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Timestamp: 2020-06-02 22:12:30+00:00

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Sentenza Cassazione Civile n. 3939 del 18/02/2011 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 3939 del 18/02/2011
Cassazione civile sez. un., 18/02/2011, (ud. 28/09/2010, dep. 18/02/2011), n.3939
sul ricorso 20371/2009 proposto da:
S. CRISTINA S.R.L. ((OMISSIS)), in persona del legale
rappresentante pro tempore, elettivamente 671 domiciliata in ROMA,
CORSO VITTORIO EMANUELE II 308, presso lo studio dell’avvocato
RUFFOLO Ugo, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati
LUDOVICO MARCO BENVENUTI, GIORGIO ORSONI, per delega a margine del
DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei rispettivi Ministri pro
tempore, AGENZIA DEL DEMANIO, in persona del Direttore pro tempore,
avverso la sentenza n. 882/2008 della CORTE D’APPELLO di VENEZIA,
depositata il 19/06/2008;
La società Santa Cristina s.r.l., con citazione notificata in data 1.7.93, conveniva in giudizio innanzi al Tribunale di Venezia l’Amministrazione delle Finanze, l’Amministrazione dei Lavori Pubblici e l’Amministrazione della Navigazione, per l’accertamento del diritto di proprietà sulla “valle da pesca” denominata “Isola Santa Cristina”, costituita da terre emerse e barene, sita nella Laguna di Venezia, avendone acquistato la proprietà con atto per notaio Mazzetti del 20.2.86.
Le predette Amministrazioni si costituivano chiedendo il rigetto delle domande (le Amministrazioni dei Trasporti e della Navigazione e quella dei Lavori Pubblici eccepivano il difetto di legittimazione passiva).
Disposta consulenza tecnica d’ufficio, con la sentenza n. 3220/2003 il Tribunale adito, dichiarato il difetto di legittimazione del Ministero dei Trasporti e della Navigazione e del Ministero dei Lavori Pubblici, accoglieva la domanda, accertando la proprietà privata dei beni in questione; affermavano in particolare i giudici di primo grado che i beni intestati alla società Santa Cristina s.r.l. erano in uso ed intestati a privati ancora prima dell’emanazione del codice 1865, ed in particolare le aree già individuate nel c.d. catasto Bernardi risalente al 1843, basato su una mappa rilevata da certo E.A. e presentata al magistrato alle acque nel 1763, sulla quale il De Bernardi indicò che la Valle S. Cristina era conterminata, sai pure con un argine in grave stato di disordine.
Avverso detta pronuncia proponevano appello, in via principale, le Amministrazioni e, in via incidentale, la Santa Cristina s.r.l..
La Corte d’Appello di Venezia, con la decisione in esame n. 882/2008, depositata in data 19.6.2008, accoglieva il gravame delle Amministrazioni (escluso quello proposto dall’Amministrazione delle Infrastrutture e dei Trasporti, dichiarato inammissibile) mentre rigettava l’appello incidentale della Santa Cristina.
Ha affermato, in particolare, la Corte territoriale che i beni in questione sono demaniali non solo ai sensi dell’art. 28 c.n. ma in quanto la specifica demanialità della Laguna è già espressamente prevista dal R.D. n. 1853 del 1936, art. 1 (come ribadito dalla L. n. 366 del 1963, art. 1, ed affermato con sentenza in data 31.5.1921 dal Tribunale superiore delle acque pubbliche e da conformi decisioni successive), nonchè risultava già sancita dal paragrafo 54 del regolamento del 20.12.1841 del governo austriaco. Per l’effetto la Corte di merito accoglieva anche la domanda avente ad oggetto la condanna, in via generica al pagamento in favore delle amministrazione convenute delle indennità per occupazione illegittima del bene demaniale da determinarsi in separato giudizio.
Ricorre per cassazione la Santa Cristina s.r.l. con tredici motivi, e relativi quesiti, illustrati da memoria; resistono con controricorso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Agenzia del Demanio.
Con il primo motivo di ricorso si deduce “violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 12 disp. gen., nonchè dell’art. 822 c.c., e segg., e art. 28 c.n., e segg., anche in quanto applicati in collegamento con il Regolamento Austriaco del 20.12.41 (regolamento per impedire i danni che vengono causati alla laguna di Venezia), con i paragrafi 285, 287, 290, 311, 355^ 1455, 1454, 1456 e 1472 c.c. austriaco all’epoca vigente, con la L. n. 3706 del 1877, artt. 1 e 16, con gli artt. 76 e 80 del regolamento per la pesca marittima, approvato con R.D. n. 1090 del 1882, con R.D. n. 546 del 1905, con il R.D.L. n. 1853 del 1936, artt. 6 e 41, con la L. n. 1471 del 1942, con la L. L. n. 366 del 1963, art. 9 (art. 360 c.p.c., n. 3)”.
Con il quinto motivo si deduce “violazione e falsa applicazione dell’art. 28 c.n., e segg., con riferimento all’accertamento dell’idoneità della valle e dello stagno interni agli usi pubblici del mare e, in particolare, alla pesca ed alla navigazione. Omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione sul punto decisivo della controversia attinente sempre all’accertamento della pretesa attitudine degli specchi acquei ai pubblici usi del mare (art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5)”.
Con l’ottavo motivo si deduce violazione e falsa applicazione di norme di diritto, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 con riferimento all’art. 112 c.p.c. e art. 28 c.n., nella parte in cui la sentenza impugnata ha deciso sulla base anche di una di una causa petendi, non prospettata da alcuna delle parti, con riguardo alla pretesa demanialità perchè “in collegamento con la laguna aperta” e perchè “idonea alla pesca ed alla navigazione” (si tratta di causa petendi mai prospettata ed ancor meno provata,dalla P.A., agente in riconvenzionale).
Con l’undicesimo motivo si deduce “violazione e falsa applicazione di norme di diritto, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, con riferimento della L. n. 2248 del 1865, artt. 2, 4 e 5, all. E, nonchè della L. n. 241 del 1990, art. 4, e segg. e art. 7, e segg., dell’art. 823 c.c., del codice della navigazione e della L. n. 191 del 1937, con riferimento al rigetto della domanda di accertamento dell’invalidità delle diffide e delle intimazioni della pubblica amministrazione”.
Con il tredicesimo motivo si deduce “violazione e falsa applicazione di norme di diritto, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, con riferimento all’art. 112 c.p.c., e nullità della sentenza ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4, in relazione all’art. 112 c.p.c., per omessa pronuncia con riferimento al proposto appello incidentale avverso la sentenza di primo grado nella parte in cui ha dichiarato la carenza di legittimazione passiva da parte dell’Amministrazione della Infrastrutture e dei Trasporti”.
In proposito, la Corte di Venezia afferma che “va innanzi tutto evidenziato, nell’individuare il quadro normativo che regola la materia in esame, che attiene alle valli da pesca, le quali consistono in bacini di acqua salsa o salmastra (stagni e/o paludi), inframezzati da barene e terre emerse, con presenza di canali, posti fra il mare e la terraferma, e ricompresi nella laguna di Venezia così come individuabile alla luce dell’attuale conterminazione, che le medesime, oltre che contemplate del R.D.L. 18 giugno 1936, n. 1853, art. 41, convertito in L. 7 gennaio 1937, n. 191, art. 41, contenente norme relative alla polizia della laguna di Venezia, erano già disciplinate anche dall’art. 51, e segg. del regolamento di polizia lagunare del 1841, e non solo ai fini dell’esercizio della pesca in laguna (secondo la rubrica della Sezione 4^) ma anche quanto alle opere di chiusura e recinzione, da tempo praticate per favorire la pesca in forma stabile ed intensiva, con allevamento stagionale, essendo in definitiva interesse primario quello di assicurare il mantenimento del regime idraulico della laguna (cfr. in specie l’art. 53).
In particolare, va rivelato come già all’epoca del regolamento approvato dal competente organo dell’Impero (giusta dispaccio 8 ottobre 1841 della cancelleria aulica e pubblicato con notificazione 20.12.1841), la laguna era considerata demanio pubblico, nel senso attuale di bene appartenente al demanio marittimo necessario che l’art. 28 c.n. individua in beni di origine naturale, la cui proprietà non può che essere pubblica, e quindi distinti da quelli per la quale la demanialità è condizionata dalla loro appartenenza allo Stato.
Ed invero, la premessa stessa del predetto regolamento, adottato in conformità pp. 287 e 1455 c.c. austriaco e rimasto in vigore fino al R.D.L. 18 giugno 1936, n. 1853 (essendo del resto pacificamente riconosciuto in vigore, al di là della prevista attuazione provvisoria e sperimentale, e dopo alcune) iniziali incertezze, dall’uniforme giurisprudenza di legittimità sia civile che penale di fine 800 e 900), evidenzia, senza ombra di dubbio, la sua natura normativa cogente, propria delle leggi (come già inequivocabilmente riconosciuto da Cassazione Firenze, sentenza 14.7.1904). In detto regolamento risulta espressamente affermata la demanialità della laguna, concepita quale comprendente anche le valli da pesca; la laguna difatti è descritta quale seno di acqua salsa che si estende dalla foce del Sile alla Conca di Brondolo, che è compreso tra il mare e la terraferma e presenta quindi quelle caratteristiche di unitarietà che non consentono di enucleare singoli beni acquei in esso ricadenti, al fine di farne risultare caratteristiche differenti.
Il che comporta, come ineludibile conseguenza, l’affermazione per cui tutte le situazioni determinatesi sotto la vigenza della normativa sopra indicata (riconfermata in tempi più recenti dalle ulteriori disposizioni di legge: v. la L. 5 marzo 1963, n. 366, art. 1), non possono che essere regolate dalla stessa e dunque deve ammettersi che i beni acquei di cui si sta discorrendo, in quanto appartenenti al demanio necessario marittimo di origine naturale, non potevano e non possono formare oggetto di proprietà privata e neppure di altro godimento privato e non alle condizioni a tal riguardo fissate dalla stessa legge (concessione amministrativa, ove possibile e così via.
La disciplina positiva dei beni pubblici, peraltro, risiede ancora, almeno nelle sue linee fondamentali, nel codice civile (artt. 822 e 831, il quale, com’è noto, con una classificazione non del tutto soddisfacente, divide i beni pubblici, ossia i beni “appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti ecclesiastici”, in tre categorie: beni demaniali, beni patrimoniali indispensabili e beni patrimoniali disponibili.
I beni demaniali, elencati nell’art. 822 c.c., secondo un criterio di tassatività, hanno come caratteristica comune il fatto di essere beni immobili o universalità di mobili e di appartenere necessariamente ad enti territoriali, ossìa lo Stato, le regioni, le province e i comuni (art. 824 c.c.). Questi beni sono tali o per loro intrinseca qualità (c.d. demanio necessario, ossia il demanio marittimo, idrico e militare, art. 822, comma 1) o per il fatto di appartenere ad enti territoriali (c.d. demanio accidentale od eventuale: strade, autostrade, aerodromi, immobili di interesse storico ed artistico, raccolte dei musei etc., art. 822 c.c., comma 1).
Oggi, però, non è più possibile limitarsi, in tema di individuazione dei beni pubblici o demaniali, all’esame della sola normativa codicistica del 42, risultando indispensabile integrare la stessa con le varie fonti dell’ordinamento e specificamente con le (successive) norme costituzionali. La Costituzione, com’è noto, non contiene un’espressa definizione dei beni pubblici, nè una loro classificazione, ma si limita a stabilire alcuni richiami che sono, comunque, assai importanti per la definizione del sistema positivo.
A sua volta l’art. 42 Cost., pur essendo centrato prevalentemente sulla proprietà privata, esordisce sulla significativa affermazione secondo cui la proprietà “è pubblica o privata”, il che costituisce un implicito riconoscimento di una diversità di fondo tra i due tipi di proprietà. Più di recente, ancora, la riforma attuata con la Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha modificato il titolo 5^ della parte seconda della Costituzione, ha ricondotto alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali (art. 117, comma 2), mentre ha stabilito la competenza concorrente dello Stato e delle Regioni per ciò che riguarda la valorizzazione dei beni culturali e ambientali (art. 117, comma 3); l’art. 118 Cost., comma 3, inoltre, dispone che la legge statale disciplina “forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali”.
Ciò comporta che, in relazione al tema in esame, più che allo Stato- apparato, quale persona giuridica pubblica individualmente intesa, debba farsi riferimento allo Stato-collettività, quale ente esponenziale e rappresentativo degli interessi della cittadinanza (collettività) e quale ente preposto alla effettiva realizzazione di questi ultimi; in tal modo disquisire in termine di sola dicotomia beni pubblici (o demaniali) – privati significa, in modo parziale, limitarsi alla mera individuazione della titolarità dei beni, tralasciando l’ineludibile dato della classificazione degli stessi in virtù della relativa funzione e dei relativi interessi a tali beni collegati.
Del resto, già da tempo, la dottrina ma anche la stessa giurisprudenza hanno fatta proprio, l’idea di una necessaria funzionalità dei beni pubblici, con la conseguente convinzione che il bene è pubblico non tanto per la circostanza di rientrare in una delle astratte categorie del codice quanto piuttosto per essere fonte di un beneficio per la collettività, sino ad ipotizzare casi di gestione patrimoniale dei beni pubblici (come la loro alienazione e cartolarizzazione). In proposito vale la pena ricordare che già il codice prevede espressamente, all’art. 825, la figura giuridica dei diritti demaniali su beni altrui; osserva questa norma che il regime del demanio pubblico si estende ai diritti reali che spettano allo Stato, alle province e ai comuni quando essi “sono costituiti per l’utilità di alcuno dei beni indicati negli articolari precedenti o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi”. In tal modo vengono in evidenza le servitù pubbliche e i diritti di uso pubblico, quali le strade vicinali, gli usi civici e le proprietà collettive.
In tale quadro vanno inserite le leggi aventi ad oggetto la trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni (tra cui il D.L. n. 386 del 1991, convertito nella L. n. 35 del 1992), quelle riguardanti la privatizzazione di enti proprietari in maniera rilevante di beni pubblici (come l’Enel, ex L. n. 359 del 1992, e le Ferrovie dello Stato, mediante delibera Cipe del 92), nonchè il D.Lgs. n. 267 del 2000, che ha consentito il trasferimento a società di capitali di beni pubblici da parte degli enti locali (con riferimento a “i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni”), il D.L. n. 63 del 2002 (convertito nella L. n. 112 del 2002) che, tra l’altro, ha dato luogo alla costituzione di un’apposita società per azioni (la Infrastrutture s.p.a.), sotto la vigilanza del Ministro dell’Economia e delle Finanze) cui possono essere trasferiti beni pubblici sino alla L. n. 326 del 2003, con particolare riferimento all’art. 30 (che tra l’altro statuisce che “ai fini della valorizzazione, trasformazione, commercializzazione e gestione del patrimonio immobiliare dello Stato e con le procedure di cui al primo periodo del D.L. 25 settembre 2001, n. 351, art. 3, comma 15, convertito, con modificazioni, dalla L. 23 novembre 2001, n. 410, vengono promosse le società di trasformazione urbana secondo quanto disposto dall’art. 120 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, che includano nel proprio ambito di intervento immobili di proprietà dello Stato, anche con la partecipazione del Ministero dell’economia e delle finanze, attraverso l’Agenzia del demanio, delle regioni, delle province, e delle società interamente controllate dallo stesso Ministero….. “), e la L. n. 112 del 2002 che all’art. 7 prevede al comma 1 e comma 10 che “per la valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato è istituita una società per azioni, che assume la denominazione di “Patrimonio dello Stato s.p.a.” e che “alla Patrimonio dello Stato s.p.a. possono essere trasferiti diritti pieni o parziali sui beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile e indisponibile dello Stato, sui beni immobili facenti parte del demanio dello Stato e comunque sugli altri beni compresi nel conto generale del patrimonio dello Stato di cui al D.Lgs. 7 agosto 1997, n. 279, art. 14 ovvero ogni altro diritto costituito a favore dello Stato….”.
Ed è appunto in tale seconda prospettiva che vanno inquadrate le c.d. valli da pesca che, in virtù di un’indagine svolta dal giudice di merito e documentata da ampia motivazione della sentenza in esame, presentano (con esclusione delle zone emerse dall’acqua) una funzionalità e una finalità pubblica-collettivistica; afferma, infatti, la Corte di merito che “in definitiva, il tentativo di chiusura dei corpi idrici predetti, solo recentemente portato a quasi totale compimento, non è idoneo a determinare un’effettiva e definitiva separazione per le chiusure a stagno (in via di fatto attuata) – in quanto la demanialità naturalmente acquisita da tempo immemorabile con l’espandersi delle acque lagunari, come già detto, non può cessare per effetto di mere attività materiali eseguite da soggetti privati, sia pure nell’inerzia o con la tolleranza degli organi pubblici, di cui non si deve tener conto al fine di verificare la sussistenza delle condizioni di cui all’art. 28 c.n. e segnatamente della normale copertura dell’area dalle mareggiate ordinarie. E, nel caso di specie, come detto, l’eliminazione delle chiaviche determinerebbe il certo manifestarsi di tale fenomeno naturale, ora regolato artificialmente.
Nè, infine, risultano decisive le argomentazioni desunte dalla pretesa mancanza attuale degli usi pubblici del mare, perchè inconciliabili con le caratteristiche morfologiche dei bacini in esame, aventi una profondità media che li rende, secondo la parte privata, inidonei dunque alla navigazione ed alla balneazione”.
Detta natura di tali beni (come del resto per tutti i beni pubblici) ha la sua origine costitutiva nella legge, quale ordinamento composto da una pluralità di fonti (in particolar modo la Costituzione con le norme sopra richiamate), sulla base della sussistenza “all’attualità” di determinate caratteristiche (fisiche-geografiche) in concreto previste dal legislatore, e prescinde quindi da disposizioni e provvedimenti di ordine amministrativo, come già affermato da questa Corte (in particolare, Cass. n. 1228/1990, ove si afferma che l’inclusione di un bene nel demanio naturale discende della presenza delle connotazioni fisiche al riguardo considerate dalla legge, indipendentemente da atti ricognitivi o formalità pubblicitarie).

References: Sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 1
 art. 1
 sentenza 
 art. 28
 art. 9
 art. 28
 sentenza 
 art. 4
 art. 7
 sentenza 
 sentenza 
 art. 41
 art. 41
 sentenza 
 art. 1
 art. 822
 art. 822
 art. 3
 art. 14
 sentenza 
 Cass.