Source: http://spotidoc.com/doc/5126391/rapporten---upphandlingsmyndigheten
Timestamp: 2019-02-21 03:19:03+00:00

Document:
Rapporten - Upphandlingsmyndigheten
Mellanhänder i
KONKURRENSVERKETS RAPPORT 2017:1
UPPHANDLINGSMYNDIGHETENS RAPPORT 2017:1
Mellanhänder i offentlig upphandling
Upphandlingsmyndigheten rapport 2017:1
Konkurrensverkets rapportserie 2017:1
Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten januari 2017
Utredare: Sofia Klingensjö och Ulrika Sjöholm
ISSN-nr 1401-8438
Elanders Sverige AB, 2017
Mellanhänder har en naturlig roll i vår ekonomi – både i privat och
i offentlig sektor. Mellanhänder i offentlig upphandling är en fråga
som intresserar många, och det finns ett stort behov av att reda ut
vad som gäller.
Upphandlingsreglerna är precis desamma oavsett om upphandlingen resulterar i ett avtal med en mellanhand eller inte. Samtidigt
är det här en komplex fråga. I vissa fall är det lämpligt att ha ett
upplägg med mellanhänder. I andra fall är det mindre lämpligt.
Med den här rapporten vill vi bidra till att mellanhänder används
på ett ändamålsenligt sätt i offentlig upphandling. Vi hoppas att
den här rapporten ska ge dig som läsare svar och verktyg för att
avgöra vilken form en mellanhandslösning ska ha för att vara laglig
och om den är lämplig eller inte.
Arbetet med den här rapporten har skett i kontakt med ett stort
antal intressenter. Med intressenternas erfarenheter och synpunkter
har vi lättare kunnat säkerställa ett resultat som är förankrat i den
verklighet som intressenterna befinner sig i.
Stockholm januari 2017
Sammanfattning .................................................................................... 7
Summary ............................................................................................... 15
Begrepp och förkortningar ................................................................ 23
Inledning .................................................................................. 27
Syfte ........................................................................................... 28
Metod ........................................................................................ 28
Disposition ................................................................................ 29
Definition.............................................................................................. 31
Mellanhänder i den offentliga upphandlingen................ 32
Vår definition av en mellanhand........................................... 33
Branscher .................................................................................. 35
Tolkförmedling ................................................................... 37
Varugrossister ..................................................................... 37
Försäkringsförmedling ...................................................... 38
Resebyråtjänster .................................................................. 39
Konsultförmedling ............................................................. 41
Slutsats och avgränsning ........................................................ 43
Laglighet................................................................................................ 47
Rättsliga förutsättningar ....................................................... 48
De grundläggande principerna ............................................. 49
Bestämmelser om ramavtal .................................................... 51
Möjligheten att anlita underleverantörer i offentliga
kontrakt ..................................................................................... 56
Åberopande av andra företags kapacitet ........................ 56
Fullgörande av kontrakt med hjälp av
underleverantörer............................................................... 57
Föremålet för upphandlingen .............................................. 60
Första steget – vad är behovet?.............................................. 62
Beräkna värdet av kontraktet................................................. 64
Kravställning ............................................................................ 65
Utvärdering .............................................................................. 67
Slutsats ...................................................................................... 70
Avrop med stöd av ramavtalet ............................................. 71
Ett otillåtet avropssätt ............................................................. 72
Tilldelning i enlighet med villkoren i ramavtalet
och samråd................................................................................ 76
Val av (under)leverantör ........................................................ 79
Slutsats ...................................................................................... 84
Skyldigheten att tillhandahålla effektiva
rättsmedel ................................................................................. 86
Allmänt om talerätt ................................................................. 87
Vilken betydelse har krav på neutralitet för
talerätten? ................................................................................. 92
Överprövning av ramavtalet eller avropsavtalet? .............. 92
Slutsats ...................................................................................... 94
Lämplighet ............................................................................................ 95
Lämplighetsaspekter i inköpsprocessen ............................ 96
Behov och syften med underleverantörslösningar .......... 99
Ökad kontroll eller flexibilitet................................................ 99
Sortimentsbredd – färre leverantörer ................................. 100
Föränderlig underleverantörsmarknad .............................. 101
Identifiera och attrahera lämpliga utförare ....................... 101
Leverantörsmarknaden ........................................................ 103
Paketering av en upphandling ........................................... 105
Inköpsstöd i egen regi ........................................................... 105
Dynamiska inköpssystem..................................................... 106
Ramavtal med flera mellanhänder ...................................... 107
Mäklarlösningen .................................................................... 109
10.5 Aspekter vid val av lösning ................................................. 110
Små och medelstora företag ............................................ 111
En viktig avtalsrelation? .................................................. 112
Kvalitetsfokus ................................................................... 113
Kompetensförsörjning ..................................................... 113
Enkla eller komplexa leveranser?................................... 114
Fundera över vem som ska sätta priserna .................... 116
Tänk på risken för korruption och osund
konkurrens ........................................................................ 117
Särskilda krav och villkor i
underleverantörslösningar.................................................. 119
Vilken betydelse har krav på neutralitet? .......................... 119
Ansvar för fel.......................................................................... 123
Avtalsförvaltning – vikten av uppföljning...................... 125
Sammanfattning av lämplighetsaspekter ........................ 127
Exempel ............................................................................................... 129
Exempel 1 – resebyråtjänster .............................................. 130
Exempel 2 – konsultförmedling ......................................... 133
En mellanhand är en aktör som tillhandahåller ett stöd till en
köpare när denne vill tillgodose ett behov genom ett inköp. Det
främsta skälet till att vända sig till en mellanhand tycks bl.a. vara att
effektivisera inköpsprocessen. Offentlig sektor har under en lång tid
upphandlat olika mellanhandslösningar för att tillgodose sina
behov av varor och tjänster.
Att upphandla en mellanhand är inte otillåtet enligt upphandlingslagstiftningen. Däremot är det inte tillåtet för den upphandlande
myndigheten eller enheten att välja vilken aktör som mellanhanden
ska använda som underleverantör.
Inom ramen för denna rapport har Konkurrensverket och
Upphandlingsmyndigheten tittat särskilt på mellanhandslösningar
som innebär att mellanhanden köper varor, tjänster eller byggentreprenader från en säljare och säljer dessa vidare till en köpare.
Köparen har i denna situation endast en avtalsrelation med
mellanhanden. Vi kallar denna mellanhandslösning för en
underleverantörslösning.
Speciellt för en underleverantörslösning är att de innehåller flera
leveranstyper. Vi kallar mellanhandens tjänst leveranstyp 1 och de
varor, tjänster eller byggentreprenader som underleverantörerna
tillhandahåller leveranstyp 2.
Exempel på upphandlingar där en underleverantörslösning
används är konsultförmedling, grossistupphandling och
tolkförmedling.
En annan typ av mellanhandslösning är mäklarlösningen. Mellanhanden agerar då mäklare och sammanför en köpare och en säljare.
Avtal avseende leveranstyp 2 tecknas mellan dessa två sistnämnda
Majoriteten av de exempel på användning av mellanhänder som vi
har identifierat avser successiva avrop. Därför utgår vi i denna
rapport från att avtalen är ramavtal i den mening som avses i lagen
(2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) och lagen (2016:1146)
om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF).
För att skapa en affär som kännetecknas av goda affärsrelationer
och där verksamhetens behov tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt
är det nödvändigt att ta hänsyn till både laglighet och lämplighet.
När det gäller lagligheten konstaterar vi att bl.a. följande förutsättningar måste vara uppfyllda för att en upphandling av en
underleverantörslösning ska anses vara korrekt genomförd:
Upphandlingen får inte vara utformad i syfte att kringgå
upphandlingsreglerna.
Den upphandlande myndigheten eller enheten ska ha
övervägt att dela upp upphandlingen och om
sammanläggning sker så ska skälen till detta dokumenteras.
Om flera leveranstyper omfattas av upphandlingen så ska
värdet av samtliga delar räknas in i kontraktsvärdet.
Föremålet för upphandlingen ska vara klart definierat redan
i upphandlingen, dvs. att båda leveranstyperna ska vara
tillräckligt specificerade för att det ska vara möjligt att avropa
från ramavtalet med tillämpning av (enbart) de fastställda
Den upphandlande myndigheten eller enheten ska anta den
anbudsgivare som lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga
anbudet. Så har inte skett om utvärderingen inte omfattar en
dominerande del av ramavtalets värde.
Det har framförts kritik från främst (potentiella) underleverantörer
när det gäller tillämpningen av vissa ramavtal med underleverantörslösningar. Vi har i denna rapport identifierat två situationer
som kan påverka om ett avrop från ett ramavtal med en enda
leverantör är tillåtet eller inte.
Den första situationen handlar om när upphandlingsföremålet är
mycket allmänt specificerat i ramavtalet. I dessa fall krävs det en
utförlig kravställning i samband med avropet. Avrop från ett ramavtal med en enda leverantör ska ske i enlighet med villkoren i
ramavtalet. Enligt LOU får parterna enbart samråda med varandra i
samband med ett avrop. Ingen förhandling får ske och inget nytt
anbud får lämnas. Ett ramavtal med en underleverantörslösning
behöver uppfylla samma krav på tydlighet och precisering av
upphandlingsföremålet som ställs på alla upphandlingar av varu-,
tjänste- eller byggentreprenadkontrakt. Om en upphandlande
myndighet eller enhet i sitt avrop väsentligt avviker från ramavtalets villkor kan det aktuella avropet ses som en ny upphandling.
Den andra situationen handlar om risken för att upphandlande
myndigheter eller enheter utifrån sitt eget godtycke beslutar om val
av underleverantör. Upphandlingslagstiftningen värnar om
objektivitet och likabehandling av leverantörer. Därför är det inte
tillåtet för en upphandlande myndighet eller enhet att i något skede
i en upphandling, eller under ett pågående avtal, agera godtyckligt.
Eftersom det är mellanhanden som är avtalspart är det också den
som ska göra urvalet av vilken vara, tjänst eller byggentreprenad
som ska levereras för att den upphandlande myndigheten eller
enheten ska få sitt behov tillgodosett. Ibland sker detta redan i
anbudsskedet i ramavtalsupphandlingen medan det i andra fall
sker först vid avropet. Om valet av underleverantör i praktiken
ligger kvar hos den upphandlande myndigheten eller enheten finns
det en risk att denne agerar godtyckligt vid avropet.
Utöver att agera i enlighet med vad som är tillåtet enligt upphandlingslagstiftningen behöver den upphandlande myndigheten eller
enheten också förhålla sig till andra aspekter som har att göra med
affärsmässighet. När ett behov har identifierats och en möjlig
lösning för att tillgodose detta behov är en underleverantörslösning
bör den upphandlande myndigheten eller enheten bl.a. hantera
följande aspekter:
Vid inköp av varor, tjänster eller byggentreprenader som är
strategiskt viktiga för verksamheten kan det finnas fördelar
att ha en direkt avtalsrelation med utföraren eller
producenten av leveranstyp 2.
Valet av en underleverantörslösning på en marknad där
detta inte är ett vanligt förekommande sätt att upphandla
produkterna kan få oönskade konsekvenser på lång sikt.
Vissa menar att det exempelvis kan resultera i mindre
utrymme för forskning och utveckling och sämre
Det kan finnas skäl att ställa krav på neutralitet hos
mellanhanden för att hantera risken för snedvridning av
konkurrensen om mellanhanden och kommande
underleverantörer är verksamma på samma marknad.
Den upphandlande myndigheten eller enheten bör
säkerställa att upphandlingen resulterar i en god affär mot
bakgrund av att ersättningen utgörs av offentliga medel.
Den upphandlande myndigheten eller enheten bör sammanfattningsvis vara på det klara med konsekvenserna av vald lösning och
fatta medvetna beslut. För att kunna fatta sådana beslut krävs
marknadskännedom och här är marknadsdialogen central. Målet är
att finna en lösning som gagnar såväl den upphandlande myndigheten eller enheten (verksamheten), den leverantör som svarar för
leveranstyp 1 (mellanhanden) och leverantörerna som svarar för
leveranstyp 2.
Några enkla frågor som den upphandlande myndigheten eller
enheten kan ställa sig för att ta reda på om det är lämpligt att
upphandla en underleverantörslösning där mellanhanden är den
enda ramavtalsleverantören är följande:
1. Vill den upphandlande myndigheten eller enheten ha
inflytande över valet av den leverantör som ska
tillhandahålla leveranstyp 2?
2. Är det olämpligt att anbudsgivaren (mellanhanden)
prissätter leveranstyp 2 redan i ramavtalsupphandlingen?
3. Är det viktigt att ha en direkt avtalsrelation med
leverantörerna av leveranstyp 2 för att öka förutsättningarna
för en god konkurrens på marknaden på lång sikt?
Ett ja på någon av ovanstående frågor innebär att en underleverantörslösning inte är ett lämpligt sätt att tillgodose den upphandlande
myndighetens eller enhetens behov.
Det finns dock andra alternativ till en sådan lösning. Den
upphandlande myndigheten eller enheten skulle kunna använda
sig av något av följande sätt:
Stärka den egna organisationen så att behovet av
leveranstyp 1 kan tillgodoses internt. Behovet av
leveranstyp 2 tillgodoses genom sedvanlig upphandling.
Använda sig av ett dynamiskt inköpssystem. I ett sådant
system kan nya leverantörer träda in löpande under den
period som systemet är öppet. Den upphandlande myndigheten eller enheten kan välja bland flera kandidater mot
bakgrund av redovisade krav och kriterier och priser som är
kopplade till det specifika anbudet kan utvärderas.
Upphandla ett ramavtal med flera mellanhänder. Om den
upphandlande myndigheten eller enheten inte behöver ha
en direkt avtalsrelation med leverantören av leveranstyp 2
kan det vara lämpligt att välja ett ramavtal med flera
mellanhänder där förnyad konkurrensutsättning tillämpas.
Underleverantörskretsen kan variera över tid, den
upphandlande myndigheten eller enheten kan välja bland
flera kandidater mot bakgrund av de krav och kriterier som
presenteras i avropsförfrågan och priser som är kopplade till
det specifika avropssvaret kan utvärderas.
Använda sig av en mäklarlösning. Om den upphandlande
myndigheten eller enheten har behov av inköpsstöd så finns
det alltid möjlighet att upphandla den stödjande tjänsten
skiljt från leveranstyp 2.
Rapportens slutsatser är tydliga. Generellt kan mellanhandslösningar både vara bra och väl fungerande. Det är inte i sig otillåtet
att upphandla en mellanhand om det görs på rätt sätt. Det är också
viktigt att ramavtalets villkor följs. En upphandlande myndighet
eller enhet får inte agera godtyckligt och ge sig själv möjlighet att
välja underleverantör. Samma regler gäller för mellanhandsupphandlingar som för andra upphandlingar.
An intermediary is a party that provides support to a purchaser
when the latter wants to meet a certain need through a purchase.
The main reason to use an intermediary seems to be streamlining
the purchasing process. The public sector has for some time
procured various intermediary solutions to meet its needs for goods
Procuring an intermediary is not prohibited according to the
procurement legislation. However, it is not permitted for the
contracting authority or entity to select the party that the
intermediary will use as a subcontractor.
In this report, the Swedish Competition Authority and the National
Agency for Public Procurement have focused on intermediary
solutions entailing that the intermediary buys goods, services or
works from a seller and then sells them to a buyer. In this situation,
the buyer has a contractual relationship only with the intermediary.
We refer to this intermediary solution as a subcontractor solution.
What sets a subcontractor solution apart is that it contains several
types of deliveries. We refer to the intermediary’s service as supply
type 1 and the goods, services or works provided by the
subcontractors as supply type 2.
Examples of procurements where subcontractor solutions are used
include consultancy arrangements, wholesale procurement and
interpretation services.
Another type of intermediary solution is the broker solution. The
intermediary acts as a broker, connecting a seller with a buyer.
Contracts relating to supply type 2 are then signed by the latter two
The majority of the examples that we have identified of
intermediaries being used include call-off. For this reason, we
assume in this report that the contracts are framework agreements
in the meaning given in the Swedish Public Procurement Act, lag
(2016:1145) om offentlig upphandling (LOU), and the Swedish
Procurement in the Utilities Sectors Act, lag (2016:1146) om
upphandling inom försörjningssektorerna (LUF).
In order to create a transaction characterized by a sound business
relationship, in which the needs of the operations are met in an
appropriate way, it is necessary to take both legality and suitability
into account. As regards legality, we conclude that the following
conditions, among others, must be fulfilled in order for a procurement of a subcontractor solution to be considered correctly
The procurement may not be designed with the aim to
circumvent the procurement rules.
The contracting authority or entity must have considered
dividing the procurement into parts and if aggregation is
performed, the reasons for this must be documented.
If several types of deliveries are covered by the
procurement, the value of all parts must be included in the
contract value.
The object of the procurement must be clearly defined
already at the procurement stage, i.e., both types of
deliveries must be sufficiently specified for it to be possible to
make awards from the framework agreement using (only)
the stated conditions.
The contracting authority or entity must accept the tenderer
which presents the economically most advantageous tender.
This has not been done if the evaluation does not encompass
a dominant portion of the value of the framework
Criticism has been presented mainly from (potential)
subcontractors as regards the application of certain framework
agreements with subcontractor solutions. We have in this report
identified two situations that can affect whether or not an award
from a framework agreement with a single supplier is permitted.
The first situation relates to when the object of procurement is
specified in very general terms in the framework agreement. In
such cases, a detailed requirements specification is required in
connection with the award. Awards from a framework agreement
with a single supplier are to be made in accordance with the
conditions in the framework agreement. In accordance with LOU,
the parties may only consult with each other in connection with an
award. No negotiations are permitted and no new tender may be
given. A framework agreement with a subcontractor solution must
satisfy the same requirements on clarity and exactness of the object
of procurement as any other procurement of contracts for goods,
services or works. If a contracting authority or entity in its award
significantly deviates from the conditions of the framework
agreement, the award in question can be seen as a new
The other situation relates to the risk that contracting authorities or
entities, at their own discretion, decide upon the choice of
subcontractor. The procurement legislation protects objectivity and
equal treatment of suppliers. For this reason, it is not permitted for
a contracting authority or entity to − at any stage during a
procurement or during the term of an existing contracting − act at
its own discretion. As it is the intermediary that is the contractual
party, it is also the intermediary that performs the selection of the
goods, services or works that are to be supplied in order to meet the
needs of the contracting authority or entity. Sometimes, this occurs
already during the tendering stage of the procurement of the
framework agreement, while in other cases this occurs in
connection with the award. If the choice of subcontractor in
actuality remains with the contracting authority or entity, there is a
risk that it will act at its own discretion in the award.
In addition to acting in accordance with what is permitted
according to the procurement legislation, the contracting authority
or entity must also conduct itself appropriately in regards to other
business-related aspects. When a need has been identified and one
possible way to meet this need is a subcontractor solution, the
contracting authority or entity should, i.a., deal with the following
In purchasing goods, services or works of strategic
importance for the operations, there may be benefits to
having a direct contractual relationship with the performer
or producer of supply type 2.
The choice of a subcontractor solution on a market where
this is not a common way to procure the products could
have undesirable consequences in the long term. Some
suggest that this can, for instance, result in less possibility
for research and development or poorer provision of
There may be reasons to require neutrality on the part of the
intermediary, to deal with the risk of skewed competition if
the intermediary and future subcontractors are active on the
same market.
The contracting authority or entity should ensure that the
procurement results in a good deal, in the light of the fact
that the compensation consists of public funds.
The contracting authority or entity should, in summary, realize the
consequences of the selected solution and make informed decisions.
In order to make such decisions, knowledge of the market is
necessary, making a dialogue regarding the market crucial. The
goal is to find a solution that benefits the contracting authority or
entity (the operations), the supplier of supply type 1 (the
intermediary) and the suppliers of supply type 2.
The following are a few simple questions that the contracting
authority or entity can ask itself, to figure out if it is appropriate to
procure a subcontractor solution where the intermediary is the only
framework agreement supplier:
1. Does the contracting authority or entity want to have some
influence on the choice of the supplier that is to provide
supply type 2?
2. Is it unsuitable that the tenderer (the intermediary) puts a
price on supply type 2 already at procurement of the
framework agreement?
3. Is it important to have a direct contractual relationship with
the suppliers of supply type 2 in order to improve the
conditions for healthy competition on the market in the long
A positive response to any of the above questions means that a
subcontractor solution is not an appropriate way to meet the needs
of the contracting authority or entity.
There are, however, alternatives to such a solution. The contracting
authority or entity could make use of one of the following methods:
Reinforce its own organisation, so the need for supply type 1
can be met internally. The need for supply type 2 is met
through regular procurement.
Use a dynamic purchasing system. In such a system, new
suppliers can step in during the time that the system is open.
The contracting authority or entity can choose between
several candidates on the back of the requirements and
criteria presented and prices connected to the specific tender
Procure a framework agreement with several intermediaries.
If the contracting authority or entity does not need a direct
contractual relationship with the supplier of supply type 2, it
may be appropriate to select a framework agreement with
several intermediaries, where mini-competitions are
applied. The range of subcontractors may vary over time,
criteria presented in the request for tender and prices
connected to the specific tender response can be evaluated.
Make use of a broker solution. If the contracting authority or
entity has a need for purchasing support, it is always
possible to procure the support service separate from supply
The conclusions of the report are clear. Intermediary solutions can,
as a rule, be both successful and functional. It is not prohibited, per
se, to procure an intermediary, if this is done in the correct way. It is
also important to be in compliance with the terms of the framework
agreement. A contracting authority or entity may not act at its own
discretion and give itself the possibility to select subcontractors. The
same rules apply for procurements of intermediaries as for other
EUF-fördraget – Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
LOU-direktivet – Europaparlamentets och rådets direktiv
2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och
om upphävande av direktiv 2004/18/EG.
LUF-direktivet – Europaparlamentets och rådets direktiv
2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter
som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och
posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG.
LOU – lag (2016:1145) om offentlig upphandling.
LUF – lag (2016:1146) om upphandling inom
försörjningssektorerna.
Rättsmedelsdirektiven – Europaparlamentets och rådets direktiv
2007/66/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv
89/665/EEG och 92/13/EEG vad gäller effektivare förfaranden för
prövning av offentlig upphandling.
Rådets direktiv av den 21 december 1989 om samordning av lagar
och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av
varor och bygg- och anläggningsarbeten (89/665/EEG).
Rådets direktiv 92/13/EEG av den 25 februari 1992 om samordning
av lagar och andra författningar om gemenskapsregler om
upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk inom
vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna.
Upphandlingsdirektiven – med upphandlingsdirektiven avses i
denna rapport LOU-direktivet och LUF-direktivet.
Upphandlingslagstiftningen – med upphandlingslagstiftningen
avses i denna rapport LOU och LUF.
Upphandlingsbegrepp
Avrop – efter att ett ramavtal har ingåtts med en eller flera
leverantörer sker avrop när den upphandlande myndigheten eller
enheten begär en leverans av den upphandlande varan, tjänsten
eller byggentreprenaden.
Direktupphandling – en direktupphandling är ett förfarande utan
krav på anbud i viss form. En direktupphandling behöver inte
konkurrensutsättas genom annonsering.
Kontrakt – ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som ingås
mellan en eller flera upphandlande myndigheter eller enheter och
en eller flera leverantörer, och avser leverans av varor,
tillhandahållande av tjänster eller utförande av byggentreprenad.
Otillåten direktupphandling – ingående av avtal med en
leverantör utan annonserad konkurrensutsättning enligt
upphandlingslagstiftningen trots att avtalets ingående skulle ha
föregåtts av ett annonserat förfarande.
Ramavtal – ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande
myndigheter eller enheter och en eller flera leverantörer i syfte att
fastställa villkoren i kontrakt som senare ska tilldelas under en
given tidsperiod.
Upphandlingsdokumenten – alla dokument som den
upphandlande myndigheten eller enheten använder för att beskriva
eller fastställa innehållet i upphandlingen.
Kommissionen – Europeiska Unionens kommission.
Leverantör – den som på marknaden tillhandahåller varor eller
tjänster eller utför byggentreprenader. Med leverantör avses också
grupper av leverantörer.
Underleverantör – den aktör som tillhandahåller varor eller tjänster
eller utför byggentreprenader åt den leverantör som ingått avtal
med den upphandlande myndigheten eller enheten.
Upphandlande myndighet eller enhet – upphandlande
myndigheter är organisationer som omfattas av LOU. Dessa utgörs
av statliga och kommunala myndigheter, såsom beslutande
församlingar i kommuner och landsting och vissa offentligt styrda
organ (t.ex. flertalet kommunala och en del statliga bolag). Även
sammanslutningar av en eller flera upphandlande myndigheter
eller ett eller flera offentligt styrda organ.
Upphandlande enheter är organisationer (verksamheter) som
omfattas av LUF. Det är dels upphandlande myndigheter, dels
sådana företag som bedriver verksamhet inom något av områdena
energi, vatten, transporter eller posttjänster med stöd av särskild
rättighet eller ensamrätt.
Begrepp som definieras särskilt i denna rapport
Leveranstyp 1 – den stödjande tjänst som tillhandahålls av mellanhanden och som syftar till att bistå köparen vid anskaffning av
Leveranstyp 2 – de varor, tjänster eller byggentreprenader som
levereras till köparen med stöd av mellanhanden.
Mellanhand – en aktör som samordnar en köpares behov av varor,
tjänster eller byggentreprenader genom att stödja köpare och säljare
att mötas och utföra transaktioner eller genom att köpa varor,
tjänster eller byggentreprenader från en säljare och sälja dessa
vidare till en köpare.
Mäklarlösning – ett upplägg där mellanhanden stödjer en köpare
och säljare att utföra transaktioner med varandra. Köparen har en
avtalsrelation med mellanhanden som avser utförande av den
stödjande tjänsten, samt en avtalsrelation med säljaren som avser
de varor eller tjänster som mellanhanden ska hjälpa till att
förmedla.
Underleverantörslösning – ett upplägg där en mellanhand köper
varor, tjänster eller byggentreprenader från en säljare och säljer
dessa vidare till en köpare. Köparen har endast en avtalsrelation
med mellanhanden. De varor eller tjänster som mellanhanden ska
sälja vidare till köparen omfattas av den upphandling som köparen
ursprungligen har genomfört och som mellanhanden vann.
köpare när denne vill tillgodose ett behov genom en anskaffning.
Offentlig sektor i Sverige har under en lång tid upphandlat
mellanhandslösningar för att tillgodose sina behov av varor och
tjänster. Mellanhandslösningar finns idag inom många olika
När upphandling av konsultförmedling tog fart i offentlig sektor för
några år sedan uppmärksammades Konkurrensverket på mellanhandslösningen i den branschen. Efter att ha skrivit av ett ärende
rörande Storstockholms Lokaltrafiks upphandling av konsultmäklare 1, verkar mellanhandslösningen ha spridit sig än mer bland
upphandlande myndigheter och enheter. Samtidigt har kritiken
rörande konsultförmedlingsupphandlingar varit stor. I anslutning
till kritiken har jämförelser gjorts med andra mellanhandslösningar
som sedan länge upphandlats i offentlig sektor.
Det är därför motiverat att diskutera mellanhandslösningar i ett
bredare sammanhang och inte enbart studera laglighet och lämplighet för en enskild bransch.
Under utredningens gång har vi även blickat ut i världen och då
främst inom Europa. Efter diskussioner med kollegor i andra länder
gör vi bedömningen att varken lagligheten eller lämpligheten av att
använda mellanhänder i upphandlingar verkar vara en stor fråga
för myndigheter, eller andra organ, som har upphandlingsfrågor
inom sitt ansvarsområde.
Se Konkurrensverkets ärende dnr 155/2013.
och ett ändamålsenligt tillgodoseende av verksamhetens behov är
det nödvändigt att ta hänsyn till både laglighet och lämplighet.
Rapporten har mot bakgrund av detta två huvudsakliga syften:
Tydliggöra lagligheten med en mellanhandslösning i den
offentliga upphandlingen.
Redogöra för lämplighetsaspekter som aktualiseras med en
Av våra svenska upphandlingslagar kommer rapporten enbart att
behandla LOU och LUF.
1.2 Metod
Arbetet med rapporten har bedrivits i projektform under ledning av
en projektledare från Upphandlingsmyndigheten och en projektledare från Konkurrensverket.
Vi bad om att få exempel på upphandlingar av olika typer av
mellanhänder eller förmedlingstjänster. Därefter genomfördes
informella möten med olika intressenter. Intresset var stort. Vi har
därmed fått en bred bild av hur mellanhandslösningar används
inom olika områden och hur lösningarna uppfattas av olika aktörer
– så som branschorganisationer, små och stora leverantörer,
mellanhänder, upphandlande myndigheter och enheter samt
inköpscentraler. Frågan engagerar många och vår förhoppning är
att vårt förhållningssätt kommer leda till att resonemangen i
rapporten lättare når ut till våra målgrupper.
Inledningsvis beskriver vi vår definition av en mellanhand. Genom
att exemplifiera olika branscher där mellanhandsupphandlingar
förekommer klargör vi hur en mellanhandslösning kan se ut i praktiken. Därefter presenterar vi den avgränsning vi gör i rapporten
och som blir avgörande för den fortsatta framställningen.
Vi går sedan vidare och presenterar valda delar ur upphandlingslagstiftningen. Vi redogör för vilka förutsättningar som måste vara
uppfyllda för att en upphandling av en mellanhand ska anses korrekt
genomförd. Vi belyser viktiga frågeställningar som kan uppkomma
i samband med ett avrop från ett ramavtal med en mellanhand och hur
de skulle kunna påverka tillåtligheten av det enskilda avropet.
När laglighetsdelen har behandlats diskuteras lämplighet i olika
avsnitt. Vi lyfter fram aspekter som kan vara viktiga att ta hänsyn
till vid upphandling av en mellanhand och presenterar även några
Slutligen beskriver vi två scenarion som behandlar både laglighet
och lämplighet vid upphandling av en mellanhand samt tillämpning av ett sådant ramavtal.
I denna del presenterar vi
vår definition av begreppet
mellanhand. För att
konkretisera definitionen
redogör vi därefter för ett
antal exempel från olika
branscher där
mellanhandslösningar
Definitionen ligger sedan till
grund för den fortsatta
framställningen.
2 Mellanhänder i den offentliga upphandlingen
Begreppet mellanhand är inte definierat i upphandlingslagarna.
Däremot framgår det att inköpscentraler 2 kan agera antingen som
grossist eller som mellanhand. Funktionen som mellanhand beskrivs
på två olika sätt. Det kan röra sig om att inköpscentralen genomför
en upphandling och fattar tilldelningsbeslut i egenskap av ombud
åt andra upphandlande myndigheter eller enheter. I dessa fall
genomför inköpscentralen upphandlingsförfaranden på de upphandlande myndigheternas eller enheternas vägnar. En inköpscentral kan även genomföra upphandlingsförfaranden självständigt
och utan detaljerade instruktioner från upphandlande myndigheter
eller enheter. 3 När en inköpscentral köper varor eller tjänster för
vidareförsäljning måste den naturligtvis följa upphandlingslagstiftningen. 4
I följande avsnitt presenterar vi hur vi, inom ramen för denna
rapport, definierar en mellanhand. Vi beskriver hur en mellanhandslösning kan se ut i praktiken genom att exemplifiera olika
branscher där mellanhandsupphandlingar förekommer. Slutligen
sammanfattar vi detta avsnitt och berättar om den avgränsning vi
gör och som blir avgörande för rapportens fortsättning.
Med inköpscentral avses en upphandlande myndighet eller enhet som stadigvarande
tillhandahåller centraliserad inköpsverksamhet. Läs mer i 1 kap. 14 § LOU och 1 kap. 13 §
Se prop. 2015/2016:195 s. 533.
Det följer först och främst av att en inköpscentral är en upphandlande myndighet eller enhet
och därmed skyldig att följa upphandlingslagstiftningen. Se även prop. 2015/16:195 s. 529.
2.1 Vår definition av en mellanhand
Inom ramen för denna rapport definierar vi en mellanhand enligt
En mellanhands uppdrag är att samordna en köpares behov av
varor, tjänster eller byggentreprenader genom att:
1. Stödja en köpare och säljare att mötas och utföra
transaktioner (mäklarlösning),
2. Köpa varor, tjänster eller byggentreprenader från en säljare
och sälja dessa vidare till en köpare
(underleverantörslösning).
Den första situationen beskriver en klassisk mäklartjänst 5 där
mellanhanden stödjer en köpare och en säljare att utföra transaktioner mellan varandra. Köparen har en avtalsrelation med
mellanhanden som avser utförande av den stödjande tjänsten, samt
en avtalsrelation med säljaren som avser de varor, tjänster eller
byggentreprenader som mellanhanden ska hjälpa till att förmedla.
Vi benämner denna lösning som mäklarlösningen.
Figur 1 visar hur avtalsförhållandena ser ut. Det framgår att
mellanhandens stödjande tjänst (leveranstyp 1) är upphandlad
Definition av mäklare: Person eller företag som mot arvode eller annan ersättning förmedlar
affärer och kontakter mellan köpare och säljare av t.ex. fast och lös egendom, värdepapper,
fartyg, försäkringar eller valutor. Källangivelse: Nationalencyklopedin, mäklare
http://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/mäklare (hämtad 2016-09-19).
separat från de varor, tjänster eller byggentreprenader
(leveranstyp 2) som de övriga säljarna ska tillhandahålla.
Figur 1: Mäklarlösningen (definition)
Den andra situationen beskriver när en mellanhand köper varor,
tjänster eller byggentreprenader från en säljare och säljer dessa
vidare till en köpare. Mellanhanden varken bearbetar eller på något
annat sätt förädlar varan, tjänsten eller byggentreprenaden som
avser leveranstyp 2. Köparen har i denna situation endast en
avtalsrelation med mellanhanden. I det här sammanhanget är det
en förutsättning att de varor, tjänster eller byggentreprenader som
mellanhanden ska sälja vidare till köparen omfattas av den
upphandling som köparen ursprungligen har genomfört och som
mellanhanden vann.
Vi benämner denna lösning underleverantörslösningen.
Figur 2 visar det avtal som har tecknats mellan köparen och
mellanhanden. Avtalet omfattar både den tjänst (leveranstyp 1) som
mellanhanden tillhandahåller samt de varor, tjänster eller
byggentreprenader (leveranstyp 2) som underleverantörerna
levererar.
Figur 2: Underleverantörslösningen (definition)
2.2 Branscher
Mellanhänder – enligt definitionen i avsnitt 2.1 – förekommer i en
mängd olika branscher och i skiftande skepnader.
I detta avsnitt redogör vi för olika typer av mellanhandslösningar.
Beskrivningen innefattar inte alla typer av mellanhandskonstruktioner som förekommer i offentlig upphandling och den
tar inte heller hänsyn till alternativa lösningar i förhållande till det
gängse sättet att upphandla den vara, tjänst eller byggentreprenad
som är aktuell.
I ett fall har vi kunnat se två olika typer av lösningar inom samma
bransch, som båda är vanligt förekommande. I det fallet redogör vi
för båda lösningarna. Valet av branscher har gjorts utifrån våra
egna uppfattningar om tydliga mellanhandslösningar i
kombination med synpunkter från aktörer som vi har varit i
kontakt med under arbetet med denna rapport.
Syftet med beskrivningen av olika branscher är att skapa en
referensram till den fortsatta framställningen. Vår förhoppning är
också att exemplen i detta avsnitt förtydligar vår definition av en
mellanhand.
I det här avsnittetbeskriver vi upphandling av:
tolkförmedling,
varugrossister,
försäkringsförmedling,
resebyråtjänster och
konsultförmedling.
Resultatet kommer från en genomgång av ett antal
förfrågningsunderlag inom respektive bransch.
Vi använder begreppen mäklarlösning och underleverantörslösning för
att beskriva de två sätten på vilka köparen kan nyttja en mellanhand vid en anskaffning. För att tydliggöra att det rör sig om flera
typer av varor, tjänster eller byggentreprenader i en och samma
upphandling använder vi begreppet leveranstyp. Med leveranstyp 1
avses den stödjande tjänst som mellanhanden tillhandahåller. Med
leveranstyp 2 avses de varor, tjänster eller byggentreprenader som
underleverantörerna levererar.
2.2.1 Tolkförmedling
I upphandlingen kravställs själva förmedlingstjänsten (leveranstyp 1) såväl som tolkningen (leveranstyp 2). Tolkförmedlaren
(mellanhanden) har möjlighet att tillhandahålla leveranstyp 2
genom egna anställda eller genom underleverantörer. Båda
leveranstyperna utvärderas; prisuppgifterna består vanligen av
förmedlingsavgift respektive timpriser för olika tolktjänster. Vid
avropet vänder sig den upphandlande myndigheten eller enheten
till tolkförmedlaren och anger det aktuella behovet och sedan
tillhandahåller tolkförmedlaren en tolk som kan utföra uppdraget.
I vissa upphandlingar förekommer det även att brukaren kan
namnge den tolk som ska tillfrågas vid särskilda situationer, t.ex.
vid sjukhusbesök.
Den här typen av lösning är ett exempel på en underleverantörslösning.
2.2.2 Varugrossister
Dessa upphandlingar omfattar vanligen ett stort antal produkter
som, åtminstone delvis, produceras av grossistens underleverantörer (i ett eller flera led). Grossisten, dvs. leverantören och
tillika mellanhanden, kan dock även leverera egna produkter.
Leverantören svarar för distribution av produkterna till den
upphandlande myndigheten eller enheten. I upphandlingen
kravställs såväl produkterna som hur de ska tillhandahållas. Pris
lämnas på respektive produkt. I priserna ingår distributionen och
andra eventuella stödtjänster som omfattas av leverantörens
åtagande. Avtalet innehåller vanligtvis exakta angivelser
(artikelnummer) om vilka produkter som omfattas och kan avropas.
Om priser inte sätts på artikelnivå utan enbart på produktnivå
väljer leverantören vilken artikel som ska levereras när produkten
avropas. När behov av produkterna uppstår skickar den
upphandlande myndigheten eller enheten en beställning till
leverantören, som sedan levererar beställda produkter direkt till
den upphandlande myndigheten eller enheten.
2.2.3 Försäkringsförmedling
Upphandlingar av försäkringsförmedling omfattar enbart förmedlingstjänsten, dvs. inte de försäkringar som den upphandlande
myndigheten eller enheten har behov av. Leverantören (mellanhanden) bistår den upphandlande myndigheten eller enheten med
att bl.a. genomföra behovsanalyser, föreslå försäkringslösningar,
optimera självrisker, bistå vid genomförande av upphandling av
försäkringar enligt gällande upphandlingslagstiftning, förvalta
ingångna avtal och genomföra besiktningar för att förebygga
skador. Tjänsten kravställs och utvärderas.
Ersättningen för leverantörens tjänst utgår i regel som ett arvode
från den upphandlande myndigheten eller enheten och inte som en
provision på de försäkringar som den upphandlande myndigheten
eller enheten tecknar.
När det är dags att upphandla försäkringar är det den upphandlande myndigheten eller enheten som formellt genomför upphandlingen, eventuellt med omfattande stöd av antagen försäkrings-
förmedlare. Det är således den upphandlande myndigheten eller
enheten som ansvarar för att tillämpliga regler följs.
Den här typen av lösning är ett exempel på en mäklarlösning.
2.2.4 Resebyråtjänster
Två olika typupphandlingar har identifierats. Den första typupphandlingen omfattar den tjänst som resebyrån (mellanhanden)
utför; huvudsakligen bokning av resor och boende. Leverantören är
sedan skyldig att tillämpa de ramavtal avseende resor och boende
som den upphandlande myndigheten eller enheten har eller
kommer att ingå. Resebyråtjänsten kravställs och utvärderas.
Tjänsten prissätts vanligen enligt monetära påslag för olika typer av
bokningar, timpris och fast ersättning för vissa ingående tjänster,
exempelvis tillhandahållande av självbokningssystem och en
grundavgift för hela tjänsten.
I vissa upphandlingar av denna typ beräknas kontraktsvärdet till
den ersättning som utbetalas till resebyrån för dess tjänster. I andra
upphandlingar uppskattas kontraktsvärdet till det totala beloppet
som den upphandlande myndigheten eller enheten beräknar betala
både för resebyråtjänsten och för resor och hotellvistelser.
Figur 3: Resebyrå (mäklarlösningen)
Lösningen bör vara att se som en mäklarlösning även om upphandlingens värde beräknas till det sammanlagda värdet av både resebyråleverantörens tjänst och kostnaden för resorna m.m.
Den andra typupphandlingen omfattar, enligt vad som anges i
förfrågningsunderlaget, såväl resebyråtjänsten (leveranstyp 1) som
resor och boende (leveranstyp 2). Kontraktsvärdet uppskattas till
det totala belopp som den upphandlande myndigheten eller
enheten beräknar erlägga för båda leveranstyper. Enbart resebyråtjänsten kravställs och utvärderas, på samma sätt som i den första
typupphandlingen.
Figur 4: Resebyrå (underleverantörslösningen)
Det är oklart hur denna senare lösning kan kategoriseras. Det
verkar vara en underleverantörslösning men vi bedömer den som
oklar med tanke på att avtalsförhållandena inte nödvändigtvis
överensstämmer med definitionen, dvs. att ”underleverantörerna”
inte har något avtalsförhållande med den upphandlande myndigheten eller enheten.
2.2.5 Konsultförmedling
Upphandlingar av konsultförmedling omfattar, enligt vad som
anges i förfrågningsunderlagen, både förmedlingen (leveranstyp 1)
och konsulttjänsterna (leveranstyp 2). Upphandlingarna resulterar
vanligtvis i ett ramavtal med en enda leverantör. Det uppskattade
värdet för båda leveranstyperna ingår i det beräknade kontraktsvärdet.
Det är vanligt att ställa krav på neutralitet. Leverantören (mellanhanden, dvs. konsultförmedlaren) får inte vara partisk i förhållande
till de underleverantörer som tillhandahåller leveranstyp 2.
Vanligtvis krävs inte att anbudsgivaren redovisar de underleverantörer som kan komma att tillhandahålla leveranstyp 2. I de fall
redovisning krävs är det vanligt att ett i förväg specificerat antal
underleverantörer ska anges, men att denna krets får förändras
under avtalstidens gång.
Leveranstyp 1 både kravställs och utvärderas. När det gäller
ersättningsmodell för leveranstyp 1 så anges ett monetärt eller
procentuellt påslag på fakturerade timmar kopplat till leveranstyp 2.
Kravställning och utvärdering av leveranstyp 2 skiljer sig åt mellan
upphandlingarna. I vissa upphandlingar beskrivs det utförligt hur
dessa uppgifter ska utföras genom de konsulttjänster som leverantören åtar sig att förmedla. Beskrivningarna avser vilka arbetsuppgifter som kan komma att utföras av respektive roll samt vilka krav
på utbildning och erfarenhet som ställs på olika roller och på olika
nivåer (grad av senioritet). I andra upphandlingar specificeras
leveranstyp 2 genom att det endast anges en uppräkning av olika
typer av konsulttjänster som leverantören ska kunna förmedla. Det
förekommer, men är ovanligt, att leveranstyp 2 utvärderas. Om så
sker, begär den upphandlande myndigheten eller enheten in
timpriser för de roller och nivåer som är aktuella. Avtalade
timpriser utgör normalt takpriser vid avrop.
När ett behov uppstår får leverantören i uppdrag att stödja den
upphandlande myndigheten eller enheten i att hitta lämpliga
utförare (underleverantörer). Utgångspunkten är de krav och
kriterier som den upphandlande myndigheten eller enheten anger.
Leverantören hämtar in anbud från potentiella underleverantörer
som finns med i dennes system/nätverk. I vissa upphandlingar
lämnas samtliga konsulter som uppfyllt de formella kraven över till
den upphandlande myndigheten eller enheten som genomför en
utvärdering av anbuden och fattar beslut om vilken underleverantör leverantören ska använda. Avtal avseende avropet av
leveranstyp 2 tecknas mellan den upphandlande myndigheten eller
enheten och leverantören respektive mellan leverantören och
underleverantören.
I andra upphandlingar ska leverantören presentera den konsult
som leverantören finner bäst uppfyller beskrivna krav och kriterier.
Den upphandlande myndigheten eller enheten ges möjlighet att
verifiera att anbudet uppfyller ställda krav och om kraven är
uppfyllda kan ett avtal tecknas, eventuellt efter prisförhandling.
Ytterligare en variant är att leverantören ska presentera tre anbud,
rangordnade sinsemellan. Om den upphandlande myndigheten
eller enheten accepterar det anbud som är rangordnat på första
plats tecknas avtal – annars går den upphandlande myndigheten
eller enheten vidare till anbud nummer två i rangordningen osv.
I vissa upphandlingar anges att leverantören även ska kunna
tillhandahålla namngivna konsulter.
Upphandling av konsultförmedling, såsom det har beskrivits i detta
avsnitt, är ett exempel på en underleverantörslösning.
2.3 Slutsats och avgränsning
Inom ramen för denna rapport definierar vi en mellanhand på två
olika sätt. Den s.k. mäklarlösningen (figur 1) är som regel
oproblematisk i förhållande till de frågor som diskuteras i denna
rapport. Anledningen till det är att den stödjande tjänsten, som
mellanhanden tillhandahåller, och de varor, tjänster eller byggentreprenader som de övriga leverantörerna levererar är upphandlade var för sig och i enlighet med upphandlingsreglerna.
I rapporten fördjupar vi oss därför inte i upphandlingar enligt figur
1, mäklarlösningen. Istället kommer vi att behandla laglighet och
lämplighet kopplat till upphandling av en mellanhand enligt
figur 2, underleverantörslösningen.
I upphandlingssammanhang kan en underleverantörslösning
(figur 2) vålla problem. Detta gäller såväl laglighet som lämplighet.
Det är även denna lösning som har uppmärksammats de senaste
åren – främst med anledning av att offentlig sektor har börjat
upphandla konsultförmedling för att tillgodose sina behov av
konsulttjänster. Som vi presenterade i avsnitt 2.2 använder offentlig
sektor sedan en lång tid tillbaka underleverantörslösningar för att
tillgodose olika typer av behov av varor eller tjänster. Exempel på
detta är tolkförmedlingstjänster och livsmedel.
Att en leverantör har underleverantörer knutna till sig innebär inte
per automatik att det är en mellanhand. Ett exempel på en sådan
situation är upphandling av en generalentreprenad.
Med generalentreprenad avses att en upphandlande myndighet
eller enhet upphandlar hela byggentreprenaden av en enda
entreprenör (leverantör). Entreprenören väljer normalt själv om,
och på vilket sätt, underentreprenörer (underleverantörer) ska
användas vid fullgörandet av kontraktet.
Byggentreprenaden kan upphandlas som en totalentreprenad, där
såväl projektering som utförandet av alla arbeten ingår. Resultatet
är kravställt och utgörs av en viss funktion eller ett byggnadsverk
med viss utformning. Alternativt så upphandlas byggentrepre44
naden som en utförandeentreprenad. I ett sådant fall är det den
upphandlande myndigheten eller enheten som svarar för
projekteringen och entreprenören utför arbetet enligt denna.
En upphandling av en generalentreprenad avser med andra ord en
faktisk leverans av en funktion där entreprenören är delaktig i
slutleveransen – dvs. någon form av förädling av tjänsterna görs av
entreprenören.
En annan typ av upphandling som vi inte anser passar in i vår
definition är personaluthyrning. Den upphandlande myndigheten
eller enheten har i denna typ av upphandlingar behov av tjänster
som ska utföras på angiven plats av personer som hyrs ut av
leverantören. Dessa personer är anställda hos leverantören. Ett
kännetecken för denna typ av upphandling är att leverantören hyr
ut sin egen personal. Detta kan jämföras med att hyra ut någon
annans personal då det uppkommer en underleverantörsrelation.
Både den tjänst som ska utföras av uthyrd arbetskraft och den
administrativa tjänsten kravställs. De priser som utvärderas avser
vanligen timpriser på olika roller och i detta timpris ingår även
ersättning för stödtjänsten. Avropsförfrågan innehåller en
precisering av det aktuella behovet, exempelvis angivande av
tidpunkt för tjänstens utförande, omfattning och eventuell
uppdragsspecifik kompetens hos den personal som ska hyras in.
Leverantören presenterar en eller flera kandidater och den
upphandlande myndigheten eller enheten fattar beslut om slutlig
Upphandling av personaluthyrning utgör inte ett exempel på en
mellanhandslösning, såsom den definieras i denna rapport. Någon
avtalsrelation, i form av ett kommersiellt avtal, med den person
som utför tjänsten uppstår varken med den upphandlande
myndigheten eller enheten eller med en mellanhand. Om istället
underleverantörsrelationer uppstår kan lösningen vara att hänföra
till kategorin Konsultförmedling, se avsnitt 2.2.5.
rapport från att avtalen är ramavtal i den mening som avses i LOU
och LUF. Rapporten kommer därmed att utgå från bestämmelserna
om ramavtal.
Genomgången av branscherna resulterar i följande kategorisering:
Sammanställning av branscher (bransch respektive identifierad lösning)
Underleverantörslösning
Varugrossister
Mäklarlösning
Resebyrå, alternativ 1
Resebyrå, alternativ 2
Underleverantörslösning (oklar)
Ingen mellanhand enligt vår definition
I denna del redogör vi för de
som särskilt aktualiseras vid
mellanhandslösningar.
Därefter beskriver vi de
förutsättningar som måste
vara uppfyllda vid upphandling av en mellanhand, samt
vilka situationer i samband
med ett avrop som kan
påverka tillåtligheten. Vi
avslutar med ett avsnitt om
3 Rättsliga förutsättningar
Upphandlingslagstiftningen syftar till att genomföra de övergripande målen om konkurrens, fri rörlighet av varor och tjänster
inom EU samt den fria etableringsrätten. Leverantörer av varor,
tjänster och byggentreprenader i samtliga medlemsstater ska kunna
konkurrera på lika villkor om offentliga kontrakt inom EU.
För att förverkliga dessa friheter ska upphandlande myndigheter
eller enheter genom hela upphandlingsprocessen iaktta de grundläggande principerna. De fem EU-rättsliga principerna följer av de
artiklar i EUF-fördraget som reglerar rätten till fri etablering och fri
rörlighet av varor och tjänster, och syftar till att säkerställa förverkligandet av den gemensamma EU-marknaden. 6 En upphandlingsmarknad präglad av öppenhet och likabehandling förväntas leda
till ökad och sund konkurrens. På så sätt skapas även goda möjligheter för de upphandlande myndigheterna eller enheterna att ingå
affärsmässigt fördelaktiga kontrakt, till fördel för skattebetalarna.
Förutsättningarna för effektiv och sund konkurrens stärks ju fler
företag som deltar i upphandlingar. Ibland kan det dock vara svårt
för mindre företag att lägga ett anbud vilket kan leda till att dessa
företag istället tar rollen som underleverantörer eller ser ett behov
av att samarbete med andra mindre företag. I detta avseende är det
dock viktigt att tänka på att konkurrenslagen 7 som huvudregel
förbjuder samarbeten mellan företag som begränsar konkurrensen.
Men samarbeten mellan företag som av olika anledningar inte kan
6 Se artikel 34, 49 och 56 och 106 i EUF-fördraget samt den grundläggande principen om
förbudet mot diskriminering i artikel 18 i EUF-fördraget.
Konkurrenslagen (2008:579).
lämna anbud på egen hand är tillåtna. 8 Sådana samarbeten kan
nämligen öka antalet anbud i upphandlingar och på så sätt bidra till
att främja konkurrensen.
Upphandlingsdirektiven syftar även till att stimulera tillväxten och
främja förtroendet för den inre marknaden. Direktiven har därutöver två kompletterande mål. Det ena målet är att genom enklare
och mer flexibla regler öka effektiviteten i offentliga utgifter för att
säkra bästa möjliga upphandlingsresultat när det gäller att få bättre
valuta för pengarna. Detta innebär också fördelar för alla leverantörer och gör det lättare för små och medelstora företag och anbudsgivare från andra länder att delta. Det andra målet är att upphandlande myndighet eller enheter ska ges bättre möjligheter att
använda offentlig upphandling till stöd för gemensamma samhälleliga mål, såsom bl.a. främjande av innovation, sysselsättning
och social integration. 9
I följande avsnitt kommer en genomgång av aktuella delar ur
upphandlingslagstiftningen att presenteras. De rättsliga förutsättningarna som presenteras i detta avsnitt ligger sedan till grund
för den fortsatta framställningen i rapporten.
I detta avsnitt följer en beskrivning av de principer som en
upphandlande myndighet eller enhet behöver ta hänsyn till i
samband med en offentlig upphandling. De grundläggande
Se Konkurrensverkets vägledning för samarbete i upphandlingar:
http://www.konkurrensverket.se/vagledning-samarbeten/
Se prop. 2015/16:195 s. 292.
principerna anges i 4 kap. 1 § LOU och 4 kap. 1 § LUF och gäller för
all upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader.
Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att
direkt eller indirekt diskriminera leverantörer på grund av
nationalitet. Även om den upphandlande myndigheten eller
enheten inte förväntar sig några utländska anbud får den vid
utformningen av förfrågningsunderlaget inte införa krav som
enbart svenska företag känner till eller kan utföra. Den upphandlande myndigheten eller enheten får inte heller t.ex. ge ett lokalt
företag företräde.
Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska
behandlas lika och ges lika förutsättningar. Alla måste exempelvis
få samma information vid samma tillfälle.
Principen om öppenhet (transparens) innebär en skyldighet för den
upphandlande myndigheten eller enheten att skapa öppenhet
genom att lämna information om upphandlingen och hur den
kommer att genomföras. För att anbudsgivarna ska ges samma
förutsättningar för anbudsgivning måste förfrågningsunderlaget
vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska
upphandlas. Därmed blir det förutsebart för leverantörerna vad
som är av störst vikt vid valet av leverantör.
Med proportionalitetsprincipen menas att kraven på leverantören och
kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med
och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. De krav som
ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet
med upphandlingen. Om det finns flera alternativ bör man välja det
alternativ som är minst ingripande eller belastande för leverantörerna.
Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat
som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska
gälla också i övriga EU/EES-länder.
Vidare får inte en upphandling utformas i syfte att undanta den
från lagens tillämpningsområde eller begränsa konkurrensen så att
vissa leverantörer gynnas eller missgynnas på ett otillbörligt sätt.
Det följer av 4 kap. 2 § LOU och 4 kap. 2 § LUF.
3.2 Bestämmelser om ramavtal
Ett ramavtal är ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter eller enheter och en eller flera leverantörer med
syfte att bestämma villkoren i kontrakt som senare ska tilldelas
under en given tidsperiod. Detta framgår av 1 kap. 20 § LOU och 1
kap. 19 § LUF.
Den största skillnaden mellan ett ramavtal och ett kontrakt är att ett
kontrakt avser en faktisk anskaffning. Ramavtal fastlägger istället
helt eller delvis villkoren för flera, eventuella, framtida anskaffningar under en given tidsperiod (genom kontrakt). 10 Ramavtalet är
typiskt sett tänkt för situationen att en upphandlande myndighet
eller enhet med rimlig grad av säkerhet kan förutse framtida återkommande behov av anskaffningar och vill planera för dessa. 11
En upphandlande myndighet eller enhet får ingå ramavtal för både
varor, tjänster och byggentreprenader. Detta anges i 7 kap. 1 § LOU
Se prop. 2015/16:195 s. 514.
Se prop. 2015/16:195 s. 515.
och 7 kap 1 § LUF. Ramavtalsbestämmelserna i respektive lag
skiljer sig åt. Inledningsvis redogörs för reglerna enligt LOU.
Om ett ramavtal där alla villkor är fastställda har ingåtts med en
enda leverantör ska efterföljande avrop tilldelas i enlighet med
villkoren i ramavtalet. Den upphandlande myndigheten eller
enheten får inför tilldelningen av sådana kontrakt skriftligen samråda
med leverantören och vid behov uppmana denne att komplettera
sitt anbud. Det framgår av 7 kap. 4 § LOU. Med skriftligt samråd
avses inte någon ny förhandling av avtalsvillkoren. Samrådsmöjligheten gör det möjligt att endast precisera villkoren i ramavtalet
genom en komplettering av leverantörens ursprungliga anbud. Hur
långtgående denna precisering får vara framgår inte av lagen.
Däremot måste regleringen förstås och tillämpas i ljuset av att det
av naturliga skäl är särskilt svårt i dessa fall för utomstående, t.ex.
andra leverantörer på marknaden, att få insyn vid tilldelningen. 12
Av förarbetena framgår att det t.ex. kan röra sig om uppgifter om
aktuellt pris, om detta enligt ramavtalet är kopplat till någon form
av prisjusteringsklausul. Vilka kompletteringar som kan göras vid
ett enskilt avrop måste bedömas utifrån omständigheterna i det
enskilda fallet. 13 Termen ”komplettering” används även när en
anbudsgivare har möjlighet att rätta, förtydliga eller komplettera en
anbudsansökan eller ett anbud. 14 Gemensamt för dessa åtgärder är
att de inte får ändra anbudet i sak. Några materiella ändringar av
anbudet är med andra ord inte tillåtna. 15
Se prop. 2015/16:195 s. 1011.
Se 4 kap. 9 § LOU samt 4 kap. 8 § LUF.
Se prop. 2015/16:195 s. 445 f.
Figur 5: Avrop från ramavtal med en leverantör
När ett ramavtal har ingåtts med flera leverantörer, och alla villkor
för avrop är fastställda, ska den upphandlande myndigheten
använda objektiva villkor för att avgöra vilken av leverantörerna
som ska tilldelas kontraktet (fördelningsnyckel). En fördelningsnyckel kan avse mer än rangordning. Det centrala är att valet vid ett
avrop av vilken leverantör som ska utföra en viss uppgift måste
göras i enlighet med de grundläggande principerna. Det får därmed
inte bero på den upphandlande myndighetens godtycke. 16 De
villkor som tillämpas ska anges i något av upphandlingsdokumenten för ramavtalet.
Figur 6: Avrop från ramavtal med flera leverantörer,
samtliga villkor fastställda
Kontrakt som baseras på ett ramavtal med flera leverantörer och
som inte har samtliga villkor fastställda, ska tilldelas efter en
förnyad konkurrensutsättning. Detta innebär att de leverantörer
som är parter i ramavtalet på nytt erbjuds att lämna anbud i
enlighet med de villkor som anges i ramavtalet. Enligt 7 kap. 9 §
LOU får dessa villkor, om det är nödvändigt, preciseras och vid
behov kompletteras med andra villkor som har angetts i något av
upphandlingsdokumenten för ramavtalet. Den upphandlande
myndigheten ska tilldela kontraktet till den anbudsgivare som har
lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet enligt tilldelningskriterierna för ramavtalet.
Figur 7: Avrop från ramavtal med flera leverantörer,
För att öka flexibiliteten har en ny bestämmelse om kombinerade
ramavtal införts i LOU. Det innebär att det är möjligt att i ett och
samma ramavtal ha delar av det ena eller andra slaget – dvs. delar
med samtliga villkor fastställda och delar där samtliga villkor inte
är fastställda. Det följer av 7 kap. 7 § LOU att det av upphandlingsdokumenten ska framgå vilka villkor i ramavtalet som kan bli
föremål för en förnyad konkurrensutsättning, och de objektiva
villkor som den upphandlande myndigheten ska använda när den
avgör om tilldelning ska ske utan eller efter en förnyad konkurrensutsättning.
Figur 8: Avrop från ramavtal med flera leverantörer,
kombinerade avropssätt
Även om LUF numera har något mer utförliga bestämmelser om
ramavtal och tilldelning av kontrakt, så är lagen alltjämt mindre
detaljerad än LOU. Anledningen till det är enligt förarbetena att
det, generellt sett, tillåts en större frihet vid upphandling inom
försörjningssektorerna än vid upphandling enligt LOU-direktivet. 17
Det ska dock poängteras att en upphandlande enhet ska, i alla sina
åtgärder, iaktta objektivitet och de grundläggande principerna. 18
Till skillnad från LOU talar LUF endast om att ramavtal kan
användas av upphandlande enheter under förutsättning att
ramavtalet upphandlats enligt lagens bestämmelser.
Ett kontrakt som grundas på ett ramavtal ska tilldelas med tillämpning av objektiva regler och kriterier som ska finnas angivna i något
av upphandlingsdokumenten för ramavtalet. Det följer av 7 kap. § 3
LUF. Kontrakt får tilldelas med en förnyad konkurrensutsättning
för de leverantörer som är parter i ramavtalet. Kontraktet tilldelas
då den anbudsgivare som har lämnat det anbud som är det
Se prop. 2015/16:195 s. 522.
ekonomiskt mest fördelaktiga enligt tilldelningskriterierna för
ramavtalet. Det framgår av 7 kap. 4 § LUF.
Underleverantörer kan komma i fråga i två olika situationer i
samband med offentliga kontrakt. Dels kan en leverantör åberopa en
underleverantörs (eller fleras) kapacitet för att på så sätt uppfylla
kvalificeringskraven i en upphandling. Därutöver kan underleverantörer anlitas av en leverantör för att fullgöra ett kontrakt.
3.3.1 Åberopande av andra företags kapacitet
En anbudsgivare har rätt att åberopa andra företags kapacitet för att
uppfylla krav som avser ekonomisk och finansiell ställning eller
teknisk och yrkesmässig kapacitet. Det följer av 14 kap. 6 § LOU och
14 kap. 11 § LUF. Detta gäller oavsett den rättsliga beskaffenheten
av de band som leverantören har till det åberopade företaget i fråga
– under förutsättning att leverantören kan visa att denne faktiskt
förfogar över resurserna hos det företag vars kapacitet åberopas. 19
EU-domstolen har konstaterat att en anbudsgivare som gör
gällande teknisk, yrkesmässig och ekonomisk kapacitet hos
utomstående endast kan uteslutas av den upphandlande
Se även C-176/98 Holst Italia Spa mot Comune di Cagliari, punkterna 28 och 29.
myndigheten eller enheten om den inte kan visa att den förfogar
över dessa resurser. 20
För att säkerställa att ett kontrakt kommer att genomföras på ett
effektivt och korrekt rätt ska upphandlande myndigheter eller
enheter kontrollera de företag vars kapacitet åberopas. Kontroll ska
genomföras med avseende på uteslutningsgrunderna samt för att
säkerställa att kvalificeringskraven är uppfyllda. Kontrollen ska
utföras i enlighet med 15 kap. 1–14 §§ LOU. 21
Även om huvudregeln är att en anbudsgivare har rätt att åberopa
andra företags kapacitet, är det möjligt för en upphandlande
myndighet eller enhet att kräva att det är den leverantör som har
lämnat anbudet som ska utföra vissa uppgifter som är avgörande för
anskaffningen. Detta förutsätter att det rör sig om ett tjänstekontrakt,
ett byggentreprenadkontrakt eller ett monterings- eller
installationsarbete inom ramen för en upphandling av en vara. Det
följer av 14 kap. 8 § andra stycket LOU och 14 kap. 17 § LUF. 22
3.3.2 Fullgörande av kontrakt med hjälp av
Ett av syftena med direktiven är att anpassa upphandlingar till de
små och medelstora företagens förutsättningar. En del i
Se C-314/01 Siemens och ARGE Telekom, punkt 46.
Enligt 14 kap. 15 § LUF ska en upphandlande enhet också tillämpa 15 kap. 1–14 §§ LOU när
den kontrollerar andra företag vars kapacitet åberopas av en leverantör.
Se även C-94/12 Swm Costruzioni 2 SpA och Mannocchi Luigino DI mot Provincia di Fermo.
uppfyllandet av det syftet är att leverantörer ska ha rätt att ta hjälp
av underleverantörer vid fullgörande av offentliga kontrakt. 23
Det finns ingen skyldighet för en upphandlande myndighet eller
enhet att i ett förfrågningsunderlag kräva information om vilka
underleverantörer som kan bli aktuella vid fullgörandet av ett
kontrakt. Däremot får en upphandlande myndighet eller enhet
begära att anbudsgivaren i anbudet anger hur stor del av kontraktet
som kan komma att läggas ut på tredje man och/eller vilka underleverantörer som föreslås. Det framgår av 17 kap. 6 § LOU och
16 kap. 6 § LUF.
Direktiven medger att medlemsstaternas lagar innehåller
bestämmelser om inhämtande av uppgifter om underleverantörer i
flera led. Detta framgår av artikel 71.5 femte stycket b i LOUdirektivet samt artikel 88.5 femte stycket b i LUF-direktivet. Sverige
har dock begränsat lagregleringen till uppgifter om underleverantörer i första ledet och inte underleverantörer längre ned i en
underleverantörskedja. En upphandlande myndighet eller enhet
har dock möjlighet att inhämta uppgifter om underleverantörer i
flera led med stöd av särskilda villkor för fullgörandet av
För några särskilt angivna kontrakt ska dock den upphandlande
myndigheten eller enheten begära in uppgifter om vem eller vilka
underleverantörer som kan bli aktuella att fullgöra kontraktet.
Skyldigheten att göra det gäller kontrakt som avser en byggentreprenad eller en tjänst som ska tillhandahållas vid en anläggning
under direkt tillsyn av myndigheten. Det följer av 17 kap. 7 § LOU
och 16 kap. 7 § LUF. Myndigheten eller enheten ska också ställa
Se prop. 2015/16:195 s. 838.
krav på att leverantören ska underrätta myndigheten om varje
ändring av namn och kontaktuppgifter som görs under kontraktets
löptid. Det framgår av 17 kap. 7 § tredje stycket LOU och 16 kap. 7 §
tredje stycket LUF.
Det finns generellt inget som hindrar en mellanhand att med hjälp
av underleverantörer tillgodose en upphandlande myndighets eller
enhets behov av varor, tjänster eller byggentreprenader. Som
tidigare har framhållits är det istället upp till varje upphandlande
myndighet eller enhet att själva avgöra vilken kontroll de önskar ha
över de (under)leverantörer som faktiskt utför en tjänst eller
byggentreprenad, eller levererar en vara. Läs mer om detta i
avsnitten om lämplighet.
4 Föremålet för upphandlingen
Underleverantörslösningar omfattar leveranstyp 1 och leveranstyp 2. Leveranstyp 1 är kopplad till den marknad som potentiella
anbudsgivare är direkt verksamma på – dvs. mellanhandens
marknad. Det är vanligt att det i upphandlingen läggs särskilt fokus
på denna leveranstyp (leveranstyp 1).
Figur 9: Underleverantörslösningen (leveranstyp 1)
Den eller de leveranstyper som i huvudsak är kopplade till
(framtida) underleverantörers marknader, leveranstyp 2, är sällan
lika specificerade.
För att en upphandling ska omfatta en vara, tjänst eller byggentreprenad behöver vissa förutsättningar vara uppfyllda. Med omfatta
avser vi i denna rapport om den upphandlande myndigheten eller
enheten har uppfyllt sin upphandlingsplikt för viss anskaffning –
med andra ord om aktuell leveranstyp överhuvudtaget är
upphandlad (enligt upphandlingsreglerna).
Det ska tydligt framgå av upphandlingsdokumenten vad
som upphandlas.
Kontraktsvärdet ska beräknas till hela den ersättning som
kan komma att utbetalas vid användning av ramavtalet.
I en upphandling som ska resultera i ett ramavtal med en
leverantör där samtliga villkor är fastställda behöver alla
villkor som ska ligga till grund för framtida avrop framgå av
ramavtalet. Priser är ett exempel på villkor som ska
tillämpas i avropet. 24
Den upphandlande myndigheten eller enheten är skyldig att
anta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.
I tidigare lagstiftning fanns det två alternativa grunder för tilldelnings av kontrakt; det
ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet respektive anbudet med lägst pris. I nuvarande
lagstiftning används begreppet ”det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet” på ett annat
sätt, nämligen som överordnat begrepp för de tilldelningsgrunder som står till buds.
Tilldelningsgrunderna utgörs av bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad
samt pris (16 kap. 1 § LOU, 15 kap. 1 § LUF).
Dessa förutsättningar gäller för alla upphandlingar – oavsett om de
potentiella anbudsgivarna utgörs av mellanhänder eller inte.
Vi har noterat att det i större utsträckning förekommer brister i
mellanhandsupphandlingar i förhållande till andra upphandlingar i
Se artikel 1.2 LOU-direktivet.
dessa avseenden. Det kan röra sig om att en leveranstyp inte är
tillräckligt specificerad eller inte utvärderas.
Den centrala frågan i detta avsnitt är om, och i så fall när, samtliga
leveranstyper omfattas av den genomförda upphandlingen.
Mot denna bakgrund ska vi nu titta närmare på de förutsättningar
som behöver vara uppfyllda för att en upphandling ska anses vara
rätt genomförd, samt hur de förehåller sig till en upphandling av en
4.1 Första steget – vad är behovet?
En upphandlande myndighet eller enhet har ett betydande handlingsutrymme när den bestämmer föremålet för upphandlingen.
Detta gäller även utformningen av upphandlingen. 25 En upphandlande myndighet eller enhet får dock inte definiera sitt behov på ett
sätt som är diskriminerande, och friheten att bestämma föremålet
för upphandlingen begränsas av de ramar som ges av de grundläggande principerna. 26
Det är viktigt att en upphandlande myndighet eller enhet inför en
upphandling definierar föremålet för upphandlingen väl. Ett av
skälen är att det blir lättare att ställa krav på utförandet av själva
tjänsten eller varan med ett tydligt definierat behov.
En upphandling får inte heller utformas i syfte att undanta den från
lagens tillämpningsområde. Den får dessutom inte utformas i syfte
Se bl.a. prop. 2015/16:195 s. 450.
Se RÅ 2010 ref. 78.
att begränsa konkurrensen så att vissa leverantörer gynnas eller
missgynnas på ett otillbörligt sätt. Det följer av 4 kap. 2 § LOU och 4
kap. 2 § LUF. Av direktivet framgår att konkurrensen ska anses
begränsad på ett konstgjort sätt om upphandlingen utformas i syfte
att på ett otillbörligt sätt favorisera eller missgynna vissa
ekonomiska aktörer. 27
Därutöver ska en upphandlande myndighet eller enhet överväga att
dela upp ett större kontrakt i separata delar. Det följer av 4 kap. 13 §
LOU och 4 kap. 11 § LUF. Bestämmelsen aktualiseras främst när det
rör sig om kontrakt som lämpligen skulle kunna delas upp för att
öka små och medelstora företags möjlighet att lämna anbud i
upphandlingen. 28
Det är den upphandlande myndighet eller enheten som självständigt avgör om ett kontrakt bör delas upp. Myndigheten kan ta
hänsyn till vad det är som ska anskaffas, storleken på det aktuella
kontraktet och hur den aktuella marknaden ser ut. 29
Om en upphandlande myndighet eller enhet väljer att inte dela upp
ett kontrakt är den dock tvungen att ange huvudskälen till sitt val.
Skälen ska dokumenteras i något av upphandlingsdokumenten
eller i en individuell rapport för upphandlingen. Det framgår av
4 kap. 14 § LOU och 4 kap. 12 § LUF. Dessa skäl kan exempelvis
vara att den upphandlande myndigheten eller enheten anser att en
uppdelning kan riskera att begränsa konkurrensen eller att det blir
orimligt tekniskt svårt eller dyrt att genomföra kontraktet. 30 En
Se artikel 18.1 andra stycket LOU-direktivet.
Se exempel i prop. 2015/16:195 s. 451 samt i beaktandeskäl 78 LOU-direktivet.
Se prop. 2015/16:195 s. 452.
Se direktiv beaktandeskäl 78 andra stycket LOU-direktivet.
upphandlande myndighets eller enhets beslut i fråga om uppdelning eller inte ses som ett internt övervägande som inte i sig kan bli
föremål för en ansökan om överprövning. 31 Det ska i sammanhanget lyftas fram att i det fall en upphandlande myndighet eller
enhet skulle använda bestämmelserna om uppdelning av kontrakt
på ett konstgjort sätt (artikel 18.1 2 stycket i LOU-direktivet), måste
detta kunna kontrolleras inom ramen för en rättslig prövning av
upphandlingen som sådan. 32
4.2 Beräkna värdet av kontraktet
Vid beräkning av värdet av en upphandling ska den totala
ersättningen som den upphandlande myndigheten eller enheten
planerar att betala ut enligt upphandlingskontraktet eller
ramavtalet under hela löptiden ingå. Detta följer av 5 kap. 3 och
14 §§ samt 19 kap. 8 § LOU respektive 5 kap. 2 och 13 §§ samt
19 kap. 18 § LUF.
Värdet ska beräknas till ersättningen för både den tjänst som
mellanhanden tillhandahåller och de leveranser som utförs av
underleverantörer till mellanhanden. Detta är en av förutsättningarna som måste vara uppfyllda för att samtliga leveranstyper ska
anses omfattas av upphandlingen.
Att beräkna värdet på rätt grunder och skyldigheten att ange detta i
upphandlingsdokumenten följer av transparensprincipen. Värdet
på ramavtalet eller kontraktet utgör betydelsefull information till
potentiella anbudsgivare.
Se prop. 2015/16:195 s. 455.
4.3 Kravställning
En annan förutsättning som måste vara uppfylld för att samtliga
leveranstyper ska anses omfattas av upphandlingen är att
kravställningen är tillräckligt specificerad.
Kravställningen specificerar föremålet för upphandlingen.
Beroende på bransch och eventuella bakomliggande regelverk kan
kravställningen vara ytterst kortfattad. Den upphandlande
myndigheten eller enheten kan t.ex. ha behov av tjänster utförda av
”elinstallatör med allmän behörighet”, ”auktoriserad revisor” eller
”fysioterapeut”. Om upphandlingen har resulterat i ett ramavtal
skulle det kunna vara möjligt att avropa tjänsterna utan att tillföra
nya krav och villkor. Däremot skulle det knappast vara möjligt för
en upphandlande myndighet eller enhet att gå till väga på samma
sätt om specifikationen enbart omfattade formuleringen ”intellektuella konsulttjänster” eller ”IT-konsulttjänster”. I sådant fall krävs
ytterligare krav för att den upphandlande myndigheten eller
enheten ska kunna säkerställa att aktuellt behov kan tillgodoses vid
ett avrop.
I ett ramavtal med en enda leverantör behöver samtliga villkor för
avrop vara fastställda redan i ramavtalet. Det är inte möjligt att
tillämpa det utrymme för preciseringar i den utsträckning det är
möjligt vid avrop genom förnyad konkurrensutsättning.
Nivån på kravställningen specificeras varken i lag, praxis eller
doktrin i någon större utsträckning. EU-domstolen konstaterade
följande i mål C-340/02 Kommissionen mot Frankrike:
Principen om likabehandling av de olika tjänsteleverantörerna […] och principen om
öppenhet […] medför krav på att föremålet för varje kontrakt liksom kriterierna för dess
tilldelning är klart definierade. 33
Syftet är att alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla
leverantörer ska kunna tolka kraven på samma sätt. 34
I generaladvokatens yttrande i EU-domstolens mål C-299/08
Kommissionen mot Frankrike 35, punkt 31, anförs följande:
En allmän definition såsom ”utvecklingen av stadsdelen X” […] uppfyller i vart fall
inte de krav som domstolen uppställt i domen i målet kommissionen mot Frankrike (Le
Mans).
Det mål som generaladvokaten refererar till är ovan angivna mål
Kommissionen mot Frankrike.
I doktrin 36 uppmärksammas avsaknaden av uttryckliga
bestämmelser i LOU- respektive LUF-direktiven men även att
skyldigheten att precisera upphandlingsföremålet bör följa av
transparensprincipen.
Kravställningen utgör grunden till möjligheterna att anta det
ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Det är en förutsättning för
33 Se C-340/02 Kommissionen mot Frankrike, punkt 34. I målet hade en projekttävling
genomförts i enlighet med gällande regler. I upphandlingsdokumenten hade det angivits att
vinnaren skulle kunna komma att tilldelas ytterligare ett kontrakt, vilket också gjordes.
Föremålet för det senare kontraktet hade dock inte kravställts eller varit föremål för
utvärdering i den ursprungliga upphandlingen. Domstolen kom fram till att det andra
kontraktet inte kunde anses följa på projekttävlingen och att annonseringsskyldigheten för
detta kontrakt inte uppfyllts.
Se C-19/00 SIAC Construction.
C-299/08 Kommissionen mot Frankrike.
Arrowsmith, Sue, The Law of Public and Utilities Procurement, 3 u, 2014, Sweet &
Maxwell, London, s. 648 ff.
att inkomna anbud ska vara jämförbara. 37 Den upphandlande
myndigheten eller enheten får anses ha ett betydande utrymme att
avgöra vilka krav som ska ställas, inom ramen för de grundläggande principerna. Hur detaljerade dessa krav ska vara utgörs
av vilken kontroll den upphandlande myndigheten eller enheten
vill ha för att kunna lita på att leveranserna kan ske enligt avtalade
villkor utan att denne behöver fatta nya beslut som kan innebära att
ett avrop resulterar i en ny upphandling.
4.4 Utvärdering
Ytterligare en förutsättning som måste vara uppfylld är att
utvärderingen resulterar i att det ekonomiskt mest fördelaktiga
anbudet antas.
Den upphandlande myndigheten eller enheten ska tilldela
kontraktet 38 till den leverantör som har lämnat det ekonomiskt mest
fördelaktiga anbudet. Det följer av 16 kap. 1 § LOU och 15 kap. 1 §
LUF. Den fråga som kan anses ha särskild betydelse för mellanhandslösningar där flera leveranstyper upphandlas tillsammans är i
vilken utsträckning den upphandlande myndigheten eller enheten
är skyldig att utvärdera det totala värdet av hela kontraktet.
I upphandlingar av konsultförmedling förekommer det att enbart
konsultförmedlingstjänsten utvärderas (leveranstyp 1). Detsamma
påträffas i upphandlingar av resebyråtjänster, där även resor och
boende anges omfattas av upphandlingen. Eftersom de underleverantörer som kommer att utföra leveranstyp 2 i en konsult-
Se t.ex. C-27/98 Fracasso och Leitschutz, punkt 31.
Med kontrakt i detta sammanhang inbegrips även ramavtal.
förmedlingsupphandling normalt inte ska redovisas i anbudet i
ramavtalsupphandlingen är det svårt att utvärdera exempelvis
arbetssätt eller kompetens för dessa tjänster. Frågan om vilka krav
som ställs på utvärderingen i ramavtalsupphandlingen tar därför
sikte på priserna för leveranstyp 1 och 2. Ett exempel:
En upphandlande myndighet eller enhet genomför en konsultförmedlingsupphandling. Mellanhandens förmedlingstjänst (leveranstyp 1) utvärderas
genom att den upphandlande myndigheten eller enheten bedömer vissa
aspekter i mellanhandens arbetssätt. Anbudsgivarnas procentuella påslag
utvärderas också. Vad gäller konsulttjänsterna (leveranstyp 2) så kommer
priserna att fastställas i respektive avrop. Kontraktsvärdet uppskattas till 50
miljoner kronor, varav uppskattningsvis 2,5 miljoner kronor är hänförliga till
leveranstyp 1 (mellanhandens förmedlingstjänst). Resterande belopp är
hänförligt till leveranstyp 2 (konsulttjänsterna).
Det finns flera svenska rättsfall som behandlar frågan om hur stor
del av kontraktet som ska utvärderas. I ett rättsfall som avsåg upphandling av verkstadstjänster för tunga fordon och maskiner, fann
domstolen att utvärderingsmodellen inte var ägnad att identifiera
anbudet med lägst totalpris. 39 Myndigheten hade valt att enbart
utvärdera priser för arbete och inte priser för reservdelar trots att
den senare posten historiskt sett hade utgjort en övervägande del
(80 procent) av kostnaden för myndigheten. Domstolen fann att
kostnaden för reservdelar även framöver skulle utgöra den
dominerande delen och att den posten borde ha ingått i
utvärderingen. 40
Se Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 1336-13.
Se även Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 2344-11 där en kommun upphandlade ett
webbaserat upphandlingsstöd som innefattade olika delar. Priset på de delar som utgjorde
optioner ingick inte i utvärderingen men dock funktionalitet och användarvänlighet.
Kammarrätten i Sundsvall har i ett rättsfall funnit att en myndighets utvärderingsmodell förvisso var tydligt beskriven och att
myndigheten hade agerat i enlighet med vad som angetts i
förfrågningsunderlaget. Däremot ansåg domstolen att anbudet med
lägst pris inte kunde identifieras och att utvärderingsmodellen
därför inte var ägnad att leda till ett rättvisande resultat.
Anledningen till det var att myndigheten enbart utvärderade
rabattsatserna för respektive produktgrupp av köksutrustning.
Produktpriserna utvärderades inte. 41
Vi kan konstatera att den upphandlande myndigheten eller enheten
är fri att välja tilldelningskriterier – där underkriterier, t.ex. prisposter, får anses ingå – så länge de syftar till att det ekonomiskt
mest fördelaktiga anbudet antas. 42 Denna skyldighet innebär inte
att varje krona av uppskattat värde måste omfattas av
utvärderingen. 43
Att däremot inte utvärdera en dominerande del av kontraktets
värde bör innebära att detta syfte går förlorat och att upphandlingen därmed inte är förenlig med gällande rätt. Praxis ger inte
svar på exakt hur stor andel av kontraktets uppskattade värde som
måste utvärderas.
Domstolen kom fram till att optionerna utgjorde en beaktansvärd del av kontraktets totala
värde och att priset för dem därför skulle ha utvärderats.
Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 1922-14.
Se t.ex. C-448/01 Wienstrom, punkt 37.
Se t.ex. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 2759-12 samt Kammarrätten i Jönköpings
dom i mål nr 1084-11.
4.5 Slutsats
Naturligtvis gäller samma regler för upphandling av mellanhänder
som för alla andra upphandlingar.
I detta avsnitt har vi behandlat de förutsättningar som behöver vara
uppfyllda för att en vara eller tjänst ska anses omfattas av en
upphandling.
Den upphandlande myndigheten eller enheten bör särskilt
säkerställa att följande aspekter är omhändertagna:
Upphandlingen är inte utformad i syfte att kringgå
övervägt att dela upp upphandlingen och ett beslut att inte
dela upp upphandlingen dokumenteras.
i upphandlingen, dvs. båda leveranstyperna ska vara
tillräckligt specificerade.
Den anbudsgivare som har lämnat det ekonomiskt mest
fördelaktiga anbudet ska antas. Det är t.ex. inte möjligt att
utvärdera enbart ett påslag för förmedlingstjänsten, och inte
de förmedlade tjänsterna eller varorna, om detta innebär att
en betydande del av det totala kontraktsvärdet lämnas
5 Avrop med stöd av ramavtalet
när det gäller tillämpningen av vissa ramavtal med underleverantörslösningar. Det upplevs som att de villkor som finns i ramavtalet
inte är tillräckliga för att ett avrop ska kunna genomföras på rätt
sätt. För att det aktuella behovet ska kunna tillgodoses krävs
nämligen att ytterligare villkor tillförs och att nya beslut fattas av
den upphandlande myndigheten eller enheten i samband med
avropet.
Vi har noterat att upphandlingsföremålet många gånger är
specificerat på en mycket allmän nivå i ramavtalet, och att en
utförlig kravställning istället görs i samband med avropet. I de
kritiserade fallen sker även ett urval mellan intresserade underleverantörer utan att dessa har vetskap om på vilka grunder urvalet
ska göras eller har gjorts. Kritikerna upplever en brist i transparens
vid avropet.
Problematiken gör sig särskilt gällande vid ramavtal med en enda
leverantör. Det är också den ramavtalstyp som enligt vår bedömning dominerar bland upphandlingar med underleverantörsupplägg såsom konsultförmedling, varugrossister och resebyråtjänster. Av detta skäl kommer vi att fokusera på ramavtal med en
enda leverantör.
I detta avsnitt kommer vi att behandla två situationer som kan
uppstå i samband med avrop från ett ramavtal med en mellanhand
och som kan påverka om ett tillvägagångssätt är tillåtet. Den ena
situationen handlar om ett ramavtal där de fastställda villkoren för
leveransen inte är tillräckliga för att ett avrop ska kunna ske. Den
andra situationen handlar om när den upphandlande myndigheten
eller enheten ger sig själv valfrihet i samband med avropet och själv
fattar beslut om underleverantör.
Först kommer vi dock att beskriva det tillvägagångssätt vid avrop
som, enligt vår uppfattning, i störst utsträckning har lett till
ovanstående kritik. Denna beskrivning ligger sedan till grund för
de fortsatta resonemangen.
Ett otillåtet avropssätt
Det tillvägagångssätt som beskrivs i detta avsnitt påminner om en
förnyad konkurrensutsättning. En avgörande skillnad är dock att
ramavtalet som ligger till grund för avropen är tecknat med en
enskild leverantör. Med en sådan ramavtalstyp är det inte möjligt
att avropa med stöd av en förnyad konkurrensutsättning. Villkoren
ska framgå redan av ramavtalet och den upphandlande myndigheten eller enheten kan inte välja bland leverantörer.
Följande exempel utgår från ett vanligt förekommande sätt att
avropa konsulttjänster från ett ramavtal som omfattar konsultförmedling.
1. En upphandlande myndighet eller enhet har upphandlat ett
ramavtal med en leverantör (mellanhand). Mellanhanden
levererar dels en tjänst i form av inköpsstöd (leveranstyp 1),
dels andra varor eller tjänster med hjälp av underleverantörer (leveranstyp 2). Situationen klargörs i figur 10.
Figur 10: Underleverantörslösningen (ramavtalsupphandling)
2. När den upphandlande myndigheten eller enheten
uppmärksammar ett behov av leveranstyp 2 kontaktas
mellanhanden. Mellanhanden får i uppdrag att omhänderta
anskaffningsbehovet – dvs. en beställning av leveranstyp 1,
inköpsstöd, genomförs (se figur 11).
Figur 11: Underleverantörslösningen (avrop 1)
3. Den upphandlande myndigheten eller enheten tar fram en
avropsförfrågan som innehåller omfattande preciseringar
som rör leverans av efterfrågad vara eller tjänst (leveranstyp 2). Avropsförfrågan sänds över till mellanhanden.
I mellanhandens uppdrag ingår följande:
att ta emot, och eventuellt bistå med rådgivning vid
framtagandet av, ett avropsunderlag för leveranstyp 2,
distribuera förfrågan till potentiella utförare och/eller
aktivt hitta lämpliga kandidater,
tillhandahålla IT-stöd för dessa kontakter,
hantera kontakter under anbudstiden samt
ta emot anbud.
Figur 12: Underleverantörslösningen (konkurrensutsättning)
4. Mellanhanden lämnar därefter över inkomna anbud till den
upphandlande myndigheten eller enheten.
Figur 13: Underleverantörslösningen (kandidater)
5. Mellanhanden har dessförinnan genomfört en viss kontroll
och urval av underleverantörerna. En prisförhandling kan
även ha ägt rum.
6. Den upphandlande myndigheten eller enheten beslutar
därefter om vilken utförare som mellanhanden ska
kontraktera som underleverantör för att genomföra
leveranstyp 2. Mellanhanden meddelar de aktörer som
deltagit i anbudsförfarandet om resultatet.
7. Avtal tecknas mellan den upphandlande myndigheten eller
enheten och mellanhanden respektive mellan mellanhanden
och den ”vinnande anbudsgivaren” som intar rollen som
underleverantör till mellanhanden.
Enligt vår bedömning är detta tillvägagångssätt inte tillåtet av två
skäl. Det första är att ramavtalet inte innehåller samtliga villkor,
dvs. att det inte är möjligt att tillgodose behovet genom att tillämpa
fastställda villkor vid avrop. Det andra skälet är att det inte är
tillåtet för en upphandlande myndighet eller enhet att fatta beslut
om vilken underleverantör som leverantören ska använda för att
utföra åtagandet. Den upphandlande myndigheten eller enhetens
tillvägagångssätt påminner om en förnyad konkurrensutsättning
men i ett ramavtal med en enda leverantör. Ett sådant avropssätt
förekommer inte i upphandlingslagstiftningen.
5.2 Tilldelning i enlighet med villkoren i ramavtalet och
Detta avsnitt handlar om när en upphandlande myndighet eller
enhet behöver precisera eller komplettera sitt avrop med information som inte finns med i ramavtalet, alternativt finns med men
endast på en övergripande nivå. Frågan är hur mycket information
som får preciseras eller kompletteras när det rör sig om ett avrop
från ett ramavtal med en leverantör, där samtliga villkor redan är
fastställda.
Det följer av transparensprincipen att ett ramavtal med en
leverantör ska innehålla de villkor som är nödvändiga för att ett
framtida behov ska kunna tillgodoses genom avrop från ramavtalet.
Den upphandlande myndigheten eller enheten kan vid avrop
komplettera med sådana förutsättningar som särskilt avser det
aktuella behovet och som därmed inte är möjliga att ange redan i
upphandlingen av ramavtalet. Det kan t.ex. avse tidpunkten för
utförandet, information om den miljö i vilken uppdraget ska
utföras samt volymer. I LOU kallas utrymmet för dessa
kompletteringar eller preciseringar samråd. Det finns inget
motsvarande begrepp i LUF.
I doktrin framförs bl.a. att utgångspunkten är att det ställs samma
krav på detaljeringsgrad i ramavtalet (med en leverantör) som det
gör i ett kontrakt som inte är ett ramavtal. Samråd kan avse arbetsmetodik för utförande av det specifika projektet som avropas eller
leveranstider. Det ska röra sig om preciseringar som innebär att
ramavtalets villkor tillämpas på det enskilda avropet. 44
För ramavtal med en enda leverantör anges i LOU att kontrakt ska
tilldelas i enlighet med villkoren i ramavtalet. 45 Det är viktigt att
villkoren i ett kontrakt som grundar sig på ett ramavtal inte avviker
väsentligt från villkoren i ramavtalet. 46 Bedömningen ska göras
utifrån reglerna om väsentliga ändringar i 17 kap. LOU respektive
16 kap. LUF. 47 Exempel på ändringar som är väsentliga är följande:
Om ändringen hade varit en känd förutsättning vid genomförandet av upphandlingen så hade andra leverantörer
deltagit och/eller andra anbud utvärderats.
Om den ekonomiska jämvikten ändras till förmån för
befintlig leverantör.
Om ramavtalets/kontraktets omfattning utvidgas betydligt.
Vid leverantörsbyte. 48
44 Arrowsmith, Sue, The Law of Public and Utilities Procurement, 3 u, 2014, Sweet &
Maxwell, London, s. 1137.
7 kap. 4 § första stycket LOU.
7 kap. 3 § andra stycket LOU.
Prop. 2015/16:195 s. 1010.
Ett byte av leverantör som uppfyller förutsättningarna i 17 kap. 13 § LOU respektive 16
kap. 13 § LUF är dock inte att anse som en väsentlig förändring.
Det finns ytterligare bestämmelser i 17 kap. 9–13 §§ LOU respektive
16 kap. 9–13 §§ LUF angående ändringar och om dessa är att
beteckna som tillåtna eller inte.
Om en ändring är att ses som väsentlig så innebär det att ett nytt
kontrakt har tilldelats.
I LOU-direktivet poängteras betydelsen av att det är särskilt viktigt
att väsentliga ändringar inte sker när det gäller just ramavtal med
en enda leverantör. 49 Detta signalerar att lagstiftaren vill undanröja
de särskilda risker som aktualiseras i ett ramavtal med en enda
leverantör. Mot bakgrund av detta bör innebörden av samråd och
kompletteringar av anbudet tolkas på ett restriktivt sätt när det
gäller ramavtal med en enda leverantör.
I LUF anges inte särskilt ramavtalstypen ”ramavtal med en
leverantör med samtliga villkor fastställda” (se avsnitt 3).
Upphandlande enheter har dock möjlighet att ingå ramavtal med
en enda leverantör, såvida ramavtalet inte används på ett onödigt
konkurrensbegränsande sätt. 50 Att samtliga villkor ska vara
fastställda när det handlar om ett ramavtal med endast en
leverantör har dock sin grund i de grundläggande principerna,
vilka även gäller för upphandlingar som omfattas av reglerna i
I vår tidigare lagstiftning för upphandling inom försörjningssektorerna 51 angavs att det vid avrop från ett ramavtal var möjligt
att tillämpa förhandlat förfarande utan föregående annonsering.
Art. 33.2 tredje stycket LOU-direktivet.
Prop. 2015/16:195 s. 524.
Lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och
posttjänster.
Denna formulering återfinns inte i nu gällande lagstiftning. 52 Enligt
förarbetena till nuvarande lagstiftning anges, i anslutning till redogörelsen avseende ramavtal med flera leverantörer, att det inte
finns något förbud mot att förhandla med en eller flera av ramavtalsleverantörerna. 53 Även om det är möjligt att förhandla vid
avrop från ett ramavtal med en leverantör så kan en sådan
förhandling enligt vår bedömning inte innebära att den upphandlande enheten har möjlighet att fatta beslut om val av underleverantör, se avsnitt 5.3.
I underleverantörslösningar ser vi att det i många upphandlingar
finns brister i kravställningen i ursprungsupphandlingen. När den
upphandlande myndigheten eller enheten endast har kravställt på
en övergripande nivå avseende leveranstyp 2 är risken stor att
myndigheten eller enheten behöver tillföra stora mängder ny
information i samband med avropet. De krav och villkor som finns i
ramavtalet är med andra ord inte tillräckliga för att myndighetens
eller enhetens behov ska kunna tillgodoses.
Val av (under)leverantör
Möjligheterna att välja leverantör på grunder som inte är objektiva
strider mot grundtankarna bakom regleringen av den offentliga
upphandlingen och skapar osäkerhet hos leverantörerna. 54
52 Enligt prop. 2015/16:195 s. 524 innebär dock regleringen avseende förnyad
konkurrensutsättning i LUF inte något förbud mot att den upphandlande enheten förhandlar
med ramavtalsleverantörerna i samband med tilldelning av kontrakt.
Se prop. 2006/07:128 s. 175.
För ett ramavtal med en leverantör med samtliga villkor fastställda
finns det inte – av naturliga skäl – några särskilda bestämmelser om
hur valet av leverantör ska gå till. Det finns endast en leverantör
som kan bli aktuell att leverera varan eller tjänsten. Någon förhandling eller utvärdering av leverantörens (ursprungliga) anbud ska
inte ske och några tilldelningskriterier ska heller inte användas.55
Av förarbetena framgår att valet av vilken leverantör som ska
utföra en viss uppgift måste göras i enlighet med de grundläggande
principerna och därmed inte får bero på den upphandlande
myndighetens eller enhetens godtycke. Det ska vara möjligt att
förutse enligt vilka grunder och hur valet av leverantör kommer att
gå till i en viss given situation. Det ska också kunna gå att i efterhand konstatera vilka faktorer som gjorde att en viss leverantör
valdes som utförare framför en annan. 56
Vår utredning har visat att många ramavtal med en mellanhand i
praktiken används med en form av förnyad konkurrensutsättning
av underleverantörsledet. Den ”förnyade konkurrensutsättningen”
genomförs ofta i mellanhandens egna system. Den upphandlande
myndigheten eller enheten behåller många gånger beslutanderätten
över vilka leverantörer (formellt sett underleverantörer till
mellanhanden) som ska utföra de enskilda uppdragen. Detta har
varit särskilt tydligt i konsultförmedlingsupphandlingar.
Figur 14 visar att den upphandlande myndighet eller enheten
enbart har ett avtal med mellanhanden – som i sin tur har avtal med
underleverantörerna. Bilden visar även att den upphandlande
myndigheten eller enheten får ett betydande inflytande i
Se prop. 2015/16:195 s. 517.
Se prop. 2015/16:195 s. 519.
avropsprocessen och själva gör valet av (fattar beslut om)
underleverantör i samband med avropet.
Figur 14: Underleverantörslösningen (inflytande)
Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ 2010 ref. 97 uttalat sig om
utformningen av ett förfrågningsunderlag i en ramavtalsupphandling. Domstolen konstaterade att det aktuella förfrågningsunderlaget i vissa fall gav avropande myndigheter en valfrihet i
fråga om vilken av två modeller som skulle användas vid
tilldelning av kontrakt (fastställd rangordning eller förnyad
konkurrensutsättning). Utformningen av förfrågningsunderlaget
gav avropande myndighet fritt skön att välja tilldelningsmetod vid
ett senare avrop. Eftersom förfrågningsunderlaget till
ramavtalsupphandlingen gav avropande myndigheter en valfrihet
att välja tilldelningsmetod, uppfyllde det inte kraven på
likabehandling och transparens. 57
Se även Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 3418-14.
I likhet med RÅ 2010 ref. 97 ser vi att ramavtal som innefattar en
avropssituation enligt illustrationen (figur 14) ger upphandlande
myndigheter eller enheter utrymme för godtyckliga val i samband
med avrop. I vårt exempel ser vi dessutom att godtycket går än
längre eftersom det innebär fritt val av underleverantör.
När beslutanderätten av val av underleverantör i praktiken ligger
kvar hos den upphandlande myndigheten eller enheten går det inte
att garantera att avropen i dessa situationer sker utan godtycke och
subjektiva preferenser. Det har ingen betydelse om den
upphandlande myndigheten eller enheten, eller mellanhanden, är
transparent med sitt tillvägagångsätt. Det är alltså inte förenligt
med upphandlingslagstiftningen att utforma, eller i praktiken
tillämpa, ett sådant ramavtal som innebär att den upphandlande
myndigheten eller enheten kan välja underleverantör fritt.
En upphandlande myndighet eller enhet kan heller inte i samband
med ett avrop peka ut en leverantör på marknaden och kräva att
mellanhanden tar in den som underleverantör. En sådan situation
måste också ses som att den upphandlande myndigheten eller
enheten ger sig själv fritt skön.
Figur 15 illustrerar en avropssituation från ett ramavtal med
samtliga villkor fastställda. Ramavtalsleverantören har underleverantörer knutna till sig för att kunna fullgöra kontraktet.
Figur 15: Underleverantörslösningen (mellanhandens val)
I denna situation levererar ramavtalsleverantören en vara, tjänst
eller byggentreprenad till den upphandlande myndigheten eller
enheten i enlighet med ramavtalets villkor och den avropsförfrågan
som ligger till grund för det aktuella uppdraget. Den upphandlande
myndigheten eller enheten har lämnat över hela beslutanderätten
till ramavtalsleverantören, och kan därmed inte påverka utfallet av
den underleverantör som kommer att utföra konsultinsatsen.
Denna situation ger därmed inte utrymme för godtycklighet eller
fritt skön hos den upphandlande myndigheten eller enheten.
Det är vanligt att det i avtalsvillkoren anges att en upphandlande
myndighet eller enhet har möjlighet att avböja den konsult som
mellanhanden har utsett. En sådan möjlighet får naturligtvis inte
missbrukas. Den upphandlande myndigheten eller enheten måste
då ha objektiva skäl för ett sådant beslut.
5.4 Slutsats
Avrop från ett ramavtal med en enda leverantör ska ske i enlighet
med villkoren i ramavtalet.
Som redovisats tidigare menar många kritiker att de villkor som
återfinns i ramavtal med mellanhänder inte är tillräckliga för att ett
avrop ska kunna genomföras på rätt sätt. För att det aktuella
behovet ska kunna tillgodoses krävs nämligen att ytterligare villkor
tillförs i mycket stor omfattning. Den upphandlande myndigheten
eller enheten är skyldig att säkerställa att ramavtalet innehåller
samtliga villkor. Ytterst handlar det om att se till att kravställningen
avseende samtliga leveranstyper är specificerade på ett tillräckligt
uttömmande sätt i ursprungsupphandlingen.
Enligt LOU får parterna samråda med varandra i samband med ett
avrop. Innebörden av samråd och kompletteringar av anbudet bör
tolkas på ett restriktivt sätt när det gäller ramavtal med en enda
Upphandlingslagstiftningen värnar om objektivitet och likabehandling av leverantörer. Därför är det inte tillåtet för en upphandlande
myndighet eller enhet att i något skede i en upphandling, eller
under ett pågående avtal, agera godtyckligt. Eftersom det är
mellanhanden som är avtalspart är det också den som ska kunna
leverera en vara eller tjänst i enlighet med de villkor som anges i
ramavtalet och de eventuella preciseringar som framförts i avropet.
Om beslutanderätten av val av underleverantör i praktiken ligger
att garantera att avropen i dessa situationer sker utan den upphandlande myndighetens eller enhetens godtycke och subjektiva
preferenser. En sådan tillämpning av ramavtalet är inte förenlig
med upphandlingslagstiftningen. Om en upphandlande myndighet
eller enhet har ett behov av att vara involverad i avropsprocessen
bör andra upphandlingsformer istället användas. 58
Se avsnitt 10.
6 Skyldigheten att tillhandahålla effektiva
Vid vissa mellanhandslösningar framförs kritik från aktörer som
har intresse av att gå in som underleverantör till mellanhanden.
Kritiken avser bristen på transparens, och eventuellt likabehandling, i tilldelningsskedet vid avrop från ett ingånget ramavtal.
Problematiken har behandlats i avsnitt 5. I anslutning till detta
uppstår frågan vilka rättsmedel – om något – som står till buds för
de potentiella underleverantörerna. En leverantör har möjlighet att
överpröva dels en pågående upphandling, dels giltigheten av ett
avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet eller
enhet och en leverantör. 59 Andra rättsmedel, såsom skadestånd och
upphandlingsskadeavgift, kommer inte att behandlas i detta
avsnitt.
I sammanhanget är det viktigt att poängtera att dessa aktörer inte
formellt är underleverantörer till mellanhanden enligt ramavtalet.
Vilken underleverantör som mellanhanden knyter till sig i respektive avrop är nämligen inte fastställt i ramavtalet vid den typ av
ramavtal som kritiken rör. Det är först när avropsavtal för leveranstyp 2 60 tecknas som en sådan aktör blir underleverantör till mellanhanden.
Det är särskilt två omständigheter som gör att frågan inte låter sig
besvaras så enkelt: Först och främst så rör det sig normalt om ett
ramavtal med en enda leverantör och huvudregeln är att det inte är
möjligt att överpröva avrop från ett sådant ramavtal. Skälet till
20 kap. 4 § LOU samt 20 kap. 4 § LUF.
Se avsnitt 5.1 andra stycket sjunde punkten.
detta är att det inte uppkommer något beslut som innehåller ny
information. Avropet görs helt enkelt i enlighet med fastställda
villkor och dessa villkor har kunnat överprövas i samband med
genomförandet av upphandlingen av ramavtalet. Tillåtna
preciseringar av dessa villkor för det enskilda avropet ska inte
förändra förutsättningarna som de var vid tidpunkten för tilldelning av ramavtalet, varför det inte finns något skäl att öppna
upp för överprövningsmöjligheter.
Om en upphandlande myndighet vid ett avrop går utanför vad som
är tillåtet kan tilldelningen dock komma att betecknas som en
direktupphandling. I sådant fall kan det vara möjligt att överpröva
direktupphandlingen, dvs. innan avtal har ingåtts. Om ”avropsavtalet” har ingåtts så kan det vara möjligt att överpröva det genom
att föra en ogiltighetstalan.
Den andra omständigheten innebär att den krets aktörer som kan
ha intresse av att få en prövning till stånd normalt inte är verksamma på samma marknad som leverantören (mellanhanden). De
konkurrerar normalt inte om samma avtal. I detta avsnitt kommer
vi att behandla talerätten. Endast en aktör som har talerätt kan
ansöka om överprövning av en upphandling eller ett avtal. Det är
därför intressant att resonera kring vilka aktörer som kan få en
mellanhandsupphandling prövad i domstol och i vilka situationer.
6.1 Allmänt om talerätt
Reglerna om överprövning baseras på rättsmedelsdirektiven. Enligt
rättsmedelsdirektiven är medlemsstaterna skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att garantera att en upphandlande myndighets
eller enhets beslut gällande avtal som omfattas av upphandlings87
direktiven kan prövas effektivt. Prövningsförfarandena ska vara
tillgängliga åtminstone för var och en som har eller har haft intresse
av att få ingå ett visst avtal. 61 Bestämmelserna i rättsmedelsdirektiven
ska skydda anbudsgivarna mot den upphandlande myndighetens
godtycke. 62
Det bör noteras att det därmed inte är möjligt att överpröva
leverantörens (mellanhandens) val av underleverantör enligt
upphandlingslagstiftningen. Det är enbart den upphandlande
myndighetens eller enhetens beslut som omfattas av lagens
Utgångspunkten för möjligheten att få en ansökan om
överprövning prövad av förvaltningsdomstolen är: 63
1. att sökanden är en leverantör i lagens mening och
2. att sökanden anser sig ha lidit skada eller att denne kan
komma att göra det.
Dessa förutsättningar gäller både vid överprövning av en upphandling och vid överprövning av ett avtals giltighet. Det andra
rekvisitet utgörs av en rent subjektiv bedömning som görs av den
klagande parten själv. Man bör kunna utgå från att detta är uppfyllt
i och med inlämnandet av ansökan om överprövning. Mot bak61 Art 1.3 Rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och
andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och
anläggningsarbeten (konsoliderad version) samt art 1.3 Rådets direktiv 92/13/EEG av den 25
februari 1992 om samordning av lagar och andra författningar om gemenskapsregler om
upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk inom vatten-, energi-, transportoch telekommunikationssektorerna (konsoliderad version).
C-538/13 eVigilo, punkt 50.
grund av detta kommer vi att fokusera på begreppet leverantör,
dvs. det första rekvisitet.
Med leverantör avses den som på marknaden tillhandahåller varor
eller tjänster eller utför byggentreprenader. 64 I praxis har denna
definition tolkats på följande sätt:
Det krävs inte att aktören har kunnat tillhandahålla alla de
tjänster som omfattas av upphandlingen eftersom det kan
förekomma krav som omöjliggör deltagande och som strider
mot de grundläggande principerna eller annan
upphandlingsrättslig bestämmelse. 65 66
Aktören behöver inte ha lämnat anbud eller ha ansökt om
att få lämna anbud i upphandlingen. 67
Det är inte nödvändigt att man har möjlighet att genomföra
det åtagande som upphandlingen omfattar med egna
resurser. 68 69
1 kap. 16 § LOU samt 1 kap. 15 § LUF.
C-230/02 Grossman.
Se t.ex. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 396-10. En kommun hade tecknat ett
treårigt hyresavtal avseende bostadsmoduler utan föregående annonsering. En leverantör av
”fastighetsförvaltning och därmed förenlig verksamhet” ansökte om överprövning och
domstolen konstaterade att leverantörsbegreppet ska tolkas extensivt. Denna förutsättning
tillsammans med att klaganden förklarat sig ha intresse av att tilldelas kontraktet innebar att
bolaget hade talerätt.
C-26/03 Stadt Halle, punkt 40.
C-305/08 CoNISMa, punkt 41 och punkt 42. I målet hade ett konsortium bestående av
universitet och statliga myndigheter uteslutits från deltagande i en upphandling av bl.a.
marina provtagningar med motiveringen att konsortiet inte utgjorde en leverantör i lagens
I Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål nr 2902-14 hade en kommun tecknat tre olika avtal
med en leverantör angående övertagande, utbyggnad och uthyrning av optofibernät. Net at
Aktören behöver inte vara stadigvarande verksam på den
aktuella marknaden. 70
Det finns flera nationella domar som behandlar tolkningen av
begreppet leverantör. I en dom från Kammarrätten i Stockholm
hade den klagande parten valt att gå in som underleverantör till en
av anbudsgivarna men menade att de själva kunde ha lämnat
anbud om de hade fått vetskap om en förändring i volymer
(utökning) som publicerades under anbudstiden. Domstolen fann
att företaget hade deltagit i liknande upphandlingar tidigare samt
hade intresse av att tilldelas det aktuella kontraktet. Både
ramavtalet och avropsavtalet förklarades ogiltiga. 71
I en annan dom från Kammarrätten i Stockholm klagade en
producent på att upphandlingen innehållit krav som inneburit att
denne varit förhindrat att delta i upphandlingen (hänvisning till
annat varumärke). De upphandlande myndigheterna menade att
producenten inte hade talerätt eftersom det enbart var en underleverantör till återförsäljare och att det inte hade deltagit som
anbudsgivare på tio år. Kammarrätten fastställde inledningsvis att
begreppet leverantör enligt LOU har en vidsträckt innebörd. Det
krävs inte att aktören har lämnat ett anbud i den aktuella upphandlingen utan det är tillräckligt att denne erbjuder sig att tillhandahålla varor och tjänster på marknaden samt har ett intresse av att få
det aktuella kontraktet. Aktören behöver vidare inte vara stadig-
Once är leverantör av internetkapacitet och skulle därmed kunna tillgodose behovet enligt
hyresavtalet. Net at Once är att beteckna som en leverantör i lagens mening med hänvisning
till att leverantörsbegreppet är vitt formulerat och omfattar varje aktör på marknaden som
tillhandahåller varor eller tjänster.
C-305/08 CoNISMa, punkt 42.
Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 6695-15.
varande verksam på marknaden eller kunna visa exakt hur denne
avsett uppfylla kontraktsföremålet. Kammarrätten gjorde
bedömningen att den klagande parten var en leverantör enligt
lagens mening och återförvisade målet till förvaltningsrätten för
prövning i sak. 72 73
I en dom från Kammarrätten i Göteborg upphandlade en kommun
armaturbyte. Domstolen konstaterade att ett företag som tillhandahöll armaturer inte var att beteckna som leverantör enligt lagens
mening. Domstolen menar att det krävs att aktören i vart fall har
haft för avsikt att lämna anbud i upphandlingen. 74 Precis som i en
av de domar från Kammarrätten i Stockholm som beskrevs tidigare
klagade företaget på att den upphandlande myndigheten hade
angivit specifika varumärken i upphandlingen.
Det finns en svårighet att avgöra huruvida en aktör har haft intresse
av att få ingå ett avtal, när denna normalt levererar till offentlig
sektor som underleverantör till upphandlande myndigheternas
eller enheternas avtalsparter. Även om aktören har ett intresse av
avtalet, och riskerar att lida skada av den upphandlande
myndighetens eller enhetens agerande, följer inte per automatik att
aktören har ett intresse av att ingå avtalet. 75
Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 2200-15.
Förvaltningsrätten fann i det efterföljande målet (mål nr 2193-15) att upphandlingen stred
mot LOU och att leverantören hade gjort sannolikt att bolaget hade riskerat att lida skada
med anledning av överträdelsen; bolaget hade varit förhindrat att lämna ett
konkurrenskraftigt anbud, dess produkter utestängdes från upphandlingen och bolaget
anförde även att det vill öka sitt deltagande på den offentliga marknaden.
Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 1625-16.
Högsta Förvaltningsdomstolen har meddelat prövningstillstånd i mål nr 4876-16
(Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 4141-16). Målet avser frågan om talerätt kan
tillkomma en leverantör som inte haft för avsikt att lämna anbud i upphandlingen.
6.2 Vilken betydelse har krav på neutralitet för talerätten?
Det finns möjligen särskilda svårigheter i upphandlingar där man
ställer krav på neutralitet hos leverantören. 76 I sådana fall har en
och samma leverantör inte möjlighet att tillhandahålla samtliga
leveranser som upphandlingen omfattar. EU-domstolen
konstaterade i CoNISMa 77 att varje person eller enhet som med
beaktande av de villkor som uppställs i ett meddelande om offentlig
upphandling, anser sig vara lämpad att direkt eller genom att använda sig
av underleverantörer säkerställa att kontraktet genomförs, får lämna
anbud eller anmäla sig som anbudssökande. Det skulle innebära att en
aktör som avser konkurrera om att få leverera leveranstyp 2 som
underleverantör inte samtidigt ”kan” ha intresse av att tilldelas
ramavtalet eftersom en leverantör av leveranstyp 2 då är förbjuden
att tillhandahålla leveranstyp 1 (stödtjänsten).
Bedömningen skulle kunna se annorlunda ut om det är själva
begränsningen som ifrågasätts. 78
6.3 Överprövning av ramavtalet eller avropsavtalet?
I en upphandling av en sådan lösning som denna rapport fokuserar
på 79 har vi vanligtvis att göra med ett ramavtal med en leverantör.
Ramavtalsupphandlingen och ramavtalet kan bli föremål för överprövning. Avrop från ett ramavtal med en enda leverantör bör dock
Se avsnitt 11.1 för utveckling av begreppet neutralitet.
Se C-305/08 CoNISMa, punkt 42.
C-230/02, Grossman: Den klagande aktören hade talerätt trots att den inte hade kunnat
tillhandahålla alla de tjänster som upphandlingen omfattade. Leverantören klagade på
diskriminerande krav som omöjliggjorde deltagande som anbudsgivare.
Se definition och avgränsning i avsnitt 2.3.
utgöra ren verkställighet av tidigare fattade beslut (bl.a. tilldelningsbeslutet avseende ramavtalet) och utgångspunkten är att det
därför inte är möjligt att överpröva sådana beslut.
Om denna förutsättning inte stämmer, utan avropet strider mot
gällande rätt, kan avropet utgöra en ny upphandling; en direktupphandling. Detta kan bli aktuellt om den upphandlande myndigheten eller enheten avropar något som inte omfattas av ramavtalet.
En sådan upphandling kan bli föremål för överprövning där det
direktupphandlade avtalet kan ogiltigförklaras. Direktupphandlingen behandlas då som självständig i förhållande till ramavtalsupphandlingen.
I sammanhanget kan detta ha betydelse för bedömning av vilka
aktörer som har talerätt. Talerätt tillkommer alla de aktörer som på
marknaden tillhandahåller varor eller tjänster eller utför byggentreprenader och som har haft intresse av att få ingå avtalet. Bedömningen
av intresset av att få ingå avtalet kan i detta avseende skilja sig åt
från samma fråga i ramavtalsupphandlingen. Förutsättningarna i
ramavtalsupphandlingen – eller vilken annan upphandling som
helst – inverkar inte på bedömningen av direktupphandlingen, om
en sådan konstaterats.
Vi har inte funnit någon rättspraxis som behandlar avrop från
ramavtal med en enda leverantör.
Även om inköpet är att se som en ny upphandling, så är det dock
inte nödvändigtvis en otillåten direktupphandling. Den upphandlande
myndigheten eller enheten kan ha haft möjlighet att använda något
av de undantag från annonsering som finns i lagen. 80
6.4 Slutsats
Enligt rättsmedelsdirektiven ska överprövningsförfarandena vara
tillgängliga för den som har eller har haft intresse av att få ingå ett
visst avtal. I LOU och LUF anges att endast aktörer som är att
beteckna som ”leverantörer” enligt definitionen i upphandlingslagarna har talerätt.
Det är tillräckligt att erbjuda varor, tjänster eller byggentreprenader
som endast utgör en del av hela kontraktsföremålet för att anses
vara verksam på ”marknaden”, vilket är en förutsättning för att
kunna betecknas som leverantör i lagens bemärkelse. EU-domstolen
har fastställt att begreppet leverantör ska ges en vidsträckt tolkning.
Det finns många aktörer som har intresse av att tillgodose behov
hos upphandlande myndigheter och enheter utan att ha en direkt
avtalsrelation med dem. Även om en aktör inte har någon
avtalsrelation med den upphandlande myndigheten eller enheten
kan dess möjligheter att leverera sina varor eller tjänster ändå
påverkas av beslut som myndigheten eller enheten fattar.
80 19 kap. 7 § tredje stycket LOU samt 19 kap. 7 § tredje stycket LUF: om upphandlingens
värde inte överstiger direktupphandlingsgränsen, om någon av förutsättningarna för att
tillämpa förhandlat förfarande utan föregående annonsering föreligger eller om synnerliga
skäl föreligger. Se även Konkurrensverkets och Upphandlingsmyndighetens informationsmaterial Är inköpen av samma slag? Hjälpregler för beräkning av kontraktsvärdet vid
direktupphandlingar av samma slag, 2015.
I denna del resonerar vi
kring lämplighetsaspekter
kopplade till mellanhandslösningar.
Till grund för innehållet i
detta avsnitt ligger egna
iakttagelser och de synpunkter från intressenter
som vi har haft förmånen
att få ta del av under
7 Lämplighetsaspekter i inköpsprocessen
För att tillgodose en verksamhets behov, och samtidigt genomföra
en god affär, behöver den upphandlande myndigheten eller
enheten kartlägga och analysera ett antal aspekter innan den
genomför en upphandling. 81
Inledningsvis behöver
verksamhetens behov
definieras. För att kunna
beskriva behovet på bästa
sätt behöver förarbetet
inkludera en kombination
av behovsanalys och
marknadsanalys, dvs. både
en intern och extern process.
Resultatet blir sannolikt bäst
om de två aktiviteterna
genomförs i dialogform
med respektive målgrupp.
Behovsanalysen genomförs
tillsammans med de som
står för behovet: verksamheten. Marknadsanalysen
genomförs tillsammans med
marknaden och processen kännetecknas av lyhördhet och dialog för
att nå bästa resultat.
Se www.upphandlingsmyndigheten.se för information om tillvägagångssätt vid
förberedelserna inför genomförandet av en upphandling.
I arbetet med marknadsanalysen är det viktigt att undersöka om en
underleverantörslösning är ett lämpligt sätt att tillgodose verksamhetens behov. De eventuella risker som en underleverantörslösning
kan tänkas medföra behöver identifieras. När olika alternativ är
identifierade och riskerna beskrivna kan ett medvetet beslut fattas
utifrån vilken risk som organisationen är beredd att ta.
I avsnitt 8–12 kommer vi att behandla de delar i inköpsprocessen
där lämplighetsaspekter huvudsakligen kommer in:
i behovsanalysen,
i marknadsanalysen,
vid identifiering av olika paketeringsalternativ,
vid valet av paketering,
vid formulering av krav och villkor samt
i avtalsförvaltningen.
Syftet med dessa avsnitt är att kortfattat lyfta olika lämplighetsaspekter som kan aktualiseras när en underleverantörslösning är ett
alternativ. Vår förhoppning är att presentationen ska kunna tjäna
som underlag och inspiration i en specifik inköpsprocess.
Framställningen baseras som nämnts på synpunkter och erfarenheter som har förmedlats till oss av olika intressenter. Vi har inte
genomfört någon egen utredning av respektive aspekt utan enbart
gjort en rimlighetsbedömning och försökt att sätta in dem i rätt
För att de som är involverade i upphandlingarna ska ha förutsättningar att göra ett bra arbete är det av vikt att dessa har rätt
kompetens och tillräckligt med resurser. Det är många olika
aspekter som vägs in, exempelvis hur man skaffar sig marknadskunskap, hur man vårdar konkurrensen på marknaden, hur man
kommunicerar med potentiella leverantörer, hur korrekta drivkrafter för leverantörerna skapas via val av ersättningsformer,
eventuell bonus och vite, hur kontraktet ska följas upp etc. De
resurser som finns att tillgå bör ligga till grund för de beslut som tas
gällande paketeringen. För att möjliggöra en strukturerad och
professionellt genomförd avtalsuppföljning vid en
underleverantörslösning kanske den upphandlande myndigheten
eller enheten behöver tillsätta mer resurser.
8 Behov och syften med
underleverantörslösningar
Mellanhanden har skapats för att underlätta köp och försäljning.
I detta avsnitt fördjupar vi oss i vilka syften som kan ligga till grund
för mellanhandslösningar på det sätt som vi har definierat som en
underleverantörslösning 82. Först när vi har identifierat dessa syften
kan vi föreslå alternativa lösningar och resonera kring lämpligheten
med en underleverantörslösning.
Många röster menar att det främsta syftet hos upphandlande
myndigheter eller enheter med vissa underleverantörslösningar är
att undgå en regelrätt upphandling. En sådan inställning innebär
naturligtvis att det rör sig om ett icke legitimt syfte. Vår bild är att
det finns många olika syften som kan motivera en underleverantörslösning.
Ett syfte kan vara såväl objektivt som subjektivt. Det kan beteckna
användningsområdet för en viss lösning (objektivt syfte) men även
avsikten hos den som skapar eller använder lösningen (subjektivt
syfte). I detta avsnitt beskriver vi några objektiva syften med
underleverantörslösningar.
8.1 Ökad kontroll eller flexibilitet
Underleverantörslösningar används inom både privat och offentlig
sektor. Förutsättningarna för att göra inköp skiljer sig dock åt
mellan sektorerna. Hur anskaffningar ska gå till följer i lag
Se figur 2 i avsnitt 2.1.
fastställda processer som är tvingande för den upphandlande
myndigheten eller enheten. Denna reglering skapar goda förutsättningar för att den upphandlande myndigheten eller enheten ska
ha kontroll över sina inköp. Det är också tydligt för leverantörsmarknaden vad som gäller vid affärer med offentlig sektor. En
upphandlande myndighet eller enhet som följer upphandlingslagstiftningen har med stor sannolikhet en god kontroll över
upphandlingsprocessen. Att få bättre kontroll har framförts som ett
av de främsta syftena med mellanhänder i privat sektor medan
effektivisering och flexibilitet ofta nämns som primära syften i
offentlig sektor. Lösningen är således densamma – användandet av
underleverantörslösningar – även om syftena kan skilja sig åt.
8.2 Sortimentsbredd – färre leverantörer
Vad som är gemensamt för de branscher där vi har träffat på underleverantörslösningar är att leveranstyp 2 avser en diversifierad
bransch. När det gäller tolktjänster så kan den upphandlande
myndigheten eller enheten ha behov av tolkning på hundratals
olika språk. Och behovet av resor och boende kan omfatta minst
lika många kombinationer av sträckor, färdmedel och platser. På
liknande sätt hanterar grossister inom livsmedel kanske tusentals
produkter. I dessa fall är det naturligt att det uppstår ett behov av
en samordnande funktion som när det gäller varor kan betecknas
som att mellanhanden har en sortimentsbredd.
Att hantera många leverantörer innebär höga transaktionskostnader. Likaså innebär genomförandet av en upphandling en
process som tar mycket tid och resurser i anspråk. En konsekvens
av detta är att man gärna tecknar så långa avtal som möjligt. Ju
längre avtalen blir desto mer ökar risken för att det under avtalets
löptid kommer att uppstå förändrade förutsättningar på marknaden. För köpare som omfattas av upphandlingsreglerna så
innebär sådana förändringar inte enbart ett praktiskt problem. Om
avtalet behöver förändras för att den upphandlande myndigheten
eller enheten ska kunna få sitt behov tillgodosett finns det risk att
det förändrade avtalet måste upphandlas på nytt. 83
8.3 Föränderlig underleverantörsmarknad
Ytterligare en aspekt är föränderligheten i branschen. Det kan
handla om branscher med snabb teknisk utveckling, ständiga
organisatoriska förändringar eller varierande priser. Detta innebär
särskilda utmaningar för en upphandlande myndighet eller enhet
vid tillämpning av en effektiv inköpsprocess, med hänsyn tagen till
upphandlingslagstiftningen. Ett exempel på en bransch som har
hög förändringstakt är marknaden för IT-konsulttjänster. En underleverantörslösning medger en flexiblare lösning än ramavtal med
fasta leverantörer/underleverantörer. Detta sker dock på bekostnad
av att den upphandlande myndigheten eller enheten inte kan
kontrollera hur leverantören kommer att tillgodose de behov som
omfattas av ramavtalet innan det ingås.
8.4 Identifiera och attrahera lämpliga utförare
I branscher där den upphandlande myndigheten eller enheten
upplever svårigheter med att knyta till sig rätt utförare när ett visst
behov uppstår kan en underleverantörslösning vara ett lämpligt
alternativ. Det kan handla om branscher där intresset av att agera
Se mer om väsentlig ändring i avsnitt 5.2.
som anbudsgivare på marknaden för offentlig upphandling inte är
tillräckligt stort eller där utbudet av möjliga utförare är litet. Det
kan vara en leverantörsmarknad som till stor del består av
fåmansföretag och/eller där företagen är nischade.
9 Leverantörsmarknaden
Vad som är speciellt i underleverantörsslösningar är att en eller
flera leverantörsmarknader är avskurna från en ”automatisk”
kontakt med den upphandlande myndigheten eller enheten, trots
att de tillgodoser den upphandlande myndighetens eller enhetens
Många av de aktörer som kommer att vara underleverantörer i
framtida avrop kommer sannolikt inte att ha möjlighet att ta
ställning till de krav och villkor som framgår av upphandlingsdokumenten. Detta eftersom kretsen potentiella anbudsgivare
består av mellanhänder. Den upphandlande myndigheten riskerar
därmed att gå miste om en viktig del i den dialog som normalt förs
med potentiella anbudsgivare under anbudstiden i form av frågor
och svar.
Om den upphandlande myndigheten eller enheten väljer en underleverantörslösning är det förhoppningsvis en lösning som gagnar
alla tre parter: den upphandlande myndigheten eller enheten
(inköp samt verksamheten), den leverantör som svarar för leveranstyp 1 (mellanhanden) och leverantörens underleverantörer, som
svarar för leveranstyp 2. Det är viktigt att samtliga tre parter deltar
redan i den inledande marknadsanalysen, som syftar till att hitta
lösningar som gör att avtalet innebär en god affär för samtliga på
lång sikt. På detta sätt kan den upphandlande myndigheten eller
enheten både uppfylla syftet att ha färre leverantörer och bibehålla
en god konkurrens på den leverantörsmarknad som den inte
(längre) har en direkt avtalsrelation till. 84
Om dialogen inte fungerar kan detta leda till att aktörerna i en
bransch blir färre på lång sikt och att myndigheten kommer få färre
anbud i sina upphandlingar framöver. Detta leder i sin tur till högre
priser. Som alltid inom offentlig upphandling bör den goda affären
vara i fokus. Inte bara på kort sikt.
Läs mer om dialog på Upphandlingsmyndighetens webbplats
www.upphandlingsmyndigheten.se.
10 Paketering av en upphandling
De syften som presenterats i avsnitt 8 ligger till grund för de
lösningar som föreslås i detta avsnitt. Vi kommer att presentera
några alternativa sätt att paketera sina inköp, i förhållande till ett
ramavtal med en leverantör:
Inköpsstöd i egen regi
Ramavtal med flera mellanhänder
Mäklarlösningen.
En förutsättning för de förslag som presenteras i kommande avsnitt
är att tillämpliga regler följs (se avsnitt 3–5).
10.1 Inköpsstöd i egen regi
Ett alternativ är att behovet av leveranstyp 1 istället tillgodoses
internt genom en förstärkning av den egna organisationen.
Behovet av leveranstyp 2 tillgodoses genom sedvanlig upphandling. Den upphandlande myndigheten eller enheten får en avtalsrelation med samtliga leverantörer, som den själv har valt ut.
10.2 Dynamiska inköpssystem
Att använda ett dynamiskt inköpssystem är en metod för tilldelning
av kontrakt. 85 Det är inte ett särskilt förfarande. Systemet är helt
elektroniskt och kan vara indelat i olika produktkategorier, med
särskilda kvalificeringskrav för respektive kategori. Själva
inrättandet av ett dynamiskt inköpssystem ska offentliggöras.
Systemet ska vara öppet för alla intresserade leverantörer (som
uppfyller kvalificeringskraven) under systemets giltighetstid. Det
går att ansöka om att få ansluta sig när som helst under giltighetstiden. Den upphandlande myndigheten prövar inkomna
ansökningar i takt med att de kommer in. När kontrakt sedan
konkurrensutsätts i det dynamiska inköpssystemet tillämpas ett
selektivt förfarande. Detta gäller både i LOU och LUF. Alla
leverantörer som deltar i systemet i aktuell kategori ska bjudas in
att lämna anbud. Huvudregeln är att anbudstiden ska vara minst
tio dagar. 86 Utvärdering av inkomna anbud ska ske enligt de
tilldelningskriterier som angivits i annonsen om upphandling eller i
inbjudan att bekräfta intresse. Dessa tilldelningskriterier får
preciseras i inbjudan att lämna anbud.
Ett skäl till att använda en mellanhand utan att anbudsgivarna
behöver ange fasta underleverantörer kan vara att man vill möjliggöra för variationer över tid i underleverantörsledet (leveranstyp 2).
Ett upphandlat ramavtal är ett slutet system i bemärkelsen att det
normalt inte är möjligt att byta ut parter under avtalstidens gång.
Och det finns inte någon motsvarande bestämmelse som avser
Se 8 kap 1–14 §§ LOU respektive 8 kap. 1–14 §§ LUF.
Det finns möjlighet för den upphandlande myndigheten att komma överens om en kortare
anbudstid med de utvalda anbudssökandena. Detta anges i både LOU och LUF. I LOU
kompletteras bestämmelsen med en begränsning, nämligen att denna möjlighet inte står till
buds för en ”central upphandlande myndighet”.
underleverantörskretsen. En lösning är då att anlita en mellanhand
som leverantör istället. På detta sätt skapas möjligheter att tillåta att
ramavtalet är uppdaterat i förhållande till leverantörsutbudet på
Med ett dynamiskt inköpssystem kan detta syfte uppnås med hjälp
av ett alternativt tillvägagångssätt. Detta kan vara lämpligt om den
upphandlande myndigheten eller enheten har ett behov av att fatta
beslut om val av den aktör som ska tillhandahålla den leverans som
motsvarar leveranstyp 2 i ett ramavtal med en mellanhand. Och om
myndigheten samtidigt bedömer att det inte är lämpligt att genomföra nya upphandlingar vid varje tillfälle som behov av de aktuella
leveranserna uppstår.
En nackdel med detta alternativ är att det kräver en teknisk lösning,
med de konsekvenser i form av tidsaspekter och kostnader som det
innebär. Dessutom är det inte möjligt att tillgodose syftet att minimera antalet leverantörer som den upphandlande myndigheten
eller enheten har avtal med. Om det dynamiska inköpssystemet
enbart omfattar behovet hos den enskilda upphandlande myndigheten eller enheten går den miste om de fördelar i form av bättre
villkor som kan följa av mellanhandens möjligheter att köpa in
stora volymer.
10.3 Ramavtal med flera mellanhänder
Vi antar att en upphandlande myndighet eller enhet står inför
uppgiften att genomföra en upphandling som bl.a. syftar till att
minska antalet leverantörer inom vissa segment. Den upphandlande myndigheten eller enheten vill i en stor andel av beräknade
avrop kunna utvärdera och själv fatta beslut om vilken aktör som
ska tillhandahålla den leverans som motsvarar leveranstyp 2.
Verksamheten kommer att kunna identifiera behov av leveranserna
med relativt kort varsel i förhållande till den tidpunkt då behovet
behöver vara tillgodosett, varför man eftersträvar en effektiv
inköpsprocess. Leveranstyp 2 består i det här fallet av marknader
som ofta förändras, både organisatoriska och tekniska sådana.
Med sådana förutsättningar kan det vara lämpligt att upphandla ett
ramavtal med några få mellanhänder, med förnyad konkurrensutsättning som avropssätt.
Figur 17: Underleverantörslösningen med förnyad konkurrensutsättning
Om behovet exempelvis avser konsulttjänster så kan det vara
lämpligt att teckna ramavtal med kombinerade avropssätt. Förnyad
konkurrensutsättning kan tillämpas vid avrop av strategiska
konsulttjänster. En enklare fördelningsnyckel tillämpas vid avrop
av standardiserade konsulttjänster, där den upphandlande
myndigheten eller enheten inte har något behov av att göra ett
urval bland möjliga utförare. Om de standardiserade konsulttjänsterna specificeras och utvärderas i ramavtalsupphandlingen
kan den upphandlande myndigheten eller enheten avropa från den
ramavtalsleverantör som erbjudit de bästa villkoren för den
kompetens som krävs för att tillgodose behovet.
För den senare kategorin (standardiserade konsulttjänster) kan
naturligtvis även ramavtal med en enda mellanhand vara en
lämplig lösning, om man föredrar att dela upp tjänsterna på ett
Något som kan upplevas som en nackdel med denna lösning –
jämfört med ett ramavtal med en enda leverantör – är att den
upphandlande myndigheten eller enheten inte får ”en partner” till
inköpsorganisationen. Statistik och uppföljning blir också mer
En fördel jämfört med lösningen med dynamiskt inköpssystem i
avsnitt 10.1, är att det inte krävs någon teknisk lösning hos den
upphandlande myndigheten eller enheten för att genomföra
10.4 Mäklarlösningen
Om den upphandlande myndigheten eller enheten har behov av
inköpsstöd så finns det alltid möjlighet att upphandla tjänsten skiljt
från leveranstyp 2. Detta kräver dock att den upphandlande
myndigheten eller enheten bedömer att det finns leverantörsmarknader för den typen av paketering.
Leveranstyp 2 upphandlas sedan på sedvanligt sätt. Den upphandlande myndigheten eller enheten kommer då att ingå avtal direkt
med leverantörerna av leveranstyp 2.
Exempel på en sådan lösning återfinns i upphandlingar av
försäkringsförmedling och resebyråupphandlingar. Lösningen
skulle också kunna liknas vid upphandling av upphandlingskonsulttjänster. I upphandlingar av försäkringsförmedling och
resebyråupphandlingar så avser dock tjänsten specialistkompetens
med avseende på den vara, tjänst eller entreprenad som ska
upphandlas. Detta bör jämföras med upphandlingskonsulttjänster
där specialistkompetensen avser sakområdet offentlig upphandling.
Figur 18: Mäklarlösningen (upphandling)
10.5 Aspekter vid val av lösning
I detta avsnitt behandlar vi ett urval av aspekter som kan ge
vägledning vid valet av paketering:
Avtalsrelationen
Enkla eller komplexa leveranser
Risken för korruption och osund konkurrens
10.5.1 Små och medelstora företag
En långsiktig syn på de mindre företagens närvaro på marknader,
som byggs upp kring offentlig upphandling, spelar en betydande
roll för mångfalden av utförare vilket sannolikt bidrar till att öka
konkurrensen. En väl fungerande konkurrens leder, under rätt
villkor, till att den goda affären kan förverkligas till lägsta möjliga
totalkostnad. Mot detta talar å ena sidan att en mellanhand normalt
är en stor aktör, omsättningsmässigt. Å andra sidan vittnar många
myndigheter om ett ökat deltagande från små och medelstora företag och lägre kostnader i underleverantörslösningar. Dessa företag
har normalt haft svårt att lämna anbud i större upphandlingar.
De syften som ligger till grund för skyldigheten att överväga
uppdelning av kontrakt 87 är dels att öka förutsättningarna för små
och medelstora företag att delta i offentlig upphandling, dels att
stärka konkurrensen. 88 I underleverantörslösningar läggs tvärtemot
många olika delar ihop till en enda upphandling med en leverantör.
En minskning av antalet leverantörer som potentiella anbudsgivare
behöver dock inte få till följd att antalet aktörer på leverantörsmarknaden för leveranstyp 2 också minskar. Den upphandlande
myndigheten eller enheten bör dock uppmärksamma att denna risk
finns och hantera den. Att ställa krav på neutralitet hos mellan-
Se avsnitt 4.1.
Beaktandeskäl 78 LOU-direktivet.
handen (se avsnitt 11.1) eller att på annat sätt föreskriva hur
mellanhanden ska agera vid kontakt med leverantörsmarknaden
för leveranstyp 2 är exempel på hur en sådan hantering kan se ut.
10.5.2 En viktig avtalsrelation?
I en underleverantörslösning har den upphandlande myndigheten
eller enheten ingen avtalsrelation med de aktörer som svarar för
leveranstyp 2. Att ha en avtalsrelation kan ha mindre betydelse om
leveranstyp 2 är en vara eller tjänst som inte är strategiskt viktig för
den upphandlande myndigheten eller enheten. I det förberedande
arbetet bör den upphandlande myndigheten eller enheten därför
bedöma den strategiska vikten av leveransen. I detta arbete kan
Kraljics inköpsmatris tjäna som stöd: 89
Figur 19: Kraljics inköpsmatris
Kraljic, Peter, Purchasing must become Supply Management, 1983, Harvard Business
10.5.3 Kvalitetsfokus
Det kan skapas ett mindre fokus på kvalitet när leverantörsledet
förflyttas. Den dialog som finns mellan två avtalsparter där den ena
tillgodoser den andres behov har ingen naturlig plats i en underleverantörslösning. Utförarna av leveranstyp 2 kan inte i samma
utsträckning peka på de kvalitativa fördelarna i sitt eget utförande
jämfört med konkurrenternas. Om kvalitetsaspekter är av betydelse
för den upphandlande myndigheten eller enheten bör denna risk
hanteras på något sätt. Antingen väljs en lösning som inte innefattar
en mellanhand eller så kan den upphandlande myndigheten eller
enheten exempelvis upprätta ett särskilt forum för dialog. På
utvecklingsintensiva marknader kanske det t.o.m. är nödvändigt
med en avtalsrelation med producenten för att behovet ska kunna
tillgodoses både i det korta och i det långa perspektivet.
10.5.4 Kompetensförsörjning
En underleverantörslösning kan få till följd att leverantörerna av
leveranstyp 2 på sikt kan komma att utgöras av uteslutande
fåmansföretag med smala specialistområden. Kompetensförsörjningen kan då avstanna eftersom fåmansföretag inte i lika
stor utsträckning som större aktörer har möjlighet att introducera
yngre förmågor i verksamheten. Detta kan göra sig gällande i
särskilt stor utsträckning om användandet av underleverantörslösningen blir en standard för inköp på den aktuella marknaden.
10.5.5 Enkla eller komplexa leveranser?
Under vårt arbete med denna rapport har det höjts röster för att
underleverantörslösningar kan vara bra i vissa branscher men
mindre bra i andra. I detta avsnitt diskuterar vi hur man kan tänka
för att identifiera dessa branscher. Det är också av värde att fundera
på vilken påverkan olika upphandlingsmodeller kan ha på den
enskilda upphandlingsmarknaden.
Vi har i rapporten konstaterat att en laglig underleverantörslösning
bl.a. förutsätter att den upphandlande myndigheten eller enheten
inte agerar godtyckligt och fattar beslut om val av (under)leverantörer i samband med avropet. En sådan tillämpning av ramavtalet
innebär att den upphandlande myndigheten eller enheten i
praktiken kan välja underleverantör fritt – något som inte är
förenligt med upphandlingslagstiftningen.
Vi har i vår utredning identifierat att det i synnerhet är i konsultförmedlingsupphandlingar som subjektiva preferenser och risken
för godtycklighet är som störst. Sådana preferenser kan dock även
förekomma i andra upphandlingar.
När det gäller förekomsten av subjektiva preferenser och
godtycklighet har vi träffat på flest exempel i de avrop där
konsultinsatserna är på en mer avancerad och intellektuell nivå,
eller när den upphandlande myndigheten eller enheten har behov
av en projektleverans. Vi ser att detta också kan förekomma när det
rör sig om strategiskt viktiga produkter.
Vi kan ta ett exempel med en avancerad konsulttjänst. Det är den
upphandlande myndigheten eller enheten som har den yttersta
kunskapen om den kompetens som behövs samt kunskap om det
arbete som ska utföras. När det rör sig om en tjänst som är på en
mer avancerad och intellektuell nivå, eller om det rör sig om en
projektleverans, är det vår uppfattning att det finns en större risk
för att den upphandlande myndigheten eller enheten involveras i
avropsprocessen. Det kan handla om att den upphandlande
myndigheten eller enheten har ett större intresse av att kontrollera
och följa utgången av avropet när det rör sig om en konsult- eller
projektinsats som är mycket betydelsefull för myndigheten eller
enheten. Det kan även handla om att mellanhanden inte har den
kunskap som krävs för att på egen hand kunna förmedla rätt
kompetens. I dessa fall kan det vara en förutsättning, för att ”rätt”
konsult ska kunna förmedlas, att den upphandlande myndigheten
eller enheten involveras och gör bedömningen i avropsprocessen.
Vi har blivit uppmärksammade på att nära kundrelationer mellan
den upphandlande myndigheten eller enheten och utföraren eller
producenten skulle kunna försämras med en sådan lösning. Som
exempel har nämnts att det kan vara problematiskt att avtalsfrågor
diskuteras med mellanhanden och inte direkt med utföraren eller
producenten. Det framhålls även att den försämrade kundrelationen riskerar att påverka tjänstens eller projektets utförande, och
är till stor nackdel för den upphandlande myndigheten eller
enheten. Vi ser att dessa risker även gäller vid köp av strategiskt
viktiga produkter.
Vi kan dock se att en underleverantörslösning kan lämpa sig för
tjänster och produkter av enklare karaktär. Vad som menas med
”enklare karaktär” får avgöras i varje enskilt fall. Vår uppfattning är
att den upphandlande myndigheten eller enheten inte i lika stor
utsträckning har behov av att fatta beslut om underleverantör när
det rör sig om tjänster eller produkter av enklare slag. För dessa
tjänster och produkter skulle mellanhanden på egen hand kunna
leverera en konsult eller produkt till den upphandlande myndigheten eller enheten.
Till skillnad från tjänster som är på en mer avancerad nivå, eller
strategiskt viktiga produkter, bör det inte för enklare tjänster och
produkter finnas samma behov av ingripande och bedömning i
avropsprocessen för den upphandlande myndigheten eller enheten.
10.5.6 Fundera över vem som ska sätta priserna
Om en underleverantörslösning väljs innebär det att anbudsgivaren, dvs. mellanhanden, sätter priserna på både sina egna
tjänster och de varor, tjänster eller byggentreprenader som kommer
att tillhandahållas av de kommande underleverantörerna
(leveranstyp 2). Detta följer av de förutsättningar som vi redogjorde
för i avsnitt 4.
Den upphandlande myndigheten eller enheten behöver ta ställning
till om ett sådant tillvägagångssätt är lämpligt. Faktorer som kan
vara av betydelse för en sådan bedömning är ramavtalets omfattning, aktuell bransch och mellanhandens kompetens. Om det rör
sig om en tydligt definierad bransch och den upphandlande
myndigheten eller enheten bedömer att de potentiella anbudsgivarna har god kännedom om denna så kan det tala för en sådan
lösning. Man kan föreställa sig att anbudsgivaren under anbudstiden inte har möjlighet att stämma av angivna villkor med samtliga
leverantörsmarknader som berörs. I vissa fall utgör detta inget
problem medan det i andra fall kan få till följd att det står klart först
vid avropstillfället att få eller inga av de aktörer som skulle kunna
tillgodose behovet vill eller kan gå med på avtalade villkor. Risken
för detta kan öka om valda villkor avviker från standardvillkor. Om
det finns partsförhandlade avtal i aktuell bransch (leveranstyp 2)
kan det därför vara lämpligt att tillämpa samma villkor i upphandlingen, om den upphandlande myndigheten eller enheten vill
möjliggöra en underleverantörslösning.
En förutsättning för att det ska vara möjligt att prissätta leveranstyp 2 och att priserna i anbuden kan jämföras är att det finns tydliga
krav på de varor, tjänster eller byggentreprenader som ska
levereras via mellanhanden. Om det ska vara möjligt att identifiera
det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ligger det i den upphandlande myndighetens eller enhetens intresse att säkerställa att
anbudsgivarna prissätter samma saker.
10.5.7 Tänk på risken för korruption och osund konkurrens
Upphandlingslagstiftningen fyller en viktig roll för att motverka
korruption och andra former av otillbörlig favorisering. Ett exempel
är reglerna om effektiva rättsmedel. Genom reglerna om överprövning kan leverantörer som anser att de lidit skada av överträdelser av upphandlingslagstiftningen få sina invändningar
prövade i domstol. Detta innebär att en upphandlande myndighet
eller enhet måste räkna med att få handläggningen granskad av en
utomstående instans. Detta gör det svårare för den upphandlande
myndigheten eller enheten att väga in andra än rent objektiva
hänsyn vid tilldelningen av kontrakt.
Konkurrensverket har tidigare konstaterat att offentliga upphandlingar framstår som särskilt utsatta för risk för korruption. 90
Se Konkurrensverkets rapport 2013:6, Osund konkurrens i offentlig upphandling, s. 93
samt OECD principles for Integrity in public procurement (2009). Se även United Nations,
Vi har noterat att det finns en oro att risken för korruption och
osund konkurrens ökar vid användning av mellanhänder i den
offentliga sektorn. Oron har beskrivits utifrån den starka ställning
som mellanhanden har. Den starka ställningen består i att mellanhanden på egen hand, och utan att behöva tillämpa upphandlingslagstiftningen, ska leverera en tjänst eller vara till den upphandlande myndigheten eller enheten. Det finns underleverantörer som
beskriver att de undviker att ifrågasätta mellanhandens val av
underleverantör i rädsla för att det skulle kunna påverka deras
chanser att bli tilldelade uppdrag i framtiden. De är med andra ord
oroade för att bli negativt särbehandlade av mellanhanden.
För att minimera riskerna för korruption och osund konkurrens kan
upphandlande myndigheter eller enheter som planerar för att
upphandla en underleverantörslösning adressera denna frågeställning i dialog med berörda aktörer, ställa krav på mellanhanden
i transparenshänseende och följa upp risken under avtalstiden.
United Nations Convention against Corruption: implementing procurement-related aspects
11 Särskilda krav och villkor i
I detta avsnitt resonerar vi kring neutralitetskrav respektive
ansvaret för fel i underleverantörslösningar.
11.1 Vilken betydelse har krav på neutralitet?
Om den upphandlande myndigheten eller enheten har valt att gå
vidare med en underleverantörslösning bör denne i riskanalysen ta
hänsyn till frågan om mellanhandens neutralitet. I många fall kan
beslutet att ställa krav på neutralitet eller inte komma att få
betydelse för exempelvis kvaliteten på de varor, tjänster eller
byggentreprenader som omfattas av leveranstyp 2, kretsen
potentiella anbudsgivare i ramavtalsupphandlingen och,
konkurrenssituationen på marknaden för leveranstyp 2 både på
kort och lång sikt. Vad neutralitetskravet innebär och vilka
konsekvenser det kan få kommer att utvecklas i detta avsnitt.
Med krav på neutralitet avses i sammanhanget att leverantören ska
vara helt oberoende i förhållande till dem som kan komma ifråga
för tillhandahållandet av leveranstyp 2 på ramavtalet. I vissa upphandlingar krävs att mellanhanden inte har någon egen verksamhet
inom branschen för leveranstyp 2. I andra att mellanhanden är
förbjuden att leverera egna varor eller tjänster som avser
Om det inte finns en naturlig gräns – dvs. en gräns skapad av
marknaden – mellan den bransch som tillhandahåller leveranstyp 1
och den bransch som tillhandahåller leveranstyp 2 så skapas en
gräns i och med kravet på neutralitet. Det innebär alltså att den
kontrakterade leverantören (mellanhanden) aldrig kan komma
ifråga för leveranstyp 2.
Av de branscher som beskrevs i avsnitt 2 så är det endast i två av
dem som vi har påträffat neutralitetskrav. Det gäller upphandlingar
av försäkringsförmedling respektive konsultförmedling. I denna
rapport har vi, enligt avgränsningen i avsnitt 2.3, valt att fokusera
på lösningar där mellanhanden säljer vidare en vara, tjänst eller
byggentreprenad utan att själv bearbeta den innan den levereras till
den upphandlande myndigheten eller enheten. Av de två nämnda
branscherna är det enbart konsultförmedling som omfattas av
avgränsningen.
En förklaring till varför begreppet neutralitet normalt inte verkar
förekomma i andra branscher kan vara att köparsidan inte har
bedömt det som nödvändigt att ställa krav på detta för att uppnå en
ändamålsenlig leverans. I vissa branscher – exempelvis resebyråtjänster och annonsförmedling – är gränsen mellan leveranstyp 1
och 2 så naturlig att något neutralitetskrav i juridisk bemärkelse inte
Upphandlande myndigheter och enheter har ibland valt att införa
villkor som syftar till att säkerställa transparensen mellan den
upphandlande myndigheten eller enheten och mellanhanden. Det
kan handla om att motverka snedvridning av konkurrensen genom
att förbjuda ersättningar mellan mellanhanden och aktörer som
tillhandahåller leveranstyp 2. Ersättningar som normalt är dolda för
köparen. Denna typ av villkor har vi träffat på i branscher där det
finns en naturlig gräns mellan marknaderna för leveranstyp 1 och 2,
exempelvis resebyråtjänster och försäkringsförmedling, men även i
upphandlingar av konsultförmedling.
Vi uppfattar det som att de syften som ligger till grund för denna
typ av villkor – neutralitetskrav och villkor som säkerställer
transparensen – utgörs av den upphandlande myndighetens eller
enhetens vilja att bibehålla en god konkurrens på de marknader
som tillhandahåller leveranstyp 2. I mellanhandsupphandlingar
med underleverantörslösningen (se figur 2) är nämligen ett
leverantörsled förskjutet från den upphandlande myndigheten eller
enheten. En konsekvens av detta är att den upphandlande myndigheten eller enheten inte längre kan kontrollera det konkurrensuppsökande skedet i förhållande till dessa aktörer. Icke desto
mindre får underleverantörerna offentliga medel för att tillgodose
den upphandlande myndighetens eller enhetens behov.
I två av de branscher som vi har beskrivit i avsnitt 2 har vi att göra
med en underleverantörslösning utan att något krav på neutralitet
ställs, såvitt vi har kunnat se. Den ena branschen är tolktjänster
(tolkförmedling och tolkning). I en jämförelse mellan branscherna
kan vi se att leveranstyp 2 i högre utsträckning avser standardiserade tjänster än exempelvis konsulttjänster inom IT, viss teknik,
juridik, organisation och kommunikation. Den andra branschen är
upphandlingar med stora volymer av varor, som vi betecknar som
grossistupphandlingar. En grossist är en person eller företag som
bedriver grosshandel. Grosshandel i sin tur beskrivs som ett
distributionsled som förmedlar varor till detaljhandeln och större
förbrukare. 91 Funktionen som grossist hör alltså samman med
förmedling av varor. När man i offentlig upphandling talar om
exempelvis livsmedelsgrossister så begränsas uppdraget dock inte
till enbart förmedlingen (eftersöka produkter, teckna avtal med
underleverantörer, tillhandahålla logistik etc.) utan grossisten
producerar många gånger leveranstyp 2 under eget varumärke. Det
är därmed inte en ren grossisttjänst som levereras.
Som upphandlande myndighet eller enhet bör man vara medveten
om vilka konsekvenser en sådan sammanläggning av uppdrag
(grossist och producent) kan ge. Om grossisten å ena sidan förhandlar med underleverantörerna i egenskap av köpare av varorna och å
andra sidan är en konkurrent till samma aktörer så innebär det en
uppenbar konkurrensfördel för grossisten. Grossisten får exempelvis full insyn i konkurrenternas prissättning, vilket denne kan nyttja
i sin egen produktion.
Under arbetet med denna rapport har vi har även tagit emot
synpunkter som avser förutsättningarna för utvecklingsarbete i
grossistupphandlingar utan krav på neutralitet. Kritikerna menar
att de rena producenterna vanligtvis bedriver ett betydelsefullt
Nationalencyklopedin, www.ne.se, 2016-10-13.
utvecklingsarbete medan detta saknas hos grossisterna. I takt med
att levererade varor i allt större utsträckning produceras av
grossisterna, i förhållande till de rena producenterna, så kommer
allt mindre resurser att läggas på utvecklingsarbete. Som upphandlande myndighet eller enhet så bör man dock bedöma risken i det
enskilda fallet och hantera den om så krävs.
Precis på samma sätt som att en minimering av antalet leverantörer
är ett av syftena bakom att upphandla en underleverantörslösning
(se figur 2) så kan man räkna med att även grossisterna söker
sådana effektivitetsvinster. Om den upphandlande myndigheten
eller enheten söker efter att kombinera detta syfte med att maximera antalet potentiella underleverantörer så kan detta behöva
regleras i avtalsvillkoren. Det är vanligt i konsultförmedlingsupphandlingar.
På längre sikt kan bristande neutralitet hos mellanhanden leda till
en ökad misstro mot köparsidan, dvs. upphandlande myndigheter
och enheter. En ökad misstro bör rimligtvis inverka negativt på
marknadens intresse av att leverera till offentlig sektor. Trots att
krav på neutralitet är en inskränkning för marknaden så kan det
därför vara ett nödvändigt villkor för att slå vakt om konkurrensen
på längre sikt, och därmed skapa bättre förutsättningar för goda
affärer för offentlig sektor.
11.2 Ansvar för fel
Under arbetet med rapporten har ansvarsfrågor lyfts fram av olika
intressenter som en riskfaktor i mellanhandslösningar. När ett
leverantörsled förskjuts genom att en mellanhand träder in som
avtalspart kan frågan om ansvar för fel i tillhandahållandet av
leveranstyp 2 uppkomma. En försäkring som täcker mellanhandens
sedvanliga verksamhet är kanske inte avsedd att täcka fel som kan
uppkomma i alla de typer av verksamheter som underleverantörerna bedriver (leveranstyp 2). Det är därför viktigt att den
upphandlande myndigheten eller enheten funderar över
ansvarsfrågan och ser till att rätt typ av försäkring är tecknad.
12 Avtalsförvaltning – vikten av uppföljning
Den offentliga sektorn har ett ansvar att säkerställa att skattemedlen
används på ett effektivt sätt.
Hur stor kontroll behöver då den upphandlande myndigheten eller
enheten ha? Där finns inget entydigt svar men det är lämpligt att
säkerställa att kontroll finns så långt som den uppenbara risken
finns. Huvudargumentet för ett sådant resonemang är att den
upphandlande myndigheten eller enheten ska få den vara eller
tjänst som de kravställt och betalar för. Om det finns en risk att
leveransen försämras på grund av någon del i värdekedjan är det
där som kontrollen/uppföljningen behöver finnas.
En av riskerna med en underleverantörslösning är att den upphandlande myndigheten eller enheten inte har någon avtalsrelation
med den som tillhandahåller leveranstyp 2. Det innebär att den
upphandlande myndigheten eller enheten inte har någon direkt
kontroll över ”produktionen”. Det kan därför vara svårt för att följa
upp avtalet. Den upphandlande myndigheten eller enheten behöver
säkerställa, i avtal eller annat, att uppföljning kan ske samt avsätta
de resurser som krävs för den kontrollen.
Vid en jämförelse med att ställa etiska krav vid upphandling av
produkter där det finns en risk för brott mot grundläggande rättigheter i arbetslivet (exempelvis brott mot ILO:s kärnkonventioner),
så behöver kontrollen finnas flera steg ner i värdekedjan: där
produkten produceras. Det finns exempel på upphandlande
myndigheter och enheter som har byggt upp en intern funktion för
att hantera den uppföljningen. Behöver den upphandlande myndighet eller enhet som genomför en upphandling med underleveran125
törslösning bygga upp samma funktion? Svaret är inte ett självklart
ja eller nej. Den upphandlande myndigheten eller enheten behöver
värdera sina risker och ta det beslut som säkerställer en avtalsenlig
En slutsats av detta resonemang är att ansvaret hos den
upphandlande myndigheten eller enheten inte bara är det lagliga
utan att ansvaret sträcker sig längre än så, just mot bakgrund av att
det är offentliga medel som hanteras.
13 Sammanfattning av lämplighetsaspekter
Mot bakgrund av redogörelsen av behov och syften ser vi att
följande motiv särskilt framhävs vid upphandling av en
underleverantörslösning:
Transaktionskostnaderna minskar med enbart en
avtalspart.
Effektivare avropsprocess när den upphandlande
myndigheten eller enheten enbart behöver vända sig till
en avtalspart.
Lättare att ha kontroll och föra statistik över de varor
eller tjänster som har köpts in.
Dra nytta av mellanhandens möjligheter att erhålla
bättre avtalsvillkor genom att samla ihop större volymer.
Få tillgång till leveranskapacitet hos aktörer, exempelvis
fåmansbolag som inte är intresserade av att träda in som
anbudsgivare i offentlig upphandling.
Som vi kan se finns det många lämplighetsaspekter med särskild
koppling till underleverantörslösningar. Slutsatsen är att underleverantörslösningen kan vara mer lämplig i vissa fall och mindre
lämplig i andra.
Vi har uppmärksammat att flera aktörer som har haft intresse av att
gå in som underleverantörer till en mellanhand har ställt sig
kritiska till den bristande transparensen vid val av underleverantör.
Att som ett alternativ anamma ett mer transparent tillvägagångssätt
där skälen för beslut om underleverantör kommuniceras till alla
potentiella underleverantörer som har visat intresse är inte en
lösning. Grundproblemet kvarstår; den upphandlande myndigheten eller enheten får inte välja vilken produkt eller vilken
underleverantör som ska tillgodose behovet via mellanhanden.
Med detta som utgångspunkt bör den upphandlande myndigheten
eller enheten endast upphandla underleverantörslösningen i de fall
denne bedömer det lämpligt att mellanhanden anger villkoren
(särskilt priser) för både leveranstyp 1 och 2 och att denne självständigt tillhandahåller underleverantör vid avrop från ramavtalet.
Sammantaget ser vi att standardiserade varor, tjänster och byggentreprenader kan passa för underleverantörsupplägget. När det
gäller strategiskt viktiga varor, tjänster och byggentreprenader och
leveranser av ett resultat eller en funktion är det lämpligt att
använda andra lösningar.
I denna del beskriver vi två
exempel på upphandlingar
av mellanhänder.
Vi resonerar kring
relevanta aspekter
kopplade till de frågor som
har berörts tidigare i denna
rapport. Både laglighet och
lämplighet aktualiseras.
14 Exempel 1 – resebyråtjänster
Myndighet X har behov av en resebyrå för att få hjälp med det
administrativa arbetet i samband med bokning av resor och hotell.
Myndigheten uppskattar det totala kontraktsvärdet till det totala
belopp som den beräknar att resebyråtjänsten kommer att kosta.
Myndighetens kostnader för hotellvistelser och resor ingår inte i
detta värde.
Myndigheten väljer att ställa krav på utförandet av resebyråtjänsten. För att anta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet
utvärderar myndigheten resebyråns stödjande tjänst.
När ramavtalet är på plats börjar myndigheten omgående att
tillämpa avtalet. Myndigheten är av uppfattningen att ramavtalet
omfattar, utöver resebyråns stödjande tjänst, även hotellvistelser
och resor som resebyrån bokar åt dem. Har myndigheten rätt? Vad
omfattas egentligen av avtalet?
Myndigheten är av uppfattningen att ramavtalet omfattar flera
leveranstyper, dvs. resebyråns stödjande tjänst samt hotell och
resor/transportsätt.
I avsnitt fyra i denna rapport beskriver vi vad som krävs för att en
vara, tjänst eller byggentreprenad ska anses omfattas av en
Följande förutsättningar behöver vara uppfyllda:
1. Om flera leveranstyper omfattas av upphandlingen så ska
2. Föremålet för upphandlingen ska vara klart definierat redan
3. Det är den anbudsgivare som lämnat det ekonomiskt mest
fördelaktiga anbudet som ska antas.
Med beaktande av ovanstående står det klart att myndigheten i sin
upphandling har fokuserat på resebyråns stödjande tjänst
(leveranstyp 1). Det är värdet av den stödjande tjänsten som har
beräknats i kontraktsvärdet och det är också denna tjänst som har
kravställts och utvärderats. Det råder inga tvivel om att resebyråns
stödjande tjänst omfattas av upphandlingen.
Myndigheten anser att det ramavtal de har tecknat även omfattar
hotellvistelser och resor/transportsätt. Det framgår att dessa tjänster
(leveranstyp 2) varken har räknats in i kontraktsvärdet, kravställts
eller utvärderats. Därmed kan inte dessa tjänster anses omfattas av
upphandlingen.
För att bedöma vilka avtal som ska upphandlas genom ett
annonserat förfarande behöver myndigheten beräkna kontraktsvärdena för de olika avtalen. Endast tjänster av samma slag behöver
sammanräknas. De tjänster vars kontraktsvärde understiger direktupphandlingsgränsen kan direktupphandlas med hänvisning till
lågt värde. I sådana fall kan myndigheten fortsätta att köpa in
tjänsterna på det sätt som den gjort tidigare utan att det strider mot
upphandlingslagstiftningen.
För myndigheten skulle detta kunna innebära att kostnaden för
resande på de sträckor som medarbetare reser frekvent sammantaget överstiger direktupphandlingsgränsen. Detsamma kanske
gäller boende på platser som besöks ofta av myndighetens
anställda. När dessa tjänster har upphandlats genom ett annonserat
förfarande så kan resebyrån sedan stödja i tillämpningen av de
upphandlade avtalen när myndigheten har behov av hotell och
resor/transporter.
15 Exempel 2 – konsultförmedling
Myndighet X har behov av konsulttjänster av olika slag. För att få
en mer effektiv avropsprocess och samtidigt minska transaktionskostnader vill myndigheten upphandla konsultförmedling.
Myndigheten beräknar kontraktsvärdet till det totala belopp den
uppskattar för mellanhandens stödjande tjänst och de konsulttjänster den har behov av under avtalsperioden.
I upphandlingsdokumenten ställer myndigheten krav på både den
stödjande tjänsten som mellanhanden tillhandahåller och konsulttjänsterna. Kraven avseende konsulttjänsterna är på en mer övergripande nivå. Anledningen är att myndigheten har svårt att uppskatta sitt kommande behov av samtliga konsultroller framöver.
För att anta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet utvärderar
myndigheten mellanhandens prispåslag samt det takpris anbudsgivarna lämnat för efterfrågade konsultroller.
När ramavtalet är på plats börjar myndigheten att använda ramavtalet. När behov av en konsulttjänst uppstår kontaktar myndigheten mellanhanden och sänder över en avropsförfrågan för
aktuellt uppdrag. Av avropsförfrågan framgår att myndigheten har
preciserat och kompletterat med omfattande information om det
aktuella uppdraget.
Mellanhanden skickar i sin tur vidare ett antal kandidater
(potentiella underleverantörer) till myndigheten. Myndigheten
utvärderar och fattar därefter beslut om val av underleverantör.
Myndigheten tycker att ramavtalet fungerar bra, men har blivit
varse om att kritiska röster har höjts som rör myndighetens
tillämpning av ramavtalet. Kritikerna menar att myndigheten tillför
omfattande information i samband med avropet – krav och villkor
som inte framgår tydligt av ramavtalet. Dessutom menar de att
myndigheten i princip har gett sig en fri prövningsrätt när den
fattar beslut om (under)leverantör.
Myndigheten har beräknat det totala kontraktsvärdet till värdet av
konsultförmedlarens tjänst samt värdet av det uppskattade behovet
av konsultinsatser. Därefter har myndigheten kravställt och
utvärderat båda leveranstyperna (konsultförmedlarens stödjande
tjänst samt själva konsulttjänsterna). Upphandlingen av konsultförmedlingen synes ha gått rätt till – samtliga förutsättningar som
återges i avsnitt 4 får betraktas som uppfyllda.
När myndigheten tillämpar ramavtalet uppstår det dock två
situationer som skulle kunna påverka om det är tillåtet. Det framgår
dels att myndigheten tillför mycket omfattande information vid
avropstillfället, dels att myndigheten behåller beslutanderätten och
gör valet av underleverantör.
Som har redogjorts i avsnitt 5.2 följer att ett ramavtal med en
framtida behov ska kunna tillgodoses genom avrop från ramavtalet,
utan att nya beslut behöver fattas. Den upphandlande myndigheten
eller enheten kan vid avrop komplettera med sådana förutsättningar som särskilt avser det aktuella behovet och som därmed inte
är möjliga att ange redan i upphandlingen av ramavtalet. Det kan
t.ex. avse tidpunkten för utförandet, information om den miljö i
vilken uppdraget ska utföras samt volymer. Innebörden av samråd
och kompletteringar av anbudet bör tolkas på ett restriktivt sätt när
det gäller ramavtal med en enda leverantör. Myndigheten behöver
därför säkerställa att deras ramavtal fungerar att tillämpa på avsett
sätt. Ytterst handlar det om att se till att kravställningen avseende
samtliga leveranstyper i upphandlingen är specificerade på ett
tillräckligt uttömmande sätt.
Det är viktigt att villkoren i ett kontrakt som grundar sig på ett
ramavtal inte avviker väsentligt från villkoren i ramavtalet.
Bedömningen ska göras utifrån reglerna om väsentliga ändringar i
17 kap. LOU respektive 16 kap. LUF. Om en ändring är att ses som
väsentlig så innebär det att ett nytt kontrakt har tilldelats.
Det framgår också att myndigheten behåller beslutanderätten och
väljer underleverantör själv. Det är viktigt att påminna om att det
rör sig om ett ramavtal med en leverantör och att det är ramavtalsleverantören (mellanhanden) som i sitt uppdrag ska leverera
konsulttjänster till myndigheten.
kvar hos myndigheten går det inte att garantera att avropen i dessa
situationer sker utan myndighetens godtycke och subjektiva
med upphandlingslagstiftningen.
Även om myndighetens ursprungliga upphandling av
konsultförmedling synes ha gått rätt till, finns det en del
tveksamheter rörande tillämpningen av ramavtalet.
Mellanhänder har en naturlig roll i vår ekonomi – både
i privat och i offentlig sektor. Mellanhänder i offentlig
upphandling är en fråga som intresserar många, och
det finns ett stort behov av att reda ut vad som gäller.
Med den här rapporten vill Upphandlingsmyndigheten
och Konkurrensverket bidra till att mellanhänder
används på ett ändamålsenligt sätt i offentlig upphandling. Vi hoppas att den här rapporten ska ge svar
och verktyg för att avgöra vilken form en mellanhandslösning ska ha för att vara laglig och om den
är lämplig eller inte.
Adress 103 85 Stockholm
Telefon 08-700 16 00
Fax 08-24 55 43
Adress Box 1194, 171 23 Solna
Telefon 08-586 217 00
Ta del av presentationen genom att klicka här
6 myter om dialog i offentlig upphandling
Social upphandling Mohamed Hama Ali Gärde Wesslau
staden Jakobstads upphandlingar
Nya Karolinska – förfrågan avseende strålbehandlingsutrustning
Försäkran på heder och samvete om att inga
Direktupphandling_Är inköpen av samma slag
anses - Konkurrensverket
Koncession avseende offentliga byggentreprenader - SIMAP

References: § 3
 domstolen 
 Domstolen 

domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 

Domstolen 
 Domstolen 

domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen