Source: http://isoladellefemmineitalcementieambiente.blogspot.com/2010/11/blog-post_17.html
Timestamp: 2017-10-20 19:29:43+00:00

Document:
Isola delle Femmine Italcementi e Ambiente: Sentenza TAR Lazio e del Consiglio di Stato sul ricorso presentato da alcuni Comuni
N. 07276/2010 REG.SEN.
N. 01496/2010 REG.RIC.
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1496 del 2010, proposto da:
COMUNE DI CALTAVUTURO, COMUNE DI ALTOFONTE, COMUNE DI SCLAFANI BAGNI, COMUNE DI PETRALIA SOTTANA, COMUNE DI CONTESSA ENTELLINA, COMUNE DI COLLESANO, COMUNE DI CAMPOFELICE DI ROCCELLA, COMUNE DI GRATTERI, COMUNE DI GERACI SICULO, ognuno in persona dei propri rispettivi sindaci in carica, rappresentati e difesi dagli avv. Guido Corso, Licia D'Amico e Ignazio Scardina, con domicilio eletto presso Licia D'Amico in Roma, via Germanico, n.197;
AUTORITA’ D’AMBITO TERRITORIALE OTTINALE – ATO 1 PALERMO, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Pitruzzella, con domicilio eletto presso l’avv. Giovanni Pitruzzella in Roma, via Stoppani, n. 1;
DIRIGENTE DELLA SEGRETERIA OPERATIVA DELL’A.T.O. 1;
COMMISSARIO AD ACTA; PROVINCIA DI PALERMO, in persona del legale rappresentante in carica;
AMAP S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica;
COMUNE DI PALERMO, in persona del legale rappresentante in carica;
PRESIDENTE DELLA REGIONE SICILIANA; COMMISSARIO DELEGATO PER L’EMERGENZA IDRICA, Mario Rosario Mazzola;
SOC. AZIONARIA PER LA CONDOTTA DI ACQUE POTABILI S.p.A. in proprio e quale capogruppo R.T.I., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Lorenzo Acquarone, Daniela Anselmi, Giulio Bertone , Giovan Candido Di Gioia, con domicilio eletto presso l’avv. Giovanni Candido Di Gioia in Roma, piazza Mazzini, n. 27;
REGIONE SICILIA, in persona del presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difeso dall'avv. Massimo Mari, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I n. 10719 del 3 novembre 2009, resa tra le parti, concernente PROCEDURA DI AFFIDAMENTO PER LA GESTIONE DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Autorita' D'Ambito Territoriale Ottimale - Ato 1 Palermo e di Soc. Azionaria per la Condotta di Acque Potabili S.p.A., in proprio e quale capogruppo del raggruppamento temporaneo di imprese e di Regione Sicilia;
Visto l’appello incidentale spiegato dalla Soc. Azionaria per la Condotta di Acque Potabili S.p.A.
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2010 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati D'Amico, Pafundi, per delega dell'Avv. Pitruzzella, Anselmi e Di Gioia;
Visto il dispositivo di decisione n. 473 del 2 luglio 2010;
1. Con ricorso giurisdizionale notificato il 13 marzo 2007 i Comuni Caltavuturo, Altofonte Sclafani Bagni, Giuliana, Contessa Entellina, Campofelice di Roccella, Scillato, Petralia Sottana, Grattieri, Collesano e Geraci Siculo chiedevano al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia l’annullamento:
a) della delibera in data 26 gennaio 2007, con cui la Conferenza dei Sindaci dell’Autorità d’Ambito ATO 1 Palermo aveva approvato l’affidamento del Servizio Idrico Integrato a norma dell’art. 2 della convenzione di cooperazione;
b) della determina dirigenziale n. 6 del 18 gennaio 2007, avente ad oggetto “Approvazione verbali di gara relativi alla procedura per l’affidamento della gestione del S.I.I. nell’ATO 1 Palermo – Aggiudicazione in via definitiva della gara per l’affidamento della gestione del S.I.I. nell’ATO 1 Palermo al raggruppamento temporaneo di imprese costituito dalla Soc. Acque Potabili S.p.A. di Torino n.q. di mandataria, da Genova Acque S.p.A. di Genova, da S.M.A.T. S.p.A. di Torino, da Cons. Coop. di Forlì, da Galva S.p.A. di Pomezia, da Giovanni Putignano e figli s.n.c. di Noci, da Edil Putignano di Noci, da Studio Applicazioni Idrauliche S.A.I. s.r.l. di Palermo, da DESA s.r.l. di Torino in qualità di mandanti”;
c) della delibera n. 1 del 28 dicembre 2005, con cui il commissario ad acta aveva approvato il Piano d’Ambito con il relativo addendum, la convenzione di gestione ed il disciplinare tecnico, a modifica degli atti a suo tempo approvati dalla Conferenza dei Sindaci;
d) della delibera n. 2 del 28 dicembre 2005, con cui il commissario ad acta aveva approvato il disciplinare di gara;
e) di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.
L’impugnativa era affidata a sei motivi di censura, così articolati:
I) in relazione alla delibera della Conferenza dei Sindaci e del Presidente della Provincia regionale di Palermo 26 gennaio 2007; alla determinazione dirigenziale della Segreteria Tecnico – operativa dell’ATO 1 del 18 gennaio 2007; ai verbali della commissione di gara approvati con i due atti precedenti:
1) “Violazione dell’art. 23 co. 1, 2 e 6 del d.lgs. 158/1995 e dell’art. 1 del bando (disciplinare di gara) – Violazione dei principi in tema di associazione temporanea d’impresa – Violazione dell’art. 11 co. 5 del bando (termine per la presentazione dell’offerta”, in quanto, in macroscopica violazione del rubricato articolo 28 del D. Lgs. 158/1995, il R.T.I. aggiudicatario, dopo la presentazione dell’offerta (il cui termine era stato fissato nel bando di gara per il 28 febbraio 2006), aveva subito una profonda modificazione, giacchè, giusta atto notarile in data 30 maggio 2006, una delle società mandanti (Genova Acque) si era fusa per incorporazione con De Ferrari S.p.A. e Acque Italia S.p.A. nella Acquedotto Nicolay S.p.A. che, proprio per effetto della fusione, aveva assunto la denominazione di Mediterranea Acque S.p.A., non potendo trovare applicazione a tale fattispecie, diversamente da quanto inammissibilmente ritenuto dalla stazione appaltante, le disposizioni di cui all’art. 35 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, recepita dalla legge regionale n. 7/2002; ciò senza contare che, per un verso, per effetto della disposizione di cui all’articolo 3 dell’atto di fusione (secondo cui dal momento della fusione cessava di pieno diritto ogni potere spettante all’organo amministrativo ed a quello di controllo delle società incorporate e cessavano altresì tutti i poteri che questi avevano conferito a terzi con procuri sia speciali sia generali) il mandato originariamente conferito da Genova Acque alla capogruppo si era estinto, e, per altro verso, la documentazione relativa agli amministratori di Mediterranea Acque S.p.A. era stata prodotta solo il 31 luglio 2006, ben oltre il termine delle ore 14 del 28 febbraio 2006 fissato nel bando di gara;
2) “Nullità dell’offerta perché frutto di un’intesa restrittiva della concorrenza (art.2 L. 287/1990)”, in quanto sulla scorta delle peculiari disposizioni contenute in particolare nei commi 1 e 7 dell’art. 16 del bando di gara (secondo cui la gara sarebbe stata celebrata anche in presenza di una sola offerta e l’aggiudicazione definitiva era risolutivamente condizionata all’esito delle formalità previste in materia di tutela della concorrenza e del mercato) nonché del fatto che, sia nella gara della cui legittimità di discuteva, che in quelle indette dalle altre Autorità di Ambito Territoriale Ottimale della Sicilia, era stata presentata una sola offerta (da parte di soggetti assolutamente diversi), era ragionevole ritenere che l’offerta presentata fosse il frutto di un preventivi accordi restrittivi della concorrenza da parte degli operatori;
II) in relazione alla delibera n. 2 del 28 dicembre 2005 con cui il commissario ad acta ha approvato il disciplinare di gara e alla delibera n. 1 del 28 dicembre 2005 con cui il Commissario Delegato ha approvato il Piano d’Ambito col relativo addendum, la convenzione di gestione e il disciplinare tecnico:
3) “Incompetenza – Invalidità derivata”: in quanto il commissario ad acta, nominato dal Presidente della Regione siciliana – commissario delegato per l’emergenza idrica – con decreto n. 1205 del 16 agosto 2005, aveva solo il compito di provvedere alla stesura del bando per l’affidamento del Servizio Idrico Integrato (secondo quanto già approvato dalla conferenza dei sindaci), alla sua pubblicazione e all’espletamento della gara, non rientrando invece nelle sue funzioni l’approvazione di un nuovo Piano d’Ambito, di una nuova convenzione di gestione e di un nuovo disciplinare tecnico (attività queste che presupponevano un’inerzia dell’organo istituzionalmente competente, la conferenza dei sindaci, che nel caso di specie non era riscontrabile); ciò senza contare che, per un verso, anche le modifiche apportate alla convenzione (in particolare quanto al controllo del gestore, al personale, alla revisione tariffaria, al canone di concessione, agli obblighi del gestore, alle sub concessioni, alla cauzione e sanzioni pecuniarie, alla sanzione risolutoria, alla forza maggiore e al contenzioso) erano inopinatamente ed ingiustificatamente favorevoli per il gestore e inammissibilmente peggiorative per l’amministrazione appaltante, e, per altro verso, che, anche a voler ritenere ammissibili le predette modificazioni, essere dovevano essere sottoposte all’approvazione della conferenza dei sindaci;
4) “Invalidità derivata”, atteso che i dedotti vizi di legittimità che inficiavano il bando di gara si ripercuotevano irrimediabilmente sul procedimento di gara e sul relativo esito, viziandolo;
III) in relazione alla delibera della Conferenza dei Sindaci del 26 gennaio 2007:
5) “Nullità della delibera”, in quanto, non solo non risultava quale fosse effettivamente il rappresentante del Sindaco di Palermo, due funzionari essendosi qualificati come tali in detta riunione, per quanto la dichiarazione effettuata da tal ing. Lo Cicero, direttore generale del Comune di Palermo, aveva un contenuto perplesso ed oscuro, così che se fosse stata da intendere come volontà favorevole, ma condizionata, come tale era da considerare nulla e sufficiente a far venir meno la stessa volontà della conferenza dei sindaci per difetto della maggioranza necessaria (assicurata proprio dalla partecipazione del Comune di Palermo); ciò senza contare, sotto altro concorrente profilo, che nella predetta delibera non vi era traccia dell’esame della problematica relativa al mutamento della composizione del raggruppamento temporaneo di imprese dopo la presentazione dell’offerta, su cui la segreteria tecnica aveva ritenuto di acquisire un parere legale che aveva ritenuto inammissibile l’offerta;
IV) in relazione a tutti gli atti impugnati:
6) “Violazione del principio di imparzialità – Violazione dell’art. 1 della L. 241/1990 come modificato dalla L. 15/2005”, in quanto il prof. Mario Rosario Mazzola, commissario ad acta giusta decreto n. 1205 del 16 agosto 2005, aveva ricoperto significativi incarichi in alcune società facenti parti proprio del raggruppamento temporaneo affidatario dell’appalto in questione (in particolare, quale componente del Consiglio di Amministrazione di Genova Acque – Società Servizi idrici per Azione dal 27 maggio 2003 al 14 febbraio 2006; consigliere di amministrazione della Acquedotto Nicolay S.p.A. e della stessa Mediterranea Acque S.p.A.), così che egli era da ritenersi assolutamente incompatibile con l’incarico commissariale conferitogli.
Con successivo atto in data 4 luglio 2007 i comuni ricorrenti impugnavano con motivi aggiunti:
f) la determinazione presidenziale n. 9 dell’11 giugno 2007, avente ad oggetto “Revoca Determinazione Presidenziale n. 5 del 26/04/2007 avente per oggetto: Sospensione della procedura per l’affidamento della gestione del Servizio Idrico Integrato nell’ATO 1 – Palermo, di cui alla gara pubblicata sulla GUCE in data 18/01/2006”;
g) la convenzione di gestione sottoscritta il 14 giugno 2007, deducendo un solo motivo di censura, rubricato “Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e sviamento – difetto di motivazione (art. 3 L. 241/1990), con il quale sostenevano che l’amministrazione appaltante aveva macroscopicamente ed immotivatamente disatteso la segnalazione del 18 aprile 2007 dell’Autorità Garante del Concorrenza e del Mercato (che aveva evidenziato gravi anomalie riscontrate nella procedura concorsuale in esame), osservando, in particolare, che del tutto erroneamente aveva ritenuto che le finalità fissate dall’articolo 17, comma 7, del bando di gara erano state assicurate “con la pubblicazione del provvedimento n. 16712 del 20.04.2007 dell’AGCM”, ciò del resto al solo fine di evitare l’azzeramento della gara in esame che sarebbe derivato da un emendamento approvato dalla Camera dei Deputati in tema di gestione delle risorse idriche (che negava la possibilità di nuovi affidamenti a provati, anche per quanto riguardava le procedure in corso) e per favorire il raggruppamento in gara.
L’adito tribunale, sez. I, nella resistenza della Provincia regionale di Palermo, Autorità dell’Ambito Territoriale Ottimale n. 1, dell’AMAP S.p.A. e della soc. Acque Potabili S.p.A., in proprio e quale capogruppo del R.T.I. aggiudicatario della concessione del Sistema Indrico Integrale dell’A.T.O. 1, con la sentenza n. 1915 del 2 agosto 2007 dichiarava improcedibile il ricorso per incompetenza funzionale, impregiudicata la riproposizione del gravame innanzi al tribunale amministrativo regionale competente, nelle forme di legge, come indicato in motivazione.
2. Le suddette amministrazioni comunali riproponevano l’impugnazione, ai sensi dell’art. 3 del decreto legge 30 novembre 2005, n. 245, convertito con modificazioni dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21, innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
Quest’ultimo, sez. I, sempre nella resistenza sez. I, nella resistenza della Provincia regionale di Palermo, Autorità dell’Ambito Territoriale Ottimale n. 1 Palermo; del Presidente della Regione Siciliana nella qualità di Commissario Delegato per l’Emergenza Idrica in Sicilia, Commissario ad acta nominato per il compimento delle procedure di affidamento del Servizio Idrico Integrato, ing. Mazzola; dell’AMAP S.p.A. e della soc. Acque Potabili S.p.A., in proprio e quale capogruppo del R.T.I. aggiudicatario della concessione del Sistema Indrico Integrale dell’A.T.O. 1, con la sentenza n. 10719 del 3 novembre 2009, respingeva il ricorso, dichiarandolo in in parte irricevibile ed in parte infondato.
In particolare, rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione in favore del Tribunale superiore delle acque pubbliche e rigettata altresì l’eccezione di difetto di legittimazione dei comuni ricorrenti, i primi giudici hanno ritenuto tardive le censure proposte nei confronti delle delibere del commissario ad acta n. 1 e n. 2 del 28 dicembre 2005 ed infondate quelle concernenti l’aggiudicazione definitiva dell’appalto in favore del raggruppamento temporaneo di imprese guidato da Società Azionaria per la condotta di acque potabili (relativamente alla questione della modificazione del raggruppamento dopo la presentazione dell’offerta e alla dedotta esistenza di un’intesa anticoncorrenziale) e la nullità della delibera della Conferenza dei sindaci del 26 gennaio 2007.
3. Tutti i comuni originariamente ricorrenti, eccezion fatta per quelli di Giuliana e di Scillato, hanno appellato tale sentenza, deducendone l’erroneità alla stregua di sette motivi di gravame, attraverso i quali sono stati sostanzialmente riproposti tutti i motivi di censura sollevati in primo grado, malamente apprezzati ed inopinatamente respinti con motivazione carente e approssimativa, frutto – a loro avviso - del superficiale esame del materiale probatorio versato in atti.
Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto in quanto inammissibile ed infondato, l’Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale ATO 1 di Palermo, la Società Azionaria per la Condotta di Acque Potabili S.p.a., in proprio e quale capogruppo dell’A.T.I. costituita con le società Mediterranea della Acque S.p.A., Metropolitana Acque Torino, Putignano & Figli s.r.l., Edil Putignano s.r.l., Galva S.p.A., Cons. Coop. Studio Applicazioni Idrauliche s.r.l. – S.A.I. Società di Ingegneria, e la Regione Sicilia.
La Società Azionaria per la Condotta di Acque Potabili S.p.a., in proprio e nella citata qualità, ha altresì spiegato appello incidentale, chiedendo la riforma della impugnata sentenza nella parte in cui ha respinto le eccezioni:
a) di difetto di giurisdizione in materia in favore del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche;
b) di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di legittimazione e di interesse dei comuni ricorrenti;
c) di irricevibilità del ricorso di primo grado per tardività;
d) di inammissibilità ed irritualità del ricorso proposto innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, per violazione dell’art. 31, ultimo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034;
e) di inammissibilità, sotto altro profilo, del ricorso di primo grado, travisando e/o ignorando la portata dell’eccezione, con vizio di infrapetizione;
f) di difetto di giurisdizione in relazione all’impugnazione del provvedimento del Presidente dell’A.T.O. 1 Palermo che ha autorizzato la stipula della convenzione.
Tutte le parti hanno illustrato con diffuse memorie le proprie rispettive tesi difensive.
4. La causa, già fissata per l’udienza in camera di consiglio del 30 marzo 2010, per la trattazione della domanda cautelare è stata rinviata per la decisione nel merito all’udienza pubblica del 25 giugno 2010, nella quale, dopo la rituale discussione, è stata trattenuta in decisione.
5. Per il suo carattere pregiudiziale deve essere innanzitutto esaminato il primo motivo dell’appello incidentale, col quale la Società Azionaria per le Condotte di Acqua Potabile S.p.A. ha lamentato l’erroneità della sentenza impugnata relativamente al capo con cui è stata respinta l’eccezione, formulata in primo grado di difetto di giurisdizione, appartenendo a suo avviso la cognizione della controversia de qua alla potestas iudicandi del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.
Il motivo è infondato, come correttamente ritenuto dai primi giudici.
Invero, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale da cui non vi è motivo di discostarsi (ex pluribus, Cass. SS.UU. 6 luglio 2005, n. 14195; C.d.S., sez. IV, 6 luglio 2009, n. 4306; sez. V, 18 settembre 2006, n. 5442), la giurisdizione di legittimità in unico grado del Tribunale superiore delle acque pubbliche ex art. 143, comma 1, lett. a), del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, sui ricorsi per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi dell’amministrazione in materia di acque pubbliche, sussiste solo allorquando i provvedimenti impugnati incidono direttamente ed immediatamente sulla materia delle acque, concorrendo in concreto a disciplinare la gestione, l’esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari ovvero a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio e/o alla realizzazione delle opere stesse o a stabilirne e/o a modificare la localizzazione di esse o influire sulla loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimento.
Non rientrano per contro in tale speciale competenza giurisdizionale le controversie che hanno per oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, così che appartiene alla cognizione del giudice amministrativo la controversia con cui si dubita della legittimità di un provvedimento di esclusione dalla gara di appalto per la realizzazione di opere idrauliche.
La controversia in esame che, come si ricava dalla documentazione in atti riguarda la legittimità dell’affidamento definitivo al raggruppamento temporaneo d’imprese costituito dalla società Acque Potabili di Torino nella qualità di mandataria, da Genova Acque S.p.A. di Genova, da S.M.A.T. S.p.A. di Torino, da Cons. Coop. di Forlì, da Galva S.p.A. di Pomezia, da Giovanni Putignano e figli s.n.c., da Edil Putignano di Noci, da Studio Applicazioni Idrauliche S.A.I. s.r.l. di Palermo, da DESA s.r.l. di Torino in qualità di mandanti della gestione del Servizio Idrico Intergrato nell’A.T.O. di Palermo (nonché degli atti presupposti, connessi e conseguenti), non incide in modo diretto ed immediato sulla gestione delle acque pubbliche e non appartiene quindi alla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque, bensì a quella di legittimità del giudice amministrativo, come correttamente statuito dai primi giudici.
6. Così accertata l’esistenza della potestas iudicandi, la Sezione, passando all’esame dell’appello principale è dell’avviso che esso invece infondato e che debba essere respinto.
6.1. Con il primo motivo di gravame le appellanti amministrazioni comunali hanno innanzitutto contestato la declaratoria di irricevibilità dell’impugnativa dei provvedimenti commissariali n. 1 e n. 2 del 28 dicembre 2005 (aventi ad oggetto rispettivamente, il primo, “Organizzazione del Servizio Idrico Integrato, ex art. 9 legge 36/94 – Approvazione Piano d’Ambito con relativo Addendum, Convenzione di gestione e Disciplinare Tecnico”; il secondo “Scelta del sistema di affidamento e approvazione del bando di gara per la gestione del Servizio Idrico Integrato”), sostenendo che, diversamente da quanto ritenuto dai primi giudici, non corrispondeva al vero né che essi fossero stati pubblicati all’Albo della Provincia di Palermo, né che con nota 1888 del 30 dicembre 2005 la Conferenza dei sindaci avesse comunicato ai comuni partecipanti “l’approvazione degli atti di gara da parte del Commissario ad acta e la loro visionabilità sul sito della Provincia”.
In particolare, secondo gli appellanti, nella ricordata nota era solo precisato che “atti e documenti redatti e approvati dal Commissario erano visionabili presso il sito www.provincia.palermo.it/ato/pres.htm”: non essendo stati indicati gli estremi e il contenuto di tali atti e non essendo il sito della provincia assimilabile all’albo pretorio ex art. 124 del T.U.E.L. (non rinvenendosi del resto alcun elemento in tal senso nella legge n. 36/94), non si era realizzata la fattispecie tipica della pubblicazione e di conseguenza l’impugnativa, in difetto di puntuale prova contraria da fornirsi dalle parti resistenti circa la conoscenza degli atti impugnati, doveva considerarsi tempestiva.
La tesi, pur suggestiva, non è meritevole di favorevole considerazione.
6.1.1. Come ha più volte sottolineato la giurisprudenza, ai fini della decorrenza del termine decadenziale per l'impugnazione di un atto innanzi al giudice amministrativo ciò che rileva, ai sensi dell'articolo 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, qualora il predetto atto non sia stato notificato, è la sua piena ed effettiva conoscenza, indipendentemente dal mezzo con cui tale conoscenza sia stata acquisita, con la precisazione che non è necessaria la conoscenza completa dell'atto, essendo invece sufficiente la conoscenza dei suoi elementi essenziali (quali l'organo che lo ha adottato, la data ed il contenuto del dispositivo, ex pluribus, C.d.S., sez. VI, 19 marzo 2009, n. 1690; sez. IV, 30 giugno 2004, n. 4803; 2 dicembre 2002, n. 6601), fermo restando che la parte che eccepisce la tardività del ricorso deve dare prova della diversa data in cui la parte ricorrente ha avuto conoscenza dell'atto impugnato (ex multis, C.d.S., sez. IV, 18 dicembre 2008, n. 6365; 15 maggio 2008, n. 2236; 20 dicembre 2004, n. 8115; sez. VI, 12 febbraio 2007, n. 540).
E’ stato anche precisato che se è vero che, ai fini della decorrenza del termine per l' impugnazione occorre la conoscenza piena del provvedimento causativo della lesione, è anche vero che la tutela dell'amministrato non può ritenersi operante oltre ogni limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori, formali o estemporanei, quali, ad esempio, atti d'iniziativa di parte (richieste d'accesso, istanze, segnalazioni, ecc.), con la conseguenza inaccettabile che l'attività dell'Amministrazione e le iniziative dei controinteressati restano soggette indefinitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione, anche quando l'interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge (C.d.S., sez. IV, 5 marzo 2010, n. 1298).
6.1.2. Ciò precisato, con riferimento al caso di specie occorre rilevare che, anche a voler prescindere dalla circostanza che, come eccepito dall’appellata Società azionaria per la condotta di acque potabili S.p.A., il bando di gara (che evidentemente si fonda sulle impugnate delibere commissariali) è stato ritualmente pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee del 18 gennaio 2006 (circostanza quest’ultima che già di per sé oggettivamente sarebbe sufficiente a supportare adeguatamente, secondo l’id quod plerumque accidit, un giudizio di tardività di impugnazione degli atti che costituiscono il necessario presupposto giuridico e fattuale del bando stesso) , con la citata nota 1888 del 30 dicembre 2005, in pari data trasmessa via fax ai comuni ricorrenti e da questi effettivamente ricevuta (come risulta dalla documentazione versata in atti, senza che sul punto sia stata svolta dagli interessati alcuna contestazione), la segreteria tecnica – operativa dell’Ambito Territoriale 1 di Palermo informava dell’avvio della procedura di affidamento del Servizio Idrico Integrato, quale “conseguenza delle determinazioni assunte il 28/12/05 dal Commissario allo scopo incaricato dal Presidente della Regione Siciliana con proprio decreto n. 1205/05”, avvisando nel contempo che “atti e documenti redatti e approvati dal Commissario sono visionabili presso il sito www.provincia.palermo.it/ato1/pres.htm”.
La circostanza che i provvedimenti adottati dal commissario ad acta in data 28 dicembre 2005 fossero soltanto i decreti n. 1 e n. 2, di cui si discute, così che non sussisteva alcuna possibilità di eventuale confusione con altri provvedimenti e che non poteva esservi dubbio alcuno sul loro effettivo contenuto (essendo stato fatto tra l’altro nella ricordata comunicazione riferimento al decreto stesso n. 1205/05 con cui era stato nominato), induce ragionevolmente a ritenere che la predetta comunicazione costituiva adeguato mezzo di conoscenza dei provvedimenti, sufficiente a far decorrere il termine di impugnazione, contenendo quanto meno indicazioni formali, certe ed inequivoche, circa l’effettiva esistenza di provvedimenti amministrativi che potevano essere potenzialmente lesivi degli interessi dei comuni ricorrenti, a nulla rilevando la mancata conoscenza del relativo contenuto, ciò potendo giustificare solo la proposizione di motivi aggiunti.
A tutto voler concedere, deve rilevarsi che detta comunicazione era quanto meno sufficiente a far conseguire, attraverso un comportamento di minima diligenza e di auspicabile buona fede, la dovuta conoscenza dei provvedimenti commissariale: del resto non è stato giammai contestato che, malgrado la predetta comunicazione, gli atti e i provvedimenti di cui trattasi non fossero stati effettivamente messi a disposizione degli interessati e che pertanto era stato effettivamente impedito l’esercizio del diritto di difesa ed in concreto la possibilità di proporre tempestivo ricorso giurisdizionale.
Sotto altro concorrente profilo, peraltro, anche a prescindere dalle considerazioni fin ad ora svolta, dalla documentazione versata in atti, emerge che all’ordine del giorno della conferenza dei sindaci dell’A.T.O. 1 di Palermo del 5 luglio 2006 vi era “1. Compimento delle procedure di affidamento in concessione della gestione del Servizio Idrico Integrato nell’Ambito Territoriale Ottimale 1 Palermo ex art. 12 della Convenzione di Cooperazione” e che in particolare la discussione su tale argomento riguardò la questione delle modalità di designazione dei componenti della Commissione di gara (essendo quindi implicito che tutti i sindaci dell’ambito in questione erano a conoscenza dell’esistenza della gara – della legittimità del cui affidamento si discute – ovvero ancora avrebbero potuto attivarsi, secondo un fondamentale principio di comportamento secondo buona fede, per avere conoscenza degli atti presupposti della gara).
Nella successiva riunione del 20 luglio 2006, poi, nella quale al primo punto all’ordine del giorno vi era:
“1. Comunicazione componenti commissione di gara designati”, si registrò inizialmente un puntuale intervento del Sindaco del Comune di Caltavuturo il quale, tra l’altro, sostenne espressamente la tesi della illegittimità della procedura di gara (sia per la possibilità prevista dal bando di aggiudicare la gara anche in presenza di una sola offerta, sia perché era previsto che gli stessi soggetti progettassero ed eseguissero i lavori, sia ancora per la situazione di incompatabilità in cui versava il commissario ad acta); nel corso della seduta il predetto sindaco, intervenendo ulteriormente nella discussione, relativamente al terzo punto all’ordine del giorno (“Adeguamento convenzione di cooperazione al nuovo D. Lgs. 152/06”) ed alla proposta (conciliativa rispetto ad un contenzioso in atto con l’AMAP) a tal fine avanzata dal Comune di Palermo, affermò testualmente “…di trovarsi di fronte ad una follia istituzionale e giuridica. Essendo già stata prestabilita dal commissario ing. Rosario Mazzola, la modalità di affidamento del servizio, sulla base di un piano di ambito e di un apposito capitolato, con questo accordo si andrebbe a modificare il sistema di aggiudicazione e, soprattutto il piano di ambito, sul quale Palermo raccoglie oltre il 50% degli interventi previsti”.
Prescindendo da ogni considerazione sul merito di tali interventi e sugli esiti delle deliberazioni assunte in tali sedute
dalla Conferenza dei servizi (trattandosi evidentemente di questioni che non interessano la controversia in esame), dalla lettura dei ricordati verbali emergono incontrovertibilmente elementi di fatto, gravi, precisi e concordanti da cui si ricava l’effettiva conoscenza da parte dei comuni interessati (regolarmente convocati a tali riunioni, profilo - anche questo – su cui non è stata prospettata alcuna riserva o svolta alcuna contestazione) dell’esistenza e del contenuto dei provvedimenti commissariali n. 1 e n. 2 del 28 dicembre 2005 del commissario ad acta quanto meno alla data del 20 luglio 2006, così che la notificazione del ricorso introduttivo del giudizio innanzi al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, avvenuta il 15 marzo 2007, è evidentemente tardiva, come correttamente ritenuto dai primi giudici.
6.1.3. D’altra parte è appena il caso di rilevare che, come del resto emerge dalla lettura delle stesse censure formulate dai comuni interessati fin dal primo grado di giudizio, gli impugnati decreti commissariali contengono determinazioni autonomamente ed immediatamente lesive degli interessi dei comuni facenti parti dell’ambito ottimale, quali, per esempio, le (contestate) modifiche del precedente Piano d’Ambito, della convenzione di gestione e del disciplinare di gara, già approvati dalla Conferenza dei sindaci dei comuni dell’A.T.O.
Detti decreti, pertanto, pur costituendo atti (necessariamente) presupposti del bando di gara e del successivo procedimento concorsuale, non possono essere qualificati come meramente procedimentali e, ai fini della tempestività della loro impugnazione, non è dunque sufficiente la tempestiva impugnazione del provvedimento (aggiudicazione definitiva) conclusivo del procedimento.
6.2. La delineata tardività dell’impugnazione dei ricordati decreti del commissario ad acta, n. 1 e n. 2 del 28 dicembre 2005 impedisce l’esame delle censure di merito sollevate con il secondo motivo di gravame.
6.3. Deve essere altresì confermata, alla stregua delle osservazioni già svolte sub 6.1., anche la declaratoria di tardività della censura sollevata in primo grado (in ordine alla violazione del principio di imparzialità) circa la situazione in cui versava il commissario ad acta, autore dei decreti n. 1 e n. 2 del 28 dicembre 2005, per aver svolto significativi incarichi in alcune società facenti parte proprio del raggruppamento temporaneo di imprese risultato poi aggiudicatario dell’appalto.
Sul punto, indipendentemente da ogni altra considerazione, ad avviso della Sezione è decisiva la considerazione che tale situazione di incompatibilità risulta essere sicuramente conosciuta ben prima dei sessanta giorni precedenti la notificazione del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, essendovene espressa menzione nel già citato verbale della conferenza dei sindaci del 20 luglio 2006.
Per completezza giova evidenziare che l’inammissibilità (per tardività) della censura in questione in sede di giudizio amministrativo non preclude la segnalazione della asserita incompatibilità all’autorità giudiziaria, qualora ovviamente sussistano elementi di fatto tali da configurare l’esistenza di specifiche condotte delittuose.
Devono essere pertanto respinti anche il sesto ed il settimo motivo di appello.
6.4. Con il terzo motivo di gravame è stata lamentata l’erronea declaratoria di infondatezza del primo motivo di ricorso, con cui era stata dedotta la macroscopica violazione dell’articolo 23 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 158, stante la pacifica, ma inammissibile, modificazione soggettiva del raggruppamento temporaneo di imprese aggiudicataria, intervenuta dopo la presentazione dell’offerta.
Secondo gli appellanti, infatti, la specialità della disciplina degli appalti riguardanti i settori esclusi, in cui s’iscriveva l’appalto in questione, escludeva in radice la correttezza dell’assunto dei primi giudici che avevano ritenuto applicabile al caso di specie un più recente, ma non condivisibile, indirizzo giurisprudenziale teso a superare il principio della immodificabilità assoluta dell’offerente; ciò senza contare che per effetto dell’intervenuta fusione, come si ricavava dalla lettura dell’articolo 3 del relativo atto notarile, erano venuto meno l’originario mandato conferito da Genova Acque alla capogruppo Acque Potabile Società Azionaria per la condotta di acque potabili S.p.A.
Giova aggiungere per completezza che, quanto al caso in esame, per un verso, non è stato affatto contestato che sia mancata la comunicazione di tale modificazione soggettiva del raggruppamento temporaneo di imprese che aveva presentato l’offerta e che sussistessero elementi che, sotto il profilo della ricorrenza dei requisiti soggettivi, impeditivi della partecipazione alla gara del predetto raggruppamento nella sua nuova configurazione soggettiva, e che evidentemente la dimostrazione del possesso dei requisiti di partecipazione da parte del raggruppamento, soggettivamente modificato, non poteva avvenire nel rispetto dei termini fissati dal bando per la (originaria) presentazione delle offerte (14 febbraio 2006), l’atto notarile di fusione per incorporazione della società Genova Acque (una delle originarie mandanti del raggruppamento concorrente) con De Ferrari S.p.A. e Acque Italia S.p.A. nella società Acquedotto Nicolay S.p.A. (che proprio per effetto della fusione ha assunto la denominazione di Mediterranea Acque S.p.A.) essendo datato solo 30 maggio 2006.
Infine occorre sottolineare che, come emerge dall’indirizzo giurisprudenziale sopra ricordato, la fattispecie della fusione (per incorporazione) dà vita ad una fattispecie di “… di successione inter vivos a titolo universale…(con)… conseguente acquisizione da parte della società incorporante (o della nuova società che ne deriva) dei diritti e gli obblighi della società incorporata (o, nel caso della fusione in senso stretto, delle società che vi hanno partecipato) (in termini, Sez. V, 26 settembre 2002 n. 4940)”, così che, diversamente da quanto sostenuto dai comuni appellanti, in mancanza di una diversa espressa previsione nell’atto di fusione, che non è stata neppure dedotta, non si estingue affatto l’originario mandato conferito dalla società Genova Acque, la previsione contenuta nell’invocato articolo 3 dell’atto di fusione avendo valore solo per i nuovi rapporti e le nuove vicende successive allo stesso atto di fusione.
6.5. Con il quarto motivo di gravame i comuni appellanti hanno lamentato l’erroneo rigetto del secondo motivo di censura del ricorso introduttivo del giudizio, con il quale era stata dedotta la nullità, siccome frutto di un’intesa restrittiva della concorrenza, dell’offerta presentata dal raggruppamento temporaneo di imprese aggiudicatario.
In particolare, ad avviso degli appellanti, i primi giudici, non avevano tenuto conto degli specifici e gravi rilievi sollevati dall’Autorità garante della concorrenza (che aveva anche sollecitato anche l’esercizio dei poteri di autotutela da parte dell’amministrazione appaltante), stravolgendo il contenuto della censura e pervenendo perciò ad un inammissibile giudizio di ipoteticità e genericità della stessa.
Anche tale censura non è meritevole di favorevole considerazione.
Occorre innanzitutto premettere che, come emerge dalla documentazione versata in atti, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, che aveva avviato un’apposita indagine istruttoria a seguito di un esposto relativo a presunte irregolarità nello svolgimento della gara per l’affidamento del servizio idrico di cui si tratta, chiedendo all’Autorità di Ambito Ottimale di Palermo le opportune notizie ed informazioni, con provvedimento n. 16712 del 12 aprile 2007 (pubblicata sul proprio Bollettino Settimanale – Anno XVII – n. 15 del 30 aprile 2000) ha deliberato il non luogo a provvedere in ordine all’operazione che, in relazione proprio alla gara bandita dall’A.T.O. n. 1 di Palermo per l’affidamento trentennale della gestione del Servizio Idrico Integrato, aveva dato luogo al raggruppamento temporaneo di imprese tra SAP, SMAT, MEDA, SAI, DESA, EDILPUT, GIOUT, GALVA e CONSCOOP, cui aveva fatto seguito la costituzione di una società denominata Acque Potabili Siciliane s.r.l.
In particolare la predetta Autorità ha espressamente affermato che “alla luce delle informazioni fornite,l’operazione comunicata non costituisce una concentrazione ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera b), della legge n. 287/1990, in quanto l’insieme degli accordi intercorrenti tra i soci di APS – e segnatamente quelli relativi alla ripartizione delle attività di competenza di APS in qualità di gestore del SII – evidenzia un effetto cooperativo prevalente nell’attività della neo costituita impresa comune tale da escluderne la natura concentrativa”.
Se è vero poi che la stessa Autorità con la nota in data 26 aprile 2007 ha espresso perplessità in ordine al concreto svolgimento della gara, rilevando una asserita “…situazione discorsiva della concorrenza risultante da alcuni elementi della Gara, sia sotto il profilo delle disposizioni contenute nel relativo bando (“Disciplinare”), che di alcune delibere adottate da enti locali territoriali facenti parte dell’ATO di Palermo e che della Gara hanno condizionato profondamente gli esiti”, non può non rilevarsi che tale autorevole opinione non si è tradotto in specifici provvedimento sanzionatori, bensì ha assunto la forma di un parere, non vincolante, tant’è che la stessa Autorità conclude auspicando “…che gli organi indirizzo – nel caso specifico, eventualmente anche nelle forme proprie dell’autotutela amministrativa – assumano iniziative idonee ad assicurare che le gare per l’affidamento della gestione del servizio idrico integrato permettano un effettivo confronto concorrenziale, funzionale alla fornitura di servizi di qualità più elevata, evitando nel contempo che le procedure di selezione ad evidenza pubblica diventino lo strumento per il perseguimento di obiettivi diversi rispetto a quello dell’efficiente gestione del servizio”.
Ciò posto, pur nella obiettiva delicatezza della questione, proprio l’inesistenza, da un parte, di provvedimenti sanzionatori da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e, d’altra parte, la espressa dichiarazione che non sussisteva la fattispecie della concentrazione vietata ai sensi della legge 10 ottobre 1990, n. 287, rende corretto l’assunto dei primi giudici che hanno dichiarato ipotetica e generica la doglianza di nullità dell’offerta per presunta violazione del principio della concorrenza.
Infatti, le pur puntuali osservazioni della Autorità infatti sono da ragionevolmente da intendere nel senso che in presenza di quelle esaminate clausole della lex specialis è altamente probabile la distorsione del mercato, cosa che giustifica il richiamo all’eventuale esercizio del potere di autotutela: ma sotto il profilo che qui interesse, i comuni appellanti avrebbero dovuto provare in concreto non l’astratto effetto discorsivo del mercato, ma in concreto l’effettiva violazione della concorrenza, prova che è del tutto mancata.
Sotto altro concorrente profilo, ricordato che nei confronti del mancato esercizio da parte della pubblica amministrazione del potere di autotutela non sussiste in capo agli interessati alcun posizione differenziata (interesse legittimo) tutelabile in sede giudiziale, è appena il caso di rilevare che, a tutto voler concedere, le censure sollevate nei confronti della lex specialis di gara sono in ogni caso tardive e perciò inammissibili alla stregua delle osservazioni svolte nei paragrafi 6.1. e 6.2.
6.6. E’ ugualmente infondato il quinto motivo di gravame, in quanto innanzitutto non sussiste la dedotta nullità della delibera assunta dalla Conferenza dei Sindaci dell’A.T.O. n. 1 di Palermo in data 26 gennai 2007 circa l’affidamento della gestione del S.I.I. per l’asserita invalidità del voto espresso dal rappresentante del Comune di Palermo.
Pur dovendo ammettersi che la redazione del verbale presenta qualche errore e/o imperfezione, essendo indicato nell’epigrafe dell’atto, come rappresentate del Comune di Palermo, tal Geraci Giulio, laddove nel corso della discussione e della votazione rappresentate dello stesso comune è indicato nella persona dell’ing. Gaetano Lo Cicero, è decisivo rilevare che la volontà espressa dal rappresentante del Comune di Palermo in ordine alla questione oggetto di votazione (affidamento del S.I.I) è piena, libera ed incondizionata, essendo riportato testualmente che il predetto rappresentante “…dichiara il voto favorevole richiamando tutte le condizioni già stabilite da questa Assemblea”.
La circostanza che, dopo la votazione e dopo che l’esito della stessa era stata già proclamata, senza alcuna riserva o osservazioni da parte degli intervenuti (nel verbale si legge espressamente: “In relazione all’esito della superiore votazione il Presidente, Assessore Loddo, dichiara che la Conferenza dei Sindaci ha approvato l’affidamento del S.I.I. a norma dell’art. 2 della Convenzione di cooperazione”) ed anzi al termine della riunione, quando non vi è più alcun argomento su cui deliberare, il rappresentante del Comune di Palermo nella persona dell’ing. Lo Cicero prenda la parola e legga una nota che testualmente recita “Il Comune di Palermo esprime voto favorevole solo al fine dell’eventuale transazione tra tutti i soggetti coinvolti nei giudizi amministrativi in atto pendenti, senza che ciò possa in alcun modo intendersi, fino al perfezionamento della transazione, quale acquiescenza ai provvedimenti impugnati dallo stesso Comune”, non è idonea ad inficiare la precedente deliberazione.
Non solo, come evidenziato, si tratta di una dichiarazione che interviene allorquando la volontà dell’assemblea quanto allo specifico ad oggetto dell’affidamento del S.I.I. si è già definitivamente formata ed è stata anche espressamente proclamata, per quanto essa non risulta neppure riguardare in via diretta ed immediata l’affidamento del S.I.I. e sotto questo profilo sembra avere piuttosto una valenza “politica”, ma non certo giuridica.
Quanto poi al presunta profilo di nullità della delibera, asseritamente derivante dal fatto che i comuni partecipanti alla Conferenza non conoscevano adeguatamente e completamente la questione oggetto di deliberazione ed in particolare il contenuto degli atti di gara, ivi compresa la questione dell’inammissibilità della modificazione soggettiva del raggruppamento temporanea di imprese che aveva presentato l’offerta, è sufficiente osservare che, anche a prescindere dalla genericità ed ipoteticità della doglianza, la stessa è del tutto infondata, atteso che dalla lettura del verbale di riunione della Conferenza dei Sindaci del 23 novembre risulta, come si evince dall’intervento proprio del Sindaco del Comune di Caltavuturo, che erano puntualmente conosciute tutte le questioni relative all’affidamento di cui si tratta, ivi compreso quello relativo alla intervenuta modificazione soggettiva del raggruppamento temporaneo di imprese offerente.
7. L’infondatezza dei motivi dell’appello principale, che determina il suo rigetto, rende improcedibile per difetto di interesse gli altri motivi dell’appello incidentale, eccezion fatta per quello relativo al difetto di giurisdizionale, che invece è infondato.
8. In conclusione l’appello principale deve essere respinto, mentre l’appello incidentale deve essere dichiarato infondato, e come tale rigettato, ed in parte improcedibile.
L’esito delle impugnazioni, principale ed incidentale, giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello principale, proposto dai comuni di Caltavuturo, Altofonte, Sclafani Bagni, Petralia Sottana, Contessa Entellina, Collesano, Campofelice di Roccella, Gratteri e Geraci Siculo, e sull’appello incidentale spiegato dalla Società Azionaria per la Condotta di Acque Potabili S.p.A., in proprio e nella qualità in atti, avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I, n. 10719 del 3 novembre 2009, così provvede:
- Respinge l’appello principale e quanto all’appello incidentale in parte lo rigetta ed in parte lo dichiara improcedibile;
- Dichiara compensate le spese del presente grado di giudizio.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 e 30 giugno 2010 con l'intervento dei Signori:
http://www.giustizia-amministrativa.it/DocumentiGA/Consiglio%20di%20Stato/Sezione%205/2010/201001496/Provvedimenti/201007276_11.XML
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL LAZIO
N. 10719/2009 REG.SEN.
N. 08263/2007 REG.RIC.
Sul ricorso numero di registro generale 8263 del 2007, proposto da:
Comune di Caltavuturo, Comune di Altofonte, Comune di Campofelice di Roccella, Comune di Collesano, Comune di Contessa Entellina, Comune di Geraci Siculo, Comune di Giuliana, Comune di Gratteri, Comune di Petralia Sottana, Comune di Scillato, Comune di Sclafani Bagni, in persona dei rispettivi Sindaci p.t, rappresentati e difesi dagli avv.ti Guido Corso, Ignazio Scardina e Salvatore M. Cusenza, ed elettivamente domiciliati in Roma, presso lo Studio Legale Galasso Stp, alla via Ezio, 12;
- Autorità dell’Ambito Territoriale Ottimale 1 Palermo, in persona del Presidente della Provincia Regionale di Palermo, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Pitruzzella, con domicilio eletto presso Romano Granozio in Roma, via Verona, 9;
- Presidente della Regione Siciliana n.q. di Commissario Delegato per l’Emergenza Idrica in Sicilia, Commissario ad acta nominato per il compimento delle procedure di affidamento del Servizio Idrico Integrato, ing. Mazzola, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
- Soc. Azionaria per la Condotta di Acque Potabili s.p.a., in proprio e quale capogruppo dell’ATI aggiudicataria del S.I.I. dell’ATO n. 1, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Lorenzo Acquarone, Giulio Bertone, Giovanni Di Gioia e Daniela Anselmi, con domicilio eletto presso Giovanni Di Gioia in Roma, p.zza Mazzini, 27;
- Amap s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.rti Gaetano Armao, Giuseppe Ragonese, con domicilio eletto presso Gaetano Armao in Roma, via del Corso, 262;
- Comune di Palermo, in persona del Sindaco p.t., n.c.;
1) della delibera 26 gennaio 2007 con la quale la Conferenza dei Sindaci dell’Autorità d’Ambito ATO 1 Palermo ha approvato l’affidamento del S.I.I.;
2) della determina dirigenziale n. 6 del 18 gennaio 2007 dell’Autorità ATO 1 Palermo, Segreteria Tecnica Operativa, con cui sono stati approvati i verbali di gara relativi alla procedura di affidamento del gestione del S.I.I. nell’A.T.O. 1 Palermo, nonché dei verbali allegati;
3) della delibera n. 1 presa dal Commissario ad acta il 28 dicembre 2005 con la quale sono stati approvati il Piano d’Ambito col relativo Addendum, la convenzione di gestione e il disciplinare tecnico, a modifica degli atti a suo tempo approvati dalla Conferenza dei Sindaci;
4) della delibera n. 2 presa dal Commissario ad acta nel dicembre 2005 con cui viene approvato il disciplinare di gara;
5) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale;
6) della determinazione n. 9 dell’11 giugno 2007 con il cui Presidente dell’ATO 1 Palermo ha revocato la sospensione del procedimento di gara disposta con determinazione n. 5 del 26 aprile 2007, ponendo le premesse per la stipula del contratto (avvenuta il 14 giugno 2007).
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate e delle società controinteressate;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 14 ottobre 2009 la d.ssa Silvia Martino;
1. I Comuni ricorrenti espongono che, con atto notificato in data 13 marzo 2007, proponevano ricorso innanzi al TAR Sicilia, per l’annullamento degli atti indicati in epigrafe dal n. 1 al n. 5.
Nelle more della definizione del merito, essi si trovavano poi costretti ad impugnare, con motivi aggiunti, un ulteriore atto (n.6 dell’epigrafe del presente ricorso), con il quale il Presidente della Conferenza dei Sindaci dell’Autorità d’Ambito, ATO 1, Palermo, aveva revocato la precedente sospensione, adottata in autotutela, della “procedura di affidamento per la gestione del S.I.I.”
Con sentenza in forma semplificata, n. 1915 del 2 agosto 2007, il TAR originariamente adito, dichiarava l’improcedibilità del ricorso, rilevando d’ufficio la competenza funzionale del TAR Lazio, sede di Roma, ai sensi dell’art. 3, comma 2 – bis, della l. 27 gennaio 2006, n. 21.
Le amministrazioni comunali ricorrenti, pertanto, hanno riproposto il ricorso introduttivo e successivi motivi aggiunti, innanzi a questo TAR.
In punto di fatto, ricordano come, con l.rg. n. 10 del 1999, l’Assemblea regionale siciliana abbia “recepito” la legge statale n. 36 del 1994 (c.d. legge “Galli”).
Gli Ambiti Territoriali Ottimali, coincidenti con i territori delle nove province, sono stati determinati con decreti del Presidente della Regione n. 114 del 16 maggio 2000, e n. 16 del 29 gennaio 2002.
Con altro decreto presidenziale, n. 209 del 7 agosto 2001, sono state stabilite le modalità organizzative. Secondo questo atto, i comuni e le province regionali, al fini di coordinarsi per il raggiungimento delle finalità della legge, possono optare o per la convenzione prevista dall’art. 30 del d.lgs. n. 267/2000, o per il consorzio ex art. 31.
In data 8 ottobre 2001, i Sindaci e il Presidente della Provincia, riuniti in conferenza, hanno individuato nella convenzione ex art. 30 d.lgs. 267/2000, la forma di cooperazione da impiegare per il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalla legge.
Con deliberazione n. 2/ATO del 16 settembre 2002, la Conferenza ha deliberato di scegliere, quale forma di gestione del S.I.I. dell’ATO 1, la concessione a terzi mediante gara pubblica.
Con deliberazione n. 3/ATO del 12 dicembre 2002, è stato approvato il Piano d’Ambito per la gestione del servizio.
Con deliberazione n. 2 del 13 marzo 2003, la Conferenza ha approvato la Convenzione di Gestione con allegato disciplinare tecnico per regolare i rapporti con il soggetto gestore.
Tali atti sono stati poi approvati anche dai consigli comunali di ciascuno degli enti locali interessati.
Le amministrazioni comunali ricorrenti ricordano anche che l’organizzazione degli ambiti territoriali ottimali prevede un organo di “indirizzo”, rappresentato dalla Conferenza dei Sindaci e del Presidente della Provincia regionale, uno di coordinamento (funzione affidata alla Provincia regionale di Palermo), ed, infine, una Segreteria tecnico – operativa.
E’ poi accaduto che la gara per la scelta del gestore del S.I.I. dell’ATO 1, bandita il 4 ottobre 2003, sia andata deserta, come pure infruttuosa si sia rivelata la procedura negoziata successivamente attivata.
Nel frattempo, con O.P.C.M. 3 luglio 2003, n. 3299, il Presidente della Regione veniva nominato Commissario Delegato per la gestione dell’emergenza idrica. Questi, a sua volta, nominava il prof. ing. Mario Rosario Mazzola commissario ad acta, “con il compito di provvedere, in via sostitutiva della Conferenza dei Sindaci e del Presidente della Provincia di Palermo”, al compimento delle procedure per l’affidamento del S.I.I “entro i successivi 90 giorni” (decreto n. 1205 del 16 agosto 2005).
Il termine veniva successivamente prorogato al 31 dicembre 2005 e, poi, al 30 giugno 2006.
I Comuni ricorrenti evidenziano che il Commissario ad acta ha modificato il Piano d’Ambito, con l’approvazione di un “Addendum”; ha modificato, altresì, la convenzione di gestione e il disciplinare tecnico; ha, infine, approvato lo schema di contratto tra ATO e AMAP s.p.a. (delibera n. 1 del 28.12.2005). In pari data, risulta approvato anche il bando di gara per l’affidamento in concessione del S.I.I. (delibera n. 2 del 28.12.2005).
Egli si è poi dimesso dall’incarico, il 1° marzo 2006, e le dimissioni sono state accettate dal Presidente della Regione, Commissario Delegato, con decreto n. 561 del 30 marzo 2006.
Il bando di gara veniva trasmesso alla G.U.C.E. il 3 gennaio 2006.
La Commissione di gara, riunitasi tra il 31 luglio e il 31 agosto 2008, aggiudicava provvisoriamente la gestione all’ATI avente quale capogruppo la mandataria Soc. Azionaria per la Condotta di Acque Potabili s.p.a.
Peraltro, in apertura della seduta del 31 luglio 2006, un rappresentante della Capogruppo segnalava che, in data 7.6.2006, un società del raggruppamento, la Società Genova Acque, società di servizi idrici per azioni, si era fusa per incorporazione, insieme a De Ferrari s.p.a. e ad Acqua Italia s.p.a., nella “Acquedotto Nicolay s.p.a.” e che, per effetto di tale fusione, aveva assunto la denominazione di “Mediterranea della Acque s.p.a.”.
Conseguentemente, quest’ultima subentrava a Genova Acque s.p.a. nella qualità di mandante del R.T.I. nella gara in corso e assumeva “tutti gli impegni in tale gara che facevano capo a Genova Acque s.p.a.”.
Contestualmente, veniva prodotto un plico recante l’atto di fusione per incorporazione, risalente al 30.5.2006, nonché la certificazione relativa alle società che si erano fuse e al nuovo soggetto imprenditoriale.
Dopo avere acquisito il parere di un legale, ed esaurite le operazioni di gara, la Commissione, come già accennato, procedeva all’aggiudicazione provvisoria in favore del R.T.I. guidato da Acque Potabili s.p.a..
I verbali di gara venivano approvati con determinazione dirigenziale n. 6 del 18 gennaio 2007.
Nell’adunanza del 26 gennaio 2007, la Conferenza dei Sindaci approvava (con 41 voti favorevoli, 4 contrari e 3 astenuti) l’affidamento del S.I.I al raggruppamento aggiudicatario.
Avverso tale ultima delibera, nonché avverso i presupposti atti di approvazione dei verbali di gara, le amministrazioni ricorrenti deducono:
1) Violazione dell’art. 23, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 158/1995, e dell’art. 1 del bando (disciplinare di gara) – Violazione dei principi in tema di associazione temporanea di impresa – Violazione dell’art. 11, comma 5, del bando (termine per la presentazione dell’offerta).
L’art. 23, in rubrica, viene unanimemente interpretato nel senso che, negli appalti relativi ai settori esclusi, il mandato associativo deve essere stipulato prima della presentazione dell’offerta, opponendosi, pertanto, alla possibilità che la composizione del raggruppamento, per effetto di trasformazioni e/o modificazioni societarie, possa mutare dopo la presentazione dell’offerta.
Evidenziano, ad ogni buon conto, che, secondo l’art. 3 dell’atto di fusione per incorporazione è venuto a cessare “ogni potere spettante all’organo amministrativo e a quello di controllo delle società incorporate e cessano altresì tutti i poteri che questi avessero conferito a terzi con procure sia speciali sia generali”. Alla data di decorrenza degli effetti della fusione, sarebbe quindi meno il mandato conferito da Genova Acque alla capogruppo Acque Potabili.
Alla luce del disposto dell’art 23, ritengono comunque inammissibile anche un eventuale nuovo mandato, conferito da parte di Mediterranea Acque, in quanto esso risulterebbe comunque rilasciato in data successiva all’offerta.
Ciò senza considerare che il plico contenente la documentazione relativa ai requisiti soggettivi dell’impresa risultante dalla fusione, è stato depositato ben oltre il termine del 28 febbraio 2006, data di scadenza della presentazione delle offerte.
2) Nullità dell’offerta perché frutto di un’intesa restrittiva della concorrenza (art. 2 della l. n. 287/90).
Il disciplinare di gara stabiliva che “la gara sarà celebrata anche in presenza di una sola offerta” (art. 17, comma 1) e che (comma 6) “l’aggiudicazione definitiva sarà risolutivamente condizionata all’esito delle formalità previste in materia di tutela della concorrenza e del mercato”.
Le ricorrenti ricordano come alcune delle imprese poi riunite in ATI, avessero manifestato interesse alla gara con atti separati, di talché la loro riunione successiva potrebbe essere il frutto di un accordo volto ad impedire che le imprese “ingaggiassero una lotta fratricida”.
La seconda circostanza, indice di una possibile intesa restrittiva della concorrenza, viene ravvisata nel fatto che in ciascuna delle gare indette dalle AATO siciliane, è stata presentata una sola offerta (da imprese raggruppate tra loro, non partecipanti alle gare indette per la gestione del S.I.I. negli altri A.T.O.).
Relativamente alle delibere n. 1 e 2 del 28.12.2005, con cui il Commissario ad acta, prof. ing. Mazzola, ha approvato il Piano d’Ambito, con relativo Addendum, la convenzione di gestione, il disciplinare tecnico e il disciplinare di gara, deducono:
3) Incompetenza, invalidità derivata.
Come già accennato, con decreto n. 1205 del 16 agosto 2005, il Presidente della Regione Siciliana - Commissario Delegato per l’Emergenza Idrica, avvalendosi dei poteri sostitutivi previsti sia dalla l. n. 36/94 (art. 9, comma 3), sia dalla normativa sull’emergenza idrica, ha nominato un Commissario ad acta, al fine di portare a termine il procedimento di affidamento del S.I.I.
L’incarico, ritengono i Comuni dissenzienti, era palesemente circoscritto alla stesura del bando di gara, alla sua pubblicazione e all’espletamento della gara, con la conseguenza che egli, nel modificare il Piano già deliberato dalla Conferenza dei Sindaci, nonché il disciplinare tecnico e la convenzione di gestione, ha violato i limiti del mandato conferitogli.
I Comuni, inoltre, censurano anche il merito di siffatte modifiche, con analitiche e diffuse argomentazioni;
4) Invalidità derivata del procedimento di gara.
In relazione alla delibera della Conferenza dei Sindaci del 26 gennaio 2007:
5) Nullità della delibera.
Nel verbale della seduta è riportata una dichiarazione dell’ing. Lo Cicero secondo la quale “il Comune di Palermo esprime parere favorevole solo al fine dell’eventuale transazione tra tutti i soggetti coinvolti nei giudizi amministrativi in atto pendenti, senza che ciò possa in alcun modo intendersi, fino al perfezionamento della transazione, quale acquiescenza ai provvedimenti impugnati dallo stesso Comune.”.
La dichiarazione allude al contenzioso instaurato dalla società AMAP, e dal Comune di Palermo, per il riconoscimento del diritto della prima di continuare a gestire il Servizio Idrico Integrato sul territorio del Comune di Palermo fino al 19 ottobre 2021, diritto poi effettivamente sancito nello schema di contratto di servizio approvato dalla Conferenza dei Sindaci e dell’Ente coordinatore dell’ATO con delibera n. 4 del 23 novembre 2006.
Le ricorrenti evidenziano che, ove una simile dichiarazione di voto dovesse intendersi come sottoposta a condizione sospensiva, la stessa sarebbe da considerare nulla, alla stregua della regola desumibile dagli artt. 1354 e 1324 c.c..
Ad ogni buon conto, non risulta che la Conferenza dei Sindaci sia stata messa a conoscenza della tormentata operazione che ha portato all’aggiudicazione in favore di un raggruppamento avente una composizione diversa da quella originaria.
In relazione a tutti gli atti impugnati:
6) Violazione del principio di imparzialità – Violazione dell’art. 1 della l. n. 241/90 come modificata dalla l. n. 15/2005.
Il prof. Mazzola, ordinario di costruzioni idrauliche nell’Università di Palermo, ed esperto di fama nazionale in materia di servizi idrici, ha fatto parte, per questa sua qualità, di alcune tra le più importanti società italiane del settore. In particolare, egli è stato componente del Consiglio di Amministrazione di Genova Acque s.p.a. dal 27 maggio 2003 al 14 febbraio 2006. Successivamente, a seguito della descritta operazione di fusione per incorporazione, è divenuto consigliere di amministrazione di Mediterranea Acque s.p.a.. I Comuni ricorrenti stigmatizzano il fatto che, in qualità di Commissario ad acta, abbia confezionato il bando della gara alla quale avrebbe poi partecipato la società Genova Acque. Le deliberazioni del Commissario sono dunque state adottate, secondo le ricorrenti, da un soggetto che versava in chiara posizione di incompatibilità.
Infine, avverso la determinazione n. 9 dell’11 giugno 2007 del Presidente della Conferenza, deducono:
7) Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e sviamento – difetto di motivazione (art. 3 l. n. 241/90).
Come già evidenziato, l’aggiudicazione definitiva del S.I.I. era stata condizionata all’esito delle formalità previste in materia di tutela della concorrenza e del mercato (art. 17, comma 6, del disciplinare di gara).
L’A.G.C.M., con segnalazione del 18 aprile 2007, ha rilevato le seguenti criticità:
- l’espressa previsione, all’interno del Disciplinare, che fossero i soci del soggetto gestore affidatario del SII a realizzare direttamente fino al 70% dei lavori e degli interventi connessi a tale servizio, con conseguente commistione tra affidamento di servizi e appalto di lavori ed elusione del ricorso ad una procedura di evidenza pubblica ad hoc per questi ultimi;
- la considerazione anticipata, già nel Disciplinare, della presentazione di offerta da parte di una di un raggruppamento da trasformarsi successivamente in una società di gestione, con conseguente elusione di quanto più volte raccomandato dall’Autorità circa la necessità verificare in concreto l’idoneità di tale strumento, potenzialmente in grado di determinare una significativa diminuzione del grado di concorrenza nell’ambito dei procedimenti di gara;
- lo scorporo dalla gestione del SII dell’intero territorio del Comune di Palermo, riconoscendo per tale ambito territoriale un prolungamento della corrente gestione in capo alla società municipalizzata Amap s.p.a. fino al 19 ottobre 2021, senza adeguate giustificazioni in termini di efficienza, efficacia ed economicità di siffatta determinazione; secondo l’Autorità, inoltre, la sottrazione successiva all’espletamento di gara di una parte significativa dei servizi relativi alla gestione dell’ATO Palermo ha sostanzialmente annullato le ragioni essenziali del confronto competitivo, alterando in maniera radicale il contenuto essenziale dei servizi messi a gara;
- l’affidamento, con decreto n. 1205 del 16 agosto 2005 del Presidente della Regione, nella sua qualità di Commissario Delegato per l’Emergenza Idrica, dell’approvazione del Disciplinare, del Piano d’Ambito ottimale e della convenzione di gestione, ad un soggetto che, per l’intera durata dell’incarico di commissario ad acta, ha ricoperto altresì la carica di consigliere di amministrazione di una delle società che avrebbe poi partecipato al RTI risultato aggiudicatario, con evidente vulnus ai principi di trasparenza ed imparzialità delle procedure.
Di tali rilievi non si è però tenuto alcun conto nella delibera impugnata, secondo la quale “le finalità di cui all’art. 17, comma 7, del bando di gara, possono ritenersi assolte con la pubblicazione del provvedimento n. 16712 sul bollettino n. 15 del 20.4.2007 dell’A.G.C.M.”.
Si sono costituiti, per resistere, l’ATO 1 Palermo, il Commissario Delegato per l’Emergenza idrica e il Commissario ad acta, la Provincia Regionale di Palermo, la Società Azionaria per la Condotta di Acque Potabili s.p.a., la società A.M.A.P. s.p.a.
Alla camera di consiglio del 24.10.2007, con ordinanza n. 4875/2007, è stata respinta l’istanza cautelare.
Tutte le parti hanno depositato ampie e articolate memorie.
Alla pubblica udienza del 14 ottobre 2009, infine, il ricorso è stato ritenuto per la decisione.
1. In via preliminare, deve disattendersi l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle parti resistenti, le quali invocano, al riguardo, l’orientamento della Cassazione civile (da ultimo, sez. un. 15 maggio 2008, n. 12615) secondo la quale la cognizione del T.S.A.P. sussiste laddove vengano in considerazione atti suscettibili di incidere sulla articolazione e/o delimitazione degli ambiti territoriali ottimali previsti dall’art. 8 della l. n. 36/94, dai quali possano derivare provvedimenti di organizzazione e gestione del servizio aventi incidenza diretta sul regime delle acque e sul loro utilizzo.
Ricorda tuttavia il Collegio che è parimenti consolidato orientamento della Corte regolatrice quello secondo cui la giurisdizione in unico grado attribuita al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche dal R.D. 11 dicembre 1993, n. 1775 (art. 143, comma 1, lett. a) sussiste allorquando il provvedimento gravato sia caratterizzato da una incidenza “diretta” sulla materia delle acque pubbliche nel senso che concorra, in concreto, a disciplinare la gestione, l'esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari o a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all'esercizio ed alla realizzazione delle opere stesse; rimanendo fuori da tale competenza giurisdizionale tutte le controversie che abbiano ad oggetto atti soltanto strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche (ex multis, sez. un. 24 aprile 2007, n. 9844).
Dal raffronto degli orientamenti espressi dalla Suprema Corte, si evince che la delimitazione degli ATO viene considerata attratta nella giurisdizione del T.S.A.P. in quanto costituisce criterio di assegnazione delle acque demaniali a determinati centri decisionali, che dovranno poi provvedere alla gestione del servizio, e, in tal senso, i relativi provvedimenti possono effettivamente considerarsi ricompresi tra quelli indicati dall’art. 143, comma 1, lett. a) del R.D. n. 1775 del 1933 (cfr., in tal senso, TAR Sicilia Catania, sez. II, 30 maggio 2005 , n. 953).
Nel caso di specie si controverte però degli atti di evidenza pubblica posti in essere al fine di individuare il gestore del servizio nei Comuni compresi nel territorio dell'Ambito di cui si tratta. L’idoneità di tali atti ad incidere sul regime delle acque pubbliche e sulla gestione delle opere idrauliche interessate, appare non già diretta bensì mediata, venendo invece in precipuo rilievo la complessiva operazione di affidamento di un pubblico servizio.
In materia, sussiste indubbiamente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 33, comma 1, del d.lgs. n. 80/98, nella versione risultante dalla nota sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale
1.1. Neppure condivisibile appare l’eccezione di difetto di legittimazione dei singoli Comuni facenti parte dell’Autorità d’Ambito istituita ai sensi della l. n. 36/94.
L’ATO costituisce una formula organizzatoria “ad hoc” dei servizi idrici integrati, avente, come tale, distinta e autonoma soggettività (ed oggi, ai sensi dell’art. 148 d.lgs. n. 152/2006, vera e propria personalità giuridica).
Poiché, tuttavia, ai sensi della l. n. 36/94 cit., l’organizzazione del servizio rimane affidata agli Enti locali, è evidente che essi sono tuttora “titolari” delle attribuzioni istituzionali in materia, come pure, in qualità di Enti esponenziali, degli interessi facenti capo alle rispettive collettività (in tal senso, anzi, opera ormai il principio di sussidiarietà verticale introdotto dalla riforma del titolo V della parte II della Costituzione).
Di talché, non può negarsi ai Comuni la legittimazione ad impugnare gli atti, adottati dall’Autorità d’Ambito, dei quali assumano l’attitudine a ledere posizioni soggettive di propria pertinenza, relative alle funzioni istituzionalmente individuate dalla legge in materia di servizio idrico integrato e che riguardano, in definitiva, la collettività di cui essi sono enti esponenziali (cfr., da ultimo, Consiglio Stato , sez. V, 26 agosto 2009 , n. 5082; id. 14 aprile 2008 , n. 1725).
1.2. E’ invece, parzialmente fondata l’eccezione di irricevibilità, con segnato riguardo all’impugnativa delle delibere del Commissario ad acta n. 1 e n. 2 del 28 dicembre 2005, con le quali sono stati approvati il Piano d’Ambito col relativo Addendum, la convenzione di gestione, il disciplinare tecnico e il disciplinare di gara per l’affidamento del S.I.I..
Invero, le parti resistenti hanno avanzato un’eccezione più radicale, basata sulla circostanza che, all’epoca in cui il ricorso è stato incardinato presso il TAR Sicilia, era già vigenti i commi 2 –bis, 2 –ter e 2 –quater dell’art. 3, del d.l. n. 245/2005, introdotti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21, risultando pertanto pienamente operante la competenza funzionale di questo TAR, al quale il ricorso avrebbe dovuto essere direttamente proposto.
Il Collegio reputa però che possa trovare applicazione, al caso in esame, l’istituto dell’errore scusabile.
Va in primo luogo considerato che il ricorso investe non solo provvedimenti del Commissario delegato per l’Emergenza idrica, ovvero del Commissario ad acta dallo stesso designato (sicuramente ascrivibili al paradigma delineato dall’art. 3, comma 2 –bis, cit..) ma anche atti adottati dall’Autorità d’Ambito, sia pure all’interno dell’unico procedimento che ha poi condotto all’individuazione del Gestore del Servizio idrico integrato.
La giurisprudenza (cfr., Cons. St., sentenza n. 2961 del 4 giugno 2007, e TAR Lazio, sez. I^, sentenza 19 maggio 2008, n. 4467), ha progressivamente chiarito che “la concentrazione presso il TAR del Lazio della questioni inerenti la legittimità dei provvedimenti commissariali adottati nelle situazioni di emergenza ambientale è giustificata dal rilievo nazionale dei provvedimenti oltre che dallo scopo di ‘delocalizzare’ il relativo contenzioso” e “che tale esigenza sussiste anche con riguardo a provvedimenti che siano ad essi presupposti o anche soltanto connessi, determinando, anche per questi ultimi, l’attrazione nella competenza del TAR del Lazio”.
Siffatto orientamento si è venuto però chiaramente delineando solo in epoca successiva a quella in cui il ricorso in esame veniva proposto innanzi al TAR Palermo.
Più in generale, va osservato che la valutazione circa l’esistenza di un vincolo di connessione, di presupposizione, ovvero di conseguenzialità, tra atti adottati da organi diversi, ma nell’ambito di un unico contesto emergenziale, tale da radicare la competenza funzionale di questo TAR, comporta, in genere, un apprezzamento di una certa difficoltà e complessità, giustificando, pertanto, eventuali errori nell’individuazione del giudice effettivamente competente.
1.2.1. Neppure può accedersi, infine, all’ulteriore, subordinato, profilo, della medesima eccezione di irricevibilità, secondo il quale i Comuni ricorrenti avrebbero dovuto riproporre il ricorso nel termine di trenta giorni dall’avviso di deposito della sentenza n. 1915/2007 del TAR Palermo, dichiarativa dell’improcedibilità del ricorso, all’uopo applicandosi, secondo tale prospettazione, il termine previsto, in materia di regolamento di competenza, dall’art. 31, ultimo comma, della l. n. 1034/71.
Al riguardo, è opportuno richiamare quanto chiarito, sempre dal Consiglio di Stato (Sez. V, sentenza, 20 agosto 2008, n. 3969), circa le modalità per la riassunzione dei giudizi pendenti, non espressamente indicate dall’art. 3, comma 2 –quater, del d.l. n. 145/2005 cit..
Secondo il Consiglio, la lacuna normativa deve essere colmata pervenendo alla soluzione della possibilità di riassunzione entro un termine perentorio.
La riassunzione consente infatti di conservare gli effetti del ricorso originario, con impedimento di decadenza, ed interruzione e sospensione di prescrizione, attuando così “una translatio judicii interna al processo amministrativo”, divenuta ormai, dopo il noto intervento della Corte costituzionale (sentenza 12 marzo 2007, n. 77), “un istituto di applicazione generale anche nei rapporti tra diverse giurisdizioni, per il caso del difetto di giurisdizione, più grave del caso di difetto di competenza”.
Il Consiglio ha ritenuto pertinente l’applicazione analogica dell’art. 50 c.p.c. statuendo pertanto che:
- la sentenza di primo grado che dichiara l’incompetenza per materia, deve indicare il giudice competente e fissare il termine per la riassunzione;
- la sentenza di appello che dichiara l'incompetenza per materia del giudice di primo grado, non può limitarsi ad un annullamento senza rinvio tout court ma deve indicare il giudice competente e fissare il termine per la riassunzione;
- se la sentenza, di primo grado o di appello, non fissa il termine per la riassunzione, questa va fatta entro sei mesi dalla comunicazione della sentenza che dichiara l'incompetenza;
- in caso di tempestiva riassunzione, il processo prosegue davanti al giudice ad quem, conservandosi gli effetti dell'originario ricorso;
- in caso di mancata riassunzione, come anche in caso di tardiva riassunzione, il processo si estingue.
Ad ulteriore specificazione di quanto statuito dal supremo Consesso, va soggiunto, per completezza, che il termine per la riassunzione previsto dall’art. 50 c.p.c., è stato ridotto a tre mesi, a seguito delle modifiche apportate alla disposizione in esame dal comma 6 dell’art. 45, della l. 18 giugno 2009, n. 69.
La pronuncia testé richiamata, inoltre, ha significativamente anticipato quanto più in generale sancito, in tema di translatio iudicii “esterna”, dalla cit. legge n. 69/2009 che, all’art. 59, comma 1, ha stabilito che “ Il giudice che, in materia civile, amministrativa, contabile, tributaria o di giudici speciali, dichiara il proprio difetto di giurisdizione indica altresì, se esistente, il giudice nazionale che ritiene munito di giurisdizione”
1.3. Ciò premesso, il Collegio reputa che la legale conoscenza, da parte dei Comuni ricorrenti, delle delibere commissariali in data 28 dicembre 2005 (le quali, come più volte precisato, si inseriscono nell’alveo dell’unico procedimento che ha condotto all’affidamento del Servizio Idrico Integrato da parte dell’ATO 1, Autorità alla quale il Commissario si è sostituito), debba ricondursi alla loro pubblicazione all’Albo della Provincia Regionale di Palermo e comunque alla ricezione della nota prot. n. 1888 del 30.12.2005, con cui la Conferenza provvedeva a comunicare a tutti i Comuni partecipanti “l’approvazione degli atti di gara da parte del Commissario ad acta e la loro visionabilità sul sito della Provincia” (cfr. doc. n. 6 della produzione dell’Autorità in data 22.10.2007).
Al più tardi, tale conoscenza deve ritenersi comunque avvenuta alla data di pubblicazione del bando di gara (comprensivo anche dell’impugnato Piano d’ambito e del relativo “Addendum”) nella G.U.C.E., il 18 gennaio 2006.
Al riguardo, appare opportuno richiamare quanto affermato, in fattispecie analoga, dal Consiglio di Stato (sez. VI, sentenza n. 2948 del 4 giugno 2007), circa l’applicabilità, ai fini della pubblicazione delle delibere delle Autorità d’ambito, dell’art. 124 del T.U.E.L. d.lgs. n. 267/2000 (secondo il quale “
1. Tutte le deliberazioni del comune e della provincia sono pubblicate mediante affissione all'albo pretorio, nella sede dell'ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge.
2. Tutte le deliberazioni degli altri enti locali sono pubblicate mediante affissione all'albo pretorio del comune ove ha sede l'ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni”.
Pure documentata (in particolare da parte di Società azionaria per la condotta di acque potabili) risulta la circostanza che le ragioni delle dimissioni del prof. ing. Mazzola, legate alla carica da questi rivestita in seno alla Genova Acque s.p.a., sono state rese note a tutti i Comuni dell’ATO, quantomeno a far data dalla Conferenza dei Sindaci del 20 luglio 2006, il cui verbale è stato pubblicato sul sito Internet dell’ATO e all’Albo della Provincia nonché comunicato singolarmente ai partecipanti.
Pertanto, posto che il ricorso è stato originariamente notificato in data 13 marzo 2007, l’impugnativa delle delibere commissariali in esame risulta tardiva, anche sotto il profilo della posizione di incompatibilità dai Comuni ricorrenti ravvisata in capo al prof. Mazzola (ove effettivamente conosciuta solo in epoca successiva alla pubblicazione delle determinazioni da questi adottate).
1.3.1. Circa il rapporto di connessione procedimentale esistente tra il bando di gara, il Piano d’Ambito, e l’aggiudicazione definitiva in favore del raggruppamento guidato dalla Società Azionaria per la condotta di acque potabili (unico atto tempestivamente impugnato), va evidenziato che, rispetto agli Enti locali ricorrenti (i quali si dolgono, in primis, delle modalità di organizzazione del servizio e dei contenuti del Piano, quale rimodulato dal Commissario ad acta), le determinazioni commissariali assumono una immediata attitudine lesiva, non potendo pertanto essere, per così dire “recuperate”, dall’impugnazione dell’atto conclusivo del procedimento.
2. Quanto testé evidenziato, consente di limitare il thema decidendum alla verifica della legittimità delle delibere e/o dei provvedimenti che hanno comportato l’aggiudicazione definitiva in favore del raggruppamento guidato da Società Azionaria per la condotta di acque potabili, con la precisazione che, anche rispetto a tali atti, non può condividersi l’eccezione avanzata dalle parti resistenti, secondo le quali i Comuni non avrebbero un interesse giuridicamente tutelato alla concreta individuazione del soggetto gestore del servizio, o, per converso, all’esclusione di un particolare concorrente.
Si è già chiarito, infatti, che i Comuni sono rimasti “titolari” delle attribuzioni istituzionali in materia di servizio idrico integrato e che, comunque, in qualità di Enti esponenziali, sono chiamati a tutelare gli interessi radicati sul proprio territorio, risultando pertanto legittimati ad impugnare ogni atto che sia suscettibile di ledere siffatti interessi.
Va altresì confutata l’ulteriore eccezione di difetto di giurisdizione, dedotta con specifico riferimento all’impugnativa del provvedimento del Presidente dell’ATO che ha autorizzato la stipula della convenzione.
Esso, infatti, non costituisce il primo atto della sequenza negoziale, quanto, semmai, l’ultimo anello della procedura di affidamento, con cui, tra l’altro, si è preso atto delle volontà della maggioranza dei Comuni compresi nell’ATO di confermare l’avvenuta aggiudicazione del S.I.I. nonostante i rilievi contenuti nella segnalazione di AGCM.
3.1. Nel merito, il ricorso è infondato.
3.2. Il principale argomento sviluppato dai Comuni ricorrenti è che la modifica societaria che ha visto una delle mandanti del raggruppamento originario confluire in un nuovo soggetto imprenditoriale (la Mediterranea acque s.p.a) ha irrimediabilmente compromesso l’identità del soggetto offerente, non potendo trovare applicazione, ratione temporis, quanto, solo successivamente, stabilito dall’art. 51 del d.lgs. n. 163/2006 (“1. Qualora i candidati o i concorrenti, singoli, associati o consorziati, cedano, affittino l’azienda o un ramo d’azienda, ovvero procedano alla trasformazione, fusione o scissione della società, il cessionario, l’affittuario, ovvero il soggetto risultante dall'avvenuta trasformazione, fusione o scissione, sono ammessi alla gara, all’aggiudicazione, alla stipulazione, previo accertamento sia dei requisiti di ordine generale, sia di ordine speciale, nonché dei requisiti necessari in base agli eventuali criteri selettivi utilizzati dalla stazione appaltante ai sensi dell’articolo 62, anche in ragione della cessione, della locazione, della fusione, della scissione e della trasformazione previsti dal presente codice”).
Senonché, è agevole rilevare che, già all’epoca di cui si controverte, l’orientamento tradizionale relativo all’immodificabilità soggettiva assoluta dell’offerente, si era andato “progressivamente evolvendo in correlazione alla contemporanea attenuazione, sulla spinta del diritto comunitario, della personalizzazione del contratto di appalto pubblico” nonché in relazione alla possibilità di “circolazione oggettiva di alcune delle referenze proprie dell'operatore economico, le quali, in quanto non strettamente personali dell'imprenditore, possono essere utilizzate da diverso soggetto alla sola condizione che esso dimostri di poterne effettivamente disporre e che dell'utilizzazione sia fatta informazione alla stazione appaltante (cosiddetto principio dell'avvalimento)”.
Nell'indicata prospettiva, si era perciò ritenuto già acquisito nella giurisprudenza vigente “l'ulteriore principio della derogabilità di quello precedentemente richiamato dell'immodificabilità soggettiva dell'offerente, ammettendosi la possibilità del subentro allo stesso di altro soggetto nella posizione di contraente o di partecipante ad una gara per l'aggiudicazione di un appalto pubblico in caso di cessione di azienda e di trasformazione di società; sempre che la cessione dell'azienda o gli atti di trasformazione, fusione o scissione della società, sulla cui base avviene il detto subentro, siano comunicati alla stazione appaltante e questa abbia verificato l'idoneità soggettiva del subentrante” (Consiglio di Stato, sez. VI, 6 aprile 2006, n. 1873).
In sostanza, l’art. 51 del Codice dei Contratti si è limitato a recepire l'orientamento della più recente giurisprudenza amministrativa, che, come appena ricordato, aveva sottoposto a revisione “il dogma” dell'immodificabilità soggettiva dell'offerente e del privato contraente, sulla spinta del diritto comunitario e comunque dell’esigenza di garantire la libertà contrattuale dell’impresa, “nel senso che questa deve poter procedere alla riorganizzazione aziendale senza che possa esserle di pregiudizio lo svolgimento delle gare alle quali abbia partecipato” (TAR Lazio, sez. III, 5 marzo 2009, n. 2279).
Il riconoscimento dell'autonomia organizzativa degli operatori economici che concorrono alla gara, consente dunque (e consentiva, anche all’epoca di cui si controverte), per ogni tipo di appalto, la modificazione soggettiva degli stessi, sia con riferimento alla fase dell'offerta, che a quella dell'aggiudicazione e della stipulazione del contratto, con conseguente vincolo per la stazione appaltante di ammettere alle distinte fasi della procedura concorsuale i soggetti subentranti, previo accertamento in capo a essi dei requisiti previsti per la partecipazione alla gara.
Tale verifica, risulta puntualmente condotta nel caso di specie, in cui, come del resto riferito dalla stessa ricorrente, nelle seduta di gara del 31 luglio 2006, un rappresentante della Capogruppo provvedeva a depositare tutta la documentazione comprovante il possesso dei requisiti di ammissione in capo alla società risultante dalla fusione (sulla sussistenza dei quali, invero, non vi è contestazione alcuna).
Relativamente, poi, alla portata della clausola, di cui all’art. 3 dell’atto di fusione (relativa al venire meno dei poteri gestori e rappresentativi degli organi amministrativi delle società incorporate), è evidente che, sulla stessa, fa aggio il precedente art. 2, il quale disciplina il subentro di Mediterranea Acque in tutti i rapporti attivi e passivi già facenti capo a Genova Acque, e, pertanto, anche nella qualità di mandante del r.t.i. partecipante alla gara in esame.
3.3. Neppure condivisibili appaiono i rilievi dei Comuni ricorrenti circa la possibile esistenza di un’intesa anticoncorrenziale di ampio respiro, sostanzialmente finalizzata alla spartizione delle gare per l’affidamento del servizio idrico integrato in tutti gli ATO della Regione.
La censura è formulata in modo del tutto ipotetico e generico, né maggiore consistenza è ad essa conferita dal riferimento, contenuto nei motivi aggiunti, alla segnalazione AS387 del 26 aprile 2007, resa ai sensi dell’art. 22 della l. 10 ottobre 1990, n. 287, dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
Non consta, infatti, che la stessa Autorità, nonostante alcune delle criticità segnalate, abbia mai ritenuto di aprire un’istruttoria tesa a verificare l’esistenza di un’intesa restrittiva della concorrenza, sia nella gara di cui si controverte, sia relativamente all’affidamento del S.I.I. nei vari ATO della Regione Sicilia.
I rilievi medesimi rientrano, peraltro, non già nell’attività sanzionatoria dell’Autorità, bensì in quella c.d. di “moral suasion”, attraverso la quale essa sollecita la correzione di distorsioni derivanti da provvedimenti normativi o amministrativi, al fine di precostituire un complessivo quadro legale che favorisca le dinamiche della concorrenza.
Il Collegio reputa poi che neanche l’ulteriore parere reso dall’Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici (delibera n. 289 dell11 ottobre 2007), versato in atti dai Comuni ricorrenti, sia suscettibile di dare corpo alla censura in esame.
L’Autorità in questione si è infatti limitata a condividere la segnalazione di AGCM, nella parte in cui stigmatizza la presentazione di un’ unica offerta da parte del RTI controinteressato.
Giova tuttavia rimarcare che l’eventuale, esclusiva, funzione anticoncorrenziale di quest’ultimo non risulta mai accertata dalla competente Autorità antitrust. Né, ovviamente, tale accertamento è possibile operare in questa sede attesa la mancanza di qualsivoglia elemento di prova.
Quanto, poi, alla clausola del disciplinare di gara (art. 17, comma 6) secondo cui “l’aggiudicazione definitiva sarà risolutivamente condizionata all’esito delle formalità previste in materia di tutela della concorrenza e del mercato”, reputa il Collegio che la stessa, per la sua genericità, non fosse idonea a vincolare l’approvazione degli atti di gara ad un atipico “imprimatur” da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, potendo quindi essere soddisfatta (come in effetti avvenuto) anche dalla mera informativa inviata all’Autorità (la quale era già in precedenza intervenuta per raccomandare il ricorso al procedimento di gara) circa le operazioni svolte.
A ciò si aggiunga che le imprese facenti parte del raggruppamento aggiudicatario hanno puntualmente espletato anche le formalità di notifica (ai sensi dell’art. 16 della l. n. 287/90) dell’operazione concentrativa derivante dalla costituzione della società di gestione (la Acque potabili siciliane s.p.a.), la quale ha poi stipulato la Convenzione con l’ATO 1 Palermo.
3.4. Priva di pregio appare, infine, la censura relativa alla pretesa nullità della delibera della Conferenza dei Sindaci in data 26 gennaio 2007.
Essa, invero, risulta formulata in maniera perplessa, essendosi rilevato da parte degli stessi ricorrenti che, nell’ambito di tale seduta, in rappresentanza del Comune di Palermo, è intervenuto l’avv. Geraci e non già l’ing. Lo Cicero. Le dichiarazioni di quest’ultimo, pertanto, non hanno alcun rilievo ai fini dell’espressione della volontà del Comune, affidata ad altro rappresentante.
Le resistenti hanno altresì fatto notare che tale dichiarazione (relativa all’esclusione di ogni acquiescenza da parte del Comune in ordine al contenzioso in atto, relativo all’esclusione dall’affidamento all’ATI SAP del S.I.I. del territorio del Comune di Palermo), è intervenuta quando ormai erano state formulate le dichiarazioni di voto e, pertanto, la volontà della Conferenza si era già formata.
Non vi è prova alcuna, infine, che la Conferenza dei Sindaci abbia approvato gli atti di gara senza adeguata istruttoria, o, addirittura all’oscuro del contenuto dei verbali nei quali sono state riportate tutte le operazioni di gara, ivi comprese le comunicazioni relative alle modificazioni soggettive del raggruppamento aggiudicatario.
4. In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso deve essere dichiarato in parte irricevibile e respinto per il resto.
La complessità della fattispecie induce peraltro a disporre la compensazione integrale delle spese e degli onorari di giudizio tra le parti.
Il Tribunale amministrativo regione del Lazio, sez. I^, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, così provvede:
1) lo dichiara irricevibile relativamente all’impugnativa della delibere del Commissario ad acta n. 1/2005 e 2/2005 del 28 dicembre 2005 con le quali sono stati approvati il Piano d’Ambito col relativo Addendum, la convenzione di gestione, il disciplinare tecnico e il disciplinare di gara per l’affidamento del S.I.I. nell’ATO 1 – Palermo;
2) lo respinge per il resto.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2009 con l'intervento dei Magistrati:
Maria Laura Maddalena, Primo Referendario
Il 03/11/2009
Il Consiglio dei Movimenti, a fine seduta, ha infatti definitivamente posto le basi del Forum Regionale, sottoscrivendo congiuntamente e all’unanimità, una dichiarazione di intenti contro la privatizzazione e la mercificazione dell´acqua con la quale, tutti i soggetti intervenuti si sono espressi:
1. Condividendo totalmente i contenuti della proposta di legge d´iniziativa popolare e i documenti approvati dal Forum Italiano dei Movimenti per l'acqua;
2. Proponendo di contrastare in tutte le forme possibili la mercificazione dell´acqua ;
3. In ciascun territorio di riferimento, in considerazione delle diverse realtà e situazioni esistenti, adoperandosi per contrastare qualsiasi forma di privatizzazione: sia in atto (Catania, Siracusa,Palermo, Caltanissetta, Enna, Agrigento) sia in fieri (Messina, Ragusa, Trapani) e a rilanciare i Forum Provinciali;
4. Impegnandosi a dimostrare , con testimonianze concrete, che nessuna privatizzazione ha portato in alcun territorio efficienza ed efficacia, ma piuttosto solo aumenti sulle bollette a carico dei cittadini e uno scadimento della qualità del servizio;
5. Condividendo che il Servizio Idrico Integrato sia gestito da Enti di Diritto Pubblico; (Gestione pubblica senza essere S.p.a);
6. Lavorandoo con spirito di collaborazione, per il Forum Regionale che deve essere caratterizzato dall´assoluto rispetto reciproco, senza alcun personalismo, utilizzando il confronto dialettico costruttivo per una vera e reale democrazia partecipativa di tutti i soggetti e realtà presenti;
7. Attribuendo ad ogni soggetto che fa parte del Forum Regionale gode di pari dignità ed autorevolezza;
8. Volendo essere, nel rispetto dell´assoluta autonomia di ciascuna realtà presente, un Soggetto unico e dinamico, disponibile ad andare in appoggio alle diverse realtà presenti, laddove richiesto;
9. Usufruendo, per la comunicazione regionale del sito http://www.acquainsicilia.org, impegnandosi a tenerlo sempre aggiornato al fine di fare conoscere quanto accade nei diversi contesti di riferimento sia al Popolo dell´acqua della Sicilia che a livello nazionale ; http://www.acquabenecomune.org ;
10. Impegnandosi a lavorare affinché le Amministrazioni locali diano adesione e sostegno alla legge d´iniziativa popolare, inseriscano all´interno del proprio Statuto che "l'acqua è un bene comune e un diritto umano universale e che a tal fine il servizio idrico integrato deve essere considerato privo di rilevanza economica" e diano l´adesione al Coordinamento Nazionale degli Enti Locali per la ripubblicizzazione dell´acqua:
11. Impegnandosi affinché nei territori si promuova una cultura dell'acqua pubblica e si valorizzi l'acqua del rubinetto, richiedendone un'adeguata qualità;
12. Promuovendo un ragionamento politico sulla ridefinizione degli ATO e sul ruolo svolto dal sovrambito Siciliacque S.p.A.;
13. Impegnandosi ad incontrarsi trimestralmente (assemblea ordinaria) in zona centrale della Sicilia facilmente raggiungibile da tutti i Comitati , in giorno ed orario non lavorativo, e almeno una volta al mese per via telematica (videoconferenza);
14. Essendo sempre in contatto con il Forum Nazionale ed essendo presenti con delegati alle riunioni di Coordinamento nazionale. A turno, uno o più delegati andranno in rappresentanza del Forum Regionale portando di volta in volta sintesi ed aggiornamenti delle diverse province.
I sottoscrittori del presente documento fanno parte del Forum Regionale dei Movimenti per l´acqua – Sicilia -:
Leonforte 1 Marzo 2009
Sebastiano Pruiti, Angelo Barbieri, Barbara Grimaudo, Antonella Leto, Crispino Maggio, Pietro Mistretta, Daniele Ialacqua, Giuseppe Bello, Lorenzo Petix, Salvatore Ariosto, Michele Dimino, Antonino Zito, Nadia Furnaci, Giovanna Antonia Allone, Clara De Luca,Pino Ciampolillo, Matteo Mangiacavallo, Giulio Guagliardo, Domenico Scilipoti, Rosy Cicero, Rosa Gentile, Renato Franzitta, Gioacchino Cannizzaro, Giuseppe Bruno, Alfredo Battiato, Alberto Scavuzzo, Venere Anzaldi, Fabrizio Ardita, Agata Salvia, Resi Iurato, Fabrizio Consalvi.
Salvatore La Spisa,Liberacqua,Barbara Grimaudo,Acque Potabili Siciliane,Oddo,Galullo,Pisante,Mafia,Crosta,
AMAP,EAS,Ernesto Salafia,Ernesto Burgio,Acqua Bene Comune,Statuto Comunale,Delibera C.C. 48 2.11.01,Isola adesione 3.4.02,Legge 36 5/1/94,S.I.I.,Sogesid S.p.a.,Rosario Mazzola,Associazione Temporanea di Imprese A.T.I.,Acque Potabli S.p.a.,Società Metropolitana Acque Torino S.p.a.,S.M.A.T.,Società Giovanni Putignano e Figli S.r.l. di Noci, Società Edil Putignano S.r.l. di Noci,Società Galva S.p.a. Pomezia, Consorzio Cooperativo di Forlì, ConsCoop, Studio Applicazioni Idrauliche, Studio SAI, di Palermo, DESA S.r.l. Società di Ingnegneria Torino,Cuffaro,Mussoptto,Avanti,Sindaci,Pier Luigi Vigna, Commissione di gara,Caltavuturo,Acque Potabili Siciliane, A.P.S.,Giuseppe Pisanti,SICILACQUE S.p.a.,SORGENTI PRESIDIANA S.r.l.,Sentenza Consiglio di Stato 7276 1 ott. 2010,
Sentenza TAR Lazio 10719 2009,ACQUEDOTTO NICOLAY S.p.a.,Genova Acque S.p.a.,Mediterranea Acque S.p.a.
Etichette: .A.P.S. S.p.a., A.T.I., Acque Potabli S.p.a., ConsCoop, Legge 36 94, Rosario Mazzola, S.I.I., S.M.A.T., Società Galva S.p.a. Pomezia, Società Giovanni Putignano e Figli S.r.l. di Noci, Sogesid S.p.a

References: Sentenza 
 sentenza 
 articolo 28
 provvedimento n. 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 Cass. 
 art. 143
 art. 9
 art. 124
 art. 12
 articolo 3
 provvedimento n. 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 31
 art. 30
 provvedimento n. 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 2

Sentenza