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Timestamp: 2020-07-06 17:50:25+00:00

Document:
Bio Divers i Dad | Biodiversidad | Desarrollo sostenible
SalvaSalva Bio Divers i Dad per dopo
Conam Rrnn Endb Pf Moquegua Tacna
Nº 1:145-157 (Lima, UNMSM, 2014)
EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO PARA LA CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD EN EL PERÚ
ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT AS INSTRUMENT FOR THE CONSERVATION OF THE BIODIVERSITY IN PERU
En la evaluación del impacto ambiental interesa la aplicación de dos principios: prevención y corrección. Frente al daño nace la obligación de reparar y ante el riesgo existe la obligación de prevenir. Dentro de este contexto, se requiere de instrumentos estimuladores como la evaluación del impacto ambiental, que se carac- teriza por ser de tipo preventivo. En ese sentido, cabe precisar que la naturaleza del estudio es de tipo explicativo y documental. Del mismo modo, los métodos de investigación utilizados son el analítico, el inductivo y el comparativo. Asimismo, para la obtención de información, se acudió a fuentes de información secundarias y se utilizaron las técnicas de revisión documental y análisis de datos sobre evaluaciones de impacto ambiental en la pequeña minería y minería artesanal. Desde tal perspectiva, el contenido de este documento se ha estructurado en cuatro partes. La primera esta- blece la introducción propiamente dicha. En la segunda se plantean los antecedentes. La tercera, abarca la fundamentación económica de la biodiversidad. La cuarta, comprende los resultados. Luego, se presenta la bibliografía.
Palabras clave: Evaluación del impacto ambiental, Instrumento de gestión ambiental, Conservación, Biodi- versidad, Perú.
In the Environmental Impact Assessment (EIA) it’s interesting to apply two principles: prevention and cor- rection. Against damage comes the obligation to repair and given the risk there is an obligation to prevent. Within this context, it requires stimulating instruments such as Environmental Impact Assessment which is characterized by being preventive. In this regard, it should be noted that the nature of the study is explanatory and documentary. Similarly, the research methods used are analytical, inductive and comparative. Also, to obtain information, went to sec- ondary sources and techniques of literature review and analysis of data on environmental impact assessment in small-scale and artisanal mining were used. From this perspective, the content of this document is structured in four parts. The first establishes the intro- duction. In the second part the background are posed. The third covers the economic foundation of biodiver- sity. The fourth comprises the results. Then, bibliography is presented.
Keywords: Environmental Impact Assessment - Environmental Management Instrument - Conservation - Bio- diversity - Peru.
ALMA MÁTER, Junio 2014 Vol I Nº1
La investigación titulada “Evaluación del impacto ambiental como instrumento para la conservación de la biodiversidad en el Perú” explica por qué es importante la evaluación del impacto ambiental de
Es así que se formuló la interrogante siguiente: ¿por qué la evaluación del impacto ambiental (EIA) en el Perú no incorpora los aspectos relacionados a la con- servación y al uso sostenible de la biodiversidad? Lo que derivó en el planteamiento de la hipótesis: Los Sistemas Nacionales de Evaluación del Impacto Am- biental (SEIA), tal como están diseñados en nuestro país, son instrumentos insuficientes para evaluar de- bidamente los impactos sobre la diversidad biológi- ca, ya que se basan en aspectos aislados como agua, aire, suelo, flora y fauna; por lo que es necesario in- corporar expresamente los elementos relacionados a la conservación y al uso sostenible de la biodiversi- dad de nuestro país, con la finalidad de lograr un ambiente sano, equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida humana y que ese medio ambiente se pre- serve para las generaciones presentes y futuras.
De este modo, se interpreta la evaluación del impac- to ambiental y la biodiversidad desde el punto de vista de la regulación.
En las dos últimas décadas, el mundo ha tomado conciencia de que no puede existir una economía ni una sociedad próspera alrededor de tanta pobreza
y tan aguda degradación del ambiente. Si bien el
desarrollo económico no puede ser detenido, es ur- gente que se tomen medidas para reencauzarlo de
manera tal que dañe menos al entorno. La década de 1980 se caracterizó por hacer de esta preocupa- ción de algunos una urgente necesidad de todos. En la década de 1990, en cambio, se tuvo el desafío de tomar acciones, a raíz de esta toma de conciencia, y de lograr la transición a esquemas de desarrollo y de vida sostenibles (Galarza 2010: 11).
Sin perjuicio de lo señalado anteriormente, a conti- nuación se aprecia la perspectiva histórica de la pro- tección ambiental y, a la vez, el contexto político en la que se dio.
Diagrama 01: Perspectiva Histórica de la Protección Ambiental
7A: Incorporar los
Tuvo 2 temas
principales: 1) Energía
sostenible en las
nacionales para reducir
Sostenible (Green
economy); 2) Marco
El Perú hacia el
(Dic. de 1991)
Separó la RFA
(capitalista) de la
RDA (socialista)
sobre DB (2001)
Dentro de este contexto, la EIA, desde su incor- poración en la National Environmental Policy Act (NEPA), en 1969, viene siendo un instrumento esen- cial en todos los países para el establecimiento de la política y gestión ambiental, por lo cual fue incluida en sus respectivas legislaciones ambientales.
Otro instrumento importante en ese propósito es el Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021, que es- tablece como uno de sus ejes estratégicos: recursos naturales y ambientales 1 .
1 Objetivo nacional del Eje Recursos Naturales y Ambientales:
Conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad con un enfoque integrado y ecosistémico y un ambiente que permita una buena calidad de vida para las personas y la existencia de ecosistema saludable y funcional en el largo plazo.
ALMA MÁTER, Junio 2014 VOL 1 Nº1
Asimismo, el principio 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo es el funda- mento de la EIA como instrumento de prevención:
“Debe emprenderse una evaluación del impacto am- biental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente”.
2.2 Crisis de biodiversidad
Para Sachs 2 (2008: 194) la Evaluación de los Eco- sistemas del Milenio (EEM), un estudio global so-
bre el estado de los ecosistemas del mundo llevado
a cabo hace varios años con las aportaciones de
más de dos mil científicos, reveló que en los últimos cincuenta años los seres humanos han degradado
máximo los ecosistemas del mundo y reducido
abundancia de otras especies, llegando incluso a
extinguir algunas de ellas. Aunque los seres huma- nos nos hemos beneficiado enormemente de nuestra capacidad para explotar la naturaleza con el fin de obtener alimentos, agua, energía, materiales y para otros usos, el grado de apropiación de los servicios de la naturaleza que hemos alcanzado ha acabado por distar mucho de ser algo favorable. Estamos de- vorando los sistemas que sustentan nuestra propia vida y, mientras lo hacemos, buscando excusas para restarle importancia.
Nos enfrentamos a una crisis de biodiversidad y ya hemos causado un daño irreparable a infinidad de especies, la mayoría de las cuales ni siquiera hemos clasificado, y menos aún empezado a conocer. (…) Se está produciendo un descenso reiterado de la bio- diversidad y de la abundancia de especies, proce- so resumido en el índice de vida del planeta 3 , que muestra el acusado retroceso de la diversidad de es- pecies desde 1970 (Sachs 2008: 194-5).
2 Jeffrey Sachs (1954- ) es director del Instituto de la Tierra de la Universidad de Columbia y profesor de desarrollo sostenible y de gestión y política sanitaria en la misma universidad. También esdirector del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, y asesor de las Naciones Unidas sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los acuerdos internacionales para reducir la pobreza extrema, el hambre y las enfermedades para el año 2015. Ha sido asesor de gobiernos de Latinoamérica, Europa, Asia y África. Es reconocido como experto en situaciones de crisis económicas graves y difíciles.
3 El índice de vida del planeta es un indicador del estado de la biodiversidad del mundo: refleja las tendencias de las poblaciones de especies de vertebrados que viven en ecosistemas terrestres, marinos y de agua dulce.
En esa misma orientación, para Stiglitz 4 (2010:
321) el crecimiento rápido que hemos alcanzado no es sostenible desde el punto de vista medioambiental ni social.
De acuerdo con Brack y Mendiola (2004: 379-84), las actividades humanas durante los últimos 10,000 años han llevado a la extinción a miles de especies de plantas y animales —a nivel mundial existen 12,000 especies amenazadas de extinción por la influencia de actividades humanas— y ese proceso se está acre- centando en las últimas décadas por el desmesurado crecimiento de la población humana, la destrucción de los bosques y la contaminación de las aguas.
En la práctica, el desarrollo sostenible exigirá tres cambios fundamentales en nuestra tendencia global a seguir: 1) desarrollar y adoptar a escala global, y en un plazo breve, tecnologías sostenibles; 2) estabilizar la población mundial, y sobre todo la población de los países más pobres, con el fin de aunar prosperi- dad económica y sostenibilidad medioambiental; 3) ayudar a los países más pobres a salir de la trampa de la pobreza. Estos tres objetivos básicos (sostenibi- lidad medioambiental, estabilización demográfica y fin de la pobreza extrema) constituyen lógicamente la esencia de las promesas del milenio 5 (Sachs: 54).
III. FUNDAMENTACIÓN ECONÓMICA DE LA BIODIVERSIDAD
Para comprender a cabalidad el contenido de la bio- diversidad, es necesario establecer claramente qué tipo de bien es la diversidad biológica. En ese sen- tido, de acuerdo con Paul Krugman 6 et al. (2011:
237), teniendo en cuenta que los bienes pueden ser excluyentes o no excluyentes, rivales o no rivales en
4 Joseph E. Stiglitz (1943- ) es economista y profesor de Economía en la Universidad de Columbia. Entre 1997 y 2000 fue vicepresidente y economista jefe del Banco Mundial. En el 2001, conjuntamente con George Akerlof y Michael Spence, obtuvieron el Premio Nobel de Economía “Por sus análisis de los mercados con información asimétrica”.
5 Las Promesas del Milenio son los objetivos del mundo para el desarrollo sostenible y deberían orientar nuestra acción común. Alcanzar estos objetivos requiere un proceso complejo y global, un proceso que excede la capacidad de cualquier gobierno o de cualquier otro sector social en solitario.
6 En el año 2008, Paul Krugman (1953 - ) obtuvo el Premio Nobel de Economía por sus aportaciones a la teoría de la Economía Internacional y la Geografía Económica y su análisis de los patrones de comercio y la localización de la actividad económica.
el consumo, hay cuatro tipos de bienes de consumo 7 (Diagrama 02):
Diagrama 02: Tipos de bienes
(excluibles)
si el oferente de ese bien puede evitar que sea consumido por las personas que no lo pagan
(no excluibles)
El oferente de ese bien no puede evitar que sea consumido por la gente que no lo pagan
Rival en el consumo (presencia de rivalidad)
si la misma unidad del bien no puede ser consumida por más de una persona al mismo tiempo
No rival en el consumo (ausencia de rivalidad)
si más de una persona puede consumir la misma unidad del bien al mismo tiempo
Arti cialmente
-Trigo (pan)
-Accesorios para el baño
-Programa de ordenador
-Información que
contiene una página web
a la que solo se accede
-Aire y agua limpia
-Peces del océano
(diversidad de plantas y
-Pastos comunes
cientí ca
vacunación (no todos los
Ss. sanitarios son
Bs. públicos puros)
Evidentemente, para el presente estudio interesan los recursos comunes, ya que la biodiversidad o diversidad biológica tiene la característica de ser un bien no excluyente y, a la vez, rival en el consumo.
3.1. Fundamentos económicos de un recurso común
Un recurso común es un bien no excluyente y rival en el consumo. No se puede evitar que otras personas lo consuman, pero, cuando una persona lo consume, la cantidad disponible para otros consumidores potenciales disminuye. Un recurso común no es propiedad de ningún individuo concreto.
Debido a que los recursos comunes son bienes no excluyentes, no se puede cobrar a los individuos por su uso. Pero, son bienes rivales en el consumo, si un individuo consume una unidad de estos bienes, hace que esa unidad no pueda ser consumida por ningún otro individuo. Como resultado, los recursos están sujetos a sobreexplotación: los individuos continuarán utilizando esos bienes hasta que su ingreso marginal sea igual a cero, ignorando el costo que este tipo de acciones ocasiona a la sociedad en su conjunto.
La existencia de recursos comunes hace que el mercado sufra el problema de la sobreexplotación:
los individuos ignoran el hecho de que usar esos recursos reduce la cantidad que queda para otras personas.
7 Los bienes de consumo tienen la función de satisfacer directamente las necesidades del hombre. Pueden ser no duraderos y duraderos en función del tiempo que pueden atender o satisfacer necesidades.
Los peces que una persona pesca son recursos comunes ya que estos no estarán disponibles para otra persona más. Por eso son un bien rival en el consumo.
En palabras de Elinor Ostrom 8 (2011: 77), el término recursos de uso común (RUC) alude a un sistema de recursos naturales o creados por el hombre suficientemente grande como para volver costoso (aunque no imposible) excluir a beneficiarios
Para Ostrom 9 la distinción entre un bien público y
un RUC no es trivial. A una persona que contribuye
al suministro de un bien público puro, en realidad,
no le importa quién más lo usa, o cuándo y dónde, siempre y cuando un número suficiente de otros individuos compartan el costo del suministro.
A una persona que contribuye al suministro de
un RUC, le importa mucho más cuántos lo usan,
cuándo y dónde, aun si todos los demás contribuyen
a su suministro.
3.2. Análisis económico de la biodiversidad como recurso común
Debido a que la biodiversidad o diversidad biológica tiene la particularidad de ser no excluible (no se puede evitar que otras personas lo consuman) y rival en su consumo (cuando una persona lo consume, la cantidad disponible para otros consumidores
potenciales disminuye), resulta necesario incentivar su conservación utilizando diversas alternativas; ya que en algunas circunstancias, como se puede acceder a ellos de forma libre y gratuita, puesto que no son excluibles, el consumo en forma excesiva de la diversidad biológica puede conducir
a su agotamiento, tal como lo expuso Hardin en la tragedia de los comunes 10 .
8 ElinorOstrom (1933 - 2012) fue una politóloga estadounidense. Galardonada con el Premio Nobel de Economía en el año 2009, compartido con Oliver E. Williamson, por “su análisis de la gobernanza económica, especialmente de los recursos compartidos”.
9 Obra citada, página 81.
10 La expresión “la tragedia de los comunes” ha llegado a simbolizar la degradación del medio ambiente que puede esperarse siempre, cuando muchos individuos utilizan simultáneamente un recurso escaso. Para ilustrar su modelo,
Hardin (1975) pide al lector que imagine un pastizal “abierto
a todos”; después examina la estructura de esta situación
desde la perspectiva de un pastor racional. Cada pastor recibe un beneficio directo por sus animales (que pastan allí)
y enfrenta un costo posterior por el deterioro de los bienes
En consecuencia, se debe precisar que los bienes no excluyentes como la biodiversidad presentan el problema del free-rider o problema del gorrón. Los individuos no tienen incentivos para pagar por el bien que consumen, y querrán beneficiarse de las personas que pagan por este tipo de bienes. Estas personas son los gorrones o aprovechados.
IV. DEFINICIÓN DE BIODIVERSIDAD
Gabriel Nemogá et al. (2008: 77-8) citan a Pearce
y Moran para quienes el término “diversidad
biológica”, a menudo reducido a “biodiversidad”,
es un término sombrilla usado para describir el
número, variedad y variabilidad de organismos vivos
en un conjunto dado.
Del mismo modo, Brack y Mendiola 11 afirman que
el término diversidad biológica o biodiversidad se
refiere a la variedad de los seres vivos en lo referente
al número, variabilidad genética y a los ecosistemas que los albergan. El concepto es un sinónimo de “la vida sobre la tierra”.
En efecto, ambas definiciones se sustentan en el
concepto que se dio en 1992 en la celebración de
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo llevado a cabo en Río de Janeiro, donde se elaboró el Convenio de Diversidad Biológica, documento en el cual se define a la biodiversidad como:
La variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende, la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas.
mundo afronta gravísimos problemas ecológicos
medioambientales, pero el agotamiento de los
comunes cuando su ganado y el de otras personas pastan en exceso. Cada pastor se siente impulsado a introducir más y más animales porque recibe el beneficio directo de sus propios animales y carga únicamente con los costos del sobrepastoreo. Hardin concluye: “Ahí está la tragedia. Cada hombre se encuentra atrapado en un sistema que lo compele a aumentar su ganado sin ningún límite, en un mundo que es limitado. La ruina es el destino hacia el cual todos los hombres se precipitan, persiguiendo cada uno su propio interés en una sociedad que cree en la libertad de los bienes comunes”.
11 Obra citada, página 378.
recursos naturales no es el modo correcto de definir la amenaza. La tierra dispone de la energía, la
superficie de cultivo, la biodiversidad y los recursos hídricos necesarios para alimentar a la humanidad
y sustentar la prosperidad económica a largo plazo para todos.
El desarrollo sustentable consiste pues en el mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas de un país, asegurando la conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio.
Preservar la biodiversidad contribuye a preservar
todas las vertientes de las funciones de los ecosistemas. Eliminar una o más especies de un ecosistema (por ejemplo, mediante la explotación selectiva de árboles,
la pesca o la caza) puede desencadenar una cascada
de transformaciones ecológicas con efectos enormes, negativos y no lineales sobre el funcionamiento del ecosistema (Sachs 2008: 204).
4.1. Niveles de biodiversidad
De acuerdo con Brack y Mendiola 12 , la biodiversidad comprende:
• Diversidad genética. Representa la variación hereditaria dentro y entre poblaciones de organismos, cuya base está en los cromosomas.
• Diversidad de especies. Número de especies presentes en un ecosistema. Especies de flora, fauna silvestre y domesticada, los microorganismos y las poblaciones, comunidades, individuos de estas especies.
• Diversidad de ecosistemas. Distribución espacial de los diversos ecosistemas (bosques, lagos, ríos, desiertos, etc.) y que albergan las especies y las poblaciones en forma de hábitat y comunidades vegetales y animales.
4.2. Importancia de biodiversidad
La biodiversidad tiene gran importancia para las generaciones presentes y futuras por las siguientes razones:
• La biodiversidad es un recurso fundamen- tal para la vida humana. El uso presente y po-
12 Obra citada, página 378.
tencial de los elementos de la biodiversidad como recursos biológicos para la humanidad. El uso di- recto más importante de la biodiversidad es como alimento y constituye la base de las actividades agrícolas (cultivos), ganaderas (crianzas) y de re- colección (pesca, caza).
• La conservación de la biodiversidad con- tribuye al mantenimiento de la biósfera. La conservación de la biodiversidad permite el man- tenimiento de la biósfera en un estado que pueda seguir soportando la vida humana. Por ejemplo, la conservación de los bosques, así como la refores- tación, son trascendentes para mantener y fijar el dióxido de carbono excedente.
4.3. Factores que impactan sobre la biodiversidad
En el diagrama siguiente se aprecia todos los factores que impactan sobre la biodiversidad.
Diagrama 03: Factores que impactan sobre la Biodiversidad
Indirectos Psíquicos
Políticas Internacionales (subsidios)
Acelerada liberalización de laseconomías
no transferencia Tec.
demográ co
Cestión pública
de ciente
Elaboración: María vilchez, 2004
Elaboración: María Vílchez, 2004
V. DIVERSIDAD BIOLÓGICA DEL PERÚ
El Perú es considerado dentro de los 15 países de me- gadiversidad a nivel global, ya que de las 117 zonas de vida reconocidas en el mundo, 84 se encuentran en nuestro país (Brack y Mendiola: 390). Por ello, la prioridad debe orientarse al aprovechamiento de la biodiversidad en forma sostenible como alternativa para el uso de los ecosistemas (forestales y acuáti- cos), sin destruirlos ni alterarlos drásticamente.
Diagrama04: Diversidad Biológica en el Perú
855 especies
De las 117 zonas de
vida reconocidas en
el mundo 84 se
encuentran en Perú
4217 especies
Fuente: Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) - Centro de Datos para la Conservación (CDC). Anuario de Estadísticas Ambientales 2011
Fuente: Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) - Centro de Datos para la Conservación (CDC). En: Anuario de Estadísticas Ambientales 2011 y Brack – Mendiola. En: Ecología del Perú.
VI. EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL
6.1. Contenido del ambiente
El ambiente es denominado también naturaleza. De acuerdo con Carlos Andaluz (2009: 62), el ambien- te es el conjunto de elementos sociales, económicos, culturales, bióticos y abióticos que interactúan en un espacio y tiempo determinado; lo cual podría graficarse como la sumatoria de la naturaleza y las manifestaciones humanas en un lugar y tiempo con- cretos 13 .
En el ambiente encontramos:
• Seres no vivos, abióticos, inanimados o inertes. Se caracterizan porque no tienen vida y pertenecen al mundo inorgánico (sin vida).
• Seres vivos, bióticos, animados u orgá- nicos. Son aquellos que tienen vida y que se
13 El ambiente comprende a los elementos físicos, químicos y biológicos de origen natural o antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el medio en que se desarrolla la vida, siendo los factores que aseguran la salud individual o colectiva de las personas y la conservación de los recursos naturales, la diversidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros (artículo 2.3 de la Ley General del Ambiente).
caracterizan fundamentalmente por la capaci- dad de reproducirse. A esta categoría de seres vivos pertenecen: las plantas, los animales, los microorganismos (hongos microscópicos, bac- terias, virus) y los seres humanos.
Para los efectos de la ley N.º 28611, Ley General del Ambiente, toda mención referida al ambiente o a sus componentes comprende a los elementos físicos, quí- micos y biológicos de origen natural o antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el medio en el que se desarrolla la vida, siendo los fac- tores que aseguran la salud individual y colectiva de las personas y la conservación de los recursos natu- rales, la diversidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros (…).
6.2. Regulación del ambiente y los recursos naturales en el Perú
Nuestra actual Constitución contempla diversos ar- tículos sobre el ambiente y los recursos naturales. Es así que el capítulo II contiene los artículos 66, 67, 68 y 69 referidos a los recursos naturales y al ambiente.
Artículo 66. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utiliza- ción y de su otorgamiento a particulares. La con- cesión 14 otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.
Artículo 67.El Estado determina la política nacio- nal del ambiente. Promueve el uso sostenible de los recursos naturales.
Artículo 69. El Estado promueve el desarrollo sos- tenible de la Amazonía con una legislación ade- cuada.
14 La concesión es el derecho que otorga una autoridad gubernamental a una persona natural o jurídica para desempeñar algunas funciones económicas. Según el EXP. N.º 0048-2004-AI/TC.F.J.108 la concesión minera:
“(…) no es un contrato sino un acto administrativo, que determina una relación jurídica pública a través de la cual el Estado otorga, por un tiempo, la explotación de los recursos naturales, condicionada al respeto de los términos de la concesión y conservando la capacidad de intervención si la justifica el interés público”.
Por otro lado, la segunda parte del inciso 22 del ar- tículo 2, establece que toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. De acuerdo con el Tribunal Constitucional 15 :
El contenido del derecho fundamental a un medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarro- llo de la persona humana está determinado por los siguientes elementos: 1) el derecho a gozar de ese medio ambiente, 2) el derecho a que ese medio ambiente se preserve.
En tal sentido, para lograr un ambiente sano, equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida humana y que ese ambiente se preserve para las generaciones presentes y futuras se requiere esta- blecer prohibiciones o restricciones en la norma constitucional cuando exista un potencial daño al ambiente tal como lo dispone el artículo 72, pero que no solamente se trate en caso de seguridad nacional.
La actual trayectoria ecológica, demográfica y eco- nómica del mundo es insostenible, lo cual significa que, si continuamos haciendo las cosas como de costumbre, acabaremos padeciendo una crisis social y ecológica de consecuencias catastróficas (Sachs 2008: 20).
Es preciso enfatizar que el artículo 4 de la misma ley N.º 26821 precisa el ámbito del dominio sobre los recursos naturales, e indica que:
Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean estos renovables o no renovables, son Patri- monio de la Nación. Los frutos y productos de los recursos naturales obtenidos en la forma estableci- da en la presente Ley, son del dominio de los titu- lares de los derechos concedidos sobre ellos.
El dominio, id est, la propiedad de los frutos y pro- ductos obtenidos conforme a la referida ley orgánica, corresponde a los titulares de los derechos concedi- dos sobre ellos.
La ley N.° 26821 define la naturaleza y señala cuáles son los recursos naturales; al respecto, declara que:
15 Sentencia del Tribunal Constitucional EXP N°0048-2004- AI/TC.F.J.17.Demanda de inconstitucionalidad interpuesta, en representación de más de cinco mil ciudadanos, contra los artículos 1,2,3,4 y 5 de la Ley N.° 28258 -Ley de Regalía Minera.
Se consideran recursos naturales a todo compo- nente de la naturaleza, susceptible de ser aprove- chado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o po- tencial en el mercado tales como:
a. Las aguas: superficiales y subterráneas.
b. El suelo, el subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias, forestales y de protección.
c. La diversidad biológica: como la diversidad de flora, de la fauna y de los microorganismos o pro- tistos; los recursos genéticos, y los ecosistemas que dan soporte a la vida.
d. Los recursos hidrocarboníferos, hidroenergéticos, eólicos, solares, geotérmicos y similares.
e. La atmósfera y el espectro radioeléctrico.
f. Los minerales.
El Tribunal Constitucional, respecto del derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y el dere- cho de propiedad, ha precisado lo siguiente 16 :
El derecho de propiedad está previsto en el artí- culo 2, inciso 16, de la Constitución el cual debe ser interpretado en concordancia con el artículo 70 de la Constitución que establece que se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley. Sin embargo, a juicio de este Colegiado, la propiedad de los accionantes tiene que ser limi- tada en vista del impacto negativo que la utiliza- ción de las dragas ocasiona en el ambiente. Así, al mismo tiempo que los artículos precitados, debe considerarse también el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado previsto en el artículo 2, inciso 22), de la Constitución.
6.3. Ley N.° 26839, Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica
La ley Nº 26839 norma la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus
16 Sentencia del Tribunal Constitucional EXP. N° 00316- 2011-PA/TC.F.J.18.Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Empresa Minera de Servicios Generales S.R.L. y otros contra la resolución expedida por la Sala Superior Mixta y de Apelaciones de la Corte Superior de Justicia de Madre de Dios.
componentes en concordancia con los artículos 66 y 68 de la Constitución Política del Perú. En conse- cuencia, comprende los siguientes aspectos:
El Estado promueve:
a) La priorización de acciones de conservación de ecosistemas, especies y genes, privilegiando aque- llos de alto valor ecológico, económico, social y cultural identificados en la Estrategia Nacional sobre Diversidad Biológica a que se refiere el artí- culo 7 de esta ley 17 .
b) La adopción de un enfoque integrado para el ma- nejo de tierras y agua, utilizando la cuenca hidro- gráfica como unidad de manejo y planificación ambiental.
e) La rehabilitación y restauración de los ecosiste- mas degradados.
f) La generación de condiciones, incluyendo los me- canismos financieros, y disposición de los recursos necesarios para una adecuada gestión de la diver- sidad biológica.
h)La incorporación de criterios ecológicos para la conservación de la diversidad biológica en los pro- cesos de ordenamiento ambiental y territorial.
i) Esfuerzos cooperativos e iniciativas conjuntas entre el sector público y privado para la conser- vación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes.
17 De acuerdo con el artículo 7 la Estrategia Nacional de la Diversidad Biológica constituye el principal instrumento de planificación para el cumplimiento de los objetivos de la presente ley y el Convenio.En ella se establecerán los programas y planes de acción orientados a la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios derivados de su utilización.
Mecanismos de conservación
El Estado promueve el establecimiento e imple- mentación de mecanismos de conservación in situ de la diversidad biológica, tales como la declaración de áreas naturales protegidas y el manejo regulado de otros ecosistemas naturales, para garantizar la conservación de ecosistemas, especies y genes en su lugar de origen y promover su utilización sostenible (artículo 13).
El Estado promueve el establecimiento de centros de conservación ex situ, tales como herbarios, jardines botánicos, bancos de genes, entre otros, para com- plementar las medidas de conservación in situ.
Dichos centros priorizarán el mantenimiento y el manejo de especies nativas y sus parientes silvestres (artículo 14).
Son ANP aquellos espacios continentales y/o mari- nos del territorio nacional, reconocidos, establecidos y protegidos legalmente por el Estado, debido a su importancia para conservar la diversidad biológica y otros valores asociados.
Estas áreas se establecen con carácter definitivo y la modificación de su norma de creación solo podrá ser autorizada por ley (artículo 16).
Las ANP del país conforman en su conjunto el Sis- tema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), al cual se integran las institucio- nes públicas del Gobierno central, Gobiernos regio- nales, municipalidades, instituciones privadas y las poblaciones locales que actúan, intervienen o parti- cipan, directa o indirectamente en la gestión y desa- rrollo de las áreas naturales protegidas (artículo 17).
Las ANP establecidas por el Estado son de dominio público y, por lo tanto, no podrán ser adjudicadas en propiedad a los particulares.
El ejercicio de la propiedad y de los demás derechos reales adquiridos con anterioridad al establecimiento de las ANP debe hacerse en armonía con los objetivos y fines para los cuales estas fueron creadas (artículo 18).
Las ANP cumplen sus objetivos a través de distin- tas categorías de manejo, las que contemplan una gradualidad de opciones que incluyen áreas de uso indirecto y áreas de uso directo (artículo 19).
Se reconoce la importancia y el valor de los cono- cimientos, innovaciones y prácticas de las comuni- dades campesinas y nativas, para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica.
Asimismo, se reconoce la necesidad de proteger estos conocimientos y establecer mecanismos para pro- mover su utilización con el consentimiento informa- do de dichas comunidades, garantizando la distribu- ción justa y equitativa de los beneficios derivados de su utilización (artículo 23).
La primera disposición transitoria y final dispuso de- clarar de interés y necesidad nacional la elaboración, publicación y difusión del Inventario Nacional de la Diversidad Biológica.
6.6. Instrumentos de gestión ambiental
Labandeira et al. (2007: 338-48) identifican tres instrumentos de gestión ambiental:
A. Evaluaciones de impacto ambiental (EIA)
Existe una investigación de Eduardo Astorga et al. (2007) sobre evaluación de impacto ambiental y di- versidad biológica. Dicho estudio concluye que, en lo relacionado a la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica en los países objeto de análisis, se advierte, en términos generales, una dispersión normativa derivada de la inexistencia de un enfoque integral y ecosistémico. Sostienen que el concepto de biodiversidad no se incorpora como un criterio espe- cífico en la evaluación del impacto ambiental (EIA) y queda subsumido a nociones como agua, aire, suelo, flora y fauna.
La Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Im- pacto Ambiental, ley N.º 27446, dispone la creación del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA), como un sistema único y coordi- nado de identificación, prevención, supervisión, con- trol y corrección anticipada de los impactos ambien- tales negativos derivados de las acciones humanas expresadas por medio del proyecto de inversión.
La normativa relacionada con la exigencia de es- tudios y evaluaciones de impacto ambiental a de- terminadas actividades surgió de forma paralela al establecimiento de límites de emisiones por parte de los Gobiernos. Los inicios de estos estudios se en-
cuentran en la National Enviromental Policy Act (NEPA) de los Estados Unidos, aprobada en 1969. Actualmente son una técnica generalizada en todos los países industrializados, recomendada por orga-
nismos internacionales como el PNUMA, la OCDE y la UE. En el caso de la UE existe una normativa es- pecífica, la Directiva 85/377/CE, ampliada en 1997
a un gran número de proyectos. Entre los proyectos
que deben realizar evaluación de impacto están las refinerías, las centrales térmicas, las instalaciones químicas, la construcción de autopistas, etc.
El impacto ambiental es el efecto que genera en el
medio ambiente cualquier actividad humana y su análisis ha supuesto un avance significativo respecto
a la evaluación de la viabilidad de una empresa, ac-
tividad, obra pública, etc., añadiendo criterios am- bientales a los análisis técnicos y económicos usuales.
Los procesos de EIA son procedimientos jurídico-ad-
ministrativos que tienen como objetivo el análisis real
y completo (identificación, predicción e interpreta-
ción) de los efectos que cualquier actuación tiene so- bre el entorno, con el objetivo de prevenir o corregir en la medida de lo posible estos efectos. Se utiliza normalmente como instrumento de planificación, al servicio de la decisión (el proyecto puede ser acepta- do, modificado o rechazado por las administraciones públicas a la vista de la EIA) 18 .
B. Sistemas de gestión medioambiental (SGMA)
Un SGMA se suele definir como la parte del sistema general de gestión que incluye la estructura organiza-
tiva, la planificación de las actividades, las responsa- bilidades, las prácticas, los procedimientos, procesos
y recursos para desarrollar, implantar, llevar a efecto, revisar y actualizar la política medioambiental de la empresa. El objetivo de estos sistemas es promover la mejora en el comportamiento ambiental de las empresas y crear los mecanismos necesarios para que la mejora en materia ambiental sea continua.
El desarrollo de estándares internacionales de nor- malización y certificación (N+C) relacionados con la actuación de las empresas en materia de medio ambiente han impulsado la aplicación de sistemas
18 Debe diferenciarse el concepto de EIA del Estudio de Impac- to Ambiental (EsIA) que son los trabajos encaminados a pre- decir las consecuencias del proyecto sobre el medio ambien- te y establecer medidas correctivas. Es un estudio técnico, interdisciplinar, que normalmente incluye una descripción medioambiental del área afectada antes de la realización del proyecto.
de gestión ambiental en las empresas. Normalmente, estos sistemas son de carácter voluntario. El primer Estado, pionero en la publicación de una norma so- bre gestión medioambiental, fue el Reino Unido, que en 1992 publicó la norma BS7750. Con posteriori- dad se desarrolló el Reglamento CEE 1836/93, de Ecogestión y Ecoauditoría (EMAS) en Europa, que tenía como finalidad la unificación de criterios de gestión ambiental que estaban surgiendo en varios países miembros. A la vez el Comité Internacional de Normalización (ISO) 19 , después de regular los temas de calidad en su serie ISO 9000, elaboró las normas de la serie ISO 14000, Sistemas de Gestión Medioambiental, y en el año 1996 fueron publicadas las normas ISO 14001, 14010, 14011 y 14012.
C. Auditorías medioambientales o ecoauditorías
Las auditorías medioambientales surgieron en los años setenta en los Estados Unidos como herra- mienta de la EPA (Enviromental Protection Agen- cy) para evaluar el cumplimiento de la legislación medioambiental, cada vez más compleja y exigente. Actualmente, consisten en la evaluación sistemática, documentada, periódica y objetiva de las actividades para detectar su situación en relación con los reque- rimientos de calidad medioambiental, tanto los deri- vados de la regulación como aquellos incorporados a las políticas ambientales de la propia empresa.
En las ecoauditorías se utilizan técnicas y procedi- mientos análogos a los empleados en las evaluacio- nes de impacto ambiental, aunque de forma más precisa, pues se dispone de datos reales. En general, son un componente fundamental de los SGMA pero no solo se realizan para conseguir certificaciones, sino también para conocer la situación de la empre- sa frente a la legislación medioambiental y frente a los compromisos voluntarios asumidos, tanto exter-
19 Es un organismo no gubernamental, cuyo objetivo primor- dial es promover el desarrollo de la normalización y activida- des relacionadas en el mundo. Además, promueve el desarro- llo y la cooperación en la esfera de las actividades intelectua- les, científicas y económicas, el resultado de los trabajos de la ISO se refleja finalmente en acuerdos globales, los cuales se publican como normas internacionales. La labor técnica de creación de las normas se delega en Comités Técnicos, que a su vez pueden integrar varios subcomités, en los que es posible participar, a fin de hacer valer el interés nacional en el ámbito de la Organización. El resultado principal del trabajo del ISO son los acuerdos internacionales que se publican con normas internacionales. Certifica que una empresa emplea procedimientos que le permiten producir bienes con las más altas normas de calidad.
na como internamente. Las ecoauditorías se pue- den clasificar en función de sus objetivos según la siguiente tipología:
a. Auditoría de cumplimiento con la legislación medioambiental. Auditoría básica que consiste en examinar las prácticas y controles de la em- presa, en relación con las disposiciones legales vi- gentes. Suele ser el paso previo a la implantación de un sitema de gestión, porque funciona como un diagnóstico de la situación actual.
b. Auditoría de riesgo medioambiental. Permite evaluar el riesgo medioambiental en que está incurriendo la empresa. Son muy útiles para determinar el valor patrimonial de la empresa a efectos de financiación, compra-venta, seguros, avales, etc. No solo implica evaluar el grado de cumplimiento de la legislación, sino también la capacidad de la empresa para afrontar retos medioambientales a corto y mediano plazo, pues la legislación tiende a ser cada vez más restrictiva.
c. Auditoría de declaración medioambiental. Algunas legislaciones como la europea obligan a las empresas a inventariar y declarar los residuos que generan: declarar la cantidad y calidad de sus vertidos y analizar, registrar e informar de sus emisiones. Estas auditorías tienen como objetivo comprobar que los datos de la declaración son compatibles con los que figuran registrados en la empresa, y que su contenido es correcto y completo. Si se realiza a iniciativa de la propia empresa, la información obtenida puede ser utilizada para establecer planes de reducción de emisiones, residuos y vertidos, para así cumplir la legislación y evitar las sanciones administrativas.
d. Auditoría de sistemas de gestión medioambien- tal. Su objetivo es conocer la eficacia de un siste- ma de gestión medioambiental implantado y en funcionamiento. Son las auditorías más comple- tas porque incluyen un compromiso de gestión que se prolonga en el tiempo, con la fijación de nuevos objetivos.
Otros instrumentos de gestión ambiental:
• Sistemas de gestión ambiental (nacional, secto- rial, regional o local).
• Ordenamiento territorial ambiental.
• Estándares nacionales de calidad ambiental.
• Certificación ambiental / garantías ambientales.
• Sistemas de información ambiental.
• Instrumentos económicos / contabilidad am- biental / estrategias, planes y programas de prevención, adecuación, control y remedia- ción.
• Planes integrales de gestión de residuos.
• Instrumentos orientados a conservar los recursos naturales.
• Instrumentos de fiscalización ambiental y sanción.
• Clasificación de especies, vedas y áreas de pro- tección y conservación.
De acuerdo con el estudio realizado, la evaluación del impacto ambiental (EIA) constituye uno de los instrumentos de gestión ambiental que, sin embar- go, no incorpora en su integridad los aspectos rela- cionados con la biodiversidad. Si bien es cierto que en las evaluaciones de impacto ambiental se hacen diagnósticos de la flora y fauna del lugar donde se desarrollará el proyecto, el énfasis de las normas am- bientales está solamente en el cumplimiento de los límites máximos permisibles y no necesariamente en el seguimiento del impacto que la actividad genera en la diversidad biológica.
Según la investigación efectuada, existe una tenden- cia a considerar la biodiversidad dentro de los ele- mentos que la integran, tales como las áreas prote- gidas, la flora, la fauna, que sí son considerados a la hora de la evaluación ambiental en forma separada pero no en su conjunto.
Desde un punto de vista sustantivo, los modelos lati- noamericanos de EIA se asemejan entre sí y, por tan-
to, el abordaje del concepto de biodiversidad resulta hasta cierto punto similar.
Lo anterior significa que la biodiversidad como bien jurídico protegido dispone desde la esfera de los sis- temas de evaluación de impacto ambiental de ciertas prevenciones, aunque aún no son totalmente sufi- cientes.
Una vez más se registra una tendencia a considerar la biodiversidad dentro de los elementos que la in- tegran, tales como las áreas protegidas, la flora, la fauna, que sí son considerados a la hora de la eva- luación ambiental.
En nuestro país, la ley N.º 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, dis- pone la creación del Sistema Nacional de Evalua- ción del Impacto Ambiental (SEIA), como un sistema único y coordinado de identificación, prevención, su- pervisión, control y corrección anticipada de los im- pactos ambientales negativos derivados de las accio- nes humanas expresadas por medio del proyecto de inversión. Asimismo, establece tres categorizaciones de proyectos de acuerdo al riesgo ambiental:
Categoría I - Declaración de impacto am- biental (DIA). Incluye aquellos proyectos cuya ejecución no origina impactos ambientales nega- tivos de carácter significativo.
Categoría II - Estudio de impacto ambien- tal semidetallado (EIA-sd). Incluye los pro- yectos cuya ejecución puede originar impactos ambientales moderados y sus negativos pueden ser eliminados o minimizados mediante la adop- ción de medidas fácilmente aplicables.
Categoría III - Estudio de impacto ambiental detallado (EIA-d). Incluye aquellos proyectos cuyas características, envergadura y/o locali- zación pueden producir impactos ambientales negativos significativos, cuantitativa o cualitati- vamente, requiriendo un análisis profundo para revisar sus impactos y proponer la estrategia de manejo ambiental correspondiente.
Instrumento de gestión ambiental correc- tivo. Aplicable en los procesos de formalización
de las actividades en curso de pequeña minería y minería artesanal.
Contenido mínimo de un estudio de impacto ambiental
• Descripción del proyecto o actividad (análisis de alternativas).
• Plan de participación ciudadana.
• Caracterización de impacto ambiental.
• Estrategia de manejo ambiental (EMA) (Incluye plan de compensación y plan de relaciones co- munitarias).
• Valoración económica del impacto ambiental.
• La empresa consultora y los nombres y firma de los profesionales y técnicos que intervinieron en la elaboración del EIA-d.
• Otras consideraciones técnicas que determine la autoridad competente de administración y eje- cución.
• Anexos (cartografía, fotografías; entre otros).
Diagrama 05: Ciclo de vida de una mina y
Sitio y Diseño
2-100 años
Típicamente 1-3 años
Definitivamente, el crecimiento desmedido de la po- blación así como la envergadura de las actividades económicas en el mundo son insostenibles, lo que puede generar una crisis global a nivel social y fun-
damentalmente a nivel ecológico de graves conse- cuencias para las generaciones presentes y futuras. Siendo así, la evaluación del impacto ambiental constituye uno de los instrumentos de gestión am- biental que, sin embargo, no incorpora en su integri- dad los aspectos relacionados con la biodiversidad.
Si bien es cierto que en las evaluaciones de impacto ambiental se realizan diagnósticos de la flora y fauna del lugar donde se desarrollará una actividad económica específica, el énfasis de las normas ambientales está solamente en el cumplimiento de los límites máximos permisibles y no necesariamente en el seguimiento del impacto que la actividad genera en la diversidad biológica.
Por ello, existe una tendencia a considerar la biodiversidad dentro de los elementos que la integran, tales como las áreas protegidas, la flora, la fauna, que sí son considerados a la hora de la evaluación ambiental en forma separada, pero no en su conjunto.
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Artículo 67

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