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Timestamp: 2019-09-16 21:10:41+00:00

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Aspectos jurídicos y administrativos de la protección del medio ambiente en España (I) · Noticias Jurídicas
01/06/2008 04:00:00 | PROTECCIÓN MEDIO AMBIENTE
Mis primeras investigaciones jurídicas y publicaciones en revistas especializadas de ámbito nacional versaron sobre la Política de Medio Ambiente de la Unión Europea, fruto fundamentalmente de mis trabajos y estudios desarrollados durante la Beca de Investigación (1994-1996) que disfruté en el Centro de Documentación Europea de Córdoba en el marco del Programa de Doctorado sobre las Comunidades Europeas que cursé en la Facultad de Derecho de la Universidad de Córdoba. Precisamente uno de mis primeros libros de referencia es una obra de un profesor de Derecho Constitucional, Enrique Alonso García1. Otra de las obras que me sirvieron para introducirme en la materia jurídica ambiental es una monografía general de Silvia Jaquenod Zsögön2.
1. Introducción:	génesis de la constitucionalización de la protección del medio ambiente.
En	este punto es relevante abordar la génesis de la introducción de la preocupación medioambiental en los ordenamientos jurídicos durante el siglo XX, sobre todo en su segunda mitad. En este sentido, el grado de deterioro de los recursos naturales era tal en ese período, que los ordenamientos jurídicos nacionales e internacional, en especial el Derecho Comunitario Europeo se enfrentaron al dilema entre progreso económico de los territorios, y el respeto al medio ambiente y salvaguardia de los recursos naturales.
Un	punto de inflexión determinante lo constituyó la celebración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo en 19723. A partir de esa fecha (1972), sobre todo en el ámbito de las instituciones de las Comunidades Europeas, se inicia una intensa labor de elaboración y aprobación de normas de protección ambiental que determinará de forma notable el cambio de los ordenamientos jurídicos de los Estados en materia ambiental.
En	este asunto de la protección jurídica del medio ambiente es clave el papel de la Unión Europea. Desde que en enero de 1986 España entró a formar parte de las Comunidades Europeas, se trastocó la distribución interna de competencias y se predeterminó el contenido del derecho ambiental nacional. Con el solapamiento de los títulos competenciales comunitario, estatal y autonómico, se ha generado en nuestro Estado una complicada trama de acciones legislativas ambientales que es necesario coordinar.
En	nuestro Estado no existía en ese momento histórico una apuesta clara de los poderes públicos por lo ambiental. Tuvo que ser nuestra incorporación a las Comunidades Europeas la causa de la puesta al día medioambiental de nuestro ordenamiento jurídico. Tan sólo teníamos nuestro gran artículo 45 CE, también por influencia del contexto internacional del momento (Cumbre de Estocolmo de 1972 y sus positivas consecuencias sobre todo en Europa).
2. La	constitucionalización del medio ambiente en la Constitución Española de 1978.
2.1.	Concepto jurídico y constitucional de medio ambiente.
Como	dato previo en esta parte del trabajo de investigación, considero conveniente e ilustrativo tener presente la literalidad del artículo 45 de nuestra Constitución Española (CE) de 1978, que es la siguiente:
Artículo	45 de la Constitución Española.
Todos	tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
Los	poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
Cuestión previa e importante es el concepto jurídico de medio ambiente. El profesor italiano Giannini4 delimitó el concepto jurídico de medio ambiente catalogándolo en tres posibles versiones: a) en cuanto conservación del paisaje, incluyendo tanto las bellezas naturales como los centros históricos; b) el medio ambiente en cuanto normativa relacionada con la defensa del suelo, del aire y del agua; y c) el ambiente en cuanto objeto de disciplina urbanística.
El	profesor Canosa Usera5, al abordar este tema, pone en cuestión incluso el carácter reiterativo del término medio ambiente (dice que sería mejor ambiente, a secas). Parece que el término es producto del lenguaje administrativo que se caracteriza por preferir la expresión más prolija a la más breve. No obstante, desde su empleo por la legislación de los años 70 se ha ido consagrando jurídicamente. En cuanto al contenido del concepto, debido a la fuerza atractiva de lo ambiental, se tiende a la adopción de un concepto amplísimo, inabarcable de medio ambiente, ya que, si nos atenemos a la realidad, ambiente es todo lo que nos rodea. Pero, este concepto tan amplio debilitaría su valor jurídico. Según el autor, el objetivo de los ordenamientos jurídicos debe ser acotar qué bienes pueden calificarse de ambientales.
El	constituyente español de 1978 adoptó un concepto de medio ambiente poco nítido, apenas perfilado en su significado jurídico. La tarea clarificadora corresponde al legislador ordinario, que habrá de concretar este concepto en la anhelada ley básica ambiental. En cuanto a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al unísono con ciertos sectores de la doctrina, han apostado por un concepto funcional de medio ambiente: estaríamos ante una norma ambiental cuando su “centro de gravedad” estuviera en lo ambiental, es decir, cuando su principal finalidad fuera la tutela ambiental, el “mantenimiento de un alto nivel de protección del ciclo de la vida”.
La	sentencia 102/1995, de 26 de junio, del Tribunal Constitucional, en su fundamento jurídico sexto, pone el acento sobre la relación compleja existente entre todos los factores ambientales: el medio “no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física sino un entramado complejo de las relaciones entre todos esos elementos...”. Para el TC, la dinamicidad del concepto de medio ambiente se conjuga con su carácter antropocéntrico: “...esencialmente antropocéntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utópica de medio ambiente fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una concepción perteneciente al hoy y operante” (FJ 4 de STC 102/1995). Por tanto, nuestro alto tribunal sostiene un concepto dinámico de medio ambiente, es decir, como entorno vital conformado más que por los elementos considerados aisladamente, por las relaciones entre los distintos factores y elementos ambientales.
La Ley 16/2002, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación6 no introduce expresamente un concepto legal de medio ambiente, pero cuando expresa sus objetivos preceptúa que “esta ley tiene por objeto evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmosféra, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto”.
En	cuanto a la normativa autonómica general sobre medio ambiente, la Ley 3/98 General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, establece que “el aire, el agua, el suelo, el paisaje, la flora y la fauna con sus parámetros e interrelaciones adecuadas constituyen el medio ambiente en el que se desarrolla la vida humana”. Esta definición normativa es apoyada de manera clara por el profesor Canosa Usera, pues, considera que acota el medio ambiente como objeto jurídico protegible, separado de otros bienes jurídicos sobre los recaen otras competencias, estatales o autonómicas.
El	profesor Delgado Piqueras7 ha sostenido que el derecho al medio ambiente no debe ser entendido como el derecho a disfrutar de un ambiente ideal, sino como el derecho a que éste sea preservado, protegido del deterioro y, en su caso, mejorado en el momento y lugar concreto en que se manifieste una situación de degradación efectiva o potencial.
Por su parte, Jordano Fraga8 ha afirmado que la construcción del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado como derecho subjetivo es posible en nuestro ordenamiento jurídico por tres razones:
En	opinión de Domper Ferrando9, el reconocimiento de un derecho del ambiente en las constituciones recientes y la conciencia creciente de la problemática medioambiental, junto al carácter consensuado con que se elaboró nuestra Constitución, abocaron a un reconocimiento expreso del derecho al medio ambiente en su artículo 45. Constitucionalmente en España el medio ambiente se entronca entre los principios rectores de la política económica y social, localizándose en la parte dogmática como un nuevo derecho económico-social: el derecho al medio ambiente y a la calidad de vida.
Para	el profesor Sarmiento Acosta10 el artículo 45 de la norma suprema se encuentra ubicado sistemáticamente en el capítulo tercero (“de los principios rectores de la política social y económica) del título I (de los derechos y deberes fundamentales”), lo que significa que, al igual que su reconocimiento, respeto y garantía informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos y que sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen (artículo 53.3 CE).
El	profesor Canosa plantea en su obra el contenido incierto y de estructura abierta de este novísimo “derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona” (artículo 45.1 CE), y por tanto, la urgente y necesaria regulación del mismo, pues, no basta la regulación constitucional. Es decir, la inexistencia, aún, en nuestro ordenamiento jurídico de una ley general del medio ambiente, que desarrolle los derechos y principios recogidos en dicho precepto constitucional. Este es un asunto principal del tema que estamos abordando, pues, en nuestro ordenamiento jurídico pasamos de las muy generales normas jurídicas contenidas en el artículo 45 a normas administrativas absolutamente sectoriales y concretas, sin norma general intermedia.
Este	autor también aborda la configuración subjetiva de lo ambiental, la estructura del derecho constitucional a disfrutar de un medio ambiente adecuado para la persona. La primera idea que deja clara es que el reconocimiento del derecho a disfrutar de un ambiente adecuado va poco a poco extendiéndose y encontrando su sitio en ordenamientos jurídicos de la segunda mitad del pasado siglo.
Respecto	al derecho al ambiente, el constitucionalista portugués Gomes Canotilho11 sintetiza en tres las opiniones doctrinales al respecto:
La	referencia más clara al derecho en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la encontramos en la STC 102/1995, según la cual “el aseguramiento de la solidaridad colectiva que haga posible el ejercicio del derecho a disfrutar del medio y el correlativo deber de conservarlo, legitiman la atribución al Estado de competencias ambientales” (FJ 8). En esta misma resolución, en su fundamento jurídico 7, el Tribunal Constitucional brinda un importante apoyo a la consideración como fundamental del derecho proclamado en el artículo 45.1 CE, al entender que como emanación de la dignidad de la persona (artículo 10.1 CE), cada cual tiene el derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus características culturales.
La	doctrina encuentra conexión entre el artículo 45.1 CE y la cláusula de igualdad sustancial del artículo 9.2 CE, entendiendo que la promoción de la igualdad material exige como elemento fundamental un medio ambiente adecuado. Por tanto, el deber ambiental reclama un reparto de cargas: concentrar las actividades contaminantes en los lugares más desfavorecidos supone una suerte de “exportación” interior de la insalubridad ambiental y una muestra de insolidaridad contraria a lo proclamado en el artículo 45.1 CE.
3. La	obligación constitucional de conservar el medio ambiente como contenido del Estado Social: principio rector de la política económica y social.
En	1978, la constitucionalización del medio ambiente se realiza en nuestra Carta Magna en una doble vertiente: reconociendo un derecho subjetivo y proclamando unos principios ambientales. En efecto, el artículo 45.2 CE encarga a los poderes públicos “velar por la utilización racional de los recursos naturales” y “defender y restaurar el medio ambiente”. Estos principios han de estar vinculados a los fines que el propio precepto establece, “proteger y mejorar la calidad de vida” y ser un “medio adecuado para el desarrollo de la persona”.
En	cuanto a la eficacia normativa de los principios ambientales, la primera idea que hay dejar clara es que, como todos los preceptos del Capítulo III del Título I, la eficacia normativa de los principios que contienen el artículo 45 CE (ubicado en ese capítulo) depende de lo dispuesto en el artículo 53.3 CE, que regula la eficacia normativa. Textualmente dice este precepto que “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo Tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.
4. La	sanción ante la vulneración del medio ambiente.
La	regulación constitucional del deber de conservación, refuerza la limitación sobre la libre disposición de los recursos naturales que entraña el reconocimiento del derecho ambiental y la inclusión de principios constitucionales en la materia. La estructura de este deber ambiental es la propia de un deber constitucional, puesto que no corresponde con el derecho sino que es impuesto objetivamente por la Constitución y desarrollado por otras normas de nuestro ordenamiento. Hay que tener en cuenta también que gran parte de las obligaciones impuestas por el ordenamiento a los particulares y que podemos considerar concreciones de ese deber, provienen de directivas comunitarias, transpuestas a la legislación interna.
El	actual Código Penal de 199512 dedica en el Título XVI, el capítulo III a los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente. En concreto, en el artículo 325.1, en su nueva versión de 2003, establece que “será castigado con penas de (....) el que, contraviniendo las leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, aterramientos, ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos, en la atmosféra, el suelo, el subsuelo, o las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, con incidencia, incluso, en los espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales. Si el riesgo de grave perjuicio fuese para la salud de las personas, la pena de prisión se impondrá en su mitad superior”.
Según Hernández Suárez-Llanos13, la mayoría de la doctrina penal española coincide en afirmar que el bien jurídico protegido directo e inmediato en el artículo 325.1 del vigente Código Penal es el medio ambiente.
Otros autores como Serrano Gómez14, si bien coinciden en señalar que el bien jurídico es el medio ambiente en sí, sin embargo, prescinden de toda referencia sistemática en el Código Penal y optan por una perspectiva propiamente constitucional, al considerar que partiendo del artículo 45 de la Constitución, el bien jurídico de los delitos referidos es el medio ambiente, cabiendo deducir del referido texto constitucional varias notas del referido bien jurídico protegido: utilización racional de todos los recursos naturales, protección y mejora de la calidad de vida, defensa y restauración del medio ambiente y promoción de la solidaridad colectiva.
Según De la Mata Barranco15, el artículo 45 de la Constitución permite describir el ambiente como realidad objetiva y material, que en su apartado segundo circunscribe a los recursos naturales utilizables por el hombre relacionados con su calidad de vida, personal y social, sin limitación abarcando al aire, agua, suelo, fauna y flora, así como la propia relación del hombre con dichos elementos.
También	la jurisprudencia16 ha optado en general, y sobre la base del artículo 45 de la Constitución, por atender hacia un concepto parcialmente antropocéntrico entendiendo que el bien jurídico protegido en el delito medioambiental hay que ponerlo en relación principalmente al desarrollo de la persona y la calidad de vida mediante la protección de los recursos naturales.
El	profesor Canosa17 estudia el asunto de la descentralización política y administrativa en relación al medio ambiente. La primera idea que se expresa es que los mandatos contenidos en el artículo 45 CE vinculan a todos los poderes públicos, con independencia de su ámbito territorial y competencial. Los principios ambientales que proclama la constitución se hacen efectivos a través de la acción de todos ellos, en función de las normas del bloque de la constitucionalidad que distribuyen competencias ambientales. El resultado de la actividad del Estado y de las Comunidades Autónomas ha de ser la realización de los principios constitucionales ambientales, y del derecho reconocido en el primer apartado del mencionado precepto. En el plano legislativo estamos ante una materia compartida entre Estado y Comunidades Autónomas, a las que se suma las competencias, en algunos caso muy importantes, de los Ayuntamientos.
Canosa	considera que se debería regular en dicha norma básica la parte general del Derecho Ambiental, la contemplada en la Constitución, pero con mayor detalle y sin llegar a precisar las medidas de protección específica de cada bien ambiental. Conviene también determinar los bienes que merecen la consideración de ambientales. Además de la enunciación de los bienes ambientales, habrían de desarrollarse los principios ambientales recogidos en el artículo 45 CE. La ley general es el instrumento normativo idóneo para esa precisión. Sin embargo, se han desarrollado en el Derecho Comunitario Ambiental, pues, en el derecho originario (los tratados) se ofrece un ejemplar tratamiento de los principios ambientales (principio de prevención, quien contamina paga, cautela, principio de corrección de los atentados al medio ambiente...). Este autor sostiene que la regulación del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (vertiente subjetiva de la cuestión) debiera quedar fuera de esa ley general. Sería una ley que desarrollase de forma sistemática las condiciones básicas del ejercicio del derecho subjetivo ambiental.
2. El reparto competencial en la Constitución Española	de 1978.
En	este apartado del Capítulo IV, vamos a indicar la regulación y distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que en materia ambiental se realiza en el texto constitucional.
b)	Artículo 149.1, 23º “Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias”.
c)	Artículo 149.1, 25º “Bases del régimen minero y energético.
Según	dispone el artículo 148 de la Constitución, las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias ambientales:
3.	La descentralización administrativa como fuente de conflicto en esta materia.
Según	el catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Jaén, Gerardo Ruiz-Rico18, uno de los mayores problemas que presenta la realización de la política ambiental radica en la delimitación exacta de las competencias que, en relación al tema medioambiental, tienen asignadas las diversas Administraciones Públicas, ya que con el texto constitucional actual la protección del entorno natural y de los valores que éste encierra ha experimentado un proceso claro de descentralización política.
4.	Las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de medio ambiente con el nuevo Estatuto de Autonomía de 2007.
Según	el artículo 57.3 del mencionado nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía, corresponde a esta comunidad autónoma la competencia compartida en relación a las siguientes materias:
Posteriormente	a la entrada en vigor de este nuevo Estatuto de Autonomía con sus nuevas competencias ambientales, el Parlamento de Andalucía ha aprobado una importante norma ambiental, la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (BOJA nº 143, de 20 de julio de 2007), que viene a sustituir a varias normas legales y reglamentarias aprobadas en los años noventa en Andalucía (Ley de Protección Ambiental de 1994, y sus Decretos de desarrollo por los que se aprobaban los Reglamentos de Evaluación de Impacto Ambiental, de Informe Ambiental y de Calificación Ambiental, el Reglamento de la Calidad del Aire, etc).
1 Alonso García, E. El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea . Cívitas (1994).
2 Jaquenod Zsögön, S. Iniciación al Derecho Ambiental . Dykinson (1996).
3 Precedente de las Cumbres de Río-1992, Kioto-1995 y Johannesburgo-2002.
4 Giannini, M. S. “Ambiente: aspectos jurídicos”. Revista de Derecho Público (1973).
5 Canosa Usera, R. Constitución y medio ambiente . Dykinson (2000).
6 Esta norma estatal es la transposición de la Directiva IPPC de la UE, de 1996.
7 Delgado Piqueras, F. “Régimen Jurídico del Derecho Constitucional al Medio Ambiente”. Revista Española de Derecho Constitucional (1993).
8 Jordano Fraga, J. “El Derecho a disfrutar de un Medio Ambiente adecuado”. Revista electrónica de Derecho Ambiental . Universidad de Sevilla (2002).
9 Domper Ferrando, J. El medio ambiente y la intervención administrativa. Planteamientos constitucionales . Cívitas/Universidad de Zaragoza (1992)
10 Sarmiento Acosta, M. J. “Las virtualidades del derecho constitucional al medio ambiente”. Revista Actualidad Administrativa (1996).
11 Gomes Canotilho, J. J. Protección del medio ambiente y derecho de propiedad. Coimbra Ed. (1995).
12 Reformado la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre (BOE de 26-11-2003).
13 Hernández Suárez-Llanos, F. J. “Técnicas de tipificación en el delito de contaminación ambiental”. Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental (2005).
14 Serrano Gómez, A . Derecho Penal, Parte Especial . Dykinson (2003).
15 De la Mata Barranco, N. J. Protección penal del ambiente y accesoriedad administrativa. Cedecs (1996).
16 STS de 11 de marzo de 1992.
17 Obra ya citada en el capítulo III de este trabajo.
18 Ruiz-Rico Ruiz, G. “Las competencias de las comunidades autónomas en materia de medio ambiente y la jurisprudencia constitucional”. El derecho constitucional al medio ambiente . Tirant Lo Blanch (2000).

References: artículo 45
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 artículo 53
 artículo 325
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	Artículo 149
	Artículo 149
 artículo 148
 artículo 57