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Timestamp: 2020-07-09 06:25:15+00:00

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Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 24 de Mayo de 2011, A. 551. XXXVIII - Jurisprudencia - VLEX 280301123
Publicado en Fallos: 334:596
A. 551. XXXVIII.
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo.
37/49, E.;Marcelo Assisa; M.G.;Kern; S.;Beatriz Valdemoros; R.;Aurelia Miñano y N.;S.A., todos tenedores de títulos de deuda pública de la Provincia de Misiones promovieron acción de amparo contra el Estado provincial y contra el Estado Nacional, con el objeto de que se declare “la invalidez, inaplicabilidad al caso concreto e inconstitucionalidad de los decretos 214/02 y 471/02, y de todas las normas que se dicten con posterioridad a la interposición de la presente demanda”, en cuanto afectan a los “Certificados de cancelación de deudas de la Provincia de Misiones —CEMIS— ley 3311", cuyo pago ha sido diferido, y se ordene que se cumpla con las obligaciones asumidas por el Estado provincial en las condiciones, plazos y monedas contratadas (artículos 1137 y 1197 del Código Civil) con anterioridad a la sanción de la normativa de emergencia.
Afirmaron que son tenedores de los bonos referidos, los que fueron emitidos en dólares estadounidenses, bajo la ley argentina, que se encuentran impagos desde el 1° de febrero de 2002, y acreditaron su titularidad con la documentación que adjuntan.
Adujeron que el decreto 471/02, al modificar los términos y condiciones de emisión de los títulos, en cuanto convierte a pesos y fija una tasa del 4% anual a partir de febrero de 2002, les produce un perjuicio patrimonial.
Relataron que el 1° de agosto de 1996 y por el término de 10 años, es decir hasta el 1° de agosto de 2006, la provincia demandada emitió “Certificados de cancelación de deuda de la Provincia de Misiones, ley 3311", en la cantidad de 150 millones de dólares estadounidenses con una renta del 6% anual trimestral pagadero a partir del 1° de noviembre de 1998.
Destacaron que, además de la responsabilidad general de la provincia, se afectaron como garantía específica los recursos provenientes del régimen de coparticipación federal de impuestos.
Tras describir la composición técnica del título base del reclamo y la mora en que por la falta de amortización habría incurrido la provincia, detallaron los valores residuales correspondientes a la tenencia de cada actor y los cupones impagos.
Recordaron, a continuación, que el 6 de enero de 2002 se sancionó la ley 25.561, que declaró la emergencia pública y delegó “facultades legislativas ambiguas y genéricas” en el Poder Ejecutivo para que dispusiera medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas con un criterio de respeto a la moneda contratada entre el particular y las entidades financieras y obviamente, añadieron, respetar las condiciones de emisión de los títulos de deuda pública (conf. art. 6°, párrafo 5°).
Indicaron que con el dictado del decreto 214/02 se transformaron a pesos todas las obligaciones de dar sumas de dinero, de cualquier causa u origen expresadas en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras, existentes a la fecha de la sanción de la ley 25.561 y, todos los depósitos en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero, a la relación de un peso con cuarenta centavos ($ 1,40) por cada dólar estadounidense o su equivalente en otra moneda extranjera.
Señalaron que por el art. 9° se dispuso la emisión de un bono en dólares estadounidenses, con cargo a los fondos del Tesoro Nacional, por el que podrían optar los depositantes en el sistema financiero en sustitución de la devolución de sus depósitos y hasta el límite de U$S 30.000.
S., además, que ese decreto estableció en forma inconstitucional la suspensión por 180 días de todos los procesos judiciales iniciados contra tales normas.
Explicaron que como corolario del bloque normativo citado se dictó el decreto 471/02, cuyo artículo 1° dispuso la pesificación de las obligaciones del sector público nacional, provincial y municipal, vigentes al 3 de febrero de 2002, a una relación de cambio de $ 1,40, por cada dólar estadounidense, siempre que se rija sólo por la ley argentina.
Argumentaron que, de no atenderse la demanda, los títulos representativos de deuda pública de su propiedad serían abonados “en pesos devaluados y por un monto muy inferior al realmente adeudado”.
Arguyeron que se trata de un canje coercitivo y compulsivo que se traduce en una importante y sustancial reducción del capital original lesionando la garantía de la propiedad.
Dijeron que la pesificación creaba una ilegítima discriminación dado que, por medio del dictado del decreto 410/02, se excluyeron de la conversión a pesos a las obligaciones del sector público y privado regidas por la ley extranjera.
Observaron que, también en el caso de títulos de deuda pública exigibles mediante la ley argentina no era posible aceptar la modificación unilateral del contrato, el que debía ser cumplido con mayor razón al ser parte el Estado Nacional, provincial o municipal.
Se agraviaron, asimismo, por entender que el Estado Nacional al dictar la normativa impugnada y variar los términos y condiciones de emisión de los títulos, contradijo sus propios actos en tanto tomó dinero prestado de sus ciudadanos para más tarde atribuir el déficit fiscal generado al “abultado -3-
endeudamiento público”. Adujeron que con esa conducta se alteró el principio de la exactitud de la prestación, en su doble aspecto de identidad e integridad, en razón del cual ésta tiene que ser cumplida exactamente.
Concluyeron así en que las normas citadas son palmariamente inconstitucionales en virtud de su ilegitimidad e irrazonabilidad manifiesta, sobre la base de los artículos 14 y 17 de la ley de procedimientos administrativos y de los artículos 1°, 14, 14 bis, 16, 17, 19, 28, 31, 33, 42, 75, 76, 99 y concordantes de la Constitución Nacional, al entender que se ha configurado una violación al derecho de propiedad, con lesión a la doctrina de los derechos adquiridos; de la garantía de la seguridad jurídica y, de los principios de igualdad y razonabilidad, todos ellos de raigambre constitucional.
Solicitaron, por último, el dictado de una medida cautelar a fin de que se ordene a la provincia demandada depositar las sumas adeudadas en una cuenta judicial a nombre de autos y/o en cajas de seguridad de los bancos a tales efectos.
) Que a fs. 56, el Tribunal declaró su competencia para conocer el caso en la instancia originaria, de conformidad con los términos del dictamen del señor P. General de fs.
52, y denegó la medida cautelar solicitada.
72/90, el Estado Nacional presentó el informe del art. 8° de la ley 16.986.
Consideró, en primer lugar, que por imperio de la ley, la obligación que se reclama es actualmente inexigible, y sostuvo por las razones que adujo que la vía del amparo era improcedente.
Advirtió en esa línea que el tema objeto de la acción que se intenta requiere un proceso de mayor amplitud de debate y prueba.
Observó que la normativa, que por esa vía se pretende atacar, forma parte integrante de una serie de normas relativas a -4-
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo. la política macroeconómica de la Nación, la cual era objeto de análisis por parte de los organismos internacionales de crédito, por lo cual entendió que la presentación efectuada resultaba irrazonable y perjudicial a los intereses del país.
Afirmó, además, con cita del precedente de esta Corte in re “Prodelco” (Fallos: 321:1252), que los actores no alegaban ni habían logrado demostrar el perjuicio concreto ni el daño actual que la aplicación de las normas en cuestión les irrogaba, limitándose a expresar su disconformidad.
Argumentó que el mecanismo aplicado a partir de las normas dictadas resguardaba adecuadamente el derecho de propiedad de los demandantes.
Tras explicar con detalle el marco económico, institucional y jurídico en que se inscribe la emergencia y efectuar una serie de consideraciones acerca de la ley 25.561, entendió que las políticas implementadas a partir del dictado de los decretos 471/02, 644/02 y 530/03 no resultaban decisiones arbitrarias del gobierno nacional, sino que se enmarcaron en la delegación de competencias atribuidas al Ministerio de Economía, las que a su vez tuvieron acogida legislativa.
Al examinar el punto, consideró que las cuestiones de naturaleza macroeconómicas y políticas objeto de esta litis resultaban ajenas al control judicial.
Con cita de los precedentes de esta Corte recaídos in re “Brunicardi” y “B.” argumentó que las medidas de emergencia de orden público constituyen en definitiva una decisión de política macroeconómica que no atañe a un caso en particular sino al endeudamiento estatal en su generalidad.
Insistió en que en el sub lite no existía un daño resarcible, “pues solo se invoca un daño incierto o eventual, que puede o no configurarse”, y cuya prueba -en todo caso- estaba a cargo del accionante.
Entendió que acciones de la índole de la -5-
presente podrían obstaculizar la renegociación de la deuda pública en su conjunto, implementada en beneficio del bienestar general y no sólo de los amparistas. Observó que de tal modo se invadirían las competencias propias de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. En consecuencia, solicitó la suspensión del trámite de esta acción mientras estuviera pendiente la renegociación global de la deuda del Estado argentino, y hasta tanto la obligación recobre exigibilidad.
98/109, el Fiscal de Estado de la Provincia de Misiones presentó el informe circunstanciado del artículo 8° de la ley 16.986.
Adhirió, en primer lugar, a la posición esgrimida por el Estado Nacional en su informe de fs. 72/90 y sus anexos con relación al planteo de inconstitucionalidad e inaplicabildad de los decretos 214/02 y 471/02 y demás normas dictadas por el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Nación vinculadas a la pesificación y de aplicación al caso, como también a la inexistencia de violación a garantías constitucionales de los actores.
Sin perjuicio de ello, desarrolló las circunstancias impeditivas, que a su juicio, obstarían el progreso de la acción.
En tal sentido, sostuvo que la pretensión de los actores resultaba errónea e improcedente dado que su objeto y finalidad consistían en obtener el pago de los bonos CEMIS en la moneda originaria de emisión, por lo que entendió que la declaración de inconstitucionalidad de las normas atacadas constituía una cuestión conexa y derivada de la primera, razón por la cual la actora debió determinar primero el pretendido acto lesivo o dañoso, según lo requiere la ley de amparo.
Señaló, también, que los actores se limitaron a afirmar que los títulos en cuestión se hallaban impagos desde el 1° de febrero de 2002, pero sin haber acreditado la legitimación -6-
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo. que invocan y sin fundar si dicho acto configuraba o no un acto lesivo o ilegal por parte de la provincia demandada.
Observó, en esa línea, que los amparistas sólo acompañaron copias certificadas de recibos bancarios mas no los certificados y cupones que exige la reglamentación que invocan (decreto provincial 980/96).
Al destacar la importancia de los requisitos de validez de los títulos conforme el art. 4° de la ley 3311 y el art. 3° del decreto 980/96, por ser instrumentos al portador, indicó que la carga de presentar los títulos en legal forma recae sobre la parte actora.
Sostuvo por las razones que adujo que la acción intentada había sido presentada en forma extemporánea.
Explicó, asimismo, que la obligación base del reclamo no resultaba exigible en virtud de las normas de prórroga de los vencimientos de los CEMIS —leyes provinciales 3854, 4036 y 4145— cuya vigencia constitucional, a su juicio, fue consentida por los amparistas, dado que no las habían atacado por la vía de la acción autónoma de inconstitucionalidad; todo lo cual conducía a la inadmisibilidad de esta acción de amparo, atento la inexigibilidad de la obligación instrumentada en títulos públicos provinciales, cuyo vencimiento se prorrogó hasta el 31 de marzo de 2006.
En subsidio y sin perjuicio de adherir a las consideraciones vertidas por el Estado Nacional en su informe, argumentó que resultaba aplicable al caso el mecanismo de la pesificación resultante de la ley 25.561, pues la obligación discutida, expresada en bonos CEMIS emitidos en dólares estadounidenses bajo la ley argentina corresponde al sector público provincial.
Recordó la decisión de esta Corte recaída in re “G.” (Fallos:
328:690), que si bien referida a los títulos BONTES nacionales es, a su entender, de aplicación al sub examine en cuanto a la validez de los decretos cuestionados y a la razonabilidad de las medidas adoptadas.
De otro lado, argumentó que de reconocerse la deuda, la provincia debería pagar casi tres veces más que en la época de la adquisición de los bonos CEMIS, de tal suerte que se conculcaría el derecho de propiedad del Estado local al obligarlo a pagar, después del cese de la convertibilidad, una cantidad mayor con sustento en una ley que establecía la equivalencia entre el peso y el dólar.
Sostuvo así que la parte actora no podía hacer valer su pretensión atento a que no es posible alegar derechos irrevocablemente adquiridos frente a leyes de orden público que rigen la renegociación de la deuda pública del Estado, de cuya aplicación no pueden pretender sustraerse.
Por todo ello, concluyó en el rechazo de la acción, lo que así solicitó al Tribunal, con expresa imposición de costas a la demandante.
129/131, luce el dictamen del señor P. General de la Nación acerca de las cuestiones constitucionales comprometidas, el cual por remisión a los criterios sostenidos en el fallo “G.” se pronunció por el rechazo de la acción de amparo impetrada.
) Que a fs. 134, la parte actora contestó el pedido de informes formulado por el Tribunal a fs. 132. En tal sentido señaló que no había adherido al canje de la deuda pública nacional dispuesto por el decreto 1735/04, “por no ser susceptibles del citado canje al tratarse los títulos base de la presente acción de deuda provincial”. Más tarde, frente a la pregunta del Tribunal tendiente a comprobar si había realizado actos concernientes al canje de -8-
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo. los títulos públicos provinciales objeto de estas actuaciones en el marco del proceso de conversión previsto en normas nacionales (decreto 1579/02 y concordantes) y provinciales, la parte actora respondió que “la Provincia de Misiones no ha pagado suma alguna respecto de los bonos y sus cupones, ni ha ofrecido, hasta lo que mi parte conoce, ningún canje de los citados títulos”. En función de lo expuesto, agregó que la provincia demandada ni siquiera había dado cumplimiento a las previsiones sentadas en el precedente “G.” (fs. 139).
) Que conferido el pertinente traslado a la Provincia de Misiones para que se expidiera sobre tal situación e informara al Tribunal si había establecido algún procedimiento de canje a través del cual se contemple la deuda instrumentada en títulos públicos que no ingresaron a los procesos de conversión existentes, ésta respondió que “La Provincia no ha instrumentado ningún procedimiento de canje distinto al ya implementado oportunamente por el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial ... según el decreto 1579/02” (fs. 146).
Asimismo se informó que no resultaba posible “...determinar si los actores citados han ingresado al canje dispuesto por el decreto nacional 1579/02, dado que como se explica, los tenedores de títulos no se presentan personalmente, sino mediante una institución Financiera, y quien realiza el canje es el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial” (fs.
143 in fine).
) Que los actores persiguen que se declare la inconstitucionalidad de los decretos 214/02 y 471/02, y de todas las normas que se dicten con posterioridad a la interposición de la demanda, en cuanto su aplicación compromete la amortización de los denominados “Certificados de cancelación de deudas de la Provincia de Misiones -CEMISley 3311”, de los que dicen ser tenedores (v. fs. 14/29).
°) Que esta Corte ha señalado reiteradamente que el amparo es un proceso excepcional, utilizable en delicadas y extremas situaciones en las que, por carencia de otras vías aptas, peligra la salvaguarda de derechos fundamentales, y exige para su apertura circunstancias muy particulares caracterizadas por la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta que ante la ineficacia de los procedimientos ordinarios, originan un daño concreto y grave, sólo eventualmente reparable por esta vía urgente y expedita (Fallos:
310:576; 311:612, 1974 y 2319; 317:1128; 323:1825 y 2097; 325:396).
10) Que el Tribunal ha admitido la posibilidad de que la acción de amparo tramite ante la instancia originaria de la Corte Suprema, siempre que se verifiquen las hipótesis que justifiquen su promoción porque, de otro modo, en ciertas ocasiones, quedarían sin suficiente protección los derechos de las partes en supuestos donde fuera admisible la aplicación del art. 43 de la Constitución Nacional (Fallos: 329:851).
11) Que, establecido lo expuesto, es preciso recordar que esta Corte ha resuelto reiteradamente que la acción de amparo es inadmisible cuando no media arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y la determinación de la eventual invalidez del acto requiere una mayor amplitud de debate y prueba (arts. 1° y 2°, inc. d, de la ley 16.986), requisitos cuya demostración es imprescindible para la procedencia de aquélla (Fallos:
43 de la Constitución Nacional pues reproduce, en lo que aquí importa, el citado art.
de la ley 16.986 e impone idénticos requisitos para su procedencia.
12) Que el dictamen del señor Procurador General contiene una clara referencia a la situación de emergencia en la cual se inició esta acción de amparo, así como una adecuada reseña de las normas relativas al tratamiento de la deuda pública
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo. a partir de la sanción de la ley 25.561, a la que corresponde remitirse por motivos de brevedad.
13) Que, por cierto, en el orden nacional las leyes y decretos dictados para conjurar la crisis, que demostró toda su intensidad y gravedad desde fines de 2001 constituyen el marco legal relativo al tratamiento de la deuda pública (Fallos:
329:4309, in re “Viplán”).
Del mismo modo, el diseño normativo ideado para enfrentar la recordada crisis y atender la posición de los acreedores requirió una acción conjunta y coordinada por parte del Estado Nacional y los estados provinciales. Así lo señala con acierto el señor P. General a fs.
130 vta., al afirmar que el proceso aludido respondió a una política concertada entre los distintos niveles de gobierno para encontrar vías de solución al problema del endeudamiento público provincial.
14) Que en este contexto corresponde esclarecer la situación de los actores con relación al proceso de canje de deuda pública provincial, con base en el procedimiento que instituyó el decreto 1579/02, a fin de determinar el tratamiento que cabe otorgarle a sus créditos.
15) Que, en primer término es preciso indicar que los títulos objeto de estas actuaciones no se encuentran alcanzados por las disposiciones contenidas en la ley 26.017, dado que el ámbito de aplicación material de esa norma se refiere sólo a los bonos del Estado Nacional, declarados elegibles para el canje establecido en el decreto 1735/04, y que no se presentaron al mismo.
En consecuencia, al no contemplar esta ley la situación de los títulos como los de autos, tampoco su art. 6° resulta aplicable al sub lite.
Esa disposición establece cuál es el régimen que regula los bonos elegibles, alcanzados por la propuesta de canje de deuda pública nacional, que se encuentren depositados por cualquier motivo a la orden de los tribunales. De acuerdo a dicho precepto, tales bonos quedarán reemplazados de pleno derecho (canjeados) por los denominados "Bonos de la República Argentina a la Par en Pesos Step Up 2038", a menos que sus titulares se opongan a ello mediante manifestación expresa hecha en el expediente, caso en el cual aquellos bonos serán retirados de cotización.
Frente a esta indicación carece de relevancia la manifestación que hizo a fs. 134 la parte actora con relación al referido canje.
16) Que, establecido lo expuesto, es dable recordar que como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 7° de la Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, el Ministro de Economía por medio de la resolución 774/01, instruyó al Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (en adelante, “el Fondo”) para actuar en la conversión de la deuda pública provincial por un instrumento en dólares estadounidenses.
También por dicha resolución se determinó la deuda provincial elegible, entre la que figura para el caso de la Provincia de Misiones los bonos CEMIS ley 3311 en dólares estadounidenses 6% 1996-2006, objeto de esta litis. Asimismo se incluyeron las series II y III de estos títulos (v. detalle del Anexo I a la resolución 774/02, según el Anexo sustituido por art. 1° de la resolución 809/2001).
17) Que es sabido que entre las primeras medidas adoptadas en el contexto de la crisis institucional acaecida en diciembre de ese año, el Congreso Nacional sancionó el 7 de enero de 2002, la ley 25.561, que declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria. Por medio de su artículo 1° se delegaron facultades en
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo. el Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003, a los efectos de proceder —entre otros aspectos— al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios.
18) Que en su consecuencia se dictaron los decretos nacionales 214/02 y 471/02.
Por el primero de ellos se dispuso la transformación a pesos de todas las obligaciones de dar sumas de dinero, de cualquier causa u origen —judiciales o extrajudiciales— expresadas en dólares estadounidenses, u otras monedas extranjeras, existentes al momento de la sanción de la ley 25.561.
El decreto 214/02 fue ratificado por el Congreso de la Nación mediante el art. 64 de la ley 25.967.
Por medio del decreto 471/2002 (B.O.
13/03/02) se dispuso que las obligaciones del sector público nacional, provincial y municipal vigentes al 3 de febrero de 2002, denominadas en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera, cuya ley aplicable fuera solamente la argentina, se convirtieran a $ 1,40 por cada dólar estadounidense o su equivalente en otra moneda extranjera y se ajustaran por el coeficiente de estabilización de referencia —CER— (art. 1º). En lo que interesa, se determinó que las obligaciones pertenecientes a las provincias y a los municipios devengarían una tasa de interés del 4% anual (art. 5º).
Este último decreto, relacionado con las obligaciones del sector público nacional, provincial y municipal vigentes al 3 de febrero de 2002, impactó directamente en las condiciones de conversión de la deuda pública provincial.
El decreto en examen fue ratificado por el art. 62 de la ley 25.725.
) Que, en agosto de 2002, conforme a las pautas sentadas en el Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y bases de un régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, aprobado por la ley 25.570, se dictó el decreto 1579/2002, por el que se dispuso, a partir de octubre de dicho año, un nuevo mecanismo de conversión de deuda por los nuevos Bonos Garantizados en pesos (BOGAR 2018), con la garantía del 15% de coparticipación y subsidiaria del Tesoro.
El decreto 1579/02 recibió ratificación legislativa por medio del art. 62 de la ley 25.725.
La resolución 539/2002, reglamentaria del decreto 1579/02, aprobó el referido mecanismo de conversión de deuda pública provincial elegible y estableció un cronograma inicial.
Se tomó como deuda elegible a los títulos que habían sido listados en los anexos de la resolución 774/01 y se concedió un plazo para ratificar las ofertas o retirarse del nuevo proceso (v. considerando 15 precedente).
20) Que con estricto apego al reparto de competencias entre las provincias argentinas y el Estado Nacional, propio de nuestro régimen federal, y según el diseño establecido por las autoridades nacionales para llevar adelante el canje de deuda pública provincial a partir de las condiciones fijadas en el recordado Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y bases de un régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, ratificado por ley 25.570 (artículo 8°) y, en el decreto nacional 1579/02 y la resolución 539/02, las jurisdicciones provinciales debían dictar normas para encomendar su deuda, certificarla y finalmente ratificar la conversión.
En el caso de la Provincia de Misiones este procedimiento se materializó con el dictado del decreto local 1369/2002, a través del cual la provincia encomendó a la Nación el canje de sus títulos públicos en pesos y en dólares
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo. estadounidenses. A su vez, por medio del decreto 87/03, del 11 de febrero de 2003, se certificó la deuda pública de la provincia, representada en préstamos y títulos públicos escriturales, y por su similar 996/03, del 25 de julio de 2003, se certificó la deuda pública provincial representada en títulos cartulares, en cuyo Anexo I figuran los bonos CEMIS.
Finalmente, por el art. 1° del decreto 1495/03, del 22 de octubre del 2003, se ratificó en todos sus términos el Convenio de Conversión de deuda en bonos garantizados celebrado entre la Nación, el Fondo, las entidades financieras mandatarias, el Banco de la Nación Argentina y la Provincia de Misiones el 29 de agosto de 2003. Por su artículo 2° se afectaron los fondos de copartipación federal pertenecientes a esa provincia a los fines previstos en el referido convenio.
21) Que entonces, frente a la opción de canje de deuda provincial de carácter voluntaria diseñada por el Gobierno Nacional y las provincias, los particulares tenedores de estos bonos podían aceptar dicha oferta y presentar sus títulos a través de entidades bancarias y financieras mandatarias para canjearlos por BOGAR o bien decidir no participar en el proceso de conversión disponible.
Lo manifestado por la parte actora a fs.
139, en cuanto a que la demandada Provincia de Misiones “no ha pagado suma alguna respecto de los bonos, ni ha ofrecido, hasta lo que mi parte conoce, ningún canje de los citados títulos”, permite sostener que no ejerció la opción de canje de los títulos CEMIS de su tenencia.
22) Que, en las condiciones antes descriptas, los agravios de los actores dirigidos a cuestionar la validez constitucional de las normas de emergencia y la consecuente modificación de las condiciones originales previstas en los términos y condiciones de emisión de los títulos CEMIS de la
Provincia de Misiones de los que resultan ser tenedores, encuentran mutatis mutandi adecuada respuesta en los fundamentos y conclusiones expuestos por el Tribunal en la causa “G.” (Fallos:
328:690), a los que corresponde remitirse en razón de brevedad.
Asimismo, en la sentencia de la fecha recaída en los autos M.757.XXXVIII “Misa, J.;María Luisa y otro c/ Formosa, Provincia de y otro s/ acción de amparo", el Tribunal aplicó el criterio adoptado in re “G.” para resolver la pretensión de tenedores de títulos públicos de la Provincia de Formosa, en orden a la pesificación de sus créditos y a la razonabilidad de las medidas introducidas, y convalidó así la conversión de deuda provincial efectuada.
23) Que con arreglo a la doctrina que surge de los precedentes considerados, frente a la opción de canje ofrecida, los planteos constitucionales acerca de la ausencia de razonabilidad en las medidas adoptadas deben ser desestimados.
24) Que, por lo demás, la misión del juez se cumple al examinar la pretensión sometida a juzgamiento sobre la ilegalidad de la medida y del daño que irroga. Cuando se trata de una medida dictada en ejercicio de un poder discrecional y además está en juego el interés público, el alcance del control se ciñe a las causales de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta tal como lo establece la ley de amparo, extremos que en el presente caso no se verifican por las razones antes expresadas (doctrina de Fallos: 327:4495, in re “B.”).
25) Que por las razones expresadas corresponde rechazar la demanda (arts. 43 de la Constitución Nacional y 1° de la ley 16.986), sin perjuicio de las acciones que en resguardo de sus intereses puedan iniciar los actores en otros procesos (art.
13 de la ley 16.986). En atención a la complejidad de la cuestión sometida a juicio, las costas se distribuyen en el orden causado
(art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, Fallos: 249:436; 328:690; 330:5144).
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor P. General de la Nación, se resuelve: Rechazar la acción de amparo.
68, segunda parte, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N., envíese
copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.
) Por razones de brevedad, remito a la descripción de la controversia que surge de los considerandos 1º a 7º que encabezan este pronunciamiento.
) Como surge de esa reseña, la pretensión articulada en la demanda de amparo busca un pronunciamiento de esta Corte que declare inconstitucionales y, por ende, inaplicables al crédito que los demandantes dicen tener contra la Provincia de Misiones, las disposiciones del Poder Ejecutivo Nacional que convirtieron a moneda nacional las obligaciones concertadas en dólares estadounidenses, en particular el decreto 471/2002, que por establecer un régimen de pesificación especial para la deuda pública, desplazó el régimen general de pesificación que antes había establecido el decreto 214/2002.
) A fines del año 2001 la República Argentina suspendió unilateralmente el pago de su deuda pública, es decir, declaró que no cancelaría dichas obligaciones dentro de los plazos establecidos contractualmente con sus acreedores.
La cesación de pagos fue el forzoso resultado, según ya ha sido puesto de resalto por esta Corte en decisiones anteriores, de una situación económica y financiera que había dejado al gobierno nacional ante la imposibilidad de afrontar el pasivo público; tal imposibilidad alude a los elevadísimos costos sociales que hubiese irrogado someter a la sociedad argentina a los estragos propios de la hiperinflación o a la penuria social que sigue a la cancelación de servicios públicos esenciales, efectos que lejos de reducir el riesgo de incumplimiento futuro, muy probablemente lo hubiesen incrementado.
El 6 de enero de 2002, el Congreso declaró en estado de emergencia a la República a raíz de la profunda depresión en que se había sumergido la economía del país. De todos modos, por el grave riesgo hacia los mecanismos en
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo. que se apoya la cooperación social, la ley 25.561 aludió a la crisis en términos no sólo económicos sino que su artículo 1º la califica como “social, económica, administrativa, financiera y cambiaria”.
10) La situación de cesación de pagos de su deuda pública que atravesaba la República Argentina, fue enfrentada a través de políticas dirigidas a alcanzar el máximo nivel de cumplimiento que fuese consistente con “las posibilidades de pago del Estado Nacional en el mediano y largo plazo” (artículo 62 de la ley 25.565, Presupuesto para el Ejercicio 2002, sancionada el 6 de marzo de 2002) y con el aseguramiento de un “crecimiento económico sustentable” (artículo 6º de la ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario, sancionada el 6 de enero de 2002).
Dos fueron las acciones de gobierno, posteriores a la devaluación y a la Ley de Emergencia, que se orientaron puntualmente a la reestructuración de la deuda pública.
La primera de ellas fue la firma del ACUERDO NACIÓN-PROVINCIAS SOBRE RELACION FINANCIERA Y BASES DE UN REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS, celebrado el 27 de febrero de 2002 (aunque ratificado por el Congreso recién el 10 de abril de ese año, mediante la sanción de la ley 25.570). La segunda de las medidas a que se ha hecho mención fue la firma por el Poder Ejecutivo del decreto 471/2002, en el marco del mencionado Acuerdo con las provincias y de las atribuciones delegadas por la Ley de Emergencia.
El primero, se tradujo en una transferencia de facultades de las provincias signatarias al Estado Nacional para centrar en éste la toma de decisiones relacionadas con el arreglo de la deuda pública provincial. Por su lado, el decreto 471/2002, en lo que aquí concierne, dispuso convertir a pesos la deuda provincial expresada en dólares, al tipo de cambio 1,40 pesos por cada dólar.
Las consideraciones que acompañan tanto a uno como a otro, aluden al estado de cesación de pagos y de total iliquidez que enfrentan los estados provinciales y a la necesidad de acercar la cancelación de tales pasivos al campo de lo posible, en el mediano y largo plazo.
Así, el Propósito 3º, si bien refiriéndose sólo a la reprogramación de vencimientos, dejó constancia de que era un objetivo del Acuerdo Nación-Provincias, el de “adecuar los servicios emergentes en función de las reales posibilidades de pago”. A su vez, el artículo 8º del Acuerdo, referido específicamente al “Endeudamiento provincial” menciona expresamente la pesificación que poco después hará efectiva el decreto 471/2002:
Las partes acuerdan que cada una de las jurisdicciones pueda encomendar al Estado Nacional la renegociación de las deudas públicas provinciales que éste acepte, de modo que se conviertan en títulos nacionales, siempre que las jurisdicciones deudoras asuman con el Estado Nacional la deuda resultante de la conversión y la garanticen con los recursos provenientes del presente régimen de coparticipación federal de impuestos o el régimen que en el futuro lo reemplace.
La deuda en moneda extranjera que se convierta en títulos nacionales se pesifica a una relación de 1 (un) dólar estadounidense igual a Pesos 1,40 (uno con cuarenta centavos). A la deuda provincial que se convierta le será aplicado el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) a partir de la fecha de pesificación.
Los títulos nacionales en que se conviertan las operaciones de deuda pública provincial devengarán una tasa de interés anual fija de hasta 4 (cuatro) por ciento capitalizable hasta el mes de agosto de 2002 inclusive, y tendrán un plazo de 16 (dieciséis) años, con 3 (tres) años de gracia para los vencimientos de capital desde la fecha que determine el Estado Nacional.
Teniendo en cuenta la situación de endeudamiento global de cada una de las Provincias y a los fines de preservar el normal funcionamiento de los servicios básicos de los Estados Provinciales, el
Estado Nacional garantizará las acciones conducentes para que los servicios de la deuda pública reprogramada de cada provincia, — incluyendo la deuda proveniente de préstamos para la privatización de bancos provinciales y municipales—, no supere el 15% (quince por ciento) de afectación de los recursos del presente régimen de coparticipación federal de impuestos o el régimen que en el futuro lo reemplace.
La Nación y las Provincias procurarán la aplicación de criterios similares para atenuar el impacto de los servicios de la deuda contraída por los Municipios
El decreto 471/2002, que se dictó pocos días después, se inscribió expresamente en la política que se había delineado en el Acuerdo Nación-Provincias para superar iliquidez provincial. La motivación del decreto, en sus pasajes pertinentes dice:
“Que la persistencia del déficit fiscal de las cuentas públicas de la Nación; los Estados Provinciales y los Municipios ha derivado forzosamente en la acumulación de un abultado endeudamiento público, el cual constituye indudablemente una de las principales causales determinantes de la delicada crisis económica y financiera que atraviesa nuestro país.
“Que el financiamiento obtenido por el sector público a través de dicho endeudamiento, se encuentra convenido en gran medida mediante instrumentos de deuda denominados originalmente en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras.
“Que el mencionado endeudamiento encontró andamiaje dentro del régimen de convertibilidad, el cual finalizó al sancionarse la Ley Nº 25.561.
[…] “Que asimismo, la presente medida incorpora los términos convenidos en el Acuerdo Nación - Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, suscripto con fecha 27 de febrero de 2002, que entre sus puntos estableciera que los Estados Provinciales pueden encomendar al ESTADO NACIONAL la renegociación de las deudas públicas provinciales y que la misma se reprogramará bajo los lineamientos a los que quede sujeta la deuda pública nacional.
Que junto a la determinación de la modalidad de conversión que resulta aplicable a las obligaciones del Sector Público Nacional, Provincial y Municipal, con igual temperamento corresponde también establecer las restantes condiciones financieras que forman parte integrante del cumplimiento de tales obligaciones
. 5º) Por cierto que no fueron éstas las únicas medidas puestas en práctica por el Estado Nacional para atender al problema de la deuda pública.
También fue aprobado un procedimiento para el canje de títulos provinciales destinado solamente a aquellos acreedores que tuviesen interés en cambiar sus bonos (decreto 1579/2002) por sustitutos creados al efecto y, más tarde, se lanzó otro régimen de canje, esta vez referido a
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo. títulos de deuda emitido por el Estado Nacional (decreto 1735/2004 y ley 26.017). Sin embargo, más allá de la mención, no cabe hacer aquí un análisis pormenorizado de tales políticas, puesto que ninguna de ellas resulta aplicable al caso. En efecto, como ha quedado establecido en el curso del proceso, el promotor de la presente demanda no participó del canje aprobado por el decreto 1579, y ninguna consecuencia en su perjuicio puede derivarse de esa abstención, puesto que ello implicaría modificar ex post facto el carácter voluntario del procedimiento establecido en el decreto 1759/2002. Por otro lado, al tratarse de una deuda provincial, ninguna atingencia tiene las disposiciones del decreto 1735/2004, ni de la ley 26.017.
) Todo lo que cabe decidir es, entonces, si la conversión a pesos de la deuda originariamente contraída en dólares, dispuesta por el decreto 471/2002, constituye una alteración del derecho del acreedor, en infracción a la garantía establecida en el artículo 17 de la Constitución Nacional.
Si bien es cierto que en el caso “G.” (Fallos:
328:690) se trataba de una acción de amparo entablada contra los efectos del decreto 471/2002 sobre el crédito de los demandantes G. y Attardi, esta Corte dictó un fallo compuesto por diversos votos concurrentes, la mayor parte de los cuales se apoyaron en la razonabilidad de la política asumida por el gobierno nacional a través del canje nacional e internacional de bonos ordenado por el Congreso (artículos 62, 61 y 59 de la ley 25.827), cuyas condiciones fueron aprobadas mediante el decreto 1735/2004 y completadas con la sanción de la ley 26.017, normas éstas que, como ya se dijo, no tienen conexión con el caso de autos.
El enfoque adoptado por el Tribunal en “G.” encuentra su explicación en que, al tratarse de títulos elegibles para el nuevo procedimiento de canje, la quita implícita en la pesificación dispuesta por el decreto 471/2002 había sido
desplazada por las reducciones incluidas en el esquema de reestructuración aprobado por el decreto 1735 y la ley 26.017.
) Si bien, por los motivos antedichos, la regla sentada en “G.” no está referida específicamente a casos como el presente, sí cabe tomar en cuenta el criterio general que siguió esta Corte para fundar esa decisión. En efecto, la razón que guió al Tribunal tuvo en cuenta, primordialmente, que las medidas tomadas por el Estado sobre la base de reconocer que sólo pagaría parcialmente la deuda pública, no fueron otra cosa que hacer explícita una imposibilidad de hecho.
El otro factor que dio razón a la decisión tomada en “G.” fue que el reconocimiento de falencia estuvo acompañado por el ofrecimiento a los acreedores del Estado de pagarles una prestación razonable dentro del acotado margen que había dejado la crisis, es decir, de una oferta hecha de buena fe y sin discriminaciones arbitrarias.
En este marco, debe admitirse que la conversión establecida por el decreto 471/2002 también implica, por cierto, una quita, pero que no es el fruto de una invasión deliberada en la propiedad del actor, sino la expresión propia de toda reestructuración de deuda, es decir, de todo procedimiento que busca encontrar el modo de resolver un estado de insolvencia o iliquidez del deudor.
) Coincido, entonces, con el rechazo de la acción de amparo, en cuanto tuvo por objeto obtener un pronunciamiento contrario a la constitucionalidad del decreto 471/2002 y con la expresa aclaración de que la presente decisión en nada prejuzga sobre el derecho del actor a perseguir el monto resultante de la conversión establecida en dicha norma por las vías que estime procedentes.
Rechazar la acción de amparo, con las precisiones
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo. hechas en el considerando 8º. Costas por su orden, en razón de la complejidad de las cuestiones debatidas y de las muy particulares circunstancias en que fue dictada la normativa cuestionada (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación). N., comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese. C.;M. ARGIBAY.
Que los infrascriptos coinciden con los considerandos 1º a 14 que encabezan el presente pronunciamiento, a los que cabe remitir en razón de brevedad.
16) Que, establecido lo expuesto, es dable recordar que como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 7° de la Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, el Ministro de Economía por medio de la resolución
/01, instruyó al Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (en adelante, “el Fondo”) para actuar en la conversión de la deuda pública provincial por un instrumento en dólares estadounidenses.
También por dicha resolución se determinó la deuda provincial elegible, entre la que figura para el caso de la Provincia de Misiones los bonos CEMIS - Ley 3311 en dólares estadounidenses 6% 1996-2006, objeto de esta litis. Asimismo se incluyeron las series II y III de estos títulos (v. detalle del Anexo I a la resolución 774/02, según el Anexo sustituido por art. 1° de la resolución 809/2001).
17) Que es sabido que entre las primeras medidas adoptadas en el contexto de la crisis institucional acaecida en diciembre de ese año, el Congreso Nacional sancionó el 7 de enero de 2002, la ley 25.561, que declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria. Por medio de su artículo 1° se delegaron facultades en el Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003, a los efectos de proceder —entre otros aspectos— al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios.
13/03/02) se dispuso que las obligaciones del sector público nacional, provincial y municipal vigentes al 3 de febrero de 2002,
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo. denominadas en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera, cuya ley aplicable fuera solamente la argentina, se convirtieran a $ 1,40 por cada dólar estadounidense o su equivalente en otra moneda extranjera y se ajustaran por el coeficiente de estabilización de referencia —CER— (art. 1º). En lo que interesa, se determinó que las obligaciones pertenecientes a las provincias y a los municipios devengarían una tasa de interés del 4% anual (art. 5º).
19) Que, en agosto de 2002, conforme a las pautas sentadas en el Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y bases de un régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, aprobado por la ley 25.570, se dictó el decreto 1579/2002, por el que se dispuso, a partir de octubre de dicho año, un nuevo mecanismo de conversión de deuda por los nuevos Bonos Garantizados en pesos (BOGAR 2018), con la garantía del 15% de coparticipación y subsidiaria del Tesoro.
Se tomó como deuda elegible a los títulos que habían sido listados en los anexos de la resolución 774/01 y se concedió un plazo para ratificar las ofertas o retirarse del nuevo proceso (v. considerando 16 precedente).
) Que con estricto apego al reparto de competencias entre las provincias argentinas y el Estado Nacional, propio de nuestro régimen federal, y según el diseño establecido por las autoridades nacionales para llevar adelante el canje de deuda pública provincial a partir de las condiciones fijadas en el recordado Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y bases de un régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, ratificado por ley 25.570 (artículo 8°) y, en el decreto nacional 1579/02 y la resolución 539/02, las jurisdicciones provinciales debían dictar normas para encomendar su deuda, certificarla y finalmente ratificar la conversión.
En el caso de la Provincia de Misiones este procedimiento se materializó con el dictado del decreto local 1369/2002, a través del cual la provincia encomendó a la Nación el canje de sus títulos públicos en pesos y en dólares estadounidenses. A su vez, por medio del decreto 87/03, del 11 de febrero de 2003, se certificó la deuda pública de la provincia, representada en préstamos y títulos públicos escriturales, y por su similar 996/03, del 25 de julio de 2003, se certificó la deuda pública provincial representada en títulos cartulares, en cuyo Anexo I figuran los bonos CEMIS.
21) Que entonces, frente a la opción de canje de deuda provincial de carácter voluntaria diseñada por el Gobierno Nacional y las provincias, los particulares tenedores de estos bonos podían aceptar dicha oferta y presentar sus títulos a
Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo. través de entidades bancarias y financieras mandatarias para canjearlos por BOGAR o bien decidir no participar en el proceso de conversión disponible.
Según lo manifestado por la parte actora a fs. 139, en cuanto a que la demandada Provincia de Misiones “no ha pagado suma alguna respecto de los bonos, ni ha ofrecido, hasta lo que mi parte conoce, ningún canje de los citados títulos”, permite sostener que no ejerció la opción de canje de los títulos CEMIS de su tenencia del modo propuesto 22) Que, en las condiciones antes descriptas, los agravios de los actores dirigidos a cuestionar la validez constitucional de las normas de emergencia y la consecuente modificación de las condiciones originales previstas en los términos y condiciones de emisión de los títulos CEMIS de la Provincia de Misiones de los que resultan ser tenedores, encuentran mutatis mutandi adecuada respuesta en los fundamentos y conclusiones expuestos por el Tribunal en la causa “G.” (Fallos:
24) Que, por último corresponde aclarar que el Estado provincial determinó a través del artículo 33 de la ley 4397 —del presupuesto para el ejercicio financiero del año 2008— sustituir el texto del artículo 1º de la ley 3854 (modificado por las leyes 4155, 4244 y 4342) y diferir los vencimientos de amortización y renta de los CEMIS hasta el 30 de junio de 2009. Asimismo, por el artículo 42 de la ley local 4509 lo prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2010; y mediante la ley VII-Nº 68, prorrogó hasta la
misma fecha del año 2011, la emergencia declarada oportunamente ( su artículo 39).
25) Que por las razones expresadas corresponde rechazar la demanda (arts. 43 de la Constitución Nacional y 1° de la ley 16.986).
En atención a la complejidad de la cuestión sometida a juicio, las costas se distribuyen en el orden causado (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, Fallos: 249:436; 328:690; 330:5144).
68, segunda parte, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
ES COPIA Nombre del actor: Assisa, E.;Marcelo y otros. Nombre del demandado: Provincia de Misiones y Estado Nacional. Profesionales intervinientes:
G.B., M.G. y M.G. (h); L.J.W.; M. de los Ángeles Azuaga; H.A.;Núñez y Á.;Paula Souza Alexandre, y A.;María Balian.
http://www.mpf.gov.ar/dictamenes/2005/righi/assisa_a_551_l_xxxviii.pdf http://www.mpf.gov.ar/dictamenes/2005/righi/galli_g_2181_l_39.pdf http://www.mpf.gov.ar/dictamenes/2004/procurador/bustos_alberto_b_139_l_xxxix.pdf Títulos de la deuda pública - Emergencia económica - Pesificación - Control de constitucionalidad - Dólares estadounidenses - Provincias - Canje de deuda
Sentencia de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 13 de Agosto de 2008 (caso Causa P 76026)

References: artículo 1
 artículo 8
in fine
 artículo 7
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 1
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 resolución 
 resolución 
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 17
 artículo 7
 resolución

 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 1
 resolución 
 resolución 
 artículo 33
 artículo 1
 artículo 42
 artículo 39