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Timestamp: 2020-05-25 04:37:33+00:00

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Sentenza N. 239 del 2009
LA CORTE COSTITUZIONALEcomposta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, ha pronunciato la seguenteSENTENZAnel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 44, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), promosso dalla Corte di appello di Bari, nel procedimento penale a carico di Maria Rosaria Volpe ed altri, con ordinanza del 9 aprile 2008 iscritta al n. 272 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell’anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di Vito Chiarappa ed altri, di Nunzio Rocco Parente ed altri, di Antonio Caputo ed altri nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 23 giugno 2009 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Massimo Luciani, Pasquale Medina e Aurelio Gironda per Nunzio Rocco Parente ed altri, Franco Coppi e Aurelio Gironda per Vito Chiarappa ed altri, Pasquale Medina e Aurelio Gironda per Antonio Caputo ed altri e l’avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto1 – Con ordinanza del 9 aprile 2008, pervenuta a questa Corte il 21 luglio 2008, la Corte di appello di Bari, prima sezione penale, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 27, primo comma, della Costituzione, «nella parte in cui impone al giudice penale, in presenza di accertata lottizzazione abusiva, di disporre la confisca dei terreni e delle opere abusivamente costruite anche a prescindere dal giudizio di responsabilità e nei confronti di persone estranee ai fatti».
La disposizione censurata stabilisce che venga disposta la confisca dei terreni abusivamente realizzati e delle opere abusivamente costruite, con la sentenza definitiva del giudice penale che accerta esservi stata lottizzazione abusiva. Il giudice a quo premette che la confisca, in forza della oramai consolidata giurisprudenza di legittimità, deve venire ordinata, ove si sia accertata la lottizzazione abusiva, «anche in ipotesi di proscioglimento degli imputati con formula diversa da quella per cui il fatto non sussiste persino per beni appartenenti a persone estranee all’accertamento penale».
Nel giudizio a quo si procede, tra l’altro, in relazione al reato di lottizzazione abusiva: in punto di rilevanza della questione, il rimettente afferma che «l’epoca di consumazione dei reati e la circostanza che la quasi totalità degli imputati non abbia rinunciato alla prescrizione, rende altamente probabile, all’esito del giudizio – senza che ciò valga come anticipazione della soluzione di merito, in questo momento doverosamente non spendibile – la pronuncia di improcedibilità dell’azione per intervenuta estinzione del reato».
Ad essa dovrebbe seguire, sulla base della regola sopra ricordata, l’applicazione della confisca.
Anzitutto, il giudice penale si troverebbe ad esercitare una «funzione suppletiva» rispetto alla pubblica amministrazione, in assenza di una «espressa e dettagliata previsione di legge» che gliela attribuisca; per di più, tale funzione coprirebbe, a parere della Corte rimettente, un’area più vasta rispetto all’ipotesi di acquisizione di diritto al patrimonio comunale delle aree lottizzate, prevista dall’art. 30, commi 7 ed 8, del d.P.R. n. 380 del 2001, ciò che non parrebbe compatibile con la natura meramente amministrativa della sanzione. In secondo luogo, alla Corte rimettente pare significativo che la confisca trovi disciplina nell’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, intitolato “sanzioni penali”: se ne dovrebbe dedurre che il legislatore delegato, senza con ciò oltrepassare i limiti della delega, avrebbe attribuito “natura penale” alla confisca.
A riprova di tale conclusione, infine, il giudice a quo si richiama alla decisione di ricevibilità della Corte europea dei diritti dell’uomo nel caso Sud Fondi s.r.l. e altri contro Italia, ricorso n. 75909/01, ove si è ritenuto che la confisca prevista dalla disposizione impugnata costituisca una pena ai sensi dell’art. 7 della Convenzione. Sulla base di tali elementi, il giudice a quo ritiene che la confisca in questione sia una “sanzione penale”, conclusione che, egli aggiunge, si impone all’interprete in forza della predetta pronuncia della Corte di Strasburgo.
2. – È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L’Avvocatura, dopo essersi soffermata sulle origini storiche e sulla natura del reato di lottizzazione abusiva, sottolinea che sia la lettera dell’art. 44 impugnato, sia la giurisprudenza di legittimità formatasi su di essa depongono univocamente per la natura amministrativa della sanzione della confisca: essa, infatti, non avrebbe carattere repressivo, ma sarebbe finalizzata «a rendere il territorio conforme al programmato assetto urbanistico, impedendo che i terreni abusivamente lottizzati possano essere oggetto di ulteriore sfruttamento». Tale finalità obiettiva e reale giustificherebbe l’applicazione della sanzione anche in danno dei terzi di buona fede acquirenti delle opere lottizzate, che avranno azione di risarcimento dei danni in sede civile: oggetto della confisca sarebbero, infatti, beni pericolosi, in quanto suscettibili di generare sfruttamento conseguente all’illecito. Inconferente sarebbe, viceversa, il richiamo alla decisione della Corte di Strasburgo, poiché essa costituirebbe non già una “sentenza” cui l’Italia debba conformarsi, ma una mera decisione di ricevibilità ancora «soggetta a variazione».
3. – Con tre separati, ma analoghi atti, si sono costituiti in giudizio taluni degli imputati del processo a quo, chiedendo l’accoglimento della questione.
Le parti premettono di essere state condannate in primo grado e di avere proposto appello, ai fini dell’assoluzione perché il fatto non sussiste; in subordine, esse hanno chiesto l’assoluzione perché il fatto non costituisce reato.
In quest’ultima ipotesi, ovvero nell’ipotesi di estinzione del reato per intervenuta prescrizione, la conseguente confisca appare alle parti contraria alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo già richiamata dalla Corte rimettente: ne deriverebbe un contrasto non solo con gli artt. 3, 25 e 27 Cost., ma anche con l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 7 della CEDU e all’art. 1 del relativo Protocollo addizionale n. 1.
4. – Nell’imminenza dell’udienza pubblica il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria, eccependo l’inammissibilità della questione, e ribadendone l’infondatezza nel merito.
In primo luogo, la questione sarebbe inammissibile, poiché il rimettente non ha indicato quale parametro costituzionale l’art. 117, primo comma, Cost., che invece, sulla base della giurisprudenza di questa Corte, sarebbe il solo idoneo a «creare un ponte [..] tra la normativa nazionale e quella delle convenzioni internazionali».
Nel merito, l’Avvocatura dello Stato ricostruisce l’evoluzione dell’istituto della confisca conseguente a lottizzazione abusiva, originariamente prevista dall’art. 19 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), osservando che essa avrebbe trovato applicazione a prescindere dall’accertamento della penale responsabilità del reo, già quando la giurisprudenza era orientata a ritenerla «misura di carattere penale». In seguito, si sarebbe definitivamente affermata la qualificazione giuridica della confisca quale misura amministrativa, applicabile anche in danno dei terzi di buona fede: tale interpretazione sarebbe conforme all’art. 7 della CEDU, in quanto «coerente con la sostanza della violazione e ragionevolmente prevedibile». Da ultimo, a parere dell’Avvocatura, la Corte di cassazione, con la sentenza n. 42741 del 2008, avrebbe creato «una sorta di commistione tra l’orientamento giurisprudenziale nazionale e quello espresso a Strasburgo», ribadendo la natura amministrativa della confisca, ora disciplinata dalla norma oggetto, ma nel contempo escludendone l’applicabilità nei confronti dei terzi di buona fede.
Tuttavia, secondo l’Avvocatura, il persistente carattere amministrativo della confisca consentirebbe di escludere la necessità che essa possa venire applicata solo in danno di colui la cui responsabilità penale sia stata riconosciuta, giacché l’illecito amministrativo, posto a presidio di “interessi generali”, non soggiacerebbe ai principi costituzionali relativi ai reati. L’Avvocatura aggiunge che altre pronunce della Corte di cassazione avrebbero confermato il tradizionale orientamento circa l’applicabilità della confisca in danno dei terzi di buona fede.
Infine, l’Avvocatura riconosce che la Corte europea dei diritti dell’uomo, con la sentenza resa nel caso Sud Fondi s.r.l. e altri contro Italia del 20 gennaio 2009, ha affermato che la confisca costituisce sanzione penale ai sensi dell’art. 7 della CEDU, richiedendo, per essere applicata, «un legame intellettuale» tra lottizzazione e autore di essa, e ha ritenuto violato, nel caso di specie, anche l’art. 1 del Protocollo n. 1, poiché, anziché confiscare i terreni, «sarebbe stato sufficiente demolire le opere e dichiarare inefficace il progetto di lottizzazione»: a parere dell’Avvocatura, tale asserzione sarebbe contraddittoria e dimostrerebbe che «la normativa e la giurisprudenza, a livello interno ed a livello europeo, si muovono inevitabilmente su piani differenti», con la conseguenza che «la pronuncia della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo non può essere assunta acriticamente a base della decisione di costituzionalità».
5. – A propria volta hanno depositato memoria talune delle parti private costituitesi nel giudizio incidentale, insistendo per l’accoglimento della questione.
Esse osservano, in primo luogo, che tale questione deve ritenersi ammissibile, poiché il rimettente avrebbe descritto adeguatamente la fattispecie: la circostanza per cui il giudice a quo ha ritenuto «altamente probabile» l’adozione di una pronuncia di proscioglimento per intervenuta prescrizione non la renderebbe ipotetica, poiché, con tale formula, si sarebbe voluta evitare l’anticipazione del giudizio definitivo, pur individuando gli «elementi obiettivi» necessari per valutare la rilevanza.
Nel merito, le parti osservano che la confisca costituisce una sanzione penale, come desumibile sia dalla rubrica dell’art. 44 impugnato, sia dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, per la quale ad essa si applica l’art. 7 della Convenzione; si dovrebbe perciò ritenere superato il contrario orientamento della Corte di cassazione.
A questo punto, proseguono le parti private, la norma oggetto definirebbe «un caso tipico di sanzione scollegata dalla responsabilità accertata con una pronuncia di condanna». Il principio della personalità della sanzione penale sancito dall’art. 27 Cost. osterebbe a tale conseguenza, come sarebbe evidenziato anche dalla giurisprudenza di questa Corte relativa ad altre ipotesi di confisca obbligatoria.
Tale conclusione sarebbe rafforzata alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, secondo la quale la confisca prevista dalla norma impugnata violerebbe sia l’art. 7 della Convenzione, sia l’art. 1 del relativo Protocollo n. 1. Nonostante la rimettente non abbia invocato a parametro l’art. 117, primo comma, Cost., per «mero errore materiale», tale disposizione dovrebbe intendersi ugualmente richiamata.
Sarebbe poi violato l’art. 3 Cost., giacché la norma in oggetto, divergendo dall’art. 240 cod. pen., costituirebbe un «unicum che comporta un trattamento della fattispecie totalmente diverso da quello praticato alla generalità dei casi della vita che sono d’interesse del giudice penale»: irragionevole sarebbe, altresì, colpire con la confisca il patrimonio di «terzi estranei al reato». Infine, sarebbe lesa la riserva assoluta di legge in materia penale, poiché la norma non sarebbe ricavabile dal testo della legge, ma deriverebbe da un’interpretazione non letterale, estensiva e dunque imprevedibile.
Le parti concludono prospettando, in via subordinata, l’ipotesi di un rigetto della questione con una sentenza di tipo interpretativo.Considerato in diritto1. – La Corte di appello di Bari, prima sezione penale, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 27, primo comma, della Costituzione, «nella parte in cui impone al giudice penale, in presenza di accertata lottizzazione abusiva, di disporre la confisca dei terreni e delle opere abusivamente costruite anche a prescindere dal giudizio di responsabilità e nei confronti di persone estranee ai fatti».
La Corte rimettente procede avverso numerosi imputati, tra l’altro, di lottizzazione abusiva e, nella «altamente probabile» prospettiva che si debba giungere, tenuto conto dell’«epoca di consumazione dei reati», ad una pronuncia di non doversi procedere per estinzione del reato dovuta a prescrizione a carico di alcuni di essi, dubita della legittimità costituzionale della disposizione impugnata, che imporrebbe, per tale evenienza, di ordinare la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere che vi siano state abusivamente costruite.
Infatti, il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, dal quale la rimettente prende le mosse, è nel senso che tale confisca abbia natura di sanzione amministrativa e debba venire applicata dal giudice penale, salva la sola ipotesi di assoluzione perché il fatto non sussiste, ogni qual volta questi abbia accertato la lottizzazione abusiva, sia nei confronti degli imputati prosciolti per altra causa, sia nei confronti di eventuali terzi estranei. Nel caso di specie, conseguentemente, il proscioglimento degli imputati a seguito di prescrizione comporterebbe l’applicazione della confisca, in danno sia di questi ultimi, «a prescindere dal giudizio di responsabilità», sia «nei confronti di persone estranee ai fatti».
Il rimettente ritiene che questo effetto discenda dalla natura amministrativa che si è inteso attribuire alla confisca e, al contempo, che tale presupposto non possa più essere condiviso. La misura di cui si tratta andrebbe invece considerata quale «sanzione penale/misura di sicurezza», alla luce sia della rubrica dell’art. 44 impugnato (“sanzioni penali”), sia di ragioni di carattere sistematico, sia, e soprattutto, della sopravvenuta pronuncia della Corte europea dei diritti dell’uomo sul ricorso n. 75909/01, Sud Fondi s.r.l. ed altri c. Italia, con quale, decidendo in punto di ricevibilità, si è ritenuto che la confisca conseguente a lottizzazione abusiva sia una “peine” ai sensi dell’art. 7 della CEDU (successivamente all’ordinanza di rimessione, tale asserzione è stata definitivamente ribadita con la sentenza, resa il 20 gennaio 2009, che ha deciso il merito del ricorso sul c.d. caso di Punta Perotti).
2. – In via preliminare va respinta l’eccezione di inammissibilità dell’intera questione proposta dall’Avvocatura dello Stato sulla base del rilievo per cui l’ordinanza di rimessione avrebbe pretermesso, fra i parametri del giudizio di costituzionalità, il riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., definito come «unica norma interposta che permette di creare un ponte, tramite il detto rinvio mobile, tra la normativa nazionale e quella delle convenzioni internazionali».
Anzitutto, è evidente che l’eventuale mancata deduzione di un parametro costituzionale da parte del giudice a quo avrebbe il solo effetto di escludere che il giudizio di questa Corte si basi su di esso, ma non potrebbe certamente determinare l’inammissibilità delle censure che siano state formulate, in forma compiuta, con riguardo ad altre disposizioni costituzionali.
Per l’ammissibilità della questione è sufficiente osservare che sono adeguatamente proposte censure aventi a parametro gli artt. 3, 25, secondo comma, e 27, primo comma, della Costituzione, sulle quali la Corte è senz’altro chiamata a decidere.
D’altra parte, l’ordinanza fa chiaramente riferimento, in vari passaggi argomentativi, al contenuto del primo comma dell’art. 117 Cost., chiedendo la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, perché, riferendosi alla decisione CEDU del 30 agosto 2007 (decisione di ricevibilità sul ricorso n. 75909/01), ritiene che la confisca disciplinata dalla norma censurata abbia natura penale e non amministrativa e che, quindi, ciò contrasti con i citati parametri costituzionali relativi alla responsabilità penale.
In primo luogo, la rimettente ha omesso una sufficiente descrizione della fattispecie soggetta al suo giudizio, impedendo così a questa Corte di verificare la rilevanza della questione di legittimità costituzionale: la disposizione impugnata, infatti, può trovare applicazione alla condizione che sia stato accertato, da parte del giudice, il fatto materiale della lottizzazione abusiva; sarebbe stato necessario, perciò, che la rimettente, pur a prescindere dall’esito del giudizio sulla responsabilità penale degli imputati, desse conto di tale elemento fattuale, in assenza del quale la confisca non potrebbe, in ogni caso, essere disposta.
In secondo luogo, la questione di costituzionalità è formulata esplicitamente, sia nella parte motiva dell’ordinanza di rimessione sia nel dispositivo di essa, con riguardo alla posizione degli imputati di cui non sia stata accertata la penale responsabilità, nel caso di specie per intervenuta prescrizione, e delle «persone estranee ai fatti»: soggetti, questi ultimi, che la rimettente ha cura di tenere distinti dai primi.
Né si può ritenere che tale distinzione abbia carattere arbitrario, poiché è perlomeno dubitabile che, al fine di esprimere un giudizio di personale responsabilità atto a giustificare, secondo il ragionamento della stessa rimettente, l’applicazione della confisca, si possano equiparare i terzi estranei agli imputati che, per quanto obiettivamente coinvolti nel fatto della lottizzazione abusiva, siano tuttavia stati prosciolti, non sussistendo le condizioni per pronunciare una sentenza di condanna nei loro confronti. Infatti, come questa Corte ha già avuto modo di affermare, fra le sentenze di proscioglimento ve ne sono alcune che «pur non applicando una pena comportano, in diverse forme e gradazioni, un sostanziale riconoscimento della responsabilità dell’imputato o comunque l’attribuzione del fatto all’imputato medesimo» (sentenza n. 85 del 2008). In particolare, volendo riferirsi alla fattispecie propria del giudizio a quo, non si può affermare che siffatto «sostanziale riconoscimento», per quanto privo di effetti sul piano della responsabilità penale, sia comunque impedito da una pronuncia di proscioglimento, conseguente a prescrizione, ove invece l’ordinamento imponga di apprezzare tale profilo per fini diversi dall’accertamento penale del fatto di reato.
Tuttavia, la rimettente, pur consapevole della distinzione appena tracciata, omette di precisare se, nel giudizio principale, la confisca andrebbe disposta nei confronti degli imputati prosciolti ovvero anche di terzi estranei. In tal modo, accomunando indistintamente due categorie di soggetti non necessariamente omogenee ai fini della risoluzione del dubbio di costituzionalità e mancando di specificare quale di esse sia interessata alla confisca nel caso concreto, il giudice a quo incorre nuovamente nel vizio di carente descrizione della fattispecie, che comporta l’inammissibilità della questione per difetto di motivazione sulla rilevanza.
A tali rilievi, si aggiunga che la Corte rimettente, al fine di considerare quale misura di natura penale la confisca di cui all’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, in difformità dalla dominante giurisprudenza di legittimità, ha utilizzato come fondamentale elemento interpretativo il contenuto della già ricordata decisione del 30 agosto 2007 della Corte europea dei diritti dell’uomo e, in particolare, la riconduzione ivi operata della confisca in parola ad una “pena”, ai sensi dell’art. 7 della Convenzione. Anche volendosi prescindere dal carattere autonomo dei criteri di qualificazione utilizzati dalla Corte di Strasburgo rispetto a quelli degli ordinamenti giuridici nazionali, deve notarsi che la specifica decisione cui il giudice a quo si riferisce è stata adottata con riguardo ad un caso nel quale non solo gli imputati non erano stati condannati, ma neppure era stato possibile determinarne in sede giurisdizionale una intenzionalità o colpa; pertanto, la Corte remittente, per giustificare l’estrapolazione, partendo dal precedente specifico della Corte di Strasburgo, di un principio di diritto che potesse costituire il fondamento del dubbio di costituzionalità, avrebbe dovuto argomentare in modo plausibile la analogia fra quel caso specifico e quello, non necessariamente identico, su cui era chiamata a giudicare.
Infine, va rimarcato che la rimettente, pur postulando che l’interpretazione dell’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 debba mutare a seguito della sopravvenuta giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, non trae da ciò alcuna conseguenza nell’esercizio dei propri poteri interpretativi, pur a fronte di una formulazione letterale della disposizione impugnata che, in sé, non appare precludere un siffatto tentativo.
Questa Corte ha espressamente affermato che, in presenza di un apparente contrasto fra disposizioni legislative interne ed una disposizione della CEDU, anche quale interpretata dalla Corte di Strasburgo, può porsi un dubbio di costituzionalità, ai sensi del primo comma dell’art. 117 Cost., solo se non si possa anzitutto risolvere il problema in via interpretativa.
Infatti «al giudice comune spetta interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i limiti nei quali ciò è permesso dai testi delle norme» e qualora ciò non sia possibile, ovvero dubiti della compatibilità della norma interna con la disposizione convenzionale “interposta”, egli deve investire questa Corte delle relative questioni di legittimità costituzionale rispetto al parametro dell’art. 117, primo comma» Cost. (sentenza n. 349 del 2007, par. 6 del Considerato in diritto; analogamente sentenza n. 348 del 2007, par. 5 del Considerato in diritto).
Spetta, pertanto, agli organi giurisdizionali comuni l’eventuale opera interpretativa dell’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 che sia resa effettivamente necessaria dalle decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo; a tale compito, infatti, già ha atteso la giurisprudenza di legittimità, con esiti la cui valutazione non è ora rimessa a questa Corte. Solo ove l’adeguamento interpretativo, che appaia necessitato, risulti impossibile o l’eventuale diritto vivente che si formi in materia faccia sorgere dubbi sulla sua legittimità costituzionale, questa Corte potrà essere chiamata ad affrontare il problema della asserita incostituzionalità della disposizione di legge.
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 27, primo comma, della Costituzione, dalla Corte di appello di Bari con l’ordinanza in epigrafe.

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