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Timestamp: 2018-10-17 12:44:52+00:00

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﻿ SENTENCIA T-156 DE MARZO 9 DE 2017
SENTENCIA T-156 DE 09 DE MARZO DE 2017
CONTENIDO:EXIGENCIA DE ACREDITAR LA FECHA CONCRETA DE ESTRUCTURACIÓN DE SU INVALIDEZ VULNERA DERECHOS FUNDAMENTALES. SE CONSIDERA QUE LAS NORMAS PROCESALES DEBEN SER INTERPRETADAS EN ARMONÍA CON LOS DERECHOS SUSTANCIALES QUE, CON LAS FORMALIDADES QUE CONTEMPLAN, PRETENDEN MATERIALIZAR. ELLO, DE FORMA QUE EN NINGÚN MOMENTO UNA NORMA PROCESAL PUEDA CONSTITUIRSE EN UNA BARRERA PARA LA EFECTIVIDAD DE UN DERECHO SUSTANCIAL. POR LO TANTO, SE CONCLUYE QUE SE CONFIGURA UN EXCESO DE RITUAL MANIFIESTO AL EXIGIR UN NUEVO DICTAMEN QUE FIJE LA FECHA DE ESTRUCTURACIÓN DE SU INVALIDEZ, SIENDO QUE, EL HECHO QUE CON ESTA EXIGENCIA SE PRETENDE ACREDITAR, SE ENCUENTRA PLENAMENTE PROBADO CON LOS ELEMENTOS DE JUICIO CON LOS QUE CUENTA LA ADMINISTRACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, PENSIÓN DE INVALIDEZ, DERECHOS FUNDAMENTALES, REQUISITOS PARA LA PENSIÓN DE INVALIDEZ, VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ
Sentencia T-156 de marzo 9 de 2017
Ref.: Expediente T-5.819.661.
Acción de tutela presentada por la ciudadana L.M.C.L., en representación de su hijo J.I.M.C., en contra de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de XXX y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados José Antonio Cepeda Amarís (e), María Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Quinto de Familia de XXX en Oralidad, el primero (1º) de junio de dos mil dieciséis (2016) y, en segunda instancia, por el Tribunal Superior del XXX —Sala Civil—, el treinta (30) de junio de dos mil dieciséis (2016), dentro de la acción de tutela presentada por la ciudadana L.M.C.L. en representación de su hijo incapaz J.I.M.C., y en contra de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de XXX y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
El expediente de referencia fue escogido para revisión mediante auto del veintiocho (28) de octubre de dos mil dieciséis (2016), proferido por la Sala de Selección Número Diez.
El trece (13) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la ciudadana L.M.C.L. interpuso, en representación legal de su hijo mayor de edad pero declarado interdicto, acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida en condiciones dignas y mínimo vital que considera fueron desconocidos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de XXX y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, al negar el reconocimiento de la sustitución pensional que, por la muerte de su esposo, solicitó para su hijo y a la que tiene derecho en cuanto éste siempre dependió económicamente de él. Ello, pues se le exige realizar un nuevo dictamen de pérdida de capacidad laboral, el cual no tiene la capacidad económica de sufragar.
1.1. El joven J.I.M.C. es una persona de 19 años de edad quien, mediante dictamen 337 de 2005 proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de XXX, fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 62,5% como producto de haber sido dictaminado con “trastornos del comportamiento” y “retardo mental clase 3”. Es de destacar que en dicho acto se omitió fijar el momento exacto de la estructuración de su invalidez.
1.2. El joven, desde su nacimiento, siempre dependió de los ingresos que su padre, el señor J.R.M.V., le procuraba para su subsistencia, así como de la afiliación que éste realizaba de su núcleo familiar al sistema de seguridad social en pensiones.
1.3. El ciudadano J.R.M.V. gozaba de una pensión reconocida por la UGPP de conformidad con la convención colectiva de trabajo de XXX, en la modalidad de 25 años de servicio al Estado.
1.4. El día 12 de agosto de 2015, el señor J.R.M.V., padre del joven J.I.M.C. falleció, dejando sin fuentes de ingresos a su núcleo familiar.
1.5. Mediante Resolución RDP 4671 del 5 de febrero de 2016, la UGPP negó el reconocimiento de la “pensión de sobrevivientes” que se solicitó respecto de J.I.M.C. en razón a que si bien está acreditado que éste se encuentra calificado con una pérdida de capacidad laboral del 62,5%, en el dictamen que así lo certificó no se indicó la fecha de estructuración de su invalidez, motivo por el cual, “es necesario que estos documentos se encuentren en debida forma para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes” reclamada.
Consideró que si bien se trata de una prestación de carácter convencional, lo cierto es que, en el presente caso es menester verificar la acreditación de los requisitos establecidos en los artículos 47 y 48 de la Ley 100 de 1993, motivo por el cual estimó indispensable establecer el momento de la estructuración de la invalidez a efectos de poder proceder con el reconocimiento reclamado.
1.6. El 18 de marzo de 2016, el Juzgado Quinto de Familia en Oralidad de XXX —XXX—, mediante auto, admitió la demanda de interdicción judicial promovida por la ciudadana L.M.C.L. en calidad de madre del presunto interdicto, J.I.M.C. y, entre otras cosas, decretó su interdicción provisoria y designó a su madre como guardadora provisional.
2.1. Cédula de ciudadanía de la señora L.M.C.L.
2.2. Cédula de ciudadanía del joven J.I.M.C.
2.3. Resolución RDP 4671 del 5 de febrero de 2016, a través de la cual se negó el reconocimiento de la “pensión de sobrevivientes” del joven J.I.M.C.
2.4. Auto del 18 de marzo de 2016, mediante el cual, el Juzgado Quinto de Familia en Oralidad de XXX —XXX—, (i) admitió a trámite la demanda de interdicción judicial presentada por la señora L.M.C.L. en favor de su hijo J.I.M.C., (ii) declaró su interdicción provisoria y (iii) designó a su madre como guardadora.
2.5. Dictamen 337 de 2005 proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de XXX en el que se calificó la pérdida de capacidad laboral del, entonces menor de edad, J.I.M.C., en un 62,5% y no se fijó fecha de estructuración de su invalidez.
2.6. Registro civil de defunción del ciudadano J.R.M.V., en el que se certifica que falleció el 12 de agosto de 2015.
2.7. Certificación del Ministerio de Protección Social, Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud, Fosyga, en el que se acredita que la señora L.M.C.L. se encuentra afiliada a la EPS Salud Vida en el régimen subsidiado, al igual que su núcleo familiar.
La actora interpone acción de tutela en representación de los intereses de su hijo J.I.M.C. por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y dignidad humana. Ello, en razón a que cuando pretendió reclamar el reconocimiento de la sustitución pensional de su hijo, ésta le fue negada en cuanto el dictamen de pérdida de la capacidad laboral que le fue practicado no determinó la fecha de estructuración de su invalidez.
Considera que si debe realizar un nuevo dictamen es menester que lo eximan del pago del salario mínimo que por ley se le exige a las personas, pues no cuenta con la capacidad económica para sufragar dicho gasto y, esa ausencia de recursos, se está convirtiendo en una barrera para la efectiva materialización de los derechos de su hijo.
En su contestación a la presente acción de tutela solicitaron ser desvinculados por considerar que no cuentan con la legitimación por pasiva para hacer parte de este trámite. Ello, pues lo que pretende la actora es que se le exima de sufragar el costo que tiene realizarle nuevamente el dictamen de pérdida de capacidad laboral a su hijo, sin que ellos tengan facultad alguna al respecto.
Por su parte, consideró que debía ser absuelto de las pretensiones de la actora, pues, en su criterio, entre sus funciones no existe ninguna relacionada con las pretensiones de esta acción, esto es, no tiene la posibilidad de eximir a la actora de pagar el valor que realizarle a su hijo un nuevo dictamen de pérdida de capacidad laboral le representa.
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander
En su escrito de contestación se opuso a las pretensiones de la accionante en cuanto consideró que no está vulnerando derecho fundamental alguno con el cobro de los dineros relacionados con la nueva calificación de la invalidez del joven J.I.M.C. Ello, pues el artículo 20 del Decreto 1352 de 2013 establece que, por la prestación de sus servicios, las juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez cobraran de forma anticipada un valor equivalente a 1 SMLMV y, en ese sentido, al ser la única fuente de ingresos de estas entidades, en necesario que se respete su forma de financiación.
El Juzgado Quinto de Familia de XXX, mediante sentencia de primera instancia, proferida el primero (1º) de junio de dos mil dieciséis (2016), decidió amparar los derechos fundamentales del joven J.I.M. y ordenar (i) a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de XXX, realizar el correspondiente dictamen; (ii) autorizar que los dineros debidos por honorarios se recobren ante el FOSYGA a través del Instituto Departamental de Salud de XXX; y (iii) al Instituto Departamental de Salud de XXX asumir el pago de los honorarios.
Ello, pues consideró que la falta de recursos económicos de la accionante y la imposibilidad en que se encuentra de sufragar el valor que tiene el dictamen, no pueden constituirse en una barrera infranqueable que impida el efectivo goce de los derechos fundamentales de su hijo y, en ese sentido, es necesario que se entienda que, si bien dichos honorarios deben ser pagados, el dictamen no puede estar condicionado a su previo pago. De ahí que ordene la realización del dictamen y el recobro de esos dineros ante el Instituto Departamental de Salud quien, en su criterio, es el encargado de pagarlos ante la imposibilidad en que se encuentra la accionante.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de XXX, Sala Civil-Familia, mediante providencia del treinta (30) de junio de dos mil dieciséis (2016) decidió revocar lo dispuesto por el a quo, por considerar que el problema jurídico puesto en conocimiento del juez de tutela estaba relacionado con la exención del pago del dictamen de pérdida de capacidad laboral al joven J.I.M.C. y, en ese sentido, era necesario que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1352 de 2013, se agotaran los trámites correspondientes ante la EPS que lo atiende, pues es esta la primera obligada de realizar la calificación y quien, con posterioridad deberá sufragar el gasto que los dictámenes ante la junta regional y nacional de calificación puedan tener.
En ese sentido, considera que la actora cuenta con otros medios a los cuales puede acudir a efecto de solventar la desprotección en la que aduce encontrarse.
A continuación se plantea la situación jurídica de un joven que padece de numerosas afectaciones en su salud, entre ellas, un retardo mental clase 3 y trastornos del comportamiento.
Se tiene que mediante Resolución RDP 4671 del 5 de febrero de 2016, la UGPP se negó a efectuar el reconocimiento de la sustitución pensional que requiere por el fallecimiento de su padre, en razón a la omisión de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de XXX de fijar la fecha de estructuración de su invalidez en un dictamen que le practicaron en el año 2005. Se destaca que su padre procuraba por mantener sus condiciones económicas de subsistencia hasta el momento de su muerte en el año 2015.
Adicional a lo anterior, una vez pretendió practicarse una nueva valoración de su capacidad laboral, a efectos de que le fijaran la fecha de estructuración a su invalidez, le exigieron, de conformidad con la normatividad aplicable, el pago previo de un salario mínimo mensual legal vigente por concepto de honorarios, cantidad de dinero que, como producto de la muerte de su padre no tiene la posibilidad de sufragar. En ese sentido, se tiene que dicha carencia de recursos económicos ha terminado por constituirse en una barrera insuperable que impide su efectivo acceso a la pensión a la que presuntamente tiene derecho.
Es de resaltar que si bien la pretensión principal de la acción de tutela está encaminada a obtener que se le exonere de pagar el valor que un nuevo dictamen de pérdida de capacidad laboral les representa y el cual no tienen la capacidad económica para asumir, en el presente caso se considera imperioso que, previo a entrar a valorar la viabilidad de dicha pretensión, se resuelva un problema jurídico de igual o más relevancia y que, en virtud de las facultades ultra y extra petita con las que cuenta el juez constitucional(1), es necesario entrar a analizar:
En ese orden de ideas, corresponde a la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional determinar si ¿resulta admisible que una entidad administradora de pensiones se aferre a la verificación formal de los requisitos establecidos en la ley para el reconocimiento de un derecho, a pesar de que se evidencia que estos se encuentran materialmente satisfechos? En ese sentido, es necesario verificar si ¿se vulneran los derechos fundamentales del actor con la exigencia de acreditar la fecha concreta de estructuración de su invalidez (la cual no fue fijada en el dictamen de pérdida de capacidad laboral que le fue practicado) para saber si ésta se configuró con anterioridad a la muerte de su padre, siendo diáfano que el dictamen en cuestión se realizó mucho antes del fallecimiento?
Adicionalmente, y solo en el evento de encontrar que el accionar descrito se encuentra conforme a derecho, la Sala deberá preguntarse si ¿es posible que una persona que no cuenta con los medios para sufragar los gastos que un dictamen de pérdida de capacidad laboral le demanda, encuentre en dicha imposibilidad una barrera insuperable que limita su efectivo acceso a la seguridad social y a las prestaciones que de ella se derivan?
Para el efecto, y con miras a dar solución a la situación jurídica planteada, la Sala procederá a realizar un análisis de la jurisprudencia constitucional sobre: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de protección; (ii) el derecho a la seguridad social, concepto, naturaleza y protección constitucional; (iii) el derecho a la pensión de sobrevivientes, sustitución pensional y sus requisitos; y (iv) la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades y el exceso de ritual manifiesto; para, así, poder pasar a dar solución al caso en concreto.
La acción de tutela, concebida como un mecanismo jurisdiccional que tiende por la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales de los individuos, se caracteriza por ostentar un carácter residual o subsidiario y, por tanto, excepcional, esto es, parte del supuesto de que en un Estado social de derecho como el que nos circunscribe, existen mecanismos ordinarios para asegurar la protección de estos intereses de naturaleza fundamental. En este sentido, resulta pertinente destacar que el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial.
Por lo anterior, y como producto del carácter subsidiario de la acción de tutela, resulta necesario concluir que, por regla general, ésta solo es procedente cuando el individuo que la invoca no cuenta con otro medio de defensa a través del cual pueda obtener la protección requerida, o excepcionalmente, cuando a pesar de existir uno, éste resulta carente de la idoneidad o eficacia requerida para garantizar la efectividad de sus derechos fundamentales.
En este sentido, la Corte ha señalado que hay ciertos eventos en los que a pesar de existir mecanismos ordinarios de protección, resulta admisible acudir directamente a la acción de tutela con el objetivo de obtener la protección pretendida, los cuales han sido sintetizados de la siguiente manera: (i) cuando se acredita que a través de estos es imposible al actor obtener un amparo integral a sus derechos fundamentales, esto es, en los eventos en los que el mecanismo existente carece de la idoneidad y eficacia necesaria para otorgar la protección de él requerida, y, por tanto, resulta indispensable un pronunciamiento por parte del juez constitucional que resuelva en forma definitiva la litis planteada; eventos dentro de los que es necesario entender que se encuentran inmersos los casos en los cuales la persona que solicita el amparo ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional y, por ello, su situación requiere de una especial consideración por parte del juez de tutela; y (ii) cuando se evidencia que la protección a través de los procedimientos ordinarios no resulta lo suficientemente expedita como para impedir la configuración de un perjuicio de carácter irremediable, caso en el cual el juez de la acción de amparo se encuentra compelido a efectuar una orden que permita la protección provisional de los derechos del actor, mientras sus pretensiones se resuelven ante el juez natural.
Sobre el primero de los eventos anteriormente mencionados, esta corporación indicó, en Sentencia SU-772 de 2014, que para determinar la idoneidad del mecanismo ordinario, cuando está de por medio un acto administrativo (argumentos perfectamente extensibles al caso objeto de estudio), es necesario que el juez constitucional valore:
Respecto del segundo de ellos, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido ciertos criterios con base en los cuales es posible determinar la ocurrencia o no de un perjuicio que pueda tildarse de irremediable. Entre ellos se encuentran: que (i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) de ocurrir, no existiría forma de repararlo, esto es, que resulta irreparable; (iii) el perjuicio debe ser grave y que, por tanto, conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica que se estima como altamente significativo para la persona; (iv) se requieran medidas urgentes para superar la condición de amenaza en la que se encuentra, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del caso; y (v) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.
4. El derecho a la seguridad social, concepto, naturaleza y protección constitucional. Reiteración de jurisprudencia(3).
En este orden de ideas, la seguridad social, concebida como un instituto jurídico de naturaleza dual que tiene la condición tanto de derecho fundamental(4), como de servicio público esencial bajo la dirección, coordinación y control del Estado(5), surge como un instrumento a través del cual se garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo.
“necesaria correspondencia con los fines esenciales del Estado social de derecho como el servir a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales; promover las condiciones para una igualdad real y efectiva; adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados; proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta; y reconocer sin discriminación alguna de la primacía de los derechos inalienables de la persona como sujeto, razón de ser y fin último del poder político(6), donde el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación(7) [sic]”.
“El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo”(8).
En reiteradas ocasiones, esta corporación ha señalado que la fundamentalidad de este especial derecho encuentra sustento su vínculo funcional con el principio de dignidad humana y en la satisfacción real de los derechos humanos, pues, a través de este, resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos(9).
En la misma línea, esta corporación, en Sentencia T-200 de 2010, destacó que la importancia de este derecho radica en que “su máxima realización posible es una condición ineludible de la posibilidad real de goce del resto de libertades inscritas en el texto constitucional” y, por tanto, se constituye en un elemento esencial para la materialización del modelo de Estado que hemos acogido y que nos define como una sociedad fundada en los principios de dignidad humana, solidaridad, trabajo y prevalencia del interés general(10).
5.1. Como primera medida se destaca que, a pesar de que la legislación vigente no prevé distinción alguna en su consagración(11), la pensión de sobrevivientes se diferencia de la figura denominada sustitución pensional, en el hecho de que si bien ambas comparten, desde un punto de vista teleológico, una misma finalidad, cubren contingencias o situaciones de hecho disimiles, esto es: (i) la primera, se configura en los eventos en los que un trabajador, sin tener la condición de pensionado, ni cumplir con los requisitos legales para hacerlo, fallece y, previa verificación del cumplimiento de determinados requisitos creados por la ley, asegura que su núcleo familiar no se vea irrazonablemente afectado por dicha situación; y (ii) la segunda, denominada sustitución pensional, se materializa cuando, contrario a la situación expuesta con anterioridad, el afiliado ya ostenta la condición de pensionado o cumple los requisitos legalmente exigibles para el efecto, de forma que esta no consagra un nuevo derecho del que son titulares los familiares del pensionado, sino que transfiere o sustituye aquel del que éste goza.
En este sentido, el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes y a la sustitución pensional, deben ser entendidos como uno de los medios a través de los cuales se materializa el derecho fundamental e irrenunciable a la seguridad social en un caso determinado. Derechos que propenden por garantizar que el núcleo familiar del afiliado pueda disfrutar de los beneficios de una prestación económica que, fundada en principios de justicia retributiva, equidad, reciprocidad y solidaridad(12), le garantice a estos el efectivo ejercicio de sus derechos subjetivos ante el fallecimiento de aquel miembro que se constituía en su sostén económico; de forma que no vean disminuidas sus condiciones de vida(13).
En relación con la pensión de sobrevivientes, la Corte ha indicado que esta no se constituye en una prestación que se consolida en cabeza del cotizante que no ha cumplido aún los requisitos para hacerse acreedor a alguna otra modalidad pensional, sino que, al igual que la sustitución pensional, tiene por finalidad la protección de la familia como núcleo esencial de la sociedad y mantener, para sus miembros, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con el que contaban en vida de quien fungía como su sustento económico. Ello, en cuanto el desconocimiento de dicha garantía puede implicar dejarlos en un evidente estado de absoluta desprotección e, incluso, reducirlos a una trágica situación de miseria(14).
5.2. Ahora bien, tratándose de la sustitución pensional, esto es, en los eventos en los cuales una persona que goza de una pensión fallece y deja para su núcleo familiar una pensión que supla sus necesidades básicas, la Ley 100 de 1993, al establecer qué requisitos deben verse satisfechos, determinó que, del causante, no debe acreditarse cosa diferente a que haya sido acreedor a una pensión, e impuso, en quienes son los posibles beneficiarios de ésta, la obligación de acreditar ciertas condiciones dependiendo de su parentesco con el fallecido.
Respecto de los hijos del causante, el artículo 47 de la ley en mención establece que serán acreedores a este tipo de pensión (i) los hijos menores a 18 años de edad o (ii) los mayores a esta edad y que se encuentren incapacitados para trabajar por motivo de sus estudios hasta que cumplan los 25 años. De igual manera, la norma en comentario dispone que también serán beneficiarios de una pensión (iii) los hijos que se encuentren en condición de invalidez y dependieran económicamente del causante. Ello, mientras persistan las condiciones de la invalidez.
De lo anterior se ha reconocido la necesidad de verificar cuándo fue fijada la estructuración de la invalidez de forma que sea posible contrastar dicha fecha con el momento en que acaeció la muerte del pensionado que se pretende sustituir. Ello, pues el momento en que fallece el pensionado debe entenderse como aquel en el que se consolida su derecho para los posibles beneficiarios de esta modalidad pensional, de forma que es en este momento en el que debe verificarse si se acreditan la totalidad de requisitos exigidos por la ley.
De ahí que no resulte posible que una persona que haya quedado inmersa en una condición de invalidez con posterioridad a la muerte del pensionado a quien pretende sustituir pueda reclamar una pensión de este tipo, pues, al momento de la consolidación de su situación no era acreedor al derecho que reclama.
6. Prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades y exceso de ritual manifiesto.
El constituyente de 1991 fijó, en el artículo 228 del texto fundante de nuestro actual modelo estatal(15), el principio del derecho en virtud del cual en las actuaciones judiciales deberá prevalecer el derecho sustancial sobre las formalidades procesales.
Resulta entonces relevante distinguir entre lo que se entiende por derecho sustancial, conformado por el conjunto de normativas jurídicas que consagran derechos subjetivos en abstracto, y las denominadas “formalidades procesales” que establecen la manera en que es posible materializar las prerrogativas contenidas en las normas sustanciales(16).
En ese sentido, no obstante las normas procesales tienen una función instrumental, su existencia es de vital importancia para un Estado de derecho en cuanto fungen como garantía del cumplimiento del principio de igualdad material ante la ley y como un freno eficaz contra la arbitrariedad(17). De ahí que sea claro que debe existir una relación armónica entre el contenido de las normas sustanciales y los mecanismos creados para su materialización.
A pesar de lo expuesto, resulta pertinente destacar que con anterioridad al actual régimen constitucional se había otorgado una cierta importancia exacerbada a las normas procesales, la cual les había dado preeminencia sobre sus contrapartes. Esto, llevó a que, a partir de la actual perspectiva que otorga el constitucionalismo moderno fuera posible superar esa idea del derecho procesal ajeno a los propósitos del Estado, a la protección de las garantías fundamentales de los individuos y que, además, se agotaba en la ritualidad que en sí misma establecía.
Por lo expuesto, actualmente únicamente es posible concebir a los procedimientos no como formalidades en sí mismas, sino como mecanismos que se encuentran en relación directa con las normas jurídicas que consagran los efectos que con ellas se pretende materializar(18).
Esta corporación ha reconocido que las formas propias de un juicio no deben poder convertirse en un obstáculo que impida la materialización del derecho sustancial de quien efectivamente es acreedor a él, sino que, por el contrario, deben constituirse en un mecanismo que permita su realización. En ese sentido, se ha señalado por la jurisprudencia que las normas procesales deben ser entendidas como medios que permiten efectivizar los derechos subjetivos de las personas y no como fines en sí mismos(19).
En concordancia con lo expuesto, esta Corte ha concluido que en los eventos en que un procedimiento o formalidad pueda constituirse en un obstáculo para la efectiva realización de un derecho sustancial, mal haría el juez de la causa al dar prelación a las primeras y hacer nugatorio el derecho. Ello, al punto de que en estos eventos podría estarse hablando de la materialización de un “exceso de ritual manifiesto” como causal especifica de procedibilidad de la acción de tutela, pues ello implicaría que “existe una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales convirtiéndose así en una inaplicación de la justicia material”(20).
De ahí que se haya reconocido que un funcionario judicial incurre en dicho defecto cuando: “(i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos(21), (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) por la aplicación en exceso rigurosa del derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales(22)”(23).
Ahora bien, el artículo 228 Constitucional delimita específicamente el ámbito de aplicación de este principio a las actuaciones judiciales, no obstante, es necesario entender que la primacía del derecho sustancial sobre las formalidades se constituye en un derrotero que rige no solo la función judicial sino que, como se expondrá a continuación, en general permea la totalidad de la función pública.
Al respecto, es necesario llamar la atención en que Colombia, entendida como un Estado social de derecho fundado en, entre otras cosas, la dignidad intrínseca del ser humano, tiene entre sus fines esenciales el garantizar la efectividad de los derechos subjetivos fundamentales de sus asociados e, igualmente, la existencia de un orden social justo(24).
En este orden de ideas, resulta diáfano a esta corporación que también en los procedimientos administrativos existen normas procesales que al delimitar el medio de acceso y reconocimiento de los derechos subjetivos de los ciudadanos, deben ser interpretadas en igual sentido que las normas procesales propias de los trámites jurisdiccionales, pues siguen siendo normas que reglamentan los medios a través de los cuales es posible acceder a la materialización de un derecho.
Por ello, esta corporación en sentencias como la T-052 de 2009 determinó aplicar dicho principio a actuaciones administrativas y concluyó que durante el trámite de un concurso para suplir las plazas de notarios, se había configurado un exceso de ritual manifiesto al no habérsele tenido en cuenta a una persona los estudios de posgrado que realizó y que, si bien no acreditó con el diploma que le exigían, sí lo hizo con una certificación proferida por la universidad en la que otorgaba absoluta certeza sobre las calidades y conocimientos especializados que había adquirido.
En conclusión, se tiene que ya sea dentro de un proceso judicial o al interior de un trámite administrativo, las normas procesales deben ser entendidas como medios que permiten la materialización de los derechos subjetivos de los individuos y, en ese sentido, deben aplicarse en armonía con la finalidad por la que propenden.
Corresponde a la Sala realizar el estudio de la situación jurídica que circunscribe al joven J.I.M.C., de 19 años de edad, calificado con una pérdida de capacidad laboral equivalente al 62,5% (dictaminada en el año 2005), y quien, a través de su madre, solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional por la muerte de su padre, el señor J.R.M.V., que falleció el 12 de agosto de 2015.
Se tiene que dicha solicitud fue denegada por la UGPP en razón a que, en su criterio, el dictamen de pérdida de capacidad laboral que le fue practicado en el año 2005 no era válido, pues, en él, no se fijó la fecha de estructuración de su invalidez y, en consecuencia, no es posible determinar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos para el reconocimiento de la pensión que solicita.
De ahí que la actora acudiera a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de XXX a efectos de realizarle a su hijo una nueva valoración pero se encontró frente a la exigencia de sufragar el valor de un salario mínimo legal mensual vigente para el efecto (dinero con el cual no cuenta).
Por ello, y por considerar que, al no eximirle del pago de esos dineros se desconocen los derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social y vida en condiciones dignas de su hijo, acudió a este especial mecanismo a efectos de que no se le obligue a pagar el dinero que, para poder realizar dicha valoración, le demandan y que, en últimas, termina por impedir la materialización de sus derechos.
De acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia, así como con los supuestos fácticos que circunscriben la controversia en discusión, se procederá a estudiar el caso particular del joven J.I.M.C. con el objetivo de determinar si existe o no la presunta vulneración ius-fundamental en la que se alega está inmerso.
Como primera medida, se hace necesario valorar la legitimación por activa de la accionante para acudir a la protección de los intereses fundamentales de su hijo mayor de edad, J.I.M.C.
Al respecto se evidencia que si bien, por su edad, podría decirse que se trata de una persona que goza de la autonomía necesaria para acudir por sí mismo en la protección de sus derechos fundamentales, es igualmente claro que, como producto de las enfermedades que le aquejan, se inició por su madre un proceso interdicción en el que, mediante auto del 18 de marzo de 2016, el Juzgado Quinto de Familia en Oralidad de XXX —XXX— admitió a trámite dicha solicitud, decretó la interdicción provisional del joven J.I.M.C. y la nombró como guardadora provisional de éste. Motivo por el cual resulta claro a la Sala que la accionante efectivamente cuenta en la actualidad con la representación legal de su hijo y puede acudir en defensa de sus intereses.
De otro lado, resulta pertinente destacar que, tal y como se indicó con anterioridad, la acción de tutela solo es procedente cuando ésta se constituye en el único mecanismo de defensa que permite la protección de las garantías fundamentales de un individuo. No obstante, la jurisprudencia de esta corporación ha reconocido que dicha regla encuentra una excepción en los eventos en los que se evidencia que, tras un estudio de las condiciones materiales del caso, se configura alguno de los supuestos mencionados en la parte considerativa de la presente providencia que permiten la flexibilización del estudio de este requisito(25).
En este caso se encuentra en estudio la posible vulneración de los derechos fundamentales de una persona con diversas afectaciones en su salud(26) que afectan su capacidad de auto-determinarse y gestionar por sí mismo la defensa de sus intereses y quien se encuentra desprovisto de los recursos económicos básicos de subsistencia que, su ahora fallecido padre, le solía proveer en vida.
Al respecto denota la Sala que si bien materialmente existen medios ordinarios a través de los cuales le es posible obtener ya sea (i) la exención en el pago del nuevo dictamen que de él es solicitado y que no tiene medios para sufragar, o (ii) el reconocimiento de la sustitución pensional de su padre, en el presente caso resulta desproporcionado exigirle al actor, por sus especiales condiciones de vida, acudir a ellos.
En conclusión, la Sala estima procedente iniciar el estudio de fondo de la situación jurídica planteada y resolver si, en efecto, se configuró la afectación a los derechos fundamentales alegada por la accionante.
Análisis del fondo de la litis planteada
Una vez superado el estudio de procedencia de la acción de tutela, la Sala procederá a valorar el fondo de la litis planteada, ello, de conformidad con el plan propuesto en el planteamiento del caso.
En primer lugar, esto es, antes de valorar la pretensión en que se funda la presente acción, vale la pena llamar la atención en que no obstante la actora pretende que únicamente se le exonere del pago del valor que un nuevo dictamen de pérdida de capacidad laboral le representa, el juez constitucional cuenta con la capacidad de ir más allá de lo solicitado en el escrito que fundamenta la acción y, de considerarlo pertinente, fallar en ejercicio de facultades ultra y extra petita(27). En ese sentido, se evidencia que, previo a resolver sobre la exoneración solicitada, esta Corte debe verificar si con la negativa que se hizo del reconocimiento de la sustitución pensional del joven J.I.M., la UGPP vulneró derecho fundamental alguno del que éste es acreedor.
En ese sentido, corresponde a la Sala verificar si la UGPP, al resolver sobre el reconocimiento de la sustitución pensional del joven J.I.M., obró conforme al ordenamiento jurídico superior al exigirle volver a practicarse un dictamen de pérdida de capacidad laboral a efectos de que fuera posible determinar la fecha exacta de estructuración de su invalidez.
Como primera medida, resulta relevante destacar que, a pesar de tratarse del reconocimiento de un derecho pensional de naturaleza convencional, la UGPP expresa que, al respecto, la convención colectiva de trabajo aplicable no contempla requisitos más laxos a efectos de hacerse acreedor a la pensión de sobrevivientes, motivo por el cual aplica aquellos establecidos en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993; a saber, en el evento de tratarse de un hijo en condición de invalidez, acreditar al momento de la materialización de la muerte del causante: (i) una pérdida de capacidad laboral superior al 50%; y (ii) dependencia económica respecto de este.
Es de destacar que, en condiciones normales, la primera de las exigencias recién referenciadas toma sustento jurídico en la necesidad en que se encuentran las administradoras de pensiones de obtener certeza respecto del momento en el que el solicitante quedó inmerso en la situación de invalidez que acredita. Lo anterior, de forma que sea posible determinar si, de conformidad con el ordenamiento jurídico, se encontraba en condición de invalidez al momento del fallecimiento del causante, pues, como se expuso en la parte considerativa, es en este momento en el que se consolida el derecho de sus posibles beneficiarios y en el cual deben acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos por la ley (en este caso ser un hijo “inválido”).
En ese orden de ideas, considera la Corte que, en el caso objeto de estudio, al joven J.I.M. se le practicó un examen de pérdida de capacidad laboral en el año 2005 y, en ese entonces, se le dictaminó una PCL del 62,5%.
De ahí que, si bien se omitió por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de XXX fijar el momento en que se configuró la invalidez del entonces menor de edad, resulta evidente que, de conformidad con el artículo 3º del Decreto 1507 de 2014, la fecha de estructuración únicamente puede ser “anterior o corresponder a la fecha de la declaratoria de la pérdida de la capacidad laboral”, y, por ello, resulta a todas luces diáfano que, si bien, por la omisión de dicha junta regional, no se fijó una fecha de estructuración en el documento que certificó su PCL, se hace necesario interpretar que ésta necesariamente debió tener lugar con anterioridad al momento en que se practicó el examen.
Ello, no solo porque dicha norma así lo dispone, sino en razón a que, desde una interpretación racional del ordenamiento jurídico, resulta apenas lógico entender que si el dictamen establece una determinada pérdida de capacidad laboral, esta tuvo que haberse estructurado con anterioridad al dictamen o en concomitancia con este y, en ningún evento, puede pronosticarse su configuración.
En ese orden de ideas, si lo que se pretende verificar con la fecha de estructuración es que, al momento del fallecimiento del causante, el joven J.I.M. se encontrara en condición de invalidez, se tiene que ello resulta plenamente evidente si se considera que para el año 2005, esto es, 10 años antes del fallecimiento de su padre, su pérdida de capacidad laboral ya había sido dictaminada.
Al respecto, considera la Sala que mal hace la administración al dar prelación a requisitos formales, como la expedición de un nuevo dictamen que fije expresamente el momento en que se estructuró la invalidez del joven J.I.M., para proceder a reconocer el derecho al que evidentemente éste es acreedor; más aún cuando: (i) la omisión de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de XXX no le es imputable al afiliado, y (ii) del dictamen que se expidió con anterioridad resulta evidente que su invalidez se estructuró con anterioridad al fallecimiento de su padre.
En ese sentido, se estima que si los requisitos y procedimientos son medios para garantizar la igualdad y evitar la arbitrariedad, resulta desproporcionado exigirle al actor volverse a practicar un dictamen (que adicionalmente no tiene la capacidad económica de sufragar), para probar un hecho que, en ejercicio de la lógica y en aplicación sistemática del ordenamiento jurídico, resulta necesario entender como acreditado.
En ese orden de ideas, dado que se tiene que el joven J.I.M.: (i) fue dictaminado con una pérdida de capacidad laboral del 62,5%(28), (ii) dependía económicamente de su padre, (iii) este último contaba con una pensión de vejez, y (iv) falleció en el año 2015, esto es, 10 años después del dictamen que fijó su invalidez; resulta mandatorio concluir que todos los requisitos establecidos por la ley para hacerse acreedor a una sustitución pensional se encuentran satisfechos.
Como corolario de lo expuesto en forma antecedente, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional de Colombia procederá a revocar las decisiones adoptadas, en primera instancia, el primero (1º) de junio de dos mil dieciséis (2016), por el Juzgado Quinto de Familia de XXX, y, en segunda instancia, el treinta (30) de junio de del mismo año, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de XXX, Sala Civil-Familia. En su lugar, se procederá a conceder la protección invocada por la ciudadana M.C.L. en representación de los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones dignas de su hijo, el joven J.I.M. Por ello, se ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia, reconozca y pague al joven J.I.M.C. la sustitución pensional a la que se ha demostrado es acreedor.
De lo expuesto, resulta claro que el joven J.I.M., como producto de la presente determinación, ya no requiere de la exoneración del pago del dinero que para practicarse el dictamen de pérdida de capacidad laboral se le exigía, motivo por el cual no se hará ningún pronunciamiento al respecto.
En esta ocasión correspondió a la Sala resolver la situación jurídica del joven J.I.M. de 19 años de edad que fue diagnosticado con “trastornos de comportamiento” y “retardo mental clase 3”, las cuales llevaron a que, en el año 2005, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de XXX le fijara una pérdida de capacidad laboral del 62,5%, pero omitiera determinar su fecha de estructuración.
En el año 2015, el padre del joven J.I.M. falleció y, con su muerte, el actor quedó desprovisto de cualquier fuente de ingresos de la que pudiera derivar su subsistencia.
Por ello, su madre, en representación de sus intereses, acudió ante la UGGP a efectos de que reconocieran a su hijo la sustitución pensional del señor J.R.M., su padre. Solicitud que fue negada en razón a que el dictamen que fue practicado en el año 2005 no fijó la fecha de estructuración de su invalidez, motivo por el cual no era válido.
La solicitante acudió a este especial mecanismo de protección en cuanto, una vez pretendió practicarle a su hijo un nuevo dictamen, se enfrentó a la exigencia de pagar un (01) SMLMV, el cual no tiene la capacidad económica de sufragar, y, por ello, solicitó se le eximiera de dicha obligación.
La Sala de Revisión estimó que, no obstante la actora centró sus pretensiones en que se le exonere de pagar el valor del dictamen, resulta mandatorio que el juez constitucional ejerza sus facultades ultra y extra petita para resolver si la UGPP vulneró los derechos fundamentales del joven J.I.M. al exigirle practicarse un nuevo dictamen que fije expresamente la fecha de estructuración de su invalidez. Lo anterior, pues a pesar de que dicha información es requerida para verificar que la invalidez del beneficiario se haya estructurado con anterioridad a la muerte del causante, resulta claro que este hecho se encuentra evidentemente acreditado en esta ocasión.
Al respecto, se consideró que las normas procesales deben ser interpretadas en armonía con los derechos sustanciales que, con las formalidades que contemplan, pretenden materializar. Ello, de forma que en ningún momento una norma procesal pueda constituirse en una barrera para la efectividad de un derecho sustancial.
La Corte concluyó que, se configuraba un exceso de ritual manifiesto al exigírsele al afiliado un nuevo dictamen que fije la fecha de estructuración de su invalidez, siendo que, el hecho que con esta exigencia se pretende acreditar, se encuentra plenamente probado con los elementos de juicio con los que contaba la administración. Lo anterior, pues la estructuración debe ser fijada necesariamente en un momento anterior a aquel en que se efectuó el dictamen y, la muerte del padre del joven J.I.M. tuvo lugar 10 años después de dicha calificación.
De ahí que se optara por conceder el amparo deprecado pero en el sentido de ordenar a la UGPP (i) dejar sin efectos la decisión que negó el reconocimiento de la sustitución pensional deprecada y (ii) proceder a efectuar su reconocimiento y pago.
1. REVOCAR los fallos proferidos, en primera instancia, el primero (1º) de junio de dos mil dieciséis (2016), por el Juzgado Quinto de Familia de XXX, y, en segunda instancia, el treinta (30) de junio de del mismo año, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de XXX, Sala Civil-Familia, dentro del trámite de la acción de tutela interpuesta por la ciudadana M.C.L. en representación de los intereses fundamentales de su hijo, el joven J.I.M. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y, en su lugar, CONCEDER la protección a los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas que fueron desconocidos por la entidad accionada de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
2. DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la Resolución RDP 4671 del 5 de febrero de 2016, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en lo relacionado con la negativa que allí se hizo del reconocimiento del derecho a la sustitución pensional del joven J.I.M.C., respecto de la pensión de vejez de la que gozaba su ahora difunto padre, el ciudadano J.R.M.
3. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, que, dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a expedir una actuación mediante la cual reconozca y empiece a pagar la sustitución pensional del ciudadano J.I.M.C., sin exigir requisitos adicionales que no estén previstos en la Constitución o en la ley. Adicionalmente, deberán reconocerse y pagarse las sumas adeudadas al accionante por concepto de retroactivo.
4. Por secretaría general de esta corporación, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
1 En Sentencia T-310 de 1995, la Corte consideró, respecto de este especial tipo de facultades, que: “Para la Sala es claro que, dada la naturaleza de la presente acción, la labor del juez no debe circunscribirse únicamente a las pretensiones que cualquier persona exponga en la respectiva demanda, sino que su labor debe estar encaminada a garantizar la vigencia y la efectividad de los preceptos constitucionales relativos al amparo inmediato y necesario de los derechos fundamentales”.
3 Reiterado en sentencias T-690 de 2014, T-915de 2014, T-009 de 2015 y T-330 de 2015.
4 Ver, entre otras, las sentencias: T-164 de 2013, T-848 de 2013, SU-769 de 2014 y T-209 de 2015.
5 Artículo 48 de la Constitución Política de Colombia.
6 “Artículos 2º, 13, 5 de la Constitución. Véase la Sentencia C-575 de 1992”.
7 “Artículo 366 de la Constitución”.
8 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General Nº 19. Introducción, numeral 2º.
9 Ver, entre otras, las sentencias T-032 de 2012; T-072 de 2013 y T-146 de 2013.
10 Constitución Política de Colombia, artículo 1º.
11 Artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
12 En razón a que, de conformidad con lo reseñado en la Sentencia T-110 de 2011, dicha prestación se establece en cabeza de quienes sostuvieron una relación afectiva, personal y de apoyo con el asegurado.
13 Ver sentencias C-1094 de 2003, T-110 de 2011, T-228 de 2014, T-004 de 2015, entre otras.
15 “ART. 228.—La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”.
16 Sentencia C-029 de 1995.
18 Sentencia C-131 de 2002.
19 Sentencia T-268 de 2010.
20 Sentencia T-1306 de 2001.
21 “Corte Constitucional, Sentencia C-029 del 2 de febrero de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía”.
22 “Corte Constitucional, Sentencia T-1091 del 6 de noviembre de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa”.
23 Sentencia T-429 de 2011.
24 Artículos 1º y 2º de la Constitución Política de Colombia.
25 Numeral 3º de la parte considerativa de esta providencia.
26 Dictaminado con “trastornos del comportamiento” y “retardo mental clase 3”.
27 En Sentencia T-886 de 2000 esta Corte, consideró que la acción de tutela: “reviste al juez que conoce de ella de una serie de facultades que, en ejercicio de la jurisdicción ordinaria, no posee. La principal de ellas, consiste en fallar más allá de lo solicitado por quien hace uso de este mecanismo, fallos ultra o extra petita. Prerrogativa que permite al juez de tutela pronunciarse sobre aspectos que, sin ser expuestos como fundamento del amparo solicitado, deben ser objeto de pronunciamiento, por estar vulnerando o impidiendo la efectividad de derechos de rango constitucional fundamental”.
28 La cual debe entenderse necesariamente como estructurada con anterioridad al año 2005, momento en que le practicaron el dictamen de calificación de su pérdida de capacidad laboral.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 20
 Resolución 
 artículo 47
 artículo 228
 artículo 228
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 36
 Artículo 48
 artículo 1
 Artículo 46