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Timestamp: 2016-10-22 21:41:54+00:00

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106 Ib 5711. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 25. M�rz 1980 i.S. Eidgen�ssisches Departement des Innern gegen von Castelberg, Regierung des Kantons Graub�nden sowie politische Gemeinde und B�rgergemeinde Disentis/Must�r (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 33 et 35 LFor; partage ou ali�nation de for�ts publiques? 1. Force d�rogatoire du droit f�d�ral; rapport entre le droit f�d�ral et le droit cantonal en mati�re de police des for�ts (consid. 2). 2. Distinction entre "partage" et "ali�nation" de for�ts publiques (art. 33 et 35 LFor; consid. 3 et 4). Consid�rants � partir de page 58
2. Das FPolG ist gest�tzt auf Art. 24 BV ergangen, der dem Bund das Recht der Oberaufsicht �ber die Forstpolizei verliehen und ihn beauftragt hat, die n�tigen sch�tzenden Bestimmungen zur Erhaltung der schon vorhandenen Waldungen aufzustellen. Dem Bund steht somit die Kompetenz zur Grundsatzgesetzgebung auf diesem Gebiet zu (vgl. BLOETZER, Die Oberaufsicht �ber die Forstpolizei nach schweizerischem Recht, Z�rich 1978, S. 114 ff.). Nach dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts sind die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtssetzung befugt (BGE 102 Ia 375 E. 2; BGE 101 Ia 506 E. 2b; BGE 97 I 503 E. 3a). Dies gilt auch dann, wenn - wie hier - die kantonalen Rechtss�tze dem Bundesrecht inhaltlich nicht widersprechen (FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Z�rich 1949, S. 95). Die in den Art. 33 ff. FPolG enthaltene Regelung �ber Teilung und Ver�usserung �ffentlicher Waldungen ist abschliessend, soweit dies im vorliegenden Fall von Belang ist. Art. 41 Abs. 2 des b�ndnerischen Forstgesetzes ist somit nicht anwendbar, und es ist im folgenden einzig zu pr�fen, ob der angefochtene Entscheid vor den einschl�gigen Bestimmungen des FPolG standh�lt. Ob der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass der Art. 33 ff. FPolG noch im Rahmen seiner auf Grundsatzbestimmungen beschr�nkten Gesetzgebungskompetenz geblieben ist, hat das Bundesgericht gem�ss Art. 113 Abs. 3 BV nicht zu untersuchen.
3. a) Nach Art. 33 FPolG darf eine Teilung �ffentlicher Waldungen zu Eigentum oder Nutzniessung nur mit Bewilligung der Kantonsregierung und nur zu �ffentlicher Hand BGE 106 Ib 57 S. 59(Art. 2 Abs. 1 lit. a FPolG) erfolgen. Art. 35 FPolG schreibt vor, dass Gemeinde- und Korporationswaldungen, auch wenn die Ver�usserung statutarisch statthaft ist, in keinem Falle ohne vorherige Bewilligung der betreffenden Kantonsregierung ver�ussert werden d�rfen. Diese Bestimmung wird durch Art. 31 der Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz betreffend die eidgen�ssische Oberaufsicht �ber die Forstpolizei vom 1. Oktober 1965 (FPolV) in dem Sinne n�her ausgef�hrt, dass die vollst�ndige oder teilweise Ver�usserung von �ffentlichen W�ldern nur mit Bewilligung der Kantonsregierung und in der Regel nur an die �ffentliche Hand erfolgen darf.
b) Die Auffassung des beschwerdef�hrenden Departementes, die streitige Waldabtretung stelle eine Teilung �ffentlichen Waldes im Sinne von Art. 33 FPolG dar, st�tzt sich auf ein Urteil des Bundesgerichts vom 25. Oktober 1974 i.S. Leuthold (ZBl 76/1975 S. 294 ff.). Darnach ist unter "Teilung" im Sinne von Art. 33 FPolG jede Abtrennung einer Parzelle von einer �ffentlichen Waldung, die bisher als ganzes bewirtschaftet wurde, zu verstehen. Das Gericht f�hrte aus, Art. 33 FPolG solle verhindern, dass der Wald in unwirtschaftlicher Weise zerst�ckelt werde. Die weniger strenge Regelung des Art. 35 FPolG f�r Ver�usserungen k�nne daher lediglich auf g�nzlich isolierte Waldparzellen, die mit dem restlichen Wald des Gemeinwesens nicht zusammenh�ngen, Anwendung finden. Hingegen m�sse Art. 33 FPolG sinngem�ss jederzeit Platz greifen, wenn eine bisher zusammen mit angrenzendem Wald des gleichen Gemeinwesens bewirtschaftete Parzelle abgetrennt und ver�ussert werden solle (ZBl 76/1975 S. 295 f. E. 3a).
Diese Praxis schr�nkt den Anwendungsbereich des Art. 35 FPolG stark ein. Zwar scheint sie nat�rlicher Lesart der Art. 33 und 35 FPolG zu entsprechen. Sie orientiert sich indessen lediglich am Wortlaut dieser Bestimmungen und l�sst weitere Auslegungselemente, namentlich die Entstehungsgeschichte der Art. 33 und 35 FPolG, ausser acht. Da Teilung und Ver�usserung �ffentlicher Waldungen unterschiedlichen Voraussetzungen unterliegen, kommt dem Verh�ltnis dieser Bestimmungen zueinander erhebliche praktische Bedeutung zu. Diese Frage ist daher vorweg abzukl�ren.
4. Die Unterscheidung zwischen "Teilung" und "Ver�usserung" �ffentlichen Waldes taucht schon in den fr�hesten Materialien zur eidgen�ssischen Forstpolizeigesetzgebung auf.BGE 106 Ib 57 S. 60
Der Begriff der "Ver�usserung" war nie streitig; er wurde offenbar als selbstverst�ndlich angesehen. Dagegen finden sich im Zusammenhang mit dem Ausdruck "Teilung" verschiedene Anhaltspunkte, welche zum besseren Verst�ndnis der Art. 33 und 35 FPolG beitragen.
a) Gegen Ende des 18. Jahrhunderts gewann unter dem Einfluss neuer wirtschaftlicher und politischer Theorien die Auffassung an Bedeutung, dass der Bauer Privateigentum besser und sorgf�ltiger bewirtschafte als Gemeinland. Im Laufe des 19. Jahrhunderts wurden daher vielerorts Wald und Flur, welche bisher Allmend waren oder Korporationen geh�rt hatten, unter die Genossen aufgeteilt. Dies f�hrte namentlich beim Wald rasch zu �bernutzung und grobem Raubbau (vgl. dazu GROSSMANN, Forstgesetzgebung und Forstwirtschaft in der ersten H�lfte des 19. Jahrhunderts, Beiheft Nr. 25 zur Zeitschrift des Schweizerischen Forstvereins 1949, S. 60 ff. 63).
b) Bundesrat und Bundesversammlung erkannten diese Gefahr offensichtlich und veranschlagten sie h�her als diejenige, welche von anderen Arten der Ver�usserung �ffentlicher Waldungen an Private ausging. Art. 9 Abs. 2 des Entwurfes des Bundesrates vom 3. Dezember 1875 zu einem Bundesgesetz betreffend die eidgen�ssische Oberaufsicht �ber die Forstpolizei im Hochgebirge (aFPolG) lautete folgendermassen:
"Eine Waldtheilung ist mit Ausnahme ausserordentlicher Verh�ltnisse nur zwischen mehreren Gemeinden, Korporationen, Stiften und Genossenschaften, nicht aber unter Gliedern derselben statthaft (BBl 1875 IV 1104)."
Dagegen machte Art. 10 desselben Entwurfes die blosse "Ver�usserung" von "Gemeinds-, Korporations-, Stifts- und Genossenschaftswaldungen" lediglich von einer Bewilligung der Kantonsregierung abh�ngig.
Im Gesetz (aFPolG vom 24. M�rz 1876) wurde folgende Fassung aufgenommen:
"Art. 12. Eine Realtheilung der Staats-, Gemeinde- und Korporationswaldungen ist weder zur Nuzniessung noch zum Eigenthum statthaft, mit Ausnahme ausserordentlicher Verh�ltnisse, wor�ber die kantonale Regierung zu entscheiden hat.
Art. 13. Gemeinde- und Korporationswaldungen d�rfen ohne Bewilligung der Kantonsregierung nicht ver�ussert werden. (AS 1876 S. 353 ff., 356.)." BGE 106 Ib 57 S. 61
c) In seiner Botschaft vom 1. Juni 1898 zu einem Bundesgesetz betreffend die eidgen�ssische Oberaufsicht �ber die Forstpolizei (BBl 1898 III 545 f.) wies der Bundesrat darauf hin, dass die Kantone die im zitierten Art. 12 aFPolG vorgesehene M�glichkeit zu Ausnahmebewilligungen derart large gehandhabt h�tten, dass die gesetzliche Regel illusorisch gemacht worden sei. Diese Teilungen h�tten fast �berall den Ruin der Waldungen mit sich gebracht und verunm�glichten eine geregelte Forstwirtschaft. Er beantragte daher ein g�nzliches Verbot solcher Realteilungen �ffentlicher Waldungen (Art. 25 des Entwurfes).
Nach den Beratungen der nationalr�tlichen Kommission �ber diesen Entwurf legte der Bundesrat einen zweiten Entwurf samt Botschaft vor (BBl 1899 III 101 ff., 115 ff.). Darin nahm er erstmals Bezug auf Verh�ltnisse, in welchen sich mehrere Gemeinwesen oder �ffentliche Korporationen in gemeinsamen Besitz von Wald befinden. Er stellte fest, dass solche W�lder meist �bernutzt w�rden, so dass deren Aufteilung im �ffentlichen Interesse liege. Er beantragte daher den R�ten die Aufnahme einer Bestimmung, welche sinngem�ss dem heutigen Art. 34 FPolG entspricht (Art. 29 des II. Entwurfes). Zugleich modifizierte er die Bestimmung des I. Entwurfes �ber das generelle Verbot der Realteilung �ffentlicher Waldungen. Er beantragte neu, solche Realteilungen "zu Privathanden" g�nzlich zu verbieten und sie in den �brigen F�llen von einer Bewilligung der Kantonsregierung abh�ngig zu machen (Art. 28 des II. Entwurfes). In bezug auf Art. 13 aFPolG schlug er lediglich vor, die Bewilligungspflicht auch auf solche Gemeinde- und Korporationswaldungen zu erstrecken, deren Ver�usserung statutarisch statthaft ist.
Die Bundesversammlung folgte den Antr�gen des Bundesrates im wesentlichen. Das Ergebnis ihrer Beratungen bildeten die heute noch in Kraft stehenden Art. 33-35 FPolG. Gleichzeitig wurde der Begriff des "�ffentlichen Waldes" erweitert. Er umfasst heute nicht nur die Staats- und Gemeindewaldungen, sondern auch die "Korporationswaldungen sowie solche Waldungen, welche von einer �ffentlichen Beh�rde verwaltet werden" (Art. 2 lit. a FPolG).
d) Diese Materialien zeigen, dass der Gesetzgeber die Begriffe "Teilung" und "Ver�usserung" bewusst unterschieden hat. Unter "Teilung" verstand er die Aufteilung unter bisher BGE 106 Ib 57 S. 62Berechtigte. Der Ausdruck "Realteilung" gibt diesen Sinn anschaulicher wieder: es ist damit die reale Ausscheidung bisher ideell bestehender Anteile, namentlich die Aufteilung unter die Mitglieder einer Korporation oder eines Miteigentums- oder Gesamthandsverh�ltnisses gemeint. Diese Realteilung sollte weiterhin zul�ssig sein, soweit Gemeinwesen oder Korporationen in Frage standen (vgl. Art. 2 lit. a FPolG); Art. 34 FPolG ordnet f�r diesen Fall Zust�ndigkeit und Verfahren. Dagegen sollte die Aufteilung unter private Einzelmitglieder ausgeschlossen werden, da man mit der zumeist daraus folgenden �bernutzung des Waldes ausgesprochen schlechte Erfahrungen gemacht hatte. Unter "Ver�usserung" - so l�sst sich folgern - ist demgegen�ber die �bertragung von Wald an aussenstehende Dritte zu verstehen. In dieser Hinsicht erschien dem Gesetzgeber eine Bewilligungspflicht als gen�gend.
Dieses Verst�ndnis der Begriffe "Teilung" und "Ver�usserung" entspricht auch dem Wortsinn. "Teilung" (und noch mehr der fr�here Ausdruck "Realteilung") deutet auf einen internen Vorgang unter bisher Berechtigten hin, "Ver�usserung" dagegen auf ein nach aussen gerichtetes Geschehen. Die historische Auslegung f�hrt somit zu einer hinreichend deutlichen Sinngebung. Andere Interpretationsmethoden scheiden mangels gen�gend sicherer Ansatzpunkte aus, so dass die gefundene Auslegung als massgebend zu erachten ist. An den Erw�gungen im zitierten Urteil i.S. Leuthold (ZBl 76/1975 S. 294 ff.) zur Abgrenzung von "Teilung" und "Ver�usserung" kann deshalb nicht festgehalten werden.
97 I 503
Art. 33 et 35 LFor,
Art. 34 FPolG,
Art. 2 lit. a FPolG suite... ,
Art. 2 Abs. 1 lit. a FPolG,
Art. 31 der Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz betreffend die eidgen�ssische Oberaufsicht �ber die Forstpolizei vom 1. Oktober 1965 (FPolV)

References: Art. 33
 Art. 24
 BGE 
 BGE 
 Art. 33
 Art. 41
 Art. 33
 Art. 113
 Art. 33
 BGE 
 Art. 35
 Art. 31
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 35
 Art. 33
 Art. 35
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 9
 Art. 10

Art. 13
 BGE 
 Art. 12
 Art. 34
 Art. 13
 Art. 33
 BGE 
 Art. 2
 Art. 34

Art. 33

Art. 34

Art. 2

Art. 2

Art. 31