Source: http://kraken.slv.cz/1As132/2011
Timestamp: 2018-09-22 23:56:04+00:00

Document:
1As132/2011
1 As 132/2011-51
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobce: L. B., zastoupený JUDr. Janou Kuøátkovou, advokátkou se sídlem Polní 92, 639 00 Brno, proti ¾alované Policii Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie, Pøijímacímu støedisku cizincù Zastávka, se sídlem Havíøská 514, 664 84 Zastávka u Brna, proti rozhodnutí ¾alované ze dne 30. 6. 2011, è. j. CPR-6913/ÈJ-2011-004025-ZZC, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Brnì ze dne 5. 8. 2011, è. j. 36 A 30/2011-14,
Rozsudek Krajského soudu v Brnì ze dne 5. 8. 2011, è. j. 36 A 30/2011-14, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Dne 29. 6. 2011 se ¾alobce dostavil do Pøijímacího støediska cizincù Zastávka, kde opìtovnì uèinil prohlá¹ení o úmyslu po¾ádat o udìlení mezinárodní ochrany. Svoji toto¾nost prokázal cestovním prùkazem èíslo x platným do 31. 5. 2011, co¾ správní orgán následnì ovìøil prostøednictvím systému AFIS (Automated Fingerprint Identification System). ©etøením bylo zji¹tìno, ¾e ¾alobce je veden v evidenci ne¾ádoucích osob od 10. 5. 2011 do 10. 5. 2015; dne 3. 3. 2008 mu bylo Policií Èeské republiky, Øeditelstvím slu¾by cizinecké policie, Inspektorátem cizinecké policie Praha-Ruzynì, vydáno rozhodnutí o správním vyho¹tìní na dobu ètyø let, è. j. CPR-753-11/PØ-2008-4112, které nabylo právní moci dne 11. 3. 2011. Na základì uvedených skuteèností rozhodla ¾alovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím o zaji¹tìní cizince podle § 124a zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, na dobu 90 dnù.
[2] ®alobce brojil proti rozhodnutí ¾alované ¾alobou podanou u Krajského soudu v Brnì; ten rozsudkem ze dne 5. 8. 2011, è. j. 36 A 30/2011-14, ¾alobu zamítl. Neshledal dùvodnými námitku mo¾ného pou¾ití mírnìj¹ích prostøedkù ve smyslu § 123b odst. 1 zákona o pobytu cizincù ani námitku, ¾e v øízení nebyla splnìna podmínka nezbytnosti zaji¹tìní za úèelem správního vyho¹tìní.
[3] ®alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) napadl rozsudek krajského soudu vèas podanou kasaèní stí¾ností namítaje, ¾e jsou dány dùvody podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále té¾ s. ø. s. ), tj. nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v pøedcházejícím øízení.
[4] Stì¾ovatel nesouhlasí s interpretací ustanovení § 124a zákona o pobytu cizincù ve spojení s § 123b odst. 1 zákona a èl. 15 odst. 1 smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/Es ze dne 16. 12. 2008 o spoleèných normách a postupech v èlenských státech pøi navracení neoprávnìnì pobývajících státních pøíslu¹níkù tøetích zemí (dále té¾ návratová smìrnice ). Podle jeho názoru byla ¾alovaná povinna zabývat se otázkou, zda je v posuzovaném pøípadì mo¾né uplatnit tzv. zvlá¹tní opatøení za úèelem vycestování. Tato povinnost vyplývá z èl. 15 odst. 1 návratové smìrnice, v jeho¾ kontextu musí být ustanovení zákona o pobytu cizincù týkající se zaji¹tìní cizincù za úèelem vyho¹tìní interpretována.
[5] Není pochyb o tom, ¾e ustanovení § 124a zákona o pobytu cizincù, na rozdíl od § 124 odst. 1 zákona, výslovnì nestanoví povinnost policie zkoumat, zda namísto zaji¹tìní nepostaèuje ulo¾ení tzv. zvlá¹tního opatøení za úèelem vycestování ve smyslu § 123b odst. 1 zákona. Na tuto skuteènost ostatnì stì¾ovatel upozoròoval ji¾ v ¾alobì. Ustanovení § 124a zákona je v¹ak nutné vykládat eurokonformním zpùsobem, tj. pøedev¹ím v souladu s èl. 15 odst. 1 návratové smìrnice, který se vztahuje na ka¾dé zaji¹tìní za úèelem vyho¹tìní. Není tedy v tomto ohledu relevantní, zda byl cizinec zaji¹tìn podle § 124 nebo § 124a zákona o pobytu cizincù.
[6] Zmiòovaný èl. 15 odst. 1 návratové smìrnice stanoví dva po¾adavky, je¾ musí ka¾dé zaji¹tìní cizince splòovat: v daném pøípadì nemohou být uplatnìna jiná mírnìj¹í donucovací opatøení a zaji¹tìní cizince musí být v¾dy nezbytné vzhledem k okolnostem pøípadu. Absence mo¾nosti pou¾ití mírnìj¹ího opatøení a existence kvalifikovaného nebezpeèí, vymezeného v èl. 15 písm. a) a b) návratové smìrnice, jsou dvì podmínky zaji¹tìní, je¾ musí být splnìny kumulativnì. Tuto skuteènost potvrzuje i dùvodová zpráva Komise k návrhu smìrnice [KOM(2005) 391 final, 1. 9. 2005, s. 7]. Krajský soud tedy nesprávnì uzavøel, ¾e v pøípadì zaji¹tìní podle § 124a zákona o pobytu cizincù není ¾alovaná povinna zkoumat mo¾nost aplikace mírnìj¹ích opatøení podle § 123b odst. 1 zákona. Tato povinnost neodpadá ani tehdy, vykazuje-li jednání cizince ve¹keré znaky kvalifikovaného nebezpeèí popsaného v èl. 15 písm. a) a b) návratové smìrnice.
[7] Stì¾ovatel dále nesouhlasí se závìrem krajského soudu, ¾e jeho jednání bylo úèelové a motivované snahou maøit rozhodnutí o správním vyho¹tìní a stì¾ovat jeho výkon. Argumentace krajského soudu, ¾e stì¾ovatel se podáním opìtované ¾ádosti o mezinárodní ochranu sna¾il legalizovat svùj pobyt z dùvodu známosti s obèankou Evropské unie a zneu¾ít tak institut mezinárodní ochrany, není nièím opodstatnìná. Podání ¾ádosti o mezinárodní ochranu v sobì zahrnuje i ¾ádost o doplòkovou ochranu, v jejím¾ rámci správní orgán hodnotí i mo¾nost vycestování s ohledem na respektování soukromí a rodinného ¾ivota ¾adatele [§ 14a odst. 2 písm. d) zákona è. 325/1999 Sb., o azylu a o zmìnì zákona è. 283/1991 Sb., o Policii Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù]. Zákonodárce tak stanovil, ¾e ¾ádost o mezinárodní ochranu motivovaná zájmem na ochranì rodinného ¾ivota má stejnou dùle¾itost jako ¾ádost podaná z kteréhokoli jiného dùvodu. Tuto skuteènost akceptoval i Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 17. 9. 2010, è. j. 2 Azs 14/2010-92.
[8] Partnerka stì¾ovatele je obèankou Èeské republiky, u ní¾ lze jen tì¾ko pøedpokládat, ¾e by stì¾ovatele následovala do jeho zemì pùvodu. Právì s ohledem na tuto skuteènost by realizace vyho¹tìní stì¾ovatele mohla mít dopad i do jeho práva na rodinný ¾ivot zaruèeného v èl. 8 Evropské úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod.
[9] Podání ¾ádosti o mezinárodní ochranu s cílem setrvat na území v rodinném ¾ivotì s obèankou Èeské republiky tak podle stì¾ovatele nelze obecnì pova¾ovat za zneu¾ití institutu mezinárodní ochrany, ale o naplnìní jednoho z jejích mo¾ných cílù. Úèelovost ¾ádosti o mezinárodní ochranu pøitom byla jediným argumentem pou¾itým krajským soudem, jím¾ byla nutnost zaji¹tìní stì¾ovatele odùvodnìna. Je tedy zøejmé, ¾e podmínky pro zaji¹tìní stì¾ovatele vyplývající z èl. 15 odst. 1 a 5 návratové smìrnice nebyly splnìny. Stì¾ovatel nad rámec uvedeného dodal, ¾e opravdovost jeho rodinného ¾ivota s èeskou partnerkou dokazuje i fakt, ¾e krátce po jeho zaji¹tìní bylo na základì lékaøské prohlídky zji¹tìno tìhotenství partnerky; otcovství stì¾ovatele nepopírá on ani jeho partnerka.
[11] ®alovaná ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti poznamenala, ¾e si je vìdoma své zákonné povinnosti vyplývající z § 126 písm. a) zákona o pobytu cizincù a zkoumá, zda dùvody zaji¹tìní stì¾ovatele trvají. Konstatovala, ¾e v pøedmìtné vìci je vedeno u Okresního soudu v Bøeclavi øízení o zákonnosti zaji¹tìní cizince a jeho propu¹tìní podle § 200o a násl. zákona è. 99/1963 Sb., obèanského soudního øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Souèasnì Øeditelství slu¾by cizinecké policie zkoumá na ¾ádost stì¾ovatele podle § 122 zákona o pobytu cizincù, zda jsou splnìny podmínky k odstranìní tvrdosti správního vyho¹tìní (dosud nerozhodnuto). Krajskému soudu v Brnì byla dne 3. 10. 2011 doruèena ¾aloba proti rozhodnutí o prodlou¾ení doby zaji¹tìní za úèelem správního rozhodnutí (dosud nerozhodnuto).
[12] Dne 29. 9. 2011 pøiznal Krajský soud v Brnì odkladný úèinek ¾alobì podané stì¾ovatelem proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o zastavení øízení o azylu; stì¾ovatel má tudí¾ postavení osoby, která projevila úmysl po¾ádat o mezinárodní ochranu na území Èeské republiky. Dne 10. 10. 2011 byl stì¾ovateli vystaven Zastupitelským úøadem Ghany v Praze náhradní cestovní doklad, který je ulo¾en na Øeditelství slu¾by cizinecké policie v Praze.
[13] Vzhledem k tomu, ¾e dosud nebylo rozhodnuto ve vìci mezinárodní ochrany, nelze realizovat správní vyho¹tìní z území Èeské republiky a dùvody pro zaji¹tìní cizince podle ¾alované trvají.
[16] V nyní posuzované vìci se Nejvy¹¹í správní soud nejprve zabýval námitkou mo¾nosti aplikace zvlá¹tních opatøení za úèelem vycestování pøi zaji¹tìní cizince podle § 124a zákona o pobytu cizincù [ad IV. A); dùvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s.], poté hodnotil námitku nesprávného posouzení podmínek pro zaji¹tìní stì¾ovatele [ad IV. B); dùvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s.].
IV. A) Mo¾nost aplikace tzv. zvlá¹tních opatøení pøi zaji¹tìní cizince podle § 124a zákona o pobytu cizincù
[17] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti namítal, ¾e ¾alovaná mìla v øízení posoudit mo¾nost pou¾ití mírnìj¹ích prostøedkù ne¾ je zaji¹tìní ve smyslu § 123b odst. 1 zákona o pobytu cizincù. Krajský soud k obdobnì formulované ¾alobní námitce konstatoval, ¾e aplikace zvlá¹tních opatøení za úèelem vycestování cizince z území pøipou¹tí pouze ustanovení § 124 zákona. Stì¾ovatel v¹ak byl zaji¹tìn podle § 124a zákona, proto pou¾ití tìchto institutù nebylo na místì.
[18] Zákon o pobytu cizincù s úèinností od 1. 1. 2011 v hlavì XI upravuje zvlá¹tní opatøení za úèelem vycestování cizince z území a zaji¹tìní cizince. Podle § 123b odst. 1 zákona jsou zvlá¹tními opatøeními za úèelem vycestování a) povinnost cizince oznámit policii adresu místa pobytu, zdr¾ovat se tam, ka¾dou jeho zmìnu oznámit následující pracovní den policii a pravidelnì se osobnì hlásit policii ve lhùtì stanovené policií, nebo b) slo¾ení penì¾ních prostøedkù ve volnì smìnitelné mìnì ve vý¹i pøedpokládaných nákladù spojených se správním vyho¹tìním (dále jen finanèní záruka ) cizincem, kterému je zvlá¹tní opatøení za úèelem vycestování ulo¾eno; penì¾ní prostøedky za cizince mù¾e slo¾it státní obèan Èeské republiky nebo cizinec s povoleným dlouhodobým anebo trvalým pobytem na území (dále jen slo¾itel ).
[19] Zaji¹tìní cizince za úèelem správního vyho¹tìní je v obecné rovinì upraveno v § 124 zákona. V odstavci prvém citovaného ustanovení zákon výslovnì pøedpokládá, ¾e policie je oprávnìna zajistit cizince z urèitých zákonem stanovených dùvodù tehdy, nepostaèuje-li ulo¾ení zvlá¹tního opatøení za úèelem vycestování. Podle § 124a zákona o pobytu cizincù je policie oprávnìna za úèelem správního vyho¹tìní zajistit cizince, který uèinil prohlá¹ení o mezinárodní ochranì nebo podal ¾ádost o mezinárodní ochranu, jestli¾e ji¾ bylo o jeho vyho¹tìní pravomocnì rozhodnuto nebo je øízení o správním vyho¹tìní zahájeno z dùvodù podle § 119 odst. 1 písm. a), anebo § 119 odst. 1 písm. b) bodu 6 nebo 7.
[20] Jak vyplývá z dùvodové zprávy k zákonu è. 427/2010 Sb., jím¾ byl do zákona o pobytu cizincù zaveden mj. institut zvlá¹tních opatøení za úèelem vycestování, provedená novelizace byla motivována nutností implementace návratové smìrnice do cizineckého zákona. Zmiòovaná smìrnice toti¾ v èl. 15 odst. 1 poèítá s tím, ¾e k zaji¹tìní bude pøistupováno a¾ v pøípadì, kdy nebylo mo¾né vyu¾ít alternativních mírnìj¹ích donucovacích opatøení za úèelem vycestování (srov. snìmovní tisk è. 70/0, 6. volební období od 2010, dostupný na digitálním repozitáøi www.psp.cz).
[21] Èlánek 15 odst. 1 návratové smìrnice stanoví, ¾e nemohou-li být v konkrétním pøípadì úèinnì uplatnìna jiná dostateènì úèinná, av¹ak mírnìj¹í donucovací opatøení, mohou èlenské státy zajistit pouze státního pøíslu¹níka tøetí zemì, o jeho¾ navrácení probíhá øízení, za úèelem pøípravy návratu nebo výkonu vyho¹tìní, zejména v pøípadì, ¾e a) hrozí nebezpeèí skrývání se nebo b) dotèený státní pøíslu¹ník tøetí zemì se vyhýbá pøípravì návratu èi uskuteèòování vyho¹tìní nebo je jinak ztì¾uje. Jakékoli zaji¹tìní musí trvat co nejkrat¹í dobu, a pouze dokud jsou s nále¾itou peèlivostí èinìny úkony smìøující k vyho¹tìní. Uvedenou smìrnici mìly èlenské státy implementovat do svých právních øádù do 24. 12. 2010. Po tomto datu tedy musí být národní právní pøedpis interpretován v souladu s cíli a po¾adavky této smìrnice (tj. eurokonformnì).
[22] Aèkoliv jazykový výklad § 124a zákona o pobytu cizincù neposkytuje jasnou odpovìï, zda institut zvlá¹tních opatøení má své místo také pøi rozhodování o zaji¹tìní podle tohoto ustanovení, významné vodítko poskytuje výklad teleologický, systematický i logický. Ostatnì koneèný výklad právní normy by mìl být prùnikem a vyvá¾ením jednotlivých výkladových metod -logické, systematické, historické, teleologické, srovnání v právu aj. [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1133/07, ze dne 20. 12. 2007 (N 233/47 SbNU 1029), http://nalus.usoud.cz, nebo obdobnì rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, è. j. 5 A 116/2001-46, publikovaný pod è. 20/2003 Sb. NSS, rozsudek ze dne 11. 2. 2004, è. j. 7 A 72/2001-53, publikovaný pod è. 576/2005 Sb. NSS a dále té¾ rozsudek roz¹íøeného senátu ze dne 26. 10. 2005, è. j. 1 Afs 86/2004-54, publikovaný pod è. 792/2006 Sb. NSS; v¹echny dostupné na www.nssoud.cz].
[23] Cíl právní úpravy zvlá¹tních opatøení za úèelem vycestování vyplývá ze stì¾ovatelem zmiòované dùvodové zprávy Komise k pøedkládanému návrhu smìrnice, podle ní¾ navrhovaná právní úprava usiluje o omezení pou¾ívání pøedbì¾né vazby a o jeho spojení se zásadou pøimìøenosti. Pøedbì¾ná vazba se pou¾ije pouze tehdy, jestli¾e to je nezbytné k zabránìní vzniku nebezpeèí skrývání se pøed spravedlností a jestli¾e uplatnìní ménì záva¾ných donucovacích opatøení není dostateènì úèinné [srov. návrh smìrnice Evropského parlamentu a Rady o spoleèných normách a postupech v èlenských státech pøi vrácení nelegálnì pobývajících státních pøíslu¹níkù tøetích zemí ze dne 1. 9. 2005, è. KOM(2005) 391 v koneèném znìní, dostupná na http://www.europarl.europa.eu]. Také v preambuli návratové smìrnice je uvedeno, ¾e vyu¾ití institutu zaji¹tìní za úèelem vyho¹tìní by mìlo být omezeno a mìlo by podléhat zásadì proporcionality, resp. úèinnosti, pokud jde o pou¾ité prostøedky a sledované cíle. Zaji¹tìní je odùvodnìné pouze pro pøípravu navrácení èi pro výkon vyho¹tìní a pouze v pøípadì, ¾e by uplatnìní mírnìj¹ích donucovacích opatøení nebylo dostateènì úèinné (srov. body 13 a 16 preambule). Podle Soudního dvora Evropské unie návratová smìrnice zavádí pøesný postup, který mají èlenské státy pou¾ít pøi navracení neoprávnìnì pobývajících státních pøíslu¹níkù tøetích zemí, a stanoví poøadí jednotlivých po sobì jdoucích fází, které tento postup zahrnuje. Realizace vyho¹tìní musí být provádìna prostøednictvím co nejmírnìj¹ích donucovacích opatøení. Pouze v pøípadì, ¾e výkon rozhodnutí o navrácení formou vyho¹tìní mù¾e být s ohledem na posouzení ka¾dé konkrétní situace ohro¾en jednáním dotèené osoby, mù¾e být cizinec zbaven svobody zaji¹tìním (srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 28. 4. 2011, ve vìci C-61/11 PPU Hassen El Dridi, alias Karim Soufi, body 34 a 39, dostupný na http://eur-lex.europa.eu). Je tedy zøejmé, ¾e smyslem zmiòované právní úpravy (èl. 15 odst. 1 návratové smìrnice a zavedení tzv. zvlá¹tních opatøení do zákona o pobytu cizincù) byla snaha o minimalizaci omezování osobní svobody v pøípadì zaji¹tìní cizincù za úèelem vyho¹tìní zahrnutím povinnosti správního orgánu provést úvahu o mo¾nosti aplikace mírnìj¹ích opatøení pøed tím, ne¾ pøistoupí k samotnému zaji¹tìní cizince.
[24] Obdobnì èeský zákonodárce v dùvodové zprávì k zákonu è. 427/2010 Sb. konstatuje, ¾e [p]roces popsaný v § 124 se uplatní i pro zaji¹tìní podle § 124a, v nìm¾ jsou stanoveny speciální dùvody pro zaji¹tìní cizince, který uèinil prohlá¹ení o mezinárodní ochranì nebo podal ¾ádost o mezinárodní ochranu. Podle navrhované úpravy bude policie v souvislosti se správním vyho¹tìním oprávnìna zajistit cizince, a¾ poté co bude posouzena vhodnost pou¾ití institutu ulo¾ení zvlá¹tního opatøení za úèelem vycestování (srov. snìmovní tisk è. 70/0, 6. volební období od 2010, dostupný na digitálním repozitáøi www.psp.cz).
[25] Rovnì¾ systematický výklad zákona o pobytu cizincù svìdèí o skuteènosti, ¾e aplikace zvlá¹tních opatøení má své místo pøi rozhodování o zaji¹tìní cizincù za úèelem správního vyho¹tìní jak podle § 124 zákona, tak podle ustanovení § 124a zákona. Ustanovení § 124 zákona o pobytu cizincù upravuje obecné podmínky pro vydání rozhodnutí o zaji¹tìní cizince za úèelem vyho¹tìní. Stanoví, ¾e cizince lze zajistit pouze v pøípadì, ¾e nepostaèuje ulo¾ení zvlá¹tního opatøení podle § 123b zákona o pobytu cizincù. Vzhledem k tomu, ¾e § 124a zákona upravuje zvlá¹tní pøípad zaji¹tìní za úèelem správního vyho¹tìní (tzv. kvalifikované zaji¹tìní), lze citované ustanovení chápat jako ustanovení speciální k obecnému § 124 zákona. Pokud § 124a zákona mlèí ohlednì mo¾né aplikace zvlá¹tních opatøení (tj. mírnìj¹ích opatøení ne¾ je zaji¹tìní cizince), pou¾ije se pøi výkladu daného ustanovení podpùrnì obecné ustanovení týkající se zaji¹tìní za úèelem správního vyho¹tìní (§ 124 odst. 1 zákona o pobytu cizincù), které umo¾òuje zajistit cizince za úèelem správního vyho¹tìní a¾ v pøípadì, ¾e ulo¾ení zvlá¹tního opatøení není v dané vìci postaèující.
[26] Vý¹e nastínìné interpretaci vyhovuje i výklad logický. Je tøeba vycházet z premisy, ¾e institut zaji¹tìní cizince a jeho následné umístìní do zaøízení pro zaji¹tìní cizincù (a¾ na 180 dní, resp. 90 dní v pøípadì cizince mlad¹ího 18 let) pøedstavuje mimoøádný institut, který umo¾òuje policii zasáhnout do ústavnì chránìného práva na osobní svobodu, které je jednou ze základních souèástí nedotknutelnosti èlovìka zakotvené obecnì v èl. 7 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 7. 2010, è. j. 9 As 5/2010-74, publikovaný pod è. 2129/2010 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Zaji¹tìní cizince za úèelem správního vyho¹tìní pøedstavuje významný zásah do osobní svobody cizince, a proto mù¾e být provedeno pouze v souladu se zákony, Ústavou a Listinou a v neposlední øadì s Úmluvou, jí¾ je Èeská republika vázána [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/08, ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.), http://nalus.usoud.cz]. Z tohoto dùvodu je tøeba zaji¹tìní cizince za úèelem správního vyho¹tìní (§ 124 a § 124a zákona) chápat jako prostøedek ultima ratio, k jeho¾ vyu¾ití pøistoupí správní orgán jedinì tehdy, nemù¾e-li ¾ádné mírnìj¹í opatøení vést ke sledovanému cíli, jím¾ je realizace správního vyho¹tìní. V souladu se zásadou proporcionality je ¾ádoucí, aby mo¾nost aplikace zvlá¹tních opatøení mìla své místo pøi rozhodování o ka¾dém zaji¹tìní za úèelem vyho¹tìní, bez ohledu na skuteènost, zda je cizinec zaji¹tìn podle § 124 nebo § 124a zákona o pobytu cizincù.
[27] Lze tedy konstatovat, ¾e zákon o pobytu cizincù stanoví s ohledem na zásadu proporcionality a zásadu minimalizace zásahù do osobní svobody pøesný postup a poøadí po sobì jdoucích fází, které musí správní orgány pøi navracení neoprávnìnì pobývajících cizincù respektovat. Za standardní situace postaèuje vydání rozhodnutí o správním vyho¹tìní, na jeho¾ základì cizinec z území vycestuje.
[28] Existuje-li dùvodné nebezpeèí, ¾e cizinec v dobì stanovené v rozhodnutí o správním vyho¹tìní k vycestování území neopustí, zvá¾í správní orgány, zda by zamý¹lenému cíli (realizaci vyho¹tìní) napomohlo ulo¾ení zvlá¹tního opatøení podle § 123b odst. 1 zákona o pobytu cizincù. Výrok o ulo¾ení zvlá¹tního opatøení pak bude zpravidla souèástí rozhodnutí o správním vyho¹tìní (§ 123b odst. 5 zákona); v odùvodnìní rozhodnutí správní orgán pøezkoumatelným zpùsobem vysvìtlí, jaké dùvody ho vedly k vyu¾ití tohoto institutu. Aby v¹ak mohl správní orgán mo¾nost aplikace zvlá¹tních opatøení svìdomitým zpùsobem posoudit, musí v tomto smìru zjistit relevantní skutkové okolnosti pøípadu a uèinit je obsahem spisového materiálu. Zpravidla tak bude vhodné napø. prostøednictvím vysvìtlení (§ 137 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù) zjistit, zda se cizinec zdr¾uje na urèité adrese a je ochoten pravidelnì se policii hlásit [§ 123b odst. 1 písm. a) zákona], pøípadnì zda disponuje finanèními prostøedky ke slo¾ení finanèní záruky podle § 123c zákona o pobytu cizincù. O mo¾nosti vyu¾ití zvlá¹tních opatøení by mìl být cizinec informován.
[29] Teprve nejkrajnìj¹ím donucovacím opatøením, které pøichází v úvahu tehdy, nepostaèuje-li k realizaci vyho¹tìní ani ulo¾ení zvlá¹tního opatøení, je zaji¹tìní cizince za úèelem správního vyho¹tìní podle § 124 nebo § 124a zákona o pobytu cizincù. Pøi zaji¹tìní cizince podle citovaných ustanovení je správní orgán v rozhodnutí povinen odùvodnit, proè v dané vìci nepøistoupil k ulo¾ení zvlá¹tního opatøení namísto zaji¹tìní. Absence této úvahy bude zpravidla znamenat nezákonnost rozhodnutí o zaji¹tìní.
[30] S ohledem na vý¹e uvedené Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e správní orgán pøi rozhodování o zaji¹tìní podle § 124a zákona o pobytu cizincù je povinen zvá¾it (obdobnì jako pøi rozhodování podle § 124 zákona o pobytu cizincù), zda v projednávané vìci nepostaèuje ulo¾ení zvlá¹tního opatøení podle § 123b odst. 1 zákona o pobytu cizincù. Dospìje-li k závìru, ¾e ulo¾ení zvlá¹tního opatøení k dosa¾ení úèelu zákona o pobytu cizincù (a cíle návratové smìrnice) nepostaèuje, je povinen tuto svoji správní úvahu pøezkoumatelným zpùsobem vyjádøit v rozhodnutí, jím¾ zaji¹»uje cizince za úèelem správního vyho¹tìní (obdobnì srov. rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2011, è. j. 9 A 59/2011-18, dostupný na www.nssoud.cz).
[31] I kdy¾ je vydání rozhodnutí o zaji¹tìní podle § 124 nebo § 124a zákona o pobytu cizincù prvním úkonem v øízení o zaji¹tìní cizince za úèelem vyho¹tìní (§ 124 odst. 2 zákona), musí vydání rozhodnutí o zaji¹tìní pøedcházet øádné zji¹tìní skutkového stavu rozhodného pro zákonem stanovený postup správního orgánu v øízení o správním vyho¹tìní (srov. bod [28] shora). Není-li skutkový stav zji¹tìn dostateènì, nemù¾e správní orgán dostát zásadì proporcionality a posoudit pøimìøenost pøijatého opatøení, tedy napø. rozhodnout, zda postaèuje ulo¾ení zvlá¹tního opatøení, èi zda je na místì zaji¹tìní cizince. Nejvy¹¹í správní soud se ztoto¾òuje se závìrem Krajského soudu v Plzni vysloveného v rozsudku ze dne 29. 10. 2010, è. j. 57 A 77/2010-46, www.nssoud.cz, podle nìho¾ je nezbytné, aby správní orgán pøed vydáním rozhodnutí o zaji¹tìní cizince bez dùvodných pochybností zjistil, ¾e skuteènì hrozí, ¾e cizinec bude maøit anebo ztì¾ovat výkon rozhodnutí o správním vyho¹tìní, pøièem¾ souèasnì musí své rozhodnutí odùvodnit konkrétními skutkovými okolnostmi. Za dùle¾itý dùkaz, který je zpùsobilý ovlivnit úplnost a objektivitu skutkových zji¹tìní, je nutné pova¾ovat výpovìï cizince. Má-li být cizinec podle èl. 5 odst. 2 Úmluvy o ochranì lidských práv a svobod seznámen s dùvody svého zaji¹tìní a s ka¾dým obvinìním proti nìmu, je nezbytné, aby byl nejen pøed vydáním rozhodnutí o zaji¹tìní vyslechnut, nýbr¾ také, aby byl vyslechnut k dùvodùm, ve kterých je správním orgánem spatøována nezbytnost jeho zaji¹tìní. Jedinì tak je cizinci øádnì umo¾nìno uplatnìní jeho práv a oprávnìných zájmù (§ 4 odst. 4 správního øádu).
[32] Lze tak uzavøít, ¾e krajský soud nesprávnì posoudil otázku mo¾ného pou¾ití zvlá¹tních opatøení pøi rozhodování o zaji¹tìní podle § 124a zákona o pobytu cizincù. Jak bylo shora vysvìtleno, mo¾nost aplikace zvlá¹tních opatøení ve smyslu § 123b odst. 1 zákona o pobytu cizincù je správní orgán povinen posoudit také pøi rozhodování o zaji¹tìní cizince podle § 124a zákona; námitka nesprávného posouzení této právní otázky krajským soudem je proto dùvodná.
[33] Nad rámec Nejvy¹¹í správní soud dodává, ¾e v pøedlo¾eném spisovém materiálu není ¾ádná zmínka o tom, zda byl se stì¾ovatelem uèinìn pohovor èi zda byl v øízení vyslechnut ve vztahu ke skuteènostem rozhodným pro aplikaci mírnìj¹ích opatøení podle § 123b odst. 1 zákona o pobytu cizincù. S ohledem na skuteènost, ¾e stì¾ovatel byl zaji¹tìn po uèinìní prohlá¹ení o mezinárodní ochranì, bylo by mo¾né pøedpokládat, ¾e správní orgán v tomto smyslu skutkový stav vìci nále¾itì zji¹»oval, ov¹em neuèinil tento pohovor (výslech) souèástí pøedlo¾eného správního spisu. Taková správní praxe je v¹ak nepøípustná. V ka¾dém øízení o zaji¹tìní cizince je správní orgán povinen zjistit skutkový stav vìci dostateènì a tento skutkový stav musí nalézt odraz v pøedlo¾eném spisovém materiálu (pøimìøenì srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 8. 8. 2007, è. j. 3 As 54/2006-71, www.nssoud.cz).
IV. B) Nesprávné posouzení podmínek pro zaji¹tìní stì¾ovatele
[34] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti dále namítal, ¾e ¾alovaná je povinna pøi aplikaci § 124a zákona o pobytu cizincù postupovat v souladu se zásadou proporcionality a ¾e podání ¾ádosti o mezinárodní ochranu s cílem setrvat na území v rodinném ¾ivotì s obèankou Èeské republiky nelze pova¾ovat za zneu¾ití institutu mezinárodní ochrany. S ohledem na zji¹tìný skutkový stav krajský soud uzavøel, ¾e stì¾ovatel svým ryze úèelovým jednáním usiloval o legalizaci pobytu prostøednictvím podání opakované ¾ádosti o mezinárodní ochranu. Dodal, ¾e podle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, è. j. 2 As 22/2006-135, je o zaji¹tìní cizince rozhodováno bez ohledu na pøípadný zásah do soukromého nebo rodinného ¾ivota.
[35] Otázkou, zda se pøi rozhodování o zaji¹tìní cizince má správní orgán zabývat i pøípadným zásahem do soukromého a rodinného ¾ivota cizince, se zabýval roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu v usnesení ze dne 23. 11. 2011, è. j. 7 As 79/2010-150, www.nssoud.cz. Konstatoval, ¾e správní orgán má povinnost se zabývat v øízení o zaji¹tìní cizince mo¾nými pøeká¾kami správního vyho¹tìní, pøedání nebo vycestování tohoto cizince v pøípadech, kdy jsou mu tyto pøeká¾ky v dobì rozhodování o zaji¹tìní známy nebo kdy pøed rozhodnutím o zaji¹tìní cizince vy¹ly najevo. V takové situaci je správní orgán povinen mo¾né pøeká¾ky správního vyho¹tìní, pøedání nebo vycestování cizince pøed rozhodnutím o zaji¹tìní cizince pøedbì¾nì posoudit a ( ) uèinit si úsudek o tom, zda je správní vyho¹tìní, pøedání nebo vycestování cizince alespoò potenciálnì mo¾né. Vysloveným závìrem byl pøekonán právní názor vyjádøený v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, è. j. 2 As 22/2006-135, z nìho¾ ve své argumentaci vycházel krajský soud.
[36] Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, ¾e byly splnìny podmínky pro zaji¹tìní cizince podle § 124a zákona o pobytu cizincù a pøisvìdèil ¾alovanému, ¾e podání opakované ¾ádosti o mezinárodní ochranu lze interpretovat jako pokus o maøení správního vyho¹tìní. K otázce úèelovosti druhé ¾ádosti stì¾ovatele o mezinárodní ochranu, v ní¾ usiloval o udìlení doplòkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu z dùvodu setrvání v rodinném ¾ivotì s obèankou Èeské republiky, Nejvy¹¹í správní soud odkazuje na svùj rozsudek ze dne 17. 9. 2010, è. j. 2 Azs 14/2010-92, www.nssoud.cz. V nìm konstatoval, ¾e za urèitých, by» velmi výjimeèných, okolností, by vycestování cizince do zemì pùvodu, pøedstavující poru¹ení jeho práva na rodinný ¾ivot podle èl. 8 Úmluvy, mohlo pøedstavovat vá¾nou újmu, a z toho dùvodu by mohlo dojít k naplnìní podmínek pro udìlení doplòkové ochrany podle ustanovení § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Je tedy zøejmé, ¾e judikatura zdej¹ího soudu za velmi výjimeèných okolností pøipou¹tí, ¾e by ¾adateli o mezinárodní ochranu mohla být udìlena doplòková ochrana podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu z toho dùvodu, ¾e by jeho vycestováním mohlo být poru¹eno právo na rodinný ¾ivot.
[37] Z citované judikatury vyplývá, ¾e na ¾ádost stì¾ovatele o mezinárodní ochranu nelze a priori nahlí¾et jako na úèelovou, jejím¾ jediným cílem bylo maøení správního vyho¹tìní. Takový závìr by musel být podlo¾en dal¹ími konkrétními skuteènostmi, nicménì v posuzovaném pøípadì ¾alovaná ¾ádnými bli¾¹ími skutkovými okolnostmi svùj závìr o nutnosti zaji¹tìní stì¾ovatele neodùvodnila.
[38] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti dále namítal, ¾e krajský soud nepøíli¹ srozumitelnì dodal, ¾e usilovat o doplòkovou ochranu podle § 14a zákona o azylu z dùvodu známosti s obèankou Evropské Unie nepøipadá v úvahu, nebo» partnerka stì¾ovatele je obèankou Èeské republiky. Podle kasaèního soudu by tato argumentace krajského soudu svìdèila spí¹e o tom, ¾e v dané situaci nebylo mo¾né udìlit doplòkovou ochranu podle § 14b zákona o azylu, tj. doplòkovou ochranu za úèelem slouèení rodiny. Pøi posuzování mo¾nosti udìlení doplòkové ochrany by v¹ak popsaná skuteènost, jak bylo shora uvedeno (srov. body [35]-[37]), za urèitých okolností mohla mít význam.
[39] Z judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu dále vyplývá, ¾e správní orgány musí pøi rozhodování o zaji¹tìní sledovat úèel, pro který bylo omezení osobní svobody v podobì zaji¹tìní cizincù pøijato; tím je pøedev¹ím zabránìní maøení výkonu správního vyho¹tìní. Je tedy tøeba trvat na tom, aby správní orgány pøi rozhodování o zaji¹tìní cizince zvá¾ily, zda je výkon správního vyho¹tìní alespoò potenciálnì mo¾ný (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 4. 2009, è. j. 1 As 12/2009-61, publikovaný pod è. 1850/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz). O zaji¹tìní cizince tak nelze rozhodnout, pokud zákonný úèel omezení osobní svobody cizince nebude pravdìpodobnì mo¾né uskuteènit; v takovém pøípadì je správní orgán naopak povinen cizince neprodlenì propustit na svobodu (srov. shora citované usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 7 As 79/2010-150).
[40] V posuzovaném pøípadì ¾alovaná ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedla, ¾e vzhledem k tomu, ¾e nebylo doposud rozhodnuto ve vìci mezinárodní ochrany, není mo¾no provést realizaci správního vyho¹tìní z území ÈR a dùvody pro zaji¹tìní cizince trvají. Takové vyjádøení ¾alované v¹ak do jisté míry popírá smysl samotného zaji¹tìní, které by mìlo slou¾it pøedev¹ím k realizaci správního vyho¹tìní. Není-li cizinec zaji¹tìn s vidinou, ¾e bude ve lhùtì stanovené pro zaji¹tìní opravdu vyho¹tìn, pøestává být zaji¹tìní ospravedlnitelné. V této souvislosti lze poukázat na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. 10. 2011 ve vìci M. a ostatní proti Bulharsku, stí¾nost è. 41416/08, body 71-75, http://echr.coe.int, v nìm¾ uvedl, ¾e správní orgány jsou povinny pøi rozhodování o zaji¹tìní za úèelem správního vyho¹tìní aktivnì a svìdomitì postupovat v øízení o správním vyho¹tìní, aby dùvody trvajícího zaji¹tìní byly ospravedlnitelné. Pokud v¹ak tento øádný postup smìøující k vyho¹tìní cizince nepøetrvává po celou dobu zaji¹tìní bez rozumného dùvodu, zaji¹tìní cizince pøestává být oprávnìné (obdobnì srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 2. 11. 2011, è. j. 1 As 119/2011-39, www.nssoud.cz).
[41] S ohledem na vý¹e uvedené Nejvy¹¹í správní soud uzavírá, ¾e krajský soud v napadeném rozsudku za dosavadnì zji¹tìného skutkového stavu nesprávnì posoudil otázku úèelovosti ¾ádosti o mezinárodní ochranu a chybnì konstatoval, ¾e posuzování zásahu do rodinného a soukromého ¾ivota nemá místo pøi rozhodování o zaji¹tìní cizince. Námitka nesprávného posouzení i této právní otázky krajským soudem je tedy dùvodná.
[42] S ohledem na vý¹e uvedené závìry Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná, a tak podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il napadený rozsudek Krajského soudu v Brnì, a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V nìm bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným v rozsudku zdej¹ího soudu. V novém øízení rozhodne krajský soud i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).

References: soud 
 § 124
 § 123
 § 103
 § 124
 § 123
 § 124
 § 124
 § 123
 § 124
 § 124
 § 124
 soud 
 § 124
 § 123
 soud 
 § 126
 § 200
 § 122
 soud 
 soud 
 § 124
 § 103
 § 103
 § 124
 § 123
 soud 
 § 124
 § 124
 § 123
 § 124
 § 124
 § 119
 § 119
 § 124
 SbNU 1029
 § 124
 § 124
 § 124
 § 124
 § 124
 § 123
 § 124
 § 124
 § 124
 SbNU 427
 § 124
 § 124
 § 124
 § 123
 § 123
 § 124
 § 124
 soud 
 § 124
 § 124
 § 123
 § 124
 § 124
 soud 
 soud 
 § 124
 § 123
 § 124
 soud 
 § 123
 § 124
 soud 
 soud 
 § 124
 § 14
 soud 
 § 14
 § 14
 soud 
 § 14
 § 14
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud