Source: https://eu.vlex.com/vid/826175701
Timestamp: 2019-12-15 12:50:55+00:00

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Schlußanträge Nr. C-752/18 im Tribunal de Justicia, 14. November 2019 - Rechtsprechung - VLEX 826175701
Urteilsnummer: C-752/18
„Vorlage zur Vorabentscheidung - Umwelt - Luftverschmutzung - Richtlinie 2008/50/EG - Luftqualitätsplan - Grenzwerte für Stickstoffdioxid - Wirksamkeit des Unionsrechts - Pflicht der nationalen Gerichte, alle zur Gewährleistung der Umsetzung einer Richtlinie erforderlichen Maﬂnahmen zu treffen - Nichtbefolgung gerichtlicher Entscheidungen durch die Verwaltung - Ineffektivität von Anordnungen und Zwangsgeldern - Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union - Anspruch auf Gewährung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes - Zwangshaft für Amtsträger - Erfordernis der Beachtung von Art. 6 der Charta der Grundrechte - Recht auf Freiheit der Person“
Das Vorabentscheidungsersuchen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Deutschland) betrifft die effektive Durchführung des Unionsrechts und speziell der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa(2). Wie lässt sich sicherstellen, dass Entscheidungen nationaler Gerichte, im konkreten Fall in dem besonders sensiblen Bereich des Umweltrechts, befolgt werden? Wenn Amtsträger offen bekunden, dass sie nicht gedenken, rechtskräftigen Gerichtsentscheidungen nachzukommen, gestattet das Unionsrecht es dann oder schreibt es vor, auf eine freiheitsentziehende Maﬂnahme in Form der Zwangshaft zurückzugreifen, die es in der betreffenden nationalen Rechtsordnung zwar gibt, die dort aber für solche Personen nicht vorgesehen ist? Bei dieser Frage sind zwei Grundrechte zu berücksichtigen, das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf und das Recht auf Freiheit.
Diese Problematik besteht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Nichtregierungsorganisation Deutsche Umwelthilfe e. V. und dem Freistaat Bayern (Deutschland) wegen einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, mit der der Freistaat verpflichtet wurde, seinen für die Stadt München (Deutschland) geltenden Luftreinhalteplan zu ändern und Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge aufzustellen. Obwohl wiederholt Zwangsgelder gegen den Freistaat verhängt wurden, weigert er sich jedoch, solche Verbote vorzusehen.
Da dem vorlegenden Gericht nach innerstaatlichem Recht keine ausreichenden Mittel zur Verfügung stehen, um die Befolgung dieser Entscheidung durch den Freistaat Bayern durchzusetzen, fragt es unter diesen Umständen nach dem Umfang der Verpflichtungen, die ihm das Unionsrecht auferlegt, um die Umsetzung der Richtlinie 2008/50 und des Grundrechts auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf sicherzustellen.
In diesen Schlussanträgen werde ich darlegen, weshalb die unionsrechtliche Verpflichtung des nationalen Gerichts, zur Sicherstellung der Wirksamkeit dieses Rechts Zwangsmaﬂnahmen anzuwenden, meines Erachtens nicht unbegrenzt ist, insbesondere wenn diese Maﬂnahmen ein anderes Grundrecht, konkret das Recht auf Freiheit, beeinträchtigen können.
Ich werde dem Gerichtshof vorschlagen, zu entscheiden, dass das nationale Gericht zwar im Allgemeinen alles tun muss, um die wirksame Umsetzung des Unionsrechts sicherzustellen, und zu diesem Zweck jede im nationalen Recht vorgesehene Maﬂnahme ergreifen muss, um die Amtsträger zu zwingen, eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung zu befolgen, ohne dass das Unionsrecht das nationale Gericht aber dazu verpflichtet oder ihm gestattet, eine freiheitsentziehende Maﬂnahme zu erlassen, wenn sie nicht in klarer, vorhersehbarer, zugänglicher und willkürfreier Weise gesetzlich vorgesehen ist.
Art. 9 des Aarhus-Übereinkommens(3) sieht einen weiten Zugang der Öffentlichkeit zu den Gerichten vor, um im Einklang mit seinem Art. 1 zum Schutz des Rechts jeder Person gegenwärtiger und künftiger Generationen auf ein Leben in einer ihrer Gesundheit und ihrem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt beizutragen.
Art. 13 („Grenzwerte und Alarmschwellen für den Schutz der menschlichen Gesundheit“) der Richtlinie 2008/50 legt in Abs. 1 fest, dass die Mitgliedstaaten bestimmte Grenzwerte für Stickstoffdioxid einhalten müssen.
Nach Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten Luftqualitätspläne erstellen, wenn in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen die Schadstoffwerte in der Luft die in der Richtlinie vorgesehenen Grenzwerte überschreiten.
Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. 1949 I S. 1, im Folgenden: Grundgesetz) besteht ein Grundrecht auf die Freiheit der Person. Art. 104 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes lautet: „Die Freiheit der Person kann nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes und nur unter Beachtung der darin vorgeschriebenen Formen beschränkt werden.“
ß 167 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) bestimmt:
ß 172 VwGO, der nach den Angaben des vorlegenden Gerichts eine Spezialvorschrift darstellt, die gemäﬂ den einleitenden Worten von ß 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO einen Rückgriff auf die im Achten Buch der Zivilprozessordnung (ZPO) enthaltenen vollstreckungsrechtlichen Bestimmungen grundsätzlich ausschlieﬂt, lautet:
„Kommt die Behörde in den Fällen des ß 113 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 5 und des ß 123 der ihr im Urteil oder in der einstweiligen Anordnung auferlegten Verpflichtung nicht nach, so kann das Gericht des ersten Rechtszugs auf Antrag unter Fristsetzung gegen sie ein Zwangsgeld bis zehntausend Euro durch Beschluss androhen, nach fruchtlosem Fristablauf festsetzen und von Amts wegen vollstrecken. Das Zwangsgeld kann wiederholt angedroht, festgesetzt und vollstreckt werden.“
Der zum Achten Buch der ZPO gehörende ß 888 bestimmt in den Abs. 1 und 2:
„(1) Kann eine Handlung durch einen Dritten nicht vorgenommen werden, so ist, wenn sie ausschlieﬂlich von dem Willen des Schuldners abhängt, auf Antrag von dem Prozessgericht des ersten Rechtszugs zu erkennen, dass der Schuldner zur Vornahme der Handlung durch Zwangsgeld und für den Fall, dass dieses nicht beigetrieben werden kann, durch Zwangshaft oder durch Zwangshaft anzuhalten sei. Das einzelne Zwangsgeld darf den Betrag von 25 000 Euro nicht übersteigen. Für die Zwangshaft gelten die Vorschriften des Zweiten Abschnitts über die Haft entsprechend.
Nach ß 890 Abs. 1 und 2 ZPO muss der Verurteilung des Schuldners einer Verpflichtung, eine Handlung zu unterlassen oder die Vornahme einer Handlung zu dulden, zu einem Ordnungsgeld oder zu Ordnungshaft eine entsprechende Androhung vorausgehen.
Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof
Die Deutsche Umwelthilfe, eine zur Erhebung von Umweltverbandsklagen befugte Nichtregierungsorganisation im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 2 des Aarhus-Übereinkommens und von Art. 11 Abs. 3 Sätze 2 und 3 der Richtlinie 2011/92/EU(4), erhob Klage gegen den Freistaat Bayern, um ihn zu zwingen, die in der Richtlinie 2008/50 festgelegten Grenzwerte für Stickstoffdioxid einzuhalten.
Nach den Angaben in der Vorlageentscheidung wurde gerichtlich festgestellt, dass diese Grenzwerte im Gebiet der Stadt München seit etlichen Jahren teils erheblich überschritten wurden. Davon seien etwa 250 Straﬂen oder Straﬂenabschnitte betroffen, und in einigen Fällen sei das Doppelte der zulässigen Werte erreicht worden.
Mit Urteil vom 9. Oktober 2012 verpflichtete das Verwaltungsgericht München (Deutschland) den Freistaat Bayern, den für die Stadt München geltenden „Luftreinhalteplan“, der dem „Luftqualitätsplan“ im Sinne von Art. 23 der Richtlinie 2008/50 entspricht, so zu ändern, dass die genannten Grenzwerte eingehalten werden. Dieses Urteil wurde rechtskräftig.
Mit Beschluss vom 21. Juni 2016 drohte das Verwaltungsgericht München dem Freistaat Bayern die Festsetzung eines Zwangsgelds wegen der Überschreitung der fraglichen Grenzwerte an. Dagegen legte der Freistaat Beschwerde ein.
Mit Beschluss vom 27. Februar 2017 wies der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Beschwerde zurück. Im Anschluss an die Feststellung, dass der Freistaat Bayern dem Urteil vom 9. Oktober 2012 nach wie vor nicht nachgekommen sei, drohte er ihm mehrere Zwangsgelder in einer Gesamthöhe von 10 000 Euro an, falls er nicht die zur Einhaltung der Grenzwerte erforderlichen Maﬂnahmen ergreife. Dazu gehörten Verkehrsverbote für bestimmte Fahrzeuge mit Dieselmotor in Teilen des Stadtgebiets(5). Dieser Beschluss wurde ebenfalls rechtskräftig.
Auf Antrag der Deutschen Umwelthilfe setzte das Verwaltungsgericht München durch Beschluss vom 26. Oktober 2017 eines der im Beschluss vom 27. Februar 2017 angedrohten Zwangsgelder fest. Der Freistaat Bayern legte dagegen kein Rechtsmittel ein und beglich das festgesetzte Zwangsgeld.
Mit Beschlüssen vom 29. Januar 2018 setzte das Verwaltungsgericht München ein weiteres der im Beschluss vom 27. Februar 2017 angedrohten Zwangsgelder fest und drohte dem Freistaat Bayern ein erneutes Zwangsgeld in Höhe von 4 000 Euro an. Hingegen wies es u. a. den Antrag zurück, gegen die damalige Staatsministerin für Umwelt und Verbraucherschutz des Freistaats Bayern oder, hilfsweise, gegen dessen Ministerpräsidenten Zwangshaft zu verhängen. Die Deutsche Umwelthilfe legte dagegen Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof ein.
Das vorlegende Gericht hebt hervor, dass der Freistaat Bayern den ihm durch den Beschluss vom 27. Februar 2017 auferlegten Verpflichtungen nach wie vor nicht nachgekommen sei und dass auch nicht zu erwarten sei, dass er sich an diesen Beschluss halten werde. Vertreter des Freistaats, darunter dessen Ministerpräsident, hätten im Gegenteil öffentlich erklärt, dass sie der Pflicht zur Einführung eines Verkehrsverbots für Dieselfahrzeuge auf bestimmten Straﬂen nicht nachkommen wollten. Der Freistaat habe ferner vor dem Bayerischen...

References: Art. 47
 Art. 6

Art. 9
 Art. 1

Art. 13
 Art. 23
 Art. 2
 Art. 104
 Art. 9
 Art. 11
 Art. 23