Source: http://www.bulletin-advokacie.cz/nahrada-nakladu-rizeni-odmena
Timestamp: 2020-08-11 10:05:50+00:00

Document:
Bulletin advokacie, odborný právnický portál | Náhrada nákladů řízení – odměna advokáta za uplatnění nároku na náhradu újmy u příslušného ústředního správního úřadu
Náhrada nákladů řízení – odměna advokáta za uplatnění nároku na náhradu újmy u příslušného ústředního správního úřadu
autor: Mgr. Ivo Keisler, JUDr. Andrej Lobotka, Ph.D., Mgr. David Zahumenský
Článek pojednává o otázce náhrady nákladů právního zastoupení, vynaložených na uplatnění nároku na náhradu majetkové či nemajetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem dle zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti“), u věcně příslušného ústředního správního úřadu (nejčastěji věcně příslušného ministerstva).
Stranou v tomto případě stojí nárok na náhradu této újmy způsobené územními samosprávnými celky v samostatné působnosti, v jehož případě není uplatněním u příslušného úřadu podmíněna přípustnost eventuální žaloby.
Žalobci, kteří uspěli s žalobou na náhradu újmy způsobené při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem dle zákona o odpovědnosti, mají podle ust. § 142 zák. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), nárok na náhradu nákladů řízení. Tuto skutečnost lze označit za nespornou.[1]
Otázka nároku na náhradu nákladů řízení u úspěšné žaloby podané podle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci začíná být komplikovaná v případě, kdy mluvíme o náhradě nákladů řízení, spočívajících v odměně advokáta za obligatorní předžalobní uplatnění nároku u příslušného ústředního správního úřadu (dle § 14 zákona o odpovědnosti).
Právní úprava a rozdílná rozhodovací praxe obecných soudů
Jak plyne z § 14 odst. 1 zákona o odpovědnosti, nárok na náhradu újmy, která ve smyslu tohoto zákona vznikla v důsledku nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu státního orgánu (tedy při výkonu státní moci), je nutné nejprve uplatnit před věcně příslušným ústředním správním úřadem ve smyslu § 6 tohoto zákona.[2] Dle § 14 odst. 3 zákona o odpovědnosti je pak toto uplatnění „podmínkou pro případné uplatnění nároku na náhradu škody u soudu“; tedy bez tohoto předžalobního uplatnění není možné nárok projednat v soudním řízení, neboť se jedná o odstranitelný nedostatek podmínky řízení ve smyslu § 103 a § 104 odst. 2 o. s. ř.
Relevantní pozitivněprávní úprava ve vztahu k otázce náhrady nákladů tohoto obligatorního uplatnění se nalézá v § 31 odst. 4 zákona o odpovědnosti, který stanoví, že „poškozený nemá právo na náhradu nákladů zastoupení, které vznikly v souvislosti s projednáváním uplatněného nároku u příslušného úřadu“.
Obecné soudy v praxi v této otázce nicméně rozhodují rozdílně. Zatímco v některých případech soudy náhradu nákladů řízení spočívajících v odměně advokáta za předžalobní uplatnění nároku u ústředního správního úřadu přiznávají,[3] v jiných případech mají soudci na danou otázku názor diametrálně odlišný.[4] Takto roztříštěnou rozhodovací praxi rozhodně nelze vnímat coby standardní.
Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 4. 11. 2015, č. j. 69 Co 351/2015-108, odůvodnil své rozhodnutí nepřiznat náhradu nákladů řízení spočívajících v odměně advokáta za uplatnění předžalobního nároku u Ministerstva spravedlnosti dle zákona o odpovědnosti poukazem na výše citovaný § 31 odst. 4 uvedeného zákona následovně: „Odvolací soud přisvědčil námitce odvolatelky, že žalobci nenáleží náhrada nákladů řízení spočívající v odměně advokáta za uplatnění předžalobního nároku u žalované, a to s přihlédnutím k ust. § 31 odst. 4 zák. č. 82/1998 Sb., podle něhož poškozený nemá právo na náhradu nákladů zastoupení, které vznikly v souvislosti s projednáváním uplatněného nároku u příslušného úřadu. Nárok žalobce na náhradu imateriální újmy byl totiž posuzován podle zákona č. 82/1998 Sb., takže tento ‚speciální‘ zákon bylo třeba aplikovat i při rozhodování o náhradě nákladů právního zastoupení, neboť tato otázka je v tomto zákoně výslovně (speciálně) upravena. Žalobcem v odvolacím řízení zmiňovaná ‚obecná‘ vyhláška č. 177/1996 Sb., ale ani ‚obecný‘ předpis, jímž je zákon č. 99/1963 Sb., tedy občanský soudní řád, se proto na daný případ, tj. na rozhodování o právu na náhradu nákladů zastoupení, jež vznikly žalobci v souvislosti s předběžným projednáním nároku u příslušného úřadu, nepoužije.“
Obdobně rozhodl Městský soud v Praze např. i v usnesení ze dne 2. 9. 2015, č. j. 30 Co 260/2015-77, v němž uvedl: „Odvolací soud je toho názoru, že žádost o předběžné projednání nároku podle § 14 zák. č. 82/1998 Sb. nelze považovat za předžalobní výzvu ve smyslu § 142a odst. 1 o. s. ř., neboť neobsahuje jednu z podstatných náležitostí, a to upozornění na hrozící soudní vymáhání požadovaného plnění. Jak vyplývá z usnesení Vrchního soudu v Olomouci ze dne 12. 2. 2014, sp. zn. 1 Co 524/2013, záměrem úpravy předžalobní výzvy k plnění bylo dát dlužníkovi informace o existenci dluhu a poskytnout mu poslední šanci, aby svoji povinnost uspokojit právo či pohledávku dobrovolně splnil a nevystavoval se nebezpečí nárůstu dluhu o náklady soudního řízení, případně vymáhání. Tuto náležitost výzva postrádá, a nelze ji tak považovat za výzvu podle § 142a o. s. ř., jak výše uvedeno, a nelze tak za ni přiznat ani odměnu za právní zastoupení, neboť o úkon právní služby podle § 11 odst. 1 písm. d) vyhl. č. 177/1996 Sb., v platném znění, se nejedná.“
Jak se na věc dívá Ústavní soud?
K uvedené problematice měl nedávno opět možnost vyjádřit se Ústavní soud, konkrétně v usnesení ze dne 23. 8. 2016, sp. zn. III. ÚS 445/16. Ten však podržel svůj dosavadní názor na danou problematiku vyjádřený v dřívější judikatuře[5] a ústavní stížnost opětovně vznášející otázku, zda má úspěšný žalobce nárok na náhradu nákladů spočívajících v odměně advokáta za obligatorní předžalobní uplatnění nároku u věcně příslušného ústředního správního úřadu, resp. zda je ustanovení, které tento nárok zapovídá, souladné s ústavním pořádkem či nikoliv, odmítl jako zjevně neopodstatněnou. Učinil tak z důvodů, že se v daném případě jedná o bagatelní částku (celkově 4 114 Kč) a že problematika náhrady nákladů řízení (resp. odpovídající procesní nároky či povinnosti) zpravidla nemůže být předmětem ústavní ochrany. Meritem věci se tedy v daném případě Ústavní soud nezabýval.
Ústavní soud prakticky konstatoval, že pro řešení výše nastíněné otázky je rozhodující a postačující cit. § 31 odst. 4 zákona o odpovědnosti, dle nějž není osobě, které vznikla v důsledku nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu orgánu veřejné moci majetková nebo nemajetková újma, dáno právo na náhradu nákladů zastoupení vzniknuvších v souvislosti s projednáváním uplatněného nároku u příslušného úřadu.
Toto ustanovení označil Ústavní soud za „jednoznačné“ a s odkazem na výše uvedenou prejudikaturu rovněž s ústavním pořádkem souladné. Konkrétně dříve v usnesení ze dne 22. 8. 2013, sp. zn. III. ÚS 903/13, Ústavní soud uvedl, že „[…] rozpornost tohoto ustanovení s ústavním pořádkem ČR namítaná ze strany stěžovatelů nebyla shledána ani Ústavním soudem […]“, a dále v usnesení ze dne 15. 4. 2010, sp. zn. I. ÚS 701/10, dospěl k závěru, že citované ustanovení není „[…] ani diskriminační povahy, ani nezakládá nerovnost mezi subjekty“. Ohledně charakteru samotného posouzení uplatněného nároku věcně příslušným ústředním správním úřadem pak Ústavní soud postupně uvedl, že „[u]platnění nároku dle ust. § 14 zákona č. 82/1998 Sb. u příslušného orgánu, není formální a nevyžaduje právní zastoupení“ (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 4. 2010, sp. zn. I. ÚS 701/10), a dále dokonce, že „[…] předběžné projednání nároku není jakousi obdobou kontradiktorního soudního řízení ani správním řízením, které si může vyžádat potřebu právního zastoupení […]“ a ani „[…] argumentace nedobrou praxí Ministerstva spravedlnosti vyznačující se údajnou zdlouhavostí a odmítavým přístupem k žádostem o odškodnění neosvětluje naléhavost potřeby zastoupení advokátem“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 13. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 20/13).
Proč by v daném případě měly být hrazeny náklady právního zastoupení?
Jak je možné tušit již ze skutečnosti, že byl tento článek vůbec napsán, my autoři se s citovaným názorem Ústavního soudu neztotožňujeme. Své argumenty předkládáme na následujících řádcích.
Právo na náhradu újmy způsobené nesprávným úředním postupem je ústavně garantovaným základním právem
Svůj postoj opíráme především o text čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), podle nějž „má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem“. Daný nárok na náhradu újmy je ústavně zaručeným základním právem, jak uvedl sám Ústavní soud např. v nálezech ze dne 30. 4. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 18/01, či ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 3377/12. V situaci, kdy není osobě, která nárok na náhradu újmy ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny zákonem stanoveným způsobem uplatňuje, přiznávána náhrada nákladů právního zastoupení, je pak podle autorů nutné spatřovat porušení daného ústavně garantovaného práva.
Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 12. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 4227/12, upozornil, že „při posuzování nároků uplatňovaných podle zákona č. 82/1998 Sb. obecné soudy nikdy nesmí zapomínat na jejich ústavní původ a zakotvení. Je proto nezbytné v každém případě dbát na to, aby fakticky nedošlo k vyprázdnění dotčeného základního práva při použití jeho zákonného provedení. Jinak řečeno, aplikací zákona č. 82/1998 Sb. v případech odpovědnosti státu za škodu a nemajetkovou újmu nesmí dojít, přímo ani nepřímo, k omezení rozsahu základního práva zaručeného čl. 36 odst. 3 Listiny, k jeho zúžení.“ Obdobně se Ústavní soud vyjádřil i v jiných svých rozhodnutích, např. v nálezu ze dne 24. 7. 2014, sp. zn. II. ÚS 1430/13, kdy konstatoval, že aplikace zákona o odpovědnosti „[…] nesmí vést, přímo ani nepřímo, k omezení rozsahu základního práva zaručeného čl. 36 odst. 3 Listiny“. Je nutné rovněž zmínit, že požadavek spravedlivého řešení obecně (a tedy na něj navazující nároky vzniklé nedostáním tomuto požadavku) je neoddělitelně spojený s demokratickým právním státem, ctícím základní práva a svobody i další ústavní principy, jak vyplývá např. z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 4227/12, přičemž tento požadavek musí obecné soudy ctít rovněž při aplikaci zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci – v případě náhrady újmy, která byla porušením tohoto obecného požadavku způsobena.
Z uvedené judikatury Ústavního soudu tedy vyplývá, že právo každého na náhradu újmy způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, orgánu vykonávajícího veřejnou správu či jiného státního orgánu nebo nesprávným úředním postupem některého z těchto orgánů, nesmí být žádným způsobem omezováno (tedy ani nepřímo). Nicméně za situace, kdy není možné dosáhnout přiznání náhrady nákladů řízení spočívající v odměně advokáta za předžalobní uplatnění nároku u věcně příslušného ústředního správního úřadu, jsou autoři článku přesvědčeni, že k nepřímému omezení přístupu k účinnému uplatnění daného základního práva dochází. Není-li totiž dána možnost dosáhnout náhrady nákladů, které osoba, jež hodlá své právo na náhradu předmětné újmy uplatnit, na toto obligatorní uplatnění účelně vynakládá, je pak účinný přístup k této náhradě fakticky umožněn pouze osobám, které si mohou odpovídající právní zastoupení, jehož důležitost je popsána níže a která je dle autorů článku vyšší, než se domnívá Ústavní soud, dovolit s ohledem na svou finanční situaci. Současný právní stav na zákonné úrovni tedy fakticky odporuje znění čl. 36 odst. 3 Listiny a jeho výkladu vyjádřenému ve shora uvedených judikátech.
Právo na náhradu újmy způsobené nesprávným úředním postupem vyplývá z mezinárodních závazků
Právo na náhradu újmy způsobené nesprávným úředním postupem coby základní právo nevyplývá pouze z tuzemského ústavního pořádku – interpretovat jej lze rovněž z mezinárodních závazků, jimiž je Česká republika vázána ve smyslu čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Konkrétně mají autoři na mysli Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), která v čl. 6 odst. 1 garantuje právo každému, aby byla jeho záležitost projednána nejen spravedlivě, veřejně a nezávislým a nestranným soudem, ale rovněž v přiměřené lhůtě. Dále pak v čl. 13 Úmluva stanoví povinnost, aby byly každému, jehož práva a svobody přiznané Úmluvou byly porušeny, poskytnuty účinné právní prostředky nápravy tohoto porušení před národním orgánem, a to i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.
V souladu s konstantní judikaturou Evropského soudu pro lidská práva vyplývá z kombinace výše uvedených ustanovení každému jedinci právo na existenci účinného prostředku nápravy porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě, a to nejen ve formě prostředků tomuto porušení předcházejících nebo jeho trvání ukončujících, ale také prostředků kompenzačních, tedy umožňujících efektivní náhradu újmy vzniklé v důsledku tohoto porušení.[6] Úmluva, resp. na ni navazující judikatura ESLP tedy rovněž mezi základní práva řadí právo na náhradu újmy způsobené nesprávným úředním postupem.
Institut náhrady újmy ve smyslu zákona o odpovědnosti je zajisté prostředkem kompenzačním, nicméně aby v jeho případě byly naplněny požadavky Úmluvy, nestačí, aby se jednalo o prostředek umožňující dosažení náhrady újmy v odpovídající výši, ale musí se jednat o prostředek dosažitelný v tomto účinném rozsahu bez restrikcí každé osobě, jíž byla relevantní újma způsobena. Tento stav není dle našeho názoru naplněn, pokud není ze strany státu při procesu vedoucím ke kompenzaci dané újmy zajištěna každému odpovídající právní pomoc formou náhrady nákladů právního zastoupení ve větším než částečném rozsahu.
Není-li tento stav dán, není možné hovořit o existenci efektivního prostředku nápravy porušení práva garantovaného Úmluvou ve smyslu jejího čl. 13, ve spojení s jejím čl. 6 odst. 1, a tedy a contrario je nutné konstatovat rozpor s touto mezinárodní smlouvou. Tato skutečnost jen dále umocňuje negativnost současné pozitivněprávní situace ve věci nákladů právního zastoupení vynaložených na uplatnění nároku na náhradu majetkové či nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem; obdobné pak lze dovodit rovněž u újmy způsobené nezákonným rozhodnutím.
Uplatnění nároku je obligatorní
Jak již bylo výše uvedeno, uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem u věcně příslušného ústředního právního úřadu je ze zákona povinné, resp. představuje odstranitelný nedostatek řízení, a tím nemožnost domáhat se bez něj tohoto nároku žalobou. Na rozdíl od jiných civilněprávních nároků není tedy v případě náhrady této újmy předžalobní komunikace s povinným subjektem věcí dobrovolné vůle (např. v duchu zvolené procesní strategie), ale čirou nutností, jíž se nevyhne nikdo, kdo se chce náhrady újmy domoci. Samotné posouzení před konkrétním ústředním správním úřadem není pak pouhou formalitou, která je pro běžného občana (právního laika) zvládnutelná i bez právní pomoci, ale poměrně složitým procesem, jehož výsledek má relevantní dopad na celkovou úspěšnost nároku.
Ústřední správní úřady nejednají na základě zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci z vlastní iniciativy – neprovádějí náhradu újmy ex officio, a tedy úspěch osoby, která nárok na její náhradu nárokuje, přímo odvisí od rozsahu a kvality jejích tvrzení a míry, v níž se je povede prokázat. Pro to, aby pak mohla tato osoba svůj nárok dostatečně tvrdit a dále jej také prokázat, je třeba, aby zvládla v dostatečném rozsahu identifikovat jednání, jímž byla újma způsobena (zvláště definovat konkrétní nesprávný úřední postup), a v dostatečném rozsahu (s ohledem na relevantní okolnosti) zmapovat rozsah vzniklé majetkové nebo nemajetkové újmy. To vše je potřeba učinit nejen po stránce faktické, ale i právní, přičemž ne ve všech místech výstižný text zákona o odpovědnosti je v řadě těchto otázek doplňován bohatou judikaturou, která je laikovi zpravidla neznámá. Zapomínat nelze ani na nutnost identifikovat správné ministerstvo či jiný ústřední správní úřad, u nějž je pro jeho věcnou příslušnost nutné předmětný nárok uplatnit, což je pro většinu osob bez právního vzdělání, s přihlédnutím např. k roztříštěnosti a spletitosti soustavy správních orgánů, úkolem velmi složitým.
Pokud nebude nárok na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím a nesprávným úředním postupem u věcně příslušného ústředního správního úřadu uplatněn, neposkytne tento úřad pochopitelně žádnou náhradu. Stejný osud pak potká uplatněný nárok, pokud bude uplatněn u tohoto úřadu nedostatečně nebo nebude odpovídajícím způsobem podložen. Bude-li nárok na náhradu újmy uplatněn v určité výši (ať už se jedná o vyčíslenou škodu, nebo požadované zadostiučinění v penězích za nemajetkovou újmu), poskytne pak příslušný ústřední správní úřad plnění jen do té výše, která byla uplatněna (bez ohledu na to, že ve skutečnosti rozsah újmy odůvodňuje náhradu vyšší). Výše náhrady, která byla v rámci uplatněného nároku požadována, má pak zásadní dopad na možnosti uplatnit dále nárok na náhradu újmy u soudu žalobou, jelikož při jejím podání je osoba, která se dříve domáhala náhrady své újmy u věcně příslušného ústředního správního úřadu, vázána výší částky, jež byla před tímto úřadem uplatněna, resp. může nárokovat jen zbylou výši náhrady, v níž doposud nebyla tímto úřadem uspokojena.
Nekvalitní uplatnění nároku u věcně příslušného ústředního správního úřadu má tedy zásadní důsledky ohledně jeho celkové úspěšnosti, a to rovněž v rámci následného soudního řízení. V případě „následného“ soudního řízení tak sice není již možnost náhrady nákladů právního zastoupení zapovězena, možnosti, které v něm žalobce má, jsou však silně modifikovány obligatorním předžalobním uplatněním, v němž náhrada nákladů právního zastoupení zapovězena byla.
Konstrukce promlčecí lhůty
Dalším důvodem, proč je v zájmu jednotlivce, aby již pro uplatnění nároku u věcně příslušného ústředního správního úřadu vyhledal odbornou právní pomoc advokáta, je skutečnost, že zákon o odpovědnosti v případě nároku na náhradu nemajetkové újmy (který je v praxi velmi frekventovaný) konstruuje nezvykle krátkou (šestiměsíční) promlčecí lhůtu nároku, přičemž navíc tato lhůta se staví pouze po dobu, kdy je nárok uplatněn u věcně příslušného ústředního správního úřadu, zároveň ale maximálně na dobu šest měsíců.[7] Po uplynutí šesti měsíců promlčecí lhůta dále běží, a snadno tak může dojít k promlčení nároku osoby, která stále čeká na odpověď daného úřadu či která si běh promlčecí lhůty chybně vyložila.[8] To hrozí zvláště v situaci, kdy překročení stanovené lhůty je především ze strany některých ministerstev běžné (např. podle Lidových novin jen v červnu 2015 Ministerstvo spravedlnosti evidovalo asi 260 věcí, které nestihlo ve stanovené půlroční lhůtě vyřídit).[9] Odborné právní zastoupení může tuto hrozbu snadno eliminovat, přičemž bez něj může uvedeným způsobem konstruovaná promlčecí lhůta pro právního laika v praxi představovat vysoce striktní překážku v uplatnění jeho nároku u soudu.
Urychlení řádného vyřízení věci
Zmínit lze také jeden ze základních účelů, pro nějž byl vůbec institut obligatorního předžalobního uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem zaveden. Tím je např. podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 8. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 359/2016, poskytnutí možnosti vyřešit spor smírnou cestou, a snaha zabránit tak zbytečným soudním sporům.[10] Odhlédneme-li od výše zmíněné přetíženosti, která se týká především Ministerstva spravedlnosti a která má často za následek nevyřízení uplatněného nároku ve stanovené lhůtě, nelze než dojít k závěru, že je-li uplatnění z důvodu absence kvalifikovaného právního zastoupení učiněno v kvalitě, která má za následek nevyhovění vznesenému nároku, jedná se prakticky o popření citovaného účelu, jelikož v takovém případě se z daného institutu stává pouhá povinná formální zastávka před soudním řízením. Naopak předestřený účel je s to naplnit právě pouze uplatnění zpracované ve výše popsané kvalitě, které je bohužel v současné situaci často schopna vytvořit pouze osoba s odpovídajícím právním vzděláním.
„Předžalobní výzva“ v civilních věcech
Nad rámec doposud předestřených argumentů je ohledně současné právní situace ve vztahu k nákladům právního zastoupení při uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona o odpovědnosti zarážející minimálně ještě jedna skutečnost. S účinností ke dni 1. 1. 2013 byl do o. s. ř.[11] vtělen § 142a, který nově podmínil přiznání práva na náhradu nákladů řízení účastníkovi, jenž měl v řízení úspěch, tzv. předžalobní výzvou k plnění, které bylo předmětem soudního řízení. Tím byla prakticky stanovena povinnost před každým podáním civilněprávní žaloby nejprve budoucí protistranu vyzvat k dobrovolnému splnění povinnosti, obdobně jako je tomu v případě uplatnění nároku na náhradu újmy u věcně příslušného ústředního správního úřadu (stěží se najde žalobce, který by dobrovolně náhradu nákladů řízení oželel). V případě této předžalobní výzvy judikatura dovodila, že přestože se jedná o navázání kontaktu s budoucí protistranou ještě před zahájením řízení, jehož opomenutí ani překážku v zahájení tohoto řízení nepředstavuje, je tato výzva procesním úkonem, za který účastníkovi zastoupenému advokátem náleží náhrada nákladů řízení před soudem (viz např. usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 3. 2014, sp. zn. 64 Co 41/2014).
Upozorňujeme, že předžalobní uplatnění nároku na náhradu újmy u věcně příslušného ústředního správního úřadu je úkonem zásadním, jenž podstatnou měrou určuje celkový úspěch osoby, která uplatňuje své právo na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a to jak při samotném tomto uplatnění, tak v případném navazujícím soudním řízení. „Obyčejná“ předžalobní výzva je přitom sice rovněž formalizovaným úkonem, jehož učinění je nezbytné pro přiznání náhrady nákladů řízení, nicméně v jejím případě se jedná fakticky pouze o jakési „upozornění protistrany“, jehož obsah ani není pro následující řízení plně závazný, a jehož neučinění nijak nebrání meritornímu rozhodnutí ve věci. Není nám známa jediná okolnost, která by v předestřené situaci odůvodňovala stav, v němž je u obligatorního předžalobního uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem vyloučena náhrada nákladů řízení, a to přímo zákonem, zatímco v případě prosté předžalobní výzvy náhradě nákladů řízení nebrání nic a v praxi je za tento úkon přiznávána. S ohledem na základní principy právního státu je takový stav jednoduše absurdní.
V obsáhle výše popsaném kontextu uzavíráme, že není nijak ospravedlnitelné, aby § 31 odst. 4 zákona o odpovědnosti bez dalšího vylučoval přiznání náhrady nákladů právního zastoupení vynaložených při uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem dle tohoto zákona.
Shrnutí situace a možná východiska
Na základě předestřených argumentů máme za to, že s ohledem na (efektivní) zachování základního práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, vyplývajícího z čl. 36 odst. 3 Listiny, a dále částečně také s ohledem na aktuální situaci v případě analogických institutů v rámci tuzemského právního řádu, by rovněž v případě obligatorního uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem u věcně příslušného ústředního správního úřadu měla být osobě, která se touto cestou domáhá svých základních práv, poskytována náhrada nákladů právního zastoupení.
Dle našeho názoru představuje absence možnosti přiznání náhrady nákladů právního zastoupení v případě předžalobního uplatnění tohoto nároku u věcně příslušného ústředního správního úřadu v některých případech natolik intenzivní překážku ve fakticky účinném výkonu uvedeného základního práva vyplývajícího z čl. 36 odst. 3 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, že samotná existence této absence představuje rozpor s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními závazky, jimiž je Česká republika vázána. O to víc je nutné tento rozpor vnímat v případě, kdy je toto uplatnění nároku ze zákona povinné a má pro výsledný úspěch uplatněného nároku zásadní význam. Rozhodně pak nemůže být řeč o bagatelnosti této problematiky, neboť i přes skutečnost, že samotná hodnota jednoho úkonu právní služby v daném případě jen lehce překračuje částku 4 000 Kč, je tato otázka ročně aktuální v celých tisících případů, a tedy značně přesahuje rámec každé konkrétní věci.
Na tomto místě je vhodné pozastavit se na chvíli nad otázkou samotných důvodů pro existenci exemptní úpravy obsažené v § 31 odst. 4 zákona o odpovědnosti. Jakkoliv tato skutečnost není obsahem snad žádného oficiálního stanoviska, jsme toho názoru, že stěžejním a jediným důvodem pro obsažení tohoto ustanovení do tuzemského právního řádu je snaha o minimalizaci zatížení státního rozpočtu, která se logicky dostaví se snížením počtu vyplácených náhrad za újmu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a tedy snížením počtu formálně úspěšných žadatelů. Správnost této úvahy dokládá např. také relativně nedávná snaha Ministerstva spravedlnosti o snížení efektivního přístupu k uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem dle zákona o odpovědnosti zavedením poplatkové povinnosti spojené s podáním žaloby ve věci tohoto nároku,[12] která je v současné době od soudního poplatku ex lege osvobozena.[13] Stěží lze pak akceptovat existenci tohoto ustanovení rozporného jak s ústavním pořádkem, tak mezinárodními závazky státu na základě pouhé účelové snahy o snížení nákladů spojených s nesením následků odpovědnosti tomuto státu přičitatelné.
Předně jsme toho názoru, že ani dosavadní odmítavý postoj Ústavního soudu by nutně neměl vést k rezignaci na iniciování přezkumu ústavnosti § 31 odst. 4 zákona o odpovědnosti, neboť je naděje, že pod tíhou uvedených argumentů bude současná nepříznivá rozhodovací praxe tohoto soudu přehodnocena. Jednoduše, bude-li narůstat počet relevantně odůvodněných ústavních stížností, stane se argumentace bagatelností věci do budoucna neudržitelná.
Má-li pak skutečně nakonec převážit právní názor takový, že aktuální stav s ústavním pořádkem rozporný není, jsme přesvědčeni, že i přesto je, s ohledem na všechny výše uvedené okolnosti, nutné zvážit opodstatněnost tohoto právního stavu a všech negativ, která s sebou přináší. Namístě je pak podle nás přistoupit k odpovídající legislativní změně, která by zákonný zákaz náhrady nákladů právního zastoupení ve věci uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem u věcně příslušného ústředního správního úřadu odstranila, a tím významným způsobem přístup k této náhradě, a tudíž k jednomu z ústavním pořádkem garantovaných základních práv, usnadnila.
S ohledem na nastíněný důvod zákonného vyloučení náhrady nákladů právního zastoupení vynaložených na obligatorní uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem u věcně příslušného ústředního správního úřadu neočekáváme, že takový legislativní návrh by vzešel ze strany vlastní iniciativy vlády. Na druhou stranu se v tomto směru otevírá jistý prostor pro působení České advokátní komory. Ta, jako celá řada jiných samosprávných komor s povinným členstvím a jiných profesních organizací, disponuje značnou autoritou, již lze využít rovněž v případě prosazení zájmů na poli jak vlády, tak Parlamentu, a tedy k zasazení se o předložení odpovídajícího návrhu na vypuštění § 31 odst. 4 z normativního textu zákona o odpovědnosti.
Jak bylo uvedeno výše, relevantních právních důvodů pro předložení a schválení takového návrhu je celá řada. Byť to tak možná na první pohled nevypadá, další se najdou rovněž v rovině praktické. Jakkoliv to zní paradoxně, umožnění úhrady nákladů řízení spočívajících v odměně advokáta za předžalobní uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem u věcně příslušného ústředního správního úřadu by v konečném důsledku mohlo pomoci i samotným úřadům, konkrétně těm, které nestíhají vyřizovat vysoké počty uplatnění (v praxi především Ministerstvu spravedlnosti). Pokud by všechny osoby před uplatněním nároku svůj postup nejdříve konzultovaly s advokátem, tyto úřady by se nemusely zabývat velikým množstvím bezpředmětných (zejména nesrozumitelných či nejasně formulovaných) uplatnění. Naopak, pokud nebude osobám nárokujícím náhradu předmětné újmy přiznávána náhrada nákladů řízení spočívající v odměně advokáta za předžalobní uplatnění nároku u věcně příslušného ústředního správního úřadu, může dojít k tomu, že většina těchto osob bude uplatnění podávat bez pomoci advokáta, a tudíž i v bezpředmětných případech, eventuálně budou tato uplatnění nedostatečně odůvodněna či bez patřičných příloh.
Hodí se také poznamenat, že případná derogace § 31 odst. 4 zákona o odpovědnosti by nezpůsobila sama o sobě žádné praktické potíže. Povinné uplatnění náhrady vzniklé újmy u příslušného ministerstva či jiného ústředního správního úřadu je úkonem právní služby podle § 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, dle něhož mimosmluvní odměna náleží i za úkon právní služby (spočívající) ve výzvě k plnění se základním skutkovým a právním rozborem předcházející návrhu ve věci samé. Příslušná podzákonná úprava tedy s touto možností již dávno počítá.
Závěrem nezbývá než shrnout, že považujeme jak současnou pozitivněprávní situaci ve věci náhrady nákladů právního zastoupení vynaložených na uplatnění nároku na náhradu majetkové či nemajetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem u věcně příslušného ústředního správního úřadu, kterážto je § 31 odst. 4 zákona o odpovědnosti vyloučena, tak rozhodovací praxi Ústavního soudu v této věci, za rozpornou s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními závazky, jimiž je Česká republika vázána.
Tento stav je pochopitelně neakceptovatelný, a to jak formálně, tak fakticky, neboť jeho důsledkem je faktická neefektivnost institutu náhrady újmy v režimu zákona o odpovědnosti a pro mnohé osoby, jimž byla tato újma způsobena, znamená nemožnost domoci se její náhrady zcela či alespoň v plné výši.
Přes uvedené nicméně nelze než s povzdechem konstatovat, že i přes veškerou snahu a argumentaci nejspíše nedojde k nápravě řečeného negativního stavu, nebude-li k tomu vůle na straně Ústavního soudu nebo zákonodárce.
[1] Přičemž autoři nenarazili ani na úvahy o eventuálním zrušení či modifikaci tohoto pravidla.
[2] Dle tohoto ustanovení jsou k vyřízení uplatněného nároku povinny ministerstva a jiné ústřední správní úřady dle jejich věcné příslušnosti, přičemž nelze-li jednoznačně určit jeden z nich, je v dané věci příslušné Ministerstvo financí.
[3] Viz např. rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 3. 7. 2015, č. j. 17 C 186/2014-76, usnesení Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 1. 7. 2015, č. j. 17 C 127/2015-46, rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 4. 8. 2015, č. j. 26 C 124/2014-99, usnesení Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 1. 7. 2015, č. j. 17 C 127/2015-46, rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 7. 1. 2015, č. j. 25 C 50/2014-67, či rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 10. 2015, č. j. 13 Co 336/2015-126.
[4] Viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2015, č. j. 13 Co 213/201-64, rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 23. 5. 2016, č. j. 18 C 79/2015-57, rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 29. 4. 2016, č. j. 14 C 337/2015-37, a níže citované rozsudky.
[5] Např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 20/13, usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 8. 2009, sp. zn. III. ÚS 1619/09, ze dne 22. 8. 2013, sp. zn. III. ÚS 903/13, nebo ze dne 15. 4. 2010, sp. zn. I. ÚS 701/10.
[6] Srov. např. rozsudek ESLP ze dne 26. 10. 2000 ve věci Kudla proti Polsku, stížnost č. 30210/96, odst. 157-159.
[7] § 32 odst. 3 a § 35 odst. 1 zákona o odpovědnosti.
[8] Autoři z vlastní zkušenosti vědí, že k takovým pochybením dochází rovněž u právníků, kteří nejsou v konkrétní problematice dostatečně zkušení, a tedy o to více akutně hrozí u právních laiků.
[9] Š. Kabátová: Průtahy u soudů? Ministerstvo spravedlnosti má žehlit průšvihy, samo ale nestíhá [online], lidovky.cz, 2016 MAFRA, a. s. [cit. 29. 8. 2016], dostupné z www: http://www.lidovky.cz/soudni-tahanice-resort-spravedlnost-ma-problemy-zehlit-pritom-sam-nestiha-16o-/zpravy-domov.aspx?c=A150819_104319_ln_domov_sk.
[10] Srov. P. Vojtek: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, Komentář, C. H. Beck, Praha 2007, str. 110 a násl.
[11] Zákonem č. 396/2012 Sb.
[12] Viz např. Š. Kabátová: Odškodnění za soudní průtahy? Další tahanice. Žádosti zpoplatníme, plánuje ministr [online], lidovky.cz, 2016 MAFRA, a. s. [cit. 29. 8. 2016], http://www.lidovky.cz/odmena-za-soudni-prutahy-dalsi-prutahy-posilime-tym-kaje-se-pelikan-11g-/zpravy-domov.aspx?c=A150827_112556_ln_domov_sk.
[13] § 11 odst. 1 písm. n) zák. č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.
http://www.bulletin-advokacie.cz/reakce-na-clanek-k-otazce-nahrady-nakladu-rizeni

References: § 142
 § 14
 § 14
 § 6
 § 14
 § 103
 § 104
 § 31
 soud 
 § 31
 soud 
 § 31
 zákona č. 82
 soud 
 soud 
 § 14
 § 142
 § 142
 § 11
 soud 
 soud 
 § 31
 soud 
 soud 
 soud 
 § 14
 zákona č. 82
 čl. 36
 soud 
 čl. 36
 soud 
 zákona č. 82
 zákona č. 82
 čl. 36
 soud 
 čl. 36
 čl. 36
 čl. 1
 zákona č. 1
 čl. 6
 čl. 13
 čl. 13
 čl. 6
 § 142
 § 31
 čl. 36
 čl. 36
 čl. 6
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 11
 § 31
 § 32
 § 35
 § 11