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Comentarios al Decreto-Ley 6/2013, 9 de Abril. Medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda - Revista La Toga
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Publicado por Segundo Muñoz Leal el 1 Oct 2013
El día 11 de abril de 2013 se publicó, en BOJA Número 69, el Decreto-Ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda.
Como tal Decreto-Ley, según el artículo 110 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, se trata de una medida legislativa de carácter provisional, dictada por una urgente y extraordinaria necesidad que, según el Decreto-Ley que comentamos, radica en dar un paso hacia delante en la “definición de la función social de la propiedad de la vivienda”.
Estructura. El Decreto-Ley consta de una Exposición de Motivos, 5 artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.
Artículo 1. Modificación de la Ley 1/2010, de 8 de marzo.
Artículo 2. Modificación de la Ley 13/2005, de 11 de noviembre.
Artículo 3. Modificación de la Ley 9/2001, de 12 de julio.
Artículo 4. Modificación de la Ley 8/1997, de 23 de diciembre.
Artículo 5. Modificación de la Ley 17/1999, de 28 de diciembre.
D. A. 1ª. Planificación extraordinaria y urgente.
D. A. 2ª. Declaración de interés social a efectos de expropiación forzosa.
D. T. Única. Traspaso de funciones en materia de fianzas de arrendamientos y suministros.
D. D. Única. Derogación normativa.
D. F. 1ª. Desarrollo reglamentario de medidas de fomento.
D. F. 2ª. Desarrollo reglamentario.
D. F. 3ª. Cómputo de plazos de no habitación.
D. F. 4ª. Entrada en vigor.
El Decreto-Ley, en su Exposición de Motivos, para fundamentar la necesidad de aprobar medidas que aseguran la función social de la vivienda, parte de fundamentos jurídicos contenidos en normas de ámbito internacional, descendiendo hasta los fundamentos constitucionales y estatutarios que amparan este tipo de medidas. En este sentido, hace una mención al artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 11 del Pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 47 de la Constitución Española (CE) y artículo 25 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA).
Estos preceptos se enmarcan en el ámbito de los derechos económicos y sociales característicos de los textos constitucionales y estatutarios de nuestro entorno, que proclaman la necesidad y el derecho de todo ciudadano a tener un nivel de vida adecuado y suficiente para poder disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Y los poderes públicos, mediante iniciativas legislativas y otras medidas, tienen la obligación de implementar y ejecutar políticas que coadyuven al ejercicio efectivo de este derecho. Precisamente, con este Decreto-Ley, se pretende dar ese paso más, que tan necesario y urgente se presenta, según la situación de profunda crisis económicas en la que nos encontramos.
El Decreto-Ley realiza una mención especial a la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía e, inmediatamente después, pone de manifiesto la función social del derecho a la propiedad, reconocida en el artículo 33 CE, relacionándola con el contenido del artículo 47 CE, que regula el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
De esta forma, interrelacionando los preceptos mencionados, el Decreto-Ley expone y defiende que el derecho a la vivienda tiene una función social que cumplir, que el derecho a disfrutar de una vivienda, de forma digna y adecuada, delimita el libre ejercicio del derecho a su propiedad.
A pesar de que la vivienda haya sido entendida como un simple bien de consumo y como tal susceptible de comercio. A pesar de que la vivienda sea objeto del derecho de propiedad y como tal pueda ser transmitida, arrendada, cedida o traspasada con criterios de mercado. A pesar de que la vivienda pueda ser considerada desde el punto de vista exclusivamente patrimonial. Todas estas consideraciones no obstan a que se pueda afirmar que el derecho a disfrutar de una vivienda, digna y adecuada, “por todos los españoles”, dice el artículo 47 CE, delimita su contenido según las necesidades de carácter social. Aquí es donde radica la función social del derecho a la vivienda: en la delimitación del contenido del derecho de propiedad con fundamento en la subordinación de toda la riqueza del país al interés general.
El Decreto-Ley 6/2013, de 9 de abril, pretende dar un paso más en la configuración legal de la función social de la vivienda y para ello señala cuál es el destino principal de este bien inmueble, que no es otro que su ocupación, su uso residencial, su utilidad como vivienda, “lugar o sitio donde viven las personas”, “donde se reside”, en definitiva, el Decreto-Ley resalta en cuanto a la vivienda “su destino habitacional” combatiendo de forma beligerante la “no habitación”.
De ahí que, como medida de choque que se inserta en la situación económica actual, el Decreto-Ley intente combatir las distintas formas de tenencia de viviendas que no están directamente destinadas a un uso habitacional. Se dice que “hay muchísimas personas sin vivienda y muchísimas viviendas sin personas”. Y esta disfunción, de carácter social, es lo que intenta corregir el Decreto-Ley, denunciando el destino “no habitacional” de las viviendas y suprimiendo la desocupación de viviendas en manos de entidades financieras, sus filiales inmobiliarias y otras entidades de gestión de este tipo de activos; procurando que, cada vez más, exista un mayor número de personas físicas que pueden disfrutar de una vivienda digna y adecuada y reduciendo, el número de ellas, que pueden dejar de disfrutar de este derecho.
Por otro lado, la medida no es tan novedosa en nuestro Ordenamiento Jurídico. Sin perjuicio de lo previsto en este Decreto-Ley, hace ya casi once años, con la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), y con la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo, el Parlamento de Andalucía aprobada y regulaba el ejercicio de la potestad expropiatoria por incumplimiento de la función social de la propiedad.
Con la finalidad de incrementar el uso habitacional de las viviendas, el Decreto-Ley 6/2013, de 9 de abril, define el concepto de “vivienda deshabitada”, que veremos a continuación, regulando un procedimiento administrativo, de carácter contradictorio, que declare esta situación y creando un registro público que permita gestionar el fenómeno de la “no habitación”.
Procedimiento contradictorio. En síntesis, el Decreto-Ley regula un procedimiento contradictorio en el que la Administración Andaluza, ante la existencia de indicios de “no habitación” en una vivienda, iniciaría actuaciones previas al procedimiento contradictorio, por el que se llegaría a la declaración de vivienda deshabitada, pudiendo contar para ello con la “obligatoria” colaboración de las compañías suministradoras de servicios de consumo y de los Ayuntamientos en cuyos términos municipales radican las viviendas, a fin de recopilar los datos necesarios que coadyuven a tomar una previa decisión sobre supuestos de “no habitación”.
Detectados los indicios de “no habitación”, la Administración ofrecería medidas de fomento del alquiler de la vivienda para aumentar su uso habitacional y, rechazadas éstas, utilizaría el ejercicio de la potestad sancionadora o expropiatoria para disminuir los casos de no habitación de viviendas.
El Decreto-Ley considera “vivienda deshabitada” a toda aquella vivienda que no está destinada a uso residencial durante 6 meses consecutivos en el plazo de un año. Y se presume esta situación cuando los consumos de agua y electricidad sean inferiores a los parámetros indicados en el Anexo de la norma, quedando fuera de su aplicación las viviendas cuyo uso exclusivo sea el “esparcimiento o recreo”, las viviendas que se alquilan por temporadas, aquéllas que se utilizan para ejercer actividades profesionales, comerciales u otras y aquellas viviendas deshabitadas cuya titularidad corresponda a personas físicas.
El procedimiento contradictorio anteriormente mencionado cuenta con unas actuaciones previas encaminadas a comprobar los llamados “indicios de no habitación”, que pueden ser conocidos mediante datos del padrón de habitantes, consumos anormalmente bajos o nulos suministros de servicios en las viviendas, lugares de recepciones del correo distintos al domicilio de la vivienda, declaraciones de la vecindad o negativa injustificada de la persona titular a facilitar las comprobaciones de la Administración. Los indicios de “no habitación” pueden ser también comprobados mediante la obligación de suministrar información sobre las viviendas por parte de las compañías suministradoras de servicios, por parte de los Ayuntamientos y también por parte de las entidades financieras, sus filiales y las entidad de gestión de este tipo de activos. El procedimiento contradictorio encaminado a la declaración de vivienda deshabitada, como no puede ser de otra manera, se tramita y resuelve conforme a las normas generales del Derecho Administrativo, siendo de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJ-PAC) y el resto de normas de este carácter.
El procedimiento se entenderá con el titular registral o catastral de la vivienda y se inicia mediante Acuerdo de la Consejería competente en materia de vivienda, cuya notificación a la persona interesada incluirá los indicios de “no habitación” que han dado lugar a la iniciación del procedimiento. Esta notificación abre trámite de audiencia para que las personas interesadas puedan alegar y aportar lo que a su derecho convenga.
Concluido el trámite, la Administración ofrecerá medidas de fomento para que las viviendas sean puestas en alquiler y estas medidas deberán ser aceptadas o rechazadas en el plazo de un mes. Estas medidas no se ofrecen cuando las viviendas son de titularidad de persona jurídica.
El Decreto-Ley concede después un plazo de dos meses para que las viviendas sean puestas en alquiler si las medidas ofertadas han sido aceptadas, suspendiendo el procedimiento por este tiempo a efectos de conseguir la disminución de situaciones de no habitación. El procedimiento queda en suspenso mientras la vivienda alcance un efectivo uso habitacional por plazo de 6 meses, reanudándose el mismo si la vivienda presenta nuevos indicios de “no habitación”.
Tramitado el procedimiento, en el caso en que se constate la situación de “no habitación”, se dictará una resolución de declaración de vivienda deshabitada, con comunicación al Registro de Viviendas Deshabitadas creado al efecto y notificación al Ayuntamiento a efectos de recargo del IBI. A estas viviendas se le podrá aplicar las consecuencias del ejercicio de la potestad sancionadora.
Medidas de fomento del alquiler. Entre las medidas de fomento que el Decreto-Ley aprueba para evitar la existencia de viviendas deshabitadas, cabe destacar las medidas de intermediación en el mercado de arrendamiento, el aseguramiento que garantice el cobro de las rentas de alquiler, las subvenciones para personas propietarias, arrendatarias e intermediarias y otras medidas de carácter fiscal que se puedan aprobar.
La intermediación en el mercado de arrendamiento, sigue el Decreto-Ley, se podrá hacer efectiva mediante la creación de Programas de “Bolsas de Viviendas en Alquiler” y los convenios con las personas interesadas. Reglamentariamente, dice el Decreto-Ley, se aprobarán las condiciones y requisitos necesarios, con la inclusión de medidas de aseguramiento y con la posibilidad de ofrecer las viviendas a la Administración para que ésta gestione y tutele el correspondiente alquiler.
El Decreto-Ley abre de nuevo la posibilidad de conceder subvenciones a inquilinos, propietarios y agencias de intermediación, mediante la creación de programas en los correspondientes planes de viviendas.
Medidas coercitivas. A los efectos de evitar las situaciones de viviendas deshabitadas, la Administración pone en marcha un conjunto de medidas y funciones inspectoras y sancionadoras. En este sentido, se aprobará un Plan de Inspección de viviendas, con atribución de facultades inspectoras a un Cuerpo de Inspectores. Se tipifican y clasifican infracciones en materia de vivienda, delimitando y definiendo los presuntos infractores “siempre que sean personas jurídicas”. Tramitado el correspondiente procedimiento sancionador se aplicarán medidas de reconducción mediante multas coercitivas, imposición de sanciones e incluso la inhabilitación de infractores para participar en la promoción de viviendas con financiación pública.
Por lo demás, el Decreto Ley incluye el resto de institutos típicos del ejercicio de la potestad sancionadora, como es la graduación de sanciones, la prescripción de infracciones y sanciones, la caducidad del procedimiento, la distribución de competencias del órgano sancionador, las sanciones accesorias y otras.
El artículo 2 del Decreto Ley 6/2013, de 9 de abril, introduce modificaciones en la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo. Estas modificaciones, de carácter y rango de ley, van dirigidas a reforzar el control administrativo sobre las viviendas protegidas, potenciando la labor inspectora, reforzando el papel de los Registros Públicos Municipales de Demandantes de Vivienda Protegidas, creando nuevas obligaciones a cumplir frente a la Administración y tipificando nuevas infracciones en materia de viviendas protegidas.
En primer lugar, a las obligaciones de comunicación de datos sobre viviendas protegidas, que ya tienen las personas promotoras y las compañías suministradoras de los servicios de agua, gas, electricidad y telecomunicaciones, se añaden obligaciones que deberán cumplir las entidades financieras, sus filiales inmobiliarias y las entidades de gestión de activos, que deberán comunicar a la Consejería competente en materia de vivienda datos referentes a las viviendas protegidas que sean adquiridas por cualquier título: fecha de adquisición, precio, ubicación y situación administrativa. La comunicación de datos deberá realizarse en el plazo de un mes desde su adquisición.
En segundo lugar, se tipifican cuatro nuevos tipos de infracciones de carácter muy graves, como son:
No poner a disposición de los Registros Públicos Municipales de Demandantes de Viviendas Protegidas las viviendas protegidas que hayan sido adquiridas en ejecuciones hipotecarias o en procedimientos de impago de deudas.
Obstaculizar el ejercicio de la potestad de inspección.
Falta de comunicación de datos de viviendas protegidas adquiridas por entidades financieras, sus filiales inmobiliarias y las entidades de gestión de activos.
Incumplir las personas adjudicatarias de viviendas la obligación de venta o puesta a disposición de la vivienda que poseyeran con anterioridad al nuevo acceso.
En tercer lugar, se establece un año como plazo máximo para resolver y notificar procedimientos sancionadores en materia de vivienda protegida. Se establece un mes como plazo en el que las entidades financieras, sus filiales inmobiliarias y las entidades de gestión de activos deberán comunicar un inventario de las viviendas protegidas andaluzas que integren sus balances. Y se indica la condición de agentes de la autoridad que tendrán los agentes inspectores en las actuaciones de inspección.
El artículo 3 del Decreto Ley 6/2013, de 9 de abril, modifica la Ley 9/2001, de 12 de julio, estableciendo el plazo de un año como plazo máximo para la declaración de “vivienda deshabitada”.
El artículo 4 del Decreto Ley 6/2013, de 9 de abril, modifica la Ley 8/1997, de 23 de diciembre, por la que se aprobaban “medidas en distintas materias administrativas”.
De esta manera se establece la obligación de constituir fianzas en efectivo, como depósitos sin interés, en los casos de formalización de contratos de arrendamientos de vivienda y para uso distinto del de vivienda, así como para los casos de contratos de suministro de agua, gas y electricidad. La constitución de estas fianzas se regulará mediante reglamento. También se regula la fianza por el sistema de régimen concertado para una pluralidad de finazas a depositar, y se remite a un reglamento el procedimiento para la vigilancia e inspección de la obligación de depósitos de fianzas, abriendo la posibilidad a que dichas funciones sean realizadas por entidades instrumentales (Empresa Pública de Suelo de Andalucía EPSA).
El artículo 5 del Decreto Ley 6/2013, de 9 de abril, modifica la Ley 17/1999, de 28 de diciembre (de acompañamiento a la Ley de Presupuesto del año 2000).
Mediante esta modificación se añade como nueva actividad objeto de EPSA la gestión, el control y registro de las fianzas anteriormente mencionadas.
El Decreto Ley 6/2013, de 9 de abril, en su Disposición Adicional Primera, habilita a la persona titular de la Consejería competente en materia de vivienda para que, mediante Orden, apruebe un Plan extraordinario de inspección que mitigue y disminuya de forma urgente los efectos perjudiciales de la “no habitación” de viviendas.
Además se crea el “Observatorio de la Vivienda de Andalucía” como instrumento de estudio y análisis de la realidad social y económica del sector de la vivienda en Andalucía, en el que podrán participar las organizaciones sociales y empresariales representativas de colectivos y agentes del sector de la vivienda en Andalucía.
La Disposición Adicional Segunda del Decreto Ley 6/2013, de 9 de abril, contiene una declaración general: se declara de “interés social” la “cobertura de la necesidad de vivienda de personas incursas en procedimientos de desahucios por ejecuciones hipotecarias”. Esta declaración se realiza a efectos de expropiación del uso de la vivienda a entidades financieras por un plazo máximo de tres años a contar desde la fecha fijada del lanzamiento.
A este respecto, el Decreto-Ley 6/2013, de 9 de abril, será de aplicación a las viviendas incursas en procedimientos de desahucios instados por entidades financieras, sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos, y siempre que estas entidades resulten adjudicatarias del remate.
A continuación el Decreto-Ley define los requisitos que deben cumplir las personas beneficiarias de la expropiación. Estos requisitos conforman la situación llamada de “emergencia social”. Así los beneficiarios han de tener su residencia en la vivienda objeto de ejecución hipotecaria. No podrán ser titulares de ninguna otra vivienda y deberán tener la condición de deudores hipotecarios. Además tendrán que cumplir unos requisitos de ingresos familiares inferiores a 3 veces el IPREM y acreditar que se ha producido una situación sobrevenida de endeudamiento que haya provocado un grave menoscabo en sus condiciones económicas. Será preceptivo el informe de los Servicios Sociales Comunitarios del municipio sobre la situación de emergencia o exclusión social.
Una vez realizada la declaración general de “interés social”, el Decreto-Ley encauza el ejercicio de la potestad expropiatoria a través del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, que regula el procedimiento extraordinario de urgente expropiación y ocupación, remitiendo su efectividad a una nueva declaración del “interés social” y “necesidad de ocupación” de la vivienda, a realizar mediante Decreto de Consejo de Gobierno u Orden de la persona titular de la Consejería competente en materia de vivienda.
Especialmente significativo, en este procedimiento, es la obligación de pago que deberá satisfacer la persona beneficiaria, el desahuciado, a favor de la Administración Andaluza expropiante, en concepto de contribución al pago del justiprecio, en una cuantía “no superior al 25% de los ingresos de la unidad familiar”. Este pago del desahuciado no podrá ser superior a la cuantía del justiprecio. El procedimiento expropiatorio se resolverá en la mayoría de los casos por la persona titular de la Delegación Territorial de la consejería competente en materia de vivienda..
El Decreto-Ley incluye una importante mención a la financiación necesaria para llevar a cabo las actuaciones expropiatorias. En este sentido, la necesidad de disponibilidad presupuestaria anual será cubierta con el saldo vivo del conjunto de los depósitos por fianzas de arrendamientos y suministros.
La Disposición Transitoria Única del Decreto Ley 6/2013, de 9 de abril, prevé el traspaso de las funciones de gestión de fianzas de arrendamientos y suministros desde la Consejería de Hacienda hasta la Consejería competente en materia de vivienda o a favor de la entidad instrumental correspondiente que no es otra que EPSA.
Finalmente el Decreto-Ley concluye con las típicas disposiciones derogatorias, entrando en vigor el día siguiente a su publicación en BOJA, es decir, el 12 de abril de 2013.
Como tal Decreto-Ley se trata de una norma con rango de ley, cuya referencia estatutaria la encontramos en el Artículo 110 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (EAA), que establece:
“1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía.
2. Los decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo improrrogable de treinta días subsiguientes a su promulgación no son convalidados expresamente por el Parlamento tras un debate y votación de totalidad. Durante el plazo establecido en este apartado el Parlamento podrá acordar la tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia”.
Decreto 149/2006, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas Protegidas de la Comunidad Autónoma de Andalucía y se desarrolla determinadas Disposiciones de la Ley 13/2005, de 11 de noviembre.
Author: Segundo Muñoz Leal

References: artículo 110

Artículo 1

Artículo 2

Artículo 3

Artículo 4

Artículo 5
 artículo 25
 artículo 11
 artículo 47
 artículo 25
 artículo 33
 artículo 47
 artículo 47
 resolución 
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 52
 Artículo 110