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Timestamp: 2017-11-23 22:25:29+00:00

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Bayerischer VGH, Beschluss vom 21. Juli 2011 - Az. 8 ZB 11.51
Beschluss vom 21. Juli 2011 - Az. 8 ZB 11.51
Bayerischer VGH · Beschluss vom 21. Juli 2011 · Az. 8 ZB 11.51
8 ZB 11.51
openJur 2012, 116759
III. Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 77.320 Euro festgesetzt.
Der Kläger, ein Zweckverband zur Abwasserbeseitigung, begehrt die Verrechnung der Investitionskosten einer Mitgliedsgemeinde für Kanalbaumaßnahmen zum Anschluss eines Ortsteils an die Abwasserbeseitigungsanlage mit seiner Abwasserabgabenschuld für die Einleitung von Schmutzwasser.
Der Kläger betreibt satzungsgemäß im Bereich seiner Mitgliedsgemeinden eine Abwasserbeseitigungs- und Reinigungsanlage (Ringkanal und Sammelkläranlage). Mit Schreiben vom 13. Juli 2006 beantragte er beim Landratsamt … die Verrechnung der Aufwendungen der Gemeinde … für Baumaßnahmen zum Anschluss des Ortsteils … an das Ortskanalnetz mit der von ihm für die Jahre 2004 bis 2006 geschuldeten Abwasserabgabe. Mit Bescheid vom 4. August 2006 lehnte das Landratsamt die Verrechnung mangels Personenidentität der Gemeinde … als Investor des Kanalanschlusses und des Klägers als Abwasserabgabenschuldner ab. Der Widerspruch des Klägers hatte keinen Erfolg (Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberbayern vom 24. November 2006).
Mit Urteil vom 5. Oktober 2010 hat das Verwaltungsgericht München die Klage des Klägers abgewiesen.
Hiergegen wendet sich der Kläger mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung. Er macht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sowie besondere rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache geltend.
Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor (§ 124 Abs. 2 VwGO, § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass dem Kläger kein Anspruch auf Verrechnung der Investitionskosten seiner Mitgliedsgemeinde … für den Anschluss des Ortsteils … an das Ortskanalnetz mit der vom Kläger für die Jahre 2004 bis 2006 geschuldeten Abwasserabgabe nach § 10 Abs. 4 AbwAG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayAbwAG, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO zusteht. Der 22. Senat des Verwaltungsgerichtshofs hat als damals für das Wasserrecht zuständiger Senat im Beschluss vom 27. Januar 2009 (Az. 22 ZB 07.3087, ZfW 2009, 163) in einem gleichgelagerten Fall die Zulässigkeit der Verrechnung von Aufwendungen der Mitgliedsgemeinde eines Abwasserzweckverbands mit dessen Abwasserabgabenschuld bei fehlenden Personenidentität verneint. Wörtlich heißt es in der Entscheidung:
„Die Verrechnung nach § 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG kommt im Hinblick auf Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayAbwAG nicht in Betracht (BayVGH vom 26.10.2007 NVwZ-RR 2008, 418). Entgegen der Auffassung des Klägers steht Bundesrecht der Anwendbarkeit des Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayAbwAG nicht entgegen. Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, lässt sich Art. 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG die rechtliche Vorgabe entnehmen, dass Abgabenschuldner und Investor identisch sein müssen. Zumindest aber verbieten diese Vorschriften dem Landesgesetzgeber nicht, eine derartige Personenidentität zu verlangen.
Zwar mag es sein, dass der Wortlaut des § 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG beide Auslegungen zulässt. Nach der seit dem 3. Änderungsgesetz zum Abwasserabgabengesetz (1990) gültigen Fassung des § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG können „Aufwendungen mit der… geschuldeten Abgabe verrechnet werden“. Dem Kläger ist einzuräumen, dass der Begriff „Verrechnung“ weder im Abwasserabgabengesetz selbst noch in anderen Gesetzen gesetzlich definiert ist und dieser Begriff - im Gegensatz zum noch im 2. Änderungsgesetz (1986) verwendeten Begriff der „Aufrechnung“ (vgl. §§ 387 ff. BGB) - nicht begriffsnotwendig voraussetzt, dass gegenseitige Forderungen zur Verrechnung kommen (vgl. BGH vom 27.3.1985 BGHZ 94, 132; vgl. auch Köhler/Meyer, AbwAG, 2. Aufl. 2006, RdNr. 33 zu § 10). Andererseits ist nicht zweifelhaft, dass der Begriff „Verrechnung“ nicht zwingend eine Verrechnung auch von Aufwendungen Dritter beinhaltet; dies behauptet auch der Kläger nicht. Aus Sinn und Zweck der strittigen Regelung ergeben sich ebenfalls keine zwingenden Gründe für eine der beiden Auslegungsvarianten. Der vom Kläger genannte Gesetzeszweck, finanzielle Anreize zur Schaffung und Verbesserung von Abwasserbehandlungsanlagen zu schaffen, erfordert es im Hinblick auf die Wahlmöglichkeiten der Gemeinden bei der Form ihrer kommunalen Zusammenarbeit, auf andere Förderungsmöglichkeiten von gemeindlichen Investitionen sowie die Möglichkeit der Umlegung der Kosten durch die Erhebung von Beiträgen nicht zwangsläufig, eine Verrechnung gemeindlicher Aufwendungen mit Schulden eines Dritten zuzulassen, auch wenn die Gemeinde indirekt über die Verbandsumlage diesen Dritten mitfinanziert.
Das Verwaltungsgericht hat aber neben den vom Kläger genannten auslegungsrelevanten Umständen weitere Auslegungskriterien herangezogen. Es hat das von ihm aus dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes gewonnene Verständnis der Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG durch die Gesetzesmaterialen als bestätigt angesehen. Es hat darauf hingewiesen, dass bereits in der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes, mit dem die hier einschlägige Gesetzesfassung eingeführt wurde, sich der Hinweis findet, dass diese Regelung dem Einleiter die Möglichkeit gebe, alle Investitionen, die er für die Errichtung oder Erweiterung einer Abwasserbehandlungsanlage mit dem Ziel der Verminderung eines der vom Abwasserabgabengesetz erfassten Schadstoffe aufwende, mit der Abwasserabgabe für diese Einleitungsstelle zu verrechnen (BT-Drs. 11/4942 S. 10). In dem Bericht der Bundesregierung an den Deutschen Bundestag über die Auswirkungen der 2. und 3. Novelle zum Abwasserabgabengesetz auf die Gewässer (BT-Drs. 12/8344) heißt es außerdem im Zusammenhang mit der Diskussion der Einführung einer Indirekteinleiterabgabe, dass die bestehende Verrechnungsregelung für die Errichtung von Vorreinigungsanlagen durch Indirekteinleiter keine Anwendung finde (S. 14). Ein Vorschlag des Landes Rheinland-Pfalz zur Erweiterung der Verrechnungsregelung auf bestimmte Investitionen von Indirekteinleitern hat auch bei der Neuregelung durch das 4. Änderungsgesetz zum Abwasserabgabengesetz vom 5. Juli 1994 (BGBl I S. 1453) keine Berücksichtigung gefunden (vgl. auch die bisher ergangene obergerichtliche Rechtsprechung und die Kommentarliteratur: HessVGH vom 25.3.1998 NVwZ-RR 1999, 144; OVG MV vom 25.7.2003 Az. 3 L 7/00; Köhler/Meyer, a.a.O., RdNr. 90 zu § 10; Sieder/Zeitler/Dahme/ Knopp, WHG und AbwAG, Bd. 2, RdNrn. 46, 52 zu § 10 AbwAG; Kotulla, AbwAG, 1. Aufl. 2005, RdNrn. 66 f. zu § 10). Hierauf geht der Kläger in der Begründung des Zulassungsantrags nicht ein, obwohl auch der feststellbare Wille des historischen Gesetzgebers als maßgebliches Auslegungskriterium herangezogen werden kann (vgl. BayVGH vom 21.7.2003 Az. 22 B 99.3330; bestätigt durch BVerwG vom 20.1.2004 BVerwGE 120, 27). Insoweit ist von Seiten des Klägers nicht hinreichend dargelegt, dass das aus dem Bundesrecht abgeleitete Auslegungsergebnis des Verwaltungsgerichts nicht richtig sein könnte.
Soweit der Kläger anführt, die von ihm bevorzugte Auslegung ergebe sich auch aus verfassungsrechtlichen Gründen, nämlich aus dem Gleichheitssatz, wonach es sachgerecht sei, unterschiedlich große Gemeinden und deren Zusammenschlüsse gleich zu behandeln, ist auf den weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Normierung der Verrechnungsmöglichkeiten hinzuweisen. Es mag zwar im Einzelfall gerechter sein, wenn der Umfang der Verrechnung nicht davon abhängt, welche Form der kommunalen Zusammenarbeit die Gemeinden für den Betrieb von öffentlichen Abwasseranlagen wählen. Angesichts der Vielzahl möglicher Einzelfallgestaltungen ist der Gesetzgeber jedoch nicht verpflichtet, die ohnehin sehr differenzierten Bestimmungen des Abwasserabgabengesetzes im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit noch weiter zu differenzieren (BVerwG vom 20.1.2004 a.a.O. m.w.N.; BayVGH vom 21.7.2003 a.a.O.).
Selbst wenn man davon ausgehen würde, dass bundesrechtlich nicht zwingend geregelt ist, dass Abgabenschuldner und Investor bei einer Verrechnung nach § 10 Abs. 4 i.V. mit Abs. 3 AbwAG identisch sein müssen, so steht jedenfalls Bundesrecht der Regelung des Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayAbwAG nicht entgegen. Dort ist festgelegt, dass mit geschuldeter Abgabe verrechnen kann, wer Aufwendungen erbracht hat. Diese Vorschrift gilt allgemein sowohl für die Anwendung des Art. 9 Abs. 1 BayAbwAG als auch für die unmittelbare Anwendung des § 10 Abs. 4 AbwAG (vgl. BayVGH vom 26.10.2007 NVwZ-RR 2008, 418; Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf der Staatsregierung, LT-Drs. 13/2782 S. 6; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Bayerisches Wassergesetz, Bd. 2, RdNr. 10 zu Art. 9 BayAbwAG).
Soweit der Kläger meint, beim Bayerischen Abwasserabgabengesetz handele es sich um ein bloßes Ausführungsgesetz, das eine bundesrechtliche Norm nicht abändern könne, setzt dies einen Regelungsgehalt des § 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG voraus, der diesen Vorschriften nicht entnommen werden kann. Auch wenn bei Rahmenvorschriften des Bundes nach Art. 75 GG in der bis zum Inkrafttreten des 42. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) geltenden Fassung, auf dem die hier maßgeblichen Vorschriften des Abwasserabgabengesetzes beruhen, der Bundesgesetzgeber unmittelbar geltendes Recht und nicht nur Richtlinien für den Landesgesetzgeber erlassen konnte, mussten diese bundesrechtlichen Vorschriften inhaltlich so beschränkt sein, dass Bundesgesetz und Landesgesetz nebeneinander wirksam werden, um die gewollte gesetzliche Ordnung zu erreichen und praktisch anwendbares Recht zu schaffen. Mit dem hiernach erforderlichen substantiellen Gewicht der Landesgesetzgebung wäre es nicht vereinbar, diese auf einen bloßen Nachvollzug bundesrechtlicher Gesetzgebungsanordnungen und auf die Wahl zwischen rechtlich vorgegebenen Alternativen zu beschränken (vgl. BVerfG vom 27.7.2004 BVerfGE 111, 226 m.w.N.). Die nur eingeschränkte Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes spricht bei Rahmenrecht daher „im Zweifel dafür, dass… die Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht weiter eingeschränkt werden soll, als dies der Wortlaut der Rahmenvorschrift zwingend erfordert“ (BVerwG vom 3.7.1992 Az. 8 C 103/89 m.w.N.). Nachdem - wie ausgeführt - der Wortlaut des § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG eine zwingende Vorgabe des Bundesrechts nicht enthält, eröffnet diese Rahmenvorschrift - auch ohne ausdrücklichen Hinweis (Öffnungsklausel) - dem Landesgesetzgeber eine eigene gesetzgeberische Gestaltungsmöglichkeit zur Ausfüllung der Rahmenbestimmung. Hiervon hat der Landesgesetzgeber in Art. 9 BayAbwAG Gebrauch gemacht. Unter diesen Voraussetzungen entbehrt die Annahme des Klägers, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayAbwAG enthalte eine unzulässige Einschränkung des § 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG, hinreichender Anhaltspunkte; hierzu hätte es zumindest Ausführungen dazu bedurft, warum es sich bei § 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG ausnahmsweise um eine der Ausfüllung durch den Landesgesetzgeber nicht fähige und bedürftige erschöpfende (Teil-)Regelung handeln könnte.
Das Verwaltungsgericht ist demgemäß zu Recht davon ausgegangen, dass die Möglichkeit einer Verrechnung nur besteht, wenn zwischen Abgabenschuldner und Investor Personenidentität besteht (vgl. BayVGH vom 26.10.2007 a.a.O.).“
Diesen Ausführungen schließt sich der Senat an. Das Vorbringen des Klägers gibt keinen Anlass, von dieser Rechtssprechung abzuweichen.
Dass der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV) nicht verlangt, dass eine Verrechnung auch bei fehlender Personenidentität vorgenommen werden kann, hat der Verwaltungsgerichtshof im oben angeführten Beschluss ausgeführt. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liegt auch nicht deswegen vor, weil Art. 9 Abs. 2 Satz 2 BayAbwAG eine Ausnahme von der Personenidentität nur bei der Verrechnung von Investitionskosten mit Abgaben für Niederschlagswasser, nicht aber für Schmutzwasser vorsieht (vgl. dazu BayVGH vom 26.10.2007 NVwZ-RR 2008, 418). Denn diese Ausnahmevorschrift beruht auf sachgerechten Erwägungen. Die Regelung wurde auf der Grundlage der dem bayerischen Gesetzgeber durch § 7 Abs. 2 AbwAG a.F. eingeräumten Befugnis zur Festlegung der Voraussetzungen einer teilweisen oder vollständigen Abgabenfreiheit bei der Einleitung von Niederschlagswasser erlassen (vgl. zur Verrechnungsvorschrift des Art. 6 Abs. 4 BayAbwAG a.F. LT-Drs. 12/1290 S. 4). Da der bayerische Gesetzgeber davon ausging, dass die Möglichkeiten der Verrechnung von Aufwendungen für die Errichtung oder Erweiterung von Abwasserbehandlungsanlagen und Zuführungsanlagen durch § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG weitgehend vom Bund in Ausübung der (früheren) Rahmengesetzgebung geregelt ist, hat er sich lediglich für befugt gehalten, eine weitergehende gemeindeübergreifende Verrechnungsmöglichkeit hinsichtlich der Niederschlagswasserabgabe zu treffen (vgl. Plenarprot. 13/28 S. 2002).
Dem Verwaltungsgericht ist auch darin zu folgen, dass eine Personenidentität auch bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise nicht gegeben ist. Der Umstand, dass die Gemeinde … nach § 18 Abs. 2 der Verbandssatzung 31,309 % des Aufwands des Klägers zu tragen hat, begründet ebenso wenig wie die Tatsache, dass sie nach Art. 33 Abs. 2 Satz 4 KommZG ihre Verbandsräte anweisen kann, wie sie in der Verbandsversammlung abzustimmen haben, eine „wirtschaftliche“ Personenidentität in der Weise, dass eine Verrechnung der Abwasserabgabenschuld des Klägers für die Einleitung von Schmutzwasser mit den Investitionskosten der Gemeinde … für den Anschluss des Ortsteils … an das Ortskanalnetz möglich ist.
2. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass auch die geltend gemachten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) im Hinblick auf die Frage der Verrechnung nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 sowie § 52 Abs. 3 GKG.
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References: § 124
 § 10
 Art. 9
 § 113
 § 10
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 10
 § 10
 § 10
 BGH 
 § 10
 § 10
 § 10
 § 10
 § 10
 § 10
 Art. 9
 Art. 9
 § 10
 Art. 9
 § 10
 Art. 75
 § 10
 Art. 9
 Art. 9
 § 10
 § 10
 Art. 118
 Art. 9
 § 7
 Art. 6
 § 10
 § 18
 Art. 33
 § 47
 § 52