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Timestamp: 2020-03-29 20:22:42+00:00

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﻿ SENTENCIA C-231 DE MAYO 15 DE 1997
SENTENCIA C-231 DE 15 DE MAYO DE 1997
CONTENIDO:DECLARA EXEQUIBLE, EN LOS TÉRMINOS DE LA SENTENCIA, EL PROTOCOLO MODIFICATORIO DEL ACUERDO DE INTEGRACIÓN SUBREGIONAL ANDINO (ACUERDO DE CARTAGENA), SUSCRITO EN TRUJILLO, PERÚ, EL 10 DE MARZO DE 1996, Y LA LEY 323 DE 1996
TEMAS ESPECÍFICOS:ACUERDO DE CARTAGENA, TÉRMINO PARA LA EXPEDICIÓN DE SENTENCIA, COMERCIO ANDINO DE SERVICIOS
Sentencia C-231 de mayo 15 de 1997
Ref.: Revisión LAT-093
Revisión de la Ley 323 de 1996 “por medio de la cual se aprueba el “protocolo modificatorio del acuerdo de integración subregional andino (Acuerdo de Cartagena)”, suscrito en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996”.
Santafé de Bogotá, D.C., quince de mayo de mil novecientos noventa y siete.
Aprobado por Acta Nº 19
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su presidente Antonio Barrera Carbonell y por los magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
Se aprueba el protocolo modificatorio del acuerdo de integración subregional andino (Acuerdo de Cartagena).
Protocolo modificatorio del acuerdo de integración subregional andino
ART. 10.—Las reuniones de representantes de las instituciones que conforman el sistema andino de integración se celebrarán de manera ordinaria al menos una vez al año y en forma extraordinaria, cada vez que lo solicite cualquiera de sus instituciones integrantes, en el lugar que se acuerde antes de su convocatoria.
ART. 17.—El consejo andino de ministros de relaciones exteriores se expresará mediante declaraciones y decisiones, adoptadas por el consenso.
ART. 21.—La comisión de la comunidad andina está constituida por un representante plenipotenciario de cada uno de los gobiernos de los países miembros. Cada gobierno acreditará un representante titular y un alterno.
f) Aprobar, no aprobar o enmendar las propuestas que los países miembros, individual o colectivamente, o la secretaría general someta a su consideración, y
b) En los casos que se enumeran en el anexo II las propuestas de la secretaría general deberán ser aprobadas con el voto favorable de la mayoría absoluta de los países miembros y siempre que no haya voto negativo. Las propuestas que contaren con el voto favorable de la mayoría absoluta de los países miembros pero que fueren objeto de algún voto negativo deberán ser devueltas a la secretaría general para la consideración de los antecedentes que hayan dado origen a dicho voto negativo. En un plazo no menor de dos meses ni mayor de seis la secretaría general elevará nuevamente la propuesta a la consideración de la comisión con las modificaciones que estime oportunas y, en tal caso, la propuesta así modificada se estimará aprobada si cuenta con el voto favorable de la mayoría absoluta de los países miembros, sin que haya voto negativo, pero no se computará como tal el del país que hubiere votado negativamente en oportunidad anterior;
a) Velar por la aplicación de este acuerdo, y por el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la comunidad andina;
ART. 49.—La secretaría general, el tribunal de justicia, el parlamento andino, la corporación andina de fomento, el fondo latinoamericano de reservas y los convenios sociales que son parte del sistema, gozarán, en el territorio de cada uno de los países miembros, de los privilegios e inmunidades necesarios para la realización de sus propósitos. Sus representantes y funcionarios internacionales gozarán, así mismo, de los privilegios e inmunidades necesarios para desempeñar con independencia sus funciones, en relación con este acuerdo. Sus locales son inviolables y sus bienes y haberes gozan de inmunidad contra todo procedimiento judicial, salvo que renuncie expresamente a ésta. No obstante, tal renuncia no se aplicará a ninguna medida judicial ejecutoria.
3. Sustitúyanse las referencias “Comisión del Acuerdo de Cartagena”, “Junta del Acuerdo de Cartagena”, “tribunal de justicia del Acuerdo de Cartagena y “ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena”, contenidas en los demás capítulos de este acuerdo, por: “comisión de la comunidad andina”, “secretaría general de la comunidad andina”, “tribunal de justicia de la comunidad andina” y “ordenamiento jurídico de la comunidad andina”.
La jefe de la oficina jurídica (E), Sonia Pereira Portilla.
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “protocolo modificatorio del acuerdo de integración subregional andino (Acuerdo de Cartagena)” suscrito en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996, que por el artículo 1º de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
2. Las normas del protocolo objeto de revisión sustituyen las disposiciones del capítulo II. del Acuerdo de Cartagena. El tratado conforma la comunidad andina y determina la composición orgánica y su modo de funcionamiento. Igualmente, el instrumento contiene normas tendentes a armonizar el nuevo texto del capítulo II con las restantes normas del tratado de integración subregional andino (Acuerdo de Cartagena) y garantizar la debida transición institucional que debe operar con base en las reformas introducidas por el protocolo.
El protocolo consta de diez artículos principales. El primer artículo señala la nueva redacción del capítulo II del mencionado Acuerdo de Cartagena, capítulo que comprende desde el artículo 5º al 49 del acuerdo y el cual se describirá continuación.
En el artículo 5º se dispone la creación de la “comunidad andina” la cual será integrada por los países miembros del acuerdo y por los órganos e instituciones del sistema andino, y gozará de personería jurídica internacional. El artículo 6º precisa que los órganos que conforman el sistema andino de integración son: el consejo presidencial andino; el consejo andino de ministros de relaciones exteriores; la comisión de la comunidad andina; la secretaría general de la comunidad andina; el tribunal de justicia de la comunidad andina; el parlamento andino; el consejo consultivo empresarial; el consejo consultivo laboral; la corporación andina de fomento; el fondo latinoamericano de reservas; el convenio Simón Rodríguez y los convenios sociales que se suscriban o creen dentro del marco del sistema andino de integración; la Universidad Andina Simón Bolívar; y los demás órganos o instituciones que se creen en el futuro.
El artículo 7º define los objetivos del sistema andino de integración, y el octavo establece que todos los órganos e instituciones del sistema se rigen por el protocolo que se encuentra bajo revisión de constitucionalidad y por los tratados constitutivos y acuerdos modificatorios.
Con el objeto de lograr un trabajo coordinado dentro del sistema, los artículos 9º y 10 ordenan al presidente del consejo andino de ministros de relaciones exteriores que convoque y presida, por lo menos una vez al año, una reunión con los representantes de las instituciones que forman parte del sistema andino de integración.
La sección B, que trata del consejo andino de ministros de relaciones exteriores, abarca los artículos 15 a 20. El artículo 15 dispone que el consejo se conformará por los ministros de relaciones exteriores de los países miembros, y el 16 señala sus funciones. Entre ellas se destacan: definir la política exterior de los países miembros en los asuntos de interés subregional; formular, ejecutar y evaluar la política general del proceso de integración; dar cumplimiento a las directrices dictadas por el consejo presidencial andino; recomendar o adoptar las medidas que aseguren la consecución de los fines y objetivos del Acuerdo de Cartagena; y elegir y remover al secretario general de la comunidad andina, y evaluar su gestión.
La sección C regula lo atinente a la comisión de la comunidad andina y se extiende del artículo 21 al 28. La comisión estará conformada por los representantes plenipotenciarios de los gobiernos de los países miembros, a razón de uno por cada país. Dentro de sus funciones, contempladas en el artículo 22, se encuentran: formular, ejecutar y evaluar la política de integración en materia de comercio e inversiones, en coordinación con el consejo andino de ministros de relaciones exteriores; adoptar las medidas necesarias para el logro de los objetivos del Acuerdo de Cartagena y de las directrices del consejo presidencial; debatir y aprobar o no aprobar las propuestas sometidas a su consideración por los países miembros o por la secretaría general; coordinar la posición conjunta de los países miembros en foros internacionales; fijar la contribución de cada uno de los países y aprobar y evaluar la ejecución de los presupuestos de los distintos órganos del sistema.
La secretaría general de la comunidad andina está regulada en la sección D, compuesta por los artículos 29 a 39. La secretaría es el órgano ejecutivo de la comunidad andina. Entre sus funciones están las siguientes: velar por la aplicación del acuerdo y por el cumplimiento de las normas del ordenamiento jurídico de la comunidad andina; presentar propuestas de decisión al consejo andino de ministros de relaciones exteriores y a la comisión de la comunidad andina; evaluar e informar anualmente al consejo andino de ministros de relaciones exteriores y a la comisión sobre los resultados de la aplicación del acuerdo; efectuar los estudios técnicos pertinentes; llevar las actas de las reuniones del consejo andino y de la comisión y editar la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
Entre las atribuciones especiales del secretario general se destacan las de ejercer la representación jurídica de la secretaría; contratar el personal técnico y administrativo; y participar —sin derecho a voto— en el consejo de ministros de relaciones exteriores.
El tema del parlamento andino se encuentra previsto en la sección F (arts. 42 y 43). Allí se señala que dicho organismo estará conformado por representantes elegidos por sufragio universal y directo, según procedimiento que habrá de determinarse mediante protocolo adicional, y que su sede será la ciudad de Santafé de Bogotá. Mientras se realizan las primeras elecciones directas, el parlamento estará conformado por representantes señalados por los congresos de los países miembros.
Las secciones G, H, I y J se ocupan de diversas materias. La sección G trata sobre las instituciones consultivas —el consejo consultivo empresarial y el consejo consultivo laboral— y determina su manera de integración y sus funciones. La sección H establece que la corporación andina de fomento y el fondo latinoamericano de reservas son las instituciones financieras del sistema y precisa que deben mantener vínculos de trabajo con la secretaría general y los demás órganos ejecutivos del sistema, todo con miras a establecer una adecuada coordinación de actividades y a facilitar el logro de los objetivos del acuerdo. La sección I establece que la solución de controversias se realizará de acuerdo con lo dispuesto en el tratado constitutivo del tribunal andino de justicia. Finalmente, en los artículos 48 y 49, que conforman la sección J, se establece la personería jurídica internacional de la comunidad andina, y se reconocen privilegios e inmunidades internacionales al personal y a las organizaciones, instituciones, cuerpos consultivos e instituciones financieras de la comunidad andina.
Una vez finalizada la nueva versión del capítulo II del acuerdo, contenida en el artículo primero del protocolo, los artículos 2º, 3º y 4º de este último se ocupan de los ajustes que habrán de realizarse al documento original sobre el Acuerdo de Cartagena. Así, se precisa que se deberá expedir un texto único ordenado del tratado de integración subregional andina, que incluya las modificaciones que se le introducen en el presente protocolo. Igualmente, se señala que se deben adecuar al nuevo sistema institucional del acuerdo los nombres de las instituciones y las referencias que se hace a ellas en el tratado original.
El artículo quinto establece que el protocolo entrará en vigencia luego de que todos los países miembros hayan depositado el respectivo instrumento de ratificación. Finalmente, los artículos 6º a 10 constituyen disposiciones transitorias, dentro de las cuales cabe destacar la contenida en el artículo 7º acerca de que las elecciones por sufragio universal y directo de los miembros del parlamento andino deberán efectuarse dentro de los cinco años siguientes a la ratificación del protocolo.
3. El proyecto de Ley 271 de 1996 Senado fue presentado a consideración del Senado de la República el día 6 de mayo de 1996 y publicado en la Gaceta del Congreso Año V Nº 162.
Luego de que el proyecto fuera repartido a la Comisión Segunda Permanente del Senado y de que se hubiera presentado la ponencia para primer debate, esta última fue publicada en la Gaceta del Congreso Año V Nº 195, del día 27 de mayo de 1996. En la sesión del día 17 de mayo de 1996, en la cual se contó con la presencia de siete (7) de los trece (13) senadores que integran la comisión, se aprobó el proyecto por unanimidad, según consta en la certificación expedida por el secretario de la Comisión Segunda Permanente de la Cámara de Representantes.
La ponencia para segundo debate y el texto aprobado en primer debate fueron publicados en la Gaceta del Congreso Año V Nº 195, del día 27 de mayo de 1996. El proyecto fue votado y aprobado unánimemente por los 83 senadores que asistieron a la sesión plenaria del día 11 de junio de 1996, todo de acuerdo con lo señalado en la Gaceta del Congreso año V Nº 237, del 18 de junio de 1996.
El proyecto de Ley 337 de 1996 Cámara de Representantes fue publicado, junto con la ponencia para primer debate, en la Gaceta del Congreso Año V Nº 346, del día 26 de agosto de 1996. El debate se surtió en la sesión de la Comisión Segunda Permanente de la corporación, celebrada el día 28 de agosto de 1996. El proyecto fue aprobado por los 16 representantes asistentes, según se afirma en la certificación expedida por el secretario de la mencionada comisión.
La publicación para el segundo debate se realizó en la Gaceta del Congreso año V Nº 378, del 11 de septiembre de 1996. El debate tuvo lugar en la sesión plenaria del día 18 de septiembre de 1996, en la cual el Proyecto de Ley 271 de 1996 Senado 337 de 1996 Cámara fue aprobado por la unanimidad de los 120 representantes presentes, como consta en la certificación expedida por el secretario general (E) de la Cámara de Representantes.
El mencionado Capítulo II era denominado anteriormente “órganos del acuerdo”, mientras que con el nuevo protocolo se titula “De la comunidad andina y el sistema andino de integración”. El cambio en el título evidencia las modificaciones que se efectúan dentro del capítulo. El objetivo de ellas es compendiado en el artículo 7º, en el cual se expresa que “el sistema tiene como finalidad permitir una coordinación efectiva de los órganos e instituciones que lo conforman, para profundizar la integración subregional andina, promover su proyección externa y consolidar y robustecer las acciones relacionadas con el proceso de integración”.
5. El nuevo capítulo II crea la comunidad andina y el sistema andino de integración. Anteriormente, los órganos principales del Acuerdo de Cartagena eran la comisión, la junta, el tribunal de justicia y el parlamento andino. Al lado de estos organismos se encontraban los consejos consultivos —el empresarial y el laboral—, la corporación andina de fomento, el fondo andino de reservas y las otras instituciones que fueran creadas. La comisión, como órgano máximo estaba facultado para dictar regulaciones sobre las materias de su competencia y estaba constituida por un representante plenipotenciario de cada uno de los gobiernos de los países miembros.
Con el protocolo se crean el consejo presidencial andino —que es ahora el máximo órgano del sistema— y el consejo andino de ministros de relaciones exteriores. Así mismo, todos los órganos se incorporan dentro de un sistema. La creación de los dos consejos mencionados respondió a la necesidad de vincular directamente al proceso de integración a los poderes ejecutivos de los países miembros, de manera que se contara con una dirección política clara. Si bien en el pasado los jefes de Estado de los países miembros realizaron diversas reuniones para fijar directrices de desarrollo para el acuerdo, en el protocolo se consideró necesario formalizar dichas reuniones y determinar que la dirección del proceso fuera dada desde las más altas esferas políticas.
A su vez, la creación del sistema andino de integración persigue relacionar a todas las instituciones que lo conforman en procura del cumplimiento de los fines del pacto de integración subregional y de las directrices que expida el consejo presidencial andino. Al respecto cabe subrayar que en diferentes artículos del protocolo se enfatiza la necesidad de coordinar la actividad de los distintos órganos del sistema (arts. 12b, 14, 16a, 16c, 22g, 43b, 43g y 44) y que en los artículos 9º y 10 se precisa que los representantes de las instituciones que conforman el sistema habrán de reunirse por lo menos una vez al año con el objeto de intercambiar información y de presentar informes sobre las labores realizadas.
“4. La conformación del sistema andino de integración y de la comunidad andina, de acuerdo con lo expresado en los artículos 5º y 6º del protocolo modificatorio, necesarios para que por primera vez en la historia del grupo andino existan mecanismos para la debida coordinación entre los diversos órganos que se han instituido posteriormente a la suscripción del Acuerdo de Cartagena, particularmente como órganos de decisión política, así como la capacidad de coordinación a nivel nacional de la política exterior de Colombia en el marco de la integración andina”.
En efecto, como bien lo señalan los diferentes intervinientes dentro del proceso, diversos artículos de la Constitución disponen que la política exterior colombiana debe orientarse hacia la integración con otros países, especialmente con las naciones latinoamericanas y del Caribe. Así, en el preámbulo se manifiesta que el pueblo colombiano se compromete a “impulsar la integración de la comunidad latinoamericana” y en el artículo 9º —que forma parte del título 1, que trata sobre los principios fundamentales que orientan el orden constitucional del país— se expresa que “la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe”. Igualmente, en el capítulo 8º del título VII, que versa sobre las relaciones internacionales, el artículo 227 preceptúa que “El Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente con los países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones. La ley podrá establecer elecciones directas para la constitución del parlamento andino y del parlamento latinoamericano”.
Además, el protocolo fue suscrito por el Presidente de la República con base en la atribución que le confiere el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución, el cual expresa que al Presidente le corresponde como jefe de Estado “[d]irigir las relaciones internacionales (...) y celebrar convenios con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso”. Igualmente, el protocolo fue presentado al Congreso para su aprobación. Esta fue impartida después de cumplir con el procedimiento señalado, todo ello con base en el numeral 16 del artículo 150 de la Carta, el cual establece que el Congreso ejerce la función de “[a]probar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados”.
La Constitución de 1991 estableció en su artículo 1º que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república democrática. De esta manera, la Constitución determinó que la legitimidad del poder público en el país reposaría en el acatamiento de diversos valores —expresados en el concepto “Estado social de derecho”— y de diversos procedimientos propios del régimen democrático. Estos presupuestos determinan fundamentalmente la estructura y la acción del Estado colombiano y, por lo tanto, también su actividad a nivel internacional y los procesos de integración en los que participe.
El reconocimiento de los principios democráticos —que en el caso colombiano había tenido lugar desde la misma Constitución de 1886— ha conducido a que dentro del proceso de integración andino se incorpore también el principio de separación de los poderes, para lo cual se creó, además de diversos órganos ejecutivos, un parlamento andino y un tribunal de justicia de la comunidad andina.
Las atribuciones de los órganos legislativo y judicial del sistema andino son limitadas, situación que es comprensible en razón del proceso de maduración que exige la constitución de la comunidad andina. Sin embargo, es claro que la profundización y consolidación del proceso de integración habrá de aparejar una ampliación de las funciones de estos dos órganos. En este sentido, el artículo 1º del tratado, dispone que el parlamento se integre por representantes elegidos por sufragio universal y directo. El artículo 7º, por su parte, precisa que las primeras elecciones deberán realizarse en un plazo de cinco años.
Ahora bien, en el artículo 11 del nuevo capítulo II, se estipula que “los órganos e instituciones del sistema ejecutarán las orientaciones políticas contenidas en las directrices emanadas del consejo presidencial andino”. Luego, el artículo 14 precisa que el presidente del consejo presidencial andino tendrá la función de “supervisar el cumplimiento por parte de los otros órganos e instituciones del sistema andino de integración de las directrices emanadas del consejo”. Igualmente, en el numeral c) del artículo 16 se determina que es función del consejo andino de ministros de relaciones exteriores “dar cumplimiento a las directrices que le imparte el consejo presidencial andino y velar por la ejecución de aquellas que estén dirigidas a los otros órganos e instituciones del sistema andino de integración”. De acuerdo con lo expuesto anteriormente, es claro que estas y otras disposiciones similares ha de entenderse que se refieren fundamentalmente a los órganos ejecutivos del sistema, pues no es tarea del consejo presidencial andino dictar directrices para el parlamento y el tribunal andino en lo referente a las atribuciones que les son propias en su calidad de órganos legislativo y judicial del sistema.
8. El derecho comunitario se distingue por ser un derecho que apunta hacia la integración y no solamente hacia la cooperación. Igualmente, es un derecho que no se desarrolla únicamente a partir de tratados, protocolos o convenciones, puesto que los órganos comunitarios están dotados de la atribución de generar normas jurídicas vinculantes. Por eso, en el caso del derecho comunitario se habla de la existencia de un derecho primario y un derecho secundario, siendo el primero aquel que está contenido en los tratados internacionales, y, el segundo, el que es creado por los órganos comunitarios investidos de competencia para el efecto.
Una característica fundamental del ordenamiento comunitario andino se relaciona con la aplicación directa de las decisiones que crean derecho secundario, las cuales son obligatorias desde el momento mismo de su promulgación, salvo que expresamente se consagre que la norma concreta deba ser incorporada al derecho interno de cada país. Así mismo, debe destacarse que las normas comunitarias prevalecen sobre las normas locales.
Estos puntos fueron tratados por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del día 27 de febrero de 1973, sobre la Ley 8ª de 1973, por la cual se aprobó el acuerdo subregional andino suscrito en 1969. En la citada ley se incorporaron diversas disposiciones, entre las cuales cabe mencionar aquella que contemplaba que el gobierno podía poner en vigencia las decisiones de la comisión y de la junta o de los organismos que desarrollaran el acuerdo subregional andino siempre y cuando no modificaran la legislación nacional o no fueran materia del legislador. En caso de que las decisiones comunitarias no cumplieran esos requisitos, debían ser sometidas por el gobierno al Congreso, para que éste las aprobara y permitiera así su entrada en vigencia.
En aquella ocasión la Corte Suprema de Justicia determinó la inconstitucionalidad de esa disposición legal (incisos 2º y 3º del artículo 2º de la ley 8ª de 1973) con base en los siguientes argumentos:
“... el tratado establece mecanismos en virtud de los cuales los signatarios quedan sujetos a las normas que dicten los órganos constitutivos de la institución internacional así creada. Tales reglas expedidas por la entidad andina rigen la conducta de los países comprometidos y sus habitantes en asuntos fundamentales de la actividad económica, de manera directa, sin necesidad de someterse a procedimientos previos de admisión en cada uno de los Estados que componen el área territorial del pacto; sólo cuando éste lo establece o la naturaleza de las materias lo exige, requieren el desarrollo de trámites nacionales (...). Es así como providencias de los órganos del acuerdo son eficaces respecto de las naciones a cuyo cumplimiento se destinan. Desde este punto de vista las disposiciones regionales, en el seno de los Estados que han de aplicarlas, se confunden a menudo, por sus resultas, con las prescripciones del derecho interno, del cual se diferencian por su origen: mientras las primeras derivan de un ente supranacional las últimas proceden de las autoridades internas. Pero versan sobre parecidas materias. La adquisición de poderes reguladores por los organismos comunitarios, en el derecho de integración económica, viene de un traslado de competencias que las partes contratantes le hacen voluntaria e inicialmente, en el tratado constitutivo. Y así se opera, pues, según terminología corriente, un cambio, una cesión, un tránsito de prerrogativas de lo nacional a lo supranacional. Sean cuales fueren las denominaciones apropiadas, en la integración económica de varios países constituye nota relevante y diferencial que éstos pierden potestades legislativas que ejercían con exclusividad por medio de disposiciones de derecho interno sobre materias determinadas y que las ganen a su favor los organismos regionales”(1).
(1) Gaceta Judicial Nos. 2393, 2394, pág. 30-31.
“Como es sabido, el concepto de supranacionalidad —dentro del que se inscribe el Acuerdo de Cartagena— implica que los países miembros de una organización de esta índole se desprendan de determinadas atribuciones que, a través de un tratado internacional, son asumidas por el organismo supranacional que adquiere la competencia de regular de manera uniforme para todos los países miembros sobre las precisas materias que le han sido transferidas, con miras a lograr procesos de integración económica de carácter subregional. Las normas supranacionales despliegan efectos especiales y directos sobre los ordenamientos internos de los países miembros del tratado de integración, que no se derivan del común de las normas de derecho internacional. Por una parte, esta legislación tiene un efecto directo sobre los derechos nacionales, lo cual permite a las personas solicitar directamente a sus jueces nacionales la aplicación de la norma supranacional cuando ésta regule algún asunto sometido a su conocimiento. En segundo lugar, la legislación expedida por el organismo supranacional goza de un efecto de prevalencia sobre las normas nacionales que regulan la misma materia y, por lo tanto, en caso de conflicto, la norma supranacional desplaza (que no deroga) —dentro del efecto conocido como preemption— a la norma nacional”(2).
(2) Estos efectos fueron reconocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en su concepto de septiembre 6 de 1979, Consejero Ponente: Jaime Paredes Tamayo.
9. Las disposiciones del Acuerdo de Cartagena y de su protocolo modificatorio, responden a la idea de tratado-marco. Con el objeto de concretar el propósito central del acuerdo, se crean órganos y se fijan de manera general sus funciones. Dado que el acuerdo ha significado la transferencia de competencias soberanas por parte de los Estados a las autoridades supranacionales, un amplio número de decisiones comunitarias se aplican directamente en los países signatarios y otras surten efectos internos luego de agotado su proceso de incorporación. La naturaleza de los dos instrumentos internacionales suscita, para los efectos de su control de constitucionalidad, una complejidad que no está presente en los demás casos. La revisión de la Corte Constitucional se limita a confrontar el texto del tratado y de su ley aprobatoria con la Constitución. No obstante, el alcance de las habilitaciones que se radican en cabeza de los distintos órganos de la comunidad, sólo podrá apreciarse con ocasión de su ejercicio ulterior, que naturalmente se realiza al margen del tipo especial de control instituido en la Carta, puesto que éste se lleva a cabo con antelación a la ratificación del respectivo tratado, con miras a conciliar los dictados de aquélla con los de este último, evitando así conflictos entre disposiciones nacionales e internacionales.
Queda claro que si no se descubre el modo de impedir que al menos los principios superiores del ordenamiento constitucional —respeto de los derechos humanos, vigencia del Estado social de derecho, de la democracia y de la separación de poderes—, se preserven en la fase de ejecución del acuerdo, los órganos de la comunidad detentarían un poder constituyente que ninguno de los países imaginó conferirles. Sin embargo, esta hipótesis debe desecharse puesto que el desarrollo del tratado, en modo alguno, requiere que dichos principios dejen de observarse. Las facultades de las autoridades de la subregión se limitan al ejercicio de las competencias que se trasladan a la comunidad y éstas, como emanación de los diferentes pueblos soberanos, no comportan la posibilidad de quebrantar tales principios que, además de corresponder a la tradición de los países firmantes, se recogen en los tratados internacionales suscritos por ellos y que, por su condición de derecho imperativo, resultan oponibles y vinculantes en el seno de la comunidad creada. No cabe la menor duda de que los actos y decisiones comunitarias que violen los principios superiores deben reputarse ultra vires y ser anulados por denotar desviación de poder.
El lazo que une al ciudadano con las autoridades nacionales, ahora se extiende respecto de los órganos comunitarios, que también son titulares del poder público y que como tales no pueden ignorar que sus atribuciones tienen origen en la decisión de pueblos soberanos que condicionan positivamente su ejercicio al respeto de principios jurídicos que se sitúan en un plano superior. Por ello es esencial que en la medida en que se consolida y profundiza la integración económica —la cual se traduce en una creciente densificación del derecho comunitario y en un incremento de las relaciones comunidad-ciudadano o comunidad-empresario—, se perfilen instituciones y mecanismos que aporten a las decisiones comunitarias un mayor sustento democrático, sin que de otro lado se pierda su necesaria operatividad, y, no menos importante, controles que permitan darle efectividad a la defensa de los derechos fundamentales que eventualmente puedan terminar siendo conculcados o amenazados por las autoridades supranacionales.
No se trata de proyectar en la comunidad todos y cada uno de los elementos que pertenecen al ordenamiento constitucional interno. En realidad, la exigencia de una perfecta congruencia constitucional entre el derecho comunitario y el derecho interno, al plantearse por todas las partes, podría dificultar hasta un grado extremo el cabal desarrollo del acuerdo. Lo que se pretende es que el conjunto de los principios superiores no se vea quebrantado con ocasión de la creación y aplicación de las normas comunitarias. De hecho y de derecho, las autoridades de la subregión pueden llevar a cumplido efecto su encargo, sin apelar a dicho procedimiento asaz censurable, máxime si se tienen presentes las múltiples alternativas que siempre se ofrecen para avanzar en las metas comunitarias sin causar menoscabo a los anotados principios.
Debe en todo caso plantearse el interrogante teórico sobre el curso de acción que habrá de seguirse si una norma o decisión dictada en desarrollo del acuerdo, viola un principio superior. La independencia y autonomía del derecho comunitario, se ha querido preservar en este trance merced a la obligada intervención que se reserva al tribunal de justicia del acuerdo, el cual a instancia de cualquier país miembro, de un órgano del sistema o de la persona natural o jurídica perjudicada, deberá anular el acto que quebrante el derecho comunitario, incluso por desviación de poder, el que sin duda se presenta cuando quiera se desacatan los principios superiores (L. 17/80, art. 17-20).
La denegación de justicia por parte del tribunal o la probada ineficacia de sus mecanismos judiciales para enervar las decisiones o actos de la comunidad que violen los derechos humanos u otro principio jurídico superior, podría eventualmente llevar a la jurisdicción constitucional, en una situación extrema, a ordenar su inaplicación interna, siempre que previamente se hubiere procurado obtener del tribunal andino la interpretación de la norma sobre cuya aplicación se centra la controversia (L. 17/80, art. 29). En este evento cabe distinguir la validez de la decisión comunitaria que es asunto ajeno al órgano judicial nacional, de la inaplicación interna en un caso particular y por el motivo expresado. Lo anterior, sin embargo, no podría siquiera ser contemplado hipotéticamente si en el seno de la comunidad se llega a imponer en un momento dado una práctica de garantía de los principios aludidos sobre cuyo normal funcionamiento pudiere mantenerse una expectativa razonable.
VII. D ecisión
Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el “protocolo modificatorio del acuerdo de integración subregional andino (Acuerdo de Cartagena)”, suscrito en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996, y la Ley 323 de 1996 por medio de la cual se aprueba el protocolo.
Notifíquese, comuníquese, infórmese al señor Presidente de la República, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

References: artículo 1
 artículo 1
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 15
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 9
 artículo 227
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 11
 artículo 14
 artículo 16
 artículo 2