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BOE.es - Documento BOE-A-2017-1890
Documento BOE-A-2017-1890
Pleno. Sentencia 7/2017, de 19 de enero de 2017. Conflicto positivo de competencia 1923-2012. Planteado por el Gobierno de la Nación en relación con la resolución de la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, de 25 de enero de 2012, por la que se anuncia convocatoria para la selección de medicamentos a dispensar por las oficinas de farmacia de Andalucía, cuando, en las recetas médicas y órdenes de dispensación oficiales del Sistema Nacional de Salud, sean prescritos o indicados por principio activo. Competencias sobre condiciones básicas de igualdad, sanidad, farmacia y Seguridad Social: STC 210/2016 (constitucionalidad de las previsiones legales autonómicas relativas a la selección, mediante la correspondiente convocatoria pública, por el servicio de salud, de los medicamentos o productos sanitarios a dispensar por las oficinas de farmacia cuando se prescriban por principio activo o denominación genérica).
«BOE» núm. 46, de 23 de febrero de 2017, páginas 12935 a 12943 (9 págs.)
BOE-A-2017-1890
Además, la resolución impugnada colisiona con la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación sobre productos farmacéuticos, en relación con la prescripción de productos farmacéuticos y su sustitución, en tanto que sólo se dispensarán en Andalucía los medicamentos y productos sanitarios seleccionados, como se deduce del art. 60 quinquies de la Ley 22/2007. Igual consecuencia resulta de la resolución, que alude a los medicamentos «a dispensar por las oficinas de farmacia de Andalucía» y de su anexo II, al determinar el convenio tipo en la cláusula tercera a). Estas previsiones inciden gravemente en la normativa estatal que establece el régimen de dispensación de los productos farmacéuticos, consignado en los arts. 85, 86, 91, 92, 93 y en la disposición adicional decimocuarta de la Ley 29/2006. De estos preceptos resulta que el sistema nacional puede sintetizarse en los siguientes puntos: (i) los médicos, con carácter general, han de prescribir por principios activos, salvo que excepcionalmente razones terapéuticas justifiquen la prescripción de una presentación o medicamento por su denominación comercial (artículo 85); (ii) las oficinas de farmacia, cuando se haya prescrito un concreto medicamento, deben dispensarlo; pero cuando se recete por principio activo deben dispensar el medicamento de menor precio, de entre los que figuren en una misma agrupación homogénea de las que determine la dirección general de farmacia estatal (artículo 85.1).
2. Por providencia de 8 de mayo de 2012, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia y dar traslado de la demanda y documentos presentados a la Junta de Andalucía, al objeto de que, en el plazo de veinte días, aportara cuantos documentos y alegaciones considerara convenientes. Asimismo, se tuvo por invocado por el Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 64.2 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la resolución impugnada desde el día 2 de abril de 2012, fecha de interposición del conflicto, lo que se comunicó al Presidente de la Junta de Andalucía. Finalmente, se acordó comunicar la interposición del presente conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por si ante la misma estuviere impugnado o se impugnare la resolución, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía».
La resolución impugnada tampoco afecta al régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), en atención a la doctrina recogida en la STC 98/2004, de 25 de mayo, pues no afecta a sus recursos financieros ni a la vigencia del principio de «caja única» por el que se rige.
c) El mínimo común igualitario del catálogo de prestaciones del Sistema Nacional de Salud (art. 7 de la Ley 16/2003), entre las que se encuentran las prestaciones farmacéuticas (art. 16 de la Ley 16/2003), que corresponde establecer al Estado ex art. 149.1.16 CE, se verifica a través de la «cartera común de servicios» (art. 8 de la Ley 16/2003 y Real Decreto 1030/2006). Este marco general se completa con la legislación que con carácter específico regula la prestación farmacéutica, con la Ley 29/2006 (modificada en diversas ocasiones) como regulación actual de cabecera. A partir de ahí comienza el terreno propio del desarrollo normativo y ejecución en materia de ordenación farmacéutica, en cuanto posibilidad de regular, dentro del marco estatal, la dispensación de medicamentos desde la perspectiva de la actividad ordinaria de las oficinas de farmacia, y en el marco de la necesaria racionalización del gasto público, como viene sancionado en el art. 88 de la Ley 29/2006.
Los arts. 60 bis y 60 ter de la Ley andaluza que da cobertura a la resolución impugnada no inciden en la legislación estatal sobre productos farmacéuticos, ya que no se ve afectado el ámbito propio de la ordenación de los medicamentos en cuanto sustancias (STC 98/2004), sino en su dimensión de prestación farmacéutica del sistema de salud y, más concretamente, en el aspecto relativo a la dispensación farmacéutica ordinaria, en cuanto modo de incidir por vía indirecta en la rebaja de los costes de financiación pública. No se innova ni contradice la legislación básica estatal en materia de financiación pública de medicamentos; por el contrario, se parte de dicha legislación para procurar la racionalización del gasto sanitario, ahorrando gastos al sistema en Andalucía. La financiación pública de los medicamentos y productos sanitarios es un aspecto esencial de la regulación básica en materia de prestaciones farmacéuticas, y su piedra angular es el denominado «precio de referencia» (art. 93 de la Ley 29/2006, que ha sufrido en los últimos tiempos múltiples modificaciones, la última a través del Real Decreto-ley 16/2012, cuya entrada en vigor ha sido posterior a la resolución impugnada).
Ni el art. 60 bis de la Ley andaluza ni la resolución que se impugna interfieren en el sistema de precios de referencia, y por lo tanto tampoco en la competencia estatal, dado que se mueven en el ámbito autonómico de la ordenación farmacéutica: la dispensación de medicamentos de las oficinas de farmacia. Por consiguiente, queda extramuros de esta regulación el supuesto de prescripción y, en consecuencia, el de dispensación de medicamentos por marcas comerciales. Por ello el encuadramiento correcto de la cuestión no está en el título VII de la Ley 29/2006 («Sistema de financiación pública de medicamentos y productos sanitarios»), sino en su título VI, sobre «uso racional de los medicamentos», y más concretamente en el capítulo IV, sobre el uso racional de los medicamentos en las oficinas de farmacia. El concepto esencial a estos efectos no es pues el «sistema de precios de referencia» (artículo 93), sino el que denomina «sistema de precio menor» (artículo 85.3), aun cuando en este complejo, este último presuponga el primero, entramado normativo.
El precepto esencial para la resolución de esta controversia es pues el art. 85 de la Ley 29/2006, que contiene dos principios fundamentales: la preferencia de la prescripción y dispensación por principio activo, y la dispensación por el farmacéutico del medicamento de «menor precio» (redacción según el Real Decreto-ley 9/2012) o «precio más bajo» (redacción según la corrección de errores del Real Decreto-ley 16/2012), de acuerdo con las agrupaciones homogéneas determinadas por el Ministerio. La dispensación de medicamentos por principio activo, que debe referirse a agrupaciones homogéneas (concepto no equivalente al conjunto de los precios de referencia), presupone una labor farmacéutica de selección de lo prescrito por los médicos, cuando sucede que su financiación la asume el sistema sanitario público de Andalucía. El art. 60 bis de la Ley andaluza pretende incidir precisamente sobre dicha opción, de modo que, mediante el sistema de concurso, la elección del producto de precio menor/más bajo que ahora corresponde al farmacéutico de forma absolutamente libre sea ejercitada a través de unas pautas regladas. Se pretende que el poder de decisión corresponda al comprador, y no al dispensador al público, lo que permite que sea la Administración pública la que se beneficie de los descuentos que por volumen de ventas o pronto pago ofrecen los distribuidores (admitidos en el art. 3.6 de la Ley 29/2006).
La resolución impugnada se ha dictado en aplicación del art. 60 bis.1 y concordantes de la Ley 22/2007, de 18 de diciembre, de farmacia de Andalucía, en la redacción dada por el Decreto-ley de Andalucía 3/2011, de 13 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes sobre prestación farmacéutica del sistema sanitario público de Andalucía. Dicho marco normativo, impugnado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4539-2012, ha sido enjuiciado en la STC 210/2016, de 15 de diciembre. En la citada resolución, el Tribunal, tras llevar a cabo el análisis propio de un juicio de constitucionalidad indirecta o mediata, respecto de la dispensación de medicamentos concluye en los siguientes términos: «la inclusión de un medicamento en ese nomenclátor [estatal] es condición necesaria pero insuficiente para su financiación en cada caso concreto, pues a ello ha de añadirse que para su dispensación es preciso que se trate del medicamento de menor precio dentro de los incluidos en la correspondiente agrupación homogénea, y, por otro que, en la actualidad, y como consecuencia de la aprobación del sistema de precios seleccionados por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, recogido en el art. 99 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015, la normativa estatal también excluye de la financiación por el Sistema Nacional de Salud a los medicamentos y/o productos sanitarios que superen el precio máximo financiable seleccionado a pesar de figurar en el nomenclátor. En consecuencia, debemos afirmar que la selección por el Servicio Andaluz de Salud, a través de la correspondiente convocatoria pública, de los medicamentos a dispensar por las oficinas de farmacia no establece diferencias en las condiciones de acceso a los medicamentos financiados por el Sistema Nacional de Salud, catálogo y precios.» (FJ 8).

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 Real Decreto 
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