Source: http://www.tatc.gc.ca/decision/decision.php?dc_id=829&lang=fra
Timestamp: 2018-01-21 18:11:03+00:00

Document:
Dossier no P-3247-10 (TATC)
Dossier no 5260-8081 (MdT)
International Express Aircharter Ltd., requérant(e)
Loi sur l'aéronautique, L.R.C. 1985, c. A-2, articles 3, 6.6, 7.1(1)(b) et (2.1), 19(1)
Règlement de l'aviation canadien, DORS/96-433, article 723.07(2)(a)(ii)
Suspension d'un document d'aviation canadien, Signification de l'avis, Frivoles et vexatoires, Définition: Document d'aviation canadien
Décision : le 11 juillet 2006
L'affaire est renvoyée au ministre pour réexamen de sa décision de suspendre le certificat d'exploitation aérienne d'International Express Aircharter Ltd. et les pouvoirs de gestionnaire des opérations de M. Chapman.
Dans cette affaire, la requérante n'a pas droit aux dépens.
Une audience en révision de l'affaire en rubrique a été tenue les 28 et 29 mars et les 18 et 19 avril 2006 à Vanvouver (Colombie-Britanique).
International Express Aircharter Ltd. (IEL) est un service de taxi aérien commercial qui a reçu son certificat d'exploitation aérienne (CEA) le 10 octobre 1996. La compagnie fonctionne aussi sous les noms de Regency Express Flight Operations et de Sonicblue Airways.
Le 21 janvier 2006, IEL a subi un accident d'avion mortel. Le 22 janvier 2006, Transports Canada a décidé de révoquer les pouvoirs du gestionnaire des opérations de la compagnie, Nikolas Chapman. Ensuite, le même jour, Transports Canada a délivré un avis de suspension (avis) du CEA de la compagnie en vertu de l'alinéa 7.1(1)b) de la Loi sur l'aéronautique parce que celle-ci n'avait pas de gestionnaire des opérations.
La suspension est entrée en vigueur à 23 h 59 HNP le 22 janvier 2006.
Le 22 février 2006, IEL a fait parvenir au Tribunal une demande de révision de la décision de suspendre son CEA.
Le conseiller d'IEL, R. Patrick Saul, a présenté une requête d'annulation de l'avis parce que celui-ci n'était pas conforme aux dispositions de la Loi sur l'aéronautique. En me fondant sur les représentations des deux conseillers et à défaut d'avoir entendu des témoignages sous serment sur la question, j'ai décidé de ne pas déclarer la nullité de l'avis à cette étape de l'audience et donné les indications suivantes aux représentants des parties :
. . . Je ne suis pas prêt à prononcer la nullité de l'avis de suspension à ce moment-ci. Toutefois, étant donné mes commentaires sur la séquence inhabituelle des dates de la demande d'audience en révision dans mes propres dossiers et dans celui du TATC et parce que les seules représentations que nous avons reçues sur la question de savoir si la signification a été bien été effectuée proviennent d'arguments et non de la preuve, j'accepte des témoignages sur cette question pendant que nous procédons et je vais en tenir compte dans ma décision finale.
Transcription à la p 32 (28 mars 2006).
En conséquence, la question de la signification de l'avis sera abordée dans ma décision avec les autres questions soulevées pendant l'audience.
M. Chapman a reçu son agrément comme gestionnaire des opérations d'IEL le 12 avril 2005 (pièce A-6). Le 21 janvier 2006, IEL a subi un accident aérien mortel et le 22 janvier 2006, des fonctionnaires de Transports Canada se sont réunis pour examiner le dossier d'IEL et déterminer s'il y avait lieu de prendre des mesures à l'endroit de la compagnie. À la suite de cette réunion, les pouvoirs de M. Chapman d'agir à titre de gestionnaire des opérations ont été révoqués (la révocation). Par lettre datée du 22 janvier 2006 (pièce M-5), Transports Canada a indiqué les motifs de la révocation de ces pouvoirs :
Le RAC 723.07(2) a) (ii) (A) prévoit que le gestionnaires des opérations est responsable de « contrôler les opérations et les normes d'exploitation de tous les avions utilisés »;
Selon les récentes conclusions du personnel de Maintenance et construction, il semble que ces responsabilités n'ont pas été assumées.
La révocation devait entrer en vigueur le 22 janvier 2006 à 23 h 59 HNP.
Un avis de suspension (pièce M-6) du CEA d'IEL a été délivré simultanément à la lettre de révocation alléguant qu'IEL a cessé de répondre aux conditions nécessaires à la délivrance d'un CEA canadien. Les motifs énoncés dans l'avis étaient les suivants :
1) Le titulaire de document ne répond plus aux conditions nécessaires à la délivrance d'un certification d'exploitation aérienne canadien.
2) Le titulaire du document n'a plus de gestionnaire des opérations qui remplit les conditions énoncées au sous-alinéa 723.07(2)a)(ii)A de la norme canadienne de l'aviation.
Les conditions de remise en vigueur du CEA énumérées à l'annexe de l'avis étaient les suivantes :
1) Le titulaire du document doit remplir toutes les conditions nécessaires pour la délivrance d'un certificat d'exploitation aérienne canadien.
2) Le titulaire du document doit respecter toutes les exigences liées à l'exploitation d'un service aérien commercial.
3) Le titulaire de document doit embaucher un gestionnaire des opérations qui répond aux conditions obligatoires indiquées au sous-alinéa 723.07(2)a)(i) de la norme canadienne de l'aviation.
4) Transports Canada doit effectuer une vérification et toutes les activités doivent être jugées satisfaisantes et conformes au Règlement de l'aviation canadien.
La suspension du CEA devait aussi entrer en vigueur à 23 h 59 HNP le 22 janvier 2006.
Les personnes suivantes ont été appelées à témoigner :
Trevor J. Heryet, gestionnaire régional, Aviation commerciale et d'affaires, région du Pacifique, Transports Canada;
Joel Schoenberger, gestionnaire régional par intérim, Maintenance et construction des aéronefs, région du Pacifique, Transports Canada;
Joe Camulli, inspecteur de l'aviation civile, Aviation commerciale et d'affaires, région du Pacifique, Transports Canada, et inspecteur principal de l'exploitation (IPE) chez IEL;
Brent Wallace, inspecteur de la sécurité de l'aviation civile, Maintenance et construction des aéronefs, région du Pacifique, Transports Canada, et inspecteur principal de la maintenance chez IEL;
Mark C. Evans, surintendant régional, Avions, Aviation commerciale et d'affaires, région du Pacifique, Transports Canada;
Claudio A. Bulfone, enquêteur de l'aviation civile, Application des règlements en aviation, région du Pacifique, Transports Canada;
Claudio Rosa, inspecteur de l'application de la loi en aviation, Application des règlements en aviation, région du Pacifique, Transports Canada. M. Rosa a été appelé à la barre brièvement, mais il a été établi qu'il ne pouvait présenter un témoignage pertinent dans l'affaire; il a donc été libéré comme témoin.
Transports Canada a aussi appelé comme témoins George A. Tingle, ancien responsable de la maintenance (RM) chez IEL, et Homayoon Sanai, qui était autrefois RM pour le compte d'IEL. Ces personnes ont été appelées à témoigner sur la participation de M. Chapman quant aux aspects de l'affaire liés à la maintenance chez IEL.
Le seul témoin de la requérante était M. Chapman.
Motifs de la révocation et de la suspension
M. Heryet a témoigné que le ministre ne s'appuyait pas uniquement sur les conclusions de Maintenance et construction des aéronefs (Transports Canada) énoncées dans la lettre de révocation pour justifier la révocation. Les fonctionnaires du ministère ont plutôt conclu qu'il y avait des enjeux [traduction] « systémiques » liés aux questions de contrôle des opérations et au défaut de faire respecter les normes d'exploitation de l'aéronef, outre les conclusions de l'inspection de maintenance et l'accident qui a eu lieu le 21 janvier 2006.
Il est important de souligner qu'au moment où ont été prises les décisions concernant la révocation et la suspension et lors de l'audience en révision, la cause de l'accident n'avait pas été établie. La requérante a proposé de présenter une pièce, soit une mise à jour du rapport d'enquête préparé par R.J. Waldron & Co. Ltd., dont les services ont été retenus par la firme de M. Saul pour superviser l'enquête sur l'accident. Il semble que le rapport contient des renseignements préliminaires sur la cause de l'accident. Selon la preuve du ministre, l'accident n'était pas le fondement de la décision mais bien l'événement déclencheur de l'examen du dossier d'IEL. Je n'ai accepté aucune preuve relative aux causes de l'accident parce que ce n'était pas pertinent pour établir si le ministre était justifié d'avoir pris les mesures de révocation et de suspension. L'audience en révision qui nous occupe visait à déterminer si le ministre, selon la prépondérance des probabilités, a établi que les décisions liées à la révocation et la suspension étaient justifiées. Au moment où ces décisions ont été prises, le ministre savait uniquement que l'accident avait eu lieu, sans en connaître la cause.
M. Heryet a soutenu que les responsabilités du gestionnaire des opérations en ce qui a trait aux « normes d'exploitation » de l'aéronef incluaient l'obligation de s'assurer que la maintenance de l'aéronef était terminée avant que celui-ci décolle de nouveau. Pour ce motif, les conclusions liées à la maintenance, le 11 janvier 2006, ont été citées comme une cause de la révocation.
À plusieurs reprises lors de son témoignage, M. Heryet a aussi indiqué qu'il était dans l'intérêt du public que le ministre poursuive IEL parce que les retards d'exécution étaient [traduction] « une indication manifeste d'une perte de contrôle des opérations ». En dépit des nombreuses références à l'intérêt public comme fondement des mesures qu'il a prises et pour des raisons que nous ignorons, Transports Canada n'a pas choisi de prendre des mesures à l'endroit d'IEL pour ces motifs.
En bout de ligne, selon M. Heryet, parce que l'organigramme contenu dans le manuel d'exploitation de la compagnie (MEC) indiquait que le RM relevait du gestionnaire des opérations, M. Chapman, qui avait le dernier mot concernant la maintenance dans la compagnie. Donc, logiquement, il était la personne à poursuivre dans cette affaire. Cette décision a été prise en dépit du fait que, dans l'organigramme approuvé par Transports Canada et contenu dans le manuel de contrôle de la maintenance (MCM) de la compagnie, le RM relève directement du président et non du gestionnaire des opérations (pièce A-5).
L'allégation du ministre concernant les problèmes systémiques de contrôle des opérations de la compagnie a amené le représentant du ministre à tenter de mettre en preuve un certain nombre d'éléments pour démontrer que M. Chapman avait perdu le contrôle des opérations. Cela a donné lieu à diverses objections soulevées par M. Saul pendant l'audience concernant la portée du témoignage et les facteurs sur lesquels le ministre pouvait s'appuyer pour justifier la révocation et la suspension. M. Saul estimait que d'après la façon dont la lettre de révocation était libellée, la seule preuve pertinente concernait les conclusions de Maintenance et construction des aéronefs, en date du 11 janvier 2006. Par ailleurs, vu que la lettre de révocation fait référence à l'obligation « de contrôler les opérations et les normes d'exploitation de tous les avions utilisés », j'ai décidé, pour des raisons d'équité, de permettre une étude plus approfondie des faits afin que je puisse avoir une idée claire du point de vue du ministre concernant les mesures prises à l'endroit de M. Chapman et d'IEL. En conséquence, les témoins du ministre ont témoigné sur des éléments autres que ceux visés par les constatations de Maintenance et construction des aéronefs dont il est question dans la lettre de révocation.
Par souci de commodité, chacun des principaux points soulevés par le ministre à l'appui de la révocation seront abordés dans l'ordre chronologique du déroulement des événements.
Amende et programme de surveillance accrue
Le premier incident sur lequel le ministre s'est appuyé pour prouver les problèmes systémiques éprouvés par IEL est survenu en 2004. Canards Illimités Canada utilisait les services de l'école de pilotage d'IEL pour le pistage radio d'oiseaux, ce qui a nécessité l'installation d'une antenne extérieure sur l'aéronef. L'aéronef de l'école de pilotage (un Cessna 172) était utilisé à cette fin. Bien que le ministre n'ait pas présenté de preuve particulière concernant le règlement dont il allègue la violation, la nature de l'infraction était, semble-t-il, reliée au fait qu'une école de pilotage menait des activités commerciales pour lesquelles elle ne détenait pas de permis.
Aucun témoin du ministre n'avait eu une connaissance directe de l'affaire mais de nombreux témoins, à la suite de l'examen du dossier d'IEL, ont affirmé qu'en juin 2004, IEL a d'abord reçu une amende de plus de 79 000 $ relative à 49 chefs d'accusation. Chaque chef d'accusation correspondant à un décollage ou un atterrissage de l'aéronef alors qu'il était utilisé pour le pistage radio d'oiseaux.
M. Heryet a témoigné au sujet de l'amende pour mentionner qu'elle avait été imposée parce que la compagnie effectuait des vols commerciaux « sans équipage qualifié pour réaliser ces vols et en raison de problèmes de maintenance touchant l'aéronef utilisé pour ces vols ». M. Camulli a indiqué qu'il n'avait pas eu une connaissance directe de l'incident [même s'il était IPE depuis environ quatre ans au moment de l'audience et sans doute l'IPE au moment de l'incident en question]. Il a effectivement dit qu'il pensait qu'il y avait certaines irrégularités et de la confusion dans la façon dont la compagnie fonctionnait quant aux liens entre l'exploitation de son école de pilotage et l'exploitation au titre de son CEA (RAC 703) pour ce qui est du travail aérien, et du fait qu'un Cessna 172 est utilisé pour des recherches sur la faune. M. Camulli a aussi dit qu'il croyait qu'IEL utilisait un instructeur de vol qui n'avait pas été formé correctement pour le travail aérien, pour transporter des passagers et pour utiliser une antenne extérieure sur un aéronef. Selon lui, normalement, il existe certaines exigences reliées à la formation d'un instructeur qui pilote en vertu du RAC 703 qui diffèrent de celles d'un instructeur de vol d'une école de pilotage.
Au moment de l'incident qui a entraîné l'amende, le président d'IEL, Ranjit Gill, était aussi gestionnaire des opérations. M. Chapman n'est devenu gestionnaire des opérations qu'à un certain moment en 2005, même s'il était au service de la compagnie au moment de l'incident, et il a effectivement témoigné qu'il avait une connaissance directe de l'affaire. Son témoignage a confirmé que certains pilotes de l'école de pilotage d'IEL avaient accepté de réaliser des vols de pistage radio d'oiseaux pour Canards Illimités Canada et n'avaient pas avisé le chef-instructeur de vol de leur intention d'effectuer ces vols. Les pilotes en question ont installé l'antenne requise sur l'aéronef et ont effectué les vols pendant quelques mois. M. Chapman a de plus confirmé que l'amende a été calculée selon le nombre total de décollages et d'atterrissages effectués pendant la période au cours de laquelle ces vols ont été effectués.
La preuve de M. Chapman a établi qu'IEL avait réussi à faire réduire le montant de l'amende à 40 000 $. Aucun témoin de Transports Canada n'a participé directement à l'imposition de l'amende ou aux négociations concernant sa réduction.
À la suite du règlement de l'amende, M. Heryet a témoigné que parce que le « contrôle opérationnel de la compagnie était remis en question », le gestionnaire régional de l'Aviation civile a imposé un programme de surveillance accrue (PSA) à la compagnie. Le gestionnaire régional n'a pas été appelé comme témoin et M. Heryet n'a pas élaboré sur la nature des préoccupations du ministre. Le PSA avait pour objet de soumettre la compagnie à une surveillance plus étroite que d'ordinaire : augmentation du nombre d'inspections sur l'aire de trafic et communications avec l'IPE et l'IPM. Les témoins de Transports Canada ont confirmé que le PSA a pris fin le 10 janvier 2006 (pièces M-13 et A-1).
Bien que le ministre ait présenté ce témoignage pour prouver les problèmes systémiques allégués d'IEL, ce témoignage ne peut être considéré comme pertinent en ce qui touche la révocation du pouvoir de M. Chapman d'agir comme gestionnaire des opérations étant donné qu'il n'occupait pas ce poste à ce moment-là.
Conclusions relatives l'inspection sur l'aire de trafic
Le deuxième incident sur lequel le ministre s'est appuyé pour justifier la révocation a eu lieu le 13 septembre 2005. M. Heryet a présenté une preuve selon laquelle lorsque M. Chapman est devenu gestionnaire des opérations chez IEL, il a personnellement effectué les entrevues pour s'assurer que M. Chapman comprenait pleinement ses devoirs et responsabilités. M. Heryet a de plus présenté des extraits de documents montrant l'intérêt que M. Chapman manifestait envers l'établissement d'un système de gestion de la sécurité (SGS) à IEL et les efforts qu'il a déployés en ce sens, bien qu'en tant qu'exploitant au titre d'une RAC 703, les règlements ne l'obligeaient pas à le faire. Même si M. Heryet a reconnu que les efforts de M. Chapman pour mettre en place un SMS étaient positifs, il a aussi témoigné qu'une infraction subséquente de M. Chapman, en date du 13 septembre 2005, l'a amené à se demander si M. Chapman « faisait ce qu'il disait ».
L'incident en question est survenu lors d'une inspection sur l'aire de trafic effectuée par l'inspecteur Evans. Le témoignage de M. Evans atteste que lors d'une inspection sur l'aire de trafic d'un appareil d'une autre compagnie, il a eu l'occasion d'observer M. Chapman qui effectuait un vol de formation avec un pilote junior d'IEL. M. Evans avait regardé l'aéronef de formation au sol avant le vol et remarqué qu'il y avait des objets non arrimés à bord. Tout en s'acquittant de ses autres tâches, il a remarqué que M. Chapman avait circulé et décollé peu de temps après son arrivée à l'aéronef. M. Evans a alors soupçonné que M. Chapman n'avait pas effectué de vérification extérieure appropriée de l'appareil ni pris le temps d'arrimer les objets qui devaient l'être à bord. En conséquence, au retour de l'aéronef, M. Evans s'est fait un devoir de regarder dans l'aéronef de M. Chapman de nouveau, ce qui lui a confirmé que les objets non arrimés n'avaient pas été immobilisés.
Même s'il y a eu une preuve contradictoire concernant la nature des objets non arrimés (ce qui n'est pas pertinent aux fins de cette audience), M. Chapman n'a pas nié que cette situation s'est produite et n'a pas contesté qu'il aurait dû arrimer les objets qui devaient l'être dans l'aéronef; de plus, il a reconnu qu'il donnait un mauvais exemple à titre de formateur.
M. Evans a signalé l'incident dans un rapport d'inspection sur l'aire de trafic (pièce M-9) et dans un avis de détection, lesquels ont été envoyés à M. Heryet. Sur réception du rapport d'inspection sur l'aire de trafic, la compagnie a produit une analyse de sécurité et un formulaire d'enquête, de même qu'un formulaire de plan de mesures correctives (PMC) (pièce A-3), qui ont été présentés à Transports Canada et qui contiennent deux plans de mesures correctives, l'un à court terme et l'autre à long terme. Ces formulaires faisaient partie de l'élaboration du programme de système de SGS de la compagnie. Le plan à court terme comprenait une réprimande à M. Chapman et une rencontre individuelle avec le pilote en chef d'IEL pour lui souligner l'importance d'arrimer toutes les cargaisons dans les aéronefs. M. Heryet a témoigné qu'il considérait que c'était un plan raisonnable.
Le plan à long terme comprenait le retrait de M. Chapman de ses fonctions à titre de pilote formateur et sa réintégration dans ces fonctions uniquement à la suite d'une revue complète des normes de formation au pilotage de la compagnie. Il prévoyait de plus des vérifications sur l'aire de trafic au moins quatre fois par mois et une session de formation des pilotes pour les sensibiliser à l'importance d'arrimer toutes les cargaisons. Cette formation a eu lieu le 22 octobre 2005. Tout en reconnaissant que l'exploitant aérien au titre d'un RAC 703 n'est pas habituellement obligé d'avoir un SGS, selon les règlements, M. Heryet a dit qu'il n'était pas convaincu que ce soit un plan à long terme raisonnable parce que cela n'était pas un SGS efficace à son avis.
M. Heryet a témoigné que le fait que M. Chapman soit gestionnaire des opérations le préoccupait parce qu'il ne donnait pas le bon exemple aux pilotes en formation d'IEL. Toutefois, après avoir parlé à M. Chapman de l'incident, M. Heryet a témoigné comme suit :
Lorsque j'ai discuté de cela avec Nikolas, j'ai décidé : « D'accord , je vais vous prendre au mot. Nous allons aller de l'avant sur cette question. Nous ne pousserons pas l'affaire plus loin », ce qu'il a vraiment apprécié. J'ai vraiment fait la paix à ce moment-là. S'assurer d'attacher la cargaison avant de partir est une chose relativement facile à faire. En particulier, si on forme un nouveau pilote, qui est très facilement influençable. En ce qui me concerne, ce n'était pas un système de gestion de la sécurité efficace. De nouveau, cela relève du contrôle des opérations.
Transcription à la p. 137 (28 mars 2006).
M. Camulli a témoigné que M. Chapman était mal à l'aise à propos de cet incident et qu'il s'est excusé. Il a aussi témoigné que M. Chapman était préoccupé [traduction] « au point où il a pensé qu'il devait lui-même démissionner comme gestionnaire des opérations. J'ai considéré que cela n'était pas dans l'intérêt de la compagnie à ce moment-là. J'ai pensé qu'il avait eu une bonne leçon et que cela avait fait en sorte qu'il se ravise de lui-même ». En contre-interrogatoire, M. Camulli a confirmé qu'il pensait que M. Chapman était très compétent. M. Camulli a aussi confirmé qu'il pensait que le PMC élaboré par la compagnie en réaction aux mesures prises était approprié.
M. Chapman a témoigné qu'il a pris cette infraction très au sérieux. L'examen du programme de SGS de la compagnie a montré que les tâches de M. Chapman à titre de gestionnaire des opérations étaient tellement exigeantes qu'il n'était pas recommandé qu'il continue de former des pilotes. Avec le pilote en chef, il a élaboré le PMC, lequel a été présenté à M. Heryet, qui, à son tour, a indiqué à ce moment-là que celui-ci était plus qu'approprié. Aucune mesure d'application de la loi ni quelque autre mesure n'a été prise à l'endroit de M. Chapman ou de la compagnie concernant cet incident, et la question n'a jamais été soulevée de nouveau avec lui.
Conclusions relatives à la maintenance
M. Wallace, IPM d'IEL, avait libéré IEL de l'obligation d'appliquer le PMC en faisant parvenir une lettre à ce sujet, le 10 janvier 2006 (pièce A-1). Le jour suivant, il s'est rendu aux installations de maintenance pour effectuer une mini-vérification du système de contrôle de la maintenance. Cette vérification visait à s'assurer que la compagnie était bien préparée pour une vérification plus importante prévue pour la fin janvier. En réexaminant les prévisions de maintenance, M. Wallace s'est aperçu que l'inspection du Cessna Caravan aurait dû être effectuée déjà et que le calendrier des inspections n'avait pas été respecté pour d'autres aéronefs.
Après avoir effectué une inspection des prévisions de l'ensemble de la flotte d'IEL, M. Wallace a délivré un avis de détection concernant le Cessna Caravan, immatriculé C-GRXZ (pièce M-16), parce que des inspections de contrôle non destructives étaient en souffrance depuis 255,7 heures. M. Wallace a témoigné que les dossiers techniques de l'aéronef contenaient une mention en date du 18 septembre 2005 indiquant un report de 30 jours de ces inspections. Par ailleurs, il a considéré qu'il s'agissait d'une mention inappropriée parce qu'elle n'était pas suffisamment détaillée et qu'il était question d'un report d'un certain nombre de jours alors que les délais d'inspection doivent être indiqués en heures. IEL a effectué l'inspection requise le 11 janvier 2006 et l'aéronef a été remis en service.
Des lettres d'avis concernant cinq autres aéronefs ont aussi été délivrés par M. Wallace le 12 janvier 2006 (pièce A-12) :
C-FZUT – inspections à intervalles de 500 et de 1 000 heures en retard de 16,9 h – les tolérances ne sont pas inscrites au livret technique de l'aéronef.
C-FLGW – inspections à intervalles de 4 000 et de 1 000 heures en retard de 7,7 heures – les tolérances ne sont pas inscrites au livret technique de l'aéronef.
C-GYYK – inspections à intervalles de 500, de 1 000, de 2 000 et de 4 000 heures en retard de 5,5 heures – les tolérances ne sont pas inscrites au livret technique de l'aéronef.
C-GDJR – inspections à intervalles de 500 et de 1 000 heures en retard de 7,2 heures – les tolérances ne sont pas inscrites au livret technique de l'aéronef.
C-GROJ – inspections à intervalles de 500, de 1 000, de 2 000 et de 4 000 heures en retard de 6,5 heures – les tolérances ne sont pas inscrites au livret technique de l'aéronef.
Après que M. Sanai, RM d'IEL, a reçu les lettres d'avis et l'avis de détection, une réunion a eu lieu, le 13 janvier 2006, à la demande d'IEL, à laquelle assistaient M. Gordon Swanson, surintendant de district, Maintenance et construction des aéronefs, et MM. Wallace, Sanai, Gill et Chapman, afin de discuter des conclusions de M. Wallace et pour présenter le PMC proposé pour IEL. M. Wallace a témoigné que les représentants d'IEL ont été avertis que si IEL intégrait le PMC proposé dans un formulaire écrit et le présentait à Transports Canada, il serait approuvé.
Le 12 janvier 2006, Transports Canada a reçu des réponses aux lettres d'avis (pièce A-12) indiquant qu'IEL avait pris les mesures suivantes :
C-FZUT – Les anomalies ont été consignées, les inspections ont été effectuées et l'aéronef a été remis en service.
C-FLGW – Les anomalies ont été consignées et les inspections ont été reportées conformément au MCM de Regency Express.
C-GYYK – Les anomalies ont été consignées et les inspections ont été reportées conformément au MCM de Regency Express.
C-GDJR – Les anomalies ont été consignées, les inspections ont été effectuées et l'aéronef a été remis en service.
C-GROJ – Les anomalies ont été consignées et les inspections ont été effectuées conformément au MCM de Regency Express.
Le 9 février 2006, M. Sanai a produit des observations écrites qui contenaient le PMC de la compagnie (pièce M-7).
Bien qu'il n'y ait eu aucune preuve que la proposition d'invoquer les tolérances tel qu'indiqué dans le PMC posait problème en janvier 2006, M. Wallace a soulevé que les tolérances posaient aussi un problème lors de son témoignage à l'audience du tribunal. Il a indiqué que les tolérances n'étaient pas correctement appliquées étant donné qu'elles ont été appliquées après que les délais prescrits pour les inspections en question ont été dépassés. Toutefois, M. Wallace a aussi témoigné que, lors de la réunion du 13 janvier 2006, IEL a effectivement averti que tous les aéronefs dont les inspections étaient en retard avaient été retenus au sol et ne seraient pas utilisés jusqu'à ce que les inspections aient été effectuées ou les tolérances appliquées. De plus, dans ses réponses aux lettres d'avis, la compagnie a effectivement indiqué qu'elle avait appliqué les tolérances, ce qui signifiait que Transports Canada savait depuis le 17 janvier 2006 qu'il s'agissait du plan d'action proposé. En conséquence, il semble que la façon d'appliquer les tolérances ait posé problème seulement par la suite, mais il n'y a aucune preuve que cela a été signalé comme problème à IEL.
En plus des mesures correctives qu'IEL doit prendre à l'égard de chaque aéronef, le PMC proposait aussi que M. Chapman conclue une entente pour accepter des fonctions limitées d'assurance de la qualité à la suite de l'affirmation de M. Wallace selon laquelle un programme d'assurance de la qualité efficace aurait empêché les retards dans l'exécution des inspections. À la suite des commentaires de M. Wallace, une entente écrite (pièce M-7) relative à ce changement a été conclue, ce qui a permis à M. Sanai de conserver la responsabilité du système d'assurance de la qualité tout en permettant à M. Chapman de s'acquitter de certaines tâches à l'intérieur de ce système.
Il n'y a aucune preuve que Transports Canada a pris une autre mesure liée aux constatations concernant la maintenance avant l'accident, à part le suivi des avis de détection que les responsables de l'application de la loi à Transports Canada ont jugé bon d'effectuer.
M. Wallace a témoigné que le 22 janvier 2006, à la réunion avec Transports Canada, on lui avait demandé de délivrer des avis de détection concernant les cinq aéronefs au sujet desquels il avait auparavant délivré uniquement des lettres d'avis. Il a respecté cette demande le 23 janvier 2006. Il a témoigné qu'il croyait et qu'il croit toujours que les inspections en retard ne constituaient pas une menace à la sécurité aérienne.
Le 6 mars 2006, en préparation d'une vérification réglementaire, M. Chapman a demandé à M. Wallace une confirmation formelle que le PMC de la compagnie était acceptable. Par courriel, le 6 mars 2006, M. Wallace a confirmé que le PMC proposé correspondait à ce qui avait été décrit lors de la réunion du 13 janvier 2006 et indiqué qu'une réponse officielle serait appropriée (pièce A-15). Le 10 mars 2006, le PMC a été accepté officiellement par Transports Canada (pièce A-16).
Autre preuve de problèmes systémiques
a. Usure des volets
M. Camulli a témoigné qu'en décembre 2005, il s'est rendu chez IEL pour superviser un vol de contrôle. Avant le début du vol, M. Camulli a demandé au pilote formateur si l'aéronef présentait des défectuosités. Le carnet de route indiquait seulement qu'un appareil de chauffage était défectueux. Pendant les préparations avant le vol, le candidat-pilote a baissé les volets de l'aéronef qui devait servir pour le vol. M. Camulli a remarqué qu'un volet avait frotté sur le carénage et rongé le métal. L'autre volet a aussi été inspecté, et il présentait une usure similaire. Le pilote en chef d'IEL, Chris Dickson, a appelé le service de maintenance à ce moment-là, et le vol de contrôle a été annulé. M. Camulli a témoigné que cet incident l'avait emmené à remettre en question le programme de formation des pilotes. Par ailleurs, il a confirmé qu'il n'avait pas rapporté cet incident par écrit même s'il a témoigné avoir été [traduction] « secoué » par ce qu'il a vu et il a indiqué qu'il pensait que c'était la preuve de problèmes systémiques. De plus, M. Camulli a présenté des notes qui montraient que M. Chapman avait couvert la question du signalement des défectuosités lors d'une instruction théorique au sol surveillée (pièce M-11), ce qui donnerait à penser que les pilotes d'IEL savaient comment signaler les défectuosités.
M. Camulli n'était pas présent lors de la réunion de Transports Canada le 22 janvier 2006, et le ministre n'a présenté aucune preuve que le groupe avait été informé de cet incident lorsqu'il a pris la décision concernant la révocation. En conséquence, cette preuve n'est pas pertinente pour décider des affaires relatives à la révocation et à la suspension.
M. Bulfone a témoigné qu'il avait assisté à la réunion de Transports Canada le 22 janvier 2006, afin de présenter le dossier des mesures d'application de la loi à IEL. Aux fins de l'audience en révision, M. Bulfone a restreint son témoignage aux questions suivantes :
1. Il y a quelques années, un Islander d'IEL dont l'anémomètre était défectueux a atterri à l'aéroport de Bellingham. La Federal Aviation Administration des États-Unis a renvoyé l'affaire à Transports Canada, et la compagnie a payé une amende. Bien que la date de cet incident n'ait pas été établie rigoureusement, tout indique que cela a eu lieu en 2004, bien avant la nomination de M. Chapman comme gestionnaire des opérations.
2. Les vols effectués pour le compte de Canards Illimités Canada dont il a été question ci-dessus ont aussi eu lieu avant que M. Chapman ne soit autorisé à agir comme gestionnaire des opérations.
3. Une inspection sur l'aire de trafic à Kamloops, que M. Bulfone aurait menée en 2004, a révélé que la cargaison n'était pas arrimée, ce qui a entraîné une sanction contre le pilote d'IEL. Là encore, rien ne prouve que M. Chapman était gestionnaire des opérations à ce moment-là.
Le groupe de Transports Canada ne s'est appuyé sur aucune autre preuve que ces incidents additionnels pour fonder sa décision concernant la révocation. Étant donné que ces trois incidents ont eu lieu avant que M. Chapman ne soit autorisé à agir comme gestionnaire des opérations, ils ne peuvent être jugés pertinents aux fins de la décision visée aux présentes.
Témoignages de MM. Tingle et Sanai
M. Tingle a témoigné qu'il a été RM à IEL de l'été 2001 jusqu'en novembre 2005. Selon lui, pendant cette période, MM. Chapman et Gill auraient exercé des pressions indirectes sur lui pour que l'aéronef continue de voler. Toutefois, il a aussi dit que s'il avait insisté pour que l'aéronef soit retenu au sol à des fins de maintenance, cette décision aurait été respectée. Il n'a présenté aucune preuve que M. Chapman était responsable des retards dans les inspections de maintenance constatés le 11 janvier 2006.
M. Sanai est devenu RM en novembre 2005. Il a lui aussi témoigné qu'il sentait des pressions à l'occasion de la part de M. Chapman, mais lorsqu'on lui a demandé d'expliquer ce qu'il entendait par là, il a répondu « bien, idéalement, nous aurions aimé avoir plus de temps pour certaines inspections d'aéronefs, mais en raison de la nature de nos activités – quelquefois, ils voulaient les aéronefs plus tôt que nous ne pouvions les livrer ».
En contre-interrogatoire, l'échange suivant a eu lieu :
Q- Seriez-vous d'accord avec moi pour dire que, dans ce type [sic] d'activités, il y a constamment une tension entre le service d'exploitation, qui ont besoin des aéronefs, et le service de maintenance, qui doit maintenir les aéronefs en bon état?
R- Absolument. C'est la nature du travail.
Transcription à la p. 472 (18 avril 2006).
Dans la preuve fournie par l'un ou l'autre témoin, il n'y a rien qui permet au Tribunal de conclure que M. Chapman était chargé de prendre les décisions relatives à la planification et à l'exécution des inspections de maintenance. La seule autre preuve présentée concernait les circonstances entourant les déclarations écrites que ces deux témoins ont fournies pendant l'enquête de Transports Canada sur la question des retards des inspections de maintenance. Je dois donc considérer que leur témoignage manque de pertinence aux fins de cette audience.
SIGNIFICATION DE L'AVIS DE SUSPENSION
MM. Heryet, Schoenberger et Chapman ont fourni la preuve concernant la signification des lettres de révocation et de suspension.
M. Heryet a témoigné que le 22 janvier 2006, il a eu diverses conversations téléphoniques avec MM. Chapman et Gill et qu'il a discuté avec eux de l'option qu'IEL abdique volontairement son CEA. Lorsque M. Chapman a appelé pour affirmer que la compagnie avait décidé de ne pas choisir cette option. M. Heryet a témoigné qu'il avait averti M. Chapman que le CEA serait suspendu et qu'il avait télécopié la lettre de révocation, vers 20 h 30, à un numéro qu'il avait reçu de M. Chapman. M. Schoenberger a corroboré ce témoignage. M. Heryet a témoigné que M. Chapman était au téléphone lorsque la lettre de révocation et l'avis de suspension lui ont été télécopiés et que M. Heryet lui a lu la lettre avant de la lui transmettre. M. Schoenberger ne se rappelait pas que M. Heryet ait lu la lettre à M. Chapman avant de la télécopier.
L'avis devait entrer en vigueur le 22 janvier 2006, à 23 h 59. Le matin du 23 janvier 2006, M. Heryet a témoigné qu'il avait envoyé un paquet contenant la lettre de révocation et l'avis de suspension, par courrier recommandé, au bureau d'IEL, au 303 - 5360 Airport Road et qu'il n'était pas certain de l'identité de la personne qui avait signé pour accuser réception à cette adresse. Il n'a pas présenté de copie de la carte d'attestation de réception de courrier recommandé ni de preuve matérielle que la révocation ou l'avis a été signifié personnellement à M. Chapman ou à IEL.
M. Heryet a confirmé qu'il s'appuyait sur la télécopie et la confirmation verbale de MM. Gill et Chapman de la réception de la télécopie comme preuve que la signification avait eu lieu. Il y a eu un net désaccord quant à la preuve sur cette question. M. Heryet a témoigné que M. Chapman connaissait la révocation et les raisons de celle-ci le soir du 22 janvier 2006. M. Chapman a témoigné qu'il ne le savait pas et qu'il ne l'a pas su avant le lendemain, qu'il a vu la lettre de révocation télécopiée seulement le matin du 23 janvier 2006 et qu'il n'a vu aucune « copie papier » de la lettre recommandée.
COMMENTAIRES SUR LA QUESTION DE LA SIGNIFICATION
Les exigences concernant la signification sont clairement énoncées aux paragraphes 7.1(1) et 7.1(2.1) de la Loi sur l'aéronautique :
7.1 (1) Le ministre, s'il décide de suspendre [...] un document d'aviation canadien pour l'un des motifs ci-après...
b) le titulaire [...] ne répond plus aux conditions de délivrance ou de maintien en état de validité du document;
(2.1) La décision du ministre prend effet dès réception par l'intéressé de l'avis ou à la date ultérieure précisée dans celui-ci.
Comme je l'ai indiqué lorsque j'ai d'abord examiné cette question, soulevée par M. Saul dans une requête préliminaire, j'ai surtout voulu recevoir des témoignages sur la signification de la lettre de révocation et de l'avis et non m'appuyer simplement sur les représentations des conseillers. De cela, il ressort clairement qu'aucune preuve n'atteste que le ministre a respecté les exigences en matière de signification dans cette cause. Aucune carte d'attestation de réception de courrier recommandé ni aucun affidavit n'a été présenté et aucune indication claire sur l'identité de la personne, le cas échéant, qui est susceptible d'avoir reçu la lettre de révocation et l'avis chez IEL. Par ailleurs, il n'y a eu aucune preuve pour contester le fait que la révocation et la suspension devaient entrer en vigueur le 22 janvier 2006, avant la signification en bonne et due forme requise conformément au paragraphe 7.1(2.1).
La question qui doit être tranchée est celle de savoir si le défaut du ministre de signifier la lettre de révocation et l'avis de suspension en bonne et due forme rendra invalides les mesures prises par le ministre qui sont indiquées dans ces documents.
Il y a un précédent établi par le Tribunal qui appuie le point de vue selon lequel le défaut de signifier en bonne et due forme des documents au requérant doit entraîner l'annulation de la lettre de révocation et l'avis de suspension. Dans Aéro-Club de Richelieu c. Canada (Ministre des Transports), [1991], décision à la suite d'une révision, TAC dossier no Q-0243-10, la conseillère Jobin affirme ce qui suit :
Losqu'une loi donne des pouvoirs aussi extraordinaires, que ceux conférés par la Loi sur l'aéronautique il est impératif que ceux qui exercent ces pouvoirs se conforment rigoureusement aux prescriptions de la loi habilitante.
... Dans ce cas, l'omission de se conformer aux prescriptions législatives invalide l'avis de suspension du certificat d'exploitation daté du 31 janvier 1991.
Toutefois, la Cour d'appel fédérale a aussi rendu une décision qui est riche d'enseignements quant aux considérations pertinentes au litige qui nous occupe. Dans Society Promoting Environmental Conservation c. Canada, [2003] F.C.J. cause no 861, la Cour d'appel fédérale a examiné la jurisprudence de la Cour suprême du Canada sur cette question. Elle a conclu comme suit :
Par contre, si la disposition est obligatoire, il faut déterminer les conséquences de son inobservation en fonction des circonstances de l'espèce, notamment des facteurs énumérés en 4) ci-dessous.
4) Les facteurs à prendre en considération pour déterminer si l'inobservation d'une disposition législative obligatoire invalide la mesure administrative sont notamment les suivants :
i) L'importance de la disposition, à la fois en ce qui concerne l'objet général du régime législatif et l'objet en vue duquel l'obligation procédurale est imposée. Une grande importance de la disposition par rapport à l'un ou l'autre indique l'intention du législateur que la mesure administrative prise en violation de la disposition procédurale peut être annulée.
ii) La gravité de la violation de l'obligation légale : une violation en droit strict est une indication que le tribunal ne devrait pas intervenir, tandis que l'autorité publique qui fait fi de la règle légale peut s'attendre à l'intervention du tribunal.
iii) Les répercussions de la mesure administrative attaquée sur les droits individuels : plus les droits individuels touchés sont importants et plus l'effet sur ces droits est grave, plus il est probable que la cour de révision annulera la mesure administrative prise en contravention de la disposition procédurale.
iv) Inversement, plus graves sont l'injustice et les inconvénients publics que pourrait entraîner l'invalidation de la mesure administrative, notamment la mise en échec de l'objectif de la loi, les dépenses publiques et le préjudice causé à des tiers, moins il est probable qu'un tribunal conclue que la déclaration d'invalidité est le meilleur moyen de mettre en oeuvre l'intention du législateur.
v) La nature de la procédure administrative visée par la disposition législative : on attachera probablement plus d'importance à la protection méticuleuse des droits procéduraux lorsqu'ils s'inscrivent dans une procédure juridictionnelle au sens large plutôt que dans un processus essentiellement politique aboutissant à une ordonnance d'application générale. Traditionnellement, les tribunaux tendent à exercer une surveillance moins stricte de la procédure (y compris des consultations publiques) selon laquelle les ministres tranchent des vastes questions d'intérêt public polycentriques.
En appliquant les principes ci-dessus à la présente cause, on peut établir ce qui suit :
i) Les exigences de signification à personne sont obligatoires comme le prévoit le paragraphe 7.1(1) : « Le Ministre, s'il décide de suspendre, d'annuler ou de ne pas renouveler un document d'aviation canadien [...] expédie un avis par signification à personne ou par courrier recommandé ou certifié à la dernière adresse connue du titulaire du document.... ».
ii) La disposition de l'article 7.1 concernant la signification vise à garantir que le requérant a été avisé de la mesure prise par le ministre. Dans cette cause, il est manifeste que la requérante a effectivement reçu l'avis par télécopie durant la nuit du 22 janvier ou le matin du 23 janvier 2006. M. Chapman a de plus confirmé qu'il avait eu une confirmation verbale de M. Heryet, le 22 janvier, que le CEA d'IEL serait suspendu. La requérante a pu faire une demande d'audience en révision et elle a bénéficié d'un délai approprié pour préparer l'audience. Le paragraphe 7.1(2.1) vise à s'assurer que la suspension n'entre pas en vigueur avant que le titulaire du document ait reçu l'avis approprié. Dans ce cas, la suspension devait être effective à minuit le 22 janvier, après qu'IEL eut reçu un avis verbal et sans doute un avis par télécopie.
iii) En évaluant la gravité de l'infraction, il est important de se rappeler que M. Chapman, et par prorogation, IEL, ont effectivement reçu l'avis de la décision du ministre de suspendre le CEA d'IEL le 22 janvier. En conséquence, l'infraction dans cette cause pourrait être considérée comme « technique ». Par prorogation, le fait que la date effective de la suspension était antérieure à la date de réception de l'avis en bonne et due forme pourrait être considéré comme une quasi-infraction.
iv) Les pouvoirs exercés par le ministre en vertu des dispositions relatives à la suspension peuvent manifestement avoir des répercussions importantes sur les droits des individus et des entreprises. Si le ministre est autorisé à exercer ces pouvoirs importants simplement en télécopiant un avis, sans établir la preuve que cet avis est bien parvenu à la partie appropriée, comment empêcher que le ministre adopte le point de vue qu'un appel téléphonique, un courriel ou un avertissement verbal est suffisant?
v) D'autre part, les inconvénients et les frais entraînés par l'annulation de la décision du ministre pourraient être considérables. Dans la présente cause, l'audience a nécessité quatre jours et la mobilisation de plusieurs témoins. Prononcer la nullité de l'avis en raison d'une signification inappropriée risque d'entraîner des inconvénients et des dépenses considérables.
vi) Protéger les droits procéduraux est un devoir important tant pour Transports Canada que pour ce Tribunal. La Loi sur l'aéronautique est très claire quant aux exigences relatives à la signification. Ces exigences ne sont ni onéreuses, ni inhabituelles. Le ministre exerce des pouvoirs importants et il a l'obligation de suivre les règles, tout comme il s'attend à ce que les exploitants aériens suivent les règles pour exercer les prérogatives qui leur sont octroyées au titre d'un CEA.
DÉCISION SUR LA QUESTION DE LA SIGNIFICATION
Tout bien pesé, je dois conclure que le fait que le ministre n'a pas respecté les exigences relatives à la signification de la Loi sur l'aéronautique ne doit pas entraîner l'annulation de la révocation ou de la suspension. La preuve que M. Chapman et IEL ont reçu les avis de révocation et de suspension, lesquels répondaient aux objectifs des dispositions en matière de signification, est claire. IEL avait décidé d'interrompre ses activités de vol, à tout le moins les 22 et 23 janvier, afin de s'assurer que les pilotes étaient dans un état d'esprit pour remplir leurs fonctions ultérieurement de façon sécuritaire. En conséquence, la date effective de la suspension ne peut être considérée comme préjudiciable à la compagnie. Les inconvénients et les dépenses découlant de l'annulation d'une décision pourraient être considérables. Le ministre réparerait probablement la question de la signification ce qui entraînerait sans doute une demande de la requérante pour une autre audience en révision sur les mêmes faits. Un tel résultat n'est pas souhaitable.
COMMENTAIRES ET DÉCISION SUR LES AUTRES QUESTIONS
Après avoir décidé que la lettre de révocation et l'avis de suspension ne sont pas invalides, nous devons considérer le bien-fondé des autres plaidoiries de la requérante selon lesquelles les mesures prises par le ministre à l'égard de M. Chapman et d'IEL ne sont pas justifiées.
Compétence du Tribunal pour réviser la révocation des pouvoirs de gestionnaire des opérations accordés à M. Chapman
Pendant l'audience, il y a eu une discussion sur la compétence du Tribunal à réviser la décision prise par le ministre de révoquer des pouvoirs. Déterminer si une telle révision relève de la compétence du Tribunal est tributaire du fait que la lettre d'agrément de M. Chapman comme gestionnaire des opérations constitue ou non un document d'aviation canadien (DAC). Afin d'établir si tel est le cas, il est important d'examiner la définition d'un DAC dans la Loi sur l'aéronautique :
« document d'aviation canadien » [...] tout document - permis, licence, brevet, agrément, autorisation, certificat ou autre - délivré par le ministre sous le régime de la partie I et concernant des personnes...
Dans Canada (Procureur général) c. Cooper, [1995] F.C.J. no 1653, T-985-95, M. le juge Gibson s'est prononcé comme suit au sujet des DAC :
¶ 5 ... L'expression "document d'aviation canadien" est définie de manière très large dans la Loi. La définition englobe non seulement tous les documents qui y sont précisés, mais aussi tout "autre" document que délivre le ministre sous le régime de la Partie 1 de la Loi...
Je conclus que le libellé du paragraphe 3(1) et de l'article 6.6 de la Loi est suffisamment étendu pour englober un document qui revêt la forme d'une lettre contenant le pouvoir délégué par le ministre à chaque requérant pour agir comme EDTV (examinateur désigné de test en vol).
¶ 10 Aux termes de l'article 6.6. de la Loi, les lettres octroyaient un avantage, c'est-à-dire un avantage ou un droit exceptionnels ("exceptional advantage or right"), [Voir Note 2 ci-dessous] le droit ou l'avantage exceptionnels d'exécuter des tests en vol, ainsi que de délivrer des brevets de pilote privé et commercial et des qualifications sur multimoteurs, et, en contrepartie de tels services, de fixer et de percevoir des frais.
La Cour fédérale du Canada s'est aussi prononcée sur la question de savoir ce qui constitue un DAC dans Canada (Ministre des Transports) c. Beingessner, [1996] F.C.J. no 787, T-590-95. M. le Juge Rothstein dit :
¶ 5 À mon avis, l'argument du ministre ne tient pas compte de l'article 6.6 et de l'effet de la décision de refuser un pilote à l'épreuve PPC. Si, comme le ministre le prétend, il est interdit à Air Canada d'affecter les intimés au pilotage d'un aéronef A-320 parce qu'ils ont échoué à leur épreuve PPC, les intimés, par l'effet de la loi, ont perdu l'avantage que l'annotation d'A-320 sur leur licence leur octroie, laquelle annotation leur permettait de piloter un aéronef A-320. Le mot suspension n'est pas défini dans la Loi sur l'aéronautique. Toutefois, la définition de suspension dans le Shorter Oxford English Dictionary, 3e éd., inclut [TRADUCTION] "L'action d'exclure ou l'état d'être exclu, pendant un certain temps, de l'exercice d'une fonction ou d'un privilège". La perte de l'avantage de piloter un aéronef A-320 constitue la suspension d'un document d'aviation canadien susceptible de contrôle par le tribunal.
¶ 12 Au commencement du présent contrôle judiciaire, j'ai demandé aux avocats la raison de ce litige. L'avocat de l'intimé a fait savoir que les intimés se préoccupaient de ce que si l'échec à l'épreuve PPC n'était pas considéré comme la suspension d'un document d'aviation canadien, les pilotes n'auraient aucune voie de recours contre les décisions de ce genre. Certes, normalement, il y a lieu de tenir un nouveau test dès que possible, et cela est prévu dans la convention collective actuelle des pilotes avec Air Canada; mais un transporteur n'est nullement tenu par la loi de tenir un nouveau test.
¶ 13 L'avocat du ministre s'inquiète de ce qu'il existe d'innombrables épreuves de la PPC tenues régulièrement et portant sur beaucoup de questions minutieuses et parfois mineures, et qu'il n'a jamais été prévu que ces questions pourraient devenir un jour l'objet d'une révision de la part du tribunal. Il semble que le ministre soit préoccupé par la prolifération des demandes de révision lorsque la solution de rechange consistant dans une autre épreuve PPC est, pour la majorité, le recours le plus efficace pour les pilotes. La question de savoir si une décision de refuser un pilote à l'épreuve PPC devrait être susceptible de contrôle par le tribunal est une question de principe. Il n'appartient pas à la Cour de trancher cette question. La Cour a pour rôle d'interpréter la loi et les règlements applicables. Si le ministre désire restreindre ces révisions, il est loisible au législateur ou au gouverneur en conseil de faire les changements législatifs ou réglementaires appropriés pour atteindre cet objectif.
La décision du ministre de révoquer les pouvoirs de M. Chapman empêchait celui-ci d'exercer ses fonctions de gestionnaire des opérations. Être gestionnaire des opérations est un « avantage ou une prérogative exceptionnels » parce que la nomination est un préalable à l'attribution d'un permis d'exploitation à une compagnie. Étant donné ce qui précède, la lettre qui autorise M. Chapman à agir comme gestionnaire des opérations répond manifestement à la définition d'un DAC.
En conséquence, je considère que le Tribunal a la compétence pour réviser la révocation des pouvoirs de M. Chapman et l'avis de suspension du CEA d'IEL.
Portée des éléments de preuve
Selon la Loi sur l'aéronautique à l'alinéa 7.1(2)a), le ministre doit indiquer dans tout avis de décision de suspendre que le titulaire de document ne répond plus aux conditions de délivrance : « ... les conditions—de délivrance ou de maintien en état de validité — auxquelles, selon le ministre, le titulaire [...] ne répond plus[.] »
Dans cette cause, l'avis était relativement clair parce qu'il déclarait : [traduction] « La réquérante n'a pas à son emploi un gestionnaire des opérations qui a les qualifications voulues d'après le sous alinéa 723.07(2)a)(i) Normes de service aérien commercial. »
Toutefois, la lettre de révocation des pouvoirs de M. Chapman n'était pas aussi explicite. Elle indiquait que les constatations récentes du personnel de maintenance et construction des aéronefs avaient amené le ministre à considérer que celui-ci ne s'était pas acquitté de ses responsabilités liées au [traduction] « contrôler les opérations et les normes d'exploitation de tous les avions utilisés », en vertu de la disposition 723.07(2)a)(ii)(A) des Normes de service aérien commercial (NSAC).
M. Villemure a prétendu [traduction] « que ce n'était pas le travail du Tribunal de deviner les intentions de la décision du ministre ». Selon lui, le travail du Tribunal consiste à déterminer si les motifs qui sont allégués s'appuient sur des preuves.
Je suis d'accord avec la dernière partie de sa déclaration de M. Villemure, mais j'ai de la difficulté à comprendre comment le Tribunal est censé faire ce travail quand ce qui est allégué n'est vraiment pas clair. La structure de la lettre de révocation pouvait très facilement porter M. Chapman à croire que cette révocation était motivée seulement par les retards dont souffraient les inspections de maintenance, alors que le ministre était d'avis que ce n'était pas seulement les conclusions de Maintenance et construction des aéronefs qui avaient conduit à la révocation. En raison du caractère confus de la lettre de révocation, j'ai décidé de pencher vers l'élargissement des éléments de preuve que le ministre doit présenter quant aux motifs de la révocation des pouvoirs de M. Chapman. Par ailleurs, après avoir entendu l'ensemble de la preuve présentée par le ministre et étudié la lettre de révocation, je considère que les constatations relatives aux retards des inspections de maintenance faites le 11 janvier 2006 sont la seule base sur laquelle la révocation de M. Chapman peut être révisée, étant donné que c'est cette conclusion qui respecte le mieux les prescriptions du sous-alinéa 7.1(2) a)(ii) de la Loi.
Le ministre a eu la possibilité d'énoncer de façon plus détaillée, dans la lettre de révocation, tous les motifs pris en considération pour décider que les pouvoirs de M. Chapman devraient être révoqués. Pour des raisons inconnues, le ministre a choisi de ne pas fournir ces détails et il ne peut remédier à cette méprise en fournissant une multitude d'informations lors de la divulgation de la preuve. Le ministre avait de plus le choix de prendre des mesures à l'endroit d'IEL sur la base de son dossier d'exploitant d'aéronefs, ce qui aurait fourni un point de vue global sur les antécédents de la compagnie. De nouveau, pour des raisons qui ne sont pas devenues claires pendant l'audience, le ministre a choisi de ne pas adopter cette ligne de conduite. Comme il a pris la décision de révoquer les pouvoirs de M. Chapman, il lui incombe de clarifier les motifs de sa décision, et les seuls motifs énoncés clairement étaient la référence aux constatations de Maintenance et construction des aéronefs.
Le Tribunal a pour objet de fournir un processus de révision indépendant à quiconque a reçu un avis de la prise d'une mesure administrative ou d'application de la loi par le ministre des Transports en vertu de diverses lois fédérales sur le transport. Dans cette cause, M. Villemure a constamment fait référence à la révocation et à la suspension comme étant des mesures [traduction] « administratives » plutôt que des mesures [traduction] « d'application de la loi ». Il a plaidé :
Il semble y avoir une confusion ici en ce qui concerne l'application de la loi. Nous ne le sommes pas. Nous avons pris une décision administrative. Nous avions des motifs, nous avons allégué des motifs à l'appui de notre décision, nous avons par la suite divulgué tous les éléments de preuve que nous avions au titulaire de document, de sorte qu'il savait, il savait tout ça avant de venir ici.
J'ai passé à travers ces éléments dans la transcription. Nous disons : que le but de l'avis est de donner à la requérante l'occasion de savoir ce qui est allégué contre elle. Le but de cet avis est d'indiquer les motifs de la suspension. C'est la seule chose que l'article 7.1 nous demande de faire.
. . .La présente cause ne se rapporte pas à une mesure d'application de la loi. Le ministre n'a aucune obligation de prouver toute allégation contre qui que ce soit. Le ministre est ici pour expliquer la position qu'il l'a amené à suspendre le certificat d'exploitant de Sonic Blue et de prouver le bien-fondé des motifs qui ont été allégués et qui étaient spécifiés dans l'avis de suspension. C'est la seule chose que nous ayons à faire. . . .
Transcription aux pp. 428-29 (18 avril 2006).
Ces commentaires du représentant du ministre ont été soulevés en lien avec les commentaires que j'ai formulés pendant l'audience sur la façon dont la lettre de révocation était libellée. Plus particulièrement, j'ai dit :
. . . L'objectif de l'avis est de donner au requérant ou à la requérante une occasion de savoir ce qui est allégué contre lui ou elle et contre la compagnie. Donc, si vous vous appuyez sur les récentes conclusions de Maintenance et construction des aéronefs, c'est passablement restrictif. Même si vous avez commencé en parlant de contrôle des opérations et de contrôle opérationnel, vous l'avez par la suite passablement restreint en disant que c'était du point de vue des récentes conclusions de Maintenance et construction de aéronefs.
Donc, nous, par souci d'équité, nous devons dire : bien, comment M. Chapman est-il censé savoir par cette lettre que vous alliez parler de quelque chose qui s'est produit en 2004...
Transcription aux pp. 70-71 (28 mars 2006).
Dans le renvoi Canada (Tribunal de l'aviation civile) [1995] 1 F.C. 43; [1994] F.C.J. No. 1301, T-1869-93, en vertu de l'article 18.3 de la Loi sur les cours fédérales, M. le Juge Noël a dit :
... Il incombe au ministre d'établir le motif de la suspension ou la perpétration de l'infraction devant le Tribunal, sauf une suspension fondée sur des raisons médicales, auquel cas le titulaire d'un document a l'obligation d'établir que la décision ministérielle est erronée...
Le ministre est obligé d'établir, selon la prépondérance des probabilités, l'existence de chaque élément essentiel d'une infraction alléguée. Dans cette cause, il doit démontrer que les constatations faites par Maintenance et construction des aéronefs le 11 janvier 2006 sont des preuves que M. Chapman a failli à ses responsabilités de [traduction] « contrôler les opérations et les normes d'exploitation de tous les avions utilisés ». Le ministre doit aussi établir qu'IEL ne remplissait plus les conditions nécessaires pour être titulaire d'un CEA parce qu'IEL n'avait pas [traduction] « un gestionnaire des opérations qui avait les qualifications voulues d'après le sous alinéa 723.07(2)a)(i) Normes de service aérien commercial ».
M. Villemure a soulevé la distinction entre des poursuites liées à « l'administration » et celles liées à « l'exécution de la loi » tellement fréquemment que j'ai dû chercher dans les règlements quelque fondement de cette distinction. L'article 103.07 du RAC intitulé Motifs administratifs de suspension, d'annulation ou de refus de renouveler est instructif à cet égard :
Outre les motifs précisés aux articles 6.9 à 7.1 de la Loi, le ministre peut suspendre, annuler ou refuser de renouveler un document d'aviation canadien dans l'un ou l'autre des cas suivants :
b) le document d'aviation canadien a été mutilé, modifié ou rendu illisible;
c) l'aéronef visé par le document d'aviation canadien a été détruit ou désaffecté;
d) le service aérien commercial, les autres services ou les entreprises visés par le document d'aviation canadien sont abandonnés.
La suspension dans de telles circonstances est clairement de nature administrative parce qu'elle ne repose pas sur une évaluation qualitative de la performance du titulaire du document. Dans la présente cause, Transports Canada, en raison d'une décision rendue par un fonctionnaire, a été amené à délivrer une lettre de révocation et un avis, ce qui diffère entièrement d'une poursuite de type « administratif » énoncée à l'article 103.07 du RAC. En conséquence, je ne peux trouver de fondement au point de vue du ministre selon lequel le fardeau de la preuve lui incombant serait en quelque sorte réduit dans le cas en l'espèce. Il est vrai que le pouvoir du Tribunal dans cette cause est limité soit à maintenir la décision du ministre de révoquer et de suspendre, soit à renvoyer l'affaire au ministre pour réexamen (avec l'option de lever la suspension dans l'intérim). Toutefois, je ne vois pas comment une réduction des options du Tribunal quant aux décisions possibles réduit les obligations du ministre de justifier les mesures qu'il a prises.
Révocation des pouvoirs de M. Chapman
Étant donné les décisions sur les questions préliminaires ci-dessus, la question principale de cette audience est de déterminer si les retards dont souffraient les inspections de maintenance constatés le 11 janvier 2006 justifient la révocation. Pour cela, il est important d'établir si M. Chapman, en tant que gestionnaire des opérations, était responsable de ces retards.
M. Heryet a prétendu que M. Chapman était responsable des retards dans les inspections de maintenance pour deux motifs principaux. Premièrement, les dispositions de la clause 723.07(2)a)(ii)(A) des NSAC énonçant que le gestionnaire des opérations est responsable des [traduction] « normes d'exploitation de tous les avions utilisés »; celui-ci est en fin de compte responsable de la maintenance des aéronefs. Deuxièmement, l'organigramme du manuel d'exploitation de la compagnie montrait que le RM relève directement du gestionnaire des opérations.
En ce qui a trait au premier motif, les témoignages des autres témoins du ministre démontrent clairement que certains fonctionnaires de Transports Canada avaient des difficultés à faire le lien entre les constatations relatives à la maintenance et la révocation des pouvoirs de M. Chapman.
M. Schoenberger a indiqué qu'il n'avait pas fait le lien, la nuit du 22 janvier 2006, lorsqu'il a vu l'ébauche de la lettre de révocation :
... J'ai souligné que le RM devait être responsable de la maintenance et que, même s'il y avait des problèmes opérationnels, la plupart des problèmes récents étaient liés à la maintenance. Et il a dit – il a sorti le RAC et m'a montré la clause 723.07(2)a)(ii)(A), qui atteste que le gestionnaire des opérations a la responsabilité du contrôle opérationnel des aéronefs et de la sécurité des aéronefs. Il a aussi sorti le manuel d'exploitation de la compagnie, le manuel de l'exploitant aérien commercial et m'a montré que le RM relève du gestionnaire des opérations, qui, lui, relève du président.
Transcription à la p. 246 (29 mars 2006).
M. Schoenberger a de plus confirmé qu'il faut assigner les responsabilités relatives à la maintenance par écrit dans le MCM parce que nous voulons [traduction] « nous assurer qu'ils ont les antécédents et la formation pour faire cela ».
Pour sa part, M. Wallace a exprimé sa difficulté à faire le lien comme l'a démontré son courriel envoyé à M. Heryet le 24 janvier 2006 (pièce A-4) :
... j'ai de la difficulté à faire le lien entre le gestionnaire des opérations et les problèmes soulevés par le personnel de Maintenance et construction des aéronefs. Le contrôle de tous les aspects de la maintenance et de la navigabilité des aéronefs de la compagnie incombe manifestement au responsable de la maintenance, qui relève directement du président. Le gestionnaire des opérations ne figure pas dans l'équation; j'ai donc vraiment besoin de comprendre de quelle façon et pour quelle raison il est associé à la suspension du CEA...
La réponse à cette question est venue de Bruce R. Hutchings, surintendant régional, Aviation commerciale et d'affaires, qui a déclaré que le RM dans cette compagnie relève du gestionnaire des opérations, qui est au sommet de la chaîne comme l'indique le manuel des opérations et que le ministère a donc supprimé un intermédiaire pour aller le plus haut possible dans la hiérarchie.
M. Wallace a répondu :
Il y a une grande disparité entre le manuel des opérations et le manuel dd contrôle de la maintenance (MCM). Dans le MCM, le RM relève directement du président, tant dans l'organigramme que dans la description des responsabilités. Je présume que la confusion vient en partie du fait que la clause 723.07(2) ne définit pas les responsabilité du RM alors qu'elle le fait dans le cas du gestionnaire des opérations et du pilote en chef. Donc, vous auriez raison de supposer que le RM n'a pas de responsabilité pertinente.
En l'occurrence, il sera très intéressant de voir les conditions de réintégration dans mes fonctions étant donné que, selon le MCM, le gestionnaire des opérations n'a manifestement aucune prise sur le PRM, la navigabilité des aéronefs ou le système de contrôle de la maintenance.
M. Heryet n'a pas pu se reporter à un règlement pour appuyer la prétention que la responsabilité des « normes opérationnelles » équivalait à la responsabilité de la maintenance comme l'ont démontré les échanges suivants lors du contre-interrogatoire :
Q Mais y a-t-il un document du ministère des Transports qui confirme cela ou s'agit-il simplement de votre opinion?
R Il s'agit-là de mon opinion, et, de façon générale, l'ensemble de mon personnel et mes collègues partout au pays comprennent que le gestionnaire des opérations est, en bout de ligne, responsable des opérations de la compagnie.
Transcription aux pp. 155-56 (28 mars 2006).
De plus, questionné de près quant à savoir si l'organigramme du manuel d'exploitation de la compagnie prouvait que le gestionnaire des opérations avait la responsabilité de la maintenance, il a dit :
Q. Même lorsque l'organigramme, comme dans le cas en l'espèce, à savoir le formulaire des normes publié par Transports Canada montre une double ligne hiérarchique en quelque sorte, à savoir le gestionnaire de la maintenance et le gestionnaire des opérations relèvent séparément du président, même dans ce cas, vous êtes d'avis que le gestionnaire des opérations est responsable de la maintenance?
Q. Ce qu'indique l'organigramme n'a aucune importance et, en fin de compte, les dispositions de la loi, le contrôle des opérations et les normes opérationnelles signifient que la responsabilité de la maintenance relève du gestionnaire des opérations? C'est là votre point de vue?
R. C'est mon point de vue.
Transcription à la p. 157 (28 mars 2006).
En l'absence de toute confirmation réglementaire ou de précédent établi par le Tribunal fournissant le sens de « normes opérationnelles », nous devons décider ce que cela signifie selon le processus d'interprétation de la loi. Dans cette activité, nous sommes guidés par les principes suivants trouvés dans Verdun c. Toronto-Dominion Bank, [1996] 3 S.C.R. 550 at ¶ 6:
... les tribunaux doivent tenir compte de tous les indices pertinents et acceptables du sens d'un texte législatif [...] L'interprétation appropriée est celle qui peut être justifiée en raison a) de sa plausibilité, c'est-à-dire sa conformité avec le texte législatif, b) de son efficacité, dans le sens où elle favorise la réalisation de l'objet du texte législatif, et c) de son acceptabilité, dans le sens où le résultat est raisonnable et juste. [soulignage omis.]
Les exigences de remise en service technique du paragraphe 706.06(1) du RAC obligent l'exploitant aérien à inclure dans le système de contrôle de la maintenance des procédures permettant de garantir que les aéronefs ne sont utilisés que a) s'ils sont en état de voler et c) s'ils font l'objet d'une maintenance conformément au MCM. C'est manifestement sur ces aspects que le texte législatif faisait porter la responsabilité concernant le respect des intervalles entre les inspections de maintenance.
L'objectif des procédures de remise en service technique est de garantir que seuls les aéronefs qui sont conformes aux exigences applicables en matière de navigabilité, aux exigences opérationnelles et à celles de la compagnie sont remis en service. L'article 726.08 des NSAC exige que le MCM contienne m) une description détaillée de la méthode utilisée pour assurer que tout travail requis par le calendrier de maintenance ou par une consigne de navigabilité ou encore pour la correction d'un défectuosité soit accompli dans les délais précisés à la sous-partie 605 du RAC, de même que q) les procédures de remise en service technique.
Vu que la réglementation prescrit au RM de veiller à l'exécution des travaux de maintenance dans les délais, quelle preuve existe-t-il pour appuyer la prétention que c'était plutôt M. Chapman qui était responsable?
M. Chapman a témoigné qu'il n'avait aucune idée qu'il était chargé de s'assurer que les intervalles des inspections de maintenance étaient respectés. La preuve n'a jamais établi que M. Chapman savait que les inspections des aéronefs étaient en retard. Sa responsabilité concernant la maintenance n'a jamais été soulevée lors de son entrevue avec M. Heryet lorsqu'il a postulé le poste de gestionnaire des opérations. Rien dans le guide d'étude de Transports Canada fourni aux candidats (pièce A-19) n'indique que c'est la responsabilité normale du gestionnaire des opérations. Il n'y a aucune preuve non plus que M. Wallace a communiqué avec M. Chapman lorsque les retards des inspections de maintenance ont été constatés. De plus, lorsque M. Chapman a assumé les fonctions liées à l'assurance qualité, il a signé une entente particulière à cet effet.
À la face même de cette preuve ou de cette absence de preuve, il est difficile de comprendre comment le ministre est arrivé à la conclusion que la responsabilité des « normes opérationnelles » comprend la responsabilité de remise en service technique de l'aéronef en présence de directives si claires attestant que cette responsabilité relève du RM. Et même en adoptant la théorie que le RM relève du gestionnaire des opérations selon le manuel d'exploitation de la compagnie, comment peut-on ne pas tenir compte de ce qui était indiqué dans le MCM? Le MCM est un document qui nécessite l'approbation du ministre, tout comme le Manuel d'exploitation de la compagnie, et rien ne montre que l'un prime sur l'autre. Les deux documents sont conçus pour se compléter et s'assurer que toutes les facettes des activités d'une entreprise d'aviation commerciale sont correctement contrôlées.
Compte tenu de ce qui précède, je considère que le ministre n'a pas établi que M. Chapman n'a pas réussi à assumer ses responsabilités liées aux « normes opérationnelles » de l'aéronef en se fondant sur les constatations relatives à la maintenance faites le 11 janvier 2006 parce qu'on ne peut établir que M. Chapman était responsable des anomalies relevées. En conséquence, je considère aussi que les raisons pour lesquelles le ministre a suspendu le CEA d'IEL, à savoir que l'entreprise n'a pas [traduction] « à son emploi un gestionnaire des opérations qui a les qualifications voulues d'après le sous alinéa 723.07(2)a)(i) des Normes de service aérien commercial » ne sont pas justifiées.
Date d'entrée en vigueur de l'avis de suspension
La preuve, qui n'est pas contestée sur ce point, confirme que l'avis devait entrer en vigueur en même temps que la révocation des pouvoirs de M. Chapman. La question en litige est de savoir si Transports Canada avait l'obligation de donner un avis de suspension préalable à IEL et la possibilité, à tout le moins, de réagir à l'imminence de la suspension.
Il n'y a aucune prescription réglementaire particulière qui prévoit si Transports Canada doit donner un avis préalable de suspension ou non. L'alinéa 703.09(i) du RAC prévoit que l'exploitant aérien doit aviser le ministre dans les 10 jours ouvrables de toute modification apportée à son personnel de gestion et cette condition est énoncées dans le CEA de la compagnie. Toutefois, il ne permet pas de clarifier les obligations du ministre dans les circonstances où celles-ci entraînent des « modifications » dans la gestion du personnel en raison d'une révocation de pouvoirs. Nous pouvons conclure de cette disposition, de même que de la note contenue dans les NSAC à la fin du paragraphe 723.07(2) – qui traite des qualifications et des responsabilités du personnel des services d'exploitation –
En l'absence du gestionnaire des opérations, les tâches d'exploitation pour lesquelles il est responsable doivent être déléguées à une autre personne qualifiée, sauf que les connaissances exigées dans les qualifications applicables au gestionnaire des opérations peuvent être prouvées à l'exploitant aérien plutôt qu'au ministre.
que le règlement prévoit la poursuite des activités d'un exploitant aérien en l'absence du gestionnaire des opérations pendant un certaine période. Nous pouvons aussi confirmer que le règlement n'interdit ni n'exige la suspension immédiate d'un CEA en l'absence d'un gestionnaire des opérations.
Étant donné le manque de clarté du règlement, il est utile de se tourner vers le Manuel d'agrément des exploitants aériens de Transports Canada (TP 4711F) qui, à la section 7.1, énonce les procédures à suivre avant la suspension ou l'annulation d'un CEA. Il établit un certain nombre d'étapes à suivre jusqu'à la délivrance d'un avis :
Étape 1: Contraventions constatées lors d'une inspection
Étape 2: Rapport des constatations
Étape 3: Lettre à l'exploitant aérien
S'il est décidé de résoudre le problème par une intervention du service compétent (i.e. l'action de la section), une lettre, signée par le gestionnaire approprié, doit être envoyée à l'exploitant aérien contenant l'information suivante :
a. les détails de la ou des contraventions constatée(s);
b. la date, l'heure où elles ont été relevées;
c. les détails des mesures correctives à prendre;
d. une date de redressement précise à laquelle l'exploitant aérien aura la chance de répondre.
Étape 4: Non-conformité
Si l'exploitant aérien n'a adopté aucune mesure corrective, on passera à l'étape 6.
Étape 5: Conformité
Si l'exploitant aérien satisfait le directeur, le gestionnaire ou le chef approprié que les mesures correctives ont été prises, aucune autre action sera entreprise et le service compétent informera l'exploitant aérien, par lettre, qu'il accepte les correctifs pris.
Étape 6: Non-conformité - autres communications
Lorsque le directeur, le gestionnaire ou le chef approprié reste d'avis que l'exploitant aérien se conformera probablement aux exigences, il ou elle doit faire une des actions suivantes :
a. envoyer à l'exploitant aérien une seconde lettre, plus ferme, pour lui fixer un délai de conformité plus court; ou
b. organiser une réunion avec l'exploitant aérien.. . .
Étape 8: Non-conformité - Délivrance d'un avis par le directeur, le gestionnaire ou le chef approprié. . .
3. Étape à considérer lors de la délivrance d'un avis
d. Date d'entrée en vigueur de l'Avis
i. Il faut déterminer avec prudence la date d'entrée en vigueur de l'Avis, car il n'y a aucune exigence réglementaire imposée en vertu du paragraphe 7.(1) et des sous-alinéas 7.1(1)b) et c) de la Loi, concernant la date d'entrée en vigueur d'une suspension ou d'une annulation.
ii. Lorsque les circonstances pour la suspension ne diminuent pas immédiatement la sécurité aérienne (i.e. mauvaise tenue à jour d'un dossier) il est acceptable de retarder la date d'entrée en vigueur. Cependant, lorsque les circonstances pour la suspension impliquent des sérieux dangers à la sécurité aérienne, un délai de la date d'entrée en vigueur crée un risque inacceptable (dans la mesure qu'un accident pourrait survenir avant la date d'entrée en vigueur).
Il semble assez clair à la lecture des procédures contenues dans ce manuel de Transports Canada qu'à moins qu'il existe une certaine forme de menace immédiate à la sûreté aérienne, la date d'entrée en vigueur peut être éloignée dans le temps jusqu'à un certain point – soit APRÈS que Transports Canada ait pris des mesures pour aviser l'exploitant aérien des « constatations » et lui ait fourni la possibilité de rectifier les anomalies signalées.
Dans la cause en l'espèce, cette procédure n'a manifestement pas été suivie. La révocation est devenue effective le 22 janvier 2006 et la suspension a aussi eu lieu au même moment. De plus, la suspension était fondée sur le fait qu'IEL n'embauchait plus de gestionnaire des opérations qualifié. Peut-on considérer cela comme une menace immédiate à la sûreté aérienne? Probablement pas, en particulier si l'on considère l'esprit de la réglementation, qui prévoit la poursuite des activités en l'absence d'un gestionnaire des opérations.
Enfin, nous devons déterminer s'il y a des précédents pour nous guider. M. Saul a fait mention de deux causes qui ont porté sur la question de savoir si la suspension d'un CEA sans que le titulaire de document ait la possibilité de répondre était équitable ou répondait aux exigences de la justice naturelle. Le représentant du ministre n'a mentionné aucune cause contredisant celles-ci, qu'il n'a pas commentées.
La première de ces deux causes est l'affaire Wapiti Aviation Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [1986] F.C.J. No. 324, T-1121-86. Cette cause concernait la suspension du CEA de Wapiti Aviation parce que Transports Canada avait relevé des irrégularités lors de plusieurs inspections intensives menées du 10 au 13 décembre 1984, pendant une période suivant le 1er avril 1985 ainsi que du 7 au 14 avril 1986. Le 17 avril 1986, la suspension a été envoyée à Wapiti par lettre télécopiée à l'intimé, Donald A. Davidson, l'avisant des irrégularités alléguées et de la décision d'une suspension en vigueur à 23 h 59, le 17 avril 1986. M. le Juge Jerome, J.C.A., a formulé les commentaires suivants :
Il est maitenant bien établi que même lorsqu'une responsabilité est de nature administrative, celui qui l'assume a le devoir d'agir équitablement envers les personnes qui peuvent subir un préjudice en raison de l'exercise de cette responsabilité. Qui plus est, ce devoir existe même lorsque les intéressés ne jouissent que de droits limités [...] Le respect de ce devoir est d'autant plus essentiel, dans le cas de la demanderesse, que la suspension aura pour effet, à toutes fins utiles, de la priver du droit d'exploiter un service commercial aérien, droit qu'elle exercait en vertu de permis fédéraux depuis quize ans. Bien entendu, loin de moi l'idée de conclure à la mauvaise foi des inspecteurs, ou de vouloir minimiser l'importance de leur travail dans l'intérêt de la sécurité du public. Mais faut-il en déduire que ces considérations justifient une entorse à cette norme fondamentale d'équité appliquée dans les affaires que je viens de citer? Certainement pas, d'autant que les infractions ont été découvertes au cours des inspections effectuées entre le 7 et le 14 avril, alors que le télex informant la demanderesse de la suspension n'a été envoyé que le 17 avril, soit trois jours plus tard. Pourquoi ne pas avoir prolongé cette période de deux ou trois jours, le temps de permettre à la demanderesse de réfuter les accusations portées contre elle, d'y répondre ou de prouver qu'elle s'était conformée à la réglementation?
M. le Juge Jerome, J.C.A., a aussi déclaré ceci :
... [I]l ne m'appartient pas de tenter de d'écrire en détails les circonstances qui satisfont à cette exigence. Cela dit, le détenteur de permis doit, à tout le moins, pouvoir répondre par écrit ou en personne, avant que tombe le couperet.
Comme ils n'ont pas donné cette possibilité à la demanderesse, les défendeurs ont manqué à leur devoir d'agir équitablement, c'est pourquoi la décision de suspendre le certificat d'exploitation est annulée.
Dans l'affaire Air Nunavut Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [2000] F.C.J. no 1115, T-882-99 (Tremblay-Lamer J.), le ministre des Transports a suspendu le CEA d'Air Nunavut en vertu de l'alinéa 7.1(1)b) de la Loi sur l'aéronautique parce que cette compagnie n'avait pas de pilote en chef à temps plein et, par conséquent, ne respectait plus les conditions du CEA. Air Nunavut n'a eu aucun avis de suspension préalable et n'a pas eu la possibilité de réagir aux préoccupations du ministre. D'autres questions ont été abordées par le tribunal en regard de la signification du premier et du second avis, mais la principale question concernant cette affaire était de déterminer si les principes d'équité et de justice naturelle exigeaient qu'Air Nunavut reçoive un avis préalable et ait la possibilité de réagir avant qu'on lui délivre un avis de suspension.
M. le Juge Tremblay-Lamer a confirmé au paragraphe 51 que « ... que le devoir d'agir équitablement est souple, variable et que son contenu dépend de diverses circonstances ». Il y a un certain nombre de « facteurs reconnus comme pertinents dans la jurisprudence pour déterminer le contenu de l'obligation d'équité procédurale de common law dans un ensemble donné de circonstances... » C'est le troisième facteur qui se rapporte à cette cause :
¶ 55 Le troisième facteur est l'importance de la décision pour les personnes touchées. Plus les répercussions sont grandes, plus les protections procédurales requises seront rigoureuses. En l'espèce, le ministre doit établir un équilibre entre les effets financiers graves que la suspension du document d'aviation canadien entraîne pour la demanderesse et la promotion de la sécurité aéronautique.
¶ 56 S'il est vrai que la Loi n'exige pas de préavis avant la délivrance de l'avis de suspension, c'est un principe élémentaire de droit que toute autorité publique qui prend une décision administrative qui n'est pas de nature législative et qui touche les droits, privilèges ou intérêts de personnes a une obligation générale de common law d'agir équitablement. Sans méconnaître que la détention d'un certificat ne constitue pas un droit, je suis néanmoins d'avis qu'une suspension temporaire aura des effets négatifs sur l'activité du titulaire du document et entraînera des inconvénients pour les passagers qui ont fait des réservations sur Air Nunavut.
¶ 57 Donc, considérant qu'il n'y avait pas de menace immédiate pour la sécurité aéronautique, qu'une demande d'emploi de pilote en chef était à l'étude, qu'il y a eu confusion sur le point de savoir si le pilote en chef de la demanderesse se trouvait sur les lieux ou non, et compte tenu des répercussions négatives potentielles sur la subsistance de la demanderesse, je suis d'avis qu'une obligation minimale d'équité s'imposait avant la suspension du certificat.
¶ 58 J'estime que l'équité procédurale oblige le ministre à donner à la demanderesse une forme quelconque d'avis et la possibilité de répondre avant que l'avis ne prenne effet. En fait, si on avait avisé la demanderesse de la suspension à venir, par écrit ou personnellement, Air Nunavut aurait eu la possibilité de réagir, de manière à apporter une réponse à la fois aux préoccupations du ministre au sujet de la sécurité aérienne et à ses propres préoccupations à l'égard de son activité.
Le tribunal a conclu en annulant la décision du ministre de suspendre le CEA d'Air Nunavut.
Ces causes semblent tout à fait pertinentes par rapport à la cause qui nous occupe. IEL a reçu l'avis, qui est entré en vigueur immédiatement et concurremment à la révocation. Cela a eu pour effet d'empêcher IEL d'exploiter son service aérien commercial. Selon les causes Wapiti et Air Nunavut, ne pas accorder un avis préalable à IEL et la possibilité de réagir clairement était contraire à l'obligation du ministre d'exercer son pouvoir de suspension d'une façon équitable ou selon la justice naturelle.
DÉCISION SUR LES QUESTIONS SOULEVÉES PAR LA REQUÉRANTE
Je renvoie l'affaire au ministre pour réexamen. En l'absence de preuve de l'existence d'une menace immédiate à la sûreté aérienne, M. Chapman devrait être réintégré dans ses fonctions de gestionnaire des opérations et IEL devrait conserver son CEA.
COMMENTAIRE SUR LES DÉPENS
M. Saul a plaidé pour que, dans cette affaire, les dépens soient être accordés à la requérante.
Le paragraphe 19(1) de la Loi sur le Tribunal d'appel des transports du Canada se lit ainsi :
19.(1)Le Tribunal peut condamner l'une des parties aux dépens et exiger d'elle le remboursement de toute dépense engagée relativement à l'audience qu'il estime raisonnables dans les cas où :
C'est le 30 juin 2003 que le Tribunal a reçu le pouvoir d'accorder les dépens au titre de la Loi sur le Tribunal d'appel des transports du Canada. Comme il s'agit d'un pouvoir relativement récent, il n'y a aucune décision antérieure du Tribunal pour nous guider sur cette question. Donc, dans l'hypothèse où M. Saul cherche à obtenir les dépens en se fondant sur l'alinéa 19(1)a), il est utile d'examiner le sens des mots « frivole » et « vexatoire » pour décider si l'allégation peut être maintenue dans le cas en l'espèce.
M. Saul était d'avis que la requérante avait droit aux dépens en raison de [traduction] « la façon extraordinaire dont M. Heryet [...] s'est comporté eu égard aux activités de la requérante et particulièrement à M. Chapman. » Il a indiqué, et la preuve a démontré, que M. Chapman était un pilote très qualifié et qu'il avait à son crédit une longue série de réalisations. Transports Canada a approuvé sa nomination comme gestionnaire des opérations seulement huit mois avant la révocation de ses pouvoir à ce titre et la suspension du CEA d'IEL. Les pouvoirs de M. Chapman comme gestionnaire des opérations lui ont été retirés sans qu'il soit consulté. De plus, les pouvoirs d'exploitation d'IEL ont immédiatement été révoqués sans que la compagnie ait la possibilité de proposer un candidat substitut comme gestionnaire des opérations, contrairement à la politique même de Transports Canada et aux exigences en matière d'équité procédurale.
Sur la question des dépens, M. Villemure était d'avis que le Tribunal n'avait pas été saisi des dépens par suite d'une action du ministre, mais plutôt de la demande d'une audience en révision présentée par la requérante. Cet argument ne semble pas valable parce qu'il donne à penser qu'il n'y aurait jamais de fondement sur lequel un titulaire de document pourrait s'appuyer pour recouvrer les dépens contre le ministre, sauf lors d'une audience en appel, étant donné qu'une demande d'audience en révision est toujours présentée par le titulaire de document. M. Villemure n'a présenté aucune autre plaidoirie particulière en ce qui a trait aux points soulevés par M. Saul sur cette question.
Pour le Tribunal, la question est de savoir si les mesures de révocation et de suspension prises par le ministre étaient « frivoles » ou « vexatoires ». Le Black's Law Dictionary (8e éd., Bryan A. Garner (éd.), St. Paul, Minn.: Thomson/West, 2004) définit « frivole » comme un manque de fondement juridique, un manque de sérieux, un manque de but raisonnable. Selon le même dictionnaire, « vexatoire » signifie « sans cause raisonnable ou probable, importun, ennuyeux » et « poursuite vexatoire », « une poursuite intentée malicieusement et sans raison suffisante ». [Traduction].
Il semble clair que l'alinéa 19(1)a) devrait être invoqué uniquement dans les circonstances les plus rares, lorsqu'il y a eu des gestes graves ou flagrants, peut être aussi de la malice, de la part des fonctionnaires du ministre. La question qui se pose ici est de savoir si Transports Canada était de mauvaise foi en prenant ces mesures à l'endroit de M. Chapman et d'IEL.
Après avoir décidé que le Tribunal n'avait pas été saisi de cette affaire pour des raisons frivoles ou vexatoires, j'ai donc décidé que la requérante n'avait pas droit aux dépens dans cette affaire.
Me Tracy Medve

References: l'article 7
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 7
 l'article 18
 L'article 103
 l'article 103
 L'article 726