Source: http://www.prawoweterynaryjne.pl/artykuly/program-opieki-nad-zwierzetami-bezdomnymi-i-zapobiegania-bezdomnosci-zwierzat/
Timestamp: 2017-12-12 02:28:40+00:00

Document:
Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt | Prawo Weterynaryjne Biuletyn Informacyjny Kancelarii Prawnej Result
administracja publiczna bezpieczeństwo żywności cyrk dobrostan zwierząt fabryki żywności humanitarna ochrona zwierząt konferencja leki menażeria objazdowa nowa ustawa o ochronie zwierząt ochrona zwierząt orzeczenia sądów Państwowa Inspekcja Bezpieczeństwa Żywności Państwowa Inspekcja Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii prawa zwierząt prawna ochrona zwierząt Prawo Prawo administracyjne prawo do dobrej administracji prawo farmaceutyczne prawo nowych technologii Prawo o żywności prawo sanitarne prawo weterynaryjne Prawo żywnościowe produkty lecznicze weterynaryjne projekty aktów prawnych przestępstwa przeciwko zwierzętom rolniczy handel detaliczny rozporządzenia wspólnotowe rozporządzenie 1099/2009 sterylizacja psów i kotów sterylobusy Studia podyplomowe ustawa o ochronie zwierząt ustawa o zakładach leczniczych dla zwierząt WSA wykonywanie zawodu lekarza weterynarii wysyłkowa sprzedaż leków Zwierzęta bezdomne żywność
Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej jako: „Program”) jest główną prawną formą działania, za pomocą której gminy realizują zadanie własne w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywania, nałożone na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej jako: „u.o.z.”). Ten charakter zadania samorządu terytorialnego oznacza, iż służy ono realizacji potrzeb danej wspólnoty samorządowej, a mając na względzie jego treść, jak również brzmienie pozostałych norm u.o.z. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, należy uznać, iż jest to zadanie obowiązkowe gminy.
Mając na uwadze powyższe, istotnym jest zwrócenie uwagi na problem kwalifikacji uchwały zawierającej Program jako aktu prawa miejscowego bądź aktu planowania, będącego aktem prawa wewnętrznego. Kwestia ta ważna jest m.in. z punktu widzenia obowiązywania uchwalonego Programu, ponieważ akty prawa miejscowego wymagają promulgacji w dzienniku urzędowym województwa, zaś dla wejścia w życie aktu planowania wystarczającym będzie publikacja w Biuletynie Informacji Publicznej gminy.
Praktyka w zakresie dokonywania powyższej kwalifikacji Programów jest różna, a jednoznacznej odpowiedzi nie udziela ani zróżnicowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, ani też praktyka wojewodów, organu nadzorującego działalność gminną oraz odpowiedzialnego za publikację aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Jednakże, co należy pokreślić, w przypadku stanowisk sądów można wskazać na tworzącą się, coraz bardziej jednolitą, praktykę traktowania Programu jako aktu prawa miejscowego. W przypadku wojewodów – 11 z nich publikuje uchwały rady gmin jako akty prawa miejscowego, zaś 5 obecnie uznaje, że promulgacja w dzienniku urzędowym byłaby błędem.
Również autorzy publikacji, w których powyższa kwestia została poddana rozważaniom, nie reprezentują jednolitego stanowiska. A. Golenia i M. Marek wskazują, że dominującym obecnie poglądem jest nietraktowanie Programu jako aktu prawa miejscowego, na potwierdzenie podając przykład rozstrzygnięcia Wojewody Lubelskiego. Stanowisko to jednak obecnie należy uznać za coraz mniej aktualne, jeśli weźmie się pod uwagę powyższe dane dotyczące statystyki rozstrzygnięć nadzorczych. Przeciwne stanowisko przedstawiła J. Bobrowicz w tekście „Kwalifikacja aktu normatywnego, jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt” , wskazując na normatywny i generalno-abstrakcyjny charakter uchwały zawierającej Program.
Chcąc przedstawić nasze zapatrywania na powyższy temat, w tym miejscu istotne będzie wskazanie cech odróżniających akty prawa miejscowego od aktów kierownictwa wewnętrznego.
Uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest wyrazem kompetencji terenowych organów administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego. Umożliwia ono realizację istotnej dla prawa administracyjnego zasady dążenia do stworzenia prawa maksymalnie dostosowanego do uwarunkowań miejscowych oraz szybciej reagującego na zmiany sytuacji lokalnej. Akty te mają walor powszechności obowiązywania, ograniczonego jednak terytorialną właściwością organu, który je wydał. „W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. II OSK 725/17).
Z kolei akty kierownictwa wewnętrznego zawierają normy o charakterze indywidualno-konkretnym, nie nosząc cechy powszechności obowiązywania. Postanowienia w nich zawarte są skierowane jedynie do wewnątrz struktur organizacyjnych administracji publicznej i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu dany akt. Jednostkami mogą być inne organy administracji publicznej, jednostki organizacyjne urzędu, który obsługuje organ wydający akt (departamenty, biura i inne komórki), a także pracownicy tego urzędu.
Analiza treści uchwał rad gmin zawierających Program, pozwala na wyciągnięcie wniosków, że zawierają one obydwa typy norm. Normy generalno-abstrakcyjne, „w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzygające erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową” (wyrok j.w.), jak też normy indywidualno-konkretne – „Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy” (wyrok j.w.).
W ramach podsumowania należy zwrócić uwagę na skutki niewłaściwego zakwalifikowania danego aktu. Po pierwsze, warunkiem wejścia w życie (…) aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, o czym stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Po drugie, jeżeli akt normatywny zawiera przepisy powszechnie obowiązujące ogłoszenie w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, o tym postanowił ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Akty wymagające ogłoszenia w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych …). Należy więc uznać, że akt prawny wymagający promulgacji, jednak nie opublikowany, nie wszedł w życie, a więc nie ma mocy obowiązującego prawa.
„Nie promulgowanie aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane.” (wyrok NSA I OSK 1213/10).
Opracowała: mgr Agnieszka Gruszczyńska

References: art. 11
 art. 7
 art. 87
 art. 94
 art. 40
 art. 88
 art. 2