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Timestamp: 2020-01-18 20:45:05+00:00

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EUR-Lex - 52005AE0129 - EN - EUR-Lex
EUR-Lex - 52005AE0129 - EN
Document 52005AE0129
Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre vert — Les marchés publics de la défense»
[COM(2004) 608 final]
(2005/C 221/12)
Le 23 septembre 2004, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le «Livre vert — Les marchés publics de la défense».
Le Comité économique et social européen a chargé sa section spécialisée «Marché unique, production et consommation» de préparer les travaux en la matière.
Étant donné le caractère urgent des travaux, le CESE a nommé M. WILKINSON rapporteur général lors de sa 414ème session plénière (séance du 9 février 2005). Lors de la même séance, le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 96 voix pour et 9 abstentions.
Le Livre vert sur les marchés publics de défense (COM(2004) 608 final) constitue l'une des actions annoncées par la communication «Vers une politique de l'Union européenne en matière d'équipements de défense», adoptée en mars 2003, et sur laquelle le Comité a rendu un avis en septembre 2003 (1).
Le «marché européen des équipements de défense» (MEED), ne concerne en réalité qu'une partie du marché intérieur couvrant un secteur spécifique. Le Livre vert a pour but de contribuer à créer à terme un marché intérieur des équipements de défense de l'UE qui soit plus ouvert et transparent, tout en respectant les spécificités du secteur. Ceci devrait rendre l'industrie de défense plus solide et compétitive, augmenter le rapport coût-efficacité et favoriser le développement des capacités militaires de l'Union dans le domaine de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), s'inscrivant dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Le 12 juillet 2004, le Conseil a décidé d'instaurer l'Agence européenne de défense (AED) destinée à appuyer les efforts des États membres visant à améliorer les capacités de défense de l'Europe dans le domaine de la gestion des crises et à soutenir la PESD sous sa forme actuelle et telle qu'elle se développera à l'avenir. Cette agence est désormais opérationnelle. Les fonctions de l'AED (2) visent toutes à améliorer les performances de l'Europe en matière de défense en promouvant la cohérence, destinée à remplacer la fragmentation actuelle.
Par «performances en matière de défense», on entend notamment la garantie de la disponibilité des capacités nécessaires aux missions envisagées, et la doctrine afin d'entreprendre ces missions, le tout avec un bon rapport coût-efficacité. Cela comprendra également la garantie d'une interopérabilité aussi grande que possible. Actuellement, les 25 États membres consacrent ensemble environ 160 milliards d'euros chaque année à la défense, dont environ 20 % dans les processus de passation de marchés en équipements (y compris la recherche et le développement, l'acquisition et l'assistance) (3).
Le Livre vert traite de la manière dont des améliorations peuvent être apportées au système de passation de marchés en équipements de défense dans les 25 États membres. Il ne sera possible de réaliser des progrès notables que lorsque les autres éléments des «performances en matière de défense» (voir point 1.4 ci-dessus) auront été définis (4). L'industrie est particulièrement préoccupée par la nécessité de consignes très claires, d'exigences harmonisées et de continuité. Le Comité salue toutefois cette initiative puisqu'elle peut être considérée comme une première partie du processus d'élaboration d'une PESD plus viable dans un marché transparent et ouvert à la concurrence.
Le Comité salue le rôle prépondérant qui reviendra à l'AED. Il conviendra de préciser la répartition des rôles entre l'AED et d'autres entités actuellement impliquées dans le domaine des équipements de défense (5). Le CESE s'attend à voir décroître leurs fonctions à mesure que les progrès le permettent. Avant de procéder à des changements, il convient toutefois d'examiner les leçons qui ont été tirées de l'OCCAR (6), qui s'occupe de la gestion concrète des projets, y compris la question capitale du droit des contrats.
Le Comité se félicite qu'il ait été reconnu que les États membres connaissent des situations et des procédures très différentes en matière de processus de passation de marchés de défense et que le rythme des changements pourrait varier. Il est d'accord sur le fait qu'il serait utile de disposer d'une base davantage commune en matière de marchés publics de défense et qu'il est possible d'y parvenir assez rapidement moyennant l'accord et la coopération de tous les États membres.
Le CESE est d'accord sur le fait qu'il convient de réduire la fragmentation du marché des équipements de défense et d'en accroître la compétitivité et la transparence, conditions sine qua non au maintien et au renforcement d'une industrie de défense communautaire viable ainsi qu'à un meilleur rapport coût-efficacité en matière de passation de marchés et de gestion des capacités de défense adéquates.
L'analyse des spécificités des marchés des équipements de défense figurant au paragraphe 2 du Livre vert constitue un bon point de départ pour examiner la situation et indique certaines des difficultés rencontrées.
Cependant, le CESE souligne que toute restructuration de l'industrie de défense doit avant tout être effectuée par les entreprises concernées, en prenant en compte les réalités du marché (7). En effet, la plupart des entreprises importantes sont transnationales, même si leurs clients sont nationaux. Qui plus est, les États membres mènent différentes stratégies industrielles, l'industrie de la défense n'en constituant qu'une partie.
Il convient que l'industrie (dans le secteur de la défense comme ailleurs) ne soit pas surchargée de procédures réglementaires afin qu'elle fonctionne efficacement et qu'elle affiche des résultats témoignant d'une production économique et d'un bon rapport coût-efficacité.
Il convient de spécifier exactement quels domaines du processus de passation de marchés en équipements de défense seront couverts par les règles convenues. Outre l'acquisition d'équipement, il faut prendre en compte la recherche et le développement, l'entretien, les réparations, les modifications et la formation, qui sont compris dans les coûts de «propriété». Ceux-ci sont en général bien plus coûteux à long terme que l'acquisition elle-même.
3.2 Article 296
Le CESE s'accorde sur le fait que le régime dérogatoire communautaire en matière de marchés publics garanti en vertu de l'article 296 du Traité UE continuera d'être nécessaire afin de permettre aux États membres de protéger leurs intérêts essentiels de sécurité.
La Commission devrait donner une indication de la valeur des équipements ayant bénéficié d'une dérogation pour une période de cinq ans (et indiquer quel pourcentage elle représente par rapport au montant total consacré aux équipements de défense dans l'UE). Cela constituerait un repère permettant d'évaluer les progrès réalisés.
Le problème est que, pour certains États membres, le recours à de telles dérogations est presque devenu la règle plutôt que l'exception, ce qui est clairement en contradiction avec le marché unique. Le CESE estime comme la Commission que cela doit changer. Le défi sera d'utiliser l'article 296 conformément aux décisions prises par le passé (8), tout en maintenant la possibilité de dérogation aux règles en matière de marchés publics. Les États membres doivent se préparer à justifier (au besoin juridiquement) les mesures dérogatoires qu'ils prennent. Il convient, au cours des débats, de souligner les avantages d'une concurrence et d'une transparence accrues.
La liste des produits établie en 1958 sur la base du paragraphe 2 de l'article 296 qui suggère le champ d'application du paragraphe 1 du même article n'est pas fonctionnelle et aura sans doute peu d'utilité pour ce qui est de garantir une utilisation appropriée des dérogations en matière de sécurité. Il faut continuer de traiter chaque situation au cas par cas, étant donné que même les équipements de base (9) pourront tomber dans le champ d'application des dérogations. Par ailleurs, une liste est peu susceptible de permettre de suivre les dernières évolutions.
Il n'existe donc pas de solution facile pour définir quels équipements et services connexes tombent dans le champ d'application de l'article 296. Avant toute chose, il convient de clarifier le cadre juridique communautaire existant par une «communication interprétative» permettant de mieux faire comprendre la question et de faciliter une mise en œuvre plus cohérente et de meilleure qualité.
Toute communication de ce genre aura une incidence non seulement sur les passations de marché, mais aussi sur plusieurs autres aspects, notamment les aides d'État et (éventuellement) les services d'intérêt général, qui doivent être pris en compte.
Le Comité estime que la «procédure négociée» avec notification préalable conviendrait aux besoins spécifiques des équipements de défense, auxquelles ne conviennent pas les méthodes «ouverte» et «restreinte». Cependant il faudra peut-être revoir cette position en fonction de l'expérience qui aura été obtenue dans le cadre de l'application de la communication interprétative.
Pour certains, une communication ne peut constituer qu'une mesure temporaire jusqu'à l'adoption d'une directive spécifique (ou d'un autre instrument juridique spécifique). Le CESE estime qu'une fois une communication interprétative élaborée et adoptée, son impact permet d'évaluer la nécessité d'un instrument législatif. Le Comité désirerait que des actions soient rapidement entreprises afin d'élaborer la communication.
Il existe une autre possibilité qui n'est pas mentionnée dans le Livre vert, à savoir élaborer un «code de conduite» auquel recourraient les États membres participants afin de mettre en place le marché européen des équipements de défense par une autre voie. Étant donné que ce domaine incombe aux États membres, cette possibilité pourrait être envisagée, l'AED exerçant alors sans doute une fonction d'aide. Le suivi et la mise en application d'un tel code pourraient toutefois s'avérer difficiles. Il conviendrait en outre que les caractéristiques du marché intérieur restent prises en compte.
3.3 Publication d'appels d'offre
Il ne semble pas nécessaire d'examiner davantage le système et le format des appels d'offre. S'il convient de traiter en principe les équipements de défense comme n'importe quel autre domaine du marché unique (en prévoyant toutefois plus de possibilités de dérogations), les offres les concernant ne devraient pas faire exception. Cela supposera, comme dans d'autres cas, différents systèmes et problèmes, d'ordre linguistique par exemple. Les arguments en faveur d'un système de publication centralisé sont peu convaincants.
Les domaines potentiellement problématiques sont la confidentialité et les compensations, qui sont plus susceptibles de survenir pour les équipements de défense que pour d'autres équipements et services, ainsi que la sécurité d'approvisionnement, étant donné qu'il est difficile de changer de fournisseurs ou de contractants une fois qu'un contrat a été conclu. Tous ces domaines devraient être laissés aux États membres concernés, bien que des orientations générales de la Commission puissent leur être utiles.
3.4 Double usage
Il est souvent difficile aujourd'hui d'étiqueter certaines entreprises en tant que «fabricants d'équipement de défense». De nombreux équipements ont désormais un «double usage» et leur proportion est à la hausse. Cette évolution est positive pour plusieurs raisons. En effet, les économies d'échelle peuvent générer des prix plus compétitifs et la sécurité d'approvisionnement peut être plus facilement garantie.
Par ailleurs les efforts déployés en matière de recherche, technologie et développement de tels équipements servent également d'autres objectifs (civils). Il est dès lors important que les ressources consacrées à la recherche, à la technologie et au développement en matière de défense ne soient pas soumises à un régime trop rigide.
Le Comité reste préoccupé par l'ampleur de la tâche à accomplir afin d'accroître la qualité des efforts de coordination et de cohérence nécessaires en matière d'équipements de défense, comme souligné dans son précédent document consacré aux équipements de défense (10).
3.5 Agence européenne de défense (AED)
Le Comité salue la création de l'AED et reconnaît qu'elle peut jouer un rôle de premier plan dans le domaine des équipements de défense. Il note qu'elle est encore en train de se doter des ressources nécessaires à la réalisation des fonctions qui lui ont été attribuées.
Il sera important que l'AED garantisse que la doctrine et les capacités de l'UE prennent complètement en compte le rôle, la doctrine et les capacités de l'OTAN en maximalisant l'interopérabilité et en minimisant toute différence. A ce stade, il reste encore à savoir comment une implication directe de l'AED dans les passations de marchés offrirait une valeur ajoutée, bien que son expertise dans le domaine des équipements de défense la mette dans une bonne position afin de proposer des façons de mieux harmoniser les réglementations nationales.
Elle amènera également une contribution précieuse pour parvenir à un accord sur les aspects financiers de la coopération en matière d'équipements, lorsque celle-ci est nécessaire. La répartition des coûts et des retombées de la recherche, technologie et développement dans les domaines liés à la défense, et ce faisant, la distinction entre aspects généraux et de défense, constituent une source notable de difficultés potentielles.
L'AED devrait également contribuer à rapprocher les systèmes de licences nationaux dans les cas de transfert d'équipements entre États membres. Actuellement, les procédures nationales sont à la fois variées et lourdes. L'Agence pourrait également contribuer à parvenir à un accord sur la manière dont sont traitées les modalités de compensation, étant donné qu'elles resteront comme par le passé un élément caractéristique des passations de marché.
L'AED pourrait également parvenir à obtenir un accord sur les politiques industrielles nationales en matière d'équipements de défense et à définir les éléments qui constituent les «équipements stratégiques» que l'UE désirerait pouvoir fournir elle-même afin de réduire sa dépendance vis-à-vis des pays tiers. Cela serait on ne peut plus utile.
L'AED pourrait également inciter les États membres à envisager des méthodes d'acquisition innovatrices, telles que la mise en commun, le leasing et la spécialisation afin de répondre à leurs besoins de capacités.
Étant donné que la PESD ne sera effective que si les États membres font preuve d'une volonté politique assez forte pour fournir et entretenir les capacités nécessaires à la réalisation des missions convenues dans le cadre de l'UE, il convient également que l'AED y incite les États membres.
Les équipements de défense ne constituent qu'une condition nécessaire afin de garantir des «performances en matière de défense» viables. Pour que l'industrie remplisse pleinement ses fonctions, elle aura besoin d'orientations claires, d'exigences harmonisées et de continuité. En outre, ce seront avant tout les entreprises qui seront chargées des restructurations nécessaires. Il convient également que l'industrie ne soit pas surchargée de procédures réglementaires.
Il faut spécifier clairement quelles parties du processus de passation des marchés en équipements de défense seront couvertes par les règles convenues.
L'article 296 du Traité restera nécessaire. Afin d'en garantir une utilisation moins fréquente, la Commission doit établir un repère basé sur les performances actuelles. Il n'est pas possible de maintenir une liste d'équipements et de procédures auxquels l'article 296 est applicable.
Avant toute chose, il convient que la Commission élabore dès que possible une communication interprétative sur l'article 296. Ce n'est qu'après que l'expérience aura été acquise grâce à la communication qu'il sera possible de déterminer si un instrument juridique est également nécessaire.
Les équipements à «double usage» sont de plus en plus répandus. Cette évolution est positive, particulièrement en raison du potentiel d'utilisation de la recherche, technologie et développement en matière d'équipement militaire à des fins civiles.
Le Comité se félicite du rôle prépondérant attribué à l'Agence européenne de défense (AED); il conviendra de spécifier quel rôle incombera désormais à toutes les agences impliquées.
Les rôles importants de l'AED dans ce domaine sont notamment:
garantir la coordination avec les exigences de l'OTAN
contribuer à négocier tous les aspects financiers nécessaires
contribuer à harmoniser les procédures nationales existantes
proposer des manières innovatrices de fournir les capacités nécessaires
inciter au maintien de la volonté politique nécessaire.
(1) JOCE C 10/1 du 14 janvier 2004.
(2) L'AED a quatre fonctions établies: le développement des capacités de défense, la coopération en matière d'armement, la base industrielle et technologique de la défense européenne, ainsi que le marché, la recherche et la technologie des équipements de défense.
(3) Comme le CESE l'a fait remarquer dans son avis sur COM(2003) 113 final, les dépenses combinées de l'UE atteignent environ 40 % de celles des États-Unis, mais ne génèrent qu'environ 10 % de leurs capacités opérationnelles.
(4) Le Comité note par exemple une déclaration récente (septembre 2004) de chef de l'AED selon laquelle les armées de l'UE ne sont pas adaptées au monde moderne, à ses conflits et à ses menaces, et qu'il est nécessaire d'acquérir plus d'équipement de haute technologie.
(5) Comme l'OCCAR, le Groupe armement de l'Europe occidentale (GAEO) et les pays dits de la lettre d'intention.
(6) L'OCCAR est une organisation pour la coopération en matière d'armement à laquelle appartiennent actuellement cinq États membres.
(7) Toutefois, en raison des spécificités des marchés de défense et en raison de la nécessité de gérer les paiements dans le cadre de modalités financières nationales, les États membres seront inévitablement amenés à contribuer au développement des équipements de défense.
(8) Les décisions dans l'«affaire Brême» (1999/763/63 (JO L 301/8 du 24 novembre 1999)) ainsi que dans l'affaire «Koninklijke Schelde Groep» (JO L 14/56 du 21 janvier 2003) illustrent le manque actuel de clarté.
(9) Il convient de noter que des équipements à première vue assez simples comme les vêtements peuvent comprendre des technologies avancées.
(10) Voir le paragraphe 5 de l'avis cité dans la première note de bas de page.

References: l'article 262
 l'article 296
 l'article 296
 l'article 296
 l'article 296

L'article 296
 l'article 296
 l'article 296