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Timestamp: 2019-04-18 10:37:47+00:00

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ConJur - Núbia Athenas: Artigo 132 é aplicado de forma irrestrira às Procuradorias
Artigo 132 é aplicado irrestritamente às Procuradorias
22 de dezembro de 2012, 8h46
Por Núbia Athenas Santos Arnaud
A Advocacia Pública, apesar de já existir desde os tempos do Brasil Colônia (os primeiros registros foram nas Ordenações Afonsinas de 1.446)[i], o que demonstra seu caráter essencial dentro da organização administrativa do Estado, somente ganhou dignidade constitucional com a promulgação da Constituição Cidadã de 1988.
Apesar da importância do tema, a Carta Constitucional foi sucinta ao tratar da disciplina da Advocacia Pública, dedicando apenas dois artigos para efetuar suas prescrições normativas sobre o assunto. O primeiro artigo (artigo 131) tratou exclusivamente da Advocacia Geral da União (que surgira juntamente com o novo ordenamento jurídico), e o outro (artigo 132), tema no qual se concentrarão as nossas atenções, fixou a obrigatoriedade de organização das Procuradorias, e respectiva carreira, para os Estados e Distrito Federal, sem fazer menção aos Municípios.
Por haver essa lacuna no que tange a previsão expressa da municipalidade no artigo 132 da Constituição Federal, vingou por certo tempo, não por razões jurídicas, mas por falta de tratamento adequado do assunto, a ideia de que era prescindível a estruturação da Advocacia Pública no âmbito dos Municípios, ao contrário do exigido para os demais entes políticos.
A Constituição foi tímida ao reservar apenas um artigo para ser o Estatuto Constitucional da Advocacia Pública, excetuando-se a AGU que como vimos possui prescrição própria, veja-se o dispositivo:
Não há dúvida sobre o avanço alcançado pela matéria quando atingiu o status constitucional, porém ela não chegou à plenitude da sua imposição normativa, pois não consignou expressamente em seu texto o “Município” como inserto na obrigatoriedade imposta às demais entidades políticas, o que, de certa forma, chancelou a existência de abusos na representação, consultoria e assessoria daqueles.
Por existir esta lacuna constitucional, consolidou-se a realidade que há anos já vinha sendo praticada em todos os Municípios brasileiros: Procuradorias constituídas apenas por cargos de provimento em comissão, com seus membros acompanhando os interesses dos grupos políticos dominantes na época, porque queriam garantir seus empregos durante todo o período do mandato eletivo de quem os tinham nomeado. Tal fato por si é eivado de inconstitucionalidade, haja vista descumprir o artigo 37, II, CF/88, pois carrega a possibilidade de ingresso no funcionalismo público sem a via do concurso, além de lesar frontalmente todos os princípios que regem a Administração Pública.
A doutrina já vem, de forma tímida, cuidando pontualmente do assunto. Celso Antônio Bandeira de Mello (apud KLEM, 2012) já firmou seu posicionamento sobre a obrigatoriedade de observância pelos Municípios do artigo 132, CF:
Embora frequentemente ocupantes de cargo em comissão ou de funções de confiança emitam pareceres jurídicos, isto não pode ser juridicamente admitido, pois, como alerta Maurício Zockun, o art. 132 da CF é explícito em dizer que a representação judicial e consultoria da União e dos Estados cabe aos membros da carreira de procurador. Há de se entender que está referido a cargos e cargos efetivos de tal carreira. A Lei Magna é silente em relação aos procuradores municipais, porém, a teor de procedente comentário do citado publicista, não é excessivo entender que também a eles deve ser aplicado, Deveras, como resulta do brocardo jurídico latino, “ubi idem ratio ibi eadem legis dispositio” (onde existir a mesma razão, aí se aplicará a mesma regra legal).
Na mesma linha, Dirley da Cunha Júnior (2009, p. 1041) sequer questiona a ausência do Município na determinação constitucional, entendendo como obrigatória a observância do artigo 132, CF, em todas as esferas administrativas:
O Supremo Tribunal Federal vem tentando coibir os desmandos realizados pelos Administradores Públicos que insistem em não estruturar as Procuradorias Municipais. No julgamento da Suspensão de Tutela Antecipada (STA 320 / PR – PARANÁ, julgada em 05/05/2009, Requerente: Município de Maringá) o relator, Ministro Gilmar Mendes, trouxe à baila o tema ora debatido consignando no seu voto:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI COMPLEMENTAR 11/91, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (ART. 12, CAPUT, E §§ 1º E 2º; ART. 13 E INCISOS I A V) - ASSESSOR JURÍDICO - CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO - FUNÇÕES INERENTES AO CARGO DEPROCURADOR DO ESTADO - USURPAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO - MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. - O desempenho das atividades de assessoramento jurídico no âmbito do Poder Executivo estadual traduz prerrogativa de índole constitucional outorgada aos Procuradores do Estado pela Carta Federal. A Constituição da República, em seu art. 132, operou uma inderrogável imputação de específica e exclusiva atividade funcional aos membros integrantes da Advocacia Pública do Estado, cujo processo de investidura no cargo que exercem depende, sempre, de prévia aprovação em concurso público de provas e títulos.” (ADI 881 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJ 25-04-1997).
Mutatis mutandis, é o que, em princípio, deve ser aplicado no caso de criação de cargo de provimento em comissão para assessoramento jurídico de Chefia do Executivo Municipal.”
Percebe-se claramente que mesmo sem constar expressamente no texto constitucional, o STF, guardião da Constituição, já vem interpretando o artigo 132, CF, de forma harmônica, fixando uma leitura do dispositivo conforme os princípios que formam a estrutura do nosso ordenamento.
Mesmo todo o meio jurídico entendendo por haver a aplicação irrestrita do art. 132, CF, aos Municípios, com decisões favoráveis sobre o assunto nos Estados, a doutrina se posicionando neste sentido e o STF encampando a tese, essa prescrição constitucional vem sendo incessantemente desrespeitada pelos entes políticos municipais. Esses quando permitem a manutenção de servidores comissionados usurpando as funções que legalmente deveriam ser exercidas por ocupantes de cargos efetivos incorrem em violação frontal a tudo aquilo de probo que a Constituição de 1988 almejou alcançar com a sua promulgação, bem como em sérios danos ao Erário público, à moralidade e à sociedade como um todo.
Em 2003 começou a tramitar na Câmara dos Deputados a Proposta de Emenda Constitucional 153/2003 buscando a alteração do artigo 132, CF, com a inclusão da expressão Município no dispositivo mencionado. O artigo constitucional passaria a ter a seguinte redação:
A sugestão foi votada e aprovada na Câmara e remetida à Casa Revisora. Com o parecer favorável da Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal, a proposta foi renumerada para PEC 17/2012. Com a aprovação na CCJ, em 04 de junho de 2012, hoje aguarda apenas a sua inclusão na pauta do plenário da Casa Legislativa em que ora tramita.
Assiste total razão ao legislador constituinte derivado em promover a adequação do texto constitucional para inserir expressamente o “Município”, porque atualmente a tutela desse ente político está concentrada nas mãos de quem ocupa os cargos de Procurador Municipal sem vínculo efetivo, sendo inadmissível deixar a defesa do ente público a mercê daqueles que convenientemente ocupam a chefia do Executivo e nomeiam os que melhor aprouverem.
Com a conversão da PEC 17/2012 em Emenda Constitucional não haverá mais nenhum motivo que justifique a permanência da situação absurda que outrora foi consolidada na Advocacia Pública Municipal, e diante da imperiosa necessidade de cumprir o novo artigo 132 da Constituição não existirá mais desculpas para o Município se furtar de obedecer a ordem oriunda da Lei Maior.
Diante das reiteradas decisões do Supremo Tribunal Federal em sede de julgamento das Ações Direta de Inconstitucionalidade que tentam coibir a prática de relegar os cargos de Procuradores a pessoas sem vínculo efetivo com a Administração Pública, a União dos Advogados Públicos Federais (Unafe) realizou a Proposta de Sumula Vinculante 18/2009.
A proposta acima foi apresentada em 2009, busca consolidar a exclusividade do exercício das atribuições elencadas nos artigos 131 e 132, CF, aos Advogados Públicos de carreira, investidos nas competências constitucionais somente após prévia aprovação em concurso público.
A Comissão de Jurisprudência do Supremo se posicionou favoravelmente a edição da referida súmula, na mesma linha foi o parecer emitido no Ministério Público Federal, que a considerou propícia. Aguarda-se somente a discussão e aprovação no plenário da Corte para que, após cumpridas as formalidades legais, possa ter efeito vinculante para, juntamente com o novo artigo 132, CF, solidificar a importância e o valor das carreiras da Advocacia Pública.
Ainda vige a insistente prática de não estruturar sua Procuradoria conforme os ditames constitucionais, onde nem mesmo a jurisprudência caminhando no sentido de ser plena aplicação do artigo 132, CF, é suficiente.
O legislador constituinte está buscando dar um tom mais incisivo ao texto constitucional, deixando expresso à submissão dos Municípios aos preceitos da Constituição, onde o qual o ente político deverá obediência obrigatória.
Ao editar a Súmula Vinculante que trata da Advocacia Pública, a Corte Constitucional consolida sua jurisprudência remansosa favorável à aplicação do artigo 132, CF, aos entes municipais. Com isso, blinda de futuros questionamentos procrastinatórios a aplicação imediata da prescrição normativa que há tempos já deveria ser observada.
É inconcebível que uma atribuição de extrema relevância dentro do serviço público seja exercida por quem não tem compromisso com os rumos tomados pela Administração Pública, e ainda muitas vezes não possui aptidão jurídica/técnica para o desempenho da função que lhe é designada, pois ocupa os cargos a partir dos anseios que movem a conjuntura política em que está inserido.
Mesmo sem existir o “Município” expressamente no texto constitucional, está irrefutavelmente demonstrado que o artigo 132 da Constituição Federal também possui incidência na organização e modo de ingresso das Procuradorias dos Municípios, não restando nenhum questionamento sobre o assunto, cabendo apenas o estrito cumprimento dos seus termos, sob pena de ser inconstitucional.
[i] “Tratam-se das leis vigentes em Portugal ao tempo do descobrimento do Brasil, onde se previa o cargo de Procurador dos Nossos Feitos, ao qual se incumbia, precipuamente, a defesa dos direitos da Coroa, a preservação do patrimônio ou dos bens reais, e, ainda, a função de defesa de órfãos, viúvas e pobres, sem que deles pudesse cobrar honorários”. (Babilônia, 2010).
[ii] PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 17, DE 2012
Indexação da matéria: Indexação: ALTERAÇÃO, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, CARREIRA, PROCURADOR MUNICIPAL, EXIGÊNCIA, CONCURSO PÚBLICO, PARTICIPAÇÃO, (OAB), GARANTIA, ESTABILIDADE.
CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 10. ed. São Paulo: Dialética, 2012.
CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 3. ed. Salvador: JusPodivm, 2009.
KLEM, Rodrigo Lima. Legitimidade para emissão de pareceres jurídicos no âmbito da administração pública. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3366, 18 set. 2012 . Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/22635>. Acesso em: 22 nov. 2012.
Núbia Athenas Santos Arnaud é advogada, ex-Assessora Jurídica do Município de Natal/RN e Procuradora do Município de João Pessoa/PB
Revista Consultor Jurídico, 22 de dezembro de 2012, 8h46

References: Artigo 132

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