Source: http://www.bulletin-advokacie.cz/nad-nekterymi-oblastmi-noveho-zakona-o-odpovednosti-za-prestupky-a-rizeni-o-nich
Timestamp: 2018-09-21 04:30:49+00:00

Document:
Bulletin advokacie, odborný právnický portál | Nad některými oblastmi nového zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich
Nad některými oblastmi nového zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich
Porovnáme-li rozsah diskusí, které provázely přípravu obou hlavních hmotněprávních justičních kodexů, s tou, která probíhala okolo zákona o odpovědnosti za přestupky, lze říci, že poutal pozornost nijak příliš širokého okruhu odborné veřejnosti, třebaže jeho dopady, přinejmenším po stránce kvantitativní, tedy co do počtu subjektů, jichž se může dotknout, budou nepochybně značně široké. Poprvé v naší historii máme fakticky kodex správního práva trestního, na jehož přijetí se pracovalo již od počátku století.
Východiskem při jeho koncipování byla kritická reflexe faktu, že právní úprava odpovědnosti za správní delikty je nepřehledná, a tím i komplikovaná, podmínky trestnosti, zejména u správních deliktů, které nepatří mezi přestupky, jsou upraveny nedostatečně, nejsou zajištěny takové základní zásady, jakými je rovnost před zákonem a subsidiarita trestní represe, správní řád ani jiné procesní předpisy nerespektují specifika řízení v těchto věcech a existuje ještě mnoho dalších nedostatků, na které bylo ostatně poukazováno již delší dobu.[1] Za této situace hrála mnohdy rozhodující roli judikatura, která nejrůznější mezery překlenovala za použití analogie, ba až dotváření práva, byť vždy se tak dělo ve prospěch účastníků řízení.[2]
Zřejmě tím nejzásadnějším přínosem nové úpravy je sjednocení podmínek vzniku a posuzování odpovědnosti za dva okruhy nejvíce frekventovaných správních deliktů, jimiž jsou přestupky a dosavadní tzv. delikty smíšené správní (tj. právnických osob a podnikajících fyzických osob), resp. delikty právnických osob.[3] Formálně se tak děje tím, že všechny tyto delikty nesou označení přestupky, významnější je pochopitelně obsahová stránka.
Podle § 5 zák. č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále též jen „zákon“), účinného od 1. 7. 2017, je přestupkem společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin. Jak patrno, zachovává tu zákonodárce do jisté míry kontinuitu se stávající úpravou zákona o přestupcích, když přestupek vymezuje na základě materiálně formálních kritérií. Přidání výrazu protiprávní na věci nic nemění, protože pouze protiprávní jednání může být postihováno jako delikt, ať je to expressis verbis vyjádřeno, či nikoli. Není tedy rozhodné, že v dikci některých zákonů se lze setkat s výrazy, jako je v rozporu s tímto zákonem, poruší povinnost stanovenou tímto zákonem, neoprávněně znemožňuje atd., a jinde chybí.
Problém může vyvolat to, že negativní vymezení přestupku je provedeno pouze ohledně trestného činu, a nikoli vůči jiným správním deliktům. Nauka, judikatura a v neposlední řadě i právní úprava uznávají, že existuje pluralita správních deliktů, na čemž nic nemění to, že nepanuje shoda v tom, jaká je jejich kategorizace, resp. označení.[4] To ostatně akceptuje i zákonodárce, který, jak je uvedeno v důvodové zprávě, však vyšel z toho, že správní pořádkové, platební a disciplinární delikty jsou hraniční, a tedy tzv. nepravé, a zákon o odpovědnosti za přestupky se na ně vztahovat nebude. Nebude nepochybně komplikované tyto delikty odlišit od přestupků, protože se tak stane již samotným označením přestupků. Složitější však může být otázka posouzení přednosti a subsidiarity toho kterého správního deliktu tam, kde se jejich skutkové podstaty budou překrývat.[5] S tím pak souvisí i případná potřeba řešit zákaz dvojího postihu, který je v judikatuře Nejvyššího soudu nastaven značně široce.[6]
Mezi instituty, které zákon zavádí, náleží pokus přestupku. Při jeho formulování se zákonodárce inspiroval § 21 trestního zákoníku, když jej vymezil v § 6 odst. 1 jako jednání fyzické osoby, které bezprostředně směřuje k dokonání přestupku a jehož se fyzická osoba dopustila v úmyslu přestupek spáchat, jestliže k dokonání přestupku nedošlo, resp. v odst. 2 tohoto paragrafu jako jednání právnické nebo podnikající fyzické osoby, které bezprostředně směřuje k dokonání přestupku, jestliže k dokonání přestupku nedošlo. Pokus přestupku je přitom trestný stejně jako dokonaný čin.
U pokusu pachatele – fyzické osoby by neměly aplikační problémy vzniknout, vzhledem k tomu, že správní orgány budou mít dostatečnou oporu v trestním právu, kde existuje obsáhlé rozpracování této problematiky jak v doktríně a komentářích, tak i judikatuře.[7]
Kde lze spatřovat významnou odlišnost pokusu, je subjektivní stránka: zatímco u fyzické osoby je požadováno úmyslné jednání, přičemž postačuje i úmysl eventuální, u právnické a podnikající fyzické osoby tento znak či podmínka chybí, což odpovídá konstrukci odpovědnosti u těchto pachatelů, která je postavena na principu objektivní odpovědnosti, čili bez ohledu na zavinění, kterou zná již stávající úprava.[8] Situace se přitom jeví o to komplikovanější, že pokus přestupku pojmově přichází v úvahu jen u úmyslných přestupků [trestný je např. pokus u přestupku krádeže, zpronevěry a podvodu podle § 8 odst. 2 písm. a) zák. č. 251/2016 Sb.].
Řešení bude třeba hledat v konstrukci objektivní stránky skutkové podstaty přestupku právnické osoby, která vzhledem k tomu, že právnická osoba jako taková nemůže jednat, vychází z přičitatelnosti. V § 20 zákona je stanoven okruh subjektů, jejichž jednání se za účelem posuzování odpovědnosti přičítá právnické osobě (např. její statutární orgán, zaměstnanec, jiný orgán právnické osoby). Tyto osoby se musí inkriminovaného jednání dopustit úmyslně a za toto jejich jednání objektivně odpovídá právnická osoba. Dopustí-li se tedy např. zaměstnanec právnické osoby jednající za ni zpronevěry, bude odpovídat v režimu objektivní odpovědnosti tato právnická osoba. U podnikající fyzické osoby je třeba ke vzniku odpovědnosti za pokus přestupku její úmyslné jednání.
Podle trestního zákoníku se pokus týká všech trestných činů, kdežto podle zákona o odpovědnosti za přestupky půjde pouze o ty, o nichž tak stanoví zákon, a jejich určení bude tedy záviset na úvaze zákonodárce.
Na rozdíl od zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, kde je vyloučena odpovědnost České republiky a územních samosprávných celků při výkonu veřejné moci, zákon o odpovědnosti za přestupky žádné takové omezení nezná, což je třeba označit jako vhodné řešení, protože vymahatelnost některých důležitých povinností, resp. ochrana práv postižených subjektů, by v opačném případě mohla být povážlivě ohrožena (příkladem v tomto směru je ochrana osobních údajů, jejichž nejpočetnější část je v dispozici právě orgánů veřejné moci).
Jak zmíněno, je odpovědnost právnické osoby a podnikající fyzické osoby postavena, resp. ponechána, na principu objektivní odpovědnosti, není tedy třeba zavinění. Zevrubně byl tento institut rozebrán již v roce 1996 v rozsudku Vrchního soudu v Praze č. j. 6 A 12/94-16, který položil základ dnes již konstantní judikatury.[9] Jádro jeho argumentace spočívá v tom, že odpovědnost vzniká v důsledku provozní činnosti právnické osoby nebo jednání, resp. opomenutí fyzické osoby, kterou ke svojí činnosti použila, a nikoli za výsledek, nejde tedy o odpovědnost absolutní. S tím souvisí i obecné zakotvení možnosti liberace, formulované v § 21 odst. 1 zákona, podle něhož se právnická a podnikající fyzická osoba zprostí odpovědnosti, prokáže-li (důkazní břemeno je tedy na ní), že vynaložila veškeré úsilí, které lze požadovat, aby přestupku zabránila.[10]
Dosavadní aplikační praxe jak správních orgánů, tak soudů pojímala liberační důvody vesměs negativně, tedy stanovením, která jednání či skutečnosti mezi ně nepatří, a nebyla příliš nakloněna uznávat liberační důvody předkládané účastníky řízení. Jako důvod zproštění odpovědnosti byl např. odmítnut obecný poukaz na text zákona, dále na nijak blíže nekonkretizovaná opatření v rámci vnitřní kontroly, to, že k porušení povinnosti došlo v důsledku skutečnosti spočívající výlučně ve vnitřních poměrech odpovědného subjektu, nebo fakt, že výkonem určité činnosti byl smluvně pověřen jiný subjekt, či odkaz na to, že povinnost porušil některý ze zaměstnanců právnické osoby, rozhodným důvodem není dobrá víra, stejně jako subjektivní přesvědčení o nesprávnosti rozhodnutí orgánu veřejné moci a obecně se nepřihlíží k tomu, v jaké oblasti je podnikání realizováno.[11] Pro liberaci je tak ponecháván spíše jen úzký prostor v těch výjimečných případech, kdy šlo o zcela mimořádné vnější okolnosti, které účastník řízení nemohl ovlivnit, takže by uložení sankce odporovalo jejímu smyslu, a sotva lze očekávat, že toto pojímání praxe nyní nějak zásadně změní.
V § 21 odst. 2 zákona je výslovně stanoveno, za jakých podmínek se odpovědnosti zprostit nelze. Tak je tomu, nebyla-li ze strany právnické osoby vykonávána povinná či potřebná kontrola nad fyzickou osobou, jejíž jednání je za účelem posouzení deliktu přičitatelné právnické osobě, anebo jestliže nebyla učiněna nezbytná opatření k zamezení nebo odvrácení přestupku.
Jaká je míra potřebnosti kontroly, závisí na tom, o jakou činnost se jedná, což lze obdobně říci o nezbytných opatření, jejichž povaha a rozsah jsou závislé na povaze činnosti, o niž jde, zejména s ohledem na možné nebezpečí, které může vyvolat. Zásadně k liberaci nepostačuje pouze splnění zákonné povinnosti provádět kontrolu např. v rámci pravidelných školení, ale je nutné provést celý komplex potřebných opatření.[12]
Mezi nejkomplikovanější otázky dosud platné úpravy správního trestání náleží vymezení zániku odpovědnosti z důvodu uplynutí promlčecí, fakticky prekluzivní[13] doby, jejíž počátek, délka, ba i běh se od sebe v jednotlivých zákonech nezřídka liší. Výjimku zde představují přestupky, avšak i ty jen do jisté míry.
K odstranění těchto problémů v nové úpravě našel zákonodárce inspiraci dílem ve stávajícím režimu zákona o přestupcích, tak, jak jej zakotvila jeho novela provedená zák. č. 204/2015 Sb., dílem použil jako vzor trestní zákoník. Celkově usiloval o nalezení rovnováhy mezi zájmem na postihu přestupku a požadavky právní jistoty a také tím, že během času dochází k vyprchání společenské škodlivosti, obtížnosti se získáním důkazů atd.
Obecná promlčecí doba je roční, u přestupků, za něž je stanovena sazba pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč, je tříletá (§ 31 zákona), což odpovídá tomu, že tyto přestupky budou závažnější, míra jejich společenské škodlivosti vyšší a po stránce skutkové může být jejich prokazování složitější, přičemž je dán intenzivní veřejný zájem na tom, aby byly postiženy.[14] Jde o lhůtu objektivní, která počíná běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku. Tím by měly současně odpadnout komplikace spojené s počítáním subjektivních lhůt, jejichž počátek je vázán na okamžik, kdy se správní orgán o přestupku dozvěděl, a tedy zjišťováním, resp. posuzováním, kdy se tak stalo.
Zákon to konkretizuje tak, že dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán, a pokud je znakem přestupku účinek, tj. změna hmotného předmětu útoku, počíná promlčecí doba běžet dnem následujícím po dni, kdy účinek nastal. Z nauky trestního práva byla převzata úprava promlčecí doby u přestupku pokračujícího, která počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy došlo k poslednímu dílčímu útoku, hromadného, kde se její počátek odvíjí ode dne následujícího po dni, kdy došlo k poslednímu útoku, a trvajícího, pro jejíž počátek je rozhodný den následující po dni, kdy došlo k odstranění protiprávního stavu. Platí konečně, že pokud se pachatel dopustil více přestupků, běží pro každý z nich promlčecí doba zvlášť.
Skutečnost, že obecná roční lhůta pro projednání přestupku byla ze strany správních orgánů dlouhodobě kritizována jako příliš krátká, vedla k tomu, že zmíněnou novelou z r. 2015 bylo zavedeno přerušení promlčecí doby, k němuž dochází zahájením řízení o přestupku, jakož i vydáním rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným, čímž bylo doplněno její (již existující) stavení v případě, že pro týž skutek je vedeno trestní řízení. U deliktů právnických osob, až na nesystematické výjimky, není tato otázka v současnosti řešena. Pro všechny druhy správních deliktů bude ovšem i nadále platit, že se po dobu, kdy se o nich vede řízení u soudu, staví lhůty pro zánik odpovědnosti za ně (§ 41 s. ř. s.).[15]
Ust. § 32 zákona dochází k odstranění zmíněných mezer a také ke sjednocení úpravy. Mezi důvody stavení promlčecích lhůt uvádí zákon dobu, po niž se vedlo pro týž skutek trestní řízení nebo se o téže věci vedlo soudní řízení správní, po dobu přerušení řízení o přestupku proto, že bylo možné očekávat, že uložením trestu obviněnému z přestupku za jiný skutek v trestním řízení by se trest, který lze uložit v řízení o přestupku, jevil jako bezvýznamný vedle trestu, který by bylo možné uložit v trestním řízení (§ 85 zákona), a dobu, po kterou trvalo podmíněné upuštění od uložení správního trestu (§ 42 zákona). K přerušení promlčecí doby dochází oznámením o zahájení řízení o přestupku, vydáním rozhodnutí, jímž byl obviněný uznán vinným, a schválením dohody o narovnání. S ohledem na to, že přerušením promlčecí doby počíná promlčecí doba nová, je tímto vyhověno požadavku praxe na to, aby byla dána dostatečná doba k projednání přestupku. Na druhé straně, aby nemohlo být řízení nadbytečně prodlužováno, a účastník tím udržován ve stavu nejistoty, platí, že při přerušení promlčecí doby zaniká odpovědnost nejpozději do tří, resp. u přestupku, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč, do pěti let, s tím, že obě tyto lhůty jsou objektivní, počítají se tedy od spáchání přestupku.
Třebaže se okruh důvodů pro stavení i přerušení lhůty rozšiřuje, nelze očekávat významnější aplikační problémy, vzhledem k tomu, že tam, kde snad v minulosti vznikaly, byly již vyřešeny judikaturou, která je konstantní. To platí v první řadě o pojetí totožnosti skutku, kde bylo zaujato extenzivní chápání, podle něhož postačí k zachování totožnosti i jen to, že trestní řízení bylo zahájeno proti témuž pachateli za obdobné jednání, přičemž je důležité, jak byl skutek popsán v úkonech, jimiž bylo zahájeno trestní stíhání, a pokrývá-li v podstatných rysech jednání, které bylo posléze postoupeno k vyřízení jako přestupek, aniž je vyžadována totožnost úplná. K této okolnosti je přitom třeba přihlížet z úřední moci.[16] Pokud se týká přerušení lhůty z důvodu vydání rozhodnutí, jímž byl obviněný uznán vinným, a schválení dohody o narovnání, je třeba, aby rozhodnutí bylo pravomocné, protože až jím vzniká účastníkovi povinnost takovému rozhodnutí se podrobit.[17]
K přerušení promlčecí lhůty dochází mj. každým zahájením řízení o přestupku, k němuž, na rozdíl od stávající úpravy, dochází výhradně ex officio (§ 78 zákona). Zde je třeba se zamyslet nad problematikou totožnosti skutku i z roviny procesní. Řízení je zahájeno doručením oznámení o zahájení řízení podezřelému z přestupku nebo ústním vyhlášením takového oznámení (§ 78 odst. 2 zákona). Oznámení o zahájení řízení o přestupku musí obsahovat popis skutku, o kterém má být v řízení rozhodováno, a jeho předběžnou právní kvalifikaci.
Je samozřejmě prakticky nemožné, aby popis skutku byl vždy již v okamžiku zahájení řízení proveden zcela precizně a zůstal po celou dobu jeho průběhu neměnný, současně však nelze připustit, aby takový popis byl jen zcela obecný, protože obviněný z přestupku musí mít možnost vědět, za co má být postižen. Změna popisu je zásadně možná, ale musí být zachována totožnost skutku, k čemuž postačí shoda mezi podstatnými skutkovými okolnostmi nebo úplná shoda alespoň v jednání při rozdílném následku.[18]
Zákon o odpovědnosti za přestupky pamatuje i na to, že v průběhu řízení bude zjištěno, že má být rozhodováno také o jiném skutku, než pro který bylo oznámeno zahájení řízení, zde musí správní orgán postupovat obdobně podle ustanovení o zahájení řízení (§ 78 odst. 4 zákona). Jestliže by vyšlo najevo, že se stal zcela jiný skutek, musel by o něm zahájit zcela nové řízení.
Dojde-li však v průběhu ke změně právní kvalifikace skutku, aniž se změní jeho totožnost, není třeba zahajovat nové řízení a obviněný je o tom pouze vyrozuměn. Zde se pak vracíme k významu skutku z hlediska běhu lhůt (jejich přerušení), které se odvíjejí od zjištění skutkového stavu, a nikoli od jeho právní kvalifikace.[19]
Mezi důležité novinky zaváděné zákonem o odpovědnosti za přestupky patří přechod odpovědnosti na právního nástupce právnické osoby a u podnikající fyzické osoby, v případě její smrti, na osobu, která pokračuje v její podnikatelské činnosti. I tato problematika byla, resp. dosud je v právním řádu dosud řešena spíše ad hoc[20] a ani judikatura není v tomto ohledu jednotná a jasná. Otázku nástupnictví bude třeba řešit podle předpisů soukromého práva, v úvahu přichází zejména občanský zákoník a zák. č. 125/2008 Sb., o přeměnách obchodních společností a družstev, ve znění pozdějších předpisů. Nepochybně však o nástupnictví nepůjde v situaci, kdy se změní jen název či sídlo nebo majetkový substrát. Konkrétní výše sankce u právních nástupců má reflektovat to, v jakém rozsahu na toho kterého z nich přešly výnosy, užitky a jiné výhody, a dále to, zda některý z nich pokračuje v činnosti, při níž byl přestupek spáchán [§ 37 písm. h) zákona].
Co se týče ukládání trestů za více přestupků, které jsou projednávané ve společném řízení, podržel zákon jako zásadu absorpci, která by měla být uplatňována i tam, kde sice nebylo vedeno společné řízení, ačkoli tomu tak mělo být.[21]
Nově je upravena i možnost použití zásady asperační (§ 41 odst. 2 zákona), kdy v případě, že je společně projednáváno více přestupků, může správní orgán uložit pokutu ve vyšší sazbě, a to tak, že horní hranice sazby pokuty za přestupek nejpřísněji trestný se zvyšuje až o polovinu, nejvýše však do částky, která je součtem horních hranic sazeb pokut za jednotlivé společně projednávané přestupky. Nutno zmínit, že zavedení této zásady není nijak v rozporu s požadavky ústavní konformity, protože je věcí zákonodárce, jakou metodu ukládání sankcí v tom kterém případě zvolí.[22] Sousloví „může uložit“ je třeba chápat jako pokyn k užití diskrece a je na správním orgánu, zda tuto možnost využije. Z teleologického výkladu zákona plyne, že asperace by měla být rezervována pro závažnější případy porušení povinností, s tím, že musí vždy respektovat zákaz zneužití pravomoci a šetřit legitimní očekávání, zásady zakotvené v § 2 správního řádu.
Co do druhů trestů (zákon se zde terminologicky odchýlil od pojmu sankce, kterou používá platný zákon o přestupcích i jiné zákony), zakotvuje zákon vedle stávajících, tj. napomenutí, pokuty, zákazu činnosti a propadnutí věci, nově propadnutí náhradní hodnoty a zveřejnění rozhodnutí. Přes požadavky ze strany některých starostů nebyla uzákoněna, resp. převzata sankce zákazu pobytu, kterou odborná veřejnost od počátku kritizovala nejen jako neústavní, ale také pro její malý skutečný efekt.
Pozornost zaslouží nová úprava trestu propadnutí věci, kde již není limitem pro jeho vyslovení hodnota věci, v případě, že její uložení vyžaduje bezpečnost osob, majetku či jiný obecný zájem. Uložit tedy bude možné propadnutí např. drogy či zbraně, a to bez ohledu na jejich hodnotu (§ 48 odst. 3 zákona).[23]
Po vzoru § 71 trestního zákoníku je zaváděno propadnutí náhradní hodnoty. Pokud pachatel přestupku věc, která by mohla být prohlášena za propadlou, před uložením tohoto trestu zničí, poškodí, zcizí, zatají, učiní neupotřebitelnou nebo zužitkuje či jinak propadnutí takové věci zmaří, může být uloženo propadnutí náhradní hodnoty do výše, která odpovídá hodnotě takové věci.
Novým trestem je zveřejnění rozhodnutí, které lze uložit toliko právnické osobě a podnikající fyzické osobě. Jeho smyslem je informovat veřejnost o závadných praktikách pachatelů deliktu, a tím je nepochybně i difamovat. Vzhledem k možným dopadům trestu nejen na samotného pachatele, ale i další osoby z jeho okruhu, jsou pro jeho uložení stanovena zevrubná pravidla, byť mnohdy za použití neurčitých pojmů.
Zřejmá je podmínka, že tento trest přichází v úvahu, jen stanoví-li tak zvláštní zákon,[24] že lze rozhodnutí zveřejnit až po nabytí právní moci, a to, že se publikuje pouze výroková část rozhodnutí. Totéž platí o pokynu, aby se zveřejnění provedlo na úřední desce správního orgánu, který vydal rozhodnutí v první instanci, na němž je, aby určil, kde, ve kterém sdělovacím prostředku, se na náklady pachatele rozhodnutí zveřejní. Komplikace může vyvolat dikce, že je třeba dbát, aby zásah do soukromí pachatele byl přiměřený povaze a závažnosti přestupku. Hovoří-li se tu o soukromí, přichází tak v úvahu pouze ohledně osob fyzických, protože jen jim toto právo zakotvené v čl. 10 Listiny základních práv a svobod svědčí.[25] Požadavek zachování proporcionality je třeba uvážit ve vztahu ke všem součástem realizace tohoto trestu, tedy i k tomu, ve kterém hromadném sdělovacím prostředku bude rozhodnutí publikováno, kdy se tak stane, po jakou dobu bude rozhodnutí zveřejněno na úřední desce, a další. Vždy pak je třeba dbát toho, že obsahem zveřejněného rozhodnutí mohou být identifikační údaje toliko pachatele přestupku. Již nyní si lze položit otázku, zda, resp. v jakém rozsahu, bude možné učinit přiměřenost předmětem zejména soudního přezkumu.
Poměrně značnými změnami prošla ochranná opatření, jimiž jsou omezující opatření a zabrání věci, resp. náhradní hodnoty.
Omezující opatření může spočívat nejen, jako je tomu dosud, v zákazu navštěvovat určená veřejně přístupná místa či místa, kde se konají sportovní, kulturní a jiné společenské akce, ale také v povinnosti zdržet se styku s určitou osobou nebo vymezeným okruhem osob nebo podrobit se vhodnému programu pro zvládání agrese nebo násilného chování. Zásadně ho lze uložit pouze se správním trestem, a to nejdéle na jeden rok.
Omezující opatření lze uložit jen tam, kde tak stanoví zvláštní zákon, a z povahy věci plyne, že pouze fyzické osobě.[26] Je otázkou, nakolik se bude aplikační praxe schopna vyrovnat s poměrně subtilní podmínkou, že k jeho uložení je třeba, aby byla dovozena existence souvislosti, a to přímé, mezi spáchaným přestupkem a omezujícím opatřením. Složité může být pro správní orgány i posouzení, je-li omezující opatření adekvátní povaze a závažnosti přestupku a osobním poměrům pachatele, s čímž se budou muset zevrubně vypořádat v odůvodnění. Nezbytné též bude konkretizovat, na jaká místa se zákaz vztahuje či s jakými osobami se pachatel přestupku nesmí stýkat, protože jinak by bylo rozhodnutí nejen nejasné a nepřezkoumatelné, ale ve svých důsledcích i nerealizovatelné.
Vzhledem ke smyslu omezujícího opatření, jímž je v první řadě zabránit v opakování protiprávní činnosti např. na sportovních utkáních, zamezit styku s jinými problémovými osobami, jakými jsou uživatelé návykových látek, nebo opakování domácího násilí, bude efektivní pouze za předpokladu zajištění kontroly toho, zda jsou uložené zákazy či omezení dodržovány, což si v některých případech lze opravdu jen těžko představit (příkladem v tomto směru může být zákaz styku s určitou skupinou osob ve větším městě). Zásadně má kontrolu provádět správní orgán, který omezující opatření uložil, a má-li účinky i mimo jeho správní obvod, také tamní správní orgán stejného druhu, což bude v praxi nejčastěji obecní úřad.
Zákon zachovává speciální režim odpovědnosti, pokud se týká mladistvých, které vymezuje shodně se stávající úpravou jako osoby, jež v době spáchání přestupku dovršily patnáctý a nepřekročily osmnáctý rok věku (§ 55 zákona). Tento status tedy budou mít i osoby, které získaly svéprávnost uzavřením manželství podle § 30 či tzv. přiznáním svéprávnosti podle § 37 občanského zákoníku vzhledem k tomu, že důsledky takového získání svéprávnosti se promítají jen do oblasti práva soukromého, a nikoli veřejného.[27] Taková osoba bude ovšem moci být v obecném režimu odpovědnosti postižena, půjde-li o podnikající fyzickou osobu, protože ust. § 22 zákona lze považovat za speciální ve vztahu k obecné úpravě.
Lze uzavřít, že zákon o odpovědnosti za přestupky znamená nepochybně významný posun v regulaci odpovědnosti za správní delikty. Nejen tím, že ji, jak zmíněno, sjednocuje, ale také v řadě ohledů přibližuje úpravě trestního práva, což je v souladu s koncepcí, podle níž má být nahlíženo na veškeré veřejnoprávní trestání jako na jeden celek. Pro správní orgány to bude jistě nepopiratelná výhoda, když se navíc zachovává i jistá kontinuita s platnou úpravou a budou se moci v řadě případů opřít o konstantní judikaturu, jejíž závěry byly mnohdy vtěleny do textu ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky. Nemohu si ovšem odpustit i jistou míru skepse, danou tím, zda se dokáží se všemi občas složitě formulovanými instituty náležitě vyrovnat a nebudou-li ty, které nemusí aplikovat, raději ignorovat.
Autor působí na Vysoké škole finanční a správní v Praze, FSE UJEP v Ústí nad Labem a je konzultantem Alfery a partner v Praze.
[1] Důvodová zpráva k návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, tisk Poslanecké sněmovny 550/0. Např. Kolokvium o správním trestání, Správní právo č. 1/2002, str. 1-44; H. Prášková: Základy odpovědnosti za správní delikty, C. H. Beck, Praha 2013, str. 389-391.
[2] P. Mates: Některé společné otázky projednávání správních deliktů, in P. Mates a kol.: Základy správního práva trestního, C. H. Beck, Praha 2015, str. 37-51.
[3] Přestupky se stanou i tzv. jiné správní delikty fyzických osob, což je specifická skupina správních deliktů, které v současnosti již z nejasných důvodů nespadají mezi přestupky, jako je delikt podle § 28 odst. 1 písm. a) zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nebo § 48 odst. 1 písm. f) zák. č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů.
[4] Srov. např. P. Průcha: Správní právo, obecná část, Doplněk a Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Brno-Plzeň 2012, str. 409 a násl.; K. Sládeček: Obecné správní právo, Wolters Kluwer, Praha 2009, str. 191-192; D. Bohadlo, J. Potěšil, J. Potměšil: Správní trestání z hlediska praxe a judikatury, C. H. Beck, Praha 2013, str. 71-75; § 41 soudního řádu správního hovoří o přestupcích, kárných nebo disciplinárních nebo jiných správních deliktech; rozsudky NSS. č. j. 4 As 49/2004-74, 4 As 245/2014-50 a 5 As 62/2015-15.
[5] Příkladem v tomto směru mohou být přestupky proti veřejnému pořádku podle § 5 odst. 1 písm. a) a b) zák. č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, spočívající v neuposlechnutí výzvy úřední osoby nebo znevážení postavení úřední osoby při výkonu její pravomoci, na straně jedné, a pořádkové delikty podle § 62 správního řádu.
[6] P. Šámal: Nejvyšší soud České republiky: K zákazu ne bis in idem ve vztahu k blokovému řízení, Trestněprávní revue č. 2/2009, str. 47 a násl.;
T. Gřivna: Konkurence trestního řízení a řízení o přestupku (jiném správním deliktu), Správní právo č. 1-2/2014, str. 58-64; např. rozsudek NS sp. zn. 11 Tdo 738/2003, usnesení NS sp. zn. 8 Tdo 243/2008 a rozsudek NS sp. zn. 4 Tz 183/2005.
[7] Např. A. Draštík, R. Fremer, T. Durdík, M. Růžička, A. Sotolář a kol.: Trestní zákoník, Komentář, I. díl, Wolters Kluwer, Praha 2015, str. 159 a násl.; P. Šámal a kol.: Trestní zákoník I, § 1-139, C. H. Beck, Praha 2009, str. 237 a násl.; J. Jelínek: Trestní právo hmotné, Obecná část, Zvláštní část, Leges, Praha 2014, str. 288 a násl.
[8] Viz např. rozsudky NSS č. j. 4 As 28/2006-65, 10 As 167/2015-35 a 1 As 112/2010-52.
[9] Např. rozsudek KS v Hradci Králové č. j. 31 Ad 13/2014-53, rozsudky NSS č. j. 2 As 24/2006-57 nebo 9 As 50/2008-64.
[10] Nejde tu o žádnou novinku, důležité je spíše to, že možnost liberace bude přicházet v úvahu vždy, protože v současnosti není z důvodů nijak věcných v některých zákonech obsažena (např. § 102 zák. č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, § 48 zák. č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, nebo § 76-77 zák. č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů), z čehož je dovozován problematický závěr, že zde vůbec nepřichází v úvahu, který se jeví být jako ničím neopodstatněná nerovnost, a věc by měla být řešena za použití analogie (např. rozsudky NSS č. j. 1 As 17/2006-121 a 6 As 97/2014-48/.
[11] Rozsudky NSS č. j. 5 As 36/2016-27, 6 As 159/2016-40, 4 As 68/2016-48, 5 As 10/2015-27, 6 As 250/2014-35 a 5 As 170/2014-36.
[12] Rozsudky NSS č. j. 7 As 61/2016-34 a 5 As 10/2015-27.
[13] Tato její povaha je důležitá mj. proto, že k jejímu uplynutí, a tím i zániku odpovědnosti se musí přihlížet ex officio, a nikoli k námitce účastníka řízení (např. rozsudky NSS č. j. 7 As 109/2011-92, 5 As 73/2008-117 a nález ÚS sp. zn. I. ÚS 1169/07).
[14] Samozřejmě i zde lze očekávat, že ve zvláštních zákonech bude stanovena jiná, zpravidla delší lhůta. V současné době je připravován tzv. změnový zákon, jímž by měla být do příslušných zákonů promítnuta úprava zákona o odpovědnosti za přestupky, v němž se s takovou úpravou setkáváme, např. u zák. č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zák. č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, ve znění pozdějších předpisů, nebo zák. č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.
[15] Víceméně shodnou dikci obsahuje § 28 odst. 3 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, nicméně ve zmíněném změnovém zákonu je navrhováno jeho zrušení.
[16] Rozsudky NSS č. j. 1 As 22/2012-55, 4 As 29/2015-47 a 6 As 175/2016-17.
[17] Např. rozsudek NSS č. j. 5 A 1/2001-56 a rozsudek VS v Praze č. j. 6 A 103/94-26.
[18] Rozsudek NSS č. j. 4 As 62/2007-63; P. Šámal: Trestní řád, Komentář, C. H. Beck, Praha 2013, str. 2723 a násl.
[19] Rozsudek NSS č. j. 1 As 110/2011-74.
[20] Jako příklad lze uvést zákon o ochraně hospodářské soutěže (zák. č. 143/2001 Sb.), podle jehož § 22b odst. 6 odpovědnost za správní delikt právnické osoby, která zanikla, přechází na jejího právního nástupce.
[21] Z konstantní judikatury viz např. rozsudky NSS č. j. 7 As 196/2015-25, 9 As 172/2014-89 a 1 As 28/2009-62.
[22] Rozsudek NSS č. j. 2 As 321/2015-25; tato zásada má ostatně svoje místo i v trestním zákoníku (§ 43 odst. 1), kde se ocitla dosud bez výhrad.
[23] Až praxe ukáže, které další věci se do tohoto okruhu také vejdou.
[24] Zmíněný změnový zákon počítá s jejím zavedením např. u přestupku podle zák. č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích, ve znění pozdějších předpisů, zák. č. 529/1991 Sb., o ochraně topografií polovodičových výrobků, ve znění pozdějších předpisů, nebo zák. č. 478/1992 Sb., o užitných vzorech, ve znění pozdějších předpisů.
[25] Zevrubně k tomu E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek, I. Pospíšil: Listina základních práv a svobod, Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2012,
str. 186-194 a 277-299. Občanský zákoník sice v § 135 hovoří o soukromí i u právnické osoby, lze však právem pochybovat, zda u tohoto subjektu je možno o soukromí hovořit.
[26] Podle zák. č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, přichází uložení omezujícího opatření v úvahu např. za přestupky proti veřejnému pořádku, proti občanskému soužití a proti majetku.
[27] Např. F. Melzer, P. Tégl a kol.: Občanský zákoník § 1-117, Velký komentář, Leges, Praha 2013, str. 389 a násl.

References: § 5
 § 21
 § 6
 § 8
 § 20
 § 21
 § 21
 § 32
 § 2
 § 71
 čl. 10
 § 30
 § 37
 § 22
 § 28
 § 48
 § 41
 § 5
 § 62
 soud 
 § 1
 § 102
 § 48
 § 76
 § 28
 § 22
 § 135
 § 1