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Timestamp: 2020-02-23 14:03:49+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 023 del 25/01/2008
Dictamen : 023 del 25/01/2008
Consultante: Javier González Castro
Cargo: Auditor General
Institución: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Funcionarios: Jorge Oviedo AlvarezJulio César Mesén Montoya
Texto Dictamen 023
C-023-2008
Javier González Castro
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio AU-196-2007, del 25 de junio de 2007, mediante el cual nos consulta si es legítimo que el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, por vía de directrices, instruya a la Dirección Nacional de Pensiones sobre la forma en que debe resolver en determinados casos, que incluyen el reconocimiento o modificación de derechos jubilatorios. Nos indica que, a su juicio, tal práctica es improcedente, pues se afectan situaciones jurídicas particulares.
El punto a examinar reside, en consecuencia, en determinar el alcance de las potestades que, por su condición de jerarca, corresponden al Ministro de Trabajo y Seguridad Social para ordenar las actuaciones de la Dirección Nacional de Pensiones. Con ese propósito, nos referiremos, en primer lugar, a la naturaleza de la relación jurídica existente entre la Dirección Nacional de Pensiones y el Ministro de Trabajo; y, posteriormente, al alcance de los poderes del jerarca ministerial para ordenar la conducta de la Dirección.
De previo a abordar los temas de fondo de la consulta, se aclara que en este caso la gestión se encuentra exenta de adjuntar el criterio de la asesoría legal del consultante, en virtud de lo establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982, el cual faculta a los auditores internos para consultar directamente y los exime de dicho requisito.
Asimismo, es importante mencionar que en otras ocasiones, esta Procuraduría se ha manifestado en contra de la posibilidad de revisar por esta vía el contenido concreto de “directrices” similares a las que genera esta consulta (ver al respecto nuestros dictámenes C- 147-2003 del 26 de mayo de 2003 y el C-271-2004 del 20 de setiembre de 2004). Por esa razón, analizaremos el tema en consulta de manera general, sin referirnos a la validez o a los efectos específicos que puedan haber generado esos actos.
I. LA DIRECCIÓN NACIONAL DE PENSIONES ES UN ÓRGANO SUJETO PLENAMENTE A JERARQUÍA.
Ya en un dictamen anterior, este Órgano Asesor se ocupó de analizar el tema de la naturaleza de la relación jurídica que existe entre la Dirección Nacional de Pensiones y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
En ese sentido, en el dictamen C-061-2003 del 3 de marzo de 2003, se señaló que la Dirección Nacional de Pensiones es un órgano administrativo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sujeto a la jerarquía superior del Ministro. Al respecto, se estableció:
“(…) la Dirección es un órgano del citado Ministerio. La Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social previó dentro de su estructura un departamento encargado de las pensiones y jubilaciones (artículo 69). Luego diversos reglamentos se encargaron de crear y organizar el Departamento de Pensiones, que luego se convirtió en Dirección (Decreto N° 21403-TSS-H-MIDEPLAN de 22 de junio de 1992). Con ese nombre se consolida en la Ley N° 7302, en la cual los artículos 26 y 27 disponen:
<<ARTICULO 26.- Toda solicitud de pensión para cualquiera de los regímenes cubiertos por los capítulos I y IV de esta Ley, se tramitará ante el Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. El Reglamento de esta Ley establecerá los requisitos que esta habrá de contener>>.
<<ARTICULO 27.- El Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social efectuará el estudio de cada expediente de solicitud de pensión o jubilación y, completado éste, rendirá un dictamen favorable o desfavorable al otorgamiento del beneficio. La resolución del Ministerio de Trabajo deberá darse dentro del plazo de noventa días naturales después de presentada formalmente la solicitud. Contra lo que el Departamento Nacional de Pensiones resuelva cabrá el recurso de reposición, dentro de los cinco días hábiles siguientes, ante el Ministerio de Trabajo, el cual deberá resolver dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de presentación del recurso; pasado este término se dará por agotada la vía administrativa>>. (Así reformado por el artículo 1° de la ley N°7359 del 20 de setiembre de 1993).
La Ley crea el órgano al atribuirle competencia. Interesa resaltar que conforme el artículo 27 de la Ley, la Dirección de Pensiones estudia las solicitudes de pensión o jubilación y aunque se hace referencia a una resolución del Ministerio de Trabajo, se desprende del texto que la Dirección es la competente para pronunciarse, otorgando o no lo solicitado. No obstante la decisión agotando la vía administrativa corresponde al Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
El Reglamento que reestructura la Dirección, Decreto N. 30397 de 30 de abril de 2002, reconoce una competencia amplia del Ministro de Trabajo y Seguridad Social en materia de Pensiones. En ese sentido, el Ministro asume <<la representación inmediata del Estado, en materia de pensiones>> (artículo 4). Esa posición predominante del Ministro es reafirmada por el artículo 5 del Reglamento, al establecer:
<<El (la) Director(a) Nacional de Pensiones es responsable técnica, administrativa y disciplinariamente ante el Ministro y Viceministro según corresponda>>.
Puede afirmarse, entonces, que la Dirección está sometida a jerarquía incluso en el cumplimiento de las funciones que se le asignan. El objetivo de la jerarquía es mantener la unidad de dirección y orientación del accionar administrativo, en este caso en materia de pensiones. La jerarquía supone una relación de supremacía de los órganos superiores respecto de los inferiores y una relación de subordinación de los inferiores respecto de los superiores. Aspecto que es reafirmado por la derogación de entre otros el Decreto N. 25908 de 24 de marzo de 1997, cuyo artículo 2 otorgaba a la Dirección el carácter de <<órgano de máxima desconcentración>>, a fin de que cumpliera sus tareas <<con autonomía funcional y sujeción jerárquica únicamente en materia administrativa>>.
Puede, entonces, afirmarse que la Dirección Nacional de Pensiones es un órgano administrativo del Ministerio de Trabajo y Seguridad, sujeto a la jerarquía del Ministro como jerarca superior del Ministerio. De esa pertenencia se sigue, por demás, que los funcionarios de la Dirección constituyen funcionarios del Poder Ejecutivo y como tales están sujetos, por principio, al Régimen del Servicio Civil”.
Efectivamente, la hoy denominada Dirección Nacional de Pensiones tiene su antecedente remoto en la Oficina de Jubilaciones y Pensiones creada por el Decreto Ley n.° 85 del 28 de junio de 1948, el cual reformó el artículo 6 de la Ley General de Pensiones, n.° 14 del 2 de diciembre de 1935. Ya entonces, se definió a la Oficina de Jubilaciones y Pensiones como un órgano adscrito al Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
La Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, n.° 1860 de 21 de abril de 1955 –luego llamado Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por ley n.° 5089 del 18 de octubre de 1972–, conservó la vinculación orgánica de la Dirección Nacional de Pensiones como dependencia ministerial.
Debe advertirse que de acuerdo con la filosofía organizacional de la ley n.° 1860 citada, la Dirección Nacional de Pensiones se concibió como un órgano necesario para la realización de los destinos encomendados por la Ley al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En torno al punto, transcribimos su numeral 4:
“Artículo 4º— Para la realización de su destino, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se integrará con los departamentos, secciones u oficinas que se fijan en esta ley o que establezcan disposiciones legales posteriores. Sin embargo, la organización interna de cada dependencia, señalamiento de funciones y otros aspectos relacionados con la marcha general del Ministerio, se regirán por los reglamentos que se dicten en cada caso”. (Así reformado por artículo 1º de ley n.° 3095 de 18 de febrero de 1963).
Indudablemente, la ley ha creado a la Dirección Nacional de Pensiones como el órgano especializado dedicado a la administración de los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional. Al efecto, es pertinente citar la exposición de motivos de la ley n.° 1860 mencionada, referente a la Oficina de Jubilaciones y Pensiones:
“Debe irse hacia la creación de un organismo especial dedicado a la importante labor de previsión social.” (Folio 17 del expediente legislativo).
En esa dirección, el numeral 69 de la ley n.° 1860 mencionada, dispone que corresponde a la Dirección Nacional de Pensiones resolver sobre las solicitudes de jubilaciones y pensiones, amén de las revisiones y reajustes respectivos. También, el inciso d) del numeral 10 del decreto n.° 30397 de 30 de abril de 2002 (Decreto de Reorganización de la Dirección Nacional de Pensiones) le otorga amplias competencias para la administración, técnica y jurídica, de los regímenes contributivos y no contributivos de pensiones con cargo al presupuesto nacional. En lo conducente, la norma de cita dispone:
“Artículo 10.—Para el logro de los propósitos, objetivos y fines que le asigna el ordenamiento jurídico, la Dirección Nacional tiene a su cargo las siguientes funciones y atribuciones:
d) Resolver las solicitudes de pensión y jubilación, de revisiones y reajustes, así como cualquier otra gestión posterior en relación con ellas, de los regímenes de Pensiones a cargo del Presupuesto Nacional de la República. Así mismo, en los dichos trámites, deberá resolver en aprobación final, cuando corresponda, lo relativo al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.
También deberá administrar y resolver técnica y jurídicamente los siguientes Regímenes Contributivos y No Contributivos:
d.1) Regímenes Contributivos
• Comunicaciones (Correos, Telégrafos y Radios Nacionales) (Ley Nº 4 del 23 de setiembre de 1940).
• Obras Públicas y Transportes (Ley Nº 19 del 4 de noviembre de 1944).
• Registro Nacional (Ley Nº 5 del 16 de septiembre de 1935).
• Ferrocarriles (Ley Nº 264 del 23 de agosto de 1939).
• Músicos de Bandas Militares (Ley Nº 15 del 2 de diciembre de 1955).
• Hacienda (Ley N° 148 del 23 de agosto de 1943, Ley Nº 7013 del 18 de noviembre de 1985).
• Régimen General de Pensiones (Ley N° 7302 de 8 de julio de 1992).
d.2) Regímenes No Contributivos
• Gracia (Ley Nº 14 del 2 de diciembre de 1935).
• Guerra (Ley Nº 1922 del 5 de agosto de 1955).
• Beneméritos (Ley Nº 3825 del 7 de diciembre de 1966).
• Ex Presidentes de la República (Ley Nº 313 del 23 de agosto de 1939).
• Guardia Civil (Ley Nº 1988 del 14 de diciembre de 1955).
• Premio Magón (Ley Nº 7302 del 15 de julio de 1992).
• Autores de los Símbolos Nacionales.”
A pesar de lo anterior, la especialización no implica, por sí misma, la interrupción de la relación jerárquica que vincula al órgano con su superior. En el caso de la Dirección Nacional de Pensiones, es claro que el Ministro conserva todos sus poderes que como jerarca ministerial le asisten.
La Ley General de la Administración Pública define el contenido de la potestad jerárquica. De acuerdo con esa ley, los poderes de revisión, ordenación, instrucción, supervisión y disciplinario son las cualidades esenciales de esa potestad. Al respecto, transcribimos los numerales 102 y 105 de la Ley General de la Administración Pública:
“Artículo 102.- El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades:
a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente;
b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos;
c) Ejercer la potestad disciplinaria;
d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo;
e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y
f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores”.
“Artículo 105.-
1. La potestad de ordenar y dirigir la conducta del inferior mediante órdenes, instrucciones o circulares será necesaria y suficiente para la existencia de la relación jerárquica, salvo limitaciones expresas del ordenamiento.
2. Las otras potestades arriba enumeradas podrán darse sin que exista la jerarquía, pero su presencia hará presumir ésta, salvo que de la naturaleza de la situación o de su régimen de conjunto se desprenda lo contrario”.
En el caso de la Dirección Nacional de Pensiones, es claro que el Ministro de Trabajo conserva sus poderes para orientar su actividad. Al respecto, el ordinal 27 de la ley n.° 7302 del 8 de julio de 1992 (Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional) expresamente establece que contra lo resuelto por la Dirección Nacional de Pensiones cabe recurso ante el Ministro de Trabajo y Seguridad Social quien agota la vía administrativa. Es decir que pertenece al Ministro, en su condición de jerarca, el poder de revisar lo actuado por la Dirección Nacional de Pensiones.
“Artículo 27.- El Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social efectuará el estudio de cada expediente de solicitud de pensión o jubilación y, completado éste, rendirá un dictamen favorable o desfavorable al otorgamiento del beneficio. La resolución del Ministerio de Trabajo deberá darse dentro del plazo de noventa días naturales después de presentada formalmente la solicitud.
Contra lo que el Departamento Nacional de Pensiones resuelva cabrá el recurso de reposición, dentro de los cinco días hábiles siguientes, ante el Ministerio de Trabajo, el cual deberá resolver dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de presentación del recurso; pasado este término se dará por agotada la vía administrativa”. (Así reformado por el artículo 1° de la ley n.° 7359 del 20 de setiembre de 1993).
Luego, aunque el Decreto de Reorganización de la Dirección Nacional de Pensiones, en su numeral 11, inciso a), le atribuye al Director Nacional de Pensiones facultades respecto de la elaboración de las políticas, directrices y disposiciones atinentes al funcionamiento de la Dirección Nacional de Pensiones, la norma es clara en que la definición de esos extremos es propia del Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Es decir, que no obstante el asesoramiento que pueda prestar su director y de sus responsabilidades, el funcionamiento de la Dirección Nacional de Pensiones es un asunto que incumbe directamente al jerarca ministerial.
De otro extremo, aunque el Decreto de Reorganización establece que es potestad del Director Nacional de Pensiones dictar la política de pensiones con cargo al presupuesto, el mismo precepto prescribe que dicha política debe elaborarse estrictamente dentro del marco de la política nacional elaborada por el Poder Ejecutivo. En este punto, la Dirección debe ejercer un papel esencialmente asesor del Ministro de Trabajo en materia de pensiones.
Aún más, el Decreto de Reorganización de la Dirección Nacional de Pensiones claramente apunta que el Director, como jerarca del órgano, debe responder en los aspectos técnicos, administrativos y disciplinarios, ante el Ministro, y ante el Viceministro de Trabajo:
“Artículo 5º—El (la) Director(a) Nacional de Pensiones es responsable técnica, administrativa y disciplinariamente ante el Ministro y Viceministro según corresponda”.
Ergo, no hay duda alguna de que la Dirección Nacional de Pensiones se encuentra sujeta a los poderes de revisión, ordenación, instrucción, supervisión y disciplinario del Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Atributos que devienen suyos, por aplicación del párrafo segundo del numeral 25 de la Ley General de la Administración Pública, el cual manda:
“Artículo 25.-
1.(…)
2.Salvo lo que dispone la Constitución Política respecto del Poder ejecutivo, el Ministro será el órgano jerárquico superior del respectivo Ministerio, sin perjuicio de la potestad del Presidente de la República para avocar el conocimiento, conjuntamente con aquél, de cualquiera de los asuntos de su competencia”.
Valga señalar que el decreto n.° 30397 del 30 de abril de 2002, reconoce que a pesar de las facultades que se le otorga a la Dirección de Pensiones, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social conserva amplias potestades para decidir en materia de pensiones con cargo al presupuesto nacional. El numeral 4 de la norma de cita prescribe:
“Artículo 4º— La representación inmediata del Estado, en materia de pensiones, estará a cargo del Ministro de Trabajo y Seguridad Social y en su respectivo Viceministro, según sus respectivas competencias legales”.
Así las cosas, las notas características de la relación entre la Dirección Nacional de Pensiones y el Ministro de Trabajo y Seguridad social evidencian la existencia de una relación de jerarquía, pues precisamente ésta tiene por atributos peculiares la potestad del jerarca de dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo en que el inferior ejerce sus competencias, amén de mantener el poder de revocar las actuaciones concretas del órgano, así como la posibilidad de exigir responsabilidad disciplinaria.
II. EL MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL TIENE PODER PARA GIRAR INSTRUCCIONES Y CIRCULARES A LA DIRECCIÓN NACIONAL DE PENSIONES.
Resta por determinar si, en virtud de su potestad jerárquica, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social puede ordenar la conducta de la Dirección Nacional de Pensiones.
Al llegar a este punto, es oportuno hacer un breve excurso aclaratorio. De acuerdo con el numeral 102 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública, la potestad jerárquica que corresponde al Ministro, por su condición superior Jerárquico, conlleva el poder de instrucción. Este implica el poder de dirección; sin embargo, el poder de instrucción es mucho más amplio e intenso que el que dimana del poder de dirección en sentido estricto.
Efectivamente, de conformidad con el artículo 99 de la Ley General de la Administración Pública, la relación de dirección permite a un órgano ordenar la actividad de otro, mediante la imposición de metas y tipos de medios para su consecución. Esto dentro de una relación de confianza incompatible con el poder de ordenación e instrucción:
“Artículo 99.-
1. Habrá relación de dirección cuando dos órganos de administración activa tengan diversa competencia por razón de la materia y uno de ellos pueda ordenar la actividad, pero no los actos, del otro, imponiéndole las metas de la misma y los tipos de medios que habrá de emplear para realizarlas, dentro de una relación de confianza incompatible con órdenes, instrucciones o circulares.
2 La jerarquía implicará la potestad de dirección, pero no a la inversa”.
Es decir, que el poder de dirección implica la posibilidad de establecer metas a un órgano; sin embargo, no permite que su titular interfiera en el modo en que el otro órgano –sometido a dirección– ejerce su competencia, pues este último conserva su libertad en ese aspecto. Sobre el punto, Ortiz Ortiz indicó lo siguiente:
“Las directrices son el instrumento de programación, significa que por ejemplo, dictado un plan, el Poder Ejecutivo puede impartir a los entes autónomos o a los órganos colegiados y a los órganos desconcentrados de la Administración los lineamientos generales que deben seguir en su gestión administrativa para alcanzar ciertas metas que la administración se propone a través de la gestión de ellas, pero no les podría decir, resuelvan en tal forma …”. (Folio. 10 del acta n.° 98 del expediente de la ley n.° 6227, Ley General de la Administración Pública).
Ahora bien, como ya adelantábamos, el poder de instrucción que contempla el inciso a) del numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública es más intenso y vinculante que la facultad meramente directiva. Consiste en la posibilidad del superior jerárquico de impartir instrucciones o circulares al inferior sobre cuestiones de oportunidad y legalidad en orden al modo de ejercer su competencia.
Al comentar una norma semejante del Ordenamiento Jurídico Español –artículo 21 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley n.° 30 del 26 de noviembre de 1992– Santamaría Pastor ha escrito:
“b) En segundo lugar, la instrucción, reconocida de la forma más amplia en el art. 21 LRJAP. Frente a la orden, se caracteriza por su naturaleza general, pudiendo tener un diverso alcance y contenido:
1) el desarrollo de un texto legal o reglamentario, cuando uno u otro lo autorizan expresamente (instrucciones normativas)
2) la imposición a los órganos inferiores de un criterio interpretativo unitario de determinadas normas o del modo de empleo de los elementos discrecionales de una potestad (instrucciones interpretativas)
3) la impartición de mandatos en cuanto a la organización interna, procedimiento de actuación o forma de prestación concreta de determinados servicios o actividades (instrucciones de servicio); y
4) el señalamiento a los órganos inferiores de unos objetivos materiales o módulos de rendimiento a alcanzar, dejando en libertad a éstos en cuanto a la forma de conseguirlos (directivas o directrices)” (SANTAMARIA PASTOR (Juan Alfonso), Principios de Derecho Administrativo General, Tomo I, IUSTEL, 2004. pp. 493).
En virtud del poder de instrucción, el superior jerárquico se encuentra habilitado para imponer al inferior –de manera general, sin referencia a un caso concreto– una determinada interpretación de las normas jurídicas, e incluso para delimitar el uso de los elementos discrecionales que la norma comporte. También, el superior puede establecer lineamientos de oportunidad y conveniencia sobre la forma de ejercer la competencia del inferior. Luego, el jerarca puede hacer uso del poder de dirección en sentido estricto, y establecer metas u objetivos de rendimiento al órgano inferior. Todo esto sin perjuicio del poder de control que el superior ejerce sobre los actos del inferior, a través de la revisión por vía de recurso u oficiosa.
Así las cosas, en virtud de la potestad jerárquica, el superior está habilitado no solamente para revisar lo actuado por el inferior, sino para indicarle el modo de ejercer sus competencias.
El Decreto de Reorganización de la Dirección Nacional de Pensiones hace eco del poder de instrucción que le asiste al Ministro de Trabajo. En ese sentido, debe insistirse en que el artículo 11 del decreto en comentario, claramente establece que el Ministro de Trabajo, en colaboración con el Director de Pensiones, es el responsable de la elaboración de las políticas, directrices y disposiciones atinentes al funcionamiento de la Dirección Nacional de Pensiones. Es decir, que el Ministro se encuentra legítimamente habilitado para ordenar y regular la forma en que la Dirección Nacional de Pensiones ejerce sus competencias.
En ese orden de ideas, el Ministro de Trabajo puede indicar a la Dirección Nacional de Pensiones, cómo interpretar las leyes atinentes a la materia que le ha sido encomendada, o establecer un criterio hermenéutico para aspectos legales que puedan suscitar dudas. En general, puede regular las actuaciones de la Dirección.
Es menester remarcar, empero, que el poder de instrucción se diferencia de la orden –a pesar de tener por fundamento común la potestad jerárquica– por su carácter general. Las instrucciones o circulares, por principio, no deben referirse a casos concretos, sino que se trata de disposiciones u ordenanzas que deben respetar cierto grado de abstracción.
No está de más acotar que las circulares, instrucciones o lineamientos que dicte el superior jerárquico constituyen actos internos de alcance general cuyo destinatario, por regla, son los órganos internos de la Administración subordinados al jerarca. En su sentencia n.° 600-2002 de las 9:15 del 21 de junio de 2002, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, puntualizó los límites de los efectos que pueden producir los lineamientos.
“I. La Ley General de la Administración Pública establece una distinción entre actos administrativos externos e internos, que tiene relevantes repercusiones jurídicas y que, por consiguiente, supone un régimen jurídico diferenciado. El acto externo es el que repercute en la esfera patrimonial o extrapatrimonial de los administrados, al representar la aplicación específica de una potestad de imperio, por lo que tienen valor y efecto ante el ordenamiento jurídico administrativo. Los actos administrativos internos, en contraposición, no tienen esa proyección externa, toda vez, que sus efectos se producen y agotan a nivel interorgánico, esto es, en el seno de una organización administrativa, entre un órgano y otro. En los ordinales 120 y 121 del texto legal supracitado los actos externos se subdividen en generales que incluye las subcategoría del decreto puro y simple y el decreto de alcance normativo (reglamento o decreto reglamentario) y los concretos que comprende las singulares manifestaciones denominadas acuerdos y resoluciones. Las circulares son un típico acto administrativo interno de alcance general, puesto que, de ordinario son dictadas por los órganos de dirección y están destinadas a una pluralidad indeterminada de funcionarios públicos de la organización. Tal y como lo prescribe el artículo 122, párrafo 1°, LGAP <<Los actos internos carecerán de valor ante el ordenamiento general del Estado en perjuicio del particular, pero no en su beneficio>>. De su parte, el numeral 125, párrafo 1°, del cuerpo normativo citado, al regular la forma en que adquieren eficacia las circulares, indica que deben ser expuestas en las vitrinas o murales del respectivo órgano o ente por un plazo mínimo de un mes e incluidas en un prontuario o repertorio de libre acceso para los funcionarios y administrados. La circular interna no puede establecer requisitos, condiciones, trámites o cargas que no están establecidas en la ley (artículo 124 LGAP), primero por tratarse de actos administrativos internos que carecen de validez ante el ordenamiento jurídico, segundo por cuanto no son publicadas en el Diario Oficial para que todos los administrados y usuarios de los servicios públicos se impongan de su contenido y tercero porque su función no es la de reglamentar las leyes, dado que, este último aspecto le está librado, en exclusiva y por reserva constitucional expresa, al Poder Ejecutivo (artículo 140, inciso 18, de la Constitución Política) a través de los reglamentos ejecutivos, los cuales, en todo, caso no pueden establecer requisitos, condiciones o exigencias no contenidas en la ley, ya que, uno de sus límites sustanciales lo constituye el principio de legalidad o de reserva de ley, de lo contrario el reglamento incurre en un vicio de ultra vires y se produce su nulidad absoluta.” (El subrayado es nuestro).
Por demás, es claro que aun en ejercicio del poder de instrucción, el Ministro se halla vinculado por el Principio de Legalidad. Por consiguiente, mediante circular o instrucción, el Ministro de Trabajo y Seguridad no puede modificar el marco normativo superior que rige la competencia atribuida a la Dirección nacional de Pensiones, aparte de que se encuentra impedido para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas relacionadas con casos concretos sometidos a conocimiento de la Dirección Nacional de Pensiones. Por el contrario, sí puede regular, mediante instrucción o circular, la forma en que la Dirección debe ejercer sus competencias, verbigracia la forma en que debe interpretar la ley en determinados casos. Esto sin perjuicio de las facultades de revisión, e incluso de avocación sobre casos concretos, que le asisten al Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Por otra parte, del planteamiento de la consulta se deduce que la práctica en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social consiste en denominar “directrices” a las instrucciones que se dirigen a la Dirección Nacional de Pensiones y que pretenden regular el modo en que ésta debe ejercer sus funciones; sin embargo, por su contenido, lo correcto sería que se distinguieran como”instrucciones” o “circulares”. En todo caso, dicho desacierto en la nomenclatura no tiene la virtud de acarrear la nulidad de esos actos. Al respecto, transcribimos el numeral 125 de la Ley General de la Administración Pública, con especial énfasis en su párrafo segundo:
“Artículo 125.-
1. Las instrucciones y circulares internas deberán exponerse en vitrinas o murales en la oficina respectiva durante un período mínimo de un mes y, compilarse en un repertorio o carpeta que deberá estar permanentemente a disposición de los funcionarios y de los administrados.
2. La infracción a la anterior clasificación carecerá de todo efecto, pero el desconocimiento del valor y jerarquía de los actos arriba establecidos producirá nulidad absoluta”.
Cabe indicar, finalmente, que si una instrucción en particular prescribe la realización de actos evidentemente extraños a la competencia del inferior, o manifiestamente arbitrarios –por constituir su ejecución abuso de autoridad o cualquier otro delito– el inferior jerárquico debe negarse a obedecerla (artículo 108 de la Ley General de la Administración Pública). En todos los demás casos, aunque el acto del superior sea contrario al ordenamiento por cualquier otra razón, el inferior está en la obligación de obedecer, debiendo consignar y enviar por escrito sus observaciones al jerarca (artículo 109 de la Ley General de la Administración Pública). Evidentemente, quien emita una instrucción contraria al ordenamiento jurídico, donde haya mediado dolo o culpa grave, quedará expuesto –entre otras posibles consecuencias– al régimen de responsabilidad regulado en los artículos 199 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1. La Dirección Nacional de Pensiones es un órgano del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sometido a la jerarquía superior del Ministro.
2. Los poderes de revisión, ordenación, instrucción, supervisión y disciplinario son cualidades esenciales del contenido de la potestad del jerarca sobre los órganos subordinados.
3. El poder de instrucción le corresponde al Ministro de Trabajo y Seguridad Social por su condición de jerarca superior del Ministerio.
4. En virtud del poder de instrucción, el Ministro puede imponer a la Dirección Nacional de Pensiones, de manera general, una determinada interpretación de las normas jurídicas, e incluso delimitar el uso de los elementos discrecionales que las normas comporte. También puede establecer lineamientos de oportunidad y conveniencia sobre la forma de ejercer la competencia del inferior y establecer metas u objetivos de rendimiento al órgano inferior. Asimismo, exigir responsabilidades disciplinarias.
5. El poder de instrucción conlleva el poder de dirección, pero el primero es más amplio e intenso.
6. Las instrucciones o circulares, por principio, no se refieren a casos concretos, sino que se trata de disposiciones u ordenanzas que conservan cierto grado de abstracción. No obstante, por medio del poder de instrucción se puede regular en detalle el proceder o conducta administrativa del órgano inferior.
7. Las instrucciones o lineamientos son actos internos de alcance general cuyos destinatarios, por regla, son los órganos internos de la Administración subordinados al jerarca. Por tanto, los lineamientos que gire el Ministro de Trabajo, por sí solos, carecen de relevancia externa para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas relacionadas con casos sometidos a conocimiento de la Dirección Nacional de Pensiones. El Ministro puede regular, mediante instrucción o circular, la forma en que la Dirección ejerce sus competencias, verbigracia la forma en que se interpreta la ley en determinados casos.
8. El ejercicio del poder de instrucción del Ministro de Trabajo, no precluye el poder de revisión o avocación que como titular de la cartera ministerial pueda ejercer sobre los actos concretos de la Dirección Nacional de Pensiones.
9. La práctica institucional de denominar “directrices” a actos que por su contenido son instrucciones o circulares ministeriales, no acarrea la nulidad de aquellas, aunque lo correcto sería que en lo sucesivo se distingan esos actos como “instrucciones” o “circulares”.
Del señor Auditor Interno del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, atentos se suscriben;
Julio César Mesén Montoya Jorge Oviedo Álvarez
Procurador de Hacienda Abogado de Procuraduría
Cc: Lic. Francisco Morales Hernández
Licda. Sandra Chacón Fernández
Director Nacional de Pensiones
JCMM/JOA/msch

References: artículo 4
 resolución 
 artículo 1
 artículo 27
 resolución 
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 1
 resolución 
 artículo 1
 artículo 99
 artículo 11
 artículo 122