Source: https://www.meltingpot.org/Grecia-Il-Parlamento-approva-la-riforma-del-quadro.html
Timestamp: 2020-06-01 15:46:26+00:00

Document:
Grecia - Il Parlamento approva la riforma del quadro normativo sulla protezione internazionale - Progetto Melting Pot Europa
Un’analisi della legge a cura di Refugee Support Aegean
Il Parlamento greco ha votato l’8 maggio la riforma di una serie di disposizioni normative in materia di immigrazione e asilo che arriva solo tre mesi dopo l’entrata in vigore della revisione della legislazione in materia di asilo, introdotta dall’International Protection Act (L 4636/2019, IPA) adottato il 1 novembre 2019.
Molte disposizioni problematiche sono state individuate da tante associazioni e ONG.
La legge è passata, secondo Amnesty International, senza emendamenti significativi.
Le disposizioni avranno effetto dalla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale salvo nei casi di disposizioni specifiche per cui e’ previsto un effetto retroattivo.
Refugee Support Aegean (RSA) in questo documento che abbiamo tradotto integralmente ha analizzato la riforma evidenziandone i profondi limiti.
Ringraziamo Federica e Eleonora per il prezioso impegno nella traduzione del testo.
Commenti di RSA sulla Riforma dell’International Protection Act
Definita un miglioramento della legislazione in materia di migrazione, modifica delle disposizioni di legge 4636/2019 (A. 169), 4375/2016 (A. 51), 4251/2014 (A. 80) e altre disposizioni.
Analisi delle disposizioni chiave
1. Registrazione delle domande di asilo
2. Garanzie procedurali
2.1. Interpretazione
2.2. Assistenza legale
2.3. Valutazione dell’età
3. Esame delle domande in primo grado
3.1. Ritiro esplicito
3.2. Esame prioritario e procedura accelerata
3.3. Domande manifestamente infondate
4. Paese terzo sicuro
5.1. Diritto di rimanere sul territorio
5.2. Rinvio all’autorità di prima istanza
6. Obblighi dei richiedenti e notifica delle decisioni
6.1. Comparsa di persona
6.2. Notifiche
7. Detenzione di richiedenti asilo
1. Registrazione: L’inclusione dei servizi di accoglienza e identificazione regionale (RIS) come "autorità di accoglienza responsabili" per la presentazione di domande di asilo dovrebbe essere respinta dato che l’Asylum Service mantiene la responsabilità esclusiva per l’emissione di documenti come la carta del richiedente protezione internazionale ed il numero PAAYPA, e lo svolgimento delle procedure Dublino. RSA raccomanda inoltre di estendere le garanzie di intervista, come la registrazione audio, alla fase di registrazione.
2. Interpretazione: L’articolo 11, che consente l’esclusione del colloquio personale qualora il richiedente non desideri che la procedura sia condotta nella lingua ufficiale del proprio paese di origine, dovrebbe essere eliminato. L’ampliamento dei motivi per escludere le interviste personali mina le garanzie offerte dalla direttiva sulle procedure di asilo limitando indebitamente il diritto dei richiedenti asilo di essere ascoltati e la qualità delle procedure di primo grado.
3. Assistenza legale: L’introduzione di un "test di merito" priverà la maggior parte dei ricorrenti del diritto all’assistenza legale e aumenterà il carico di lavoro dei comitati di ricorso, già troppo provati, che dovranno esaminare le domande di gratuito patrocinio prima di valutare il diritto dei richiedenti a rimanere sul territorio e di occuparsi dei ricorsi. RSA sollecita, inoltre, l’abrogazione delle problematiche disposizioni in vigore relative alla condizione della firma autenticata per la procura e alla nomina automatica degli avvocati come rappresentanti ad litem.
4. Ritiro implicito: sebbene migliorata, la proposta di formulazione dell’articolo 81, paragrafo 1, IPA rimane incompatibile con l’articolo 28, paragrafo 1, della direttiva sulle procedure di asilo, poiché non prevede ancora la possibilità per l’autorità accertante di sospendere l’esame della domanda. Ciò lascia un’incertezza giuridica sulla procedura che l’Asylum Service dovrebbe seguire quando una domanda è implicitamente ritirata e non può essere respinta come infondata. RSA raccomanda di inserire la possibilità di sospendere la procedura in caso di ritiro implicito.
5. Priorizzazione: RSA raccomanda di far rientrare le persone vulnerabili e i casi manifestamente fondati all’interno delle categorie di casi che hanno diritto alla priorità, in linea con lo spirito della direttiva sulle procedure di asilo e la prassi consolidata del servizio di asilo.
6. Paese terzo sicuro: RSA raccomanda una consultazione al fine di sviluppare misure legislative per recepire correttamente le norme metodologiche necessarie per l’uso del concetto di "paese terzo sicuro" ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 2, della direttiva sulle procedure di asilo, come interpretato dalla CGUE in LH. Fino a quando tali norme non saranno emanate, il concetto di "paese terzo sicuro" ai sensi della legislazione greca è contrario al diritto dell’UE e non dovrebbe essere applicato sulla base dell’IPA.
7. Ricorsi: RSA ribadisce la sua raccomandazione di abrogare le deroghe al diritto dei richiedenti di rimanere sul territorio durante la procedura di ricorso, tenendo conto delle gravi difficoltà sollevate durante l’attuazione dell’IPA.
8. Detenzione dei richiedenti silo: RSA raccomanda la soppressione dell’articolo 21, paragrafo 2, che impone la detenzione in un centro di pre-respingimento in caso di rigetto del ricorso e costituisce quindi una flagrante violazione del dovere della Grecia di ricorrere alla detenzione solo come ultima risorsa e di dare diritto a un ricorso effettivo.
9. Valutazione dell’età: RSA raccomanda di ripristinare il principio del beneficio del dubbio durante le procedure di valutazione dell’età, in linea con il diritto internazionale e dell’UE.
Il 10 aprile 2020, il Ministero della Migrazione e dell’Asilo ha presentato a consultazione pubblica un disegno di legge intitolato "Miglioramento della legislazione sulla migrazione" [1]. La riforma del quadro normativo sulla protezione internazionale in Grecia arriva solo tre mesi dopo l’entrata in vigore della revisione della legislazione in materia di asilo, introdotta dall’International Protection Act (L 4636/2019, IPA) adottato il 1° novembre 2019.
Nella nota esplicativa sul disegno di legge, il Ministero precisa che la modifica dell’IPA mira ad accelerare le procedure di asilo e a "rispondere alle sfide pratiche nell’attuazione della legge", oltre ad apportare numerosi miglioramenti testuali. [2].La logica alla base della riforma fa riflettere, dato che le nuove disposizioni legislative sono state applicate per un periodo di tempo molto breve e le modifiche proposte non apportano miglioramenti sostanziali. In questo contesto, Refugee Support Aegean (RSA) continua a esprimere profonda preoccupazione per l’adozione affrettata da parte del governo di modifiche giuridiche e l’ulteriore restringimento delle garanzie procedurali nelle procedure di asilo, senza una valutazione preventiva delle norme esistenti o un piano coerente per migliorare il sistema di asilo greco. [3]
Allo stesso tempo, l’avvio di un’altra riforma nel settore della protezione internazionale offre l’opportunità di migliorare il quadro esistente, sia in termini di correzioni tecniche - proposte in varie parti del testo dal Ministero della Migrazione e dell’Asilo - sia di un più solido recepimento del diritto dell’Unione europea (UE) e conformità alle norme internazionali. Di conseguenza, i commenti della RSA sugli articoli sottoposti a consultazione pubblica contengono raccomandazioni concrete al fine di migliorare la legislazione attuale.
La presente nota si concentra sulle osservazioni della RSA sulle disposizioni relative alla legislazione in materia di asilo. Un’analisi più dettagliata delle posizioni di RSA, compresi gli emendamenti suggeriti, è disponibile in greco.
L’articolo 5, paragrafo 1, del disegno di legge inserisce un secondo periodo alla definizione di "autorità riceventi responsabili" presente nell’articolo 63, lettera d), IPA, in cui si afferma che le autorità competenti per la presentazione delle domande comprendono i Servizi regionali di accoglienza e identificazione.
Va notato che, in applicazione di una recente decisione ministeriale congiunta (JMD), 28 strutture ricettive temporanee in tutta la Grecia continentale sono state designate come sedi regionali del servizio di accoglienza e identificazione (RIS). [4] Sulla base della disposizione proposta, letta unitamente all’emendamento all’articolo 65, paragrafo 7 IPA contenuto nell’articolo 6, paragrafo 3, del disegno di legge, sarà possibile per un richiedente, in seguito alla registrazione di un reclamo da parte dell’Asylum Service, sottoporsi alla registrazione in un centro di accoglienza e identificazione o in una struttura di accoglienza.
RSA esprime serie preoccupazioni in merito all’affidamento delle funzioni di registrazione ai servizi regionali di accoglienza e identificazione. In base alla legislazione nazionale, il RIS e l’Asylum Service rientrano in diverse direzioni generali del Ministero della Migrazione e dell’Asilo e hanno responsabilità distinte. In particolare, l’Asylum Service rimane l’unico responsabile dell’emissione, al momento della registrazione di una domanda d’asilo, della carta del richiedente protezione internazionale e del numero di assicurazione e di assistenza sanitaria temporanea degli stranieri (PAAYPA). [5] L’emendamento suggerito rischia di creare lacune nella protezione, poiché dopo il completamento della registrazione i richiedenti asilo potrebbero non ricevere la documentazione necessaria. In questi casi non sarà garantito loro l’accesso alle cure mediche e alla protezione contro arresti, detenzione arbitraria ed espulsione.
Inoltre, la registrazione innesca limiti temporali come le scadenze per le procedure di Dublino, che rimangono sotto la responsabilità dell’Asylum Service. La riforma potrebbe quindi aumentare gli ostacoli per i ricongiungimenti familiari dei richiedenti asilo con familiari nell’UE, poiché richiederà un coordinamento tra le autorità di registrazione e l’Unità Dublino dell’Asylum Service al fine di presentare tempestivamente richieste di "presa in carico" ad altri Stati membri.
RSA sottolinea inoltre che il processo di registrazione costituisce una parte fondamentale della protezione internazionale [6] e dovrebbe pertanto essere affidato alle autorità specializzate competenti a decidere sullo status di rifugiato. [7] Tuttavia, i servizi regionali di accoglienza e identificazione non assicurano le garanzie necessarie per l’accurata registrazione delle informazioni personali dei richiedenti e dei motivi dettagliati per i quali si chiede la protezione. Per tali motivi, è necessario sia mantenere la competenza esclusiva dell’Asylum Service nella registrazione delle domande, sia introdurre garanzie per assicurare che il processo sia condotto correttamente; vedi sotto la modifica dell’articolo 6, paragrafo 1.
2.1. Interpretariato
Il disegno di legge include una serie di disposizioni che comportano gravi restrizioni al diritto dei richiedenti asilo all’interpretazione nella procedura di asilo:
Dichiarazione obbligatoria della lingua in cui il richiedente desidera che la sua richiesta venga elaborata
L’articolo 6, paragrafo 1, aggiunge l’eventuale indirizzo e-mail del richiedente e la lingua in cui desidera che la domanda venga elaborata tra i dettagli personali da fornire al momento della presentazione della domanda di cui all’articolo 65, paragrafo 1, IPA. A sua volta, l’articolo 6, paragrafo 2, aggiunge la lingua in cui la procedura di asilo dovrebbe essere condotta tra egli elementi obbligatori da raccogliere nella fase della registrazione di base previsti nell’articolo 65, paragrafo 2, IPA.
Interpretariato nella lingua ufficiale del paese di origine in caso di impossibilità accertata di fornire interpretazione nella lingua desiderata dal richiedente
L’articolo 7, paragrafo 1, del disegno di legge integra l’articolo 69, paragrafo 3, IPA per stabilire che, laddove venga stabilito che l’interpretariato nella lingua selezionata dal richiedente è impossibile, l’interpretazione debba essere fornita nella lingua ufficiale del paese di origine del richiedente.
Assenza del colloquio personale qualora il richiedente non desideri beneficiare di un interprete nella lingua ufficiale del paese di origine
L’articolo 11 modifica l’articolo 77, paragrafo 7, IPA allo scopo di consentire espressamente alle autorità di tralasciare il colloquio personale laddove venga stabilito che l’interpretariato nella lingua desiderata del richiedente è impossibile e il richiedente non desideri beneficiare di un interprete nella lingua ufficiale del suo paese di origine.
RSA sottolinea che la legislazione greca non contiene ancora un quadro che regoli il ruolo, i doveri e le qualifiche richieste degli interpreti nelle procedure di asilo, nonostante le varie riforme legislative degli ultimi anni. Ciò costituisce una criticità per la qualità della procedura e per il conferimento di garanzie ai richiedenti ai sensi dell’articolo 69, paragrafo 2, IPA.
La registrazione della lingua nella quale il richiedente desidera che la sua richiesta sia trattata ha di per sé valore dal punto di vista dell’efficienza amministrativa. Potrebbe permettere all’Asylum Service di preparare meglio gli operatori sociali per le interviste e per mobilitare in modo tempestivo i servizi di interpretariato necessari. Va sottolineato, tuttavia, che la lingua ufficiale del paese di origine di un richiedente asilo non è necessariamente una lingua che lui/lei capisce o che ci si può ragionevolmente aspettare che comprenda.
Tuttavia, chiedere al richiedente di dichiarare una lingua vincolante per la procedura al momento della registrazione, senza garantire le condizioni necessarie per la registrazione accurata delle informazioni, ad es. la registrazione audio delle interviste, crea rischi di registrazione errata della lingua che essi comprendono. Tali errori possono comportare il rinvio di colloqui o essere usati contro il richiedente come elementi che indicano mancanza di credibilità o cooperazione.
Il legame tra l’incapacità dello stato di garantire un interprete nella lingua desiderata dal richiedente e l’assenza dell’intervista personale è preoccupante e ha già ottenuto ammonimenti da parte della Commissione europea. [8]
Il diritto dell’UE consente alle autorità di rinunciare al colloquio personale in circostanze ben definite. Queste ultime includono casi in cui vi siano difficoltà oggettive in cui "l’autorità accertante ritiene che il richiedente non sia idoneo o non possa essere intervistato a causa di circostanze permanenti al di fuori del suo controllo". [9]
La modifica suggerita all’articolo 77, paragrafo 7, dell’IPA stabilisce effettivamente un ulteriore motivo per escludere il colloquio personale, oltre a quelli consentiti dalla direttiva sulle procedure di asilo. [10]
Secondo il memorandum esplicativo del disegno di legge, gli emendamenti sopra citati, intesi congiuntamente, mirano a ridurre i ritardi nella procedura senza pregiudicare il diritto all’interpretariato per i richiedenti asilo. [11] Tuttavia, ampliando la portata dei casi in cui è consentita l’esclusione del colloquio personale, la riforma è contraria allo spirito della direttiva limitando in modo sproporzionato il diritto di essere ascoltato. Rischia inoltre di danneggiare la qualità della procedura di prima istanza, esacerbando i rischi di decisioni errate e aggiungendo inevitabilmente pressione ai comitati di ricorso indipendenti in seconda istanza. RSA sottolinea che le linee guida dell’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO) si riferiscono a misure quali il rinvio dell’intervista, il ricorso a mezzi di interpretariato a distanza - come già stabilito nell’IPA - e la cooperazione con le autorità di altri Stati membri per rispondere alle esigenze di interpretariato in casi particolari in cui gli interpreti non sono prontamente disponibili. [12]
L’articolo 9 del disegno di legge introduce due importanti modifiche alle norme in materia di assistenza legale per i ricorsi in materia di asilo, in gran parte in contrasto con la JMD recentemente pubblicata che disciplina il regime di assistenza legale. [13] La relazione esplicativa non fornisce alcuna giustificazione per questi emendamenti.
La modifica dell’articolo 71, paragrafo 3, IPA limita la concessione del gratuito patrocinio per i richiedenti asilo ai ricorsi che potrebbero avere successo, codificando così un "test di merito" nella legislazione greca. Il "test di merito" prevede che il richiedente debba, senza alcun supporto legale, conoscenze giuridiche o familiarità con la lingua del Paese, convincere il Comitato per i ricorsi che il suo appello sarà probabilmente accettato se esaminato. Vale la pena ricordare che, di norma, la procedura dinanzi ai comitati di ricorso è una procedura scritta.
Questa misura solleva una serie di preoccupazioni. In primo luogo, tenendo presente la posizione intrinsecamente vulnerabile del richiedente durante la procedura d’asilo, la mancanza di familiarità con la lingua e con il sistema giuridico locali, nonché il rischio di danni irreparabili in caso di negazione errata della loro domanda [14], il "test di merito" rende estremamente difficile l’esercizio del diritto a un ricorso effettivo sancito dall’articolo 46 della direttiva sulle procedure di asilo e dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali per i richiedenti protezione. In pratica, una siffatta norma può privare la maggioranza dei ricorrenti del diritto all’assistenza legale. A titolo d’esempio, a Cipro, dove il "test di merito" viene applicato all’assistenza giudiziaria nei casi di asilo, il numero di domande di assistenza legale accettate è stato 0 nel 2018 e 1 nel 2019. [15]
In secondo luogo, il "test di merito" rappresenta un ulteriore livello procedurale nell’esame delle domande di asilo in seconda istanza. Come tale, aumenta la complessità e l’onere amministrativo per gli organi di ricorso già eccessivamente carichi. I comitati di ricorso saranno tenuti ad esaminare le domande di gratuito patrocinio, oltre a decidere in merito al diritto dei richiedenti di rimanere sul territorio greco e ad elaborare separatamente i ricorsi nel merito. Inoltre i tribunali amministrativi dovranno farsi carico del compito di trattare i ricorsi contro il rifiuto del gratuito patrocinio da parte del comitato di ricorso, in linea con la direttiva sulle procedure di asilo. [16] Di conseguenza, la modifica proposta comporterà anche notevoli difficoltà per le autorità nazionali.
RSA esorta il governo a continuare a fornire l’assistenza legale, già segnata da numerose difficoltà pratiche, senza "prove di merito", per garantire l’accesso efficace dei richiedenti asilo al ricorso. [17] RSA ricorda che paesi come Paesi Bassi, Svezia, Austria, Danimarca, Spagna, Malta e Slovacchia non prevedono nella loro legislazione nazionale un "test di merito" per l’assistenza legale nei casi di asilo. [18]
Inoltre, l’articolo 9 del disegno di legge impone ai richiedenti asilo l’obbligo di presentare una domanda di gratuito patrocinio entro 2 giorni dalla notifica della decisione di primo grado. Questa disposizione sembra contraddire i termini stabiliti nella JMD, che impone ai richiedenti di presentare una domanda di gratuito patrocinio entro e non oltre 10 giorni prima dell’esame del ricorso nella procedura regolare, 5 giorni nella procedura accelerata e 3 giorni nella procedura di frontiera. [19] Tenuto conto degli ostacoli già citati che i richiedenti asilo affrontano nella procedura, un termine di 2 giorni per preparare e presentare i motivi per i quali dovrebbero beneficiare dell’assistenza di un avvocato è sproporzionatamente breve. Ai richiedenti dovrebbe concessa almeno la metà del termine di ricorso per presentare una richiesta di assistenza legale. [20]
Infine, la riforma dell’articolo 71 IPA offre al legislatore l’opportunità di far fronte alle notevoli difficoltà di accesso all’assistenza legale derivanti dall’entrata in vigore delle disposizioni IPA che impongono ai richiedenti di certificare la propria firma per conferire una procura e nominare automaticamente gli avvocati come rappresentanti ad litem. [21] L’attuazione pratica della legge ha dimostrato che l’obbligo aggiuntivo per le persone di certificare la propria firma dinanzi ad un’autorità pubblica ha privato le persone della possibilità di beneficiare della rappresentanza legale ed ha aumentato gli oneri amministrativi per le autorità. Questi ostacoli riguardano in particolare i richiedenti asilo respinti, che non sono in grado di certificare la propria firma dinanzi alle autorità pubbliche o ai centri di assistenza ai cittadini (KEP) poiché la validità della carta di richiedente protezione internazionale cessa automaticamente.
L’articolo 1, paragrafo 4, del disegno di legge elimina, senza giustificazione, il riferimento esplicito al principio del beneficio del dubbio alla base delle procedure di valutazione dell’età di cui all’articolo 39, paragrafo 5, lettera f), IPA. L’emendamento rimuove quindi una garanzia cruciale per i diritti dei minori sanciti dal diritto internazionale [22] ed espressamente previsti dalla direttiva sulle procedure di asilo. [23] RSA sottolinea che l’orientamento dell’EASO consiglia agli Stati membri di evitare le valutazioni dell’età e di interpretare estensivamente il principio del beneficio del dubbio nel corso della registrazione. [24]
L’articolo 14 del disegno di legge comporta una gradita correzione dell’articolo 81, paragrafo 1, IPA. Specifica che, quando una domanda è ritenuta implicitamente ritirata, le autorità competenti effettuano un esame sufficiente della domanda e prendono una decisione negativa solo se accertano che la domanda è infondata sulla base delle prove disponibili.
Sebbene migliorata, la nuova formulazione dell’articolo 81, paragrafo 1, rimane incompatibile con l’articolo 28, paragrafo 1, della direttiva sulle procedure di asilo. Per quanto riguarda i casi di ritiro implicito, la direttiva impone agli Stati membri di garantire che l’autorità accertante abbia il potere di sospendere il trattamento del reclamo o di respingerlo qualora sia ritenuto infondato sulla base di prove disponibili. [25] La disposizione obbligatoria di entrambi i tipi di procedure attraverso l’espressione "devono" è ragionevolmente richiesta dalla legislazione dell’UE, poiché è possibile che le autorità accertanti non dispongano di prove sufficienti per concludere che una domanda implicitamente ritirata sia infondata in modo da respingerla.
RSA ricorda che, in seguito alla sospensione della procedura, la direttiva tutela il diritto dei richiedenti asilo di comparire dinanzi alle autorità e chiedere la riapertura della domanda, senza che la richiesta venga considerata una domanda reiterata. [26]
Tuttavia, l’articolo 81 dell’IPA non prevede ancora la possibilità per l’Asylum Service di sospendere l’esame di una domanda, lasciando così un’ambiguità giuridica in merito alle misure che l’autorità dovrebbe adottare quando una domanda viene implicitamente ritirata, ma non può essere respinta come infondata. La legge viola pertanto il diritto dei richiedenti di chiedere la prosecuzione della loro procedura di asilo e ha portato a decisioni negative errate, come dimostrato finora nella prassi degli uffici regionali di asilo.
Inoltre, l’articolo 5, paragrafo 2 del disegno di legge modifica la definizione di "domanda reiterata", con l’obiettivo apparente di allineare la legislazione nazionale alla direttiva sulle procedure di asilo. [27] Tuttavia, RSA osserva che l’attuale definizione di cui all’articolo 63, lettera h), IPA recepisce letteralmente l’articolo 3, lettera q), della direttiva. L’emendamento non è utile, in quanto può creare maggiore confusione in merito all’applicazione delle disposizioni sulle domande reiterate.
L’articolo 16 del disegno di legge prevede modifiche all’articolo 83, paragrafi 7 e 9, IPA relative all’esame prioritario e alla procedura accelerata. In primo luogo, riduce a 15 giorni il termine di 20 giorni per l’esame dei casi con priorità assoluta - per le domande presentate durante le procedure di accoglienza e identificazione e durante la detenzione. [28]
In secondo luogo, attraverso ciò che viene presentato come un riordino parziale delle categorie di richieste soggette ad esame prioritario [29] e senza la dovuta motivazione, il disegno di legge abroga le persone vulnerabili e i casi manifestamente fondati dall’ambito dell’esame prioritario. RSA ribadisce che l’obiettivo dell’articolo 31, paragrafo 7, della direttiva sulle procedure di asilo è quello di determinare rapidamente le domande delle persone vulnerabili e le domande che possono essere fondate in modo da salvaguardare le risorse amministrative delle autorità competenti in materia di asilo. La concessione rapida della protezione a persone ritenute conformi ai criteri di protezione internazionale serve sia all’amministrazione che ai richiedenti. Segue anche la pratica consolidata dell’Asylum Service, in particolare la procedura "Siria Fast Track" per i cittadini siriani. [30]
Va comunque notato che la priorizazione delle richieste delle persone vulnerabili non dovrebbe andare a scapito di garanzie fondamentali come l’identificazione della vulnerabilità o lo screening medico. Le autorità dovrebbero garantire che le esigenze specifiche dei richiedenti asilo siano debitamente valutate in modo da consentire loro di presentare e motivare la loro domanda.
In terzo luogo, il disegno di legge abroga l’articolo 83, paragrafo 9, lettera l), IPA, vale a dire la vulnerabilità come motivo per applicare la procedura accelerata. Già durante i negoziati sull’International Protection Bill, RSA aveva già attirato l’attenzione del legislatore sull’incompatibilità di questa disposizione con il diritto dell’UE. [31]
L’emendamento è pertanto benvenuto.
Infine, RSA coglie l’occasione della riforma dell’articolo 83 IPA per ribadire la necessità di introdurre un divieto esplicito e inequivocabile di incanalare i minori non accompagnati in procedure accelerate. Sottoporli a garanzie procedurali inferiori, come termini troncati e deroghe al diritto di rimanere sul territorio durante le procedure di ricorso, non può essere considerato in linea con l’interesse superiore del minore.
L’articolo 18 del disegno di legge amplia considerevolmente il campo di applicazione dell’articolo 88, paragrafo 2, IPA per le domande manifestamente infondate, ben oltre i limiti stabiliti dall’articolo 32, paragrafo 2, della direttiva sulle procedure di asilo.
In primo luogo, il disegno di legge inserisce la palese violazione del dovere del richiedente di cooperare con le autorità tra i motivi per dichiarare la manifesta infondatezza. In secondo luogo, il nuovo articolo 88, paragrafo 3, IPA prevede che una domanda possa essere respinta in quanto manifestamente infondata se dalle circostanze del caso risulti evidente che il richiedente rimane sul territorio unicamente per motivi economici o per evitare una situazione di emergenza generalizzata.
RSA sottolinea che l’articolo 32, paragrafo 2, della direttiva consente agli Stati membri di dichiarare una domanda manifestamente infondata solo in presenza di uno dei motivi che giustificano l’applicazione della procedura accelerata. [32] La direttiva stabilisce a tal fine 10 criteri esaustivi, tutti già recepiti nella legislazione greca dall’articolo 88, paragrafo 2, IPA. Tuttavia, nessuna delle circostanze aggiuntive previste nella proposta di legge è in linea con i motivi consentiti dalla direttiva. Di conseguenza, la modifica proposta è contraria al diritto dell’UE.
L’articolo 17 del disegno di legge apporta modifiche tecniche all’articolo 86 IPA riguardante il concetto di "paese terzo sicuro". RSA ribadisce la propria preoccupazione per il fatto che questa disposizione costituisca un’applicazione insufficiente e scorretta del concetto. [33] Tali preoccupazioni sono tanto più rilevanti dal momento che il concetto è sempre più applicato dall’entrata in vigore dell’IPA. [34]
Criterio di connessione
Per quanto riguarda i criteri per la determinazione di una connessione tra il richiedente e un paese terzo, in base ai quali sarebbe ragionevole che lui o lei venisse riportato lì, l’articolo 86, paragrafo 1, lettera f), IPA prevede che il transito, in combinazione con circostanze specifiche, possa comprovare tale connessione. [35] Tuttavia, la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha chiarito nella recente giurisprudenza che il transito attraverso un paese terzo non può di per sé costituire un criterio per l’esistenza di una connessione tra il richiedente e tale paese. [36] Sebbene si riferisca a una serie di circostanze personali, molte delle quali non favoriscono un collegamento personale con un paese terzo, la legislazione nazionale attualmente in vigore mantiene il transito come criterio base per la determinazione di un collegamento sufficiente, contrariamente alla posizione della CGUE nella sentenza LH.
Come già sottolineato da RSA nelle sue osservazioni, l’articolo 86, paragrafo 2, IPA non contiene alcuna disposizione sulla metodologia che le autorità devono seguire per valutare se un paese si qualifica come "paese terzo sicuro" per un singolo richiedente, ossia le norme in base alle quali le autorità esaminano se i criteri di sicurezza e di connessione si applicano nel suo caso specifico. Nella sentenza LH, la CGUE ha affermato che gli Stati membri debbano stabilire nella loro legislazione nazionale le norme sulla metodologia che le loro autorità devono applicare nel contesto dell’esame individuale dei requisiti del "paese terzo sicuro". [37]
Di conseguenza, per garantire la conformità con l’articolo 38 della direttiva sulle procedure di asilo, è necessario che la riforma effettui una modifica approfondita dell’articolo 86 IPA per elaborare il processo e le fasi che devono essere seguite dall’autorità accertante al fine di valutare se il sistema e la prassi in materia di asilo di un paese terzo soddisfano i criteri di cui all’articolo 38 della direttiva sulle procedure di asilo, sia in termini generali che nelle circostanze individuali del richiedente. Inoltre, le regole metodologiche comprendono anche le fonti di informazione affidabili in base alle quali l’autorità accertante dovrebbe valutare se i criteri di "paese terzo sicuro" siano o meno soddisfatti nelle singole circostanze del richiedente. Tali fonti dovrebbero includere relazioni di rispettabili organizzazioni per i diritti umani sulla situazione dei richiedenti asilo nel paese terzo in questione, in linea con la giurisprudenza di Strasburgo. [38]
La sentenza LH specifica pertanto che l’uso del concetto di "paese terzo sicuro" nella determinazione dello status di rifugiato ai sensi della direttiva, richiede l’istituzione di un processo sulla base di un atto normativo nazionale. In assenza di tale legislazione a livello nazionale, l’applicazione di tale concetto è contraria al diritto dell’UE. L’interpretazione della direttiva in LH si riallaccia alla giurisprudenza della Corte in merito al requisito preliminare di misure regolamentari per l’applicazione del concetto di "paese di origine sicuro" [39] ai sensi dell’articolo 36 della direttiva e del "rischio significativo di fuga" ai sensi degli articoli 2 e 28 del regolamento di Dublino. [40]
L’articolo 28 del disegno di legge modifica le norme relative al diritto dei richiedenti asilo di rimanere sul territorio durante l’esame del loro ricorso ai sensi dell’articolo 104 IPA. RSA ha serie riserve sulle deroghe all’efficacia sospensiva automatica degli appelli, in particolare alla luce della sua problematica applicazione dall’entrata in vigore della legge.
In primo luogo la legge lascia una significativa incertezza giuridica sull’applicazione pratica dell’articolo 104, paragrafo 2, IPA nei casi contemplati dall’articolo 104, paragrafo 3, che prevede il diritto a rimanere quando il richiedente non beneficia dell’assistenza legale. La riforma dell’articolo 71, paragrafo 3 aggiunge ulteriore ambiguità, poiché le domande di gratuito patrocinio possono essere respinte qualora si ritenga che non abbiano una prospettiva tangibile di successo. In secondo luogo, l’obbligo di una domanda separata per rimanere sul territorio in attesa dell’esito del ricorso costituisce una fase aggiuntiva e non necessaria in una procedura di seconda istanza già soggetta a tempi molto ristretti, a discapito delle risorse amministrative dei comitati di ricorso. In un chiaro esempio della prassi recente, i Comitati hanno emesso decisioni sul merito dei ricorsi prima di emettere una decisione negativa sul diritto del richiedente a rimanere durante la procedura di ricorso. Per tali motivi, RSA raccomanda di abrogare le eccezioni al diritto dei richiedenti asilo di rimanere durante le procedure di ricorso.
L’articolo 29 del disegno di legge modifica l’articolo 105 dell’IPA con l’obiettivo di precisare il divieto di rinvio dei casi all’Asylum Service da parte dei comitati di ricorso. Questa misura elimina un grado nella procedura di asilo e ha un impatto particolarmente dannoso nei casi in cui l’Asylum Service ha omesso il colloquio personale.
6.1. Comparizione personale
L’articolo 12, paragrafi 1 e 2 del disegno di legge modifica l’articolo 78, paragrafo 3, IPA relativo al dovere dei richiedenti asilo di comparire di persona dinanzi all’autorità di ricorso. RSA rileva che l’attuazione di questa disposizione dall’inizio del 2020 ha sollevato serie preoccupazioni nella pratica. Il dovere di comparire di persona ha ingiustamente limitato l’accesso dei richiedenti asilo ai ricorsi. Ha inoltre creato ulteriori oneri amministrativi per i comitati di ricorso, dato che KEP in aree come Lesbo non è in grado di rilasciare certificati di "apparizione di persona", né è dotato dei servizi di interpretariato necessari per comunicare con i richiedenti.
L’articolo 15 del disegno di legge modifica l’articolo 82 IPA sulle norme che disciplinano la notifica delle decisioni e degli altri atti della procedura. L’emendamento mira tra l’altro a introdurre una base giuridica per ulteriori forme di "notifica fittizia" di atti ai richiedenti asilo, vale a dire via e-mail a un indirizzo dichiarato e tramite trasmissione al gestore del centro di accoglienza o di detenzione in cui si trova il richiedente. In questi casi, la notifica si considera avvenuta rispettivamente entro 48 ore dall’invio di un’e-mail ed entro 3 giorni dalla produzione di un atto di ricezione da parte della struttura.
L’ampliamento dell’ambito della "notifica fittizia" comporta gravi rischi nella pratica. L’uso di e-mail per la notifica di decisioni sulle domande di protezione internazionale incontra dei limiti sia dal punto di vista della protezione dei dati che da quello delle limitazioni infrastrutturali dell’amministrazione greca. Tenderà perciò a limitare severamente l’accesso dei richiedenti alle informazioni sull’andamento dei loro casi e alla loro effettiva possibilità di presentare ricorso entro i termini richiesti. RSA ricorda che tentativi simili di introdurre una "notifica fittizia" in paesi come l’Italia si sono dimostrati controproducenti a causa delle complesse difficoltà tecniche che le autorità nazionali devono affrontare durante la loro attuazione. [41]
L’articolo 2 del disegno di legge modifica alcune parti dell’articolo 46 dell’IPA sulla detenzione di richiedenti asilo. RSA ribadisce le sue serie preoccupazioni in merito alla compatibilità della disposizione in vigore con il diritto internazionale e dell’UE, inclusa la direttiva sulle condizioni di accoglienza [42] e la Carta dei diritti fondamentali, in base alla quale la detenzione deve essere utilizzata come misura di ultima istanza.
L’articolo 3 del disegno di legge abroga l’articolo 48, paragrafo 2, IPA, che ha consentito un prolungamento di 20 giorni della detenzione di minori non accompagnati qualora non fosse possibile il rinvio a una struttura di accoglienza. RSA accoglie con favore questo miglioramento legislativo, che mira a garantire il rispetto da parte della Grecia del dovere di evitare la privazione della libertà.
Oltre alle modifiche agli articoli 46 e 48 IPA, l’articolo 21 del disegno di legge inserisce un nuovo articolo 92, paragrafo 4, IPA, che prevede la detenzione obbligatoria nei centri di pre-respingimento in caso di rigetto di un ricorso d’asilo da parte dei comitati di ricorso indipendenti. Con questa disposizione il disegno di legge tenta di consolidare la detenzione generalizzata come un passo successivo alla procedura di seconda istanza. Ciò equivale a una flagrante violazione dell’obbligo della Grecia di ricorrere alla detenzione solo come ultima risorsa, sulla base di un esame individualizzato, per motivi specifici e dove ritenuto necessario; vedi articolo 46, paragrafi 2 e 3, IPA. Per tali motivi la disposizione suggerita è contraria al diritto alla libertà [43] e problematica dal punto di vista del disegno legislativo.
Infine, l’articolo 33 del disegno di legge modifica l’articolo 8, paragrafo 4, L 4375/2016, per aggiungere la creazione di centri chiusi e controllati sulle isole (Κλειστές Ελεγχόμενες Δομές Νήσων, KEDN) alle responsabilità del RIS. All’interno di tali strutture possono operare centri di accoglienza e identificazione, centri di accoglienza temporanea chiusi e centri di detenzione pre-respingimento. Tuttavia, la riforma lascia una notevole ambiguità riguardo al regime applicabile alle persone che risiedono in tali strutture; restrizione della libertà o sua privazione. Inoltre crea confusione riguardo alle autorità responsabili della loro gestione (RIS, Polizia ellenica).
[1] Ministero della migrazione e dell’asilo, progetto di legge: miglioramento della legislazione sulla migrazione, 10 aprile 2020, disponibile in greco all’indirizzo: https://bit.ly/3b48srt
[2] Ministero della migrazione e dell’asilo, progetto di legge: miglioramento della legislazione sulla migrazione - Memorandum esplicativo, 10 aprile 2020, 1, disponibile in greco all’indirizzo: https://bit.ly/2VhH3eZ
[3] Βλ. RSA, Παρατηρήσεις επί του Σχεδίου Νόμου περί Διεθνούς Προστασίας, Ottobre 2019, disponibile qui: https://bit.ly/2XuMZUs.
[4] Articolo 1 JMD 2945/2020, Gov. Gazette Β΄ 1016 / 24.03.2020, disponibile in greco all’indirizzo:
https://bit.ly/2Vro2Xk
[5] Articolo 1, paragrafo 1, lettera e), legge 4375/2016; Articolo 55, paragrafo 2, IPA.
[6] Βλ. UNHCR, Manuale per la registrazione: procedure e standard per la registrazione, gestione e documentazione dei dati sulla popolazione, settembre 2003, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/2w1wNuC.
[7] Consiglio europeo per i rifugiati e gli esuli (ECRE), Accesso alla protezione in Europa: la registrazione della domanda di asilo, ottobre 2018, 30, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/3bsx5hK.
[8] Commissione europea, risposta del commissario Johansson all’interrogazione parlamentare, P004017 / 2019, 5 febbraio 2020, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/3a2pXaj.
[9] Articolo 14, paragrafo 2, della direttiva sulle procedure di asilo.
[10] Direttiva 2013/32 / UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativa alle procedure comuni per la concessione e la revoca della protezione internazionale (rifusione) [GU] 2013 L180 / 60.
[11] Ministero della migrazione e dell’asilo, progetto di legge: miglioramento della legislazione sulla migrazione - Memorandum esplicativo, 10 aprile 2020, 4.
[12] EASO, Guida alla procedura di asilo: standard operativi e indicatori, 19 settembre, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/2RoSlgj.
[13] JMD 3686/2020, Gov. Gazette Β΄ 1009 / 24.03.2020.
[14] ECRE / ELENA, Nota legale sull’accesso all’assistenza giudiziaria in Europa, novembre 2017, 10, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/34rSUv6, ECRE, Nota informativa sulla direttiva sulle procedure di asilo, dicembre 2014, 26, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/3b10Ju4.
[15] Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU), M.S.S. contro Belgio e Grecia, domanda n. 30696/09, 21 gennaio 2011, punto 251.
[16] ECRE / ELENA, Nota legale sull’accesso all’assistenza giudiziaria in Europa, novembre 2017, 10, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/34rSUv6, ECRE, Nota informativa sulla direttiva sulle procedure di asilo, dicembre 2014, 26, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/3b10Ju4.
[17] Database di informazioni sull’asilo, Rapporto sul paese Cipro, Aggiornamento 2019, aprile 2020, 39, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/2RvfDRE.
[18] Article 20(3) second sub-paragraph Asylum Procedures Directive. Articolo 20, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva sulle procedure di asilo.
[19] Articolo 20, paragrafo 3, terzo comma, della direttiva sulle procedure di asilo.
[20] ECRE / ELENA, Nota legale sull’accesso all’assistenza giudiziaria in Europa, novembre 2017, 6.
[21] Articolo 3 JMD 3686/2020, Gov. Gazette Β΄ 1009 / 24.03.2020.
[22] La Francia applica tale norma, in base alla quale le richieste di assistenza legale devono essere presentate entro 15 giorni dalla notifica della decisione di primo grado entro un termine di 30 giorni per l’appello: banca dati informativa sull’asilo, relazione nazionale Francia, aggiornamento 2019, marzo 2020, 42, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/2Vny3EV.
[23] In qualità di rappresentante ad litem nominato automaticamente ai sensi dell’articolo 77, paragrafo 7, IPA, l’avvocato viene informato delle decisioni a nome del richiedente. Laddove l’avvocato sia assunto da un’organizzazione, l’organizzazione è nominata come rappresentante.
[24] Commissione per i diritti dell’infanzia, commento generale 6 (2005). Vedi anche Consiglio d’Europa, Valutazione dell’età: politiche, procedure e pratiche degli Stati membri del Consiglio d’Europa rispettose dei diritti dei minori nel contesto della migrazione, settembre 2017, disponibili su: https://bit.ly/3arENaC.
[25] Articolo 25, paragrafo 5, della direttiva sulle procedure di asilo.
[26] EASO, Guida pratica sull’interesse superiore del bambino nelle procedure di asilo, 2019, 20, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/2ywzWYg
[27] Articolo 28, paragrafo 2, della direttiva sulle procedure di asilo. Gli Stati membri possono fissare un termine di almeno 9 mesi affinché i richiedenti possano chiedere la prosecuzione della procedura.
[28] Articolo 28, paragrafo 2, della direttiva sulle procedure di asilo. Gli Stati membri possono fissare un termine di almeno 9 mesi affinché i richiedenti richiedano il proseguimento della procedura.
[29] Ministero della migrazione e dell’asilo, progetto di legge: miglioramento della legislazione sulla migrazione -Memorandum esplicativo, 10 aprile 2020, 4.
[30] Si noti che il progetto di legge sulla protezione internazionale iniziale sottoposto a consultazione pubblica da parte del Ministero della protezione dei cittadini prevedeva un termine di 15 giorni per tali domande. Vedi RSA, Παρατηρήσεις επί του Σχεδίου Νόμου περί Διεθνούς Προστασίας, ottobre 2019, 19.
[31] Ministero della migrazione e dell’asilo, progetto di legge: miglioramento della legislazione in materia di migrazione - Memorandum esplicativo, 10 aprile 2020, 6.
[32] RSA, Παρατηρήσεις επί του Σχεδίου Νόμου περί Διεθνούς Προστασίας, October 2019, 19.
[34] Articolo 32, paragrafo 2, della direttiva sulle procedure di asilo, citando l’articolo 31, paragrafo 8. Quest’ultimo è stato recepito nella legislazione greca dall’articolo 83, paragrafo 9, IPA.
[35] RSA, Παρατηρήσεις επί του Σχεδίου Νόμου περί Διεθνούς Προστασίας,, ottobre 2019, 22-
[36] Il servizio di asilo ha respinto 415 domande in quanto irricevibili sulla base della "sicurezza"
concetto di paese terzo "nei primi due mesi del 2020, rispetto a non più di 240
casi per l’intero anno 2019: servizio di asilo, dati statistici, febbraio 2020, 3, disponibili
in greco all’indirizzo: https://bit.ly/39Ucykw.
[37] Vedi anche Consiglio di Stato, decisione 2347/2017, 22 settembre 2019, paragrafo 61.
[38] CGUE, causa C-564/18 LH contro Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, 19 marzo 2020, punti 4550.
[39] Ibid, para 48.
[40] Corte EDU, Ilias e Ahmed contro l’Ungheria [Grande Camera], domanda n. 47287/15, 21 novembre 2019, punti 99, 235.
[41] Database informazioni sull’asilo, Rapporto nazionale Italia, aggiornamento 2018, aprile 2019, 35-36, disponibile all’indirizzo: https://bit.ly/2XRwJx8. Tra gli altri ostacoli, a causa di difficoltà tecniche nella connessione della banca dati delle domande di asilo (Vestanet) e della banca dati del sistema di accoglienza (SGA), le entrate delle decisioni non sono state riconosciute da Vestanet.
[42] Direttiva 2013/33 / UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce norme per l’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (rifusione) [GU] 2013 L180 / 96.
[43] Articolo 5 Convenzione europea dei diritti dell’uomo; Articolo 6 Carta dei diritti fondamentali.
Grecia: migranti bloccati per la chiusura delle frontiere, negati i diritti nei campi sulla terraferma
Espulsioni collettive dai centri greci
Photo credit: Salinia Stroux (RSA)
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 articolo 88
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