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Timestamp: 2020-08-07 13:25:10+00:00

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Polizeirechtliche Verfügung - Ermächtigungsgrundlagen
1 Spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen
a) Bedeutung der Standardmaßnahmen
b) Abgrenzung zu strafprozessualen Maßnahmen
bb) Ansichten zur Rechtsnatur
Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg - Polizeirechtliche Verfügung - Ermächtigungsgrundlagen
Befassen wir uns nun zunächst mit den spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen.
Versammlungsrecht: §§ 5, 13 Abs. 1, 15 VersG
Gewerberecht: 15 Abs. 2, 35 GewO
Handwerksrecht: 16 Abs. 3 HandwO
Waffenrecht: 45, 46 WaffG
Straßenverkehrsrecht: § 3 Abs. 1 StVG i.V.m. 3, 46 FeV; §§ 17, 31a Abs. 1 StVZO
Umweltrecht: §§ 17, 20, 21, 24, 25 BImSchG, § 10 Abs. 1 S. 1 BBodSchG
Aus dem landesrechtlichen Bereich sind besonders hervorzuheben:
Baurecht: §§ 47 Abs. 1 S. 2, 64 Abs. 1, 65 LBO
Gaststättenrecht: § 1 LGastG i.V.m. 5, 12 Abs. 3, 15, 21 Abs. 1 GastG
Straßenrecht: § 16 Abs. 8 S.1 StrG
Bestattungsrecht: § 31 Abs. 2 S.1 BestattG
Umweltrecht: §§ 19 Abs. 2 S.1, 24 Abs. 2 S.1 LAbfG, § 82 Abs. 1 S.2 WG
Bitte lesen Sie die vorstehenden Ermächtigungsnormen! Das hilft Ihnen, um ein Gefühl für Ermächtigungsgrundlagen zu bekommen. Zudem erkennen Sie, in welch „abgelegenen“ Gesetzen, die Sie möglicherweise zum ersten Mal kennenlernen, sich Ermächtigungsgrundlagen finden lassen. Manch eine Klausur hat genau dort ihren Aufhänger.
Spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen gehen zwar den polizeilichen Standardmaßnahmen und der Generalklausel vor, damit ist aber noch offen, wie sie sich genau zueinander verhalten. Spezialgesetzliche Ermächtigungsnormen können abschließender Natur sein, so dass ein Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht ausgeschlossen ist. Ob das der Fall ist, ist durch ihre Auslegung zu ermitteln. Im Zweifel lässt schon allein die Normierung einer spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage auf ihren abschließenden Charakter schließen. Andere Ermächtigungsgrundlagen scheiden dann aus.
In einer monatlich erscheinenden Zeitschrift in Baden-Württemberg, deren Zielgruppe in erster Linie Kinder und Jgendliche sind, erscheint nach Ansicht der zuständigen Polizeibehörde ein Artikel, der ein geschmackloses Machwerk der übelsten Art darstelle und schwer jugendgefährdend sei. Mit Hinweis auf §§ 15 Abs. 2 Nr.1 JuSchG, §§ 131, 184 StGB untersagt die Behörde dem Herausgeber der Zeitschrift, A, unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Verbreitung der Zeitschrift. Ein gleichzeitig eingeleitetes Ermittlungsverfahren wegen Verstoßes gegen §§ 27 Abs. 1 Nr. 1 JuSchG, 131, 184 StGB stellt die Staatsanwaltschaft ein. A will gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung gerichtlich vorgehen
Bei der Zeitschrift handelt es sich um ein periodisches Druckwerk i.S.d. § 7 Abs. 1 u. 4 LPresseG. Wie sich aus § 1 Abs. 2 u. 3 LPresseG ergibt, unterliegt die Freiheit der Presse nur den Beschränkungen, die sich durch das GG unmittelbar und in seinem Rahmen durch das LPresseG zugelassen sind. Sondermaßnahmen jeder Art, die die Pressefreiheit beeinträchtigen, sind verboten. Da die Staatsanwaltschaft ihr Ermittlungsverfahren eingestellt hat, scheidet ein Eingriff in die Pressefreiheit unter dem Aspekt des Jugendschutzes gem. Art. 5 Abs. 2 GG aus. Das LPresseG enthält selbst keine Ermächtigungsgrundlage für eine polizeibehördliche Maßnahme. Damit könnte sich ein Rückgriff auf die Generalklausel der §§ 1 Abs. 1 und 3 PolG BW anbieten. Allerdings ist dieser Weg versperrt, weil das Verbot aus § 1 Abs. 2 u. 3 LPresseG und das dahinterstehende historisch gewachsene Prinzip der Polizeifestigkeit des Presserechts dem entgegensteht. Das LPresseG ist aus diesem Grund eine abschließende Regelung. Mangels einer Ermächtigungsgrundlage ist die Untersagungsverfügung rechtswidrig. Der Antrag des A ist somit begründet und wird Erfolg haben.
Selbst wenn die spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage abschließender Natur ist, kann das betreffende Spezialgesetz Lücken hinsichtlich der übrigen Elemente einer polizeirechtlichen Verfügung aufweisen. So fehlen teilweise Normen über den Adressaten oder über die nähere Ausgestaltung der Rechtsfolgen. Insoweit ist ein Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht möglich.
Die Ermächtigungsgrundlage ist mit § 65 S. 1 LBO spezialgesetzlich vorgegeben. Sie enthält mit dem Wort „angeordnet“ die Befugnis, einen Verwaltungsakt zu erlassen. Ebenso regelt sie diesen Fall abschließend, weil als Voraussetzung alle öffentlich-rechtlichen Vorschriften genannt werden, zu denen über § 3 Abs. 1 S. 1 LBO die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung gehören, so dass ein Rückgriff auf die Generalklausel §§ 1 Abs. 1 und 3 PolG BW nicht möglich ist.
Schließlich ist der Fall denkbar, dass eine spezialgesetzliche Materie nicht alle Bereiche ihres Gegenstandes regelt. Ob das der Fall ist, ist im Wege der Auslegung des Spezialgesetzes zu ermitteln. Dabei kommt es entscheidend auf den Sinn und Zweck des Gesetzes an. Diese Zielsetzung lässt sich im Regelfall aus der Norm über die Aufgabe des Gesetzes ableiten. Die auf diese Weise festgestellten Lücken werden dann durch das allgemeine Polizeirecht geschlossen.
A betreibt in der Stadt S in BW ein sog. Laserdrome, einer als Labyrinth aufgebauten Spielhalle. Die Spieler tragen Laserpistolen und schießen auf fest installierte Ziele sowie auf gegnerische Mitspieler, um sie zu „eliminieren“. Die zuständige Polizeibehörde untersagt den Betrieb, da in dem Spiel simuliert werde, Menschen zu töten. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhebt A Klage.
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet, wenn die Untersagungsverfügung rechtswidrig und A dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Eine Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung könnte sich aus dem Gewerberecht ergeben. Das setzt eine entsprechende Regelung voraus.
Gemäß § 1 Abs. 1 GewO wird die Gewerbefreiheit und damit der Zugang zur gewerblichen Betätigung geschützt. Die Auslegung ergibt, dass es in der Gewerbeordnung im Wesentlichen nur um die Zulassung zum Gewerbe geht. Nicht erfasst wird hingegen die Art und Weise der Gewerbeausübung. Dem steht § 15 Abs. 2 GewO nicht entgegen, da er ebenfalls an die Zulassungsvoraussetzungen anknüpft. Das gilt auch für § 35 Abs. 1 S. 1 GewO, der sich an der Zuverlässigkeit des Gewerbetreibenden orientiert, letztlich also an einer Zulassungsvoraussetzung.
Die Gewerbeordnung enthält daher keine Regelung zur Untersagung eines Gewerbes wegen seiner Art und Weise. Insoweit ist die Gewerbeordnung nicht abschließend. Die Lücke kann daher über die polizeirechtliche Generalklausel geschlossen werden. Ermächtigungsgrundlage der Untersagungsverfügung ist demnach §§ 1 Abs. 1 und 3 PolG BW.
In diesem Zusammenhang ist auch das Versammlungsrecht zu erwähnen. Es stellt eine abschließende Regelungsmaterie bzgl. der Versammlung dar (Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung). Offen bleibt aber die Frage nach der Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen, die die Versammlung selbst gar nicht betreffen, z.B. im Vorfeld einer Versammlung oder für versammlungsunspezifische Gefahren.
Das Versammlungsrecht ist überaus examensrelevant. Wegen seiner Bedeutung wird es in einem Abschnitt gesondert dargestellt.
Beruht die polizeirechtliche Verfügung auf einer spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, so sind ihre tatbestandlichen Voraussetzungen zu prüfen. Wegen deren Komplexität und der thematischen Eingrenzung des Skripts werden nachfolgend mit Ausnahme des Versammlungsrechts nur die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlagen, die sich aus dem PolG BW ergeben, behandelt.
Kommen wir nun zu den gängigen Standardmaßnahmen, die Sie beherrschen sollten.
Wenn keine spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage besteht, kommt das allgemeine Polizeirecht ins Blickfeld. Auch innerhalb des allgemeinen Polizeirechts gilt der Grundsatz der Spezialität, so dass Standardmaßnahmen als speziellere Regelungen der Generalklausel vorgehen.
Standardmaßnahmen sind Ermächtigungsgrundlagen der Polizeibehörden, die zwischen den spezialgesetzlichen Ermächtigungen und der polizeirechtlichen Generalklausel angesiedelt sind. Sie sind in §§ 26-36 PolG BW normiert. Daneben zählen auch Maßnahmen der Datenerhebung, §§ 19-25 PolG BW und zum Teil solche der Datenverarbeitung zu den Standardmaßnahmen.
- die Datenerhebung und -verarbeitung, §§ 19-25 und §§ 37-48a PolG BW, die Identitätsfeststellung, § 26 PolG BW, sowie erkennungsdienstliche Maßnahmen, § 36 PolG BW, das allgemeine Persönlichkeitsrecht bzw. das informationelle Selbstbestimmungsrecht aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG;
- ein Gewahrsam, § 28 PolG BW, die Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG;
- die Sicherstellung, Beschlagnahme und Einziehung, §§ 32-34 PolG BW, das Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG.
Ein Eingriff in das betroffene Grundrecht muss dessen Vorgaben beachten. Insbesondere ist das Bestimmtheitsgebot aus dem Rechtsstaatsprinzip zu wahren.
Identitätsfeststellung nach § 26 PolG BW = §§ 163b, 163c StPO; Durchsuchung von Personen nach § 29 PolG BW = §§ 102, 103 StPO; Durchsuchungen von Wohnungen nach § 31 PolG BW = §§ 104-110 StPO; Beschlagnahme von Sachen nach § 33 PolG BW = § 94-98, 99, 100 StPO; Erkennungsdienstliche Maßnahmen nach § 36 PolG BW = § 81b StPO.
Diese strikte Beschränkung der Standardmaßnahmen auf das Gebiet der Gefahrenabwehr erklärt sich zudem aus der fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Landes auf dem Gebiet der Strafrechtspflege, die dem Bund zusteht, Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Maßnahmen repressiver Natur dürfen nur auf der Grundlage der StPO ergehen.
Die Polizeibehörden haben demnach kein freies Wahlrecht zwischen den Ermächtigungsgrundlagen aus dem PolG und der StPO. Ob eine Maßnahme der Polizeibehörde präventivem oder repressivem Handeln zuzuordnen ist, entscheidet sich nach dem Schwerpunkt der Maßnahme.
Es reicht aus, wenn Sie sich merken, dass es Standardmaßnahmen nur im Bereich der Gefahrenabwehr gibt und sie nur im PolG geregelt sind.
Die zuständige Polizeibehörde erfährt, dass eine Lieferung frischer Erdbeeren an den Lebensmittelhändler L aufgrund des überhöhten Einsatzes eines Pflanzenschutzmittels nicht verkehrsfähig ist. L weigert sich, die Ware freiwillig aus dem Sortiment zu nehmen. Die Ware wird umgehend aus dem Verkehr gezogen.
Gegen eine generelle Begrenzung lässt sich der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr anführen. Nach Ansicht der Rechtsprechung dient die Generalklausel auch der Bewältigung immer wieder vorkommender Situationen. Sie werde nur insoweit verdrängt, als mit der Standardmaßnahme eine speziellere Ermächtigung bereits vorliege. Gleichwohl könne bei besonders intensiven Grundrechtseingriffen eine besondere Ermächtigungsgrundlage erforderlich sein.
Anlässlich eines bevorstehenden Fußballspieles sind gewaltsame Auseinandersetzungen zwischen Hooligans zu erwarten. Um das zu verhindern, ordnet die zuständige Polizeibehörde gegen die ihr bekannten Hooligans Meldeauflagen an, nach der sie sich zum Zeitpunkt des Fußballspieles auf einer Polizeidienststelle ihres Heimatortes einzufinden haben. Auf diese Weise wird ihnen der Besuch des Fußballspieles unmöglich gemacht.
Die Frage ist nun, welche Rechtsnatur die Standardmaßnahmen haben.
Es werden drei Positionen zur Rechtsnatur der Standardmaßnahmen vertreten. Dabei geht es um die Frage, ob eine Regelung i.S.d. § 35 S. 1 LVwVfG angenommen werden kann (mit der Folge, dass die Maßnahme als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist), sprich eine Rechtsfolge und nicht nur eine tatsächliche Folge gesetzt wird.
Eine Ansicht will Standardmaßnahmen stets als Verwaltungsakt qualifizieren. Eine Standardmaßnahme kann zwar äußerlich wie ein Realakt wirken, beinhaltet danach aber zugleich eine konkludente Duldungsverfügung. Sie gebe ihrem Adressaten ein Handeln auf, das sogleich realisiert werde. Diese Realisierung sei vom Adressaten aufgrund einer konkludenten Regelung („Nimm es hin!“) zu dulden.
Demgegenüber werden zum anderen Standardmaßnahmen weitgehend als Realakte angesehen. Standardmaßnahmen berechtigten danach allein tatsächliche Handlungen vorzunehmen. Das ergebe sich im Kern aus ihrem äußeren Erscheinungsbild. Sie seien nach ihrem tatsächlichen Geschehensablauf in erster Linie darauf gerichtet, einen tatsächlichen Erfolg herbeizuführen.
Schließlich sind Standardmaßnahmen nach einem dritten Standpunkt differenziert zu beurteilen. Einige Standardmaßnahmen enthielten ganz eindeutig ein gegen den anwesenden Adressaten gerichtetes Ge- oder Verbot. Sie seien deshalb als Verwaltungsakte zu qualifizieren. Anderen Standardmaßnahmen fehle ein Element der Regelung, so dass sie als Realakte einzustufen seien. Das mache schon der Gesetzeswortlaut deutlich, wenn er nur ein tatsächliches Verwaltungshandeln zum Gegenstand habe.
Für Verwaltungsakte: Anhalten bei der Identitätsfeststellung und Aufforderung, Ausweispapiere vorzuzeigen und auszuhändigen, § 26 Abs. 2 S. 2 PolG BW; Vorladung, § 27 Abs. 1 PolG BW; Platzverweis, § 27a Ab. 1 PolG BW; Übergabe der Sache bei Sicherstellung, Beschlagnahme und Einziehung, §§ 32-34 PolG BW
Tatsächlich erscheint eine differenzierende Beurteilung überzeugend. In den genannten Beispielen jedenfalls liegt recht eindeutig ein Gebot, also eine Regelung vor, so dass man den Charakter als Verwaltungsakt kaum überzeugend wird ablehnen können.
Dagegen gibt es andere Standardmaßnahmen, z.B. Durchsuchungen von Sachen oder Personen oder die Ingewahrsamnahme einer Person, bei denen das tatsächliche Handeln den Schwerpunkt der polizeilichen Maßnahme ausmacht. Hier könnte es gekünstelt wirken, einen „Duldungs-VA“ mit dem Inhalt „Dulde die Maßnahme ohne Widerstand!“ zu konstruieren.
Die ursprünglichen Gründe für die Konstruktion einer Verwaltungsaktqualität der Standardmaßnahme, nämlich eine Rechtsschutzmöglichkeit zu schaffen, sind zudem mit der Geltung der VwGO entfallen. Nach der VwGO besteht auch gegen Realakte durch eine Unterlassungs- oder Feststellungsklage effektiver Rechtsschutz. Schließlich kann nur die Qualifizierung als Realakt den Fällen gerecht werden, in denen der Adressat einer Standardmaßnahme nicht anwesend ist. Denn ein Verwaltungsakt – und sei es nur in der Form einer Duldung – kann dann mangels Bekanntgabe nicht wirksam sein (vgl. §§ 41, 43 VwVfG).
Die Thematik der Rechtsnatur einer Standardmaßnahme ist in einer Klausur meist bereits in der Zulässigkeit unter dem Punkt „statthafte Klageart“ zu behandeln.
Wichtig ist, dass Sie die verschiedenen Möglichkeiten der Rechtsnatur darstellen und den rechtlich wichtigen Anknüpfungspunkt wählen (Merkmal der „Regelung“ eines Verwaltungsakts). Entscheiden Sie sich grundsätzlich für die differenzierte Betrachtungsweise, da Sie so die An- bzw. Nichtanwesenheit des Adressaten einer Standardmaßnahme berücksichtigen können.
Soweit weder spezialgesetzliche Ermächtigungen noch Standardmaßnahmen als Grundlage einer polizeirechtlichen Verfügung herangezogen werden können, kann die polizeirechtliche Generalklausel aus §§ 1 Abs. 1; 3 PolG BW als Ermächtigungsgrundlage dienen. Ihr kommt eine große Bedeutung zu, da sie für die Polizeibehörden in den Fällen eine Handlungsgrundlage bildet, in denen nicht bereits ausdrücklich eine Ermächtigung vorhanden ist.
Ihr kommt mithin eine Auffangfunktion zu, zumal der Gesetzgeber nicht alle möglichen und denkbaren Gefahrenlage im Vorfeld regeln bzw. voraussehen kann.
In welchem Verhältnis stehen spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen zu polizeilichen Standardmaßnahmen und zur Generalklausel?
Wenn der Anwendungsbereich einer spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage eröffnet ist, ist der Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht grundsätzlich ausgeschlossen.
Ob bei Eröffnung des Anwendungsbereichs einer spezialgesetzlichen Ermächtigungsnorm ein Rückgriff auf die Ermächtigungsnormen des PolG BW möglich ist, ist im Einzelfall durch Auslegung zu bestimmen.
Die polizeilichen Standardmaßnahmen und die Generalklausel können ohne Weiteres neben etwaigen spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen angewendet werden.
Welche Charakteristika zeichnen eine Standardmaßnahme aus?
Standardmaßnahmen aus dem PolG BW gehen gegenüber spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen vor.
Sie werden in der Regel durch den Polizeivollzugsdienst vorgenommen.
Standardisierung von Maßnahmen, die in typischen, immer wiederkehrenden Situationen anzuwenden sind.
Sie greifen häufig in Grundrechte ein, sind Ausdruck einer vom Gesetzgeber vorweggenommenen Güterabwägung und enstprechen dem Verhältnismäßigkeitsprinzip.
Im Anwendungsbereich der Standardmaßnahmen ist ein Rückgriff auf die Generalklausel ausgeschlossen. Ein Rückgriff kommt allerdings dann auch dann nicht in Betracht, wenn eine polizeibehördliche Maßnahme über das hinausgehen soll, was die Standardmaßnahme selbst ermöglicht. Hierfür spricht der Grundsatz der fairen Lastenverteilungdes Gesetzesvorbehaltsder Effektivität der Gefahrenabwehr . Nach der, dieser Ansicht folgendenen, Rechtssprechung dient die Generalklausel auch nicht der Bewältigung immer wieder vorkommender Situationen.

References: § 3
 § 10
 § 1
 § 16
 § 31
 § 82
 § 7
 § 1
 Art. 5
 § 1
 § 65
 § 3
 § 1
 § 15
 § 35
 § 26
 § 36
 Art. 1
 Art. 2
 § 28
 Art. 2
 Art. 14
 § 26
 § 29
 § 31
 § 33
 § 94
 § 36
 § 81
 Art. 72
 § 35
 § 26
 § 27
 § 27