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Timestamp: 2017-09-21 21:14:09+00:00

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GLOBAL AFFAIRS: Las Naciones Unidas en la lucha contra el terrorismo: Disposiciones ya adoptadas y posibilidades
Las Naciones Unidas en la lucha contra el terrorismo: Disposiciones ya adoptadas y posibilidades
El 11-S constituye una clara línea divisoria en la percepción internacional del fenómeno terrorista, que, pese a ser muy antiguo, no se había manifestado en toda su crueldad, y había gozado hasta entonces de una cierta "tolerancia" o "comprensión". El 11-S fuerza un cambio de perspectiva, y el terrorismo pasa a ser visto como una amenaza clara al sistema internacional y los valores en los que se basa , y ello desemboca entre otros en una serie de actuaciones por parte de la ONU.
Con el precedente lejano de la convención discutida y adoptada por la Sociedad de Naciones en 1937, que no llegó a entrar en vigor, y el más cercano de las "convenciones sectoriales", es decir aquellas destinadas a combatir determinadas formas o manifestaciones de terrorismo, adoptadas a partir de los años 60 del pasado siglo, la ONU pasa a situarse en un primer plano en la definición normativa de terrorismo, y en el desarrollo de instrumentos legales para combatirlo , sin descuidar la implementación práctica de dichos instrumentos en los distintos países miembros.
El objeto del presente artículo es examinar la respuesta normativa de la ONU ante la definitiva globalización del fenómeno terrorista ejemplarizada por el 11-S, así como la actuación de dicha institución a nivel de seguimiento y control de la aplicación práctica de dicha normativa, y el desarrollo en su seno de una arquitectura institucional específicamente dedicada a estas tareas.
No es posible hablar de terrorismo sin definir primero el fenómeno, sin embargo ello es más difícil de lo que puede parecer a primera vista. El problema de fondo es que a menudo un mismo país considera a unos actores terroristas, y a otros "luchadores por la libertad" simplemente en función de intereses o ideologías, aunque objetivamente los actos llevados a cabo por unos y otros sean idénticos.
Distintos intentos de llegar a una definición universalmente aceptable del término han fracasado, en parte debido a las dificultades en torno a aspectos como la inclusión en el mismo del terrorismo de estado o la distinción con la resistencia legítima , siendo un éxito parcial destacable la definición del fenómeno por la Convención Internacional sobre la supresión de la financiación del terrorismo de 1999, que tipifica la recogida o suministro de fondos con la intención de asesinar o herir a civiles con el objeto de intimidar una población o coaccionar un gobierno .
Otro punto importante de contención es el estatus de las fuerzas irregulares, que en conflictos como Vietnam fueron tratadas como combatientes regulares a efectos de aplicación de las Convenciones de Ginebra, pese a no cumplir los requisitos fijados en las mismas, con lo que se negaba implícitamente su carácter terrorista , y que sin embargo en la actual Guerra contra el Terror han pasado a ser clasificados como "combatientes ilegales" por las fuerzas armadas estadounidenses .
Resoluciones y Convenciones de la ONU en materia de Terrorismo
La actividad normativa contra el terrorismo en el seno de Naciones Unidas, se puede agrupar en los siguientes conjuntos de normas:
A.- Las convenciones sectoriales, la mayoría previas al 11-S, que pretenden prevenir las actuaciones terroristas en determinados campos o haciendo uso de determinados medios. Estas convenciones y protocolos , en número de trece, son:
(Unlawful Seizure Convention)
4. 4.1973 Convention on the Prevention and Punishment of Crimes Against Internationally Protected Persons
(Diplomatic agents Convention)
5. 1979 International Convention against the Taking of Hostages
(Hostages Convention)
6. 1980 Convention on the Physical Protection of Nuclear Material
(Nuclear Materials Convention)
Amendments to the Convention on the Physical Protection of Nuclear Material
7. 1988 Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation
(Airport Protocol)
8. 1988 Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation
(Maritime Convention)
2005 Protocol to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation
9. 1988 Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf
(Fixed Platform Protocol) 2005 Protocol to the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf
10. 1991 Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection
11. 1997 International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings
12. 1999 International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism
(Terrorist Financing Convention)
13. 2005 International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism
La importancia de estos tratados internacionales es que han permitido profundizar en la persecución penal y prevención de determinadas formas de terrorismo, y han alimentado una cultura de cooperación que constituye una pieza clave en la lucha contra el terrorismo global. Su inconveniente radica en primer lugar en su propia naturaleza sectorial, el hecho de ir a remolque de los acontecimientos , y la debilidad de las estructuras institucionales encargadas de promover su cumplimiento.
B.- Las relativas a países o situaciones concretas
En diversas ocasiones, el Consejo de Seguridad de la ONU ha aprobado resoluciones relativas a países concretos, siendo de destacar las referentes a Libia, Sudán, y Al-Qaeda y los Talibán.
En el caso de Libia, las resoluciones respondieron al atentado terrorista contra un avión de la compañía americana Pan Am abatido sobre la población escocesa de Lockerbie en 1988 y el dirigido contra un aparato de la aerolínea francesa UTA derribado en Níger el 1989. En relación a Lockerbie, finalmente el régimen libio acabó entregando a dos de sus ciudadanos, pactando que fuesen juzgados en Holanda bajo el derecho escocés, así como indemnizar a las víctimas de los atentados , y el otro ataque fue juzgado en Francia.
Sudán fue objeto de sanciones por parte del Consejo de Seguridad tras su negativa a cumplir con la Resolución 1044 y extraditar a Etiopía los tres presuntos responsables del atentado contra el presidente egipcio Mubarak el 1995 en Addis Abeba con ocasión de la cumbre de la OUA, y finalmente los entregó.
Afganistán, y más concretamente el régimen de los Taliban, fueron objeto de repetidas Resoluciones del Consejo de Seguridad, que entre otros aspectos mostraron su preocupación por el uso de su territorio como base de entrenamiento por parte de diversos grupos terroristas, siendo la organización Al Qaeda también objeto de atención normativa por parte del Consejo de Seguridad .
En relación a esta organización, podemos destacar la Resolución 1617 (2005) , que insiste en la implementación de resoluciones anteriores, dedica una especial atención a la congelación de activos propiedad de o al servicio de Al Qaeda, Bin Laden, o los Taliban, así como al correspondiente embargo de armas y demás materiales, e incide especialmente en la lista consolidada de nombres de colaboradores de estos grupos terroristas que los estados miembros deben facilitar al comité especializado correspondiente .
También ha dirigido el Consejo de Seguridad su mirada a Irak, lugar de peregrinaje de un importante número de yihadistas de diferentes nacionalidades, y a dicho país se refiere la Resolución 1618, de 2005 , que pese a hacer hincapié en la obligación de los estados miembros de prevenir el tránsito de terroristas hacia Irak descuida la necesidad de reformar los sistemas educativos de aquellos países que continúan predicando el yihadismo en sus escuelas.
C.- Las que son resultado directo del 11-S y actos terroristas concretos posteriores
- La Resolución 1373 (2001) . Adaptada bajo el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, contiene por tanto obligaciones jurídicamente exigibles a todo estado bajo pena de sanciones. Fue aprobada por unanimidad en el Consejo de Seguridad, como respuesta directa a los ataques del 11-S. Impone determinadas obligaciones genéricas, como penar la financiación del terrorismo y el terrorismo mismo, y recomienda la adopción de un catálogo de medidas en materia de cooperación internacional antiterrorista. También insta la firma y ratificación de instrumentos internacionales preexistentes y a los que aun no se habían adherido todos los miembros de la ONU, se trata de los convenios "sectoriales"antes descritos.
Esta Resolución ha recibido algunas críticas porqué habitualmente es la Asamblea General de la ONU la que "legisla", es decir aprueba las normas de carácter general, mientras que el Consejo adopta resoluciones referentes a países o situaciones concretas, y en cambio en este caso este órgano optó por aprobar una norma de carácter general y obligado cumplimiento universal.
- Resolución 1566 (2004) , también aprobada a raíz de otro ataque terrorista, concretamente el de Beslán (Federación Rusa), incluye novedades significativas respecto a las anteriores: contiene una definición de terrorismo , insta al Comité Contra el Terrorismo a efectuar visitas a los estados miembros para comprobar el cumplimiento de la Resolución 1373, y crea un grupo de trabajo destinado a ampliar la lista de personas y organizaciones terroristas, incluyendo aquellas no relacionadas con Al-Qaeda y los talibán.
- Resolución 1624 (2005) . Fruto de los ataques del 7-J en Londres , tiene por objeto por una parte que los estados legislen contra la incitación al terrorismo, prohibiéndola, y por otra una llamada al diálogo y entendimiento entre civilizaciones . Fue adoptada bajo el Capitulo VI "Arreglo pacífico de controversias" de la Carta de la ONU, en lugar de su Capítulo VII Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión como las 1267, 1373, 1540 y 1566 .
Condena la apología del terrorismo , pero sin llegar al paso lógico de condenar explícitamente el Islam Político , es decir la visión de la división del mundo en Dar el Harb y Dar el Islam, con la consiguiente obligación de Fatah (conquista) e Yihad (guerra santa) .
- Resolución 1530 (2004) . En respuesta al atentado del 7-M en Madrid. Muy escueta, se limita a condenar los hechos , solidarizarse con las víctimas, y recordar la necesidad de cumplir con las obligaciones derivadas de la Resolución 1373.
Es preciso destacar, para concluir este apartado, que la Resolución 1566 no ha visto a la luz dos de sus previsiones, la creación de una lista global de individuos y organizaciones terroristas, y el establecimiento de un fondo internacional para las víctimas.
D.- Las centradas en el posible solapamiento entre terrorismo y armas de destrucción masiva
Pese a ser varias las Resoluciones que tratan esta materia, destaca especialmente la Resolución 1540 (2004) . Tiene por objeto impedir que los estados den apoyo a los agentes no estatales que intenten desarrollar, adquirir, o emplear, armas no convencionales y sus sistemas vectores , reforzando las medidas de seguridad relativas a los materiales necesarios para su fabricación. A nivel institucional, la Resolución crea un comité, compuesto por todos los miembros del Consejo de Seguridad, y obliga a todos los estados miembros a presentar en el plazo de seis meses un informe relativo al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Resolución.
Finalmente cabría recordar la Resolución 1624 , de 2005, que básicamente constituye una reafirmación y recordatorio de las precedentes.
Objetivo: Una convención general contra el terrorismo
Detrás de todas las resoluciones vistas, y demás actividad normativa del Consejo de Seguridad y otros órganos de Naciones Unidas, subyace la búsqueda de una convención general contra el terrorismo, que sea de aplicación a todos los posibles casos, y que contenga una definición aceptada universalmente del fenómeno.
Lamentablemente, las dificultades de los estados miembros de la ONU para consensuar una Convención General Contra el Terrorismo han sido y son considerables, y han motivado que a día de hoy sea ésta aún una asignatura pendiente.
En primer lugar, nos encontramos con que aun no existe un consenso absoluto sobre la conveniencia de acabar con la violencia por los agentes no estatales , encontrándonos aún con actitudes ejemplificadas por la extendida expresión que "mi combatiente por la libertad es tu terrorista" .
En segundo lugar, es preciso remarcar que hoy día hay dos tipos de soporte estatal al terrorismo, por una parte el soporte material y organizativo propio de los estados que emplean los conflictos asimétricos como herramienta de política exterior y proyección de poder , y por otra el soporte moral y político a los grupos terroristas , las disculpas y la comprensión, así como la propagación de su ideología. La historia nos muestra que muchos grupos terroristas esperan vencer a través de una combinación de propaganda a su favor , pérdida de soporte político a la lucha contra los mismos, y limitaciones a la capacidad operativa de las fuerzas que los combaten .
Por otra parte nos encontramos con un fenómeno aparentemente contrario pero que en el fondo es fruto del mismo carácter instrumental de la reacción ante el terrorismo por parte de muchos estados, concretamente calificar como tal cualquier actividad opositora. Estas actitudes son también un obstáculo para la conclusión de una convención general, que ni puede descuidar el terrorismo de estado, ni puede constituir carta blanca para que cualquier régimen autoritario califique de terroristas a los opositores. Hemos sido testigos en los últimos meses de esta actitud por parte de las autoridades rusas.
Existe también una tercera actitud ante el terrorismo que dificulta la conclusión de la Convención general, aquella de los estados que sin dar soporte al terrorismo no lo consideran prioritario debido a los problemas socioeconómicos que les afligen (una manifestación de este fenómeno es que más de la mitad de estados miembros de la ONU no entregan con regularidad los informes en materia de lucha antiterrorista ). Es preciso pues un incremento de la cooperación técnica con estos países, que les facilite el cumplimiento de sus obligaciones en la materia, evitando que se conviertan en santuarios.
Derecho Penal, Derecho de la Guerra y Derecho Antiterrorista
El estudio de la actividad normativa e institucional de Naciones Unidas en materia de lucha antiterrorista nos obliga a analizar, aunque sea escuetamente, la relación entre la primera, el derecho de los conflictos armados, y el derecho penal interno e internacional.
Tras la Segunda Guerra Mundial nos encontramos con pocos conflictos convencionales, siendo mucho más común los asimétricos, en que uno de los bandos utiliza fuerzas irregulares al objeto de derrotar fuerzas superiores. La respuesta legal ante la presencia de estos combatientes, denominados guerrilleros o insurgentes, es en general aplicarles las Convenciones de Ginebra , pese a no cumplir los requisitos para ello . Mientras tanto, la respuesta ante los denominados terroristas es generalmente de naturaleza policial y judicial, sin perjuicio de respuestas de otra naturaleza, a menudo encubiertas. Tras los ataques del 11-S los Estados Unidos pasan a clasificar a los miembros y colaboradores de Al-Qaeda capturados como combatientes ilegales , lo que da lugar a profundos debates jurídicos. En el fondo de la polémica nos encontramos por una parte con unas convenciones de Ginebra desfasadas, redactadas pensando en términos de conflicto convencional, y por otra con una dificultad en encajar a estos prisioneros tanto con las mismas como con el derecho penal clásico.
En efecto, la función de la pena es según las teorías absolutas compensar el mal causado por el delito , y según las teorías relativas evitar la comisión de delitos futuros, distinguiendo entre la prevención general (intimidar a posibles futuros delincuentes) y la especial (reeducación o aislamiento del delincuente, según si es corregible o no) , y ninguna de estas teorías encaja con el perfil del yihadista. No tiene sentido aplicarle una pena proporcional al daño causado porqué ello supondría no reaccionar hasta que se hubiese iniciado su actuación, así como imponer penas cortas a los colaboradores e instigadores, y pretender su reeducación, o la disuasión de otros terroristas, es utópico, quedándonos pues solamente la opción de la detención indefinida, vetada por muchos ordenamientos penales y constitucionales.
Es pues necesario que la futura Convención General contra el Terrorismo forme parte de un nuevo derecho que, tomando elementos del derecho tradicional de la guerra y del derecho penal, constituya una respuesta adecuada y a medida ante esta Cuarta Guerra Mundial a la que nos enfrentamos.
Aspectos institucionales de la lucha antiterrorista por la ONU
Naciones Unidas no se ha limitado a la elaboración de convenciones y la aprobación de resoluciones, ya estudiadas, sino que ha creado un entramado institucional para hacer un seguimiento de los diferentes instrumentos legales internacionales suscritos, y su aplicación por los estados miembros de la ONU, destacando el Comité contra el Terrorismo, órgano subsidiario del Consejo de Seguridad, creado por la Resolución 1373, verdadera piedra angular de la actuación antiterrorista de Naciones Unidas . El Comité solicita de los estados miembros informes sobre su cumplimiento de dicha Resolución 1373, y ha recibido más de 600 . Sin embargo, la comunicación de los estados miembros al Comité, y el cumplimiento por parte de los mismos de sus obligaciones, no es la deseable, y por ello la Resolución 1535 (2004) aprueba un plan de revitalización del Comité Contra el Terrorismo y crea la Dirección Ejecutiva de dicho organismo (misión política especial, al servicio de dicho órgano). Pese a ser fruto de largas gestiones, el catalizador para su aprobación definitiva fue otra fecha fatídica, concretamente el 11-M .
Otro comité destacable en el seno de Naciones Unidas es el Comité 1540 (nombre proveniente de la Resolución del Consejo de Seguridad que lo creó), dedicado a colaborar con los estados miembros en la lucha contra la proliferación de armas no convencionales a actores no estatales.
Finalmente conviene comentar el Comité de Seguimiento Taliban Al Qaeda, que creado por la Resolución 1267, tiene como misión asegurarse que los estados miembros son conscientes y cumplen con el régimen de sanciones establecido contra estos grupos, cooperando con los mismos y sirviendo de canal de comunicación con el Consejo de Seguridad .
Otra llamada a la cooperación con todos estos comités ha sido efectuada mediante la Resolución 1566 del Consejo de Seguridad, y podemos decir que pese a los problemas ya comentados en otros apartados de este trabajo, este entramado institucional está efectuando una aportación destacable a la cooperación internacional en materia antiterrorista, e incidiendo en importantes aspectos de la misma como la lucha contra sus canales de financiación.
El papel antiterrorista de la ONU frente al de otras organizaciones internacionales
La propia carta de las Naciones Unidas prevé la constitución de organizaciones regionales y su asunción de responsabilidades en materia de mantenimiento de la paz, siendo varias las que lo han hecho. La gran ventaja de la ONU, y a su vez su máxima debilidad, es la presencia en su seno de la práctica totalidad de estados soberanos, con lo cual por una parte es el foro ideal para la negociación de convenciones que cuenten con un respaldo mayoritario así como para la cooperación en su implementación, pero por otro no tiene la agilidad, ni la homogeneidad, ni el aparato institucional, necesarios, para liderar la lucha contra el yihadismo, que seguirá siendo encabezada por los Estados Unidos, sus más estrechos aliados, y organizaciones como la OTAN.
Seria un error contraponer la ONU a estas coaliciones y organizaciones, pues son de naturaleza diferente, y cada una debe cumplir su papel, sin embargo encontramos a menudo apelaciones a la ONU por parte de aquellos estados o grupos políticos que bien muestran apoyo o comprensión ante el yihadismo, o que desean vivir en libertad y democracia sin pagar el precio en sangre que ello supone . Da la impresión que hay quien la utiliza como escudo para justificar su inacción o búsqueda de "Peace for our time" , olvidando que no dispone de fuerzas propias y que su misma Carta fundacional tiene como uno de sus pilares el derecho a la autodefensa .
La ONU cuenta con un importante bagaje en la creación y difusión de convenciones internacionales que abordan aspectos sectoriales del terrorismo y contribuyen a la respuesta nacional ante dicho fenómeno, así como a la cooperación ante el mismo. La lógica continuación de esta tarea es la conclusión de una Convención General contra el Terrorismo, que pese a los obstáculos a los que se enfrenta cabe esperar que algún día sea una realidad.
Tras los ataques del 11-S cabe añadir la creación de organismos especializados que han reforzado los efectos prácticos de esta tarea normativa, sin que ello suponga ocultar los problemas con que se enfrentan, en primer lugar un bajo grado de cumplimiento de las obligaciones de aportación de información a los mismos, sea por falta de voluntad política o por falta de medios.
El papel de la ONU es complementario, no sustitutivo, del liderazgo de los Estados Unidos y del papel de organizaciones como la OTAN, y hay que estar atentos a las pretensiones de ciertos países y grupos políticos de escudarse tras la misma para ocultar su nula predisposición a defender la democracia y la libertad con las armas ante el yihadismo.
Doctorado del Instituto General Gutiérrez Mellado, (España)
Profesor de derecho internacional y relaciones internacionales, European University
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e contrario
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