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Timestamp: 2017-04-28 11:59:58+00:00

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L'abuso d'ufficio ovvero l'art.323 del codice penale :: Altravocedelsannio
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14.08.2010 20:27 L’oggetto giuridico del delitto p. e p. dall’art. 323 c.p., è identificato nel buon andamento e nell’imparzialità della P.A., tali requisiti sono altresì richiamati dall’art. 97 Cost.
È importante distinguere tra abuso produttivo di un danno ingiusto ed abuso causativo di un vantaggio patrimoniale.
Nella prima ipotesi ricorrerà l’elemento della prevaricazione, nella seconda quello del favoritismo.
Tale distinzione si rivela importante al fine di individuare la persona offesa.
Al riguardo, la giurisprudenza prevalente ritiene che nella prima ipotesi richiamata ovvero della prevaricazione, la persona che subisce un danno riveste qualità di persona offesa del reato poiché in tale ipotesi, il delitto è idoneo a ledere oltre l’interesse pubblico al buon andamento della P.A., il concorrente interesse del privato a non essere turbato nei suoi diritti dal comportamento illegittimo del pubblico ufficiale.
Pertanto, nell’ipotesi della prevaricazione, si avrà reato plurioffensivo.
Per quanto riguarda invece l’ipotesi del favoritismo, caratterizzata dal verificarsi di un ingiusto vantaggio patrimoniale, riceverà tutela penale oltre al buon andamento della P.A., anche la par condicio civium.
Infatti, la P.A. può arricchire un privato rispetto ad un altro soltanto nel caso in cui ciò si rivela il mezzo legittimo previsto per assicurare il buon andamento della stessa, ad es tramite gare di appalto per forniture.
Pertanto, nell’ipotesi di favoritismo, oltre al buon andamento della P.A., sarà tutelata anche l’imparzialità della P.A.
A questo punto è interessante individuare quali problematiche possano sorgere nell’ipotesi in cui con una sola violazione di legge si sia prodotto tanto un danno ingiusto tanto un illecito vantaggio patrimoniale.
Può essere configurabile un concorso formale di reati?
Secondo l’opinione della scrivente no, poiché l’art. 323 c.p. apre con la clausola di sussidiarietà che prescrive: “salvo che il fatto costituisca più grave reato”.
Quindi, il legislatore ha voluto riferirsi ad un fatto non a più fatti.
Per quanto riguarda, l’ipotesi del favoritismo, la persona danneggiata dall’operato del P.U. non potrà assumere secondo la giurisprudenza la qualità di persona offesa.
Tutto ciò trova fondamento nella natura del bene giuridico costituito dalla par condicio civium, in quanto i medesimi cives sono portatori di un interesse diffuso ma non di un interesse legittimo o di un diritto soggettivo.
Tuttavia, tale interesse diffuso può perdere la sua veste originaria e divenire un interesse tutelato dalla legge, nel caso in cui sia stata prodotta una lesione alla par condicio tra i partecipi alla medesima procedura concorsuale.
Comunque, in questi casi (si pensi ad es. alle imprese partecipanti ad una gara di appalto) appare difficile negare la sussistenza oltre che di un vantaggio patrimoniale, anche di un danno ingiusto.
In riferimento alla scriminante del consenso dell’avente diritto prevista dall’art. 50 c.p., si può ritenere applicabile la medesima purchè si tratti di diritti disponibili.
Tuttavia in merito all’ipotesi del favoritismo, la scriminante in esame sembra di difficile attuazione pratica poiché risulterebbe sempre necessario il consenso di tutti i concorrenti ad una procedura pubblica.
L’abuso d’ufficio è reato proprio, quindi può essere commesso soltanto da un pubblico ufficiale o da un incaricato di pubblico servizio.
Il soggetto che sia in aspettativa commetterà comunque il delitto in esame poiché tale istituto determina soltanto una sospensione del servizio ma non anche del rapporto di pubblico impiego.
I soggetti estranei alla P.A. potranno essere autori del reato soltanto ove abbiano concorso con gli intranei ai sensi dell’art. 117 c.p.
La clausola limitatrice dello “svolgimento nelle funzioni o nel servizio”.
Il legislatore del 1997 ha introdotto nella fattispecie incriminatrice una clausola limitatrice della rilevanza penale delle condotte tipizzate
Infatti è necessario che il soggetto attivo ponga in essere la condotta tipica nello svolgimento delle sue funzioni o del servizio.
Over ricorra soltanto un abuso delle qualità di pubblico ufficiale oppure una spendita del nome, potrà esservi una condotta rilevante sotto il profilo disciplinare ma non penale.
Per esemplificare, non commetterà il delitto in esame l’insegnante statale che esorti i genitori dei suoi alunni a prendere contatto con i figli per corsi di ripetizione nelle ore pomeridiane.
In questo caso non ricorre uno sviamento dell’attività pubblica, ma soltanto un abuso del mero status.
L’opinione esposta è stata confermata anche dalla giurisprudenza.
Soltanto una pronuncia ha ritenuto ravvisabile in ipotesi del genere la sussistenza del reato in esame.
È interessante rilevare che nella prassi amministrativa è frequente l’ipotesi delle “raccomandazioni” da parte di un funzionario del tutto estraneo all’ufficio cui spetta decidere.
Per una parte della dottrina, tale condotta sarebbe atipica per difetto dell’inerenza allo svolgimento delle funzioni o del servizio si deve rilevare che in merito alla raccomandazione, possono verificarsi due ipotesi, ovvero la medesima può trovare accoglimento oppure essere respinta.
Nel primo caso, se l’adesione avrà provocato una condotta violatrice di una norma di legge o di regolamento unitamente ad un ingiusto vantaggio patrimoniale si dovrà ritenere integrato il delitto di abuso d’ufficio a titolo di concorso dell’estraneo nel reato proprio ai sensi dell’art. 117 c.p.
Nel secondo caso avremo una mera istigazione non raccolta, non punibile nemmeno a titolo di tentativo ex art. 115 c.p.
È poi necessario distinguere più precisamente, tra difetto di competenza assoluta e relativa.
Infatti, ricorre un caso tipico di violazione di norme di legge ove venga violato il riparto di competenza tra uffici dell’amministrazione.
Si ha difetto di competenza relativa quando il pubblico funzionario esercita un potere che non gli spetta, ma sia pur sempre collocato nell’ambito di un “sistema unitario” cui detto potere è attribuito.
Si ha difetto di competenza assoluta o carenza di potere laddove il p.u. eserciti un potere che in materia del tutto estranea alla branca di amministrazione alla quale appartiene.
Nella ipotesi di incompetenza relativa sarà integrato il delitto di abuso d’ufficio, come confermato da giurisprudenza recentissima.
Nella vicenda relativa alla pronuncia appena richiamata, la Giunta Comunale recepiva nella delibera la proposta presentata dal dirigente del Servizio Urbanistico riguardante l’approvazione di un preliminare di sistemazione urbanistica. La Suprema Corte ha ritenuto ricorrente l’ipotesi dell’incompetenza relativa in quanto l’assessore all’urbanistica che faceva parte della Giunta Comunale, esercitava un potere spettante al dirigente del Servizio Urbanistico e la Giunta Comunale si pronunciava su una materia riservata per legge al Consiglio Comunale.
Per quanto riguarda il vizio di incompetenza assoluta, sarà integrato ove ne ricorrano gli estremi, il delitto di usurpazione di pubbliche funzioni p. e p. dall’art. 347 c.p.
Bisogna altresì precisare che assumono rilevanza penale anche le condotte meramente materiali ovvero quelle che non si estrinsecano in atti amministrativi.
Infatti, la giurisprudenza ha affermato da tempo che in materia di abuso, la nozione di atto è più ampia di quella di provvedimento e comprende qualunque specie di atto, interno o esterno, decisionale, consultivo, preparatorio, ed anche le condotte materiali.
Inoltre, in sede di lavori preparatori, furono respinti degli emendamenti che subordinavano la punibilità ex art. 323 c.p. alla produzione di effetti giuridici da parte degli atti posti in essere o al termine del procedimento amministrativo, con la motivazione che con questa formulazione si sarebbero escluse dalla previsione della disposizione novellata le attività materiali.
D’altronde, anche la giurisprudenza più recente ha confermato l’opinione esposta.
Nella specie si è affermata la responsabilità di un medico specialista che aveva inviato i pazienti presso l’ambulatorio privato di cui egli era socio in quanto la struttura ospedaliera pubblica non era dotata dell’attrezzatura necessaria per compiere le attività successive alla visita dei pazienti quali l’esame del fondo oculare; tali prestazioni erano stare ritenute fondamentali dal medico.
Quest’ultimo aveva altresì richiesto ed ottenuto le spese degli onorari relativi alle prestazioni sanitarie nella struttura privata.
La violazione di norme di legge e regolamentari. Il principio di riserva di legge
Prima di esaminare le condotte tipiche del delitto in esame, è interessante verificare se quella caratterizzata dalla violazione di norme di regolamento violi il principio costituzionale della riserva di legge di cui all’art. 25 comma 2° Cost.
Al riguardo, è stato dedotto il carattere di norma parzialmente in bianco del delitto di cui all’art. 323 c.p.
Secondo questa opinione ricorrerebbe violazione della suddetta norma costituzionale laddove si faccia riferimento alle norme regolamentari, anche n virtù del fatto che le medesime non danno luogo ad un’integrazione meramente tecnica del precetto.
Si tratterebbe nell’ipotesi di una fattispecie aperta, priva di un nucleo penalistico e quindi incapace di selezionare la condotta penalmente rilevante tra le numerose condotte antigiuridiche caratterizzate dalla violazione di norme di legge o di regolamento.
Questa conclusione non sembra condivisibile proprio perché la stessa contiene al contrario di quanto affermato, un nucleo significativo che permette di selezionare le condotte penalmente rilevanti.
Infatti, non è incriminata qualsiasi violazione di obblighi, ma soltanto un più ristretto numero di situazioni individuate dall’ingiustizia dell’esito. Proprio l’ingiustizia dell’esito costituisce un requisito ulteriore di illiceità speciale e non può essere ricondotta ad una generica antidoverosità della condotta.
Quindi, soltanto la condotta produttrice del danno o dell’ingiusto vantaggio integrerà il reato in esame.
La condotta della violazione di norme di legge o di regolamento
La prima condotta ad essere tipizzata è quella posta in essere “in violazione di norme di legge o di regolamento”. La limitazione del paradigma normativo alla legge ed al regolamento è in grado di garantire la certezza e la stabilità del precetto.
Inoltre, tale limitazione esclude il sindacato del giudice penale sull’esercizio della discrezionalità amministrativa.
Il concetto di legge è qui inteso in senso specifico e formale ovvero comprensivo delle leggi costituzionali, parlamentari, regionali, decreti legislativi e oltre che delle leggi provinciali delle province autonome di Trento e Bolzano. Infatti, il legislatore ha affiancato al concetto suddetto, il regolamento.
Per quanto attiene il concetto di legge una parte della dottrina e della giurisprudenza, in ossequio al principio di precisione della fattispecie espunge dalle “norme di legge” rilevanti ex art. 323 c.p. quelle aventi un contenuto di principio e le clausole generali.
Altra giurisprudenza, laddove ha ritenuto che non ricorresse la figura dell’eccesso di potere, ha fatto ricorso a norme di legge che ponevano un mero principio per individuare la condotta vietata.
Si è così fatto ricorso all’art. 2043 c.c. per ritenere colpevole ex art. 323 c.p., il titolare di una cattedra universitaria che non aveva permesso ad un professore associato in medicina di partecipare all’attività operatoria, in tal modo menomando il suo interesse legittimo alla manifestazione della sua personalità.
La giurisprudenza ha ravvisato la violazione di norme di legge nell’inosservanza del dovere di motivazione di cui all’art. 3 L. 241/90.
Per quanto riguarda il concetto di regolamento, si è affermata la tesi formale e restrittiva per ragioni di certezza del diritto.
Quindi, il concetto di regolamento ricomprende solo gli atti normativi adottati ai sensi della L. n. 400/88 e del TUEL.
In questo senso è orientata la giurisprudenza prevalente, per la quale i decreti ministeriali non possono intendersi come regolamenti ai sensi dell’art. 323 c.p.
Tutto questo vale anche per le deliberazioni di una giunta comunale con le quali si disciplina un dato servizio pubblico, per le circolari (a meno che la violazione sia da ricondurre alla norma di legge o di regolamento che la medesima ha correttamente interpretato).
Si può agevolmente concludere per l’irrilevanza delle ordinanze con tingibili ed urgenti adottabili dal Sindaco o dal Prefetto.
Infatti, queste ultime, oltre a difettare del dato formale che permetta di qualificarle come regolamenti, mancano del carattere dell’astrattezza, requisito fondamentale del concetto sostanziale di atto amministrativo.
Incerta è invece la riconducibilità dei regolamenti comunitari e dei regolamenti degli organi costituzionali al concetto di regolamento ai sensi dell’art. 323 c.p.
Al riguardo sembra preferibile la risposta affermativa poiché si tratta di atti dotati del carattere formale richiesto. La dottrina è di opinione contraria.
Controversa è la possibilità degli statuti comunali e provinciali di costituire parametro di individuazione della condotta di cui all’art. 323 c.p.
Una dottrina in virtù della sovraordinazione di tali fonti rispetto ai regolamenti comunali e provinciali sostiene la soluzione favorevole.
Tuttavia, sembra più verosimile la tesi contraria che sostiene il divieto di analogia in malam partem.
Pertanto, in virtù di tale argomento, il precetto penale deve ritenersi integrato soltanto dalle norme qualificabili come regolamento, anche previo riconoscimento dell’irragionevole disparità di trattamento cui dà luogo la norma.
È interessante rilevare se ricorra abolitio criminis ove la norma violata sia stata abrogata.
La giurisprudenza sostiene l’irrilevanza dell’intervenuta abrogazione della norma richiamata dall’art. 323 c.p.
Questa soluzione ad avviso anche di chi scrive può ritenersi corretta in quanto è un’applicazione pratica del principio della successione mediata di leggi penali.
Pertanto, deve affermarsi la sussistenza dell’abuso d’ufficio ogni qualvolta l’abrogazione della norma integrativa non abbia fatto venire meno il disvalore penale della condotta.
La rilevanza della condotta della violazione di norme procedimentali
Una parte della giurisprudenza ha elaborato un criterio selettivo delle norme integratrici dell’art. 323 c.p. ulteriore a quello formale del carattere legale o regolamentare della fonte.
Secondo questa giurisprudenza, le norme procedimentali non integrano la fattispecie in esame poiché svolgono la loro funzione solo all’interno del procedimento e non incidono sulla decisione amministrativa.
Tale orientamento è stato fortemente ridimensionato e secondo la giurisprudenza prevalente, è rilevante soltanto l’efficacia causale della violazione riscontrata rispetto ad uno degli eventi tipizzati nella fattispecie in esame.
Non è rilevante il carattere procedimentale di una norma di legge o di regolamento.
Si è così affermata la rilevanza penale dell’omessa istruttoria volta a verificare l’idoneità dei candidati a riconoscere un incarico esterno presso una Ausl.
La soluzione esposta è da condividere anche in virtù della struttura della fattispecie di cui all’art. 323 c.p.
Infatti, si tratta di un reato di evento e quindi occorre la prova certa del nesso di efficacia causale tra violazione di legge o di regolamento ed uno degli eventi tipici.
La problematica della violazione mediata di norme.
La giurisprudenza più recente ha applicato il criterio della violazione mediata delle norme.
Si è così affermato in materia urbanistica, che in virtù di quanto stabilito dall’art. 12 D.P.R. n. 380/2001, il permesso di costruire deve essere rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici.
Pertanto, il rilascio di un titolo abilitativo che viola i predetti strumenti urbanistici, dà luogo ad una violazione dello stesso art. 12 D.P.R. n. 380/2001.
Altra pronuncia ha precisamente affermato che i piani di recupero e di riqualificazione urbana devono ritenersi equiparati alle norme regolamentari.
Nella specie una Società aveva ottenuto concessioni edilizie che consentivano la costruzione di una struttura di vendita di livello superiore a quello assentito nel Progetto generale di massima del Piano integrato di recupero.
La dottrina prevalente riconosce questo indirizzo, soltanto voci minoritarie sono di contrario avviso.
Secondo l’orientamento minoritario, il rinvio a fonti subregolamentari violerebbe il principio di tassatività della fattispecie.
Tale affermazione non sembra condivisibile poiché come già detto, l’abuso d’ufficio è reato di evento.
Quindi, ogni volta che sia posto in essere uno degli eventi tipizzati dal legislatore, l’evento stesso configura determinatezza alla fattispecie in esame.
È importante precisare che sussiste comunque violazione mediata di legge anche laddove l’atto che rinvia alla legge sia un atto privato.
L’ipotesi è oggi frequente a causa della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, che trova importantissima fonte di disciplina nel contratto collettivo oltre che le norme contenute nello Statuto dei lavoratori.
Tale affermazione trova conferma nello stesso dato normativo costituito dall’art. 55 del TUEL (D.lgs. n.165/2001).
Infatti, tale norma prescrive che resta ferma la disciplina vigente in materia di responsabilità, civile, penale, ammnistrativa, contabile dei dipendenti pubblici.
Tale orientamento è sostenuto anche dalla giurisprudenza.
Sempre in riferimento all’espressione “violazione di norme di legge o di regolamento” è utile precisare, come già anticipato, che il difetto di competenza integra la violazione suddetta.
La dottrina è al riguardo unanime, mentre in giurisprudenza si registrano orientamenti contrastanti.
La violazione dell’obbligo di astensione
Per l’integrazione del delitto in esame, anche per la condotta relativa alla violazione dell’obbligo di astensione, è richiesta la produzione dell’evento del danno ingiusto o dell’ingiusto vantaggio patrimoniale.
Tale opinione è stata riconosciuta dalla giurisprudenza.
Occorre inoltre la certezza dell’efficacia causale della condotta di astensione in merito alla produzione all’evento tipizzato.
Dobbiamo chiederci se la locuzione “omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto” imponga un rinvio alle leggi od ai regolamenti ai fini dell’individuazione dell’obbligo menzionato, oppure se sia la medesima a prescriverlo direttamente assumendo così il ruolo di norma primaria che prescrive un obbligo generalizzato di astensione.
L’orientamento dottrinale prevalente sostiene la prima ipotesi.
Sembra però più logico sostenere che l’art. 323 c.p. contenga il precetto in esame.
La giurisprudenza aderisce al secondo orientamento.
Ad avviso dello scrivente, è interessante precisare che in tema di composizione di una commissione esaminatrice, la giurisprudenza più recente ha ritenuto che l’obbligo di astensione debba essere espressamente previsto dalla legge.
Nella specie la Cassazione non ha ritenuto sussistente il reato di abuso d’ufficio nella condotta tenuta dal Direttore di un Centro di fisiologia clinica che aveva partecipato come membro della commissione giudicatrice di un concorso per l’assunzione di personale già impiegato presso il Centro stesso.
La suddetta pronuncia ha messo in evidenza che le cause d’incompatibilità siano tassative data la necessità di assicurare certezza all’azione amministrativa e stabilità alla composizione delle commissioni giudicatrici.
Bisogna precisare il concetto di interesse.
Un orientamento dottrinale minoritario sostiene l’esclusiva rilevanza patrimoniale dell’interesse, ma l’orientamento maggioritario ed anche la giurisprudenza sostengono la rilevanza di tutti gli interessi personali anche non economici ed anche quello affettivo.
Non è rilevante il c.d. interesse zonale, ovvero l’interesse comune a tutti gli appartenenti ad una zona geografica, socio economica, ideologica come ad es. un partito politico o una categoria professionale.
Qui l’interesse è comune ad un’intera categoria di persone ed assume la natura di interesse diffuso.
Per “prossimi congiunti” la nozione è contenuta 307 c.p.
Secondo tale norma è prossimo congiunto l’ascendente, il discendente, il coniuge, i fratelli, le sorelle, gli affini nello stesso grado, gli zii ed i nipoti. Gli affini sono esclusi qualora il coniuge sia deceduto e non vi sia prole.
Per quanto riguarda la figura del convivente more uxorio si è rilevato che l’interesse del partner convivente integrerà il delitto in esame.
Dopo avere previsto “i prossimi congiunti” la norma di cui all’art. 323 c.p. menziona: “negli altri casi prescritti”.
È ragionevole ritenere che tale espressione intenda allargare la portata applicativa del dovere di astensione.
Tale opinione è sostenuta da un orientamento dottrinale mentre un altro orientamento si attiene ad un’interpretazione strettamente esegetica.
Secondo il primo degli orientamenti il dovere di astenersi “negli altri casi” potrà fondarsi anche su norme che si trovino in qualunque disciplina normativa non solo in quelle formali.
Tra le più importanti normative delineanti obblighi di astensione vi è ad es. l’art. 78 TUEL che impone un dovere di astensione laddove siano in gioco interessi dei propri parenti ed affini fino al quarto grado.
Soltanto ove il pubblico ufficiale, portatore di un interesse proprio o di un prossimo congiunto, adotti (in violazione del dovere di astensione) un provvedimento normativo generale ad es. un PRG, lo stesso non risponderà del delitto di cui all’art. 323 c.p.
Infatti, in questo caso, l’esclusione della responsabilità sorge per effetto dell’applicazione della scriminante di cui all’art. 51 c.p.
In applicazione di questo assunto, la giurisprudenza ha ritenuto lecita la condotta posta in essere dal consigliere comunale che approva un PRG riguardante anche i propri interessi.
Il consigliere comunale è stato invece ritenuto responsabile ai sensi dell’art. 323 c.p. per avere partecipato a delibere su opposizioni a PRG riconducibili ad interessi personali dello stesso.
Infine, è importante precisare che per la giurisprudenza, il dovere di astensione riguarda anche le attività materiali non solo il compimento di atti formali.
In dottrina vi è un orientamento contrario.
Si può ragionevolmente ritenere che il delitto di abuso d’ufficio possa essere commesso anche mediante omissione. Tutto ciò avviene allorché una norma di legge o di regolamento preveda l’obbligo di agire.
Al riguardo, la dottrina è unanime.
È dello stesso avviso la giurisprudenza che ha ritenuto la sussistenza del reato in esame, nella condotta dei vigili urbani che non procedevano all’accertamento di alcune violazioni in materia di circolazione stradale.
Per quanto riguarda il vizio dell’atto amministrativo rappresentato dall’eccesso di potere, il medesimo è stato oggetto di accese controversie sulla rilevanza penale.
Si premette che tale figura fu introdotta nel nostro ordinamento con la L. n.5992/1889.
Il Consiglio di Stato però fin dal 1892 intese tale vizio come inidoneità del provvedimento a realizzare lo scopo per il cui raggiungimento, il potere pubblico è stato conferito ad un organo. Fu così creato il concetto di sviamento della funzione pubblica dal suo fine tipico.
In tal modo, la discrezionalità amministrativa si trovava seriamente esposta a sindacato giudiziale.
La giurisprudenza amministrativa dilatò ancora di più la portata applicativa di tale nozione.
Poiché in molti casi era difficoltoso distinguere con precisione l’interesse pubblico perseguito dall’atto amministrativo, furono individuate le cd. Figure sintomatiche dell’eccesso di potere.
Si trattava della contraddittorietà della motivazione del provvedimento, disparità di trattamento, travisamento dei fatti posti a fondamento di una data decisione amministrativa, difetto di istruttoria, violazione delle circolari, illogicità delle statuizioni, ingiustizia manifesta.
Ove la giurisprudenza ravvisava una di queste figure sintomatiche, la stessa era solita annullare l’atto amministrativo.
La pubblica amministrazione raramente riusciva a fornire una prova contraria proprio perché non era chiaro quale fosse l’interesse pubblico.
In un quadro del genere, il concetto di eccesso di potere, si presenta spesso vago e suscettibile di dare luogo a decisioni giurisprudenziali irrazionali.
È agevole notare che un concetto del genere si rivela incompatibile con i principi fondamentali del diritto penale, in primo luogo quello della tassatività della fattispecie.
Il legislatore penale si è per così dire, visto costretto ad espungere del tutto l’eccesso di potere dalla fattispecie di cui all’art. 323 c.p.
La giurisprudenza ritenne di seguire l’intenzione del legislatore fin dalla fondamentale sentenza Tosches.
Anche le successive decisioni sono state dello stesso avviso.
Anche un orientamento dottrinale condivide tale impostazione.
Un’autorevole dottrina ha però osservato che punire l’eccesso di potere non significa, per il giudice, sindacare la discrezionalità amministrativa.
Infatti, l’eccesso di potere riguarda il modo di formazione dell’atto ed inoltre, esercitare la discrezionalità amministrativa contro l’interesse pubblico significa non esercitare il potere legittimamente conferito dalla legge.
Tale orientamento ha altresì evidenziato che il sindacato della discrezionalità amministrativa, riguarda solo il risultato dell’atto amministrativo.
La rilevanza penale dell’eccesso di potere è sostenuta da varie argomentazioni.
Una di queste sostiene che molte delle ipotesi di eccesso di potere sono state trasformate in violazione di legge a seguito della loro recezione nella L. n. 241/1990;
un'altra di queste afferma che in ogni caso, l’eccesso di potere comporta una violazione di legge, più precisamente la violazione dell’art. 97 Cost., tale norma impone il buon andamento della P.A.
Un orientamento dottrinale contrario replica affermando che il rinvio ai principi generali contenuti nell’art. 97 Cost., come norme integranti il delitto di cui all’art. 323 c.p., non sia attuabile poiché la norma di principio avrebbe soltanto lo scopo di introdurre criteri guida su cui devono poi essere costruite vere regole di condotta.
Se così non fosse, sarebbe violato il principio di tassatività della fattispecie penale.
Attualmente, si può affermare che il legislatore ha inteso espungere dalla fattispecie il vizio di eccesso di potere sia per ragioni di possibile controllo giudiziale sull’operato della P.A., sia per ragioni di determinatezza;
si rivela però necessario non rinunciare del tutto alla rilevanza penale dell’eccesso di potere, poiché il controllo giudiziale sull’azione amministrativa assume una funzione di garanzia per il cittadino ed il medesimo si estrinseca in un controllo di legittimità dell’atto, ma non di merito;
la fattispecie in esame consente il richiamo all’art. 97 Cost.;
in sintesi gli unici ostacoli alla rilevanza penale del vizio in esame sono costituiti dalla vaghezza del parametro e dal rischio potenziale di creare una norma imprecisa.
Una pronuncia giurisprudenziale ha sostenuto la rilevanza dell’art. 97 Cost. ai sensi dell’art. 323 c.p.
Tuttavia, la maggior parte delle decisioni che statuiscono la rilevanza penale dell’eccesso di potere, preferiscono non porsi formalmente in contrasto con la giurisprudenza maggioritaria ed applicano al riguardo, “vie di fuga” per affermare la sussistenza del delitto di abuso d’ufficio.
Infatti, in base a tale impostazione è stata affermata la responsabilità penale di un Assessore che, irritato per essere stato multato dalla Polizia Municipale, inviava missive al Sindaco, lamentandosi della condotta del Comandante dei vigili urbani e chiedendo altresì la promozione di procedimenti disciplinari nei confronti del predetto.
Per altre decisioni, la violazione della norma di legge comprende anche la mancata osservanza della ratio della norma.
Tale conclusione è ad avviso dello scrivente ragionevole poiché vanificare la ratio di una norma equivale a violare la predetta.
Tale opinione trova fondamento anche nell’art. 12 delle Preleggi, il quale prescrive che la norma può essere ricavata dalla disposizione di legge, soltanto in base al significato letterale della medesima.
In conclusione, possiamo affermare che ove sia violata la ratio legis, l’eccesso di potere sarà sempre dotato di rilevanza penale ed in tale specie l’interesse pubblico a cui l’atto è finalizzato, sarà sempre agevolmente individuabile.
Ove ricorra soltanto una delle figure sintomatiche dell’eccesso di potere, il medesimo non avrà mai disvalore penale, proprio perché in tal caso, si rivela ardua l’individuazione dell’interesse pubblico perseguito.
A questo punto è utile evidenziare che soltanto l’ipotesi base dell’eccesso di potere sarà rilevante ai sensi dell’art. 323 c.p., mentre le altre ipotesi saranno rilevanti solo in sede amministrativa.
Il danno ingiusto e l’ingiusto vantaggio patrimoniale
Come già anticipato in precedenza, il reato di abuso d’ufficio è reato di evento.
Sono eventi del reato, l’ingiusto vantaggio patrimoniale o il danno ingiusto.
Per danno s’intende la lesione di una situazione giuridica del privato a qualsiasi titolo coinvolta nella Pubblica Amministrazione.
Per vantaggio patrimoniale s’intende qualsiasi apprezzabile miglioramento della sfera economica del beneficiario.
La giurisprudenza ad esempio ha ritenuto vantaggio patrimoniale la dichiarazione di edificabilità di un terreno.
Una isolata pronuncia non ha ritenuto configurabile l’ingiusto vantaggio nella condotta di un professore presso l’Università che aveva pilotato un esame universitario per favorire un determinato soggetto.
Nella specie, il Professore a contratto presso l’Università degli Studi di Napoli aveva preventivamente rivelato al candidato gli argomenti sui quali sarebbe stato interrogato.
La Cassazione ha ritenuto nel caso di superamento di un esame universitario, l’insussistenza sia di un incremento patrimoniale sia di un accrescimento di natura patrimoniale.
Per quanto riguarda il requisito d’ingiustizia del danno o del vantaggio, si deve notare che tale qualifica fu introdotta già in occasione della novella del 1990.
Un autorevole orientamento dottrinale ritiene tale aggettivo pleonastico, poiché ciò che è frutto di un a condotta di abuso è necessariamente ingiusto.
Un altro orientamento sostiene invece il requisito della c.d. “doppia ingiustizia”.
Secondo questa opinione, l’evento del reato in esame, deve essere ingiusto in via autonoma dalla condotta (illecita) che lo ha prodotto.
La prima tesi è criticabile poiché ritenere pleonastico il dato testuale deve essere, nei limiti del possibile, evitato.
La seconda tesi è anch’essa criticabile, poiché nei casi concreti, darebbe luogo alla liceità del favoritismo.
Infatti, si potrebbero ritenere lecite le condotte violatrici delle norme sulle procedure concorsuali, laddove le medesime abbiano favorito alcuni concorrenti a scapito di altri.
La giurisprudenza ha aderito alla seconda tesi soltanto una volta.
Una terza teoria, attualmente seguita dalla giurisprudenza, si colloca a metà strada fra le suddette.
Questo orientamento non ritiene pleonastico l’aggettivo ingiusto, ma al contempo, non esige il requisito dell’autonoma ingiustizia del medesimo.
Per questa teoria il vantaggio ingiusto ricorre ogni qualvolta lo stesso non abbia fondamento in un corrispondente diritto sostanziale.
Per esempio non costituirà abuso d’ufficio il pagamento di un avvocato, da parte di una P.A., con denaro prelevato da un capitolo di spesa diverso da quello per i pagamenti a soggetti esterni all’amministrazione.
In tal caso, il vantaggio patrimoniale non potrà essere ingiusto, perché il difensore aveva comunque diritto al corrispettivo per le prestazioni professionali svolte.
L’ingiusto danno e l’ingiusto vantaggio patrimoniale, in quanto eventi del reato, ne determinano il locus ed il tempus commissi delicti.
Il momento consumativo del reato, si avrà nel momento in cui la condotta produce l’evento, anche se detto momento fosse sensibilmente posteriore all’elemento materiale del reato.
Così, la giurisprudenza in ambito concorsuale ha ritenuto che il momento consumativo, si identifica con la proclamazione del vincitore del concorso. Non ha rilievo, sotto questo profilo, il momento della dettatura delle tracce del compito assegnato.
Un’importante conseguenza di tale impostazione si rileva laddove l’ingiusto vantaggio patrimoniale si produca in più rate (ad esempio una sovvenzione pubblica che venga erogata in più stadi), il momento consumativo del reato, si avrà con il pagamento dell’ultima rata.
Per quanto riguarda il locus commissi delicti, esso si identifica con il luogo in cui è stato prodotto l’evento.
Ad esempio se la società Beta con sede a Milano ha ottenuto dal Ministero romano una sovvenzione pubblica in violazione della normativa di settore, l’ingiusto vantaggio patrimoniale è avvenuto a Milano.
Di conseguenza, sarà competente territorialmente il Tribunale di Milano.
L’errore sulle norme di legge o di regolamento
Prima di analizzare l’elemento soggettivo del delitto di cui all’art. 323 c.p., è interessante rilevare la problematica dell’errore sulla norma di legge o di regolamento violata.
La giurisprudenza ritiene che si tratti di errore sul precetto penale, ed in quanto tale, irrilevante ai sensi dell’art. 5 c.p.
Tale opinione trova fondamento nella teoria dell’incorporazione delle norme di legge o di regolamento nella norma di cui all’art. 323 c.p.
Anche un orientamento dottrinale sostiene questa conclusione.
Tale opinione non sembra però condivisibile.
Infatti, la violazione di norme di legge o di regolamento non esprime in pieno il senso del divieto penale, poiché è necessaria la sussistenza di uno degli eventi previsti, ed inoltre, chi erra sull’elemento menzionato, si trova nelle condizioni previste dall’art. 47 c.p., ovvero non si rende conto del disvalore penale del fatto.
Al riguardo, un orientamento dottrinale sostiene l’impostazione suddetta ed argomenta che l’agente nella specie, non si rappresenta l’ingiustizia dell’evento, pertanto, non sussiste il dolo della fattispecie.
Tutto ciò non significa esigere la conoscenza esatta della norma di legge o di regolamento violata al fine di ritenere sussistente il dolo della fattispecie.
Si esige dall’agente soltanto la conoscenza di massima del contenuto della norma violata.
Ad esempio, sarà integrato il reato di abuso d’ufficio, nel caso della Giunta comunale che paghi il corrispettivo all’avvocato per la difesa di un membro in una vicenda che lo riguarda nella qualità di privato cittadino e precedente l’assunzione della qualifica di assessore, anche ove sia dimostrata la mancata conoscenza dell’art. 40 TUEL e dell’art. 28 del C.C.N.L. enti locali del 14.09.2000.
Infatti, è sufficiente dimostrare la conoscenza della regola culturale che impone il divieto di spendere denaro pubblico per affari privati dei pubblici funzionari.
Più in particolare, per quanto riguarda l’elemento soggettivo, dobbiamo precisare il significato dell’avverbio “intenzionalmente”, riferito all’evento.
La dottrina sostiene che l’art. 323 c.p., richieda il dolo intenzionale e siano esclusi dalla punibilità il dolo diretto ed a maggior ragione il dolo eventuale.
Al riguardo, tale dottrina sostiene che l'avverbio in esame è stato impiegato riguardo al momento della volizione dell’evento, non al momento della rappresentazione.
Questa tesi è stata ulteriormente ridimensionata dalla giurisprudenza. Infatti, la Cassazione ha escluso la sussistenza del reato ogni qualvolta il fatto tipico sia stato posto in essere al fine di realizzare un interesse pubblico.
Una tale opinione non può però essere ritenuta condivisibile.
Infatti, una ricostruzione nei termini suddetti, porterebbe sempre ad ingiustificate declaratorie di assoluzione.
Il Giudice si vedrebbe obbligato ad assolvere ogni volta in cui manchi la certezza che l’agente abbia agito al solo fine di realizzare l’ingiusto vantaggio patrimoniale o l’ingiusto danno.
Orbene, secondo tale impostazione il dolo intenzionale tipico dell’abuso d’ufficio sarebbe trasformato in dolo esclusivo.
Tale conclusione non può essere accettabile poiché il legislatore quando ha voluto configurare il dolo esclusivo come elemento tipico della fattispecie, lo ha espresso formalmente.
Costituisce un esempio di tale scelta l’art. 508 c.p., il quale contiene la specifica locuzione: “al solo scopo di”.
È interessante notare che tale fattispecie è denominata “a movente tipizzato” mentre il delitto di abuso d’ufficio non è mai stato ritenuto tale.
L’avere agito al fine di perseguire un pubblico interesse, potrà avere rilevanza soltanto sul piano del quantum della pena, ai sensi dell’art. 133 c.p. oppure come attenuante ai sensi dell’art. 62 n. 1) o ex art. 62-bis c.p.
La giurisprudenza più recente, a conferma dell’opinione su esposta, ha affermato che l’evento del reato in esame deve essere voluto dall’agente non è al riguardo sufficiente l’accettazione del rischio della produzione del medesimo.
Nella specie, la Cassazione non ha ravvisato la sussistenza del delitto di cui all’art. 323 c.p., nella “ritenuta” strumentalizzazione di una procedura di accordo di programma.
Detto accordo di programma, in seguito a modifiche apportate, prescriveva la realizzazione a spese della Società di una rotatoria tra la strada provinciale e quella comunale adiacenti all’area del progettato nuovo insediamento industriale e la modificazione della destinazione urbanistica dell’area adiacente alla fabbrica già esistente della Società, allo scopo di consentire a tale Società l’edificazione di un nuovo stabilimento industriale.
La Suprema Corte ha ritenuto lecite le condotte poste in essere dai membri del Consiglio Comunale e dal Presidente della Provincia durante l’iter amministrativo (azionato dalla Società) per ottenere l’accordo di programma.
In tali condotte la Cassazione ha ravvisato un rilevante interesse pubblico volto all’incremento occupazionale e socio economico del territorio.
Come già anticipato, nella fattispecie in esame è richiesto il dolo intenzionale.
Bisogna rilevare che il dolo intenzionale costituisce la trasposizione del dolo specifico che caratterizzava la fattispecie prima della novella del 1997.
Orbene, la capacità selettiva del dolo intenzionale, può venire meno nel caso di realizzazione plurisoggettiva del reato in esame.
Infatti, la giurisprudenza afferma che si possa concorrere ex art. 110 c.p. in un reato a dolo specifico anche per chi agisca con dolo diretto o eventuale, purché almeno uno dei rei operi con il dolo intenzionale tipizzato e gli altri ne siano consapevoli.
Per esempio, i membri di un collegio risponderanno di abuso d’ufficio ove siano consapevoli dell’altrui intenzione di trarre vantaggio patrimoniale o di arrecare un danno, come conseguenza di una deliberazione illegittima.
La giurisprudenza non è però dello stesso avviso.
Come abbiamo già visto, il reato di abuso d’ufficio può essere commesso anche da più soggetti.
Come per la generalità dei reati propri, è possibile che al reato concorra anche il privato estraneo.
La giurisprudenza ha voluto precisare che per l’integrazione del reato, non è sufficiente la mera coincidenza fra la richiesta del privato ed il provvedimento illegittimo del pubblico ufficiale.
Si richiede la prova della previa intesa tra il privato ed il pubblico agente, o che il primo abbia svolto un’attività casualmente rilevante di determinazione, istigazione o altra forma di sollecitazione a commettere il reato.
Una tale opinione non è conforme però ai principi generali del concorso di persone nel reato.
Infatti, secondo la relativa disciplina, non è affatto necessario un previo accordo tra i concorrenti del reato.
Il delitto di cui all’art. 323 c.p., non può neppure essere considerato reato plurisoggettivo improprio, ovvero quei reati in cui la violazione, rilevante ai fini dell’integrazione, riguarda normativamente soltanto uno dei soggetti.
Infatti, la fattispecie in esame, non è necessariamente plurisoggettiva.
Pertanto, possiamo affermare, che la condotta del privato beneficiario sarà rilevante laddove sia caratterizzata da un contributo concorsuale e dal dolo previsto dall’art. 323 c.p., oppure abbia la consapevolezza che l’altro correo abbia la stessa intenzionalità.
Tale opinione è stata recepita anche dalla giurisprudenza.
A questo punto, ci possiamo domandare se il privato possa rispondere del reato in esame qualora si trovi nel descritto stato volitivo ma il p.u. nel compiere quanto richiestogli, non abbia la consapevolezza della violazione delle norme.
Tutto questo può capitare ad esempio nel caso di presentazione di falsa attestazione del reddito imponibile al fine di ottenere una sovvenzione.
La giurisprudenza ha escluso tale possibilità sostenendo l’incompatibilità tra l’art. 48 e l’art. 323 c.p.
Si è sostenuto che il dolo dell’intraneus sia essenziale ai fini dell’offesa, poiché senza il predetto requisito, non vi è violazione del dovere e quindi manca la lesione ai beni giuridici protetti.
Il rapporto con altre figure di reato
La locuzione “salvo che il fatto costituisca più grave reato” è una clausola di consunzione e preclude sempre ed in ogni caso il concorso formale tra l’abuso d’ufficio ed altri reati il cui fatto tipico includa quello dell’abuso, purché siano puniti più gravemente.
Per “fatto” s’intende una delle due condotte abusive. Infatti, se tale termine fosse inteso come fatto tipico del reato di abuso, ovvero condotta più evento, la clausola di riserva resterebbe priva di ogni applicazione pratica oltre ad essere in tal caso dotata di una “specialità ulteriore” rispetto alla fattispecie incriminatrice di cui all’art. 323 c.p.
La giurisprudenza ha ritenuto così il reato in esame assorbito in quello di peculato, in quello di concussione, in quello di truffa aggravata e nella corruzione quando l’atto abusivo sia stato l’oggetto dell’accordo corruttivo.
C’è invece un orientamento che ha affermato il concorso con il reato di turbativa d’asta.
Infine, per quanto riguarda i delitti di falso, secondo un orientamento dottrinale, il concorso non è ipotizzabile, in virtù dell’assunto secondo cui la violazione di leggi penali generali non può costituire violazione di norme ex art. 323 c.p., poiché tale fattispecie richiama soltanto le norme disciplinanti le modalità di svolgimento dell’azione amministrativa.
La giurisprudenza non ha accolto tale opinione.
Infatti, l’attività della P.A. è disciplinata anche da norme generali ed inoltre, la clausola dello “svolgimento delle funzioni o del servizio” non seleziona assolutamente le norme richiamabili nella fattispecie.
Può verificarsi che il p.u., nello svolgimento delle funzioni, commetta un falso realizzando intenzionalmente uno degli eventi tipici del reato di abuso d’ufficio.
In tal caso dobbiamo verificare se ricorre un concorso apparente di norme oppure un concorso formale di reati.
Sul punto la giurisprudenza è divisa.
Un orientamento sostiene che il fatto di abuso non può mai essere sussunto in quello di falso anche se le condotte coincidono.
Tutto questo perché ciascuna delle norme incriminatrici tutela un bene diverso ed inoltre, la medesima condotta produce due distinti fatti di reato ovvero il falso ed un ingiusto danno o un ingiusto vantaggio patrimoniale ed un secondo costituito da un falso e da un pericolo per la fede pubblica conseguente.
Il secondo orientamento sostiene che in tal caso opera comunque la clausola di riserva e quindi si verificherà l’assorbimento del reato di abuso nel reato di falso laddove quest’ultimo sia più gravemente sanzionato.
Sembra preferibile il secondo orientamento per varie ragioni.
Infatti, il criterio della diversità dei beni protetti, già non risolve quanto prescritto dall’art. 15 c.p. in tema di specialità tra norme e, soprattutto, per quanto attiene la “stessa materia” è privo di ogni rilevanza.
Infine, il primo orientamento, ritiene che il “fatto” ai sensi della clausola di riserva sia il fatto tipico e non la sola condotta abusiva finendo così per negare l’operatività della clausola medesima.
Una recentissima pronuncia ha stabilito che ricorre l’ipotesi di consunzione ove la condotta tipica dell’abuso d’ufficio sia sussumibile nel paradigma di una fattispecie incriminatrice più grave.
Nella specie un notaio aveva attestato nel relativo rogito, la volontà delle parti di permutare un terreno agricolo con alcuni quadri d’autore e con separata scrittura privata redatta dallo stesso notaio, risultava la reale volontà delle parti di stipulare una compravendita del terreno menzionato in luogo della permuta.
La prima condotta attestava falsamente la volontà delle parti procurandogli altresì un ingiusto vantaggio mentre la seconda cagionava ingiusto danno ai proprietari dei terreni agricoli confinanti, i quali non avevano avuto la possibilità di esercitare il diritto di prelazione in ordine al suddetto terreno.
Dobbiamo poi rilevare che nel caso in cui il reato concorrente con l’abuso sia meno grave del primo, si riterrà integrato l’abuso in base all’applicazione del principio generale della specialità, non in virtù dell’applicazione della clausola di riserva.
Un’applicazione di tale assunto è per esempio l’assorbimento del reato di omissione di atti d’ufficio in quello di abuso, purché la condotta sicuramente tipica del delitto di cui all’art. 328 c.p. produca anche uno degli eventi previsti dall’art. 323 c.p.
Per quanto riguarda la configurabilità del tentativo in ordine all’abuso, si deve rispondere affermativamente in virtù del fatto che si tratta di un reato di evento.
È agevole notare che la frazionabilità dell’iter esecutivo non è affatto collegata alla circostanza che l’atto illegittimo sia inserito all’interno di un procedimento costituito da una moltitudine di atti.
Il tentativo sussisterà non solo nell’ipotesi in cui la condotta tipizzata, accompagnata dal dolo di realizzare uno degli eventi tipici, non abbia dato luogo ad uno di tali risultati, ma anche nel caso di incertezza probatoria sul nesso causale tra condotta ed evento tipico comunque venuto ad esistenza.
L’aggravante di cui all’all’art. 323 2° comma c.p.
Infine, l’art. 323 c. 2° c.p. prevede una circostanza aggravante speciale ad effetto comune, laddove l’ingiusto vantaggio o il danno sia di rilevante gravità.
L’elemento della gravità deve essere valutato in base a parametri oggettivi, tuttavia appare ragionevole un criterio soggettivo da applicarsi in via sussidiaria.
In virtù del carattere di specialità dell’aggravante in esame, la giurisprudenza ha ritenuto inapplicabile all’abuso d’ufficio l’aggravante di cui all’art. 61 n. 7 c.p.

References: art. 115
 art. 323
 art. 323
 art. 323
 art. 12
 sentenza 
e contrario
 art. 62
 art. 110
 art. 323