Source: https://it.scribd.com/document/90846240/PANORAMA-GERAL-DAS-ACOES-DE-CONTROLE-DE-CONSTITUCIONALIDADE
Timestamp: 2020-02-19 17:37:14+00:00

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PANORAMA GERAL DAS AÇÕES DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE | Constituição | Lei Estatutária
PANORAMA GERAL DAS AÇÕES DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE - COMPLETO
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PANORAMA GERAL DAS AES DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
Simone de Souza e-mail: simone@eccomed.com Processo Civil V Professor Jolcio Carvalho Tonera Centro Universitrio La Salle Canoas - RS
O presente artigo tem como objetivo introduzir o tema do controle de constitucionalidade nos principais mecanismos conformativos e de gabaritao tais como os de Ao Declaratria de Inconstitucionalidade (ADIn) e Ao Declaratria de Constitucionalidade (ADC) e a importncia que estas aes e processos tem sobre o arcabouo jurdico de uma nao, como forma de estabilizao jurdica. O mtodo de abordagem para formar este panorama acadmico foi o prospectivo, basicamente realizado atravs de pesquisas bibliogrficas na internet, buscando fazer um estudo aprofundado de autores renomados em relao ao tema pesquisado, incluindo, dessa forma, doutrinas, revistas, peridicos e leitura de textos publicados na internet.
Palavras-chave: Ao de Controle de Constitucionalidade, ADIn, ADC, Controle Difuso,
O Estado contemporneo um Estado Constitucional. A noo de Constituio encontra-se hoje arraigada no conceito de Estado, e vai se sedimentando na cultura de cidadania. Neste contexto, assume o texto constitucional a posio de delimitador do horizonte de possibilidades para elaborao de todo o arcabouo legislativo de uma nao e de condio de validade de todos os atos administrativos e legislativos (MEZZOMO, 2006). Assume relevo, assim, a tarefa de conformar legislao e atos ao gabarito constitucional, o que feito, de forma preventiva ou repressiva, atravs do controle de constitucionalidade. Este artigo visa mostrar que as atividades de controle, apesar de passarem despercebidas pela grande maioria dos cidados, tem reflexos diretos ou indiretos em algum aspecto da vida de todos.
Para ns enquanto futuros operadores jurdicos, fundamental compreender o mecanismo do controle de constitucionalidade, pois virtualmente impossvel que a questo da constitucionalidade de normas ou atos no venha a ser aventada, mais cedo ou mais tarde, em um processo judicial que passe por nossas mos. Deveras, atualmente difcil encontrarmos uma questo jurdica que de alguma forma no se reporte ao texto constitucional. Esta tendncia constitucionalizao do direito ressaltada por Nelson Nery Jnior, que chama a ateno para o fato de que
" cada vez maior o nmero de trabalhos e estudos cientficos envolvendo interpretao e aplicao da Constituio Federal, o que demonstra a tendncia brasileira de colocar o Direito Constitucional em seu verdadeiro e meritrio lugar: o de base fundamental para o Direito do Pas" (MENDES, 1999).
Mas o controle de constitucionalidade, no obstante sua fundamental importncia, ainda no recebe nos cursos de formao a ateno que merece. A grande maioria dos cursos de formao acadmica destina duas ou trs disciplinas ao estudo do Direito Constitucional, e a matria do controle de constitucionalidade singularmente complexa para ser explanada em to pouco tempo de estudo. A conseqncia que esta temtica acaba por tornar-se um campo de poucos especialistas, e a falta de debate acadmico se encarrega de aprofundar este desconhecimento. Ciente desta m formao basilar que me proponho a fazer um apanhado de questes pertinentes ao controle de constitucionalidade, objetivando contribuir para a desmistificao e compreenso desta matria de inquestionvel e crescente importncia. Cabe ressaltar que os limites impostos pelo tempo exguo e acmulo de tarefas far com que a abordagem tambm no seja exaustiva, e sim um sobrevo sinttico sobre a matria, principalmente sobre os conceitos iniciais das ferramentas.
1. Supremacia da Constituio
Nos pases de constituio rgida, como o Brasil, o princpio da supremacia das normas constitucionais faz nascer um sistema de direito hierarquizado, em decorrncia do qual so absolutamente nulas as normas que, situadas em patamar inferior, sejam incompatveis com as de hierarquia superior.
A Constituio pode ser considerada sob diversos aspectos: histrico-social, polticoinstitucional e por fim pelo vis jurdico propriamente dito, que, para os fins do controle de constitucionalidade, o aspecto que interessa e que queremos levantar neste momento . Sob este prisma jurdico, ela representa a norma fundamental que delimita o horizonte de possibilidades da legislao infraconstitucional, figurando a observncia destes limites como condio de validade do arcabouo normativo. A condio de norma fundamental aqui tem, na doutrina kelseniana, o sentido jurdico-positivo, e no lgico-jurdico. Neste caso, "a constituio juridico-positiva na concepo kelseniana, equivale norma positiva suprema, conjunto de normas que regulam a criao de outras normas, lei nacional no seu mais alto grau; ou certo documento solene, conjunto de normas jurdicas que somente podem ser alteradas observando-se certas prescries especiais" (SILVA, 1998). A funcionalidade da Constituio como condio de validade da legislao infraconstitucional opera a partir de dois princpios que apresentam entre si laos de causa e efeito, quais sejam o da Supremacia da Constituio e o da Compatibilidade Vertical. A Supremacia da Constituio decorre do fato da mesma ocupar o pice do ordenamento. Fornece a base para todo os atos normativos infraconstitucionais, que no podem contrariar os limites e fins, diretos ou indiretos, impostos pelo texto constitucional. Como esclarece Jos Afonso da Silva, "significa que a constituio se coloca no vrtice do sistema jurdico do pas, a que confere validade, e que todos os poderes estatais so legtimos na medida em que ela os reconhea e na proporo por ela distribudos." (ZAVASCKI, 2003) Da necessria conformao da norma infraconstitucional deflui o princpio da Compatibilidade Vertical, o qual tambm apresenta projeo dentro do prprio regramento infraconstitucional, uma vez que estas normas tambm se organizam de forma hierarquizada (que se estende da norma constitucional s normas inferiores (leis, decretos-leis, regulamentos etc...), constituindo a violao desta hierarquia inconstitucionalidade indireta. (MEZZOMO, 2006). O controle de constitucionalidade visa, em ltima anlise, fazer prevalecer a supremacia da Constituio, assegurando a observncia da compatibilidade vertical, que espelha a denominada "pirmide normativa".
2. Tipos de incompatibilidade
As incompatibilidades com relao obra magna podem decorrer de duas causas. Primeiro, da no-observncia, pelo legislador ordinrio, das formalidades estabelecidas na Constituio para a criao das normas infraconstitucionais. Ter-se-, ento, uma norma viciada por inconstitucionalidade formal. E segundo, da antinomia ou da ausncia de adequao entre o princpio ou a regra constitucional e o contedo da norma inferior. Aqui haver inconstitucionalidade material. (ZAVASCKI, 2003) Alm da inconstitucionalidade por ao, o legislador ordinrio pode incorrer em falta de outra espcie, caracterizada pela sua inrcia em face de um dever de legislar ou de adotar "medida para tornar efetiva norma constitucional" (CF, art. 103, 32). a denominada inconstitucionalidade por omisso, que resulta de atentado, no propriamente contra o princpio da supremacia, mas contra a fora normativa da Constituio. Qualquer que seja o modo como se apresenta o fenmeno da inconstitucionalidade, ele est sujeito a controle pelo Poder Judicirio, por mecanismos que a prpria Constituio estabelece. No que se refere aos preceitos normativos decorrentes da ao legislativa, a fiscalizao jurisdicional da sua constitucionalidade pode-se dar, basicamente, por duas formas: a) no julgamento de caso concreto, em que, para tutelar direito subjetivo especfico, nega-se aplicao a normas consideradas inconstitucionais; e b) no julgamento de ao direta com tal finalidade, em que, para tutelar a prpria Constituio, declara-se a inconstitucionalidade ou a constitucionalidade de determinado preceito normativo. No primeiro caso (a) h controle difuso de constitucionalidade, assim chamado porque pode ser realizado por qualquer juiz ou tribunal. No segundo caso (b) h controle concentrado, porque de competncia exclusiva do Supremo Tribunal Federal (quando a ofensa for Constituio Federal) e dos Tribunais de Justia dos Estados (quando ofendida a Constituio do Estado). Tambm so duas as formas de controle da inconstitucionalidade por omisso:
a) por mandado de injuno, remdio destinado a tutelar direitos subjetivos, com procedimento semelhante ao do mandado de segurana (Lei n. 8.038, de 28-05-1990, art. 24, pargrafo nico), que ser concedido "sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania" (CF, art. 52, LXXI); e b) por ao direta de inconstitucionalidade por omisso, mecanismo de controle abstrato, cuja procedncia resultar em cientificao "ao Poder competente para adoo das providncias necessrias, e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias" (CF, art. 103, 2). Os instrumentos para controle das omisses inconstitucionais no tm tradio em nosso Direito. Criados pela Constituio de 1988, no alcanaram, por enquanto, a efetividade que deles seria razovel esperar. que as sentenas proferidas nas aes de inconstitucionalidade por omisso contm escassa eficcia executiva, consistindo, simplesmente, em "cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias" (CF, art. 103, 22). Quanto ao mandado de injuno, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal inclina-se por considerar os provimentos dele decorrentes como de eficcia assemelhada aos proferidos nas aes diretas de inconstitucionalidade por omisso, ou seja, como simples atos de cientificao do responsvel pela inrcia legislativa, com recomendao para supri-la. (TAVARES, 2003)
3. Formas do Controle de Constitucionalidade
Alguns autores classificam as formas de controle pelo grupo de pessoas ou rgos que o esto controlando, at porque matria que no obtm consenso. Neste caso, o controle de constitucionalidade pode ser poltico ou jurisdicional. Uma das formas no exclui a outra, de modo que podem coexistir. a) Controle Poltico O controle poltico apresenta mltiplas facetas e exercido primeiramente pelo prprio rgo legiferante, podendo ser realizado, tambm, por rgos mistos. No caso do Brasil, as casas legislativas tm a denominada CCJ (Comisso de Constituio e Justia) rgo a quem incumbe elaborar prvio parecer acerca da constitucionalidade dos
projetos de normas. Este controle ainda levado a efeito por cada parlamentar, de forma indireta, ao proferir seu voto. Posteriormente, pode o chefe do poder executivo, por ocasio da sano e promulgao, exercer o veto, se considerar inconstitucional a norma. Uma vez vigente a norma, surge a questo acerca da possibilidade de o Poder Executivo negar-lhe aplicao sob o argumento da inconstitucionalidade. A dificuldade reside no fato de que a norma se presume constitucional, e ao negar-lhe aplicao sob o argumento de ser inconstitucional quando ainda no assim declarada, estaria o administrador incorrendo em falta. (MEZZOMO, 2006) Por outro lado, diz-se que a inconstitucionalidade implica nulidade ipso iure, estando a administrao pblica autorizada a atuar de forma a evitar a produo de atos nulos. A Smula 473 do STF segue nesta linha, mas o deslinde deste questionamento ainda controvertido. O STF, por ocasio do julgamento relativo a medida cautelar concernente ADI n 221/DF, ocorrido em 29/03/1990, no Relato do Ministro Moreira Alves estabeleceu que:
"o controle de constitucionalidade da lei ou dos atos normativos da competncia exclusiva do poder judicirio. Os poderes executivo e legislativo, por sua chefia - e isso mesmo tem sido questionado com o alargamento da legitimao ativa na ao direta de inconstitucionalidade -, podem to-s determinar aos seus rgos subordinados que deixem de aplicar administrativamente as leis ou atos com forca de lei que considerem inconstitucionais" .
A atividade do Poder Executivo no se limita mecnica aplicao da lei, que por vezes carece ser interpretada e analisada. Se o Executivo constata pecha de inconstitucionalidade, pode e deve negar-lhe aplicao, cabendo ao interessado questionar o ato. A respeito, conclui Alexandre de Moraes que "no h como exigir-se do chefe do Poder Executivo o cumprimento de uma lei ou ato normativo que entenda flagrantemente inconstitucional, podendo e devendo, licitamente, negar-lhe cumprimento, sem prejuzo do exame posterior pelo Judicirio". [01] Na mesma linha de pensamento, Hely Lopes Meirelles assertoa que "as leis e atos inconstitucionais podem deixar de ser cumpridos pelas autoridades responsveis por sua execuo (no por agentes subalternos, nem por particulares) que assim os considerarem, devendo, em tal caso, ajuizar ao ou solicitar o seu ajuizamento." [02]
Tratando da temtica da negativa de eficcia pelo Poder Executivo, lembra Gilmar Ferreira Mendes que "o modelo de ampla legitimao consagrado no artigo 103 da Constituio no se compatibiliza, certamente, com o recurso a essa medida de quase desforo concernente ao descumprimento pelo Executivo da lei considerada inconstitucional" [03], mas ressalva: "Todavia, inegvel que um juzo seguro sobre a inconstitucionalidade da lei pode vir a se formar somente aps a sua promulgao, o que legitima a propositura da ao, ainda que o Chefe do Poder Executivo tenha aposto a sano ao projeto de lei aprovado pelas Casas Legislativas". (MEZZOMO apub MENDES, 1999). b) Formas em relao temporal (na linha de tempo) Observado o momento em que se realiza, o controle pode ser preventivo ou repressivo. O controle preventivo opera antes de a norma ingressar no ordenamento, voltado-se a aspectos materiais ou formais da norma ainda em processo legislativo. O controle repressivo apanha a norma vigente que j projeta efeitos prticos. Pode ser realizado atravs de controle jurisdicional ou poltico, neste ltimo caso atravs do Poder Executivo. Embora o Supremo Tribunal Federal tenha negado ao Poder Executivo a possibilidade de controle de constitucionalidade (conforme relatrio do ministro citado acima) , o certo que a prpria negativa de vigncia norma por inconstitucionalidade (realizada pelo Poder Executivo) j uma forma de controle de constitucionalidade, j que esta atitude coaduna-se com a imagem de uma "filtragem" de constitucionalidade, marca fundamental de um ato de controle. Este deve ser entendido em ampla acepo, como todo o conjunto de atividades levadas a efeito para aferir-se a compatibilidade de normas em face to texto constitucional. (MEZZOMO, 2006) c) Controle jurisdicional O controle pelo Poder Judicirio, preponderantemente repressivo, origina a denominada jurisdio constitucional. Sob duas formas bsicas se apresentava o controle de constitucionalidade jurisdicional: difuso, indireto ou concreto, e concentrado, direto ou abstrato. No caso do controle difuso ou concreto, h o carter incidental da discusso da constitucionalidade vista de uma demanda que visa determinada pretenso, que no a de declarao de inconstitucionalidade ou constitucionalidade de uma norma.
A questo constitucional surge, portanto, em relao ao direito que embasa a pretenso e que constitui elemento da causa de pedir, seja a demanda cvel ou penal. Desta forma, o controle incidental pode ocorrer em qualquer espcie de demanda. No controle concentrado ou abstrato, a questo constitucional no surge incidentalmente, seno que constitui a prpria motivao da demanda, que se volta contra a lei abstratamente considerada, e no contra os seus efeitos concretos. Busca-se em sntese, afirmar ou negar a conformidade, material ou formal, do ato normativo em relao Constituio. (MEZZOMO, 2006) O sistema jurdico brasileiro contempla as duas formas, que sero adiante sinteticamente analisadas.
4. Controle Concentrado - Antecedentes
O controle de constitucionalidade concentrado, direto ou abstrato tem origem na Alemanha, a partir da Constituio de Weimar [04], tornando-se uma frmula preferencialmente adotada nos ordenamentos de origem romano-cannica. No Brasil, a partir da Emenda Constitucional n. 16, de 26-11-1965, o sistema foi enriquecido com a implantao de mecanismos de controle em abstrato de constitucionalidade das normas, tambm chamado, entre ns, de controle concentrado, porque exercido com exclusividade pelo Supremo Tribunal Federal, no que se refere Constituio Federal, e pelos Tribunais de Justia, no mbito da Constituio dos Estados-Membros. Com a referida Emenda foi conferida ao Supremo Tribunal Federal a competncia para processar e julgar "representao contra a inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa, federal ou estadual, encaminhada pelo Procurador-Geral da Repblica" (art. 101, I, k, da CF de 1946, com a redao dada pela EC n. 16). A representao de inconstitucionalidade, que corresponde atual ao direta de inconstitucionalidade (ADIn), recebeu aperfeioamentos importantes na Constituio de 1988, nomeadamente no que diz respeito legitimao ativa, que deixou de ser monoplio do Procurador-Geral da Repblica. Posteriormente, a Emenda Constitucional n 03, de 17/03/1993 introduziu um pargrafo 4 ao artigo 103 da CF/88, criando a Ao Declaratria de Constitucionalidade - ADC.
O processamento das aes continuou a ser regrado sobretudo pelas disposies regimentais e construes jurisprudenciais, at que sobreveio a Lei n 9.868/99, a qual disciplina o processamento tanto das aes declaratrias de inconstitucionalidade como as de constitucionalidade.
5. O Controle Concentrado - Atualidade
Hoje, o controle concentrado, aquele exercido pelo Supremo Tribunal Federal, faz-se por quatro meios: a) ao direta declaratria de constitucionalidade-inconstitucionalidadeADC/ADIn, b) ao direta de inconstitucionalidade interventiva, c) ao direta de inconstitucionalidade por omisso, e d) arguio de descumprimento de preceito fundamental - ADPF. Vale lembrar que o controle de constitucionalidade tambm pode ser levado a efeito pelas cortes estaduais frente s respectivas constituies. Atualmente pode ser promovida por um nmero bem representativo de autoridades e rgos estatais, partidos polticos e entidades classistas (art. 103 da CF). O controle concentrado de constitucionalidade via aes diretas volta-se exclusivamente a atos de natureza normativa ou norma legal. No caso da ADI, podem ser federais, estaduais e distritais. No caso da ADC, podem ser federais ou estaduais. Leis Municipais no podem ser objeto de controle abstrato pela ADI e ADC em relao Constituio Federal [05], mas podem em relao respectiva Constituio Estadual (assim como as leis estaduais) em aes a serem processadas nos Tribunais de Justia, o que ser adiante observado. Em relao abrangncia que deve ser deferida interpretao de atos normativos, lembra Alexandre de Moraes que o objeto das aes de controle de constitucionalidade "alm das espcies normativas previstas no artigo 59 da Constituio Federal, engloba a possibilidade de controle de todos os atos revestidos de indiscutvel contedo normativo. Assim, quando a
circunstncia evidenciar que o ato encerra um dever-ser e veicula, em seu contedo, enquanto manifestao subordinante de vontade, uma prescrio destinada a ser cumprida pelos rgos destinatrios, dever ser considerado, para efeito de controle de constitucionalidade, como ato normativo." [06] Outro instrumento importante de controle abstrato e concentrado a ao declaratria de constitucionalidade (ADC). Introduzida no sistema pela Emenda Constitucional n. 3, de 1703-1993, ela redunda, quando julgada no mrito, em sentenas que "produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e ao Poder Executivo" (CF, art. 102, 2). Finalmente, compe o elenco de aes de controle abstrato a arguio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), prevista no 1 do art. 102 da Constituio e disciplinada pela Lei n. 9.882, de 03-12-1999. Trata-se de ao destinada a "evitar ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico" (art. 1), cabvel tambm "quando for relevante o fundamento da controvrsia jurisdicional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio" (art. 1, pargrafo nico). A deciso que nela vier a ser proferida, fixando "as condies e o modo de interpretao e aplicao do preceito fundamental" (art. 10), "ter eficcia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais rgos do Poder Pblico" (art. 10, 3). Portanto, embora no seja exclusivamente essa a sua finalidade, certo que a ADPF se presta, em muitos casos, ao controle abstrato da legitimidade de normas. (ZAVASCKI, 2003) Esto abrangidas as prprias disposies constitucionais, os decretos legislativos e executivos relativos a convenes e tratados [07], atos normativos oriundos de pessoas jurdicas de direito pblico criadas pela Unio, medidas provisrias e regimentos internos de tribunais [08], mas "a smula, porque no apresenta as caractersticas de ato normativo, no est sujeita a jurisdio constitucional concentrada". [09] Neste ltimo caso, ou seja, das smulas, h manifestaes doutrinrias pela possibilidade de um remdio supletivo, materializado na arguio de descumprimento de preceito fundamental. A respeito, pertinentes as colocaes de Lnio Luiz Streck, in verbis:
"Creio, de todo o modo, que essa questo, agora, pode ser solucionada atravs do artigo 4 da Lei n 9.882/99, que regulamentou a argio de descumprimento de preceito fundamental. Assim, por entender que a arguio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) ,
efetivamente, um remdio supletivo para os casos em que no caiba ao direta de inconstitucionalidade (ADIn) ou ao declaratria de constitucionalidade, parece razovel afirmar que, na hiptese de no se verificar um meio apto a solver a controvrsia constitucional de forma ampla, geral e imediata h de se entender possvel a utilizao da ADPF, inclusive para declarar a inconstitucionalidade de uma Smula...". [10]
No caso das disposies constitucionais, somente o denominado "direito constitucional secundrio", decorrente do poder constituinte derivado, pode ser objeto de aferio de constitucionalidade. Assim sendo, "as clusulas ptreas no podem ser invocadas para sustentao da tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais originrias inferiores em face de normas constitucionais superiores, porquanto a Constituio as prev apenas como limites ao Poder Constituinte derivado reformador, no englobando a prpria produo originria". [11] No que diz respeito s medidas provisrias, instaura-se instigante questo relativamente a possibilidade de controle pelo Poder Judicirio acerca dos pressupostos de urgncia e relevncia. A respeito, decidiu o STF que
"a ocorrncia dos pressupostos de relevncia e urgncia para a edio de medidas provisrias no esto de todo imunes ao controle jurisdicional, restrito, porm, aos casos de abuso manifesto, dado carter discricionrio do juzo poltico que envolve, confiado ao Poder Executivo, sob censura do Congresso Nacional". [12]
Mas de qualquer forma, "o Supremo Tribunal Federal j assentou o entendimento de que admissvel a Ao Direta de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional, quando se alega, na inicial, que esta contraria princpios imutveis ou as chamadas clusulas ptreas da Constituio originria (art. 60, 4, da CF)." [13] Esta premissa passa a ser aplicvel aos tratados e convenes internacionais que tratem de direitos humanos, os quais, por fora da Emenda Constitucional, n 45/04, passam a ser equiparados emendas constitucionais. [14] O ato objeto do controle de constitucionalidade concentrado deve ter densidade normativa, no se admitindo o controle em relao a atos de efeitos concretos. [15] Com efeito, "segundo o STF, leis de contedo concreto ou de destinatrio predeterminado ou determinvel no se submetem ao controle abstrato pela via das aes diretas, por impossibilidade jurdica do pedido." [16]
H que se ressaltar, porm, a oportuna ressalva quanto aos atos "editados sob a forma de lei", levada a efeito por Gilmar Ferreira Mendes, em trecho que merece transcrio. Lembra o Ministro do STF:
"A extenso desta jurisprudncia, desenvolvida para afastar do controle abstrato de normas os atos administrativos de efeito concreto, s chamadas leis formais suscita, sem dvida, alguma insegurana, porque coloca a salvo do controle de constitucionalidade um sem-nmero de leis. No se discute que os atos do Poder Pblico sem carter de generalidade no se prestam ao controle abstrato de normas, porquanto a prpria Constituio elegeu como objeto desse processo os atos tipicamente normativos, entendidos como aqueles dotados de um mnimo de generalidade e abstrao. Ademais, no fosse assim, haveria uma superposio entre a tpica jurisdio constitucional e a jurisdio ordinria. Outra h de ser, todavia, a interpretao se se cuida de atos editados sob a forma de lei. Nesse caso, houve por bem o constituinte no distinguir entre leis dotadas de generalidade e aqueloutras, conformadas sem o atributo da generalidade e abstrao. Essas leis formais decorrem ou da vontade do legislador ou da vontade do prprio constituinte, que exige que determinados atos, ainda que de efeito concreto, sejam editados sob a forma de lei (v.g., lei de oramento, lei que institui empresa pblica, sociedade de economia mista, autarquia e fundao pblica). Ora, se a Constituio submete a lei ao processo de controle abstrato, at por ser este o meio prprio de inovao na ordem jurdica e o instrumento adequado de concretizao da ordem constitucional, no parece admissvel que o intrprete debilite esta garantia da Constituio, isentando um nmero elevado de atos aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas e, muito provavelmente, de qualquer forma de controle. que muitos desses atos, por no envolverem situaes subjetivas, dificilmente podero ser submetidos a um controle de legitimidade no mbito da jurisdio ordinria". [17]
H tambm a dificuldade de se estabelecer critrio seguro acerca da classificao de uma norma como de efeitos concretos. A respeito, pondera Lnio Luiz Streck:
"De minha parte, entendo que o critrio para aferio do que seja uma lei de efeitos concretos no passa de mera contraposio entre geral e individual, mas entre abstrato e concreto (deixando de lado, aqui, qualquer perspectiva ontolgica, at porque, nestes termos, o abstrato tambm concretude e o concreto tambm abstratividade). O interesse estar em saber se um ato normativo pretende regular em abstrato (em tese) determinados fatos ou se se destina especialmente a certos fatos ou situaes concretos. Um dos fundamentos para tanto que uma lei pode ser geral, mas pensada em face de determinado pressuposto de fato que acabaria por lhe conferir uma dimenso individual." [18]
Apesar da ampla acepo de norma e ato normativo, certamente s a norma vigente pode ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade por ao direta, pois "o direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de sua evoluo histrica, jamais autorizou como a nova Constituio promulgada em 1988 tambm no o admite o sistema de controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade, em abstrato. Inexiste, desse modo, em nosso sistema jurdico, a possibilidade de fiscalizao abstrata preventiva da legitimidade constitucional de meras proposies normativas pelo Supremo Tribunal Federal." [19] De fato, "o controle abstrato tem por objetivo preservar a integridade da ordem constitucional vigente, da porque no lhe interessam padres paramtricos baseados em modelos constitucionais ultrapassados, nem sequer as normas da Constituio em vigor que j tenham sido revogadas". [20]
6. Ao de Inconstituionalidade Interventiva
A representao interventiva foi objeto de discusses na Constituio de 1891, mas somente foi positivada na Constituio de 1934, e repetiu-se, com modificaes, na Constituio de 1946. Embora "configurasse uma peculiar forma de composio de conflitos federativos, a jurisprudncia e a doutrina brasileira trataram esse processo como tpico processo de controle abstrato de normas." [21] O instituto era provocado pelo Procurador-Geral da Repblica. Desde o seu nascedouro, a representao interventiva esteve relacionada aos denominados princpios sensveis. Estes princpios "so aqueles que esto enumerados no art. 34, VII, que constituem o fulcro da organizao constitucional do Pas, de tal sorte que os Estados federados, ao se organizarem, esto circunscritos adoo (a) da forma republicana do governo; (b) do sistema representativo e do regime democrtico; (c) dos direitos da pessoa humana; (d) da autonomia municipal; (e) da prestao de contas da administrao publica, direta e indireta" [22], alm da aplicao de percentual mnimo da receita de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino e servios de sade. [23] Grassa controvrsia acerca da classificao da ao interventiva como ao de controle concentrado [24], mas inquestionvel que "possui dupla finalidade, pois pretende a declarao de inconstitucionalidade formal ou material de lei ou ato normativo estadual (finalidade jurdica) e a declarao de interveno federal no Estado-membro ou Distrito
Federal (finalidade poltica)", podendo ter por objeto "qualquer lei ou ato normativo do Poder Pblico, no exerccio de sua competncia constitucionalmente deferida que venha a violar um dos princpios sensveis constitucionais." [25]
7. Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental
A arguio de descumprimento de preceito fundamental uma forma de controle de constitucionalidade concentrado qualificada como sui generis. [26] Sua previso constitucional encontra-se no artigo 102, 1, da CF/88. At o advento da Lei n 9.882/99, o instituto ficou sem regulamentao, o que constituiu grave empecilho a que surtisse os efeitos pretendidos. O instituto assemelha-se figuras processuais aliengenas, notadamente queixa constitucional do direito alemo (Verfassungsbeschwerde) [27] e o recurso de amparo, do direito espanhol, mas "a principal diferena est em que nessas queixas constitucionais, ao lado da depurao objetiva do ordenamento, vigora ntida inteno em fazer com que os tribunais constitucionais atuem como ltimo refgio ou garante ltimo dos particulares em matria de decumprimento de normas constitucionais relativas a direitos fundamentais." [28] O citado diploma definiu o espectro de aplicao do instituto, o qual voltado "evitar ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do pode pblico", e que pode ser manejado, ainda, "quando for "relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores constituio." [29] Diante desta finalidade, j se pode verificar a possibilidade da caracterizao da arguio como preventiva ou repressiva [30], e autnoma ou incidental. [31] A dicotomia entre preventiva e repressiva tem em mira a presena de uma ameaa de leso ou de uma leso concretizada. A classificao em autnoma ou incidental toma em linha de conta a existncia de outro processo ao qual a arguio esteja associada. A propsito, menciona Lnio Luiz Streck, que:
"releva notar que a arguio de descumprimento de preceito fundamental abrange a ambivalncia prpria do sistema misto de controle de constitucionalidade vigorante no Brasil, isto , ao mesmo tempo em que ao autnoma (art. 1, caput, da Lei n 9.882/99), tambm
mecanismo apto a provocar incidentalmente a inconstitucionalidade de leis ou atos normativos difusamente (art. 1, pargrafo nico, I)." [32]
Tambm se nota que o instituto "vem completar o sistema de controle de constitucionalidade de perfil relativamente concentrado no STF, uma vez que as questes, at ento excludas de apreciao no mbito do controle abstrato de normas, sero objeto de exame no mbito do novo procedimento." [33]
8. O Controle Difuso e Suas Formas
No sistema hbrido de controle judicial de constitucionalidade adotado no Brasil, tem-se, como segunda vertente, o controle difuso, concreto ou incidental. A principal caracterstica dessa modalidade de controle jurisdicional reside no fato de que a questo do controle de constitucionalidade surge incidentalmente, no curso de uma demanda que no tem por objetivo principal a aferio da constitucionalidade. Por outras palavras, a questo da compatibilidade constitucional apenas um elemento da causa de pedir. Para os fins de nossa anlise, o controle difuso pode ser dividido em trs modalidades a saber: controle pelo magistrado de primeiro grau; controle no segundo grau, e controle via recurso especfico, que o recurso extraordinrio. No faremos o aprofundamento sobre cada uma destas formas para no perdermos o foco sobre o panorama geral, ficando aqui s o seu registro.
9. Controle Difuso - Antecedentes
O antecedente do controle difuso precedente que apontado como antecedente do prprio controle judicial de constitucionalidade. Trata-se de caso Willian Marbury v. James Madison, julgado na Suprema Corte dos Estados Unidos da Amrica por John Marshall, em 1803, onde ficou estabelecida a possibilidade de cotejo de atos jurdicos em face da Constituio, devendo prevalecer esta ltima. Aps este precedente, somente em 1857 aquele tribunal voltou a manifestar-se acerca do controle de constitucionalidade.
No caso do Brasil, "embora a idia de controle de constitucionalidade j estivesse estampada na exposio de motivos do Decreto n 848, sob ntida inspirao no judicial review norteamericano, somente com a Constituio de 1891 a tese republicana ganha forma e estrutura, a partir da designao de um rgo de cpula do Poder Judicirio, que seria encarregado de realizar esse controle. Por isso, possvel afirmar que a teoria constitucional brasileira nasce com a Constituio e a Repblica de 1891." [34] Na Constituio de 1934, foi inserida a clusula de reserva de plenrio e a interveno do Senado na suspenso dos efeitos da norma. [35]
Em um Estado Democrtico Social de Direito, a Constituio deve permear o Direito em todas as suas dimenses. A matriz constitucional a base e o fundamento de uma hermenutica que deve estar comprometida em tornar realidade o projeto constitucional de uma sociedade menos desigual e mais justa. [36] Este abrangente e fundamental papel da Constituio no pode ser olvidado pelos operadores jurdicos e por ns acadmicos de Direito. momento de revermos a praxis fulcrada na interpretao atomizada e estanque do Direito conforme cada rea de especializao. Para isto, necessrio se faz aprofundarmos melhor as disciplinas de Direito Constitucional. Este artigo por exemplo, seria apenas o incio de uma longa caminhada pelas smulas e documentos disciplinares. A falta de tempo nos impede de aprofundar o assunto, mas imperioso lanar esta semente. Sobressai neste processo como princpio de imperativa observncia a Supremacia da Constituio, cuja vertente mais visvel se materializa no controle de constituicionalidade. Sob a frmula do controle de constitucionalidade, encontram-se definidas uma srie de atividades destinadas a aferir a compatibilidade de atos normativos com a Constituio federal, as quais so levadas a efeito pelos trs poderes, dentro de suas esferas de atuao. Neste contexto, singular importncia toma o controle jurisdicional, tendo o direito brasileiro adotado um sistema misto, difuso e concentrado, de controle de constitucionalidade, o que torna sobremodo complexo o estudo do tema.
Todavia, diante da "constitucionalizao" do Direito, imperativo o conhecimento da matria, uma vez que impossvel que o operador jurdico no venha a deparar-se com a questo da constitucionalidade de lei ou ato jurdico em algum momento. No presente trabalho, foram abordadas apenas os principais conceitos e nomenclaturas relativos ao controle de constitucionalidade. Certamente o estudo comportaria um aprofundamento ainda maior, mas acredito que possa servir de til fonte de consulta, sobretudo para os estudantes do Centro Universitrio La Salle, permitindo ao leitor introduzirse no estudo desta importante e atual temtica. Encerro a abordagem convicta de que o principal objetivo, que a desmistificao do controle de constitucionalidade, foi fracamente atingido. Fica o convite a todos para que dediquemos uma maior ateno ao seu estudo e, principalmente, a sua discusso, pois neste processo que o Direito evolui, e nossa responsabilidade realizar efetivamente o projeto constitucional de justia.
- CUSTDIO, Antnio Joaquim Ferreira, Constituio Federal Interpretada pelo STF, So Paulo, Editora Juarez de Oliveira, 2002. - HESSE, Konrad, A Fora Normativa da Constituio, traduo de Gilmar Ferreira Mendes, Porto Alegre, Srgio Antnio Fabris Editor, 1991. - MACHADO, Hugo de Brito, Curso de Direito Tributrio, 21 edio, So Paulo, Malheiros, 2002. -MAXIMILIANO, Carlos, Hermenutica e Aplicao do Direito, 19 edio, Rio de Janeiro, Forense, 2001 - MAZZILI, Hugo Nigro, A defesa dos Interesses Difusos em Juzo, 11 edio, So Paulo, Saraiva, 1999. - MENDES, Gilmar Ferreira, Jurisdio Constitucional. O Controle Abstrato de Normas no Brasil e na Alemanha, So Paulo, Saraiva, 1999. - MEIRELLES, Hely Lopes, Mandado de Segurana, Atualizao de Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, 24 edio, So Paulo, Malheiros, 2002. Direito Administrativo Brasileiro, 28 edio, So Paulo, Malheiros, 2003. - MEZZOMO, Marcelo Colombelli - Introduo ao controle de constitucionalidade, difuso e concentrado. Juiz de Direito Substituto da 2 Vara Cvel de Erechim (RS)-2006.
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[01] Direito Constitucional, 5 edio, Atlas, So Paulo, 1999, p. 527. [02] Direito Administrativo Brasileiro, 28 edio, So Paulo, Malheiros, 2003, p. 689. [03] Jurisdio Constitucional. O controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha, Saraiva, So Paulo, 1999, p. 135. [04] Gilmar Ferreira Mendes, Jurisdio Constitucional. O controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha cit. p. 45. [05] "No compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, ao direta de inconstitucionalidade contra lei ou ato normativo municipal, frente Constituio Federal. Precedente: ADI 1.268 (AgRg)-MG. Despacho que negou seguimento a ADI, determinando seu arquivamento. Agravo regimental sustentando que a tese limitativa retira do Supremo Tribunal Federal a sua condio de guardio da Constituio Federal e, parcialmente, nega vigncia ao artigo 102, da Constituio Federal, que perde a sua generalidade. No cabe enquadrar na compreenso de lei ou ato normativo estadual, ut art.
102, I, da Constituio, as leis municipais. Precedente: ADI 409-3/600." (ADI 1.886-AgR, Rel. Min. Nri da Silveira, DJ 17/12/99). No mesmo diapaso: "Em se tratando de lei municipal, o controle de constitucionalidade se faz, pelo sistema difuso e no concentrado ou seja, apenas no julgamento de casos concretos, com eficcia inter partes e no erga omnes, quando confrontado o ato normativo local com a Constituio Federal. O controle de constitucionalidade concentrado, nesse caso, somente ser possvel, em face da Constituio dos Estados, se ocorrente a hiptese prevista no 2 do art. 125 da Constituio Federal." (ADI 209, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 11/09/98). [06] Op. cit,, p. 548. [07] "Controle de constitucionalidade de tratados internacionais no sistema jurdico brasileiro. O Poder Judicirio fundado na supremacia da Constituio da Repblica dispe de competncia, para, quer em sede de fiscalizao abstrata, quer no mbito do controle difuso, efetuar o exame de constitucionalidade dos tratados ou convenes internacionais j incorporados ao sistema de direito positivo interno." (ADI 1.480- MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 18/05/01). [08] Hely Lopes Meirelles, Mandado de Segurana, atualizao de Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, 24 edio, So Paulo, Malheiros, 2002, p. 320-323. [09] ADI 594, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 15/04/94. [10] Jurisdio Constitucional e Hermenutica. Uma nova crtica do direito. 2 edio, Rio de janeiro, Forense, 2004, p. 513-514. [11] Direito Constitucional, 5 edio, Atlas, So Paulo, 1999, p. 550. O STF j decidiu que " admissvel a Ao Direta de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional, quando se alega, na inicial, que esta contraria princpios imutveis ou as chamadas clusulas ptreas da Constituio originria (art. 60, 4, da CF). Precedente: ADI n 939 (RTJ 151/755)." (ADI 1.946-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ, 14/09/01). [12] ADI 525-MC, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 02/04/04. [13] ADI 1.946-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ, 14/09/01. [14] Mezzomo, "Apontamentos Emenda Constitucional n 45/04 e a Reforma do Judicirio", disponvel nos sites http://www.jus,com.br e http://www.jurid.com.br. Acessado em 08.04.2012 [15] Ressalta Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributrio, 21 edio, So Paulo, Malheiros, 2002, p. 415, que: " importante observar que a ao de controle de constitucionalidade das leis tem como objeto a prpria lei, a lei em tese, e no diz respeito esta ou quela situao concreta em que esta esteja sendo aplicada. Diz respeito ao direitonorma, ou direito objetivo, e no ao direito efeito da norma, ou direito subjetivo." [16] Juliano Taveira Bernardes, Controle Abstrato de Constitucionalidade. Elementos Materiais e Princpios Processuais, So Paulo, Saraiva, 2004, p. 178
[17] Jurisdio Constitucional. O controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha cit. p. 162-163. [18] Jurisdio Constitucional e Hermenutica. Uma nova crtica do direito. 2 edio, Rio de janeiro, Forense, 2004, p. 551. O autor cita o exemplo de uma lei que extingue um rgo pblico que exerce funo relacionada a norma programtica, de modo que o ato isoladamente observado representaria ato de efeitos concretos, porm seus efeitos teriam irradiao transcedente para alm desta "concretude". [19] ADI 466, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 10/05/91). [20] Juliano Taveira Bernardes, Controle Abstrato de Constitucionalidade. Elementos Materiais e Princpios Processuais, cit, p. 121. [21] Jurisdio Constitucional. O controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha cit. p. 60. [22] Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo cit., p. 593. [23] Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 12 edio, Atlas, So Paulo, 2002, p. 270. Vale lembra que ao lado dos princpios sensveis, temos os princpios extensveis e os princpios estabelecidos, sendo que estes ltimos podem ser vedatrios ou mandatrios, ou subdividirem-se em normas de competncia ou normas de preordenao. [24] Juliano Taveira Bernardes afirma que a ao est includa do mbito do controle concentrado, pois no visa declarar a inconstitucionalidade em tese de ato normativo estadual servindo apenas de arrimo interveno (Controle Abstrato de Constitucionalidade. Elementos Materiais e Princpios Processuais, cit, p. 90-92). J Alexandre de Moraes afirma tratar-se de ao de controle direto para fins concretos (Direito Constitucional cit., p. 630). [25] Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 12 edio, Atlas, So Paulo, 2002, p. 630. [26] Lnio Luiz Streck, Jurisdio Constitucional e Hermenutica. Uma nova crtica do direito cit. p. 797. [27] Op. cit. p. 807. [28] Juliano Taveira Bernardes, Controle Abstrato de Constitucionalidade. Elementos Materiais e Princpios Processuais, cit, p. 96. [29] Neste ltimo caso, tem-se a arguio de descumprimento de preceito fundamental abstrata ou por equiparao, conforme doutrina Alexandre de Moraes, Comentrios Lei n 9.882/99- Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental, in "Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental: Anlise Luz da Lei n 9.882/99", coordenao de Andr Ramos Tavares e Walter Claudius Rothemburg, So Paulo, Atlas, 2001, p. 21. [30] Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 12 edio, Atlas, So Paulo, 2002, p. 644. [31] Juliano Taveira Bernardes, Controle Abstrato de Constitucionalidade. Elementos Materiais e Princpios Processuais, cit, p.98-99. Conforme Daniel Sarmento, Apontamentos
sobre a Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental, in "Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental: Anlise Luz da Lei n 9.882/99", coordenao de Andr Ramos Tavares e Walter Claudius Rothemburg, So Paulo, Atlas, 2001, p. 87, lembra que: "A argio autnoma constitui tpica hiptese de processo objetivo, vocacionada ao controle abstrato de constitucionalidade, semelhana da Adin, da Ao Declaratria de Constitucionalidade e da Adin por omisso. Ela deve ser utilizada exatamente nas hipteses em que estas outras aes constitucionais no forem cabveis, ou no se revelarem idneas para efetuar ou impedir a leso a preceito fundamental da Constituio..." [32] Lnio Luiz Streck, Jurisdio Constitucional e Hermenutica. Uma nova crtica do direito cit. p. 816. [33] Hely Lopes Meirelles, Mandado de Segurana, atualizao de Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, 24 edio, So Paulo, Malheiros, 2002, p. 401, conforme doutrina o ltimo autor. [34] Lnio Luiz Streck, Jurisdio Constitucional e Hermenutica. Uma nova crtica do direito cit. p. 425. [35] Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 22 edio, So Paulo, Malheiros, 2002, p. 50-51. [36] Teori Albino Zavascki, Aes de Controle Concentrado de Constitucionalidade., in "Procedimentos Especiais Cveis", Coordenao de Cristiano Chaves de Farias e Fredie Didier Jnior, So Paulo, Editora Saraiva, 2003, p. 55.
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