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Timestamp: 2018-02-22 07:04:05+00:00

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﻿ AUTO 2015-00248 DE JULIO 27 DE 2017
AUTO 2015-00248 DE 27 DE JULIO DE 2017
CONTENIDO:COBRO DE INTERESES EN EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. SE PRECISA QUE DE CONFORMIDAD A LO PREVISTO EN LA LEY 142 DE 1994, AL RÉGIMEN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS LE SON APLICABLES LAS NORMAS DEL CÓDIGO DE COMERCIO, QUE ESTABLECEN EL RECONOCIMIENTO DE INTERESES REMUNERATORIOS Y MORATORIOS, DE TAL MANERA SU COBRO PROVIENE DEL LEGISLADOR MAS NO DE LAS RESOLUCIONES DEMANDADAS, DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO-CRA, QUE DEFINIÓ LA DEVOLUCIÓN DE COBROS NO AUTORIZADOS PARA LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO EN LAS RESOLUCIONES 294 DE 2004 Y 659 DE 2013. EN ESE SENTIDO, AL REFERIRSE AL COBRO DE INTERESES EN EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, SU CAUSACIÓN DEVIENE DEL INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE PAGAR UNA SUMA DE DINERO, POR ELLO LA PREVISIÓN NO DESCONOCE EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE LOS USUARIOS, AL SEÑALAR QUE LA EMPRESA PRESTADORA DEL SERVICIO O LA ENTIDAD DE VIGILANCIA Y CONTROL ESTÁN FACULTADAS PARA IDENTIFICAR Y RECALCULAR LOS COBROS NO AUTORIZADOS, EN TANTO ELLO OBEDECE AL DEBER DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS USUARIOS EN CABEZA DE DICHAS ENTIDADES, SEÑALADO EN NORMAS SUPERIORES, QUE LE SIRVEN DE FUNDAMENTO A LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LA CRA. EN CONSECUENCIA, SE DENIEGA LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE LAS RESOLUCIONES 294 DE 2004 Y 659 DE 2013 DE LA CRA.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO, INTERESES, TARIFA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, LIQUIDACIÓN DE INTERESES, CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, LIQUIDACIÓN DEL INTERÉS MORATORIO
Auto 2015-00248 de julio 27 de 2017
Ref.: Expediente 11001-03-24-000-2015-00248-00
Actor: Carlos Andrés González Serna
“[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]”(6) (Negrillas fuera del texto).
“[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad. (7)(Negrillas no son del texto).
“Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.” (Resaltado fuera del texto).
Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Sala, se trata de “mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto”(11).
El contenido de los actos acusados se transcribe a continuación:
“RESOLUCIÓN 294 DE 2004
Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 2315 del mismo ordenamiento, se podrá repetir aun lo que se ha pagado por error de derecho, cuando el pago no tenía por fundamento ni aún una obligación puramente natural;
Que por lo antes expuesto, las personas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, deberán rembolsar a los usuarios el monto pagado de lo cobrado sin autorización, así como reconocer los intereses que por esta acción se generen, durante el tiempo transcurrido desde el momento del pago, hasta su devolución;
Artículo 1º. Identificación de los cobros no autorizados. Cuando los organismos de control o el prestador del servicio, de oficio o a petición del suscriptor o usuario encuentren que se han realizado cobros no autorizados, el prestador del servicio recalculará el valor cobrado, con el propósito de corregir el valor de la factura del servicio o ajustar la tarifa a la normatividad y regulación vigentes según sea el caso.
Artículo 2º. Forma y plazo para la realización de la devolución de los cobros no autorizados. En el evento de encontrarse que se ha efectuado un cobro no autorizado, de existir pago por parte del suscriptor o usuario cuya causa sea tal cobro, el prestador deberá abonar a la siguiente factura del servicio público que se trate, el monto a devolver al usuario o suscriptor, obtenido en los términos del artículo 1º de la presente resolución.
Parágrafo. Cuando se haya producido la terminación del contrato de servicios públicos y exista un monto a devolver a un suscriptor o usuario, el prestador deberá pagar la totalidad de dicho monto a quien fuera suscriptor o usuario.
Artículo 3º. Tasa de interés. La persona prestadora deberá reconocer al suscriptor o usuario un interés remuneratorio por el monto pagado del cobro no autorizado desde la fecha del pago de este último, hasta el momento en que, de acuerdo con el artículo anterior, se efectúe el abono a la factura o el pago. El interés, será el promedio de las tasas activas del mercado, vigente al momento de la liquidación, debidamente certificadas por la autoridad competente.
Artículo 4º. Las devoluciones de los cobros no autorizados proceden sin perjuicio de las sanciones y de las demás actuaciones que adelanten los organismos de control y vigilancia.
Artículo 5º. Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y deroga la Sección 1.3.13 de la Resolución CRA 151 de 2001”.
“Resolución CRA 659 DE 2013
Por la cual se modifica la Resolución número CRA 294 de 2004 y se dictan otras disposiciones.
Que mediante la Resolución número 294 de 2004 la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, en ejercicio de sus funciones legales y en especial de las conferidas por los numerales 73.21 y 87.2 de los artículos 73 y 87 respectivamente de la Ley 142 de 1994, reguló “la devolución de cobros no autorizados para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, como criterio general de protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a la factura”;
Que conforme a lo dicho por la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C-150 de 2003 la regulación es una actividad continua que comprende el seguimiento de la evolución del sector correspondiente y que implica la adopción de diversos tipos de decisiones y actos adecuados tanto a orientar la dinámica del sector hacia los fines que la justifican en cada caso como a permitir el flujo de actividad socioeconómica respectivo. A estos elementos de la función estatal de regulación, se puede sumar otro que ha conducido a que el esquema de regulación adoptado por el constituyente o el legislador adquiera rasgos específicos. En efecto, en algunos sectores, se presenta la necesidad de proteger los derechos de las personas. Cuando ello ocurre, la función de regulación se orienta en sus aspectos estructurales, instrumentales y procedimentales al cumplimiento de esa finalidad primordial. Es lo que sucede en el sector de los servicios públicos donde la Constitución ha protegido específicamente los derechos de los usuarios (arts. 78 y 369 C. P.). Ello conduce a que en estos ámbitos la función de regulación estatal esté orientada constitucionalmente al logro de unos fines sociales también específicos como los de redistribución y solidaridad en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios (art. 367 C. P.) o el de acceso universal en todos los servicios (art. 365 C. P.);
Que el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 establece que “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución” y que “Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá… formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos”;
Que la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 27 de agosto de 2008 [SC-084-2008], Expediente 11001-3103-022-1997-14171-01 señaló que: “Por interés, se entiende, la contraprestación por el uso o disfrute de cosa de género y la retribución, rédito, ganancia, rendimiento, provecho o porción equivalente prorrata temporis en dinero del valor del bien cuya restitución o pago se debe”;
Que la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 24 de febrero de 1975 ha manifestado que “los intereses moratorios son los que corresponden a la indemnización de perjuicios que debe satisfacer el deudor cuando ha ocurrido en mora de pagar la cantidad debida”;
Que teniendo en cuenta que al contrato de servicios públicos se le aplican las normas del Código de Comercio, el artículo 884 del mencionado Código establece que “… si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente…”;
Que la honorable Corte Constitucional en Sentencia C-083 de 1995 refiriéndose a los principios generales del derecho señaló: “Ahora bien: la Ley 153 de 1887 contiene dos disposiciones, justamente las acusadas, que se refieren a las fuentes formales de la manera siguiente: “Artículo 8º. Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho”. (Subraya fuera del texto). El primero de los artículos citados no deja lugar a dudas acerca de que es la ley la norma que en primer término debe aplicarse cuando el caso controvertido puede ser subsumido en ella”.
Que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) en su Agenda Regulatoria indicativa para el año 2013, contempló el desarrollo del proyecto regulatorio “Revisión de la Resolución CRA 294 de 2004”;
Que en virtud del Decreto 2696 de 2004 la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico expidió la Resolución CRA 647 de 2013 “por la cual se modifica la Resolución CRA 294 de 2004 y se dictan otras disposiciones”, se da cumplimiento a lo previsto por el artículo 9º del Decreto 2696 de 2004, y se inicia el proceso de discusión directa con los usuarios y agentes del sector” la cual fue publicada en la página web de la entidad, así como en el Diario Oficial número 48.902 del 3 de septiembre de 2013;
Artículo 1º. Modifíquese el artículo 1º de la Resolución CRA 294 de 2004, el cual quedará así:
“Artículo 1º. Causales e Identificación de los cobros no autorizados. La presente Resolución, tiene por objeto señalar de acuerdo con la ley, los criterios generales sobre la protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a facturación para la devolución por vía general de cobros no autorizados, en los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo.
Artículo 2º. Modifíquese el artículo 2º de la Resolución número CRA 294 DE 2004, el cual quedará así:
“Artículo 2º. De la devolución de los cobros no autorizados. La devolución que deba hacerse por vía general solo es procedente cuando se ha efectuado un cobro no autorizado y ha existido pago total o parcial por parte del propietario, suscriptor o usuario.
Parágrafo 1º. En todo caso, la persona prestadora puede optar porque la devolución del monto a devolver sea pura y simple mediante giro, una vez detectado el cobro no autorizado, a cada suscriptor y/o usuario, siempre que con ello no se ponga en riesgo su viabilidad financiera, caso en el cual solo se aplicarán los criterios previstos en los literales anteriores según sea el caso.
Parágrafo 2º. En ningún caso, podrá haber compensaciones o cruces tarifarios entre mayores y menores valores entre componentes de costos, cargos o entre servicios, cobrados en la factura.
Parágrafo 3º. Cuando producida la terminación de los contratos de servicios públicos, no haya cesión de estos con el prestador entrante y exista una devolución pendiente por cobros no autorizados, la persona prestadora saliente deberá hacer la devolución de acuerdo con lo previsto en el literal b) del presente artículo”.
Artículo 3º. Modifíquese el artículo 3º de la Resolución número CRA 294 de 2004, el cual quedará así:
“Artículo 3º. Tasa de interés. Para efectos del cálculo del monto a devolver en el caso de cobros no autorizados, la persona prestadora deberá reconocer en la devolución al suscriptor y/o usuario sobre el capital adeudado, independientemente de si se trata de suscriptores y/o usuarios residenciales o no residenciales, un interés corriente calculado desde la fecha en que el suscriptor y/o usuario efectuó el pago del cobro no autorizado, hasta el momento en que de acuerdo con el artículo anterior, el prestador efectúe el abono a la factura o el pago.
Artículo 4º. Modifíquese el artículo 4º de la Resolución número CRA 294 de 2004, el cual quedará así:
“Artículo 4º. Órdenes y sanciones administrativas por devoluciones de los cobros no autorizados. Las órdenes administrativas de devolución por cobros no autorizados proceden sin perjuicio de las sanciones administrativas y de las demás actuaciones que adelante la entidad de vigilancia y control en el marco de sus competencias, garantizando el debido proceso a la persona prestadora a efectos de que tenga la oportunidad de ejercer el derecho a la defensa y contradicción previo a la expedición de la orden administrativa por parte de dicha entidad.
Artículo 5º. Vigencia y derogatorias. Esta resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial, y será aplicable a aquellos casos de cobros no autorizados que se efectúen a partir de la vigencia de la presente Resolución; modifica la Resolución CRA 294 de 2004 y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.
Las normas que se estiman infringidas son del siguiente tenor:
“[…] Artículo 36. Reglas contractuales especiales. Se aplicarán a los contratos de las empresas de servicios públicos las siguientes reglas especiales:
36.3. A falta de estipulación de las partes, se entiende que se causan intereses corrientes a una tasa mensual igual al promedio de las tasas activas del mercado y por la mora, a una tasa igual a la máxima permitida por la ley para las obligaciones mercantiles […]”.
“[…] Artículo 79. Funciones de la superintendencia. Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las hagan sujetos de aplicación de las leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:
79.29. Resolver los recursos de apelación que interpongan los usuarios conforme a lo establecido en el artículo 159 de la Ley 142 de 1994.
79.31. Podrá ordenar en el acto administrativo que resuelva el recurso de apelación de que tratan los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, la devolución de los dineros que una empresa de servicios públicos retenga sin justa causa a un usuario, dentro de los quince (15) días siguientes a la comunicación de la decisión respectiva. […]”.
“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
“Artículo 153. De la oficina de peticiones y recursos. Todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una “Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos”, la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa.
Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición”.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia”.
“Artículo 155. Del pago y de los recursos. Ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna.
“Artículo 156. De las causales y trámite de los recursos. Los recursos pueden interponerse por violación de la ley o de las condiciones uniformes del contrato. En las condiciones uniformes de los contratos se indicará el trámite que debe darse a los recursos, y los funcionarios que deben resolverlos”.
“Artículo 157. De la asesoría al suscriptor o usuario en el recurso. Las personerías municipales deberán asesorar a los suscriptores o usuarios que deseen presentar recursos, cuando lo soliciten personalmente”.
“Artículo 158. Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspicio la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él”.
“Artículo 2313. Pago de lo no debido. Si el que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo pagado.
“Artículo 2315. Pago por error de derecho de obligación si fundamento. Se podrá repetir aun lo que se ha pagado por error de derecho, cuando el pago no tenía por fundamento ni aún una obligación puramente natural”.
Corresponde a la Sala examinar los requisitos de procedibilidad de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones 294 de 2004 y 659 de 2013, por medio de las cuales la CRA estableció la devolución de cobros no autorizados para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Del estudio de los cargos elevados como fundamento de la medida cautelar, se advierte lo siguiente:
De la violación de los artículos 79.29, 79.31, 152 a 159 de la Ley 142: el demandante alega que, según lo preceptuado en los numerales 29 y 31 del artículo 79 de la Ley 142, la Superintendencia solo puede ordenar la devolución de sumas de dinero cuando conoce del recurso de apelación que promueven los usuarios, previsto en los artículos 152 a 159 ibídem, por lo que la CRA se extralimitó en el ejercicio de sus funciones.
Frente a lo anterior, observa el despacho que los citados numerales le atribuyen a la Superintendencia la competencia de “(…) resolver los recursos de apelación que interpongan los usuarios (…)”, para lo cual “(…) podrá ordenar (…) la devolución de los dineros que una empresa de servicios públicos retenga sin justa causa a un usuario, dentro de los quince (15) días siguientes a la comunicación de la decisión respectiva (…)”; es decir, que las normas presuntamente infringidas se refieren a un supuesto diferente al que prevén las resoluciones acusadas, pues mientras estas regulan la devolución de “cobros no autorizados”, aquellas aluden la devolución de dineros que la empresa de servicios públicos “retiene sin justa causa”.
Siendo ello así, en el análisis preliminar que se sigue en el estudio de las medidas cautelares, la Sala Unitaria concluye respecto al presente cargo que no puede derivarse la violación de la norma superior invocada, por parte de la regulación de un asunto que no está señalado en ella.
De la violación del artículo 154 de la Ley 142 por devolución de dineros sin límite temporal: señala la parte actora que los actos censurados desconocen el término previsto en el artículo 154 de la Ley 142 al autorizar a la Superintendencia a ordenar devoluciones generales en cualquier tiempo, cuando la citada disposición establece que en ningún caso proceden reclamaciones contra facturas que tengan más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
Para resolver, se observa que el referido artículo 154 comprende el procedimiento mediante el cual el suscriptor o usuario presenta a la empresa un recurso para que se revisen ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. La norma indica en su inciso tercero que “(…) En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos (…)”, en armonía con el artículo 150 ibídem, que establece que “Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario”.
Es decir que, en tratándose de cobros inoportunos ni las empresas pueden cobrar bienes o servicios que no facturaron luego de haber transcurrido cinco meses de haber entregado la respectiva factura, ni el usuario puede reclamar a la empresa por facturas que tengan más de cinco meses de expedidas.
En contraposición, las resoluciones CRA 294 de 2004 y CRA 659 de 2013 demandadas regulan lo atinente a los cobros no autorizados, esto es, aquellos originados en servicios no prestados, tarifas que no corresponden a la regulación y cobros de conceptos no previstos en la ley, o superiores a los autorizados o no señalados en los contratos de condiciones uniforme(12).
Significa lo anterior, que la norma que se estima infringida corresponde a una situación diferente a la que regulan las resoluciones bajo estudio y de ahí la imposibilidad de que contraríen un asunto al que no se están refiriendo, toda vez que, se reitera, aquellas tratan sobre las condiciones en las que se debe proceder a la devolución de los cobros no autorizados, mientras que la norma superior se refiere a la prohibición de reclamaciones por cobros inoportunos, lo que prima facie impide constatar la violación alegada.
De la violación de los artículos 2313 y 2315 del C.C.: a juicio del demandante la CRA desconoce los artículos 2313 y 2315 del C.C., porque tales disposiciones señalan que “(…) el que por error ha hecho un pago y prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo pagado (…)”, quedando sin sustento la facultad que otorga la CRA a la superintendencia para ordenar devoluciones de oficio.
Para la Sala Unitaria no emerge prima facie la violación de las normas invocadas, pues, contrario a lo afirmado por el actor, las resoluciones reprochadas son un desarrollo de aquellas, dado que reconocen y hacen efectivo el derecho a obtener la devolución del pago de no lo debido, sin que pueda señalarse que cuando dicha devolución la ordena la entidad de vigilancia se desconozca el derecho a que sea el directamente afectado quien presente la reclamación, pues ello equivaldría a desconocer el deber de protección de los derechos de los usuarios en cabeza de la Superintendencia (Ley 142, artículo 79).
De la violación del artículo 36.3 de la Ley 142: Sostiene el actor que las resoluciones de la CRA violan el artículo 36.3 de la Ley 142 porque imponen la obligación a la empresa de servicios públicos de devolver los dineros por cobros no autorizados con el pago de intereses, contrario a lo que establece la citada disposición al señalar que se causan intereses en el contrato “a falta de estipulación de las partes”.
Al respecto, se precisa que de conformidad con lo previsto la Ley 142(13), al régimen de los servicios públicos domiciliarios le son aplicables las normas del Código de Comercio, las cuales establecen el reconocimiento de intereses remuneratorios y moratorios(14), de tal suerte que el cobro de los mismos no proviene de lo ordenado por la CRA, sino por el legislador.
Al referirse al cobro de intereses en el contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, la Corte Constitucional(15) sostuvo:
“[…] El citado artículo 128 define el contrato de servicios públicos como aquél en virtud del cual “una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”, vínculo contractual que tiene también una connotación estatutaria pues involucra derechos constitucionales y su reglamentación administrativa obedece a intereses públicos determinados. Así lo ha expresado esta Corte:
“La situación jurídica del usuario en parte es contractual y en parte reglamentaria, según lo establezca el propio legislador (C.P. art. 365). Esta regulación es más intensa y abarca mayor número de aspectos de las relaciones entre el Estado y los usuarios cuando el servicio asume un carácter acentuadamente más administrativo y se presta directamente por el Estado. Al contrario, tratándose de servicios públicos prestados por particulares, los aspectos o problemas no previstos en la reglamentación administrativa, salvo si de su naturaleza se deduce lo contrario, deben resolverse aplicando criterios contractualistas, más afines a las actividades desarrolladas por los concesionarios de un servicio público [(16)].
“No es entonces exótico que la relación jurídica entre usuario y empresa de servicios públicos sea simultáneamente estatutaria y contractual. En materia de servicios públicos domiciliarios, por el contrario, esta es la regla general, debido a que su prestación involucra derechos constitucionales –salud, educación, seguridad social, etc.– y su reglamentación administrativa obedece a intereses públicos determinados, quedando reservada su gestión, control y vigilancia a los organismos del Estado.[18]
“En la Ley 142 de 1992 las relaciones jurídicas entre los usuarios y las empresas prestatarias de los servicios públicos domiciliarios, tienen fundamentalmente una base contractual. El contrato, “uniforme, consensual en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ellas para ofrecerlas a un número de usuarios no determinados”, se rige por las disposiciones de dicha ley, por las condiciones especiales que se pactan con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalan las empresas de servicios públicos, y por las normas del Código del Comercio y del Código Civil. Por lo tanto, dicha relación jurídica no sólo se gobierna por las estipulaciones contractuales y el derecho privado, sino por el derecho público, contenido en las normas de la Constitución y de la ley que establecen el régimen o estatuto jurídico de los servicios públicos domiciliarios, las cuales son de orden público y de imperativo cumplimiento, porque están destinadas a asegurar la calidad y la eficiencia en la prestación de los servicios, el ejercicio, la efectividad y la protección de los derechos de los usuarios, y a impedir que las empresas de servicios públicos abusen de su posición dominante”[(17)].
Esta relación contractual también es de carácter oneroso, pues implica que por la prestación del servicio público domiciliario el usuario debe pagar a la empresa respectiva una suma de dinero. En efecto, dentro de la concepción del Estado social de derecho debe tenerse en cuenta que los servicios públicos domiciliarios tienen una función social, lo cual no significa que su prestación deba ser gratuita pues el componente de solidaridad que involucra implica que todas las personas contribuyen al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado a través de las empresas prestadoras de servicios públicos, dentro de conceptos de justicia y equidad (C.P. arts. 95-9 y 368).
“El tema de los servicios públicos comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva, sobre todo después del abandono del concepto de servicios públicos gratuitos que tantas expectativas causó en los comienzos del Estado social de derecho. Hoy en día esa gratuidad ha sido abandonada quedando supérstite en pocos servicios como la justicia (art. 229 C.N.) o la educación (art. 67 C.N.), o la salud (arts. 49 y 50 C.N.), de manera más o menos parcial. Actualmente los servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (num. 8º, art. 95 y art. 368 ibídem)”.
“La determinación de los costos de los servicios, implica la evaluación de un conjunto de factores que va desde la cobertura y oportunidad en su prestación hasta la eficiencia y clasificación de los distintos tipos de usuarios de los mismos. Si a esto se agrega la circunstancia de que para impulsar el desarrollo de un país, se requiere que sus habitantes dispongan de agua potable, energía eléctrica, medios de comunicación, etc., se aprecia la dimensión del esfuerzo del legislador a fin de conciliar la realidad con los objetivos de justicia social que se encuentran en el origen y justificación de la organización de los servicios públicos”[(18)].
Sin embargo, como es en los inmuebles de carácter residencial donde la prestación de los servicios públicos domiciliarios debe cumplir plenamente su función social, la sanción que en este caso se imponga a los usuarios ante el incumplimiento de su obligación de pagar por el servicio recibido debe ser lo menos gravosa posible, por lo que a ellos no se le debe aplicar para estos efectos la tasa de interés moratorio del Código de Comercio sino la del Código Civil, cuyas disposiciones al fin y al cabo también rigen el contrato de servicios públicos (Ley 142 de 1994 art. 132). De esta forma, no sólo se favorece a los usuarios al permitirles que solucionen más prontamente dicha obligación, sino también a las empresas prestadoras que se beneficiarían con la eventual reducción de su cartera morosa. […]”.
De manera que, en el análisis inicial de la controversia, se infiere que el reconocimiento de los intereses que la CRA dispuso para la devolución a los usuarios de cobros no autorizados, no infringe lo señalado en la normativa superior sobre la materia y, en ese orden de ideas, tampoco prospera el cargo examinado.
De la violación del debido proceso: para sustentar el cargo alega el demandante que no puede la CRA, so pretexto de proteger los derechos de los usuarios, facultar a la superintendencia para que unilateralmente y de manera oficiosa determine los supuestos valores que les han sido cobrados equivocadamente.
De la comparación inicial entre el contenido del acto demandado y la norma superior que se estima infringida, no observa la Sala Unitaria que la previsión en comento desconozca el derecho al debido proceso de los usuarios, al señalar que la empresa prestadora del servicio o la entidad de vigilancia y control están facultadas para identificar y recalcular los cobros no autorizados, en tanto ello obedece al deber de protección de los derechos de los usuarios en cabeza de dichas entidades, señalado en normas superiores, que le sirven de fundamento a los actos expedidos por la CRA.
De otra parte, debe destacarse que las resoluciones de la CRA dejan en claro que la identificación de cobros no autorizados procede de oficio o por petición de parte. Al respecto, indica la Resolución CRA 659 de 2013:
“[…] Artículo 2º. Modifíquese el artículo 2º de la Resolución CRA 294 DE 2004, el cual quedará así:
[…] En tratándose de una petición en interés general en la que formula una queja o denuncia por un cobro no autorizado que afecta a dos o más propietarios, suscriptores o usuarios, presentada ante la persona prestadora en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 o la que la modifique, sustituya o aclare, se tramitará conforme a lo previsto en dicha normatividad y esta deberá contener los elementos del artículo 16 ídem. La persona prestadora, no podrá solicitar requisitos o documentos adicionales a los previstos en la Ley para efectos del trámite de la petición. […]” (Resaltado fuera del texto original).
Y la Resolución CRA 294 de 2004, en el artículo 1º prevé:
“[…] Artículo 1º. Identificación de los cobros no autorizados. Cuando los organismos de control o el prestador del servicio, de oficio o a petición del suscriptor o usuario encuentren que se han realizado cobros no autorizados, el prestador del servicio recalculará el valor cobrado, con el propósito de corregir el valor de la factura del servicio o ajustar la tarifa a la normatividad y regulación vigentes según sea el caso. […]”. (Resaltado fuera del texto original).
De tal manera que lo dispuesto se traduce en una garantía de defensa y del debido proceso para los usuarios, por lo que, en principio, no se observa la vulneración alegada.
2. Tiénese al doctor Víctor Hugo Rodríguez Parada como apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de conformidad con el poder y demás documentos visibles a folio 67 y siguientes del cuaderno de la medida cautelar.
1 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
2 Las normas invocadas corresponden a la sustentación de la solicitud de suspensión provisional visible a folios 44 y 45 del cuaderno de la medida cautelar.
3 Ver ampliación de esta definición en la Sentencia C-379 de 2004, de la Corte Constitucional.
4 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente 2015-00022, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “… se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón”.
6 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente 2014-03799, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
9 Providencia citada ut supra, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
10 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Exp. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva.” (Resaltado es del texto).
11 Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Exp. 2013 00503. C. P. Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: “Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del CAPCA expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ […]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido.
La jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o ‘prejuzgamiento’ de la causa […]. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia” (negrillas fuera del texto).
12 Resolución CRA 294 de 2004, artículo 1º y Resolución CRA 659 de 2013, artículo 1.1.
13 “Artículo 132. Régimen legal del contrato de servicios públicos. El contrato de servicios públicos se regirá por lo dispuesto en esta ley, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las empresas de servicios públicos, y por las normas del Código de Comercio y del Código Civil”.
14 Artículo 884.
15 Sentencia C-389 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
16 Sentencia T-540 de 1992.
17 Sentencia C-263 de 1996.
18 Sentencia C-580 de 1992.

References: artículo 229
 resolución 
 artículo 2315

Artículo 1

Artículo 2
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Artículo 3

Artículo 4

Artículo 5
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 artículo 13
 artículo 884
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 artículo 154
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 artículo 229
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