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Timestamp: 2018-05-23 22:10:17+00:00

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ESTRATTO DI COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE EUROPEA DEL 10 LUGLIO 1996
Partecipazione dei gruppi europei d'interesse economico (GEIE) agli appalti pubblici e a programmi finanziati con fondi pubblici (97/C 285/10)
Con la sua comunicazione del 10 luglio 1996 sul programma integrato a favore delle piccole e medie imprese (PMI) e dell'artigianato (COM(96) 329), la Commissione ha annunciato il suo intento di adottare una comunicazione sulle misure volte a garantire che il gruppo europeo d'interesse economico (GEIE) possa partecipare, a parità di condizioni con le altre imprese, agli appalti pubblici e possa prender parte pienamente ai programmi finanziati mediante fondi pubblici, in modo da permettere alle PMI di utilizzare al meglio tale strumento giuridico per riunire le loro risorse.
Il gruppo europeo d'interesse economico è stato istituito dal regolamento (CEE) n. 2137/85 del Consiglio, del 25 luglio 1985, relativo all'istituzione di un gruppo europeo di interesse economico (GEIE) (2) (qui di seguito «il regolamento»). La creazione a livello comunitario di uno strumento giuridico destinato a facilitare la cooperazione transnazionale fra imprese costituisce un elemento importante nel processo di realizzazione del mercato interno. Il GEIE è attualmente l'unico veicolo giuridico di cooperazione direttamente radicato nell'ordinamento comunitario; esso costituisce pertanto un elemento predominante della cooperazione europea, in particolare per le PMI interessate a partecipare a progetti di dimensione europea. A tutt'oggi oltre 800 GEIE sono attivi nei settori più svariati dell'economia. Si tratta di un dato incoraggiante se si tiene conto del fatto che i primi GEIE hanno potuto essere costituiti soltanto a partire dal 1° luglio 1989, data alla quale è divenuto applicabile il regolamento. Tuttavia, una recente conferenza organizzata sotto l'egida della Commissione (3) ha permesso di constatare che la forma del GEIE non è ancora utilizzata in maniera ottimale dalle imprese interessate a cooperare a livello transnazionale, specie per la partecipazione ad appalti pubblici e a programmi finanziati con fondi pubblici. La presente comunicazione ribadisce la natura del GEIE e ne chiarisce talune caratteristiche e modalità di funzionamento in modo da consentire al gruppo europeo di partecipare ad appalti pubblici e a programmi finanziati con fondi pubblici a parità di condizioni con altre imprese. Questo chiarimento dovrebbe consentire una migliore utilizzazione del GEIE da parte delle imprese, in particolare PMI. In effetti, la Commissione ha constatato a più riprese che l'accesso delle PMI agli appalti pubblici, le cui regole sono spesso riprese nei programmi finanziati con fondi pubblici, rappresenta un modo per accelerare la realizzazione del mercato interno e lo sviluppo economico regionale (4). Da un punto di vista più ampio la Commissione intende incoraggiare la partecipazione dei GEIE a tali appalti e programmi. Il gruppo europeo rappresenta infatti un progresso considerevole per l'insieme delle imprese dell'Unione in quanto offre loro l'opportunità di una cooperazione nell'ambito di una struttura transnazionale, la quale allo stesso tempo garantisce ai propri membri di mantenere un autonomo esercizio delle loro attività.
III. Partecipazione dei GEIE agli appalti pubblici
a) Considerazioni generali Le direttive comunitarie sugli appalti pubblici impongono nell'insieme dell'Unione europea il rispetto di condizioni minime in materia di informazione e di procedura riguardanti gli appalti pubblici, aggiudicati dai poteri pubblici (direttive «settori classici») da un lato, e, dagli enti operanti nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e delle telecomunicazioni (direttive «settori speciali») dall'altro. Questo quadro giuridico è completato da alcune regole sui mezzi di ricorso in caso di controversie fra le imprese e le amministrazioni aggiudicatrici. Tutte queste regole costituiscono un insieme chiamato comunemente «direttive appalti pubblici» (18). Questi due gruppi di direttive, che differenziano su alcuni punti, prescrivono il divieto di discriminazioni, la trasparenza delle procedure di selezione dei candidati e di aggiudicazione degli appalti sulla base di criteri obiettivi che devono essere noti a priori, nonché delle norme applicabili in campo tecnico. Per quanto riguarda la partecipazione dei GEIE agli appalti pubblici, va ricordato che le relative direttive comunitarie non contengono alcuna disposizione che possa ostacolare tale partecipazione. Al contrario, tutte le direttive sugli appalti pubblici prevedono la possibilità per i raggruppamenti di partecipare agli appalti senza che rivestano una forma giuridica specifica. Tuttavia la trasformazione di tali raggruppamenti in una forma giuridica determinata può essere richiesta una volta che l'appalto gli sia stato aggiudicato dal potere aggiudicatore o dall'amministrazione aggiudicante (19). Il carattere ausiliario dell'attività del GEIE non deve essere un ostacolo per la sua partecipazione agli appalti pubblici. La Corte di giustizia ha recentemente ricordato a questo riguardo che «può concorrere all'aggiudicazione di appalti pubblici di lavori non solo una persona fisica o giuridica che provvede direttamente all'esecuzione dei lavori, ma altresì una persona che li faccia eseguire tramite agenzie o succursali o si avvalga di tecnici od organi tecnici esterni ovvero un raggruppamento di imprenditori, a prescindere dalla sua forma giuridica» (20). Un GEIE può dunque partecipare ad un appalto pubblico e provvedere alla sua esecuzione.
b) Valutazione consolidata dei criteri di partecipazione agli appalti pubblici Nella citata sentenza la Corte afferma il principio della valutazione consolidata delle risorse e delle capacità di tutti i membri di un raggruppamento di imprese all'atto della partecipazione di un'impresa di tale raggruppamento ad un appalto pubblico, purché tale impresa possa effettivamente disporre delle risorse e delle capacità delle altre imprese del raggruppamento necessarie all'esecuzione dell'appalto. Applicando il ragionamento della Corte al GEIE, all'atto della selezione degli offerenti o dei candidati ad un appalto pubblico, l'amministrazione aggiudicatrice deve applicare i criteri di valutazione stabiliti dalle direttive tenendo conto non solo delle capacità del GEIE stesso ma anche di quelle dei suoi membri. In base alle direttive appalti pubblici, qualsiasi imprenditore interessato a partecipare ad un appalto pubblico può essere invitato a fornire la prova della sua identità o delle sue capacità economiche, finanziarie o tecniche (21) (criteri di selezione qualitativa). Qualora il GEIE non soddisfi direttamente, in quanto ente giuridico indipendente, tali criteri di selezione, il principio della valutazione consolidata esige che si tenga conto delle capacità dei suoi membri. Ciò implica che: - Quando tutte le imprese che fanno parte del GEIE soddisfano i criteri di selezione non si può esigere che il GEIE risponda ugualmente a tali condizioni. - Per contro, se non tutti i membri di un GEIE soddisfano i criteri di selezione, i membri del GEIE incaricati in pratica dell'esecuzione dell'appalto devono rispondere alle condizioni prescritte dall'amministrazione aggiudicatrice. - Infine, è ovvio che se nessuno dei membri di un GEIE risponde alle condizioni prescritte dall'amministrazione aggiudicatrice, il GEIE non può essere utilizzato per aggirare tali condizioni. - Le regolamentazioni nazionali relative all'iscrizione nel registro degli imprenditori abilitati a partecipare agli appalti pubblici non devono ostacolare la partecipazione dei GEIE a tali appalti. Se il diritto nazionale subordina la partecipazione dei GEIE agli appalti pubblici alla loro registrazione o abilitazione, esso deve o permettere la registrazione o l'abilitazione del GEIE in quanto tale o prevedere un'esenzione per permettere la partecipazione del GEIE agli appalti pubblici a prescindere dall'iscrizione nel registro o dall'abilitazione.
IV. Partecipazione dei GEIE ai programmi finanziati con fondi pubblici
Le specificità del GEIE dovrebbero consentirgli di partecipare a pieno titolo ai programmi finanziati con fondi pubblici. Tali specificità sono analizzate qui di seguito.
1. Carattere transnazionale del GEIE Numerosi programmi di sostegno comunitario esigono che i progetti siano presentati da più soggetti stabiliti in Stati membri differenti. Si può citare a questo titolo l'articolo 2, lettera b della decisione del Consiglio del 1994 relativo alle norme di partecipazione alla azioni di ricerca e di sviluppo tecnologico e di dimostrazione della Comunità europea (22). In base a tale disposizione, possono beneficiare dei contributi comunitari soltanto le «azioni realizzate da almeno due soggetti giuridici che devono essere indipendenti l'uno dall'altro ed essere stabiliti in Stati membri differenti o perlomeno in uno Stato membro e in uno Stato associato al programma». La cooperazione transfrontaliera costituisce ugualmente un obiettivo dei programmi operativi nel quadro di iniziative comunitarie finanziate dai Fondi strutturali. Ciò vale per Interreg II (23), uno dei cui obiettivi è lo sviluppo della cooperazione transfrontaliera regionale, o Leader II che sovvenziona anche (parte C) progetti di cooperazione transnazionale di sviluppo rurale (24) o REGIS II che incoraggia la cooperazione transnazionale tra regioni comunitarie ultraperiferiche (25). Poiché il GEIE deve essere obbligatoriamente costituito da almeno due soggetti stabiliti in due Stati membri differenti (26), il carattere transnazionale è uno degli elementi costitutivi del GEIE il quale può dunque essere considerato in sé come un «consorzio». Per questo motivo i GEIE hanno in tutti i casi il diritto di porre la loro candidatura da soli per partecipare a programmi comunitari, anche quando questi richiedono la partecipazione di entità giuridiche di più Stati membri. In questa ipotesi non si può esigere dai membri di un GEIE che essi introducano le loro candidature parallelamente a quella del gruppo stesso. La Commissione intende perciò introdurre nell'insieme dei suoi elenchi ufficiali di imprenditori abilitati, nonché nei formulari da compilare nel quadro degli inviti a partecipare, accanto alle quindici categorie esistenti per classificare i partecipanti nazionali, una nuova categoria a carattere puramente europeo, chiamata «EUR». I GEIE saranno automaticamente classificati in questa categoria a motivo della loro natura transnazionale.
2. La presenza di una pluralità di soggetti indipendenti I membri di un GEIE mantengono pienamente la loro indipendenza giuridica ed economica nell'esercizio delle loro attività. I GEIE dovrebbero dunque poter partecipare a pieno titolo a programmi che richiedono che almeno due soggetti giuridici distinti presentino congiuntamente un progetto. Si può citare a titolo di esempio la decisione del Consiglio del 23 novembre 1994 che stabilisce un programma specifico di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimostrazione nel settore dell'energia non nucleare (1994-1998) (27). La citata decisione raggruppa la maggior parte delle azioni del programma «Thermie» relativo alla dimostrazione tecnica dei progetti. In base al suo allegato III il finanziamento comunitario dei progetti di ricerca in cooperazione, a cui partecipano in linea di massima almeno quattro PMI indipendenti di almeno due Stati membri differenti, copre il 50 % del costo della ricerca. Tali disposizioni devono essere interpretate nel senso che il GEIE può partecipare ai programmi a parità di condizioni con le altre imprese ammissibili. Il gruppo deve infatti essere composto da almeno due membri di due Stati membri differenti che per tutta la durata della loro collaborazione mantengono la loro autonomia economica e giuridica (28). Il GEIE deve dunque poter partecipare da solo a programmi, ivi inclusi quelli che esigono esplicitamente la partecipazione di più soggetti indipendenti. In questa ipotesi non si dovrebbe esigere che i membri del GEIE introducano una candidatura individuale parallelamente a quella del gruppo stesso.
3. La creazione di sinergie In certi casi le proposte vengono selezionate tenendo conto della capacità effettiva del programma di promuovere sinergie fra le diverse categorie di partecipanti (29). Questo tipo di programmi richiedono la partecipazione di strutture di cooperazione create ex novo. In questo contesto, i consorzi creati ad hoc non devono essere preferiti ai GEIE recentemente costituiti senza che sia effettuato un esame attento delle loro caratteristiche e capacità.
V. Accesso dei GEIE al credito
L'accesso al credito è un elemento fondamentale per la maggior parte degli operatori economici. Tuttavia il ricorso a mezzi finanziari esterni all'impresa è spesso difficile, in particolare per le PMI che potrebbero essere considerate come prenditori di prestito ad alto rischio. Per questo motivo il raggruppamento di imprese nell'ambito di un GEIE può costituire un vantaggio nel dialogo con gli organismi creditizi. La Commissione desidera chiarire e precisare taluni aspetti legati all'accesso al credito dei GEIE in modo da evitare ogni rischio di discriminazione dei GEIE rispetto ad altre forme di imprese nazionali meglio conosciute dagli operatori economici.
Il GEIE è attualmente l'unico veicolo che offra alle imprese un quadro per la cooperazione direttamente legato all'ordinamento giuridico comunitario. Per questo motivo e allo scopo di facilitarne l'utilizzazione, la Commissione continuerà a seguire attentamente l'applicazione del regolamento (CEE) n. 2137/85. In un mercato in costante evoluzione, il GEIE offre l'opportunità alle imprese dell'Unione, in particolare alle PMI, di sviluppare il loro potenziale nell'ambito di progetti a dimensione comunitaria. Alle PMI è infatti ormai riconosciuto un ruolo essenziale nella realizzazione degli obiettivi in materia di crescita, di competitività e di cooperazione che formano parte delle priorità dell'Unione europea (30). L'azione Regie costituisce in questo senso un buon mezzo per promuovere l'utilizzazione del GEIE da parte delle PMI. La Commissione considera essenziale che tutti gli attori interessati all'utilizzazione del GEIE, le imprese o gli organismi chiamati a contrattare con il gruppo, prendano pienamente coscienza delle sue caratteristiche e potenzialità. La presente comunicazione intende apportare i chiarimenti utili per rimuovere ogni incertezza che potrebbe ancora ostacolare un'utilizzazione ottimale del GEIE nel settore degli appalti pubblici e dell'accesso al credito che vi è direttamente collegato nonché nel campo dei programmi finanziati con fondi pubblici.
(2) GU L 199 del 31. 7. 1985, pag. 1. (3) Conferenza REGIE 1996: «Bilancio di sei anni d'esperienza del GEIE», 25 e 26 marzo 1996. (4) Vedere la comunicazione C(88) 2510 della Commissione agli Stati membri riguardante il controllo dell'osservanza delle regole «appalti pubblici» nei progetti e programmi finanziati dai fondi strutturali e strumenti finanziari, GU C 22 del 28. 1. 1989, pag. 3. Vedere anche le comunicazioni della Commissione: «Promozione della partecipazione delle PMI agli appalti pubblici nella Comunità» - COM(90) 166 del 7. 5. 1990; «La partecipazione delle PMI agli appalti pubblici nella Comunità» - SEC(92) 722 def. dell'1. 6. 1992. (18) Direttiva 93/36/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, GU L 199 del 9. 8. 1993, pag 1; direttiva 93/37/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, GU L 199 del 9. 8. 1993, pag. 54; direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, GU L 209 del 24. 7. 1992, pag. 1; direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, GU L 395 del 30. 12. 1989, pag. 33; direttiva 93/38/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni, GU L 199 del 9. 8. 1993, pag. 84, e direttiva 92/13/CEE del Consiglio, del 25 febbraio 1992, che coordina le disposizioni legislative regolamentari ed amministrative relative all'applicazione delle norme comunitarie in materia di procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni, GU L 76 del 23. 3. 1992, pag. 14. (19) Articolo 18 della direttiva 93/36/CEE, articolo 21 della direttiva 93/37/CEE, articolo 26 della direttiva 92/50/CEE e articolo 33 della direttiva 93/38/CEE. (20) Corte di giustizia, 14. 4. 1994 - Ballast Nedam Groep NV/Belgische staat, causa C-389/92, raccolta 1994 - I - punto 13, pag. 1306. Tale sentenza forma attualmente oggetto di una nuova domanda pregiudiziale di interpretazione (causa C-5/97). (21) Articoli da 21 a 25 della direttiva 93/36/CEE, articoli da 25 a 29 della direttiva 93/37/CEE, articoli da 30 a 35 della direttiva 92/50/CEE. Vedere anche articoli da 30 a 32 della direttiva 93/38/CEE. (22) Decisione 94/763/CE del Consiglio, del 21 novembre 1994, relativa alle norme per la partecipazione delle imprese, dei centri di ricerca e delle università ai programmi specifici di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione della Comunità europea, GU L 306 del 30. 11. 1994, pag. 8. (23) Vedere la comunicazione della Commissione agli Stati membri che stabilisce gli orientamenti per programmi operativi che gli Stati membri sono invitati ad elaborare nell'ambito di un'iniziativa comunitaria in materia di sviluppo delle zone frontaliere, cooperazione transfrontaliera e reti energetiche selezionate - Interreg II, GU C 180 dell'1. 7. 1994, pag. 60. (24) Vedere la comunicazione della Commissione agli Stati membri recante orientamenti per la concessione di sovvenzioni globali o programmi operativi integrati per i quali gli Stati membri sono invitati a presentare domande di contributo nell'ambito di un'iniziativa comunitaria in materia di sviluppo rurale - Leader II, GU C 180 dell'1. 7. 1994, pag. 48. (25) Vedere la comunicazione della Commissione agli Stati membri che stabilisce gli orientamenti per i programmi operativi che gli Stati membri sono invitati a stabilire nell'ambito di un'iniziativa comunitaria per le regioni ultraperiferiche - Regis II, GU C 180 dell'1. 7. 1994, pag. 44. (26) Cfr. articolo 4, secondo comma del regolamento. (27) Cfr. GU L 334 del 22. 12. 1994, pag. 87. (28) Cfr. articoli 3 e 4 del regolamento. (29) Cfr. articolo 4 della decisone 94/763/CE. (30) Cfr. la comunicazione della Commissione «Programma integrato a favore delle PMI e dell'artigianato», CON(96) 329 def. del 10. 7. 1996. Vedere anche: «Valorizzazione massima del potenziale di impiego, di crescita e di competitività delle PMI europee», decisione 97/15/CE del Consiglio, del 9. 12. 1996, relativa ad un terzo programma pluriennale per le piccole e medie imprese (PMI) nell'Unione europea (1997-2000), GU L 6 del 10. 1. 1997, pag. 25

References: sentenza 
 Articolo 18
 articolo 21
 articolo 26
 articolo 33
 sentenza 
 articolo 4
 articolo 4