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Timestamp: 2019-04-24 00:21:37+00:00

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﻿ SENTENCIA 2014-00218/1372-2015 DE JUNIO 21 DE 2018
SENTENCIA 2014-00218 DE 21 DE JUNIO DE 2018
CONTENIDO:CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO AL SERVICIO DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS. SE INDICA QUE EL TRASPASO O ENTREGA DE LOS SERVIDORES, CONFORME AL RÉGIMEN DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL, DEBÍA PRODUCIRSE INDEFECTIBLEMENTE MEDIANTE UN PROCESO DE INCORPORACIÓN, QUE PARA SU PERFECCIONAMIENTO REQUERÍA DE LA HOMOLOGACIÓN DE CARGOS (CORPORACIÓN DE LOS REQUISITOS FUNCIONES, CLASIFICACIÓN, PREVISTOS EN LA PLANTA DE LA NACIÓN COMO LOS EXIGIDOS PARA DESEMPEÑAR LOS DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LOS DEPARTAMENTOS), PROCEDIMIENTO QUE EN EL CASO DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO REVESTÍA CARACTERÍSTICAS PARTICULARES, PUES ERA EL PRODUCTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO HACIA UN ENTE TERRITORIAL. CABE SEÑALAR, QUE COMO CONSECUENCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR EDUCATIVO, LAS ENTIDADES TERRITORIALES DEBÍAN RECIBIR EL PERSONAL ADMINISTRATIVO CONTEMPLADO EN LAS RESPECTIVAS PLANTAS DE PERSONAL ADMINISTRATIVO CONTEMPLADO EN LAS RESPECTIVAS PLANTAS DE PERSONAL ADOPTADAS CONFORME A LA LEY, MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO DE LA INCORPORACIÓN, PREVIA HOMOLOGACIÓN DE LOS CARGOS, SIN DETRIMENTO DE LA AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, PARA DETERMINAR LA ESTRUCTURA DE SUS ADMINISTRACIONES, FIJAR LAS ESCALAS SALARIALES Y LOS EMOLUMENTOS DE SUS EMPLEADOS PÚBLICOS, Y ESTABLECERLES UN LÍMITE MÁXIMO SALARIAL, DENTRO DEL CUAL LAS ENTIDADES PUDIERAN EJERCER SUS COMPETENCIAS SEGÚN SU SITUACIÓN FISCAL. PARA CONCLUIR, SE EXPLICÓ QUE COMO CONSECUENCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR EDUCATIVO LAS ENTIDADES TERRITORIALES DEBÍAN RECIBIR EL PERSONAL ADMINISTRATIVO CONTEMPLADO EN LAS RESPECTIVAS PLANTAS DE PERSONAL ADOPTADAS CONFORME A LA LEY, MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO DE LA INCORPORACIÓN, PREVIA HOMOLOGACIÓN DE LOS CARGOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHOS DEL TRABAJADOR, SERVIDOR PÚBLICO, DERECHOS DEL SERVIDOR PÚBLICO, ESTABLECIMIENTO PÚBLICO, DERECHO LABORAL, RÉGIMEN DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL
Sentencia 2014-00218/1372-2015 de junio 21 de 2018
Bogotá D.C., veintiuno de junio de dos mil dieciocho.
Rad. 73001-23-33-000-2014-00218-01 (1372-2015)
Accionante: José Harbey Vera Lozano
Accionado: Nación - Ministerio de Educación Nacional, Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio y departamento del Tolima
De acuerdo con los argumentos expuestos en la sentencia apelada y los que fundamentaron el recurso de apelación presentado por las partes, le corresponde a la Sala de la Subsección resolver el siguiente problema jurídico:
¿El pago de la suma resultante del proceso de homologación y nivelación salarial del señor José Harbey Vera Lozano, otorgado mediante la Resolución 5611 del 26 de diciembre de 2012, expedida por la Secretaría de Educación y de Cultura del departamento del Tolima, se efectuó dentro de los términos correspondientes? Si no es así ¿hay lugar a la causación de intereses y con ello la declaración de nulidad del acto ficto?
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso.
El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto de fecha 9 de diciembre de 2004, número 1607, con ponencia del magistrado Flavio Augusto Rodriguez Arce, frente al proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos, señaló:
“La Ley 43 de 1975(12), nacionalizó el servicio de educación primaria y secundaria, que venían prestando los departamentos, municipios, intendencias, comisarías y distritos. Dicho proceso se llevó a cabo desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Luego bien, la Ley 715 de 2001(14) pretendió municipalizar el servicio educativo que había quedado departamentalizado previamente. En ella se dispuso que los departamentos certificaran a los municipios que cumplieran determinados requisitos, de manera que la asunción de la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones (arts. 5º y 6º), aparejaba la obligación de recibir el respectivo personal entregado por los departamentos, sujetándose a las plantas de cargos adoptadas de conformidad con la ley.
El personal administrativo tenía una connotación muy particular, en tanto si bien, sus salarios debían ser cubiertos con el situado fiscal, cuando el salario en la entidad territorial fuera superior al que devengaba en la Nación, esa diferencia debía asumirla ésta última, pues se imponía la nivelación en las condiciones ya expuestas; pero los recursos propios se comprometían si la incorporación desconoció los parámetros legales analizados o el límite reglamentario de incremento salarial dispuesto por el Gobierno.
En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, si el proceso se cumplió conforme a derecho y existía disponibilidad, debía asumirlos el SGP; si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios(15)”.
De conformidad con lo anterior, se concluye que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.
“ART. 1617.—Indemnización por mora en obligaciones de dinero. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes:
El interés legal se fija en seis por ciento anual (destacado fuera de texto).
Por su parte, el interés corriente bancario es la tasa efectiva anual de referencia que en promedio cobran las entidades financieras sobre los nuevos créditos y que fue regulado por el Código de Comercio en los siguientes términos:
“ART. 884.—Limite de intereses y sanción por exceso. Modificado por el artículo 111, Ley 510 de 1999. Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72, Ley 45 de 1990.
Se probará el interés bancario corriente con certificado expedido por la Superintendencia Bancaria”.
Y finalmente, los intereses moratorios son los que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora y que cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída. Los mismos serán fijados por las partes, pero en caso contrario, el artículo 884 ibidem especificó que:
“[...] si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente [...]”.
Ahora bien, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(17) reguló en sus artículos 192 y 195, lo referente a los pagos derivados del cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Se destaca así lo pertinente:
“ART. 192.—Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código (destacado fuera de texto).
Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud. (destacado fuera de texto).
“ART. 195.—Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas:
Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades liquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial.
En conclusión, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente y que faculte su cobro para los casos de pagos de retroactivos por homologación y nivelación, o estar incluidos en el documento que reconoce el derecho, dado su carácter sancionatorio.
• Petición de 4 de julio de 2013, presentada por el señor José Harbey Vera Lozano ante la Nación, Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorias y/o legales por el no pago oportuno de la homologación y nivelación salarial desde 1997 hasta 2009 (fls. 4 a 7 del expediente).
• Resolución 05011 del 20 de noviembre de 2012, expedida por el secretario de educación y cultura del departamento del Tolima, por medio de la cual se reconoce el retroactivo salarial por el término comprendido entre el día 1º de enero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009, producto de la modificación al estudio técnico inicial de la homologación y nivelación salarial para el personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación departamental, pagos con recursos del Sistema General de Participaciones . (Fls. 8 y ss. del expediente).
• Resolución 05611 de 26 de diciembre de 2012, expedida por el secretario de educación y cultura del departamento del Tolima, por la cual se ordenó pagar a la demandante los valores señalados en la Resolución 05011 de 20 de noviembre de 2012 “a través de la cual se reconoció el retroactivo salarial de las peticiones por el término comprendido entre el día 1º de enero de 1997 al 31 de diciembre de 2009, producto de la modificación al estudio técnico inicial de la homologación y nivelación salarial para el personal administrativo adscrito a la secretaría de educación y cultura departamental pagos con recursos del sistema general de participaciones”. (fls. 13 y ss. del expediente).
De las pruebas relacionadas, la Sala de decisión evidencia que, si bien la Resolución 05011 del 20 de noviembre de 2012, le reconoció al demandante el retroactivo salarial por el término comprendido entre el 1º de enero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009 y luego fue ordenado su pago a través la Resolución 05611 de 26 de diciembre de 2012, es importante, tal como lo ha considerado esta Sección(18), tener en cuenta que para ello se tuvieron que surtir las siguientes etapas:
i. Mediante el Decreto 284 del 19 de abril de 2007, el departamento del Tolima homologó y niveló salarialmente los cargos de los funcionarios administrativos de instituciones y centros educativos adscritos a su secretaría de educación, financiados con recursos del sistema general de participaciones.
ii. Luego de la nivelación, se presentaron múltiples reclamaciones por parte de los beneficiarios de dicho proceso, en las cuales se argumentó que existían cargos con idénticas funciones, pero con asignaciones salariales diferentes, que vulneraban el principio de a salario igual trabajo igual.
v. Con posterioridad, mediante los decretos departamentales 1005 y 1006 de 2010, se modificó la denominación, código, grado y asignación salarial establecidos en el Decreto 0916 de 2010 en relación con las instituciones educativas adscritas a la Secretaría de Educación Departamental, de los municipios que no estaban certificadas.
“ART. 148.—Saneamiento de deudas. Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del sistema general de participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el situado fiscal o el sistema general de participaciones al personal docente y administrativo, como costos acumulados en el escalafón nacional docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal.
Cuando no exista suficiente apropiación o excedentes para cubrir los costos establecidos en el presente artículo, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - concurrirá subsidiariamente con recursos del presupuesto general de la Nación para cubrir el pago de las deudas certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la suscripción de acuerdos de pago. previa la celebración por parte de las entidades territoriales correspondientes de un encargo fiduciario a través del cual se efectúen los pagos (destacado fuera de texto).
Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación”.
viii. Posteriormente, para el 20 de noviembre de 2012, la directora financiera de presupuesto expidió 2 certificados de disponibilidad presupuestal por un valor de $ 68.697.776 para cubrir los montos reconocidos en la Resolución 05011 de la misma fecha, la cual estipuló que de acuerdo al artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, era necesario constituir posteriormente un encargo fiduciario y después, elaborar los actos administrativos correspondientes al pago.
ix. En consecuencia, el departamento del Tolima expidió la Resolución 05611 de 26 de diciembre de 2012, a través de la cual se ordenó el pago reconocido a la demandante en la Resolución 05011 de 20 de noviembre de 2012.
De lo expuesto, se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento del Tolima incurrieron en una dilación injustificada del pago, puesto que al tenor de lo analizado, se surtieron las etapas necesarias para efectuar el pago reconocido al actor, que inicialmente se tasó en un monto de $ 68.697.776, y una vez realizadas las deducciones correspondientes, se fijó en la suma de $ 64.889.116, en fecha 26 de diciembre de 2012 (fl. 15 del expediente).
En cuanto a, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda de la que se queja el demandante, ésta obedece a un criterio mínimo de equidad según el cual quien no cumplió con una obligación oportunamente, no puede beneficiarse cumpliéndola en menor valor o depreciada. No obstante, en el presente asunto, no se ha incurrido en un retraso o incumplimiento, porque tal como se expuso, al demandante se le canceló su nivelación y homologación salarial en tiempo(19).
En conclusión, se revocará la Sentencia de 5 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que tanto la parte demandante como el Ministerio de Educación Nacional, apelaron.
De la condena en costas en segunda instancia(20).
El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho(21), los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso(22) y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación.
En cuanto a la condena en costas en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo este despacho y la corporación ya lo ha analizado con detenimiento(23). Ahora, en el presente asunto no se condenará en costas a la parte demandante, a quien le fue resuelto desfavorablemente el recurso de apelación, toda vez que las entidades accionadas no intervinieron en esta instancia procesal.
1. REVÓCASE la Sentencia de 5 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor José Harbey Vera Lozano contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el departamento del Tolima que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor José Harbey Vera Lozano contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el departamento del Tolima, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
3. RECONÓZCASE PERSONERÍA al abogado Raúl Humberto Monroy Gallego con tarjeta profesional 63.611 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en los términos y para los fines conferidos en el poder obrante a folio 167 del expediente.
4. Sin condena en costas en esta instancia procesal.
5. En firme esta decisión, ENVÍESE al tribunal de origen.
(12) “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”.
(13) Derogada por el artículo 113, Ley 715 de 2001. Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1168 de 1996. “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
(14) Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
(15) Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto de fecha 9 de diciembre de 2004, Número 1607.
(16) Sentencia C-604 de 2012.
(17) Ley 1437 de 2011.
(18) Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de (28) de septiembre de 2017, Rad. 2077-15, actor: Rodrigo Garzón Aguilar.
(19) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Bogotá, D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010), Rad. 25000-23-25-000-2005-08742-01 (1496-09), actor: Fabio Emel Pedraza Pérez, Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores.
(20) Sobre el particular: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 3 de marzo de 2016, Rad. 25000-23-42-000-2012-01460-01 (1753-2014). En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014).
(21) Artículo 361 del Código General del Proceso.
(22) Artículo 171 Nº 4 en conc. Art. 178 ib.
(23) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 3 de marzo de 2016, Rad. 25000-23-42-000-2012-01460-01 (1753-2014). En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014).

References: Resolución 
 artículo 111
 artículo 72
 artículo 884
 artículo 192
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 148
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 113
 Artículo 361
 Artículo 171