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Timestamp: 2020-02-27 22:27:30+00:00

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Amministrativa Archivi - Pagina 167 di 174
N. 00559/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00995/2010 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 995 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da***
del provvedimento del direttore legale ed affari istituzionali della iren acqua gas spa di esclusione da procedura negoziata per l’affidamento in appalto dei lavori relativi alla manutenzione e realizzazione di impianti e reti di distribuzione gas.
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 marzo 2011 il dott. ******************* e uditi per le parti i difensori ********, per la società ricorrente, e ******* e ******* per la società resistente;
Bentoncat s.p.a. ha impugnato il provvedimento d’esclusione dalla procedura negoziata indetta da Controinteressata s.r.l. per l’affidamento in appalto di lavori strumentali al rinnovamento, potenziamento ed estensione della preesistente rete di distribuzione del gas ed allaccio alle singole utenze.
Gravame preceduto dall’stanza di autotutela proposta dalla medesima ricorrente, formulata ai sensi dell’art. 243-bis d.Lgs. n. 163/06 in ragione dell’asserita illegittimità delle clausole contenute nell’avviso di gara, segnatamente: l’una, relativa alla richiesta del possesso in capo alle imprese offerenti di una struttura tecnico-operativa composta attualmente e in media nel triennio 2007-2008-2009 da almeno 80 addetti con contratto a tempo interminato; l’altra, avente ad oggetto l’impegno all’assunzione del personale in esubero da altre imprese già operanti nell’ambito della provincia di Genova per il Gruppo Iride.
Nelle premesse dell’atto introduttivo si deduce che:
– in fase di prequalificazione è stata tempestivamente presentata (d.2.08.2010) domanda di partecipazione alla gara;
– in considerazione dell’istanza di autotutela e del fatto che l’avviso di gara non comminava alcuna espressa sanzione di esclusione per l’offerta carente dei requisiti richiamati, la domanda di partecipazione comunque conteneva l’ espressa declaratoria “di salvezza di ogni diritto”;
– respinta (d.24.09.2010) in pendenza di prequalificazione l’istanza di autotutela non impugnata, la ricorrente, senza ricevere alcun’altra comunicazione, nonostante il fatto di avere già regolarmente eseguito lavori per conto della stessa appaltante per importo superiore a quello posto a base di gara, si vedeva comunicare l’esclusione dalla procedura di gara per la mancata dichiarazione del possesso dei requisiti in esame;
– l’esclusione, non espressamente comminata nell’avviso di gara, avrebbe, per un verso, ingiustificatamente pretermesso il principio pretorio di massima partecipazione all’evidenza pubblica delle imprese aspiranti all’affidamento dell’appalto e, per l’altro, impedito alla ricorrente d’ntegrare la dichiarazione;
– inoltre i requisiti pretesi dalla stazione appaltante, per le ragioni già dedotte nell’istanza di autotutela, sarebbero, lamenta ancora la ricorrente, intrinsecamente illegittimi, ostando alla loro validità sia la tipicità delle prestazioni patrimoniali imposte che la libertà d’impresa, principi costituzionali d’ordine pubblico economico.
Le censure, condensate in due motivi, si pongono in linea di logica e coerente continuità con i fatti dedotti:
Violazione dell’art. 97 cost. Violazione dell’art. 46 d.lgs. 163 del 2006. Violazione dell’art. 6 l. n. 241 del 1990. Violazione della lex specialis. Eccesso di potere;
Violazione dell’art. 41 cost. Violazione e falsa applicazione degli artt. 42 e 43 d.lgs. n. 163 del 2006. Eccesso di potere.
Con motivi aggiunti il gravame è stato esteso all’aggiudicazione sopravvenuta in pendenza di lite.
La stazione appaltante si è costituita chiedendo la reiezione del gravame perché irricevibile.
Respinta l’originaria domanda di tutela cautelare, accolta seppure in via interinale quella successiva presentata incidentalmente con il ricorso contenente motivi aggiunti, alla pubblica udienza del 31.03.2011 la causa, su richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione.
La ricorrente, già affidataria di lavori con contratti in corso d’esecuzione con la stessa stazione appaltante evocata in giudizio, ha impugnato l’esclusione dalla procedura negoziata per l’affidamento di lavori d’adeguamento ed estensione della rete gas.
Gravame esteso, oltre che con motivi aggiunti all’aggiudicazione sopravvenuta in pendenza di lite, a due (delle) clausole contenute nell’avviso di gara: la prima relativa alla richiesta del possesso in capo alle imprese offerenti di una struttura tecnico-operativa composta attualmente e in media nel triennio 2007-2008-2009 da almeno 80 addetti con contratto a tempo interminato; la seconda avente ad oggetto l’impegno all’assunzione del personale in esubero da altre imprese già operanti nell’ambito della provincia di Genova per il Gruppo Iride.
In limine sull’ eccezione preliminare d’irricevibilità del ricorso sollevata dall’amministrazione aggiudicatrice sul rilevo che il ricorso sarebbe tardivo.
L’omessa impugnazione, entro il termine di decadenza decorrente dalla pubblicazione, delle clausole previste nell’avviso di gara, contenenti requisiti relativi a capacità tecniche richiesti in capo alle imprese offerenti, deporrebbe, secondo le deduzioni poste a fondamento dell’eccezione, per la tardività dell’impugnazione in esame: viceversa proposta avverso l’esclusione, atto meramente conseguente alla violazione sostanziale della lex specialis, non avente pertanto efficacia ex se lesiva.
Immediata lesività, percepita – sempre ad avviso della stazione appaltante – dalla stessa ricorrente: sarebbe testimonianza l’istanza di autotutela proposta da quest’ultima fin dal momento della pubblicazione dell’avviso di gara proprio al fine di espungere dette prescrizioni dal novero dei requisiti soggettivi richiesti per partecipare alla selezione concorrenziale.
E che, una volta sopraggiunto il diniego opposto dalla amministrazione aggiudicatrice avrebbe dovuto essere autonomamente impugnato: gravame invece non affatto proposto.
L’eccezione di rito, che per gli argomenti su cui si fonda offre il destro per la trattazione congiunta del merito, è infondata.
Innanzitutto mette conto rilevare che l’istanza volta a sollecitare l’esercizio della potestà di autotutela, formulata ai sensi dell’art. 243-bis d.Lgs. n. 163/06, non muta affatto la consistenza della posizione giuridica soggettiva in capo all’istante né, co-rispettivamente, alla stazione appaltante.
Alla medesima conclusione deve giungersi per quanto direttamente riguarda l’atto impugnato.
Sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite in ragione della controvertibilità tecnico-giuridica delle questioni dedotte in giudizio.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e i motivi aggiunti e per l’effetto annulla gli atti impugnati.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 31 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:
Oreste ************, ***********, Estensore
sul ricorso numero di registro generale 995 del 2010, integrato da***
L’annullamento dell’atto e il conseguente rinnovo conforme a legge è di per sé una forma di risarcimento in forma specifica (Trib. Reg. N. 00150/2011)
N. 00150/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00229/2010 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 229 del 2010, proposto da***
della lettera dd 13.09.2010 e successiva modifica dd 28.09.2010, d’invito alla gara informale con il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa per la fornitura di attrezzature informatiche, del provvedimento dd. 20.10.2010, inviato alla ricorrente per fax in data 20.10.2010, con il quale il Direttore della Scuola Provinciale Superiore di Sanità Claudiana comunicava il conferimento della fornitura di attrezzature informatiche alla ditta CONTROINTERESSATA Data System Spa di Bressanone, e di ogni atto comunque connesso, precedente, presupposto o successivo ancorchè non espressamente indicato o conosciuto, sebbene richiesto, e segnatamente del provvedimento dd 4.10.2010 di nomina della commissione per l’apertura delle buste, del provvedimento dd 7.10.2010 di nomina della commissione tecnica, del verbale dd 8.10.2010 di apertura delle buste, dei verbali della commissione tecnica dd 18.10.2010 e 19.10.2010;
con istanza di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati previa emissione di provvedimenti presidenziali;
con richiesta di aggiudicazione della gara alla ricorrente.
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Scuola Provinciale Superiore di Sanità “Claudiana”;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 marzo 2011 il dott. *********** e uditi per le parti i difensori:
avv. ***********, in sostituzione dell’avv. F. ******* per la ricorrente;
avv. S. Beikircher per la provincia autonoma di Bolzano;
L’impugnativa avverso i provvedimenti contestati – meglio precisati in epigrafe – è affidata alle seguenti censure:
I “Violazione degli artt. 2, 56 e 57 del d.lgs. 12.4.2006 n. 163 e dei principi di pubblicità degli affidamenti, correttezza, non discriminazione tra imprese, par condicio e trasparenza, essendo stata scelta la procedura negoziata in assenza dei presupposti di legge nonchè omessa qualsiasi motivazione in ordine alla scelta della procedura negoziata”;
II “Violazione degli artt. 2, 83 d.lgs. 12.4.2006 n. 163, e dei principi di pubblicità degli affidamenti, correttezza, non discriminazione tra imprese, par condicio e trasparenza per aver la lettera d’invito individuato in maniera solo estremamente generica i criteri di determinazione del punteggio da assegnare e per aver quindi la commissione tecnica determinato sub – criteri e sub – pesi per l’assegnazione dei punti della qualità, per averli individuati in manifesta contraddizione con la lettera d’invito e per averlo fatto successivamente all’apertura delle buste”;
III “Arbitrarietà ed illogicità manifeste, per contraddittorietà con la lettera d’invito/bando per manifesta disparità di trattamento e travisamento dei fatti in relazione ai sub – criteri individuati dalla commissione tecnica nel verbale dd 18.10.2010 per aver assegnato il punteggio relativo alla qualità con sub – criteri che hanno di fatto stravolto la natura della gara”;
IV “Violazione dell’art. 3 l. 7.8.1990 n. 241 – art. 7 l.p. 22.10.1993 n. 17 nonché irragionevolezza, incoerenza tecnica ed illogicità manifeste, arbitrarietà, indebita e palese disparità di trattamento per mancata e/o insufficiente motivazione in ordine all’assegnazione del punteggio in quanto, ove la determinazione di sub-criteri fosse ritenuto legittima non si capirebbe per quale motivo non siano stati determinati sub criteri e sub pesi anche per gli altri elementi sui quali di basava l’assegnazione del punteggio, ovvero funzionalità e documentazione, altrettanto generici”;
V “Violazione dei principi di trasparenza ed imparzialità dell’azione amministrativa e di pubblicità negli appalti, in subordine eccesso di potere per violazione dei principi di correttezza, trasparenza e par condicio per avere la commissione tecnica proceduto all’apertura delle buste contenenti le offerte economiche nella seduta, riservata, del 19.10.2010, in aperta contraddizione con il principio di pubblicità delle sedute di gara in procedimenti di evidenza pubblica”;
VI “Violazione dell’art. 84 d. lgs. 12.4.2006 n. 163 ed eccesso di potere in relazione alla nomina dei membri della commissione tecnica e dei principi di trasparenza ed imparzialità dell’azione amministrativa posto che solo un membro della Commissione era espero in informatica ed in quanto detto esperto aveva comunque partecipato alla procedura di gara in altra veste”.
La ricorrente chiedeva l’aggiudicazione della fornitura, sulla base della riparametrazione matematica dei punteggi assegnati o, in alternativa, il risarcimento dei danni subiti, quantificati “allo stato in € 10.000,00, anche in via di valutazione equitativa, ovvero altro importo, maggiore o minore, accertando di giustizia”. Viene, inoltre, domandata la condanna della “Claudiana” alla sanzione pecuniaria di cui all’art. 123 c. 1 lett. a) del d. lgs. 2.7.2010 n. 104 in misura pari al 5 % del prezzo di aggiudicazione.
Con decreto di data 8.11.2010 la Presidente di questo Tribunale respingeva l’istanza di provvedimento cautelare monocratico ex art. 56 del cod.proc.amm..
Con memoria del 19.11.2010 si costituiva l’Amministrazione intimata, resistendo alle pretese della ricorrente.
All’udienza in Camera di Consiglio del 23.11.2010, fissata per la trattazione dell’istanza cautelare proposta dalla ricorrente, l’Amministrazione si impegnava a non stipulare il contratto fino alla decisione sul merito della presente vertenza. Conseguentemente, la trattazione dell’istanza cautelare veniva rinviata al merito.
Alla pubblica udienza del 9.3.2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Con ordinanza n. 38/2011, depositata in data 9.3.2011, il Tribunale ha accolto l’istanza cautelare della ricorrente, in considerazione della sussistenza di fumus convincente e del periculum.
In data 14.3.2011 il dispositivo della sentenza è stato depositato presso la segreteria di questo Tribunale.
Occorre, innanzitutto, premettere quanto segue.
Con deliberazione della Giunta provinciale del 14.6.2010, n. 1035 e con successiva deliberazione del 13.6.2010, la Scuola provinciale superiore di Sanità “Claudiana” (in seguito: “Claudiana”) indiceva una gara informale ad invito (trattativa privata) per la fornitura di attrezzature informatiche ai sensi dell’art. 6 della LP. 22.10.1993, n. 17.
Alla gara venivano invitate a presentare la propria offerta cinque imprese, e cioè la Dedagroup Spa, la CONTROINTERESSATA Data Systems Spa, la Ricorrente Spa (attuale ricorrente), la Sidera Computer Technologies Spa e la I.Co.Ge. Informatica Srl.
Nella lettera di invito veniva precisato che l’importo a base d’asta veniva stabilito in 99.000,00 € e che la gara era disciplinata secondo il metodo della scelta dell’offerta economicamente più vantaggiosa per la stazione appaltante.
Alla lettera d’invito era allegata la lista della documentazione che i concorrenti avrebbero dovuto presentare, il capitolato d’oneri per la fornitura – parte generale – il capitolato d’oneri speciale, l’elenco prestazioni – testo esteso – ed il DUVRI (documento unico di valutazione dei rischi interferenti).
Successivamente, in data 28.9.2010, il capitolato d’oneri speciale subiva una modifica che veniva comunicata a tutte e cinque le imprese e, contestualmente, veniva spostato il termine per la presentazione dell’offerta dal 28.9.2010 al 7.10.2010.
Solo due imprese presentavano un’offerta entro i termini previsti: la ricorrente Ricorrente Spa e la CONTROINTERESSATA Data Systems Spa.
In data 4.10.2010 la Presidente della “Claudiana” provvedeva a nominare la commissione di gara e, successivamente, in data 7.10.2010, anche la commissione tecnica, quest’ultima nelle persone del dott. *************, sig. ************** e sig. **************.
Seguiva l’esclusione della ditta ricorrente dalla gara (perché mancava nella documentazione amministrativa e tecnica la dichiarazione del legale rappresentante prevista dalla lettera d’invito) e la sua successiva riammissione, decisa dalla Commissione di gara nella riunione del 16.10.2010, previa integrazione della documentazione mancante, con contestuale rinvio della riunione della commissione tecnica ad avvenuta integrazione.
In data 18.10.2010 si riuniva la commissione tecnica che, dopo aver proceduto alla definizione dei criteri di aggiudicazione previsti nella lettera d’invito – determinando, anche, dei sub-criteri di valutazione tecnica – iniziava l’esame delle singole offerte pervenute, concludendo detto esame il giorno successivo.
Al termine della valutazione tecnica la relativa graduatoria prevedeva i seguenti punteggi:
1) Ricorrente Spa punti 65
2) CONTROINTERESSATA Data Systems Spa punti 62,75
La commissione di gara procedeva, quindi, all’apertura delle offerte economiche e, tenuto conto dei prezzi offerti dalle due concorrenti, redigeva la graduatoria finale, da cui risultava che la ditta CONTROINTERESSATA Data Systems Spa aveva ottenuto complessivi 92,75 punti su 100, mentre la ditta Ricorrente Spa complessivi 88,64 punti su 100.
Pertanto la commissione di gara procedeva all’aggiudicazione della fornitura alla ditta CONTROINTERESSATA Data Systems Spa per il prezzo complessivo di 77.880,00 € oltre IVA.
La ricorrente, innanzitutto, aggredisce la lettera di invito, ritenendo che, nel caso, l’Amministrazione non avrebbe potuto scegliere la procedura negoziata in assenza dei presupposti di legge e che, inoltre, manca qualsiasi motivazione in ordine alla scelta di detta procedura.
Al riguardo, si evidenzia che la normativa applicabile è quella prevista dall’art. 6, comma 16, della L.P. 17/93 che, testualmente, afferma: “Per l’affidamento di contratti aventi ad oggetto forniture o servizi di importo stimato compreso tra euro 20.000,00 e euro 100.000,00, al netto di I.V.A., ovvero concernenti prestazioni di natura intellettuale, regolamentata e non, di importo stimato compreso tra euro 100.000,00 e la soglia di applicazione delle direttive comunitarie 93/36/CE e 92/50/CE, e successive modifiche, si procede mediante gara informale ai sensi del comma 8”.
Il richiamato comma 8, a sua volta, prevede, testualmente, che: “Alla stipulazione di contratti a procedura negoziata si procede nei casi e con le modalità previsti dalla normativa di recepimento delle direttive comunitarie sull’affidamento di appalti pubblici di servizi e forniture, da altre leggi speciali e dai commi 15, 16, 17 e 20, mediante gara informale, diretta dall’autorità di cui al comma 6, alla quale, qualora le leggi speciali non prevedano un numero maggiore, debbono essere invitati almeno cinque concorrenti, se sussistono in tale numero soggetti qualificati ai sensi della normativa vigente”.
Quindi, il comma 8, sopra riportato, rende espressamente applicabile alla gara informale – prevista dal comma 16 per gli affidamenti sotto € 100.000 – “le modalità” previste, non solo dalla normativa di recepimento delle direttive comunitarie ma anche, genericamente, da quelle di altre “leggi speciali“, quali il d. lgs. n. 163/2006.
Orbene, gli artt. 30 e 31 della direttiva comunitaria n. 18/2004 consentono che la procedura negoziata de qua possa essere espletata senza la pubblicazione del bando, solamente in determinati casi, ivi precisati.
Con riferimento alla normativa nazionale, ai sensi dell’art. 54 del d. lgs. 163/2006, “le stazioni appaltanti utilizzano le procedure aperte, ristrette, negoziate, ovvero il dialogo competitivo”.
Sempre l’art. 54 prevede, come regola generale, l’aggiudicazione mediante le procedure aperte o ristrette, mentre solo “nei casi e alle condizioni specifiche espressamente previste, le stazioni appaltanti possono aggiudicare i contratti pubblici mediante una procedura negoziata, con o senza pubblicazione del bando di gara”.
Un costante indirizzo giurisprudenziale sancisce che le ipotesi nelle quali è consentito ricorrere alla procedura negoziata, ed ancor di più alla procedura senza pubblicazione del bando di gara, devono considerarsi tassative, in quanto costituenti una deroga al normale principio della libera concorrenza ed agevolazione della più ampia partecipazione possibile alla gara.
Ne deriva l’obbligo di applicare restrittivamente tale deroga ai principi generali e di motivare espressamente in merito alla necessità di adottare la procedura in questione.
Più precisamente, con riferimento all’obbligo della stazione appaltante di indicare le ragioni che giustificano il ricorso a questo tipo di procedura negoziale, il T.A.R. Lazio-Roma, Sez. III, con sentenza del 16.1.2010, n. 286, evidenzia che: “La giurisprudenza, anche comunitaria, ha da tempo chiarito che si tratta di una procedura che deroga al normale principio di concorrenzialità che domina la materia degli appalti pubblici, e che pertanto i casi in cui essa è legislativamente consentita sono tassativi e da interpretarsi restrittivamente, con onere dell’Amministrazione di motivare espressamente la sussistenza dei presupposti giustificativi (vedi Corte di Giustizia CE, 8.4.2008, n. 337; I, 2.6.2005, n. 394; II, 13.1.2005, n. 84; I, 14.10.2004, n. 340; II, 14.9.2004, n.385; V, 10.4.2003, n. 20)”; conforme, anche, la decisione della stessa Sezione di data 11.11.2009, n. 11069.
Da quanto sopra, ne deriva l’illegittimità della lettera d’invio e della procedura conseguente, con l’effetto che va dichiarata l’illegittimità dell’intera gara.
Non può essere accolta, invece, la domanda della ricorrente, intesa alla condanna dell’Amministrazione alla sanzione pecuniaria di cui all’art. 123 c. 1 lett. a) del cod. proc. amm., in misura pari al 5 % del prezzo di aggiudicazione, in quanto detta sanzione è applicabile solo nei casi previsti dal precedente art. 121, comma 4, che presuppongono la stipulazione del contratto, nel caso, mai avvenuta.
Non v’è luogo a pronuncia, poi, sulla richiesta di declaratoria di inefficacia del contratto di affidamento della fornitura de qua, per non essere stato lo stesso stipulato.
Per quanto attiene alla domanda di risarcimento del danno, va richiamato quell’orientamento giurisprudenziale (v. Cons. Stato, Sez. V, 12 ottobre 2004 n. 6579) secondo cui l’annullamento dell’atto e il conseguente rinnovo conforme a legge è di per sé una forma di risarcimento in forma specifica, che esclude o riduce altre forme di risarcimento, onde – in caso di annullamento di un’illegittima aggiudicazione – la ripetizione della gara, con la possibilità effettiva di partecipazione dell’impresa ricorrente, costituisce una vera e propria reintegrazione nella chance di successo, sì da doversi affermare che non spetta il risarcimento del danno per equivalente, laddove l’accoglimento del ricorso avverso l’aggiudicazione dell’appalto ad altra impresa, inidoneo a ricomprendere la conseguenza necessitata dell’assegnazione del contratto, intervenga in tempo utile a restituire in forma specifica all’impresa interessata la chance di partecipare alla gara da rinnovarsi, consentendo quindi il soddisfacimento diretto e pieno dell’interesse fatto valere.
Conseguentemente, il danno da risarcire per equivalente si riduce allora al danno emergente, nella fattispecie riconducibile alle spese per la partecipazione alla gara, che era però onere della ricorrente dimostrare, e che invece la stessa ha omesso di allegare e provare, sicché nulla le può essere a tale titolo riconosciuto (v., anche, ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 16.2.2009, n. 842).
In base alle esposte considerazioni, e con assorbimento dei motivi di censura non esaminati, il ricorso va accolto nei limiti suindicati, con annullamento, per l’effetto, degli atti censurati, ai fini dell’integrale rinnovazione della gara; mentre il gravame va respinto, per il resto, ivi compresa la domanda risarcitoria.
Le spese di lite seguono la soccombenza dell’Amministrazione resistente e vengono liquidate come da dispositivo; mentre il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre la compensazione nei confronti della controinteressata, non costituita in giudizio.
Il contributo unificato viene posto a carico dell’Amministrazione intimata, soccombente in giudizio.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, sezione autonoma di Bolzano, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente in parte qua e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati e, conseguentemente, l’intera procedura di gara.
Respinge per il resto, ivi compresa la domanda risarcitoria.
Condanna l’Amministrazione intimata al pagamento delle spese di lite in favore della società ricorrente, che liquida in complessivi Euro 4000,00 (quattromila/00), oltre IVA e CNPA, come per legge.
Pone a carico dell’Amministrazione intimata il contributo unificato.
Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:
***********, ***********, Estensore
Nella fattispecie in esame peraltro il giudizio è stato avviato successivamente alla data di entrata in vigore del dlgs n. 53/2010 per cui è sicuramente operativo il termine breve di trenta giorni, termine che parte ricorrente non ha osservato nella proposizione del ricorso introduttivo (TAR N. 00552/2011)
N. 00552/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00939/2010 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 939 del 2010, proposto da***
1) della deliberazione n. 580 del 7.4.2010 dell’Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani, pubblicata il successivo 12.4.2010, a firma del Direttore Generale, di aggiudicazione definitiva del servizio di “ristorazione degenti e mensa dipendenti per le strutture ospedaliere di Andria, Barletta, Bisceglie e Trani”;
2) della deliberazione n. 1435 del 16.9.2009 della stessa ASL, pubblicata il successivo 22.9.2009, a firma del Direttore Generale, di aggiudicazione provvisoria del servizio di “ristorazione degenti e mensa dipendenti per le strutture ospedaliere di Andria, Barletta, Bisceglie e Trani”;
3) di tutti i verbali di causa, nella parte in cui, rispettivamente:
– riconoscono la congruità dell’offerta dell’A.T.I. “La Controinteressata Global Service – Controinteressata 2 – Controinteressata 3”, disattendendo le valutazioni dell’esperto, appositamente incaricato;
– non dispongono la esclusione dell’A.T.I. “La Controinteressata Global Service – Controinteressata 2 – Controinteressata 3” per omessa dimostrazione del requisito della regolarità contributiva alla data di partecipazione alla gara;
– attribuiscono alla ricorrente un punteggio deteriore alla sua offerta tecnica rispetto a quello attribuito all’A.T.I. “La Controinteressata Global Service – Controinteressata 2 – Controinteressata 3”;
4) di ogni altro atto connesso, ancorché non conosciuto, in quanto lesivo;
nonché, per l’annullamento del contratto di esecuzione del servizio di “ristorazione degenti e mensa dipendenti per le strutture ospedaliere di Andria, Barletta, Bisceglie e Trani” ove, medio tempore, stipulato tra l’A.T.I. “La Controinteressata Global Service – Controinteressata 2 – Controinteressata 3”;
nonché, infine, per la condanna della Azienda Sanitaria Locale BAT al risarcimento dei danni in forma specifica sotto forma di affermazione dell’obbligo della Azienda Sanitaria medesima di stipulare con la società ricorrente il contratto di esecuzione del servizio di “ristorazione degenti e mensa dipendenti per le strutture ospedaliere di Andria, Barletta, Bisceglie e Trani”;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani e dall’A.T.I. La Controinteressata Global Service s.r.l. – Controinteressata 2 s.p.a. – Controinteressata 3 s.r.l.;
Visto il ricorso incidentale proposto dall’A.T.I. La Controinteressata Global Service s.r.l. – Controinteressata 2 s.p.a. – Controinteressata 3 s.r.l.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2011 il dott. ****************** e uditi per le parti i difensori avv.ti ****************, ********************** e ***************;
La ricorrente principale Ricorrente Italia s.p.a. contesta con il ricorso introduttivo sia l’aggiudicazione provvisoria che quella definitiva, in favore dell’A.T.I. La Controinteressata Global Service s.r.l. – Controinteressata 2 s.p.a. – Controinteressata 3 s.r.l., del servizio di ristorazione degenti e mensa dipendenti per le strutture ospedaliere di Andria, Barletta, Bisceglie e Trani.
Alla procedura in esame indetta dalla stazione appaltante ASL BAT presentavano domanda di partecipazione due concorrenti: la controinteressata A.T.I. La Controinteressata Global Service s.r.l. – Controinteressata 3 – Controinteressata 2 (che si classificava al primo posto con il punteggio di 86,22) e la ricorrente A.T.I. Ricorrente Italia s.p.a. – Ricorrente 2 s.n.c. (che si classificava al secondo posto con il punteggio di 81,84).
Evidenzia parte ricorrente che la Commissione di gara, ritenendo di non avere al proprio interno le competenze necessarie per le opportune valutazioni in ordine alla congruità dell’offerta dell’A.T.I. La Controinteressata Global Service s.r.l. – Controinteressata 3 – Controinteressata 2, provvedeva alla nomina di un professionista esperto. Questi con la propria relazione riteneva l’offerta dell’A.T.I. controinteressata non congrua.
La Commissione quindi procedeva alla verifica della anomalia dell’offerta ed invitava l’A.T.I. La Controinteressata Global Service s.r.l. – Controinteressata 3 – Controinteressata 2 ad inviare le proprie giustificazioni.
Successivamente la gara veniva aggiudicata, dapprima in via provvisoria e successivamente in via definitiva, all’A.T.I. La Controinteressata Global Service s.r.l. – Controinteressata 3 – Controinteressata 2.
Secondo la prospettazione di parte ricorrente l’intera procedura di gara sarebbe affetta dal vizio di incompetenza poiché da un lato veniva nominato un esperto esterno per valutare la congruità dell’offerta dell’A.T.I. controinteressata, dall’altro la Commissione non ha ritenuto di far proprie le risultanze dell’esperto, invitando la controinteressata a fornire le proprie giustificazioni.
Parte ricorrente contesta altresì il merito delle valutazioni tecniche espresse dalla Commissione di gara.
Inoltre la Ricorrente Italia s.p.a. con il secondo motivo del ricorso introduttivo sostiene che è stata violata la previsione di cui all’art. 38, comma 1, lett. i) dlgs 12 aprile 2006, n. 163 in quanto la regolarità contributiva dell’A.T.I. controinteressata sarebbe stata accertata soltanto in un momento successivo rispetto allo svolgimento della gara.
La ASL BAT, nel costituirsi in giudizio, eccepisce preliminarmente l’irricevibilità per tardività del ricorso introduttivo.
Detta eccezione è fondata e merita accoglimento.
Nella fattispecie in esame peraltro il giudizio è stato avviato successivamente alla data di entrata in vigore del dlgs n. 53/2010 per cui è sicuramente operativo il termine breve di trenta giorni, termine che parte ricorrente non ha osservato nella proposizione del ricorso introduttivo.
Ne consegue la declaratoria di irricevibilità del ricorso principale di Ricorrente Italia s.p.a. ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. a) cod. proc. amm.
Deve infine dichiararsi l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse del ricorso incidentale proposto dall’A.T.I. controinteressata La Controinteressata Global Service s.r.l. – Controinteressata 2 s.p.a. – Controinteressata 3 s.r.l. stante l’esito della presente controversia.
1) dichiara irricevibile il ricorso principale;
2) dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il ricorso incidentale proposto dall’A.T.I. controinteressata La Controinteressata Global Service s.r.l. – Controinteressata 2 s.p.a. – Controinteressata 3 s.r.l.
Condanna la ricorrente Ricorrente Italia s.p.a. al pagamento delle spese di giudizio in favore della Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani, liquidate in complessivi €. 5.000,00, oltre accessori come per legge.
Condanna la ricorrente Ricorrente Italia s.p.a. al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’A.T.I. controinteressata La Controinteressata Global Service s.r.l. – Controinteressata 2 s.p.a. – Controinteressata 3 s.r.l., liquidate in complessivi €. 5.000,00, oltre accessori come per legge.
N. 00646/2011 REG.PROV.COLL.
– del provvedimento di aggiudicazione provvisoria in favore delle ditte controinteressate dei lotti oggetto della gara ad evidenza pubblica per la vendita di mezzi ed attrezzature aziendali fuori uso ed usati, indetta da ******** s.p.a. Palermo con deliberazione commissariale n. 218 del 12 nove,bre 2010.
Vista la domanda incidentale di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato contenuta nel medesimo ricorso;
Visti gli artt. 60, 119 e 120 cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2011 il referendario dott. *****************, e uditi gli ***************** per la ricorrente, ********, su delega dell’Avv. M.C. **********, per l’******** s.p.a.;
Sentite le parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc.amm. circa la possibilità di definizione del giudizio nel merito;
1. Con ricorso notificato il 7 febbraio 2011 e depositato il seguente 23 febbraio, la ricorrente ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione provvisoria della gara ad evidenza pubblica, indetta ed espletata dalla resistente A.M.I.A. s.p.a., per la vendita di mezzi ed attrezzature aziendali usati.
2. Il ricorso si articola in 8 motivi di censura con i quali sono dedotti i seguenti vizi:
1) Violazione art. 1 della l. n. 241 del 1990, in quanto l’******** s.p.a. avrebbe agito in violazione del principio di proporzionalità di cui alla medesima disposizione;
2) Violazione art. 1-bis l. n. 241 del 1990: poiché l’******** s.p.a., in tesi, avrebbe dovuto agire secondo norme di diritto privato;
3)Violazione dell’art. 75, comma 1, d.lgs. n. 163 del 2006: in quanto l’******** s.p.a. ha richiesto, a pena di esclusione dalla gara, il deposito di una cauzione superiore al due per cento del prezzo a base di gara;
4) Violazione art. 21-quinques della l. n. 241 del 1990: in quanto l’******** s.p.a. pur essendo, in tesi, a conoscenza dell’illegittimità del bando di gara e della conseguente esclusione della ricorrente dalla gara, non ha disposto la revoca di tali provvedimenti;
5) Violazione art. 21-octies ed eccesso di potere: in quanto l’******** s.p.a. ha fissato, in maniera asseritamente arbitraria, in € 500,00 l’importo da depositare a titolo di cauzione per la partecipazione alla gara;
6) Violazione art. 21-nonies l. n. 241 del 1990: poiché, per le medesime ragioni di cui al superiore quinto motivo, non ha annullato i provvedimenti di che trattasi;
7) Violazione art. 2 d. lgs. n. 163 del 2006 per violazione dei principi comunitari in materia di contrattualistica pubblica, stante la mancata applicazione del medesimo d. lgs. n. 163 del 2006
8) Violazione dell’art. 75, comma 8, d. lgs. n. 163 del 2006, poiché l’******** s.p.a. non ha disposto l’esclusione delle imprese partecipanti alla gara che hanno prodotto una garanzia provvisoria asseritamente non rispondente ai limiti di legge.
3. Si è costituita in giudizio l’intimata ******à la quale, con memoria, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso ed ha comunque concluso per l’infondatezza dello stesso nel merito.
4. All’udienza camerale del giorno 25 marzo 2011, presenti i procuratori delle parti, i quali si sono riportati alle già espresse domande e conclusioni, il ricorso, su richiesta degli stessi – preliminarmente sentiti, come detto, circa la possibilità di una definizione del giudizio nel merito -, è stato trattenuto in decisione.
6. Al di là della formale enucleazione dei vizi siccome dedotti da parte ricorrente, la pretesa sostanziale è da rinvenirsi nelle censure contenute nel terzo e nell’ottavo motivo, con cui si contesta la prescrizione di una garanzia fideiussoria pari ad € 500,00 (cinquecento) e non già, secondo quanto prospettato, nell’importo fissato dall’art. 75 del d. lgs. n. 163 del 2006.
In ogni caso, va ulteriormente aggiunto che in relazione alla natura della procedura concorsuale (vendita di mezzi usati dell’Amministrazione con prezzo a base di gara sul quale effettuare un rialzo) la scelta dell’******** s.p.a. di individuare l’importo della garanzia in misura fissa si è mostrato del tutto appropriato, in un ambito nel quale, peraltro, l’assenza di specifiche disposizioni legislative regionali di diverso tenore, ben consentiva, avuto riguardo al valore complessivo della procedura, di dettare tale previsione.
7. Al lume delle suesposte considerazioni il ricorso va dichiarato inammissibile.
8. Il regolamento delle spese processuali – liquidate come da dispositivo – segue la soccombenza; non è luogo a statuizione nei confronti delle imprese controinteressate non costituite.
Il Tribunale Amministrativo Regionale, Sezione terza, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.
Condanna la parte ricorrente alla rifusione, in favore dell’A.M.I.A s.p.a., delle spese processuali e degli onorari di causa che liquida in complessivi € 2.000,00 (euro duemila/00) oltre IVA e CPA come per legge; nulla per le spese nei confronti delle parti controinteressate non costituite.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:
Dichiarazione di inefficacia del contratto dalla data di pubblicazione della sentenza (TAR N. 00590/2011)
N. 00590/2011 REG.PROV.COLL.
N. 01527/2007 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 1527 del 2007, proposto da***
– della delibera del Consiglio di Amministrazione della Gesap del 31 maggio 2006 n.2279 avente ad oggetto “Subconcessione Car Valet: determinazioni consequenziali” con la quale si stabililsce di “approvare l’offerta commerciale della Controinteressata Parking S.p.a. inerente l’affidamento della gestione dei servizi di ********* ed autolavaggio nonchè la fornitura e relativa manutenzione dell’impianto SKYDATA APT 450 per la regolamentazione della sosta all’interno del sedime”;
– del contratto di subconcessione di area sottoscritto tra la Gesap e la No problem Parking in data 5 ottobre 2006
derivanti dall’affidamento diretto del servizio in parola alla controinteressata, senza una procedura di gara, con perdita di chance per i ricorrenti
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gesap – Soc.Di Gestione Aereoporto di Pa e di Controinteressata Parking S.p.A.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 gennaio 2011 il dott. ****************** e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1. Con ricorso notificato il 6 luglio 2007, e depositato il successivo 11 luglio, le società ricorrenti, operanti nel campo della gestione di aree destinate alla sosta nel settore pubblico e in quello privato, hanno chiesto l’annullamento dei provvedimenti indicati in epigrafe, deducendo l’illegittimità dell’affidamento diretto del servizio di gestione della sosta e degli spazi adibiti a parcheggio all’interno del sedime aeroportuale dell’aeroporto “******* e **********” di Palermo, disposto dalla società ********** (concessionaria della gestione dei servizi aeroportuali) in favore della società controinteressata.
Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 16 ottobre 2007, e depositato il successivo 24 ottobre, le ricorrenti hanno svolto ulteriori profili di censura, e domandato altresì il risarcimento dei danni loro derivati dal predetto affidamento dirtetto.
Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, la G.E.S.A.P. s.p.a., e la Controinteressata Parking S.p.A., affidataria del servizio.
Con ordinanza n. 1825/2007, la Sezione ha respinto la domanda cautelare di sospensione dei provvedimenti impugnati, non ritenendo che le società ricorrenti potessero subìre un pregiudizio grave ed irreparabile nelle more del giudizio.
La società controinteressata proponeva regolamento preventivo di giurisdizione, deciso con ordinanza n. 23322 del 4 novembre 2009, nel senso della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.
Le società ricorrenti provvedevano quindi a riassumere il ricorso davanti a questo Tribunale amministrativo, con atto di riassunzione notificato il 30 dicembre 2009, e depositato il successivo 7 gennaio 2010.
Il ricorso, ed il connesso ricorso per motivi aggiunti, sono stati definitivamente trattenuti in decisione alla pubblica udienza del 31 gennaio 2011.
2. Con il ricorso in esame, ed il connesso ricorso per motivi aggiunti, si deduce l’illegittimità – sotto vari profili – dell’affidamento diretto del servizio di gestione della sosta e degli spazi adibiti a parcheggio all’interno del sedime aeroportuale dell’aeroporto “******* e **********” di Palermo, disposto dalla società ********** (concessionaria della gestione dei servizi aeroportuali) in favore della società controinteressata.
Preliminarmente dev’essere esaminata l’eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dalla difesa della G.E.S.A.P., sul presupposto che dalla narrativa del ricorso emergerebbe che le società ricorrenti hanno avuto contezza dell’affidamento diretto, da articoli di stampa, almeno a far data dal mese di agosto 2006.
In argomento osserva il collegio come l’affermazione delle ricorrenti, dalle stesse non smentita in punto di fatto, ad una corretta lettura attiene non già alla conoscenza della esistenza di un atto di affidamento, del suo contenuto dispositivo, e dei suoi effetti lesivi (profilo, quest’ultimo, che nella fattispecie implica anche la cognizione che l’affidamento sia avvenuto in assenza di procedura competitiva).
Alla sussistenza di questi elementi la giurisprudenza (anche la più rigorosa), subordina infatti la possibilità di retrodatare il termine decadenziale d’impugnazione al momento della conoscenza effettiva, in luogo del momento della formale comunicazione (riservando eventualmente al momento della conoscenza della motivazione la formulazione, con motivi aggiunti, di censure presupponenti la conoscenza dell’iter logico seguito dall’autorità emanante): in questo senso è, ad esempio, la decisione del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, 4 luglio 2008 n. 583, secondo la quale “Per costante giurisprudenza, nel caso in cui il provvedimento amministrativo incida in modo diretto, immediato e concreto sulla posizione giuridica di un soggetto, comprimendogli o disconoscendogli diritti o altre utilità di cui questi è titolare, il termine per chiederne l’annullamento decorre dalla sua conoscenza, che, in difetto di formale comunicazione, si concretizza nel momento della piena percezione dei suoi contenuti essenziali (autorità emanante, contenuto del dispositivo ed effetto lesivo) (C.G.A. Sez. giurisd. 31 dicembre 2007, n. 1194 e Cons. Stato, sez. VI, 21 maggio 2007, n. 2542)”.
Tale decisione ha correttamente fatto decorrere il termine per l’impugnazione degli atti di una gara d’appalto, dal momento della presentazione dell’istanza di accesso agli stessi, contenente l’esplicito riferimento ai “contenuti essenziali” degli atti di cui si chiedeva l’ostensione, “ovvero autorità emanante, contenuto del dispositivo, effetto lesivo e motivazione dell’aggiudicazione della gara alla controinteressata”.
Nel caso in esame, viceversa, risulta che le ricorrenti abbiano avuto, dalla stampa, non già cognizione dell’esistenza di un atto anche solo potenzialmente lesivo, ma la mera notizia del fatto storico dell’avvenuto affidamento del servizio ad altri: dal che, evidentemente, non è dato risalire né alla forma giuridica dello stesso affidamento (ciò di cui le ricorrenti si dolgono: giacchè se l’affidamento fosse stato conseguenza di una gara adeguatamente pubblicizzata, alla quale le stesse fossero rimaste – colpevolmente, o per scelta – estranee, nessun effetto lesivo, nemmeno potenziale, si sarebbe potuto lamentare), né – ancor prima – alla esattezza del dato informativo, considerata l’imprecisione e l’atecnicità dell’informazione giornalistica in questione.
Vero è piuttosto che, come risulta dagli atti, tale notizia ha costituito per le ricorrenti l’occasione e lo stimolo per rivolgere alla GESAP una istanza di accesso agli atti in questione (priva dei suddetti elementi di conoscenza): istanza che, pervenuta alla GESAP il 10 agosto 2006, è stata esitata favorevolemente – anche se solo parzialmente – soltanto iussu iudicis, a seguito della sentenza n. 4130 del 20 dicembre 2006 di questo Tribunale amministrativo, con nota di trasmissione del 18 giugno 2007: cui ha fatto seguito la proposizione da parte delle società ricorrenti del ricorso introduttivo (notificato il 6 luglio 2007), nonché la successiva proposizione del ricorso per motivi aggiunti non appena conosciuti gli atti nella loro interezza.
L’eccezione è pertanto infondata.
3. Sempre in via preliminare va esaminata l’eccezione sollevata dalla difesa della società controinteressata, in merito alla omessa notifica del ricorso per motivi aggiunti – involgente valutazioni circa la forma giuridica dell’autorizzazione alla sub-concessione delle aree per cui è causa – all’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile.
L’eccezione – che al più avrebbe potuto condurre ad un ordine di integrazione del contraddittorio, stante la rituale notifica del ricorso per motivi aggiunti alla GESAP – è, prima che infondata, irrilevante, in quanto – come meglio si dirà – i profili di censura cui la stessa si riferisce non verranno esaminati, alla luce della fondatezza della più radicale – ed assorbente – censura proposta con il ricorso introduttivo.
4. Venendo all’esame del merito del ricorso introduttivo, un primo motivo di censura concerne la denunciata violazione degli artt. 12, 49 e 86 del Trattato istitutivo della Comunità europea (vigente ratione temporis all’epoca di emanazione degli atti impugnati e all’epoca di proposizione del ricorso): l’affidamento a scopo commerciale di aree demaniali senza una preventiva procedura competitiva costituirebbe, secondo questa prospettiva, una violazione delle regole del Trattato direttamente applicabili in materia di tutela della concorrenza (richiamando in tal senso la decisione della V sezione del Consiglio di Stato, n. 362 del 30 gennaio 2007).
Si deduce altresì eccesso di potere per sviamento dall’interesse pubblico: dalla impugnata delibera del 31 maggio 2006 risulta che la decisione della GESAP, di affidare direttamente il servizio alla controinteressata, è stata assunta in accoglimento della consulenza in tal senso redatta dall’Arch. ********, che, sulla base del bilancio di quella società , risulta essere interessato alla medesima in quanto creditore, nel 2005, per la somma di € 69.592,00.
La difesa delle parti intimate, sul punto, è stata nel senso che la GESAP non fosse tenuta, nella stipula dei contratti non direttamente inerenti le attività di gestione aeroportuale, a seguire la procedura di evidenza pubblica, tanto che non solo il ricorso sarebbe infondato nel merito, ma addirittura difetterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo, dal momento che quest’ultima si radica – ex art. 244, comma 1, d. lgs. 163 del 2006, vigente ratione temporis all’atto di introduzione del ricorso [e oggi trasfuso, senza modificazioni, nell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1 del d. lgs. n. 104 del 2010] – per il fatto di essere uno dei contraenti dotato di qualifica tale da obbligarlo, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale.
5. Su questa questione, a seguito del regolamento preventivo di giurisdizione proposto dalla società controinteressata, si sono pronunciate le Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione, con la citata ordinanza n. 23322 del 2009, statuendo nel senso della giurisdizione del giudice amministrativo.
Il motivo di tale statuizione risiede, secondo il giudice del riparto, nella serie dei seguenti passaggi argomentativi, che mette conto richiamare:
“non venendo in rilievo un atto di sub concessione del sedime aeroportuale destinato ad autoparcheggio custodito (in ordine al sindacato sul quale queste Sezioni Unite, con la sentenza n. 15217 del 2006, hanno individuato nella L. n. 1034 del 1971, art. 5 e della L. n. 205 del 2000, art. 7 le norme fondanti la giurisdizione del giudice amministrativo) ma la delibera di affidamento della gestione di servizi di Car valeting, autolavaggio, fornitura e gestione di impianto di regolazione della sosta (in tal senso la Delib. GESAP 31 maggio 2006), è indiscutibile l’esigenza di far capo al disposto del D.Lgs. n. 163 del 2006, art. 244 ratione temporis applicabile (succeduto alla L. n. 205 del 2000, art. 6), che assegna al giudice amministrativo le controversie afferenti le procedure di affidamento dei servizi disposte da soggetti tenuti nella scelta del contraente all’applicazione delle norme sui procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa vigente”;
(emerge) “incontestabile la riconduzione della soc. GESAP al genus degli organismi di diritto pubblico, obbligato (della L. n. 109 del 1994, art. 2, lett. A, e della L. n. 158 del 1995) come ente di gestione delle infrastrutture aeroportuali, alla indizione di gare d’appalto per l’affidamento in regime di subconcessione di servizi di assistenza a terra e dei servizi accessori e strumentali alle attività di handling (del D.Lgs. n. 18 del 1999, art. 3, comma 3, e art. 11 comma 1)”;
“L’ente di gestione concessionario dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti italiani svolge invece, alla stregua della richiamata normativa, un complesso di attività ricorrenteizzate a soddisfare gli interessi generali della collettività al funzionamento delle aerostazioni ed all’apprestamento delle condizioni di efficienza degli aeromobili, tra le quali numerose sono affatto estranee alla assistenza diretta all’aeromobile e si appuntano su di un vasto quadro logistico costituito dalla gestione dei flussi dei passeggeri, dei bagagli, della corrispondenza, del catering (sulla cui attività si rammentano le statuizioni di queste Sezioni Unite nella sent. n. 28868 del 2008).
Non sembra quindi revocabile in dubbio che la gestione della sosta dei veicoli nell’area antistante l’aerostazione (il landside) e le attività di esazione di prezzo secondo tariffe approvate siano, oltre che oggettivamente incidenti su beni del demanio aeronautico (come statuito dalla richiamata sent. n. 15217 del 2006), funzionalmente diretti a soddisfare interessi generali, senza che la presenza di servizi aggiuntivi (il car valeting) rispetto a quelli di mera custodia degli autoveicoli propria delle attività di deposito delle vetture a pagamento riesca a differenziare il rapporto sottraendolo al dato saliente. La vocazione delle aree di parcheggio, su sedime appartenente al demanio aeronautico e pur esterno all’area strettamente aeroportuale ad accesso limitato (airside), infatti, non è quella di soddisfare un interesse generale ma indifferenziato alla sosta ed alla custodia dei veicoli della cittadinanza ma è quella di consentire che si realizzi una delle condizioni fondamentali per il funzionamento di una moderna aerostazione, quella dell’accesso e della mobilità dei passeggeri, attraverso l’uso della autovettura privata e come alternativa reale al trasporto pubblico (su rotaia o su gomma, collettivo o individuale). E tanto giustifica la attrazione di tale attività, con o senza i servizi “aggiuntivi” (ma facoltativi) della custodia e delle prestazioni di assistenza, nell’area dell’interesse generale”;
“una volta assegnata ad un ente la qualificazione di organismo di diritto pubblico in ragione della sua ricorrenteizzazione prevalente a perseguire interessi generali (il che è quanto dire, nella specie, una volta rilevato che si tratta dell’ente di gestione assegnatario dei servizi di handling a norma del D.Lgs. n. 18 del 1999), non per questo lo svolgimento di attività “minoritaria” a carattere industriale farebbe venir meno la qualificazione stessa (in tal senso si rammentano le decisioni 10.5.2001 in C-223/1999 e 22.5.2003 in C-18/2001 della Corte di Giustizia), con la conseguenza di “esonerare” l’ente-organismo dall’osservanza delle regole dell’evidenza le volte in cui a tal attività minoritaria decidesse di provvedere in regime di affidamento a terzi. Il ruolo dell’organismo di diritto pubblico nasce, infatti, dalla sua istituzione per il soddisfacimento di interessi generali e le conseguenze della attribuzione di tal ruolo, segnatamente quelle che impongono l’adozione dei moduli di massima trasparenza e garanzia nell’affidamento a terzi di segmenti delle proprie attività, restano un dato ineliminabile del suo agire come pervero imposto dall’impegno di pubbliche risorse per la costituzione e l’attività dell’ente stesso, impegno che si iscrive in una logica che non pare proprio possa tollerare una alternanza di garanzie procedimentali e libertà di selezione a seconda della intensità o del grado di interesse pubblico sotteso alle attività svolte. (….)non è certo la distinzione (art. 3, commi i e 2 conv. ENAC-GESAP) tra attività suscettibili di subconcessione che, rettamente fondante un diverso interesse dell’ENAC al suo corretto affidamento (a seconda che si tratti di attività la cui subconcessione debba essere autorizzata da o solo comunicata ad ENAC), può implicare la sottrazione dall’area dell’evidenza pubblica delle seconde: basti por mente alla inclusione della “logistica” nell’ambito delle attività a subconcessione “solo comunicata” la quale dimostra, stante l’indiscutibile inclusione in essa del catering, e cioè di attività il cui affidamento deve obbedire alle norme dell’evidenza pubblica (si rammenta S.U. n. 28868 del 2008, dianzi citata), l’irrilevanza delle distinzioni di cui all’art. 3 della Convenzione sul piano della questione che occupa.”.
6. Alla luce delle osservazioni contenute nel giudicato interno recato nella citata ordinanza delle Sezioni Unite, ritiene il collegio che l’affermazione della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo rechi con sé, quale inevitabile precipitato logico (peraltro, espressamente affermato dalle stesse Sezioni Unite), quello dell’essere la GESAP tenuta ad affidare il servizio di gestione delle aree di parcheggio secondo procedure di evidenza pubblica: la ricognizione di tale preliminare elemento essendo il presupposto logico e giuridico per l’applicabilità della norma sulla giurisdizione.
Tale prospettazione è contestata dalle parti intimate, anche mediante richiamo ad una successiva decisione del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, n. 1197 del 10 settembre 2010, che – ai fini d’interesse nel presente giudizio – distingue, in relazione all’obbligo di gara, fra attività cc.dd. “aviation” e attività “non aviation”.
La difesa della controinteressata, che ha particolarmente insistito su questo profilo, non contesta la qualificazione della GESAP come organismo di diritto pubblico, ma rivendica per la stessa uno spazio di attività puramente negoziale in relazione alla gestione di servizi non direttamente connessi alla gestione aeroportuale strettamente intesa.
7. Sul punto il collegio osserva che la richiamata ordinanza delle Sezioni Unite ha affermato l’esistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sul triplice presupposto:
– della qualificazione della GESAP come organismo di diritto pubblico;
– della conseguente doverosità per la società stessa del ricorso a procedure di evidenza pubblica per l’affidamento dei contratti, con soggetti terzi, relativi alle attività di “gestione della sosta dei veicoli nell’area antistante l’aerostazione (il landside) e le attività di esazione di prezzo”, quali “attività ricorrenteizzate a soddisfare gli interessi generali della collettività al funzionamento delle aerostazioni”;
– della impossibilità – secondo la regola “semel organismo di diritto pubblico, semper organismo di diritto pubblico” elaborata dalla giurisprudenza europea – di scorporare, a questo fine, le attività cc.dd. “aviation”, dalle attività “non aviation”.
Su questi profili si è indubbiamente formato un giudicato interno: è infatti evidente che rimetterne in discussione anche uno soltanto, avrebbe l’effetto di vanificare la statuizione sulla giurisdizione, dal momento che escluderebbe la necessità di una procedura competitiva ed implicherebbe la conseguente affermazione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (per non essere – in tesi – la GESAP tenuta all’applicazione della disciplina dell’evidenza pubblica).
8. Al di là della superiore preclusione, di natura formale, osserva il collegio che i tentativi di recuperare uno spazio di autonoma valutazione circa l’obbligo o meno della gara appaiono infondati nel merito.
Le società ricorrenti hanno infatti dedotto non già la violazione della disciplina nazionale sui procedimenti di evidenza pubblica, ma direttamente la violazione delle disposizioni del Trattato comunitario in materia di tutela della concorrenza, di non discriminazione e di libera circolazione dei servizi.
In argomento mette conto rilevare che la GESAP, quale organismo di diritto pubblico, gestisce, anche con riferimento alle attività non aviation, un bene demaniale che, in quanto tale, viene offerto dal gestore del servizio in regime di monopolio, l’area di parcheggio aeroportuale essendo l’unica infrastruttura per il parcheggio a disposizione degli utenti dell’aeroporto.
Sul punto la richiamata ordinanze delle Sezioni Unite è stata oltremodo chiara: “Il ruolo dell’organismo di diritto pubblico nasce, infatti, dalla sua istituzione per il soddisfacimento di interessi generali e le conseguenze della attribuzione di tal ruolo, segnatamente quelle che impongono l’adozione dei moduli di massima trasparenza e garanzia nell’affidamento a terzi di segmenti delle proprie attività, restano un dato ineliminabile del suo agire come pervero imposto dall’impegno di pubbliche risorse per la costituzione e l’attività dell’ente stesso, impegno che si iscrive in una logica che non pare proprio possa tollerare una alternanza di garanzie procedimentali e libertà di selezione a seconda della intensità o del grado di interesse pubblico sotteso alle attività svolte”.
Del resto, come le più evolute indagini in materia hanno dimostrato, la disciplina di tutela della concorrenza, nella prospettiva europea, si configura non quale modello puramente commerciale (secondo l’originaria impostazione mercantilistica), ma quale strumento di benessere sociale.
La disposizione delle aree commerciali dedicate ad attività in qualche modo strumentali o funzionali a quelle strettamente aeroportuali, non è solo un’occasione di lucro per la società di gestione, ma è soprattutto un servizio offerto all’utenza dell’aeroporto, che per poter fruire dell’infrastruttura ha necessità di poter disporre di una serie di servizi accessori fruibili a condizioni di mercato (ancorché resi da un imprenditore che, in quello specifico mercato, è monopolista).
9. In questo senso l’immediata precettività dei princìpi del Trattato – invocata dalle società ricorrenti – ha portato la giurisprudenza ad affermare che tali princìpi valgono comunque anche per i contratti e le fattispecie diverse da quelle concretamente contemplate dalla disciplina nazionale, quali la concessione di servizi, gli appalti sottosoglia e i contratti diversi dagli appalti tali da suscitare l’interesse concorrenziale delle imprese e dei professionisti (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 1 del 2008): il criterio dell’interesse concorrenziale è pertanto il discrimine – una volta stabilito che il soggetto in questione sia, come nel caso di specie, un organismo di diritto pubblico affidatario della cura di interessi generali “generali della collettività al funzionamento delle aerostazioni” (Cass., SS.UU., ord. 23322/2009, cit.) – per stabilire l’esistenza o meno dell’obbligo della procedura competitiva.
Nello stesso senso, e con identiche argomentazioni, la giurisprudenza si è espressa con riferimento ai contratti a titolo gratuito (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 60/ 2007) e ai contratti esclusi (Consiglio di Stato, sez. VI, 775/2011).
Non pare pertanto revocabile in dubbio, alla luce delle superiori considerazioni, la fondatezza della censura in esame, che va accolta con assorbimento – stante il suo carattere radicale – di ogni altro profilo, in rito e nel merito.
Del resto – come si ricava sia dalla sentenza di questo Tribunale amministrativo n. 327/2008, sia dal parere n. 213 del 31 luglio 2008 dell’Autorità di vigilanza – la stessa ***** ha, più o meno contestualmente ai fatti per cui è causa, messo a gara l’affidamento delle aree esistenti e da realizzare all’interno dell’aerostazione di Palermo “******* e **********” destinate allo svolgimento dell’attività di ristorazione e di somministrazione di alimenti e bevande: attività che non pare più aviation di quella consistente nell’approntamento delle aree di sosta per gli utenti dell’aeroporto.
10. All’accoglimento del gravame consegue l’annullamento degli atti di affidamento impugnati e – ai sensi dell’art. 121, primo comma lett. a) del codice del processo amministrativo – la dichiarazione di inefficacia del contratto stipulato fra la GESAP e la società controinteressata per la gestione del servizio in questione.
In argomento il collegio osserva che le disposizioni in punto di statuizione sul contratto, recate dalla disciplina interna di recepimento della direttiva 2007/66, secondo le prime pronunce giurisprudenziali (Consiglio di Stato V Sezione 15 giugno 2010 n. 3759) sono applicabili ai giudizi in corso alla data della loro entrata in vigore (e dunque, nel caso di specie, sicuramente a far data dall’entrata in vigore del decreto legislativo n.. 53 del 2010).
Quanto alla definizione dell’ambito temporale di tale dichiarazione, ritiene il collegio che, anche in questo caso secondo un orientamento giurisprudenziale già prospettato, debba essere dichiarata l’inefficacia del contratto con decorrenza dalla data di pubblicazione della presente decisione (T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, sentenza 19 luglio 2010 n. 16834).
Il ricorso va pertanto, per questa parte, accolto nei sensi anzidetti.
11. Sulla domanda di risarcimento del danno il collegio osserva il collegio che questa è stata domandata nel ricorso per motivi aggiunti in questi termini: “L’affidamento diretto del bene di che trattasi ha impedito alle ricorrenti di partecipare alla gara, con conseguente possibilità di aggiudicarsi la subconcessione. Conseguentemente si chiede la condanna della GESAP al risarcimento dei danni per la perdita di chance nella misura che dovrà essere determinata attraverso consulenza tecnica d’ufficio”.
Il danno da perdita chance costituisce la riparazione per equivalente monetario del pregiudizio subito dal danneggiato, non dimostrabile sul piano eziologico se non in termini di mera possibilità, e non altrimenti riparabile.
Laddove, viceversa, il danno sia riparabile mediante riedizione del potere, la tutela in forma specifica assorbe in se’ – recte: esclude – quella per equivalente monetario, salvo l’eventuale pregiudizio (risultante solo all’esito della vicenda) derivante dal ritardo nell’accesso al bene della vita rivendicato.
Orbene, in disparte ogni rilievo sull’effettivo assolvimento dell’onere della prova da parte delle società odierne ricorrenti a sostegno della domanda risarcitoria (in merito al quale, da ultimo, si veda la sentenza n. 126/2011 di questa Sezione, nonché la decisione del Consiglio di Stato, sez. VI, 11 gennaio 2010, n. 20), mette conto rilevare come i confini della fattispecie dedotta sono stati definiti con nettezza dalla sentenza 17 luglio 2007, n. 15947 della I sezione civile della Corte di Cassazione, la quale ha affermato che qualora il g.a. abbia annullato gli atti del procedimento di gara per l’affidamento di un appalto pubblico, con il rinnovo delle operazioni di gara da parte della p.a., il concorrente vittorioso nel giudizio amministrativo ottiene il soddisfacimento diretto e pieno dell’interesse fatto valere e ciò costituisce risarcimento del danno in forma specifica della chance di aggiudicazione, a causa dell’effetto caducatorio e conformativo che discende dal giudicato amministrativo di annullamento dell’aggiudicazione a favore di altro concorrente; non spetta, quindi, il risarcimento del danno per equivalente, fatta eccezione per il danno da ritardo, sempre che, al termine della gara rinnovata, egli risulti vincitore.
Ha, in particolare chiarito la Corte di Cassazione che “Proprio in ragione dell’accoglimento del ricorso e dell’annullamento dei provvedimenti impugnati, e in particolare della aggiudicazione della gara in favore di altra partecipante, il danno subito dalla società ricorrente risulta risarcito in forma specifica, con il connesso effetto conformativo della rinnovazione parziale delle operazioni di gara, onde non può accogliersi la domanda risarcitoria per equivalente, non potendosi, peraltro, sino all’esito della rinnovazione della gara, nemmeno prospettare la sussistenza di un danno risarcibile (cfr. Cons. Stato, 6^ Sez., 4 settembre 2002, n. 4435, Cons. Stato, 6^ Sez., 18 dicembre 2001, n. 6281). In altri termini, essendo l’azione costitutiva diretta all’annullamento dell’atto lesivo in rapporto di necessaria pregiudizialità con l’azione di condanna al risarcimento del danno ad esso conseguente, non può non tenersi conto degli effetti dell’annullamento giurisdizionale dell’atto illegittimo della procedura selettiva costituito dal provvedimento di aggiudicazione al concorrente; ogni qualvolta sia possibile procedere alla ripetizione delle operazioni di gara per l’affidamento dei lavori, gli effetti caducatorio e conformativo che discendono dal giudicato di annullamento opereranno un integrale risarcimento del danno in forma specifica a favore del ricorrente, riammesso a giocarsi le proprie chance di aggiudicazione della gara nell’ambito della procedura selettiva rinnovata. La tutela del ricorrente è, dunque, affidata in primo luogo agli effetti immediati e diretti di natura cassatoria e, in via indiretta e mediata, agli ulteriori effetti conformativi del reiterato esercizio del potere; il risarcimento del danno per equivalente costituisce un rimedio sussidiario e residuale, al quale si può ricorrere se e in quanto quello ripristinatorio non abbia potuto conseguire risultati satisfattivi. La reintegrazione in forma specifica viene considerata, quindi, la forma tipica di tutela dell’interesse legittimo. Considerando la chance come possibilità concreta di un risultato favorevole, la rinnovazione della gara assicura il pieno ristoro della sua perdita; al più, potranno essere richiesti, ma solo al termine della gara rinnovata e ove risulti l’aggiudicazione a favore del ricorrente, i danni per il ritardo. In sintesi, in un appalto pubblico la chance di vittoria della impresa illegittimamente esclusa deve, ove possibile (quando, cioè, l’appalto non abbia già avuto esecuzione), essere ristorata in forma specifica, mediante rinnovo delle operazioni di gara; se all’esito del rinnovo l’impresa risulti vincitrice, ma non possa aggiudicarsi l’appalto perchè lo stesso nel frattempo è stato già eseguito, sarà dovuto il risarcimento per equivalente, sia del danno emergente (costi di partecipazione alla gara), sia del lucro cessante (mancato utile). Deve allora affermarsi che non spetta il risarcimento del danno per equivalente laddove l’accoglimento del ricorso avverso l’aggiudicazione di appalto ad altra impresa – inidoneo a ricomprendere la conseguenza necessitata dell’aggiudicazione dell’appalto – intervenga in tempo utile a restituire in forma specifica all’impresa interessata la chance di partecipare alla gara da rinnovarsi da parte dell’amministrazione, consentendo quindi il soddisfacimento diretto e pieno dell’interesse fatto valere”.
Il collegio condivide i superiori princìpi: che non possono neppure ritenersi superati dall’entrata in vigore, medio tempore, dell’art. 30 del codice del processo amministrativo: che ha sancito la regola della non pregiudizialità dell’azione di annullamento rispetto a quella risarcitoria sotto il profilo dell’ammissibilità dell’azione, ma non ha inciso sul distinto profilo dell’accesso allo stadio della tutela per equivalente solo quando non sia possibile la reintegrazione in forma specifica.
La regola della autonoma proponibilità della domanda risarcitoria non ha dunque alterato il limite alle pretese risarcitorie, ravvisabile “tutte le volte che la natura del pregiudizio lamentato sia suscettibile di reintegrazione mediante l’emissione del provvedimento che costituisce esercizio del potere, sicché un eventuale risarcimento per equivalente esporrebbe l’amministrazione all’eventualità di una duplice riparazione ed il privato a quella di un doppio risarcimento, alimentando le tentazioni – giustamente stigmatizzate dalla dottrina – di monetizzazione del danno subìto. D’altra parte, solo la reintegrazione in forma specifica permette di assicurare, insieme alla riparazione del danno arrecato alla posizione soggettiva del privato, anche la cura dell’interesse pubblico, sicché soltanto l’impossibilità di garantire la contemporanea soddisfazione di entrambe le sottostanti ragioni di tutela dovrebbe consentire l’accesso alla tecnica risarcitoria per equivalente” (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez., II, sentenza n. 675 del 2003).
Il codice del processo amministrativo ha anzi accentuato, nella materia degli appalti, questo tratto del sistema (si veda in tal senso la disciplina contenuta nell’art. 124 del codice).
Nel caso di specie l’annullamento degli atti di affidamento diretto e la declaratoria di inefficacia del contratto non pregiudicano la chance delle ricorrenti di partecipare alla successiva procedura competitiva, e di far valere, all’esito della stessa, ed alle condizioni su riportate, l’ulteriore profilo di pregiudizio eventualmente patito.
La domanda risarcitoria dev’essere pertanto respinta per difetto dei presupposti.
12. Le spese seguono la regola della soccombenza, e vanno poste a carico della GESAP s.p.a., che ha emanato gli atti impugnati.
In considerazione della complessità delle questioni e della quantità delle attività defensionali espletate, le stesse devono essere liquidate in complessivi euro 15.000, oltre accessori, ridotti ad euro 10.000 in ragione della parziale soccombenza.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte.
Condanna la GESAP s.p.a. alla rifusione delle spese processuali in favore delle società ricorrenti, liquidate in complessivi euro 10.000,00, oltre I.V.A. e C.P.A. come per legge.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Filoreto **********, Presidente
L’art. 83, comma quarto, del Codice degli Appalti porta all’estremo la limitazione della discrezionalità della Commissione nella specificazione dei criteri (TAR N. 00593/2011)
N. 00593/2011 REG.PROV.COLL.
N. 02405/2008 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 2405 del 2008, integrato da***
– del provvedimento, di estremi ignoti, con il quale la Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico ************** dell’Università degli Studi di Palermo ha aggiudicato provvisoriamente la gara per l’affidamento del servizio di gestione, distribuzione e fornitura dei gas medicinali e tecnici, compresa la realizzazione e manutenzione degli impianti di stoccaggio e della rete di distribuzione, presso i presidi ospedalieri di propria competenza in favore della ATI controinteressata, secondo quanto dalla stessa Amministrazione comunicato alla ricorrente con nota prot. n. 2071 del 13 ottobre 2008;
– se ed in quanto intervenuto, del provvedimento di aggiudicazione definitiva della gara in questione in favore della controinteressata;
– di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguente a quelli impugnati, ivi compresi tutti i verbali, non conosciuti, relativi alle sedute pubbliche e riservate di gara;
del verbale di gara rep n. 193, in data 9 ottobre 2008, con il quale è stata provvisoriamente aggiudicata all’a.t.i. controinteressata la gara per l’affidamento del servizio di gestione, distribuzione e fornitura dei gas medicinali e tecnici, compresa la realizzazione e manutenzione degli impianti di stoccaggio e della rete di distribuzione, presso i presidi ospedalieri di competenza dell’Azienda intimata;
di tutti i verbali relativi alla procedura di gara in questione, incluso quello dell’11 febbraio 2008 relativo alla verifica della documentazione amministrativa, nonché i verbali nn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9 relativi alle sedute di valutazione delle offerte tecniche;
degli atti di nomina della Commissione di gara e della Commissione tecnica, con particolare riferimento alla disposizione n. 15 del 28 febbraio 2008 e n. 17 del 4 marzo 2008, con le quali sono stati nominati quali componenti della Commissione tecnica soggetti appartenenti all’Area Gestione Tecnica e Logistica dell’A.O.U.P. anche con funzioni di Commissario non Presidente, in violazione dell’art. 84, comma 4, del d. lgs. n. 163/2006;
del bando, del disciplinare di gara, del capitolato speciale d’appalto e dei relativi allegati e di ogni altro atto della procedura, allo stato non conosciuto;
se ed in quanto intervenuto, del provvedimento di aggiudicazione definitiva della gara in questione in favore della controinteressata;
di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguente a quelli impugnati.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico Paolo Giaccone-Università Studi Palermo e di Regione Sicilia Presidente Giunta e di Regione Sicilia Assessorato alla Sanita’ e di Regione Sicilia Ispettorato Regionale Sanitario e di Controinteressata Life S.r.l. in proprio e N.Q. di Capogruppo Mandataria dell’Ati (Con Controinteressata 2 S.r.l., Controinteressata 3 S.r.l.E Controinteressata 4 S.N.C e di Controinteressata 3 S.r.l. in proprio e N.Q. di Consociata della Costituenda Ati Controinteressata Life S.r.l.;
1. Con ricorso notificato l’11 novembre 2008, e depositato il successivo 20 novembre, la società ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione provvisoria e gli atti della procedura di gara per l’affidamento del servizio di gestione, distribuzione e fornitura dei gas medicinali e tecnici, compresa la realizzazione e manutenzione degli impianti di stoccaggio e della rete di distribuzione, presso i presidi ospedalieri di competenza dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico Paolo Giaccone-Università Studi Palermo.
Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, l’Azienda predetta e le amministrazioni regionali intimate, nonché il raggruppamento controinteressato.
Con ordinanza n. 1372/2008, la Sezione ha respinto – per carenza di fumus boni iuris – la domanda cautelare di sospensione incidentale degli effetti del provvedimento impugnato.
Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 30 dicemnre 2008, e depositato il successivo 10 gennaio 2009, la società ricorrente, all’esito dell’esame della documentazione prodotta dall’azienda intimata nella camera di consiglio del 2 dicembre 2008, ha formulato ulteriori profili di censura avverso gli atti della procedura suddetta.
In prossimità della trattazione del merito della causa, le parti hanno prodotto memorie.
Il ricorso è stato definitivamente trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 31 gennaio 2011.
2. Il ricorso introduttivo in esame, ed il connesso ricorso per motivi aggiunti, hanno ad oggetto l’aggiudicazione provvisoria (disposta in favore dell’a.t.i. controinteressata, secondo il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa) e gli atti della procedura di gara per l’affidamento del servizio di gestione, distribuzione e fornitura dei gas medicinali e tecnici, compresa la realizzazione e manutenzione degli impianti di stoccaggio e della rete di distribuzione, presso i presidi ospedalieri di competenza dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico Paolo Giaccone-Università Studi Palermo.
3. Con il primo motivo del ricorso introduttivo la ricorrente lamenta “Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del disciplinare di gara, anche in relazione a quanto previsto dall’allegato 4, e dell’art. 4.4. del capitolato speciale d’appalto. Violazione dell’art. 72 R.D. n. 827/1924. Violazione del principio di par condicio fra i partecipanti alla gara”.
Con questa censura si lamenta la pretesa incompletezza dell’offerta della controinteressata.
Secondo la prospettazione della parte ricorrente, l’a.t.i. controinteressata “non ha indicato nella propria offerta l’importo totale richiesto per il riscatto delle bombole di proprietà della stazione appaltante, limitandosi per converso ad indicare un prezzo unitario per ogni singola bombola”.
In proposito appare al collegio condivisibile la tesi dell’Azienda intimata, che fa leva su due elementi (uno formale, l’altro sostanziale):
l’importo da detrarre relativo al riscatto delle bombole non andava indicato forfettariamente, ma per prezzi unitari, non essendo riportata con riferimento a questa voce l’indicazione “a corpo”, presente invece per altre voci dell’offerta;
il capitolato (punto 4.4.) prevedeva che il piano di riscatto delle bombole fosse redatto da ciascuna ditta all’esito di apposita ricognizione, onde indicare, fra l’altro, il numero delle bombole da riscattare o sostituire.
Non meno pertinente appare del resto il riferimento della difesa della parte controinteressata all’art. 9 del disciplinare di gara, che prevedeva la verifica per prezzi unitari dei conteggi presentati dalle imprese offerenti.
Alla luce delle superiori premesse, mette conto precisare che è incontestato che l’.a.t.i. controinteressata ha indicato nell’offerta l’ammontare di € 30,00 per il riscatto di ogni singola bombola.
Il modulo per la presentazione dell’offerta economica, accanto alla colonna relativa al prezzo unitario (compilata dalla controinteressata nei termini di cui sopra), contemplava anche le voci “quantità anno” e “prezzo totale”.
Essendo il modulo previsto per l’offerta relativa alla fornitura, ed utilizzato altresì per il riscatto delle bombole, la voce “quantità anno” si riferiva evidentemente all’oggetto da fornire, più che a quello da riscattare: onde non può dirsi incompleta l’offerta che, dopo l’espressione del prezzo unitario, non esplicita il secondo fattore ed il prodotto di una semplice moltiplicazione (“quantità anno “ e “prezzo totale”), per il semplice fatto che la stessa indicazione fornita dall’Azienda per la predisposizione dell’offerta non esigeva anche per il riscatto delle bombole tale ulteriore parametro.
Del resto, il numero delle bombole da riscattare nel primo anno di contratto era certamente nella disponibilità dell’amministrazione, sicché anche l’interesse della stessa appare più coerentemente tutelato da una previsione di prezzi unitari che da una forfettaria espressione a corpo di una voce di costo che potrebbe non corrispondere all’effettiva entità della prestazione da eseguire.
Inoltre, alla luce del fatto che la precedente fornitrice era la società ricorrente, una diversa interpretazione avrebbe chiaramente violato la par condicio, perché avrebbe posto tutte le altre concorrenti nell’impossibilità di quantificare l’esatto costo della prestazione di riscatto ove intesa a corpo.
L’insieme delle superiori considerazioni induce pertanto il collegio a ritenere perfettamente conforme alla lex specialis, sia nel suo dettato testuale che secondo un’interpretazione funzionale e conservativa della stessa, l’offerta presentata dall’a.t.i. controinteressata, e a ritenere pertanto infondata tale censura.
4. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo la società ricorrente deduce “Violazione dell’art. 83, d. lgs. n. 163/2006; assoluto difetto di motivazione. Illogicità manifesta. Violazione dei principi di trasparenza e par condicio fra i concorrenti alla gara”.
La censura, concernente i criteri di attribuzione dei punteggi relativi alle offerte tecniche da parte della Commissione, è stata meramente allegata nel ricorso introduttivo, con riserva di argomentazione e di documentazione all’esito dell’esame della documentazione di gara.
5. Nel successivo ricorso per motivi aggiunti, la censura è stata riproposta, deducendosi la mancata predisposizione, in via preliminare, di criteri generali da parte della Commissione, e comunque il ritenuto difetto di motivazione dei giudizi valutativi.
Preliminarmente osserva il collegio che la parte controinteressata ha eccepito la tardività del ricorso per motivi aggiunti, per essere la ricorrente a conoscenza del contenuto degli atti censurati “quanto meno sin dalla seduta pubblica dell’11 febbraio 2008”.
Ritiene il collegio che può prescindersi dall’esame di tale eccezione, stante l’infondatezza nel merito del ricorso per motivi aggiunti.
In materia di criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la sufficienza del punteggio numerico ad integrare una valida motivazione del giudizio valutativo (in quanto consenta di risalire alle ragioni della espressione dello stesso), è solitamente affermata dalla giurisprudenza in funzione della analiticità o meno dei criteri di valutazione prestabiliti, nel senso che quanto più precisi sono detti criteri, tanto più esaustiva e perciò legittima è la motivazione in forma numerica (ex multis, Consiglio di Stato, sez, V, decisione n. 8410 del 2010).
L’espressione di detti criteri, tuttavia, non può essere riconosciuta come prerogativa (o addirittura come dovere) della Commissione, ma deve risultare dalla lex specialis perché deve precedere la formulazione delle offerte, onde dar modo alle imprese concorrenti di poter formulare le stesse nella piena consapevolezza della funzionalizzazione ai parametri richiesti, sicché la stessa enucleazione di subcriteri da parte della Commissione violerebbe la par condicio (Corte di Giustizia UE, sez. I, sentenza 24 gennaio 2008, C-532/06).
Analogamente nella giurisprudenza nazionale si è affermato che “l’art. 83, comma quarto, del Codice degli Appalti porta all’estremo la limitazione della discrezionalità della Commissione nella specificazione dei criteri, escludendone ogni facoltà di integrare il bando, e quindi facendo obbligo a quest’ultimo [cioè al bando] di prevedere e specificare gli eventuali sottocriteri”; e che “secondo la fisionomia impressa alle pubbliche commesse dalla giurisprudenza comunitaria, la contrattazione pubblica non è un gioco a sorpresa, nel quale vince chi riesce ad indovinare i gusti che la stazione appaltante manifesterà dopo la presentazione dell’offerta. Il rapporto (pur mediato dalle regole della segretezza) deve essere, in altre parole, autentico e trasparente, in modo che le offerte, una volta preventivamente indicato l’ambito degli aspetti che saranno valutati ai fini dell’aggiudicazione, possano essere consapevolmente calibrate sulle effettive esigenze della stazione appaltante” (Consiglio di Stato, sezione V, decisione n. 7256 del 2010).
Nel caso di specie non può pertanto legittimamente censurarsi l’operato della Commissione per non aver “preventivamente indicato i criteri motivazionali ai quali si sarebbe attenuta nell’attribuire i relativi punteggi” (pag. 6 del ricorso per motivi aggiunti), giacché tale attività – a fronte di parametri sufficientemente chiari e definiti a monte – si sarebbe concretata in una indebita integrazione o sub-specificazione dei criteri previsti dalla lex specialis.
Il problema è, semmai, se i criteri previsti dal bando e dal capitolato fossero, o meno, sufficientemente determinati, sì da consentire una consapevole formulazione dell’offerta e da poter ricollegare il punteggio finale attribuito per ogni voce di offerta alla relativa previsione della lex specialis (mediante il semplice confronto fra quanto richiesto e quanto offerto).
La censura in esame però non investe questo profilo (che, come ricordato, è invece centrale nell’attuale disciplina della valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa), limitandosi all’asserita carenza motivazionale dei punteggi finali, in quanto espressi in forma numerica, e censurando la mancata predisposizione di criteri motivazionali da parte della Commissione.
In ogni caso, come sopra rilevato, i parametri in questione erano stati sufficientemente e chiaramente definiti a monte.
La stessa è pertanto infondata.
6. Infine, con il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti, vengono impugnati gli atti di nomina della Commissione di gara e della Commissione tecnica, con particolare riferimento alla disposizione n. 15 del 28 febbraio 2008 e n. 17 del 4 marzo 2008, con le quali sono stati nominati quali componenti della Commissione tecnica soggetti appartenenti all’Area Gestione Tecnica e Logistica dell’A.O.U.P. anche con funzioni di Commissario non Presidente, in violazione dell’art. 84, comma 4, del d. lgs. n. 163/2006; viene inoltre dedotto che la Commissione sarebbe stata composta solo dal suo presidente.
La censura non argomenta la possibile ridondanza della dedotta illegittimità della nomina e del funzionamento della Commissione sulla formazione degli atti di gara, ma unicamente il preteso scostamento dal parametro normativo.
Sotto questo profilo – e tralasciato anche in questo caso l’esame della stessa eccezione di tardività di cui si è già detto: in questo caso argomentata anche in relazione all’acquiescenza prestata mediante partecipazione alle attività della Commissione – appare al Collegio fondata l’ulteriore eccezione della parte controinteressata, secondo cui la rilevata deduzione dello scostamento dal parametro normativo “non ha comportato per la ricorrente alcuna lesione di quell’interesse giuridicamente tutelato, rappresentato appunto dalla possibilità di conseguire l’aggiudicazione dell’appalto nella gara in cui ha concorso”.
Siffatta ricostruzione trova conforto in quella giurisprudenza che – in fattispecie parzialmente difforme, ma accomunata dalla medesima ratio – ha affermato che al di fuori di un (quanto meno allegato) preciso nesso eziologico fra la pretesa violazione della disposizione sulla composizione della Commissione, e la validità degli atti da questa adottati, una simile disposizione “non può essere invocata dai concorrenti per farne discendere presunti vizi di composizione dell’organo” (T.A.R. Sardegna, sezione I, sentenza 28 luglio 2009 n. 1396).
Ne consegue l’inammissibilità della censura in esame, e il conseguente rigetto del ricorso, e del connesso per motivi aggiunti.
Le spese, liquidate come in dispositivo, vanno poste a carico della parte ricorrente, secondo la regola della soccombenza, e in favore per metà dell’azienda intimata e per metà dell’a.t.i. controinteressata.
Condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese processuali in favore delle parti intimate, liquidate in complessivi euro 6.000,00.
Nel caso di annullamento giudiziale dell’aggiudicazione di una pubblica gara spetta al giudice amministrativo il potere di decidere discrezionalmente (anche nei casi di violazioni gravi) se mantenere o non l’efficacia del contratto nel frattempo stipulato (TAR N.02833/2011)
N. 02833/2011 02833/2011 REG.PROV.COLL.
N. 07090/2010 07090/2010 REG.RIC.
sul ricorso n. 7090/10, proposto da***
per l’annullamento previa sospensiva,
della delibera del direttore generale della A.S.L. RM F n. 275 del 14 dicembre 2009, nella parte in cui ha aggiudicato in via definitiva all’impresa controinteressata la fornitura di software per il Dipartimento di prevenzione, nonché di ogni altro atto presupposto o consequenziale e, in particolare, della nota n. 46/AE del 6 marzo 2009, con la quale l’A.S.L. ha invitato la Ditta Controinteressata Italia ad integrare la documentazione già prodotta in sede di prima presentazione dell’offerta producendo n. 5 referenze complete rilasciate da Aziende sanitarie locali del territorio nazionale, dalle quali si possa evincere di aver effettuato analoga fornitura regolamentare funzionante (installata e collaudata) di cui almeno una nella Regione Lazio; della nota n. 660 del 25 maggio 2009, con la quale l’Azienda sanitaria ha chiesto chiarimenti relativamente alle specifiche tecniche espresse nel capitolato, e dei verbali di gara del 19 febbraio 2009, 14 luglio 2009 e 22 luglio 2009 e del contratto d’appalto ove stipulato, nonché, in via gradata,
per la condanna dell’A.S.L. RM F al risarcimento dei danni patiti per effetto degli atti illegittimi posti in essere.
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda sanitaria locale RM F;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Controinteressata Italia s.r.l.;
Visto il ricorso incidentale, notificato dall’Controinteressata Italia s.r.l. il 13 agosto 2010 e depositato il successivo 14 agosto;
Relatore alla pubblica udienza del 23 marzo 2011 il Consigliere **************; uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
1. Con atto notificato il 29 luglio 2010 e depositato il successivo 25 agosto la Ricorrente s.p.a. ha trasposto – a seguito di opposizione dell’8 luglio 2010, notificato dalla Controinteressata Italia s.r.l. – il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (che era stato notificato il 28 maggio 2010), con il quale aveva chiesto l’annullamento, tra gli altri, della delibera del direttore generale della A.S.L. RM F n. 275 del 14 dicembre 2009, nella parte in cui ha aggiudicato in via definitiva all’impresa controinteressata Controinteressata Italia s.r.l. la fornitura (lotto n. 1) di software per il Dipartimento di prevenzione.
Espone, in fatto, di aver partecipato alla gara e di essersi aggiudicata il lotto 2, mentre si è collocata al secondo posto in graduatoria relativamente al lotto 1, dietro la Controinteressata Italia s.r.l., unica altra concorrente.
2. Avverso gli atti di gara è insorta deducendo:
a) Violazione e omessa applicazione dell’art. 2 della lettera di invito e del capitolato tecnico, violazione dei principi di par condicio, trasparenza, imparzialità e buon andamento – Violazione e falsa applicazione art. 46 D.L.vo n. 163 del 2006 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà e perplessità manifesta dell’azione amministrativa.
La stazione appaltante ha illegittimamente consentito alla controinteressata di depositare documentazione mancante, ancorché richiesta a pena di esclusione sia dalla lettera d’invito che dal capitolato tecnico;
b) Violazione del capitolato tecnico – Violazione e omessa applicazione art. 69 D.L.vo n. 82 del 2005 – Eccesso di potere.
La controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa per aver offerto un sistema informativo diverso da quello richiesto dalla lex specialis di gara;
c) Violazione del capitolato tecnico sotto altro, concorrente profilo – Eccesso di potere – Violazione del principio della par condicio, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta.
La controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa per aver offerto un software web incompleto, ancora in fase di sviluppo e solo parzialmente installato;
d) Violazione del capitolato tecnico e, in particolare, delle prescrizioni richiamate “condizioni di ammissibilità”, sotto altri concorrenti profili – Violazione art. 2 della lettera di invito, eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, disparità di trattamento, illogicità e perplessità manifesta dell’azione amministrativa.
Il punteggio assegnato all’offerta tecnica della controinteressata è manifestamente erroneo;
e) Violazione e falsa applicazione di legge: art. 84 D.L.vo n. 163 del 2006 – Eccesso di potere – Violazione del giusto procedimento.
Manca il provvedimento di nomina della Commissione di gara.
3. La ricorrente ha altresì chiesto la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno.
4. Si è costituita in giudizio l’A.S.L. RM F, che ha preliminarmente eccepito la tardività del ricorso straordinario e, nel merito, l’infondatezza del gravame.
Con memoria di replica depositata l’11 marzo 2011 ha dedotto altresì l’inammissibilità del ricorso incidentale della controinteressata, avendo ad oggetto la mancata aggiudicazione del lotto n. 2 (relativo alla fornitura di hardware), affidato alla ricorrente principale.
3. Si è costituita in giudizio la Controinteressata Italia s.r.l., che ha preliminarmente eccepito l’improcedibilità e la tardività del ricorso trasposto nonché dello stesso ricorso straordinario. Nel merito ha sostenuto l’infondatezza del ricorso.
4. Con ricorso incidentale, notificato il 13 agosto 2010 e depositato il successivo 14 agosto, l’Controinteressata Italia s.r.l. ha impugnato l’aggiudicazione, alla ricorrente principale, del lotto 2 (relativo alla fornitura di hardware). Ha chiesto altresì la condanna dell’A.S.L. RM F al risarcimento dei danni.
5. Con memorie depositate alla vigilia dell’udienza di discussione le parti costituite hanno ribadito le rispettive tesi difensive.
6. Con ordinanza n. 5629 del 7 dicembre 2007 è stata respinta l’istanza cautelare di sospensiva.
7. Alla Camera di consiglio dell’1 settembre 2010, sull’accordo delle parti, l’esame dell’istanza di sospensione cautelare è stato abbinato al merito.
8. All’udienza del 23 marzo 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
1. Come esposto in narrativa è stata impugnata, tra l’altro, la delibera del direttore generale della A.S.L. RM F n. 275 del 14 dicembre 2009, nella parte in cui ha aggiudicato in via definitiva all’impresa controinteressata Controinteressata Italia s.r.l. la fornitura (lotto n. 1) di software per il Dipartimento di prevenzione.
In via preliminare occorre esaminare l’eccezione di improcedibilità del ricorso straordinario al Capo dello Stato, sollevata dalla controinteressata sul rilievo che lo stesso sarebbe stato notificato il 28 maggio 2010, e cioè quando era già entrata in vigore (27 aprile 2010) la preclusione introdotta dall’art. 8, primo comma, lett. b), D.L.vo 20 marzo 2010 n. 53 il quale, modificando l’art. 245, primo comma, D.L.vo 12 aprile 2006 n. 163, ha escluso la possibilità di impugnare nella via del ricorso straordinario gli atti delle procedure di gara.
L’eccezione è fondata. Ed invero, l’art. 15, sesto comma, D.L.vo n. 53 del 2010, che detta le disposizioni transitorie, nulla ha previsto in relazione alla data di entrata in vigore del cit. primo comma dell’art. 8, che è dunque da individuare nel 27 aprile 2010. In altri termini, dal 27 aprile 2010, in mancanza di un’espressa disciplina transitoria, è precluso l’esperimento del ricorso straordinario al Capo dello Stato nella materia degli appalti pubblici.
Tale conclusione trova conferma in una recente decisione del giudice di appello (V sez., 2 agosto 2010 n. 5069), secondo cui l’impugnazione con ricorso straordinario di un atto relativo a una procedura ad evidenza pubblica contemplata dal D.L.vo 12 aprile 2006, n. 163 era legittima e praticabile fino all’entrata in vigore del D.L.vo n. 53 del 2010, recante attuazione della direttiva 2007/66/CE che, all’art. 8, comma 1 lett. b), ha modificato il comma 1 dell’art. 245 del D.L.vo n. 163 del 2006, prevedendo che detti atti “sono impugnabili unicamente mediante ricorso al tribunale amministrativo regionale competente”; solo dalla data di entrata in vigore del citato D.L.vo n. 53 del 2010 (27 aprile 2010) non è più consentita l’impugnazione degli atti delle procedure ad evidenza pubblica con ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Né tale conclusione può apparire contraria al principio, costituzionalmente garantito, del diritto di difesa. E’ ben vero, infatti, che alla ricorrente era ormai preclusa, alla data del 27 aprile 2010, la possibilità di esperire l’ordinario rimedio giurisdizionale, ma è altresì vero che l’art. 8 è entrato in vigore dopo un periodo di vacatio legis di 15 giorni (il D.L.vo n. 53 del 2010 è stato infatti pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 84 del 12 aprile 2010), con la conseguenza che essa ben avrebbe potuto proporre il ricorso al Capo dello Stato in questo intervallo temporale (il ricorso è stato proposto solo il successivo 28 maggio 2010), tanto più che era decorso già un lungo lasso di tempo dalla data (5 febbraio 2010) in cui essa afferma di aver conosciuto, mediante accoglimento dell’istanza di accesso, la documentazione dalla quale ha evinto di non essersi aggiudicata la fornitura (lotto n. 1) di software per il Dipartimento di prevenzione.
Ritiene peraltro il Collegio che da questa premessa non possa trarsi la conclusione che il ricorso trasposto in sede giurisdizionale è inammissibile, dovendosi riconoscersi l’errore scusabile in relazione alla proposizione del ricorso straordinario successivamente al 27 aprile 2010.
L’indiscussa novità della norma che ha abolito il rimedio del ricorso straordinario nel settore degli appalti pubblici giustifica, infatti, la concessione dell’errore scusabile ex art. 37 c.p.a. in relazione al rimedio amministrativo e, di conseguenza, a quello giurisdizionale attivato a seguito di trasposizione. Né si potrebbe ritenere inibito a questo giudice la concessione dell’errore scusabile sul rilievo che il giudizio sull’errore scusabile può essere espresso solo dall’autorità deputata a decidere sul ricorso straordinario – e cioè, in pratica, dal Consiglio di Stato in sede consultiva – laddove l’errore fosse stato invocato, e ciò in quanto – come si è più volte chiarito – alla data di proposizione del ricorso straordinario l’Autorità in astratto deputata a deciderlo non ne aveva più la competenza e dunque non avrebbe potuto pronunciare più neanche sulla concessione del beneficio in questione.
2. Priva di pregio è l’eccezione di irricevibilità del ricorso straordinario, perché notificato oltre i 120 giorni dalla conoscenza della mancata aggiudicazione del lotto n. 1 (relativo alla fornitura di software). Le controparti, infatti, non individuano, come è onere per chi eccepisce la tardività di un ricorso, il dies a quo dal quale far decorrere il termine in questione. E tale decorrenza non può certo essere fatta risalire al 16 dicembre 2009, data in cui è stata comunicata (nota n. 2573 del 15 dicembre 2009) solo l’avvenuta aggiudicazione del lotto n. 2 (relativo alla fornitura di hardware). Poiché la ricorrente non è mai stata formalmente notiziata di essersi collocata solo al secondo posto nella graduatoria relativa all’appalto della fornitura di software, è solo dall’acquisizione della documentazione a seguito dell’accesso ai documenti che può riconnettersi la piena conoscenza dell’esito negativo della procedura. Rispetto a tale data (5 febbraio 2010) il ricorso straordinario, notificato il 28 maggio 2010, è tempestivo.
Né può costituire riprova – come affermano le parti resistenti – della conoscenza dell’aggiudicazione del lotto 1 da parte della società Ricorrente la circostanza che alla stessa era stata comunicata l’aggiudicazione del lotto 2. Si tratta di una mera presunzione, ma è noto che le eccezioni di tardività non si possono fondare su mere presunzioni ma richiedono prove concrete.
3. E’ invece inammissibile (salvo che per il secondo motivo) il ricorso incidentale, atteso che con questo la Controinteressata Italia s.r.l. deduce l’illegittima aggiudicazione del lotto 2 alla Ricorrente s.r.l..
E’ noto, infatti, che il ricorso incidentale è lo strumento di cui si avvale il controinteressato per paralizzare l’azione del ricorrente principale e conservare il provvedimento a sé favorevole, di cui è stato chiesto l’annullamento con l’atto introduttivo del giudizio.
Nel caso all’esame del Collegio, invece, la Controinteressata s.r.l. – salvo che per il secondo motivo, che è dunque ammissibile – non deduce vizi che, ove accolti, porterebbero all’esclusione della Ricorrente s.r.l. dalla procedura per l’aggiudicazione del lotto 1, facendo così venir meno il suo interesse al ricorso perché in ogni caso il lotto 1 non avrebbe potuto esserle affidato. Non mira dunque a paralizzare l’azione del ricorrente principale, ma tende ad estendere la sua posizione di vantaggio per ottenere l’affidamento anche del lotto 2.
Infine, il gravame proposto dalla Controinteressata s.r.l. non potrebbe neppure essere trasformato in ricorso principale, atteso che lo stesso sarebbe ampiamente tardivo.
Ed invero, se il termine perentorio di trenta giorni per proporre ricorso incidentale, a norma del combinato disposto degli artt. 22 L. 6 dicembre 1971 n. 1034 e 37 T.U. 26 giugno 1924 n. 1054 (applicabili ratione temporis), decorre, in ragione della natura accessoria del medesimo, esclusivamente dalla scadenza del termine assegnato per il deposito del ricorso principale, perché è da quel momento che sorge l’interesse ad agire in giudizio per paralizzare la pretesa attorea, senza che, ai fini della tempestiva presentazione del detto ricorso, possa assumere alcuna rilevanza la conoscenza dell’atto, quest’ultimo elemento rappresenta, invece, il dies a quo del termine per la proposizione del ricorso ordinario (Cons. Stato, V Sez., 9 ottobre 2000 n. 5367 e VI Sez., 13 febbraio 1987 n. 43; T.A.R. Lazio, II Sez., 17 maggio 2004 n. 4575).
4. Come si è detto, non è travolto dalla pronuncia di inammissibilità il secondo motivo del ricorso incidentale, che mira all’esclusione della Ricorrente dalla gara. E poiché la gara è unica, anche se suddivisa in due lotti, il motivo in questione, ove accolto, paralizzerebbe in ogni caso il ricorso principale.
Il Collegio ritiene dunque di passare subito all’esame di tale motivo, per poi occuparsi del ricorso principale.
Ed invero, secondo un principio ormai acquisito nella giurisprudenza del giudice amministrativo (Cons.Stato, V Sez., 22 giugno 2010 n. 3888 e 1 febbraio 2010, n. 417; id., VI Sez., 29 novembre 2006 n. 6990; V Sez., 8 maggio 2002 n. 2468, 25 marzo 2002 n. 1695 e 24 novembre 1997 n. 1367; T.A.R. Lazio, II Sez., 2 dicembre 2010 n. 35031; T.A.R. Toscana, II Sez., 22 giugno 2010 n. 2025; T.A.R. Lazio, I Sez., 25 luglio 2006 n. 6372; T.A.R. Palermo, III Sez., 18 gennaio 2006 n. 132 e 17 novembre 2005 n. 1720; T.A.R. Bologna, I Sez., 24 maggio 2004 n. 800; T.A.R. Napoli, I Sez., 20 maggio 2004 n. 8865; T.A.R. Milano, III Sez., 13 aprile 2004 n. 1453; T.A.R. Basilicata 4 ottobre 2002 n. 620), nell’ipotesi in cui ad una gara pubblica abbiano partecipano due soli concorrenti, in caso di fondatezza sia del ricorso principale che di quello incidentale, in quanto entrambi rivolti ad ottenere una declaratoria di esclusione dalla gara di controparte, occorre procedere all’annullamento di tutti gli atti impugnati ed al rinnovo delle operazioni concorsuali.
Ciò in quanto il ricorrente principale vanta comunque, nell’ipotesi di riconosciuta fondatezza del gravame incidentale, un interesse, cd. strumentale, al rinnovo delle operazioni di gara; il ricorrente incidentale, dal canto suo, con l’accoglimento della propria domanda, otterrebbe comunque un risultato utile, consistente nella possibilità di partecipare al procedimento rinnovato dall’Amministrazione.
Ad avviso della Controinteressata Italia la Ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa innanzitutto per aver presentato in modo incompleto la dichiarazione prevista al punto 2 delle Condizioni di ammissibilità del Capitolato tecnico (prima censura del secondo motivo del ricorso incidentale).
Il punto 2 delle condizioni di ammissibilità del capitolato tecnico dispone che “la ditta proponente deve documentare di avere all’attivo almeno cinque referenze complete, funzionanti (installate e collaudate), di cui almeno una nella regione Lazio, pena l’esclusione, la ditta proponente deve fornire l’elenco delle installazioni effettuate riportante: denominazione A.S.L., anno di installazione, quanti clienti installati, quali componenti software, il nome del referente ed il suo telefono. Tali installazioni vanno verificate”.
La necessità di documentare il possesso delle suddette referenze è ribadita all’art. 2 della lettera di invito, laddove si precisa “relativamente al sub parametro relativo alle referenze, che esse dovranno essere almeno cinque e dovranno essere comprovate con specifiche dichiarazioni da parte delle A.S.L. che attualmente dispongono ed utilizzano il software richiesto nella presente gara”.
Ulteriore riprova è nella risposta della A.U.S.L. 28 gennaio 2009 n. 212 alla richiesta di chiarimenti formulata da Controinteressata se fosse sufficiente, “ai fini dell’ammissione alla gara”, una sola referenza. La risposta è nel senso che la ditta, “a pena di esclusione”, deve “documentare” di avere all’attivo almeno 5 referenze, di cui almeno una nella Regione Lazio.
Rileva il Collegio che, indubbiamente, la formulazione della disposizione dettata dal capitolato speciale non brilla per chiarezza, atteso che la locuzione “pena l’esclusione”, costituisce un inciso tra due diverse proposizioni. Peraltro, la circostanza che detta sanzione è riportata al termine della prima proposizione – quella cioè che richiede che le cinque referenze siano documentate sin dal momento della presentazione della domanda, come requisito di ammissione alla procedura selettiva, e non solo dichiarate – e non dopo la dichiarazione delle installazioni effettuate, come logica e comuni regole grammaticali e sintattiche vorrebbero ove l’esclusione fosse prevista per ambedue le ipotesi, lascia ragionevolmente intendere che l’esclusione è prevista solo per la prima ipotesi, e non anche per la seconda o addirittura solo per quest’ultima, come sostiene la ricorrente incidentale.
D’altro canto l’interpretazione, che del testo in esame s’impone sotto un profilo letterale, trova anche ragionevole spiegazione nel diverso rilievo che la stazione appaltante, a conclusione di una valutazione ampiamente discrezionale, aveva ritenuto di assegnare sia nella lettera d’invito che nel capitolato tecnico all’immediata disponibilità dei documenti comprovanti il possesso delle cinque referenze, come elementi di cui disporre al fine di valutare l’idoneità tecnica della singola offerente a partecipare alla gara, e un ruolo subordinato all’elenco delle installazioni eseguite, che si riservava di “effettuare” nel corso del procedimento.
La riprova definitiva di quanto sopra è nella relazione esplicativa predisposta in data 3 giugno 2010 dal Direttore generale dell’A.U.S.L. su specifica richiesta del Ministero della salute. In essa si dà atto che il termine per la presentazione della documentazione afferente le referenze è effettivamente perentorio, ma si afferma che si è ritenuto “opportuno” superare detto principio “al fine di non aggravare l’Azienda di inutili costi”, “sia per le spese immediate di una nuova procedura che per il dispendio di risorse umane”, chiedendo nell’interesse pubblico “un’ulteriore documentazione amministrativa per il perfezionamento dell’iter”.
Si tratta di affermazione che, rimettendo alla libera valutazione della stazione appaltante gli effetti ex lege scaturenti da un termine dichiaratamente perentorio, è di tale gravità, considerato anche che proviene dall’organo apicale della struttura sanitaria pubblica, da non richiedere ulteriori commenti.
Priva di pregio è anche la seconda censura, dedotta sempre con il secondo motivo del ricorso incidentale.
E’ infatti irrilevante che la dichiarazione del legale rappresentante delle A.S.L. attestante l’esecuzione di forniture di software analoghi sia stata resa dalle Aziende Sanitarie Locali sulla carta intestata della Ricorrente s.p.a. e in calce alla richiesta di certificazione, se non è stata disconosciuta – e non lo è stato – la firma del sottoscrittore, che ne garantisce la provenienza.
L’unico motivo del ricorso incidentale, che resiste al profilo di inammissibilità, deve dunque essere respinto. La reiezione travolge anche l’istanza risarcitoria.
5. Occorre ora passare all’esame del ricorso principale.
Con il primo motivo la società Ricorrente afferma che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per non aver allegato alla dichiarazione del 22 gennaio 2009 tutte e cinque le certificazioni della A.S.L. che documentavano l’avere in attivo almeno cinque referenze complete.
Le argomentazioni addotte dal Collegio sub 4 per respingere il secondo motivo del ricorso incidentale portano all’accoglimento del primo motivo del ricorso principale. Risulta infatti incontestato, in punto di fatto, che unitamente alla domanda di partecipazione erano state presentate solo 3 referenze (Latina, Lodi e Pavia) in luogo delle cinque richieste a pena di esclusione dalla lex specialis di gara.
Peraltro, proprio la previsione che la dimostrazione del possesso delle cinque referenze era a pena di esclusione comporta l’impossibilità di ricorrere all’integrazione ex art. 46 D.L.vo 12 aprile 2006 n. 163.
La giurisprudenza consolidata del giudice amministrativo è nel senso che, ai sensi dell’art. 46 D.L.vo 12 aprile 2006 n. 163, la regolarizzazione documentale può essere consentita solo quando i vizi sono puramente formali o chiaramente imputabili ad errore solo materiale, e sempre che riguardino dichiarazioni o documenti non richiesti a pena di esclusione, non essendo, in quest’ultima ipotesi, consentita la sanatoria o l’integrazione postuma, che si tradurrebbe in una violazione dei termini massimi di presentazione dell’offerta e, in definitiva, in una violazione della par condicio. Sanatorie documentali sono dunque possibili con la possibilità d’integrare successivamente la documentazione prodotta con la domanda di partecipazione alla gara o, comunque, con l’offerta, nel rispetto di un duplice limite: la regolarizzazione deve riferirsi a carenze (e, quindi, non ad “assenze”) puramente formali od imputabili ad errori solo materiali; non può mai riguardare produzioni documentali che abbiano violato prescrizioni del bando o della lettera di invito sanzionate con una comminatoria di esclusione (Cons. Stato, V Sez., 9 novembre 2010 n. 7963; id. 14 settembre 2010 n. 6687; id. 2 agosto 2010 n. 5084).
La stazione appaltante non avrebbe, dunque, potuto chiedere di produrre una dichiarazione che avrebbe dovuto essere esibita, a pena di esclusione, ab origine, unitamente alla restante documentazione.
Né si potrebbe ritenere che, essendo state presentate tre su cinque referenze, la stazione appaltante avrebbe consentito un’integrazione e non una nuova produzione. Si tratta, infatti, di referenze che, provenendo da soggetti diversi, mantengono la loro individualità, sicchè l’integrazione sarebbe giustificabile con riferimento a carenze riscontrate in alcune di esse, e non alla loro mancanza.
Il primo motivo deve dunque essere accolto, con la conseguenza che la Controinteressata Italia s.r.l. avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara.
6. Il Collegio ritiene di non procedere all’esame degli ulteriori motivi atteso che gli stessi richiederebbero una complessa attività istruttoria volta ad acquisire conoscenze di carattere prettamente tecnico-informatico.
Ritiene di dover soprassedere anche dall’esame dell’ultimo motivo relativo alla nomina della Commissione. L’accoglimento di tale motivo avrebbe un effetto annullatorio dell’intera gara e, dunque, un risultato di certo meno favorevole per la ricorrente di quello raggiunto con l’accoglimento del primo motivo, che porta invece alla declaratoria di illegittimità dell’aggiudicazione in favore della contriointeressata del lotto 1.
7. Dalla documentazione versata in atti risulta che la fornitura oggetto dell’appalto è in avanzato stato di esecuzione, con la conseguenza che il Collegio ritiene di non poter dichiarare l’inefficacia del contratto e di riconoscere invece alla ricorrente il risarcimento del danno.
Il Collegio ritiene che la mancata declaratoria di inefficacia del contratto lo esoneri dal dichiarare l’annullamento dell’aggiudicazione, di cui è stata accertata l’illegittimità. L’annullamento dell’atto illegittimo ha una sua ratio nella necessità di eliminare dal mondo giuridico il provvedimento lesivo per il ricorrente e far venir meno la fonte degli effetti sfavorevoli alla sua sfera giuridica. Ma nel caso in cui, a seguito della valutazione di opportunità ex art. 122 c.p.a., questo giudice ha ritenuto che la ricorrente non possa comunque subentrare nel contratto, non ha alcuna utilità eliminare la fonte pubblicistica sulla quale tale rapporto privatistico si regge.
Del resto, seppure con precipuo riferimento alle infrastrutture strategiche, il codice del processo amministrativo ha espressamente previsto (art. 125, terzo comma) che se è riconosciuto il risarcimento per equivalente si applica l’art. 34, terzo comma, dello stesso c.p.a., che prevede appunto che “quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori”, senza dunque annullare l’atto illegittimo.
8. Il risarcimento, che spetta alla ricorrente ai sensi dell’art. 124, primo comma, c.p.a., va commisurato al 10% dell’importo a base d’asta, decurtato del ribasso da essa offerto (Cons. Stato, sez. VI, 24 settembre 2010 n. 7132; id., sez. V, 6 aprile 2009 n. 2143); la somma così calcolata, costituendo oggetto di debito di valore, va incrementata con la rivalutazione monetaria dal giorno in cui è stato stipulato il contratto con l’impresa illegittima aggiudicataria, sino alla pubblicazione della presente sentenza (a decorrere da tale momento, in conseguenza della liquidazione giudiziale, il debito di valore si trasforma infatti in debito di valuta); spettano, inoltre, gli interessi nella misura legale dalla data di pubblicazione della sentenza di condanna fino al soddisfo effettivo.
Per le ragioni che precedono il ricorso principale deve essere accolto, con conseguente condanna della stazione appaltante al risarcimento dei danni.
La concessione dell’errore scusabile nella proposizione del ricorso straordinario giustifica la compensazione delle spese e degli onorari del giudizio.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto: a) in parte dichiara inammissibile ed in parte respinge il ricorso incidentale; b) accoglie il ricorso principale e condanna la A.S.L. RM F al risarcimento dei danni a favore della ricorrente nei sensi indicati nella parte motiva.
Compensa, tra le parti in causa, le spese e gli onorari del giudizio.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:
**************, ***********, Estensore
1 … 165 166 167 168 169 … 174

References: art. 7
 art. 56
 sentenza 
 sentenza 
 art. 121
 art. 1
 art. 1
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 2
 sentenza 
 sentenza 
 art. 244
 sentenza 
 art. 5
 art. 7
 art. 244
 art. 6
 art. 2
 art. 3
 art. 11
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 46
 art. 69
 art. 2
 art. 84
 art. 37
 art. 46
 art. 122
 sentenza 
 sentenza