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Timestamp: 2018-09-18 23:29:02+00:00

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APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDORES PÚBLICOS EM CONDIÇÕES INSALUBRES – SSPC-PB
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“Nada mais perigoso do que fazer-se Constituição sem o propósito de cumpri-la. Ou de só cumprir nos princípios de que se precisa, ou se entende devam ser cumpridos – o que é pior”.
A Constituição Federal estabeleceu, portanto a possibilidade do desenvolvimento do controle de constitucionalidade da chamada omissão do legislador por meio da “declaração de inconstitucionalidade sem a pronúncia da nulidade” [03]. Nesse aspecto a Constituição Federal de 1988 instituiu o processo de mandado de injunção e de ação direta de inconstitucionalidade por omissão. O estudo aprofundado é portanto recente no Brasil gerando, inicialmente, “compreensivo clima de insegurança” [04].
O art. 5º, inc. LXXI, da CF, previu a concessão do mandado de injunção conforme transcrito a seguir, servindo de instrumento “destinado à defesa de direitos individuais contra a omissão do ente legiferante e introduziu o constituinte, no art. 103, § 2º, um sistema de controle abstrato da omissão” [05].
Recentes decisões do STF apontam a consolidação da adoção de uma “moderada sentença de perfil aditivo” [06], “assim o Tribunal, afastando-se da orientação inicialmente perfilhada no sentido de estar limitada à declaração da existência da mora legislativa para a edição de norma regulamentadora específica, passou, sem assumir compromisso com o exercício de um típica função legislativa, a aceitar a possibilidade de um regulação provisória pelo próprio Judiciário” [07].
Esse histórico de amadurecimento da posição do STF indicou ainda a possibilidade de as decisões nos mandados de injunção surtirem efeitos aos casos semelhantes, “assim, em regra, a decisão em mandado de injunção, ainda que dotada de caráter subjetivo, comporta uma dimensão objetiva, com eficácia erga omnes, que serve para tantos quantos forem os casos que demandem a concretização de uma omissão geral do Poder Público” [08].
Outros aspectos de caráter processual, e procedimental, marcam o atual estágio do desenvolvimento da denominada “teoria da omissão inconstitucional” cuja fundamentação foi acolhida por unanimidade ou maioria de votos pelo STF e TJSP. A seguir mencionam-se algumas delas.
Como observado no relatório do MI nº 168.146-0/2-00 / TJSP a Constituição Federal (art. 24, § 3º), conferiu competência supletiva aos Estados para legislar sobre matéria previdenciária sobretudo para atender suas peculiaridades, em inexistindo lei federal sobre norma gerais, assim como o art. 61, § 1º, alínea “c”, da CF, simetricamente, o art. 24, § 2º, “4” da Constituição do Estado de São Paulo estabelece que compete exclusivamente ao chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre aposentadoria dos servidores públicos.
A omissão em comento é nada mais que um “ato de resistência ao cumprir dispositivo constitucional [09].
Após amadurecimento dos conceitos consolidou-se o entendimento do Poder Judiciário de tal forma que hoje, por unanimidade, as decisões em sede de mandados de injunção são consideradas por unanimidade, ressalta-se “unanimidade”, tanto no STF quanto no TJSP, de natureza constitutiva. Assim o mandado de injunção destina-se:
Conforme resumido no voto do Min. Eros Grau [11], “em síntese, ao agir, o Judiciário não lança, na ordem jurídica, preceito abstrato. Não, o que se tem, em termos de prestação jurisdicional, é a viabilização, no caso concreto, do exercício do direito, (…)”.
Fazendo esse questionamento o relator do MI nº 721-7 / STF, relator Min. Marco Aurélio, seguido por unanimidade pelos demais Ministros, optou pela segunda opção, considerando que a atividade normativa é “dominada pelo princípio da isonomia, que exclui a possibilidade de se criarem tantas normas regulamentadoras diferentes quantos sejam os casos concretos submetidos ao mesmo preceito constitucional”.
Assim o Poder Judiciário “produz norma, interpreta o direito, na sua totalidade, para produzir a norma de decisão aplicável à omissão. É inevitável, porém, no caso, seja essa norma tomada como texto normativo que se incorpora ao ordenamento jurídico, a ser interpretado/aplicado. Dá-se, aqui, algo semelhante ao que se há de passar com a súmula vinculante, que, editada, atuará como texto normativo a ser interpretado/aplicado” [13].
Mesmo diante da irreparável lição não é desnecessário registrar que essa “interpretação” não se confunde com análise de conveniência, oportunidade ou possibilidade de efetiva aplicação, mas tão somente a constatação dos requisitos e normas produzidas nesse contexto pelo Poder Judiciário.
III – cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.(grifo nosso)
Nas suas informações (fls. 27/36) o Governador suscitou preliminar de extinção do processo sem resolução do mérito por inépcia da inicial, porquanto “formula o impetrante pedido absolutamente incompatível com a causa petendi”: suprimento, pelo Judiciário, da mora legislativa. No mérito, bateu-se pela improcedência do writ, haja vista que:
i. “contrariamente ao afirmado pelo autor, não há propriamente direito à contagem diferenciada de tempo de serviço à luz da atividade insalubre por ele exercida, porquanto esta depende de iniciativa facultada, e não imposta, ao legislador”;
ii. “o reconhecimento de que as atividades funcionais são exercidas em condições insalubres, bem como a eventual concessão de adicional de insalubridade, não induzem, necessariamente, ao reconhecimento de direito à aposentadoria especial, tratando-se antes, de institutos diversos”;
iii. “tem-se ainda a impossibilidade de acolhimento da pretensão do impetrante no sentido de aplicação das regras do regime Geral de Previdência Social (Lei n° 8.213/91, com as alterações introduzidas pela Lei n” 9.032/95). Ocorre que, além de tais disposições voltarem-se exclusivamente aos segurados vinculados a esse regime, é certo que as exceções das regras ordinárias de aposentadoria devem advir de lei complementar, como expressamente exige o § 4 o do artigo 126 da Constituição Estadual (e também o § 4 o do art. 40 da Carta Magna), daí resultando a impossibilidade de utilização de regras estatuídas em lei federal para o desiderato pretendido pelo autor”.
O argumento no sentido de que a elaboração de lei regulamentando a aposentadoria especial “depende de iniciativa facultada, e não imposta, ao legislador” é jurídica e gramaticalmente contrária ao texto vigente da Constituição Federal e Estadual.
§ 1º – Lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, “a” e “c”, no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas. (grifo nosso)
§ 1º – Lei complementar estabelecerá exceções ao disposto no inciso III, “a” e “c”, no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas, na forma do que dispuser a respeito a legislação federal. (grifo nosso)
1 – portadores de deficiência;
2 – que exerçam atividades de risco;
3 – cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.
Outra argumentação estabelecida é de que “o reconhecimento de que as atividades funcionais são exercidas em condições insalubres, bem como a eventual concessão de adicional de insalubridade, não induzem, necessariamente, ao reconhecimento de direito à aposentadoria especial, tratando-se antes, de institutos diversos”.
Ora, ao vir a lume a Constituição Bandeirante em 05.10.1989, o § 1º de seu art. 126 já dispunha que ‘Lei complementar estabelecerá exceções ao disposto no inciso III, “a” e “c”.’ Adiantava-se ai a de São Paulo em relação à Constituição Federal, que à partida dissera da mera possibilidade de lei complementar estabelecer aquelas exceções (§ 1º do art. 40) e somente à conta da EC 20/1998 primeiro, depois a conta da EC 47/2005, passou a prevê-las como efetivas diante da regra geral de aposentação por tempo de serviço.
APOSENTADORIA – TRABALHO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS – PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR – INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR – ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Inexistente a disciplina específica da aposentadoria especial do servidor, impõe-se a adoção, via pronunciamento judicial, daquela própria aos trabalhadores em geral – artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.213/91.” (MI 721, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 30.11.2007).
MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR A DISCIPLINAR A MATÉRIA. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA. 1. Servidor público. Investigador da polícia civil do Estado de São Paulo. Alegado exercício de atividade sob condições de periculosidade e insalubridade. 2. Reconhecida a omissão legislativa em razão da ausência de lei complementar a definir as condições para o implemento da aposentadoria especial. 3. Mandado de injunção conhecido e concedido para comunicar a mora à autoridade competente e determinar a aplicação, no que couber, do art. 57 da Lei n. 8.213/91.” (MI 795, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 94, divulgado em 21.5.2009)
APOSENTADORIA TRABALHO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR – INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR – ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Inexistente a disciplina específica da aposentadoria especial do servidor, impõe-se a adoção, via pronunciamento judicial daquela própria aos trabalhadores em geral – artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.213/91.
ED – MI n° 758 / STF
APOSENTADORIA ESPECIAL – SERVIDOR PÚBLICO – TRABALHO EM AMBIENTE INSALUBRE PARÂMETROS. Os parâmetros alusivos à aposentadoria especial, enquanto não editada a lei exigida pelo texto constitucional, são aqueles contidos na Lei nº 8.213/91, não cabendo mesclar sistemas para, com isso, cogitar-se de idade mínima.
MANDADO DE INJUNÇÃO – REGULAMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA ESPECIAL – SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL – POLICIAL MILITAR – DIREITO RECONHECIDO COM EFEITO ‘ERGA OMNES’ EM IMPETRAÇÃO PRECEDENTE – IMPETRAÇÃO PREJUDICADA. “O policial militar é, para todos os efeitos, servidor público estadual (art. 42, CF) e ainda seu regime estatutário seja diferenciado em relação aos servidores civis, submete-se, à míngua de regramento especifico, aos mesmos critérios para aposentadoria especial estabelecidos ao servidor civil, como se infere do art. 138, §2º c/c art. 126, §4º, ambos da Constituição Bandeirante. Nesse caso, como já houve reconhecimento do direito de o servidor público estadual, civil ou militar, obter a contagem de tempo de serviço especial na razão direta da periculosidade a que se encontra exposto (art. 57, da Lei nº 8213/91), resta que apresente impetração encontra-se irremediavelmente prejudicada. (MI nº 990.10.040639-6, de 15/09/2010, rel. Des. Artur Marques
5. SITUAÇÃO ATUAL DO SERVIDOR PÚBLICO
O presente artigo não tem a pretensão de esgotar o complexo tema nem fôlego para indicar as condições de regulamentação ou falta desta de todas as carreiras de servidores públicos de todos os Estados brasileiros e da União.
Assim, fazendo um corte de cunho prático, nos ateremos no momento aos servidores públicos, civis e militares, do Estado de São Paulo cujo exercício profissional, sob condições de insalubridade ou periculosidade, não tem regulamentada a aposentadoria especial conforme determina a Constituição Estadual em seu art. 126, § 4º, que reproduz o texto do art. 40, § 4º da Constituição Federal.
Conforme salientado anteriormente, enquanto não advier o suprimento da lacuna regulamentadora por quem de direito, o pronunciamento judicial faz norma obrigatoriamente aplicável a todos servidores públicos quantos comprovarem satisfazerem as condições necessárias estabelecidas pela constituição pelo art. art. 57, da Lei nº 8213/91.
Lei nº 8.213/91 -Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências.
Exemplificativamente, mas sem perder de vista o grande número de interessados, tem-se os policiais civis e militares do Estado de São Paulo, mas, repita-se, aplica-se igualmente aos demais servidores públicos que exercem atividade insalubre, penosa ou perigosa.
Aplica-se aos policiais civis e militares do Estado de São Paulo a decisão resultante do MI nº 168.151-0 / TJSP que assegurou aos servidores públicos do estado aposentadoria especial mediante comprovação do exercício de 25 anos de atividade insalubre ou perigosa..
Antes que a Administração Pública possa equivocar-se ou ter dúvida quanto a “efetiva aplicabilidade dessa decisão judicial aos militares estaduais” ou policiais civis, enfermeiros, etc., ou entenda que “não há definição a respeito”, cumpre observar que:
i. O MI nº 168.151-0 / TJSP estabelece efeitos constitutivos e erga omnes, portanto assegura efetivamente a concretização de direito a aposentadoria especial após 25 anos de serviço insalubre ou perigoso, a todos os servidores públicos estaduais que comprovarem tal condição. Vale ressaltar que a referida decisão impondo o dever de dar cumprimento à toda a Administração Pública acolheu por completo o MI nº 721-7 / STF, que estabelece a norma do art. 57 § 1º, da Lei nº 8.213/91 como norma aplicável ao caso.
ii. O MI nº 990.10.037533-4 / TJSP reafirmou o efeito erga omnes do MI nº 168.151-0, esclarecendo que qualquer servidor interessado poderá delas se valer da referenciada decisão (MI nº 168.151-0), incluindo obviamente o próprio impetrante, policial militar.
iii. O MI nº 990.10.040639-6 / TJSP reforça a já decidida e não mais pendente de análise judicial, por ter já suprido judicialmente a omissão legiferante, decisão do MI nº168.151-0 / TJSP (acolhendo completamente o MI nº 721-7 / STF). Completa ainda, excluindo por completo qualquer dúvida de boa fé na aplicabilidade da decisão judicial aos militares estaduais registrando que para todos efeitos o policial militar é servidor público estadual e mesmo sob regime estatutário diferenciado em relação aos civis submete-se aos mesmos critérios para aposentadoria especial nos moldes do art. 58 da Lei nº 8.213/91, ou seja, aposentadoria após 25 anos nas condições citadas.
iv. O relatório dos embargos declaratórios ao acórdão do MI nº 758 / STF, registra, citando exemplificativamente a própria impetrante, servidor publico civil da área de saúde, que é “um despropósito brutal ter-se a diminuição substancial do tempo de serviço e manter-se a idade mínima para aposentadoria em 65 anos, se homem, e 60, se mulher”.
Assim aplica-se aos servidores civisos parâmetros da Lei nº 8.213/91, art. 57, § 1º, quanto ao critério temporal de atividade de 15, 20 ou 25 anos, nas condições em pauta, não sendo “exigível para aposentadoria especial” a idade do servidor. Decisão semelhante é a do MI nº 788-8 cujo impetrante foi policial civil do Estado de São Paulo.
Portanto o único critério temporal é a comprovação do exercício da atividade penosa, insalubre ou perigosa pelos prazos estabelecidos no art. 57, § 1º da Lei nº 8.213/91, sendo indiferente a idade do servidor.
v. interessante observar ainda que no MI nº MI 168.151-0, tanto já comentado até aqui, o impetrante assegurou a contagem parcial de seu tempo de serviço nas condições em comento (insalubridade e periculosidade). Portanto até mesmo o servidor público, naquelas condições, que não completou os 25 anos de serviço pode garantir a contagem parcial para futura aposentadoria. Veja que a aponsentadoria é ainda, para esse servidor, uma expectativa de direito, mas o tempo já exercido é garantido pela Constituição Federal e Estadual, conforme decisão erga omnes, nos moldes do regulado pelo art. 57, § 1º da Lei nº 8.213/91.
desde já beneficiar-se da contagem especial de tempo para futura aposentadoria, pelo exercício do trabalho insalubre. (voto Des. Luiz Elias Tâmbara – MI 168.151-0, fl. 136)
6. CONCLUSÃO – PROVIDÊNCIAS
Diante de tudo aqui exposto resta aguardar o bom senso e respeito à Constituição, ao Poder Judiciário e aos servidores públicos, por parte da Administração Pública no cumprimento da norma supletiva.
A experiência de alguns pode apontar para a possibilidade da Administração Pública, Poder Executivo, criar inúmeros entraves burocráticos visando atrasar ou inviabilizar os pedidos de aposentadoria baseados no que aqui foi exposto. Essa posição não é de todo impossível, a semelhança da Instrução Normativa nº 1, de 22/07/10, da Secretaria de Políticas de Previdência Social, que “estabelece instruções para o reconhecimento do tempo de serviço público exercido sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física pelos regimes próprios de previdência social para fins de concessão de aposentadoria especial aos servidores públicos amparados por Mandado de Injunção”.
Verifica-se no exemplo acima nítido objetivo de inviabilizar o pedido, transferindo ao servidor o ônus da prova do exercício sob condições especiais. As normas da Instrução Normativa citada afronta claramente os acórdãos do STF a respeito, pois aplica outras normas da Lei 8213/91, cuja aplicação foi vetada pelas decisões judiciais, aos servidores públicos. Esse tipo de artifício afronta o Poder Judiciário, os servidores públicos e toda a sociedade, sendo nessa hipótese específica – tentativa de inviabilizar o direito líquido e certo advindo de decisão transitada em julgado com efeitos erga omnes, por meio da burocratização do trâmite administrativo – pode ser enfrentado por meio de Mandado de Segurança em face da autoridade coatora.
Encerrando portanto, em apertado resumo conclusivo, indica-se as duas hipóteses mais prováveis de ocorrência na relação entre Administração Pública e servidor:
1) se a Administração Pública acatar decisão judicial, verificando os requisitos normatizados pelo Judiciário (tempo de exercício de atividade insalubre ou perigosa conforme estabelece art. 57, § 1º da Lei nº 8.213/91 – para servidores públicos civis e militares, só resta aguardar o trâmite administrativo e o servidor irá entrar em gozo de seu direito constitucional de aposentar-se após longa e penosa jornada, ou melhor dizendo, insalubre ou perigoso labor.
2) se a Administração Pública recusar-se a cumprir a norma supletiva estabelecida erga omnes pelo STF e TJSP, entendendo não ser de efetiva aplicabilidade as referidas decisões judiciais, para qualquer que seja a categoria, carreira ou cargo tratado, a única saída é a busca pela prestação de serviço de um advogado, inteirado do tema, para buscar a intervenção judicial em face da desobediência de autoridade pública frente a decisão do Judiciário.
Esperamos que a Constituição tenha sido elaborada para ser cumprida e o perigo indicado por Pontes de Miranda seja apenas força retórica do brilhante jurista.
MACHADO, Carlos Augusto Alcântara. Direito Constitucinal. Revista dos Tribunais: São Paulo, 2005.
MENDES, Gilmar Ferreira. COELHO, Inocêncio Mártires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 5ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
MI nº 721 / STF
MI nº 758 / STF
MI nº 168.143-0 / TJSP
MI nº 168.146-0 / TJSP
MI nº 168.151-0/ TJSP
MI nº 168.152-0 / TJSP
MI nº 168.144-0/2-00 / TJSP
MIRANDA, Pontes. Comentários à Constituição de 1967. Tomo I. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987, p. 15-16.
MACHADO, Carlos Augusto Alcântara. Direito Constitucinal. Revista dos Tribunais: São Paulo, 2005, p. 282.
MENDES, Gilmar Ferreira. COELHO, Inocêncio Mártires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 5ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 1377.
MENDES. Op. cit., p. 1185-1186.
Segundo Gilmar Ferreira Mendes “as sentenças aditivas ou modificativas são aceitas, em geral, quando integram ou completam um regime previamente adotado pelo legislador ou, ainda, quando a solução adotada pelo Tribunal incorpora solução constitucionalmente obrigatória” (MENDES. Op. cit., p. 1394).
MENDES. Op. cit., p. 1394.
MENDES. Op. cit., p. 1395.
MI nº 721-7, voto do Min. Eros Grau.
Quanto ao aspecto da separação dos poderes é importante o registro do Mininstro Eros Grau exarado em voto no MI nº 721-7 / STF: “Ademais, não há que falar em agressão à ‘separação dos poderes’, mesmo porque é a Constituição que institui o mandado de injunção e não existe uma assim chamada ‘separação de poderes’ provinda do direito natural. Ela existe, na Constituição do Brasil, tal como nela definida. (…) De resto, o Judiciário está vinculado pelo dever-poder de, no mandado de injunção, formular supletivamente a norma regulamentadora faltante. Note-se bem que não se trata de simples poder, mas de dever-poder.”
STF / MI nº 721-7, relator Min. Marco Aurélio.
A respeito o relator se atem mais atentamente registrando que: “A função legislativa é maior e menor do que a função normativa. Maior porque abrange a produção de atos administrativos sob a forma de leis (leis apenas em sentido formal, lei que não é norma, entendidas essas como preceito primário que se integra no ordenamento jurídico inovando-o); menor porque a funçção normativa abrange não apenas normas jurídicas contidas em lei, mas também nos regimentos editados pelo Poder Judiciário, e nos regulamentos expedidos pelo Poder Executivo. Daí que a função normativa compreende a função legislativa (enquanto produção de textos normativos), a função regimental e a função regulamentar” (STF / MI nº 721-7, voto Min. Eros Grau).
STF / MI nº 721-7, relator Min. Marco Aurélio
ALFERES, Eduardo Henrique. Aposentadoria especial de servidores públicos. Exercício sob condições especiais de insalubridade ou periculosidade. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2659, 12 out. 2010. Disponível em: Acesso em: 22 nov. 2010.

References: artigo 126
 ARTIGO 40
 artigo 57
 ARTIGO 40
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