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Timestamp: 2018-11-21 16:31:29+00:00

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EUR-Lex - 62017CJ0009 - EN - EUR-Lex
EUR-Lex - 62017CJ0009 - EN
Document 62017CJ0009
Procedimiento incoado por Maria Tirkkonen.
Petición de decisión prejudicial planteada por el Korkein hallinto-oikeus.
Procedimiento prejudicial — Contratos públicos — Directiva 2004/18/CE — Procedimiento de adjudicación de contratos públicos de servicios de asesoramiento a las explotaciones agrarias — Existencia o no de un contrato público — Sistema de adquisición de servicios consistente en admitir como prestador a cualquier operador económico que cumpla los requisitos previamente establecidos — Sistema no abierto después a otros operadores económicos.
Asunto C-9/17.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2018:142
de 1 de marzo de 2018 ( *1 )
En el asunto C‑9/17,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Finlandia), mediante resolución de 22 de diciembre de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 9 de enero de 2017, en el procedimiento iniciado por
en nombre de la Sra. Tirkkonen, por la Sra. A. Kuusniemi-Laine, asianajaja;
en nombre del Gobierno finlandés, por el Sr. S. Hartikainen, en calidad de agente;
en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. A. Tokár e I. Koskinen, en calidad de agentes;
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO 2004, L 134, p. 114).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un procedimiento iniciado por la Sra. Maria Tirkkonen contra la desestimación por la Maaseutuvirasto (Agencia del espacio rural, Finlandia; en lo sucesivo, «Agencia») de la oferta presentada por ella para ser seleccionada como asesora en materia de «animales de cría, planes sanitarios», en el marco del sistema «Neuvo 2020 — Maatilojen neuvontajärjestelmä» (Neuvo 2020 — Sistema de asesoramiento a las explotaciones agrarias; en lo sucesivo, «sistema de asesoramiento a las explotaciones agrarias Neuvo 2020»).
El artículo 1 de la Directiva 2004/18, titulado «Definiciones», dispone:
5. Un “acuerdo marco” es un acuerdo entre uno o varios poderes adjudicadores y uno o varios operadores económicos, cuyo objeto consiste en establecer las condiciones que rijan los contratos que se vayan a adjudicar durante un período determinado, en particular las relativas a los precios y, en su caso, a las cantidades previstas.
El artículo 32 de dicha Directiva, relativo a los «acuerdos marco», establece, en particular:
En la adjudicación de contratos basados en el acuerdo marco, las partes no podrán en ningún caso introducir modificaciones sustanciales en los términos establecidos en el acuerdo marco, en particular en el caso mencionado en el apartado 3.
los poderes adjudicadores fijarán un plazo suficiente para presentar las ofertas relativas a cada contrato específico teniendo en cuenta factores como la complejidad del objeto del contrato y el tiempo necesario para el envío de la oferta;
las ofertas se presentarán por escrito y su contenido deberá seguir siendo confidencial hasta que expire el plazo previsto para responder a la convocatoria;
Reglamento (UE) n.o 1305/2013
El artículo 15 del Reglamento (UE) n.o 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 487), relativo a los «servicios de asesoramiento, gestión y sustitución de explotaciones agrarias», dispone en su apartado 3:
«Las autoridades o los organismos seleccionados para prestar servicios de asesoramiento dispondrán de recursos adecuados en términos de personal cualificado que reciba formación periódica y de experiencia y fiabilidad en materia de asesoramiento en los ámbitos en los que presten el servicio. Los beneficiarios de esta medida serán escogidos mediante licitaciones. El procedimiento de selección se regirá por el Derecho de contratación pública y estará abierto a organismos tanto públicos como privados. Será objetivo y excluirá a los candidatos que tengan conflictos de intereses.
El artículo 12, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549, y corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 17), indica:
«Los Estados miembros instaurarán un sistema a efectos de asesorar a los beneficiarios sobre la gestión de tierras y explotaciones (“el sistema de asesoramiento a las explotaciones”) […]».
El artículo 13 de dicho Reglamento, titulado «Requisitos específicos relativos al sistema de asesoramiento a las explotaciones», dispone en su apartado 1:
«Los Estados miembros velarán por que los asesores que trabajen en el marco del sistema de asesoramiento a las explotaciones estén adecuadamente cualificados y se formen periódicamente.»
Reglamento de Ejecución (UE) n.o 808/2014
A tenor del artículo 7 del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 808/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1305/2013 (DO 2014, L 227, p. 18), relativo a la «selección de autoridades u organismos que ofrecen servicios de asesoramiento»:
«Las licitaciones a que se refiere el artículo 15, apartado 3, del Reglamento (UE) n.o 1305/2013 se ajustarán a las normas de contratación pública aplicables, tanto nacionales como de la Unión. Tendrán debidamente en cuenta el nivel de resultados de los solicitantes en cuanto a las cualificaciones a que se hace referencia en dicho artículo.»
Con arreglo a su artículo 91, párrafo primero, la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 (DO 2014, L 94, p. 65), derogó la Directiva 2004/18 con efecto a partir del 18 de abril de 2016.
La Directiva 2004/18 fue traspuesta al Derecho finlandés mediante la laki julkisista hankinnoista (348/2007) [Ley de contratación pública (348/2007)] (en lo sucesivo, «Ley de contratación pública»).
Por otra parte, el artículo 45, apartado 1, de la laki maatalouden tukien toimeenpanosta (192/2013) [Ley de concesión de ayudas agrícolas (192/2013)], en su versión aplicable al litigio principal, establece que los asesores serán seleccionados de conformidad con lo dispuesto en la Ley de contratación pública y que serán seleccionados y estarán habilitados por un período de tiempo que concluye al expirar el programa de desarrollo rural de Finlandia continental para el período 2014-2020. Del artículo 45, apartado 2, de esa Ley resulta que, para la selección y la habilitación del asesor es imprescindible que éste posea competencias suficientes en relación con la calidad y la amplitud del asesoramiento que debe prestar y que cumpla asimismo las condiciones de idoneidad mencionadas en el artículo 46 de dicha Ley.
El artículo 45, apartado 3, de la misma Ley obliga al asesor a mantener y a desarrollar las competencias profesionales exigidas por el servicio de asesoramiento a las explotaciones agrarias.
De la resolución de remisión se desprende que la República de Finlandia ha establecido un programa de desarrollo de la zona rural de Finlandia continental para el período 2014-2020, para el que la Agencia, mediante una convocatoria de licitación publicada el 16 de septiembre de 2014, organizó un procedimiento de licitación con vistas a celebrar contratos de servicios de asesoramiento en el marco del sistema de asesoramiento a las explotaciones agrarias Neuvo 2020, para el período comprendido entre el 1 de enero de 2015 y el 31 de diciembre de 2020.
La prestación de los servicios de asesoramiento controvertida en el litigio principal está sometida a las condiciones establecidas en el proyecto de acuerdo marco anexo a la convocatoria de licitación.
Los servicios de asesoramiento a los que se refiere dicho convocatoria de licitación se ofrecen a los agricultores y demás operadores agrícolas que se hayan adherido a un acuerdo medioambiental para el abono de indemnizaciones compensatorias en materia de medioambiente. Los agricultores que cumplan ese requisito y deseen solicitar una consulta pueden acudir al asesor que elijan entre los miembros del sistema de asesoramiento a las explotaciones agrarias Neuvo 2020. Se retribuye entonces a ese asesor en función del trabajo que haya realizado, mediante una remuneración horaria abonada por la Agencia que no incluye el impuesto sobre el valor añadido (IVA), y el agricultor sólo asume el importe del IVA.
Para poder seleccionar a los prestadores de servicios de asesoramiento a las explotaciones agrarias y de conformidad con lo establecido en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n.o 1305/2013 y el artículo 13, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, la Agencia exigió a quienes desearan ser seleccionados en el marco de este dispositivo que demostraran que estaban cualificados, recibían formación periódica y tenían experiencia como asesores en los ámbitos en los que pretendían asesorar.
Como indica el tribunal remitente, la Agencia adoptó inicialmente, el 18 de diciembre de 2014, una resolución de adjudicación condicional (en lo sucesivo, «resolución controvertida»), en la que seleccionaba a todos los candidatos a asesores que cumplían los criterios de aptitud y los requisitos mínimos exigidos en la convocatoria de licitación y en sus anexos. Posteriormente, la Agencia, mediante una resolución de adjudicación definitiva, seleccionó a aquellos de esos candidatos que habían superado el examen previsto en el anexo de la convocatoria de licitación.
La Sra. Tirkkonen no figuraba entre los asesores admitidos condicionalmente por la resolución controvertida, debido a que no había cumplimentado el apartado 7 del formulario de licitación, titulado «Conformidad de la oferta con las exigencias formales y con la licitación», en el que el prestador de servicios debía indicar si aceptaba las modalidades del proyecto de acuerdo marco anexo a la convocatoria de licitación, marcando las casillas «sí» o «no». Considerando que la aceptación de las modalidades de ese proyecto de acuerdo marco constituía un requisito imperativo, la Agencia rechazó, en la resolución controvertida, la candidatura de la Sra. Tirkkonen sin permitirle adaptar su oferta marcando la casilla «sí» en el apartado 7 del formulario.
La Sra. Tirkkonen impugnó entonces la citada resolución ante el markkinaoikeus (Tribunal de asuntos económicos, Finlandia) para que se le reconociera el derecho a completar su expediente de licitación y a cumplimentar el mencionado apartado 7 del formulario. Alegó para ello que la licitación controvertida en el litigio principal constituía un régimen de licencia y no se le aplicaba, pues, el concepto de contrato público. Sostenía, por tanto, que debería haber sido autorizada a completar su oferta.
Al haberse desestimado su pretensión mediante sentencia de 7 de septiembre de 2015, la Sra. Tirkkonen interpuso un recurso de casación ante el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Finlandia).
El tribunal remitente se pregunta acerca de la aplicabilidad al litigio principal de la Ley de contratación pública, dado que de la sentencia de 2 de junio de 2016, Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), resulta que la elección de una oferta —y, por tanto, de un adjudicatario— es un elemento intrínsecamente vinculado al concepto de «contrato público», en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/18. Sin embargo, como los licitadores debían superar el examen descrito en la convocatoria de licitación antes de que se les permitiera adherirse definitivamente al acuerdo marco anexo a dicha convocatoria, el tribunal remitente señala que esas exigencias pueden constituir características determinantes en el sentido de la sentencia de 26 de marzo de 2015, Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, apartados 31 y 32), y, por tanto, conllevar la calificación de «contrato público» en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/18.
Dicho esto, el tribunal remitente observa no obstante, por una parte, que en la licitación controvertida en el litigio principal no se determinaban los criterios de adjudicación en virtud de los cuales se comparaban unas ofertas con otras y, por otra parte, que la Agencia ni valoró ni comparó las ofertas. Así pues, según el órgano jurisdiccional remitente, todos los licitadores que cumplían los requisitos de esa licitación y habían superado el examen previsto en el anexo de la convocatoria de licitación pudieron incorporarse al acuerdo marco.
El Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) pone de relieve, sin embargo, que aunque en el pliego de condiciones no se limita de antemano el número de proveedores que pueden incorporarse al acuerdo marco, en la práctica sí se limita, como consecuencia de la obligación de cumplir dichos requisitos.
El tribunal remitente indica además que la particularidad del sistema de acuerdos que dio lugar a la sentencia de 2 de junio de 2016, Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), resultaba de su apertura permanente a los operadores interesados a lo largo de toda su vigencia, lo que bastaba para diferenciar este sistema de un acuerdo marco en el sentido de la Directiva 2004/18. Pues bien, en el caso de autos, un prestador de servicios de asesoramiento ya no puede incorporarse al sistema de asesoramiento a las explotaciones agrarias Neuvo 2020 una vez que la Agencia adopta la resolución de adjudicación definitiva, lo que limita el número de operadores económicos que pueden prestar el servicio de asesoramiento.
En este contexto, el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/18 en el sentido de que el concepto de “contratos públicos” con arreglo a dicha Directiva comprende un sistema de contratos
por el cual un organismo público pretende obtener en el mercado determinados servicios durante un período de tiempo limitado de antemano, mediante la celebración de contratos, en las condiciones establecidas en un borrador de contrato marco adjunto a la licitación, con todos los operadores económicos que reúnan los requisitos de idoneidad del licitador y del servicio ofrecido que se establecen y detallan en el pliego de condiciones, y que superen un examen que se detalla en la licitación, y
que no admite nuevas incorporaciones durante su período de vigencia?»
Con carácter preliminar, procede señalar que, como la Directiva 2004/18 fue derogada con posterioridad a la fecha de adopción de la resolución controvertida, su interpretación sigue siendo pertinente para que el tribunal remitente pueda resolver el litigio principal.
Como puso de manifiesto la Comisión Europea, el sistema de asesoramiento a las explotaciones agrarias da lugar a la celebración de contratos a título oneroso entre una entidad pública —que podría ser un poder adjudicador en el sentido de la Directiva 2004/18— y unos operadores económicos cuyo objeto es la prestación de servicios, lo que se ajusta a la definición del concepto de «contrato público» formulada en el artículo 1, apartado 2, letra a), de dicha Directiva.
Sin embargo, es necesario recordar que el objetivo de la Directiva 2004/18 consistía en excluir el riesgo de que se diera preferencia a los licitadores o candidatos nacionales en cualquier adjudicación de contratos efectuada por los poderes adjudicadores. Pues bien, ese riesgo está estrechamente relacionado con la exclusividad que va a derivar de la adjudicación del contrato de que se trate al operador cuya oferta resulte seleccionada —o a los operadores económicos cuyas ofertas resulten seleccionadas en el caso de un acuerdo marco—, que es la finalidad de los procedimientos de contratación pública (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de junio de 2016, Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, apartados 35 y 36).
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha hecho hincapié en que la elección de una oferta —y, por tanto, de un adjudicatario— es un elemento intrínsecamente vinculado al régimen de los contratos públicos que se establece mediante la referida Directiva y, por consiguiente, al concepto de «contrato público» en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de ésta (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de junio de 2016, Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, apartado 38).
De ello resulta que la no designación de un operador económico al que se conceda la exclusividad de un contrato tendrá como consecuencia que no haya necesidad de delimitar mediante las normas precisas de la Directiva 2004/18 la acción de dicho poder adjudicador impidiéndole adjudicar un contrato de modo que favorezca a los operadores nacionales (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de junio de 2016, Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, apartado 37).
Por tanto, en el caso de autos, es preciso determinar si la Agencia eligió una oferta de entre todas las que cumplían los requisitos que había establecido en la convocatoria de licitación.
En efecto, como indicó el Abogado General en los puntos 51 y 52 de sus conclusiones, resulta irrelevante el hecho de que, a diferencia del contexto en el que se dictó la sentencia de 2 de junio de 2016, Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), un sistema de asesoramiento a las explotaciones agrarias como el controvertido en el litigio principal no esté abierto permanentemente a los operadores económicos interesados. En el caso de autos, el elemento determinante es el hecho de que la entidad adjudicadora no mencionó ningún criterio de adjudicación del contrato que permitiera comparar y clasificar las ofertas admisibles. Sin tal elemento, que, como se desprende del apartado 38 de la sentencia de 2 de junio de 2016, Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), está intrínsecamente vinculado al régimen de los contratos públicos, un sistema de asesoramiento a las explotaciones agrarias como el controvertido en el litigio principal no puede constituir un contrato público en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/18.
Procede recordar además que, incluso en el supuesto de que la verificación de la aptitud de los licitadores y la adjudicación del contrato se realicen simultáneamente, ambas operaciones deben considerarse operaciones distintas que se rigen por normas diferentes (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 1988, Beentjes, 31/87, EU:C:1988:422, apartados 15 y 16, y de 24 de enero de 2008, Lianakis y otros, C‑532/06, EU:C:2008:40, apartado 26).
Por consiguiente, no pueden calificarse de «criterios de adjudicación» aquellos criterios que no van dirigidos a identificar la oferta económicamente más ventajosa, sino que están vinculados, esencialmente, a la apreciación de la aptitud de los licitadores para ejecutar el contrato en cuestión. En efecto, unos criterios referidos principalmente a la experiencia, las cualificaciones y los medios para garantizar una buena ejecución del contrato en cuestión se han considerado ya criterios relacionados con la aptitud de los licitadores para ejecutar dicho contrato y no «criterios de adjudicación», aunque el poder adjudicador los hubiese calificado así (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2008, Lianakis y otros, C‑532/06, EU:C:2008:40, apartados 30 y 31).
Por último, no altera en absoluto esta conclusión la solución a la que llegó la sentencia de 26 de marzo de 2015, Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, apartados 31 a 34), en la que el Tribunal de Justicia señaló, en esencia, que las competencias y la experiencia de los miembros del equipo encargado de ejecutar el contrato público pueden figurar como criterio de adjudicación en la convocatoria de licitación o en el pliego de condiciones, puesto que la calidad de la ejecución de un contrato puede depender de manera determinante de la valía profesional de las personas encargadas de ejecutarlo, constituida por su experiencia profesional y su formación, en particular cuando la prestación objeto del contrato es de tipo intelectual y se refiere a servicios de formación y consultoría.
Esta apreciación debe interpretarse, no obstante, a la luz de las circunstancias en el origen del asunto que dio lugar a dicha sentencia, es decir, teniendo en cuenta que el poder adjudicador eligió la oferta que deseaba seleccionar de entre varias ofertas admisibles. Al actuar así, el poder adjudicador realizó, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 26 de marzo de 2015, Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, apartados 11, 13 y 28 a 34), una auténtica comparación de las ofertas admisibles para identificar la oferta económicamente más ventajosa, a diferencia de lo que ocurre en el asunto controvertido en el litigio principal. En efecto, en el asunto Ambisig, la experiencia del equipo técnico propuesto era una característica intrínseca de la oferta, y no un mero criterio de apreciación de la aptitud de los licitadores.
Del análisis precedente se deduce que los requisitos que figuran en la convocatoria de licitación publicada por la Agencia no pueden constituir criterios de adjudicación en el sentido de la Directiva 2004/18.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder, pues, a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/18 debe interpretarse en el sentido de que no constituye un contrato público, en el sentido de dicha Directiva, un sistema de asesoramiento a las explotaciones agrarias, como el controvertido en el litigio principal, mediante el cual una entidad pública selecciona a todos los operadores económicos interesados que cumplan los requisitos de aptitud establecidos en la convocatoria de licitación y hayan superado el examen mencionado en dicha convocatoria, aun cuando durante el período limitado de vigencia de ese sistema no pueda admitirse a ningún nuevo operador.
( *1 )	Lengua de procedimiento: finés.

References: artículo 267
 resolución 
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 32
 artículo 15
 artículo 12
 artículo 13
 artículo 7
 artículo 15
 artículo 91
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 46
 artículo 45
 resolución 
 artículo 15
 artículo 13
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 resolución 
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 artículo 1
 artículo 1
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