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Timestamp: 2020-04-03 00:54:31+00:00

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Dictamen : 378 del 20/10/2008
Consultante: Rosa Climent Martín
Cargo: Gerente de División Médica
Funcionarios: Irene Bolaños SalasJulio César Mesén Montoya
Texto Dictamen 378
C-378-2008
Rosa Climent Martín
Gerente de División Médica
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio n.° 30519-5-SEC-08, del 30 de julio de 2008, mediante el cual solicita el dictamen favorable a que se refiere el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de anular, en vía administrativa, la resolución n.° 41144-5-A-M de las 16:06 horas del 3 de setiembre de 2007, mediante la cual se acordó el despido, sin responsabilidad patronal, de la funcionaria xxx.
De los documentos que se adjuntaron a la gestión que nos ocupa se deduce la existencia de los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:
1. El 8 de febrero de 2007 se llevó a cabo una reunión entre representantes de la Unión de Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social (UNDECA) y del Hospital de San Carlos, en la que se conoció, entre otros temas, la situación relativa al estado de salud (depresión) de la funcionaria xxx. En el punto n.° 28 del acta de acuerdos de esa reunión se acordó modificar el horario laboral de dicha servidora, con el fin de ayudarla en su tratamiento. Ese acuerdo no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en los folios del 248 al 257 y 275 del expediente administrativo.
2. El 1° de marzo de 2007, la señora xxx presentó un dictamen médico relacionado con su situación de salud y la documentación pertinente ante la Dirección de Gestión Regional y Red de Servicios de Salud Huetar Norte para la ejecución de lo acordado en la reunión entre UNDECA y los representantes del Hospital de San Carlos. En dicha nota solicitó que el cambio de horario se hiciese efectivo a partir de ese mismo día. La solicitud aludida y los demás documentos a los que se hizo referencia no se encuentran agregados al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se mencionan en el folio 275 del expediente administrativo.
3. El 12 de marzo de 2007, mediante el oficio DGRRSSRHN-0587-07, la Dirección de Gestión Regional y Red de Servicios de Salud Huetar Norte resolvió que el cambio de horario a favor de la señora XXX se haría efectivo a partir del lunes 19 de marzo de 2007. Ese oficio no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en los folios 248 al 257 y 275 del expediente administrativo.
4. Del control de asistencia del mes de marzo de 2007 se desprende que la señora xxx, durante ese lapso, llegó tarde en 10 ocasiones. Ese control no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona a folio 142 del expediente administrativo.
5. El 3 de abril de 2007, mediante el oficio DLC-056-07, se decidió abrir un procedimiento disciplinario contra la señora xxx con el fin de determinar la procedencia de imponerle una sanción por las llegadas tardías mencionadas en el punto anterior. La celebración de la audiencia oral y privada se fijó para las 10:00 horas del 12 de abril de 2007. Ese oficio no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en los folios 142 y 275 del expediente administrativo.
6. El 9 de mayo de 2007, la Jefatura del Servicio de Laboratorio Clínico le comunicó a la señora xxx, mediante “Comunicación al Trabajador” de esa misma fecha, la propuesta de “Despido sin Responsabilidad Patronal”. Esa comunicación no se encuentra agregada al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona a folio 142 del expediente administrativo.
7. El 13 de mayo de 2007, la señora xxx formuló una “Oposición a la Propuesta contenida en la Comunicación al Trabajador”. Esa oposición no se encuentra agregada al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en el folio 142 del expediente administrativo.
8. El 17 de mayo de 2007, mediante el oficio DLC-095-07, se trasladó el expediente a la Comisión de Relaciones Laborales, lo que se le informó a la señora xxx mediante oficio DLC-HSC-094-07 de esa misma fecha. En esa instancia se produjo un empate de criterio entre los miembros del órgano: tres votos a favor y tres en contra del despido. Esos oficios, y el acuerdo respectivo, no se encuentran agregados al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se mencionan en el folio 142 del expediente administrativo.
9. El 5 de junio de 2007, mediante el oficio DLC-111-07, se trasladó el expediente a la Junta Nacional de Relaciones Laborales. Ese oficio no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en el folio 141 del expediente administrativo.
10. El 31 de julio de 2007, la Junta Nacional de Relaciones Laborales, en su sesión n.° 30-07, recomendó que se sustituyera la sanción de despido sin responsabilidad patronal de la funcionaria xxx, por una suspensión de cuatro días sin goce de salario. Dicho acuerdo le fue comunicado a la Dirección Médica del Hospital de San Carlos mediante el oficio J.N.R.L-151-07, del 7 de agosto de 2007. Esa recomendación y el oficio mencionado, no se encuentran agregados al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se mencionan en el folio 141 del expediente administrativo.
11. El 8 de agosto de 2007, mediante el oficio O.A.A./O.B.P.-108-2007, se puso en conocimiento de la señora xxx la recomendación emitida por la Junta Nacional de Relaciones Laborales. Ese oficio no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en el folio 141 del expediente administrativo.
12. Mediante el oficio DMHSC-1281-07, la Dirección Médica del Hospital de San Carlos solicitó el criterio legal a la Dirección Jurídica de esa institución sobre el caso de la señora xxx. Ese oficio no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en el folio 141 del expediente administrativo.
13. El 10 de agosto de 2007, mediante el oficio DMHSC-1491-07, la Dirección Médica del Hospital de San Carlos trasladó el caso a la Gerencia de la División Médica, con el fin de que tomara la decisión respectiva. El expediente fue recibido por la Gerencia de la División Médica el 14 de agosto siguiente. Ese oficio no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en el folio 141 del expediente administrativo.
14. El 24 de agosto de 2007, mediante el oficio D.J. 6381-07, la Dirección Jurídica emitió el criterio legal solicitado por la Dirección Médica del Hospital de San Carlos en su oficio DMHSC-1281-07, concluyendo que la sanción era procedente. Ese oficio no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en el folio 141 del expediente administrativo.
15. Mediante el oficio DMHSC-1511-07, el Dr. Alejandro Álvarez Mora, Director General del Hospital de San Carlos, decidió abstenerse de emitir resolución en el presente caso. Ese oficio no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona a folio 139 del expediente administrativo.
16. El 3 de setiembre de 2007, la Gerencia Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante resolución n.° 41144-5-A-M de las 16:06 horas de ese día, emitió la resolución final en relación con el procedimiento administrativo sancionatorio instaurado contra la señora xxx. Esa Gerencia resolvió imponer la sanción de despido sin responsabilidad patronal. (Ver folios del 138 al 142 del expediente administrativo).
17. El 10 de setiembre de 2007, la señora xxx presentó recurso de reconsideración contra la resolución n.° 41144-5-A-M mencionada en el punto anterior. Ese recurso no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en el folio 273 del expediente administrativo.
18. El 10 de octubre de 2007, la Dirección Jurídica de la CCSS emitió criterio en el sentido de que el recurso de reconsideración formulado por la señora xxx era inadmisible. Ese criterio no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en el folio 273 del expediente administrativo.
19. El 19 de octubre de 2007, mediante resolución n.° 46845-5-A de las 8:35 horas de ese día, la Gerente Médico de la CCSS declaró inadmisible el recurso de reconsideración presentado por la funcionaria xxx. Esa resolución no se encuentra agregada al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona a folio 273 del expediente administrativo.
20. El 20 de noviembre de 2007, la señora xxx presentó una “solicitud de revocación del acto de despido sin responsabilidad patronal”. En esa ocasión, alegó que existen motivos suficientes, por razones de oportunidad, conveniencia y mérito, para ser reincorporada a laborar, de acuerdo con los artículos 16, 152 inciso 1), y 153 de la Ley General de la Administración Pública. Alegó también que hubo una indebida valoración de las circunstancias de hecho que motivaron el despido, pues en esa decisión se omitió considerar su estado de salud (depresión), del cual, las autoridades del Hospital de San Carlos tenían conocimiento. Manifestó además que las llegadas tardías que motivaron el despido estaban justificadas. Esa solicitud no se encuentra agregada al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en el documento visible a folios 250 al 257 del expediente administrativo).
21. El 4 de diciembre de 2007, la Asesoría Legal de la Gerencia Médica, en su oficio n.° 55429-5-A emitió su criterio en torno al caso en estudio. Entre otras cosas, confirmó que las autoridades del Hospital de San Carlos (Director Médico, Asistente de la Dirección y Director Administrativo Financiero) tenían conocimiento de los problemas de salud de la señora xxx, por constar así en el punto n.° 28 del acta de acuerdos de Trabajadores de UNDECA- Hospital de San Carlos del 8 de febrero de 2007, en el que se acordó un cambio de horario a favor de la señora xxx. Asimismo, indicó que a su criterio, el cambio de horario debió regir a partir de la presentación de la documentación pertinente (lo cual ocurrió el 1° de marzo de 2007) y no posteriormente. Así las cosas, esa Asesoría recomendó solicitar a la Contraloría General de la República el dictamen favorable a efecto de acordar la revocación indicada. (Ver folios del 248 al 257 del expediente administrativo).
22. El 10 de diciembre de 2007, la Gerencia Médica, mediante su oficio n.° 55496, solicitó a la Contraloría General de la República el dictamen favorable para la revocación del acto administrativo n.° 41144-5-A-M (confirmación de despido de la señora xxx). Ese oficio no se encuentra agregado al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en el folio 272 del expediente administrativo.
23. El 18 de diciembre de 2007, la Gerencia Médica, mediante resolución sin número de las 10:10 horas de ese día, suspendió la ejecución del acto de despido. Esa resolución no se encuentra agregada al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se menciona en el oficio n.° 30519-5-SEC-08, por medio del cual la Gerencia de la División Médica solicita a esta Procuraduría emitir el dictamen al que hace referencia el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública.
24. El 8 de febrero de 2008, la Contraloría General de la República, en su oficio n.° 01100 rechazó la solicitud de la Administración, indicando que versa sobre un asunto ajeno a su competencia material, en el tanto se refiere a un tema de índole laboral y no relativo a la Hacienda Pública. En ese mismo oficio, la Contraloría manifestó que a su criterio, debió utilizarse el procedimiento dispuesto en el artículo 353 de la Ley General de la Administración Pública (recurso de revisión) para darle respuesta a la cuestión planteada. (Ver folios del 269 al 273 del expediente administrativo).
25. El 3 de marzo de 2008, mediante el oficio n.° 11906-5-A, la Asesora Legal de la Gerencia Médica dio respuesta a la solicitud verbal planteada por la Gerencia de la División Médica, sobre la posibilidad de revocar (revisar) el acto administrativo n.° 41144-5-A-M. Esa Asesoría recomendó elevar el expediente a la Junta Directiva de la Institución a fin de que se tramitara el escrito presentado por la señora xxx el 20 de noviembre de 2007, denominado “Solicitud de revocación de acto de despido sin responsabilidad patronal” como recurso de revisión. Fundamenta ese criterio en el hecho de que al momento de dictar el acto, la Administración desconoció hechos relevantes que hubiesen influido en la toma de decisión. (Ver folios del 274 al 283 del expediente administrativo).
26. El 27 de marzo de 2008, mediante el artículo 4 de la sesión n.° 8236, la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social acordó solicitar el criterio legal de la Subgerencia Jurídica de esa Institución sobre el caso que nos ocupa. Dicha solicitud fue comunicada a la Subgerencia Jurídica mediante oficio sin número del 31 de marzo de 2008. Ese acuerdo, y su comunicación, no se encuentran agregados al expediente remitido a la Procuraduría General; sin embargo, se mencionan en el oficio DJ 4634-2008, el cual consta en el expediente administrativo que nos fue remitido, pero sin foliatura alguna.
27. La Subgerencia Jurídica de la Caja Costarricense del Seguro Social, mediante el oficio D.J. 4634-2008 del 9 de junio de 2008, indicó que la solicitud de revocación presentada por la señora xxx no era admisible como recurso de revisión, por no tipificar dentro de los supuestos taxativos del artículo 353 de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, consideró que ese acto podía anularse a través del procedimiento establecido en el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública, para lo cual, recomendó solicitar a esta Procuraduría el dictamen pertinente. Copia de ese documento fue remitido a la Procuraduría, sin foliatura alguna.
28. La Gerencia Médica de la Caja Costarricense del Seguro Social, mediante su oficio n.° 30519-5-SEC-08 del 30 de julio de 2008, solicitó a esta Procuraduría el dictamen mencionado en el punto anterior.
II. SOBRE LA ANULACIÓN, EN VÍA ADMINISTRATIVA, DE UN ACTO DESFAVORABLE A LOS INTERESES DEL ADMINISTRADO
La Ley General de la Administración Pública, en sus artículos 174 y 183, prevé un remedio jurídico para aquellas situaciones que se presentan cuando un acto nulo, y lesivo a los intereses del administrado, ha quedad firme; es decir, cuando el interesado no ha ejercido en tiempo y forma la facultad de impugnación que le otorga el ordenamiento jurídico. En esos casos, la Administración está facultada para declarar la nulidad del acto en vía administrativa si logra acreditar que dicho acto adolece de algún vicio que genera su nulidad absoluta o relativa. Cuando el acto es absolutamente nulo, la Administración se encuentra compelida a efectuar esa declaratoria. Literalmente, las normas de cita disponen lo siguiente:
Cuando se está bajo los supuestos del numeral 183 citado, es necesario que la Administración solicite a la Procuraduría, como requisito previo a la declaratoria de nulidad del acto, su criterio en cuanto a la existencia del vicio o los vicios en que se fundamenta esa nulidad. Ello con el objeto de que no se produzcan abusos en la aplicación de esa figura, en detrimento de los intereses del Estado.
III. RECURSO DE REVISIÓN PENDIENTE DE RESOLVER COMO IMPEDIMENTO PARA EMITIR EL DICTAMEN QUE SE NOS SOLICITA
Tal y como se expuso en el apartado anterior, uno de los requisitos para anular un acto administrativo desfavorable al administrado con base en lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública, es que ese acto se encuentre firme.
En este caso, si bien podría afirmarse que la resolución n.° 41144-5-A-M de las 16:06 horas del 3 de setiembre de 2007, mediante la cual se acordó el despido sin responsabilidad patronal de la señora xxx, se encuentra firme por no haber sido cuestionada en tiempo y forma, mediante los recursos ordinarios previstos en el artículo 343 de la Ley General de la Administración Pública, también es cierto que contra esa resolución fue planteado un recurso extraordinario de revisión (susceptible de ser interpuesto después de la firmeza del acto) que no ha sido resuelto aún.
En efecto, de la lectura de los documentos que nos fueron remitidos con la gestión que se analiza, no se colige que la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social haya resuelto el recurso de revisión planteado por la señora xxx, mal denominado por ella “Solicitud de revocación de acto de despido sin responsabilidad patronal” de fecha 20 de noviembre de 2007 (ver antecedente n.° 20). Por medio de esa solicitud (que debe tramitarse como un recurso de revisión en virtud del principio de informalidad contemplado en el artículo 348 de la Ley General de la Administración Pública), la señora xxx pretende un cambio de criterio respecto a la resolución n.° 41144-5-A-M de las 16:06 horas del 3 de setiembre de 2007 que decretó su despido.
Debe tomarse en cuenta que a pesar de que la Subgerencia Jurídica de la CCSS, en su oficio D.J. 4634-2008 del 9 de junio de 2008, consideró que el recurso cuya resolución se echa de menos no es admisible (ver antecedente n.° 27), la Junta Directiva de la Institución no está obligada a seguir ese criterio, ni su emisión exime a esa Junta de pronunciarse sobre el recurso.
Así las cosas, de conformidad con los elementos de juicio que se nos han aportado, es posible afirmar que la decisión de acoger o no el recurso de revisión interpuesto contra el acto que se pretende anular, no ha salido de la esfera competencial de la institución gestionante, por lo que resulta prematuro acudir −como se ha hecho− al mecanismo anulatorio previsto en el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública.
Nótese incluso que rendir en este momento el dictamen que se nos solicita, estando pendiente de resolver un recurso planteado ante la Administración activa, podría llevar consigo una sustitución indebida de esta última.
Para el caso de que una vez resuelto el recurso interpuesto contra la resolución n.° 41144-5-A-M citada, se considere necesario plantearnos de nuevo la solicitud a que se refiere el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública y, en general, para cualquier otra gestión de este mismo tipo, deberán tenerse presentes las siguientes observaciones:
A. Sobre la necesidad de que se nos remita el original o copia certificada de los documentos que componen el expediente administrativo
El expediente administrativo que se nos remita adjunto a la gestión debe contener el original o copia certificada de todos los documentos que hayan tenido relación con el asunto que se somete a nuestro conocimiento. Lo anterior debido a que esta Procuraduría debe tener certeza de la autenticidad de los documentos que servirán de base para la emisión de su criterio. En este caso, como mínimo, debe remitírsenos el original o copia certificada de todos los documentos a los que se hizo referencia en el primer apartado de este dictamen.
B. Respecto al orden del expediente y su foliatura
La numeración del expediente debe seguir un orden cronológico, de manera tal que los documentos más antiguos (salvo que aparezcan adjuntos a uno posterior) tengan la numeración más baja y viceversa. Del mismo modo, el orden debe ser ascendente, de forma tal que al abrir el expediente aparezca el folio con la numeración más baja y no a la inversa. El orden ascendente mencionado permite además que al “foliar” un documento de varias páginas, su encabezado tenga un número más bajo que su conclusión, y no a la inversa.
C. Sobre la enunciación concreta de los vicios que se atribuyen al acto administrativo
La solicitud para la emisión del dictamen a que se refiere el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública debe contener la enunciación concreta de los vicios que se le achacan al acto que se pretende anular, así como las normas o principios que se consideran infringidos. En la gestión por medio de la cual se solicitó la emisión de este dictamen, la Gerencia de la División Médica se limita a transcribir algunos antecedentes y oficios relacionados con el caso, sin indicar, específicamente, cuales vicios considera que presenta el acto de despido, ni su fundamento.
Con base en lo expuesto, esta Procuraduría devuelve sin el dictamen a que se refiere el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública, la gestión relacionada con la posible anulación, en vía administrativa, de la resolución n.° 41144-5-A de las 16:06 horas del 3 e setiembre de 2007, emitida por la Gerencia de la División Médica de la Caja Costarricense del Seguro Social, relativa al despido, sin responsabilidad patronal, de la señora xxx.
La improcedencia de emitir ese dictamen obedece a que el mecanismo previsto en el artículo 183 de cita para la anulación de un acto administrativo desfavorable al administrado, supone que contra dicho acto no se encuentre recurso alguno pendiente de resolución, siendo que en este caso, el acto que se pretende anular fue impugnado en vía administrativa mediante un recurso extraordinario de revisión, sin que conste que a esta fecha ese recurso haya sido resuelto.
De la señora Gerente de la División Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social, atentos se suscriben;
MSc. Julio Mesén Montoya MSc. Irene Bolaños Salas
Procurador de Hacienda Abogada de Procuraduría
JCMM/IBS/Kjm

References: artículo 183
 resolución 
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 artículo 183
 artículo 353
 artículo 4
 artículo 353
 artículo 183
 artículo 183
 resolución 
 artículo 343
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 artículo 348
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 artículo 183
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 artículo 183
 artículo 183
 artículo 183
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 artículo 183