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Timestamp: 2019-08-24 00:20:02+00:00

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Sentencia de Tutela nº 340/19 de Corte Constitucional, 26 de Julio de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 801248505
Sentencia de Tutela nº 340/19 de Corte Constitucional, 26 de Julio de 2019
DERECHO A LAEDUCACION SUPERIOR. VULNERACION POR ICETEX AL NEGAR POSIBLIDAD DE CORREGIR ERROR DE DIGITACION EN FORMULARIO DE CREDITO EDUCATIVO. El ICETEX le concedió al actor un crédito educativo beca-condonable en la modalidad ACCES ALIANZ. Al momento de diligenciar el formulario de solicitud señaló por error en la casilla de duración del programa cuatro semestres, cuando en realidad la carrera universitaria que cursaba constaba de ocho semestres. A los dos años la entidad dio por culminado el beneficio otorgado al actor por la causal de crédito retiro por terminación de materias, considerando que se financió la totalidad del crédito educativo. El accionante presentó petición al Instituto para que subsanara el error y restableciera el subsidio, con el objeto de poder terminar su carrera. De manera subsidiaria pidió que se le otorgara un plazo de seis años para pagar la deuda adquirida. La accionada respondió indicando que el error era insubsanable y que no era posible acceder a los requerimientos formulados. Se analiza la siguiente temática: 1º. El derecho fundamental a la educación, con énfasis en las facetas de permanencia y de acceso a la educación superior. 2º. El principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. Justicia material y, 3º. Las funciones, objetivos y modalidades de crédito del ICETEX. Se CONCEDE el amparo y se ordena a la entidad valorar la posibilidad de que el accionante acceda a un programa de crédito similar al inicialmente otorgado y, en caso de no ser posible, proceder a la suscripción de un acuerdo de pago con él para que, en condiciones razonables, pueda terminar su proceso educativo así como pagar el saldo adeudado. Se precisa que, el acuerdo pactado debe tener en cuenta la situación económica del tutelante. Recibo Relatoria:
Sentencia T-340/19
Referencia: Expediente T-7.150.125
Acción de tutela formulada por D.S.F.V.P. contra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX–.
La S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada D.F.R., el M.C.B.P., y el Magistrado A.R.R., quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido en única instancia el 9 de octubre de 2018, por el Juzgado Veintisiete Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá D.C., respecto de la acción de tutela formulada por D.S.F.V.P. contra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX– y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –MinTICs–.
Mediante auto de 28 de enero de 2019, la S. de Selección de Tutelas Número Uno escogió el expediente de la referencia y lo asignó, previo reparto, al Magistrado A.R.R., para realizar la ponencia de revisión, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política y en los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, e indicó como criterio de selección subjetivo: urgencia de proteger un derecho fundamental[1].
El ciudadano D.S.F.V.P. formuló acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX– y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –MinTICs–, para obtener la protección de su derecho fundamental a la educación. A continuación se reseñan los aspectos centrales de la solicitud de amparo y las actuaciones surtidas dentro del trámite constitucional.
Hechos relevantes[2]
1.1. En el año 2016, el señor D.S.F.V.P. ingresó al programa de pregrado en Ingeniería de Sistemas de la Universidad Politécnico Gran Colombiano.
1.2. Para adelantar sus estudios, solicitó un crédito educativo beca-condonable en la modalidad “ACCES ALIANZA”[3] ofrecido por el ICETEX, razón por la que se presentó como aspirante, entregó la documentación que le exigió la entidad y formalizó su solicitud. Finalmente, el 19 de agosto de 2016 la entidad le comunicó que era beneficiario del crédito N° 1900501628146-0.
1.3. No obstante lo anterior, al momento de diligenciar el formulario de solicitud del crédito, por error, señaló en la casilla “Duración del Programa” que el programa de estudios tenía una duración de 4 semestres, cuando en realidad la carrera universitaria tenía una duración de 8 semestres.
1.4. Por el hecho anterior, al iniciar el primer semestre del año 2018 el ICETEX dio por culminado el plazo del beneficio otorgado al actor, por la causal de “crédito retiro por terminación de materias, considerando que se financió la totalidad del crédito educativo.”[4]
1.5. El actor manifiesta que, no ha adquirido nuevos créditos con entidades financieras que tengan como objetivo asumir los costos de la matrícula de la universidad.
1.6. El 21 de mayo de 2018, el actor presentó una petición para que la accionada subsanara el error y así poder terminar su carrera. De manera subsidiaria, solicitó que se le otorgara un plazo de 6 años para pagar la deuda adquirida con la entidad accionada.
1.7. El 31 de mayo de 2018, la autoridad demandada comunicó al accionante que el error era insubsanable, por lo que no era posible acceder a sus solicitudes. Dicha comunicación fue reiterada el 1º de octubre del mismo año.
Con fundamento en los hechos expuestos, el 25 de septiembre de 2018, el señor D.S.F.V.P. presentó acción de tutela para la protección de su derecho fundamental a la educación, y solicitó que, en consecuencia, se ordenara al ICETEX restablecer el beneficio del crédito condonable, en el sentido que se proceda a la corrección del formulario de solicitud de “Crédito Acces” para que pueda continuar con su programa de estudios en ingeniería de sistemas en la Universidad Politécnico Grancolombiano.
S. solicitó que se le concediera un plazo de 6 años para pagar la deuda, pues “al no culminar mis estudios en su totalidad, incumpliría uno de los requisitos del crédito, (…) amen de no poder pagar”[5] debido a que no cuenta con los ingresos económicos para pagar dicha obligación, pues no ha terminado sus estudios y no tiene trabajo.
Trámite surtido dentro de la acción de tutela
El día 26 de septiembre de 2018 el Juzgado 27 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá admitió la acción de tutela[6] y dispuso la notificación a las autoridades accionadas, para que en el término de un día se pronunciaran sobre los hechos motivo de la solicitud de amparo. Surtidas las notificaciones correspondientes, se presentaron las siguientes intervenciones:
3.1. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –MinTIC–
Mediante escrito de 3 de octubre de 2018, la Coordinadora del Grupo de Procesos Judiciales y Extrajudiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, allegó respuesta a la acción de tutela en la que solicitó que se negaran por improcedentes las pretensiones de la demanda.
Señaló que el crédito suscrito con el actor se otorgó en desarrollo del convenio interadministrativo N° 664 de 2015, suscrito entre el Ministerio de las TIC, el Icetex y el Ministerio de Educación. Sin embargo, precisó que no cuenta con la competencia, ni la responsabilidad para realizar procesos de inscripción y legalización de crédito, pues a quien le corresponde la competencia para evaluar y seleccionar a los beneficiarios es al Icetex, a través de un comité de créditos.
3.2. Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –Icetex–
El 2 de octubre de 2018, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Icetex presentó escrito en el que solicitó que se negara el amparo solicitado por el accionante, al considerar que no existió ninguna vulneración de derechos fundamentales, pues adujo que sus actuaciones estuvieron ceñidas a las normas que regulaban el otorgamiento del crédito del actor, en las que se incluye como causal de terminación del crédito la “realización del último giro, según el número de periodos a financiar establecido al momento del otorgamiento del crédito” y porque “las condiciones en que se otorgó el crédito no pueden ser modificadas por el aspirante o beneficiario.”
Explicó que D.S.F.V.P. fue beneficiario del crédito 3164897 de la línea “ACCES - ALIANZA” en la modalidad matrícula, otorgado el 19 de agosto de 2016, para el segundo periodo de 2016 (2016-2), para cursar el primer semestre del programa de Ingeniería de Sistemas en la Institución de Educación Superior – Politécnico Gran Colombiano.
Agregó que el crédito fue autorizado para financiar 4 semestres académicos, de acuerdo con la duración del programa de estudios registrada por el solicitante al momento de la adjudicación del crédito, y que para el primer periodo de 2018-1 se evidenció que el estado del beneficio era “crédito Retiro por terminación de materias, considerando que se financió la totalidad del crédito educativo.”[7]
Precisó que el convenio realizado entre el ICETEX y las administraciones del orden territorial o nacional, son para contar con mayores recursos económicos que permitan atender a más colombianos interesados en financiar su ingreso a la educación superior, por lo que esos recursos son asignados de acuerdo con las condiciones y presupuestos establecidos en la alianza al momento de la adjudicación del crédito.
Por lo anterior, argumentó que no era procedente acceder a la petición del accionante, relacionada con la ampliación del número de semestres, dado que para las líneas de crédito “Acceso – Alianza”, el presupuesto correspondiente se asignó de acuerdo a lo informado al momento de la adjudicación y no era posible realizar ajustes al financiamiento inicial aprobado. Finalmente, comentó que todo lo anterior fue comunicado y reiterado al actor el 1º de octubre de 2018.
4.1. Única sentencia de instancia tramitada en el proceso
Mediante sentencia del 9 de octubre de 2018, el Juzgado 27 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá negó la solicitud de amparo de la referencia. Señaló que el Icetex no vulneró los derechos alegados por el actor, pues la entidad aplicó el artículo 37 del Acuerdo 029 del 20 de junio de 2007 (Reglamento de crédito educativo del Icetex), por lo que se le retiró el crédito por terminación de materias, al evidenciar que para el periodo académico 2018-1 finalizó su beneficio, de conformidad con la solicitud que inicialmente él mismo había presentado.
Sostuvo que la demandada siguió la normatividad relativa a los procesos de selección, evaluación y adjudicación de créditos, y que la solicitud fue elevada por 4 semestres académicos, los cuales fueron financiados en su integridad. Y adujo que de acceder a las pretensiones del accionante iría en contravía de las normas que regulan el proceso de evaluación y adjudicación de créditos, y que generaría un tratamiento desigual con los demás usuarios.
Frente a la solicitud del actor de otorgar un plazo de 6 años para iniciar el pago del crédito educativo, afirmó que el reglamento de créditos de la entidad establece la aplicación de un periodo de gracia de un año. Y agregó que la entidad ofrece la suspensión del inicio del plan de pagos, por una única vez en un periodo de 6 meses, tiempo en el que no se paga cuota, pero igualmente se generan los intereses corrientes a cargo del usuario. Así mismo, indicó que no se había presentado una vulneración al derecho de petición del actor en tanto la solicitud por él presentada el 21 de mayo de 2018, había sido respondida el 31 de mayo de 2018, y reenviada el 1º de octubre de 2018.
Finalmente, dispuso la desvinculación del proceso del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC- pues, al tratarse de una entidad que no tenía relación con la presunta vulneración de derechos fundamentales del actor, carecía de legitimidad por pasiva para participar en el proceso.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la Revisión del fallo de tutela proferido dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
Presentación del asunto objeto de revisión, problema jurídico y estructura de la decisión
El ciudadano D.S.F.V.P. presentó acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX–, por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la educación. Lo anterior, debido a que la entidad accionada dio por terminado su crédito educativo al haber culminado el número de periodos a financiar, sin observar que la carrera académica que cursaba constaba de 8 semestres y no de 4, como erróneamente se señaló en el formulario de solicitud de su préstamo.
Frente a la anterior situación, la entidad demandada sostuvo que aplicó las normas reglamentarias correspondientes, según las cuales, es causal de terminación del crédito la “realización del último giro, según el número de periodos a financiar establecido al momento del otorgamiento del crédito”, así como también porque “las condiciones en que [otorga] el crédito no pueden ser modificadas por el aspirante o beneficiario.”
Luego de verificar los presupuestos de procedibilidad formal de la acción de tutela, con base en los anteriores antecedentes corresponde a esta S. de Revisión, determinar si el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX- vulneró el derecho fundamental a la educación de D.S.F.V.P., al dar por finalizado el crédito educativo que había suscrito con dicha entidad, debido a que, por error, indicó en el formulario de inscripción del préstamo educativo que su programa de estudios tenía una duración de 4 semestres, cuando en realidad correspondía a 8 de estos periodos académicos.
Para resolver el problema jurídico planteado, esta S. se referirá a los siguientes temas tratados por la jurisprudencia constitucional: (i) el derecho fundamental a la educación, con énfasis en las facetas de permanencia y de acceso a la educación superior; y (ii) el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, justicia material y (iii) las funciones, objetivos y modalidades de crédito en el ICETEX. Una vez referenciados los anteriores temas, se procederá al (iv) estudio del caso concreto.[8]
Derecho fundamental a la educación. Énfasis en el acceso y permanencia en la educación superior. Reiteración de jurisprudencia
Los artículos 67 y 68 de la Constitución establecen que la educación es un derecho fundamental y un servicio público que cumple con una función social. Además, la jurisprudencia constitucional ha explicado que dicho derecho está estrechamente vinculado con la dignidad humana, en tanto implica la garantía de la autodeterminación de la persona y permite el desarrollo de su plan de vida. Lo que, además, desarrolla una función social pues propende por el desarrollo colectivo e individual de las personas, al permitir que se integren de manera efectiva y eficaz en la sociedad.[9]
Ahora bien, con base en los lineamientos expuestos en la Observación General Número 13 del Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité PIDESC), intérprete autorizado de dicho instrumento de derecho internacional, esta Corte ha explicado que la educación “es el principal medio que permite a adultos y menores marginados económica y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades.”[10] Y, en desarrollo de los contenidos esenciales del derecho a la educación, el Comité PIDESC ha explicado que la educación tiene cuatro componentes estructurales e interrelacionados que se concretan, a su vez, en distintas obligaciones. Tales componentes son los siguientes:
- Asequibilidad o disponibilidad: alude a la satisfacción de la demanda educativa por dos vías: impulsando la oferta pública y facilitando la creación de instituciones educativas privadas. Pero, además, supone que dichas instituciones y los programas correspondientes estén disponibles para los estudiantes. Eso implica que reúnan ciertas condiciones que pueden variar dependiendo del contexto, como infraestructura, materiales de estudio, instalaciones sanitarias con salarios competitivos, bibliotecas, tecnología, entre otros.[11]
- Accesibilidad o acceso: protege el derecho individual de ingresar al sistema educativo en condiciones de igualdad o, dicho de otra manera, la eliminación de cualquier forma de discriminación que pueda obstaculizar el acceso al mismo.[12]
- Adaptabilidad y permanencia: exige que el sistema educativo se adapte a las necesidades de los alumnos, valorando el contexto social y cultural en que se desenvuelven, con miras a evitar la deserción escolar.[13]
- Aceptabilidad y calidad: exige que la forma y el fondo de la educación, incluyendo los programas de estudio y los métodos pedagógicos, sean aceptables. Esto supone que sean pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad. También, que se ajusten a los objetivos de la educación mencionados en el artículo 13 del pacto y a las normas mínimas que apruebe cada Estado en materia de enseñanza.[14]
Énfasis en las facetas de acceso y permanencia en la educación superior
El artículo 67 de la Carta Política dispone que el Estado tiene la obligación de “regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”.
En el caso específico de la permanencia como contenido esencial del derecho fundamental a la educación, es necesario recordar que, con base en el anterior mandato constitucional, y los lineamientos de la Observación General Número 13 del Comité PIDESC, esta Corporación ha sostenido que el Estado debe “garantizar la permanencia en el sistema educativo”.[15]
En particular, ha sostenido que el “Estado está en la obligación de asegurar su prestación eficiente y permanente para todos los habitantes del territorio nacional, dentro del espíritu de las finalidades sociales del Estado.”[16] Y ha recabado en que “el núcleo esencial del derecho a la educación reside no solo en el acceso, sino en la permanencia en el sistema educativo”[17], lo que “exige que se tenga acceso a un establecimiento que la brinde y que, una vez superada esa etapa inicial, se garantice la permanencia del educando en el sistema educativo.”[18]
En relación con la faceta de acceso, la Corte ha insistido, con base en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la precitada Observación General Número 13 del Comité PIDESC, en que “el Estado debe garantizar el acceso al sistema educativo en todos los niveles”, incluida la educación superior.[19]
La mencionada Declaración Universal, en su artículo 26[20] establece los mandatos de gratuidad, universalidad y obligatoriedad respecto de la instrucción elemental y fundamental[21], en tanto señala que a nivel profesional y de instrucción técnica, se debe asegurar su carácter generalizado, y el acceso con base en criterios de igualdad y de mérito.
Por su parte, la Observación General Número 13 del Comité del PIDESC en su artículo 13.2[22] dispone que la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible de forma gratuita a todas las personas, mientras que la secundaria, técnica y profesional debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, y lograr de manera progresiva su gratuidad. Además precisa que el acceso a la educación superior se debe ofrecer sobre las bases de la igualdad y el mérito.
En desarrollo de los anteriores mandatos, en nuestro ordenamiento jurídico se expidió la L. 115 de 1994, L. General de Educación. Esta L. prevé que existen tres tipos de educación: la formal, la no formal y la informal.[23] Para los intereses de esta decisión, la educación formal es aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en secuencia regular de ciclos lectivos, que sigue pautas curriculares y que conduce a la obtención de un grado o título.[24] Esta, a su vez, es de tres niveles: educación preescolar, educación básica primaria y secundaria, y educación media.[25]
De manera específica, la educación superior está regulada por la L. 30 de 1992 que la define (Artículo 1°, L. 30 de 1992) como el “proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media o secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o profesional.”
Al analizar el alcance del derecho a la educación profesional, la jurisprudencia constitucional ha entendido que se trata de un presupuesto básico para el ejercicio de otros derechos tales como el libre desarrollo de la personalidad, la libertad para escoger profesión u oficio o el derecho al trabajo.[26] Y, con base en el artículo 69 de la Constitución, ha explicado que para lograr su efectiva realización, el Estado está en la obligación de “facilitar los mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”.[27]
Respecto a dicha obligación, la jurisprudencia de esta Corte ha indicado que uno de los mecanismos financieros para facilitar el acceso de las personas a la educación superior, son los créditos educativos. Esta labor ha sido encomendada, dentro de la institucionalidad pública, al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX-[28].
La L. 1002 de 2005[29], regulatoria de las actividades del ICETEX, en su artículo 2º, señala que dicha entidad “tendrá por objeto el fomento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros. El ICETEX cumplirá su objeto con criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, en condiciones de equidad territorial. Igualmente otorgará subsidios para el acceso y permanencia en la educación superior de los estudiantes de estratos 1, 2 y 3”.
Dicha finalidad fue posteriormente reiterada y desarrollada por el Acuerdo 013 de 2007[30], al señalar en su artículo 4° que el ICETEX tiene por objeto “el fomento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior (…).” Además, el artículo 5° del citado Acuerdo dispone varias de las funciones del Icetex, dentro de las cuales se destaca[31]: [c]onceder crédito en todas las líneas y modalidades aprobadas por la Junta Directiva, para la realización de estudios dentro del país o en el exterior, para facilitar el acceso y la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo, de conformidad con los reglamentos y disposiciones de créditos educativos aprobadas por la Junta Directiva (…)”.
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte encuentra que el Icetex está encargada de hacer efectivo el deber constitucional de facilitar mecanismos financieros para hacer posible el acceso y la permanencia de los estudiantes a la educación superior, tal y como lo prevé el inciso final del artículo 69 constitucional. Dicha función, además, se reitera en las leyes y normas reglamentarias que regulan su funcionamiento, razón por la que le corresponde adelantar las actuaciones y proveer los mecanismos administrativos, económicos y jurídicos necesarios para que las personas puedan realizar sus proyectos académicos, personales y profesionales que desarrollan sus planes de vida.
Los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, la justicia material y la el incumplimiento del principio de eficiencia en las actuaciones administrativas. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 228 de nuestra Constitución establece el principio de prevalencia del derecho sustancial, en virtud del cual, la jurisprudencia de esta Corte ha explicado[32] que las formalidades “no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no son fines en sí mismas”[33].
Con base en el mismo artículo 228 Superior, la Corte se ha referido al principio de justicia material para explicar que tal mandato “se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Por el contrario, exige una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”[34].
En similar sentido, este Tribunal Constitucional ha explicado que el citado principio es de obligatorio cumplimiento dentro de las actuaciones y decisiones de la administración cuando se definen situaciones jurídicas, pues estas deben, no solo estar ajustadas al ordenamiento jurídico y ser proporcionales a los hechos que las causan o motivan, sino que deben responder a la finalidad de lograr la referida justicia material.[35]
A su vez, en desarrollo de los aludidos mandatos de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y de justicia material, la L. 1437 de 2011, en su artículo 3, numeral 11 señala que en virtud “del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitaran decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa”. Como se ve, de oficio, las autoridades administrativas tienen la obligación de sanear todos los procedimientos que impidan la efectividad del derecho material. Por lo anterior, la Corte ha precisado que en línea con el respeto al debido proceso, se debe entender que la aplicación de las formalidades previstas en la ley no pueden sacrificar injustificadamente el goce de derechos subjetivos, pues el fin de los procedimientos es el de contribuir a la realización de la justicia –material–.[36]
Como desarrollo de lo anterior, a criterio de la Corte, las autoridades públicas están en la obligación de establecer formularios claros en los que la información que se pide consignar a la ciudadanía, pueda ser allegada sin hacer incurrir en ambigüedades o imprecisiones a los administrados. Lo anterior es condición de posibilidad para la materialización del principio de eficacia y la realización de la justicia material.
Lo anterior encuentra sentido, si se tiene en cuenta que nuestro ordenamiento constitucional se funda, entre otras, en la finalidad de “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (artículo 2º Superior), lo que, como se ha dicho, se manifiesta en la aplicación de la ley sustancial[37], la materialización de un orden justo (artículo 2º Superior), la primacía de la realidad sobre las formas (artículo 53 Constitucional) y la realización de la justicia material[38].
Con base en lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corte ha concluido que las actuaciones de todas las autoridades públicas están sometidas al ordenamiento jurídico, lo que se traduce en el respeto por los requisitos, las formas y los procedimientos establecidos en la ley y las demás normas que los desarrollen. Sin embargo, el apego a dichas formalidades no puede significar la inobservancia de los demás principios que conforman el ordenamiento constitucional.
ICETEX, objetivos, funciones y modalidades de crédito[39]
El nivel de sofisticación y profundidad alcanzado en las ciencias y técnicas contemporáneas, ha llevado a que el financiamiento de la educación superior, recaiga, principalmente, en manos de los Estados. La premisa que funda dicha determinación es que, toda la infraestructura física (laboratorios, edificios, acceso a convenios, internacionalización, etc.) e intelectual (docentes con las más altas formaciones) requerida para la formación de profesionales, intelectuales y científicos de primer orden solo puede ser financiada por la decisión de los gobiernos públicos. Para lograr garantizar el máximo acceso a la educación superior de la más alta calidad, el Estado tiene, entre otras, dos alternativas principales: (i) el subsidio a la oferta, y (ii) el subsidio a la demanda[40]. El primero consiste en el financiamiento público a Universidades Estatales, motivo por el cual, dichas instituciones no tienen la carga de trasladar los costos de la producción y trasmisión del conocimiento a las matrículas del estudiantado. El segundo sistema es aquel en que se ofrecen créditos a los alumnos (ya no el financiamiento directo a las universidades), con el fin de que, a criterio de cada persona, accedan a la universidad que estimen conveniente (pública o privada) y así, el financiamiento se otorga al mercado, y no directamente a las instituciones de educación.
En ese contexto, en la L. 1002 de 2005, el Congreso de la República determinó que otra de las formas para que las personas accedan a la educación superior es con el subsidio a la demanda, es decir, ofreciendo créditos a quienes solicitan acceso a instituciones de educación superior. En efecto, a partir de dicha ley el ICETEX se transformó en una institución financiera de naturaleza especial “cuyo objeto social es “el fomento social de la educación superior”, dentro de los siguientes lineamientos: (i) la finalidad de las actuaciones del Icetex es contribuir al fomento de la educación superior; (ii) en sus decisiones debe dar prioridad a la inversión orientada al mérito y a la población de escasos recursos, (iii) posibilitar el acceso y la permanencia en la educación superior, mediante la canalización y administración de recursos, becas, apoyos nacionales e internacionales y recursos propios o de terceros, todo aquello, (iv) siguiendo criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, así como de equidad territorial”.
Las condiciones que deben cumplir las personas que accedan a dichos créditos y características de los mismos, se encuentran previstas en el Acuerdo 029 de 2007[41] (Reglamento del ICETEX) cuyo artículo 1° define el crédito educativo como “mecanismo financiero para el fomento social de la educación, el cual se otorga al estudiante con el objeto de financiar el acceso, la permanencia y la culminación de los programas de los diferentes ciclos de la educación superior y el ciclo complementario de las Escuelas Normales Superiores”. Y su objetivo es “contribuir la ampliación de la cobertura en la educación superior, propender e incentivar en el mejoramiento continuo de la calidad de los programas académicos…”. En los artículos 10 y 11 de dicho reglamento, se precisó una de las reglas y modalidades del crédito, entre ellas:
Crédito Acces – Largo Plazo. Destinado a financiar estudios de pregrado y el ciclo complementario de las escuelas normales superiores – ENS., a través del proyecto Acceso con Calidad a la Educación superior –ACCES.
Posteriormente, mediante el artículo 1 del Acuerdo 035 de 2015, el ICETEX modificó el artículo 11 del Capítulo III del Acuerdo 029 de 2007, en cuanto a las modalidades de crédito educativo, el cual establece:
Crédito ACCES – Largo Plazo sin pago. Destinado a financiar estudios de pregrado y el ciclo complementario de las Escuelas Normales Superiores (ENS) a través del proyecto Acceso con Calidad a la Educación Superior -ACCES, sin pago en época de estudios. La amortización del crédito se realizará una vez terminados los estudios.
De conformidad con ello, la modalidad “Crédito Acces- está dirigida a: i) estudiantes de estratos 1, 2 y 3, y dentro de ellos, deberá priorizarse a aquellos que se ubiquen en Sisbén III; ii) estudiantes con puntaje prueba saber 11 mayor a 310 o un promedio de notas de 3.6. Este cubre el 100% del valor de la matrícula sin tope y la amortización del crédito se da un año después de terminados los estudios[42].
Las anteriores modalidades de financiación fueron diseñadas por la Junta Directiva del ICETEX, en cumplimiento de sus funciones. Esta entidad al ser una institución de carácter especial, cuya dirección va encaminada a la gestión de los recursos que administra, al aumento en la cobertura de la educación, y la asignación de créditos, debe basarse en los criterios de mérito y redistribución de los recursos sociales.
En el presente asunto se cumple con este requisito pues el señor D.S.F.V.P. es el directamente afectado por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la educación, frente a la negativa del Icetex de corregir un error dentro del formulario de solicitud de crédito que suscribió con la accionada y que posteriormente conllevó a la suspensión de dicho beneficio.
Se encuentra igualmente satisfecha pues la acción de tutela se presentó en contra del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX–, quien fue la autoridad que excluyó al actor del beneficio de crédito educativo que gozaba para adelantar sus estudios de pregrado.
Se cumple pues la tutela se promovió dentro de un plazo razonable, prudencial y cercano a la ocurrencia de los hechos que se consideraron vulneratorios de los derechos fundamentales[43]. En efecto, la respuesta a la petición en la que el Icetex le comunicó al actor que el error del formulario de inscripción era insubsanable se realizó el 31 de mayo de 2018 y la acción de amparo se presentó el 25 de septiembre siguiente, es decir, cerca de 4 meses después de la decisión de la autoridad demandada.
También está cumplida debido a que, como ha señalado la Corte en precedentes con identidad fáctica y jurídica al que ahora estudia la S. (sentencias T-023 de 2017 y T-653 de 2017[44]), “la acción de tutela procede de manera directa o principal para abordar problemáticas relacionadas con posibles restricciones del derecho a la educación”.
En la Sentencia T-023 de 2017[45], se indicó que al abordar el estudio de acciones de tutela relacionadas con trámites de subsidios o créditos educativos ante el Icetex, la jurisprudencia constitucional “por regla general, ha desplegado el análisis directo sobre el fondo de la problemática que se entabla, sin entrar a presentar expresamente las consideraciones respecto a la procedencia de la misma”. Además, la misma providencia explicó que la interrupción de los procesos educativos puede afectar gravemente el proyecto académico y profesional de una persona, lo que, a su vez, puede representar afectaciones en otras garantías de rango constitucional que guardan estrecha relación con sus estudios.
Bajo este entendido, la Corte ha concluido que “la acción de tutela se erige como un mecanismo idóneo para extender una protección oportuna en eventos que involucran afectaciones o amenazas a este derecho, ya que es la herramienta jurídica idónea que el Constituyente dispuso para los conflictos suscitados en este contexto.”[46]
Dicho criterio se aplica en el caso bajo examen, pues la S. encuentra que el accionante no cuenta con otro medio judicial idóneo para controvertir la decisión del Icetex de negar la corrección del formulario de crédito, por el error en la duración del programa que cursaba. Lo anterior, debido a que, para el efecto, no se profirió una resolución u otro acto administrativo que estableciera la pérdida del derecho al crédito, más allá de las propias solicitudes de información elevadas por el actor. Bajo este entendido, resultaría irrazonable exigirle al demandante acudir a la jurisdicción ordinaria cuando no se evidencia un acto pasible de control por parte de otra autoridad judicial, y cuando es evidente la grave afectación y perjuicios que implicaría la pérdida de uno o varios periodos académicos de estudios para el actor.
En el mismo sentido, debe descartarse la hipótesis según la cual, a través de medios judiciales ordinarios, el accionante podría atacar las respuestas que dio el ICETEX a sus derechos de petición. A criterio de la S., el accionante acude al juez de tutela con el fin de que mediante orden judicial se ofrezcan las condiciones para que continúe sus estudios universitarios. Así, si bien las respuestas a los derechos de petición formulados por el señor V.P. constituyen actos administrativos, en este caso puntual, los medios judiciales ordinarios no resultan idóneos, pues como lo ha indicado esta Corte[47], el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho tiene como finalidad hacer un juicio de legalidad a una manifestación de voluntad de las autoridades administrativas. En la situación fáctica que hoy estudia la S., la acción de tutela se inició para la protección de las dimensiones de permanencia y acceso a la educación Superior, no con el objetivo de realizar un juicio de legalidad a las respuestas de la entidad accionada.
A criterio de la Corporación, el medio judicial de nulidad y restablecimiento del derecho que podría ejercerse contra las respuestas de los derechos de petición, no tiene como objetivo evaluar si la decisión del ICETEX vulneró los derechos de permanencia y acceso a la educación superior del accionante. Este mismo razonamiento ha sido aplicado en varios fallos, en los que la acción de tutela se dirigía contra decisiones del ICETEX cuya consecuencia inmediata fue el retiro de recursos económicos que permitían a los accionantes acceder a la educación superior. En la Sentencia T-653 de 2017 se indicó que “a pesar que exista la acción de nulidad y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, las mismas no permiten extender una protección oportuna sobre una persona que se encuentra incursa en un proceso continuo de estudios”. Con ello, la Corte ha resaltado que la acción de tutela y el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho persiguen finalidades distintas, razón por el cual, en casos como el presente, cuando se busca la protección de la dimensión de acceso y permanencia del derecho a la educación superior, el mecanismo procedente es la acción constitucional.
Al analizar las condiciones de vulnerabilidad[48], se evidencia que el actor no cuenta con recursos económicos para sufragar sus gastos y ante la negativa de la entidad accionada para corregir el error administrativo que llevó a la cancelación de su crédito académico, no ha podido continuar con sus estudios para acceder a un empleo.
De manera concurrente a los anteriores argumentos, debe recordarse que la adjudicación de un crédito se formaliza mediante la celebración de un contrato entre el estudiante y la entidad financiera. Sobre este aspecto, la Sentencia T-013 de 2017[49] precisó que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en algunas ocasiones las relaciones contractuales dan origen a controversias constitucionalmente relevantes, verbigracia aquellas relacionadas con el goce de dimensiones fundamentales del derecho a la educación superior que pueden ser dirimidas por el juez de tutela cuando no existan medios idóneos de defensa judicial.
Por las anteriores razones, la S. concluye que se encuentra acreditado el requisito de subsidiaridad, pues la acción de tutela resulta ser el medio de defensa idóneo y eficaz con el fin de salvaguardar el derecho a la educación del accionante, y con el fin de evitar que se configure un perjuicio a su proyecto de vida (personal y laboral)[50].
Análisis de la procedibilidad material: el ICETEX vulneró las facetas de acceso y permanencia del derecho fundamental a la educación, al negar la posibilidad de corregir un error de digitación en el formulario de crédito educativo que el accionante suscribió con dicha entidad
De acuerdo con el material probatorio y los antecedentes recabados en el proceso, en el año 2016, D.S.F.V.P. suscribió un crédito educativo beca-condonable en la modalidad “ACCES ALIANZA” con la demandada, a fin de adelantar sus estudios de pregrado en Ingeniería de Sistemas de la Universidad Politécnico Gran Colombiano.
Después de entregar la documentación exigida por la entidad, el 19 de agosto de 2016, formalizó su crédito. No obstante, al momento de diligenciar el formulario de solicitud del citado beneficio, por error, señaló en la casilla “Duración del Programa”, que el plan de estudios de su carrera tenía una duración de 4 semestres cuando en realidad la correspondía a 8 semestres. Por la anterior situación, en el primer periodo de 2018-1 el ICETEX dio por finalizado el beneficio, por la causal de “retiro por terminación de materias, considerando que se financió la totalidad del crédito educativo.” Luego de varias peticiones, la demandada le comunicó que el error era insubsanable, por lo que finalmente perdió el beneficio crediticio.
Por su parte, la entidad accionada adujo que sus actuaciones estuvieron ceñidas a las normas que regulaban el otorgamiento de los créditos a los que accedió el actor, y que indican como causal de terminación del crédito la “realización del último giro, según el número de periodos a financiar establecido al momento del otorgamiento del crédito”. Así mismo, adujo que “las condiciones en que [otorga] el crédito no pueden ser modificadas por el aspirante o beneficiario.”
Pues bien, frente a la situación expuesta, la S. encuentra que el ICETEX vulneró el derecho fundamental a la educación del accionante debido a que: (i) la finalidad constitucional y legal de los programas de crédito educativo que ofrece la entidad accionada es la de facilitar los mecanismos financieros para lograr el acceso y la permanencia de los jóvenes al sistema de educación superior (facetas del núcleo esencial del derecho fundamental a la educación), especialmente de quienes enfrentan mayores barreras económicas, teniendo en cuenta los altos costos de la educación superior privada; y (ii) porque la decisión de suspender el crédito educativo, terminó por contrariar los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial y de justicia material, al aplicar de manera irrazonable las normas reglamentarias sobre terminación de créditos educativos, y sin ofrecer una alternativa que razonablemente le permitiera al actor subsanar el error de digitación cometido, a fin de que fuera posible continuar con sus estudios universitarios, incurriendo, por consecuencia, en un exceso formalista y desproporcionado que afectó gravemente su permanencia en el sistema universitario.
Sobre el tema es necesario recabar, en primer lugar, en que el Icetex cumple con una función que desarrolla principios constitucionales, en el entendido que su labor busca materializar las facetas esenciales de acceso y permanencia del derecho fundamental a la educación, al dar cumplimiento al mandato de facilitar los mecanismos financieros que hacen posible el ingreso –acceso– de los ciudadanos, especialmente de los jóvenes, al sistema de educación superior[51].
Como se explicó en los fundamentos de esta decisión, las normas que regulan las competencias del Icetex señalan (artículo 2º de la L. 1002 de 2005) que dicha entidad tiene por objeto “(…) el fomento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior (…).” Más aún, esta misma norma recaba en que, para cumplir dicho objeto, el Icetex “otorgará subsidios para el acceso y permanencia en la educación superior de los estudiantes de estratos 1, 2 y 3”.
Dicha obligación se encuentra igualmente reiterada en el artículo 5º del Acuerdo 013 de 2007, según el cual dicha entidad tiene como función, entre otras, la de “conceder crédito en todas las líneas y modalidades (…) para la realización de estudios dentro del país o en el exterior, para facilitar el acceso y la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo (…).”[52]
Con base en tales mandatos, la S. encuentra que resultaba constitucionalmente inadmisible y normativamente contradictorio que la entidad accionada finalizara, sin alternativa alguna, el beneficio crediticio del demandante, pues su labor es, precisamente, la de ofrecer los mecanismos para que los ciudadanos puedan acceder a los programas de educación superior y permanecer en ellos, facilitando los recursos financieros de la manera más ágil y eficaz posible.
Ahora bien, al examinar las razones ofrecidas por la accionada para negar la posibilidad de corregir el presunto error en el diligenciamiento del formulario de suscripción del crédito, la Corte encuentra que la respuesta ofrecida por la entidad demandada constituyó una vulneración de los principios de prevalencia del derecho sustancial y justicia material, así como un incumplimiento de las pautas de diligencia en el control de los formularios. A esta altura, resulta relevante regresar sobre el contenido del principio constitucional de eficacia de la administración (artículo 209 Superior), cuya concreción legal en el numeral 11 del artículo 3 de la L. 1437 de 2011 prescribe que las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto removerán de oficio los obstáculos puramente formales, “evitaran decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos (…) en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa”. Conforme a la normatividad mencionada, la administración tiene un papel importante en el control y verificación de la información que aportan las personas solicitantes de los créditos educativos.
En desarrollo de los anteriores principios constitucionales, puede leerse el convenio inter administrativo[53] entre el ICETEX, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Ministerio de Educación, mediante el cual se reglamenta el procedimiento para que los aspirantes al crédito ACCES presenten sus postulaciones. El mismo establece que el ICETEX debe realizar un escrutinio sobre la situación socio-económica del aspirante, y la satisfacción de unos requisitos del programa académico al cual se inscribe una persona. Al respecto el Convenio prevé frente a las obligaciones de la entidad accionada: “exigir a cada beneficiario la suscripción y legalización de los documentos que respaldan el crédito educativo reembolsable/condonable de acuerdo con el manual de crédito del Icetex”.
Por ello, esta S. echa de menos que el ICETEX no haya llamado la atención al accionante, sobre el hecho que solicitó un crédito de estudio para un programa de pregrado, con una duración, en principio de cuatro años (ocho semestres), por la mitad de dicho tiempo. En efecto, la entidad adujo que actuó en estricta aplicación de las normas que regulaban el otorgamiento de créditos, pues se había configurado la causal de “retiro por terminación de materias, considerando que se financió la totalidad del crédito educativo”, y porque “las condiciones en que otorgó el crédito no pueden ser modificadas por el aspirante o beneficiario”. En aplicación de esos criterios, estimó que no era posible subsanar el error cometido por el actor.
Al analizar este punto, la S. encuentra que la accionada actuó de manera desproporcionada, pues sin tomar en consideración la situación del actor, no ofreció ninguna alternativa menos lesiva de sus derechos, en este caso de su derecho fundamental a la educación, tampoco planteó la posibilidad de subsanar el error cometido y, por tanto, de mantener el beneficio crediticio, con lo cual, le impidió permanecer en el programa de estudios de educación superior que estaba cursando.
En contraste, la entidad demandada optó por imponer la aplicación rígida e inflexible de su reglamento de créditos, con lo que le impuso una barrera de carácter formal que ocasionó afectación a los derechos fundamentales del actor, al considerar que existía una “terminación de materias, considerando que se financió la totalidad del crédito educativo”. La determinación de la entidad es en exceso gravosa e irrazonable, por varias razones.
Al verificar las pruebas en las que consta el formulario de suscripción del crédito[54], se evidencia que la casilla en la que cometió el error se denomina “Duración del Programa”. Esta situación marca de entrada un problema pues la información solicitada no discrimina si se trata del número de años o de semestres del programa académico que el beneficiario pretende cursar.
De otra parte, la accionada no verificó la información suscrita por el actor, lo que resulta reprochable pues un mínimo de diligencia le exigía constatar que la información suscrita por los solicitantes, fuera la correcta, teniendo en cuenta que ningún programa académico de estudios profesionales, como un pregrado en “Ingeniería de Sistemas”, tiene una duración de 4 semestres. Debido a su naturaleza jurídica y a las finalidades legales y constitucionales que fundamentan el actuar del ICETEX, como es facilitar el acceso a la educación superior, especialmente de quienes se enfrentan a mayores barreras para ingresar y permanecer en el sistema universitario, dicha institución le correspondía la implementación de una alternativa razonable que le permitiera al actor subsanar el error de digitación cometido, a fin de que le fuera posible continuar con sus estudios y no obstaculizar, como ocurrió, su proceso de profesionalización. La determinación del ICETEX de simplemente interrumpir los giros para el pago de la matrícula sin una alternativa para la corrección del yerro, resulta desproporcionada y gravemente restrictiva del acceso a la educación superior, inclusive de su facultad para construir autónomamente un plan de vida.
Finalmente, el ICETEX tampoco ofreció ningún tipo de asesoría, acompañamiento o seguimiento que permitiera al solicitante evidenciar el error cometido al momento de suscribir el crédito y que evitara la cancelación de dicho beneficio. Incluso, una vez identificado el error, la entidad tampoco adoptó las medidas tendientes a garantizar su permanencia en el programa de créditos, con el fin de salvaguardar su permanencia en la educación superior.
Por lo anterior, la S. considera que la entidad podía adoptar diferentes medidas para evitar el error cometido y que, una vez identificado este último, debía adoptar los correctivos correspondientes para garantizar la permanencia del actor en el programa de créditos del cual era beneficiario, pues con ello protegía su derecho fundamental a la educación. No obstante lo anterior, la accionada omitió su deber constitucional de facilitar los mecanismos financieros para hacer posible el acceso a la educación superior (artículo 69 Superior), pues optó por aplicar de manera en exceso formalista la normatividad relativa a la finalización de los beneficios crediticios, con lo que perdió de vista que la finalidad sustancial de este tipo de programas, es lograr el acceso y permanencia de los estudiantes a la educación superior.
Por las anteriores razones, la S. concluye que la entidad accionada vulneró el derecho fundamental a la educación del actor, específicamente en sus facetas de acceso y permanencia, razón por la que revocará el fallo dictado por el Juzgado 27 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá D.C., el día 9 de octubre de 2018, dentro de la única instancia tramitada en la acción de tutela de la referencia. En su lugar, concederá el amparo al derecho fundamental a la educación del actor.
Remedio judicial.
La Corte Constitucional ha estudiado casos en los que personas beneficiaras de los créditos del ICETEX comenten yerros menores en el diligenciamiento de los documentos, y los mismos no tienen impactos importantes en la planificación financiera de la entidad. En esas oportunidades, el ICETEX ha utilizado esas equivocaciones como justificación para suspender los giros de dinero a los que tienen derechos los beneficiarios de los créditos. Así, en sede de revisión de tutela, la Corte ha considerado que los errores involuntarios, menores y sin impactos en la planificación financiera no pueden afectar el acceso y permanencia en los programas de educación superior[55].
En el presente caso, la Corte considera que el yerro del accionante sí tiene un efecto importante en la planeación financiera de la entidad demandada[56], y que el mismo no es sencillo de corregir. Debe tenerse en cuenta que la imprecisión del accionante implica una diferencia del doble de recursos en el costo de la matricula a financiar. En un inicio, la información que consignó el tutelante señalaba que el programa académico tendría una duración de dos años (cuatro semestres) y no de cuatro años (ocho semestres), es decir, que el error del solicitante supondría que la entidad accionada destinara ahora dos veces la cantidad de dinero inicialmente prevista.
De ahí que no sea razonable imponer a la Entidad demandada, de manera categórica, la obligación de restituir el crédito educativo en las condiciones que ahora manifiesta el accionante y que difieren de las señaladas inicialmente por él mismo. Para esta S. de Revisión, lo procedente es ordenar la adopción de medidas adecuadas, necesarias y suficientes encaminadas a garantizar el goce efectivo del derecho a la educación, esto es, acciones que en términos constitucionales no obstaculicen desproporcionadamente el acceso a la educación superior del peticionario. Para ello, el ICETEX deberá, en primer lugar, valorar la posibilidad de que el ciudadano acceda a un programa de crédito similar al inicialmente otorgado. En caso de no ser posible lo anterior, deberá suscribir un acuerdo de pago con el accionante, para que en condiciones razonables, este pueda continuar su proceso educativo así como pagar el saldo adeudado. El mismo deberá tener en cuenta su situación económica presente.
La Corte recuerda que en el escrito de tutela, el accionante solicitó como petición principal que se reanuden los desembolsos de los dineros para el pago de la matrícula, y que de manera subsidiaria se acuerde un plan de pagos para atender la deuda ya contraída con el ICETEX, en el que se tenga en cuenta su situación económica. De esta manera, con el fin de garantizar las dimensiones de acceso y permanencia en el sistema de educación superior y teniendo en cuenta que el yerro del accionante tiene implicaciones en la planificación de la demandada, la S. ordenará al ICETEX que, en el plazo de diez (10) días contados a partir de la notificación de la providencia, valore la posibilidad de que el ciudadano acceda a un programa de crédito similar al inicialmente otorgado; y en caso de no ser posible lo anterior, se proceda a la suscripción de un acuerdo de pago con el accionante, para que en condiciones razonables, este pueda continuar su proceso educativo así como pagar el saldo adeudado. El mismo deberá tener en cuenta su situación económica presente.
D.S.F.V. promovió acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX-, por la violación a su derecho fundamental a la educación, debido a que la entidad accionada dio por terminado su crédito educativo al haber culminado el número de periodos a financiar, sin observar que erróneamente había señalado que la carrera académica que cursaba, constaba de 8 semestres y no de 4, como diligenció por error en el formulario de solicitud de su préstamo.
Frente a la anterior situación, la accionada sostuvo que aplicó estrictamente las reglas correspondientes a la finalización de los créditos, según las cuales, es causal de terminación la “realización del último giro, según el número de periodos a financiar establecido al momento del otorgamiento del crédito”. Adicionalmente, afirmó que el error del actor no era subsanable porque “las condiciones en que [se otorga] el crédito no pueden ser modificadas por el aspirante o beneficiario.”
En la única instancia de tutela tramitada en el proceso, el Juzgado Veintisiete (27) Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, mediante sentencia del nueve (9) de octubre de dos mil dieciocho (2018), negó la solicitud de amparo. Según el juez constitucional de instancia, el Icetex aplicó las reglas previstas en el correspondiente reglamento de créditos educativos, razón por la que finalizó el beneficio por la causal de “terminación de materias”, de conformidad con la propia información que inicialmente suministró el mismo solicitante.
Con base en los anteriores elementos de juicio, la S. de Revisión decide abordar el siguiente problema jurídico: ¿el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX- vulneró el derecho fundamental a la educación de D.S.F.V.P., al dar por finalizado el crédito educativo que había suscrito con dicha entidad, debido a que, por error, indicó en el formulario de inscripción del préstamo educativo que su programa de estudios –Ingeniería de Sistemas– tenía una duración de 4 semestres cuando en realidad correspondía a 8 de estos periodos académicos?
De acuerdo con los hechos y las pruebas que obran en el expediente, la S. Novena de Revisión concluye que el ICETEX vulneró el derecho fundamental a la educación del accionante, debido a que: (i) la finalidad constitucional y legal de los programas de crédito educativo que ofrece el ICETEX es la de facilitar el acceso y la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo, facetas esenciales del núcleo de dicho derecho; y (ii) porque la decisión de suspender el crédito educativo, terminó por contrariar los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial y de justicia material, al aplicar de manera desproporcionada las normas reglamentarias sobre terminación de créditos educativos.
Respecto al primer tema, la S. establece que las normas que regulan las competencias del ICETEX (Acuerdo 013 de 2007, artículo 5º y artículo 2º de la L. 1002 de 2005) señalan expresamente que dicha entidad pública tiene como función, entre otras, la de conceder créditos en todas las modalidades para la realización de estudios dentro del país o en el exterior, con el fin de facilitar los “mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior”, especialmente, a “estudiantes de estratos 1, 2 y 3”.
Con base en tales mandatos, la S. encuentra constitucionalmente inadmisible y normativamente contradictorio que la entidad accionada finalizara, sin ninguna alternativa, el beneficio crediticio del actor, pues su labor es, precisamente, la de ofrecer las herramientas para que los ciudadanos puedan acceder a los programas de educación superior y permanecer en ellos, a través de facilidades financieras ágiles y adecuadas.
Por otra parte, al examinar las razones ofrecidas por el ICETEX para negar la posibilidad de corregir el presunto error, la Corte encuentra que la respuesta ofrecida resulta desproporcionada y tiene una consecuencia irrazonable, pues implica la imposibilidad de continuar adelantado estudios universitarios sin que se hayan ofrecido alternativas. Dicha respuesta institucional no fue adecuada porque: (i) se produjo, en gran medida, por la falta diligencia del ICETEX en la verificación de la información presentada por el accionante, y (ii) la entidad no ofreció acompañamiento para que el peticionario ajustara su solicitud de crédito educativo. Lo anterior causó la vulneración de los principios de prevalencia del derecho sustancial y de justicia material, y del derecho fundamental a la educación en su dimensión de accesibilidad y permanencia, debido a que aplicó de manera desproporcionada la normatividad relativa a la finalización de los beneficios crediticios, con lo que perdió de vista la finalidad constitucional de este tipo de programas.
Por las anteriores razones, la S. encuentra que la entidad accionada vulneró el derecho fundamental a la educación del actor, razón por la que resuelve revocar el fallo proferido el nueve (9) de octubre de dos mil dieciocho (2018) por el Juzgado Veintisiete (27) Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, que negó la solicitud de tutela en la única instancia tramitada en el proceso de la referencia.
En su lugar, la Corte ampara el derecho fundamental a la educación del actor y, en consecuencia, se ordenará al ICETEX que en el plazo de diez (10) días contados a partir de la notificación de la providencia, valore la posibilidad de que el ciudadano acceda a un programa de crédito similar al inicialmente otorgado; y en caso de no ser posible lo anterior, se proceda a la suscripción de un acuerdo de pago con el accionante, para que en condiciones razonables, este pueda continuar su proceso educativo así como pagar el saldo adeudado. El mismo deberá tener en cuenta su situación económica presente.
En mérito de lo expuesto, la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 27 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, el 9 de octubre de 2018, que negó el amparo solicitado por el señor D.S.F.V.P. contra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX-. En su lugar, AMPARAR el derecho fundamental a la educación del actor, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO.- ORDENAR al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX- que en el plazo de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, valore la posibilidad de que el ciudadano D.S.F.V.P. acceda a un programa de crédito similar al inicialmente otorgado; y en caso de no ser posible lo anterior, se proceda a la suscripción de un acuerdo de pago con el accionante, para que en condiciones razonables, este pueda continuar su proceso educativo así como pagar el saldo adeudado. El acuerdo pactado deberá tener en cuenta su situación económica presente.
TERCERO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
A LA SENTENCIA T-340/19
Expediente: T-7.150.125
Accionante: D.S.F.V.P.
Accionado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX-
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la S. Novena de Revisión de la Corte, suscribo este salvamento de voto en relación con la sentencia de la referencia, la cual (i) revocó el fallo que negó el amparo, (ii) tuteló el derecho a la educación del accionante y (iii) ordenó al ICETEX considerar la inclusión del accionante en un programa de crédito similar al que le había sido otorgado o, en su defecto, suscribir un acuerdo de pago con este. No comparto lo resuelto en la sentencia, pues considero que la actuación del ICETEX fue razonable y, por tanto, no vulneró el derecho a la educación de D.S.F.V.P.. Además, dado que la entidad no es responsable del error de digitación en el cual este incurrió, tampoco le es exigible suscribir un acuerdo de pago.
En primer lugar, el ICETEX actuó amparado por lo dispuesto en el artículo 37, literal b, del Acuerdo 029 de 2007, según el cual la entidad suspenderá en forma definitiva los desembolsos, una vez se realice el “último giro, según el número de períodos a financiar establecidos al momento de otorgamiento del crédito”. En el caso sub examine, el accionante solicitó la financiación por un período de cuatro (4) semestres lo cual, según indica en la tutela, fue un error involuntario, dado que lo debió solicitar por ocho (8) semestres. Si bien se presume la buena fe del solicitante respecto de dicho error, lo cierto es que uno de sus deberes era diligenciar correctamente el formato dispuesto por el ICETEX[57]. En el mismo sentido, considero que la carga de diligencia en el registro de la información era predicable del solicitante, y no de la entidad. En consecuencia, no comparto el reproche que la sentencia formula al ICETEX por no advertir el error del accionante, pues es razonable exigir a quien persigue el beneficio del crédito para estudio la carga mínima de brindar información veraz y precisa.
En segundo lugar, considero que no se debió ordenar al ICETEX suscribir un acuerdo de pago con el accionante, dado que la entidad debe ejercer dicha facultad de conformidad con el Reglamento de Cobranza y Cartera del ICETEX[58]. En consecuencia, la sentencia desconoció el carácter reglado de las actuaciones de cobranza al ordenarle al ICETEX suscribir un acuerdo de pago, máxime cuando el accionante podía solicitar directamente, y sin necesidad de acudir al mecanismo de tutela, la refinanciación de su deuda.
[1] Folio 7 (anverso), cuaderno de Revisión de la Corte Constitucional.
[2] En este apartado se hace un recuento de los principales hechos descritos por el accionante en el escrito de tutela, así como con base en los elementos fácticos y jurídicos que obran en el expediente, y que resultan relevantes para resolver el problema jurídico planteado en esta sentencia.
[3] Las Alianzas ACCES son convenios que establece el ICETEX con las administraciones del orden territorial o nacional, para contar con mayores recursos económicos que permitan atender a más colombianos interesados en que se financie su ingreso a la educación superior, y que cumplan con las condiciones que los aportantes y el ICETEX definan como criterios prioritarios para atender a una población determinada.
[4] Cfr. Folio 77 del expediente de tutela de única instancia.
[5] Cfr. Folio 6 del expediente de tutela de única instancia.
[6] Folio 13 del cuaderno de primera instancia.
[7] Cfr. Folio 77 del expediente de tutela de 1ª instancia.
[8] Debido a que los anteriores, son temas que han sido previamente tratados en la jurisprudencia constitucional, de acuerdo con el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991 esta sentencia, por tratarse de una reiteración, será brevemente justificada, comoquiera que existe precedente y la Corte encuentra que resulta aplicable al caso concreto que se estudia. En este caso, la Corte seguirá, en lo pertinente, los lineamientos expuestos en la sentencia T-653 de 2017 en el que se resolvió un proceso en el cual el Icetex finalizó el beneficio de un crédito educativo de una estudiante, por un error en la digitación del número de semestres de la duración de un programa de estudios.
[9] Cfr. Sentencias T-202 de 2000 y T-653 de 2017.
[10] Cfr. Sentencia T-1026 de 2012.
[11] En suma, el componente de disponibilidad de la educación comprende i) la obligación estatal de crear y financiar instituciones educativas; ii) la libertad de los particulares para fundar dichos establecimientos y iii) la inversión en recursos humanos y físicos para la prestación del servicio. Cfr. Sentencias T-533 de 2009, T-743 de 2013 y T-089 de 2017.
[12] De manera más concreta, se ha considerado que esas condiciones de igualdad comprenden i) la imposibilidad de restringir el acceso por motivos prohibidos, de manera que todos tengan cabida, en especial quienes hacen parte de los grupos más vulnerables; ii) la accesibilidad material o geográfica, que se logra con instituciones de acceso razonable y herramientas tecnológicas modernas y iii) la accesibilidad económica, que involucra la gratuidad de la educación primaria y la implementación gradual de la enseñanza secundaria y superior gratuita. Cfr. Sentencias C-376 de 2010 y T-743 de 2013.
[13] Se derivan del componente de adaptabilidad, las siguientes obligaciones: i) la implementación de medidas relativas a la adaptación de la infraestructura de las instituciones educativas, de modo que se reduzcan las desventajas estructurales que obstaculizan la permanencia de los niños y niñas con discapacidad en el sistema educativo; ii) la disponibilidad de procesos de comunicación que supriman las barreras para las personas con discapacidad oral o visual y de iii) procedimientos que faciliten la presentación del examen de Estado de las personas con discapacidad. Cfr. Sentencias T-139 de 2013 y T-743 de 2013. En la sentencia T-290 de 2006, la Corte indicó que “La efectividad del derecho fundamental a la educación exige que, en primer lugar, se tenga acceso a un establecimiento que la brinde y que, una vez superada esa etapa inicial, se garantice la permanencia del educando en el sistema educativo.” Cfr. Sentencia T-1026 de 2012.
[14] Además, la aceptabilidad educativa involucra un componente de equidad. De ahí que la Observación General haya calificado como posibles discriminaciones con arreglo al pacto “las agudas disparidades de las políticas de gastos que conduzcan a que la calidad de la educación sea distinta para las personas que residen en diferentes lugares.” Cfr. Sentencia T-743 de 2013. Cfr. Sentencias T-433 de 1997 y T-1026 de 2012. En la sentencia T-433 de 1997 la Corte explicó, respecto a la calidad en la educación, que: “Una educación de baja calidad, soportada en procesos de formación débiles y carentes de orientación y dirección, no solo afecta el derecho fundamental a la educación de quien la recibe, sino el derecho de la sociedad a contar con profesionales sólidamente preparados que contribuyan con sus saberes específicos a su consolidación y desarrollo, mucho más cuando provienen de instituciones públicas financiadas por el Estado.”
[15] Cfr. Sentencias T-452 de 1997, T-585 de 1999, T-571 de 1999, T-620 de 1999, T-1044 de 2010, T-164 de 2012 y T-1026 de 2012.
[16] Cfr. Sentencias T- 423 de 1997, T-1044 de 2010, T-164 de 2012 y T-1026 de 2012.
[17] Cfr. Sentencias T-452 de 1997, T-585 de 1999, T-571 de 1999, T-620 de 1999, T-1044 de 2010, T-164 de 2012 y T-1026 de 2012.
[18] Cfr. Sentencias T-290 de 1996, T-1044 de 2010, T-164 de 2012 y T-1026 de 2012.
[19] Cfr. Sentencias T-1044 de 2010, T-164 de 2012 y T-1026 de 2012.
[20] Declaración Universal de los Derechos Humanos, Artículo 26: “1. Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos. // 2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.”
[21] La obligatoriedad, universalidad y gratuidad de la educación primaria se encuentra reiterada por la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño de 1989.
[22] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Artículo 13: “(…) 2. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho: // a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; // b) La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; // c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita (…)”
[23] Cfr. Sentencia C-458 de 2015.
[24] Cfr. L. 115 de 1994, artículo 10.
[25] Cfr. L. 115 de 1994, artículo 11.
[26] Cfr. Sentencia T-1044 de 2010.
[27] El artículo 69 de la Constitución, implica tres mandatos específicos: (i) el principio de la autonomía universitaria; (ii) la obligación estatal de promover la investigación y el desarrollo científico en las instituciones oficiales y privadas; y (iii) la obligación estatal de facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior. Cfr. T-1044 de 2010.
[28] El Icetex fue creado por el Decreto-L. 2586 de 1950 y, posteriormente, reorganizado mediante el Decreto 3155 de 1968. Mediante la L. 18 de 1988, se autorizó al Icetex para captar ahorro interno y crear un título valor de régimen especial, L. que sería reglamentada posteriormente por el Decreto 726 de 1989. Después de la expedición de la Constitución de 1991, la L. 30 de 1992 le asignó un conjunto de competencias al Icetex (Capítulo II del Título V, artículos 111 al 116), con el fin de lograr la financiación del acceso y permanencia de los ciudadanos y los jóvenes colombianos a la educación superior.
[29] “Por la cual se transforma el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, M.O.P., Icetex, en una entidad financiera de naturaleza especial y se dictan otras disposiciones”.
[30] La L. 1002 de 2005, determinó que el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “M.O.P.” (Icetex), se transformaría en una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, cuyas operaciones serían vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Asimismo, el Acuerdo 013 de 2007, (“Por el cual se adoptan los Estatutos del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, M.O.P. – Icetex.”) prevé que el Icetex es una entidad financiera de naturaleza especial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio vinculada al Ministerio de Educación Nacional.
[31] Cfr. Sentencia T-1044 de 2010.
[33] Cfr. Sentencias T-268 de 2010, T-616 de 2016 y T-653 de 2017.
[34] Cfr. Sentencias T-429 de 1994 y T-616 de 2016.
[36] Cfr. Sentencias T-352 de 2012 y T-616 de 2016.
[37] Cfr. Sentencias SU-678 de 2014 y T-616 de 2016.
[38] Cfr. Sentencia T-616 de 2016.
[39] Se sigue la Sentencia T-013 de 2017 y la T-845 de 2010.
[40] Disponible en sitio web del Ministerio de Educación Nacional Cfr. https://www.mineducacion.gov.co/1759/w3-printer-235797.html (consultado el 13 de mayo de 2019).
[41] Reglamentación vigente para el momento en que el accionante solicitó el acceso al crédito ACCES ALIANZA. En el año 2017, el ICETEX publicó un nuevo reglamento, Acuerdo 025 de 2017 (Por el cual se adopta el reglamento de Crédito del ICETEX)
[42] Artículo 2 del Acuerdo 035 de 2015.
[43] Cfr. Sentencia T-546 de 2013.
[44] En aquella ocasión, la S. Cuarta resolvió la acción de tutela formulada por una ciudadana que alegó que el ICETEX le impidió acceder a un crédito condonable debido a que, de manera involuntaria, incurrió en una inconsistencia en una información para el beneficio. En esa ocasión la Corte consideró que, la intervención del juez de tutela resultaba procedente en tanto que: (i) para casos como este, en los que se abordan problemáticas relacionadas con posibles restricciones al derecho a la educación, la jurisprudencia de la Corte ha indicado que la tutela procede de manera directa o principal; (ii) en casos relacionados con trámites de subsidios o créditos educativos ante el ICETEX, por regla general, la Corte ha realizado el análisis directo sobre el fondo de la problemática, sin detenerse en la procedencia de la tutela, por lo que se ha considerado que este medio resulta ser el idóneo para resolver estos casos.
[45] Reiterada a su vez en la Sentencia T-653 de 2017.
[46] Cfr. Sentencia T-023 de 2017.
[47] Cfr. C-426 de 2002 (M.R.E.G.).
[48] Afirmado por el accionante, y no fue controvertido por la parte demandada. Cfr. Folio 3 del cuaderno principal.
[49] En esa ocasión, la S. Octava de Revisión de Tutelas resolvió el caso de un accionante que estaba solicitando que el ICETEX le permitiera el acceso a una modalidad de crédito que cubría el 100% de la matrícula. La entidad se negaba, bajo el argumento que antes de ello, el accionante debía cancelar otro crédito educativo que había adquirido previamente. El accionante no estaba en condiciones económicas de cancelar el primer crédito, y ello a su vez, le impedía acceder al nuevo sistema de financiamiento. Allí se declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, sin embargo, la S. realizó consideraciones de fondo sobre el asunto, y concluyó que si bien la entidad accionada permitió que el actor accediera al nuevo crédito que sufraga el 100% del valor de matrícula, no podía desconocerse que se presentó una vulneración de su derecho fundamental a la educación, pues en esta oportunidad el ICETEX debió analizar su situación económica y académica, de forma tal que llegaran a un acuerdo en el pago del crédito inicial y no imponerle una barrera injustificada a un estudiante que no cuenta con los recursos para cancelar el total de la deuda.
[50] Cfr. Sentencia T-653 de 2017.
[51] Cfr. Supra, “Derecho fundamental a la educación. Énfasis en el acceso a la educación superior. Reiteración de jurisprudencia” y “El acceso y la permanencia en la educación superior”.
[53] Convenio interadminsitrativo para la construcción de una alianza estratégica celebrada entre el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “M.O.P.” –ICETEX-, el Ministerio –Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –MINTIC- y el Ministerio de Educación Nacional –MEN-. Folio 18, cuaderno principal.
[54] Cfr. Folio 34 del expediente de tutela.
[55] Ejemplo de ello fue la sentencia T-653 de 2017, en la que la S. Quinta de Revisión de Tutelas resolvió el caso de una persona que había accedido a un crédito condonable para realizar estudios de pregrado en una universidad privada, pero que, por un error involuntario en el diligenciamiento de los documentos necesarios para ello, el ICETEX determinó cancelar el mencionado subsidio. En criterio de la Corte, dicha actuación vulneró el derecho fundamental a la educación, pues para el caso concreto, el error era subsanable y la medida resultaba desproporcionada y contrariaba la finalidad de las funciones de la entidad. En esa sentencia se ordenó el desembolso de los montos correspondientes del crédito solicitado para los semestres cursados sin dicha financiación.
[56] Así lo explicó la entidad en la constatación de la demanda Cfr. Folio 58 del expediente de tutela.
[57] Artículo 16, literal e, Acuerdo 029 de 2007.
[58] Acuerdo 010 de 2018.

References: artículo 241
 artículo 37
 artículo 13
 artículo 67
 artículo 26
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 artículo 69
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 69
 artículo 228
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 artículo 3
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 artículo 5
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