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Timestamp: 2019-02-17 08:01:59+00:00

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Consiglio di Stato: anomalie a appalto a corpo
LAVORI PUBBLICI - 060
Consiglio di Stato, Sezione V – Sentenza 7 febbraio 2002, n. 702
Anche negli appalti aventi per oggetto un contratto "a corpo", la valutazione delle offerte anomale deve prendere in considerazione le singole voci di prezzo, prescindendo da una valutazione complessiva dell’offerta - La valutazione deve essere incentrata solo sull’esame dei documenti prodotti dagli offerenti e su dati facilmente riscontrabili, con esclusione di valutazioni attinenti alle capacità imprenditoriali dei singoli partecipanti sia per la maggior difficoltà che presentano che, in, particolare, per la indisponibilità da parte degli Enti appaltanti di elementi certi in ordine alla capacità produttiva ed organizzativa delle imprese.
(si veda in termini Consiglio di Stato, Sezione VI, 4 gennaio 2002, n. 157)
sul ricorso in appello n. 9819/2000, proposto dall’I.C.G. s.r.l., in proprio e nella qualità di capogruppo dell’A.T.I. costituenda tra la stessa I.C.G. s.r.l. e l’impresa G.P. s.r.l. in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. S.P.L. ed elettivamente domiciliato in ...
l’Ente Sardo Acquedotti e Fognature (ESAF), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
il C.E.R., in persona del Presidente p.t. in proprio e quale capogruppo A.T.I. tra il C.E.R. la F. S.p.A., rappresentato e difeso dall’Avv. N.M., elettivamente domiciliato in ...
della sentenza del T.A.R. della Sardegna n. 640 del 27 luglio 2000;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ESAF e del C.E.R.;
Vista l’ordinanza n. 5879 del 2000, con la quale è stata respinta la richiesta di sospensione della esecuzione della sentenza appellata;
Relatore alla pubblica udienza del 3 luglio 2001 il Consigliere Goffredo Zaccardi e uditi, altresì, l’Avv. P.L. e l’Avv. M.;
Visto il dispositivo della decisione n. 402 del 9 luglio 2001;
La I.C.G. s.r.l. impugna la sentenza del T.A.R. per la Sardegna n. 640/2000 con cui è stato rigettato il ricorso presentato per l’annullamento degli atti con i quali l’ESAF - Ente Sardo Acquedotti e Fognature - ha ritenuto anomala l’offerta presentata dalla Società stessa nella procedura concorsuale di appalto dei lavori di costruzione dell’impianto di depurazione dei Comuni di Carbonia e S. Giovanni Suergiu ed ha aggiudicato i lavori al C.E.R.
Sono riproposte le censure di primo grado:
1) Eccesso di potere per difetto di presupposti, carenza di motivazione e sviamento: negli appalti a corpo la serietà dell’offerta deve essere valutata non solo con riguardo ai singoli prezzi ma anche in relazione al prezzo complessivo e tenendo conto della capacità produttiva ed organizzativa dell’impresa;
2) La Commissione di gara ha operato in modo illogico e contraddittorio nell’escludere l’offerta della I.C.G. s.r.l. che aveva correttamente documentato la serietà della sua offerta;
3) L’aggiudicazione è conseguentemente affetta da illegittimità derivata.
Si sono costituiti sia il Consorzio controinteressato che l’Avvocatura Generale dello Stato a difesa dell’ESAF e, con memorie, hanno confutato gli argomenti dell’appellante.
La causa è passata in decisione all’udienza del 3/7/2001.
La Società indicata in epigrafe appella la sentenza n. 640/2000 del T.A.R. per la Sardegna con cui è stato rigettato il ricorso proposto in primo grado per l’annullamento:
A) della determinazione del Direttore Generale dell’ESAF n. 289 del 12 /4/2000 di esclusione dell’offerta della attuale appellante dalla procedura concorsuale di appalto dei lavori di costruzione dell’impianto di depurazione dei Comuni di Carbonia e S. Giovanni Suergiu per un importo a base d’asta di £ 12.091.632.569;
B) della relazione della Commissione di valutazione delle offerte anomale del 30/3/2000 e di tutte le determinazioni dei verbali di gara con riguardo in particolare al verbale n. 5 del 30/3/2000 nella parte in cui non ha ritenuto giustificato il ribasso offerto dalla Società stessa nonché della aggiudicazione dell’appalto al C.E.R.
Essenzialmente la sentenza appellata ha respinto le censure svolte nell’atto introduttivo del giudizio negando che negli appalti a corpo, al fine di individuare l’anomalia delle offerte, debbano essere considerati non solo i singoli prezzi, ma vada anche accertato se, tenuto conto della specifica capacità produttiva ed organizzativa delle imprese offerenti, il prezzo complessivo offerto sia tale da remunerare le singole imprese in quanto la differenza delle singole voci di spesa potrebbe trovare una adeguata contropartita nell’ambito di tutti gli altri fattori di produzione ed, inoltre, ritenendo indenne da vizi logici la valutazione effettuata dalla Commissione di gara che si è in concreto pronunciata sull’offerta della I.C.G. s.r.l.
A giudizio del Collegio la decisione è corretta e puntuale:
1) per quanto concerne il primo punto si deve osservare che è la legge a determinare l’obbligo della considerazione delle singole voci di prezzo ed a non richiedere una valutazione complessiva dell’offerta per tutti gli appalti senza distinzione tra appalti a corpo ed appalti a misura, in tal senso dispone in modo inequivoco l’articolo 21, comma 1-bis, della legge 11/2/1994, n. 109 nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall’art. 7 del decreto-legge 3/4/1995, n. 101, convertito nella legge 2/6/1995, n. 216 e successive modificazioni.
Detta disposizione prevede, infatti, che le offerte siano “corredate,fin dalla loro presentazione,da giustificazioni relativamente alle voci di prezzo più significative, indicate nel bando di gara o nella lettera d’invito, che concorrono a formare un importo non inferiore al 75 per cento di quello posto a base d’asta”.
Il tenore letterale della norma non consente, ad avviso del Collegio, interpretazioni estensive trattandosi di disposizione diretta a regolare in modo rigoroso e puntuale le condizioni di accesso alla gara.
Peraltro, nello stesso art. 21 della legge n. 109 sono contemplati i due tipi di appalto di cui si discute e non è, quindi, priva di significato la mancanza della distinzione degli stessi quanto alla disciplina della anomalia delle offerte.
Il legislatore, in definitiva, ha preferito che la fase, complessa e delicata, della valutazione delle offerte anomale sia incentrata solo sull’esame dei documenti prodotti dagli offerenti e su dati facilmente riscontrabili, con esclusione di valutazioni attinenti alle capacità imprenditoriali dei singoli partecipanti sia per la maggior difficoltà che presentano che, in, particolare, per la indisponibilità da parte degli Enti appaltanti di elementi certi in ordine alla capacità produttiva ed organizzativa delle imprese.
2) Con riguardo alla seconda censura dell’appello è opportuno ricordare che la Commissione di gara dopo l’esame delle giustificazioni prodotte dalla Società appellante al momento di presentazione dell’offerta, ha richiesto ulteriori elementi di valutazione in ordine ad alcune voci - tra le quali la n. 6 che ha portato poi alla esclusione della Società appellante - e che in esito all’esame degli ulteriori elementi forniti ha ritenuto non giustificata detta voce (verbale n. 5 del 30/3/2000) relativa alla fornitura e getto in opera di conglomerato cementizio a resistenza garantita Rck 25 (n. 174 dell’elenco prezzi) per la somma di £ 101.835.621.
Tale valutazione è, ad avviso del Collegio, fondata su elementi condivisibili ed, invero, la prima delle analisi dei costi presentata dalla Società I.C.G. s.r.l. era inadeguata perché l’incidenza della casseratura non era di 2 mq. per ogni mc. di calcestruzzo messo in opera, ma di 3 mq. con una alterazione dei costi che è proprio la ragione della presentazione di una offerta in parte diversa - anche se questo profilo non è stato rilevato dalla Commissione di gara - e ha indotto ripetutamente negli scritti difensivi la Società appellante a precisare che invece, non si trattava di offerta diversa ma semplicemente della integrazione della unica offerta proposta nella seconda analisi dei costi che ha seguito la richiesta di precisazioni suindicata.
Per quel che riguarda questa seconda analisi la Commissione ha rilevato che non era stato giustificato in modo idoneo il nuovo costo del calcestruzzo più basso, evidentemente, di quello esposto nella prima analisi per consentire di assorbire il maggior costo delle casserature, in quanto i documenti allegati per provare i minori costi erano riferiti ad un diverso tipo di calcestruzzo non idoneo per l’esecuzione dell’opera (cfr. sul punto le sintetiche ma chiare motivazioni contenute nel verbale n. 5 del 30/3/2000).
Le argomentazioni svolte nell’appello e negli ulteriori scritti dalla difesa della Società appellante non intaccano la solidità della valutazione effettuata dalla Commissione:
non ha pregio sostenere che si doveva tener conto del livello degli sconti effettuati dal fornitore alla Società appellante perché la dimostrazione che se ne dava era come si è detto contraddittoria ed insufficiente, né può avere alcun rilievo la documentazione acquisita successivamente nel corso del giudizio per infirmare la valutazione svolta nel procedimento che ha portato alla adozione dell’atto impugnato.
3) Si deve ancora osservare che appare esatta la valutazione del primo giudice in ordine alla novità della censura espressa in una memoria, ma non nel ricorso, con cui si sostiene che la valutazione dei singoli prezzi non possa prescindere dalla loro incidenza sull’offerta complessiva e si richiama una pronuncia della Sesta Sezione del Consiglio di Stato (n. 707 del 10/2/2000) che si è orientata in tal senso, sono comunque esatte anche le considerazioni svolte nel merito - pur non necessarie essendo la censura inammissibile - nella sentenza appellata in ordine alla diversa entità percentuale della voce di costo in discussione, ben più significativa dal caso esaminato nella decisione richiamata.
4) Dalla reiezione delle censure avanzate con i primi due motivi dell’appello consegue anche la infondatezza della censura di illegittimità derivata rivolta avverso l’atto di aggiudicazione.
Alla stregua delle considerazioni che precedono l’appello va rigettato.
Sussistono, tuttavia, motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta rigetta l’appello indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 3 e 4 luglio 2001 del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez. V -, riuniti in Camera di Consiglio, con l’intervento dei sigg.ri:
Andrea Camera, Presidente f.f.
Goffredo Zaccardi, Consigliere est.
Consiglio di Stato, Sezione VI – Sentenza 14 gennaio 2002, n. 157
4. Con il secondo mezzo, si lamenta che il giudizio di anomalia è carente di istruttoria e di motivazione, limitandosi a contestare singole voci del prezzo complessivo offerto, peraltro erroneamente, e senza fornire elementi da cui si evinca la inattendibilità complessiva dell’offerta, nonché senza una verifica analitica di tute le singole voci di prezzo.
4.1. Il mezzo è fondato.
Giova in termini generali osservare che la verifica di un’offerta sospetta di anomalia deve essere condotta analiticamente, al fine di pervenire ad un giudizio finale di attendibilità o inattendibilità: vanno perciò considerate le singole componenti dell’offerta, e va valutato se la anomalia di singole componenti si traduca in un giudizio di inattendibilità dell’offerta complessiva (C. Stato, sez. VI, 10 febbraio 2000, n. 707; C. Stato, sez. VI, 19 maggio 2000, n. 2908).
La circostanza che un appalto sia a corpo non esclude che la verifica di anomalia vada condotta, con lo stesso metodo sopra indicato, in relazione alle singole voci da cui scaturisce l’offerta finale di un unico prezzo.
Nel caso di specie, i provvedimenti impugnati non contengono una verifica analitica e completa di tutte le voci di prezzo.
Ne sono invece verificate solo alcune, in relazione alle quali è stato efficacemente controdedotto che determinate quantità, che la stazione appaltante ritiene mancanti, sono state incluse sotto altre voci dell’offerta.
Il vizio del giudizio di anomalia risiede in due elementi:
da un lato, sono state considerate solo alcune voci dell’offerta, senza andare a verificare se certe voci e quantità ritenute carenti non fossero state incluse in altre componenti dell’offerta;
dall’altro lato, non si è chiarita la incidenza quantitativa e qualitativa delle voci sospette sull’entità complessiva dell’offerta, e soprattutto, non si sono indicati i motivi per cui l’offerta nel suo complesso va giudicata inattendibile.
Alla luce di tali elementi, i due provvedimenti impugnati, di esclusione per anomalia, e di conseguente aggiudicazione al secondo classificato, vanno annullati, con onere per la stazione appaltante di rinnovare il giudizio di anomalia, tenendo conto dei criteri indicati nella presente pronuncia.

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