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Timestamp: 2017-09-24 05:02:29+00:00

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O PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL E AS FALSAS LACUNAS:
Gestora Governamental em Mato Grosso e Advogada, Especialista em Direito Público pela UNIVAG, Especialista em Gestão Pública pela UNIC, Mestranda em Direito pela UNIMAR. e
Fiscal de Tributos Estaduais em Mato Grosso, Vice-presidente do Conselho de Contribuintes de Mato Grosso, Especialista em Direito Tributário pelo IBET, Acadêmico de Filosofia pela UFMT
Ilimitadas são as necessidades do homem , enquanto que os bens são limitados. Desse desencontro pode ocorrer que duas ou mais pessoas tenham interesse pelo mesmo bem , que a só uma pode satisfazer . Ocorre, nesse caso , um conflito de interesses. Conflitos dessa natureza existem desde os primórdios da sociedade .
Para resolvê-los, foram criadas diferentes soluções ao longo do tempo .
A primeira delas, a mais primitiva, mas infelizmente ainda não totalmente extinta é a violência. Na solução pela violência, vigora o predomínio da força: o bem fica para o mais forte.
A primeira solução pacífica é a autocomposição: seja por altruísmo, seja por abnegação, seja ainda em reconhecimento ou respeito à lei, uma das partes cede o bem disputado em benefício da outra .
A outra solução pacífica é a solução arbitral, que é a transferência , à terceira pessoa , da função de resolver o desencontro de interesses . É a solução mais comum.
Via de regra , o titular desse poder arbitral é o Estado , embora há casos em que o árbitro pode ser outra pessoa, eleita pelas partes.
O árbitro tem como função a resolução do litígio. Ele faz isso aplicando a lei , a norma reguladora da matéria, sobre o caso concreto. O instrumento para isso utilizado é o processo, por meio do qual relacionam-se as partes em conflito e o referido árbitro ou julgador.
O vocábulo processo palavra tem origem latina em procedere, que significa caminhar para a frente . Em nosso idioma, pode ser usado em várias acepções distintas. As duas principais são a de fabricação, que é a transformação de uma coisa em outra, e a de seqüência de atos . Interessa-nos essa última acepção: o processo, que é o meio pelo qual se relacionam partes e julgador, é, segundo a doutrina dominante, formado por seqüência de atos coordenados, que se sucedem uns aos outros e são encaminhados para um fim específico, que é a solução do litígio.
O instrumento utilizado para tal é o chamado processo administrativo , que é uma forma alternativa de resolver o conflito existente, sem que se necessite buscar a solução no Poder Judiciário. Não obstante, a qualquer momento pode o litigante no processo administrativo buscar também o judiciário, embora isso, na prática, configure desistência da via administrativa.
Costuma-se dizer que o processo é a garantia da justiça. A própria Constituição da República, em seu artigo 5º, LV, assegura o contraditório e a ampla defesa aos litigantes em processo judicial ou administrativo .
O segundo tipo de norma, também chamado norma processual , ou adjetiva ou instrumental, disciplina a forma por meio da qual se deve resolver o litígio. No exemplo acima, ainda que o processo e a decisão de primeira instância ofereçam relativa certeza de que a razão esteja realmente com o fisco, João tem direito de que sua causa seja ainda julgada mais uma vez, agora em segunda instância administrativa, já que existe recurso inerente à sua defesa previsto na norma jurídica processual aplicável ao caso, extraída do artigo 33 do Decreto nº 70.232/1972, que dispõe sobre o processo administrativo tributário no âmbito da União.
A possibilidade de recurso caracteriza múltiplos graus de julgamento da mesma causa, o que se convencionou chamar de duplo grau de jurisdição , isto é, possibilidade de que um juiz ou tribunal revise a decisão de outro. Costuma-se utilizar a terminologia ad quem para o órgão para o qual se dirige o recurso, e a quo para o juiz cuja decisão se pretende reformar. Pode-se então dizer que as decisões de tribunal ou julgador ad quem prevalecem sobre aquelas de juiz ou tribunal a quo .
Há quem diga que o duplo grau de jurisdição é sempre obrigatório, em razão de um certo princípio do duplo grau de jurisdição , contido no já mencionado artigo 5º, inciso LV, da Constituição. O enunciado daquele inciso é o seguinte: "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes" . Todavia, não nos parece correto que se diga que daí se extrai o tal princípio do duplo grau de jurisdição , porque o significado do vocábulo recursos está adstrito àqueles que sejam inerentes à ampla defesa , termo que, por sua vez, refere-se à defesa exercida dentro do processo judicial ou administrativo, obviamente com obediência ao rito estabelecido pela lei processual correspondente. Logo, se houver possibilidade de recurso inerente à lei processual aplicável, há duplo grau. Se não houver recurso inerente, não há duplo grau. Não existe, portanto, um princípio universal em que se prescreva a obrigatoriedade de julgamento de litígios em dois ou mais graus. Não existe "princípio do duplo grau".
Embora haja no Código de Processo Civil, como regra geral, previsão de múltiplos graus de julgamento, como no artigo 513, por exemplo, em que se prescreve direito à apelação, lá também existem específicas normas de exceção que, em determinadas hipóteses bem delineadas, dispensam que a causa seja julgada nessa ou naquela instância, eliminando um ou outro grau de julgamento. A finalidade é nobre: dar agilidade aos processos judiciais na esfera cível e assim desafogar o Poder Judiciário. São exemplos dessas normas de exceção o que se convencionou chamar de "teoria da causa madura" e de "efeito translativo dos recursos" .
Segundo a teoria da causa madura , extraída do artigo 515, § 3º, do CPC, é dispensável que a causa tenha sido julgada pelo juiz a quo desde que sejam incontroversos os fatos. Um exemplo do "efeito translativo dos recursos" , que pode ser retirado do enunciado do primeiro parágrafo daquele mesmo artigo, é a permissão para que o juiz ad quem julgue questões suscitadas e discutidas processo, ainda que essas questões não tenham sido apreciadas pelo juiz a quo .
Num e noutro caso, portanto, há supressão da instância de julgamento a quo . Essa supressão afeta enormemente a defesa, uma vez que, em tese, o objetivo do recurso é justamente a refutação da fundamentação utilizada pelo julgador a quo , fundamentação essa que, inclusive, poderia ser exatamente a mesma a ser utilizada pelo juiz ad quem . Se a questão não foi julgada em primeira instância, não há fundamentação do juiz; se não há fundamentação, não há o que refutar no recurso; se a mesma questão vier a ser julgada em segunda instância, perdeu-se uma oportunidade de se refutar, por meio de recurso, as razões de decidir do juiz. Não há aqui, contudo, qualquer ofensa à garantia contida no artigo 5º, LV da Constituição Federal. Deve-se sempre observar o direito aos recursos inerentes à ampla defesa das partes litigantes. Os recursos inerentes à ampla defesa nos processos cíveis são aqueles previstos no CPC. Se o próprio CPC, de maneira objetiva, por meio de uma norma específica, dispensa um grau de julgamento previsto na norma geral, então não há recurso inerente, logo não há violação ao dispositivo constitucional. O que não se pode fazer é, sem autorização legal, impor restrições contidas em determinada lei processual, tais como essas do CPC, a processos que tramitam noutra esfera de julgamento, tal como na esfera administrativa.
O termo norma jurídica é ambíguo. Possui várias acepções distintas. Quando se fala em norma jurídica , é normal que venha a mente a lembrança de leis, de decretos, da Constituição, de artigos, incisos, parágrafos. Entretanto, esses enunciados, textos de leis, de portarias, artigos, incisos, parágrafos, são normas jurídicas em sentido largo, genérico. Não será essa a acepção de norma jurídica utilizada neste trabalho. Aqui, sempre que utilizarmos o termo norma jurídica , estaremos nos referindo ao seu sentido estrito, explicado mais abaixo, sentido estrito esse ao qual se tem dado grande relevância pela doutrina de vanguarda, capitaneada no país por Paulo de Barros Carvalho. Quando tratarmos de textos de leis, portarias, parágrafos, vamos nos referir a enunciados normativos .
Em seu sentido mais estrito, a norma jurídica é a expressão mínima a partir da qual se prescreve condutas em função da ocorrência de um evento determinado. Ao entender que determinado evento do mundo concreto deva ter como conseqüência certo efeito jurídico, a sociedade, por meio de seus representantes, insere no ordenamento determinados enunciados, de modo que deles se extraiam norma jurídica que prescreva que toda a vez em que ocorrer aquele evento importante, agora devidamente descrito na hipótese "H" , deva surgir a conseqüência "C" , que é o efeito desejado.
Portanto, qualquer que seja a construção semântica dos enunciados normativos a partir dos quais tenha sido construída, quaisquer que sejam as palavras utilizadas em sua redação, qualquer que seja seu campo de aplicação, a norma jurídica tem sempre a mesma estrutura: não obstante a heterogeneidade semântica dos enunciados normativos é sempre homogênea a estrutura das normas por eles veiculadas.
No CPC, por exemplo, que é a lei processual que regula os processos judiciais cíveis, há várias normas gerais. Tem-se como norma geral o duplo grau de jurisdição. Dentro do campo dessa regra geral, há várias normas especiais restritivas que autorizam a ausência de julgamento num ou noutro grau de jurisdição. Como exemplo dessas restrições já citamos a de "teoria da causa madura" e de "efeito translativo dos recursos" .
A simples existência de determinada norma construída a partir de enunciados normativos de uma lei A não significa que exista lacuna em outra lei B que eventualmente não contenha os tais enunciados. Trata-se de falsa lacuna. Se não há lacuna, não há integração a ser feita; se não há integração, então obviamente não se pode aplicar norma construída a partir daquele determinado artigo, parágrafo ou inciso da lei A como se eles precisassem existir lei B .
A situação pode até ser graficamente imaginada. Considere uma certa lei B , como sendo uma lei processual administrativa qualquer. Considere que a lei B seja dotada de duplo grau de jurisdição, isto é, contenha previsão para interposição de recurso, ou seja, possibilidade de que a parte descontente com a primeira decisão solicite sua reforma. Imagine essa norma geral do duplo grau como sendo um grande círculo cinza-claro. Considere ainda que essa norma geral do duplo grau, veiculada na lei B , contenha exceções, tais como valor de alçada recursal ou delimitação de matéria. A existência de valor de alçada recursal impede que haja recursos se a causa tem valor inferior a determinado patamar, enquanto que a existência de limitação de matéria impede recursos de acordo com o objeto do litígio. Um exemplo de limitação de valor de alçada pode ser a vedação de recursos aos casos em que a condenação de primeira instância for inferior a dez mil reais; um exemplo de delimitação de matéria pode ser a vedação de recurso no caso de a questão versar sobre deveres instrumentais tributários, tais como emissão de nota fiscal. Visualize essas exceções do duplo grau, alçada recursal e delimitação de matéria, como sendo pequenos círculos de tom cinza-escuro, situados dentro do círculo maior, cinza-claro, que representa a norma geral do duplo grau.
Constate que é de cor cinza-claro toda á área que cerca os círculos menores. O espectro cinza-claro do duplo grau preenche todo espaço. Não há espaços em branco. Não há lacunas. Não há vazios para serem preenchidos por normas de exceção outras, retiradas de outras leis. Não há espaço para ali inserir o cinza-escuro da causa madura ou do efeito translativo , nem outra norma de exceção qualquer, trazida do CPC.
Da necessidade de retorno à instância a quo :
Portanto, na eventualidade de que algum processo administrativo tributário esteja sendo julgado em segunda instância sem que a matéria ou parte dela tenha sido apreciada pelo julgador de primeira e sem que haja a adequada previsão na lei processual própria de supressão de grau, não se pode, a título de integração, aplicar medidas restritivas originadas do CPC a fim de que se conclua o julgamento. Se há mais de uma instância de julgamento, todos os julgamentos precisam ser realizados. A supressão sem previsão legal configura cerceamento de defesa do contribuinte. Impõe-se, portanto, nessa hipótese de verificação de indevida supressão de grau de julgamento anterior, que se adote as decisões e providências processuais necessárias de modo que seja devolvido o processo para apreciação e julgamento pela instância a quo , para que lá se aprecie e julgue a matéria, com posterior oferecimento de oportunidade recursal ao contribuinte, se for o caso.
13 - Se a lei processual administrativa tem o duplo grau como regra geral, então não se pode aplicar, no respectivo processo, nem a causa madura , nem outra norma de exceção qualquer, seja do CPC, seja de qualquer outro código.
14 - Se a lei processual administrativa tem o duplo grau como regra geral, e não tenha norma especial restritiva de recursos cabível, então não se pode aplicar grau único sob pretexto de preenchimento de lacuna, pois isso configuraria cerceamento de defesa.
Cuiabá, primavera de 2010.
recebido para publicação em 22 set. 2010 e disponibilizado em formato eletrônico em 08 out. 2010)
MEDEIROS, Neuci Pimenta de e MEDEIROS, Walcemir de Azevedo de. O PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL E AS FALSAS LACUNAS - Soleis, Rio de Janeiro, 08 out. 2010.
Disponível em: <http://soleis.com.br/artigos_lacunas.htm>. Acesso em:

References: artigo 5
 artigo 33
 artigo 5
 artigo 513
 artigo 515
 artigo 5