Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/184
Timestamp: 2020-02-23 05:58:44+00:00

Document:
Système HJ - Décision: SENTENCIA 56/1983
SENTENCIA 56/1983, de 28 de junio
ECLI:ES:TC:1983:56
En el conflicto positivo de competencia, núm. 118/1982, planteado por la Generalidad de Cataluña, y, en su nombre, el Abogado don Manuel María Vicens i Matas, frente al Gobierno del Estado, respecto de la autorización concedida por el Director General de Coordinación de las Haciendas Territoriales por delegación del Ministro de Hacienda al Ayuntamiento de Sabadell con fecha 27 de enero de 1982 para una operación de aval, y en el que ha comparecido, en nombre del Gobierno, el Abogado del Estado, y ha sido Ponente el Vicepresidente don Jerónimo Arozamena Sierra, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Con fecha 6 de abril de 1982, el Abogado de la Generalidad planteó conflicto de competencia frente al Gobierno del Estado por entender que la autorización concedida por el Director general de Coordinación de las Haciendas Territoriales, por delegación del Ministro de Hacienda, al Ayuntamiento de Sabadell, con fecha 27 de enero de 1982, para prestar un aval a favor de la entidad adjudicataria del Servicio de Transportes Urbanos de Viajeros «TUSS Coop. Ltda.» vulnera la competencia de esta Comunidad Autónoma en virtud de lo dispuesto en los arts. 10.4, 12.1 y 48.1 de su Estatuto de Autonomía. En el escrito de planteamiento de conflicto, bajo el epígrafe de antecedentes, se hace un relato de los que constituyen los precedentes del presente conflicto. Se dice que mediante la resolución que acaba de explicarse se autorizó al Ayuntamiento de Sabadell para prestar el aval que se ha dicho y que entendiendo el Consejo Ejecutivo de la Generalidad que el Gobierno del Estado, a través de la actuación del indicado Director general, incurría en incompetencia acordó el día 4 de febrero de 1982 dirigir al Gobierno requerimiento de incompetencia al amparo de los establecido en el art. 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). El citado requerimiento fue contestado por el Gobierno sosteniendo que no procedía acceder al mismo puesto que el Gobierno de la Nación considera que si bien es cierto que conforme al art. 48.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña la Generalidad cuenta con competencias para ejercer funciones de tutela financiera sobre las Corporaciones locales, no es menos cierto que en lo que concierne a la materia de ordenación del crédito es preciso tener en cuenta su inclusión en el ámbito de competencias exclusivas concedidas al Estado por el art. 149. 1.11 ª y 13ª de la Constitución (C.E.), de lo que puede ser expresión el art. 14 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas al establecer un régimen de autorizaciones estatales para los créditos de las mismas, así como la diferencia de naturaleza jurídica entre las competencias relativas al crédito local y las de tutela financiera. En este mismo apartado de los antecedentes del conflicto, hace referencia suficiente al requerimiento formulado por la Generalidad al Presidente del Gobierno respecto de que con ocasión de la actuación del Delegado de Hacienda de Barcelona, autorizando ciertos préstamos solicitados por algunos Ayuntamientos ubicados en Cataluña a entidades de crédito o ahorro y al objeto de evitar conflictos innecesarios, se dirigió al Delegado general del Gobierno en Cataluña con el ruego de que cesaran tales autorizaciones que se estimaban contrarias a las competencias de la Generalidad, habiendo manifestado el Delegado general del Gobierno que con esta fecha se había dirigido a los Gobernadores civiles de las cuatro provincias de Cataluña para que éstos procedieran a dar instrucciones a los respectivos Delegados de Hacienda en el sentido de solucionar convenientemente los problemas sobre tutela financiera de las Corporaciones locales. Sin embargo, es lo cierto que el criterio que se refleja en la resolución que ha dado lugar a este conflicto es consecuencia de un criterio más general puesto que el Director General de Coordinación de las Haciendas Territoriales se dirigió a los Delegados de Hacienda y éstos transmitieron a distintas Diputaciones Provinciales de Cataluña una comunicación en la que en síntesis se decía que como consecuencia del dictamen emitido por la Dirección General de lo Contencioso sobre competencias de la Administración del Estado para autorizar las operaciones de créditos a las entidades locales y del escrito o circular del honorable señor Conseller de Gobernación dirigidos a los Alcaldes, sobre la materia, interpretando unilateralmente las normas legales y reglamentarias vigentes, se ha producido una indudable confusión que es preciso aclarar, por cuya razón manifiesto a V.I. que este Ministerio de conformidad con el citado dictamen, y en base a los criterios de regulación unitaria de la materia económica y de las circunstancias cambiantes del interés público en dicha materia y visto los preceptos de la Constitución, el Estatuto de Autonomía de Cataluña, y los criterios sustentados por el Tribunal Constitucional sobre el contenido de las autonomías y el Decreto de la Generalidad de 11 de diciembre de 1980, estima que la titularidad de la competencia aludida es del Estado, y en consecuencia, se procederá a hacer uso inmediato de la misma, en los términos y con las limitaciones contenidas en el art. 163 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre. Se dice, por último, que agotada la vía previa que regula el art. 63 de la LOTC por rechazo expreso del requerimiento efectuado, se plantea ante el Tribunal Constitucional conflicto positivo de competencia dentro del plazo y con cumplimiento de los requisitos formales.
6. El Abogado del Estado en nombre del Gobierno se opuso a la demanda de la Generalidad y solicitó que en su día se dicte Sentencia declarando que pertenece al Estado la titularidad de la competencia controvertida y que en consecuencia es válida la autorización dada por el Ministerio de Hacienda al Ayuntamiento de Sabadell con fecha 27 de enero de 1982 para prestar el aval de que se ha hecho mérito en los anteriores antecedentes. El Abogado del Estado desarrolla sus alegaciones en dos grandes apartados: el primero bajo el título referente a los hechos; el segundo en un epígrafe que trata de los fundamentos de Derecho. Prescindiendo de la referencia de los hechos y ciñéndonos aquí a los fundamentos de Derecho alega el Abogado del Estado en síntesis lo siguiente: A) El volumen global del endeudamiento es un dato básico de una política económica general. Cuando un ente público toma cantidades a crédito se producen dos fenómenos, pues, por un lado, aumenta su carga financiera y, por otra, detrae dinero del mercado, con destino a los particulares. Cuando el crédito se contrae en medida superior a la prevista al hacer el plan económico del ejercicio, ello tiene repercusiones en el déficit, en la inflación, en la política monetaria, etc. Eso justifica la presencia en el ordenamiento jurídico de un conjunto de normas que aspiran a garantizar un control sobre el endeudamiento del sector público. Cita como tales normas los arts. 133.4 y 135.1 de la Constitución y los artículos 101.1, 102.1, 102.3, 102.4, 118, 119 y 121 de la Ley General Presupuestaria. También en este apartado y comenzando por la invocación del art. 156.1 de la Constitución dice que las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. Es una concreción, los aspectos financieros, del principio más general sentado en el art. 138.1. Después de citar el art. 157.1 y 3, señala que la Ley Orgánica anunciada en el párrafo 3.° del art. 157 ha sido dictada; es la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, del 22 de septiembre de 1980, y la misma habrá de utilizarse como parámetro principal para conocer las competencias que dichos entes tienen en materia de crédito; cita el art. 2 según el cual la actividad financiera de las Comunidades Autónomas se ejercerá en coordinación con la Hacienda del Estado con arreglo a los siguientes principios: a) La garantía del equilibrio económico a través de la política económica general corresponde al Estado que es el encargado de adoptar las medidas oportunas del ente para conseguir la estabilidad económica interna y externa, así como el desarrollo armónico de las diversas partes del territorio; cita a continuación lo que dispone esta Ley Orgánica respecto de las operaciones de crédito concertadas por las Comunidades Autónomas. Después de exponer los mecanismos por los que nuestro ordenamiento jurídico asegura un control de endeudamiento en los niveles de Administración Central y Comunidades Autónomas pasa a exponer los mecanismos previstos en relación con las Corporaciones locales. Dice que la norma principal es el Decreto 3250 de 30 de diciembre. Recoge el contenido de los arts. 163 y 169 de este Decreto. Respecto del art. 169 recoge únicamente los dos últimos apartados, esto es, el que dice que las operaciones de aval se considerarán como operaciones de crédito a los efectos de los límites establecidos en el art. 163 y el que dice que la responsabilidad de las entidades locales derivada de la prestación de avales será subsidiaria. Dice el Abogado del Estado que existe un doble planteamiento: por un lado, se regula un techo de endeudamiento de la Corporación que podrá alcanzarse con autonomía plena; cualquier exceso sobre esta previsión deberá ser conocida por el órgano rector de la política económica, conocimiento que se ha instrumentado bajo la técnica de la autorización, pues si los límites previstos pretendieran ser rebasados por todos los municipios de España en el mismo ejercicio no habría previsiones que aguantaran el embate. Hace una especial mención que de otra forma si se atribuyera a las Comunidades Autónomas esta competencia, se pondría en serio peligro la unidad del orden económico, que en cita de la Sentencia de este Tribunal de 28 de enero de 1982 es un presupuesto necesario para que en el reparto de competencias entre Estado y las distintas Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores. Cita también el Abogado del Estado la Ley de 1 de octubre de 1980 sobre aprobación y financiación de los presupuestos municipales y provinciales extraordinarios de liquidación de deuda y en concreto, en su art. 1, apartado 1, según el cual la aprobación de estos presupuestos extraordinarios y la autorización de las operaciones de crédito que, en su caso, los doten, corresponderán a los órganos correspondientes del Ministerio de Hacienda. Este precepto, dice, no ha sido impugnado por la Generalidad de Cataluña, por lo que no parece que pueda discutirse que entonces idéntica autorización procede en los casos excepcionales en que se rebasa los límites normales. Añade, por último, que la Generalidad de Cataluña ha tolerado la multitud de operaciones de crédito de ayuntamientos catalanes concertados en los últimos tiempos. El resultado de la exposición hecha por el Abogado del Estado conduce a su entender a que el ordenamiento jurídico contiene distintas piezas por medio de las cuales se aspira a poner bajo control del órgano rector de la política económica el volumen del endeudamiento del sector público. En esta situación la competencia del Estado en el caso concreto se apoya directamente en los principios básicos del orden económico nacional, perceptibles en la Constitución, y sobrepasa abiertamente la naturaleza del acto de ejecución en la que la demanda quiera encerrarla. Tras este planteamiento general, procede el Abogado del Estado a considerar alguno de los argumentos esgrimidos en el escrito de demanda. No es indiferente, dice el Abogado del Estado, que sea el Estado o la Comunidad Autónoma quien compruebe la oportunidad de la operación proyectada a partir de las cotas fijadas a los niveles de endeudamiento de los entes locales, porque la Comunidad Autónoma no tiene un punto de referencia adecuado para valorar esa oportunidad; ese punto de referencia es el nivel de endeudamiento global en todo el Estado y su repercusión en la política económica general, y por su misma generalidad supera los límites de acción de la Comunidad Autónoma. No acepta que las autorizaciones a que se refieren los arts. 163 y 164 del Real Decreto 3250/1976, correspondan necesariamente a la Generalidad de Cataluña que los ejercerá cual si fuera el Estado, sujetándose a las directrices del orden económico contenidas en tales preceptos. No advierte, dice el Abogado del Estado, con este modo de razonar, que esas directrices que en estos preceptos se mencionan son precisamente las que hacen posible a las Corporaciones locales realizar operaciones de crédito sin autorización, y que, por el contrario, no hay en ellas directriz alguna que ejecutar cuando se superan los topes prefigurados por la norma, sino que entonces toda decisión sobre mayor endeudamiento habrá que situarla en el marco de la política global de endeudamiento señalada por el órgano rector de la política económica general. Dice el Abogado del Estado que parece como si la Generalidad quisiera retener a toda costa una parcela de tutela financiera sobre las Corporaciones locales. Así se desprende de la afirmación de que los preceptos del Decreto- ley 3/1981, de 16 de enero, y de la Ley 40/1981, de 28 de octubre, no suprime la tutela financiera en lo que concierne al crédito local, de donde infiere la consecuencia de que los preceptos contenidos en el Decreto 3250/1976 quedan subsistentes. Para el Abogado del Estado lo que sucede es que esta consecuencia no tiene nada que ver con la tesis defendida, pues el citado Decreto consagra la autonomía condicionada a los ayuntamientos dentro de los límites que establece, sin admisión de tutela de ningún ente superior, y las medidas previstas para operaciones de crédito que superen esos límites no son propiamente de tutela, sino de control del nivel de endeudamiento para asegurar que los postulados de la política económica fijada no se vayan a ver dañados. Dice el Abogado del Estado que ha sido regla constante del derecho presupuestario local la de que los presupuestos de las Corporaciones locales no pueden aprobarse con déficit. En estas condiciones se cumple el objetivo de neutralidad propio de la Hacienda clásica y, en lo que al objeto del presente conflicto se refiere, se garantiza que los datos globales de la política económica general no se han de ver alterados. Por descontado que en esos presupuestos podrá preverse que una parte de los gastos sea cubierta con crédito, pero esta previsión deberá moverse dentro de los límites de la autonomía consagrada en el Decreto de 1976; lo que está en cuestión no es, pues, esa posibilidad general, sino el recurso excepcional al crédito, cuando no está presupuestado, y su cuantía supera los límites que el órgano rector de la política económica pudo tener presentes al confeccionar el programa económico para el ejercicio.
2. Conviene que nos hagamos cargo, con el propósito de ceñir este conflicto al acto que lo ha provocado, de cómo la autorización emitida por el Ministerio de Hacienda no ha discurrido sobre aspectos que guarden inmediata relación con los títulos competenciales que invoca el Abogado del Estado. La autorización, como revela la motivación en la que se consideran los distintos aspectos que, a juicio de la autoridad autorizante, son de análisis obligado para decidir acerca de lo que a ella se pide, constituye, sobre todo, un control de legalidad del acto municipal, desde lo que disponen los núms. 1 y 4 del art. 169 del Real Decreto 3250/1976, de modo que podrá decirse que se fiscaliza mediante indicado acto si la operación avalada es de las incluibles en el art. 169, si el importe del préstamo garantizado es o no superior al que hubiera supuesto la financiación directa y si la Corporación Local ha quebrantado, contra el principio de irrevocabilidad de los actos, las condiciones fijadas para la operación de aval. A esto se ciñe la resolución, pues tampoco el nivel de endeudamiento previsto en el art. 163.2 del Real Decreto que venimos citando estaba en juego, como se dice en el anteúltimo de los resultandos de la resolución que ha dado lugar a este conflicto, «ya que la carga financiera total después de esta operación representa el 21,81 por 100 sobre la base del total presupuesto ordinario, inferior por tanto al 25 por 100 que señala el art. 163.2». Podría cuestionarse si en el caso de que tratamos era menester la autorización, y no por la remisión del art. 169.3 al art. 163.2 y 4, sino por entenderse que la operación no era de las excluidas de autorización a tenor del art. 163.1. Esto es, sin duda, un tema de interés desde una consideración de estos preceptos, dirigida a mantener el control dentro de sus precisos límites, sin excesos atentatorios de la autonomía municipal. Sin embargo, no es aquí necesario que suscitemos este tema, indiscutido, por lo demás, y no sólo entre los contendientes en este conflicto, lo que no deja de responder a la lógica de sus opuestas posiciones, sino hasta ahora por el ayuntamiento concedente del aval. El conflicto en este caso se refiere a quién corresponde la competencia para autorizar una operación de aval que no supera el límite de endeudamiento fijado periódicamente por el Gobierno, sin que, por este mismo ámbito del conflicto, tengamos que considerar cuál es el régimen de las operaciones de aval cuando excedan de indicado límite.
1º. Declarar que la titularidad de la competencia para autorizar al ayuntamiento de Sabadell, a conceder su aval, con carácter subsidiario y con renuncia al beneficio de excusión, al concesionario «TUSS, Coop. Ltda.» para un préstamo con el Banco de Sabadell, con destino a la financiación del material necesario para prestación del servicio de transporte urbano, corresponde a la Generalidad de Cataluña.
2º. Anular la resolución del Ministerio de Hacienda, de fecha 26 de enero de 1982 (citada como de fecha 27) por la que se autorizó la indicada operación de aval.
3º. Comunicar esta Sentencia, además de al Gobierno de la Nación y la Generalidad de Cataluña, al Ayuntamiento de Sabadell, y a la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso- Administrativo, a ésta, a los efectos del art. 61.2 y 3 de la LOTC.
Don Jerónimo Arozamena Sierra, don Ángel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Ángel Escudero del Corral, don Antonio Truyol Serra y don Francisco Pera Verdaguer.
Type et numéro d'enregistrement Conflicto positivo de competencia 118-1982
Fecha de resolución 28/06/1983
Promovido por la Generalidad de Cataluña contra la autorización concedida por el Ministro de Hacienda al Ayuntamiento de Sabadell para una operación de aval
De que los avales, y en general las operaciones de crédito, estén sometidos a un régimen de limitación y autorización, tal como previene la base 34.2 de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, y los arts. 163 y 169 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, no adviene que la competencia, en todo caso, corresponda a la Generalidad o, en la tesis oponente, a la Administración del Estado. La intervención en el crédito local podrá tener su justificación y finalidad en una acción de conjunto, en la apelación al crédito y en la evitación de alteraciones en el equilibrio económico -caso en que es obligada, una competencia estatal, como decimos en Sentencia 57/1983, de esta misma fecha-, o limitarse sin incidencia notable en estas áreas a la tutela de otros intereses -caso en que prevalecerá el título competencial de la tutela financiera-.
La autorización, en el caso del art. 169 del Real Decreto 3250/1976, se orienta a verificar si concurren los presupuestos que permiten otorgar el aval, sin estar implicados los objetivos a que responde la competencia reservada en el art. 149.1.11.ª (o en el art. 149.1.13.ª) de la C.E. El título competencial es el previsto en el art. 48.1 del Estatuto de Cataluña dentro del marco establecido por el art. 149.1.18.ª de la C.E., que comprende las bases del régimen local (Sentencia 32/1981).
La competencia de la Generalidad en el caso enjuiciado se apoya directamente en la que tiene asumida en el área de la tutela sobre los entes locales y se constriñe a las de ejecución que, junto con las de desarrollo normativo y reglamentarias, dentro de las bases de régimen local, han sido asumidas por la Generalidad. La titularidad de la competencia para autorizar una operación de aval que no supera el límite de endeudamiento fijado periódicamente por el Gobierno corresponde a la Generalidad de Cataluña.
Base 34.2, f. 1
Artículo 163.2, f. 2
Artículo 163.4, f. 2
Artículo 169, ff. 1 a 3
Artículo 169.1, f. 2
Artículo 169.3, f. 2
Artículo 169.4, f. 2
Artículo 48.1, ff. 1, 3, 4
Competencias en materia de tutela financiera de Entes LocalesCompetencias en materia de tutela financiera de Entes Locales, ff. 1, 2, 3, 4
Tutela financiera de los Entes localesTutela financiera de los Entes locales, ff. 1, 2, 3, 4
AvalAval, ff. 1, 2, 3, 4
Operaciones de crédito de los entes localesOperaciones de crédito de los entes locales, ff. 1, 2, 3, 4

References: resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 

Artículo 163

Artículo 163

Artículo 169

Artículo 169

Artículo 169

Artículo 169

Artículo 48