Source: https://es.scribd.com/doc/89909158/El-rol-de-la-Asamblea-Nacional-en-el-neoconstitucionalismo-ecuatoriano
Timestamp: 2017-01-19 04:34:09+00:00

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Apuntes de la ponencia presentada en el Curso internacional intensivo de Gestión Parlamentaria
Secretario Relator de la Comisión de Justicia y Estructura del Estado de la Asamblea Nacional de la República del Ecuador
Introducción .................................................................................................................... 3 1 Constitucionalismo y democracia ........................................................................ 6
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 Constitucionalismo ................................................................................................... 6 Concepto básico de democracia................................................................................ 6 Tensiones entre constitucionalismo y democracia.................................................... 9 La “democracia constitucional” .............................................................................. 11 El parlamento en la Constitución ............................................................................ 12
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Concepto básico de neoconstitucionalismo ............................................................ 13 Características del neoconstitucionalismo .............................................................. 14 Características “neoconstitucionales” de la Constitución de 2008 ......................... 15 La postura de la Corte Constitucional frente al tema del neoconstitucionalismo ............................................................................................ 18 El espacio del Parlamento en la interpretación del Estado neoconstitucional .................................................................................................... 22
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 Desfase entre la modernización de la parte dogmática (derechos y garantías) y la parte orgánica (instituciones) .......................................................... 24 Función Electoral y Función de Transparencia y Control Social ........................... 24 La consideración de que el sistema es presidencialista y no parlamentario ........... 25 Contexto socioeconómico y cultural....................................................................... 25 Especificidades del neoconstitucionalismo latinoamericano y andino ................... 26
4.1 4.2 4.3 4.4 Descripción del status constitucional de la Función Legislativa ............................ 27 Las funciones institucionales de la Función Legislativa ........................................ 27 Las limitaciones procedimentales y sustantivas a la creación normativa de la Asamblea Nacional ............................................................................................. 28 Las limitaciones al poder de reforma constitucional .............................................. 28
El rol de la Asamblea Nacional en el neoconstitucionalismo ecuatoriano .......................................................................................................... 29 Reflexiones finales ............................................................................................... 30
Referencias bibliográficas ............................................................................................ 31
El constitucionalismo y el principio democrático no son elementos institucionales que puedan entrar en relación sin ninguna dificultad.1 Sobre esta relación y la posición de la Asamblea Nacional en Estado neoconstitucional ecuatoriano trata esta ponencia. Para algunos, la historia del constitucionalismo empieza en 1689 con el Bill of Rights inglés, pero otros insisten que se manifiesta de manera evidente en la Revolución Americana (1776) y la Revolución Francesa (1789). Desde esos hechos históricos, el proceso de constitucionalización ha sido permanente e incontenible. La experiencia insoportable de la segunda guerra mundial, los regímenes totalitarios y la violación masiva de los derechos humanos son el motivo de un nuevo avance en el constitucionalismo que se inaugura con la Constitución italiana de 1947 y la Ley Fundamental (Grundgesetz) de 1949.2 Los primeros avances de constitucionalización implicó el establecimiento del principio de legalidad y la soberanía del parlamento. La Constitución se redujo básicamente al compromiso político social y no se remarcaba su supremacía, ni su aplicabilidad directa, tampoco su carácter vinculante para los poderes del Estado. Posteriormente, los Estados de derecho liberales incorporan el principio democrático como fuente indiscutible del poder público, que se expresa en la introducción paulatina del sufragio universal. En una etapa ulterior, el Estado liberal clásico fue vaciado por las inhumanas condiciones que generaba un capitalismo rapaz. Nuevos movimientos sociales y políticos forzaron la introducción de las bases materiales en el constitucionalismo como fundamento de las libertades liberales y el ejercicio de los derechos de participación. En consecuencia, el Estado moderno es un Estado constitucional democrático y social. Es decir, el Estado moderno integra, en diversas proporciones, elementos liberales, democráticos y socialistas.3 Ahora bien, en este proceso histórico, el rol del cuerpo legislativo ha variado. Desde el punto de vista de la relación entre democracia y Constitución, es decir, entre parlamento y control constitucional, la tesis central de estas reflexiones es que el proceso constitucional moderno es el intento de imponer la supremacía de la constitución sobre el principio de soberanía popular, en otras palabras, la supremacía del “gobierno de las leyes” sobre el “gobierno de las mayorías”. Para enfrentar este análisis, se ha propuesto proceder en seis pasos, que se sistematizan
1 Sobre este tema, vid. Pedro SALAZAR, La democracia constitucional, México: FCE, 2006; y, Alfonso RUIZ, “Constitucionalismo y democracia”, en: Isonomía, 2/2004, pp. 51-84.
La elaboración de la Ley Fundamental de 1949 estuvo fuertemente marcada por el trauma de que las instituciones constitucionales de Weimar permitieron el acenso al poder de Adolf Hitler; por el trasfondo de las horrendas violaciones a los derechos humanos; y, como consecuencia de los elementos totalitarios del régimen, por el agotamiento de una solución autoritaria en la sociedad alemana. La nueva constitución no debería repetir los errores del pasado y después de su expedición la llamaron la “Constitución del miedo”.
Sobre este tema, vid. Norberto BOBBIO, Democracia y liberalismo, México: FCE, 1989.
en el siguiente esquema. I. Abordar los conceptos básicos de constitucionalismo y principio democrático: (1) Definir el constitucionalismo. (2) Describir brevemente el concepto mínimo de democracia. (3) Resumir la tensión entre ambos principio en lo que se denomina “democracia constitucional” (4) Discutir la síntesis de la “democracia constitucional”. (5) Y, finalmente, sobre la posición del parlamento en la Contitución. II. Luego de esta parte introductoria, se aclarará el concepto general del neoconstitucionalismo y su mensaje al Cuerpo Legislativo. Con este fin, se persigue: (1) Proponer un concepto básico de neoconstitucionalismo (2) Describir sus características. (3) Proceder a identificar dichas características en nuestra Constitución para intentar concluir si ésta se acomoda a los estándares neoconstitucionales. (4) Resumir brevemente la postura de la Corte Constitucional frente al tema neoconstitucional. (5) Y, finalmente, se tratará de descifrar el mensaje al Parlamento que se deduce de las características neoconstitucionales de la Constitución y del reconocimiento expreso de la Corte Constitucional de que el Ecuador se ha sumado al neoconstitucionalismo. III. Antes de entrar en detalle sobre las implicaciones del nuevo modelo neoconstitucional para la Función Legislativa. Es preciso detenerse en algunos aspectos que deben ser tomados en cuenta para comprender mejor no solo el rol de la Asamblea Nacional, sino también las dificultades que debe enfrentar. Para ello es necesario lo siguiente: (1) Aclarar el desfase entre la modernización de la parte dogmática (derechos y garantías) y la parte orgánica (instituciones). (2) El traslado de competencias a la Función Electoral y a la Función de Transparencia y Control Social. (3) Dilucidar la consideración de que el sistema es presidencialista y no parlamentario. (4) Resaltar el contexto regional socioeconómico y cultural. (5) Explicar las especificidades del neoconstitucionalismo, latinoamericano y ecuatoriano. IV. La cuarta parte se concentra en describir al Parlamento en la Constitución. Para esto se procederá de la siguiente manera: (1) Describir el status constitucional de la Función Legislativa. (2) Explicar las funciones institucionales de la Función Legislativa. (3) Descubrir las limitaciones procedimentales y sustantivas a la creación normativa de la Asamblea Nacional. | 4
(4) Analizar las limitaciones al poder de reforma constitucional. V. En la quinta parte se describe el rol de la Asamblea Nacional frente a una Constitución de derechos y garantista. VI. Para concluir se destaca algunas reflexiones fundamentales que se han hecho a lo largo de esta ponencia. Los apuntes que se exponen a continuación solo describen de manera esquemática la ponencia dictada en el Curso internacional intensivo de gestión parlamentaria, realizada el 10 de abril de 2011 en la Asamblea Nacional de la República del Ecuador.
No sé si se pueda decir algo nuevo sobre estos temas, pero si es necesario tener claridad conceptual, sobre todo cuando se discuten asuntos de mucha trascendencia. Mientras más complejo es el objeto de estudio, más precisa y rigurosa debe ser la elaboración conceptual.
El constitucionalismo clásico tiene como su objetivo principal la protección de los derechos a través de dos mecanismos principales: (1) el sometimiento del poder a la ley y (3) la división de poderes. Con ese objetivo, el Estado liberal de derecho se estructuró bajo los siguientes pilares: 1) Imperio de la ley. 2) Separación de poderes. 3) Legalidad de la administración. 4) Derechos y libertades fundamentales.4 El Estado liberal es elitista, no necesariamente democrático. El concepto de “nación” es un concepto abstracto que reduce la soberanía a una élite productora y propietaria (burguesía), lo que se traduce en un sufragio censitario y restringido.5 Vale resaltar que en el constitucionalismo clásico, la verdadera garantía de los derechos era la ley y no la Constitución. Para remarcar esa diferencia, actualmente se dice: “Si antes los derechos tenían vigencia mediante la ley, ahora la ley tiene vigencia mientras se acomode a los derechos”.
Concepto básico de democracia
Se ha escrito mucho sobre la democracia.6 Nuestra Constitución recoge un modelo multidimensional de democracia: representativa, participativa, directa y comunitaria (arts. 95-117). Pedro SALAZAR, en su libro “Constitución y democracia”, resume lo que debemos entender por principio democrático:
Elíaz DÍAZ, “Teoría general del Estado de derecho”, en: Revista de Estudios Políticos, 131/1963, p. Véase Emmanuel SIEYES, El tercer estado, Madrid: Alianza, 1989.
Sobre teoría de la democracia, vid. Giovanni SARTORI, ¿Qué es democracia?, Madrid: Taurus; Robert DAHL, La democracia y sus críticos, Buenos Aires: Paidós, 1991; y, David HELD, Modelos de democracia, 2da. ed., Madrid: Alianza, p. 2001.
[…] el ideal democrático, en su versión pura, supone que todos los temas, asuntos y cuestiones estén a disposición de la deliberación pública. El ideal democrático del autogobierno amenaza a la constitución y a los derechos fundamentales porque se rebela ante los límites […].7
Cuando se reflexiona sobre la democracia, se hace referencia necesaria a la democracia griega. Lo que aportan los griegos al concepto de democracia es la idea de igualdad política (isonomía), que implica que todos los ciudadanos tienen el derecho de participar en la vida política de una comunidad y que todos son aptos para asumir puestos de gobierno. Sin embargo, para los griegos la democracia tenía el sentido negativo del “gobierno de la muchedumbre” (demagogia). Se tenía el prejuicio que la masa era voluble, irracional e imprevisible. Este prejuicio se extiende hasta prácticamente el siglo XVIII. El primer teórico moderno de la democracia en su sentido radical es JEAN-JACQUES ROUSSEAU en su obra “El Contrato social” (1762). Su libro es polémico y expresa claramente la desesperación de garantizar la libertad de los ciudadanos en una forma de gobierno en la que, al mismo tiempo, la última decisión de los asuntos públicos quede en mano de los miembros de la comunidad y no se manipule la voluntad general. Rousseau expresa su frustración al afirmar que:
Si hubiera un pueblo de dioses, estaría gobernado democráticamente. Un gobierno tan perfecto no conviene a los hombres.8
Ante el problema de la legitimidad del gobierno y el rechazo de la democracia directa, surge la concepción republicana del gobierno (El federalista)9 y la teoría de la representación (MONTESQUIEU).10 En el concepto de democracia se empieza a remarcar el carácter procedimental y su carácter representativo. En la concepción republicana de gobierno se argumenta a favor de la representación y se muestra el temor por el gobierno de la masa. En “El federalista” se dice:
En primer lugar, es sabido que cuanto más numerosa es una asamblea, sean las que fueren las personas que la compongan, más fuerte ha de ser el ascendiente de la pasión sobre la razón. En segundo lugar, cuanto mayor es el número, más grande será la proporción de miembros poco instruidos y de capacidad limitada. Y es precisamente sobre caracteres de este tipo que la elocuencia y habilidad de los menos actúan con toda su fuerza. En las antiguas Repúblicas, donde todo el pueblo concurría en persona a las asambleas, un solo orador o un estadista astuto generalmente lograban reinar con el mismo poder que si tuvieran un cetro en la mano. De acuerdo con el mismo principio, cuanto más se acerca una asamblea pública a una multitud, en mayor grado participará de todos los defectos propios de las reuniones colectivas del pueblo. La ignorancia será la incauta víctima de la astucia y las pasiones serán esclaviza-
Pedro SALAZAR, óp. cit., p. 184. Jean-Jacques Rousseau, El contrato social, 18ª. ed., Madrid: Edaf, 2006, p. 127. El federalista, 2da. ed., México: FCE. Vid. Bernard MANIN, Los principios de gobierno representativo, Madrid: Alianza, 1998.
das por la retórica y los sofismas [las negrillas son mías].11
La democracia, en su esencia, se reduce a una fuente de legitimidad y a una forma de gobierno y plantea básicamente las siguientes preguntas: 1) ¿Quién decide? o ¿cómo se legitima las decisiones políticas? 2) ¿Cómo se decide? o ¿cuál es el procedimiento para tomar decisiones políticas? Desde estas cuestiones, la democracia puede ser entendida como las reglas de juego de la vida política de una sociedad. Según NOBERTO BOBBIO, esas reglas comprenden: 1) Derecho al sufragio universal (condición de inclusión). 2) Igualdad en el voto (condición de equivalencia). 3) Libertad de elección entre una pluralidad de opciones (condición de pluralismo en la información). 4) Libertad para escoger entre soluciones diversas (condición de pluralismo político). 5) Regla de la mayoría (condición de eficiencia). 6) Protección de los derechos de las minorías, sobre todo, el derecho a llegar a ser mayoría (condición de supervivencia).12 Hay que prestar especial atención a esta última regla, dado que la protección de los derechos de la minoría constituye −junto con las precondiciones del juego democrático− el lazo con el constitucionalismo clásico. El momento que se reflexiona sobre el funcionamiento del juego democrático, rápidamente se constata que la participación de las y los ciudadanos y el respeto de esas reglas suponen la existencia de ciertas precondiciones sustanciales (ciertas libertades) y materiales (ciertos derechos sociales). 1) Precondiciones liberales de la democracia son las libertades liberales: libertad personal, de pensamiento, de reunión y asociación. BOBBIO dice con respecto a esto que:
Estos derechos […] son el presupuesto necesario para el correcto funcionamiento de los mecanismos procedimentales que caracterizan a un régimen democrático.13
2) Precondiciones sustanciales de la democracia son derechos sociales básicos: alimentación y educación. Son precondiciones sociales no solo del juego democrático, sino incluso de las precondiciones liberales. En la Constitución del 2008, los derechos de libertad están recogidos en el artículo 66, los derechos de participación en el artículo 61, y los derechos sociales básicos estarían en el número 1 del artículo 3: educación, salud, alimentación, seguridad social y agua. En conclusión, no resulta creíble que el disfrute de libertades básicas sea posible si la o el ciudadano teme por su subsistencia y no tiene la suficiente formación para actuar activamente. Tampoco resulta creíble que un ciudadano con libertades formales y sin los
El Federalista, p. 249 y s. Noberto BOBBIO, El futuro de la democracia, 3ra. ed., México: FCE, 2001. Ibíd., p. 6.
mínimos recursos materiales sea el ideal democrático. Pero, volviendo al tema de fondo, se debe tener en cuenta que una cosa es la democracia y otra su precondiciones. A la pregunta ¿quién tiene la última palabra?, la democracia responde: las y los ciudadanos o sus representantes. En la discusión actual, no es la relativización de la democracia representativa, a través del fortalecimiento de la democracia directa y participativa, la que relativiza el papel del parlamento, sino la existencia de un tribunal jurisdiccional que pueda decidir sobre la voluntad de la mayoría y que ciertos temas estén excluidos del debate público.
Tensiones entre constitucionalismo y democracia
Si se observa la relación entre la democracia y sus precondiciones (materiales y sustanciales), ya se dibuja la tensión entre la potestad de los ciudadanos de decidir sobre todos los asuntos de interés público y la de excluir de ese debate ciertos −o todos− los derechos fundamentales; pues, los derechos individuales son, por definición, limitadores del poder político, pero también implican una limitación a la autonomía política de las y los ciudadanos. A continuación se resumirán las principales líneas de conflicto entre derechos y democracia: 1) Contenido de la decisiones y la forma en que son adoptadas En la discusión entre “quién decide y cómo se decide” y “qué se decide”, se expresa que la formalidad democrática (lo procedimental) no es lo único que legitima decisiones democráticas. Pedro SALAZAR dice:
[…] si se quiere preservar a la democracia, se debe aceptar que la legitimidad formal de las decisiones depende del respeto de algunos derechos fundamentales.14
[…] una decisión será democrática y constitucionalmente legítima si y sólo si ha sido adoptada de conformidad con los principios democráticos (legitimidad formal) y, al mismo tiempo, respeta los límites de contenido impuestos por la constitución (legitimidad sustancial).15
Por otro lado, se afirma que la democracia debe ser protegida de un “suicidio”, es decir, que se pueda decidir por mayoría eliminar las reglas de juego democrático (sobre todo el derecho de las minorías) o se decida entregar el poder a un gobierno autoritario. Por, tanto, deben estar fuera de la decisión de la mayoría: (1) las mismas reglas del juego democrático, (2) las libertades liberales y (3) ciertos derechos sociales. Pero, como dice Pedro SALAZAR:
[…] para evitar un posible traslado de poder desde las manos de los ciudadanos (y/o) sus representantes hacia las manos de los jueces constitucionales, los derechos conte14 15
Pedro SALAZAR, óp. cit., p. 268. Ibíd., p. 268 y s.
nidos en la esfera de lo indecible deben ser pocos y definidos en términos más precisos posibles.16
2) Supremacía constitucional y los poderes legislativos En el constitucionalismo de Estados Unidos desde su comienzo se empieza a perfilar la supremacía de la Constitución sobre el poder legislativo. El rechazo al poder del parlamento inglés influyó en esta tendencia.17 Alexander HAMILTON resume esta idea central de la siguiente manera:
La independencia completa de los tribunales de justicia es particularmente esencial en una Constitución limitada. Por Constitución limitada entiendo la que contiene ciertas prohibiciones expresas aplicables a la autoridad legislativa, como, por ejemplo, la de no dictar decretos que impongan penas e incapacidades sin previo juicio, leyes ex post facto y otras semejantes. Las limitaciones de esta índole sólo pueden mantenerse en la práctica a través de los tribunales de justicia, cuyo deber ha de ser el declarar nulos todos los actos contrarios al sentido evidente de la Constitución. Sin esto, todas las reservas que se hagan con respecto a determinados derechos o privilegios serán letra muerta.18
En 1803, juez Marshall en el caso Marbury v. Madison consagró el control judicial de la legislación de la siguiente manera:
Sin lugar a dudas, la competencia y la obligación del Poder Judicial es decidir qué es ley. Los que aplican las normas a casos particulares deben por necesidad exponer e interpretar esa norma. Si dos leyes entran en conflicto entre sí el tribunal debe decidir acerca de la validez y aplicabilidad de cada una. Del mismo modo cuando una ley está en conflicto con la Constitución y ambas son aplicables a un caso, de modo que la Corte debe decidirlo conforme a la ley desechando la Constitución, o conforme a la Constitución desechando la ley, la Corte debe determinar cuál de las normas en conflicto gobierna el caso. Esto constituye la esencia misma del deber de administrar justicia. Luego, si los tribunales deben tener en cuenta la Constitución y ella es superior a cualquier ley ordinaria, es la Constitución, y no la ley la que debe regir el caso al cual ambas normas se refieren.
Con esta declaración, los jueces constitucionales pasan a tener la última palabra sobre el legislador; pero, los legisladores reclaman que su legitimación democrática es superior a las decisiones de un grupo de técnicos. 3) Órganos representativos y los jueces constitucionales Como ya se ha dejado delineado, el enfrentamiento entre Constitución y democracia se traduce institucionalmente entre el margen de poder que poseen los legisladores para decidir sobre asuntos de interés, y la intromisión del control judicial de la Constitución sobre los asuntos del parlamento y la exclusión de algunos temas que no están a disposición de las mayorías políticas. Aquí se plantean dos cuestiones fundamentales:
Ibíd., p. 270. Vid. Murizio FIORAVANTI, Constitución. De la antigüedad a nuestros días, Madrid: Trotta, 2001. El Federalista, p. 231.
1) ¿Por qué una élite de jueces puede prevalecer sobre el órgano legitimado democráticamente? 2) ¿Qué ámbitos deberían estar excluidos de las decisiones de la mayoría? Hay dos posibles soluciones para mitigar el déficit democrático de los jueces constitucionales: 1) Para Jürgen HABERMAS es necesario introducir espacios deliberativos institucionales e informales, de modo que el resultado total del proceso sea tan democrático como posible. 2) La solución de Luigi FERRAJOLI es más radical: no hay nada más democrático que reconocer los derechos humanos, ya que son para todas y todos los ciudadanos en pie de igualdad. Y al mismo tiempo minimiza el principio democrático. Por otro lado, para atenuar este carácter inevitable del constitucionalismo moderno, se propone: 1) Que aunque la soberanía popular debe estar limitada, debe residir siempre en las y los ciudadanos. Por lo tanto, el último poder de decisión sobre las cuestiones fundamentales deben seguir siendo de los miembros de la sociedad políticamente organizada. 2) Que el poder de los jueces constitucionales debe ser limitado. De lo contrario, los garantes del “gobierno del imperio de la constitución” pueden degenerar el “gobierno de los jueces”, que al final son seres humanos.19
La “democracia constitucional”
Para el constitucionalismo moderno, el poder político en todos sus niveles, incluso en el más alto, debe encontrase limitado por la existencia de derechos, cuyos titulares son las personas. Como resume Pedro SALAZAR:
[…] el máximo problema del constitucionalismo democrático es encontrar la manera de tutelar los derechos sin reducir a banalidad la soberanía popular.20
Cualquier solución apresurada y sencilla es equivocada:
La democracia formal solo es posible cuando algunos derechos están garantizados. Esta dimensión material del constitucionalismo no debe interpretarse como una limitación a la autonomía política de los ciudadanos, sino como una precondición para que sea posible el ejercicio mismo de la autonomía política […].21
En conclusión, nos quedamos con el concepto de “democracia constitucional” en el contexto de un constitucionalismo fuerte que afirma la preponderancia de los derechos, la
Pedro SALAZAR, óp. cit., p. 272. Ibíd., p. 178. Ibíd, p. 265.
supremacía constitucional y el control jurisdiccional constitucional; pero, sin perder de vista el problema de la soberanía popular y de la representación política. Maurizio FIORAVANTI resume:
En la fórmula contemporánea de democracia constitucional parece estar contenida la aspiración a un justo equilibrio entre el principio democrático, dotado de valor a través de las instituciones de la democracia política y el mimo papel del legislador y del gobierno, y la idea […] de los límites de la política a finar mediante la fuerza normativa de la constitución y, en particular, a través del control de constitucionalidad siempre más determinante en el ámbito de las democracias modernas.22
El parlamento en la Constitución
De lo expuesto, debe quedar claro que solo es posible una democracia constitucional, en la cual el papel del parlamento debe someterse a límites formales y sustanciales de la Constitución. La Asamblea Nacional, en este marco, debe sujetarse estrictamente a la Constitución, pero a la vez desplegar con vigor las atribuciones constitucionales que le son propias: 1) Actuar como depositaria de la soberanía popular en una democracia representativa. 2) Operar como órgano que desarrolla legislativamente los contenidos constitucionales. 3) Funcionar como órgano que da mayor fuerza a los derechos con leyes que los desarrollen y garanticen. 4) Como órgano que simboliza el centro del debate público, como el palacio de la democracia.
Maurizio FIORAVANTI, Constitución…, óp. cit., p.163 y s.
Neoconstitucionalismo y parlamento
Luego de discutir sobre los conceptos de Constitución y democracia, resulta fundamental dilucidar el concepto general del neoconstitucionalismo y su mensaje al parlamento. Sin embargo, ya se puede decir que las diversas versiones del neoconstitucionalismo otorgan a la Asamblea Nacional un papel secundario en un sistema constitucional.
Concepto básico de neoconstitucionalismo
Para Paolo COMANDUCCI, el neoconstitucionalismo puede ser visto desde tres perspectivas:23 1) Neoconstitucionalismo teórico: teoría del derecho que pretende describir y fundamentar los logros del proceso de constitucionalización. COMANDUCI resume esos avances de la siguiente manera:
El modelo de sistema jurídico que emerge de la reconstrucción del neoconstitucionalismo está caracterizado, además que por una constitución “invasora”, por la positivización de un catálogo de derechos fundamentales, por la omnipresencia en la constitución de principios y reglas, y por algunas peculiaridades de la interpretación y de la aplicación de las normas constitucionales respecto a la interpretación y a la aplicación de la ley.24
En particular, el estatalismo, el legicentrismo y el formalismo interpretativo, tres de las características destacadas del iuspositivismo teórico de matriz decimonónica, hoy no parecen sostenibles.25
2) Neoconstitucionalismo ideológico: pone en primer plano la garantía de los derechos fundamentales como objetivo político. COMANDUCCI resume esta posición así:
El neoconstitucionalismo ideológico no se limita por tanto a describir los logros del proceso de constitucionalización, sino que los valora positivamente y propugna su defensa y ampliación. En particular, subraya la importancia de los mecanismos institucionales de tutela de los derechos fundamentales –podríamos en este sentido hablar de “neoconstitucionalismo de los contrapoderes”– pero más todavía destaca la exigencia de que las actividades del legislativo y del judicial estén directamente encaminadas a la concretización, la actuación y la garantía de los derechos fundamentales previstos en la Constitución –podríamos en este sentido hablar de un “neoconstitucionalismo de
Paolo COMANDUCCI, “Formas de (neo)constitucionalismo: un análisis metateórico”, en: Isonomía, 16/2002, pp. 89-112.
Ibíd., p 97. Ibíd.
las reglas”–.26
3) Neoconstitucionalismo metodológico: restablece la conexión necesaria entre derecho y moral (iusnaturalismo). Pero se critica al neoconstitucionalismo de la siguiente forma:
[…] la disminución del grado de certeza del derecho derivada de la técnica de “ponderación” de los principios constitucionales y de la interpretación “moral” de la constitución.
Características del neoconstitucionalismo
Según Miguel CARBONELL, los logros del constitucionalismo moderno son: 27 1) Constitución rígida formal y sustancial. 2) Garantía jurisdiccional de la Constitución. 3) Fuerza normativa de la Constitución. 4) Sobreinterpretación de la Constitución (interpretación intensiva a favor de los principios constitucionales). 5) Aplicación directa de la Constitución. 6) Interpretación constitucional de las leyes. 7) Influencia de la Constitución sobre las relaciones políticas, que implica: a) un sistema de solución de conflictos entre los órganos del Estado; b) que todos los espacios del quehacer público sea posible reducirlo a parámetros de enjuiciamiento condicional; y, c) que las normas constitucionales sean el principal referente de las argumentaciones y posiciones políticas de los actores políticos. Una de las versiones más radicales del neoconstitucionalismo es la de Luigi FERRAJOLI. Aquí se observa en su extremo el conflicto con el principio democrático. FERRAJOLI, primero define a las constituciones como:
[…] pactos de no agresión […], tanto más necesarios cuanto más política y culturalmente diversos y virtualmente en conflicto sean los sujetos cuya pacífica convivencia se pretende garantizar.28
[…] un pueblo (el mítico demos), […], no existe como sujeto unitario anterior a la constitución, sino que es generado por la constitución misma en cuanto pacto de convivencia mediante el cual se estipula la igualdad en derechos fundamentales, y por tanto la igual identidad y dignidad de cada uno de sus miembros como persona y ciuda-
Ibíd., 100. Miguel CARBONELL, Neoconstitucionalismo y derechos fundamentales, Quito: Cevallos, pp. 32Luigi FARRAJOLI, Garantismo, Madrid: Trotta, 2006, p. 110.
dano.29
Características “neoconstitucionales” de la Constitución de 2008
En base a las características neoconstitucionales propuestas por CARBONELL y referidas anteriormente, se prosigue a identificarlos en la Constitución del Ecuador de 2008: 1) Constitución rígida, que se traduce formal y material en los procedimientos de reforma constitucional. La Constitución de Montecristi establece dos tipos básicos de reforma constitucional: la enmienda constitucional y la reforma parcial de la Constitución. Estos procedimientos establecen grados diversos y combinados de rigidez formal y material. El artículo 441 regula la enmienda constitucional:
Art. 441.- La enmienda de uno o varios artículos de la Constitución que no altere su estructura fundamental, o el carácter y elementos constitutivos del Estado, que no establezca restricciones a los derechos y garantías, o que no modifique el procedimiento de reforma de la Constitución, se realizará: 1. Mediante referéndum solicitado por la Presidenta o Presidente de la República, o por la ciudadanía con el respaldo de al menos el ocho por ciento de las personas inscritas en el registro electoral. 2. Por iniciativa de un número no inferior a la tercera parte de los miembros de la Asamblea Nacional. El proyecto se tramitará en dos debates; el segundo debate se realizará de modo impostergable en los treinta días siguientes al año de realizado el primero. La reforma sólo se aprobará si obtiene el respaldo de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional [las negrillas son mías].
En la primera parte de este artículo se establece un conjunto de ámbitos constitucionales que son intangibles mediante enmienda. Se prohíbe: a) Alterar la estructura fundamental de la Constitución. b) Alterar el carácter y elementos constitutivos del Estado. c) Establecer restricciones a los derechos y garantías. d) Modificar el procedimiento de reforma de la Constitución. La enmienda establece dos procedimientos formales en la enmienda: (1) mediante referéndum y (2) por procedimiento legislativo agravado. Entre estos dos procedimientos el más gravoso es el parlamentario, pues se requiere la iniciativa de 1/3 de los miembros de la Asamblea Nacional, un primer debate y un segundo después de año, y aprobación de con las 2/3 de los miembros de la legislatura. Es más sencilla la reforma mediante iniciativa del Presidente de la República y referéndum. Hay incluso críticos de que la Asamblea Nacional tenga alguna potestad para enmendar
la Constitución.30 La reforma parcial tiene un solo procedimiento y reduce el “coto vedado” que no puede ser modificado:
Art. 442.- La reforma parcial que no suponga una restricción en los derechos y garantías constitucionales, ni modifique el procedimiento de reforma de la Constitución tendrá lugar por iniciativa de la Presidenta o Presidente de la República, o a solicitud de la ciudadanía con el respaldo de al menos el uno por ciento de ciudadanas y ciudadanos inscritos en el registro electoral, o mediante resolución aprobada por la mayoría de los integrantes de la Asamblea Nacional. La iniciativa de reforma constitucional será tramitada por la Asamblea Nacional en al menos dos debates. El segundo debate se realizará al menos noventa días después del primero. El proyecto de reforma se aprobará por la Asamblea Nacional. Una vez aprobado el proyecto de reforma constitucional se convocará a referéndum dentro de los cuarenta y cinco días siguientes. Para la aprobación en referéndum se requerirá al menos la mitad más uno de los votos válidos emitidos. Una vez aprobada la reforma en referéndum, y dentro de los siete días siguientes, el Consejo Nacional Electoral dispondrá su publicación [las negrillas son mías].
La iniciativa de reforma constitucional les corresponde a las y los ciudadanos, a la Asamblea Nacional y al Presidente de la República, la reforma se debe discutir por lo menos en dos debates, aprobarse en el parlamento con mayoría absoluta de sus miembros y luego debe ser sometida a referéndum. Finalmente, la mima Constitución establece el mecanismo para la convocatoria a una Asamblea Constituyente, con el fin de elaborar una Constitución y no se pone límites a una reforma constitucional integral:
Art. 444.- La asamblea constituyente sólo podrá ser convocada a través de consulta popular. Esta consulta podrá ser solicitada por la Presidenta o Presidente de la República, por las dos terceras partes de la Asamblea Nacional, o por el doce por ciento de las personas inscritas en el registro electoral. La consulta deberá incluir la forma de elección de las representantes y los representantes y las reglas del proceso electoral. La nueva Constitución, para su entrada en vigencia, requerirá ser aprobada mediante referéndum con la mitad más uno de los votos válidos [las negrillas son mías].
2) Garantía jurisdiccional de la Constitución: “gobierno de los jueces” El artículo 424 de la Constitución declara la supremacía de Constitución y el sometimiento de toda creación normativa y de toda actividad del Estado a las normas constitucionales.
Art. 424.- La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica. […].
Rubén MARTÍNEZ, “Supremacía de la Constitución, control de la constitucionalidad y reforma constitucional”, en: Ramiro ÁVILA et al. (eds.), Desafíos constitucionales, Quito: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y Tribunal Constitucional, 2008, pp. 289.
Y el garante de que la supremacía de Constitución sea respetada es la Corte Constitucional, quien controla que la producción legislativa se someta a los parámetros constitucionales.
Art. 429.- La Corte Constitucional es el máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración de justicia en esta materia. […].
3) Fuerza normativa de la Constitución Para las nuevas corrientes del constitucionalismo, la Constitución deja de ser solo un “programa político” y pasa a ser una norma jurídica que limita y vincula el poder.
Art. 426.- Todas las personas, autoridades e instituciones están sujetas a la Constitución. Las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, aplicarán directamente las normas constitucionales y las previstas en los instrumentos internacionales de derechos humanos siempre que sean más favorables a las establecidas en la Constitución, aunque las partes no las invoquen expresamente. Los derechos consagrados en la Constitución y los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de inmediato cumplimiento y aplicación. No podrá alegarse falta de ley o desconocimiento de las normas para justificar la vulneración de los derechos y garantías establecidos en la Constitución, para desechar la acción interpuesta en su defensa, ni para negar el reconocimiento de tales derechos [las negrillas son mías].
4) Sobreinterpretación de la Constitución: interpretación intensiva a favor de los principios constitucionales Con respecto a la interpretación, la Constituyente duda, dado que coloca como primer criterio de interpretación el aspecto gramatical.
Art. 427.- Las normas constitucionales se interpretarán por el tenor literal que más se ajuste a la Constitución en su integralidad. En caso de duda, se interpretarán en el sentido que más favorezca a la plena vigencia de los derechos y que mejor respete la voluntad del constituyente, y de acuerdo con los principios generales de la interpretación constitucional [las negrillas son mías].
5) Aplicación directa de la Constitución. Hay que distinguir que las normas constitucionales directamente aplicables son las que se refieren a los derechos humanos.
Art. 11.- […]. 3. Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte. Para el ejercicio de los derechos y las garantías constitucionales no se exigirán condiciones o requisitos que no estén establecidos en la Constitución o la ley. Los derechos serán plenamente justiciables. No podrá alegarse falta de norma jurídica para justificar su violación o desconocimiento, para desechar la acción por esos hechos ni para negar su reconocimiento [las negrillas son mías].
6) Interpretación constitucional de las leyes
En la Ley Orgánica de Garantía Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC), se recoge en el artículo 2 los principios de la justicia constitucional. El primer principio manda preferir una interpretación frente a la otra cuando aquella ofrezca una mejor protección de derechos; el segundo ordena que la creación, interpretación y aplicación del derecho se oriente al cumplimiento y optimización de los principios constitucional.
Art. 2.- Principios de la justicia constitucional.- Además de los principios establecidos en la Constitución, se tendrán en cuenta los siguientes principios generales para resolver las causas que se sometan a su conocimiento: 1. Principio de aplicación más favorable a los derechos.- Si hay varias normas o interpretaciones aplicables a un caso concreto, se debe elegir la que más proteja los derechos de la persona. 2. Optimización de los principios constitucionales.- La creación, interpretación y aplicación del derecho deberá orientarse hacia el cumplimiento y optimización de los principios constitucionales.
7) Influencia de la Constitución sobre las relaciones políticas, que implica: a) un sistema de solución de conflictos entre los órganos del Estado; b) que todos los espacios del quehacer público sea posible reducirlo a parámetros de enjuiciamiento constitucional; y, c) que las normas constitucionales sean el principal referente de las argumentaciones y posiciones políticas de los actores políticos.31 La Corte Constitucional ya se ha manifestado que es la última instancia en cualquier materia jurídica y que puede decidir las “vicisitudes” de la realidad política, económica y social. En la resolución de 29 de noviembre de 2009, dentro del caso No. 1418-2008-RA, la Corte Constitucional dejó sentado que:
[…] el Ecuador ha optado la fórmula del paradigma del Estado Constitucional, que involucra entre otras cosas, el sometimiento de toda autoridad, organismo, función, ley, resolución o acto a la Constitución de la República. Coloca a la jurisdicción constitucional como garante y última instancia de cualquier materia jurídica, a evaluar y decidir vicisitudes de una nueva realidad jurídica, política, económica y social [las negrillas son mías].32
La postura de la Corte Constitucional frente al tema del neoconstitucionalismo
En la resolución de 21 de octubre de 2008, por la cual el ex Tribunal Constitucional se declara Corte Constitucional, se dice:
[…] en virtud del contenido del artículo 1 de la Constitución de la República se ha producido el tránsito del Estado Social de Derecho a un Estado Constitucional de Derechos y Justicia.
Miguel Carbonell, óp. cit., pp. 32-36.
Resolución de la Corte Constitucional de 27 de octubre de 1009, No. 1418-2008-RA, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 21 de 27 de Noviembre del 2009.
[…]. Con el nuevo paradigma constitucional, la Constitución deja de ser un programa político y se convierte en norma jurídica, acercando el modelo continental europeo al modelo del Common Law norteamericano, debiendo recordarse que en la tradición jurídica norteamericana, quien crea el derecho es el juez constitucional y quien establece el procedimiento de producción y unificación del ordenamiento jurídico es el control constitucional, siendo la propia Constitución considerada como una norma jurídica directamente aplicable, al tiempo que constituye fuente del resto del ordenamiento jurídico; lo que Kelsen recogió al indicar que las Constituciones no son solamente “reguladoras de la creación de leyes, sino de su contenido material”, es decir, que además fijan “derechos fundamentales que se convierten en principios, direcciones y límites para el contenido de las leyes futuras” [las negrillas son mías].
Sin mencionar los alcances de este nuevo paradigma constitucional, la Corte cita a Riccardo GUASTINI, quien resume las características de un modelo neoconstitucional:
a) La existencia de una Constitución rígida, que en consecuencia no sea fácilmente modificable por la legislación ordinaria; b) Garantías judiciales que permitan el control de la conformidad de las leyes con la Constitución; c) Fuerza vinculante de la Constitución, que implica el paso de la consideración del texto como un cuerpo declarativo a la aceptación de su carácter de norma jurídica real y de efectiva aplicación; d) Interpretación extensiva del texto constitucional que se verifica en la presencia de sus principios y normas sobre todo el ordenamiento jurídico, haciendo posible a través de los mismos buscar soluciones a los problemas jurídicos más simples; e) Directa aplicación de la Constitución para resolver no solo los conflictos entre los poderes del estado o entre este y las personas, sino también para resolver los conflictos entre particulares; f) Interpretación constitucional de las leyes; y, g) Influencia de la Constitución sobre las relaciones políticas que se traduce en que los órganos de control de constitucionalidad puedan analizar la fundamentación política de las normas [las negrillas son mías].
En otra resolución vuelve a reafirmar estas características de la actividad de la Corte:
Con este propósito, esta Corte ha establecido en su jurisprudencia, las siguientes reglas de competencia para el ejercicio de todas sus atribuciones previstas en la Constitución; dentro de ellas, la de interpretación constitucional, objeto de la presente causa: 1. La aplicación directa e inmediata de las normas constitucionales; 2. La plena justiciabilidad de los derechos fundamentales; 3. La insuficiencia de los métodos de interpretación jurídica tradicionales para interpretar las normas de la Constitución, por la existencia de un Estado Constitucional de derechos y justicia; 4. La aplicación de las herramientas interpretativas de la ponderación y proporcionalidad, propias del método racional, […]; 5. […]. 6. La adecuada relación existente entre fines y medios, […], para hacer efectivas las reglas y valores consignados por el Constituyente, tanto para el ejercicio de los derechos, como para la directa y eficaz aplicación de las normas constitucionales, sin que la inexistencia de legislación post constitucional pueda limitar dichos ejercicio
y aplicación.33
En otro fallo de 9 de diciembre de 2009, la Corte Constitucional declara:
El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico, conforme lo dispuesto en el artículo 1 de la Constitución de la República, lo cual implica que en la presente etapa se evidencia la influencia del denominado ‘neoconstitucionalismo’ en nuestra Constitución de la República, entendiendo como tal, aquel en que las Constituciones ‘no se limitan a establecer competencias o a separar a los poderes públicos, sino que contienen altos niveles de normas materiales o sustantivas que condicionan la actuación del Estado por medio de la ordenación de ciertos fines y objetivos’ [las negrillas son más].34
La Corte, en sentencia interpretativa de 28 de noviembre de 2008, menciona el carácter ideológico del derecho constitucional “comprometido”:
[…] una de las principales, si no la principal innovación del nuevo paradigma constitucional ecuatoriano es la novedosa constitucionalización de los derechos fundamentales. En efecto, como en ninguna otra parte de la Constitución, en el capítulo correspondiente a los derechos y sus garantías, se refleja la materialización de la Constitución, representada en la adopción del neoconstitucionalismo como ideología del Estado. La nueva Constitución supone un paso importante en el camino hacia la realización efectiva del constitucionalismo, que propugnan autores como Ferrajoli o Miguel Carbonell, en directa confrontación con los dictados programáticos del proyecto neoliberal. El nuevo texto constitucional ecuatoriano reivindica el Derecho Constitucional como un derecho axiomáticamente comprometido; y lo hace, no a través de declaraciones retóricas sobre la libertad o igualdad, sino mediante un completo sistema de derechos y garantías y un rico programa de intervención del Estado en aras de garantizar la efectividad de los derechos [las negrillas son mías].35
En consecuencia, la Corte Constitucional dice de manera expresa que en el Estado ecuatoriano rige el neoconstitucionalismo:
Se insiste que esta Corte ha centrado su análisis en la ciencia jurídica que rige al Estado ecuatoriano, el neoconstitucionalismo y, a partir de ello, y como máximo órgano de interpretación y control constitucional, deja en claro que el cobro de tasas, como consecuencia de la utilización de servicios públicos esenciales y monopólicos, deben ajustarse a la Constitución de la República vigente [las negrilla son mías].36
Es necesario citar un párrafo largo que sintetiza la manera en que la nueva Corte Constitucional entiende el nuevo modelo introducido por la Constitución y su papel dentro de esta nueva concepción:
Sentencia interpretativa de 10 de diciembre de 2008, No. 002-08-SI-CC, de los casos acumulados 0005-08-IC y 0009-08-IC.
Sentencia de 9 de diciembre de 2009, publicada en el R.O. 117-S, 27-I-2010.
Sentencia interpretativa de 28 de noviembre de 2008, No. 001-08-SI-CC, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 479 de 2 de diciembre del 2008. Sentencia de 23 de julio del 2009, No. 003-09-SIN-CC, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 644 de 29 de Julio del 2009.
Por obvias razones cabe señalar que, una de las diferencias fundamentales que se puede apreciar entre la Constitución Política de 1998 y la vigente Constitución de la República del Ecuador, es que, la primera -la de 1998- se caracterizaba por tener un carácter positivo, es decir, el papel del operador jurídico se reducía a un proceso exegético de subsunción o deducción de reglas, el juez era boca de la ley. Bajo ese esquema, el juez estaba sujeto únicamente a la ley, y su función era aplicarla obligatoriamente cualquiera fuese su contenido. Bajo ese paradigma, se restringía derechos, se limitaban garantías, y la Constitución y sus principios pasaban a un segundo plano. Contrario a lo dicho, el artículo 1 de la Constitución de la República del 2008, establece una nueva forma o modelo de Estado, profundamente distinto a aquel previsto en la Constitución de 1998. El Ecuador es un Estado Constitucional de Derechos y Justicia. Así, el Ecuador ha optado la fórmula del paradigma del Estado Constitucional, que involucra entre otras cosas, el sometimiento de toda autoridad, organismo, función, ley, resolución o acto a la Constitución de la República. Coloca a la jurisdicción constitucional como garante y última instancia de cualquier materia jurídica a evaluar y decidir vicisitudes de una nueva realidad jurídica, política, económica y social. Bajo estas características, se incorpora contenidos materiales o sustanciales vinculantes dentro de la Carta Fundamental. En otras palabras, el Derecho ha adquirido una fuerte carga axiológica; se ha rematerializado inspirado por una supremacía distinta de valores. Este nuevo orden constitucional le permite al Juez constitucional pensar, sentir, argumentar, interpretar, evaluar, comparar, ponderar, respecto al caso concreto, a fin de que la decisión sea aceptable en derecho y justicia, tanto más cuando el Art. 1 Carta Nacional del Estado evidencia la influencia del neoconstitucionalismo, entendiendo como tal, que la Constitución no se limita únicamente a establecer competencias o a separar a los poderes públicos, sino que, la actuación del Estado, sus instituciones, organismos y dependencias están para asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de las personas, es decir, los funcionarios públicos tienen el deber de coordinar sus acciones para la consecución del bien común, tal como lo ordena el Art. 226 ídem [las negrillas son mías].37
La Corte repite en varias de sus sentencias:
La Corte Constitucional es la consecuencia lógica de la evolución histórica del Control Constitucional en el Ecuador. Con el surgimiento del neoconstitucionalismo y de conformidad con la realidad ecuatoriana, es preciso e ineludible, consolidar el control, la jurisdicción constitucional como una magistratura especializada capaz de poner límites a los poderes fácticos locales o externos, como fórmula primigenia para garantizar los derechos fundamentales de las personas, los colectivos y del entorno ambiental, como un órgano especializado que coadyuva a que nazca, crezca y se consolide el Estado Social y Democrático de los Derechos, donde se reconoce la unicidad, universalidad e interdependencia de todos los derechos: individuales, económicos, sociales, culturales, colectivos y ambientales para que todos los derechos sean para todas las personas [las negrillas son mías]. 38
En este sentido se deja en claro su papel en el “Estado neoconstitucional”:
[…] a la Corte Constitucional corresponde defender el carácter normativo de la constitución y para ello, tiene competencia para hacer el control de constitucionalidad de
Resolución de la Corte Constitucional de 27 de octubre de 2009, No. 1418-2008-RA 1418, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 21 de 27 de noviembre del 2009. Resolución de la Corte Constitucional, No. 0552-08-RA, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 122 de 13 de mayo de 2009.
la ley, sistematizar el entendimiento de los derechos e interpretar la Constitución de tal manera, o en el sentido que más favorezca a la eficacia real de los derechos y a la objetivación de los valores establecidos en una Constitución. Para hacer realidad este mandato de interpretación de la Constitución, ésta Corte debe enfocarse en encontrar el justo medio entre la búsqueda de la justicia y la aplicación estricta de su texto. Es por ello que la interpretación Constitucional, no es ni puede ser un supuesto de subsunción lógica de los hechos en las normas, sino que como lo sostienen los defensores del paradigma garantista del neoconstitucionalismo, el juicio de validez de las normas es perfectamente coherente con el principio de justicia; en tanto ambos son valorativos y requieren de la búsqueda de la racionalidad [las negrillas son mías].39
En las citadas resoluciones de la Corte Constitucional se constata fácilmente su posición ideológica frente al denominado neoconstitucionalismo, que se decanta en una “lectura moral” de la Constitución con sus potencialidades y riesgos.
El espacio del Parlamento en la interpretación del Estado neoconstitucional
Después de esta argumentación abrumadora a favor de una “Constitución invasora” de todo el ámbito público y privado, el campo de acción del parlamento queda prácticamente muy reducido. La supremacía del órgano representativo de la soberanía popular cede para dar paso a la supremacía de los jueces constitucionales. En este contexto, al legislador no le queda más que: 1) Ajustar su actividad normativa formal y materialmente a los preceptos constitucionales. 2) Dar paso a la interpretación constitucional de la ley. En un intento para salvar el rol de la Asamblea Nacional en el Estado constitucional de derechos y justicia, la Ley orgánica de Garantías constitucionales y Control constitucional estable algunos límites al poder de los jueces en control de constitucionalidad:
Art. 76.- Principios y reglas generales.- El control abstracto de constitucionalidad se regirá por los principios generales del control constitucional previstos por la Constitución y las normas constitucionales, la jurisprudencia y la doctrina. En particular, se regirá por los siguientes principios: 2. Presunción de constitucionalidad de las disposiciones jurídicas.- Se presume la constitucionalidad de las disposiciones jurídicas. 3. In dubio pro legislatore.- En caso de duda sobre la constitucionalidad de una disposición jurídica, se optará por no declarar la inconstitucionalidad. 4. Permanencia de las disposiciones del ordenamiento jurídico.- El examen de constitucionalidad debe estar orientado a permitir la permanencia de las disposiciones en el ordenamiento jurídico. 5. Interpretación conforme.- Cuando exista una interpretación de la disposición jurídica que sea compatible con las normas constitucionales, no se declarará la inconstitucionalidad y en su lugar se fijará la interpretación obligatoria compatible con aquella. De igual modo, cuando una parte de una disposición jurídica la torne en su integridad inconstitucional, no se declarará la inconstitucionalidad de toda ella, sino que se invalidará la parte inconstitucional y dejará vigente la disposición
Sentencia interpretativa de 10 de diciembre de 2008, No. 002-08-SI-CC, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 487 de 12 de diciembre del 2008.
así reformada. 6. Declaratoria de inconstitucionalidad como último recurso.- Se declarará la inconstitucionalidad de las disposiciones jurídicas cuando exista una contradicción normativa, y por vía interpretativa no sea posible la adecuación al ordenamiento constitucional.
La última de las reglas −declaración de inconstitucionalidad como último recurso− es la protección jurídica esencial de la actividad legislativa.
Hay mucha distancia entre la visión de la Corte Constitucional del modelo de Estado y el real funcionamiento del sistema político ecuatoriano. Para obtener una comprensión más completa de la relación entre constitución y democracia hay que considerara algunos aspectos que se enumeran a continuación.
Desfase entre la modernización de la parte dogmática (derechos y garantías) y la parte orgánica (instituciones)
1) Falta de modernización de la parte orgánica en función de los derechos Las corrientes neoconstitucionalistas tienden a hacer una caricatura del Estado liberal de Derecho y atacan sus instituciones, como la democracia representativa y la división tripartita del poder. A pesar de que en el Constitución del 2008 se fortalecieron los mecanismos de democracia directa y participativa y se creó −a más de las tres funciones clásicas− la Función Electoral y la Función de Transparencia y Control Social, el Constituyente no fue capaz de trasformar radicalmente la parte orgánica de la Constitución, sobre todo a lo que se refiere a la Función Ejecutiva.40 2) La posición de los derechos en la Constitución A pesar de toda la retórica sobre derechos humanos, el Constituyente renunció a cambiar la estructura clásica de la Constitución: (1) caracteres del Estado y ciudadanía, (2) derechos y (3) organización de los poderes. Hubiese sido más consecuente colocar los derechos de las personas al inicio y empezar como lo hace la Ley Fundamental (Grundgesetz) alemana:
Artículo 1.(1) La dignidad humana es intangible. Respetarla y protegerla es obligación de todo poder público. (2) El pueblo alemán, por ello, reconoce los derechos humanos inviolables e inalienables como fundamento de toda comunidad humana, paz y de la justicia en el mundo. (3) Los […] derechos fundamentales vinculan a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial como derecho directamente aplicable.
Función Electoral y Función de Transparencia y Control Social
1) Poder de decidir en última instancia sobre la calificación de elecciones Ya en 1945, con la creación del Tribunal Superior Electoral, le fue sustraída al poder
Sobre este tema, vid. Ramiro ÁVILA, “Retos de una nueva institucionalidad estatal para la protección de los Derechos Humanos”, en: Ídem (ed.), Neoconstitucionalismo y sociedad, Quito: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008, pp. 15-50.
legislativo la facultad de decidir en última instancia sobre el resultado electoral, aunque hay que dejar constancia que solamente desde 1948 las elecciones gozaron de transparencia suficiente como para calificarlas de democráticas.41 2) Poder de designación y poder de control La creación de la Función de Transparencia y Control Social y la decisión de reducir lo más posible los poderes de designación de la Asamblea Nacional constituyen los ataques más certeros a las potestades de la Función Legislativa. Para el parlamento es difícil mantener su popularidad. Puesto que es el centro del debate político institucionalizado, los lados más grises de la negociación política son sobredimensionados: discursos con fuertes contenidos ideológicos, agresividad argumentativa y acuerdos poco transparentes. Estos y otros factores contribuyeron al desprestigio de las instituciones representativas y a considerar como remedio eliminar en lo más posible la atribución de la Asamblea Nacional para designar autoridades públicas de relevancia. Históricamente, al ser el Parlamento espejo de la soberanía popular, era el llamando a trasmitir su legitimidad democrática a otras autoridades públicas en un cadena continua de legitimidad. En la actualidad, con la designación de concurso de méritos y oposición, el Parlamento ha perdido una de sus funciones principales. Por lo menos, le queda enviar su delegado al Consejo de la Judicatura (art. 179 reformado de la Constitución) y participar en la designación de los jueces constitucionales (art. 180 de la LOGJCC). Las principales facultades de designación han sido trasladadas al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, quien, además, con los otros miembros de la Función de Transparencia y Control Social, ha absorbido otras facultades de fiscalización del poder público que originalmente le correspondían a la Función Legislativa.
La consideración de que el sistema es presidencialista y no parlamentario
Hay que tomar en cuenta que la teoría de la Constitución, sobre la democracia, los sistemas de gobierno, de partidos y sistemas electorales están pensados para sistemas parlamentarios y no presidenciales. Por esta razón, poco se habla sobre el papel del ejecutivo en el sistema constitucional y político. No han faltado constitucionalistas que han desconfiado del sistema presidencial debido a sus tendencias a la concentración del poder. El neoconstitucionalismo no ha propuesto una solución viable a la legitimidad dualista del presidencialismo y a las tensiones en el Estado constitucional que se generan por el potencial predominio de la figura presidencial.
El Ecuador se caracteriza por su enorme fragmentación social. Las fracturas socioeconómicas corren a lo largo de la dimensión regional, ideológica, de género, cultural y
Sobre el desarrollo del derecho electoral en el Ecuador, vid. Agustín GRIJALVA, Elecciones y representación política, Quito: Corporación Editora Nacional y UASB-Ecuador, 1998.
étnica. Nuestra Constitución trata de equilibrar estas diversidades con conceptos como multiculturalidad, plurinacionalidad y pluralidad jurídica.
Especificidades del neoconstitucionalismo latinoamericano y andino
El neoconstitucionalismo también tiene su variante latinoamericana, en la cual se nota su carácter ideológico más que metodológico. Sus características son: 1) Expansión de derechos. 2) Control constitucional mixto. 3) Papel activo del Estado (intervencionismo) 4) Régimen de desarrollo para conseguir igualdad y equidad. 5) Hiperpresidencialismo. Sobre el nuevo constitucionalismo andino, Ramiro ÁVILA ha propuesto la sugestiva denominación de “neoconstitucionalismo trasformador”, que radicaliza la dimensión ideológica del nuevo constitucionalismo y descuida los aspectos teóricos y metodológicos. 42 Las principales características de este constitucionalismo serían: 1) La descolonización del pensamiento jurídico andino. 2) El contexto de intensa diversidad cultural y étnica. 3) Un nuevo Estado con una nueva institucionalidad (plurinacionalidad y el pluralismo jurídico.
Sobre este constitucionalismo “comprometido”, vid. Ramiro ÁVILA, El neoconstitucionalismo transformador. Quito: Abya-Yala y UASB-Ecuador, 2011.
El parlamento como institución democrática
Descripción del status constitucional de la Función Legislativa
Los verbos rectores de la Función Legislativa son elegir, representar, deliberar y decidir. La Asamblea Nacional, a pesar de su manipulación por la llamada partidocracia y su difícil papel en la opinión pública, sigue siendo el corazón de la representación política. Su papel es representar a la nación −no a sectores−. El proceso legislativo mediante debates públicos simboliza la exposición motivada de argumentos en una sociedad que busca no solo las soluciones técnicas óptimas, sino el mayor grado de legitimidad. A pesar del permanente proceso de constitucionalización, los Estados constitucionales modernos no pueden prescindir de una asamblea legislativa. La Asamblea Nacional en el Ecuador sigue siendo: 1) La primera función del Estado: eje central de la representación política. 2) El espejo de la pluralidad social y política. 3) El principal escenario de deliberación pública.
Las funciones institucionales de la Función Legislativa
Desde la teoría, las funciones básicas de la Asamblea Nacional son: 1) Función legislativa, que se expresa en la elaboración de leyes y en el poder de reforma constitucional. En este ámbito hay que tomar en cuenta el nuevo ordenamiento territorial y el catálogo de competencias, la participación del Presidente de la República en el proceso legislativo y su poder de veto. 2) Función de control, que principalmente se expresa en (1) el enjuiciamiento al Presidente de República y ministros de estado, y (2) el novedoso sistema de destitución del Presidente de la República por crisis política y conmoción interna (muerte cruzada). 3) Función electoral, que es la capacidad de trasmitir su legitimidad democrática a otras autoridades públicas. En el Ecuador, la Función Legislativa ha sufrido un debilitamiento casi completo. Prácticamente, solo le queda la elección de un delegado para el Consejo de Judicatura y su participación en la elección de los jueces constitucionales. 4) Función de articulación, que consiste en diseñar canales para tomar en cuenta los intereses y deseos de las y los ciudadanos. Para esto la Asamblea Nacional cuenta con una Unidad de Participación Ciudadana. 5) Función de formación de la voluntad política, que la debe cumplir mediante la elaboración de alternativas a la legislación vigente y el desarrollo de los respectivos argumentos, que deben llegar a la opinión pública y ser discutidos ampliamente.
Si se hace un balance de la evolución histórica de estas funciones del parlamento, se puede constatar un proceso de permanente debilitamiento de las facultades del cuerpo legislativo.
Las limitaciones procedimentales y sustantivas a la creación normativa de la Asamblea Nacional
Con respecto a su principal función −la legislativa−, la Constitución establece los límites formales mediante el procedimiento legislativo (arts. 132 a 140) y los límites materiales mediante la garantía normativa:
Art. 84.- La Asamblea Nacional y todo órgano con potestad normativa tendrá la obligación de adecuar, formal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos previstos en la Constitución y los tratados internacionales, y los que sean necesarios para garantizar la dignidad del ser humano o de las comunidades, pueblos y nacionalidades. En ningún caso, la reforma de la Constitución, las leyes, otras normas jurídicas ni los actos del poder público atentarán contra los derechos que reconoce la Constitución [las negrillas son mías].
Las limitaciones al poder de reforma constitucional
Sobre este tema ya se ha dicho algunas cosas.43 Lo importante es resaltar que para los neoconstitucionalistas radicales, al parlamento se le debe excluir de cualquier reforma constitucional. En la Constitución de 2008, se contempla un procedimiento agravado para la modificación de la Constitución mediante la Asamblea Nacional. La exigencia de dos debates −el segundo después de un año de realizado el primero− y el quórum calificado de 2/3 de los miembros de la Asamblea Nacional imponen una especial dificultad del empleo real poder de reforma constitucional del parlamento; ya que, la alta fragmentación del sistema de partidos y la pronunciada inestabilidad política son condiciones adversas para la construcción de compromisos y mayoritarios a mediano y largo plazo.
Vid. supra 2.3.
Todas las reflexiones anteriores han servido para plantear la tensión potencial entre constitucionalismo y democracia, entre el rol del control constitucional y la generación de decisiones legítimas en una sociedad democrática. Tomando en cuenta todo lo expuesto, podemos resumir el rol de la Asamblea Nacional en el “Estado neoconstitucional” en las siguientes prioridades institucionales de la Función Legislativa: 1) Conocer profundamente la Constitución, para cual debe impulsar la formación de un cuerpo de servidores públicos especialistas y estables. Es la única menara de conseguir los mejores argumentos para que sus actividades normativas sean la mejor interpretación de la Constitución. 2) Dentro de lo posible −de los márgenes constitucionales− innovar su estructura institucional interna para responder a las tares constitucionales. 3) Acomodar a la Constitución la producción normativa formal y materialmente, que se traduce en que la subordinación de las decisiones públicas al conjunto de los derechos fundamentales recogidos por la constitución.44 Desarrollar, mediante la legislación, progresivamente los derechos constitucionales, y en especial priorizar su trabajo en las precondiciones materiales del constitucionalismo y la democracia:
[…] en particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua para sus habitantes (núm. 1, art. 1 de la Constitución).
4) Potenciar la participación y contribuir a la formación de la opinión pública. 5) Contribuir a una cultura democrática y parlamentaria.
Pedro Salazar, óp. cit., p. 188.
El constitucionalismo moderno ha reafirmado y fortalecido que lo central de la comunidad política es la protección de los derechos y su realización. Para lograr ese objetivo el principal mecanismo es una adecuada limitación del poder y su sometimiento y vinculación a los mandatos constitucionales. En este proceso de constitucionalización, el parlamentarismo ha sufrido cambios radicales en la compresión de sus funciones y en la relación con los demás poderes, especialmente con los jueces constitucionales. No obstante, no debemos sobrevalorar el activismo de la justicia constitucional, pues los jueces constitucionales difícilmente podrán reemplazar al parlamento como centro principal de debate y decisión pública y jamás podrán compensar el deficiente desarrollo de las políticas públicas. Realizar los derechos progresivamente le sigue correspondiendo a los que elaboran y ejecutan las políticas públicas (ejecutivo y legislativo). Para concluir, es importante remarcar que la principal misión constitucional de la Asamblea Nacional debería ser hacer leyes para que la gente pueda sentir bien y pueda pensar bien, para que así pueda actuar bien, en la búsqueda solidaria de la felicidad para los suyos y la comunidad (sumak kawsay).45 ¡Esas son las leyes que el país necesita!
Sobre este tema de filosofía andina, vid. Carolina PORTERO, “¿Qué es el buen vivir en la Constitución?, en: Ramiro Ávila (ed.), Constitución del 2008 en el contexto andino, Quito: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008, pp. 111-154.
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