Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/761
Timestamp: 2018-09-25 00:11:03+00:00

Document:
BVerfG, 23.10.1951 - 2 BvG 1/51	| OpinioIuris
BVerfGE 1, 14; BB 1952, 16; NJW 1951, 877
2 BvG 1/51
2. Mitglieder einer Regierung sind “Beamte" im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 3 BVerfGG.
10. Haupt und Hilfsantrag stehen zueinander nicht in einem echten Eventualverhältnis, wenn sie nur zwei verschiedene Formulierungen eines und desselben Begehrens enthalten. In einem solchen Falle braucht nur über einen Antrag entschieden zu werden.
13. Aus dem Grundgesetz ergibt sich nicht, daß bei der Volksabstimmung gemäß Art. 118 Satz 2 GG der Kreis der Abstimmungsberechtigten allein oder zusätzlich nach dem Geburtsprinzip zu bestimmen ist.
18. Der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) bindet auch den Gesetzgeber. Er verbietet, daß wesentlich Gleiches ungleich, nicht dagegeben, daß wesentlich Ungleiches entsprechend der bestehenden Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden läßt, kurzum, wenn die Bestimmung als willkürlich bezeichnet werden muß.
21. Eine verfassunggebende Versammlung hat einen höheren Rang als die auf Grund der erlassenen Verfassung gewählte Volksvertretung. Sie ist im Besitz des “pouvoir constituant". Mit dieser besonderen Stellung ist es unverträglich, daß ihr von außen Beschränkungen auferlegt werden.
a) Sie ist nur gebunden an die jedem geschriebenen Recht vorausliegenden überpositiven Rechtsgrundsätze und - als verfassunggebende Versammlung eines werdenden Gliedes des Bundesstaates - an die Schranken, die die Bundesverfassung für deren Inhalt der Landesverfassungen enthält. Im übrigen ist sie ihrem Wesen nach unabhängig. Sie kann sich nur selbst Schranken auferlegen.
22. Der gemäß § 16 Abs. 3 BVerfGG für zuständig erklärte Senat kann auch die besonderen Verfahrensvorschriften, die nach der gesetzlichen Zuständigkeitsverteilung an sich nur für den Senat von Bedeutung sind, anwenden. In einem solchen Fall kann jeder Senat Entscheidungen mit Gesetzeskraft im ganzen Umfang des § 31 Abs. 2 BVerfGG erlassen.
23. Im Verfahren nach dem 10. Abschnitt des III. Teils des BVerfGG (abstrakte Normenkontrolle) gibt es keinen Antragsgegner.
24. Dem Verfahren über Mienungsverschiedenheiten zwischen dem Bund und einem Land gemäß dem 7. Abschnitt des III. Teils des BVerfGG können andere Länder, für deren Zuständigkeit die Entscheidung von Bedeutung ist, beitreten.
29. Dem demokratischen Prinzip ist nicht nur wesentlich, daß eine Volksvertretung vorhanden ist, sondern auch daß den Wahlberechtigten das Wahlrecht nicht auf einem in der Verfassung nicht vorgesehenen Wege entzogen wird.
33. Das Bundesverfassunsgericht hat die Gültigkeit eines ihm zur Prüfung unterbreiteten Gesetzes unter allen rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen, auch soweit diese von den Beteiligten nicht geltend gemacht worden sind.
35. Das Grundgesetz enthält keine uneingeschränkte Garantie für den Bestand der derzeitigen Länder und ihrer Grenzen.
36. Das Bundesverfassunsgericht kann in einem Verfahren, sowohl nach § 13 Ziff. 6 wie nach § 13 Ziff. 7 BVerfGG zuständig sein. Wenn der Antragsteller behauptet, durch das angegriffene Gesetz in seinem Recht oder in den Kompetenzen seiner Verfassungsorgane verletzt zu sein, handelt es sich bei Streit über die Vereinbarkeit des Bundesgesetzes mit dem Grundgesetz nicht nur um eine abstrakte Normenkontrolle, sondern auch um eine Meinungsverschiedenheit zwischen Bund und Land.
39. Die Vorschriften des Grundgesetzes (und der Landesverfassungen) über die Verfassungsorgane und ihre Kompetenzen beziehen sich auf intakte, nicht auf sterbende und werdene Länder. Während der Dauer eines Neugliederungsprozesses dürfen daher auch andere als die dort vorgesehenen Organe gebildet werden.
– 2 BvG 1/51 –
in dem Verfassungsrechtsstreit betreffend das Erste Gesetz zur Durchführung der Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern umfassenden Gebiete gemäß Artikel 118 Satz 2 des Grundgesetzes vom 4. Mai 1951 (BGBl. I S. 283) und das Zweite Gesetz über die Neugliederung in den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern vom 4. Mai 1951 (BGBl. I S. 284 ff.); - Antragsteller: die Badische Landesregierung; Antragsgegner: die Bundesregierung; sonstige Beteiligte: 1. der Deutsche Bundestag, 2. Die Regierung des Landes Württemberg-Baden, 3. die Regierung des Landes Württemberg-Hohenzollern.
Nach entsprechender Ermächtigung durch die Militärregierungen gaben sich die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern durch ihre verfassunggebenden Landesversammlungen Verfassungen, die durch Volksabstimmungen angenommen wurden (Verfassung des Landes Baden vom 22. Mai 1947, RegBl. 1947 S. 129; Verfassung für Württemberg-Baden vom 28. November 1946, RegBl. 1946 S. 277; Verfassung für Württemberg-Hohenzollern vom 18. Mai 1947, RegBl. 1947 S. 1).
“Solche Änderungen sollten den überlieferten Formen Rechnung tragen und möglichst die Schaffung von Ländern vermeiden, die im Vergleich mit anderen Ländern zu groß oder zu klein sind"; sie “sollten zur Annahme durch die Bevölkerung der betroffenen Gebiete ... vorgelegt werden."
“In der Frage der Änderung der Ländergrenzen sind die Ministerpräsidenten einmütig der Ansicht geworden, daß eine grundsätzliche und endgültige Lösung geboten ist und eingehender Prüfung bedarf.
“5. Ein vierter Vorbehalt bezieht sich auf die Art. 29 und 118 und die allgemeine Frage der Neuregelung der Ländergrenzen. Ausgenommen im Falle von Württemberg-Baden und Hohenzollern haben sich unsere Auffassungen in dieser Frage nicht geändert, seitdem wir diese Angelegenheit mit Ihnen am 2. März 1949 besprochen haben.
Eine in den drei Ländern am 24. September 1950 durchgeführte “informatorische" Volksbefragung führte nicht zu einer Lösung, da die beteiligten Regierungen ihr Ergebnis verschieden bewerteten.
Der Bevölkerung Badens und des Landesbezirks Baden des Landes Württemberg-Baden war damals die Frage vorgelegt worden: “Südweststaat oder Gesamtbaden?", der Bevölkerung Württemberg-Hohenzollerns und des Landesteiles Württemberg des Landes Württemberg-Baden die Frage: “Südweststaat oder Gesamt-Württemberg einschließlich Hohenzollern?". Die Abstimmung hatte nach dem Statistischen Handbuch von Württemberg-Baden für das Jahr 1950 folgendes Ergebnis:
Bei einer Wahlbeteiligung von 65,2 % stimmen 40,4 % der Abstimmenden für den Südweststaat und 59,6 % für die Wiederherstellung des früheren Landes Baden.
Bei einer Wahlbeteiligung von 49,6 % stimmen 76,7 % der Abstimmenden für den Südweststaat und 23,3 % für die Wiederherstellung der alten Länder.
Versuche zu einer Vereinbarung der beteiligten Länder gemäß Art. 118 Satz 1 GG zu gelangen, scheiterten. Dies teilte der Staatspräsident von Württemberg-Hohenzollern dem Bundeskanzler und dem Präsidenten des Deutschen Bundestages am 28. November 1950 mit. Damit wurde der Bund zuständig, den Südwestraum durch Bundesgesetz gemäß Art. 118 Satz 2 GG neu zu gliedern.
Im Bundestag wurden dazu drei Gesetzentwürfe eingebracht: der Entwurf der Fraktion der Freien Demokratischen Partei (BT-Drucksache Nr. 821), der Entwurf der Abgeordneten Hilbert und Genossen (BT-Drucksache Nr. 1752) und der Entwurf der Abgeordneten Gengler, Kiesinger, Bauknecht und Genossen (BT-Drucksache Nr. 1849).
Während der Beratung dieser Entwürfe im Bundestag rückte in den Ländern Baden und Württemberg-Hohenzollern der Termin für Neuwahlen zum Landtag heran. Württemberg-Baden hatte schon am 19. November 1950 seinen Landtag neu gewählt. In Württemberg-Hohenzollern fehlte ein gültiges Landtagswahlgesetz. Die Alliierte Hohe Kommission hatte das vom Landtag beschlossene Wahlgesetz am 1. März 1951 “vorläufig abgelehnt" (ABl. AHK Nr. 53 S. 869). Ein neuer von der Landesregierung vorgelegter Entwurf scheiterte im Landtag. Überdies hatte man in Württemberg-Hohenzollern wie in Baden Bedenken, Neuwahlen durchzuführen, da man annahm, der Landtag werde infolge der bevorstehenden staatsrechtlichen Neuordnung nur wenige Wochen Bestand haben. Deshalb beschlossen die Landtage beider Länder Verfassungsänderungen, durch die die Wahlperioden bis zur Neugliederung des Gebiets verlängert werden sollten. In beiden Ländern war der für die Verfassungsänderung notwendige Volksentscheid auf den 8. April 1951 festgesetzt worden (Bad. Bek. vom 5. März 1951, GVBl. S. 44; Württ.-Hohenz. Bek. vom 6. März 1951, RegBl. S. 26).
Am 15. März 1951 wurde im Bundestag ein interfraktioneller Antrag (BT-Drucksache Nr. 2057) eingebracht, durch Bundesgesetz die Wahlperioden der Landtage von Baden und Württemberg-Hohenzollern bis spätestens zum Außerkrafttreten der beiden Landesverfassungen zu verlängern. Dieser Gesetzentwurf wurde in der 127. Sitzung des Deutschen Bundestags am 15. März 1951 ohne Aussprache in drei Lesungen gegen nur wenige Stimmen verabschiedet. Die schriftliche Begründung zum Entwurf wurde dem stenografischen Bericht über die 127. Sitzung als Anlage beigefügt (BT-Prot. S. 4880). Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß an. In diesem Ausschuß erhielt die ursprüngliche Überschrift des Gesetzes “Gesetz zur Verlängerung der Wahlperiode der Landtage der Länder Baden und Württemberg-Hohenzollern" die Fassung “Erstes Gesetz zur Durchführung der Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern umfassenden Gebiete gemäß Art. 118 Satz 2 des Grundgesetzes"; außerdem wurde die Verlängerung der Wahlperioden bis 31. März 1952 befristet. Darauf stimmte der Bundestag dem Gesetz erneut zu. Der Bundesrat erhob keine Einwendungen mehr. Das Gesetz wurde jedoch zunächst nicht verkündet, weil gegen seine Verfassungsmäßigkeit Bedenken bestanden.
Baden stellte zunächst den Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit.
1. des Ersten Gesetzes zur Durchführung der Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern umfassenden Gebiete gemäß Art. 118 Satz 2 des Grundgesetzes vom 4. Mai 1951 (BGBl. I S. 283);
2. des Zweiten Gesetzes über die Neugliederung in den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern vom 4. Mai 1951 (BGBl. I S. 284 ff.).
“I. Bezüglich des Ersten Neugliederungsgesetzes:
1. Der Bund ist nicht berechtigt, durch Bundesgesetz die Wahlperiode des Landtages des Landes Baden zu verlängern.
Das Erste Gesetz zur Durchführung der Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern umfassenden Gebiete ist gemäß § 13 Ziff. 7, hilfsweise gemäß § 13 Ziff. 6 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes nichtig.
1. Das Land Baden ist nicht verpflichtet, das Zweite Gesetz über die Neugliederung der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern auszuführen.
“1. Die Ausführung des § 2 Satz 2 des Zweiten Gesetzes über die Neugliederung in den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern vom 4. Mai 1951 (BGBl. I S. 284) und der Bekanntmachung des Bundesministers des Innern vom 29. Mai 1951 (BAnz. 1951 Nr. 102) wird bis zur Entscheidung in der Hauptsache ausgesetzt.
“1. die geänderten Hauptanträge der Badischen Landesregierung (deren Schriftsatz vom 7. September 1951 unter I Ziff. 1 und 2, II Ziff. 1) als unzulässig - notfalls als unbegründet - zurückzuweisen;
§ 16 Abs. 3 ermächtigt das Plenum, unter der dort genannten Voraussetzungen verbindlich festzustellen, welcher Senat für die Verhandlung und Entscheidung einer Sache zuständig ist. Der Plenarbeschluß begründet also die Zuständigkeit des Senats. Das Plenum könnte diese Wirkung durch einen späteren Beschluß in derselben Sache nicht mehr beseitigen. Eine Verweisung der Sache durch den vom Plenum für zuständig erklärten an den andern Senat wäre selbst dann nicht zulässig, wenn jener im Laufe des Verfahrens - sei es infolge abweichender Beurteilung der Rechtslage, sei es auf Grund nachträglich vorgetragener neuer Tatsachen, sei es im Hinblick auf eine spätere Änderung der Anträge - den anderen Senat gemäß § 14 BVerfGG für zuständig hielte.
Die gegenteilige Auffassung würde dazu führen, daß die Zuständigkeit des Senats bis zur Beendigung des Verfahrens in der Schwebe bliebe. Dies kann umsoweniger zutreffen, als in dem Gesetz über das Bundesverfassungsgericht die Gliederung des Gerichts nach dem “Senatsprinzip" abgelehnt und, wie sich aus § 2 Abs. 2 BVerfGG und seiner Entstehungsgeschichte ergibt, ein Zwillingsgericht geschaffen worden ist: Jeder Senat ist “Das Bundesverfassungsgericht".
3. Die Antragsbefugnis der Badischen Landesregierung ergibt sich demnach sowohl aus § 76 wie aus § 68 BVerfGG. Die Bundesregierung ist Antragsgegner gemäß § 68 BVerfGG. Der Bundestag konnte dem Verfahren gemäß §§ 69, 65, 63 BVerfGG beitreten. Die Landesregierungen von Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern konnten sich dem Verfahren gemäß §§ 69, 65 BVerfGG als Beteiligte mit dem Recht, Anträge zu stellen, anschließen. § 69 fordert die “entsprechende" Anwendung der §§ 64 bis 67. Das Verfahren in den Fällen des § 13 Nr. 5 betrifft Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundesverfassungsorganen, das Verfahren in den Fällen des § 13 Nr. 7 Meinungsverschiedenheiten zwischen Bund und Ländern. Bei entsprechender Anwendung des § 65 sind nach dem Grundgedanken des § 63 auch Landesregierungen, für deren Zuständigkeit die Entscheidung von Bedeutung ist, als an der Meinungsverschiedenheit Beteiligte zum Beitritt berechtigt.
4. Für die mündliche Verhandlung schreibt § 22 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz BVerfGG Vertretungszwang vor. Gegen die Vertretungsbefugnis der für die Antragstellerin und die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung erschienenen bevollmächtigten Vertreter bestehen keine Bedenken. Mitglieder einer Landesregierung können zwar nicht ohne weiteres als Vertreter in der mündlichen Verhandlung zugelassen werden. Jedoch sind sie als “Beamte" des Landes im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 3 BVerfGG anzusehen, obwohl sie nicht Beamte im Sinne des Beamtenrechts sind. Wenn sie die Befähigung zum Richteramt besitzen, können sie daher die Landesregierung in der mündlichen Verhandlung vertreten. Andere Mitglieder einer am Verfahren beteiligten Landesregierung können wie eine Partei zum Wort verstattet werden.
D. (Erstes Neugliederungsgesetz)
1. Das Bundesverfassungsgericht hat nur die Rechtmäßigkeit einer angegriffenen Norm, nicht auch ihre Zweckmäßigkeit nachzuprüfen. Insbesondere ist es nicht befugt, darüber zu entscheiden, ob der Gesetzgeber von dem ihm eingeräumten Ermessen den “richtigen" Gebrauch gemacht hat. Wie weit das freie Ermessen des Gesetzgebers reicht, ist aber eine Rechtsfrage und unterliegt deshalb der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, wenn das Grundgesetz die Grenzen des Ermessens gezogen hat.
“Daß eine Verfassungsbestimmung selbst nichtig ist, ist nun nicht schon um deswillen begrifflich ausgeschlossen, weil sie selbst Bestandteil der Verfassung ist. Es gibt Verfassungsgrundsätze, die so elementar und so sehr Ausdruck eines auch der Verfassung vorausliegenden Rechts sind, daß sie den Verfassungsgesetzgeber selbst binden und daß andere Verfassungsbestimmungen, denen dieser Rang nicht zukommt, wegen ihres Verstoßes gegen sie nichtig sein können."
(Entscheidung vom 10. Juni 1949 - Vf 52-VII-47 - und Entscheidung vom 24. April 1950 - Vf 42, 54, 80, 88-VII-48-;9, 118-VII-49).
Das gilt auch für die Gesetzgebung nach Art. 118 Satz 2 GG. Zwar hat der Bundesgesetzgeber die Macht, die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern “abzubauen", um die Neugliederung zu ermöglichen. Er darf aber nicht die verfassungsmäßige Ordnung der Länder stören, solange diese ungeschmälert bestehen.
Über seine Gesetzgebungskompetenz kann ein Land nicht verfügen. Und der Bund kann eine Gesetzgebungszuständigkeit, die ihm das Grundgesetz nicht gewährt, auch nicht durch Zustimmung des Landes gewinnen. Das Einverständnis des Landes Württemberg-Hohenzollern mit der Maßnahme des Bundes ist daher ohne rechtliche Bedeutung.
5. Art. 118 Satz 2 GG ermächtigt den Bundesgesetzgeber nur, die “Neugliederung" zu regeln, und setzt ihm damit verfassungsrechtliche Schranken. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Landtagsverlängerung eine Maßnahme der “Neugliederung" darstellt. Wenn man unterstellt, die Verlängerung der Wahlperiode der Landtage sei eine solche Maßnahme, so würde der Bund insoweit im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung tätig. Das Grundgesetz kennt nur zwei Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes: die ausschließliche und die konkurrierende (Art. 70 Abs. 2 GG). Da die Verlängerung der Wahlperiode eines Landtages der Natur der Sache nach stets durch die zuständigen Verfassungsorgane des Landes in dem in der Landesverfassung vorgeschriebenen Verfahren zulässig und möglich ist, könnte Art. 118 Satz 2 GG für eine solche Maßnahme nur eine zusätzliche - also konkurrierende - Zuständigkeit des Bundes begründen. Die Gesetzgebung des Bundes im Bereich der konkurrierenden Zuständigkeit ist aber in jedem Fall an die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG gebunden. Demnach könnte der Bundesgesetzgeber die Wahlperioden der Landtage nur verlängern, wenn - Art. 72 Abs. 2 Nr. 2 und 3 GG scheiden von vornherein aus - die “Angelegenheit durch die Gesetzgebung einzelner Länder nicht wirksam geregelt werden kann". Das trifft auf die Verlängerung der Landtagswahlperioden in Baden und Württemberg-Hohenzollern nicht zu. Diese bleibt, selbst wenn man annehmen wollte, daß eine Bundeskompetenz hierzu wegen des Zusammenhangs mit der Neugliederung gegeben sein könnte, in erster Linie Ländersache. Die Länder konnten diese Regelung auch nach Erlaß des Neugliederungsgesetzes noch wirksam treffen. Eine Regelung der Angelegenheit durch ein Bundesgesetz war also nicht erforderlich und das Gesetz wäre nach Art. 72 Abs. 2 Nr. 1 GG nicht zulässig. In Erkenntnis dieser Rechtslage hatten dann auch sowohl Baden wie Württemberg-Hohenzollern, als das Erste Neugliederungsgesetz im Bundestag eingebracht wurde, das nach Landesrecht Erforderliche zur Verlängerung der Wahlperioden ihrer Landtage bereits eingeleitet. Die Landtage hatten eine entsprechende Verfassungsänderung beschlossen, und der Termin für den nach den Landesverfassungen erforderlichen Volksentscheid war bereits festgesetzt.
6. Gegenüber den dargelegten Rechtsschranken kann sich der Bundesgesetzgeber nicht auf seinen in der Überschrift des Gesetzes zum Ausdruck gebrachten Willen, eine Regelung im Rahmen der Neugliederung zu treffen. - auf sein freies Ermessen, - auf Gründe der Zweckmäßigkeit, - auf staatspolitische Notwendigkeiten und ähnliche Überlegungen berufen, unter denen das von ihm erlassene Gesetz vernünftig und gut erscheine. Insbesondere rechtfertigen die Rücksicht auf Schwierigkeiten, die möglicherweise in einem der beteiligten Länder entstanden wären, wenn das Bundesgesetz nicht ergangen wäre, oder die Absicht, eine Häufung von Wahlen und Abstimmungen und eine “Überbeanspruchung" der Wähler zu verhüten, nicht den Erlaß des Gesetzes.
Demnach hat der Landtag des Landes Baden, der am 18. Mai 1947 gewählt wurde, am 29. Mai 1947 zum ersten Male zusammentrat und dessen Wahlperiode nach Art. 62 Abs. 4 Satz 1 der Badischen Verfassung vier Jahre nach dem letztgenannten Zeitpunkt endet, am 29. Mai 1951 sein Ende gefunden. Der Landtag von Württemberg-Hohenzollern wurde ebenfalls am 18. Mai 1947 gewählt. Nach Art. 25 Abs. 2 bis 4 der Verfassung des Landes Württemberg-Hohenzollern wird er auf vier Jahre gewählt; “Neuwahl findet vor Ablauf des Wahlzeitraumes statt. Das Landtagswahlgesetz bestimmt das Nähere." Die Verfassung überläßt demnach dem - bisher noch nicht ergangenen - Landtagswahlgesetz auch die Bestimmung, von welchem Zeitpunkt an die Vierjahresfrist zu berechnen ist. Mangels einer besonderen Vorschrift muß davon ausgegangen werden, daß die Wahlperiode mit dem Tag der Wahl beginnt (ebenso für die Weimarer Verfassung: Anschütz, Anm. 1 zu Art. 23; für die Bayerische Verfassung: Nawiasky-Leusser, Anm. zu Art. 16 und für die Verfassung von Rheinland-Pfalz: Süsterhenn-Schäfer, Anm. 2 zu Art. 83). Demnach hat der Landtag von Württemberg-Hohenzollern mit dem 18. Mai 1951 sein Ende gefunden.
Zur Vermeidung von Zweifeln waren diese Folgen aus dem Ausspruch der Ziff. I. 1 des Entscheidungssatzes ebenfalls in der Urteilsformel festzustellen (vgl. Entscheidung des RStGH vom 22. März 1929, 13/28, Lammers-Simons II S. 128).
Mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts fallen diese Gründe dahin. Deshalb können von jetzt an die beiden “Landtage", die dieser Stellung von Rechts wegen ermangeln, nicht mehr wirksam handeln.
Die Handlungen (Maßnahmen, Beschlüsse usw.), die sie bis zur Verkündung dieses Urteils vorgenommen haben, können dagegen in ihrem Rechtsbestand und in ihrer Verbindlichkeit durch die es Urteil nicht in Frage gestellt werden. Das widerspräche nicht nur dem Ablauf des Geschehens in der Vergangenheit und der Bewertung, die er allgemein in der Öffentlichkeit erfahren hat - jedermann hielt die vom “verlängerten" Landtag gefaßten Beschlüsse und getroffenen Maßnahmen für verbindlich und wirksam -, sondern wäre auch unvereinbar mit dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Aus diesen Gründen wird auch sonst im öffentlichen Recht unterschieden zwischen der Berufung oder Konstituierung eines Organs, die nichtig sein kann, und den von diesem Organ im Rahmen seiner “Zuständigkeit" erlassenen Hoheitsakten, die trotz jener Nichtigkeit der Berufung des Organs gültig sein können (vgl. § 34 DBG.; auch Entscheidung des RStGH vom 22. März 1929, 13/28, Lammers-Simons II S. 135).
10. Das Land Baden hat in erster Linie beantragt, festzustellen, daß der Bund nicht berechtigt und das Land nicht verpflichtet ist, die beiden Neugliederungsgesetze auszuführen, und nur hilfsweise beantragt, festzustellen, daß die Gesetze nichtig sind. Im allgemeinen wird das Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung von den gestellten Anträgen ausgehen. Es ist aber nicht gehindert, ihren Sinn und ihre Bedeutung unabhängig von der Auffassung des Antragstellers zu ermitteln. Hauptantrag und Hilfsantrag können einen verschiedenen Sinn haben; nämlich dann, wenn die Anträge in verschiedener Weise begründet sind und die eine Begründung von der anderen unabhängig ist. Dann könnte über den Hilfsantrag erst nach Abweisung des Hauptantrages entschieden werden. Denkbar wäre auch, daß trotz gleicher Begründung für beide Anträge der Antragsteller ein besonderes Interesse daran hat, daß er auf jeden seiner beiden Anträge eine rechtskraftfähige Entscheidung erhält. In diesem Verfahren liegen die Dinge jedoch anders. Die Anträge Badens stehen zueinander nicht in einem echten Eventualverhältnis. Es handelt sich vielmehr nur um zwei verschiedene Formulierungen eines und desselben Begehrens. Mit der Feststellung, daß ein Gesetz nichtig ist, steht auch fest, daß der Bund nicht berechtigt und das Land nicht verpflichtet ist, dieses Gesetz durchzuführen. Die Feststellung, daß der Bund nicht berechtigt und das Land nicht verpflichtet ist, die Gesetze durchzuführen, wird von Baden ausdrücklich mit der Begründung begehrt, die beiden Neugliederungsgesetze seien nichtig. Wenn die Entscheidung ein Gesetz für nichtig erklärt, bedarf es deshalb keines besonderen Ausspruchs mehr über den “Hauptantrag" (ähnlich Entscheidung des RStGH vom 22. März 1929, 7/28, Lammers-Simons II S. 140).
11. Durch die Entscheidung wird ein der Landesverfassung widersprechender staatsrechtlicher Zustand in den Länden Baden und Württemberg-Hohenzollern aufgedeckt, nicht erst geschaffen. Es existiert dort zur Zeit kein Landtag, obgleich er nach der Landesverfassung und nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG vorhanden sein müßte.
Die beiden Länder werden diesen Mangel unverzüglich zu beheben haben. Darüber, in welcher Weise sie diese Frage lösen, kann das Bundesverfassungsgericht nichts bestimmen, weil es sich um eine Angelegenheit handelt, die zur Zuständigkeit des Landes gehört und dort ausgetragen werden muß. Es sei aber darauf hingewiesen, daß Bedenken gegen die “Verlängerung" der “Landtage" durch verfassungsänderndes Gesetz (Volksentscheid) bestehen können, weil die Landtage Rechtens bereits seit Monaten ihr Ende gefunden haben und weil bei einem Scheitern des Volksentscheids die landtaglose Zeit unangemessen ausgedehnt werden könnte.
Für Neuwahlen steht dem Lande Baden das Landtagswahlgesetz vom 9. Januar 1951 (Bad. GVBl. S. 19) zur Verfügung. Die zuständigen Verfassungsorgane des Landes Württemberg-Hohenzollern, das im Augenblick kein gültiges Wahlgesetz besitzt, müßten die gesetzlichen Grundlagen für die Neuwahl unter Ausschöpfung der im Landesrecht gebotenen Möglichkeiten schaffen. Es muß ihnen insbesondere überlassen bleiben, ob sie dahin wirken wollen, daß die Besatzungsbehörden ihren Einspruch gegen das bereits vom Landtag verabschiedete Wahlgesetz zurücknehmen, oder ob sie auf die Ermächtigung des Art. 50 der Verfassung für Württemberg-Hohenzollern zurückgreifen können und wollen.
E. (Zweites Neugliederungsgesetz)
3. Art. 118 Satz 2 GG legt die Neugliederung des Südwestraumes nicht in die Hand des Bundesgesetzgebers allein, sondern fordert die Mitwirkung der Bevölkerung des Gebietes, das von der Neugliederung betroffen ist: die Neugliederung wird durch Bundesgesetz geregelt, “das eine Volksbefragung vorsehen muß". Es entspricht dem demokratischen Prinzip, daß die Willensentscheidung des Volkes die Grundlage jeder Staatsbildung sein muß. Mit diesem Gedanken wäre es unvereinbar, wenn das Ergebnis der Volksbefragung, der Wille des Volkes, für die Art der Neugliederung nicht bestimmend, sondern nur eine für den Bundesgesetzgeber unverbindliche Richtschnur wäre, von der er auch abweichen könnte. Nach § 10 des Zweiten Neugliederungsgesetzes ist der in der Volksbefragung zum Ausdruck kommende Wille des Volkes für die Art der Neugliederung bestimmend. Das Gesetz entspricht insoweit der Forderung des Art. 118 Satz 2 GG.
4. Wie sich aus § 4 und § 10 ergibt, zieht das Gesetz nur die Bildung eines neuen Staates (des sogenannten Südweststaates) oder die Wiederherstellung der alten Länder Baden und Württemberg, das letztere unter Einschluß von Hohenzollern, als Möglichkeiten der Neugliederung in Betracht. Es wählt also aus der zahlreichen möglichen Varianten einer Neugliederung nur zwei aus. Dagegen ist nichts einzuwenden. Es trägt damit dem Ergebnis der jahrelangen öffentlichen Diskussionen und der Verhandlungen der beteiligten Landesregierungen Rechnung, die von dieser Alternative beherrscht waren und andere Lösungsversuche als unerwünscht oder nicht realisierbar betrachteten. Art. 118 Satz 2 GG fordert nach Wortlaut und Sinn nicht, daß dem Volk die Wahl zwischen allen theoretisch denkbaren Möglichkeiten der Neugliederung gelassen wird. Über Möglichkeiten der Neugliederung, die von keiner ins Gewicht fallenden Gruppe ernsthaft erwogen werden, braucht der Gesetzgeber das Volk nicht zu befragen. Insoweit gibt ihm das Grundgesetz Ermessensspielraum.
Zunächst ist zu prüfen, welche Fragen denn nach dem Gesetz überhaupt gestellt sind. Bei den Beratungen des Gesetzes in den Ausschüssen der gesetzgebenden Körperschaften und den Verhandlungen des Bundestages und des Bundesrates ging man anscheinend davon aus, das Gesetz stelle einfach die Alternativfrage “Südweststaat oder alte Länder?" zur Abstimmung. Dem ist nicht so. Nach § 4 liegen dem Stimmzettel zwei Fragen zugrunde, von denen die zweite in den Abstimmungsbezirken I und II einerseits und in den Abstimmungsbezirken III und IV andererseits nicht gleich lautet. Dort lauten die Fragen:
§ 5 beschränkt dann die möglichen Antworten auf diese Fragen in der Weise, daß er nur die Bejahung einer der beiden Fragen zuläßt. Das ist insoweit folgerichtig, als die Bejahung der einen notwendigerweise die gleichzeitige Bejahung der anderen Frage ausschließt. § 5 nimmt aber zugleich den Abstimmenden die Möglichkeit, jede der beiden Fragen zu verneinen. Ein Stimmzettel, auf dem beide Fragen verneint sind, wäre ungültig und würde bei der Feststellung des Abstimmungsergebnisses nicht berücksichtigt werden können. Es liegt aber im Wesen einer Abstimmung, daß der Abstimmende jede gestellte Frage muß bejahen oder verneinen können. Es können also entgegen dem äußeren Anschein in Wirklichkeit nicht zwei Fragen zur Abstimmung gestellt sein. Die einzige Frage, auf die der Abstimmende mit ja oder mit nein (durch Bejahung der “zweiten" Frage) antworten kann, ist die nach dem Südweststaat. Daß diese Auslegung richtig ist, bestätigt § 10 des Gesetzes. Diese Vorschrift geht nur von der Frage nach dem Südweststaat aus. Bejahen die dort in Absatz 1 vorgesehenen Mehrheiten diese Frage, dann soll der Südweststaat gebildet werden. Werden die in Absatz 1 geforderten Mehrheiten nicht erreicht, dann werden kraft Gesetzes die alten Länder Baden und Württemberg einschließlich Hohenzollern gebildet. Die “zweite Frage" hat also nur den Sinn, den Abstimmenden deutlich zu machen, welche Folge es hat, wenn sie die Frage nach dem Südweststaat nicht bejahen. Anders ausgedrückt: Es handelt sich um nichts anderes als um eine psychologisch und abstimmungspolitisch bedeutsame Aufklärung der Bevölkerung.
Wie oben ausgeführt, verlangt zwar das in dieser Vorschrift zum Ausdruck kommende demokratische Prinzip, daß das Volk das Ergebnis der Neugliederung mitbestimmt. Diese Mitbestimmung des Inhalts der Neugliederung durch das Volk muß aber nicht notwendigerweise in der Form geschehen, daß es nach Ablehnung eines Neugliederungsvorschlags jedem weiteren Vorschlag in einer besonderen Abstimmung zustimmen muß. Darauf deutet die Formulierung hin, daß das Gesetz “eine Volksbefragung" vorsehen muß. Wie sie im einzelnen aussieht, bestimmt - wenn nur der Wille des Volkes hinreichend eindeutig zum Ausdruck kommen kann und für die Neugliederung maßgeblich ist - der Bundesgesetzgeber. Nach den vielfältigen Erörterungen in der Öffentlichkeit und den amtlichen Verhandlungen der verantwortlichen Organe der drei beteiligten Länder können aber keine Zweifel obwalten, daß jedenfalls nach Ablehnung des Südweststaates die Wiederherstellung der alten Länder allgemein als die “nächstbeste Lösung" betrachtet wird, daß insbesondere auch diejenigen, die in erster Linie für den Südweststaat eintreten, für den Fall seiner Ablehnung der Errichtung der alten Länder zustimmen. Sie ist auch aus historischen Gründen naheliegend.
6. Immerhin bleibt nach dieser Prüfung des Gesetzesinhalts die Tatsache bestehen, daß der - hier in Betracht kommende - wirkliche Gehalt der §§ 4, 5 und 10 des Gesetzes in der Formulierung der Bestimmungen nur sehr unvollkommen und nicht unmißverständlich zum Ausdruck gelangt. In extremen Fällen dieser Art könnte ein Gesetz nichtig sein, weil es mit rechtsstaatlichen Grundsätzen - das Grundgesetz bekennt sich in Art. 20 Abs. 3 und 28 Abs. 1 ausdrücklich zu diesen Grundsätzen - unvereinbar ist. Im vorliegenden Fall ist der dargelegte Mangel des Gesetzes nicht so schwer, zumal im Hinblick auf die Schwierigkeit der Aufgabe, die dem Gesetzgeber durch Art. 118 Satz 2 GG gestellt war. Seine Auswirkungen auf die Entschließungsfreiheit der Abstimmenden sind nicht so stark, da für sie bei der Abgabe ihrer Stimme die entscheidende Frage “Südweststaat oder alte Länder?" bleibt. Deshalb bestand kein zwingender Grund, die genannten Vorschriften wegen Widerspruchs mit den Grundsätzen rechtsstaatlichen Denkens für nichtig zu erklären.
7. Eine andere Frage, die ebenfalls unter dem Gesichtspunkt des Verstoßes gegen das im Grundgesetz enthaltene Gebot der Bindung des Gesetzgebers an die rechtsstaatlichen Grundsätze bedeutsam sein kann, ist, ob gewisse in einem inneren Zusammenhang zueinander stehende Bestimmungen des Gesetzes (§§ 4, 10) in sich widerspruchsvoll und deshalb nichtig sind. Das Problem kann nach dem eben Ausgeführten nicht mehr dahin konkretisiert werden: Auf die in § 4 alternativ gestellte Doppelfrage “Wiederherstellung Badens?" (für die Bevölkerung in den Abstimmungsbezirken I und II) und “Wiederherstellung Württembergs?" (für die Bevölkerung in den Abstimmungsbezirken III und IV) nimmt § 10 bei der Zusammenfassung der Stimmbezirke und der Zusammenzählung der Stimmen keine Rücksicht, weil er verhindert, daß die Stimmen aller und nur derjenigen zusammengezählt werden, an die die eine oder die andere Frage gerichtet ist. Denn gestellt ist, wie oben ausgeführt, in Wahrheit nur eine Frage, die nach dem Südweststaat.
Aber auch diese einzige Frage enthält, so könnte gesagt werden, in Wahrheit zugleich noch eine zweite Frage, die für die Bevölkerung der drei Länder verschieden lautet: Für die Bewohner Badens: “Wollt ihr die Existenz des Landes Baden aufgeben?"; für die Bewohner Württemberg-Badens “Wollt ihr die Existenz des Landes Württemberg-Baden aufgeben?"; für die Bewohner des Landes Württemberg-Hohenzollern “Wollt ihr die Existenz des Landes Württemberg-Hohenzollern aufgeben?". Der Einwand Badens gegen das Gesetz kann dann nur so aufgefaßt werden: Zwar können alle Abstimmenden auf die einheitliche Frage nach dem Südweststaat Antworten geben, die zusammengezählt werden können; auf die inhaltlich verschiedenen Fragen nach der Aufgabe des gegenwärtigen Heimatstaates können aber nur diejenigen antworten, an die sie gestellt ist, und nur ihre Antworten können zusammengezählt werden. Darauf nimmt aber § 10 keine Rücksicht. Das Gesetz enthält also einen inneren Widerspruch; es ist in sich nicht folgerichtig. Daraus wird weiter gefolgert: Eine Volksbefragung, deren Abstimmungsmodus nicht den gestellten Fragen angepaßt ist, bei der insbesondere die Auswertung der abgegebenen Stimmen ohne Rücksicht auf die Fragestellung erfolgt (weil die Antworten auf verschiedene Fragen unzulässigerweise zusammengezählt werden), ist keine Volksbefragung im Sinne des Art. 118 Satz 2 GG; sie verletzt zudem den Gleichheitsgrundsatz, weil sie gestattet, daß diejenigen, an die die Frage (nach der Aufgabe ihres alten Landes) gerichtet ist, von denjenigen majorisiert werden, denen diese Frage nicht gestellt ist; Majorität entscheidet in der Demokratie nur innerhalb des Kreises derjenigen, die zur Entscheidung ein und derselben Frage aufgerufen sind.
Der Einwand ist in sich folgerichtig und in seiner Konsequenz zwingend. Er wäre nicht auszuräumen, wenn die Prämisse richtig wäre, daß dem Abstimmungsberechtigten im Gewand der Frage “Südweststaat oder nicht?" gleichzeitig die Frage nach der Aufgabe seines Landes vorgelegt ist. Der Gesetzgeber hätte diese und nur diese drei verschiedenen Fragen der Bevölkerung Badens, Württemberg-Badens und Württemberg-Hohenzollerns vorlegen können und dann in der Tat folgerichtig nur die Zusammenzählung der Stimmen innerhalb der drei Länder zulassen dürfen. Und er hätte die weitere Folgerung ziehen müssen, daß bei einem solchen Abstimmungsmodus die Bevölkerung eines Landes nicht durch die beiden anderen Länder majorisiert werden kann.
Der Gesetzgeber hat aber diese Fragen nach der Aufgabe der drei bestehenden Länder nicht gestellt, sondern die andere nach dem Südweststaat. Das lag innerhalb des ihm durch Art. 118 Satz 2 GG eingeräumten Ermessens. Aus der Beantwortung der gestellten Frage durch das Volk mag sich als Folge ergeben, daß die drei Länder ihre Existenz verlieren. Es ist auch möglich, daß eine große Zahl von Abstimmenden sich bei ihrer Entscheidung von dem Motiv leiten läßt, für den Fortbestand ihres Heimatlandes einzutreten und deshalb die Frage nach dem Südweststaat verneint. Weder das eine noch das andere rechtfertigt es aber, anzunehmen, daß die Abstimmung, die das Gesetz vorschreibt, über mehr als über die Frage geht “Südweststaat oder nicht?". Demnach läßt sich nicht feststellen, daß das Gesetz in den Bestimmungen der §§ 4 und 10, die sich aufeinander beziehen, widerspruchsvoll ist. Unter diesem Gesichtspunkt sind gegen die Modalitäten der Abstimmung verfassungsrechtliche Bedenken nicht zu erheben.
8. Die Gültigkeit des § 10 des Gesetzes wird ferner in Zweifel gezogen, weil er vorsieht, daß ein Abstimmungsbezirk durch die übereinstimmende Mehrheitsentscheidung in den drei übrigen Abstimmungsbezirken “majorisiert" werden kann. Dieser Umstand kann unter verschiedenen rechtlichen Gesichtspunkten bedeutsam sein:
a) Es ist behauptet worden, im Bundesstaat könne ein Gliedstaat nicht gegen den Willen seiner Bevölkerung beseitigt werden. Richtig ist, daß in der Regel die Verfassung eines Bundesstaates die Existenz und das Gebiet der Gliedstaaten garantiert. Von dieser Regel weicht aber das Grundgesetz ausdrücklich ab. In Art. 79 Abs. 3 GG ist nur der Grundsatz unverbrüchlich gesichert, daß der Bund “in Länder" gegliedert sein muß. Eine Garantie für die derzeit bestehenden Länder und ihre Grenzen kennt das Grundgesetz nicht. Im Gegenteil, es sieht, wie sich aus Art. 29 und Art. 118 GG ergibt, sowohl Veränderungen im Gebietsstand der einzelnen Länder als auch eine Neugliederung des Bundesgebiets vor, die zur Beseitigung eines oder mehrerer bestehender Länder führen kann. Diese Neugliederung kann sogar entgegen dem Willen der Bevölkerung des betroffenen Landes durchgeführt werden (vgl. Prot. des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates S. 54, 57 f.). Das Grundgesetz hat sich also zum “labilen Bundesstaat" im Sinne Thomas (HdbDStR Bd. I S. 184) bekannt. Daraus folgt, daß es dem Grundgesetz nicht widerspricht, wenn ein Land gegen den Willen seiner Bevölkerung im Zuge einer Neugliederung seine Existenz verliert.
Es erhebt sich die Frage, ob dieser Grundsatz auch für die Regelung nach Art. 118 Satz 2 GG gilt. Jene den Eingriff in die Existenz eines Landes erschwerende Bestimmung ist Ausfluß des im Grundgesetz festgelegten bundesstaatlichen Prinzips und damit eine wichtige Grundentscheidung des Grundgesetzes. Dies, die Entstehungsgeschichte des Art. 118 GG, der aus dem Art. 29 erst am Ende der Beratungen im Parlamentarischen Rat - in der 4. Lesung des Gesetzes - hervorgegangen ist, sowie die allgemein vertretene Auffassung, daß jedenfalls die in Art. 29 Abs. 1 GG enthaltenen Grundsätze auch bei der Regelung nach Art. 118 GG anzuwenden sind, könnten dafür sprechen, daß auch der in Abs. 4 aaO enthaltene Grundsatz für die Regelung nach Art. 118 Satz 2 GG gilt. Andererseits hat der Grundgesetzgeber mit der Formulierung: “Die Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern umfassenden Gebiete" zu erkennen gegeben, daß er dieses Gebiet als Einheit betrachtet. Er hat außerdem in Art. 118 Satz 1 GG ausdrücklich erklärt, daß die Neugliederung “abweichend von den Vorschriften des Art. 29" erfolgen kann. Diese Ermächtigung muß gleicherweise auch für die Anwendung des sich unmittelbar anschließenden Satzes gelten, der denselben Gegenstand im Auge hat. Vor allem aber ergibt sich aus den Verhandlungen im Parlamentarischen Rat, aus der öffentlichen Diskussion in den vergangenen Jahren und aus den Beratungen zwischen den Regierungen der drei Länder, daß die augenblicklichen staatsrechtlichen Verhältnisse im Südwestraum allgemein als besonders unbefriedigend und für eine sofortige Neuordnung reif betrachtet wurden. Man wollte deshalb eine rasche und einfache Neugliederung. Sie darf am Widerspruch der Bevölkerung eines Landes nicht scheitern. Soll sie, nachdem schon die Landesregierungen nicht zu einer Vereinbarung gelangt sind, noch einmal, und zwar mit Aussicht auf Erfolg versucht werden, dann muß der Bundesgesetzgeber, auf den jetzt die Aufgabe nach Art. 118 Satz 2 GG übergeht, ohne Rücksicht auf den Willen der Bevölkerung eines Landes die Neugliederung zu Ende führen können. Der Gesetzgeber, der auf Grund Art. 118 Satz 2 GG tätig wird, kann deshalb in diesem Sonderfall nicht durch den in Art. 29 Abs. 4 GG enthaltenen Grundsatz beschränkt sein.
Das Bundesverfassungsgericht vermochte sich auf Grund der ihm zugänglichen Protokolle und Urkunden sowie der Ausführungen in der mündlichen Verhandlung nicht davon zu überzeugen, daß Umstände vorliegen, die den Schluß rechtfertigen, der Bundesgesetzgeber habe unter Verletzung des Gleichheitssatzes einen Wahlmodus gewählt, der einen Teil der Stimmberechtigten benachteilige oder den Ausgang der Abstimmung im Sinne der Bildung des Südweststaats sichere. Nur wenn erwiesen wäre, daß der Bundesgesetzgeber die im § 10 vorgesehene Regelung aus dem Grunde getroffen hat, um auf diese Weise die durch Art. 118 GG vorgeschriebene echte Volksbefragung durch eine Schein-Abstimmung zu ersetzen, d. h. durch eine Volksabstimmung, deren Ergebnis von vornherein feststeht und so gewollt war, läge ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz in der hier erörterten Richtung vor. Die ist jedoch nicht der Fall. Die in § 10 geforderte besondere Mehrheit kann auch, wie vorgetragen wurde, vom Bundesgesetzgeber als ein nicht notwendiges Zugeständnis an die Wünsche des Landes Baden in das Gesetz aufgenommen worden sein.
Aus dem Grundgesetz lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, daß sich bei einer Volksabstimmung der Kreis der Abstimmungsberechtigten allein oder zusätzlich nach dem Geburtsprinzip bestimmen muß. Art. 118 Satz 2 GG schreibt nur vor, daß das Bundesgesetz über die Neugliederung eine “Volksbefragung" vorsehen muß. Damit ist es dem Gesetzgeber überlassen, den Kreis der Abstimmungsberechtigten näher zu umgrenzen. Daß er den Kreis so eng gezogen hätte, daß von einer Befragung “des Volkes" oder “der Bevölkerung" nicht mehr die Rede sein kann, ist von keiner Seite behauptet. Wenn er, um die Vorbereitung und Durchführung der Abstimmung zu erleichtern und um vielfältige Streitigkeiten über die Wahlberechtigung und damit verbundene Anfechtungen des Abstimmungsergebnisses zu verhüten, dem verhältnismäßig kleinen Kreis der in den Abstimmungsbezirken Geborenen, aber nicht Ansässigen, von denen er annehmen durfte, daß sie zu einem großen Teil von ihrem Abstimmungsrecht keinen Gebrauch machen würden, das Recht abzustimmen, versagt hat, dann liegt darin in diesem Falle weder eine Willkür noch sonst ein Ermessensmißbrauch.
13. Auch das gegen § 17 Satz 3 des Gesetzes erhobene Bedenken ist nicht gerechtfertigt. Es wird behauptet, er schließe der Vorschrift des Art. 93 Abs. I Nr. 4 GG zuwider den Verfassungsrechtsweg aus. Das ist unrichtig. Die Bestimmung sagt nichts darüber, daß die Entscheidung der verfassunggebenden Landesversammlung, die gegen den Einspruch des Ministerrats angerufen worden ist, endgültig und unanfechtbar ist. Der Ministerrat ist ein - wenn auch nur kurze Zeit existierendes - Verfassungsorgan. Dauern die Meinungsverschiedenheiten zwischen ihm und einem Verfassungsorgan der drei Länder (Landesregierung oder Landtag) auch noch nach der Entscheidung der verfassunggebenden Landesversammlung an, dann kann zu ihrer Schlichtung, da ein anderer Rechtsweg nicht gegeben ist, gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Seine Zuständigkeit sollte und konnte durch § 17 Satz 3 des Gesetzes nicht ausgeschlossen werden.
14. § 26 des Gesetzes sieht vor, daß im Falle der Bildung der beiden alten Länder Baden und Württemberg bei Streitigkeiten über die Auseinandersetzung des Vermögens des Landes Württemberg-Baden ein Schiedsgericht entscheidet. Auch darin wird ein im Widerspruch mit Art. 19 Abs. 4 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG stehender Ausschluß des Rechtswegs erblickt. Ob das Verfahren vor dem Schiedsgericht einen Rechtsweg im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG darstellt, wird von der Zusammensetzung des Schiedsgerichts, von dem Verfahren und von den Grundsätzen abhängen, nach denen es entscheidet. Ist danach die Frage zu bejahen, dann kann weder Art. 19 Abs. 4 noch Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG verletzt sein, weil beide Vorschriften nur eine subsidiäre Gerichtszuständigkeit begründen. Ist aber die Frage zu verneinen, dann könnte § 26 des Gesetzes, der übrigens selbst nicht bestimmt, daß die Entscheidung des Schiedsgerichts endgültig und unüberprüfbar ist, die im Grundgesetz begründete Zuständigkeit eines Gerichts, selbst wenn er wollte, nicht ausschließen. Das zuständige Gericht für die in § 26 genannten Streitigkeiten wäre in diesem Fall gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG das Bundesverfassungsgericht, weil es sich um öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen zwei Ländern handeln würde.
15. Das Land Baden rügt schließlich die Verfassungswidrigkeit der in § 27 Abs. 2 des Gesetzes dem Bundesminister des Innern erteilten Ermächtigung zum Erlaß der “zur Durchführung erforderlichen Rechtsverordnungen"; sie entbehre der in Art. 80 Abs. 1 GG geforderten Bestimmtheit.
16. Eine Prüfung der übrigen, von der Antragstellerin nicht ausdrücklich angegriffenen Vorschriften des Zweiten Neugliederungsgesetzes ergibt, daß auch § 14 Abs. 5, der ihm entsprechende § 24 Abs. 5 und - in gewissem Umfang - § 15 des Gesetzes mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sind. Das Gesetz sieht, wie es der demokratischen Entstehung eines Staates entspricht, die Einberufung einer verfassunggebenden Landesversammlung vor (§§ 13 ff., § 23 ff.). Eine verfassunggebende Versammlung hat einen höheren Rang als die auf Grund der erlassenen Verfassung gewählte Volksvertretung. Sie ist im Besitz des “pouvoir constituant". Sie schafft die neue, für den werdenden Staat verbindliche, mit besonderer Kraft ausgestattete Verfassungsordnung. Mit dieser besonderen Stellung ist es unverträglich, daß ihr von außen Beschränkungen auferlegt werden. Sie ist nur gebunden an die jedem geschriebenen Recht vorausliegenden überpositiven Rechtsgrundsätze und - als verfassunggebende Versammlung eines werdenden Gliedes des Bundesstaates - an die Schranken, die die Bundesverfassung für den Inhalt der Landesverfassungen enthält (Art. 28 Abs. 1 GG). Im übrigen ist sie ihrem Wesen nach unabhängig. Sie kann sich nur selbst Schranken auferlegen. Jeder verfassunggebenden Versammlung ist außerdem eigentümlich, daß ihr Auftrag gegenständlich beschränkt ist. Sie ist nur berufen, aus dem verfassungslosen Zustand den verfassungsmäßigen Zustand herzustellen, also “die Verfassung" des neuen Staates, das ist die Verfassung im formellen Sinn, und die Gesetze zu schaffen, die für die Übergangszeit und die Zukunft notwendig sind, damit der Staat durch seine Verfassungsorgane wirksam handeln und funktionieren kann.
Die Unabhängigkeit der verfassunggebenden Versammlung bei der Erfüllung ihres Auftrages, die Verfassung zu schaffen, besteht nicht nur hinsichtlich der Entscheidung über den Inhalt der künftigen Verfassung, sondern auch hinsichtlich des Verfahrens, in dem die Verfassung erarbeitet wird. Art. 118 Satz 2 GG, der den Bundesgesetzgeber mit der “Neugliederung" des Südwestraumes beauftragt, gibt ihm nicht auch die Ermächtigung, die verfassunggebende Versammlung in ihrer ihr wesensgemäßen Freiheit und Unabhängigkeit zu beschränken, jedenfalls nicht, soweit sich die Beschränkung nicht mehr im Rahmen der Regelung des Neugliederungsprozesses hält.
Bei Zugrundelegung dieser Rechtsgrundsätze sind Abs. 2 und Abs. 3 des § 14 des Gesetzes unbedenklich. Sie umschreiben den Auftrag der verfassunggebenden Versammlung wie er sich. aus dem Wesen der Konstituante ergibt. § 14 Abs. 4 des Gesetzes beschränkt die verfassunggebende Versammlung insofern, als er ihr eine Frist zur Wahl des Ministerpräsidenten setzt und ihr nur die Wahl des Ministerpräsidenten (nicht auch die der übrigen Regierungsmitglieder) überträgt. Die Wahl des ersten Ministerpräsidenten des werdenden Staates, der als Spitze der Exekutive im Staat notwendig ist, kann noch als Maßnahme im Rahmen der Neugliederung betrachtet werden. Damit entfallen Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 14 Abs. 4, wenn klar ist, - und diese Auslegung läßt die Bestimmung zu - daß der verfassunggebenden Landesversammlung frei steht, ihrerseits zu beschließen, daß sie ohne Bindung an das Gesetz unmittelbar anschließend an die Wahl des Ministerpräsidenten auch die übrigen Regierungsmitglieder wählt und zu dem ihr richtig erscheinenden Zeitpunkt und entsprechend ihrer Entschließung alsbald die Landesregierung neu bildet.
Da § 15 der vorläufigen Regierung auch Befugnisse gewährt, durch die die verfassunggebende Versammlung nicht beschränkt wird (Ausarbeitung eines Verfassungs-Entwurfes, Zuleitung an die Versammlung) und insoweit ein Widerspruch mit Art. 118 Satz 2 GG nicht vorliegt, kann diese Vorschrift nicht schlechthin für nichtig erklärt werden. Es war deshalb nur festzustellen, daß sie insoweit nichtig ist, als sie die Freiheit und Unabhängigkeit der verfassunggebenden Landesversammlung einschränkt oder, wie in der Urteilsformel gesagt wird, “Pflichten der verfassunggebenden Landesversammlung gegenüber der vorläufigen Regierung begründet".
Soweit das Bundesgesetz sonst Vorschriften über das von der verfassunggebenden Landesversammlung zu beobachtende Verfahren enthält (§§ 14 Abs. 6, 20, 24 Abs. 6), ist der Vorbehalt “soweit die verfassunggebende Landesversammlung nichts anderes bestimmt" angefügt. Sie begründen also keine Beschränkung ihrer Kompetenzen und stehen deshalb nicht im Widerspruch zu den dargelegten Rechtsgrundsätzen.
17. Soweit das Bundesverfassungsgericht bei der Nachprüfung der Gültigkeit des Zweiten Neugliederungsgesetzes zu dem Ergebnis kam, daß einzelne Vorschriften des Gesetzes mit dem Grundgesetz unvereinbar sind, war gemäß § 78 BVerfGG deren. Nichtigkeit festzustellen (Entscheidungssatz II, 2 der Urteilsformel).
Nach § 31 Abs. 2 BVerfGG hat die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts “in allen Fällen des § 13 Nr. 6" Gesetzeskraft, also auch, wenn das Gericht zu dem Ergebnis kommt, die angegriffene Vorschrift sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Infolgedessen muß, soweit angängig, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einen Inhalt haben, der der Gesetzeskraft fähig ist, d. h., wenn die Vorschrift mit dem Grundgesetz nicht unvereinbar ist, ihre Gültigkeit positiv feststellen.
Wenn die Nachprüfung einer gesetzlichen Bestimmung zu dem Ergebnis führt, daß sie mit dem Grundgesetz vereinbar ist, sind folgende Fälle zu unterscheiden: Ist das Bundesverfassungsgericht zuständig, alle denkbaren Nichtigkeitsgründe nachzuprüfen, so hat es die Gültigkeit positiv festzustellen; dies trifft für die verfassungsrechtliche Kontrolle von Bundesrecht stets zu. Bildet dagegen eine Vorschrift des Landesrechts der Gegenstand der Nachprüfung, dann kann sich ergeben, daß sie mit Bundesrecht vereinbar ist; gleichwohl könnte sie aus Gründen des Landesrechts, zu deren Nachprüfung das Bundesverfassungsgericht in der Regel nicht zuständig ist, nichtig sein. Deshalb kann in solchen Fällen das Bundesverfassungsgericht die Gültigkeit nicht feststellen; es muß sich darauf beschränken, den Antrag zurückzuweisen.
‹‹ BVerfG, 23.08.1961 - 2 BvR 286/61 nach oben BVerfG, 23.10.1952 - 1 BvB 1/51 ››

References: § 22
 Art. 118
 § 16
 § 31
 § 13
 § 13
 Art. 29
 Art. 118
 Art. 118
 Art. 118
 Art. 118
 § 13
 § 13
 § 2

§ 16
 § 14
 § 2
 § 76
 § 68
 § 68
 § 69
 § 13
 § 13
 § 65
 § 63
 § 22
 § 22
 Art. 118
 Art. 118
 Art. 118
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 62
 Art. 25
 Art. 23
 Art. 16
 Art. 83
 § 34
 Art. 28
 Art. 50
 Art. 118
 § 10
 Art. 118
 § 4
 § 10
 Art. 118
 § 4

§ 5
 § 5
 § 10
 Art. 20
 Art. 118
 § 4
 § 10
 § 10
 Art. 118
 Art. 118
 § 10
 Art. 79
 Art. 29
 Art. 118
 Art. 118
 Art. 118
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 118
 Art. 118
 Art. 118
 Art. 29
 Art. 118
 Art. 118
 Art. 29
 § 10
 Art. 118
 § 10
 Art. 118
 § 17
 Art. 93
 Art. 93
 § 17
 § 26
 Art. 19
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 19
 Art. 93
 § 26
 § 26
 Art. 93
 § 27
 Art. 80
 § 14
 § 24
 § 15
 § 23
 Art. 118
 § 14
 § 14
 § 14
 § 15
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 § 78
 § 31
 § 13