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BOE.es - Documento BOE-T-1993-1242
Documento BOE-T-1993-1242
«BOE» núm. 16, de 19 de enero de 1993, páginas 17 a 26 (10 págs.)
BOE-T-1993-1242
1. El día 8 de junio de 1988 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal escrito del Presidente de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, al que se acompañaba Auto de 17 de mayo anterior en el que la citada Sala planteaba cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 4 del Real Decreto-ley 15/1978, de 7 de junio, por posible contraste con el principio de capacidad económica (art. 31.1 C.E.), con el principio de reserva de ley tributaria (art. 31.3 y 133 C.E.) y con el principio de autonomía municipal en su proyección tributaria (art. 140 y 142 C.E.); lo que en el supuesto que debe enjuiciar no es irrelevante para el fallo del recurso contencioso-administrativo, dado que en él se solicita el ajuste a la inflación del valor inicial en la base imponible del Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos, y su solución exige la aplicación de la norma de rango legal cuya constitucionalidad crea dudas a la Sala.
Dicho escrito fue registrado con el núm. 1.062/88.
a) El art. 4 del Real Decreto-ley 15/1978, de 7 de junio, respecto al Impuesto Municipal del Incremento del Valor de los Terrenos, dice que <se autoriza al Gobierno, cuando razones de política económica así lo exijan, para aplicar correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período de imposición y, en su caso, el de las contribuciones y mejoras permanentes, en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos>.
b) El objeto de la imposición es la plusvalía o aumento del valor de los terrenos a consecuencia, básicamente, de la acción urbanizadora.
Sin embargo ello se complica con la incidencia de la inflación, al compararse los valores fijados por los Ayuntamientos en el momento inicial y en el final, mediante magnitudes no homogéneas a consecuencia del cambio del valor del dinero. La incidencia de la inflación en este impuesto significa gravar no sólo la plusvalía real y efectiva, sino también una plusvalía nominal o ficticia. El pleno respeto al principio de capacidad económica (art. 31.1 C.E.) exige <depurar> o separar, excluyéndolo, ese componente ficticio debido a la inflación. En cuanto excluye la obligatoriedad del ajuste a la inflación del valor inicial en la medición de la plusvalía, el art. 4 del Decreto-ley 15/1978, puede estar en contraste con el citado principio constitucional.
c) El valor inicial del incremento tiene un papel determinante no sólo en la determinación de la base, sino también en la determinación del tipo.
Cuando el período de generación tiene una cierta longitud, la deformación del valor inicial consecuencia de la inflación no sólo hace que la base sea muy alta, sino que acelera además el aumento al estructurarse el tipo en torno al incremento porcentual experimentado respecto al valor inicial; efecto distorsionador cada vez mayor, a medida que el momento inicial se distancia del momento final, incrementando la <cuota ficticia> debida a la inflación, lo que hace que el tipo se acerque enseguida al 40 por 100 fijado como límite máximo por la normativa del impuesto. La falta de ajuste del valor inicial a la inflación trae consigo que los adquirentes más lejanos paguen comparativamente más que los más próximos, con independencia del aumento de la cuota por el mayor incremento efectivo. La falta de ajuste de la unidad monetaria de medición deforma la aplicación del impuesto, produciendo consecuencias injustas y de difícil fundamentación.
d) De otra parte la norma impugnada suscita dudas desde el punto de vista competencial al tratarse de una norma que habilita al Gobierno, no respetando el principio de reserva de Ley Tributaria (arts. 31.3 y 133 C.E.) ni, al ser un impuesto municipal, el principio constitucional de autonomía local (arts. 140, 142 C.E.). La competencia para realizar el ajuste a la inflación la podrá tener el legislador al regular el impuesto o los Ayuntamientos al aplicarlo pero no el Gobierno.
e) Frente a ello no puede sostenerse que el contribuyente tiene la oportunidad de impugnar los valores de los terrenos fijados por los Ayuntamientos, pues el problema planteado no es el del ajuste a la realidad del valor final, sino el del valor inicial en relación con la unidad monetaria para medir ambos valores, sin que tampoco pueda argüirse que el efecto de la inflación se compense con un eventual retraso en la gestión debido a la ineficacia de la Administración, ni que en otros impuestos la inflación sea favorable al contribuyente. Incluso el hecho de que el legislador actualice los valores iniciales en las plusvalías sujetas al IRPF y al impuesto de sociedades constituye un indicio claro de la irregularidad que supone el no hacerlo con las plusvalías municipales, siendo obstáculo principal para ello la permanencia en el ordenamiento de la norma impugnada.
a) El precepto cuestionado es una norma preconstitucional ya derogada por el Real Decreto legislativo 781/1986. A su vez el Real Decreto-ley 15/1978 en su art. 3.2 deroga lo dispuesto, en cuanto a la corrección automática del valor inicial del terreno, en el apartado 11 de la Base 27 de la Ley 41/1975, desarrollado por el apartado 5, del art. 92 del Real Decreto 3.250/1976, que nunca llegó a estar en vigor. Se ha pasado de un ajuste automático del valor inicial del terreno con arreglo a los índices del coste de vida a una corrección realizada por el Gobierno cuando razones de política económica así lo exijan. El Tribunal Supremo en Sentencia dictada en interés de ley, se ha mostrado contrario a que los órganos judiciales puedan realizar dichas correcciones en tanto no las acuerde el Gobierno. La liquidación tributaria girada se refería a terrenos de pertenencia a personas jurídicas, supuesto en que el impuesto se genera por el simple transcurso de diez años, frente al supuesto tradicional y normal del impuesto (por lo que son improcedentes las reflexiones que se hacen sobre el largo tiempo transcurrido desde la fecha de adquisición a la de transmisión), y estamos ante un impuesto municipal de establecimiento obligado en los Municipios de población superior a 20.000 habitantes, cuya gestión, liquidación y recaudación correspondiente al Ayuntamiento.
6. El Abogado del Estado formula con carácter previo alegaciones sobre la carencia de condiciones procesales para el debido planteamiento de la cuestión, insistiendo en que falta el expediente administrativo y que la falta de envío del testimonio completo de los autos principales viola el art. 36 LOTC, menoscaba el carácter concreto de la cuestión y entorpece indebidamente el pleno ejercicio del derecho de alegar de la parte. Falta además otra condición procesal, la relevancia de la cuestión, y ello por dos razones: porque es el art. 3.2 y no el art. 4 del Real Decreto-ley 15/1978, el que impide el ajuste monetario del valor inicial en el impuesto de plusvalía en su modalidad ordinaria, aunque habilitando al Gobierno para la aplicación de la corrección, y porque la corrección monetaria estaba prevista en un precepto derogado por el art. 3.2 del Real Decreto-ley 15/1978 (el art. 92.5, 2. inciso, del Real Decreto 3.250/1976) sólo para la modalidad ordinaria del impuesto de plusvalía (adquisición del terreno y transmisión de la propiedad) y no para la equivalente que es la considerada en el proceso a quo (art. 87.1 b) Real Decreto 3.250/1976 que grava la pertenencia de los terrenos a las personas jurídicas, se devenga por períodos decenales, a un tipo de gravamen máximo del 5 por 100, y que tiene el carácter de pago a cuenta que se deduce del importe de la cuota que proceda cuando se devengue el impuesto en la modalidad ordinaria.
a) La tesis del Auto es que en el impuesto de plusvalía resulta constitucionalmente obligada la corrección monetaria del valor inicial con arreglo al art. 31.1 C.E., desarrollando su razonamiento en contraposición a la línea jurisprudencial del Tribunal Supremo que trata de rectificarse mediante la presente cuestión. La premisa de la que se parte es que el principio de capacidad económica prohíbe gravar plusvalías que no sean reales, medidas en unidades monetarias homogéneas, lo que obliga a corregir (actualizar) monetariamente las cifras del valor inicial para calcular debidamente la base del impuesto. Para el Abogado del Estado, del principio constitucional de capacidad económica no cabe inferir un tipo ideal de cada figura impositiva que se imponga al legislador democrático, ni ninguna vinculación del legislador para regular el impuesto municipal de plusvalía, de manera que su objeto imponible sean solamente los incrementos reales del valor, existiendo una libertad política de configuración de los hechos imponibles y del cálculo de la base.
b) La capacidad económica es un principio constitucional de carácter sistemático que ha de informar al sistema tributario en su conjunto y en especial al subsistema impositivo; basta que exista riqueza o renta real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador al crear el impuesto (STC 37/1987). La capacidad económica se contrapone al principio del beneficio como criterio de reparto de la carga tributaria; se contribuye no según lo que se recibe, sino según lo que se tiene.
La libertad del legislador tributario es muy extensa y sólo limitada por las exigencias de igualdad y generalidad, capacidad económica y progresividad no confiscatoria. Respetando estos límites el legislador puede seleccionar libremente los tributos u objetos imponibles, acuñando jurídicamente diversas manifestaciones de capacidad económica, posesión de un patrimonio, circulación de bienes, adquisición o gasto de una renta u otros.
d) No es muy seguro que un tratamiento más favorable para las plusvalías (corrigiendo monetariamente el valor inicial) que para otros objetos imponibles fuera congruente con determinados principios y preceptos constitucionales (arts. 9.2; 31.1; 40.1; 130.1; 131.1; etc. C.E.). La inflación no solamente afecta a este impuesto, sino también a otros de alcance más general, sin que exista razón alguna por la que las personas jurídicas que pagan el 5 por 100 del incremento decenal del valor de un terreno reciban de la Constitución el beneficio de disfrutar de una isla valorista frente a otras personas sometidas a criterios nominalistas.
Habría que justificar por qué el legislador permite la corrección en determinadas figuras o conceptos impositivos y no en otros, siendo la corrección monetaria un tratamiento tributario de favor que necesita justificarse, y por tanto un beneficio fiscal que incluso deroga singularmente el principio de capacidad económica.
e) En el presente caso se trata del 5 por 100 como máximo de un incremento de valor decenal medio en términos nominales, del que no puede afirmar con seguridad en qué parte era meramente nominal y en qué parte real; de existir una parte real, la falta de corrección monetaria supondría un gravamen del aumento real del valor a un tipo superior al 5 por 100.
El art. 4 del Real Decreto-ley 15/1978 no es aplicable al caso, y el carácter progresivo del tipo nada tiene que ver con la modalidad equivalente, y no se puede contraponer riqueza real o riqueza nominal cuando la regla general en el sistema tributario es el nominalismo. El gravamen de un incremento de valor puramente monetario es una posibilidad extrema, pero la cuestión de inconstitucionalidad no está para razonar sobre posibilidades extremas, no estando demostrado que en el caso a quo el valor decenal liquidado sea todo él monetario, sin incremento real alguno. La falta de corrección monetaria sólo supondría así un incremento del tipo nominal.
Los mayores tipos se aplicarán cuando haya menor riesgo de gravar plusvalías, y además la Sala olvida que los índices municipales suelen reflejar valores finales bastantes inferiores a los de mercado, infravaloración de valores finales que ha de ser considerada para decidir si el impuesto municipal de plusvalía grava o no y en qué medida incrementos de valor ilusorios (monetarios).
f) En cuanto a lo que se afirma en el fundamento jurídico 5., el Auto incumple el art. 35 LOTC al no indicar si de lo que se habla es de la vulneración de la reserva de ley tributaria o de la autonomía municipal.
Respecto a la primera, es constitucionalmente posible que entre el legislador y la ordenanza local se interponga la potestad reglamentaria del Gobierno, pues la reserva de ley no excluye la remisión a las normas reglamentarias y la reserva de ley tributaria es relativa. Ante una norma reglamentaria referida a la base del impuesto sólo habrá de estudiarse si la norma reglamentaria o la habilitación degradan la ley o vulneran cualquier límite constitucional, o sea si la habilitación a favor del Gobierno es compatible con la Constitución. Como el precepto se limita a habilitar al Gobierno para una operación perfectamente identificable y se refiere sólo a uno de los elementos para el cálculo de la base, no es contraria a la Constitución. Tampoco violan el precepto cuestionado los arts. 140 y 142 C.E. Este último formula expresamente el principio de suficiencia y no el de autonomía (STC 179/1985).
La autonomía tributaria municipal resulta del art. 133.2 en relación con el art. 140 C.E. Significa que el legislador estatal no puede privar a los Municipios de toda intervención en la valoración del tributo, pero tampoco puede descargarse de establecer las normas que le competen para encuadrar normativamente la potestad tributaria local (STC 19/1987). En nuestro caso no hay duda de que las correcciones monetarias han de ser de ámbito nacional, y además los índices y procedimientos de corrección monetaria deben ser los mismos para toda España por exigirlo así la igualdad tributaria (STC 19/1987). Los Ayuntamientos están sujetos al principio de legalidad y no hay lesión de la autonomía municipal porque en vez de actuar arbitrariamente, corrigiendo por sí mismos la base del impuesto cuando lo liquidan, hayan de sujetarse a preceptos que son constitucionales.
7. El día 11 de septiembre de 1990 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal escrito del Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, al que se acompañaba Auto de 28 de junio de 1990, en el que la propia Sala planteaba cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 355.5, del Texto Refundido de Régimen Local, Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril de 1986, <con base en los fundamentos de Derecho que se expresan en el Auto de fecha 15 de marzo de 1990>. Dicho escrito fue registrado con el núm. 2.191/90.
En el Auto de planteamiento se razona la pertinencia del planteamiento de la cuestión por la relevancia del precepto para la resolución del caso, y la posible infracción por el mismo de los arts. 31.1, 31.3, 133, 140 y 142 C.E. En el fundamento jurídico primero se reproducen literalmente los nueve fundamentos jurídicos del Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad 1.062/88. En el recurso contencioso del que conoce la Sala la normativa aplicable a la deuda tributaria cuestionada en el proceso es la del Texto Refundido de Régimen Local (T.R.R.L.) aprobado por Real Decreto 781/1986, cuyo art. 355.5 es casi idéntico al del art. 4 del Decreto-Ley de 1988. Se afirma que es conveniente plantear una nueva cuestión de inconstitucionalidad en razón a aquel precepto porque se trata de una ley posterior a la Constitución, que debe respetar por ello con todo rigor la regla sobre producción normativa y reparto de competencias entre entes públicos territoriales. Además es una norma formalmente distinta y separada del art. 4 del Decreto Ley de 1978 pese a la cercanía de sus contenidos, por lo que el pronunciamiento sobre el Decreto Ley de 1978 no afectaría al art. 355.5 del T.R.R.L. aquí cuestionado. Por ello se plantea nueva cuestión de inconstitucionalidad por los mismos motivos que los expuestos en el Auto de 17 de mayo de 1988.
En cuanto a las alegaciones de fondo, reproduce sintéticamente las formuladas en la cuestión 1.062/88, insistiendo en que son muchísimos los casos en que rendimientos de trabajo con incremento real nulo (o negativo) soportan mayores gravámenes reales, y que es utópico pensar en un sistema tributario depurado sin residuos de la ilusión monetaria. Sólo un sistema tributario así, íntegramente basado en criterios valoristas, permitiría invocar el principio de capacidad económica si el legislador se apartara en algún caso del criterio del sistema para gravar magnitudes nominales.
La opción por el nominalismo no es constitucionalmente arbitraria y es la más congruente con la seguridad jurídica. Se solicita se declare no ha lugar a pronunciarse sobre la cuestión y subsidiariamente se desestime la misma, y por otro sí la acumulación de la presente cuestión a la registrada con el núm. 1.062/88.
12. Por providencia de 4 de julio de 1991, la Sección acordó, a la vista del escrito de alegaciones del Abogado del Estado, y a tenor de lo dispuesto en los arts. 36 y 88.1 LOTC, recabar de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana testimonios de los autos completos de los que dimanan ambas cuestiones y de los expedientes administrativos correspondientes de ambos asuntos.
Recibidos dichos testimonios, por providencia de 13 de agosto de 1991 se dió traslado al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado para que en el plazo de diez días pudieran completar sus respectivas alegaciones.
En la cuestión de inconstitucionalidad 2.191/90 la actuación del Ayuntamiento de Valencia se ajustó a la legislación, que no prevé, de forma necesaria, la corrección monetaria en los valores tomados en cuenta para el cálculo de la plusvalía gravada. El art.
355.5 del Real Decreto legislativo 781/1986 habilita al Gobierno para una operación perfectamente identificable con arreglo a la técnica estadística, referida sólo a un elemento del cálculo de la base de un impuesto, el llamado valor inicial. Aplicar correcciones monetarias significa simplemente disponer la utilización de índices relativos a niveles de precios para actualizar una cifra. El margen de discrecionalidad que se deja al Gobierno está sólo en el quando: se delega en el Gobierno la apreciación de las <razones de política económica> que pueden <exigir> la introducción de las correcciones monetarias. Esta delegación para apreciar el momento oportuno no es inconstitucional, pues la dirección de la política económica corresponde al Gobierno (art. 97 C.E.).
Según el Abogado del Estado, todo el razonamiento en que se basa el Auto de planteamiento en el asunto 1.062/88 omite por completo que el impuesto cuestionado en el proceso a quo no era la modalidad ordinaria del llamado impuesto de plusvalía, sino la equivalente (art. 87.1 b) Real Decreto 3.250/1976 y art. 350.1 b) Real Decreto legislativo 781/1986), a un tipo de gravamen máximo del 5 por 100, en vez del 40 por 100 propio de la modalidad ordinaria. En efecto, las liquidaciones decenales a la persona jurídica titular del dominio han sido legalmente configuradas con el carácter de pagos a cuenta, deducibles del importe de la cuota que proceda en el momento en que se devengue el impuesto en la modalidad ordinaria (arts. 94 b) y d) Real Decreto 3.250/1976 y 359.4 b) y d) Real Decreto legislativo 781/1986). El inciso final del art. 92.5 del Real Decreto 3.250/1976 -que dispuso la corrección automática del valor inicial con arreglo a los índices ponderados del coste de vida del conjunto nacional de las poblaciones según el Instituto Nacional de Estadística, y cuya derogación por el art. 3.2 del Real Decreto-ley 15/1978, de 7 de junio, y la sustitución de la fórmula de revisión automática por la prevista en el art. 4 del Real Decreto-ley 15/1978, precepto cuestionado en el asunto 1.062/88-, se refería exclusivamente a la modalidad ordinaria del impuesto, y no a la modalidad equivalente, que es a la que se refiere el proceso a quo. El carácter del mero pago a cuenta, deducible al ser liquidada la modalidad ordinaria, supone, en primer lugar, que la falta de corrección monetaria en las liquidaciones decenales no produzca aún la eventual lesión de los preceptos constitucionales invocados por el Auto, que sólo tendría lugar en el momento de la liquidación definitiva del impuesto. En segundo lugar, y en todo caso, el que para el fallo del proceso a quo sea por completo indiferente la validez de la norma cuestionada, dado que la corrección monetaria que el órgano judicial proponente estima constitucionalmente exigible, de acuerdo además con su propia línea de razonamiento, lo sería en la modalidad ordinaria del impuesto de plusvalía, pero no para la equivalente que es la considerada en el proceso a quo.
En el presente caso la revisión que corresponde a este Tribunal de la adecuación y consistencia del juicio de relevancia, en relación con el concreto y determinado proceso en que la cuestión se planteó, ha de llevar a la conclusión de que la argumentación judicial adolece de notoria falta de consistencia, al referirse toda ella a la modalidad ordinaria del impuesto que no era la considerada en el proceso a quo.
Hemos de aceptar, en consecuencia, la excepción formulada por el Abogado del Estado de la falta de relevancia en el asunto 1.062/88, y por ello excluir de nuestro examen el art. 3.2 del Real Decreto-ley 15/1978, de contenido idéntico sin embargo al art. 355.5 T.R.R.L.
aprobado por el Real Decreto legislativo 781/1976, de 18 de abril, cuestionado en el asunto 2.191/90.
Es cierto que el Auto proponente omite toda referencia a las circunstancias concretas del caso y a las alegaciones que la demandante en el proceso a quo hizo, comparando incluso los valores finales establecidos por el Ayuntamiento de Valencia, más cercanos a los reales en relación a los establecidos por otros Ayuntamientos de grandes poblaciones.
Sin embargo, que la Sala proponente utilice tan sólo argumentos nominalistas y no tenga en cuenta un elemento fundamental para la capacidad tributaria, el valor real de los inmuebles, y, además, que su razonamiento se abstraiga por completo del caso concreto, no puede ser considerado un incumplimiento de lo previsto en el art. 35.2 de nuestra Ley Orgánica, pues la abstracción de sus razonamientos no incide en el juicio de relevancia, o sea en la conexión entre la validez de la norma cuestionada y la decisión del proceso, sino en el plano de la justificación misma de las dudas de constitucionalidad, lo que requiere un examen del fondo de la cuestión planteada.
3. La inconstitucionalidad del art. 355.5 T.R.R.L. se fundamenta por la Sala proponente en un doble orden de razones. Por un lado, porque dicho precepto, al no asegurar adecuadamente la imposición del incremento real del valor de los terrenos, y excluir <la obligatoriedad del ajuste a la inflación del valor inicial en la medición de la plusvalía>, determina el gravamen <no sólo de la plusvalía real y efectiva sino también de una plusvalía nominal o ficticia>, vulnerando así el principio de capacidad económica del art. 31.1 C.E., cuyo <pleno respeto exige depurar o separar, excluyéndolo, ese componente ficticio debido a la inflación>. Por otro lado, porque tal precepto contiene una habilitación al Gobierno respecto a un elemento esencial del tributo, que no respeta el principio de reserva de ley tributaria (arts. 31.3 y 133 C.E.); y, además, porque tratándose de un impuesto municipal, desconoce el principio constitucional de autonomía local (arts. 140, 142 C.E.), y su <exigencia de respetar una esfera mínima de propia decisión municipal en materia tributaria>.
A) De conformidad con la regulación establecida en dicho Texto Refundido, constituye el objeto del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos el que hayan experimentado durante el período de imposición los terrenos cuya propiedad se transmita por cualquier título (art. 350.1 a)); el impuesto grava el incremento de valor que se haya producido en el período de tiempo transcurrido entre la adquisición del terreno por el transmitente y la nueva transmisión (art. 351.1 a)). Para evitar un excesivo distanciamiento entre los momentos y valores a tomar a cuenta, la Ley dispone que el período impositivo no puede exceder de treinta años; si el período real fuera superior, se tomará en cuenta como valor inicial el correspondiente a la fecha anterior en treinta años a la de la transmisión (art. 351.2). En lógica coherencia, la base del impuesto aparece definida como la diferencia entre el valor corriente en venta del terreno al comenzar y al terminar el período de imposición (art. 355.1); tanto el valor corriente en venta al terminar el período de imposición, o valor final, como el valor inicial del terreno se determinan mediante los tipos unitarios del valor corriente en venta de los terrenos enclavados en el término municipal, fijados periódicamente por los Ayuntamientos; el Texto Refundido precisa que para fijar los citados tipos unitarios se tendrá en cuenta, en su caso, el aprovechamiento urbanístico que según su situación corresponda, sin que pueda tomarse en consideración el valor declarado por los interesados (art. 355, núms. 2 y 3). Para determinar la base es preciso añadir el valor inicial del valor de las mejoras permanentes realizadas en el terreno durante el período de imposición y cuantas contribuciones especiales se hubieran devengado por razón del terreno en el mismo período (art. 355, núm. 4).
B) Al regular la base imponible del impuesto, el legislador ha sido consciente de los efectos que en este punto puede provocar la elevación del nivel general de precios, y diversas han sido las fórmulas adoptadas al respecto. Ya el Estatuto Municipal de 1924 preveía que <siempre que las fluctuaciones del nivel general de precios lo aconsejen, el Gobierno podrá ordenar, por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y publicado en la Gaceta de Madrid, que se hagan entrar en cuenta dichas fluctuaciones en la determinación del incremento de valor. El Real Decreto deberá contener indicación precisa de los índices que hayan de servir para el cómputo y de la forma en que deban aplicarse>.
Una regulación sustancialmente idéntica estaba prevista en el Texto Refundido de Régimen Local, de 24 de junio de 1955, si bien se precisaba que serviría de índice para el cómputo el índice general del coste de la vida formulado por el Instituto Nacional de Estadística. La Ley de Bases de Régimen Local, de 19 de noviembre de 1975, introdujo un giro radical al disponer la corrección automática del valor inicial y, en su caso, de las contribuciones especiales y mejoras, con arreglo a los índices ponderados del coste de vida, precepto que fue desarrollado por el art. 92.5 de las Normas Provisionales aprobadas por Real Decreto 3.250/1976, de 30 de diciembre. A su vez, el Real Decreto-ley 15/1978, de 7 de junio, deroga lo dispuesto en cuanto a la corrección automática del valor inicial del terreno en las citadas Ley de Bases y Normas Provisionales y vuelve al sistema tradicional en nuestro Derecho; dispone, en efecto, en su art. 4. que <se autoriza al Gobierno, cuando razones de política económica así lo exijan, para aplicar correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período de imposición y, en su caso, el de las contribuciones especiales y mejoras permanentes, en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos>. El art. 355.5 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986 se limitó a incorporar, con leves retoques que no afectan a su significado, el contenido del transcrito art. 4. del Real Decreto-ley de 7 de junio de 1978.
C) Merece también destacarse la regulación del tipo de gravamen.
El núm. 1 del art. 359 del Texto Refundido se limitó a señalar el límite máximo del tipo que aparece fijado en el 40 por 100 del incremento del valor, reconociendo, en consecuencia, un amplio margen de discrecionalidad a los Ayuntamientos. El núm. 2 del mismo artículo restringe parcialmente esa discrecionalidad al disponer que <los Ayuntamientos graduarán las tarifas en función del resultado de dividir el tanto por ciento que represente el incremento respecto al valor inicial corregido del terreno por el número de años que comprenda el período de la imposición>.
4. La Sala proponente de la cuestión de inconstitucionalidad entiende que el pleno respeto al principio de capacidad económica, recogido en el art. 31.1 C.E., exige <depurar> o separar la parte del incremento de valor que, por deberse exclusivamente a la inflación, tiene un carácter meramente nominal o ficticio. Pues a juicio de la Sala, al excluirse la obligatoriedad del ajuste a la inflación del valor inicial, el precepto cuestionado puede estar en contraste con el expresado principio constitucional.
Para resolver adecuadamente la cuestión propuesta es necesario precisar el significado y alcance del principio de capacidad económica plasmado en el art. 31.1 del Texto Constitucional. Este Tribunal ha declarado en ocasiones precedentes que capacidad económica, a efectos de contribuir a los gastos públicos, tanto significa como la incorporación de una exigencia lógica que obliga a buscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentra (SSTC 27/1981, fundamento jurídico 4. y 150/1990); la recepción constitucional del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos según la capacidad económica de cada contribuyente configura un mandato que vincula tanto a los poderes públicos como a los ciudadanos e incide en la naturaleza misma de la relación tributaria (STC 76/1990, fundamento jurídico 3.). Ello no significa, sin embargo, que la capacidad contributiva pueda erigirse en criterio exclusivo de justicia tributaria, en la única medida de la justicia de los tributos. Como ya indicó este Tribunal en la citada STC 27/1981, la Constitución alude expresamente al principio de capacidad económica, pero lo hace sin agotar en ella el principio de justicia en materia tributaria. Es por tanto constitucionalmenteadmisible que el legislador establezca impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica, estén orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la Constitución preconiza o garantiza; y basta que dicha capacidad económica exista, como riqueza o renta real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador al crear el impuesto, para que aquel principio constitucional quede a salvo (STC 37/1987, fundamento jurídico 13).
5. Las consideraciones expuestas obligan a precisar la cuestión planteada. Lo que debe determinarse aquí no es si el principio de capacidad económica exige que se practiquen correcciones monetarias para excluir la plusvalía nominal y gravar únicamente la plusvalía real o efectiva; pues un análisis de esta naturaleza tropezaría con varios obstáculos. De una parte, el principio de capacidad económica no es un axioma del que puedan extraerse, por simple deducción lógica, consecuencias positivas, precisas y concretas, sobre la particular regulación de cada figura tributaria. De otra, es constitucionalmente posible que el legislador tributario, al regular cada figura impositiva, otorgue preeminencia a otros valores o principios, respetando, en todo caso, los límites establecidos por la Constitución. La cuestión que debe resolverse es, por tanto, si el legislador al establecer el contenido del precepto ahora enjuiciado ha rebasado los límites que le impone el texto constitucional, representados en éste caso por el principio de capacidad económica.
La Sala proponente de la cuestión entiende que el precepto cuestionado -el art. 355.5 del T.R.R.L., de 18 de abril de 1986puede estar en contraste con el principio de capacidad económica por excluir la obligatoriedad del ajuste a la inflación del valor inicial en la medición de la plusvalía. Ahora bien, a los efectos que aquí interesa, el precepto cuestionado no puede enjuiciarse aisladamente, pues forma parte de un conjunto de normas que regulan la base imponible de un determinado impuesto, el que recae sobre el incremento de valor de los terrenos y se inserta, a su vez, en un sistema de valoración de las bases tributarias en general. Por ello, para una cabal comprensión de su contenido y alcance, dicho precepto debe analizarse en su contexto normativo.
B) En este mismo orden de consideraciones, tampoco puede desconocerse la eficacia que en este punto pueden desplegar los tipos de gravamen del impuesto. Como ya se ha señalado, el núm. 1 del art. 359 del Texto Refundido autoriza a los Ayuntamientos para fijar el tipo de gravamen, respetando el límite máximo establecido por esta misma norma; a su vez, el art. 359.2, establece el deber de graduar las tarifas en función de dos parámetros que se aplican conjuntamente: el tanto por ciento que represente el incremento respecto al valor inicial corregido del terreno y el número de años que comprenda el período de la imposición.
El primero de estos parámetros persigue someter a una mayor carga tributaria a las plusvalías debidas, en buena parte, a actuaciones especulativas; pero puede producir también el efecto de incrementar notoriamente el importe de la cuota tributaria en aquellos supuestos en que la amplitud del período transcurrido determina la existencia de valores iniciales y finales muy alejados entre sí. Por su parte, el segundo de los parámetros mencionados -el número de años que comprenda el período de la imposición- supone un trato favorable para las plusvalías a largo plazo por comparación con el dispensado a las plusvalías a corto plazo; en la medida en que las plusvalías a largo plazo son, precisamente, las que incorporan un mayor componente de incremento nominal, el parámetro de referencia puede amortiguar los efectos de la elevación del nivel general de precios sobre el importe del incremento, haciéndolo tributar a tipos de gravamen inferiores.
No puede desconocerse, sin embargo, que el mantenimiento a ultranza, sin excepciones, del principio nominalista en el ordenamiento tributario puede dar lugar, en ciertos casos, a situaciones incompatibles con la plena vigencia del sistema tributario justo a que se refiere el art. 31.1 del Texto Constitucional. Los citados efectos se evidencian en períodos de inflación especialmente aguda en el seno de aquellas figuras del sistema tributario que más directamente pueden verse afectados por las elevaciones del nivel general de precios. En tales casos, la valoración de los elementos patrimoniales según criterios estrictamente nominales puede conducir a gravar en todo o en parte rentas aparentes, no reales.
Por ello, este Tribunal ha señalado, a propósito del Impuesto sobre la Renta, que responde a la naturaleza de dicho impuesto, que ha de contemplar incrementos reales no monetarios, su adecuación a la situación inflacionista (STC 27/1981, fundamento jurídico 6.).
Como ya se ha indicado, el legislador goza en principio de libertad para decidir si aplica o no correcciones monetarias, así como para determinar la fórmula concreta de llevarlas a cabo. En este caso concreto, el legislador establece una doble autorización al Gobierno.
De una parte, para apreciar cuando concurren las <razones de política económica> que <exijan> practicar las correcciones. De otra, para determinar cómo deben practicarse las indicadas correcciones. En sí mismo considerado, el precepto no incorpora una prohibición de practicar correcciones monetarias, sino que habilita al Gobierno para que determine cuándo y cómo deben practicarse las indicadas correcciones. Ciertamente la autorización al Gobierno está redactada en términos de gran amplitud, aunque ello no significa que el Gobierno goce de una libertad absoluta de hacer uso o no de esa habilitación. Pues no cabe admitir que la remisión a <razones de política económica> excluya el respeto a los principios y valores informadores de un sistema tributario justo que consagra el art. 31.1 C.E.
Por ello, el no ejercicio de esa autorización por el Gobierno podría dar lugar, en situaciones extremas, a una tributación irracional y arbitraria que rebasara los límites constitucionales; pero tal efecto no podría imputarse directamente al precepto ahora cuestionado sino a la inactividad, en su caso, del Gobierno. En consecuencia, y en cuanto articula una técnica que posibilita tener en cuenta los efectos que la elevación del nivel general de precios pueda tener sobre la base imponible del impuesto, puede considerarse que el referido precepto no viola el principio de capacidad económica y es, por tanto, conforme a la Constitución.
7. Según la Sala proponente, la habilitación que el art. 355.5 T.R.R.L.
confiere al Gobierno no respeta el principio de reserva de Ley Tributaria (arts. 31.3 y 133 C.E.) y, por tratarse de un impuesto municipal, desconocería el principio constitucional de autonomía local (arts. 140 y 142 C.E.). Ahora bien, cabe observar que si fuera relevante el principio de legalidad tributaria, habría de excluirse la referencia a la autonomía municipal, la cual, en su caso, sólo podría jugar dentro del ámbito definido por la ley en materia tributaria. Por ello esa argumentación ha de considerarse como de carácter alternativo, en el sentido de que la habilitación al Gobierno no sería constitucionalmente legítima, por contradecir el principio de legalidad tributaria, pero que de serlo, sería contraria a la autonomía local, pues, al tratarse de un tributo municipal, la Ley debería haber asignado al Ayuntamiento esa tarea. Por ello, hemos de examinar en primer lugar si el precepto cuestionado vulnera el principio de legalidad tributaria. Y sólo si se desestima esa vulneración tendríamos que examinar si, no obstante, ha desconocido los principios de autonomía y responsabilidad municipal en la ordenación de esta concreta figura impositiva.
Bastan las consideraciones expuestas para atestiguar el respeto de la regulación del Impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos contenido en el Texto Refundido de 1986 por la garantía de la autonomía local.
La Ley otorga a los Ayuntamientos amplias facultades en la fijación de varios de sus elementos esenciales, determinación de los tipos unitarios del valor corrientes en venta y los tipos de gravamen, según veíamos al analizar su régimen jurídico. La autonomía local, en su proyección en el terreno tributario, no exige que esa intervención, que debe reconocerse a las entidades locales, se extienda a todos y cada uno de los elementos integrantes del tributo. Con relación a la concreta materia cuestionada, la práctica de correcciones monetarias, la autorización al Gobierno no carece de justificación; la complejidad en la elaboración de los posibles índices, la necesidad de asegurar que tales índices sean homogéneos en todo el territorio, así como la incidencia que tales correcciones puedan tener sobre la política económica, justifican plenamente que el legislador haya atribuido dicha facultad al Gobierno.
Debe rechazarse, en consecuencia, que la autorización al Gobierno establecida por el citado art. 355.5 vulnere la autonomía local constitucionalmente garantizada.
Dada en Madrid, a once de diciembre de mil novecientos noventa y dos.-Firmado: Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Luis López Guerra, Fernando García-Mon y González-Regueral, Carlos de la Vega Benayas, Eugenio Díaz Eimil, Alvaro Rodríguez Bereijo, Vicente Gimeno Sendra, José Gabaldón López, Rafael de Mendizábal Allende, Julio Diego González Campos, Pedro Cruz Villalón, Carles Viver i Pi-Sunyer.-Rubricado.
El precepto es, a mi parecer, inconstitucional porque al dejar a la completa discrecionalidad y arbitrio del Gobierno, atendiendo a meras razones de oportunidad (<cuando razones de política económica así lo exijan>), la regulación de un elemento integrante de la base imponible del impuesto, como es la corrección monetaria del valor inicial de los terrenos del período de imposición, lleva a cabo una deslegalización constitucionalmente inaceptable de un elemento esencial del tributo, contraria al principio de reserva de Ley tributaria (art. 31.3 C.E.), reserva de Ley que, como este Tribunal tiene declarado reiteradamente, no permite que la definición del hecho imponible y de los demás elementos esenciales o configuradores del tributo <puedan dejarse nunca a la legislación delegada y menos todavía a la potestad reglamentaria> (STC 6/1983, fundamento jurídico 4.).
La base imponible está constituida por el incremento real del valor del terreno (no por el precio) entre dos momentos temporales diferentes, el inicial y el final. Y la medición real de ese incremento (que no es sino la medición concreta del elemento material del hecho imponible y de la capacidad económica implícita en el mismo) exige por propia lógica tener en cuenta en cada caso las fluctuaciones del nivel general de los precios para corregir los valores puramente nominales o monetarios y permitir que los aplicadores del derecho -y singularmente el Juez- puedan tenerlas en cuenta y aplicar las correcciones o ajustes oportunos cuando, por las circunstancias del caso, los efectos de la erosión monetaria en el valor inicial del período de imposición sean de tal entidad que se graven no incrementos reales del valor, sino incrementos nominales o ficticios.
Lo que, además de desvirtuar la naturaleza del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, sería contrario a los principios consagrados en el art. 31.1 C.E., en la medida en que se grave una capacidad económica inexistente o ficticia.
No puedo suscribir la tesis esgrimida por el Abogado del Estado para salvar
la constitucionalidad del precepto de que no nos hallamos ante un elemento esencial del impuesto, y en concreto de su base imponible, sino ante <una operación perfectamente identificable con arreglo a la técnica estadística y que se refiere a uno solo de los elementos para el cálculo de la base en el Impuesto Municipal de Plusvalías, a saber, el llamado valor inicial>.
Una autorización legislativa como la contenida en el precepto aquí cuestionado, sin modulación alguna que evite la indiferencia, desidia o pasividad del Gobierno en la aplicación de las correcciones monetarias, vulnera el principio de reserva de Ley en materia tributaria (art. 31.3 y art. 133.1 C.E.), al habilitar <en blanco> al Gobierno para la delimitación de un elemento esencial del tributo, entre los que han de incluirse, desde luego, el importe y modo de percepción del tributo (STC 27/1981, fundamento jurídico 4.), no proporciona el grado de predeterminación normativa de la prestación tributaria compatible con las exigencias del principio de legalidad que consagra la Constitución.
Y no cabe admitir para justificar la deslegalización de un elemento integrante de la base imponible del impuesto, cual es la corrección monetaria (dado el papel esencial que juega como elemento de la base en atención a la peculiar naturaleza y fundamento del Impuesto Municipal del Incremento del Valor de los Terrenos), aludir a <la complejidad de las operaciones técnicas> que requiere la fijación de la base imponible cuando se trata de determinar el incremento real del valor. Tal complejidad podrá, ciertamente, modular la opción del legislador respecto de los métodos o fórmulas concretas para llevar a cabo la corrección monetaria, pero no permite excluirlo como <un elemento ajeno a la estructura básica del impuesto, no esencial o accidental>.
Es cierto que, en ocasiones, los valores que se toman para la determinación de la base imponible según los <índices de valores> periódicamente aprobados por los Ayuntamientos pueden estar (y de hecho así ha ocurrido) muy por debajo de los valores reales de mercado, lo que haría desaparecer la justificación para la corrección monetaria. O, dicho de otro modo, que la ausencia de correcciones monetarias en la determinación del valor inicial quedaría compensada por los índices de valores fijados en módulos cuantitativos muy inferiores a los valores reales de mercado, con lo que, a fin de cuentas, la base imponible determinada expresaría siempre incrementos reales de valor, indicativos de capacidad económica susceptible de imposición conforme a los cánones del art. 31.1 C.E.
Madrid, a catorce de diciembre de mil novecientos noventa y dos.-Firmado:
Alvaro Rodríguez Bereijo, José Gabaldón López.-Rubricado.
CORRECCIÓN de errores en Suplemento al BOE núm. 69, de 22 de marzo de 1993 (Ref. BOE-T-1993-7651).
en las CUESTIONES 1062/1988 y 2191/1990 (Ref. BOE-A-1988-16535) y (Ref. BOE-A-1990-27300).
la desestimación de la misma en relación con el art. 4 del Real Decreto-ley 15/1978, de 7 de junio (Ref. BOE-A-1978-14529).
la constitucionalidad del art. 355.5 de la Ley de Régimen local, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (Ref. BOE-A-1986-9865).

References: Real Decreto 
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