Source: http://www.senat.fr/rap/a17-109-2/a17-109-20.html
Timestamp: 2019-01-18 14:53:25+00:00

Document:
Depuis la réforme de la fiscalité énergétique adoptée fin 2015 qui a conduit à intégrer dans le budget de l'État les charges et les recettes de la « contribution au service public de l'énergie », la CSPE, le champ des crédits consacrés à l'énergie dont votre commission se saisit pour avis s'est considérablement étoffé.
Cette « budgétisation » a mis fin à une situation étonnante qui faisait que le Parlement ne se prononçait que sur quelques centaines de millions d'euros de crédits consacrés, pour l'essentiel, à la gestion de l'après-mines ou à l'électrification de nos territoires ruraux, mais ne connaissait pas des milliards d'euros dédiés, historiquement, aux dépenses de solidarité et, de plus en plus, au développement des énergies renouvelables.
En 2018, les charges de service public antérieurement financées par la CSPE progresseront fortement (+18,3 %), à 10,2 milliards d'euros, sous l'effet d'une double dynamique. La première tient au soutien toujours croissant aux énergies renouvelables (+15,6 %, à 5,5 milliards) qui résulte du développement rapide des filières et de la baisse des prix de marché de gros de l'électricité. Parmi ces énergies renouvelables, la filière, certes naissante, du biométhane injecté dans les réseaux progressera à un rythme très soutenu mais l'atteinte des objectifs ambitieux fixés par la loi « Transition énergétique » (10 % de gaz renouvelable en 2030 et 8 TWh dès 2023) supposera d'aller encore plus loin, par exemple en lançant des appels d'offres pluriannuels ou en aidant au financement des projets, par des dispositifs de type cautionnements de prêts ou prêts à taux zéro.
Bien que la « budgétisation » de la CSPE constitue un progrès, la façon dont le Parlement a à examiner ces dépenses reste très insatisfaisante. Alors que les contrats de soutien aux énergies renouvelables engagent la collectivité sur le temps long, le rôle du Parlement se borne à n'en ratifier que la « tranche annuelle », sans pouvoir débattre des engagements de long terme, et encore moins exercer un véritable contrôle. Les sommes en jeu sont pourtant considérables : les appels d'offres lancés depuis 2011 représenteront 65 milliards d'euros de charges sur la période 2018-2046.
Votre commission juge donc urgent de revoir nos mécanismes d'autorisation budgétaire, ce qui pourrait passer, comme suggéré par la commission des finances, par la discussion d'une loi de programmation pluriannuelle de l'énergie qui fixerait, par exemple, un plafond de capacités nouvelles par filière.
Les charges de service public sont portées par une seconde dynamique, celle des dépenses de solidarité. Cette solidarité s'exprime d'abord au travers de la péréquation tarifaire en faveur des zones non interconnectées. Les dépenses augmenteront de 9,2 % en 2018, à 1,5 milliard d'euros du fait, notamment, de la mise en service de nouveaux moyens de production renouvelables, sur lesquels le régulateur appelle justement à la vigilance : plusieurs territoires sont déjà en situation de surcapacité et certains de ses projets sont sans doute excessivement rémunérateurs.
Les autres dépenses de solidarité, orientées vers les ménages en situation de précarité énergétique, progresseront elles aussi l'an prochain (+51,7 % à 754 millions d'euros) en raison de la transition opérée entre les tarifs sociaux et le chèque énergie, généralisé au 1er janvier, mais si l'on excepte cet effet transitoire, les dépenses croîtront en réalité de 17 % en raison des 700 000 nouveaux bénéficiaires que doit toucher le chèque énergie. Trois sujets devront être impérativement traités dans cette phase de généralisation, sous peine de manquer la cible : l'accompagnement renforcé des bénéficiaires dans l'appropriation de ce nouvel outil, l'incitation au financement de travaux de rénovation énergétique et, transitoirement, l'envoi au plus tôt des chèques en 2018 pour aider au paiement des premières factures « au plein tarif ».
En parallèle, la fiscalité énergétique explose en 2018 sous le double effet de l'accélération de la hausse de la taxe carbone par rapport à la trajectoire déjà forte fixée dans la loi « Transition énergétique », et de la poursuite de la convergence des tarifs de l'essence et du gazole, qui sera atteinte en quatre ans.
Au total, les taxes sur l'essence et sur le gazole augmenteront respectivement, en 2018, de 4,4 % et 10,4 % et dégageront pour l'État une recette supplémentaire de 3,7 milliards d'euros ; sur la période 2018-2022, les recettes cumulées atteindront 46 milliards, supportés à 60 % par les ménages et à 40 % par les entreprises, à l'exception des secteurs d'activité qui en sont protégés (transports, agriculture et industries intensives en énergie). Dans le cas d'une famille chauffée au fioul et roulant beaucoup avec une voiture diesel, ce seront 136 euros supplémentaires en 2018 et 538 euros en 2022. En somme, ce sont les ménages les plus modestes et ceux vivant en milieu rural qui seront les plus touchés.
Si les hausses avaient été relativement indolores jusqu'à présent grâce à la chute des cours du baril, la tendance s'est inversée (+28 % en 2017 pour le pétrole, le gaz naturel et le charbon et +4 % anticipés pour 2018). Surtout, les contreparties mises en avant par le Gouvernement sont sans commune mesure alors qu'au moins deux lois, « Grenelle I » et « Transition énergétique » fixent pourtant le principe d'une stricte compensation, au moins pour la taxe carbone.
Le Gouvernement se contente de renvoyer à deux mesures : le renforcement de la prime à la conversion des véhicules, qui ne restituerait au mieux que 100 millions d'euros aux ménages, et la généralisation du chèque énergie, qui occasionnera un transfert supplémentaire, en 2018, d'environ 80 millions, et de 300 millions au plus en 2019 si l'engagement d'une revalorisation de 50 euros de son montant moyen est tenu. Sur les deux prochaines années, le défaut de compensation atteindra 3,5 milliards en 2018 et 6,1 milliards en 2019. Cette absence de compensation témoigne en réalité de ce que, sous couvert d'une volonté affichée de sortir la France de sa dépendance aux énergies fossiles, le Gouvernement poursuit un unique objectif de rendement budgétaire.
Enfin, le présent projet de budget a soulevé deux autres sujets d'inquiétude. Le premier concerne le devenir d'une partie des territoires à énergie positive dont le financement n'est aujourd'hui pas assuré au-delà de 2018. Compte tenu de l'abondement de 75 millions d'euros supplémentaires prévu en loi de finances rectificative pour 2017, l'impasse du financement pourrait encore atteindre un maximum de 275 millions. Même si la responsabilité en revient au précédent Gouvernement, il est essentiel que la parole de l'État soit respectée.
Le second sujet d'inquiétude concerne la réforme du crédit d'impôt transition énergétique (CITE) dont l'épure a certes évolué entre le projet initial et le texte adopté à l'Assemblée mais qui reste trop brutale.
Si l'exclusion des portes paraît justifiée, votre commission estime qu'il serait préférable, pour les chaudières fioul à haute performance ainsi que pour les fenêtres en cas de remplacement d'un simple vitrage, de pérenniser un taux réduit à 15 % jusqu'au 31 décembre 2018. Les fenêtres constituent en effet un point d'entrée dans un parcours de rénovation, tandis que l'exclusion des chaudières fioul mettrait fin au renouvellement d'un parc vieillissant et émetteur de gaz à effet de serre, à rebours de l'objectif poursuivi.
Au cours de sa réunion du 29 novembre 2017, la commission des affaires économiques a émis un avis défavorable sur les programmes 174 et 345 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et sur les comptes d'affectation spéciale « Transition énergétique » et « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».
I. COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE » ET PROGRAMME 345 « SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE » : DES DÉPENSES TRÈS DYNAMIQUES ET UNE FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE QUI EXPLOSE
A. LE COÛT CROISSANT DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
Depuis de la réforme de la fiscalité énergétique intervenue en loi de finances rectificative pour 20151(*), les charges précédemment financées par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) sont retracées au sein d'un compte d'affectation spéciale et d'un programme budgétaire :
- le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » (plus de 7 milliards d'euros en 2018), qui finance les énergies renouvelables électriques et le biométhane, ainsi que le remboursement de la dette contractée auprès d'EDF en tant qu'acheteur obligé de l'électricité renouvelable (5,7 milliards d'euros au plus haut)2(*) ;
- le programme 345 « Service public de l'énergie » (environ 3 milliards d'euros en 2018) au sein duquel sont logées des charges disparates : péréquation tarifaire avec les zones non interconnectées, tarifs sociaux et chèque énergie, intérêts de la dette due à EDF, soutien à la cogénération, budget du Médiateur de l'énergie et à compter de cette année, paiement de l'indemnisation liée à la fermeture de Fessenheim.
Depuis les changements dans l'affectation des recettes opérés en loi de finances pour 20173(*), les charges sont ainsi financées :
- le produit de la CSPE, stabilisé à 7,8 milliards d'euros4(*), est affecté en totalité au budget général ; son produit excède donc les seules charges de service public retracées dans le programme 345 ;
- le CAS est alimenté, à hauteur des dépenses constatées, par une part des taxes intérieures de consommation sur les énergies fossiles - taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE, ex-TIPP) et taxe intérieure de consommation sur le charbon (TICC). À cet égard, l'article 23 du présent projet de loi de finances procède à un ajustement : à compter de 2018, seront affectés au CAS des montants de TICPE (7,2 milliards d'euros) et de TICC (1 million), plutôt que des taux de ces taxes, et ce pour mieux s'ajuster au montant des dépenses couvertes ; en outre, le CAS sera aussi abondé par les revenus tirés de la mise aux enchères des garanties d'origine de l'électricité renouvelable5(*) (17 millions).
20176(*)
3 633 000 000
4 746 100 000
Soutien à l'injection de biométhane
+193,5 %
Fonds d'interconnexion (nouveau)
+533 %
Remboursements et dégrèvements de CSPE
6 099 000 000
Sources : projets annuels de performances des projets de loi de finances pour 2017 (année 2016)
et pour 2018 (2017 et 2018)
Programme 345 « Service public de l'énergie »
1 072 700 000
1 380 300 000
1 506 778 171
316 100 000
496 900 000
753 639 487
562 600 000
691 467 824
-7(*)
87 238 970
Fermeture de la centrale de Fessenheim (nouveau)
Total CAS « Transition énergétique »
+ programme 345
6 423 600 000
9 528 200 000
8 644 000 000
10 228 237 675
En 2018, les charges progresseront fortement (+18,3 % rapportés à la dépense révisée pour 2017), à 10,2 milliards d'euros, sous l'effet d'une double dynamique : celle du soutien aux énergies renouvelables (+15,6 % rapportés à la dépense révisée pour 2017), qui reste tiré par le développement des filières et par la baisse des prix de marché, d'une part, et celle des dépenses de solidarité en direction des zones non interconnectées (+9,2 %) et des ménages en situation de précarité énergétique (+51,7 %), pour les raisons exposées ci-après, d'autre part.
Il en sera de même pour les recettes (+3,7 milliards8(*)) qui pèseront davantage sur les ménages, l'augmentation accélérée de la taxe carbone, combinée à la convergence des fiscalités du gazole et de l'essence, n'étant pas compensée par la baisse d'autres prélèvements.
1. Des dépenses de soutien aux énergies renouvelables portées par un développement soutenu et par la baisse des prix de marché
Le CAS « transition énergétique » se décline en deux programmes :
- un programme 764 « Soutien à la transition énergétique » qui finance les subventions versées aux énergies renouvelables (EnR) électriques et gazières et à l'effacement de consommation électrique9(*) ;
- et un programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » principalement destiné à apurer la dette contractée à l'égard d'EDF en raison du défaut de compensation passé des charges de service public par la CSPE.
Malgré la baisse apparente affichée par rapport à la prévision initiale pour 201710(*), les dépenses de soutien aux énergies renouvelables électriques resteront dynamiques en 2018, à 5,4 milliards d'euros, soit une hausse de 13 % sur un an et de 23 % sur deux ans.
Évolution des dépenses de soutien aux énergies renouvelables électriques
Évolution sur 2 ans
Total EnR électriques
dont autres EnR
Deux facteurs principaux expliqueront, cette année encore, la forte hausse des charges (+ 700 millions d'euros selon la dernière prévision de la Commission de régulation de l'énergie [CRE] transmise à votre rapporteur) :
- l'augmentation des capacités installées, qui se poursuivra en 2018 : selon les dernières données disponibles11(*), la puissance installée progresse à un rythme élevé (661 MW au troisième trimestre 2017 et 2 305 MW sur une année glissante) et 14 771 MW étaient en « file d'attente » au 30 septembre ; outre les dépenses « à guichet ouvert » et la poursuite des appels d'offres pluriannuels déjà programmés, le Gouvernement a d'ores et déjà annoncé, pour 2018, le lancement des premières études préalables aux futurs appels d'offres sur l'éolien flottant en Bretagne et en Méditerranée et sur un nouveau parc d'éoliennes posées au large d'Oléron12(*) ;
- la baisse des prix de marché de gros de l'électricité, qui influe fortement sur le coût du soutien : comme rappelé par la CRE, une baisse de 1 €/MWh des prix de gros se traduit par une hausse des surcoûts de plus de 50 millions d'euros.
En 2018, la filière photovoltaïque représentera encore 54 % des charges (2,9 milliards d'euros) pour seulement 19,9 % de la production soutenue (10,4 TWh sur un total de 52,3 TWh), la différence s'expliquant par le poids des contrats passés conclus à des prix très élevés13(*), tandis que la filière éolienne absorbera 29 % des aides (1,5 milliard) pour 53 % de la production soutenue (27,7 TWh).
Sont également financés au titre du soutien aux énergies renouvelables électriques, depuis 2017 :
- les charges des opérateurs liées à la conclusion et à la gestion des contrats d'obligation d'achat et de complément de rémunération, à hauteur de 48,1 millions d'euros en 2018 ;
- le coût des études techniques préalables au lancement des appels d'offres et, à compter de 2018, des dépenses de contentieux qui pourraient en résulter, pour un montant total estimé à 5 millions.
b) L'injection de biométhane dans les réseaux
Bien que les volumes concernés soient encore faibles (1,2 TWh attendus en 2018, à rapporter aux 461 TWh consommés en 2015), la filière naissante du biométhane injecté dans les réseaux progresse à un rythme très soutenu : le nombre d'installations devrait passer d'une seule en 2012 à 117 en 2018 et les coûts de soutien devraient encore doubler en 2018, à 99,4 millions d'euros, après avoir triplé entre 2016 et 201714(*). Quant au volume de biométhane injecté, il devrait être multiplié par près de six entre 2016 et 2018.
Le soutien à l'injection de biométhane dans les réseaux
Obligation d'achat biométhane
prévu LFI 2017
actualisé LFI 2018
Sources : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2018, CRE, délibérations des 13 juillet 2016 et 13 juillet 2017, Observatoire du biométhane, mars 2017 et programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE)
Pour soutenir la méthanisation, un appel d'offres a été organisé en 2016 pour les grandes installations (plus de 500 kW) et le tarif d'achat accordé aux installations de moins de 500 kW a été revalorisé et garanti sur vingt ans.
Il reste que pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par la loi « Transition énergétique » et déclinés dans la première programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) - 10 % de gaz renouvelable en 2030 et 8 TWh dès 202315(*) - l'accompagnement de la filière devra être renforcé.
Pour ce faire, plusieurs pistes mériteraient d'être explorées :
- pour donner de la visibilité aux filières et éviter les effets d'aubaine liés à la définition forfaitaire, par la puissance publique, d'un niveau de soutien, des appels d'offres pluriannuels pourraient être lancés pour le biogaz et le biométhane, en donnant la priorité à l'injection compte tenu de son meilleur rendement énergétique16(*) ;
- pour prévenir les conflits d'usages entre plusieurs projets, ces appels d'offres pourraient être réalisés à l'échelle d'un territoire ;
- enfin, pour répondre aux difficultés de financement des projets, un dispositif de cautionnement des prêts, voire des prêts à taux zéro, serait bienvenu.
c) L'effacement de consommation électrique
Initialement prévus pour l'année 201717(*), les premiers appels d'offres destinés à développer les capacités d'effacement de consommation électrique seront lancés en 2018 pour un montant évalué à 17,9 millions d'euros, couvert par le CAS.
Conformément à la loi « Transition énergétique », ils succèdent à la prime versée aux opérateurs d'effacement et aux appels d'offres prévus par la loi dite « Nome » du 7 décembre 2010 dont le dernier avait été lancé fin 2016 pour couvrir l'année 2017.
d) Le fonds d'interconnexion
En complément de la suppression du lien d'affectation entre la CSPE18(*) et le CAS mis en oeuvre à compter de 2017, la Commission européenne a exigé de la France des mesures pour compenser, au titre de l'année 2016, la taxation des énergies renouvelables importées alors que ces dernières ne bénéficiaient pas des mécanismes de soutien français.
Le montant perçu à ce titre ayant été arrêté à 42,7 millions, il a été décidé, pour « solder » le contentieux, d'allouer un montant équivalent à un projet d'interconnexion d'intérêt commun19(*). Selon les informations transmises à votre rapporteur, les 42,7 millions devraient être consacrés en totalité à un projet d'interconnexion avec l'Irlande qui permettra d'évacuer les surplus d'énergies renouvelables vers le continent. Aucun crédit de paiement ni autorisation d'engagement ne sont cependant prévus sur l'exercice 2018.
3. L'importance des sommes engagées et leur caractère pluriannuel justifieraient une refonte du cadrage budgétaire
Les contrats de soutien aux énergies renouvelables étant souscrits, selon les filières, pour des durées de dix à vingt ans, les décisions du temps présent engagent la collectivité sur le long terme alors que le Parlement n'en autorise que la « tranche annuelle », et encore sous la contrainte d'avoir à ratifier des décisions auxquelles il n'a pas ou que peu été associé. En son temps, votre commission avait déjà souligné cet écueil de la budgétisation de la CSPE20(*).
Or, le constat demeure plus que jamais valable : selon les projections de la CRE21(*), les appels d'offres lancés depuis 2011 devraient représenter pour la collectivité un engagement pluriannuel de l'ordre de 65 milliards d'euros sur la période 2018-2046, dont environ 40 milliards pour le seul développement des 3 GW d'éolien en mer attribués à l'issue des appels d'offres de 2011 et 2013, pour un prix de plus de 200 euros/MWh et qui n'entreront pas en service, au mieux, avant 2021 ou 2022. À titre de comparaison, on notera que les appels d'offres en cours portant sur l'éolien terrestre et le photovoltaïque produiront la même énergie pour un coût sept fois moindre. Sur ce point, votre rapporteur accueille donc favorablement la réflexion qu'aurait engagée l'État, selon des informations parues dans la presse, pour revoir les conditions financières des projets éoliens en mer lauréats de ces premiers appels d'offres afin de s'assurer que leur rentabilité n'est pas excessive22(*).
Sur la période 2018-2022, le soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération atteindra un peu plus de 34 milliards d'euros dont 94 % sont déjà engagés, puisque résultant de contrats déjà signés23(*).
À raison de leur développement et de l'importance des coûts de soutien, la part des énergies renouvelables dans les charges de service publiques sera passée de 10 % en 2003, à 0,2 milliard d'euros, à 70 % au titre de 2018 (soit 5,5 milliards), contre 18 % pour la péréquation tarifaire, 9 % pour la cogénération et 2 % pour les dispositifs sociaux (hors chèque énergie), expliquant la quasi-totalité de l'explosion des charges qui a conduit à réformer la CSPE.
Aussi le niveau des sommes en cause et leur caractère pluriannuel justifieraient-ils une refonte de l'autorisation budgétaire qui permette au Parlement d'exercer un véritable contrôle sur les dépenses engagées.
Votre rapporteur ne peut à cet égard qu'adhérer aux recommandations formulées par le régulateur, à la fois en termes de gouvernance et de maîtrise des charges24(*). La CRE préconise ainsi :
1. « Une refonte des mécanismes d'autorisation d'engagement » pour « donner toute la légitimité requise aux choix faits en la matière ». Celle-ci pourrait, comme suggéré par notre commission des finances, prendre la forme d'« une loi de programmation pluriannuelle de l'énergie qui fixerait notamment le plafond par filière des nouvelles capacités de production d'électricité issues de sources d'énergie renouvelable » et aurait le mérite de redonner au Parlement « un rôle beaucoup plus actif dans la détermination de ces charges » ;
2. « La généralisation des appels d'offres à l'ensemble des filières matures pour lesquelles le niveau de concurrence est satisfaisant » pour maîtriser l'évolution des charges et « limiter les effets d'aubaine inhérents à l'attribution d'un tarif [prédéfini] » ;
3. À l'inverse, pour les autres filières « pour lesquelles le niveau de concurrence ne permet pas de garantir l'efficacité d'un appel d'offres », en particulier dans les ZNI, « la généralisation d'une étude au cas par cas » pour définir « un niveau de soutien sur mesure » ;
4. La mise en oeuvre effective de la procédure de contrôle des installations soutenues prévue par la loi « Transition énergétique », qui attendait encore la parution d'un arrêté pour en préciser les modalités. Cet arrêté est finalement intervenu le 2 novembre dernier25(*), soit près de vingt-sept mois après la promulgation de la loi, et votre rapporteur espère désormais que le contrôle périodique des installations tous les quatre ans débutera très prochainement ; il accueille aussi favorablement la volonté de l'administration de sanctionner plus lourdement le comportement spéculatif de certains développeurs, en particulier de projets photovoltaïques, qui préfèrent retarder la mise en service des installations pour bénéficier de la baisse du prix des matériels ;
5. Enfin, dans les ZNI, une vigilance particulière pour éviter des situations de surcapacité, ainsi que la révision à la baisse de la rémunération des capitaux, restée inchangée à 11 % depuis 2006 et aujourd'hui excessivement favorable.
4. Une accélération du remboursement de la dette contractée à l'égard d'EDF conforme à l'échéancier conclu avec l'État
Faute d'assumer politiquement la facture croissante des dépenses de soutien aux énergies renouvelables, les Gouvernements successifs se sont refusés, à partir de 2009, à porter la CSPE acquittée par les consommateurs d'électricité au niveau des charges qu'elle devait couvrir26(*). Il s'en est suivi un défaut de compensation, en pratique exclusivement supporté par EDF27(*), qui a atteint en cumulé jusqu'à 5,7 milliards d'euros.
En janvier 2013, l'État s'est engagé auprès d'EDF sur un échéancier prévisionnel indicatif conduisant au remboursement complet de la dette à l'horizon 2018. Cet engagement a été formalisé par deux arrêtés de mai et décembre 2016 qui ont reporté cette perspective à la fin de l'année 2020, pour un coût total, intérêts compris, de près de 6,2 milliards.
Depuis, les échéances fixées pour le remboursement du principal et des intérêts de la dette ont été respectées par l'inscription des crédits correspondants en loi de finances. Il en sera de même cette année avec le remboursement prévu d'1,6 milliard d'euros au titre du principal, en hausse de 32,1 % par rapport à l'échéance de l'an dernier, tandis que le paiement des intérêts diminuera de 12,6 %, à 87,2 millions.
Échéancier de remboursement de la dette de CSPE à EDF
DÉFICIT DE COMPENSATION
de l'année n hors intérêts 2015
du déficit précité
par le compte d'affectation spéciale
PAIEMENT DES INTÉRÊTS FUTURS
40,428(*)
Source : arrêté du 2 décembre 2016 modifiant l'arrêté du 13 mai 2016
Comme l'an dernier, votre commission s'étonne toutefois que le remboursement du principal et le paiement des intérêts associés soient scindés entre le CAS, pour le principal, et le programme 345, pour les intérêts. Si le Gouvernement justifie ce choix en assimilant les intérêts à des frais de fonctionnement, la présentation budgétaire gagnerait en clarté et en cohérence à voir ces deux charges regroupées au sein du CAS, dès lors qu'il ne peut être contesté que les intérêts ainsi acquittés sont liés au financement de la transition énergétique.
En outre, le CAS retrace ou retraçait jusqu'à présent deux autres dépenses au titre des engagements financiers liés à la transition énergétique :
- les remboursements et dégrèvements de CSPE à reverser, le cas échéant, au budget général s'il s'avérait que les trop perçus correspondants conduisaient à dépasser la prévision de recettes inscrite au CAS ; cette ligne n'a plus lieu d'être à compter de 2018 en raison de l'affectation non plus de pourcentages mais de montants de taxes affectées ;
- et les remboursements liés aux anciens plafonnements de CSPE sur les consommations des années 2015 et antérieures, pour laquelle 20 millions sont encore inscrits en 2018.
5. Une fiscalité énergétique qui explose et une facture qui s'alourdira fortement pour les ménages en l'absence de véritables mesures de compensation
a) L'explosion de la fiscalité énergétique ne vise qu'un objectif de rendement budgétaire et non à réduire la consommation énergétique
Sous couvert d'une volonté de sortir la France de sa dépendance aux énergies fossiles et d'inciter les français à privilégier le recours aux énergies peu ou pas carbonées pour leurs besoins de mobilité et de chauffage, l'explosion de la fiscalité énergétique prévue dans le présent projet de loi de finances atteste de ce que le Gouvernement poursuit en réalité un unique objectif de rendement budgétaire. S'il en était autrement en effet, cette évolution serait compensée par la baisse équivalente d'autres prélèvements, conformément à ce qu'exige la loi, alors qu'il n'en sera rien.
En application de l'article 9, la fiscalité énergétique augmentera sous le double effet de :
- l'accélération de la hausse de la « taxe carbone » par rapport à la trajectoire, déjà ambitieuse, fixée dans la loi « Transition énergétique », d'une part ;
- la poursuite de la convergence des fiscalités du gazole et de l'essence initiée en 2015, d'autre part.
Depuis 2014, les taxes intérieures de consommation (TIC) sur les énergies fossiles comportent une part fixe et une part variable, dite « contribution climat-énergie » (CCE) et plus communément désignée sous le nom de « taxe carbone », qui est proportionnelle au contenu en carbone émis lors de l'utilisation des produits taxés et fonction de la valeur de la tonne de carbone.
Fixée initialement à 7 euros en 2014, cette valeur est passée à 14,5 euros en 2015 puis à 22 euros en 2016, avant que la loi « Transition énergétique » ne définisse une cible de 56 euros la tonne en 2020, et 100 euros en 2030. Conformément à cette trajectoire, la loi de finances rectificative pour 2015 a prévu une hausse annuelle de 8,5 euros jusqu'en 202029(*) se traduisant chaque année par une hausse d'environ 2 centimes par litre d'essence et 2,3 centimes par litre de gazole.
En comparaison, le présent projet de loi de finances procède à une forte accélération : dès 2018, le prix de la tonne de carbone sera fixé à 44,6 euros (+5,6 euros) et augmentera ensuite chaque année de 10,4 euros, pour atteindre 86,2 euros en 2022.
Évolution de la trajectoire carbone entre 2017 et 2022
La convergence des fiscalités du gazole et de l'essence est quant à elle engagée depuis plusieurs années mais votre rapporteur observe qu'à l'exception de la hausse spécifique des taxes sur le gazole décidée pour compenser le manque à gagner lié à la suppression de l'écotaxe poids lourds en 201530(*), il avait été procédé, par le passé, à une baisse du tarif sur l'essence concomitante à la hausse du tarif sur le gazole31(*).
Ajouté à la hausse de la taxe carbone, qui impacte davantage le gazole que l'essence compte tenu de sa plus forte densité énergétique, ce rattrapage aura fait passé le tarif applicable au gazole de 46,82 euros par hectolitre en 2015 à 53,07 euros en 2017 hors transport routier.
L'article 9 prévoit une convergence accélérée des tarifs du gazole et de l'essence en quatre ans, soit d'ici à 2021, à raison d'une hausse annuelle de la part fixe de TICPE de 2,6 euros par hectolitre (soit 2,6 centimes par litre).
Au total, les taxes sur l'essence et sur le gazole augmenteront respectivement, en 2018, de 4,4 % et 10,4 %32(*) sous l'effet combiné du rattrapage et de l'augmentation de la taxe carbone et dégageront pour l'État une recette supplémentaire de 3,7 milliards d'euros.
En 2022, le rendement net pour l'État sera de 14,2 milliards d'euros et sur la totalité de la période 2018-2022, les recettes cumulées se traduiront par une augmentation massive de 46 milliards d'euros de la pression fiscale qui pèsera sur les ménages (à 60 %) comme sur les entreprises (à 40 %33(*)), à l'exception des secteurs d'activité bénéficiant d'exonérations, de réductions de taux ou de franchise34(*).
Selon les données communiquées à la commission des finances, « l'impact sur le budget annuel moyen des ménages serait de 79 euros par an en 2018 et de 313 euros en 2022, dont 238 euros pour l'accélération de la trajectoire de la composante carbone et 75 euros pour le rattrapage gazole essence »35(*). Encore cette moyenne cache-t-elle, selon les mêmes données, de fortes disparités selon le mode de chauffage, la motorisation ou les besoins de mobilité des ménages : dans le cas d'un ménage chauffé au fioul et roulant beaucoup avec un véhicule diesel, l'impact atteindra 136 euros en 2018 et 538 euros en 2022, soit l'équivalent de près d'un demi-salaire minimum mensuel. En somme, ce sont les ménages les plus modestes et ceux vivant en milieu rural qui seront les plus touchés36(*).
Jusqu'à présent, l'augmentation de la fiscalité sur les produits pétroliers aura été relativement indolore pour les consommateurs compte tenu de la chute des prix du pétrole intervenue entre 2014 et 2017, mais la remontée des cours est désormais bien enclenchée : en 2018, le prix des produits énergétiques (pétrole, gaz naturel et charbon) aura progressé de 28 % et la Banque mondiale anticipe une nouvelle hausse de 4 % en 201837(*).
Or, dans le même temps, les contreparties mises en avant par le Gouvernement apparaissent sans commune mesure avec les hausses prévues, et alors même, s'agissant au moins de la taxe carbone, que la loi exige pourtant une stricte compensation par la baisse d'autres prélèvements.
b) L'absence de compensation du relèvement de la taxe carbone ne respecte pas la loi
Comme votre commission le dénonce en vain, chaque année, depuis la réforme de la fiscalité énergétique adoptée fin 2015, aucune mesure de compensation de la hausse de la taxe carbone n'est prévue pour 2018, pas plus qu'elle ne l'était en 2017, et ce en méconnaissance manifeste des principes pourtant énoncés expressément dans deux lois :
- la loi dite « Grenelle I »38(*), qui appelait l'État à étudier la création de la taxe carbone, prévoit que cette contribution « sera strictement compensée par une baisse des prélèvements obligatoires de façon à préserver le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises » ;
- et la loi « Transition énergétique »39(*), qui dispose, à l'initiative de votre commission, que « l'élargissement progressif de la part carbone [est] compensé, à due concurrence, par un allègement de la fiscalité pesant sur d'autres produits, travaux ou revenus »
Ce principe de compensation intégrale avait pourtant été appliqué à la création de la taxe carbone : sur les 4 milliards d'euros de recettes supplémentaires attendues à l'horizon 2016, 3 milliards avaient été « restitués » aux entreprises, sous la forme du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), et 1 milliard d'euros aux ménages, au travers des taux réduits de TVA applicables aux travaux de rénovation énergétique des logements et en faveur du logement social et du logement intermédiaire.
Depuis, les hausses successives de taxe carbone n'ont plus été compensées.
Lors de la réforme de la fiscalité énergétique intervenue en loi de finances rectificative pour 2015, le Gouvernement avait présenté la stabilisation de la fiscalité électrique (CSPE) à compter de 2017 comme venant compenser l'alourdissement de la fiscalité sur les énergies fossiles40(*).
Or, même en admettant que l'on compense une hausse par l'annulation d'une autre hausse prévisible, ce qui est déjà très contestable, « l'économie » de CSPE, soit un moindre rendement annuel d'1,3 milliard d'euros, ne suffit pas à couvrir la hausse annuelle de 8,5 euros la tonne, qui augmente le rendement annuel des taxes intérieures d'environ 1,8 milliard. Chaque année, la pression fiscale s'accroît donc déjà de 500 millions.
L'an dernier, le Gouvernement avait encore confirmé à votre commission son intention de compenser mais aucune mesure concrète n'avait matérialisé cet engagement.
Pour 2018, et alors que la seule accélération de la hausse annuelle à 10,4 euros augmentera le rendement des taxes intérieures d'1,95 milliard (3,7 milliards au total avec le rattrapage essence/gazole), le Gouvernement met en avant deux mesures dont les effets seront en réalité très insuffisants.
La première tient au renforcement de la prime à la conversion des véhicules. Attribuée en cas de remplacement d'un vieux véhicule thermique par un véhicule neuf ou d'occasion plus récent et moins polluant, la prime de 1 000 euros est généralisée à tous les français, sans condition de ressources, et doublée pour les ménages non imposables. Pour ces derniers, le dispositif doit permettre de financer, selon les cas-types analysés par le Gouvernement, plus de 50 % du coût d'achat d'un véhicule d'occasion (et jusqu'à 25 % pour les ménages imposables)41(*).
Alors que seules 19 000 primes auront été versées en deux ans, le Gouvernement s'est fixé une cible très ambitieuse de plus de 100 000 primes distribuées en 2018, pour un coût de 127 millions, en hausse de 100 millions par rapport à l'an dernier.
La seconde mesure renvoie à la généralisation du chèque énergie présentée par ailleurs (cf. infra) et qui occasionnera une dépense supplémentaire, en 2018, d'environ 81 millions d'euros par rapport aux anciens tarifs sociaux42(*). Pour 2019, la revalorisation annoncée de 50 euros porterait le montant annuel moyen du chèque à 200 euros et l'enveloppe dédiée, en première approximation, à environ 800 millions d'euros43(*), soit au plus 300 millions supplémentaires.
Évolution de la fiscalité énergétique et des mesures de compensation annoncées sur la période 2018-2022
(rendement net du relèvement des tarifs de la TICPE)
dont trajectoire carbone
convergence essence/gazole
dont prime à la conversion
non compensée
Sources : évaluation préalable de l'article 9 du projet de loi de finances pour 2018 (rendements nets de TICPE) et estimations de la commission des affaires économiques (dépenses budgétaires de compensation)
Sur les deux prochaines années, les compensations annoncées apparaissent donc bien dérisoires : en l'état44(*), le défaut de compensation atteindrait 3,5 milliards en 2018 et 6,1 milliards en 2019.
c) L'exclusion du carbone renouvelable de l'assiette de la taxe carbone : un principe conforme à la loi et vertueux sur le plan environnemental
Une autre disposition de la loi « Transition énergétique » reste à ce jour inappliquée. À l'initiative de votre commission, la loi a en effet prévu que la taxe carbone ne soit « assise [que] sur le contenu en carbone fossile » des énergies afin d'en exclure les produits issus de la biomasse, à commencer par les biocarburants.
Il s'agit par là de mettre en conformité le périmètre de la taxe avec l'objectif affiché de désincitation à l'utilisation des énergies fossiles et de lutte contre le réchauffement climatique. Or, contrairement aux énergies fossiles, le bilan carbone de la biomasse est considéré comme neutre dès lors que le carbone émis au moment de leur utilisation a préalablement été capté dans l'atmosphère lors de leur croissance, ce qui justifie une exonération.
En réponse aux interrogations de votre commission, le Gouvernement a fait régulièrement état des difficultés pratiques à mettre en oeuvre une telle différenciation selon l'origine, fossile ou renouvelable, du contenu carbone des carburants et rappelé les dispositifs fiscaux dont bénéficient déjà les carburants incorporant une proportion plus importante de biocarburants - en particulier, l'existence de taux réduits de taxes intérieures et du mécanisme de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)45(*).
Votre rapporteur ne peut se satisfaire de ces réponses. Depuis l'adoption de la loi, il y a plus de deux ans, une solution technique aurait pu être proposée si la volonté politique d'appliquer la loi était réelle. L'exclusion du carbone renouvelable de l'assiette de la taxe est en outre parfaitement cohérente avec la politique climatique du Gouvernement et constituerait un signal fiscal fort en faveur de l'incorporation croissante, dans les carburants fossiles, d'énergies renouvelables.
Aussi votre rapporteur propose-t-il d'amender l'article 9 du présent projet de loi de finances46(*) pour réduire, à rendement constant, l'assiette de la taxe carbone au seul carbone fossile des produits pétroliers taxés, via l'exclusion forfaitaire de leur contenu en carbone renouvelable calculé en proportion de leurs taux d'incorporations respectifs de biocarburants.
* 1 La réforme a consisté, pour l'essentiel, à « budgétiser » la CSPE pour améliorer le contrôle du Parlement, à fusionner la CSPE avec la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) pour en assurer la conformité avec le droit européen ainsi qu'à élargir l'assiette du financement des énergies renouvelables aux énergies fossiles pour faire contribuer ces dernières au développement des énergies décarbonées.
* 2 Il est aussi prévu que le CAS retrace, à partir de 2019, les 4,9 milliards du grand plan d'investissement qui sont prévus pour augmenter de 70 % la production d'énergie renouvelable.
* 3 Ce changement était exigé par la Commission européenne pour supprimer le lien d'affectation entre la CSPE et le CAS au motif que la première taxait les énergies renouvelables importées qui n'étaient pas soutenues en retour par le CAS, ce qui pouvait l'assimiler à un droit de douane non conforme au droit européen. Le même raisonnement a été appliqué pour la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN) dont une part était destinée à financer le développement du biométhane.
* 4 Le taux de CSPE étant gelé à 22,5 euros/MWh.
* 5 En vertu du mécanisme mis en place par la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables.
* 6 Les hausses importantes constatées en 2017 par rapport à 2016 sont liées pour partie à l'application en année pleine de la réforme de la fiscalité énergétique opérée en loi de finances rectificative pour 2015.
* 7 La « compensation carbone » est transférée à compter de 2017 sur le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».
* 8 Soit +9,7 % par rapport au produit total des taxes intérieures de consommation (TICPE, CSPE, TICC et taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel [TICGN]), estimé à 38 milliards en 2017, qui abondent le budget général et le CAS « transition énergétique ».
* 9 Ainsi que, transitoirement, des projets d'interconnexion électrique pour « solder » le contentieux CSPE avec la Commission européenne au titre de 2016.
* 10 Initialement estimé à 5,6 milliards d'euros, le coût pour 2017 a en effet été réévalué en cours d'année par la CRE à 4,7 milliards. Plusieurs raisons expliquent cette forte révision à la baisse : une hausse des prix de gros de l'électricité sur la période hivernale qui a mécaniquement réduit le coût de soutien (-300 millions environ), une baisse plus importante qu'anticipée des coûts d'achat prévisionnels, notamment pour le photovoltaïque (-250 millions), un retard dans la mise en service d'une installation biomasse (-100 millions) ainsi qu'un décalage dans la mise en oeuvre du nouveau mécanismes de soutien, le complément de rémunération.
* 11 Panorama de l'électricité renouvelable au 30 septembre 2017, RTE, SER, Enedis et ADEeF.
* 12 Discours du Premier ministre aux Assises de l'économie de la mer, 21 novembre 2017. Le lendemain, le ministre de la transition écologique et solidaire a par ailleurs confirmé l'intention du Gouvernement de mettre en place un « permis enveloppe » qui consistera à confier à l'État la réalisation des études d'impact et des enquêtes publiques en amont de la désignation des candidats.
* 13 En 2014, la CRE rappelait que le parc photovoltaïque installé à fin 2013 représenterait le quart des 100 milliards de surcoûts cumulés entre 2014 et 2025.
* 14 Même si la hausse des prix de marché du gaz limite légèrement celle des charges.
* 15 D'ores et déjà, l'objectif d'1,7 TWh visé par la PPE en 2017 ne sera pas atteint (1,3 TWh au mieux selon la prévision du Gouvernement).
* 16 De l'ordre de 90 % de l'énergie valorisée, contre 30 % à 40 % pour la production simple d'électricité. D'ores et déjà, dans le cadre des appels d'offres portant sur le développement de la filière biogaz électrique, les offres ne sont éligibles que si l'injection de la production dans un réseau de gaz n'est pas réalisable.
* 17 Mais reportés pour cause de discussions avec la Commission européenne.
* 18 Et la TICGN.
* 19 Le renforcement des interconnexions facilitant l'importation d'énergies renouvelables étrangères.
* 20 « La budgétisation de la CSPE ne garantit pas, par elle-même, un meilleur contrôle des charges par le Parlement. Si le processus sera indéniablement plus transparent, au moins deux écueils demeurent :
- chaque année, le Parlement ne sera amené à approuver, ou à rejeter, que la « tranche annuelle » des engagements pluriannuels (...) ;
- le Parlement aura in fine peu de leviers pour agir sur des dépenses [très largement] contraintes (...) », avis n° 230 (2015-2016) du 9 décembre 2015 sur le projet de loi de finances rectificative pour 2015.
* 21 CRE, délibération du 13 juillet 2017 relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie pour 2018.
* 22 Et qui pourrait prendre la forme, toujours selon la presse, d'un plafonnement de la rentabilité affichée par les lauréats des appels d'offres pour éviter des sur-rémunérations, Les Échos, 21 novembre 2017.
* 23 De même, les investissements de production dans les zones non interconnectées engagent aussi l'État sur le long terme et représenteront 9,9 milliards d'euros de charges sur les cinq prochaines années.
* 24 CRE, délibération du 13 juillet précitée.
* 25 Arrêté du 2 novembre 2017 relatif aux modalités de contrôle des installations de production d'électricité.
* 26 À défaut d'arrêté ministériel, le montant unitaire de la CSPE était reconduit d'une année sur l'autre puis, à compter de 2011, majoré d'au plus 3 € par MWh et par an sur la base du montant proposé par la CRE.
* 27 Les autres opérateurs (entreprises locales de distribution et Électricité de Mayotte) étant prioritairement compensés de l'intégralité de leurs charges.
* 28 Dont 32,3 millions d'euros dus au titre de l'année 2019 et 8,3 millions dus au titre de l'année 2020.
* 29 Soit 30,5 euros en 2017, 39 euros en 2018, 47,5 euros en 2019 et 56 euros en 2020.
* 30 2 centimes par litre et 4 centimes par litre pour les transporteurs routiers mais dont ces derniers peuvent obtenir le remboursement partiel, ce qui en neutralise les effets pour ce secteur d'activité.
* 31 Hausse d'un centime sur le gazole et baisse de deux centimes sur l'essence en 2015, puis hausse de deux centimes sur le gazole et baisse de deux centimes sur l'essence en 2016.
* 32 TVA incluse, dès lors que l'assiette de cette dernière inclut la TICPE.
* 33 Selon les estimations de la Direction générale du Trésor, citées par la commission des finances.
* 34 Exonérations pour le transport maritime, fluvial ou aérien, réduction de taux via des remboursements partiels pour les taxis, le transport routier, le transport public de voyageurs ou les exploitants agricoles, taux réduits pour les industries intensives en énergie soumises ou non au marché de quotas européen, pour l'essentiel.
* 35 Commission des finances, rapport général n° 108 (2017-2018), tome III, annexe 11.
* 36 Les premiers sous l'effet du poids et du caractère largement incompressible de leur consommation énergétique, les seconds, qui sont parfois les mêmes, en raison d'une utilisation plus fréquente d'un véhicule, le plus souvent diesel, faute de transports en commun.
* 37 Banque mondiale, Commodity Markets Outlook, octobre 2017.
* 38 Art. 2 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.
* 39 Art. 1er, VIII de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 précitée, codifié à l'art. L. 100-2 du code de l'énergie.
* 40 Dès lors que, sans cette stabilisation, la CSPE était appelée à augmenter pour financer le soutien croissant aux énergies renouvelables. Ce faisant, le Gouvernement feignait d'ignorer que les recettes de CSPE auraient inévitablement fini par rattraper la dynamique des dépenses, elles-mêmes censées diminuer à terme une fois les filières devenues matures.
* 41 Source : dossier de presse du ministère sur le projet de loi de finances pour 2018.
* 42 581,1 millions budgétés en 2018, contre 496,9 millions pour 2017 dont 56,7 millions au titre de l'expérimentation du chèque énergie dans quatre départements.
* 43 En première approximation et sous l'hypothèse d'atteinte de la cible des quatre millions de bénéficiaires.
* 44 Et sans tenir compte des effets de ces deux mesures sur la consommation énergétique des bénéficiaires, qui sont ambivalents : à supposer que le chèque énergie soit utilisé pour financer des travaux de rénovation thermique, il s'en suivrait logiquement une baisse des consommations, et donc de la facture des ménages concernés, mais cet usage devrait être très minoritaire (compte tenu du reste à charge important pour financer des travaux, les ménages précaires privilégient le paiement des factures) ; quant à la prime de conversion, elle peut paradoxalement aboutir à renchérir les coûts d'utilisation en cas de remplacement d'un véhicule diesel ancien, certes plus polluant, mais consommant moins qu'un véhicule essence plus récent.
* 45 Dont le taux, diminuant à proportion des volumes de biocarburant incorporés, incite au développement de la filière.
* 46 À titre personnel, votre commission n'étant pas saisie pour avis de la première partie du projet de loi de finances.

References: l'article 23
 l'article 9

L'article 9
 l'article 9
 l'article 9
in fine
 Art. 2
 Art. 1