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Timestamp: 2020-06-04 03:41:20+00:00

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Gare ante D.lgs. 50/2016, obbligo indicazione separata costi sicurezza aziendale non specificato in bando: esclusione solo dopo soccorso istruttorio | Sentenze
Gare ante D.lgs. 50/2016, obbligo indicazione separata costi sicurezza aziendale non specificato in bando: esclusione solo dopo soccorso istruttorio
Scritto il Luglio 28, 2016 da sentenze
Consiglio di Stato Adunanza Plenaria n. 20 27 luglio 2016
Per le gare bandite anteriormente all’entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, nelle ipotesi in cui l’obbligo di indicazione separata dei costi di sicurezza aziendale non sia stato specificato dalla legge di gara, e non sia in contestazione che dal punto di vista sostanziale l’offerta rispetti i costi minimi di sicurezza aziendale, l’esclusione del concorrente non può essere disposta se non dopo che lo stesso sia stato invitato a regolarizzare l’offerta dalla stazione appaltante nel doveroso esercizio dei poteri di soccorso istruttorio.
Adunanza Plenaria n. 20 27 luglio 2016
1. Con ricorso proposto dinanzi al T.a.r. per la Campania, la società Omissis s.r.l. ha chiesto l’annullamento della determinazione dirigenziale della Direzione Centrale Ambiente del Comune di Napoli n. 34 del 17 settembre 2014, con cui era stata disposta l’aggiudicazione definitiva in favore del R.T.I. OMISSIS. s.r.l. – Omissis S.r.l. – Omissis di Omissis Paolo (d’ora in seguito per brevità “OMISSIS”) della gara per l’affidamento della progettazione esecutiva e dei lavori di realizzazione del Parco della Marinella; nonché degli atti endoprocedimentali di gara, del bando e del disciplinare di gara. Con lo stesso ricorso ha chiesto la declaratoria di inefficacia del contratto di appalto eventualmente stipulato e del conseguente diritto della ricorrente di conseguire l’aggiudicazione e di subentrare nell’appalto nonché, in via subordinata, la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno per equivalente.
Il T.a.r. ha ritenuto fondato il primo motivo di gravame, diretto a sostenere che OMISSIS doveva essere escluso dalla gara per l’inammissibilità della sua offerta economica, viziata dall’indicazione di un importo pari a zero per il prezzo relativo ad una delle due componenti prestazionali in cui si articola l’appalto (quella relativa alla progettazione esecutiva). Ha, quindi, accolto la domanda di annullamento di aggiudicazione, dichiarando assorbiti gli altri motivi proposti.
Il T.a.r. ha, invece, dichiarato inammissibili per carenza di interesse sia la domanda di inefficacia del contratto, non essendo stata dimostrata l’intervenuta stipula del contratto tra l’amministrazione ed il raggruppamento aggiudicatario, sia la domanda di risarcimento del danno, sul rilievo che l’aspettativa della ricorrente al conseguimento dell’appalto avrebbe potuto essere soddisfatta mediante la riformulazione della graduatoria.
2. Per ottenere la riforma di tale sentenza ha proposto appello OMISSIS.
Si sono costituiti in giudizio per resistere all’appello sia il Comune di Napoli sia la società Omissis, originaria ricorrente. Quest’ultima, oltre a chiedere il rigetto dell’appello, ha anche riproposto i tre motivi del ricorso di primo grado dichiarati assorbiti dal T.a.r.
10. Va pregiudizialmente esaminata l’eccezione, sollevata da OMISSIS nella memoria depositata in data 10 giugno 2016, con la quale si sostiene che il ricorso di primo grado sarebbe diventato improcedibile in considerazione del fatto che l’originaria ricorrente Omissis s.r.l. sarebbe stata nelle more colpita da una interdittiva antimafia da parte del Prefetto di Napoli ai sensi dell’art. 94 del d.lgs. n. 159/2011. Secondo la tesi di OMISSIS, in conseguenza dell’interdittiva antimafia, sarebbe derivata in capo a Omissis s.r.l. una insormontabile causa ostativa all’affidamento dell’appalto (così come di qualsiasi altra commessa pubblica), con la conseguenza che la società originaria ricorrente non potrebbe più trarre alcuna utilità dall’eventuale accoglimento del ricorso.
Ad oggi, pertanto, non emergono fattori ostativi all’affidamento dell’appalto oggetto del presente giudizio a favore della società Omissis s.r.l.
E) La decisione dell’Adunanza plenaria sulle prime due questioni concernenti i rapporti tra l’
art. 99, comma 1, c.p.a. e l’art. 267 TFUE.
La questione investe, come sopra si è ricordato, il principio di diritto enunciato da questa Adunanza plenaria nella sentenza n. 9 del 2015, ed è volta verificare se esso sia rispettoso dei principi euro-unitari, di matrice giurisprudenziale, della tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto, dei principi di libera circolazione delle merci, di libertà si stabilimento e di libera prestazione dei servizi di cui al TFUE, nonché dei principi che ne derivano , come la parità di trattamento, la non discriminazione, il muto riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza.
In particolare, il T.a.r. Piemonte (ordinanza 16 dicembre 2015, n. 1745) il T.a.r. Campania, Napoli, (ordinanza 27 gennaio 2016, n. 451) , il T.a.r. Molise (sentenza 12 febbraio 2016, n. 77), il T.a.r. Marche (ordinanza 19 febbraio 2016, n. 451), hanno rimesso alla Corte di giustizia la seguente (identica) questione pregiudiziale: “Se i principi comunitari di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto, unitamente ai principi di libera circolazione delle merci, di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui al Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché i principi che ne derivano, come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza, di cui (da ultimo) alla direttiva n. 2014/24/UE, ostino ad una normativa nazionale, quale quella italiana derivante dal combinato disposto degli artt. 87, comma 4, e 86, comma 3-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006, e dall’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 81 del 2008, così come interpretato, in funzione nomofilattica, ai sensi dell’art. 99 cod. proc. amm., dalle sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nn. 3 e 9 del 2015, secondo la quale la mancata separata indicazione dei costi di sicurezza aziendale, nelle offerte economiche di una procedura di affidamento di lavori pubblici, determina in ogni caso l’esclusione della ditta offerente, anche nell’ipotesi in cui l’obbligo di indicazione separata non sia stato specificato né nella legge di gara né nell’allegato modello di compilazione per la presentazione delle offerte, ed anche a prescindere dalla circostanza che, dal punto di vista sostanziale, l’offerta rispetti i costi minimi di sicurezza aziendale”.
J) La delimitazione del thema decidendum: l’
esatta individuazione della portata precettiva del principio enunciato dalla sentenza n. 9 del 2015.
Nel caso deciso dalla sentenza n. 9 del 2015, all’Adunanza plenaria si chiedeva “di chiarire la legittimità (rectius: la doverosità) dell’uso dei poteri di soccorso istruttorio nei casi in cui la fase procedurale di presentazione delle offerte si sia perfezionata prima della pubblicazione della decisione dell’Adunanza Plenaria 20 marzo 2015 n.3 (con la quale è stato chiarito che l’obbligo, codificato all’art.87, comma 4, d.lgs.n. 163/2006, di indicazione degli oneri di sicurezza aziendale si applica anche agli appalti di lavori)”.
In motivazione la sentenza della Corte di giustizia evidenzia che il principio di parità di trattamento impone che tutti gli offerenti dispongano delle stesse possibilità nella formulazione delle loro offerte e implica, quindi, che tali offerte siano soggette alle medesime condizioni per tutti gli offerenti. Dall’altro lato, prosegue la Corte di giustizia, l’obbligo di trasparenza, che ne costituisce il corollario, ha come scopo quello di eliminare i rischi di favoritismo e di arbitrio da parte dell’Amministrazione aggiudicatrice. Tale obbligo implica che tutte le condizioni e le modalità della procedura di aggiudicazione siano formulate in maniera chiara, precisa e univoca nel bando di gara o nel capitolato d’oneri, così da permettere, da un lato, a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderne l’esatta portata e d’interpretarle allo stesso modo e, dall’altro, all’amministrazione aggiudicatrice di essere in grado di verificare effettivamente se le offerte degli offerenti rispondano ai criteri che disciplinano l’appalto in questione (v., in tal senso, anche la sentenza del 6 novembre 2014, Cartiera dell’Adda, C‑42/13, EU:C:2014:2345, punto 44 e giurisprudenza citata).
La Corte di giustizia ha altresì dichiarato che i principi di trasparenza e di parità di trattamento che disciplinano tutte le procedure di aggiudicazione di appalti pubblici richiedono che le condizioni sostanziali e procedurali relative alla partecipazione ad un appalto siano chiaramente definite in anticipo e rese pubbliche, in particolare gli obblighi a carico degli offerenti, affinché questi ultimi possano conoscere esattamente i vincoli procedurali ed essere assicurati del fatto che gli stessi requisiti valgono per tutti i concorrenti (v., in tal senso, sentenza del 9 febbraio 2006, La Cascina e a., C‑226/04 e C‑228/04, EU:C:2006:94, punto 32).
29. Giova ancora evidenziare che la sentenza 2 giugno 2016, C-27/15, in un ulteriore passaggio motivazionale – volto ad evidenziare come la regola dell’esclusione automatica per il mancato pagamento del contributo a favore dell’AVCP, finirebbe paradossalmente per dare al relativo obbligo una tutela persino maggiore di quella di cui godono gli obblighi relativi alla fiscalità, alla tutela dell’ambiente, alla sicurezza e alle condizioni di lavoro – , ha svolto alcune interessanti considerazioni sulla portata dell’articolo 27, paragrafo 1, della direttiva 2004/18.
In presenza di tali concorrenti circostanze (la mancata previsione dell’obbligo nel bando di gara, la predisposizione da parte dell’Amministrazione di moduli fuorvianti, perché privi di un riferimento alla voce in questione, l’esistenza di un contrasto giurisprudenziale sintomatico di una incertezza normativa) l’applicazione della regola dell’esclusione automatica, senza il previo soccorso istruttorio, si tradurrebbe in un risultato confliggente con i principi euro-unitari di tutela dell’affidamento, di certezza del diritto, di trasparenza, par condicio e proporzionalità.
H) La separata indicazione degli oneri di sicurezza come
elemento formale e non sostanziale dell’offerta economica.
Si prescinde, peraltro, in questa sede– perché non il tema non è oggetto del contendere e la relativa norma non è applicabile ratione temporis – dalla questione se l’ampia formulazione dell’art. 80, comma 9, del d.lgs. n. 50 del 2016 (che ammettere il soccorso istruttorio con riferimento a “qualsiasi elemento formale della domanda”) consenta, comunque, anche nella vigenza del nuovo “Codice”, di sanare l’offerta che sia viziata solo per la mancata formale indicazione separata degli oneri di sicurezza.
40. L’applicazione dell’enunciato principio di diritto alla fattispecie oggetto del presente giudizio determina il rigetto del terzo motivo del ricorso principale assorbito dal T.a.r. e riproposto da Omissis s.r.l. in sede di appello.
In una situazione come quella precedentemente descritta, la mancata separata indicazione formale da parte di OMISSIS degli oneri per la sicurezza aziendale deve ritenersi frutto di un “errore scusabile” e non è tale, quindi, da determinare la sua automatica esclusione dalla gara, non essendo in contestazione, sotto il profilo sostanziale, il rispetto dei costi minimi imposti dagli obblighi in materia di sicurezza del lavoro. La mancata contestazione del rispetto dei costi minimi esclude, peraltro, nel caso concreto, anche la necessità di riaprire la fase procedimentale dell’evidenza pubblica, attivando, ora per allora, la procedura di soccorso istruttorio, finalizzata a “sanare” l’errore consistente nella mancata indicazione formale degli oneri di sicurezza.
L’infondatezza anche dell’ultimo motivo assorbito determina il definitivo rigetto del ricorso di primo grado proposto da Omissis s.r.l. (considerando che le altre tre doglianze formulate dalla originaria ricorrente erano già state disattese dalla Quinta Sezione con la sentenza n. 1090/2016).
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2016 […]
GARE, INDICAZIONE SEPARATA COSTI SICUREZZA AZIENDALE E SOCCORSO ISTRUTTORIO, n. 20 27 luglio 2016
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References: sentenza 

art. 99
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
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 sentenza 
 Art. 1