Source: https://tc.vlex.es/vid/cpc-6-1997-1999-131953
Timestamp: 2020-06-07 08:02:24+00:00

Document:
STC 98/2001, 5 de Abril de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 131953
STC 98/2001, 5 de Abril de 2001
Número de Recurso: 2697/1997
CPC 2697/97. Planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 6 de febrero de 1997, que aprueba las bases reguladoras de la concesión de subvenciones en el marco del Plan de ahorro y eficiencia energética para el período 1997-1999 y se convocan las del ejercicio 1997. Competencias sobre régimen energético e investigación científica y técnica. Delimitación del ámbito territorial. Voto particular concurrente.
Sentencia citada en: 92 sentencias, 14 artículos doctrinales, una disposición normativa, 3 resoluciones administrativas
Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 20 de junio de 1997, la Letrada del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en la representación que ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 6 de febrero de 1997, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de subvenciones en el marco del Plan de ahorro y eficiencia energética para el período 1997-1999 y se convocan las correspondientes a 1997.
la Letrada de la Generalidad de Cataluña comienza poniendo de relieve que, con carácter previo a la formalización del conflicto positivo de competencia, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña dirigió requerimiento previo de incompetencia al Gobierno de la Nación, a fin de que dejara sin efecto en Cataluña la Orden de 6 de febrero de 1997, excepto en sus apartados 1, 3, 8, 9, 19 y 20, y que procediera a la distribución territorial entre las Comunidades Autónomas de los fondos presupuestados para dotar estas ayudas, transfiriendo a la Generalidad de Cataluña la cuantía correspondiente.
El Gobierno del Estado ha reconocido en su contestación al requerimiento de incompetencia que la Orden impugnada está directamente relacionada con las materias de "medio ambiente" y "energía".
De acuerdo con lo anterior, cabe aplicar a este supuesto la reiterada doctrina constitucional en relación con las subvenciones y, especialmente, la contenida en la STC 13/1992, en cuyo FJ 8 b) se afirma que cuando el Estado ostenta títulos competenciales genéricos o básicos de intervención, que se superponen a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre un determinado sector, como ocurre aquí, el Estado puede consignar subvenciones en sus presupuestos, especificando su destino y regulando sus condiciones de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje a las Comunidades Autónomas un margen para complementar la regulación y su tramitación. Además, también debe corresponder a las Comunidades Autónomas la gestión de los fondos, que, previamente, han de ser territorializados por el Estado para ello.
Para la Letrada de la Generalidad de Cataluña, la controversia se centra en el objeto de las ayudas y en el grado de detalle de la regulación contenida en la Orden de 6 de febrero de 1997. Aunque el Gobierno acepte parcialmente el requerimiento, como considera que entre los objetivos de dicha regulación figuran los de la investigación y desarrollo tecnológico del medio ambiente industrial, ello supone una reducción indeterminada de los fondos a territorializar, así como la gestión estatal de los mismos, dejando sin contenido las competencias autonómicas sobre "medio ambiente" y "energía".
Por ultimo, la Letrada de la Generalidad de Cataluña expone lo que considera una vulneración, por parte del Anexo I de la Orden objeto de conflicto, de sus competencias normativas en materia de "medio ambiente" y "energía".
Mediante providencia de la Sección Tercera de 8 de julio de 1997, se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días formule las alegaciones que considere convenientes.
Asimismo se acordó comunicar el planteamiento del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante la misma se impugnare la Orden objeto de este proceso, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, y publicar su incoación en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña".
Mediante escrito registrado el día 25 de agosto de 1997 el Abogado del Estado comparece en el procedimiento y formula las alegaciones que a continuación se resumen.
Comienza su alegato haciendo algunas consideraciones previas acerca del objeto y alcance del conflicto planteado.
En cuanto a los efectos que sobre la Orden de 6 de febrero de 1997 puede tener la impugnación efectuada, rechaza que proceda declarar su nulidad, pues, al no haber sido impugnada por las restantes Comunidades Autónomas, éstas admiten su aplicación.
A continuación, aduce que la regulación contenida en el Anexo I de la Orden controvertida se acomoda perfectamente al ámbito de la competencia estatal.
En lo relativo a la competencia del Estado en materia de "fomento de la investigación" resulta de necesaria referencia la STC 90/1992. En esta resolución se recogen los caracteres de este título competencial (art. 149.1.15 CE), siendo dos los principales: la competencia estatal se extiende a la normación y ejecución y dicha competencia se puede proyectar sobre cualquier materia, aun cuando ésta pueda estar atribuida a otra Administración con carácter exclusivo.
Por providencia de 3 de abril de 2001, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 5 del mismo mes y año.
El objeto del presente conflicto positivo de competencia, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, lo constituye la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 6 de febrero de 1997, que aprueba las bases reguladoras de la concesión de subvenciones en el marco del Plan de ahorro y eficiencia energética (PAEE) para el período 1997-1999 y convoca las del ejercicio 1997. La impugnación se extiende a los arts. 2, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 y a su Anexo I.
Antes de abordar el fondo del asunto, debemos examinar la objeción formulada por el Abogado del Estado, que se concreta en la imposibilidad de que las tachas de incompetencia que se atribuyen por la Generalidad de Cataluña a la Orden de 6 de febrero de 1997 puedan ser enjuiciadas constitucionalmente. Justifica este planteamiento partiendo de los términos en que se ha producido la contestación del Gobierno de la Nación al previo requerimiento de incompetencia formulado por el Consejo de Gobierno de la Generalidad en relación con dicha Orden, ex art. 63 LOTC.
También debemos plantearnos, con carácter previo, los efectos que sobre la presente controversia competencial pudiera tener la derogación de la Orden objeto de esta controversia por el Real Decreto 615/1998, de 17 de abril, que establece un régimen de ayudas y regula su gestión en el marco del Plan de Ahorro y Eficiencia Energética.
La Orden de 6 de febrero de 1997 manifiesta en su preámbulo que tiene como finalidad el establecimiento de las bases normativas para la concesión de subvenciones en el marco del Plan de ahorro y eficiencia energética (PAEE), modificando las anteriormente establecidas por las Órdenes de 28 de marzo de 1995 y de 20 de diciembre del mismo año.
Para alcanzar una conclusión acerca de la incardinación competencial de las ayudas debe procederse al examen de su objeto y finalidad.
"1. El objeto de las subvenciones vinculadas a la presente Orden es contribuir a los objetivos del Plan de Ahorro y Eficiencia Energética, promoviendo actuaciones de uso racional de la energía o de utilización de fuentes de energía renovables.
Los Proyectos de inversión cuyo coste vaya a ser subvencionado deberán utilizar técnicas, tecnologías o sistemas que impliquen una optimización del uso de la energía.
La reducción del impacto ambiental y el desarrollo de las infraestructuras energéticas regionales serán elementos a tener en cuenta cuando éstos se incorporen a las características anteriores.
Se entenderán como subvencionables a efectos de la presente Orden las actuaciones en alguna de las siguientes áreas:
Proyectos de utilización racional de la energía o sustitución de las fuentes energéticas en la industria, el transporte, los servicios y los edificios.
Proyectos de demostración y difusión de alguna de las siguientes fuentes renovables de energía: Hidráulica, eólica, solar (térmica o fotovoltaica), aprovechamiento de la biomasa o de los residuos (industriales, agrícolas o urbanos) y geométrica".
El propio PAEE se refiere a las subvenciones públicas que han instrumentarse para el cumplimiento de sus objetivos, pues, según su apartado 5.2.5, "a pesar del énfasis en los mecanismos de financiación del mercado, se estima que el 58¿1 % de las inversiones totales del PAEE precisan de incentivos financieros para que las condiciones de recuperación de la inversión realizada en los distintos proyectos sea suficientemente atractiva". Pues bien, tales incentivos "se asignarán en función de las características de los proyectos, de sus implicaciones medioambientales y de su repercusión sobre la competitividad y la modernización del sector correspondiente". Por tanto, no podemos deducir, en los términos inequívocos que sin duda requeriría el otorgamiento de prevalencia a la materia "investigación científica y técnica", que sean precisamente este objetivo y finalidad los que determinen el acceso a las ayudas.
Con el fin de concretar el canon de enjuiciamiento de estas ayudas hemos de recordar que, en relación con las subvenciones incorporadas a los Presupuestos Generales del Estado, existe ya una muy consolidada doctrina de este Tribunal, recogida en la STC 13/1992, de 6 de febrero, según la cual "no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado", o, lo que es lo mismo, "que el Estado .... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial" (STC 13/1992, FFJJ 4 y 6).
Sin embargo, el canon de enjuiciamiento expuesto debe ser completado y, en este caso, precedido, por exigencias de la argumentación, por el que corresponde observar a las normas básicas estatales.
Procede, por ello, entrar a examinar, desde su perspectiva material o sustantiva, los preceptos a los que se contrae el conflicto positivo de competencia, a fin de valorar si pueden considerarse básicos desde tal perspectiva.
El art. 2 regula el ámbito temporal de vigencia de la Orden, que se extendía hasta el 31 de diciembre de 1999, previendo también la realización de convocatorias anuales de ayuda y remitiendo al Anexo I para la determinación de las actuaciones concretas objeto de subvención.
El art. 4 regula la presentación de las solicitudes de ayuda, que se dirigirán al Secretario de Estado de Energía y Recursos Minerales (apartado 1), ajustándose a un modelo (apartado 2) y siendo acompañadas de determinada documentación (apartado 3).
El art. 5 regula el plazo de presentación de las solicitudes de ayuda. Dicho plazo no se inscribe en el ámbito del procedimiento administrativo común, sino que constituye un elemento para la coordinación administrativa de las subvenciones en materia de régimen energético, competencia del Estado ex art. 149.1.25 CE. En este sentido, debemos insistir en que "en la STC 186/1999, FJ 11, dijimos que el establecimiento de un plazo común para presentar las solicitudes en todo el territorio nacional, concebido como criterio coordinador, no menoscaba competencia autonómica alguna, porque puede resultar adecuado, en ocasiones, que el Estado establezca condiciones que garanticen la homogeneidad en la gestión (STC 104/1989, FFJJ 7 y 8)" [STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 10 b)].
El art. 6 regula la instrucción de los expedientes de solicitud de las ayudas, atribuyéndola a la Secretaría de Estado de Energía y Recursos Minerales, que podrá encomendarla al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) (apartados 1 y 2). De otro lado, las Comunidades Autónomas podrán obtener la encomienda de determinadas funciones si lo solicitan de dicha Secretaría de Estado (apartado 3).
El art. 7 regula la composición y funciones de la Comisión para la valoración técnica de las subvenciones. Dicha Comisión, integrada por representantes de la Administración estatal, es la encargada de evaluar las solicitudes recibidas.
El art. 10 regula el trámite de audiencia a los interesados para que aleguen lo que consideren oportuno sobre el informe de evaluación de la solicitud que se emita.
El art. 11 establece la resolución centralizada de las solicitudes de subvención, así como los requisitos formales y procedimentales a que dicha resolución debe sujetarse.
El art. 12 regula la gestión económico-financiera de las ayudas, determinando que el IDAE actúe como entidad colaboradora (art. 81.5 de la Ley general presupuestaria) para la entrega y distribución de las ayudas, tanto de las financiadas con fondos estatales como de las cofinanciadas por el FEDER para las Regiones de Objetivo 1.
El art. 13 se refiere a la tramitación administrativa del pago de las ayudas, que se concibe centralizadamente o con intervención de la Comunidad Autónoma que hubiere suscrito convenio de colaboración con el Ministerio de Industria y Energía.
El art. 14, que se refiere al pago anticipado de las subvenciones, queda afectado también de la misma tacha, vulnerando la competencia autonómica.
El art. 15 regula las obligaciones del beneficiario de la subvención en lo relativo a la justificación de la realización de la actividad subvencionada ante la Secretaría de Estado de Energía y Recursos Minerales, al control financiero de la Intervención General del Estado y al previsto en la legislación del Tribunal de Cuentas.
El art. 16 regula las consecuencias del incumplimiento de las condiciones exigidas para la obtención de la subvención.
El art. 17 remite, como normativa de aplicación complementaria de lo regulado en la Orden impugnada, a los arts. 81 y 82 de la Ley general presupuestaria, a la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común y al Real Decreto 2225/1993 sobre procedimiento para la concesión de subvenciones públicas.
El art. 18, que faculta a la Secretaría de Estado de Energía y Recursos Minerales para el desarrollo de la Orden impugnada, no vulnera ninguna competencia autonómica, pues tal previsión genérica siempre será adecuada al orden constitucional de distribución de competencias respecto de los artículos que no infrinjan competencias autonómicas.
Nos resta examinar el Anexo 1, al que la Generalidad de Cataluña achaca la infracción de sus competencias de desarrollo legislativo en materia de "régimen energético", en la medida en que el grado de detalle de su regulación vacía de contenido aquella competencia.
Por último, antes del fallo, debemos pronunciarnos también sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias en que, según hemos visto, incurren algunos preceptos impugnados, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos (SSTC 75/1989, de 24 de abril, 13/1992, de 6 de febrero, 79/1992, de 28 de mayo, 186/1999, de 14 de octubre, entre otras), la Orden impugnada ya ha agotado sus efectos, pudiendo resultar afectadas situaciones jurídicas consolidadas. Por ello, la pretensión de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular los preceptos correspondientes.
Declarar que las competencias controvertidas contenidas en los arts. 4, apartados 1 y 2; 6; 7; 10; 11; 12, salvo el primer párrafo del apartado 1; 13, 14; 15, salvo el inciso "y a las previstas en la legislación del Tribunal de Cuentas"; 16; y 17, de la Orden del Ministerio de Industria y Energía, de 7 de febrero de 1997, que aprueba las bases reguladoras de la concesión de subvenciones en el marco del Plan de ahorro y eficiencia energética (PAEE) para el período 1997-1999 y convoca las del ejercicio 1997, corresponden a la Generalidad de Cataluña.
Voto particular concurrente que formula don Rafael de Mendizábal Allende, Magistrado del Tribunal Constitucional, a la Sentencia recaída en el conflicto positivo de competencia núm. 2697/97.
El Tribunal de Cuentas como instrumento constitucional de cohesión: Su carácter único.
El sector público como núcleo de una cláusula general de competencia.
Desde la segunda de las perspectivas expuestas, la Ley General Presupuestaria 11/1977, de 4 de enero, se anticipó lúcidamente a tal planteamiento constitucional, aun cuando por ese su carácter preconstitucional desconociera a las Comunidades Autónomas que, sin embargo, son fácilmente encuadrables en las categorías genéricas utilizadas. Así, el sector público -concepto contable, según su artículo 139- comprende los subsectores siguientes: a) Las Administraciones públicas, dentro de cuyo ámbito hay que incluir al Estado, a las Comunidades Autónomas, a las Corporaciones locales, a los Organismos autónomos y a la Seguridad Social; b) Las empresas públicas, y c) Las instituciones financieras públicas (artículo 139, en relación con los artículos 2 al 6, 122, 123 y 132, así como los artículos 52.3 y la Disposición final quinta).
La coexistencia de controles externos del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre su actividad presupuestaria y económica.
El esquemático planteamiento constitucional contenido en el apartado d),del artículo 153 CE, fue desarrollado no muy nítidamente en este aspecto, por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, sobre financiación de las Comunidades Autónomas, cuyo artículo 22 decía así:
En definitiva, la alusión del artículo 153 d) CE,ha de reconducirse plenamente, y no podría ser de otro modo, a la cláusula general de competencia configurada en el artículo 136.1 CE. Las Comunidades Autónomas, como integrantes del sector público, quedan sometidas al régimen de contabilidad pública que implica, en el principio, la formulación de unos presupuestos y, en el final, la obligación de rendir cuentas, según establecen entre otros los artículos 14, 122 y 123 de la Ley General Presupuestaria. En este último aspecto, conviene insistir una vez más en que las cuentas son el reflejo documental de una gestión económica. Por ello el Tribunal, ha de "censurar" -y éste es un concepto jurisdiccional con una terminología tradicional- no sólo las cuentas del Estado y del sector público estatal, sino también las que deben rendir cualesquiera otras Administraciones públicas.
SAP Burgos 288/2005, 26 de Mayo de 2005
STS 109/2005, 4 de Febrero de 2005
STSJ Comunidad de Madrid 10079/2011, 2 de Febrero de 2011
SAP Murcia 270/2010, 11 de Mayo de 2010
ATC 343/1982, 10 de Noviembre de 1982

References: resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 139
 artículo 153
 artículo 22
 artículo 153
 artículo 136