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Timestamp: 2018-12-16 08:39:35+00:00

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SENTENCIA 2001-00145 DE 28 DE MAYO DE 2015
CONTENIDO:CONTROVERSIA CONTRACTUAL- EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO ESTATAL. SI LAS SOLICITUDES, RECLAMACIONES O SALVEDADES FUNDADAS EN LA ALTERACIÓN DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO NO SE HACEN AL MOMENTO DE SUSCRIBIR LAS SUSPENSIONES, ADICIONES O PRÓRROGAS DEL PLAZO CONTRACTUAL, CONTRATOS ADICIONALES, OTROSÍES, ETC., QUE POR TAL MOTIVO SE CONVINIEREN, CUALQUIER SOLICITUD, RECLAMACIÓN O PRETENSIÓN ULTERIOR ES EXTEMPORÁNEA, IMPROCEDENTE E IMPRÓSPERA POR VULNERAR EL PRINCIPIO DE LA BUENA FE CONTRACTUAL. CUANDO LA ADMINISTRACIÓN EMITA ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LOS QUE EXPRESE SU VOLUNTAD DE NO ACCEDER AL RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO INVOCADO, LO QUE CORRESPONDE ES IMPUGNAR LA LEGALIDAD DE DICHAS ACTUACIONES. ASÍ, NO SE PUEDE OBVIAR, POR MEDIO DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL, LA VIGENCIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SE PRESUMEN LEGALES, EN LOS QUE SE ADVIERTE LA IMPROCEDENCIA DE LA RECLAMACIÓN DE RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CONTRATO ADMINISTRATIVO, BUENA FE CONTRACTUAL, EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO
Sentencia 2001-00145/35625 de mayo 28 de 2015
Rad.: 760012331000200100145 01 (35.625)
Actor: Conalvías S.A.
Demandado: Municipio de Santiago de Cali - Secretaría de Infraestructura Vial y Valorizacion
Bogotá D.C. veintiocho de mayo de dos mil quince.
Para resolver lo pertinente, la Sala, retomando la problemática jurídica propuesta por los actores, precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión: (1) Fundamento de la actividad del Estado y Presunción de legalidad de los actos administrativos; (2) El principio de buena fe contractual; (3) Oportunidad de las reclamaciones en materia contractual - Salvedades; y (4) finalmente se hará el análisis del caso concreto.
1. Fundamento de la actividad del Estado y Presunción de legalidad de los actos administrativos.
Conforme lo disponen los artículos 2º, 209 y 365 del texto constitucional, la actividad del Estado debe estar encaminada, de un lado, al servicio de los asociados y a la promoción de la prevalencia de los intereses generales y, de otro, a garantizar la adecuada, continua y eficiente prestación de los servicios públicos.
Es así como, esta Corporación ha expresado que “El principio de legalidad determina y limita el ejercicio del poder público, brinda a los administrados estabilidad y seguridad jurídica y, en relación con la función administrativa, debe entenderse como ‘la necesaria conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial,’ de tal manera que ‘la administración no podrá realizar manifestación alguna de voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento’ y que todos sus pronunciamientos ‘deben buscar el bienestar, el interés público y el bien general de los asociados’”(12).
Con otras palabras, “se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se acepta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario. Es decir, en sentido opuesto, por profundos que sean los vicios en que pueda incurrir un acto administrativo, tendrá validez y fuerza ejecutoria hasta tanto la autoridad competente no se hubiere pronunciado al respecto”(13).
Esta presunción de legalidad encuentra cabal desarrollo en los artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo que al hacer referencia al carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, disponen respectivamente que “salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento (...)” y que “salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo (...)”(14).
Así las cosas, se entiende que todo acto administrativo una vez ejecutoriado produce a plenitud su efectos y se impone su obligatorio cumplimiento por parte de todos los destinatarios hasta tanto la administración no declare lo contrario, por lo cual quien pretenda su nulidad no solo tiene la obligación de expresar claramente los cargos en los cuales funda la ilegalidad que alega sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que se sustenta esa ilegalidad, pues de no hacerlo así, de un lado, el juez no podrá acometer oficiosamente el estudio de la ilicitud del acto y, de otro lado, se mantendrá incólume la presunción de legalidad que lo ampara(15).
2. El principio de buena fe contractual.
“De lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción parecida al artículo 1603 del Código Civil, se desprende que en todo el iter contractual, esto es antes, durante y después de la celebración del contrato, y aún después de su extinción, se impone a los intervinientes el deber de obrar de conformidad con los postulados de la buena fe(16).
En efecto, aquel precepto prevé que los contratos deben ‘celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no solo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural’.
Pero además, como si no fuera suficiente, el artículo 863 de esa misma codificación ordena que “las partes deberán proceder de buena fe exenta de culpa(17) en el periodo precontractual, so pena de indemnizar los perjuicios que se causen”, precepto este que en la contratación pública ha de tenerse como un desarrollo del principio general de planeación que debe informar a toda la actividad contractual del Estado(18).
Empero nada más lejano de la realidad que esa suposición porque la buena fe contractual no consiste en creencias o convicciones de haber actuado o estar actuando bien, es decir no es una buena fe subjetiva, sino que estriba en un comportamiento real y efectivamente ajustado al ordenamiento y al contrato y por consiguiente ella, tal como lo ha señalado esta Subsección, ‘consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia’(19), es decir, se trata aquí de una buena fe objetiva y ‘por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho’(20) o conforme al contrato, pues tales convencimientos son irrelevantes porque, habida cuenta de la función social y económica del contrato, lo que en verdad cuenta son todos los actos reales y efectivos que procuran la cabal realización de estas funciones dentro del ámbito de la legalidad y de la lealtad y corrección, esto es, ajustados en un todo al ordenamiento jurídico y a lo convenido”(21).
En efecto, en los casos de alteración del equilibrio económico del contrato las partes pueden convenir lo necesario para restablecerlo, suscribiendo “los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar (...)”, tal y como, posteriormente, lo recogió la Ley 80 de 1993, artículos 16 y 27.
Y es que el principio de la buena fe contractual, que es la objetiva lo impone, “consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”(22) (se resalta).
No encuentra la Sala razonable que el contratista después de finalizado el contrato, por entrega total de la obra, pretenda censurar a la administración por prolongaciones en el plazo convenido, cuando estuvo de acuerdo con las mismas y en parte fue causante de aquellas. En ningún momento el contratista impugnó tales prórrogas y, si lo hizo, de ello no hay demostración alguna en el proceso. En cambio, si se infiere que con las prórrogas y ampliaciones las partes procuraron superar las dificultades que se presentaron, todo con el ánimo de obtener la ejecución del objeto contractual y de cumplir a cabalidad las obligaciones contractualmente adquiridas. De estas apreciaciones concluye la Sala que no hay lugar a aceptar el cumplimiento respecto del término del contrato planteado por el actor (...)” (resaltado propio).
Igualmente, en sentencia de 22 de noviembre de 2001, utilizando este criterio como adicional a la falta de prueba de los mayores sobrecostos, indicó que cuando se suscribe un contrato modificatorio que cambia el plazo original dejando las demás cláusulas del contrato incólumes (entre las mismas el precio), no pueden salir avante las pretensiones de la contratista(23):
‘No se probó procesalmente que Benhur, dentro del término de ejecución del contrato incurrió en sobrecostos superiores a los reconocidos por CEDENAR. Además la Sala destaca que Benhur en ejercicio de su autonomía de la voluntad suscribió contratos adicionales de plazo en los cuales luego de la modificación de la cláusula original de Plazo, convino con CEDENAR que lasdemáscláusulasdelcontrato,entreellaselprecio,permanecíanincólumes’ (resalta la sala).
No solo no resulta jurídico sino que constituye una práctica malsana que violenta los deberes de corrección, claridad y lealtad negociales guardar silencio respecto de reclamaciones económicas que tengan las partes al momento de celebrar contratos modificatorios o adicionales cuyo propósito precisamente es el de ajustar el acuerdo a la realidad fáctica, financiera y jurídica al momento de su realización, sorprendiendo luego o al culminar el contrato a la otra parte con una reclamación de esa índole. Recuérdese que la aplicación de la buena fe en materia negocial implica para las partes la observancia de una conducta enmarcada dentro del contexto de los deberes de corrección, claridad y recíproca lealtad que se deben los contratantes, para permitir la realización de los efectos finales buscados con el contrato (...)
(...) Por eso, durante el desarrollo de un contrato como el de obra, en el que pueden sobrevenir una serie de situaciones, hechos y circunstancias que impliquen adecuarlo a las nuevas exigencias y necesidades en interés público que se presenten y que inciden en las condiciones iniciales o en su precio, originados en cambios en las especificaciones, incorporación de nuevos ítems de obra, obras adicionales o nuevas, mayores costos no atribuibles al contratista que deban ser reconocidos y revisión o reajuste de precios no previstos, entre otros, la oportunidad para presentar reclamaciones económicas con ocasión de las mismas y para ser reconocidas es al tiempo de suscribir o celebrar el contrato modificatorio o adicional. Igualmente, cuando las partes determinen suspender el contrato deben definir las contraprestaciones económicas que para ellas represente esa situación, con el fin de precaver reclamaciones y la negativa al reconocimiento por parte de la entidad contratante, dado que en silencio de las partes ha de entenderse que las mismas no existen o no se presentan en caso de que estas no las manifiesten en esa oportunidad.
Con mayor razón legal se genera este efecto jurídico, tratándose de posibles reclamos en materia de desequilibrios económicos del contrato al momento de convenir las condiciones del contrato modificatorio o adicional, en tanto el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, preceptúa que si la igualdad o equivalencia financiera se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, ‘(...) las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento’, suscribiendo para tales efectos ‘los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimientos de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar (...)’
Por consiguiente, la omisión o silencio en torno a las reclamaciones, reconocimientos, observaciones o salvedades por incumplimientos previos a la fecha de celebración de un contrato modificatorio, adicional o una suspensión tiene por efecto el finiquito de los asuntos pendientes para las partes, no siendo posible discutir posteriormente hechos anteriores (excepto por vicios en el consentimiento), toda vez que no es lícito a las partes venir contra sus propios actos, o sea “venire contra factum propium non valet”, que se sustenta en la buena fe que debe imperar en las relaciones jurídicas”(24).
‘(...) En este sentido, tampoco es aceptable, como lo afirma el actor, que por tratarse de un contrato adicional los precios unitarios debían ser los mismos del contrato inicial, so pretexto de que este aspecto era inmodificable.
Es así como, si acaso se le causó un daño al contratista se trata de una conducta imputable a él, porque suscribió varios negocios jurídicos pudiendo desistir de ellos, cuando no satisfacían su pretensión económica(25).
Por tanto, es inadmisible que ahora, luego de celebrados y ejecutados los negocios jurídicos, en vigencia de leyes que claramente señalaban las condiciones tributarias del momento, solicite una indemnización por hechos imputables a la gestión propia, pues de haber sido precavido no se habrían generado las consecuencias que dice padecer’.
En este horizonte, cada parte del negocio se hace responsable de aquello a lo que se compromete, y así mismo, mientras nuevas circunstancias no alteren el acuerdo, se considera que contiene en sí su propio reequilibrio financiero”(26).
Posteriormente a la suscripción de las adiciones y prorrogas referidas, con memorial CSA-0124-2000 del 30 de marzo de 2000 Conalvías S.A. elevó solicitud dirigida al Secretario de Infraestructura Vial y Valorización, para que en la liquidación final del contrato SIVV-SSM-OP-01-98- se restableciera la ecuación contractual y el equilibrio económico del contrato.
El día 19 de mayo del 2000, la entidad contratante remitió al contratista proyecto de liquidación del contrato SIVV-SSM-OP-01-98 y el 14 de junio de 2000, Conalvías suscribió el Acta de Liquidación del Contrato, dejando la siguiente salvedad:
“Se suscribe la presente acta teniendo en cuenta que a la fecha por la ejecución del contrato se encuentran pendientes de pago a Conalvías S.A. un total de $ 408’419.152, pago para el cual es necesario el trámite del acta con base en la cual se constituirá la reserva adicional (ampliación de reserva). Queda pendiente por incluir como valores resultantes del contrato SIVV-SSM-OP-01-98 los valores correspondientes al restablecimiento de la ecuación contractual y del equilibrio económico del contrato solicitado por Conalvías S.A. mediante memorial CSA-0124-2000, calendado marzo 30 de 2000, presentado el 4 de abril y CSA-00250 2000 calendado junio 8 de 2000, con sus correspondientes actualizaciones”.
“La Secretaría de Infraestructura Vial y Valorización Municipal deja constancia que si bien es cierto que existe una solicitud de restablecimiento de la ecuación contractual y el equilibrio económico del contrato, por parte de la firma Conalvías S.A. Según memoriales CSA-0124 2000 de marzo 30 y CSA-0250-2000 de junio 8, esta solicitud es objeto de su respectivo análisis jurídico y técnico y solo entonces se determinará si queda pendiente por liquidar algún saldo a favor del contratista”.
El 10 de julio de 2000, estando dentro del término legal Conalvías S.A. mediante comunicación NºCSA-00325-2000 interpuso recurso de reposición contra el acto administrativo antes mencionado, el cual fue resuelto a través de la Resolución 314 del 7 de septiembre de 2000 y notificada el 18 de septiembre del 2000 al Representante Legal de Conalvías S.A., mediante la cual se negó el restablecimiento del equilibrio económico solicitado dentro del proceso de liquidación del contrato SIVV-SSM-OP-01-98, acto administrativo que expresamente dispuso “No reponer para revocar el oficio D-011 del 29 de junio de 2000”.
De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que el contratista solicitó a la Administración mediante las comunicaciones CSA-0124 2000 del 30 marzo y CSA-0250-2000 del 8 junio de 2000, que se restableciera la ecuación contractual y el equilibrio económico del contrato por el mayor tiempo de permanencia en la obra, ajustando el precio inicialmente convenido, salvedad que fue dejada en el acta de liquidación bilateral suscrita el 14 de junio de 2000 y frente a la cual la entidad accionada manifestó que la solicitud debía ser objeto del respectivo análisis jurídico y técnico, solo entonces se determinaría si quedaba pendiente por liquidar algún saldo a favor del contratista. Fue así como, la entidad contratante mediante acto administrativo —oficio D-11 del 29 de junio de 2000— le negó esta petición al demandante, posición que fue ratificada con la Resolución 314 del 7 de septiembre de 2000.
Así pues, la Subsección no comparte el alegato del recurrente quien afirma que estos actos administrativos no hacen parte de la liquidación del contrato, sino que se tratan de unas respuestas aisladas a unos derechos de petición interpuestos, motivación que carece de todo sustento jurídico, pues estos claramente están dirigidos de manera exclusiva a dar respuesta a la reclamación de desequilibrio económico presentada por el actor que corresponden al mismo tema de las salvedades consagradas en el acta de liquidación bilateral y frente a los cuales la parte demandada manifestó que serían revisados por las áreas técnica y jurídica, y una vez esto se produjera, se definiría si había algún saldo a favor del contratista, concluyendo después de la revisión que la solicitud elevada no era procedente.
1. CONFIRMAR la sentencia apelada proferida 29 de febrero de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta sentencia.
12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sent. de mar. 14/2012, Exp. 21578, Sent. de mar. 28/2012, Exp. 20393, Sent. de jul. 9/2014, Exp. 29.056, entre otras.
13 J.O. Santofimio Gamboa. Tratado de derecho administrativo. Acto administrativo. Op. cit. p. 54-55.
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sent. de jun. 12/2014, Exp. 27590, Sent. de jul. 9/2014, Exp. 29.056.
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sent. de sept. 10/2014, Exp. 29.652.
16 Aunque el artículo 1603 solo expresa que “deberán ejecutarse”, el entendimiento es que el deber de buena fe objetiva comprende todo el iter contractual. (La cita es del texto citado).
17 Sobre el desacierto en que incurrió el legislador colombiano al introducir en esta norma la expresión “exenta de culpa” vid.: M. L. Neme Villarreal. Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. Equívocos a los que conduce la falta de claridad en la distinción de tales conceptos. En: Revista de Derecho Privado Nº 17, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2009; M. L. Neme Villarreal. La presunción de buena fe en el sistema jurídico colombiano: una regla cuya aplicación tergiversada desnaturaliza el principio, En: Revista de Derecho Privado Nº 18, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010. (La cita es del texto citado).
18 Sobre el principio de planeación ésta subsección expresó: “Dentro de esos parámetros, como se acaba de expresar, se encuentran los estudios previos que, entre otros fines, persiguen cumplir con la obligación de establecer los precios reales del mercado de aquellas cosas o servicios que serán objeto del contrato que pretende celebrar la administración de tal suerte que pueda tener un marco de referencia que le permita evaluar objetivamente las propuestas que se presenten durante el respectivo proceso de escogencia del contratista”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sent. de mar. 28/2012, Exp. 22471 (la cita es del texto citado).
19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sent. de jun. 22/2011, Exp. 18836 (la cita es del texto citado).
20 Ibídem (la cita es del texto citado).
21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sent. de nov. 19/2012, Exp. 22043 (la cita es del texto citado).
22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sent. de jun. 22/2011, Exp. 18836 (la cita es del texto citado).
23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sent. de nov. 22/2001, Exp. 13356 (...) (la cita es del texto citado).
24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sent. de ago. 31/2011, Exp. 18080.
25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sent. de oct. 30/2003, Exp. 17.213 (la cita es del texto citado).
26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sent. de may. 9/2012, Exp. 22087. Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sent. de sept. 10/2014, Exp. 27648.

References: artículo 871
 artículo 1603
 artículo 863
 artículo 27
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1603