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Timestamp: 2018-08-21 04:03:50+00:00

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﻿ Sentencia C-1002 de octubre 12 de 2004
SENTENCIA C-1002 DE 12 DE OCTUBRE DE 2004
CONTENIDO:SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL. SE RESUELVE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 42 Y 43 DE LA LEY 100 DE 1993, DECLARÁNDOLOS EXEQUIBLES, EXCEPTO LA EXPRESIÓN "Y DEMÁS NORMAS NECESARIAS PARA SU ADECUADO FUNCIONAMIENTO", CONTENIDA EN EL INCISO CUARTO DEL ARTÍCULO 43.
Sentencia C-1002 de octubre 12 de 2004
Sentencia C-1002 de 2004
Ref.: Expediente D-5178
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993.
Los problemas jurídicos planteados por la demanda entrañan la violación de 32 normas constitucionales. Por este motivo, antes que resumirlos en un solo apartado de la sentencia —como ha sido usual—, la Sala los expondrá al iniciar cada capítulo correspondiente.
De acuerdo con el primer conjunto de cargos, la Sala debe establecer si, como lo dice el actor, i) es contrario al principio de igualdad que las juntas de calificación estén destinadas únicamente a calificar la invalidez de las personas cobijadas por el régimen de prima media con prestación definida, pero no para calificar la invalidez de las personas afiliadas al régimen de ahorro individual con solidaridad. La Corte debe establecer también si ii) quebranta el principio de igualdad el hecho de que, como lo afirma el actor, las juntas de calificación de invalidez operen para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, pero no de una pensión de sobreviviente —respecto de la cual también puede haber aspirantes inválidos—. En tercer lugar, la Corte debe clarificar si iii) se violenta el principio constitucional de la doble instancia al no permitírsele a los aspirantes a una pensión de invalidez o de sobreviviente agotar las dos instancias para obtener la prestación requerida.
a) Las juntas de calificación de invalidez determinan el estado de invalidez tanto en el régimen solidario de prima media con prestación definida como en el régimen de ahorro individual con solidaridad.
Así se desprende del contenido de la norma citada, que indica que, “El estado de invalidez, los requisitos para obtener la pensión de invalidez, el monto y el sistema de su calificación en el régimen de ahorro individual con solidaridad, se regirá por las disposiciones contenidas en los artículos 38, 39, 40 y 41 de la presente ley”, siendo el artículo 41 el que señala que el estado de invalidez se determinará de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 42, 43 y siguientes, lo cual quiere indicar que se determina previa evaluación de las juntas de calificación de invalidez.
El requisito de la certeza en los cargos de inconstitucionalidad significa —lo ha dicho la Corte— “que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente (1) “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” (2) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda (3) . Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”” (4) .
Por un motivo similar, de acuerdo con la definición hecha por la Corte Constitucional, el cargo del demandante incurre en el defecto de la insuficiencia argumentativa, pues el actor no alcanza a demostrar por qué la norma impugnada es inconstitucional a la luz del artículo 69 de la Ley 100, que es el que directamente la complementa (5) .
b) Las juntas de calificación de invalidez no solo determinan la incapacidad para efectos del reconocimiento de pensiones de invalidez sino, también, para el reconocimiento de pensiones de sobrevivientes.
Del mismo modo, el artículo 69 de la Ley 100, ya citado, advierte que la calificación de las juntas de calificación de invalidez se requiere para determinar el estado de invalidez de las personas afiliadas al régimen de ahorro individual con solidaridad, sin hacer distinciones respecto de la prestación que dicha calificación sustenta. Nuevamente, el artículo indica que “El estado de invalidez, los requisitos para obtener la pensión de invalidez, el monto y el sistema de su calificación en el régimen de ahorro individual con solidaridad, se regirá por las disposiciones contenidas en los artículos 38, 39, 40 y 41 de la presente ley”, sin que se haga la aludida diferenciación.
En esta medida, dado que el legislador no circunscribió expresamente el ámbito de funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez a la calificación de la incapacidad con fines de reconocimiento de pensión de invalidez, es posible inferir que también dicha certificación sirve como elemento de juicio para conceder la pensión de sobreviviente, pues para esta también se requiere la calificación del grado de invalidez del aspirante.
De hecho, así lo entendió el reglamento al señalar que el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez se aplicará a todos “trabajadores y servidores públicos del territorio nacional de los sectores público y privado, trabajadores independientes afiliados al sistema de seguridad social y pensionados por invalidez”, pero en particular se aplicará “a las personas con derecho a las prestaciones y beneficios contemplados en la Ley 21 de 1982, Ley 100 de 1993, Ley 361 de 1997, Ley 418 de 199 (sic)” y, entre otras, a las personas “que requieran el certificado de pérdida de capacidad laboral para reclamar un derecho o para aportarlo como prueba en procesos judiciales o administrativos” (D. 2463/2001).
ART. 3º—Calificación del grado de pérdida de la capacidad laboral. Corresponderá a las siguientes entidades calificar el grado de pérdida de la capacidad laboral en caso de accidente o enfermedad: 5. Las juntas regionales de calificación de invalidez en primera instancia, en los siguientes casos:
a) Cuando se solicite la calificación de la invalidez, para el pago de prestaciones asistenciales y/o económicas por parte de las entidades administradoras del sistema de seguridad social y entidades de previsión social o entidades que asuman el pago de prestaciones.
De las normas transcritas se deduce que la función de calificación de las condiciones de invalidez que realizan las juntas a que se refiere el Decreto 2463 de 2001 no se agota, como lo sugiere el demandante, con la determinación de las que dan lugar a la concesión de la pensión de invalidez, sino que operan en cualquier caso en que el establecimiento del grado de invalidez sea requisito necesario para otorgar el reconocimiento de una prestación social, lo cual incluye, como es obvio, a la pensión de sobrevivientes.
c) Los trámites adelantados ante las juntas de calificación de invalidez no son violatorios del principio de la doble instancia.
Independientemente del hecho de que, según la jurisprudencia nacional, el principio de la doble instancia no es absoluto, por lo cual el ordenamiento jurídico puede prever trámites en los que no se conciba el agotamiento del recurso de apelación (6) , lo cierto es que en los procedimientos adelantados ante las juntas de calificación de invalidez este principio sí se manifiesta, y de manera plena.
En efecto, basta con asomarse al texto del artículo 43 para certificar que la junta nacional de calificación de invalidez “tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas”.
4. Violación de las normas sobre separación de poderes y otorgamiento de funciones jurisdiccionales a particulares.
a) Las juntas de calificación de invalidez no ejercen jurisdicción.
Las juntas de calificación de invalidez, tanto las regionales como la junta nacional, son organismos de creación legal, integrados por expertos en diferentes disciplinas, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social —hoy, Ministerio de la Protección Social— para calificar la invalidez en aquellos eventos en que la misma sea necesaria para el reconocimiento de una prestación. De conformidad con los artículos acusados, los miembros de las juntas de calificación de invalidez no son servidores públicos y reciben los honorarios por sus servicios de las entidades de previsión o seguridad social ante quienes actúan, o por la administradora a la que esté afiliado quien solicite sus servicios (7) .
Sin embargo, pese a que las normas demandadas utilizan expresiones propias del léxico jurisdiccional como “instancia” y “resolución de controversias”, es evidente que no existe una disposición concreta que les otorgue, ex profeso, la facultad de administrar justicia. De hecho, guardadas las proporciones y respetando las diferencias, la vía gubernativa, que también se tramita en dos instancias y busca la solución de una controversia suscitada con la administración, tampoco es una manifestación del ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, por lo que de la sola existencia de instancias o de la definición de una situación jurídica no puede inferirse que el procedimiento de la referencia encierre la potestad de administrar justicia.
Los procedimientos adelantados por las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza administrativa ni jurisdiccional, porque su finalidad es exclusivamente la certificación de la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales que la requieren. En esa medida, los dictámenes que las juntas de calificación expiden no tienen la virtud de resolver de manera definitiva las controversias surgidas en torno al grado de invalidez ni de producir efectos de cosa juzgada, que es como propiamente la jurisprudencia constitucional ha definido la función jurisdiccional. En efecto, la Corte Constitucional, ha señalado que “el ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la expedición de un acto final —la sentencia—, llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal” (8) .
La negativa parcial o total de la pensión de invalidez es, en esencia, un conflicto jurídico y como tal, su conocimiento está atribuido por la Constitución Política y por la propia ley laboral al juez del trabajo (CPL, art. 2º). La jurisdicción, como facultad del Estado para dirimir los conflictos, corresponde a los órganos judiciales y no puede ser transferido a los particulares, como son las juntas en cuestión, dado que ellos no administran justicia.
En esas condiciones, la Sala estima, en acuerdo con el recurrente, que el adecuado entendimiento de los artículos 41, 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 es crear una opción conforme a la cual si el asegurador niega el reconocimiento de la pensión de invalidez, el asegurado puede acudir a las juntas de calificación de invalidez o al juez del trabajo, a su elección, pues también se puede acudir a ellas una vez iniciado el trámite judicial, para darle al dictamen pertinente el trámite que le corresponde en su calidad de prueba (CSJ, S. Cas. Lab. Sent., sep. 29/99, rad. 11910, M.P. Germán G. Valdés Sánchez) (negrilla fuera del original).
Teniendo en cuenta lo dicho, el cargo de la demanda por violación de las normas que regulan el ejercicio de funciones jurisdiccionales por particulares, específicamente el artículo 116 de la Carta que hace referencia a que los particulares podrán “ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”, queda desvirtuado.
b) Violación al principio de separación de poderes públicos en cuanto a la intromisión de las juntas de calificación de invalidez en las funciones propias de la rama judicial.
5. Cargos por violación de las normas sobre ejercicio de la potestad reglamentaria.
Así pues, en virtud de este grupo de cargos, la Corte debe establecer si, i) al asignar al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, el legislador de la Ley 100 quebrantó el artículo 150 de la Constitución en sus numerales 1º, 2º, 7º, 8º, 10 y 23 pues se despojó de una facultad que le correspondía ejercer de manera directa, cual era la de definir la estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez, sus objetivos, la integración, financiación y funcionamiento, el procedimiento de apelación, etc. ii) En el mismo sentido, la Corte debe precisar si, al ejercer la potestad reglamentaria en esta materia específicamente en lo relativo al recurso de apelación, el gobierno queda facultado para regular asuntos o materias propias de los códigos de procedimiento, como es el trámite de dichos recursos. La Corte debe señalar también si iii) el hecho de que el legislador no haya delimitado temporalmente el ejercicio de las potestades reglamentarias del ejecutivo en materia de las juntas de calificación de invalidez, quebranta el artículo 150-10 de la Carta Fundamental, que impone un límite temporal a las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno, y iv) si viola la Constitución el hecho de que el gobierno no hubiera solicitado expresamente facultades para dictar normas que permitan desarrollar el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez.
a) Naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez.
En este sentido, la Sentencia C-482 de 2002, por la cual la Corte Constitucional estudió la exequibilidad del Consejo Profesional Nacional de Bacteriología, dejó sentado que dicha entidad hacía parte de la estructura administrativa como ente del orden nacional porque “además de tratarse de la creación de un órgano del orden nacional (se reitera, por expresa decisión legislativa) la existencia del consejo está llamada a afectar la estructura de la administración nacional. Para el efecto bastaría con reparar que mediante el artículo 12 del proyecto, se asigna una función a órganos de la administración como son los ministros, pues se señala que ellos integrarán conjuntamente con representantes de organizaciones de origen y base privada, el Consejo Profesional Nacional de Bacteriología”.
En efecto, en relación con este último aspecto, es indispensable señalar que la jurisprudencia constitucional ha admitido la presencia de particulares en el ejercicio de funciones públicas, presencia que se realiza de múltiples maneras según lo autorizan los artículos 123 y 210 de la Carta Política.
“Al respecto es pertinente señalar, siguiendo la jurisprudencia de la propia Corte que se relaciona en la vista fiscal, que en el presente caso más que frente a un órgano mixto o a una entidad mixta en los términos que ellas se han desarrollado por la propia ley de tiempo atrás (asociaciones y fundaciones de carácter mixto, tal como fueron reguladas en la L. 130/76, art. 6º, o como están previstas hoy día en la L. 489/98, arts. 95 y 96), se está ante un órgano estatal del orden nacional que por virtud del mandato constitucional de participación, comporta la intervención permanente de representantes de asociaciones profesionales y de organismos relacionados con la profesión que mediante el proyecto se reglamenta” (Sent. C-482/2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis).
“Junto a las modalidades anteriores, deben contarse aquellos supuestos que significan incorporación de las personas privadas, en su condición de tales, a órganos administrativos en lo que se ha llamado una participación “interna o inmanente a la administración” (9) , plasmada inicialmente a través de la configuración de órganos con competencias simplemente consultivas, no decisorias (el D. 1050/68, señalaba por ejemplo, que “las unidades ministeriales que cumplen funciones de asesoría o coordinación se denominan oficinas, comités y consejos, cuando incluyan personas ajenas al ministerio”, —art. 11—, disposición similar se intuye en la L. 489/98, art. 38, par. 2º) y posteriormente en virtud de los mandatos constitucionales de participación de manera creciente, en órganos de carácter decisorio. En estos últimos casos se destaca, como título justificativo de la incorporación de sujetos privados, entre otros, el principio de la representación de intereses “los particulares se incorporan a los órganos a título de entidades no públicas” (10) . En ese orden de ideas, la Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, prevé una serie de mecanismos para afianzar la democratización y el control social de la administración pública (arts. 32 a 35) y para desarrollar en el ámbito general de la administración y en los diferentes organismos, mecanismos eficaces de participación de los particulares en el ámbito orgánico de la administración (p. ej. en los órganos de dirección de las entidades descentralizadas se prevé dicha participación respecto de los establecimientos públicos —art. 74—, respecto de las empresas industriales y comerciales del Estado —art. 89, inc. 2º—)” (Sent. C-482/2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis).
Pasa la Corte a determinar la procedencia de la acusación relativa a la delegación legislativa para que el gobierno reglamente ciertos elementos de las juntas de calificación de invalidez, que concretamente se dirige contra el inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100 de 1993.
b) Reserva de ley en la regulación de la estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez.
Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la estructura orgánica de las entidades públicas comprende los “elementos que integran el órgano, debiendo considerarse allí incluido, tanto lo relacionado con el elemento humano que lo conforma, es decir, los empleados y funcionarios que ponen al servicio del ente público su voluntad, como lo relacionado con su aspecto patrimonial, de conformidad con lo dispuesto por el respectivo ordenamiento jurídico” (11) .
La denominación: se denominarán junta nacional de calificación de invalidez y juntas regionales de calificación de invalidez.
Naturaleza jurídica y régimen jurídico: los artículos 42 y 423 (sic) no hacen referencia directa a estos elementos, pero de lo dicho al comienzo de este capítulo se evidencia que estas juntas son órganos del sistema de seguridad social que ejercen una función de peritaje, técnica y de tipo operativo y que incumbe el ejercicio de una función pública consistente en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral. En este contexto, habría que decir que el legislador tiene una amplia potestad de configuración para determinar la estructura de las entidades de la administración pública, por lo que no existe prohibición constitucional alguna para que aquel diseñe, según las conveniencias, el modelo jurídico que habrá de seguir una entidad en particular.
c) Exequibilidad del inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100 de 1993.
Del análisis precedente se deduce que el artículo 43 de la Ley 100, al conferirle al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar los aspectos concretos que desarrolló en relación con las juntas de calificación de invalidez, respetó el texto constitucional que consagra la reserva de ley para la determinación de la estructura orgánica de las entidades del orden nacional de la administración. Para la Corte, el legislador estableció los principios funcionales, organizacionales y de competencia de las juntas de calificación de invalidez, asignándole al Gobierno Nacional la regulación de los aspectos vinculados con la ejecución y funcionamiento de la función de calificación de la invalidez.
Igualmente, cuando el legislador permite al gobierno establecer el manual único para la calificación de la invalidez actúa dentro del marco del funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, pues el mismo es un reglamento de contenido procedimental que le permite a la junta respectiva adelantar la calificación de la invalidez. En este sentido, el manual es una herramienta diseñada para el funcionamiento de la junta, lo cual permite clasificarlo en la categoría anterior. Lo mismo ocurre con el procedimiento para la apelación pues este, simplemente, es otra de las secciones del manual de procedimiento para la calificación de la invalidez a que se hizo inicial referencia.
De conformidad con lo dicho, esta corporación encuentra que no es contrario a la Constitución que el legislador confiera al gobierno la potestad de reglamentar los aspectos reseñados en el inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100, pues estos se entienden circunscritos al funcionamiento y cumplimiento de los fines para los cuales fueron creadas las juntas de calificación de invalidez. En consecuencia, la Corte no considera que el cargo prospere y declarará exequible también por este aspecto la norma.
No obstante lo anterior, la Corte sí encuentra que existe una indeterminación evidente en el aparte que confiere al gobierno la facultad de regular “las demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento”, refiriéndose a las juntas de calificación de invalidez. La indeterminación reside en el hecho de que, previamente, el legislador confirió al gobierno la facultad de regular el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, por lo que no se entiende cuál sea el verdadero alcance de la expresión “Las demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento”. Ciertamente, el hecho de que el gobierno pueda regular el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez y que, como simple exigencia del sentido común, deba hacerlo con miras a su prestación adecuada, implica que la expresión “las demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento” se vuelva redundante y carente de sentido propio y determinado. Si no es el adecuado funcionamiento de las juntas lo que debe regular el gobierno, entonces no se entiende a qué se refiera dicha segunda expresión. Por la vaguedad de los términos y la falta de precisión de su propósito, esta autorización no resulta clara y, por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico, pues es indeterminada.
d) La facultad de reglamentar las juntas de calificación de invalidez no interfiere con la prohibición de expedir códigos que pesa sobre el Gobierno Nacional. La reglamentación que está llamado a dictar el Gobierno Nacional en relación con las juntas de calificación de invalidez no puede confundirse con la concesión de facultades extraordinarias. Inhibición de la Corte.
En el mismo sentido, la Corte tampoco se pronunciará sobre los dos cargos siguientes, que señalan que el legislador debió limitar en el tiempo las facultades conferidas al gobierno y que este debió solicitarlas de manera expresa al Congreso, pues aquellos parten del hecho de que el gobierno recibió del legislativo facultades extraordinarias para legislar, lo cual es, sin más, inexacto.
En suma, las normas acusadas hacen alusión a la potestad reglamentaria del ejecutivo, que nada tiene que ver con facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. Por tal circunstancia, los cargos de la demanda aquí reseñados no son ciertos y la Corte no puede adelantar juicio jurídico alguno sobre ellos. Esto justifica la inhibición.
6. Cargo por violación de las normas que regulan la asignación de funciones administrativas a particulares.
En efecto, al reiterar la posición contenida en la Sentencia C-482 de 2003, la Corte Constitucional reconoció que los particulares están habilitados constitucionalmente para ejercer funciones administrativas, “en las condiciones que señale la ley” (C.P., art. 210), y además porque la ley será la que determine “el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio” (C.P., art. 123).
Así, ha señalado (12) que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que ha enunciado:
Esta ha sido la modalidad utilizada, cuando el Estado ha querido vincular a las entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas por ella misma creadas (contribuciones parafiscales), para que manejen los recursos correspondientes a nombre del Estado y propendan mediante ellos, a la satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus prístinas e indispensables finalidades.
b) La previsión legal, por vía general da autorización a las entidades o autoridades públicas, titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jurídicas o personas naturales), mediante convenio precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta, como lo ha señalado la Corte, que la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga” (13) . Este supuesto aparece regulado primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 a 114 tal como ellos rigen hoy, luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte (14) .
c) En otros supuestos, para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales, se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y estas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta, acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta corporación en varias oportunidades (15) (Sent. C-482/2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis).
Teniendo en cuenta lo anterior, para la Corte es claro que el legislador no ha quebrantado las normas constitucionales que permiten a los particulares ejercer funciones administrativas, pues en el caso de las juntas de calificación de invalidez, dichas funciones se ejercen en el seno de una entidad pública, lo cual garantiza que el desempeño de las mismas sigue a cargo del Estado (C.P., art. 48), que simplemente se asesora de especialistas para emitir un concepto que requiere de conocimientos especializados. En consecuencia, la norma será declarada exequible por este aspecto.
El actor también asegura que el legislador incurrió en violación de la Constitución Política al conferirle a los particulares el ejercicio permanente de esta función pública. De conformidad con el texto de la demanda, el actor asegura que el ejercicio de funciones administrativas por particulares solo puede hacerse de manera temporal.
Sobre este particular es pertinente recordar que en la Sentencia C-286 de 1996 la Corte reconoció que ante la existencia de casos de origen constitucional en los que la propia Carta Fundamental asigna a los particulares funciones administrativas de carácter permanente, el ejercicio indefinido de funciones administrativas por parte de particulares no puede considerarse una hipótesis ajena al ordenamiento jurídico colombiano. Efectivamente, en la providencia citada, que analizó la exequibilidad de unas normas del anterior Código Disciplinario —L. 200/95— que sometían al régimen disciplinario a los particulares en ejercicio de funciones públicas permanentes, la Corte señaló que no existe límite temporal para el ejercicio de tales competencias, pues los mismos han sido autorizados por la Carta Fundamental en otros eventos. Al respecto se indicó:
La regla general, deducida del artículo 123 de la Constitución, es la de atribuciones apenas transitorias según lo que disponga el legislador: “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas”.
No obstante, ante la existencia de varias disposiciones constitucionales que hacen posible el ejercicio permanente de función pública por particulares —tales son los casos de los notarios (C.P., art. 131), de las autoridades indígenas en ejercicio de funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (C.P., art. 246) y de la prestación de servicios públicos (C.P., art. 365), entre otros—, no puede afirmarse que la temporalidad deducida del enunciado artículo 123 de la Constitución sea regla absoluta y rígida que impida en cualquier caso el ejercicio de funciones públicas permanentes por personas privadas.
Si ello es así, no podía el legislador ignorar la diversidad de posibilidades al fijar el ámbito del poder disciplinario en la Ley 200 de 1995. Haber atado el control correspondiente al ejercicio temporal de la función pública en el caso de personas privadas, a sabiendas de que la propia preceptiva constitucional propicia situaciones de ejercicio permanente, habría llevado al contrasentido de que precisamente ellas —y no las de actividad pública transitoria— quedaran fuera de todo control disciplinario (Sent. C-286/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Adicionalmente, en contra de lo afirmado por el demandante, debe precisarse que el artículo 123 constitucional no establece una prohibición al legislador para que otorgue a los particulares funciones administrativas permanentes. Pese a lo que podría concluirse de una lectura desprevenida de la norma, el artículo en mención indica que “la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas”, queriendo significar con ello que, cuando las funciones asignadas a los particulares sean temporales, la ley debe fijar el régimen al caso, sin que por ello pueda concluirse que la única manera de conferir funciones públicas a los particulares sea temporalmente. El texto del artículo 210 de la Carta, que debe ser interpretado de manera conjunta con el anterior, constituye un elemento de juicio adicional para aclarar el concepto, pues no establece límite temporal para el ejercicio de funciones públicas por particulares.
Para desvirtuar la lectura que del texto constitucional hace el demandante, e ilustrar que la asignación de funciones públicas a los particulares, cuya duración tenga un límite en el tiempo, se aviene a la Carta Política y, que contrariamente a lo animado por el actor, constituye expresión prístina de sus postulados y principios que promueven la participación ciudadana en la gestión de lo público, basta con traer a colación la Sentencia C-286 de 1996, de la que fue ponente el H.M. José Gregorio Hernández Galindo, en la que esta corporación hizo un recuento de las normas constitucionales en las que el Constituyente avaló esta visión...
Dedúcese de lo expuesto que el cargo resulta infundado en cuanto cuestiona el ejercicio limitado en el tiempo de funciones públicas por particulares o de representantes del sector privado con asiento en los consejos superiores de la administración; o como integrantes de organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, que funcionarán con carácter permanente o temporal que es lo que consagran el parágrafo 2º del artículo 38; y el numeral 9º del artículo 59, a que pertenecen las expresiones “permanente” “y si fuere el caso, del sector privado” “y personas privadas” que, por ello, resultan exequibles (Sent. C-702/99, M.P. Fabio Morón Díaz).
7. Cargo por indebida destinación de recursos parafiscales.
En relación con el último grupo de cargos, la Corte debe establecer si i) la remuneración de los honorarios de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez constituye un desconocimiento de las normas de la Constitución que prohíben utilizar los recursos de la seguridad social para fines distintos a los de la seguridad social (C.P., art. 48). En relación con lo mismo, la Corte debe precisar si ii) las normas que permiten el pago de honorarios a los miembros de las juntas de calificación de invalidez constituyen una transgresión de las disposiciones constitucionales que prohíben al Congreso decretar a favor de personas o entidades, donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente (C.P., art. 136). En tercer lugar, esta Sala determinará si iii) el legislador quebrantó el artículo 338 de la Constitución al dejar en manos del ejecutivo la fijación de la lasa o contribución que debe cobrarse por los servicios suministrados por las juntas de calificación de invalidez. Finalmente, la Corte precisará si iv) la forma en que se definió la remuneración de los servicios de las juntas de calificación de invalidez sustrajo del control fiscal del Estado el manejo de dichos recursos (C.P., art. 267), si lo sustrajo del control del Ministerio Público y si exoneró de responsabilidad a los miembros de las juntas de calificación de invalidez (C.P., art. 90).
a) Destinación específica de los recursos de la seguridad social.
En relación con el primer cargo de este grupo de acusaciones resulta pertinente recordar que el artículo 48 de la Carta Política prohíbe destinar o utilizar “los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”.
“6.2. Las rentas parafiscales, lo ha dicho la Corte, constituyen un instrumento para la generación de ingresos públicos, representadas en aquella forma de gravamen que se establece con carácter impositivo por la ley para afectar a un determinado y único grupo social o económico, y que debe utilizarse en beneficio del propio grupo gravado. De acuerdo con la concepción jurídica de este tipo de tributo, la Corte (16) ha establecido que son características de los recursos parafiscales su obligatoriedad, en cuanto se exigen como los demás tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; su determinación o singularidad, en cuanto solo grava a un grupo, sector o gremio económico o social; su destinación específica, en cuanto redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa; su condición de contribución, teniendo en cuenta que no comportan una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza pública, en la medida en que pertenecen al Estado a un cuando no comportan ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su regulación excepcional, en cuanto a sí (sic) lo consagra el numeral 12 del artículo 150 de la Carta; y su sometimiento al control fiscal, ya que por tratarse de recursos públicos, la Contraloría General de la República, directamente o a través de las contralorías territoriales, debe verificar que los mismos se inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean (Sent. C-655/2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil) (negrilla del original).
“... lo más importante, la parafiscalidad no puede interpretarse en el sentido según el cual tal categoría de recursos solo puede destinarse al beneficio individual y personal de quienes los han tributado, sino que debe entenderse que esas contribuciones están destinadas a favorecer a todo el sector que las tributa” (Sent. C-349/2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
b) Inhibición respecto de la violación del artículo 136 constitucional que prohíbe al Congreso decretar a favor de personas o entidades donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente.
c) Inhibición de la Corte por falta de claridad en el cargo que denuncia la violación del artículo 338 de la Carta;
Dice literalmente el demandante que la forma de remuneración de los miembros de las juntas de calificación de invalidez quebranta el artículo 338 de la Carta, “que contempla que la ley solo puede permitir que las autoridades fijen las tarifas de las tasas y contribuciones como recuperación de los costos de los servicios que presten o participación en los beneficios que les proporcionan. Como resultado evidenciado en este asunto, la autoridad pública no está prestando ningún servicio que le implique gasto que deba recuperar, ni existe razón jurídica para que el eventual gasto que se pudiere recuperar solo obre en disfavor de las entidades de seguridad social, para que ellas con exclusividad soporten el costo de esta función”.
En cuanto al segundo argumento, según el cual la ley no fijó el método y procedimiento para el cobro de los honorarios, con lo cual vulneró el principio de legalidad del tributo contenido en el artículo 338 de la Carta, esta corporación encuentra que hay una clara contradicción en la demanda que, a renglón seguido, asegura que “es claro que en este asunto las normas impugnadas no se refieren a tasas o contribuciones”. Para la Corte el demandante no aborda con suficiente claridad la temática de la vulneración del principio de legalidad del tributo pues al tiempo que deplora el que el legislador no haya fijado el método o procedimiento para fijar las tasas y contribuciones, arguye que lo recibido por los miembros de las juntas de calificación de invalidez no es ni tasa ni contribución, con lo cual el reproche inicial deja de tener cabida. En suma, para esta Sala, la exposición del cargo es algo más que confusa si se tiene en cuenta que el actor aduce la violación de un principio de raigambre tributario, pero reconoce que los honorarios de los miembros de las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza tributaria. Por esta razón, la Corte también se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto de este punto.
d) El control fiscal sobre los honorarios recibidos por los miembros de las juntas de calificación de invalidez;
En concordancia con lo dicho precedentemente, es obligación del legislador regular el tema de la financiación de las juntas de calificación de invalidez, por lo que mientras aquel no lo haga, dicha regulación es la que ha hecho el gobierno en su decreto reglamentario (D. 2463/2001), cuya legalidad no le corresponde analizar a esta corporación.
e) Los miembros de las juntas de calificación de invalidez están sometidos a los controles legales ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico.
De hecho, la Ley 734 de 2002 en su artículo 53, al referirse al régimen disciplinario para los particulares, prescribe que el Código Único Disciplinario se aplicará “a los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de este, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado”.
1. INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo respecto de los siguientes cargos de la demanda, por ineptitud sustantiva de la misma: los contenidos en los literales a), b) y c) del capítulo 3; el contenido en el literal d) del capítulo 5, y los contenidos en los literales b) y c) del capítulo 7 de la parte considerativa de esta providencia.
2. Declarar EXEQUIBLES los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, por los cargos analizados en esta providencia, excepto la expresión “y demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento”, contenida en el inciso cuarto del artículo 43, que se declara INEXEQUIBLE.
(3) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1544 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad de proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(4) En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-1048 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-011 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
(5) “... la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche” (Sent. C-1052/2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(6) “Con fundamento en lo preceptuado por el artículo 30 superior, según el cual “toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”, la Corte ha sentado una clara jurisprudencia que sostiene que, a menos que la Constitución expresamente disponga otra cosa (como cuando indica que toda sentencia condenatoria puede ser impugnada, o que las decisiones adoptadas por la vía de la acción de tutela podrán impugnarse ante el juez competente), es facultad del legislador señalar en qué casos los procesos judiciales se tramitarán en dos instancias y en cuáles no. Así mismo, con base en la misma disposición constitucional, la jurisprudencia ha insistido en que corresponde a la ley determinar los recursos diferentes al de apelación o impugnación que proceden contra las decisiones judiciales, las circunstancias en las que proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos” (Sent. C-384/2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
(7) Artículos 42 y 43, Ley 100 de 1993.
(8) Sentencia C-417 de 2003, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(9) Ver Juan Alfonso Santamaría Pastor, obra ya citada.
(10) Juan Alfonso Santamaría Pastor, ibídem.
(12) Entre las decisiones recientes, ver sentencias C-543 de 2001 y 233 de 2002.
(13) Sentencia C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(14) Sentencias C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz y C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(15) Entre otras, ver sentencias C-372 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-506 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz; C-316 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-671 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Esta última declarando la exequibilidad del artículo 96 de la Ley 489 de 1998.
(16) Cfr. las Sentencias C-490 de 1993, C-308 de 1994, C-253 de 1995, C-273 de 1996 y C-152 de 1997, entre otras.

References: ARTÍCULO 43
 artículo 41
 artículo 69
 artículo 69
 artículo 43
 resolución 
 artículo 116
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 12
 artículo 189
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 210
 artículo 38
 artículo 59
 artículo 338
 artículo 48
 artículo 150
 artículo 136
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 53
 artículo 366
 artículo 43
 artículo 30
 artículo 96