Source: http://kraken.slv.cz/7Afs13/2007
Timestamp: 2018-06-22 13:30:36+00:00

Document:
7Afs13/2007
7 Afs 13/2007-54
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a èlenù senátu JUDr. Michala Mazance, JUDr. Milu¹e Do¹kové, JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Marie Turkové, JUDr. Lenky Matyá¹ové a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci ¾alobkynì: M. D., zastoupené JUDr. Ing. Jiøím Klavíkem, advokátem v Chrudimi III, Havlíèkova 99, proti ¾alovanému: Ministerstvo financí, Letenská 15, Praha 1, v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 28. 4. 2006, è. j. 43/50343/2006-431, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2006, è. j. 11 Ca 200/2006-21,
I. Rozhodnutí správce danì vy¹¹ího stupnì o delegaci místní pøíslu¹nosti ke správì danì (§ 5 odst. 3 zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù) je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s.; n e n í v y l o u è e n o z pøezkoumání soudem.
II. Vìc s e v r a c í sedmému senátu Nejvy¹¹ího správního soudu k dal¹ímu øízení.
®alobkynì u Mìstského soudu v Praze brojila ¾alobou proti rozhodnutí ¾alovaného o delegaci místní pøíslu¹nosti ke správì danì. Mìstský soud citovaným usnesením ¾alobu odmítl. Toto usnesení ¾alobkynì napadla kasaèní stí¾ností.
Sedmý senát Nejvy¹¹ího správního soudu, který mìl ve vìci podle rozvrhu práce rozhodovat, dospìl pøi pøedbì¾ném projednání vìci k tomu, ¾e právní názory Nejvy¹¹ího správního soudu o otázce, zda rozhodnutí o delegaci místní pøíslu¹nosti na jiného správce danì podléhá soudnímu pøezkumu, se li¹í. Rozpor shledal pøedev¹ím mezi rozsudky ze dne 23. 5. 2007, è. j. 7 Afs 95/2006-56, ze dne 10. 12. 2007, è. j. 8 Afs 143/2005-51, a ze dne 16. 1. 2008, è. j. 5 Afs 30/2007-50.
Ze spisù vyplynulo:
Mìstský soud v Praze usnesením odmítl ¾alobu, kterou se ¾alobkynì (stì¾ovatelka) domáhala zru¹ení rozhodnutí Ministerstva financí, kterým byla podle § 5 odst. 3 zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù (dále jen daòový øád , d. ø. ), delegována místní pøíslu¹nost ke správì nìkterých daní stì¾ovatelky dosud spravovaných Finanèním úøadem pro Prahu 2 na Finanèní úøad ve Svitavách. Odmítnutí ¾aloby odùvodnil tím, ¾e rozhodnutí o delegaci místní pøíslu¹nosti ke správì daní je rozhodnutím procesní povahy, kterým se upravuje vedení øízení u správce danì, a jako takové je vylouèeno ze soudního pøezkumu podle ustanovení § 70 písm. c) s. ø. s.
Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti namítala, ¾e podle èl. 38 Listiny základních práv a svobod patøí mezi základní procesní práva právo na zákonného soudce, kterým nelze chápat pouze pøíslu¹nost soudu nebo soudce, ale také pøíslu¹nost správního orgánu. Dále zdùraznila právo na soudní ochranu podle èásti páté Listiny základních práv a svobod, a dále právo na jinou právní ochranu, tj. ochranu pøed èinností orgánù státní správy. Proto podle stì¾ovatelky nemù¾e být rozhodnutí o delegaci místní pøíslu¹nosti ke správì daní vylouèeno ze soudního pøezkumu.
Vý¹e zmínìnými otázkami se ji¾ Nejvy¹¹í správní soud zabýval.
Právní názor, ¾e rozhodnutí o delegaci nelze pøezkoumat ve správním soudnictví, vyslovil devátý senát Nejvy¹¹ího správního soudu v rozsudku ze dne 23. 5. 2007, è. j. 7 Afs 95/2006-56, ve kterém uvedl, ¾e úèelem institutu delegace místní pøíslu¹nosti ke správì danì je umo¾nit správním orgánùm zmìnu obecnì stanovené místní pøíslu¹nosti správce danì tehdy, pokud k takovému postupu shledají opodstatnìný dùvod. Tímto rozhodnutím se v ¾ádném pøípadì nerozhoduje o daòové povinnosti daòového subjektu, rovnì¾ nejde o rozhodnutí, kterým se zakládají, mìní nebo ru¹í práva a povinnosti tohoto subjektu ve sféøe hmotného práva, èi rozhodnutí, kterým se konèí daòové øízení. Stì¾ovatelka nemù¾e být takovýmto rozhodnutím zkrácena na svých právech, proto¾e se o ¾ádných jejích právech nerozhoduje. Jedná se toliko o úkon, který nemá pro svého adresáta samostatný právní význam, pouze se jím upravují procesní podmínky pro realizaci daòového øízení, konkrétnì otázka, který z finanèních úøadù povede do budoucna daòová øízení týkající se delegovaných daní. V daném pøípadì má Nejvy¹¹í správní soud za to, ¾e delegace místní pøíslu¹nosti ke správì danì dle ust. § 5 odst. 3 zákona o správì daní a poplatkù, by» pro ni citovaný zákon stanoví formu rozhodnutí, není rozhodnutím správního orgánu v materiálním smyslu, tedy rozhodnutím dle ust. § 65 odst. 1 s. ø. s., nebo» takové rozhodnutí samo o sobì nezasahuje do právní sféry jeho adresáta. Je tedy tøeba uzavøít, ¾e napadené rozhodnutí je rozhodnutím procesní povahy, jím¾ se upravuje vedení øízení u správce danì ve smyslu ust. § 70 písm. c) s. ø. s. Ostatnì tomu odpovídá i skuteènost, ¾e zákon o správì daní a poplatkù nepøipou¹tí proti tomuto rozhodnutí ¾ádný opravný prostøedek.
Tento názor potvrdil i Ústavní soud v usneseních ze dne 16. 10. 2007, sp. zn. I. ÚS 500/05, jím¾ odmítl ústavní stí¾nost proti právì uvedenému rozsudku, a podobnì v usneseních ze dne 18. 4. 2007, sp. zn. III. ÚS 795/06, ze dne 9. 6. 2005, sp. zn. II. ÚS 151/05, a ze dne 24. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 230/03.
Opaèné závìry, tedy ve prospìch pøezkoumání rozhodnutí o delegaci soudem ve správním soudnictví, vyslovil Nejvy¹¹í správní soud v rozsudcích ze dne 10. 12. 2007, è. j. 8 Afs 143/2005-51, a dále ze dne 16. 1. 2008, è. j. 5 Afs 30/2007-50.
S tìmito zji¹tìními a potøebným odùvodnìním pøedlo¾il sedmý senát vìc roz¹íøenému senátu Nejvy¹¹ího správního soudu (§ 17 s. ø. s.) a navrhl, aby roz¹íøený senát spornou otázku rozhodl.
Roz¹íøený senát po zji¹tìní, ¾e je tu dán skuteèný rozpor v judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu, pøistoupil k posouzení vìci samé. O sporné otázce uvá¾il roz¹íøený senát takto:
Jedním ze základních po¾adavkù na správu státu je racionalita; správa musí být vykonávána nejen øádnì, ale také efektivnì. V právním státì k tomu pøistupuje neoddìlitelný po¾adavek, aby správa státu a výkon veøejné moci se dály s ohledem na zachování práv státních obèanù a v¹ech osob, podléhajících státní jurisdikci. V daòové sféøe pøi správì daní je takový po¾adavek zvlá¹» citlivý: zájem státu na zji¹tìní, stanovení a splnìní daòových povinností je limitován zákonnými pravidly a pøedev¹ím povinností dbát na zachování práv a právem chránìných zájmù daòových subjektù. Správci danì pøitom musí volit jen takové postupy a taková opatøení, která daòové subjekty i pøi potøebì dosáhnout úèelu výbìru daní co nejménì omezují (§ 2 a 3 daòového øádu).
Jedním z pravidel, která takové cíle garantují, jsou ustanovení právních pøedpisù, upravujících organizaci, pravomoc a pøíslu¹nost orgánù veøejné správy. Vyplývá z nich na jedné stranì, ¾e daòový subjekt si nemù¾e podle své vùle vybrat libovolného správce danì, který v jeho vìci povede øízení, na druhé stranì ani orgány daòové správy nemohou svými vrchnostenskými úkony-leè by tak zákon výslovnì stanovil-prolomit meze, které jim ohlednì jejich pravomocí a pøíslu¹nosti stanovil zákon.
V posuzované vìci jde o otázku pøíslu¹nosti ke správì daní. Platí tu, ¾e daòový subjekt podle kritérií pøedem daných zákonem mù¾e seznat, ¾e správcem jeho konkrétní danì bude ten, který je odvozen od jeho bydli¹tì, sídla, provozovny, nemovitosti, apod., tak jak to stanoví zákon (zejména tedy ustanovení § 4 daòového øádu o místní pøíslu¹nosti).
Øádná správa daní, jak byla popsána, vy¾aduje ov¹em, aby v konkrétních pøípadech tam, kde to po¾adavky øádné správy vy¾adují, byla zákonem stanovená pøíslu¹nost prolomena, a správu konkrétní danì konkrétního daòového subjektu vykonával jiný správce danì ne¾ ten, koho oznaèuje zákon. I tu musí platit, ¾e zmìna zákonem urèeného správce danì, tedy výjimka ze zákona se mù¾e stát jen v zákonem stanovených pøípadech a postupem, který zákon stanoví. V právním státì by bylo nesmyslné stanovit pravidla pro urèení pøíslu¹nosti, a souèasnì umo¾nit, ¾e by je vrchnostenský orgán jen podle své vlastní vùle mohl mìnit. Takové prolomení zákonných pravidel by bylo libovùlí, která je nepøijatelná.
Nicménì-jak uvedeno-takové výjimky existují. Jsou jimi napø. právní instituty do¾ádání, delegace vìci k jinému správci danì, a» ji¾ tzv. delegace nutné (èi dokonce nucené), nebo i delegace vhodné (zaèasté na ¾ádost daòového subjektu). Nejde ostatnì o institut vyhrazený øízení daòovému; podobné úpravy existují i v obecném øízení správním, stejnì jako v zákonech upravujících jednotlivé druhy øízení soudního. Do jisté míry sem lze zaøadit také obecný (nikoli individuální) institut obecného pøenesení místní pøíslu¹nosti k provedení nìkterých úkonù ve specifikovaných vìcech (§ 10 odst. 3 zákona è. 531/1990 Sb., o územních finanèních orgánech).
Základním kritériem, kterého je pøi delegaci tøeba dbát, zùstává stále zmínìný základní pasus: taková zmìna musí jednak slou¾it øádnému a efektivnímu výbìru danì, a souèasnì (a neoddìlitelnì) musí co mo¾ná ¹etøit práva daòového subjektu a nezasahovat do nich nad pøimìøenou míru a zejména nikoli v rozporu se zákonem.
Z tìchto základních východisek pak roz¹íøený senát zkoumal pøedlo¾enou spornou otázku.
Úprava delegace místní pøíslu¹nosti dle § 5 d. ø. je zaøazena do èásti první, tj. do obecných ustanovení daòového øádu, kde jsou upraveny instituty spoleèné pro v¹echny ostatní èásti daòového øádu, mimo jiné i základní zásady daòového øízení. Smyslem vymezení základních zásad je stanovit rámec oprávnìní a povinností, platný pro v¹echny úkony èinìné v rozsahu pùsobnosti daòového øádu (§ 1 d. ø.). Na postup správce danì, který rozhoduje o delegaci, se tedy v plném rozsahu uplatní základní zásady vymezené v § 2 d. ø.
Mezi tyto zásady patøí zásada souèinnosti (§ 2 odst. 2 d. ø.), která je posílena obecnì platnou zásadou spravedlivého procesu. Z tìchto zásad vyplývá, ¾e správce danì je povinen dbát na to, aby daòový subjekt byl seznámen s dùvody rozhodnutí správce danì. Pro rozhodování o delegaci z toho plyne povinnost správce danì seznámit daòový subjekt s do¹lým podnìtem jiného správce danì k delegaci místní pøíslu¹nosti a s podklady pro rozhodnutí a umo¾nit mu vyjádøit se k nim.
Správce danì rovnì¾ musí daòový subjekt seznámit s tím, proè o delegaci místní pøíslu¹nosti rozhodl. Jakkoli tedy daòový øád výslovnì nestanoví, ¾e rozhodnutí o delegaci místní pøíslu¹nosti musí obsahovat odùvodnìní (podle § 32 odst. 3 d. ø. toti¾ obsahují odùvodnìní jen ta rozhodnutí vydaná podle daòového øádu, o nich¾ to zákon stanoví), ze zásad shora uvedených jednoznaènì plyne, ¾e rozhodnutí o delegaci musí být odùvodnìno.
Pravidla místní pøíslu¹nosti jsou v daòovém øádu konstruována dostateènì podrobnì pro rùzné situace, a proto je delegace pouze výjimeèným øe¹ením. Z odùvodnìní rozhodnutí proto musí být patrné, jakými úvahami a na základì jakých podkladù správce danì shledal návrh na delegaci opodstatnìným, proè do¹lo k výjimce ze zákonem urèené pøíslu¹nosti. Uplatnìním zásady pøimìøenosti, uvedené v § 2 odst. 2 d. ø., lze dospìt k závìru, ¾e je tomu tak v¾dy, kdy delegace umo¾ní, aby správce danì efektivnìji stanovil a vybral daò. V odùvodnìní ale tyto dùvody musí být uvedeny. Nelze toti¾ popøít, ¾e takové dùvody existují (proto¾e existovat musí), a jejich vyjevení slou¾í pøedvídatelnosti, pøesvìdèivosti a-v soudním sporu-také pøezkoumatelnosti rozhodnutí. Sdìlení dùvodù je v neposlední øadì i zárukou proti mo¾né libovùli èi dokonce ¹ikanì. Pokud rozhodnutí neobsahuje odùvodnìní, nebo nejsou dostateènì objasnìny dùvody pro delegaci místní pøíslu¹nosti, musí mít daòový subjekt mo¾nost brojit proti rozhodnutí o delegaci ¾alobou ve správním soudnictví.
Delegace místní pøíslu¹nosti pojmovì zasahuje do práv a povinností daòového subjektu; opaènému názoru, vyjádøenému napøíklad citovaným rozhodnutím devátého senátu, pøisvìdèit nelze. Daòovému subjektu v daòovém øízení delegací ke správì v¹ech nebo nìkterých daní vznikají dal¹í povinnosti, které pøi normálním bìhu vìcí nemá, k uplatnìní jeho práv nejsou nutné, nebo je ztì¾ují. Tak napøíklad daòový subjekt podle daòového øádu musí zapùjèit potøebné doklady mimo prostory kontrolujícímu subjektu, má právo nahlí¾et do spisu, má právo nahlí¾et u správce danì do jím pøevzatých dokladù apod. Pøi výkonu tìchto práv a pøi plnìní povinností je nutná souèinnost daòového subjektu se správcem danì; je proto právnì významné, ¾e v dùsledku delegace daòový subjekt se musí pøesouvat za správcem danì do jiného místa. To mù¾e výkon jeho práv nìkdy usnadnit, jindy podstatnì ztì¾ovat. Jedním z významných hledisek je vzdálenost správce danì, od které se odvíjí dopravní dostupnost, náklady spojené s cestami ke správci danì apod. To pøímo nebo nepøímo zasahuje do majetkové sféry daòového subjektu, nebo jej èasovì zatì¾uje.
Bylo ji¾ uvedeno, ¾e daòový øád v § 4 obsahuje detailní pravidla pro stanovení místní pøíslu¹nosti. Delegace podle § 5 odst. 3 d. ø. tato pravidla nesmí bez vá¾ných pøíèin (anebo zcela bez dùvodù) obcházet a musí v¾dy být jen krajním a øádnì zdùvodnìným øe¹ením. Pøi delegaci místní pøíslu¹nosti nadøízený správce danì svým úkonem zasahuje do práv daòového subjektu tím, ¾e autoritativnì urèuje, který jemu podøízený správce danì bude v budoucnu provádìt správu daní. Soud proto musí mít mo¾nost na návrh daòového subjektu pøezkoumat postup, kterým se urèuje správce danì. Jinak mù¾e nastat situace, ¾e bude tímto zpùsobem daòová správa na úkor práv daòového subjektu øe¹it vlastní organizaèní potí¾e.
Argument o tom, ¾e rozhodnutí o delegaci je procesním úkonem a souèástí budoucího øízení, a proto ¾e daòový subjekt mù¾e podat ¾alobu proti meritornímu rozhodnutí a v jejím rámci napadnout delegaci, neobstojí. Delegovaný správce danì toti¾ vùbec nemusí v budoucnu zahájit s daòovým subjektem daòové øízení, ani¾ by to ale ovlivnilo v dùsledku delegace zmìnìná práva a povinnosti daòového subjektu. Pokud takové øízení neprobìhne, delegace nebude jako procesní úkon souèástí budoucího øízení, a tedy neplatí, ¾e daòový subjekt mù¾e proti delegaci brojit v rámci ¾aloby proti meritornímu rozhodnutí delegovaného správce danì. Proto pokud by daòový subjekt byl nucen èekat na stanovení své konkrétní daòové povinnosti, a k tomu by v budoucnu nedo¹lo, nemohl by se delegaci provedené v rozporu se zákonem nijak bránit, aè k zásahu do jeho právní pozice-jak vylo¾eno-do¹lo. Rozhodnutí o delegaci je proto samostatným úkonem, rozhodnutím samostatnì napadnutelným správní ¾alobou (§ 65 odst. 1 s. ø. s.).
Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu pøisvìdèil øe¹ení, které pøijal osmý a pátý senát v rozsudcích shora uvedených. Uzavøel tedy vìc s tím, ¾e rozhodnutí o delegaci místní pøíslu¹nosti na jiného správce danì je rozhodnutím, které podléhá soudnímu pøezkumu, a to na základì § 65 odst. 1 s. ø. s. V posuzovaném pøípadì tedy byl stì¾ovatel legitimován napadnout ¾alobou rozhodnutí Ministerstva financí.
Poté vìc vrátil sedmému senátu, aby v souladu s tímto závazným právním názorem rozhodl o kasaèní stí¾nosti samé.
JUDr. Josef Baxa pøedseda roz¹íøeného senátu

References: soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 § 5
 § 70
 soud 
 soud 
 § 5
 § 65
 § 70
 soud 
 soud 
 § 4
 § 5
 § 2
 § 32
 § 2
 § 4
 § 5
 Soud 
 § 65