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Timestamp: 2019-06-17 02:45:41+00:00

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BVerwG, 6 PB 14.11: Verfassung, Erlass, Verwaltung, Unterliegen
Urteil des BVerwG vom 14.09.2011, 6 PB 14.11
6 PB 14.11
Verfassung, Erlass, Verwaltung, Unterliegen
Verfassung, Erlass, Verwaltung, Unterliegen, Überprüfung, Garantie, Arbeiter, Vorbereitungshandlung, Mitbestimmungsrecht, Grundrecht
BVerwG 6 PB 14.11 OVG 60 PV 5.10
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 14. September 2011 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Dr. Möller
Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg - Fachsenat für Personalvertretungsrecht des Landes Berlin - vom 2. März 2011 wird zurückgewiesen.
1Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 91 Abs. 2 BlnPersVG
haben keine grundsätzliche Bedeutung, weil sie nicht klärungsbedürftig sind.
Eine Rechtsfrage bedarf nicht der Klärung in einem Rechtsbeschwerdeverfahren, wenn sie bereits höchstrichterlich entschieden oder ihre Beantwortung offenkundig ist (vgl. Beschluss vom 23. April 2008 - BVerwG 6 PB 7.08 - Buchholz 250 § 55 BPersVG Nr. 4 Rn. 2; BAG, Beschlüsse vom 22. März 2005
- 1 ABN 1/05 - BAGE 114, 157 <159 f.> und vom 2. Oktober 2007 - 1 AZN
793/07 - AP Nr. 52 zu § 75 BetrVG 1972 Rn. 3). So liegt es hier. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Rechtsfragen sind, soweit sie überhaupt
entscheidungserheblich sind, anhand der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen und vorliegender Senatsrechtsprechung eindeutig im Sinne des Oberverwaltungsgerichts zu beantworten.
3a) Die Antragsteller wollen gemäß ihren Ausführungen in Abschnitt 5a der Beschwerdebegründung geklärt wissen, ob der Senat von Berlin eine oberste
Landesbehörde im Sinne von Art. 67 Abs. 2 der Verfassung von Berlin (VvB)
und § 2 Abs. 1 des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes (AZG) ist. Die Frage ist
nicht entscheidungserheblich. Davon hängt die tragende Aussage im angefochtenen Beschluss, dass Entscheidungen des Senats von Berlin grundsätzlich
nicht der Mitbestimmung der Personalvertretungen unterliegen (BA S. 6), nicht
ab. Maßgeblich dafür sind vielmehr Wortlaut und Systematik der personalvertretungsrechtlichen Bestimmungen. Die dahingehende Darstellung des Oberverwaltungsgerichts trifft offensichtlich zu; einer Klärung im Rechtsbeschwerdeverfahren bedarf es nicht (zur vergleichbaren Fallgestaltung in einem anderen
Bundesland: Beschluss vom 8. Oktober 2008 - BVerwG 6 PB 21.08 - Buchholz
251.51 § 73 MVPersVG Nr. 1 Rn. 4 f.).
4In den Verwaltungen des Landes Berlin werden Personalvertretungen gebildet
(§ 1 Abs. 1 BlnPersVG). Dies sind die Personalräte, die Gesamtpersonalräte
und der Hauptpersonalrat (§ 1 Abs. 2 BlnPersVG). Bei „Verwaltungen“ handelt
es sich um einen Sammelbegriff, der sich auf Dienststellen, Dienstbehörden
und oberste Dienstbehörden bezieht; diese stehen in der spezifischen Rechtsbeziehung zu den Personalvertretungen (§ 2 Abs. 1 BlnPersVG). Die Dienststellen, die in der Anlage zu § 5 Abs. 1 BlnPersVG abschließend aufgezählt
sind, sind Ausgangs- und Anknüpfungspunkt für die Mitbestimmung (§ 79
Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG). Ihre Interessen werden gegenüber den Personalvertretungen auf den höheren Stufen des Mitbestimmungsverfahrens durch die
Dienstbehörden und die oberste Dienstbehörde wahrgenommen (§§ 7, 8, 80,
§ 81 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG; vgl. Beschluss vom 2. Dezember 2010
- BVerwG 6 PB 17.10 - juris Rn. 7). Jede einzelne Senatsverwaltung ist
zugleich Dienststelle, Dienstbehörde und oberste Dienstbehörde (Nr. 1 der Anlage zu § 5 Abs. 1 BlnPersVG, § 7 Nr. 1 und § 8 Nr. 1 BlnPersVG). Der Senat
von Berlin, der aus dem Regierenden Bürgermeister und den Senatoren besteht und damit die Landesregierung von Berlin ist (Art. 55 VvB), ist weder
Dienststelle noch Dienstbehörde noch oberste Dienstbehörde im Sinne des
Berliner Personalvertretungsrechts. Seine herausgehobene, von einer Rechtsbeziehung zu den Personalvertretungen losgelöste Stellung wird durch das ihm
zustehende Letztentscheidungsrecht anerkannt (§ 81 Abs. 2 Satz 1, § 83 Abs. 3
Satz 4 BlnPersVG).
5b) Die Ausführungen in Abschnitt 5b der Beschwerdebegründung leiden darunter, dass sie weder die Regelung in § 59 BlnPersVG noch die Ausführungen
des Oberverwaltungsgerichts dazu zutreffend wiedergeben. Streng genommen
sind sie daher ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Jedenfalls liefert § 59
BlnPersVG keinen Anhalt dafür, dass Maßnahmen des Senats von Berlin beteiligungspflichtig sind.
6§ 59 Satz 1 BlnPersVG lautet: „Der Hauptpersonalrat ist zuständig für die Beteiligung an Angelegenheiten, die über den Geschäftsbereich eines Personalrats
oder, soweit ein Gesamtpersonalrat besteht, über dessen Geschäftsbereich
hinausgehen“ (Hervorhebung durch den Senat). Daraus hat das Oberverwaltungsgericht hergeleitet, dass die Zuständigkeit des Hauptpersonalrats das Bestehen eines Beteiligungsrechts voraussetzt, welches aber bei Entscheidungen
des Senats von Berlin ausgeschlossen ist (BA S. 6 f.). Diese Auffassung ist offensichtlich zutreffend und bedarf deswegen keiner Überprüfung in einem
Rechtsbeschwerdeverfahren.
7§ 59 BlnPersVG findet sich in Abschnitt IV des Gesetzes mit der Überschrift
„Gesamtpersonalrat und Hauptpersonalrat“. Die Bestimmung regelt - ebenso
wie die vergleichbare Vorschrift in § 54 BlnPersVG für den Gesamtpersonalrat -
die Abgrenzung der Zuständigkeiten der in der Berliner Verwaltung bestehenden Personalvertretungen. Sie erweitert die Beteiligungsrechte nicht, sondern
setzt deren Bestehen nach Abschnitt VI des Gesetzes voraus (vgl.
2010, § 59 Rn. 6). Für die Mitbestimmung bedarf es der Maßnahme einer
Dienststelle (§ 79 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG); für die rechtssystematisch an die
Mitbestimmung anknüpfende Mitwirkung gilt Entsprechendes (§ 84 BlnPersVG).
Der Senat von Berlin ist aber keine Dienststelle.
8c) Wie das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, kommt eine Beteiligung des
Hauptpersonalrats an Entscheidungen des Senats von Berlin ausnahmsweise
dann in Betracht, wenn dieser eine Angelegenheit allein in der Absicht an sich
zieht, ein sonst erforderliches Mitbestimmungsverfahren zu vermeiden. Eine
solche Umgehung hat das Oberverwaltungsgericht hier schon deswegen verneint, weil § 6 Abs. 1 AZG den Senat von Berlin ausdrücklich zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften der hier in Rede stehenden Art ermächtigt. Folgerichtig hat das Oberverwaltungsgericht auch in der Vorbereitung der Ent-
scheidung des Senats von Berlin in Gestalt einer Vorlage des federführenden
Innensenators keine Umgehung des Mitbestimmungsrechts gesehen (BA S. 7).
9Diese Ausführungen stehen mit einschlägiger Senatsrechtsprechung vollständig
im Einklang (vgl. Beschluss vom 8. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 6 f.) und bedürfen
daher keiner Überprüfung in einem Rechtsbeschwerdeverfahren. Die Antragsteller missverstehen das Oberverwaltungsgericht, wenn sie ihm eine Auffassung unterstellen, wonach eine Pflicht zur Beteiligung am Entwurf des beteiligten Innensenators schon deswegen entfalle, weil im Beschluss des Senats
von Berlin keine Umgehung des Mitbestimmungsrechts zu sehen sei (Abschnitt
5c der Beschwerdebegründung). Das Oberverwaltungsgericht hat vielmehr die
Frage, ob der Entwurf des Innensenators beteiligungspflichtig ist, unter dem
Gesichtspunkt „Vorbereitung einer Maßnahme“ einer selbständigen Prüfung
unterzogen (BA S. 7 ff.).
10d) Schließlich wollen die Antragsteller geklärt wissen, ob der Ausschluss jeglicher Mitbestimmung bei Entscheidungen des Senats von Berlin mit Art. 25 VvB
vereinbar ist (Abschnitt 5d der Beschwerdebegründung). Diese Frage ist mit
dem Oberverwaltungsgericht anhand dazu bereits vorliegender Senatsrechtsprechung eindeutig zu bejahen.
11Nach Art. 25 VvB ist das Mitbestimmungsrecht der Arbeiter und Angestellten in
Wirtschaft und Verwaltung durch Gesetz zu gewährleisten. Diese Bestimmung
wird in der Literatur als institutionelle Garantie und Regelungsauftrag an den
Landesgesetzgeber gewertet (vgl. Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin, 4. Aufl. 2008, S. 120 f.; Driehaus, Verfassung von Berlin, 3. Aufl. 2009, Anm.
zu Art. 25; Pfenning/Neumann, Verfassung von Berlin, 3. Aufl. 2000, Art. 25
Rn. 2). Seiner landesverfassungsrechtlichen Verpflichtung hat der Berliner Landesgesetzgeber für den Bereich der Dienstkräfte in der öffentlichen Verwaltung
im Personalvertretungsgesetz genüge getan, insbesondere mit den Regelungen
über Inhalt und Umfang der Mitbestimmung. Dass jede innerdienstliche Angelegenheit der Mitbestimmung der Personalvertretung unterliegen soll, lässt sich
Art. 25 VvB nicht entnehmen (vgl. Beschluss vom 2. August 2005 - BVerwG 6 P
11.04 - juris Rn. 41 f., insoweit bei Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 5 nicht
abgedruckt). Ebenso wenig verlangt Art. 25 VvB, dass der Erlass allgemeiner
Verwaltungsvorschriften durch den Senat von Berlin der Mitbestimmung unterliegt.
12Der Hinweis der Antragsteller in der Beschwerdebegründung auf das Urteil des
Sächsischen Verfassungsgerichtshofs vom 22. Februar 2001 - Vf. 51 - II - 99 -
(PersV 2001, 198) geht fehl. Art. 26 Satz 2 der Sächsischen Verfassung, wonach die Vertretungsorgane der Beschäftigten nach Maßgabe der Gesetze das
Recht auf Mitbestimmung haben, ist nach Wortlaut und systematischer Stellung
eindeutig als Grundrecht ausgestaltet (vgl. Sächs. Verfassungsgerichtshof
a.a.O. S. 210, 213 ff.). Damit ist Art. 25 VvB in seiner Rechtswirkung nicht
132. Mit ihrer Divergenzrüge in Abschnitt 6 der Beschwerdebegründung kommen
die Antragsteller gleichfalls nicht zum Zuge (§ 72 Abs. 2 Nr. 2, § 92 Abs. 1
Satz 1 ArbGG). Der angefochtene Beschluss weicht nicht vom Senatsbeschluss
vom 16. August 2004 - BVerwG 6 PB 7.04 - (juris) ab. Insoweit nimmt der Senat
zur Vermeidung von Wiederholungen auf seinen Beschluss vom 8. Oktober
2008 (a.a.O. Rn. 8 ff.) Bezug, mit welchem der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vollständig in Einklang steht (BA S. 7 ff.). Entgegen der Annahme
in der Beschwerdebegründung lässt sich weder dem zitierten Beschluss vom
16. August 2004 noch dem weiteren Senatsbeschluss vom 26. Januar 2000
- BVerwG 6 P 2.99 - (BVerwGE 110, 287 <294 ff.> = Buchholz 251.95 § 51
MBGSH Nr. 3 S. 14 ff.) ein Rechtssatz des Inhalts entnehmen, dass eine Vorbereitungshandlung immer dann mitbestimmungspflichtig ist, wenn die abschließende Maßnahme nicht der Mitbestimmung unterliegt.
BlnPersVG §§ 1, 2, 5, 7, 8, 59, 79, 81, 83
Zuständigkeit des Hauptpersonalrats; Erlass von Verwaltungsvorschriften durch den Senat von Berlin.
Beschluss des 6. Senats vom 14. September 2011 - BVerwG 6 PB 14.11
I. VG Berlin vom 15.06.2010 - Az.: VG 62 K 9.10 PVL - II. OVG Berlin-Brandenburg vom 02.03.2011 - Az.: OVG 60 PV 5.10 -

References: § 91
 § 55
 § 75
 Art. 67
 § 2
 § 73
 § 5

§ 81
 § 5
 § 7
 § 8
 § 83
 § 59
 § 59
 § 54
 § 59
 § 6
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25

Art. 25
 § 86
 Art. 25
 Art. 26
 Art. 25
 § 92
 § 51