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Timestamp: 2019-03-18 14:06:14+00:00

Document:
N. 00094/2018 REG.PROV.COLL.
Consorzio stabile Artek, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Callea e Lisa Grossi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Lisa Grossi in Torino, c.so Luigi Einaudi n. 18;
Agenzia Territoriale per la Casa del Piemonte Nord, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Merani e Andrea Cermele, con domicilio eletto presso il loro studio in Torino, Galleria Enzo Tortora n. 21;
Marchetti & C S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci, Massimo Nunziata, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Paolo Maria Cisa Asinari di Gresy in Torino, corso Re Umberto n. 23;
- della Determinazione n. 2162 dell’A.T.C. Piemonte Nord del 06.11.2016 di aggiudicazione definitiva della procedura di gara alla Marchetti & C. S.r.l., trasmessa dalla stazione appaltante al ricorrente in data 01.12.2017, soltanto a seguito di reiterata istanza di accesso;
- di ogni atto e provvedimento indicato nella prefata determina e, in particolare, del verbale di gara del 30.10.2017, della graduatoria e dell’aggiudicazione provvisoria in tale sede approvate nonché, per quanto occorrer possa, dei vari pareri del RUP, del DL, del Dirigente dell’Area Tecnico-Immobiliare, del Dirigente Area Appalti, ivi richiamati, tutti sconosciuti, laddove non dispongono l’esclusione della controinteressata dalla procedura di gara;
- della nota, recante “Comunicazione di cui all’art. 76, c. 5, D. Lgs. 50/2016” trasmessa ai concorrenti a mezzo PEC in data 10.11.2017, con la quale l’A.T.C. Piemonte Nord ha comunicato l’avvenuta pubblicazione della graduatoria sul proprio sito http://www.atcpiemontenord/esiti e ha preteso con ciò di far decorrere i termini per l’impugnazione dell’aggiudicazione definitiva ex art. 120, c. 5, cpa, senza aver tuttavia prima trasmesso, né pubblicato, il relativo provvedimento;
- di tutti i chiarimenti ai quesiti, forniti dal RUP, per la parte in cui si indica che <<è possibile partecipare alla gara, in assenza dell’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali in cat. 10.a a condizione di indicare in sede di partecipazione di voler subappaltare tutte le opere relative ai manufatti contenenti amianto – e non limitatamente allo smaltimento – previste nel Progetto Esecutivo, ad Impresa in possesso dell’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali in cat. 10.a>>;
- del “dettaglio esito appalto n. 771” pubblicato l’8.11.2017 sul sito della Stazione Appaltante, nonché della graduatoria e della lista ammessi/esclusi cui esso rinvia tramite link ipertestuale;
- degli eventuali atti e provvedimenti di consegna dei lavori in via di urgenza nelle more adottati;
- di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, presupposto e/o consequenziale a quelli sopra indicati;
nonché, sempre previa sospensione, per la declaratoria di nullità, annullamento e/o per la dichiarazione di intervenuta caducazione e/o di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nelle more del giudizio, e per la conseguente adozione dei provvedimenti di cui all’art. 121, c. 1, lett. c) o 122 cpa;
nonché, in ogni caso, per la condanna della Stazione Appaltante al risarcimento del danno in forma specifica, tramite subentro della ricorrente nell’aggiudicazione e, ove stipulato, nel contratto ai sensi dell’art. 124 cpa, e, in via subordinata, per il risarcimento del danno per equivalente economico, ai sensi e per gli effetti degli artt. 30 e 124 cpa, nella misura di seguito indicata ovvero nella diversa misura ritenuta di giustizia.
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia Territoriale per la Casa del Piemonte Nord e di Marchetti & C S.r.l.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2018 il dott. Carlo Testori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1) Si controverte dell’aggiudicazione definitiva della procedura aperta indetta dall’Agenzia territoriale per la casa del Piemonte Nord per l’affidamento di “Lavori di rifacimento copertura in cemento-amianto e sostituzione dei serramenti. Fabbricati di proprietà ATC Piemonte Nord - Novara - via Mantova 10/12 e via Mantova 14/16/18” (importo complessivo: euro 1.840.905,27 Iva esclusa; criterio di aggiudicazione: al minor prezzo ai sensi dell’art. 95 comma 4 lett. a) del Codice dei contratti pubblici).
Nella seduta del 30/10/2017 sono state ammesse in gara 78 offerte, tra le quali è risultata prima classificata quella dell’impresa Marchetti & C. s.r.l. (ribasso del 30,823%), che ha preceduto il Consorzio stabile Artek (ribasso del 30,332%).
Di tale esito ha preso atto il Direttore generale dell’ATC Piemonte Nord, che ha aggiudicato in via definitiva l’appalto all’impresa Marchetti & C. s.r.l. con la determinazione n. 2162 del 6/11/2017.
2) Quest’ultimo provvedimento (insieme agli atti del procedimento) è stato impugnato dal Consorzio stabile Artek, che ha formulato censure di violazione di legge e della lex specialis di gara, nonché di eccesso di potere sotto diversi profili.
Per resistere all’azione avversaria si sono costituite in giudizio la stazione appaltante Agenzia territoriale per la casa del Piemonte Nord e la controinteressata società Marchetti & C. s.r.l., che hanno ampiamente controdedotto; l’impresa aggiudicataria ha altresì proposto ricorso incidentale.
Ulteriori scritti difensivi sono stati depositati da tutte le parti in vista della camera di consiglio del 9 gennaio 2018, in cui il Collegio, previo avviso alle parti, ha trattenuto in decisione la causa per definirla con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del c.p.a.
3) Queste, in sintesi, le censure formulate nel ricorso principale:
3.a.1) il bando e il disciplinare di gara richiedevano espressamente, quale requisito di partecipazione, l’iscrizione nell’Albo nazionale dei gestori ambientali cat. 10 A, necessaria per eseguire interventi sul cemento-amianto; la società Marchetti & C. s.r.l. è priva di tale requisito e dunque doveva essere esclusa dalla gara;
3.a.2) la carenza in questione non può essere superata facendo ricorso al subappalto, come da dichiarazione della controinteressata nella domanda di partecipazione: per soddisfare il requisito in esame non è possibile utilizzare il subappalto, così come non è possibile utilizzare l’avvalimento (espressamente vietato dall’art. 89 comma 10 del Codice dei contratti pubblici);
3.a.3) ma se anche fosse consentito il ricorso al subappalto la controinteressata avrebbe dovuto comunque essere esclusa non avendo ottemperato all’obbligo di indicare la “terna dei subappaltatori” di cui all’art. 105 comma 6 del Codice, applicabile nel caso in esame, che riguarda attività rientranti tra quelle “maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa, come individuate al comma 53 dell'articolo 1 della legge 6 novembre 2012, n. 190”;
3.b) per gli stessi motivi precedentemente indicati sono illegittimi i chiarimenti forniti dal RUP circa la possibilità di partecipare alla gara “in assenza dell’iscrizione all’albo Nazionale Gestori Ambientali in cat. 10.a, a condizione di indicare in sede di partecipazione di voler subappaltare tutte le opere relative ai manufatti contenenti amianto - e non limitatamente allo smaltimento - previste nel Progetto Esecutivo, ad Impresa in possesso dell’iscrizione all’albo Nazionale Gestori Ambientali in cat. 10.a”; tali chiarimenti sono altresì illegittimi perché comportano una modifica delle prescrizioni della lex specialis di gara da parte di un soggetto privo dei necessari poteri; nessun legittimo affidamento in capo alla controinteressata poteva dunque derivare dalle indicazioni illegittimamente fornite dal RUP;
3.c) nel capitolato speciale d’appalto il costo della manodopera è quantificato in euro 434.622,29; l’aggiudicataria ha indicato un costo della manodopera pari a euro 310.000,00; la differenza di circa il 30% rispetto al costo calcolato dalla stazione appaltante induce a dubitare della corretta quantificazione operata dalla controinteressata e imponeva l’avvio di una verifica ai sensi dell’art. 95 comma 10 del Codice dei contratti pubblici.
4) Queste, in sintesi, le censure formulate nel ricorso incidentale:
4.a) l’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali non rappresenta un requisito di ammissione alla gara, ma soltanto di esecuzione del contratto: quindi il mancato possesso del requisito non impedisce di partecipare alla procedura concorsuale; si impugnano perciò il bando e il disciplinare di gara nel caso in cui debbano essere interpretati (come pretende la ricorrente principale) nel senso di richiedere detta iscrizione come requisito di partecipazione;
4.b) in via subordinata, si deduce che, ove fosse fondata la prima censura formulata dal Consorzio ricorrente, questi non ne ricaverebbe alcun beneficio posto che, delle 78 imprese partecipanti, ben 63 sono prive del requisito di cui si controverte e dunque dovrebbero essere tutte escluse dalla gara; ciò comporterebbe il ricalcolo della soglia di anomalia, da cui deriverebbe l’esclusione automatica della ricorrente stessa, con conseguente difetto di interesse al ricorso principale in parte qua.
5) Dalla lettura degli atti di gara emerge senza possibilità di dubbio che tanto il bando, quanto il disciplinare richiedevano tra i requisiti di idoneità professionale necessari per la partecipazione (unitamente all’iscrizione nel Registro delle imprese per attività inerenti all’oggetto dell’appalto, alla non sussistenza dei motivi di esclusione di cui all’art. 80 del Codice dei contratti pubblici e all’abilitazione ex D.M. 37/2008) l’iscrizione all’ANGA cat. 10.a. Quanto prescritto sul punto dalla lex specialis di gara è pienamente legittimo perché conforme all’orientamento della giurisprudenza amministrativa, a cui si è adeguata anche l’ANAC, come illustrato da questa stessa Sezione nella recentissima sentenza n. 1226 del 15 novembre 2017, a cui si fa integrare rinvio.
Ne consegue l’infondatezza del primo motivo del ricorso incidentale.
6) Il secondo motivo del ricorso incidentale mira a paralizzare gli effetti di un eventuale accoglimento del primo motivo del ricorso principale, evidenziando la carenza di interesse del Consorzio ricorrente. Non c’è però necessità di approfondire la questione (anche alla luce di quanto argomentato in senso contrario dal predetto Consorzio, con richiamo al disposto dell’art. 95 comma 15 del Codice dei contratti pubblici), tenuto conto che le censure formulate nell’atto introduttivo del giudizio e precedentemente sintetizzate ai punti 3.a.1) e 3.a.2) non possono trovare accoglimento.
7.1) Il disciplinare di gara prevedeva (pag. 8 punto 4) che la domanda di partecipazione contenesse “l’indicazione delle lavorazioni appartenenti alle categorie oggetto dell’appalto, che il concorrente intende, ai sensi dell’articolo 105 del D.Lgs. 50/2016 e s.m.i., eventualmente subappaltare o concedere a cottimo oppure deve subappaltare o concedere a cottimo per mancanza delle specifiche qualificazioni”. La previsione è stata oggetto di ripetuti chiarimenti da parte del RUP nei sensi riportati al precedente punto 3.b).
La stazione appaltante e l’aggiudicataria sostengono che già la lex specialis di gara legittimava il ricorso al “subappalto necessario” anche per le lavorazioni concernenti il cemento-amianto e che il RUP si è poi limitato a chiarire la portata della prescrizione, senza integrarla o modificarla. Ciò consentirebbe di superare le censure citate sub 3.a.1) e sub 3.a.2) che, anzi, risulterebbero inammissibili per la mancata impugnazione del disciplinare in parte qua.
7.2) Il Collegio non concorda con le affermazioni di cui sopra e ritiene che la citata prescrizione del disciplinare di gara non fosse incompatibile con la lettura restrittiva proposta dal Consorzio ricorrente che, distinguendo tra requisiti di idoneità professionale (qual è quello dell’iscrizione all’ANGA) e requisiti di capacità tecnica ed economico-finanziaria, sostiene che il “subappalto necessario” a cui faceva espresso riferimento il disciplinare riguardava solo i requisiti di qualificazione “coperti” dalle attestazioni SOA (e non anche i requisiti di idoneità professionale altrimenti certificati). In questa ottica i chiarimenti del RUP hanno fornito un’interpretazione estensiva della disposizione, che conseguentemente non era di per sé lesiva per la posizione del Consorzio ricorrente e non doveva, dunque, essere necessariamente impugnata.
La questione si sposta quindi sulla legittimità del ricorso al “subappalto necessario” per supplire alla mancanza del requisito di idoneità professionale di cui si discute.
7.3) Va innanzitutto premesso che tale tipo di subappalto, previsto in vigenza del D.Lgs. n. 163/2006, non appare incompatibile con la nuova disciplina introdotta dal D.Lgs. n. 50/2016, tenuto conto di quanto segue:
- il “subappalto necessario” ha trovato disciplina normativa nell’art. 109 del D.P.R. n. 207/2010 (Regolamento di esecuzione del previgente Codice dei contratti pubblici);
- la disciplina ivi contenuta è stata abrogata e sostituita dall’art. 12 del D.L. n. 47/2014 (convertito, con modificazioni, con legge n. 80/2014); in particolare si fa riferimento ai commi 1 e 2;
- il citato art. 12 è stato abrogato dall’art. 217 del D.Lgs. n. 50/2016, a decorrere dalla data di entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, limitatamente ai commi 3, 5, 8, 9 e 11;
- restano dunque tuttora in vigore i primi due commi che disciplinano, appunto, le categorie riguardanti opere speciali suscettibili di “subappalto necessario” in favore di imprese in possesso delle relative qualificazioni.
Il parallelismo sembra al Collegio evidente e consente di distinguere l’ipotesi in esame dall’avvalimento disciplinato dall’art. 89 del Codice dei contratti pubblici, che al comma 10 espressamente ne vieta l’utilizzo “per soddisfare il requisito dell'iscrizione all'Albo nazionale dei gestori ambientali di cui all'articolo 212 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”. L’avvalimento, infatti, è ammesso dall’art. 89 in relazione ai “requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico e professionale di cui all'articolo 83, comma 1, lettere b) e c)”, mentre l’iscrizione all’ANGA rientra tra “i requisiti di idoneità professionale” di cui alla lettera a) della norma citata; e, a differenza dei requisiti per cui l’avvalimento è consentito, questi ultimi devono necessariamente essere posseduti dal soggetto che esegue i lavori, che non può avvalersi di altri per dimostrare il possesso del requisito in questione. Ed è appunto questo che, per il requisito che qui interessa, distingue l’avvalimento dal “subappalto necessario”: solo quest’ultimo istituto (a differenza dell’avvalimento) garantisce che l’esecutore dei lavori sul cemento-amianto sia effettivamente e personalmente in possesso del relativo requisito di idoneità professionale.
7.5) Alla luce delle precedenti considerazioni risultano infondate le censure formulate nel ricorso principale e richiamate nella presente sentenza sub 3.a.1) e sub 3.a.2), che non trovano utile supporto nelle delibere ANAC da ultimo depositate dalla difesa del Consorzio ricorrente. Ciò vale anche per la censura sub 3.b) posto che i chiarimenti forniti dal RUP e contestati nel ricorso sono comunque in linea con quanto consentito dall’ordinamento.
8.1) È invece parzialmente fondata la censura sub 3.a.3).
L’art. 1 comma 53 della legge n. 190/2012 recita: “Sono definite come maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa le seguenti attività:
i) guardiania dei cantieri”.
Tra le lavorazioni relative a demolizioni/rimozioni di opere in cemento-amianto previste nel computo metrico estimativo dell’appalto di cui si controverte figurano il trasporto e lo smaltimento in discariche autorizzate, che sono evidentemente riconducibili alle voci a) e b) della norma citata. La disposizione non fa riferimento a limiti quantitativi o di importo, per cui è irrilevante la circostanza che il valore delle lavorazioni relative al cemento-amianto sia inferiore al 3% del valore complessivo dell’appalto.
In relazione a quanto sopra opera la previsione di cui all’art. 105 comma 6 del Codice dei contratti pubblici secondo cui (come sostenuto dalla ricorrente principale) era obbligatoria l’indicazione della terna dei subappaltatori in sede di offerta.
8.2) L’inosservanza di tale obbligo da parte dell’aggiudicataria non comporta però l’esclusione della stessa dalla gara, come preteso dalla controparte.
Va innanzitutto premesso che, a parere del Collegio, risulta tuttora attuale il principio enunciato - in relazione al previgente D.Lgs. n. 163/2006 e al Regolamento di cui al D.P.R. n. 207/2010 - dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 9 del 2 novembre 2015, in cui si legge: “l’indicazione del nominativo del subappaltatore già in sede di presentazione dell’offerta non è obbligatoria, neanche nell’ipotesi in cui il concorrente non possieda la qualificazione nelle categorie scorporabili previste all’art.107, comma 2, d.P.R. cit.”. A tale conclusione inducono:
- la circostanza che l’art. 105 del Codice del 2016 impone un obbligo di indicazione nominativa solo nel caso di cui al comma 10 relativo alla “terna di subappaltatori”;
- la circostanza, precedentemente rilevata, che il medesimo Codice non ha sostanzialmente innovato la disciplina del “subappalto necessario”.
Quanto all’indicazione della terna, la sua omissione comporta non l’esclusione del concorrente, ma l’attivazione del soccorso istruttorio previsto dall’art. 83 comma 9 del Codice “in caso di mancanza, incompletezza e di ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e del documento di gara unico europeo di cui all'articolo 85, con esclusione di quelle afferenti all'offerta economica e all'offerta tecnica”. Pur trattandosi di una carenza relativa a un elemento essenziale ai fini della partecipazione alla gara, essa infatti non incide sull’offerta economica o sull’offerta tecnica. In tal senso si è già pronunciato il TAR Brescia, sez. II, nella sentenza n. 1790 del 29 dicembre 2016 (citata anche nella recente sentenza del TAR Lazio, sez. III, n. 11438 del 20 novembre 2017). Non va inoltre trascurato che nella “domanda di partecipazione e dichiarazioni a corredo” (modello A predisposto dalla stazione appaltante) si legge nella nota 3 a pag. 5 che “non vige l’obbligatorietà dell’indicazione della terna di subappaltatori in sede di offerta”; e ciò basterebbe a giustificare il soccorso istruttorio.
8.3) La censura in esame risulta dunque fondata e va accolta nei limiti di cui sopra.
L’aggiudicazione impugnata va conseguentemente annullata, dovendo la stazione appaltante procedere a richiedere alla prima classificata (odierna controinteressata), in via di soccorso istruttorio, l’indicazione di una terna di subappaltatori per l’esecuzione degli interventi relativi al cemento-amianto.
9) Resta da esaminare l’ultimo motivo di ricorso, relativo al costo della manodopera (di cui sub 3.c) che, per effetto di quanto precedentemente deciso, riguarda una fase successiva rispetto al subprocedimento di soccorso istruttorio, ovviamente subordinata al positivo esito dello stesso.
È comunque opportuno pronunciarsi sulla censura già in questa sede, per evitare che debba essere eventualmente riproposta con un successivo ricorso.
Il Consorzio ricorrente deduce formalmente la violazione dell’art. 97 comma 5 lett. d) del Codice dei contratti pubblici, in tema di “Offerte anormalmente basse” da escludere perché “il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 23, comma 16”. In realtà, prospetta la mancata applicazione dell’art. 95 comma 10 che così dispone: “Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell'aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all'articolo 97, comma 5, lettera d)”.
Le controparti replicano evidenziando la natura meramente assertiva della censura, non supportata da alcun elemento di prova.
La censura è però convincente. Essa è basata sul confronto tra gli unici elementi noti alla parte ricorrente, da cui risulta che il costo della manodopera indicato dall’aggiudicataria è inferiore di quasi il 30% rispetto alla quantificazione del costo del lavoro contenuta nel capitolato speciale d’appalto. Il dato è obiettivamente rilevante: una riduzione del costo del lavoro ben superiore a un quarto (e, anzi, non lontana da un terzo) rispetto a quello calcolato dalla stazione appaltante giustifica senz’altro, ad avviso del Collegio, una puntuale verifica dell’osservanza dei minimi salariali retributivi. Ne consegue la necessità che, in caso di esito favorevole del subprocedimento di soccorso istruttorio relativo all’indicazione della terna di subappaltatori e prima di procedere a una nuova aggiudicazione, l’ATC Piemonte Nord provveda nel senso indicato dall’art. 95 comma 10 del Codice dei contratti pubblici.
10) In conclusione, il ricorso principale deve essere accolto nei sensi e nei limiti precisati nei punti precedenti; l’aggiudicazione impugnata va conseguentemente annullata e la stazione appaltante ATC Piemonte Nord è tenuta a rinnovare parzialmente la procedura di gara secondo quanto indicato, in particolare, al punto 8.3) e al punto 9). Per effetto di quanto deciso non possono trovare accoglimento le domande di risarcimento e di condanna formulate dalla parte ricorrente.
Il ricorso incidentale va in parte respinto, in parte dichiarato improcedibile.
L’accoglimento parziale del ricorso principale e la complessità e novità delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:
a) accoglie il ricorso in epigrafe nei sensi, nei limiti e con gli effetti precisati in motivazione;
b) in parte respinge, in parte dichiara improcedibile il ricorso incidentale;
c) compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Carlo Testori,	Presidente, Estensore

References: art. 120
 sentenza 
 sentenza 
 art. 12
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