Source: http://vidasintraducibles.blogspot.com/2010/05/la-administracion.html
Timestamp: 2018-12-14 19:03:51+00:00

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vidas intraducibles: La administración
• principios meritocráticos para la contratación, promoción y destitución de los empleados públicos.
• autonomía técnica en el desempeño de las funciones.
• la existencia de un sistema adecuado de gestión de RR. HH que promueva la planificación, la optimización de la organización, fomente la capacitación, desarrollo y desempeño: una adecuada remuneración; y gestione las relaciones labores, sociales y humanas.
• esto debe articularse con un sistema de información que supervise desde un enfoque funcional y fiscal la evolución de los recursos humanos.[4]
Según Jiménez de Aréchaga la actividad de administrar consiste en mover los servicios públicos por dos medios fundamentales: los jurídicos y los materiales. Los primeros, radican en el ejercicio de la función administrativa, es decir, la que consiste en dictar actos administrativos generales y abstractos. Los segundos, refieren a los bienes materiales con los cuales va a contar la administración para llevar a cabo su cometido, así como al servicio de las personas físicas que desempeñan esta tarea.
Esta actividad es desempeñada por la Administración Central que engloba al PE y a sus dependencias, o por el PE considerado como un sistema orgánico centralizado. Éste tiene un jerarca también llamado PE pero que, a diferencia del anterior, es un órgano dúplice ya que tiene a su disposición dos formas de acción: Acuerdo y Consejo de Ministros:
Artículo 149.- El Poder Ejecutivo será ejercido por el Presidente de la República actuando con el Ministro o Ministros respectivos (Acuerdo), o con el Consejo de Ministros, de acuerdo a lo establecido en esta Sección y demás disposiciones concordantes.
Artículo 168.- Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos (Acuerdo), o con el Consejo de Ministros, corresponde:
Cuando el PE actúa por Acuerdo, las decisiones son siempre tomadas por consenso, es decir, todos deben estar a favor y son responsables. Se determina qué ministerios deben participar en la toma de ciertas decisiones gracias a su propia ley orgánica que le asigna su competencia. Dicho esto, cabe señalar que puede realizarse una redistribución de ministerios (Art 174 n 2: “El Presidente de la República actuando en Consejo de Ministros, podrá redistribuir dichas atribuciones y competencias”).
Por otro lado, cuando actúa con el Consejo de Ministros, las decisiones se toman por votación. Tiene competencias propias, sobre cuya naturaleza encontramos tres hipótesis:
 Exclusiva/original: aquella es asignada en la constitución al PE y que solo el Consejo puede desempeñar.
 Privativa: aquella que impide que otro órgano realice determinada competencia. En realidad, puede ejercerla otro ente, pero una vez que el Consejo se hace cargo, excluye los demás órganos.
 Particular: aquellas que refieren a su funcionamiento interno.
Artículo 160.- El Consejo de Ministros se integrará con los titulares de los respectivos Ministerios o quienes hagan sus veces, y tendrá competencia privativa en todos los actos de gobierno y administración que planteen en su seno el Presidente de la República o sus Ministros en temas de sus respectivas carteras (privativa). Tendrá, asimismo, competencia privativa en los casos previstos en los incisos 7º) (declaratoria de urgencia), 16, 19 y 24 del artículo 168.(exclusiva/original)
Artículo 166.- El Consejo de Ministros dictará su reglamento interno. (particular)
Se dice que hay acuerdo general, cuando las decisiones son tomadas por todos los ministros y por consenso.
Los ministerios son órganos desconcentrados es decir, aunque integran el sistema orgánico, se les asigna una esfera de competencia propia, esfera donde el jerarca no va a poder participar:
Sin embargo, si el particular interpone el recurso jerárquico, el jerarca debe intervenir al estudiar la legalidad y conveniencia de la decisión tomada por el Consejo.
MEDIOS DE DEFENSA ANTE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
 RECURSOS
Cuando un sujeto de derecho se sienta lesionado en su interés legítimo o derecho subjetivo por el contenido del acto administrativo, podrá interponer una variedad de recursos para que el acto sea revocado, modificado o sustituido. Los distintos tipos de recurso son:
 Revocación: recurso básico y que corresponde en todos los casos, ya que se dirige hacia la unidad que dictó el acto. El plazo para interponerlo es de diez días. Por normas de rango legal, se ha aclarado que los diez días son corridos, que solo se interrumpen durante las ferias judiciales y la semana de Turismo y que, si vence en día feriado se extiende hasta el día hábil inmediato siguiente (art 34 decreto-ley 15524). Las razones que puede invocarse para interponerlo son de legalidad y también de mérito, conveniencia u oportunidad; ambas pueden ser fundamente de la decisión.
 Jerárquico: recurso eventual, dado que se presenta solamente en caso de que el órgano que haya dictado el acto esté sometido a jerarquía. El recurso se interpone “conjuntamente” con el de revocación, es decir, en el mismo escrito. Por lo tanto, el plazo para la interposición es también el mismo que para la revocación. Se interpone, además de conjuntamente, “en forma subsidiaria”. Esto quiere decir, para el caso de que no se haga lugar al recurso de revocación. No podría ser de otra manera, ya que si se resuelve revocar el acto impugnado, no habría razón para el recurso jerárquico. Además, cabe aclarar que siempre se interpone para ante el “jerarca máximo”, es decir no proceden varios recursos jerárquicos escalonados. Los fundamentos que se invocan son semejantes: de legalidad o de mérito, conveniencia u oportunidad.
 Anulación: se interpone únicamente si el órgano que dictó el acto integra un Servicio Descentralizado. Solo procede por razón de legalidad, no de mérito, es decir, el PE solo va a poder decidir si el acto es legítimo o no legítimo, no si es o no conveniente, confirmándolo o revocándolo sin poder modificarlo. El plazo para presentar este recurso es el mismo de diez días, por cuanto se presenta “conjuntamente y en forma subsidiaria al recurso de revocación”.
 Reposición: es el homónimo del recurso de revocación en los casos en que la defensa sea ante los Gobiernos Departamentales.
 Apelación: es el homónimo del recurso jerárquico, en los casos en que la defensa sea ante los Gobiernos Departamentales.
Todos, menos el de anulación, puede interponerse por razones de legalidad y de mérito (se busca que la decisión sea correcta desde el punto de vista de su conveniencia).
Para poder agotar la vida administrativa e ir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, primero hay que interponer todos los recursos juntos, en el mismo escrito: de manera conjunta y subsidiaria. Si no se hace lugar a lo solicitado en el primero de los recursos, se va automáticamente al segundo. En dicho escrito hay que identificar el recurrente, el acto que recurre, los recursos que se interponen y fundamentar o diferir la fundamentación a un momento posterior.
El órgano que recibe los recursos tiene la obligación de pronunciarse, si no, estos se consideran negados fictamente. La Ley Orgánica del TCA (arts 5 y 55) establece un término de 150 días contados desde su presentación para resolver cada recurso, lo que equivale a los 120 días que menciona el art 318 de la Constitución más 30 días que la ley fija para la “debida instrucción” del asunto (si son dos recursos 300 días; si son tres 450 días).
Operada la denegatoria ficta o expresa, nos encontramos ante un acto administrativo definitivo, es decir, aquel al respecto del cual se ha agotado la vía administrativa. Ello nos permite recurrir a la acción de nulidad.
 ACCIÓN DE NULIDAD
A diferencia de los recursos administrativos, que se desarrolla en la “vía administrativa”, la acción de nulidad ante el Tribunal provoca el ejercicio de función jurisdiccional que, por lo tanto, caracteriza como tal (sentencia) a la decisión que resuelve dicha acción.
Artículo 309.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos (1), cumplidos por la Administración,en el ejercicio de sus funciones (2), contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder (3).
(1) Objeto: acto administrativo definitivo, es decir, aquel contra el cual se han agotado de manara infructuosa y correcta, los recursos administrativos, que son previos y de distinta naturaleza que la acción de nulidad ante el TCA. De manera “infructuosa” porque si el reclamante consigue en la vía administrativa que le den la razón, es porque se deja sin efecto el acto que impugnó; y de manera “correcta” en el sentido de no omitir ninguno de los recursos “correspondientes”.
Los arts. 23 y 25 el Decreto-ley 15524 aclarar cuáles son los actos pasibles de acción anulatoria:
• Tanto los actos de efectos particulares como los de efectos generales
• Los actos “unilaterales” y los “convencionales” (contratos o acuerdos, celebrados por los órganos estatales)
• “los que sean separables de los contratos administrativos”; por ejemplo, un acto que fija la fecha para firmarlos, o regula condiciones para suscribirlos, etc.
Actos no pasibles de acción anulatoria:
• Durante la dictadura, a través del Decreto-ley citado n 15524, se habían excluido de la acción de nulidad una lista de actos con típico criterio de gobierno de facto que no quería control sobre sus actos. La ley n 15869 derogó lo más aberrante de esta lista (actos políticos, actos discrecionales, actos fundados en razones de seguridad nacional, actos de interés público) pero, lamentablemente, no resolvió otros problemas como el de los “actos de gobierno”. Más bien parece esta ley establecer la solución de que, efectivamente, los actos de gobierno no están en la competencia del TCA (ya que en su art 1 derogó expresamente la insólita lista pero no derogó la referencia a los actos de gobierno que también estaban en ella). Estimamos más correcta una tesis distinta: el tema quedó “como estaba”, es decir, no hay tal exclusión, para quienes entendemos que no existe la categoría de los “actos de gobierno” como actos distintos del los actos administrativos.
Decreto-ley 15524:
No podrán ser objeto de la acción anulatoria:
Entre otros, tampoco se consideran comprendidos en la jurisdicción anulatoria los actos que:
4) Esten regulados por el derecho privado.
• No son impugnables las sustituciones de los presidentes de los EEAA y SSDD, ya que estos actos responden a la políticabien de gobierno del presidente, es decir que su motivación es completamente distinta a la de los actos típicamente administrativos.
• Las siguientes destituciones y remociones tampoco son impugnables ya que representan mecanismos de control del PE sobre los EEAA y los SSDD.
• Tampoco son pasibles de acción anulatoria los actos a los que el art. 303 refiere genéricamente, pues son aquellos que no reúnen los requisitos del art.309.
(2)Emanado de: cualquier órgano estatal.
Por razones de texto, podemos concluir ahora que cuando el inciso 1 se refiere a actos de la “Administración”, quiere aludir concretamente al PE o a la “Administración Central”. De otro modo no se justificaría que el inciso 2 aludiera a los actos de los “demás órganos del Estado”, es decir a los actos administrativos del PL y del PJ y, también, a nuestro juicio, a los actos administrativos de la CE, del TC y del propio TCA. Es decir que se trata del Estado en uno de los sentidos más “estrictos”: Estado como persona jurídica pública mayor, integrado por los tres poderes más los órganos constitucionales de contralor. Por eso mismo, la constitución necesita agregar los actos administrativos “de los Gobiernos Departamentales, de los EEAA y de los SSDD”.
La expresión “en el ejercicio de sus funciones” debe entenderse simplemente como aclaración de que se trata del ejercicio de la función administrativa. Recuérdese que está en el inciso primero, que refería al PE, y éste – además de su función predominantemente administrativa – tiene “porciones” de función de colegislador (iniciativa de leyes, veto) y aun de “función jurisdiccional” en el caso de la “jurisdicción militar” (art 253). Estas hipótesis obviamente no son productoras de actos administrativos. Véase que en el inciso 2, al referir a los actos administrativos de los “demás órganos”, no se insistió que fuere “en el ejercicio de sus funciones”. También apreciamos aquí mejor técnica gramatical que en el inciso 1.
(3) Causales de anulación
El Tribuna anulará un acto cuando sea “contrario a una regla de derecho o con desviación de poder”.
Como se advierte, la anulación solo puede realizarse por razones de juridicidad (“legalidad” en sentido amplio) y no por razones de mérito, conveniencia u oportunidad. Esto es obvio, cuando el acto viola “una regla de derecho”, lo que significa que contradice a la Constitución o a la ley o a un reglamente, o a una regla emanada de un contrato o a un principio general de derecho.
La “desviación de poder” es un vicio que radica en la finalidad que se persigue con el acto administrativo que debe ser siempre el buen cumplimiento del servicio. Hay “desviación de poder”, precisamente, cuando la finalidad que se busca con la decisión es ajena al servicio, aunque toda la forma aparente que el acto es arreglado a derecho. Un ejemplo muy socorrido sería el de una sanción aplicada por un jerarca a un funcionario público, invocándoles razones del servicio pero, en realidad, aplicada por ese jerarca con finalidades de venganza personal contra el sancionado.
El vicio de “desviación de poder” es también un vicio de antijuridicidad; por eso, se ha hecho común la afirmación de que un acto con desviación de poder, es, en rigor, “contrario a una regla de derecho”. La “regla” sería el principio general de que los órganos públicos deben actuar siempre para cumplir los fines del servicio y aunque esta norma en sí no se encuentra escrita, la Constitución sí especifica que deben seguirse los principios generales del derecho (Artículo 72.- La enumeración de derechos, deberes y garantías hecha por la Constitución, no excluye los otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma republicana de gobierno.).
Por otra parte, debe encontrarse razón a que la Constitución haya considerado necesario añadir a la expresión “contrarios a una regla de derecho” la frase “o con desviación de poder”. Podemos admitir que se quiso “autonomizar” por sus peculiares caracteres esta singular “ilegalidad” de los actos administrativos.
El plazo para presentar la acción de nulidad es de sesenta días siguientes al de la notificación. Sin embargo, en aras de la seguridad jurídica, esta se agotará a los dos años desde la fecha de la interposición de los recursos administrativos.
La sentencia del Tribunal en una acción de nulidad
En el procedimiento de la acción anuladora que configura un juicio rigen las reglas de un “debido proceso”: deben ser reglas emanadas de la ley con oportunidad de argumentar de ambas partes, de hacer sus pruebas y con igualdad de tratamiento.
El Tribunal no puede modificar el acto cuya nulidad se demandó, sino que lo confirma o lo anula. Existe una tercera posibilidad prevista: que el acto no se anule (sino quede confirmado) pero se le reserve al demandante la acción de reparación patrimonial. Esto puede resultar de un tema de mayorías; en efecto, para pronunciar la nulidad – salvo cuando el acto lesionó un “derecho subjetivo” – se requieren cuatro votos conformes, de los cinco que tiene el Tribunal. Pero si tres votos declaran “suficientemente justificada la causal de nulidad”, entonces el Tribunal “reservará la acción reparatoria”. Se advierte más allá del tema de las mayorías, algo así como una decisión “no demasiado tajante”, que puede suponer que algún vicio jurídico hubo al dictar el acto, pero no tuvo la entidad suficiente como para anularlo, o se concluye que la anulación causaría más daño jurídico que un mantenimiento más o menos “condicionado” por el reconocimiento al demandante de su derecho a ser indemnizado.

References: Artículo 149

Artículo 168

Artículo 160
 artículo 168

Artículo 166

Artículo 309