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StartseiteEntscheidungen Urteil vom 20. Dezember 2007 - 2 BvR 2433/04
zum Urteil des Zweiten Senats vom 20. Dezember 2007
- 2 BvR 2433/04 -
- 2 BvR 2434/04 -
1) des Landkreises B...,
2) des Landkreises B...,
3) des Landkreises F...,
4) des Landkreises M...,
5) des Landkreises M...,
6) des Kreises S...
Regensburger Straße 33 A, 10777 Berlin -
gegen Art. 1 § 6, § 44b sowie Art. 2 Nr. 3 Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003 (BGBl I S. 2954) und Art. 1 Nr. 4 und Nr. 21 Gesetz zur optionalen Trägerschaft von Kommunen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (Kommunales Optionsgesetz - KOG) vom 30. Juli 2004 (BGBl I S. 2014) sowie Art. 1 Nr. 22a, d KOG
- 2 BvR 2433/04 -,
1) des Landkreises A...,
2) des Kreises G...,
3) des Landkreises S...,
4) des Landkreises T...,
5) des Landkreises W...
gegen Art. 1 § 6b sowie Art. 2 Nr. 3 Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003 (BGBl I S. 2954) und Art. 1 Nr. 4 Gesetz zur optionalen Trägerschaft von Kommunen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (Kommunales Optionsgesetz - KOG) vom 30. Juli 2004 (BGBl I S. 2014) sowie Art. 1 Nr. 22a, d KOG
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. Mai 2007
Die Beschwerdeführer sind Kreise und Landkreise. Sie wenden sich gegen die Zuweisung der Zuständigkeit für einzelne Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende („Hartz IV“) ohne vollständigen Ausgleich der sich daraus ergebenden finanziellen Mehrbelastungen. Die Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 2433/04 beanstanden zudem die Verpflichtung, Arbeitsgemeinschaften mit der Bundesagentur für Arbeit zu bilden.
1. Die Bundesregierung und die sie tragenden Bundestagsfraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN legten im Rahmen des „Zukunftsprogramms Agenda 2010“ gleichlautende Entwürfe eines Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vor (BTDrucks 15/1516, S. 1638). Kern des Regelungsanliegens war die Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu einer einheitlichen Leistung, der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Nach § 6 SGB II-E sollte die Bundesagentur für Arbeit für das Erbringen der Leistungen zuständig sein. Damit sollten die Verwaltungsleistungen der Hilfe bei der Arbeitsuche und der Anspruchsprüfung und -gewährung unter einem Dach gebündelt werden. Mitarbeiter der bisherigen Träger der Sozialhilfe sollten durch einen gesetzlichen Auftrag (§ 93 SGB X) beteiligt werden (BTDrucks 15/1516, S. 45, 47, 48). Die Aufwendungen für die Grundsicherung für Arbeitsuchende sollte der Bund tragen; sein Anteil am Umsatzsteueraufkommen sollte dafür steigen (BTDrucks 15/1516, S. 33 f.). Die finanzielle Entlastung der Kommunen war ausdrückliches Ziel des Gesetzentwurfs (BTDrucks 15/1516, S. 41).
Sie lauteten im Einzelnen:
(2) Die Bundesagentur erstattet dem Bund jeweils zum 15. Februar, 15. Mai, 15. August und 15. November einen Aussteuerungsbetrag, der dem Zwölffachen der durchschnittlichen monatlichen Aufwendungen für Arbeitslosengeld II, Sozialgeld und Beiträge zur Sozialversicherung im vorangegangenen Kalendervierteljahr für eine Bedarfsgemeinschaft, vervielfältigt mit der Zahl der Personen, die im vorangegangenen Kalendervierteljahr innerhalb von drei Monaten nach dem Bezug von Arbeitslosengeld einen Anspruch auf Arbeitslosengeld II erworben haben, entspricht.
2. Die Ausgestaltung der Option kommunaler Trägerschaft der Aufgaben nach dem Sozialgesetzbuch – Zweites Buch -, also des Verzichts auf die Arbeitsgemeinschaften zu Gunsten der Alleinzuständigkeit der Kreise oder kreisfreien Städte, konnte im Vermittlungsverfahren nicht abschließend bestimmt werden. Sie wurde einem weiteren Gesetzgebungsverfahren zugewiesen.
Auch dieser Gesetzentwurf geriet nach dem Beschluss des Bundestags auf Verlangen des Bundesrats in das Vermittlungsverfahren. Neben der Ausgestaltung der Option bemängelte die Bundesratsmehrheit vor allem eine nach ihrer Auffassung durch das Sozialgesetzbuch – Zweites Buch - bewirkte finanzielle Belastung der Kommunen, insbesondere durch das Wohngeld (BRatPlPr 799, S. 196 A ff., 198 C f., 201 C f.).
Die Vorschriften lauteten nunmehr:
(10) Der Anteil des Bundes an den in Absatz 5 genannten Leistungen wird den Ländern erstattet. Der Abruf der Erstattungen ist zur Monatsmitte und zum Monatsende zulässig. Wenn die Überprüfung des in Absatz 5 genannten Anteils des Bundes nach den Absätzen 6 bis 8 ergibt, dass dieser zu erhöhen ist, werden bis zur gesetzlichen Festsetzung eines erhöhten Anteils des Bundes auf Antrag eines Landes monatlich im Voraus Abschläge auf den bis dahin geltenden Anteil des Bundes gezahlt. Die Abschläge können bis zu einem Monat vorgezogen werden.
3. Mit dem Gesetz zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 20. Juli 2006 (BGBl I S. 1706) wurde der neue Zuschnitt der Zuständigkeiten der Bundesministerien nachvollzogen: Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales trat an die Stelle des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit. Art. 1 Nr. 3 dieses Gesetzes änderte § 6 SGB II; in Abs. 1 Satz 2 wurde folgender Halbsatz eingefügt: „sie sollen einen Außendienst zur Bekämpfung von Leistungsmissbrauch einrichten.“ Die Änderung sollte für die Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende die Aufgabe begründen, einen Außendienst zur Bekämpfung des Leistungsmissbrauchs einzurichten, um zu überprüfen, ob die Anspruchsvoraussetzungen von Personen, die Leistungen der Grundsicherung beziehen oder bezogen, vorliegen oder vorlagen (BTDrucks 16/1410, S. 18). In § 6 Abs. 2 Satz 3 SGB II wurden nach der Angabe von „§ 6a“ die Wörter „mit der Maßgabe, dass eine Heranziehung auch für die Aufgaben nach § 6b Abs. 1 Satz 1 erfolgen kann“ eingefügt. Durch diese Änderung sollte klargestellt werden, dass die zugelassenen kommunalen Träger Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen einer landesrechtlichen Regelung zur Erfüllung der Aufgaben als zugelassener kommunaler Träger gemäß § 6b Abs. 1 SGB II heranziehen können (BTDrucks 16/1410, S. 18).
Da sich die Verpflichtung der Agenturen für Arbeit, gemäß § 9 Abs. 1a SGB III Job-Center als einheitliches Organisationsmodell für alle einzurichten, in der Praxis aufgrund der Um- und Neustrukturierung der Agenturen für Arbeit und der heterogenen Struktur der Arbeitsgemeinschaften und zugelassenen kommunalen Träger als nicht umsetzbar erwies (BTDrucks 16/1410, S. 31), wurde die Regelung des § 9 Abs. 1a SGB III wieder aufgehoben. Dies führte dazu, dass auch die in § 44b Abs. 1 Satz 1 SGB II geregelte Verpflichtung, die Arbeitsgemeinschaften in den Job-Centern einzurichten, aufgehoben wurde. Die Verpflichtung der kommunalen Träger, mit den Agenturen für Arbeit durch privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Verpflichtung Arbeitsgemeinschaften zu bilden (§ 44b Abs. 1 Satz 1 SGB II) und den Arbeitsgemeinschaften die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu übertragen (§ 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II), blieb unberührt. Außerdem wurde § 44b Abs. 3 Satz 4 SGB II neu gefasst, um den zuständigen obersten Landesbehörden die Möglichkeit zu geben, für die Aufsichtsführung über die Arbeitsgemeinschaften eine andere Stelle zu bestimmen. Satz 4 lautet nunmehr: „Die Aufsicht über die Arbeitsgemeinschaft führt die zuständige oberste Landesbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle im Benehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales.“
4. Die letzte Änderung des Sozialgesetzbuchs – Zweites Buch - durch das Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und des Finanzausgleichsgesetzes vom 22. Dezember 2006 (BGBl I S. 3376), das am 1. Januar 2007 in Kraft trat, ließen § 6 und § 44b SGB II unberührt. Geändert wurden hingegen die Finanzierungsregelungen des Bundes gemäß § 46 SGB II; der Bund erhöhte seine Beteiligung an den Leistungen der kommunalen Träger für Unterkunft und Heizung für 2007 von 29,1 vom Hundert auf 35,2 vom Hundert für Baden-Württemberg, 41,2 vom Hundert für Rheinland-Pfalz und für die übrigen Länder auf 31,2 vom Hundert. Ab 2008 bestimmt sich die Beteiligung nach einer Formel (BTDrucks 16/3269, S. 4).
Die Beschwerdeführer meinen, die angegriffenen Regelungen verletzten Art. 28 Abs. 2 GG.
Wenn eine bundesgesetzliche Zuweisung von Zuständigkeiten an die Kommunen überhaupt von Art. 84 Abs. 1 GG gedeckt sein könne, müsse sie jedenfalls an enge Voraussetzungen gebunden bleiben. Es dürfe sich bei der Aufgabenzuweisung nur um eine punktuelle Annexregelung handeln, und diese Annexregelung müsse zum wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen notwendig sein. Beide Voraussetzungen würden durch die angegriffenen Regelungen nicht erfüllt. Die den Kommunen zugewiesenen Aufgaben seien neu; sie seien nämlich durch die Neuregelung nicht nur umbenannt, sondern neu konzipiert worden. Um eine Annexregelung handele es sich nicht, weil die Aufgabenzuweisung geradezu das organisationsrechtliche Herzstück des neuen Sozialgesetzbuchs – Zweites Buch - darstelle. Auch der erhebliche Umfang der zugewiesenen Aufgaben spreche gegen eine bloße Annexregelung.
Ergänzend führen die Beschwerdeführer aus, dass das in seinen materiellrechtlichen Bestimmungen zum 1. Januar 2005 in Kraft getretene Sozialgesetzbuch – Zweites Buch - nicht lediglich die Fortführung bestehender Aufgaben sei, sondern dass es sich um eine bundesgesetzlich neu geregelte Aufgabe handele, die aufgrund der neuen gesetzgeberischen Konzeption unter anderem zu einem exorbitanten Anstieg der Anspruchsberechtigten geführt habe, ohne dass die kommunalen Träger entsprechend entlastet worden seien. Die Beschwerdeführer in dem Verfahren 2 BvR 2433/04 würden durch § 44b SGB II in Arbeitsgemeinschaften hineingezwungen. Von einer völligen rechtlichen Trennung der Stränge der Aufgabenerledigung könne keine Rede sein.
Zu den Verfassungsbeschwerden haben die Bundesregierung, das Bundessozialgericht, der Deutsche Landkreistag und der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge e.V. Stellung genommen. Außerdem haben sich der Sächsische Datenschutzbeauftragte und der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit geäußert.
Mit den Arbeitsgemeinschaften werde der Versuch unternommen, trotz der aufgeteilten Zuständigkeit bürgerfreundlich eine einheitliche Verwaltungsleistung aus einer Hand zu erbringen. Dem Bundesgesetzgeber sei bewusst gewesen, dass er wegen der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, die die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung und Verantwortungsklarheit umfasse, die Übertragung von kommunalen Aufgaben und die Beteiligung an den Arbeitsgemeinschaften nicht erzwingen dürfe. Mit der Formulierung „sollen“ in § 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II sei daher nicht mehr als ein gesetzgeberischer Appell geregelt worden. Beteilige sich eine Kommune an einer Arbeitsgemeinschaft, so blieben beide Partner für die ihnen jeweils obliegenden Leistungen verantwortlich. Die Anträge würden in enger Abstimmung bearbeitet und in einem gebündelten Bescheid beschieden, aber dabei handele es sich bloß um die äußere Verbindung verschiedener einzelner Verwaltungsakte in einer Sammelverfügung unter dem Namen der Arbeitsgemeinschaft.
Ergänzend verweist die Bundesregierung für ihren Rechtsstandpunkt auf ein Rollenpapier „Die Arbeitsgemeinschaften und ihre Träger im SGB II“ vom 12. Januar 2007.
Verletzt sei aber die Organisationshoheit der Kommunen. Die Organisationsbestimmungen des Sozialgesetzbuchs – Zweites Buch - verletzten den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. § 44b SGB II bestimme die Art und Weise der Erledigung der Aufgaben der Grundsicherung, indem die Bildung einer Arbeitsgemeinschaft und die Übertragung von Aufgaben auf diese Arbeitsgemeinschaft angeordnet werde. Dadurch werde den Kommunen die Organisations- und Personalhoheit für diesen Bereich entzogen. Die Steuerung und Überwachung der Mitarbeiter und des Verwaltungsvollzugs würden eingeschränkt. Die formale sachliche Zuständigkeit bleibe ohne die Kompetenz zur organisatorischen Ausgestaltung eine leere Hülse. Das Erbringen sozialer Leistungen sei für die Kommunen Teil der politischen Gesamtsteuerung, die sie ohne die Organisationsgewalt nicht mehr sinnvoll ausüben können.
In der mündlichen Verhandlung am 24. Mai 2007 haben die Beschwerdeführer und die Bundesregierung ihre schriftsätzlichen Äußerungen erläutert, vertieft und ergänzt.
§ 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II enthält für den Regelfall eine Verpflichtung der kommunalen Träger, ihre Aufgaben (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II) der Arbeitsgemeinschaft zu übertragen. Die Formulierung „sollen“ bedeutet in der Gesetzessprache eine den Adressaten treffende Verbindlichkeit, die Ausnahmen nur für atypische Fälle zulässt. Ermessen soll durch eine solche Regelung nicht eröffnet werden.
Ein Wille, dem Wort „sollen“ hier einen anderen als den üblichen Sinn beizumessen, ist auch den Gesetzgebungsmaterialien nicht zu entnehmen. Eine Bedeutungsabweichung vom üblichen Gebrauch des Wortes „sollen“ wird dort nicht erörtert. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Gebot der Verständlichkeit geltender Normen steht einer Auslegung entgegen, die auf den Willen derjenigen abstellen würde, die mit der Formulierung „sollen“ einen unverbindlichen, deklaratorisch vorgetragenen Wunsch ausdrücken wollten. Allein die Anweisung an die Kommunen, ihre Aufgaben im Regelfall auf die Arbeitsgemeinschaften zu übertragen, ist dem Gesetz zu entnehmen. Die Tatsache, dass die gesetzlichen Regelungen keine Sanktion oder anderweitige Maßnahmen regeln, um diese Rechtsfolge durchzusetzen, ändert an diesem Befund nichts.
Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet, soweit sie sich gegen die Aufgabenzuweisung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II und gegen die Finanzierungsregelung in § 46 Abs. 1 und Abs. 5 bis 10 SGB II richten. Soweit die Beschwerdeführer in dem Verfahren 2 BvR 2433/04 die Verfassungswidrigkeit der in § 44b SGB II geregelten Arbeitsgemeinschaften rügen, hat die Kommunalverfassungsbeschwerde Erfolg.
Soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen die Aufgabenzuweisung (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II) richten, bleiben sie erfolglos und sind zurückzuweisen. Die Bestimmung der Kreise und kreisfreien Städte zu Trägern der Grundsicherung verletzt nicht das Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Eine Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG durch Aufgabenzuweisung ist nicht erkennbar (1.). Soweit die Beschwerdeführer sich auf eine Verletzung von Art. 84 Abs. 1 GG berufen, haben ihre Verfassungsbeschwerden ebenfalls keinen Erfolg (2.).
Auf diese Weise können Kreise eine Verletzung des Wesensgehalts der Selbstverwaltung nicht mit Erfolg geltend machen. Die Beschwerdeführer beklagen durch den Hinweis auf finanzielle Belastungen mittelbar mangelnden Spielraum zur Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben. Da aber Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben nicht garantiert, kann ein Verfassungsverstoß nicht festgestellt werden. Über den Bestand ihrer Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis und über die Wahrnehmung dieser Aufgaben geben die Beschwerdeführer keine Auskunft. Sie legen nicht dar, wie es um die Aufgaben bestellt ist, die nach Landesrecht üblicherweise den Kreisen als Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis zugewiesen sind wie die Trägerschaft für weiterführende Schulen, die Nahverkehrsträgerschaft, die Abfallentsorgung oder etwa die Krankenhausversorgung. Es kommt in Betracht, diesen Aufgabenkreis wenigstens als einen Mindestbestand an „kreiskommunalen“ - also überörtlichen - Aufgaben zu beurteilen, der das Bild der Kreise als Selbstverwaltungskörperschaften und als nicht nur staatliche Verwaltungsstellen ausreichend prägen kann. Solange aber eine ernsthafte Beeinträchtigung der Erfüllung solcher Aufgaben nicht nachprüfbar dargelegt ist, kann eine Verletzung des Wesensgehalts der Selbstverwaltung der Kreise durch Eingriffe in den Aufgabenbestand nicht angenommen werden.
Die Verfassungsbeschwerden sind auch unbegründet, soweit die Beschwerdeführer sich gegen § 46 Abs. 1 und Abs. 5 bis 10 SGB II wenden. Die Vorschrift ordnet eine Geldzahlung des Bundes an die Länder an. Die Höhe des vom Bund an die Länder zu zahlenden Betrags soll eine Entlastung der Kommunen in bestimmter Höhe bewirken. Die Norm berechtigt und verpflichtet allein den Bund und die Länder. Ansprüche oder Pflichten der Kommunen werden nicht geregelt.
Soweit die Beschwerdeführer in dem Verfahren 2 BvR 2433/04 die Verfassungswidrigkeit der in § 44b SGB II geregelten Arbeitsgemeinschaften rügen, ist die Verfassungsbeschwerde begründet. § 44b SGB II verstößt gegen Art. 28 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 83 GG.
d) Ordnet der Gesetzgeber – wie bei den Arbeitsgemeinschaften nach § 44b SGB II – an, dass die Aufgaben gemeinsam von Bund und Gemeinden oder Gemeindeverbänden wahrgenommen werden, ist für die verfassungsrechtliche Prüfung auch entscheidend, ob die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern gemäß Art. 83 ff. GG eingehalten sind. Überschreitet der Gesetzgeber die ihm dort gesetzten Grenzen des zulässigen Zusammenwirkens von Bundes- und Landesbehörden, führt dies gleichzeitig zu einer Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in ihrer Ausprägung als Garantie eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG.
aa) Die Verwaltung des Bundes und die Verwaltung der Länder, zu denen auch die Kommunen gehören, sind organisatorisch und funktionell im Sinne von in sich geschlossenen Einheiten prinzipiell voneinander getrennt (vgl. BVerfGE 108, 169 <182>). Die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern sind in den Art. 83 ff. GG erschöpfend geregelt und grundsätzlich nicht abdingbares Recht (vgl. BVerfGE 32, 145 <156>; 41, 291 <311>; 63, 1 <39>). Bund und Länder dürfen von der in diesen Bestimmungen vorgeschriebenen „Verwaltungsordnung“ nicht abweichen. Es gilt der allgemeine Verfassungssatz (vgl. BVerfGE 4, 115 <139>), dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen können; Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern sind selbst mit Zustimmung der Beteiligten nicht zulässig (vgl. BVerfGE 32, 145 <156>).
Aus Sicht des Bürgers bedeutet rechtsstaatliche Verwaltungsorganisation ebenfalls zuallererst Klarheit der Kompetenzordnung; denn nur so wird die Verwaltung in ihren Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten für den einzelnen „greifbar“ (vgl. Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: HStR, 3. Aufl., § 26 Rn. 79; vgl. auch Robra, a.a.O., S. 188).
cc) Der Verwaltungsträger, dem durch eine Kompetenznorm des Grundgesetzes Verwaltungsaufgaben zugewiesen worden sind, hat diese Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen, also mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen. Der Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung schließt zwar die Inanspruchnahme der „Hilfe“ - auch soweit sie sich nicht auf eine bloße Amtshilfe im Einzelfall beschränkt - nicht zuständiger Verwaltungsträger durch den zuständigen Verwaltungsträger nicht schlechthin aus, setzt ihr aber Grenzen: Von dem Gebot, die Aufgaben eigenverantwortlich wahrzunehmen, darf nur wegen eines besonderen sachlichen Grundes abgewichen werden. Dem Grundgedanken einer Kompetenznorm (wie auch der finanziellen Lastenaufteilung zwischen Bund und Ländern) widerspräche es, wenn in weitem Umfang Einrichtungen der Landesverwaltung für Zwecke der Bundesverwaltung herangezogen würden (vgl. BVerfGE 63, 1 <41>).
Die Arbeitsgemeinschaft ist nach § 44b Abs. 3 Satz 3 SGB II berechtigt, zur Erfüllung ihrer Aufgaben Verwaltungsakte und Widerspruchsbescheide zu erlassen. Die Leistungen der Grundsicherung sollen trotz geteilter Leistungsträgerschaft „aus einer Hand“ gewährt werden (vgl. Ruge/Vorholz, DVBl 2005, S. 403 <404>; Kersten, ZfPR 2005, S. 130; Rixen, in: Eicher/Spellbrink, SGB II, 1. Aufl. 2005, § 44b Rn. 1; Gröschel-Gundermann, in: Jehle/Linhart/Adolph, Sozialgesetzbuch II, Sozialgesetzbuch XII, Asylbewerberleistungsgesetz, Ordner I, Stand: Januar 2005, § 44b Rn. 1; Luthe, in: Hauck/Noftz, Sozialgesetzbuch II, Stand: Dezember 2006, § 44b Rn. 2; Brosius-Gersdorf, VSSR 2005, S. 335 <356 f.>).
Die Arbeitsgemeinschaften sind damit gemeinschaftliche Verwaltungseinrichtungen der Bundesagentur und der kommunalen Träger zum Vollzug der Grundsicherung für Arbeitsuchende. An dieser Einordnung ändert sich auch nichts dadurch, dass die Finanzierungs- und Gewährleistungsverantwortung bei der Bundesagentur und den kommunalen Trägern verbleiben soll. Die Rechtsprechung stellt insoweit zwar teilweise darauf ab, dass die Arbeitsgemeinschaften nicht die Befugnis zur Erfüllung der Aufgaben erhalten hätten, sondern dass in ihnen nur die Kompetenz zur Wahrnehmung der Aufgaben gebündelt werde (vgl. Bundessozialgericht, Urteil des 7b. Senats vom 7. November 2006 – B 7b AS 6/06 R –, FEVS 58, 347 <349>; Urteil des 11b. Senats vom 23. November 2006 – B 11b AS 1/06 R –, FEVS 58, 353 <354 f.>). Auch bei einer fortbestehenden Unabhängigkeit und Eigenständigkeit der Träger der Grundsicherung findet in den Arbeitsgemeinschaften aber ein gemeinschaftlicher Vollzug von Aufgaben des Bundes und der kommunalen Träger statt. Ob die mit der Aufgabenerbringung betrauten Verwaltungsstellen zugleich Träger der Aufgabe sind, ist für die Zuordnung der Verwaltungskompetenzen nach Art. 83 ff. GG irrelevant (vgl. Brosius-Gersdorf, a.a.O., S. 335 <349>).
Nach Art. 83 ff. GG führen die Länder, zu denen die Kommunen gehören, die Bundesgesetze aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Zwar enthält Art. 87 Abs. 2 GG für soziale Versicherungsträger eine von der Grundregel des Art. 83 GG abweichende Regelung, und Art. 87 Abs. 3 GG ermöglicht dem Bund, selbständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz zu errichten. Es kann offenbleiben, ob der Bund nach diesen Vorschriften die Verwaltungszuständigkeit für die Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Sozialgesetzbuch – Zweites Buch – an sich ziehen kann, denn bei den Arbeitsgemeinschaften nach § 44b SGB II handelt es sich nicht um Bundesverwaltung gemäß Art. 87 Abs. 2 oder Abs. 3 GG (vgl. Brosius-Gersdorf, a.a.O., S. 335 <356 f.>), sondern um gemeinsame Einrichtungen von bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts und Verwaltungseinrichtungen der Kommunen (Länder).
(1) Bei den Regelungen über die Grundsicherung für Arbeitsuchende handelt es sich nicht um eine eng umgrenzte Verwaltungsmaterie, die ausnahmsweise ein Abweichen vom Grundsatz der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung rechtfertigen könnte. Bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende handelt es sich um einen der größten Sozialverwaltungsbereiche, der einen beträchtlichen Teil der Sozialleistungen des Staates umfasst. Sowohl nach der Anzahl der von den Regelungen betroffenen Personen als auch nach dem Finanzvolumen handelt es sich um eine besonders bedeutsame Verwaltungsmaterie. Die Regelungen im Sozialgesetzbuch – Zweites Buch -, die sowohl staatliche Transferleistungen als auch die Beratung und Betreuung von bedürftigen Erwerbsfähigen zum Gegenstand haben, betreffen nach seriösen Schätzungen etwa 6 bis 7 Millionen Menschen (vgl. Lühmann, DöV 2004, S. 677; Pressemitteilung des Deutschen Landkreistags vom 27. September 2007). Die Zuständigkeiten der Leistungsträger nach § 6 Abs. 1 Satz 1 SGB II machen jeweils einen erheblichen Teil der Sachaufgaben von Bundesagentur und kommunalen Trägern aus (vgl. Mempel, a.a.O., S. 127). Die sozialen und finanziellen Dimensionen der Grundsicherung für Arbeitsuchende sprechen klar gegen das Vorliegen einer eng umgrenzten Verwaltungsmaterie.
Das Anliegen, die Grundsicherung für Arbeitsuchende „aus einer Hand“ zu gewähren, ist zwar ein sinnvolles Regelungsziel. Dieses kann aber sowohl dadurch erreicht werden, dass der Bund für die Ausführung den Weg des Art. 87 GG wählt, als auch dadurch, dass der Gesamtvollzug nach der Grundregel des Art. 83 GG insgesamt den Ländern als eigene Angelegenheit überlassen wird.
(3) Um die damit verbundenen Probleme zu lösen, ist die Bundesagentur für Arbeit z.B. in der Rahmenvereinbarung zur „Weiterentwicklung der Grundsätze der Zusammenarbeit der Träger der Grundsicherung in den Arbeitsgemeinschaften gemäß § 44b SGB II“ vom 1. August 2005 eine Selbstbeschränkung eingegangen, nach der unter bestimmten Voraussetzungen auf Weisungen zur operativen Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitsuchende verzichtet wird. Werden von den Arbeitsgemeinschaften jährlich abgeschlossene Zielvereinbarungen sowie die Controlling-Berichterstattung, das Benchmarking und die Mindeststandards bei der Leistungserbringung als verbindlich anerkannt, wird sowohl auf Weisungen bei der Umsetzung des gesetzlichen Auftrags als auch auf eine Rechenschaft der Arbeitsgemeinschaften über das auftragsgemäße Handeln verzichtet. In dem vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales und der Bundesagentur für Arbeit erstellten so genannten Rollenpapier „Die Arbeitsgemeinschaften und ihre Träger im SGB II“ vom 12. Januar 2007 wird festgestellt, dass einseitige Eingriffe der Leistungsträger als Auftraggeber der Arbeitsgemeinschaften für ihren jeweiligen Aufgabenbereich die Ausnahme sein sollen, „aber wegen der Verantwortung als Leistungsträger grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden“ könnten. In der mündlichen Verhandlung ist deutlich geworden, dass bei gegensätzlicher Auffassung der jeweiligen Träger die Leistungen nur erbracht werden können, wenn einer der beiden – in der Praxis zumeist der kommunale Träger – auf sein Weisungsrecht und damit auf seine Einwirkungsmöglichkeiten verzichtet.
Daher ist es folgerichtig, dass etwa der Bundesrechnungshof in seinem Bericht vom 19. Mai 2006 zur Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende (GZ.: VI 6/VI 2 – 2006 -1219, Ziff. 6.1.1.2) die vertragliche Beschränkung der Bundesagentur auf die Gewährleistungsverantwortung und in dem Verzicht auf verbindliche Weisungen eine unzulässige Einengung ihrer gesetzlichen Rolle als Leistungsträgerin sieht. Um ihrer Verantwortung für die rechtmäßige und wirtschaftliche Aufgabenerledigung durch die Arbeitsgemeinschaften nachzukommen, dürfe die Bundesagentur in ihren unmittelbaren Einflussmöglichkeiten nicht beschränkt werden.
Die Ausgestaltung der Aufsicht über die Arbeitsgemeinschaften als solche widerspricht der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung. Die in § 44b Abs. 3 SGB II vorgesehene Rechtsaufsicht umfasst unter anderem eine Überprüfung der Einhaltung von Rechtsvorschriften etwa im Hinblick auf die Geschäfts- und Rechnungsführung der Arbeitsgemeinschaften, Fragen der Rechtsform oder des Datenschutzes (vgl. BTDrucks 16/1410, S. 28). Es erscheint schon fraglich, ob das Fehlen einer Fachaufsicht in diesem Bereich nicht zu unzureichender Aufsicht und Kontrolle führt (vgl. Luthe, a.a.O., § 44b Rn. 7). Jedenfalls erhalten durch § 44b Abs. 3 Satz 4 SGB II die Länder Aufsichtsbefugnisse auch gegenüber den Mitarbeitern der Bundesagentur für Arbeit in den Arbeitsgemeinschaften. Entsprechende Probleme ergeben sich, soweit nach anderen Vorschriften (z.B. § 89 Abs. 5 SGB X; s. zur Reichweite der Anwendbarkeit der Auftragsregelungen der §§ 94, 88, 89 SGB X i.V.m. § 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II Gröschel-Gundermann, a.a.O., § 44b Rn. 1; Hoehl, a.a.O., § 44b Rn. 46) der Bundesagentur für Arbeit und mittelbar dem dieser gegenüber aufsichtführenden Bundesministerium für Arbeit und Soziales (§ 47 Abs. 1 Sätze 1 und 2 SGB II) Aufsichts- und Weisungsrechte gegenüber den Arbeitsgemeinschaften zustehen. Die mit § 44b Abs. 3 Satz 4 SGB II vorgenommene Zuweisung der Aufsicht an die zuständige oberste Landesbehörde, die diese im Benehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales zu führen hat, führt zudem gleichsam zu einer „Mischaufsicht“ ohne wirksame Vorkehrungen für den Fall, dass Einvernehmen nicht erzielt werden kann (vgl. Brosius-Gersdorf, a.a.O., S. 335 <357>; Berlit, a.a.O., § 44b Rn. 53; Graaf, a.a.O., S. 345; Gröschel-Gundermann, a.a.O., § 44b Rn. 2).
Namentlich die im Februar 2002 durch die Bundesregierung beauftragte Kommission zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit schlug in ihrem Bericht „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ vom 16. August 2002 vor, Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zusammenzuführen. Jeder, der Sozialleistungen beziehe, solle von einer einzigen Stelle betreut werden und eine einzige Leistung erhalten. Durch die Zusammenführung werde nach den Ausführungen der Kommission eine entscheidende Schwachstelle der bisherigen Systeme beseitigt, nämlich die aus den jeweiligen Eigeninteressen der Leistungsträger resultierenden „Verschiebebahnhöfe“ bestimmter Zielgruppen (Kommission zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit, Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, 2002, S. 67 ff. und S. 125 ff.).
Dem Gesetzgeber muss für eine Neuregelung, die das Ziel einer Bündelung des Vollzugs der Grundsicherung für Arbeitsuchende verfolgt, ein der Größe der Umstrukturierungsaufgabe angemessener Zeitraum belassen werden. Dabei muss ihm die Möglichkeit gegeben werden, die Erfahrungen der einheitlichen Aufgabenwahrnehmung in den so genannten Optionskommunen des § 6a SGB II und die Ergebnisse der gemäß § 6c SGB II vorgesehenen Wirkungsforschung zu den Auswirkungen der Neuregelung des Sozialgesetzbuchs – Zweites Buch - zu berücksichtigen.
Die Verfassungsbeschwerden im Verfahren 2 BvR 2434/04 haben keinen Erfolg. Die Verfassungsbeschwerden im Verfahren 2 BvR 2433/04 sind begründet, soweit sie sich gegen § 44b SGB II wenden; soweit sie §§ 6 und 46 SGB II angreifen, sind sie unbegründet. Die erfolglose Beanstandung der Aufgabenzuweisung hatte wesentliches Gewicht im Vortrag der Beschwerdeführer. Der nur teilweise Erfolg lässt es gerechtfertigt erscheinen, dass den Beschwerdeführern in diesem Verfahren gemäß § 34a Abs. 2 BVerfGG die Hälfte ihrer notwendigen Auslagen erstattet wird.
des Richters Broß, der Richterin Osterloh und
- 2 BvR 2434/04 –
1. § 44b SGB II ermöglicht, wie letztlich auch die Senatsmehrheit unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die einschlägige Rechtsprechung der zuständigen Fachgerichte (vgl. Umdruck S. 55) nicht bestreitet, eine Auslegung, nach der die Sachkompetenz bei dem jeweiligen Träger verbleibt und die Arbeitsgemeinschaft nur mit der Durchführung der Aufgaben betraut wird. Diese werden von den Arbeitsgemeinschaften lediglich aus Gründen der Optimierung der Verwaltungsabläufe wahrgenommen (so namentlich Rixen, in: Eicher/Spellbrink, SGB II, 1. Aufl. 2005, § 44b Rn. 7 und 19; ders., in: Rolfs/Giesen/Kreikebohm/Udsching, Beck’scher Online-Kommentar Sozialrecht, Stand: 1. September 2007, § 44b SGB II Rn. 6; Berlit, in: LPK-SGB II, 2. Aufl. 2007, § 44b Rn. 42; Weiß, in: Estelmann, Sozialgesetzbuch Zweites Buch, Stand: Dezember 2005, § 44b Rn. 1, 23; Hoehl, in: Schlegel/Voelzke, SGB II, 2005, § 44b Rn. 10; Quaas, SGb 2004, S. 723 <724 ff.>; Breitkreuz, SGb 2005, S. 141 <144 f.>; Kersten, ZfPR 2005, S. 130 <131, 136>; Adolph, in: Linhart/Adolph, Sozialgesetzbuch II, Sozialgesetzbuch XII, Asylbewerberleistungsgesetz, Ordner I, Stand: April 2007, § 44b Rn. 1; vgl. auch BTDrucks 15/4709, S. 4). Die Aufgabe der Arbeitsgemeinschaft besteht danach allein in der einheitlichen Durchführung der Aufgaben der Träger der Leistungen. Die Arbeitsgemeinschaft wird dadurch nicht selbst zum Träger der Aufgaben; deren Erfüllung obliegt vielmehr weiterhin den nach § 6 SGB II zuständigen Agenturen für Arbeit und den kommunalen Trägern. Diese verlieren durch die Wahrnehmung der Aufgaben in der Arbeitsgemeinschaft auch nicht ihre Eigenständigkeit als Träger der jeweiligen Aufgabenzuständigkeit (vgl. näher Kersten, a.a.O., S. 130 <131>).
Unterstrichen wird die fortbestehende Unabhängigkeit und Eigenständigkeit der Träger in der Arbeitsgemeinschaft unter anderem auch durch die Informationspflicht nach § 44b Abs. 4 SGB II (vgl. BTDrucks 15/4709, S. 4), nach der sich die Agentur für Arbeit und die kommunalen Träger alle Tatsachen mitteilen, von denen sie Kenntnis erhalten und die für die Leistungen des jeweils anderen Trägers erheblich sein können. Die Arbeitsgemeinschaften selbst erhalten danach keine Befugnis zur Erfüllung der den beiden Trägern der Grundsicherung für Arbeitsuchende obliegenden Aufgaben. Vielmehr wird in ihnen nur die Kompetenz zur Wahrnehmung dieser Aufgaben gebündelt (so auch die eingangs erwähnte Rechtsprechung der Sozialgerichte: Bundessozialgericht, Urteil des 7b. Senats vom 7. November 2006 – B 7b AS 6/06 R -, FEVS 58, 347 <349>; Urteil des 11b. Senats vom 23. November 2006 – B 11b AS 1/06 R -, FEVS 58, 353 <354 f.>; Urteil des Landessozialgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. August 2006 – L 1 AS 4/06 -, JURIS Rn. 19; Urteil des Landessozialgerichts Baden-Württemberg vom 30. Juni 2005 – L 8 AS 2374/05 ER – B -, FEVS 57, 40 f.; Beschluss des Sozialgerichts Leipzig vom 2. August 2006 - S 1 AS 411/05 ER -, JURIS Rn. 21; Beschluss des Sozialgerichts Hannover vom 25. Januar 2005 – S 5 AL 32/05 ER -, NVwZ 2005, S. 976).
Auch die Vorschriften über die Aufsicht über die in den Arbeitsgemeinschaften tätigen Verwaltungsträger zwingen zu keiner anderen Beurteilung. Nach § 44b Abs. 3 Satz 4 SGB II führt die Aufsicht über die Arbeitsgemeinschaft die zuständige oberste Landesbehörde im Benehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales. § 44b Abs. 3 Satz 4 SGB II betrifft jedoch nur die Aufsicht über die Arbeitsgemeinschaft als solche. Diese tritt neben die Aufsicht über die einzelnen Leistungsträger (vgl. Ehrhardt, in: Mergler/Zink, Sozialgesetzbuch II, Stand: Juli 2004, § 47 Rn. 4; Weiß, a.a.O., § 44b Rn. 54). Den jeweiligen Leistungsträgern verbleiben somit die Aufsicht und die Weisungsbefugnis für den jeweils von ihnen zu verantwortenden Bereich. Die Weisungsbefugnis besteht für den jeweiligen Verwaltungsträger grundsätzlich auch in den Fällen, in denen die Arbeitsgemeinschaften Verwaltungsakte oder Widerspruchsbescheide erlassen. Verantwortlich für diese Entscheidungen bleiben die jeweils zuständigen Mitglieder der Arbeitsgemeinschaft, die der Arbeitsgemeinschaft auch im Einzelfall verbindlich eine Entscheidung vorgeben können. Die Möglichkeit verbindlicher Weisungen im Einzelfall folgt aus § 94 Abs. 4 SGB X in Verbindung mit § 88 Abs. 2 Satz 1, § 89 Abs. 5 SGB X (vgl. hierzu näher Breitkreuz, in: LPK-SGB X, 2. Aufl. 2007, § 94 Rn. 15). Damit ist – entgegen der Auffassung der Senatsmehrheit (vgl. Umdruck S. 64) – die Letztentscheidungskompetenz und Letztverantwortlichkeit der beteiligten Träger für den jeweils eigenen Aufgabenbereich gewahrt. Eine freiwillige Selbstbeschränkung im Einzelfall darf mit der Nichtwahrnehmung der eigenen Verantwortung nicht gleichgesetzt werden (so aber die Mehrheitsmeinung, vgl. Umdruck S. 65; s. dazu auch unten 3.). Vielmehr zeigt sich gerade in einer partiellen Zurückstellung eigener Vorstellungen und der darin zum Ausdruck kommenden Fähigkeit zum Kompromiss die Übernahme von Verantwortung für das Ganze.
Nach allem bestehen in jeder Hinsicht ausreichende Regelungen, die eine Zuordnung der Verantwortlichkeit zu dem jeweiligen Leistungsträger ermöglichen. Die Arbeitsgemeinschaft nimmt die Aufgaben der Leistungsträger nur im Sinne einer gebündelten Komplementärzuständigkeit wahr. Die einzelnen Träger bleiben Zurechnungssubjekte der ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben, ihre Finanzierungs- und Gewährleistungsverantwortung wird nicht tangiert, lediglich die Wahrnehmungszuständigkeit und Durchführungsverantwortung, nicht aber die sachliche Zuständigkeit geht auf die Arbeitsgemeinschaften über. Eine Einräumung von Mitwirkungsrechten in Kompetenzbereichen des jeweils anderen Trägers findet von vornherein nicht statt. Die Arbeitsgemeinschaften handeln, dem Tätigwerden z.B. einer bayerischen Verwaltungsgemeinschaft bei der Wahrnehmung von Aufgaben des eigenen Wirkungskreises ihrer Mitgliedsgemeinden (vgl. hierzu näher Lissack, Bayerisches Kommunalrecht, 2. Aufl. 2001, § 9 Rn. 11 m.w.N.) nicht unähnlich und den Antragstellern damit aus dem eigenen Rechtskreis durchaus vertraut, lediglich „als Büro“ beider Träger. Sie sind nicht mehr und nicht weniger als der „Mantel“, in den die Leistungsträger gemeinsam schlüpfen, ohne sich dadurch ihrer Eigenständigkeit als Träger der jeweiligen Aufgabe zu entkleiden (so treffend Weiß, a.a.O., § 44b Rn. 23).
Mangels eigener Sachkompetenz der Arbeitsgemeinschaften kann entgegen der Senatsmehrheit von einer Abweichung vom Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung oder einer Verwischung von Verantwortlichkeiten - jedenfalls nach der vom Grundgesetz gebotenen und auch in Literatur (vgl. näher Rixen, in: Rolfs/Giesen/Kreikebohm/Udsching, a.a.O., § 44b SGB II Rn. 26; Weiß, a.a.O., § 44b Rn. 25; Quaas, a.a.O., S. 723 <724 ff.>; Breitkreuz, a.a.O., S. 141 <144 f.>; Kersten, a.a.O., S. 130 <136 f.>) und Rechtsprechung (siehe nur Bundessozialgericht, Urteil des 7b. Senats vom 7. November 2006 – B 7b AS 6/06 R -, FEVS 58, 347 <349> sowie Urteil des 11b. Senats vom 23. November 2006 – B 11b AS 1/06 R -, FEVS 58, 353 <354 f.>) überwiegend befürworteten verfassungskonformen Auslegung - keine Rede sein.
Die Senatsmehrheit verhält sich zur Frage einer verfassungskonformen Auslegung nicht. Mit den in Literatur und Rechtsprechung insoweit zahlreich vorgebrachten Argumenten (vgl. statt aller Kersten, a.a.O., S. 130 <136 f.>; Breitkreuz, a.a.O., S. 141 <144 f.>; Quaas, a.a.O., S. 723 <725 f.> jeweils m.w.N.) befasst sie sich nicht, sondern hält sie ohne weitere Begründung für „irrelevant“ (vgl. näher Umdruck S. 55). Stattdessen erörtert die Senatsmehrheit einfachrechtliche Fragen unter anderem des Vollstreckungs- und des Datenschutzrechts (vgl. Umdruck S. 69 ff.), die vorrangig der Beantwortung durch die Fachgerichte vorbehalten sind (vgl. BVerfGE 18, 85 <92 f.>; 99, 361 <366>) und hier allenfalls dann erheblich wären, wenn feststünde, dass sie einer verfassungskonformen Lösung nicht zugänglich wären. Dafür allerdings bringt die Senatsmehrheit nichts vor.
2. Anders als die Mehrheit der Senatsmitglieder meint, muss § 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II auch keine Verpflichtung der Kommunen entnommen werden, ihre Aufgaben auf die Arbeitsgemeinschaften zu übertragen. Die Gesetzesformulierung „sollen“ postuliert kein zwingendes Gebot; sie bringt lediglich eine in rechtlicher Hinsicht nicht strikt verbindliche Erwartung des Normgebers zum Ausdruck (so im Ergebnis auch Münder, NJW 2004, S. 3209 <3213>; Rixen, in: Eicher/Spellbrink, a.a.O., § 44b Rn. 21). Das Wort „sollen“ ist vom Gesetzgeber bewusst gewählt worden, um eine ansonsten absehbare verfassungsrechtliche Konfliktlage mit der Selbstverwaltungsgarantie der Kommunen (Art. 28 Abs. 2 GG) zu vermeiden. Das Ob, der Zeitpunkt, der Umfang und die Dauer der Übertragung stehen deshalb im pflichtgemäßen Ermessen der kommunalen Träger (so zutreffend Berlit, a.a.O., § 44b Rn. 50). § 44b SGB II hätte jedenfalls im Wege verfassungskonformer Auslegung (siehe hierzu Berlit, a.a.O., § 44b Rn. 13 u. 50; Kersten, a.a.O., S. 130 <135> m.w.N.) unter der Maßgabe, dass die Kommunen zu einer Übertragung ihrer Aufgaben nicht verpflichtet sind, für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt werden müssen, sofern man die Verfassungsbeschwerden nicht bereits wegen Fehlens der Beschwerdebefugnis für unzulässig hält. Damit hätte sich dem Senat die – im Grunde unbeantwortet gebliebene – Frage nicht gestellt, in welchem Verhältnis die Gewährleistungen des Art. 28 Abs. 2 GG zu denen der Art. 83 ff. GG stehen und inwieweit letztere Prüfungsmaßstab in einem Verfahren der Kommunalverfassungsbeschwerde sein können. In den Ausführungen der Senatsmehrheit ist angelegt, dass die Kommunalverfassungsbeschwerde entgegen ihrer Intention zur abstrakten Normenkontrolle wird (vgl. hierzu näher Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 91 Rn. 62 f. m.w.N.). Auch gerät die Auffassung der Senatsmehrheit in Widerspruch zu Art. 83 GG, der im zweigliedrigen Bundesstaat des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE 13, 54 <77 f.>) ausschließlich das Verhältnis von Bund und Ländern betrifft und bereits allein deshalb ungeeignet ist, das verfassungsrechtliche Bild der kommunalen Selbstverwaltung (siehe hierzu näher BVerfGE 1, 167 <181>; 56, 298 <310>; 71, 25 <37>; 91, 228 <242>) mitzubestimmen.
Wie die Senatsmehrheit bei der Erörterung des Rechtsfolgenausspruchs zutreffend darstellt, stand der Gesetzgeber bei der Hartz IV-Gesetzgebung vor der äußerst schwierigen Aufgabe, gewachsene Sozialsysteme im Interesse der Arbeitsuchenden zusammenzuführen. Er hat – auch, um ein von allen Seiten für notwendig erachtetes Reformwerk politisch realisieren zu können – verwaltungsorganisatorisch Neuland beschritten und dafür einen rechtlichen Rahmen festgelegt, der auf Ausfüllung durch die beteiligten Körperschaften angelegt ist. Das Gesetzgebungswerk ist, wie namentlich die Option kommunaler Trägerschaft belegt, darauf angelegt, Erfahrungen zu sammeln und diese zu gegebener Zeit in der gebotenen Weise zu berücksichtigen, was die Möglichkeit ergänzender Gesetzgebung einschließt. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle darf diesen Aspekt nicht ausklammern. An der grundsätzlichen Zulässigkeit der Zusammenarbeit von Trägern öffentlicher Gewalt des Bundes mit solchen der Länder kann nicht gezweifelt werden. Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverfassungsgericht zwar die bundesstaatlichen Grenzen einer solchen Zusammenarbeit aufzuzeigen. Das Gebot, die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers zu respektieren, steht aber der Verwerfung einer Regelung entgegen, die vordergründig fragmentarisch, in der Sache wegen des Fehlens belastbarer Entscheidungsgrundlagen und im Hinblick auf die plausible Erwartung angemessenen Zusammenwirkens der beteiligten Stellen hingegen zu Recht entwicklungsoffen formuliert und, soweit geboten, verfassungskonform auslegbar ist.
Broß Osterloh Gerhardt
ECLI:DE:BVerfG:2007:rs20071220.2bvr243304
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 20. Dezember 2007
- 2 BvR 2433/04 - Rn. (1-228),
http://www.bverfg.de/e/rs20071220_2bvr243304.html
Nr. 118/2007 vom 20. Dezember 2007
BVerfGE 119, 331 - 394

References: Art. 1
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 Art. 2
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 § 9
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 Art. 28
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 Art. 83
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 Art. 83
 Art. 28
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 § 26
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 Art. 83
 Art. 83
 Art. 87
 Art. 83
 Art. 87
 § 44
 Art. 87
 § 6
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 Art. 83
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 § 89
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 § 6
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 § 44
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 § 44
 § 44
 § 44
 § 44
 § 44
 § 44
 Art. 28
 Art. 83
 § 91
 Art. 83