Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/14263
Timestamp: 2019-08-17 10:43:20+00:00

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Commission mixte paritaire : Réunion du 29 mars 2016 : 1ère réunion
Réunion du 29 mars 2016 : 1ère réunion
Commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (voir le dossier)
Françoise Descamps-Crosnier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale
Ce texte est le premier et sans doute le seul de notre législature pleinement consacré aux fonctionnaires qui forment le corps de la République. Il précise les obligations déontologiques des fonctionnaires ainsi que de nombreux droits et obligations statutaires.
Je vous remercie, Madame la rapporteure, pour cette présentation qui augure bien de l'issue de nos travaux.
Alain Vasselle, sénateur, rapporteur
Ma collègue vient de vous livrer toutes les informations qui vous seront utiles pour vous prononcer sur le texte.
Nous devons départager les deux propositions de rédaction des rapporteurs sur le devoir de réserve.
Françoise Descamps-Crosnier, députée, rapporteure
Notre proposition de rédaction n° 1 supprime une proposition introduite au Sénat. Il n'apparaît pas opportun de consacrer l'obligation de réserve dans la loi, car sa portée est très variable. Définie par la jurisprudence, elle est appréciée au cas par cas en fonction de la nature des responsabilités de l'agent, de son rang, de sa hiérarchie, des circonstances, du ton et du cadre dans lequel les propos sont tenus. Le statut général comporte déjà les obligations de secret professionnel et de discrétion professionnelle. L'obligation de réserve est également une conséquence implicite des obligations de neutralité ou de laïcité qui figurent dans notre texte. Si le fonctionnaire reste soumis au principe d'obéissance, il n'en conserve pas moins en tant que citoyen sa liberté d'opinion et d'expression. Veillons à ne pas les restreindre en donnant une portée générale à l'obligation de réserve.
Ma proposition de rédaction n° 2 reprend la position de la commission des lois du Sénat qui avait accepté de manière unanime d'introduire le devoir de réserve dans la présente loi, car il s'agit d'un principe cardinal de la fonction publique.
Soyons pragmatiques. Ce sujet met les syndicats de fonctionnaires en émoi. Or il existe une jurisprudence constante, non contestée, sur l'obligation de réserve, celle-ci étant appréciée en fonction des circonstances par le juge administratif. Une loi a d'autant plus de valeur qu'elle pacifie le corps social. Il va de soi que les fonctionnaires observent un devoir de réserve ; cela ira mieux... en ne le disant pas, mais en le faisant !
Je suis prêt à retirer ma proposition de rédaction si nos collègues députés me confirment que l'existence de ce principe cardinal de la fonction publique n'est pas remise en cause par ce texte. L'intention du législateur serait ainsi clairement affichée et nous ne risquerions pas d'avoir, dans le futur, des jurisprudences indiquant « la mort » du devoir de réserve.
Jacques Alain Bénisti, déput&eacute
S'il fallait renoncer à légiférer chaque fois que les syndicats s'émeuvent, on n'avancerait jamais ! Cependant, la jurisprudence est claire, les conflits récents l'ont montré.
Je ne comprends pas bien la position des syndicats. Dès lors que la jurisprudence est constante, pourquoi son inscription dans la loi soulève-t-elle pareil tollé ?
Guillaume Larrivé, déput&eacute
L'article 1er s'insère dans un chapitre qui s'intitule « De la déontologie ». S'il s'agit de définir le contenu de cette déontologie, nous sommes fondés à y inscrire le devoir de réserve qui est une obligation majeure faite aux agents publics. C'est un argument faible que de dire que ce principe figure déjà dans la jurisprudence. La laïcité est inscrite dans la Constitution ; elle est pourtant mentionnée dans ce texte. Si nous voulons « codifier » les obligations des fonctionnaires, allons au bout de la démarche. La proposition de rédaction de M. Vasselle va dans le bon sens, en proportionnant l'obligation de réserve à la position du fonctionnaire.
Je suis favorable à la suppression proposée par Mme la rapporteure de l'Assemblée nationale. Il est toujours difficile de savoir où commence le devoir de réserve, où il finit, et en fonction de quoi il doit être apprécié. Le plus haut fonctionnaire d'une collectivité locale, qui peut par une prise de position faire pression sur tout le personnel, n'est pas dans la même situation qu'un agent de catégorie C. À partir du moment où la jurisprudence est suffisamment précise et où les juges administratifs font respecter ce principe général, pourquoi en rajouter ? La loi s'élabore aussi en écoutant ce que disent les intéressés. L'opinion des organisations syndicales est quasi-unanime : il faut la prendre en compte.
Je voudrais rassurer mon collègue Alain Vasselle : l'obligation de réserve n'aura pas moins de poids si elle n'est pas mentionnée à l'article 1er. La jurisprudence est abondante, nuancée et complexe. En reconnaissant une portée générale et absolue à une obligation qui ne s'impose pas de manière stricte, on risque de porter atteinte à la liberté d'expression des fonctionnaires. Il ne s'agit pas seulement de calmer l'émoi des syndicats.
Guy Geoffroy, déput&eacute
Quelle différence entre « probité » et « intégrité » ? Le texte doit-il mentionner les deux substantifs ?
La différence est effectivement ténue. Y a-t-il une proposition pour supprimer l'un ou l'autre de ces termes ?
Ces deux termes ont été repris pour respecter une stricte harmonie avec la loi de 2013 sur la transparence de la vie publique.
Le mot « intégrité » ne figurait effectivement pas dans le texte du projet de loi initial.
On aurait peut-être gagné à modifier plutôt la loi de 2013...
Une modification rédactionnelle supprime le renvoi à un décret en Conseil d'État.
Le texte combine la version de l'Assemblée nationale jusqu'au II, et celle du Sénat pour le III et le IV.
La suppression de cet article est une concession du Sénat. Il prévoyait la fusion de la commission de déontologie et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
La rédaction du Sénat, à la fin de l'article 9, est issue d'un amendement que j'avais déposé avec mes collègues Hugues Portelli et Jacques Mézard pour encadrer la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique à laquelle on confie la gestion de déclarations d'intérêts supplémentaires. Cette instance n'est soumise à aucune règle de procédure. Il n'est pas exorbitant de lui demander de motiver ses décisions. Je regrette que cette partie du texte soit supprimée.
Je comprends cette préoccupation. La loi de 2013 relative à la transparence de la vie publique devra être évaluée et son application contrôlée par le Parlement, dans un délai à déterminer. Il faudra prévoir des aménagements. C'est dans ce cadre que pourra s'inscrire la proposition de nos collègues.
La rédaction de l'amendement que vous avez présenté au Sénat comprend d'autres éléments, susceptibles d'entraver le travail de la Haute Autorité. En outre, un recours devant le Conseil d'État est toujours possible contre une décision faisant grief.
Je m'étonne de ce qui paraît naturel à chacun. La Haute Autorité a un pouvoir de plus en plus important et étendu. Qu'y a-t-il d'extraordinaire à lui demander de motiver ses décisions ? Est-elle si indépendante qu'elle échappe forcément à cette exigence ? Drôle d'État de droit ! Il ne me semble pourtant pas superflu de prendre un minimum de précautions.
La proposition de rédaction n° 7 protège la confidentialité de la déclaration d'intérêts des fonctionnaires ; l'accès est strictement limité. C'est un point important.
La rédaction est la même qu'à l'article 4. Elle garantit la confidentialité, au sein même du dossier du fonctionnaire, comme pour le dossier médical.
Les propositions de rédaction n° 6, 7, 8 et 9 sont adoptées, ainsi que les modifications rédactionnelles.
Cet article qui introduit la prestation de serment pour une partie des juridictions administratives va à l'encontre de l'effort d'unification poursuivi depuis dix ans.
La rédaction proposée par le Sénat ne me convainc pas. Je n'en vois pas l'utilité, car à l'exception d'une parenthèse fâcheuse, les juges administratifs n'ont jamais prêté serment : cela ne les dispense pas de respecter les devoirs de leur charge. Ce serment n'aurait que des désavantages, à commencer par la distinction qu'il introduirait entre les fonctionnaires du Conseil d'État et les magistrats des tribunaux et cours administratives d'appel. N'ouvrons pas la voie à une judiciarisation de la juridiction administrative. La séparation des pouvoirs à la française implique de maintenir une frontière entre les juridictions administrative et judiciaire, y compris dans les symboles. Mieux vaut nous rallier à la rédaction de l'Assemblée nationale.
La recherche de la symétrie est une préoccupation esthétique estimable. Cependant, nous sommes là pour poser des règles justifiées par leur utilité. Pouvons-nous nous rallier à la version de l'Assemblée nationale ?
Notre souci était effectivement de privilégier la symétrie. Cependant, ces échanges montrent qu'il y aurait des difficultés à différencier les conseillers d'État et les magistrats administratifs sur ce point. Je suis prêt à me rallier à l'avis de nos collègues.
Cette disposition a été introduite au Sénat et l'Assemblée nationale ne l'a pas débattue. Je note que la demande d'uniformisation ne se manifeste pas complètement aujourd'hui... Mieux vaut en rester à la rédaction de l'Assemblée nationale.
Les propositions de rédaction n° 10, 11 et 12 et les modifications rédactionnelles sont adoptées.
Les propositions de rédaction n° 13, 14 et 15 ainsi que les modifications rédactionnelles sont adoptées.
Les modifications rédactionnelles et les propositions de rédaction n° 16 et 17 sont adoptées.
À la suite d'une erreur purement matérielle, je n'ai pas pu déposer ma proposition de rédaction pour modifier l'article 11 bis AA.
C'est l'article L. 4141-7 qui serait alors visé. L'article 11 bis AA porte sur le L. 4137-5, c'est-à-dire les sanctions.
Souhaitons-nous modifier dans ce projet de loi la procédure disciplinaire pour les généraux en deuxième section ?
Ces dispositions n'ont pas été discutées en première lecture. Il faudrait au moins qu'une des deux assemblées les ait adoptées si l'on veut échapper à la règle de l'entonnoir. Cela dit, je comprends sur le fond la position d'Alain Richard.
Je ne suis pas en mesure d'apprécier cette mesure sur le fond. Effectivement, on risque de se heurter au principe de l'entonnoir et donc à un problème constitutionnel. Laissons le Gouvernement déposer un amendement lors de la lecture des conclusions s'il le souhaite !
Je n'entends cependant pas d'encouragement en ce sens de la part de notre commission mixte paritaire. Le Gouvernement s'y aventurerait à ses risques et périls !
Les deux rapporteurs devraient en débattre avant la séance pour se mettre d'accord.
Le Gouvernement dérogera-t-il à sa pratique habituelle qui est d'éviter, sauf motif majeur, de déposer un amendement après la commission mixte paritaire - ce qui est désagréable pour nous ?
René Dosière, déput&eacute
En général, lorsque le Gouvernement dépose un amendement après un accord en commission mixte paritaire, c'est pour revenir sur des dispositions qui y ont été adoptées. Le cas est différent ici : nous donnons un feu vert à son éventuel amendement.
Le risque d'inconstitutionnalité n'en existe pas moins. Ce n'est pas parce que l'on traite d'une matière militaire que l'on doit autoriser l'arrivée d'un cavalier !
M. Richard propose une gradation des sanctions, avec la possibilité d'un avertissement, alors qu'auparavant seule la radiation était possible.
Je rappelle que le sujet est totalement nouveau dans notre débat. C'est le général Piquemal qui est visé en réalité. Il a manifesté à Calais le 8 février dernier alors que le Sénat avait adopté le projet de loi dès le 27 janvier.
Cela ne peut donc s'appliquer à lui !
M. Richard pourra informer le Gouvernement de la position de la commission mixte paritaire...
La proposition de rédaction n° 20, de compromis, qualifie objectivement la connaissance des faits que doit avoir l'administration pour que coure le délai de prescription.
La proposition de rédaction n° 23 opère une coordination.
Nous reprenons la rédaction du Sénat. La proposition de rédaction n° 24 s'explique par ses termes mêmes.
Ma proposition de rédaction n° 24 bis renforce la possibilité, pour les établissements publics visés par un décret-liste, de recourir à des agents non titulaires de la fonction publique. Nous avons été saisis par les organismes de gestion des forêts et par le ministère de la Culture.
Cet article n'a pas été modifié au Sénat, il fait donc consensus...
Nous avons pourtant essayé de le modifier !
Votre objectif est satisfait par la rédaction actuelle, suffisamment large, car les missions peuvent être considérées comme spécifiques du fait de circonstances locales.
Nous reprenons la rédaction du Sénat, assortie d'une proposition de rédaction de nos rapporteurs.
Nous reprenons la rédaction de l'Assemblée nationale, avec une légère modification.
Ma proposition de rédaction n° 26 bis propose d'établir un jour de carence.
Nous étions défavorables aux trois jours de carence, nous le sommes aussi à un jour.
J'avais déposé l'amendement rétablissant trois jours de carence. J'adhère donc sur le fond à la proposition de repli de Mme Gourault : mieux vaut un qu'aucun. La même tentative avait été faite, sans succès, en loi de finances.
La proposition de rédaction de Mme Gourault pourrait effectivement faire échouer notre commission mixte paritaire, ce qui serait regrettable.
Je salue le travail des rapporteurs pour rapprocher les points de vue... quitte à altérer le profil général du projet de loi. Celui-ci a été réduit par rapport à l'ambition initiale, mais nous revenons à présent sur des sujets importants. Pour nombre de nos concitoyens, l'écart entre le public et le privé - et notamment sur les jours de carence - est insupportable. Si la proposition de Mme Gourault n'est pas adoptée, je voterai contre ce texte.
L'Assemblée nationale propose toujours un consensus ; entre trois jours, un jour ou aucun, nous pourrions retenir deux jours de carence ?
C'est très constructif !
J'ai déposé cette proposition pour respecter, comme l'indique M. Geoffroy, un principe d'équité. J'ai beaucoup travaillé avec Mme Lebranchu et j'ai souvent été d'accord avec elle, mais là, je ne l'ai pas comprise ! Je ne veux pas de négociations de marchands de tapis, un, deux ou trois jours ; je ne veux pas non plus faire échouer la commission mixte paritaire.
Je m'en tiendrai donc à l'avis de mon collègue Alain Vasselle. Mais ma proposition était juste.
Chacun connaît tous les avantages qu'il y aurait à l'adopter. À l'article 1er, le Sénat a consenti à un sacrifice concernant le devoir de réserve : peut-être pourrions-nous trouver une contrepartie ici ? Mme Descamps-Crosnier détient la réponse !
Le délai de carence est l'un des principaux points durs et si j'acceptais, je ne serais pas suivie par l'Assemblée nationale.
Mme Gourault et ses collègues auront d'autres vecteurs législatifs. Les esprits auront alors peut-être évolué à l'Assemblée nationale ? Madame Gourault, retirez-vous votre proposition de rédaction ?
Oui, je la retire, à contrecoeur.
L'article 24 O oblige les centres de gestion à gérer administrativement les comptes épargne temps et à tenir le dossier individuel de chaque agent de la fonction publique territoriale. Ma proposition de rédaction n° 28 bis maintient le caractère facultatif de cette compétence. Certaines collectivités peuvent assurer directement cette mission.
Le président de la Fédération nationale des centres de gestion était favorable à une obligation. Qu'en pense le rapporteur du Sénat ?
Cette disposition apparaissait dans la proposition de loi que j'avais déposée et qui reprenait des dispositions souhaitées unanimement par les présidents des centres de gestion. Après les arguments de Mme Gourault, je propose un avis de sagesse : sa rédaction n'empêchera pas un centre de gestion de prendre en charge les dossiers individuels ou les comptes épargne-temps. Une obligation assurerait une péréquation dans l'ensemble des collectivités. Mais j'admets que dans la petite couronne, la tenue du dossier individuel de tous les agents pose un véritable problème. L'essentiel est de ménager aux centres de gestion la possibilité de le faire.
Effectivement. Certains centres de gestion suivent les dossiers de 800 à 1 000 fonctionnaires, contre 157 000 pour celui de la petite couronne ! Laisser la possibilité à des petits centres de gestion de gérer les dossiers individuels, notamment dans les milieux ruraux où il y a peu de fonctionnaires, serait certes utile. Si le dispositif est rendu obligatoire, des mesures dérogatoires devront en tout cas être prévues pour la petite couronne.
Il y a problème aux deux extrêmes... Je rejoins l'avis de mon collègue rapporteur : sagesse favorable.
La proposition de rédaction n° 29 des rapporteurs est un compromis. Elle précise le périmètre des missions facultatives exercées par les centres de gestion.
La proposition de rédaction n° 30 étale dans le temps les effets de la dégressivité de la rémunération des fonctionnaires territoriaux privés d'emploi depuis plus de trois ans.
Je trouve dommageable que nous adoptions à l'article 27 des dispositions particulières pour un fonctionnaire bien identifié. La semaine dernière, le conseil des ministres a encore autorisé le directeur général d'un grand établissement public à prolonger son activité de deux ans dans le cadre de son contrat, bien qu'il ait dépassé l'âge de départ à la retraite.

References: L'article 1
 l'article 1
 l'article 9
 l'article 4
 l'article 11
 L'article 11
 l'article 1

L'article 24
 l'article 27