Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=15604&strTipM=T
Timestamp: 2020-04-04 19:42:31+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 401 del 04/11/2008
Dictamen : 401 del 04/11/2008
Consultante: Oscar Robert Aguilar
Cargo: Presidenta de Junta Directiva
Funcionarios: Alonso Arnesto MoyaMaría Gabriela Pérez López
Texto Dictamen 401
C-401-2008
Oscar Robert Aguilar
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio n.° PRES-191, del 16 de mayo del 2008, por medio del cual se nos transcribió el acuerdo JD-320, correspondiente al artículo IV, inciso 3, tomado por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José, en la sesión n.° 16-2008, celebrada el 13 de mayo del 2008, y que a su vez procedemos a citar literalmente:
“Remitir a la Procuraduría General de la República el expediente que corresponde al Procedimiento Administrativo Ordinario, seguido en contra de Hogares Crea Internacional, Capítulo de Costa Rica, para efectos de determinar la nulidad evidente y manifiesta de la autorización otorgada por la Gerencia General de la Institución, para realización de rifas”.
De las copias certificadas del expediente administrativo que se nos remitió con su gestión (144 folios en total), se desprende el siguiente cuadro fáctico de interés para la solución del presente asunto:
1. Mediante oficio n.° G-2572-01, del 12 de julio del 2001, suscrito por el señor Luis Polinaris Vargas, actuando como Gerente General de la Junta de Protección Social de San José (en adelante “Junta”) – y con fundamento en el oficio n.° AL 1177 del Departamento Legal de esa institución – concede autorización a Hogar Crea Internacional (en adelante “Hogares Crea”) para la realización de una rifa de 10 automóviles, 50 motocicletas, 6 casas y 16.000 órdenes de compra en mercadería en algún establecimiento comercial, por cumplir con lo establecido en el artículo 2° de la Ley de Rifas y Loterías (visible a los folios 1, 50 y 51 del expediente administrativo).
2. Con motivo de una solicitud hecha, al parecer, el 5 de julio del 2006, por el señor José Miguel Jiménez Meza, en su condición de apoderado especial de Hogares Crea para actualizar el permiso para realizar rifas otorgado a través del referido oficio n.° G-2572-01 – gestión ésta que no aparece en el expediente administrativo – el señor Polinaris Vargas en oficio n.° G.-2003-2006, del 7 de julio del 2006, le responde explicándole que dicha autorización se otorgó en función de ese caso específico y para las condiciones que se plantearon en esa oportunidad, debido a que la Junta no da autorizaciones indeterminadas, genéricas o por plazos indefinidos. Sin embargo, le hace una serie de prevenciones en relación con su propuesta al considerarla ambigua en lo que respecta a los bienes a rifar, el plazo de la solicitud (incluido un cronograma de los sorteos a realizar), la mecánica y el reglamento del juego (visible a los folios 2, 3 a 9 del expediente administrativo).
3. En atención al recién citado oficio, el representante de Hogares Crea remite a la asesora legal de la Junta un documento fechado del 21 de julio del 2006, en el que cumple con las prevenciones hechas en relación con el juego denominado “21 de la Suerte”, manifestando que se trata de un sorteo semanal y que el plazo de la solicitud es por 3 años. Este documento es remitido al Gerente General de la Junta mediante oficio n.° AL-1033 del 1° de agosto del 2006, indicando que esa “Asesoría Legal no tiene objeción que hacer sobre el particular” (visible a los folios 10 al 22 del expediente administrativo).
4. A través de la Autorización para Rifa n.° AG-2314-2006, dada a las 12:00 horas del 9 de agosto del 2006, el señor Luis Polinaris Vargas, en calidad de Gerente General de la Junta, “autoriza a HOGARES CREA, para realizar rifas, al tenor de lo establecido en el artículo 2° de la Ley de Rifas y Loterías NO. 1387. Lo anterior con fundamento en el oficio AL-1033 con fecha 1° de agosto del año en curso, de la Asesoría Legal de la Institución”. Dicha autorización es comunicada al apoderado especial de Hogares Crea por el Gerente General de la Junta mediante oficio n.° G.2314-2006 del 9 de agosto del 2006, que al parecer le fue notificado el día 14 siguiente, por la referencia que de dicho acto se hace en otras partes del expediente (visible a los folios 23 y 24 del expediente administrativo).
5. En virtud de los oficios números 2593-2006 y 2594-2006, ambos del 5 de setiembre del 2006, el Gerente General de la Junta solicita el criterio del Subgerente Administrativo Financiero, del Subgerente del Área de Producción y Ventas, del Director de Producción y Ventas y de la Asesora Legal, del oficio L-1865, del 4 de setiembre del 2006 (que no consta en el expediente), en el cual el señor Rodrigo Fernández Cedeño, Jefe del Departamento de Loterías remite panfleto del Juego “21 de la Suerte” de Hogares Crea (visible a los folios 25 y 26 del expediente administrativo).
6. Por medio del oficio n.° AI-442, del 12 de octubre del 2006, los señores Rodrigo Carvajal Mora, Subauditor Interno y Claudio Madrigal Guzmán, Jefe del Área de Auditoría Interna de la Junta rinden un informe en cumplimiento de la solicitud planteada en Acta de Junta Directiva n.° 31-2003, artículo V), inciso 1) de la sesión del día 3 de octubre del 2006 (que se echa de menos en el expediente) en relación con la autorización concedida a Hogares Crea para el juego “21 de la Suerte”.
En dicho informe se indica que la Gerencia General presentó a la Junta Directiva el oficio n.° G. 2595 del 5 de setiembre del 2006 (en la sesión del 12 de setiembre del 2006, acta 28-2006, artículo VI, inciso c) – ambos documentos tampoco aparecen en el expediente – en donde ponía en conocimiento de ese órgano colegiado el citado oficio n.° L-1865 en el que al parecer se manifiesta:
“De la lectura de dicho documento, no se desprende claramente que dicho juego sea de combinación de destreza y habilidad, ni que requiera de una alta capacidad de memoria y de asociación visual por parte del jugador, tal y como lo señala el artículo 31 de la ley de loterías.”
Además se señala que no se localizaron los criterios de la Jefatura del Departamento de Mercadeo, de la Dirección de Producción y Ventas o del Subgerente de Producción de Ventas anteriores a la emisión de la autorización, a pesar de que ellos deben valorar la procedencia de un eventual permiso a terceros para el desarrollo de rifas.
Igualmente se destaca que en la sesión n.° 21-2006, celebrada el 26 de julio del 2006, la Junta Directiva acordó en su artículo VIII), inciso 8) revocar cualquier poder que hubiere sido delegado en la Gerencia General, el cual le fue comunicado con oficio n.° SJD-349, el 4 de agosto del 2006.
Por lo que el informe concluye que la Junta Directiva debe establecer el tipo de nulidad que afecta a la autorización que otorgó el antiguo Gerente General a Hogares Crea conforme lo señala la Ley General de la Administración Pública, al estimar que la Junta carece de facultades legales para autorizar rifas a terceros y porque la autorización dada contraviene los alcances de la Ley de Rifas y Loterías y de la Ley de Juegos (visible a los folios 27 al 48 del expediente administrativo).
7. En atención al informe anterior de la Auditoría Interna, la Junta Directiva toma el acuerdo JD-508, correspondiente al artículo IV), inciso 1) de la sesión extraordinaria n.° 03-2006 celebrada el 27 de octubre del 2006 – y que le es comunicado al señor Polinaris Vargas en su condición de gerente de la Junta mediante oficio SJD-738 del 1° de noviembre del 2006 – que en lo que interesa resuelve: “A partir de esta fecha la facultad de emitir autorizaciones a terceros para realizar rifas corresponderá a la Junta Directiva” (visible al folio 74 del expediente administrativo).
8. La Auditora Interna, Doris Chen Cheang, en oficio n.° AI-496, del 10 de noviembre del 2006, comunica a la Junta Directiva que tras ser revisada la nota AI-484 (que tampoco se encuentra en el expediente administrativo), se detectó un error de trascripción en ella debiéndose leer de la siguiente forma:
“Por lo citado, esta Auditoría Interna no se referirá a los comentarios del informe de la Gerencia y Asesoría Legal, pues considera que el Juego 21 de la Suerte eventualmente podría ser ilegal, asimismo la Asesoría Legal y la Gerencia carecen de competencia para otorgar autorizaciones para que se comercialicen en el país dichos productos, de los cuales la institución cuenta con el monopolio de sus productos, además los argumentos del informe citado no invalidan lo expuesto en la nota AI-442 del 12 de octubre del 2006, los cuales se fundamentan en votos de la Sala Constitucional y criterios de la Procuraduría General de la República” (visible al folio 49 del expediente administrativo).
9. Por medio del oficio n.° G. 2965-2007, del 21 de noviembre 2007, el M.Sc. Luis Polinaris Vargas comunica al representante legal de Hogares Crea que “(…) por Acuerdo de Junta Directiva de esta Institución, y acatando lo dispuesto, con carácter vinculante, por la Procuraduría General de la República en el dictamen No. C-486-2006 del 08 de diciembre del 2006, ratificado por C-382-2007 del 31 de octubre del 2007, la Junta de Protección Social de San José ya no otorga permisos para rifas, quedando nula cualquier autorización otorgada con anterioridad”. Valga la pena señalar que ninguno de los dos dictámenes a los que se hace referencia en ese oficio guarda relación con su contenido pues se refieren al régimen de empleo público (visible al folio 125 del expediente del procedimiento administrativo).
10. A través del oficio n.° SJD-1521, del 12 de diciembre del 2007 (visible al folio 77 del expediente), la señora Mata Díaz, Secretaria de Actas, comunica a la Licda. Gayle Anderson de la Asesoría Legal, el acuerdo JD-951, artículo VIII, inciso 1, de la sesión n.° 43-2007 celebrada el 4 de diciembre del 2007, en virtud del cual:
“La Junta Directiva ACUERDA:
Se nombra a la Licda. Valerie Gayle Anderson como órgano director para la ejecución del inciso b) del acuerdo JD-891 de la sesión 39-2007, mediante el cual se dispuso suprimir la autorización que en su momento se otorgó a Hogares Crea. Se transcribe dicho inciso:
b) Acogiendo la recomendación de la Auditoría Interna, se dispone que con fundamento en las conclusiones emitidas por la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-170-2007, se debe proceder a realizar las acciones legales para suprimir la autorización en su momento otorgara el señor Gerente General [sic], adicionando para ellos los efectos indicados por el Ente Procurador [sic]”.
Es menester destacar que el acuerdo JD-891 de la sesión 39-2007, recién citado, tampoco consta dentro del expediente administrativo remitido.
11. Mediante resolución de las 8:00 horas del 10 de marzo del 2008, el órgano director del procedimiento resuelve: “1-) Declarar la apertura del Procedimiento Administrativo Ordinario para determinar si existe Nulidad Absoluta Evidente y Manifiesta del Acto Administrativo, mediante el cual la Gerencia General autorizó la realización de rifas a Hogares Crea de Costa Rica (AG-2314-2006). Así como el oficio AL-1033 emitida por la Asesoría Legal y de la misma forma el acuerdo de la Junta Directiva JD-508 correspondiente al artículo IV), inciso 1) de la sesión extraordinaria No. 03-2006 celebrada el 27 de octubre del 2006, de conformidad con los artículos 173, 214 y 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública”.
Asimismo, cita al representante legal de Hogares Crea a una audiencia oral y privada a celebrarse a las 9:30 horas del 4 de abril del 2008 en la sede de dicho órgano, cita en la Oficina de la Asesoría Legal, quinto piso del edificio de la Junta. También se le indicó su derecho a presentar toda la prueba que estimara necesaria y de hacerse representar por un abogado. Además, se le previno que debía señalar lugar o medio para atender notificaciones se le informó sobre los recursos procedentes que caben contra dicha resolución inicial y se pone a su disposición de manera genérica el expediente administrativo. No obstante, se omite hacerle la prevención sobre la posibilidad de recusar el órgano director. Según se consigna en la razón de notificación de la misma resolución, ésta le fue notificada de forma personal el día 11 de marzo del 2008 al señor Limberth Chacón Jiménez en su condición de representante legal de Hogares Crea (visible a los folios 118 a 124 del expediente del procedimiento administrativo).
12. De conformidad con el acta de la audiencia, la comparecencia oral y privada se llevó a cabo a las 10:00 horas del 4 de abril del 2008, con la presencia del órgano director en la persona de la Licda. Valerie Gayle Anderson, el señor Limberth Chacón Jiménez, representante legal de Hogares Crea y los señores Luis Parini Segura, Cristian Ocampo Vargas y Rigoberto Vega Arias, en calidad de abogados de Hogares Crea. En ese acto se aporta un documento fechado de ese mismo día, con argumentos de descargo, que al igual que las manifestaciones hechas por los representantes de Hogares Crea en la audiencia, se refieren a que a su parecer no existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto pues contó con el visto bueno de la Asesoría Legal, que no encontró violación a ninguna norma del ordenamiento jurídico. Solicitan, además, el reconocimiento de una indemnización por concepto de daños y perjuicios de procederse a la anulación e la autorización (visible a los folios 126 al 135 del expediente del procedimiento administrativo).
13. Finalmente, el órgano director rinde su informe final mediante oficio n.° O.D.-001, del 17 de abril del 2008 (cuyo original corre agregado al expediente remitido pero sin que forme parte de la foliatura de éste) concluyendo que: “1-) La Junta de Protección Social de San José, no tenía competencia para otorgar autorización a la Asociación Hogares Crea Internacional, Capítulo de Costa Rica, ni a ninguna otra organización para realizar rifas (…) 4-) Con el acto administrativo desplegado por la Junta para autorizar la celebración de rifas, contravino el principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública.”
Por lo que recomienda: “1-) Previo a dictar el acto final, debe remitirse el expediente administrativo (fotocopia certificada) a la Procuraduría General de la República a efecto de que Dictamine si existe Nulidad Evidente y Manifiesta del acto administrativo que autorizó a la Asociación Hogares Crea Internacional Capítulo de Costa Rica, realizar rifas”.
II. CUESTIÓN PREELIMINAR: NECESIDAD DE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DEL DEBIDO PROCESO Y EL DERECHO DE DEFENSA CUANDO SE VAYA A ANULAR EN VÍA ADMINISTRATIVA UN ACTO DECLARATORIO DE DERECHOS.
En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos propios que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado actualmente por los numerales 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley n.° 8508, del 28 de abril del 2006) que entró en vigencia el 1º de enero del año en curso.
A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración y es la contenida en el artículo 173 de la la Ley General de la Administración Pública, n.° 6227 del 2 de mayo de 1978 (en lo sucesivo LGAP). De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (en este sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-140-1987 del 14 de julio de 1987, C-012-1999 del 12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004, el C-227-2004 del 20 de julio del 2004 y el C-100-2007, del 3 de abril del 2007).
En este orden de ideas, el inciso 3 de dicho artículo – cuya redacción actual mantiene en lo sustancial los términos en que se encontraba redactado ese mismo párrafo antes de la reforma operada por el artículo 200 inciso 6) del Código Procesal Contencioso Administrativo – establece el deber por parte de la Administración de realizar un procedimiento administrativo ordinario de previo a declarar la anulación del acto administrativo; procedimiento que debe ser instruido en estricto apegado a los principios y garantías del debido proceso (intimación e imputación, motivación y comunicación de los actos, celeridad, oralidad, acceso al expediente, por citar algunos), todo en beneficio y resguardo de las garantías y derechos del administrado (en este sentido las resoluciones de la Sala Constitucional n.° 15-1990, de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990, n.° 1994-2360, de las 15:06 horas del 17 de mayo, n.° 1994-2945, de las 8:12 horas del 17 de junio, ambas de 1994, n.° 2005-05306, de las 15:03 horas del 4 de mayo, n.° 2005-07272, de las 9:11 horas del 10 de junio, ambas del 2005 y los dictámenes C-034-1999, del 5 de febrero de 1999, C-037-1999, del 11 de febrero de 1999, C-112-2000, del 17 de mayo del 2000, C-300-2004, del 21 de octubre del 2004 y C-372-2004, del 10 de diciembre del 2004).
En efecto, el artículo 173.3 de la LGAP, en la redacción que se encontraba vigente al momento de iniciarse este procedimiento, claramente establecía que “Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas”; siendo que la versión actual de la norma mantiene en lo sustancial dicho contenido si bien de una forma menos categórica, al indicar: “Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley” (el destacado es nuestro).
Habiendo aclarado este punto, procede ahora pasar revista a las razones concretas que nos impiden verter el dictamen favorable solicitado en este caso en concreto, precisamente, por irrespetarse las garantías fundamentales del debido proceso.
III. VICIOS EN EL NOMBRAMIENTO Y EN LA DELIMITACIÓN DE LA COMPETENCIA DEL ÓRGANO DIRECTOR.
El procedimiento administrativo debe servir como cauce para que la Administración haga un correcto ejercicio de la potestad pública que la ley le otorga a fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto administrativo favorable, lo que implica que tanto las competencias del órgano decisor como las del órgano director deben actuarse en estricta consonancia con el ordenamiento jurídico.
En cuanto a la instrucción del procedimiento administrativo, en reiteradas ocasiones hemos indicado que el órgano competente a este respecto es el órgano decisor, por recaer en él la potestad para decidir acerca del inicio del procedimiento y para emitir el acto final, declarando la nulidad en sede administrativa del acto administrativo en cuestión (ver nuestro dictamen C-458-2007 del 20 de diciembre de 2007).
No obstante, en atención a la figura de la delegación, regulada en la LGAP, se admite la posibilidad de que la instrucción sea delegada en un órgano director a fin de que lo tramite y lo materialice formalmente en estricto apego a los principios constitucionales del debido proceso, hasta dejar el expediente listo para su resolución por el órgano decisor (ver en este sentido los dictámenes números C-166-85, del 22 de julio de 1985, C-173-95, del 7 de agosto de 1995, C-055-96, del 12 de abril de 1996, C-062-96, del 2 de mayo de 1996, C-065-96,del 3 de mayo de 1996, C-088-96, del 7 de junio de 1996, C-226-97, del 1° de diciembre de 1997, C-092-98, del 19 de mayo de 1998, C-115-2000, 18 de mayo del 2000, C-219-2001, del 6 de agosto del 2001 y C-261-2001, del 27 de setiembre del 2001 y las resoluciones números 0910-93 de las 10:24 horas del 20 de febrero de 1993, de la Sala Constitucional, 595 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y 176-00, de las 11:00 horas del 23 de junio del 2000 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda).
En caso de que el órgano decisor sea un órgano colegiado – como sucede en el caso de la Junta, a tenor de lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social de San José (Decreto Ejecutivo n.° 33436, del 26 de julio del 2006, recientemente modificado por el Decreto Ejecutivo n.° 34731, del 2 de setiembre del 2008) – la delegación de la instrucción del procedimiento debe recaer necesariamente en la figura de su secretario, de conformidad con lo que establece el artículo 90 inciso e) de la LGAP:
“Artículo 90.- La delegación tendrá siempre los siguientes límites: (...)
e) El órgano colegiado no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario”.
No obstante lo dispuesto en ese artículo, la Procuraduría ha mantenido el criterio de que en casos excepcionales, el órgano decisor colegiado puede delegar la instrucción del procedimiento administrativo en un funcionario distinto de su secretario cuando, por ejemplo, ese cargo no esté previsto dentro de la organización de la Administración interesada, cuando así lo aconsejen razones de de oportunidad y conveniencia y sea necesario que el caso sea instruido por una persona con algún conocimiento especializado, pero en el entendido que esa situación extraordinaria debe quedar constando en la motivación del acto de nombramiento del órgano director. Así lo ha manifestado esta Procuraduría al señalar:
“Como hemos visto, en tesis de principio, el órgano colegiado únicamente podría delegar la instrucción del procedimiento en su Secretario; sin embargo, de manera excepcional en aquellos casos en que la realización del fin público así lo requiera, y de considerar esa Junta Directiva que por razones de oportunidad y conveniencia, por la especialidad de la materia, o bien por razones de impedimento, resulta necesario nombrar a un funcionario distinto al Secretario, ello sería posible en el tanto tal decisión esté plenamente motivada en el acuerdo firme que en ese sentido se adopte. En esa dirección, resulta imperativo que en el referido acuerdo se establezca con claridad el motivo de necesidad y el carácter excepcional del nombramiento que se realiza, y que el mismo recaiga, por tratarse de órganos colegiados, en un Secretario ad-hoc nombrado exclusivamente para la instrucción del procedimiento administrativo”. El subrayado es nuestro. (Dictamen n.° C-258-2005, del 18 de julio del 2005. En igual sentido los dictámenes n.° C-294-2004, del 15 de octubre del 2004, C-391-2005, del 15 de noviembre del 2005, C-436-2006, del 30 de octubre del 2006, C-419-2007, del 26 de noviembre del 2007 y C-230-2008, del 3 de julio de 2008).
Lo dicho anteriormente pone en evidencia que el mandato que le fue otorgado a la Licenciada Valerie Gayle Anderson, funcionaria de la Asesoría Legal de la Junta, para la instrucción del presente procedimiento administrativo – según se indicó en el punto 10 de los antecedentes – se encuentra viciado de nulidad, pues la persona designada debió ser el secretario de la Junta Directiva y ante la imposibilidad de que él fuera designado, la Junta Directiva debió exponer las circunstancias especiales y extraordinarias por las cuáles delegó la instrucción en otro funcionario mediante un acto debidamente motivado.
Lastimosamente, como el acuerdo de nombramiento íntegro de la Junta Directiva no consta en el expediente, así como tampoco el acuerdo JD-891 de la sesión 39-2007 – que, al parecer, dispuso suprimir la autorización otorgada a Hogares Crea – no es posible saber si se cumplió con esa previsión, que bien podría fundamentarse en el perfil profesional de la funcionaria designada. Lo anterior se une a otros vicios encontrados, y que se pasarán a indicar.
En estrecha conexión con lo que se acaba de apuntar, advertimos otra irregularidad procedimental de la parte transcrita de los referidos acuerdos de la Junta Directiva números JD-951 y JD-891, consistente en que el objeto del presente procedimiento no quedó debidamente precisado al momento de nombrar al órgano director, lo que provocó, como se verá enseguida, que este último se excediera en el ejercicio de sus competencias.
Pues, tal y como se señaló en el antecedente número 10, la Junta Directiva se limita a nombrar a la licenciada Gayle Anderson como órgano director para la ejecución del inciso b) del acuerdo JD-891 de la sesión 39-2007, en cuya virtud “se debe proceder a realizar las acciones legales para suprimir la autorización en su momento otorgara el señor Gerente General [sic].”
El hecho de que ninguno de los anteriores acuerdos conste en el expediente administrativo y solo se transcriba una parte de ellos, impide a la Procuraduría saber a ciencia cierta si la amplitud con que se delegó en el órgano director la realización de no solo el procedimiento abierto contra Hogares Crea sino hasta a la propia determinación de su objeto, ya que ni siquiera se menciona el tipo de procedimiento a seguir o el acto favorable cuestionado, pudo quedar salvada de las consideraciones de fondo que fundamentaron ambos acuerdos de Junta Directiva.
De ahí la necesidad y la importancia de que el expediente que se remita a la Procuraduría deba estar completo, como se explicará más adelante, debido a que en un aspecto como el señalado se puede hallar la diferencia de que el dictamen favorable solicitado se rinda o no.
Así las cosas, el acuerdo de nombramiento del órgano director deja de lado la jurisprudencia de la Procuraduría, que ha insistido en la importancia de que el órgano decisor, al momento de nombrar y delegar la instrucción del procedimiento en el órgano director, fije y delimite la competencia de este último, indicándole el carácter, el objeto y los fines del procedimiento que se va a iniciar:
“en el procedimiento administrativo se distinguen dos órganos de importancia: el órgano decisor y el órgano director, los cuales cumplen funciones diferentes. El primero, resulta ser aquel que dentro de la estructura organizativa de la entidad posee la competencia para emitir el acto final, sea para decidir el asunto, por ende, es quien tiene la competencia para iniciar el procedimiento administrativo, y consecuentemente también puede instruirlo. No obstante lo anterior, puede delegar esa fase de instrucción en un órgano director nombrado por él, cuya competencia se limitará a la tramitación del expediente administrativo (…)”como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director”. (Dictamen N° C-289-2005 del 8 de agosto del 2005 en sentido similar el dictamen N° C-072-2006 del 21 de febrero del 2006) (…) Lo que antecede es de especial relevancia, en virtud de que esas precisiones del órgano decisor delimitan el ámbito de acción del órgano director, no pudiendo éste último suplir la voluntad del primero. (Véase entre otros los dictámenes números C-118-2005 del 31 de marzo y C-277-2005 del 4 de agosto, ambos del 2005 y el C-003-2006 del 10 de enero del 2006)”. [Dictamen n.° 110-2007, del 11 de abril del 2007. Ver en igual sentido, el dictamen C-039-2008, del 8 de febrero de 2008. El subrayado es nuestro].
“la competencia no es sólo un principio de organización, sino de legalidad administrativa, pues toda conducta administrativa que implique el ejercicio de una competencia tiene que estar, en principio, previamente autorizada de forma expresa. Así las cosas, el órgano director debe ceñir el ejercicio de su competencia instructiva al objeto expreso del procedimiento administrativo indicado por el órgano decisor; no pudiendo así instruir cargos o emitir recomendación alguna más allá de aquél objeto. En otras palabras, si el procedimiento es para declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos determinado, entonces la labor del órgano director deberá limitarse sólo a ello, por lo que no podrá el órgano instructor ejercer otras competencias materialmente distintas a las expresamente atribuidas por el órgano decisor.” (Dictámenes n.° C-455-2006 y C-457-2006 ambos del 10 de noviembre del 2006). [El subrayado no es del original].
Conforme a lo expuesto, es claro que el acuerdo de nombramiento del órgano director comunicado por la secretaria de actas de la Junta Directiva mediante el oficio n.° SJD-1521, del 12 de diciembre del 2007, es inválido.
No basta hacer una remisión a un acuerdo de Junta que ni siquiera consta en el expediente administrativo o a una recomendación de la Auditoría Interna, que se desconoce, para tener por establecido el ámbito de acción del órgano director, sino que es necesario indicar, en primer lugar, el acto declaratorio de derechos que se pretende anular, que en principio, sería la Autorización para Rifa n.° AG-2314-2006 otorgada a Hogares Crea; en segundo lugar, y no menos importante, el tipo de procedimiento que se va a seguir y el fin perseguido, ya que ni siquiera se hace referencia al artículo 173 de la LGAP. Finalmente, se debe detallar, de la manera más precisa posible, los vicios que se atribuyen al acto administrativo cuya nulidad se pretende declarar.
Bien es cierto que la Procuraduría, recientemente, ha atemperado la posición anterior – caso de los dictámenes números C-345-2008 y C-363-2008 del 24 de setiembre y 7 de octubre, respectivamente, del año en curso – al afirmar que en el tanto no se cause indefensión a los interesados o la omisión procedimental no varíe la decisión final en aspectos importantes (artículo 223 de la LGAP) no habrá nulidad, estimándose, incluso, que con la decisión del órgano decisor de remitirnos el expediente para la emisión del dictamen requerido para declarar la nulidad del acto, se ratifica que el órgano director no excedió el ejercicio de las competencias que le fueron delegadas.
Empero, en el caso bajo estudio, la habilitación que el órgano decisor concede al órgano director es tan amplia (“realizar las acciones legales para suprimir la autorización”) que vacía de todo contenido al principio de legalidad. Recordemos que dicho principio se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades de actuación a la Administración, definiendo cuidadosamente sus límites. En ese sentido, la competencia no es más que la medida de la potestad que corresponde a cada ente u órgano.[1]
Por lo que si no se delimita correctamente esa potestad y en cambio se le otorga al órgano delegado un margen irrestricto de discrecionalidad para actuar, su competencia se desvanece, se diluye y confunde con la del órgano delegante en contravención con el artículo 90 inciso c) de la LGAP; provocando, en consecuencia, la ruptura con la legalidad (artículos 11, 129, 158 y 166 de la LGAP), debido a que no pueden haber potestades administrativas ilimitadas o globales, todas son y no pueden dejar de ser específicas y concretas, tasadas, con un ámbito de ejercicio lícito y determinado, “tras de cuyos límites la potestad desaparece pura y simplemente”.[2]
En el presente caso esa situación es más que evidente, pues es el órgano director y no el órgano decisor, quien decide el tipo de procedimiento que debe realizarse, los hechos que deben ser investigados y los actos administrativos que constituyen el objeto de esa investigación.
En efecto, tal y como lo mencionamos en el punto 11 de los Antecedentes, el acto de inicio dictado por el órgano director a las 8:00 horas del 10 de marzo del 2008, no solo decide determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la citada autorización n.° AG-2314-2006, sino también la del oficio AL-1033 emitida por la Asesoría Legal e incluso la del acuerdo n.° JD-508 de la Junta Directiva, que según señalamos en el punto 7 de los Antecedentes, dispuso que “la facultad de emitir autorizaciones a terceros para realizar rifas corresponderá a la Junta Directiva”.
No admite discusión, entonces, el hecho de que el órgano director se extralimitó en sus competencias al asumir la decisión de aspectos del procedimiento que no le correspondían por ley, propiciado por la inercia del órgano decisor en fijar claramente el ámbito de actuación del primero.
Tampoco debe caber duda respecto a que esa omisión es determinante en la decisión final que se llegue a adoptar y en el estado de indefensión en que coloca al interesado (artículo 223 de la LGAP); basta tener en consideración la falta de congruencia que se observa entre el acto de inicio y el informe final que rinde el órgano director (antecedente n.°13), por cuanto en este último documento no se hace ninguna recomendación en contra de los otros dos actos supuestamente investigados, a saber el oficio AL-1033 y el acuerdo n.° JD-508 de la Junta Directiva.
Así las cosas, al existir un vicio sustancial en el nombramiento del órgano director del procedimiento debido a que recayó en un funcionario distinto del secretario de la Junta Directiva sin que se explicara la razón para tal designación y porque, además, su competencia no quedó debidamente delimitada, resulta improcedente la emisión del dictamen solicitado.
IV. Problemas detectados en la intimación e imputación de cargos realizada a hogares crea que atentan contra su Derecho de Defensa.
Tal y como se explicó en el epígrafe II de este dictamen, el órgano director al tramitar y excitar el desarrollo del procedimiento administrativo ordinario hasta dejarlo listo para la decisión final, debe observar las formalidades sustanciales del Debido Proceso y del Derecho de Defensa, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la LGAP (ver al respecto, nuestro pronunciamiento n.° C-173-95, del 7 de agosto de 1995).
Parte de esas formalidades sustanciales que no se pueden irrespetar de ninguna forma, y que resultan de particular interés para el caso bajo estudio, son los principios de intimación e imputación.
“II.- De los principios de legalidad penal y del debido proceso se desprenden algunos principios (prohibiciones o limitaciones) de acatamiento obligatorio para los órganos administrativos del Estado en materia de potestad sancionadora. Entre ellos, se encuentra la exigencia de que ninguna sanción administrativa puede establecerse si no es con respeto absoluto del derecho de defensa (artículos 211.3 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), componente del debido proceso. A su vez, para lograr el ejercicio efectivo del derecho de defensa, deben respetarse otros principios que también ha establecido esta Sala en otras ocasiones, pertenecen y conforman el del debido proceso, ellos son: a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones” (El destacado no es del original).
Más recientemente ese alto Tribunal, en la resolución n.° 2005-08804, de las 16:20 horas del 5 de julio del 2005, sostuvo el siguiente criterio:
III.- Sobre el fondo. Es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal en el sentido de que el derecho al debido proceso es exigible en cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto producir un resultado sancionado. Entre los elementos constitutivos del mismo se cuenta el derecho a la notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; el derecho de intimación, es decir, que todo acusado debe ser instruido de los cargos que se le imputan. Con el traslado de cargos se pretende que la persona intimada comprenda el carácter de los actos que se le atribuyen desde el momento de la iniciación del procedimiento administrativo… En el caso de estudio la Sala aprecia que en la resolución que dio inicio al procedimiento disciplinario del amparado no le indicó, al menos, qué normativa le resultaría aplicable en caso de que los hechos investigados se verifiquen al cabo del procedimiento –que según indicó el instructor del procedimiento en la resolución de las 8:35 horas del 23 de noviembre del 2004 es el Código de Moral Profesional del Abogado- a fin de que el amparado preparara adecuadamente su defensa y estuviera consciente de las posibles sanciones que se le podrían poner en el acto final. En consecuencia lo procedente es declarar con lugar el recurso y anular la resolución inicial del procedimiento de las 16:00 horas del 20 de julio del 2004, y en consecuencia todos los actos posteriores del procedimiento.” (El subrayado no es del original).
En coherencia con esta postura jurisprudencial la Procuraduría ha indicado que necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados incluso desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director, según se explicó en el epígrafe anterior.
Por ello, cuando se pretenda la anulación en sede administrativa de actos que confieren derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable, desde el inicio del procedimiento administrativo, es decir, con el traslado de cargos o resolución inicial, que el interesado tenga pleno conocimiento no sólo de que se trata de un procedimiento especial fundamentado exclusivamente en la potestad de autotutela administrativa expresada en el ordinal 173 de la LGAP, sino también de cuál es el acto declaratorio de derechos y la normativa que se estima conculcada y que por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento (Ver al respecto, entre otros, los dictámenes C-243-2001, del 10 de setiembre; C-255-2001, del 25 de setiembre; C-326-2001, del 28 de noviembre; C-340-2001 y C-341-2001, ambos del 10 de diciembre, y todos del año 2001; C-289-2005, del 8 de agosto; C-337-2005, del 27 de setiembre, ambos del año 2005; y C-090-2006, del 3 de marzo del 2006); solo así se logra la efectividad del principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza o expectativa razonable fundada del ciudadano sobre el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto (doctrina extraída de las resoluciones 176/199, del 30 de setiembre, y 74/2000, de 16 de marzo, ambas del Tribunal Constitucional Español) y la salvaguarda de sus derechos fundamentales.
A la luz de las consideraciones anteriores realizadas por la Sala Constitucional y la Procuraduría, tenemos que en el presente caso, según se indicó en el punto 11 del epígrafe de Antecedentes, el órgano director, al momento de emitir el acto de apertura del procedimiento incurrió en una serie de omisiones que colocaron a Hogares Crea en un evidente estado de indefensión, imposibilitándole que pudiera preparar adecuadamente su defensa.
En primer lugar, omitió realizar una relación clara y precisa de los hechos investigados, limitándose a hacer un elenco de resultandos correspondiente a los distintos documentos que constan en el expediente administrativo. De manera que no se explican claramente los motivos concretos que llevan a la Junta (o al órgano director) a estimar que la autorización AG-2314-2006 dada a Hogares Crea, así como el oficio AL-1033 emitida por la Asesoría Legal y el acuerdo n.° JD-508 de Junta Directiva son inválidos y además, absoluta, manifiesta y evidentemente nulos. Lo anterior pese a contar con distintos informes de la Auditoría Interna (los números AI-442 y AI-484, este último no consta en el expediente, ver puntos 6 y 8 de los Antecedentes) que se refieren precisamente al acto administrativo cuestionado.
Sobre este punto es importante destacar que no basta con que el órgano director proceda a citar brevemente o a enumerar la documentación que forma parte del expediente administrativo – el cual, en todo caso, siempre tiene que estar a disposición de las partes interesadas para su consulta y fotocopia – en aras de tener por satisfechos los principios de intimación e imputación:
“VI.- Según argumenta el Estado, en el expediente administrativo estaban incorporados los informes de la auditoría y esa información fue estudiada e inclusive fotocopiada por los representantes de Almacenadora S.A. En consecuencia, a su juicio, no era necesario referirse expresamente a esos informes para tener por satisfecho el debido proceso. Tal tesis no es de recibo. La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto el debido proceso” (el destacado es nuestro). Sentencia n.° 21 de 14:15 horas del 9 de abril de 1997 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.
Nótese, incluso, que el órgano director no logró individualizar correctamente el acto que se pretendía anular debido a que se hace referencia a tres actos distintos, a saber la autorización AG-2314-2006, el oficio AL-1033 y el acuerdo de Junta Directiva n.° JD-508, para luego pronunciarse en su informe final solo acerca de la nulidad del primero sin entrar a analizar la validez de los otros dos.
En todo caso, el acuerdo de Junta Directiva n.° JD-508 dista mucho de poder ser considerado un acto declaratorio de derechos con lo cual era innecesario seguir la vía del artículo 173 de la LGAP para proceder a su anulación en sede administrativa.
En segundo lugar, se prescindió de toda referencia a la normativa que se consideraba conculcada, pues básicamente se limita a citar varias normas del procedimiento de la LGAP y el artículo 2 de la Ley de Rifas y Loterías de forma aislada sin explicar su relevancia para el caso investigado. No es sino hasta que rinde su informe final que el órgano director precisa que es con base a esa norma que sustenta la nulidad de la autorización otorgada a Hogares Crea para realizar rifas. Consecuentemente, no se le señalaron a la expedientada las consecuencias jurídicas que una declaratoria de nulidad como la pretendida les podía acarrear.
Los vicios detectados en el traslado de cargos realizado a Hogares Crea son aún más serios tomando en cuenta la ambigüedad e imprecisión del acuerdo de nombramiento que hizo el órgano decisor – según se explicó en el epígrafe anterior – ya que por ninguno de los anteriores actos es posible conocer de forma detallada los vicios que se le atribuyen a la Autorización para Rifa n.° AG-2314-2006, con lo cual es evidente el estado de indefensión en que se coloca a Hogares Crea, ante la imposibilidad material de poder rebatir los argumentos en que la Administración sustenta su petición de nulidad.
Finalmente, no se le indicó a la expedientada en el acto inicial la posibilidad de recusar el órgano director, ni se señaló el plazo de ley ni el lugar para presentar los recursos en contra de dicho acto, contrariando con ello la jurisprudencia judicial y administrativa emitida a este respecto (ver al efecto la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia n.° 21, de las 14:15 horas, del 9 de abril de 1997 y los dictámenes C-210-2000, del 4 de setiembre y C-290-2000, ambos del año 2000 y C-263-2004, del 9 de setiembre del 2004).
V. AUSENCIA DE UN EXPEDIENTE ORDENADO, COMPLETO Y DEBIDAMENTE CERTIFICADO COMO GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO.
Esta Procuraduría ha insistido en la importancia de que el expediente administrativo que se remite con la solicitud de nuestro dictamen, debe ser el expediente original o copia debidamente certificada, el cual, además, debe de estar foliado, completo y ordenado de manera cronológica.
Lo anterior explica la férrea línea jurisprudencial de esta Procuraduría respecto a la obligación de la Administración pública consultante de remitir el correspondiente expediente administrativo, como requisito sine qua non para poder emitir el dictamen favorable que se solicita. Esta posición se ha reafirmado en varios dictámenes recientes, como por ejemplo el C-054-2007, del 22 de febrero, C-103-2007, del 10 de abril, C-110-2007 y C-175-2007, del 1 de junio, todos del año 2007. Precisamente, del pronunciamiento C-103-2007, nos permitimos extraer las siguientes líneas:
El incumplimiento de esos requisitos, tal y como lo ha señalado en otras oportunidades esta Procuraduría, puede aparejar la violación a los principios del debido proceso (…)
Por otra parte, como complemento de la obligación de mantener un expediente completo, ordenado cronológicamente y debidamente foliado, existe también la obligación de dar certeza de su contenido. Por eso, es indispensable, para poder verter el pronunciamiento al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que el expediente que se envía a esta Institución sea el original o una copia certificada de aquel. Sin ese requisito, no puede existir certeza de la veracidad de la documentación enviada y por ende, se trunca la posibilidad de emitir criterio sobre el caso en concreto”.
En el presente caso, realmente es preocupante la cantidad de documentos que se echan de menos en el expediente administrativo que se nos remitió con su gestión, tal y como lo destacamos en los puntos 2, 5, 6, 8 y 10 del apartado de Antecedentes. Ciertamente la relevancia de algunos de esos documentos para la decisión final que se vaya a tomar es muy difícil de determinar si antes no se tiene acceso a ellos, pero de lo que no cabe duda es que la mayoría son mencionados en otros documentos o sirven de fundamento para la decisión de determinados actos.
Por ejemplo no consta la solicitud del permiso para realizar rifas hecha por Hogares Crea (antecedente 2), tampoco el oficio n.° L-1865, del 4 de setiembre del 2006, del Departamento de Loterías (antecedente 5), que al parecer dio lugar a que se empezara a investigar la autorización cuestionada o bien la nota AI-484 de la Auditoría Interna de la Junta (antecedente 8), que desconocemos si se trata de otro informe técnico en el que se sustenta la nulidad invocada, pero que no duda en afirmar que “el Juego 21 de la Suerte eventualmente podría ser ilegal”.
Del mismo se echa de menos el acuerdo n.° JD-891 de Junta Directiva acerca de cuya importancia nos referimos en el epígrafe III de este pronunciamiento, debido a que se trata de la decisión de inicio del presente procedimiento administrativo.
La ausencia de todos esos documentos en el expediente administrativo remitido afectan el Derecho de defensa de la expedientada, pues si no constan en éste significa que Hogares Crea al estudiar el expediente tampoco tuvo acceso a esa información y la desconoce, imposibilitándola para poder armar una adecuada defensa.
Por otro lado, debemos destacar que el informe final rendido por el órgano director no sigue la foliatura del resto del expediente pese a formar parte de éste. Además, la numeración del expediente debe seguir un orden cronológico ascendente, de forma tal que al abrir el expediente aparezca el folio con la numeración más baja y no a la inversa como ocurre en este caso, pues el primer documento foliado que aparece al abrir el expediente tiene el número 136.
De conformidad con lo expuesto y los vicios señalados, este despacho sin entrar a conocer el fondo del asunto, devuelve sin el dictamen favorable solicitado la gestión dirigida a la anulación en sede administrativa del acto que autorizó a Hogares Crea Internacional, Capítulo de Costa Rica, la realización de rifas.
Alonso Arnesto Moya María Gabriela Pérez López
Procurador Adjunto Abogada de Procuraduría
AAM/MGPL/msc
Adjunto lo señalado
[1]GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Madrid: Civitas, 1996, 7ª ed., p. 431 y 440
[2] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I… p.440

References: artículo 2
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 artículo 31
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 artículo 11
 artículo 173
 artículo 200
 artículo 173
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 artículo 2
 artículo 90
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 artículo 173
 artículo 90
 artículo 223
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