Source: http://biurose.sejm.gov.pl/teksty/e-139.htm
Timestamp: 2018-01-21 02:30:10+00:00

Document:
E - 139 Ocena stopnia harmonizacji...
Ocena stopnia harmonizacji polskiego prawa rolnego z prawem Unii Europejskiej
Prof. dr hab. Aleksander Lichorowicz, Uniwersytet Jagielloński
Ekspertyza nr 139
I. Pojęcie harmonizacji i jego zakres
Problematyka harmonizacji prawa polskiego z prawem UE doczekała się bogatej literatury ale w niewielkim tylko stopniu uściśleń pojęciowych. Od takich też uwag wypada rozpocząć niniejszą opinię.
Podkreślać bowiem wypada, iż harmonizację prawa polskiego z prawem UE rozumieć można szeroko bądź wąsko. Ustawodawstwo europejskie to bowiem nie tylko przepisy o charakterze generalnym jak rozporządzenia, które z momentem ich wydania obowiązują ex lege na terenie Unii lecz także dyrektywy, które mimo swego ogólnoeuropejskiego zasięgu funkcjonować mogą tylko po wprowadzeniu ich, odrębnymi przepisami wewnętrznymi, do porządku prawnego poszczególnych krajów członkowskich. Tego typu akty dały właśnie asumpt do rozwoju na terenie Unii bogatego ustawodawstwa, które będąc wewnętrznym jest bardzo zbliżone do siebie na terenie całej Unii i realizuje te same zasady.
Stąd oceniając harmonizację polskiego prawa rolnego z prawem UE będę brał pod uwagę nie tylko akty Rady czy Komisji Europejskiej lecz również pozostające z nimi w związku ustawodawstwo wewnętrzne krajów członkowskich. Za takim ujęciem zakresu niniejszej opinii przemawia ponadto brzmienie art. 222 Traktatu Rzymskiego, który zastrzega, że wszystkie kwestie dotyczące prawnego reżimu mienia, a zwłaszcza własności, stanowią wyłączną domenę prawa wewnętrznego krajów członkowskich. Dlatego też oddziaływanie Unii na własność rolniczą w krajach członkowskich dzieje się zawsze za pośrednictwem ustawodawstwa wewnętrznego tych krajów.
Drugie zagadnienie, które wypada podnieść na wstępie niniejszych rozważań to kwestia obowiązku prawnego (traktatowego) Polski do harmonizacji swego ustawodawstwa rolnego z ustawodawstwem UE.
Otóż podkreślić potrzeba z całym naciskiem, że taki obowiązek traktatowy ma, odnośnie prawa rolnego, bardzo wąski zakres. Deklarując w art. 68 ogólną konieczność harmonizacji prawa polskiego z prawem UE oraz wskazując w art. 69 Traktatu Stowarzyszeniowego z 16.XII.1991 r. dziedziny, w których harmonizacja ma szczególne znaczenie w zakresie rolnictwa obie umawiające się strony wskazały tylko na: 1) ochronę zdrowia ludności, ochronę zwierząt, ochronę roślin, przepisy techniczne i normy dotyczące rolnictwa, środowisko naturalne.
Odnośnie całej ogromnej problematyki harmonizacji polskiego ustroju rolnego a w konsekwencji odpowiedniego ustawodawstwa polskiego z ustawodawstwem UE Polska nie jest wiązana obowiązkami traktatowymi. Z art. 77 ust. 1 i art. 80 ust. 2 traktatu stowarzyszeniowego wynika jedynie generalny obowiązek współpracy gospodarczej z Unią także w dziedzinie rolnictwa bez żadnych jednakże wyraźnych sformułowań dotyczących harmonizacji ustawodawstwa rolnego.
Z faktu, że obowiązki traktatowe Polski odnośnie harmonizacji swego ustawodawstwa rolnego z odpowiednim ustawodawstwem UE są ujęte wąsko nie wynika wcale, że konieczność jaknajszerszej harmonizacji polskiego i europejskiego ustawodawstwa rolnego nie jest palącą koniecznością dotyczącego przygotowania Polski do członkostwa w UE, to właśnie kwestia ustroju rolnego stanowi jedną z najpoważniejszych przeszkód pełnego włączenia się Polski w organizm europejski.
II. Podstawowe różnice pomiędzy ustawodawstwem rolnym Polski i UE
Wydaje się celowe, zanim przejdziemy do szczegółowej oceny harmonizacji obu ustawodawstw w poszczególnych kwestiach, wskazać na podstawowe różnice pomiędzy polskim a europejskim ustawodawstwem rolnym:
1) Zasadniczy zręb europejskiego ustawodawstwa rolnego stanowią tzw. przepisy gwarancyjno-cenowe. Obejmują one regulację prawną systemu cen gwarantowanych na produkty rolne objęte Wspólnym Rynkiem, system opłat wyrównawczych, bardzo skomplikowany system kwot produkcyjnych na poszczególne produkty rolne i wreszcie regulację ekonomicznej odpowiedzialności producentów rolnych, którzy przekroczyli dozwolone granice produkcji.
Jak wiadomo Polska nie wytworzyła swego systemu gwarancyjno-cenowego w rolnictwie. Faktu tego nie zmienia istnienie w polskim ustawodawstwie rolnym pewnych rozwiązań cząstkowych inspirowanych niewątpliwie europejskim systemem gwarancyjno- cenowym. Wymienić tu wypada pojęcie ceny interwencyjnej stosowanej przez Agencję Rynku Rolnego, pewne limitowanie produkcji i przetwórstwa buraka cukrowego. Ostatnio wreszcie Polska wyprowadziła specjalne kontyngenty przywozowe i specjalne dopłaty przywozowe (pobierane oprócz cła) na niektóre produkty rolne. Nie zmienia to jednakże faktu, że system gwarancyjno-cenowy w rolnictwie w rozumieniu europejskim w polskim ustawodawstwie rolnym nie występuje.
2) Ustawodawstwo europejskie wykształciło pewien typ gospodarstwa rolnego, tzw. gospodarstwo rozwojowe lub gospodarstwo rodzinne, który stanowi model docelowy gospodarstwa realizowany przez odpowiednie przepisy kształtujące strukturę agrarną często kosztem dużych nakładów.
Ustawodawca polski długo do takiego modelu nie mógł się zdecydować. Ostatnio art. 23 nowo uchwalonej Konstytucji stwierdził, że podstawą ustroju rolnego Polski jest gospodarstwo rodzinne. Co to jest gospodarstwo rodzinne ani w jaki sposób miałoby się ono stać podstawą naszego ustroju rolnego dotychczas niewiadomo. Prowadzone od 1995 r. prace nad ustawą o chłopskim gospodarstwie rodzinnym jak dotąd nie doprowadziły do konkretnych rezultatów.
3) Ustawodawstwo europejskie, w znacznej mierze posługując się tu rozwiązaniami wewnętrznych systemów prawnych państw członkowskich, konsekwentnie dąży do wspomagania procesów koncentracji gruntów w rolnictwie Unii. Równocześnie chroni żyzność i racjonalne rozmiary istniejących gospodarstw rolnych jak też zapobiega nadmiernej, nie uzasadnionej względami gospodarczymi, koncentracji gruntów rolnych. Kontroli strukturalnej poddany jest również w większości krajów obrót dzierżawy.
W Polsce po 1990 r. praktycznie zrezygnowano z prawnej kontroli przemian strukturalnych w rolnictwie. W miarę moich wiadomości do Sejmu wpłynął ostatnio projekt nowelizacji kodeksu cywilnego, który likwiduje te resztki szczególnej ochrony dziedziczenia gospodarstw rolnych, które tam jeszcze zostały.
4) Przeważająca część rozwiązań prawnych w Unii Europejskiej w dziedzinie rolnictwa ma charakter regionalny. Intensyfikuje ono pomoc i oddziaływanie strukturalne w regionach szczególnie zacofanych lub o szczególnie trudnych warunkach naturalnych dla rolnictwa. Pozatem w większości rozwiązań prawnych o charakterze generalnym znajdują się klauzule umożliwiające poszczególnym regionom dostosowywanie określonych rozwiązań do specyfiki poszczególnych regionów europejskich. Poza pewnymi, skromnymi próbami szczególnych form pomocy dla regionów górskich regionalizacja oddziaływania na rolnictwo jest w Polsce właściwie w zalążku.
5) Jednym z zasadniczych celów ustawodawstwa rolnego UE jest oddziaływanie na procesy i stosunki demograficzne na terenie wsi. Nakładem poważnych środków i za pomocą odpowiednio sformułowanego ustawodawstwa stwarza się instrumenty prawnego oddziaływania na tzw. wielofunkcyjność wsi. Popierając z jednej strony odchodzenie nadwyżek na wsi jednakże w zawodach nierolniczych (usługi, rzemiosło, turystyka).
W Polsce, mimo wielokrotnych deklaracji kompetentnych czynników o konieczności tego typu oddziaływania, odpowiednie rozwiązania prawne ograniczają się przede wszystkim do uzależnienia korzystania przez rolników, przynajmniej z części świadczeń emerytalno-rentowych, od zaprzestania przez nich działalności produkcyjnej w rolnictwie.
6) Jednym z najistotniejszych celów europejskiego ustawodawstwa rolnego jest (tzw. Plan Mc Sharry) ograniczenie powierzchni uprawnej w rolnictwie celem zmniejszenia występujących tam poważnych nadwyżek produkcyjnych. Stąd uzależnia się bezpośrednią finansową pomoc dla gospodarstw rolnych od wyłączenia na okres od 5 - 20 lat z produkcji pomiędzy 15 - 20% (a ostatnio 10 - 12%) powierzchni gruntów uprawnych gospodarstw.
W Polsce konieczność taka nie występuje. Dlatego brak w polskim ustawodawstwie rolnym odpowiednich rozwiązań trudno oceniać krytycznie. Nie zmienia to faktu, iż kwestia obowiązkowych wyłączeń gruntów rolnych z produkcji stanowi jedną z istotnych różnic pomiędzy polskim a europejskim ustawodawstwem rolnym.
7) Promując modernizację struktur agrarnych ustawodawca europejski stara się ułatwić i przyspieszyć przejmowanie przez samych rolników - poprzez zakładane przez nich spółdzielnie producentów - zarówno pierwszych faz przetwarzania produktów rolnych wytworzonych w ich gospodarstwach jak też ich zbyt na rynku. Zachęca się - poprzez bardzo korzystne formy pomocy finansowej - zakładanie zrzeszeń producentów rolnych. Zrzeszenia takie korzystają z szerokich uprawnień, przekształcających się niekiedy w zadania zlecone administracji państwowej w zakresie określania jakości produktów, kontroli tej jakości, organizacji ich zbytu. W szczególności zrzeszenia producentów mają bardzo znaczący głos przy ustalaniu cen gwarantowanych na produkty rolne objęte Wspólnym Rynkiem.
Procesy, o których tu mowa znajdują się w Polsce jeszcze w początkowym stadium rozwoju. Obok osłabionej Solidarności RI pochodzące z okresu PRL kółka rolnicze pozbawione są bazy ekonomicznej. Znaczącą rolę mogą tu odegrać izby rolnicze, które znajdują się jednak dopiero w początkowym stadium rozwoju.
8) Jako bardzo istotny czynnik odernizacyjnego oddziaływania na rolnictwo traktuje ustawodawstwo rolne UE tworzenie sprawnego systemu doradztwa fachowego w zakresie podejmowania inwestycji w gospodarstwach rolnych, doboru nowoczesnych, najwłaściwszych metod produkcji, marketingu produktów rolnych. Coraz częściej rolnicy zobowiązywani są przez prawo do prowadzenia księgowości w swych gospodarstwach. Równocześnie UE utrzymuje odpowiednie służby fachowo-doradcze w tym zakresie. Odpowiednie organizacje profesjonalne tworzone w tym celu korzystają z daleko posuniętej, a finansowanej przez UE, dotacji, kredytów, pomocy organizacyjnej.
I w tej dziedzinie odpowiednie oddziaływanie instytucjonalne na modernizację rolnictwa znajduje się we wstępnych fazach rozwoju. Istniejący w Polsce system ośrodków doradztwa rolniczego dysponuje skromnymi środkami finansowymi i nastawiony jest na doradztwo o ściśle produkcyjnym profilu.
III. Wnioski de lege ferenda
Wskazane w punkcie II różnice pomiędzy polskim ustawodawstwem rolnym a ustawodawstwem rolnym UE uzasadniają twierdzenie, że oba porządki prawne różnią się bardzo poważnie pomiędzy sobą i że przed ustawodawcą polskim stoi trudne zadanie podjęcia możliwie szybko działań mających na celu zmniejszenie tych różnic. Powstaje w związku z tym pytanie jakie są priorytety i możliwości ustawodawcy w tym zakresie. Kwestię tą rozważać można - moim zdaniem - na trzech podstawowych płaszczyznach:
1) W pierwszej kolejności wypada zająć się tymi dziedzinami ustawodawstwa, do harmonizacji których z prawem UE Polska zobowiązała się w trakcie stowarzyszeniowym.
Nie ulega wątpliwości, że harmonizacja tych właśnie przepisów jest sprawą priorytetową. Po pierwsze dlatego, iż stanowi ona zobowiązanie traktatowe Polski po drugie zaś dlatego, iż leży w polskim jak najbardziej palącym interesie. Bez jednolitego z UE systemu kontroli jakości, przechowywania, produkcji artykułów rolnych wraz z odpowiednią kontrolą zachowania wymogów sanitarnych dostarczać będziemy UE wygodny pretekst do ograniczania wstępu polskich produktów rolnych na rynki europejskie. To samo dotyczy przepisów o nasiennictwie, ochrony zdrowia zwierząt, przepisów weterynaryjnych, ochrony roślin przed chorobami etc.
Z pewną satysfakcją stwierdzić można, że wymogi rynku tudzież kontrola polskiego importu do UE doprowadziły do tego, że ustawodawstwo polskie albo przejęło już normy europejskie w tej materii albo jest już w zaawansowanym stadium przekształcania się i dostosowywania do standartów europejskich. Przyznaje to zresztą również UE, która podkreśliła to wyraźnie w Planie Fischlera. Autorowi niniejszej opinii znane są zaawansowane projekty ustaw o nasiennictwie, nowelizacji przepisów o ochronie roślin mające na celu dostosowanie ich do standartów Unii Europejskiej.
2) Jak wspomniano wyżej (pkt II, 1) podstawową różnicą pomiędzy polskim a europejskim ustawodawstwem rolnym polega na istnieniu w ustawodawstwie UE ogromnie rozbudowanego systemu gwarancyjno-cenowego i jego braku w ustawodawstwie polskim. W najbliższej przyszłości ustawodawca polski będzie musiał podjąć decyzję co do tworzenia, czy też nie, systemu gwarancyjno-cenowego, podobnego do europejskiego, podobnego do systemu obowiązującego w UE.
Otóż wydaje się, iż należy opowiedzieć się przeciw podjęciu prac ustawodawczych idących w tym kierunku. Przemawiają za tym następujące względy:
a) system ten jest ogromnie kosztowny i przekracza możliwości finansowe Polski,
b) spotyka się z coraz ostrzejszą krytyką w łonie samej UE jako zbyt kosztowny i prowadzący do powstawania nadwyżek produkcyjnych,
c) jak wynika z raportu Fischlera (1995) oraz z ostatnich dokumentów Komisji Europejskiej (czerwiec 1997) władze UE liczą się z perspektywą znacznego ograniczenia systemu cen gwarantowanych w rolnictwie i stopniowego zastępowania go systemem pomocy bezpośredniej dla producentów rolnych,
d) jak wynika z postanowień rundy urugwajskiej po 1999 r. należy liczyć się ze znacznym ograniczeniem, w ramach członkostwa krajów UE w WTO, systemu kontyngentów, cen - śluz, dopłat eksportowych i opłat importowych na produkty rolne,
e) last but not least wspomnieć trzeba, że sam raport Fischlera, określający zręby polityki rolnej UE wobec krajów tzw. grupy wyszehradzkiej wyraźnie wyklucza objęcie tych krajów systemem cen gwarantowanych w formie jaka obowiązuje na terenie UE.
Podjęcie przez Polskę próby wprowadzenia do swego ustawodawstwa systemu gwarancyjno-cenowego na produkty rolne byłoby więc próbą wprowadzania do polskiego systemu ustawodawstwa rolnego rozwiązań nieco anachronicznych, na realizację których nas nie stać. W moim przekonaniu o charakterze, rozciągłości i warunkach oddziaływania systemu cen na produkty rolne w Polsce powinny zadecydować rozmowy i pertraktacje w sprawie naszego członkostwa w UE uwzględniające sytuację gospodarczą i zmiany w polityce rolnej Unii jak również możliwości płatnicze obu stron.
Dodajmy na koniec, że jak wynika z programu Strategia dla Polski IV, III, 3, polityka cenowa nie jest przewidywana jako jeden z instrumentów finansowania rozwoju rolnictwa w Polsce.
Pragnąc uniknąć nieporozumień podkreślić na zakończenie wypada, iż rezygnacja z wprowadzenia do polskiego ustawodawstwa rolnego europejskiego modelu gwarancyjno- cenowego w rolnictwie nie znaczy wcale, że ustawodawca polski uniknie konieczności nowego spojrzenia na ceny rolne. Rozwój produkcyjny rolnictwa, powstawanie nadwyżek eksportowych coraz silniejsze powiązania gospodarcze z UE wymuszą opracowanie aktu prawnego regulującego szerzej i nowocześniej problematykę cen w rolnictwie, zakres oddziaływania na nie przez Agencję Rynku Rolnego. Przepisy takie powinny zawierać także przynajmniej ramowe uregulowania (jest tu już wiele inicjatyw lokalnych) w zakresie rynku i giełd hurtowych produktów rolnych. W miarę moich wiadomości Ministerstwo Rolnictwa podjęło już wstępne prace w przedmiocie regulacji rynku mleka i rynku żywca wołowego.
3) Bez względu na to w jakim zakresie zdecyduje polski ustawodawca ingerować w system cen rolnych główny wysiłek ustawodawczy Polski w zakresie harmonizacji polskiego prawa rolnego z ustawodawstwem UE powinien skoncentrować się na problematyce struktur agrarnych. W tym bowiem zakresie cofanie polskiego rolnictwa jest największe w Europie stawiając nas na tym samym poziomie co Grecja i Portugalia. Bez unowocześnienia swych struktur agrarnych pełna integracja Polski z systemem gospodarczym UE tudzież konkurencyjność polskich produktów rolnych na Wspólnym Rynku nie będzie możliwa.
Ten trend w polskim ustawodawstwie rolnym zbiegałby się z założeniami Komisji Europejskiej (raport Fischlera), która zamierza całość sum pozostających w jej dyspozycji na dotowanie polskiego rolnictwa przeznaczyć na modernizację i ulepszenie polskich struktur agrarnych.
Proces dostosowywania polskiej regulacji struktur agrarnych do standartów krajów europejskich (podobnych lecz określanych w większości przez ustawodawstwo wewnętrzne poszczególnych krajów członkowskich winien iść w kilku podstawowych kierunkach:
a) Definitywne wyjaśnienie i zakończenie procesu ustalania tytułów prawnych własności ziemi. Dopiero zakończenie tego procesu umożliwi organizację nowoczesnego, zorganizowanego na poziomie europejskim, prywatnego rynku ziemią tudzież stworzy warunki do prywatnych inwestycji w rolnictwie. Najpilniejszym aktem prawnym w tej dziedzinie byłaby ustawa reprywatyzacyjna. Nierozwiązanie problemu reprywatyzacji w rolnictwie jest jednym z najczęstszych zarzutów stawianych Polsce przez władze Unii Europejskiej jeśli chodzi o unifikację polskiego i europejskiego ustawodawstwa rolnego.
b) Bardzo paląca jest potrzeba wydania od dawna zapowiadanej ustawy o gospodarstwie rodzinnym. Ustawa ta korzystając ze wzorów zawartych w prawodawstwie UE stanowiłaby fundamentalny akt prawny określający status nowoczesnego polskiego gospodarstwa rolnego, który mógłby w przyszłości rozwinąć się w polski kodeks rolny.
Bardzo istotnym elementem tej ustawy winny być przepisy chroniące i wzmacniające pozycję prawną młodych rolników w gospodarstwie rodzinnym. W większości krajów Europy zachodniej pozycja młodych rolników pracujących w gospodarstwie rodziców jest bardzo chroniona łącznie z przyznaniem im pierwszeństwa do przejęcia gospodarstwa. W Polsce mimo niewątpliwej konieczności kierowania procesami demograficznymi w rolnictwie i konieczności kierowania procesami demograficznymi w rolnictwie i konieczności zapewnienia racjonalnej zmiany generacji w rolnictwie ciągle brak rozwiązań w tej kwestii.
c) Najważniejszym niewątpliwie problemem z jakim musi się uporać polski ustawodawca jeśli chodzi o harmonizację polskiego ustawodawstwa rolnego z ustawodawstwem UE, to problem prawnych instrumentów sterowania procesem koncentracji gruntów w rolnictwie. O ile w całej UE dąży się konsekwentnie do koncentracji gruntów rolnych i stabilizacji istnienia dużych produkcyjnych gospodarstw rolnych nasz ustawodawca likwiduje ostatnie możliwości prawnego oddziaływania na przebieg tego procesu w Polsce. Zaowocowało to żywiołowym powstawaniem w ostatnich latach, obok gospodarstw większych, także dużej liczby karłowatych, nieżywotnych gospodarstw. W konsekwencji statystyczne gospodarstwo w Polsce obejmuje około 7 ha zaś odpowiednie gospodarstwo na terenie Unii - 17 ha.
W konsekwencji jednym z najpilniejszych zadań ustawodawczych w dziedzinie harmonizacji polskiego prawa rolnego z ustawodawstwem UE jest stworzenie nowych ram prawnych dla obrotu gruntami rolnymi zarówno pomiędzy żyjącym jak i w wyniku dziedziczenia.
Aby uniknąć nieporozumień podkreślić trzeba, że chodziłoby tu o powrót do sztywnego gorsetu norm podstawowych czy maksymalnych lecz o stworzenie środków na wsi jak też chroniących byt większych gospodarstw o charakterze rozwojowym przed procesami dekoncentracyjnymi. Wydaje się, że nie będzie można również zrezygnować z kontroli kwalifikacji zawodowych osób prowadzących takie większe gospodarstwa.
d) Pilnym wydaje się postulat opracowania odrębnego modelu prawnego dzierżawy gruntów rolnych. Model taki obowiązuje już od dawna we wszystkich praktycznie krajach Unii Europejskiej i bardzo skutecznie oddziaływuje na poprawę struktury agrarnej tych krajów. Przepisy takie powinny stwarzać podstawę prawną dla organizacji przez dzierżawcę odrębnego, nowoczesnego gospodarstwa rolnego. Niestety przepisy kodeksu cywilnego obowiązujące w tej kwestii w niewielkim tylko stopniu uwzględniają specyfikę dzierżaw rolnych. Silny rozwój instytucji dzierżawy jaki nastąpił w ostatnich latach w rolnictwie polskim czyni tą kwestię tym bardziej palącą.
e) Zasadnicze znaczenie dla modernizacji polskiej struktury agrarnej miałoby opracowanie nowych form prawnych własności zbiorowej w rolnictwie. Chodziłoby tu o nowe formy prawne zrzeszania się producentów rolnych w celu wspólnego przetwarzania i zbytu wytwarzanych przez siebie produktów. Pilna jest też potrzeba opracowania sprawnego modelu prawnego prostych form kooperacji rolników. Ustawodawstwo rolne Unii Europejskiej dostarcza tu wielu wzorów już sprawdzonych w praktyce. Byłoby to wyjście naprzeciw potrzebom polskiego obrotu rolnego gdzie spontanicznie rozwijają się różne formy kooperacji w zakresie wspólnego korzystania z maszyn. Posługiwanie się tutaj modelem spółki cywilnej nie jest dla rolników korzystne.
Wyliczone wyżej postulaty legislacyjne w zakresie harmonizacji polskich instrumentów oddziaływania strukturalnego w rolnictwie z odpowiednimi rozwiązaniami w UE nie jest z pewnością kompletne. Wskazuje ono tylko na kwestie najpilniejsze, których rozwiązanie jest stosunkowo łatwe a równocześnie nie łączy się z obciążeniami dla budżetu. O pełnej harmonizacji polskiego ustawodawstwa rolnego z systemem prawnym UE nie będzie można mówić bez zmian bądź wprowadzenia nowych zasad doradztwa rolniczego, pomocy rolnikom w zarządzaniu i prowadzeniu księgowości swych gospodarstw, rozszerzenia zakresu oddziaływania kredytu rolnego, reformy systemu podatkowego w rolnictwie. O ile jednak zmiany ustawodawcze proponowane w punktach III, 3, a-e można przeprowadzić praktycznie zaraz i to bez większych obciążeń dla budżetu, to możliwość realizacji pozostałych zmian zależeć będzie od polepszenia możliwości płatniczych polskiego budżetu tudzież rozmiarów pomoc uzyskiwanej z Unii Europejskiej. Stąd ograniczono się tylko do ogólnego na nie wskazania.
Polskie ustawodawstwo rolne jest w swej znacznej części, co nie znaczy, że w całości, zapóźnione w stosunku do ustawodawstwa rolnego Unii Europejskiej o około 30 lat. Ustawodawstwo rolne europejskie jest ustawodawstwem protekcjonistycznym opartym na silnej i kosztownej ingerencji Unii w ustrój rolny. Przyjęta po 1989 r. w Polsce polityka pozostawienia ustroju rolnego wolnej grze sił rynkowych z ograniczoną tylko ingerencją państwa wzmacnia zapóźnienie polskiego prawa rolnego w stosunku do ustawodawstwa rolnego UE.
Odrobienie tych zapóźnień i harmonizacja polskiego ustawodawstwa rolnego z rozwiązaniami europejskimi powinna w najbliższych latach pójść w dwóch kierunkach:
1) dokończenia procesu harmonizacji przepisów wynikającego z obowiązków podjętych przez Polskę w traktacie stowarzyszeniowym z Unią (ochrona zwierząt, roślin, kontrola jakości produktów rolnych, normy fito-sanitarne etc.),
2) położenia nacisku na szybkie przygotowanie norm prawnych modernizujących strukturę polskiego rolnictwa i stwarzających ramy prawne procesu zbliżania się polskiej struktury agrarnej do poziomu europejskiego. Jeszcze w okresie przedakcesyjnym Polska może tu liczyć na silną pomoc UE przewidzianą w raporcie Fischlera.

References: art. 222
 art. 68
 art. 69
 art. 77
 art. 80
 art. 23
de lege ferenda