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Le attività ispettive sugli enti locali
PubblicatoAlessa Gatto Modificato 4 anni fa
Presentazione sul tema: "Le attività ispettive sugli enti locali"— Transcript della presentazione:
1 Le attività ispettive sugli enti locali
Un approfondimento dell’attività ispettiva svolta dai S.I.Fi.P.* * Servizi ispettivi di Finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato – Ministero dell’economia e delle finanze.
2 Svolgimento dell’intervento
Prima Parte Peculiarità e caratteri dell’attività ispettiva; Normativa di base; Potestà ispettiva e status dell’ispettore; Fasi dell’attività ispettiva; Poteri e limiti dell’ispettore. Seconda Parte Le verifiche amministrativo contabili presso gli enti locali: Verifica delle spese di personale; Analisi di bilancio; Verifica dei rapporti finanziari tra enti locali controllanti ed enti controllati (società partecipate).
3 Svolgimento dell’intervento
Terza parte Altre attività connesse all’attività ispettiva (verifiche e accertamenti per conto); Report pubblicati e Progetti in corso; Conclusioni Interventi e dibattito.
4 Prima parte Peculiarità e caratteri dell’attività ispettiva
L’ispezione amministrativa è un procedimento istruttorio che sfocia in un provvedimento dell’amministrazione attiva. Sulla base della fonte di legittimazione della potestà ispettiva, L’ispezione può essere di due tipi: Ispezione gerarchica (fonte di legittimazione nell’organizzazione gerarchica); Ispezione extragerarchica o interistituzionale (potestà attribuita da specifiche norme di legge. Le verifiche amministrativo-contabili effettuate dai S.I.Fi.P. rientrano nella seconda categoria.
5 Peculiarità e caratteri dell’attività ispettiva
Le verifiche amministrativo-contabili effettuate dai S.I.Fi.P. – (natura, oggetto, finalità, destinatari). L’ispezione S.I.Fi.P. (verifiche amministrativo- contabili) ha natura extragerarchica ed, in particolare, quelle effettuate presso gli enti locali hanno natura interistituzionale; Oggetto delle verifiche sono gli atti di gestione finanziaria ed economico-patrimoniale; Le finalità e i destinatari sono mutati nel tempo a seguito delle modifiche della legislazione vigente in materia.
6 Normativa di base Art. 29 del R.D , n legge di contabilità di Stato (verifica di cassa e dei materiali presso uffici statali); Artt. 3 e 7 della legge 26 luglio 1939, n (… servizi che interessano in qualsiasi modo, diretto o indiretto, la finanza pubblica); l’art. 65, comma 5, del D. Lgs , n. 29, successivamente confluito nell’art. 60, comma 5, del D. Lgs , n. 165 (verifiche presso le amministrazioni pubbliche, come definite dall’art. 1, comma 2); a seguito di tali norme è stato possibile effettuare verifiche anche presso gli enti locali; art. 14, comma 1, lettera d), della legge , n. 196, “Legge di contabilità e finanza pubblica”, rubricato “Controllo e monitoraggio dei conti pubblici” (limita la modalità di svolgimento di tali verifiche presso le Regioni, anche a seguito delle modifiche costituzionali del titolo V).
7 Normativa di base Oltre alla citata normativa, altre norme interessano direttamente i S.I.Fi.P., tra le quali si segnalano: D.P.R , n. 38 (riformulato dal D.P.R. 30 gennaio 2008, n. 43), nel regolamentare ex novo le attribuzioni dei Dipartimenti del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (ora: Ministero dell’economia e delle finanze), pur abrogando la citata Legge , n , ha espressamente fatto salvi gli artt. 3 e 7; D. Lgs , n. 286: “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche” ha previsto che “ai controlli di regolarità amministrativa e contabile provvedono gli organi appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della pubblica amministrazione… e, nell'ambito delle competenze stabilite dalla vigente legislazione, i servizi ispettivi di finanza della Ragioneria generale dello Stato”;
8 Normativa di base L , n. 448 (Legge finanziaria 1999), scaturente dagli impegni presi dal nostro Paese nei confronti dell’Unione europea con l’adesione all’Euro ed al Patto di stabilità e crescita, al quale sono stati chiamati a concorrere anche gli enti locali; (per effetto di tale norma, l’oggetto delle verifiche è stato esteso agli equilibri di bilancio); art. 28 della L , n. 289 (Legge finanziaria 2003), il quale, al comma 1, dispone che “allo scopo di assicurare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica il Ministero dell’economia e delle finanze provvede all’acquisizione di ogni utile informazione sul comportamento degli enti ed organismi pubblici di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 … avvalendosi dei propri rappresentanti nei collegi sindacali o di revisione presso i suddetti enti ed organismi e dei servizi ispettivi di finanza pubblica”. Ovviamente, in sede di accertamenti, l’ispettore farà anche riferimento alla normativa specifica riguardante la materia oggetto di verifica (normativa di settore, disciplina contrattuale, giurisprudenza, principi, ecc.).
9 Potestà ispettiva e status dell’ispettore
L’ispezione può essere effettuata solo da chi detiene la potestà ispettiva; tale attività può essere affidata ad altri soggetti preposti a tali compiti che la svolgono in nome e per conto di chi ha tale potere (delega amministrativa o cooperazione tra soggetti). Nel diritto positivo tale cooperazione si realizza con il mandato – dominus o mandante e mandatario (ispettore) che risponde della sua attività al mandante, anche se ha ampi margini di autonomia, nel rispetto dei limiti fissati nel mandato (lettera d’incarico) e nelle specifiche norme giuridiche.
10 Potestà ispettiva e status dell’ispettore
L’ ispettore è pubblico ufficiale, ma non gli può essere riconosciuta la qualifica di organo di polizia giudiziaria in quanto l’attività ispettiva esercitata non ha carattere repressivo. Poiché l’attività ispettiva ha solo carattere referente e non prevede né poteri sostitutivi né potestà sanzionatoria, l’ispettore non può: sequestrare atti e documenti; adottare provvedimenti atti a costituire modificare o estinguere situazioni giuridicamente protette (potere sostitutivo, sanzionatorio e repressivo); eseguire perquisizioni personali o procedere al fermo di indiziati di reato.
11 Potestà ispettiva e status dell’ispettore
Responsabilità e limiti. Le responsabilità connesse all’attività ispettiva sono legate innanzitutto al rapporto che l’ispettore ha con il mandante che può dare luogo a responsabilità disciplinare (superamento dei limiti del mandato o fissati dalle specifiche norme giuridiche). L’ispettore può anche incorrere in: responsabilità amministrativa per atti omissivi o commissivi; responsabile di danno erariale (rari); responsabilità penale (nelle verifiche extragerarchiche non può fare considerazioni sull’agente che ha posto in essere l’atto).
12 Fasi dell’attività ispettiva
Premesso che l’attività ispettiva scaturisce da un programma annuale, le fasi dell’attività ispettiva sono le seguenti. La fase di iniziativa o introduttiva ,che comprende tutti gli atti propedeutici all’avvio delle operazioni di verifica che terminano con l’emissione della lettera di conferimento dell’incarico. Tale lettera rappresenta una sorta di “ordine – autorizzazione” che investe la sfera dell’ispettore e l’organismo verificato; l’uno (ispettore) chiamato ad effettuare la verifica disposta dall’organo che detiene la potestà ispettiva e che lo autorizza ad invadere l’autonomia giuridicamente protetta dell’ente assoggettato a verifica; l’altro (l’ente o ufficio) che permette l’accesso ispettivo. Al riguardo, la legge 7 agosto 1990, n. 241, prevede che l’inizio dell’ispezione deve essere comunicata all’ente verificato (art. 7) come per qualsiasi procedimento amministrativo per garantire la trasparenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa, salvo i casi particolari in cui l’effetto sorpresa è indispensabile per il buon esito dell’ispezione. La fase operativa o istruttoria (accertamenti istruttori e poteri cautelativi) ,che riguarda le attività intellettuali e materiali di rilevazione di fatti, acquisizione di atti, esame della documentazione, riscontri, constatazioni, ecc., finalizzate ad accertare la regolarità della gestione. L’ispettore ha ampia autonomia nella scelta della metodologia ispettiva. Una volta acquisita la documentazione messa a disposizione dall’organismo verificato e tutti gli elementi ritenuti utili per valutare la regolarità amministrativa e gestionale, l’ispettore, dopo aver provveduto ai consueti raffronti ed individuato le criticità più rilevanti, converte la moltitudine di informazioni acquisite attraverso tali atti in documento denominato referto ispettivo. Nel caso in cui l’amministrazione verificata non collabora e non mette a disposizione gli atti richiesti, l’ispettore può impartire ordini di esibire tali documenti. L’eventuale rifiuto deve essere indicato nel referto ispettivo per eventuali segnalazioni alle autorità competenti.
13 Fasi dell’attività ispettiva
La fase dispositiva (relazione o referto ispettivo) completa la precedente e si concretizza nella redazione del referto ispettivo o relazione ispettiva il cui contenuto deve essere concreto, incisivo, ma sintetico. Il referto ispettivo esaurisce i suoi effetti nell’ambito dell’attività referente poiché gli atti concreti, aventi effetti sulle gestioni verificate e sui soggetti coinvolti in qualità di titolari o esecutori, sono posti in essere da organi legittimati a tali obblighi. Tutto ciò perché, come accennato in premessa, l’ispezione è un sub procedimento a carattere istruttorio inquadrato in un procedimento complesso che sfocia in un provvedimento finale dell’amministrazione attiva. Altro elemento importante del referto ispettivo è la motivazione. Anche alla luce dell’art. 3, comma 1, della citata legge 7 agosto 1990, n. 241, è necessario che vengono portate a conoscenza dell’ente verificato le risultanze con la dimostrazione delle irregolarità riscontrate idoneamente motivate (riferimenti normativi, atti, verbali in contraddittorio, prospetti, allegati, ecc.). La fase di coordinamento prevede che il referto ispettivo sia assoggettato ad un riesame da parte dell’ufficio di coordinamento. Tale fase è prevista per le verifiche amministrativo – contabili svolte dai Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica (S.I.Fi.P.). La finalità di tale compito è di garantire l’uniformità di presentazione delle relazioni ispettive e dei corrispondenti rilievi e, recentemente, a seguito dell’introduzione della valutazione dei dirigenti, utile strumento per verificare il raggiungimento degli obiettivi fissati per ciascun ispettore dal programma ispettivo annuale.
14 Fasi dell’attività ispettiva
La fase di comunicazione è il momento in cui il referto ispettivo viene inviato all’ente ispezionato e a tutti gli altri destinatari di rito. La comunicazione è obbligatoria per consentire all’ufficio ispezionato di contro dedurre ai rilievi ispettivi formulati e segnalare a tutti gli altri destinatari gli elementi di criticità rilevati, anche al fine di consentire di mettere in atto tutte le azioni rientranti nella propria competenza istituzionale. In tale fase vengono indicati, coerentemente con il contenuto dell’art. 3, comma 4, della citata legge 7 agosto 1990, n. 241, anche i termini entro cui regolarizzare le criticità rilevate e le modalità di svolgimento della fase successiva , definita fase dibattimentale. La fase dibattimentale e conclusiva consente all’ente verificato di formulare giustificazioni o comunicare di aver proceduto alla regolarizzazione dei rilievi formulati (revoca di provvedimenti e di benefici, recupero di somme indebitamente erogate, recupero di crediti, pagamento di debiti, istituzioni di registri obbligatori, ecc.). Conseguentemente, si procede alla chiusura del procedimento ispettivo, fatte salve le eventuali determinazione della Procura regionale della Corte dei conti per i rilievi ad essa segnalati o degli altri destinatari per le eventuali azioni di propria competenza. Ai sensi dell’art. 2, comma 1, della citata legge 7 agosto 1990, n. 241, la comunicazione della conclusione del procedimento ispettivo è obbligatoria. Infatti, è buona norma procedere a tale comunicazione anche quando non sono state riscontrate irregolarità, al fine di non lasciare sospeso un procedimento e, a garanzia dell’organismo verificato, dare contezza e certezza della definizione del procedimento ispettivo.
15 Poteri e limiti dell’ ispettore
A seguito dell’introduzione del Codice di comportamento dei dipendenti delle P.A. e per supplire alle carenze normative in merito al comportamento dei funzionari che svolgono attività ispettiva, la P.C.M ha emanato la direttiva sulle attività ispettive in data Tale direttiva vale per tutti i servizi ispettivi e colma anche i limiti applicativi della 241/90 a tali attività, al fine di ispirare l’ispezione ai principi di imparzialità e di buona amministrazione (art. 97 Cost.). I vari servizi ispettivi sono stati chiamati ad adottare un codice di comportamento ispirato a tali principi. Imparzialità e autonomia di giudizio – Terzietà caratterizza la professionalità dell’ispettore. Formazione professionalità e competenza. Conoscenza e analisi dell’attività e della normativa dell’Ente da verificare. Riservatezza. Disponibilità: far valere i propri principi senza prevaricare (Assertivo ma disponibile). Obiettività metodologica, significatività e rilevanza degli elementi acquisiti. Rispetto del regolare funzionamento dell’Ufficio verificato (l’ispettore non deve turbare il normale svolgimento dell’attività dell’Ente). Rilievi basati su elementi probanti (allegati). L’ispezione dimostrabile in ogni suo atto (verbali di constatazione, atti, dichiarazioni, ecc.). Comunicazione dei risultati. Codice Etico SIFIP (il nuovo testo del codice etico è stato approvato dal Ragioniere Generale dello Stato con determinazione del 7 giugno 2010). Accesso agli atti art. 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Quindi, se da un lato l’ispettore può svolgere la sua attività in virtù della lettera di incarico ed effettuare accertamenti presso l’ufficio verificato, è egli stesso assoggettato ai limiti indicati nel codice etico.
16 Seconda parte Le verifiche amministrativo-contabili presso gli enti locali
Le prime verifiche effettuate presso gli enti locali risalgono al 1995, ossia dopo l’entrata in vigore del D. Lgs , n. 29. Le singole tematiche affrontate dai S.I.Fi.P. nel corso delle verifiche presso gli enti locali, sono mutate nel tempo (le prime verifiche avevano un oggetto molto ampio – verifiche pilota). Da oltre 10 anni gli accertamenti ispettivi si sono concentrati su tre temi principali: Spese di personale; Analisi di bilancio; Verifica dei rapporti finanziari tra enti locali controllanti ed enti controllati (società partecipate). Tra il 2007 e il 2008, sono state effettuate sugli enti locali verifiche specifiche in materia di operazioni in strumenti derivati (swap) per conto della Direzione generale del Tesoro.
17 A) Verifica delle spese di personale
Considerazioni generali. Le verifiche sulle spese di personale hanno rappresentato, per diverso tempo, il core business delle verifiche amministrativo-contabili svolte dai S.I.Fi.P., anche in virtù della specifica competenza in materia attribuita dal D.lgs , n. 165. Le spese di personale rappresentano una componente essenziale della dinamica della spesa pubblica e malgrado diverse leggi finanziarie, abbiano tentato di porre un freno alla dinamica retributiva, soprattutto attraverso il blocco del turn over, non sempre i provvedimenti adottati hanno ottenuto i risultati auspicati, per una serie di ragioni. L’impossibilità di assumere personale per le vie ordinarie ha indotto numerose pubbliche amministrazioni, tra le quali gli enti territoriali (Regioni ed enti locali), a ricorrere a strumenti alternativi (collaborazioni coordinate e continuative, consulenze, forme flessibili d’impiego quali le assunzioni a tempo determinato ed il lavoro interinale). Il blocco delle assunzioni non ha impedito, attraverso lo strumento della contrattazione decentrata, una crescita ragguardevole del trattamento retributivo accessorio, che in quei contratti decentrati trova il proprio fondamento. I costi ad esso connessi, infatti, hanno finito per assorbire una parte consistente dei (presunti) risparmi realizzati attraverso la limitazione degli ingressi.
18 Verifica delle spese di personale
Normativa. L’ordinamento ha concentrato l’attenzione su questa specifica componente retributiva, sollecitando l’attivazione di più incisivi poteri di controllo. L’emanazione del D.L , n. 112, convertito in L , n. 133, il cui art. 67, rubricato “Norme in materia di contrattazione integrativa e di controllo dei contratti nazionali ed integrativi”, ha cercato di porre un freno ai fenomeni degenerativi che avevano interessato la costituzione e la ripartizione dei fondi incentivanti a seguito di contrattazione decentrata. Tale tentativo è stato manifestato in alcune norme particolarmente stringenti (commi da 8 a 12), emanate con l’obiettivo di incidere sull’operato di quegli enti che, nel corso degli anni, avessero adottato comportamenti elusivi delle disposizioni contrattuali di livello nazionale.
19 Verifica delle spese di personale
A seguito di ulteriori modifiche tali norme sono confluite negli artt. 40 e 40 bis del D. Lgs , n. 165: Il novellato art. 40, al comma 3-quinquies, dispone che “le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli o con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione… Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli e 1419, secondo comma, del codice civile”; Lo stesso art. 40, comma 3-quinquies, così prosegue: “in caso di accertato superamento di vincoli finanziari da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del Dipartimento della funzione pubblica o del Ministero dell’Economia e delle finanze è fatto altresì obbligo di recupero nell’ambito della sessione negoziale successiva”. (modalità di recupero). Tale norma ripropone il dettato dell’art. 67, comma 10, ultimo periodo, del D.L , n. 112, convertito in L , n. 133, rispetto al quale, peraltro, inserisce alcuni rilevanti elementi di dettaglio, ed in particolare include espressamente il Ministero dell’Economia tra i soggetti dalle cui funzioni di accertamento può derivare un obbligo di recupero per l’Ente.
20 Verifica delle spese di personale
La norma si limita a prendere atto di un’attività di verifica che da tempo (oltre un decennio) i S.I.Fi.P. svolgono presso gli enti locali. Le verifiche effettuate in modo autonomo (Settore V) o in collaborazione con il Dipartimento della funzione pubblica, con il quale sono stipulati appositi protocolli d’intesa (Settore IV) hanno riguardato diverse tematiche, tra cui: costituzione e ripartizione dei fondi per il personale sprovvisto di qualifica dirigenziale (c.d. personale “del comparto” o “livellato”); trattamento retributivo accessorio dei dirigenti e dei segretari comunali; dotazioni organiche; consulenze.
21 Verifica delle spese di personale
Attività ispettiva. Sin dalle prime visite ispettive sono emerse diffuse situazioni di irregolarità, che hanno riguardato, sostanzialmente, la totalità delle materie sottoposte ad indagine: individuazione delle fonti di finanziamento dei fondi - è stata riscontrata in maniera quasi generalizzata la presenza, nei fondi per il personale, di somme non consentite dalla contrattazione nazionale e molto spesso gli enti hanno attinto a risorse autonome di bilancio, in difetto dei presupposti richiesti dalla legge; modalità di utilizzo delle risorse (ripartizione dei fondi) - le risorse dei fondi, spesso illegittimamente inserite, sono state utilizzate per finanziare istituti retributivi del tutto anomali, in quanto neppure previsti dalla normativa di settore, ovvero, pur in presenza di un’astratta previsione normativa, scavalcando o eludendo le sue disposizioni; (per i dirigenti) crescita repentina della retribuzione accessoria (posizione e risultato) e sistematica violazione del principio di onnicomprensività - nella totalità dei casi, si è riscontrata una crescita esponenziale delle retribuzioni del personale con qualifica dirigenziale, in misura di molto superiore al tasso d’inflazione e superiori per percentuali rilevanti agli stipendi dei “pari grado” delle amministrazioni statali; la criticità segnalata si aggrava in considerazione della prassi, invalsa presso numerose amministrazioni, di erogare compensi aggiuntivi per lo svolgimento di meri compiti istituzionali, in violazione del principio di onnicomprensività, così come definito da una consolidata giurisprudenza amministrativa e contabile;
22 Verifica delle spese di personale
(per i segretari comunali) violazione del principio di onnicomprensività e non corretta applicazione della cd. “clausola del galleggiamento” - quanto a quest’ultimo punto, in particolare, un’applicazione non corretta di alcune clausole contrattuali, stigmatizzata, oltre che dalla Ragioneria generale dello Stato, anche dall’ARAN e dal Dipartimento della Funzione pubblica, ha consentito una crescita rilevante della retribuzione di posizione; dotazioni organiche: inadempimento dell’obbligo di rideterminazione; inosservanza dell’obbligo di riduzione delle spese di personale, mancata adozione dei provvedimenti di programmazione triennale dei fabbisogni; procedure concorsuali per l’assunzione dall’esterno e selezioni per progressioni verticali: tali procedure sono state bandite in assenza del presupposto della vacanza di posti in organico. Più in generale, sono state riscontrate illegittimità di varia natura in fase di assunzione del personale, in violazione della consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale; altre osservazioni concernenti la gestione del personale: generalizzata attribuzione di emolumenti retributivi (progressioni economiche, produttività, posizioni organizzative,, ecc.) in assenza di criteri di selettività meritocratica (“a pioggia”), nonché erogazionedi compensi accessori atipici; incarichi di consulenza e di collaborazione: violazione dei criteri individuati dal legislatore (art. 7 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165) e dalla giurisprudenza contabile ai fini del conferimento degli incarichi di consulenza o collaborazione Prospetti IGOP Esempio elenco rilievi in materia di personale.
23 B) Analisi di bilancio Considerazioni generali.
La situazione finanziaria del comparto degli Enti locali, come testimoniato dalle crisi finanziarie che stanno interessando, con sempre maggior frequenza, anche comuni di medie, grandi e grandissime dimensioni, sta progressivamente diventando una problematica che si pone all’attenzione non soltanto degli addetti ai lavori, ma anche dell’opinione pubblica nazionale e locale. La finanza locale rappresenta, ormai, una parte importante dei conti pubblici nazionali, rilevanti ai fini del rispetto dei parametri previsti dall’Unione economica e monetaria. L’evoluzione di questo comparto, dunque, riveste un’influenza sempre crescente sui risultati conseguiti dallo Stato italiano nel settore della finanza pubblica, della sostenibilità del debito pubblico nel medio e lungo periodo e, di conseguenza, del rating dell’Italia nei mercati finanziari. Queste considerazioni sono ancora più valide se si tiene presente l’attuale momento di grande difficoltà che sta attraversando la situazione finanziaria mondiale.
24 Analisi di bilancio Normativa e attività ispettiva
Sulla base di queste considerazioni, a partire dal 2005, i S.I.Fi.P. hanno rivolto maggiore attenzione ai molteplici aspetti del bilancio e del rendiconto di tali enti, alla luce dei principi indicati dal decreto legislativo , n. 267, “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”, vale a dire unità, annualità, universalità ed integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità. Sono stati intensificati, inoltre, i controlli aventi ad oggetto le modalità di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali e le modalità di partecipazione dell’ente locale ai consorzi di funzioni, agli organismi di gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica ed alle società di gestione dei servizi pubblici locali aventi rilevanza economica. Contestualmente, sono state realizzate anche alcune verifiche direttamente nei confronti delle società pubbliche o pubblico/private concessionarie di pubblici servizi con quote di partecipazione al capitale pubblico maggiore del 50%, nonché alle Autorità d’ambito territoriale ottimale - AATO. Queste molteplici attività hanno permesso di avere una visione molto articolata dell’attuale situazione finanziaria degli Enti locali, delle dinamiche che la stanno caratterizzando e delle criticità che amministratori e tecnici devono quotidianamente fronteggiare.
25 Analisi di bilancio Con una certa soddisfazione, si può segnalare come alcune delle conclusioni cui i S.I.Fi.P. erano giunti a seguito dell’attività di verifica hanno trovato riscontro favorevole, nel corso degli anni, sia dalla giurisprudenza, sia dal Legislatore. Si fa riferimento, per quanto concerne l’attività legislativa, ai provvedimenti riguardanti il monitoraggio ed il contenimento dei costi della contrattazione decentrata ed ai diversi provvedimenti emanati in materia di contenimento dei c.d. “costi della politica” e dei costi delle strutture societarie e consortili che fanno capo agli Enti locali. (D.L. n. 95 del 6 luglio 2012, convertito nella legge n. 135 del 7 agosto 2012). Negli ultimi anni, in particolare, anche a causa delle sempre più frequenti richieste di collaborazione provenienti dalla Magistratura contabile ed ordinaria, e, in taluni casi, da parte degli stessi Enti locali, l’attività dei S.I.Fi.P. si è orientata all’esecuzione di verifiche aventi ad oggetto l’analisi di bilancio e la sostenibilità del debito degli Enti locali.
26 Analisi di bilancio I segnali di difficoltà rilevati nello svolgimento di quest’attività hanno suggerito di elaborare nel corso del 2007, in via sperimentale, una metodologia di analisi dell’andamento pluriennale dei bilanci degli Enti locali che permettesse di approcciare le diverse situazioni finanziarie in modo uniforme e indipendente, per quanto possibile, dalle dimensioni del soggetto verificato. Per arrivare a questo risultato, è stato elaborato un programma informatico in grado di permettere un’analisi standard dei bilanci previsionali e dei rendiconti di gestione degli Enti locali, nelle loro diverse componenti finanziarie di entrata e di spesa. Dopo la sperimentazione del 2007, questo metodo di verifica dei bilanci degli Enti locali è entrato a regime, divenendo uno degli strumenti essenziali nell’ambito dell’attività svolta nei confronti dei singoli Enti.
27 Analisi di bilancio Le caratteristiche dell’approccio, finalizzato a rendere omogenea la rilevazione, in sintesi, sono state le seguenti: analisi pluriennale dei bilanci previsionali ed assestati degli Enti; analisi pluriennale dei rendiconti di gestione; analisi degli equilibri di bilancio, sia di parte corrente, sia di parte capitale; attenzione alla quantificazione ed alla composizione dei risultati di amministrazione; attenzione all’andamento della liquidità, sia libera, sia vincolata; attenzione alla gestione dei residui; attenzione all’andamento ed alla gestione dell’indebitamento e dei connessi strumenti derivati. Per mettere a confronto queste grandezze, come prima si accennava, è stato creato un programma informatico in grado di consentire un’analisi standard dei bilanci previsionali e dei rendiconti di gestione degli Enti locali, che ha permesso di avere informazioni attendibili in ordine alla situazione finanziaria complessiva degli Enti verificati. Esame prospetti di bilancio
28 Analisi di bilancio I risultati delle indagini hanno accentuato i motivi di preoccupazione, in quanto l’esame delle diverse tematiche ha evidenziato rilevanti criticità, relative praticamente a tutti gli argomenti trattati: l’equilibrio di bilancio, in particolare per quanto riguarda la parte corrente: la crescita repentina delle spese correnti ha determinato uno squilibrio di questa specifica sezione del bilancio, il quale ha indotto gli enti a ricorrere, per il loro finanziamento, ad entrate straordinarie (una tantum), molto spesso finalizzate per legge agli investimenti (spese fisse e continuative); la situazione dei residui attivi: i consuntivi degli enti locali espongono crediti i quali, ad una più attenta verifica, si sono rivelati privi di consistenza per assenza del titolo giuridico; la mancanza dei necessari presupposti giuridici e la loro mancata riscossione, oltre a determinare una scarsa veridicità del risultato d’amministrazione, ha generato inevitabili tensioni sotto il profilo della liquidità; in sostanza, si è rilevata una trasformazione delle previsioni d’entrata in accertamenti, degli accertamenti in residui attivi, dei residui attivi in avanzo libero, il quale è andato a finanziare necessità di spesa che, a differenza delle entrate, si sono rivelate concrete ed effettive, aggravando progressivamente gli squilibri dei bilanci.
29 Analisi di bilancio l’andamento della liquidità, sia libera che vincolata: numerosi enti, all’atto delle verifiche, denunciavano rilevanti e cronici squilibri di cassa, e riuscivano a far fronte alle necessità di liquidità solo attraverso il ricorso ad anticipazioni di risorse finanziarie da parte degli istituti bancari tesorieri, ovvero, come accennato, attraverso l’utilizzo, per cassa, delle somme aventi specifica destinazione al finanziamento delle spese in conto capitale (investimenti); il risultato d’amministrazione: l’esame dei dati ha rivelato, come primo elemento, che, salve rarissime eccezioni, nessun Ente è risultato in disavanzo, ed anche in quei casi in cui la gestione era caratterizzata da pesantissime crisi finanziarie, con lunghi ritardi di pagamento nei confronti dei creditori e con frequente ricorso a forme, più o meno legittime, di finanziamento a breve, gli Enti non hanno palesato un formale disavanzo di amministrazione ma, al contrario, ci sono sempre stati degli avanzi, in molti casi di dimensioni importanti; un’analisi di questa posta contabile, tuttavia, ha rivelato come il presunto avanzo di amministrazione si fondasse su crediti inesigibili o di dubbia esigibilità, al netto dei quali l’ente è risultato in una situazione di disavanzo, spesso per importi consistenti. Il ricorso all’anticipazione di tesoreria, l’utilizzo di somme aventi specifica destinazione per spese correnti, i debiti fuori bilancio emersi e quelli non ancora emersi, conducono al dissesto o addirittura al default, per cui l’applicazione delle disposizioni del titolo V non consentono un efficace risanamento delle finanze in termini brevi.
30 Analisi di bilancio L’indebitamento e gli strumenti finanziari derivati Un’altra tematica d’interesse dei S.I.Fi.P., è costituita dall’indebitamento contratto dagli enti locali, nelle sue diverse forme (fondamentalmente: mutui ed obbligazioni). Per quanto concerne l’indebitamento, vanno segnalati due aspetti. Il primo riguarda la consistenza complessiva dello stock di debito ed il peso sui bilanci degli Enti per il suo ammortamento. Lo stock di debito risulta essere in aumento, come pure il peso annuale dell’ammortamento (capitale + interessi). Nei casi in cui l’onere annuale risulti diminuito, questo, nella maggior parte dei casi, può essere dovuto alla rinegoziazione dei mutui oppure al fatto che l’intero debito è stato ristrutturato (operazioni con strumenti derivati, concluse nella quasi totalità dei casi nella forma del contratto di interest rate swap), con un allungamento della sua durata residua, portando così alla diminuzione delle prime rate annuali successive alla ristrutturazione stessa. Questa prassi consente una diminuzione del peso assoluto del debito nei primi anni , dopo l’incasso dell’up-front e dei differenziali positivi nei primi anni, ma poi scarica sugli esercizi futuri i maggiori oneri di ammortamento. Peraltro, le economie derivanti dalla rinegoziazione, nella maggior parte dei casi, sono state utilizzate per mantenere costante o aumentare il livello di spesa corrente, in violazione del divieto di cui all’art. 119 della Costituzione.
31 Analisi di bilancio Il secondo aspetto da segnalare, a proposito del debito, si ricollega alla tematica dei residui, sia attivi che passivi, di parte capitale. Spesso, difatti, sono state rinvenute ingenti somme derivanti da indebitamento, non utilizzate ma mantenute in conto residui, sia in entrata che in uscita. Al contempo, gli Enti continuano a contrarre ulteriore debito per finanziare nuovi investimenti e continuano ad ammortizzare il vecchio debito mai utilizzato. Questa prassi, oltre ad essere non in linea sotto il profilo della legittimità, favorisce l’accumulo di debito. Una corretta gestione delle economie mantenute in conto residui sui mutui già contratti, con opportune attività di diverso impiego o di riduzione dell’ammontare del debito (devoluzione o estinzione), potrebbe permettere di: finanziare parte dei nuovi investimenti con il debito già contratto e mai utilizzato; ridurre lo stock complessivo di debito ed il suo peso annuale di ammortamento.
32 C) Verifica dei rapporti finanziari tra enti locali controllanti ed enti controllati (società partecipate). Questa tematica assume una valenza trasversale, in quanto involge entrambe le tematiche finora trattate. Dal punto di vista dei costi del personale, infatti, negli ultimi anni si è assistito ad una proliferazione di queste strutture societarie, fenomeno favorito anche dalla possibilità per le stesse di operare senza i vincoli e condizionamenti del regime pubblicistico, oltre che in sede di erogazione del servizio, anche con riferimento al reclutamento del personale: trattandosi di organismi privatistici, essi, ad esempio, non hanno subito i reiterati blocchi delle assunzioni nel pubblico impiego. Ciò ha determinato un aumento esponenziale delle spese di personale, riferibili in via diretta alla società, ma indirettamente all’ente locale socio.
33 Verifica dei rapporti finanziari tra enti locali controllanti ed enti controllati (società partecipate). Tanto ciò è vero che il legislatore, sulla scia di alcune significative pronunce della magistratura contabile, è intervenuto con l’art. 76, comma 1, del D.L , n. 112, convertito in L , n. 133, che, nel novellare l’art. 1, comma 557, della L , n. 296, ha stabilito che costituiscono spese di personale, riferibili all’ente locale, quelle sostenute per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’ente. (Contenimento della spesa di personale). Si deve arrivare al bilancio consolidato.
34 Verifica dei rapporti finanziari tra enti locali controllanti ed enti controllati (società partecipate). Dal punto di vista degli equilibri di bilancio degli enti detentori delle quote, invece, si è potuto rilevare, nel corso delle verifiche, come tali organismi societari o parasocietari, si siano trasformati, anche per effetto della moltiplicazione dei dipendenti, in strutture pletoriche, spesso molto distanti da ogni canone di efficienza. I risultati operativi non sempre lusinghieri hanno costretto gli enti soci a drastiche manovre di ripiano, attuate nella forma di massicce ricapitalizzazioni, che, se da un lato hanno ridato fiato alle strutture societarie, dall’altro hanno indebolito il bilancio dell’ente locale socio e, in alcuni casi, il prevedibile esito di gestioni così condotte è consistito nella messa in liquidazione dell’organismo partecipato dall’ente.
35 Verifica dei rapporti finanziari tra enti locali controllanti ed enti controllati (società partecipate). I primi sintomi di squilibrio si rilevano dai ripiani effettuati e/o dal disallineamento delle partite creditorie e debitorie, tra società partecipata controllata ed ente locale controllante. La verifica sull’eventuale disallineamento di tali voci di bilancio, in occasione dell’attività connessa con la spending review, è confluita nell’art. 6, comma 4, del D.L. n. 95 del 6 luglio 2012, convertito nella legge n del 7 agosto 2012, per cui tale verifica è demandata anche ai rispettivi organi di controllo, i quali devono giustificare la presenza di eventuali scostamenti, considerato che una tale contabilizzazione non è conforme ai principi (primo tra tutti, quello di veridicità) di cui all’art. 162 del TUEL.
36 Verifica dei rapporti finanziari tra enti locali controllanti ed enti controllati (società partecipate). Infine, i rapporti degli enti locali con le loro diramazioni societarie – modalità di affidamento dei servizi. affidamento diretto dei propri servizi (c.d. in house providing) senza che ricorressero tutti i requisiti di quel controllo stringente, definito “controllo analogo”, che l’ordinamento comunitario richiede perché si possa derogare ai normali procedimenti di evidenza pubblica. A porre rimedio a tali criticità è intervenuto un provvedimento normativo che ha eliminato i motivi di contrasto tra ordinamento nazionale e comunitario: l’art. 23 bis del più volte citato D.L , n. 112, convertito in L , n. 133, al comma 2, dispone che il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali avvenga, in via ordinaria: a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica;
37 Verifica dei rapporti finanziari tra enti locali controllanti ed enti controllati (società partecipate). a società a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio avvenga mediante procedure competitive ad evidenza pubblica (l’affidamento diretto può essere effettuato solo se rientra nell’oggetto sociale). D’altro canto, il comma 3 precisa che sia possibile derogare a tali modalità di affidamento esclusivamente per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettano un efficace ed utile ricorso al mercato, l’affidamento può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico, partecipata dall’ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall’ordinamento comunitario per la gestione cosiddetta “in house” e, comunque nel rispetto della disciplina comunitaria. Esame rilievi ispettivi.
38 Terza parte Altre attività connesse all’attività ispettiva (verifiche ed accertamenti per conto).
Prima di concludere è necessario evidenziare alcune specifiche attività svolte dai S.I.Fi.P. , soprattutto per gli enti locali: accertamenti per delega delle Procure regionali della Corte dei conti; verifiche su richieste delle Sezioni regionali di controllo; specifici accertamenti istruttori per conto dalle Procure della Repubblica.
39 Report pubblicati e progetti in corso
Le risultanze delle indagini svolte dai servizi ispettivi di finanza pubblica in materia di bilanci degli enti locali – Prospettive e proposte operative. (Sito della RGS ); Le risultanze delle indagini svolte dai servizi ispettivi di finanza pubblica in materia di spese di personale del comparto Regioni ed Enti locali, con particolare riferimento agli oneri per la contrattazione decentrata (Sito della RGS ). Progetti in corso di ampliamento, Si segnala il progetto SIOPE, basato sull’utilizzo di un data base che raccoglie tutti i dati di cassa dei Comuni d’Italia. Sulla base di indicatori costruiti alla luce dell’esperienza ispettiva, si individuano le criticità presenti e, con un buon margine di approssimazione, si può valutare lo stato di salute dell’Ente locale, come confermato da alcune verifiche effettuate sul territorio. Sono in corso di realizzazione altri indicatori relativi alla gestione di competenza.
40 Conclusioni Nella presente relazione sono state evidenziate le caratteristiche peculiari dell’attività dei S.I.Fi.P. e le principali criticità rilevate. Le crisi finanziarie, che hanno investito il settore degli Enti locali, hanno assunto rilievo e dimensioni tali da riverberarsi sull’intero aggregato della finanza pubblica, costringendo lo Stato ad intervenire per porvi rimedio. Appare peraltro rilevante l’esigenza di salvaguardare, anche dinanzi all’Unione Europea, la stabilità dei conti pubblici nazionali. Dall’esperienza maturata nel corso delle verifiche effettuate presso gli Enti locali, i S.I.Fi.P. hanno inteso dare un proprio contributo propositivo, attraverso l’elaborazione di un sistema d’intervento che tenda a prevenire in modo tempestivo lo stato di dissesto degli Enti locali. Infatti, nell’attuale momento, l’esigenza più pressante è quella di creare un sistema in forza del quale gli interventi correttivi siano posti in essere prima che la situazione di crisi finanziaria si sia evoluta in uno stato di default, conclamato ovvero occulto; situazione questa che è stata fronteggiata, finora, quasi esclusivamente a mezzo di repentini interventi di sostegno finanziario da parte del Governo centrale. Si ritiene che tale sistema debba basarsi, pertanto, sull’individuazione di una serie di fattori di rischio, misurabili con indici sintetici, per i quali occorrerebbe fissare per legge dei precisi parametri, superati i quali l’Ente dovrà apportare adeguate misure correttive nell’esercizio successivo.
41 Conclusioni Lo scopo ultimo sarebbe quello di allertare gli Enti, che in tal modo potrebbero mettere tempestivamente in pratica tutte le iniziative più opportune per scongiurare ipotesi di dissesto. In proposito, è necessario che tale sistema sia attuato nella complessa realtà negli Enti locali. Esso potrebbe essere accompagnato, dunque, da un complesso di sanzioni specifiche e mirate nei confronti degli amministratori locali e del personale dirigenziale, commisurate alla gravità delle violazioni, al fine di indurre tali operatori ad assumere comportamenti più consoni alla corretta gestione ed in armonia con la normativa e la disciplina contrattuale vigenti, stimolando gli stessi alla tempestiva adozione delle opportune misure correttive. Il tutto deve essere supportato da idonei sistemi di monitoraggio e controllo. Una strada percorribile è anche quella di affidare al collegio dei revisori il calcolo e la valutazione dei predetti fattori di rischio. Tale organo, sulla base delle risultanze di bilancio e delle periodiche verifiche amministrativo-contabili, dovrebbe determinare gli indici che misurano i fattori di rischio confrontandoli con i parametri fissati per legge.
42 Conclusioni I parametri, individuati con una norma che dovrebbe anche graduare le sanzioni, dovrebbero rappresentare il tetto massimo oltre il quale l’organo preposto a tale controllo attiva le procedure per il rientro dell’anomalia, segnalando la situazione anche ad altri soggetti istituzionali (Corte dei conti, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dell’interno e ogni altro organo interessato). Al collegio dei revisori potrebbero essere attribuiti anche altri compiti connessi con l’obbligo di segnalazione dello stato di dissesto, prevedendo, in caso di mancata attivazione, sanzioni specifiche. Al fine di garantire una maggiore terzietà e neutralità dell’organo di revisione contabile, potrebbe risultare opportuno prevedere la partecipazione allo stesso di soggetti designati da altre amministrazioni (Corte dei conti, Ministero dell’interno, Ministero dell’economia e delle finanze). Infine, è da ritenere che il citato art. 14 della “legge di contabilità e finanza pubblica” (legge , n. 196), che dovrà certamente essere attuato attraverso un’azione da svolgere nel rispetto delle autonomie dei vari livelli di Governo, rappresenti un utile strumento per un controllo esterno più selettivo ed efficace, attraverso la cui applicazione si potrà contribuire alla realizzazione di un’attività di monitoraggio avente la primaria finalità di prevenire i fenomeni patologici cui si è fatto cenno nel corso della presente relazione.
43 Interventi e dibattito
Conclusioni Interventi e dibattito
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References: Art. 29
 art. 14
 art. 28
 art. 22
 art. 67
 art. 40
 art. 40
 art. 14