Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/i-osk-2831-19-krag-osob-uprawnionych-do-swiadczenia-523072756
Timestamp: 2020-06-02 17:56:21+00:00

Document:
I OSK 2831/19, Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
I OSK 2831/19, Krąg osób uprawnionych do...
Nowość I OSK 2831/19, Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
Opublikowano: LEX nr 2979060
I OSK 2831/19
Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sędziowie NSA: Marian Wolanin, del. Jacek Hyla (spr.).
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 496/19 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego
2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta O. z dnia (...) maja 2019 r. nr (...), 3 zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej M. H. kwotę (...) zł. ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 496/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu (...) kwietnia 2019 r. M. H. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad 47- letnim bratem A. H., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z przedłożonym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności - jego niepełnosprawność istnieje od (...) lutego 2017 r. Do wniosku skarżąca dołączyła świadectwo pracy, zgodnie z którym od (...) stycznia 2009 r. do (...) kwietnia 2019 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze etatu. Umowa o pracę rozwiązana została za porozumieniem stron.
W toku wywiadu środowiskowego pracownik socjalny potwierdził, że A. H. wymaga całodobowej opieki, pielęgnacji, pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Skarżąca sprawuje faktycznie opiekę nad bratem. Skarżąca oświadczyła, że ich matka K. H. nie może sprawować opieki nad starszym synem z uwagi na stan zdrowia, jest ona bowiem po przebytej chorobie nowotworowej, ma niedokrwistość serca, przebyła zawał serca oraz operację wycięcia macicy. Matka skarżącej opiekuje się także młodszym synem, który choruje na zespół Downa i przebywa w Domu Pomocy Społecznej.
Decyzją z dnia (...) maja 2019 r. Prezydent Miasta O. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., dalej jako: "u.ś.r."), z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z (...) maja 2019 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium nie zgodziło się z argumentacją wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło, że skoro art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niezgodny z Konstytucją, to nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia na tej części przepisu art. 17 u.ś.r. Organ odwoławczy wskazał, że stanowisko takie potwierdza jednoznacznie orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium uznało, że powyższa ocena nie ma jednak znaczenia w sprawie, bowiem zgodnie z treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom zobowiązanym do alimentacji wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - czyli m.in. siostrze osoby niepełnosprawnej, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy warunki:
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nie kwestionując faktycznego sprawowania opieki przez skarżącą nad bratem, jak również szerokiego zakresu tej opieki Kolegium wskazało zatem, że skarżąca nie jest osobą spokrewnioną z bratem w pierwszym stopniu. Matka osoby niepełnosprawnej żyje i sama nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, dlatego to jej w pierwszej kolejności przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji, gdy jest kilku członków najbliższej rodziny niepełnosprawnego, zobowiązanych do alimentacji, są oni zobowiązani do sprawowania nad nim opieki w kolejności zależnej od stopnia pokrewieństwa. Ustawa wyraźnie wskazuje kolejność uprawnienia, pierwszeństwo przyznając osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu (wstępnym, zstępnym - czyli rodzicom, dzieciom), a dopiero w następnej kolejności dalszym krewnym. Nie ma też znaczenia, że z innych przyczyn (np. z powodu zamieszkiwania w innym mieście, z powodu wykonywania pracy czy z powodu prawa do świadczenia emerytalnego czy rentowego itd.) osoby zobowiązane w pierwszej kolejności takiej opieki nie mogą sprawować. Decydujące są jedynie przyczyny obiektywne, do których ustawa zalicza legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Innego rodzaju okoliczności nie mogą być brane pod uwagę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wskazała, że jest jedyną osobą mogącą opiekować się niepełnosprawnym bratem. Opisała stan brata. Podała, że jej matka ma 71 lat, wymieniła schorzenia na które cierpi. Stwierdziła, że matka nie jest w stanie opiekować się swoim starszym synem. Jest ona opiekunem prawnym młodszego syna, który często choruje. Mimo że przebywa on w ośrodku, to w każdy weekend jest w domu, a także w święta i wakacje. Oświadczyła, że jej matka nie ma orzeczenia o niepełnosprawności, ponieważ nigdy nie było jej potrzebne. Skarżąca podała, że samotnie wychowuje dwoje dzieci. Po zrezygnowaniu z pracy, w celu sprawowania opieki nad bratem, utrzymują się tylko z alimentów z MOPS. Nie ma już bliższych krewnych w Olsztynie. Wskazała, że brat rozwiódł się 20 lat temu i ze swą córką nie utrzymywał żadnych kontaktów.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego i dodał, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne ale nie jedyne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych.
W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Tym samym, przepisy te w konfrontacji z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania.
W judykaturze nie budzi też wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Z art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym jest, że matka osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu. Wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 i pkt 3 u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, że dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki. Mimo udokumentowania przez skarżącą licznych schorzeń matki, sama skarżąca przyznała, że matka faktycznie opiekuje się młodszym synem, co w wątpliwość poddaje jej niezdolność do sprawowania opieki nad starszym synem. Wobec licznych schorzeń matki, powinna ona wystąpić o określenie stopnia niepełnosprawności. Jeżeli organ właściwy do spraw orzekania o niepełnosprawności uzna, że stan zdrowia matki pozwala stwierdzić u niej znaczny stopień niepełnosprawności, to skarżąca będzie mogła powtórnie ubiegać się o wnioskowane świadczenie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. H. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi M. H. zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. w zw. z art. 132 k.r.o. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że skarżąca, będąc siostrą osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która zrezygnowała z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad bratem nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez matkę niepełnosprawnego brata, podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie siostry do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, a skarżąca kasacyjnie wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w tym okoliczności przebywania na stałe Ł. H. w Domu Pomocy Społecznej "(...)", gdzie ma zapewnioną całodobową opiekę faktyczną. W konsekwencji błędnie ustalono, że matka skarżącej opiekuje się młodszym synem i jej niezdolność do sprawowania opieki nad starszym synem jest wątpliwa, podczas gdy prawidłowa analiza załączonej dokumentacji medycznej oraz złożonych oświadczeń skarżącej kasacyjnie pozwala uznać, iż K. H. nie jest w stanie wykonywać opieki nad żadnym z dorosłych, niepełnosprawnych i ubezwłasnowolnionych synów, ponadto ze względu na stan zdrowia i podeszły wiek (71 lat) sama potrzebuje pomocy osób trzecich.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie.
Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga w pierwszym rzędzie przywołania przepisów prawa określających krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami.
Zgodnie zaś z ust. 1a powołanego przepisu, świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
Istota problemu prawnego, którego rozstrzygnięcie jest konieczne w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności żyjącego, pełnoletniego, niepozbawionego praw rodzicielskich rodzica osoby wymagającej opieki, w każdym przypadku eliminuje z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwo faktycznie sprawujące opiekę.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. np. wyroki z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17).
W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 682 z późn. zm.), powoływanej dalej jako k.r.o. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
W świetle powyższych rozważań uznać należało za w pełni usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, wykluczającą siostrę niepełnosprawnego wymagającego opieki, z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy matka niepełnosprawnego nie może wprawdzie wykonywać opieki z powodu złego stanu zdrowia, lecz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Formalistyczna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Matka niepełnosprawnego A. H. ma 71 lat i bardzo zły stan zdrowia (szereg wykazanych dokumentami poważnych chorób, także onkologicznych i kardiologicznych). Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "matka faktycznie opiekuje się młodszym synem, co w wątpliwość poddaje jej niezdolność do sprawowania opieki nad starszym synem". Ocena taka jest co najmniej przedwczesna, skoro młodszy syn K. H. co do zasady przebywa w Domu Pomocy Społecznej przez cały tydzień, oprócz weekendów. Z akt administracyjnych nie wynika zresztą w jakim zakresie wymaga on opieki w czasie pobytu w domu. Natomiast z wywiadu środowiskowego wynika jasno, że opieka nad A. H. wiąże się z pielęgnacją dorosłej osoby wymagającej całodobowej opieki, karmienia, pielęgnacji w zakresie higieny i potrzeb fizjologicznych.
Usprawiedliwiona jest zatem także i prawnoprocesowa podstawa kasacyjna, opierająca się na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wymagało bowiem jednoznacznego stwierdzenia, czy matka skarżącej jest w stanie, przy uwzględnieniu jej wieku i stanu zdrowia, wykonywać opiekę wymaganą z uwagi na stan zdrowia jej syna A. H. Oceny takiej powinny były dokonać rozpatrujące sprawę organy administracji, opierając się na wywiadzie środowiskowym znajdującym się w aktach administracyjnych i ewentualnie innych zgromadzonych dowodach. Oceny tej jednak organy nie dokonały, poprzestając na stwierdzeniu, że K. H. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko organów zaakceptował sąd I instancji, dodając pozbawione konkretnych podstaw wątpliwości związane z "opieką" matki skarżącej nad drugim synem i pomijając fakt jego przebywania w DPS.
Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna siostra (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16).
W tym stanie sprawy, uznając, że istota sprawy została wystarczająco wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony wyrok jak i decyzje organów obu instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Organy administracji rozpatrujące sprawę ponownie, zobowiązane będą do zastosowania przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa materialnego oraz do dokonania ustaleń faktycznych niezbędnych dla zastosowania tych przepisów interpretowanych w sposób wskazany w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 ust. 1 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę

References: art. 17
 art. 17
 art. 17
 art. 17
 art. 17
 art. 128
 art. 17
 art. 17
 art. 17
 art. 17
 art. 17
 art. 132
 art. 2
 art. 18
 art. 32
 art. 71
 art. 151
 art. 145
 art. 7
 art. 77
 art. 183
 art. 183
 art. 17
 art. 17
 art. 132
 art. 17
 art. 71
 art. 145
 art. 7
 art. 77
 art. 17
 art. 188
 art. 203