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Timestamp: 2019-10-15 12:39:58+00:00

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A competência do município para atuar na ordem econômica - Lex Doutrina
A competência do município para atuar na ordem econômica
RESUMO: A Constituição Federal de 1988 delineou os parâmetros para a atuação do Estado na ordem econômica, que deve se pautar na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por fim "assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social" (art. 170, CR/88). Outrossim, foi atribuído aos Municípios, com a vigência da nova ordem constitucional, a personalidade jurídica de ente federado autônomo, detentor de competências privativas e residuais, dentre as quais a intervenção, nos limites constitucionais, no domínio econômico. Busca-se no artigo perquirir acerca da legitimidade do Município para atuar na ordem econômica.
PALAVRAS-CHAVE: Ordem Econômica. Município. Competências.
Sumário: 1. Introdução 2. Os contornos da ordem econômica e Constituição Econômica brasileira. 3. Formas de intervenção do estado no domínio econômico. 4. A competência do município para intervir no domínio econômico. 5. conclusão. 6.Referências bibliográficas.
A Constituição econômica, considerada como o núcleo axiológico da ordem econômica previsto pela CR/88, fundada no valor social do trabalho e da livre iniciativa, disciplina as hipóteses e finalidades da atuação do Estado no domínio econômico.
A acepção da palavra Estado nos artigos 173 e 174 da CR/88, com a adoção do modelo federativo adotado pela República Federativa do Brasil, abrange também os Municípios.
Busca-se, nesse sentido, no presente artigo, o exame das competências e a esfera de atuação do ente municipal na ordem econômica.
2. Os contornos da ordem econômica e constituição econômica brasileira
O conceito de ordem econômica, segundo Eros Grau, tem natureza polissêmica e pode-se, didaticamente, abordar três desses conceitos. (GRAU, 2010)
O primeiro trata do mundo do ser, dos fatos, sem qualquer vinculação com o mundo jurídico. Seria assim o que refletiria o modo de ser de uma determinada economia com suas relações entre os fenômenos econômicos e matérias. O segundo é o conjunto de todas as normas, independentemente de sua origem, seja religiosa, moral ou social, que regulam o comportamento dos sujeitos econômicos. E, por fim, o último conceito, diz respeito à ordem jurídica da economia, a sua normatização jurídica, ou seja, o mundo do dever-ser. (GRAU, 2010)
Segundo Eros Grau, a ruptura com a velha ordem econômica, de caráter apenas organizacional da economia, deu-se com a introdução de normas diretivas e programáticas, com o objetivo de alcançar determinados objetivos sociais, definidos por diretrizes de políticas públicas que se sustentam nessas normas. (GRAU, 2010)
Desse modo, temos que Constituição Econômica é:
o conjunto de preceitos e instituições jurídicas que, garantindo os elementos definidores de um determinado sistema econômico, instituem uma determinada forma de organização e funcionamento da economia e constituem, por isso mesmo, uma determinada ordem econômica. (MOREIRA, 1974, p.35)
A constituição econômica, nestes termos, garante e define a estrutura de certa economia, caráter estatutário, bem como seu modo de funcionamento e orientação, caráter diretivo. Sendo, conforme CLARK, o instrumento responsável por fixar o "dever-ser para a vida econômica, ou seja, estabelecendo os parâmetros constitucionais para as políticas econômicas do Estado e dos particulares."( SOUZA;CLARK, 2008, p.77)
O papel da Constituição na ordem jurídica contemporânea, sobretudo no que tange ao Direito Econômico é bem tratada por Washington Peluso Albino de Souza, para quem em termos de direito positivo, a Constituição expressa a ideologia que se incorpora na Política Econômica e se institucionaliza na Ordem Jurídica, o que a torna indispensável para a análise da realidade jurídico-econômica. (SOUZA; CLARK, 2011)
No cenário pátrio, a Constituição Econômica, constituída pelos preceitos de conteúdo econômico na Constituição da República, induzem o legislador infraconstitucional no sentido de estabelecer no ordenamento jurídico pátrio uma ordem econômica fundada na valorização do trabalho e da livre iniciativa, conforme os ditames da justiça social.
A opção do legislador constituinte foi de instituir uma economia de mercado na ideologia constitucional adotada, balizada pela justiça social está expressa no artigo 170, que inaugura o título VII - Da Ordem Econômica e Financeira -, da Constituição da República que entoa:
Art. 170 - A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
Há que se ressaltar que não se pode entender a ordem econômica apenas nos preceitos enunciados no titulo sobre a ordem financeira e econômica. Existem inúmeros dispositivos de natureza econômico-diretiva que não estão no título da ordem econômica e financeira (ex. arts. 1º, 3º, 8º e 9º), mas que fazem parte da Constituição Econômica Brasileira. Além disso, temos, a nível infraconstitucional, normas que regulam a atividade econômica. A Constituição tem de ser interpretada como um todo. ( FONSECA, 2010)
Assim, apesar de se encontrar um agrupamento lógico referente à ordem econômica no título VII da Constituição da República, a Constituição Econômica encontra-se em outros textos esparsos na ordem constitucional. Assevera Souza:
A presença de temas econômicos, quer esparsos em artigos isolados por todo o texto das constituições, quer localizados em um de seus "títulos" ou capítulos", vêm sendo denominada "Constituição Econômica". Significa, portanto, que o assunto econômico assume sentido jurídico, ou se "juridiciza", em grau constitucional. Decorre desse fato a sua institucionalização pela integração na "Ordem Jurídica, configurando a "Ordem Jurídico - Econômica.( SOUZA, 2005, p.209)
Conforme leciona Washington Peluso Albino de Souza os efeitos próximos ou remotos da Constituição Econômica na Ordem Jurídica, como um todo, traduzem-se na legislação ordinária.(SOUZA, 2005, p.211).
Expõe, ainda, o referido autor que:
Na "Constituição Econômica" definem-se os fundamentos da própria política em sentido amplo e expressa na legislação infraconstitucional. Assim, ao lado da "política econômica", pode-se falar da "política cultural", da "política social" etc., fundamentadas na Constituição em artigos esparsos ou em blocos de artigos. A "constitucionalização do econômico", portanto, constitui o elemento caracterizador do que tomamos por "Constituição Econômica. (SOUZA, 2002, p.16)
Tendo em vista o norte traçado pelo legislador constituinte, a normatização do econômico deve buscar a realização dos preceitos constitucionais. Neste sentido, é merecida ênfase na afirmativa de que os preceitos da Constituição Econômica encontram-se em outros dispositivos que não os do título VII da Constituição da República, sobretudo os que se referem à competência e aos fundamentos e objetivos da República Federativa do Brasil.
Diante deste contexto jurídico, surge a necessidade de o Estado adentrar na ordem econômica, ora como agente econômico, ora como agente normativo e regulador, ora prestando serviços públicos nos termos dos artigos 173, 174 e 175 da Constituição da República Federativa do Brasil.
A intervenção do Estado no domínio econômico não é característica exclusiva da ordem moderna. Como explica Clark, já no mercantilismo, o Estado atuava na esfera econômica, tal como ocorria quando tinha de regrar a importação e exportação, estabelecer impostos para as atividades produtivas internas, quando tivesse de exercer poder de polícia e organizar o mundo do trabalho. (CLARK, 2001)
Posteriormente, com o advento do Estado Liberal, emoldurado na Revolução francesa sob os ideais de liberdade, igualdade e fraternidade, busco-se uma reação ao antigo Estado mercantilista. Conforme explica Giovani Clark, "o papel estabelecido para o Estado era o de cuidar da diplomacia, realizar a justiça, propiciar a segurança externa e exercer o poder de polícia." (CLARK, 2001, p.20)
Neste contexto, a ideia da intervenção estatal não foi de todo abolida, sendo admitido minimamente que Estado interviesse no domínio econômico. Assim explica Clark:
Era o "laissez faire" que encontrava condições econômicas, políticas e sociais para a sua implantação, já que as pequenas unidades produtivas da época, com uma economia eminentemente voltada para a agricultura, artesanato e comércio eram incapazes de influenciar decisivamente no mercado, nem produziriam os transtornos atuais efetivados pelo poder econômico privado e as grandes mazelas sociais do século XXI. Por vezes, ainda o intervencionismo estatal era admitido em condições excepcionais, inclusive pelo próprio Adam Smith, quando o particular era omisso, desinteressado ou incapaz. (CLARK, 2001, p.20, grifo nosso)
Com a crise do modelo liberal, a intervenção passou a representar uma alternativa para garantir a manutenção do sistema de mercado. Conforme explicita Clark:
As constantes crises cíclicas do modelo liberal, com fases de expansão, estabilidade e recessão econômica, levam empresas à falência, aumentam o desemprego, trazem insatisfações políticas, o que deixa o modelo vulnerável a transformações - como, por exemplo, para o modelo socialista. Portanto, nada melhor do que uma intervenção salvadora para manter o modelo capitalista. (CLARK, 2001, p. 23)
A mudança de paradigma operado, levando a adoção de um Estado Social de Direito orientado pelo intervencionismo, conduziu a um contexto em que o Estado passou a ditar normas para a vida econômica, a agir como empresário e a intervir nas questões sociais. Contudo, tal modelo também não se mostrou perfeito.
Explica Clark que o esgotamento do Estado social se deu por diversas razões, contudo duas delas se destacariam, quais sejam: as duas crises mundiais do petróleo da década de 70 e o fim da guerra fria. Com o fim da ameaça do socialismo real e com o término da dicotomia ideológica da época, os capitais tiveram, então, de redirecionar suas ações em busca do lucro. Ante a este contexto, sinaliza-se o soerguimento do Estado mínimo. (CLARK, 2001)
Neste sentido explica Clark:
Nesse modelo, os gastos estatais com serviços públicos básicos são reduzidos e a retração do Estado no domínio econômico é determinada, deixando o mercado se "auto-regular" pelas ações dos agentes privados econômicos, livres de barreiras para a circulação de capitais e produtos. Portanto, esse Estado social (implantado ou perseguido), que ditava normas para a vida econômica, agia como empresário e intervinha nas questões sociais, não interessava mais ao poder econômico privado. Este perfil de Estado até então conveniente ao capital, já não mais garantia a plenitude do lucro como outrora; era preciso transmutá-lo para beneficiar o modelo. Para a transformação do Estado de máximo em mínimo, este deveria passar por mutação, através de um processo de reengenharia. Surge, então, na mídia e na ciência jurídica, a solução mágica para fazer a transformação cirúrgica do Estado, ou seja, a desregulamentação econômica. (CLARK, 2001, p.45)
Ressalta CLARK (2001) que tal desregulamentação se operou através da mudança de postura do Estado quanto à intervenção. Passou-se a priorizar o papel do Estado como regulador, o que justificou a abertura do mercado ante as desestatizações ou privatizações operadas e a criação de agências reguladoras.
A experiência histórica faz, deste modo, com que surja o Estado interventor, dotado de competências para atuar no campo econômico e social. Tendo em vista as constantes mutações operadas pelas novas realidades impostas ao modelo neoliberal, justificam, modernamente, a intervenção na visão de Giovani Clark (2001): a compatibilização do desenvolvimento econômico com a preservação dos bens da natureza; o desemprego estrutural; a evolução tecnológica; o incentivo ou o controle das concentrações econômicas por parte do capital nacional e/ou internacional; o combate às disparidades regionais; o incremento às pequenas e microempresas, dentre outros.
Expõe Clark:
Portanto, diuturnamente, é preciso intervir para cuidar dos efeitos produzidos pela economia de mercado. Assim sendo, é necessário que os poderes públicos atuem incisivamente para dilatar a empregabilidade, já que, em face da globalização, da concentração econômica e da máquina inteligente, o aumento da produção e do consumo não significa, mais, a expansão dos postos de trabalho. Pode ser que a intervenção ainda se faça para reverter outros efeitos do modelo, realizando políticas públicas para estabelecer o desenvolvimento econômico de forma compatível com a preservação da natureza; estabelecendo normas premiais para reduzir as desigualdades regionais ou para a produção de bens e serviços básicos para certas classes sociais. Tudo, no propósito de perpetuar a hegemonia da economia de mercado, agora com a intervenção estatal minimizando assim seus efeitos. Nesse caso, também não fica descartada uma reforma mais profunda para suavizar os clamores dos excluídos, mas mantendo os pilares do neoliberalismo. A intervenção pode ainda ter como objetivo a regulamentação da concorrência, limitando o uso e o abuso do poder econômico e, em certos casos, incentivando a concentração. (CLARK, 2001, p. 31)
Neste contexto surge no ordenamento jurídico pátrio, fruto do processo de redemocratização, a Constituição da República de 1988, orientada para um modelo econômico no qual o Estado exerce fundamental importância como agente normativo e regulador (art. 174) e prestador de serviços públicos (art.175), bem como atuando nos casos que se fizer necessário diretamente na ordem econômica, conforme os contornos do artigo 173 da Constituição da República de 1988.
3. Formas de intervenção do estado no domínio econômico
O contexto jurídico-econômico hodierno consagrado na Constituição Econômica de 1988 impõe ao Estado um agir econômico.
Situando-se as esferas do público e do privado e identificando neste as ações relativas ao exercício da economia de mercado, atribui-se a nomenclatura de intervenção à ação do Estado no âmbito em que predomina o exercício da atividade privada.
Inicialmente cumpre analisar a amplitude do termo "atividade econômica". A primeira característica, diz respeito ao exercício da atividade que potencialmente é passível de lucro. Pode-se conceituar, assim, atividade econômica como uma série de atos destinados a uma finalidade econômica, ou seja, à especulação lucrativa.
Em sentido amplo, a expressão atividade econômica comporta a atividade econômica em sentido estrito e a prestação dos serviços públicos. A ideia consagrada é a de que quando o Estado atua na atividade econômica em sentido estrito, campo em que predomina a ação privada, ele intervém no domínio econômico, ao passo que ao prestar serviço público simplesmente age, uma vez que está no âmbito em que predomina a atividade do setor público.
Cumpre ressaltar, contudo, que a classificação da atuação do Estado na ordem econômica não é pacífica, gerando inúmeras discussões. A exemplo, Washington Peluso Albino de Souza entende que o termo intervenção traduz um preconceito liberal, que o toma como exceção, quando sob a modalidade de atuação positiva. (SOUZA, 2005)
A classificação das modalidades de intervenção na visão de Eros Grau se dá em três tipos: intervenção por absorção ou participação, intervenção por direção e intervenção por indução. (GRAU, 2010)
Quanto às especificidades de cada modalidade, assim expõe GRAU:
Afirmada a adequação do uso do vocábulo intervenção, para referir a atuação estatal no campo da atividade econômica em sentido estrito ( "domínio econômico"), reafirmo a classificação de que tenho me valido, que distingue três modalidades de intervenção: intervenção por absorção ou participação (a), intervenção por direção (b) e intervenção por indução(c). No primeiro caso, o estado intervém no domínio econômico, isto é, no campo da atividade econômica em sentido estrito. Desenvolve ação, então, como sujeito econômico. Intervirá então, por absorção ou participação. Quando o faz por absorção, o Estado assume integralmente o controle dos meios de produção e/ou troca em determinado setor da atividade econômica em sentido estrito, atua em regime de monopólio. Quando o faz por participação, o Estado assume o controle de parcela dos meios de produção e/ou troca em determinado setor da atividade econômica em sentido estrito, atua em regime de competição com empresas privadas que permanecem a exercitar suas atividades nesse mesmo setor. No segundo e no terceiro casos, o Estado intervirá sobre o domínio econômico, isto, sobre o campo da atividade econômica em sentido estrito. Desenvolve ação, então, como regulador desta atividade. Intervirá, no caso, por direção ou indução. Quando o faz por direção, o Estado exerce pressão sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de comportamento compulsório para os sujeitos da atividade econômica em sentido estrito. Quando o faz por indução, o Estado manipula os instrumentos de intervenção em consonância e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados.(GRAU, 2010, p.147)
Adotando-se a proposta de classificação do professor Washington Peluso Albino de Souza, teríamos a primeira hipótese da classificação de Eros Grau situada no âmbito da intervenção direta do Estado na ordem econômica e a segunda e a terceira pertenceriam à intervenção indireta. (SOUZA, 2006)
Na ótica administrativista Hely Lopes Meirelles (2001), considera que o Estado reconhece e assegura a propriedade privada e a liberdade de empresa de forma condicionada ao bem-estar coletivo. Neste raciocínio, classifica a intervenção do poder Público em duas categorias: no domínio econômico e na propriedade privada. A primeira incide na atividade lucrativa da empresa e recai sobre produto do trabalho humano, conferindo-lhe um aspecto dinâmico. A segunda é apresentada de forma estática, pois recai sobre os bens localizados no território do Estado, ocorrendo a intercessão por meio de ocupação, requisição, limitação administrativa, parcelamento e edificação compulsórios, tombamento, servidão administrativa e desapropriação. (MEIRELLES, 2001)
Preceitua a Constituição da República no artigo 173 caput:
Art. 173 - Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
Ressalta Eros Grau, ao analisar o dispositivo em comento, que o legislador constituinte empregou a expressão atividade econômica neste caso em sentido estrito, ou seja, seria este o dispositivo legal autorizador da atuação do Estado explorando diretamente atividade econômica. Adviria daí o permissivo legal para a intervenção na modalidade participação ou absorção, casos em que atuaria, respectivamente, em regime de concorrência e monopólio (GRAU, 2010).
Trata, portanto o dispositivo 173, da hipótese de intervenção direta do Estado na ordem econômica, em atuação como agente econômico, ou seja, explorando diretamente atividade econômica em sentido estrito.
Dispõe o artigo 174 da Constituição da República que:
Art. 174 - Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
Segundo Eros Grau, o art. 174 entoa a intervenção do Estado na ordem econômica nas modalidades por direção e por indução. Indica, ainda, que neste caso, o sentido empregado na expressão atividade econômica é o amplo. Diz respeito "à globalidade da atuação estatal como agente normativo e regulador". (Grau, 2010)
Desta forma, admite o artigo 174 da constituição da República a intervenção indireta do Estado na ordem econômica, seja como indutor de comportamentos, tal como concedendo incentivos fiscais, realizando obras de infra-estrutura, seja exercendo o papel de direção, mediante veículo de normas cogentes, tais como o tabelamento de preços.
Como agente normativo e regulador, cumpre ressaltar que o Estado exercerá as funções de fiscalização, incentivo e planejamento. Leonardo Vizeu Figueiredo expõe que o papel do Estado como agente regulador da atividade econômica, na linha da classificação de Eros Grau, se dá mediante indução, em que estaria o incentivo e planejamento, e por direção, em que se situaria o incentivo e o controle. ( FIGUEIREDO, 2006)
No âmbito da intervenção indireta, o papel da regulação se destaca. Vital Moreira, conceitua tal atividade como o "estabelecimento e a implementação de regras para a atividade econômica destinados a garantir o seu funcionamento equilibrado de acordo com determinados objetivos públicos". ( MOREIRA, 1997, p 34)
Define FIGUEIREDO:
A regulação se trata de toda a medida estatal de normatização, fiscalização, de incentivo, de planejamento e de mediação da atividade econômica dos particulares, conjugando os interesses privados destes com os interesses público e coletivo envolvidos no ciclo econômico do respectivo mercado. (FIGUEIREDO, 2006, p. 190)
Ante o exposto, a atividade de intervenção do Estado na ordem econômica encontra o permissivo legal em dois dispositivos Constitucionais, o artigo 173 e 174, sendo ainda prevista a sua atuação direta como prestador de serviços públicos no artigo175 . No primeiro se contorna a intervenção direta do Estado na ordem econômica, ao passo que no segundo a intervenção indireta, sendo que neste o Estado deve exercer as funções de fiscalização, incentivo, e planejamento, em busca da consonância das atividades de mercado, mediante normatização, com a realização dos preceitos constitucionais.
4. A competência do município para intervir no domínio econômico
Conforme Souza, a competência para intervir, pelas diferentes formas existentes, estão delimitadas pelo que se determina em sua forma de Estado, sendo esta no caso pátrio o federalismo. Desta forma, conduz ao raciocínio de que não só à União compete intervir no domínio econômico. Ao Estado são reservadas as competências que não lhe sejam vedadas pela Constituição Federal; e ao Município, a de suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber. (SOUZA, 2005)
Em capítulo específico sobre a competência para legislar sobre intervenção, expõe Washington Peluso Albino de Souza:
Em se tratando de `intervenção` ou de `ação econômica` de modo geral, indo desde as regulamentações, as regulações e o planejamento, estende-se a competência legislativa para atender aos diversos níveis da Administração, de acordo com os interesses de cada um deles. Nesse sentido, são definidas constitucionalmente a competência `privativa` da União, a competência comum da União, dos Estados, do distrito Federal e dos Municípios e a `competência concorrente` da União, dos Estados e do Distrito Federal.(SOUZA, 2005, p. 349)
No que diz respeito à competência do Município para intervir indiretamente no domínio econômico, explica Clark:
Tendo em vista a competência do Município para legislar sobre Direito Econômico, produção e consumo (arts. 24, I e V, e 30, I e II, da CF), e sendo a intervenção matéria de Direito Econômico, fica aberto o campo para o Poder Local agir, com as devidas limitações constitucionais. Outrossim, o próprio caput do artigo 174 da CF refere-se ao Estado quando trata desse tipo de intervenção, abrangendo, assim, o Município.(CLARK, 2001, p. 147)
Conclui, Clark:
Dessa forma, retiradas as competências privativas e exclusivas da União, bem como as exclusivas dos Estados-membros, o Município tem o poder/dever de agir legislativa e administrativamente no âmbito econômico. (CLARK, 2001, p. 175)
Observa-se, portanto, que a Constituição da República conferiu ao Município competência para intervir na ordem econômica, desde que respeitados os limites da repartição de competências atribuído no Título III da CR/88.
Nesse sentido o STF consolidou o entendimento de que é competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial (Súmula Vinculante 38), a partir do qual se infere que há atuação local do ente municipal na ordem econômica.
A partir do exposto, a Constituição Econômica ao prever a competência do Estado para atuar no domínio econômico (artigos 173 e 174) conferiu também ao Município a atribuição de promover, nos limites de sua competência, a observância dos valores previstos no artigo 170 da CR/88.
Nesse sentido, a Súmula Vinculante 38 do STF corrobora com a aptidão, sob as perspectivas material e formal, do Município para regular questões econômicas de interesse local.
Assim, conclui-se que o Município é competente para atuar na ordem econômica, a fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.
CLARK, Giovani. O município em face do Direito Econômico. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Lições de Direito Econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2006.
FONSECA, João Bosco Leopoldino. Direito Econômico, 6 ed., Rio de Janeiro: Forense, 2010.
GRAU, Eros Roberto . A ordem Econômica na Constituição de 1988, 14 ed., São paulo: Malheiros, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes.. Direito Administrativo Brasileiro. 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
MOREIRA, Vital. Economia e constituição. Faculdade de Direito, Coimbra, 1974.
SOUZA, Washington Peluso Albino de & CLARK, Giovani. Direito Econômico e a ação estatal na pós-modernidade. São Paulo: LTr, 2011.
SOUZA, Washington Peluso Albino de & CLARK, Giovani. Questões Polêmicas de direito econômico. São Paulo: LTr, 2008.
SOUZA, Washington Peluso Albino de. Primeiras Linhas de Direito Econômico 6ed., Belo Horizonte: Del Rey, 2005.

References: artigo 170
 artigo 173
 artigo 173
 artigo 174
 artigo 174
 artigo 173
 artigo175
 artigo 174
 artigo 170