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Introducción al sistema interamericano de derechos humanos - Elizabeth Salmón
Es posible situar los orígenes del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) setenta años atrás, cuando en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, entre marzo y mayo de 1948, se aprobó, entre otros instrumentos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Desde entonces, las sucesivas normas e instituciones resultantes —la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)— se han convertido en el último y más elevado recurso para la defensa de los derechos humanos de la población del continente. Al poner freno a los excesos o abusos del poder estatal, estos mecanismos han permitido hacer avanzar entre nosotros el principio de la igualdad ante la ley y del respeto a la dignidad de todos los seres humanos. Y por esa razón se podría decir, también, que el sistema interamericano debe ser contado como uno de los factores más importantes en la larga travesía de la región hacia la consolidación de la democracia y el Estado de derecho.
No obstante su fundamental relevancia, también es factible señalar que el sistema interamericano debe conocerse fuera del ámbito de los expertos en derecho, de las organizaciones civiles promotoras de los derechos humanos o de los ciudadanos que acuden a él en busca de justicia y protección. Más aún, por su misión intrínseca de hacer valer los principios jurídicos por encima de los intereses del poder o del simple sentido común, se trata de un sistema a veces incomprendido y, en no pocos casos, deformado por quienes se sienten perjudicados por sus normas, recomendaciones y fallos. Por ello se hace necesario procurar, por todas las formas disponibles, un conocimiento más amplio del marco jurídico, los mecanismos, los procedimientos, los alcances y los objetivos que constituyen la acción del SIDH. Propagar ese conocimiento equivale a poner en manos de la ciudadanía mejores herramientas para defender sus derechos y, del mismo modo, incentivar a quienes ejercen la autoridad pública a conducir sus gestiones dentro de los cauces jurídicos de respeto a los derechos, adoptados soberanamente por los países de la región. Por ello, este libro tiene como objetivo brindar ese conocimiento y ayudar a que la protección de los derechos humanos sea, a la vez que una realidad institucional, un elemento vivo de la cultura pública americana.
Creado en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA), el SIDH es el mecanismo más influyente en materia de promoción y protección de los derechos humanos en el continente americano —donde protege a más de 700 millones de personas— y uno de los sistemas regionales con mayor relevancia mundial. Este sistema constituye el último recurso de defensa, una vez agotados los que brinda la jurisdicción interna o activada alguna de sus excepciones, frente a violaciones de los derechos humanos cometidas en la región cuando una persona considera que no ha obtenido una respuesta conforme a la protección de sus derechos.
Para comprender adecuadamente el sistema interamericano resulta necesario entender la realidad política y jurídica de los Estados de la región. En sus inicios, aquel enfrentaba un contexto de gobiernos autoritarios que transgredían los principios y normas esenciales de protección de los derechos humanos. Ello determinó que, a pesar de que la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre fuera aprobada el 2 de mayo de 1948, la Convención Americana sobre Derechos Humanos entrase en vigor recién el 18 de julio de 1978, casi diez años después de su aprobación, y que la Corte IDH no emitiera sus primeros fallos emblemáticos sobre desaparición forzada sino hasta 1988.
El escenario político interamericano actualmente presenta nuevas características; los Estados que lo componen atraviesan, en diversos casos, procesos de transición posconflicto o postautoritaria. Por ello, una de las contribuciones más significativas del sistema interamericano es precisamente ofrecer maneras de enfrentar los crímenes del pasado para evitar la impunidad. No obstante, en algunos Estados parece existir la falsa percepción de que, por su situación transicional, merecen un tratamiento especial en la evaluación del cumplimiento de sus obligaciones internacionales¹. En esta tensión se halla la base de algunos de los retos actuales.
Es importante reconocer que esta tensión se traslada al escenario más amplio de la relación entre el sistema interamericano y los Estados. Si por una parte se reconoce su enorme importancia, por el otro lado emergen sucesivas limitaciones de orden político, presupuestal y jurídico para su pleno funcionamiento. Esos retos obedecen en algunos casos a los cambios políticos en la región y la aparición de regímenes políticos incómodos con la supervisión jurídica supranacional, y los consiguientes intentos de controlar el sistema interamericano. Una expresión de esto último son los cíclicos pedidos de reforma del sistema surgidos en la última década: algunos de ellos buscan reformar los mecanismos para fortalecerlos, mientras que otros enarbolan esta bandera para debilitar la actuación de los órganos y permitir, en consecuencia, mayor control de los Estados.
El sistema interamericano, así, hace frente a un conjunto de retos operativos como sustanciales. Estos no se agotan en la simple ausencia de voluntad política, sino que involucran, también, a la capacidad de los Estados de cumplir a cabalidad sus compromisos en materia de derechos humanos.
Desde un punto de vista operativo, la dotación baja e irregular de recursos financieros por parte de los Estados cuestiona la sostenibilidad misma del sistema. Esto repercute en que los recursos humanos para el desempeño de sus funciones sean más bien escasos y que el retraso procesal sea un problema persistente.
En efecto, la OEA destina entre el 7% y 8% de su presupuesto anual a la CIDH, mientras que asigna solo entre el 3% y el 4% a la Corte IDH; es decir, en conjunto, un poco más del 10% del total. Esto hace que una porción significativa del presupuesto ejecutado de estos órganos (cerca del 41,5% del presupuesto de la Corte IDH en 2017) deba provenir de aportes voluntarios de terceros Estados o de fuentes de cooperación internacional. La continuidad de estos fondos es, por definición, aleatoria, lo que impide planificar acciones en el largo plazo.
Asimismo, el trabajo de la CIDH y de la Corte IDH está marcado por dos elementos problemáticos para el cumplimiento de sus funciones. En primer lugar, la modalidad de trabajo de sus miembros es reducida, ya que ni las y los comisionados ni las y los jueces ejercen funciones de forma permanente. Ello contrasta con lo establecido en el Sistema Europeo de Derechos Humanos. De otro lado, el número de abogados que asiste a las y los comisionados y a las y los jueces es extremadamente escaso. En particular, las y los jueces cuentan con el apoyo de 21 abogados (ni el 10% del total de 270 abogados que trabajan en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos-TEDH) para la realización de todas sus labores.
Consecuentemente, hay niveles preocupantes de atraso procesal, lo que afecta a la obtención de justicia por parte de las víctimas y genera tensiones con los usuarios del SIDH. Por ejemplo, durante el año 2015, la Comisión recibió 2164 peticiones y abrió a trámite 208 peticiones, es decir, solo el 9,6% del total. Además, solo sometió 14 casos a la Corte IDH en 2015. Por esta razón, la CIDH creó el denominado Grupo de Atraso Procesal que funcionó desde 2014 a 2016.
Desde un punto de vista sustancial, el sistema enfrenta sus dificultades mayores cuando los Estados se niegan a cumplir sus pronunciamientos o solo lo hacen parcialmente. La Corte IDH ha resuelto 237 casos y en 225 ha establecido la responsabilidad del Estado. De estos 225 casos, resulta que 194 aún se encuentran en etapa de supervisión y solo 31 han sido archivados por haber sido totalmente cumplidos.
La explicación de este bajo grado de cumplimiento recae en dos tipos de factores. En primer lugar, hay factores generales originados en que las medidas de reparación ordenadas por la Corte IDH no son solo indemnizatorias, sino que son complejas, numerosas, incluyen medidas de largo plazo e involucran a múltiples actores nacionales en su proceso de ejecución. Las estadísticas muestran que las medidas que alcanzan un mayor nivel de implementación son las simbólicas y de carácter pecuniario porque dependen directamente del Poder Ejecutivo; mientras que las medidas que exigen al Estado iniciar investigaciones o modificaciones legislativas ocupan el primer lugar en niveles de incumplimiento.
En segundo lugar, hay factores específicos surgidos del contexto de cada Estado y su voluntad de cumplimiento. Por ejemplo, en periodos posteriores a dictaduras o conflictos armados, la sociedad suele estar tan polarizada que no acepta la reparación a miembros de determinados grupos. En la normativa peruana, por ejemplo, el concepto de «víctima» como sujeto titular de reparaciones no incluye a personas vinculadas a grupos armados a pesar de que la Corte IDH ha encontrado responsabilidad estatal por torturas o ejecuciones judiciales en determinados casos contra miembros de grupos armados organizados.
Asimismo, no se puede dejar de lado que la legitimidad del sistema debe reforzarse permanentemente. Esto implica la necesidad de democratizar el proceso de nominación estatal de candidatos y su elección en la propia organización internacional. No resulta aceptable que instancias que van a tomar decisiones y, por tanto, impactar en los derechos de las personas en la región, tengan una composición de miembros que no esté basada en procedimientos transparentes, éticos y equitativos en términos de género o identidad étnica, por mencionar algunos supuestos especialmente relevantes.
Afrontar y superar los retos mencionados requiere el concurso de diversos sectores de nuestras sociedades. No puede ignorarse, ciertamente, el papel que en ello corresponde a la propia OEA ni a las variadas organizaciones de la sociedad civil. Pero hay que afirmar de manera inequívoca que son los creadores del sistema, es decir los Estados, los primeros y principales responsables de asumir la tarea de dotarlo de las herramientas y competencias necesarias para el cumplimiento de sus funciones.
Se trata, en primer lugar, de la construcción y aceptación universal de un marco normativo suficiente y adecuado para la protección de los derechos humanos. Si bien los órganos del sistema, a través de sus interpretaciones, pronunciamientos y reglamentos de actuación, contribuyen decididamente al enriquecimiento del contenido de los derechos humanos, no debe perderse de vista que los Estados deben comprometerse con estas normas pues son ellos los llamados a respetar y garantizar estos derechos en su jurisdicción.
En segundo lugar, los Estados deben garantizar la existencia de un aparato institucional interamericano que esté en condiciones de prevenir violaciones de derechos humanos, pero también de responder a las demandas de los particulares si estas se producen. Como se sabe, la actuación de sus dos órganos principales, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte IDH, ha transformado —en los hechos— aspectos fundamentales de su procedimiento, como la mayor participación de la víctima, el papel de la Comisión Interamericana en el procedimiento ante la Corte IDH, las reformas de las medidas cautelares o la fase de admisibilidad, entre otras. Asimismo, estos órganos han recordado a los Estados sus obligaciones internacionales en la materia, al declarar la responsabilidad internacional, de ser el caso; y al haber ordenado reparar a las víctimas de dichas violaciones, lo cual ha contribuido a los procesos de democratización y a la consolidación del Estado de derecho.
En tercer lugar, los Estados tienen la responsabilidad de cooperar de buena fe con los órganos en el desempeño de sus funciones (por ejemplo, respondiendo a los pedidos de información, brindando facilidades para visitas al territorio estatal, litigando correctamente, etcétera), como con la provisión de los recursos económicos que esta institucionalidad demande. Esto último resulta crítico en el sistema interamericano hasta el punto de suscitar que la CIDH, en mayo de 2016, anunciara que estaba atravesando una «crisis financiera extrema» que afectaba gravemente su capacidad para cumplir con su mandato y funciones básicas.
Se trata de tres cuestiones básicas, no excesivamente onerosas y que tampoco deben resultar políticamente controversiales si es que se conoce y se entiende la función esencial e indispensable del sistema interamericano. Lamentablemente, ese conocimiento no es moneda corriente entre las élites políticas, el funcionariado y la ciudadanía de nuestros países y ello ha dificultado, en parte, la concreción de todas sus promesas.
El texto que ahora presento ofrece al lector una introducción a las coordenadas principales del sistema interamericano: sus antecedentes y su origen; el marco normativo que le sirve de base; el soporte institucional que brindan los órganos; el sistema de peticiones y casos que es el más visible y activo del sistema y, finalmente, sus principales aportes en la protección y promoción de los derechos humanos en la región. Para hacerlo, me he nutrido de mi trabajo en la docencia e investigación universitarias. Tales actividades, a su vez, me han brindado la oportunidad de dialogar con mujeres y hombres brillantes, quienes con sus preguntas, críticas e inquietudes han abierto paso a nuevos cuestionamientos e ideas. Expreso mi gratitud particular a algunas de ellas, como Juana María Ibáñez, Lorena Bazay, Valeria Reyes y Lorena Vilchez. También debo declarar mi reconocimiento al Vicerrectorado de Investigación de la Pontificia Universidad Católica del Perú, mi querida alma mater, por apoyarme, a través de la concesión de una ayuda para la investigación, en la reflexión y elaboración de esta Introducción al Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
El fruto de este trabajo y de estos invalorables apoyos es un libro que, según espero, resulta al mismo tiempo riguroso en sus contenidos y sencillo en su método de exposición. No es un equilibrio fácil de alcanzar, pero es un esfuerzo que vale la pena hacer para rendir un servicio que considero estimable: difundir el conocimiento del sistema interamericano, fortalecer su uso en defensa de los derechos humanos y, en suma, convertir cada vez más en realidad palpable su enorme potencialidad.
¹ Según González, «para muchos Estados el proceso de incorporación a todos los ámbitos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos se centraba principalmente en procurar separar aguas con las prácticas masivas y sistemáticas de violaciones a los derechos humanos que habían asolado el continente en décadas anteriores. No les resultaba tan evidente, en cambio, que ese paso implicara también que en lo sucesivo la Comisión y la Corte Interamericana supervisarían la situación de los derechos humanos en un amplio rango de materias o por lo menos no que lo harían con la intensidad con que estos órganos han emprendido dicha tarea» (2013, p. 458).
Antecedentes y origen de la creación del Sistema Interamericano de Derechos Humanos
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos (en adelante, SIDH) no se construyó en un solo momento, sino que se ha ido forjando a través de la adopción de medidas paulatinas que finalmente han dado como resultado el sistema dual que conocemos. Este capítulo analiza los principales hitos de este proceso complejo, con énfasis tanto en los instrumentos normativos como en los mecanismos de supervisión y sus competencias.
Debido a la intervención constante de Estados Unidos en los asuntos internos de los Estados americanos durante la primera parte del siglo XX, las primeras iniciativas regionales se encaminaron a fortalecer el principio de no intervención y la igualdad soberana de los Estados (Goldman, 2007, p. 110). En este contexto, desde 1889 hasta 1954, se realizaron diez Conferencias Internacionales Americanas, también conocidas como las Conferencias Panamericanas, y siete conferencias extraordinarias (Figueroa, 1989, p. 457). Más adelante, en 1970, fueron reemplazadas por los periodos de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (en adelante, OEA).
Una vez finalizada la Guerra del Pacífico entre Chile, Bolivia y Perú, se comenzó a desarrollar el proyecto de una «Paz Americana», bajo el liderazgo de Estados Unidos en la solución de los conflictos en el continente (Vieira, 2008, p. 92). Por ello, el gobierno estadounidense convocó a los Estados a la Primera Conferencia Internacional Americana, que se realizó entre el 2 de octubre de 1889 y el 19 de abril de 1890.
Según Arrighi, este hecho marca el punto de partida del sistema jurídico interamericano (2012, p. 243). Los representantes de dieciocho Estados americanos² se reunieron en Washington DC con tres objetivos principales:
Discutir y recomendar a los respectivos gobiernos la adopción de un plan de arbitraje para el arreglo de los desacuerdos y cuestiones que pudieran suscitarse en el futuro entre ellos.
Tratar asuntos relacionados con el incremento del tráfico comercial y de los medios de comunicación directa entre dichos países.
Fomentar aquellas relaciones comerciales recíprocas que sean provechosas para todos y asegurar mercados más amplios para los productos de cada uno de los referidos países³.
Este acontecimiento fue clave, en tanto los Estados americanos tomaron la decisión de crear una unidad regional que les permitiera compartir determinadas normas e instituciones. En consecuencia, el resultado de esta conferencia fue, entre otras cosas, la adopción de una resolución que disponía el establecimiento de la Unión Internacional de Repúblicas Americanas y su Secretaría Permanente, con sede en Washington DC, mediante la cual se buscaba la distribución de datos comerciales importantes y la creación de la Oficina Comercial de las Repúblicas Americanas.
La Unión Internacional de Repúblicas Americanas fue posteriormente transformada en la Unión Panamericana y, finalmente, en la Secretaría General de la OEA. Sus atribuciones fueron ampliadas a través de una resolución emitida en el marco de la Quinta Conferencia Internacional Americana, celebrada en Santiago de Chile en 1923. De este modo, la institución quedaba facultada para: a) compilar y distribuir informaciones y folletos referentes al desarrollo comercial, industrial, agrícola y educacional, así como al progreso en general de los países americanos; b) cooperar con el desarrollo de las relaciones comerciales y culturales, y a un conocimiento mutuo más íntimo entre las repúblicas americanas; c) actuar como Comisión Permanente de las Conferencias Internacionales Americanas; d) guardar sus informes y archivos; e) cooperar para obtener la ratificación de los tratados y convenciones, así como también procurar que se respeten los acuerdos tomados y preparar el programa y los reglamentos de cada conferencia; entre otros.
Las Conferencias Internacionales Americanas contribuyeron de manera especial en el desarrollo progresivo y en la codificación del derecho internacional (Villalta, 2007, p. 67). Entre sus principales aportes destacan el desarrollo del arbitraje, la solución pacífica de controversias, la prevención de conflictos, el principio de no intervención, el mantenimiento de la paz, la nacionalidad, el asilo, las relaciones diplomáticas y consulares, la extradición, entre otros.
Como se puede apreciar, la lógica detrás de la creación de una organización de naciones americanas obedecía principalmente a móviles comerciales y a intereses generales de los Estados. En otras palabras, el establecimiento de este tipo de alianzas partía de concebir a los Estados como sujetos principales de derecho internacional —lo que no era ajeno a la época—, velar porque las relaciones comerciales entre ellos fueran más sencillas, transparentes y eficientes, y porque sus intereses soberanos no se vieran afectados como consecuencia de una interacción mucho más intensa con otros Estados de la región.
En paralelo a las conferencias, el 6 de enero de 1916 el Instituto Americano de Derecho Internacional, que fundaron James Brown Scott y Alejandro Álvarez, adoptó, en su primera sesión, la Declaración de los Derechos y Deberes de las Naciones. Este documento presentó los principios generales que debían regir las relaciones entre los Estados que luego serviría de base para la elaboración de la Convención sobre los Derechos y Deberes de los Estados de 1933. Resulta muy importante que en su Preámbulo se reconociera la universalidad de los derechos humanos⁴.
Si bien en un inicio la preocupación de las conferencias no fueron los derechos humanos, algunos pronunciamientos estuvieron dirigidos a la protección y la regulación de determinados derechos civiles y políticos, específicamente, en el caso de las mujeres. La primera referencia la encontramos en la Convención relativa a los derechos de extranjería de 1902, adoptada en la Segunda Conferencia Internacional Americana, en la que se señalaba que tanto nacionales como extranjeros tenían los mismos derechos civiles. Cuatro años después, en la Tercera Conferencia Internacional Americana de 1906, se aprobó una convención que fijaba la condición de los ciudadanos naturalizados que renuevan su residencia en el país de origen.
También, en el Acta Final de la Quinta Conferencia Internacional Americana, aprobada el 26 de abril de 1923, se encomendó a la Unión Panamericana la inclusión de estudios sobre los medios para abolir las incapacidades constitucionales y legales en razón del sexo, con el objetivo de que las mujeres pudieran ejercer sus derechos civiles y políticos en igualdad de condiciones. Asimismo, se recomendó la revisión y la modificación de las legislaciones internas, cuando perpetuaran la desigualdad en razón del sexo, y la preparación de memorias sobre la situación de las mujeres en cada uno de los Estados⁵.
Seguidamente, en la Sexta Conferencia Internacional Americana de 1928, se creó la Comisión Interamericana de Mujeres, que tuvo como encargo la realización de un estudio sobre la situación legal de las mujeres en las Américas⁶. Durante la Sétima Conferencia Internacional Americana, celebrada en Montevideo en 1933, los Estados americanos adoptaron la Convención sobre Asilo Político y Extradición, y una resolución sobre los «Derechos civiles y políticos de la mujer». En esta última, recomendaron a los gobiernos «establecer la mayor igualdad entre hombres y mujeres en todo lo que se refiera a la posesión, goce y ejercicio de los derechos civiles y políticos»⁷, lo que ciertamente refleja una terminología excesivamente deferente a los Estados que se explica por las características de la época.
En la misma conferencia, se suscribió la Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer, en la que se proscribía la distinción por razones de sexo en materia de nacionalidad. Asimismo, otro paso importante fue la adopción de la Declaración de Defensa de los Derechos Humanos en la Octava Conferencia de 1938, en la que se reconocía que la guerra no era un medio legítimo para resolver las controversias y la importancia del respeto de los derechos humanos en estas circunstancias.
Algunos acontecimientos en el escenario regional y mundial como, por ejemplo, la Guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay, el auge del populismo, los regímenes dictatoriales, la Segunda Guerra Mundial, el surgimiento de la Organización de Naciones Unidas (en adelante, ONU o Naciones Unidas) y la Guerra Fría, interrumpieron el desarrollo de las conferencias durante diez años (Arrigui, 2012, pp. 256-257). No obstante, ello no impidió la realización de Conferencias Extraordinarias, como la Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz de 1936, en la que se suscribió la Convención sobre Mantenimiento, Afianzamiento y Restablecimiento de la Paz⁸; la Conferencia sobre Problemas de la Guerra y la Paz de 1945 (Conferencia de Chapultepec); y la Conferencia para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente de 1947, en la que se adoptó el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR)⁹.
En marzo de 1948, se convocó la Novena Conferencia Internacional Americana. Su objetivo principal era la creación de una organización regional que sirviera para coordinar el sistema interamericano con el sistema de las Naciones Unidas (Arrigui, 2015, p. 25). Durante la IX Conferencia Internacional Americana, el 30 de abril de 1948, 21 Estados americanos adoptaron la Carta que crea la OEA¹⁰ (en adelante, Carta OEA o Pacto de Bogotá). Con esto se empezaron a sentar sólidas bases para dotar de mayor relevancia —y, con ello, mayor protección— a los derechos humanos de todos los individuos que habitan la región. Cabe anotar que, en dicha conferencia se adoptaron también la Convención Interamericana sobre la Concesión de los Derechos Civiles a la Mujer y la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer, que establece el derecho a voto de la mujer y el derecho a ser elegida para desempeñar cargos de representación.
El texto de la carta indica de forma explícita y en calidad de principio fundamental para la OEA que «los Estados americanos proclaman los derechos fundamentales de la persona humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo»¹¹. Asimismo, el artículo 45 recoge una serie de obligaciones que recaen sobre los Estados con la finalidad de garantizar que los seres humanos puedan alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, a través, por ejemplo, del reconocimiento del trabajo y el acceso a la justicia como derechos fundamentales¹².
Junto con la creación de la OEA, el avance más relevante en relación con la promoción y protección de los derechos humanos en la región llegó con la adopción de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (en adelante, Declaración Americana o DADDH) el 2 de mayo de 1948. Como se ha visto, tanto la Declaración Americana como las disposiciones de la Carta de la OEA referidas a la protección del ser humano «tienen importantes antecedentes que fueron adoptados en reuniones y conferencias interamericanas celebradas con anterioridad» (CIDH, 1987, p. 9).
Como señala González, «que se haya adoptado un instrumento de envergadura al mismo momento del establecimiento de una nueva organización solo se explica por el hecho de que esta fue precedida por otra —la ya mencionada Unión Panamericana—, que trabajó en la preparación de dicho instrumento» (2013, p. 29). De este modo, algunos antecedentes directos de la Declaración Americana son las resoluciones sobre la «Libre Asociación y Libertad de Expresión para los Trabajadores», la «Declaración de Lima en favor de los Derechos de la Mujer» y la «Resolución XXXVI» sobre persecución por motivos raciales o religiosos, aprobadas en la Octava Conferencia Internacional Americana (CIDH, 1987, p. 9). En esta última resolución, se hacía referencia a la relevancia de tener en consideración lo dispuesto en la Declaración de Defensa de los Derechos Humanos de 1938.
Sin embargo, lo que determinó su adopción fue la aprobación de la Resolución XL sobre la «Protección Internacional de los Derechos Esenciales del Hombre» en la Conferencia Interamericana sobre los Problemas de la Guerra y de la Paz de 1945 (CIDH, 1987, p. 9). En esa oportunidad, se proclamó la adhesión de los Estados americanos a los principios consagrados en el derecho internacional para la salvaguardia de los derechos humanos, a la necesidad de contar con un sistema de protección internacional y de una declaración adoptada en forma de convención por los Estados. Teniendo en cuenta todo ello, se le encargó la preparación de un proyecto de Declaración al Comité Jurídico Interamericano, órgano creado en la Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de 1942.
La Declaración Americana fue pionera en el reconocimiento de derechos humanos toda vez que es anterior incluso a la adopción de la Declaración Universal de Derechos Humanos en el seno de la ONU¹³, así como del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante, PIDCP) y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC)¹⁴. Como se verá más adelante, pese a que en aquel entonces la declaración no tenía una naturaleza vinculante por ser declarativa y optativa para los Estados americanos, la Corte IDH ha reconocido, vía interpretación dinámica, que se trata de un instrumento de obligatoria observancia y cumplimiento para los Estados en la región¹⁵.
Ciertamente, la DADDH no se adoptó siguiendo los procedimientos establecidos por el derecho internacional para los tratados ni se crearon mecanismos u órganos encargados de velar por su fiel cumplimiento. Este hecho refleja una diferencia sustancial con el Sistema Europeo de Derechos Humanos que fue constituido sobre la base de la aprobación del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (en adelante, Convenio Europeo), un tratado jurídicamente vinculante que además establecía sus propios mecanismos de protección, pues creaba los órganos que se encargarían de velar por su cumplimiento.
Por más de diez años, la OEA funcionó según este esquema en lo relativo a la protección de los derechos humanos, pues, no fue sino hasta agosto de 1959, que los Estados miembros de la organización crearon la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Comisión Interamericana o CIDH).
La Carta de la OEA estableció que habría una Comisión Interamericana de Derechos Humanos para promover la observancia y defensa de los derechos humanos, y para servir como órgano consultivo de la organización. Asimismo, estableció que una convención interamericana regularía sus competencias y funciones¹⁶. Sin embargo, no fue sino a partir de 1959 que los Estados americanos decidieron crear un órgano de supervisión. Todo ello con la intención de que los compromisos asumidos voluntariamente en la Declaración Americana no se agotaran en una mera declaración de principios, sino que impactaran positivamente en la promoción y el respeto de los derechos humanos en la región americana.
La CIDH fue creada mediante una resolución expedida durante la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones de Exteriores celebrada en Santiago de Chile¹⁷. El hecho de que se tratara de una Reunión de Consulta y no de un encuentro regular pone de manifiesto que su establecimiento fue una reacción a la Revolución cubana y a la latente posibilidad de que la dictadura de Rafael Trujillo en República Dominicana asesinara a Rómulo Betancourt, presidente de Venezuela y uno de sus más grandes críticos (González, 2013, p. 31). La creación de la comisión representó un paso trascendental para la configuración del actual sistema interamericano.
Ahora bien, debemos destacar que, dado que la CIDH no era un órgano jurisdiccional, se resaltó la necesidad de contar con una Convención sobre Derechos Humanos, y con una Corte Interamericana de Protección de los Derechos Humanos y otros órganos adecuados para su tutela y observancia. La elaboración del tratado fue encargada al Consejo Interamericano de Jurisconsultos¹⁸ de la OEA, tarea que, como se sabe, tardaría diez años en cumplirse.
El primer Estatuto de la Comisión, aprobado el 25 de mayo de 1960 por el Consejo de la OEA, estableció que esta quedaba constituida como una entidad autónoma de la OEA y que su mandato sería el de promover el respeto de los derechos humanos consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. El 29 de junio se eligieron a sus sietes miembros y a Rómulo Gallegos como su primer presidente. La CIDH se reunió por primera vez en Washington DC entre el 3 y el 28 de octubre de 1960.
En sus inicios, no tenía la facultad de conocer denuncias sobre violaciones de derechos humanos en casos específicos, sino que «[l]as primeras actividades de la Comisión se circunscribieron entonces al diálogo con autoridades de gobierno y al monitoreo de la situación de los derechos humanos en contextos de ruptura del régimen democrático-constitucional» (Salazar & Cerqueira, 2015, p. 149). Sin embargo, ello no impidió que la comisión llegara a recibir diversas denuncias y que, finalmente, decidiera emplearlas como base para la elaboración de informes sobre países, y que solicitara información a los Estados involucrados en algunos casos (González, 2013, pp. 32-33). En 1961, comenzó a realizar visitas in loco para observar la situación general de los derechos humanos en un país o para investigar una situación particular¹⁹.
La consolidación de mecanismos de peticiones individuales en el ámbito europeo y universal de derechos humanos impulsó a los Estados miembros de la OEA a modificar el Estatuto de la Comisión durante la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria, celebrada en 1965 (Salazar & Cerqueira, 2015, p. 151). A partir de ese momento, se autorizó a la CIDH a recibir y procesar denuncias o peticiones sobre casos individuales en los cuales se alegaban violaciones a los derechos humanos²⁰. En 1967, la Carta OEA fue reformada por primera vez con el Protocolo de Buenos Aires, el cual le otorgó a la CIDH la categoría de órgano principal de la OEA²¹. Siguiendo con lo establecido en la Resolución XXII de la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria de 1965, la CIDH comenzó a publicar su Informe Anual.
El rol de la CIDH como órgano de la OEA y del SIDH se ha ido consolidado progresivamente. Las actividades que realiza en la actualidad no son las mismas que desempeñaba en sus inicios. La situación de derechos humanos en los países de la región exigió que se le dote de diversas funciones como, por ejemplo, el procesamiento de peticiones sobre casos individuales y el otorgamiento de medidas cautelares.
Desde los inicios mismos de la OEA, se impulsó la idea de contar con un tratado de protección de los derechos humanos. Durante la década de 1960, junto con el desarrollo de la CIDH, varios órganos y Estados americanos trabajaron en la preparación de un instrumento regional que reuniera y consagrara los derechos y las garantías fundamentales del ser humano²².
Con este propósito, del 7 al 22 de noviembre de 1969, se llevó a cabo, en San José de Costa Rica, una Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos en la cual participaron delegados de 19 Estados americanos²³. Como resultado de dicha conferencia se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, Convención Americana o CADH)²⁴, la cual incluyó un catálogo de derechos humanos que los Estados parte se comprometían internacionalmente a respetar y garantizar, creó la Corte IDH y fortaleció el trabajo de la CIDH.
A partir de la CADH, se reconoce de manera convencional la facultad de la CIDH para recibir denuncias individuales y, a su vez, se le otorga la posibilidad de remitir casos contenciosos a la Corte IDH. Por ello, en este tratado también se establecen de manera precisa los órganos del sistema interamericano (CIDH y Corte IDH), sus atribuciones y procedimientos.
Adicionalmente, la Convención creó un régimen normativo y jurisdiccional dual²⁵, en que, de un lado, la CIDH aplicaría la Declaración Americana para los casos de los Estados no parte de la Convención y, de otro, en que aplicaría la Convención para los Estados que sean partes (Cançado Trindade, 1996, p. 54). Esto es lo que se conoce como los subsistemas de protección de derechos en el sistema interamericano.
De esta forma, se pueden identificar tres niveles de obligaciones en función de los compromisos adoptados²⁶:
Primer nivel (12 Estados miembros de la OEA que no son parte de la CADH)²⁷
Se les aplica la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y la CIDH tiene competencia sobre ellos.
Segundo nivel (23 Estados miembros de la OEA que son parte de la CADH)²⁸
Se les aplica la CADH, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, y la CIDH tiene competencia sobre ellos.
Tercer nivel (20 Estados miembros de la OEA que son parte de la CADH y que han aceptado la jurisdicción de la Corte IDH)²⁹
Se les aplica la CADH, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, y tanto la CIDH como la Corte IDH tienen competencia sobre ellos.
Con ello, basta que un Estado sea miembro de la OEA para que el sistema interamericano pueda pronunciarse sobre posibles violaciones a los derechos humanos, pues no hay posibilidad de ser miembro de la OEA sin estar sometido a las funciones de la CIDH y bajo la aplicación de la DADDH. En ese sentido, la Comisión está facultada para realizar un monitoreo general de la situación de derechos humanos y, específicamente, atender demandas y resolver los casos presentados contra los Estados miembros de la OEA que no son parte de la CADH, pero solo puede someter a la Corte IDH aquellos casos que conciernan a Estados que ratificaron la convención y que aceptaron expresamente la jurisdicción de la Corte IDH (Goldman, 2007, p. 122).
Ahora bien, como apunta Salvioli (2007), tres son las razones que sustentan la importancia de la Convención Americana:
Es el primer tratado genérico regional vinculante en materia de derechos humanos dentro de la OEA.
Crea la Corte IDH.
Marca, junto con la declaración, el «estándar» mínimo que debe existir para la protección actual de los derechos humanos en el continente americano.
Temporalmente, la Convención Americana entró en vigor poco después de que en el sistema universal de Naciones Unidas entraran en vigor tanto el PIDCP como el PIDESC (1976). En lo que respecta a los derechos civiles y políticos, podemos encontrar que tanto el PIDCP como la CADH regulan la obligación de los Estados de respetar los derechos humanos recogidos en los respectivos tratados³⁰, garantizar su disfrute y promoción, y la adopción de disposiciones de derecho interno³¹. De igual manera, ambos tratados recogen, entre otros, el derecho a la vida³², al acceso a la justicia³³, a la integridad y prohibición de tortura³⁴, etcétera. Estos son aspectos sobre los que volveremos posteriormente (véase sección 2 del capítulo 2).
Sin embargo, respecto a la regulación de derechos económicos, sociales y culturales (en adelante, DESC), la Convención Americana presenta importantes ausencias en relación con el PIDESC, pues cuenta únicamente con dos artículos referidos a los DESC (artículos 26 y 42). El primero de ellos se vincula al compromiso de los Estados de lograr progresivamente la efectividad plena de los derechos derivados de normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura. El segundo dispone la obligación de los Estados parte de brindar información a la comisión sobre los avances en su protección.
En consecuencia, fue necesario esperar a la aprobación del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, «Protocolo de San Salvador»³⁵, en 1998, para contar con una regulación completa y progresista sobre el tema.
Pese a que la Convención Americana entró en vigor el 18 de julio de 1978, la Corte IDH fue oficialmente establecida el 3 de setiembre de 1979, luego de que los Estados parte en la convención eligieran a quienes serían los primeros jueces o juezas en conformar el tribunal³⁶, durante el Sétimo Periodo Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA³⁷. La Corte IDH es una institución judicial autónoma cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la CADH y otros tratados que así lo dispongan³⁸.
La Corte IDH ejerce sus funciones de conformidad con las disposiciones de la Convención Americana, su Reglamento y su Estatuto. Este último fue aprobado mediante la Resolución 448, adoptada por la Asamblea General de la OEA, en su Noveno Periodo de Sesiones, celebrado en octubre de 1979 en La Paz, Bolivia. Su sede se ubica en San José de Costa Rica, pese a que, como se verá más adelante, la Corte IDH puede celebrar reuniones en el territorio de cualquier Estado miembro de la OEA que considere conveniente por mayoría de sus miembros y previa aquiescencia del Estado respectivo. Los Estados parte de la convención pueden cambiar la sede de la Corte IDH por decisión de los dos tercios de la Asamblea General³⁹.
De conformidad con el artículo 33 de la convención, tanto este tribunal como la CIDH son los órganos competentes para conocer los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados parte de la CADH. Si bien la CADH reconoce que ambos órganos están legitimados para pronunciarse sobre posibles vulneraciones a los derechos y obligaciones contenidos en dicho tratado, solo la Corte IDH tiene la capacidad de sentenciar la responsabilidad internacional de un Estado por violaciones a los derechos humanos.
En sus más de 40 años

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 45
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 33