Source: http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/metryki-spraw-administracyjnych-zwieksza-poczucie-bezpieczenstwa-czy-beda-zrodlem-chaosu
Timestamp: 2018-06-19 02:55:55+00:00

Document:
Metryki spraw administracyjnych: zwiększą poczucie bezpieczeństwa czy będą źródłem chaosu? - Sprawy samorządowe - Czytaj - samorzad.lex.pl
Strona główna » Wiedza » Sprawy samorządowe » Metryki spraw administracyjnych: zwiększą poczucie bezpieczeństwa czy będą źródłem chaosu?
Biorąc pod uwagę liczbę prowadzonych postępowań administracyjnych przepisy o metrykach błędnie interpretowane staną się jedynie źródłem chaosu, ogromnych różnic w ich stosowaniu, a nie zwiększą „poczucie odpowiedzialności urzędników”, alarmuje Agnieszka Korzeniowska-Polak.
Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.
Organy administracji są zobowiązane prowadzić metryki sprawy. Czym one są, jakie dane powinny być do nich wpisywane, jakie sankcje mogą być wyciągnięte w przypadku ich braku w aktach sprawy? Czy nowe przepisy wprowadzone do ustaw procesowych mają znaczenie dla toku postępowania bądź gwarancji procesowych? Jakie odpowiedzi na te pytania można uzyskać po analizie art. 66a k.p.a. i art. 171a o.p.?
Dnia 7.03.2012 r. weszła w życie ustawa wprowadzająca do dwóch aktów procesowych – kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej – przepisy nakazujące prowadzić tzw. metryki sprawy. Nałożone na organy administracji publicznej nowe obowiązki mające czysto techniczny charakter bezspornie nie mają wpływu na bieg postępowań. Przepisy określające te obowiązki wywołały jednak sporo zamieszania i więcej zainteresowania niż np. nowy i istotny dla procedury art. 61a obowiązujący od 11.04.2011 r. Wydaje się, że jest to konsekwencją przyjęcia, iż nowe przepisy – art. 66a k.p.a. i 171a o.p. mają dokładnie takie znaczenie, jakie przypisano im (i interpretację tę rozpowszechniono) w uzasadnieniu projektu ustawy . Jednak wyraźnie należy zastrzec, że cele projektu i narzucany w jego uzasadnieniu sposób postępowania nie znajdują żadnego potwierdzenia w przepisach, które zostały uchwalone. Można wręcz odnieść wrażenie, że uzasadnienie projektu to zbiór błędnych tez, które – jak się wydaje projektodawcy – poprzez opisanie ich w sposób kategoryczny zostaną spełnione. W państwie prawnym jednak wiążą przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też w niniejszym opracowaniu analizie poddam właśnie nowe przepisy dwóch ustaw – art. 66a k.p.a. i art. 171a o.p., wykazując, że ich właściwa interpretacja znacząco różni się od narzucanej przez projektodawcę oraz publicystykę wizji metryk spraw administracyjnej i podatkowej.
1. Cel ustawy nowelizującej w świetle zasady pisemności postępowania
Wyjaśniając cel ustawy, projektodawca oznajmił: „Dzięki prowadzeniu na bieżąco metryki sprawy w sprawach administracyjnych i podatkowych będzie można nawet po upływie długiego czasu precyzyjnie ustalić, jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji” . Z takiego opisu można wnioskować, że według wyobrażenia projektodawcy decyzje administracyjne (również podatkowe) są skutkiem jakichś tajemniczych działań, których nie można w żaden sposób odtworzyć, i nie wiadomo, kto i dlaczego takie działania podejmował. Wydaje się jednak, że być może projektodawca utożsamiał proces administracyjny z procesem legislacyjnym, w którym (jak uzmysłowiła społeczeństwu chociażby „afera Rywina”) czasami staje się niemożliwe ustalenie osoby wprowadzającej nieuprawnione zmiany w tekście projektu aktu generalnego. Bezspornie niewiadome i praktycznie niemożliwe do ustalenia mimo obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej jest, kto i dlaczego sporządził uzasadnienie projektu np. analizowanej ustawy z 15.07.2011 r.
Tymczasem faktem prawie powszechnie znanym jest – a co najmniej powinna być to okoliczność zbadana przez projektodawcę – że decyzje administracyjne są wydawane na podstawie przepisów procesowych. Przede wszystkim są to przepisy zawarte w dwóch ustawach: z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa. W obu aktach prawnych zostały wyrażone zasady ogólne postępowań, a wśród nich zasada pisemności. Sformułowane przez ustawodawcę reguły są nie tylko równorzędnymi normami prawnymi, wiążącymi na równi z innymi przepisami procedury administracyjnej , ale wręcz – jak to obrazowo przedstawił Stefan Rozmaryn – mają charakter przepisów wyjętych niejako „przed nawias” . Cytowany autor podkreślił, że zasady ogólne postępowania administracyjnego mają obowiązywać we wszystkich stadiach postępowania i stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów procesowych. „Cechą charakterystyczną tych zasad ogólnych jest więc, że znajdują one z reguły «współzastosowanie» wraz z każdym przepisem kodeksu – że, ilekroć organy administracji w jakimkolwiek stadium postępowania stosują przepisy kodeksu, powinny «współstosować» te zasady ogólne”. Naruszenie zasad ogólnych przesądza o wadliwości takiego postępowania.
Zacytowane powyżej oceny doniosłości zasad ogólnych postępowania administracyjnego dotyczą również zasady pisemności. Zgodnie z nakazem zawartym w art. 14 k.p.a. i art. 126 o.p. załatwianie spraw, czyli wydawanie decyzji, powinno następować w formie pisemnej. Po nowelizacji z 12.02.2010 r. kodeks dopuszcza także załatwienie sprawy w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów publicznych realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej . Zasada pisemności nie może być jednakże odnoszona tylko do aktu kończącego postępowanie administracyjne. Dotyczy ona także wszystkich czynności dokonywanych w toku postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia o prawach czy obowiązkach indywidualnego podmiotu w drodze decyzji administracyjnej. Rozwinięciem tej zasady są i były przepisy zawarte w rozdziale 2 działu II k.p.a. oraz w rozdziale 9 działu IV o.p. Ustawodawca poprzez normy regulujące obowiązek protokołowania każdej czynności dokonanej w postępowaniu administracyjnym, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz odnotowywania na piśmie w drodze adnotacji urzędowej każdej czynności mającej znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, zagwarantował, że wszystko, co zostanie dokonane w postępowaniu administracyjnym, zostanie utrwalone na piśmie, a w konsekwencji będzie można odtworzyć przebieg tych czynności oraz ustalić osoby w nich uczestniczące nawet po wielu latach. Wszak w art. 73 § 1 k.p.a. i art. 178 o.p. zastrzeżono, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy nawet po jej zakończeniu, bez określenia granicy czasowej dla realizacji tego uprawnienia. W akta sprawy administracyjnej po zakończeniu postępowania odwoławczego ma także wgląd sąd administracyjny prowadzący postępowanie uruchomione skargą. Również organ administracji publicznej prowadzący nawet wiele lat później postępowanie nadzwyczajne powinien przeglądać akta sprawy zakończonej ostateczną kwestionowaną w takim postępowaniu decyzją.
Z powyższego wynika, że teza o konieczności prowadzenia metryki ze względu na to, że tylko dzięki niej nawet po wielu latach będzie wiadomo, kto, jak i dlaczego wydał konkretną decyzję administracyjną, jest co najmniej nieprawdziwa. Być może wynika ona z niewiedzy projektodawcy polegającej na nieświadomości obowiązywania w procedurze administracyjnej zasady pisemności, a może nieświadomości znaczenia tej reguły jako zasady ogólnej postępowania administracyjnego i postępowania podatkowego. A może postawienie takiej tezy było świadome, tylko miało służyć innym celom?
2. Czynności wewnętrzne organu a czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym
Z dalszych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu projektu wynika, że projektodawca chciał, aby metryka odzwierciedlała przebieg czynności wewnętrznych administracji. Ale tych przecież przepisy procesowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej w ogóle – co do zasady – nie regulują. A w § 93 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” zastrzeżono: „W ustawie zmieniającej nie zamieszcza się przepisów regulujących sprawy nieobjęte zakresem unormowania ustawy zmienianej”. Wprowadzenie zatem przepisu nakazującego rejestrację czynności wewnętrznych do ustaw, które z założenia tych czynności nie określają, jest błędem legislacyjnym. Błąd ten ma kapitalne znaczenie dla stosowania nowych przepisów. Prowadzi bowiem do ich interpretacji w zupełnie odmiennym kierunku niż zamierzał projektodawca.
Ta sytuacja wskazuje, że jak najbardziej uzasadniony byłby postulat wprowadzenia obowiązku prowadzenia metryki aktów generalnych, w tym przede wszystkim ustaw, aby było wiadomo i aby nawet po wielu latach można było ustalić, kto, jak i dlaczego sporządził jej projekt, napisał jego uzasadnienie czy zmienił słowa w proponowanym przepisie. Byłoby wówczas wiadomo, kto (poza wieloosobowym parlamentem) ponosi odpowiedzialność za zredagowanie przepisu nieodpowiadającego celom, dla których został wprowadzony. I w konsekwencji, kto odpowiada za szkody wyrządzone konkretnym osobom lub państwu wskutek uchwalenia i obowiązywania takiego przepisu.
Agnieszka Korzeniowska-Polak 25.04.14
Metryki spraw podatkowych – wzór i sposób prowadzenia
Metryka sprawy podatkowej jest zakładana i prowadzona w sprawach, które toczą się w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, a także gdy przepisy szczególne nakazują stosowanie do danej sprawy przepisy o postępowaniu podatkowym. Wzór metryki i sposób jej prowadzenia określa rozporządzenie wykonawcze. Katalog spraw wyłączonych spod obowiązku prowadzenia metryk spraw nie jest zbyt szeroki. Więcej
Metryka sprawy administracyjnej jest zakładana i prowadzona w sprawach, które toczą się w oparciu o kodeks postępowania administracyjnego. Wzór metryki i sposób jej prowadzenia określa rozporządzenie wykonawcze. Katalog spraw wyłączonych spod obowiązku prowadzenia metryk spraw jest dość szeroki. Więcej
Prowadzenie metryk spraw w postępowaniach administracyjnych i podatkowych to novum w polskim systemie prawnym. Regulacje kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej zostały uszczegółowione w rozporządzeniach wykonawczych, które zostały wydane na ostatnią chwilę. Więcej

References: art. 66
 art. 171
 art. 61
 art. 66
 art. 66
 art. 171
 art. 14
 art. 126
 art. 73
 art. 178