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Timestamp: 2018-04-24 12:50:03+00:00

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Universidad Santa María Cátedra de Derecho Administrativo II Profesor: Dr.
Rafael Roberto Linares LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Concepto
En sentido general, se entiende por Actividad Administrativa o Función Administrativa, toda actuación de la Administración Pública en ejercicio del Poder Público. Principios La Actividad Administrativa o Función Administrativa se rige por los siguientes principios: Principio de Legalidad Administrativa Está previsto en el artículo 1º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y consiste en el mandamiento de la ley de enmarcar toda la actividad de la Administración Pública dentro de las limitaciones fijadas en ella. Es lo que en otras palabras se denomina “el carácter sublegal de la actividad administrativa”, que no le permite a la Administración invadir competencias propias de otros poderes, como es el caso de la creación de impuestos y contribuciones, el establecimiento de delitos y sanciones, y la regulación o limitación de las garantías constitucionales, materias éstas que tradicionalmente han sido reserva legal del legislador. Principio de Autotutela Está previsto en los artículos 81, 82, 83 y 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y consiste en la facultad que la ley le otorga a la Administración de corregir, subsanar, convalidar y hasta reconocer la nulidad absoluta de los actos administrativos dictados por ella. Principio de Irrevocabilidad de los Actos Administrativos creadores de Derechos Está previsto, por interpretación en contrario, en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que nos establece la posibilidad de la Administración de revocar los actos administrativos, cuando no hayan creado derechos subjetivos a favor de los particulares. Pero cuando la Administración revoca un acto administrativo que haya creado derechos a favor del particular, la misma ley sanciona con nulidad absoluta el nuevo acto (Art.
Universidad Santa María Cátedra de Derecho Administrativo II Profesor: Dr. Rafael Roberto Linares 19, ordinal 2°).
NOTA: Cabe destacar que los actos absolutamente nulos, de nulidad absoluta, no pueden crear derechos ni surtir ningún efecto, por la naturaleza misma del vicio que los afecta. En consecuencia, muy a pesar de haber dado la apariencia de surtir efectos, pueden ser revisados en cualquier momento, de conformidad con el art. 83 L.O.P.A. Principio de Inderogabilidad Singular de los Actos Administrativos Tiene su fundamento en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, bajo el cual los actos administrativos de efectos generales no pueden ser vulnerados o derogados por actos administrativos de efectos particulares, aún cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general. Principio de Valor Precedente, Irretroactividad e Irrevocabilidad de los Actos Administrativos Encuentra su fundamento en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y establece que los criterios establecidos por la Administración pueden modificarse, pero no pueden aplicarse a situaciones administrativas pasadas y ya decididas, salvo que sean más favorables a los administrados. En este último caso, la Administración, cuando modifica su criterio, no puede verse compelida a modificar los actos administrativos dictados con anterioridad y ya firmes, consagrando con ello el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos. Formas de Manifestarse La Actividad o Función Administrativa se ejerce o manifiesta a través de cuatro formas jurídicas específicas, previstas en el ordenamiento jurídico para su exteriorización, que son: a) el hecho administrativo; b) el contrato administrativo; c) el reglamento administrativo; y d) el acto administrativo. HECHO ADMINISTRATIVO Definición El hecho administrativo es una actuación material, física, perceptible por los sentidos, realizada
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por un funcionario público con ocasión a su investidura, siempre que tenga como consecuencia la modificación de una condición o situación jurídica, que produzca una cualquiera de las siguientes consecuencias: a) cree un derecho por vía consuetudinaria (si es admitida); b) lesione o limite un derecho; c) facilite la interpretación de un contrato a través de su ejecución o inejecución; y d) genere responsabilidad administrativa si ha ocasionado un daño. Clasificación a. Por su ejecución a.1. Por orden de la Ley Cuando el hecho es consecuencia de una disposición legal o reglamentaria, que ordena una determinada actuación ante un determinado supuesto. a.2. Por orden de un Superior Cuando materializan o concretan decisiones adoptadas por la autoridad competente. b. Por sus efectos b.1. Lícitos Cuando las actuaciones se realizan en el marco de lo establecido en el orden normativo. b.2. Ilícitos Cuando contravienen o vulneran los deberes u obligaciones que las leyes o reglamentos imponen al funcionario público. CONTRATO ADMINISTRATIVO Definición Es toda declaración bilateral o de voluntad común, productora de efectos jurídicos entre dos personas, de las cuales una está en ejercicio de la función pública. Criterios que definen el Contrato Administrativo a. Subjetivo Que establece que para que el contrato sea de carácter administrativo, una de las partes
Universidad Santa María Cátedra de Derecho Administrativo II Profesor: Dr. Rafael Roberto Linares otorgantes debe ser la Administración Pública en ejercicio de funciones públicas. b. Formal
Debe ser consecuencia de un procedimiento especial de contratación, previsto en la Ley de Contrataciones Públicas. Características a. Formalismo La validez y eficacia del contrato está sujeta al cumplimiento de determinadas formas y procedimientos de contratación. b. Desigualdad Jurídica El contrato administrativo no está sujeto al principio de igualdad entre las partes, como consecuencia del ius variandi que tiene la Administración. En consecuencia, la Administración puede:  Variar unilateralmente, dentro de límites razonables, las condiciones del contrato, adquiridas previamente, declararlo extinguido o sin efecto (rescisión) cuando las necesidades públicas así lo exijan, e imponer sanciones...  Ejecutar el contrato por sí o por un tercero en caso de incumplimiento o mora de la contratista, en forma directa, unilateral y por cuenta de ésta. c. Prohibida la Subcontratación Está prohibido todo nuevo contrato por el cual un extraño a la relación asuma facultades concernientes a una de las partes. Tipos de Contratos Administrativos a. De obra pública El que se otorga para la ejecución de obras con recursos financieros de del Estado. b. De suministro Otorgado para la provisión de bienes o servicios necesarios para el funcionamiento de la Administración.
Universidad Santa María Cátedra de Derecho Administrativo II Profesor: Dr. Rafael Roberto Linares c. De consultoría
El que implica un servicio de carácter intelectual por parte de una persona, natural o jurídica, con la finalidad de proveer a la Administración con el mejor consejo calificado sobre algo que constituye una especialidad. d. De concesión Es el que otorga la Administración a los particulares para disfrute o aprovechamiento privado en el dominio público, para encomendar a los particulares la prestación del servicio público. REGLAMENTO ADMINISTRATIVO Concepto El reglamento es toda norma escrita dictada por la Administración, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le otorga la ley. Características a. Es una norma escrita producto de la Actividad Administrativa. b. Está sometido al imperio de la Ley, por cuanto no puede contradecir o dejar sin efecto los preceptos contenidos en una ley. Clases de Reglamentos a. Jurídicos y Administrativos Jurídicos Son aquellos que se refieren a relaciones de supremacía general, por cuanto operan sobre los derechos y libertades ciudadanas. Administrativos Son aquellos que se refieren a relaciones de supremacía especial, por cuanto operan sobre relaciones de carácter interno organizativo, y aplica solo para quienes están sujetos al Estado por una vinculación especial. b. Ejecutivos, Independientes y de Necesidad Ejecutivos Son aquellos que se dictan por remisión expresa de la ley, para desarrollar y completar
Universidad Santa María Cátedra de Derecho Administrativo II Profesor: Dr. Rafael Roberto Linares aspectos contenidos en esa ley. Independientes
Son aquellos que no desarrollan ni completan ninguna ley previa, sino que surgen al margen de toda habilitación legal y se sostienen por sí mismos como tales Reglamentos. Ej. Los de organización interna y funcionamiento. De Necesidad Los que se justifican en un estado de emergencia o necesidad, cuya excepcionalidad coloca en primer plano el Principio de la Salud del Pueblo es Ley Suprema, incluso sobre el Principio de Supremacía de la Ley sobre el Reglamento. ACTO ADMINISTRATIVO La teoría del acto administrativo tiene su origen en Francia, con la Revolución Francesa, enmarcado en una doble concepción: la constitucional, fundamentada en el Principio de Separación de los Poderes, que es más una distribución de las funciones de gobierno del Estado entre un conjunto de cuerpos orgánicos llamados poderes; y la procesal, que excluía de la competencia de los tribunales comunes, el conocimiento de los asuntos en los que fuera parte la Administración, es decir, de aquellos asuntos relacionados con la actividad administrativa del Estado. Como consecuencia de lo anterior surgió la noción de “actos de administración” o “acto administrativo”, que abarcaba esencialmente las manifestaciones de gobierno del Poder Público, que por estar excluidos del control judicial, gozaron de inmunidad jurisdiccional, en sus primeras manifestaciones. Bajo este criterio, que separaba las funciones administrativas de las judiciales, la Administración se encontraba habilitada para producir sus actos de manera discrecional, sin control de la justicia. No obstante, ya para 1812, con la primera definición de acto administrativo, entendido éste como “una resolución, una decisión de la autoridad administrativa o una acción, un hecho de la Administración que tiene relación con sus funciones”, se inicia la formación del Derecho Administrativo, que más que el Derecho de la Administración, consiste en el control legal de sus formas de actuación, y el control jurisdiccional de sus actuaciones.
Así, en el marco de esta doble concepción, la Administración actúa dentro de una jurisdicción propia en la que se conjugan, como su fundamento, la noción de “ poder público” y la de “interés general”. Esta noción la manifiesta la Administración, en su relación con los particulares, a través de “actos de autoridad” y “actos de gestión”; los primeros, cuyo carácter deriva de la naturaleza misma del acto, y no de la cualidad de su autor o del fin que persigue, y que la Administración realiza en ejercicio del “Imperium”, y los segundos, que realiza en su carácter de gerente. Con posterioridad a su origen, la doctrina pretendió establecer un fundamento para la teoría del acto administrativo, soportado en la legalidad de la acción administrativa y en el de la accionabilidad de las pretensiones del individuo, todo esto basándose en la primacía de la ley. Bajo el postulado de que el Estado debe actuar conforme a derecho, para que la Administración, que forma parte del Estado, actúe conforme a derecho, en el marco de las nociones de “ poder público” y de “interés general”, su actuación debe estar vinculada por una regla jurídica que decida la situación jurídica individual del administrado, que la autoridad está obligada a respetar y ejecutar tanto en beneficio del administrado como contra él, como manifestación del estado de derecho, esto es, el acto administrativo. En el Derecho Administrativo Venezolano, el instituto del acto administrativo fue reconocido con la Constitución de 1931, cuando se le mencionó entre las atribuciones de la extinta Corte Federal y de Casación, referida a la nulidad de los actos ejecutados con extralimitación de facultades. Así, la referida Corte definió el acto administrativo como “toda declaración de voluntad que tenga por objeto producir un efecto de derecho dictada por una autoridad administrativa” . En resumen, el acto administrativo es una categoría jurídica distinta del reglamento, la sentencia, el contrato y demás normas administrativas, que representa la manifestación o resultado del ejercicio de una potestad administrativa habilitada por el ordenamiento jurídico, sea o no una Administración Pública su titular. Concepto de Acto Administrativo El acto administrativo está regulado en nuestro Derecho positivo en cuanto a su formación, ejecución y control en la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual lo define bajo el criterio material, formal y orgánico en su
artículo 7, como: a) toda declaración de carácter general o particular (criterio material); b) emitida de acuerdo a las formalidades y requisitos establecidos en la ley (criterio formal); c) por los órganos de la Administración Pública (criterio orgánico). Entendamos bien los elementos que conforman este concepto: a. Criterio Material - Declaración de carácter general o particular Es un pronunciamiento con todos los caracteres que tienen los actos jurídicos de cualquier otra disciplina, que representa la exteriorización intelectual y no una actividad o hecho. Esta declaración está sujeta a las previsiones de la ley y no a la libre manifestación de voluntad del órgano que la expresa. Es en su esencia, la exteriorización de la voluntad de la ley. Es lo que muchos administrativistas denominan “voluntad administrativa”, que es la consecuencia del procedimiento de formación del acto administrativo que se encuentra regulado en la ley. En este sentido, los sujetos de derecho público carecen de una voluntad autónoma, pues son solo los vehículos mediante los cuales la Administración exterioriza una voluntad que esta pre-establecida en la norma legal, que obliga a actuar de una misma forma, y a producir el mismo resultado frente al mismo supuesto legal. b. Criterio Formal - Emitida de acuerdo a las formalidades y requisitos establecidos en la ley Este criterio se refiere tanto a la forma de exteriorizar el acto, como al proceso de formación del mismo. Según este criterio, establecido por la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, el acto administrativo, como declaración expresa debe ser escrito y contener todos los elementos establecidos en el artículo 18 ejusdem. Por lo tanto, cualquier excepción a este criterio, debe estar consagrada en la ley. c. Criterio Orgánico - Por los órganos de la Administración Pública Pues emana de la autoridad administrativa u órgano administrativo, que representa el soporte de un poder jurídico conferido por la ley, que le permite ordenar, obligar, imponer modificaciones en la esfera jurídica de otro. En consecuencia, se presume “acto
administrativo”, el acto jurídico que emana de la Administración Pública, mientras que si no emana de un órgano administrativo, se presume que no lo es.
Sin embargo, toda vez que tales afirmaciones no constituyen presunciones absolutas, se ha admitido que existen actos jurídicos de la administración que no son administrativos; y actos de naturaleza administrativa que no emanan de la Administración Pública. Clasificación de los Actos Administrativos Conforme a lo establecido en la definición que nos da la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los actos administrativos pueden ser de Carácter General o de Carácter Particular. a. Carácter General Son aquellos actos normativos que alcanzan a la colectividad en general o pluralidad de sujetos en número indeterminado. b. Carácter Particular Son aquellos actos no normativos que se aplican a un sujeto o muchos sujetos que conforman una singularidad (Alumnos de la USM, 4to A, turno de la mañana) y comienzan a surtir sus efectos a partir de su notificación a los interesados. Excepcionalmente, por mandato de ley, deben ser publicados en Gaceta. b.1. Según el Contenido b.1.1. Definitivos o de Trámite Esta clasificación se deduce de los artículos 9, 62 y 85 de la L.O.P.A.. Entendemos por acto definitivo, aquel que pone fin al asunto administrativo, es decir, el que decide el asunto (62) o el que pone fin al procedimiento administrativo (85). El acto de trámite (9), por su parte, es en general un acto preparatorio para el definitivo. Excepcionalmente, a tenor de los que establece el artículo 85, puede intentarse recurso contra el acto de trámite “cuando imposibilite la continuación del procedimiento, cause indefensión o lo prejuzgue como un acto definitivo” b.1.2. Creadores de Derechos o que establecen Obligaciones
Los creadores de derechos subjetivos o de intereses personales y legítimos a favor de los particulares (art. 19.2 y 82 LOPA) Artículo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos: …
2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con
carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley. … Artículo 82. Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico. Los que crean obligaciones (art. 70 LOPA) Artículo 70. Las acciones provenientes de los actos administrativos creadores de obligaciones a cargo de los administrados, prescribirán en el término de cinco (5) años, salvo que en leyes especiales se establezcan plazos diferentes. La interrupción y suspensión de los plazos de prescripción se rigen por el Código Civil. b.2. Según la manifestación de voluntad b.2.1. Expresos: Que son aquellos configurados de conformidad con lo dispuesto en la ley y contiene las menciones establecidas en el artículo 18 de la LOPA, a saber: Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener:
1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano
2. Nombre del órgano que emite el acto. 3. Lugar y fecha donde el acto es dictado. 4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido. 5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren
6. La decisión respectiva, si fuere el caso. 7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con
indicación de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia.
El original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del funcionario, o de los funcionarios que lo suscriban. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo justifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad. b.2.2. Tácitos Son aquellos actos (que no son tales) deducidos de la aplicación del artículo 4 LOPA, el cual prevé la figura del silencio administrativo negativo para aquellos casos en los cuales la administración no resuelve un asunto o un recurso dentro del lapso previsto para ello. Artículo 4. En los casos en que un órgano de la administración pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerara que ha resuelto
negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario. Esta disposición no releva a los órganos administrativos, ni a sus personeros, de las responsabilidades que le sean imputadas por la omisión o la demora. Parágrafo único: La reiterada negligencia de los responsables de los asuntos o recursos que dé lugar a que estos se consideren resueltos negativamente como se dispone en este artículo, les acarreará amonestación escrita a los efectos de lo dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa, sin perjuicio de las sanciones previstas en el artículo 100 de esta ley. En este sentido debemos indicar que la figura del silencio administrativo, tuvo su fundamento de origen en el artículo 67 de la Derogada Constitución de la República de Venezuela, hoy artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) pero su base legal reside en el artículo 2 de la LOPA, refiriéndose éste al derecho de los ciudadanos a dirigir instancias o peticiones a la Administración y de obtener oportuna respuesta. Históricamente, hasta la fecha de promulgación de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y con la excepción de la derogada Ley de Regulación de Alquileres, y de las situaciones previstas en los Decretos 2867 y 2868 del 19/09/78 (G.O. 31.577 del 21/08/78), relativas al otorgamiento de los permisos de bomberos y sanitarios, no existía normativa alguna que controlara o regulara la inactividad de la Administración en defensa de los derechos de los particulares o administrados, quedando resuelto el asunto con la formalización de una norma que garantiza de alguna manera que los administrados no se encontraran en estado de indefensión b.3. Según su impugnabilidad b.3.1. Actos Firmes Son aquellos actos que no pueden ser impugnados, bien sea por que se agotó el
lapso previsto para su impugnación, o bien por que ya se ejercieron todos los recursos previstos en la ley. b.3.2. Actos No Firmes El acto administrativo, que puede ser definitivo, cuando pone fin a un asunto (art. 62 L.O.P.A.), o de trámite, que si bien no ponen fin al asunto, imposibilitan la continuación de un procedimiento, causan indefensión o prejuzgan como definitivo el asunto, y que de conformidad con el artículo 85 L.O.P.A., también pueden ser impugnados. Artículo 85. Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos. En definitiva, todo acto que pueda ser legalmente impugnado, es un acto No Firme. b.4. Según su Ejecución Este se restringe al Acto Administrativo Material de Ejecución, previsto en el artículo 78 LOPA, en el cual se señala que “ningún órgano de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos”, que se identifica con los previstos en el artículo 8 de la misma ley, que señala que “los actos administrativos que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecución, deberán ser ejecutados por la administración en el término establecido. A falta de este término, se ejecutarán inmediatamente”; que se distingue del acto formal en cuanto a que para la realización del primero se requiere la existencia de un acto administrativo previo que sirva de fundamento a tales actos materiales. Elementos Esenciales para la Validez de los Actos Administrativos
La clasificación doctrinal de los requisitos para la validez de los actos administrativos los separa en requisitos de fondo y requisitos de forma. a. Requisitos de fondo: De acuerdo con la normativa existente, son cinco: competencia, base legal, objeto, causa o motivos, y finalidad del acto administrativo. a.1. Competencia Es la aptitud de obrar de las personas que actúan en el campo del derecho público, particularmente de los sujetos de derecho administrativo, que determina los límites entre los cuales pueden movilizarse los órganos de la Administración Pública y representa la esencia de ese órgano. La competencia es de texto expreso, es decir, solo puede ser ejercida cuando expresamente se establece en la ley. En consecuencia, la competencia es de ejercicio obligatorio para el funcionario, por lo que no es potestativo del órgano ejercerla o no, salvo que tenga autorización legal expresa. La competencia puede ser atribuida en la ley por razón de la materia, territorio, tiempo o del grado o jerarquía que tiene el funcionario, y tiene su fundamento legal en diversas normas. El artículo 3 de la LOPA, por ejemplo, nos indica que “los funcionarios y demás personas que presten servicios en la administración pública, están en la obligación de tramitar los asuntos cuyo conocimiento les corresponda...” El artículo 6 de la LOPA, por ejemplo, que en el caso de mora o retardo en el cumplimiento de obligaciones que causen daño patrimonial, “el funcionario a quien competa la tramitación del asunto, además de las sanciones previstas en esta ley, será responsable civilmente por el daño ocasionado a la administración.” El artículo 12 de la LOPA, por ejemplo, se refiere igualmente a la competencia al regular los límites de la discrecionalidad, al hacer referencia a la autoridad competente.
El artículo 18, ordinal 7 de la LOPA igualmente hace referencia a la competencia al hacer referencia a las desviaciones de competencia, y exigir además en los casos de actuar por delegación la mención expresa del acto que le confirió la competencia. El artículo 19, ordinal 4 de la LOPA, también hace referencia a la competencia y la establece, por argumento en contrario, como requisito para la validez de los actos administrativos, al señalar la falta de ésta como vicio de nulidad absoluta. Por último, hacemos referencia al artículo 36 de la LOPA, al establecer la inhibición de los funcionarios administrativos en los asuntos cuya competencia les esté legalmente atribuida, en los casos previstos en la ley. a.2. Base Legal Se refiere a la necesidad de que todo acto administrativo sea dictado aplicándose las reglas jurídicas adecuadas, y que además concuerden con la situación de hecho que da origen al acto administrativo. Es, en sentido estricto, la norma o normas del
ordenamiento jurídico que autorizan la actuación administrativa en relación a un caso concreto específico, que condiciona la motivación como requisito de forma, en cuanto a que debe expresar los fundamentos legales del acto, como lo exigen el artículo 9 y el ordinal 5º del artículo 18 de la LOPA. Artículo 9. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposición expresa de la ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto. Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener: …
alegadas y de los fundamentos legales pertinentes. a.3. Causa
Está configurada por las situaciones de hecho que autorizan la actuación del funcionario y que coinciden con los extremos legales que motivan la actuación. Se refiere a los motivos, presupuestos fácticos o supuestos de hecho, que provocan la actuación administrativa, por lo cual la Administración al actuar debe hacerlo tomando en consideración tales presupuestos, y que lo mismos se correspondan con la base o fundamentación legal que autorizan su actuación. El artículo 9 L.O.PA., por ejemplo señala que “Los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposición expresa de la ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto.” El artículo 12, por su parte establece que “Aún cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.” El artículo 18, en su ordinal 5º, donde establece que para la configuración del acto administrativo se requiere la “expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes”, constituye quizás el elemento más importante para el control de la legalidad de los actos administrativos. a.4. Objeto Se refiere al efecto práctico que se pretende obtener con el acto administrativo. Debe ser determinado o determinable, debe ser posible y debe ser lícito. Tal afirmación tiene su basamento legal en el artículo 19 de la L.O.PA. en su ordinal 3º, en el cual prescribe que los “actos administrativos serán absolutamente nulos cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.” Pero además de estos requisitos, la ley prevé otros elementos formales, como lo establecido en el artículo 62, en el cual se señala que el acto administrativo que decida
el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación. a.5. Finalidad Toda actividad administrativa está condicionada por la ley, siempre, a la consecución de determinados resultados. Por esta razón, la Administración debe ceñirse
obligatoriamente a los fines prescritos en la ley, no pudiendo así perseguir fines distintos a los previstos por el legislador. b. Requisitos de forma: Se clasifican en tres grandes grupos: las formalidades procedimentales del acto, la motivación del acto, y la exteriorización del acto. b.1. Formalidades procedimentales Toda manifestación de voluntad de la Administración debe alcanzarse de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley, no sólo para la formación de los actos administrativos, o procedimiento constitutivo de los actos, sino también para el procedimiento legalmente pautado para la impugnación de los actos administrativos en vía administrativa. b.2. Motivación Este requisito de forma encierra más que la expresión sucinta de los hechos y fundamentos legales que dan origen y soportan el acto administrativo, encierra la obligación del funcionario de pronunciarse sobre todas las cuestiones alegadas por el particular sobre el asunto que se desea resolver con el acto, así como también debe pronunciarse sobre aquellas cuestiones que aún sin haber sido alegadas estén relacionadas o hayan sobrevenido como consecuencia del acto o durante la tramitación de asunto. b.3. Exteriorización Este aspecto no es otra cosa que la exigencia de la L.O.P.A. de que los actos
administrativos sean expresos, procurando con ello garantizar el derecho a la defensa que tiene el administrado y, a tal efecto, establece en su artículo 18 lo que debe cumplirse para que el acto tenga total validez. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Al referirnos a la eficacia de los actos administrativos, debemos referimos a tres aspectos que son de importancia: el momento en el cual los actos comienzan a surtir sus efectos, la consecuencia de dichos efectos, y la cesación de los efectos del acto. Aquí una vez más ratificamos el ya estudiado Principio de Irretroactividad de los Actos Administrativos, conforme al cual los actos administrativos solo surten efectos hacia el futuro. El criterio definido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es que el acto será eficaz solo cuando el interesado tenga conocimiento formal del mismo y de su contenido. Si el acto administrativo es de efectos generales, comenzará a surtir sus efectos a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la entidad político-territorial a la que pertenece el órgano que dicta el acto en cuestión; mientras que si es de efectos particulares, comenzará a surtir sus efectos a partir de la notificación que del mismo se le haga al interesado. La eficacia del acto administrativo podrá estar sometida a condición o término, pero los mismos deben ser de texto expreso, es decir, deben estar previstos en una norma. En consecuencia, la Administración no puede facultativamente someter la eficacia del acto a condición o término alguno pues estaría viciando el acto de ilegalidad por incompetencia. a. La Publicación Conforme a la establecido en el artículo 72 de la Ley Orgánica, deberán ser publicados en la Gaceta Oficial que corresponda a la unidad político-territorial que tome la decisión, los actos administrativos de carácter general o que interesan a un número indeterminado de personas, así como aquellos de carácter particular que exija la Ley. (ej. El acto administrativo que declare la pérdida de la nacionalidad derivada, que a pesar de ser un acto individual, por disposición de la Ley de Naturalización debe ser publicado). Igualmente señala el artículo 72 de la Ley Orgánica, que los actos administrativos de efectos
generales referentes a asuntos internos de la Administración quedan exceptuados del requisito de publicación. Así pues, solo deben ser publicados los actos administrativos generales cuando van a producir efectos hacia los particulares, es decir, hacia los administrados. b. La Notificación Prescribe el artículo 73 de la Ley Orgánica, que deben ser notificados, a los fines de que surtan sus efectos, todos los actos administrativos de carácter o efectos particulares que afecten los derechos subjetivos, o los intereses legítimos, personales y directos del interesado. En consecuencia, solo cuando el interesado conoce expresa e individualmente el contenido del acto administrativo es que el mismo comienza a surtir sus efectos. La notificación podrá efectuarse personalmente o por medio de una publicación en prensa. La primera está prevista en el artículo 75 de la Ley Orgánica, y la segunda en el artículo 76 de la misma ley. b.1. Procedimiento A tenor de lo que establece el artículo 75, la notificación se entregará en el domicilio o residencia del interesado o de su apoderado, y se exigirá recibo firmado, dejando constancia de la fecha en que la recibe y del contenido de la misma, y del nombre y Cédula de Identidad de quien la recibe. Por su parte el artículo 76 prevé que cuando fuere impracticable la notificación de la forma prevista en el artículo 75 de la ley Orgánica, la misma se efectuará mediante una publicación del acto en un diario de mayor circulación de la entidad territorial donde la autoridad que conoce del asunto tenga su sede, y en su defecto, la publicación se hará en un diario de gran circulación de la Capital de la República. Toda notificación para su validez deberá contener, de conformidad con la Ley, a) el texto integro del acto administrativo, b) los recursos que puedan intentarse o interponerse en contra del acto administrativo, con expresión de los términos para ejercerlos, y c) los órganos o tribunales ante los cuales deben interponerse.
Ahora bien, en el caso de que la notificación deba hacerse mediante publicación en prensa, además de los requisitos anteriores, deberá contener mención de que el al interesado se le tendrá por notificado una vez transcurridos 15 días de la fecha de publicación. b.2. Notificaciones Erradas y Defectuosas Se tiene por errada aquella notificación que contiene información impertinente, es decir que no se corresponde con el asunto o con la persona a quien se notifica. Cuando este sea el caso, y el interesado hubiere intentado alguna acción improcedente, entonces el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta a los efectos de determinar el vencimiento de los lapsos que le corresponden para interponer el recurso apropiado. Será defectuosa la notificación que no contenga todas las menciones exigidas en la Ley, y como consecuencia de ello no producirán ningún efecto. b.3. Efectos Como consecuencia de la notificación el acto administrativo comienza a surtir sus efectos, es decir, cobra eficacia, a menos que el acto administrativo esté sometido a condición o término. En este caso, tanto la condición como el término deben ser de texto expreso, es decir, deben estar previstos dentro del ordenamiento jurídico y, en consecuencia, la Administración no puede facultativamente someter la eficacia del acto a condición o término alguno pues estaría viciando el acto de ilegalidad. Cabe destacar que a pesar de someter a condición o término un acto administrativo, igualmente el mismo debe ser del conocimiento formal del administrado, por lo cual el mismo deberá ser previamente notificado al particular para que el mismo pueda cobrar eficacia. Condición Representa un hecho futuro e incierto que, de ocurrir, hace eficaz el acto administrativo
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Representa un hecho futuro y cierto que al ocurrir hace eficaz el acto administrativo. Ejecutividad y Ejecutoriedad de los Actos Administrativos La ejecutividad y ejecutoriedad son consecuencia de la eficacia de los actos administrativos, fundamentado en la presunción de legalidad que los acompaña por mandato del artículo 8 de la L.O.P.A., en el entendido de que al notificarse el acto administrativo se presume que es válido y legítimo, y produce sus efectos de inmediato y continúa produciéndolos hasta que sea anulado o revocado. La ejecutividad en materia administrativa equivale a afirmar que el acto administrativo no requiere de un procedimiento o declaratoria formal por parte del órgano judicial para que dicho acto adquiera el carácter de título ejecutivo, es decir, que pueda exigirse su cumplimiento, por eso pueden ser ejecutados de inmediato. Tal carácter de ejecutividad se desprende del contenido del artículo 8 de la Ley. Podemos definirla como la cualidad propia del acto administrativo, que le permite a la autoridad administrativa exigir su cumplimiento en las condiciones establecidas en el referido acto. La ejecutoriedad, por su parte, se refiere a que la Administración no tiene que acudir ante el órgano jurisdiccional para solicitar la ejecución de la decisión, sino que ella misma puede ejecutarla. Constituye una característica de los actos administrativos que crean obligaciones o prohibiciones y además, por ser una facultad de la administración, le concede el privilegio de ejecutar el acto, pero no la obliga. Este principio de ejecutoriedad se encuentra regulado en los artículos 78 y siguientes, pero implica la necesidad de que exista un acto previo que sirva de fundamento a la ejecución, salvo que por disposición expresa deba ser encomendada a la autoridad judicial, como cuando la Administración liquida un impuesto, y emite una planilla de liquidación a cargo de un contribuyente, la Administración tiene que acudir a la Jurisdicción e intentar juicio por cobro
Universidad Santa María Cátedra de Derecho Administrativo II Profesor: Dr. Rafael Roberto Linares de bolívares, pero la planilla tendrá el carácter de título ejecutivo.
Podemos entonces definir la ejecutoriedad como la cualidad propia del acto administrativo, que le permite a la autoridad administrativa obligar a su cumplimiento en las condiciones establecidas en el referido acto, y solo de la forma y por los medios establecidos en la ley. La ejecutoriedad tiene como característica fundamental, a causa de la presunción de validez y legitimidad de los actos, la no suspensión de los efectos de los actos por razón de la interposición de recursos, circunstancia ésta que se encuentra regulada en el artículo 87 de la Ley Orgánica, que señala textualmente que “la interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo previsión legal en contrario”. En cuanto a lo expresado en el párrafo anterior, tenemos dos situaciones de excepción bien conocidas. La primera se verifica en los casos en los cuales el acto administrativo se
encuentra viciado de nulidad absoluta, por cuanto el acto como tal se tiene por inexistente a causa de la nulidad que lo afecta, y la segunda se verifica en los casos en los cuales el acto administrativo pueda causar un daño irreparable. Firmeza de los Actos Administrativos y Cosa Juzgada Administrativa La firmeza del acto implica estabilidad de lo decidido, más no conlleva o significa que haya cercenamiento de la garantía que tienen los particulares de poder atacar el acto. La firmeza se produce cuando se han agotado todos los recursos en contra del acto, o cuando el acto no ha sido impugnado en los lapsos previstos para ello y éstos han caducado. Así, cuando el interesado no interpone el recurso que corresponda contra el acto administrativo en el lapso preciso establecido por la ley, el derecho a impugnar se extingue y, en consecuencia, el acto queda firme. Esto significa que ningún interesado tiene derecho a pedir la revisión del acto. La firmeza de los actos administrativos no sólo implica su estabilidad en el sentido de que son inimpugnables, sino que también implica que no son libremente revisables de oficio por la Administración, excepto por el caso del acto que no crea derechos a favor de los particulares, o de aquel viciado de nulidad absoluta. La Cosa Juzgada Administrativa, o cosa decidida administrativa, existe como principio de
irreversibilidad e irrevocabilidad del acto administrativo que ha creado derechos a favor de los particulares, pero para ello debe reunir las siguientes condiciones: 1. Tiene que ser jurídicamente válido y no estar viciado de nulidad absoluta, ya que de ser así puede ser revocado por esa causal, de conformidad con el artículo 83 de la Ley Orgánica. 2. Debe ser un acto administrativo individual, toda vez que los generales son esencialmente revisables y derogables bajo el criterio establecido en el artículo 7 de nuestro Código Civil, que establece que las Leyes se derogan por otras Leyes, y asimismo los Reglamentos. 3. Tiene que haber creado derechos a favor de los particulares, pues de no ser así siempre podrá ser revisado y revocado por la Administración, de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica. Actos Administrativos que causan estado El acto administrativo que causa estado es aquel que agota la vía administrativa. No es
necesariamente el que pone fin al asunto, pues el acto puede ser dictado por un funcionario inferior y admitiría recurso, o aún siendo dictado por la máxima autoridad puede ser impugnado; es aquel que agota la instancia administrativa por no admitir recurso. La ejecución forzosa de los Actos Administrativos La ejecución forzosa es la posibilidad que tiene la administración de imponer el cumplimiento de sus obligaciones a los particulares. Sin embargo, es necesario que la ejecución forzosa esté expresamente prevista en una ley, y debe ser realizada solo dentro de los límites y por los medios que la ley establezca. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé dos medios de ejecución forzosa, según se trate de ejecución por el obligado, o de ejecución subsidiaria. En el caso de que el acto sea de ejecución personalísima por el obligado, la ley prevé como medio de ejecución forzosa la imposición de multas sucesivas al administrado, mientras permanezca en rebeldía. En el caso de que un acto no requiera de ejecución personal, y pueda ser de ejecución subsidiaria,
entonces la Administración por sí misma o por medio de una persona que ella designe, podrá realizar la ejecución forzosa del acto, a costa del obligado. Además de estos medios de ejecución forzosa previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, existen otros medios regulados de ejecución forzosa en leyes especiales. Es el caso por ejemplo de las leyes relativas a las aduanas, en las cuales el incumplimiento de actos administrativos concretos prevé como sanción administrativa, el comiso de los bienes introducidos de contrabando. VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El vicio es la falta o defecto con el cual se presenta el acto de la Administración en el mundo del Derecho, que lo afecta en su legitimidad y validez.
Clasificación 1. Contrariedad al Derecho i) Inconstitucionalidad Se produce cuando un acto vulnera directamente una norma, un principio, o un derecho o garantía constitucional. Puede ocurrir en dos supuestos, cuando viola una norma
sustantiva del texto constitucional, como la que garantiza una libertad pública, o cuando viola una norma atributiva de competencia a los órganos estatales. ii) Ilegalidad (a) Violación de la Reserva Legal Este vicio se produce cuando la autoridad administrativa transgrede los previsto en el artículo 10 de la L.O.P.A., que dispone que ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieran sido establecidas en las leyes, crear impuestos u otras contribuciones de derecho público, salvo dentro de los límites determinados por la Ley Estarían pues, viciados de inconstitucionalidad e ilegalidad los actos administrativos que creen infracciones o que modifiquen las establecidas en las leyes.
Universidad Santa María Cátedra de Derecho Administrativo II Profesor: Dr. Rafael Roberto Linares (b) Violación de la Jerarquía de los actos
Este vicio se produce cuando el acto administrativo viola lo dispuesto en el artículo 13 de la L.O.P.A., el cual establece que ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía… La jerarquía de los actos administrativos está establecida en el artículo 14 de la Ley Orgánica, y está relacionada directamente con la jerarquía de la autoridad que dicta el acto. (c) Violación de los actos administrativos de efectos generales De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Orgánica, los actos administrativos de carácter particular podrá vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aún cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general. (d) Retroactividad de los actos Este vicio se produce por contravención a lo dispuesto en el artículo 11 de la L.O.P.A., que señala que los criterios establecidos por los distintos órganos de la administración pública podrán ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes. (e) Violación de la Cosa Juzgada Administrativa Este vicio tiene su fundamento en el principio de que el acto administrativo, salvo que se dicte para producir efectos instantáneos o temporales, debe producir efectos permanentes, lo que se conoce como estabilidad, inmutabilidad e irrevocabilidad, que lo vincula a la cosa juzgada administrativa, y que es más Cosa Decidida Administrativa. Se produce cuando un acto cumple con los supuestos establecidos en el artículo 19, numeral 2 (LOPA), que establece que “los actos de la administración serán absolutamente nulos… cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con
carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley”, en concordancia con lo previsto en el artículo 82 de la misma ley, referido a la facultad de autotutela, que por argumento en contrario establece la prohibición de revocar al prescribir que “los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico”. Así, se produce el vicio cuando un acto administrativo resuelve de forma distinta lo ya decidido por otro acto ya definitivo, creador y declarativo de un derecho, siempre que tenga identidad de objeto, causa y destinatario. (f) Violación a los límites de la discrecionalidad Estamos en presencia de este vicio cuando la administración con su actuación traspasa los límites de la discrecionalidad que se derivan de los principios de racionalidad, proporcionalidad, justicia, equidad e igualdad consagrados en nuestras leyes. En consecuencia, la autoridad administrativa debe actuar con apego a lo establecido en el artículo 12 de la L.O.P.A., que estable lo siguiente: “Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia” (g) Violación a las normas de ejecución La forma de ejecución de los actos administrativos está establecida en el artículo 8 de la L.O.P.A., conforme al cual los actos administrativos debe ejecutarse en el término establecido, y a falta de éste, deben ejecutarse de inmediato. Por lo tanto, la
Administración no es libre de establecer las modalidades de ejecución de los actos, pues requiere de texto expreso que lo autorice.
Universidad Santa María Cátedra de Derecho Administrativo II Profesor: Dr. Rafael Roberto Linares 2. Violación de los Requisitos de Validez i) Incompetencia
Se produce cuando el acto administrativo ha sido dictado por funcionarios o personas que no están legalmente autorizadas para dictarlos, produciendo los siguientes efectos: a. Ante el alegato de incompetencia, la carga de probar se invierte y corresponde a la Administración probarla. b. El juez debe determinar si existe la incompetencia, pues de existir es inoficioso conocer sobre o pronunciarse sobre cualquier otro vicio del acto. c. Se puede alegar la incompetencia absoluta en cualquier estado y grado de la causa, incluso en alzada, por ser de orden público. d. Produce efectos hacia el pasado y hacia el futuro, como si el acto nunca hubiese existido y permite al juez su actuación de oficio. (a) Constitucional Se produce por usurpación de autoridad o de poder, por usurpación de funciones, y por extralimitación de funciones, produciendo los siguientes efectos: 1. Usurpación de autoridad Tiene su fundamento en el artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos. Este caso se produce cuando quien no es funcionario actúa cual si fuera. 2. Usurpación de funciones Esto ocurre, a diferencia del caso anterior, cuando un órgano del poder público invade la esfera de competencias de otro órgano del poder público, bien sea en sentido vertical u horizontal. Cuando una rama del poder público invade de competencia de otra, o siendo una
misma rama invade la esfera de competencias de otro nivel del poder público – Nacional a estadal o municipal. (b) Legal – Extralimitación de atribuciones Se produce cuando un órgano en ejercicio de funciones al interior de una misma rama actúa en funciones que no le son propias. Un administrador en funciones de Director de Personal. ii) Ausencia de Base Legal Este vicio se produce cuando los presupuestos que dan origen al acto no satisfacen los extremos de la norma invocada, o bien cuando no existe una disposición legal que autorice una actuación, o el funcionario la interpreta erradamente. iii) Vicio en el Objeto Se produce cuando el objeto del acto es indeterminado, de imposible ejecución, o es ilegal, conforme lo dispone el artículo 19, numeral 3 de la LOPA, para los dos últimos casos, y en el primero por un criterio jurídico que exige que el objeto esté claramente determinado, pues de lo contrario no pueden establecerse las dos últimas condiciones. (a) Imposibilidad de Ejecución Este supuesto representa un problema material del acto, y no jurídico, su contenido es de tal naturaleza que no puede ser ejecutado. Construir una escalera al cielo, extraer toda el agua del mar. (b) Ilicitud en la ejecución En este caso no se trata de la ejecución del acto sino de su contenido, es decir, lo que su autor ha querido disponer u ordenar. Equivale a ilegalidad del acto por transgresión o contrariedad a una norma. (c) Indeterminación Esto se refiere a que la manifestación de la voluntad de lo que ordena el acto es
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La sanción administrativa que no determine el monto. Es un caso en el que se afecta más la eficacia que la validez. iv) Vicio en la Causa Este vicio se presenta cuando existe violación de lo dispuesto en el artículo 18, numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que obliga a que en el acto administrativo aparezca una “expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.” Este vicio, establecido por la jurisprudencia, y que no aparece consagrado en la legislación como vicio de nulidad absoluta, es conocido como “Vicio de Falso Supuesto”, y presupone la falsedad de los supuestos motivos, de los hechos o del derecho, que autorizan la actuación de los funcionarios, y que dan origen al acto administrativo, y se presenta en dos formas, falso supuesto de hecho y falso supuesto de derecho. (a) Falso Supuesto de hecho Se produce cuando se aprecia erróneamente el elemento causal del acto administrativo, ya sea porque no son ciertos, son inexistentes, ocurrieron de forma distinta, o no están relacionados con el asunto objeto de decisión, o los hechos en cuestión no pudieron ser probados. (b) Falso Supuesto de Derecho Ocurre cuando la autoridad administrativa fundamenta el acto en una norma que no resulta aplicable al caso concreto, aplicando la facultad que ejerce a supuestos distintos expresamente previstos en la norma o distorsiona el alcance de la misma iv) Vicio en la Finalidad – Desviación de Poder Este vicio está relacionado con el fin específico perseguido por el acto, y que se desvía del fin específico perseguido por la ley, y constituye un motivo de control de legalidad. No está previsto en el artículo 19 como de nulidad absoluta, pero representa una actuación
contraria al principio de legalidad, toda vez que la actuación del órgano se desvía del espíritu y propósito de la norma atributiva de competencia, y con un fin distinto al previsto. Se presenta en dos formas: (a) Subjetiva Cuando con el acto se persigue un fin privado o un interés particular. (b) Objetiva Cuando persigue un fin de interés público que no coincide con un fin de interés público específico previsto por la norma atributiva de competencia. 3. Violación de los Requisitos de Forma i) Vicio en el procedimiento Se produce cuando en el procedimiento se produce violación de los trámites y formalidades procedimentales requeridas para la formación del acto administrativo, o cuando se violan los derechos garantizados a los particulares en la L.O.P.A. ii) Vicio en la motivación Se produce cuando el acto administrativo no indica las causas que dieron motivo a la decisión, impidiéndole al administrado ejercer correctamente su defensa, por desconocer los elementos determinantes para la decisión. iii) Vicio en la exteriorización Este se produce cuando la autoridad administrativa omite alguna de las menciones que establecidas por ley debe contener el acto administrativo. TEORÍA DE LAS NULIDADES La Teoría de las Nulidades, que pertenece al la Teoría General del Derecho, y cuya conceptualización es común de todas las disciplinas jurídicas, pero peculiar y específica de la esencia de cada disciplina, es la que abarca el estudio de los vicios de las actuaciones de la
Administración, como consecuencia de la inobservancia al Principio de Legalidad Administrativa, que establece que las actuaciones de los órganos administrativos deben satisfacer los extremos legales previstos en una norma. Tales extremos constituyen los elementos esenciales para la validez de las actuaciones de la Administración, y cuando uno cualquiera de esos elementos se encuentra ausente en la actuación administrativa, se produce una ilegalidad que representa un vicio de validez de uno o varios de esos elementos esenciales. En tal sentido, con el propósito de individualizar la Teoría de las Nulidades a la disciplina que nos ocupa, Derecho Administrativo, es conveniente analizar tres aspectos fundamentales para su desarrollo. Primero: La regla general de derecho privado es que los actos jurídicos que infringen la ley son nulos, mientras que en Derecho Administrativo, la regla general es que los actos administrativos que infringen la ley están viciados de nulidad relativa, es decir, son anulables, reservándose la nulidad absoluta para casos específicos cuya gravedad lo amerita. Segundo: La presunción de validez y legitimidad propia del acto administrativo que con fundamento en la facultad de autotutela que detenta la Administración, le permite la ejecución de los actos sin auxilio de otra autoridad, dejando al particular la carga de alegar y probar cualquier irregularidad. Tercero: La existencia en el Derecho Administrativo, de irregularidades que carecen de idoneidad para producir la invalidez del acto administrativo, y que son justificables por principio de economía, denominadas Irregularidades No Invalidantes.
Así las cosas, es claro que la Teoría de las Nulidades está íntimamente ligada al Principio de Legalidad. En consecuencia, cualquier vicio que pueda afectar una actuación administrativa, resulta de la transgresión o inobservancia de una disposición legal que regula la actuación de los órganos administrativos en su fondo o en su forma. Con fundamento en lo anterior, un acto administrativo es regular sólo cuando han sido observadas las formalidades en su constitución.
Nuestro Derecho Positivo consagra como regla general, que los vicios del acto administrativo dan
lugar a la anulabilidad o nulidad relativa, de conformidad con el artículo 20 LOPA, con dos excepciones: a. Los vicios que dan lugar a la nulidad absoluta, cuyos supuestos se encuentran contenidos en el artículo 19 LOPA, y otros que la jurisprudencia ha ido progresivamente desarrollando, como “abuso de poder o exceso de poder” y “desviación de poder”; b. Los vicios no trascendentes, cuyos supuestos no dan lugar a la invalidez. Ahora bien, la trascendencia de la infracción (vicio) puede ser leve o alcanzar extrema gravedad, pasando por situaciones intermedias variadas, que dan origen a tres tipos de sanción, directamente vinculada al vicio que se produce como consecuencia de la transgresión de la norma o del elemento constitutivo del acto que se vea afectado: a) Nulidad Absoluta; b) Nulidad Relativa o Anulabilidad; y c) Irregularidades no invalidantes. Existe pues, una relación causa-efecto entre los elementos del acto administrativo (autor, causa, objeto, fin y forma), con el respectivo vicio (incompetencia, falso supuesto, objeto imposible o ilegal, desviación de poder y vicio de forma) que pueda afectarle y, a su vez, de éste con la modalidad de la sanción legal (Nulidad absoluta y Nulidad relativa). Así, en virtud de lo anterior, si como consecuencia de la transgresión el elemento afectado es esencial para la formación y validez del acto administrativo, entonces el vicio será grave y será sancionado como de nulidad absoluta, como también será sancionado con nulidad absoluta, el acto que legalmente válido, en su formación viole o menoscabe una garantía constitucional, o se encuentre dentro de los supuestos de nulidad absoluta establecidos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Sobre la nulidad absoluta es preciso señalar que tiene las siguientes consecuencias jurídicas:
1. El acto viciado de nulidad absoluta carece de presunción de legitimidad. 2. La nulidad absoluta produce un vicio de orden público, puede ser atacado y reconocido en
cualquier tiempo, aún de oficio.
3. La nulidad absoluta no es susceptible de saneamiento.
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4. Es originaria, afecta al acto desde el momento mismo de su emisión.
Como consecuencia de lo anterior, cuando un acto es absolutamente nulo, de él no se pueden derivar derechos ni obligaciones, ya que no se pueden originar derechos ni obligaciones contrarios a la ley. En consecuencia, su declaratoria o reconocimiento debe efectuarse por imperio de ley ante la validación del supuesto que la produce, y tiene efecto retroactivo. Cuando el acto es anulable, es como consecuencia de la transgresión de una norma que no de origen a la nulidad absoluta. En estos casos, el acto surte sus efectos y derechos durarán en tanto y en cuanto no sea anulado. En cualquier caso, la nulidad puede presentarse en dos formas: a) Originaria, cuando el vicio que afecta al acto administrativo está presente desde su nacimiento; y b) Sobrevenida, cuando el vicio que afecta al acto administrativo surge con ocasión a una circunstancia imprevista, como la ocurrencia de un hecho que hace desaparecer el presupuesto jurídico, o una conducta omisiva del interesado. EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La extinción de los actos administrativos se produce como consecuencia de la cesación, agotamiento, consumación o eliminación de los efectos jurídicos que produce el acto administrativo, es decir, supone su desaparición del mundo jurídico. La extinción de los actos administrativos se puede producir por distintas circunstancias. Ello conduce a analizar cuáles son los supuestos que conllevan a tal extinción de los actos administrativos. Como consecuencia del propio acto administrativo a) Por cumplimiento del objeto: Los actos administrativos se extinguen cuando se cumple o agota lo dispuesto en el acto, es decir, el efecto práctico que persigue la decisión administrativa. Ello implica la desaparición del objeto y evidentemente supone su extinción. En principio, todos los actos administrativos están llamados a cumplirse íntegramente en los
términos establecidos en el propio texto, es decir, en el tiempo y forma previstos en el mismo, lo que produce que una vez que se materializan las consecuencias jurídicas en ellos dispuestas, se extinguen de manera natural. Ello sin ninguna duda permite apreciar que se trata de actos administrativos eficaces, eficientes, económicos, que logran plenamente su finalidad. b) El decaimiento: Supone la extinción del acto administrativo por la producción de un hecho sobrevenido. Ello ocurre cuando se produce una imposibilidad física o jurídica de poder cumplir el efecto práctico dispuesto en el acto administrativo, producto de la ocurrencia de un acontecimiento posterior a su emisión. En este caso el acto administrativo se extingue no por la voluntad de la Administración, del destinatario o por simple agotamiento de sus efectos, sino por un hecho posterior o sobrevenido a su emisión, que ha producido la desaparición de los presupuestos fácticos o jurídicos que lo justificaron. Se puede producir en tres circunstancias (3): 1. Como consecuencia de la desaparición del presupuesto de hecho indispensable para la validez del acto administrativo. 2. Por una derogación de la norma jurídica, legal o reglamentaria en que se fundamenta el acto administrativo, siempre que la misma sea indispensable para su validez. 3. Cuando se produce una modificación del régimen legal, que se transforma en un impedimento para el mantenimiento del acto administrativo. c) La expiración del plazo: Se produce la extinción cuando el objeto del acto administrativo determina que éste surtirá efectos dentro de un plazo determinado, una vez transcurrido ese plazo, se extinguirá el acto por cesación natural de sus efectos. Se puede considerar como ejemplo, un acto administrativo que autoriza la importación de un
producto determinado, como puede ser el pescado, mientras dura el período de veda generada como consecuencia de una contaminación en el mar. Una vez finalizado el plazo durante por el cual se autorizó la importación, no se podrá continuar importando el pescado, al menos legalmente. El acto administrativo que concede la licencia de conducir tiene una vigencia temporal, que una vez finalizada deja de producir efectos y por tanto, no se debe continuar conduciendo hasta que no se produzca la renovación de dicha licencia. Como consecuencia de una acción del interesado a) La renuncia o rechazo: Supone que el sujeto destinatario de un acto administrativo que lo favorece por crearle, reconocerle o extinguirle una situación jurídica determinada, manifiesta de manera expresa su voluntad de declinar el ejercicio de los derechos que el acto le concede o reconoce y procede a notificarlo a la autoridad administrativa, sin que sea necesaria la aceptación de ésta para que produzca efectos la renuncia o rechazo. b) La caducidad: Ésta constituye un modo de extinción de los actos administrativos válidos y favorables, en virtud del incumplimiento de las obligaciones que éstos le imponen al destinatario. La caducidad debe producirse por un incumplimiento grave, previamente establecido en la ley, pues ésta constituye una declaración sancionatoria de la Administración, como consecuencia del no cumplimiento de las obligaciones contempladas en el ordenamiento jurídico por el administrado, quien posiblemente no ha cumplido por haber incurrido en dolo o culpa. En algunos ordenamientos jurídicos se condiciona la actuación de la Administración destinada a declarar la caducidad, a que se haya producido la mora en el cumplimiento, previo el requerimiento de la autoridad administrativa, la cual deberá producirse una vez vencido el plazo inicial y a que se haya producido la extinción de un plazo suplementario razonable, que deberá otorgar la autoridad administrativa. c) La prescripción:
Esta institución establecida en el ordenamiento jurídico también puede constituir un modo de extinción de los efectos prácticos que persigue el acto administrativo, por el simple transcurso del tiempo, sin que se haya producido la ejecución material expresada en el contenido del mismo. Una vez transcurrido el lapso de prescripción deberá ser alegado por el interesado a la autoridad administrativa, para que ésta constante la procedencia o no de la declaración requerida y en caso que se hayan producido los supuestos de prescripción, debe proceder a declararla por razones de seguridad jurídica. El lapso de prescripción será el establecido en cada ley (artículo 110 del anteproyecto). Como consecuencia de un nuevo acto del Poder Público a. La revocación: El acto administrativo puede ser extinguido del mundo jurídico cuando la Administración considere que existen razones de oportunidad y conveniencia que así lo ameritan, siempre que éste no haya creado derechos o intereses. La revocación constituye una declaración de la autoridad administrativa que puede producir la extinción del acto administrativo de manera total o parcial, por sustitución del acto original por uno nuevo o simplemente estableciendo la extinción sin emisión de un contenido cuyos efectos prácticos sustituyan al acto administrativo revocado. La revocación supone la extinción de un acto administrativo plenamente válido y eficaz o potencialmente anulable, pero que al modificarse las circunstancias que lo provocaron se torna inconveniente continuar manteniendo la vigencia y ejecución del acto administrativo. Por tanto, la revocación consiste en un nuevo acto administrativo que extingue la ejecución del anterior, a partir del momento en que se produce y hacia el futuro, lo que implica que no afecta las consecuencias jurídicas producidas válidamente por el acto administrativo original mientras estuvo vigente. b. La anulación administrativa: Es una forma de extinción de los actos administrativos por razones de ilegalidad, que debe ser
declarada por la autoridad administrativa, cuando determine que la decisión por ella dictada o por otra autoridad administrativa inferior contraviene el ordenamiento jurídico y en consecuencia, en virtud de su obligación de actuación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, debe proceder a declarar la nulidad y en consecuencia a formalmente extinguir el acto administrativo, evitando que siga produciendo efectos lesivos a la esfera jurídica de sus destinatarios o incluso de terceros. Tal declaración de extinción por razones de ilegalidad se puede producir por iniciativa de la propia autoridad administrativa, conforme a los supuestos contemplados en el ordenamiento jurídico o se puede llevar a cabo por instancia de la persona interesada. c. La declaración del órgano jurisdiccional: Los jueces en ejercicio de la función jurisdiccional, a instancia de los interesados pueden declarar que un acto administrativo contraviene el ordenamiento jurídico, porque desconoce o lesiona derechos individuales o colectivos de los particulares y en tal caso pueden establecer tanto la declaración de nulidad total o parcial y por ende la extinción o cesación total o parcial de sus efectos jurídicos, como la consecuencia de tal declaración hacia el pasado o hacia el futuro. También podrá producirse la extinción de los efectos jurídicos de un acto administrativo por declaración jurisdiccional, cuando la Administración Pública autora de un acto favorable para los interesados, constate que dicho acto es lesivo del interés general y previa declaratoria de lesividad en sede administrativa, acuda ante los órganos jurisdiccionales para que éstos declaren la anulación y consecuente extinción de los efectos del acto administrativo. MEDIOS DE IMPUGNACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS De acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los recursos que pueden interponerse en contra de los actos administrativos constituyen los medios de impugnación contra los mismos. Son medios jurídicos o vías jurídicas formalmente establecidas, otorgadas a los interesados (administrados) para proteger sus derechos contra los actos dictados por la Administración, cuando tales actos lesionan un derecho o interés legítimo, personal y directo del administrado. Además se trata de un medio administrativo porque es una vía jurídica
de impugnación que se intenta ante la propia Administración, que sólo puede ser interpuesta por el interesado, es decir, el titular de un derecho, o de un interés legítimo, personal y directo. Los recursos administrativos tienen un doble fundamento. Por una parte se fundamentan en el derecho de petición del interesado, previsto en nuestra Carta Magna y en la L.O.P.A. (art. 2); y por otra parte se fundamentan en una prerrogativa de la Administración, que denominamos potestad de autotutela, que le permite revisar sus propios actos. Características comunes de los recursos administrativos 1. Elementos Generales a. Elemento subjetivo Este elemento subjetivo se dirige a determinar quién puede recurrir, así como precisar ante quién se interpone el recurso y quién debe decidirlo. i Legitimación activa Corresponde intentar el recurso al interesado, de conformidad con el artículo 22 de la L.O.P.A., en sí, todas aquellas personas que tengan la titularidad de un derecho, o un interés legítimo, personal y directo que se vea lesionado por el acto administrativo impugnado. ii Administración competente Se refiere a que el órgano de la Administración que conozca del recurso debe ser aquél que tenga competencia en el asunto, como ya hemos mencionado, bien sea porque la misma está expresamente atribuida en una norma jurídica, así como por la materia, por el territorio, y por el ámbito político-territorial (nacional, estadal o municipal). b. Elemento objetivo Este elemento objetivo se refiere al acto administrativo de efectos particulares que ponga fin a un asunto, lo prejuzgue como definitivo, cause indefensión o impida la continuación de un procedimiento cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses
legítimos, personales y directos, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 85 L.O.P.A., el objeto de los recursos administrativos es siempre un acto administrativo de esas características, ya que los de efectos generales no pueden ser recurridos. c. Elementos formales Se refiere a los requisitos o formalidades requeridas para la interposición de un recurso administrativo, previstos en el artículo 86 en concordancia con el 49 de la L.O.P.A., en los cuales se señala que todo recurso administrativo deberá intentarse por escrito y observando los siguientes extremos: a. El organismo al cual está dirigido. b. La identificación del interesado, y en su caso, de la persona que actúe como su representante con expresión de los nombres y apellidos, domicilio, nacionalidad, estado civil, profesión y número de la cédula de identidad o pasaporte. c. La dirección del lugar donde se harán las notificaciones pertinentes. d. Los hechos, razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de la solicitud. e. Referencia a los anexos que lo acompañan, si tal es el caso. f. Cualesquiera otras circunstancias que exijan las normas legales o reglamentarias. g. La firma de los interesados. Cuando el recurso no llenare los requisitos exigidos, no será admitido, pero la decisión deberá ser motivada y notificada al interesado. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter. 2. Carácter no suspensivo Este principio de no suspensión de los efectos de un acto administrativo cuando se interpone un recurso administrativo, está fundamentado en el artículo 87 de la Ley, que textualmente señala que la interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto
impugnado, salvo previsión legal en contrario o cuando, dentro de los parámetros del mismo artículo, su ejecución pudiera causar grave perjuicio al interesado, o si la impugnación se fundamentare en la nulidad absoluta del acto. 3. Los motivos del recurso En términos generales, los motivos del recurso administrativo pueden ser de cualquier naturaleza. Pueden estar fundamentados en motivos de hecho, de oportunidad, de Por lo tanto, quien intenta un recurso administrativo de
conveniencia o de derecho.
reconsideración o jerárquico, puede alegar, tanto razones de ilegalidad como de mérito. 4. La decisión del recurso Por constituir una reclamación que se formula ante la propia Administración, contra acto dictado por ella para que lo revise, la Administración cuando revisa el acto, dicta otro acto que es igualmente de carácter administrativo y de efectos particulares, con el cual puede confirmar el acto impugnado, revocarlo, modificarlo, sustituirlo por otro, u ordenar la reposición en caso de vicios en el procedimiento, sin perjuicio de la facultad que tiene la Administración para convalidar los actos viciados de nulidad relativa. Cabe señalar que la decisión del recurso debe ser plena, y resolver todos los asuntos que se sometan a consideración de la Administración, dentro del ámbito de su competencia, así como todos los asuntos que surjan con motivo del recurso, aunque no hayan sido alegados por el interesado. Recurso de Reconsideración 1. Objeto del recurso De conformidad con lo que establece el artículo 85 de la L.O.P.A., este recurso procede sólo contra el acto administrativo de efectos particulares, definitivo y que aún no sea firme, cuando ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando el acto lesione los derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos del administrado. 2. Interposición del recurso
Este recurso debe ser interpuesto en un lapso de 15 días hábiles siguientes a la notificación del acto que se impugna, por ante la misma autoridad que dictó el referido acto. Vencido el lapso de 15 días sin que se haya interpuesto el recurso, el acto queda firme y no podrá ser atacado. 3. Decisión del recurso El recurso será decidido por el funcionario que dictó el acto administrativo impugnado, dentro de los 15 días hábiles siguientes al recibo del mismo, cuando la decisión no causa estado, pero si el recurso debe ser decidido por una autoridad cuya decisión no admita recurso jerárquico (el propio ministro por ejemplo, por haber sido éste quien dictó el acto que se impugna), entonces el recurso deberá ser decidido dentro de lo 90 días continuos siguientes. Cuando el recurso no sea decidido dentro de los lapsos prescritos en la Ley, se entenderá que ha sido resuelto negativamente, es decir, contrario a lo solicitado por el administrado, de conforme a la previsto en el artículo 4º de la Ley Orgánica (silencio administrativo), y el administrado podrá interponer el recurso administrativo siguiente, si la decisión no agota la vía administrativa, o recurso contencioso-administrativo si agotara la vía administrativa, dentro los lapsos previstos en la ley para ambos casos. Cuando el recurso sea decidido dentro de los lapsos estipulados en la ley, entonces la decisión deberá ser expresa, y versar sobre todos los asuntos que hayan sido sometidos a consideración de la Administración por el interesado, así como sobre todos los asuntos que surjan con motivo del recurso, aún cuando no hayan sido alegados por el recurrente. En su decisión, el funcionario podrá confirmar el acto, modificarlo, revocarlo, reponerlo si encontré vicio en el procedimiento, o convalidarlo si lo alegado fue un vicio de nulidad relativa. Sin perjuicio del derecho del recurrente de intentar el recurso jerárquico contra este nuevo acto administrativo. 4. Efectos del recurso Este recurso tiene tres efectos fundamentales: a. Intentado el recurso de reconsideración, y decidido éste, no podrá intentarse nuevamente
Universidad Santa María Cátedra de Derecho Administrativo II Profesor: Dr. Rafael Roberto Linares el mismo recurso.
b. Una vez intentado el recurso y se opta por la vía administrativa de impugnación, mientras no se decida el recurso, o transcurra el lapso para decidir, no puede el interesado acudir a la vía administrativa. c. El recurso de reconsideración constituye un requisito previo para la interposición del recurso jerárquico, cuando el de reconsideración no causa estado o agota la vía administrativa. Recurso Jerárquico 1. Objeto del recurso El acto recurrible en vía jerárquica debe ser también un acto definitivo que ratifique o decida no modificar el acto impugnado en reconsideración. 2. Interposición del recurso De conformidad con la Ley, el interesado debe intentar el recurso jerárquico ante el Ministro o ante el superior jerárquico del organismo respectivo, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la decisión del recurso de reconsideración, o al transcurso del lapso previsto legalmente para que se decidiera la reconsideración. 3. Decisión del recurso La decisión del recurso jerárquico corresponde al ministro, o a la máxima autoridad jerárquica del organismo de donde emanó el acto administrativo que decidió el recurso de reconsideración, dentro de los 90 días hábiles siguientes a la recepción del recurso. Cuando la decisión del recurso corresponda al ministro, y este no decidiere dentro del lapso previsto, entonces operará el silencio administrativo previsto en el artículo 4 de la L.O.P.A., y quedará abierta la vía contencioso administrativa, de conformidad con el artículo 93 de la L.O.P.A.. Sin embargo, si correspondiere la decisión del recurso al superior jerárquico de un instituto autónomo, y éste no lo decidiere en el plazo previsto en la ley, entonces, al operarse el
silencio administrativo, quedará abierta la posibilidad de intentar un nuevo recurso jerárquico ante el ministro de adscripción. La decisión del recurso deberá ser expresa, y versar sobre todos los asuntos que hayan sido sometidos a consideración de la Administración por el interesado, así como sobre todos los asuntos que surjan con motivo del recurso, aún cuando no hayan sido alegados por el recurrente. En su decisión, el funcionario podrá confirmar el acto, modificarlo, revocarlo, reponerlo si encontré vicio en el procedimiento, o convalidarlo si lo alegado fue un vicio de nulidad relativa. Cuando el recurso jerárquico, en cualquiera de sus modalidades sea decidido por el ministro dentro de los lapsos estipulados en la ley, quedará agotada la vía administrativa, y el recurrente podrá entonces acudir a la vía contencioso-administrativa. 4. Efectos del recurso El efecto fundamental de este recurso es que agota la vía administrativa, dejando abierta la vía contencioso-administrativa por ante los Tribunales de los Contencioso-Administrativo. Recurso de Revisión 1. Objeto del recurso Este recurso sólo procede contra un acto administrativo firme, cuestión ésta que lo distingue de los recursos de reconsideración y jerárquico, que tienen previstos un lapso para su interposición mientras que éste no, por condicionar su interposición a circunstancias inexistentes al momento de decidir los recursos anteriores, las cuales se encuentran previstas en el artículo 97 de la L.O.P.A., cuyo texto expresamente señala: “El recurso de revisión contra los actos administrativos firmes podrá intentarse ant e el Ministro respectivo en los siguientes casos: a. Cuando hubieren aparecido pruebas esenciales para la resolución del asunto, no disponibles para la época de la tramitación del expediente. b. Cuando en la resolución hubieren influido, en forma decisiva, documentos o testimonios
Universidad Santa María Cátedra de Derecho Administrativo II Profesor: Dr. Rafael Roberto Linares declarados falsos por sentencia judicial definitivamente firme.
c. Cuando la resolución hubiese sido adoptada por cohecho, violencia, soborno u otra manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado establecido en sentencia judicial, definitivamente firme.” 2. Interposición del recurso Procede por ante el Ministro, contra un acto firme, dentro de los tres meses siguientes a la aparición de cualesquiera de los supuestos previstos en el artículo 97 de la Ley Orgánica, previamente citado. 3. Decisión del recurso El recurso lo decidirá el mismo funcionario que lo recibe, el Ministro, dentro de los 30 días hábiles siguientes a la presentación del recurso, y ante la decisión, bien sea expresa o tácita (silencio administrativo), quedará agotada la vía administrativa y el recurrente podrá intentar recurso contencioso-administrativo por ante esa jurisdicción.
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