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Xavier Cano Caballero
2 S E R I E población y desarrollo 51 Marco legal y de políticas en favor de las personas mayores en América Latina Sandra Huenchuan Navarro Proyecto Implementation of the Madrid Plan of Action on Ageing and the Regional Conference on Ageing (UNFPA) Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE, División de Población de la CEPAL) Santiago de Chile, abril de 2004
5 Este documento fue preparado por Sandra Huenchuan, consultora del Área de Población y Desarrollo de la División de Población-CELADE, y su elaboración se inscribe en el marco del proyecto RLA/03/P12 Implementation of the Madrid Plan of Action on Ageing and the Regional Conference on Ageing, financiado por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA). Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas ISSN impreso: ISSN electrónico: ISBN: LC/L P N de venta: S.04.II.G.44 Copyright Naciones Unidas, abril de Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y , Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
6 CEPAL - SERIE Población y desarrollo N o 51 Índice Resumen... 5 Introducción... 7 I. Marco internacional de los derechos humanos de las personas mayores Los derechos de las personas mayores Principales instrumentos internacionales Derechos de las personas mayores en los instrumentos de las Naciones Unidas Derechos de las personas mayores en los instrumentos de la Organización de Estados Americanos II. Marco jurídico-legal en relación con las personas mayores en países de América Latina Marco jurídico-constitucional Marco de leyes especiales III. Marco programático sobre vejez y envejecimiento: conceptos y elementos para su análisis y seguimiento Aspectos conceptuales El concepto de vejez y calidad de vida Políticas públicas y políticas de vejez Elementos para el análisis de las políticas de vejez Proceso de construcción de una política Enfoques que guían las interpretaciones de las cuestiones que abordan las políticas de vejez Elementos para el seguimiento de las políticas de vejez
7 Marco legal y de políticas a favor de las personas mayores en América Latina IV. La situación en la región: tendencias generales de las políticas de vejez Definición de la cuestión en las políticas de vejez Actores de las políticas de vejez Ámbitos de acción de las políticas de vejez Marco institucional de las políticas de vejez...42 V. Programas sectoriales dirigidos a personas mayores Programa de pensiones no contributivas Programas habitacionales dirigidos a las personas mayores Programas de salud del adulto mayor...47 VI. Comentarios finales...49 Bibliografía...53 Fuentes documentales...55 Fuentes electrónicas...56 Anexos...57 Serie Población y Desarrollo: números publicados...63 Índice de cuadros Cuadro 1 Derechos de las personas mayores establecidos en las constituciones de 21 países seleccionados Cuadro 2 Disposiciones establecidas en leyes especiales generales sobre personas mayores en cinco países seleccionados Cuadro 3 Ámbitos de acción de políticas de vejez en seis países seleccionados Índice de recuadros Recuadro 1 Agenda pública y agenda de gobierno Recuadro 2 Definición de la cuestión en las políticas de vejez: pobreza e integración Índice de figuras Figura 1 Atributos ideales de una política de vejez Figura 2 Definición del problema y áreas de intervención Figura 3 Ciclo de vida de las políticas públicas Figura 4 Población objetivo y enfoques de políticas
8 CEPAL - SERIE Población y desarrollo N o 51 Resumen El envejecimiento es uno de los retos demográficos más importantes a los que se enfrentarán los países de la región en el siglo XXI, en tanto ejercerá una presión importante en los sistemas de seguridad social, los sistemas de asistencia sanitaria y la atención y cuidado de las personas mayores. El desafío se centra en cómo enfrentar este reto a través de la definición de estrategias claras que garanticen, junto con la sostenibilidad de las finanzas públicas y la capacidad de cumplir objetivos fundamentales de la política presupuestaria, un nivel de vida digno para las personas mayores, permitiéndoles favorecerse del bienestar económico de su país y participar activamente en la vida pública, social y cultural. En este contexto, el estudio de los avances en materia de incorporación de las personas mayores en el marco jurídico y programático de los países de la región, es útil para conocer cómo algunos de ellos están enfrentando el reto del envejecimiento y para orientar a aquellos que aun no lo han hecho o están emprendiendo los primeros pasos al respecto. En este documento se entrega un análisis de los avances en la incorporación de la vejez y envejecimiento en el marco jurídico y programático de los países de la región. En primer lugar se contextualiza el tema en el marco más amplio de los derechos humanos de las personas mayores. Para esto se examinan los principales instrumentos de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos. En segundo lugar se realiza el análisis comparado de constituciones de veintiún países de la región y de leyes específicas en favor de las personas mayores de seis países de la región. En tercer lugar se exponen los conceptos principales sobre políticas de vejez y los elementos para su análisis y seguimiento En quinto lugar se presentan las tendencias de las actuales intervenciones en favor de las personas mayores en la región. Se finaliza con una sección de comentarios finales y la bibliografía citada. 5
10 CEPAL - SERIE Población y desarrollo N o 51 I. Introducción El envejecimiento es uno de los retos demográficos más importantes a los que se enfrentarán los países de la región en el siglo XXI, en tanto ejercerá una presión importante en los sistemas de seguridad social, los sistemas de asistencia sanitaria y la atención y cuidado de las personas mayores. El desafío se centra en cómo enfrentar este reto a través de la definición de estrategias claras que garanticen junto con la sostenibilidad de las finanzas públicas y la capacidad de cumplir con los objetivos fundamentales de la política presupuestaria, un nivel de vida digno para las personas mayores, permitiéndoles favorecerse del bienestar económico de su país y participar activamente en la vida pública, social y cultural. En este contexto, el estudio de los avances en materia de incorporación de las personas mayores en el marco jurídico y programático de los países de la región, es útil para conocer cómo algunos de ellos están enfrentando el reto del envejecimiento, y para orientar a aquellos que aun no lo han hecho o están emprendiendo los primeros pasos al respecto. La incorporación de las personas mayores como sujetos de atención se inserta en un contexto más amplio de discusión teóricopolítica referida a la atribución de derechos a ciertos grupos desventajados. El desarrollo jurídico y programático posterior se enmarca en este debate y tiene diferentes expresiones a nivel internacional, regional y nacional. En la doctrina de derechos humanos antes de la década del noventa, la edad en general fue un asunto tratado bajo el amplio concepto de cualquier otra condición social, haciendo alusión por 7
11 Marco legal y de políticas a favor de las personas mayores en América Latina extensión a las diferencias de edad y generacionales, pero cuyo tratamiento no siempre fue hecho explícito. Un cambio paradigmático al respecto son los Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad aprobados en la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de Esta resolución es por esencia la base mínima de una futura Convención sobre los Derechos de las Personas Mayores, asunto discutido en el seno de las Naciones Unidas desde el año En América Latina y el Caribe, a fines de la década de los ochenta se incorporaron medidas específicas en favor de las personas mayores en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador, siendo a la fecha el único instrumento vinculante para los países que lo han ratificado. Otro instrumento de importancia para los países de la región es la Estrategia Regional de Implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento 1, adoptada en noviembre de Este instrumento tiene por objeto sentar las bases para la acción en materia de atención a la vejez para los próximos años y constituye el primer instrumento regional de este carácter. Los avances nacionales en materia de políticas de vejez tienen una evolución reciente. Durante a década del noventa varios países de la región iniciaron el diseño y/o implementación de políticas expresamente dirigidas a las personas mayores. Algunos de ellos promulgaron leyes especiales y las reformas constitucionales en curso permitieron, en algunos casos, incorporar asuntos específicos relacionados con los derechos de las personas mayores. Hitos impulsores de estos proceso han sido, principalmente, la adopción de los Principios de las Naciones Unidas, el Año Internacional de las Personas de Edad y, recientemente, la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento realizada en Madrid en el año Se prevé que la aplicación de la Estrategia Regional impulsará el desarrollo de nuevas iniciativas en favor de las personas mayores en el futuro cercano. En este documento se entrega un análisis de los avances en la incorporación de la vejez y envejecimiento en el marco jurídico y programático de los países de la región. En primer lugar se contextualiza el tema en el marco más amplio de los derechos humanos de las personas mayores. Para esto se examinan los principales instrumentos de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos. En segundo lugar se realiza el análisis comparado de constituciones de veintiún países de la región y de leyes específicas en favor de las personas mayores de cinco países de la región. En tercer lugar se exponen los conceptos principales sobre políticas de vejez y los elementos para su análisis y seguimiento En quinto lugar se presentan las tendencias de las actuales intervenciones en favor de las personas mayores en la región. Se finaliza con una sección de comentarios finales y la bibliografía citada. 1 En adelante Estrategia Regional. 8
12 CEPAL - SERIE Población y desarrollo N o 51 I. Marco internacional de los derechos humanos de las personas mayores 1. Los derechos de las personas mayores Los derechos humanos son inherentes a la calidad de ser humano. Según esta concepción, toda persona ha de tener la posibilidad de gozarlos, sin ninguna distinción de raza, color, sexo, idioma, religión, edad, u otra condición. Las garantías de los derechos humanos son establecidas por la normativa que protege a los individuos y los grupos contra las medidas que vulneran las libertades fundamentales y la dignidad. En el terreno jurídico propiamente tal, los derechos fundamentales se enuncian en la normativa internacional en materia de derechos humanos, que viene desarrollándose desde 1945 por el Sistema de las Naciones Unidas y que, en algunas regiones del mundo, ha tenido una evolución particular a través de la creación de instrumentos que reflejan la concepción propia al respecto. Tal es el caso de la Convención Americana de Derechos Humanos (1969) y el Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1988) para los países de América Latina y el Caribe, los Estados Unidos y Canadá. Existen tres generaciones de derechos humanos. Los derechos humanos que aparecen con la Revolución Francesa son denominados derechos de primera generación y corresponden a los derechos civiles 9
13 Marco legal y de políticas a favor de las personas mayores en América Latina y políticos. Los primeros conciernen a las personas por el solo hecho de serlo y entre ellos se encuentran los derechos de propiedad, de profesar libremente un culto, y otros. Los segundos los poseen las personas que pertenecen a comunidades organizadas, dado que consisten básicamente en el derecho de elegir gobernantes y ser elegidos para ocupar cargos públicos. La segunda generación son los derechos sociales, económicos y culturales, que surgieron como complemento de los derechos civiles y políticos, en tanto que éstos constituyen derechos individuales y son calificados por algunos críticos como meras libertades formales. La dignidad humana, por tanto, descansa en el conocimiento y ejercicio de derechos civiles y políticos y en el reconocimiento y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. Esta segunda generación de derechos humanos reclama un papel activo del Estado para la protección y garantía de cuestiones tales como el acceso a la salud, la vivienda, la educación, seguridad social, entre otras. A partir de los años setenta sin embargo, se asiste a la aparición de un conjunto de nuevos derechos humanos que tratan de responder a los retos más urgentes que tiene ante sí la comunidad internacional. Estos derechos han sido propuestos para formar parte de una nueva frontera llamada de tercera generación, entre los que se encuentran: derecho al desarrollo, derecho a la paz, derecho al medio ambiente, derecho a la asistencia humanitaria y derecho a beneficiarse del patrimonio común de la humanidad (Bobbio, 1999). En cuanto a la titularidad de los derechos, la discusión se inserta en un contexto más amplio de debate académico. Desde hace menos de tres décadas, en los países occidentales se está produciendo un heterogéneo movimiento filosófico que atribuye un gran valor moral y político a ciertos grupos sociales. Esta reivindicación ha ido ganando adeptos hasta reunir en la actualidad a un importante número de partidarios que consideran que a esos grupos les corresponden además derechos (Rodríguez, 2002). Pese a la diversidad de posiciones, todos parecen estar de acuerdo en su rechazo parcial, por una parte, a la modernidad antropocéntrica e individualista; y por otra, al edificio teórico y práctico de las democracias liberales contemporáneas, incapaces de acomodar la diversidad social y proporcionar un trato igualitario a sus ciudadanos (ibíd.). Distintos autores (Van Dyke, 1974; Taylor 1993; Kymlicka, 1996; Young, 1989) desde diferentes posiciones, defienden la atribución de derechos a ciertos grupos sociales, tales como los indígenas, las mujeres, los viejos, personas que viven en la pobreza, y otros. Para estos grupos sostiene Young el mero reconocimiento de la igualdad de derechos [...] no ha supuesto ningún cambio en su situación de desventaja social, llegando el momento de reconocerles derechos de grupo. En el ámbito conceptual, lo anterior supone que es posible hablar de los grupos como titulares de derechos colectivos, que los derechos individuales necesitan de los derechos colectivos, y que no son pensables y realizables sin ellos. Desde esta perspectiva, los derechos de grupo nacen del hecho histórico y social de las diferencias, que incide decisivamente en la manera particular de concebir los mismos derechos humanos. En el caso de las personas mayores, interesa resaltar que son titulares de derechos individuales derechos de primera generación, pero también son titulares de derechos de grupo derechos de segunda y tercera generación, por lo tanto se requiere que junto con el reconocimiento de sus libertades esenciales, puedan disfrutar también del ejercicio de derechos sociales de manera de lograr envejecer con seguridad y dignidad, lo que exige un papel activo del Estado, la sociedad y de sí mismas. 10
14 CEPAL - SERIE Población y desarrollo N o 51 Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con otros grupos sociales, no existe todavía una amplia convención internacional en relación con los derechos de las personas mayores, por lo que la revisión del estado del arte en la materia debe incorporar el análisis de diferentes instrumentos existentes tanto a nivel global como regional. 2. Principales instrumentos internacionales Existen dos fuentes en las que se establecen directamente o por extensión derechos de las personas mayores. La primera son los instrumentos internacionales de derechos humanos de las Naciones Unidas y sus organismos especializados. La segunda proviene de los instrumentos de derechos humanos de la Organización de Estados Americanos (OEA) y sus organismos especializados. A nivel del Sistema de las Naciones Unidas se encuentra la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, las resoluciones en favor de las personas mayores adoptadas por la Asamblea General, los planes de Acción Internacional sobre el Envejecimiento de 1982 y 2002, y los instrumentos desarrollados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (Recomendación 162 y la Resolución relativa a seguridad social de la Conferencia Internacional de Trabajo, 89a. reunión 5-21 junio, 2001). A nivel del Sistema de la OEA, se encuentran la Convención Americana de Derechos Humanos y el Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Así como la Resolución CE130.R19 sobre salud y envejecimiento de la Organización Panamericana de la Salud (OPS). El carácter normativo de estos instrumentos no es similar. La Declaración Universal de Derechos Humanos es un instrumento no vinculante; sin embargo, en el curso de los años su carácter normativo ha ido variando considerablemente, adquiriendo gran fuerza jurídica y política y convirtiéndose en un instrumento capaz de generar obligaciones legales de conformidad con el derecho internacional (Buergenthal, 1989). La Convención Americana de Derechos Humanos de la OEA obliga a los Estados Parte a adoptar disposiciones de derecho interno para adecuar su legislación a lo establecido en ella. Lo mismo ocurre con el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas y el Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la OEA, que crean obligaciones para los Estados Parte, pero su aplicación es progresiva y sólo exigen a los Estados adoptarlas hasta el máximo de los recursos de que dispongan. Los planes de acción, las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de la OIT y la OPS no son vinculantes. En general, establecen guías generales o aspectos técnicos complementarios para abordar una materia específica, pero no crean obligaciones legales para los Estados. También es diferente el trato que cada uno de estos instrumentos da a los derechos de las personas mayores. A nivel global de las Naciones Unidas encontramos la siguiente situación: El Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales no hace referencia explícita a los derechos de las personas mayores, aunque el artículo 9 trata sobre el derecho de todos a la seguridad social. Tampoco al igual que la Declaración Universal de Derechos Humanos se prohíbe la discriminación basada en la edad, aspecto que sí está recogido en la legislación de varios países de la región (Naciones Unidas, 1999a). No obstante, es posible revisar la aplicación por extensión de los derechos establecidos en estos instrumentos, tal cual lo hizo el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el año
15 Marco legal y de políticas a favor de las personas mayores en América Latina Los planes de Acción Internacional sobre el Envejecimiento constituyen una base política a nivel internacional y proponen principios generales y directrices sobre las maneras en que la comunidad internacional, los gobiernos y las sociedades en su conjunto pueden hacer frente a los retos del envejecimiento (Naciones Unidas, 2002b). Las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas tratan temas específicos relacionados con las personas mayores y el envejecimiento. Lo mismo ocurre con la Recomendación 162 de la OIT, sobre los Trabajadores de Edad y la Resolución sobre seguridad social de la OIT, que establece recomendaciones relativas a la asistencia médica, seguridad de ingresos y servicios sociales para el conjunto de la población, pero que afectan particularmente al bienestar de las personas mayores. A nivel regional, la Convención Americana de Derechos Humanos incluye la edad en el universo de cualquier otra condición social y en los derechos políticos, y a las personas mayores explícitamente en el derecho a la vida. No ocurre lo mismo con el Protocolo de San Salvador, que es el único instrumento vinculante que contiene disposiciones dirigidas específicamente a las personas mayores en el artículo 17 sobre Protección de los ancianos. Mientras que la Resolución CE130.R19 de la OPS trata particularmente el tema de la salud y el envejecimiento y establece recomendaciones para los Estados miembro. A partir de noviembre de 2003, los países de la región cuentan con un nuevo instrumento programático, la Estrategia Regional de Implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, la cual fue adoptada en la Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento convocada por la CEPAL en conjunto con el Gobierno de Chile y el Grupo Interinstitucional sobre Envejecimiento 2. Este instrumento se originó en la necesidad de dar seguimiento en la región a la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, que se realizó en Madrid en abril del Derechos de las personas mayores en los instrumentos de las Naciones Unidas La Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) establece algunos derechos fundamentales, entre los que se encuentran la igualdad y la prohibición de la discriminación por cualquier condición, el derecho a la seguridad social y a condiciones de vida adecuadas, entre otros. Todos los cuales son extensivos a las personas mayores y de importancia fundamental para el desarrollo de las libertades en la vejez, constituyendo un modelo o patrón moral para guiar las acciones de los Estados en la materia. Un desarrollo más amplio se encuentra en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966). De hecho el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales considera que los Estados Parte en el Pacto deben prestar atención especial a la promoción y protección de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas de edad (ibíd.). Por esto en el año 1999, a propósito del Año Internacional de las Personas de Edad, el Comité preparó un documento de comentarios generales sobre la aplicación a las personas mayores de diversos artículos y disposiciones del Pacto, los que se exponen a continuación. Igualdad de derechos para hombres y mujeres (artículo 3): implica que los Estados Parte deberían prestar atención especial a las mujeres de edad avanzada y crear subsidios no contributivos u otro tipo de ayudas para todas las personas, independiente de su género, que carezcan de recursos para alcanzar una edad especificada en la legislación nacional. 2 Conformado por la CEPAL, el UNFPA, la OPS, OIT, BID, Banco Mundial y Programa sobre el Envejecimiento de las Naciones Unidas. 12
16 CEPAL - SERIE Población y desarrollo N o 51 Derecho al trabajo (artículos 6, 7 y 8): entraña que los Estados Parte deben adoptar medidas que eviten la discriminación por cuestión de edad en el empleo y la profesión, garantizar condiciones seguras de trabajo hasta la jubilación, dar empleo a trabajadores de edad avanzada en circunstancias que permitan hacer mejor uso de su experiencia y conocimientos, y poner en marcha programas de jubilación reparatorios. Derecho a la seguridad social (artículo 9): implica que los Estados Parte deben establecer regímenes generales para un seguro de vejez obligatorio, establecer una edad de jubilación flexible, proporcionar subsidios de vejez no contributivos y otras ayudas a todas las personas que, alcanzada la edad establecida en la legislación nacional, no hayan finalizado el período de calificación contributivo y no tengan derecho a una pensión de vejez u otro tipo de prestación de seguridad social o ayuda y carezcan de ingresos de otra fuente. Derechos protección a la familia (artículo 10): establece que los gobiernos y las ONG tienen el deber de crear servicios sociales en apoyo de la familia cuando existan personas de edad en el hogar, y aplicar medidas especiales destinadas a las familias de bajos ingresos que deseen mantener en el hogar a las personas de edad avanzada. Derecho a un nivel de vida adecuado (artículo 11): implica que las personas mayores deberían lograr satisfacer necesidades básicas de alimentación, ingresos, cuidados, autosuficiencia, y otras, y establece el desarrollo de políticas que favorezcan la vida en sus hogares por medio del mejoramiento y adaptación de sus viviendas. Derecho a la salud física y mental (artículo 12): supone efectuar intervenciones sanitarias dirigidas a mantener la salud en la vejez con una perspectiva del ciclo de vida. 3 Derecho a la educación y cultura (artículo 13): debe ser abordado desde dos ángulos diferentes y a la vez complementarios: i) el derecho de la persona de edad a disfrutar de programas educativos, y ii) poner sus conocimientos y experiencias a disposición de las generaciones más jóvenes (ibíd.). En las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas se ha promovido que cada país defina por sí mismo una política orientada a las personas mayores, basada en propiedades, objetivos y planes nacionales, así como programas dirigidos a la acción que resuelva los problemas y necesidades de los propios mayores y los efectos del envejecimiento en las sociedades (Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 1999). A este nivel, el interés por las personas mayores data de 1973 (Naciones Unidas, 1973a; 1973b; 1977a; 1977b y 1980) y entre las más importantes en relación con los derechos en la vejez, se encuentra la Resolución 46/91 de 1991, en que se establecen los Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad en cinco temas: Independencia: incluye el derecho a la alimentación, el agua, la vivienda, el vestuario y la atención sanitaria adecuados. Derechos básicos a los que se añaden la oportunidad de un trabajo remunerado, el acceso a la educación y capacitación, el derecho a vivir en un entorno seguro y adaptable a sus necesidades y residir en su propio domicilio. Participación: comprende el derecho a la participación activa de las personas mayores en la aplicación de las políticas que incidan directamente en su bienestar, a compartir sus conocimientos y habilidades con las generaciones más jóvenes y a la posibilidad de formar movimientos o asociaciones. Cuidados: consigna el derecho de las personas mayores a beneficiarse de los cuidados de la familia, tener acceso a servicios sanitarios y disfrutar de los derechos humanos y 3 Para más detalle sobre la relación entre salud y derechos humanos, véase Tulipano (2003). 13
17 Marco legal y de políticas a favor de las personas mayores en América Latina 14 libertades fundamentales cuando residan en hogares o instituciones donde se les brinden cuidados y tratamiento. Autorrealización: establece el derecho de las personas mayores de aprovechar las oportunidades para desarrollar plenamente su potencial a través del acceso a los recursos educativos, culturales, espirituales y recreativos de la sociedad. Dignidad: considera el derecho de las personas mayores a vivir con dignidad y seguridad, verse libres de explotación y malos tratos físicos o mentales, ser tratados con dignidad independientemente de su edad, sexo, raza, procedencia étnica, discapacidad, situación económica o cualquier otra condición y ser valorados debidamente con prescindencia de su contribución económica (Naciones Unidas, 1991). El Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento Viena 1982 es resultado de la Primera Asamblea Mundial sobre la materia realizada en Viena en 1982, en el que se incluyeron cuestiones relacionadas con el envejecimiento individual y de la población en el temario internacional, haciendo especial hincapié en la situación de los países desarrollados. El Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, por su parte, es resultado de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento realizada en España el año 2002 y que, a diferencia del Plan Viena, prestó especial atención a la situación de los países en desarrollo (Naciones Unidas, 2002a). En ambos planes existen diversas consideraciones esenciales que reflejan los valores humanos generales y fundamentales, y concretamente en el Plan Madrid 2002 se plantean como temas centrales: realización de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas de edad; y garantía de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores, así como de sus derechos civiles y políticos, y eliminación de todas las formas de violencia y discriminación en contra de las personas de edad (ibíd.). La Recomendación 162 de la OIT (1980) trata sobre la aplicación de un programa que permita a los trabajadores prever las disposiciones necesarias, con el fin de preparar su jubilación y adaptarse a su nueva situación, proporcionándoles información apropiada. Según el texto de la recomendación, debe ofrecerse información al trabajador de edad mayor acerca de los siguientes temas: ingresos y prestaciones de vejez a los que pueda tener derecho; posibilidad de continuar la actividad profesional, especialmente a tiempo parcial, como también de constituirse en trabajador por cuenta propia; envejecimiento individual y cómo prevenirlo; utilización del tiempo libre; facilidades disponibles para la educación del adulto, bien sea para responder a los problemas específicos de la jubilación o mantener sus esferas de interés (OIT, 1980). La Resolución relativa a la seguridad social de la OIT (2001) hace un llamado especial a considerar las repercusiones que impone el envejecimiento de la población a la seguridad social, tanto en los sistemas de capitalización como en los de reparto, proponiendo que las soluciones atinentes a la transferencia intergeneracional deben centrarse en medidas destinadas a aumentar las tasas de empleo, en particular de las mujeres, los trabajadores de edad avanzada, los jóvenes y los discapacitados. Asimismo, deben encontrarse medios para obtener mayores niveles de crecimiento económico sostenible que den lugar a un aumento del empleo productivo, y recalca que en
18 CEPAL - SERIE Población y desarrollo N o 51 concordancia con lo establecido en la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales la seguridad social es un derecho fundamental y un instrumento esencial para crear cohesión social y de ese modo garantizar la integración social (OIT, 2001). En el plano regional de las Naciones Unidas, la Estrategia regional de implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento plantea metas, objetivos y recomendaciones para la acción en favor de las personas mayores en cada una de las tres áreas prioritarias acordadas en el Plan Madrid Representa un marco de referencia regional que los países deben adaptar a sus realidades nacionales con el fin de responder eficazmente a las necesidades e intereses de las personas mayores, propiciando la creación de condiciones que favorezcan un envejecimiento individual y colectivo con seguridad y dignidad. El desafío actual está centrado en la implementación de dichos acuerdos, para lo cual los países de la región deben hacer suyo este instrumento y diseñar creativamente las medidas que contribuyan a su concreción. Los principios que la sustentan la Estrategia Regional son: envejecimiento activo, protagonismo de las personas mayores, respeto a la heterogeneidad de personas mayores, enfoque de ciclo de vida y de visión prospectiva de largo plazo, solidaridad intergeneracional. En el documento se plantean recomendaciones en tres áreas prioritarias, a saber: Personas de edad y desarrollo protección de los derechos humanos de las personas mayores acceso al empleo decente y al crédito para microemprendimientos. inclusión laboral formal de las personas mayores mejoramiento de la cobertura de pensiones no contributivas y contributivas creación de condiciones para la participación en la vejez acceso a la educación durante toda la vida Salud y bienestar en la vejez cobertura universal de los servicios de salud servicios integrales de salud que respondan a las necesidades de las personas mayores promoción de conductas y ambientes saludables a través de programas sectoriales normar los servicios de largo plazo formación de recursos humanos seguimiento de estado de salud de las personas mayores Entornos propicios y favorables adaptación del entorno físico para una vida independiente en la vejez apoyo a la sostenibilidad y adecuación de los sistemas de apoyo promoción de una imagen positiva en al vejez En la quinta y sexta sección del documento de Estrategia se indican las acciones que los países, organismos internacionales e intergubernamentales, y la CEPAL en su calidad de secretaría técnica deben llevar a cabo para la aplicación, revisión y evaluación de la Estrategia. En la Estrategia se establece que su aplicación es responsabilidad de los países firmantes y se les alienta a impulsar las acciones necesarias para lograr el pleno cumplimiento de los acuerdos. Las medidas que los países se comprometieron llevar a cabo para la aplicación de la Estrategia son: incorporación del envejecimiento en todos los ámbitos de la política pública. elaboración de planes y programas nacionales de envejecimiento. diseño de un sistema de indicadores de la situación de las personas mayores. 15
19 Marco legal y de políticas a favor de las personas mayores en América Latina desarrollo de una agenda de investigación en envejecimiento. solicitud de apoyo a los organismos internacionales para la aplicación de la Estrategia. La evaluación y aplicación de la Estrategia está a cargo del Comité Especial de Población y Desarrollo, organismo intergubernamental que debe asumir el seguimiento de las metas nacionales a establecer por los países en un plazo no superior a seis meses de realizada la Conferencia. Los avances en la fijación de las metas nacionales se presentarán al Comité en el marco del trigésimo periodo de sesiones de la CEPAL (junio de 2004) y su revisión se realizará en el marco del trigésimo primer periodo de sesiones en el año Derechos de las personas mayores en los instrumentos de la Organización de Estados Americanos (OEA) En el marco de la OEA, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador se proclaman las normas de derechos humanos aplicables a la región. La Convención entró en vigencia en 1969, mientras que el Protocolo casi 20 años más tarde. Al igual que la Declaración Universal, la Convención Americana de Derechos Humanos incluye la edad como otra condición social objeto de discriminación que debe ser erradicada. No obstante, también comprende algunas disposiciones particulares en el artículo 4 sobre Derecho a la vida, específicamente la no imposición de la pena de muerte para los mayores de 70 años y en el artículo 23 sobre Derechos políticos, la posibilidad de reglamentar el ejercicio en cargos públicos a partir de determinada edad. No ocurre lo mismo en el Protocolo de San Salvador, que establece medidas específicas dirigidas a las personas mayores tanto en el artículo 9, donde se indica que toda persona tiene el derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez, como en el artículo 17 sobre protección a los ancianos, que señala: Toda persona tiene derecho a la protección especial durante su ancianidad. En tal contenido, los Estados partes se comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en particular a: proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas, ejecutar programas laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o deseos, estimular la formación de organizaciones destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1988). Al ser un instrumento vinculante, el artículo 17 del Protocolo de San Salvador obliga a los Estados Parte a garantizar progresivamente la protección y el disfrute de los derechos básicos (alimentación y atención médica), el derecho al trabajo y la participación en la vejez. La resolución CE130.R19 sobre la salud y el envejecimiento de la OPS (2002), insta a los Estados a que aboguen por la promoción y protección de los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas mayores (OPS, 2002) y realicen, entre otras actividades, las siguientes: adopten prioridades de atención en salud apropiadas para las personas mayores, y fijen metas con enfoque de género y estrategias de vigilancia en las áreas de salud 16
20 CEPAL - SERIE Población y desarrollo N o 51 nutricional, actividad física, lesiones no intencionales, incluidas la prevención de las caídas y la salud mental; incrementen el acceso a la atención en salud de manera apropiada, así como el acceso a medicamentos esenciales a las personas mayores, especialmente aquéllas que carecen de recursos; y promuevan iniciativas de atención comunitaria y a largo plazo y reglamenten la prestación de asistencia a las poblaciones vulnerables. Además, solicita al Director de la OPS, entre otros aspectos, que ayude a los Estados a trabajar en favor del desarrollo de entornos propicios y favorables para las personas mayores (ibíd.). En general, en todos los instrumentos en que se establecen derechos de las personas mayores, ya sea directamente o por extensión, se reconoce, por una parte, que el asunto hoy en día no es sólo proporcionarles protección y cuidados, sino también asegurar su intervención y participación en la sociedad; y por otra, que la edad mayor puede convertirse en un factor de riesgo en que las personas corren peligro de perder sus derechos y verse rechazadas por la sociedad, a menos que esos derechos se determinen con claridad y de igual modo se reafirmen las responsabilidades que les incumben en relación con la comunidad en que viven (Huenchuan, 1999). Sin embargo, cabe preguntarse al respecto todos los derechos tienen que ser tratados sobre la base de una igualdad? Este asunto es de particular importancia con respecto a las personas mayores, debido al cuestionamiento del reconocimiento y protección de derechos particulares a partir de una diferencia basada en la edad (cronológica, fisiológica y social). Si se examinan en profundidad los instrumentos analizados, se deduce que un reclamo particular da lugar a un derecho, y éste se vuelve por definición tan importante como otro reclamo particular, que a su vez puede dar origen a otro derecho (Prud Home, 2000). Esto se debe, por una parte, a la dispersión de instrumentos y amplios temas a normar; y por otra, a la falta de una convención internacional que estandarice la materia. Sin embargo, para los países de América Latina y el Caribe existe un instrumento de orden vinculante que norma los derechos básicos de las personas mayores: el Protocolo de San Salvador, que aunque su cumplimiento sea progresivo debería dar origen a una base mínima que guíe el accionar de los gobiernos. 4 Con esto no se está proponiendo que en la región sólo se asuman como prioritarios los derechos básicos, sino se trata de rescatar un instrumento que puede ser de utilidad para garantizar y ejercer derechos en la vejez. Esto mientras se avanza en la consecución de una Convención Internacional cuyo marco lo constituyen por excelencia los Principios de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad. 4 Véase en el anexo 1, los países que han ratificado el Protocolo de San Salvador. 17
22 CEPAL - SERIE Población y desarrollo N o 51 II. Marco jurídico-legal en relación con las personas mayores en países de América Latina 1. Marco jurídico-constitucional Las Constituciones son el pilar fundamental de las democracias, constituyen la ley suprema del ordenamiento jurídico nacional y obligan a su cumplimiento; por lo que merecen siempre una atención especial. En esta sección se presenta un análisis comparativo de las Constituciones, a fin de construir una perspectiva general del tratamiento de los derechos de las personas mayores en los países de la región. El marco analítico que proporciona puntos comunes de comparación para Constituciones tan diversas, son los derechos que incluyen los Principios de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad. 5 En lo que sigue se analizan las Constituciones de 21 países de la región 6 con sus respectivas últimas reformas. 5 6 Se han elegido los Principios de las Naciones Unidas como marco general para el análisis en consideración y no el Protocolo de San Salvador, en la medida en que, a nivel nacional, algunos países han establecido derechos a las personas mayores más allá de lo mínimo establecido en este instrumento. Argentina (1853), Bolivia (1994), Brasil (1988), Chile (1980), Colombia (1991), Costa Rica (1949), Cuba (1976), Ecuador (1998), El Salvador (1983), Guatemala (1993), Honduras (1982), México (1971), Nicaragua (1995), Panamá (1972), Paraguay (1992), Perú (1993), Puerto Rico (1952), República Dominicana (1994), Trinidad y Tabago (1997), Uruguay (1997) y Venezuela (2000), con sus últimas reformas. 19
23 Marco legal y de políticas a favor de las personas mayores en América Latina En 19 de los 21 países estudiados se establecen derechos específicos de las personas mayores, y en general se concentran en el derecho al cuidado (13 países) y a la garantía de algunos derechos básicos, como la seguridad social (12 países). En un menor número se reconoce el derecho a la dignidad (6), el trabajo (5), la participación (2) y en tres países se instaura el voto facultativo en el marco de los derechos políticos garantizados a nivel constitucional. El derecho al cuidado tiene diferentes expresiones en los países en estudio. En algunos se establece como una garantía particular (Colombia, Cuba, Ecuador, Honduras, Paraguay, Puerto Rico, República Dominicana y Venezuela), en otros países forman parte de la protección hacia otros grupos vulnerables o frágiles, como son los niños o las mujeres, o bien se incluye el cuidado de las personas mayores en el contexto más amplio de la protección de la familia. El derecho a la seguridad social que en sí se contextualiza en el ámbito más amplio del derecho a la independencia, pero que por su importancia singular se analiza en forma separada está dirigido a brindar protección frente a las consecuencias de la vejez en la capacidad de obtener los medios necesarios para lograr una vida digna. Un aspecto importante al respecto es que tanto en Brasil como en Ecuador se establece explícitamente que el derecho a la seguridad social debe incorporar a la población rural. El derecho al trabajo que al igual que el derecho a la seguridad social se contextualiza en la esfera del derecho a la independencia está consignado de distintas formas en las Constituciones de los países en estudio. En Cuba se centra en la protección adecuada al trabajador impedido por su edad; en Guatemala se garantiza que los trabajadores de 60 años y más sean objeto de trato adecuado a su edad, y en Panamá se establece el derecho al trabajo sin distinción de edad, lo mismo que en Paraguay y Venezuela. El derecho a la dignidad tiene diferentes expresiones en las Constituciones analizadas, pero en general se asocia a la eliminación de las formas de discriminación basadas en la edad (Brasil, México), y la protección de las personas mayores contra la violencia doméstica (Costa Rica, Ecuador). Un desarrollo diferente se registra en Paraguay, que instaura la promoción de la calidad de vida de la población reconociendo factores condicionantes como la edad. El derecho a la participación, adquiere igualmente formas particulares en los países que lo contemplan. En Brasil se garantiza la participación en la comunidad al igual que en Colombia, país que además de promover la integración comunitaria, fomenta una vida activa en la vejez. En Ecuador, en tanto, se va más allá incorporando a la diversidad basada en la edad en el sistema de planificación nacional. Otras prerrogativas de las personas mayores establecidas a nivel constitucional y que siguen lo establecido en la Convención Americana de Derechos Humanos, son: i) la no imposición de la pena de muerte a las personas mayores de 70 años, garantizada en la Constitución de Guatemala, donde se excluye de la pena de muerte a los mayores de 60 años, disminuyendo en 10 años la edad límite para la aplicación de la pena de muerte; ii) el ejercicio de cargos públicos a partir de determinada edad, que en la mayoría de las Constituciones analizadas se establece entre los 60 y 70 años. Finalmente, en las Constituciones de Brasil, Ecuador y Perú se establece el voto facultativo para personas mayores de 60 o 70 años, homologando su situación con aquella de las personas que no saben leer y escribir. 20
24 CEPAL - SERIE Población y desarrollo N o 51 Cuadro 1 DERECHOS DE LAS PERSONAS MAYORES ESTABLECIDOS EN LAS CONSTITUCIONES DE 21 PAÍSES SELECCIONADOS Derecho N o de países Países Independencia 15 Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Uruguay, Venezuela Cuidado 13 Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República Dominicana, Venezuela Participación 3 Brasil, Colombia, Ecuador, Dignidad 5 Brasil, Costa Rica, Ecuador, México, Paraguay Fuente: Constituciones de Argentina (1853), Bolivia (1994), Brasil (1988), Chile (1980), Colombia (1991), Costa Rica (1949), Cuba (1976), Ecuador (1998), El Salvador (1983), Guatemala (1993), Honduras (1982), México (1971), Nicaragua (1995), Panamá (1972), Paraguay (1992), Perú (1993), Puerto Rico (1952), República Dominicana (1994), Trinidad y Tabago (1997), Uruguay (1997) y Venezuela (2000), con sus últimas reformas. Una cuestión importante de analizar, más allá de la positivización de ciertos derechos a nivel constitucional, es si consideran a las personas mayores como objeto de protección o sujeto de derecho. La distinción entre objeto y derecho se funda en que el objeto en sí mismo no tiene conciencia del derecho y disfruta pasivamente de la garantía, en tanto que el sujeto es una parte activa en la construcción y ejercicio de los derechos. En general en todas las constituciones, exceptuando aquellas que establecen derechos a la participación, las personas mayores son consideradas como objeto de protección, es decir, entes pasivos que deben ser amparados por el Estado, la sociedad y sus familias. Este tema nos conduce a un asunto de particular importancia: la adquisición de derechos sin la consustancial dimensión de las obligaciones cuestión abordada particularmente en los Principios de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad, en tanto que la relación entre derechos y obligaciones constituye una dimensión vinculante de la vida colectiva y repercute a nivel de la creación de solidaridades, y por consiguiente, de una sociedad más democrática y plural desde el punto de vista de las diferencias de edad. 2. Marco de leyes especiales En la pirámide jurídica del marco legal existente en los países de la región se pueden encontrar, en un rango intermedio, leyes relacionadas con las personas mayores, que a su vez se pueden agrupar en diferentes categorías de análisis. En esta sección nos referiremos específicamente a las leyes especiales generales, que constituyen el marco que norma las acciones en materia de envejecimiento a nivel nacional. En los países de la región existe una variedad importante de legislaciones relacionadas con las personas mayores; no obstante, solo en algunos de ellos se han promulgado leyes especiales generales, como por ejemplo en Brasil, 7 Costa Rica, 8 México, 9 Paraguay 10 y El Salvador; 11 y en países como Honduras y Venezuela los proyectos de ley de naturaleza similar están en trámite. 7 8 Ley de Ley de Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, Ley Nº de Ley de Atención Integral para la Persona Adulta Mayor, Decreto 717 de
25 Marco legal y de políticas a favor de las personas mayores en América Latina En todas las leyes promulgadas se establece el límite cronológico de la vejez, que en general se centra en los 60 años exceptuando Costa Rica, que lo establece en los 65 años. Los objetivos que persiguen estas leyes también varían, aunque se concentran en establecer los derechos de las personas mayores y legislar para asegurar su pleno ejercicio (Costa Rica, México, Paraguay), garantizar una atención integral de las personas mayores (El Salvador), o bien establecer la base jurídica de la política nacional de vejez (Brasil). Asimismo, los instrumentos que se plantean para lograr dichos objetivos son diferentes. Mientras en algunos países se identifican las funciones a desarrollar por algunos ministerios u organismos del Estado (Brasil, Costa Rica y México), en otros se establecen las acciones a realizar en diferentes áreas temáticas como son salud, participación, trabajo y seguridad social, imagen, vivienda y urbanismo, y otras (El Salvador, Paraguay). Importante es recalcar al respecto que, en la mayoría de los casos, se establece que además del Estado, son responsables del bienestar de las personas mayores la sociedad en su conjunto, las familias y ellas mismas. En cuanto a las disposiciones por área temática se pueden detallar las siguientes: Cuadro 2 DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LEYES ESPECIALES GENERALES SOBRE PERSONAS MAYORES EN CINCO PAÍSES SELECCIONADOS Temas Seguridad económica Salud Vivienda y urbanismo Participación Disposiciones Las disposiciones incluyen desde la preparación para la jubilación hasta medidas para eliminar la discriminación por edad en el trabajo. También, como ocurre en Costa Rica, se establece el asesoramiento para acceder a fuentes de financiamiento o la creación de organizaciones de grupos productivos de personas mayores, flexibilidad horaria, etc. En todas las leyes se incluye la salud como un derecho básico y no solo se garantiza la asistencia sanitaria sino además se promueve la prevención y tratamiento de enfermedades en la vejez, haciendo énfasis particular en las personas con ciertos niveles de dependencia. En algunas leyes se incluye de manera especial disposiciones para instituciones de larga estadía. En general las leyes establecen la creación de programas habitacionales dirigidos expresamente a las personas mayores o el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de sus viviendas, así como la eliminación de barreras arquitectónicas y urbanas. En todas las leyes se valoriza la participación de las personas mayores y se establecen derechos al respecto. En algunos casos se promueve su participación en la formulación e implementación de intervenciones que los afecten. Violencia y discriminación En el conjunto de las leyes se indican medidas específicas para la eliminación del maltrato contra las personas mayores. La discriminación basada en la edad igualmente es una cuestión recurrente en todas las leyes analizadas y en algunas de ellas se protege el derecho a la imagen, tanto a nivel de medios de comunicación como a través de medidas desarrolladas en el ámbito de la cultura y la educación. Fuente: Ley de 1994 (Brasil), Ley de 1999 (Costa Rica), Ley de los derechos de las personas adultas mayores de 2002 (México), Ley de 2002 (Paraguay) y Decreto 717 de 2002 (El Salvador). Como se deduce, los temas que tratan estas leyes son amplios e incluyen buena parte de los derechos establecidos a nivel internacional. La mayoría de ellas fueron promulgadas a partir de 1999 exceptuando Brasil donde fue promulgada en el año 1994, luego de una amplia campaña 22
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