Source: http://www.giurcost.org/decisioni/1968/0105s-68.html
Timestamp: 2013-12-10 18:39:47+00:00

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Consulta OnLine - Sentenza n. 105 del 1968
composta dai signori Giudici: Prof. Aldo SANDULLI, Presidente Dott. Antonio MANCA Prof. Giuseppe BRANCA Prof. Michele FRAGALI Prof. Costantino MORTATI Prof. Giuseppe CHIARELLI Dott. Giuseppe VERZ� Dott. Giovanni Battista BENEDETTI Prof. Francesco Paolo BONIFACIO Dott. Luigi OGGIONI Dott. Angelo DE MARCO Avv.
Ercole ROCCHETTI Prof. Enzo CAPALOZZA Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI Prof. Vezio CRISAFULLI, ha pronunciato la seguente SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei Ministri, notificato il 29 gennaio 1968, depositato in
cancelleria il 17 febbraio successivo ed iscritto al n. 4 del Registro ricorsi 1968, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e
la Regione siciliana, sorto per effetto della deliberazione dell'E.R.A.S. in data 6 luglio 1962, n. 1054, sul trattamento di
quiescenza dovuto al personale dipendente. Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione siciliana; udita nell'udienza pubblica del 20
giugno 1968 la relazione del Giudice Angelo De Marco; uditi il sostituto avvocato generale
dello Stato Luciano Tracanna, per il ricorrente, e l'avv. Giuseppe Guarino, per
la Regione siciliana. Ritenuto in fatto
Con deliberazione in data 6 luglio 1962, n. 1054, approvata
il successivo 1 ottobre dall'Assessore regionale dell'agricoltura, il Consiglio
di amministrazione dell'E.R.A.S.
- ora Ente di sviluppo agricolo per la Sicilia - adottava talune norme e
criteri per il miglioramento del trattamento di quiescenza dovuto al personale
dipendente, al dichiarato intento di dare applicazione, nelle more
dell'approvazione del regolamento organico da parte degli organi di controllo,
agli artt. 16 e 17 del regolamento stesso. Su ricorso di un dipendente dell'E.R.A.S.
che chiedeva l'applicazione di tali norme pi� favorevoli, avendo l'Avvocatura
dello Stato eccepito che la deliberazione 6 luglio 1962 doveva ritenersi
inefficace, perch� adottata senza il preventivo concerto con lo Stato (Ministro
per il tesoro) prescritto dall'art. 11 del D.L.C.P.S.
5 agosto 1947, n. 778, il Consiglio di giustizia amministrativa della Regione
siciliana, con decisione 29 aprile-19 ottobre 1967, n. 382, rilevava che la
denunziata violazione del citato art. 11, avrebbe potuto porre in essere non un
vizio di legittimit�, deducibile in sede di giurisdizione amministrativa, ma un
vizio di legittimit� costituzionale che avrebbe potuto dar luogo ad un
conflitto di attribuzioni di competenza di questa
Corte e, poich� tale conflitto non risultava sollevato, dichiarava esecutiva la
deliberazione suddetta. Venuto a conoscenza di questa decisione, il magistrato della
Corte dei conti delegato presso l'E.S.A. con funzioni
di controllo, con nota 29 novembre 1967, n. 1278, ne dava notizia alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai fini di un eventuale ricorso per
regolamento di competenza. Infatti, con ricorso notificato il 29 gennaio 1968 e
depositato il 17 febbraio successivo, il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato il
conflitto di attribuzioni, chiedendo a questa Corte di
dichiarare, in relazione alla deliberazione 6 luglio 1962, n. 1054 dell'E.R.A.S., approvata dall'Assessorato agricoltura e foreste
della Regione siciliana il 1 ottobre successivo, che l'approvazione spetta,
bens� a tale Assessorato, ma previo accordo od intesa con l'organo dello Stato
(Ministero del tesoro) e, in conseguenza, di annullare l'approvazione accordata
dal solo Assessore. A sostegno del gravame, premesso che deve ritenersi
tempestivo, in quanto solo attraverso la lettera del magistrato della Corte dei conti, la Presidenza del Consiglio ha avuto notizia
dell'atto impugnato, si deduce quanto segue: a) l'E.R.A.S. (ora Ente di sviluppo
agricolo) � Ente al quale lo Stato contribuisce in via
ordinaria, come tale, sottoposto al controllo della Corte dei conti e, di
conseguenza, doveva, come deve, considerarsi soggetto alla particolare tutela
istituita dal D.L.C.P.S. n. 778 del 5 agosto 1947,
che, con l'art. 11 dispose che i regolamenti organici, concernenti la
disciplina economica e giuridica degli Enti, al cui mantenimento lo Stato concorra con contributi a carattere continuativo, sono
soggetti all'approvazione del Ministero competente di concerto con quello del
tesoro. b) � vero che col decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 789,
in attuazione dello Statuto speciale, le attribuzioni del Ministero
dell'agricoltura e delle foreste, nel territorio della Regione siciliana, sono
state trasferite all'Amministrazione regionale, ma �
vero, altres�, che non sono state trasferite anche le attribuzioni del
Ministero del tesoro. In conseguenza, poich� � chiaro che non potevano essere
trasferiti alla Regione poteri maggiori di quelli attribuiti al Ministero
dell'agricoltura e foreste, il limite del "concerto" col Ministero
del tesoro sussiste anche per la Regione. Eseguiti gli adempimenti di legge, � intervenuta nel giudizio
la Regione siciliana, il di cui patrocinio, con la
memoria di intervento, ha dedotto, in sostanza, quanto segue. 1. - In via pregiudiziale: a) Anzitutto � assai dubbio che la Presidenza del Consiglio
sia venuta a conoscenza di un atto emanato ben sei
anni fa, soltanto in seguito alla lettera del magistrato della Corte dei conti
delegato presso l'E.R.A.S. e, di conseguenza, � assai
dubbia la tempestivit� del ricorso. b) Manca, del resto, nella specie un qualsiasi interesse tale
da legittimare, allo stato attuale, l'impugnazione, che � stata proposta. Il
provvedimento impugnato, infatti, allo stato, ha perduto ogni efficacia
diretta, in quanto � intervenuta una ulteriore
normativa ed ha conservato soltanto un'efficacia indiretta, dovendosene tenere
conto al momento di liquidare ai dipendenti il trattamento di quiescenza. Inoltre l'accoglimento del ricorso non avrebbe alcun pratico
effetto e si risolverebbe soltanto in un'astratta affermazione di competenza,
non potendosi disconoscere ai dipendenti dell'Ente il trattamento di
quiescenza, che ad essi � stato assicurato col detto
provvedimento. 2. - Sul merito: a) La disposizione dell'art. 11 del D.L.C.P.S. n. 778 del 1947 non �
applicabile nella specie, in quanto la deliberazione 6 luglio 1962 dell'E.R.A.S. non ha natura di regolamento organico. b) Comunque, la suddetta
disposizione non � pi� applicabile nella specie, in quanto la Regione, facendo
uso della sua competenza legislativa esclusiva, in materia di agricoltura e foreste,
ha emanato la legge 12 maggio 1959, n. 21, l'art. 9 della quale dispone che le
deliberazioni del Consiglio di amministrazione dell'E R.A.S. debbono essere
trasmesse all'Assessorato dell'agricoltura e foreste per l'esame e
l'approvazione. Con tale norma, infatti, si � verificata la
eliminazione delle disposizioni di leggi dello Stato disciplinanti in
modo diverso la materia regolata. Sulla base di tali deduzioni
nell'interesse della Regione si chiede che il ricorso venga dichiarato tardivo
o inammissibile o, comunque, infondato nel merito. Con memoria depositata il 7 corrente, l'Avvocatura dello
Stato, a confutazione delle deduzioni contenute nella memoria di intervento della Regione siciliana, obbietta, in
sostanza, quanto segue. 1. - Sulle pregiudiziali: a) La tempestivit� del ricorso non pu� essere messa in
dubbio, in quanto, mentre � pacifico che la deliberazione dell'E.R.A.S. 6 luglio 1962 non � stata mai notificata (n�
pubblicata a norma di legge), la Regione non ha dimostrato che la Presidenza
del Consiglio dei Ministri ne abbia avuta piena
conoscenza prima di aver ricevuto la lettera 29 novembre 1967 del magistrato
della Corte dei conti delegato al controllo dell'E.R.A.S.
b) L'interesse all'impugnativa, in
riferimento al tempo e al modo in cui la suddetta deliberazione � stata
approvata, non pu� essere contestato. N� tale interesse pu� essere venuto meno per effetto della ulteriore normativa adottata ai riguardo, sia dall'E.R.A.S. sia dalla Regione, in quanto, sostanzialmente,
questa nuova normativa ha, sia pure in via transitoria, conservato efficacia a
quella deliberazione, che, conseguentemente, continua ad avere gravi effetti
pratici, in quanto implica il raddoppio delle indennit� di licenziamento, con
un onere di vari miliardi. Comunque, nei riguardi delle
deliberazioni dell'E.R.A.S. che hanno adottato il
nuovo regolamento organico � stato proposto altro separato ricorso per
conflitto di competenza, nel quale si � chiesta anche la sospensione
dell'esecuzione degli atti, ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n.
87. Analoga istanza di sospensione si
propone anche nei riguardi della deliberazione 6 luglio 1962. 2. - Nel merito: a) Anche col richiamo alla giurisprudenza di questa Corte si ribadisce il concetto che l'E.R.A.S.
� un Ente strumentale e para-regionale, rispetto al quale la Regione ha
l'obbligo di osservare strettamente, nell'esercizio delle funzioni ad essa
riservate, le norme ed i principi costituzionali, circa le sfere di potere ad
essa trasferite e quelle che lo Stato si � riservate. Poich� alla Regione sono state trasferite le attribuzioni del
Ministero dell'agricoltura e foreste, ma non anche quelle del Ministero del
tesoro, laddove il Ministro per l'agricoltura e le foreste doveva
provvedere di concerto col Ministro per il tesoro, anche la Regione deve fare
altrettanto. b) Che, poi, la deliberazione 6 luglio 1962 non abbia
carattere regolamentare non � seriamente sostenibile. c) Infine, l'argomento, per
l'inapplicabilit� nella specie dell'art. 11 del D.L.C.P.S.
n. 778 del 1947, che vorrebbe trarsi dall'art. 9 della legge regionale
12 maggio 1959, n. 21, sul riordinamento dell'E.R.A.S.
� inconsistente, in quanto il limite dei poteri amministrativi del Ministero
dell'agricoltura e foreste, trasferiti alla Regione, sussiste anche per la
potest� legislativa esclusiva, epper� non pu�
ritenersi che, per giunta implicitamente, nell'esercizio di tale potest�
legislativa, la Regione possa aver abrogato la normativa statale, che quel
limite ha posto in essere, col richiedere, per taluni
atti del Ministero dell'agricoltura e foreste il previo concerto col Ministero
del tesoro. Nell'interesse della Presidenza del Consiglio, s'insiste,
pertanto, nel chiedere l'accoglimento del ricorso. Anche il patrocinio della Regione,
in data 7 corrente, ha depositato una memoria, con la quale, in sostanza, si
deduce quanto segue. 1. - In via pregiudiziale: a) Il ricorso proposto dallo Stato, in quanto intende
impugnare autonomamente, per conflitto di attribuzioni,
la deliberazione 6 luglio 1962, n. 1054 del Consiglio di amministrazione dell'E.R.A.S., � inammissibile per difetto di giurisdizione
della Corte costituzionale, in quanto il conflitto di attribuzioni pu� sorgere
soltanto fra Stato e Regioni (o fra Regioni) mentre lo Stato non pu�, con tale
mezzo di gravame dolersi di un atto amministrativo, emanato da un Ente che non
sia l'Ente- Regione. b) Non si contesta che, secondo la costante giurisprudenza
della Corte costituzionale, il termine per ricorrere decorre dal giorno in cui
gli organi legittimati alla proposizione del conflitto di attribuzioni
abbiano avuto conoscenza dell'atto (fuori dei casi di notificazione o di
pubblicazione) e che tali organi sono la Presidenza del Consiglio dei Ministri
per lo Stato e la Presidenza della Giunta regionale per la Regione. Ma, nella specie, la questione si presenta con caratteri
particolari, in quanto non � contestabile che la deliberazione 6 luglio 1962
dell'E.R.A.S. era a conoscenza del magistrato della
Corte dei conti delegato presso tale Ente, fin dalla
sua emanazione, in quanto tale magistrato assisteva alle sedute del Consiglio
di amministrazione. Non �, inoltre, contestabile che l'Avvocatura distrettuale
dello Stato di Palermo, che rappresentava e difendeva l'E.R.A.S.
nel giudizio contro la stessa promosso davanti al
Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana, avente per
oggetto proprio l'impugnativa di quella deliberazione e che eccep�
l'inefficacia della stessa per difetto di concerto col Ministro per il tesoro,
ignorasse non soltanto la ripetuta deliberazione, ma anche il conflitto di
attribuzioni, che nel modo col quale era stata approvata poteva ravvisarsi. La Corte dei conti � organicamente inquadrata nella
Presidenza del Consiglio dei Ministri e fra i suoi compiti istituzionali vi �
quello di formulare, in qualsiasi momento, se accerti irregolarit� nella
gestione di un Ente e, comunque, quando lo ritenga
opportuno, i suoi rilievi al Ministro per il tesoro ed al Ministro competente.
Del pari gli uffici dell'Avvocatura dello Stato dipendono
direttamente dal Presidente del Consiglio dei Ministri. Ora, poich� non pu� richiedersi, ai fini della decorrenza del
termine per ricorrere, la conoscenza personale da parte del Presidente del
Consiglio dei Ministri dell'atto impugnabile, � evidente che la conoscenza di
tale atto da parte di organi, non soltanto
direttamente dipendenti dal Presidente del Consiglio dei Ministri, ma ad esso
tenuti a riferire, possa, anzi, debba ritenersi sufficiente ai fini suddetti. c) Nel 1965, per effetto della legge regionale 10 agosto, n.
21, all'E.R.A.S. � succeduto l'attuale Ente di
sviluppo agricolo (E.S.A.) che non � semplice continuazione di quello precedente, ma � Ente nuovo. Per l'art. 28 della legge regionale n. 21 del 1965, che rende
evidente la natura ed i limiti del fenomeno successorio verificatosi, il
personale gi� dipendente dall'E.R.A.S. � conservato
in servizio presso l'E.S.A.:
coloro che conseguiranno la sistemazione nei nuovi ruoli avranno diritto al
rispetto del trattamento economico vigente alla data di entrata in vigore della
legge; gli idonei che non troveranno sistemazione in ruolo saranno collocati in
soprannumero, con le medesime garanzie dei precedenti; il personale che non
possa partecipare ai concorsi o che non vi consegua l'idoneit�, verr� mantenuto
in servizio conservando lo stato giuridico conseguito al 31 dicembre 1964 ed il
trattamento economico vigente all'entrata in vigore della legge. Per effetto di questa legge, pertanto, il diritto dei
dipendenti dell'Ente a fruire delle condizioni dettate
dalla deliberazione n. 1054 del 1962 non si fonda pi� su tale provvedimento,
bens�, in modo assolutamente autonomo, sul sopra riportato articolo 28 della
legge regionale n. 21 del 1965. Tale norma ha assunto, come proprio contenuto, tutti i
provvedimenti, con cui in precedenza era stato disciplinato lo stato giuridico
ed economico del personale, con un rinvio che ha piena efficacia novativa; pertanto non � pi� consentito discutere della
legittimit� di tali provvedimenti, in quanto il loro contenuto � assunto dalla
nuova norma, indipendentemente dalla loro qualificazione giuridica. Ne consegue che la deliberazione n. 1054 del 1962, risulta completamente svuotata di contenuto e che la
impugnativa dello Stato, diretta ad invalidarla, attraverso l'intermediazione
del provvedimento di approvazione dell'Assessore, si manifesta addirittura
priva di oggetto. D'altra parte il vizio, che - in ipotesi - inficiava il provvedimento assessoriale, non tocca
la legge regionale, la quale, vertendo in materia di competenza legislativa
regionale esclusiva, ben poteva disporre circa lo stato giuridico ed economico
del personale, senza che si ponesse la necessit� di un concerto con il
Ministero del tesoro. 2. - Sul merito: a) Gli artt. 10 ed 11 del decreto
legislativo del Capo provvisorio dello Stato 5 agosto 1947, n. 778 non possono
trovare applicazione nei confronti delle Regioni e degli Enti para-regionali,
che hanno piena autonomia finanziaria, traendo i loro mezzi dalla
imposizione tributaria e dalla partecipazione ai proventi dei tributi
assegnati all'Erario dello Stato, senza alcuna ingerenza del Ministero del
tesoro. b) Il provvedimento, in relazione al
quale � stato proposto il conflitto di attribuzioni, non � un regolamento
organico del personale, sebbene una semplice deliberazione concernente il
personale, con la quale sono state dettate disposizioni transitorie, dirette ad
assicurare al personale stesso un particolare trattamento di quiescenza
"nelle more dell'approvazione del regolamento organico da parte di organi
di controllo". c) Il fatto che questa Corte abbia ritenuto l'E.R.A.S. assoggettabile al controllo della Corte dei conti,
perch� fruente di contribuzioni a carattere ordinario da parte dello Stato, non
implica che tale Ente sia soggetto, altres�, agli
interventi del Ministero del tesoro, in sede di approvazione di regolamenti
organici. A tal fine, infatti, ai sensi degli artt.
10 e 11 del decreto n. 778 del 1947, gli Enti ai cui mantenimento lo Stato
concorre con "contributi a carattere continuativo" sono cosa ben
diversa dagli Enti cui lo Stato provvede con "contributi di carattere
ordinario". d) Ben diversi, d'altra parte, sono il fondamento giuridico e
la finalit� funzionale della sottoposizione al controllo della Corte dei conti, da quelli del concerto col Ministero di cui agli artt. 10 e 11 del decreto n. 778 del 1947. Non pu�, pertanto, anche da questo punto di vista, desumersi
dalla sottoposizione al controllo della Corte dei conti, anche l'obbligo, per
taluni atti, del concerto col Ministero del tesoro. e) Se, poi, si potesse ritenere coincidente l'ambito
applicativo della norma, che sottopone gli Enti al controllo della Corte dei
conti, con quello dell'art. 10 del decreto n. 778 del 1947, si dovrebbe
egualmente concludere nel senso della inapplicabilit�
nella specie di quest'ultima norma. L'E.S.A.,
infatti, non ha ricevuto alcuna somma, a nessun titolo, dallo Stato. Quell'apporto di capitale effettuato dallo Stato nei confronti dell'E.R.A.S. e che ha fatto ritenere quest'Ente
assoggettabile al controllo della Corte dei conti, � stato, bens�, trasferito
all'E.S A. ma per effetto della successione all'E.R.A.S. e come base costituente il suo fondo di dotazione,
perdendo, cos�, il carattere di contributo statale. N� vale opporre che il controllo della Corte dei conti �
stato mantenuto per l'E.S.A. dall'art. 23 della legge regionale n. 21 del 1965,
perch� tale mantenimento � del tutto ipotetico, per l'ipotesi cio�, che nell'avvenire, come preveduto dall'art. 32 della stessa
legge, lo Stato possa contribuire al funzionamento dell'Ente, con appositi
finanziamenti. Se altrimenti fosse, sarebbe
addirittura dubbia la legittimit� costituzionale del citato art. 23, in quanto
non � sicuramente consentito al legislatore regionale imporre obblighi ad un
organo dello Stato. f) Anche sotto altri aspetti si deve affermare
l'inapplicabilit� all'E.S.A. La finalit� di tale norma era quella di stabilire un certo
rapporto perequativo tra il trattamento economico e giuridico del personale
degli Enti pubblici ivi considerati e quello del personale dello Stato. L'art. 14, lett. c, dello Statuto speciale attribuisce alla
Regione siciliana la potest� legislativa esclusiva in materia "di stato
giuridico ed economico degli impiegati e funzionari della Regione, in ogni caso
non inferiore a quello del personale statale". Ci� significa che il legislatore siciliano pu� benissimo
attribuire al personale regionale un trattamento superiore a quello del
personale statale. Ovviamente, la stessa possibilit� esiste per il personale
degli Enti para-regionali. Ne consegue che la funzione del Ministero del
tesoro, preveduta dall'art. 11 del decreto n. 778 del
1947, risulta completamente superata. A tale conclusione sembra essere pervenuto lo stesso legislatore
statale, perch� con l'art. 5, ultimo comma, del D.P.R. 14 febbraio 1966, n.
257, prevede l'assoggettamento dei regolamenti organici degli Enti di sviluppo
agrario alla approvazione, oltre che del Ministero
dell'agricoltura e foreste, anche del Ministero del tesoro, ma fra tali Enti
non contempla l'E.S.A. g) La inapplicabilit� in Sicilia
dell'art. 11 del decreto n. 778 del 1947 risulta anche da una pi� generale
impostazione del problema: tale norma, infatti, non ha carattere costituzionale
e non �, quindi, inderogabile. Dopo il trasferimento alla Regione delle attribuzioni del
Ministero dell'agricoltura e foreste, il legislatore siciliano per ben due
volte, con le leggi 12 maggio 1959, n. 21, e 10 agosto 1965, n. 21, leggi che
non sono state impugnate, facendo uso della sua
potest� legislativa esclusiva, ha escluso che i regolamenti organici dell'E.R.A.S. prima, dell'E.S.A. poi, dovessero essere
assoggettati all'approvazione del Ministero del tesoro. Come si � gi� messo in rilievo, per quanto attiene all'E.S.A. altrettanto
pu� desumersi dal D.P.R. 14 febbraio 1966, n. 257. Si deve, quindi, concludere che il
decreto n. 778 non pi� vigente in Sicilia. h) Si deve, infine, rilevare che molti dipendenti dell'E.R.A.S. hanno gi� percepito la liquidazione, in base ai
criteri stabiliti con la deliberazione 6 luglio 1962, n. 1054. Ove venisse accolto il ricorso, le somme cos� erogate, dato il
loro carattere alimentare, secondo una giurisprudenza ormai consolidata, non
potrebbero essere ripetute dallo Stato. Viceversa i dipendenti che verranno collocati a riposo successivamente, non potrebbero
fruire dei benefici, concessi con la delibera n. 1054. Si verrebbe cos� a verificare una grave ed ingiusta disparit�
di trattamento, tanto pi� grave ed ingiusta, in quanto i dipendenti che verranno, poi, ad essere collocati a riposo in base al nuovo
regolamento dell'E.S.A. godranno anch'essi del trattamento di cui alla ripetuta
deliberazione n. 1054, il cui contenuto � stato recepito da detto regolamento. In base alle riportate deduzioni, nell'interesse della
Regione siciliana si insiste nel chiedere che il
ricorso venga dichiarato inammissibile o rigettato nel merito. Considerato in diritto
1. - Debbono, anzitutto, essere
esaminate le pregiudiziali, sollevate dal patrocinio della Regione siciliana: a) In ordine a quella di tardivit� del ricorso, si osserva che, se � vero che il
provvedimento, in riferimento al quale � stato sollevato il conflitto di
attribuzioni, risale al 1962, � vero altres� che, non trattandosi di atto
soggetto a notificazione o a pubblicazione, il termine per l'impugnazione
decorra dal giorno in cui si dimostri che l'ufficio legittimato a proporla -
nella specie la Presidenza del Consiglio dei Ministri - ne abbia avuto
conoscenza. Dagli atti non risulta in alcun modo
che questa conoscenza ci sia stata, prima che il magistrato della Corte dei
conti, delegato presso l'E.S.A. con funzioni di controllo, con nota 29 novembre
1967, n. 1278, desse notizia alla Presidenza del Consiglio dei Ministri della
decisione del Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana 29
aprile-19 ottobre 1967, n. 382, con la quale si rilevava la possibilit� del
conflitto di attribuzione, sollevato, poi, col ricorso in esame. Ma il patrocinio della Regione sostiene che tale conoscenza
debba ritenersi verificata, attraverso quella che, indubbiamente, hanno avuto,
rispettivamente, fin da quando la deliberazione de qua
venne adottata e fin da quando venne impugnata in sede giurisdizionale
amministrativa, il magistrato della Corte dei conti delegato presso l'E.S.A.
con funzioni di controllo e l'Avvocato dello Stato, che difese l'E.R.A.S. davanti al Consiglio di giustizia amministrativa
della Regione siciliana. Infatti, secondo il patrocinio della Regione, poich� tanto la
Corte dei conti quanto l'Avvocatura dello Stato sono
organicamente inquadrate nella Presidenza del Consiglio dei Ministri e tenute a
riferire alla medesima, la conoscenza dell'atto impugnabile da parte di
appartenenti a quegli organi, per ragioni delle loro attribuzioni, implica
necessariamente conoscenza da parte della Presidenza del Consiglio, essendo
evidente che non pu� pretendersi la conoscenza personale da parte del
Presidente del Consiglio. Ritiene per� la Corte, sulla base della posizione e delle
funzioni dei due anzidetti organi - nessuno dei quali pu� considerarsi
incorporato nella Presidenza del Consiglio dei Ministri - che solo con la
comunicazione agli uffici propri della Presidenza del Consiglio, si sia
verificata, per quest'ultima, la conoscenza idonea a
far decorrere il termine per l'impugnativa; e tale comunicazione ebbe luogo soltanto con la citata lettera del 29 novembre
1967. In conseguenza, questa prima pregiudiziale deve riconoscersi
infondata. b) La pregiudiziale relativa all'inammissibilit�
per difetto di giurisdizione, sollevata nella memoria depositata il 7 giugno
1968 sul semplice presupposto che si fosse impugnata autonomamente, per
conflitto di attribuzioni, la deliberazione dell'E.R.A.S.
6 luglio 1962, n. 1054, poi approvata dalla Regione, � stata in udienza
ampliata e modificata. Ha osservato la difesa regionale che l'approvazione,
essendo intervenuta quando la deliberazione era
divenuta esecutiva per decorrenza del termine di cui all'art. 9 della legge
regionale 12 maggio 1959, n. 21, dovrebbe ritenersi giuridicamente inesistente;
cosicch� soltanto la deliberazione suddetta sarebbe in condizioni di costituire
oggetto della proposta impugnativa. Invece, secondo le norme costituzionali,
questa Corte ha competenza limitata ai conflitti di attribuzioni
tra Stato e Regioni (o fra Regioni); onde lo Stato non potrebbe avvalersi di
tale mezzo nei confronti di un atto amministrativo, posto in essere da un Ente
- quale l'E.R.A.S. - diverso dalla Regione. Ma la pregiudiziale � sotto ogni aspetto
infondata. Anzitutto, in linea di fatto, come si
rileva dal ricorso, l'impugnativa � diretta ad ottenere la dichiarazione che
"l'approvazione spetta, in base alle norme ed ai principi costituzionali,
all'Assessore regionale dell'agricoltura previo accordo od intesa con l'organo
dello Stato (Ministero del tesoro)". Deve, poi, rilevarsi che n� l'art. 6, n� l'art. 9 della legge
regionale 12 maggio 1959, n. 21, prevedono che le deliberazioni del Consiglio di amministrazione dell'E.R.A.S.
soggette all'approvazione dell'Assessore per l'agricoltura possano divenire
esecutive per decorrenza di termini: l'ultimo comma dell'art. 6, infatti,
dispone: "L'approvazione � accordata o negata entro venti giorni dalla
ricezione della deliberazione" e l'ultimo comma dell'art. 9 dispone:
"Entro i successivi trenta giorni l'Assessore provvede in via
definitiva". Dunque, cos� per l'approvazione come per il diniego della
medesima, � sempre richiesta una pronunzia espressa dell'Assessore, cosicch�
l'inutile decorrenza dei termini, come sopra stabiliti, anche se dovessero
ritenersi perentori e non semplicemente ordinatori, potrebbe tutt'al pi�
determinare la caducazione e non l'esecutivit� della
deliberazione soggetta al controllo assessoriale. Non occorre dunque soffermarsi sul problema se attraverso un
conflitto di attribuzione si possano denunciare a
questa Corte, oltre gli atti propri di una Regione, anche quelli di enti
strumentali della Regione, tra i quali, come tra breve si dir�, rientra l'E.R.A.S. c) Secondo il patrocinio della Regione, il ricorso sarebbe
inammissibile per carenza di un interesse attuale. Ci� perch� la deliberazione n. 1054 del 1962 avrebbe perduto ogni
efficacia autonoma, per effetto della legge regionale 10 agosto 1965, n. 21, la
quale disciplina la trasformazione dell'E.R.A.S. in
E.S.A. Con l'art. 28 di tale legge si dispone, infatti, che il
personale, gi� dipendente dell'E.R.A.S., comunque mantenuto in servizio dall'E.S.A.,
"conserva lo stato giuridico conseguito al 31 dicembre 1964 ed il trattamento
economico vigente all'entrata in vigore della legge". Sempre secondo il patrocinio della Regione "tale norma
ha assunto come proprio contenuto tutti i
ed economico del personale, con un rinvio che ha efficacia integralmente novativa, onde non � pi� consentito discutere della
nuova norma come semplice fatto, indipendentemente dalla loro qualificazione
giuridica". Sennonch� � assai facile obbiettare che il citato art. 28 (il
quale riproduce alla lettera le disposizioni dell'art. 8 della legge statale 14
luglio 1965, n. 901, di "Delega al Governo per l'organizzazione degli enti
di sviluppo e norme relative alla loro attivit�")
manifestamente non ha altro contenuto e significato, che quello di rispettare i
diritti "quesiti" del personale, di provenienza E.R.A.S.,
mantenuto in servizio dall'E.S.A. N� pu� essere presa in
considerazione la pretesa disparit� di trattamento che, secondo il patrocinio
della Regione, deriverebbe da un eventuale annullamento della ripetuta
deliberazione n. 1054 del 1962. Ammesso, infatti, che
qualcuno possa beneficiare di un atto illegittimo, non � questo un motivo valido
per estendere l'illegittimit� ad altri, onde evitare quella disparit�. D'altra parte � gi� stato proposto altro ricorso per
conflitto di attribuzione in ordine alle deliberazioni
dell'E.S.A. 9 agosto 1967, n. 919, e 10 agosto 1967, n. 920, rispettivamente di
approvazione del regolamento organico per il personale impiegatizio (che
avrebbe recepito il contenuto della deliberazione n. 1054 del 1962) e per il
personale operaio, della deliberazione 3 aprile 1968, n. 141, con la quale
l'Ente ha ritenuto di prendere atto dell'esecutivit� dei regolamenti organici,
anche in mancanza dell'approvazione da parte dell'Assessorato dell'agricoltura,
nonch� del comportamento dell'Assessorato, in ordine all'approvazione delle
deliberazioni anzidette; cosicch� non pu� affermarsi con sicurezza, come fa il
patrocinio della Regione, che attraverso tale regolamento il personale dell'E.S.A., che cesser� dal servizio dopo l'emanazione di esso,
potr� godere del trattamento gi� preveduto dalla deliberazione n. 1054 del
1962. 2. - Dimostrata la infondatezza
delle pregiudiziali sollevate dal patrocinio della Regione, passando all'esame
del merito si rileva: Come si � esposto in narrativa, la questione prospettata a
questa Corte col ricorso � quella di accertare se per la validit� delle
deliberazioni del Consiglio di amministrazione dell'E.R.A.S. concernenti regolamenti organici del personale,
sia sufficiente l'approvazione dell'Assessore per l'agricoltura e foreste o sia
anche necessario il previo concerto con il Ministero del tesoro, preveduto
dall'art. 11 del D.L.C.P.S. 5 agosto 1947, n. 778,
omettendosi il quale debba ritenersi invasa la sfera di competenza dello Stato,
in violazione degli artt. 14 e 20 dello Statuto
speciale per la Regione siciliana, nonch� delle
relative norme di attuazione, approvate col decreto legislativo 7 maggio 1948,
n. 789, il tutto con riferimento alla deliberazione del Consiglio di
amministrazione dell'E.R.A.S. 6 luglio 1962, n. 1054,
approvata dall'Assessorato regionale dell'agricoltura e foreste, con atto 1
ottobre 1962, n. 10254. Ai sensi degli artt. 10 e 11 del
decreto legislativo n. 778 del 1947, i regolamenti organici concernenti
la determinazione della consistenza numerica e la disciplina giuridica
ed economica dei personali degli Enti parastatali ed in genere di tutti gli
Enti ed Istituti di diritto pubblico, anche con ordinamento autonomo sottoposti
a vigilanza o a tutela dello Stato o al cui mantenimento lo Stato concorra con
contributi a carattere continuativo, devono essere approvati mediante provvedimenti
da emanare dal Ministero competente di concerto col Ministro del tesoro. Per dimostrare che queste norme non sono applicabili nel caso
che ha dato origine al presente giudizio, il patrocinio dell'E.R.A.S., oggi E.S.A.,
oppone: a) la deliberazione 6 luglio 1962, n. 1054 non ha carattere
di regolamento organico; b) l'art. 11 del decreto legislativo n. 778 del 1947 non �
applicabile all'E.R.A.S. (e tanto meno all'E.S.A.)
perch� si tratta di Enti che hanno una propria
autonomia finanziaria ed al mantenimento dei quali lo Stato � completamente
estraneo; c) comunque, la Regione, facendo uso
della sua potest� di legislazione esclusiva in materia di agricoltura e
foreste, ha disciplinato compiutamente, con la legge 12 maggio 1959, n. 21, la
struttura ed il funzionamento dell'E.R.A.S. In tale legge non � preveduto alcun intervento del Ministero
del tesoro nell'approvazione delle deliberazioni
dell'Ente, e poich� tale intervento � preveduto da una legge statale ordinaria
e non costituzionale - che, quindi, ben poteva, come pu�, essere abrogata dalla
Regione nell'esercizio della sua potest� di legislazione esclusiva -, pu�
ritenersi che, in forza della normativa regionale l'art. 11 del decreto
legislativo n. 778 del 1947 sia stato, per quanto attiene alla materia
dell'agricoltura e foreste, abrogato. 3. - Chiariti, cos�, i vari aspetti
sotto i quali la gestione viene prospettata � facile rilevare quanto segue: a) Che la deliberazione 6 luglio 1962, n. 1054, non abbia
carattere di regolamento organico, sia pure parziale, non pu� assolutamente
affermarsi. Anzitutto, come premessa di tale deliberazione, vi � il
dichiarato intendimento di anticipare, per quanto attiene al trattamento di
quiescenza, l'applicazione del regolamento organico del personale, allora in
corso di approvazione da parte degli organi di
controllo, del quale regolamento, infatti, sono recepiti gli artt. 16 e 17. Ma, a parte tale rilievo, che pure dimostra
quale fosse la volont� dell'Amministrazione, � il contenuto obbiettivo della
deliberazione che chiaramente ne denunzia il carattere. Ben lungi dal provvedere in modo particolare e specifico su
questioni singole e concrete, con i due articoli, adottati da quella
deliberazione, sono, invero, disciplinati in modo generale ed astratto, da un
lato, i termini, le condizioni ed i modi del preavviso di licenziamento, la
facolt� di corresponsione dell'indennit� sostitutiva, nonch�
i criteri di determinazione della medesima, dall'altro lato, i casi in cui sia
dovuta l'indennit� di licenziamento e l'ammontare della medesima. Si tratta cio� di materia tipica dei regolamenti attinenti al
trattamento del personale. b) Con la legge 2 gennaio 1940, n. 1, e con il R.D. 26
febbraio 1940, n. 247, fu costituito l'Ente per la colonizzazione
del latifondo siciliano sottoposto alla tutela e vigilanza del Ministero
dell'agricoltura. Tale Ente aveva chiaramente i caratteri dell'Ente di diritto pubblico parastatale. Entrato in vigore lo Statuto speciale per la Regione
siciliana e trasferite alla Regione, in forza delle norme di attuazione
approvate con D.L. 7 maggio 1948, n. 789, le attribuzioni del Ministero
dell'agricoltura e foreste, la Regione stessa, facendo uso della potest� di
legislazione esclusiva in materia di agricoltura e foreste di cui all'art. 14, lett.
a dello Statuto speciale, con la legge 27 dicembre 1950, n. 104, disciplin� la
riforma agraria in Sicilia. Con l'art. 2 di tale legge, che contempla gli organi di attuazione della riforma, e precisamente con il secondo
comma si dispone: "Nei casi espressamente previsti, l'Assessorato
(dell'agricoltura e foreste) si avvale dell'Ente di colonizzazione del
latifondo siciliano, che assume la denominazione di Ente per la riforma agraria
in Sicilia (E.R.A.S.)". L'Ente divent� cos� un
ente strumentale della Regione, e cio� un ente para- regionale. A sua volta l'art. 48 della stessa legge, sotto il titolo:
"Spese per l'attuazione della riforma" dispone: "Alle spese
occorrenti per l'esecuzione della presente legge si provveder� con i fondi, che
saranno destinati alla Regione siciliana in dipendenza della legge 10 agosto
1950, n. 646, per l'attuazione della riforma agraria, anche in
riferimento alle leggi concernenti l'agricoltura che prevedono contributi,
concorsi e sussidi". Nonostante la trasformazione in ente para-regionale l'E.R.A.S. continu�
dunque ad essere finanziato dallo Stato, almeno per quanto attiene alla sua
funzione di organo di attuazione della riforma fondiaria. Di ci� si ha la prova tanto nei bilanci di previsione del
Ministero dell'agricoltura e foreste, che dal 1950 a tutt'oggi contemplano tutti,
in apposito capitolo, le somme da corrispondere agli Enti di colonizzazione e
di trasformazione fondiaria, tra gli altri, preveduti dalla legge regionale
siciliana n. 104 del 1950, quanto, pi� specificamente, dalla relazione della
Corte dei conti al Parlamento. Nella parte di quest'ultima
che riguarda l'E.R.A.S. (Esercizi 1961-62, 1962-63 e
1963-64 - Vol. 7), si legge infatti
(pag. 7 - Parte seconda, par. 2): "I mezzi di cui l'Ente per la riforma
agraria in Sicilia ha potuto disporre per lo svolgimento dell'attivit� di
riforma, sono rappresentati, in massima parte, da assegnazioni statali".
Pi� specificamente nell'esercizio 1962-63 - che � quello nel corso del quale �
stata adottata la deliberazione che al presente ricorso ha dato Origine - l'E.R.A.S. ha ottenuto assegnazioni statali per l'importo di
9 miliardi e 958 milioni, e ne riscosse per l'importo di 5 miliardi e 562
milioni (v. il prospetto a pag. 8, Vol. cit., dell'anzidetta relazione). Ci� � tanto pi� significativo, in
quanto conferma che "gli ulteriori ed eventuali apporti dello Stato"
preveduti come fonti di finanziamento dell'Ente dall'art..14
della legge regionale 12 maggio 1959, n. 21, non costituiscono una ipotesi
astratta, bens� una realt� concreta. Dalla sua costituzione fino alla trasformazione in E.S.A.
(legge regionale 10 agosto 1965, n. 21), l'E.R.A.S.
ha dunque ottenuto continuativamente contributi statali. Ad esso
deve perci� essere applicato l'art. 11 del decreto legislativo n. 778 del 1947.
N� il trasferimento alla Regione, in sede di norme di attuazione dello Statuto regionale, delle attribuzioni
del Ministero dell'agricoltura e foreste pu� condurre a diverso avviso, perch�
non potevano trasferirsi e non furono trasferiti poteri maggiori di quelli che
rientravano nelle attribuzioni del Ministero dell'agricoltura. Nella materia in
esame quel Ministero doveva agire invece di concerto col Ministero del tesoro;
e le attribuzioni di questo ultimo Ministero non sono
state trasferite alla Regione. D'altra parte, il fatto che la legge
regionale 12 maggio 1959, n. 21, agli artt. 6
e 9 contempla, per le deliberazioni del Consiglio di amministrazione
dell'E.R.A.S. soltanto l'approvazione
dell'Assessorato dell'agricoltura e foreste e non prevede l'ipotesi di concerto
col Ministro del tesoro, non implica, n� pu� implicare soppressione, tanto meno
implicita, di quel concerto. Significa soltanto che la Regione ha rettamente mantenuto
l'esercizio della sua potest� legislativa esclusiva nei limiti statutari ed ha,
quindi, legiferato soltanto nella materia dell'agricoltura e foreste ad essa trasferita, mentre non ha ritenuto di poter fare
altrettanto, neppure in via indiretta, nella materia di competenza del
Ministero del tesoro, nella quale non ha neppure potest� legislativa
concorrente. In conseguenza di questa interpretazione
delle norme degli artt. 6 e 9 della legge regionale
12 maggio 1959, n. 21, il ricorso deve essere accolto, mentre rimane esclusa
ogni fondatezza della questione relativa alla
legittimit� costituzionale delle norme stesse, cui ha accennato nelle proprie
difese l'Avvocatura dello Stato. c) Dalle considerazioni che precedono risulta
altres� la piena infondatezza della tesi della abrogazione tacita, per effetto
della legislazione regionale, con essa incompatibile, dell'art. 11 del decreto
legislativo n. 778, nell'ambito territoriale della Regione siciliana. PER QUESTI MOTIVI
dichiara spettare allo Stato, e
precisamente al Ministero del tesoro, partecipare, attraverso il concerto
previsto dall'art. 11 del decreto legislativo 5 agosto 1947, n. 778, alla
emanazione dei provvedimenti di approvazione, da parte della Regione siciliana,
delle deliberazioni dell'E.R.A.S. concernenti
determinazioni in materia di trattamento economico di quiescenza del personale
dipendente dall'Ente; annulla di conseguenza l'atto
dell'Assessore regionale per l'agricoltura e foreste in data 1 ottobre 1962, n.
10254, col quale � stata approvata la deliberazione dell'E.R.A.S.
in data 6 luglio 1962, n. 1054. Cos� deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 luglio 1968.
Aldo SANDULLI - Antonio MANCA - Giuseppe BRANCA - Michele
Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE
MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI

References: Sentenza 
 SENTENZA

 art. 11
 articolo 28
 art. 23
 art. 28