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Timestamp: 2020-08-08 23:56:02+00:00

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Pu 161 Estudio Mineras | Minería | Desarrollo sostenible
recomendaciones para la evaluación del impacto ambiental en mineras
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EVALUACIÓN DE IMPARTOS AMBIENTAL
Pavel Aquino Espinoza
Edición y revisión general:
Programa de Gestión Socio-Ambiental e Inversiones
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) Calle Coronel Zegarra No. 260, Jesús María (Lima 11) Teléfono: (511) 2662063 Correo electrónico: dar@dar.org.pe Página web: www.dar.org.pe
Sonimágenes del Perú SCRL Av. 6 de agosto N° 968, Jesús María, Lima - Perú Correo electrónico: adm@sonimagenes.com Teléfono: 652-3444
Recomendaciones para el fortalecimiento de la evaluación del impacto ambiental de las actividades mineras en el Perú. Lima: DAR, 2015. 152 páginas.
Esta publicación se terminó de imprimir en agosto de 2015.
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2015-09908 ISBN: 978-612-4210-26-6
Está permitida la reproducción parcial o total de este libro, su tratamiento informático, su transmisión por cualquier forma o medio, sea electrónico, mecánico, por fotocopia u otros; con la necesaria indicación de la fuente cuando sea usado en publicaciones o difusión por cualquier medio.
Esta publicación es posible gracias al financiamiento de Gordon and Betty Moore Foundation. La publicación presenta la opinión del autor y no necesariamente la visión de Gordon and Betty Moore Foundation.
CAPÍTULO I LA ACTIVIDAD MINERA COMO PROYECTO DE INVERSIÓN, SU CICLO DE VIDA Y LAS CONDICIONES LEGALES FUNDAMENTALES PARA SU DESARROLLO
1.1. El proyecto de inversión en minería
1.1.1. Las etapas o fases de los proyectos de inversión en minería
1.1.2. Las etapas del desarrollo de la actividad minera
1.2. Condiciones legales básicas para la ejecución del proyecto minero
1.2.1. Concesión
1.2.2. Certificación ambiental
1.2.3. Acceso al terreno superficial
1.2.4. Obtención de otras licencias y permisos
CAPÍTULO II RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y SOCIALES EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO
2.1. Potenciales impactos en la etapa de exploración
2.1.1. Potenciales impactos al ambiente físico y biológico
2.1.2. Potenciales impactos sociales
2.2. Potenciales impactos en la etapa de explotación
2.2.1. Potenciales impactos al ambiente físico y biológico
2.2.2. Potenciales impactos sociales
2.3. Potenciales Impactos en la etapa de cierre de minas
2.3.1. Potenciales impactos al ambiente físico y biológico
2.3.2. Potenciales impactos sociales
CAPÍTULO III ANÁLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIÓN AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
3.1. Punto de partida o periodo base para comparar los progresos y retrocesos en la regulación ambiental aplicable al subsector minero
3.2. Desarrollo del marco normativo en materia ambiental y minera a nivel constitucional y en leyes generales
3.2.1. Tratamiento constitucional de la protección del ambiente y los recursos naturales
3.2.2. La legislación minera y la protección del ambiente
3.2.3. La legislación ambiental general y las actividades
3.3. Desarrollo de la regulación ambiental, según principales temáticas ambientales relacionadas a la actividad minera
3.3.1. Recursos hídricos
3.3.2. Estándares de calidad ambiental para agua y límites máximos permisibles para efluentes líquidos
3.3.3. Estándares de calidad ambiental para aire y límites máximos permisibles para emisiones gaseosas
3.3.4. Estándares de calidad ambiental para suelo
3.3.5. En materia de conservación de la biodiversidad, la flora y fauna silvestre
3.3.6. En materia de gestión de los residuos sólidos y el transporte terrestre de materiales peligrosos
3.3.7. En materia de patrimonio cultural
CAPÍTULO IV ANÁLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN EL PROCESO DE EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL
4.1. En la regulación específica de la evaluación del impacto ambiental en minería
4.1.1. Antecedentes y contexto actual
4.1.2. La evaluación del impacto ambiental en la exploración minera
4.1.3. La evaluación del impacto ambiental en la explotación, beneficio, almacenamiento y otras actividades vinculadas de la etapa productiva en minería
4.1.4. La evaluación del impacto social y los aspectos sociales
4.1.5. La evaluación de impacto social, la participación ciudadana y la consulta previa
4.2. Deficiencias en la práctica de la evaluación del impacto ambiental
4.2.1. Deficiencias más relevantes durante la década de los 90
4.2.2. Deficiencias más relevantes en la década de 2000 a 2010
4.2.3. Deficiencias más relevantes de 2011 a la fecha
4.2.4. Aspectos adicionales que deben ser mejorados en la información que se presenta en los estudios ambientales
4.2.5. El Informe Técnico Sustentatorio y el riesgo de empobrecer la calidad de la evaluación del impacto ambiental
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL DE LAS ACTIVIDADES MINERAS
Figura N° 01: Fases de un proyecto de inversión en minería
Figura N° 02: Metodologías de evaluación e identificación de impactos
Figura N° 03: Esquema de cómo se altera un flujo subterráneo por un pozo de exploración
Figura N° 04: Área de exploración minera alterada por la escorrentía que contiene sedimentos y metales debido a la construcción de caminos de accesos
Figura N° 05: Actividades de exploración minera mediante el método por aire reversa
Figura N° 06: Esquema de corte del terreno superficial durante la construcción de una plataforma o un camino de acceso
Figura N° 07: Valor ECA del SO 2 en el tiempo
Figura N° 08: Resultado de las solicitudes de aprobación de informes técnico sustentatorios
Figura N° 09: Esquema comparativo de la evolución de la participación ciudadana en minería
Cantidad de información de línea base en los EIA por periodos
Figura N° 11: Histórico del número de observaciones en promedio formuladas a cada EIA desde 1994 a 2014
Figura N° 12: Correlación entre la cantidad de información de línea base de EIA y observaciones del MINEM
Figura N° 13: Matriz de evaluación de impactos de un EIA donde concluye que no hay Impactos, cuando el principal problema de la población fue la contaminación del aire por plomo y PM10
Figura N° 14: Simulación de la evaluación del efecto y transporte de un contaminante dentro de un acuífero (aguas subterráneas) a corto, mediano y largo plazo
Figura N° 15: Comparación del impacto de una ampliación con ITS y vía modificación del EIA
Tabla N° 01:
Etapas de la actividad minera y tipo de estudios ambientales
Tabla N° 02:
Comparación de los valores límites para la Clasificación III de la Ley General
de Aguas y la Categoría III de los ECA para agua (ambos, agua para riego y bebida de animales)
Tabla N° 03:
Comparación de los LMP fijados el año 1996, con los aprobados el
año 2008, para efluentes líquidos de las actividades minero metalúrgicas
Tabla N° 04:
Comparación de los valores ECA para aire aplicables a la actividad minera
Tabla N° 05:
Relación de guías ambientales publicadas por el MINEM
Tabla N° 06:
Impactos ambientales comunes y medidas de mitigación, según Guía
para la elaboración del EIA (1995)
Categorías Ambientales requeridas en la Guía del MIMEM para elaborar el EIA
Ejemplo de rango que asigna valores de impacto sobre el agua
Autoridad Local de Agua
Dirección de Conservación y Planeamiento de Recursos Hídricos
DEPHM
Dirección de Gestión del Conocimiento y Coordinación Institucional
Dirección de Gestión de Calidad de Recursos Hídricos
OGATEIRN
Oficina de Gestión Ambiental Transectorial, Evaluación e Información
de Recursos Naturales Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales
Programa de Evaluación y Manejo Ambiental
Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú
Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) es una asociación civil sin fines de lucro con más de 10 años de trabajo, comprometida en construir la gobernanza, el desarrollo sostenible y la promoción de los derechos indígenas, con miras a lograr una Amazonía con bienestar y equidad socio-ambiental.
Los objetivos que guían la labor de DAR son: a) Fortalecer la gestión organizacional de DAR, b) Promover la implementación de instrumentos de gestión socio-ambiental en la gestión pública, c) Promoción de inversiones sostenibles, d) Promover la gestión sostenible de los ecosistemas amazónicos, e) Promover la integración del derecho de los pueblos indígenas en la políticas de desarrollo socio-ambiental.
En este marco, DAR trabaja a través de tres programas: el programa Amazonía, el programa Ecosistemas y Derechos, y el programa de Gestión Socio-Ambiental e Inversiones, este último es el encargado de promover la implementación de instrumentos de gestión socio-ambiental dentro de la gestión pública, y la promoción de inversiones sostenibles y equitativas para la Amazonía.
Asimismo, focaliza sus esfuerzos realizando acciones en favor de la institucionalización del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), la implementación de iniciativas de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), así como el cambio de actitud de los actores hacia una gestión socio-ambiental efectiva dentro de un apropiado ordenamiento territorial, buscando además encaminar acciones dirigidas a promover buenas prácticas en energía y transporte: la mejora de la planificación y la implementación de salvaguardas.
DAR, a través del programa de Gestión Socio-Ambiental e Inversiones, ha promovido la elaboración de cuatros estudios relacionados con los sectores de minería; energía, específicamente en las actividades de hidrocarburos e hidroeléctricas; y en la gestión de los recursos hídricos en el Perú, con el objetivo de generar recomendaciones para el fortalecimiento del SEIA, así como para brindar aportes que permitan enfrentar los retos que tiene actualmente el Organismo de Supervisión y Fiscalización (OEFA) y el reciente Servicio de Evaluación y Certificación Nacional (SENACE). Cabe precisar que estos estos estudios cuentan también con los aportes de funcionarios del Estado y de organizaciones de la sociedad civil, quienes participaron en los talleres de validación de estos informes.
De los 210 conflictos sociales reportados por la Defensoría del Pueblo, hasta junio de 2015, 141 son socio ambientales (67.1%), de los cuales 93 conflictos corresponden al sector minero, es decir, esta actividad es la que más conflictos sociales genera al país. Por ello, es necesario seguir profundizando en cómo hacerla más sostenible y respetuosa de los principios básicos de gobernanza (transparencia, participación ciudadana, planificación, rendición de cuentas, entre otros).
En ese sentido, es fundamental la generación de propuestas para la mejora de los estándares socio- ambientales en el sector minero. Por ello, me complace presentar el documento“Recomendaciones para el fortalecimiento de la evaluación del impacto ambiental de las actividades mineras en el Perú” elaborado por el ingeniero ambiental, Pavel Aquino Espinoza, donde muestra un análisis político, normativo y técnico de la situación del sector minero en el país. Además se incluyen una serie de recomendaciones al Estado para mejorar la gestión ambiental minera; sus procesos de cambios normativos, ambientales y sociales; y para el fortalecimiento de sus estándares socio- ambientales, en el marco del SEIA (y su relación con la OEFA y SENACE), considerando el análisis de casos emblemáticos del sector minero para obtener lecciones aprendidas.
Agradecemos la asesoría técnica de Rasul Camborda Bejarano, la cual ha contribuido en fortalecer el documento, el apoyo del Bank Information Center (BIC), para con esta iniciativa. Asimismo, expresamos nuestra gratitud a cada una de las instituciones públicas que brindaron sus aportes para este informe como el Ministerio de Cultura (MINCU), la Autoridad Nacional del Agua (ANA), el Ministerio del Ambiente (MINAM), el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), el OEFA, entre otros. De igual forma, reconocemos las sugerencias de Martha Aldana, Juan Aste, Doris Balvin (USACC), Michael Valqui (Centro de Sostenibilidad Ambiental de la Universidad Privada Cayetano Heredia), José Serra, Henry Carhuatocto del Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo del Sostenible (IDLADS) y las observaciones del equipo que conforma el programa de Gestión Socio-Ambiental e Inversiones de DAR para con el estudio.
Finalmente, resaltamos la importancia de seguir promoviendo iniciativas desde la sociedad civil para la mejora y protección de la institucionalidad ambiental y por ende para la construcción de inversiones sostenibles. Continuar con esta tarea requiere de canales abiertos que permitan generar propuestas que ayuden a elevar los estándares socio-ambientales en las inversiones de manera transparente y participativa, con el fin de prevenir los conflictos socio-ambientales.
Foto: Voz minera
LA ACTIVIDAD MINERA COMO PROYECTO DE INVERSIÓN, SU CICLO DE VIDA Y LAS CONDICIONES LEGALES FUNDAMENTALES PARA SU DESARROLLO
Para aprovechar de manera sustentable los recursos minerales del subsuelo, el inversionista debe efectuar un esfuerzo de planificación considerable, articulando, en un periodo largo de tiempo:
recursos humanos, financieros, de ingeniería, de gestión social y ambiental. Principalmente; en un contexto político y económico, nacional y global, no siempre previsible.
Pero primero debe hallar y medir el mineral, partiendo desde la casi total incertidumbre respecto de su existencia, y por lo tanto, de la rentabilidad del negocio, hasta disminuir el riesgo, definir el proyecto y ponerlo en ejecución.
La ubicación y dimensionamiento de un yacimiento minero es no solo el primer paso, sino el fundamental, en la ruta de poner en marcha una mina. Por ejemplo, en el caso del cobre, siendo el promedio de la concentración de este mineral en la corteza terrestre del 0.0068% 1 , una operación minera sólo tendría posibilidades de ser rentable (sin considerar aún todos los otros factores que determinan la viabilidad de la inversión), si se identificase un cuerpo mineralizado (una anomalía)
1 http://www.metalactual.com/revista/30/materiales_produccion.pdf. Pág. 32
de 0.35% de concentración, es decir, 50 veces más, el promedio. Es decir, el dónde realizar actividad minera no es una variable del negocio minero sujeta a voluntad del inversionista, sino que es consustancial al mismo, pues los hallazgos de recursos minerales económicamente explotables son excepcionales en la composición química del territorio.
Sin embargo, el hallazgo de un yacimiento minero no garantiza la viabilidad de su explotación, sino que ello pasa por consideraciones técnicas, económicas, legales y, ciertamente, ambientales.
En esta sección del informe resumiremos las principales fases por las que transita un proyecto de inversión en minería, a fin de contextualizar la evaluación del impacto ambiental en el desarrollo de estas fases. Esto es necesario, puesto que, además de enfocarse en las políticas, planes y programas, la regulación del impacto ambiental tiene como especial objeto de sus disposiciones a los “proyectos de inversión”, exigiéndoles la obtención de una certificación ambiental, cuando se prevea que pueden generar un impacto ambiental negativo de carácter significativo, de tal manera que no obtener esta certificación ambiental “implica la imposibilidad legal de iniciar obras, ejecutar y continuar con el desarrollo del proyecto de inversión” 2 .
De manera general, un proyecto de inversión en actividades extractivas o productivas, y el desarrollo de estas, transita por las siguientes etapas:
a) El perfil. Es una primera aproximación a la idea del proyecto, expresada generalmente en forma resumida, pero de manera clara, compacta e integral, en la cual se utiliza la información existente. Implica la selección de alternativas posiblemente factibles y el descarte de otras.
b) Estudio de prefactibilidad. Conocido como estudio preliminar de factibilidad o anteproyecto preliminar. En él se realiza un análisis más profundo de las alternativas seleccionadas, identificándose la mejor técnica y lo que conviene económicamente, para pasar a la etapa de factibilidad o diseño.
c) Estudio de factibilidad. Conocido como anteproyecto definitivo debido a que requiere de estudios e investigaciones de campo mucho más extensos y detallados que en las etapas anteriores. Su estudio comprende todos los elementos del proyecto de inversión, tales como:
mercado, localización, tamaño, ingeniería, tecnología, financiación, viabilidad ambiental, organización y evaluación.
2 Reglamento de la Ley del SEIA:
Artículo 15.- Obligatoriedad de la Certificación Ambiental Toda personal natural o jurídica, de derecho público o privado, nacional o extranjera, que pretenda desarrollar un proyecto de inversión susceptible de generar impactos ambientales negativos de carácter significativo, que estén relacionados con los criterios de protección ambiental establecidos en el Anexo V del presente Reglamento y los mandatos señalados en el Título II, debe gestionar una Certificación Ambiental ante la Autoridad Competente que corresponda, de acuerdo con la normatividad vigente y lo dispuesto en el presente Reglamento. Para efectos de lo señalado en el párrafo anterior, como resultado del proceso de evaluación de impacto ambiental, la Autoridad Competente aprobará o desaprobará el instrumento de gestión ambiental o estudio ambiental sometido a su consideración, entendiéndose cuando la Resolución emitida sea aprobatoria, que ésta constituye la Certificación Ambiental. La desaprobación, improcedencia, inadmisibilidad o cualquier otra causa que implique la no obtención o la pérdida de la Certificación Ambiental, implica la imposibilidad legal de iniciar obras, ejecutar y continuar con el desarrollo del proyecto de inversión. El incumplimiento de esta obligación está sujeto a las sanciones, de Ley. (Subrayado agregado)
d) Estudios definitivos. Conocido comúnmente como proyecto definitivo, comprende los diseños y especificaciones detalladas en base a las cuales se ejecutará el proyecto, cualquiera que fuera su naturaleza.
e) Ejecución del proyecto. Implica la construcción de edificios, plantas, montaje de módulos, maquinaria, equipamiento de las instalaciones eléctricas y sanitarias, líneas de transmisión, capacitación del personal e implementación de instrumentos legales y administrativos necesarios para la operación del proyecto, entre otros.
f) Puesta en marcha. Consiste en las operaciones experimentales iniciales del proyecto, a manera de ensayo, de acuerdo a procedimientos técnicos, administrativos y de calendario, con el objeto de observar el funcionamiento de la planta, los equipos, el personal de trabajo, etc. Se adoptan las medidas correctivas de las deficiencias e imperfecciones, para que no generen contingencias en la etapa de operación normal.
g) Operación normal. Comprende la etapa productiva o de explotación del proyecto que deberá extenderse a los largo de su vida útil, con el propósito de explotar los recursos asignados para tal fin y obtener los rendimientos esperados.
h) Abandono y/o cierre del proyecto. Comprende la etapa en la cual el proyecto culmina técnica y económicamente, o se toma la decisión de abandonar la actividad, de manera planificada.
Como puede entenderse, el nivel de inversión de recursos para desarrollar un proyecto minero parte de casi cero, hasta un monto considerable, según se haya respaldado previamente en estudios que a su vez van disminuyendo el nivel de incertidumbre para la viabilidad del negocio. La maduración de un proyecto minero, desde que se obtienen resultados de exploración satisfactorios sobre la potencia del yacimiento, hasta que se decide iniciar su ejecución, toma varios años.
En la gráfica siguiente mostramos las etapas por las que transita un proyecto minero, relacionándolas al porcentaje de incertidumbre o riesgo para la viabilidad de la inversión; la duración habitual de cada fase; la ingeniería y otros aspectos que respaldan finalmente la puesta en marcha de una operación minera.
Figura N° 01 Fases de un proyecto de inversión en minería
33% o más
Perﬁl (para
(Ing. Básica)
Fuente: Adaptación desde http://www.claseejecutiva.cl/blog/2012/11/proyectos-mineros-desde-la-exploracion-a-la-prefactibilidad-la-creacion-de- valor-en-la-mineria/
En el capítulo 2 del presente informe, haremos una síntesis de los principales impactos ambientales
y sociales relacionados a la ejecución de actividades mineras, y en los capítulos 3 y 4 analizaremos los avances y retrocesos en la regulación ambiental aplicable a éstas, así como los avances y retrocesos en la aplicación de la evaluación del impacto ambiental. Para el desarrollo de los contenidos de los capítulos indicados, tendremos como referencia una clasificación de la actividad minera que atiende
a la secuencia de sus principales etapas, las cuales son: exploración, construcción, operación y cierre.
A continuación describimos brevemente las actividades comprendidas en estas etapas:
a) Exploración minera. Normalmente implica mejorar o construir vías de acceso, remover tierra
para construir plataformas dónde colocar el equipo de perforación, ejecutar las perforaciones para extraer muestras del subsuelo, utilización de insumos químicos, uso de recursos locales, como el agua y mano de obra. Cuando es una exploración inicial o categoría I, no necesariamente requiere
la instalación de un campamento, sino el uso de la infraestructura más próxima, siendo que la
intervención en campo puede limitarse a algunos meses y no superará, considerando toda la remoción de tierra que pueda estar involucrada, las diez hectáreas de intervención.
En cambio, las actividades de exploración de la categoría II (desde 21 plataformas de perforación en campo, a más) pueden significar una mayor intervención en el medio físico (accesos y construcción de plataformas), una mayor demanda de recursos locales y una mayor presencia en el área, lo que implica además, probablemente la instalación de un campamento, lo cual viene asociado a la generación de residuos sólidos, aguas servidas y otros factores que deben ser atendidos.
b) Construcción. Implica la remoción de volúmenes importantes de terreno para la construcción
de accesos, plataformas y habilitar todas las áreas que serán utilizadas por la operación minera. Un número importante de equipos y maquinarias se desplazan a la zona de intervención, así como de personas, haciéndose necesaria la instalación de múltiples campamentos con trabajadores que en algunos casos pueden superar los miles. El uso de recursos locales como agua, alimentos
e insumos es importante. Implica también la instalación de los equipos electromecánicos,
construcción de obras civiles, etc. Este periodo está asociado a cambios rápidos y dramáticos en
entorno natural y social, y puede durar un promedio de uno a tres años.
Operación. En esta etapa la demanda de mano de obra se reduce considerablemente, se
cierran los campamentos excedentes, y se ejecuta la explotación del yacimiento minero y, de ser el caso, se beneficia (procesa) el mineral. El uso de explosivos y maquinaria es intenso, así como el uso del recurso hídrico. Se genera un volumen importante de residuos mineros, los cuales son dispuestos en “botaderos” (material proveniente del tajo, pero que no contiene concentraciones interesantes de mineral), en relaveras (material de desecho resultante de algunos de los procesos de beneficio minero) u otros depósitos (como el material que queda en las plataformas de lixiviación, depósitos de escorias, de lodos de tratamiento de aguas, etc.). Durante la operación, y como resultado de una mayor investigación del sitio o factores como la ley del mineral o el precio de los metales, el alcance de la operación minera puede ir
redefiniéndose, acortándose o prolongándose en su vida útil.
d) Cierre. Al término de la vida operativa debe iniciarse el desmantelamiento de todos aquellos
componentes e infraestructuras que fueron utilizados hasta el final. Las otras áreas o componentes
que a lo largo de la operación minera fueron dejados de usar, debieron ser intervenidos inmediatamente para rehabilitar las áreas (cierre progresivo). El cierre comprende un conjunto de
actividades con el objetivo de dejar toda el área de la que fue la unidad minera, compatible con el ecosistema circundante. Implicará por ello, un periodo de monitoreo post cierre para verificar el cumplimiento de dicho objetivo. El cierre también implica atender los aspectos sociales que derivan del término de la actividad minera en la zona.
Los minerales son un recurso natural y como tal, le son aplicables las condiciones que el marco normativo peruano ha establecido para su aprovechamiento. Al respecto, la Constitución y la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales establecen que los recursos naturales son patrimonio de la nación y que su aprovechamiento debe ser sostenible. De esta forma, el aprovechamiento de los recursos naturales debe hacerse en armonía con los intereses de la nación y el bien común, aun cuando el derecho para tal aprovechamiento es concedido a los privados a través de una concesión 3 .
La sostenibilidad en el aprovechamiento de los recursos no renovables, como es el mineral, implica asegurar la concurrencia de por lo menos tres condiciones: que el recurso sea explotado de manera eficiente; bajo el principio de sustitución de valores o beneficios reales; y, evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos del entorno y del ambiente 4 .
La explotación eficiente del recurso se asegura con la dación de normas técnicas y la exigencia de tecnologías modernas para la explotación y beneficio del mineral, la realización de auditorías a la producción, o el carácter vinculante de guías y otros instrumentos de gestión que apunten a garantizar esta eficiencia. Al respecto, salvo algunas disposiciones en materia de seguridad y salud ocupacional, el subsector minero no ha desarrollado normas ni guías que regulen o establezcan criterios de eficiencia en el aprovechamiento minero. Tampoco efectúa auditorías a los procesos de productivos las unidades mineras bajo un enfoque de aprovechamiento eficiente.
El principio de sustitución de valores o beneficios reales refiere a que se debe procurar que los beneficios de la extracción del valor que constituye el mineral, se reflejen prioritariamente en las poblaciones del entorno de la operación minera, principalmente en la que está expuesta a sus impactos ambientales y sociales. Al respecto, nuestra regulación ha previsto diversos mecanismos que serían acordes con esta segunda condición para la sostenibilidad del recurso natural no renovable, como son: el canon minero; la repartición jurisdiccional y porcentual de las regalías mineras y del derecho de vigencia; los fondos sociales; y, los principios del compromiso con el desarrollo sostenible exigidos a todo titular de actividad minera, principalmente. En todos estos casos, se prioriza la distribución de los beneficios económicos y de la inversión social, en las localidades donde se ubica el yacimiento minero.
Por último, la tercera condición identificada para calificar como sostenible el aprovechamiento sostenible de un recurso natural no renovable, es el evitar o mitigar el impacto negativo sobre otros recursos del entorno y del ambiente. Esta finalidad es la que persigue la evaluación del impacto ambiental al cual es sometido cada proyecto de inversión en minería.
Además de estas condiciones básicas exigibles al aprovechamiento sostenible de los recursos mineros, nos interesa desarrollar las siguientes: ser titular de un derecho de concesión; contar con certificación ambiental; acceder al terreno superficial; y obtener las licencias que demanda el marco normativo vigente.
3 Art. 66 de la Constitución Política.
4 Art. 28 de la Ley N° 26821.
Como hemos indicado líneas arriba, la Constitución establece que los recursos naturales son patrimonio de la Nación, siendo posible otorgar derechos para su aprovechamiento a terceros, a través de la figura legal de la concesión. El aprovechamiento o explotación de un recurso natural sin que medie un derecho o título habilitante de la naturaleza de una concesión 5 , constituiría una actividad abiertamente ilegal, como lo es por ejemplo: la minería ilegal (ausencia de concesión minera); la tala ilegal (ausencia de concesión forestal o permiso de aprovechamiento forestal); la pesca ilegal (pesca sin cuota asignada o derecho otorgado); etc.
En el caso de la actividad minera, el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM, estableció que “el ejercicio de las actividades mineras, excepto el cateo, la prospección y la comercialización, se realiza exclusivamente bajo el sistema de concesiones (…)” 6 . De esta manera, la concesión minera otorga el derecho a explorar o explotar los minerales “que se encuentren dentro de un sólido de profundidad indefinida, limitado por planos verticales correspondientes a los lados de un cuadrado, rectángulo o poligonal cerrada, cuyos vértices están referidos a coordenadas Universal Transversal Mercator (UTM).” 7
El otorgamiento de una concesión minera está a cargo del Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET), quien lleva a cabo el “procedimiento minero”, el cual consiste en una serie de actuaciones administrativas técnicas y legales reguladas, iniciadas por una persona natural o jurídica, y que culmina con la resolución que otorga dicho derecho. En el procedimiento, si bien hay episodios de publicitación o difusión de la solicitud, no se llevan a cabo mecanismos de participación ciudadana y tampoco se ha considerado la consulta previa a los pueblos indígenas.
Otra actividad minera que requiere de una concesión, para poder ser válidamente desarrollada, es el beneficio minero. El beneficio minero consiste en el desarrollo de acciones industriales de carácter físico (como chancado o moliendas de la roca mineral) o físico – químico, o químico (como procesos de concentración, lixiviación y otros procesos metalúrgicos), con la finalidad de obtener el mineral extraído en una concentración más pura. Para el desarrollo de esta actividad se requiere de una concesión de beneficio, la cual es otorgada por el MIMEM, a través de la Dirección General de Minería (DGM).
También se requiere de concesión para llevar a cabo el transporte minero (por ejemplo, a través de mineroductos) y la labor general 8 .
La certificación ambiental constituye un acto administrativo por el cual el Estado declara de manera formal, la viabilidad ambiental de un proyecto de inversión, el cual, conforme a una clasificación previa, se entendía susceptible de generar impactos ambientales negativos de carácter significativo.
Para la obtención de la certificación ambiental se lleva a cabo un proceso de evaluación del impacto ambiental, el cual consiste en el desarrollo de actuaciones de carácter público, a cargo del Estado y con activa participación del titular del proyecto de inversión, por las cuales se determinan
5 Según el tipo de recurso y su régimen legal especial, a este título habilitante se le llama también“licencia”,“autorización”,“permiso”,“contrato”, etc.
6 Artículo VII del Título Preliminar. Asimismo, el artículo 7 precisa que “Las actividades de exploración, explotación, beneficio, labor general y transporte minero son ejecutadas por personas naturales y jurídicas nacionales o extranjeras, a través del sistema de concesiones.”
7 Artículo 9 del D.S. 014-92-EM.
8 Labor general es toda actividad minera que presta servicios auxiliares, tales como ventilación, desagüe, izaje o extracción a dos o más concesiones de distintos concesionarios.
los impactos ambientales y sociales asociados al desarrollo del proyecto y la estrategia de manejo ambiental propuesta para evitar, mitigar, remediar o eventualmente compensar tales impactos. En el proceso de evaluación del impacto ambiental resulta fundamental la participación ciudadana, a través de la cual se busca incorporar en la decisión final que adoptará la autoridad, las cuestiones que preocupan principalmente a las poblaciones del área de influencia ambiental del proyecto de inversión.
De manera resumida, podemos señalar que la certificación ambiental comprende los siguientes aspectos:
Identificación de posibles impactos futuros, actuales o pasados sobre el ambiente a consecuencia de una actividad antrópica.
Evaluación de alternativas de mitigación para la minimización o eliminación de impactos a niveles aceptables.
Valoración económica o análisis económico del costo/beneficio de los impactos ambientales.
Como consecuencia de ello, debería concluirse por la “viabilidad ambiental”. Respecto de este concepto, cabe señalar que ni la regulación de la evaluación del impacto ambiental, ni los instrumentos técnicos como guías, protocolos y otros, desarrollados por los sectores, lo han definido o dotado de un contenido explícito (¿cuándo es un proyecto viable ambientalmente?) conforme al cual se tome una decisión, en cada caso específico, sobre el proyecto de inversión evaluado. Asimismo, tampoco se ha establecido una metodología de evaluación de impactos, o por lo menos criterios técnicos oficiales en base a los cuales sustentar la decisión de la autoridad que otorga la certificación ambiental.
La evaluación de impactos ambientales, responde entonces, a distintos criterios de clasificación, entre otros:
Por la evolución de la calidad ambiental del medio
Por la intensidad (grado de incidencia en la calidad del medio)
Por su persistencia o duración
Por su capacidad de recuperación
Por la relación causa – efecto
Por la interrelación de acciones y/o efectos (acumulación y sinergia)
Asimismo, la identificación y evaluación de impactos ambientales, responde a distintas metodologías, las cuales son elegidas por el proponente del proyecto de inversión. En la figura N° 02 siguiente, mostramos un resumen de las principales metodologías usadas en la evaluación del impacto ambiental.
1. Matrices causa - efecto
2. Listas de Chequeo
interacciones o redes
cartográﬁcos
5. Análisis de sistemas
6. Métodos basados en indicadores, índices e integración de la evaluación
9. Métodos “ad hoc”
Figura N° 02 Metodologías de evaluación e identificación de impactos
• NYRPAB (Departamento de Desarrollo y Planiﬁcación del estado de Nueva York
• Bereano
• Guías metodológicas del M.O.P.U
• Otras (IIASA, Canter, ESCAP, Lohani y Halin, etc.)
• Escala Simple
• Escala Ponderada
• Sonrensen
• Redes ampliadas
• Superposición de transparentes
• Mc Harg
• Tricart
• Falque
• Hill - Schechter
• Fisher - Davies
• Índice Global
• Batelle - Columbus
• Vicente Conesa Fernández - Vítora
Fuente: Vicente Conesa Fernandez-Vitora
La certificación ambiental en la actividad minera
La certificación ambiental está regulada de manera general, por la Ley N° 27446, Ley del SEIA y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM (en adelante, Reglamento del SEIA). Estas normas se aplican de manera suplementaria a lo regulado por las normas sectoriales, que constituyen el marco específico de la certificación ambiental para las actividades mineras.
La regulación sectorial de la evaluación del impacto ambiental, comprende cuerpos reglamentarios específicos para la exploración y para la operación (incluyendo a la construcción). Complementan este marco normativo específico, el Decreto Supremo N° 054-2013-PCM, que incorporó la presentación de un Informe Técnico Sustentatorio para las actividades con impactos ambientales no significativos; el Decreto Supremo N° 060-2013-PCM, que regula aspectos procedimentales aplicables a la evaluación del impacto ambiental; y la regulación sobre el cierre de minas, cuyo reglamento fue aprobado mediante Decreto Supremo N° 033-2005-EM.
En minería se utiliza la categorización de las actividades según su impacto ambiental, propuesta por el Reglamento de SEIA. De esta forma, las actividades de explotación, beneficio, transporte, labor general y almacenamiento de minerales, son clasificadas principalmente como Categoría III, correspondiéndoles la aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d). Por su parte, las actividades de exploración minera pueden ser clasificadas con las categorías I y II, correspondiendo aprobar una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd), respectivamente.
Para la pequeña minería y minería artesanal, existe una regulación especial que es aplicada por los gobiernos regionales, los cuales son competentes para este segmento de la actividad, conforme a lo regulado en el proceso de descentralización. No obstante, la Ley y Reglamento de la Ley para la Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, vigentes desde el año 2002 9 , utilizan la categorización propuesta por la Ley del SEIA, de tal modo que los estudios exigidos a los titulares mineros bajo esta regulación, son la DIA o el EIA-sd, según responda a los impactos ambientales asociados a sus proyectos, sean de exploración o explotación, beneficio minero y actividades conexas.
En la tabla N° 01 siguiente presentamos la correlación existente entre las etapas de las actividades mineras, los tipos de estudios ambientales exigibles y la regulación especial que les son aplicables, en materia de evaluación del impacto ambiental e instrumentos complementarios.
Las normas son la Ley N° 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 013-2002-EM.
Tabla N° 01 Etapas de la actividad minera y tipo de estudios ambientales
Regulación especial y complementaria
D.S. 020-2008-EM, Reglamento Ambiental para las Actividades de Exploración Minera y R.M. 167-2008-MINEM-DM, Términos de Referencia comunes para exploración minera D.S. 054-2013-PCM, que estableció el Informe Técnico Sustentatorio D.S. 033-2005-EM, Reglamento para el cierre de minas (de manera excepcional)
D.S. 040-2014-EM, Reglamento de Protección y Gestión Ambiental para las Actividades de Explotación, Beneficio, Labor General, Transporte y Almacenamiento Minero D.S. 054-2013-PCM, que estableció el Informe Técnico Sustentatorio D.S. 060-2013-PCM, que reguló aspectos procedimentales aplicables al EIA D.S. 033-2005-EM, Reglamento para el cierre de minas
(explotación,
transporte, labor
(explotación y/o
Ley N° 28090, Ley que regula el Cierre de Minas, y su reglamento, D.S. 035-2005-EM.
LEY 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal, y su reglamento, D.S. 013-2002-EM Ley N° 28090, Ley que regula el Cierre de Minas, y su reglamento, D.S. 035-2005-EM.
Fuente de la Tabla 01: Diario El Peruano. Elaboración Propia.
Además del Plan de Cierre de Minas, que lo hemos colocado en el cuadro anterior, como un instrumento estrechamente relacionado a la evaluación del impacto ambiental en minería, debemos mencionar al Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA). El PAMA constituyó un instrumento ambiental para la adecuación de las actividades mineras que se encontraban en ejecución al dictarse el primer reglamento ambiental del sector en el año 1993, aprobado por Decreto Supremo N° 016-93-EM, por medio de la ejecución de uno o más proyectos de inversión específicos en medidas de manejo ambiental o rehabilitación en la unidad minera. A la fecha, no es posible pretender la aprobación de nuevos PAMA ni modificarlos para extender los plazos de adecuación que ya están vencidos.
Finalmente, el Informe Técnico Sustentatorio (ITS), constituye el instrumento de gestión ambiental exigible previamente a la ejecución de ampliaciones o modificaciones a la actividad minera en curso, que sustentadamente, estuviesen asociadas únicamente a impactos ambientales no significativos, por lo que no sería necesario tramitar una modificación de estudio ambiental. El ITS, regulado de manera complementaria a la regulación sectorial y al Reglamento del SEIA, actualmente ha sido incorporado e integrado a las disposiciones del nuevo Reglamento de Protección y Gestión Ambiental para las actividades de explotación, beneficio, labor general, transporte y almacenamiento minero.
No es posible realizar actividades mineras si no se tiene un derecho para acceder e intervenir en el terreno superficial a la concesión minera otorgada por el Estado. El Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM, distingue entre el derecho que otorga la concesión minera a realizar actividades de exploración o explotación de los recursos minerales “que se encuentren dentro de un sólido de profundidad indefinida, limitado por planos verticales correspondientes a los lados de un cuadrado, rectángulo o poligonal cerrada, cuyos vértices están referidos a coordenadas Universal Transversal Mercator”, del derecho sobre el
terreno superficial, que no es objeto de disposición por el solo hecho de otorgar la concesión, pues “la concesión minera es un inmueble distinto y separado del predio donde se encuentre ubicada”. 10
De esta manera, el titular de una concesión minera debe optar por alguna de las modalidades de obtención de algún derecho sobre el terreno superficial, cuando necesite intervenir en él para desarrollar sus actividades mineras. Estas modalidades pueden variar dependiendo de la naturaleza del titular del terreno superficial, pudiendo ser: acuerdos entre privados de compra venta, arrendamiento, cesión en uso o algún otro que contempla el derecho civil; o, la obtención de un derecho similar por parte del Estado, cuando este último fuera el titular
del terreno superficial; o, cumplir con las disposiciones legales que condicionan la disposición
o enajenación de la propiedad de las comunidades campesinas y nativas, como es el caso de
obtener un acuerdo previo favorable decidido por al menos las dos terceras partes del total de los miembros de la comunidad. 11
Además de la certificación ambiental y del derecho para acceder y utilizar el terreno superficial,
el titular minero debe obtener otras licencias y permisos para el desarrollo de su actividad. Por
ejemplo, para el uso de las aguas, ya sea para sus procesos operativos o para el consumo humano,
el titular minero deberá obtener un derecho de uso de aguas otorgado por la Autoridad Nacional
del Agua o alguna de sus instancias. Para el uso de explosivos, el transporte de materiales y residuos peligrosos, la instalación y uso de infraestructura de telecomunicaciones, el uso de insumos químicos, el almacenamiento de combustible, etc., deberá obtenerse determinadas licencias, permisos o autorizaciones ante distintas autoridades del Estado. La no obtención de
las licencias y permisos que correspondan según las características de la operación minera, puede traer como consecuencia la imposición de multas, la restricción de actividades e incluso
la paralización de las actividades mineras.
10 Art. 9 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D.S. 014-92-EM.
11 La Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas
y nativas, Ley N° 26505, señala:
“Art. 11.- Para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto sobre las tierras comunales de la Sierra o Selva, se requerirá del Acuerdo de
la Asamblea General con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos los miembros de la Comunidad.”
Foto: Raul Rojas
RESUMEN DE LOS POTENCIALES IMPACTOS AMBIENTALES Y SOCIALES EN EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO MINERO
Para desarrollar este punto nos centramos particularmente en las tres grandes etapas de la actividad minera, como son exploración, explotación y cierre de minas. Respecto de cada una de estas etapas procederemos a resumir los principales impactos ambientales y sociales que comúnmente se presentan.
Como indicáramos antes, el principal objetivo de la exploración minera es identificar el mineral valioso económicamente explotable, para lo cual se tiene que caracterizar el tipo de elementos presentes en el subsuelo y la cantidad del mismo.
Para ello se realizan diferentes actividades de intervención en el terreno, siendo las principales de tres tipos:
y Obtener muestras mediante taladros de perforación a profundidades incluso mayores a 500 metros desde la superficie;
Efectuar labores subterráneas de exploración, a fin de determinar la tendencia de la veta de mineral y el tipo de veta para planificar las metodologías y viabilidad de su explotación; y
Ejecución de zanjas de exploración, que son excavaciones que en promedio tienen un ancho entre 2 y 3 m de profundidad.
Estasactividadessonfuentedeimpactosdirectoseindirectosnegativosalambienteprincipalmente al recurso hídrico, al aire y al suelo (paisaje), en menor medida le siguen a la flora y fauna a no ser que dichas actividades de exploración se desarrollen en áreas naturales protegidas por el Estado.
a. Impactos sobre los Recursos Hídricos
Los impactos significativos de la exploración minera sobre los recursos hídricos pueden variar según sea la etapa de exploración y en consecuencia más intensiva y prolongada si ésta es de mayor intervención en el terreno. Así, podrían presentarse los siguientes impactos:
Impacto potencial negativo sobre las aguas subterráneas, debido a que las perforaciones diamantinas, podrían interceptar flujos subterráneos que alimentan manantiales o cursos de agua superficial, llegando a cortar la fuente de alimentación subterránea de las aguas
superficiales generándose así la pérdida de manantiales naturales. Asimismo, los aditivos
y grasas empleados durante la perforación diamantina que contienen elementos de
hidrocarburos al entrar en contacto con los flujos de aguas subterráneas alteran la calidad de las aguas subterráneas.
Figura N° 03 Esquema de cómo se altera un flujo subterráneo por un pozo de exploración
Corte A_A’ (pozo exploratorio)
D=4’’
Lodo (Bentonita)
Nivel Froático
Ev, Etp
Fuente: MIMEM, 2008.
De otro lado, cuando se efectúan exploraciones habilitando galerías subterráneas se presenta
el riesgo de interceptar aguas subterráneas, generándose así drenajes de mina y que según
sea la geología de la zona de exploración (presencia de metales, y azufre), en su interacción con el oxígeno y agua, podrían ser de ácidas (Drenaje Ácido de Roca – DAR). De no contarse con sistemas de colección y tratamiento, estas aguas van al ambiente, contaminándolo.
y De similar manera, cuando se realizan zanjas (trincheras) de exploración, éstas se efectúan en zonas mineralizadas, se incrementa el riesgo de generación de drenaje ácido, debido a la exposición del mineral con el oxígeno del ambiente y el agua generada por las lluvias.
Durante la actividad de exploración se habilitan caminos de accesos para trasladar los equipos de perforación, insumos, aditivos, etc. hacia las plataformas de perforación. Para dicho fin se realizan cortes de la topografía los cuales pueden exponer zonas de mineralización al ambiente que al entrar en contacto con el agua de las lluvias, el aire y el azufre, generan drenajes ácidos conteniendo metales pesados y que por gravedad drenan hacia las quebradas o cuerpos de agua contaminándolos. Esto, sin dejar de mencionar los potenciales problemas por arrastre de sedimentos y erosión del suelo que pueden darse por falta de medidas de manejo ambiental para los accesos.
Figura N° 04 Área de exploración minera alterada por la escorrentía que contiene sedimentos y metales debido a la construcción de caminos de accesos.
Fuente: Proyecto de exploración minera La Granja. Querocoto-Cajamarca-Perú.
b. Impactos a la calidad del aire y generación de ruido
Los principales impactos potenciales generados por esta actividad están representados por:
y Incremento de emisiones de material particulado (polvo) al ambiente, cuando se emplean métodos de perforación de tipo aire reversa. Este método de exploración implica la trituración de material rocoso mediante una broca, a medida que ésta se va profundizando y mediante bombas de aire se extraen las muestras de mineral en la superficie. Durante este proceso se generan emisiones de polvo al ambiente. Ver Figura N° 5.
Figura N° 05 Actividades de exploración minera mediante el método por Aire Reversa
Fuente: Internet (https://www.youtube.com/watch?v=t0zyla0ClEA)
Generación de material particulado (polvo) e incremento de emisiones de gases de combustión por el empleo de vehículos (tránsito en caminos de accesos), equipos y maquinaria.
Incremento de los niveles de ruido por el empleo de equipos y maquinarias de perforación, transporte con camionetas, etc.
c. Impactos sobre la Topografía
y Modificaciones a la topografía, pérdida o contaminación de suelos, perturbaciones en el uso de la tierra y generación de escorrentía, conteniendo sedimentos que se dirigirán a los cuerpos de agua si no son tratados, debido a la construcción de caminos de acceso.
Figura N° 06 Esquema de corte del terreno superficial durante la construcción de una plataforma o un camino de acceso
Fuente: MINEM, 2008.
d. Impactos sobre la vegetación
y Por lo general se produce la reducción de vegetación, desplazamiento de fauna y alteración de los hábitats acuáticos.
e. Impactos sobre el Patrimonio Cultural
y Potencial alteración de sitios arqueológicos.
A continuación resumiremos los impactos ambientales que se darían en la etapa de exploración
minera y, en general, en el desarrollo de todas las actividades mineras, teniendo como referencia las definiciones expuestas en las más recientes normas ambientales del subsector minero, como es el Decreto Supremo N° 040-2014-EM, Reglamento de Protección y Gestión Ambiental para las Actividades de Explotación, Beneficio, Labor General, Transporte y Almacenamiento Minero y los Términos de Referencia (TdR) aprobados mediante Resolución Ministerial N° 092-2014-MINEM-DM.
El Decreto Supremo N° 040-2014-EM presenta la siguiente definición de “impactos sociales”:
“4.16 Impactos Sociales: Efectos ocasionados por el desarrollo de las actividades mineras sobre los aspectos socioeconómicos y culturales de una población que se encuentran dentro del área de influencia que estuviesen relacionados con los impactos ambientales identificados.”
De acuerdo a este concepto, se presentará un impacto social cuando la actividad minera incida de algún modo en los aspectos socioeconómicos y culturales de una población, siendo que a su vez estos impactos estén relacionados a los impactos ambientales. No obstante, cabe precisar que pueden presentarse impactos sociales que no necesariamente deriven de la ocurrencia de impactos al medio ambiente, sino que se dan por la propia naturaleza de la dinámica social de un entorno específico y del relacionamiento que se establece de manera directa o indirecta entre esta dinámica social y el planteamiento o ejecución del proyecto minero.
Para complementar este concepto, señalemos a qué se refiere la regulación con “los aspectos
socioeconómicos y culturales”de una población. Estos aspectos son, principalmente: la demografía;
la economía y empleo local; las actividades económicas realizadas en la zona, como ganadería,
agricultura, minería, trabajo independiente o comercio; el acceso y uso de recursos naturales; los servicios de salud; la morbilidad y mortalidad; educación por localidad; vivienda e infraestructura; servicios públicos; la organización e institucionalidad social y política; situación y desarrollo social; seguridad ciudadana y cultura (tradiciones, relación con el territorio, presencia de restos arqueológicos e históricos). Tales son los aspectos necesarios de considerar como “componente social” en los estudios ambientales de explotación, de acuerdo a la Resolución Ministerial N°
092-2014-MINEM-DM y también son considerados, aunque no de manera tan amplia y detallada, en los anexos I y II de la Resolución Ministerial N° 167-2008-MINEM-DM, que aprobó los TdR para la elaboración de los estudios ambientales de exploración, en las categorías I y II.
a. Exploración minera de categoría I – DIA
Las actividades de exploración correspondientes a la categoría I, que se sustentan en una DIA, por lo general tienen poca posibilidad de causar un impacto social real 12 , de carácter negativo significativo, por las siguientes razones:
12 Nos referimos como impacto social“real”a aquellos que pueden ser objetivamente constatables y atribuibles al desarrollo de la actividad minera y sus impactos ambientales, para distinguirlos de la percepción subjetiva de la ocurrencia de impactos, aún cuando las percepciones hacia la actividad sean por sí mismas, un factor a considerar en el relacionamiento social y eventualmente fuente de impactos sociales negativos (como conflictividad).
De la muestra representativa de estudios de exploración revisados correspondiente a esta categoría, se tiene que, en promedio, los proyectos de exploración de la categoría I intervienen un total de 1.46 ha; ocupan, en sus momentos de mayor demanda, unos 20 trabajadores; duran unos 17.5 meses (considerando todas sus etapas: de preparación de accesos y facilidades, ejecución de la exploración, el cierre y el post cierre); ejecutando en promedio 15 plataformas.
Los eventuales impactos ambientales que podrían generarse tienen medidas de prevención
mitigación comúnmente aceptadas y sujetas a fiscalización, por lo que de ser ejecutadas,
deberían evitar o minimizar la afectación negativa al medio ambiente. En el escenario operacional menos diligente, los impactos negativos tendrían una incidencia limitada al área de intervención, que en esta etapa no es un área extensa, puesto que la actividad está limitada legalmente a un máximo de 20 plataformas de perforación y 10 ha de remoción de terreno superficial, considerando los accesos y áreas para las instalaciones complementarias, siendo que en la práctica esta intervención es mucho menor.
En lo que respecta a demografía, la limitada demanda de mano de obra para el proyecto y el carácter especializado que tiene esta, no implica un riesgo de incremento de población por migración de trabajadores y sus familias. La actividad tampoco implica la necesidad de desplazar poblaciones de su propio entorno.
En ese mismo sentido, la actividad de exploración en categoría I no tiene mayor incidencia en
desarrollo de actividades económicas de la localidad, salvo la limitación temporal en el uso
de sus tierras a los propietarios de las áreas específicamente a ser intervenidas, limitación que estará sujeta a compensación económica.
El desarrollo de las actividades de exploración tampoco tiene posibilidad de incidir negativamente en la morbilidad y mortalidad local, los servicios públicos como educación
salud e infraestructura local o el patrimonio arqueológico existente. En este último caso, la exploración sólo puede darse en sitios certificados por el Ministerio de Cultura, como áreas con inexistencia de restos arqueológicos.
Los principales impactos de carácter social en esta etapa de exploración se dan por el lado de las percepciones negativas de la población respecto de la actividad minera y cómo esta va a afectarles ambiental y económicamente en el futuro. Esta percepción normalmente no distingue
el alcance limitado de la actividad de exploración, de las actividades que corresponden a una mina
en explotación, sino que el solo hecho de tratarse de una actividad minera es concebido como la segura instalación de una futura mina. Refuerza esta percepción negativa de la actividad minera
exploratoria, las experiencias negativas pasadas y presentes (como la generada por sitios mineros en abandono) con la actividad minera de explotación desarrollada en sus entornos inmediatos,
o el conocimiento de aquellas experiencias negativas lejanas a su entorno pero respecto de las
cuales han tomado noticia por cuenta propia o por acción de terceros o colectivos organizados. También es posible la existencia de percepciones a priori positivas o favorables al desarrollo de la actividad minera o expectativas sobre dimensionadas respecto de lo que puede obtenerse en lo inmediato, como beneficios del titular minero.
Las institucionalidad social local puede organizarse alrededor de estas percepciones, con lo que un potencial impacto social de la puesta en marcha de un proyecto de exploración, es la
incidencia del proyecto en el tejido social previamente existente, generándose conflictos internos
o divisiones (los “pro” versus los “anti” mineros) en las poblaciones o comunidades del área de influencia, e incluso fuera de esta área de influencia ambiental del proyecto minero.
El inadecuado manejo social de los potenciales impactos sociales o percepciones de afectación,
tiene el potencial de desencadenar conflictividad social. Al respecto, si bien en la DIA se pueden plantear medidas de relacionamiento social y desarrollar los mecanismos de participación ciudadana que exige la norma, esto no es suficiente cuando pre existe una abierta desconfianza de
la población no solo respecto de la actividad minera, sino de la actuación del Estado y las garantías
que este puede ofrecer para asegurar el cumplimiento del instrumento de gestión ambiental. La
construcción de un escenario favorable previo al desarrollo de la actividad minera exploratoria excede al alcance del instrumento de gestión ambiental del proyecto minero en específico, puesto que la certificación ambiental no está diseñada como herramienta para afrontar escenarios en los que más allá de los aspectos socio-ambientales relacionados al proyecto de exploración, subyacen otros factores como las demandas por necesidades insatisfechas de la población debido
a la pobreza estructural, la existencia de intereses coyunturales de carácter político – electoral de líderes locales, las motivaciones individuales de obtener un beneficio económico inmediato, el cuestionamiento a la decisión del Estado, no consultada, de conceder el territorio para potenciales actividades mineras, etc. En todos estos escenarios, el papel preventivo del Estado como garante de derechos es fundamental, sin embargo, en la práctica es poco ejercido.
Por el lado de los impactos sociales positivos, encontramos la ejecución de actividades de apoyo al desarrollo de actividades productivas, servicios educativos y de salud, construcción de infraestructura local o comunal, etc., en las cuales invierte recursos el titular minero en mérito a su compromiso legal con el desarrollo sostenible y su expectativa de construir, tempranamente, relaciones óptimas con los pobladores y propietarios, lo cual será un valor importante si luego obtuviera resultados para iniciar una mina.
Los TdR para los estudios de exploración minera categoría I, requieren que como parte de éste se cuente con un “Plan de comunicaciones con las comunidades y/o centros poblados del área de influencia del proyecto de exploración, que incluya las estrategias de información/difusión de las actividades en la zona; políticas de comunicaciones, contrataciones locales, compras
locales, respeto a los valores de la cultura local; programa de entrenamiento del personal para los aspectos de relaciones con las comunidades; convenios suscritos con las comunidades locales;
y otras actividades a realizar ante impactos socioeconómicos que podría generar el proyecto de exploración, con su respectivo cronograma.” 13
Los programas y planes propuestos deben guardar relación y responder a una adecuada
identificación de los impactos socioeconómicos siguiendo los lineamientos del D.S. 042-2003-EM
y la Guía de Relaciones Comunitarias del Ministerio de Energía y Minas.
b. Exploración minera de categoría II – EIA semidetallado
Para el caso de las actividades de exploración de la categoría II, que deben ampararse en un EIA semidetallado, los impactos sociales sí pueden alcanzar un carácter medianamente significativo o incluso muy significativo, por las siguientes razones:
El nivel de intervención que puede implicar la actividad de exploración va desde la construcción de más de 20 plataformas y la remoción u ocupación de más de 10 ha, hasta un número ilimitado de plataformas y de área a intervenir. No obstante, no puede incorporarse a esta categoría de exploraciones el desarrollo de actividades preparatorias o constructivas para la etapa de explotación de la mina, y menos aún llevar a cabo esta extracción y comercialización del mineral.
De la muestra representativa de estudios de exploración revisados correspondiente a esta categoría, se tiene que, en promedio, los proyectos de exploración de la categoría II intervienen un total de 12 ha; ocupan en sus momentos de mayor demanda unos 24 trabajadores; duran unos 30 meses (considerando la etapa previa de preparación de accesos y facilidades, así como las perforaciones, el cierre y el post cierre); y ejecutan 141 plataformas. Esta mayor intervención en el medio físico genera los potenciales impactos ambientales que ya hemos expuesto (por ejemplo erosión y perdida de tierra agrícola), lo que conlleva a su vez a mayor posibilidad de impactos sociales.
13 Anexo I de la Resolución Ministerial N° 167-2008-MINEM-DM, que aprobó Términos de Referencia comunes para exploración minera (Categoría I – DIA)
La mayor permanencia de las actividades exploratorias, así como la expectativa de un próximo inicio de una mina (expectativa generada precisamente por el desarrollo más intensivo de estas actividades exploratorias), incide en aspectos sociales como la migración desde otras comunidades y zonas aledañas al proyecto, aunque todavía no en la misma magnitud que luego se dará en las etapas de construcción u operación del proyecto.
Asimismo, la mayor presencia del personal de la empresa minera y sus contratistas tiene posibilidad de incidir en la economía local (dependiendo de la dimensión previa de las poblaciones aledañas), por la mayor demanda de bienes y servicios.
Un impacto social importante que puede ocurrir en esta etapa, es la adquisición de tierras que anticipadamente empieza a realizar la empresa minera para aquellas áreas que va determinando como principales del futuro proyecto de explotación (ubicación del yacimiento minero, o futuras áreas de otros componentes principales, como relaveras, etc.). Al respecto, cabe señalar que no obstante la adquisición de tierras suele ocurrir de manera anticipada y de manera paralela al desarrollo de estas actividades de exploración avanzada, los EIA semidellados de exploración no suelen incorporar la política o manejo social que se implementará para la compra de tierras. En consecuencia de ello, podrían anidarse desavenencias y potenciales conflictos.
La actividad de exploración en categoría II tiene una mayor incidencia en el desarrollo de actividades económicas de la localidad, principalmente por la limitación temporal en el uso de sus tierras a los propietarios de las áreas específicamente a ser intervenidas, limitación que estará sujeta a compensación económica. Al adquirir las propiedades, esta limitación del uso de las tierras para otros fines (principalmente agrícola) también se aplica, incrementándose las áreas en desuso para otras actividades económicas.
Estas actividades de exploración, si bien son más intensas y prolongadas en el tiempo, tienen poca posibilidad de incidir negativamente en la morbilidad y mortalidad local, los servicios públicos como educación o salud e infraestructura local o el patrimonio arqueológico existente. En este último caso, como se señaló para la categoría I, la exploración sólo puede darse en sitios certificados por el Ministerio de Cultura, como áreas con inexistencia de restos arqueológicos.
Sin perjuicio de lo señalado, los impactos de carácter social en esta etapa de exploración también podrían tener origen en las percepciones negativas de la población respecto de la actividad minera y cómo esta va a afectarles ambiental y económicamente en el futuro. Asimismo, ante posiciones también favorables al desarrollo de la actividad minera, podría generarse o profundizarse las divisiones o la conflictividad social.
Por el lado de los impactos sociales positivos, encontramos la mayor ejecución de actividades de apoyo al desarrollo sostenible local, que implica generar capacidades y oportunidades en otras actividades productivas, apoyar la provisión de servicios educativos y de salud; la construcción de infraestructura local o comunal, etc., en las cuales invierte recursos el titular minero en mérito a su compromiso legal con el desarrollo sostenible y su expectativa de construir, tempranamente, relaciones óptimas con los pobladores y propietarios, lo cual será un valor importante si luego obtuviera resultados para iniciar una mina.
Los TdR para los estudios de exploración minera categoría II, requieren que como parte de éste se cuente con un “Plan de relacionamiento con las comunidades y/o centros poblados del área de influencia del proyecto de exploración, que incluya las estrategias de información y difusión de las actividades en la zona; las políticas de comunicaciones, contrataciones locales, compras locales; programa de fortalecimiento de las capacidades para las comunidades indicando objetivos, acciones, responsables, grado de participación de las poblaciones locales en su definición y/o ejecución, cronograma e indicadores de desempeño; y otras actividades a realizar ante impactos socioeconómicos que podría generar el proyecto de exploración, en un marco de respeto a los valores de la cultura local, con su respectivo cronograma, convenios suscritos
con las comunidades locales (de contarse con estos últimos)”. Se espera que un planteamiento consistente de relacionamiento social y el cumplimiento de la estrategia y compromisos derivados, favorezca la ejecución del proyecto de exploración.
2.2.Potenciales impactos en la etapa de explotación
Los impactos sobre los recursos hídricos se manifiestan típicamente en los cambios de caudal, las condiciones del nivel de agua o cambios en su calidad. Puntualmente, podrían presentarse los siguientes impactos:
Los cambios en las condiciones del caudal máximo (potencial impacto negativo: inundaciones cada vez mayores);
Los cambios en las condiciones del caudal promedio anual y mensual;
Los cambios en las condiciones del caudal en la época seca (potencial impacto negativo:
reducción del flujo base; impacto positivo: incremento del flujo base); y
Los cambios de la calidad del cuerpo de agua debido a descargas de efluentes o accidentes.
Los impactos sobre los recursos hídricos típicos de las operaciones mineras se derivan de las siguientes actividades:
La construcción de componentes mineros como tajos abiertos, labores subterráneas u otras infraestructuras principales que impliquen derivaciones del flujo subterráneo o superficial;
La construcción de nuevos reservorios;
Las transferencias de caudal debido al bombeo (e.g., desaguado del tajo); y
Los cambios en el uso del suelo.
Los impactos en la calidad de los recursos hídricos principalmente provienen de fuentes puntuales y difusas.
Fuentes Puntuales. Debido al vertimiento de efluentes en los cuerpos de agua se generará impactos locales y extendidos. Los impactos locales están relacionados con la zona de mezcla y la pluma que forma la descarga. Los impactos extendidos son los impactos más permanentes de las descargas y son los que afectan la calidad de las aguas en el largo plazo.
Mediante técnicas de modelamiento numérico se puede predecir el efecto local y extendido de la descarga y se pueden diseñar las medidas para limitar tales efectos. El sólo cumplimiento de los límites máximos permisibles de la descarga no necesariamente garantiza que el cuerpo receptor no será afectado en su calidad. Por ello es necesario comprender la dinámica de cada vertimiento bajo los diferentes escenarios hidrológicos que se podrían presentar.
Fuentes Difusas. Las fuentes difusas de contaminación de aguas superficiales en una operación minera pueden ser diversas y van desde el arrastre de partículas y contaminantes presentes en los suelos por acción de la precipitación y la escorrentía superficial hasta el arrastre de contaminantes atmosféricos hacia los cuerpos de agua por efecto de la precipitación.
La evaluación de fuentes difusas requiere de una adecuada comprensión de la presencia de contaminantes no localizados (e.g., áreas de suelos contaminados, afloramientos de aguas subterráneas contaminadas, etc.), así como de las fuentes de contaminación atmosférica que
podrían incidir en la calidad de las aguas (e.g., emisiones de SO 2 y material particulado a partir de procesos de fundición o concentración que implique operaciones de chancado, molienda, fundición en laboratorios, etc.).
b. Impactos sobre la calidad del aire
Las principales fuentes de emisión al aire en las diferentes actividades mineras provienen de:
Chimeneas de procesos de fundición, laboratorios químicos en mina;
Almacenamiento de materiales en pilas y movimiento de mineral o desmonte;
Operación de plantas auxiliares (planta de ácidos, planta de energía, almacenamiento de químicos y combustibles, etc.);
Operación de las instalaciones de almacenamiento de relaves;
Voladuras en tajos abiertos;
Emisiones de labores subterráneas como bocaminas y chimeneas de salida; y
Emisiones por circulación de vehículos, maquinaria u otra fuente de tipo móvil;
Las operaciones mineras generalmente generan partículas primarias y secundarias y precursores de ozono como parte de sus emisiones. Las partículas primarias son emitidas a la atmósfera como partículas sólidas y se componen de:
Material particulado total (Partículas Totales en Suspensión - PTS);
Material particulado inhalable (i.e. con un diámetro aerodinámico menor a 10 μm) (PM10);
Material particulado respirable (i.e. con un diámetro aerodinámico menor a 2,5 μm (PM2,5);
Metales traza; y
Generación de gases por la combustión de combustibles fósiles por el empleo de vehículos y maquinas, así como debido a voladuras en tajo abierto o labores subterráneas.
Las partículas secundarias y los precursores de ozono se definen como aquellas especies que no se emiten ni como material particulado ni como ozono, pero sufren procesos químicos dentro de la atmósfera para convertirse en uno de ellos. Las partículas secundarias y los precursores de ozono contribuyen con el smog e incluyen:
Óxidos de nitrógeno (NOX);
Dióxido de azufre (SO 2 );
Aerosoles ácidos (e.g. sulfatos, nitratos, cloruros);
Hidrocarburos totales (expresados como metano (CH 4 );
Amoníaco (NH 3 );
Compuestos orgánicos volátiles (VOCs); y
Compuestos orgánicos semi volátiles (SVOCs).
Muchos de estos contaminantes no están regulados en el Perú para el sector minero, pero sí en otros países, ya que poseen el potencial de generar impactos en la salud humana, debiendo considerarse como tóxicos.
De acuerdo a las actividades de extracción y beneficio del recurso mineral se pueden identificar diferentes fuentes de emisión, tales como:
Movimientos de tierra asociados con el desarrollo de las actividades en superficie;
Accesos a piques y rampas;
Desarrollo de la ventilación;
Extracción, transporte y descarga de mineral;
Chancado de mineral;
Beneficio del mineral;
Operaciones de talleres y operaciones de plantas de energía por combustión;
Erosión eólica de pilas de materiales, botaderos, áreas de relaves y otras áreas expuestas;
Descargas (gases de combustión) por ventilación de la mina; y
Actividades de voladura.
Retiro de vegetación y suelo superficial;
Retiro del material de cubierta;
Voladura;
Retiro de material de desbroce, desmonte o mineral;
Transporte y apilamiento de material de desbroce, desmonte o mineral;
Operaciones de talleres y plantas de energía; y
Erosión eólica del tajo abierto, pilas de materiales y áreas expuestas.
Debemos precisar que las emisiones de las operaciones metalúrgicas varían dependiendo del mineral procesado. En nuestro país se presentan emisiones de fundición de metales base. Las emisiones de hornos/fundiciones y refinerías de metales base son principalmente material particulado, metales, óxidos de azufre y material particulado fugitivo. El material particulado está principalmente compuesto de óxidos y sulfuros metálicos, elementos nativos como mercurio, sulfatos metálicos y ácido sulfúrico. El procesamiento de minerales de sulfuros producirá emisiones con elevadas concentraciones de dióxido de azufre (SO 2 ). De ser factible, este es recuperado típicamente y convertido en ácido sulfúrico. En operaciones metalúrgicas más complejas se pueden generar emisiones de gases nitrosos.
Las siguientes actividades y fuentes asociadas con la minería no metálica (canteras de materiales de construcción, materiales para elaboración de cerámicas, etc.) son potenciales emisores de contaminantes de preocupación:
Voladuras;
Retiro de material de desbroce y desmonte;
Transporte y apilamiento de material de desbroce, desmonte o material;
Generación de polvo por tráfico y erosión;
Extracción, transporte y descarga de materiales;
Erosión eólica de las áreas de canteras y otras áreas expuestas.
Al igual que en la minería subterránea y a tajo abierto, el contenido de metales en los materiales, puede hacer posible que se alcancen los umbrales 14 de emisión.
c. Impactos e incremento de niveles de ruido
La industria extractiva minera, incluye diferentes actividades tales como operaciones de minado
y metalúrgicas, que implican una variedad inmensa de fuentes de ruido, muchas de los cuales
tienen una naturaleza compleja. Están involucrados diversos tipos de maquinaria, los que pueden ser impulsivos y también presentar patrones de sonido desagradables.
Las principales fuentes de emisión de ruidos dentro de la actividad minera se presentan por:
Voladuras a tajo abierto y labores subterráneas;
Motores de maquinaria pesada;
Manipulación de materiales (mineral, desmonte, etc. con elementos metálicos);
d. Impactos sobre la topografía terrestre
La actividad minera puede alterar significativamente la topografía del área de emplazamiento del proyecto (eg. proyecto minero Toromocho, el cerro que lleva su nombre, al finalizar el proyecto, dará lugar a una inmensa cavidad). Las fuentes de estas modificaciones en la topografía pueden ser:
Modificaciones directas de la superficie; y
Las actividades van desde pequeñas modificaciones localizadas resultantes de la re nivelación
y excavación durante la construcción del proyecto, incluyendo carreteras y fundiciones, hasta grandes modificaciones en amplias áreas, resultantes de la excavación, almacenamiento y/o disposición de desmonte en operaciones mineras superficiales.
14 Se entiende por niveles de umbrales a los niveles de referencia de calidad del aire como por ejemplo los Estándares de Calidad Ambiental para Aire.
Un aspecto importante relacionado al impacto a la topografía es la escena paisajística, considerado como impactos visuales (contrastes en forma, línea, color y textura con el panorama característico). Por ejemplo, una pila grande de desmonte localizada en un área relativamente plana puede impactar la calidad visual del área más que si la misma pila estuviera localizada en un área montañosa.
Cabe precisar que el impacto a la topografía tendrá repercusión sobre otros componentes físicos del ambiente como la red de drenaje hidrológico, debido a que las actividades que implican movimiento y excavación de materiales pueden alterar el drenaje natural. Los impactos acumulativos pueden ocasionar el incremento de la erosión en una cuenca existente, debido a varias modificaciones de la superficie.
e. Impactos sobre la calidad del suelo
Los principales impactos están relacionados con la remoción o enterramiento del suelo, la
contaminación del suelo y la erosión del suelo resultante de la modificación de la superficie para habilitar las instalaciones de la mina y las actividades mismas que se dan, como por ejemplo, a causa del polvo que sedimenta debido a las emisiones metálicas provenientes de voladuras en tajo abierto o construcción, emisiones de labores subterráneas que salen de sus respectivas chimeneas
o bocaminas, emisiones de caminos de acceso, derrames de compuestos de hidrocarburos (como combustible u otra sustancia hidrocarburífera) y reactivos químicos accidentalmente.
Hoy en día nuestro país cuenta con Estándares de Calidad de Suelos aprobados mediante D.S. N° 002-2013-MINAM, el cual es un referente para la evaluación de los impactos a la calidad del suelo, correspondiéndoles a las empresas mineras llevar a cabo la adecuación a dichos estándares.
f. Impactos sobre el ambiente biológico
Se da cuando principalmente interrumpen funciones naturales del ecosistema durante la ejecución de actividades de excavación y habilitación de los componentes del proyecto y su operación. Estas interrupciones pueden afectar tanto la función del ecosistema acuático como el terrestre en diferentes niveles de intensidad. Entre los principales impactos se pueden mencionar los siguientes:
Deterioro de la salud y estabilidad de la vegetación natural que subsecuentemente pueden impactar la vida silvestre y al ganado a través de la pérdida de alimento y refugio;
Reducción de la fertilidad y productividad del suelo permitiendo la proliferación de maleza y otras especies de vegetación no deseable;
Reducción en la cobertura subterránea dando como resultado el incremento de la erosión.
Cabe precisar que el daño a la vegetación natural está en relación directa a la cantidad de emisiones, periodo de exposición y reacciones acumulativas de los contaminantes, el clima, y
a los factores que constituyen el suelo. Los impactos a la vegetación pueden incluir toxicidad, captación y bioacumulación de metales pesados y restos de elementos.
Respecto a la fauna silvestre, en general las operaciones tales como la construcción, transporte, incremento de la actividad humana, pueden destruir el hábitat de las especies o desplazarlas mediante cambios de refugio y abastecimiento de alimentos y/o agua.
De otro lado el impacto a los ecosistemas acuáticos, pueden incluir lo siguiente:
Reducción o alteración del crecimiento de las especies;
Disminución de la diversidad vegetal y el número de especies;
Incrementar la susceptibilidad de las plantas a enfermedades;
Degradación de la flora y fauna acuática;
Inhibición de procesos fotosintéticos.
Destrucción de ecosistemas bentónicos; y
Alteración de los procesos ecológicos
Debemos señalar que el impacto al componente biológico se vuelve más crítico en ecosistemas frágiles.
a. Beneficios a nivel macroeconómico y fiscal
Con todo emprendimiento minero formal se prevé beneficios a nivel macroeconómico, por
los efectos económicos directos (empleo y compra de equipos, materiales y servicios en Perú)
e indirectos (generados cuando la empresa minera contrata negocios para que lo abastezca y
estos negocios realicen nuevas inversiones, contraten empleados y compren bienes y servicios a los negocios que a su vez los abastecen, desarrollándose un encadenamiento de prestación de bienes y servicios).
Los beneficios económicos directos e indirectos no necesariamente inciden significativamente en
la propia región o localidad donde se ubica el proyecto, si es que esta región no tiene una masa
crítica con experiencia minera o cuando no hubiese un gran historial de actividad minera a gran escala como sector económico (como sí es el caso, por ejemplo, de Arequipa). No obstante, la
localidad, provincia o región sí puede beneficiarse de la dinámica generada por las compras a la oferta existente de bienes y servicios locales, y de mayor manera por la inversión pública del dinero recabado como regalías y canon minero, así como la ejecución de inversiones de la empresa, relacionadas a su compromiso con el desarrollo sostenible. También debe tenerse en cuenta las inversiones en el desarrollo de infraestructura de servicio para el proyecto, como la construcción
o mejora de carreteras y caminos, mayor demanda de servicios ferroviarios y puertos, etc.
A nivel fiscal, los beneficios se dan por el pago de impuestos y regalías de la empresa minera y el incremento en la recaudación derivada de los impuestos pagados por las empresas vinculadas a
la cadena de provisión de bienes y servicios.
Las actividades mineras demandan de mano de obra calificada. Si junto a este factor se tiene en cuenta que de por sí la actividad minera no es fuente significativa de generación de empleo directo, se tiene como resultado que en principio el impacto social en la generación de empleo podría ser poco significativo. No obstante ello, es una práctica (promovida por la regulación) que se emplee mano de obra local para puestos que no requieran mayor calificación. Sobre esta base, dependiendo del compromiso socio ambiental adquirido frente al Estado, o por responsabilidad social empresarial, las empresas mineras pueden incrementar las habilidades locales con programas de capacitación.
La mayor generación de oportunidades de empleo a la mano de obra local, se da en la etapa constructiva de la mina 15 , para decaer significativamente luego, en la etapa de operación. No
15 Si bien el ejemplo es excepcional, por tratarse de un mega proyecto, es ilustrativo conocer que en el año 2013, se encontraban trabajando 14,000 personas en la etapa constructiva de la mina Las Bambas: http://www.glencoreperu.pe/ES/Prensa/NotasdePrensa/Paginas/ laestimaciondefinitivadesuproyectodecobredeclasemundial.aspx
obstante, durante la vida útil de la unidad minera (que pueden ser 10, 15, 30 o más años), pueden desarrollarse capacidades locales para incrementar la oferta de bienes y servicios a ser adquiridos por la operación minera.
Finalmente, debemos señalar que varios proyectos mineros pueden generar empleo a partir de la inversión social, por ejemplo, en cumplimiento de sus compromisos de mejora de la infraestructura local (caminos, canales de regadío, etc.), el apoyo a la diversificación productiva, etc. 16
Oportunidades de negocio, crecimiento y diversificación económica y aumento del ingreso
Si bien potencialmente la presencia de un proyecto minero genera oportunidades de entablar
negocios con la empresa minera, normalmente no existen las condiciones para que estas oportunidades sean realmente aprovechadas, por las condiciones rurales y de poca inserción en el mercado o capacidad productiva en las áreas dónde se desarrolla la actividad minera. No obstante, estas oportunidades de negocio sí pueden generarse como consecuencia de la migración, aumento del empleo local y las inversiones sociales que pueda desarrollar el proyecto minero. Entre estas inversiones sociales, pueden desarrollarse programas de diversificación productiva o aumento en la productividad agrícola y pecuaria del área de influencia, lo cual puede potenciar las oportunidades de negocio.
nivel de empleos, es sabido que las empresas mineras formales generan empleo formal
habitualmente pagan por sobre el salario en el ámbito local. Esto ocurre con los empleos
directamente contratados por la empresa, que como hemos señalado antes, no son necesariamente numerosos. No obstante los empleos indirectamente generados (por las empresas que provean bienes y servicios a la empresa minera) y los que se generen como consecuencia de la inversión social, también suelen ser superiores a los ingresos medios obtenidos por los pobladores de las
áreas rurales donde comúnmente se desarrollan las minas en el Perú.
A pesar que el aumento en los ingresos descrito puede considerarse un impacto social positivo
para los hogares que se beneficien del mismo, debe tenerse en cuenta como un impacto negativo correlacionado, al aumento de los precios de los bienes y servicios en el ámbito local (inflación), que puede constituir un factor agravante de la pobreza para aquellos hogares que no estén insertos en las oportunidades económicas generadas por la actividad minera.
La migración al área de influencia del proyecto no es necesariamente algo que pueda darse en
todos los proyectos mineros, pero suele presentarse en tanto las expectativas de oferta laboral u oportunidades de negocio sean mayores. En cualquier caso, los flujos migratorios serían mayores
en la etapa constructiva que en la operativa, pero no necesariamente desciende la población una vez que migró hacia el entorno de la mina.
Flujos migratorios importantes podrían generar presión sobre los recursos preexistentes y de uso de la población local, como tierra, alimentos, artículos de consumo, agua, energía, servicios públicos (colegios, atención médica, etc.), generando escasez, precarización de los servicios e inflación. De presentarse ello, normalmente la respuesta para atender esta mayor demanda, será lenta o tardía, sobre todo si depende de las autoridades gubernamentales (por ejemplo, mejorar
o ampliar los servicios médicos, escuelas, etc.).
16 Proyectos mineros como Michiquillay o Las Bambas, tuvieron desde su inicio compromisos de inversión social importantes, US$ 201 millones y US$ 47 millones, respectivamente, a los cuales debe adicionarse aportes de inversión social por compromisos adquiridos en sus instrumentos de gestión ambiental o directamente con las comunidades de su entorno. En otro proyecto, en Moquegua, Quellaveco ha comprometido S/. 1,000 millones en inversión social. Estas inversiones son más propensas a generar empleo local.
Así como se presentan otros efectos negativos por la migración no planificada, también se dan cambios en la organización social, costumbres, prácticas de mercado, tenencia de la tierra, uso del idioma local, etc.
c. Posible afectación en los medios de subsistencia, salud y calidad de vida
por afectación al recurso hídrico
La posibilidad de afectar los recursos hídricos constituye una de las principales preocupaciones de la población cuando se propone un proyecto minero. En términos de manejo social, la sola percepción de ser afectados debe ser adecuadamente atendida, pues constituye una fuente relevante de conflictividad social.
Como se ha explicado al resumir los impactos ambientales, un proyecto minero tiene potencial afectación al recurso hídrico en sus condiciones de cantidad y calidad, en cantidad porque las actividades de explotación y beneficio minero demandan importantes cantidades de agua para consumo industrial y poblacional (campamentos). Además, la extracción del material de los tajos o labores subterráneas, altera la hidrogeología local, al afectar los acuíferos, lo que en términos prácticos se refleja en desaparición o disminución de caudal de manantiales y ríos. Claro está que este impacto podrá ser más o menos no significativo, según las características del proyecto.
En lo que respecta a calidad, los recursos hídricos podrían verse afectados por las descargas de las aguas industriales o residuales de la operación minera, así como por la presencia de sedimentos arrastrados por las lluvias, cuando grandes extensiones de tierra han sido removidos.
En las zonas rurales donde operan principalmente las minas, un alto porcentaje de la población se dedica a actividades agrícolas, además de usar el agua desde sus fuentes naturales, no solo para el consumo de sus animales sino para el consumo humano. En este escenario, el desarrollo de actividades mineras tiene el potencial de afectar sus medios de subsistencia, su salud y calidad de vida.
d. Posible afectación en los medios de subsistencia, salud y calidad de vida
por afectación a otros componentes del ambiente
La inutilización parcial o total, temporal o permanente, de algunos accesos y rutas locales y regionales, ya sea porque algún componente de la mina ocupará esas infraestructuras o por el tránsito de grandes vehículos y maquinarias que demanden el cierre de vías; así, como el natural incremento del tráfico, puede afectar la calidad de vida de los pobladores (generación de humos, polvos, riesgos vehiculares, movilidad a otros puntos dentro y fuera de la localidad).
Así también, puede darse la generación de polvo y ruido por las voladoras en el yacimiento, el tránsito de maquinaria y vehículos pesados por vías polvorientas, etc. El material particulado es una fuente potencial de enfermedades respiratorias.
Las actividades descritas, y las que incidan sobre el recurso hídrico, pueden a su vez generar una alteración en los recursos biológicos, de flora y fauna, en el entorno, como por ejemplo disminución, desplazamiento o desaparición de especies de fauna terrestre e hidrobiológica. En la medida que la población dependa de estos recursos, pues se vería afectada en sus medios de subsistencia y hasta en su salud.
e. Posible afectación por la adquisición de tierras y reasentamiento
Según fuera el caso, la adquisición de tierras para destinarlas a la actividad o uso minero, puede traer como consecuencia la menor disposición de tierras para otras actividades económicas, principalmente agricultura y ganadería. Los efectos negativos de esta situación resultan más
graves en áreas dónde los pobladores involucrados realizan agricultura de subsistencia y la tierra es el único patrimonio con el que cuentan.
En algunos proyectos, se presenta la necesidad de llevar a cabo reasentamientos. El reasentamiento tiene como potenciales impactos sociales: la pérdida de la propiedad sobre la tierra, vivienda, los ingresos económicos al afectarse relaciones de comercio o acceso a mercados, pérdida de acceso a servicios públicos (agua, energía, comunicaciones, saneamiento), pérdida de acceso a servicios sociales (salud, educación, transporte, recreación), pérdida de redes sociales, alteración de relaciones familiares, etc.
f. Impactos por inversión social ejecutada por la empresa minera
Las inversiones de carácter social que realizan las empresas mineras, varían en monto y alcance, en función de las características del proyecto minero y de la propia política de responsabilidad social de estas. No obstante, en años recientes, siguiendo principalmente las pautas del Decreto Supremo N° 042-2003-EM, que estableció el“compromiso previo como requisito para el desarrollo de actividades mineras” y las prioridades, que a través de la propuesta de contenido y revisión de los estudios ambientales fue estableciéndose en materia de inversión social, existen rubros comunes en los que se canaliza esta inversión social, entre otros: generación de capacidades para la formación de mano de obra local y organización empresarial; apoyo a la optimización de actividades productivas locales como agricultura y ganadería; mejoramiento de la infraestructura productiva local (infraestructura de regadío, caminos, etc.), mejora en la infraestructura para el acceso al agua potable y el saneamiento, mejora en la infraestructura y servicios de salud y educativos, etc.
Las inversiones sociales de la actividad minera formal, pueden agruparse, según el origen o marco legal en el que se han efectuado, en: a) actividades de contribución al desarrollo sostenible local; b) aportes del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo; y c) aportes como Fondo Social. En los capítulos siguientes explicaremos un poco más el origen y finalidad de estos rubros.
De acuerdo al Reporte Nacional N° 18, de Vigilancia de las Industrias Extractivas, publicado por el Grupo Propuesta Ciudadana en junio de 2014 17 , estima que entre los años 2007 y 2012 se habría recaudado entre los tres rubros, un aproximado de S/. 4,886 millones. En el caso de lo ejecutado por el Programa Minero Solidaridad con el Pueblo, la inversión se orientó principalmente a obras de infraestructura local (42%), educación (17%) y el desarrollo de cadenas productivas (12%). En el caso de los Fondos Sociales, la inversión estuvo orientada al desarrollo de capacidades humanas
y provisión de servicios básicos que contribuyan a: reducir los niveles de desnutrición infantil, a
elevar los estándares de calidad de la educación y la salud; y a aumentar la provisión de servicios
de saneamiento. También en proyectos para la generación de empleo productivo (construcción de infraestructura, desarrollo de cadenas productivas, asistencia técnica, formación empresarial, manejo de tecnologías).
g. Impactos potenciales en la cultura tradicional y las relaciones sociales
Según el contexto socio cultural en el que opere una mina, y considerando que esta actividad es de larga presencia en el área (15, 20, 30 o más años), los impactos en la cultura tradicional y las relaciones sociales pueden ser moderados o significativos. Por ejemplo, de un entorno rural y quechua hablante, donde previamente a la actividad minera la organización social se basaba en
la comunidad, y los medios de subsistencia prevalentes eran la agricultura y la ganadería, con la
actividad minera se puede pasar a una mayor inserción en la economía de mercado nacional, el desuso del idioma y la relegación progresiva de prácticas culturales. De una economía agrícola de subsistencia, podría pasarse a una economía asalariada, donde los mayores ingresos obtenidos de
17 Se puede acceder al reporte en: http://www.propuestaciudadana.org.pe/sites/default/files/publicaciones/archivos/Reporte%20VIE%2018.pdf
la minería, puedan ser fuente de inequidad, pero también de oportunidades de comercio, acceso
El cambio social es difícil de evitar, pero este se acrecienta o puede constituirse en fuente de conflicto permanente, cuando ocurre en ausencia de alguna previsión o medida de manejo social que pueda darle una orientación positiva.
h. Impactos sobre el ejercicio de los derechos humanos
Los impactos respecto del ejercicio de los derechos humanos podrían ser tanto positivos o
negativos. En sentido positivo, podrían darse al generar oportunidades para elevar el nivel de calidad de vida de las poblaciones del área de influencia social, como consecuencia de la inversión social en entornos en los que el Estado históricamente no proveyó servicios apropiados de atención
a la salud, provisión de agua potable, saneamiento, calidad de vivienda y educación. Además, el
interés del gobierno central por concretar la ejecución de proyectos mineros, lo ha llevado los últimos años, a desarrollar estrategias reactivas (aunque más recientemente, preventivas), en las áreas de influencia de éstos, proporcionando los servicios que debió brindar a sus ciudadanos. Entonces, la presencia de un proyecto minero, con su provisión de inversión social, el pago de impuestos y regalías que la legislación dispone retornen a los lugares de extracción, y al motivar la actuación del Estado en el cumplimiento de su obligación de proveer servicios, contribuiría al ejercicio efectivo de los derechos fundamentales.
No obstante, si el proyecto minero no opera bajo estándares de manejo ambiental y social apropiados, la afectación al medio ambiente y al tejido social de las poblaciones de su entorno, pueden constituirse en fuente de vulneración de los derechos fundamentales, tales como: el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida; la salud y la vida; a la identidad étnica y cultural; a la expresión; a la propiedad; al territorio; a la participación ciudadana; a la consulta previa.
En el Perú hemos tenido muchos casos de conflictividad social relacionados al desempeño de algún proyecto minero, en los que se han dado situaciones de vulneración de alguno de estos derechos, incluso del derecho a la vida, independientemente de a quienes pueda atribuírseles la responsabilidad.
2.3.Potenciales impactos en la etapa de cierre de minas
Las actividades de cierre de minas están destinadas a la rehabilitación del área utilizada o perturbada por la actividad minera para que esta alcance características de ecosistema compatible con un ambiente saludable y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación paisajista. En tal sentido, principalmente estaremos ante la ocurrencia de impactos positivos, si comparamos con
la situación inmediatamente anterior (la de un área disturbada).
No obstante, debemos precisar que también durante el desarrollo de las actividades de cierre se pueden observar impactos al ambiente que pueden considerarse como negativos, derivados propiamente de las intervención en el medio con fines de remediación (movimiento de maquinaria y suelos, uso de insumos para la construcción, etc.). Estos impactos también pueden presentarse al cierre final e incluso en la etapa de post cierre, cuando por ejemplo, ha existido una mala práctica de la ingeniería.
Por su naturaleza, algunos de estos impactos solo se irán detectando a través de la observación en el tiempo, siendo fundamental el monitoreo en todo momento a fin de adoptarse las medidas correctivas.
Los potenciales impactos negativos, están asociados a:
Alteración de la calidad del agua por presencia de turbidez o metales pesados, debido al arrastre de sedimentos por la demolición de infraestructuras, rehabilitación de caminos de accesos y generación de aguas de lavado de infraestructuras asociados al procesamiento de minerales, manejo y almacenamiento de insumos químicos y combustibles.
Contaminación de las aguas subterráneas y superficiales debido a infiltraciones de metales en caso no se haya realizado estudios geoquímicos, ante posibles generadores de drenaje ácido o alcalino, en depósitos de relaves, desmontes u otros depósitos empleados para el almacenamiento de materiales que contienen azufre como parte de su composición química; así también en caso de emplear tajos abiertos como futuros lagos, como se ha propuesto para el cierre del tajo Raúl Rojas Cerro de Pasco, el cual se convertiría al cabo de varios años, en un lago.
Inundación de áreas aledañas a las operaciones mineras debido a la presencia de nuevos afloramientos de agua, que pueden generarse debido al cierre de labores subterráneas con tapones, como consecuencia del incremento de la presión hidrostática. El impacto se magnifica si el agua que se almacenaría dentro de la labor subterránea, es ácida o alcalina, dado su contenido de elementos químicos.
Los impactos a la calidad del aire durante la ejecución del cierre de minas se presentan por las emisiones de material particulado y gases provenientes de la combustión de combustibles de los vehículos, demolición, desmontaje y desmantelamiento de instalaciones, desplazamiento por caminos de accesos, posibles voladuras de infraestructuras o por el empleo de material de préstamo dentro del área de emplazamiento de la mina.
c. Impactos en la calidad de suelos
Es previsible que al término de la actividad minera las oportunidades de empleo y negocios se reduzcan considerablemente, así como los ingresos públicos por impuestos, regalías y otras contribuciones. Asimismo, la inversión social que pudiera estar efectuando la empresa, cesará. Todo ello representará una considerable desarticulación económica y social en las poblaciones del área de influencia de la mina, con mayor gravedad cuando la economía local no se diversificó, sino que se hizo extremadamente dependiente de la actividad minera.
Por otro lado, también es posible que los componentes mineros en abandono, sean objeto de un cierre no eficaz, de tal forma que se constituyan en fuentes de afectación negativa al medio ambiente, principalmente a la calidad de las aguas, lo cual podría repercutir en el desarrollo de otras actividades económicas como la agricultura, o peor aún, afectar la salud de la población.
Los impactos positivos podrían darse si se implementan, con mucha anticipación, programas de desarrollo social pensados en un escenario post cierre, de tal manera que las poblaciones aprovechen y potencien las capacidades adquiridas en su relación con la actividad minera, o se diversifiquen, capitalicen y hayan desarrollado otras fuentes sustentables de ingresos.
Asimismo, el cierre de minas podría implicar la transferencia de infraestructura civil de valor utilizable con fines públicos o privados, la recuperación del uso de ciertas tierras y áreas anteriormente ocupadas por la mina, entre otras posibilidades que el instrumento de gestión denominado Plan de Cierre de Minas, sustenta como uso futuro del área.
Foto: Eliot Rios
ANÁLISIS DE LOS PROGRESOS Y RETROCESOS EN LA REGULACIÓN AMBIENTAL GENERAL Y TRANSVERSAL, APLICABLE AL SUBSECTOR MINERO
Los aspectos ambientales de la actividad minera no se rigen únicamente por los reglamentos aprobados por el sector para cada etapa específica del ciclo de vida de la actividad minera (el Decreto Supremo N° 020-2008-EM, para las actividades de exploración minera; o el Decreto Supremo N° 040-2014-EM, para las actividades de explotación, beneficio minero, almacenamiento, labor general, transporte y actividades conexas), sino que todo el resto del marco normativo ambiental vigente, de carácter general o transversal, le es también aplicable, constituyendo así el “marco legal” de esta actividad. En tal sentido, para identificar los progresos y retrocesos en la evaluación del impacto ambiental, no basta con realizar una comparación entre los reglamentos sectoriales ambientales aprobados en el transcurso de un periodo de tiempo, pues el análisis sería parcial o incompleto.
En el presente capítulo trataremos sobre los progresos y retrocesos más relevantes en la regulación general y transversal ambiental, aplicable a la actividad minera. Luego, en el capítulo IV, abordaremos similar tarea, pero enfocándonos específicamente en la regulación de la evaluación del impacto ambiental y en los reglamentos sectoriales ambientales que principalmente tratan de la evaluación ambiental del impacto ambiental en las actividades mineras.
En primera instancia es importante acordar qué entenderemos por“progreso”y qué por“retroceso” en el análisis de la regulación ambiental, de tal manera que estos conceptos fundamenten el juicio a emitir. Así, por “progreso” entenderemos el paso de una situación de inexistencia de regulación sobre un tema específico, a una en la que se ha dictado alguna regulación; o de una situación por la cual una regulación es sustituida por otra que brinda mayores garantías de protección al medio ambiente, ya sea en lo sustancial o en lo procedimental. Por retroceso, entenderemos una situación en la cual la regulación existente es derogada o sustituida por otro marco normativo que brinda menores garantías de protección del medio ambiente.
Por otro lado, todo ejercicio de comparación implica tener un punto o situación de referencia, el cual es comparado con un segundo punto o situación. Para nuestro análisis, había que definir tales puntos: ¿Una década con otra?, ¿un año base versus el año en curso? (¿y cuál sería este año base?), o ¿la regulación inmediatamente anterior sobre una temática específica, versus la norma vigente sobre la misma temática? Dado que la selección de cualquiera de estas opciones sería arbitraria, nosotros hemos considerado por conveniente hacer un análisis en base a temáticas relevantes en materia ambiental, presentando respecto de cada cual un recuento cronológico del desarrollo normativo, partiendo del año 1990, en el cual se aprobó el primer cuerpo normativo con rango de ley en materia ambiental, el Código del Medio Ambiente. No obstante, iniciaremos el análisis comentando el marco normativo a nivel constitucional en materia ambiental y minera, que antecede o constituye el gran marco referencial de la regulación que analizaremos luego, por temáticas.
3.2.Desarrollo del marco normativo en materia ambiental y minera a nivel constitucional y en leyes generales
Es un lugar común y ciertamente un error, señalar al año 1990 como el origen de la regulación ambiental en el Perú, por el hecho, sin duda relevante, de la entrada en vigencia del Código del Medio Ambiente 18 . Sin embargo, veremos que antes de esa fecha existían referencias normativas significativas referidas a conducirse de manera responsable con el ambiente en la ejecución de actividades como la actividad minera.
Si nos remitimos al plano constitucional, encontraremos que la Constitución Política del año 1979 en su artículo 123 ya reconocía, como un derecho, el “de habitar en ambiente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación del paisaje y la naturaleza”. Si bien este derecho no estaba reconocido en el artículo 2 del texto constitucional - en el cual se listaba expresamente los derechos fundamentales de la persona -, podría entenderse que tal derecho tenía ese carácter, puesto que el artículo 4 de la Constitución señalaba que “La enumeración de los derechos reconocidos en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que derivan de la dignidad del hombre,
18 El Código del Medio Ambiente fue aprobado mediante Decreto Legislativo N° 613, del 08.09.1990.
del principio de soberanía del pueblo, del Estado social y democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno.”
El artículo 123 además señalaba cual era el deber de las personas en relación a tal derecho y cual el del Estado: “Todos tienen el deber de conservar dicho ambiente”, y “Es obligación del Estado prevenir y controlar la contaminación ambiental.” Al respecto, es pertinente destacar que estos enunciados, principalmente el segundo, nos permiten identificar las primeras referencias, a nivel constitucional, del principio de prevención ambiental, que luego será reconocido de manera expresa en leyes y normas posteriores. Así también, se alude a la acción de controlar, lo cual es esencial para asegurar el cumplimiento del principio de prevención. Esto es relevante porque el principio de prevención es el espíritu que da sentido y orienta a toda la regulación de la evaluación del impacto ambiental.
En relación a los recursos naturales, si bien no hay una alusión expresa a la sostenibilidad en el uso de estos –como sí la hay en la Constitución Política de 1993-, los fundamentos de este principio están esbozados en el texto constitucional de 1979, en la cual se habla de “preservarlos” (lo cual implica no afectar otros recursos naturales del entorno), fomentar su “racional aprovechamiento” 19 (lo que implica eficiencia) y que de tal aprovechamiento derive a favor de las zonas donde están ubicados los recursos naturales, “una participación adecuada en la renta que produce su explotación” 20 (lo cual es acorde al concepto de sustitución de valores o beneficios reales). Sobre esta temática, sólo dieciocho años después, en 1997, recién tendremos por escrito, la definición legal de sostenibilidad en el aprovechamiento de los recursos no renovables:“El aprovechamiento sostenible de los recursos no renovables consiste en la explotación eficiente de los mismos, bajo el principio de sustitución de valores o beneficios reales, evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos del entorno y del ambiente.” 21
La Constitución Política de 1993, en su artículo 2 considera dentro del listado de derechos fundamentales de la persona, el derecho “a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”. Como tal, es indiscutible que alcanzan a este derecho todas las garantías constitucionales previstas en la Constitución y las leyes. De hecho, se ha desarrollado una vasta jurisprudencia a partir de esta condición de derecho fundamental al medio ambiente.
El ambiente no tiene una referencia accesoria o de colofón en el tratamiento constitucional, sino que es mencionado como parte relevante en un capítulo de la Constitución (“Capítulo II: Del ambiente y los recursos naturales”), y se señala que el Estado debe determinar la política nacional del ambiente. Esta política fue aprobada de manera oficial, bajo la vigencia de esta Constitución, recién en el año 2009, mediante Decreto Supremo N° 012-2009-MINAM, y considera, entre otros aspectos relacionados a la evaluación del impacto ambiental, la gestión integral de la calidad ambiental a través de la prevención y control de los impactos ambientales negativos significativos de las actividades de origen natural y antrópico y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
19 Constitución Política de 1979:
“Artículo 119.El Estado evalúa y preserva los recursos naturales. Asimismo fomenta su racional aprovechamiento. Promueve su industrialización para impulsar el desarrollo económico.”(Subrayado agregado)
20 Constitución Política de 1979:
“Artículo 121.Corresponde a las zonas donde los recursos naturales están ubicados, una participación adecuada en la renta que produce su explotación, en armonía con una política descentralista. Su procesamiento se hace preferentemente en la zona de producción.” (Subrayado agregado).
21 Ley N° 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales:
“Artículo 28.- Los recursos naturales deben aprovecharse en forma sostenible. El aprovechamiento sostenible implica el manejo racional de los recursos naturales teniendo en cuenta su capacidad de renovación, evitando su sobreexplotación y reponiéndolos cualitativa y cuantitativamente, de ser el caso. El aprovechamiento sostenible de los recursos no renovables consiste en la explotación eficiente de los mismos, bajo el principio de sustitución de valores o beneficios reales, evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos del entorno y del ambiente.”(Subrayado agregado).
Respecto del uso o aprovechamiento de los recursos naturales, la Constitución Política de 1993 establece taxativamente que debe ser sostenible. Este principio es luego desarrollado ampliamente en la Ley N° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, publicada el 26 de junio de 1997. Esta norma señala que el aprovechamiento sostenible implica el manejo racional de los recursos naturales teniendo en cuenta su capacidad de renovación, evitando su sobreexplotación y reponiéndolos cualitativa y cuantitativamente, de ser el caso; y que en el caso de los recursos no renovables, la sostenibilidad implica la explotación eficiente de los mismos, bajo el principio de sustitución de valores o beneficios reales, evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos del entorno y del ambiente.
La Ley N° 26821 estableció como una de las “Condiciones para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales”, el “Cumplir con los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y los Planes de Manejo de los recursos naturales establecidos por la legislación sobre la materia.” 22 Ya el Código del Medio Ambiente había establecido de manera general la obligación de someter una evaluación del impacto ambiental a los proyectos que pudieran generar daños no tolerables al ambiente, pero no es sino hasta el año 2001, que esta herramienta de gestión se regula en extenso, con la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental.
Revisando las leyes mineras, podemos remontarnos a inicios de la década de los setenta, específicamente al 8 de junio de 1971, cuando se aprobó la Ley General de Minería mediante Decreto Ley N° 18880. En esta norma no encontramos alguna disposición que de manera directa
y expresa aludiese a la protección del ambiente. No obstante, esta temática debería entenderse
implícita, aún con las limitaciones de la época, en la obligación general de evitar los daños a terceros y de indemnizar por los perjuicios que se cometiesen al desarrollar la actividad. El decreto ley establecía en su artículo 98, lo siguiente:
“Art. 98°.- Todo titular de derechos mineros está obligado a ejecutar las labores propias de la actividad, de acuerdo con métodos y técnicas que eviten en lo posible daños a terceros, y a indemnizarlos por cualquier perjuicio que les cauce.”
El Decreto Supremo N° 034-73-EM/DGM, del 16 de marzo de 1973, Reglamento de Bienestar y
Seguridad Minera, incluía algunas disposiciones ambientales en el sentido de asignar responsabilidad
titular minero, por las emisiones o efluentes y residuos industriales, que podrían causar afectación
daño a la salud de la población. Sin embargo, debido a la falta de disposiciones o parámetros
específicos y la debilidad institucional en materia ambiental, estas disposiciones nunca se aplicaron.
En sustitución del Decreto Ley N° 18880, se promulgó el Decreto Legislativo N° 109, el 13 de enero de 1981. Esta ley tiene una disposición legal muy similar a lo comentado sobre el decreto ley anterior, con la diferencia que incorpora expresamente una referencia al “saneamiento ambiental”.
“Artículo 104.- Todo titular de actividad minera está obligado a ejecutar las labores propias de la misma de acuerdo con sistemas, métodos y técnicas que tiendan al mejor desarrollo de la actividad y con sujeción a las normas de seguridad e higiene, y saneamiento ambiental aplicables a la industria minera.
En el desarrollo de tales actividades deberán evitarse en lo posible daños a terceros, quedando el titular obligado a indemnizarlos por cualquier perjuicio que les cause.”
Esta nueva ley no tuvo como consecuencia la emisión de una nueva reglamentación, por lo menos en lo que se refiere a estos aspectos ambientales, sino que siguió aplicándose el Decreto Supremo
22 Art. 29 de la Ley N° 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
N° 034-73-EM/DGM, hasta el 13 de octubre de 1992, fecha en la que se publicó el Reglamento de Seguridad e Higiene Minera, aprobado por Decreto Supremo N° 023-92-EM.
El Decreto Supremo N° 023-92-EM, se dictó en el marco del Decreto Legislativo N° 109, Ley General de Minería del año 1981, que había sido modificado en gran parte por el Decreto Legislativo N° 708 del año 1991, que aprobó la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero. Cabe señalar que para ese entonces, estaba ya vigente el Decreto Legislativo N° 613, Código del Medio Ambiente, publicado el 8 de septiembre de 1990. Sin embargo, el Decreto Supremo N° 023-92-EM no introdujo mayor regulación ambiental o detalle para el cumplimiento al dado con el Decreto Supremo N° 034-73-EM/DGM 23 , salvo algunas previsiones de mantenimiento y control 24 , pues el énfasis regulatorio era el de la seguridad e higiene minera, lo que puede implicar el entorno ambiental, pero en lo que respecta a las condiciones del ambiente de trabajo.
Téngase en cuenta que para el año 1992 en que se dicta el Decreto Supremo N° 023-92-EM, ya se esperaba una regulación sectorial en materia ambiental, pues como hemos indicado, ya estaba vigente el Código del Medio Ambiente, incluyendo sus modificatorias a la regulación de los aspectos ambientales de la actividad minera introducidas por el Decreto Legislativo N° 708. En ese mismo año (1992) se aprobó el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería, en el cual se integraban los textos normativos del Decreto Legislativo 109 y Decreto Legislativo 708, principalmente. El TUO de la Ley General de Minería, incluyó un décimo quinto título, dedicado al medio ambiente, en mérito a cuyas disposiciones y el mandato establecido en el Código del Medio Ambiente, se dictó el Decreto Supremo N° 016-93-EM, que aprobó el “Reglamento del Título Décimo Quinto del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, sobre el medio ambiente”, o también conocido como “Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero Metalúrgica” (en adelante, “Reglamento Ambiental Minero de 1993”).
Entonces, podemos señalar que la legislación minera comprendía, por lo menos desde el año 1971, disposiciones que, de manera indirecta y luego de manera más expresa, constituían obligaciones de llevar a cabo la actividad en sujeción a sistemas, métodos o técnicas que eviten un daño al ambiente y a terceros, y en caso contrario, indemnizarlos por los perjuicios cometidos. Sin embargo, como se aprecia, esta regulación era débil, carecía de referencias o parámetros técnicos específicos, así como de instrumentos de gestión para asegurar su cumplimiento. Aunado a ello, se carecía de una institucionalidad y de recursos tangibles e intangibles particularmente asignados a este objetivo, por lo que en la condición pragmática se observaba la inexistencia de esta regulación.
3.2.3. La legislación ambiental general y las actividades mineras
El Código del Medio Ambiente constituyó la primera norma que de manera integrada planteó la necesidad de organizar las actividades económicas para la protección ambiental, a través de un conjunto de obligaciones o consideraciones exigibles.
23 El Decreto Supremo N° 023-92-EM, fue derogado por el Decreto Supremo N° 046-2001-EM, que aprobó el Reglamento de Seguridad e Higiene Minera; este, a su vez fue derogado por el Decreto Supremo N° 055-2010-EM, Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional, actualmente vigente.
24 El Decreto Supremo N° 023-92-EM vuelve a señalar la responsabilidad del titular minero por la emisión a la atmósfera de efluentes o disposición de desechos industriales que provoquen degradación de los ecosistemas o alteren la calidad del ambiente sin adoptarse las precauciones por la depuración (art. 401); la obligación de instalar equipo de control de contaminantes en las plantas minero metalúrgica, dependiendo de la naturaleza de las mismas y de sus posibles efectos en la zona (art. 402); la obligación de mantener y renovar los equipos de control para su óptimo funcionamiento (art. 403); y sujetarse a los límites a las descargas contaminantes que estableciera la Dirección General de Salud Ambiental (art. 404).
Entre los aspectos que fueron objeto de sistematización y regulación por el Código del Medio
Ambiente, vinculados al desarrollo de actividades económicas, estuvieron: el ejercicio del derecho a la participación; la prohibición de ocasionar el exterminio de especies; la no afectación de la posibilidad de recuperar el ambiente y los recursos renovables al aprovechar recursos no renovables; la prohibición de descargar sustancias al ambiente que degraden los ecosistemas
o alteren la calidad del ambiente; la prohibición de verter residuos en el agua que alteren las
aguas en proporción capaz de hacer peligrosa su utilización; etc. Para el caso específico de la actividad minera, el Código del Medio Ambiente estableció que previamente a la construcción de áreas o depósitos con desechos mineros, debía obtenerse una autorización, para la cual habría de observarse consideraciones ambientales; se dispusieron algunas consideraciones y prohibiciones relacionadas al lugar donde se podría ubicar un depósito de residuos; medidas específicas para el manejo de aguas, como someterlas a tratamiento antes de la descarga; restricciones específicas para las voladoras en tajo abierto; etc.
Las disposiciones del Código del Medio Ambiente nunca se pusieron en vigencia al 100%, sino que su aplicación fue mediatizada tempranamente, principalmente a través de los decretos legislativos 708 y 757, Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero y Ley Marco para el crecimiento de la Inversión Privada, respectivamente.
No obstante, quedaron establecidas las principales reglas sobre la evaluación del impacto ambiental propuestas inicialmente en el Código del Medio Ambiente, como es que todo proyecto
de obra o actividad, sea de carácter público o privado, que pueda provocar daños no tolerables
ambiente, requeriría de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) sujeto a la aprobación de
autoridad competente (art. 8); que los estudios ambientales deba ser elaborados, a costo
del titular del proyecto, por las instituciones públicas o privadas debidamente calificadas
y registradas ante la autoridad competente (art. 10): el carácter público de la información ambiental (art. 11); etc.
Finalmente, en esta sección, debemos mencionar a la Ley General del Ambiente, aprobada mediante Ley N° 28611 el 15 de octubre del 2005. Esta ley sustituye al Código del Medio Ambiente como instrumento legal de carácter general e integrador de la gestión ambiental.
Entre las principales disposiciones de la Ley General del Ambiente relacionados con las actividades económicas o proyectos de inversión, tenemos los siguientes aspectos: los principios, que también son referente para la actuación del inversionista, como el de prevención, el de internalización de costos y el de responsabilidad ambiental; la aplicación de distintos instrumentos de gestión ambiental, como el EIA, exigencia básica para la puesta en marcha de un proyecto de inversión, los planes de cierre, de remediación u otros; de la obligatoriedad de cumplir con los Límites Máximos Permisibles (LMP) y de no afectar los Estándares de Calidad Ambiental (ECA); de la participación ciudadana; de la prevención de los riesgos a la salud y el daño al ambiente, prioritariamente en la fuente de generación; de la responsabilidad por las emisiones, efluentes, descargas y demás impactos negativos que se generen sobre el ambiente,
la salud y los recursos naturales, como consecuencia de sus actividades; el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales; de la conservación de los recursos de flora, fauna y biodiversidad; el cuidado de las Áreas Naturales Protegidas; la gestión adecuada de los residuos sólidos; etc.
Gran parte de las disposiciones del Código del Medio Ambiente deben ser objeto de cumplimiento por parte del Estado, y en ese sentido están formuladas. Pero hay otro conjunto de disposiciones que están establecidas para su cumplimiento por parte del particular titular de la
acción, como es el caso de las listadas en el párrafo precedente. La mayoría de estas obligaciones legales, no son de inmediata aplicación, sino que requieren o de una reglamentación específica,
o ser concretizadas en su alcance a una situación específica, a través de los instrumentos de
gestión ambiental. Así por ejemplo, será a través de la evaluación del impacto ambiental de un
determinado proyecto de inversión, que se determinará de manera específica, cómo es que éste asegura el cumplimiento de los LMP (qué sistema de tratamiento idóneo implementa, por ejemplo) y cómo asegura que su actividad no afectará los ECA (para lo cual se le debiera requerir el sustento técnico necesario).
3.3.Desarrollo de la regulación ambiental, según principales temáticas ambientales relacionadas a la actividad minera
A continuación analizaremos los principales cuerpos normativos que regulan aquellas
temáticas ambientales que, si bien normalmente no están tratadas a detalle en los reglamentos ambientales del subsector minero e incluso tampoco en la regulación general de la evaluación del impacto ambiental, usualmente sí están relacionadas con los efectos ambientales de los proyectos de inversión en minería. Por ello, estas disposiciones normativas conforman aquel universo de regulación que debe ser considerado en los procesos de evaluación del impacto ambiental.
el caso que la temática ha sido sujeta de regulación por primera vez, constituiría un progreso
la regulación, en comparación a la situación previa de temática no regulada. En el caso que
la temática hubiera sido regulada previamente, el análisis se enfocará en determinar si la nueva
regulación representa un progreso o un retroceso.
La norma vigente en materia de recursos hídricos es la Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos,
aprobada el 31 de marzo de 2009. Su reglamento se aprobó mediante Decreto Supremo N° 001- 2010-AG. La norma anterior fue la Ley General de Aguas, aprobada por Decreto Ley 17752 el 24 de
julio de 1969, la cual tenía varios reglamentos.
La actividad minera tiene estrecha dependencia del recurso hídrico, puesto que es esencial para
desarrollar sus procesos de beneficio minero, pero también para los usos de consumo humano, manejo de polvos y satisfacción de las necesidades que se presentan en el campamento minero y áreas operativas. Entonces, uno de los aspectos vinculados al desarrollo de la actividad minera
el uso de las aguas.
respecto, al igual que lo disponía la Ley General de Aguas, la Ley de Recursos Hídricos, se
establece que todo uso de aguas para fines mineros debe estar amparado en un derecho de uso, el cual, para la etapa de exploración será normalmente la autorización, mientras que para la etapa operativa será la licencia de uso de aguas.
El otorgamiento de la licencia de uso de aguas está sujeto a su disponibilidad; que ésta sea
apropiada en calidad, cantidad y oportunidad para el uso al que se destine; que no se afecte derechos de terceros; que se cuente con las obras pertinentes para posibilitar el uso del agua; que no se cause contaminación o se ponga en riesgo el ambiente. A estas previsiones, la Ley de Recursos Hídricos precisa algunos más, que si bien podrían haber estado implícitos en la regulación anterior, ahora se enuncian con mayor claridad y por lo tanto su exigibilidad no debiera pasar desapercibida. Por ejemplo, La Ley de Recursos Hídricos precisa como condición adicional a cumplir para que se pueda otorgar el derecho de uso de aguas “que la fuente de agua a la que se contrae la solicitud tenga un volumen de agua disponible que asegure los caudales ecológicos, los
niveles mínimos de reservas o seguridad de almacenamiento y las condiciones de navegabilidad, cuando corresponda y según el régimen hidrológico” 25 .
A partir de esta referencia explícita a conservar un caudal ecológico, la Autoridad Nacional de
Aguas (ANA) ha desarrollado metodologías para su determinación y su respeto, incluyéndose su observancia como criterio técnico en la evaluación de la solicitud de derecho de uso de aguas.
Otras dos condiciones para el otorgamiento del derecho de uso de aguas, que también podrían señalarse como progreso en la regulación de los recursos hídricos relacionada con la actividad
minera, son: la exigencia de que se guarde relación con el plan de gestión del agua de la cuenca
y, que se presente el instrumento ambiental pertinente aprobado por la autoridad ambiental
sectorial competente. El primer aspecto es acorde con el principio de gestión integrada de la cuenca, el cual es un enfoque fundamental en la nueva regulación. El segundo aspecto, constituye
el que consideramos el progreso más importante en la regulación aplicable al recurso hídrico en
su relación con la actividad minera. Sobre este último aspecto volveremos más adelante.
Por otro lado, la actividad minera genera volúmenes importantes de agua residual industrial, que fue utilizada en sus procesos minero metalúrgicos, y que pueden ser objeto de reutilización (conducta que la regulación promueve y que en términos económicos es más conveniente para
la operación), o que pueden ser vertidas a los cuerpos naturales de agua. Al respecto, al igual
que lo establecía la Ley General de Aguas, la Ley de Recursos Hídricos prohíbe el vertimiento
la emisión de los residuos sólidos, líquidos o gaseosos en las fuentes de agua, así como
alteración de su calidad ocasionando daño a la salud humana y la puesta en peligro de los
recursos hidrobiológicos (“que representen riesgos significativos según los criterios de toxicidad, persistencia o bioacumulación”, precisa la Ley de Recursos Hídricos).
En consecuencia, solo puede descargarse aguas residuales a un cuerpo receptor, si previamente se ha obtenido una autorización expresa de la autoridad de aguas, denominada “autorización de vertimiento”.
Las condiciones exigibles para obtener la autorización de vertimientos son similares tanto en la Ley General de Aguas como en la Ley de Recursos Hídricos: se sometan los residuos a un tratamiento previos; y se compruebe que las condiciones del receptor permitan los procesos naturales de purificación.
Es el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos el que precisa las condiciones a satisfacer, y que en
comparación a lo regulado en la Ley General de Aguas, significa un progreso. El Reglamento precisa como condiciones adicionales que: “a. Las aguas residuales sean sometidas a un tratamiento previo, que permitan el cumplimiento de los Límites Máximos Permisibles – LMP; b. No se transgredan los Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Agua, ECA - Agua en el cuerpo receptor, según las disposiciones que dicte el Ministerio del Ambiente para su implementación.; (…) d. No se cause
25 Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos:
“Artículo 53.- Otorgamiento y modificación de la licencia de uso
El otorgamiento, suspensión o modificación de una licencia de uso de agua se tramita conforme al procedimiento establecido en el Reglamento. Para ser otorgada se requiere lo siguiente:
1. Que exista la disponibilidad del agua solicitada y que esta sea apropiada en calidad, cantidad y oportunidad para el uso al que se destine;
2. que la fuente de agua a la que se contrae la solicitud tenga un volumen de agua disponible que asegure los caudales ecológicos, los niveles mínimos de reservas o seguridad de almacenamiento y las condiciones de navegabilidad, cuando corresponda y según el régimen hidrológico;
3. que no ponga en riesgo la salud pública y el ambiente;
4. que no se afecte derechos de terceros;
5. que guarde relación con el plan de gestión del agua de la cuenca;
6. que el interesado presente el instrumento ambiental pertinente aprobado por la autoridad ambiental sectorial competente; y
7. que hayan sido aprobadas las servidumbres, así como las obras de captación, alumbramiento, producción o regeneración, conducción, utilización, avenamiento, medición y las demás que fuesen necesarias.
perjuicio a otro uso en cantidad o calidad del agua.; e. No se afecte la conservación del ambiente acuático.; f. Se cuente con el instrumento ambiental aprobado por la autoridad ambiental sectorial competente. (…).” 26 De todos estos, por su relevancia solo comentaremos el a, b y f.
Hemos señalado que la Ley General de Aguas y la Ley de Recursos Hídricos prohíben el vertimiento de aguas industriales si estas van a afectar al cuerpo receptor. La Ley General de Aguas incluso dispuso que “La Autoridad Sanitaria establecerá los límites de concentración permisibles de sustancias nocivas, que pueden contener las aguas, según el uso a que se destinen. Estos límites podrán ser revisados periódicamente.” 27 Y en efecto, mediante Decreto Supremo N° 261-69-AP, modificado por los decretos supremos N° 007-83-SA y N° 003-2003-S.A., se establecieron estos límites de concentración en atención a una clasificación de los cursos de agua o tramos de ellos y zonas costeras, de acuerdo al uso.
No obstante, que desde 1969 existiera una reglamentación por la cual todo vertimiento industrial debía ser previamente tratado y, en sujeción a unos límites, no afectar el cuerpo receptor, en la práctica tal escenario no era el que normalmente se concretaba, pues se carecía: de instrumentos de gestión en el que se sustente el cumplimiento de estos objetivos de la norma; los parámetros límites exigibles al efluente; y un abanico amplio de parámetros regulados, a ser exigidos en el cuerpo receptor. Los parámetros para el cuerpo receptor fueron establecidos por los decretos supremos indicados antes, aunque de manera limitada en cantidad de sustancias. Los Límites Máximos Permisibles (LMP) para efluentes mineros fueron aprobados recién en 1996, y en los estudios ambientales, que son los instrumentos de gestión ambiental idóneos para llevar a cabo esta discusión y sustento de no afectación al cuerpo natural de agua, pues no se presentaba dicho análisis.
El análisis y sustento técnico para demostrar que el vertimiento no afectaría los parámetros de calidad ambiental del cuerpo receptor, estaba mayoritariamente ausente en los estudios ambientales, incluso cuando ya había entrado en vigencia la Ley General del Ambiente (2005), que establecía la imposibilidad de otorgar la certificación ambiental si del estudio ambiental se pudiese concluir que se afectaría el cuerpo receptor.
El progreso vigente en la regulación de los recursos hídricos, es que se ha articulado la evaluación del impacto ambiental a cargo de la autoridad ambiental competente, con las condiciones exigibles para el vertimiento a ser autorizado por la autoridad de aguas. A esto debe agregarse que se cuenta con los parámetros técnicos a corroborarse en el efluente y en el cuerpo receptor, actualizados, pues el año 2008 se aprobaron los nuevos Estándares de Calidad Ambiental (ECA) para agua, actualmente exigibles, y el 2010 se aprobaron nuevos Límites Máximos Permisibles para efluentes mineros.
La articulación es más compleja, puesto que el contenido y la forma en que debe ser presentado el sustento de no afectación del cuerpo receptor de agua, ha sido previamente establecido por la autoridad de aguas mediante Resolución Jefatural N° 508-2013-ANA, que adecuó los TdR Comunes del Contenido Hídrico para la Elaboración de los Estudios Ambientales aprobado antes por Resolución Jefatural N° 250-2013-ANA. Luego, durante el proceso de evaluación del EIA a cargo de la autoridad ambiental competente, la Autoridad Nacional del Agua participará obligatoriamente, y a menos que al final de su evaluación emitiese opinión favorable al estudio ambiental, este no podría ser aprobado.
Cabe señalar, que la obligatoriedad de la opinión favorable de la Autoridad de Aguas para los EIA que tengan relación con el recurso hídrico 28 , también constituye un progreso de la regulación
26 Artículo 133 del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, aprobado por Decreto Supremo N° 001-2010-AG.
27 Artículo 24 de la Ley General de Aguas, aprobado por Decreto Ley 17752.
28 El Artículo 81 de la Ley N° 29338, establece que:“ Sin perjuicio de lo establecido en la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, para la aprobación de los estudios de impacto ambiental relacionados con el recurso hídrico se debe contar con la opinión favorable de la Autoridad Nacional”
vinculada a la evaluación del impacto ambiental, puesto que le concede una cuota definitiva de poder a la entidad especializada en tutelar el recurso hídrico, de tal manera que en la práctica, podría decidir la viabilidad ambiental del proyecto.
Los valores aprobados mediante Decreto Supremo N° 261-69-AP, modificado por los decretos supremos N° 007-83-SA y N° 003-2003-S.A., para la protección de los recursos hídricos, fueron tomados en la evaluación del impacto ambiental de los proyectos mineros, como valores de calidad del agua de los cuerpos receptores donde eventualmente verterían sus efluentes. No obstante, no constituían valores de Estándar de Calidad Ambiental (ECA).
Es mediante Decreto Supremo N° 002-2008-MINAM, que se aprueban los ECA para Aguas, a partir de lo cual se constituyen en referente obligatorio en el diseño y aplicación de todos los instrumentos de gestión ambiental, como es el caso de la evaluación del impacto ambiental.
Adicionalmente debemos señalar que los ECA aprobados en el año 2008 incluyen más parámetros de los considerados previamente (por ejemplo, el Aluminio, Bario, Boro, Hierro), y valores más estrictos, como aquellos que comparamos en la tabla siguiente:
Tabla N° 02 Comparación de los valores límite para la Clasificación III de la Ley General de Aguas y la Categoría III de los ECA para agua (ambos, agua para riego y bebida de animales)
D.S. 007-83-SA
D.S. 002-2008-MINAM
Valor límite (mg/l)*
Valor ECA (mg/l)
(*) Los valores han sido convertidos a mg/l, pues la norma los consideraba en mg/m3 Fuente: Elaboración propia
En este sentido, constituye un progreso en la regulación pasar de una situación previa de valores referenciales a contar con Estándares de Calidad Ambiental, que incluyen más parámetros y consigna valores de cumplimiento más estrictos.
La adecuación al cumplimiento de los ECA para agua fue regulada por el Decreto Supremo N° 023-2009-MINAM, conforme al cual, todo nuevo proyecto de inversión debía tener como referencia, desde el inicio, a los valores aprobados; pero, aquellas actividades que ya se desarrollaban antes de la dación de la norma, debían adecuarse para el cumplimiento.
El plazo máximo para adecuarse fue establecido en cinco años, contados desde la aprobación del plan de manejo ambiental del instrumento ambiental en el cual se plantease la adecuación. Para ello, la norma también estableció que el instrumento de adecuación (normalmente, una modificación al estudio ambiental con el que operaba la actividad) debía ser presentado, como máximo, al año de publicada esta norma, es decir, a diciembre de 2010. Considerando esta regulación, el plazo con el que contaban los agentes económicos de todos los sectores, públicos o privados, para adecuar sus efluentes hacia los cuerpos de agua, era la suma del plazo inicial de hasta un año para presentar el instrumento de adecuación, más el plazo que tomase
la administración en evaluar y aprobarlo, más el plazo máximo (que debía estar justificado) de cinco años para la adecuación. Esto, lleva los plazos de adecuación y exigibilidad de los ECA para agua aprobados, a un promedio de sieta a más años, lo cual puede resultar excesivo para muchas operaciones que tal vez, con inversiones menores, podrían haber alcanzado este objetivo en menos tiempo.
La adecuación al cumplimiento de los ECA para agua en minería tiene una regulación particular en comparación al tratamiento general expuesto en el párrafo precedente. Esto se debe a que en agosto de 2010, el subsector minero aprobó nuevos Límites Máximos Permisibles (LMP) para los efluentes líquidos de las operaciones minero metalúrgicas, mediante Decreto Supremo N° 010-2010-MINAM, de 21.08.2010, regulando también el instrumento, plazos y procedimientos para la adecuación de las operaciones mineras al cumplimiento de los nuevos valores aprobados.
Debido a la estrecha relación que debe existir entre la calidad exigida al agua que es vertida de las operaciones mineras, que se establece en valores LMP, y la calidad del agua que se busca proteger en los cuerpos naturales de agua receptores de tales efluentes, determinados en los ECA, era un sin sentido que la regulación exigiese a los operadores mineros, dos instrumentos ambientales distintos para proponer esta adecuación, a ser evaluados en procedimientos diferenciados y sujetos a plazos diferenciados.
Para corregir dicha situación, el MINAM dictó el Decreto Supremo N° 010-2011-MINAM, que integra los plazos para la presentación de los instrumentos de gestión ambiental de las actividades minero metalúrgicas al ECA para agua y LMP para las descargas de efluentes líquidos de actividades minero metalúrgicas. De esta manera, los titulares mineros sólo debían presentar el instrumento denominado“Plan Integral”, en el cual debían exponer las actividades e inversiones que ejecutarían para asegurar el cumplimiento de los nuevo LMP para agua, asegurando a su vez, la no afectación del ECA para agua con sus descargas al ambiente.
No obstante esta vocación integradora del Decreto Supremo N° 010-2011-MINAM, los plazos máximos establecidos para el cumplimiento no se integraron. Si bien, a diferencia de lo que está vigente para otros sectores, se definieron plazos fijos para el cumplimiento, resulta que independientemente de la fecha en la que se presente, evalúe y apruebe el Plan de Integral, las fechas límite para que sea exigible el cumplimiento de los nuevos LMP y asegurar el cumplimiento de los ECA para agua, ha sido en el primer caso el 15 de octubre de 2014, y para el segundo, el 19 de diciembre de 2015.
Respecto de los LMP para efluentes líquidos de las actividades minero metalúrgicas, tenemos que el Decreto Supremo N° 010-2010-MINAM sustituyó a la Resolución Ministerial N° 011-96-EM/VMM del 13.01.1996.
La nueva norma de LMP del año 2008, comparada con la del año 1996, constituye un progreso de la regulación, puesto que abarca más parámetros y establece valores más estrictos de cumplimiento, conforme podemos comparar en la tabla siguiente:
Tabla N° 03 Comparación de los LMP fijados el año 1996, con los aprobados el año 2008, para efluentes líquidos de las actividades minero metalúrgicas
R.M. 011-96-EM/VMM
D.S. 010-2010-MINAM
Valor límite(a)
Valor límite(b)
Fierro (mg/l)
Cianuro (mg/l)
(a) Todos estos valores eran considerando partículas disueltas (b) Todos estos valores son considerados partículas totales (c) en partículas disueltas (d) CIANURO TOTAL, equivalente a 0.1 mg/l de Cianuro Libre y 0.2 mg/l de Cianuro fácilmente disociable en ácido. Fuente: R.M. 011-96-EM/VMM y D.S. 010-2010-MINAM.
Hay otros aspectos positivos que comentar brevemente en la nueva norma de LMP del año 2008:
Definición de efluentes líquidos: a diferencia de la anterior, la norma contiene una descripción detallada de efluentes líquidos minero metalúrgicos, con indicación de supuestos, que minimiza la posibilidad de incumplimiento por aparente desconocimiento.
Prohibición de dilución de efluentes: la norma no permite que se utilice agua fresca del ambiente para mezclarla con agua residual, con fines de alcanzar así el valor LMP.
Prohibición de mezclas de efluentes: la norma no permite que se mezclen distintos tipos de efluentes, como industriales y domésticos, a menos que se demuestre que el sistema de tratamiento permitirá alcanzar los LMP.
Modificación de oficio del Programa de Monitoreo: la autoridad está facultada a modificar de oficio el Programa de Monitoreo contenido en el EIA, a fin de incluir estaciones de monitoreo o requerir el monitoreo de nuevos parámetros, siempre de manera justificada; o por ejemplo, requerir el monitoreo automatizado.
Régimen de excepción: en previsión a la regla de no otorgar la certificación ambiental si el efluente puede determinar la afectación de los ECA en el cuerpo receptor, la norma permite exigir límites más rigurosos de descarga, que los fijados en los LMP.
Finalmente, en relación a la regulación de LMP, debemos indicar que a más de cuatro años de aprobada, se encuentran aún pendientes de implementación aspectos importantes de esta regulación, como es:
y La aprobación de un nuevo Protocolo de Monitoreo de Aguas y Efluentes en el que se indiquen los procedimientos que se deben seguir para el monitoreo del cuerpo receptor y de efluentes líquidos de actividades minerometalúrgicas. En su defecto, se aplica un protocolo del año 1994.
La realización de monitoreos y la aprobación de nuevos parámetros especialmente relevantes para la actividad minera, actualmente no regulados, como son: el nitrógeno amoniacal, nitrógeno como nitratos, la demanda química de oxígeno, aluminio, antimonio, manganeso, molibdeno, níquel, fenol, radio 226, selenio y sulfatos.
La aprobación de instrumentos complementarios, como guías y criterios de evaluación técnica, algunos ya elaborados pero no publicados, como es el caso de la Guía para el Monitoreo Automatizado.
En resumen, la regulación en materia de calidad ambiental del agua y de los efluentes líquidos de la industria minera, ha progresado en la definición de sus objetivos de cumplimiento, en
los instrumentos de gestión y en la indicación de pautas operativas. No obstante este mejor ámbito regulatorio, se observa que su aplicación práctica ha presentado dilaciones injustificadas
y presenta retrasos en el desarrollo de disposiciones normativas complementarias, limitando la eficacia de esta regulación.
En lo que respecta a la calidad del aire, ya en 1996, con la Resolución Ministerial N° 315-96-EM/ VMM que aprobó los Niveles Máximos Permisibles (o LMP) de elementos compuestos presentes en emisiones gaseosas de las unidades minerometalúrgicas, se establecieron también “Niveles Máximos Permisibles de Calidad de Aire”, para los parámetros anhidrido sulfuroso, partículas en suspensión, plomo y arsénico.
Luego, mediante el Decreto N° 074-2001-PCM, publicado el 24.06.2001, se aprobó el Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire. Esta norma de alcance general, estableció los estándares nacionales de calidad ambiental del aire y los lineamientos de estrategia para alcanzarlos progresivamente. Para ello, se dispuso la obligación de realizar el monitoreo periódico, tomando en consideración las variables estacionales.
En el reglamento se establecen los estándares de calidad ambiental primarios, para los parámetros:
dióxido de azufre (SO 2 ), material particulado con diámetro menor o igual a 10 micrómetros (PM- 10), monóxido de carbono (CO), dióxido de nitrógeno (N0 2 ), ozono (03), plomo (Pb) y sulfuro de hidrógeno (H 2 S).
Asimismo, se dispuso realizar el monitoreo periódico del material particulado con diámetro menor
o igual a 2,5 micrómetros (PM2,5) de manera referencial, con el objeto de establecer su correlación con el PM10. De igual modo, se consideró la realización de estudios semestrales del PM10 para determinar su composición química, enfocándose en partículas de carbono, nitratos, sulfatos y metales pesados.
La norma hace referencia a otros instrumentos y medidas para alcanzar los estándares aprobados, como la aprobación de LMP sectoriales, planes de acción de mejoramiento de la calidad del aire; el uso del régimen tributario y otros instrumentos económicos, para promocionar el desarrollo sostenible; el monitoreo de la calidad del aire; y los procesos de evaluación de impacto ambiental.
Por su parte, el Decreto Supremo N° 069-2003-PCM, adicionó el valor anual de concentración de plomo.
Finalmente, el Decreto Supremo N° 003-2008-MINAM, aprobó los estándares de calidad ambiental para aire, sin derogar expresamente las disposiciones del Decreto Supremo N° 074-2001-PCM ni las señaladas líneas arriba, por lo que para determinar cuáles son los parámetros de calidad ambiental para aire vigentes, aplicables a la actividad minera, debe realizarse un ejercicio de integración de lo dispuesto en todas estas normas.
En la tabla N° 04 siguiente realizamos tal ejercicio de integración de los valores ECA para aire, con la finalidad de compararlos y determinar su evolución en el tiempo.
Tabla N° 04 Comparación de los valores ECA para aire aplicables a la actividad minera
D.S. 003-2008-MINAM
Valor límite ug/m3
Media Arit.Diaria
Media Arit.24 h
Anhidrido Sulfuroso (SO2) o Dióxido de Azufre
Media Arit. Anual
(desde.2014)
(D.S. 069-2003-PCM)
Media Arit. Diaria
Media Arit. Anual 100

References: in fine

Artículo 15
 Resolución 
 resolución 
 artículo 7
 Artículo 9
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 123
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 123
 artículo 2
 artículo 98
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 133
 Artículo 24
 Artículo 81
 Resolución 
 Resolución