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Urteil des VGH München, 18.08.1994, 22 B 93.3961 (Boden)
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Titel VGH München, 18.08.1994, 22 B 93.3961
Orientierungssatz Bodenverunreinigungen mit Quecksilber und PAK durch den Betrieb eines Imprägnierwerkes
Norm LStVG Art. 7 Abs. 2 Nr. 3; LStVG Art. 9 Abs. 1; BbG § 38; AEG § 4 Abs. 2; ENeuOG Art. 1
Leitsatz Für die Verantwortlichkeit als Verhaltensstörer spielt der Umstand, dass die eingesetzten Imprägnierungstechniken jeweils dem Stand der Technik entsprachen und durch Bahnvorschrift (vgl. § 38 Satz 1 BbG) zugelassen waren, keine Rolle.
Entscheidungsdatum 18.08.1994
Aktenzeichen 22 B 93.3961
Die Klägerin begehrt die Aufhebung des Bescheids des Landratsamts vom 17. September 1991 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Oberbayern vom 9. November 1992, durch den sie zu näher bestimmten Bodenuntersuchungen auf einer umschriebenen Fläche nördlich der Bahnlinie verpflichtet wurde.
Die war Bestandteil eines Schwellenwerks, das die Kgl. Bayerische Eisenhahnverwaltung im letzten Jahrhundert gegründet hatte, die Deutsche Reichsbahn übernahm und die Deutsche Bundesbahn weiterführte. im Jahr 1960 verkaufte die Deutsche Bundesbahn das Areal an der Markt ****. Es ist heute mit Wohnhäusern nebst einem Kindergarten bebaut und gehört ca. 35 verschiedenen Eigentümern. Der Beklagte verlangt von der Klägerin gemäß Art. 7 Abs. 2 LStVG erste Schritte zur Beseitigung von gefährlichen Bodenverunreinigungen insbesondere mit polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK). Diese seien im Rahmen des Betriebs der zum Schwellenwerk gehörenden nördlich der Bahnlinie gelegenen Imprägnieranstalt entstanden und der Klägerin zuzurechnen. Die als Verhaltensstörerin (Art. 9 Abs. 1 LStVG) heranzuziehen, sei sachgerecht.
Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Die Klägerin hat Berufung eingelegt. Der Beklagte beantragt, sie sie zurückzuweisen.
Wegen Sach- und Streitstands, namentlich wegen des Berufungsvorbringens, wird auf die vorliegenden Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
Die Berufung der Klägerin, die zum 1. Januar 1994 an die Stelle der Deutschen Bundesbahn getreten ist (Art. 1 §§ 1, 2, 20, 21 ENeuOG), bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Bescheid verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte hat zutreffend Art. 7 Abs. 2 LStVG als Rechtsgrundlage herangezogen. Da für die Beurteilung die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids 09.11.1992 maßgeblich ist, ist nicht auf die am 1. Juni 1994 in Kraft getretene Vorschrift des Art. 68 a BayWG zurückzugreifen.
Der Anwendungsbereich des Art. 7 Abs. 2 LStVG ist eröffnet. Eine vorrangige Befugnisnorm des Wasserrechts besteht im vorliegenden Fall nicht. Das Landratsamt als allgemeine Sicherheitsbehörde (Art. 6 LStVG) war nicht an einem Tätigwerden gegenüber der Deutschen Bundesbahn gehindert. Offenbleiben kann, ob das Schwellenwerk in ... als Bahnanlage i.S. von § 38 BbG zu qualifizieren war. Jedenfalls endete die Hoheitsbefugnis der Deutschen Bundesbahn spätestens mit der Überlassung der Fläche an ... im Jahr 1960. Die von der Klägerin konstruierte "Nachwirkung" des § 38 BbG überzeugt nicht. Die Frage, welche Behörde für die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben zuständig ist (hier: Zuweisung der Verbandskompetenz), darf nicht mit materiellrechtlichen Fragen (sicherheitsrechtliche Verantwortlichkeit) verknüpft werden. Davon geht auch die geltende Rechtslage aus (vgl. § 4 Abs. 2 AEG).
Die Voraussetzungen für Anordnungen nach Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 LStVG sind erfüllt. Es liegt eine Gefahr für das Grundwasser als Sachwert, dessen Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten erscheint, teilweise sogar bereits eine Störung vor; inwiefern auch die menschliche Gesundheit bedroht ist, kann dahingestellt bleiben. Die vorliegenden Bodenuntersuchungen und Grundwasserproben belegen insbesondere ein erhebliches Potential an eluierbaren PAK und massive Schicht- sowie Grundwasserbelastungen mit PAK. Unbestritten ist, dass PAK als gefährliche Schadstoffe anzusehen sind, deren Vorkommen im Grundwasser und Boden in bestimmten, von der Klägerin als Maßstab nicht angezweifelten und hier deutlich überschrittenen Konzentrationen die Pflicht zur Beseitigung der Schadensursache (Sanierung) nach sich zieht. Die Feststellungen des Beklagten werden von der Klägerin nicht bestritten; wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil S. 10 ff., deren Erörterung in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichtshofs weitere Erkenntnisse nicht erbracht hat. Dem klägerischen Beweisantrag zu 2, der auf die Behauptung abzielt, zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids sei das beprobte Grundwasser noch nicht mit PAK belastet gewesen, ist nach den fachlichen Darlegungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, denen der Sachbeistand der Klägerin nicht entgegengetreten ist, nicht zu folgen. Danach besteht kein Zweifel daran, dass die Verunreinigung des Wassers Ergebnis eines nachhaltigen und andauernden Auswaschungsvorgangs ist, der keine andere Ursache als entsprechende Schadstoffbelastungen des Bodens haben kann. Mithin haben die Grundwasserproben die dem an gefochtenen Bescheid zugrunde gelegte Sachlage bestätigt.
Die Verantwortlichkeit der Klägerin (Art. 9 Abs. 1 Satz 1 LStVG) ergibt sich daraus, dass die Ursache für die Boden- und Grundwasserverunreinigung im Betrieb des nördlichen Teils des Schwellenwerks gesetzt werden und ihr der Betrieb über die gesamte Dauer seiner Existenz zuzurechnen ist.
Nach den durch umfangreiche Unterlagen gestützten und unbestrittenen Darlegungen des Beklagten wurde im streitbefangenen Areal seit Beginn des Jahrhunderts bis ca. 1956 eine Anlage zur Imprägnierung von Eisenbahnschwellen betrieben. Ferner kommen als Verunreinigungsquellen ein Teerölbehälter und die Lagerung behandelter Schwellen in Betracht. Die PAK- Belastung lässt sich auf das zur Imprägnierung verwendete Teeröl zurückführen. Nachdem aufgrund der in der mündlichen Verhandlung angesprochenen und von Klägerseite nicht problematisierten hydrogeologischen Verhältnisse Schadstoffverfrachtungen von anderen Kontaminationsherden nicht in Betracht zu ziehen sind, kann von der vorhandenen Bodenbelastung und der jahrzehntelangen Verwendung mit entsprechenden Stoffen auf ein Verhalten der Betreiber der Anlage geschlossen werden, das jedenfalls insgesamt die "Verhaltensstörerhaltung" begründet. Ob die oberflächennahe Bodenbelastung mit Metallen im Nordteil des Geländes der Klägerin vergleichbar eindeutig zugerechnet werden kann, ist zweifelhaft; darauf kommt es jedoch angesichts der aus anderem Grund gegebenen Verantwortlichkeit der Klägerin für die Sanierung nicht an (unten 5).
Entgegen der Ansicht der Klägerin spielt der Umstand, dass die eingesetzten Imprägnierungstechniken nach ihrem Vortrag jeweils dem Stand der Technik entsprachen und durch Bahnvorschrift (vgl. § 38 Satz 1 BbG) zugelassen waren, für die Verantwortlichkeit keine Rolle. Maßgeblich ist allein, dass eine Gefahr -bzw. Störung vorliegt und der Pflichtige sie verursacht hat. Eine "Legalisierung" im Sinn einer (befreienden) Risikoübernahme durch die Allgemeinheit kommt nur dann in Betracht, wenn eine solche durch oder aufgrund Gesetzes ausgesprochen wird. Dafür gibt es vorliegend keinen Hinweis.
Der angefochtene Bescheid beruht auf der Annahme, dass der Klägerin die gesamte Betriebszeit der nördlichen Imprägnieranlage von ca. 60 Jahren zuzurechnen ist. Diese verfolgt mit ihrem Beweisantrag zu 1 das Ziel nachzuweisen, dass der Schadstoff nicht in dem Zeitraum in den Boden eingetragen wurde, in dem die Deutsche Bundesbahn das Schwellenwerk betrieb. Nach den unbestrittenen Ausführungen des amtlichen Gutachters lässt sich nicht feststellen, wann und über welchen Zeitraum der Boden verunreinigt wurde. Damit lässt sich nicht ausschließen, dass in die Zeit unmittelbarer Betriebsverantwortung der Deutschen Bundesbahn von 1952 bis 1956 - also zwischen deren Errichtung und der Schließung des Schwellenwerks - kein erheblicher Gefährdungsbeitrag fällt. Daher kommt es darauf an, ob die Klägerin für das Geschehen zurück bis zur Errichtung der nördlichen Imprägnieranlage verantwortlich ist. Die Frage ist zu bejahen.
Mit dem von der Klägerin in das Verfahren eingeführten Topos der "Rechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltensstörerstellung" wird der vorliegende Fall in zweifacher Hinsicht nicht angemessen erfasst. Zum einen geht es nicht um die Heranziehung eines Rechtsnachfolgers für ein (persönliches) Verhalten des Rechtsvorgängers, mit dem ersterer im Grundsatz nichts zu tun hat. Vielmehr steht ein kontinuierlicher Anlagenbetrieb in Rede, bei dem lediglich unklar ist, wann im einzelnen die in der Summe gefahrverursachenden Handlungen vorgenommen wurden. Als Zurechnungskriterien bieten sich die Wertung des § 830 Abs. 1 Satz 2 BGB und der Gedanke an, dass eine sicherheitsrechtliche Gesamtbetrachtung mangels Zäsuren im Anlagenbetrieb am ehesten Vorteile und Lasten kongruent verteilt. Es widerspräche dem Grundanliegen des Sicherheitsrechts, in einem Fall wie dem vorliegenden die Gefahrenbeseitigung der Allgemeinheit zu überbürden. Zum andern treffen die Erwägungen, die bezüglich der Störereigenschaft für die Rechtsnachfolge bei privaten Rechtssubjekten angestellt werden, schwerlich auch auf den Fall zu, dass eine öffentliche Einrichtung der Daseinsvorsorge einem anderen Kompetenzbereich zugeordnet wird. Vor allem steht nicht eine angemessene Eingrenzung privater Verantwortung gegenüber staatlicher Inpflichtnahme unter Berücksichtigung des privater Regelung zugänglichen Binnenbereichs des Verantwortungsausgleichs in Rede, sondern es geht um eine in der Regel als umfassend zu verstehende "Funktionennachfolge"; die Lasten trägt in jedem Fall die Allgemeinheit, mag sich auch deren Ausschnitt verschieben.
Demzufolge unterbrechen die Übergänge zwischen den verschiedenen Rechtsgestaltungen, denen der Betrieb der deutschen Eisenbahnen und mit ihm der des Schwellenwerks in *** unterworfen waren, nicht den Zurechnungszusammenhang. Dies gilt ohnehin für die Reichs- und Bundesträgerschaft, die der Beklagte mit dem Schlagwort der "Identität" zutreffend charakterisiert hat. Es gilt aber auch für den Übergang der Kgl. Bayerischen Staatsbahn auf das Reich, der als umfassende Überführung des Eisenbahnunternehmens in die Hand des Reichs zum Zweck der Weiterführung als reichseinheitliche Verkehrsanstalt und mit vollständiger Verantwortungsübernahme konzipiert worden ist (vgl. Art. 89 Abs. 1 WV; § 1, § 2 Abs. 1 des Gesetzes, betreffend den Staatsvertrag über den Übergang der Staatseisenbahn auf das Reich vom 30.4.1920 RGBl S. 773) . Auf das Erlöschen von Ansprüchen nach dem Allgemeinen Kriegsfolgengesetz kann sich die Klägerin bereits deshalb nicht berufen, weil hier nicht Ansprüche gegen die Deutsche Reichsbahn inmitten stehen (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes), sondern die tatsächlichen Grundlagen einer latenten "Polizeipflichtigkeit", also gewissermaßen eine radizierte Eigenschaft des weiterbestehenden Eisenbahnunternehmens.
Die Ermessenserwägungen des Beklagten zur Störerauswahl sind nicht zu beanstanden; sie überschreiten den gesetzlichen Rahmen nicht und entsprechen dem Gesetzeszweck (Art. 40 BayVwVfG). Der Beklagte ist zu Recht von einer Verantwortlichkeit der Klägerin für einen ca. 60jährigen Betrieb der Imprägnieranlage ausgegangen, mithin beruhen seine Erwägungen auf zutreffenden Tatsache. Offenbleiben kann, inwiefern das Auswahlermessen zwischen mehreren zur Beseitigung einer Altlast Pflichtigen von Rechts wegen überhaupt vorgezeichnet ist - der erkennende Senat greift auf die vom 20. Senat in dessen Beschluss vom 13. Mai 1986 (BayVBl 1986, 590) postulierte Regelhaftigkeit in seiner Spruchpraxis nicht zurück -, denn jedenfalls hat der Beklagte die Auswahl hier einzelfallbezogen und ohne Fehlgewichtungen getroffen. Der Beklagte hat alle wesentlichen Belange in seine Abwägung eingestellt (weit zurückliegende Störungshandlungen; Anzahl der gegenwärtigen Eigentümer, Effektivität der Gefahrenabwehr) und nicht fehlgewichtet. Er ist ferner zu Recht davon ausgegangen, dass dem von der Klägerin mit dem Markt vereinbarten Haftungsausschluss keine Bedeutung zuzumessen ist. Schließlich entspricht die Entscheidung des Beklagten auch dem Grundsatz eines angemessenen Ausgleichs (Verhältnismäßigkeitsgrundsatz), Es ist daher sachgerecht und entspricht der Billigkeit, denjenigen, der durch einen ihm vorteilhaften Betrieb die Gefahrenursache gesetzt hat, vor denjenigen heranzuziehen, die, obgleich die Sanierung auch in ihrem Interesse als Grundeigentümer liegt, sich doch eher in einer "Opfersituation" befinden.
Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichtshofs klargestellt, dass sie sich nicht gegen die getroffenen Einzelanordnungen wehrt. Soweit sie eine Verantwortlichkeit für den Eintrag von Quecksilber in den Boden unter Hinweis darauf bestreitet, dass eine Schwellenimprägnierung mit Quecksilberchlorid in Tränkgruben ein Verfahren aus der Zeit vor der Verwendung von Teeröl gewesen und hier - jedenfalls für das streitbefangene Gelände - nicht nachgewiesen sei, hat sie daraus nicht die Konsequenz gezogen, ihr diesbezüglich aufgegebene Einzeluntersuchungen anzufechten. Da es nahe liegt, dass eine - zulässigerweise angeordnete - Bodensanierung umfassend zu sein hat, hat der Verwaltungsgerichtshof keinen Anlass gesehen, von sich aus der Abtrennbarkeit einzelner Untersuchungsmaßnahmen nachzugehen.
Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO, 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Nichtzulassung der Revision § 132 Abs. 2 VwGO.

References: Art. 7
 Art. 9
 § 38
 § 4
 Art. 1
 § 38
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 68
 Art. 7
 § 38
 § 38
 § 4
 Art. 7
 § 38
 § 830
 Art. 89
 § 1
 § 2
 § 1
 § 167
 § 711
 § 132