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Anulación Actos Admtvos. Sentencia AN 15.09.10 | Formación al C. Especial de II.PP. Promoción Interna.
07 de febrero de 2011 - 10:01	 - Dcho Administrativo
Anulación de actos administrativos y retroacción de actuaciones (a propósito del auto de la Audiencia Nacional de 15 de septiembre de 2010)
Por D. Eugenio Arribas López. Doctor en Derecho. Jurista del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias
La lectura del reciente auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (AAN) de 15-09-2010, en el que se resuelve un recurso de apelación planteado por la Abogacía del Estado frente al auto del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo (AJCCA) nº 6 de 15-01- 2010, merece, a nuestro juicio, una valoración crítica. Esta apreciación negativa está vinculada al alcance que administrativamente debe darse –en ejecución de sentencia– a las resoluciones judiciales que no se limitan a anular un acto administrativo, sino que lo hacen retrotrayendo las actuaciones administrativas al momento en que aquel acto se dictó. A la sucinta exposición del caso y de la valoración crítica del pronunciamiento judicial contenido en el AAN de 15-09-2010 está dedicado este comentario.
Por la Administración competente, en el ejercicio de una potestad discrecional, se acordó, con fecha 1-2-2007, el cese de una funcionaria en un puesto de trabajo obtenido por el sistema de libre designación. No conforme con tal acuerdo administrativo, la interesada lo impugnó en vía jurisdiccional. En primera instancia, por sentencia del JCCA (SJCCA) nº 6 de 1-10-2008, el recurso contencioso fue rechazado, si bien, planteado recurso de apelación, este se estimó parcialmente por sentencia de la AN (SAN) de 1-4- 2009.
Dentro de los fundamentos de aquella última resolución, la AN consideraba que debía estimarse parcialmente el recurso «[...] ordenando la retroacción de actuaciones para que la Administración pueda subsanar el defecto de motivación apreciado, que es el determinante de la nulidad de la resolución administrativa ». Basándose en ello, la AN falló anulando el acto administrativo recurrido, por ser contrario al ordenamiento jurídico, «[...] con retroacción de las actuaciones administrativas al momento en que se dictó.»
La Administración actuante, en fecha 5-6-2009, dictó nuevo acto de cese de la funcionaria afectada, motivando, esta vez, en ejecución de sentencia, la decisión adoptada. Al mismo tiempo, el acuerdo administrativo determinaba la retroacción de sus efectos al 1-2-2007, fecha del acto original de cese.
III. Cuestionamiento de los efectos retroactivos del acto administrativo dictado en ejecución de sentencia
El AJCCA nº 6 de 15-01-2010, a la vista de la resolución administrativa dictada en ejecución de sentencia, determinó que no podían proyectarse efectos retroactivos al cese. En consecuencia, declaró que, con referencia al periodo de tiempo transcurrido entre la fecha del acuerdo de cese original (1-2-2007) y el nuevo adoptado en ejecución de sentencia (5-6- 2009), la funcionaria debería percibir las retribuciones correspondientes al puesto de trabajo en el que fue cesada, con reconocimiento, además, de todos los derechos funcionariales correspondientes al mismo puesto.
Por su parte, la defensa de la Administración consideró que la SAN de 1-4-2009 se ejecutó en sus estrictos términos, ya que había retrotraído el procedimiento y corregido el defecto determinante –la falta de motivación– de la anulación en vía jurisdiccional del acto recurrido. Por otra parte, se añadió que la resolución judicial cuya ejecución se cuestionaba no declaró la nulidad del pleno derecho del acto recurrido, sino su anulabilidad por falta de motivación.
El AAN de 15-9-2010 desestima el recurso de apelación presentado por la Abogacía del Estado contra el AJCCA nº 6 de 15-1-2010. Los principales argumentos que emplea para ello podemos sistematizarlos así:
a) El artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), predica el principio de efectividad de los actos administrativos a partir del momento de su producción, si bien el apartado 3 del mismo artículo 57 prevé la posibilidad de otorgar al acto efectos retroactivos, de forma excepcional, cuando se dicten en sustitución de actos anulados. La retroacción tiene, pues, carácter potestativo.
b) La excepcionalidad con que se configura la posibilidad de anudar al acto efectos retroactivos implica que la Administración exponga las razones concurrentes de aquella excepcionalidad y su adecuación al ordenamiento jurídico, lo cual, advierte la Sala, no ha sucedido en este caso.
c) La generación de efectos retroactivos debe ser posible atendida la naturaleza del acto administrativo anulado y la del que se dicta en su sustitución. Si el acto de cese de la funcionaria en el puesto de libre designación que ocupaba fue anulado, ello implica que no produjo efecto jurídico alguno en su situación administrativa.
d) Entiende la Sala que lo pretendido por la Administración con la retroacción de efectos es la convalidación de una actuación administrativa, ex artículo 67 LRJ-PAC, que no es admisible cuando ha recaído pronunciamiento jurisdiccional.
Debemos empezar llamando la atención sobre dos puntos:
a) El artículo 103.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJCA), establece que las partes están obligadas a cumplir las sentencias «en la forma y términos que en estas se consignen». Por otro lado, el artículo 104.1 LRJCA, con respecto a la sentencia, exige que el órgano administrativo que hubiera realizado la actividad objeto del recurso «la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo».
b) En la acepción que puede interesarnos, «retroacción », según el DRAE, es «acción hacia atrás»; «retrotraer», en una primera acepción, significa «fingir que algo sucedió en un tiempo anterior a aquel en que realmente ocurrió, ficción que se admite en ciertos casos para efectos legales»; y, en una segunda, «retroceder a un tiempo pasado para tomarlo como referencia o punto de partida de un relato». Con todo, parece que nos estamos refiriendo a una vuelta al pasado, a una especie de marcha atrás en el tiempo.
La lectura aislada del AAN de 15-9-2010, desvinculada del fallo de la SAN de 1-4-2009, sugiere que la Administración, al dictar el nuevo acto en ejecución de sentencia –subsanando la ausencia de motivación–, ha actuado motu proprio con respecto a los efectos retroactivos de aquel. Es decir, parece como si, por su cuenta y riesgo, hubiese dictado un acto en sustitución de otro, imprimiendo al primero carácter retroactivo con desconocimiento del régimen jurídico que regula esos posibles efectos (art. 57.3 LRJ-PAC).
Ahora bien, lo que ocurre es que la Administración no ha actuado así, ya que no podemos olvidar en ningún momento que la SAN de 1-4-2009 es la que «ordena» la retroacción de actuaciones «para que la Administración pueda subsanar el defecto de motivación apreciado, que es el determinante de la nulidad de la resolución administrativa», acordando la anulación del acto «con retroacción de las actuaciones administrativas al momento en que se dictó». Por lo tanto, es la SAN de 1-4-2009 y no la Administración la que introduce en el caso la técnica de la retroacción, limitándose la primera a cumplir, a llevar a puro y debido efecto, la sentencia en la forma y términos en que está consignada (arts. 104.1 y 103.2 LRJCA).
Si la sala se hubiese limitado a anular el acto administrativo de cese de la funcionaria en su puesto de trabajo por falta de motivación, pensamos que el órgano administrativo, a su vez, se hubiese limitado a dictar un nuevo acto motivado, sin darle efectos retroactivos. Si la AN no pretendía ninguna consecuencia retroactiva, ¿por qué ordena la retroacción de actuaciones?; ¿por qué no se circunscribió a anular el acto por falta de motivación? Pensamos que si se ordena la retroacción, si se acuerda la anulación del acto con retroacción de las actuaciones para que la Administración pueda subsanar el defecto de motivación apreciado, lo que se está haciendo es posibilitar que la Administración pueda volver sobre sus pasos para dictar un acto conforme a las normas que, naturalmente, tendrá la misma fecha de efectos que el acto al que sustituye. Si esto no fuese así – partiendo de que estamos hablando de un defecto de motivación que se reconoce en sede jurisdiccional como subsanable–, ¿qué diferencia habría, a los efectos de ejecución de sentencia, entre una resolución que anulase un acto con retroacción de actuaciones y otra que lo anulase sin más?
Un último comentario. A pesar de que la retroacción de actuaciones, tal y como nosotros la hemos entendido, puede ser considerada como perjudicial para la funcionaria cesada, no es menos cierto que esta podría volver a recurrir, tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional, el acto dictado en ejecución de sentencia; y podría hacerlo con mayor conocimiento de causa, ya que una de las funciones de la técnica administrativa de la motivación es evitar la indefensión de los administrados.
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References: resolución 
 resolución 
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 artículo 57
 artículo 57
 artículo 67
 artículo 103
 artículo 104
 resolución 
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