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Timestamp: 2016-10-23 12:05:43+00:00

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132 II 40133. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel contre �poux X. et Tribunal administratif du canton de Neuch�tel (recours de droit administratif) 1A.310/2005 du 17 juillet 2006
R�gime de compensation des avantages majeurs r�sultant de mesures d'am�nagement du territoire; art. 5 al. 1 LAT. L'avantage majeur doit �tre de nature �conomique. Il doit s'appr�cier selon l'ensemble des circonstances (consid. 2.1). Examen, au regard des donn�es particuli�res du cas d'esp�ce, de l'avantage r�sultant de l'affectation en zone d'habitation d'une parcelle pr�c�demment sise en zone d'utilisation diff�r�e (consid. 2.2-2.4). Faits � partir de page 401
Le 21 mai 1999, les �poux X. ont acquis, � Cortaillod, un bien-fonds de 2'125 m2, dont 155 sont occup�s par une construction (habitation et garage). La vente a �t� conclue au prix de 200 francs le m2.
Selon le plan d'am�nagement de la commune de Cortaillod du 26 septembre 1975, cette parcelle �tait affect�e � la zone BGE 132 II 401 S. 402d'utilisation diff�r�e. Un nouveau plan d'am�nagement et un nouveau r�glement ont �t� adopt�s par le Conseil g�n�ral le 29 septembre 1995. Suite � leur sanction par le Conseil d'Etat le 27 octobre 1999 et � leur publication dans la Feuille officielle le 10 novembre 1999, la parcelle a �t� class�e en zone d'habitation � faible densit� 2.
Par d�cision du 10 novembre 2004, le d�partement cantonal a fix�, sur la base du rapport de l'architecte qu'il avait mandat�, � 40'268 fr. 60 la contribution due par les �poux X. � la suite du changement d'affectation de leur parcelle. Les valeurs de r�f�rence retenues par l'expert pour le terrain avant et apr�s le changement d'affectation, �taient respectivement de 3 francs le m2 (prix moyen du terrain agricole) et de 200 francs le m2. Les �poux X. ont recouru contre cette d�cision aupr�s du Tribunal administratif cantonal. Ce dernier l'a annul�e, consid�rant que, quand bien m�me le changement d'affectation procurait un avantage aux �poux X., cela n'�tait pas suffisant pour constituer un avantage majeur au sens de l'art. 34 al. 1 LCAT. La mise en valeur du terrain d�pendait en effet encore de l'adoption d'un plan de quartier et de l'accord d'un ou de plusieurs voisins, voire d'une r�union parcellaire par le biais d'une vente, ou d'un remembrement.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif et de renvoyer l'affaire � cette juridiction pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants.
2. Le Conseil d'Etat affirme que l'affectation en zone d'habitation � faible densit� 2 constitue un avantage majeur. Il conteste que le potentiel constructible de la parcelle ne puisse �tre r�alis� que moyennant un accord entre voisins ou une r�union parcellaire. Un regroupement des constructions dans le cadre d'un plan de quartier serait suffisant. Le Tribunal administratif n'aurait en outre pas examin� la possibilit� pour la commune d'�laborer elle-m�me le plan de quartier. La r�f�rence � la jurisprudence applicable en mati�re d'expropriation mat�rielle ne serait pas appropri�e; il y aurait lieu de tenir compte de la situation concr�te, en fonction du droit cantonal.
2.1 Selon l'art. 33 de la loi cantonale du 2 octobre 1991 sur l'am�nagement du territoire (LCAT; RSN 701.0), les avantages et les BGE 132 II 401 S. 403inconv�nients r�sultant de mesures d'am�nagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sont majeurs. L'augmentation de valeur d'un bien-fonds cons�cutive � son affectation � la zone d'urbanisation (art. 47) ou � une zone sp�cifique (art. 53) est r�put�e avantage majeur constituant une plus-value (art. 34 al. 1 LCAT). Celle-ci est la diff�rence pr�sum�e entre la valeur d'un bien-fonds avant et apr�s la mesure d'am�nagement (art. 34 al. 2 LCAT). En cas de plus-value, une contribution correspondant � 20 % de celle-ci est due � l'Etat par le propri�taire du bien-fonds (art. 35 al. 1 LCAT). Le d�partement arr�te le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment o� la mesure d'am�nagement entre en vigueur (art. 36 LCAT), c'est-�-dire au moment de la publication de la sanction du plan par le Conseil d'Etat (art. 96a LCAT). Selon l'art. 37 LCAT, apr�s consultation de la commune, le d�partement fixe le d�lai de perception en tenant compte des besoins en terrains � b�tir et de la possibilit� d'utiliser le bien-fonds (al. 1); la perception peut �tre diff�r�e ou �chelonn�e � la demande d'un propri�taire qui justifie de circonstances particuli�res (al. 2); elle intervient cependant au plus tard lors de l'ali�nation du bien-fonds (al. 3 ); l'art. 48 al. 4 est r�serv� (al. 4). Aux termes de cette derni�re disposition, la perception de la plus-value est diff�r�e aussi longtemps que dure l'assimilation � la zone agricole ou viticole.
La pr�somption de l'art. 34 al. 1 LCAT est r�fragable (arr�t du 24 f�vrier 2003 publi� in Recueil de jurisprudence neuch�teloise [RJN] 2003 p. 360 et les arr�ts cit�s). La jurisprudence cantonale a �galement pos� que le caract�re majeur de l'avantage procur� par la mesure d'am�nagement doit �tre appr�ci� au regard de la variation r�elle et concr�te de la valeur de l'immeuble en cause et non dans l'abstrait. Est d�terminante la possibilit� effective d'utiliser la parcelle pour la construction d'une mani�re conforme � la zone dont elle fait d�sormais partie (ibid.). Il faut tenir compte, �quitablement, dans le cas concret, des avantages et inconv�nients majeurs tels qu'ils r�sultent de l'ensemble des circonstances propres � la mesure d'am�nagement consid�r�e (arr�t du 17 f�vrier 1994 publi� in RJN 1994 p. 167). La doctrine et la jurisprudence ont en outre interpr�t� l'art. 34 al. 2 LCAT en ce sens que c'est la valeur objective du terrain qui doit �tre prise en consid�ration. Il s'agirait donc de proc�der � l'estimation du terrain en deux �tapes, avant et apr�s la mesure d'am�nagement, en ne s'appuyant que sur des crit�res objectifs. Dans les cas o� il y aurait vente, les estimations ne pourraient pas BGE 132 II 401 S. 404uniquement se baser sur les prix effectivement pay�s, ni sur la valeur cadastrale (FRANCESCO PARRINO, La contribution sur la plus-value dans le canton de Neuch�tel, in M�moire ASPAN n� 57, Berne 1992, p. 39 ss, 46; arr�t du 24 f�vrier 2003 publi� in RJN 2003 p. 360).
La r�glementation cantonale a �t� mise en place suite � l'entr�e en vigueur, le 1er janvier 1980, de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700), dont l'art. 5 al. 1 pr�voit que le droit cantonal doit �tablir un r�gime de compensation permettant de tenir compte �quitablement des avantages et des inconv�nients majeurs qui r�sultent des mesures d'am�nagement. La notion d'avantage majeur est une notion de droit f�d�ral. Il s'agit toutefois d'une notion juridique ind�termin�e, de sorte qu'il faut laisser � la juridiction cantonale une certaine latitude de jugement (cf. notamment ENRICO RIVA, Commentaire LAT, n. 84 ad art. 5 LAT). Le caract�re majeur de l'avantage implique que les diff�rences de valeur peu importantes ou insignifiantes ne doivent pas �tre prises en consid�ration (DFJP/ OFAT, Etude relative � la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, Berne 1981, n. 6 ad art. 5 LAT, p. 117). La plus-value doit donc avoir un certain poids par rapport � la valeur normale du bien-fonds (Message du Conseil f�d�ral concernant la LAT, FF 1972 I 1441, p. 1510). L'adverbe "�quitablement", qui figure � l'art. 5 al. 1 LAT, montre en outre que le pr�l�vement doit s'effectuer par rapport � l'ensemble de la situation (FF 1972 I 1441, p. 1511). L'avantage majeur doit �tre �conomique (DFJP/OFAT, Recommandations concernant le r�gime de la compensation des avantages r�sultant de mesures d'am�nagement selon l'art. 5, premier alin�a, de la LAT, novembre 1986, p. 8 [ci-apr�s: les Recommandations]; BLAISE KNAPP, La compensation selon l'art. 5 LAT, in Habitation, mars 1982, n. 3 p. 13 ss, 17). En effet, le seul crit�re possible pour d�terminer l'avantage majeur est celui de l'avantage p�cuniaire que la mesure cr�e (BLAISE KNAPP, op. cit., p. 17). S'agissant du calcul de la plus-value, les Recommandations pr�voient qu'il y a lieu de se fonder sur les valeurs v�nales et non pas sur des valeurs officielles ou comptables. Il faut en particulier que la valeur de comparaison inf�rieure soit la valeur v�nale au moment de la derni�re r�alisation d�terminante pour la contribution sur les avantages (p. 40; cf. �galement ENRICO RIVA, op. cit., n. 43 ad art. 5 LAT).
2.2 2.2.1 En l'esp�ce, avant l'entr�e en vigueur du nouveau plan d'am�nagement en 1999, la parcelle �tait class�e en zone d'utilisation BGE 132 II 401 S. 405diff�r�e. L'art. 77 du r�glement d'urbanisme sanctionn� par le Conseil d'Etat le 26 septembre 1975 n'en donnait qu'une d�finition sommaire. Il se contentait d'indiquer qu'il s'agissait de terrains qui n'�taient pas attribu�s � une destination pr�cise et qui n'�taient pas r�glement�s. Le conseil communal se r�servait de proposer un statut d�finitif � chacun des secteurs r�serv�s, quand il le jugerait opportun, au fur et � mesure que les n�cessit�s pourraient �tre pr�cis�es. Le conseil communal devait proposer les r�gles de construction � appliquer. Le nouveau r�glement d'am�nagement est cependant plus explicite: "la zone d'utilisation diff�r�e est destin�e � l'extension future de la localit�, si les int�r�ts de la commune justifient d'ouvrir ces terrains � la construction, pour l'habitation, l'activit� �conomique ou l'utilit� publique" (art. 14.2). La zone d'utilisation diff�r�e ne fait pas partie de la zone d'urbanisation (art. 47 LCAT) et ne peut �tre ouverte � la construction qu'� la suite d'une modification du plan d'am�nagement (art. 52 LCAT). Avant toute autorisation de construire, l'accomplissement d'une proc�dure compl�te de planification est donc exig�.
L'art. 18 al. 2 LAT permet aux cantons de r�glementer de telles zones, que l'on nomme �galement zones de r�serve (PIERMARCO ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-ECABERT, Am�nagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 386, p. 174). Ces derni�res ne sont pas consid�r�es comme constructibles (ATF 123 I 175 consid. 3b/aa p. 183 et les arr�ts cit�s). Elles ne peuvent pas �tre �tablies au pr�judice des zones � b�tir, agricoles ou � prot�ger. Les terrains qui font partie de la zone � b�tir, � savoir les terrains largement construits (art. 15 let. a LAT) et qui seront probablement n�cessaires � la construction dans les quinze ans � venir et qui seront �quip�s dans ce laps de temps (art. 15 let. b LAT) ne doivent en effet pas �tre attribu�s � une zone de r�serve (ATF 123 I 175 consid. 3e/aa p. 188; ATF 116 Ia 328 consid. 3b p. 330 s.; ATF 115 Ia 333 consid. 4 p. 338; ATF 113 Ia 133 consid. 4e p. 461; ATF 112 Ia 155 consid. 2c et d p. 158 s.). Dans le cas particulier, il n'appara�t cependant pas que l'affectation de la parcelle en cause � la zone d'utilisation diff�r�e ait �t� contraire au droit f�d�ral.
2.2.2 Par l'adoption du nouveau plan d'am�nagement, la parcelle a �t� class�e en zone d'habitation � faible densit� 2, qui fait partie de la zone d'urbanisation (art. 5.6.2 du r�glement d'am�nagement de la commune de Cortaillod [ci-apr�s: RA]). Cette zone se caract�rise par une pr�dominance de l'habitat group� (art. 10.6.1 al. 2 RA), BGE 132 II 401 S. 406mais elle est aussi destin�e � l'habitat individuel et aux maisons-terrasses (art. 10.6.3 RA). Afin d'�conomiser le sol � b�tir, une certaine densification de l'urbanisation doit y �tre recherch�e, tout en pr�servant la qualit� de l'habitation (art. 10.6.2 RA). La parcelle fait �galement partie d'un p�rim�tre de plan de quartier (art. 19.1 RA), dont la r�glementation, tout comme celle de la zone d'habitation � faible densit� 2 (art. 10.6.2 al. 4 RA), subordonne toute construction � l'�tablissement d'un plan de quartier (art. 19.7 RA). Selon l'art. 19.4 RA, le taux d'occupation du sol et la densit� doivent �tre calcul�s pour l'ensemble du plan de quartier, selon les r�gles applicables au regroupement des constructions (art. 68 LCAT). Le plan de quartier peut �tre �labor� par la commune ou par un ou plusieurs propri�taires, pour des terrains d'une surface de 3'000 m2 au moins (art. 82 al. 1 LCAT). Il ne s'agit pas d'une proc�dure compl�te de planification: le plan de quartier est soumis � l'enqu�te publique, puis doit �tre adopt� par le conseil communal. Le conseil g�n�ral n'a pas � se prononcer et il n'est pas pr�vu de proc�dure cantonale de sanction (art. 102 ss LCAT).
2.3 Le Tribunal administratif a consid�r� que les intim�s avaient b�n�fici� d'un avantage, car la nouvelle affectation de la parcelle permettait de construire selon une proc�dure moins restrictive que pr�c�demment. Cet avantage ne pouvait cependant pas �tre consid�r� comme majeur, les possibilit�s de construire demeurant tr�s al�atoires. Le Tribunal administratif est toutefois parti de la pr�misse que les intim�s avaient profit� d'un avantage, sans analyser l'ensemble des circonstances (cf. consid. 2.1). Perdant en particulier de vue que l'avantage doit �tre de nature �conomique, il a omis d'examiner si la valeur du terrain avait en l'esp�ce r�ellement subi une modification du fait de l'entr�e en vigueur de la mesure d'am�nagement.
2.4 A titre pr�alable, il convient d'observer que le terrain en cause �tait situ� en zone d'utilisation diff�r�e et non en zone agricole. Quand bien m�me la zone d'utilisation diff�r�e doit �tre qualifi�e de zone inconstructible, elle est n�anmoins destin�e t�t ou tard � la construction (cf. consid. 2.2.1), de sorte que le prix d'un terrain sis dans une telle zone ne correspond pas n�cessairement � celui d'un terrain en zone agricole. En effet, le classement en zone d'utilisation diff�r�e peut, selon les cas, avoir un effet sur le prix du terrain, parfois plus �lev� que dans une zone inconstructible "ordinaire" (arr�t du Tribunal f�d�ral 1P.329/1997 du 2 d�cembre 1997). C'est pr�cis�ment le cas en l'esp�ce. Le bien-fonds en cause jouxtait la BGE 132 II 401 S. 407zone d'urbanisation. Il �tait lui-m�me d�j� partiellement construit, de m�me que deux des parcelles avoisinantes. Au surplus, la configuration du plan d'am�nagement de la commune de Cortaillod donnait raisonnablement � penser que la zone d'urbanisation s'�tendrait en premier lieu dans ce secteur. Les perspectives d'urbanisation �taient donc �lev�es. Avec l'�coulement du temps, l'affectation en zone constructible devenait d'ailleurs de plus en plus certaine, accroissant par l� m�me graduellement la valeur de la parcelle.
Cette forte probabilit� d'urbanisation s'est du reste concr�tis�e par l'approbation d'un nouveau plan d'am�nagement et de son r�glement le 20 septembre 1995 par le Conseiller d'Etat en charge du D�partement de la Gestion et du Territoire, et par leur adoption le 29 septembre 1995 par le Conseil d'Etat. Le plan et le r�glement ont ensuite �t� mis � l'enqu�te publique du 1er au 22 novembre 1995. Selon les informations qui ressortent du dossier et qui n'ont pas �t� contredites, le classement en zone d'habitation � faible densit� 2 du quartier de Mont-Piti�, dans lequel se trouve la parcelle des intim�s, n'a fait l'objet d'aucune opposition. D�s le 22 novembre 1995, il existait donc une quasi-certitude que la parcelle des intim�s serait affect�e � la zone de construction. N'�taient plus que requises l'approbation et la sanction du plan par le Conseil d'Etat, dont il est rappel� que le pr�avis avait �t� favorable.
Les intim�s ont acquis leur parcelle le 21 mai 1999, soit seulement cinq mois avant l'entr�e en vigueur formelle de la mesure d'am�nagement, qui est elle-m�me intervenue plus de quatre ans apr�s la fin de la proc�dure communale. Pendant toute cette p�riode, la valeur de la parcelle n'a cess� de cro�tre. Un prix de 200 francs le m2 a �t� pay�, soit le prix pour un terrain constructible (cf. �tat de fait). Il ne pouvait en effet en aller autrement, puisque la proc�dure d'urbanisation �tait sur le point d'aboutir et que la nouvelle mesure d'am�nagement confinait � la certitude. Ainsi, quand bien m�me le plan et le r�glement n'avaient pas encore d�finitivement �t� approuv�s et sanctionn�s par le Conseil d'Etat, il n'en demeurait pas moins que la valeur objective du terrain �tait tr�s proche de celle d'un terrain en zone constructible. Il n'existe, dans ces circonstances, aucune raison de s'�carter de la valeur v�nale pour la d�termination de la plus-value. Lors de l'entr�e en vigueur de la mesure d'am�nagement, les intim�s n'ont donc pas vu leur situation se modifier de fa�on importante. Ils n'ont b�n�fici� d'aucun avantage �conomique, puisqu'ils avaient, cinq mois plus t�t, pay� le prix d'un terrain BGE 132 II 401 S. 408constructible. Le pr�l�vement d'une contribution de plus-value aupr�s des intim�s est d�s lors injustifi� et contraire au principe de l'�quit� qui sous-tend le syst�me de compensation des avantages (Message du Conseil f�d�ral concernant la LAT, FF 1978 I 1007, p. 1018).
2.5 L'issue du litige rend inutile l'examen des possibilit�s effectives de construire la parcelle. Le recours de droit administratif doit donc �tre rejet� au sens des consid�rants qui pr�c�dent. L'int�r�t p�cuniaire du canton �tant en cause dans la pr�sente proc�dure, il doit �tre astreint � payer un �molument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 et 2 OJ). Les intim�s ont droit � des d�pens, � la charge de l'Etat de Neuch�tel (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
113 IA 133 suite... ,
art. 153, 153a et 156 al. 1 et 2 OJ,
art. 18 al. 2 LAT suite... ,
art. 15 let. b LAT

References: art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 

art. 153

art. 18

art. 15