Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-19-14
Timestamp: 2019-08-18 03:04:48+00:00

Document:
Pl.ÚS 19/14 ze dne 27. 1. 2015
N 16/76 SbNU 231
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne27. ledna 2015 sp. zn. Pl. ÚS 19/14 ve věci návrhu 1. L. C., 2. A. C. a 3. nezletilé A. C., zastoupených Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, se sídlem Burešova 6, Brno, na zrušení § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a § 29 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 97/2015 Sb.).
1. V řízení o ústavní stížnosti vedeném pod sp. zn. I. ÚS 1253/14 se stěžovatelé L. C., A. C. a nezletilá A. C. (zastoupena rodiči, kteří zmocnili k jejímu zastoupení v řízení o ústavní stížnosti a o návrhu na zrušení obou zákonných ustanovení advokáta) domáhali zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014 č. j. 4 As 2/2013-75 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2012 č. j. 4 A 43/2012-118. Měli za to, že obecné soudy jimi porušily jejich základní práva garantovaná v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava"), v čl. 9 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a v čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 3 odst. 3, čl. 4, 7, 10, 11, 15, 31 a čl. 32 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"). Spolu s ústavní stížností, v níž stěžovatelé brojili proti uložení pokut rodičům ve správním řízení za odmítnutí pravidelného očkování nezletilé, podali stěžovatelé z důvodu zásahu do citovaných základních práv a svobod návrh na zrušení ustanovení § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "zákon o ochraně veřejného zdraví") a ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o přestupcích").
2. I. senát Ústavního soudu poté, co shledal, že navrhovatelé jsou jako osoby oprávněné k podání ústavní stížnosti právně zastoupeni (§ 30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 83/2004 Sb.) a že jejich včas podaný návrh obsahuje předepsané zákonné náležitosti (§ 34 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu), rozhodl dne 11. 9. 2014 usnesením podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, tak, že řízení ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů proti výše označeným rozsudkům obecných soudů přerušil a návrh stěžovatelů na zrušení jimi označených částí právních předpisů postoupil plénu Ústavního soudu, které věc projednalo a rozhodlo o ní pod sp. zn. Pl. ÚS 19/14.
3. V návrhu na zrušení výše citovaných právních norem stěžovatelé především namítali rozpor právní úpravy povinného očkování s čl. 4 Listiny. Tvrdili, že Ústavní soud opakovaně ve své judikatuře vztahující se k oblasti zdravotní péče zdůraznil, že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Nejnověji o tom hovoří nález sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.) k lázeňské péči nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.) ke zdravotnickým nadstandardům. Stěžovatelé poukázali též na nález Ústavního soudu Slovenské republiky sp. zn. PL. ÚS 8/94 zabývající se dodržením výhrady zákona v souvislosti s tamní vyhláškou Ministerstva zdravotnictví Slovenské republiky o podmínkách povinného očkování.
7. Stěžovatelé zdůraznili, že se právní úprava povinného očkování proti infekčním nemocem ocitá v rozporu s čl. 5, 6 a 26 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny, vyhlášené pod č. 96/2001 Sb. m. s., (dále jen "Úmluva o biomedicíně"), neboť porušuje limity omezení výkonu práva v relaci k vyžadované nutnosti souhlasu povinné osoby s provedením zákroku v oblasti péče o zdraví. U povinného očkování totiž není splněna podmínka, že jde o opatření nezbytné v demokratické společnosti. V případě očkování proti tetanu není dodržen ani předpoklad, že se jedná o omezení v zájmu ochrany veřejného zdraví.
8. Za účelem posouzení nezbytnosti opatření v demokratické společnosti je třeba provést test proporcionality, resp. test nezbytnosti. Nezbytnost znamená, že k ochraně určitého společenského zájmu není možné použít mírnějšího prostředku. Požadavek nezbytnosti má objektivní povahu. Například ve všech zemích je nezbytné z důvodu ochrany veřejného zdraví přistoupit k izolaci pacienta se závažnou infekční chorobou, která se může přenášet na druhé. Právě skutečnost, že k určitému opatření je přistupováno ve všech demokratických zemích, je známkou nezbytnosti. Pokud ale v zemích se stejnou nebo srovnatelnou epidemiologickou situací, jako je např. Německo nebo Rakousko, není povinné očkování dětí vyžadováno, pak lze těžko obhajovat tuto "nezbytnost" v České republice. Atributem nezbytného opatření je také jeho vynutitelný charakter. Omezení výkonu práv jednotlivců ve prospěch veřejného zájmu nutně vyžaduje, aby bylo možné zásah vykonat i proti vůli dotčených osob. V rámci právní regulace povinného očkování v České republice však tato vynutitelnost chybí, čímž je značně zpochybněna nezbytnost tohoto institutu. Povinnost podrobit se očkování není akceptovatelná pro nedostatek objektivního podkladu ve formě nezávislé a komplexní analýzy, která by zmapovala medicínskou nezbytnost a nežádoucí důsledky očkovacího opatření.
11. Stěžovatelé podotkli, že přístup rodičů k očkování jejich dětí je vždy projevem jejich vnitřního přesvědčení a ústavně garantovaného práva. Nelze objektivně vyhodnotit, který postoj k očkování je racionální ve prospěch dítěte či v zájmu ochrany veřejného zdraví. Liší se rovněž názory lékařů i jiných odborníků na očkování a na jeho potřebný rozsah, včetně hodnocení účinnosti, prospěšnosti, nebo naopak škodlivosti očkovacích látek. Neexistují relevantní studie, jež by porovnávaly dlouhodobý zdravotní stav očkovaných a neočkovaných jedinců. Není ani možné jednoznačně posoudit, do jaké míry očkování v minulosti přispělo k vyloučení nebo snížení výskytu infekčních onemocnění a v jakém rozsahu zde působily hygiena a zlepšení životní úrovně obyvatelstva. Postoj každé osoby k očkování je založen na jejím osobním vztahu k problému, nikoli na objektivních datech. Je tedy nemyslitelné, aby správní orgán přezkoumával "správnost" nebo "důvodnost" přesvědčení rodičů o nevhodnosti očkování jejich dítěte. Takový přezkum by byl projevem nepřípustné ingerence státu do soukromé sféry fyzických osob.
13. Opakovaná námitka stěžovatelů směřovala k rozporu právní úpravy povinného očkování se základními právy na nedotknutelnost osoby, jejího soukromí a na ochranu zdraví ve smyslu čl. 7 odst. 1 a čl. 31 Listiny. Úmluva o biomedicíně navíc v čl. 24 upravuje nárok na náhradu újmy vyvolané zdravotním zákrokem: "Osoba, která utrpěla zákrokem nepřiměřené poškození, má nárok na spravedlivou náhradu podle podmínek a postupů stanovených zákonem." S tímto postulátem však není v souladu situace, za níž je očkování jako povinné vyžadováno státem, ale týž stát současně za jeho možné vedlejší účinky a za škodu na zdraví očkováním způsobenou nepřevzal jakoukoli odpovědnost. Veškeré negativní následky očkování, včetně nákladů vynaložených za účelem léčby poškození zdraví, tu zůstávají na dotčených osobách. Popsaný právní stav je podle názoru stěžovatelů v rozporu s požadavkem Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") na spravedlivou rovnováhu mezi veřejným zájmem a právy jednotlivce.
17. Vláda České republiky dne 27. 10. 2014 sdělila, že nevyužívá svého práva na vstup do řízení podle § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), neboť má za to, že její účast v tomto konkrétním řízení není nezbytná. Uvedla, že Ústavní soud se námitkou protiústavnosti sankce za nepodrobení se povinnému očkování, jakož i otázkou ústavní konformity zákonem stanovené povinnosti podrobit se pravidelnému očkování podrobně zabýval ve svém nálezu ze dne 3. 2. 2011 sp. zn. III. ÚS 449/06 (viz výše). Závěry označeného rozhodnutí byly opakovaně Ústavním soudem aprobovány [viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS 409/14 ze dne 15. 4. 2014, usnesení sp. zn. III. ÚS 271/12 ze dne 24. 1. 2013 (dostupná na http://nalus.usoud.cz)] a vláda se s nimi plně ztotožňuje.
18. Ve sdělení vlády se následně odkazuje na její vyjádření k otázce legitimity a racionality zákonem stanovené povinnosti podrobit se pravidelnému očkování, resp. legitimity cíle, který právní úprava povinného očkování proti infekčním nemocem sleduje (ochrana veřejného zdraví). Toto vyjádření již vláda zaslala k návrhu, který je předmětem řízení vedeného u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 16/14 [pozn. red.: řízení bylo ukončeno nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/14 ze dne 27. 1. 2015 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.)] ve věci přezkumu ústavnosti § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví a ustanovení § 34 odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon).
19. Veřejná ochránkyně práv zaslala Ústavnímu soudu podání, v němž uvedla, že práva vstupu do řízení nevyužívá. Připojila však text, v němž se označila jako amicus curiae a v němž vyjádřila své přesvědčení o nezbytnosti revize systému povinného očkování proti infekčním nemocem v České republice, jakkoliv systém jako takový nezpochybnila. Shrnula zkušenosti Kanceláře veřejného ochránce práv, podle nichž stěžovatelé nejčastěji kritizují rozsah povinného plošného očkování, nežádoucí účinky očkování, nedostatečnou informovanost rodičů a některé praktické problémy (například neproplácení některých vakcín ze systému veřejného zdravotního pojištění). Na rizika současného systému očkování byla veřejná ochránkyně práv upozorňována též některými neurology a alergology. Sama přitom v souhrnných zprávách o své činnosti opakovaně upozorňuje na nutnost individuálního přístupu při aplikaci zákona o ochraně veřejného zdraví; současná právní úprava dává pouze minimální prostor pro výjimky a stanoví citelné sankce. Již v roce 2004 žádal tehdejší veřejný ochránce práv Ministerstvo zdravotnictví, aby se začalo zabývat možnými výjimkami z povinného očkování a zvážilo možnosti změny právní úpravy. Veřejná ochránkyně práv nyní, vědoma si rizika odmítání věcné diskuse a odporu gestora právní úpravy k jakýmkoliv změnám, konstatovala, že případné zrušení ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví by nutně nepředstavovalo zpochybnění samotného systému povinného očkování v České republice. Naopak by mohlo otevřít tolik potřebný prostor pro jeho revizi vycházející ze seriózní odborné rozpravy k potřebnosti stávajícího rozsahu povinného plošného očkování dětí v porovnání s riziky neočkování jak pro jednotlivce, tak pro společnost (s přihlédnutím k možným nežádoucím účinkům očkování). Tolik potřebnou důvěru ve zvolený systém očkování může podpořit rovněž citlivější individuální přístup, "rozvolnění" očkovacího kalendáře či úhrada šetrnějších vakcín ze systému veřejného zdravotního pojištění.
IV. Podmínky aktivní legitimace navrhovatelů
21. Podmínkou podání návrhu podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., je "uplatnění" napadeného právního předpisu. Znamená to, že aplikací předmětného předpisu nastala právní skutečnost (rozhodnutí, opatření nebo jiný zásah orgánu veřejné moci), která je předmětem ústavní stížnosti a projevila se v individuální právní sféře stěžovatele negativně, tj. došlo k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených základních práv a svobod. Mezi ústavní stížností napadeným rozhodnutím, opatřením či jiným zásahem orgánu veřejné moci a právním předpisem (jeho ustanovením) navrženým ke zrušení musí existovat úzká vazba v tom smyslu, že nebýt napadeného ustanovení právního předpisu, nedošlo by ani k právnímu aktu veřejné moci jako jeho následku.
22. Návrh na zrušení ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví a ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích pro jejich rozpor s vypočtenými ustanoveními Úmluvy, Ústavy a Listiny podali stěžovatelé spolu s ústavní stížností vedenou pod sp. zn. I. ÚS 1253/14. Skutkovým základem ústavní stížnosti byl jejich nesouhlas s převzetím odpovědnosti za dítě podrobit se stanovenému pravidelnému očkování. Brojili proti rozhodnutí o správní sankci (pokutě), uložené jim za nedostatek součinnosti (nerespektovali očkovací kalendář, proto nedošlo k očkování) s poskytovatelem zdravotních služeb. Příslušnou hygienickou stanicí jim byla dne 7. 7. 2009 uložena pokuta každému ve výši 6 000 Kč a po jejich odvolání Ministerstvo zdravotnictví rozhodnutím ze dne 13. 8. 2009 snížilo oběma pokutu na 4 000 Kč. Stěžovatelé podali správní žalobu, které bylo nejprve rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010 č. j. 4 Ca 26/2009-56 vyhověno a rozhodnutí ministerstva zrušeno, poté však podalo ministerstvo proti rozsudku kasační stížnost a Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 5. 2012 č. j. 4 As 8/2011-98 rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc byla vrácena k dalšímu projednání a rozhodnutí. Následoval nový rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2012 č. j. 4 A 43/2012-118, kterým byla žaloba stěžovatelů zamítnuta. Po podání kasační stížnosti stěžovateli pak Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 1. 2014 č. j. 4 As 2/2013-75 tuto stížnost zamítl; právní moc rozsudku nastala dne 4. 2. 2014.
23. Popsané skutečnosti, jež zasáhly do právní sféry stěžovatelů v bezprostřední souvislosti s požadovaným povinným očkováním jejich dcery (třetí stěžovatelky), byly založeny na aplikaci ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví ve spojení s vyhláškou č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, ve znění pozdějších předpisů, vydanou Ministerstvem zdravotnictví dne 29. 11. 2006, (dále též jen "prováděcí vyhláška") a v ní upravených postupů při realizaci povinného očkování. Stěžovatelé napadli ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví pro absenci uvedení celé skutkové podstaty očkovací povinnosti v zákoně (viz bod 14) a navíc dovodili, že nebýt právní úpravy povinnosti podrobit se očkování proti infekčním nemocem, nebylo by proti nim vedeno správní řízení, nebyla by jim uložena pokuta a nedošlo by k zásahu do jejich svobodné sféry rozhodování o záležitostech dítěte (nenechali svou dceru očkovat podle vlastních tvrzení z důvodu "svého svědomí a myšlení, etického a filozofického přesvědčení a svého přesvědčení o nejlepším zájmu nezletilé při ochraně jejího zdraví").
29. Návrh původního zákona o ochraně veřejného zdraví předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 10. 2. 2000 jako sněmovní tisk č. 538/0. První čtení proběhlo dne 23. 2. 2000, návrh zákona byl přikázán výboru pro sociální politiku a zdravotnictví. Tento výbor návrh zákona projednal dne 3. 5. 2000 a doporučil Poslanecké sněmovně schválit jej ve znění výborem navržených pozměňovacích návrhů. Druhé čtení včetně podrobné rozpravy proběhlo dne 18. 5. 2000 a třetí čtení dne 25. 5. 2000. Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, a to v hlasování č. 258, v němž se z přítomných 165 poslanců vyslovilo 164 poslanců pro návrh zákona, žádný poslanec nebyl proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 7. 6. 2000. Senát jej Poslanecké sněmovně vrátil s pozměňovacími návrhy. Návrh zákona vrácený Senátem projednala Poslanecká sněmovna dne 14. 7. 2000 a přijala jej ve znění schváleném Senátem. V hlasování č. 699 hlasovalo z přítomných 155 poslanců pro 128 poslanců, 13 poslanců hlasovalo proti. Po přijetí zákona a po podpisu zákona příslušnými ústavními činiteli byl zákon vyhlášen dne 11. 8. 2000 ve Sbírce zákonů pod č. 258/2000 Sb.
VII. Východiska přezkumu
43. Ústavní soud konstatoval v nálezu ze dne 3. 2. 2011 sp. zn. III. ÚS 449/06 (N 10/60 SbNU 97), že povinné očkování proti infekčním nemocem je evidentně opatřením v demokratické společnosti nezbytným pro ochranu veřejné bezpečnosti, zdraví a práv a svobod druhých. Uvedl též, že Úmluva o biomedicíně, která je podle judikatury Ústavního soudu součástí ústavního pořádku České republiky [srov. nález ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)], zásadně nezakládá možnost Ústavního soudu přezkoumávat ústavnost či neústavnost samotné zákonné povinnosti podrobit se určitému druhu očkování. Jakkoli Úmluva o biomedicíně stanoví základní právo nebýt podroben jakémukoli zákroku v oblasti péče o zdraví bez svého souhlasu (čl. 5, resp. pro osoby neschopné souhlasu čl. 6), současně připouští v čl. 26 omezení tohoto práva, jestliže jsou taková omezení předepsána zákonem a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu veřejné bezpečnosti, ochrany před zločinem, ochrany veřejného zdraví nebo ochrany práv a svobod ostatních. Rozhodnutí zákonodárce o tom, že určitý druh očkování bude povinný, je tedy podle Ústavního soudu rozhodnutím, které realizuje možnost stanovenou explicite v čl. 26 Úmluvy o biomedicíně. Podle Ústavního soudu "jde o rozhodnutí, které je v první řadě otázkou politickou a expertní, a proto je tu i velmi omezená možnost ingerence Ústavního soudu. Takové rozhodnutí zákonodárce požívá ve vztahu k citované Úmluvě (pozn. red.: rozuměj Úmluvě o biomedicíně) poměrně velký prostor pro politické uvážení, v jehož rámci nelze rozhodnutí zákonodárce (resp. prováděcího předpisu exekutivy) o stanovení povinnosti podrobit se určitému druhu očkování přezkoumávat (margin of appreciation). Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, přičemž jeho rozhodnutí zásadně nemůže nahradit závěr zákonodárce nebo exekutivy o tom, že určité infekční nemoci vyžadují povinné očkování."
44. ESLP interpretuje ve své (byť zatím spíše sporadické) judikatuře otázku vztahu povinného očkování proti infekčním nemocem k lidským právům v intencích Úmluvy o biomedicíně. Respektuje zejména strukturu této úmluvy, v níž je zmíněný čl. 26 aprobací omezení nezbytných v demokratické společnosti obdobných těm, která jsou v čl. 8 až 11 (evropské) Úmluvy vypočtena v druhých "omezujících" odstavcích. Právní úprava povinného očkování tak zůstává, jak bylo vyloženo Ústavním soudem v rámci odkazu na čl. 26 Úmluvy o biomedicíně, doménou vnitrostátních úprav.
46. V čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (č. 120/1976 Sb.) se smluvní strany zavazují učinit opatření mj. za účelem zajištění zdravého vývoje dítěte a prevence, léčení a potírání epidemických chorob [odst. 2 písm. a), c)]. Evropská sociální charta (č. 14/2000 Sb. m. s.) obsahuje čl. 11 nazvaný Právo na ochranu zdraví, jehož znění je následující: "S cílem zajistit účinné uplatnění práva na ochranu zdraví se smluvní strany zavazují buď přímo, nebo ve spolupráci s veřejnými a soukromými organizacemi přijímat opatření zaměřená zejména na: 1. odstranění příčin nemocí v co nejvyšší možné míře; 2. poskytování poradenských a vzdělávacích služeb na podporu zdraví a zvýšení odpovědnosti jednotlivce v záležitostech zdraví; 3. co největší prevenci epidemických, endemických a jiných nemocí."
VIII. Napadená ustanovení a shrnutí obsahu prováděcí vyhlášky
50. Prováděcím předpisem (viz zmocnění v § 46 odst. 1, 2 a 6 zákona o ochraně veřejného zdraví) k očkovací povinnosti je vyhláška č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, ve znění pozdějších předpisů. Tato vyhláška v úvodním ustanovení § 1 deklaruje, že jejím předmětem úpravy jsou "a) členění očkování, podmínky provedení očkování a pasivní imunizace, způsoby vyšetřování imunity, pracoviště s vyšším rizikem vzniku infekčního onemocnění a podmínky, za kterých mohou být v souvislosti se zvláštním očkováním fyzické osoby zařazeny na tato pracoviště, b) případy, kdy je před provedením pravidelného a zvláštního očkování fyzická osoba povinna podrobit se vyšetření stavu imunity a kdy je povinna podrobit se stanovenému druhu očkování, a c) rozsah zápisu o provedeném očkování do očkovacího průkazu nebo zdravotního a očkovacího průkazu dítěte a mladistvého a do zdravotnické dokumentace očkovaného."
IX. Judikatura o očkovací povinnosti v relaci k základním právům a svobodám
53. Nejvyšší správní soud řešil v usnesení rozšířeného senátu ze dne 3. 4. 2012 č. j. 8 As 6/2011-120 (č. 2624/2012 Sb. NSS) rozpor právních názorů senátů soudu v posouzení situací, při nichž došlo k nepřijetí dítěte do mateřské školy v důsledku chybějícího očkování proti třem dětským nemocem a také k uložení sankce za odepření souhlasu rodičů s pravidelným očkováním dítěte. V těchto souvislostech vyvstala nezbytnost zodpovědět otázku, zda právní úprava povinného očkování proti infekčním nemocem obstojí z hlediska obsahu, resp. proporce náležitostí zahrnutých do ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví na straně jedné a jejich konkretizace v prováděcí vyhlášce na straně druhé. Nejvyšší správní soud dovodil, že "[R]ámcová úprava povinnosti fyzických osob podrobit se očkování stanovená v § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a její upřesnění ve vyhlášce č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, odpovídají ústavněprávním požadavkům, podle nichž povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích (čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod)."
54. V citovaném usnesení Nejvyšší správní soud konstatoval, že ustanovení čl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicíně, inspirované obdobnými texty evropské Úmluvy, je součástí mezinárodní lidskoprávní smlouvy a vyplývá z něj postulát omezení základního práva pouze zákonem. Soud však připomněl interpretaci tohoto požadavku: nemusí vždy jít výhradně o zákon, ale též o "právo" v materiálním smyslu (včetně např. ustálené judikatury), které má určitou kvalitu a je jako právní pravidlo nadáno přístupností, dostatečnou jasností a předvídatelností. Požadavky čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny o výhradě zákona při ukládání povinnosti byly v posuzované věci podle názoru Nejvyššího správního soudu naplněny. Ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví považoval soud z hlediska vymezení rozsahu očkovací povinnosti za ústavně konformní a úpravu podrobností v prováděcí vyhlášce za souladnou s požadavkem, aby byla očkovací povinnost a její meze upraveny zákonem a konkretizace této povinnosti provedena prováděcím předpisem. Jakkoli rozšířený senát přiznal jistou oprávněnost námitce jednoho z konkurujících senátů, že prováděcí vyhláška obsahuje více podrobností ve srovnání s jinými prováděcími předpisy, nepovažoval tuto skutečnost za kvalitativní rozdíl, jenž by vyvolal neústavnost posuzované právní úpravy. Zákonodárce sledoval legitimní důvody, pokud vymezil v ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví očkovací povinnost rámcově a na prováděcím předpise ponechal určení případů a termínů, kdy má k naplnění této povinnosti dojít. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl, že "otázka, zda a do jaké míry stanovit očkovací povinnost, má aspekty nejen odborné, ale i politické, neboť tato povinnost vždy představuje určité omezení zmiňovaných základních práv a svobod a zároveň se ve společnosti odlišují názory na přínos či naopak některé nežádoucí účinky očkování v konkrétních případech".
56. Při posouzení vztahu zákonné úpravy povinného očkování a základních práv a svobod je nutné vyzdvihnout ustanovení čl. 7 odst. 1 Listiny, podle něhož je nedotknutelnost osoby a jejího soukromí zaručena a omezena může být jen v případech stanovených zákonem. Vpravení očkovací látky do lidského těla, jež má vyvolat odezvu imunitního systému s dlouhodobým efektem, je zásahem do tělesné integrity. Ustanovení čl. 7 odst. 1 Listiny je konkretizací obecnější záruky ochrany soukromého a rodinného života před neoprávněným zasahováním, garantované v čl. 10 odst. 2 Listiny. Právo na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí je významné již vzhledem ke svému umístění ve struktuře Listiny; jde o ustanovení v popředí úpravy základních lidských práv, jež má v hierarchickém uspořádání objektivních hodnot ústavního pořádku jako garance odrážející "klasické" základní právo vyšší váhu než oprávnění plynoucí pouze z ústavního soft law [viz nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 2012 sp. zn. I. ÚS 823/11 (N 44/64 SbNU 521)].
57. Dalším ustanovením o základním právu, které má bezprostřední vztah k úpravě povinného očkování proti infekčním nemocem, je již Ústavním soudem judikovaný (srov. bod 43) čl. 16 Listiny o svobodě projevovat náboženství nebo víru a autonomii církví. Nález sp. zn. III. ÚS 449/06 vyústil v právní větu, podle níž "[Ú]stavní princip, stojící na požadavku zachování maxima jak základního práva, tak s tímto základním právem kolidujícího veřejného zájmu, se promítá do interpretace čl. 16 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak, že Ústavou České republiky požadovaná ochrana individuální autonomie, předpokládaná citovaným ustanovením, vyžaduje, aby povinné očkování nebylo proti povinným subjektům ve výjimečných případech vynucováno." Sluší se poznamenat, že Ústavní soud při aprobování této výjimky z povinného očkování vycházel v nikoli nepodstatné míře z vyjádření Výboru pro lidská práva a biomedicínu Rady vlády České republiky pro lidská práva, který vystupoval v řízení o ústavní stížnosti jako amicus curiae. Výbor pro lidská práva a biomedicínu uvedl, že s ohledem na vysokou míru proočkovanosti populace (vyšší než předpokládaných 90 %) nemůže výjimečné nevynucení očkování, s ohledem na mimořádné okolnosti případu, ohrozit ústavně chráněný zájem na ochraně veřejného zdraví. Ústavní soud posléze v odůvodnění nálezu, jímž mj. zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu s konstatováním o zásahu do čl. 16 Listiny, dovodil ohrožení základního práva stěžovatele svobodně projevovat své náboženství nebo víru ve smyslu čl. 16 odst. 1 Listiny. Připustil však, že výkon tohoto základního práva není neomezitelný, ale podléhá zákonnému omezení podle čl. 16 odst. 4 Listiny (opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu veřejné bezpečnosti a pořádku, zdraví a mravnosti nebo práv a svobod druhých). Rozhodl-li přesto Ústavní soud ve prospěch stěžovatele, učinil tak i se zřetelem na čl. 32 odst. 4 Listiny se závěrem, že základní právo stěžovatele podle čl. 16 odst. 1 Listiny je v tomto případě doplněno též základním právem stěžovatele jako rodiče.
X. Výhrada zákona
X./a Judikatorní postuláty
60. Úmluva používá v souvislosti s požadavkem nezbytné úpravy problematiky zákonem obraty "prescribed by law" (např. v čl. 9 odst. 2), "provided for by law" (ve druhé větě čl. 1 Dodatkového protokolu) nebo "in accordance with law" (čl. 2 odst. 3 Protokolu č. 4); ve francouzském znění jsou též použita rozličná slovní spojení, např. "prévue par la loi" (čl. 8 odst. 2 Úmluvy). Evropský dokument má ve všech případech na mysli nikoli jen "zákon", ale "právo". Formulace, kterou se uskutečňuje výhrada zákona, musí být stanovena právem vnímaným v materiálním smyslu slova a podřadit lze pod něj nejen právo psané, ale i právo nepsané a soudcovské (Sanoma Uitgevers B. V. proti Nizozemsku, rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 14. 9. 2010 č. 38224/03). Za psané právo tu považuje ESLP nejen zákony, ale i právní předpisy nižší právní síly, normativní akty vydané profesními organizacemi a další podobné prameny (blíže opět Sanoma Uitgevers B. V., dále též Leyla Şahin proti Turecku, rozsudek velkého senátu ze dne 10. 11. 2005 č. 44774/98).
62. Formální a materiální požadavky na podzákonnou normotvorbu, a tím i její odlišení ve vztahu k obsahu "výchozího" zákona shrnuje nález Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261, 270; 96/2001 Sb.). Podle něj spočívá ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy na třech zásadách. Jsou jimi vydání podzákonné normy (prováděcího předpisu, v citované věci šlo o vládní nařízení) oprávněným subjektem, zákaz pro tuto normu zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nelze v ní stanovit primární práva a povinnosti) a existence zjevné vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (pro sféru odvozené normy musí být otevřen prostor).
63. Poměr zákona a prováděcího předpisu popsal Ústavní soud také v nálezu ze dne 16. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU 79, 89; 410/2001 Sb.). Uzavřel v něm, že "napadené nařízení výhradu zákona neporušuje, neboť toliko na základě výslovného zákonného zmocnění konkretizuje problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy."
X./b Posouzení zákonného textu
65. Ústavní soud zdůrazňuje, že v odstavci 1 ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví se podává definice fyzické osoby, která je povinna podrobit se příslušné očkovací povinnosti. Definiční výměr obsahuje nezbytné znaky vážící se k této osobě, jimiž jsou trvalý pobyt u občana České republiky a u cizince oprávnění k trvalému nebo přechodnému pobytu s tím, že minimální délka pobytu musí přesahovat 90 dnů. Vymezení druhů a termínů pravidelného očkování se ponechává prováděcí vyhlášce; obdobně se na prováděcí předpis přenáší stanovení okruhu fyzických osob a pracovišť spadajících pod povinnost podrobit se zvláštnímu očkování. Taková úprava je korektní a dostatečně rozlišuje, jaké její aspekty již překračují nezbytný stupeň obecnosti.
68. Nelze však při nezbytném akcentu na obecnost právní úpravy uzavřít, že by rozsah očkování nebyl zákonem upraven s potřebnou mírou podrobnosti. Každý z jednotlivých druhů očkování vypočtených "až" v ustanovení § 2 prováděcí vyhlášky, ať již jde o očkování pravidelné, zvláštní, mimořádné, očkování při úrazech a poraněních či před některými léčebnými výkony a očkování fyzickou osobou vyžádané, je totiž nevyhnutelně spojen se zcela konkrétními nemocemi, se skutečnostmi určitý druh očkování podmiňujícími, s následnými časovými požadavky na očkování a také s vymezením specifických důvodů pro očkování (očkování před léčebnými výkony) či stanovením určitých profesí (zvláštní očkování). Posledně zmíněná konkréta se tak stávají odůvodněnou součástí prováděcího předpisu. Systematika právní úpravy zde velí neoddělovat úpravu jednotlivých druhů očkování a těch velmi určitých a nezřídka dobově (včetně stavu vědeckého poznání) podmíněných skutečností, jež se k nim váží. V popsané právní úpravě proto nelze spatřovat jakoukoli vadu stran stanovení rozsahu očkování, která by měla založit její ústavní nonkonformitu.
X./c Šetření podstaty a smyslu základních práv
XI. Test omezení základního práva
76. Předmětem třetího kroku testu je přezkum legality omezení práva na ochranu soukromí. Žádoucí zákonnost (právnost) limitace základního práva zde obsahově vychází z postulátů doktríny omezení základního práva stanoveného zákonem ("prescribed by law") vyjádřené v čl. 4 Listiny. Tuto problematiku ve vztahu k omezení základních práv zákonem v případech povinného očkování proti infekčním nemocem řeší již body 60 až 71 tohoto nálezu, a to s kladným závěrem o legalitě zákonného omezení.
80. Ve vyjádření Ministerstva zdravotnictví k ústavní stížnosti stěžovatelů vedené pod sp. zn. I. ÚS 1253/14 (projednávané jako konkrétní případ mimo ústavněprávní kontrolu zákona samostatně) se statisticky dokládá podstatné snížení či vymizení nemocnosti poté, co bylo u infekčních nemocí přistoupeno k (dostupnému) povinnému preventivnímu očkování. Jako příklady jsou uvedeny spalničky, poliomyelitida (dětská obrna) a záškrt. U spalniček představovala v roce 1953 nemocnost počet 350 osob na 100 000 obyvatel, postupně se ještě zvýšila až na 900 osob, při zahájení očkování v roce 1969 činila přibližně 600 osob a po zavedení dvou očkovacích dávek byla tato nemocnost, s výjimkou malé odchylky počátkem 90. let minulého století, na nule. U dětské obrny přesáhl počet hlášených onemocnění 2 000 osob již koncem 40. let minulého století. Po nasazení vakcín proti této nemoci od roku 1957 došlo již v roce 1961 k vymizení tohoto onemocnění. Při sledování záškrtu bylo zaznamenáno nejvíce nemocných v roce 1946, a to v poměru přes 500 na 100 000 obyvatel. Poté začalo očkování a od 60. let nedochází k podstatnějšímu výskytu této choroby.
XII. Závěry
87. Ústavní soud považuje za žádoucí vyslovit k předmětu svého přezkumu též obiter dictum. Jeho pozitivní závěry o splnění postulátu výhrady zákona a o nezbytnosti zákonné úpravy povinného očkování vyčerpaly rámec přezkumu a neoprávnily soud k posouzení námitky stěžovatelů (formulované v podstatě de lege ferenda) o absenci právní úpravy odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci tímto očkováním. Stanoví-li však stát sankci pro případ odepření povinnosti strpět vakcinaci, musí se zamýšlet i nad situací, při níž eventuálně způsobí výkonem práva očkované osobě újmu na zdraví. Prostor k odškodnění takové osoby otevírá již Úmluva o biomedicíně, která je součástí ústavního pořádku a v čl. 24 hovoří o "spravedlivé náhradě" za "nepřiměřené poškození" zdraví způsobené zákrokem stanoveným zákonem. Součástí úvah o předmětném odškodnění může být též právní úprava náhrady majetkové a nemajetkové újmy v občanském zákoníku. Nelze však přehlédnout, že při realizaci povinného očkování jde o lékařský výkon preventivní povahy, činěný v zájmu ochrany veřejného zdraví, aprobovaný zákonem a mající mimořádně široký osobní rozsah a dopad. Tyto okolnosti ztěžují právní postavení osoby, jež může být v důsledku očkování poškozena na zdraví, a je tedy namístě, aby legislativa odpovědně zvážila doplnění právní regulace institutu povinného očkování proti infekčním nemocem o úpravu odpovědnosti státu za výše naznačené následky. Mělo by se tak stát tím spíše, že taková právní úprava není v jiných státech nikterak ojedinělá (srov. přiléhavou výtku, kterou v tomto ohledu adresoval zákonodárci Ústavní soud Slovinské republiky v rozhodnutí ze dne 12. 2. 2004 sp. zn. U-I-127/01).
1. Očkovací povinnost jako taková
3. Pokud by však měla v přechodné době k dosažení tohoto cílového stavu být zachována očkovací povinnost, pak stávající právní úprava není ústavně konformní z řady níže (v částech 3 a 4 tohoto stanoviska) uvedených důvodů.
2. Ideologizace otázky povinného očkování i některých dalších medicínsko-právních otázek v České republice
4. Podle sebehodnocení našich zdravotníků i z pohledu většiny společnosti je lékařská péče v České republice na mimořádně dobré úrovni. Lidé se rádi spolehnou na péči lékařů (zejména pokud jim ordinují léky a medicínské úkony a nepožadují od nich žádná režimová opatření či změny životního stylu). Právě uznávané úspěchy české medicíny a hrdost na vymoženosti zdravotnické péče z doby reálného socialismu pak vedou k paternalistickému přístupu lékařů k pacientům, který je současně většinou pacientů vyžadován. Pacienti, jimž takový přístup nevyhovuje a kteří vyžadují více partnerský přístup, jsou nepočetná menšina a jsou považováni za podivíny, které "pálí dobré bydlo". Jejich výhrady či žádosti mohou být lékaři bagatelizovány a ostatními zesměšňovány. Nedostatek porozumění na obou stranách pak vede k vyhrocení konfliktů, které se nejsilněji demonstrují tam, kde jde o otázky lidské reprodukce či lékařské péče o těhotné a rodící ženy a o děti. Dospělí pacienti, kteří se necítí dobře v trochu těsném obětí láskyplně pečujícího paternalistického státu, si zpravidla nějak poradí. Ovšem v okamžiku, kdy se jedná o péči o nenarozené či čerstvě narozené děti, případně i děti starší, stát, většina společnosti i zdravotníků považují za svou povinnost prosadit to, co považují za tu nejlepší péči, a to bez jakýchkoli kompromisů či vysvětlování, a dokonce někdy i silou. Rodiče pod nátlakem se tím více zatvrdí a začnou se o své děti obávat. Právě v těchto kolizních či krizových situacích nedorozumění obě strany na pozicích až tvrdohlavě setrvávají. Deficit přátelského a vysvětlujícího přístupu ze strany části medicínských představitelů pak u oné alternativní menšiny vede i k vzniku řady podezření, strachů a nedorozumění, proto se někdy může dopouštět i silných vyjádření, která naopak většinu společnosti i mocenskou elitu ještě více popudí.
5. Vstupuje-li do této komplikované a vyhrocené společenské situace soudní orgán, měl by tak činit prost všech ideologických předpojatostí a podle stejných pravidel jako ke všem ostatním případům. Obávám se, že to však v nyní posuzovaném případě nenastalo. Ačkoli stávající právní úprava očkovací povinnosti má řadu ústavněprávních deficitů, které jsou popsány níže a které samy některé orgány připouštějí, většina Ústavního soudu se zalekla toho, že by se její výrok, rušící stávající zákonnou úpravu či její část, dal vykládat jako přitakání oněm výše zmíněným alternativcům kritizujícím zdravotní péči v naší zemi. V této věci ale nebylo úkolem Ústavního soudu soudit kvalitu zdravotnické péče v České republice či soudit rodiče škodící dětem, ale bez předsudků a s chladnou hlavou z pohledu své odbornosti posoudit ústavní konformitu napadené právní úpravy. Není přece rolí soudu postavit se na některou ze stran společenského konfliktu, ale jen kvalitně a přesvědčivě jako ve všech ostatních případech ochránit ústavnost.
3. Porušení výslovně Ústavou stanovené výhrady zákona
7. Veškerá komparace s praxí jiných států či judikaturou Evropské soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") a jiných ústavních soudů neobstojí ve světle jasné dikce čl. 7 odst. 1 naší Listiny základních práv a svobod, která stanoví, že nedotknutelnost osoby může být omezena jen v případech stanovených zákonem. Právě ochrana tělesné integrity a očkování jako zásah do této tělesné integrity spadá pod toto ustanovení Listiny, jak nakonec konstatuje i většina v bodě 56. V této souvislosti upozorňuji, že otázku, zda máme nárok na placení dvou či tří týdnů v lázních, musí podle judikatury Ústavního soudu řešit zákon [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.)], ale rozsah zásahu do tělesné integrity (vpravení cizí látky jehlou do těla dítěte) ponecháme na ministerské vyhlášce, aniž bychom zákonem jakkoli vymezili podmínky očkovací povinnosti a toho, jaká onemocnění budou očkovací povinnosti podléhat. Zákonné zmocnění nejen že neobsahuje jmenovitý výčet nemocí, proti nimž je očkování povinné, ale dokonce ani jakkoli nestanoví kritéria, kterými se má ministerstvo při stanovení rozsahu očkovací povinnosti řídit.
8. Tato na první pohled jen formální výhrada zákona má velký materiální obsah. Aktuální praxe ponechává na veřejnosti ukrytém expertním neodůvodněném rozhodnutí všechny důležité otázky spojené s očkováním - tedy zejména rozsah povinného očkování a jeho načasování. Toto rozhodování je neveřejné, což jako v jiných oblastech vzbuzuje podezření, a navíc vede k tomu, že veřejnost se vůbec nedozvídá důvody dané úpravy a jejich změn. Vzhledem k absenci Listinou předvídané formy rovněž chybí přesvědčivá důvodová zpráva, která by stanovila důvody rozsahu stanovené očkovací povinnosti a jejích účelů (pro potřeby testování proporcionality a legitimních cílů právní úpravy). Podstatou výhrady zákona je, že zásah do práv jednotlivců by neměl být jen uzavřeným expertním rozhodnutím, ale měl by být i předmětem otevřené demokratické deliberace v Parlamentu.
9. Navíc nelze souhlasit s tím, že povinné očkování je otázkou čistě expertní. Expertní otázkou je, jako prakticky u každé právní úpravy, dodání informací potřebných pro rozhodnutí, čili například jak je daná nemoc nebezpečná, jakým způsobem je přenosná, a tedy nakažlivá, jak účinná je očkovací látka atd. Nicméně to, zda v dané situaci převáží ochrana veřejného zdraví nad právem jednotlivců na fyzickou integritu, tedy hledání optimální rovnováhy mezi těmito soupeřícími zájmy, je otázka politická a právní. Na tomto rozlišení stojí i dosavadní judikatura Ústavního soudu týkající se výhrady zákona při zásazích do základních práv, kterou však většina v tomto případě pohříchu zcela opomíjí. Podle této judikatury otázky odborné (srov. níže uvedené příklady z poslední doby) mohou být upraveny podzákonnými předpisy, avšak otázky politické, mezi něž patří stanovení rovnováhy mezi ústavně chráněnými zájmy, musejí být upraveny v zákoně.
Podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 [(N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.) - zdravotnické standardy a nadstandardy]: "Listina zahrnuje ustanovení o základních právech, která jsou co do normativního obsahu odlišná. V prvé řadě jsou to základní lidská práva, která vyvěrají přímo z lidského bytí, a pouze tato skutečnost je základem vymezení jejich ústavního obsahu a rozsahu. Jedná se o hodnoty, které obsahují základní práva pro uchování integrity člověka a zajištění jeho důstojnosti, jako jsou např. právo na život, nedotknutelnost osoby a osobní svoboda. Takováto práva jsou nezadatelná, nezcizitelná, nepromlčitelná a nezrušitelná (čl. 1 Listiny). Jejich meze mohou být upraveny za podmínek stanovených Listinou a pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny)" (bod 38). Ani v případě práva na zdraví, které je sociální právo, však Ústavní soud v tomto nálezu nepřipustil, že definování nadstandardní lékařská péče je ponecháno na podzákonný právní předpis. V odůvodnění (bod 49) uvedl: "Z pohledu Ústavního soudu je ale podstatné, zda úprava v zákoně sama o sobě, tedy i bez prováděcí vyhlášky, je adresátům dostatečně srozumitelná a zda by byla aplikovatelná. Prováděcí předpis má stanovit již jen její detaily. Napadená úprava variant péče v současné době funguje tak, že kromě výše reprodukovaného obecného rámce v zákoně o veřejném zdravotním pojištění jsou ve vyhlášce, kterou se vydává seznam zdravotnických výkonů s bodovými hodnotami, Ministerstvem zdravotnictví označeny zdravotní výkony, u nichž lze pojištěncům nabízet volbu mezi základní a ekonomicky náročnější variantou. Poskytovatelům zdravotních služeb, pojišťovnám i pojištěncům je tedy teprve z vyhlášky zřejmé, co je základní variantou a za jaké zdravotní výkony, pomůcky, prostředky a zdravotní materiál je možno či nutno doplácet nad rámec úhrady z veřejného pojištění. Ze zákona samotného to neplyne a nelze to z něj dovodit ani nejvolnější interpretací. Zákon o veřejném zdravotním pojištění tedy udělal pouze první krok k vymezení standardu a nadstandardu (slovy zákona o veřejném zdravotním pojištění základní a ekonomicky náročnější varianty). Druhá, ovšem podstatná část, bez níž je institut neživotaschopný, tedy konkrétní určení toho, co je v intencích čl. 31 Listiny bezplatnou péčí, je upravena až v prováděcí vyhlášce. Zákonodárce tím dle Ústavního soudu požadavkům nastaveným ústavním pořádkem a opakovaně vyloženým dosavadní rozhodovací praxí nedostál."
Podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23. 7. 2013 [(N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.) - větší množství než malé] mezi hledisky ústavního vymezení odvozené normotvorby exekutivy figuruje i zákaz zasahovat do věcí vyhrazených zákonu. Ústavní soud přitom v minulosti v souvislosti s právní úpravou jiné oblasti vyložil, že nelze připustit, aby se sféra ochrany základních práv a svobod dostala pod pravomoc moci výkonné, která k tomu není oprávněna. Směšování pojmů zákon a právo je tedy v podmínkách České republiky v oblasti základních práv a svobod vyloučeno. Ústavní soud v tomto nálezu požaduje, aby minimálně "zmocňovací" ustanovení zákona stanovilo kritéria, tak aby exekutiva jen konkretizovala zákonnou povinnost, nikoli ji doplňovala.
Podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014 (lázeňská vyhláška) Ústavní soud požadoval, aby stanovení podmínek rozsahu (délky) poskytnutí bezplatné lázeňské péče na základě zdravotního pojištění nebylo upraveno pouze vyhláškou, neboť: "časová omezení nelze zcela zjevně považovat za pouhou konkretizaci podmínek ... jež musí být splněny, má-li být zdravotní péče poskytnuta bezplatně na základě veřejného zdravotního pojištění, a jež mají povahu ryze odborných kritérií, k jejichž posouzení je povolán ošetřující lékař, příp. také revizní lékař. Jejich účelem je totiž dosažení takové regulace poskytování této péče, která umožní nalézt rovnováhu mezi požadavky jednak na účinnost léčby, tedy aby hrazený pobyt v lázeňském zařízení skutečně plnil svou předpokládanou léčebnou funkci, jednak na její efektivnost a ekonomickou únosnost ... [Z]ájem na nalezení této rovnováhy je plně legitimní. Její dosažení však vyžaduje poměřování nejen medicínských, ale také ekonomických hledisek, jemuž je třeba přiznat povahu politického rozhodování, v jehož rámci je posuzována účelnost jednotlivých v úvahu přicházejících variant řešení za účelem výběru jedné z nich. ... K jejich stanovení proto může dojít v souladu s výhradou zákona pouze na základě rozhodnutí Parlamentu" (bod 32).
10. Domnívám se, že nyní posuzovanou otázku nelze od této předchozí judikatury pléna Ústavního soudu odlišit. Ustanovení § 46 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, pouze stanoví, že určitý okruh osob je povinen podrobit se v prováděcím právním předpisu upravených případech a termínech stanovenému druhu pravidelného očkování. Tento zákonný rámec je naprosto neurčitý a bez prováděcí vyhlášky č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, ve znění pozdějších předpisů, je zcela neaplikovatelný. Až teprve z prováděcí vyhlášky se dotčené osoby dozví, proti jakým nemocen se musí nechat očkovat, a jak je tedy jejich právo na nedotknutelnost jejich osoby omezeno. Zákon samotný dokonce nestanoví vůbec žádné meze rozhodování Ministerstva zdravotnictví, proti kterým nemocem povinné očkování stanoví (jako například, že musí jít o nebezpečnou nakažlivou nemoc apod.). Zákonodárce ponechal tedy bez jakéhokoli stanovení podmínek plně v dispozici ministerstva, proti jakým nemocem (žádné, jedné, devíti nebo třeba patnácti) bude očkování povinné. Samotný reálný rozsah zásahu do práva na nedotknutelnost osoby je tedy stanoven až vyhláškou, a nikoliv zákonem.
11. Dále pokud musí být vyvažování účinnosti lázeňské péče a ekonomické únosnosti vyhrazeno politickému rozhodování v Parlamentu, není vysvětlitelné, jak by vyvažování mezi ochranou veřejného zdraví a nuceným zásahem do fyzické integrity mohlo být ponecháno exekutivě. Tím spíše, že ve hře je i vyšší potřeba legitimizace a veřejné (i politické) debaty, neboť jde o zásah do těch nejzákladnějších práv, jímž ochrana fyzické integrity člověka rozhodně je.
12. Nález se s touto dosavadní judikaturou pléna k výhradě zákona vůbec nevypořádává. Většina tak nevysvětlila, proč se od předchozí judikatury odchýlila či v čem je nyní posuzovaný případ od těch předchozích odlišný. Nerozporuji zde pravomoc pléna Ústavního soudu odchýlit se od své předchozí judikatury. Musí se však tak dít pouze z dobrých důvodů a s velmi pečlivým, podrobným a přesvědčivým odůvodněním [k tomu srovnej např. nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), případně diskuzi v Bobek, M., Kühn, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace. 2. vydání. Praha: Auditorium, 2013, s. 356-363]. I proto se lze jen těžko nyní ubránit dojmu, že postoj většiny k výhradě zákona je selektivní a beze vztahu k výslovné úpravě Listiny základních práv a svobod. Bohužel takové rozhodování je opakem principiálního a přesvědčivého rozhodování, které je základem legitimity soudní moci.
13. Nerespektování výhrady zákona jasně stanovené v ústavním textu (podle čl. 7 odst. 1 Listiny může být nedotknutelnost osoby omezena jen v případech stanovených zákonem) je pak též zásahem do dělby mocí, neboť exekutiva zasahuje do domény Parlamentu, který jediný může formou zákona omezit rozsah základního práva a stanovit rovnováhu mezi základním právem na tělesnou integritu a veřejným zájmem na ochraně veřejného zdraví a na ochraně práv druhých. Rovněž čl. 4 odst. 2 Listiny stanoví pravidlo, že meze základních práv mohou být upraveny pouze zákonem. Nad to očkovací povinnost je sankcionována pokutou, proto by stanovení této povinnosti zákonem bylo též konformnější s čl. 4 odst. 1 Listiny.
4. Porušení principu proporcionality při stanovení povinnosti
15. I v případě, že by text aktuálně obsažený ve vyhlášce byl celý pojat do zákona, ani tehdy by nebyl ústavně konformní. Právo na nedotknutelnost osoby (fyzickou integritu) podle čl. 7 odst. 1 Listiny a čl. 8 Úmluvy není právem absolutním a lze do něj zasáhnout, avšak pouze přiměřeně ke sledovanému legitimnímu zájmu. Nález správně aplikuje pětistupňový test omezení základního práva, který vychází z judikatury ESLP i Ústavního soudu. Avšak v posledním kroku (poměřování protichůdných zájmů) opomíjí, že judikatura Ústavního soudu na rozdíl od ESLP má algoritmus tohoto kroku propracovaný. Je jím standardní test proporcionality. Nutnost zachování proporcionality při zásazích do základních práv vyplývá z ústavního pořádku (zejména čl. 4 Listiny) a byla již dostatečně vymezena judikaturou Ústavního soudu. Podle ní zásah do základního práva bude proporcionální sledovanému legitimnímu zájmu, pokud splní následující tři kritéria [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 31/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.), bod 41; nález sp. zn. Pl. ÚS 37/11 ze dne 30. 7. 2013 (N 136/70 SbNU 263; 299/2013 Sb.), bod 59; nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.), bod 37; a řadu dalších]:
1. Opatření omezující základní právo je vůbec způsobilé dosáhnout sledovaného cíle (test vhodnosti).
2. Sledovaného cíle není možno ve stejné nebo podobné míře dosáhnout jinými prostředky, které by méně zasahovaly do základního práva (test potřebnosti).
3. Zásah je přiměřený, tedy závažnost zásahu do základního práva je v dané konkrétní situaci vyvážena významem sledovaného cíle, neboli oběť přinesená v podobě omezení základního práva se nesmí dostat do nepoměru s užitkem, který omezení přineslo (proporcionalita v užším smyslu).
18. Stávající právní úprava ovšem neobstojí v druhém kroku testu proporcionality, v testu potřebnosti, neboť cíle ochrany veřejného zdraví a práv druhých by mohlo být dosaženo ve velmi podobné, či dokonce stejné míře i způsobem šetrnějším k základnímu právu na tělesnou integritu.
19. Stávající právní úprava i praxe neobstojí v testu potřebnosti z důvodu, že neurčuje pouze onemocnění, proti němuž musí být osoba očkována, ale i typ vakcíny, která k tomu musí být použita, a dokonce i v jakých dávkách má být aplikována. Pod různými sankcemi je tedy předepsáno, jakou očkovací látku musí rodiče bezvýhradně akceptovat pro očkování svého dítěte. Přičemž pro ochranu veřejného zdraví rozhodně postačí, aby byla stanovena nemoc a věk dítěte, do kdy musí být dítě proti této nemoci očkováno, nikoli vyhláškou stanovená povinnost v jakých konkrétně časech a jakou kombinací vakcíny musí být děti očkovány. Jinak řečeno, alternativní řešení - možnost jednotlivé očkovací látky podávat samostatně podle individuálního harmonogramu vyhovujícího konkrétnímu dítěti - je schopno dosáhnout sledovaného cíle (ochrany veřejného zdraví a ochrany práv druhých) ve velmi podobné, či dokonce stejné míře jako dosavadní řešení spočívající v očkování hexavakcínou v pevně stanovených termínech a zároveň je toto alternativní řešení šetrnější vůči dotčenému základnímu právu na nedotknutelnost osoby, jehož součástí je právo být podroben zdravotním úkonům jen se svým souhlasem. Šetrnost řešení by spočívalo v tom, že vedle jasně stanovené povinnosti by se zvolil takový způsob, který by zachoval v co nejširší možné míře právo rozhodovat o jednotlivých modalitách zásahu do tělesné integrity.
20. Obdobně výrobce v Česku běžně aplikované povinné hexavakcíny (Infanrix) sám uvádí, že je možno ji aplikovat buď ve třech dávkách a jedno přeočkování později, což je povinným schématem dle vyhlášky, nebo ve dvou dávkách a jedno přeočkování později. Obě schémata mají prakticky stejnou účinnost, což dokládají i data Evropské lékové agentury (orgán Evropské unie; viz http://www.ema.europa.eu/docs/en_GB/document_library/EPAR_-_Product_Information/human/000296/WC500032505.pdf, s. 7-8). Zachovat rodičům možnost zvolit si mezi dvěma modalitami způsobu aplikace hexavakcíny podle vlastního uvážení je k základnímu právu šetrnější a přitom sledovaného cíle je schopno dosáhnout ve stejné míře.
21. Již z těchto důvodů by měla být stávající právní úprava zrušena. Jelikož neobstojí už v druhém kroku testu proporcionality, není nutné přistupovat k třetímu kroku testu proporcionality. I po případném napravení těchto nedostatků v budoucnu by však byla stávající právní úprava protiústavní, protože by neobstála ani v třetím kroku testu proporcionality, testu poměřování. Zde je nutno rozhodnout, zda užitek pro veřejné zdraví a ochranu práv jiných převáží nad zásahem do práva jednotlivce. V dané konkrétní věci to znamená u každého jednotlivého onemocnění, u něhož je stanovena očkovací povinnost, zohlednit zejména následující otázky: jak je daná nemoc nebezpečná, jaké je riziko jejího výskytu bez existence povinného očkování, jak rychle a snadně se nemoc přenáší (toto je faktor s velkou váhou, pokud je sledovaný cíl ochrana veřejného zdraví a práv jiných), jaká je účinnost vakcín a jaké je riziko vakcín.
22. Stávající právní úprava je nicméně předně obecně neproporcionální tím, že na jedné straně stanoví povinnost podrobit se očkování z důvodu veřejného zájmu na ochraně veřejného zdraví, ale na druhou strany neobsahuje povinnost státu plně odpovídat za veškeré újmy na zdraví způsobené očkováním, které byl jednotlivec povinen strpět z důvodů veřejného zájmu. I očkování plně lege artis může mít v určitých případech velmi neblahý vliv na zdraví jednotlivců, kteří jej musí ze zákona strpět. Pak však musí být jasně stanoveno, že oběť ve prospěch veřejného zájmu, která prokáže spojitost mezi újmou a povinným očkováním, musí být odškodněna, a to ze zákona. Podle stávající právní úpravy však neodpovídá lékař ani výrobce vakcíny za důsledky lege artis provedeného očkování. Nový občanský zákoník a zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, správně omezily odpovědnost za lékařské úkony, při nichž škoda na zdraví vznikne z důvodů aplikace nějaké chemické látky, nicméně u negativních důsledků očkování jde o jakousi "expropriaci" zdraví jednotlivce ve prospěch veřejného zájmu, která by měla být vždy plně odškodněna. Zahraniční úpravy tuto výslovnou odpovědnost za újmu upravují, standardní občanskoprávní náhrada škody totiž v těchto případech není použitelná, neboť újma ve výjimečných (ale experty připouštěných) případech vznikne i při zachování všech povinností, tudíž dojde k újmě, aniž by ji však způsobil jakýkoli protiprávní krok poskytovatele zdravotnické péče, výrobce vakcíny či státu. Například v USA zákon stanoví povinnost státu odškodnit za nežádoucí účinky vakcíny bez ohledu na zavinění, a to i u očkování, která jsou pouze doporučována. Zákon dokonce uznává těžkosti s prokazováním příčinné souvislosti, a proto u stanovených účinků prokázání jejich příčinné souvislosti s očkováním nevyžaduje. Tabulka, která je součástí zákona, stanoví výčet nežádoucích účinků a doby od očkování, do kterých musí nastat. Za splnění těchto podmínek automaticky náleží odškodnění bez dalšího dokazování (viz 42 U. S. Code, Sec. 300aa-14). Obdobná legislativa a odškodňovací programy, byť v podrobnostech odlišné jsou vždy založeny na objektivní odpovědnosti, existují v desítkách dalších zemí, včetně těch, kde je očkování pouze dobrovolné (například Německo, Rakousko, Finsko, Švédsko, Norsko, Francie, Švýcarsko, Itálie, Slovinsko, Velká Británie atd.).
23. Nález tedy správně v bodě 87 dovozuje, že legislativa by měla zvážit doplnění právní regulace očkování o úpravu odpovědnosti státu za negativní následky očkování. Skutečnost, že stávající úprava toto odškodnění nezajišťuje, však nelze odbýt pouhým obiter dicto, neboť jde o integrální součást proporcionality úpravy očkování. Jinak řečeno, pokud má dítě podstoupit povinné očkování v zájmu společnosti, musí být v případě negativních zdravotních následků jeho oběť ve prospěch společnosti automaticky ze zákona kompenzována; jen tak je dodržena rovnováha mezi právem na tělesnou integritu na straně jedné a ochranou veřejného zdraví a ochranou práv druhých na straně druhé. Není-li zákonem jednoznačně zajištěné, že bude oběť negativních následků povinného očkování vždy odškodněna, pak je to ona, která musí nést nadměrné (nepřiměřené) břemeno ve prospěch veřejného zdraví. To, že možnost domoci se v této situaci kompenzace je součástí posuzování přiměřenosti úpravy povinného očkování, připouští i judikatura ESLP (viz rozhodnutí Salvetti proti Itálii ze dne 9. 7. 2002 č. 42197/98). Zároveň požadavek zákonného nároku na kompenzaci vyplývá z čl. 24 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, která je součástí ústavního pořádku [nález sp. zn. III. ÚS 449/06 ze dne 3. 2. 2011 (N 10/60 SbNU 97)], podle kterého osoba, která utrpěla újmu způsobenou zákrokem, má nárok na spravedlivou náhradu škody za podmínek a postupů stanovených zákonem. Důvěřuji české justici, že by snad našla i bez této výslovné zákonné úpravy nějakou cestu, jak by se poškození náhrady újmy dobrali, avšak stávající úprava (respektive absence této úpravy) staví osoby podléhající očkovací povinnosti do nepřijatelné právní pozice - dojde-li k nenapravitelnému zdravotnímu postižení očkovaného dítěte, může je čekat bez jasného výsledku mnoho let soudních pokusů.
24. Dále podotýkám, že v testu proporcionality je v případě povinného očkování vždy potřeba se velmi důkladně zabývat řádným odůvodněním výběru nemocí, proti nimž bude stanoveno povinné očkování. Již samotné mezinárodní srovnání prokazuje, že počet nemocí, proti nimž je očkování v České republice povinné, výrazně převyšuje počet nemocí, pro něž je určena potřeba očkování v jiných evropských zemích (výjimkou jsou některé státy na východ od nás). Test proporcionality je nutno provést u každé jednotlivé nemoci zvlášť, neboť povinnost očkování proti každé jednotlivé nemoci je samostatným zásahem do práva na nedotknutelnost osoby podle čl. 7 odst. 1 Listiny.
25. Jako příklad aplikace posledního kroku testu proporcionality lze uvést plošnou očkovací povinnost proti hepatitidě typu B, u které lze vážně pochybovat, že je přiměřená. Tato nemoc je totiž přenositelná pouze tělesnými tekutinami, tedy v praxi nejčastěji sexuálním stykem či kontaminací krve, například skrze používání společných injekčních stříkaček u drogově závislých. Byť existuje teoretická možnost přenosu ze slin infikovaného jedince skrze silné kousnutí, jsou tyto případy velmi vzácné až ojedinělé (Hui, Alex Y. et al. Transmission of hepatitis B by human bite - Confirmation by detection of virus in saliva and full genome sequencing. Journal of Clinical Virology, Volume 33, Issue 3, 254-256). Její přenositelnost u malých dětí je tedy velmi omezená. Z toho důvodu plošné očkování již u batolat je schopno dosáhnout sledovaného cíle ochrany veřejného zdraví a ochrany práv druhých jen ve velmi omezené míře. Na druhé straně je nutno vzít v potaz nežádoucí účinky očkování proti hepatitidě B. Podle vědecké studie, kterou předkládají stěžovatelé v replice, statisticky každý rok v České republice očkování proti hepatitidě typu B může způsobit sedmi dětem závažné a doživotní postižení. Poměřování protichůdných zájmů tedy vyznívá spíše proti proporcionalitě povinného plošného očkování proti hepatitidě B.
27. Závěrem je nutno zmínit, že jedním z povinných očkování je i očkování proti tetanu, které vůbec neohrožuje svou nakažlivostí od jednoho dítěte ostatní děti. U tohoto očkování tedy není ve hře ani zájem na ochraně veřejného zdraví, ani na ochraně práv druhých. Důvodem zavedení očkovací povinnosti v tomto případě je tedy zřejmě ochrana dětí před rozhodnutím rodičů. Dochází tím k zásahu do rodinných vztahů a rodičovských práv (čl. 8 Úmluvy a čl. 10 a 32 Listiny), aniž by to bylo předmětem politické deliberace v Parlamentu - zda si politická většina v naší zemi myslí, že stát ví lépe, co je pro děti dobré, než jejich rodiče. Test proporcionality by pak v tomto případě musel být ještě o něco přísnější s přihlédnutím k tomu, že zde proti sobě stojí práva rodičů rozhodovat o svých dětech proti státem stanovenému a chráněnému právu dítěte (jehož ochrana i proti ostatním škodlivým rodičovským zásahům je ostatně zajištěna klasickými odpovědnostními nástroji veřejného i soukromého práva).
28. S politováním konstatuji, že většina v nálezu žádné výše uvedené úvahy o proporcionalitě současné úpravy očkovací povinnosti neprovedla. Poměřování protichůdných zájmů činěné v bodech 78-84 nálezu je velmi povrchní a fakticky žádný test proporcionality není proveden. Odůvodnění jen odkazuje na tři doporučení mezinárodních orgánů a statistiky poklesu nemocnosti u tří nemocí po zavedení plošného očkování. Statistiky jsou v analýze proporcionality jistě relevantní, avšak týkají se pouze tří nemocí z devíti a navíc dokazují pouze potenciální účinnost vakcinačních programů, což je však pouze jeden z faktorů v poměřování. K mezinárodním doporučením odkazovaným v odůvodnění v bodech 81-83 lze uvést, že ty se týkají pouze obecně vhodnosti očkovacích programů. Ani jeden z uvedených dokumentů však nedoporučuje, aby očkování bylo povinné, a už vůbec nedoporučuje, že má být povinné očkování proti devíti nemocem, jak je tomu v České republice. S ohledem na příklad hepatitidy B zmíněné výše lze také poznamenat, že očkování proti této nemoci žádný z těchto dokumentů ani nezmiňuje. Z těchto dokumentů tedy lze o proporcionalitě české úpravy povinného očkování dovodit pouze velmi málo, pokud vůbec něco.

References: SbNU 231
 § 46
 zákona č. 258
 § 29
 zákona č. 200
 čl. 2
 čl. 9
 čl. 2
 čl. 3
 čl. 4
 čl. 32
 § 46
 zákona č. 258
 § 29
 zákona č. 200
 zákona č. 182
 zákona č. 83
 zákona č. 182
 § 78
 zákona č. 182
 čl. 4
 soud 
 SbNU 439
 SbNU 765
 čl. 5
 čl. 7
 čl. 31
 čl. 24
 § 69
 zákona č. 182
 soud 
 SbNU 197
 § 50
 § 34
 zákona č. 561
 § 46
 § 74
 zákona č. 182
 zákona č. 48
 § 46
 § 29
 soud 
 soud 
 § 46
 § 46
 soud 
 SbNU 97
 SbNU 317
 čl. 6
 čl. 26
 čl. 26
 soud 
 čl. 26
 čl. 8
 čl. 26
 čl. 12
 čl. 11
 § 46
 § 1
 soud 
 § 46
 soud 
 § 46
 zákona č. 258
 soud 
 čl. 26
 Soud 
 čl. 4
 § 46
 soud 
 § 46
 čl. 7
 čl. 7
 čl. 10
 SbNU 521
 čl. 16
 čl. 16
 soud 
 soud 
 čl. 16
 čl. 16
 čl. 16
 soud 
 čl. 32
 čl. 16
 čl. 9
 čl. 1
 SbNU 261
 soud 
 SbNU 79
 soud 
 § 46
 § 2
 čl. 4
 soud 
 soud 
de lege ferenda
 čl. 24
 soud 
 čl. 7
 SbNU 439
 SbNU 765
 soud 
 čl. 31
 SbNU 147
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 zákona č. 258
 SbNU 309
 čl. 7
 čl. 4
 čl. 4
 čl. 7
 čl. 8
 čl. 4
 SbNU 141
 SbNU 263
 SbNU 625
 čl. 24
 SbNU 97
 čl. 7
 čl. 10