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Timestamp: 2019-01-20 05:52:50+00:00

Document:
N. 07974/2012 REG.RIC.
N. 05299/2015REG.PROV.COLL.
Latorre s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e nella qualità di capogruppo mandataria della A.T.I. con l’impresa Padovano Vittorio da Taranto, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Muscatello, con domicilio eletto presso il dottor Alfredo Placidi in Roma, Via Cosseria, n. 2;
Comune di Bari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Rossana Lanza e Rosa Cioffi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Roberto Ciociola in Roma, viale delle Milizie, n. 2;
Ciccimarra Carlo e Figli s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Paolo Bello e Michele Castellano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Arnaldo Del Vecchio in Roma, viale Giuseppe Mazzini, n. 73;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bari e della Ciccimarra Carlo e Figli s.r.l.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2015 il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti l’avvocato Francesco Muscatello e l’avvocato Roberto Ciociola, su delega degli avvocati Rosa Cioffi e Rossana Lanza;
1.- La Latorre s.r.l., quale mandataria - capogruppo dell’A.T.I. con l’impresa Padovano Vittorio da Taranto, ha partecipato alla gara, indetta dal Comune di Bari in data 8 febbraio 2010, per l’aggiudicazione dell’appalto del servizio di trasporto scolastico da svolgere in favore degli alunni frequentanti le scuole dell’infanzia, primarie e secondarie, per il periodo 2010 – 2012, suddivisa in sei lotti, all’esito della quale è risultata aggiudicataria in via provvisoria dei lotti n. 4 e 6.
2.- Con ricorso al T.A.R. Puglia, Bari, la Latorre s.r.l. ha chiesto l’annullamento di detto provvedimento di esclusione e della presupposta determinazione del Dirigente la ripartizione politiche educative, giovanili e sportive del Comune di Bari del 4 gennaio 2011 n. 2011/00009 - 2011/210/00001 avente ad oggetto “Servizio trasporto scolastico. Accertamento grave negligenza e malafede”, nonché di tutti gli atti presupposti, indicati nell’epigrafe del ricorso di primo grado. La società ha anche chiesto il risarcimento del danno mediante tutela in forma specifica, o, in subordine, per equivalente, nonché il ristoro del danno biologico – esistenziale e dei costi sostenuti per la partecipazione alla gara e alla procedura in questione (oltre a rivalutazione monetaria ed interessi), nonché ha chiesto la declaratoria di inefficacia, ai sensi dell’art. 122 del c.p.a., del contratto stipulato o stipulando con l’odierna controinteressata relativamente ai lotti di interesse.
Successivamente la citata società con motivi aggiunti ha chiesto l’annullamento della determinazione n. 2011/05871 - 2011/210/00440 del 12 agosto 2011 del Dirigente della ripartizione politiche educative e giovanili del Comune di Bari, adottata a conclusione del procedimento di riesame espletato in esecuzione dell’ordinanza del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 2679 del 2011 (di accoglimento della domanda di tutela cautelare introdotta con il ricorso).
5.- Con atto depositato l’11 dicembre 2012 si è costituita in giudizio la Ciccimarra Carlo e Figli s.r.l., che ha chiesto la reiezione dell’appello perché irricevibile, inammissibile ed infondato.
7.- Con memoria depositata il 6 giugno 2015 il Comune di Bari, premesso che era venuto a conoscenza degli accertamenti di polizia giudiziaria effettuati nei confronti del titolare della società Latorre solo in occasione della notifica della richiesta di rinvio a giudizio dello stesso, ha dedotto l’infondatezza dei motivi posti a base dell’appello, in particolare sostenendo che nel caso di specie la pendenza di un’indagine penale su contestati episodi di grave negligenza nel pregresso rapporto contrattuale, nonché la gravità degli addebiti sarebbero stati oggetto di legittima valutazione discrezionale, a nulla valendo la circostanza che l’inadempienza fosse stata commessa da lungo tempo. Ha quindi affermato l’insussistenza di incompatibilità tra la normativa di cui trattasi e l’art. 45 della Direttiva comunitaria n. 2004/18 e l’infondatezza della sollevata questione di costituzionalità, concludendo per la declaratoria di inammissibilità o per la reiezione del gravame.
8.- Con memoria depositata l’8 giugno 2015 la società appellante ha evidenziato che, con sentenza n. 2359 del 2014, il Tribunale di Bari, prima sezione penale, ha disposto, con riguardo ai fatti di cui trattasi, l’assoluzione dell’imputato per insussistenza del fatto ed ha rimarcato che il T.A.R. Puglia Bari, Sezione I, con sentenza n. 1251 del 2012 ha accolto il ricorso proposto dalla ditta Sabato Viaggi (assuntamente) con riguardo agli stessi addebiti mossi alla appellante; ha quindi ribadito e precisato la richiesta di risarcimento dei danni subiti, concludendo per l’accoglimento dell’appello e di tutte le domande formulate, specificate e quantificate.
10.- Con memoria depositata il 12 giugno 2015 la Ciccimarra Carlo e Figli s.r.l. ha replicato alle deduzioni della appellante, in particolare evidenziando l’irrilevanza della sentenza di assoluzione emanata dalla Autorità giudiziaria penale (peraltro solo nel mese di gennaio 2015, dopo anni dall’emanazione del provvedimento impugnato) in quanto, per procedere all’esclusione del concorrente per grave negligenza lesiva del rapporto fiduciario con la s.a., non sarebbe necessario che essa sia giurisdizionalmente accertata, essendo la relativa valutazione rimessa alla discrezionalità della Amministrazione.
11.- Con memoria depositata il 13 giugno 2015 la Latorre s.r.l. ha replicato alle avverse argomentazioni difensive, in particolare evidenziando che il Comune di Bari non avrebbe effettuato alcun accertamento autonomo e diretto rispetto agli elementi dell’indagine penale e nessuna valutazione dei profili ivi rappresentati, nonché che comunque sarebbero state insufficienti le irregolarità contestate a sorreggere la dichiarazione di negligenza e mala fede.
14.- Con il primo motivo di gravame, premesso che il T.A.R. Puglia, Bari, ha accolto, con sentenza n. 1251 del 2012, il ricorso della Sabato Viaggi che avrebbe subito gli stessi addebiti della appellante, è stata in primo luogo censurata l’impugnata sentenza laddove, con riguardo al requisito di cui all’art. 38, comma 1, lettera f), del d. lgs. n. 163 del 2006 (attinente alla affidabilità professionale), dapprima avrebbe affermato che il potere della stazione appaltante di contestare gravi negligenze riguardanti un precedente rapporto contrattuale con la stessa Amministrazione che ha indetto la gara è discrezionale e soggetto al sindacato giurisdizionale nei soli limiti della illogicità o errore sui fatti, mentre avrebbe poi sostenuto, in assunta contraddizione con l’operato del Comune di Bari, che la violazione dei doveri professionali riconducibili a gravi negligenze o malafede deve essere connotata dall’elemento psicologico della colpa grave.
14.1.- Il collegio premette che è irrilevante ai fini del decidere la circostanza che con sentenza n. 1251 del 2012 il T.A.R. Puglia, Bari, ha accolto il ricorso della Sabato Viaggi (assuntamente attinente a fatti collegati a quelli oggetto della presente fattispecie) nell’assunto che gli errori apparivano di modesta gravità ed inidonei a comportare concrete ripercussioni sulla qualità del servizio e sulla sicurezza degli utenti; ciò in quanto detta sentenza non è passata in giudicato, ma è stata appellata presso questa Sezione, ove ha assunto il n. di r.g. 7573 del 2012.
L'art. 38. comma 1, lett. f), del d. lgs. n. 163 del 2006 stabilisce infatti che sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi, né possono essere affidatari di subappalti e stipulare i relativi contratti, i soggetti “che, secondo motivata valutazione della stazione appaltante, hanno commesso grave negligenza o malafede nell'esecuzione delle prestazioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara; o che hanno commesso un errore grave nell'esercizio della loro attività professionale, accertato con qualsiasi mezzo di prova da parte della stazione appaltante”.
L'esclusione dalla gara d'appalto prevista da detta norma, si fonda sulla necessità di garantire l'elemento fiduciario nei rapporti contrattuali della Pubblica Amministrazione fin dal momento genetico. Non rileva pertanto che i fatti valutati dall’Amministrazione per addivenire alla decisione di rilevare grave negligenza o malafede nell’esercizio di un precedente rapporto contrattuale tra le parti, se oggetto di indagine penale, siano sub iudice, né che non siano stati oggetto di condanna, poiché ciò che giustifica la scelta di esclusione è solo l'imperizia emersa nel corso dell'attività professionale, che a sua volta ha leso quel rapporto di fiducia nella capacità professionale dell'impresa.
La legge non esclude che determinati fatti di rilievo penale, laddove costituenti ipotesi di grave errore professionale, possano essere valorizzati ai fini della sussistenza della causa ostativa di cui all'art. 38, comma 1, lett. f), del d.lgs. n. 163 del 2006, indipendentemente dalla astratta configurabilità o meno della causa ostativa contemplata alla precedente lettera c). In altri termini, un determinato fatto penalmente rilevante può essere inquadrato alternativamente o cumulativamente, a seconda del verificarsi dei rispettivi presupposti di legge, all'interno delle due disposizioni normative (lettera c e lettera f), non rinvenendosi nel sistema contrattualistico pubblico alcun divieto alla sussumibilità delle fattispecie di reato nella categoria del grave errore professionale e, per converso, alcuna riserva del penalmente sensibile alla categoria della moralità professionale strettamente intesa. Ne discende che ciò che rileva ai fini dell'applicabilità dell'art. 38, comma 1, lett. f), del d.lgs. n. 163 del 2006, è solo che un determinato fatto, quantunque avente qualificazione penale, possa essere forma di manifestazione di un grave errore professionale, prescindendosi in ogni caso dalla sussistenza di una pronuncia giudiziale passata in giudicato, come è invece previsto dalla precedente lett. c).
A nulla vale che la relativa procedura si sia successivamente conclusa con sentenza del Tribunale di Bari, I Sezione Penale, n. 2359/2014 del 15 ottobre 2014, di assoluzione dei signori Maria Giannelli e Michelangelo Latorre dai reati loro ascritti per insussistenza del fatto. La sussistenza delle circostanze di fatto apprezzate con il provvedimento impugnato non è stata infatti esclusa da detta sentenza penale (come meglio sarà evidenziato nel prosieguo), sicché ben poteva la s.a. tenerne conto ai fini della emanazione del giudizio circa la sussistenza dell’elemento fiduciario di cui trattasi.
14.3.- Ciò posto, va osservato che il concetto normativo di "violazione dei doveri professionali" cui la norma in questione fa riferimento abbraccia un'ampia gamma di ipotesi, riconducibili alla negligenza, all'errore ed alla malafede, purché tutte qualificabili "gravi" (Consiglio di Stato, sez. III, 13 maggio 2015, n. 2388) e richiede che la responsabilità risulti accertata e provata con qualsiasi mezzo di prova, senza la necessità di una sentenza passata in giudicato (Consiglio di Stato, sez. VI, 4 dicembre 2006, n. 7104) o di un accertamento della responsabilità del contraente per l'inadempimento in relazione ad un precedente rapporto contrattuale, quale sarebbe richiesto per l'esercizio di un potere sanzionatorio, ma è sufficiente una motivata valutazione dell'Amministrazione in ordine alla grave negligenza o malafede nell'esercizio delle prestazioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara.
Ai fini dell'accertamento della legittimità del provvedimento di esclusione dalla gara, pertanto, assume rilievo decisivo la circostanza che la stazione appaltante illustri compiutamente le ragioni per le quali - in considerazione dei pregressi rapporti contrattuali – sia venuto meno un adeguato livello di fiducia nei confronti dell'impresa partecipante.
Infatti, nei confronti della Latorre s.r.l., con il provvedimento impugnato sono state poste a giustificazione della adottata determinazione le seguenti circostanze di fatto:
1) L'utilizzo di quattro mezzi della ditta Giannelli (non facente parte dell'A.T.I. aggiudicataria del servizio);
2) L‘utilizzo per l'espletamento del servizio di un automezzo, targato CZ401EJ, di proprietà della ditta Giannelli, privo della revisione periodica per il periodo febbraio-maggio 2007;
3) L'impiego di un automezzo, targato CA525YL di proprietà della ditta Latorre, in sostituzione degli automezzi dichiarati dalla ditta come principali, nell'espletamento del servizio di trasporto scolastico, nel mese di marzo 2007, in sostituzione di mezzi eventualmente usati per gite;
4) L'impiego per l'espletamento del servizio di un automezzo, targato CR671SJ, di proprietà della ditta Latorre, privo della prevista revisione periodica per il mese di maggio 2007.
5) L'uso di personale della ditta Giannelli (quattro autisti ed un assistente);
6) L’essere risultato che un autista della società Latorre (signor Paolo Cantalluddo), dall'esame del libro matricola, era stato in carico sino al 30 dicembre 2006, senza dichiarazioni della stessa ditta circa specifiche sostituzioni;
7) L’essere risultato che un autista (signor Raffaele Annoscia) era stato in carico sul libro matricola della ditta Giannelli sino al 31 marzo 2007, senza apparenti specifiche sostituzioni;
8) L’essere risultati annotati sul libro matricola assistenti non per l'intero periodo del trasporto scolastico ma per un periodo inferiore.
Con riguardo alla prima delle elencate circostanze la citata sentenza n. 2359/2014 ha escluso la rilevanza penale del fatto che la ditta Giannelli non avesse la titolarità di tutti i mezzi necessari per assicurare il servizio e che si fosse servita, all’uopo, di personale e mezzi della ditta individuale Giuseppe Latorre, stante la sussistenza di un contratto di somministrazione reciproca tra esse ditte di autonoleggio ed “il distacco” dei dipendenti, sicché all’atto della effettuata dichiarazione della disponibilità di otto mezzi per lo svolgimento del servizio di trasporto alunni, la ditta Giannelli sapeva di poterli utilizzare in ragione di detto accordo.
Quanto alla quinta delle riferite circostanze si rinviene nella sentenza de qua solo il riferimento al distacco temporaneo di dipendenti tra le ditte Giannelli e Latorre, senza obbligo di comunicazione, sicché è confermata la sussistenza del fatto discrezionalmente apprezzato dalla stazione appaltante.
Ritiene quindi il collegio che, con riferimento all'impiego di personale dipendente di altra ditta e all'utilizzo di mezzi di proprietà della medesima, sostanzialmente non esclusi da detta sentenza penale, correttamente la stazione appaltante abbia qualificato tali comportamenti come palesi violazioni sia di disposizioni del disciplinare (art. 13) e del capitolato (artt. 12 e 20) che soddisfacevano l’interesse pubblico a consentire un adeguato standard di sicurezza nello svolgimento del servizio oggetto dell’appalto di cui trattasi, sia dei canoni di buona fede e correttezza nell'esecuzione del contratto da parte dell'appaltatore.
L'art. 38, comma 1, lett. f), di esso d. lgs. deve essere quindi interpretato in modo coerente con le indicazioni desumibili dall'art. 45, par. 2, lett. d), della Direttiva 31 marzo 2004 n. 2004/18/CE, che consente l'esclusione di ogni operatore economico "che, nell'esercizio della propria attività professionale, abbia commesso un errore grave, accertato con qualsiasi mezzo di prova dall'amministrazione aggiudicatrice". Poiché tale formula corrisponde a quella della seconda parte del citato art. 38, comma 1, lett. f), d.lgs., deve ritenersi che in via generale la normativa comunitaria consenta di qualificare come ostativo qualsiasi episodio di errore che caratterizzi la storia professionale degli aspiranti concorrenti, purché sia abbastanza grave da metterne in dubbio l'affidabilità. La norma nazionale vigente riproduce quella comunitaria e di conseguenza rende rilevanti tutti gli errori professionali commessi.
Tanto esclude la condivisibilità della tesi della appellante che non sarebbero compatibili con detta Direttiva l’ampiezza ed indeterminatezza della previsione di cui a detto art. 38, nonché le modalità di esplicazione delle della stessa ed il potere discrezionale riconosciuto alla s.a. al riguardo, essendo la norma comunitaria di eguale ampiezza rispetto a quella attuativa ed atteso che tale ampiezza appare inidonea a comportare alcuna violazione dei principi comunitari e nazionali posti a presidio del favor partecipationis, nonché del diritto alla iniziativa economica costituzionalmente garantito; ciò considerato anche che detto potere deve esplicarsi mediante una motivata valutazione dell'Amministrazione in ordine alla grave negligenza o malafede nell'esercizio delle prestazioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara, motivazione che è soggetta, ancorché discrezionale, al vaglio di logicità da parte dell’Organo giurisdizionale.
15.2.- Quanto alla eccezione di incostituzionalità della norma in esame va in primo luogo rilevato che esigenze di eguaglianza (art. 3 cost.), buona amministrazione (art. 97 cost.), proporzionalità e soprattutto di tutela del diritto di iniziativa economica (art. 41 cost.) non sono idonee ad escludere la rilevanza delle contestazioni di condotte connotate, come nel caso che occupa, dall'elemento soggettivo gravemente colposo dell'impresa, che esclude applicazioni della norma stessa ingiustificatamente penalizzanti del diritto di iniziativa economica, con una sorta di discrezionale esclusione unilateralmente decretata dalla stazione appaltante da ogni futuro rapporto contrattuale.
b) incentra il compito demandato alla stazione appaltante nella valutazione "della grave negligenza o mala fede nell'esecuzione delle prestazioni affidate" da parte dell'impresa partecipante alla procedura di gara, che rimanda allo scrutinio, sotto il profilo oggettivo o soggettivo, del comportamento tenuto dall'impresa nel corso dell'esecuzione del rapporto contrattuale, prescindendo del tutto dalla valutazione dell’inadempimento o inesattezza della prestazione ex art. 1218 c.c. (Consiglio di Stato, sez. V, 28 settembre 2015, n. 4512) riservata al diritto comune.
16.1.- Osserva al riguardo il Collegio che, ai sensi del comma 3 dell’art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000 sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente, “a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso; b) la responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso”.
Poiché non sussiste incompatibilità tra le funzioni di presidente della commissione di gara e quella di responsabile del procedimento, analogamente si deve ritenere che non possa sussistere incompatibilità di un dirigente dell'ente locale che abbia svolto le funzioni di presidente del seggio e di responsabile del procedimento, al quale sia stato anche attribuito il compito di approvare gli atti della commissione di gara (Consiglio di Stato, sez. V, 27 aprile 2012, n. 2445).
17.1.- La Sezione non ritiene di poter valutare positivamente il motivo in esame, atteso che il provvedimento di riesame di quello di accertamento, a carico della società stessa, di grave negligenza e malafede nell’esecuzione di precedente appalto di trasporto alunni - adottato a seguito di ordinanza della Sezione che ha accolto l’appello cautelare (affermando che l’atto d’appello presentava elementi giustificanti il riesame in relazione alle singole fattispecie poste a base degli impugnati provvedimenti tenendo conto delle argomentazioni poste a base dell’atto d’appello) - appare aver dato adeguato e non illogico riscontro motivazionale a tutte le censure con esso formulate, evidenziando violazioni del capitolato e dei canoni di correttezza e lealtà nell’esecuzione del contratto rilevanti, a prescindere dalla circostanza che le esigenze di tutela degli utenti e di sicurezza del trasporto non sarebbero mai state messe in pericolo.
Con l’atto di riesame, infatti - premesso che prima della comunicazione di chiusura delle indagini il Comune non era venuto a conoscenza di fatti che potessero indurre ad una valutazione di grave negligenza (sicché le proroghe e gli affidamenti susseguiti all’appalto per il periodo 2006/2007 non potevano interpretarsi come valutazione favorevole del pregresso comportamento dell’impresa) - è stato asserito che dai fatti in questione emergeva una difformità nelle modalità di prestazione del servizio da parte della Latorre s.r.l. rispetto a quanto dichiarato con nota del 13 novembre 2006 e la violazione di disposizioni del capitolato speciale e dei canoni di buona fede e correttezza nell’esecuzione del contratto da parte dell’appaltatore, che è tenuto a comunicare tempestivamente alla s.a. la sostituzione dei mezzi (ex art. 12 del capitolato), nonché ad essere in regola con la copertura assicurativa e con la revisione (art. 20 del capitolato). I fatti giustificativi dedotti dalla appellante non sono stati ritenuti idonei a giustificare il pregresso comportamento non conforme a canoni di lealtà e correttezza nella esecuzione dell’appalto da parte della stessa perché, anche se era stato fatto ricorso a strumenti che avrebbero potuto legittimare l’uso di altro personale e mezzi, non erano mai state comunicate alla s.a. le avvenute modifiche e sostituzioni rispetto a quanto dichiarato.
All'infondatezza dei motivi di ricorso non può, infatti, che conseguire l'inaccoglibilità della domanda di risarcimento danni dei quali l’appellante chiede il ristoro, perché non è stato dimostrato il nesso di causalità tra essi danni e l'attività dell'Amministrazione, non potendo essere considerata ingiusta o illecita la condotta da essa tenuta in esecuzione di provvedimenti riconosciuti legittimi (Consiglio Stato, sez. V, 14 febbraio 2011, n. 965).

References: sentenza 
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 art. 38
 art. 38
 art. 1218
 art. 12