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Timestamp: 2020-08-13 04:43:31+00:00

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﻿ SENTENCIA 2015-00933/1910-2017 DE FEBRERO 8 DE 2018
SENTENCIA 2015-00933 DE 08 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:CARACTERÍSTICAS DE LA EVALUACIÓN DE LA MALA CONDUCTA PARA EFECTOS DE DETERMINAR LA IMPROCEDENCIA DE LA PENSIÓN GRACIA. SE INDICÓ QUE LA NORMATIVIDAD EXIGE COMO PRESUPUESTO PARA GOZAR DE LA PENSIÓN GRACIA LA PRUEBA DE QUE LA PERSONA INTERESADA HAYA TENIDO BUENA CONDUCTA. ES DECIR, EL OBJETIVO DE LA PENSIÓN SE CONCIBIÓ COMO UN ESTÍMULO PARA LOS EDUCADORES. DE IGUAL FORMA, ES NECESARIO SEÑALAR QUE LA MALA CONDUCTA QUE HACE NUGATORIO EL ACCESO A LA PENSIÓN GRACIA, QUE LA MISMA DEBE OBSERVARSE EN EL EJERCICIO PROFESIONAL DEL DOCENTE, PARA LO CUAL CONCLUYÓ QUE LOS HECHOS AISLADOS NO SON FUNDAMENTO PARA NEGAR LA PRESTACIÓN SOCIAL, CON EXCEPCIÓN, DE AQUELLOS CATALOGADOS COMO GRAVES, Y QUE JUSTIFIQUEN LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN. POR CONSIGUIENTE, LAS GRAVES CONSECUENCIAS SOBRE LOS DERECHOS DEL DOCENTE POR EL NO RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA, HACEN IMPERIOSO ESTABLECER QUE LA CONDUCTA CONSIDERADA COMO REPROCHABLE SEA REITERATIVA O QUE, REALIZADA EN UNA SOLA OCASIÓN, AFECTE EN FORMA GRAVE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO, QUE IMPIDA EL CUMPLIMIENTO EFICIENTE DE LA EDUCACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:EDUCACIÓN, DOCENTE, DERECHO LABORAL, PENSIÓN DEL DOCENTE, MALA CONDUCTA DEL SERVIDOR PÚBLICO, PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA
Sentencia 2015-00933/1910-2017 de febrero 8 de 2018
Num. Interno: 1910-2017
Demandante: Yasmina Perea Rosero
Rad.: 050012333000201500933 01
2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(1), el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, consiste en determinar si la señora Yasmina Perea Rosero, al haber sido suspendida en el ejercicio de las funciones docentes como Directora de la Escuela Rural “Mercedes Abrego” por el término de sesenta (60) días, perdió el derecho al reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, al tenor de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913.
De los antecedentes administrativos allegados al plenario por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP (fls. 62 - 66) en medio magnético, se observa:
Declaración juramentada realizada por la demandante, en cual hace constar que se desempeñó como docente con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta.
Registro civil de nacimiento en que se consta que la demandante nació el 11 de abril de 1959, es decir, que para el momento de presentación de la solicitud —1 de octubre de 2009 —, contaba con más de 50 años de edad.
Certificado de antecedentes expedido por la Procuraduría General de la Nación, del 11 de junio de 2009, en el cual se observa que la señora Yasmina Perea Rosero, no registra sanción disciplinaria.
Certificado de Tiempo de Servicio expedido por la Secretaría de Educación de la Gobernación de Antioquia en la cual se observa que la demandante se vinculó como docente nacionalizada en el nivel preescolar.
Del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral Consecutivo 20142 - 2009 expedida por la Secretaría de Educación para la Cultura de Antioquia, se observa:
a) Por Decreto 1302 del 24 de julio de 1980 fue nombrada en la en la Escuela Rural Mercedes Abrego en el Municipio de Amalfi, como Directora, a partir del 8 de agosto de 1980 hasta el 30 de agosto de 1984.
b) Mediante Decreto 839 del 13 de abril de 1984 fue trasladada al Centro Educativo El Tigre en el mismo municipio de Amalfi a partir del 1 de julio de 1984 al 10 de agosto de 1994 y trasladada al Centro Educativo Jhon F Kennedy en el municipio de Vegachi mediante Decreto 4424 de 1994, a partir del 11 de agosto de 1994 hasta el 5 de septiembre de 1994.
c). A través del Decreto 3514 del 6 de septiembre de 1994 fue trasladada a ERI La Frontera en el municipio de Medellín a partir del 1 de agosto de 1994 al 6 de julio de 1997.
d). En virtud del Decreto 1691 del 7 de julio de 1997, fue trasladada a la Escuela Urbana La Frontera en el municipio de Medellín, a partir del 7 de julio de 1997 al 31 de diciembre de 2002.
— Del certificado de historia laboral de la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín se observa que mediante Decreto 13 del 6 de enero de 2004 fue incorporada a la Escuela Urbana La Frontera en el Municipio de Medellín, con efectos a partir del 1 de enero de 2003.
— Mediante el Decreto 732 del 14 de mayo de 1982 el Gobernador del Departamento de Antioquia, suspendió provisionalmente hasta por 60 días a la demandante, en su condición de Directora de la Escuela Rural “Mercedes Abrego” del municipio de Amalfi - Distrito Educativo 6 - Núcleo 24.B (fl. 22).
— Por el Decreto 1459 del 27 de septiembre de 1982, el Gobernador del Departamento de Antioquia, levantó la suspensión provisional a la demandante, a partir del 10 de septiembre de 1982 (fl. 23).
— De la lectura del acto acusado se observa que la demandante presentó solicitud de reconocimiento de la pensión gracia el día 1 de octubre de 2009 ante la entidad demandada.
— La Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, mediante la Resolución PAP 013884 del 16 de septiembre de 2010 (fls. 18 - 20), negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber sido sancionada con suspensión de las funciones docentes entre el 12 de julio de 1982 al 17 de septiembre de 1982.
— Contra la decisión anterior, la demandante interpuso recurso de reposición, el cual fue rechazado por haberse presentado en forma extemporánea mediante Auto PAP 011872 del 31 de enero de 2011 (fl. 22).
— El Concejo de Medellín en uso de las facultades legales, para el mes de mayo de 1995, exaltó la labor de la demandante, y la escogió como Maestro Distinguido, conforme se observa a folio 24 del expediente.
Previa a cualquier otra consideración, la Sala procederá a establecer si la señora Yasmina Perea Rosero, por haber sido sancionada con suspensión provisional en el ejercicio del cargo equivalente a 60 días cuando se desempeñaba como Directora de la Escuela Rural “Mercedes Abrego” en el Municipio de Amalfi (Antioquia), perdió el derecho a que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, le reconociera y pagara la pensión gracia de jubilación, al tenor de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913.
En consecuencia, procede la Sala a realizar un análisis del requisito establecido en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, relacionado con la buena conducta que debe demostrar los docentes que pretenden acceder al reconocimiento de la pensión gracia.
El artículo 46 del Decreto Ley 2277 de 1979, vigente para el momento de ocurrencia de los hechos, respecto a las causales de mala conducta, disponía:
“Causales de Mala Conducta. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta.
Por su parte, el artículo 47 ibídem, hace referencia al abandono del cargo, en los siguientes términos:
“ART. 47.—Abandono del Cargo. El abandono del cargo se produce cuando el docente sin justa causa no reasume sus funciones dentro de los 3 días siguientes al vencimiento de una licencia, una comisión o de las vacaciones reglamentarias; cuando deja de concurrir al trabajo por tres (3) días consecutivos; cuando en caso de renuncia, hace dejación del cargo antes de que se le autorice para separarse del mismo o antes de transcurridos quince (15) días después de presentada y cuando no asume el cargo dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha en que se le comunique un traslado. En estos casos la autoridad nominadora, sin concepto previo de la respectiva junta de escalafón, presumirá el abandono del cargo y podrá decretar la suspensión provisional del docente mientras la junta decida sobre la sanción definitiva de acuerdo con los plazos establecidos en el artículo 53 del presente decreto.
De otro lado, el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribe que para gozar de la pensión gracia, se debe comprobar, entre otros requisitos, haber observado buena conducta.(2)
Ahora bien, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-371 de 2002(3), expresó que el ordenamiento jurídico puede establecer el concepto de buena conducta, con el fin de condicionar el reconocimiento de un derecho o beneficio o para limitar el acceso a los cargos públicos; y señaló que este concepto debe ser aplicado en forma objetiva y razonable, en concordancia con las normas que rigen la situación en concreto. Al respecto dijo:
“…Los conceptos de buena conducta o de buen comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han sido ampliamente utilizados por el legislador. (…). Cuando son empleados por el legislador tienen, por lo general, el carácter de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas refieren “... una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado.” (4)
Lo propio de este tipo de conceptos es que, no obstante su indeterminación, los mismos deben ser precisados en el momento de su aplicación. Y tal concreción no responde a una apreciación discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro de los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse. En particular, cuando los conceptos jurídicos indeterminados afectan derechos fundamentales, la Corte ha puntualizado que su determinación debe hacerse siempre a la luz de las normas constitucionales y legales que resulten aplicables a tales derechos, y que de la indeterminación legislativa del concepto no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones injustificadas a los derechos fundamentales, entendiendo por tales restricciones, aquellas que trasciendan los límites que a cada derecho trazan las respectivas normas constitucionales y legales.(5) Agregó la Corte que en estos casos un “...mínimo de justicia material se concreta en el derecho a una decisión suficientemente fundamentada que justifique el sacrificio o la restricción a un derecho fundamental.”(6)
De la misma forma, esta Corporación en reiteradas oportunidades ha manifestado respecto a la mala conducta que hace nugatorio el acceso a la pensión gracia, que la misma debe observarse en el ejercicio profesional del docente, para lo cual concluyó que los hechos aislados no son fundamento para negar la prestación social, con excepción, de aquellos catalogados como graves, y que justifiquen la imposición de la sanción. Al respecto, se sostuvo(7):
“…Indudablemente la ley exige como presupuesto para gozar de esta prestación la prueba de que la interesada haya observado buena conducta; sin embargo, tal expresión no puede entenderse referida a una situación determinada sino que sus alcances abarcan el comportamiento que durante todo el tiempo de docente observó pues la pensión gracia fue concebida como un estímulo a los educadores, entre otras razones, por su dedicación y buen comportamiento.
Ahora bien, si la falta es grave y se comete una sola vez esta no requiere permanencia; en otras palabras el transcurso del tiempo tampoco es esencial porque la falta pudo haberse cometido mucho tiempo atrás. Un solo hecho aislado sin la gravedad que reviste otro tipo de faltas no puede servir como parámetro de evaluación y por ende esgrimido como argumento para negar el derecho pensional.” (negrilla fuera de texto).
Así mismo, en lo atinente a la exigencia de observar buena conducta contenida en el numeral 4º, artículo 4º de la Ley 114 de 1913, para obtener el derecho a la pensión gracia, esta Corporación ha sostenido(8):
La mala conducta como causal para la pérdida de la pensión gracia, debe ser el resultado de un análisis que lleve a la convicción de que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable; no se trata de una actuación considerada de manera aislada.”
Y, en un caso similar, también precisó(9):
El actor laboró por más de 20 años al servicio del magisterio del Distrito y si bien es cierto que fue suspendido durante 8 meses como consecuencia de su participación en una huelga, éste sólo hecho no implica que hubiera observado mala conducta, pues se trata de una circunstancia aislada. La mala conducta a que se refiere la norma es aquella que reviste cierta permanencia a lo largo de la carrera docente, de tal manera que permita concluir que su comportamiento fue persistentemente inadecuado.
En estas condiciones, no resultaría justo que un sólo hecho sirva como parámetro de evaluación y sea éste esgrimido como razón para decidirle en forma adversa el derecho pensional.
Ciertamente, las graves consecuencias sobre los derechos del docente por el no reconocimiento de la pensión gracia, hacen imperioso establecer que la conducta considerada como reprochable sea reiterativa o que, realizada en una sola ocasión, afecte en forma grave la prestación del servicio, que impida el cumplimiento eficiente de la educación.
Bajo este contexto, se hace necesario analizar si la conducta desplegada por la señora Yasmina Perea Rosero, por la suspensión provisional en el ejercicio de sus funciones como Directora de la Escuela Rural “Mercedes Abrego” en el Municipio de Amalfi (Antioquia), reviste la connotación necesaria para negarle el beneficio gracioso reclamado.
En el sub lite se encuentra demostrado que la demandante por el Decreto 1302 del 24 de julio de 1980 fue nombrada a partir del 8 de agosto de 1980 en la Escuela Rural Mercedes Abrego en el Municipio de Amalfi, como Directora, cargo que desempeñó hasta el 30 de agosto de 1984 cuando fue trasladada mediante Decreto 839 del 13 de abril de 1984 al Centro Educativo El Tigre en el mismo municipio hasta el 10 de agosto de 1994. Nuevamente fue trasladada al Centro Educativo Jhon F Kennedy en el municipio de Vegachi (Antioquia) mediante Decreto 4424 de 1994, a partir del 11 de agosto de 1994 hasta el 5 de septiembre de 1994, para luego ser trasladada a E.R.I. La Frontera en el municipio de Medellín a partir del 1 de agosto de 1994 hasta el 6 de julio de 1997 (Decreto 3514 del 6 de septiembre de 1994). Por virtud del Decreto 1691 del 7 de julio de 1997, fue trasladada a la Escuela Urbana La Frontera en el municipio de Medellín, a partir del 7 de julio de 1997 al 31 de diciembre de 2002. Finalmente fue incorporada a la Escuela Urbana La Frontera en el Municipio de Medellín, con efectos a partir del 1 de enero de 2003.
Del material probatorio allegado al expediente se observa que la demandante fue suspendida provisionalmente por sesenta (60) días en el ejercicio de sus funciones, como Directora de la Escuela Rural “Mercedes Abrego” del municipio de Amalfi —Distrito Educativo 6— Núcleo 24B, por no haberse presentado a cumplir con sus funciones docentes del 1 al 10 de febrero de 1982, mediante el Decreto 732 del 14 de mayo de 1982 (fl. 22) suscrito por el Gobernador del Departamento de Antioquia, por haberse configurado el abandono de cargo.
No obstante lo anterior, dicha suspensión fue levantada mediante Decreto 1459 del 27 de septiembre de 1982 expedido por el Gobernador del Departamento de Antioquia de la época, a partir del 10 de septiembre de 1982 (fl. 23).
Así las cosas, la Sala observa que el único antecedente censurable dentro del ejercicio como docente de la señora Perea Rosero, se reduce a la sanción provisional en el ejercicio del cargo, impuesta por el supuesto abandono de cargo ocurrido en los días 1 al 10 de febrero de 1982; sin embargo, si bien es cierto que la misma se encuentra prevista por el Decreto 2277 de 1977 como una causal de mala conducta(10), también lo es, que no existe probanza en el expediente, que demuestre que la demandante haya sido efectivamente sancionada disciplinariamente por esos hechos, lo anterior lo corrobora el hecho que mediante Decreto 1459 del 27 de septiembre de 1982 (fl. 23) le fue levantada la suspensión provisional a partir del 10 de septiembre de 1982, con antelación al cumplimiento del plazo impuesto, como tampoco que esta conducta haya sido reiterada en el tiempo.
Lo anterior, permite inferir que desde el nombramiento de la demandante como docente en el año de 1980, estuvo vinculada a la educación en diferentes instituciones del Departamento de Antioquia y el Municipio de Medellín, y fue ascendida al cumplir los requisitos de ley; sin que en el expediente se haya demostrado, un proceder indebido o reiterado durante el ejercicio de la actividad docente, o que su gravedad amerite el no reconocimiento prestacional deprecado
Sentado lo anterior, procede entonces la Sala a reiterar la línea jurisprudencia que ha sostenido esta Corporación, para concluir que el abandono de cargo como causal de mala conducta, censurable en un determinado momento, no puede ser considerado como motivo suficiente para negar el derecho a la pensión gracia, pues como se logró comprobar en el plenario, la señora Perea Rosero a lo largo de más de 20 años de servicio docente, no demostró conducta errada ni mucho menos reiterada.
Así las cosas, la conducta sancionada mediante Decreto 732 del 14 de mayo de 1982, por tratarse de un hecho aislado, no posee la fuerza suficiente para ser recriminable y en consecuencia negar el derecho a la pensión gracia pretendida, más aún si se tiene en cuenta la trayectoria que como docente desplegó la demandante, demostrando la buena conducta, circunstancias que no merece tenerse como suficientes para hacer nugatorio el derecho solicitado, conforme a la jurisprudencia anteriormente citada.
Al respecto, esta Corporación reiteró en Sentencia del 12 de mayo de 2011 con ponencia del doctor Gerardo Arenas Monsalve, dentro del Expediente 2045-09, que:
“La Sala no pasa por alto que, en relación con el requisito de la buena conducta exigido para el reconocimiento de la pensión gracia, se ha venido sosteniendo que los hechos considerados como causales de mala conducta deben ser reiterados durante el ejercicio de la actividad docente o aislados, pero de tal gravedad, que ameriten la negativa del reconocimiento prestacional. No obstante lo anterior, como quedo visto, en el caso concreto al demandante le fue impuesta la sanción más drástica de que puede ser objeto un docente, esto es, la exclusión del escalafón lo que le trajo consigo la destitución del cargo que venía desempeñando en el Distrito Capital, en virtud de lo dispuesto en el artículo 70 del Decreto 2480 de 1986, con ocasión de haberse acreditado mediante proceso disciplinario el abandono de su cargo como docente oficial. Entonces, la negativa al reconocimiento de la pensión gracia no se determina por| el abandono del cargo per se, sino que deben tenerse en cuenta las circunstancias especiales en que éste ocurre, así como las consecuencias de tal comportamiento respecto del docente como del entorno escolar”.
Así las cosas, la Sala reitera la línea jurisprudencia, para llegar a la conclusión que la conducta por la cual fue sancionada la señora Yasmina Perea Rosero, no puede ser considerada como causa suficiente para negar el derecho a la pensión gracia, pues por más de 20 años, prestó sus servicios a la docencia; y si bien, el hecho aislado del cual derivó la sanción mencionada es censurable, por sí misma no puede tener la capacidad suficiente para negar el beneficio prestacional reclamado, al no haberse probado una mala conducta reiterada en el tiempo.
Vistas las consideraciones que anteceden, la señora Perea Rosero, reunió la totalidad de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, para tener derecho a la pensión gracia, al haber acreditado los 50 años de edad y 20 años de servicios como docente territorial y haber demostrado calidades personales y profesionales, conforme a las consideraciones anteriores; por lo que resulta evidente que logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados; por lo que el fallo apelado que accedió a las súplicas de la demanda, merecer ser confirmado.
Fue acertada la decisión del juez de primera instancia, al declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenar el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, por lo que habrá de confirmarse la sentencia apelada en este sentido, por las razones expuestas en líneas anteriores.
1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el tres (3) de octubre de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las súplicas de la demanda promovida por la señora Yasmina Perea Rosero contra la Unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social - UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
1. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.
2. “ART. 4º.—Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…)
4.Que observa buena conducta.”.
3. Sentencia de 14 de mayo de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
4. Eduardo García de Enterría, Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo. Ed. Civitas S.A., Madrid, 1986, Tomo I, p. 433.
5. Sentencia T-706 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta sentencia, la Corte encontró que se vulneraban los derechos constitucionales de los reclusos cuando al amparo de la indeterminación de ciertos conceptos jurídicos de carácter reglamentario se les impedía la difusión dentro del penal de informaciones legítimas dentro de un orden democrático.
7. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. Sentencia de 7 de septiembre de 2006, Radicación numero: 25000-23-25-000-2002-13151-01 (4896-04), Actora: María del Carmen Velásquez S.
8. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 25 de septiembre de 1997, Exp. 15734, Consejera Ponente: Clara Forero de Castro.
9. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 2 de diciembre de 1999, Consejera Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Radicación 1321-99. Actor: Rafael Enrique Ávila Rivera.
10. Literal f) artículo 46 del Decreto 2277 de 1979.

References: artículo 150
 artículo 4
 Resolución 
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 46
 artículo 47
 artículo 53
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 70
 artículo 46