Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016AE3623&from=LV
Timestamp: 2019-11-12 21:22:14+00:00

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho sobre medidas contra o bloqueio geográfico e outras formas de discriminação com base na nacionalidade, local de residência ou de estabelecimento dos clientes no mercado interno e que altera o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 e a Diretiva 2009/22/CE»
Parlamento Europeu, 09/06/2016
Conselho da União Europeia, 10/06/2016
O CESE acolhe favoravelmente a proposta de regulamento relativo ao bloqueio geográfico, tanto no que se refere às empresas como aos consumidores, considerando-o um elemento indispensável da Estratégia para o Mercado Único Digital. No entanto, trata-se de um pequeno passo e não de um ponto de viragem. As empresas e os clientes — sejam os clientes os consumidores individuais ou as empresas enquanto utilizadoras finais — continuarão a deparar-se com dificuldades consideráveis nas suas compras e vendas em todo o mercado único.
O CESE insta a Comissão Europeia e o Conselho a adotarem disposições jurídicas ambiciosas e bem definidas para o êxito do mercado único digital, em benefício dos consumidores e das empresas, o que deverá ser também condição prévia para a criação de uma economia europeia resiliente face ao resto do mundo. Essas medidas deverão igualmente promover uma imagem positiva da União Europeia.
Resta saber se este regulamento logrará efetivamente uma atenuação das dificuldades dos consumidores. Embora o comércio tradicional fora de linha continue a ser importante no futuro, o número de empresas atualmente ativas no comércio em linha transfronteiriço é bastante limitado. Não obstante, o potencial para compras e vendas em linha, especialmente além-fronteiras, é enorme.
Existe uma necessidade premente de criar condições de concorrência equitativas no comércio em linha e fora de linha. Por conseguinte, a UE deve centrar-se não apenas em pôr fim ao bloqueio geográfico injustificado, mas também em combater os restantes obstáculos no mercado único que desencorajam ou entravam os comerciantes nas vendas transfronteiriças em linha e/ou fora de linha.
Há que estimular a confiança das empresas e dos consumidores mediante a adoção concomitante de outras disposições jurídicas, sendo algumas das mais importantes um regulamento relativo à entrega de encomendas (1) — com vista a amenizar os problemas de transporte e a reduzir os custos através de concorrência leal, que inclua também disposições de caráter social e respeite plenamente a legislação da UE neste domínio — e uma revisão equilibrada das regras da UE em matéria de direitos de autor.
O CESE opõe-se a um bloqueio geográfico injustificado. No entanto, reconhece a existência de vários motivos fundamentados que levam as empresas, em particular PME e microempresas, a evitar ou recusar o comércio em linha transfronteiriço, ou a ajustar os respetivos preços e/ou condições, devido a diferenças entre os mercados. Estes motivos dizem respeito, nomeadamente, aos diferentes enquadramentos legais, requisitos nacionais mais estritos, custos adicionais de transporte, requisitos linguísticos em matéria de informações pré-contratuais e requisitos administrativos.
O CESE salienta que o bloqueio geográfico justificado, decorrente das amplas variações entre as políticas industriais dos Estados-Membros e divergências dos ordenamentos jurídicos, está a prejudicar o desenvolvimento espontâneo de PME e de empresas em fase de expansão que operam à escala europeia. Estas divergências, por seu turno, estão a comprometer a transparência e a previsibilidade, tão necessárias para estimular o investimento e restaurar a confiança dos mercados na era digital.
A proposta de regulamento não impõe, e bem, nenhuma obrigação ao comerciante de entregar mercadorias ou prestar serviços no país do cliente se aquele (ainda) não operar ou fizer entregas nesse país.
Qualquer cliente no mercado único terá legitimamente acesso a qualquer oferta e poderá adquirir um bem ou serviço, desde que se encarregue de levantar a mercadoria ou beneficie do serviço num território em que o comerciante já opere, sendo então defensável que o comerciante aplique as suas regras nacionais.
Além disso, o CESE congratula-se com os requisitos de informação impostos aos comerciantes para reforçar a transparência e a prestação de informações ao cliente, em consonância com a Diretiva relativa aos direitos dos consumidores de 2011. Poderá ser útil criar um sítio Web da UE informativo. No contexto da Diretiva relativa aos direitos dos consumidores de 2011, é imposta às empresas a obrigação de garantir a transparência dos preços. O CESE incentiva as empresas a irem além dos requisitos mínimos para ganharem a confiança dos consumidores.
O CESE congratula-se com as primeiras conclusões do inquérito ao setor do comércio eletrónico, recentemente publicadas pela Comissão Europeia (2), designadamente de que o comércio eletrónico constitui um importante estímulo para a transparência e concorrência a nível dos preços. O bloqueio geográfico injustificado inibe esta evolução natural.
Alguns aspetos merecem, no entanto, maior clarificação, em particular o seguinte:
Urge formular com maior clareza a disposição que estabelece a legislação aplicável — o artigo 1.o, n.o 5, dispõe que o comerciante pode «vender» tal como no seu país, com base nas suas regras nacionais.
Os serviços pós-venda (em casos de não conformidade, custos de devolução, opções de indemnização, etc.) não são especificamente abrangidos pelo regulamento e, por conseguinte, são regulados pela Diretiva relativa aos direitos dos consumidores de 2011. Ao Regulamento relativo ao bloqueio geográfico deve ser aditada uma referência à legislação pertinente da UE aplicável. Para tal, há que realizar uma análise mais ponderada.
Algumas disposições importantes, como o artigo 7.o, que trata das sanções aplicáveis às infrações, e o artigo 8.o, que se ocupa da assistência prestada aos consumidores, atribuem aos Estados-Membros a responsabilidade pela aplicação do regulamento. Cabe assegurar que eventuais divergências de interpretação não conduzam a uma maior fragmentação e, consequentemente, ao enfraquecimento do impacto do regulamento. O CESE saúda a pretensão da Comissão de aplicar em toda a UE um modelo uniforme para as queixas dos consumidores (3).
A data referida no artigo 11.o para a aplicação do artigo 4.o, n.o 1, alínea b), ou seja, 1 de julho de 2018, deve permanecer em aberto e ser determinada apenas numa fase posterior, em função da duração do processo legislativo.
O CESE apoia a proposta da Comissão de um modelo uniforme de formulário para a apresentação de queixas.
Tanto a transformação digital das empresas como o mercado digital estão a propagar-se rapidamente a nível mundial. Tendo em conta as enormes consequências destes processos dinâmicos, a Comissão afirmou, e bem, que o mercado único digital é uma das suas principais prioridades.
O CESE também está fortemente envolvido no debate sobre a transformação digital. Numa série de pareceres, já formulou observações sobre os aspetos globais e horizontais da digitalização, bem como sobre propostas relativas a assuntos específicos apresentadas pela Comissão (4).
Na perspetiva do CESE, a revolução digital exige condições sólidas que permitam promover o mercado único nesta nova era. Estas condições devem ser definidas por um quadro jurídico adequado novo e/ou revisto, que garanta os direitos dos cidadãos e dos consumidores. Além disso, as empresas devem ser incentivadas a utilizar ferramentas digitais e soluções inovadoras para operar além-fronteiras.
Cada uma das 16 propostas legislativas e não legislativas contidas no pacote relativo ao mercado único digital, incluindo a proposta relativa ao bloqueio geográfico, deve ser devidamente considerada neste ponto de partida.
A avaliação das práticas atuais torna evidente que subsistem muitos obstáculos às transações em linha transfronteiriças. Muitas vezes, o desenvolvimento limitado do mercado transfronteiriço não é uma consequência da segmentação desleal do mercado, mas sim da incerteza dos comerciantes relativamente às atitudes dos consumidores e aos obstáculos administrativos ainda existentes, aos diferentes quadros regulamentares e às barreiras linguísticas. As incertezas deste tipo são igualmente prejudiciais para a confiança dos consumidores.
A falta de informação também contribui para que o comércio eletrónico (tanto as compras como as vendas) esteja a evoluir rapidamente a nível nacional mas continue pouco desenvolvido no contexto transfronteiriço.
No que respeita ao comércio transnacional, existem também diferenças substanciais entre setores, empresas grandes e pequenas, tipos de operadores (por exemplo, retalhistas ou intermediários) e sítios web, enquanto o volume do comércio internacional em linha varia consideravelmente entre Estados-Membros.
A situação é complexa. A fim de promover as condições de concorrência equitativas e soluções transparentes necessárias para as empresas e para os consumidores, o pacote legislativo relativo ao mercado único digital deve ser aplicado de forma coerente, assegurando, simultaneamente, a plena compatibilidade das outras disposições jurídicas sobre questões afins, por exemplo, relativas ao IVA, à entrega de encomendas, à eliminação de resíduos e aos direitos do consumidor.
As tendências económicas e tecnológicas são irreversíveis. Assim, num mundo em que o comércio em linha aumentará inevitavelmente, o objetivo de criar condições de concorrência equitativas, a nível europeu, para cidadãos e empresas tem de ser alcançado o mais rapidamente possível.
3. Âmbito alargado
Neste período de progressos disruptivos, em que todos os setores — tanto os de produção como os de serviços — estão em constante mudança, surgem novos modelos empresariais de economia da partilha e os métodos comerciais estão a adaptar-se a esta evolução. As redes sociais e os serviços estão a influenciar profundamente o desenvolvimento de novos padrões de comercialização e aquisição de bens, o que tem enormes implicações para as empresas e os consumidores. A UE deve alinhar a legislação atual e futura com as novas realidades de mercado sem adotar uma abordagem rígida para não prejudicar o desenvolvimento de novos modelos de negócio e soluções inovadoras.
O bloqueio geográfico está em contradição com um princípio básico do mercado único. Embora existam frequentemente motivos justificados para um tratamento diferenciado em termos de preços ou de condições, resultantes, por exemplo, da fragmentação de mercado que ainda subsiste ou de diferenças entre mercados nacionais, tanto as empresas como os consumidores beneficiarão de um mercado aberto e competitivo que proporcione maior variedade de escolha e melhor qualidade a preços justos.
A importância do comércio eletrónico B2C — sejam os clientes os consumidores individuais ou as empresas enquanto utilizadoras finais — tem de ser encarada num contexto mais abrangente. As empresas, agora mais do que nunca, são obrigadas a inovar e a trabalhar com eficiência a preços moderados. Os novos progressos superam limites e ajudam a aumentar a solidez e a capacidade de resistência das empresas. Por este motivo, e não só, o CESE apoia plenamente o objetivo de eliminar qualquer discriminação contra o cliente com base na nacionalidade e/ou residência.
No entanto, a decisão de se internacionalizar é, e continuará a ser, um direito exclusivo de cada empresa. A experiência mostra que a (grande) maioria das empresas opta por uma abordagem nacional.
Em relação aos Estados Unidos, a Europa continua a registar um atraso. Os setores digitais da China e da Índia estão a conquistar posições fortes. Entre os 20 líderes mundiais do setor da Internet não existe nenhuma empresa europeia. Segundo estudos internacionais, a Europa é líder na criação de empresas. No entanto, a fragmentação do mercado europeu prejudica o desenvolvimento espontâneo de empresas em fase de arranque ou a expansão à escala europeia. A segmentação do mercado obsta, muitas vezes, ao seu desenvolvimento.
A Comissão faz, e bem, uma distinção entre bloqueio geográfico justificado e injustificado. O bloqueio geográfico justificado no comércio B2C ocorre principalmente como resultado da fragmentação do mercado da UE e de situações com falta de transparência.
A revelação clara de (novas) falhas no mercado interno constitui um evidente efeito secundário da luta contra o bloqueio geográfico. É fundamental analisar cuidadosamente, caso a caso, se existem ou não fundamentos para restringir o acesso a um determinado serviço ou para adotar um tratamento diferenciado em termos de preços e/ou condições com base na nacionalidade ou na residência.
Teria sido extremamente útil a apresentação de um cenário de eventual bloqueio geográfico e de desenvolvimento do mercado num grande mercado interno como o dos Estados Unidos — por mais difícil e oneroso que isso seja —, uma vez que tal cenário poderia constituir um modelo a seguir pela Europa. Tal como na Europa, os Estados federados dos Estados Unidos também podem ter determinados poderes legais que dificultam a realização de operações à escala nacional, mas estes são certamente menos abrangentes do que na Europa. É provável que a livre iniciativa e a procura do consumidor favoreçam fortemente o comércio eletrónico B2C, criando assim um ambiente fértil para a concorrência e também para as empresas em fase de arranque ou de expansão que crescem rapidamente no mercado interno dos Estados Unidos.
Este cenário poderia ajudar a prever a evolução na Europa. As análises da Comissão, baseadas em inquéritos às empresas, descrevem as práticas atuais em mercados que são, por natureza, predominantemente nacionais. O exemplo dos Estados Unidos pode ilustrar o potencial real da atividade económica decorrente do comércio eletrónico B2C após a remoção de todos os grandes obstáculos.
A promoção das vendas transfronteiriças já está há algum tempo na ordem do dia da UE. Foram elaboradas algumas diretivas neste domínio, como a Diretiva «Serviços» (2006) e a diretiva relativa aos direitos dos consumidores (2011), que colocam a tónica na proteção do consumidor, tendo simultaneamente por objetivo obrigar as empresas a garantir transparência suficiente para o consumidor e a pôr termo à discriminação transfronteiriça injustificada.
O CESE lamenta que a implementação desadequada e a aplicação incorreta, além de uma execução deficiente, da legislação da UE em vigor criem frequentemente obstáculos duradouros.
Até hoje, todavia, o efeito das disposições legislativas no incentivo ao comércio eletrónico transfronteiriço continua a ser limitado. Com base em amplos estudos de mercado e inquéritos às empresas e aos consumidores, a Comissão conclui que as compras em linha se tornaram normais para o consumidor, mas as compras em linha transfronteiriças continuam a ser a exceção. Apenas metade das empresas que vendem em linha também o fazem além-fronteiras (5).
O CESE concorda que restrições transfronteiriças relacionadas com a nacionalidade ou a residência comprometem a confiança no mercado único, pelo que devem ser combatidas. Com base em investigações alargadas, pode concluir-se de forma totalmente justificada que os consumidores e o setor empresarial apoiam fortemente a abertura do mercado europeu ao comércio eletrónico B2C. O Parlamento Europeu é da mesma opinião (6).
A fim de melhorar as compras e vendas transfronteiriças, a Comissão elaborou um pacote de medidas em diversos domínios como, por exemplo, o registo do IVA e as regras do IVA para o comércio eletrónico, a entrega de encomendas, a reforma dos direitos de autor, ou a reforma do regulamento relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor. É igualmente essencial que os acordos verticais entre fornecedores e distribuidores e as medidas unilaterais tomadas por empresas individuais estejam totalmente em consonância com a política de concorrência da UE.
A proposta de regulamento relativo ao bloqueio geográfico faz parte desde pacote global. É de salientar que vários setores importantes não são abrangidos por este regulamento, como é o caso dos doentes/setor da saúde, transporte ferroviário de passageiros, serviços financeiros (de retalho), música em formato digital, serviços audiovisuais e determinados jogos de azar. A ideia de base é que estes setores requerem disposições setoriais específicas, que, no entender do CESE, devem ser adotadas em breve para colmatar as lacunas da legislação relativa ao mercado único digital.
O mesmo se aplica também à questão, extremamente importante, dos direitos de autor. Embora as questões de direitos de autor sejam, com razão, excluídas do âmbito de aplicação desta proposta, ainda que com ela estejam indubitavelmente relacionadas, o CESE exorta a Comissão a tomar medidas adequadas para combater a fragmentação neste domínio, atenuar as frustrações dos consumidores e ajudar a construir um verdadeiro mercado único digital.
O resumo da consulta pública de 2015 sobre o bloqueio geográfico conclui que os consumidores e as empresas estão, de um modo geral, insatisfeitos com a atual fragmentação do mercado único. Contudo, aparentemente, as empresas e associações comerciais aceitam a atual situação, associando-a às divergências entre os ordenamentos jurídicos dos diferentes Estados-Membros (7).
O CESE observa que é importante para as PME que a proposta não crie uma obrigação de entrega em toda a Europa. Todavia, as PME beneficiarão com certeza das oportunidades (8) de vender produtos e serviços em todo o continente, especialmente nas regiões fronteiriças, gozando, enquanto utilizadoras finais, dos mesmos direitos que os consumidores, o que facilita a compra de produtos e serviços provenientes de outros Estados-Membros. O CESE salienta, além disso, que o êxito da aplicação do regulamento relativo aos serviços de entrega de encomendas é necessário para apoiar e incentivar o comércio transfronteiriço.
As divergências entre os ordenamentos jurídicos ajudam a explicar a diferença entre bloqueio geográfico justificado e injustificado. À exceção da categoria de empresas que simplesmente decidem não se internacionalizar, as reservas das empresas quanto à eliminação do bloqueio geográfico devem-se, em grande medida, à atual incerteza no que respeita a práticas divergentes na Europa, que prejudicam o comércio internacional.
Os consumidores têm muitas queixas acerca do comércio transfronteiriço, ainda que a dimensão dos exemplos disponíveis seja algo limitada e a realização de uma avaliação mais aprofundada seja recomendável. As queixas abrangem um vasto leque de questões, nomeadamente a falta de informação, as restrições ou recusas de entrega, a falta de justificação ou explicação para a recusa de bens ou serviços, o reencaminhamento, as diferenças de preço, a recusa de certos cartões de crédito e a diferenciação baseada nos endereços de faturação e de entrega ou na língua. Algumas destas práticas decorrem de diferenças entre os ordenamentos jurídicos. Outras, contudo, decorrentes de cláusulas contratuais ou práticas concertadas, geram uma segmentação vertical do mercado bastante generalizada, que assenta, por exemplo, em características pessoais, e devem ser proibidas (9). O reforço da confiança das empresas e dos consumidores nos mercados em linha é essencial para estimular o comércio eletrónico transfronteiriço em benefício dos consumidores, das empresas e dos cidadãos.
O bloqueio geográfico injustificado deve ser proibido, assim como o tratamento diferenciado em termos de preço, condições ou outros aspetos para serviços prestados no mesmo momento e no mesmo local (por exemplo, através da localização de endereços IP ou definição de perfis). Não existe justificação para um tratamento diferenciado sistemático no que respeita a serviços como o aluguer de veículos, parques de diversões ou hotéis. No entanto, devem ser permitidas promoções temporárias ou diferenças de preço, por exemplo, durante as férias escolares — ou seja, numa base temporária e horizontal.
As restrições contratuais a vendas transfronteiriças assumem várias formas e as restrições contratuais territoriais podem ser encontradas em todas as categorias de produtos (10). Todavia, algumas restrições aparentemente injustificadas são, de facto, aceitáveis; um exemplo comum é a diferenciação de preços. A Comissão tem razão quando refere a existência de uma zona cinzenta (11) neste contexto. Por exemplo, as diferenças de preço podem ser (pelo menos em parte) explicadas pelo facto de existirem mercados diferentes, categorias diferentes de consumidores visados e custos mais elevados em resultado de regulamentações, prestações de aconselhamento jurídico, serviços de pagamento e tratamento de entregas e de devoluções diferentes ou suplementares, a nível nacional (12).
As perceções negativas e correspondentes queixas sobre as falsas promessas do mercado único são generalizadas entre os consumidores e também no meio empresarial. Estas queixas resultam, essencialmente, de dois fenómenos concomitantes: diferentes políticas industriais nacionais e legislação divergente.
O CESE criticou por diversas vezes a existência de 28 políticas industriais, pois uma abordagem nacional das políticas industriais prejudica as operações comerciais a nível da UE e, em especial, compromete a margem das PME para a realização de operações transfronteiriças. Políticas nacionais descoordenadas com uma evidente falta de uniformidade, quando é o caso, prejudicam o planeamento transfronteiriço. As medidas governamentais imprevisíveis ou arbitrárias aumentam a incerteza.
O atual panorama é certamente diversificado: existem normas nacionais diferentes e regimes de certificação diferentes; alguns sítios Web estão bloqueados de modo a impedir a venda a partir de outro país; os regimes de pagamento normalmente diferem entre si; as exigências linguísticas podem ser proibitivas; as autoridades de fiscalização do mercado, por vezes, impõem condições adicionais (13) e as atuais diretivas da UE são incorretamente ou nem sequer aplicadas. Um exemplo conhecido é o do artigo 20.o da Diretiva Serviços, que os Estados-Membros ignoram sistematicamente, embora neste caso concreto exista falta de clareza quanto à forma de fazer cumprir o artigo devidamente. Todos estes fatores comprometem a transparência do mercado e as condições de concorrência equitativas que se pretendem.
O mercado interno é uma questão essencial. A sociedade em linha coloca o mercado único no centro das atenções, aproximando as empresas e os consumidores de todo o continente. Um clique do rato abre instantaneamente uma enorme variedade de opções e de escolhas. As oportunidades de especialização e de soluções personalizadas podem aumentar exponencialmente. No entanto, deve ter-se em conta que, mesmo que o mercado único funcione perfeitamente, continuarão a existir diferenças entre regiões.
As barreiras artificiais estão a impedir que as empresas, especialmente as PME, se desenvolvam espontaneamente. As empresas procuram ações concertadas para contornar os problemas ou superar os obstáculos, a fim de assegurar uma posição no mercado. Os acordos verticais ou horizontais entre comerciantes e distribuidores, bem como diversas formas de segmentação do mercado geralmente consideradas como bloqueio geográfico injustificado, também têm amiúde de ser vistos como medidas defensivas contra o que as empresas consideram ser obstáculos nacionais arbitrários. Por exemplo, os custos do transporte e dos serviços pós-venda podem acabar por ser inesperadamente mais elevados devido a políticas nacionais. Uma empresa obrigada a realizar entregas em qualquer circunstância pode ter dificuldade em cumprir as suas obrigações num contexto de condições desconhecidas.
Em alguns casos, recorre-se a intermediários transfronteiriços para atenuar as dificuldades nacionais que se colocam entre a empresa no país de origem e os clientes noutro país. No entanto, por muito útil que tal possa parecer, não facilita, de um modo geral, as relações diretas entre as empresas fornecedoras e os clientes.
Não há dúvida de que o bloqueio geográfico injustificado tem de ser identificado e combatido, mas o CESE insiste em que, para criar as condições adequadas, também é necessário tirar as conclusões certas da atual fragmentação do mercado interno, que decorre de abordagens nacionais divergentes.
Bruxelas, 19 de outubro de 2016.
(1) Parecer do CESE sobre a «Proposta de regulamento relativo aos serviços transfronteiriços de entrega de encomendas», que complementa as propostas apresentadas no presente parecer (ver página 106 do Jornal Oficial).
(2) O inquérito foi publicado em maio de 2015 e as primeiras conclusões foram divulgadas em 15 de setembro de 2016.
(3) Dadas as diferenças de abordagem que existem entre países, não será nada fácil concretizar este objetivo. Este aspeto está atualmente a ser debatido entre a Comissão e o Conselho.
(4) JO C 264 de 20.7.2016, p. 86,
JO C 264 de 20.7.2016, p. 57,
JO C 264 de 20.7.2016, p. 51,
JO C 71 de 24.2.2016, p. 65.
(5) Ver a avaliação de impacto sobre o bloqueio geográfico e outras formas de discriminação com base na nacionalidade, local de residência ou de estabelecimento na Europa [COM(2016) 289 final, p. 2]. No entanto, na sua comunicação de 2012 sobre serviços, a Comissão afirmou, com razão, que as empresas são livres de determinar o âmbito geográfico para o qual orientam as suas atividades na UE «mesmo quando vendem em linha».
(6) Ver resolução do Parlamento Europeu, de 19 de janeiro de 2016, intitulada «Rumo ao ato para o mercado único digital» [2015/2147(INI)], capítulo 2.
(7) Resumo das respostas à consulta pública de 2015 da Comissão Europeia sobre o bloqueio geográfico, p. 15.
(8) Veja-se a Aliança Europeia das Pequenas Empresas (ESBA — European Small Business Alliance).
(9) Ver também o documento de reflexão com as conclusões iniciais do inquérito ao setor do comércio eletrónico conduzido pela DG Concorrência [SWD(2016) 70 final, ponto 7].
(10) Ibidem, pontos 98 e 99.
(11) Ibidem, ponto 102. Esta zona cinzenta deve ser definida com maior clareza.
(12) Ibidem, ponto 114.
(13) Veja-se o exemplo da Alemanha.

References: artigo 1
 artigo 7
 artigo 8
 artigo 11
 artigo 4
 artigo 20