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LA RELACIÓN JURÍDICA PENITENCIARIA
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Ángel Jaime Ortiz de Zárate Ortega
1 LA RELACIÓN JURÍDICA PENITENCIARIA RAQUEL BENITO LÓPEZ * A Manuel, por enseñarme que lo realmente importante sólo es visible con el corazón, y a Álvaro nuestro hijo, por recordármelo cada día. SUMARIO: I. CUESTIONES PREVIAS. II. EL VIGENTE MARCO JURIDICO DE LA RELACIÓN JURÍDICA PENITENCIARIA; 1. El Estado de Derecho y la contradictoria pervivencia de la teoría de las relaciones de especial sujeción; 2. El artículo 25.2 de la Constitución española. La finalidad resocializadora de la pena de prisión. El valor de los derechos fundamentales dentro de la relación jurídica penitenciaria. Las fuentes de restricción de los derechos fundamentales del recluso; III. CONCLUSIONES; IV. BIBLIOGRAFÍA. I. CUESTIONES PREVIAS Si toda relación jurídica se caracteriza por ser una relación que se da entre dos o mas sujetos de derecho, surgiendo obligaciones y derechos recíprocos, por qué en el ámbito * Profesora Asociada de Derecho Penal de la Universidad Autónoma de Madrid. Letrada del Servicio de Orientación Jurídica Penitenciaria y Abogada del Turno de Oficio Penitenciario del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. Correo electrónico:
2 58 RAQUEL BENITO LÓPEZ penitenciario las obligaciones recaen en su mayoría del lado del preso, anulándose incluso los derechos más fundamentales? Cuando una persona ingresa en prisión, bien en calidad de detenido, bien en calidad de preso preventivo o bien en calidad de condenado, surge una relación jurídica entre el recluso y la Administración penitenciaria. Tradicionalmente hemos estado acostumbrados a que el preso fuera un sujeto de obligaciones más que un sujeto de derechos frente a la Administración, quien ha ostentado las mayores prerrogativas para alcanzar estrictos fines de seguridad, sin importar para ello el sacrificio de los derechos fundamentales. Muestra de tal situación ha sido y sigue siendo la calificación de la relación jurídica penitenciaria, por parte de la doctrina y la jurisprudencia, como una relación de especial sujeción, con todas las connotaciones negativas que ello conlleva para el actual estatuto jurídico del recluso. Pero más paradójico resulta que dentro de un Estado que presume de Social, Democrático y de Derecho como el nuestro se continúe calificando a la relación jurídica penitenciaria, como una relación de especial sujeción, y en base a la cual se justifiquen las quiebras de los principios y garantías propios de un Estado de Derecho, para el caso concreto del preso. La teoría de las relaciones de especial sujeción 1 surge en la época de la monarquía constitucional alemana a lo largo del S. XIX, atribuyéndose a O. MAYER su teorización conforme a una estructura dualista se diferenciaba entre ; las relaciones Estado-ciudadano, o sea las relaciones del Estado con el exterior, y las relaciones Estado-servidores es decir las internas. Dentro de esta última esfera las internas es donde surgen las relaciones de especial sujeción, según las cuales determinadas personas presos, funcionarios, militares y estudiantes que mantienen una relación jurídica con la Administración tendrían un estatus especial caracterizado por una dependencia intensificada con la Administración en base a la cual ésta tiene una capacidad prácticamente ilimitada para alcanzar sus objetivos. Desde tales presupuestos, tal teoría presenta tres problemas principales 2 ; la validez del principio de legalidad, la validez de los derechos fundamentales y la protección de los derechos fundamentales. Llevándonos a la conclusión de que desde tal postura los derechos fundamentales así como la Reserva de Ley no tendrían ninguna validez dentro de la mencionada teoría. En consecuencia F. TEZNER 3 llegó afirmar «que las relaciones de especial sujeción representaban un bastión del Estado absoluto en el contexto de un Estado constitucional». 1 Esta expresión es la traducción en castellano de la expresión alemana Bensondere Gewaltverhältnisse, ya que fue la doctrina alemana la primera en analizar este tipo de relaciones que se daban en la práctica y en realizar una construcción jurídica al respecto, la cual sería importada al sistema español hacia mediados del siglo pasado, y estudiada en profundidad en España por vez primera por GALLEGO ANABITARTE, A., «Las relaciones de especial sujeción y el principio de legalidad de la Administración» en Revista de Derecho Público, nº 34, 1961, pp. 11 y ss. 2 Vid. GALLEGO ANABITARTE, A., ob. cit. en nota 1. 3 Vid. GARCÍA MACHO, R., «Entorno a las garantías de los Derechos fundamentales en el ámbito de las relaciones de especial sujeción», Revista de Estudios de Derecho Administrativo, Madrid, 1989, menciona a F. TEZNER, «Das freie Ermessen der Verwaltungsbehörden», 1924.
3 La relación jurídica penitenciaria 59 Con la entrada en vigor de la Ley Fundamental en Alemania, se consagra la validez de los derechos fundamentales en la esfera de los estatus especiales 4. Eso significaba que una limitación sobre cualquier derecho fundamental sólo sería válida si está reconocida al máximo nivel constitucional. En este sentido la sentencia del Tribunal Constitucional alemán de 14 de marzo de (BverfGe 33,1), expresamente manifiesta que los derechos fundamentales de los presos, sólo pueden restringirse sobre la base de una Ley. Con dicha resolución del Alto Tribunal Alemán, deja a un lado la teoría de las relaciones de especial sujeción para declarar que no sería constitucional una limitación de derechos fundamentales de la persona en base a una norma de rango administrativo orientada ya sean los fines de la pena, ya los del Establecimiento penitenciario. No obstante el Alto Tribunal señaló un plazo de transición, que no fue bien acogido por la doctrina 6, en el que todavía se permitían ciertas restricciones a los derechos fundamentales de los presos sin cobertura legal ( )»cuando fuera imprescindible para el cumplimiento de la pena o para ejecutarla ordenadamente»( )pasado dicho plazo el legislador debería desarrollar legalmente la nueva posición mantenida en la sentencia. Mientras en Alemania observamos un abandono progresivo de la teoría de las relaciones de especial sujeción, en España por el contrario procederemos hacia mediados del siglo XX, a una recepción de dicha ficción jurídica en su dimensión más clásica. La respuesta a tal paradoja se encuentra sin duda en el régimen dictatorial que regía en nuestro país. La teoría de las relaciones de especial sujeción encontró el caldo de cultivo perfecto para su acomodo, en un país como el nuestro, en el que todavía no estaban garantizados, ni la división de poderes, ni el imperio de la Ley, ni los derechos fundamentales, ni ningún tipo de garantía para hacerlos efectivos, y a través de tal categoría se encontró la fórmula perfecta para mantener ciertos espacios al margen del Derecho, con una «aparente cobertura jurídica». A ello se sumó además la práctica jurisprudencial del Tribunal Supremo, que lejos de controlar tal actuación por parte de la Administración, contribuyó a su consolidación en los sectores donde tradicionalmente se había aplicado funcionarios 7, militares, presos 8 y estudiantes 9, 4 Vid. Art. 1º -3 de la Ley Fundamental de Bonn, que vincula a todos los poderes públicos, también el Ejecutivo. 5 Vid. BverfGe 33, 1 pp. 1 y ss. Para una recesión de la sentencia vid. STARK, «Anmerkung zum Beschluss des BverfGe vom », en Juristenzeitung, 1972, pp Vid. MAPELLI CAFFARENA, B., «Las relaciones de especial sujeción y el sistema penitenciario», Revista de Estudios Penales y Penitenciarios, tomo XVI, 1993, donde cita a HESSE, K., Grundzügedes verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 12ª ed., Karlsruhe, Vid. STS , el Tribunal Supremo español se apoya en la situación especial de los funcionarios para justificar la imposición de sanciones por medio de un reglamento. 8 Vid. SSTS , , , y entre otras, el Tribunal Supremo español dictó diversas resoluciones en materia penitenciaria, según las cuales hacía quebrar el principio de legalidad y amparaba la restricción de derechos fundamentales alegando simple y llanamente la teoría de las relaciones de especial sujeción. 9 Vid. SSTS y , en ambas resoluciones emitidas dentro del ámbito estudiantil se sancionaba a diferentes estudiantes por vía reglamentaria por haber participado en manifestaciones y reuniones prohibidas según las autoridades académicas de la época.
4 60 RAQUEL BENITO LÓPEZ ampliándola además a otros ámbitos donde esto no había sido así promotores de vivienda 10, colegios profesionales 11, espectáculos taurinos 12, detectives privados 13, etc. Pero más paradójico resultará aún que, tras la entrada en vigor de la Ley Fundamental de 1978, continúe la aplicación de la referida ficción jurídica, con el consiguiente menoscabo del principio de legalidad, la validez de los derechos fundamentales y la efectividad del control judicial, en la relación jurídica penitenciaria, como veremos a continuación II. EL VIGENTE MARCO JURÍDICO DE LA RELACIÓN JURÍDICA PENITENCIARIA Para llegar a saber cuales son las actuales características de la relación jurídica penitenciaria, hemos de partir primero de las bases y principios del nuevo sistema constitucional instaurado en España, tras la Constitución de Lo cual acarreará importantes cambios tanto en la forma de Estado como de Gobierno, y por consiguiente en las relaciones jurídicas que se entablen dentro del mismo, consagrando; el principio de legalidad, la reserva de ley para regular los aspectos más importantes que afecten a los ciudadanos, la vigencia de los derechos fundamentales como eje vertebrador de la sociedad, y la instauración de unas garantías que garanticen la efectividad de los mismos. En el ámbito penitenciario, tal transformación también se dejará sentir, por lo menos desde un plano teórico, con la aparición del art CE, donde de entrada se establecen los fines resocializadores de la pena, a la par que reconoce a favor del preso el disfrute de los derechos fundamentales, hechos a los que históricamente no estábamos acostumbrados. Sin embargo tal disfrute de derechos tendrá sus limitaciones, según el propio art. 25.2, en el fallo condenatorio, el sentido de la pena y la Ley. Asimismo por primera vez en la historia de la legislación penitenciaria, se aprobará una Ley con carácter orgánico para regular la ejecución de la pena de prisión Vid. SSTS y Vid. SSTS y Vid. SSTS y Vid. SSTS La doctrina de manera reiterada había puesto de manifiesto la necesidad de una Ley específica donde regular la ejecución de la pena de prisión y definir en detalle el estatuto jurídico del recluso, por entender que ni el código Penal, ni la Ley de Enjuiciamiento Criminal, eran los lugares adecuados para hacerlo. Durante el mes de febrero de 1978, se llevaron a cabo en el Ministerio de Justicia los trabajos de elaboración de la nueva Ley, teniendo en cuenta las más modernas tendencias penitenciarias. El proyecto fue aprobado por unanimidad en ambas Cámaras, y el 26 de septiembre de 1979 es publicada con el título de «Ley Orgánica General Penitenciaria» LOGP, siendo con ello la primera Ley de carácter orgánica que se aprueba en el Parlamento español tras la entrada en vigor de la Constitución de 1978.
5 La relación jurídica penitenciaria 61 Por lo tanto para analizar el vigente estatuto jurídico del recluso debemos partir en primer lugar del análisis del Estado Social, Democrático y de Derecho, que sentará las premisas básicas de los principios y garantías a tener en cuenta dentro de cualquier relación jurídica surgida dentro del mismo, para matizarlo con lo dispuesto a nivel concreto, para el caso de los reclusos, en el art CE, así como con lo dispuesto en la vigente Ley Orgánica General Penitenciaria. 1. El Estado de Derecho y la contradictoria pervivencia de la teoría de las relaciones de especial sujeción Tras la muerte del General Franco se inicia en España un período difícil de transición política, que afectará también al ámbito penitenciario 15 y que culminará afortunadamente, con la entrada en vigor de la Constitución de 1978, implantando en nuestro país el Estado de Derecho 16, lo cual conlleva: En primer lugar el reconocimiento de los derechos fundamentales 17 a todos los ciudadanos art.53.1 CE, incluidos los recluidos en un establecimiento penitenciario art CE 18, y la vinculación de todos los poderes públicos a tal reconocimiento. Pero el mero reconocimiento no basta para garantizar su efectividad, la experiencia histórica ha demostrado que además de una declaración teórica, para el efectivo respeto de los derechos fundamentales, se precisa que junto a cada declaración de derechos se diseñen las garantías suficientes que aseguren su ejercicio, si no estaremos ante bonitas 15 Durante la transición política vivida en España a finales de los años setenta, las cárceles españolas viven un momento difícil que se pone de manifiesto con los continuos motines, alteraciones y conflictos que desencadenan en el asesinato del entonces Director General de Instituciones Penitenciarias, Jesús Haddab. Tal situación sacó a la luz pública las deficiencias de las prisiones, y la urgente necesidad de una Ley que regulara la ejecución de las penas privativas de libertad, a la par que definiera un sistema penitenciario concreto. 16 En el preámbulo de la Constitución de 1978, se establece como voluntad de la Nación española ( )»Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la Ley como expresión de la voluntad popular»( ). Por su parte el art. 1.1, proclama que ( )»España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho»( ) 17 El valor concedido a los derechos fundamentales por nuestra Constitución es sumamente importante, al entenderlos como un valor vertebrador de todo el sistema constitucional, que no puede quebrar por la construcción de espacios ajurídicos o por los fines específicos de una determinada relación, hecho que sucedía en las tradicionales relaciones de especial sujeción. Así el Tribunal Constitucional en STC 25/1981 señaló que ( )»los derechos fundamentales son elementos esenciales de un ordenamiento objetivo de la comunidad nacional, en cuanto ésta se confi gura como marco de una convivencia humana, justa y pacífica, plasmada históricamente en el Estado de Derecho, y más tarde, en el Estado Social de Derecho o el Estado social y democrático de Derecho, según la fórmula de nuestra Constitución»( ). 18 Aunque ya veremos que tales derechos pueden sufrir por mandato constitucional ciertas limitaciones, las cuales analizaremos más adelante.
6 62 RAQUEL BENITO LÓPEZ palabras que no dejarán de ser papel mojado, al antojo de la voluntad movible y tornadiza de las Asambleas legislativas y de los Poderes existentes Nuestra Constitución diseña una serie de garantías, para la salvaguarda de los derechos fundamentales. En el caso concreto de los reclusos ya veremos, si son o no suficientes para preservar lo reconocido al más alto rango constitucional. Entre tales garantías encontramos: - La vigencia de la reserva de Ley, para regular el ejercicio de los derechos fundamentales arts / 81.1 CE debiendo respetar siempre el contenido esencial, garantía ésta que a su vez deriva del principio democrático 21 art. 1.1 CE según el cual, el parlamento es el único poder con legitimación suficiente art. 66/68/69 CE para regular por Ley de carácter orgánico, art. 81 CE, el ejercicio de los derechos fundamentales, como ya hemos dicho, debiendo respetar siempre el contenido esencial del derecho fundamental en cuestión para no vaciarlo e imposibilitar 19 Vid. en este sentido GARCÍA MORILLO, J., El amparo judicial de los derechos fundamentales, Madrid, 1985, pp. 11 y ss.), quien citando a DUCHACEK, Derechos y libertades en el mundo actual, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1976, pp. 55 y ss., expone como la mayoría de las Constituciones que reconocieron ambiciosos derechos fundamentales resultaron ser inexistentes en la práctica, bien porque su eficacia quedó condicionada a un posterior desarrollo legislativo que resultó ser inexistente o excesivamente restrictivo o porque la práxis de los poderes públicos imposibilitó el ejercicio real de los derechos fundamentales. 20 En el caso concreto de los reclusos RIVERA BEIRAS, I., opina que «La devaluación de los derechos fundamentales de los reclusos», en Tratamiento Penitenciario y Derechos Fundamentales, Jornadas Penitenciarias organizadas por la Asociación Catalana de Juristas Demócratas, ed. Bosch, Barcelona, 1994, pags. 47 y ss.), que ( )»pese a las declaraciones normativas que señalan que a los reclusos sólo se les ha de privar de su libertad, todos y cada uno de sus derechos fundamentales ( ) se encuentran «devaluados» en comparación con la tutela que poseen esos mismos derechos cuando los mismos se refi eren a quienes viven en libertad.»(...). 21 El principio democrático recogido expresamente en nuestra Constitución en el art. 1.1, en correlación con el apartado segundo de dicho precepto, ( )»la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado ( )», significa que el Parlamento dentro de los Poderes que conforman el Estado Legislativo, Ejecutivo y Judicial, representa el órgano con mayor legitimidad al ser elegido directamente por el pueblo y constituirse en su representante directo art CE. Sobre ésta idea nuestro Tribunal Constitucional ha elaborado diversas sentencias declarando que ( )»Las Cortes Generales representan al pueblo español, y que sobre esta base aquéllas son titulares de la potestad legislativa, y asimismo la ley tiene primacía como expresión de la voluntad del pueblo.» STC 29/1982, F.J.1. Por su parte la STC 10/1983, resuelve que»todos los poderes del Estado emanan del pueblo, y que por ello, todos los cargos públicos tienen una legitimación. Sin embargo, representantes sólo son aquellos cuya designación resulta directamente de la elección popular F.J.2. Con tal interpretación queda sentado que cuanto más alejado se encuentre un órgano de la fuente de legitimación, el pueblo, más débil será su legitimación democrática, en este sentido se muestra ARAGÓN REYES, M., Constitución y democracia, Madrid, 1989, pp. 120 y ss. A su vez hemos de tener en cuenta que el apartado 3º del art. 1 CE señala que ( )»La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria», lo cual viene a reafirmar lo anteriormente dicho, la supremacía del Parlamento, en este caso con respecto a la Monarquía, ya que todas las competencias que pudiera tener el Monarca han de venir refrendadas por el Parlamento art CE, a excepción del «nombramiento y destitución de los miembros civiles y militares de su Casa» art CE Con todo lo expuesto observamos que tal y como está configurado el Estado español tras la Constitución de 1978, la supremacía del Parlamento es evidente en relación al resto de Poderes, y con ello las diferencias son bastante claras con respecto a la forma de Estado y de gobierno en el seno del cual nacieron «las relaciones de especial sujeción» la monarquía constitucional alemana, S.XIX.
7 La relación jurídica penitenciaria 63 su ejercicio por medio del desarrollo legislativo. El problema será definir dicho «contenido esencial». - La tutela de las libertades y derechos reconocidos en el art. 14 y en la Sección1ª, Capitulo II ante los Tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad art CE o en su caso - La tutela de los mencionados derechos y libertades además de los derechos a la igualdad y a la objeción de conciencia de los arts. 14 y 30 CE, ante el Tribunal Constitucional a través del recurso de amparo art CE, regulado en los arts. 41 a 58 de la LOTC. - La plena instauración del principio de legalidad reconocido en los arts. 9.3 / 25.1 y 106 CE, en virtud de los cuales todos los poderes públicos están sometidos a la legalidad vigente conforme a la Constitución, y a su control por parte de los Tribunales en el caso de la Administración. Toda esta serie de principios y garantías, son las que precisamente se han llegado a relativizar de tal manera, en las denominadas relaciones de especial sujeción, y en concreto en la relación jurídica penitenciaria, hasta el punto de que los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente a las personas que integran este tipo de relaciones, se quedan en meras palabras, sin poder llegar a ser efectivos. Lo cual no tiene, a mi juicio, argumentación jurídica posible, dentro de un Estado de Derecho como el nuestro 22. Nos vamos a encontrar que tras la entrada en vigor de la Constitución española de 1978, la jurisprudencia lejos de apartarse definitivamente de tal concepto, va a seguir haciendo uso de la categoría de las relaciones de especial sujeción ampliándola a sectores que tradicionalmente no habían sido calificados como tales 23, así tenemos : los concesionarios de servicios u obras STC de , los colegios profesionales STS de / , los empresarios integrados en una denominación de origen STS , los mayoristas de los mercados centrales STS , los objetores de conciencia STC , los promotores de viviendas de protección oficial STC , las entidades bancarias en su relación al Banco de España STC , y por supues- 22 Como hemos visto, nuestro Estado se configura como un Estado de Derecho, donde se garantiza, al menos en un plano teórico: la división de poderes, el principio de legalidad y los derechos fundamentales, bajo la forma de gobierno de la monarquía parlamentaria, que nada tiene que ver con la monarquía constitucional alemana, en donde surgió la construcción teórica de las relaciones de especial sujeción. Los principios y garantías del Estado de Derecho hacen incompatible la existencia de espacios configurados por la Administración, y en donde ésta pueda actuar haciendo quebrar dichos principios y garantías, con base a la finalidad u objetivos que pretende alcanzar. Ver la STC 25/ Antes de la entrada en vigor del actual sistema constitucional el Tribunal Supremo contribuyó a su expansión, vid. en este sentido JIMÉNEZ-BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ, «Notas entorno a las relaciones de especial sujeción; un estudio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo«, en Revista la Ley, Tomo 2, 1988, pp , y MAPELLI CAFFARENA, B., «Las relaciones de especial sujeción y el sistema penitenciario», en Revista de Estudios Penales y Criminológicos, Tomo XVI, 1993, pp. 283 y ss.
8 64 RAQUEL BENITO LÓPEZ to continuará su aplicación en los ámbitos para los que originariamente fue diseñada: las Fuerzas Armadas STC , 31/2000, los funcionarios públicos STC 6/2000 y por supuesto los presos SSTC 74/1985, 2/1987, 190/1987, 120/1990, 11/1999, 161/1993, 57/1994, 143/1995, 48/1996, 60/1997, y 141/1999 entre otras. Las razones o motivos que algunos autores han dado de está expansión del concepto, así como de su consolidación en las esferas tradicionales presos, militares y funcionarios, bajo la vigencia de un Estado de Derecho, no puede por menos que calificarse como ciega a la realidad y a la legalidad imperante, los principales argumentos esgrimidos han sido: - La supremacía de la Administración que sirvió inicialmente para fundamentar dichas relaciones en su época clásica. Acudir a tal argumento significa obviar que todos los Poderes públicos, incluida la Administración están sometidos a la Ley, art. 9.1 y 3 CE 24 y al respeto de los derechos fundamentales, arts. 53 y 106 CE, no pudiendo por sí sola crear espacios al margen del Derecho haciendo quebrar los principios y garantías del Estado de Derecho para conseguir sus objetivos, será la Constitución la que en cada caso determine y faculte la posibilidad de actuación de la Administración. - La vieja idea de la voluntariedad 25 volenti non fi t inuria. La propia jurisprudencia 26 ha utilizado la idea del acuerdo de voluntades como fuente de las relaciones de especial sujeción. Seguir hoy en día manteniendo la tesis de la voluntariedad para aceptar las relaciones de especial sujeción, y con ella justificar la quiebra del principio de legalidad y la reserva de Ley en lo que atañe a los derechos fundamentales, significa en primer lugar olvidar el cambio sufrido en la forma de Estado y de Gobierno. Si durante el Estado Liberal donde proliferaron las monarquías constitucionales, el Parlamento apenas ostentaba competencias y los derechos fundamentales eran concebidos como un patrimonio exclusivo del individuo, el cual podía esgrimirlos «frente» al Estado en un afán de preservar su espacio más vital, 24 Los subapartados primero y tercero del art. 9 CE disponen que ( )»Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico ( ). La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». 25 Vid. PARADA VÁZQUEZ, J. R., La Administración y los Jueces, Caracas, 1988 p. 298, quien opina que en el caso del funcionario, es él quien ha ido al encuentro de este tipo de relaciones, conociendo sus obligaciones y sus especiales circunstancias. GARCÍA TREVIJANO, J. A., Tratado de Derecho Administrativo», T. I, Madrid, 1974, p. 476, para quien el contenido de la supremacía especial no está sometido al principio de habilitación legal como lo está el general. No obstante, la habilitación debe exigirse cuando la instauración de la relación especial de poder es obligatoria para el administrado, citados por MAPELLI CAFFARENA, B., «Las relaciones de especial sujeción y el sistema penitenciario», ob. cit., p Vid. STS de 18 de febrero de 1981, de 12 de febrero de 1985 y 13 de diciembre de 1985, por su parte el TC en la STC de 6 de junio de 1984, citadas por MAPELLI CAFFARENA, B., «Las relaciones de especial sujeción», ob. cit., p. 294.
9 La relación jurídica penitenciaria 65 podía resultar «lógico» que el propio individuo pudiera renunciar a ellos, funcionarios o militares profesionales, argumentación que sin embargo no se puede mantener con respecto aquellos que de forma obligada, presos, y militares de reemplazo formaban parte de este tipo de relaciones y para lo cual se justificaron las restricciones, o bien por la supremacía de la Administración, o en un tiempo más avanzado porque era la Ley quien debía imponerlas Actualmente dentro de un Estado Social y de Derecho, y bajo una monarquía parlamentaria, el Parlamento se erige como el verdadero representante de la sociedad y sobre el que recae la soberanía popular, de ahí que las decisiones más importantes, como por ejemplo las que afectan a los derechos fundamentales de los individuos sean competencia suya a diferencia de lo que ocurría en las monarquías constitucionales del siglo XIX 28. Y de otro lado, la concepción de los derechos fundamentales se amplía, no sólo son un espacio vital del individuo sino que el Estado como «social» debe garantizar además de la «igualdad formal» de estos derechos, la «igualdad material». En sintonía con esta última idea, el art. 9.2 de nuestra Constitución dispone que ( )»Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social»( ). El cambio en la forma de Estado y de Gobierno conlleva una nueva dimensión de los derechos fundamentales, éstos ya no se ejercitan «frente» al Estado sino «dentro» del Estado 29, por lo tanto ya no podemos seguir diciendo que la voluntad del sujeto es razón suficiente para limitar o anular derechos fundamentales 30, ni para suplantar a la reserva de 27 Vid. JELLINEK, Allgemeine Staatslehre, Berlin, 1959, pp.369 y ss) citado por GARCÍA MACHO, R., Las relaciones de especial sujeción en la Constitución española, Tecnos, Madrid, 1992 pp.34 y LABAND, P., citado por GARCÍA MACHO, R., en Reserva de Ley y Potestad Reglamentaria, Barcelona, 1988, pp. 37 y ss, establece la distinción entre Ley formal y Ley material, siendo ésta la que debe fijar los límites e intromisiones de la Administración en la esfera íntima del individuo, sobre todo para el supuesto de aquellos sujetos que no se han integrado de «forma voluntaria» en las denominadas relaciones de especial sujeción. 28 En las monarquías constitucionales, el Parlamento apenas ostentaba facultades, y además tuvieron lugar dentro del Estado Liberal, el cual era concebido como un Estado neutral que no debe inmiscuirse en los asuntos de los individuos, debiendo dejar que la Sociedad siga su propio curso natural, en consecuencia únicamente potenciará aquella clase de derechos que contribuyan a tal concepción, como eran los derechos civiles y políticos, así como la libertad y autonomía del individuo para que se pueda defender del Estado, visto éste como un enemigo en la medida que se inmiscuya en la libertad individual. 29 Este cambio en la concepción del Estado y su influencia en la nueva forma de entender los Derechos Fundamentales, ha sido descrita por HÄBERLE, en Die Wesensgehaltsgarantie des Art GG, Karlsruhe, En este mismo sentido GALLEGO ANABITARTE, A., Las relaciones de especial, ob. cit., p. 47, quien manifiesta que ( )»la aprobación no puede ser nunca fundamento para dictar actos que, con carácter soberano, intervengan en la esfera del individuo, ya que entonces se daría el caso de una delegación individual del poder soberano, delegación que sólo es posible por el poder legislativo»( ). También LÓPEZ BENÍTEZ, M., Naturaleza y presupuestos de las relaciones de especial sujeción», Civitas, Madrid, pp. 401 y ss. Vid. también MAPELLI CAFFARENA, B., Las relaciones de especial sujeción, ob. cit., pp. 294 y ss.
10 66 RAQUEL BENITO LÓPEZ ley 31, y menos aún cuando la persona no ha accedido a este tipo de relaciones de forma «voluntaria», como es el caso de los presos, o lo ha hecho de forma «condicionada» para poder realizar una actividad, como por ejemplo el ingreso en los colegios profesionales. - El último argumento esgrimido para mantener las relaciones de especial sujeción ha sido la eficacia de los actos administrativos 32, y con base en el cual, se han relativizado en exceso, dentro de este tipo de relaciones, la vigencia de los principios y garantías constitucionales para la salvaguarda de los derechos fundamentales, hasta el punto de llegar incluso a dejar sin contenido el derecho en cuestión 33. Junto a otros autores como Borja Mapelli, dudamos que la Administración para actuar con eficacia tenga necesariamente que hacer quebrar tales principios y garantías. Como hemos podido apreciar muchos han sido los años que han transcurrido bajo la teoría de las relaciones de especial sujeción, y parece ser como dice García Macho que la «inercia del pasado es mas fuerte que una simple reforma legislativa» 34. En lo que al ámbito concreto de los reclusos se refiere, la práxis jurisprudencial y gran parte de la doctrina se han mostrado a favor de la teoría de la relación de especial sujeción 35, como fuente limitadora de derechos fundamentales, quizá como señala Díez Ripollés «sin ser muy conscientes del 31 En este sentido MICHAVILA NÚNEZ, J. M., «Relación especial de sujeción en el sector crediticio y Estado de Derecho», Revista de Estudios de Derecho Administrativo, nº 54 (1987). 32 Vid. en este sentido MARTÍNEZ PÉREZ, C., «La inflación del Derecho Penal y del Derecho Administrativo», Revista de Estudios Penales y Criminológicos, nº IV, Santiago de Compostela, SANZ GANDASEGUI, F., La potestad sancionadora de la Administración: la Constitución española y el TC, Madrid, 1985, citados por MAPELLI CAFFARENA, B., Las relaciones de especial», ob. cit., p La doctrina del TC ha sentado una gradación a la hora de observar el principio de legalidad, y en lo que atañe al ámbito penitenciario en diversas SSTC 74/1984, 2/1987, 190/1987, 161/1993, 229/1993, 297/1993, 129/1995 y la 60/1997, ha declarado que por estar ante «una relación de especial sujeción «y «por el fin que se le ha encomendado (...),velar por el buen orden y la seguridad del establecimiento», la Administración Penitenciaria cuenta con «específi cos poderes para adoptar medidas encaminadas no sólo a prevenir y eliminar alteraciones del régimen disciplinario, sino también a sancionar administrativamente las infracciones de dicho régimen que puedan cometer los internos»( ). El empleo de los términos «específicos poderes», suena a fórmula mágica con la que se puede absolutamente todo, y por otra parte el TC ignora, que la Administración penitenciaria no tiene como único fin la retención y la custodia sino también la reeducación y reinserción del penado-consagrado, además al más alto rango constitucional art CE, y establecido como fin primordial de la Institución penitenciaria art. 1 y 71 LOGP. Por lo tanto dicho fin estimo que también «se ha ganado su puesto» como para ser tenido en cuenta a la hora de tomar decisiones en el ámbito penitenciario. 34 Vid. GARCÍA MACHO. R. Las relaciones de especial sujeción, ob. cit., p A comienzos de los años ochenta una buena parte de la doctrina española se mostró favorable al empleo de la teoría de las «relaciones de especial sujeción», entre otros autores cabe destacar; Francisco Bueno Arús, Carlos García Valdés y Garrido Guzmán, según señala PINTO DE MIRANDA RODRIGUES, A. M., en Legalidad constitucional y relaciones penitenciarias de especial sujeción, Ed. Bosch, Barcelona, 2000, pp. 35 y ss. Y en la actualidad encontramos a otros autores como GARCÍA MORILLO, J., «Los derechos fundamentales de los internos en Centros penitenciarios» en Revista del Poder Judicial, nº 47 (1998), pp. 23 y ss., que continúan mostrándose favorables con la vigencia de la teoría de las relaciones de especial sujeción en el ámbito penitenciario.
11 La relación jurídica penitenciaria 67 carácter profundamente restrictivo de los derechos de los reclusos que conlleva la aplicación o vigencia de tal teoría» 36. Por su parte la propia Ley Orgánica General Penitenciaria LOGP, contiene algunos resquicios de ese pasado, como veremos a la hora de analizar las fuentes restrictivas de los derechos fundamentales del recluso, en la medida que cuenta con numerosas remisiones al reglamento 37, y utiliza expresiones tan vagas y genéricas como los criterios de seguridad, interés del tratamiento y buen orden del Establecimiento 38, para limitar derechos fundamentales. Lo cual pone de manifiesto un excesivo poder de la Administración para «controlar» la ejecución de la pena de prisión, con el inherente peligro de verse disminuido en exceso el estatuto jurídico del recluso, sin las garantías debidas. Por lo tanto la situación de España no puede por menos que calificarse como paradójica, pues mientras en Alemania la jurisprudencia 39 forzó una reforma legal para impedir que los Tribunales pudieran seguir limitando derechos a los reclusos con base en la referida teoría de la relación de especial sujeción, en nuestro país, a pesar de estar constituido conforme a un Estado de Derecho, de la declaración expresa contenida en el art CE, que reconoce la existencia de derechos para el penado así como sus posibles y concretas limitaciones y cuyo contenido analizaré más en detalle en el apartado siguiente, y de la Ley Orgánica General Penitenciaria, en donde; por un lado, se define en detalle y en concordancia con el art CE el estatuto jurídico del penado, reconociendo a favor del mismo todos los derechos e intereses jurídicos que no se hayan vistos afectados por la condena y el respeto siempre a su dignidad como persona 40, y por otro, consagra el principio de legalidad 36 Vid. DÍEZ RIPOLLÉS, J. L., «La huelga de hambre en el ámbito penitenciario», Cuadernos Penales y Criminológicos, nº 30 (1986). Este autor es de los pocos que en nuestro país critica la aplicación de la referida teoría en el ámbito penitenciario porque no pueden limitarse derechos fundamentales sin autorización de la Constitución y porque el interés público no es fundamento suficiente para justificar privación de derechos. MAPELLI CAFFARENA, B., TERRADILLOS BASOCO, J., Las consecuencias jurídicas del delito, Ed. Civitas, pp. 114 y ss., se muestran bastante críticos con la utilización de tal categoría jurídica, al igual que RIBERA BEIRAS, I., La devaluación de los derechos de los reclusos. La construcción jurídica de un ciudadano de segunda categoría, Barcelona, 1997, pp. 333 y ss. 37 La LOGP contiene 80 artículos, de los cuales, más de la mitad establecen remisiones al Reglamento penitenciario, algunas de las cuales versan sobre materias que afectan a derechos fundamentales, p.ej. arts. 10, 22, 23, 24, 42, 45, 46, etc Dentro de nuestra legislación penitenciaria podemos mencionar como ejemplos el art. 51 de la LOGP, en el cuál se prevé la restricción del derecho fundamental a la intimidad y el secreto en las comunicaciones que mantienen los presos con sus familiares y amigos, con base a expresiones tan vagas y genéricas como la «seguridad», el «tratamiento» o el «buen orden del Establecimiento». Asimismo el art. 10 de la mencionada Ley prevé la aplicación del régimen cerrado, y con ello una mayor restricción del derecho a la libertad en su dimensión ambulatoria, para aquellos reclusos calificados de «peligrosidad extrema» o «inadaptación al régimen ordinario», criterios como observamos de una amplia ambigüedad que conceden un alto grado de discrecionalidad a la Administración penitenciaria. 39 Remito al comentario de la Sentencia de 14 de marzo de 1972, dictada por el Alto Tribunal alemán, en materia penitenciaria, realizado al comienzo de este trabajo. 40 El art. 3 LOGP establece que ( )«La actividad penitenciaria se ejercerá respetando, en todo caso, la personalidad humana de los recluidos y los derechos e intereses jurídicos no afectados por la condena, sin establecerse diferencia alguna por razón de raza, opiniones políticas, creencias religiosas, condición o cualesquiera otra circunstancias de análoga naturaleza»( ) Sin duda alguna resulta muy difícil alcanzar la reeducación y
12 68 RAQUEL BENITO LÓPEZ en materia de ejecución de la pena de prisión, diseñando un sistema de ejecución flexible, donde se potencia el régimen abierto sobre el régimen cerrado, supeditándose las normas de vigilancia a las exigencias del tratamiento, e instaurando «ex novo» la figura del Juez de Vigilancia Penitenciaria 41, para velar por los derechos del preso y corregir los posibles abusos de poder de la Administración, a pesar de todo ello, todavía se sigue calificando la relación jurídica penitenciaria como una relación de especial sujeción, con las especiales connotaciones que de ella se pueden y de hecho se derivan, como más adelante analizaremos, para: la vigencia del principio de legalidad, la validez de los derechos fundamentales y la exigencia de sus garantías. 2. El artículo 25.2 de la Constitución española El vigente artículo 25.2 CE nos da las claves concretas para el análisis de la relación jurídica penitenciaria, y con ella del estatuto jurídico del recluso. Dicho precepto representa un hito dentro de la legislación penitenciaria española 42, al atribuir por un lado una finalidad resocializadora a la pena de prisión y de otro por reconocer con carácter general la vigencia de los derechos fundamentales al recluso.. Asimismo el art CE también señala las fuentes a través de las cuales se pueden limitar los referidos derechos fundamentales. Sin duda tal precepto pone de manifiesto que los ponentes de nuestra Carta Magna tuvieron en cuenta para su redacción las «Reglas Mínimas para el tratamiento de los reclusos» aprobadas en el primer Congreso celebrado por Naciones Unidas en 1955, en esta materia, así como sus sucesivas revisiones, donde se reivindicaba la finalidad resocializadora de las penas de prisión y se abogaba por una humanización de los sistemas penitenciarios europeos, a través del reconocimiento de los derechos fundamentales a los reclusos. A todo ello hemos de añadir que además el artículo 25.2 se encuentra ubicado dentro del Título I, Capítulo II, Sección Primera, de nuestra Constitución, es decir donde se enumeran los derechos fundamentales, lo cual sin duda alguna no debe ser una cuestión baladí ni circunstancial, cuyas consecuencias analizaremos mas adelante. reinserción social de un sujeto si no se le trata como a una persona, y ello pasa en primer lugar por empezar a considerar a los reclusos como sujetos de derechos además de obligaciones. 41 Con la L.O. 5/2003, de 27 de mayo, por la que se modificó la L.O. 6/1985 de 1 de junio del Poder Judicial, se crearon los Juzgados Centrales de Vigilancia Penitenciaria JCVP para asumir ciertas competencias en materia penitenciaria sobre condenados por delitos enjuiciados por la Audiencia Nacional. 42 Para algunos autores como MAPELLI CAFFARENA, B., Los principios del sistema penitenciario español, Barcelona, 1983, pp. 131 y ss., representa éste un precepto original en la medida que reconoce la vigencia de los derechos fundamentales al condenado en la fase de ejecución de la pena, lo cual pone de manifiesto importantes limitaciones a la actividad de la Administración penitenciaria junto a las metas resocializadoras que se atribuyen a la condena, cosas a las que tradicionalmente no estabamos acostumbrados.
13 La relación jurídica penitenciaria 69 La interpretación del mencionado artículo 25.2 CE ha sido y es objeto de debate, sobre todo en lo que se refiere a la determinación del alcance de las restricciones que establece a los derechos fundamentales, y con ello la definición concreta del estatuto jurídico del recluso. Por lo que desde una perspectiva global, dentro del Estado Social y de Derecho, de lo que significan los derechos fundamentales y la Ley Orgánica General Penitenciaria, intentaré aproximar al lector a la nueva configuración legal de la relación jurídica penitenciaria, contrastándola con la realidad practica, donde todavía se deja sentir con fuerza la vieja idea de las «relaciones de especial sujeción», y con ella la supremacía de la Administración penitenciaria, poniendo en entre dicho las bases y principios del Estado de Derecho. La fi nalidad resocializadora de la pena de prisión. La vigente Constitución española se caracteriza en materia penitenciaria, por atribuir de forma específica en su art. 25.2, inciso primero, una fi nalidad resocializadora a la pena de prisión, hecho, como he comentado en numerosas ocasiones, al que históricamente no estábamos acostumbrados. En concordancia con tal precepto constitucional, se encuentra el art. 1 LOGP, según el cual ( )»Las Instituciones Penitenciarias reguladas en la presente Ley tienen como fi n primordial la reeducación y la reinserción social de los sentenciados a penas y medidas penales privativas de libertad» ( ). El art. 71 LOGP dispone por su parte que ( )»El fi n primordial del régimen de los establecimientos de cumplimiento es lograr en los mismos el ambiente adecuado para el éxito del tratamiento; en consecuencia, las funciones regimentales deben ser consideradas como medios y no como fi nalidades en sí mismas»( ). Cuál es el alcance de dichos preceptos, en el ámbito penitenciario? Estimo que dentro de un Estado Social y de Derecho, como se hace llamar el nuestro, el Estado debe encargarse no sólo de garantizar la igualdad formal de los derechos fundamentales, sino también su igualdad material art. 9.2 CE. Por ello en el caso concreto de los presos, resulta imprescindible, que el Estado proporcione al recluso todos los medios necesarios, para si éste «lo desea», ya que el tratamiento es algo voluntario, poder acceder a una posible reinserción entendiendo por tal la posibilidad de vivir en libertad respetando la ley, sin la necesidad de cometer delitos, de acuerdo con su propia personalidad y valores, lo cual no quiere decir que con ello se garantice por completo su plena integración en la sociedad, pero si al menos que se ofrezca la oportunidad de hacerlo, a todas aquellas personas que por unos u otros motivos se han visto abocados al mundo de la marginalidad y la delincuencia, cosa que ahora, desgraciadamente no se cumple Ver estudio en detalle realizado por BENITO LÓPEZ, R., «La quiebra de la finalidad resocializadora de la pena de prisión y la resurrección de la prisión por deudas» en Libro Homenaje al profesor Dr. Gonzalo Rodriguez Mourullo, Thomson-Civitas, Madrid, 2005, pp. 83 y ss.
14 70 RAQUEL BENITO LÓPEZ Por todo ello, y junto a las razones sistemáticas que expone Borja Mapelli 44, estimo que el art CE supone un fin, que además de primar, art. 1 y 71 LOGP, debe operar como límite al fin de la prevención general, plasmado éste último en todas las normas de retención y custodia, a la par que representa un derecho fundamental del preso en el sentido expuesto, ya que es el trámite previo y necesario para que todos los derechos fundamentales del recluso sean algo real y efectivo dentro de la sociedad, y no meras palabras huecas. Sin embargo ésta interpretación no es compartida por nuestro más Alto Tribunal, al considerar que el art CE no contiene un derecho fundamental a favor del recluso SSTC 2/1987, 28/1988, 112/1996, 2/1997, 55/1999 y AATC 15/1984, 486/1985, 303/1986, 780/1986, entre otras, cuando menciona que ( )»Las penas y medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción del penado»( ), entendiéndolo simplemente como un mero mandato orientador, no susceptible de todas las garantías propias de los derechos fundamentales, para llegarlo hacer efectivo. Tal hecho conlleva que el preso no pueda acudir al Tribunal Constitucional, en recurso de amparo, para salvaguardar la eficacia de dicha «finalidad resocializadora», teniéndose que conformar con el control judicial, que en cada caso concreto realicen los Tribunales ordinarios, sobre la actividad de la Administración penitenciaria. Estimo que tal situación no es acorde con el Estado Social y de Derecho, en el que vivimos, pues la eficacia de los derechos fundamentales reconocidos al recluso en el art CE, pasa previamente, como ya he expuesto, por la efectividad de la finalidad resocializadora atribuida a la pena en dicho precepto, y si reducimos las garantías a través de las cuales dicha finalidad puede ser efectiva, estaremos con ello reduciendo, de manera arbitraria 45, la efectividad de los demás derechos fundamentales del recluso. Considero que la doctrina que mantiene nuestro Tribunal Constitucional al respecto, se debe en gran medida a la calificación que realiza de la relación jurídica penitenciaria, como una relación de especial sujeción, en donde la Administración penitenciaria tiene, según esta categoría, como fi n primordial el de velar por el buen orden y la seguridad del establecimiento, con lo que, a mi juicio, trastoca y mal interpreta los fines asignados a la pena de prisión. Con ello no quiero decir que la Administración no deba velar por la seguridad, sino que como he expuesto, el principio de prevención especial positiva reeducación y reinserción, debe operar de manera prioritaria y como límite al principio de prevención general, mediante un juicio de proporcionalidad. 44 Vid. MAPELLI CAFFARENA, B., nos recuerda que el art CE, se haya sistemáticamente ubicado dentro del elenco de derechos fundamentales arts. 14 a 30 CE, en Principios Fundamentales del sistema penitenciario español, Barcelona, 1983 y «El sistema penitenciario, los Derechos Humanos y la Jurisprudencia del TC» en Revista de Derechos y Libertades, nº 1 (1993), pp. 427 y ss. 45 No hemos de olvidar que dicho precepto se encuentra ubicado dentro del elenco de derechos fundamentales, previstos en nuestra CE, y por lo tanto susceptible de todas las garantías propias de este tipo de derechos.
15 La relación jurídica penitenciaria 71 El valor de los derechos fundamentales dentro de la relación jurídico penitenciaria. El inciso segundo del art CE reconoce «a priori» a favor del preso la vigencia de los derechos fundamentales para luego establecer las fuentes de restricción que debido a su condición puede tener. Sin embargo tal hecho debe ser la excepción 46 porque los derechos fundamentales tal y como los concebimos hoy representan un elemento imprescindible para el desarrollo de una sociedad libre y justa 47, dentro de la cual también se encuentra el recluso 48. Por ello y debido al carácter prevalente del que gozan los derechos fundamentales en un Estado Social y de Derecho como el nuestro 49, comenzaré por analizar las características que jurídicamente se atribuyen a este tipo de derechos en el ámbito penitenciario, pues con base en ellas se deben interpretar las fuentes restrictivas de los derechos fundamentales, que analizaré en el apartado siguiente. Por propio mandato constitucional, a dichos derechos, se les otorga un rango y una categoría jurídica específica caracterizada por una mayor protección con respecto al resto de derechos y deberes recogidos en la Constitución española. El referido art CE se encuentra ubicado sistemáticamente dentro de la sección que el texto constitucional dedica a los derechos fundamentales 50. Analicemos con detenimiento cuál es el significado y las garantías excepcionales que se le otorgan a este tipo de derechos. Según García Morillo por derechos fundamentales podemos entender «la facultad que la norma atribuye a la persona en lo referente a su vida, su libertad, a la igualdad, a la participación política o social o cualquier otro aspecto fundamental que afecte a su desarrollo integral como persona, en una comunidad de hombres libres exigiendo el respeto de los demás hombres, de los grupos sociales y del Estado y con posibilidad de poner en marcha el aparato coactivo del Estado en caso de infracción» Vid. STC 159/1986, que sienta el criterio de realizar una interpretación restrictiva de las normas limitadoras de derechos fundamentales. Sin embargo para el supuesto de la relación jurídica penitenciaria, éste no ha sido el criterio a seguir por el propio Tribunal Constitucional, tal y como veremos al final del presente apartado. 47 Vid. STC 25/ En este sentido la exposición de motivos de la LOGP manifiesta, ( )»Al defender en primer término la finalidad resocializadora de la pena, la ley pretende significar que el penado no es un ser eliminado de la sociedad, sino una persona que continua formando parte de la misma, incluso como miembro activo, si bien sometido a un particular régimen jurídico, motivado por el comportamiento antisocial anterior de aquél y encaminado a preparar su vuelta a la vida libre en las mejores condiciones para ejercitar socialmente su libertad»( ). 49 Vid. SSTC 4/1985 y 66/1985, donde el TC establece la doctrina basada en la interpretación favorable de los derechos fundamentales. 50 La Sección 1ª, del Capítulo II, del Título I, de la Constitución española de 1978, lleva el encabezamiento de «De los derechos fundamentales y de las libertades públicas», abarcando del art. 15 al 29, aunque en materia de recurso de amparo tal protección se extiende a los arts. 14 y Vid. GARCÍA MORILLO, J., en LÓPEZ GUERRA, E., LÓPEZ GUERRA, L., GARCÍA MORILLO, J., PÉREZ TREMPS, P., El régimen constitucional español, Ed. Labor, Barcelona, 1980, V.I, pag. 125.
16 72 RAQUEL BENITO LÓPEZ Remitiéndonos al contenido del art CE como marco jurídico que reconoce a la par que delimita los derechos fundamentales del recluso, y teniendo en cuenta su ubicación sistemática, cabría destacar como características generales de dicho precepto las siguientes: En primer lugar hemos de apreciar una proyección de dichos derechos sobre todo el ordenamiento. Esta proyección viene concretada en el art de la Constitución española. A la luz de dicho precepto, los derechos fundamentales son focos para el resto del ordenamiento jurídico. Lo cual implica por un lado, que las leyes y reglamentos deberán elaborarse de conformidad con el procedimiento establecido en aquella aspecto formal, y de otro que su contenido tiene que responder de forma categórica al mandato constitucional aspecto material. De acuerdo con esta jerarquía ninguna norma inferior puede entrar en contradicción con una norma superior ; así las Ordenes, las Circulares, o las Instrucciones normas que determinan el funcionamiento interno de la Administración, no puede contradecir un Decreto Reglamento penitenciario, un Decreto no puede contradecir una Ley LOGP, y una Ley no puede contradecir la Constitución. 52 En segundo lugar la ausencia de límites de carácter general para los derechos fundamentales. Los autores distinguen en este aspecto entre, «límites intrínsecos» fraude de ley o abuso de derecho y los «límites extrínsecos», siendo estos los más numerosos y siempre vienen recogidos expresamente en la norma constitucional 53. Serían límites extrínsecos en el caso de los derechos de los reclusos los que expresamente se hallan contemplados en el art CE ; el fallo condenatorio, el sentido de la pena y la Ley penitenciaria 54. La diferencia entre unos y otros intrínsecos y extrínsecos se encuentra en los fundamentos de cada uno de ellos. Como señala García Morillo, los límites intrínsecos 55 aunque no están recogidos expresamente en la Constitución se deducen de los valores reconocidos como superiores por la propia Constitución en su art. 1, mientras que los límites extrínsecos tienen su origen en las condiciones concretas en que cada derecho se desarrolla 56. En el supuesto del art CE, los límites extrínsecos surgen a consecuencia del comportamiento antisocial previo que tiene el preso, determinando un estatus jurídico peculiar. 52 Vid. GARCÍA MORILLO, J., y otros, Comentarios a la Constitución, Madrid, 1980, pag Sin embargo, en el ámbito penitenciario existen situaciones p. ej el art RP y la Circular I/1996 de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias por la que se regulan los Ficheros de Internos de Especial Seguimiento, entre otras, en las que tal jerarquía normativa no se respeta. 53 Vid. en este sentido MAPELLI CAFFARENA, «Los principios fundamentales», ob. cit., pp. 155 y ss. 54 Dichas fuentes de restricción de derechos fundamentales serán analizadas en detalle en el apartado siguiente. 55 El TC, por su parte los denomina «límites implícitos», en la STC 22/1984, realiza una disertación acerca del este tipo de límites que pueden tener los derechos fundamentales. 56 Vid. GARCÍA MORILLO, J., «El régimen constitucional», ob. cit., pag. 132.
17 La relación jurídica penitenciaria 73 Y por último la efi cacia directa de los derechos fundamentales 57. El tema de la aplicación directa de la norma constitucional, adquiere una importancia mayor en el tema penitenciario, en cuanto que la comunidad reclusa sufre un cierto desamparo jurídico debido a la pérdida de libertad. Para algunos constitucionalistas, no era posible la aplicación directa de las normas constitucionales porque éstas se dirigen exclusivamente al poder constitutivo, teniendo por tanto solo naturaleza organizativa y de distribución de los poderes existentes 58. Lo mismo ocurriría para el caso de los derechos fundamentales, pues aunque se refieren a derechos y deberes de los ciudadanos, tendrían como destinatarios según esta postura, los poderes estatales. Según algunos autores, dicha posición dogmática produce un distanciamiento entre el contenido de la norma constitucional y la realidad socio-jurídica 59. Con el sistema Kelsiano de «control concentrado» encuentra dicha corriente doctrinal su momento más álgido. Sin embargo en la actualidad se encuentra en retroceso, frente a una «concepción judicialista» que entiende la Constitución como un conjunto de normas efectivas, aplicables por sí mismas por los Tribunales ordinarios, sin necesidad de recurrir al Tribunal Constitucional. Nuestra Carta Magna es un claro exponente de esta última tendencia. Así se desprende de art. 9.1 CE ( )»los ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico»( ). Y por su parte el art. 163 CE establece con toda claridad la obligación de los Tribunales de remitir al Tribunal Constitucional todo lo que esté relacionado con la declaración de inconstitucionalidad de una ley, pero no así con un reglamento 60. Trasladada esta concepción al ámbito penitenciario debemos llegar a la conclusión de que en todo caso Jueces y Tribunales también el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, o el Juzgado Central de Vigilancia Penitenciaria 61 en su caso, podrían dejar de aplicar cualquier pasaje de un Reglamento por inconstitucional El TC ha declarado en diversas sentencias la eficacia directa de la Constitución, así en las SSTC 18/1981 y 16/1982 establece el carácter de norma jurídica de la Constitución con vinculación inmediata. 58 En este sentido se muestra RODRÍGUEZ OLIVER, J. M., «Constitución española en la jurisprudencia del Tribunal Supremo de 1979», Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, nº 58 (1980), p Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E., La Constitución española de 1978, Madrid, pp. 95 y ss., quien pone además de relieve, la problemática de emplear una técnica constitucional, en materia de derechos fundamentales, excesivamente abstracta que haga depender la eficacia de dichos derechos, de una posterior legislación ordinaria, la cual a veces nunca llega o restringe en exceso el disfrute del derecho. 60 El art. 5 LOPJ dispone que «Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de Ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional»( ). 61 Ver la nota a pie de página número Tal sería el caso del vigente art RP 1996, donde sin habilitación legal, y por medio de un Reglamento, se faculta al director de una cárcel para aplicar un régimen restringido de vida al recluso, menos horas de patio,
18 74 RAQUEL BENITO LÓPEZ Asimismo los derechos fundamentales reflejan su valor normativo en otros dos aspectos. En primer lugar como «norma decisoria» de litigios, los Jueces y Tribunales ordinarios tienen la posibilidad de invocar en sus resoluciones preceptos de naturaleza constitucional. La doctrina no se ha puesto de acuerdo en el alcance de esta cualidad, para unos debería quedar reducida a los llamados derechos concentrados los que generarían auténticos derechos subjetivos, y no a los difusos, mientras que otros entienden que no es posible hacer distinciones 63. Para el supuesto del art CE, según Borja Mapelli estaríamos ante un derecho concentrado, que en cualquier caso gozaría de tal cualidad. La importancia de esta conclusión para el sistema penitenciario es extraordinaria ya que resolvería a favor de la resocialización cualquier conflicto de fines que pudiera surgir 64. Sin embargo esta conclusión no es compartida por la doctrina del Tribunal Constitucional quien califica el art como un mero mandato orientador de la política penal y penitenciaria y no como un derecho subjetivo del penado STC 2/87, 28/88, 112/96, 2/97, 55/1999. Retomando el carácter normativo de los derechos fundamentales reflejado en el aspecto de «norma decisoria» de litigios, hemos de poner como ejemplos un número considerable de sentencias del Tribunal Supremo que avalan dicho carácter. Concretamente la Sala Segunda de lo Penal dictó sentencia el 5 de diciembre de 1979, por la que se estimaba un recurso de casación por infracción de ley, fundándose en que «aparece de aplicación inmediata a tal medida de seguridad lo establecido para las penas en el art. 1 de la L.E. Criminal en el art. 80 del Código Penal ( ) y en el art. 24 de la CE que tutela el derecho de la persona a la defensa y asistencia del letrado, a un proceso público con todas las garantías, a utilizar las pruebas pertinentes para su defensa, y a que en ningún caso produzca indefensión»( ). En la actualidad podemos enumerar algunas sentencias del Tribunal Supremo, que también fundamentan sus resoluciones invocando directamente preceptos constitucionales, tal es el caso de la STS 101/1998 y la STS de 8 de febrero de 1999, en las que se estimaba un recurso de casación por infracción de ley, declarando que ( )»la no aplicación de los límites establecidos en el art. 76 del Código Penal en la ejecución de las penas, por una interpretación restrictiva del requisito de la conexidad, y superar estas los 20 años de prisión en el caso de condenas según el nuevo Código Penal, ó los 30 años de prisión, en el caso de condenas con el derogado Código Penal, atenta contra lo dispuesto en los arts. 15 y 25.2 de la Constitución española, que prohíbe las penas y tratos inhumanos o degradantes y proclaman la reeducación y reinserción del penado». situación de aislamiento, limitación de actividades, limitación de contactos con el exterior, etc., lo cual conlleva restricción de derechos fundamentales. Estimo que esta situación se encuentra, en contra de lo dispuesto en el art CE, y del principio de legalidad art CE, por lo tanto los JVP, los JCVP o en su caso la Audiencia Provincial, resultarían competentes, a mi juicio, para inaplicar dicho precepto por inconstitucional art. 6 LOPJ. 63 En ese sentido RODRÍGUEZ OLIVER, J. M., «La Constitución», ob. cit., pp. 135 y ss. 64 Vid. MAPELLI CAFFARENA B, «Los `principios fundamentales»,ob. cit., pag. 165.
19 La relación jurídica penitenciaria 75 En resumen, y para finalizar este apartado tenemos que los principios y garantías específicas que establece la Constitución española para el efectivo ejercicio de los derechos fundamentales, serían; - desarrollo mediante Ley Orgánica en el caso concreto que nos ocupa del art CE, contamos con la LOGP, art. 53 y 81 CE ; - tutela ante los Tribunales ordinarios, a través de un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad art CE ; - tutela ante el Tribunal Constitucional por medio del recurso de amparo, art.53.2ce regulado de forma específica en los arts. 41 a 58 de la LOTC. Tales garantías son plenamente aplicables para la protección de los derechos fundamentales del recluso, tal y como se desprende de lo dispuesto en el art CE en relación con el resto del ordenamiento jurídico, que aquí hemos analizado. Sin embargo en la práctica tenemos que nuestro Tribunal Constitucional alegando la teoría de las relaciones de especial sujeción a hecho quebrar algunos de estos principios y garantías, con el menoscabo que ello conlleva para la eficacia real de los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente a favor del recluso. Así tenemos que para el supuesto de la vigencia del principio de legalidad dentro de la potestad sancionadora de la Administración penitenciaria, en donde el art. 42 de la LOGP realiza una remisión en blanco al Reglamento Penitenciario en lo que a la tipificación de las faltas disciplinarias se refiere. Nuestro Tribunal Constitucional ante la posible vulneración del principio de legalidad en esta materia manifiesta que ( )»la referencia a la legislación vigente en el art CE tiene un alcance diferente, al menos, en lo que se refi ere a la tipificación del ilícito, cuando se trata de la determinación de contravenciones de «faltas» en el seno de una «relación de especial sujeción», como es la de los internos en los establecimientos penitenciarios ( ) y en tal medida la propia reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material, dado el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria, expresiva de la capacidad propia de autoordenación correspondiente ( ) en este caso que la LOGP arts. 42 y ss, se remita, en la especificación y gradación de las infracciones, al Reglamento ( ) permite reconocer la existencia de la suficiente cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango de ley ( )» FºJº 2, STC 2/ Tal argumentación la considero contraria a lo dispuesto constitucionalmente para la vigencia del principio de legalidad 66 arts , 81, 82.1 y 86.1 CE. 65 En idéntico sentido se han pronunciado las SSTC 190/1987 y 192/ Ver un estudio en mas profundidad BENITO LÓPEZ, R., «La potestad sancionadora de la Administración penitenciaria y la doctrina del Tribunal Constitucional. Límites y garantías», en Derecho y Justicia Penal en el siglo XXI. Liber Amicorum en Homenaje al Profesor Dr. Antonio González Cuellar García, Madrid, Colex, 2006, pp. 91 y ss.
20 76 RAQUEL BENITO LÓPEZ En lo que atañe a la limitación de derechos fundamentales, y a la exigencia formal de que ello venga habilitado por una Ley reserva de Ley, encontramos una jurisprudencia vacilante y contradictoria del Alto Tribunal; SSTC 73/1983, 83/1984, 183/1984, 58/1998 y la STC 141/1999, entre otras, donde desde un plano teórico, se reconoce que para limitar derechos fundamentales se precisa habilitación legal, por mandato constitucional art. 25.2,53 y 81.1 CE, y de otro lado, con base a la invocación de la relación de especial sujeción, en algunos casos, tal ficción jurídica se utiliza para «no eliminar el derecho fundamental» SSTC 183/1984, 58/1998, y en otros, la misma invocación es utilizada, para hacer quebrar lo establecido en la Constitución de forma general SSTC 73/1983, 200/1997, 141/1999, unas veces de forma directa, y otras como complemento al «sentido de la pena» art. 25.2CE, y a la negación de la vigencia del derecho invocado por el recurrente, en la relación jurídica penitenciaria SSTC 2/1987, 120/1990, 57/1994 entre otras. No obstante podemos apreciar varias etapas: Una primera que se extendería desde 1983 a 1990, SSTC 73/1983, 89/1987, 2/1987, 190/1987, entre otras, caracterizada por una restricción en exceso de los derechos fundamentales del recluso, con base en la referida teoría de las relaciones de especial sujeción. Lo cual sin duda, se haya en contra de lo establecido constitucionalmente art. 25.2CE, como ya veremos en el apartado específico dedicado a las fuentes de restricción de los derechos fundamentales del recluso. Y una segunda etapa, comprendida entre 1990 a 1999, donde a su vez apreciamos varias subetapas: Hacia primeros de los años 1990, se aprecia un cambio incipiente, en una jurisprudencia contradictoria, pues si bien, en algunas de sus sentencias desde un plano teórico se afirma, que la calificación de la relación penitenciaria, como una relación de especial sujeción no puede conllevar la eliminación de sus derechos fundamentales, a la par que la tacha de «imprecisa» SSTC 120/1990, 137/1990, 11/1991, entre otras, sin embargo utiliza dicha calificación, entre otros argumentos, para denegar el amparo. Avanzando en el tiempo, en el período comprendido desde 1994 a 1998, encontraremos sentencias, en las que de forma tajante, se descartará la utilización de la teoría de las relaciones de especial sujeción para restringir derechos fundamentales a los reclusos SSTC 183/1994, 57/1994, 48/1996,58/1998, entre otras. Y hacia 1999, con la STC 141/1999, apreciamos el comienzo de una última etapa en la que el TC parece volver a sus orígenes, retomando la argumentación de la teoría de la relación de especial sujeción como «fuente limitadora de derechos», en el ámbito penitenciario. Aunque tal argumentación no llegó a desaparecer ni siquiera en la época anterior, donde encontramos sentencias, que llamaron la atención por ser contrarias a la tendencia del momento en que fueron emitidas SSTC 35/1996, 200/1997. Por último en lo que se refiere a la jurisprudencia emitida por el TC en relación al control judicial, como garantía específica para la salvaguarda de los derechos fundamentales del
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References: artículo 25
 resolución 
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