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Timestamp: 2018-08-18 02:30:05+00:00

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﻿ SENTENCIA T-979 DE NOVIEMBRE 27 DE 2006
SENTENCIA T-979 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:DERECHO A LA AUTONOMÍA POLÍTICA INDÍGENA Y EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE DIVERSIDAD ÉTNICA Y CULTURAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ÉTNICA Y CULTURAL, ENTIDAD TERRITORIAL INDÍGENA, AUTONOMÍA POLÍTICA DEL PUEBLO INDÍGENA, GOBERNADOR DE COMUNIDAD INDÍGENA
Sentencia T-979 de noviembre 27 de 2006
Sentencia T-979 de 2006
Ref.:: Expediente T-1361092
Peticionario: Jaime de Jesús Carlosama Fuelantala y otros miembros de la comunidad del Resguardo Indígena de Muellamués de Guachucal - Nariño.
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
El expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por los artículos 241 numeral 9º de la Constitución Política y 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección número seis ordenó revisarlo, mediante auto de 15 de junio de 2006.
Jaime de Jesús Carlosama Fuelantala y otros miembros de la comunidad del Resguardo Indígena de Muellamués de Guachucal (Nariño) interpusieron el 12 de enero de 2006 acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Guachucal (Nariño), por considerar vulnerados derechos constitucionales de la comunidad, específicamente el derecho de petición, la autonomía indígena y el principio constitucional de diversidad étnica y cultural, por los hechos y razones que cabe resumir así:
1. En el mes de mayo de 2002 el Cabildo del Resguardo Indígena de Muellamués en desarrollo de sus facultades impuso sanciones a 13 comuneros debido a su mal comportamiento en hechos relacionados con el reparto de tierras recuperadas por el resguardo. Una de las sanciones impuestas fue la imposibilidad de elegir y/o ser elegido para cualquier cargo dentro de la comunidad, y en especial dentro del cabildo, por el término de diez (10) años. Según se ratifica en el acta 0010 de 16 de junio de 2002, una de las personas afectadas por estas sanciones es el señor José Carmen Cuastumal.
2. A pesar de lo anterior, el señor José Carmen Cuastumal fue postulado y elegido como gobernador del mencionado cabildo para el año 2006, en elección que se realizó el día 8 de diciembre de 2005, de acuerdo con las costumbres y tradiciones de la comunidad indígena en cuestión.
3. Ante la existencia de la inhabilidad antes mencionada varias de las personas accionantes y otros miembros de la misma comunidad indígena realizaron gestiones tendientes a impedir que el señor Cuastumal fuera oficialmente reconocido como gobernador del resguardo y que tomara posesión del cargo, hecho que estaba previsto para el día 1º de enero de 2006. Entre tales gestiones se cuentan, en su orden, sendos derechos de petición a la dirección de etnias del Ministerio de Interior y de Justicia, al gobernador saliente del resguardo Muellamués y al Alcalde Municipal de Guachucal, Nariño, en cuyo territorio se encuentra asentado este resguardo indígena.
4. Según resulta de las consultas y solicitudes a que se ha hecho referencia, la dirección de etnias del Ministerio del Interior mediante Oficio OF105-23225-DET-100 enviado vía fax el día 30 de diciembre de 2005 al Alcalde Municipal de Guachucal, le pide revisar la situación planteada. También le advierte que de conformidad con lo previsto en el artículo 330 de la Constitución Política, los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados según los usos y costumbres de las respectivas comunidades, en razón de lo cual las autoridades civiles, militares, policiales y eclesiásticas deben abstenerse de interferir en estos temas.
5. Las peticiones dirigidas al gobernador saliente del resguardo y al Alcalde Municipal de Guachucal no fueron respondidas antes del día 1º de enero de 2006, fecha prevista para la posesión del nuevo gobernador del resguardo.
6. En esta última fecha, y al darse inicio al acto dentro del cual debía cumplirse la posesión del nuevo gobernador, los miembros de la comunidad para quienes el señor Cuastumal se encontraba inhabilitado manifestaron su oposición a la diligencia, la cual, según se afirma en el escrito que dio inicio a la acción de tutela, se cumplió gracias a la intervención de agentes armados que acudieron al lugar en compañía y bajo las órdenes del alcalde municipal, señor Franklin Eulises Ortega Ruano.
7. Durante esta diligencia, y como parte de ella, —según relatan los accionantes—, los agentes de policía arrebataron al señor Jaime de Jesús Carlosama la insignia distintiva del gobernador del resguardo y la entregaron al señor José Carmen Cuastumal, siendo su intervención definitiva para consumar la posesión del citado como gobernador del resguardo Muellamués contra la voluntad de la mayoría de los asistentes. De acuerdo con el relato de los accionantes, este hecho es de grave y especial significación para la comunidad indígena, dado que sus normas internas consideran sagrada la mencionada insignia y prevén reglas muy estrictas en cuanto a quiénes y en qué casos pueden tenerla en su poder.
8. Los accionantes consideran que, en razón de los hechos relatados, el Alcalde Municipal de Guachucal ha afectado los derechos fundamentales de la comunidad indígena en cuestión, de una parte al no haber dado contestación oportuna al derecho de petición ante él presentado por los representantes de esta, y de otra, al haber intervenido, sin facultad, para hacer posible la posesión del gobernador Cuastumal contra la voluntad y las normas internas de la comunidad indígena, desconociendo así derechos fundamentales garantizados por la Constitución Política.
Por auto de 13 de enero de 2006, el Juzgado Promiscuo Municipal de Guachucal (Nariño) admitió la acción de tutela interpuesta y decretó las pruebas que estimó necesarias para el esclarecimiento de los hechos que dieron lugar a esta acción.
Respuesta del Alcalde Municipal de Guachucal
Mediante memorial presentado el día 19 de enero de 2006 al juzgado de conocimiento (fls. 58 a 63 del cuaderno original), el alcalde accionado, señor Franklin Eulises Ortega Ruano, se pronunció con respecto a la demanda de tutela.
En relación con los hechos aducidos, el alcalde dice no aceptarlos ni rechazarlos, sino atenerse a lo que resulte probado. No obstante, a continuación niega cualquier posible vulneración a los derechos fundamentales de los accionantes, por lo que se opone a sus pretensiones.
En lo relacionado con el derecho de petición de los accionantes, aduce el alcalde que para esa fecha aún no había vencido el término de 15 días previsto en el Código Contencioso Administrativo, por lo que mal podría hablarse de violación de este derecho. Sin embargo, simultáneamente reconoce que la petición presentada por los accionantes fue respondida de manera pública y verbal durante la diligencia de posesión del nuevo cabildo, cuando argumentó que no existían fundamentos jurídicos que determinaran una ilegalidad en la posesión del cabildo elegido por la misma comunidad.
En su respuesta el alcalde explica cómo conjuntamente con el personero municipal analizaron los documentos aducidos por la comunidad como sustento de la inhabilidad alegada, determinando que dichos documentos no tenían el indicado alcance, motivo por el cual se prosiguió con la elección.
Más adelante hace algunas consideraciones adicionales en torno a estos mismos documentos, llamando especialmente la atención sobre el hecho de que la resolución de mayo 18 de 2002 y el acta de junio 16 del mismo año no contienen nombres de personas sancionadas, encontrándose estos en un documento separado, ante lo cual sugiere la existencia de argucias encaminadas a crear confusión en las autoridades competentes.
Menciona también que, con anterioridad a la elección que tuvo lugar el 8 de diciembre de 2005, la alcaldía municipal realizó una reunión “... donde se nos informó que las mencionadas resoluciones únicamente tenían por objeto el de intimidación hacia los demás miembros de la comunidad indígena (...) y que por lo tanto al igual que los demás miembros opcionados a elecciones se encontraban plenamente habilitados para poder acceder al derecho constitucional de ser elegidos...” (no se encuentra resaltado en el texto original).
Como razón adicional que a su entender prueba la ausencia de inhabilidades en el señor José Carmen Cuastumal relata el alcalde que dicho señor ha hecho parte de la junta directiva de la EPS Mallamás, lo que no sería posible en caso de existir la inhabilidad alegada.
Finalmente el alcalde accionado afirma no haber existido ninguna ingerencia indebida de parte de la alcaldía municipal a su cargo en lo sucedido en las jornadas del 8 de diciembre de 2005 (fecha en que se realizó la elección del cabildo y del gobernador del resguardo) y del 1º de enero de 2006 (cuando dichos funcionarios tomaron posesión de sus cargos), por todo lo cual considera que no debió haberse dado trámite a esta acción de tutela.
Pruebas recaudadas durante la primera instancia
Durante el trámite adelantado ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Guachucal se aportaron las siguientes pruebas:
• Declaración del señor José Arturo Pastas Perugache, rendida el 18 de enero de 2006 (fls. 44 y 45 del cuaderno original).
• Declaración del señor Joaquín Cuatín, rendida el 18 de enero de 2006 (fls. 46 y 47 ibídem).
• Declaración de la señora Rosa Elvira Chalacama Chalacán, rendida el 18 de enero de 2006 (fls. 49 y 50).
• Oficio PMG 2006 447 suscrito por Eduardo Guerrero Benavides, Personero Municipal de Guachucal, presentado el 17 de enero de 2006 (fls. 51 y 52).
• Declaración del señor Jaime de Jesús Carlosama Fuelantala, rendida el 19 de enero de 2006 (fls. 53 y 54).
• Declaración de la señora Lidia del Rocío Moreno Cuastumal, rendida el 19 de enero de 2006 (fls. 55 a 57).
El juzgado de conocimiento mediante sentencia de 24 de enero de 2006, consideró improcedente la acción de tutela y consecuentemente decidió no tutelar los derechos invocados por los accionantes.
Las razones fundamentales que justificaron esta decisión se refieren al hecho de que la petición dirigida a la alcaldía sí fue respondida, aun cuando en sentido contrario al deseado por los accionantes. Se agrega que, en relación con este derecho, la tutela es improcedente pues existe carencia actual de objeto y se trata de un hecho consumado, teniendo en cuenta que ya se produjo la posesión de los nuevos cabildantes y del gobernador elegidos el 8 de diciembre de 2005, que es justamente lo que la petición buscaba impedir que ocurriera.
En su sentencia el despacho consideró innecesario hacer un análisis de las pruebas solicitadas por los accionantes, ya que las mismas “... no merecen mayor desgaste jurídico”.
Más adelante explica que los demás derechos invocados en este caso son derechos colectivos cuyos titulares son las personas que conforman la comunidad indígena, situación que también hace improcedente la tutela. Agrega que esta solo tendría cabida si verdaderamente pudiera hablarse de derechos fundamentales de la comunidad indígena, para lo cual es necesario que exista conexidad con el derecho a la vida, esto es que la supervivencia de la comunidad se encuentre amenazada, o al menos que esté en riesgo el mantenimiento de la integridad étnica y cultural de la comunidad, nada de lo cual ocurre en el presente caso. Que en cambio lo que está en discusión es la presunta invalidez de un proceso electorero (sic), punto cuya decisión no corresponde al juez de tutela, sino a la justicia administrativa o eventualmente a la de la misma comunidad indígena.
Impugnada esta decisión por los accionantes, el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Ipiales decidió en segunda instancia declarar nulo todo lo actuado con posterioridad al auto admisorio, por considerar que no se había vinculado al trámite ni brindado oportunidad de defensa a todos los sujetos que era necesario involucrar. En consecuencia, ordenó al a quo reanudar la actuación notificando y vinculando a este trámite a varias personas, entre ellas el ya mencionado José Carmen Cuastumal, tanto a título personal como en su calidad de Gobernador del Resguardo Muellamués, al anterior gobernador del cabildo, señor José Arturo Pastas Perugache, y a todos los miembros del nuevo cabildo elegido para el mismo periodo.
Reanudada la actuación en el despacho de primera instancia, la secretaria general de la Alcaldía de Guachucal envió con destino al expediente fotocopias simples de las actas de elección y posesión del Cabildo y del Gobernador del Resguardo Muellamués para el periodo 2006, las cuales están visibles a folios 97 a 102 del cuaderno principal.
De otra parte, realizó las notificaciones ordenadas por el ad quem y recibió nuevamente las declaraciones de Joaquín Cuatín (fl. 119), Jaime de Jesús Carlosama (fls. 120 y 121), Rosa Elvira Chalacama Chalacán (fls. 122 y 123), Lidia del Rocío Moreno Cuastumal (fls. 124 a 127) y José Arturo Pastas Perugache (fls. 128 a 129).
Cumplido lo anterior, el despacho dictó nuevamente sentencia el 23 de febrero de 2006, cuyo contenido es una reproducción idéntica de la providencia de fecha enero 24 del mismo año, precedida apenas por una breve explicación de las razones por las cuales debió procederse a dictar una nueva sentencia.
Impugnación de los accionantes
Tal como lo hicieron frente a la sentencia originalmente dictada por el despacho de conocimiento, los accionantes impugnaron también la sentencia de 23 de febrero de 2006. Las razones fundamentales de la impugnación pueden resumirse como sigue:
En primer lugar, los accionantes invocan jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional (1) conforme a la cual es válido hablar de derechos fundamentales de las comunidades indígenas, los cuales no tienen el grado de restricción que presenta el juez de primera instancia. A este respecto destacan el derecho a la integridad étnica, cultural y social de las comunidades indígenas, además del derecho a conservar las costumbres y tradiciones de la comunidad.
Los impugnantes rechazan el manejo dado por el despacho al tema probatorio, al desechar las declaraciones incorporadas al proceso por iniciativa de los accionantes. Al mismo tiempo resaltan cómo los pronunciamientos del Alcalde Municipal de Guachucal y del personero del mismo municipio implican un reconocimiento de su indebida ingerencia en temas de exclusiva competencia de la comunidad indígena. También rechazan las explicaciones dadas por el alcalde y aparentemente acogidas por el despacho de primera instancia, en el sentido de que la participación del señor Cuastumal en la junta directiva de una EPS prueba la inexistencia de inhabilidad, resaltando que este último tema se rige por las leyes civiles y el derecho común, mientras que la posibilidad o no de ser elegido como gobernador del cabildo es un tema que compete únicamente a la respectiva comunidad indígena.
Resaltan también que el resguardo pertenece a la comunidad indígena de los Pastos, la cual se caracteriza por su apego a la tradición oral y a la prevalencia de la realidad sobre las formalidades, por lo cual es errada la forma como el alcalde municipal pretendió determinar la validez de la sanción aducida por la comunidad.
Finalmente explican que la acción de tutela interpuesta no pretende, como parece entenderlo el despacho de primera instancia, un pronunciamiento judicial sobre la validez de la inhabilidad alegada o de la elección cumplida el 8 de diciembre de 2005, sino precisamente que se garantice a la comunidad el derecho a decidir libre y autónomamente sobre estos temas, sin interferencia alguna de parte de las autoridades civiles.
Conocido nuevamente el proceso por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Ipiales, este despacho resolvió mediante sentencia del 18 de abril de 2006 confirmar en todas sus partes el fallo objeto de impugnación. La motivación de este fallo coincide en gran medida con la que sustentó la providencia del a quo, si bien contiene frecuentes y extensas citas de la jurisprudencia de esta Corte Constitucional.
La sentencia de segunda instancia entiende también que el principal derecho fundamental cuya violación se discutía era el de petición, y a este respecto reitera que la tutela debería ser denegada por cuanto el despacho accionado sí respondió la petición, y por ende, no vulneró este derecho. De igual manera, se adhiere al argumento según el cual la tutela era improcedente por cuanto habiéndose efectuado la posesión de las autoridades elegidas el 8 de diciembre de 2005, se habría consumado ya el daño que con la petición se buscaba evitar. Finalmente, la sentencia anota que no sería del caso considerar que ha habido indebida ingerencia de la administración municipal en el proceso de elección y posesión del nuevo cabildo por cuanto fue la propia comunidad indígena la que permitió la actuación del señor alcalde, consultó su opinión, y hasta actuó de acuerdo con dicho concepto. De lo cual concluye que no podría afirmarse que el alcalde accionado haya vulnerado la autonomía de la comunidad indígena a la que pertenecen los accionantes.
Finalmente, y si bien la sentencia acepta que el objeto de esta acción de tutela no era obtener un pronunciamiento sobre la validez de la supuesta inhabilidad y consecuentemente de la elección realizada, el despacho hace un breve análisis de los documentos aducidos como prueba, encontrando que carecen del sustento suficiente para probar la inhabilidad en cuestión, al tiempo que cuestiona si en dicho procedimiento sancionatorio se aplicó debidamente el debido proceso en cuanto al señor José Carmen Cuastumal.
Por todo lo anterior, concluye el despacho, no existen razones que justifiquen la revocatoria del fallo impugnado, siendo lo procedente confirmarlo en su integridad.
En el presente caso el señor Jaime de Jesús Carlosama Fuelantala y los demás accionantes, plantean a través de la acción de tutela la posible violación a sus derechos constitucionales de petición y autonomía indígena y al principio constitucional de diversidad étnica y cultural.
Según lo expuesto en la demanda de tutela y a lo largo de este proceso la vulneración de estos derechos fundamentales sería resultado de la falta de respuesta por parte del Alcalde Municipal de Guachucal de un derecho de petición por ellos presentado, y sobre todo, de su indebida ingerencia en los actos de elección y posesión de los miembros del cabildo y del nuevo Gobernador del Resguardo Muellamués, al que los accionantes pertenecen, el cual se encuentra físicamente asentado en jurisdicción del citado municipio de Guachucal, en el departamento de Nariño.
3. Pruebas decretadas y recaudadas por la Corte Constitucional.
Para mejor proveer, la Sala de Revisión mediante auto de septiembre 21 de 2006 ordenó la práctica de algunas pruebas y suspendió los términos para resolver en el presente asunto, hasta tanto se adelantaran y verificaran las actuaciones ordenadas.
La Sala procuró en primer lugar la participación en este proceso del tantas veces mencionado José Carmen Cuastumal, elegido Gobernador del Resguardo Muellamués en la elección realizada el día 8 de diciembre de 2005, cuya formal vinculación al trámite de esta acción había sido ordenada por el juez de segunda instancia mediante auto del 9 de febrero de 2006, pese a lo cual el señor Cuastumal no intervino en manera alguna durante el trámite de la presente acción de tutela en sus dos instancias.
Para estos efectos se comisionó a la Dirección Seccional de Fiscalías de la ciudad de Pasto. En diligencia cumplida como resultado de esta comisión, el día 12 de octubre de 2006 ante el Fiscal 26 Seccional de Ipiales, el señor Cuastumal negó encontrarse inhabilitado para participar como candidato en la jornada electoral cumplida en el Resguardo Muellamués el 8 de diciembre de 2005, para lo cual adujo como prueba su participación durante los dos últimos años en la junta directiva de la EPS Mallamás. Adicionalmente, hizo un corto relato de los hechos ocurridos el 1º de enero de 2006, fecha prevista para la posesión de los funcionarios elegidos en diciembre anterior, dando cuenta de que en esa diligencia se encontraba presente el Alcalde Municipal de Guachucal, que se presentó la oposición de dos personas, aparentemente dos de los accionantes, y que la mayoría de la comunidad defendió la elección, por lo cual se procedió a realizar la posesión y los opositores se retiraron del lugar. Informó además haber obtenido, sin ninguna dificultad, la certificación del Ministerio del Interior y de Justicia de ser él el legítimo Gobernador del Resguardo Muellamués para el periodo correspondiente al año 2006.
En segundo término, dentro de la misma comisión la Sala de Revisión solicitó requerir al mismo José Carmen Cuastumal, pero en su calidad de actual Gobernador del Resguardo Muellamués, para que informara si las leyes, usos y costumbres de la etnia de los Pastos, a la que pertenece dicho resguardo contemplan una acción ante las respectivas autoridades indígenas de la misma comunidad que tenga por objeto definir lo relativo a la validez del acto de elección del gobernador del resguardo. Mediante comunicación visible a folio 70 del cuaderno cinco (5) del expediente, el gobernador del resguardo respondió negativamente, informando que en la comunidad no existen normas, acciones ni jueces competentes para decidir sobre este tema.
Con el mismo propósito de indagar sobre la forma cómo al interior de la comunidad indígena podría controvertirse la existencia de eventuales inhabilidades para ser elegido miembro del cabildo o del gobernador del resguardo y/o la validez de tales elecciones, se solicitó oficiar a la dirección de etnias del Ministerio del Interior y de Justicia.
En repuesta a esta solicitud, mediante memorial recibido por la secretaría general de esta Corte el día 3 de noviembre de 2006 la directora de etnias puso en conocimiento de la Sala la información por ellos recibida en relación con el tema, remitida durante el presente año 2006 por el mismo Gobernador Cuastumal, de la cual se desprende que si bien no existen propiamente acciones judiciales para discutir la validez de la elección, si existen, debidamente documentados por el Cabildo, unos usos y costumbres aplicables a este proceso de elección. Adicionalmente, la dirección de etnias adjuntó a su respuesta veintiún (21) folios de fotocopias de documentos relacionados con el tema, específicamente correspondencia cruzada entre algunos miembros del Resguardo Muellamués y los representantes del ministerio.
Finalmente se consultó también el conocimiento que sobre el tema pudiera tener el Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH, entidad que solicitó un concepto sobre el tema a la señora Claudia Afanador Hernández, antropóloga de la Universidad de Nariño, concepto que se hizo llegar a esta Corte mediante comunicaciones de 10 de octubre y 8 de noviembre de 2006.
En su concepto la experta Afanador Hernández hace algunas breves reflexiones para ilustrar a la Sala sobre el procedimiento que normalmente sigue la comunidad de este resguardo para la elección de sus cabildantes y su gobernador, y concluye informando que si bien la máxima autoridad de la comunidad es la asamblea de la comunidad misma, no existe al interior de aquella un procedimiento de carácter judicial que tenga por objeto controvertir la validez de esta elección.
Como fundamento de su pronunciamiento en este caso esta Sala de Revisión considera necesario hacer algunas breves reflexiones sobre los principales temas que a este respecto resultan relevantes.
En primer término, para definir de fondo sobre este aspecto, resulta necesario acotar debidamente el tema, para lo cual se deberá dilucidar y precisar cuáles son realmente los derechos fundamentales cuya vulneración habría podido resultar de las actuaciones realizadas por el accionado Alcalde Municipal de Guachucal y/o por el señor José Carmen Cuastumal, vinculado para el efecto por auto de febrero 9 de 2006.
Establecido esto, y teniendo en cuenta que la acción de tutela fue interpuesta por un grupo de personas naturales pertenecientes a una comunidad indígena frente a una situación que aparentemente interesa a esta, más que a los accionantes individualmente considerados, la Corte analizará lo concerniente a la personería de tales demandantes en esta acción de tutela.
Una vez aclarados estos temas, la Sala examinará entonces la controversia planteada por los jueces de instancia en torno a la posible existencia de situaciones que harían improcedente el uso de la acción de tutela en este caso.
Finalmente, y con base en lo anterior, la Sala estudiará las circunstancias del caso concreto a partir de las pruebas generadas durante la primera instancia y con ocasión del allegamiento realizado por esta Corte, y a partir de ello adoptará la decisión que a este respecto corresponda.
4.1. Los derechos constitucionales presuntamente vulnerados.
Como se recordará, en el libelo que dio inicio al presente trámite, los accionantes señalaron como violados por las actuaciones del Alcalde Municipal de Guachucal los derechos fundamentales de petición, autonomía indígena y el principio constitucional de diversidad étnica y cultural.
Del relato de los hechos que allí se hizo, queda claro que las actuaciones que se reprochan al alcalde accionado son fundamentalmente dos: de una parte, no haber respondido al derecho de petición presentado ante su despacho por varios de los aquí accionantes el 30 de diciembre de 2005; de otra, haber interferido indebidamente en los actos llevados a cabo el 8 de diciembre de 2005 (elección del nuevo Cabildo y nuevo Gobernador del Resguardo Muellamués) y el 1º de enero de 2006 (posesión de los elegidos), al determinar contra la expresa voluntad de la comunidad que el señor José Carmen Cuastumal no se encontraba inhabilitado para ser candidato en dicha elección (dic. 8) y por ende que debía y tenía derecho a posesionarse del cargo de gobernador para el cual fue elegido (ene. 1º). Se alega que en este último caso, el alcalde accionado intervino para hacer posible la posesión del elegido mediante la actuación, bajo sus órdenes, de la fuerza pública.
La Corte analiza a continuación la adecuación existente entre los hechos que dieron lugar a la acción de tutela y los derechos fundamentales que a este respecto fueron invocados por los accionantes.
Las sentencias de instancia dieron mayor relevancia al derecho de petición, que sin duda sí fue invocado por los accionantes. A este respecto concluyeron que la petición sí fue respondida, primero a través de la intervención del alcalde en la diligencia cumplida el día 1º de enero, y luego por escrito y en fecha oportuna, según acreditó ante el juzgado de segunda instancia el alcalde accionado. Para este efecto argumentaron, como lo ha sostenido esta Corte (2) , que para satisfacer el derecho de petición no es necesario que la autoridad responda la petición en la forma deseada por el solicitante, sino simplemente que la respuesta de la administración sea adecuada, efectiva y oportuna con respecto a lo solicitado por el peticionario. La Corte analiza en el espacio correspondiente si en este caso el derecho de petición de los accionantes fue adecuadamente satisfecho por la autoridad accionada.
El derecho a la autonomía indígena y el principio constitucional de diversidad étnica y cultural:
En lo que respecta a la actuación del alcalde accionado durante las diligencias de elección y posesión de las autoridades del resguardo, los despachos de instancia consideraron que los derechos invocados por los accionantes no tienen el carácter de fundamentales, sino eventualmente el de derechos colectivos, predicables de los accionantes en cuanto miembros de la comunidad indígena.
Sobre este tema la Sala encuentra que puede existir controversia en torno a la denominación de los derechos fundamentales que habrían sido vulnerados en este caso, lo cual procede observar frente a lo estatuido en el segundo inciso del artículo 14 del Decreto 2591 de 1991: “No será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado”.
Resalta la Sala que si conforme a la norma citada es admisible dar trámite a la tutela y, según el caso, conceder la protección solicitada, aun cuando el accionante se haya abstenido de citar la norma que consagra los derechos fundamentales cuya protección solicita, con igual razón es viable considerar la concesión del amparo solicitado cuando el accionante se equivoca en el señalamiento de los derechos fundamentales aplicables al caso que le motiva a usar la acción de tutela. Más aún, es deber del juez constitucional examinar cuidadosamente la situación de hecho planteada y, si fuere necesario, complementar el esfuerzo del accionante realizando las adecuaciones que resulten necesarias para analizar dicha situación, a la luz de los derechos fundamentales que según el caso resulten pertinentes.
A continuación la Sala procede a realizar este esfuerzo interpretativo a fin de determinar cuáles derechos fundamentales podrían entenderse vulnerados por efecto de las actuaciones del Alcalde Municipal de Guachucal y del señor José Carmen Cuastumal.
Claramente, el comportamiento que en el presente caso podría implicar la violación de derechos fundamentales de los accionantes y/o de la comunidad indígena a la que ellos pertenecen, es la presunta ingerencia indebida del Alcalde Municipal de Guachucal en decisiones que, a fin de asegurar el derecho al autogobierno consagrado en el artículo 330 de la Constitución Política, que establece que “los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades”, serían de competencia exclusiva de los integrantes del Resguardo Muellamués.
Para efectos de determinar si esta situación comportaría o no la eventual vulneración de derechos fundamentales, es pertinente y necesario volver sobre la jurisprudencia sentada por esta Corte, en relación con cuáles derechos fundamentales de las comunidades indígenas pueden ser objeto de protección a través de la acción de tutela.
Desde sus inicios la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de esclarecer, tanto en sentencias de tutela como en pronunciamientos de constitucionalidad, el alcance del principio de reconocimiento y protección a la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana consagrado en el artículo 7º de la Constitución Política, y especialmente el efecto de este principio en lo referente a los derechos de las comunidades indígenas (3) . En estos pronunciamientos la Corte ha abordado importantes aspectos, como el derecho de las comunidades indígenas a ser consultadas previamente a la adopción de decisiones públicas que les afecten, los alcances del fuero de juzgamiento derivado del artículo 246 constitucional, así como lo referente a los derechos fundamentales de que son titulares las comunidades indígenas.
Sobre esto último ha señalado la Corte que, más allá de los derechos fundamentales individualmente predicables de cada uno de los integrantes de las comunidades indígenas, estas son titulares de derechos fundamentales, los que tampoco deben ser confundidos con los derechos de carácter colectivo atribuibles a los grupos humanos que conforman tales comunidades.
Así por ejemplo, expuso la Corte en su Sentencia T-380 de 1993 con ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz:
“La comunidad indígena ha dejado de ser solamente una realidad fáctica y legal para pasar a ser ‘sujeto’ de derechos fundamentales. En su caso, los intereses dignos de tutela constitucional y amparables bajo la forma de derechos fundamentales, no se reducen a los predicables de sus miembros individualmente considerados, sino que también logran radicarse en la comunidad misma que como tal aparece dotada de singularidad propia, la que justamente es el presupuesto del reconocimiento expreso que la Constitución hace a ‘la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana’ (C.P., arts. 1º y 7º)”.
Más adelante agrega la Corte en la misma sentencia:
“Los derechos fundamentales de las comunidades indígenas no deben confundirse con los derechos colectivos de otros grupos humanos. La comunidad indígena es un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos. En el primer evento es indiscutible la titularidad de los derechos fundamentales, mientras que en el segundo los afectados pueden proceder a la defensa de sus derechos o intereses colectivos mediante el ejercicio de las acciones populares correspondientes. Entre otros derechos fundamentales, las comunidades indígenas son titulares del derecho fundamental a la subsistencia, el que se deduce directamente del derecho a la vida consagrado en el artículo 11 de la Constitución”.
En más reciente pronunciamiento, sobre el tema de cuáles son los derechos fundamentales predicables de las comunidades indígenas (Sent. T-778/2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte reiteró:
“... la Corte ha señalado que los derechos fundamentales de los cuales son titulares las comunidades indígenas son, básicamente, el derecho a la subsistencia, derivado de la protección constitucional a la vida (C.P., art. 11); el derecho a la integridad étnica, cultural y social, el cual se desprende no solo de la protección a la diversidad y del carácter pluralista de la nación (C.P., arts. 1º y 7º) sino, también, de la prohibición de toda forma de desaparición forzada (C.P., art. 12); el derecho a la propiedad colectiva (C.P., arts. 58, 63 y 329); y, el derecho a participar en las decisiones relativas a la explotación de recursos naturales en sus territorios” (4) .
Ahora bien, en estrecha relación con estos derechos fundamentales, es preciso reconocer que tiene así mismo este carácter la autonomía política, también denominada como derecho al autogobierno, que es el fundamento de las funciones atribuidas por el artículo 330 de la Constitución Política (5) . Desde otra perspectiva, este derecho —el de gobernarse por autoridades propias—, es también un distintivo de los territorios indígenas en cuanto entidades territoriales (arts. 286 y 287 ibídem), derecho que como ya lo ha reconocido esta Corte (6) y ahora lo reitera, no puede entenderse como transitoriamente limitado por el hecho de no haberse expedido aún la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial a que se refieren, entre otros, los artículos 151 y 329 de la Constitución Política.
Sobre este tema, es necesario tener en cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Constitución Política, este y todos los derechos fundamentales en general, deberán ser interpretados de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, los que, como ha reiterado la jurisprudencia de esta Corte, hacen parte del bloque de constitucionalidad. En relación con los derechos fundamentales de las comunidades indígenas, tal como lo indicaron los accionantes, resulta particularmente relevante el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, realizada en Ginebra en 1989, convenio cuya ratificación por el Estado colombiano fue autorizada mediante Ley 21 de 1991.
El citado convenio contiene en su parte primera varios importantes apartes que resaltan y ratifican la importancia del derecho al autogobierno y a la autonomía política de los pueblos indígenas y tribales, entre ellos los siguientes: i) la responsabilidad que compete a los gobiernos de los Estados signatarios de desarrollar acciones coordinadas tendientes a proteger los derechos de tales comunidades, en particular, medidas encaminadas a promover la plena efectividad de sus derechos económicos, sociales y culturales respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones (art. 2º, num. 2º, letra b); ii) la obligación de adoptar las medidas especiales que se requieran para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados (art. 4º, num. 1º); iii) el derecho que dichos pueblos y comunidades tendrán a conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que estas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, y la necesidad de establecer procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio (art. 8º, num. 2º).
Los anteriores criterios enmarcan, y al mismo tiempo refuerzan, el derecho al autogobierno de las comunidades indígenas, que el constituyente de 1991 puso de presente en varias disposiciones constitucionales, ya citadas. De otra parte, tales principios y criterios encajan claramente dentro del entorno de un Estado social de derecho (art. 1º de la Constitución Política), respetuoso y protector de la diversidad étnica y cultural (art. 7º ibídem). De allí que, en desarrollo de las obligaciones resultantes de su participación en este convenio, al Estado colombiano le corresponda desarrollar una labor activa encaminada a promover el respeto y la prevalencia de la autonomía y los demás derechos de las comunidades indígenas.
Ahora, si al Estado y sus autoridades les corresponde promover y defender el derecho fundamental de las comunidades indígenas a gobernarse por autoridades propias, se entiende que a fortiori, les compete el deber de abstenerse de interferir de cualquier manera en la toma de las decisiones que en desarrollo de su autonomía corresponde adoptar a los integrantes de las comunidades indígenas. Siendo sin duda una de tales decisiones, e incluso una de las más importantes, la referente a la elección de las autoridades que de conformidad con sus propias tradiciones, usos y costumbres, habrán de gobernar a la comunidad indígena en cuestión, dentro del ámbito de sus competencias reconocidas por la Constitución de 1991.
Por todo lo anterior, es claro que en caso de comprobarse la interferencia que de acuerdo con los accionantes habría tenido el Alcalde Municipal de Guachucal en los actos de elección y posesión de las autoridades del Resguardo Muellamués, que tuvieron lugar en los meses de diciembre de 2005 y enero de 2006, sería del caso considerar que ello comporta la vulneración de los derechos fundamentales de dicho resguardo en cuanto comunidad indígena, y concretamente del derecho a gobernarse por autoridades propias.
En consecuencia, la Corte analizará la situación denunciada por los demandantes en la presente acción de tutela desde la perspectiva del derecho fundamental de las comunidades indígenas a la autonomía política.
La controversia en torno a la existencia de inhabilidad y la validez de la elección de José Carmen Cuastumal:
Dentro de este mismo ámbito, es necesario hacer claridad sobre un importante aspecto que hizo parte del debate adelantado ante los jueces de instancia, pero que según observa en este punto la Corte, no puede conformar la materia que aquí se decide. Se trata de lo referente a la existencia o no de inhabilidad en el señor José Carmen Cuastumal para ser elegido gobernador del Resguardo Muellamués, y la consiguiente validez o invalidez de su elección para tal cargo, en hechos que tuvieron lugar el día 8 de diciembre de 2005.
En efecto, los dos despachos judiciales que conocieron de esta acción de tutela en primera y segunda instancia intentaron llegar a una conclusión sobre la existencia o no de la inhabilidad alegada por los accionantes. En ambas sentencias este aspecto resultó determinante para juzgar el comportamiento del alcalde accionado, en cuanto dicho funcionario consideró no probada la mencionada inhabilidad, apreciación que según el mismo alcalde lo reconoce, fue la que justificó su decisión, primero, de dar continuidad a la elección pese al desacuerdo de al menos una parte de la comunidad, y después, de dar vía libre, bajo similares circunstancias, a la posesión de los elegidos.
El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Ipiales fue incluso más allá, al asumir que este hecho no debía ser objeto de decisión por parte del juez de tutela sino de las autoridades judiciales de la comunidad indígena en cuestión, dando así por probada la existencia de otro medio de defensa judicial, circunstancia que a su turno haría improcedente la acción de tutela incoada.
Teniendo en cuenta el análisis que en páginas precedentes se hizo en torno al derecho fundamental de las comunidades indígenas a gobernarse por autoridades propias sin la interferencia de las autoridades del Estado, y visto también lo que resulta de las indagaciones adelantadas por la propia Corte en relación con la existencia de mecanismos judiciales o de otra naturaleza que sirvan para ventilar este tipo de controversias, entiende la Sala que no resulta válido que el juez de tutela haga ningún tipo de juicio, ni menos aún emita una conclusión en relación con este aspecto.
Ello resulta claro por cuanto, en virtud de lo previsto en el ya citado artículo 330, y en razón de su determinante influencia en la conformación de los órganos de gobierno de la comunidad indígena, esta determinación corresponde únicamente a la misma comunidad, para lo cual resulta deseable que esta desarrolle y fortalezca los mecanismos y procedimientos internos de resolución de conflictos, de tal modo que se minimice la posibilidad de situaciones no claramente definidas, como la que dio origen a la presente acción de tutela. Así las cosas, es claro que cualquier pronunciamiento del juez constitucional en este sentido supondría entonces una intromisión, violatoria de lo previsto en el artículo 330 de la Constitución Política, semejante a la que, según se debate en este caso, habría cometido el jefe de la administración municipal accionado.
Así pues, precisa la Sala que coincide con el juez de segunda instancia en considerar que este aspecto no puede ser resuelto por el juez de tutela. Pero dado que, como se ha visto, no es este el único asunto que se debate a través de esta acción, discrepa en cambio en cuanto a su conclusión de que la misma deba ser declarada improcedente.
4.2. La personería de los accionantes.
Según se ha establecido en el punto anterior, el principal tema que se debate en la presente acción de tutela es el relacionado con la autonomía política de la comunidad agrupada en torno al Resguardo Muellamués. No obstante, la acción de tutela es promovida por varias personas naturales, quienes dicen representar a dicha comunidad, y no por el legítimo representante legal del mencionado resguardo. La Corte examina brevemente si este hecho tiene implicaciones en el presente caso, en lo referente a la legitimación por activa necesaria para incoar la acción de tutela.
A este respecto es necesario tener en cuenta que, según ha quedado establecido, la tutela tiene por objeto debatir la posible vulneración del derecho fundamental al autogobierno de la comunidad indígena agrupada en el Resguardo Muellamués, resultante de la elección y posesión de un gobernante presuntamente impuesto por un sujeto externo a la comunidad, en este caso por el Alcalde Municipal de Guachucal, que es contra quien se dirige la acción. De ello resulta que, si bien la tutela no se dirige contra el actual gobernador del resguardo, los hechos que le dieron origen se relacionan con la presunta falta de legitimidad de dicho gobernante. En este sentido, además, la tutela precisamente busca que se detenga lo que se estima como un ejercicio ilegítimo de la autoridad al interior del resguardo.
En vista de la naturaleza de los hechos que dieron origen a esta acción, la Sala estima que sería un contrasentido pretender que en este caso la personería del resguardo la llevara su representante legal, ya que es él precisamente quien se vería afectado en caso de acceder el juez constitucional a lo pedido por los accionantes. Por esta razón, el juez de segunda instancia dispuso incluso su vinculación como demandado dentro de la presente acción. Por lo demás, y como es evidente, se trata de la queja de una parte de la comunidad interesada frente al hecho de un agente externo (el alcalde local), que a su entender, lesiona los derechos de la comunidad en su conjunto.
Por todo ello, y no existiendo para esta Sala duda sobre la pertenencia de los accionantes a la comunidad indígena del resguardo interesado en el presente caso, resulta claro para ella que los aquí demandantes tienen legitimación suficiente para obrar a nombre del Resguardo Muellamués al que pertenecen, situación que ha sido prevista como posible tanto por la norma constitucional que consagra la acción de tutela (art. 86) como por varias disposiciones del Decreto 2591 de 1991 (arts. 1º y 14). En suma, pues, para la Sala resulta plenamente válido que sean ellos quienes en este caso hayan solicitado la protección constitucional que aquí se decide.
4.3. La procedencia de la acción.
En relación con varios aspectos, los jueces de instancia plantearon la posible improcedencia de la acción de tutela que ahora se decide. Por ello es necesario que la Corte vuelva brevemente sobre tales aspectos. Las causales de improcedencia de la acción de tutela se encuentran reguladas en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
La principal razón que se ha esgrimido como justificativa de la improcedencia de esta acción, en lo que atañe al derecho de petición, es la supuesta carencia actual de objeto, derivada del hecho de que para la fecha en que se interpuso la acción se habría producido ya un daño consumado (art. 6º, num. 4º arriba citado). Los jueces de instancia se refieren sobre todo al hecho de que desde el 1º de enero del presente año se produjo la posesión del gobernador del resguardo cuya posesión buscaban evitar los accionantes mediante el derecho de petición que en su momento (dic. 30/2005) dirigieron al señor Alcalde Municipal de Guachucal, autoridad accionada dentro de este trámite.
Este planteamiento resulta parcialmente cierto en relación con el derecho de petición. Si en efecto, y tal como puede concluirse del estudio del caso, el objetivo de la petición presentada era esencialmente este, podría aceptarse, en gracia de discusión, que la acción de tutela ha devenido improcedente como mecanismo de protección de este derecho fundamental.
Sin embargo, no ocurre lo mismo frente a otros derechos invocados por los accionantes, los cuales se habrían visto afectados precisamente como consecuencia de lo sucedido en relación con el derecho de petición.
De lo que fuera analizado en páginas precedentes, se ha esclarecido que más allá del derecho de petición, los hechos aquí debatidos comprometerían sobre todo el derecho fundamental de la comunidad indígena a la autonomía política. Por ello, la Sala debe resaltar que la observación sobre improcedencia de la acción de tutela no puede extenderse a este caso, ya que por su misma naturaleza, el derecho a la autonomía política es un derecho que no se agota con uno o más actos de ejercicio, como sería la elección periódica de un gobernante. Menos aún podría extinguirse con actos que, como los aquí debatidos, podrían en cambio suponer la negación de este derecho.
Por el contrario, entiende la Corte que el derecho de una comunidad a la autonomía política es de carácter permanente e imprescriptible, y que su posible violación se prolongaría por todo el tiempo que se encuentren vigentes los hechos que supongan negación de este derecho.
Así las cosas, si en gracia de discusión se asumiera que la posesión del señor José Carmen Cuastumal como Gobernador del Resguardo Muellamués no era legalmente posible, y que fue resultado de la indebida intervención del alcalde accionado, la violación a este derecho fundamental se prolonga por todo el tiempo que el citado gobernante permanezca en su cargo, siempre que no medien nuevas circunstancias que modifiquen el estado de legitimidad o ilegitimidad que en definitiva pueda predicarse de su actual permanencia en el cargo.
De otra parte, se ha insinuado también que la tutela es improcedente por cuanto en este caso en realidad se busca la protección de derechos colectivos, para cuya defensa deben ejercerse las acciones populares previstas en el artículo 88 de la Constitución Política (D. 2591/91, art. 6º, num. 3º). Las reflexiones hechas páginas atrás en torno a la existencia de verdaderos derechos fundamentales en cabeza de las comunidades indígenas y su diferencia con los derechos colectivos radicados en cabeza de los integrantes de tales comunidades bastan para descartar completamente la posible ocurrencia de esta causal de improcedencia.
Finalmente, se ha especulado en torno a la existencia de otro medio de defensa judicial (art. 6º, num. 1º arriba citado), argumentando que corresponde a las mismas autoridades indígenas decidir definitivamente sobre la validez de la inhabilidad alegada y consiguientemente de la elección realizada el día 8 de diciembre de 2005.
A este respecto, y también en directo desarrollo de lo explicado en páginas precedentes, la Sala reitera que si bien en realidad no se ha comprobado la existencia de una acción que tenga por objeto ventilar las controversias que sobre este tema pudieren existir, el asunto resulta irrelevante para efectos de determinar la procedencia de la acción de tutela, ya que en realidad los hechos que en este caso se debaten son independientes e incluso posteriores a dicha controversia.
Por lo demás, es necesario indicar, que según observa la Sala, frente a la presunta violación del derecho a la autonomía política de la comunidad indígena por parte del alcalde municipal del territorio en que se asienta el correspondiente resguardo, no existe en realidad otro medio de defensa judicial, ni frente a la jurisdicción indígena (ante la cual el alcalde accionado no podría ser demandado), ni frente a la ordinaria o civil, que pueda servir para obtener una protección efectiva frente a dicha interferencia, comparable a la que puede alcanzarse a través de la acción de tutela. Por esta razón, estima la Sala que el uso de este mecanismo es procedente frente al caso concreto, independientemente de la decisión que finalmente corresponda adoptar en relación con el otorgamiento o no de la protección solicitada.
Las consideraciones hechas a lo largo del punto anterior han dejado en claro que lo que en este caso se debate puede resumirse de manera clara en torno a dos temas principales, relacionados con sendos derechos fundamentales cuya vulneración se atribuye al Alcalde Municipal de Guachucal. Se trata de la posible violación del derecho de petición (art. 23 de la Constitución Política) y de la eventual vulneración al derecho a la autonomía política de la comunidad indígena agrupada en torno al Resguardo Muellamués (art. 330 ibídem), el cual se encuentra físicamente asentado en jurisdicción del ya citado municipio del departamento de Nariño.
5.1. Derecho de petición.
En lo relacionado con el derecho de petición, la Sala dejó establecido que coincide con los jueces de instancia en el sentido de considerar que se presenta una carencia actual de objeto, que hace improcedente la tutela. Por lo tanto, no hay lugar a hacer ulteriores análisis en relación con este tema.
5.2. Derecho a la autonomía política de la comunidad indígena.
Resta entonces determinar lo referente a la eventual vulneración de este derecho fundamental, que la Constitución reconoce a las comunidades indígenas. En relación con este tema, del análisis de las pruebas recaudadas durante la primera instancia y con ocasión del trámite de revisión ante esta Corte, se desprende lo siguiente:
La Sala debe, en primer término, manifestar su extrañeza y desacuerdo con el planteamiento hecho por el juez de primera instancia según el cual, dado que las pruebas allegadas (omitió enumerarlas) ratifican los supuestos fácticos en que se sustentó la presente acción de tutela, “... las mismas no merecen mayor desgaste jurídico”. Ello por cuanto, ni siquiera la informalidad que caracteriza el trámite de la acción de tutela, faculta al juez para desechar a priori las pruebas aducidas por una de las partes. Eso va contra el mandato contenido en el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica...”, postulado que sin duda es aplicable en el trámite de la acción de tutela. El despacho a quo no solo omitió referirse a ellas dentro de la parte considerativa de su sentencia, sino que en la práctica despreció por completo su valor probatorio.
La Sala en cambio, en recta aplicación de esas mismas reglas, ha valorado las declaraciones rendidas ante el juez de primera instancia por los señores Joaquín Cuatín (fl. 119 del cuaderno original), Jaime de Jesús Carlosama Fuelantala (fls. 120 y 121 ibídem), Rosa Elvira Chalacama Chalacán (fls. 122 y 123), Lidia del Rocío Moreno Cuastumal (fls. 124 a 127) y José Arturo Pastas Perugache (fls. 128 y 129), encontrando que no existe razón válida para negarles de plano credibilidad, ni bajo la consideración de provenir, algunas de ellas, de personas que hacen parte del grupo de accionantes. En relación con este tema, no puede olvidarse que el mismo código procesal antes citado, en su artículo 175, incluye la declaración de parte como un medio de prueba válido y aceptable.
Precisamente, una de las razones que lleva a la Sala a conferirle verosimilitud a estas declaraciones, es que mientras algunas de ellas provienen de los accionantes (Jaime Carlosama, Rosa Chalacama y Joaquín Cuatín), ellas son enteramente acordes con lo manifestado por otra declarante que no hace parte del grupo de actores (Lidia del Rocío Moreno) y por el saliente gobernador del resguardo Arturo Pastas Perugache, quien incluso fuera vinculado por el juez de segunda instancia como parte demandada dentro de la presente acción.
De otra parte, estas declaraciones fueron tomadas en dos ocasiones, en razón de la anulación parcial de la actuación por parte del juez ad quem, que afectó la sentencia de primera instancia originalmente proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Guachucal el 24 de enero de 2006, sin que se advierta, en lo esencial, cambios, vacilación o contradicción alguna entre las dos versiones de cada declaración.
Por lo demás, nótese que en lo puramente fáctico, las citadas declaraciones coinciden enteramente con lo manifestado en forma escrita por el alcalde accionado, quien no desconoce, sino ratifica, que estuvo presente y participó tanto en los actos de elección del nuevo cabildo y gobernador del Resguardo Muellamués que tuvieron lugar el día 8 de diciembre de 2005, como en la posesión de los dignatarios allí elegidos, cumplido el 1º de enero de 2006.
También es coincidente en relación con estas circunstancias la declaración rendida el 12 de octubre de 2006, a instancias de la Sala de Revisión, por el señor José Carmen Cuastumal, la persona cuya elección y posesión como gobernador del Resguardo Muellamués dio origen a la presente acción.
La actuación del Alcalde Municipal de Guachucal
En lo que atañe específicamente al comportamiento de este funcionario, reconoce espontáneamente el alcalde accionado en relación con la validez o no de la inhabilidad que, según se alega, afectaba al candidato José Carmen Cuastumal, que el día de la elección “... de manera conjunta con el señor personero determinamos que dicha resolución era un documento de advertencia...”, agregando luego que “... se procedió a la elección de manera ordenada”. También indica que el derecho de petición de los ahora accionantes “... fue resuelto en forma pública el 1º de enero de 2006, en el acto de posesión de los nuevos miembros elegidos del Resguardo Muellamués, argumentando que no existan (sic) fundamentos jurídicos que determinaran una ilegalidad en la posesión del cabildo elegido por la misma comunidad” (fls. 58 a 63 del cuaderno original).
De conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 89 de 1890, que según la Corte ha tenido oportunidad de verificar se encuentra aún vigente (7) , “En todos los lugares en que se encuentre establecida una parcialidad de indígenas habrá un pequeño cabildo nombrado por estos conforme a sus costumbres”. A renglón seguido agrega la norma que “Para tomar posesión de sus puestos no necesitan los miembros del cabildo de otra formalidad que la de ser reconocidos por la parcialidad ante el cabildo cesante y a presencia del alcalde del distrito” (no está en negrillas en el texto original).
La norma transcrita, cuya importancia vino a ser claramente refrendada un siglo después al expedirse la Constitución de 1991, deja en claro que corresponde a la comunidad indígena decidir y determinar todo lo relacionado con la elección de su pequeño cabildo, y que las autoridades así elegidas solo requieren ser reconocidas por la misma parcialidad ante el cabildo cesante “... y a presencia del alcalde del distrito”. La norma corrobora de tal manera, que la autoridad civil no debe participar de los actos de elección y posesión de los cabildantes, sino apenas presenciarlos, en calidad de calificado testigo o veedor.
Este mismo fue el sentido de sendas comunicaciones remitidas vía fax con fecha 30 de diciembre de 2005 por la dirección de etnias del Ministerio del Interior y de Justicia a la comunidad peticionaria y al alcalde accionado (fls. 28 y 29 del cuaderno original). A este último se le advirtió de manera expresa que “En virtud de este mandato (8) no pueden las autoridades civiles, militares, policiales y eclesiásticas realizar intervención alguna sobre los asuntos que son de competencia exclusiva del gobierno indígena”.
De otra parte, varios de los declarantes (Jaime Carlosama, Joaquín Cuatín, Rosa Chalacama y Lidia del Rocío Moreno) son contestes en manifestar que en la diligencia de posesión cumplida el 1º de enero, el alcalde se presentó acompañado de varios agentes antimotines, cuya intervención hizo posible la posesión del nuevo gobernador José Carmen Cuastumal, pese a la oposición de una parte de la población. De acuerdo con estas declaraciones, los agentes del orden intervinieron además para despojar de la insignia distintiva del gobernador a su portador provisional para entregarla en manos del electo gobernador José Carmen Cuastumal, hecho que resulta particularmente ofensivo para la comunidad indígena ya que implica autoritarismo y desconocimiento de sus creencias y tradiciones.
También se relata, en particular por parte de la declarante Lidia del Rocío Moreno, que el día de la elección un empleado de la alcaldía estaba grabando el acto en un video, circunstancia que fue interpretada por algunos de los concurrentes como una presión tácita e implícita de la administración municipal para inducir el sentido del voto de los participantes.
En este sentido, tiene la Sala evidencia suficiente de que el alcalde Ortega Ruano, demandado dentro de esta acción de tutela, hizo uso de la preeminencia que su cargo le otorga para influir indebidamente en la toma de decisiones que competían únicamente a los miembros del Resguardo Muellamués. Según se observa, tanto en el acto de elección (realizado el 8 de diciembre de 2005) como en la posesión del gobernador electo (que tuvo lugar el 1º de enero de 2006), el alcalde pudo infundir temor en los concurrentes a estos actos, lo que determinó que finalmente estos se llevaran a cabo en la forma propuesta o inducida por él. Por lo demás, la alegada respuesta pública y verbal al derecho de petición que el alcalde dice haber dado en el acto cumplido el 1º de enero del corriente año, es en realidad una prueba patente de su interferencia frente al derecho a la autonomía política de la comunidad indígena del Resguardo Muellamués.
El alcalde además, procedió contra lo expresamente advertido por la dirección de etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, sobre cuyo envío y recepción la Sala tiene certeza, pero el accionado ha guardado silencio.
En relación con el mismo tema es necesario mencionar que no resulta razonable la observación hecha en su sentencia por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Ipiales (fl. 36 del cuaderno de la segunda instancia) de acuerdo con la cual la prueba de que el Alcalde Municipal de Guachucal no ha vulnerado el derecho fundamental a la autonomía política de la Comunidad Indígena de Muellamués, es el hecho de que durante la elección realizada el día 8 de diciembre de 2005 “... se permitió la actuación del señor alcalde (...) e incluso se consultó su opinión y hasta se acogió la misma”, a lo cual se agrega, párrafos adelante: “En tanto que la intervención del señor alcalde fue permitida por dicha autoridad indígena, fue la misma autoridad indígena que representa a aquella comunidad la que ejerció el derecho de autonomía indígena”.
Aparentemente, el juzgado de segunda instancia interpreta como aquiescencia de la comunidad indígena el hecho de que no hubiera habido un rechazo popular más fuerte y de mayores consecuencias a las protestas que, según informaron concordantemente los declarantes, sí se presentaron, no solo durante la elección sino especialmente durante el acto de posesión cumplido el 1º de enero de 2006.
En realidad, para la Sala esta última circunstancia resulta suficientemente demostrativa del desacuerdo de al menos una parte de la comunidad, frente a las decisiones que se tomaron en torno a la aceptación del candidato Cuastumal y su posterior posesión, especialmente ante la ya comentada preeminencia que en cualquier población del país tiene el alcalde municipal y el temor reverencial que, según aprecia la Sala, se infundió a la población asistente a estos actos. Lo contrario sería considerar que solo hechos que alteren el orden público serían expresiones suficientes de la autonomía indígena, con la grave consecuencia impensada de promover o alentar la ocurrencia de este tipo de situaciones.
En cercana relación con este tema, vale la pena anotar que el alcalde Ortega Ruano sugiere que su actuación, en especial la desplegada el 1º de enero de 2006, tuvo la intención de conservar la paz y el orden público que amenazaban verse perturbados a raíz de la insatisfacción y beligerancia de varios de los asistentes a la diligencia. Frente a esta circunstancia debe advertirse que el alcalde bien hubiera podido precaver y cumplir con este deber constitucional, sin necesidad de interferir en la toma de decisiones que son de competencia de la comunidad afectada. Esto hubiera podido hacerse de varias maneras, pudiendo en caso extremo haber sugerido el aplazamiento de la diligencia, pero absteniéndose de intervenir en la forma en que lo hizo, la cual precipitó los hechos que causaban el descontento de una parte de la población.
La Sala advierte, sin embargo, que lo dicho no obsta para que un alcalde municipal pueda, en desarrollo de lo previsto en los artículos 2º y 296 de la Constitución Política y de conformidad con las leyes vigentes sobre la materia, disponer la legítima y prudente intervención de la policía, para controlar situaciones que seriamente pongan en riesgo el orden público en el territorio de su municipalidad, aun en aquellos lugares que, de conformidad con lo previsto en la Constitución, hagan parte de territorios indígenas, dentro de los que cuales(sic) estas comunidades ejerzan su derecho fundamental al autogobierno.
En todo caso, y precisamente para evitar causar una lesión a estos derechos, ello debe hacerse bajo el principio de la menor intervención posible, es decir, dicha actuación deberá ser estrictamente proporcional a la naturaleza y gravedad de los hechos que se deban controlar y con el único objetivo de proteger en debida forma la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, individuales y de la comunidad, que se encuentren en riesgo. No obstante, y según lo que ha resultado probado dentro del trámite de esta acción, no fue este tipo de situación la que tuvo ocurrencia en el presente caso.
De igual modo, y con los mismos cuidados y restricciones antes indicados, la autoridad municipal respectiva deberá estar en disposición de brindar a las autoridades indígenas el apoyo de la fuerza pública, cuando estas lo soliciten para controlar situaciones que, aun al interior de la comunidad, afecten o amenacen afectar el orden público.
Finalmente, y en razón a lo antes explicado, no existe duda de que el proceder del alcalde accionado afectó y aún continúa afectando, el derecho que la Constitución y la ley les garantizan a las comunidades indígenas para decidir de manera autónoma sobre estos importantes asuntos.
La actuación de los señores José Carmen Cuastumal, Arturo Pastas Perugache y de los demás miembros del nuevo cabildo
A partir de lo que resulta del análisis probatorio contenido en el punto anterior, es claro que, independientemente de la validez de la inhabilidad que se alegaba, aspecto que conforme estableció la Sala no hace parte de lo que compete definir al juez constitucional, el señor José Carmen Cuastumal se benefició directamente de la indebida interferencia del alcalde municipal dentro del proceso de su elección y posesión. La Sala se referirá a estas circunstancias en las conclusiones de esta providencia.
Frente al mismo análisis fáctico ya realizado, la Sala considera innecesaria y desacertada la vinculación del señor Arturo Pastas Perugache como demandado dentro de la presente acción, dispuesta en auto de 9 de febrero de 2006 por el Juez Segundo Promiscuo de Familia de Ipiales. Ello por cuanto el señor Pastas Perugache, gobernador del Resguardo Muellamués durante el año 2005, no tuvo participación alguna en los hechos denunciados por algunos de los miembros de su comunidad, no resultó beneficiado por la actuación desplegada por el alcalde municipal y tampoco resulta en modo alguno afectado por la decisión que se adopta por esta sentencia.
Lo propio puede decirse de los demás miembros del cabildo elegido el día 8 de diciembre de 2005, a quienes el juez de segunda instancia ordenó vincular como demandados dentro de la presente acción de tutela.
En vista de lo anterior, dentro de su decisión la Sala procederá a revocar la orden del ad quem de tener al señor Arturo Pastas Perugache y a los aludidos miembros del cabildo como parte demandada dentro de la presente acción de tutela.
La Sala encuentra que, conforme quedó acreditado en el punto anterior, las actuaciones del Alcalde Municipal de Guachucal que dieron origen a la presente acción de tutela afectaron el derecho fundamental a la autonomía política de la comunidad indígena del Resguardo Muellamués.
La Sala reitera en este punto que, pese a que las actuaciones del alcalde que son motivo de queja por parte de varios integrantes del Cabildo Muellamués son hechos pasados, y en tal medida podrían considerarse como plenamente consumados y no susceptibles de protección por vía de tutela, el derecho de las comunidades indígenas a la autonomía política es, por su naturaleza, un derecho de carácter permanente, cuya afectación se proyecta en el tiempo mientras no varíen las circunstancias que le dieron origen, como es en este caso la permanencia en el cargo de gobernador del resguardo del señor José Carmen Cuastumal, cuya elección y posesión se vieron viciadas e interferidas por la indebida ingerencia del Alcalde Local de Guachucal. En consecuencia, la Sala concederá la protección constitucional solicitada frente a las actuaciones del citado funcionario.
De otra parte, no es menos cierto que a la fecha ha transcurrido ya casi la totalidad del periodo para el cual fue elegido como gobernador del Resguardo Muellamués el señor José Carmen Cuastumal, al punto que ya se aproxima en cambio la fecha de una nueva elección, la que según lo expuesto por los declarantes deberá cumplirse el día 8 de diciembre de 2006.
En vista de estas circunstancias, no es oportuno ni conveniente ordenar la realización de una nueva elección extemporánea para reemplazar a las autoridades elegidas en diciembre de 2005. No obstante, de conformidad con lo previsto en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, la Corte tutelará los derechos cuya vulneración se ha venido presentando. En consecuencia, dispondrá informar a la autoridad disciplinaria competente, para que determine la posibilidad de investigar la conducta del alcalde accionado y prevendrá a este para que en el futuro se abstenga de incurrir en conductas como la que dio origen a la presente acción de tutela.
Finalmente, y habiéndose practicado las pruebas con ocasión de las cuales la Sala decidió suspender los términos para la adopción de la presente decisión, se dispondrá también el inmediato levantamiento de dicha suspensión.
1. LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en este proceso mediante auto de la Sala de Revisión de fecha 21 de septiembre de 2006.
2. REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Promiscuo Municipal de Guachucal (Nariño) el 23 de febrero de 2006 y por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Ipiales (Nariño) el 18 de abril de 2006, que denegaron por improcedente la acción de tutela interpuesta por Jaime de Jesús Carlosama Fuelantala y otros contra la Alcaldía Municipal de Guachucal, Nariño. En su lugar CONCEDER a la comunidad indígena del Resguardo Muellamués la tutela al derecho fundamental a la autonomía política.
3. REVOCAR la orden de vincular dentro de la presente acción de tutela al anterior gobernador del Resguardo Muellamués, señor José Arturo Pastas Perugache y a las demás personas designadas como miembros del cabildo de dicho resguardo en la elección realizada el 8 de diciembre de 2005, decisión contenida en el numeral 2º del auto dictado en relación con este proceso el 9 de febrero de 2006 por el Juez Segundo Promiscuo de Familia de Ipiales (Nariño).
4. PREVENIR al Alcalde Municipal de Guachucal (Nariño) para que en lo sucesivo se abstenga de toda actuación que, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, pueda implicar interferencia en el derecho de las comunidades indígenas asentadas en el territorio de su jurisdicción, a elegir a sus propias autoridades autónomamente, de conformidad con sus usos y costumbres.
5. ENVIAR copia de esta providencia a la Procuraduría Provincial de Ipiales (Nariño) para que estudie y determine si los hechos analizados en la presente acción de tutela dan lugar a la apertura de investigación disciplinaria contra el Alcalde Municipal de Guachucal (Nariño), señor Franklin Eulises Ortega Ruano, y para que, en lo que le compete, haga seguimiento al cumplimiento de lo ordenado en esta providencia.
6. Para garantizar la efectividad de la acción de tutela, el Juzgado Promiscuo Municipal de Guachucal (Nariño) NOTIFICARÁ esta sentencia dentro de los dos (2) días siguientes a la recepción de la comunicación a la que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
7. LÍBRENSE por secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
(1) Los impugnantes citan de manera especial las sentencias C-377 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía), SU-510 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-778 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), además del Convenio 169 de la OIT que fue incorporado a la legislación nacional mediante Ley 21 de 1991.
(2) El despacho de primera instancia cita a este respecto la Sentencia T-220 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(3) La Corte ha abordado estos temas, entre otras, en las sentencias T-188 y T-380 de 1993, T-254 de 1994, C-139 y T-496 de 1996, SU-039 y T-523 de 1997, SU-510, T-652 y T-667A de 1998, T-030 de 2000, T-606, T-932 y T-1127 de 2001, T-782 de 2002, SU-383 y T-552 de 2003, T-811 y T-1238 de 2004 y T-603 y T-778 de 2005.
(4) Como antecedentes de esta enumeración pueden citarse, entre muchas otras, las sentencias T-380 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-058 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-349 y T-496 de 1996 (en ambas M.P. Carlos Gaviria Díaz), SU-039 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y SU- 510 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(5) La Corte se ha referido de manera específica a este derecho en varias oportunidades, entre ellas en las sentencias T-254 de 1994 y SU-510 de 1998, ambas con ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, y más recientemente en la Sentencia T-603 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(6) Ver sobre este tema la Sentencia T-606 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(7) Ver a este respecto Sentencia C-139 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
(8) Se refiere al artículo 330 de la Constitución Política.

References: artículo 330
 resolución 
 artículo 14
 artículo 330
 artículo 7
 artículo 246
 artículo 11
 artículo 330
 artículo 93
 artículo 330
 resolución 
 artículo 330
 artículo 6
 artículo 88
 artículo 187
 artículo 175
 resolución 
 artículo 3
 artículo 24
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 330