Source: http://otrafuncionpublica.blogspot.com/2019/11/
Timestamp: 2020-02-27 05:18:35+00:00

Document:
CONCEYU POR OTRA FUNCIÓN PÚBLICA N´ASTURIES (COFPA): noviembre 2019
Una desconcertante sentencia del Tribunal Supremo sobre la necesidad de motivación del cese del personal eventual
La Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo acaba de dictar con fecha 15 de noviembre de 2019 una desconcertante sentencia en la que se aborda la legalidad del cese del personal eventual, en este caso, de un puesto vinculado al Consejo General del Poder Judicial (CGPJ)
La sentencia – casación 42/2018– examina la legalidad del acto del CGPJ adoptado por su Presidente con fecha 21 de diciembre de 2017, en virtud del cual, se decreta el cese del Jefe de Prensa de la Oficina de Comunicación del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.
Para resolver la cuestión, el fundamento de derecho cuarto de la sentencia recuerda la naturaleza de personal eventual en el Consejo General del Poder Judicial según la doctrina sentada en la STS 19 de octubre de 2012, recurso 359/2011. Extraemos de esta argumentación lo más relevante:
“Constituyen personal eventual [ artículo 8.1 d) del EBEP ] las personas que realizan funciones "expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial", conforme a la regulación del artículo 12.1 del EBEP
. Su régimen deriva de un nombramiento y no del contrato. Dicho nombramiento vincula a este personal, por razones de confianza o de especial asesoramiento, al titular del cargo que ostenta legalmente potestad para designarlo ( artículo 12.2 EBEP ).
El nombramiento y cese del personal eventual es enteramente libre, y cesa, en todo caso, con ocasión del cese de la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento (en la actualidad, artículo 12.3 de la referida Ley 7/2007 ). Los apartados 2 y 3 del artículo 20 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , derogados por la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, contemplaban la figura en términos muy similares, estableciendo ya el cese automático el artículo 7.4 del Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo .
El Reglamento de Organización y funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial de 22 de abril de 1986 prevé la existencia de este personal eventual y atribuye al Presidente de este órgano constitucional en sentido estricto la potestad de efectuar sus nombramientos, conforme a lo que dispone el artículo 138 del citado Reglamento, para, entre otros supuestos que no vienen al caso, puestos de trabajo de asesoramiento o confianza”
“Debe señalarse, en fin, que si la recurrente discrepaba de los términos de la convocatoria y su nombramiento - que, como hemos señalado, hacen constar expresamente el carácter "eventual" del puesto y la aplicación a él del régimen contenido en el entonces vigente artículo 20.2 y 3 de la Ley 30/1984 -, lo que debió hacer fue impugnar esos actos administrativos, en lugar de aquietarse, pues lo cierto es que tales actos han adquirido firmeza, no siendo posible su extemporánea impugnación en el actual proceso jurisdiccional.
Tampoco ha impugnado la recurrente la Relación de Puestos de Trabajo del CGPJ en la Presidencia del TSJ de Cataluña que configuraba su puesto de jefe de Prensa nivel 24 como eventual si la entendía injustificada por comparación con la naturaleza laboral del puesto que ocupa su superior jerárquico.
El cese de la recurrente por Decreto de 23 de septiembre de 2008 se produce en el momento de cese del Presidente del CGPJ que la designó, ( artículo 20.2 de la Ley 30/1984 y 12.3 del EBEP ), lo que se corresponde en forma esencial con la naturaleza eventual del empleo.
El cese definitivo que ahora se impugna era también libre, como ha corroborado la jurisprudencia de esta Sala respecto del personal eventual al servicio del CGPJ [ sentencia de 17 de diciembre de 2002 (Rec. Ordinario 1418/2000)], lo que excluye la queja de arbitrariedad”
En conclusión, tratándose de un puesto eventual, con funciones de confianza o de especial asesoramiento, el cese es enteramente libre, sin que precise de motivación o argumentación alguna para justificarlo.
Pero, dicho lo anterior, la sentencia que comentamos da una pirueta argumental en el fundamento de derecho sexto, titulado Motivación del cese, introduciendo esta sorprendente e inquietante argumentación, en la que se comparan los puestos de libre designación con los de personal eventual para llegar a la conclusión de la necesidad de motivación del cese en ambos casos:
“En todo caso la novedad, respecto a la sentencia anterior, viene dada por la STS de esta Sala y Sección de 19 de septiembre de 2019, casación 2740/2017 no respecto de personal eventual sino del cese de personal funcionario en puestos de libre designación que guardan una semejanza con el personal eventual en lo que se refiere a la "confianza personal que tiene la autoridad que designa en el funcionario designado, atendiendo a su valía y cualidades profesionales, más personales como su actitud, motivación o identificación con los objetivos marcados para ese puesto"
“En la antedicha Sentencia se concluye en la necesidad de motivación del cese explicitando las razones de la Administración para que pueda ser sometido al control de los Tribunales (FJ 10ª).
Si bien ya se ha dicho que es distinta la naturaleza del personal funcionarial y del personal eventual lo cierto es que, si atendemos a la doctrina acabada de exponer, las razones del cese del recurrente están explicitadas sin que, por el mismo, hubieren sido objetadas ni contradichas por medio de prueba alguno en orden al control jurisdiccional”
Como se observa, la sentencia comentada trae a colación la anterior del propio TS de 19 de septiembre de 2019, en la que se dispone que el cese de funcionarios nombrados por el sistema excepcional de libre designación debe ser motivado, extendiendo ahora esta exigencia de motivación al cese del personal eventual, a pesar de reconocer, como no podía ser de otro modo, su distinta naturaleza. Y ello, por las semejanzas que guardarían unos y otros puestos en lo que se refiere a la concurrencia de la “confianza personal”. Como en el caso juzgado las razones del cese se habían exteriorizado, el TS considera que el mismo fue perfectamente legal.
La argumentación es totalmente novedosa y supone un cambio radical y abrupto en relación con la consideración de los nombramientos y ceses del personal eventual como actos completamente libres, que no requieren de motivación alguna, en consonancia con su naturaleza de puestos de estricta confianza política y personal, muy distintos de los puestos reservados a funcionarios nombrados por libre designación.
¿Estamos ante un pecio judicial aislado y absolutamente raro o ante un cambio jurisprudencial de consecuencias impredecibles?
Publicado por CONCEYU POR OTRA FUNCIÓN PÚBLICA N´ASTURIES en jueves, noviembre 28, 2019 No hay comentarios:
El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 11, Sección Empleo público local, Noviembre 2019, pág. 55, Wolters Kluwer
Diario La Ley, Nº 9511, 11 de Noviembre de 2019, Wolters Kluwer
Debía responder el Tribunal a la cuestión de si la comisión de servicios necesitaba ir precedida de una convocatoria pública ante la inexistencia de normativa que fijara un plazo específico para ello. El Tribunal señalaba las normas que serían objeto de interpretación: el art. 81.3 del Texto Refundido EBEP (LA LEY 16526/2015) y el art. 64 del Reglamento General de Ingreso y Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado (Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo (LA LEY 1434/1995), en adelante RGI).
Si bien el planteamiento de esta casación causó cierto revuelo entre los operadores jurídicos, no fue menor el provocado por el Auto de 6 de marzo de 2017 (rec. casación 246/2016 (LA LEY 9382/2017)) por el que se admitía el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia del TSJ del País Vasco de 28 de septiembre de 2016 (LA LEY 160213/2016) y se señalaba como cuestión a resolver la relativa al sentido del silencio administrativo ante la solicitud presentada por un funcionario para cubrir un puesto de trabajo en comisión de servicios así como si el RD 1777/1994, de 5 de agosto (LA LEY 3019/1994), de adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de gestión de personal a la Ley 30/1992, en su art. 2.k) (LA LEY 3279/1992) continuaba vigente. Este recurso de casación fue resuelto mediante Sentencia del TS de 28 de mayo de 2019 (LA LEY 66186/2019).
El EBEP no la define. Ni en el art. 81.3 (LA LEY 16526/2015) ni en ningún otro. El art. 81 EBEP (LA LEY 16526/2015), titulado «Movilidad del personal funcionario de carrera», está incluido en el Título V (Ordenación de la actividad profesional), Capítulo III (Provisión de Puestos de Trabajo y Movilidad), y en su apartado 3 dice así:
«En caso de urgente e inaplazable necesidad, los puestos de trabajo podrán proveerse con carácter provisional debiendo procederse a su convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas que sean de aplicación».
Por otra parte, el RGI en el art. 64 (LA LEY 1434/1995), ubicado en Capítulo IV (Otras formas de provisión) del Título III (Provisión de puestos de trabajo), dice así:
«1. Cuando un puesto de trabajo quede vacante podrá ser cubierto, en caso de urgente e inaplazable necesidad, en comisión de servicios de carácter voluntario, con un funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo.
6. A los funcionarios en comisión de servicios se les reservará el puesto de trabajo y percibirán la totalidad de sus retribuciones con cargo a los créditos incluidos en los programas en que figuren dotados los puestos de trabajo que realmente desempeñan».
Siguiendo un orden cronológico, la Sentencia del TSJ del País Vasco de 28 de septiembre de 2016 (rec. apelación 45/2016 (LA LEY 160213/2016)) analiza el caso de un funcionario de la Ertzaintza que desde el año 2012 estaba realizando, a petición de su Jefatura, funciones de superior categoría y, por tal motivo, en aquel momento había presentado la documentación necesaria para la tramitación de la comisión de servicios en relación con ese puesto de trabajo superior. Ante la falta de tramitación administrativa, meses después el funcionario presentó una solicitud para que se tramitara la concesión de la comisión de servicios y se le abonaran las diferencias retributivas por el tiempo de desempeño efectivo del puesto de trabajo en cuestión. Inicialmente, la Administración desestimó las pretensiones del funcionario, y éste interpuso recurso de alzada que fue inadmitido a trámite; frente a ello, interpuso recurso contencioso-administrativo que se resolvió con Sentencia que anuló la resolución de la alzada y obligó a retrotraer las actuaciones a fin de que la Administración se pronunciara sobre el fondo del asunto. En ejecución de dicha Sentencia, la Administración dictó nueva resolución en la que reconoció las diferencias retributivas reclamadas, pero desestimó la petición relativa a la comisión de servicios. Esta segunda resolución administrativa dio origen a un nuevo recurso contencioso-administrativo que fue resuelto con Sentencia de inadmisibilidad, al considerar el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Bilbao que debieron seguirse los trámites del incidente de ejecución de sentencias en el seno del primer proceso judicial, en lugar de entablar nuevo proceso independiente. Esta es la Sentencia que se recurrió en apelación y que resuelve el TSJ del País Vasco en Sentencia de 28 de septiembre de 2016 (LA LEY 160213/2016).
La Sentencia es recurrida en casación por la Administración demandada, apelada y condenada, admitiéndose el recurso mediante Auto de 6 de marzo de 2017 (rec. casación 246/2016 (LA LEY 9382/2017)) en el que se señalan como cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las relativas a la determinación del sentido del silencio administrativo ante una solicitud deducida por un funcionario de obtener un determinado puesto en comisión de servicios y la vigencia o no del art. 2.k) del RD 1777/1994, de 5 de agosto (LA LEY 3019/1994). El TS admite esta casación por apreciar la existencia de contradicciones entre diversos pronunciamientos de Tribunales Superiores de Justicia, y también por cuanto la doctrina fijada en la Sentencia recurrida afecta a un gran número de situaciones y trasciende del caso concreto (art. 88.2.a y c de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998)).
• Omisión de pública convocatoria de la plaza vacante en comisión de servicios, con infracción del art. 81.3 EBEP.
• Deficiente motivación del nombramiento de la candidata seleccionada, cuya elección se funda –a juicio de la Sala— en criterios puramente subjetivos propios de los nombramientos discrecionales motivados por razones de confianza del art. 80 EBEP (libre designación), que en cualquier caso exige pública convocatoria. Afirma la Sala que en el caso de autos estamos ante un procedimiento de provisión reglada (en lo que parece ser una alusión al concurso de méritos como forma de provisión señalada en la Relación de Puestos de Trabajo para el puesto vacante a comisionar), que impondría una pública concurrencia que, si bien sería más ágil por las razones de urgencia que impone la cobertura provisional, deben fundarse en todo caso en criterios objetivos relacionados con la carrera profesional de los solicitantes.
«Si dada la redacción del art. 81.3 del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (LA LEY 16526/2015) y del artículo 64 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo (LA LEY 1434/1995) (Reglamento General de Ingreso y provisión de puestos de trabajo), es o no imprescindible que la cobertura de puestos de trabajo en comisión de servicios deba ir precedida de una convocatoria pública cuando –teniendo en cuenta el tenor literal del primero de aquellos preceptos– no consta la existencia de normas de aplicación que señalen un plazo específico para proceder a tal convocatoria».
«Ya hemos dicho en el fundamento anterior que nuestra jurisprudencia insiste en que una petición de un interesado no comporta un procedimiento iniciado a solicitud del interesado en los términos del art. 43.1 (LA LEY 3279/1992) y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992).
Se trata, por tanto, de un expediente iniciado por voluntad de la administración, es decir de oficio en los términos del art. 44.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992), ya que es la interesada en su cobertura mediante la oportuna convocatoria. Sin embargo, para su ejecución es necesaria la subsiguiente voluntad de los interesados en ocupar los puestos de trabajo vacantes formulando la pertinente petición para que, finalmente, aquella cobertura pueda tener lugar.
La solicitud de los candidatos no transforma un procedimiento iniciado de oficio en uno iniciado a solicitud del interesado, en los términos del art. 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992). Ni tampoco una hipotética solicitud sin previa oferta da inicio a un procedimiento administrativo en los términos del art. 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992).
Y en el ámbito de la Administración Pública, cualesquiera que fuera, el acceso a la misma ha de respetar los principios de mérito y capacidad a que se refiere el art. 103 CE. (LA LEY 2500/1978) Sobre tal aspecto insiste nuestra jurisprudencia tanto en lo que se refiere al acceso (por todas la STS 29 de noviembre de 2018, casación 2037/2016 (LA LEY 178079/2018) y las allí citadas) como a la imprescindible observancia de su cumplimiento en la provisión de los puestos de trabajo (STS 7 de mayo de 2019, recurso ordinario 197/2017 (LA LEY 53284/2019)).
Por las anteriores razones no cabe incluir el procedimiento de provisión transitoria de puestos de trabajo mediante el régimen de comisión de servicios en la tipología de procedimiento iniciado a iniciativa del interesado sino en procedimiento iniciado de oficio».
Es tal la confusión en la Sentencia que ahora analizamos, que el TS señala –en el apartado 7º del Fundamento de Derecho Quinto– que «bastará el anuncio de la oferta de la plaza en comisión de servicios». Es más, al desestimar el recurso de casación viene a confirmar la Sentencia de la Sala andaluza, de instancia, que basaba la desestimación del recurso contencioso-administrativo en la circunstancia de que «no hubo oferta pública de la plaza, con infracción del artículo 81.3» del EBEP.
Por tanto, si una Administración sobrepasa ese plazo (que será el fijado en las normas de desarrollo del EBEP) con el puesto de trabajo vacante, ya no tendrá forma ni amparo legal para cubrirlo mediante comisión de servicios, aunque de repente surja una necesidad inaplazable y urgente que deba ser atendida –léase, por ejemplo, la tramitación de subvenciones europeas cuantiosas o la asunción de una nueva competencia municipal–.
Ciertamente, podría ser que el TS quisiera decirnos que los puestos de trabajo existentes en la Relación de Puestos de Trabajo de la Administración deben ser oportuna y tempranamente cubiertos –pues en caso contrario no se justificaría ni siquiera la propia existencia del puesto– por los mecanismos ordinarios de provisión (concurso de méritos o libre designación), sin que sea factible mantener puestos vacantes «indefinidamente» para ser cubiertos bajo fórmulas temporales. Y que, por tanto, sólo admite estas fórmulas temporales en el ínterin o lapso temporal que media entre el momento en que el puesto queda vacante por el motivo que sea hasta que se cubre con carácter definitivo y siempre que, en todo caso, se acrediten razones de necesidad y urgencia. Habría sido más fácil, en mi opinión, que el TS hubiera ordenado a la Administración a proveer todos sus puestos vacantes, limitando las comisiones de servicios a los periodos intermedios de vacancia.
En mi opinión, el TS ha querido ser garantista del principio de publicidad al ordenar la convocatoria pública de las comisiones de servicios, pero ha dejado de lado las garantías que han de tener los funcionarios aspirantes a dichos puestos, convirtiendo todas las comisiones de servicios en meras elecciones por libre designación. Con lo cual, por mucha publicidad que se haga, siempre resultará elegido aquél que deseen los que eligen. Tengamos presente que en los concursos de méritos para proveer puestos de trabajo es necesaria la creación de una comisión de valoración integrada exclusivamente por funcionarios y en la que, además, pueden estar presentes los sindicatos con representación (art. 46 RGI (LA LEY 1434/1995)) y que en todo caso debe motivarse la elección del candidato en relación al cumplimiento de un baremo de méritos tasado (art. 47 RGI (LA LEY 1434/1995)), siendo que ni esta comisión de valoración ni estas exigencias de motivación están previstas en los casos de libre designación (arts. 51 a 58 RG (LA LEY 1434/1995)I), si bien la línea jurisprudencial actual se inclina por ser exigente con la motivación tanto de los nombramientos como de los ceses (este tema está pendiente de varios recursos de casación admitidos a trámite: Autos de 25 de octubre de 2017 (rec.2740/2017 (LA LEY 183777/2017)), 16 de julio de 2018 (rec. 2053/2018 (LA LEY 86321/2018)) y 24 de septiembre de 2018 (rec. 1195/2018 (LA LEY 131316/2018))).
Cuarto. El TS sostiene en la Sentencia que el art. 64 RGI (LA LEY 1434/1995) «sólo tiene como ámbito de aplicación la Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos», lo cual resulta ciertamente peligroso porque en la función pública local, en aplicación del art. 168 del Real Decreto Legislativo 781/1986 (LA LEY 968/1986), Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de régimen local (TR), es ésta la norma de aplicación en materia de provisión de puestos de trabajo.
Hay que advertir, de entrada, que la legislación básica en materia de función pública local se contiene en la Ley 7/1985, LBRL (LA LEY 847/1985), cuyo art. 91.2 tras la reforma operada en el mismo por la Ley 27/2013 (LA LEY 21274/2013) (RASAL), ha establecido el orden en que debe aplicarse la normativa en este ámbito, señalando que primeramente se aplican los preceptos de la propia LBRL (LA LEY 847/1985), supletoriamente el EBEP, y posteriormente el resto de legislación estatal y autonómica de conformidad con el art. 149.1.18º CE. (LA LEY 2500/1978) Esta prelación normativa aparece, en cierta medida, refrendada en la reciente Sentencia del TS de 14 de junio de 2019 (rec. casación 922/2017 (LA LEY 82938/2019)), sobre nombramientos de policías locales en régimen de interinidad.
En el expediente, se deberá dejar constancia de las razones de urgencia y necesidad para optar por esta forma de provisión temporal
Soy de la opinión, antes avanzada, de que para la elaboración de estas Bases habrán de tenerse presentes los sistemas que para la provisión de cada puesto de trabajo se prevén en la Relación de Puestos de Trabajo en orden a su provisión definitiva, de forma tal que si dicha Relación prevé, para el concreto puesto de trabajo, su provisión por el sistema de concurso de méritos, éste será el sistema que deberá aplicarse también para su provisión temporal mediante comisión de servicios, si bien en tal caso los méritos podrán estar atenuados en base a la urgencia e inaplazable necesidad de cobertura. Como señala la Sentencia del TSJ de Andalucía que el TS confirma, cuanto menos debería usarse el criterio de la antigüedad previsto en el art. 64 RGI (LA LEY 1434/1995), que entiendo que en el caso que nos ocupa (comisiones de servicios voluntarias, pues requieren de convocatoria) la antigüedad sería usada en sentido contrario: esto es, a mayor antigüedad, mayor puntuación, toda vez que el art. 64 RGI al referirse a la antigüedad lo hace en relación a las comisiones de servicios forzosas, impuestas por la Administración al funcionario. En definitiva, podríamos emplear los criterios que nos ofrece el art. 64.2 RGI para las comisiones de servicios forzosas, pero a sensu contrario: aumentando las puntuaciones del baremo cuando el aspirante pertenezca a otro servicios, departamento o unidad; cuando éste, en su actual puesto de trabajo, tenga mayores dificultades de desplazamiento desde su domicilio a su centro de trabajo (y por ello pretenda el puesto convocado, para mejorar este aspecto); primando al que tenga mayores cargas familiares (que verá atemperadas o mejor atendidas desde el puesto de trabajo al que aspira) y, en caso de empate, seleccionando al de mayor antigüedad (porque en definitiva la experiencia asociada a la antigüedad supone una cierta garantía en la prestación eficaz de funciones y cometidos).
Este es un dato trascendental, pues ha sido harto frecuente que por medio de la comisión de servicios un Ayuntamiento reclutara efectivos procedentes de otra Administración, hasta ahora por el «método digital» (Diccionario RAE: digital: dicho de un nombramiento: que se produce a dedo). Ejemplo de ello lo encontramos en la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 26 de abril de 2017 (rec. apelación 556/2014 (LA LEY 103966/2017)), que confirma la dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Cuatro de Alicante el 18 de julio de 2014, afirmando ésta que «no era adecuada la comisión de servicios interadministrativa por cuanto el Excmo. Ayuntamiento de Benissa no acreditó la existencia del oportuno convenio de reciprocidad con el Excmo. Ayuntamiento de Teulada, en el que se estableciera la posibilidad de movilidad de funcionarios entre ambas administraciones, y las condiciones en las que la misma se iba a producir –ex art. 84 del EBEP–. Ni tan siquiera consta acuerdo implícito entre ambos Ayuntamientos, por vía directa o indirecta a través de la Federación de Municipios o Provincias, con el fin de establecer los criterios generales para llevar a cabo las homologaciones necesarias para hacer posible dicha movilidad interadministrativa.»
Este criterio ya venía siendo afirmado en la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana, antes citada, de 26 de abril de 2017, que analiza la figura de la «comisión de servicios por mejora de empleo», confirmando la nulidad del nombramiento que un Ayuntamiento efectúa a favor de un funcionario A2 que se integra en el Ayuntamiento de destino mediante comisión de servicios y una vez allí es elevado al Subgrupo A1 por mejora de empleo (figura contemplada en la legislación autonómica y que, en grandes líneas, viene a ser una especie de «promoción interna temporal») para, de esta forma, poder ocupar un puesto de la Relación de Puestos de Trabajo reservado a funcionarios pertenecientes al Subgrupo A1. El ejemplo podría abarcar otros supuestos en los que, aduciendo estar en posesión de la correspondiente titulación exigida por el puesto de trabajo, se pretendiera el nombramiento temporal en comisión de servicios (imaginemos el caso de un Auxiliar Administrativo que es licenciado en medicina y aspira a ser nombrado médico municipal en comisión de servicios).
En idéntico sentido, la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 27 de enero de 2017 (rec. apelación 149/2015 (LA LEY 36953/2017)) afirma que «en el presente caso, se elude que el Sr. Gabriel es del grupo A2 y que el puesto de destino es A1, así como que procede de la Escala Técnica, cuando la plaza que se le adjudica en comisión de servicios como "Intendente Principal" es propia de la Escala Superior –no Técnica como por error de tipo material se indica en la sentencia. A la vista de las exigencias que regulan la comisión de servicios se concluye que el funcionario que ocupa un puesto de trabajo en dicha situación debe cumplir los requisitos exigidos para la ocupación del puesto sin que en el presente caso el Sr. Gabriel cumpliese para el puesto para el que se le otorgó la comisión, de ahí que la misma vulnerase los preceptos que rigen su otorgamiento y procediera por ello su anulación.»
Lo mismo cabe decir de la pertenencia a la Escala de Administración –General o Especial– señalada en la Relación de Puestos de Trabajo, siendo que un funcionario de la Escala de Administración General nunca podrá desempeñar en comisión de servicios un puesto previsto para funcionarios de Administración Especial, ni viceversa. Por ejemplo, seria inviable la ocupación mediante comisión de servicios de un puesto de Letrado (Administración Especial) por un Técnico de Administración General; igualmente, tampoco sería factible que un funcionario Técnico de Administración Especial Economista pretendiera ocupar temporalmente un puesto de Técnico de Jefatura de Servicio de Hacienda previsto en la Relación de Puestos de Trabajo para funcionarios integrados en la escala de Administración General.
Sobre la exigencia de pertenecer a la misma Escala es contundente la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 22 de julio de 2013 (rec. apelación 496/2011 (LA LEY 126459/2013)), que analiza el caso planteado en un Ayuntamiento en el que un funcionario Técnico de Administración General pretende ocupar en comisión de servicios un puesto de Técnico Superior Administrativo de la Escala de Administración Especial; señala la Sala que el funcionario (Administración General) «no podía ocupar en comisión de servicios el puesto de Jefe de Gestión Tributaria, al no pertenecer a la escala de dicho puesto de trabajo» (que era de Administración Especial) añadiendo a continuación que «el precepto legal exige que el funcionario que vaya a ser nombrado en comisión de servicios cumpla o tenga los requisitos del puesto y además pertenezca al mismo cuerpo, agrupación profesional o funcionarial o escala».
Sin desmerecer la importancia de la Sentencia del TS que comentamos, es lo cierto que la publicidad ya venía exigiéndose por la jurisprudencia emanada de las Salas de los TSJ; y así, por ejemplo, en las Sentencias del TSJ de la Comunidad Valenciana de 26 de abril de 2013 (rec. apelación 237/2011 (LA LEY 109356/2013)) y 15 de enero de 2018 (rec. apelación 372/2015 (LA LEY 28053/2018)) se deja sentada la necesidad de publicación de la convocatoria «pues de esta forma se posibilita el control por los funcionarios interesados en la provisión definitiva del puesto, en orden a que la administración cumpla rigurosamente con los mandatos legales y reglamentarios en cuanto a la provisión de estos puestos por Comisiones de Servicios.»
Finalmente, el puesto de trabajo que se provea temporalmente mediante comisión de servicios deberá ser convocado para su provisión definitiva en el plazo de un año, tal y como ordena el art. 64.3 RGI (LA LEY 1434/1995), debiendo incluirse en la siguiente convocatoria de provisión como dispone el art. 64.5 RGI (LA LEY 1434/1995). Entiendo que este mandato no puede ser obviado al socaire de la potestad de autoorganización municipal, en el sentido de que no debe ni puede el Ayuntamiento en cuestión decidir su no inclusión en la siguiente convocatoria de provisión de puestos de trabajo al amparo de razones organizativas tales como que la misma únicamente afecta a un determinado tipo de puestos, o que afecta a un determinado servicio o unidad administrativa; eso puede ser así, sin que nada impida que, además, se incluyan los puestos desempeñados en comisión de servicios. Únicamente en el caso de que, celebrado el procedimiento de provisión definitiva (el concurso de méritos o la libre designación) el puesto no se haya cubierto, podrá autorizarse la prórroga de la comisión de servicios por un año más.
No obstante, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de febrero de 2017 (rec. apelación 1/2017 (LA LEY 5851/2017), Sección 4ª) analiza el caso de la impugnación de una convocatoria de provisión definitiva de puestos de trabajo mediante el sistema de concurso específico, en la que no se han incluido varios puestos ocupados mediante comisión de servicios. Afirma la Sentencia, con cita de la de 8 de julio de 2015 (rec. 84/2014) (LA LEY 109524/2015), que reconocida la potestad de autoorganización de la Administración, la cuestión se desplaza al control de las razones que justifican el ejercicio de dicha potestad; entiende que la comisión de servicios no puede usarse a modo de «periodo de prueba» y si bien admite el recurso a estas potestades organizativas, entiende que no resultan debidamente justificadas por cuanto, en el caso enjuiciado, el argumento ofrecido por la Administración convocante para excluir determinados puestos de trabajo comisionados era la «especial responsabilidad» que se predica de los mismos. Se apuntala la necesidad de motivar el ejercicio de la potestad organizativa indicando, además, que la razón cuantitativa (pues eran pocos los puestos de trabajo excluidos de la convocatoria) no es criterio determinante para posponer su cobertura definitiva.
La responsabilidad patrimonial de la Administración se regula en los arts. 32 a (LA LEY 15011/2015)35 de la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015). Ante la revisión de oficio de actos firmes, el art. 106.4 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) apunta la posibilidad de reconocer indemnizaciones a favor de los interesados, remitiendo al contenido de los arts. 32.2 (LA LEY 15011/2015) y 34.1 de la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015). De su análisis conjunto, está claro que el daño alegado debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación, en este caso, a una persona concreta (al ocupante del puesto comisionado) y siempre que ésta no tenga el deber jurídico de soportar el mismo.
Por la práctica forense, entiendo que la dificultad para el funcionario afectado por la revisión de oficio de la comisión de servicios estará en la prueba del daño económico. Siguiendo el ejemplo, podría aducir –y deberá probar– que su nombramiento le permitió asumir mayores compromisos económicos a los que ahora no podría hacer frente sin menoscabo de su economía personal. Compromisos éstos que, por la propia duración de la comisión de servicios, no podrían extenderse más allá del año de duración inicial de la misma. Pero además el funcionario debería probar que, al tiempo de la revisión de oficio de la comisión de servicios, subsistían las razones de necesidad y urgencia que motivaron el recurso a este sistema de provisión de puestos de trabajo, pues hemos de tener presente que –en analogía a lo que dispone el art. 10 EBEP para los nombramientos de funcionarios interinos– su cese se produce cuando desaparece la causa que dio lugar al nombramiento. Tengamos en cuenta que, como hemos señalado anteriormente, el plazo de duración de la comisión de servicios se señala como plazo máximo, pero que en absoluto se impone su agotamiento.
De este modo, la Administración que convoca la provisión definitiva del puesto de trabajo por concurso de méritos tendrá en cuenta el trabajo desarrollado previamente por el aspirante que lo ocupó previamente en comisión de servicios, y la cuestión que entonces se plantea –y que podrían plantear el resto de aspirantes al puesto– es si debe valorarse esta experiencia cuando la misma se ha obtenido a través de un mecanismo de provisión que en origen resultaba viciado por no respetar el principio de publicidad reconocido ahora por el TS. Y ello por cuanto la valoración del mérito así obtenido puede suponer una clara ventaja para unos en detrimento de otros.
«… tampoco puede aceptarse la tesis que propugna el Sindicato recurrente negando toda virtualidad a los servicios prestados en los puestos desempeñados con carácter provisional sobre la base de la arbitrariedad con que, a su juicio, se viene haciendo uso por la Administración de estos sistemas de provisión. Más allá de que efectivamente en la asignación de estos puestos con carácter provisional no están presentes los principios de mérito y capacidad en igual medida que en los casos de cobertura mediante el concurso y la libre designación, lo cierto es que estas formas provisionales de provisión de puestos de trabajo nacen, en principio, para atender necesidades organizativas perentorias de la Administración correspondiente, siendo innegable que durante su desempeño el funcionario adquiere una experiencia y un bagaje de conocimientos con indudable reflejo en su perfil profesional, de manera que si el Sindicato recurrente tuviera noticia de una utilización ilegítima por parte de la Administración de estos mecanismos de provisión de puestos lo que debería hacer es combatir caso por caso esas adscripciones provisionales o comisiones de servicio en principio ilegítimas, no pudiéndose admitir, por el contrario, que ese supuesto uso abusivo que, a juicio del Sindicato recurrente, se está haciendo de dichos mecanismos de provisión de puestos de trabajo –que no olvidemos están previstos y contemplados legalmente– se pueda traducir en la negación de toda trascendencia al tiempo en que un funcionario ha venido desempeñando efectivamente aunque provisionalmente un puesto de trabajo, por cuanto a juicio de esta Sala nada impide que estos servicios sean considerados como un mérito a los efectos previstos en la modificación operada por el Decreto 120/2010.»
Además, resulta ilustrativa la Sentencia del TSJ de Castilla-La Mancha de 14 de enero de 2016 (rec. apelación 96/2014 (LA LEY 4044/2016), Sección 2ª), que analiza si puede computarse en la baremación de méritos del concurso para la provisión definitiva del puesto de trabajo el tiempo de desempeño provisional en comisión de servicios cuando ésta ha excedido el límite legal máximo de 2 años. Concluye la Sentencia afirmando que «la valoración de las funciones desempeñadas en comisión de servicios más allá del límite máximo de duración de dicha situación, junto a la limitación de la valoración de los méritos a los últimos cuatro años anteriores a la publicación de la convocatoria, hacen prácticamente imposible el acceso de otros funcionarios que no ocupaban los puestos convocados puedan acceder a ellos mediante la convocatoria impugnada, lo que nos sitúa ante un supuesto de desviación de poder.»
«Una vez consolidado el grado inicial y sin perjuicio de lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 2 de este artículo, el tiempo prestado en comisión de servicios será computable para consolidar el grado correspondiente al puesto desempeñado siempre que se obtenga con carácter definitivo dicho puesto u otro de igual o superior nivel.
Las previsiones contenidas en este apartado serán de aplicación asimismo cuando se desempeñe un puesto en adscripción provisional en los supuestos previstos en este reglamento».
El legislador valora el tiempo de desempeño de un puesto en comisión de servicios para poder consolidar grado personal, siempre que posteriormente se obtenga puesto con carácter definitivo
Echando mano de la equidad –aspecto que el TS tiene reconocido ante la impugnación de procesos selectivos de acceso al empleo público en los que el aspirante nombrado queda desplazado por una Sentencia– sería factible que la Administración dejara las cosas como están y continuara reconociendo el grado personal al funcionario afectado con su correspondiente abono retributivo.
Mas podría darse el caso de que este mismo funcionario, que no ver mermado su grado personal (recordemos, el 28 en nuestro ejemplo), pretendiera valerse del mismo para participar en otros procesos de provisión de puestos de trabajo en los que se valorara dicho grado. Entraría entonces en competencia con otros funcionarios que, aunque tuvieran inferior grado personal consolidado, o incluso el mismo, hubieran obtenido éste de forma –digamos– ajustada a Derecho. ¿Podría hacer valer nuestro funcionario su grado personal? Sin duda este asunto daría pie a un artículo dedicado al mismo en exclusiva, por cuanto la casuística puede ser enorme. En ocasiones, la realidad supera a la ficción.
Publicado por CONCEYU POR OTRA FUNCIÓN PÚBLICA N´ASTURIES en miércoles, noviembre 27, 2019 No hay comentarios:
Una desconcertante sentencia del Tribunal Supremo ...
La comisión de servicios: reflexiones prácticas so...
Fraude laboral entre bambalinas: 76 cantantes del ...
Emplegu públicu n´Asturies: igualdá y clientelismu...
El Gobierno de Barbón sigue sin publicar los infor...
GOBIERNO DE COALICIÓN: ALTOS CARGOS Y CUERPOS DE É...
La ley del silencio en los chanchullos de las opos...
El Defensor del Pueblo de Galicia amonesta a un ay...
Anulación de preguntas de test en oposiciones. Una...
Una oposición bajo sospecha: cinco opositores denu...

References: artículo 8
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 20
 artículo 7
 artículo 138
 artículo 20
 artículo 20
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 64
 Real Decreto 
 artículo 81
 Real Decreto