Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/24007
Timestamp: 2019-11-22 08:05:44+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 88/2014
SENTENCIA 88/2014, de 9 de junio
ECLI:ES:TC:2014:88
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por doña Adela Asua Batarrita, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Pedro González-Trevijano Sánchez y don Ricardo Enríquez Sancho ha pronunciado
Se afirma que tiene carácter esencial la impugnación dirigida contra el art. 6.4, pues el Real Decreto parte de una distinción entre iniciativas de formación autonómicas cuya gestión se atribuye a éstas, e iniciativas de formación estatales gestionadas por el Estado a través del Servicio Público de Empleo Estatal, y es en este precepto donde se contiene, principalmente, la mención de las iniciativas de formación excluidas de la gestión autonómica. Para el Letrado de la Junta de Galicia, la gestión autonómica ha de ser la regla general y la estatal una excepción, objeto de interpretación restrictiva, que sólo se aplicará en el supuesto de imposibilidad de gestión por las Comunidades Autónomas. En este contexto, se considera que las causas para la atribución estatal de la gestión que el precepto contempla adolecen de una generalidad amparadora de una interpretación extensiva, contraria al carácter excepcional de la intervención estatal, que no respeta la distribución de competencias en materia laboral.
En lo que respecta a la denominada “formación en alternancia con el empleo”, la impugnación se dirige contra el art. 27, en cuanto atribuye a las empresas la determinación del contenido formativo, con validación del Servicio Público de Empleo Estatal, sin intervención de las Comunidades Autónomas en la fijación de los tiempos dedicados a la formación teórica, y permite a las empresas financiar el coste de la formación teórica con bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social, por lo que se reiteran los argumentos expuestos con anterioridad. Similares argumentaciones se extienden asimismo al art. 28, pues en el apartado 2 no tienen las Comunidades Autónomas ninguna participación en la fijación de los contenidos formativos, mientras que la primera parte del apartado 3 prevé subvenciones directas entre el Servicio Público de Empleo Estatal y las entidades promotoras de esta formación, evitando la territorialización en las Comunidades Autónomas.
Los arts. 29 a 31 regulan el apoyo, acompañamiento y las acciones complementarias de formación, actividades que, a juicio del Letrado autonómico, forman parte de la competencia que corresponde a las Comunidades Autónomas. El art. 29.2 atribuye participación a un ente estatal en la planificación, financiación y especificación de los órganos responsables de la ejecución, interfiriendo con ello en el ámbito de la ejecución, sin que se comprenda porqué las Comunidades Autónomas deben coordinarse con el Estado para planificar y desarrollar estudios de formación profesional, sin que la complementariedad resulte criterio válido a estos efectos, dado que cada Comunidad Autónoma debe poder realizar los estudios que estime pertinentes, sin necesidad de dar intervención al Estado. Más cualificada es la invasión del art. 30.1, donde la decisión de la planificación plurianual de acciones de investigación e innovación es del Estado, sólo con audiencia de las Comunidades Autónomas, siendo a éstas a las que corresponde planificar y ejecutar sus acciones de investigación e innovación, sin que esté justificada una intervención general y universal como la prevista en este apartado. En el art. 30.2 se atribuye con carácter general al Estado la gestión de las subvenciones destinadas a la financiación de estas acciones, reduciendo la gestión autonómica cuando las acciones afecten en exclusiva al territorio autonómico. Por último, dado que la información y orientación profesional pertenece al ámbito de la ejecución, corresponde a las Comunidades Autónomas su configuración y desarrollo sin interferencias como las que contempla el art. 31.
Las comisiones paritarias del art. 35 se constituyen por decisión adoptada en un ámbito estatal y tomada por los actores sociales de carácter estatal, pero se prevé asimismo la constitución de comisiones paritarias sectoriales “de otro ámbito”, lo que supone que cabría la existencia de comisiones paritarias autonómicas, creadas por actores sociales de ámbito no autonómico y sin ninguna participación de las autoridades gallegas, a las que se le imponen este tipo de órganos.
Los artículos 36 a 39 regulan la “calidad, evaluación, seguimiento y control de la formación”. En el apartado 3 del art. 36 se establece que será el Servicio Público de Empleo Estatal quien decidirá la formación del profesorado y su metodología, sin que la posibilidad de que las Comunidades Autónomas presenten propuestas disminuya la invasión competencial que esto supone, y también el apartado 2 del art. 37 atribuye a ese ente estatal el protagonismo para la evaluación del sistema. Finalmente, el párrafo segundo del apartado 1 del art. 38 vuelve a otorgar al citado servicio el protagonismo en la elaboración de un plan que principalmente controlará y limitará la gestión autonómica.
2. Este Tribunal, mediante providencia del Pleno a propuesta de la Sección Tercera, de 11 de septiembre de 2007, admitió a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por la Junta de Galicia, acordando atribuir su conocimiento a la Sala Segunda, a la que por turno ha correspondido, y dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnara el referido Real Decreto, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Galicia”.
Señala el Abogado del Estado que el Real Decreto controvertido viene a unificar en un solo texto las dos modalidades de formación profesional no reglada, la formación continua de trabajadores empleados y la ocupacional, orientada a facilitar la contratación de los desempleados, y se dicta para adaptar la normativa de formación profesional no reglada a la política en la materia de ámbito europeo. Conforme a su disposición final primera, la norma se dicta al amparo de las competencias atribuidas al Estado en el art. 149.1.7 y 17 CE; a juicio del Abogado del Estado, la formación profesional continua, como ha declarado reiteradamente la doctrina constitucional, se encuadra de forma prevalente en la materia “laboral”, pero no cabe desconocer la importancia en las políticas económicas para el empleo de la formación profesional ocupacional, en la que puede, además, tener incidencia, el título competencial del art. 149.1.13 CE, en cuanto es un derecho de los trabajadores pero también una política económica orientada al fomento del empleo. Resulta asimismo indiscutible el fundamento competencial de determinados preceptos en el art. 149.1.17 CE, pues se trata de un sistema de financiación de las acciones formativas de las empresas y permisos individuales de formación, basado en bonificaciones a las empresas mediante la aplicación de bonificaciones de la Seguridad Social.
En cuanto a los arts. 12.1, 13 y 14, se afirma que el sistema de bonificaciones en las cotizaciones a la Seguridad Social que ingresan las empresas, establecido por el Real Decreto y concretado por las correspondientes leyes de presupuestos, es un mecanismo amparado en la competencia que consagra el art. 149.1.17 CE, constituyendo por tanto una opción legislativa que no merece reproche competencial. Y en relación con el reproche dirigido al apartado 1 del art. 14, se señala que el Estado, en ejercicio de su potestad normativa plena, puede fijar porcentajes mínimos de participación de las empresas en la financiación de las acciones formativas a través de una orden ministerial, siendo así que a las Comunidades Autónomas sólo les corresponde la gestión de los fondos, es decir, los actos de aplicación de la normativa estatal.
2. Con carácter previo al enjuiciamiento de fondo, es preciso determinar la vigencia de la controversia competencial en los términos en que ha sido planteada, a la vista de las modificaciones operadas en el Real Decreto que es objeto del presente conflicto. La cuestión ha de ser examinada a la luz de lo que este Tribunal ha afirmado reiteradamente en relación a los procesos de naturaleza competencial, en concreto, que “la eventual pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma, y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento, cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos” [por todas, STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 2 b)].
El preámbulo del Real Decreto viene a concretar su objeto, señalando que, después de trece años de vigencia de dos modalidades diferenciadas de formación profesional en el ámbito laboral —la formación ocupacional y la continua— resulta necesario integrar ambos subsistemas en un único modelo de formación profesional para el empleo, e introducir mejoras que permitan adaptar la formación dirigida a los trabajadores ocupados y desempleados a la nueva realidad económica y social, así como a las necesidades que demanda el mercado de trabajo.
Dentro del concepto genérico de “formación profesional” encontramos tres vertientes diferenciadas: la formación profesional reglada, la formación profesional ocupacional y la continua. La primera de ellas se incluye en el sistema educativo, en el que los saberes o cualificación con base en aptitudes específicas se imparten y están dirigidos, previa estratificación en niveles y grados, a la obtención de títulos académicos o profesionales que habilitan para el ejercicio de determinadas profesiones u oficios. La formación profesional ocupacional y la continua —que ahora se integran en el modelo de formación profesional para el empleo— forman parte del ámbito laboral y, en este sentido, hemos declarado que “[e]n cuanto a la delimitación competencial en la otra parcela, en la que se ubican materialmente la formación profesional continua y la ocupacional, en la STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 5, ya afirmamos que la formación profesional ocupacional ha de ubicarse en la materia ‘legislación laboral’(art. 149.1.7 CE), y a igual conclusión llegamos en cuanto a la modalidad de formación continua de los trabajadores asalariados o en activo, en las SSTC 95/2002, de 25 de abril y 190/2002, de 17 de octubre” (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7).
De acuerdo con ello, el modelo de formación profesional para el empleo tiene una incardinación genérica en la materia “legislación laboral” del art. 149.1.7 CE, aunque sin excluir que pueda haber supuestos en los que, atendido el tipo de actividad al que se orienta, la acción formativa quede vinculada a otro título competencial, con las consiguientes consecuencias para la delimitación del alcance de la competencia del Estado (STC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 4); en concreto no cabe negar la incidencia que en este ámbito puede tener lo dispuesto en el art. 149.1.13 CE, en cuanto existen aspectos de la formación profesional, vinculados al fomento del empleo, que podrían encontrar cobertura en el art. 149.1.13 CE (STC 95/2002, FJ 11), si bien como título de carácter específico y complementario, pues como recordaba la STC 111/2012, FJ 7, “hemos descartado en términos generales la inclusión de esta materia en el citado título estatal, pues sólo tangencialmente puede verificarse su repercusión económica”. Por ello, y aunque no resulta descartable que la formación profesional pueda actuar como un instrumento de la política de empleo, con el objetivo de incidir en el mercado de trabajo desde criterios de política económica incentivadores del acceso al empleo, en los términos del art. 40.1 de la Constitución, el núcleo de la regulación tiene la consideración de “legislación laboral” dictada al amparo del art. 149.1.7 CE, y cuya ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas.
Hemos rechazado, por el contrario, la inserción de esta materia en el ámbito del art. 149.1.17 CE (legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas), y ello porque “la formación profesional no forma parte del Sistema de Seguridad Social, ni las cuotas abonadas en tal concepto son recursos de la Seguridad Social integrados en su caja única” (STC 244/2012, FJ 4).
Determinada, pues, la inclusión del Real Decreto en el ámbito competencial relativo a la “legislación laboral”, el reparto competencial en esta materia viene dado por lo dispuesto en el ya citado art. 149.1.7 CE y por el art. 29.1 del Estatuto de Autonomía para Galicia. El primero de estos preceptos atribuye al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas, y el segundo dispone que corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia la ejecución de la legislación del Estado en materia laboral, asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución, ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección de éste.
El deslinde competencial en esta materia —como recuerda la STC 244/2012, FJ 3— ha sido precisado por este Tribunal desde la STC 33/1981, de 5 de noviembre, FJ 2, señalando que la Constitución Española atribuye al Estado la ordenación general de la materia laboral, sin que ningún espacio de regulación externa les quede a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia.
Los argumentos esgrimidos para fundamentar la impugnación global del Real Decreto coinciden con los utilizados en su momento por la Junta de Galicia para fundamentar el conflicto positivo de competencias planteado contra el Real Decreto 1046/2003 y que dio lugar a la STC 16/2013, de 31 de enero, por lo que cabe reiterar ahora lo que entonces afirmamos, en el sentido de que “es al Estado, en virtud de sus competencias en materia de legislación laboral ex art. 149.1.7 CE, a quien corresponde en exclusiva la regulación completa del subsistema de formación profesional continua y el establecimiento de un régimen jurídico unitario y, en consecuencia, quien ostenta con carácter excluyente la competencia para abordar la presente regulación, siendo así que la propia Junta de Galicia no reivindica para sí el ejercicio de la competencia normativa plasmada en la presente norma reglamentaria, sino únicamente discute aquellos aspectos concretos de la regulación efectuada que, a su juicio, pertenecen al ámbito propio de la ejecución o aplicación de la norma. La competencia ejercida es pues la de ´legislación´ que corresponde al Estado en su totalidad, si bien no puede ignorar que la competencia para su ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma y, desde esta perspectiva, procede rechazar la impugnación global que se formula, debiendo procederse al examen de los distintos preceptos que son objeto de la presente impugnación, con el fin de comprobar el adecuado respeto de las mencionadas competencias ejecutivas” (FJ 4).
5. Entrando ya en el examen de los distintos preceptos impugnados, hemos de comenzar por el art. 3 del Real Decreto, en el que se enuncian, entre los principios generales del subsistema de formación profesional para el empleo, los siguientes: “la unidad de caja de la cuota de formación profesional” [apartado b)]; “la unidad de mercado de trabajo y la libre circulación de los trabajadores en el desarrollo de las acciones formativas” [apartado c)]; y “la vinculación del sistema con el diálogo social y la negociación colectiva sectorial” [apartado e)].
La Comunidad Autónoma formula recurso contra estos tres apartados, y considera, en primer término, que debe excluirse la mención al principio de unidad de caja, pues al no tener las cuotas relativas a la formación profesional la consideración de recurso de la Seguridad Social, no deben vincularse o estar afectadas por el mencionado principio de caja única. En relación con ello, y como ya hemos señalado, el principio de unidad de caja “es un principio general de naturaleza contable que, como es evidente no resulta de aplicación exclusiva al régimen económico de la Seguridad Social. En el contexto en que ahora se suscita, el precepto no tiene otro objeto que el de garantizar la unidad financiera del subsistema de formación continua y de su régimen económico, mediante la vinculación de sus fondos al cumplimiento de los objetivos que presiden su funcionamiento, sin que ello se oponga a la existencia de mecanismos descentralizados de gestión por lo que la impugnación debe ser rechazada (STC 244/2012, FJ 5)” (STC 16/2013, FJ 5). No procede, en consecuencia, la impugnación dirigida contra el apartado b).
En lo que respecta a los apartados c) y e), resulta claro que la mera enunciación de unos principios de carácter general, no otorga per se a estos apartados un contenido competencial que sea susceptible de invadir o menoscabar las competencias autonómicas en materia laboral, debiendo rechazarse la afirmación que efectúa la demanda de que tales principios son utilizados “como excusa para la intromisión estatal”, afirmación que no resulta admisible en sede jurisdiccional, en la que hemos negado reiteradamente la viabilidad de las impugnaciones fundadas en “juicios indiciarios, conjeturales o hipotéticos” (STC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 5), o la que se plantea “sobre supuestos implícitos en las normas y sus presuntas consecuencias” (SSTC 118/1998, de 4 de junio, FJ 7), por “no ser misión de este Tribunal prevenir conflictos, sino eliminar transgresiones concretas y efectivas” (STC 13/1988, de 4 de febrero, FJ 4).
Una cuestión similar a la presente, ha sido objeto de análisis en la reciente STC 22/2014, de 13 de febrero, en la que, recogiendo una consolidada doctrina constitucional al respecto, señalamos que “la controversia trabada en relación con este precepto viene a plantear cuestiones relacionadas con la territorialidad de las competencias ejecutivas autonómicas, así como con la correlativa utilización de la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias ejecutivas al Estado, por lo que, siguiendo los postulados señalados en nuestra doctrina, debe recordarse que el principio de territorialidad de las competencias autonómicas significa, en lo que aquí interesa, que esas competencias deben tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia Comunidad Autónoma. Ello no implica necesariamente que cuando el fenómeno objeto de las competencias autonómicas se extiende a más de una Comunidad Autónoma, éstas pierdan en todo caso y de forma automática, la competencia, y que la titularidad de la misma deba trasladarse necesariamente al Estado; semejante traslado de la titularidad, que ha de ser excepcional, sólo puede producirse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter suprautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aún en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera de un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad para integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad … Habrá de ser pues, de conformidad con estos parámetros, como ha de procederse el examen pormenorizado de los preceptos impugnados.” (FJ 2).
Continúa señalando la Sentencia que “de acuerdo con la doctrina de este Tribunal ya reproducida, si bien el desplazamiento de las competencias autonómicas y su asunción por el Estado en supuestos de supraterritorialidad no está constitucionalmente impedida, sí que reviste un carácter excepcional, pues la regla general, en el caso de competencias ejecutivas, será su asunción por las Comunidades Autónomas en los casos en los que, conforme a la delimitación de competencias en la materia de que se trate, éstas ostenten las competencias de dicha naturaleza. La concurrencia de la excepcionalidad justificativa de la asunción de competencias ejecutivas por el Estado habrá de ser valorada, por tanto, en relación a cada caso concreto, atendiendo tanto a los argumentos aportados para fundamentar dicha excepcionalidad en la asunción de funciones ejecutivas (así, STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 6), como a que se establezca un criterio de delimitación competencial congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate (en los mismos términos, STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 9), lo que en este caso, obliga a acudir a las disposiciones que reglamenten y desarrollen en el futuro los concretos programas.” [STC 22/2014, FJ 2 a)].
A ello cabe añadir que las características o criterios aplicables a las acciones formativas que el precepto regula, se incluyen dentro de los supuestos en los que se ha venido considerando por la jurisprudencia constitucional que concurren las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de las facultades de gestión. En concreto, y en materia de formación profesional, hemos afirmado que “el ámbito estatal de los destinatarios de las ayudas (confederaciones empresariales y/o sindicales más representativas en el nivel estatal; planes amparados en la negociación colectiva sectorial de ámbito estatal; federaciones y confederaciones de cooperativas, sociedades laborales y asociaciones de trabajadores autónomos con implantación en el ámbito estatal) y muy especialmente, el contenido y naturaleza de las acciones formativas financiadas (formación de carácter intersectorial; atención a necesidades formativas en aspectos transversales u horizontales en varios sectores de la actividad económica; formación a empresas de diferentes sectores productivos y situadas en diferentes Comunidades Autónomas, etc.) son todas ellas circunstancias que ponen de relieve el ámbito supraterritorial de desenvolvimiento de las acciones formativas, y, con ello, la exigencia ineludible de una coordinación homogénea, desarrollada por un único titular, como único medio para integrar los diversos componentes multisectoriales e interterritoriales implicados en la gestión y tramitación de estas ayudas, que hacen imposible su fraccionamiento y determinan que haya de ser el Estado, a través del INEM el que asuma las funciones de gestión y tramitación, en los términos contemplados en el supuesto que se analiza” (STC 244/2012, FJ 7).
No resulta otra conclusión distinta de los propios términos de la demanda planteada por la Junta de Galicia, que se sustenta sobre la mera posibilidad de una futura interpretación expansiva de los supuestos contemplados en este precepto, argumento que permite afirmar que se trata “no de la denuncia de una vulneración actual y efectiva de las competencias autonómicas, sino, como máximo, de un alegato meramente preventivo construido a partir de un determinado entendimiento del tenor literal de dicho artículo, de suerte que aceptar esta tacha conduciría a llevar a cabo un pronunciamiento también preventivo, algo que hemos rechazado de forma reiterada” (por todas, STC 6/2013, de 17 de enero, FJ 3).
Esta cuestión ya fue planteada con ocasión del modelo precedente al que ahora se analiza, y ha sido objeto de examen específico en la jurisprudencia constitucional antes citada, que vino a rechazar este argumento, por cuanto “el establecimiento de un determinado modelo de financiación de las acciones de formación continua en las empresas, es una facultad que se inscribe en el ámbito propio de la normación en materia laboral. Ello implica que es el Estado quien asume toda la regulación concerniente al régimen jurídico de la formación continua, lo que incluye la determinación normativa del modelo de acción formativa aplicable a las empresas y, consecuentemente, del procedimiento para su financiación; y la competencia autonómica se circunscribe a los exclusivos aspectos de ejecución o gestión del sistema arbitrado para regular esa formación continua, quedando fuera toda pretensión relativa a la ordenación o regulación del sistema, es decir a la fijación de los criterios sustantivos bajo los cuales haya de articularse” (STC 244/2012, FJ 6, y STC 16/2013, FJ 6).
Lo que acaba de señalarse resulta asimismo trasladable a la impugnación dirigida contra el art. 16. 1 y 2, en el que se contempla la ejecución de las acciones formativas por las propias empresas. Y ello porque, como también afirmamos en relación con el anterior modelo, el Estado, en ejercicio de sus competencias en materia de legislación laboral viene “a establecer un nuevo régimen jurídico regulador de las acciones de formación continua en las empresas, en virtud del cual, las acciones formativas no se subordinan a las directrices fijadas por los poderes públicos o por los acuerdos entre éstos y los interlocutores sociales, sino que se incardinan en las propias empresas, en la medida en que … son éstas las que planifican, organizan y gestionan las acciones de formación continua para sus trabajadores y las que utilizan la cuantía asignada a cada una de ellas en función de su plantilla” (STC 244/2012, FJ 2).
En relación con esta cuestión, ya hemos señalado, respecto de un precepto análogo del sistema anterior, que “se contempla en estos preceptos una función de mediación en la resolución de las posibles discrepancias sobre el contenido de las acciones formativas propuestas por la empresa que se atribuye a un órgano, las comisiones paritarias, integrado precisamente por organizaciones sindicales y empresariales, lo que resulta acorde a la naturaleza ‘privada’ del conflicto y que, en caso de mantenerse el desacuerdo, se remite para su posterior resolución a la ‘Administración competente’. En estos términos la intervención previa de las comisiones paritarias se constituye como un ejercicio de función mediadora por quien ostenta la representación de las partes, que no desplaza la competencia atribuida a la Administración competente en caso de subsistencia del desacuerdo, por lo que dicha función no interfiere o menoscaba el ejercicio de las competencias que corresponden a la Generalitat de Cataluña” [STC 244/2012, FJ 8 b)]. Los argumentos expuestos son trasladables en sus propios términos al presente supuesto y determinan que deba rechazarse la impugnación formulada contra este precepto.
9. El art. 19 contempla la elaboración, coordinada por el Servicio Público de Empleo Estatal y los órganos o entidades correspondientes de las Comunidades Autónomas, de un plan de apoyo a las empresas, dirigido a la prestación de asesoramiento y asistencia técnica para satisfacer sus necesidades formativas. Se contempla en este precepto el ejercicio coordinado de funciones de mero asesoramiento, información y puesta a disposición de las empresas de herramientas técnicas, funciones de apoyo y asesoramiento que, como señalamos en la STC 95/2013, FJ 5, “no tienen carácter vinculante para las empresas, por lo que no implican el ejercicio de funciones de naturaleza ejecutiva ni son capaces de traducirse en actos de gestión, y, en consecuencia, no invaden las competencias de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas”.
En relación a este precepto procede reiterar que “estamos ante una materia, la laboral, en la que, como ya ha quedado señalado, el Estado posee competencias normativas plenas, lo que le habilita para establecer la completa disciplina normativa, incluyendo la definición de aquellos supuestos en que, por las características de la acción formativa y la naturaleza de sus beneficiarios, se exceden las competencias autonómicas de ejecución” (STC 244/2012, FJ 7). Lo señalado en el precepto que se examina forma parte de ese ámbito propio de la normación estatal, en cuanto tiene por objeto la integración de los planes de formación en el marco de la negociación colectiva, y ello constituye principio sustantivo en el diseño del nuevo modelo de formación profesional para el empleo, que contempla el Real Decreto, tal y como expresamente se afirma en su exposición de motivos: “el presente Real Decreto plantea un modelo de formación profesional para el empleo que insiste en la necesidad de conjugar la realidad autonómica de nuestro Estado y la inserción de la formación en la negociación colectiva de carácter sectorial estatal, creando un marco de referencia en los planos estatal y autonómico, así como en el plano sectorial y de la empresa”; y es por ello que el propio precepto, tras establecer ese marco normativo de referencia, efectúa una expresa salvaguarda de las competencias de las Comunidades Autónomas en la ejecución de los mencionados planes de formación.
Tratándose de un supuesto de otorgamiento de ayudas, resulta necesario remitirse a la consolidada doctrina de este Tribunal en materia de subvenciones y ayudas, que se recoge principalmente en la STC 13/1992, de 6 de febrero, en la que se contempla específicamente el supuesto de que el Estado tenga atribuida competencia sobre la legislación relativa a una materia, estando atribuida a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En estos casos, la gestión de los fondos corresponde a las Comunidades Autónoma de manera que, por regla general, no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de éste, pero el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios [FJ 8 c)].
El art. 29 contempla en su apartado 1 la realización por las Administraciones competentes de estudios, de carácter general y sectorial, de manera integral y coordinada para el conjunto del sistema nacional de cualificaciones y formación profesional. En el apartado 2 del precepto se dispone que, con el fin de “asegurar la complementariedad” , se lleve a cabo una planificación conjunta por el Servicio Público de Empleo Estatal y los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, de los estudios a realizar, incluyendo la financiación y los órganos competentes para su ejecución.
La realización conjunta y coordinada de estudios, dirigidos al conocimiento conjunto del sistema, constituye clara expresión de lo que no es sino un mecanismo de colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas, en el ámbito de las llamadas acciones complementarias a la formación, que no excluye ni impide cualesquiera otros informes o estudios que puedan llevar a cabo las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial. No incide pues en el ámbito de la ejecución de las iniciativas o actividades en materia de formación profesional para el empleo, y no tiene otro objeto que el de facilitar, al conjunto de actores implicados en el subsistema, un conocimiento global de estas acciones complementarias. La coordinación entre el Estado y las Comunidades admite distintas fórmulas y “todas tienen en común el diseño de un expediente de acomodación e integración entre dos competencias concurrentes que están llamadas a cohonestarse, evitando tener que seguir dos procedimientos separados y facilitando la colaboración entre las Administraciones estatal y autonómica para el cumplimiento de sus distintos fines” (STC 3/2014, de 16 de enero, FJ 4). A este objetivo común viene a responder el precepto que se analiza, que no es sino expresión de una concurrencia de voluntades, constitucionalmente admisible, que no sustrae ni menoscaba las facultades que corresponden a las Comunidades Autónomas para resolver sobre asuntos de su propia competencia. Como dijimos en la STC 95/2013, “la elaboración de informes, estudios o propuestas … responde a los principios generales de colaboración y cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y tiene por objeto favorecer la adecuada articulación de las respectivas competencias, sin que tales funciones sean susceptibles de alterar el marco competencial, permitiendo, al contrario, la coordinación entre las Administraciones implicadas con vistas a un funcionamiento del sistema más eficiente” (FJ 5).
En el art. 30 se contemplan las acciones de investigación e innovación y, tras señalar en el apartado 2 que por orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales se establecerán las bases reguladoras para la concesión de subvenciones que se otorguen para la financiación de este tipo de acciones, se dispone que “la competencia de gestión de estas subvenciones en el ámbito estatal corresponde al Servicio Público de Empleo Estatal. En el caso de que las acciones afecten al ámbito territorial exclusivo de una Comunidad Autónoma será el correspondiente órgano o entidad de la Comunidad Autónoma el competente para gestionarlas”.
A diferencia de lo señalado en relación con el artículo 25, se contempla aquí un supuesto de gestión centralizada de las ayudas por el Servicio Público de Empleo Estatal, sin que se prevea la posible existencia de circunstancias excepcionales que justifiquen esa atribución al Estado, salvo el solo criterio de la supraterritorialidad. Es preciso pues remitirse de nuevo a lo señalado en la STC 13/1992, en la que se afirma que cuando el Estado tenga la competencia sobre la legislación relativa a una materia, estando atribuida a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución, la gestión de los fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera que, por regla general, no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de éste, aunque el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios (FJ 8). Y como señalaba la STC 111/2012, FJ 7, precisamente el dato de que la competencia normativa del Estado sea completa, sin que quede ningún espacio de regulación externa a las Comunidades Autónomas, que solo disponen de competencia de ejecución, quedando por ello garantizada en tal alto grado la unidad de acción, determina que deba apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite solo para supuestos tasados.
La atribución a un órgano estatal de la competencia de gestión de las subvenciones en materia de investigación e innovación, cuando estas ayudas afecten a un ámbito territorial superior al de una Comunidad Autónoma determina, en este supuesto, la vulneración de las competencias autonómicas, pues el ámbito territorial de las ayudas no puede suponer un vaciamiento de las competencia de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas. Como ya hemos señalado en el fundamento jurídico 6 de esta resolución, semejante traslado de la titularidad ha de ser excepcional y sólo puede producirse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando, además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aún en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o coordinación y, por ello, requiera de un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad para integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad. A ello se añade que la concurrencia de esa excepcionalidad justificativa de la asunción de competencias ejecutivas por el Estado habrá de ser valorada en relación a cada caso concreto, atendiendo tanto a los argumentos aportados para fundamentar dicha excepcionalidad como a que se establezca un criterio de delimitación competencial congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate. Presupuestos todos ellos, que no concurren en el supuesto que se examina y que determinan, en consecuencia que deba declararse que el precepto vulnera las competencias de ejecución que corresponden a la Comunidad Autónoma.
La impugnación formulada por la Junta de Galicia considera que a través de esta estructura organizativa se atribuye un exceso de representatividad a los interlocutores sociales, que minusvalora la posición y competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas en esta materia. Se impugna el art. 32.4, por considerar que “obliga” a las autoridades autonómicas a constituir órganos de composición tripartita y paritaria, limitando con ello su capacidad de organización.; el art. 33 [y, en conexión con el mismo, los arts. 5.1 b) y 6.2] porque a través del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo se produce la asunción de competencias ejecutivas por un órgano externo a las Comunidades Autónomas, cuya participación y capacidad de decisión queda diluida por la presencia del Estado y de las demás Comunidades; el art. 34, por considerar que en la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, la presencia autonómica es prácticamente simbólica y las funciones que se le atribuyen, pese a la cláusula de salvaguarda de las competencias autonómicas, inciden también en el ámbito de ejecución que corresponde a las Comunidades Autónomas; y el art. 35, en cuanto la creación de las comisiones paritarias obedece a una decisión tomada en un ámbito estatal, adoptada por los actores sociales de carácter estatal, que podrían actuar en el ámbito autonómico sin ninguna participación de las autoridades gallegas.
En lo que respecta a la estructura organizativa en materia de formación profesional, hemos señalado que “la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral prevista en el art. 149.1.7 CE supone la atribución a éste de la íntegra regulación de la materia y, en consecuencia, le habilita para prever aquellas estructuras organizativas que, configuradas como órganos de deliberación, consulta o propuesta, vienen a responder adecuadamente a la finalidad que es propia de los principios de cooperación y colaboración, siempre y cuando a través de los mismos no se pretenda sustituir el ejercicio de las competencias de ejecución que son indisponibles e irrenunciables y han de ejercerse precisamente por las Comunidades Autónomas. Las técnicas de cooperación y colaboración entre las instancias estatales y las autonómicas han sido reiteradamente definidas como consustanciales al modelo de Estado que la Constitución establece, pues el principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas está implícito en el sistema de autonomías (SSTC 18/1982 y 152/1988, entre otras) y si la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las Autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación y concertación o acuerdo previstas en las Constitución y en los Estatutos de Autonomía (STC 181/1988, FJ 7), este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales, en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse en cada caso las técnicas que resulten más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etcétera (de nuevo SSTC 40/1998, de 18 de febrero, FJ 30 y 204/2002, de 31 de octubre FJ 7).” (STC 244/2012, FJ 8).
Continuaba señalando la STC 244/2012 en su fundamento jurídico 8 que “estos son pues los criterios hermenéuticos que han de ser tomados en consideración para el análisis de los preceptos impugnados, criterios que permiten afirmar que la mera previsión de una estructura organizativa y de participación entre el Estado, las Comunidades Autónomas y los agentes sociales implicados, en cuanto traslación de los principios generales de cooperación y colaboración, tiene por objeto favorecer la adecuada articulación del ejercicio de las respectivas competencias, y en esta medida, tales previsiones no alteran el esquema de reparto competencial, ni impiden a la Comunidad Autónoma, en ejercicio de su potestad de autoorganización, la creación de servicios y unidades propios que estime convenientes en orden al adecuado ejercicio de las competencias de ejecución que le han sido constitucionalmente atribuidas, siempre y cuando las funciones atribuidas a dichos órganos no vengan a sustituir las competencias de ejecución que son propias de las Comunidades Autónomas.”
Partiendo de estas premisas, y entrando en el examen de los preceptos impugnados, procede señalar que el art. 32.4 se limita a establecer, con el carácter de principio organizativo general, la garantía de una participación tripartita y paritaria de las Administraciones públicas y las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, en los órganos que se constituyan, remitiéndose para dicha constitución a “la forma que se prevea por dichas Administraciones en sus respectivos ámbitos territoriales”. No se produce pues imposición alguna de un modelo organizativo específico a las Comunidades Autónomas, más allá de la razonable garantía de una representación equilibrada de quienes constituyen parte necesaria en el funcionamiento del subsistema de formación para el empleo que en el Real Decreto se regula, por lo que no resultan afectadas las competencias de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas.
El Consejo General del Sistema Nacional de Empleo (art. 33) se configura como órgano tripartito y paritario, de participación y consulta de las Administraciones públicas y los interlocutores sociales, al que se atribuyen funciones de naturaleza típicamente consultiva, no ejecutiva, consistentes fundamentalmente en la emisión de informes, recomendaciones y toma de conocimiento. En la mayoría de los casos se reproducen, además, las funciones que en el modelo anterior se atribuían a la Comisión Estatal de Formación Continua y que fueron objeto de análisis específico en la STC 244/2012, FJ 8 a), a cuya argumentación procede remitirse, y que nos permitió concluir que las citadas funciones “no interfieren ni menoscaban las competencias autonómicas”.
12. Los arts. 36, 37 y 38 regulan la “calidad, evaluación, seguimiento y control de la formación”. El recurso formulado por la Junta de Galicia se dirige contra el art. 36.3, que atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal la decisión sobre el plan de formación del profesorado; el art. 37.2, en el que se asigna a ese mismo ente estatal el protagonismo para la evaluación del sistema; y el párrafo segundo del apartado 1 del art. 38, en cuanto vuelve a otorgar al Servicio Público de Empleo Estatal el protagonismo en la elaboración del plan de seguimiento y control de la formación profesional para el empleo que —se afirma por la Comunidad Autónoma— vendrá además a controlar y limitar la gestión autonómica.
En relación con esta materia, hemos de partir, como ya tuvimos ocasión de señalar en la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 7, “de nuestra doctrina según la cual la materia de perfeccionamiento del personal docente, funcionarial y no funcionarial, debe encuadrarse en la competencia sobre enseñanza, de suerte que, situados en dicho ámbito material, hemos reconocido que el Estado puede destinar recursos a la financiación de actividades de perfeccionamiento del profesorado, en virtud de su competencia sobre las bases del sistema educativo, a las que va ligada la mejora de la calidad de la enseñanza que estos recursos persiguen”. Asimismo afirmamos que “la cuestión controvertida … se contrae a determinar si la atribución a un órgano estatal de la potestad de desarrollar programas de formación permanente del profesorado … es en sí misma vulneradora de las competencias autonómicas en materia de educación. Para ello resulta procedente trasladar al presente caso las conclusiones que alcanzamos en relación con la formación continua de los profesionales sanitarios en la STC 1/2011, de 14 de febrero, en la que, en un ámbito como la sanidad, en el que la delimitación competencial también responde al binomio bases-desarrollo, consideramos que las actuaciones referidas al ámbito aplicativo o de ejecución correspondían a la competencia autonómica, si bien ello no impedía al Estado que discipline normativamente los criterios generales de la formación continua de las profesiones sanitarias, entre ellas las de acreditación de centros, personal o enseñanzas y cree, además, los mecanismos de coordinación necesarios, de manera que las actuaciones de naturaleza ejecutiva en el ámbito público las realicen, en su correspondiente territorio las Comunidades Autónomas y ello con eficacia en todo el territorio nacional.”
En cuanto a lo dispuesto en los arts. 37.2 y 38.1, y respecto de las dudas que se suscitan en torno a la elaboración por el Servicio Público de Empleo Estatal y los órganos competentes de las Comunidades Autónomas de un plan de evaluación de la calidad, impacto, eficacia y eficiencia del conjunto del subsistema de formación profesional para el empleo, y un plan de seguimiento y control de la formación profesional para el empleo, resulta suficiente remitirse a lo señalado en la STC 95/2013, FJ 6, en relación con una previsión similar (el plan anual de seguimiento y control de los recursos públicos destinados a la formación continua) en el sentido de que “las funciones reseñadas tienen por objeto el seguimiento, análisis y evaluación global del funcionamiento del subsistema de formación profesional continua, se realizan y afectan al conjunto del territorio y, en consecuencia, tienen un ámbito supraterritorial que determina que hayan de encomendarse a un órgano estatal —el Servicio Público de Empleo Estatal—, constituyendo, además, complemento indispensable para la eficacia en la adopción de las decisiones legislativas que afectan a la ordenación del conjunto del subsistema … sin que tales funciones implique vulneración o menoscabo de las que, con idénticas características, puedan desarrollar las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial, por lo que no se vulneran las competencias autonómicas de ejecución (STC 16/2013, FJ 9)”.
Este criterio para la fijación del punto de conexión para el respectivo ejercicio de las competencias que se mencionan, es coincidente con el que fue objeto de examen en la STC 95/2013, FJ 7, donde vinimos a señalar que “el modelo de financiación de la formación continua … se caracteriza porque pivota alrededor de las empresas, que son las que gestionan las acciones formativas y su financiación a través de las bonificaciones en la cuota, lo que hace que … sean éstas las que se configuran como beneficiarias directas del régimen de financiación pública. Esto determina que la intervención administrativa, incluidas las funciones de naturaleza ejecutiva haya de ejercerse, necesariamente, de forma unitaria y homogénea sobre ese núcleo empresarial que constituye el objeto exclusivo sobre el que recae la actuación pública en esta materia, pues … tanto la planificación, ejecución y gestión de las acciones de formación, como la aplicación del régimen de financiación de las mismas, mediante bonificaciones en la cuota empresarial, se llevan a cabo de forma única y conjunta por las empresas y, consecuentemente, la actuación administrativa ha de ajustarse a este mismo punto de conexión, no siendo susceptible de fraccionamiento, pues ello daría lugar a un tratamiento heterogéneo en función de la ubicación territorial de los diferentes centros de trabajo, que resulta incompatible con los criterios legislativos expuestos. Dicho lo anterior, es también evidente que la determinación de la competencia no puede depender solo de la estructura de la empresa sino que habrá de atender en cada caso al efectivo alcance y afectación de las acciones formativas, de modo que no se impida que empresas de implantación nacional, con centros de trabajo en más de una Comunidad Autónoma, puedan planificar y llevar a cabo actividades de formación de dimensión autonómica”. Lo anterior nos llevaba a concluir, en términos que son trasladables al presente supuesto, que la disposición adicional afectada “no hace más que acoger un criterio que efectivamente atiende en primer término a las empresas beneficiarias, responsables de la planificación de las acciones formativas, una determinación que no conculca las competencias autonómicas”.
1º Declarar la desaparición sobrevenida de objeto, en relación con la impugnación dirigida contra el artículo 27 del Real Decreto.
2º Declarar que el artículo 30.2, inciso segundo y la disposición final primera, en la mención que realiza al artículo 149.1.17 de la Constitución, vulneran las competencias de la Junta de Galicia.
1. Voto Particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 6767-2007.
1. Quiero llamar la atención, ante todo, acerca del aspecto relativo a la incidencia que podría tener en este asunto el título competencial del art. 149.1.13 CE, y los correlativos de las Comunidades Autónomas en virtud de los respectivos Estatutos de Autonomía, cuestión que la Sentencia de la mayoría se limita a apuntar pero sin profundizar en ella, a pesar de la peculiaridad que, en orden al análisis de esa cuestión, presentaba el objeto del conflicto positivo de competencia resuelto por la Sentencia. En efecto, a diferencia de lo que ocurría con el Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto —enjuiciado en otros pronunciamientos previos de este Tribunal, cuya doctrina se limita a aplicar la Sentencia de la que discrepo—, que sólo regulaba la formación profesional continua, el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, que en este proceso se cuestionaba, regula el subsistema de la formación profesional para el empleo, en el que se incluyen tanto la formación profesional continua como la ocupacional, esta última dirigida a los desempleados. A mi juicio resultaba inexcusable profundizar en el análisis de este extremo, no por capricho, sino en atención a razones de peso, tras las que se encuentran las propias decisiones previas de este Tribunal en la materia.
Por una parte, en congruencia con la postura que mantuvo el Pleno de este Tribunal en la STC 244/2012, de 18 de diciembre, referida al Real Decreto 1046/2003 y, por consiguiente, sólo a la formación continua de los trabajadores empleados, en la que se dejó abierta la posibilidad de que el Estado pudiera apelar al título del art. 149.1.13 CE en cuanto a la decisión de expandir el círculo de los beneficiarios de la actividad prevista como formación continua hasta alcanzar a otros colectivos que no eran propiamente trabajadores ocupados ni asalariados, lo que se tradujo en que se diera por constitucionalmente lícita la cita del título competencial del art. 149.1.13 CE contenida en la disposición final primera del Real Decreto 1046/2003 como fundamento competencial de la norma. Si así se entendió en aquel supuesto, cuánto más en el presente caso, en el que la regulación se extiende no sólo a los trabajadores ocupados, sino también al colectivo de los desempleados, con la consiguiente incidencia en los planes de empleo y en la ordenación de la economía.
Por otra parte, el propio preámbulo del Real Decreto 395/2007, al exponer los objetivos y fines de la reforma, contiene diversas referencias que van más allá de lo estrictamente laboral, que llaman a tomar en consideración la perspectiva del art. 149.1.13 CE. Así, la conceptuación de la formación como un “objetivo estratégico para reforzar la productividad y competitividad de las empresas en el nuevo escenario global”, la referencia a la necesidad de adaptar la formación dirigida a trabajadores ocupados y desempleados “a la nueva realidad económica y social, así como a las necesidades que demanda el mercado de trabajo”, o la necesidad de una visión integradora de la formación y el empleo “en la realidad del actual mercado de trabajo, que rompa la barrera entre la población ocupada y desempleada en la perspectiva del pleno empleo … y que garantice la cohesión social”, y el reconocimiento de “la estrecha vinculación de la formación tanto con el empleo como con las políticas macroeconómicas y microeconómicas”, así como a la necesidad de desarrollar “estrategias comunes para los diferentes sectores productivos en el marco de la unidad de mercado”. Y con estas referencias lo consecuente hubiera sido tener en cuenta lo que se sostuvo en la STC 22/2014, de 13 de febrero, FJ 4, al señalar:
“[E]ste Tribunal ha considerado que la movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo concierne a ámbitos que no se limitan a lo que se viene entendiendo como régimen o materia laboral, aunque guarden conexión con ésta, sino que se trata ‘de medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el art. 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del art. 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica’ (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 11).
El Estado ostenta pues, al amparo de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), la facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral, constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el art. 149.1.7 CE.”
Paralelamente, como se señaló en dicha Sentencia, habrían de tenerse en cuenta no sólo la competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma en materia de trabajo, sino también la competencia para la promoción de la actividad económica, sobre la ordenación de la actividad económica y la competencia de desarrollo y gestión de la planificación general de la actividad económica, títulos que, según se entendió en aquel caso respecto de Cataluña, “habilitan a la Comunidad Autónoma para establecer y desarrollar su propia política de empleo en la medida en que no se oponga o contradiga las políticas estatales y, por supuesto, no incida en la legislación laboral que es competencia exclusiva del Estado en virtud del art. 149.1.7 CE”.
2. Expuesto lo anterior, he de centrarme ahora en el punto donde radica de manera esencial mi discrepancia con la Sentencia aprobada por la mayoría. En ésta se dan por buenos los criterios empleados por el Real Decreto 395/2007 para asignar a lo largo de su articulado un importante elenco de competencias ejecutivas a la Administración del Estado. Mi disensión se concreta en el art. 6.4 y en la disposición adicional primera, preceptos en los que se plasman tales criterios de forma general, y a partir de los cuales se configuran los distintos supuestos de intervención de los órganos estatales recogidos en la norma.
El primero de ellos, referido a la financiación del subsistema de formación profesional para el empleo atribuye la gestión de los fondos al Servicio Público de Empleo Estatal cuando se trate de “planes o acciones formativas que trasciendan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma y requieran de una acción coordinada y homogénea, que tengan por objeto la impartición de acciones formativas relacionadas con el ejercicio de competencias exclusivas del Estado o que se dirijan a trabajadores inmigrantes en sus países de origen”. A continuación, el precepto especifica los expresados requisitos, identificando una serie de supuestos en los que aquéllos concurren: planes de formación amparados en la negociación colectiva sectorial estatal cuando el diseño y programación de las acciones formativas incluidas en dichos planes y la gestión de los correspondientes recursos se realicen de manera global, integrada o coordinada en el correspondiente ámbito sectorial y por las partes legitimadas para la negociación del correspondiente convenio o acuerdo; planes de formación de carácter intersectorial que favorezcan la adquisición de competencias básicas que permitan mejorar la empleabilidad y promoción profesional y personal de los trabajadores, cuando concurran las características de globalidad, integración y coordinación y se lleven a cabo por las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el ámbito estatal, así como por las organizaciones de la economía social y asociaciones de autónomos, con notable implantación en dicho ámbito; acciones formativas que incluyan compromisos de contratación de desempleados cuando su ejecución afecte a centros de trabajo ubicados en el territorio de más de una Comunidad Autónoma, así como las dirigidas a colectivos con necesidades formativas especiales o que tengan dificultades para su inserción o recualificación profesional cuando su ejecución, afectando a un ámbito geográfico superior al de una Comunidad Autónoma y precisando una coordinación unificada, exija la movilidad geográfica de los participantes.
Respecto al primer precepto, la Sentencia rechaza la impugnación remitiéndose a lo que se dijo sobre análogo precepto del Real Decreto 1046/2003 en la STC 244/2012, FJ 7, aparte de señalar que tan sólo efectúa una mera declaración enunciativa de las circunstancias o criterios que habrán de aplicarse a los planes o acciones formativas para que su financiación se realice mediante subvenciones gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal, por lo que habrá que estar a las disposiciones que reglamenten en el futuro las distintas acciones formativas. Y, en cuanto a la disposición adicional primera, se reproduce lo razonado en el fundamento jurídico 7 de la STC 95/2013 al examinar un supuesto coincidente en cuanto al criterio para la fijación del punto de conexión en relación con el ejercicio de las respectivas competencias.
Según se señaló en el Voto particular a la STC 95/2013, la utilización de la supraterritorialidad está absolutamente vedada “por la doctrina constitucional (en particular, STC 194/2011, de 13 de diciembre, en la que, en relación a una cuestión relativa también al ámbito laboral, se utilizaba el mismo criterio, que allí se declaró contrario al orden constitucional de distribución de competencias). De hecho, aplicando esa doctrina, que no es tenida en cuenta por la Sentencia, pues ni siquiera la menciona, la consecuencia es exactamente la contraria a la que se llega, esto es, la inconstitucionalidad del criterio de delimitación empleado en cuanto utiliza la supraterritorialidad para atribuir competencias a órganos estatales, algo que, por lo demás, la doctrina constitucional ha venido rechazando como regla general (por todas, STC 35/2012, de 15 de marzo, FJ 5)”. En esta línea, en la STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 5, en cuanto al dato de que los beneficiarios de unas ayudas fueran entidades de ámbito supraautonómico, se afirmó que “ésta no es, por sí misma, una razón suficiente para proceder a la centralización total de la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de las ayudas. El criterio territorial del radio de acción de los solicitantes no puede resultar relevante, pues el ejercicio de las competencias de desarrollo de las ayudas y de gestión de las mismas por parte de la Comunidad Autónoma cabría siempre en la medida en que el programa se ejecute en su propio territorio. Por tanto, el hecho de que las entidades beneficiarias de las ayudas vengan desarrollando su actividad, o lo tengan previsto en su título constitutivo, en distintas Comunidades Autónomas no puede determinar, por sí solo, la centralización de la regulación y la gestión de aquéllas.”
Como advertí en el Voto particular a la STC 244/2012, no se puede olvidar que “el Estado, en cuanto titular de la competencia del art. 149.1.7 CE, puede establecer una regulación completa de la materia, pero, al hacerlo, debe tomar en consideración las competencias estatutariamente asumidas por las Comunidades Autónomas para la ejecución de dicha normativa, y, consiguientemente, las funciones y los servicios que les hayan sido traspasados, que deben ser respetados en todo caso. Por esa razón, la posibilidad de que el Estado se reserve funciones ejecutivas debe ser verdaderamente excepcional y ha de interpretarse en sentido restrictivo, de acuerdo con lo que ha afirmado reiteradamente este Tribunal, pues al ser completa su competencia normativa, quedando garantizada en tan alto grado la unidad de acción, ‘la situación en orden a la igualdad de los ciudadanos se perfila de modo muy distinto respecto a las hipótesis en que se halla reservada al Estado simplemente la legislación básica en este ámbito material, y por ello la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, admitida para supuestos tasados por la doctrina de este Tribunal (cfr., entre otras, las SSTC 147/1991, fundamento jurídico 4, y 168/1993, fundamento jurídico 5), tiene que apreciarse forzosamente de forma mucho más restrictiva’ (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11).”
Por lo que se refiere a la exigencia de una actuación coordinada y homogénea, en el mismo Voto señalé que la necesidad de coordinación estatal no se solventa reservando al Estado la competencia ejecutiva, sino a través de la competencia de coordinación general que ostenta, como complemento inherente a su competencia en la materia, para garantizar que no haya disfunciones, y que presupone la existencia de competencias de las Comunidades Autónomas que deben ser coordinadas, y que el Estado debe respetar. Y es que, como se afirmó en la STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2, la coordinación “persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema”. Asimismo, ha señalado este Tribunal que esa facultad de coordinación guarda estrecha conexión con las competencias normativas (como es el caso) y que no otorga a su titular competencias que no ostente, especialmente facultades de gestión complementarias (STC 194/2004, FJ 8), de suerte que, implicando lógicamente su ejercicio la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, en ningún caso puede aquél suponer la invasión y el vaciamiento de las mismas. En definitiva, la competencia en materia de coordinación no autoriza al Estado “para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias. La coordinación no supone ‘una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma: antes bien, presupone, lógicamente, la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada’ (STC 27/1987, de 27 de febrero); por lo que no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen.” [STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 e)].
Madrid, a nueve junio de dos mil catorce.
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 6767-2007
Competencias en materia laboral y de seguridad social: atribución de competencias de gestión de subvenciones al Servicio Público de Empleo Estatal e invocación de la competencia estatal sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social que vulneran las competencias autonómicas (STC 244/2012). Voto particular.
Se enjuicia la conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en su totalidad y subsidiariamente en el contenido de diversos preceptos relativos a los principios generales de este subsistema, la ejecución de acciones formativas en el ámbito estatal, el establecimiento de un modelo de financiación de las acciones formativas de las empresas, la centralización de la gestión de subvenciones para financiación de estas acciones, y la estructura organizativa y de participación estatal, autonómica y de los agentes sociales en esta materia.
Se estima parcialmente el conflicto, reiterando la doctrina sentada en la STC 244/2012, de 18 de diciembre, y se declara que la disposición que establece la gestión centralizada de las subvenciones para financiación de acciones complementarias a la formación (investigación e innovación) vulnera las competencias de ejecución correspondientes a la Comunidad Autónoma de Galicia, ya que no se dan circunstancias excepcionales que legitimen la atribución al Estado de las facultades de ejecución. Asimismo, se declara la vulneración del orden competencial por parte de las disposiciones dictadas al amparo de la competencia estatal en materia de seguridad social, ya que la formación profesional no forma parte del sistema de seguridad social, ni las cuotas abonadas en tal concepto son recursos de la seguridad social integrados en su caja única. En lo demás, no se aprecia que el resto de los preceptos impugnados implique interferencia ni menoscabo de las competencias de ejecución que corresponden a cada Comunidad Autónoma en su ámbito territorial.
La argumentación que sustenta el presente conflicto, relativo la regulación del subsistema de formación profesional para el empleo, presenta una fundamental coincidencia con la que ha dado lugar a la STC 244/2012, y a las posteriores SSTC 16/2013, 35/2013 y 62/2013, cuya doctrina ha de tenerse presente en la resolución de la presente controversia [FJ 2].
El precepto impugnado que atribuye a un órgano estatal la competencia de gestión de las subvenciones en materia de investigación e innovación en materia formación profesional para el empleo, cuando estas ayudas afecten a un ámbito territorial superior al de una Comunidad Autónoma, vulnera las competencias autonómicas, pues no concurren en este supuesto las circunstancias excepcionales que pudieran justificar esa atribución [FJ 10].
Debe rechazarse la impugnación dirigida contra la totalidad del Real Decreto controvertido, pues es al Estado, en virtud de sus competencias en materia de ‘legislación laboral’ ex art. 149.1.7 CE, a quien corresponde en exclusiva la regulación completa del subsistema de formación profesional continua y el establecimiento de un régimen jurídico unitario y, en consecuencia, quien ostenta con carácter excluyente la competencia para abordar su regulación, si bien no puede ignorar que la competencia para su ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma (STC 16/2013) [FJ 4].
El establecimiento de un determinado modelo de financiación de las acciones de formación continua en las empresas es una facultad que se inscribe en el ámbito propio de la normación en materia laboral, lo que implica que es el Estado quien asume toda la regulación concerniente a su régimen jurídico, circunscribiéndose la competencia autonómica a los aspectos de ejecución o gestión del sistema arbitrado para regular esa formación continua (SSTC 244/2012, 16/2013) [FJ 7].
La intervención previa de las comisiones paritarias para la resolución de discrepancias sobre el contenido de las acciones formativas propuestas por la empresa se constituye como un ejercicio de función mediadora por quien ostenta la representación de las partes, que no desplaza la competencia atribuida a la Administración competente en caso de subsistencia del desacuerdo (STC 244/2012) [FJ 8].
El ejercicio coordinado por el Servicio Público de Empleo Estatal y los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas de funciones de asesoramiento, información y puesta a disposición de las empresas de herramientas técnicas, funciones de apoyo y asesoramiento para satisfacer sus necesidades formativas, que no tienen carácter vinculante para las mismas, no implica el ejercicio de funciones de naturaleza ejecutiva ni de gestión, por lo que no invaden las competencias de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas (STC 95/2013) [FJ 9].
En materia de subvenciones y ayudas, cuando el Estado tenga atribuida competencia sobre la legislación relativa a una materia, estando atribuida a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución, la gestión de los fondos corresponde a las Comunidades Autónomas, de manera que, por regla general, no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de éste, pero el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios (STC 13/1992) [FFJJ 9, 10].
El principio de territorialidad de las competencias autonómicas no implica que cuando el objeto de las competencias autonómicas se extiende a más de una Comunidad Autónoma la titularidad de la misma deba trasladarse al Estado, ya que semejante traslado sólo puede producirse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública y, aun en este caso, siempre que dicha actuación no pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación (SSTC 22/2014) [FFJJ 6, 10].
Las acciones formativas que el precepto impugnado regula se incluyen dentro de los supuestos en los que concurren las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de las facultades de gestión, ya que el ámbito estatal de los destinatarios de las ayudas y el contenido y naturaleza de las acciones formativas financiadas son todas ellas circunstancias que ponen de relieve el ámbito supraterritorial de desenvolvimiento de dichas acciones (STC 244/2012) [FJ 6].
El ejercicio por el Gobierno de una actividad de coordinación que tiene por objeto la integración en una red común de las funciones de información y orientación a trabajadores y desempleados, mediante la colaboración de todos los servicios públicos implicados, en nada coarta las competencias de ejecución autonómicas, ni la posibilidad de que la labor de difusión pueda ser llevada a cabo, además, por cualesquiera otros servicios autonómicos [FJ 10].
La competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, ex art. 149.1.7 CE, le habilita para prever aquellas estructuras organizativas que, configuradas como órganos de deliberación, consulta o propuesta, vienen a responder a la finalidad que es propia de los principios de cooperación y colaboración, siempre y cuando a través de los mismos no se pretenda sustituir el ejercicio de las competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas, que son indisponibles e irrenunciables (SSTC 18/1982, 152/1988) [FJ 11].
La materia de perfeccionamiento del personal docente, funcionarial y no funcionarial, debe encuadrarse en la competencia sobre enseñanza, de suerte que, en dicho ámbito material, el Estado puede destinar recursos a la financiación de actividades de perfeccionamiento del profesorado, en virtud de su competencia sobre las bases del sistema educativo, a las que va ligada la mejora de la calidad de la enseñanza (STC 184/2012) [FJ 12].
Las funciones de seguimiento, análisis y evaluación global del funcionamiento del subsistema de formación profesional continua, en un ámbito supraterritorial, determina que hayan de encomendarse a un órgano estatal –el Servicio Público de Empleo Estatal–, sin que tales funciones vulneren las que, con idénticas características, puedan desarrollar las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial (STC 16/2013) [FJ 12].
La determinación de la competencia para la evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social no puede depender solo de la estructura de la empresa, sino que habrá de atender en cada caso al efectivo alcance y afectación de las acciones formativas, de modo que no se impida que empresas de implantación nacional, con centros de trabajo en más de una Comunidad Autónoma, puedan planificar y llevar a cabo actividades de formación de dimensión autonómica [FJ 12].
El principio de unidad de caja es un principio general de naturaleza contable que, en el contexto en que ahora se suscita, tiene como objeto garantizar la unidad financiera del subsistema de formación continua y de su régimen económico, mediante la vinculación de sus fondos al cumplimiento de los objetivos que presiden su funcionamiento, sin que ello se oponga a la existencia de mecanismos descentralizados de gestión (SSTC 244/2012, 16/2013) [FJ 5].
El modelo de financiación de la formación continua pivota alrededor de las empresas, que son las que gestionan las acciones formativas y su financiación a través de las bonificaciones en la cuota, lo que determina que la intervención administrativa, incluidas las funciones de naturaleza ejecutiva, haya de ejercerse de forma unitaria y homogénea sobre ese núcleo empresarial, no siendo susceptible de fraccionamiento pues ello daría lugar a un tratamiento heterogéneo en función de la ubicación territorial de los diferentes centros de trabajo (STC 95/2013) [FJ 12].
Doctrina sobre la delimitación de competencias en materia de formación profesional para el empleo, ex art. 149.1.7 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas (SSTC 95/2002, 244/2012) [FJ 3].
La Constitución Española atribuye al Estado la ordenación general de la materia laboral, sin que ningún espacio de regulación externa les quede a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal (SSTC 33/1981, 244/2012) [FJ 3].
La formación profesional no forma parte del Sistema de Seguridad Social, ni las cuotas abonadas en tal concepto son recursos de la Seguridad Social integrados en su caja única, por lo que hemos rechazado la inserción de esta materia en el ámbito del art. 149.1.17 CE (STC 244/2012) [FFJJ 3, 12].
Doctrina sobre la delimitación de competencias en materia de formación profesional (SSTC 195/1996, 244/2012) [FJ 3].
Hemos negado reiteradamente la viabilidad de las impugnaciones fundadas en juicios indiciarios, conjeturales o hipotéticos o la que se plantea sobre supuestos implícitos en las normas y sus presuntas consecuencias, por no ser misión de este Tribunal prevenir conflictos, sino eliminar transgresiones concretas y efectivas (SSTC 13/1988, 118/1998) [FJ 5].
En los procesos de naturaleza competencial, la eventual pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento, cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial (STC 149/2012) [FJ 2].
Artículo 30.1 párrafo 2 (declara vulnerado el orden competencial)
Artículo 40.1, f. 3, VP
Artículo 149.1.7, ff. 1, 3, 4, 11, VP
Artículo 149.1.13, ff. 1, 3, VP
Artículo 149.1.17, ff. 1, 3, 12
Artículo 15 bis, f. 10
Artículo 7 bis c), f. 7
Artículo 13 e), f. 7
Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo. Regula la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos del empleo y de la formación profesional ocupacional
En general, ff. 1 a 4, 11, VP
Artículo 3 c), ff. 1, 5
Artículo 3 e), ff. 1, 5
Artículo 5.1 b), ff. 1, 11
Artículo 6.2, ff. 1, 11
Artículo 12.1, ff. 1, 7, 12
Artículo 13, ff. 1, 7, 12
Artículo 15.4, f. 12
Artículo 15.5, ff. 8, 12
Artículo 15.6, f. 8
Artículo 16, ff. 1, 12
Artículo 16.4, f. 7
Artículo 17, ff. 1, 12
Artículo 24.3, ff. 1, 9
Artículo 25, f. 10
Artículo 25.4, ff. 1, 9
Artículo 25.5, ff. 1, 9
Artículo 27.5, f. 1
Artículo 28.2, ff. 1, 7
Artículo 28.3, ff. 1, 6, 7
Artículo 28.4, ff. 1, 6
Artículo 30, ff. 1, 10
Artículo 30.2 párrafo 2, ff. 6, 10
Artículo 31, ff. 1, 10
Artículo 32, f. 11
Artículo 32.4, ff. 1, 11
Artículo 33, ff. 1, 11
Artículo 34, ff. 1, 10, 11
Artículo 35, ff. 1, 10, 11
Artículo 36.3, ff. 1, 12
Artículo 37.2, ff. 1, 12
Artículo 38.1, ff. 1, 6, 12
Disposición adicional primera, ff. 1, 12, VP
Disposición derogatoria única, apartado b), f. 2
Ámbito territorial supraautonómicoÁmbito territorial supraautonómico, ff. 6, 10
Colaboración entre el Estado y las Comunidades AutónomasColaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ff. 10, 11
Competencias autonómicas de ejecuciónCompetencias autonómicas de ejecución, ff. 6 a 10, VP
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 3, 6, 10, VP
Competencias en materia de formación continuaCompetencias en materia de formación continua, ff. 3 a 11
Competencias en materia de legislación laboralCompetencias en materia de legislación laboral, f. 3, VP
Competencias en materia de planificación económicaCompetencias en materia de planificación económica, VP
Coordinación entre el Estado y las Comunidades AutónomasCoordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, f. 10, VP
Gestión centralizada de competencias de ejecuciónGestión centralizada de competencias de ejecución, ff. 6, 10
Impugnación global de normasImpugnación global de normas, f. 4
Potestades ejecutivasPotestades ejecutivas, ff. 6 a 9
Principio de territorialidadPrincipio de territorialidad, ff. 6, 10, VP
Financiación de acciones de formación continuaFinanciación de acciones de formación continua, ff. 6, 7, VP
Formación continuaFormación continua, ff. 3 a 11, VP
Formación del profesoradoFormación del profesorado, f. 12
Formación ocupacionalFormación ocupacional, ff. 3 a 11. VP
Gestión estatal de subvenciones públicasGestión estatal de subvenciones públicas, ff. 6, 10
Legislación laboralLegislación laboral, ff. 3 a 11
GaliciaGalicia, ff. 3 a 11

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 25
 Real Decreto 
 artículo 27
 artículo 30
 artículo 149
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
in fine
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
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Artículo 30

Artículo 40

Artículo 149

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Artículo 15

Artículo 7

Artículo 13

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Artículo 13

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