin embargo, estos últimos resolvieron casi tres veces más casos que los primeros en el último año. No se pretende criticar la existencia de este tipo de órganos judiciales, sino la ineficiente asignación de los recursos.
Otra reforma que podría incrementar la eficiencia de la Administración de la Justicia sería la de las normas procesales. La Ley de Enjuiciamiento Civil es especialmente garantista, proveyendo a las partes de ventajas para la subsanación de errores que alargan el proceso.
Por tanto, tras el análisis del sistema actual, es necesario realizar otro que estudie la eficiencia de alternativas ya existentes, tales como la mediación o el arbitraje en la resolución de conflictos. De esta manera, se podrían plantear modificaciones y puntos de mejora en estos mecanismos alternativos, a la vez que se propondrían nuevas opciones, que casen mejor con los principios de libre mercado. Pues tampoco aquí ha de desdeñarse esta posibilidad. No cabe duda sobre la desventaja económica que tiene el arbitraje: acostumbra a ser más caro un proceso de este tipo que uno judicial, pero también se suele obviar el factor tiempo. Este último se trata de un recurso que no se suele valorar en su justa medida, pero resulta especialmente importante hacerlo cuando se analiza la eficiencia.
El arbitraje más común es el comercial, específicamente en torno a controversias contractuales entre las partes, y no suele dar lugar a procesos farragosos y complicados. En España, la ley de arbitraje establece un plazo de seis meses (prorrogable a ocho en algunas ocasiones) para que los árbitros dicten un laudo [12]. Suponiendo que el periodo necesario para poner en marcha un arbitraje es habitualmente de alrededor de los seis meses, tendríamos un tiempo total de proceso arbitral de doce meses. No obstante, al comparar los procesos resueltos en los juzgados de lo mercantil y los resueltos por arbitraje, hay que tener en cuenta que no siempre son iguales. La diferencia más clara es la que se refiere a los procedimientos concursales. Estos resultan especialmente largos y complejos, y no se resuelven nunca en tribunales de arbitraje, lo que tiene una gran influencia al calcular plazos medios de resolución. En este punto, convendría una comparativa de plazos en procedimientos similares, algo que excede al ámbito del presente trabajo pero que aspiramos tratar en informes futuros.
Como se ha analizado anteriormente en este informe, un proceso en los juzgados de lo mercantil tarda de media 17,1 meses en ser resuelto, cinco más de lo estimado para un arbitraje. Pero la diferencia de tiempo no queda aquí, sino que las sentencias dictadas por estos juzgados pueden ser recurridas en la Audiencia Provincial [13], lo que añade al total otros 6,6 meses, quedando un total de 23,7 meses. Se podría seguir agregando tiempo, dado que existen recursos e instancias superiores a las que se podría acudir; por ejemplo, los recursos de casación, o el extraordinario por infracción procesal, que tardarían en ser resueltos una media de 16,3 meses en el Tribunal Supremo.
Por el contrario, el laudo arbitral produce los efectos jurídicos de la cosa juzgada, imposibilitando así que se vuelva a analizar la cuestión por vía judicial, o que se produzca un nuevo arbitraje sobre la misma controversia [14]. Se podrá efectuar la revisión del laudo cuando se den las mismas circunstancias que se exigen para la revisión de sentencias por los Tribunales Superiores de Justicia o el Tribunal Supremo en los mismos casos. Así pues, para concluir, en términos de eficiencia merece la pena recurrir al arbitraje para resolver cuestiones mercantiles. Puede resultar más caro, pero se obtendrá una solución mucho antes. Además, los distintos organismos de arbitraje internacionales, como la Cámara Internacional de Comercio (ICC por sus siglas en inglés), trabajan con reglamentos que ayudan a abaratar los costes de los procedimientos arbitrales. Por todo ello, acudir al arbitraje no solo es una buena manera de descongestionar la Administración de la Justicia, sino que puede resultar una buena alternativa, por su rapidez y calidad, al proceso judicial convencional.
En teoría económica, el sistema de libre mercado promulga la necesidad de dejar actuar a los agentes económicos, quienes, en el proceso continuo de ajuste de oferta y demanda, tomarán decisiones que supondrán la asignación eficiente de unos recursos escasos. Este marco conceptual y de ejercicio práctico también puede ser aplicado al ámbito de la Justicia, entendida como mecanismo de resolución de conflictos. En esa línea, según señala el profesor Cabrillo:
“Si aceptamos que el mecanismo de asignación de recursos más eficiente es el mercado, sería deseable que los tribunales, en su actividad juzgadora, llegaran a resultados similares a los que se habrían alcanzado si hubiera sido posible aplicar los principios del libre contrato y la libre negociación entre las partes”.
Una posible aplicación de esta teoría sería delegar las competencias de los juzgados y tribunales relativas a la voluntad de las partes. Un buen ejemplo consistió en permitir a los notarios que oficiasen bodas civiles en lugar de celebrarlas en los órganos de la Administración de Justicia. Como esta, hay muchas más competencias relativas a la jurisdicción voluntaria que podrían delegarse, descongestionando de esta forma la jurisdicción civil, que, de este modo, se centraría en procedimientos que necesariamente deban ser llevados por jueces.
Otra posible reforma pasaría por actualizar y mejorar la formación de estos. Además de incrementar el nivel académico de la carrera de Derecho, un buen método sería exigir un período mínimo de desempeño laboral como abogados para que adquiriesen un punto de vista sobre su profesión.
Cabe destacar también que el activismo judicial en que, en muchas ocasiones, incurren los jueces constituye un factor más de ineficiencia. Los magistrados que deciden no implementar determinadas normas porque, desde su punto de vista, son injustas están incumpliendo el deber de aplicar la ley. Asimismo, entorpecen los juicios, y sus interpretaciones de la norma se pueden recurrir en instancias superiores, alargando de manera innecesaria los procesos judiciales.
También existe margen de mejora en el ámbito procesal y, en especial, en la representación de las partes litigantes. En España, a diferencia de los países de nuestro entorno, esta se reserva en exclusiva a los procuradores, frente a la posibilidad de que puedan realizarla otros profesionales como los abogados. Un claro ejemplo de ineficiencia —en tiempo y recursos— tanto para las partes como para la Administración de Justicia en general.
No cabe duda de que la actual Administración de Justicia en España permanece ajena a un planteamiento de estas características. No obstante, como se desprenderá de trabajos posteriores, resulta de lo más pertinente considerar una perspectiva que acomode mejor las iniciativas individuales de los ciudadanos en cuanto a la resolución de los conflictos. Una apuesta que dependerá de numerosos factores, como las posibilidades reales de mejora de la eficiencia del sistema actual, o la apertura de este a mecanismos alternativos.
Cabrillo Rodríguez, F. (2005). ‘Intereses y preferencias en la Administración de justicia: ¿qué maximizan los jueces?’, en Begué Cantón, G., Sánchez Macías, J., Calvo Ortega, R. y Rodríguez López, F., Economía, derecho y tributación, Ediciones Universidad de Salamanca, p. 217.
Cabrillo Rodríguez, F. (23 de julio 2015). Coase y el análisis económico del derecho. Diario Expansión. Disponible en: https://civismo.org/coase-y-el-analisis- economico-del-derecho/
Consejo de Europa (2018). European Judicial Systems: Efficiency and quality of justice, CEPEJ Studies Nº 26. Disponible en: https://rm.coe.int/ rapport-avec-couv-18-09-2018-en/16808def9c
Consejo General del Poder Judicial: Los datos utilizados del CGPJ están disponibles en su página web, en el apartado de Estadística Judicial. Dentro de este, los documentos consultados pertenecen a los siguientes subapartados:
• Informes por territorios sobre la actividad
de los órganos judiciales. http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Estadistica- Judicial/Estadistica-por-temas/Actividadde- los-organos-judiciales/Juzgados-y-Tribunales/ Informes-por-territorios-sobre-la-actividad-de-losorganos- judiciales/
• Series estadísticas de la actividad de los órganos judiciales. http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Estadistica- Judicial/Estadistica-por-temas/Actividadde- los-organos-judiciales/Juzgados-y-Tribunales/ Series-estadisticas-de-actividad-de-los-organos/
• Estimación de los tiempos medios de los asuntos terminados. http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Esta-distica-Judicial/Estadistica-por-temas/Actividad-de-los-organos-judiciales/Estimacion-de-los-tiempos-medios-de-los-asuntos-terminados
Círculo de Empresarios, (2016). La calidad del sistema jurídico como clave del crecimiento económicO y del progreso social. Disponible en: https:// circulodeempresarios.org/app/uploads/2018/02/ Documento-JUSTICIA-2018.pd
Consejo General de Economistas, (2016). Implicaciones Económicas del Funcionamiento de la Justicia en España. Disponible en: http://ecoara. org/uploads/documentos/documentos_Implicaciones_ economicas_del_funcionamiento_de_la_ Justicia_64b92064.pdf
Olivencia Ruiz, M. (2012). ‘Reforma Concursal y Crisis Económica’, en Liber Amicorum Profesor José María Gondra Romero, Editorial Marcial Pons, pp. 521-530. Disponible en: https://www.cuatrecasas. com/media_repository/docs/esp/reforma_ concursal_y_crisis_economica._592.pdf
Anexo I. Apunte metodológico sobre la tasa de sentencia.
Las estadísticas del CGPJ ofrecen un dato que no ha sido utilizado para la elaboración de este informe: la tasa de sentencia de la Administración de Justicia. Esta es según el CGPJ: “[El] cociente entre el número de sentencias y el de asuntos resueltos, expresado en tanto por ciento. Indica el porcentaje de asuntos que se resuelven por sentencia.” Lo hemos obviado porque no es relevante a la hora de analizar la eficiencia, dado que la tasa de resolución abarca muchas más maneras de concluir un procedimiento judicial que la sentencia. Asimismo, es de señalar que los casos resueltos sin sentencia requieren por lo general, ceteris paribus, menos tiempo.
Anexo II. Apunte sobre las tasas de litigiosidad, resolución, pendencia y congestión
En marzo de 2019 el CGPJ acometió una regeneración de las serie histórica coincidiendo con la publicación de 2018. En ésta, las conciliaciones de secretaría que antes no se contaban. Con la reforma sí lo están, pues forman parte de la jurisdicción voluntaria.
Tabla 29. Tasa de litigiosidad (con revisión metodológica de 2019)
Tabla 30. Tasa de resolución (con revisión metodológica de 2019)
Tabla 31. Tasa de pendencia (con revisión metodológica de 2019)
Tabla 32. Tasa de congestión (con revisión metodológica de 2019)
[1] Cabrillo Rodríguez, F. (2005), ‘Intereses y preferencias en la Administración de justicia: ¿qué maximizan los jueces?’, en Begué Cantón, G., Sánchez Macías, J., Calvo Ortega, R. y Rodríguez López, F., Economía, derecho y tributación, Ediciones Universidad de Salamanca, p. 217.
[2]Cabrillo Rodríguez, F. (23 de julio 2015). «Coase y el análisis económico del derecho». Diario Expansión.
[3]Información facilitada por Estadística Judicial, el portal de consultas estadísticas del CGPJ (estadistica.judicial@cgpj.es)
[4] Es de señalar que, en 2017, de los 1.724 millones destinados a financiar la actividad de la Administración de Justicia en España, 1.358 millones se dedicaron a los sueldos de los funcionarios; un dato central en nuestro discernimiento sobre la eficiencia de la Administración.
[5]Información facilitada por Estadística Judicial, el portal de consultas estadísticas del CGPJ (estadistica.judicial@cgpj.es)
[6]Cabe destacar la diferencia entre los Juzgados de Primera Instancia (que se encargan de materias civiles), los Juzgados de Instrucción (asuntos penales; en particular, la instrucción de los delitos y dictar sentencia sobre las faltas) y los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción (de carácter mixto, conociendo asuntos civiles y penales).
[7]Información facilitada por Estadística Judicial, el portal de consultas estadísticas del CGPJ (estadistica.judicial@cgpj.es)
[8] Esta revisión y este análisis se llevan a cabo utilizando de manera habitual dos recursos. Por un lado, el recurso extraordinario de revisión es una figura jurídica debatida, ya que se da contra sentencias firmes, como indica el artículo 509 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), pero, en principio, contra estas sentencias no debería haber posibilidad de interponer un recurso, como establece el art. 207.2 de la LEC. Se encuentra tipificado en los artículos que van del 509 al 516 de la LEC (ambos incluidos). Por otro, el recurso de casación se regula en los artículos que van del 477 al 487 de la LEC (ambos incluidos). Este recurso se podrá interponer cuando exista «una infracción de normas aplicables para resolver las cuestiones objeto del proceso», como establece el Acuerdo de Sala Civil del TS, 27/01/2017.
[9] Olivencia Ruiz, M. (2012), ‘Reforma Concursal y Crisis Económica’, en Liber Amicorum Profesor José María Gondra Romero, Editorial Marcial Pons, pp. 521-530.
[10]Esto se debe a dos motivos. Por un lado, los bancos en nuestro ordenamiento jurídico cuentan con garantías reales. Por el otro, este procedimiento en España para quienes quiebran no es de los más favorables, comparándolo con el utilizado en el resto de países de la Unión Europea.
[11]Los datos relativos a la dotación económica de la Justicia han sido extraídos del informe del CEPEJ. Los datos de población son los ofrecidos por Eurostat.
[12] La Ley 60/2003, de Arbitraje así lo establece en su artículo 37.2, que trata el plazo, la forma, el contenido y la notificación del laudo.
[13] El artículo 82.2.2º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 6/1985 recoge los recursos que podrán conocer las Audiencias provinciales.
[14] La cosa juzgada material es descrita en el artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 1/2000.

References: resolución 
 artículo 24
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 RESOLUCIÓN 
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 artículo 9
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 artículo 86
 artículo 137
 artículo 80
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 artículo 509
 artículo 37
 artículo 82
 artículo 222