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Timestamp: 2016-10-21 09:17:08+00:00

Document:
P 29/03 (25.11.2004)
P 29/03
MM. les Juges Borella, Pr�sident, Lustenberger, Sch�n, Kernen et Fr�sard. Greffier : M. Beauverd
Caisse cantonale neuch�teloise de compensation, Faubourg de l'H�pital 28, 2001 Neuch�tel 1, recourante,
M.________, intim�
(Jugement du 8 avril 2003)
Le 24 f�vrier 2003, la Caisse cantonale neuch�teloise de compensation (ci-apr�s : la caisse) a refus� d'entrer en mati�re sur une demande pr�sent�e le 4 janvier 1999 par M.________. Cette demande tendait � la remise de l'obligation de restituer un montant de 16'594 fr. per�u au titre de prestations compl�mentaires.
Cette d�cision �tait motiv�e par le fait que le requ�rant n'avait pas collabor� � l'instruction du dossier, en refusant de donner suite � deux courriers de la caisse des 5 d�cembre 2002 et 16 janvier 2003.
Conform�ment � l'indication des voies de droit figurant dans la d�cision, M.________ a recouru devant le Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel par �criture du 27 f�vrier 2003.
Statuant le 8 avril 2003, le tribunal administratif a d�clin� sa comp�tence et a transmis � la caisse l'�criture de l'int�ress� comme valant opposition � la d�cision pr�cit�e.
La caisse interjette un recours de droit administratif dans lequel elle conclut � l'annulation du jugement cantonal et demande au Tribunal f�d�ral des assurances de dire que le tribunal administratif est comp�tent pour statuer sur la cause.
Dans sa r�ponse au recours, M.________ s'exprime sur le fond du litige. Quant � l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS), il ne s'est pas d�termin�.
Le 25 novembre 2004, la I�re chambre du Tribunal f�d�ral des assurances a tenu audience.
1.1 Le Tribunal f�d�ral des assurances conna�t en derni�re instance des recours de droit administratif contre des d�cisions au sens de l'art. 5 PA en mati�re d'assurances sociales (art. 128 en corr�lation avec l'art. 97 OJ). D'apr�s l'art. 5 al. 2 PA, sont consid�r�es comme des d�cisions �galement les d�cisions incidentes au sens de l'art. 45 PA. Selon l'art. 45 al. 1 PA, de telles d�cisions ne sont susceptibles de recours - s�par�ment d'avec le fond - que si elles peuvent causer un pr�judice irr�parable. En outre, dans la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral des assurances, le recours de droit administratif contre des d�cisions incidentes est recevable, en vertu de l'art. 129 al. 2 en liaison avec l'art. 101 let. a OJ, seulement lorsqu'il l'est �galement contre la d�cision finale (ATF 128 V 201 consid. 2a, 124 V 85 consid. 2 et les r�f�rences).
Parmi les d�cisions incidentes qui peuvent �tre d�f�r�es au Tribunal f�d�ral des assurances par la voie du recours de droit administratif figurent, d'apr�s l'art. 45 al. 2 let. a PA, les d�cisions par lesquelles l'autorit� inf�rieure se prononce sur sa comp�tence, soit en l'admettant alors qu'une partie la conteste (art. 9 al. 1 PA), soit en la d�clinant alors qu'une partie pr�tend qu'elle est comp�tente (art. 9 al. 2 PA). Selon la jurisprudence, quand un juge statue sur sa comp�tence par une d�cision incidente, on se trouve en pr�sence d'une d�cision susceptible de causer un pr�judice irr�parable de nature formelle et id�ale � celui qui la conteste (ATF 110 V 351 ss).
Par ailleurs, selon l'art. 106 al. 1, en liaison avec l'art. 132 OJ, le recours doit �tre d�pos� devant le Tribunal f�d�ral des assurances dans les dix jours d�s la notification de la d�cision, s'il s'agit d'une d�cision incidente.
1.2 En l'esp�ce, le jugement attaqu�, par lequel le tribunal administratif a d�clin� sa comp�tence, est une d�cision incidente portant sur la comp�tence de l'autorit�. Par ailleurs, le recours de droit administratif est ouvert contre une d�cision finale en mati�re de restitution de prestations compl�mentaires (art. 128 OJ). Quant au jugement attaqu�, il a �t� notifi� � la recourante le 9 avril 2003 au plus t�t. Les d�lais fix�s par la loi ou le juge ne courent pas du septi�me jour avant P�ques au septi�me jour apr�s P�ques inclusivement (art. 34 al. 1 let. a en relation avec l'art. 135 OJ), soit, en l'occurrence, du 13 au 27 avril 2003. Le recours de droit administratif, d�pos� le 28 avril 2003, a donc �t� form� en temps utile.
Il convient ainsi d'entrer en mati�re sur ce dernier.
Le litige porte sur le point de savoir si la d�cision de la caisse intim�e du 24 f�vrier 2003 �tait attaquable directement devant la juridiction cantonale par la voie du recours de droit administratif ou si elle devait pr�alablement faire l'objet d'une opposition devant la caisse.
2.1 L'entr�e en vigueur de la LPGA, le 1er janvier 2003, a �tendu � l'ensemble des branches des assurances sociales (� l'exception de la pr�voyance professionnelle) la proc�dure d'opposition, que seules certaines lois (LAMal, LAA, LAM) connaissaient jusqu'alors. Selon l'art. 52 al. 1 LPGA, les d�cisions peuvent �tre attaqu�es dans les trente jours par voie d'opposition aupr�s de l'assureur qui les a rendues, � l'exception des d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure. Cette norme l�gale de proc�dure est entr�e imm�diatement en vigueur (ATF 117 V 93 consid. 6b, 112 V 360 consid. 4a; RAMA 1998 KV no 37 p. 316 consid. 3b), ce qui signifie que toutes les d�cisions vis�es, rendues apr�s le 31 d�cembre 2002, sont soumises � la proc�dure d'opposition.
Les d�cisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes � recours (art. 56 al. 1 LPGA). Il en va donc ainsi des d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure au sens de l'art. 52 al. 1 in fine LPGA (�prozess- und verfahrensleitende Verf�gungen�; �decisioni processuali e pregiudiziali�, selon les versions allemande et italienne de cette disposition). Il s'agit de d�cisions incidentes que le l�gislateur a soustraites � la proc�dure d'opposition, afin d'�viter des retards excessifs dans le d�roulement de la proc�dure (Ueli Kieser, ATSG- Kommentar, 2003, note 18 ad art. 52; FF 1999 4261). Sur ce point, le l�gislateur a repris - et pour les m�mes motifs de c�l�rit� de la proc�dure - une r�glementation analogue � celle de l'art. 100 aLAM (voir J�rg Maeschi, Kommentar zum Bundesgesetz �ber die Milit�rversicherung [MVG] vom 19. Juni 1992, Berne 2000, note 2 ad art. 100).
2.2 La recourante soutient que le tribunal administratif aurait d� entrer en mati�re sur le recours port� devant lui. Selon elle, la d�cision du 24 f�vrier 2003 doit �tre consid�r�e comme une d�cision d'ordonnancement de la proc�dure au sens de l'art. 52 al. 1 in fine LPGA. Elle invoque les chiffres 2003 et 2004 de la Circulaire de l'OFAS sur le contentieux dans l'AVS, l'AI, les APG et les prestations compl�mentaires, valables d�s le 1er janvier 2003 et qui disposent notamment ce qui suit : �Font partie des d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure, les d�cisions incidentes, donc celles qui ne mettent pas fin � la proc�dure entre les parties devant l'autorit� qui les a rendues. Ces d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure sont notifi�es pr�alablement � la d�cision finale et portent par exemple sur une demande de r�cusation, sur l'admission ou la fourniture de preuves ou sur la consultation du dossier. Sont incluses dans cette d�finition �galement les d�cisions relatives � la comp�tence (...) et les d�cisions de non-entr�e en mati�re sur une demande de prestations du fait que l'assur� ne collabore pas � l'instruction de la demande�.
2.3 Les directives de l'administration, si elles visent � assurer l'application uniforme de certaines dispositions l�gales, n'ont pas force de loi et ne lient ni les administr�s ni les tribunaux. Elles ne peuvent sortir du cadre fix� par la norme sup�rieure qu'elles sont cens�es concr�tiser. En d'autres termes, elles ne peuvent pr�voir autre chose que ce qui d�coule de la l�gislation ou de la jurisprudence (cf. ATF 128 I 171 consid. 4.3, 121 II 478 consid. 2b; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2�me �dition, Berne 1994, p. 264 ss; Raymond Spira, Le contr�le juridictionnel des ordonnances administratives en droit f�d�ral des assurances sociales, in: M�langes Andr� Grisel, Neuch�tel 1983, p. 803 ss).
2.4 Conform�ment � l'art. 49 al. 1 LPGA, l'assureur doit rendre par �crit les d�cisions qui portent sur des prestations, cr�ances ou injonctions importantes, avec lesquelles l'int�ress� n'est pas d'accord. La notion de d�cision n'est toutefois pas d�finie dans la LPGA. Elle correspond cependant � la notion de d�cision au sens de l'art. 5 PA (Ueli Kieser, op. cit., note 2 ss ad art. 49), qui a une port�e g�n�rale en mati�re d'assurances sociales (voir par exemple ATF 120 V 349 consid. 2b). Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont consid�r�es comme des d�cisions les mesures de l'autorit� dans des cas d'esp�ce, fond�es sur le droit public f�d�ral ayant pour objet:
a De cr�er, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b De constater l'existence, l'inexistence ou l'�tendue de droits ou d'obligations;
c De rejeter ou de d�clarer irrecevables des demandes tendant � cr�er, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
La d�cision incidente se caract�rise par le fait qu'elle est prise en cours de proc�dure et qu'elle ne constitue qu'une �tape vers la d�cision finale. En g�n�ral, elle porte sur une question de proc�dure. Il n'est cependant pas exclu qu'elle tranche un probl�me de fond (Moor, Droit administratif, vol. II, 2�me �dition mise � jour et augment�e, Berne 2002, p. 226; Beno�t Bovay, Proc�dure administrative, Berne 2000, p. 262 s.; Andr� Grisel, Trait� de droit administratif, vol. II, p. 868). Les d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure au sens de l'art. 52 al. 1 in fine LPGA sont des d�cisions incidentes en mati�re de proc�dure exclusivement, comme cela ressort clairement des textes fran�ais et allemand de cette disposition (voir aussi FF 1999 4261). A titre d'exemples de d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure la doctrine mentionne, en particulier, les d�cisions relatives � la consultation du dossier, � la suspension de la proc�dure, � la r�cusation, � l'assistance judiciaire gratuite ou encore des d�cisions en relation avec l'�tablissement des faits (Kieser, op. cit., note 18 ad art. 52). Est �galement mentionn�e la d�cision sur la comp�tence au sens de l'art. 35 LPGA (Bernard Rolli, La partie g�n�rale du droit des assurances sociales [Les points forts de la nouvelle LPGA], dans In dubio, 1/2003 pp. 27 et 41, note 49).
Selon l'art. 43 al. 3 LPGA, si l'assur� ou d'autres requ�rants refusent de mani�re inexcusable de se conformer � leur obligation de renseigner ou de collaborer � l'instruction, l'assureur peut se prononcer en l'�tat du dossier ou clore l'instruction et d�cider de ne pas entrer en mati�re; il doit leur avoir adress� une mise en demeure �crite les avertissant des cons�quences juridiques et leur impartissant un d�lai de r�flexion convenable.
Avant l'entr�e en vigueur de la LPGA, l'assureur social qui se heurtait � un refus de collaborer d'une partie pouvait, apr�s lui avoir imparti un d�lai pour respecter ses obligations et l'avoir avertie des cons�quences de son attitude, se prononcer en l'�tat du dossier. Le cas �ch�ant, il pouvait rejeter la demande pr�sent�e par cette partie en consid�rant que les faits dont elle entendait tirer un droit n'�taient pas d�montr�s (cf. ATF 117 V 264 consid. 3b et les r�f�rences). Au lieu de se prononcer sur le fond, en l'�tat du dossier, l'assureur pouvait �galement, selon les circonstances, rendre une d�cision d'irrecevabilit� de la demande dont il �tait saisi. Il ne devait cependant faire usage de cette possibilit� qu'avec la plus grande retenue, autrement dit lorsque un examen sur le fond n'�tait pas possible sur la base du dossier (cf. ATF 108 V 230 consid. 2; voir �galement, K�lz/H�ner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2�me �dition 1999, ch. 275; Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurich 1999, no 229, p. 108 s.; Maurer, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 256; Gabriela Riemer-Kafka, Die Pflicht zur Selbstverantwortung, Fribourg 1999, p. 210).
Une d�cision d'irrecevabilit� qui sanctionne un refus de collaborer a le caract�re d'une d�cision au sens de l'art. 5 al. 1 let. c PA. Elle met un terme � la proc�dure - apr�s cl�ture de l'instruction - en d�clarant irrecevables les conclusions prises par la partie requ�rante (voir ATF 108 V 229; cf. �galement l'arr�t D. du 14 janvier 2003 [K123/01] r�sum� dans HAVE [Haftung und Versicherung]/REAS [Responsabilit� et assurances], 2/2003 p. 156). En ce sens, elle est une d�cision finale, qui ne saurait ainsi �tre qualifi�e de simple d�cision d'ordonnancement de la proc�dure au sens de l'art. 52 al. 1 LPGA. Une telle d�cision d'irrecevabilit� est, partant, sujette � opposition et non � un recours direct devant le tribunal cantonal des assurances.
Dans ces conditions, c'est � bon droit que les premiers juges ont d�clin� leur comp�tence et consid�r� l'�criture de l'assur� du 27 f�vrier 2003 comme une opposition, qu'ils ont transmise � la caisse de compensation.
Vu la nature du litige, la proc�dure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). Succombant, la recourante en supportera les frais.
Les frais de la cause, d'un montant de 500 fr., sont mis � la charge de la Caisse cantonale neuch�teloise de compensation et sont compens�s avec l'avance de frais qu'elle a vers�e.

References: in fine
 art. 52
 art. 100
in fine
 ATF 
 art. 49
 ATF 
in fine
 art. 52
In dubio
 ATF 
 ATF 
 ATF