Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20071119/fin.html
Timestamp: 2019-11-15 01:31:35+00:00

Document:
Commission des finances : compte rendu de la semaine du 19 novembre 2007
PJLF pour 2008 - Mission « Justice» - Examen du rapport spécial
PJLF pour 2008 - Mission « Politique des territoires » - Examen du rapport spécial
PJLF pour 2008 - Mission « Enseignement scolaire » - Examen du rapport spécial
PJLF pour 2008 - Mission « Outre-mer» - Examen du rapport spécial
PJLF pour 2008 - Mission « Santé » - Examen du rapport spécial
PJLF pour 2008 - Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et articles 49 à 51 rattachés - Examen du rapport spécial
PJLF pour 2008 - Mission « Médias» et compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » - Examen du rapport spécial
PJLF pour 2008 - Mission « Travail et emploi » et articles 52 à 59 rattachés - Examen du rapport spécial
PJLF pour 2008 - Mission « Sécurité sanitaire» - Examen du rapport spécial
PJLF pour 2008 - Examen définitif de l'équilibre, des missions, des comptes spéciaux, des budgets annexes et des articles rattachés de la seconde partie
PJLF pour 2008 - Examen d'une motion de procédure
PJLF pour 2008 - Examen des articles précédemment réservés et des amendements aux articles de la première partie
La commission a tout d'abord examiné le rapport de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité ».
Il a indiqué que le programme « Police nationale » comportait, hors fonds de concours, 8,445 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 2,3 %. Il a rappelé que la création du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement s'était accompagnée du transfert des crédits relatifs à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière et à la rétention administrative (fonctionnement des centres et locaux de rétention administrative, fonctionnement des zones d'attente, dépenses de laissez-passer consulaires, frais d'interprétariat...) vers le programme « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » nouvellement créée. Il a, par ailleurs, précisé que le plafond d'emploi de ce programme avait été fixé à 148.565 emplois équivalents temps plein (ETPT) en 2008, soit une réduction de 1.253 ETPT par rapport à 2007.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a regretté une « sur-réalisation » de la LOPSI au regard des crédits de fonctionnement et d'équipement (taux de réalisation de 163 %) et une « sous-réalisation » de la LOPSI au regard des dépenses d'investissement (taux de réalisation de 80 %).
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Roland du Luart, rapporteur spécial, sur la mission « Justice ».
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Justice » était dotée de 6,519 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une augmentation, d'un exercice à l'autre, de 4,5 %, et que, dans un contexte budgétaire globalement tendu, cette progression des crédits de la mission était particulièrement remarquable, témoignant de l'importance attachée à la justice et de la priorité accordée à ses moyens.
Il a rappelé que l'année 2008 devait en particulier permettre de poursuivre l'acclimatation à la culture de performance induite par la LOLF et être l'occasion de pérenniser les bonnes habitudes prises par les gestionnaires.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a souligné que le programme « Justice judiciaire » comptait 2,73 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 5,1 % très notable dans le contexte budgétaire actuel. Il a indiqué qu'au terme de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ), tous les objectifs n'avaient pas été atteints et qu'un déficit en termes de création d'emplois était constaté avec un taux de réalisation de 76 % pour les magistrats, mais de seulement 32,6 % pour les fonctionnaires de greffe.
Il a, toutefois, souligné que le projet de loi de finances pour 2008 ne rompait pas avec le renforcement nécessaire des effectifs des juridictions, prévoyant la création nette de 400 emplois, correspondant à 101 emplois équivalents temps plein (ETPT). Il a rappelé que le ratio actuel de 2,57 fonctionnaires de greffe par magistrat traduisait une réelle faiblesse du soutien logistique susceptible d'être apporté aux magistrats, tant pour le rendu des décisions de justice que pour la gestion des juridictions. M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a insisté sur l'effort devant plus particulièrement être porté, désormais, sur les greffiers. A cet égard, il a estimé que le recours accru aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, en 2008, devait améliorer sensiblement les conditions de travail de ces derniers.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'en 2008, une dotation de 405 millions d'euros était prévue pour couvrir les frais de justice, soit une hausse de seulement 1,7 % par rapport à 2007. Il a estimé que ce poste de dépenses devait encore rester sous observation, mais que les résultats obtenus dans ce domaine par les magistrats, ainsi que la politique volontariste de maîtrise des frais de justice engagée par la chancellerie, devaient être salués. Il s'est félicité de ce que cette maîtrise ait, en outre, été réalisée sans porter atteinte au principe d'indépendance de l'autorité judiciaire.
Concernant la révision de la carte judiciaire, il a rappelé qu'aucune réforme de structure de fond de l'institution judiciaire n'avait été entreprise depuis 1958. Il a jugé que l'objectif de rationaliser les moyens de la justice sur l'ensemble du territoire ne pouvait être que soutenu, dès lors qu'il tenait compte de la réalité humaine des territoires.
Il a souligné que la lucidité devait toutefois être de mise et que cette réforme ne pouvait être envisagée à moyens constants. Il a précisé que si des économies pouvaient être espérées à terme, la révision nécessiterait d'abord, comme toute réforme de structures, une importante « mise de fonds » initiale. En particulier, il a indiqué que les regroupements envisagés auraient un coût immobilier. Il a rappelé que, lors de son audition par la commission, le 14 novembre 2007, Madame Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, avait d'ailleurs évoqué un programme immobilier (hors Palais de justice de Paris) portant sur un montant total de 800 millions d'euros sur six ans.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a insisté sur le caractère inacceptable des conditions de détention aujourd'hui en France. Il a rappelé que beaucoup de prisons souffraient de vétusté et que le taux de surpopulation carcérale y atteignait 121 % au 1er août 2007, ce taux pouvant même aller jusqu'à plus de 200 % dans certains établissements. Il a indiqué que, pour 2008, le programme « Administration pénitentiaire » comportait 2,383 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une progression de 6,4 % par rapport à 2007. Il a, en outre, précisé que les crédits en personnel augmentaient de 90,9 millions d'euros, soit + 6,4 %, cet accroissement s'expliquant notamment par la création de 772 ETPT, afin de répondre à l'ouverture de nouveaux établissements.
Etant donnée la spécificité des programmes immobiliers pénitentiaires et les délais incompressibles qu'ils imposent (validation de projet, études, conception, réalisation, passation des marchés), M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'il était particulièrement difficile de distinguer, parmi les créations de places, celles qui relevaient de la mise en oeuvre de la LOPJ et celles qui correspondaient à des projets déjà en cours au moment de l'adoption de ce texte.
Au regard de la mesure de la performance, il a observé qu'après deux exercices de « rodage » en mode LOLF, le programme « Administration pénitentiaire » était entré dans une phase de « création » et de « consolidation » avec 12 indicateurs nouveaux sur 18.
Il a précisé que, si cette volonté de perfectionnement devait être encouragée, elle comportait aussi une contrepartie de court terme regrettable, dans la mesure où plusieurs de ces indicateurs n'étaient pas renseignés dans le projet annuel de performance.
Par ailleurs, il a indiqué que le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » comportait 809,1 millions d'euros en crédits de paiement, en progression d' 1,6 % par rapport à 2007. Il a souligné que ce dernier bénéficiait d'un renforcement significatif de ses moyens humains. Il a estimé qu'avec 9.027 ETPT (contre 8.806 en 2007), la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) serait en mesure d'assurer le fonctionnement à pleine capacité de sept établissements pénitentiaires pour mineurs, tout en maintenant son action éducative pour l'ensemble des 80.000 mineurs dont elle avait la charge. Il a ajouté qu'en 2008, la PJJ lancerait la construction de huit hébergements neufs, pour un montant de 37 millions d'autorisations d'engagement.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a relevé que la livraison de l'école nationale de la PJJ, à Roubaix, permettrait aux fonctionnaires stagiaires de la PJJ d'effectuer leur formation dans un bâtiment moderne et adapté, à compter de l'automne 2008.
S'agissant de ce programme, il s'est félicité de la nette amélioration de la situation du financement du secteur associatif habilité (SAH) et de l'apurement du passif des charges de financement de ce secteur.
En matière de performance, il a observé que le coût d'une journée en centre éducatif fermé était de 627,86 euros en 2007 et enregistrait une baisse régulière depuis 2005, avec une cible de 616,40 euros en 2008.
De même, il a souligné que les taux d'occupation des établissements enregistraient des progrès significatifs. Il a indiqué que ce taux était passé de 67,8 % pour les centres éducatifs fermés gérés par le secteur public en 2005 à 75 % en 2007, avec une cible de 78 % pour 2008.
Enfin, il a souligné que 64,1 % des jeunes pris en charge au pénal n'avaient ni récidivé, ni réitéré, ni fait l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui avait suivi la clôture de la mesure.
Concernant les moyens du programme « Accès au droit et à la justice », il a précisé que les crédits de paiement diminuaient de 2 %, en revenant de 342 millions d'euros à 335 millions d'euros, et que l'action « Aide juridictionnelle » avait vu régresser sa dotation de 326,9 millions d'euros en 2007 à 318,2 millions d'euros, soit une baisse de 2,7 %.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a relevé que cette baisse pouvait susciter l'inquiétude, au vu de la dynamique de ce poste de dépenses au cours des dernières années et des revendications récurrentes des avocats à propos de l'insuffisance de la rétribution attachée aux missions d'aide juridictionnelle (AJ).
Il a observé que les hypothèses retenues par la chancellerie pour établir le budget de cette action permettaient a priori de dissiper d'éventuelles craintes. Il a indiqué que la prévision était fondée sur un nombre stable de bénéficiaires de l'aide par rapport à 2007, soit 905.000 admissions. En outre, il a précisé que le ministère de la justice prévoyait un rétablissement de crédits à hauteur de 8,9 millions d'euros, au titre d'un meilleur recouvrement des dépenses d'AJ. Il a rappelé que cette prévision était conforme à l'estimation théorique réalisée par l'audit de modernisation sur le recouvrement de l'AJ, paru en février 2007, à condition d'améliorer l'efficacité du recouvrement.
Dans cette perspective, il a indiqué que la création d'un nouvel objectif « Améliorer le taux de recouvrement des frais de justice par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle » paraissait fort utile. Toutefois, il a précisé qu'il fallait l'enrichir par un indicateur mesurant le délai de délivrance de l'attestation de fin de mission à l'avocat, cette attestation conditionnant le règlement de la mission à l'avocat par la caisse autonome de règlement pécuniaire des avocats (CARPA).
S'appuyant sur les conclusions de son récent rapport d'information, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a considéré que l'année 2008 devait être celle de la réforme de l'AJ.
Enfin, il a indiqué que le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés » connaissait une modification de son périmètre en 2008, les actions relatives à la Grande chancellerie de l'Ordre de la Légion d'Honneur et à la Chancellerie de l'Ordre de la Libération relevant désormais, à leur demande, de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
Dans le prolongement de cette évolution, il a rappelé la suggestion, avancée en 2004 par la commission, de créer un programme regroupant l'ensemble des autorités administratives indépendantes au sein d'une mission « Transparence et régulation de l'action publique » et intégrant notamment la CNIL.
En outre, face à la montée en puissance de l'activité de la CNIL, il a souligné que, même si un effort significatif était réalisé à l'occasion du projet de loi de finances pour renforcer les moyens humains de cette institution, le budget de fonctionnement par agent de la CNIL s'élevait à 36.773,23 euros et restait inférieur, en 2008, à celui de beaucoup d'autres autorités administratives indépendantes.
Alors que le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés » porte également une large part des crédits informatiques du ministère de la justice, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a estimé difficile de juger de la gestion des grands projets menés par le ministère en la matière. Il a remarqué, en particulier, qu'il était regrettable qu'aucun indicateur n'évalue le respect des délais dans le cadre de ces projets.
Après que M. Roland du Luart, rapporteur spécial, eut proposé à la commission d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Justice », un large débat s'est instauré.
M. Jean Arthuis, président, a insisté sur deux réformes ayant vocation à nourrir le débat parlementaire au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 : l'AJ et la carte judiciaire. Revenant sur la constitution des pôles d'instruction prévus par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance et visant à assurer la collégialité du travail des magistrats, il s'est interrogé sur la possibilité de ne pas former de tels pôles uniquement en regroupant des juges d'instruction, mais en y réunissant au contraire d'autres magistrats du siège.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que la garde des sceaux n'avait jamais évoqué cette éventualité.
M. François Trucy a regretté que les précédents gouvernements aient procédé à des augmentations d'effectifs sans avoir de véritable ligne directrice. Il a, par ailleurs, estimé que la nature des économies recherchées grâce à la réforme de la carte judiciaire n'était pas clairement identifiée.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a confirmé que les économies attendues n'avaient pas encore été évaluées, mais qu'elles correspondaient néanmoins à l'objectif essentiel de cette réforme. Il a ajouté que, si les créations d'emplois pour les magistrats étaient satisfaisantes, elles devaient s'accompagner de créations d'emplois pour les greffiers dans des proportions supérieures. Il a estimé que, comme l'avait indiqué la garde des sceaux, la diffusion au sein de l'institution judiciaire des nouvelles technologies de l'information et de la communication pouvait remédier, au moins en partie, au déficit relatif de greffiers dont souffrent les juridictions. Il a, toutefois, précisé que la pyramide des âges des greffiers, leurs départs en retraite prévisibles et l'allongement de la durée de scolarité à l'ENG devaient être mieux anticipés que par le passé.
M. Henri de Raincourt s'est interrogé sur la prise en compte éventuelle, dans le calcul des économies recherchées par la réforme de la carte judiciaire, du financement de maisons de justice et du droit (MJD) par les départements.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a estimé que la justice de proximité serait assurée notamment par des audiences foraines.
M. Paul Girod a considéré que la révision de la carte judiciaire devait s'accompagner d'une réflexion sur la constitution de tribunaux d'instance renforcés.
Concernant la réforme annoncée par la garde des sceaux, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que les suppressions portaient sur 23 tribunaux de grande instance, 178 tribunaux d'instance, 63 conseils de prud'hommes, 55 tribunaux de commerce et 84 greffes détachés.
Il a ajouté que ces suppressions s'accompagnaient de la création de 7 tribunaux d'instance, 7 juridictions de proximité, 6 tribunaux de commerce et 1 conseil de prud'homme. Il a précisé que la réforme concernait 370 magistrats, 1.300 fonctionnaires et un peu plus de 510 avocats. Il a estimé que la question des tribunaux d'instance renforcés serait vraisemblablement évoquée en séance publique lors de l'examen des crédits de la mission.
M. Yves Fréville s'est interrogé sur le montant des investissements à réaliser dans ce contexte.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que cette évaluation restait, pour l'instant, approximative et a rappelé que la garde des sceaux avait évoqué des investissements immobiliers, hors Palais de justice de Paris, s'élevant à 800 millions d'euros en six ans. Il a observé que la réforme engagée était devenue indispensable, mais que la concertation avait été relativement limitée depuis le mois de juillet 2007.
S'agissant des investissements, il a rappelé que les décisions pouvaient être prises rapidement, comme en attestait la récente réactivité des présidents de tribunaux de grande instance suite aux nouvelles responsabilités qui leur ont été confiées par la garde des sceaux en matière de sécurisation des juridictions.
M. Roger Besse a souligné que la réforme de la carte judiciaire pouvait placer certains départements dans une situation difficile, dès lors qu'ils avaient réalisé des investissements importants dans les bâtiments mis à disposition des juridictions. Il a, par ailleurs, insisté sur la nécessité de prendre en compte la distance séparant le justiciable du tribunal, notamment dans les zones de montagne.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a rappelé que les communes propriétaires de bâtiments accueillant auparavant une juridiction pouvaient procéder à leur vente. Il a observé que la réforme s'étalerait sur trois ans et a estimé que la proximité de la justice, en matière de tutelle et de curatelle notamment, ne serait pas remise en cause.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le but poursuivi par cette réforme, entre des économies à réaliser et le meilleur fonctionnement de l'institution judiciaire.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a considéré que l'objectif premier correspondait à la réalisation d'économies, même si la qualité et les délais des décisions rendus demeuraient primordiaux.
M. Eric Doligé s'est interrogé sur la répartition de l'enveloppe de 800 millions d'euros évoquée par le garde des sceaux pour l'investissement immobilier. Il a rappelé que, s'agissant des établissements pénitentiaires, les constructions devaient s'accompagner des moyens de fonctionnement nécessaires.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'aucune information précise n'ait été communiquée, pour l'instant, par la garde des sceaux concernant la ventilation de l'enveloppe de 800 millions d'euros. Il a ajouté que le recours aux partenariats public-privé serait probablement mis à profit. Il a souligné que les efforts réalisés dans le projet de loi de finances pour 2008, ainsi que ceux réalisés lors des années précédentes, avaient permis un accroissement des effectifs de l'administration pénitentiaire en phase avec le programme de construction immobilière. Il a constaté que le ratio d'encadrement des détenus en France était l'un des plus élevés en Europe.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la durée du temps de travail des agents de l'administration pénitentiaire.
M. Bertrand Auban a rappelé que la carte judiciaire n'avait pas été réformée depuis 1958, alors que, depuis cette date, la population française avait augmenté de 20 millions d'habitants. Il a estimé que les délais de traitement des affaires constituaient un bon indicateur des besoins en effectifs supplémentaires dans les juridictions. Il a insisté sur la nécessité de prendre en compte la réalité géographique des territoires dans cette réforme.
Il s'est, en outre, élevé contre les redéploiements de personnel en faveur des zones en fort développement, dès lors qu'ils éloignent de la justice le justiciable vivant à l'écart de ces centres. Il a indiqué qu'en Haute-Garonne, le maintien du tribunal de Saint-Gaudens avait été demandé, tant par les magistrats que par les avocats, les élus et les représentants de l'Etat, mais que sa suppression avait néanmoins été décidée.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial, s'est déclaré préoccupé par la situation signalée par M. Bertrand Auban et a souligné les importants déplacements de population effectivement enregistrés depuis 1958. Il a considéré que, si cette réforme avait fait l'objet d'une concertation limitée, elle n'en demeurait pas moins nécessaire.
M. Jean Arthuis, président, a jugé qu'il était indispensable de parvenir à une politique pénale uniforme, quelles que soient les juridictions. Il a, par ailleurs, estimé que la chancellerie devait poursuivre ses efforts de pédagogie autour d'une réforme difficile à mener.
M. Bertrand Auban a observé que « l'embouteillage » des juridictions nuisait à la qualité des décisions de justice et qu'il n'était pas certain que les solutions retenues dans le cadre de cette réforme soient les bonnes.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Justice ».
La commission a ensuite procédé, sur le rapport de MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux, à l'examen du rapport sur la mission « Défense ».
Après avoir rappelé que la mission « Défense » rassemblait 36,8 milliards d'euros de crédits de paiement, et qu'elle constituait le premier budget d'équipement de l'Etat, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2008 correspondait à un budget de transition, quatre décisions majeures étant attendues : premièrement, les propositions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, deuxièmement, les orientations en matière d'équipement au terme de la loi de programmation militaire, troisièmement, les conclusions de la révision générale des politiques publiques s'agissant du fonctionnement des armées, et notamment la part d'effectifs opérationnels, quatrièmement, les positions françaises concernant l'Europe de la défense.
S'agissant de l'évolution des budgets globalisés de la défense, il a constaté un écart important entre le budget de la défense des Etats-Unis et celui de cinq pays européens (France, Grande Bretagne, Allemagne, Espagne, Italie) alors que le nombre d'habitants est globalement identique entre les Etats-Unis et l'Europe. Il a souligné que cette différence était particulièrement marquée en matière de recherche et développement puisque les Etats-Unis y consacraient l'équivalent de 67 milliards d'euros contre 3 milliards d'euros en France.
Puis, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a présenté le financement des OPEX, en expliquant la répartition du surcoût par théâtre d'opérations, soulignant l'importance de ces opérations en Côte d'Ivoire, au Tchad et en Centre Afrique, ainsi qu'en Afghanistan. Il a également précisé que le surcoût des OPEX consistait, essentiellement, en des surcoûts de rémunération du fait des déploiements des forces à l'étranger.
En ce qui concerne la détermination du plafond d'emplois, il a noté qu'il diminuait de 9.295 ETPT, cette diminution s'expliquant notamment, à hauteur de 26 %, par l'application d'un plan d'économies de personnels, et, à hauteur de 68,8 %, par la suppression des postes vacants. Il a estimé que cette diminution ne nuisait pas aux missions des forces militaires. Concernant les mesures de gestion des personnels, il a souligné la poursuite de la mise en oeuvre d'un plan de revalorisation indiciaire et indemnitaire. Il s'est félicité de la stabilité de l'effort en faveur de la réserve, mais il s'est inquiété de la dégradation des rapports démographiques en ce qui concernait les dépenses de pension. S'agissant du service de santé des armées, il a souhaité que la cible, en effectifs, des médecins des armées puisse être respectée, le recrutement étant toutefois difficile actuellement.
Passant en revue les sous-actions du programme « Equipement », M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que les engagements effectués à la fin de l'année 2008 et non couverts par des paiements avant 2007 étaient de l'ordre de 7 milliards d'euros pour le Rafale, de 5,9 milliards d'euros pour l'avion de transport futur (A 400 M), de 4,5 milliards d'euros pour les frégates européennes multi-missions (FREMM), de 3,1 milliards d'euros pour le deuxième porte-avions, de 3,1 milliards d'euros pour le missile M51 (le nouveau vecteur des têtes nucléaires des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins), de 3 milliards d'euros pour les sous-marins nucléaires d'attaque de nouvelle génération, dits « Barracuda », de 2,1 milliards d'euros pour l'hélicoptère de transport et de lutte anti sous-marine NH 90, et de 1,8 milliard d'euros pour l'hélicoptère de combat Tigre. Il a considéré que le fait que l'hélicoptère de transport et de lutte anti sous-marine NH 90 soit un programme européen ne permettait pas de bénéficier d'un effet de série, du fait des exigences propres à chaque Etat participant.
M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si le retard de certains programmes, comme celui de l'avion de transport futur (A 400 M), ne conduisait pas l'Etat à financer la trésorerie des entreprises concernées.
Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Roger Besse, rapporteur spécial, sur la mission « Politique des territoires ».
M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que la maquette budgétaire retenue pour 2008 réduisait la mission à deux programmes, au lieu de cinq en 2007. En effet, il a rappelé que les programmes « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » et « Information géographique et cartographique » se trouvaient rattachés, désormais, à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », et que le programme « Tourisme », dans le projet de loi de finances initialement présenté par le gouvernement, avait été transformé en une action du programme « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économiques ».
De la sorte, la mission « Politique des territoires », pour 2008, ne comportait plus que le programme « Aménagement du territoire », piloté par le ministère d'Etat de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, et le programme « Interventions territoriales de l'Etat », dont le pilotage, par délégation du Premier ministre, restait assuré par le ministère chargé de l'intérieur. Il a souligné que la mission, ainsi, se trouvait recentrée sur l'aménagement du territoire, 90 % de ses crédits pour 2008 correspondant à ce programme.
Cette réduction du périmètre de la mission pourrait limiter les possibilités d'amendement du Parlement, dont le droit, en la matière, ne s'exerce qu'entre les programmes d'une même mission. Néanmoins, il a estimé que la mesure devrait permettre à la mission de trouver un peu plus de cohérence qu'elle n'en avait présentée jusqu'alors. Il a précisé toutefois que les crédits consacrés par l'Etat à la politique transversale de l'aménagement du territoire devaient s'élever, en 2008, à 3,8 milliards d'euros en crédits de paiement : les crédits de la mission « Politique des territoire » n'en représentaient donc qu'un peu plus du dixième.
Par ailleurs, il a estimé que la réforme de la maquette budgétaire pourrait compliquer, au-delà de 2008, l'appréciation du Parlement sur la gestion 2008. Aussi, il a appelé à un aménagement approprié des rapports annuels de performances, sous une forme qui permette le suivi, dans les meilleures conditions, de la gestion des crédits d'un exercice à l'autre.
Puis il a indiqué qu'en termes de volume de crédits, la mission « Politique des territoires », dans sa configuration pour 2008, constituait l'une des missions les moins importantes du budget général. Cette mission regroupe 356,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 420,5 millions d'euros en crédits de paiement, soit respectivement un peu moins de 0,1 % du total des autorisations d'engagement et un peu plus de 0,1 % du total des crédits de paiement prévus. Par ailleurs, il a indiqué que la mission comprenait 148 équivalents temps plein travaillé, relevant intégralement du programme « Aménagement du territoire » et correspondant aux effectifs de la DIACT (ex-DATAR).
Le programme « Aménagement du territoire » doit regrouper, pour 2008, 287,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 377,5 millions de crédits de paiement. Ce niveau de crédits de paiement plus élevé, de près d'un tiers, que celui des autorisations d'engagement, traduit la poursuite de l'effort de désendettement du programme entreprise en 2007. Il a souligné que cet effort tendait à éviter les tensions de financement qui, lors des exercices précédents, avaient résulté d'un rapport inverse entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. Il s'en est félicité, en estimant que le programme se trouvait sur la voie de « l'assainissement » même si, pour la fin de l'année 2008, plus de 784 millions d'euros d'engagements sur années antérieures ne seraient pas couverts par des crédits de paiement.
Par ailleurs, il a souhaité que ce désendettement ne se réalise pas au détriment du dynamisme de la politique d'aménagement du territoire, en particulier sur le plan de la solidarité dont devaient faire l'objet, à ses yeux, les espaces les moins favorisés sur le plan économique.
Puis il a présenté l'état actuel de deux dispositifs « phares » de la politique d'aménagement du territoire : les pôles de compétitivité et les pôles d'excellence rurale.
Il a rappelé qu'il existait aujourd'hui 71 pôles de compétitivité labellisés, dont 7 pôles mondiaux et 10 pôles à vocation mondiale. Il a indiqué que la contribution du programme « Aménagement du territoire » à leur financement devait s'élever, en 2008, à 25 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10 millions d'euros en crédits de paiement, mais que l'effort global de l'Etat en ce domaine avait été fixé à 1,5 milliard d'euros pour la période 2006-2008. Il a précisé que la part principale des financements était destinée à soutenir des projets de recherche et développement. Il a également rappelé qu'en juin 2007, le Président de la République avait annoncé la pérennisation et le renforcement du soutien aux pôles de compétitivité au-delà de 2008, à l'issue d'une évaluation du dispositif.
S'agissant des pôles d'excellence rurale (PER), il a indiqué que 379 étaient en place. Il a rappelé que le programme « Aménagement du territoire » servait de « canal » aux différentes contributions budgétaires ministérielles en la matière. Les PER, en 2008, devaient ainsi recevoir 30 millions d'euros en autorisations d'engagement et 33 millions d'euros en crédits de paiement. L'enveloppe budgétaire globale avait été fixée à 235 millions d'euros pour la période 2006-2009, et le montant total des investissements publics et privés à 1,2 milliard d'euros. Il a précisé que près des deux tiers de ces ressources bénéficiaient à des projets menés en zone de revitalisation rurale.
Il a ensuite signalé qu'une trentaine de dépenses fiscales se trouvait rattachée au programme « Aménagement du territoire », pour un montant total de 628 millions d'euros, soit plus d'une fois et demie les crédits de paiement du programme lui-même. En relevant que, pour un tiers d'entre elles, ces dépenses étaient évaluées, chacune, à 1 million d'euros ou moins de 500.000 euros, il s'est interrogé sur leur pertinence. Dans ce contexte, il a déploré qu'aucune mesure de leur performance n'ait été aménagée.
Abordant le programme « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), il en a rappelé la nature spécifique. Ce programme « expérimental » est destiné à retracer, pour 2008, sept actions régionales, inchangées par rapport à 2007. Il a souligné que ces actions étaient indépendantes les unes des autres, et recouvraient des objets très divers. Les sept actions inscrites, pour trois ans au programme en 2006, devaient quitter le PITE en 2009, sauf renouvellement de leur inscription.
Il a alors indiqué que ces actions, globalement, devaient bénéficier, en 2008, de 69 millions d'euros en autorisations d'engagement et 43 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits s'avèrent en augmentation par rapport à 2007 (+ 43 % en autorisation d'engagement, + 20 % en crédits de paiement). Il a expliqué que cette situation était principalement imputable à l'engagement, en 2007, du plan « nitrate » en Bretagne, associé à l'action « Eau Agriculture en Bretagne » du PITE.
Il a présenté ce plan exceptionnel, qui devait mobiliser au moins 87 millions d'euros sur cinq ans et permettre, à la fin de l'année 2009, la mise en conformité avec la réglementation communautaire de neufs bassins versants de Bretagne. Il a indiqué qu'en juillet 2007, pour financer ce plan, un abondement du PITE avait été pratiqué, par décret de transfert, en provenance de programmes de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ». Il a précisé que cette mesure d'urgence avait permis à la France d'obtenir de la Commission européenne qu'elle suspende, dans ce dossier, son recours devant la Cour de justice des communautés européennes.
M. Yves Fréville s'est interrogé sur l'imputation budgétaire d'une éventuelle condamnation de la France dans ce cadre.
M. Roger Besse, rapporteur spécial, a également indiqué que le PITE bénéficierait, en 2008, de fonds de concours à hauteur de 82 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 44,8 millions d'euros en crédits de paiement, soit un montant supérieur à celui des seuls crédits budgétaires du programme. Il a précisé que la majorité de ces fonds devait bénéficier au programme exceptionnel d'investissements en Corse, à travers l'Agence de financement des infrastructures de France (AFITF).
M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si cette contribution de l'AFITF ne pouvait pas s'analyser comme une forme de « débudgétisation ».
Enfin, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a estimé que la mesure de la performance du PITE restait insuffisante. Selon lui, dès lors qu'aucune des actions de ce programme ne pouvait être résumée à une dimension unique, chacune devrait être encadrée par plusieurs objectifs et, a fortiori, plusieurs indicateurs. Or un seul indicateur par action avait été mis en place. En outre, il a jugé que ces indicateurs n'étaient pas toujours pertinents. Il a cité en exemple l'indicateur associé au « Programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse », visant les délais de réalisation des projets en cause. Cette indication, à ses yeux, n'apportait aucune information sur les résultats concrets issus de la mise en oeuvre des projets, qu'elle qu'en fût la rapidité.
Il a estimé que la pérennisation d'un programme aussi particulier que le PITE devait être conditionnée à la démonstration de sa performance. Rappelant qu'elle n'avait pas été convenablement établie pour 2006, année de la mise en place du programme, il a considéré qu'il faudrait en juger dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement pour 2007.
Sur sa proposition, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Politique des territoires ».
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, sur la mission « Enseignement scolaire ».
Après avoir rappelé que la mission « Enseignement scolaire » représentait 21,8 % des crédits de paiement du budget général de l'Etat et 46,3 % des effectifs, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a considéré que l'approche qualitative devait être prioritaire sur l'approche quantitative. Il a expliqué que cet angle d'approche se justifiait pour plusieurs raisons :
- premièrement, en dépit de l'importance de moyens engagés, les résultats scolaires étaient mitigés, ce dont témoignent les comparaisons internationales ;
- deuxièmement, la loi d'orientation et de programmation du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école avait mis l'accent sur l'encadrement qualitatif et individualisé des élèves, avec notamment la mise en place des programmes personnalisés de réussite éducative ;
- troisièmement, les approches sectorielles s'étaient, ces derniers mois, multipliées, avec, en particulier, la conduite de nombreux audits de modernisation, la révision générale des politiques publiques ou la commission relative à la revalorisation de la fonction enseignante ;
- quatrièmement, l'insuffisance des chiffres bruts n'était pas à même de mettre en perspective la qualité de l'encadrement de l'offre scolaire ou des projets éducatifs proposés par les 67.000 établissements existants.
Puis M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souhaité mettre en avant l'approche pragmatique qui caractérisait le projet de loi de finances pour 2008 et les récentes orientations prises en matière de politique éducative.
S'agissant ainsi des mesures engagées, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, s'est félicité de la suppression progressive de la carte scolaire qui devrait avoir disparu d'ici à 2010. Il a indiqué que le délai supplémentaire accordé, cet été, aux familles souhaitant une inscription hors secteur, n'avait été utilisé que par 13.500 foyers, ce qui, selon lui, relativisait et « dépassionnait » le débat sur cette question.
Il s'est déclaré, en outre, favorable aux mesures annoncées concernant les modifications des rythmes scolaires, et, plus particulièrement, la suppression du samedi matin ou la « reconquête » du mois de juin, grâce à une organisation plus professionnelle et optimisée du déroulement du baccalauréat.
Il a également approuvé la mise en oeuvre de l'accompagnement éducatif après les cours dont le coût de 140 millions d'euros, dans le projet de budget 2008, est réparti de la manière suivante : 43 millions d'euros consacrés à la rémunération d'heures supplémentaires pour les enseignants, 62 millions d'euros destinés au recrutement d'assistants d'éducation et 35 millions d'euros affectés à des subventions aux partenaires extérieurs dans les domaines sportif ou culturel.
Puis il a souligné l'effort particulier du ministère en faveur des enfants « à besoins spécifiques » :
- d'une part, l'accueil des enfants handicapés, dont le coût, pour l'année 2007-2008, était estimé, par le ministère, à environ 388 millions d'euros ;
- d'autre part, le financement de l'éducation prioritaire, avec la mise en place du « réseau ambition réussite », ainsi que des « réseaux de réussite scolaire », dont le coût total est évalué à plus de d'1,1 milliard d'euros dans le PLF 2008. S'agissant de cette politique, il a fait remarquer que les indicateurs présentés dans le projet annuel de performances n'étaient pas encore renseignés, ce qui posait des problèmes d'évaluation.
S'agissant des moyens affichés dans le présent projet loi de finances pour 2008, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souhaité apporter trois corrections au plafond d'emplois proposé.
Il a indiqué que :
- le plafond ne prenait plus en compte les personnels techniques, ouvriers et de services (TOS), dont la compétence avait été transférée aux collectivités territoriales en 2004. Il a précisé, qu'au 1er janvier 2008, 70.400 emplois auraient été transférés. Il a estimé qu'il serait pertinent de disposer, dans les documents budgétaires, des sommes destinées à la rémunération de ces personnels qui, en principe, continuaient de concourir au service public de l'éducation ;
- la transformation d'emplois en heures supplémentaires impliquait une diminution du plafond qui ne signifiait pas pour autant une réduction de la capacité d'encadrement. Il a ainsi indiqué que le plafond 2008 intégrait la suppression des 3.200 ETPT, en réalité transformés en heures supplémentaires ;
- le plafond était affecté par la transformation des emplois de maître d'internat et surveillant d'externat (MI-SE), payés par l'Etat, et donc compris dans le plafond d'emplois, en assistant d'éducation rémunéré par les établissements et donc hors plafond. Il a fait remarquer que le personnel de surveillance avait ainsi augmenté, entre 2003 et 2007, de 19,4 %. Il a estimé le nombre de personnels d'assistants éducatifs à plus de 100.000 personnes.
Ces corrections écartées, il a rappelé que la variation de ce plafond d'emplois s'expliquait essentiellement par la prise en compte de l'évolution démographique de la population scolaire d'une part, et de l'optimisation du potentiel d'enseignants d'autre part.
M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souhaité faire état d'un certain nombre de difficultés.
Tout d'abord, il a déploré l'insuffisance des indicateurs présentés dans le projet annuel de performances, et notamment de ceux concernant la performance éducative et l'acquisition du socle commun de connaissances. Il a regretté également le manque de données relatives aux performances, par académie, ou encore les résultats de la France, par rapport à d'autres pays européens.
Puis il a souligné que l'architecture de l'offre scolaire soulevait, de par sa richesse et son coût, d'importantes questions d'organisation, sur lesquelles il était nécessaire de réfléchir.
Il s'est inquiété de l'insuffisante prise en compte de la notion d'établissement scolaire, que ce soit dans le cadre de l'enseignement primaire, avec les réticences affichées s'agissant de la création d'établissements publics d'enseignement primaire (EPEP), de la compétence du chef d'établissement à structurer librement ses classes ou, s'agissant de l'enseignement professionnel, de la mise en place de systèmes de coopération pertinents entre des établissements souvent de petite taille.
Il s'est ensuite interrogé sur les relations entre la présente mission et les collectivités territoriales, notamment au regard du programme « Vie de l'élève ». Il s'est, notamment, demandé dans quelle mesure la gestion des bourses de mérite, ainsi que les aides liées à l'internat, ne devaient pas relever des collectivités territoriales.
S'agissant des fonctions de soutien, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, s'est félicité de la modernisation de la gestion des ressources humaines du ministère. Il a toutefois indiqué vouloir interroger le ministre quant au chiffrage de la mise en place d'une politique qualitative d'évaluation des enseignants, l'objectif du ministère étant, selon lui, minimaliste, puisqu'il prévoyait une inspection au minimum tous les cinq ans.
Puis il a abordé la question de l'enseignement technique agricole, qui représentait, au sein de la mission, 2,1 % des crédits de paiement. Il a, notamment, déploré que les mesures de régulation budgétaire, décidées par ministère et non par mission, conduisaient à faire supporter à l'enseignement technique agricole un effort surdimensionné par rapport aux autres programmes de la mission. Il a ainsi expliqué que le programme avait contribué, à hauteur de 67,7 %, à l'annulation des autorisations d'engagement décidée sur la mission par le décret d'avance du 25 octobre 2007. Il a exprimé le souhait que le ministère de l'agriculture prenne pleinement ses responsabilités quant au financement de l'enseignement technique agricole qui, bien souvent, accueillait des publics en difficulté et n'en obtenait pas moins des résultats très satisfaisants.
En conclusion, il s'est interrogé sur la pertinence de l'imputation de certaines dépenses sur la mission « Enseignement scolaire ». Il a estimé que le financement de l'accueil des élèves handicapés ou primo-arrivants pouvait relever de la politique d'autres ministères, notamment le ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité ou le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du co-développement. En outre, s'agissant de l'accueil en maternelle, il a rappelé qu'il avait demandé à la Cour des comptes une enquête sur l'école maternelle, en application des dispositions de l'article 58-2° de la LOLF.
M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a donc recommandé l'adoption des crédits de la mission au bénéfice de l'adoption de trois amendements :
- le premier tendant à reventiler, entre les programmes relatifs à l'enseignement public, le montant de la provision constituée en faveur de la revalorisation de la fonction enseignante ;
- le deuxième proposant d'adapter la réalité au nouveau partage de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales et donc de supprimer, à ce titre, les crédits des remises de principe qui correspondent à une aide pour l'hébergement en internat relevant désormais des compétences des collectivités territoriales ;
- le troisième proposant de maintenir au niveau 2007 la dotation prévue pour la rémunération des vacations, la justification de ces crédits et leur évolution étant très insatisfaisante.
Au vu de la présentation du rapporteur spécial, M. Jean Arthuis, président, s'est déclaré convaincu des marges de progression de l'éducation nationale.
En réponse à M. Yvon Collin, qui a souhaité savoir si l'enquête demandée par le rapporteur spécial à la Cour des comptes prenait en compte la question de l'accueil, par l'institution scolaire, des enfants de moins de 3 ans, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a confirmé que ce point était compris dans le champ de ladite enquête.
M. Jean Arthuis, président, a souhaité faire part de l'expérience menée par certains conseils généraux, s'agissant de l'accueil de la petite enfance. Avec l'aide de l'inspection d'académie et de la CAF, certains conseils généraux avaient mis en place des jardins maternels qui permettaient, d'une part, d'accueillir, l'après-midi, les enfants de moins de trois ans scolarisés, et, d'autre part, de redéployer du personnel enseignant auprès d'élèves plus âgés. En outre, il a indiqué qu'une nouvelle formule avait pu être mise en place, proposant l'expérimentation du regroupement des assistantes maternelles au sein de locaux communs pour l'accueil des 0-6 ans. Il a déploré les réticences rencontrées par certains acteurs sur ces questions.
En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, qui s'interrogeait sur la remarque relative à l'absence de comparaisons internationales, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a précisé que son propos concernait la faible présence de telles comparaisons au sein des documents budgétaires.
M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir dans quelle mesure il était possible d'améliorer l'articulation entre les maisons départementales des personnes handicapées et le recrutement des auxiliaires de vie scolaire. Il a également exprimé le souhait d'avoir des études de suivi concernant la gestion des TOS par les collectivités territoriales, estimant qu'il y avait des potentialités importantes. Enfin, il a déploré la situation de l'enseignement agricole, dont la place, au sein de cette mission, mettait en perspective un certain « malaise ».
En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a indiqué partager l'avis de M. Jean Arthuis, président, concernant l'enseignement technique agricole et les TOS. Il a précisé que les auxiliaires de vie scolaire étaient recrutées localement, ce qui laissait supposer qu'une meilleure coordination avec les maisons départementales des personnes handicapées pouvait être mise en oeuvre.
Après que la commission eut adopté les trois amendements présentés par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Enseignement scolaire » ainsi modifiés.
Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Henri Torre, rapporteur spécial, sur la mission « Outre-mer ».
M. Henri Torre, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que la mission « Outre-mer » ne représentait qu'une partie de l'effort budgétaire global de l'Etat en direction des territoires ultramarins, ses crédits étant de 1,73 milliard d'euros pour 2008, à comparer aux 15,6 milliards d'euros consacrés à la politique transversale de l'Etat pour l'outre-mer. Il a observé que chaque politique de l'Etat avait vocation à se traduire dans les collectivités territoriales d'outre-mer, ce qui expliquait le montant élevé de crédits issus d'autres missions et le fait que le secrétariat d'Etat n'en gérait qu'une partie.
Il a regretté, malgré la limitation du nombre de questions du questionnaire budgétaire, que le taux de réponse à la date limite ne soit que de 37 %, ce qu'il a jugé très insuffisant. De plus, il a précisé que les réponses étaient de très mauvaise qualité. Il a finalement constaté que rien n'avait donc réellement changé par rapport aux années précédentes.
Il a souligné que le projet annuel de performances était particulièrement lacunaire : par exemple, 20 millions d'euros « disparaissaient » sur les actions de protection sociale en Polynésie française, sans qu'aucune explication ne puisse être obtenue sur les raisons de cette diminution.
Concernant le manque d'analyse de l'efficacité des dispositifs, il a constaté que certains, particulièrement coûteux pour l'Etat, ne faisaient l'objet d'aucune étude permettant de prouver leur efficacité, notamment les exonérations de charges patronales qui coûteraient, en 2008, 867 millions d'euros. Il a rappelé que ce dispositif n'était pas ciblé et que la mission d'audit qui l'avait évalué avait estimé que « les informations relatives aux emplois étaient lacunaires et la politique de contrôle inexistante », concluant qu'elle n'était « pas en mesure d'apporter un jugement global, précis et probant, sur les effets d'un tel mécanisme outre-mer ».
S'agissant du montant important des dépenses fiscales, qui s'élèvent à 2,8 milliards d'euros en 2008, il a le même constat quant à l'analyse de leur efficacité. Il a estimé que le principal effet des procédures de défiscalisation était de « faire baigner » l'économie ultramarine dans un environnement favorable.
Il a enfin observé que l'ensemble de ces dispositifs devrait être revu dans le cadre du projet de loi de programme pour l'outre-mer prévue pour 2008.
Puis M. Henri Torre, rapporteur spécial, a mis en exergue les sous-budgétisations récurrentes de la mission.
Rappelant les conclusions de son rapport d'information n° 88 (2006-2007) sur le logement outre-mer, il a noté que des efforts avaient été entrepris cette année, notamment à la suite de l'amendement adopté au Sénat dans le cadre de l'examen du budget pour 2007, qui réduisait de 10 millions d'euros l'écart entre les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) de l'action « Logement » du programme « Conditions de vie outre-mer ». Il a observé que le gouvernement avait tenu ses engagements pour 2007, les crédits ayant été augmentés de 60 millions d'euros en AE et de 33 millions en CP en 2007. Il s'est par ailleurs félicité de ce que l'écart entre les AE et les CP ait été réduit en 2008 par rapport à 2007, cet écart restant toutefois de 35 millions d'euros, ce qu'il a jugé élevé au regard du montant des AE non encore couverts par des CP, qui se sont accumulés pour atteindre environ 800 millions d'euros.
Il a constaté une deuxième sous-budgétisation inquiétante, portant sur les crédits affectés au financement des contrats de plan Etat-régions. Bien que le montant de ces crédits soit déterminé à l'avance, la dotation est sous-évaluée de 80 millions d'euros en 2008, ce qui représente un somme importante, comparée aux 110 millions d'euros qui y sont consacrés. Il s'est par ailleurs inquiété du fait que les contrats de plan allaient nécessiter des hausses de crédits supplémentaires dans les prochaines années, ce qui ne pourrait qu'accentuer le niveau des sous-budgétisations si rien n'était fait pour enrayer cette évolution.
Enfin, il a identifié une troisième sous-budgétisation qui concerne les montants affectés aux organismes de sécurité sociale au titre de la compensation des exonérations de charges sociales, ces montants étant connus à l'avance et pourtant sous-dotés, en 2007 comme en 2008, à hauteur de 300 millions d'euros. Ainsi, il a souligné que la dette de l'Etat auprès des organismes de sécurité sociale, qui avait été honorée fin 2006, risquait à nouveau de s'accumuler.
M. Henri Torre, rapporteur spécial, a enfin évoqué la question de l'avenir du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, rappelant qu'au printemps 2007, le ministère de l'outre-mer avait été transformé en secrétariat d'Etat sous la responsabilité du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Ce changement s'étant accompagné du transfert au ministère de l'intérieur des fonctions de soutien à la mission « Outre-mer », il a estimé qu'il pourrait en résulter une meilleure coordination entre le secrétariat d'Etat et le ministère, ainsi qu'une meilleure gestion du secrétariat d'Etat.
Il a également relevé que le secrétariat d'Etat avait été dépossédé de nombreux dispositifs d'aide à l'emploi et à la création d'entreprise au profit de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle. Ainsi ces dispositifs ne figuraient plus dans le périmètre de la mission « Outre-mer ». Il s'est réjoui de cette modification, le ministère en charge du travail disposant d'une meilleure expertise pour gérer les crédits relatifs à l'emploi. Toutefois, il a observé que le programme « Emploi outre-mer » était composé à 86 % du seul dispositif d'exonération de charges sociales. Ainsi, ni les actions, ni les objectifs de performance de ce programme ne permettaient d'avoir une vision claire et globale de la situation de l'emploi en outre-mer et des efforts faits pour l'améliorer.
M. Henri Torre, rapporteur spécial, a précisé que ces éléments plaidaient pour une réorientation du secrétariat d'Etat vers des fonctions de coordination de dispositifs mis en oeuvre par les autres administrations, pour les adapter aux problématiques spécifiques des collectivités territoriales d'outre-mer.
M. Henri Torre, rapporteur spécial, a conclu en recommandant à la commission d'adopter sans modification la mission « Outre-mer ».
M. Jean Arthuis, président, a salué la présence des trois rapporteurs pour avis, rappelant que le Sénat était toujours plus audible dans ses propositions lorsqu'elles résultaient d'une convergence de vues.
M. Henri Torre, rapporteur spécial, a affirmé sa volonté que soit modifié cette année, dans le contexte de la réforme des régimes spéciaux de retraite, le dispositif de majoration des pensions en outre-mer, évalué pour 2008 à 330 millions d'euros.
Répondant à M. Jean Arthuis, président, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a récapitulé les différentes sous-budgétisations de la mission « Outre-mer » : 10 à 15 millions d'euros pour le logement social, 80 millions d'euros pour les contrats de plan Etat / régions et 300 millions d'euros pour les compensations aux organismes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales.
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, revenant sur les compléments de retraites en outre-mer, a affirmé que les représentants de l'outre-mer n'étaient pas hostiles à toute réforme, et qu'ils devraient être associés à la réflexion menée sur ce dispositif. Elle a jugé préférable que les éventuels amendements sur ce sujet soient différés, estimant que la perspective de la discussion, dans le cadre de l'ordre du jour réservé, de la proposition de loi déposée par M. Dominique Leclerc, pourrait permettre une large concertation préalable.
Sur les problèmes du logement en outre-mer, elle a estimé que la programmation pluriannuelle applicable en métropole devrait être étendue outre-mer. Elle a regretté l'insuffisance de la hausse des crédits consacrés au logement social, de 25 millions d'euros, jugeant que celle-ci ne pourrait satisfaire les besoins de La Réunion pour la construction de 6.000 logements par an. Enfin, elle a estimé qu'une réflexion devrait être engagée sur les mérites comparés de la défiscalisation et de l'accroissement des crédits budgétaires en matière de logement social. Elle a enfin regretté la baisse de 13 millions d'euros des montants consacrés à la réhabilitation de l'habitat insalubre.
M. Claude Lise, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a tout d'abord regretté la faible hausse des crédits de la mission « Outre-mer », ainsi que la baisse des crédits consacrés aux contrats aidés. Il a estimé, par ailleurs, que la défiscalisation en matière de logement social était privilégiée par l'Etat pour des raisons essentiellement budgétaires, mais qu'il serait impossible de demander aux collectivités territoriales d'outre-mer davantage de participation financière. Il a approuvé la proposition de M. Henri Torre, rapporteur spécial, de réorienter le secrétariat d'Etat à l'outre-mer vers des fonctions de coordination. Il a regretté « l'absence d'imagination » de l'Etat et de stratégie régionale de développement des territoires ultramarins en partenariat avec les pays limitrophes de ces territoires. Enfin, il a appelé à une « autre vision » de l'outre-mer, affirmant que les territoires ultramarins étaient particulièrement dynamiques économiquement, prenant pour exemple un nombre de créations d'entreprises rapporté à la population plus élevé qu'en métropole.
M. Christian Cointat, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, a contesté la validité des approches raisonnant, s'agissant de l'outre mer, uniquement en termes de coût. Il a toutefois regretté que deux dispositifs onéreux, la défiscalisation des investissements et les exonérations de charges sociales, ne soient pas mieux évalués quant à leurs effets économiques et que le manque de stabilité du périmètre de la mission trahisse un manque de vision politique. Il a approuvé, par ailleurs, l'idée que le secrétariat d'Etat se focalise sur des fonctions de coordination et suggéré la mise en place d'une mission interministérielle.
Revenant sur les majorations de pensions en outre-mer, il a jugé que le dispositif actuel devait être modifié, sans être totalement supprimé. Il a rappelé que le différentiel de niveau de vie devait être comblé et proposé que la majoration existante ne soit accordée qu'aux fonctionnaires ayant réellement travaillé en outre-mer. Enfin, il a observé que les possibilités d'aménagement législatif ouvertes par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer n'avaient toujours pas été mises en oeuvre.
Après s'être plu à en souligner la grande qualité, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur les suites données au rapport de la commission présidée par M. Simon Loueckhote sur l'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer, notamment des dispositifs d'exonération de charges sociales et de défiscalisation, ce qui l'a conduit à formuler des interrogations sur la rationalité économique de ce mécanisme. Enfin, il s'est félicité de la convergence de vues sur le sujet des majorations de retraite en outre-mer, rappelant que l'objectif était de modifier le dispositif dans une démarche équitable.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les mécanismes de renchérissement du coût de la vie en outre-mer, notamment sur l'effet inflationniste des crédits publics à destination de l'outre-mer. Il a regretté que ces montants soient surtout captés par les distributeurs et qu'ils bénéficient donc peu, localement, à la hausse du pouvoir d'achat.
Sur la réforme du dispositif de majoration de pension en outre-mer, M. Roland du Luart a jugé qu'un accord devait être trouvé sur la meilleure « fenêtre de tir » pour que la proposition de loi de M. Dominique Leclerc, qu'il a estimée largement « consensuelle », soit adoptée.
M. Henri de Raincourt s'est interrogé sur les conséquences du cyclone Dean ayant récemment affecté les territoires d'outre-mer des Caraïbes, et notamment le secteur de la banane.
En réponse à MM. Jean Arthuis, président et Philippe Marini, rapporteur général, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a tout d'abord signalé qu'aucune conclusion concrète n'avait été tirée de la commission présidée par M. Simon Loueckhote dans le cadre du présent projet de loi de finances. Toutefois, il a estimé que le projet de loi de programme pour l'outre-mer prévu pour l'année 2008 devrait en tirer les conséquences. Par ailleurs, il a jugé que la défiscalisation avait aussi eu des effets négatifs : elle avait, notamment, entraîné une hausse du prix des terrains qui justifiait qu'une grande attention soit portée à la réforme de ce dispositif.
En réponse à Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a affirmé que les choix à faire en matière de défiscalisation et de crédits affectés au logement social en outre-mer devraient être définis précisément dans le nouveau projet de loi de programme. Il a regretté que, pour des raisons budgétaires, la défiscalisation soit privilégiée par rapport à l'augmentation des crédits consacrés au logement.
Répondant à M. Claude Lise, rapporteur pour avis, il a jugé que le différentiel entre les crédits globaux consacrés à l'outre-mer et la participation globale de l'ensemble des territoires ultramarins à cet effort était très important.
Enfin, sur la question des majorations de pension, après s'être interrogé sur le vecteur législatif le plus adapté, il a affirmé sa préférence pour une réforme qui toucherait aussi les bénéficiaires actuels de ces majorations.
M. Philippe Marini, rapporteur spécial, s'est ensuite interrogé sur l'opportunité des réglementations expliquant que le prix des médicaments à La Réunion soit de 30 % plus élevé qu'en métropole, ce système bénéficiant uniquement aux répartiteurs et aux pharmaciens. Il a jugé que ce genre de « rentes » devait être revu dans le cadre de la politique de réduction du coût de la vie en outre-mer. Il a signalé que ce point avait fait l'objet, lors des débats sur le projet de financement de la sécurité sociale pour 2008, d'un amendement de M. Jean-Paul Virapoullé, dont il était cosignataire.
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a précisé que cet amendement avait été retiré, la ministre de la santé s'étant engagée à ce que les prix des médicaments à La Réunion soient ramenés à un niveau comparable à celui de la métropole. Elle a, par ailleurs, jugé que les bénéficiaires légitimes de majorations de pensions, notamment les fonctionnaires originaires d'outre-mer et ayant effectué toute leur carrière en métropole, ne devraient pas être touchés par la réforme du dispositif.
M. Henri Torre, rapporteur spécial, en réponse à M. Henri de Raincourt, a précisé que les évaluations des dégâts du cyclone Dean aux Caraïbes étaient encore en cours.
Enfin, M. Jean Arthuis, président, a rappelé la volonté de la commission de proposer, à nouveau, un amendement sur le dispositif des majorations de pension en outre-mer, jugeant important d'exercer une pression afin de sortir de ce régime « injustifié ».
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification la mission « Outre-mer ».
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, sur la mission « Santé ».
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a rappelé que la mission ministérielle « Santé » représentait près de 432,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 430,4 millions d'euros de crédits de paiement (CP), répartis en trois programmes d'importance inégale :
- le programme « Santé publique et prévention », doté de 290,3 millions d'euros ;
- le programme « Offre de soins et qualité du système de soins », avec 113,5 millions d'euros ;
- enfin, le programme « Drogue et toxicomanie », le plus faible de la mission, avec 26,6 millions d'euros.
Il a précisé que cette présentation des crédits devait toutefois être fortement relativisée pour trois raisons :
- tout d'abord, cette mission ne comprend pas les crédits de personnel : la contribution globale du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances» aux actions menées dans le cadre de la mission « Santé » s'élève ainsi à 309,5 millions d'euros, soit l'équivalent de 77,5 % des crédits de cette mission ;
- ensuite, les dépenses fiscales rattachées à cette mission, avec un montant de 1,39 milliard d'euros, représentent trois fois les crédits budgétaires ;
- enfin, cette mission apparaît à certains égards comme une mission « annexe » du budget de la sécurité sociale. L'Etat n'intervient ainsi que pour moins d'1 % du total des dépenses effectuées au titre de l'offre de soins, ce qui pose la question du rapport entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a noté que les crédits rattachés par voie de fonds de concours étaient limités, seuls 2 millions d'euros venant abonder le programme « Drogue et toxicomanie ».
Puis il a mis en évidence les actions menées dans le cadre des différents programmes.
Tout d'abord il a relevé que les subventions accordées aux opérateurs - l'Institut national du Cancer (INCA), l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) et le groupement d'intérêt public (GIP) Drogues alcool tabac info service (DATIS) - représentaient plus d'un quart des crédits du programme « Santé publique et prévention ».
Il a précisé, qu'à l'exception de l'INPES, les opérateurs voyaient leurs subventions diminuer par rapport à la dotation prévue en loi de finances pour 2007. Les effectifs de ces opérateurs devraient également décroître, puisqu'ils reviendraient de 405 ETPT en 2007 à 384 ETPT en 2008. Il a noté, en particulier, une « reprise en main » de l'INCA, qui se traduisait par une compression des dépenses de personnel.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a regretté, de manière globale, qu'aucune donnée figurant dans les projets annuels de performances ne permette de disposer d'une vision consolidée de la situation des opérateurs. Il a estimé que le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports pouvait, de ce point de vue, utilement s'inspirer des données figurant dans l'annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Il a précisé que la lutte contre le cancer demeurait la principale dépense du programme « Santé publique et prévention », puisqu'elle devrait mobiliser 56,4 millions d'euros en 2008, hors subventions accordées à l'INCA. Toutefois, il a noté une diminution des crédits consacrés à cette action, alors que les crédits destinés à la lutte contre le VIH/SIDA, ceux en faveur de la santé mentale et de la prévention du suicide et ceux destinés à lutter contre la maladie d'Alzheimer augmentaient.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué qu'il souhaiterait néanmoins disposer d'une vision consolidée des moyens mis en oeuvre par l'Etat et l'assurance maladie en ce domaine. Il a relevé, en particulier, que l'instauration d'une nouvelle franchise par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 devrait accroître les financements en faveur de la lutte contre la maladie d'Alzheimer, du développement des soins palliatifs et de la lutte contre le cancer. Il a souhaité que le gouvernement apporte des précisions sur ce point lors de l'examen en séance publique de cette mission.
Par ailleurs, il a précisé que les crédits d'indemnisation faisant suite à des décisions de justice étaient maintenus à 5,9 millions d'euros.
Concernant le programme « Offre de soins et qualité du système de soins », il a souligné d'une part, que les crédits inscrits sur ce programme étaient minimes par rapport aux dépenses incombant à l'assurance maladie, d'autre part, que les marges de manoeuvre du ministère apparaissaient réduites sur près de la moitié des crédits du programme. Il a jugé qu'à terme, la structure même de ce programme devrait évoluer, comme l'avait relevé un récent rapport du Comité interministériel d'audit des programmes.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a estimé que l'année 2008 serait difficile pour la Haute autorité de santé (HAS), dont la subvention était maintenue à un niveau bas (2,5 millions d'euros), alors que son fonds de roulement devrait être ramené à 13,3 millions d'euros à fin 2007 et que ses charges s'accroissaient. Il a souhaité que le gouvernement apporte des précisions sur la situation de la HAS lors de l'examen de la mission « Santé » en séance publique.
Enfin, il a noté la très forte croissance des effectifs des opérateurs de ce programme. Il a estimé qu'il fallait être vigilant en la matière, les opérateurs ne pouvant être exemptés des contraintes qui pèsent sur l'Etat.
Il a, enfin, mis en évidence le positionnement délicat du programme « Drogue et toxicomanie » au sein de la mission « Santé », rappelant que ce sujet avait déjà fait l'objet de débats au cours des années passées.
Il a indiqué que le transfert des crédits du GIP DATIS vers le programme « Santé publique et prévention » et la diminution globale des crédits du programme « Drogue et toxicomanie » conduisaient à s'interroger sur la nécessité de maintenir un programme d'une si faible ampleur, dédié à une structure particulière. Il a fait part de son souhait d'entendre les orientations de la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports sur ce point.
Enfin, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a relevé que la justification au premier euro n'était pas satisfaisante et parfois erronée. Il a souligné que les crédits devaient être mieux justifiés à l'avenir.
M. Jean Arthuis, président, a souligné la modicité des crédits inscrits sur la mission « Santé ».
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a rappelé que l'essentiel des crédits avaient été inscrits en projet de loi de financement de la sécurité sociale et s'est interrogé sur la répartition actuelle des compétences entre la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés et le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports.
M. François Trucy a souhaité que le gouvernement apporte des précisions sur les crédits consacrés à la prévention de l'addiction aux jeux, le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports lui semblant en retard en ce domaine.
La commission a ensuite adopté un amendement tendant à supprimer du programme « Offre de soins et qualité du système de soins » les crédits afférents à l'année-recherche, inscrits sur l'action n° 1 « Niveau et qualité de l'offre de soins », en demandant au gouvernement de les réinscrire sur le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » (action n° 6 « Recherche universitaire en sciences de la vie, biotechnologies et santé ») de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
La commission a ensuite décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter les crédits ainsi modifiés de la mission « Santé ».
Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et les articles 49, 50 et 51 rattachés.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que la mission interministérielle « Solidarité, insertion et égalité des chances » connaissait un changement de périmètre en 2008 : le programme « Accueil des étrangers et intégration » est raccroché à la nouvelle mission « Immigration, asile et intégration », tandis qu'un nouveau programme « Lutte contre la pauvreté : expérimentations » est créée.
Il a observé que les crédits budgétaires - plus de 12 milliards d'euros, répartis en sept programmes d'importance inégale - ne donnaient pas une vision exhaustive de cette mission. En effet, les dépenses fiscales qui contribuent à titre principal aux actions menées dans le cadre de cette mission sont importantes, puisqu'elles devraient atteindre 14,6 milliards d'euros en 2008, soit plus que les crédits budgétaires.
Avant de mettre en évidence les principaux éléments des différents programmes, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a tout d'abord observé que cette mission comprenait un programme support rassemblant des crédits de personnel de programmes relevant de cinq missions différentes.
Ensuite, il a mis en évidence les faibles marges de manoeuvre dont disposent les gestionnaires. En effet, les dépenses les plus importantes, comme l'allocation adulte handicapé ou l'allocation de parent isolé, sont difficilement maîtrisables, dans la mesure où elles répondent à une logique de guichet au profit des personnes concernées.
Enfin, il a souligné que ce projet de budget s'inscrivait dans un cadre « assaini » et traduisait de réels efforts :
- d'une part, l'Etat a remboursé, en octobre 2007, les dettes qu'il avait contractées à l'égard du régime général de sécurité sociale au 31 décembre 2006. Sur les 5,1 milliards d'euros remboursés, 1,6 milliard d'euros se rattachait au champ « santé-solidarité », dont 920 millions d'euros pour l'aide médicale de l'Etat, 409 millions d'euros au titre de l'allocation de parent isolé et 92 millions d'euros au titre de l'allocation aux adultes handicapés ;
- d'autre part, il a noté les réévaluations des crédits en particulier ceux consacrés à l'aide médicale de l'Etat, qui seraient portés de 233,5 millions d'euros en 2007 à 413 millions d'euros en 2008.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a toutefois remarqué qu'en dépit de ces efforts, la situation apparaissait tendue sur plusieurs programmes.
Il a indiqué que le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » traduisait une forte mobilisation en faveur des personnes les plus vulnérables, puisque 81,8 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2007 étaient prévus, au titre de trois postes de dépenses : les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (544,5 millions d'euros), l'hébergement d'urgence (149,4 millions d'euros) et les maisons-relais (36,2 millions d'euros). Il a précisé que cette augmentation faisait suite aux engagements pris dans le cadre du plan d'action renforcé pour les sans-abris (PARSA) et de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Il a cependant remarqué que ces crédits se révélaient insuffisants pour faire face aux objectifs définis, notamment sur l'hébergement d'urgence, qui est « traditionnellement » sous-doté en loi de finances initiale.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite mis en évidence les dettes contractées par l'Etat au titre de ce programme et a souligné la diminution des crédits destinés à l'aide alimentaire (5,1 millions d'euros), alors que l'exécution 2006 témoignait de besoins bien plus importants.
Concernant le programme « Actions en faveur des familles vulnérables », il a indiqué que celui-ci supportait essentiellement le financement de l'allocation de parent isolé (API) et que cette dépense représenterait plus d'un milliard d'euros en 2008. Il a estimé que les hypothèses retenues par le gouvernement apparaissaient volontaristes et noté que les économies attendues devraient être au rendez-vous, faute de quoi les crédits inscrits ne permettraient pas de faire face aux besoins.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que le programme « Handicap et dépendance » était le plus important de la mission, l'allocation aux adultes handicapés (AAH) en représentant, à elle seule, plus de 47 %. Compte tenu des réalisations passées et du caractère ambitieux des hypothèses d'évolution retenues, il a relevé que le montant de la dotation inscrite sur ce programme ne parviendrait pas forcément à satisfaire les besoins.
Il a donc souhaité que le gouvernement apporte des précisions sur les hypothèses d'évolution des sommes inscrites, tant au titre de l'AAH que de l'API.
S'agissant du programme « Protection maladie », il a salué la réévaluation de la dotation prévue pour financer le dispositif de l'aide médicale de l'Etat. Il a noté que le projet annuel de performance évoquait 102 millions d'euros d'économies pour tenir la dépense, ce qui apparaissait un minimum compte tenu des évolutions constatées, mais a jugé nécessaire d'obtenir des précisions quant aux modalités concrètes de mise en oeuvre de ces économies.
Il a, par ailleurs, observé que l'inscription d'une subvention de 50 millions d'euros versée par l'Etat au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) portait reconnaissance de la responsabilité de l'Etat dans la tragédie de l'amiante. Toutefois, le FIVA devant disposer d'un fonds de roulement de 97 millions d'euros fin 2008, il a estimé qu'une partie de la subvention prévue pourrait être redéployée en cours d'année, en cas de besoins trop importants au titre de l'aide médicale de l'Etat.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite noté que le programme « Egalité entre les hommes et les femmes » était le plus faible de la mission, avec 28,5 millions d'euros de crédits. Il s'est interrogé sur l'efficacité et la valeur ajoutée de certaines dépenses, compte tenu de la faiblesse des sommes prévues par rapport aux enjeux, mais également par rapport aux moyens engagés par d'autres acteurs, comme la Caisse nationale d'allocations familiales.
Puis il a présenté les articles 49, 50 et 51 rattachés à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
M. Jean Arthuis, président, s'est félicité de la mise en perspective des principaux enjeux de la mission à laquelle le rapporteur spécial avait procédé.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé la complémentarité, mais également la complexité, des actions menées par l'Etat et la CNAF. Il a souhaité pouvoir disposer, à l'avenir, d'une vision consolidée des moyens engagés par ces deux acteurs.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite fait état des contrôles sur pièces et sur place qu'il avait effectués au sein d'un centre d'hébergement et de réinsertion sociale et d'un centre offrant des places de stabilisation en faveur de femmes victimes de violences.
La commission a ensuite adopté trois amendements portant sur les crédits de la mission :
- le premier, tendant à limiter l'augmentation de la subvention prévue au profit du fonds d'innovation et d'expérimentation sociale et, ainsi, à transférer 2 millions d'euros du programme « Lutte contre la pauvreté : expérimentations » vers le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », afin de financer l'aide alimentaire ;
- le deuxième, tendant à transférer un million d'euros du programme « Egalité entre les hommes et les femmes » vers le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », afin de permettre le financement de places de stabilisation, notamment en faveur des femmes victimes de violences ;
- le dernier, tendant à réduire de 500.000 euros, à titre conservatoire, les crédits du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », compte tenu de l'évolution de deux indicateurs de performance relatifs au dépassement moyen du délai de transposition des directives communautaires et au délai moyen d'application des lois et des ordonnances.
La commission a ensuite décidé de proposer au Sénat d'adopter la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ainsi modifiée, ainsi que les articles 49, 50 et 51 sans modification.
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. Claude Belot, rapporteur spécial, sur la mission « Médias » et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».
M. Claude Belot, rapporteur spécial, a rappelé que, bien que la presse française fût l'une des plus fortement aidée d'Europe occidentale, elle était confrontée à des difficultés financières structurelles. Il a ajouté qu'il fallait également tenir compte des aides indirectes, sous forme notamment de dépenses fiscales, qui incombaient tant à l'Etat qu'aux collectivités territoriales.
Il a déploré la non-parution du décret en Conseil d'Etat pour l'application des dispositions de l'article 14 de la loi de finances pour 2007 relatif, à la fois, à la reconduite du dispositif de provision pour investissements des entreprises de presse et à la création d'une réduction d'impôt pour la souscription au capital de sociétés de presse. Il a estimé opportun d'envisager une modification de la loi pour que ces mesures d'application fassent l'objet d'un décret simple, et non plus d'un décret en Conseil d'Etat.
Puis il s'est félicité de la situation bénéficiaire, pour la première fois depuis 1979, de l'Agence France-Presse (AFP), en rappelant qu'elle constituait l'une des trois principales agences d'information mondiales.
Il a plaidé pour une évaluation de l'efficacité socio-économique des subventions allouées par le fonds d'aide à la modernisation de la presse.
Enfin, il a souhaité une mesure de la performance des aides de l'Etat au transport postal des titres de presse, dont le montant total s'élevait à 242 millions d'euros par an.
M. Claude Belot, rapporteur spécial, s'agissant des crédits de la communication audiovisuelle, a relevé que la mise en place de contrats d'objectifs et de moyens pluriannuels avec les organismes de l'audiovisuel public constituait un gage d'amélioration de leur situation financière. S'agissant des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2008, il a précisé que leur montant s'élevait à 2,89 milliards d'euros, soit une hausse significative de 3,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, dont 493 millions étaient inscrits au budget général de l'Etat pour rembourser les exonérations de redevance audiovisuelle.
Il a fait état de la moindre dynamique d'augmentation des encaissements de redevance audiovisuelle, en particulier depuis l'adossement de son recouvrement à la taxe d'habitation qui avait généré un nombre important de contentieux. Par ailleurs, il a observé que la diversification des modes de réception des programmes de télévision, en particulier sur les écrans d'ordinateur, ouvrait un débat sur un éventuel élargissement de l'assiette de la redevance audiovisuelle.
Enfin, il a souhaité une plus grande clarification sur la fin de l'exonération de la redevance audiovisuelle dont bénéficiaient certaines personnes âgées disposant de faibles ressources, après avoir souligné que cette modification du périmètre d'assujettissement à la redevance audiovisuelle constituait le principal facteur de progression des ressources inscrites au projet de loi de finances pour 2008.
M. Claude Belot, rapporteur spécial, a ensuite exposé l'évolution des ressources de l'audiovisuel public, qui bénéficiaient à plusieurs opérateurs dont TV5 et Radio France Internationale (RFI). Il a déploré le manque d'organisation collective et de coopération entre les équipes rédactionnelles de ces différents intervenants, alors que France 24 disposait d'un réseau de plus de 200 journalistes.
Afin de clarifier cette organisation budgétaire, il a présenté un amendement tendant à regrouper au sein d'un seul programme « Action audiovisuelle extérieure » de la mission « Médias » l'ensemble des crédits concourant à la politique audiovisuelle extérieure de la France.
Sous réserve de ces observations, il a proposé l'adoption des crédits de la mission « Médias » ainsi modifiée puis de la mission constituée du compte de concours financier « Avances à l'audiovisuel public ».
Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères, a observé qu'elle avait présenté un amendement identique à celui de la commission, mais qu'il n'avait pas été adopté par la commission des affaires étrangères.
Puis elle a déploré que l'ensemble des opérateurs de l'audiovisuel extérieur ne soient pas tous, selon elle, « traités sur un pied d'égalité ». Par ailleurs, elle a regretté que la pluralité d'opérateurs de l'audiovisuel extérieur engendre une diminution des ressources dont chacun dispose, sous l'effet d'une mise en concurrence.
Enfin, elle a souligné l'incertitude quant à l'origine budgétaire de la dotation, à hauteur de 18,5 millions d'euros, qui devrait compléter les crédits de France 24 inscrits au projet de loi de finances pour 2008.
S'agissant des moyens dont disposerait France 24 en 2008, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a rappelé que, lors de la discussion des crédits de la mission à l'Assemblée nationale, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, avait précisé que des moyens supplémentaires seraient mis à disposition de France 24 à l'issue de la réflexion engagée sur la réforme de l'audiovisuel public extérieur.
M. Jean Arthuis, président, s'est félicité de l'amélioration de la situation financière de l'AFP, et a tenu à mettre en exergue son rôle éminent pour le bon fonctionnement de la presse française. Il a observé que des crédits supplémentaires seraient nécessaires, à moyen terme, pour que France 24 relève le défi de la révolution numérique.
M. Claude Belot, rapporteur spécial, a observé que les journalistes présents au siège de l'AFP bénéficiaient d'un statut favorable, comparable à celui des journalistes expatriés, et a rappelé les travaux de contrôle budgétaire qu'il avait conduits dans plusieurs agences de l'AFP à l'étranger, dont il a souligné la capacité à constituer des « centres de profits » performants.
Par ailleurs, il a observé que la spécialisation des journalistes de l'AFP dans les métiers de l'écrit ou de l'image constituait un atout par rapport aux autres grandes agences mondiales.
Après que la commission eut adopté l'amendement présenté par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Médias » ainsi modifiés et de la mission « Avances à l'audiovisuel public ».
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Serge Dassault, sur la mission « Travail et emploi » et les articles 52 à 59 rattachés.
Enfin, la commission a examiné le rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur la mission « Sécurité sanitaire ».
Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé que la mission « Sécurité sanitaire » constituait l'une des onze missions interministérielles du budget général de l'Etat et qu'elle était composée de deux programmes d'inégale importance :
- le programme « Veille et sécurité sanitaires », sous la responsabilité du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, qui représente, pour l'année 2008, 186,26 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 166,26 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit, respectivement, 27,5 % des crédits de la mission en AE et 23,3 % des crédits de la mission en CP ;
- le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », sous la responsabilité du ministère de l'agriculture et de la pêche, qui représente, pour l'année 2008, 490 millions d'euros en AE et 546,29 millions d'euros en CP, soit, respectivement, 72,5 % des crédits de la mission en AE et 76,7 % des crédits de la mission en CP.
S'agissant des caractéristiques budgétaires de la mission, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé plusieurs observations, déjà formulées lors de l'examen des projets de loi de finances pour 2006 et 2007 : les difficultés liées à l'interministérialité budgétaire, qui posent la question du maintien ou de la suppression de la mission, ainsi que l'étroitesse des marges de manoeuvre des responsables de programme, dans la mesure où seize autres programmes concourent à la politique de sécurité sanitaire, que les fonctions support sont rattachées à d'autres missions budgétaires et que 85 % des crédits du programme « Veille et sécurité sanitaires » constituent des subventions pour charge de service public à destination des agences.
Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a également indiqué, reprenant les conclusions de son rapport de contrôle budgétaire sur les agences de sécurité sanitaire, que la mission « Sécurité sanitaire » posait le problème de la définition de la notion d'opérateur, ainsi que celle de la déclinaison des principes de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) aux opérateurs de l'Etat.
Soulignant que la mission « Sécurité sanitaire » jouait comme un révélateur de certaines difficultés de mise en oeuvre de la LOLF, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que la Révision générale des politiques publiques (RGPP), ainsi que les travaux actuellement menés par la direction du budget sur les opérateurs, permettraient peut-être d'apporter des éléments de réponse à ces questions.
Concernant le programme « Veille et sécurité sanitaires », Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a noté l'augmentation très significative des crédits du programme, soit une croissance de 78 % des AE et de 59 % des CP. Elle a précisé que cette forte hausse s'expliquait principalement par la mise en place d'un nouvel établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), créé au mois de mars 2007 et doté, pour l'année 2008, de 75 millions d'euros en AE et 55 millions d'euros en CP, soit 40 % des AE et 35 % des CP du programme.
Chargé à la fois de la gestion administrative et financière de la réserve sanitaire, ainsi que de l'acquisition et de la gestion des stocks de produits de santé nécessaires pour faire face à une urgence sanitaire, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que la création de l'EPRUS devrait permettre une meilleure politique d'achat et de gestion des stocks de vaccins, domaines pour lesquels, de l'avis même du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, l'administration centrale n'était pas à même de mener une action efficace.
Néanmoins, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a fait valoir la nécessité, pour ce nouvel établissement, de trouver sa place au sein du dispositif déjà complexe de gestion des crises sanitaires. Elle a particulièrement attiré l'attention sur le risque de chevauchements de compétences et de défaut de coordination entre ces différents acteurs, soulignant que la création de l'EPRUS révélait, une fois encore, la construction par sédimentation du dispositif de sécurité sanitaire.
Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a ensuite regretté que le transfert, à l'EPRUS, de compétences relevant auparavant de la direction générale de la santé, ne se soit pas accompagné d'un transfert de personnel.
Elle s'est, enfin, interrogée sur la qualité de gestion des crédits destinés à l'EPRUS, l'exécution pour l'année 2007 des dépenses de cet établissement laissant apparaître un fort risque de reports de crédits, ainsi que la constitution d'un important fonds de roulement. Comprenant les difficultés liées à la mise en place récente de ce nouvel établissement, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a néanmoins insisté sur la nécessité de veiller, dans les années à venir, à limiter au maximum les reports de crédits d'un exercice sur l'autre, ainsi que la constitution de fonds de roulement importants, afin de garantir la sincérité des inscriptions effectuées en loi de finances initiale.
Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a insisté sur la nécessité, pour l'EPRUS, de signer rapidement un contrat de performance, compte tenu de sa place centrale dans la réalisation des orientations stratégiques du programme, ainsi que du montant de la subvention pour charge de service public qui lui est accordé.
Concernant le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a noté une légère réduction des crédits de ce programme de 2,1 % en AE et de 1,3 % en CP, qui s'explique, en partie, par une baisse des crédits dédiés à la lutte contre l'influenza aviaire, en raison, selon le ministère de l'agriculture et de la pêche, de l'efficacité du nouveau plan de prévention, qui n'exige plus des niveaux de surveillance élevés et coûteux.
S'agissant des mesures de lutte contre les maladies animales, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a soulevé deux sous-budgétisations potentielles, la première concernant les crédits destinés aux tests systématiques, à l'abattoir et à l'équarrissage, des ovins et caprins de moins de 18 mois, la seconde relative au financement des mesures de lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO).
Concernant cette dernière, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que, pour l'année 2008, seuls, 2 millions d'euros étaient inscrits, à ce titre, dans le projet de loi de finances, soit un montant relativement stable par rapport à 2007, en dépit des taux de mortalité soutenus et de l'évolution rapide de la maladie vers le sud et l'ouest de la France. Elle a également rappelé que le décret d'avance du 25 octobre 2007 avait prévu une ouverture de 6,5 millions d'euros de crédits supplémentaires, pour 2007, sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », ainsi que la levée de la mise en réserve à hauteur de 4,96 millions d'euros, pour financer des mesures de prévention et de police sanitaires relatives à l'épidémie de FCO. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a précisé que le responsable du programme admettait que la dotation prévue en projet de loi de finances pour 2008 serait insuffisante et qu'en particulier, les besoins liés à l'achat de vaccins ne seraient pas couverts.
Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a enfin, eu égard aux travaux récemment menés en ce domaine par la commission, réitéré ses doutes quant à l'équilibre financier du service public de l'équarrissage, et notamment la faculté de l'Etat à faire participer les éleveurs. Elle a également rappelé que rien n'était prévu dans le projet de loi de finances pour 2008, afin de résorber le passif accumulé de 50 millions d'euros. En dépit de contentieux pendants, portant potentiellement sur 1,7 milliard d'euros, aucune provision n'était constituée pour faire face à une éventuelle condamnation.
Un débat s'est instauré.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'une nouvelle audition de suivi sur le service public de l'équarrissage serait nécessaire, afin de vérifier si les préconisations formulées par la commission, lors de l'audition, « pour suite à donner » à l'enquête de la Cour des comptes sur ce sujet, le 26 septembre 2007, avaient été suivies d'effet, notamment en ce qui concerne le fractionnement des marchés publics passés avec les équarrisseurs.
En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui souhaitait savoir si la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » disposait d'un responsable unique, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a répondu qu'elle était placée sous la responsabilité du directeur général de la santé du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, ainsi que du directeur général de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche. Elle a souligné le caractère artificiel de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire », qui apparaissait comme une juxtaposition de programmes et une « commodité budgétaire ». Elle a ajouté que la Révision générale des politiques publiques (RGPP) serait peut-être l'occasion d'impulser une réforme en profondeur de l'organisation administrative de l'Etat et de réfléchir à la création d'une mission « Santé publique », regroupant l'ensemble des programmes concourant à la sécurité sanitaire.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la mission « Sécurité sanitaire » révélait, d'une certaine manière, le manque de pilotage global du ministère de l'agriculture et de la pêche, comme l'avait déjà montré l'examen des missions « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et « Recherche et enseignement supérieur ».
Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a souligné les efforts de réforme menés par le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, rappelant la réorganisation de la direction générale de la santé et l'attention apportée à une meilleure gestion des stocks de produits de santé en cas de crise sanitaire. S'agissant du ministère de l'agriculture et de la pêche, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a précisé que celui-ci devait actuellement mobiliser ses services sur la réforme de la politique agricole commune (PAC), ainsi que sur la gestion de la crise de la FCO.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, la mission « Sécurité sanitaire ».
La commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des comptes spéciaux, des budgets annexes et des articles rattachés de la seconde partie du projet de loi n° 90 (2007-2008) de finances pour 2008, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'à l'issue des débats à l'Assemblée nationale, le solde du budget général de l'Etat s'était dégradé de 70 millions d'euros : le déficit avait ainsi été porté à 41,79 milliards d'euros, contre 41,72 milliards d'euros dans le texte du projet de loi de finances pour 2008, tel que déposé à l'Assemblée nationale.
Puis il a présenté les modifications de crédits intervenues en première délibération :
- le transfert vers la dotation de la Présidence de la République des crédits permettant le paiement des personnels mis à sa disposition par les ministères, ainsi que certaines dépenses de fonctionnement, pour un montant de 68,5 millions d'euros ;
- la dotation du contrôleur général des lieux de privation de liberté, à hauteur de 2,5 millions d'euros, après la création de cette instance par la loi du 30 octobre 2007 ;
- le transfert des fonctions support de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie de la mission « Santé » vers la mission « Direction de l'action du gouvernement », ce qui représente un mouvement de crédits de 4,8 millions d'euros.
Il a précisé que le plafond d'emplois avait été modifié en conséquence, à l'article 37 du projet de loi de finances pour 2008.
M. Jean Arthuis, président, s'est félicité de la mesure de sincérité budgétaire opérée sur la dotation de la Présidence de la République, en rappelant qu'en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics », il avait constaté que certaines dépenses n'étaient pas retracées dans le budget de la Présidence de la République.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite détaillé les modifications de crédits intervenues en seconde délibération.
Outre les modifications de crédits à titre non reconductible, il a détaillé l'abondement des crédits de la mission « Travail et emploi » à hauteur de 217,5 millions d'euros :
- afin de tirer les conséquences des votes effectués par l'Assemblée nationale sur les contrats de professionnalisation ;
- compte tenu du report au 1er janvier 2009 de la suppression de l'allocation d'équivalent retraite ;
- suite à l'aménagement de la suppression de l'exonération de cotisations patronales au titre des salariés des organismes d'intérêt général des zones de revitalisation rurale.
Il a souligné que les ouvertures de crédits auxquelles il avait été procédé en première et en seconde délibérations avaient été gagées par des annulations de crédits à due concurrence, à l'exception toutefois de la prorogation de l'exonération de redevance audiovisuelle au profit des personnes handicapées disposant de faibles ressources, dont le montant s'élevait à 2,7 millions d'euros.
La commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et complétés par un amendement portant article additionnel avant l'article 41 visant à la transmission pour information aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat des télégrammes diplomatiques à caractère financier, budgétaire et fiscal.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
Après l'intervention de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur les conditions de cession d'un immeuble appartenant à l'Office national interprofessionnel des céréales, elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et du compte spécial « Développement agricole et rural » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, de l'article 41 relatif à la fixation du plafond d'augmentation de la taxe pour frais de chambres d'agriculture, de l'article 41 bis (nouveau) relatif à la création et au financement d'une structure d'appui pour l'agrément et le contrôle des organismes d'inspection chargés du contrôle des pulvérisateurs et de l'article 41 ter (nouveau) relatif à la réforme des droits acquittés par les producteurs de produits à appellation d'origine ou bénéficiant d'une indication géographique protégée.
Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Aide publique au développement » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et des comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux ».
Elle a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et de l'article 41 quater (nouveau) relatif à la revalorisation de la retraite du combattant.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Culture » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et complétés par un amendement portant article additionnel après l'article 41 quater (nouveau) tendant à la transmission au Parlement d'un rapport sur l'évaluation de l'expérimentation de gratuité des musées, ainsi que du compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Défense » tels que modifiés par l'Assemblée nationale et complétés par deux amendements portant articles additionnels après l'article 41 quater (nouveau) relatifs à la transmission au Parlement de deux rapports présentant, respectivement, les résultats des expérimentations menées pour la mise en oeuvre du régime d'avance de trésorerie dite avance « activité des forces », et aux besoins de financement dans le domaine de la défense.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Développement et régulation économiques » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que de l'article 42, avec modification, relatif au taux maximum d'augmentation de la taxe pour frais de chambres de commerce, concernant les chambres de commerce et d'industrie (CCI) ayant délibéré favorablement pour mettre en oeuvre un schéma directeur régional et de l'article 43 relatif à la revalorisation de la taxe pour le développement des industries de la mécanique et de la construction métallique, des matériels et consommables de soudage et produits du décolletage, et des matériels aérauliques et thermiques.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que de l'article 43 bis (nouveau) tendant à doter le Médiateur de la République des compétences d'ordonnateur principal de l'Etat.
Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et du « Budget annexe contrôle et exploitation aériens », de l'article 44 relatif à l'aménagement du régime de la taxe d'aéroport, avec modification, et de l'amendement portant article additionnel après l'article 44 relatif au taux du prélèvement sur les primes et cotisations d'assurance finançant le fonds de prévention des risques naturels majeurs.
Puis la commission a adopté un amendement de coordination aux crédits du compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », précédemment réservés, afin de tenir compte de sa position sur l'article 16 du projet de loi de finances pour 2008. Elle a alors décidé d'adopter ce compte spécial, ainsi modifié.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » et des comptes spéciaux « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale. Par ailleurs, la commission a donné mandat à M. Paul Girod, rapporteur spécial, pour préparer un amendement tendant, le cas échéant, par coordination avec la position qui sera prise lors de l'examen de l'article d'équilibre, à abonder les recettes du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » du produit de la cession d'un immeuble de l'Office national interprofessionnel des céréales.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Enseignement scolaire » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
Elle a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et, sans modification, des comptes spéciaux « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et de l'article 45 relatif à la revalorisation de la taxe perçue au profit de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) lors de la demande de validation de l'attestation d'accueil, sans modification, complétés par un amendement portant article additionnel après l'article 45 relatif à la création d'un nouveau document de politique transversale.
La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Justice », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Médias » et du compte spécial « Avances à l'audiovisuel public » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et de l'article 62 (nouveau) tendant au maintien de l'exonération de redevance audiovisuelle pour les personnes handicapées à faibles ressources.
La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Outre-mer », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et de l'article 45 bis (nouveau) relatif à la prorogation en 2008 de la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires versée aux communes de Mayotte.
La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Pilotage de l'économie française » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Politique des territoires » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Pouvoirs publics » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et de l'article 45 ter (nouveau) tendant à aligner les modalités de rémunération du Président de la République sur celles du Premier Ministre.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Provisions » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
Après l'intervention de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, apportant une précision sur le gage d'un amendement aux crédits de la mission, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale ainsi que, sans modification, de l'article 46 relatif à la prorogation des dispositions relatives aux pôles de compétitivité, de l'article 47 relatif à la réintégration des jeunes entreprises innovantes dans le dispositif d'exonération de cotisations sociales patronales et de l'article 47 bis (nouveau) relatif à la remise d'un rapport au Parlement sur la perception de rémunérations complémentaires par les personnels titulaires des établissement publics scientifiques et technologiques.
Après l'intervention de M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, la commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Régime sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale. Par ailleurs, sur l'initiative de M. Jean Arthuis, président, et de M. Philippe Marini, rapporteur général, elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 47 bis (nouveau) tendant à modifier le régime de majoration des pensions des retraités en outre-mer.
La commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que de l'article 48 relatif à la création d'un fonds de solidarité en faveur des départements, communes et groupements de communes de métropole touchés par des catastrophes naturelles, de l'article 48 bis (nouveau) relatif à la compensation financière des transferts de compétences en faveur des groupements de collectivités territoriales, de l'article 48 ter (nouveau) tendant à la modification des conditions d'éligibilité à la dotation nationale de péréquation, de l'article 48 quater (nouveau) portant disposition relative aux départements qui cessent d'être éligibles à la dotation globale de fonctionnement ou à la dotation de péréquation urbaine, de l'article 48 quinquies (nouveau) créant un dispositif de garantie en faveur des régions devenues inéligibles à la dotation de péréquation, de l'article 48 sexies (nouveau) relatif à la consolidation de certains flux financiers entre la région Ile-de-France et d'autres collectivités territoriales et de l'article 48 septies (nouveau) tendant à la présentation d'un rapport sur la dotation globale de fonctionnement de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Elle a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
Puis elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Santé » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
Elle a alors confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Sécurité » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et adopté l'article 48 octies (nouveau) relatif à la prorogation du dispositif du bail emphytéotique administratif ouvert par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.
Elle a alors confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Sécurité civile », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Sécurité sanitaire » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.
La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et, sans modification, des articles 49 relatif à la modification des règles de prise en compte des aides personnelles au logement dans les ressources des demandeurs de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C), 50 concernant les conditions de prise en charge par l'Etat du coût des médicaments des bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat (AME), 51 relatif à l'encadrement des conditions d'accès des ressortissants communautaires à l'allocation de parent isolé (API) et à l'allocation aux adultes handicapés (AAH), ainsi que l'adoption de l'article 51 bis (nouveau) visant à élargir l'expérimentation de la mise en place du revenu de solidarité active.
La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits, tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et, sans modification, des articles 51 ter (nouveau) tendant à étendre le prélèvement de 5 % des droits de diffusion télévisuels des événements sportifs, prélèvement destiné à financer le Centre national pour le développement du sport, 51 quater (nouveau) prévoyant un rapport sur l'exonération des sportifs professionnels de cotisations de sécurité sociale au titre de leur droit à l'image collectif et 51 quinquies (nouveau) tendant à la présentation d'un rapport sur le recensement des équipements sportifs. M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a évoqué ses travaux en cours de contrôle budgétaire sur la compensation de l'exonération de cotisations sociales précitée, dans la mesure où les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008 atteignaient 32 millions d'euros, alors que les coûts prévisionnels s'établissaient à 5 millions d'euros lors de l'adoption de cette mesure en 2004.
La commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Travail et emploi », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que, sans modification, des articles 52 relatif à la fusion du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE) avec le contrat initiative emploi (CIE), 53 tendant à la suppression des exonérations de cotisations sociales patronales spécifiques attachées aux contrats de professionnalisation, 53 bis (nouveau) relatif à l'extension aux personnes âgées de plus de 45 ans du dispositif incitatif à l'embauche en contrat de professionnalisation, 54 tendant à la suppression des aides au remplacement de salariés partis en formation ou en congé maternité ou d'adoption, 55 relatif à la réforme des aides aux prestataires de services à la personne intervenant auprès de publics « non fragiles » et 56 relatif à la prorogation des aides à l'emploi en faveur des employeurs du secteur des hôtels, cafés et restaurants. Elle a confirmé son adoption avec modification de l'article 57 tendant à la suppression de l'allocation équivalent retraite (AER). Elle a confirmé son adoption sans modification des articles 58 relatif à la modification du régime des exonérations en faveur des zones de revitalisation rurales (ZRR) et des zones de redynamisation urbaines (ZRU) et 59 relatif à la contribution du Fonds unique de péréquation (FUP) au financement de l'allocation de fin de formation. Par ailleurs, elle a confirmé l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 59 relatif aux bénéficiaires du chèque emploi service.
Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits, tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, de la mission « Ville et logement » et, sans modification, de l'article 60 relatif à l'harmonisation des taux de cotisation employeurs au Fonds national d'aide au logement (FNAL) et de l'article 61 (nouveau) tendant à la prolongation de l'aide financière de l'Etat pour la réalisation des aires d'accueil destinées aux gens du voyage. Elle a confirmé l'adoption de trois amendements portant articles additionnels après l'article 61 relatifs respectivement aux règles d'indexation des aides au logement, aux rapports des collectivités territoriales sur la politique de la ville et à l'actualisation de la liste des zones urbaines sensibles et des zones de redynamisation urbaines. M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a déploré que les modifications de crédits intervenues à l'Assemblée nationale aient diminué de 2,7 millions d'euros (soit de 385 millions à 382,3 millions d'euros en autorisations d'engagement) les dotations de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, et présenté, par coordination, une modification de son amendement portant sur les crédits de la mission. Cet amendement tend, au contraire, à accroître ces dotations de 6 millions d'euros, pour les porter à 388 millions d'euros.
Enfin, la commission a décidé d'adopter sans modification les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative » précédemment réservés.
Au total, la commission a confirmé l'adoption de quarante-sept amendements présentés par les rapporteurs spéciaux lors de l'examen des différentes missions.
A l'issue de ces votes, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'équilibre des dispositions applicables à l'année 2008, et des articles rattachés aux fascicules du projet de loi de finances pour 2008 ainsi modifiés.
Au cours d'une seconde réunion, la commission a examiné une motion de procédure.
Après les interventions de MM. Bernard Véra, Yann Gaillard et Michel Sergent, la commission a émis un avis défavorable à l'adoption de la motion n° I - 246 présentée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Thierry Foucaud, Mme Marie-France Beaufils, M. Bernard Véra et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2008 n° 90 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale.
La commission a procédé au début de l'examen des articles précédemment réservés et des amendements aux articles de la première partie du projet de loi n° 90 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, de finances pour 2008, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
La commission a tout d'abord procédé, sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, à l'adoption de 15 amendements sur des articles précédemment réservés ainsi qu'à la rectification d'un amendement déjà adopté lors de sa première réunion du 14 novembre 2007.
A l'article 7, après les interventions de Mme Nicole Bricq et de M. Michel Charasse, elle a adopté un amendement tendant à modifier le dispositif de calcul du doublement du crédit d'impôt pour les régimes des ventes en état futur d'achèvement.
A l'article 9, elle a adopté un amendement tendant à maintenir l'exonération partielle d'impôt de solidarité sur la fortune en cas de cessions ou de donations entre actionnaires de sociétés interposées, les groupes socialiste et communiste, républicain et citoyen déclarant voter contre.
A l'article 11, après les interventions de MM. Eric Doligé, Yann Gaillard, Alain Lambert, Michel Charasse et Yves Fréville, elle a adopté deux amendements tendant à :
- annuler le caractère rétroactif du dispositif prévu par cet article ;
- appliquer un taux de 16,5 % sur les plus-values de cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilière cotées.
Elle a ensuite adopté 5 amendements portant articles additionnels après l'article 11 visant à préciser le régime des sociétés d'investissements immobiliers cotées et à proroger des dispositifs incitatifs.
Puis, après les interventions de Mme Nicole Bricq et de M. Philippe Adnot, elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 11 quater afin, d'une part, de prolonger des dispositifs de remboursement de taxe intérieure sur les produits pétroliers et de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel au profit des exploitants agricoles et, d'autre part, d'ajuster la défiscalisation accordée aux biocarburants en raison de l'évolution à la hausse du prix du baril de pétrole.
A l'article 12, après un très large débat où sont intervenus MM. Michel Charasse, Philippe Adnot, Yves Fréville, François Marc, Eric Doligé, Alain Lambert, Philippe Dallier et Thierry Foucaud, elle a adopté par 8 voix contre 6 un amendement limitant les baisses, en 2008, de la dotation de compensation de la taxe professionnelle et de la compensation de la suppression de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains agricoles.
A l'article 16, après une intervention de M. Michel Charasse, elle a rectifié son amendement n° 23 afin d'inclure la collectivité territoriale de Corse et les régions d'outre-mer dans la liste des bénéficiaires de la répartition du produit des amendes des radars automatiques.
A l'article 17, elle a adopté un amendement tendant à indexer la dotation départementale d'équipement des collèges et la dotation régionale d'équipement scolaire sur la seule inflation.
Elle a ensuite adopté, après l'intervention de Mme Nicole Bricq, un amendement tendant à supprimer l'article 30, prévoyant la reprise par l'Etat de la dette de Charbonnages de France.
A l'article 30 bis, elle a adopté un amendement tendant à affecter 40 millions d'euros à l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) prélevés sur le reliquat de la dotation versée par l'Etat à l'Agence de l'innovation industrielle, le reste revenant à OSEO et à sa filiale OSEO Innovation.
A l'article 32 (article d'équilibre), elle a adopté un amendement tendant à majorer le plafond des ressources des comptes d'affectation spéciale à hauteur de 50 millions d'euros, montant correspondant au produit attendu de la vente de l'ancien siège de l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC).
Puis la commission a débuté l'examen des amendements déposés sur la première partie.
Actualisation du barème de l'impôt sur le revenu 2007
M. J-Pierre Demerliat
Déductibilité des cotisations dépendance versées sur un contrat d'épargne retraire
Demande de report en 2ème partie
I-161 rect.
I-162 rect.
Crédit d'impôt sur le revenu accordé au titre des intérêts des prêts contractés pour l'acquisition ou la construction de l'habitation principale
Satisfait par l'amendement de la commission
Aménagement des régimes fiscaux des cessions de brevets et éléments assimilés par les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés et de la plus-value d'apport d'un brevet à une société
Assouplissement des dispositifs existant en matière de mutation à titre gratuit et d'impôt de solidarité sur la fortune en faveur des entreprises
I-48 rect.
I-147 rect.
Imputation du droit à restitution sur les impositions directes locales et l'impôt de solidarité sur la fortune
I-45 rect.
I-47 rect.
Diverses adaptations de la réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune en faveur des investissements dans les petites et moyennes entreprises et des dons au profit d'organismes d'intérêt général
I-37 rect. bis
I-38 rect.
I-39 rect.
I-35 rect.
I-43 rect.
I-63 rect.
I-93 rect.
I-111 rect.
M. Gérard Cornu au nom de la commission des affaires économiques
La commission a décidé de poursuivre l'examen des amendements le lundi 26 novembre 2007.

References: l'article 58
 l'article 14
 l'article 37
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 42
 l'article 43
 l'article 43
 l'article 44
 l'article 44
 l'article 16
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 62
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 46
 l'article 47
 l'article 47
 l'article 47
 l'article 48
 l'article 48
 l'article 48
 l'article 48
 l'article 48
 l'article 48
 l'article 48
 l'article 48
 l'article 51
 l'article 57
 l'article 59
 l'article 60
 l'article 61
 l'article 61
 l'article 7
 l'article 9
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 12
 l'article 16
 l'article 17
 l'article 30
 l'article 30
 l'article 32