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SalvaSalva Sentenza 161 2012 Corte Cost per dopo
libro_I
STATUTO 1 Ottobre 2008
A Urbino il National Geographic China - Il Resto del Carlino del 12 agosto 2012
La Corte Costituzionale - Composizione e Funzioni
sintesi amministrativo
3. Statuto Speciale Valle d'Aosta 3. Titolo
Trapani Gu Az Zarotti
Minori Stranieri Invalidi
Sentenza 161/2012 Giudizio GIUDIZIO DI LEGITTIMIT COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE
Presidente QUARANTA - Redattore CAROSI Udienza Pubblica del 05/06/2012 Decisione del 20/06/2012 Deposito del 27/06/2012 Pubblicazione in G. U. 04/07/2012 Norme impugnate: Artt. 5, c. 1 e 2; 6, c. 3, 4, 5, 6 e 7; 11, c. 8 e 9, e 15, c. 3 e 4, della legge della Regione Abruzzo 24/06/2011, n. 17. Massime: Atti decisi: 36426 36427 36428 36429 36430 36431 36432 36433 36434 36435 ric. 95/2011
nel giudizio di legittimit costituzionale degli articoli 5, commi 1 e 2; 6, commi 3, 4, 5, 6 e 7; 11, commi 8 e 9, e 15, commi 3 e 4, della legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, che reca Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 12-15 settembre 2011, depositato in cancelleria il 20 settembre 2011, ed iscritto al n. 95 del registro ricorsi 2011.
udito nelludienza pubblica del 5 giugno 2012 il Giudice relatore Aldo Carosi;
uditi lavvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio dei ministri e lavvocato Federico Tedeschini per la Regione Abruzzo.
1. Con ricorso notificato il 12-15 settembre 2011 e depositato il 20 settembre 2011, previa deliberazione del 1 settembre 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dallAvvocatura generale dello Stato, ha impugnato in via principale larticolo 5, commi 1 e 2; lart. 6, commi 3, 4, 5, 6 e 7; lart. 11, commi 8 e 9, e lart. 15, commi 3 e 4, della legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, che reca Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP), pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 43 del 13 luglio 2011, deducendo la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 97, terzo comma, della Costituzione.
La legge regionale prevede e disciplina la trasformazione delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB) in Aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP) o in soggetti aventi personalit giuridica di diritto privato senza scopo di lucro, stabilendo lestinzione delle Istituzioni per le quali risulti accertata limpossibilit di detta trasformazione.
1.1. Il ricorrente ha anzitutto lamentato la violazione dellart. 117, terzo comma, Cost. da parte degli artt. 5, comma 2, e 15, comma 4, della legge regionale abruzzese.
La prima norma consente alle IPAB, fino alla loro trasformazione in ASP, di modificare, in deroga al divieto sancito dal comma precedente dello stesso art. 5, la propria dotazione organica, limitatamente allindividuazione di eventuali profili professionali previsti da specifiche normative, qualora sussistano effettive esigenze connesse con il regolare svolgimento delle attivit statutarie.
Lart. 15, comma 4, in deroga a quanto disposto dal comma 3 dello stesso articolo secondo cui le aziende non possono procedere ad assunzione di personale a tempo indeterminato fino allapprovazione della dotazione organica, dovendo utilizzare prioritariamente quello in servizio nelle Istituzioni che hanno dato loro vita consente alle ASP, una volta costituite, in sede di prima applicazione della legge e fino allapprovazione del regolamento che determiner le dotazioni organiche, di superare eventuali carenze di personale, connesse con effettive esigenze di assicurare il regolare svolgimento di attivit statutarie, mediante specifiche selezioni, secondo quanto previsto dallart. 5, comma 2, della medesima legge.
Entrambe le impugnate disposizioni, limitandosi a far salva, con clausola dal ricorrente considerata inadeguata, la compatibilit con le disposizioni di bilancio, consentirebbero rispettivamente ad IPAB ed ASP di incrementare la dotazione organica senza raccordo con la normativa statale in materia di spesa di personale degli enti comunque riconducibili al sistema delle autonomie. In particolare, risulterebbe violato il principio in materia di coordinamento della finanza pubblica espresso dallart. 76, comma 7, del d.lgs. n. 12 del 2008 [recte: decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivit, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133], che impone specifici limiti e divieti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale. Risulterebbe cos violato lart. 117, terzo comma, Cost.
1.2. Il ricorrente ha altres dedotto lillegittimit costituzionale di alcuni commi dellart. 6 della stessa legge della Regione Abruzzo n. 17 del 2011: a) il comma 3, che prevede che lestinzione delle IPAB comporti il trasferimento alle ASP e, fino alla loro costituzione, al Comune o ai Comuni ove siano ubicate le strutture attraverso cui le Istituzioni perseguivano i loro fini delle situazioni giuridiche pregresse, del personale dipendente di ruolo e dei patrimoni delle prime; b) il comma 4, secondo cui, fino allistituzione delle ASP, il personale dipendente di ruolo delle IPAB temporaneamente assegnato, in posizione soprannumeraria rispetto alla dotazione organica, al Comune affidatario delle procedure di estinzione; c) il comma 5, alla stregua del quale con il provvedimento di estinzione tutti gli adempimenti di ricognizione delle situazioni giuridiche in essere, compresi quelli relativi al personale, sono affidati al Sindaco del Comune sede dellIstituzione estinta, in qualit di organo liquidatore; d) il comma 6, che dispone il trasferimento ai singoli Comuni, con obbligo di successivo trasferimento al patrimonio indisponibile dellASP territorialmente competente, delle strutture destinate ad attivit socio-assistenziali e socioeducative appartenenti ad Istituzioni intraregionali aventi sede legale in altra Regione, comprese quelle realizzate in regime di convenzione con limpiego dei fondi pubblici derivanti dallintervento straordinario nel Mezzogiorno; e) il comma 7, che disciplina il procedimento attraverso cui i Comuni acquisiscono al loro patrimonio le strutture delle Istituzioni in considerazione.
Ad avviso del ricorrente anche tali disposizioni, assegnando, seppure temporaneamente, ai Comuni nuove strutture e nuovo personale senza operare il necessario raccordo con la normativa statale in materia di spesa di personale degli enti riconducibili al sistema delle autonomie, si porrebbero in contrasto con il principio in materia di coordinamento della finanza pubblica espresso dallart. 76, comma 7, del d.lgs. n. 12 *recte: d.l. n. 112+ del 2008, violando cos lart. 117, terzo comma, Cost.
1.3. Il ricorrente ha inoltre denunciato lillegittimit costituzionale degli artt. 5, commi 1 e 2, 6, commi 3, 4, 5, 6 e 7, e 15, commi 3 e 4, della legge della Regione Abruzzo n. 17 del 2011 per violazione dellart. 97, terzo comma, Cost., in quanto dette norme prevederebbero il generico trasferimento dalle IPAB alle ASP e, fino alla costituzione di queste ultime, ai Comuni di tutto il personale, anche non selezionato con pubblico concorso, senza specificare i requisiti e le modalit delloriginaria assunzione.
1.4. Il Presidente del Consiglio dei ministri, infine, ha prospettato lillegittimit costituzionale dellart. 11, commi 8 e 9, della medesima legge regionale, i quali prevedono rispettivamente che al presidente dellAzienda competa unindennit determinata in misura percentuale su quella spettante ai direttori generali delle Aziende unit sanitarie locali dellAbruzzo e che a ciascuno dei componenti del consiglio di amministrazione ne sia riconosciuta una pari al sessanta per cento di quella spettante al presidente.
Tali previsioni si porrebbero in contrasto con il principio di coordinamento della finanza pubblica espresso dallart. 6, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivit economica), convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122, secondo cui la partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione, degli enti che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche nonch la titolarit dei predetti enti onorifica e pu dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente; qualora gi previsti, i gettoni di presenza non possono superare limporto di 30 euro a seduta giornaliera. In tal modo risulterebbe violato lart. 117, terzo comma, Cost.
2. Con atto depositato il 21 ottobre 2011 si costituita in giudizio la Regione Abruzzo.
2.1. In via preliminare essa ha eccepito la parziale inammissibilit dellimpugnativa per esser stato erroneamente indicato il parametro interposto, individuato nellart. 76, comma 7, del d.lgs. n. 12 del 2008 invece che, correttamente, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito in legge n. 133 del 2008.
2.2. La Regione ha inoltre dedotto la manifesta infondatezza delle doglianze del ricorrente.
2.2.1. Anzitutto, secondo la resistente la disposizione richiamata quale parametro interposto come evincibile anche dalla sua rubrica: Spese di personale per gli enti locali e delle camere di commercio si applicherebbe solamente a detti enti e non anche alle IPAB di natura pubblica (ossia quelle non costituite in associazioni o fondazioni di diritto privato) ed alle ASP, che andrebbero annoverate tra gli enti pubblici non economici. Sul punto, peraltro, il ricorso sarebbe affetto da eccessiva genericit, non essendo stati chiariti i motivi di riconduzione delle Istituzioni e delle Aziende agli enti locali, estendendo loro i limiti ed i divieti di assunzione per questi ultimi previsti.
2.2.2. In secondo luogo, a dire della Regione, quandanche si ritenesse riferibile ad IPAB ed ASP il dettato del citato art. 76, comma 7, la sua applicazione non sarebbe impedita dal mancato esplicito richiamo allo stesso da parte della legge regionale censurata (si cita la sentenza di questa Corte n. 43 del 2011), che, anzi, allart. 5, comma 2, subordina la deroga al disposto del precedente comma 1 del medesimo articolo proprio al rispetto delle norme di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come modificato dal D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e di cui al D.L. 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivit economica), convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. Il ricorso, peraltro, peccherebbe di eccesiva genericit, estendendo in via generale il divieto di assunzione di personale, senza alcun riferimento al regime differenziato previsto dalla disposizione statale, che invece distingue in ragione delle percentuali dincidenza del costo del personale sulla spesa corrente sostenuta dallente.
2.3. La Regione ha infine sostenuto linfondatezza del ricorso.
2.3.1. Quanto alle censure mosse agli artt. 5, comma 2, e 15, comma 4, della legge regionale n. 17 del 2011, dopo aver ribadito linapplicabilit soggettiva dellart. 76, comma 7 per essere esclusivamente riferito ad enti locali e camere di commercio e, comunque, la sua mancata violazione alla stregua del contenuto effettivo della norma interposta, ha sostenuto che dovrebbero trovare applicazione lart. 4, comma 3, del decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207 (Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, a norma dellarticolo 10 della L. 8 novembre 2000, n. 328), ai sensi del quale lattuazione del riordino non costituisce causa di risoluzione del rapporto di lavoro col personale dipendente, e lart. 5 dello stesso decreto, che nellambito del processo di riordino prevede, per il caso di estinzione, lassegnazione del patrimonio delle IPAB ad altre Istituzioni del territorio o ai Comuni competenti. A dire della Regione, lacquisizione temporanea del patrimonio e del personale sarebbe dunque adempimento obbligatorio alla luce della disciplina statale, con conseguente annoverabilit delle spese nella categoria economica dei costi per le estinzioni delle IPAB e non in quella dei costi sostenuti per il personale, cui solo si riferirebbe lart. 76, comma 7. Tale norma, inoltre, stabilendo il divieto per gli enti nei quali lincidenza delle spese di personale pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale, prevederebbe dei limiti di applicabilit al divieto di assunzione, fissato in relazione ad una verifica concreta dellincidenza delle spese di personale, con la conseguenza che, entro detti limiti, le norme impugnate sarebbero perfettamente legittime. Ne discenderebbe ulteriormente che, al pi, esse potrebbero essere censurate nella parte in cui non richiamano tale limite di applicabilit. Ci, tuttavia, non renderebbe le
questioni fondate, sia perch lo stesso comma 2 dellart. 5 della legge regionale consente la deroga al comma 1 solo nel rispetto delle norme di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come modificato dal D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 e di cui al D.L. 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivit economica), convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, sia, comunque, perch il mancato espresso richiamo nella norma regionale delle specifiche disposizioni statali non implicherebbe la loro inapplicabilit (nella memoria di costituzione si citano le sentenze n. 43 del 2011 e n. 45 del 2010).
2.3.2. In ordine allart. 6, commi da 3 a 7, la Regione, oltre a ribadire astrattezza e genericit della censura, ha richiamato le argomentazioni esposte al punto precedente.
2.3.3. In relazione alla dedotta violazione dellart. 97, terzo comma, Cost. da parte degli artt. 5, commi 1 e 2; 6, commi da 3 a 7, e 15, commi 3 e 4, della legge della Regione Abruzzo, la resistente ha contestato lassimilabilit della temporanea assegnazione al Comune del personale delle IPAB (in attesa della costituzione delle ASP) alla sua assunzione, considerato anche lobbligo di prosecuzione dei rapporti di lavoro sancito dal d.lgs. n. 207 del 2001. Inoltre, a suo dire il trasferimento non sarebbe configurabile per le IPAB che si trasformano in ASP, gi titolari del rapporto di lavoro in cui subentra il nuovo soggetto. Secondo la resistente, infine, la questione dovrebbe essere limitata esclusivamente al personale delle IPAB di natura privatistica che, sempre nellassunto regionale, manterrebbe nelle ASP il medesimo rapporto, quanto a natura, termini e modalit, con conseguente esclusione della possibilit dinserimento del dipendente in una pubblica amministrazione atteso che per quelle dotate di soggettivit pubblica non sarebbe dato ipotizzare una procedura di selezione del personale diversa dal pubblico concorso.
2.3.4. Quanto allart. 11, commi 8 e 9, la Regione ha evidenziato come presupposto del divieto sancito dallart. 6, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010 sia che lente riceva contributi a carico delle finanze pubbliche. Poich nessuna norma della legge impugnata prevederebbe lerogazione di contributi o finanziamenti pubblici a favore delle ASP e poich la norma interessata non si riferisce agli enti previsti dal d.lgs. n. 165 del 2001 nel cui novero rientrerebbero le ASP quali enti pubblici non economici regionali nella fattispecie la disposizione non sarebbe applicabile.
2.4. In prossimit delludienza la Regione ha depositato memoria illustrativa, sostanzialmente reiterando le argomentazioni gi svolte nellatto di costituzione.
1. Con ricorso notificato il 12-15 settembre 2011 e depositato il 20 settembre 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato in via principale larticolo 5, commi 1 e 2; lart. 6, commi 3, 4, 5, 6 e 7;
lart. 11, commi 8 e 9, e lart. 15, commi 3 e 4, della legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, che reca Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP), in riferimento agli artt. 97, terzo comma, e 117, terzo comma, Cost. ed alle norme interposte costituite dallart. 76, comma 7, del decreto legislativo n. 12 del 2008 *recte: decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivit, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133+ e dallart. 6, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivit economica), convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122.
Detta legge, secondo quanto disposto dal d.lgs. 4 maggio 2001, n. 207 (Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, a norma dellarticolo 10 della L. 8 novembre 2000, n. 328), prevede e disciplina la trasformazione delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB) in Aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP) o in soggetti aventi personalit giuridica di diritto privato senza scopo di lucro, stabilendo lestinzione delle istituzioni per le quali risulti accertata limpossibilit della trasformazione.
1.1. Il ricorrente ha anzitutto lamentato la violazione dellart. 117, terzo comma, Cost. da parte degli artt. 5, comma 2, e 15, comma 4, della stessa legge della Regione Abruzzo n. 17 del 2011.
La seconda, in deroga a quanto disposto dal precedente comma 3, consente alle ASP, una volta costituite, in sede di prima applicazione della legge e fino allapprovazione del regolamento che determiner le dotazioni organiche, di superare eventuali carenze di personale, connesse con effettive esigenze di assicurare il regolare svolgimento di attivit statutarie, mediante specifiche selezioni, secondo quanto previsto dallart. 5, comma 2.
Entrambe le menzionate disposizioni, limitandosi a far salva, con clausola dal ricorrente considerata inadeguata, la compatibilit con le disposizioni di bilancio, consentirebbero ad IPAB ed ASP di incrementare la dotazione organica senza raccordo con la normativa statale in materia di spesa di personale degli enti comunque riconducibili al sistema delle autonomie. In particolare, risulterebbe violato il principio di contenimento della spesa pubblica sancito dallart. 76, comma 7, del d.lgs. n. 12 *recte: d.l. n. 112] del 2008, principio in materia di coordinamento della finanza pubblica che impone specifici limiti e divieti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale.
1.2. Il ricorrente ha altres dedotto lillegittimit costituzionale di alcuni commi dellart. 6 della medesima legge regionale n. 17 del 2011: a) il comma 3, il quale prevede che lestinzione delle IPAB comporti il trasferimento alle ASP e, fino alla loro costituzione, al Comune o ai Comuni ove siano ubicate le strutture attraverso cui le Istituzioni perseguivano i loro fini, delle situazioni giuridiche pregresse, del personale dipendente di ruolo e dei patrimoni; b) il comma 4, secondo cui, fino alla costituzione delle ASP, il personale dipendente di ruolo delle IPAB temporaneamente assegnato, in posizione soprannumeraria rispetto alla dotazione organica, al Comune affidatario delle procedure di estinzione; c) il comma 5, alla stregua del quale con il provvedimento di estinzione tutti gli adempimenti di ricognizione delle situazioni giuridiche in essere, compresi quelli relativi al personale, sono affidati al Sindaco del Comune sede dellIstituzione estinta, in qualit di organo liquidatore; d) il comma 6, che dispone il trasferimento ai singoli Comuni, con obbligo di successivo trasferimento al patrimonio indisponibile dellASP territorialmente competente, delle strutture destinate ad attivit socio-assistenziali e socio-educative appartenenti ad Istituzioni infraregionali aventi sede legale in altra Regione, comprese quelle realizzate in regime di convenzione con limpiego dei fondi pubblici derivanti dallintervento straordinario nel Mezzogiorno; e) il comma 7, che disciplina il procedimento attraverso cui i Comuni acquisiscono al loro patrimonio le strutture delle Istituzioni in considerazione.
1.3. Il ricorrente ha inoltre denunciato lillegittimit costituzionale degli artt. 5, commi 1 e 2; 6, commi 3, 4, 5, 6 e 7; 15, commi 3 e 4, della legge regionale per violazione dellart. 97, terzo comma, Cost. perch dette norme prevedono il generico trasferimento dalle IPAB alle ASP e, fino alla costituzione di queste ultime, ai Comuni di tutto il personale, anche non selezionato con pubblico concorso, e ci senza specificare i requisiti e le modalit delloriginaria assunzione.
1.4 Viene, infine, prospettata lillegittimit costituzionale dellart. 11, commi 8 e 9, della medesima legge regionale n. 17 del 2011, secondo cui al presidente dellAzienda compete unindennit determinata in misura percentuale su quella spettante ai direttori generali delle Aziende unit sanitarie locali dellAbruzzo ed a ciascuno dei componenti del consiglio di amministrazione una pari al sessanta per cento di quella spettante al presidente.
Tali previsioni si porrebbero in contrasto con il principio di coordinamento della finanza pubblica espresso dallart. 6, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, secondo cui: la partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione, degli enti, che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonch la titolarit dei predetti enti onorifica; essa pu dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente; qualora siano gi previsti, i gettoni di presenza non possono superare limporto di 30 euro a seduta giornaliera. La violazione di quanto previsto dal presente comma determina
responsabilit erariale e gli atti adottati dagli organi degli enti e degli organismi pubblici interessati sono nulli. Risulterebbe in tal modo violato lart. 117, terzo comma, Cost.
2.1. In via preliminare essa ha eccepito la parziale inammissibilit dellimpugnativa per essere stato erroneamente indicato il parametro interposto, individuato nellart. 76, comma 7, del d.lgs. n. 12 del 2008 invece che, correttamente, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge n. 133 del 2008.
2.2. Nel merito la difesa regionale ha sostenuto che la disposizione richiamata quale parametro interposto si applicherebbe solamente ad enti locali e camere di commercio, come specificato nella stessa rubrica della disposizione, e non anche alle IPAB di natura pubblica (ossia quelle non costituite in associazioni o fondazioni di diritto privato) ed alle ASP, che andrebbero annoverate tra gli enti pubblici non economici. Sul punto, peraltro, il ricorso sarebbe affetto da eccessiva genericit, non essendo stati chiariti i motivi di riconduzione delle Istituzioni e delle Aziende agli enti locali, estendendo loro i limiti ed i divieti di assunzione per questi ultimi previsti.
Secondo la resistente, quandanche si ritenesse riferibile ad IPAB ed ASP il dettato del citato art. 76, comma 7, la relativa applicazione non sarebbe impedita dal suo mancato espresso richiamo ad opera della normativa regionale censurata.
Quanto, in particolare, agli artt. 5, comma 2, e 15, comma 4, la Regione ne ha sostenuto la legittimit, argomentando dalla necessit di dare applicazione agli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 207 del 2001.
In ordine allart. 6, commi da 3 a 7, la Regione, oltre a lamentare lastrattezza e la genericit della censura, ha richiamato le argomentazioni difensive esposte con riferimento alle disposizioni test menzionate.
2.3. Quanto agli artt. 5, commi 1 e 2; 6, commi da 3 a 7, e 15, commi 3 e 4, in riferimento allart. 97, terzo comma, Cost., la resistente ha contestato lassimilabilit della temporanea assegnazione al Comune del personale delle IPAB (in attesa della costituzione delle ASP) alla sua assunzione, considerato anche lobbligo di prosecuzione dei rapporti di lavoro sancito dal d.lgs. n. 207 del 2001. Ha inoltre evidenziato la necessit di limitare le questioni al personale delle IPAB di natura privatistica, atteso che per quelle dotate di soggettivit pubblica non sarebbe dato ipotizzare una procedura di selezione diversa dal pubblico concorso.
2.4. Per quel che concerne lart. 11, commi 8 e 9, la resistente ha evidenziato che il presupposto del divieto sancito dallart. 6, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010 consiste nella ricezione di contributi a carico
delle finanze pubbliche e che nessuna norma della legge impugnata prevederebbe lerogazione di contributi o finanziamenti pubblici a favore delle ASP. La norma interposta, peraltro, non potrebbe trovare applicazione nella fattispecie in quanto non si riferisce agli enti previsti dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), nel cui novero rientrerebbero le ASP quali enti pubblici non economici regionali.
3. In punto di fatto va rilevato che il ricorso stato notificato il 12 settembre 2011, dunque oltre il termine di sessanta giorni previsto per limpugnazione delle leggi regionali, che scaduto l11 settembre 2011. La data in questione, tuttavia, coincisa con una domenica e, pertanto, il ricorso risulta tempestivo. Infatti, a norma dellart. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), nei procedimenti davanti alla Corte si osservano, in quanto applicabili, le norme del regolamento per la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. I procedimenti giurisdizionali davanti al Consiglio di Stato sono disciplinati, ora, dal codice del processo amministrativo, approvato dallart. 1 del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dellarticolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), il quale, allart. 52, comma 3, prevede che Se il giorno di scadenza festivo il termine fissato dalla legge o dal giudice per ladempimento prorogato di diritto al primo giorno seguente non festivo. Tale regola si applica dunque ai giudizi davanti alla Corte costituzionale, sia per effetto del rinvio dinamico contenuto nel citato art. 22 della legge n. 87 del 1953, sia perch essendo espressa anche dallart. 155, quarto comma, del codice di procedura civile la stessa costituisce ormai principio generale dellordinamento (sentenza n. 85 del 2012).
4. Quanto alleccezione di inammissibilit sollevata dalla Regione Abruzzo circa linesatta individuazione del parametro interposto da parte del ricorrente, essa non pu essere accolta.
In effetti, la norma interposta alla quale si correlano le questioni non contenuta nellart. 76, comma 7, del d.lgs. n. 12 del 2008, erroneamente invocato dal Presidente del Consiglio, bens nellart. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge n. 133 del 2008. Nel caso in esame, tuttavia, linesatta indicazione non ha impedito alla Regione convenuta di identificare con chiarezza la consistenza delle questioni di legittimit sollevate e di svolgere pertinenti difese, risultando agevolmente enucleabile il parametro con il quale le norme censurate contrasterebbero (sentenza n. 533 del 2002).
Questa Corte ritiene, pertanto, di dover procedere allesame nel merito delle questioni.
5. Preliminarmente occorre prendere atto che, successivamente alla proposizione del ricorso, lart. 76, comma 7 ( fatto divieto agli enti nei quali lincidenza delle spese di personale pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dellanno precedente. Ai fini del computo della percentuale di cui al
periodo precedente si calcolano le spese sostenute anche dalle societ a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, n commerciale, ovvero che svolgono attivit nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica. La disposizione di cui al precedente periodo non si applica alle societ quotate su mercati regolamentari. Per gli enti nei quali lincidenza delle spese di personale pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 20 per cento e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilit interno e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di personale, le assunzioni per turn-over che consentano lesercizio delle funzioni fondamentali previste dallarticolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n. 42), del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge n. 133 del 2008, ha subito alcuni interventi di modifica per effetto dellart. 28, comma 11-quater (Allarticolo 76, comma 7, primo periodo, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, le parole: 40 % sono sostituite dalle seguenti: 50 per cento), del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, lequit e il consolidamento dei conti pubblici), convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214; dellart. 4, comma 103, lettera a) (Allarticolo 76 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, sono apportate le seguenti modificazioni: a) al comma 7, primo periodo, dopo le parole: i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale sono inserite le seguenti: a tempo indeterminato), della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilit 2012), ed, infine, dellart. 4-ter, comma 10 (Allarticolo 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni: a) al primo periodo, le parole: 20 per cento sono sostituite dalle seguenti: 40 per cento; b) dopo il primo periodo inserito il seguente: Ai soli fini del calcolo delle facolt assunzionali, lonere per le assunzioni del personale destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale calcolato nella misura ridotta del 50 per cento; le predette assunzioni continuano a rilevare per intero ai fini del calcolo delle spese di personale previsto dal primo periodo del presente comma; c) al secondo periodo, le parole: periodo precedente sono sostituite dalle seguenti: primo periodo; d) dopo il secondo periodo inserito il seguente: Ferma restando limmediata applicazione della disposizione di cui al precedente periodo, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con i Ministri delleconomia e delle finanze e dellinterno, dintesa con la Conferenza unificata, possono essere ridefiniti i criteri di calcolo della spesa di personale per le predette societ; e) al terzo periodo, la parola: precedente sostituita dalla seguente: terzo; f) al quarto periodo, le parole: 20 per cento sono sostituite dalle seguenti: 40 per cento; al medesimo periodo sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: ; in tal caso le disposizioni di cui al secondo periodo trovano applicazione solo in riferimento alle assunzioni del personale destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di istruzione pubblica e del settore sociale), del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito in legge 26 aprile 2012, n. 44, che ne hanno variato il contenuto complessivo.
Larticolato ius superveniens non ha comportato, tuttavia, rilevanti modifiche ai termini delle questioni sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri poich nelle formulazioni normative succedutesi nel tempo permane con modalit applicative tutte inconciliabili con alcune delle norme regionali impugnate la regola limitativa delle assunzioni di personale, invocata dal ricorrente e contestata, quanto alla sua
applicabilit alla fattispecie in esame, dalla Regione. Ne consegue che la questione risulta del pari pertinente, sia in riferimento alla precedente che alle intermedie ed alla vigente formulazione dellart. 76, comma 7.
6. Nel merito, la ricorrente prospetta tre diversi gruppi di questioni di legittimit costituzionale: il primo ed il terzo presentano come riferimento lart. 117, terzo comma, Cost., in quanto risulterebbero violati i principi di coordinamento della finanza pubblica espressi da due distinte norme interposte, individuate rispettivamente nellart. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge n. 133 del 2008 (della cui complessa evoluzione si dato conto precedentemente), e nellart. 6, comma 2, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito in legge n. 112 del 2010. Il secondo inerisce alla pretesa violazione dellart. 97, terzo comma, Cost. in quanto non sarebbero state rispettate le regole di accesso allimpiego pubblico mediante concorso.
7. Le questioni relative agli impugnati artt. 5, comma 2, 6, commi 3, 4, 6 e 7 e 15, comma 4, della legge regionale n. 17 del 2011 sono fondate in riferimento allart. 117, terzo comma, Cost. ed alla norma interposta invocata.
7.1. Lart. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge n. 133 del 2008, dispone che, quando le spese di personale per gli enti locali e per le camere di commercio superano il 50 per cento (al momento della proposizione del ricorso la norma prevedeva il 40 per cento) delle spese correnti, gli enti in questione non possono procedere a nuove assunzioni, a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipologia contrattuale; quando invece lincidenza delle spese di personale pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti, sono consentite deroghe parziali in relazione al turn-over.
Tale disposizione ha natura di principio di coordinamento della finanza pubblica, come gi riconosciuto dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 148 del 2012 e n. 108 del 2011).
Limpugnato art. 5, comma 2, della stessa legge regionale prevede una deroga implicita al principio espresso dal comma 1 del medesimo art. 5, secondo cui le Istituzioni sottoposte al riordino, fino alla trasformazione in ASP ovvero in fondazioni o associazioni, non possono procedere allampliamento della dotazione organica n allassunzione di personale a tempo indeterminato per i posti vacanti in organico. In particolare, la disposizione riconosce alle IPAB la possibilit di assunzione in presenza di condizioni del tutto diverse e non compatibili con quelle specificate dalla norma interposta: oltre allintroduzione della fattispecie derogatoria inerente a profili professionali previsti da specifiche normative, collega la menzionata deroga al semplice presupposto che lassunzione comporti invarianza di spesa rispetto a quella sostenuta nellesercizio precedente alla data di entrata in vigore della legge regionale stessa e al fatto che la nuova spesa risulti compatibile con le disponibilit di bilancio.
Preso atto dellinconciliabilit tra le due disposizioni, non superabile nemmeno attraverso uninterpretazione sistematica delle norme impugnate, dirimente ai fini del decidere appare la riconducibilit o meno delle Istituzioni sottoposte al riordino allambito soggettivo di applicazione della disciplina contenuta nellart. 76, comma 7.
Sulla natura delle IPAB esiste in dottrina ed in giurisprudenza uno storico dibattito, via via alimentato e condizionato dalle modifiche normative succedutesi nella disciplina delle stesse. Anche questa Corte ha avuto modo di rilevare la peculiarit di detti enti (sentenza n. 173 del 1981) e del loro regime giuridico, caratterizzato dallintrecciarsi di una intensa disciplina pubblicistica con una notevole permanenza di elementi privatistici, il che conferisce ad esse una impronta assai peculiare rispetto ad altre istituzioni pubbliche (sentenza n. 195 del 1987), giungendo ad affermare che devesi convenire con quella dottrina che parla di una assoluta tipicit di questi particolari enti pubblici, in cui convivono forti poteri di vigilanza e tutela pubblica con un ruolo ineliminabile e spesso decisivo della volont dei privati, siano essi i fondatori, gli amministratori o la base associativa (sentenza n. 396 del 1988).
Limportanza rivestita in un lungo arco temporale da tali Istituzioni di natura pubblica, la rilevanza degli statuti e delle tavole di fondazione, peraltro notevolmente eterogenei, ed i poteri di vigilanza e di tutela pubblica inducono ad affermare unindubbia peculiarit di questo genere di soggetti, non catalogabili in precise categorie di enti pubblici. In questa sede, tuttavia, utile sottolineare come levidenziata peculiarit delle IPAB non impedisca la riconducibilit delle stesse alle regole degli enti locali, quanto alla specifica disciplina della spesa ed, in particolare, di quella di carattere rigido concernente il personale. La disposizione interposta costituita dallart. 76, comma 7, si riferisce allintero complesso delle funzioni amministrative ascrivibili alle competenze delle autonomie locali, come testimonia linserimento, nel calcolo degli oneri del personale, della spesa sostenuta anche dalle societ partecipate che integrano, sotto questo profilo, lattivit degli enti azionisti.
Nella prospettiva della finanza pubblica allargata, daltronde, la presenza di enti gi impegnati nel settore dei servizi sociali nel quale operano parallelamente agli enti locali e per di pi soggetti ad un riordino che ne determina lintegrazione funzionale a livello infraregionale, comporta la necessit di un coordinamento complessivo onde evitare che il riordino possa diventare occasione per il superamento di quei limiti di spesa di personale, che il legislatore vede con notevole preoccupazione nel particolare momento storico in cui cade il riassetto.
Proprio la natura finanziaria strutturale dei principi richiamati nellart. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 induce a ritenere che agli stessi parametri sia soggetta la gestione delle IPAB, soprattutto nel momento transitorio del trapasso dalle vecchie Istituzioni alle nuove Aziende.
Per questi motivi, la questione sollevata dal Presidente del Consiglio in merito allart. 5, comma 2, della legge della Regione Abruzzo n. 17 del 2011 deve ritenersi fondata, con conseguente accoglimento del ricorso sul punto.
7.2. Analoghe considerazioni riguardano la censura sollevata nei confronti dellart. 15, comma 4, della legge regionale impugnata, secondo cui in sede di prima applicazione, e comunque fino allapprovazione del regolamento delle costituende ASP, queste ultime possono procedere a selezioni di personale in presenza di carenze correlate ad effettive esigenze di assicurare il regolare svolgimento delle attivit statutarie. Poich, per quel che riguarda le modalit attuative, lart. 15, comma 4, richiama lart. 5, comma 2, precedentemente esaminato, dallillegittimit di questultimo deriva quella della norma in esame, sebbene essa si riferisca ad un ente, lASP, diverso dalle IPAB. Anche in questo caso non si rinviene ununivoca classificazione di tale nuova tipologia di aziende, che mutuano caratteri misti e peculiari sia dalle disciolte Istituzioni che dal contesto programmatorio ed operativo in cui vengono inserite. Le accomuna alle IPAB la natura di ente pubblico, le differenzia certamente da esse il carattere imprenditoriale dellattivit esercitata, improntata a criteri di economicit anche se non rivolta a fini di lucro. Nondimeno, le stesse ragioni sistematiche che inducono a ricomprendere la gestione delle IPAB nel complesso della finanza pubblica allargata ed a sottoporle a coordinamento riguardano anche le ASP, per le quali si accentua lintegrazione nella programmazione e nella gestione dei servizi sociali su base locale nonch lesigenza che detta integrazione si ispiri a criteri di efficienza ed economicit. Ci comporta la conseguente preclusione normativa ad un loro utilizzo che possa concretarsi in strumento elusivo dei limiti di spesa corrente ed, in particolare, di quella rigida di personale, il cui contenimento il legislatore concepisce come misura strutturale per il risanamento dei conti pubblici nella loro consolidata consistenza.
Anche il regime delle assunzioni delle ASP deve dunque rispettare i limiti prescritti dallart. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, risultando conseguentemente illegittima la prescrizione contenuta nellart. 15, comma 4, della legge regionale impugnata.
7.3. Ad analoga conclusione si perviene con riguardo ai commi 3 e 4 dellart. 6 della medesima legge.
Dette disposizioni, con riferimento al caso di estinzione delle IPAB, prescrivono che, fino alla costituzione delle ASP, il personale dipendente ed i patrimoni delle Istituzioni siano assegnati temporaneamente ai Comuni nei quali risultano ubicate le strutture attraverso cui esse perseguivano i loro fini istituzionali; ci con lobbligo di successivo conferimento alle ASP territorialmente competenti (art. 6, comma 3). In particolare, fino alla costituzione delle Aziende il personale dipendente di ruolo delle Istituzioni estinte assegnato, in via temporanea ed in posizione soprannumeraria rispetto alla dotazione organica, al Comune affidatario delle procedure di estinzione (art. 6, comma 4).
Secondo la Regione le prescrizioni in esame sarebbero perfettamente in linea con i principi contenuti nella legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e
servizi sociali) e nel d.lgs. n. 207 del 2001 ed, in ogni caso, lassegnazione temporanea del personale non costituirebbe assunzione, secondo laccezione giuridica che questo termine riveste.
Lassunto non condivisibile.
La posizione soprannumeraria, infatti, non pu evitare lincremento degli oneri del personale e la violazione delle percentuali in relazione alle quali lart. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 fissa i limiti strutturali per la gestione di detta categoria di spesa. N pu ritenersi che la temporanea assegnazione al Comune, pur in difetto di specifica previsione, debba avvenire nei limiti di compatibilit con le percentuali indicate dal parametro interposto, come dedotto dalla Regione, atteso che le norme regionali nulla dispongono per il caso in cui ci non sia possibile a causa delleccessivo numero di unit di personale eventualmente interessate, implicitamente disponendone il transito integrale, quale che sia il contingente coinvolto.
Nel caso in esame non revocabile in dubbio la piena operativit dellart. 4, comma 1, del d.lgs. n. 207 del 2001, che dispone il subentro delle Aziende in tutti i rapporti attivi e passivi delle disciolte od estinte IPAB, e dellart. 4, comma 3, dello stesso decreto, secondo cui lattuazione del riordino non costituisce causa di risoluzione del rapporto di lavoro con il personale dipendente: non in contestazione la volont del legislatore statale di salvaguardare i livelli occupazionali, garantendo la continuit dei rapporti di lavoro. Anzi, il principio di continuit invocato dalla Regione non riguarda soltanto i rapporti di lavoro con il personale delle IPAB estinte, ma la stessa gestione dei servizi che il legislatore assegna alle istituende ASP.
Tuttavia, mentre la successione nei rapporti attivi e passivi viene sancita dal legislatore statale per quel che concerne il passaggio alle nuove Aziende, analoga previsione manca con riferimento ai Comuni, cui semplicemente assegnato un ruolo gestionale nelle operazioni amministrative propedeutiche alla creazione ed al subentro delle ASP.
Il principio di successione e di mantenimento dei rapporti di lavoro pu pertanto essere invocato soltanto in riferimento al subentro delle ASP e non in ordine al transito temporaneo nei Comuni, non contemplato dalla normativa statale.
Poich, dunque, lassegnazione temporanea del personale al Comune come momento attuativo del processo di riordino delle Istituzioni non trova fondamento legittimante nel d.lgs. n. 207 del 2001, il relativo onere non attiene ai rapporti di successione passiva e deve essere considerato quale mero fattore di incremento della spesa di personale, finendo in tal modo per collidere con i rigorosi precetti contenuti nellart. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 e con le percentuali costituenti parametro di contenimento della spesa pubblica per la categoria in esame. Pertanto, lart. 6, commi 3 e 4, della legge impugnata costituzionalmente illegittimo per contrasto con la suddetta norma interposta e, dunque, con lart. 117, terzo comma, Cost.
7.4. I commi 6 e 7 dellart. 6 non presentano profili di diretta interferenza con la norma interposta invocata dallAvvocatura dello Stato poich dispongono il trasferimento ai Comuni, con obbligo di successivo conferimento al patrimonio indisponibile dellASP territorialmente competente, delle strutture gi destinate ad attivit socio-assistenziali e socio-educative delle Istituzioni infraregionali aventi sede legale in altra Regione.
Tuttavia, trasferire al Comune strutture prive del personale che le utilizza renderebbe improduttiva e disfunzionale loperazione, anche in considerazione del rilievo che nessuna norma autorizza il Comune stesso a gestioni stralcio, in attesa del subentro delle ASP. In tal modo, anche il principio di continuit dei servizi invocato dalla Regione non sarebbe salvaguardato, risultando assolutamente inutile ed irragionevole il passaggio temporaneo di tali cespiti patrimoniali nella sfera giuridica dellente locale. Pertanto, in considerazione dellinscindibile connessione funzionale esistente tra i commi 3 e 4 dellart. 6 afferenti al personale e le due disposizioni in esame, lillegittimit costituzionale dei primi deve estendersi in via consequenziale alle seconde, ai sensi dellart. 27 della legge n. 87 del 1953 (ex plurimis, sentenza n. 131 del 2012).
8. Quanto alle residue questioni di legittimit costituzionale proposte in riferimento agli artt. 97, terzo comma, e 117, terzo comma, Cost. in relazione allart. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, nessuna di esse fondata.
8.1. In particolare, lart. 5, comma 1, e lart. 15, comma 3, entrambi impugnati, sanciscono il divieto di ampliamento delle dotazioni organiche e di assunzione di personale a tempo indeterminato per posti vacanti in organico, sia per le IPAB sottoposte a riordino che per le istituende ASP.
Alla stregua di tale contenuto normativo non configurabile una violazione dellart. 97, terzo comma, Cost., unico parametro invocato con riguardo a dette norme.
8.2. Neanche le censure proposte nei confronti dellart. 6, comma 5, sono fondate, n in riferimento allart. 97, terzo comma, Cost. n in riferimento allart. 117, terzo comma, Cost.
La disposizione, infatti, si limita a disciplinare e specificare gli adempimenti propedeutici al riordino gi elencati allart. 4, comma 1, della medesima legge regionale n. 17 del 2011. Tali incombenti consistono in
una serie di operazioni indispensabili al riordino, quali la ricognizione delle situazioni giuridiche pendenti; dei saldi di tesoreria; del patrimonio mobiliare ed immobiliare; del personale gi in servizio.
Non dato vedere sotto quale prospettiva dette prescrizioni, finalizzate a raggiungere gli scopi previsti dalla normativa statale e da quella regionale, risultino lesive del principio di coordinamento della finanza pubblica espresso dallart. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 e del dettato dellart. 97, terzo comma, Cost.
Anche in relazione allesposta censura la questione deve dunque essere dichiarata non fondata.
9. La questione sollevata nei confronti dellart. 11, commi 8 e 9, della legge regionale n. 17 del 2011, in riferimento allart. 117, terzo comma, Cost. ed alla norma interposta costituita dallart. 6, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, convertito in legge n. 122 del 2010, fondata.
Questultima disposizione afferma in modo incontrovertibile il principio di gratuit della partecipazione ad organi di enti che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche.
Essa si inquadra nelle misure di coordinamento della finanza pubblica ed assume una posizione autonoma e distinta dalle altre norme di analoga natura contenute nel medesimo art. 6, in ordine alle quali questa Corte ha avuto modo di affermare che larticolo stesso al fine di ridurre il costo degli apparati amministrativi, ha prescritto un taglio, secondo percentuali prestabilite, di numerose voci di spesa proprie delle amministrazioni statali, stabilendo altres, al comma 20, che le singole disposizioni con cui tali tagli sono stati indicati nel corpo dello stesso art. 6 costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica per Regioni, Province autonome ed enti del Servizio sanitario nazionale (sentenza n. 182 del 2011) e che Il legislatore statale pu, con una disciplina di principio, legittimamente imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette allautonomia di spesa degli enti (sentenza n. 132 del 2012).
Pur inserendosi in un contesto autonomo e distinto, sia sotto il profilo soggettivo che funzionale, dai restanti commi dellarticolo precedentemente evocato dalle richiamate sentenze, il parametro interposto di cui allart. 6, comma 2, prima parte, del d.l. n. 78 del 2010 anchesso infatti norma di coordinamento della finanza pubblica ed, in quanto tale, indefettibile riferimento per la legislazione regionale. Detta norma si ispira alla finalit di contenimento dei costi della politica e degli apparati amministrativi cos come il successivo comma 3 del medesimo art. 6, ma si differenzia da questultimo sia sotto il profilo soggettivo che oggettivo.
Per quel che riguarda il profilo soggettivo, occorre rilevare come la prima parte del comma 2 (A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto la partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione, degli enti, che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonch la titolarit di organi dei predetti enti onorifica; essa pu dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente; qualora siano gi previsti i gettoni di presenza non possono superare limporto di 30 euro a seduta giornaliera) si riferisca in generale agli enti fruitori di contributi a carico delle finanze pubbliche mentre lultimo periodo ne delimita lambito in senso negativo, escludendo espressamente loperativit della norma nei confronti degli enti previsti nominativamente dal decreto legislativo n. 300 del 1999 e dal decreto legislativo n. 165 del 2001, e comunque alle universit, enti e fondazioni di ricerca e organismi equiparati, alle camere di commercio, agli enti del Servizio sanitario nazionale, agli enti indicati nella tabella C della legge finanziaria ed agli enti previdenziali ed assistenziali nazionali, alle ONLUS, alle associazioni di promozione sociale, agli enti pubblici economici individuati con decreto del Ministero delleconomia e delle finanze su proposta del Ministero vigilante, nonch alle societ.
Le ASP, in quanto enti infraregionali connotati da una gestione di tipo imprenditoriale delle proprie risorse secondo criteri di economicit (art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 207 del 2001 ed art. 7, comma 1, della legge regionale impugnata), non rientrano tra gli enti esclusi dallapplicazione del principio di gratuit, non essendo comprese nelle tipologie individuate per relationem mediante i richiami normativi operati dalla norma interposta e neppure tra quelli espressamente menzionati.
Anche sotto laspetto oggettivo, la fattispecie in esame rientra nella prescrizione dellart. 6, comma 2, prima parte, del d.l. n. 78 del 2010. In particolare, non pu essere condivisa la tesi della resistente, secondo cui la legge regionale impugnata non prevederebbe ipotesi di ricezione di contributi a carico delle finanze pubbliche.
Diversi elementi, sia testuali che conseguenti allinterpretazione sistematica delle norme in materia, inducono a ritenere il contrario.
Anzitutto occorre rilevare come nella locuzione generale di enti che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche rientrino non solo quelli che ricevono erogazioni finanziarie bens tutti quelli che ricevono qualunque beneficio in risorse pubbliche, in grado di incrementare le componenti attive del bilancio dellente destinatario o di diminuirne quelle passive. In proposito non v dubbio che le costituende ASP ricevano diversi cespiti di natura pubblica, sia di carattere finanziario che patrimoniale. Il decreto legislativo di riordino n. 207 del 2001, infatti, prevede allart. 4, comma 1, che Le istituzioni riordinate in aziende di servizi o in persone giuridiche private a norma del presente decreto legislativo conservano i diritti e gli obblighi anteriori al riordino. Esse subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza di cui alla legge 17 luglio 1890, n. 6972, dalle quali derivano. Pertanto sia i cespiti immobiliari che i contributi ed i finanziamenti gi attribuiti dalle pubbliche amministrazioni rientrano nelle operazioni di successione.
Inoltre, le operazioni di trasformazione delle IPAB in ASP sono incentivate dal legislatore nel rispetto della finalit di attuare il processo di riorganizzazione: cos gli atti relativi al riordino sono ad esempio esenti dalle imposte di registro, ipotecarie e catastali (art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 207 del 2001).
Con riguardo allaspetto strettamente finanziario non pu ignorarsi come esse acquisiscano le dotazioni di cassa delle preesistenti IPAB, alle quali hanno indubbiamente concorso i contributi regionali ad esse precedentemente spettanti per effetto delle leggi della Regione Abruzzo 2 ottobre 1998, n. 110, recante Norme sulle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (I.P.A.B.) aventi sede ed operanti nel territorio regionale (art. 9, commi 1 e 2: 1. La Regione eroga contributi a favore delle I.P.A.B. al fine di favorire il miglioramento dei servizi erogati agli utenti. 2. A tale scopo vengono stanziati nel bilancio regionale fondi per lerogazione di: a) contributo in c/capitale per costruzioni e ristrutturazioni fabbricati; b) contributi in interessi su mutui per gli interventi di cui sopra; c) contributi per riqualificazione e formazione del personale; d) garanzie per i mutui CC.DD.PP.), e 29 novembre 1999, n. 125, recante Interventi per lattivazione di R.S.A. pubbliche (art. 2, comma 3: Ai fini del finanziamento dei predetti adeguamenti ossia, per adeguare le strutture delle IPAB che svolgono in via prevalente attivit socio-sanitaria di assistenza ad anziani non autosufficienti, disabili o inabili comunque denominati , si provvede con le risorse stanziate nel bilancio regionale di cui al successivo art. 7 nonch, con parte del risparmio ottenuto dalla decurtazione del 13% del tetto di spesa per lacquisto di prestazioni dalle strutture private accreditate, al sensi della L.R. n. 37/1999).
Lerogazione di tali contributi rimane confermata fino al completamento del riordino delle Istituzioni (art. 21, comma 4, della legge regionale impugnata). A sua volta, il d.lgs. n. 207 del 2001 dispone che le Regioni definiscano le risorse regionali eventualmente disponibili per potenziare gli interventi e le iniziative delle istituzioni nellambito della rete dei servizi (art. 2, comma 2, lettera c) e che, per incentivare e potenziare la prestazione di servizi alla persona nelle forme dellazienda pubblica di servizi alla persona stabiliscano i criteri per la corresponsione di contributi ed incentivi alle fusioni di pi istituzioni (art. 19, comma 1), eventualmente anche disciplinando procedure semplificate di fusione ed istituendo forme di incentivazione mediante iscrizione nel proprio bilancio di un apposito fondo cui destinare una quota delle risorse di cui allart. 4 rubricato Sistema di finanziamento delle politiche sociali di cui alla legge n. 328 del 2000 (art. 19, comma 2).
La stessa legge regionale n. 17 del 2011 prevede linserimento delle ASP nel sistema integrato di interventi e servizi sociali realizzato sul territorio regionale (art. 1, comma 3) e la legge n. 328 del 2000 precisa che la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali si avvale di un finanziamento plurimo a cui concorrono, secondo competenze differenziate e con dotazioni finanziarie afferenti ai rispettivi bilanci gli enti locali, le Regioni e lo Stato (art. 4, comma 1).
Inoltre, lart. 6, comma 1, del d.lgs. n. 207 del 2001 prevede che lASP informa la propria attivit di gestione a criteri di efficienza, efficacia ed economicit, nel rispetto del pareggio di bilancio da perseguire attraverso lequilibrio dei costi e dei ricavi, in questi compresi i trasferimenti effettuati dalle pubbliche amministrazioni, mentre lart. 14, comma 1, lettera e), dello stesso decreto prevede la redazione di un piano di valorizzazione del patrimonio immobiliare anche attraverso eventuali dismissioni, evidentemente produttive di corrispettivi finanziari.
Dal punto di vista pi specificamente patrimoniale lart. 7, commi 4, 6 e 7, della legge regionale n. 17 del 2011 prevede che i Comuni, nella fase di costituzione delle ASP, assicurino il necessario apporto patrimoniale, sia in sede di confluenza nei nuovi soggetti degli organismi comunali preposti ai servizi alla persona (comma 4), sia in caso di partecipazione volontaria (comma 6), sia in caso di conferimento alle ASP di beni gi trasferiti ai Comuni a seguito di pregresse estinzioni (comma 7).
Sotto il profilo sistematico non altres indifferente, ai fini della qualificazione della natura pubblica delle risorse gestite dalle ASP, il regime di controllo e vigilanza sulle aziende stesse, attribuito al competente servizio dellassessorato regionale (art. 18 della legge regionale) ed il potere sostitutivo della Regione, di cui allart. 19 della stessa legge impugnata.
Alla luce delle esposte ragioni deve ritenersi che al presidente e ai consiglieri di amministrazione delle ASP si applichi lart. 6, comma 2, prima parte, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito in legge n. 122 del 2010, e che, pertanto, lesercizio delle loro cariche sia gratuito, potendosi dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente. Ne deriva lillegittimit dellart. 11, commi 8 e 9, della legge regionale n. 17 del 2011 in riferimento allart. 117, terzo comma, Cost. che prevede la corresponsione di unindennit agli organi suddetti, con conseguente accoglimento del ricorso anche sotto questo profilo.
1) dichiara lillegittimit costituzionale degli articoli 5, comma 2, 6, commi 3, 4, 6 e 7, 15, comma 4, e 11, commi 8 e 9, della legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, che reca Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP);
2) dichiara non fondate le questioni di legittimit costituzionale degli articoli 5, comma 1, 6, comma 5, e 15, comma 3, della medesima legge della Regione Abruzzo n. 17 del 2011, promosse, in riferimento agli artt.
97, terzo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Cos deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2012.
Piazza del Quirinale, 41 00187 Roma tel. 0646981 - fax 064698916 - info@cortecostituzionale.it - ufficio.stampa@cortecostituzionale.mailcert.it
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