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Le contrôle du courtage en armements
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1 Le contrôle du courtage en armements Quelle mise en oeuvre au sein de l UE? Kloé Tricot O Farrell 2013/2
2 Les activités du GRIP sont soutenues financièrement par le Ministère de la Région wallonne, le Ministère de la Communauté française, le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale (ACTIRIS), le Ministère des Affaires étrangères du Luxembourg, le Ministère des Affaires étrangères de Belgique, le Fonds Maribel Social Groupe de recherche et d'information sur la paix et la sécurité (GRIP) chaussée de Louvain, 467 B-1030 Bruxelles Tél.: (32.2) Fax: (32.2) Courriel: Site Internet: Le Groupe de recherche et d information sur la paix et la sécurité (GRIP) est une association sans but lucratif.
3 le contrôle du courtage en armements 3 Résumé Les courtiers en armes servent de facilitateurs dans l organisation de transferts d équipement militaire. Alors que les activités de courtage s exécutent souvent dans un cadre légal, des trafiquants mal intentionnés opèrent dans des zones grises, tirant profit de l absence, de la faiblesse ou des disparités entre les législations et les régimes de contrôle pour œuvrer impunément. Afin de renforcer le contrôle des courtiers en Europe, les États membres de l Union européenne (UE) ont adopté en 2003 une Position commune sur le contrôle des activités de courtage en armes (2003/468/PESC). Dix ans après, l heure est au bilan de la mise en conformité des législations européennes avec le texte européen. Ce dernier s avère plutôt positif puisque seul le Luxembourg doit encore adopter une législation qui réglemente les activités de courtage en armements et trois États membres (la Belgique, la France, et l Italie) doivent conformer leurs législations aux exigences de la Position commune. Néanmoins, étant donné que le texte européen contient des dispositions obligatoires minimales ainsi que des mesures facultatives que les États peuvent envisager d inclure dans leurs systèmes de contrôles, on observe parmi les États membres qui sont en règle, l adoption de diverses combinaisons des mesures pour contrôler le courtage en armements. Or, les disparités entre les législations ont un effet délétère sur la qualité et l efficacité des contrôles au niveau européen. De ce fait, afin de réellement lutter contre les activités de courtage illégales et de poursuivre les trafiquants d armes, les États membres devraient sérieusement envisager de revoir la Position commune en vue d en étendre la portée en renforçant l obligation quant : 1) au contrôle des activités associées au courtage, c est-à-dire le transport, l expédition de fret, les services financiers et d assurance, ou encore les services techniques et logistiques liés aux transferts d armes. L organisation du transport ou du financement fait, en effet, tout autant partie du commerce d armes que la mise en relation des vendeurs et des acheteurs ; 2) à l établissement d un système d enregistrement qui prévoit que les courtiers remettent régulièrement des rapports d activités aux autorités. Un système d enregistrement permettrait aux gouvernements de contrôler a priori la fiabilité et la nature des personnes et des entités qui souhaitent s engager dans des activités de courtage en armements ; 3) à la réglementation des activités de courtage extraterritoriales : du fait de la nature transnationale du courtage et de la mobilité des courtiers, les gouvernements doivent empêcher les courtiers ressortissants résidents ou établis sur le territoire national d effectuer des transactions illégales au départ d un pays étranger où les normes sur les transferts sont faibles ou inexistantes ; 4) à l établissement de mécanismes de coopération intra- et interétatique afin d optimiser la poursuite et la condamnation des courtiers. En effet, alors que les législations européennes prévoient des sanctions administratives et pénales dans le cadre de leurs contrôles des activités de courtage, poursuivre et condamner les courtiers dépend avant tout d une coopération efficace au sein et entre les États.
4 Rapport du GRIP 2013/2 Executive summary Arms brokers organise and facilitate the organisation of transfers of military equipment. Although many brokering activities are carried out in a legal framework, ill-intentioned brokers take advantage of the weaknesses and the differences between existing legislations and control regimes to operate with impunity. In order to strengthen brokering controls in Europe, the European Union (EU) member states adopted in 2003 a Common Position on the control of arms brokering (2003/468/CFSP). This paper assesses, ten years later, the compliance of the European laws with the Common Position. All in all, the EU s track record is good. Indeed, Luxemburg is the only country that still has to adopt a law controlling military arms brokering and three states (Belgium, France and Italy) need to conform their national laws to the Common Position. Nonetheless, because the Common Position comprises mandatory provisions as well as optional measures that states can choose to include in their national laws, there are significant differences between the 23 control regimes which satisfy the requirements of the European instrument. However, such differences have adverse consequences on the quality and the efficiency of EU controls. Therefore, to close loopholes in control regimes and ensure the prosecution of arms smugglers, EU member states must extend the scope of the Common Position by making the following provisions compulsory: 1) Controlling activities such as the facilitation of arms transportation, freight forwarding, warehousing, financing and insurance, and logistics. Indeed, these activities play as important a role in the organisation of arms transfers as putting sellers and buyers in contact; 2) Requiring registration and record keeping of eligible arms brokers. Such a measure would enable states to control the nature and the reliability of potential brokers; 3) Controlling extraterritorial brokering activities. Because of the transnational nature of illegal arms transfers and the mobility of arms smugglers, states must restrain brokers from carrying out activities out of countries which do not control arms brokering; 4) Establishing inter- and intra-state mechanisms of cooperation. While EU Members States provide for administrative and criminal penalties for failures to comply with arms brokering legislation, effective prosecutions and convictions of smugglers are contingent upon efficient cooperation within and between states.
5 le contrôle du courtage en armements Sommaire I. Introduction 7 II. La position commune sur le contrôle du courtage en armes, dix ans après La position commune 9 2. évaluation de la transposition de la position commune 11 Remarques liminaires 12 Législations conformes à divers degrés 14 Législations non conformes 14 Absence de législation 15 III. Pour un contrôle efficace et complet du courtage en armes Une question de définition Un système de licences et d enregistrements 18 Le système de licences 18 Le système d enregistrements 21 Surveillance des courtiers Pour un contrôle extraterritorial Un régime de sanctions Une coopération au sein et entre les états 28 IV. Conclusions et recommandations 31 Annexe Les législations nationales 33
7 le contrôle du courtage en armements I. Introduction Les courtiers en armes servent de facilitateurs dans l organisation de transferts d équipement militaire. Alors que les activités de courtage s exécutent souvent dans un cadre légal, des trafiquants mal intentionnés opèrent dans des zones grises, tirant profit de l absence, de la faiblesse ou des disparités entre les législations et les régimes de contrôle pour œuvrer impunément. Ainsi, en août 2000, faute d une législation adéquate, Leonid Minin échappa à la justice italienne malgré l existence de preuves témoignant de sa participation dans l organisation de nombreux transferts d armes, en violation des embargos des Nations unies, à destination du Libéria et du Front révolutionnaire uni du Sierra Leone. Citoyen israélien opérant en partie depuis l Italie, il fut relâché par les autorités italiennes car les armes transférées n avaient pas touché le territoire national 1. De même, le courtier britannique Gary Hyde, accusé d avoir organisé en 2006 le transfert non autorisé de fusils d assaut AK-47, fusils, pistolets 9mm et 32 millions de munitions de la Chine au Nigeria, a failli échapper à la justice. En effet, son procès a été abandonné en janvier 2012 faute de clarté dans la réglementation des activités concernées 2. Exploitant la nature complexe des opérations qu il organisa, Hyde s est défendu de ne pas avoir obtenu d autorisation du fait qu il avait exercé ses activités depuis l étranger. La Cour d appel, qui s est ensuite saisie de l affaire, n a pas retenu son argument et a jugé que Hyde avait effectivement violé la législation britannique sur le contrôle des exportations 3. Il fut finalement condamné, en décembre 2012, à une peine de sept ans d emprisonnement. Ces deux exemples sont loin d être des cas isolés et les affaires qui remontent à la surface ne représentent vraisemblablement que la partie émergée de l iceberg. Il est donc essentiel que les États établissent des législations strictes et harmonisées afin d assurer la condamnation des courtiers qui contribuent à la prolifération illicite d armes dans le monde. C est en vue d assurer une plus grande cohérence entre leurs régimes de contrôle que les États membres de l Union européenne (UE) ont adopté une Position commune sur le contrôle des activités de courtage en armes en 2003 (2003/468/PESC) 4. Dix ans après et au regard des affaires de trafic d armes qui continuent à faire la une des médias, un tour d horizon de la mise en œuvre de la Position commune par les États européens s impose. Bien qu une grande majorité d États membres ait adopté une législation qui régit les activités de courtage, certains États doivent encore promulguer un cadre réglementaire en la matière ou assurer la mise en conformité de leur législation nationale avec le texte européen. La première partie du rapport présente brièvement la Position commune et dresse un état des lieux de sa transposition en lois nationales. 1 Amnesty International, The terror Trade Times, Issue n 4, juin 2003 (AI Index ACT31/002/200). 2 Arms smuggling case to go to court of appeal, the York Press, 20 janvier news/ arms_smuggling_case_to_go_to_court_of_appeal/ 3 Notice to Exporters 2012/49 Arms dealer convicted for seven years for illegal brokering of military goods, gov.uk/exportcontrol/prosecution/notice-to-exporters arms-dealer-convicted-for-seven-years-for-illegalbrokering-of-military-goods/ 4 Position commune 2003/468/PESC du Conseil du 23 juin 2003 sur le contrôle du courtage en armements, Journal officiel de l UE, 25 juin 2003
8 Rapport du GRIP 2013/2 Néanmoins, les disparités entre les législations qui sont en règle affectent la qualité et l efficacité des contrôles au niveau européen. La deuxième partie du rapport étudie donc les diverses dispositions établies par les États pour contrôler les activités de courtage. Parmi celles-ci, on peut identifier la mise en place de contrôles des activités de courtage lato sensu, l établissement de systèmes de licences et d enregistrement, l introduction de compétences extraterritoriales, l institution de sanctions strictes et la mise sur pied de mécanismes de coopération intra- et interétatiques. Bien que la Position commune considère certaines de ces mesures comme obligatoires et d autres comme facultatives, un contrôle cohérent et efficace du courtage en Europe requiert une approche législative globale. Afin d appuyer cet argument, l analyse sera agrémentée des bonnes pratiques de certains États européens ainsi que d exemples concrets des effets des mesures en question. Enfin, la conclusion revient sur les limites de la Position commune et émet des recommandations afin d optimiser la coopération interétatique et harmoniser les législations sur le courtage en armements.
9 le contrôle du courtage en armements II. La Position commune sur le contrôle du courtage en armes, dix ans après En 2003, les États membres de l UE se sont engagés à promulguer ou à améliorer leur législation nationale conformément à la Position commune sur le contrôle des activités de courtage en armes 5. Celle-ci impose aux États d établir un cadre juridique clair afin de «contrôler le courtage [et] éviter que soient contournés les embargos sur les exportations d armes décrétés par les Nations unies, l Union européenne ou l OSCE, ainsi que les critères énoncés dans le Code de conduite de l Union européenne en matière d exportation d armements» 6, ce dernier ayant été remplacé par une Position commune en Dix ans après l adoption de la Position commune relative au contrôle du courtage en armes, un tour d horizon des législations européennes s impose. Au préalable, un rappel du texte européen permet de mettre en exergue les dispositions développées pour contrôler les activités de courtage et distinguer les dispositions obligatoires des dispositions facultatives. L adoption systématique de ces mesures, considérées comme secondaires, permettrait pourtant d augmenter l efficacité des contrôles. 1. La Position commune La Position commune sur le contrôle du courtage en armements contient des dispositions obligatoires minimales ainsi que des mesures plus restrictives que les États membres peuvent envisager d inclure dans leurs systèmes de contrôles nationaux. Dans un premier temps, les États sont invités à définir le courtage au minimum comme «les activités de personnes ou d entités qui négocient ou organisent des transactions pouvant comporter le transfert, d un pays tiers vers tout autre pays tiers, d articles figurant sur la liste commune des équipements militaires appliquée par l UE, ou qui procèdent à l achat, à la vente ou au transfert de ces articles qui sont en leur possession, depuis un pays tiers et à destination de tout autre pays tiers» 8. Gardant cette définition à l esprit, les États sont contraints de prendre toutes les mesures nécessaires pour contrôler les activités de courtage qui se déroulent sur leur territoire, indépendamment de la nationalité du courtier, et sanctionner, y compris pénalement, les violations des normes en vigueur. L idée au cœur du régime de contrôle est que les intermédiaires doivent être autorisés à exercer des activités de courtage moyennant l obtention d une licence ou d une autorisation écrite auprès de l État membre dans lequel ils opèrent 9. Selon que les activités sont considérées comme acceptables ou non, eu égard notamment aux critères de la Position commune sur les exportations d armes (2008/944/PESC), les autorités 5 Position commune 2003/468/PESC du Conseil du 23 juin 2003 sur le contrôle du courtage en armements, Journal officiel de l UE, 25 juin Ibidem, art. 1, 1. 7 Position commune 2008/944/PESC du Conseil du 8 décembre 2008 définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d équipements militaires, Journal officiel de l UE, 13 décembre org/documents/ pdf 8 Position commune 2003/468/PESC, op. cit., art. 2, 3. 9 Position commune 2003/468/PESC, op. cit., art. 3, 1.
10 10 Rapport du GRIP 2013/2 compétentes délivreront ou non une licence au demandeur. Toute information relative à l octroi ou au refus de licences doit être conservée pendant au moins dix ans. Les États peuvent également établir un registre des courtiers et exiger des personnes physiques et morales qu elles s enregistrent ou obtiennent un permis auprès des autorités afin d être agréées pour opérer dans le secteur. Dans ce cadre, il peut être demandé aux courtiers de régulièrement rendre des rapports d activités. Malgré cela, «l existence d un registre ou l autorisation d exercer une activité de courage ne [remplacera] en aucun cas l obligation d obtenir pour chaque opération la licence ou l autorisation écrite nécessaire» 10. Alors qu il est exigé des législations qu elles couvrent les transferts d articles «entre pays tiers», les États peuvent choisir de contrôler les exportations d équipements à partir de leur territoire national ou de celui d un autre État membre. En effet, exiger des courtiers qu ils obtiennent une autorisation lorsqu ils exportent du matériel à partir du territoire national offre aux États la possibilité d exercer un contrôle d autant plus complet sur leurs activités. Afin de renforcer la régulation du courtage, les États européens sont encouragés à contrôler les activités de courtage exercées hors de leurs frontières par des courtiers ressortissants résidents ou établis sur le territoire national. Cette mesure a pour objectif de priver les courtiers de la possibilité d éviter des contrôles dans leur pays d origine en organisant des transferts depuis un État étranger où les contrôles sont faibles, voire inexistants 11. Enfin, afin d assurer une mise en œuvre cohérente et efficace des dispositions législatives européennes et nationales, les États sont tenus d échanger des informations sur leur législation ainsi que sur les demandes d enregistrement, le cas échant, et de licence. Récapitulatif : 1) Les États doivent : a. définir le courtage ; b. contrôler les activités de courtage qui se déroulent sur leur territoire national ; c. établir un système de licences ; d. octroyer ou refuser des licences eu égard aux critères de la Position commune sur les exportations d armes ; e. conserver pendant au moins dix ans les informations relatives aux licences octroyées ou refusées ; f. échanger des informations avec les autres États membres ; g. prévoir un régime de sanctions. 10 Position commune 2003/468/PESC, op. cit., art ANDERS Holger, Contrôler les courtiers en armes agissant à l étranger: défis et options politiques dans les États membres de l UE, Note d analyse du GRIP, 3 août 2009
11 le contrôle du courtage en armements 11 2) Les États peuvent : a. contrôler, dans le cadre d une opération de courtage, les biens qui sont exportés à partir du territoire national ou de celui d un autre État membre ; b. établir un système d enregistrement des courtiers ; c. demander aux courtiers de régulièrement remettre des rapports d activités ; d. contrôler les activités extraterritoriales des courtiers. 2. Évaluation de la transposition de la position commune À partir des dispositions de la Position commune, un tableau synthétique a été réalisé afin d avoir un aperçu général du contenu des législations des États membres. Les résultats du tableau émanent de plusieurs sources d information, dont majoritairement des textes législatifs des États membres 12. Lorsque ceux-ci n ont pas été traduits, des données ont été prélevées dans les rapports nationaux sur les transferts en armements, qui contiennent souvent des informations sur les mesures prises pour contrôler les activités de courtage 13. Des informations fournies par les États au Bureau des affaires du désarmement des Nations unies (UNODA) dans le cadre de leurs engagements internationaux, notamment le Programme d action des Nations unies sur les armes légères et de petit calibre (PoA) 14, ainsi qu à l Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) 15 ont également contribué à l élaboration du tableau. Enfin, l évaluation de la mise en œuvre de la Position commune a été complétée à l aide d entretiens réalisés avec des représentants des entités gouvernementales compétentes ainsi que des experts indépendants. Le tableau permet d identifier les différentes mesures de la Position commune que les États membres ont adoptées. Les dispositions reprises dans le tableau sont les suivantes : 1) Information générale a. Les activités de courtage sont-elles contrôlées par la législation? b. La législation définit-elle le courtage conformément à la Position commune? 2) Étendue des contrôles a. La législation contrôle-t-elle les activités de courtage impliquant le transfert d articles entre pays tiers qui se déroulent sur le territoire national indépendamment de la nationalité du courtier? 12 Voir annexe Législations nationales sur le contrôle du courtage en armements. 13 SIPRI National Reports Database transfers/transparency/national_reports/sipri-national-reports-database 14 Bureau des affaires du désarmement des Nations unies, rapports nationaux convarms/nldu/ et Programme d action des Nations unies sur les armes légères et de petit calibre, rapports nationaux 15 Réponses au questionnaire de l OSCE sur les armes légères et de petit calibre (2011) fsc/76254
12 12 Rapport du GRIP 2013/2 b. La législation contrôle-t-elle les activités de courtage d armes qui sont exportées à partir du territoire national? c. La législation contrôle-t-elle les ressortissants résidents et établis sur le territoire qui exercent des activités de courtage à l étranger (contrôle extraterritorial)? 3) Système d autorisation a. La législation prévoit-elle que les personnes physiques et morales s enregistrent ou obtiennent un permis afin d être agréées pour opérer en tant que courtier? b. La législation prévoit-elle que les courtiers obtiennent une licence ou une autorisation écrite afin d être autorisés à exercer des activités de courtage? c. Les demandes de licences sont-elles évaluées au regard des critères de la Position commune sur le contrôle des exportations d armes (2008/944/ PESC)? 4) Obligation des courtiers Les courtiers doivent-ils rendre des rapports sur leurs activités aux autorités compétentes? 5) Obligations des États a. Les États conservent-ils les informations liées aux licences octroyées? Si oui, pour combien de temps? b. Les États échangent-ils des informations avec les autres États membres sur leur législation, les demandes d autorisations et les licences refusées? 6) Sanctions La législation prévoit-elle un régime de sanctions adéquat? Dans le tableau, le signe signifie que la législation nationale prévoit la mesure concernée, le signe signifie que la législation ne prévoit pas la mesure en question et le signe O indique la nature optionnelle de la disposition. L absence de signe témoigne de l absence d information. Par ailleurs, la deuxième partie du rapport apportera des précisions aux réponses à nuancer Remarques liminaires L adoption de la Position commune a eu un impact conséquent sur le contrôle des activités de courtage en armements au sein de l Union européenne. En effet, alors qu en 2003, seuls cinq des quinze membres de l UE réglementaient le courtage et qu en 2009, vingt États étaient en conformité avec le texte européen, aujourd hui, vingt-six pays ont des législations en la matière. En revanche, et ce malgré la nature juridiquement contraignante du texte européen, un État demeure au stade de la préparation d un cadre réglementaire qui régisse les activités de courtage et certains États doivent encore assurer la conformité de leur législation nationale.
13 le contrôle du courtage en armements 13 Pays Législation Définition Contrôle des transferts entre pays tiers effectués à partir du territoire national Contrôle des exportations Contrôle extraterritorial Système d enregistrement Système de licences Prise en compte des critères de la PC/2008/944/PESC Obligation de rapport Conservation des informations 1 Échange d informations entre États PC/2003/468/PESC O O O O 10 ans Allemagne 10 ans Autriche Indéf. Belgique Bulgarie Indéf. Chypre 7 ans Danemark 10 ans Espagne Estonie Indéf. Finlande Indéf. France Indéf. Grèce Hongrie 10 ans Irlande Indéf. Italie Lettonie Indéf. Lituanie 75 ans Luxembourg Malte Pays-Bas Pologne Indéf. Portugal 15 ans République Tchèque Roumanie Royaume-Uni 10 ans Slovaquie 10 ans Slovénie Indéf. Suède Indéf. Sanctions 1 Dans les cas où la durée de conservation des informations n a pas été précisée, le signe indique que les informations sont conservées.
14 14 Rapport du GRIP 2013/ Législations conformes à divers degrés Sur la base des informations disponibles, les 23 pays suivants ont des législations en conformité avec la Position commune : l Allemagne, l Autriche, la Bulgarie, la Chypre, le Danemark, l Espagne, l Estonie, la Finlande, la Grèce, la Hongrie, l Irlande, la Lettonie, la Lituanie, Malte, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République Tchèque, la Roumanie, le Royaume-Uni, la Slovaquie, la Slovénie et la Suède. Ces États ont adopté diverses combinaisons des mesures développées pour contrôler le courtage en armements. Or, ces disparités affectent la qualité et l efficacité des contrôles effectués par les pays européens. En effet, pour échapper au risque de sanction, les courtiers mal intentionnés tentent de tirer profit des lacunes et des disparités législatives et des différences entre les pays en menant leurs activités depuis des pays qui ne contrôlent pas ou peu les activités de courtage. La partie suivante du rapport étudie les différentes mesures et dispositions adoptées par les États dans leurs régimes de contrôle. Afin de déterminer comment optimiser l efficacité du contrôle des activités de courtage, l analyse est agrémentée des bonnes pratiques de certains États européens ainsi que d exemples concrets des effets de mesures en question. La Belgique, la France et l Italie doivent revoir leurs législations afin qu elles soient en phase avec les exigences de la Position commune Législations non conformes La Belgique, la France et l Italie doivent revoir leurs législations afin qu elles soient en phase avec les exigences de la Position commune. En Belgique, les activités de courtage sont réglementées par la Loi du 25 mars 2003 modifiant la loi du 5 août 1991 relative à l importation, à l exportation et au transit d armes, de munitions et de matériel devant servir spécialement à un usage militaire et de la technologie y afférente 16. Mise en place avant l adoption de la Position commune, la législation belge contrôle les courtiers et non les activités qu ils exercent. En effet, seul un système d agrément pour opérer en tant que courtier est prévu. Ainsi, s ils remplissent les conditions légales pour être agréés comme marchands d armes, les conditions de moralité pour exercer les activités en question et les conditions pécuniaires requises, les courtiers ne doivent pas obtenir de licence préalablement à l exécution d un transfert d armes entre pays tiers. En revanche, si les armes sont préalablement importées en Belgique ou exportées à partir du territoire national, les courtiers doivent solliciter une licence d importation ou d exportation. Cependant, aucun courtier n a introduit une telle demande 17. Il en résulte qu il n y existe à l heure actuelle aucun contrôle sur les activités de courtage qui pourraient s opérer à partir de la Belgique 18. En France, le décret exige des courtiers qu ils obtiennent une autorisation de fabrication, de commerce et d intermédiation (AFCI) afin d être agréés comme intermédiaire. À l instar de la Belgique, une fois qu ils se sont enregistrés auprès du 16 Loi du 25 mars 2003 modifiant la loi du 5 août 1991 relative à l importation, à l exportation et au transit d armes, de munitions et de matériel devant servir spécialement à un usage militaire et de la technologie y afférente Voir annexe. 17 Entretien de l auteure avec un représentant du Service public fédéral Justice, janvier MOREAU Virginie, Pour un réel contrôle des courtiers en armes en Belgique, Note d analyse du GRIP, 7 septembre 2009
15 le contrôle du courtage en armements 15 Contrôle général des armées (CGA), les courtiers peuvent exercer leurs activités d intermédiation librement. Ils n ont qu une obligation : tenir un registre qu ils remettent tous les six mois aux autorités compétentes. Afin de pallier aux faiblesses de la législation, un projet de loi, qui prévoit l introduction d un système de licences, a été déposé au Parlement en 2001 et en Rendu caduc par les changements parlementaires et gouvernementaux, il a été redéposé devant le Sénat par M. Hervé Morin, l ancien ministre de la Défense, le 5 juin Bien que le projet de loi ne soit toujours pas inscrit à l ordre du jour de l une ou l autre assemblée parlementaire, l actuel ministre de la Défense, M. Jean-Yves le Drian, a indiqué en octobre 2012 vouloir «travailler avec le Parlement à l adoption d un texte législatif sur le contrôle des opérations de courtage ou d intermédiation» 21. L Italie, quant à elle, ne contrôle que les activités de courtage d armes qui sont en provenance, en transit ou à destination du territoire national. Ainsi, les transferts d armes entre pays tiers organisés depuis l Italie ne sont pas contrôlés. Le cas de Leonid Minin est illustratif de la nature problématique de la législation italienne. En effet, la Cour suprême italienne ne put poursuivre Minin car les armes qui ont fait l objet du transfert n ont pas touché le sol italien 22. D après les rapports du COARM, un projet de loi pour conformer la législation à la Position commune est en préparation depuis 2007 au moins Absence de législation Seul le Luxembourg n a toujours pas adopté de législation qui réglemente les activités de courtage en armements. Néanmoins, une refonte complète de la législation en matière de transfert d armes est en cours de réalisation. Un cadre réglementaire en matière de courtage en armements militaire est notamment prévu 24. Notons que d après les rapports annuels du Groupe de travail du Conseil sur les exportations d armes conventionnelles (COARM), réalisés à partir de rapports nationaux, le processus de mise en œuvre est en cours au moins depuis Damoclès, Commerce des Armes. Mettre fin aux «zones grises», n 122, , p Projet de loi relatif au régime d autorisation des opérations d intermédiation et d achat pour revendre et modifiant le code de la défense 21 Ministère de la Défense (France), Rapport au Parlement 2012 sur les exportations d armement de la France, octobre 2012, p. 5, 22 Amnesty International, The terror Trade Times, op. cit. 23 Service européen pour l action extérieure, Rapports annuels de l Union européenne en matière d exportation d armements, op. cit. 24 Entretien de l auteure avec un représentant du ministère de l Économie et du Commerce extérieur luxembourgeois, novembre En effet, les rapports de 2003 à 2006 n incluent pas d information sur la Position commune sur le courtage. Service européen pour l action extérieure, Rapports annuels de l Union européenne en matière d exportation d armements eeas.europa.eu/non-proliferation-and-disarmament/arms-export-control/index_fr.htm
16 16 Rapport du GRIP 2013/2 III. Pour un contrôle efficace et complet du courtage en armes Les États ont à leur disposition diverses mesures pour contrôler les activités de courtage en armements. Parmi celles-ci, on peut identifier la mise en place de contrôles des activités de courtage lato sensu, l établissement de systèmes de licences et d enregistrement, l introduction de compétences extraterritoriales, l institution de régimes de sanctions strictes et la mise sur pied de mécanismes de coopération intra- et interétatiques. Bien que la Position commune considère certaines de ces mesures comme obligatoires et d autres comme facultatives, un contrôle cohérent et efficace du courtage en Europe requiert une approche législative globale. Afin de contrarier le trafic d armes qui s opère à partir de leurs territoires, les États membres devraient adopter l ensemble des dispositions prévues par le texte européen alors que celles-ci ne sont actuellement en œuvre que dans l une ou l autre législation. Il est pourtant tout à fait possible que l ensemble des pays européens observe les mêmes standards. De l expédition jusqu à la réception des armes, l organisation du transport ou du financement fait tout autant partie du transfert que la mise en relation des vendeurs et des acheteurs. 1. Une question de définition La Position commune définit le courtage comme la négociation ou l organisation de transactions qui comportent le transfert d équipements militaires. Or, de l expédition jusqu à la réception des armes, l organisation du transport ou du financement fait tout autant partie du transfert que la mise en relation des vendeurs et des acheteurs. De ce fait, les services associés au courtage c est-à-dire le transport, l expédition de fret, les services financiers et d assurance, ou encore les services techniques et logistiques liés aux transferts d armes doivent également être réglementés. L exemple suivant est particulièrement illustratif. Alors qu elle est frappée par un embargo depuis 2006, la République populaire démocratique de Corée tire profit de la mondialisation des flux commerciaux en sous-traitant la livraison de son matériel militaire. Le 11 décembre 2009, 35 tonnes d armes conventionnelles ont quitté la Corée du Nord à bord d un avion à destination de l Iran 26. Le lendemain, sur la base d un renseignement américain, les autorités thaïlandaises ont intercepté l avion qui se ravitaillait en carburant. L enquête qui suivit la découverte mit en lumière la participation, à divers niveaux de l opération, de près de huit compagnies enregistrées dans différents pays. Parmi celles-ci, SP Trading, une société écran enregistrée en Nouvelle Zélande, avait loué l avion qui servit au transfert. D après une étude menée par TransArms et International Peace Information Service (IPIS), l avion avait ensuite été affrété par la société Union Top Management, basée à Hong Kong, qui se chargea de l organisation du transfert 27. Cette affaire démontre non seulement la complexification et la mondialisation de la chaîne des transferts d armes, mais aussi l importance de contrôler les activités associées 26 Brokers Without Borders, Oxfam Case Study, octobre brokers-without-borders-report pdf 27 CARNEY Des, North Korea s Transnational Arms Industry, ISN Security Watch, janvier ch/isn/security-watch/articles/detail/?lng=en&id=111132
17 le contrôle du courtage en armements 17 au courtage. En effet, permettant de contourner les réglementations sur les transferts d armes, les services associés au courtage contribuent directement à la prolifération incontrôlée des armes dans le monde. Le groupe d experts gouvernementaux des Nations unies sur le courtage illicite d armes légères partage cette inquiétude. En août 2007, il recommandait aux États de «veiller à ce que [les] activités connexes soient dûment réglementées par des textes législatifs en cas de courtage illicite, en particulier s il y a violation d embargos sur les armes décrétés par le Conseil de sécurité de l Organisation des Nations unies» 28. De ce fait, certains gouvernements européens ont décidé d aller plus loin que la Position commune et d inclure dans leurs définitions les activités associées au courtage. Toutefois, ils ne représentent qu une minorité d États. Ceci est avant tout dû à la complexité de définir et de contrôler le courtage en armement. De plus, les États s inquiètent de la surcharge de travail qu entraînerait une obligation de la part des courtiers de demander une licence pour chaque activité. Parmi les gouvernements de l Union européenne qui contrôlent les activités connexes au courtage, on retrouve l Allemagne, qui prévoit de contrôler les activités associées au courtage en cas de transfert vers des destinations sous embargos 29. En Bulgarie, les agents enregistrés et établis sur le territoire national doivent obtenir une licence préalable pour transporter des biens militaires entre États tiers, et ce même si les armes ne pénètrent pas dans le territoire 30. L Estonie inclut dans sa définition du courtage la provision d assistance technique et de financement 31. De même, en Lituanie, le courtage est défini comme «la négociation, la préparation et l exécution d opérations qui impliquent le transfert de marchandises de la Lituanie, d un autre État membre de l UE ou d un État tiers vers un autre État tiers» 32. En Pologne, toute activité liée à la conclusion d un contrat de location, de don, de prêt ou de dépôt relatif au transfert d armes requiert une autorisation 33. Enfin, au Royaume-Uni, les services de transport, de financement et d assurance sont contrôlés en fonction du type d armes, de la destination finale et de la possibilité d établir un lien évident entre les activités en question et le transfert d armes. Les services connexes sont systématiquement contrôlés lorsqu il s agit de biens à destination de pays sous embargos ou lorsqu il s agit de biens de la catégorie A, c est-à-dire des équipements pouvant être utilisés à des fins de répression interne ou de torture, ou des armes à sous-munitions. Pour les biens de la catégorie B à savoir les armes légères, les MANPADS (systèmes portatifs de défense aérienne), les missiles à longue portée, leurs munitions et composants seul le transport doit faire l objet d autorisations octroyées par les autorités compétentes. Enfin, à l instar des biens de la catégorie précédente, le transport isolé (c est-à-dire la prestation de services de transport distinctivement des autres activités de l opération) de biens de la 28 Rapport du Groupe d experts gouvernementaux chargé d examiner de nouvelles mesures à prendre pour renforcer la coopération internationale en vue de prévenir, combattre et éliminer le courtage illicite des armes légères, Document ONU (A/62/163), 27 juillet 2007, Entretien de l auteure avec un représentant de l Office des Affaires étrangères allemand, novembre Loi bulgare sur le contrôle des exportations de matériel militaire, de biens à double usage et de technologie y afférent (2012), art. 7 Voir annexe. 31 Loi estonienne sur les biens stratégiques (2012), art. 4, 2.1. Voir annexe. 32 Loi lituanienne sur le contrôle des biens stratégiques (1995), art. 8 Voir annexe. 33 Loi polonaise sur le commerce extérieur de biens, de technologies et de services d importance stratégique pour la sécurité nationale et le maintien de la paix et la sécurité internationales (2012), art. 5a Voir annexe.
18 18 Rapport du GRIP 2013/2 catégorie C les armes qui ne tombent dans aucunes des catégories précédentes ne fait l objet d aucun contrôle 34. Une définition complète est importante mais reste un point de départ. En effet, malgré l absence de définition du courtage dans la législation britannique, celle-ci est efficace et permet la poursuite et la condamnation de nombreux courtiers 35. La Loi sur le contrôle des exportations de 2002 définit les contrôles du commerce en armes (Trade Controls) comme l interdiction ou la régulation (a) de leur acquisition ou cession ; (b) de leur mouvement ou (c) des activités qui facilitent ou sont liées à leur acquisition, à leur cession ou à leur mouvement 36. D après l acte de 2008 sur le contrôle des exportations, les «activités de promotion de contrat» désignent les actes qui promeuvent la négociation d un contrat d acquisition, de cession ou de transferts de biens ou les accords qui facilitent de tels actes Un système de licences et d enregistrement Les systèmes d enregistrement et de licences témoignent de l obligation des courtiers d être autorisés à exercer des activités de courtage. Sans autorisation, les activités concernées revêtent automatiquement un caractère illégal et sont susceptibles d être poursuivies en justice. En effet, au Royaume-Uni, Gary Hyde, un armurier et courtier britannique, a été condamné en décembre 2012 à sept ans d emprisonnement pour avoir organisé le transfert de fusils d assaut AK-47, fusils, pistolets 9mm et 32 millions de munitions de la Chine au Nigeria sans en avoir préalablement été autorisé par les autorités compétentes Le système de licences Alors que les États ont le choix d adopter un système d enregistrement des courtiers, la mise en place d un système de licences est une obligation sous la Position commune. Il permet aux autorités compétentes de juger si les opérations qui font l objet d une demande d autorisation sont, ou non, acceptables Les critères d évaluation La Position commune engage les pays européens à évaluer, au cas par cas, les demandes de licences qui leurs sont adressées eu égard aux critères suivants 39 : 34 Ordonnance britannique sur le contrôle des exportations (2008), section 4 Voir annexe. 35 L Export Control Organisation publie les condamnations de tous les courtiers ayant exercés des activités illégales 36 Loi britannique sur le contrôle des exportations (2002), art. 4 Voir annexe. 37 Ordonnance britannique sur le contrôle des exportations (2008), art. 2 Voir annexe. 38 Gary Hyde jailed over Nigeria arms shipment, 5 décembre Position commune 2008/944/PESC du Conseil du 8 décembre 2008 définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d équipements militaires, op. cit.
19 le contrôle du courtage en armements 19 1) Le respect des obligations et des engagements internationaux des États membres, en particulier des sanctions adoptées par le Conseil de sécurité des Nations unies ou l Union européenne, des accords en matière, notamment, de non-prolifération, ainsi que des autres obligations internationales ; 2) le respect des droits de l homme dans le pays de destination finale et respect du droit humanitaire international par ce pays ; 3) la situation intérieure dans le pays de destination finale (existence de tensions ou de conflits armés) ; 4) la préservation de la paix, de la sécurité et de la stabilité régionales ; 5) la sécurité nationale des États membres et des territoires dont les relations extérieures relèvent de la responsabilité d un État membre, ainsi que celle des pays amis ou alliés ; 6) le comportement du pays acheteur à l égard de la communauté internationale, et notamment son attitude envers le terrorisme, la nature de ses alliances et le respect du droit international ; 7) l existence d un risque de détournement de la technologie ou des équipements militaires dans le pays acheteur ou de réexportation de ceux-ci dans des conditions non souhaitées ; 8) la compatibilité des exportations de technologie ou d équipements militaires avec la capacité technique et économique du pays destinataire, compte tenu du fait qu il est souhaitable que les États répondent à leurs besoins légitimes de sécurité et de défense en consacrant un minimum de ressources humaines et économiques aux armements. En plus des normes européennes, les États membres ont développé leurs propres critères d évaluation. Particulièrement, la majorité des législations européennes prévoit d accorder des licences moyennant la présentation de documents d utilisation finale. Les certificats d utilisateur final (end-user) engagent les récipiendaires au respect des conditions imposées par les autorités responsables de l octroi des licences. En Belgique, les utilisateurs finaux doivent certifier qu ils ne procèderont pas à la réexportation ou à la revente des produits visés par le certificat sans l autorisation explicite des autorités compétentes 40. Les certificats contiennent généralement le nom et les coordonnées de l exportateur et du destinataire final ; le nom du pays de destination finale ; la description, la quantité, le poids et la valeur des marchandises faisant l objet de la transaction, ainsi que leur usage final. Alors que les certificats jouent un rôle central dans le contrôle tant ex ante qu ex post des opérations, il reste compliqué de vérifier leur authenticité. De ce fait, à l instar de l OSCE, l Union européenne devrait envisager de développer un modèle type de certificat d utilisation finale (End Use) 41. Un tel dispositif permettrait d homogénéiser les procédures de contrôle et de détecter les abus et les fraudes plus aisément. 40 Licences d armes et de biens à doubles usages 41 End User Certificate for Small Arms and Light Weapons
20 20 Rapport du GRIP 2013/ Les types de licences Alors que le troisième article de la Position commune indique que «toute activité de courtage devrait exiger l obtention d une licence ou d une autorisation écrite», l article 4 fait référence à «l obligation d obtenir pour chaque opération la licence ou l autorisation nécessaire». Faute de précision dans le texte européen quant à la configuration du système de licences, certaines États membres prévoient deux types de licences pour les activités de courtage: des licences individuelles et des licences ouvertes. Les licences individuelles sont valides le temps d une opération réalisée avec un destinataire spécifique. En revanche, les licences ouvertes couvrent plusieurs opérations. Elles sont limitées à certains types de courtiers, certains types de biens et à certains utilisateurs finaux. Elles se subdivisent généralement en deux catégories : les licences générales, qui sont octroyées lorsqu un même type d armes est régulièrement transféré vers un ou plusieurs récipiendaires spécifiés, et les licences globales, qui sont destinées à des courtiers qui effectuent un grand nombre d opérations similaires. La majorité des pays européens prévoit que les courtiers obtiennent une licence individuelle dont la demande est évaluée préalablement à l exercice d une activité de courtage. Il s agit notamment du cas de l Autriche, de la Bulgarie, de la Chypre, du Danemark, de l Espagne, de l Estonie, de la Hongrie, de l Irlande, de la Lettonie, de la Lituanie, de Malte, de la République Tchèque, et de la Roumanie 42. En revanche, en vue de simplifier des transferts d armes récurrents et réduire la charge de travail des autorités compétentes, certains pays ont établi des systèmes de licence plus flexibles. À titre d exemple, alors qu elle accorde des licences individuelles dans 99% des cas, l Allemagne prévoit également des licences générales et globales 43. Les licences générales sont octroyées lorsqu un certain type d armes est transféré vers l Australie, le Canada, le Japon, la Nouvelle Zélande, la Norvège, la Suisse et les États-Unis. Les courtiers qui en font la demande doivent s enregistrer auprès du Bureau fédéral pour l économie et le contrôle des exportations (BAFA). De plus, des compagnies considérées comme fiables peuvent demander des licences globales. Celles-ci ont une durée de validité indéfinie mais ne sont octroyées que dans le cadre d opérations de courtage qui impliquent la conclusion d un contrat d acquisition ou de mise à disposition (Überlassen) de biens à destinations de récipiendaires spécifiés 44. Aux Pays-Bas, alors que l octroi de licences individuelles est également la règle, des licences globales peuvent être accordées à des entreprises qui transfèrent régulièrement un certain type d armes vers un même destinataire 45. Au Royaume-Uni, des licences individuelles (Standard Individual Trade Control Export Licence SITCL), globales (Open Individual Trade Control Licence OITCL) et générales (Open General Trade Control Licence OGTCL) sont prévues par la législation. Les licences individuelles sont valables pour une opération exercée par un courtier. Elles couvrent une transaction d un pays d origine vers une destination spécifique notamment des destinations sous embargos, avec une quantité donnée de biens. 42 Des informations précises au sujet de la Grèce, de l Italie, de la Slovaquie et de la Slovénie n ont pu être trouvées. 43 Entretien de l auteure avec un représentant de l Office des Affaires étrangères allemand, novembre Federal Office of Economics and Export Control (Allemagne), Information Leaflet on Trafficking and Brokering, Entretien de l auteure avec un représentant du ministère des Affaires étrangères néerlandais, décembre 2012.

References: art. 1
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