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Timestamp: 2018-07-20 05:17:11+00:00

Document:
Corte dei conti – giudizi di responsabilita’ amministrativa per danno erariale – sent. Sez. Giur. Sicilia n. 1081/2004 – enti locali – affidamento a trattativa privata a cooperativa di appalto di servizi – sentenza penale di condanna per abuso di ufficio
In ipotesi di affidamento di appalto di servizi di pulizia? a trattativa privata a cooperativa ad un prezzo eccessivo ed arbitrario e superiore sia a quello relativo al precedente appalto aggiudicato alla stessa cooperativa sia a quelli da essa praticati per servizi analoghi, ? configurabile responsabilit? amministrativa per danno erariale in capo ai convenuti consiglieri comunali votanti a favore della delibera di affidamento del servizio. Trattasi di illecito contabile in concorso doloso e non colposamente grave in ragione del procedimento penale a seguito del quale i convenuti erano stati condannati per abuso di ufficio continuato sia con riferimento al prezzo esorbitante sia all? indebito frazionamento dei lotti appaltati. Si verte, ordunque, in ipotesi di responsabilit? dell? organo collegiale ( Consiglio Comunale ) rammentando che sono responsabili innanzi alla Corte dei Conti coloro che votano a favore di delibere da cui derivino danni pubblici. Ci? premesso, nel caso sottoposto al vaglio dell? A.G. contabile siciliana, le risultanze del procedimento penale , acquisite in sede contabile, depongono per la sostanziale coincidenza dei fatti-reato addebitati con quelli fonte di danno all? ente locale, in guisa tale che il dolo penale viene parametrato come dolo? erariale.????????
Presidente ? Relatore: S. G. Cultrera
L’ipotesi di responsabilit? amministrativa azionata dal procuratore regionale nei confronti degli odierni convenuti prende le mosse dalle determinazioni assunte dal consiglio? comunale di Nicosia che, con la deliberazione n.185 del 21 ottobre 1991, con il pretesto di asseriti motivi di urgenza e di necessit? , dispose, ai sensi dell’art.52 della l.r. 21/1985 l’affidamento? a trattativa privata alla cooperativa "Omissis" dell’appalto per la pulizia dei locali sede degli uffici giudiziari? di Nicosia .? L’appalto? venne aggiudicato mediante apposita convenzione alla cooperativa anzidetta? per il periodo 1? ottobre 1991 – 31 dicembre 1991 per l’importo di ? 29.63.000 oltre IVA con un impegno di spesa complessiva di ? 35.260.890.
Sulla? vicenda venne acquisita dal procuratore regionale la? sentenza del Tribunale di Nicosia n.79 del 16 febbraio 1998 , pronunciata in seguito a dibattimento , con la? quale i consiglieri comunali che votarono la deliberazione n.185/1991? , odierni convenuti, erano? stati condannati per i reati di cui agli artt. 323 e 81 c.p. : a) per avere? affidato a trattativa privata il servizio di pulizia dei locali sede degli uffici giudiziari alla cooperativa "Omissis" per un prezzo assolutamente eccessivo , che ? risultato? superiore sia , a quello gi? erogato alla stessa cooperativa in epoca immediatamente precedente per la pulizia dei? locali medesimi,? che a quello erogato per servizi analoghi ad altra cooperativa la ?Omissis? srl; b) per avere artatamente frazionato in pi? lotti l’appalto stesso per evitare di superare l’importo massimo previsto dalla legge , oltre il quale non era consentita la trattativa privata.
?In ordine al presunto maggior costo sopportato dal Comune? di Nicosia in conseguenza dello affidamento del servizio di pulizia locali a trattativa privata alla cooperativa "Omissis" il procuratore regionale ha acquisito, poi,? presso gli uffici comunali un prospetto contabile , redatto dal capo ripartizione dell’ufficio di ragioneria, da cui si rileva che l’esecuzione dell’appalto di cui si tratta avrebbe determinato un maggior esborso a danno del Comune di ? 16.417.165 , conseguente all’applicazione di un aumento dei prezzi , che era da considerare esorbitante ed assolutamente ingiustificato , facendo il raffronto con l’aumento molto contenuto dei prezzi praticato al Comune dalla cooperativa "Omissis " , cui erano stati affidati nello stesso periodo? analoghi servizi di pulizia di locali comunali ( cfr. nota del 25 ottobre 1995 con relativi allegati? del Comune di Nicosia – IV Rip.- Ufficio Ragioneria ).
L’Ufficio attore , che ha ravvisato gli estremi del danno erariale nel maggior costo quantificato in ? 16.417.165? , ha ritenuto? che di esso debbano essere chiamati a? rispondere gli odierni convenuti che , in qualit? di consiglieri comunali,? adottarono la deliberazione n.185/1991 . Nel? loro? comportamento, sotto il profilo soggettivo,? sono stati avvistati dal pubblico ministero gli estremi del dolo, per avere eluso volontariamente la normativa che regola l’ affidamento degli appalti di servizi , al fine di? attribuire, intenzionalmente ,il servizio di pulizia dei locali sede degli uffici giudiziari di Nicosia alla cooperativa " Omissis" con prezzi raddoppiati rispetto a quelli praticati da altra ditta per? lavori dello stesso genere.?? Conclusivamente il procuratore regionale? ha chiesto? la loro condanna al pagamento in favore del Comune di Nicosia della somma di ? 16.417.165? oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese del giudizio.
Con memorie entrambe depositate il 3 febbraio 2000? si sono? costituiti? , con la difesa dell’avv. Rosa Rita Barbera , i convenuti P. Francesco e F. Giuseppe ; il difensore ha chiesto , preliminarmente , ai sensi dell’art.295 c.p.c. , la sospensione del giudizio in attesa della definizione di quello? penale pendente relativo agli stessi fatti ;? ha eccepito , inoltre , la prescrizione quinquennale decorrente dalla? data di erogazione delle somme all’esecutore del servizio? e , comunque , in applicazione delle specifiche norme? del D.L. 453/1993 ; nel merito ha sostenuto la mancanza di colpa grave? o di dolo , atteso che la deliberazione consiliare n.185 del 1991 sarebbe stata adottata nell’impossibilit? di provvedere diversamente essendo indispensabile assicurare il servizio di pulizia nei locali? adibiti ad uffici giudiziari?? . In ordine al prezzo di affidamento ha rilevato? che , pur dovendo esso rispondere a criteri di economicit? e convenienza,? non possa tuttavia, ai fini che qui interessano,? essere ragguagliato? a criteri di stima estranei e diversi da quelli su cui ? stato fondato il procedimento amministrativo? in forza del quale si ? perfezionata la trattativa con la deliberazione consiliare n.185 del 1991 ; avrebbe dovuto , poi, considerarsi che l’aumento del prezzo complessivo dell’appalto era dovuto all’aumento delle superfici dei locali in? cui erano da effettuarsi i lavori di pulizia?? (sarebbero stati aggiunti i? locali della Polizia giudiziaria , quelli dell’androne e delle scale del Municipio dei nuovi locali della Procura della Repubblica e del Palazzotto dello Sport )? rispetto a quelle oggetto? dell’appalto concesso alla stessa cooperativa nel primo semestre 1991 ( v.deliberazioni comunali nn.23 e 24 del 4 febbraio 1991 ) ; n? avrebbe potuto? esser fatto un raffronto con i prezzi dell’appalto dei lavori di pulizia locali comunali affidato alla cooperativa ?Omissis? , perch? questa non aveva partecipato? alla? trattativa sfociata nell’affidamento aggiudicato alla cooperativa ?Omissis ?, che era? relativo a? lavori di pulizia? in? locali con superfici e caratteristiche? diverse da quelle dei locali oggetto dell’appalto affidato alla cooperativa ?Omissis? .
Con memoria depositata il 3 febbraio 2000 si sono costituiti , con la difesa degli avv.ti? Domenico Naselli e Giuseppe Matarazzo , i convenuti D. Francesco , A. Salvatore , C. Michele , B. Francesco, R. Aurelio , P. Salvatore,? C. Antonio, D. Giuseppe, C. Giuseppe, C. Gaetano G. Angelo e B. Giorgio ; i difensori hanno??????? chiesto preliminarmente la sospensione del? giudizio fino all’esito definitivo?? di quello? penale?? pendente avendo i convenuti appellato la sentenza di condanna del Tribunale di Nicosia , vertente sui medesimi fatti in base quali il procuratore regionale ,ha emesso l’atto di citazione ; hanno eccepito? , inoltre,? la prescrizione quinquennale decorrente dalla? data di erogazione delle somme all’esecutore del servizio ( dicembre 1991 ) ; nel merito hanno sostenuto? l’insussistenza del danno in? quanto? con la deliberazione adottata i convenuti , senza alcuna interferenza,? avrebbero? inteso? assicurare la esecuzione di un servizio indispensabile per il funzionamento dei locali degli uffici giudiziari ; in ordine all’ammontare del presunto danno hanno contestato la quantificazione operata dal procuratore regionale affermando sostanzialmente che il consiglio? comunale non si sarebbe? basato su un parametro di costi pregresso o su un aumento percentuale di raffronto bens? avrebbe concluso un procedimento di affidamento a trattativa privata con accettazione di offerta formulata dalla ditta aggiudicataria del servizio per esclusive ragioni di urgenza e necessit? , cos? come esternato? nella delibera consiliare n.185 del 21 ottobre 1991 . Infine hanno sottolineato la carenza dell’elemento? soggettivo, sia nella forma del dolo , che della colpa grave , in quanto i convenuti avrebbero approvato la deliberazione esclusivamente con l’intento di assicurare i servizi di pulizia nei detti locali .
Con memoria depositata il 23 febbraio 2000? si ?? costituito? , con la difesa dell’avv. Danilo Spitaleri , il convenuto L. Costantino ; il difensore ha chiesto , preliminarmente , ai sensi dell’art.295 c.p.c. , la sospensione del giudizio in attesa della definizione di quello? penale pendente relativo agli stessi fatti ;? ha eccepito , inoltre , la prescrizione quinquennale decorrente dalla? data di erogazione delle somme all’esecutore del servizio? e comunque in applicazione delle specifiche norme? del D.L. 453/1993 ; nel merito ha sostenuto che con la delibera consiliare n.185 del 1991 non sarebbe stata assunta alcuna spesa non prevista in bilancio o eccedente le previsioni contabili ed, inoltre,? ha messo in luce la mancanza di colpa grave o di dolo del convenuto, atteso che la deliberazione anzidetta? sarebbe stata adottata dal consiglio comunale nell’impossibilit? di provvedere diversamente essendo indispensabile assicurare il servizio di pulizia nei locali adibiti ad uffici giudiziari ; all’uopo ha sostenuto? che non sarebbe stato provato , ma solo postulato, con riferimento al comportamento del convenuto , alcun interesse a favorire il consigliere comunale R. , ritenuto gestore di fatto della cooperativa ?Omissis?? . In ordine alla contestata? esosit? del? prezzo , ( come ritenuto? ex adverso ) , di affidamento dell’appalto in parola? alla cooperativa ora detta nella memoria redatta dall’avv. Spitaleri? vengono sostanzialmente trattate argomentazioni difensive , con cui si sostiene il contrario, analoghe a quelle contenute nelle memorie depositate nell’interesse degli altri convenuti di cui? si ? dianzi? riferito.
?Con ordinanza di questa Sezione n.46/2000? il giudizio di responsabilit? nei confronti dei? convenuti , chiamato all’udienza del 23 febbraio 2000 , ? stato sospeso ai sensi dell’art.295 c.p.c.? fino?? alla sentenza definitiva del giudizio penale instaurato nei loro? confronti .?
Risulta dagli atti acquisiti al fascicolo di causa che, per quanto riguarda la specifica vicenda, che fa da sfondo alla ipotesi di responsabilit? in trattazione,? con sentenza n.1359/98 della Corte d’Appello di Caltanissetta , depositata in data 2 marzo? 2001? , in riforma della sentenza di 1? grado,? ? stato dichiarato di non doversi procedere nei confronti degli imputati, odierni convenuti per prescrizione del reato di abuso di ufficio loro ascritto ( art.112 ,81, 323 commi 1 e 2 ,? 61 n.7 del codice penale )? . La Corte di Cassazione all’udienza del 16 maggio 2002 ha dichiarato, comunque, inammissibili i ricorsi presentati da taluni imputati confermando , per ci? che qui interessa , la sentenza della Corte d’Appello? le cui statuizioni sono divenute definitive per tutti gli odierni convenuti? ( v.annotazione del cancelliere della Corte d’Appello di Caltanissetta in calce alla copia conforme della sentenza di 2? grado n.1359/98 del 2 marzo 2001 ) .
Il giudizio ? stato riassunto dal pubblico ministero con atto depositato in data 8 ottobre 2003 nei confronti di tutti i convenuti , tranne che per il signor M.P. Giuseppe che ?? deceduto . Nell’atto di riassunzione, richiamando i fatti e le ragioni giuridiche di cui all’ atto di citazione introduttivo del giudizio , il pubblico ministero ha ribadito la richiesta di condanna dei convenuti? al pagamento , in favore del Comune di Nicosia, della somma? di ? 8.478,75 oltre rivalutazione monetaria , interessi legali e spese del giudizio .
In via preliminare il collegio rileva l’infondatezza dell’ eccezione difensiva di prescrizione.
Ai sensi delle norme di legge in materia di responsabilit? amministrativa , che riguarda coloro che sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti, il diritto al risarcimento del danno , nella specie in favore del Comune di Nicosia , si prescrive in cinque anni decorrenti dalla data in cui si ? verificato il fatto dannoso.
( v.art.58 legge 142/1990,? recepito con la legge regionale siciliana n.48 /1991 per gli amministratori e dipendenti degli enti locali?? ; e , poi, pi? in generale l’ art.1 legge 14 gennaio 1994 n. 20 modificato con legge 639/1996 che detta norme in materia di ordinamento della Corte dei conti ) . Tale termine decorre , per giurisprudenza pacifica , dalla data? nella quale il danneggiato , secondo criteri di comune ragionevolezza , possa dirsi essere stato in grado di apprezzare la sussistenza dell’illecito .
Nella specie si tratta di fatti dannosi venuti alla luce in seguito a procedimento penale? a conclusione delle indagini del pubblico ministero penale – organo , come ? noto,? appartenente al potere giudiziario e non a quello amministrativo – che hanno consentito l’accertamento concreto dei fatti medesimi di cui si discute . Orbene con nota del 10 marzo 1995 il Procuratore della Repubblica di? Nicosia ha trasmesso ai sensi dell’art.129 disp.att.del c.p.p. al Procuratore regionale della Corte dei conti , per quanto di sua competenza,? gli atti relativi al procedimento penale con allegata richiesta di rinvio a giudizio degli imputati comprendente? gli odierni convenuti. Deve ritenersi, allora , che con il deposito della richiesta di rinvio a giudizio ,? l’illecito amministrativo? , nella completezza dei suoi elementi costitutivi della responsabilit?? amministrativa , sia??? divenuto oggettivamente conoscibile donde dalla relativa data? decorre il termine quinquennale di prescrizione . Poich? l’atto di citazione risulta notificato ai convenuti nel dicembre 1999 , a quest’ultima data non era , di certo , interamente decorso il termine quinquennale di prescrizione , il cui dies a quo, come gi? detto , ? stato individuato nella data del 5 marzo 1995.
Passando al merito ritiene il collegio che sussistono i presupposti di legge per l’affermazione della responsabilit? dei convenuti come ipotizzato nell’atto di citazione . I fatti accertati nel processo penale , che coincidono con quelli su cui si basa l’odierno giudizio di responsabilit? , hanno? trovato? puntuale conferma nella documentazione acquisita autonomamente dal pubblico ministero contabile presso il Comune di Nicosia . Agli effetti della declaratoria della responsabilit? amministrativa? dei convenuti risulta che??? costoro , all’epoca dei fatti consiglieri comunali , adottarono la deliberazione n.185 del 21 ottobre 1991 con cui venne affidato a trattativa privata il servizio di pulizia dei locali degli uffici giudiziari? di Nicosia alla cooperativa "Omissis" per un prezzo assolutamente eccessivo ed arbitrario . La ricostruzione della vicenda , all’esito dell’istruttoria dibattimentale in sede penale, che ? fondata su produzioni documentali nonch? su? dichiarazioni concordanti? di soggetti a conoscenza dei fatti e? da testimonianze rese in giudizio, ha messo in luce che,? proprio in sede deliberativa, sovvertendo l’indirizzo che era scaturito? dalla riunione dei capi gruppo nell’ambito del consiglio comunale, in cui si era deciso di concedere alle cooperative? ?Omissis? e ?Omissis??? un aumento , limitato all’indice ISTAT,? dei prezzi relativi ai costi del servizio dei lavori di pulizia , i convenuti consiglieri comunali decisero invece di approvare,? unicamente? per la cooperativa ?Omissis?,? il raddoppio? dei prezzi determinando in favore della stessa? un corrispettivo elevato a ? 29.631.000 oltre IVA . In buona sostanza la decisione assunta dal consiglio comunale con la deliberazione n.185 del 21 ottobre 1991 disattendeva? in maniera spropositata? i prezzi del? precedente contratto stipulato con la stessa cooperativa ? Omissis ?nei mesi iniziali dello stesso anno 1991? per i medesimi locali rimanendo inalterate le superfici ( v.prospetto contabile all’uopo predisposto dal capo Ripartizione del Servizio di ragioneria del Comune di Nicosia ). L’ aumento dei prezzi , all’incirca il? 100 %, si appalesava ancor pi? sproporzionato, rispetto a quello certamente modesto concesso alla cooperativa ?Omissis? , nella misura del 4% , pari all’indice ISTAT rilevato? nell’arco di un anno , con atto deliberativo del consiglio comunale assunto in concomitanza con la??????????? deliberazione n.185 del 21 ottobre 1991 . Si legge nel corpo della sentenza penale di primo grado che l’aumento esorbitante era inteso a favorire patrimonialmente la cooperativa ?Omissis ? e,? indirettamente , il signor R. Pietro , consigliere comunale e ,? per?, di fatto , gestore della cooperativa .Ne erano prova le??? accertate movimentazioni di denaro proveniente dal conto corrente della cooperativa ?Omissis ? che era stato versato dal R. nel proprio conto corrente? ( cfr. pagg.7, 8 e 9 delle trascrizioni delle dichiarazioni rese dal teste B. Rocco all’udienza del 26 febbraio 1997 )? .
?Le risultanze istruttorie – seppure relative a procedimento penale conclusosi con sentenza definitiva dichiarativa della prescrizione del reato ascritto di abuso d’ufficio , che non pu?, come tale,? esplicare nel? giudizio contabile alcun effetto di giudicato? ai sensi dell’art.651 c..p.p. , che vale solo per le sentenze di condanna pronunciate in seguito a dibattimento – costituiscono , in ogni caso ,? validi elementi di cognizione di cui pu? avvalersi questo collegio giudicante? agli effetti probatori della contestata responsabilit?? ( cfr. in materia come giurisprudenza conforme le sentenze n.897 del 28 aprile 2003 e n.2529 del 21 novembre 2003 di questa stessa Sezione). N?, d’altra parte,? la maggiorazione dei prezzi avrebbe potuto essere giustificata dall’asserito aumento delle superfici dei locali ( v.memorie difensive )? su cui erano da eseguirsi il lavori di pulizia rispetto all’appalto dei lavori affidato alla cooperativa ?Omissis?nel primo semestre 1991. Le?? affermazioni del sindaco P., contenute nei chiarimenti? forniti alla C.P.C. in ordine alla citata deliberazione consiliare n.185/1991 ,? sulla esistenza di ulteriori locali? sono risultate non vere essendo stato il P., in tale qualit? , condannato per falso ( art.479 c.p. ) con sentenza passata in giudicato resa in seguito a dibattimento? i cui effetti, ai sensi dell’art.651 c.p.p,? incidono, quanto all’accertamento dei fatti, nel presente giudizio. Le risultanze processuali penali , in uno agli? elementi documentali acquisiti autonomamente? dall’Ufficio attore presso il Comune di Nicosia ,? confermano? la sussistenza dei presupposti della responsabilit? contestata ai convenuti nonch? del danno che viene quantificato? nella somma di ? 16.417.165.? Questa , ? pari alla differenza , assolutamente ingiustificata, tra il costo di ? 18.843.725 (? somme che si sarebbero dovute corrispondere applicando l’aumento percentuale del 4% , rispetto? al precedente contratto , come applicato nello stesso periodo alla ditta ?Omissis?, per i servizi di pulizia delle scuole elementari e materne in Nicosia ) e quello di ? 35.260890 comprensivo di IVA ,? effettivamente corrisposto alla cooperativa ?Omissis ? per l’appalto affidato con la deliberazione consiliare n.186 del 21 ottobre 1991 per il trimestre dall’1 ottobre al 31 dicembre 1991 .
Sotto il profilo soggettivo il comportamento dei convenuti deve qualificarsi doloso poich? artatamente diretto a favorire il privato contraente mediante approvazione di? un aumento di prezzo assolutamente sproporzionato per lavori? affidati con il sistema della? trattativa privata? per la quale non apparivano , oltretutto ,? sussistenti i presupposti di legge . La Commissione provinciale di controllo? aveva riscontrato, infatti, in sede di controllo di legittimit? di una prima deliberazione consiliare? di affidamento dello? stesso appalto di servizio alla cooperativa ?Omissis ? , poi annullata, la violazione degli artt.95, comma 2 dell’ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana approvato con D.l.vo 29 ottobre n.6 ratificato con legge regionale n.16 del 1963? e dell’art.52? della legge regionale n.21 del 1985 che fissavano condizioni e? limiti tassativi da osservare nei? procedimenti di affidamento degli appalti in genere nell’ambito della Regione siciliana mediante licitazione privata o con il sistema della? trattativa privata.
Per le suesposte ragioni i convenuti, avendo agito con dolo ,? vanno? riconosciuti solidalmente? responsabili , ai sensi dell’art.1 , comma 1 quinquies, della legge 20/1994 come modificata con? legge 639/1996 , dell’intero danno , quantificato nell’atto di riassunzione in ? 8.478., 75 oltre a rivalutazione? monetaria , a decorrere dal pagamento della citata somma disposto dal Comune alla Cooperativa ?omissis ?? in esecuzione della deliberazione? consiliare n.185 del 21 ottobre 1991? e fino alla pubblicazione della presente sentenza.? Da quest’ultima data sulla somma rivalutata vanno corrisposti gli interessi legali fino al soddisfo. Nel rapporto interno tra i convenuti, debitori solidali,? il collegio fissa il riparto della somma in quote uguali per ciascuno dei essi.
La Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana, condanna i convenuti D. Francesco , A. Salvatore Filippo , C. Michele , B. Francesco, R. Aurelio , P. Salvatore,? C. Antonio, D. Giuseppe, C. Giuseppe, C. Gaetano,?? G. Angelo, B. Giorgio, P. Francesco , F. Giuseppe? ,M.P. Giacomo? e L. Costantino al? pagamento in solido in favore del Comune di Nicosia? della somma di ? 8.478., 75? oltre alla rivalutazione monetaria? calcolata secondo gli indici ISTAT ,a decorrere dal pagamento della citata somma alla Cooperativa ?omissis ?? in esecuzione della deliberazione consiliare n.185 del 21 ottobre 1991,? e fino alla pubblicazione della presente sentenza ; da quest’ultima data sulla somma rivalutata vanno corrisposti gli interessi legali fino al soddisfo.
Condanna altres? i convenuti?? alle spese di giudizio in favore dello Stato che si liquidano in ? 1.532,46 (millecinquecentotrentadue/46).
Ordina? che, ai sensi dell’art. 24 del RD? 12 agosto 1933 , n.1038, copia della presente sentenza sia trasmessa dalla? Segreteria? in forma? esecutiva all’ufficio del Pubblico Ministero , affinch?, quest’ultimo curi l’inoltro alla amministrazione interessata per l’esecuzione in conformit? a quanto disposto dal DPR n.260 / 1998 .
Cos? deciso in Palermo nella camera di consiglio del 28 gennaio? 2004.
?Depositata in segreteria nei modi di? legge
Palermo, 16 Aprile 2004

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art.112
 sentenza 
 sentenza 
 art.1
 sentenza 
 sentenza 
 art.479
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza