Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2014/0210s-14.html
Timestamp: 2019-12-07 01:45:21+00:00

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Consulta OnLine - Sentenza n. 210 del 2014
Gli usi civici nelle Regioni a Statuto speciale, fra tutela delle autonomie e salvaguardia dell’interesse nazionale
1.− Con ricorso notificato il 7-10 ottobre 2013 e depositato nella cancelleria della Corte il successivo 10 ottobre (reg. ric. n. 93 del 2013), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 1 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 19 (Norme urgenti in materia di usi civici, di pianificazione urbanistica, di beni paesaggistici e di impianti eolici), per la violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, quest’ultimo anche in riferimento agli artt. 135, 142, comma 1, lettera h), e 143 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), dell’art. 3, primo comma, lettera n), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) e dell’art. 6 del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma della Sardegna).
1.1.− La disposizione impugnata stabilisce:
1.2.− Osserva il ricorrente che gli usi civici sono diritti reali millenari di natura collettiva, volti ad assicurare un’utilità o comunque un beneficio ai singoli appartenenti ad una collettività.
1.3.− I parametri costituzionali invocati, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, sarebbero altresì lesi perché l’oggetto della norma è indiscriminato: tutti gli usi civici sono presi in considerazione, senza distinguere quelli che possono presentare un concreto interesse paesistico e ambientale, né riservare a questi una normativa specifica.
1.4.− Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, la norma impugnata sarebbe in contrasto con gli artt. 142, comma 1, lettera h), 135 e 143, del d.lgs. n. 42 del 2004, che sarebbero espressione della competenza legislativa statale nella materia «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali», di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
1.5.− Il ricorrente lamenta, inoltre, il contrasto della norma regionale con la disciplina statale in materia di pianificazione congiunta di cui agli artt. 135 e 143 del codice dei beni culturali e del paesaggio. L’impugnata norma, infatti, rimandando ad un’ulteriore cartografia per la rilevazione degli usi civici, metterebbe in discussione la ricognizione finora predisposta, incidendo in modo unilaterale sullo strumento di pianificazione.
1.6.− L’Avvocatura generale dello Stato pone in rilievo come gli usi civici non svolgono esclusivamente la funzione economico-sociale di garantire risorse alla collettività che ne è proprietaria, atteso che alle tradizionali funzioni si è aggiunta una loro fondamentale utilità ai fini della conservazione del bene ambiente.
1.7.− La disposizione censurata, inoltre, contrasterebbe con le disposizioni del d.lgs. n. 42 del 2004 in quanto potrebbe avere effetti negativi diretti sul processo di copianificazione paesaggistica in corso.
1.8.− Infine, lo Stato lamenta la violazione dell’art. 3 dello statuto speciale della Regione autonoma Sardegna, in quanto la legge regionale non avrebbe rispettato il limite dell’armonia con i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, atteso che gli usi civici sarebbero parte integrante e sostanziale del complessivo sistema di tutela dell’ambiente e del paesaggio.
2.− Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna chiedendo che le questioni prospettate siano dichiarate inammissibili e in subordine non fondate.
2.1.− In via preliminare, la difesa regionale afferma la sussistenza di un’amplissima competenza della Regione autonoma Sardegna in materia di usi civici, prevista dall’art. 3, comma 1, lettera n), dello statuto speciale, e già esercitata con la legge regionale 14 marzo 1994, n. 12 (Norme in materia di usi civici. Modifica della legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1 concernente l’organizzazione amministrativa della Regione sarda), che già prevedeva un meccanismo di sclassificazione (art. 18-bis), solo modificato dalla disciplina in esame.
2.2.− La sclassificazione, nella fattispecie in esame, sarebbe un atto dichiarativo, che la Regione adotta solo una volta accertata la insussistenza originaria del vincolo, oppure il venir meno della possibilità di utilizzo civico del terreno in funzione boschiva o pastorale, non palesandosi, dunque, alcuna violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. o del principio di tutela del paesaggio ex art. 9 Cost.
2.3.− In merito alla censura secondo la quale l’oggetto della norma impugnata sarebbe indiscriminato, la difesa regionale rileva che il legislatore regionale ha previsto un’attività di verifica documentale – quanto all’effettiva apposizione del vincolo – ed empirica – quanto all’effettiva perdurante utilità boschiva o pastorale dei luoghi – degli usi civici che gravano sul territorio sardo, al fine di valutare quali di essi debbano considerarsi effettivamente persistenti; ed invero, all’esito di tale procedimento, ove il terreno sia da considerarsi effettivamente idoneo all’uso civico, esso sarebbe naturaliter sottoposto al relativo regime di tutela.
2.4.− Secondo la Regione, inoltre, la sclassificazione di un lotto di terreno non ne determinerebbe di per sé l’irrilevanza ai fini paesaggistici, in quanto un fondo è oggetto di tutela paesaggistica non solo quando su esso gravi l’uso civico, ma anche quando si verifichi una delle condizioni di cui agli artt. 142 e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004. Di conseguenza, se è vero che ogni terreno gravato da uso civico è per ciò solo vincolato, non è vero che non possa essere tutelato il fondo libero da usi civici, ma che presenti altri indici di valore paesaggistico.
2.5.− Né sarebbe ravvisabile un automatismo della norma impugnata perché la stessa prevede uno spatium deliberandi certamente congruo sia per la ricognizione effettuata dai singoli Comuni, sia per la successiva ricognizione effettuata dagli uffici della Regione.
2.6.− Secondo la difesa regionale, anche la censura relativa alla violazione degli artt. 135, 142, comma 1, lettera h), e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004 sarebbe oltre che inammissibile, perché meramente ipotetica ed eventuale, non fondata, perché il ricorrente confonderebbe due procedimenti – la redazione del piano paesaggistico e la gestione dell’uso civico – che sono invece ben distinti.
2.7.− Infine, ad avviso della difesa regionale, anche la censura relativa alla violazione dell’art. 3, comma 1, lettera n), dello statuto, sarebbe infondata, in quanto la competenza legislativa esclusiva della Regione in materia di usi civici ben può consentire alla Regione di intervenire nella predisposizione di un piano di ricognizione e valorizzazione degli stessi.
3.− È intervenuto in giudizio il Consorzio Uomini di Massenzatica, ente di gestione della proprietà collettiva dei residenti nelle frazioni di Monticelli e Massenzatica del Comune di Mesola, in provincia di Ferrara, chiedendo la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione autonoma Sardegna n. 19 del 2013, per violazione degli artt. 9, 24, primo comma, 25, primo comma, 42 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
4.− In prossimità dell’udienza, la Regione autonoma Sardegna ha depositato memoria con la quale ha insistito nelle conclusioni già rassegnate, chiedendo altresì che sia dichiarato inammissibile l’intervento in giudizio del Consorzio Uomini di Massenzatica.
1.− Con ricorso notificato il 7-10 ottobre 2013 e depositato nella cancelleria della Corte il successivo 10 ottobre (reg. ric. n. 93 del 2013), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 1 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 19 (Norme urgenti in materia di usi civici, di pianificazione urbanistica, di beni paesaggistici e di impianti eolici), per la violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, quest’ultimo anche in riferimento agli artt. 135, 142, comma 1, lettera h), e 143 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), dell’art. 3, primo comma, lettera n), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e dell’art. 6 del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma della Sardegna).
2.− Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna chiedendo, come ribadito con la memoria depositata in prossimità dell’udienza, che le questioni prospettate siano dichiarate inammissibili e in subordine non fondate.
4.− In via preliminare, deve essere dichiarato inammissibile l’intervento in giudizio del Consorzio Uomini di Massenzatica, atteso che, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, il giudizio di costituzionalità delle leggi, promosso in via d’azione, si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela delle rispettive posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente innanzi a questa Corte in via incidentale (ex plurimis, sentenza n. 220 del 2013).
5.− Nel merito, il ricorrente si duole della prevista progressiva sdemanializzazione degli usi civici sul territorio sardo, attraverso il piano straordinario di accertamento demaniale e la delega conferita in merito ai Comuni, in quanto, prevedendo la possibile sostanziale cessazione degli stessi, la norma regionale esorbiterebbe dalle competenze statutarie ed interferirebbe sulla conservazione e sulla tutela dell’ambiente e del paesaggio, la cui cura è demandata in via esclusiva allo Stato in ragione dei parametri costituzionali sopra richiamati.
6.− La questione è fondata e deve essere accolta nei termini di seguito indicati.
7.1.− In origine, la finalità che il legislatore ha inteso perseguire era quella della liquidazione degli usi civici, per una migliore utilizzazione agricola dei relativi terreni, ma ciò non ha impedito la loro sopravvivenza con un ruolo non marginale nell’economia agricola del Paese.
8.− Si è andato così delineando un forte collegamento funzionale con la tutela dell’ambiente, cosicché allo stato, per quel che riguarda la Regione autonoma Sardegna, gli usi civici sono soggetti a due distinte potestà legislative, regionale e statale.
8.1.− Lo statuto speciale attribuisce alla Regione autonoma Sardegna, in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, la competenza legislativa primaria in materia di usi civici (art. 3, primo comma, lettera n, dello statuto) e la conseguente potestà amministrativa (successivo art. 6).
8.2.− Questa Corte ha affermato che «la conservazione ambientale e paesaggistica» spetta, in base all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato (ex plurimis, sentenza n. 367 del 2007), aggiungendo che tale titolo di competenza statale «riverbera i suoi effetti anche quando si tratta di Regioni speciali o di Province autonome, con l’ulteriore precisazione, però, che qui occorre tener conto degli statuti speciali di autonomia» (sentenza n. 378 del 2007).
8.3.− Quanto agli usi civici in particolare, la competenza statale nella materia trova attualmente la sua espressione nel citato art. 142 del codice dei beni culturali e del paesaggio, le cui disposizioni fondamentali questa Corte ha qualificato come norme di grande riforma economico-sociale (sentenze n. 207 e n. 66 del 2012, n. 226 e n. 164 del 2009 e n. 51 del 2006): esse si impongono pertanto al rispetto del legislatore della Regione autonoma Sardegna, tenuto conto dei limiti posti dallo stesso statuto sardo alla propria potestà legislativa (sentenza n. 51 del 2006).
9.− La coesistenza dei due ambiti competenziali impone la ricerca di un modello procedimentale che permetta la conciliazione degli interessi che sono ad essi sottesi.
9.1.− Tale conciliazione sarebbe assicurata, secondo la Regione, dalle modalità di approvazione del piano paesaggistico.
9.2.− Tale soluzione è, però, inadeguata: in questo caso la tutela dell’interesse ambientale esige l’anticipazione dell’intervento statale alla fase della formazione del piano di accertamento straordinario previsto dalla disposizione regionale censurata.
10.− La norma della Regione autonoma Sardegna, quindi, viola gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., quest’ultimo in riferimento agli artt. 135, 142, comma 1, lettera h), e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, l’art. 3, primo comma, lettera n), della legge cost. n. 3 del 1948, l’art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975.
11.− Pertanto, va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge reg. Sardegna n. 19 del 2013 nella parte in cui non prevede la tempestiva comunicazione del Piano straordinario di accertamento e degli altri atti modificativi dei vincoli di destinazione ai competenti organi statali, affinché lo Stato possa far valere la propria competenza a tutelare il paesaggio con la conservazione dei vincoli esistenti o l’apposizione di diversi vincoli, e affinché, in ogni caso, effetti giuridici modificativi del regime dei relativi beni non si producano prima, e al di fuori, del Piano paesaggistico regionale.
12.− Altro profilo di illegittimità costituzionale della medesima norma va ravvisato nel prevedere, da parte della stessa, che i Comuni, previa intesa tra le parti interessate, nell’ambito della ricognizione generale degli usi civici, possono “attuare” processi di transazione giurisdizionale a chiusura di liti o cause legali in corso, invece che “proporre” tali processi. Ed infatti anche tale previsione, incidendo sulla ricognizione oggetto del Piano straordinario, viola gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., quest’ultimo in riferimento agli artt. 135, 142, comma 1, lettera h), e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, l’art. 3, primo comma, lettera n), della legge cost. n. 3 del 1948, l’art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975.
13.− Pertanto, va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge reg. Sardegna n. 19 del 2013 nella parte in cui prevede che i Comuni possono “attuare” processi di transazione giurisdizionale, invece che “proporre” tali processi.

References: Sentenza 
 art. 9
 sentenza 
 art. 6
 sentenza 
 art. 142