Source: http://www.senat.fr/seances/s200506/s20050622/s20050622001.html
Timestamp: 2018-02-21 19:14:34+00:00

Document:
Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier président de la Cour des comptes le rapport préliminaire au prochain débat d'orientation budgétaire, établi en application des articles 48 et 58-3 de la loi organique du 1er août 2001.
Mme la présidente. L'ordre du jour appelle l'examen des demandes d'autorisation de missions d'information suivantes :
1°) demandes présentées par la commission des affaires sociales tendant à obtenir du Sénat l'autorisation de désigner deux missions d'information :
- l'une en vue de se rendre à la Réunion et à Mayotte pour y examiner la prise en charge de la périnatalité et de la petite enfance ;
- l'autre portant sur les conditions de mise sur le marché et de suivi des médicaments.
2°) demande présentée par la commission des affaires économiques et du Plan tendant à obtenir du Sénat l'autorisation de désigner une mission d'information en vue de se rendre en Lituanie et en Estonie pour étudier la situation économique de ces pays et leurs relations avec la France, notamment dans le cadre de leur récente intégration à l'Union européenne.
Il a été donné connaissance de ces demandes au Sénat au cours de ses séances des mardi 10 mai et jeudi 16 juin 2005.
Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, portant réforme de l'adoption (nos 300, 398).
M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, on ne peut aborder la question de l'adoption sans émotion, sans penser d'abord à tous ces couples qui se sont formés en espérant avoir un enfant, qui n'en ont pas eu, qui se sont lancés un jour dans le long parcours de l'adoption, semé d'épreuves personnelles, de remises en cause et de rebondissements, au terme duquel l'arrivée tant attendue d'un enfant à aimer, d'un enfant à élever, n'est pas toujours au rendez-vous.
On ne peut aborder cette question sans penser aussi à la souffrance des enfants abandonnés, sans famille, parfois maltraités, qui, en France et à l'étranger, sont privés d'une mère et d'un père pour les aider à grandir.
A l'heure actuelle, 25 000 foyers français sont dans l'attente d'un enfant à adopter. En examinant cette proposition de loi, mesdames, messieurs les sénateurs, vous allez leur apporter un réel espoir de voir leur parcours simplifié et facilité dans les mois et les années à venir.
La création de l'Agence française de l'adoption sera l'un des points essentiels de cette réforme. Chaque année, ce sont 10 000 couples qui demandent à pouvoir adopter et qui se présentent dans les services des conseils généraux pour obtenir ce sésame qu'est l'attestation d'agrément, première étape d'un long chemin.
Par le vote de ce texte, vous permettrez à ces familles d'être accueillies, conseillées et informées pour pouvoir adopter un enfant qui, rappelons-le, est quatre fois sur cinq issu d'un pays étranger.
Adopter un enfant et l'accepter tel qu'il est comme étant le sien nécessite un vrai travail sur soi-même, une préparation particulière qui n'est pas toujours facile pour les familles quand celles-ci choisissent une démarche individuelle, sans aucun accompagnement.
Le texte qui vous est soumis aujourd'hui ne porte pas sur la réforme des conditions ou des critères nécessaires pour devenir parents adoptifs, il ne porte pas sur les conditions d'adoption d'enfants issus de pays dont les lois sont différentes des nôtres. Une réflexion sur ce point est actuellement en cours au Parlement, et ses conclusions, une fois connues, pourront peut-être permettre d'envisager d'autres réformes, s'agissant plus particulièrement du traitement en droit français de la kafala, démarche reconnue par la tradition coranique, qui fait actuellement l'objet, au sein du Conseil supérieur de l'adoption, d'un travail de réflexion technique dont je suis avec attention les progrès.
Par conséquent, ne précipitons pas les choses et laissons nos concitoyens et leurs représentants réfléchir sans passion à ces faits de société et à ces besoins exprimés. Attachons-nous en revanche à faciliter le déroulement des formalités d'adoption par la mise en place de nouvelles procédures, et cela le plus rapidement possible, car je sais que les couples concernés attendent depuis plusieurs années une telle évolution et que l'impatience les gagne.
Ce texte vise donc simplement, dans un premier temps, mais cela me paraît essentiel, à organiser, à harmoniser la procédure de l'agrément sur l'ensemble du territoire national. En effet, nous le savons tous, il existe actuellement, à cet égard, de grandes différences d'un département à l'autre.
Ce texte vise en outre à accompagner les futurs adoptants dans leurs démarches pour constituer leur dossier en vue d'adopter un enfant à l'étranger. Il a pour objet de les aider à mieux respecter leurs engagements à l'égard du pays d'origine de l'enfant.
Ce texte vise enfin à reconnaître l'effort financier des familles adoptives. A ce titre, il tend à doubler le montant de la prime à l'adoption.
Au travers de ses différents articles, cette proposition de loi pose la base de la réforme.
Tout d'abord, pour ce qui concerne l'harmonisation, elle prévoit la mise en place d'un formulaire d'arrêté d'agrément unique pour l'ensemble des conseils généraux et d'une notice d'accompagnement présentant fidèlement le projet d'adoption, ainsi que la possibilité, pour les familles en attente d'agrément, de bénéficier d'une réunion d'information centrée sur ce qu'est l'adoption d'un enfant français ou étranger.
Ensuite, pour ce qui concerne l'organisation, est prévue une aide de proximité pour les familles, par la mise à disposition, dans chaque département, d'une personne des services chargés de l'adoption, qui bénéficiera d'une formation spécifique dans le cadre de l'Agence.
Par ailleurs, pour ce qui concerne la facilitation de la démarche, l'Agence française de l'adoption sera là pour aider les familles à constituer leur dossier de demande d'adoption à l'étranger et à disposer des services d'un correspondant local dans certains pays, qui aura pour mission de les informer et de les assister sur place quand elles iront chercher leur enfant.
Enfin, il est prévu d'apporter aux familles, au travers des services de l'adoption des départements et de ceux de l'Agence, une aide pour leur permettre de respecter leurs engagements à l'égard des pays d'origine des enfants en matière de suivi.
Ce texte sera complété par des dispositions relatives à l'information des familles sur la santé des enfants et leur prise en charge médicale en cas de problème.
Quant à l'Agence française de l'adoption, ce sera un organisme public, qui prendra la forme d'un groupement d'intérêt public. Ses statuts seront élaborés en partenariat avec les représentants des départements, lesquels seront, avec l'Etat, l'une des parties constitutives.
Cette agence sera donc un organisme d'information, de conseil et d'aide à la constitution des dossiers d'adoption. Elle aura pour vocation non pas de se substituer aux organismes agréés pour l'adoption, mais de permettre aux familles qui ne peuvent ou ne veulent pas passer par ces organismes de voir leur projet mieux accompagné avant, pendant et après la démarche d'adoption.
L'Agence permettra surtout aux familles d'avoir accès aux pays, de plus en plus nombreux, qui se sont fermés aux démarches individuelles ou qui en ont annoncé la fin prochaine.
Les organismes agréés pour l'adoption et les associations familiales doivent pouvoir être informés des travaux et des projets de l'Agence. Des rencontres régulières permettront d'échanger des informations sur les pays et d'actualiser la base de connaissances sur Internet. Celle-ci sera naturellement maintenue. Ainsi, nous pourrons conjuguer les différences des associations, afin de mieux adapter notre action et d'être plus opérationnels dans les divers pays d'origine des enfants.
C'est au Conseil supérieur de l'adoption que revient cependant la mission de réflexion, de concertation et de proposition en matière d'adoption. Cette réforme est d'ailleurs issue, pour une grande part, des remarquables travaux de cette instance, dont je tiens à remercier ici le président, M. le député Yves Nicolin.
Cette proposition de loi n'est pas une fin en soi. D'autres adaptations de notre droit sur la famille et, le cas échéant, sur l'adoption pourront voir le jour à la suite des travaux qui sont actuellement en cours. L'amélioration de notre dispositif relatif à l'adoption, s'agissant en particulier de tout ce qui concerne l'information des familles sur la santé des enfants et leur prise en charge médicale en cas de problème, est un chantier à mener parallèlement, dans l'intérêt des enfants et des familles.
Mesdames, messieurs les sénateurs, cette proposition de loi est la base d'une réforme pour la réussite de laquelle mon ministère s'engage à faire paraître rapidement les décrets d'application une fois la loi définitivement adoptée. Le Gouvernement s'engage en outre à assumer ses responsabilités pour ce qui concerne les conséquences induites par la mise en oeuvre du dispositif. Afin de répondre au plus vite à l'attente des familles, je souhaite que l'Agence puisse être instaurée dès le début de 2006.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie par avance de la discussion que nous allons avoir en vue d'apporter des réponses concrètes et adaptées aux attentes de ceux de nos concitoyens qui cherchent à adopter un enfant. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. Alain Milon, rapporteur de la commission des affaires sociales. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, en dépit des lois successives qui, depuis trente ans, ont organisé le droit de l'adoption, le système français laisse encore dans une attente dramatiquement longue et humainement difficile des parents sans enfants et des enfants sans parents.
Aujourd'hui, près de 25 000 foyers attendent d'adopter un enfant et ce chiffre augmente régulièrement des 8 000 agréments supplémentaires accordés chaque année. Face à cette demande, 5 000 adoptions seulement ont eu lieu en 2004, qui ont concerné, dans 80 % des cas, des enfants de nationalité étrangère.
L'origine géographique de ces enfants a d'ailleurs beaucoup varié ces dernières années. Elle se répartit désormais de manière presque égale entre l'Amérique du Sud, l'Afrique, l'Europe et l'Asie, alors que ce dernier continent représentait près de la moitié des adoptions il y a encore six ans. Les enfants adoptés en France proviennent de soixante-dix-sept pays différents, au premier plan desquels figurent Haïti, la Chine, la Russie, l'Ethiopie, le Vietnam et la Colombie.
Dans le même temps, plusieurs pays ont été exclus de l'adoption internationale, notamment le Cambodge et la Roumanie, en raison du comportement de certaines familles prêtes à tout pour pouvoir adopter et de celui de quelques orphelinats plus guidés par des intérêts mercantiles que par celui des enfants.
Parallèlement, le nombre d'adoptions d'enfants français ne cesse de diminuer : il ne s'établit plus désormais qu'à un millier environ.
Face à ces constats, l'amélioration de l'organisation « à la française » des procédures d'adoption devient une impérieuse nécessité. C'est l'objet de la proposition de loi soumise à notre examen, qui tend à réformer ces procédures sur trois points.
Le premier axe de réforme porte sur les procédures d'agrément, qui sont gérées au niveau départemental. Or cette gestion entraîne des inégalités de traitement entre les candidats car les critères varient considérablement d'un département à l'autre.
De même, le contenu et la forme de l'agrément peuvent être différents ; ils peuvent, notamment, être plus ou moins précis. Certains départements, par exemple, ne fournissent pas de renseignements relatifs au projet d'adoption des candidats ; cette lacune peut susciter l'incompréhension des pays d'origine des enfants et desservir le demandeur.
Le Conseil supérieur de l'adoption a souligné ces difficultés, et la proposition de loi reprend, sur ce sujet, l'essentiel de ses propositions.
Ainsi, l'agrément sera désormais délivré par un arrêté dont la forme et le contenu seront définis par décret afin que les départements produisent un document unique plus lisible. Il sera accordé ou refusé dans un délai de neuf mois à compter de la confirmation de la demande et non plus à partir de la date de la demande elle-même, ce qui permettra d'instruire correctement les dossiers des candidats réellement motivés.
L'agrément sera désormais accompagné obligatoirement d'une notice précisant le projet d'adoption des futurs parents, qui sera révisable à tout moment en fonction de l'évolution de leur situation. Cette notice permettra de donner un caractère plus concret à l'agrément, qui est trop souvent perçu comme un « permis d'adopter ».
Enfin, les conseils généraux proposeront systématiquement aux candidats d'assister, s'ils le souhaitent, à des réunions d'information durant la période d'agrément. Je regrette, à titre personnel, que ces réunions n'aient pas été rendues obligatoires, car la procédure d'agrément se résume trop souvent à une évaluation alors que le temps qui y est consacré devrait être utilisé par les postulants pour avancer dans leur démarche et mûrir leur réflexion sur l'adoption, voire pour y renoncer.
Le deuxième axe de réforme porte sur le renforcement de l'aide aux candidats à l'adoption internationale.
La multitude d'acteurs qui interviennent dans l'adoption internationale aide moins les candidats qu'elle ne les handicape. Entre le Conseil supérieur de l'adoption, l'Autorité centrale pour l'adoption internationale, la Mission de l'adoption internationale et la cinquantaine d'organismes autorisés, qui sont eux-mêmes très exigeants dans la sélection des dossiers, il leur est parfois difficile de savoir à qui s'adresser. En conséquence, nombreux sont ceux qui choisissent d'engager des démarches individuelles alors même qu'elles sont de moins en moins bien accueillies par les pays d'origine ; en Chine et en Ethiopie elles sont même interdites et elles sont très difficiles en Russie et en Bulgarie. Le nombre de pays qui modifient leur législation dans ce sens va croissant afin de mieux protéger les adoptants comme les adoptés.
Pour rassurer les Etats étrangers sur la qualité du système français d'adoption internationale et aider les familles dont le dossier n'a pas été retenu par un organisme agréé, la proposition de loi prévoit la création de l'Agence française de l'adoption internationale, l'AFA. Cette nouvelle structure sera chargée d'informer et de conseiller les familles sur l'adoption internationale, de les aider à constituer leur dossier via son correspondant départemental, d'organiser le dialogue avec les pays étrangers, en particulier ceux qui sont fermés aux démarches individuelles, et de créer des relais locaux pour assister les familles sur place.
L'AFA n'a pas vocation à supprimer les démarches individuelles, elle vise à en réduire le nombre en offrant un service supplémentaire aux adoptants parallèlement à ceux que proposent les organismes autorisés pour l'adoption, les OAA. Elle constituera donc une troisième voie pour l'adoption internationale.
La commission des affaires sociales s'est montrée très favorable à la création de l'AFA. Elle a toutefois souhaité, monsieur le ministre, que soit précisé le rôle consultatif des associations de parents adoptifs et des OAA au sein de son conseil d'administration.
Elle a, par ailleurs, approuvé le fait de doubler le montant de la prime à l'adoption qui sera versée aux familles à l'arrivée de l'enfant et qui devrait ainsi passer de 812 euros à 1 624 euros en 2005. Nous avions d'ailleurs déjà adopté cette disposition dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, mais le Conseil constitutionnel l'avait censurée pour des raisons techniques.
Cette aide supplémentaire ne couvrira, bien sûr, qu'une faible partie des frais engagés pour une adoption internationale, qui atteignent entre 8 000 et 17 000 euros, mais elle constituera un « coup de pouce » bienvenu pour les familles.
La commission a jugé très utile de prévoir un suivi renforcé des enfants après leur arrivée en France, jusqu'au prononcé de l'adoption plénière ou jusqu'à la transcription du jugement étranger, et même au-delà si l'adoptant le demande, notamment s'il s'y est engagé envers l'État d'origine de l'enfant.
Avec l'enfant, c'est toute la famille qui sera mieux soutenue dans les premières années suivant l'adoption, et tous ceux qui ont vécu ces instants savent combien il est nécessaire d'être aidé et écouté.
Le troisième axe de réforme, à nos yeux essentiel, porte sur le développement de l'adoption nationale.
Comme je vous le disais, en 2001, seuls 1 150 des 2 882 pupilles de l'État ont fait l'objet d'un placement en vue d'adoption, ce qui signifie que plus de 1 700 enfants n'ont pas trouvé de parents, en raison de leur état de santé, de leur appartenance à une fratrie et surtout de leur âge. Par comparaison, rappelons que 5 000 adoptions nationales sont réalisées chaque année au Royaume-Uni, soit le nombre annuel total d'adoptions en France.
Comment expliquer cet écart ? D'abord, la majorité des candidats se tournent vers l'adoption internationale, qui leur garantit souvent de se voir confier un enfant plus jeune. Mais ensuite et surtout, l'adoption des enfants français se heurte au faible nombre de pupilles adoptables. Le problème est régulièrement soulevé par les associations de parents adoptifs : des enfants, pourtant délaissés par leurs parents biologiques et placés sous la protection de l'aide sociale à l'enfance, ne peuvent être adoptés parce qu'ils n'ont pas été légalement abandonnés selon la procédure judiciaire d'abandon figurant à l'article 350 du code civil.
Les services sociaux privilégient en effet, parfois jusqu'à l'absurde, les statuts qui maintiennent un lien entre le mineur et ses parents biologiques. On le constate parfaitement dans le nombre croissant des mises sous tutelle, qui sont passées de 2 730 en 1999 à près de 4 000 en 2003.
Or il nous paraît juste, lorsque ces enfants sont en situation d'abandon manifeste de la part de leurs parents, que soit prononcée une décision judiciaire d'abandon afin de leur permettre d'accéder, le plus tôt possible, au statut plus protecteur de pupille de l'État et de leur offrir l'espoir d'une autre vie.
Le texte vise donc à assouplir les critères auxquels se réfère le juge pour accepter ou pour refuser la demande de déclaration d'abandon d'un mineur accueilli par un particulier ou par les services de l'aide sociale à l'enfance.
Jusqu'à présent, l'état de grande détresse des parents pouvait faire obstacle à cette déclaration. Désormais, le juge s'en tiendra aux seuls critères affectifs et objectifs de la notion de désintéressement prolongé de l'enfant.
L'objectif est d'inciter les juges, mais surtout les services sociaux qui présentent les demandes, à utiliser cette procédure pour offrir un avenir à des enfants délaissés.
Je ne vous cacherai pas, mes chers collègues, que cette disposition a fait l'objet d'un long débat au sein de la commission. C'est pourquoi je souhaite rappeler solennellement qu'il ne s'agit absolument pas de « profiter » du manque de moyens matériels des parents, voire de leur indigence, pour « accroître le nombre des enfants adoptables ».
La détresse matérielle des parents appelle une aide circonstanciée, appropriée, elle explique que des parents soient contraints de se séparer momentanément de leurs enfants pour assurer leur santé, voire leur survie. Elle ne peut pas expliquer la solitude affective dans laquelle se trouvent certains enfants bien longtemps après que leurs parents ont été obligés de se séparer d'eux.
Il appartient à la collectivité de soutenir ces parents qui entendent maintenir les liens familiaux mais qui en sont empêchés par une incapacité financière due au chômage, à la précarité. La misère, la certitude que les enfants sont placés, donc qu'ils ne manquent de rien, peuvent annihiler les capacités psychologiques et masquer les sentiments cachés pour ne pas exhiber la réalité du quotidien. Il appartient aux services sociaux de soutenir la parentalité possible.
Mais appartient-il à la collectivité de soutenir une parentalité inexistante lorsque pendant un an, voire beaucoup plus longtemps en réalité, rien de ce qui peut ressembler à un maintien des liens familiaux ne se fait plus jour ?
Grandir sans famille, grandir sans statut protecteur, n'est pas une fatalité, même quand l'adoption n'est pas la meilleure solution pour certains enfants. Encore faut-il savoir évaluer chaque situation depuis l'intérêt individuel de chaque enfant, s'assurer que l'adoption est envisagée, entre autres solutions, avant qu'il apparaisse vraiment que ce n'est pas la réponse à la solitude ou à l'isolement de cet enfant-là.
Au-delà de cette proposition de loi, je souhaite, monsieur le ministre, évoquer l'impossibilité d'adopter des enfants algériens ou marocains lorsqu'ils ne sont pas nés en France et le problème de l'ouverture de l'adoption aux couples liés par un pacte civil de solidarité.
Je sais que le Conseil supérieur de l'adoption et les organisations de parents mènent à ce sujet une réflexion approfondie ; je souhaite que ces réflexions aboutissent rapidement à une proposition de loi que je soutiendrai de toute ma conviction tant il est vrai que notre devoir est de donner des parents à un enfant.
Il serait opportun que cette question de l'interdiction de l'adoption pour des enfants au seul motif de leur lieu de naissance soit revue très rapidement. De la même façon, une réflexion me semble devoir être menée sur la protection de l'enfant qui, dans notre pays, est un peu délaissée par rapport à celle de la famille.
Pour conclure, je souhaite, au nom de la commission des affaires sociales, souligner la qualité de cette initiative parlementaire. Nous attendons une mise en oeuvre rapide de ces dispositions, dans l'intérêt des milliers d'enfants abandonnés en France et à l'étranger et dans celui des nombreuses familles qui attendent pendant trop longtemps de se voir confier un enfant. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
Sous réserve de l'adoption de l'amendement qu'elle vous soumettra, la commission vous invite, mes chers collègues, à adopter cette proposition de loi.
Groupe UC-UDF, 11 minutes ;
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Mme Claire-Lise Campion.
Mme Claire-Lise Campion. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je débuterai mon intervention en soulignant que nous légiférons aujourd'hui sur un texte qui n'a fait l'objet, de la part de la commission des affaires sociales, d'aucune audition et que d'une seule réunion de travail, au cours de laquelle de nombreuses et très intéressantes questions ont été soulevées, mais sans que l'on puisse suffisamment les approfondir. Nous le regrettons vivement !
Le groupe socialiste a tout de même pu entendre, dans l'urgence, Mme Claire Brisset, défenseure des enfants, différentes associations représentant les parents adoptants et un chef de service de l'adoption appartenant à un conseil général. J'en profite pour remercier ces personnes et signaler la diligence avec laquelle elles ont répondu à notre invitation.
Il est ressorti de ces auditions des points de vue parfois très divergents au sujet desquels le manque de temps pour effectuer un travail de réflexion approfondi se fait durement ressentir. Je réitère donc mon profond regret de constater que, une fois de plus, les parlementaires travaillent dans l'urgence, sans pouvoir prendre le recul nécessaire afin de légiférer avec une bonne connaissance des dossiers. Ni les adoptants ni les adoptés ne méritent une telle précipitation !
La proposition de loi qui nous est présentée aujourd'hui vise à faciliter et à augmenter le nombre d'adoptions prononcées en France. Ce n'est en aucun cas la réforme d'ampleur attendue ; il ne s'agit que d'une vision partielle et réduite ne concernant exclusivement, ou presque, que les adoptants. C'est la raison pour laquelle nous vous proposerons, mes chers collègues, d'adopter un amendement visant à modifier le titre de la proposition de loi.
Ces dispositions portées par les parents adoptants sont apparemment difficilement contestables tant les objectifs sont louables : venir en aide aux enfants délaissés, leur offrir un foyer, de l'amour.
Cette initiative a pour origine le constat suivant : en France, 25 000 familles souhaitent adopter un enfant alors que « seuls », si je puis m'exprimer ainsi, 2 000 enfants sont pupilles de l'Etat et donc en situation d'être adoptés. On comptait en effet 150 000 pupilles de l'Etat en 1900, 20 000 en 1980, ce chiffre étant passé à 2 000 en 2005.
Cette chute importante tient certainement à une meilleure maîtrise de la contraception et à une meilleure politique d'accompagnement et d'accueil des femmes célibataires. Nous ne pouvons que nous en réjouir. Mais c'est aussi la raison pour laquelle de nombreuses familles - plus de 80 % - titulaires d'un agrément délivré par les conseils généraux se tournent vers l'adoption à l'étranger.
La situation est telle que, dans un rapport sur l'adoption internationale rendu en 2002, on peut lire : « 35 %, et demain peut-être près de la moitié des candidats français à l'adoption, [...] auront entre les mains ce que d'aucuns considèrent comme un permis d'adopter, [...] sans pouvoir aboutir dans leur démarche ».
Or, face à la frustration et à l'insatisfaction grandissante de ces familles, de nombreuses critiques sont émises pour dénoncer la complexité, le coût souvent prohibitif et le caractère parfois opaque et discriminant des procédures d'adoption à l'étranger.
Pourtant, la France, le 30 juin 1998, a ratifié la convention de La Haye. Par la loi du 5 juillet 1996 et celle du 6 février 2001, elle a mis en conformité sa législation nationale avec le traité. Depuis, toute personne résidant en France, titulaire d'un agrément délivré par un conseil général, doit, pour adopter dans un pays ayant également ratifié la Convention de La Haye, passer, soit par la Mission de l'adoption internationale, soit par un organisme agréé pour l'adoption.
Cependant, 60 % des adoptants continuent de privilégier des démarches individuelles afin d'adopter un enfant dans un pays d'origine, qui, pour 77 % des cas en 2003, n'avait pas ratifié la Convention de La Haye.
C'est dans ce contexte que la proposition de loi portant réforme de l'adoption se donne pour finalité de faire de l'adoption l'un des piliers de la politique familiale de la France et prévoit de créer un nouvel organisme dans le paysage institutionnel de l'adoption. Permettez-moi de douter du bien-fondé de l'objectif et de l'efficacité du moyen !
L'adoption, je l'évoquais précédemment, est faite pour les enfants délaissés. Il ne s'agit en aucune façon d'en faire un pilier de notre politique familiale.
Mme Claire-Lise Campion. Elle est un droit de l'enfant délaissé à une famille ; c'est une mesure de protection de l'enfant, pas une variable compensatoire à la dénatalité ni un droit des adoptants.
Mme Claire-Lise Campion. En d'autres termes, si cette proposition de loi ne vise qu'à satisfaire le désir d'enfant, même si ce souci est humainement compréhensible, je m'interroge sur la portée philosophique et éthique d'un tel projet.
S'agissant des moyens, la proposition de loi envisage de réformer notre système d'adoption sur trois points.
Le premier point porte sur l'amélioration des procédures d'agrément sur le plan départemental.
La disparité de la forme et de la présentation de l'agrément suivant le département est largement reconnue. Ce manque d'uniformisation nationale des critères d'évaluation et le manque d'information des candidats à l'adoption sont autant d'éléments qui ne plaident pas en notre faveur auprès des pays d'origine.
L'évaluation sociale et psychologique doit être plus rigoureuse dans sa formulation, plus explicite et plus cohérente. En ce sens, l'harmonisation de la forme et du contenu de l'agrément est une avancée réelle, que nous approuvons, d'autant que cette homogénéisation devra obligatoirement s'appuyer sur le professionnalisme et la formation aux spécificités de l'adoption des équipes chargées des procédures d'agrément des conseils généraux.
Par ailleurs, si la notice, complément de l'agrément, est rendue obligatoire, les postulants pourront enfin bénéficier d'un traitement égal sur l'ensemble du territoire national.
La proposition de loi prévoit également une meilleure formation des adoptants. Ce point est essentiel. Les pays scandinaves et l'Espagne, pays d'accueil en progression sensible, ont mis en place de véritables sessions de préparation des candidats aux différents aspects de l'adoption internationale : connaissance des principaux pays d'origine, de leurs règles et de leurs pratiques, des données psychologiques, éducatives et culturelles de l'adoption, des institutions d'accompagnement que sont les organismes agréés pour l'adoption ainsi que des questions d'ordre juridique, judiciaire et financier.
Au terme d'une telle préparation, les candidats sont, bien évidemment, mieux à même de formuler un projet d'adoption plus précis et plus réaliste, voire d'y renoncer sans que cela soit vécu de manière dramatique. Le texte va, là encore, dans le bon sens.
Cela dit, nous sommes d'accord avec M. le rapporteur sur le fait que cette information devrait être plus contraignante pour les adoptants. Les pays d'origine sont en effet sensibles à l'instauration de tels dispositifs.
La majoration de la prime d'adoption est une mesure nécessaire, mais, en aucun cas, elle ne permettra de couvrir les frais considérables engagés par les familles qui adoptent à l'étranger. Je le rappelle, les coûts engagés dans ce domaine sont loin d'être négligeables. Ils oscillent entre 10 000 euros et 20 000 euros.
Même si certains conseils généraux, comme celui de l'Essonne, que je connais bien, accordent des prêts, cela ne rend pas pour autant l'adoption accessible à tous. Il était donc nécessaire d'apporter une aide supplémentaire aux parents.
Cependant, je regrette que la proposition de loi ne prenne pas mieux en compte le fait que la présence des futurs parents est souvent requise un long moment sur le territoire des pays d'origine afin que soient remplies toutes les formalités. N'oublions pas que la majorité des adoptants se lancent individuellement dans les démarches. Aussi, dans un but d'équité, nous vous proposerons d'adopter un amendement permettant à ces familles de bénéficier d'un congé précédant l'adoption.
Je souhaite enfin souligner le suivi renforcé des enfants après leur adoption.
Un nombre important de pays d'origine attachent, à juste titre, une importance toute particulière à la nécessité que soit mis en place un tel accompagnement. A cet égard, je vous rappelle les résultats partiels d'une étude commandée par la direction générale de l'action sociale et du ministère de la santé en mars dernier : entre 10 % et 20 % des enfants adoptés, selon les départements, se retrouvent placés dans les foyers de l'aide sociale à l'enfance, voire momentanément en hôpital psychiatrique.
Cependant, un tel dispositif nécessite des moyens, un personnel formé. Les premières estimations faites par le conseil général dans mon département de l'Essonne en vue d'intégrer les différentes dispositions d'accompagnement de la proposition de loi, que ce soit l'accompagnement des parents adoptants ou celui des enfants adoptés, tablent sur un investissement annuel de l'ordre de 100 000 euros.
Or le dispositif de compensation des dépenses des conseils généraux a tout simplement été supprimé à l'Assemblée nationale. Nous vous proposerons donc de revenir sur cette suppression. Il ne suffit pas de transférer des compétences ou des charges nouvelles aux conseils généraux, encore faut-il leur donner les moyens de remplir ces missions !
Le deuxième point porte sur le renforcement de l'aide aux candidats à l'adoption internationale avec la création d'un nouvel organisme : l'agence française de l'adoption, l'AFA.
Un grand nombre d'acteurs interviennent dans l'adoption internationale. La complexité de ce dispositif constitue un véritable handicap pour la France vis-à-vis des pays d'origine.
Placé jusqu'à une période très récente sous l'autorité du Premier ministre et, depuis le 14 juin, sous l'autorité du ministère chargé de la famille - M. le Ministre pourra certainement nous éclairer sur cette modification -, le Conseil supérieur de l'adoption comporte des représentants des associations et des ministères concernés. Il émet des avis et il est consulté sur les mesures législatives et réglementaires prises en ce domaine.
L'Autorité centrale pour l'adoption internationale, rattachée au ministère des affaires étrangères, est, quant à elle, chargée de coordonner les travaux des administrations concernées.
Pour sa part, la MAI met en oeuvre les décisions du ministère des affaires étrangères et a, en particulier, la charge d'instruire les dossiers d'habilitation des OAA. Notre collègue, Monique Cerisier-ben Guiga, reviendra plus longuement sur cette partie du texte.
Alors que les pays d'origine réclament une plus grande lisibilité structurelle et privilégient l'interlocuteur unique, la proposition de loi prévoit la création d'un quatrième organisme. On ne peut que s'interroger sur ses compétences et, surtout, sur son articulation avec les trois qui existent. Cela ne va pas dans le sens d'une meilleure crédibilité de la France en matière d'adoption internationale ! Nous avons d'ailleurs eu l'occasion d'en débattre en commission.
La multiplicité des instances ne peut que contribuer au manque d'efficacité de l'action publique. La proposition de loi n'aboutit finalement qu'à ajouter un peu plus de confusion dans notre paysage institutionnel.
Cette agence prend la forme d'un groupement d'intérêt public, composé de l'Etat, des départements et de personnes morales de droit privé. Les conseils généraux, quant à eux, devront nommer un représentant « adoption », chargé d'accompagner les couples dans leurs démarches et d'assurer les relations avec l'AFA.
La mise en place d'un tel dispositif peut apporter une réelle amélioration à l'aide proposée aux adoptants et crédibiliser les démarches aux yeux des interlocuteurs étrangers. Cependant, plusieurs questions restent posées.
Ainsi, comment peut-on clarifier le rôle des différentes institutions compétentes en matière d'adoption en superposant une nouvelle institution ? Son organisation dépend, une fois de plus, du pouvoir réglementaire et laisse le législateur que nous sommes dans l'expectative.
Comment cette nouvelle institution sera-t-elle financée ? Je vous le rappelle, c'est à la demande du Gouvernement que la compensation financière des charges transférées a été supprimée à l'Assemblée nationale.
Comment les frais engagés par l'Etat et les conseils généraux s'articuleront-ils ?
Comment clarifier la mission et les conditions d'agrément des organismes agréés pour l'adoption, qui sont aujourd'hui au nombre de quarante, alors que le rapport « Mission sur le dispositif français de l'adoption internationale » de 2003 établit un bilan précis qui ne semble pas avoir été pris en compte ?
Le troisième point porte sur l'article 3 de la proposition de loi, dont le but, avouons-le, est bien de multiplier le nombre d'enfants adoptables en France.
Le texte qui nous est proposé vise ainsi à assouplir les critères auxquels se réfère le juge pour accepter ou refuser la demande de déclaration d'abandon. L'article 350 du code civil prévoyait, jusqu'à présent, que seul l'état de grande détresse des parents pouvait faire obstacle à cette déclaration.
J'entends parfaitement les arguments qui ont guidé cette position. Depuis l'instauration de cette clause restrictive, entre 1981 et 2001, le nombre d'enfants déclarés abandonnés a diminué de moitié. Certains enfants vont de foyers en foyers, de famille d'accueil en famille d'accueil et connaissent une instabilité affective complète. Cependant, on ne peut oublier que l'accueil d'un enfant à l'aide sociale à l'enfance n'est pas une fin en soi, mais un temps donné, un moyen. Sa mission est de tout mettre en oeuvre pour que ne soit pas rompu le lien entre les parents et l'enfant et pour permettre à l'enfant de retrouver sa place auprès des siens.
Par ailleurs, le fait de faciliter les déclarations d'abandon judiciaire ne résoudrait pas, pour autant, la distorsion qualitative : les enfants dans cette situation sont souvent âgés et peu préparés à l'adoption.
Cette disposition a été votée « au nom de l'intérêt supérieur de l'enfant », malgré les inquiétudes exprimées quant à ses conséquences psychologiques. Sommes-nous vraiment certains que la rupture définitive de tout lien avec la famille d'origine soit la meilleure solution pour l'enfant ? Celle-ci leur donne-t-elle les meilleures chances de se bâtir et de construire un avenir ?
Le lien du sang est une réalité dont on ne peut se séparer. Même si une adoption est réussie, il n'est pas rare que le jeune soit rattrapé par les questions de son origine. Cette mesure a, selon moi, été votée dans l'urgence, sans prendre suffisamment le temps de la réflexion.
Mme Claire-Lise Campion. En revanche, rien n'est prévu pour les pupilles de l'Etat qui sont en situation d'être adoptés mais qui ne trouvent pas de famille. Ils sont un millier. Il est de notre responsabilité, en tant que parlementaires, de prendre en compte le droit de ces enfants.
Le souci des candidats à l'adoption est légitime, mais il est également de notre responsabilité de tenir un discours de vérité auprès des adoptants.
L'adoption plénière est devenue la seule voie envisagée par les familles qui souhaitent établir un lien stable et sécurisant alors qu'une rupture définitive avec la famille biologique peut ne pas correspondre à l'intérêt de l'enfant adopté.
Or il existe aussi le régime de l'adoption simple, qui présente l'avantage pour l'enfant de ne pas rompre brutalement, ni de façon irrévocable, avec son histoire.
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. C'est tout à fait vrai !
Mme Claire-Lise Campion. Nous, les responsables politiques, pas plus que les professionnels confrontés à ces situations, n'avons su suffisamment mettre en avant ce dispositif et en proposer d'autres ; je pense, par exemple, au parrainage.
L'adoption doit être une réponse pour les enfants, elle l'est parfois pour les adultes qui les accueillent, et c'est bien ainsi. Mais c'est d'abord à l'égard des enfants que nous avons des devoirs, ne l'oublions pas ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
Mme la présidente. La parole est à Mme Sylvie Desmarescaux.
Mme Sylvie Desmarescaux. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, il n'y a pas si longtemps encore, l'adoption était une réalité troublante que bien des parents adoptifs s'efforçaient de cacher ou de faire oublier.
Aujourd'hui, la réalité est tout autre et il est de plus en plus admis que les liens du sang ne sont pas indispensables à la parenté. Je dirais qu'adopter un enfant, c'est une histoire d'amour et, malheureusement trop souvent, une histoire de patience.
Je constate que la proposition de loi a pour objectif d'assouplir et d'accélérer les procédures d'adoption pour les foyers français en attente d'un enfant.
Au niveau national, dois-je rappeler que 25 000 familles sont actuellement agréées et en attente d'enfants ? Dans le département du Nord, 329 agréments ont été délivrés en 2004 et 188 enfants ont été adoptables. Le nombre d'agréments valides au 31 décembre 2004 est encore de 1 600. Par ailleurs, 151 enfants en provenance de l'étranger ont pu être accueillis.
Monsieur le ministre, la proposition de loi va dans le bon sens. Elle clarifie la procédure et harmonise les agréments au niveau national. Ils seront désormais délivrés par arrêté ; leur forme et leur contenu seront définis par décret.
L'agrément a été institué à l'origine dans l'intérêt de l'enfant, afin qu'il bénéficie d'une famille capable de lui assurer santé, sécurité et épanouissement. A l'heure actuelle, il existe des inégalités dans le traitement des dossiers selon les départements. Je me permets donc d'insister de nouveau sur l'importance de l'harmonisation des décisions en la matière.
La proposition de loi vise également un meilleur accompagnement de l'adoptant par la prolongation du suivi du mineur adopté. A ce propos, je tiens à saluer l'ouverture récente, à Lille, d'une « maison de l'adoption ».
Cette maison s'adresse aux personnes ayant déjà adopté un ou plusieurs enfants. Sur place, on trouve une équipe de professionnels, ainsi que des membres bénévoles d'associations et des parents concernés par l'adoption, qui apportent leur expérience et leur écoute. Ils réalisent un travail important avec les familles, et en premier lieu un travail d'identification des difficultés qu'elles peuvent rencontrer ; ils tentent ensuite de trouver une solution.
Dans un même souci d'accompagnement, la proposition de loi crée l'Agence française de l'adoption, qui est chargée de diffuser informations et conseils aux parents en attente d'un enfant.
Pour moi, l'adoption est synonyme de joie, mais aussi de souffrance due à l'attente, à l'incertitude et aux enquêtes sociales.
Permettez-moi de comparer la procédure d'adoption à celle de la procréation médicalement assistée. Certes, dans le cadre de la PMA, les couples doivent en outre affronter les traitements médicaux, mais, dans les deux cas, les espoirs sont fréquemment déçus et l'attente est longue.
A l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à la bioéthique, j'avais été chargée de rapporter au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes. J'avais alors proposé que les couples soient tenus informés des possibilités d'adoption et incités à effectuer les démarches en ce sens en cas d'échecs répétés. Je pense sincèrement que les familles manquent encore d'information à ce sujet.
Néanmoins, parallèlement à cette information nécessaire, il convient de remédier aux nombreux cas d'enfants qui ne peuvent être déclarés adoptables. La question de la suppression de l'interdiction de prononcer un abandon d'enfant en cas de « grande détresse des parents » a suscité un débat important à l'Assemblée nationale, mais aussi au sein de notre commission des affaires sociales.
A mon sens, que l'on parle d'adoption ou de procréation médicalement assistée, le débat est de même nature et porte sur « le droit à l'enfant » et « les droits de l'enfant ».
Tout n'est pas permis lorsque l'on traite de sujets qui ont à voir avec la vie humaine et les sentiments. L'adoption a pour objet de réunir des parents en désir d'enfant et des enfants en mal d'amour. L'intérêt de chacun doit être au centre de nos préoccupations.
J'ai beaucoup réfléchi à la suppression de la mention « sauf le cas de grande détresse des parents » dans l'article 350 du code civil. Je considère que cette suppression va dans l'intérêt de tous : l'intérêt de l'enfant, d'abord, qui pourra se voir reconnaître « adoptable » et être accueilli dans une famille qui saura lui donner tout l'amour dont il a besoin, veiller à sa santé mais aussi à son épanouissement ; l'intérêt des parents adoptifs, ensuite, qui accueilleront chez eux l'enfant qu'ils attendaient ; l'intérêt des parents biologiques, enfin, qui ont toujours la possibilité de remédier à la situation et de garder leur enfant auprès d'eux.
Certains ont évoqué la faiblesse de la durée retenue - un an - pour introduire une demande de déclaration d'abandon, ce qui ne laisserait que peu de temps aux parents pour régler les difficultés qu'ils peuvent rencontrer et, ainsi, garder leur enfant sous leur responsabilité. Dans les faits, la procédure est beaucoup plus longue.
Il faut d'abord que les services sociaux fassent le constat d'un désintéressement manifeste des parents biologiques à l'égard de l'enfant, et ce pendant une durée minimale d'un an.
Il faut ensuite que l'ASE intervienne auprès du juge du tribunal de grande instance, ce qu'elle fait rarement immédiatement après que le délai est passé. Puis, le juge fait procéder à une enquête et, enfin, déclare l'abandon. Le délai d'un an est donc largement allongé.
Voilà pourquoi je suis favorable à l'article 3 de la proposition de loi. Celui-ci permettra de déclarer davantage d'enfants adoptables, tout en laissant un large pouvoir d'appréciation au juge et une chance aux parents biologiques de porter de nouveau un intérêt à leur enfant.
Pour conclure, je dirai que, si la proposition de loi est une première étape primordiale, bien des choses reposent sur vous, monsieur le ministre. Vous avez promis de publier des décrets, de diffuser des circulaires. Je sais que je peux compter sur vous pour que tout soit fait dans les meilleurs délais ; je vous en remercie par avance. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Mme Christiane Kammermann. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi dont nous allons débattre aujourd'hui est importante. Elle est très attendue par des milliers de familles et par des milliers d'enfants qui se trouvent seuls, en France ou à l'étranger.
Les chiffres sont révélateurs. Comme vous l'avez rappelé, à ce jour, 25 000 familles sont en attente d'adoption et, chaque année, 8 000 agréments sont délivrés par les présidents de conseils généraux. Seuls 5 000 enfants par an sont adoptés. L'écart entre le nombre d'agréments et le nombre d'enfants adoptés ne cesse de se creuser. Par ailleurs, le nombre d'adoptions d'enfants français ne cesse de diminuer. Nous pouvons aisément imaginer, au regard de ces quelques chiffres, les situations d'attente dans lesquelles se trouvent les familles.
La présente proposition de loi s'inscrit dans une construction progressive, le phénomène de l'adoption étant en perpétuelle évolution en France comme à l'étranger. Notre système législatif doit sans cesse s'adapter aux nouveaux besoins des familles.
La proposition de loi dont nous débattons aujourd'hui prend en compte les insuffisances du système, apporte des solutions, crée un nouvel organisme - l'Agence française de l'adoption - dont nous attendons beaucoup.
Dans toutes les dispositions proposées, l'intérêt de l'enfant domine. Je tiens à saluer l'action du Conseil supérieur de l'adoption, dont les travaux, qui ont duré deux ans, sont à l'origine du texte. Je salue également le Gouvernement, qui poursuivra l'action engagée dans un esprit de protection de la famille et des droits de l'enfant.
M. Alain Milon, qui s'est particulièrement investi dans sa mission, a présenté les trois grands axes de la réforme : l'amélioration des procédures d'agrément au niveau départemental ; le renforcement de l'aide aux candidats à l'adoption internationale ; le développement de l'adoption nationale, par le biais d'une mesure concernant la déclaration judiciaire d'abandon.
Sur ces trois points, je tiens à souligner les avancées significatives du texte.
Premier point : l'amélioration des procédures d'agrément au niveau départemental. Il était important de garantir l'égalité entre les demandeurs. On a pu effectivement constater des disparités, selon les départements, dans les critères retenus pour délivrer l'agrément à la base du projet d'adoption. La forme et le contenu de l'agrément pouvaient également varier.
L'harmonisation prévue par le texte permettra de traiter de façon équitable les familles voulant adopter. Elle permettra également une meilleure lisibilité pour les pays étrangers, ceux-ci demandant des renseignements de plus en plus précis. C'est pourquoi la notice qui sera dorénavant annexée à l'arrêté d'agrément sera très utile. Elle viendra préciser le projet d'adoption et représentera un instrument précieux puisqu'elle évoluera en fonction des changements de situation des demandeurs.
Deuxième point positif : le délai d'examen des demandes d'agrément se trouvera allongé, permettant un examen approfondi des dossiers.
Quant aux réunions d'information prévues par le texte, je pense que nombre de candidats à l'adoption voudront y assister. Les futurs parents déplorent en effet l'absence d'information au cours de la procédure. Ces réunions attireront leur attention sur des points auxquels ils n'auraient peut-être pas pensé. Ils seront mieux préparés à accueillir l'enfant, car un évènement aussi important n'est jamais simple, ni pour l'enfant, qui a vécu douloureusement une séparation, ni pour les parents, qui peuvent avoir une vision idéalisée de l'adoption.
En ce qui concerne le renforcement de l'aide aux candidats à l'adoption internationale, j'espère que d'importants moyens pourront accompagner la création de l'Agence française de l'adoption, mesure centrale de la réforme.
La création de cette agence est d'autant plus importante qu'elle accompagnera le plus grand nombre d'adoptions : celles qui auront lieu en dehors du cadre des organismes agréés pour l'adoption.
Elle apportera une information complète, une aide concrète et un accompagnement personnalisé aux candidats à l'adoption. L'agence sera ainsi un soutien efficace pour 60 % des adoptants, qui, jusqu'à présent, étaient contraints d'effectuer leurs démarches seuls, avec tous les risques d'abus que cela comporte.
Les familles manquent d'informations sur ce qui les attend dans leurs démarches à l'étranger. Les difficultés qu'elles rencontrent varient considérablement d'un pays à l'autre. Aussi la proposition de loi peut-elle métamorphoser la façon dont l'adoption est perçue par nos concitoyens.
Troisième point positif : l'accompagnement renforcé, qui se poursuivra même après le prononcé d'adoption définitive et répondra à la demande des adoptants, mais également à celle des pays d'origine.
Comme je l'ai dit précédemment, les pays d'origine sont de plus en plus exigeants en ce qui concerne le profil des familles adoptantes et les informations fournies. Certains pays, comme la Russie, refusent désormais l'adoption à titre individuel et ne souhaitent traiter qu'avec une instance nationale. Cet état de fait, qui représente bien entendu un progrès pour la protection des enfants, ne doit pas pénaliser, comme c'est le cas trop souvent, les candidatures de couples français.
Je veux insister sur l'insuffisance des moyens dont disposent les fonctionnaires chargés de la mission d'accompagnement. Il était reproché à la Mission d'adoption internationale, qui sera ainsi remplacée, d'être trop administrative et rigide, peut-être pas assez à l'écoute, par manque de temps et de moyens.
Je crois que l'accueil des parents est essentiel. Si l'Agence française de l'adoption dispose de moyens importants, d'un personnel formé, d'une organisation bien étudiée, elle pourra alors constituer une avancée très significative.
Par ailleurs, je souhaite, monsieur le ministre, vous poser une question concernant les Français expatriés.
On peut en effet s'interroger sur l'aboutissement des démarches engagées par des Français résidant à l'étranger ou venant à s'expatrier en cours de procédure. Des familles se trouvant dans ce cas de figure m'ont fait part de leur déception, car la Mission d'adoption internationale refusait de prendre en charge leur dossier alors qu'elles avaient pourtant obtenu un agrément. Qu'en sera-t-il avec l'Agence française de l'adoption ? Les Français de l'étranger que, je représente, souhaitent savoir s'ils peuvent espérer une avancée sur ce point.
Je voudrais en outre attirer votre attention sur les frais considérables engagés pour l'adoption d'un enfant à l'étranger, la procédure qui est actuellement la plus courante.
Les familles ont à supporter des frais qui ne sont pas toujours prévisibles : frais de dossiers, voyages et séjours parfois longs et répétés, frais malheureusement inattendus liés aux réalités locales. C'est pourquoi je salue l'initiative de cette proposition de loi qui majore la prime d'accueil du jeune enfant. Mais j'espère qu'il sera possible d'aller plus loin.
L'adoption est une histoire d'amour. Il est choquant qu'elle puisse dépendre des moyens dont disposent les futurs parents. Il faut empêcher que les Français puissent ressentir l'adoption comme une injustice.
Cette proposition de loi a le mérite d'apporter des solutions en matière tant d'adoption internationale que d'adoption interne. Il faut se féliciter qu'un amendement adopté par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale ait permis d'évoquer les difficultés des enfants en situation d'abandon. La mesure envisagée permettra aux tribunaux de déclarer un abandon d'enfant au bout d'un an de délaissement de cet enfant, même en cas de grande détresse des parents.
Il me semble que, si l'article 350 du code civil, dans sa rédaction actuelle, a le mérite de prendre en considération la difficile situation des parents, il a également pour effet de nuire à l'enfant. En effet, cette disposition place des espoirs malheureusement infondés dans la capacité de certains parents à sortir d'une situation difficile et à revenir vers leur enfant. Trop souvent, bien que l'enfant soit concrètement abandonné, les années s'écoulent sans que l'on puisse permettre à une famille de le recueillir, de l'adopter définitivement, de lui apporter la sécurité dont il a tant besoin.
Le choix est difficile. Il est difficile de décider que les parents biologiques n'auront plus de droits sur leur enfant. Mais il faut considérer en priorité l'intérêt de l'enfant. En prenant en considération la grande détresse des parents, on risque fort d'oublier celle de l'enfant. La réalité sur le terrain nous enseigne malheureusement que certains parents n'ont fait que donner la vie et que c'est tout ce qu'ils pourront jamais donner à leur enfant !
L'adoption interne est peu développée. Des blocages tels que celui qui découle de l'application de l'article 350 du code civil dans sa rédaction actuelle font que les adoptants se tournent vers l'étranger, alors que des enfants sur notre sol auraient besoin d'eux. On peut donc espérer que la proposition de loi permette de résoudre de nombreux cas douloureux.
L'adoption est une rencontre : celle d'un couple sans enfant, prêt à donner son amour, et celle d'un enfant sans parents, qui rêve de recevoir cet amour.
Je vous remercie, monsieur le ministre, mes chers collègues, au nom de tous ces parents et des enfants qui vont les rejoindre.
Mes chers collègues, je serai heureuse de voter pour eux, avec vous, cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
Mme Muguette Dini. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'adoption, c'est le parcours du combattant ! Tous les couples concernés vous le diront.
Pourquoi est-ce si compliqué ? Pourquoi est-ce si long ? Pourquoi y a-t-il si peu d'enfants français adoptables ?
Cette proposition de loi tente d'apporter quelques réponses à ces questions simples, mais pourtant essentielles pour l'équilibre et l'avenir des enfants adoptés.
Il me semble, néanmoins, que le texte qui nous est proposé aurait dû, compte tenu des réalités du terrain, être plus ambitieux.
Mon expérience de quatre ans à la tête d'une commission d'agrément en vue d'adoption et de membre d'un conseil de famille m'a donné l'occasion de m'intéresser de très près à ces questions d'adoption.
Ceux qui ont exercé ces responsabilités savent à quel point l'on sort perplexe et bouleversé de ces réunions mensuelles : elles mettent en perspective sa propre parentalité, font réfléchir à la détresse des couples en désir d'enfant et obligent à se poser la question de l'intérêt supérieur de l'enfant.
Pourquoi l'adoption est-elle si compliquée ?
Découvrir que son couple est stérile, en détecter le responsable, tenter des procréations médicalement assistées et constater, au bout du compte, qu'il faut faire le deuil de l'enfant biologique est un parcours long et difficile. Entre le moment où un couple éprouve son premier désir d'enfant et celui où il envisage enfin l'adoption, où il se sent enfin prêt, il s'est écoulé des mois, des années.
Le temps nécessaire à l'instruction du dossier, à son propre mûrissement, semble alors interminable. Le délai de neuf mois entre la date de confirmation de la demande et celui de la délivrance de l'agrément prévu par la loi me semble tout à fait raisonnable. N'est-il pas celui de la gestation ?
En revanche, il me semble que nous n'avons pas le droit de déroger à cette règle en allongeant le délai ! Cette limite doit être absolue. C'est pourquoi j'ai déposé un amendement tendant à prévoir que, au-delà de ces neufs mois, l'agrément serait tacitement accordé. Cela obligera, bien sûr, les services des conseils généraux à être très rigoureux dans la gestion des enquêtes, mais cela donnera également confiance aux requérants dans l'attention que leurs portent les services.
Les commissions d'agrément en vue d'adoption sont très souvent confrontées à des demandes étonnantes, en particulier à certaines provenant de couples relativement âgés. La loi ne prévoit aucune limite d'âge pour l'agrément. L'intérêt supérieur de l'enfant est-il respecté lorsqu'on lui donne des parents qui pourraient être ses grands-parents ?
Les conditions d'adoption devraient établir un écart d'âge maximal, acceptable, entre l'adopté et l'adoptant ou un âge limite à partir duquel l'adoption ne serait plus possible. J'ai déposé un amendement en ce sens.
L'harmonisation de la forme et du contenu de l'agrément sur l'ensemble du territoire national rendra plus compréhensibles et plus équitables les décisions d'agrément pour les candidats. Elles seront plus claires pour les services d'adoption des pays d'origine des enfants étrangers.
Pourquoi l'adoption est-elle si longue ?
Deux cas de figure se présentent : adoption nationale ou adoption internationale.
Dans la première hypothèse, un couple, encore jeune, souhaite adopter un pupille de l'Etat et décide d'attendre. Compte tenu du nombre très réduit de pupilles de l'Etat, les délais sont très longs, rarement en dessous de deux ans, voire souvent bien plus longs.
Se pose alors la question de savoir pourquoi il y a en France si peu d'enfants adoptables ?
C'est le moment d'évoquer la politique que nous menons, depuis plusieurs années, qui consiste à privilégier les liens du sang au détriment des liens affectifs.
Un directeur de maison d'enfants à caractère social m'a fait part, la semaine dernière, du cas suivant. Oriane a dix ans. Elle vit dans un établissement du Rhône, après avoir vécu dans des familles d'accueil depuis sa naissance. Elle voit sa maman, prostituée à Toulouse, une fois par an et fait le voyage en voiture, accompagnée d'une éducatrice et d'une assistante sociale. Elle reste près de sa mère environ une heure et demie et repart après quelques câlins, sans avoir rien échangé.
Mme Raymonde Le Texier. Les câlins, ce n'est pas rien ! C'est bien les câlins !
Mme Muguette Dini. Imaginez la souffrance de cette enfant, son espoir - toujours déçu - de vivre avec une mère idéalisée et par ailleurs totalement incapable de la prendre en charge. Bien entendu, Oriane va très mal.
Cela fait maintenant dix ans que les responsables de cette petite fille se bercent de l'illusion que cette situation est préférable pour elle à celle d'avoir été déclarée abandonnée dans ses toutes premières années et d'avoir ainsi pu être adoptée.
Mme Raymonde Le Texier. Et qu'en dit cette petite !
Mme Muguette Dini. Dans cet établissement ouvert depuis trente-trois ans, le directeur a recensé que 43 enfants sur 388 ont connu une situation similaire, soit en moyenne 10 % par an. Si l'on rapporte ce chiffre au nombre d'enfants confiés aux services de l'enfance de tous les départements de France - soit 135 000 enfants -, ce sont 13 500 enfants qui sont concernés.
Sans doute ce chiffre est-il excessif. Mais il n'est pas absurde d'imaginer que 2 % à 3 % des enfants confiés - soit 2 500 à 4 000 enfants - pourraient être déclarés abandonnés très tôt, et donc adoptables.
Ces enfants pourraient ainsi trouver dans une famille adoptive un équilibre qu'ils ont définitivement perdu. Ils pourraient éviter une souffrance psychologique et affective qu'ils ne peuvent gérer et dont ils se remettent rarement une fois devenus adultes.
Il est nécessaire d'admettre que certains hommes et certaines femmes sont inaptes à être parents. (Mme Raymonde Le Texier s'exclame.) Il n'y a aucune raison que notre société laisse des enfants dans des situations de maltraitance affectives, psychiques, physiques et quelquefois sexuelles sans chercher à y porter remède. L'article 3 de la proposition de loi, qui prévoit la modification de l'article 350 du code civil, va dans ce sens.
Ainsi, la décision du tribunal d'instance ne prendra plus en compte les cas de grande détresse des parents, mais elle se fondera sur le « désintérêt manifeste » de ceux-ci, mettant de la sorte l'intérêt de l'enfant au coeur du dispositif. Encore faudrait-il revoir les critères d'appréciation de cette notion !
Quoi qu'il en soit, au-delà de ces modifications législatives, c'est de la prégnance de l'idéologie du lien du sang qu'il faut se défaire. En effet, ce raisonnement conduit trop systématiquement les services sociaux à privilégier, parfois jusqu'à l'absurde, les statuts qui maintiennent un lien entre le mineur et ses parents biologiques.
On le sait, des enfants délaissés par leurs parents et placés sous la protection de l'aide sociale à l'enfance ne peuvent être adoptés car ils n'ont pas été légalement abandonnés.
La modification de l'article 350 du code civil devrait permettre d'offrir plus facilement un avenir à des enfants très tôt délaissés. L'adoption doit alors pouvoir constituer un réel recours, les enfants pouvant être adoptés beaucoup plus jeunes.
Cette mesure est susceptible de réduire la longueur de la procédure d'abandon qui est à l'origine, bien souvent, de l'élévation de l'âge moyen des enfants pouvant faire l'objet d'une adoption, rendant de fait celle-ci à peu près impossible. Cela pourrait éviter qu'une majorité de couples ne se tournent vers l'autre forme de l'adoption, à savoir l'adoption internationale, qui leur garantit généralement de se voir confier un enfant plus jeune.
Et nous voici dans le second cas de figure : le couple décide de se tourner vers l'adoption internationale. Il s'engage alors sur un chemin long, difficile et extrêmement contraignant.
Nous connaissons tous les attentes, les désillusions, les espoirs déçus ainsi que les difficultés administratives et le coût des adoptions internationales.
La création de l'Agence française de l'adoption doit permettre, telle qu'elle fonctionnera, de répondre à cette forte demande de soutien exprimée par nos concitoyens.
Sans doute faudrait-il aussi veiller à ce que les personnels de nos ambassades et consulats soient mieux formés à l'accueil des couples et que ces derniers puissent être accueillis dans un lieu confidentiel, aidés dans leurs démarches quand celles-ci nécessitent l'intervention de nos services consulaires.
A cet égard, je me réjouis de l'annonce faite par le ministère des affaires étrangères de nommer prochainement dans les postes consulaires des principaux pays d'origine un « référent adoption », chargé d'informer et de conseiller les adoptants sur les spécificités du pays, d'assurer la relation officielle avec les organismes locaux et d'instruire les demandes de visa.
En revanche, je m'étonne que, parallèlement à la création de l'Agence, le texte ne traite nullement du rôle désormais dévolu à la Mission de l'adoption internationale. La multiplication des organismes chargés de l'adoption rend très confuse, aux yeux de nos concitoyens, les modalités de l'adoption internationale.
Par ailleurs, l'un des obstacles majeurs à surmonter concerne la durée du séjour du couple dans le pays d'adoption.
Il serait souhaitable de prévoir avant l'adoption la possibilité d'un congé, dont la durée, à déterminer, devrait être suffisante pour que les candidats à l'adoption puissent satisfaire les demandes du pays d'origine et, surtout, faire la connaissance de l'enfant.
Il serait intéressant également que l'agence édite une brochure, réactualisée chaque année, relative aux démarches à suivre au retour du pays d'origine.
Dans tous les cas, qu'il s'agisse d'une adoption nationale ou d'une adoption internationale, il n'est pas facile de se retrouver parents du jour au lendemain, sans préparation spécifique ni suivi réel. Il est donc appréciable que la France se dote enfin de dispositions permettant une information sur les réalités de l'adoption et sur les répercussions qu'elle peut avoir sur les familles. Proposer aux candidats à l'adoption des réunions d'information est appréciable mais bien peu contraignant. Pourtant, on connaît tout l'avantage qu'en retirent les participants dans les départements où cela se pratique déjà.
La proposition de loi prévoit que, au-delà de l'adoption plénière en France ou de la transcription du jugement étranger, l'accompagnement par le service de l'aide sociale à l'enfance est prolongé à la demande de l'adoptant.
Cet accompagnement doit être effectif et obligatoire sur une plus longue période. En effet, il est déjà difficile pour les parents biologiques d'avouer qu'ils rencontrent des difficultés dans leurs relations avec leur enfant. Imaginez quel sentiment de culpabilité on peut éprouver dans le cas d'un enfant adopté, lorsque l'entourage, les enquêteurs sociaux et autres personnes bien intentionnées ont souvent mis en garde sur la difficulté d'adopter. Nombre de parents adoptifs sont dans l'incapacité d'en parler. Quelquefois, la situation se dégrade et peut aboutir à des maltraitances, voire à des abandons. Les conseils de famille sont régulièrement confrontés à ces situations.
Tout couple adoptant en France ou à l'étranger devrait être assuré d'un suivi consistant, au minimum, en un contact annuel avec un référent jusqu'à la majorité de l'enfant. Cela permettrait, par nécessité ou en cas de difficultés, de conseiller et d'aider les parents. C'est l'objet d'un des amendements que j'ai déposés.
Telles sont, de manière résumée, les principales observations que je souhaitais faire sur ce texte.
Les modifications que je propose sont le fruit d'une réflexion guidée par mon expérience. Elles sont le reflet des remarques et des demandes exprimées par des couples qui ont fait ces démarches. J'espère, monsieur le ministre, que vous pourrez répondre à mes interrogations et lever ces quelques réserves.
Au demeurant, cette proposition de loi devrait permettre de défendre au mieux les intérêts de l'enfant, tout en donnant une réponse à l'attente des futurs parents. C'est avec beaucoup d'espoir que le groupe de l'UC-UDF la votera. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)
Mme la présidente. La parole est à Mme Eliane Assassi.
Mme Eliane Assassi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la présente proposition de loi portant réforme de l'adoption vise à donner un cadre à une procédure longue et complexe qui concerne 25 000 familles en attente d'un enfant.
Dans l'adoption sont parties prenantes, d'une part, l'enfant, d'autre part, les personnes qui, pour diverses raisons, ne peuvent pas avoir d'enfants ou qui, en ayant déjà, décident d'agrandir leur famille par l'adoption. Je le dis clairement : quel que soit le désir des adultes, il ne faut jamais oublier que c'est toujours l'intérêt de l'enfant qui doit primer. La défenseure des enfants, Claire Brisset, utilise à ce propos une formule tout à fait adaptée : « L'adoption consiste à offrir un foyer à un enfant qui en est privé et non pas un enfant à un foyer qui en aurait le désir. »
S'agissant des enfants issus des pays pauvres, j'aurais tendance à dire que leur premier intérêt serait de ne pas être « adoptables ». Il est toujours regrettable que des enfants soient abandonnés et donc soumis à l'adoption au motif que le niveau de vie de leur famille est si faible qu'elle ne peut en assurer l'éducation. C'est pourquoi je suis un peu gênée d'entendre le précédent ministre de la famille se réjouir et souhaiter l'augmentation des adoptions dans les années à venir.
D'un autre côté, il est évident que les enfants concernés ont le droit de grandir dans des conditions de vie acceptables qui leur permettent de s'épanouir comme tous les autres enfants. A cet égard, faciliter la procédure d'adoption internationale était non seulement nécessaire mais surtout urgent.
L'adoption est actuellement régie par la loi du 5 juillet 1996 relative à l'adoption et par celle du 6 février 2001 relative à l'adoption internationale, après que la loi du 11 juillet 1966 portant réforme de l'adoption et celle du 22 décembre 1976 modifiant certaines dispositions concernant l'adoption ont autorisé l'adoption par les célibataires et par les couples ayant déjà des enfants. En dépit de cette législation, le système français de l'adoption se révèle peu efficace.
L'écart entre le nombre d'agréments et le nombre d'enfants adoptés ne cesse de se creuser : en 2004, 5 000 adoptions sont intervenues, concernant en majorité des enfants de nationalité étrangère. Le nombre d'adoptions d'enfants français ne cesse pour sa part de diminuer, puisqu'il s'établit à environ 1 500 par an. Cette situation crée au sein des familles des insatisfactions et explique le recours de plus en plus fréquent à l'adoption internationale.
L'adoption doit donc être réformée, tant la procédure d'agrément que l'organisation des démarches individuelles des familles. Il est courant de parler de véritable parcours du combattant pour des familles qui souhaitent adopter des enfants étrangers.
La procédure d'agrément est aujourd'hui très imparfaite. Actuellement, chaque conseil général a la responsabilité de délivrer un agrément aux parents ayant déposé une demande d'adoption, que celle-ci porte sur un enfant né en France ou sur un enfant né à l'étranger. Les agréments sont de ce fait très inégalement délivrés d'un département à l'autre, le taux pouvant varier de 66 % à 98 %.
Théoriquement, l'enquête qui suit la demande d'agrément ne doit pas dépasser neuf mois, puisque c'est le délai imparti au conseil général pour délivrer ou non l'agrément aux personnes candidates à l'adoption. Mais, de manière générale, ce délai est souvent dépassé.
Les différences existant entre les taux d'agrément départementaux s'expliquent en partie par les écarts de pratiques entre les services de l'aide sociale à l'enfance : certains départements ajoutent leurs propres critères et refusent par exemple de délivrer un agrément aux personnes célibataires ou aux couples ayant déjà des enfants, ignorant ainsi les lois de 1966 et de 1976.
Une harmonisation au niveau national apparaissait donc nécessaire afin de ne pas décourager les candidats à l'adoption. La proposition de loi permet de ce point de vue une amélioration de la procédure d'agrément au niveau départemental, puisqu'elle met en place un document dont la forme et le contenu seront identiques sur l'ensemble du territoire. L'agrément sera ainsi plus précis pour les autorités des pays d'origine des enfants.
Nous espérons maintenant, si la procédure d'agrément tend à s'uniformiser, que les enquêtes soient menées dans le respect de la loi. Ce type d'enquête constitue une activité très spécifique, qui doit être de la compétence de professionnels formés, bénéficiant d'un encadrement de grande qualité. La défenseure des enfants regrette d'ailleurs que les enquêteurs ne disposent pas d'un guide d'entretien national. Mais peut-être aurez-vous une réponse à nous apporter à ce sujet, monsieur le ministre ?
Par ailleurs, il nous semble cohérent de n'exiger qu'un seul agrément lorsque les candidats à l'adoption souhaitent adopter une fratrie, plutôt que de faire déposer une demande par enfant. Cette disposition permettra de raccourcir les délais d'adoption simultanée de plusieurs enfants, ce qui est évidemment dans l'intérêt de ces derniers.
Enfin, les réunions d'information prévues pendant la période d'agrément seront utiles aux familles pour qu'elles ne se sentent pas livrées à elles-mêmes une fois l'enfant arrivé dans le foyer.
L'information et l'accompagnement des familles candidates à l'adoption sont en effet essentiels, notamment lorsqu'il s'agit d'adoption internationale. La multiplication des interlocuteurs des familles adoptantes ne simplifie pas leur parcours. Entre la Mission de l'adoption internationale, chargée de diffuser l'information aux familles tout en étant le relais des autorités étrangères chargées de l'adoption internationale, et les OAA, très sélectifs dans le choix des dossiers qu'ils acceptent de traiter, il est souvent difficile d'accéder à l'adoption internationale par ce biais.
En ce sens, la création de l'Agence française de l'adoption rendra les démarches d'adoption internationale plus simples. En effet, l'Agence française de l'adoption a pour vocation d'aider et d'orienter dans leurs démarches les parents candidats à l'adoption. Elle s'apparente à une troisième voie, qui prendra place au côté des démarches individuelles et à celles des organismes agréés, lesquels sont le plus souvent des associations, à l'instar de Médecins du monde.
Cependant, la seule création de l'Agence française de l'adoption ne sera pas suffisante si, dans les pays d'origine des enfants « adoptables », les personnels consulaires français ne sont pas mis à contribution.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Il n'y en a plus !
Mme Eliane Assassi. Toujours dans un souci d'un meilleur encadrement des parents adoptifs, ces personnels devront recevoir une formation leur permettant d'apporter un soutien moral, mais aussi des renseignements de qualité sur la fiabilité des divers organismes d'adoption présents dans le pays d'origine, de façon à éviter les filières mafieuses.
Par ailleurs, nous émettons des doutes quant à la forme juridique choisie pour cette agence, qui sera constituée en un groupement d'intérêt public, ce qui exonère ainsi l'Etat d'une partie de sa mission de service public en matière d'adoption.
Nous nous posons également des questions sur le financement de cette agence et nous craignons une fois encore que sa création ne soit synonyme de transferts de charges non compensés de l'Etat aux départements.
L'adoption internationale a également un coût. Celui-ci est généralement très élevé, puisqu'il est compris entre 10 000 et 20 000 euros pour un enfant. Son importance rend les familles inégales devant l'adoption.
Nous estimons que ce coût devrait être mieux pris en charge par la solidarité nationale. La proposition de loi prévoit que le montant de la prestation d'accueil du jeune enfant, la PAJE, sera majoré en cas d'adoption. En l'occurrence, il est prévu que la prime d'adoption, qui constitue l'une des composantes de la PAJE, sera doublée. Elle passerait ainsi de 800 à 1 600 euros environ. Nous restons, malgré cela, bien en deçà des besoins financiers rencontrés par les familles adoptantes. Nous souhaiterions, par exemple, qu'une aide soit accordée au cas par cas et selon les ressources des familles adoptantes.
Toutes ces dispositions sont de nature à faciliter la procédure d'adoption, ce qui est dans l'intérêt des enfants adoptables en attente d'une famille. Mais ces mêmes dispositions contrastent avec certaines décisions récentes du Gouvernement et avec une mesure adoptée à l'Assemblée nationale.
En effet, dans le projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, le Gouvernement a décidé de supprimer le congé d'adoption auquel a droit un fonctionnaire en plus de son congé de paternité, au motif que le régime général de la sécurité sociale ne prévoit pas cette possibilité pour les salariés du secteur privé en cas d'adoption.
Lors de l'examen de ce texte dans notre assemblée, nous avons souhaité la suppression de cette disposition. Elle est contraire à la générosité affichée dans la présente proposition de loi. Nous proposerons donc que soit rallongé le congé d'adoption.
Enfin, ce texte contient un article qui n'est pas acceptable.
L'article 3 prévoit en effet de rendre adoptables les enfants dont les parents se trouvent dans un état de grande détresse, ce qui n'est pas le cas actuellement. Cette mesure mérite un débat de fond : les difficultés sociales et financières importantes que rencontrent certaines familles ne sont pas synonymes d'une volonté d'abandon des enfants.
Il arrive néanmoins que des parents cessent de s'occuper de leurs enfants et, dans ce cas, que doit-on faire des enfants ? Doit-on ou non les couper de leur famille ? C'est une question que l'on ne peut pas trancher en supprimant simplement du code civil la condition qui interdit l'abandon judiciaire d'enfants de familles en grande détresse. L'adoption de cet article par l'Assemblée nationale donne encore l'impression d'une stigmatisation des foyers les plus modestes. C'est pourquoi nous demanderons la suppression de l'article 3 afin que s'engage un débat sur les moyens appropriés d'aider ces familles à rester unies.
Nous défendrons par ailleurs des amendements qui paraissent nécessaires pour améliorer le texte, s'agissant notamment de la possibilité d'adopter quelle que soit son orientation sexuelle ou encore concernant les enfants soumis à des dispositions législatives qui interdisent leur adoption. Notre vote sur ce texte sera conditionné par l'adoption de nos amendements.
Dans tous les cas, qu'il s'agisse d'adoption d'enfants de nationalité française ou d'enfants de nationalité étrangère, notre volonté est, certes, de faciliter la procédure d'adoption, afin d'offrir rapidement un foyer aux enfants qui en ont besoin, mais également de donner, chaque fois que cela est possible, aux familles ou aux pays pauvres les moyens de ne pas se retrouver dans l'obligation d'abandonner leurs enfants. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Madame la présidente, permettez-moi de me féliciter que, grâce à la loi sur la parité (Mmes Raymonde Le Texier, Claire-Lise Campion. et Josiane Mathon applaudissent.), notre hémicycle soit aujourd'hui peuplé de femmes alors que nous discutons d'un texte qui porte sur l'adoption, donc sur l'enfance.
Mme Raymonde Le Texier. Cela n'intéresse pas les hommes !
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Nous sommes tous très sensibles au thème de l'adoption !
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Merci à tous les hommes présents !
Ma remarque est néanmoins douce-amère dans la mesure où je constate que le représentant du Gouvernement ainsi que le rapporteur du texte sont des hommes tandis que tous les parlementaires « de base » inscrits dans la discussion générale sont des femmes, ce qui prouve que la hiérarchie en place dans notre société se retrouve à l'échelle de notre hémicycle aujourd'hui.
Je constate également que notre société demeure patriarcale, que l'enfance, donc l'adoption, demeure une affaire de femmes et que les groupes politiques qui ont pris part à la discussion ont tous bien volontiers laissé aux femmes le soin de s'exprimer sur ce sujet. Nous en sommes encore aux trois « K » assignés à la femme allemande : kinder, küche, kirche ! (Mme Eliane Assassi s'esclaffe.)
Mes chers collègues, je centrerai mon propos sur l'Agence française de l'adoption.
Le concept de l'Agence française de l'adoption qui nous est présenté à l'article 4 de la proposition de loi est-il adapté à l'adoption internationale ? Autrement dit, la création de l'Agence française de l'adoption rapprochera-t-elle davantage d'enfants abandonnés, issus majoritairement de pays déshérités, de citoyens français qui aspirent à devenir leurs parents ? Je voudrais le croire mais ma connaissance des difficultés de l'adoption internationale et l'examen attentif du texte m'incitent au scepticisme.
En effet, l'objectif du Gouvernement et des auteurs de la proposition de loi est de doubler le nombre des adoptions, ce qui ne peut se faire que par un recours toujours plus important à l'adoption internationale, même si l'on tente d'augmenter le nombre d'enfants adoptables en France par la modification de l'article 350 du code civil.
Il faut donc, tout d'abord, répondre à la demande d'accompagnement des familles que les organisations agréées pour l'adoption ne peuvent aider, faute de moyens - elles sont souvent bénévoles -, ou dont elles refusent la candidature en fonction de leurs critères propres.
Par ailleurs, de plus en plus de pays se ferment à l'adoption individuelle et réclament, à juste titre, la garantie de l'Etat d'accueil pour les enfants qu'ils confient.
On nous propose donc un dispositif qui vise, en principe, à répondre à ces deux demandes. Je crains que ce dispositif, monsieur le rapporteur, ne permette pas de corriger les défauts majeurs de l'encadrement institutionnel de l'adoption en France : multiplicité des intervenants, émiettement des structures associatives, empilement des institutions. Le tout est à peu près incompréhensible pour les candidats à l'adoption et source de méfiance pour les pays d'origine des enfants.
En effet, dans le système actuel, qui intervient ? En simplifiant, disons que l'aide sociale à l'enfance, l'ASE, reçoit et instruit les demandes d'agrément. Le président du conseil général donne l'agrément, d'une façon discrétionnaire. L'aide sociale à l'enfance s'occupe de l'apparentement si l'enfant est pupille de l'Etat.
La Mission de l'adoption internationale, la MAI, créée en 1987, centralise et diffuse l'information, assure le dialogue avec les pays d'origine, délivre les visas d'entrée en France des enfants.
L'Autorité centrale pour l'adoption internationale, l'ACAI, est l'interface avec les pays d'origine dans le cadre de la convention de la Haye de 1993, dont la France est signataire aux côtés de trente-cinq pays. Elle habilite les organisations autorisées pour l'adoption, les OAA, au nombre d'une quarantaine, qui ont aidé efficacement les parents dans 40 % des adoptions réalisées à l'étranger en 2003 ou 2004. (M. le président de la commission des affaires sociales acquiesce.)
Depuis 2002, le Conseil supérieur de l'adoption, le CSA - à ne pas confondre avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel ! (Sourires.) - a pour mission d'orienter la politique française d'adoption.
ASE, MAI, CSA, ACAI, OAA... Comment les parents s'y retrouvent-ils ? Ils s'y retrouvent mal : 60 % de ceux qui parviennent à adopter à l'étranger trouvent un enfant par leurs propres moyens et beaucoup doivent y renoncer.
Quel remède nous propose-t-on ? Une structure supplémentaire qui offrirait - j'emploie volontairement le conditionnel - aux parents une troisième voie, alternative à la démarche individuelle et à l'aide des OAA. Où sont la rationalisation, la coordination, les personnels spécialisés et le financement ? Je ne les vois pas dans le texte qui nous est proposé.
La structure en elle-même suscite nombre d'interrogations.
La première de ces interrogations porte sur l'indépendance de l'Agence. Nous lisons que l'AFA « assure ses compétences dans le strict respect des principes d'égalité et de neutralité ». C'est très bien, mais nous proposerons, par précaution, un amendement visant à ajouter la laïcité à ces principes. La définition trop vague de la composition de l'AFA et de ses modes de fonctionnement ne nous donne pas assez de garantie d'indépendance sur ce plan.
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Ah bon !
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Par ailleurs, dans quelle mesure pouvons-nous être assurés que ce GIP, groupement d'intérêt public, sera indépendant du pouvoir politique - quel qu'il soit, compte tenu des alternances - qui aura nommé son président et son directeur, d'une façon discrétionnaire, soyons clairs ? Les familles ne veulent pas avoir à quémander des enfants ni à recourir à des passe-droits clientélistes.
Le deuxième type d'interrogation porte sur le pouvoir dans l'Agence. Le GIP est composé de l'Etat, des conseils généraux et de personnes morales de droit privé.
Premièrement, que faut-il comprendre par « l'Etat » ? S'agit-il des ministères ? Lesquels ? Dans la mesure où l'adoption internationale est appelée à se développer, la participation du ministère des affaires étrangères et du ministère de la justice aux côtés du ministère chargé de la famille nous paraît indispensable et doit absolument être précisée dans le texte.
Deuxièmement, quelles seront les personnes morales de droit privé ? Des associations, des entreprises ? Dans quel objectif et avec quel pouvoir ?
Troisièmement, quels seront le poids et les pouvoirs respectifs des différents partenaires dans le conseil d'administration ? Le texte ne nous en dit rien. On en revient toujours au décret mais, en réalité, on ne sait pas sur quoi l'on vote.
Quatrièmement, quelles seront les relations entre l'Agence et les organisations ? L'Agence agira en complément des organisations avec l'agrément de l'autorité centrale. S'agissant d'êtres humains et non d'entités abstraites, nous savons que cela peut dégénérer en concurrence. Il n'est donc pas souhaitable que les OAA siègent dans le conseil d'administration de l'AFA avec voix délibérative, et nombre d'entre elles, d'ailleurs, ne souhaitent pas cogérer l'AFA.
En revanche, une bonne concertation entre l'Agence et les organisations est nécessaire. Donc, oui à la concertation, non à la cogestion. De plus, les associations d'adoptés majeurs, qui ne vont pas tarder à se constituer, et de parents adoptifs doivent pouvoir être consultées dans un cadre approprié, un collège consultatif, par exemple
Le troisième type d'interrogation concerne le financement de l'Agence. Les départements s'inquiètent car la charge supplémentaire peut être importante et il n'est pas prévu dans le texte que les départements, quand ils ont peu d'adoptions, mutualisent leurs correspondants, par exemple.
Le quatrième type d'interrogation porte sur le rôle d'intermédiaire de l'AFA pour les adoptions à l'étranger.
Il s'agit là de mon domaine, et je voudrais savoir si, dans cette fonction, l'AFA sera capable de rendre aux parents les mêmes services que les OAA : conseil, recherche des enfants, suivi ?
Dans quels pays l'AFA interviendra-t-elle ? Si elle doit intervenir dans les trois, quatre ou cinq pays où il y a beaucoup d'enfants adoptables, et seulement dans ceux-là, c'est trop facile ! Il sera aisé, en effet, de faire du chiffre et de laisser aux OAA les pays plus difficiles et l'adoption individuelle. Cela ne me paraît pas correct, sauf en ce qui concerne la Chine, où ce point peut être très positif dans la mesure où nous avons vraiment besoin d'un interlocuteur unique et qui appartienne au service public.
Par ailleurs, l'AFA facturera-t-elle ses prestations ? C'est admissible, mais il faut savoir dans quelles conditions et sur quels critères elle le fera. Qui seront ses correspondants et qui les rémunérera ? Qui les formera ?
Nous avons tout à l'heure parlé du personnel consulaire. Soyons clairs, celui-ci n'aura pas grand-chose à voir là dedans et, de toute façon, les consulats sont des coquilles vides, il n'y a plus d'agents et surtout pas dans les services sociaux.
Le ministère des affaires étrangères prévoit d'avoir des agents référents, aptes à vérifier la transparence des procédures et leur rigueur juridique, mais il tient absolument à séparer cette fonction de celle de l'accompagnement des familles. Il ne veut pas avoir à s'en occuper. Les correspondants de l'AFA ne seront donc pas des personnels du ministère des affaires étrangères et n'auront pas le statut diplomatique. Cela pose donc le problème de leur statut, de leur protection sociale, du lieu où ils exerceront leur mission et de leur crédibilité aux yeux du pays d'origine.
Enfin, si l'Agence française de l'adoption n'est pas mieux dotée que ne l'a été la mission de l'adoption internationale, elle ne sera ni plus efficace ni plus accueillante. La MAI a surtout pâti du manque de personnel et de la rotation trop rapide de celui-ci. Je me rappelle être allée mendier du personnel aux affaires sociales et à la justice ! Sous prétexte que les locaux de la MAI étaient situés dans le ministère des affaires étrangères, les autres ministères ne voulaient pas participer à la dotation.
Ne nous leurrons pas, il faut deux ans pour former un bon spécialiste de l'adoption internationale. Dans ces conditions, comment seront recrutés et formés les personnels de l'Agence ? Comment l'expérience et le savoir acquis par la Mission de l'adoption internationale seront-t-ils transmis à l'AFA ?
Voilà trop de questions auxquelles nous ne pouvons pas répondre parce que nous étudions à la hâte un texte trop peu élaboré et à l'orientation incertaine. Il est très difficile à amender, car nous travaillons sur une base qui n'est pas solide.
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. C'est un sujet délicat !
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Face à une adoption devenue très majoritairement internationale, la France n'a pas besoin d'ajouter un étage au feuilleté des institutions actuelles. Il lui faudrait une structure qui fédère et coordonne les instruments créés au fil des trente dernières années grâce à l'initiative des associations, auxquelles je rends hommage, et des gouvernements successifs.
La proposition de loi qui nous est présentée ajoute un peu plus de confusion dans notre paysage institutionnel en matière d'adoption.
Les adoptants risquent d'en être les premières victimes puisque de nombreux pays exigent aujourd'hui d'avoir un interlocuteur unique et clairement identifié, ce qui ne sera pas le cas.
C'est pourquoi il conviendrait de clarifier la composition et le rôle tant des organismes existants que de l'Agence française pour l'adoption. Mais nous n'y sommes pas encore.
Sans une spécialisation des instances plus forte qu'aujourd'hui, une répartition des tâches plus claire, une hiérarchisation et une coordination, d'ailleurs préconisée par le rapport des inspections générales de décembre 2003, il est à craindre que la démarche d'adoption ne reste difficile et onéreuse - 10 000 à 20 000 euros, ce n'est pas rien ! -, au point qu'elle écarte de nombreux parents potentiels.
Enfin, il ne faut pas tenter de faire croire aux 25 000 parents titulaires d'un agrément que la création d'un organisme supplémentaire facilitera beaucoup l'adoption à l'étranger et multipliera leurs chances d'adopter un enfant. Je vous en prie, ne jouons pas avec leur espérance ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, voilà quelques années, l'éminent démographe Louis Fouché avait déclaré que, pour combler le déficit démographique français et financer l'avenir de nos retraites, il était indispensable que les Français adoptent de nombreux enfants, et surtout à l'étranger.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Quelle horreur !
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Cette nécessité a pour corollaire une démarche noble et généreuse, celle d'offrir une famille, mais aussi protection et affection à un enfant abandonné, où qu'il se trouve de par le monde. C'est le principe même de l'adoption internationale, une voie empruntée par un nombre croissant de Français, ainsi que l'atteste l'explosion des demandes ces dernières années.
Au vu du nombre important de demandes qui restent insatisfaites - 25 000 familles sont en attente d'un enfant -, force est de reconnaître que nos structures n'ont pas suivi cette évolution et qu'il nous faut les réformer.
Il est également dramatique de constater que, dans certains pays, comme à Madagascar - je m'en étais d'ailleurs inquiétée auprès du ministre des affaires étrangères voilà déjà plusieurs mois -, les adoptions ont été gelées, alors que de nombreuses familles françaises avaient déjà noué des relations avec les enfants qui leur avaient été attribués.
Le chiffre le plus frappant quand on parle d'adoption est sans doute celui qui résulte du décalage entre les 4 000 enfants adoptés à l'étranger par nos compatriotes en 2004 et les 45 000 enfants concernés chaque année par l'adoption internationale. Il faut donc remercier notre collègue député Yves Nicolin pour sa proposition, qui devrait faciliter les procédures et raccourcir les délais dans un objectif « gagnant-gagnant », c'est-à-dire permettre à un plus grand nombre d'enfants d'être adoptés par un plus grand nombre de familles.
Tout d'abord, il harmonise la procédure d'agrément dans les départements, la rendant ainsi plus équitable pour les adoptants et plus claire pour les pays d'origine des adoptés.
La réduction du délai d'instruction des demandes, ramené à neuf mois à partir de l'acceptation du dossier, est appréciable, mais nécessitera de mettre des moyens supplémentaires à la disposition des services d'aide sociale à l'enfance dans les départements où les demandes sont les plus nombreuses. Cela semble être la condition indispensable pour que ce délai, relativement court au regard des pratiques administratives actuelles, soit effectivement tenu.
Ensuite, le doublement de la prime d'accueil et l'élargissement du droit à congé permettront d'améliorer la situation financière des adoptants tout en leur donnant le temps de s'impliquer dans leur projet.
Enfin, l'Agence française de l'adoption, l'AFA, créée sous forme de groupement d'intérêt public et se substituant à la Mission de l'adoption internationale, devrait bénéficier de moyens plus conséquents pour aider les adoptants individuels dans leurs démarches et assumer l'interface avec les organismes étrangers, ce qui suppose un nombre important de relais à l'étranger.
Monsieur le ministre, vous nous avez dit que d'autres améliorations pourraient être apportées à ce processus d'adoption internationale. Je vous en remercie, car c'est indispensable.
J'examinerai les mesures proposées à l'aune des difficultés particulières que rencontrent nos compatriotes résidant à l'étranger, plus enclins encore que nos compatriotes de métropole à recourir, pour des raisons évidentes, à l'adoption internationale. Pour eux, les procédures sont loin d'être évidentes au regard du droit français. Et il n'est pas toujours simple d'apprécier la meilleure voie possible pour l'adoption, selon que nos compatriotes expatriés résident ou non dans un pays signataire de la convention de La Haye de 1993.
Lorsque l'adoptant réside dans un pays signataire de cette convention, il n'a pas le choix et doit s'adresser aux autorités de son pays de résidence. C'est seulement une fois l'adoption obtenue que la procédure de transcription du jugement d'adoption est présentée en France.
Cette procédure, qui ne pose pas de problème de fond, s'avère cependant longue et coûteuse. Les délais de la transcription, m'a-t-on signalé à de très nombreuses reprises, sont souvent plus longs que ceux de l'adoption en elle-même. Le délai d'attente le plus courant est d'un an, le tribunal de grande instance de Nantes, seul compétent pour les adoptions internationales, étant surchargé et manquant de moyens adéquats.
La traduction de tous les documents par un traducteur agréé est exigée, ce qui, en plus des frais occasionnés, suppose de lourdes démarches pour légaliser les pièces fournies au tribunal. L'exemple du Venezuela est significatif à cet égard : l'adoption y est gratuite dans son intégralité mais, paradoxalement, des frais importants doivent être engagés pour satisfaire aux requêtes de l'administration française.
Si l'on veut faciliter les démarches de nos compatriotes de l'étranger, il faut absolument simplifier ces procédures de transcription, éviter d'allonger les délais et d'accroître les coûts. Est-il vraiment nécessaire d'exiger que les traductions soient faites par des traducteurs assermentés alors que, dans le cas de pays de langue largement accessible et pratiquée comme l'espagnol ou l'anglais, une traduction certifiée sincère par le consulat devrait pouvoir suffire ?
Monsieur le ministre, le Gouvernement ne pourrait-il pas, dans son souci affirmé de simplification administrative, faciliter la transcription des jugements d'adoption étrangers, notamment quand ceux-ci émanent de pays signataires de la convention de La Haye ou d'Etats membres de l'Union européenne ?
S'agissant de l'Union européenne, l'harmonisation du droit de l'adoption y est indispensable. Il faut savoir, par exemple, que la transcription en France d'un jugement d'adoption obtenu en Grande-Bretagne est très compliquée, tout simplement parce que les Britanniques ne demandent pas d'engagement à renoncement des parents, tandis que la France l'exige dans sa procédure d'adoption plénière.
J'en viens au cas des Français résidant dans un pays non signataire de la convention de La Haye. Ces derniers se trouvent devant un choix presque cornélien.
Ils peuvent présenter leur demande d'agrément en France, dans un département où ils ont un domicile, en ont eu un ou ont gardé des attaches : ils dépendent alors du dispositif français, avec l'obligation de se déplacer en France pour les besoins de l'enquête sociale si celle-ci ne peut être réalisée sur place par les autorités consulaires.
Une fois l'agrément obtenu, ils n'ont pas toujours la chance d'obtenir de la part du pays de résidence un visa pour leur enfant. Certains Etats ne reconnaissant pas l'agrément français refusent en effet d'octroyer un visa pour l'enfant adopté, ou tout au moins tergiversent très longtemps.
Certaines familles, au Cambodge mais aussi dans d'autres pays, se voient quasiment contraintes de s'installer dans le pays d'origine de l'enfant afin de ne pas en être séparées.
Il s'agit là d'un obstacle totalement dissuasif, qui incite nos expatriés à demander l'agrément plutôt dans leur pays d'accueil. Ils dépendent alors des conditions d'adoption locales et d'un environnement juridique, social et culturel souvent moins favorable. Ils doivent ensuite faire transcrire le jugement d'adoption étranger afin d'obtenir un visa français pour l'enfant.
Dans ce parcours incertain, les adoptants ont besoin de conseils avisés et d'une aide tout au long du processus, aide que la MAI n'a pas toujours été en mesure de prodiguer par manque de personnel, de moyens et, en conséquence, de connaissance approfondie des législations des pays d'accueil de nos ressortissants. Aussi mettons-nous beaucoup d'espoir dans la nouvelle Agence française de l'adoption, dont le rôle sera non seulement de conseiller les candidats individuels résidant à l'étranger mais aussi de les accompagner dans toutes leurs démarches, qu'ils aient choisi de demander l'agrément en France ou dans leur pays d'accueil.
Il est donc important que l'AFA dispose de nombreux correspondants à l'étranger et puisse recruter des référents connaissant bien le droit de l'adoption du pays concerné. Je pense notamment à des parents ayant réussi une adoption ou à des personnalités qualifiées qui seraient désignées par l'ambassadeur après consultation des élus de l'Assemblée des Français de l'étranger de la circonscription.
Dans certains pays, où l'adoption française est particulièrement importante, il semble indispensable d'affecter ou de maintenir une assistante sociale chargée à temps plein des relations entre les adoptants et les organismes compétents.
J'approuve la proposition de notre excellent rapporteur et de la commission des affaires sociales d'associer au groupement d'intérêt public les associations compétentes pour l'adoption. Se priver de leur expérience aurait été une grave erreur, car rien ne vaut de vivre les situations au quotidien pour en apprécier tous les ressorts.
Il serait infiniment souhaitable également, monsieur le ministre, que l'Assemblée des Français de l'étranger soit représentée par un de ses membres au sein du conseil d'administration de l'AFA. Cette présence me paraît indispensable pour permettre à l'Assemblée des Français de l'étranger de prendre conscience des difficultés de nos compatriotes expatriés en ce domaine et pour mettre en place des solutions appropriées.
Afin de faciliter véritablement l'adoption pour nos expatriés dans un pays non signataire de la convention de La Haye, une mesure simple et efficace consisterait à autoriser les ambassadeurs en poste dans ces pays à octroyer eux-mêmes l'agrément, après consultation des comités consulaires pour l'action et la protection sociale. Ces organismes ont d'ailleurs l'habitude de réaliser ou de superviser des enquêtes sociales et pourraient parfaitement assurer le suivi des adoptions, d'autant que la réforme prévoit que les personnels consulaires pourront bénéficier d'une formation renforcée.
Cette suggestion est l'objet de l'amendement que j'ai déposé à l'article 1er de la proposition de loi. Je souhaite évidemment que le Sénat approuve cette mesure favorable aux Français de l'étranger, d'autant plus que celle-ci, techniquement réalisable, serait budgétairement neutre.
Je ne vois en effet que des avantages à une telle mesure : elle contribuerait à décharger certains départements de dossiers qu'ils ont l'impression justifiée de mal contrôler, du fait de l'éloignement des candidats à l'adoption, et la France montrerait ainsi son intérêt à ce que nos ressortissants résidant à l'étranger utilisent de préférence le dispositif français de l'adoption plutôt que les dispositifs étrangers.
Il nous reste par ailleurs à examiner le cas difficile des expatriés « ultramobiles », qui changent de pays tous les deux ou trois ans, un délai trop court pour aboutir à une adoption, ce qui implique des transferts compliqués de dossier ou un redémarrage à zéro de la procédure à chaque mobilité. L'AFA devra également trouver des solutions d'accompagnement pour ces situations.
Enfin, s'agissant du doublement de la prime d'adoption consentie aux familles et de l'extension des droits au congé d'adoption, il faut souligner qu'une fois de plus les Français de l'étranger en sont exclus, du fait du principe de territorialité de nos lois. Il serait malgré tout opportun, à mon avis, d'accorder une aide forfaitaire aux adoptants français expatriés, notamment lorsqu'ils sont déjà bénéficiaires d'aides du ministère des affaires étrangères, comme des bourses scolaires ou des allocations temporaires.
Quant aux congés d'adoption, pour que nos ressortissants détachés par l'Etat puissent en bénéficier, il suffirait d'élargir l'interprétation de la définition de l' « organisme autorisé pour l'adoption » prévu à l'article L. 122-26 du code de la sécurité sociale, en incluant les autorisations d'adoption données par les organismes officiels des pays parties à la convention de La Haye. Nos personnels résidant à l'étranger qui adoptent un enfant dans leur pays de résidence pourraient ainsi bénéficier de ce congé à l'arrivée de l'enfant, et ce avant que le jugement d'adoption ne soit prononcé en France. Ce n'est pas le cas actuellement, et cette discrimination est très mal comprise.
Les Français de l'étranger, monsieur le ministre, comme l'ensemble de nos compatriotes, sont très attentifs à vos réponses et vous seraient reconnaissants des améliorations que vous pourriez apporter à leur vie quotidienne d'adoptants.
Vous l'aurez compris, je voterai cette proposition de loi, qui améliore le dispositif de l'adoption internationale en fluidifiant les circuits et en clarifiant le rôle de chacun des acteurs ; mais j'ai conscience qu'il nous faudra revenir plus en profondeur sur certains aspects du droit de l'adoption dans notre pays, et réfléchir aux améliorations à lui apporter, s'agissant notamment de la différenciation entre adoption simple et adoption plénière, pratique contraire à celle de beaucoup d'autres pays. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. Philippe Bas, ministre délégué. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d'abord à remercier M. le rapporteur Alain Milon de nous avoir fait profiter de sa connaissance très approfondie du dossier et d'avoir présenté de manière complète cette proposition de loi.
Monsieur le rapporteur, vous avez souligné l'importance de l'unification des procédures d'agrément. C'est, en effet, le premier objectif de cette proposition de loi, les procédures actuelles entraînant, dans la situation actuelle, de nombreuses inégalités de traitement qu'il était devenu urgent de supprimer.
Vous avez également insisté sur l'intérêt du renforcement de l'aide à l'adoption internationale. A l'heure actuelle, compte tenu du nombre d'organismes intervenant dans la procédure d'adoption, les couples adoptants peuvent se sentir un peu perdus et ne pas savoir à qui s'adresser. Beaucoup de couples en viennent donc à entreprendre des démarches individuelles particulièrement difficiles et souvent douloureuses. Comme vous l'avez souligné tout à l'heure, monsieur le rapporteur, la création de l'Agence française de l'adoption contribuera à remédier à cette situation en rendant un meilleur service aux parents.
Plusieurs orateurs se sont dits préoccupés des conséquences de la création de l'Agence sur la répartition des rôles entre différents organismes. Je souhaite revenir sur cette dernière en répondant notamment à Mmes Dini, Campion et Cerisier-ben Guiga.
Le paysage de l'adoption ne sera pas complexifié du fait de cette réforme.
Premièrement, le Conseil supérieur de l'adoption, qui sera désormais placé auprès du ministre chargé de la famille, restera l'instance de consultation, d'avis et de réflexion, avec une compétence pleine et entière tant pour l'adoption nationale que pour l'adoption internationale. Il n'intervient bien évidemment dans aucune procédure dans laquelle seraient engagés les parents.
Deuxièmement, l'Autorité centrale pour l'adoption internationale exercera exclusivement la mission de régulation et de veille sur l'application de la convention de La Haye, sur la protection de l'enfance et sur la coopération en matière d'adoption internationale.
Troisièmement, la Mission de l'adoption internationale, qui transférera à l'Agence l'essentiel de ses missions, deviendra, pour ses missions régaliennes, le secrétariat général de l'Autorité centrale. Elle n'exercera plus que ses missions régaliennes de l'Etat, en particulier la délivrance de visas pour les enfants adoptés et le contrôle des organismes intermédiaires pour l'adoption.
La gestion des dossiers individuels et l'information des candidats seront entièrement et exclusivement assurées par l'Agence française de l'adoption. La réforme permettra ainsi de mettre fin à un système dans lequel la Mission de l'adoption internationale exerçait parallèlement les missions de l'Etat et celles qui relèvent du champ de compétences des intermédiaires pour l'adoption.
Monsieur le rapporteur, vous avez également souligné l'apport de la proposition de loi pour servir le développement de l'adoption nationale. Les pupilles adoptables qui ne trouvent pas de parents en raison soit de leur santé, soit de leur âge, soit du fait de leur appartenance à une fratrie, sont, il est vrai, au nombre de 1 700, chiffre qui donne à s'interroger, comparé avec celui du Royaume-Uni, à savoir 5000.
Pourquoi cet écart ? Ce dernier est sans doute dû à notre législation en matière de tutelle et de reconnaissance du fait qu'un enfant est pupille adoptable.
L'adoption nationale des pupilles de l'Etat me préoccupe tout comme vous. Le tiers des pupilles font l'objet chaque année d'une proposition d'adoption. C'est insuffisant et injuste. II faut mettre en relation plus active les familles et ces enfants. S'il existe un fichier national informatisé, le SIAPE, ou système d'information pour l'adoption des pupilles de l'Etat, il doit être développé par une meilleure information des différents acteurs.
Nous y reviendrons lors de la discussion des articles. L'objectif est non d'accroître le nombre d'enfants adoptables, mais de donner une chance à des enfants réellement et complètement abandonnés, sur proposition des services de l'aide sociale à l'enfance, sur décision du juge des enfants, prise après des délais et selon des procédures de nature à garantir tout le discernement nécessaire de la part du magistrat.
Madame Campion, je vous remercie d'avoir souligné l'apport de la proposition de loi quant à l'agrément, puisque le traitement des demandes des parents adoptants va être unifié sur l'ensemble du territoire national.
Vous avez insisté sur la nécessité d'information des parents adoptants, point qui est extrêmement important, en effet. La création de l'Agence, les notices qui seront désormais données aux parents adoptants, les réunions qui seront organisées sur l'initiative de l'Agence en liaison avec les conseils généraux permettront de progresser dans cette voie.
L'urgence que vous invoquez, madame la sénatrice, nous la ressentons tous, tout comme les parents qui attendent depuis des années un enfant. Je l'ai dit, cette proposition de loi est une première étape, qui fait suite aux travaux du Conseil supérieur de l'adoption. C'est, au-delà de la création de l'Agence, un vrai texte de loi sur l'adoption. Il n'y a donc pas lieu, à mon sens, d'en changer l'intitulé.
Quant à la clarification des rôles entre les différentes institutions, je l'ai évoquée à l'instant.
Madame Desmarescaux, vous avez comparé les procédures relatives à la procréation médicalement assistée et l'adoption. C'est vrai, des espoirs sont souvent déçus, les attentes sont toujours longues, et les familles manquent d'information. Cette proposition de loi permettra, je crois, d'améliorer cette information.
Quant à la question de l'abandon d'enfant, aujourd'hui impossible dans le cas de détresse des parents, elle a fait l'objet d'un amendement à l'Assemblée nationale. Nous aurons l'occasion d'y revenir au cours du débat. L'important est, en effet, d'avoir toutes les garanties que les procédures mises en oeuvre permettent de faire passer au premier plan l'intérêt de l'enfant adoptable sans pour autant arriver à des excès qu'il nous faudrait éviter.
En réalité, la durée des procédures, le rôle des services sociaux, de l'aide sociale à l'enfant et du juge, ainsi que l'ensemble des délais sont autant de garanties que les décisions seront prises par le juge des enfants avec tout le discernement nécessaire.
Je souligne également que les maisons de l'adoption créées depuis quelques mois dans plusieurs villes de France montrent, à l'évidence, le besoin d'information des familles sur lequel, madame Desmarescaux, vous êtes revenue tout à l'heure. Le texte va dans ce sens en complétant ces initiatives individuelles.
Madame Kammermann, je vous remercie d'avoir souligné l'intérêt de l'unification de l'agrément pour servir l'égalité entre les couples. Vous avez également dit que le texte apporterait un meilleur soutien aux parents actuellement engagés dans une démarche individuelle d'adoption internationale et confrontés à des difficultés croissantes du fait des pratiques en vigueur dans les pays vers lesquels ils se tournent pour adopter un enfant.
L'information sur laquelle vous avez, vous aussi, insisté est en effet un aspect extrêmement important pour préparer les futurs parents à leur rôle et leur éviter d'idéaliser leur situation de futurs parents adoptifs. A cet égard, les réunions prévues, qui vont tout à fait dans ce sens, sont l'un des apports de cette proposition de loi.
Pour les 60 % d'adoptants engagés dans une démarche individuelle à l'étranger dépourvue de toute aide, la création de l'Agence va apporter une réponse très précieuse et particulièrement opportune en raison de l'évolution de la situation internationale pour l'adoption.
Les moyens de l'Agence internationale qui sera créée devront, bien sûr, être suffisants pour lui permettre de répondre à l'ensemble de ses missions. Le Gouvernement y veillera, naturellement.
Je voudrais souligner toute l'importance que le Gouvernement attache à la question de l'adoption d'enfants par des Français résidant à l'étranger.
Actuellement, la Mission pour l'adoption internationale reconnaît, comme c'est son devoir, les mêmes droits à tous les couples demandeurs, qu'ils résident en France ou à l'étranger. Si vous connaissiez le moindre cas particulier infirmant cette situation, il faudrait naturellement nous le signaler, tant il n'y a pas, pour l'accès à l'adoption, de discrimination possible entre Français selon qu'ils résident à l'étranger ou sur le territoire national.
Madame Dini, vous avez souligné le caractère raisonnable du délai de neuf mois prévu par la loi, pourvu que ce dernier ne soit pas dépassé. Bien entendu, je souscris totalement à votre observation.
Je tiens à souligner aussi que l'adoption des pupilles doit pouvoir être développée non seulement qualitativement, par l'augmentation du nombre des organismes régionaux de concertation en adoption, mais aussi quantitativement, grâce à une meilleure utilisation du fichier SIAPE.
Je reviens un instant sur les difficultés des Français résidant à l'étranger pour adopter, que vous avez évoquées, tout comme Mme Kammermann et Mme Garriaud-Maylam.
Nos concitoyens résidant à l'étranger peuvent, en effet, rencontrer des difficultés, en particulier, dans les pays non signataires de la Convention de La Haye. Une concertation avec le ministère des affaires étrangères est actuellement organisée au cas par cas afin de les aider à résoudre leurs problèmes dans le respect des lois internationales. La plupart des conseils généraux facilitent, quant à eux, le déroulement des formalités tendant à l'obtention de l'agrément pour ces familles en regroupant sur quelques jours les enquêtes nécessaires, et s'appuient, pour le suivi des enfants, sur les personnels sociaux des ambassades.
L'Agence reprendra les missions d'information et d'aide à la constitution des dossiers, et apportera, dans certains pays, un soutien local dans les démarches. Il y aura désormais des référents représentant l'Agence dans les principaux Etats concernés.
Madame Garriaud-Maylam, vous avez souligné la nécessité de simplifier les procédures de transcription. Vous avez notamment évoqué le caractère excessif des exigences en matière de traduction de ces actes et souhaité qu'une traduction certifiée conforme par le consulat soit être rendue possible. Je retiens cette proposition. Le texte qui vous est soumis ne répond pas à toutes les questions. Il se concentre sur certains points, mais c'est effectivement une piste intéressante à examiner.
Je suis tout à fait d'accord avec Mme Assassi quand elle affirme que tous les enfants ont le droit de grandir dans des conditions de vie favorables à leur épanouissement. Cela vaut pour l'adoption internationale, mais aussi, bien sûr, pour l'adoption nationale. L'unification des agréments, l'égalité de traitement qu'elle implique entre tous les couples demandeurs constitue évidemment un progrès très important dans cette direction.
Je souligne également que le guide de bonnes pratiques à l'usage des personnels qui sera mis en place en 2006 permettra d'améliorer le traitement des demandes partout sur le territoire national.
De plus, la participation des départements à l'activité de l'Agence permettra une meilleure formation de l'ensemble des départements pour unifier davantage l'instruction des dossiers d'agrément.
Je vous confirme, par ailleurs, que le ministère des affaires étrangères met actuellement en place une action de formation à l'intention des futurs agents consulaires, de manière qu'ils connaissent ces procédures et puissent assister les parents demandeurs dans leurs démarches.
Madame Cerisier-ben Guiga, vous vous êtes demandée si le concept de l'Agence française de l'adoption serait adapté à l'adoption internationale.
Je ne vous étonnerai pas en vous répondant que, pour le Gouvernement, la réponse est « oui » : en effet, aujourd'hui, comme je le rappelais à l'instant, 60 % des démarches d'adoption sont des démarches individuelles internationales, que les parents font donc tout seuls et qui s'adressent souvent à des pays non signataires de la convention de La Haye. La création de cette agence va donc, à l'évidence, permettre à ces parents de recevoir un soutien dont ils ne peuvent bénéficier actuellement.
Vous vous êtes interrogée sur la neutralité de la future agence. Sachez que, pas plus que celle des services des conseils généraux qui instruisent les demandes d'agrément, la neutralité de ce futur établissement ne peut a priori être suspectée.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Mais si, on suspecte !
M. Philippe Bas, ministre délégué. L'exigence de neutralité est une exigence fondamentale de notre Etat de droit ; elle est due à tous les couples adoptants, et nous veillerons, bien entendu, à ce qu'elle soit respectée.
Je soulignerai, en conclusion, les trois progrès majeurs que ce texte permettra d'accomplir.
Tout d'abord, les couples adoptants bénéficieront, sur tout le territoire national, d'une égalité de traitement.
Ensuite, les couples engagés dans une démarche internationale individuelle, c'est-à-dire les plus nombreux, aujourd'hui, et ceux qui se heurtent à des difficultés croissantes du fait de l'évolution des pratiques et des législations des pays d'origine des enfants, seront aidés et secourus.
Enfin, les dispositions du texte favoriseront l'adoption des pupilles.
L'objet de ce texte est donc à la fois essentiel et spécifique.
D'autres réflexions sont, bien sûr, en cours, qui permettront de prendre en compte nombre des observations très pertinentes présentées pendant cette discussion générale, notamment l'assouplissement des conditions et des critères nécessaires pour devenir parent adoptif ou l'amélioration des conditions d'adoption d'enfants issus de pays dont les lois sont différentes de nos lois occidentales.
Plus particulièrement, le traitement en droit français de la kafala, auquel vous avez fait allusion, monsieur le rapporteur, sera amélioré, puisqu'une réflexion est actuellement menée au sein du Conseil supérieur de l'adoption.
Je le disais tout à l'heure, c'est un travail que je suis avec beaucoup d'attention. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
Mme la présidente. Je suis saisie, par Mmes Le Texier et Campion, MM. Michel, Cazeau, Madec et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, d'une motion n° 2 rectifié, tendant au renvoi à la commission.
En application de l'article 44, alinéa 5 du règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des affaires sociales la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale portant réforme de l'adoption (n° 300, 2004-2005).
Mme Raymonde Le Texier. Ce texte sur l'adoption internationale devrait être un texte important, nécessaire et attendu.
Sujet sensible s'il en est, l'adoption est souvent l'aboutissement d'un parcours complexe : du renoncement à l'enfant biologique à la procédure d'agrément, jusqu'à l'arrivée de l'enfant, le chemin parcouru par les adoptants est semé de désirs comme de frustrations, et toujours émaillé de nombreux obstacles.
Quant au chemin de l'enfant, il commence par le délaissement, quand il aurait dû être tissé d'amour.
Pour autant, il s'agit, pour les parlementaires, de savoir raison garder et d'examiner avec attention, lucidité et objectivité les enjeux comme les conséquences de cette proposition de loi.
Or, la façon dont ce texte nous a été amené ne donne pas le temps de la réflexion, occulte l'espace du débat et ne permet donc pas de donner un avis éclairé.
Comment juger en conscience d'un texte dont le passage en commission est annoncé la veille pour le lendemain et qui est présenté au vote la semaine qui suit, le tout au détriment des personnes et institutions directement concernées par les mesures, à savoir, en particulier, les conseils généraux, les associations de parents, celles d'enfants adoptés, ainsi que le personnel des consulats ?
Pourquoi tant de hâte, alors que le rapport d'information sur la famille, qui prend en compte la question de l'adoption, n'a pas encore rendu ses conclusions ? Pourquoi tant de précipitation, alors que le choix de passer par une proposition de loi a déjà permis de s'exonérer de l'avis du Conseil d'Etat ? Pourquoi un tel passage en force, alors que, sur ce type de texte, il devrait être possible de trouver un consensus au-delà des appartenances politiques ?
Choisirait-on, dans cette affaire, une fois encore, de privilégier la forme plutôt que le fond, la communication plutôt que la raison, l'effet d'annonce plutôt que la réflexion ?
Mme Raymonde Le Texier. Il serait regrettable qu'une telle impatience ait pour effet d'apporter une réponse inadaptée aux enjeux, ingérable face aux enjeux et incomplète face aux besoins.
Ce serait d'autant plus dommageable que nul ne conteste la nécessité de mettre en place des critères d'agrément identiques sur l'ensemble du territoire, d'améliorer l'accompagnement des familles et de faciliter l'accueil des enfants.
Malheureusement, si nous sommes d'accord sur ces objectifs, nous sommes beaucoup plus réservés sur les réponses que cette proposition de loi est censée apporter.
Outre le fait qu'un certain nombre de points n'y sont même pas abordés, ce texte quelque peu sommaire laisse la part belle aux décrets d'application. C'est, là aussi, un enjeu du débat que nous devrions avoir. A l'heure où la démocratie représentative est attaquée, ce type de méthode ne respecte pas le Parlement et ne grandit pas le Gouvernement. Dans ce jeu de « perdant-perdant », c'est bien la démocratie que l'on oublie, sans que l'efficacité soit au rendez-vous. (Mme Monique Cerisier-ben Guiga applaudit.) L'examen du texte le démontrera.
Commençons par la question de l'agrément. Harmoniser les critères est indispensable, tant il existe, à l'heure actuelle, d'inégalités entre les départements. L'abondance de dossiers, alliée à la pénurie d'enfants, a abouti à la mise en oeuvre de procédures hétéroclites, voire, ici et là, à l'instauration de critères officieux plus restrictifs que ceux qui sont définis par le législateur : critères d'âge, éviction des célibataires, discriminations sociales, pour n'en citer que quelques-uns.
L'harmonisation est l'un des motifs invoqués pour justifier la proposition de loi. Elle prend en compte les attentes des pays partenaires en matière d'adoption internationale, las de se trouver face à autant de procédures que de services instructeurs et ne comprenant guère le fonctionnement de ces « 95 France ».
Tout cela est bien. Cependant, les moyens mis en oeuvre pour obtenir cette harmonisation sont susceptibles de donner lieu à nombre de dérogations lors des procédures conduisant à l'agrément.
En parlant de « recommandations » ou d'un « code de bonne conduite », le Gouvernement se décharge de ses responsabilités, qui consistent à faire en sorte que chaque citoyen vivant sur le territoire soit soumis à la même loi. Ne serait-il pas temps, pour l'Etat, d'assumer son rôle et de rappeler que libre administration des collectivités locales ne signifie pas libre interprétation des lois de la République ?
Mme Raymonde Le Texier. Faute de ce rappel à la règle, le « code de bonne conduite » ne sera qu'une façon, pour l'Etat, de se dédouaner à bon compte de ses obligations et risque de ne réduire que partiellement les inégalités, que ces dernières soient liées à l'utilisation de critères officieux ou à la diversité des procédures.
Ce désengagement de l'Etat se confirme à un autre niveau : le remplacement de la Mission de l'adoption internationale, la MAI, par l'Agence française de l'adoption, l'AFA.
La MAI, placée sous l'autorité du ministre des affaires étrangères, faisait fonction de service interministériel. L'AFA, elle, sera un groupement d'intérêt public associant l'Etat, les conseils généraux et les OAA, les organismes autorisés pour l'adoption. Elle gardera les mêmes missions et le même personnel que la MAI.
Je constate, en premier lieu, que nous sommes bien loin de la simplification annoncée, puisque le texte ne vise là qu'à remplacer un organisme par un autre : s'agissant du triptyque constitué par le Conseil supérieur de l'adoption, l'Autorité centrale pour l'adoption internationale et la Mission de l'adoption internationale, on ne fait que substituer l'AFA à la MAI. Le millefeuille demeure ; seul le nom d'une des couches varie ! Là encore, le sens de la manoeuvre laisse dubitatif.
La MAI n'avait certes pas fait la preuve de sa capacité à accompagner les parents adoptants, et ce en raison d'un manque criant de moyens. Ce diagnostic est confirmé par un excellent rapport interministériel, paru en 2003 et portant sur le dispositif français de l'adoption internationale. Le remède envisagé alors par les inspecteurs généraux des ministères concernés avait le mérite de la clarté et de la simplicité : donner à la MAI les moyens d'accomplir sa mission.
Changer le nom et la structure juridique de l'organisme suffira-t-il à résoudre le problème ? Bien sûr que non ! Pourquoi ne pas prendre en compte les suggestions des fonctionnaires chargés du contrôle et de l'évaluation de ce type de dispositif ?
Voilà deux questions qu'il aurait été intéressant d'aborder en commission, mais que, faute de temps, nous n'avons même pas soulevées.
Je constate, en second lieu, que les OAA, en tant que prestataires de services, sont membres du Conseil supérieur de l'adoption, instance de conseil et de consultation. Elles ont déjà une place reconnue dans l'édifice complexe de l'adoption en France. Pourquoi faire le forcing pour les installer au sein même de la future agence et créer un mélange des genres malsain et préjudiciable à la crédibilité de chacun ? II y a là collusion d'intérêts.
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. C'est consultatif !
Mme Raymonde Le Texier. Peut-être !
Les rédacteurs du rapport interministériel cité précédemment soulignaient déjà le grand « bazar » des OAA : sur une quarantaine d'OAA, quatre totalisaient 50 % des adoptions et douze seulement réalisaient plus de trente adoptions annuelles, mais, surtout, seul un tiers satisfait aux conditions d'habilitation du décret du 18 avril 2002 !
De surcroît, l'absence de contrôle facilite l'opacité du système. Vu l'abondance des dossiers, la taille souvent modeste des organisations et, bien souvent, leurs origines confessionnelles, la sélection des candidats se fait selon des critères restrictifs et souvent discutables dans un Etat laïque.
Si les OAA appartenaient au domaine privé et étaient indépendants financièrement, cela pourrait être acceptable ; mais ils sont tous subventionnés par l'Etat et bénéficient ainsi, souvent, des avantages liés à la détention d'un agrément sans se plier aux obligations qui en découlent : des droits, donc, mais peu de respect des devoirs !
Ces éléments expliquent pourquoi, en France, à la différence des autres pays « adoptants », 70 % à 75 % des parents choisissent d'engager des démarches individuelles.
Cette proposition de loi - nous ne pouvons que le constater - tend à légaliser les dérives et les incohérences actuelles. Elle met sur le même plan des organisations efficaces, rigoureuses et soucieuses du respect de leurs obligations et celles qui n'apportent pas des garanties suffisantes pour être considérées comme des partenaires fiables.
Pourquoi ne pas avoir saisi l'opportunité de ce texte pour mettre en place une stratégie visant à mieux contrôler ce secteur et à encourager son efficacité et sa professionnalisation ?
Cela aurait mérité - chacun en conviendra - que l'on prenne le temps de chercher ensemble une réponse plus adaptée. Je pense, d'ailleurs, que nos interrogations sont largement partagées au sein de la commission des affaires sociales.
En effet, alors que le texte a déjà été débattu à l'Assemblée nationale, les imprécisions et les dérives qu'il porte en germe sont telles que M. le rapporteur a voulu limiter les dégâts en proposant, en commission, un amendement visant à clarifier la composition de l'AFA et à ne donner aux OAA qu'un rôle consultatif, amendement que nous soutiendrons, bien entendu.
La précipitation avec laquelle ce texte nous a été présenté n'a pas non plus permis d'aborder la question du financement de l'Agence française pour l'adoption. Sachant que le manque de moyens a eu raison de la MAI, le flou entourant les ressources de l'AFA autorise toutes les craintes. Quel sera l'apport financier de l'Etat ? Quelle sera la part des conseils généraux ? Cette part sera-t-elle modulée en fonction de leurs ressources et de leur situation ? Y aura-t-il participation financière des candidats à l'adoption ? Des prestations pourront-elles leur être facturées ?
Cette absence de précision en matière financière suscite la suspicion : le choix de faire de l'AFA un groupement d'intérêt public ne permettra-t-il pas à l'Etat, à terme, de se défausser sur les conseils généraux du poids du financement de l'Agence ? Les conseils généraux n'ont d'ailleurs guère été associés à cette démarche. Ils devront pourtant assumer ces dépenses, alors qu'ils ont déjà peine à faire face aux transferts de charges et de personnels que l'Etat ne cesse d'effectuer. Or, en la circonstance, il s'agit non pas de transferts résultant de la décentralisation, mais bien de missions nouvelles. Des ressources nouvelles devront donc être trouvées.
Ces questions n'ont malheureusement pas été abordées, et nul ne sait encore précisément évaluer le poids des dépenses liées à ces nouvelles responsabilités. Reconnaissons-le, les problèmes que nous soulevons ne sont pas anodins. Y répondre par décret risque, à terme, de faire l'effet d'une déflagration. La naissance de cette nouvelle Agence ne se présente pas sous les auspices les plus favorables.
La suppression, dans l'article 3, de l'exception liée à l'état de « grande détresse des parents biologiques » est un autre exemple de confusion entre vitesse et précipitation. Nous en avons déjà beaucoup parlé. A priori, on pourrait penser que l'intérêt, pour les enfants en situation de délaissement, est que leur soit trouvée au plus vite une famille adoptive. Cette question, évoquée en commission, a soulevé des problèmes fondamentaux, qui n'ont été qu'effleurés : filiation, origine, identité, peut-être aussi mythe de la famille idéale. Cette question vaudrait à tout le moins la peine que l'on s'y arrête longuement et que l'on sollicite peut-être le point de vue, par exemple, des services de l'aide sociale à l'enfance et des magistrats concernés.
Dans le même ordre d'idée, il aurait été souhaitable que l'on s'interroge sur le temps qui s'écoule entre le moment où le constat de délaissement de l'enfant est transmis par les services sociaux et celui où le magistrat prononce la déclaration judiciaire d'abandon. Un an, deux ans, trois ans sont parfois nécessaires. Ces années s'ajoutent à la première année, au minimum, de placement de l'enfant. Ces délais, on le comprend bien, rendent plus douloureuse et difficile la transition entre la famille d'accueil et la famille adoptante. Monsieur le ministre, un code de bonne conduite semble souhaitable.
Enfin, j'évoquerai quelques-unes des omissions non négligeables de cette proposition de loi.
Rien n'est plus inégalitaire dans son fonctionnement que l'adoption internationale. Le coût de ce type d'adoption, cela a été dit, varie entre 20 000 et 30 000 euros. Il exclut d'emblée nombre de familles.
La plupart des pays demandent également que l'adoptant passe du temps dans le pays d'origine de l'enfant, ce qui est très bien. Pourtant, il n'est pas aisé de partir un mois, au minimum, et d'assumer une absence d'une telle durée vis-à-vis de son employeur, ainsi que les frais de voyage et d'hébergement.
Certes, le congé d'adoption est de droit, mais, contrairement au congé de maternité, il n'est pas rémunéré. C'est une injustice flagrante pour les parents adoptifs et une discrimination inacceptable que n'ont pas à subir les parents biologiques. Une telle différenciation est d'autant plus injustifiable que, quelle que soit l'origine de l'enfant, celui-ci participera, une fois adulte, au financement de la solidarité nationale. Pour quelle raison n'en bénéficierait-il pas au commencement de sa vie ?
Ces questions et ces restrictions ont suscité des débats lors de la réunion de la commission des affaires sociales. Mais, alors même que les problèmes évoqués ont trouvé des échos chez les parlementaires présents, comme chez tous les professionnels du secteur et les parents adoptants, les discussions ont été abrégées et les échanges tronqués, faute de temps. Faute de temps toujours, aucune audition n'a pu être réalisée par la commission, ce qui a empêché une appréciation plus fine et plus objective des besoins et des solutions.
Jouer les chambres d'enregistrement et voter un texte a minima, c'est, dans le meilleur des cas, nous le savons tous, laisser au Gouvernement le soin de régler par décret un certain nombre des problèmes que nous avons énumérés et qui, vous en conviendrez, sont loin d'être accessoires.
En contrevenant au principe de séparation des pouvoirs, une telle substitution est néfaste à la bonne santé de notre démocratie représentative et, par ricochet, débouche souvent sur la promulgation de textes boiteux qui ne résolvent rien, mais promettent beaucoup.
Or, nous légiférons sur le droit de l'enfant à avoir une famille, nous légiférons pour faciliter aux parents le parcours du long chemin, semé d'obstacles sans cesse renouvelés, jusqu'à la rencontre avec l'enfant. Personne ici n'a envie de traiter ces questions à la légère. Laissons du temps au temps. Ce texte vaut la peine que nous retournions travailler en commission ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. Alain Milon, rapporteur. J'émets un avis défavorable sur la motion tendant au renvoi à la commission dans la mesure où la présente proposition de loi nous a été transmise immédiatement après son vote par l'Assemblée nationale, le 14 avril dernier.
Le 11 mai, j'ai été nommé rapporteur de la commission des affaires sociales sur ce texte et, dès le 7 juin, j'ai procédé à des auditions, auxquelles vous avez assisté.
Mmes Raymonde Le Texier et Mme Claire-Lise Campion. Pas nous !
M. Alain Milon, rapporteur. Le 7 juin, j'ai ainsi auditionné M. Richard Bos, de la Mission de l'adoption internationale, Enfance et familles d'adoption, Médecins du monde, les Amis des enfants du monde, Enfance et avenir, Mme Marie-Christine Le Boursicot, membre du Conseil supérieur de l'adoption, Me Guillaume Le Maignan, avocat à la cour, Mouvement pour l'adoption sans frontière - cette audition fut d'ailleurs extrêmement intéressante -, l'Union nationale des associations familiales, mais également le représentant des présidents de conseils généraux, M. Bernard Cazeau.
Nous avons fait le nécessaire, madame la sénatrice, pour que soient conviés à ces réunions les sénateurs membres de la commission des affaires sociales. Certains se sont déplacés et ont assisté à ces réunions de travail et d'information.
Notre commission s'est elle-même réunie mercredi dernier. Nous avons beaucoup discuté, et nous l'avons encore fait ce matin, en examinant l'amendement que vous avez déposé, madame la sénatrice. (Mme Raymonde Le Texier fait un signe d'approbation.) Tout a donc été fait pour que chacun soit pleinement informé.
Mme Raymonde Le Texier. Ce n'est pas la commission que je remets en cause, vous le savez !
M. Philippe Bas, ministre délégué. Le Gouvernement partage le sentiment exprimé par M. le rapporteur.
Cette proposition de loi s'appuie sur les travaux du Conseil supérieur de l'adoption, mais également sur plusieurs rapports dans lesquels sont pointées les insuffisances de notre dispositif d'adoption.
Compte tenu de la date à laquelle ce texte a été adopté par l'Assemblée nationale, de celle à laquelle M. le rapporteur pour le Sénat a été désigné, de celle, enfin, à laquelle la commission a commencé de procéder à ses auditions, il me semble que les conditions sont réunies...
Mme Raymonde Le Texier. Pas au Sénat ! Ce sont des conditions de travail inadmissibles !
M. Philippe Bas, ministre délégué. ... pour que le Sénat puisse examiner ce texte.
Mme Raymonde Le Texier. Il se passe de plus en plus de choses incroyables dans cette maison !
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Le rapporteur était peut-être au courant, mais pas nous !
Mme la présidente. Je mets aux voix la motion n° 2 rectifié, tendant au renvoi à la commission.
Mme la présidente. En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

References: l'article 350
 l'article 3
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L'article 3
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 l'article 4
 l'article 350
 l'article 1
 l'article 44
 l'article 3