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Timestamp: 2020-04-04 09:59:31+00:00

Document:
Deliberazione n. 1 Adunanza del 16 gennaio 2013
Fascicolo 1302/2011
Oggetto: Procedura di project financing per la progettazione, realizzazione e gestione del Programma Integrato di Intervento "Palasport ex Stecav -Via Spluga"
Stazione Appaltante: Comune di Cantù
Esponente: rappresentanti del Consiglio Comunale di Cantù: sig.Salvatore Bruccoleri, sig.Luciano Razzi, sig.Vittorio Spinelli, sig.Luigi Tagliabue
Riferimenti normativi: art.153 del d.lgs. 163/06
Con esposto del 28.4.2011, presentato da alcuni rappresentanti dell’organo politico del Comune di Cantù, sono state segnalate presunte irregolarità riguardo alla procedura di affidamento, tramite project financing, della progettazione, realizzazione e gestione del Programma Integrato di Intervento "Palasport, ex Stecav e Via Spluga" avviata dal Comune di Cantù.
L’opera riguarda la realizzazione di un Programma Integrato d’Intervento (P.I.I.) finalizzato alla riqualificazione ed alla trasformazione di tre aree del Comune: “Subcomparto 1 – Palasport”, “Subcomparto 2 - Ex Stecav” e “Subcomparto 3 - Via Spluga”.
Per quanto riguarda il “Subcomparto 1 - Palasport”, il P.I.I. prevede in primo luogo un’ estesa riqualificazione ambientale dell’area, la demolizione di un preesistente e mai completato impianto sportivo, abbandonato ed in evidente stato di degrado, e la realizzazione di un nuovo Palazzo dello Sport da adibire principalmente alla pratica della pallacanestro e da utilizzare secondariamente per concerti, eventi e spettacoli in genere.
E’ inoltre prevista la realizzazione di spazi adibiti ad attività commerciali e terziarie, e una “piazza pubblica” utilizzabile per usi diversi.
Per quanto riguarda il “Subcomparto 2 - Ex Stecav”, il programma prevede la realizzazione di una struttura ricettiva di circa 70 camere oltre ad aree collettive (sala bar e ristorante) e parcheggi.
Infine, per quanto riguarda il “Subcomparto 3 - Via Spluga”, è prevista la realizzazione di un complesso residenziale composto da edifici e relativi parcheggi, per un totale di circa 70 alloggi, di cui il 25% di edilizia convenzionata.
Nel dettaglio, l’esponente ha segnalato diverse anomalie, la prima delle quali vertente sul fatto che l’Amministrazione ha recepito ed approvato una proposta di modifica del progetto preliminare, presentata dal Promotore in fase di redazione del progetto definitivo, riguardante la realizzazione di un centro natatorio da inserire nel piano interrato del Palazzo dello Sport, modifica che risulterebbe in aggiunta rispetto a quanto previsto dal progetto preliminare dichiarato di pubblico interesse e posto a base della seconda fase di gara (ex art. 155 del d.lgs. 163/2006), finalizzata all’individuazione di due offerte da confrontare con quella del Promotore tramite procedura negoziata.
Al riguardo, è stato evidenziato che la modifica progettuale è stata proposta e approvata dopo la stipula del contratto di concessione e quindi dopo il completamento della seconda fase di gara.
L’esponente ha segnalato poi che il progetto definitivo è stato approvato senza la contestuale valutazione del Piano Economico e Finanziario aggiornato a seguito delle intervenute modifiche progettuali, ed ha quindi evidenziato che tale approvazione sarebbe avvenuta in mancanza di una corretta verifica della sostenibilità economico-finanziaria dell’opera.
Un ulteriore elemento segnalato riguarda l’esistenza di una presunta anomalia nel documento di asseverazione del PEF emesso dall’istituto di credito UCCB, laddove l’operatore economico ha dichiarato di aver asseverato il piano economico sulla base di dati e documenti forniti dalla società, senza aver sottoposto i suddetti elementi ad una verifica di congruità.
Infine, è stato evidenziato un rilevante aumento dei costi dell’opera, passati da circa € 36,4 mln (avviso di pre-informazione) a € 41,5 mln (importo posto a base di gara della seconda fase) ed in ultimo a circa € 60,2 mln (contratto di concessione).
Per la verifica di quanto segnalato, in data 24.6.2011 è stato comunicato l’avvio dell’istruttoria nei confronti del Comune di Cantù e sono stati contestualmente richiesti chiarimenti riguardo agli elementi di criticità in discussione; in particolare si è inteso verificare il rispetto del principio d’immodificabilità delle condizioni di gara e del principio di par condicio fra i concorrenti, nell’ambito della variante intervenuta in fase di redazione del progetto definitivo dell’opera.
Il Comune di Cantù, tramite nota acquisita al prot. n. 75779 del 18.7.2011 dell’Autorità, ha inviato la documentazione richiesta e contestualmente presentato istanza di audizione. In data 04/08/2011 è stata inviata dall’avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari, procuratore speciale del Comune di Cantù, una memoria integrativa, accompagnata da ulteriore documentazione, con controdeduzioni relative al procedimento istruttorio avviato. Successivamente, in data 6.9.2011, si è tenuta l’audizione richiesta, a seguito della quale è stata inviata, sempre per il tramite del procuratore speciale del Comune di Cantù, ulteriore documentazione.
Preliminarmente, al fine di una corretta analisi delle problematiche segnalate, è utile ripercorrere a grandi linee il percorso amministrativo svolto per l’affidamento della concessione.
Riguardo al regime giuridico che regola la procedura, è da chiarire che il Comune di Cantù ha pubblicato l’avviso indicativo il 19.9.2006, dunque prima del secondo decreto correttivo (d.lgs. n.113 del 31.7.2007) del Codice degli Appalti entrato in vigore il 1.8.2007.
Pertanto il caso di specie è disciplinato dal dettato del Codice entrato in vigore il 01/07/2006, il quale dispone per il promotore il diritto di prelazione, come previsto dall’ art. 154, ancora vigente al momento di pubblicazione dell’avviso.
Entro il termine stabilito, sono state presentate due proposte: la prima dalla società Turra s.r.l. e la seconda dal RTI Eleca S.p.A. e Pallacanestro Cantù S.p.A.
A seguito delle attività di valutazione delle offerte presentate, il Comune di Cantù, tramite Delibera di G.C. n. 20 del 12.2.2008, ha dichiarato di pubblico interesse la proposta presentata da Turra s.r.l., richiedendo lievi modifiche progettuali delle proporzioni volumetriche del palazzetto, uno studio di valutazione dell’impatto dell’opera sul sistema viario dell’area interessata, ed infine l’impegno a reperire fondi attraverso sponsorizzazioni (€ 200.000/anno per 5 anni) finalizzate alla promozione della pallacanestro canturina.
Recepite le integrazioni e gli aggiornamenti richiesti, L’Amministrazione ha quindi approvato la proposta presentata (Delibera di G.C. n. 304 del 19.12.2008) ed avviato la conseguente procedura di gara ristretta prevista dall’art. 155, comma 1, lett. b) del Codice, per individuare le due migliori offerte da confrontare con quella del Promotore in una successiva procedura negoziata. Il bando di gara è stato pubblicato il 31.12.2008.
Entro il termine previsto non perveniva alcuna offerta, pertanto l’Amministrazione aggiudicava la concessione alla società di progetto “Turra Palasport s.r.l.” composta da: Turra Costruzioni s.r.l., Turra Aqvasport s.r.l., Turra 1962 s.r.l., Turra Spazio Piscine s.r.l. e Palamb s.r.l. (Delibera di G.C. n. 137 del 3.7.2009) e sottoscriveva il relativo contratto in data 01.4.2010.
La durata prevista della concessione era di 30 anni mentre il suo valore economico complessivo era di € 41,56 mln.
A seguito della stipula della convenzione il Concessionario si impegnava a:
predisporre la progettazione definitiva entro 45 gg. dalla data di stipula dell’atto;
predisporre la progettazione esecutiva entro 60 gg. dalla data di approvazione del progetto definitivo;
presentare il progetto di demolizione dell’edificio esistente sull’area di intervento;
eseguire i lavori di realizzazione entro 365 gg. dalla data di approvazione del progetto esecutivo;
gestire funzionalmente ed economicamente l’intero impianto per tutta la durata della concessine;
finanziare economicamente la Concessione.
Per il raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario, l’Amministrazione si impegnava ad erogare: un contributo diretto in conto capitale di € 3,5 mln; un contributo indiretto derivante dalla cessione delle superfici commerciali e terziare realizzate dal concessionario nel “Subcomparto 1 – Palasport”, valore stimato in € 14,5 mln; un contributo indiretto derivante dalla cessione delle due aree di proprietà comunale: lotto libero di Via Spluga (Subcomparto 2) e magazzini dell’ex Stecav (Subcomparto 3), valore stimato in € 5 mln, mentre non era previsto alcun contributo da parte del Comune di Cantù per la gestione del Palasport.
Completata quindi la procedura di scelta del concessionario e stipulato il contratto di concessione, è stata avviata la fase di elaborazione del progetto definitivo (scadenza prevista per la consegna 16.5.2010).
Durante tale fase, il Promotore ha consegnato all’Assessore ai Lavori Pubblici una proposta di modifica progettuale riguardante il possibile inserimento di una piscina coperta nel piano interrato del nuovo Palazzo dello Sport.
Tale proposta, illustrata alla Giunta Comunale in data 12.5.2010, ha ottenuto un riscontro politico favorevole e pertanto l’Assessore ai Lavori Pubblici, tramite una nota inviata il 13/05/2010, ha comunicato al Promotore l’accoglimento della proposta stessa.
Il Promotore quindi, tramite nota n.14780 del 17.5.2010, ha preso atto del riscontro favorevole espresso in merito all’inserimento della piscina e contestualmente ha richiesto una proroga di 15 gg. sui termini concessi per la consegna del progetto definitivo, necessari per apportare le modifiche “approvate”.
L’approvazione ad opera dell’organo consiliare è intervenuta tramite Delibera di G.C. n. 110 del 21.5.2010, con cui è stato deliberato l’aggiornamento del progetto Palazzo dello Sport per la realizzazione di una piscina coperta, e concessa la proroga richiesta.
In data 31.5.2010 il Promotore ha consegnato il progetto definitivo che è stato approvato dall’Amministrazione (Delibera n. 132 del 29.6.2010) “esclusivamente in linea tecnica … al fine di presentare alle competenti autorità il progetto definitivo per l’espressione dei pareri di competenza” mentre è stato rimandato ad una successiva approvazione “il PEF debitamente aggiornato ed asseverato in conseguenza delle specificazioni medio tempore intervenute … nonché gli eventuali conseguenti atti ricognitivi del contratto di concessione sottoscritto in data 1.4.2010”.
L’approvazione finale del progetto definitivo, corredato del PEF e del Piano di gestione dell’opera, è intervenuta tramite Delibera n. 37 del 11.2.2011.
In data 20.4.2011 è stato stipulato un nuovo Contratto di Concessione, aggiornato a seguito delle intervenute modifiche di progetto, nell’ambito del quale occorre evidenziare la modifica della durata prevista per l’esecuzione dei lavori, passata da 365 gg. a 455 gg. e l’aumento del valore complessivo della concessione, passato da € 41,56 mln a € 60,28 mln.
Il Comune di Cantù, sui fatti esposti, ha rappresentato con memoria le proprie argomentazioni incentrate sui seguenti elementi di fondo:
-contenzioso amministrativo:
l’Amministrazione ha segnalato che nell’anno 2009 la procedura in oggetto è stata sottoposta al vaglio del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, Sezione I, ad esito del ricorso e dei motivi aggiunti promossi dalla società Eleca S.p.A. avverso l’approvazione del progetto preliminare modificato a seguito delle richieste fatte dall’Amministrazione.
Nello specifico, il ricorrente lamentava che le modifiche progettuali apportate al preliminare integrassero uno stravolgimento del progetto dichiarato di pubblico interesse, e sosteneva l’illegittimità della sostituzione del PEF presentato in sede di offerta e l’inidoneità di quello nuovo ad attestare l’equilibrio economico e finanziario dell’opera.
Con sentenza n. 3172 del 6.4.2009, il ricorso ed i motivi aggiunti sono stati respinti nel merito, ed è stata dichiarata la legittimità delle modifiche apportate al progetto preliminare sulla scorta dell’ampia flessibilità del project financing rispetto alle più tradizionali procedure di appalto.
L’Amministrazione ha inoltre rappresentato che la sentenza stessa non è mai stata impugnata ed è quindi passata in giudicato, cristallizzando pertanto in maniera definitiva la legittimità degli atti adottati dal Comune di Cantù;
- modifiche progettuali:
l’Amministrazione ha fatto presente che durante la fase di redazione del progetto definitivo è stata avviata una preventiva e informale attività istruttoria con gli Enti interessati all’esame del progetto stesso.
Tale attività, tesa a verificare in via preliminare la percorribilità delle soluzioni progettuali aggiornate e ad agevolare il necessario percorso delle rispettive approvazioni da parte di tutte le Amministrazioni ed Enti competenti, ha evidenziato la necessità di modificare il progetto preliminare per soddisfare le seguenti esigenze:
-rimodulazione di tutte le vie di fuga (Vigili del Fuoco);
-adeguamento del progetto ad esito dell’entrata in vigore del c.d. “Decreto Pisanu” in materia di sicurezza negli stadi;
-adeguamento del progetto alle “Nuove norme tecniche per le costruzioni” (D.M. 14.1.2008);
-adeguamento del progetto a seguito dell’entrata in vigore del “Regolamento relativo all’impiantistica sportiva in cui si pratica il gioco della pallacanestro” (Norme FIP - Settembre 2010).
Sono state quindi apportate le necessarie modifiche, che hanno interessato prevalentemente il livello seminterrato e in particolare il sistema parcheggi e l’area sottostante il campo di gioco.
Tali modifiche, concertate con gli Enti interessati all’esame del progetto, in base a quanto sostenuto dall’Amministrazione, avrebbero creato uno spazio inutilizzato che il Promotore e l’Amministrazione stessa hanno valutato di poter riutilizzare integrando la funzione piscina.
Inoltre, sotto il profilo urbanistico, l’Amministrazione ha precisato che l’inserimento della piscina non ha determinato modifiche o aumenti della volumetria prevista e non ha variato la destinazione d’uso del Palazzo dello Sport.
Tale integrazione è stata qualificata come una “specificazione progettuale” e non come una “variante progettuale”, ai sensi dell’art. 14, comma 12, della Legge Regionale 12/2005, il quale recita: “Non necessita di approvazione di preventiva variante la previsione, in fase di esecuzione, di modificazioni planivolumetriche, a condizione che queste non alterino le caratteristiche tipologiche di impostazione dello strumento attuativo stesso, non incidano sul dimensionamento globale degli insediamenti e non diminuiscano la dotazione di aree per servizi pubblici e di interesse pubblico o generale”, cosicché la suddetta integrazione non è stata sottoposta ad un ulteriore procedimento di approvazione;
-mancata variazione pf e pef :
l’Amministrazione comunale ha precisato che l’inserimento della piscina non ha modificato le caratteristiche tipologiche e dimensionali del P.I.I., non ha variato le impostazioni fondamentali del Project Financing e non ha modificato i parametri principali del PEF.
non è stata modificata la durata della concessione;
non è aumentato il contributo pubblico a carico del Comune;
le tariffe da applicare agli utenti sono state solo lievemente modificate;
non vi sono state modifiche ai progetti relativi ai Subcomparti 2 e 3 del P.I.I.
Sui ricavi derivanti dalla gestione della piscina, invece ha evidenziato che questi ultimi rappresentano una copertura dei maggiori costi di costruzione e di gestione, e consentono il raggiungimento dell’equilibrio economico e finanziario dell’operazione;
-aumento dei costi:
riguardo invece all’aumento dell’importo della concessione, passato dai € 41,56 mln indicati nella prima concessione stipulata il 1.4.2010 ai € 60,28 mln indicati nella seconda concessione, aggiornata a seguito delle modifiche intervenute, e stipulata il 20.4.2011, l’Amministrazione ha rappresentato che tale aumento è stato determinato dai seguenti aspetti:
aumento dei costi di costruzione dei parcheggi interrati e viabilità Palazzo dello Sport (da € 6,46 mln a € 10,14 mln);
aumento dei costi di costruzione del Palazzo dello Sport (da € 11,57 mln a € 18,13 mln);
aumento dei costi di costruzione delle aree terziario/commerciali (da € 8,34 mln a € 14,27 mln);
aumento oneri vari e spese di capitalizzazione (da € 0,54 mln a € 2,08 mln);
aumento dei costi di progettazione (da € 1,47 mln a € 2,16 mln).
Inoltre l’Amministrazione ha evidenziato che tra il progetto preliminare (2006) ed il progetto definitivo (2011) è intercorso del tempo (5 anni), per effetto del quale sono inevitabilmente aumentati sia i costi di progettazione sia i costi di costruzione;
- consolidamento degli atti:
l’Amministrazione ha sottolineato la mancata impugnazione in sede giurisdizionale, nei termini previsti, della Delibera n. 37 del 11.2.2011 di approvazione del progetto definitivo.
Inoltre, è stato rappresentato che, dalla data di sottoscrizione della rettifica al contratto di concessione (20.4.2011), sono trascorsi sei mesi e pertanto, in base all’art. 120, comma 2, del Codice di procedura Amministrativa (d.lgs. 140/2010), sono scaduti i termini utili per la presentazione di un eventuale ricorso giurisdizionale per la caducazione della rettifica al contratto di concessione.
L’Amministrazione ha quindi affermato in primo luogo che non è emerso l’interesse di chicchessia alla realizzazione dell’intervento e in secondo luogo che il contratto sottoscritto in data 20.4.2011 non può più essere oggetto di contenzioso.
Per un corretto esame delle problematiche segnalate, occorre preliminarmente svolgere alcune considerazioni sulla natura e sulle caratteristiche della procedura selettiva di project financing.
Quanto alla qualificazione giuridica di detta procedura, la disciplina positiva in materia privilegia la sostanza economica dell’operazione di finanza di progetto, intesa alla realizzazione di interventi di una certa entità attraverso il concorso di risorse pubbliche e private; sul piano procedurale corrisponde la giustapposizione di una pluralità di modelli negoziali i quali, però conservano una propria autonomia.
All’interno di tale cornice, appaiono chiaramente distinte, anche alla stregua della consolidata giurisprudenza, la fase preliminare dell’individuazione del promotore e la successiva fase selettiva finalizzata all’affidamento della concessione.
Come stabilito in tempi più o meno recenti dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato con sentenza 1.4.2010, n.2155, occorre tenere distinte la fase preliminare dell’individuazione del promotore e la successiva fase selettiva finalizzata all’affidamento della concessione.
Infatti, mentre la scelta del promotore, ancorché procedimentalizzata, “è connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, essendo intesa non già alla scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici preordinati, ma alla valutazione stessa di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l’accoglimento della proposta formulata dall’aspirante promotore”, diversamente, la fase selettiva è finalizzata all’affidamento della concessione e quindi presenta i caratteri della gara soggetta ai principi comunitari e nazionali dell’evidenza pubblica.
Tale fase si articola in due sub-procedimenti: un primo nel quale la stazione appaltante deve procedere, tramite criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, al confronto tra l’offerta del promotore e quelle formulate da altri concorrenti, ed un secondo, sub-procedimento negoziato, nel quale l’Amministrazione tratta con lo stesso promotore e con le due imprese selezionate nella fase precedente.
Preliminarmente occorre specificare che la procedura di affidamento posta in essere dall’Amministrazione risulta in linea con la disciplina recata dal Codice in materia di affidamenti di opere da realizzare tramite PF, almeno fino al momento dell’ aggiudicazione e della stipula del primo contratto di concessione (1.4.2010).
Tuttavia, la segnalazione attiene ad elementi riguardanti una fase successiva a quelle anzidette.
Infatti, il primo elemento di segnalazione riguarda, come si diceva, una modifica progettuale intervenuta nella fase di elaborazione del progetto definitivo.
L’Amministrazione, dopo il completamento delle procedure di gara e dopo la stipula di un primo contratto di concessione, ha recepito ed ha approvato una proposta di modifica al progetto (aggiunta di un centro natatorio) avanzata dal Promotore ed ha stipulato successivamente un nuovo contratto di concessione aggiornato a seguito delle modifiche “approvate”.
E’ da evidenziare come il disciplinare di gara avesse previsto il divieto per i concorrenti di presentare offerte contenenti varianti al progetto architettonico posto a base di gara (articolo 13 - “Varianti”); pertanto, pur trattandosi di modifiche intervenute in una fase successiva alla gara (conclusasi senza la presentazione di offerte), si riscontra come le stesse potrebbero aver alterato la par condicio dei partecipanti alla gara, consentendo successivamente l’introduzione di modifiche incidenti in modo rilevante sull’equilibrio economico della concessione.
La proposta di modifica progettuale risulta, tra l’altro, essere stata avanzata da parte del Promotore attraverso una procedura irrituale, mediante uno “scambio di note” tra il suddetto Promotore e l’Assessore ai LL.PP.
La proposta è stata, infatti, consegnata informalmente all’Assessore e illustrata, da quest’ultimo, alla “parte politica”, la quale ha manifestato un riscontro favorevole. Da ultimo, con Delibera n. 110 del 21.5.2010, la G.C. ha ratificato tale corrispondenza e preso atto del conseguente aggiornamento del progetto Palasport con la realizzazione della piscina coperta.
In relazione al principio della necessaria evidenza pubblica delle scelte effettuate da detti Enti, le persone giuridiche pubbliche possono assumere impegni solo nei limiti e nei modi stabiliti dalla legislazione che regola la loro attività per il perseguimento dei fini che sono loro assegnati (in tal senso, tra le altre, le decisioni del Consiglio di Stato -Adunanza Generale n. 2/2000 del 17 febbraio 2000 e Sezione Quinta n. 6281 del 13 novembre 2002).
Al di fuori dei limiti segnati dalle norme dell'ordinamento di settore che fissano le regole che le Amministrazioni devono seguire nel contrattare non vi è, pertanto, capacità di agire degli Enti Pubblici ma atti riconducibili alla volontà e, quindi, alla responsabilità dei singoli e, come tali, inidonei a produrre effetti nella sfera giuridica delle Amministrazioni Pubbliche perché emessi in carenza di ogni potere di impegnare l'Ente.
È sulla base di tali considerazioni che va negata inoltre la possibilità di modificare le condizioni contrattuali di affidamento di un servizio o di una fornitura o della realizzazione di un'opera, sia prima che dopo l'aggiudicazione, perché in ogni caso non vi è capacità di agire dell'Ente in tal senso e, inoltre, vi è palese violazione delle regole di concorrenza e di parità di condizioni tra i partecipanti alle gare pubbliche. E' evidente, infatti, che la modifica del corrispettivo richiesto o di altri elementi significativi del contratto, sia in aumento che in diminuzione - come è avvenuto nel caso di specie - muta le condizioni di fatto su cui si sono fondate le offerte.
Ed invero, così come esplicitato in giurisprudenza, “se fosse ammissibile la rinegoziazione delle condizioni alle quali è intervenuta l'aggiudicazione dopo la stipula del contratto, non vi sarebbe ostacolo ad una serie indeterminata di richieste di modifica delle condizioni stesse da parte degli aggiudicatari, che sarebbero indotti a mantenere le offerte al minimo al momento della presentazione per conseguire l'aggiudicazione, per poi recuperare condizioni più favorevoli nel corso dell'esecuzione del contratto, negoziando modifiche vantaggiose quanto al prezzo od al contenuto della prestazione ovvero alle modalità di esecuzione della prestazione stessa” (in tal senso Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 126 del 18.1.2006).
Inoltre, l’Autorità ha chiarito con la Determina n. 1 del 14.1.2009 (Linee guida sulla Finanza di Progetto) che, riguardo alle “modifiche progettuali necessarie ai fini dell’approvazione del progetto”, previste dall’articolo 153, comma 10, lett. c) del d.lgs. 163/2006, si ritiene che la formulazione della norma non contempli la possibilità, per l’Amministrazione aggiudicatrice, di apportare, essa stessa, ulteriori modifiche, oltre a quelle richieste in sede di approvazione del progetto, nell’ambito della conferenza dei servizi.
In merito alla facoltà dell’Amministrazione di apportare modifiche al progetto preliminare, la giurisprudenza (formatasi in base alla previgente normativa), ha ritenuto che essa fosse legittimata ad apportare al progetto preliminare prescelto, posto a base di gara, unicamente lievi correttivi, tali da non alterare il quadro finanziario proposto dal promotore; si è ritenuto, pertanto, che il progetto non fosse modificabile, nelle sue linee portanti, ma solo migliorabile in relazione ad elementi quantitativi, in virtù del principio di non modificabilità del progetto a base di gara (TAR Calabria, sent. 449/2004, TAR Emilia Romagna, sent. 762/2004, TAR Campania, sent. 9571/2004).
Quindi, il citato riferimento normativo, riferito anche alla nuova disciplina introdotta dal “Terzo Correttivo” evidenzia che le modifiche che intervengono a valle della procedura di gara, rischiano di alterare la par condicio tra i concorrenti.
In conclusione, l’Amministrazione non può rimettere in discussione le scelte fondamentali già effettuate.
Nel caso di specie, facendo riferimento al quadro finanziario proposto dal promotore, pur prendendo atto che la modifica progettuale non ha modificato la durata della concessione ed il valore del contributo pubblico messo a disposizione dall’Amministrazione, si osserva, dal confronto dell’investimento prima e dopo la modifica, un notevole incremento dei costi sia del Palazzetto vero e proprio (tribune, copertura, pareti di chiusura, vie di fuga, pavimentazione sportiva etc,), che passa da 11,75 ml euro a 16,31 ml euro, sia delle opere commerciali destinate alla vendita che passano da 8,34 ml euro a 14,27 ml euro con relativo parcheggio interrato da 6,46 ml euro a 10,15 ml euro,sia degli altri oneri e delle spese di preammortamento. Da ciò risulta, confrontando gli importi complessivi finali dell’intervento, che i maggiori costi non sono ascrivibili soltanto all’impianto natatorio ed alle relative opere, quantificabili attraverso il raffronto tra i costi di costruzione del Palazzetto prima e dopo (circa 5 ml di euro), ma anche ad altre significative voci (terziario commerciale, parcheggio interrato, oneri vari, interessi di preammortamento), rispetto al cui incremento il Comune non ha fornito alcuna giustificazione tecnica.
Con ciò dunque rimane provato che il detto incremento di costi muta significativamente l’importo posto a base di gara per il tramite del progetto preliminare in modo del tutto indipendente dalla presenza dell’impianto natatorio; anzi, poiché il costo del Palazzetto passa da € 11,75 a 16,31 ml, si riscontra con ciò un aumento di circa € 5 ml , pari a circa il 50 per cento della corrispondente somma posta a base di gara, cosicchè è facile osservare come il valore di tale opera aggiuntiva appare del tutto sproporzionato e, peraltro, privo di una valida dimostrazione tecnica da parte dell’amministrazione comunale.
Va sottolineato, inoltre che , tanto nel primo quanto nel secondo PEF, è previsto un contributo di parte pubblica, necessario ad assicurare l’equilibrio economico finanziario del progetto (non idoneo, questo, a generare da solo flussi di cassa positivi in grado di poter rimborsare finanziamenti di terzi), articolato in:
-un contributo diretto (“Prezzo”) di € 3.181.818,18;
-un contributo indiretto di € 5.000.000,00 derivante alla società promotrice dalla vendita delle aree edificabili cedute dal Comune in proprietà (sub comparti 2 e 3);
-un contributo indiretto stimato in € 14.970.592,00 derivante alla società promotrice dalla vendita degli immobili ad uso terziario/commerciale realizzati sull’area ceduta dal Comune in proprietà (subcomparto 1).
Ora, poiché il contributo indiretto del Comune, quantificato in €14.970.592,00, resta invariato dopo le suddette modifiche, nonostante il significativo incremento del costo come sopra detto, ciò prova che l’ originaria stima dei costi posta a base di gara debba essere considerata del tutto inadeguata; altrimenti, elevandosi l’importo di costruzione delle opere commerciali destinate alla vendita(€14,27 ml ), si sarebbe dovuto ridurre l’apporto economico in funzione del valore derivante dalla loro vendita (il valore di vendita non può mutare significativamente nell’arco temporale intercorrente tra i due piani di investimento).
In realtà il piano degli investimenti modificato è teso a rivisitare nella sua interezza il progetto e perciò, per mantenere l’equilibrio finanziario dell’investimento, la spesa per l’impianto natatorio è pro quota coperta dal contributo pubblico con le somme differenziate di cui in premessa (3.181.818,18; 5.000.000,00; 14.970.592,00).
Diversamente , se il nuovo piano fosse stato modificato per la sola voce piscina, cui consegue una più elevata redditività, il contributo pubblico si sarebbe dovuto di conseguenza ridurre, in conformità a quanto l’art. 143, comma 8, del Codice stabilisce nel caso in cui le variazioni apportate dalla stazione appaltante ai presupposti e condizioni di base che determinano l’equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della gestione abbiano a mutare; in tale evenienza, infatti, è necessaria una revisione del piano tale da rideterminare le nuove condizioni di equilibrio, condizione che non si è verificata nel caso di specie, rispetto al quale si pongono dubbi di regolarità anche in merito all’asseverazione del PEF, basato su dati e documentazione che non sono stati sottoposti a verifica di congruità.
Dunque non solo sono state modificate le condizioni iniziali della concessione originaria, ma non è stato riesaminato e rivalutato il contributo del Comune all’intervento, il che comporta un plusvalore in favore del concessionario non necessario ai fini dell’equilibrio economico- finanziario del progetto se, come asserito, esso realizza un cash-flow positivo ai fini del rimborso di finanziamenti di terzi.
Per quanto concerne infatti la voce “ricavi gestione”, da un confronto tra il PEF allegato al progetto preliminare ed il PEF successivamente allegato al progetto definitivo, si può evincere che il valore di tale voce risulta più che quadruplicato a seguito dell’inserimento dell’impianto natatorio.
Solo a titolo di esempio, si deve osservare che i suddetti ricavi nel secondo anno di gestione della struttura passano da € 486.510 (PEF allegato al progetto preliminare senza piscina) a € 1,69 mln (PEF allegato al progetto definitivo con piscina), ed ancora, nel decimo anno di gestione, da € 387.870 (PEF progetto preliminare) a € 1,8 mln (PEF progetto definitivo).
Il valore complessivo della voce “ricavi gestione”, è passato quindi da € 14,54 ml del PEF allegato al progetto preliminare senza piscina a € 65,18 mln del PEF allegato al progetto definitivo integrato con l’impianto natatorio.
Ora, poichè i maggiori costi di costruzione e di gestione a carico del concessionario sono compensati dalla maggiore attitudine del progetto al proprio autofinanziamento per il tramite di maggiori entrate derivanti dalla gestione economica e funzionale dell’intervento a cura del concessionario, tale circostanza induce ad un’inevitabile riflessione riguardo al fatto che, qualora note ab initio, tali diverse condizioni economiche avrebbero potuto suscitare l’interesse di ulteriori operatori, compresi quelli che non hanno partecipato alla gara ritenendo non di interesse il valore complessivo dell’opera, a tutto vantaggio dell’Amministrazione.
L’Amministrazione assume, nelle sua memoria difensiva, che il TAR (sent. n. 3172 del 6.4.2009) ha dichiarato la piena legittimità delle modifiche apportate al progetto preliminare sulla scorta dell’ampia flessibilità del project financing rispetto alle più tradizionali procedure di appalto.
Tale decisione era, comunque, riferita alla prima fase della procedura (scelta del promotore) ed alle modifiche apportate al progetto preliminare, legittimamente richieste dall’Amministrazione in base all’art. 154 del d.lgs 163/2006, mentre la segnalazione pervenuta, come sopra illustrato, riguarda la legittimità delle modifiche apportate al progetto definitivo e relative all’inserimento del centro natatorio.
Riguardo a questo aspetto, l’Amministrazione svolge un argomentato ragionamento finalizzato ad evidenziare come non vada trascurato l’aspetto della vantaggiosità dell’operazione nel suo complesso, considerata la (asserita) totale gratuità dell’intervento aggiuntivo per l’Amministrazione e l’innegabile vantaggio per la collettività, derivante dall’integrazione di un impianto natatorio. Inoltre, l’Amministrazione sottolinea che detta integrazione scaturisce da un importante dato di fatto, costituito dalla sopravvenuta disponibilità di uno spazio vuoto al locale interrato. Infatti, all’avvio della progettazione definitiva, la bozza preliminare è stata informalmente sottoposta in via di preventiva collaborazione al Comando dei Vigili del Fuoco di Como , nonché alla Questura, alla Prefettura, alle ASL ed agli altri Organi a vario titolo interessati all’esame istruttorio del progetto. In questa fase di preventiva condivisione del progetto sono emerse diverse esigenze connesse sia alla sicurezza sia all’ordine pubblico, con la necessità di rimodulazione delle vie di fuga e dei percorsi nell’interrato onde assicurare il corretto accesso e transito dei pullman e dell’utenza al fine di garantire la separazione dei percorsi tra squadre e tifoserie .
La progettazione definitiva degli spazi, in accoglimento delle indicazioni di cui sopra, determinava la creazione di uno spazio inutilizzato e, dal momento che la soluzione progettuale preliminare contemplava già l’area sportiva per varie attività (preparazione atletica, etc.), è stata a quel punto integrata la funzione piscina, ritenuta non solo idonea e compatibile, ma complementare allo scopo della realizzazione dell’area sportiva.
Le specifiche apportate agli elaborati progettuali, prosegue l’Amministrazione, appaiono del tutto compatibili con le originarie soluzioni progettuali, tenuto conto che le disposte migliorie progettuali inerenti la realizzazione della piscina coperta ineriscono esclusivamente a un elemento accessorio dell’infrastruttura nel suo complesso, che sarà realizzata senza alcuna alterazione della sua destinazione principale.
Peraltro l’opera si inserisce in un importante intervento di riqualificazione urbanistica ed edilizia dell’intero territorio comunale, la cui gestazione è durata vari anni, ed attesa indistintamente da cittadini, tifosi, Società Pallacanestro Cantù, Comune e concessionario.
Dal punto di vista sostanziale e della vantaggiosità globale dell’intervento, dunque, l’Amministrazione offre argomentazioni di innegabile valore e di ragionevole fondatezza, dando evidenza di avere optato, sia pure a detrimento della rigorosa osservanza delle procedure, per un percorso di ottimizzazione delle scelte, maturate nell’arco temporale di definizione di un intervento particolarmente complesso e recante al suo interno molteplici componenti bisognevoli di bilanciamento.
In conclusione, va osservato che l’aggiornamento del progetto ha parzialmente modificato le scelte progettuali già effettuate dall'Amministrazione attraverso l’individuazione della proposta di pubblico interesse e poste a base di gara e ha determinato una significativa modifica del PEF.
In tal senso l’operato dell’Amministrazione risulta in contrasto con il principio di immodificabilità delle condizioni di gara e con il principio della par condicio fra i concorrenti.
Sul piano sostanziale, per altro verso, l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, sostenuto con forza dall’Amministrazione comunale di Cantù, trova sostegno in alcuni elementi significativi:
-l’esistenza del diritto di prelazione, in quanto la disciplina regolante la gara prevedeva tale opzioni in favore del promotore (è quindi verosimile ritenere che l’odierno concessionario Turra S.R.L. avrebbe fatto valere questo diritto);
-l’assenza di contenzioso da parte di altri operatori potenzialmente interessati all’intervento (così come chiarito in premessa), circostanza che fa ipotizzare l’assenza effettiva di ulteriori possibili manifestazioni di interesse;
-l’esigenza, rilevata solo nel corso della redazione progetto definitivo, di rimodulazione delle vie di fuga e dei percorsi nell’interrato, che ha determinato una diversa distribuzione degli spazi di tale piano e l’opportunità di ottimizzazione delle scelte, maturate nell’arco temporale di definizione di un intervento particolarmente complesso.
-rileva che le procedure poste in essere dal Comune di Cantù in relazione alle modifiche progettuali e all’immodificabilità delle condizioni di gara non risultano conformi alla normativa degli appalti pubblici e, in particolare, a quanto statuito all’art.153 del d.lgs.163/06 vigente all’epoca della gara;
-censura l’operato del Comune di Cantù, richiamando l’Amministrazione all’osservanza della normativa di settore, anche con riferimento ai preventivati futuri affidamenti con il ricorso al medesimo strumento della finanza di progetto;
- dispone l'invio da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture della presente deliberazione al Comune di Cantù nelle persone del Sindaco e del Responsabile del Procedimento con l’invito a comunicare entro 30 giorni dal ricevimento della presente deliberazione le eventuali iniziative assunte per uniformarsi alle valutazioni espresse nella presente delibera;
- dispone altresì l'invio da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture della presente deliberazione agli esponenti.

References: art.153
 art. 155
 art. 154
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