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Timestamp: 2017-07-21 12:28:14+00:00

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Este artículo analiza a las instituciones, como funcionan y que resultados arrojan a partir de sus mecanismos. El punto de partida del trabajo es una mirada a los procesos gubernamentales desde el neoinstitucionalismo, definiendo a las instituciones como las reglas de juego, que son ideadas y modificadas por el hombre, siendo éstas el contexto para la interacción humana. Por lo tanto, tienen consecuencias en las acciones de los políticos.
Es clave observar a la estructura institucional y el procedimiento sumado a la acción racional de los actores. Así, podremos analizar cabalmente los comportamientos y las decisiones tomadas por los actores.
Con este marco teórico, se observan los poderes institucionales del presidente argentino, los otorgados por la Constitución Nacional explícitamente y las normas informales que surgen de la interpretación de la misma, son los márgenes para la acción. Estas prácticas informales no están escritas, son para-constitucionales y permiten una mayor adaptación a los momentos de los gobiernos y de los regímenes.
Es de vital importancia remarcar la conjunción entre norma y acción o entre reglas y líderes.
El conjunto de poderes constitucionales tienden a proveer al sistema de gobierno argentino de un presidente con fuertes poderes legislativos, que coloca al mismo en el centro del proceso decisorio. Estos poderes constitucionales se reafirman por los poderes partidarios que logran los presidentes. Estos últimos, permiten por medio de un partido estable en el Congreso, poder influir en las políticas públicas.
Los poderes partidarios estables (disciplina partidaria) más un bajo número de actores de veto son posibles por el sistema de partidos que posibilita gobiernos con grandes bloques legislativos que permiten un presidente fuerte.
Igualmente, por el principio de interdependencia por coordinación el presidente está obligado a compartir la decisión sobre todas las cuestiones importantes con el Congreso.
Por lo tanto, es indudable que el control político está extendido en el sistema y el Congreso controla una porción de los frenos y contrapesos, aún ante presidentes fuertes que poseen grandes poderes legislativos con vetos fuertes, parciales y decretos de necesidad y urgencia.
Estas reglas modelan la negociación, la contextualizan, cada actor conoce sus fuerzas y dentro de la regularidad que inducen las instituciones, se observan a los vetos e insistencias y a los decretos de necesidad y urgencia. Todos estos mecanismos son estudiados como parte de negociaciones y no imposiciones, pues los decretos de necesidad y urgencia no son actos unilaterales, necesitan del apoyo partidario dentro de una coordinación de los poderes.
En este marco, cuando el gobierno del Presidente Menem llevó adelante la transformación económica de la década del noventa se debería hablar del gobierno de un partido que permitió con su mayoría legislativa las políticas de su líder, al menos no legislando en contrario, como consecuencia de la situación procedimental de aquellos años. Tal situación luego sería modificada en la reforma constitucional de 1994 y recién puesta en funcionamiento hacia finales de 2006. Abstract
This article analyzes the institutions, the way they work, and the final results through their mechanisms. The initial point is a view of the governmental process from the neo-institutionalism, defining the institutions as the rules of the game, which are made and modified by the men, being those contexts for human relationships. Because of that, they have consequences in politicians’ actions.
It is essential to watch the institutional structure and the procedure, besides the rational action of the actors. So, we could analyze exactly the behaviour and the decisions taken by the actors.
Within the theory framework, we see the institutional powers of the Argentine president, those which were given by the National Constitution and the informal rules as the consequence of the interpretation of it; they are the margins for the action. These informal practices are not written; they are para-constitutional and allow a larger adaptation to the government moments and the regimes.
It is vital to remark the conjunction between norm and action or between rules and leaders.
The set of constitutional powers tend to provide to the Argentine government system of a president with strong legislative powers, that locates the president in the centre of the process of decision. These constitutional powers are reaffirmed by the party powers reached by the presidents. These, allow through a stable party at the Congress, to influence in the public politics.
The stable party powers (party discipline) and a low number of actors of veto are possible for the party system that makes possible with great legislative blocks which allows a strong president.
Also, for the principle of interdependence by coordination the president is due to share the decision over all the important issues with the Congress.
Therefore, the political control is extend in the system and the Congress controls a part of check and balance, even at the strong presidents who have great legislative powers with strong vetoes, partial and decrees of necessity and urgency.
These rules model the negotiation, make the context, every actor knows his strength and inside the regularity induced by the institutions, we can observe the vetoes and insistences and the decrees of necessity and urgency. All the mechanisms are studied as a part of the negotiation and not as an imposition, because the decrees of necessity and urgency aren’t unilateral actions, they need the support of the party in the coordination of powers.
On this frame, when the government of president Menem carried out the economic transformation of the ´90 decade we should talk of the government of a party that allows with his legislative majority the politics of his leader, at least not through laws in opposite, as a consequence of the situation of those years. This situation would be modified later in the constitutional reform of 1994, which was put into operation in 2006 "Instituciones: El aumento de los poderes presidenciales, durante la primera presidencia de Menem (1989-1995)" Por Eduardo J. Mastrostéfano * Introducción El presente trabajo intentará entender las instituciones, como funcionan, y, a partir de sus mecanismos que resultados arrojan. No hay que olvidar que las instituciones importan, y no son neutrales, que son estás las que permiten los procesos gubernamentales, sin prescindir del contexto en el que funcionan. Es central observar, como el balance de poder dentro del marco institucional, a partir de la primera presidencia de Menem tendería a desbalancearse hacia la presidencia, en detrimento del poder legislativo y del judicial. Se intentará mostrar como se han utilizado las herramientas institucionales por su propio peso específico y como han sido fortalecidas las mismas por los poderes partidarios.
¿Decretos de necesidad y urgencia un corrimiento de los márgenes institucionales? o ¿se los habría utilizado por fuera del espíritu constitucional, frente al Congreso? Dejando sin efecto los frenos y contrapesos de la división de poderes.
Así mismo, el uso del veto es destacable como instrumento de negociación entre ambos poderes y es el arma final del presidente para lograr sus propósitos legislativos.
Por otra parte, la insistencia es el mecanismo que da la victoria final al Congreso, considerando los altos costos que se deberán superar en la Cámara para lograr la mayoría exigida.
Observar los decretos de necesidad y urgencia, el veto y la insistencia permite observar el grado de conflicto y de cooperación entre el ejecutivo y el legislativo, en esa lucha interminable por el poder entre esas dos ramas del gobierno. La utilización de los decretos de necesidad y urgencia y del veto por parte del ejecutivo produciría un sometimiento del Congreso, y con esto se lograría una mayor gobernabilidad, en tiempos de crisis.
Por otra parte, es importante observar la relación del presidente Menem con su propio partido, y no solo con la oposición, pues la acumulación de poder en torno de su persona es posible por los poderes institucionales formales (y los informales) otorgados por la constitución al presidente, pero sobre todo por el poder que le otorga un amplio bloque de legisladores en el Congreso. Es esta base partidaria la que le permitirá hacer reales esos poderes constitucionales.
El institucionalismo pone el foco, en los procesos y en los resultados que arrojan esas instituciones, según como se utilicen sus límites, sus herramientas y sus constricciones. Es muy rico estudiar al Presidente Menem porque como nadie ha sabido moverse en esos límites y utilizar todas las ventajas que una regla le proporcionaba, hasta de las constricciones ha sabido sacar beneficio. Y esto, le habrá sido posible por su habilidad, por instinto de supervivencia, por inteligencia y, siguiendo a Leiras y Bosoer seguramente por su filosofía política.
Instituciones, algunas consideraciones Las instituciones son las reglas de juego, es decir, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana1. Son dadoras de incentivos en la interacción entre los hombres, en nuestro caso, políticos.
Estos incentivos tienen consecuencias en las acciones, en las decisiones de los políticos, no son neutrales. Así, la estructura y el procedimiento que determinan las instituciones sumada a las preferencias de los políticos arrojan un resultado.
Con esto, aclaro que el procedimiento que determina al proceso es ideado por los hombres, y no está dado. A las instituciones las crean y las modifican deliberadamente los actores. Por consiguiente, estructuran incentivos, costos y beneficios, en el intercambio humano. Así, las instituciones tienen efectos beneficiosos para los actores pues dan previsibilidad, por la estructura al proceso, reducen la incertidumbre, pues trascienden a los individuos dando estabilidad, proveyendo predictibilidad a los comportamientos, porque si un actor no sigue las reglas tendrá altos costos impuestos por la norma, y por último, reducen la complejidad de las acciones, pues el individuo tiene un mapa para actuar, aprende del contexto, no actúa en el vacío, sino que las instituciones son como un cemento de las sociedades.
Son las normas las que moldean los comportamientos individuales. Si bien, los actores son racionales y son capaces de ordenar sus preferencias, para maximizar sus intereses, por su egoísmo particular privado. Pero son las instituciones las que dan un marco a los individuos para realizar los cálculos de la acción, sino estaríamos ante un infinito de opciones y los hombres poseen una capacidad limitada, una racionalidad restringida a una cierta cantidad de especulaciones.
Así, el actor es racional, intencional en su accionar, es pro-activo, tiene libertad para actuar, pero no en el vacío sino en contexto de las instituciones.
Un agente racional es aquel que: Aborda una situación social con preferencias acerca de posibles estados de la sociedad, creencias acerca del mundo circundante (ideología) y la capacidad para emplear estos datos inteligentemente, el agente se adapta a la experiencia, es el contexto institucional lo importante, no hay un determinismo por roles internalizados o por clases sociales de origen del actor, lo que hay es una adaptación al contexto2.
No hay que observar sólo las preferencias de los actores, si bien los líderes con su impronta marcan caminos, además, es importante observar las reglas en las que los políticos profesionales invierten tanto tiempo en discutir y diseñar. Es importante si un veto puede ser total o parcial, si un decreto de necesidad y urgencia (DNU) puede ser modificado o no por el Congreso, como se lo aprueba o rechaza, si el silencio lo convierte en válido o lo deja caer, todas estas reglas combinadas con las preferencias de los actores arrojan resultados diferentes.
Sin embargo, no debemos caer en un determinismo estructural, las instituciones importan y no son neutrales pero pueden ser cambiadas, ya sea por un cambio formal de la ley o por los incrementos de los cambios informales, esos usos y costumbres no escritos pero que todos los actores conocen y utilizan. Un ejemplo de una institución informal fue la promulgación parcial de las leyes por parte del poder ejecutivo (no era una prerrogativa constitucional), cuando no estaba de acuerdo en un todo, con la ley sancionada por el Congreso.
Los politólogos han llamado a estas normas informales, pautas para-constitucionales3 . Estas prácticas para-constitucionales explican procesos aún si no están incluidas en el propio texto de la constitución.
Las características para-constitucionales son formas de interpretar la constitución, no están al margen de ésta, son las ventanas que deja abierta, los márgenes para la acción.
El caso argentino de los DNU’S entran en esta categoría, antes de la reforma de 1994, porque fueron utilizados por los presidentes para superar momentos de crisis, aunque en el caso de Menem haya habido abuso de esta práctica, no se lo puede considerar como un corrimiento de los límites constitucionales, pues la práctica lo convalidaba como un uso y una costumbre y luego lo convalidaría el contralor más alto del país que es la Corte Suprema, con el fallo conocido como caso Peralta.
Una constitución laxa como la de EE.UU, que no estipula cada medida, permite una mayor adaptación institucional a los distintos momentos por los que pasan los países, sus gobiernos y sus regímenes.
En este ejemplo, un DNU puede destrabar una situación de inmovilismo, de parálisis institucional, aunque no ocurra en todos los casos.
Una práctica informal, no escrita puede modificar a una escrita. Aunque alguna de estas prácticas para-constitucionales lleven a violar valores democráticos fundamentales4 , de los que Ferreira Rubio y Goretti hacen mención respecto de la gestión de Menem, por los DNU’S.
El neoinstitucionalismo evalúa las normas para-constitucionales, el límite de los comportamientos que son válidos aunque no estén escritos, son parte de la constitución, es una conjunción entre norma y acción. O, entre reglas y líderes.
Las normas y las prácticas para-constitucionales son instituciones informales, normas de comportamiento que crean precedentes y hasta pueden modificar en la práctica a la ley formal por la creciente complejidad del sistema social y legal.
Estas pueden ser vistas como accidentes históricos u opciones indeseables, sin embargo, aún con el alto costo que suscitan, omitirlas puede ser letal para un análisis o para el propio régimen de gobierno5.
Relación entre poder ejecutivo y poder legislativo en el presidencialismo
“Por presidencialismo entendemos un régimen en el cual: 1) El presidente es siempre el titular del poder ejecutivo y es elegido mediante voto popular o, como ocurre en los Estados Unidos (Argentina hasta 1994), a través de un colegio electoral sin mayor autonomía esencial con respecto a las preferencias populares; y 2) los períodos de gestión para el presidente y la asamblea son fijos”6.
En los sistemas presidenciales, la relación entre el presidente y el legislativo es conflictiva desde el comienzo, pues, hay un control mutuo.
Desde el inicio, los dos poderes se eligen popularmente, es decir, son elegidos por el electorado, por lo tanto, ambos son legítimos, provienen de la soberanía popular.
Además, ambos poderes son independientes uno del otro, en el presidencialismo hay separación de poderes, y sus mandatos son en su origen y en su sobrevivencia independientes, porque a diferencia del parlamentarismo, el ejecutivo no puede disolver al legislativo, ni éste puede reemplazar al gobierno mediante un voto de censura. En el parlamentarismo el ejecutivo no es independiente del legislativo; no hay legitimidad dual.
Este no es un gran problema, porque aunque no exista ningún principio democrático que pueda resolver las disputas legítimas entre ejecutivo y legislativo existen prácticas para-constitucionales que destraban el conflicto, en los casos en que surjan.
Este supuesto problema del bloqueo institucional corresponde solo a gobiernos divididos, en los que el partido del presidente no controla a la mayoría del Congreso, y en este caso, la mayoría opositora deberá declararse como adversario del presidente, de lo contrario habrá negociación.
En el caso, que el partido del presidente no obtenga la mayoría en el Congreso, pero tampoco la obtenga ningún otro partido, seguramente estaremos en presencia de un multipartidismo, habrá coaliciones que permitirán el gobierno, en un escenario complicado.
La peor situación sería el gobierno minoritario, en la que el presidente no puede lograr alianzas legislativas. Aquí, la legitimidad dual nos llevaría a la parálisis. Al igual que en un bipartidismo polarizado. En este caso, como en el gobierno dividido hay una división de poderes pero además una división de propósitos, porque el legislativo se efectivizaría como un actor de veto institucional para el presidente.
En el presidencialismo, el presidente es la cabeza del gobierno, es el que tiene la iniciativa política, el que lleva adelante el curso de acción, y así, se lo reclaman los ciudadanos que depositan en él, las responsabilidades máximas.
A la vez, los padres fundadores del presidencialismo, conocían que sólo el poder controla al poder, y por esta razón, separaron los poderes, para que haya una separación de propósitos entre el gobierno y el Congreso, que solo se fusiona en uno, cuando tenemos un gobierno unificado, el partido del presidente también es mayoritario en el Congreso.
En este último caso, no hay división de propósitos porque los poderes no se controlan entre sí, solo se limitan, con una condición necesaria que el partido del presidente posea disciplina partidaria y apoye a las políticas que el presidente envíe a la legislatura.
“Las constituciones de corte presidencial a menudo manifiestan una contradicción entre el anhelo por un ejecutivo fuerte y estable, combinando con la sospecha latente contra ese mismo poder presidencial”7.
El riesgo de la división de propósitos, por la parálisis tan temida, disminuye si se realizan elecciones conjuntas de presidente y legisladores, por el efecto arrastre del primero sobre los segundos. El problema es insoluble con las elecciones intermedias.
El presidencialismo mejora su relación entre ramas si posee partidos políticos con un grado de disciplina partidaria al menos mediano y mejora su performance general si además se da en multipartidismos que tienden al centro, porque puede lograr cooperación y coordinación, dos situaciones sociales muy difíciles de lograr.
Hasta aquí, se enumeraron cuestiones institucionales de la relación presidente-legislativo, que son generales, pero cada presidencialismo es distinto por las diferentes variables institucionales con las que se dota al presidente (decretos, vetos, iniciativa, presupuesto) y por los poderes partidarios que detentará cada presidente por el voto de los ciudadanos y por el sistema partidario y el sistema electoral por el que se conviertan votos en escaños.
De la conjunción poderes institucionales otorgados y poderes partidarios surgirá una distinta relación poder ejecutivo-poder legislativo.
La relación entre ambos poderes llegará a su cenit cuando el presidente tiene grandes poderes constitucionales para legislar. Es en este punto cuando la relación de control mutuo es más álgida, un presidente es fuerte cuando posee grandes poderes legislativos.
- Poderes legislativos del presidente:
Veto e insistencia: Si un presidente puede vetar una ley sancionada por el Congreso, es decir, puede no promulgarla, tiene un procedimiento legislativo, que se fortifica si el Congreso para insistir esa ley y ganar la pulseada frente al ejecutivo necesita una mayoría calificada (2/3 de los presentes), esto es un veto fuerte. Será débil si se lo puede insistir con la mayoría absoluta (50%+1 de los presentes).
Decretos: Es la autoridad de algunos presidentes para emitir leyes, al menos provisionalmente, sin consulta previa con el Congreso.
Iniciativa legislativa: Es el poder de algunos presidentes para proponer la agenda legislativa en áreas claves o que él considere claves en los distintos momentos.
Presupuesto: Es la primacía del presidente en el proceso presupuestario, al limitar la capacidad del Congreso para determinar ingresos o gastos.
Plebiscito: Algunos presidentes pueden someter propuestas legislativas a los votantes directamente, con lo cual evitan por completo al Congreso.
Así, el Congreso ha pasado a esperar que el presidente plantee su agenda con un programa legislativo y una propuesta de presupuesto frente a la cual puede reaccionar. En la actualidad, el presidente presenta leyes en borradores como anteproyectos y los legisladores lo trabajan. El Congreso carece de cualquier rasgo institucional o de acuerdos informales que puedan servir como mecanismos de establecimiento de la agenda8.
El papel del presidente en el establecimiento de la agenda legislativa es una importante fuente de influencia sobre los resultados del proceso político en el Congreso, según North, el que inicia el juego posee una ventaja sobre el resto de los jugadores.
El presidente tiene un conjunto de puntos a favor para influir en los votos de los legisladores, por la disciplina partidaria y el temor de los mismos a no ser ubicados en una nueva lista para la reelección, el retraso de la carrera política del legislador, presiones directas, la negociación de planes de infraestructura o de fondos para la localidad del legislador , pero mas allá de todas estas, el presidente tiene una ventaja que es la convicción por parte de los legisladores, de que el presidente posee el apoyo popular para lo que quiere hacer, tiene a la opinión pública detrás suyo, aquí radica la capacidad del presidente para convencer, por que tiene a la nación detrás de si y el Congreso no. “El presidente es el único líder electo por el pueblo, y la comunicación política es una de sus bases para lograr políticas, sus discursos deben ser cuidadosamente preparados para influir9.
En este sentido, una de las primeras batallas que debe librar Menem, es el campo cultural, por que las ideas de sociedad y cultura alfonsinistas habían logrado una alta adhesión10.
Volviendo a la legitimidad dual que plantea Linz, nadie más representa al pueblo como un todo, el presidente no es el representante de un determinado distrito11.
Todo poder emana del pueblo, tanto el gobierno como el legislativo. La conformación del poder es entre los detentadores del mismo: gobierno, legislativo, tribunales y pueblo. El control el mutuo.
“Cuando los detentadores del poder son independientes, gobierno y legislativo, permanecen separados, pero están obligados constitucionalmente a cooperar en la formación de la voluntad estatal, la interdependencia se lleva a cabo por coordinación”12.
“El tipo ideal de una conformación equilibrada del poder consistiría en una disposición en la cual los diversos detentadores del poder, o por lo menos el gobierno y el parlamento, se enfrentarían con facultades coincidentes simétricamente de tal manera que ninguno pudiese dominar al otro. En esto consistió el sueño mecanicista de la teoría estatal del primitivo constitucionalismo, arrumbada visión utópica que no correspondió en ninguna época a la realidad del proceso del poder”13.
Los padres fundadores se inspiraron en la creencia de que con el establecimiento de un equilibrio entre los diversos detentadores del poder se produciría una armonía permanente en el Estado. Pero esta suposición de la cooperación no tomaba en cuenta la dinámica del poder.
Jefferson decía: “…nosotros luchamos por un gobierno que no estuviese fundado sólo en los principios de la libertad, sino por uno en el que los poderes gubernamentales estuviesen de tal manera divididos y equilibrados entre las diferentes autoridades, que ningún poder pudiese traspasar sus límites legales sin ser eficazmente controlado y restringido por los otros” (Escritos de Thomas Jefferson, Cap. III, p.120).
La cuestión era evitar tanto el despotismo legislativo como el absolutismo del ejecutivo. Se creó entonces, un sistema gubernamental en el que los detentadores de poder estuvieran separados y sean independientes pero que estarían unidos por mutua coordinación. Los tres poderes eran autónomos y tenían el monopolio de acción: el ejecutivo para el presidente, el legislativo para el Congreso y los tribunales para el judicial. Sin embargo, un aislamiento rígido de las funciones conduciría necesariamente a bloqueos permanentes entre los diferentes detentadores del poder, paralizando así el proceso político, entonces se introdujeron ciertos puntos de contacto, de tal manera que haya relación entre los poderes, principalmente coordinación entre el ejecutivo y el legislativo y sólo a través de la cooperación alcanzaría validez constitucional la específica actividad correspondiente a cada uno de los detentadores del poder14.
Por lo tanto, hay interdependencia de los distintos poderes por coordinación, si hay interdependencia hay un equilibrio inducido por las instituciones, sólo desestabilizado o mejor dicho puesto en movimiento por la autonomía con la que cuenta cada uno de los poderes dentro de su esfera, a la vez que se vinculan para llevar adelante una política pública, estando obligados a cooperar.
En la práctica, encontramos que esta obligación no siempre se da y que puede haber bloqueos o parálisis en la interdependencia por falta de cooperación.
El presidente tiene un primer contacto con la legislación al promulgar una ley elevada por el Congreso o al negarse a hacerlo y vetarla. En esta situación el presidente puede ser vencido por una mayoría de dos tercios de los presentes de ambas cámaras, en el caso argentino y la ley entra en vigencia.
A su vez, el Senado, se contacta con el ejecutivo, al ser el que debe ratificar los tratados internacionales firmados y acordar los nombramientos en la justicia.
Otro punto de contacto se da con el poder judicial que tiene un control sobre todas las leyes y decretos emitidos, siempre actuando sobre una presentación y sobre el caso en particular, no puede actuar de oficio.
Además de estos casos de coordinación que están en la constitución hay otros para-constitucionales, por ejemplo, la influencia del presidente sobre los legisladores de su partido en el Congreso, esta relación se da por los partidos políticos que son el motor de las relaciones ejecutivo-legislativo, sin éstos la coordinación se tornaría imposible.
La relación entre poder ejecutivo y legislativo radica en la recíproca independencia del presidente y del Congreso, no hay una responsabilidad política de uno frente al otro, sus mandatos son independientes y sólo el electorado, por la accountability electoral, puede cambiar por las elecciones la relación de fuerzas.
De esta manera, el sistema separa a los detentadores del poder unos de otros y su cooperación y coordinación, en la que se basa su común participación en el ejercicio del poder, queda limitada a los puntos de contactos constitucionales y para-constitucionales15.
El diseño institucional del presidencialismo, así presentado, se asemeja a dos maquinarias que funcionan una al lado de la otra pero que necesitan coordinarse para lograr un resultado, y son los partidos políticos, la correa de transmisión que une el liderazgo político del presidente en el actuar del Congreso.
Por esto, es muy difícil que un poder usurpe al otro, salvo que pueda gobernar desde la presidencia con una minoría en el Congreso, son casos aislados, como el comienzo del gobierno de Fuyimori en Perú.
Teóricamente cuando el presidente dispone de una mayoría segura (partidos con disciplina) en el Congreso, está con posibilidades ciertas de coordinar su política con la del Congreso. Pues, el partido de gobierno prefiere realizar la política del presidente, que es el líder espiritual de la nación y que tiene detrás suyo a la opinión pública, hay una delegación de hecho, no formal pero si política, lograda por la disciplina partidaria del partido de gobierno, pero, al mismo tiempo este partido que, permite la fusión momentánea de los dos poderes, limita al presidente y no le permite cualquier política ya sea por ley o por decreto.
“La imagen general es la siguiente: en la mayor parte de los casos la iniciativa para la decisión política fundamental parte del presidente, ocasionalmente, sin embargo, el Congreso puede también encender la mecha”16.
Es claro, que por el principio de interdependencia por coordinación el presidente está obligado a compartir la decisión sobre todas las cuestiones importantes (la mayoría de los DNU’S fueron sobre temas económicos) con el Congreso, y gracias a los DNU’S y al veto parcial el presidente al utilizarlos (implementándolos o como amenaza) podrá escapar de algunas condiciones que le quiera imponer el Congreso.
Lo que es indudable es que el control político está extendido en el sistema y el Congreso controla una porción de los frenos y contrapesos, aún ante presidentes fuertes que poseen grandes poderes legislativos con vetos fuertes, parciales y DNU’S.
Seguramente con esta participación legislativa del presidente, que está por encima de la intención originaria de los constituyentes, el ejecutivo ha desbalanceado el poder relativo a su favor, pero aún de este modo, el control legislativo no debe ser menospreciado en nuestro análisis, pues si bien pierde poderes legislativos, mantiene los preventivos y los de reacción.
En época de crisis, generalmente económica, el presidencialismo desde 1983 ha sido capaz de mantener la eficacia necesaria, más allá de las capacidades personales de los mandatarios de turno, acentuando el centro de gravedad en el presidente, sin que éste deba recurrir a medios ilegales, sólo para-constitucionales (como los DNU y la promulgación parcial hasta 1994), sometiéndose en muchas ocasiones el Congreso voluntariamente a su liderazgo17.
Poderes constitucionales y poderes partidarios en la primera presidencia de Menem
Los poderes institucionales o constitucionales y los poderes partidarios son las dos variables que definen el tipo de sistema presidencial y al mismo tiempo el poder real del presidente para alterar o no el status quo.
- Poderes constitucionales:
Hay variables institucionales pro-activas, es decir, que permiten cambiar el status quo o promover el cambio. Y las hay reactivas, es decir, para reaccionar frente a un cambio del mismo, rechazándolo.
Las variables pro-activas, que posee el presidente argentino, son principalmente tres:
Iniciativa legislativa: Es una prerrogativa del ejecutivo que le otorga una gran ventaja, ya que la mayor parte de las leyes que se aprueban en el Congreso son las impulsadas por el presidente. Es la ventaja del que mueve primero en un juego, lleva la iniciativa de la agenda legislativa, marca el camino político a recorrer.
Presupuesto: Es la ley de leyes, es la mayor ley de organización. Lo diseña el ejecutivo y puede ser modificado por el Congreso, por el principio de soberanía popular sobre los gastos públicos. Actualmente, es difícil por la ventaja técnica del ejecutivo sobre el legislativo. En el gobierno hay especialización, mayor conocimiento técnico, lo que deriva en un poder mayor.
Decretos: Cuatro tipos:
Reglamentarios: Son decretos de ejecución, de operatividad, el poder ejecutivo reglamenta la ley que aprobó el Congreso en forma general. Es una relación principal-agente, de rienda corta, porque el ejecutivo no legisla más allá de lo que los legisladores dejaron sin realizar, ya sea por no contar con técnicos tan minuciosos o por no haber logrado un acuerdo sobre los pormenores o en particular y sí en general18.
Delegados: El Congreso cede una de sus dos funciones, la legislativa. Sólo permanece con la función de control, que en las democracias modernas y tecnológicas actuales, parece ser su principal función. Esta es una relación principal-agente de rienda larga, porque el ejecutivo puede legislar sobre los temas delegados y esos decretos solo podrán ser modificados por una ley del Congreso, en la práctica es difícil. En Argentina, la delegación también se conoce como superpoderes. La misma es por tiempo limitado por la ley, y los decretos delegados no deben se considerados como un abuso del ejecutivo19 .
Autónomos: Son una atribución del ejecutivo, de legislar sobre materias que le reserva la constitución.
De necesidad y urgencia: Los tres anteriores eran constitucionales, los DNU’S lo fueron desde la reforma de 1994. Con anterioridad formaban parte de la práctica para-constitucional. “A través de éstos, el Poder Ejecutivo “legisla” por vía de decreto, asumiendo competencias reiterantes atribuidas por la Constitución al Congreso, sin que medie delegación ni autorización alguna”20.
Las variables reactivas, que posee el presidente argentino, son el poder de veto, total y parcial.
El veto y su contrapartida la insistencia son recursos institucionales del poder ejecutivo y del poder legislativo, respectivamente. Se implementan hacia el final de la producción legislativa, constituyendo el veto una barrera a la voluntad del Congreso, y la insistencia una reafirmación de esa voluntad.
Una vez sancionado por las Cámaras un proyecto de ley, pasa indefectiblemente al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación, o para su observación (veto).
Veto e insistencia
El veto es un instrumento constitucional otorgado al Poder Ejecutivo para el control de la legislación sancionada por el Congreso. Consiste en la facultad de observar, total o parcialmente, un proyecto de ley.
Es una poderosa herramienta en manos del presidente, una suerte de “arma” constitucional que coloca al Poder Ejecutivo en una posición preponderante para generar presión sobre sus propósitos legislativos. Constituye un poder reactivo, en el sentido de que le permite al Poder Ejecutivo defender el status quo contra las tentativas de la mayoría legislativa por cambiarlo. Muchas veces constituye la última palabra respecto de la creación de leyes. Asimismo, a menudo logra que el Congreso modifique su sanción en el sentido sugerido por el presidente, y que sea un medio de amenaza potencial destinada a que se reconsidere la posibilidad de sancionar una determinada ley.
El veto presidencial puede ser de dos tipos: total o parcial. En el primer caso, el Ejecutivo rechaza (veta) en su totalidad el proyecto de ley tal como se lo envió el Congreso, y lo reenvía a la Cámara de origen para su revisión total. En el segundo caso, se observan (vetan) sólo algunos puntos del proyecto de ley, devolviéndose al Congreso para su reconsideración, y el resto puede ser promulgado, cumpliendo los requisitos establecidos en el Art. 80 de la Constitución Nacional (“las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso”).
El uso del veto es destacable como instrumento de negociación entre ambos poderes, el presidente puede presionar para lograr sus propósitos legislativos. Con este instrumento el presidente se transforma en la tercera rama del legislativo, luego de las dos Cámaras.
El poder de veto, otorga predominio al presidente y mucha autoridad, pues solo con la amenaza de utilizarlo puede lograr que los legisladores modifiquen la ley en el sentido sugerido por el ejecutivo.
La insistencia requiere de mayorías especiales, 2/3 de los presentes de ambas cámaras por separado, es decir, se necesita un consenso amplio de los partidos en el tema. Pero éstos generalmente sostienen posiciones ideológicas diferentes o uno es el partido de gobierno, de esta manera, son altos los costos de lograrla.
La dupla veto/insistencia permite observar el poder relativo de la presidencia y del Congreso, una presidencia fuerte veta poco, porque sus legisladores, en una democracia de partidos, ya realizaron su trabajo, bajando al recinto o a las comisiones, la posición del presidente; para esto es imprescindible la disciplina partidaria.
El presidente coopera con el Congreso cuando promulga una ley o lo limita al vetarla y el Congreso puede vencerlo si insiste la ley, es un mecanismo resultante de independencia recíproca. Por esto, el veto y la insistencia son puntos de contacto constitucionales.
Cuando el presidente no puede apoyarse en sus legisladores, ya sea porque posee una minoría parlamentaria o por indisciplina partidaria, crecen las posibilidades de la insistencia porque hay independencia funcional y funciona la lógica gobierno-oposición. Este no fue el caso de Menem que logró una mayoría legislativa con un partido altamente disciplinado21, con un amplio espectro ideológico pero una vez tomada la decisión política siempre actúa disciplinado en las votaciones dentro del plenario.
El veto y la insistencia son mecanismos que permiten resolver los problemas de la lucha por el poder entre el ejecutivo y el legislativo, permiten reducir los costos de esa pelea, aunque a la vez crean los costos de llevar adelante un veto para el presidente o de insistir para el Congreso.
Recordemos que las instituciones son, para North, reglas de juego para interactuar y es justamente lo que pide la Constitución para el ejecutivo y el legislativo, respecto a la sanción de las leyes.
El equilibrio en el presidencialismo es el resultado de las estrategias del juego, en este caso, del presidente y de los representantes.
Cuando el presidente anuncia que va a vetar una ley constriñe la toma de decisiones de los restantes jugadores, éstos ya conocen que si llevan adelante su estrategia y lo desafían deberán pagar costos de transacción mayores ante el propio presidente y sus ministros, ante el propio partido, ante la opinión pública (si el presidente tiene una alta imagen positiva) y los jefes de bloques sabrán que luego recibirán pocas políticas públicas para las localidades a las que representan, es decir, que estas instituciones generan y estructuran comportamientos, un mapa para saber como actuar.
Por lo tanto, cuando los distintos detentadores del poder no cooperan es porque se encuentran intereses en pugna, que se controlan mutuamente, es poder contra poder; cuando hay coordinación entre los poderes es que no se encuentran intereses contradictorios o el hecho de enfrentarlos sería de un alto costo para alguno de los poderes o para algunos de sus miembros.
Los vetos y las insistencias son el marco de acción, lo que pone límites a los actores, pero dentro de ese marco hay muchas otras interacciones y resultados que por ser informales no se pueden computar.
Los congresistas aprehenden y advierten la posibilidad de veto y pueden frenar la ley, la pueden reorientar o desafiar al presidente. Estas luchas se dan dentro de las comisiones y no son captadas por las estadísticas. Aquí también está la riqueza del análisis neoinstitucional, pues no solo se deben observar los poderes formales sino también las prácticas que dan el poder de maniobra de los actores. Este poder de maniobra surge, de las reglas que dan oportunidades y marcan límites, y de las habilidades personales de los líderes. Tales prácticas y habilidades no son cuantificables pero son interacciones entre los poderes, al menos potencialmente.
El Presidente Menem ostenta en su primer mandato el record de vetos con 109 y el record de insistencias con 10.
Las insistencias sufridas por Menem son un indicador de poder de legislar en pleno ejercicio22. Al menos, 8 de éstas, pues 2 fueron a pedido del ejecutivo.
De los 109 vetos, 60 fueron vetos parciales, el 55%. El veto parcial implica una pérdida de poder del Congreso y, por lo tanto, un correspondiente aumento del poder del Ejecutivo.
Estos vetos/insistencia deberían ser observados como un indicador del conflicto Presidente
Congreso, de un poder relativo y no absoluto. Y no, como una posición de fortaleza-debilidad de alguna de las ramas de poder, pues hay interacción y no unilateralidad en las relaciones de poder.
Es difícil afirmar, que los 109 vetos, el 13% de todas las leyes presentadas para su promulgación, es el uso unilateral del poder presidencial, máxime si 60 casos fueron de veto parcial, pero, a la vez, se podría argumentar, que el Congreso, conociendo la posición ideal de la política presidencial, igualmente optó por desafiar, presentando políticas públicas o modificándolas y colocándolas por fuera de la tolerancia presidencial. Por lo tanto, es preferible observar a los vetos como una conflictividad más que como un poder unilateral o hiperpresidencial.
Es indudable que el efecto del veto parcial implica un aumento del poder presidencial, especialmente con Menem. Porque fue utilizado para incumplir y violar acuerdos obtenidos para permitir que un proyecto se convierta en ley, a través de las negociaciones entre los bloques del oficialismo y de la oposición.
Cuando el presidente Menem veta parcialmente la revisión legislativa de un proyecto presidencial, desalienta institucionalmente al Congreso, pues veta todas las modificaciones que habían logrado consenso entre los jefes del bloque oficialista y de la oposición, para que el proyecto sea ley y adquiera un adquiera un status superior que el de decreto.
De esta manera, se logra denigrar el consenso político, denostar a los jefes de bancadas y erosionar institucionalmente las capacidades de control del legislativo sobre el ejecutivo.
Así, se vaciaba a las instituciones de su principal cualidad, proveer certidumbre y lograr un punto de equilibrio, pues todo lo reglado y negociado en las comisiones del Congreso, luego de logrado el objetivo de la sanción de la ley, era vetado parcialmente en las modificaciones al proyecto original del poder ejecutivo que habían permitido el consenso y la posterior votación en el recinto.
Se lograba una ganancia política total, frente a la pérdida de la calidad institucional, pues el proyecto se convertía en ley, un rango en el que luego modificarla es más dificultoso.
Decretos de necesidad y urgencia (DNU’S)
Durante la primera presidencia de Menem se utilizó el término decretazo para denominar a un estado de inusual frecuencia en cantidad y tiempo de este tipo de decretos, Ferreira Rubio y Goretti, contabilizan 35 DNU’S en toda la historia constitucional argentina de 1853 a 1989, y solo entre 1989 y 1994 contabilizan 336 DNU’S.
Los autores contabilizan 166 decretos, declarados por Menem en los considerandos como de necesidad y urgencia, pero a la vez incluyen otros 170 en los que el Poder Ejecutivo obvia mencionar tal carácter e indudablemente lo son para la consideración de los autores.
Cualquiera de las dos cifras tomadas, indican una considerable y desmedida utilización de este recurso.
Es claro, que los DNU’S implican una transferencia de poder del Congreso al ejecutivo.
Generalmente se argumenta, que el Presidente tomó medidas que eran resorte del Congreso en exclusiva, como legislar, lo cual es cierto.
En un principio de la gestión de Menem, hubo una delegación explícita del Congreso, por la crisis económica. Luego, esta delegación continuó implícitamente, porque el Congreso no reaccionó contrariamente a los DNU’S, en defensa de sus prerrogativas. Se ratificaron unos pocos DNU’S en forma expresa, algunos total, otros parcialmente, algunos fueron rechazados expresamente, y, la mayoría de ellos no fueron tratados23.
Esta actitud de los legisladores puede entenderse de muchas maneras, por desidia o porque realmente estaban convencidos de la necesidad de un poder concentrado en el presidente por la crisis hiperinflacionaria o por conveniencia política o por deficiencia técnicas, pero lo que es realmente difícil de argumentar es que el Presidente haya gobernado solo, cuando tenía un fuerte poder partidario en el Congreso.
Si bien, los DNU’S son de dudosa legitimidad democrática hasta la reforma de 1994, aún con el gran debate existente en el país entre políticos y constitucionalistas, no quedarían dudas sobre su legalidad cuando la Corte Suprema, previamente ampliada (el 5 de abril de 1990 por la Ley 23.774) sentenció respecto al decreto 36/90 sobre el Plan Bonex (conocido como el caso Peralta) los principios de validez sobre los que se sustentarían los DNU’S:
La división de poderes es una categoría histórica; “fue un instrumento de lucha política contra el absolutismo y de consolidación de un tipo histórico de forma política”. Ese principio “no debe interpretarse en términos que equivalgan al desmembramiento del Estado, de modo que cada uno de sus departamentos actúe aisladamente, en detrimento de la unidad nacional”. En consecuencia “no necesariamente el dictado por parte del Poder Ejecutivo de normas como el dec. 36/90 determina su invalidez constitucional por la sola razón de su origen”.
La validez de los DNU’S depende de dos elementos:
a) “que en definitiva el Congreso Nacional, en ejercicio de poderes constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de política económica involucrados”, y
b) que medie “una situación de grave riesgo social frente a la cual existió la necesidad de medidas súbitas…cuya eficacia no parece concebible por medios distintos de los arbitrados”.
Queda claro que la Corte Suprema basó su fundamento en la existencia de un presunto consentimiento por silencio, derivado de la no sanción de una norma expresa contraria al DNU.
También es claro que el ejecutivo abusó de este medio con innumerables ejemplos que no tenían nada de urgencia ni de necesarios24.
En el gobierno de Menem, se puede observar una concentración del poder en el estilo de gobierno “El presidente manda por decreto con bendición jurisprudencial y consagración constitucional”25 .
Hubo gran concentración del poder por la crisis económica, la opinión pública generaba una fuerte demanda de gobernabilidad y eficacia y es el Poder Ejecutivo con sus técnicos el que puede satisfacer con eficiencia y no el Congreso que es multicéfalo y desagregado.
Gran cantidad de autores, explican el proceso de concentración del poder por el hecho de una Corte complaciente y al servicio del gobierno, pero en el caso Peralta fue unánime el fallo, incluyendo al juez Belluscio de vínculos con el Partido Radical y fue redactado por el juez Fayt, ex líder socialista y reconocido antiperonista26. Por lo tanto, había un consenso jurídico-político a favor de los DNU’S, que no se reflejaba en los medios, entonces no se los podría considerar como un corrimiento de los márgenes institucionales. Sí, como dice Riggs, se los ha utilizado como un mecanismo para-constitucional por fuera del espíritu constitucional frente al Congreso.
Poderes partidarios
La variable partidaria consta de dos indicadores: del número efectivo de partidos cuyo acuerdo es requerido para modificar una ley y, de la disciplina partidaria, medida por como votan las leyes los partidos políticos en el Congreso.
Considerando este último punto, los poderes partidarios son la capacidad de los presidentes de influir en su propio partido.
Hay que diferenciar al interior de un partido entre cohesión y disciplina partidaria. Son dos momentos diferentes.
La cohesión es previa y tiene que ver con las distancias internas del partido, si todos coinciden, hay alta cohesión y luego votarán igual en el recinto. La disciplina partidaria, es un momento posterior a la discusión interna, aunque no estemos en presencia de un partido cohesionado, éste puede ser disciplinado ya que una vez tomada una decisión, todos los legisladores levantan la mano y votan en consonancia.
Los poderes partidarios, es decir, un partido estable en el Congreso que apoye las políticas del presidente, será el que posibilite materializar al líder los poderes constitucionales que le otorga la constitución, sin estos poderes partidarios, el presidente puede ser impotente ante la oposición política aún con grandes poderes institucionales a su favor, porque éstos son virtuales o potenciales, no son decisivos por sí solos.
Estos dos poderes interactúan para determinar el grado de influencia que tienen los presidentes sobre la legislación, es decir, sobre las políticas27.
Un presidente, como el argentino, que posee grandes poderes constitucionales (decreto, veto, iniciativa) y que además por el sistema de partidos pueda llegar a lograr un gobierno unificado, es decir, que tenga la mayoría de escaños y que tenga el control de su partido, será un presidente “fuerte”.
Un presidente fuerte es el que tiene la capacidad de influir sobre las políticas públicas.
Un presidente que tiene capacidad de cambiar las leyes, las políticas, no es un presidente inmóvil, sino uno con poderes legislativos.
El presidente Menem fue un presidente poderoso porque además de los poderes constitucionales y los para-constitucionales, poseyó fuertes poderes partidarios en el Congreso, con lo cuál el último no fue un actor de veto colectivo para Menem.
El número de partidos efectivos para modificar una ley, fue de uno para Menem, el propio partido. Sus compañeros lo sabían y supieron utilizar ese poder.
Armado de las Cámaras, según datos de Ferreira Rubio y Goretti:
En 1989, con las elecciones presidenciales ya realizadas, se adelanta el recambio presidencial en cinco meses, el entonces electo Presidente de la Nación asume en julio de 1989 y no en diciembre de 1989 como estipulaba la Constitución Nacional, para sortear una crisis económica hiperinflacionaria, que había producido además una crisis social profunda.
En este contexto, asume Menem la presidencia, pero se respetan los mandatos fijos en duración de los legisladores, es decir, que los diputados y senadores electos junto al presidente asumirán el 10 de diciembre de acuerdo al esquema constitucional de la renovación parcial de las Cámaras.
Cuando el Presidente Menem asume el cargo, en julio de 1989, en la Cámara de Diputados, el Partido Justicialista (PJ) (el partido de gobierno) contaba con 106 bancas, mientras que la Unión Cívica Radical (UCR) tenía 114 sobre un total de 254. En el Senado, el justicialismo tenía 20 bancas sobre un total de 46 y el Partido Radical, 19. Distribución surgida de las elecciones de renovación parcial de octubre de 1987.
El nuevo Presidente había negociado el adelanto del mandato, pedido por él, con Rodolfo Terragno el enviado del saliente Presidente Raúl Alfonsín. De esta negociación surgió que el radicalismo no le trabaría en esos cinco meses las leyes que el Presidente Menem considerara fundamentales para salir de la crisis, es decir, se negociaron en momentos excepcionales, las leyes de delegación conocidas como las leyes de emergencia económica.
En diciembre de 1989, el Congreso quedó conformado de la siguiente forma: el partido de gobierno -PJ- contaba con 112 diputados sobre un total de 254. En el Senado contaba con 26 bancas, obteniendo la mayoría absoluta sobre las 46 totales y las 14 radicales. De esta forma se aseguraba que al menos una Cámara no sería un actor de veto para sus políticas.
En la Cámara de Diputados, si bien no lograba una mayoría absoluta podía, con el apoyo de algunos partidos aliados (Ucede y partidos provinciales neo-peronistas o conservadores), obtener quórum propio para asegurarse el tratado de las leyes consideradas fundamentales.
El principal partido de oposición la UCR se había reducido a 90 diputados.
Con la nueva renovación parlamentaria, a partir del 10 de diciembre de 1991, el justicialismo obtuvo en la Cámara de Diputados 118 bancas sobre un total de 257 (se habían incorporado tres bancas que correspondían a la creación de la Provincia de Tierra del Fuego). Podemos observar un crecimiento electoral del gobierno, a consecuencia, de la favorable resolución de la crisis inflacionaria de 1990, con el plan de convertibilidad del nuevo Ministro de Economía Cavallo. Sus poderes partidarios aumentaron.
En tanto, la UCR tenía 84 bancas y el principal aliado del gobierno, la Unión de Centro Democrático (Ucede) contaba con 10 bancas.
Con la renovación parcial de diciembre de 1993 la conformación de la Cámara de Diputados, devino con 128 diputados peronistas y 83 radicales. Un resultado formidable para el gobierno, porque en la tan temida segunda elección legislativa continuó ampliando sus poderes partidarios. Considerando además, que desde el 10 de diciembre de 1992, el PJ, contaba con 30 bancas del Senado sobre un total de 48 (por la incorporación de dos bancas por el nuevo rango de Tierra del Fuego) y sobre las magras 11 bancas radicales.
Con esta conformación partidaria, Menem gobernó el país y logró modificar el status quo en una transformación económica y social nunca vista en Argentina, por su rapidez y por su profundidad. Y por el propio giro ideológico del líder, respecto de sus promesas electorales.
Una variable institucional surgida del diseño no fue abordada, es el federalismo28, sólo observaremos que influye junto a las otras en el poder partidario del presidente.
Al respecto, el PJ controlaba también en 1989, la mayoría de los gobiernos provinciales con 18 de las entonces 22 provincias argentinas. El radicalismo solo gobernaba Río Negro y la poderosa Córdoba. Las tres restantes estaban en manos de partidos provinciales, Corrientes, Neuquén y Tucumán.
Para considerar la disciplina partidaria, nos tenemos que referir a un elemento del sistema electoral, las candidaturas y los tipos de lista29.
Es importante recordar que en Argentina, el monopolio de las candidaturas es propiedad de los partidos políticos, lo cual le entrega mucho poder a los mismos y a sus líderes, pero siempre considerando al poder como una relación bilateral, de intercambio desigual pero no unilateral30 .
En Argentina se vota por candidaturas por lista y no por candidatos individuales, lo cual le otorga al elector una menor influencia en la selección de candidatos, tal influencia es acaparada por el partido y sus líderes.
Además, la lista es cerrada y bloqueada, solo le permite al elector votar en bloque por un partido. El orden de las candidaturas es establecido por el partido y sus líneas internas31.
El tipo de lista no influye sobre la competencia entre los partidos. Si, en la relación elector-partido, en la de elector-candidato y entre el candidato-partido.
La lista cerrada y bloqueada favorece al partido que estructura la oferta, se lo vota a éste y el candidato le debe la banca al partido y no al elector. Esto es en términos de grados y no determinante.
Estos atributos del sistema electoral tienden a una alta disciplina de los partidos argentinos cercana al 100%32.
En resumen, Menem gobernó el país, con fuertes poderes institucionales otorgados por la Constitución Nacional, a los que logró plasmar en realidad al utilizarlos gracias a los fuertes poderes partidarios con los que contó, por las amplias mayorías legislativas que obtuvo por el voto popular que lo respaldó masivamente en todo el país, y por la alta disciplina partidaria con la que contó por la estructuración partidaria surgida del sistema electoral y de partidos argentino.
Menem fue un presidente “fuerte”, lo cual no significa que no haya tenido que negociar, porque la disciplina partidaria se negocia, no está dada33.
La relación gobierno-partido de gobierno
En el caso del Presidente Menem, es preferible estudiar la relación gobierno-partido de gobierno, más que la relación gobierno-oposición, por los amplios poderes partidarios, que le permitieron excluir del proceso de decisión de las políticas públicas a los partidos de oposición.
Indudablemente, el Presidente Menem centralizó y concentró el poder, ya sea por las atribuciones constitucionales y/o por los desarrollos históricos del país con grandes líderes carismáticos, donde el propio presidente gustaba ubicarse. Hay certezas sobre la predilección de la gobernabilidad por sobre la representación y hasta se podría encontrar algún rasgo autocrático del gabinete, al expresar que no podía esperar a los tiempos del Congreso para modernizar el país, por su escasa capacidad técnica para el dictado de leyes, basándose en una teoría de la firma.
Todo lo anterior es comprobable pero tanto como que igualmente el poder en el sistema político argentino está distribuido de una manera que requiere que las atribuciones legislativas del ejecutivo sean avaladas por el Congreso. De esta forma, funciona la ingeniería constitucional argentina, en el proceso decisorio existen distintas oportunidades de frenos y vetos34.
La centralidad del ejecutivo no cancela los riesgos inherentes del presidencialismo y su división de poderes como la diferenciación de propósitos entre las dos ramas, cuando el partido del presidente no controla la mayoría parlamentaria y el gobierno es dividido como fue el caso de Alfonsín.
Sin embargo, aún en el límite del 45% de bancas para lograr un gobierno unificado como fue el caso del menemismo entre el ’89 y el ’93 y luego hasta el fin de la primera presidencia, el hiperpresidencialismo debe ponerse en duda en cuanto a la centralización total en el presidente, incluso con las enormes ventajas estratégicas que otorgan los vetos parciales y los DNU’S35. Porque los legisladores tienen un grado del control político, en el presidencialismo pueden aprobar, demorar, modificar y hasta rechazar, proyectos del ejecutivo que se encuentra en manos de su líder partidario y el gobierno no cae, como en los parlamentarismos, por lo tanto, ni siquiera, en el caso de un gobierno unificado, hay fusión total de poderes y ni el presidente gobierna solo junto a su gabinete más técnico. Sino, que siempre debe negociar con los legisladores, hasta con los de su partido, porque éstos poseen un grado de libertad o autonomía para decidir, otorgado por el diseño (el presidente no puede disolver el Congreso y hacer peligrar sus puestos, si puede influir en su carrera política posterior) y pueden limitar al presidente con posiciones adversas en el Congreso, con dictámenes de comisión o modificaciones del proyecto enviado por el ejecutivo o retrasarlo.
Entonces, la disciplina partidaria se construye y negocia todos los días por la autonomía que poseen los legisladores frente al presidente, aún en los casos de gobierno unificado.
Para observar empíricamente la variable dependiente disciplina partidaria, Ana María Mustapic computa 109 vetos durante la primera presidencia de Menem36. Y los desagrega según el origen de la iniciativa, descubriendo que el presidente vetó parcialmente 30 leyes iniciadas por el Poder Ejecutivo y luego modificadas por el legislativo.
Con estos datos, observamos que el presidente era limitado en sus proyectos por el legislativo, que curiosamente era dominado por su partido.
Por otra parte, de los 79 vetos restantes, a iniciativas legislativas, 69% de éstas fueron a iniciativas de legisladores justicialistas o en las que participaban junto a otros partidos del proyecto de ley.
Estas observaciones son para verificar que Menem vetó más a su propio partido que a la oposición, porque en un gobierno casi unificado o unificado, el control del ejecutivo pasa a su propio partido y a la negociación con éste, quedando la oposición fuera del proceso decisorio.
Por esta misma razón, es entendible la gran cantidad de DNU’S dictados durante el período, pues la cuenta de utilidad para el presidente era superior que la de negociar una ley con su propio partido, incluso cuando el presidente era el líder del mismo, pero éste necesitaba de los legisladores, el poder no es unilateral.
Además, el DNU genera, al dictarse efectos que son irreversibles por su instantaneidad, aunque luego sea derogado, la situación nunca vuelve a ser la misma que la anterior al decreto. No se vuelve al anterior status quo por los efectos inmediatos.
A la vez que el gobierno ponía en duda la capacidad técnica del Congreso para legislar por la carencia de operatividad de las leyes aprobadas.
Un legislador negocia, por medio de las modificaciones a los proyectos del ejecutivo y al dejar como válidos a los DNU’S. Obteniendo fondos especiales (los famosos ATN del Ministro Corach), obras públicas para su provincia o localidad, pagos colaterales, planes clientelares, apoyo al líder provincial (gobernador) por parte del gobierno nacional y otras formas de negociación ley por ley y legislador por legislador, lo que en EE.UU se conoce como pork barrel.
Por lo dicho, se podría afirmar, que un DNU nunca es un acto unilateral, sino negociado, en este caso, con el partido de gobierno.
Cuando el partido de gobierno gobierna solo
Antes de la reforma de 1994, la aprobación de los DNU’S por el Congreso era explícita por ambas Cámaras, pero no había un plazo temporal porque no eran constitucionales, en el fondo la aprobación era tácita, porque no caían los DNU al no haber plazo. Además, el tratamiento era a libro abierto podía haber modificaciones.
Siguiendo datos de Ferreira Rubio y Goretti, vemos que el Congreso optó por ratificar 28 decretos (el 8% del total de 336), de los cuales 26 fueron en forma total, 1 en forma parcial y 1 con modificaciones.
El 1% fue derogado, es decir, tan solo 4 decretos, de los cuales 3 fueron en forma total, 1 en forma parcial. En dos de las cuatro derogaciones, el ejecutivo aplicó el veto parcial.
El 91% de los DNU’S fueron validados por el silencio del Congreso y continuaron no aprobados pero válidos ya que no fueron derogados37.
Esta fue la opción del partido de gobierno para lograr gobernabilidad, sus legisladores no veían malograda su carrera política por oponerse al líder y dejaban en él, el éxito de las políticas y le depositaban, a la vez, todas las responsabilidades del modelo elegido. Sin dudas, una elección negociada y táctica por parte de los legisladores, que no fueron salteados o usurpados por el Presidente, porque podían actuar, derogando, más allá, de que luego se ejerciera el veto por el ejecutivo.
Los DNU’S como práctica para-constitucional influyen en la legislación, se introducen temas que los legisladores no hubiesen abordado, pero esta influencia no es total ni uniforme.
La negociación frente al poder de decreto cambia de acuerdo a dos variantes:
a) Las normas que regulan la aprobación de los decretos, aquí Menem lograba gran ventaja por la atribución del veto y que no haya un plazo máximo para el tratamiento del decreto como es el caso de Brasil.
b) El respaldo partidario con el que cuenta el presidente en la legislatura. Una mayoría amplia en el Senado y cercano al 45% en Diputados en un principio, luego de 1993 con el 50%, fue el caso del Presidente Menem.
El poder de decreto incrementa significativamente la capacidad del ejecutivo para introducir cambios legislativos que los diputados y senadores no hubiesen aprobado, pero una vez puestos en situación, negocian tales cambios, no le son impuestos. Inclusive, calculando su desventaja institucional por el veto fuerte del presidente, ya que con sólo tener un tercio de los legisladores a favor de alguna de las dos Cámaras, se aseguraba que no le contestarían con una insistencia.
Pero los legisladores optaron por el silencio, una manera de respaldar a las políticas presidenciales sin responsabilidades directas ante la opinión pública, haciendo difusas las causas de las políticas y el posterior accountability por parte del electorado y obteniendo las prebendas presidenciales.
No obstante, el Congreso como cuerpo perdió representatividad y los legisladores perdieron legitimidad ante una sociedad que observaba la arbitrariedad de los mecanismos y podríamos situar en estos años, el comienzo de una crisis de representación y legitimidad del sistema que se acrecentaría e implosionaría en 2001, con el “que se vayan todos”.
El poder de decreto le concedió a Menem junto con la iniciativa legislativa, el control total de la agenda, gran ventaja sobre los legisladores.
El poder de decreto, disminuye la cantidad la cantidad de actores de veto. Existen dos, en el presidencialismo surgidos del diseño institucional, el presidente y el Congreso, permitiendo modificaciones más rápidas del status quo38.
En las condiciones de la primera presidencia de Menem, el único actor de veto para los proyectos del Presidente, tanto leyes como decretos, era el partido de gobierno, el PJ.
Menem pudo negociar, por los incentivos colectivos y los selectivos que tuvo, otorgando por ejemplo a los líderes del Congreso, cargos en las comisiones, presidencias, jefaturas de bloques y otros cargos pero sobre todo por la característica del peronismo, que posee una gran variedad ideológica, no es cohesivo, entonces siempre hay diferentes grupos dispuestos a la negociación, no son núcleos rígidos, y a la vez posee una alta disciplina partidaria, cuando se tomó la decisión. Comúnmente esto se denomina: que nadie saca los pies del plato por lo difícil de armar otro partido, pero a la vez, por el carácter descentralizado del partido, se le pueden poner límites al líder porque el peronismo no expulsa a disidentes, éstos siempre pueden volver al partido, porque los líderes también necesitan de ellos.
Veamos las reglas para la aprobación de un decreto, que son las que determinan la capacidad del ejecutivo para cambiar el status quo y la de los legisladores para limitarlas.
La primer regla, se refiere a si la legislatura puede introducir enmiendas a la propuesta de decreto (libro abierto, como era antes de 1994), lo que facilita el poder de negociación del legislador. O, si el poder de revisión se limita a aceptar o rechazar el decreto como un todo (libro cerrado), como fue luego de la reforma de 1994, implementado a partir de octubre de 2006.
La segunda regla define lo que habrá de entenderse por “consentimiento” legislativo a un DNU. Tal consentimiento puede ser por la regla de aprobación explícita, lo cual significa que el decreto permanecerá como ley a futuro solo si recibe el voto afirmativo de ambas Cámaras. En este caso, la falta de decisión por parte de la legislatura (de ambas Cámaras o de una de ellas) al finalizar el plazo constitucional fijado, implica la invalidez a futuro del decreto, se cae. La otra posibilidad es la aprobación tácita (el caso argentino de hecho al ser para-constitucional no había plazo constitucional estipulado), bajo esta regla el decreto permanecerá vigente a menos que la legislatura rechace expresamente la medida (por ambas Cámaras, si sólo lo rechaza una, el DNU permanecerá vigente).
En otras palabras, la falta de una decisión por parte del Congreso es suficiente para que el decreto perdure, sea válido, aún sin ser aprobado39. En es un beneficio para el gobierno que solo con el silencio de una de las dos Cámaras, ya logra su objetivo. A la vez, que es un recurso de los legisladores para no pagar un costo de desobediencia frente a su líder y opacar su responsabilidad sobre las políticas frente al electorado, amparados en su silencio.
La regla de libro abierto, abre el juego a los legisladores para limitar y negociar, pueden aprobar, modificar o rechazar. Mientras que la regla a libro cerrado no permite la enmienda.
La regla de aprobación tácita solo requiere que no haya oposición para que el decreto sea aprobado en la posición ideal del presidente o al menos en los términos originales, con la sola indiferencia se valida el decreto.
Estas reglas modelan la negociación, la contextualizan, cada actor conoce sus fuerzas y sabe cuáles serán los efectos de su presión, porque conoce las preferencias y estrategias de los demás. Igualmente, para observar los efectos de las reglas se debe esperar como se imbrican las acciones de los actores y como utilizan los límites.
La gran ventaja del DNU sobre la decisión de los legisladores es que una vez emitido por el presidente ya produce efectos legales y prácticos, entonces, aunque el Congreso lo rechace, ya no se vuelve a la situación anterior, esto influye en la posterior acción de los legisladores.
Así mismo, se debería observar a los DNU’S como una forma tácita de delegación del legislativo en el ejecutivo. Quizás no sea la perspectiva más utilizada pero sería la más cercana a la realidad.
Por lo cual, cuando se recuerda al gobierno de Menem y a las transformaciones realizadas, se debería hablar del gobierno de Menem y de todo el PJ que permitió y avaló desde el Congreso al menos tácitamente las políticas del gobierno.
Fue el partido el que sostuvo el giro ideológico y no solo el líder, porque todo el conglomerado de dirigentes justicialistas participó del gobierno en distintas áreas, salvo un grupo minúsculo que se escindió, denominado Grupo de los Ocho, que luego en su mayoría volvería al partido, una década después.
Por lo tanto, el partido es tan responsable como su líder, por los actos de gobierno.
Tener mayoría en el Congreso es condición para gobernar con éxito por decreto como Menem, y Cardoso y Lula mediante coaliciones mayoritarias en Brasil. A diferencia de Collor y de Fuyimori en Perú.
En resumen, los DNU’S bajan los costos del presidente (una ley cuesta más y puede no querer ser tratada por los legisladores porque los involucra necesariamente) y de los legisladores si están de acuerdo y no quieren aparecer votando frente a la opinión pública o a sus votantes en particular, entonces delegan tácitamente. A la vez, aumentan los beneficios para todos los actores, ya que el presidente paga menores costos de transacción e introduce un tema por lo general ríspido y los legisladores si están de acuerdo lo aprueban y obtienen los beneficios y de lo contrario hacen silencio y deslindan responsabilidades en el presidente. Logrando un óptimo parettiano, todos los actores están mejor sin que ninguno empeore.
No todo es flujo por las cambiantes preferencias de cambiantes mayorías en el Congreso. Existen características sistémicas que provienen de la estructura y del procedimiento institucional. Por estas características sistémicas se observan regularidades empíricas, entonces cuando observamos a los decretos de necesidad y urgencia respecto a la actitud del Congreso, deberíamos tomar en cuenta que esa regularidad del Congreso en dejar pasar a los decretos con un silencio, marca la conveniencia de ese proceder por las características de la estructura institucional, y no observar a estos resultados como pura usurpación del líder sobre el Congreso, pues los procedimientos favorecían una manera de reacción de los Diputados y Senadores, que era la delegación por consentimiento.
Hay que recordar que no toda acción, tiene lugar en la abierta agregación de preferencias de los legisladores, sino más bien en la influencia que deriva del control de la estructura, en este caso del partido peronista y de las carreras de los legisladores como prenda de cambio a favor del apoyo legislativo o al menos del silencio.
La selección de instituciones se puede hacer buscando la buena disposición de los actores, es decir, preferencias éticas y que desplieguen justicia. Por el contrario, se puede intentar la coordinación y la distribución de las acciones, habiendo un mejoramiento parettiano, de manera que se facilita el cumplimiento de acuerdos.
Al apoyarse, únicamente en la teoría de la usurpación solo se observa el flujo de preferencias del actor egoísta, en este caso Menem, pero no se pone en consideración la estructura institucional que nos provee de un equilibrio, en el que se encontraría la teoría de la delegación por consentimiento, en la que los actores, en este caso los legisladores del bloque oficialista, les favorecería esta situación procedimental, en la que no había rechazo, ni legislación en contrario40, y, a su vez el presidente asumiría toda la responsabilidad política.
De esta manera, el partido como un todo, quedaba además, como exceptuado del vuelco ideológico del líder y así otros líderes provinciales o locales podían seguir distribuyendo los incentivos colectivos básicos del peronismo, como justicia social.
El justicialismo como partido posee características casi únicas, por poseer una enorme infraestructura de base, con profundas raíces sociales en las clases bajas y trabajadoras pero a la vez una muy débil organización formal41. El justicialismo posee una estructura informal y descentralizada, dónde las autoridades centrales y formales tienen poca influencia sobre esas estructuras de base, como unidades básicas de barrio, comedores, etc. Este tipo especial de des-organización organizada42, le permitió a Menem realizar un plan neoliberal sostenido por el partido tanto en la arena electoral como legislativa y que éste no se rompiera con disidencias, o que se formen facciones a un punto que impida el gobierno, porque las unidades básicas continuaron con la infusión de valores peronistas más allá de cuál fuera la política gubernamental y la actitud de los legisladores en el Congreso. Esta laxitud institucional del justicialismo le permitió al Presidente continuar su ideario sin sufrir bajas considerables en su poder partidario, porque las unidades inferiores permanecieron informales y descentralizadas.
Por otra parte, no se registró una merma electoral del partido, al contrario, fue favorecido por el electorado en las elecciones intermedias.
En conclusión, cuando se recuerda al gobierno del Presidente Menem, deberíamos hablar del gobierno de un partido que permitió con su mayoría legislativa las políticas del líder, al menos no legislando en contrario, a la vez fue este mismo partido que, aunque descentralizado e informal, le impuso a su líder ciertos límites en determinadas políticas como la reforma provisional y la laboral.
Es indudable que el Presidente Menem solo con los atributos que le confería la Constitución Nacional no hubiera podido realizar la gran transformación de la economía argentina como lo realizó, necesitó entonces del apoyo de su partido en el Congreso, para terminar exitosamente sus objetivos.
Por lo tanto, los fuertes poderes constitucionales del presidente argentino (hiperpresidencialismo) solo son tangibles y puestos en acción como herramientas para modificar el status quo hacia donde el presidente consideraba deseable, si posee un fuerte poder partidario que le sostenga sus políticas en el Congreso, ya sean éstas en forma de ley o de decreto.
Se puede concluir, que la estrategia presidencial fue la de retribuir al Congreso y la estrategia del legislativo fue una demanda de retribución, dónde el presidente se ocupa de la política nacional y la legislatura de los intereses más particulares o localistas.
Entendiendo como Mariana Llanos que durante la primera presidencia de Menem hubo tres fases en la relación Presidente-Congreso43 y ninguna fue de oposición recalcitrante, si bien el presidente utilizó y concentró todos los poderes constitucionales a su alcance, se podría estipular que la relación en general (o en el mayor lapso de tiempo) fue de negociación.
El Presidente siempre ofreció a los legisladores algo a cambio de su apoyo, retribuciones particularistas (favores clientelares y patronazgo), retribuciones con cargos públicos (el jefe del bloque de diputados justicialista, José Luis Manzano, pasó al Ministerio del Interior), concesiones en materia de políticas de gobierno (leyes de flexibilización laboral y sobre obras sociales)44.
El Congreso prefirió dejar al presidente el papel central de la política nacional, y que asuma éste los éxitos y las responsabilidades. A cambio, de las retribuciones particularistas, el Congreso, dominado por el justicialismo le concedió al líder una amplia autoridad para resolver sobre la política pública por DNU, otorgando una delegación tácita y táctica de sus poderes legislativos. Los DNU no son una usurpación legislativa del presidente sino por el contrario un mecanismo de ajuste entre legisladores y poder ejecutivo.
Está claro que no se registra una superioridad del Congreso y que el Presidente Menem concentró el poder, sin embargo, el Congreso ha mantenido un nivel bien por encima de la categoría “sello de goma”. Futuro, condiciones para la república y para la gobernabilidad
Es indudable que en un régimen democrático el proceso de elaboración de las leyes no debe concentrarse en manos de un órgano unipersonal y no deliberativo como es el poder ejecutivo. Se corre el riesgo de un autoritarismo autocrático o de una tiranía, nos acercaríamos a una monarquía y no a una república. Sin embargo, hay que analizar que los decretos en la actualidad son constitucionales y antes de 1994 tenían una autorización judicial.
Con respecto, a la gobernabilidad y a los DNU’S es indudable que la favorecen, además pueden ser el condicionante para que un presidente minoritario, como lo es, por lo general, el brasilero, pueda tejer alianzas parlamentarias que le aseguren, al menos, que no haya inmovilismo.
Un gobierno que puede introducir cambios en las políticas, garantiza una estabilidad del gobierno.
Desde 1994, el poder de decreto de necesidad y urgencia quedaron limitados, bajo la nulidad absoluta si abarcan cuatro temas: impositivos, código penal, sistema electoral y de partidos.
Conjuntamente, un presidente que esta en minoría en ambas cámaras, como fue el caso de De La Rúa, desde 2007 con la reglamentación de la Comisión Bicameral, no podrá ya con un tercio de alguna Cámara asegurarse una posición ideal, porque ahora el Congreso rechaza el decreto por resolución y ésta no es plausible de veto por parte del Ejecutivo.
Esta situación, garantiza una participación en la negociación de otros partidos, obligando a un gobierno minoritario a confeccionar coaliciones.
¿Cuál es el mecanismo vigente?
Al DNU lo emite el presidente con la firma de todos los ministros en acuerdo. Pasa a la Comisión Bicameral, si no es enviado por el Jefe de Gabinete, a los 10 días de publicado en el Boletín Oficial, la Comisión se avoca a su tratamiento igualmente.
La Comisión tiene un plazo de 20 días de análisis para expedirse a favor o en contra. Si no se expide los DNU’S pasan directo a la Cámara de Diputados. Una vez en la Cámara, lo pueden aprobar o rechazar por resolución, es a libro cerrado, no pueden modificarlo y no tiene plazo, entonces las opciones trepan a tres, puede aprobar, rechazar o permanecer en silencio. Si hay silencio el DNU está vigente pero no aprobado.
La Constitución Nacional prohíbe la declaración ficta o tácita, pero el silencio valida aunque la Constitución lo prohíba. La bancada justicialista argumenta que la prohibición es para leyes y no para resoluciones, como es el caso. La resolución no puede ser vetada por el presidente, esta es una ventaja actual para el Congreso.
El silencio permite la consecuencia práctica del DNU aunque no esté aprobado, esta vigente. Si el Congreso guarda silencio lo podrá desaprobar cuando quiera. Si lo aprobó por resolución deberá emitir una ley para rechazarlo, pero esa ley puede ser vetada, y el silencio no, y la resolución tampoco.
En la actualidad, existe un doble circuito respecto a la aprobación, porque se la puede lograr a libro abierto, pero las enmiendas al proyecto se deben realizar por ley y ahí si, puede sobrevolar el veto “fuerte” del presidente. Las modificaciones no son por resolución, entonces el Congreso las puede negociar si los beneficios de esas modificaciones son mayores a los costos de reunir una coalición de los dos tercios de los presentes en ambas Cámaras para insistir.
Es importante este presente, para el futuro, porque el Congreso mantiene un cierto nivel de poder real, y un presidente minoritario no puede gobernar por decreto, al igual que uno mayoritario que no cuenta con su partido en el Congreso, por indisciplina.
Porque el DNU no es unilateral.
Sin embargo, en un balance final, el poder de los legisladores ha sido reducido por el uso del veto parcial y de los DNU’S que le imponen temas, pero que no son determinantes.
El Congreso conserva una cuota importante de control, asegurando la república. Aún ante este desbalance de poder a favor de la presidencia.
Desde 1983, el Congreso creció institucionalmente con un mayor número de comisiones y de especialistas, pero ya no transforma tanto los proyectos porque los DNU’S son a libro cerrado o a libro abierto por ley, ésta es una consecuencia, un constreñimiento de la regla de aprobación.
A esto, se le debe agregar las crisis económicas constantes (1983,1988-89-90,2000-01) y una cultura política caudillista, con líderes fuertes.
En suma, el poder de control del Congreso surge del diseño institucional, y de la interrelación con la disciplina partidaria y las mayorías que se encuentren en la legislatura. En ese péndulo, se moverán las leyes y los decretos que permitirán las políticas.
Es seguro, que con esta institucionalidad un presidente no puede gobernar solo, necesita de su partido en el Congreso con una mayoría o con una coalición que le brinde al gobierno las condiciones de gobernabilidad y a la vez lo limite en sus proyectos.
A futuro, es imprescindible notar, que con los DNU’S, se intercambian los propósitos originales pensados por el constituyente, ahora el presidente legisla y el Congreso controla, aprobando, rechazando o guardando silencio.
Es indudable que crecerá la innovación política por los técnicos de los ministerios pero también disminuirá la representación de intereses.
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Eduardo J. Mastrostéfano * Facultad de Ciencias Sociales (UBA)
1 Douglass North: “Una teoría política basada en el enfoque de los costos de transacción” en Saiegh-Tommasi (Comp.) “La nueva economía política: Racionalidad e instituciones”, p. 13. Eudeba.1998.
*Fac. Cs. Sociales – Universidad de Buenos Aires. 2 Kenneth Shepsle: “Estudiando a las instituciones”, p. 359. Eudeba.1989.
3 Fred Riggs: “La supervivencia del presidencialismo en Estados Unidos: Prácticas para-constitucionales”. Presidencialismo vs. Parlamentarismo, p.45. Eudeba.1998.
4 Fred Riggs, op.cit. p.52.
5 Fred Riggs, op.cit. p.56.
6 Scott Mainwaring & Matthew Shugart: “Juan J. Linz: Presidencialismo y Democracia. Una revisión crítica”, en Desarrollo Económico, octubre-diciembre 1994, p. 398.
7 Juan Linz: “Democracia: Presidencialismo o parlamentarismo. ¿Hace alguna diferencia?, p.41. Ediciones UC.1990.
8 Steven Kelman: “La política pública en el estado moderno”, p.77. Grupo Editor Latinoamericano.1992.
9 En el sentido que Alain Touraine le da a la comunicación política.
10 Fabián Bosoer y Santiago Leiras: “Los fundamentos filosóficos-políticos del decisionismo presidencial en la Argentina”, p.78. Eudeba. 2001
11 Al respecto, “El presidente Carlos Menem está enojado con los diputados peronistas porque no aprueban sus proyectos. Por eso, ordenó al Jefe de Gabinete, Jorge Rodríguez, que se reúna “lo más rápido posible” con las autoridades del bloque del PJ para elaborar una lista de leyes que el gobierno considera prioritarias y quiere ver sancionadas en los próximos dos meses”. (Clarín, Sábado 29 de marzo de 1997, sección política, p.12).
12 Karl Loewenstein: “Teoría de la Constitución”, p.92. Ariel. 1982. En el parlamentarismo la interdependencia se lleva a cabo por integración, no hay separación de poderes, hay fusión de poderes.
13 Karl Loewenstein, op. cit., p.92.
14 Véase, Karl Loewenstein, ibid, p.132.
15 Karl Loewenstein, ibid, p.134.
16 Karl Loewenstein, ibid, p.137.
17 En la crisis hiperinflacionaria de 1989 y1990, el Presidente Menem logró dos leyes delegativas como la Ley de Emergencia Administrativa (Ley 23.696) y de Emergencia Económica (Ley 23.697). En el futuro también lo lograrían los presidentes De la Rúa, Duhalde y Kirchner.
18 Un decreto reglamentario que va más allá de la operatividad, legisla y hay abuso del ejecutivo, del agente.
19 Las leyes de emergencia económica de 1989 entran en este casillero, hubo una delegación expresa. Cuando el principal delega se complica el control sobre el agente.
20 Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti: “Cuando el presidente gobierna solo” en Desarrollo Económico, abril-junio 1996, p. 444.
21 Mark Jones: “Carreras políticas y disciplina partidaria en la Cámara de Diputados argentina” en PostData 7, mayo 2001, pp. 195-197.
22 N.Guillermo Molinelli: “Relaciones Presidente-Congreso en Argentina 1983-1995”, documento SAAP, II Congreso Nacional de Ciencia Política, noviembre 1996, p. 7. UBA.
23 N.Guillermo Molinelli, op. cit., p. 11.
24 Ver ejemplos en Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti, op. cit., pp. 458-466.
25 Fabián Bosoer y Santiago Leiras, op. cit., pp. 76-77.
26 N.Guillermo Molinelli, op. cit., p. 11.
27 Scott Mainwaring & Matthew Shugart: “Presidencialismo y Democracia en América Latina”, p. 49. Paidos.2002.
28 No es el tema del trabajo y se necesitaría otro de igual extensión para tratar el federalismo argentino, sobre todo desde las reformas de las constituciones provinciales de la década del ‘90 y su impacto sobre los partidos nacionales, debilitando el sistema de partidos nacional.
29 Dieter Nohlen: “Sistemas electorales y partidos políticos”, p. 47. Fondo de Cultura Económica.1994.
30 Angelo Panebianco: “Modelos de partido”, p. 64. Alianza.1990.
31 Dieter Nohlen, op. cit., p. 61.
32 Véase Mark Jones, op. cit. 33 Ana M. Mustapic: “Oficialistas y Diputados” en Desarrollo Económico, enero-marzo 2000, pp. 573-574.
34 Ana M. Mustapic, op. cit., p. 577.
35 Más aún luego de la reforma de 1994, en la que se dispuso la creación de la comisión bicameral (armada en proporción a la distribución partidaria en el Congreso), que se ocupará de la revisión y aprobación o rechazo de los DNU’S por resolución y no por ley como en el pasado, quitándole al poder ejecutivo, un arma fundamental que era el veto parcial sobre una ley modificatoria de un DNU. Esta es una clara disminución del hiperpresidencialismo.
36 Ver Ana M. Mustapic, op. cit.
37 Véase Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti, op. cit., p.456.
38 George Tsebelis: “La toma de decisiones en los sistemas políticos”, en Saiegh-Tommassi (comp.) La nueva economía política: Racionalidad e instituciones, p. 293. Eudeba.1998.
39 Gabriel Negretto: “¿Gobierna solo el presidente? Poderes de decreto y diseño institucional en Brasil y Argentina, en Desarrollo Económico, octubre-diciembre 2002, p. 382. 40 Gabriel Negretto, op. cit., p. 380.
41 Steven Levitsky: “Una des-organización organizada”: organización informal y persistencia de estructuras partidarias locales en el peronismo argentino, en Revista de Ciencias Sociales N°12., octubre 2001, p. 8.
42 Steven Levitsky, op. cit., p.21.
43 Mariana Llanos: “El Presidente, el Congreso y la política de privatizaciones en la Argentina (1989-1997), en Desarrollo Económico, octubre-diciembre 1998, p.752.
44 Gary Cox y Scott Morgenstern: “Legislaturas reactivas y presidentes pro-activos en América Latina”, en Desarrollo económico, octubre-diciembre 2001, p.380.

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