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﻿ SENTENCIA C-1178 DE NOVIEMBRE 8 DE 2001
SENTENCIA C-1178 DE 08 DE NOVIEMBRE DE 2001
CONTENIDO:CARRERA ADMINISTRATIVA. CRITERIOS ADMISIBLES PARA LA CLASIFICACIÓN DE EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN. LA CORTE RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL LITERAL B) DEL NUMERAL 2 DEL ARTÍCULO 5 DECLARANDO INEXEQUIBLE LA REGLA QUE ESTABLECE QUE CONSTITUYEN CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN AQUELLOS EMPLEOS DE CUALQUIER NIVEL JERÁRQUICO CUYO EJERCICIO IMPLICA CONFIANZA, QUE TENGAN ASIGNADAS FUNCIONES ASISTENCIALES O DE APOYO, QUE ESTÉN AL SERVICIO DIRECTO E INMEDIATO, EN LOS ÓRGANOS DE CONTROL DEL NIVEL TERRITORIAL, SIEMPRE Y CUANDO TALES EMPLEOS SE ENCUENTREN ADSCRITOS AL DESPACHO DEL CONTRALOR Y DEL PERSONERO Y SE DECLARA INHIBIDA PARA PRONUNCIARSE EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 39 DE LA LEY 443 DE 1998.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, CARRERA ADMINISTRATIVA, POSESIÓN DEL EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN
Sentencia C-1178 de noviembre 8 de 2001
SENTENCIA NÚMERO C-1177 DE 2001
Ref.: Expediente D-3511
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal b) del numeral 2º del artículo 5º y el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá, D.C., ocho de noviembre del año dos mil uno.
A continuación se transcribe el texto de los artículos acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43.320 del 12 de junio de 1998. Se resalta lo demandado:
Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones,
b) Los empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos:
En la administración central y órganos de control del nivel territorial: gobernador, alcalde distrital, municipal y local; contralor y personero.
El actor, en el presente proceso de constitucionalidad, dirige su demanda contra dos artículos de la Ley 443 de 1998: el artículo 5º, en el literal b) del numeral 2º, y el artículo 39, en su inciso primero y frente a la expresión “incorporación” que está contenida en varios apartes de ese precepto. Las razones expuestas para cuestionar tales disposiciones, son las siguientes:
2.1. En relación con el literal b) del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, el accionante afirma que vulnera los artículos 13 y 125 de la Constitución Política, porque contempla como empleos de libre nombramiento y remoción ciertos cargos al servicio directo de los gobernadores, alcaldes distritales, municipales y locales, así como del contralor y del personero de las entidades territoriales, a partir de un único criterio clasificatorio, como es el de la vinculación a los respectivos despachos de esos servidores públicos, configurando un tratamiento discriminatorio, en tanto que los excluye del sistema de carrera administrativa, no obstante compartir un mismo nivel jerárquico y el ejercicio de las mismas funciones de otros empleos a los cuales sí se les respeta ese derecho.
Sobre este tema, los representantes del Ministerio del Interior y del Departamento Administrativo de la Función Pública coinciden en afirmar que no se contrarían las normas superiores invocadas por el actor, por considerar que el legislador ejerció la atribución de crear excepciones a la regla genera de la carrera administrativa, sin exceder los límites trazados por la jurisprudencia constitucional y la propia Carta. No lo estima así el señor Procurador General, quien en su concepto solicita declarar inexequible la expresión “asistenciales o de apoyo”, la cual hace parte del texto demandado por el actor, argumentando que en relación con este tipo de cargos no existe razón que justifique exceptuarlos de la carrera administrativa.
2.3. Sobre la expresión “incorporación” contenida en varios apartes del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, el actor afirma que vulnera el derecho fundamental al trabajo (C.P., art. 25) por no estar acompañada de la mención expresa de los elementos que considera inherentes a dicha figura jurídica. Al respecto, explica que el nuevo enganche del empleado de carrera cuyo cargo ha sido suprimido, debe hacerse con la salvedad de que no existe solución de continuidad, a través de una decisión de exequibilidad condicionada, para efectos de preservar ciertas garantías o prebendas que pudieren extinguirse con la ruptura de la relación laboral inicial.
3. Finalidad de la carrera administrativa. El alcance de la competencia del legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa. Criterios admisibles.
3.1. Finalidad de la carrera administrativa.
“La carrera administrativa comprende un conjunto de realidades llamadas a perfeccionar la dinámica del Estado que, en nuestros días, con el aumento de las tareas de distinta naturaleza a su cargo, requiere, ante las expectativas de resultados, los fines definidos en la legislación, los efectos de distinta índole y alcance producidos por su proceder, seleccionar adecuadamente a los servidores públicos, perfeccionar sus métodos y sistemas, mejorar la calificación técnica y moral de los trabajadores, y asegurar que no sean los intereses políticos, sino las razones de eficiente servicio y calificación, las que permitan el acceso a la función pública en condiciones de igualdad” (5) .
(5) Sentencia C-356 de 1994.
“El sistema de carrera administrativa tiene como finalidad la realización de los principios de eficacia y eficiencia en la función pública, así como procurar la estabilidad en los cargos públicos, con base en estos principios y en la honestidad en el desempeño de los mismos. Se busca que la administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado. El elemento objetivo de la eficiencia es el determinante de la estabilidad laboral, por cuanto es su principio de razón suficiente. No se trata de una permanencia en el cargo por razones ajenas a la efectividad de los buenos resultados, ni el ingreso al empleo sin una vinculación fundada en motivos diferentes a la capacidad. Igualmente, el retiro se hará por hechos determinados legalmente, inspirados en la realidad de la eficiencia laboral. En definitiva, lo que se protege es el interés general” (6) .
(6) Sentencia C-195 de 1994.
i) Por una parte, el de la garantía de cumplimiento de los fines estatales, en la medida en que permite que la función pública, entendida como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines” (7) , pueda desarrollarse por personas calificadas y seleccionadas bajo el único criterio del mérito y de calidades personales y capacidades profesionales, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia (8) .
(7) Sentencia C-631 de 1996.
(8) Sentencia C-540 de 1998.
“Con el sistema de carrera se realiza más la igualdad, por cuanto el merecimiento es la base sobre la cual el empleado ingresa, permanece, asciende o se retira del empleo. Pero, como lo ha reiterado esta corporación, la igualdad no implica una identidad absoluta, sino la proporcionalidad. Es decir, en virtud del merecimiento hay una adecuación entre el empleado y el cargo, sin interferencias ajenas a la eficiencia y eficacia” (9) .
(9) Sentencia C-195 de 1994, antes citada.
Ahora bien, el mandato del artículo 125 superior sobre carrera administrativa se expresa bajo la forma de un principio general; sin embargo, los constituyentes de 1991 previeron excepciones al mismo con respecto de específicas formas de vinculación al Estado y en reconocimiento de la potestad de configuración legislativa para regular la materia. Efectivamente, de la aplicación de dicha regla se excluyen los empleos “de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”.
“... los de carrera administrativa son los que ofrecen mayor seguridad y estabilidad al trabajador y limitan en mayor grado la libertad del empleador para vincular y retirar al empleado. El ingreso de un empleado a la carrera está supeditado únicamente al cumplimiento de los requisitos contenidos en la Constitución y en el estatuto especial que la regula, y su permanencia en ella sólo debe estar condicionada a la idoneidad del empleado, al cumplimiento de las funciones de modo eficiente y eficaz y al logro de la mejor prestación del servicio público. No puede entonces el empleador separar al trabajador de su cargo por razones distintas a la calificación insatisfactoria de su desempeño laboral, la violación del régimen disciplinario, o alguna de las demás causas previstas en la Constitución y la ley.
De otra parte, la Constitución prevé los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, cuya situación es completamente distinta a los de carrera, pues para éstos la vinculación, permanencia y retiro de sus cargos depende de la voluntad del empleador, quien goza de cierta discrecionalidad para decidir libremente sobre estos asuntos, siempre que no incurra en arbitrariedad por desviación de poder (10) . A diferencia de los empleos de carrera, en los de libre nombramiento y remoción el empleador tiene libertad para designar a personas que considera idóneas para la realización de ciertas funciones. Cuando no lo son, el Estado, que debe cumplir con sus fines de acuerdo con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209), autoriza al empleador para reemplazarlos por otras personas cuya capacidad, idoneidad y eficiencia se adecuen a los requerimientos institucionales” (11) .
(10) Sentencia C-479 de 1992 (...).
(11) Sentencia C-540 de 1998, antes mencionada.
3.2. El alcance de la competencia del legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa.
La facultad de establecer los casos exceptivos de la regla general de pertenencia a la carrera administrativa, en el nivel nacional y en cualquier ámbito territorial, presenta una naturaleza legislativa (12) . Además, la respectiva clasificación de los cargos públicos se hará “en cuanto a sus funciones y finalidad dentro del contexto orgánico y funcional en que se realizarán” (13) .
(12) Sentencia C-391 de 1993.
(13) Sentencia C-475 de 1999.
En efecto, tal facultad se encuentra sujeta a unos precisos límites, pues el legislador goza de discrecionalidad para ejercer la atribución, la cual es per se limitada. De excederse, la actuación sería arbitraria y violatoria no sólo del principio general de la carrera administrativa, sino también de otros principios y derechos fundamentales reconocidos en el ordenamiento superior (14) . En efecto, para la Corte es claro el carácter restrictivo que debe guiar el ejercicio de la atribución legislativa a efectos de clasificar cargos públicos por fuera del sistema de carrera administrativa, en las distintas modalidades autorizadas constitucionalmente. En su jurisprudencia ha señalado al respecto lo siguiente:
(14) Sentencia C-109 de 2000.
“La ley, si bien puede plasmar excepciones al precepto según el cual “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”, no está autorizada para convertirlas en regla general, en cuanto, si le fuera posible hacerlo, resultaría desvirtuando un principio superior fundamental. Toda excepción es de interpretación restrictiva, lo que en esta materia se traduce en que las previstas por el legislador deben hallarse plenamente justificadas” (15) .
(15) Sentencia C-552 de 1996.
Del mismo modo, la Corte ha manifestado que resulta totalmente contrario a los postulados de la Constitución que a través de la facultad de exceptuar ciertos cargos de la carrera administrativa se instituyan discriminaciones injustificadas e irrazonables entre servidores del Estado. Por lo tanto, ha sostenido que “cabe la exclusión de la carrera por vía legal, siempre que existan motivos fundados para consagrar distinciones entre los servidores del Estado. De lo contrario, se quebranta el principio de igualdad plasmado en el artículo 13 de la Carta y, por consiguiente, la norma respectiva deviene necesariamente en inexequible” (16) .
(16) Sentencia C-514 de 1994.
3.3. Criterios admisibles para la clasificación de empleos como de libre nombramiento y remoción.
Así las cosas, para la clasificación de un cargo como de libre nombramiento y remoción, la Corte ha deducido ciertas pautas que deben ilustrar la labor del legislador al momento de expedir la respectiva regulación, las cuales se resumen en la existencia de un fundamento legal para adelantar esa clasificación, un principio de razón suficiente que justifique la determinación y la exigencia de confianza plena o el desarrollo de una decisión política en la función a ellos asignada. El contenido de esos requisitos se concreta en los siguientes términos:
“(…) como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación” (17) .
(17) Sentencia C-195 de 1994, ya citada.
El ejercicio de esta atribución exceptiva a efectos de señalar dentro de los cargos y empleos estatales los que habrán de considerarse como de libre nombramiento y remoción tiene que reunir, entonces, dos tipos de consideraciones. De una parte, como ya se hizo mención, debe tratarse del cumplimiento de funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional y, de otra parte, ha de referirse a aquellos cargos en los cuales es necesaria la confianza de tos servidores que tienen a su cargo esa clase de responsabilidades:
“Siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidad” (18) (negrilla no original).
(18) Sentencia C-514 de 1994, antes referida.
Una vez efectuadas las anteriores precisiones, la Corte entra a señalar que, en el caso sub examine, la primera preocupación del actor se circunscribe a la clasificación de algunos cargos como de libre nombramiento y remoción, efectuada por el legislador en el literal b) del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, bajo el supuesto de que es inconstitucional en la medida en que el criterio clasificatorio utilizado no fue suficiente, lo que, en su criterio, desconoce el mandato expreso del artículo 13 y 125 de la Carta Política. A continuación se analizará dicho cargo.
4. Examen del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en lo acusado.
4.1. Consideración previa.
El artículo 5º de la Ley 443 de 1998, materia del presente juicio de constitucionalidad, pertenece al capítulo I que trata de la definición, principios y campo de aplicación de ese estatuto y perteneciente al título I referido específicamente a la carrera administrativa. Mediante el mencionado artículo 5º el legislador estableció una clasificación de los empleos de los organismos y entidades regulados por esa ley (19) , en todos los niveles administrativos, precisando que los empleos de los organismos y entidades regulados por la Ley 443 de 1998 son de carrera, salvo algunas excepciones fijadas en los dos numerales siguientes.
(19) ART. 3º—Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades de la rama ejecutiva de los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y sus entes descentralizados; en las corporaciones autónomas regionales; en las personerías; en las entidades públicas que conforman el sistema general de seguridad social en salud; al personal administrativo de las instituciones de educación superior de todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional de todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como a los de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores.
En efecto, el numeral 2º señala los empleos de libre nombramiento y remoción que no pertenecen a la carrera administrativa, según los precisos criterios fijados en tres literales, a saber: en el literal a) referido a los empleos de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio signifique la adopción de políticas o directrices en los diferentes niveles de la administración central y descentralizada del nivel nacional y territorial. El literal b) relacionado con los empleos de cualquier nivel jerárquico de los distintos niveles territoriales cuyo ejercicio implique confianza y que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo que estén al servicio directo e inmediato de ciertos funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos. Y, el literal c) referido a “los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado”.
El actor estima que el literal b) del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, al cual se viene aludiendo, vulnera los artículos 13 y 125 de la Constitución Política, cuando excluye de la carrera administrativa los empleos cuyo ejercicio implica confianza y que tengan asignadas funciones “asistenciales o de apoyo”, con el único criterio de la adscripción orgánica a unos determinados despachos de autoridades de la administración central y de órganos de control del nivel territorial. De esta manera, según el actor surge un trato discriminatorio para las personas que desempeñan esos cargos, pues les impide gozar de los beneficios de la carrera administrativa que sí disfrutan personas vinculadas a cargos de igual nivel jerárquico y con las mismas funciones.
Entonces, la decisión que se adopte en esta providencia respetará la proposición jurídica enunciada por el actor, tal como quedó expuesta en el párrafo anterior y transcrita en el apartado II sobre “Normas demandadas” en los antecedentes de esta providencia, por considerar que la misma es completa y permite adelantar el respectivo examen de constitucionalidad. En este sentido se analizará la constitucionalidad del señalamiento legislativo como empleos de libre nombramiento, de aquellos cargos que siguiendo el criterio de pertenecer a cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza y que tengan asignadas funciones asistenciales o de apoyo, se encuentren al servicio directo e inmediato del gobernador, alcalde distrital, municipal y local, y del contralor y personero, siempre y cuando tales empleos estén adscritos a sus respectivos despachos Ley 443 de 1998, art. 5º, numeral 2º, literal b) (parcial).
4.2. Aplicación de un criterio plural clasificatorio en la norma acusada.
Hecha la anterior precisión, debe señalarse que, según se observa en los casos de los empleos exceptuados de la regla general de la carrera en los términos del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en los literales a) y c), el elemento principal de la clasificación es objetivo, conformado por un criterio funcional o material, pues como se mencionó, en el primer caso, se alude a cargos en los cuales resida la dirección, conducción y orientación de la respectiva institución y, en el segundo caso, a la administración y manejo directo de bienes públicos.
Lo anterior, ya que de considerarse aisladamente el contenido particular de alguno de ellos —v. gr. la confianza referida sólo a las funciones o sólo a las dependencias— o de analizarse de forma incompleta —v. gr. asumiendo de manera general que la dependencia para la que se labora no puede significar una excepción sin entrar a estudiar respecto de cuáles de ellas el criterio puede ser eventualmente procedente— es posible caer en un análisis parcializado del verdadero contenido y alcance de la disposición, que conduzca a la declaratoria de su inexequibilidad, lesionando su verdadera entidad jurídica y vigencia a la luz del ordenamiento superior.
4.2.1. Análisis de cada uno de los criterios mencionados como presupuestos de valoración en la norma acusada.
4.2.1.1. Criterio subjetivo de la confianza.
Efectivamente, el literal b) del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en la parte que ha sido demandada, tiene en cuenta el criterio subjetivo de la confianza necesaria para el ejercicio de ciertos cargos concretados a los empleos de cualquier nivel jerárquico que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo.
De conformidad con las consideraciones establecidas en el apartado 3 de esta providencia, el ejercicio de la atribución legislativa a efectos de clasificar dentro del sistema de carrera administrativa, los cargos de libre nombramiento y remoción, como toda facultad exceptiva, debe ser interpretada en forma restrictiva y estar debidamente justificada. El sustento de esa clasificación de cargos está dado, por un lado, en relación con la naturaleza de la función que se va a desempeñar la cual tiene que ser de dirección, manejo, conducción u orientación institucional, a través de la cual se adopten políticas o directrices fundamentales y, de otro lado, por el elemento de la confianza en aquellos empleos en donde sea necesaria para quienes tienen a su cargo esa clase de responsabilidades de dirección, manejo, conducción de políticas o directrices fundamentales mencionadas.
El elemento de la confianza ha sido acogido en la jurisprudencia de esta Corte, siempre y cuando su aplicación responda a un contenido calificado; pues, como lo ha señalado esta corporación, no se trata de la confianza mínima exigible en el desempeño de cualquier cargo o función públicos por virtud del compromiso asumido en calidad de servidores públicos al servicio del Estado y de la comunidad, para participar en la consecución de los fines estatales (C.P., arts. 123 y 2º), sino de aquella que por la naturaleza misma de las funciones a realizar demanda un mayor grado de reserva por parte de la persona que las cumple.
“En este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata. Piénsese, por ejemplo, en el secretario privado del Presidente de la República o en un ministro del despacho.
Desde luego, quedan excluidas del régimen de libre nombramiento y remoción las puras funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce una función de dirección política ni resulta ser fundamental el intuito personae (sic)” (20) .
(20) Sentencia C-514 de 1994, ya aludida.
4.2.1.2. Los criterios —funcional o material y orgánico— en la definición de la norma acusada
— Criterio funcional o material.
De este criterio puede hacer uso el legislador para efectos de fijar una clasificación de empleos, lo cual supone una remisión al contenido de las funciones atribuidas expresamente por la Constitución, la ley o el reglamento. En la norma acusada su aplicación permitió clasificar los cargos en la forma allí adoptada, en relación con el ejercicio de funciones de tipo asistencial o de apoyo. Una primera aproximación a la definición de esta clase de labores debe intentarse en el texto del Decreto 1569 del 1º de diciembre de 1998, por cuanto en él se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales, regidos por la Ley 443 de 1998 y se señala como la definición más acercada a la pretendida, la relativa a las funciones del nivel administrativo, las cuales se conciben de la siguiente forma:
“ART. 4º—De la naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales:
f) Nivel administrativo. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de orden administrativo, complementarias de las tareas propias de los niveles superiores (...)”.
Sin embargo, la falta de referencia específica en el texto legal transcrito al contenido de las labores asistenciales y de apoyo a las que se refiere la norma acusada, hace necesario que la Corte se remita a la definición que en este sentido tiene establecida el ordenamiento jurídico para los cargos del orden nacional. De esta manera, de conformidad con lo señalado en el Decreto 2503 del 10 de diciembre de 1998 “por el cual se establece la naturaleza general de las funciones y los requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones”, son funciones de tipo asistencial las siguientes:
f) Nivel asistencial: Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo administrativo, complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución”.
— Criterio orgánico.
Las particularidades de las funciones que se ejercen en cada uno de esos despachos impiden llevar a cabo una equiparación de todas las situaciones descritas, de manera general. En efecto, es imperiosa la conformación de dos grupos de supuestos. Un primer grupo abarcaría los cargos de gobernador, alcalde distrital, municipal y local. Y, luego, un segundo grupo comprendería a los contralores y personeros, de las entidades territoriales.
4.2.1.3. Constitucionalidad de la norma acusada a partir de un examen guiado por los criterios antes mencionados.
— Constitucionalidad de la norma acusada en cuanto a los cargos referidos a los despachos de los gobernadores, alcaldes distritales, municipales y locales.
Si bien es cierto, que los funcionarios que prestan la labor de asistencia y apoyo, por virtud de la misma no intervienen en la toma de decisiones en cuanto a las políticas institucionales a desarrollar por el organismo y la dirección del mismo al cual se encuentran vinculados, también lo es que su permanencia en el lugar más cercano a aquél donde aquellas políticas se dictan, en permanente contacto con el funcionario encargado de responder por la ejecución de las mismas, hace que en el trámite administrativo de los asuntos que pasan por el respectivo despacho y en la relación directa con el funcionario jefe, se torne relevante una especial consideración acerca del nivel de confianza laboral y personal a exigir al momento de proveer el cargo, lo que justifica que para asegurar ese propósito, dichos cargos sean excluidos del régimen de carrera administrativa y catalogados como de libre nombramiento y remoción.
La confianza que de esa forma se exige y con la finalidad señalada, debe ser cualificada. Ello facilita al funcionario a quien se prestan los servicios asistenciales y de apoyo —gobernador y alcaldes— el camino para que estos funcionarios cumplan a cabalidad con las altas responsabilidades a su cargo, lo que redundará a la vez en la realización de los fines del Estado, a partir de la base de una completa certidumbre acerca de la conducta personal y profesional de quien ejerce la labor de apoyo administrativo, complementaria a las tareas propias de los niveles superiores o de aquéllas manuales o de simple ejecución en sus despachos. De esa forma, adquiere pleno sentido la definición que en el lenguaje común tiene la expresión “confianza”, como es la de la “[e]speranza firme que se tiene de una persona o cosa”, según el diccionario de la Real Academia Española (21) .
(21) Real Academia Española, vigésima primera edición, Editorial Espasa, S.A., Madrid, 1992.
— Constitucionalidad de la norma acusada en cuanto a los cargos referidos a los despachos de los contralores y personeros de las entidades territoriales.
Efectivamente, los contralores son los directos responsables de ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración en la respectiva entidad territorial y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, donde haya contralorías (C.P., art. 272). A su turno, los personeros de las entidades territoriales, ejercen en términos generales un control administrativo en los distritos y municipios, así como las funciones de Ministerio Público en dichas entidades territoriales (22) y promueven la defensa de los derechos humanos en el correspondiente ámbito territorial.
(22) Ley 201 de 1995 “por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones”.
En el caso de las contralorías existe un antecedente jurisprudencial que sigue esta línea argumentativa, contenido en la Sentencia C-405 de 1995 que declaró inexequible el inciso final del artículo 122 de la Ley 106 de 1993 (23) , por determinar como de libre nombramiento y remoción los cargos del personal que dependía directamente de los despachos del contralor general, vicecontralor, secretario general, secretario administrativo y el auditor general. El criterio utilizado por la corporación para sustentar esa decisión señalaba que dichos funcionarios “constituyen un personal que no participa en la adopción de la política de la entidad ni en la definición de situaciones en las que se comprometa la orientación de la misma, y en todo caso su vinculación no requiere de los niveles de confianza laboral necesaria como para ser ubicado por fuera del marco general y prevalente de la carrera”. Es de precisar que en este específico caso la Corte invocó en la decisión el mandato expreso constitucional que establece como deber del Contralor General de la República “proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley”, la cual “determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la contraloría” (art. 268, num. 10)”.
(23) “Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la auditoría externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la carrera administrativa especial y se dictan otras disposiciones”.
De otro lado, para el caso específico de las personerías de las entidades territoriales, también cabe predicar que por la naturaleza de la función que realizan no se hace necesario que las personas que se desempeñen en labores asistenciales y de apoyo en los despachos del personero, deban someter su ingreso, permanencia y retiro a la decisión discrecional del respectivo nominador y no a los principios y requisitos que establece el sistema de carrera administrativa, toda vez que esas funciones en el ámbito de la labor que realiza la entidad no hace necesaria la exigencia de una confianza especial que encuadre el respectivo cargo en los parámetros aludidos para la vinculación al Estado a través del régimen de los cargos de libre nombramiento y remoción.
4.2.1.4. Principio de igualdad.
Resta por analizar de los cargos presentados contra el literal b) del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, el de la presunta violación del principio de igualdad (C.P., art. 13). Como se ha establecido en la jurisprudencia de esta corporación la interpretación de la norma constitucional relativa a la clasificación excepcional de los cargos estatales por fuera del régimen de carrera administrativa “debe tener en cuenta el principio de igualdad que aparece reconocido en el artículo 13 de la Constitución, y que cualquier distinción debe basarse en argumentos de diferenciación por razonabilidad, para efectos de considerarla conforme con la Constitución y admitir su validez material y sustancial” (24) .
(24) Sentencia C-405 de 1995.
Como se observó en el caso de los empleos exceptuados de ese principio general plasmado en el artículo 125 superior, adscritos al despacho de los gobernadores y alcaldes en los términos que trae la norma acusada, no hay lugar a señalar que se expidió con vulneración del principio de igualdad, en la medida en que la provisión del respectivo cargo de asistencia y apoyo administrativo a esos funcionarios, está cobijada bajo un principio de razón suficiente que resulta determinado por la prevalencia del elemento de la confianza especial que debe exigirse al empleado que pretende desempeñarlo, ya que no se puede desconocer la importancia del elemento intuitu personae en la prestación de esos servicios.
“La integración de cargos, sin distinciones funcionales ni de rango, al sistema de libre nombramiento y remoción —que, según la Carta, es extraordinario— vulnera el principio de igualdad, ya que implica un trato idéntico para hipótesis que pueden ser divergentes” (25) .
(25) Sentencia C-552 de 1996, antes citada.
En suma, con base en las consideraciones establecidas en esta providencia, la Corte declarará la exequibilidad del literal b) del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998 en cuanto hace a la exclusión de la carrera administrativa de los empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas funciones asistenciales o de apoyo, en la administración central del nivel territorial, al servicio directo e inmediato del gobernador, alcalde distrital, municipal y local, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos. Así mismo, se declarará la inexequibilidad de la referida exclusión en los órganos de control del nivel territorial, atinentes a los despachos del contralor y del personero.
5. Decisión inhibitoria en relación con los cargos formulados en contra del artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
5.1. Inciso primero del artículo 39 de la Ley 443 de 1998: inexistencia de una omisión legislativa por la interpretación incorrecta de la norma acusada.
De la anterior fundamentación puede deducirse que al actor no preocupa el hecho mismo de la supresión de los cargos públicos de carrera administrativa que se autoriza efectuar en la Ley 443 de 1998, sino la omisión en que pudo haber incurrido el legislador al establecer las posibles causas que llevan a suprimir dichos cargos, con desconocimiento de los derechos y garantías de los empleados afectados y violación del principio de igualdad (C.P., art. 13).
Al respecto, en primer término, debe señalarse que la norma impugnada está comprendida dentro de un marco legal (título VI) que regula algunas situaciones relacionadas con el retiro del servicio de los empleados de carrera administrativa y su finalidad es la de garantizar los derechos de esos empleados en el evento de la supresión del cargo que vienen desempeñando, por motivo de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias estatales, o por el traslado de funciones de una entidad a otra, así como por las modificaciones a las cuales puedan verse sometidas las plantas de cargos públicos. En estas situaciones referidas, el empleado afectado puede optar o bien por la incorporación a un empleo equivalente o bien por recibir una indemnización en los términos y condiciones que señale la reglamentación que profiera al respecto el gobierno nacional.
Como se puede colegir de lo establecido, la norma impugnada refiere de manera general a las supresiones de cargos que se produzcan con ocasión de una “modificación de planta”, situación esta que no contempla especificación alguna, de manera que se entiende que comprende a todas aquellas situaciones que den lugar a la reforma de la planta, entre las cuales tiene cabida la supresión de un cargo en forma individual.
Para la Corte, el legislador en la norma enjuiciada no sólo logró abarcar el supuesto fáctico que echa de menos el actor en forma expresa, sino también otras eventuales situaciones que puedan llegar a producir una modificación de la planta de cargos. Por lo tanto, no es cierto que haya incurrido en una omisión que afecte la constitucionalidad de la norma acusada, por violación del principio de igualdad, toda vez que con la denuncia del actor no se agrega ningún tipo de valor normativo adicional que de no ser establecido genere una violación de la Carta Política, ni se evidencia una garantía extraordinaria a la cual estuviese el legislador obligado a desarrollar. Al respecto debe reiterarse que la Corte ha señalado que “(...) para que pueda prosperar una demanda de inconstitucionalidad por omisión, como consecuencia de la vulneración del derecho a la igualdad, es necesario que la violación provenga del silencio de la disposición demandada, porque ésta ha debido incluir de manera explícita un determinado caso o situación, con el fin de dar un trato idéntico o similar a situaciones expresamente contempladas en esa norma” (26) .
(26) Sentencia C-246 de 2001.
5.2. La acusación contra la expresión “incorporación” contenida en distintos apartes del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y la falta de integración de una proposición jurídica completa.
El actor en este punto pone de presente la violación del artículo 25 de la Constitución, por el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, en cuanto estima que desconoce los derechos adquiridos de los servidores cuyos cargos han sido suprimidos y luego resultan incorporados a un empleo equivalente. En efecto, manifiesta que el legislador cada vez que hace mención de la expresión “incorporación” omite aludir los elementos que considera inherentes a la misma, como sería el de la inexistencia de una solución de continuidad laboral, para efectos de que el empleado pueda disfrutar de las distintas garantías o prebendas laborales que le ofrece la carrera administrativa. Como consecuencia de ello, solicita a la Corte que declare su inexequibilidad o, en su defecto, la constitucionalidad condicionada bajo el entendido de que en el momento de desvinculación por supresión del cargo y el momento de la posesión efectiva una vez revinculado el mismo funcionario no existe solución de continuidad.
Ante todo, la Corte debe resaltar de lo anteriormente expuesto la existencia de una indebida integración por el actor de la proposición jurídica acusada. Efectivamente, el actor al censurar exclusivamente la expresión “incorporación”, establecida en distintos apartes del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, impide que el control de constitucionalidad que llegue a efectuar la Corte pueda recaer sobre una norma, en la medida en que dicha expresión carece por sí sola de sentido jurídico y sólo lo adquiere en el momento en que se considere dentro del texto normativo al cual pertenece.
La situación descrita se hace evidente en la inquietud misma del actor al formular la denuncia en contra del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, pues sostiene que el legislador omitió, cada vez que utilizaba la expresión “incorporación”, acompañarla de la totalidad de las consecuencias y efectos que en materia laboral le son inherentes.
Claramente una exigencia de ese orden hace manifiesta la carencia de contenido normativo de la expresión acusada, toda vez que la “incorporación” observada en forma aislada no puede entenderse como conforme o disconforme con la Constitución. En estos eventos la Corte ha optado por declararse inhibida o integrar la proposición jurídica completa. En el presente caso, la Corte se inclinará en la parte resolutiva de este fallo por esa primera opción y dictará pronunciamiento inhibitorio, toda vez que no existe concepto de la violación constitucional en la fundamentación otorgada por el actor en su demanda, en la medida en que éste ha ignorado efectuar una interpretación sistemática del texto legal censurado.
En efecto, la expresión “incorporación” tal y como se encuentra desarrollada en la norma acusada constituye una de las garantías que el ordenamiento legal ofrece a los servidores públicos de carrera administrativa cuyos cargos resultan suprimidos, como figura resarcitoria a esa decisión y, a la vez, alternativa de la figura de la indemnización, según la escogencia final que al respecto efectúe el servidor público de carrera afectado con la supresión de su cargo.
Si se avanza en la lectura del referido artículo 39, específicamente del numeral 3º, de la Ley 443 de 1998, se puede concluir que en forma coherente con el sentido y efectos jurídicos que pretende dársele a la figura de la “incorporación”, los derechos del empleado de carrera administrativa cuyo cargo resulte suprimido siguen estando garantizados. Igualmente, si se incorpora a esta interpretación la de uno de los apartes contenidos en el artículo 38 de esa misma ley, se logra alcanzar una mayor claridad sobre esa situación. La cita de los respectivos textos legales que a continuación se realiza permite ilustrar esta conclusión:
3.La persona así incorporada continuará con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión de su empleo y le será actualizada su inscripción en la carrera.
“ART. 38.—Pérdida de los derechos de carrera. El retiro del servicio por cualquiera de las causales previstas en el artículo anterior conlleva el retiro de la carrera administrativa y la pérdida de los derechos inherentes a ella, salvo cuando opere la incorporación en los términos del artículo siguiente de la presente ley. (…)” (resalta la Sala).
Adicional a esto, la Corte comparte el señalamiento hecho por el Procurador General de la Nación y por el representante del Ministerio del Interior, en el sentido de que los derechos de carrera del empleado cuyo cargo es suprimido permanecen una vez producida la incorporación, encontrándose plenamente previstos y asegurados en la normativa que regula la carrera administrativa, aun desde antaño, no siendo así posible argumentar una omisión en este sentido, ya que según el artículo 135 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998 (27) , modificado por el artículo 6º del Decreto 2504 de 1998 (28) , se establece que:
(27) Por el cual se reglamenta la Ley 443 de 1998 y el Decreto Ley 1567 de 1998.
(28) Por el cual se modifican los artículos 2º, 4º, 12 (transitorio), 130, 131, 135, 149, 151, 154 y 155 y 156 del Decreto 1572 de 1998.
“ART. 6º—Modifícase el artículo 135 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así:
PAR.—Producida la incorporación, el tiempo servido antes de la supresión del cargo se acumulará con el servido a partir de aquélla, para efectos de causación de prestaciones sociales, beneficios salariales y demás derechos laborales” (resalta la Sala).
Como quiera que la acusación expresada por el actor no se ha concretado en una proposición jurídica completa y los cargos que para fundamentar la inconstitucionalidad pretendida se circunscriben a problemas de interpretación sistemática del ordenamiento jurídico vigente, los cuales pueden ser solucionados mediante la aplicación de criterios de hermenéutica jurídica por las autoridades competentes, en los casos particulares que lo ameriten, la Corte se declarará inhibida para decidir de fondo la constitucionalidad de la expresión “incorporación” demandada en distintos apartes del artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del literal b) del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en cuanto la norma señala que constituyen cargos de libre nombramiento y remoción aquellos empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza, que tengan asignadas funciones asistenciales o de apoyo que estén al servicio directo e inmediato en la administración central del nivel territorial, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a los despachos del gobernador, alcalde distrital, municipal y local, por razón de los cargos analizados en esta providencia.
2. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del literal b) del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en cuanto a la regla de derecho que establece que constituyen cargos de libre nombramiento y remoción aquellos empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza, que tengan asignadas funciones asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato, en los órganos de control del nivel territorial, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos al despacho del contralor y del personero.
3. Declararse INHIBIDA para pronunciarse en relación con los cuestionamientos efectuados al inciso primero del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, y a la expresión “incorporación” contenida en distintos apartes de ese mismo artículo, por ineptitud sustantiva de la demanda.

References: ARTÍCULO 5
 ARTÍCULO 39
 artículo 5
 artículo 39
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 artículo 39
 artículo 5
 artículo 39
 artículo 125
e contrario
 artículo 13
 artículo 5
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 artículo 5
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 artículo 5
 artículo 122
 artículo 5
 artículo 13
 artículo 125
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 artículo 39
 artículo 39
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 artículo 25
 artículo 39
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 artículo 38
 artículo 135
 artículo 6
 artículo 135
 artículo 39
 artículo 5
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