Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1997-14175-de-enero-27-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_b98eeb5f0197020ee0430a010151020e&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-21 08:42:29+00:00

Document:
﻿ Sentencia 1997-14175 de enero 27 de 2012
SENTENCIA 1997-14175 DE 27 DE ENERO DE 2012
CONTENIDO:LICITACIÓN PÚBLICA. ESTA CORPORACIÓN, EN SUS PRECEDENTES JUDICIALES, HA PRECISADO QUE SE REQUIEREN DOS CONDICIONES PARA QUE SALGA ADELANTE LA PRETENSIÓN DE NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓNQUE SE PRUEBE LA ILEGALIDAD DE LA DECISIÓN ADOPTADA POR LA ADMINISTRACIÓNQUE LA PARTE ACTORA DEMUESTRE QUE SU OFERTA ERA LA MEJOR Y QUE DE NO SER POR EL VICIO DE ILEGALIDAD HABRÍA SIDO LA GANADORA DE LA LICITACIÓN O DEL PROCESO DE SELECCIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:SELECCIÓN DEL CONTRATISTA POR LICITACIÓN PÚBLICA, APERTURA DE LA LICITACIÓN PÚBLICA, PARTICIPACIÓN EN LA LICITACIÓN PÚBLICA, ADJUDICACIÓN DE LA LICITACIÓN PÚBLICA
Sentencia 1997-14175 de enero 27 de 2012
Rad.: 25000-23-26-000-1997-14175-01(19932)
Actor: Sociedad Gutiérrez Díaz Cía. S EN C.
En cuanto al término para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de adjudicación, se tiene que de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 ese aspecto se rige “conforme a la reglas del código contencioso administrativo” y, para la época de presentación de la demanda que motivó el presente proceso, el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 —subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989— lo señaló en 4 meses contados a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso(2).
Bajo esta perspectiva, resulta necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 253 del Código de Procedimiento Civil(5), los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, estas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) cuando hubieren sido autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le hubiere puesto de presente y iii) cuando hubieren sido compulsados del original o de la copia auténtica.
2.1.1. Póliza de seriedad de la oferta Nº 0005323, expedida el 31 de octubre de 1996 por Caja Agraria Seguros, por un valor de $ 30’000.000 (fls. 28 a 32, cdno. 1).
2.1.2. Oferta presentada por la Sociedad Gutiérrez Díaz y Cía. S. en C., en el concurso público de méritos Nº 004 de 1996 (fls. 54 a 214, cdno. 2).
2.1.3. Oficio 122249 del 3 de diciembre de 1996, suscrito por el secretario general de la Contraloría General de la República, por medio del cual se comunicó el 6 de diciembre de 1996, al director general de Inpec, la Resolución 08423 del 27 de noviembre de 21996 proferida por el Contralor General de la República (fls. 56 y 57, cdno. 1 y fl. 239, cdno. 2).
2.1.4. Oficio del 22 de noviembre de 1996, por medio del cual la sociedad demandante presentó observaciones a las ofertas presentadas (fls. 230 a 232, cdno. 2).
2.1.5. Oficios radicados el 26 de noviembre de 1996, por medio de los cuales la sociedad demandante solicitó que la adjudicación del concurso de méritos se llevara a cabo en audiencia pública (fls. 233 a 237, cdno. 2).
2.1.6. Oficio SCO. 040-593 del 25 de noviembre de 1996, por medio del cual la subdirectora de construcciones del Inpec respondió a las observaciones planteadas por la sociedad demandante, respecto de los puntajes asignados a las propuestas (fl. 238, cdno. 2).
2.1.7. Resolución 6004 de noviembre 27 de 1996, por medio de la cual el Inpec adjudicó el concurso público de méritos a la Unión Temporal Interdiseños Ltda.- Max Ojeda Gómez (fls. 241 y 242, cdno. 2).
2.1.8. Primera copia de la oferta presentada por la Unión Temporal Interdiseños Ltda.- Max Ojeda (A-Z en 678 fls).
Si bien encuentra la Sala que con la demanda se allegaron documentos en copia simple, los cuales, en principio, carecen de valor probatorio, no es menos cierto que en el asunto que se estudia está demostrado que la parte actora solicitó que la entidad demandada aportara copia auténtica de dichas piezas documentales, sin embargo no se allegaron las copias auténticas debido a la conducta asumida por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario —Inpec— en el curso del proceso. En efecto, en concordancia con lo solicitado por la sociedad demandante, en el auto de decreto de pruebas del 25 de febrero de 1998 (fls. 63 y 64, cdno. 1), el tribunal a quo ordenó al Inpec que remitiera las “copias o fotocopias debidamente autenticadas del expediente relacionado con el concurso de méritos 004 de 1996” para cuyo efecto señaló un término de veinte (20) días. Este requerimiento no fue cumplido por la entidad demandada, según lo manifestó a la primera instancia el apoderado de la parte actora en el memorial del 13 de mayo de 1998 (fls. 65 y 66, cdno. 1), presuntamente por no encontrarse la documentación en la subdirección de construcciones, sino en la secretaría general (fl. 67, cdno. 1).
Cuatro meses más tarde, el Inpec allegó el oficio del 8 de septiembre de 1998, en el cual manifestó dar cumplimiento al requerimiento judicial aportando un folder A-Z que presuntamente contenía la integridad del expediente administrativo relacionado con el concurso de méritos 004 de 1996, empero, al revisarse detalladamente la documentación, lo único que remitió la entidad demandada fue la primera copia de la oferta presentada por la Unión Temporal Interdiseños Ltda.- Max Ojeda.
2.2.1. La Resolución 08423 del 27 de noviembre de 1996, por medio de la cual el Contralor General de la República ordenó que el acto de adjudicación del concurso público de méritos Nº 004 de 1996 se llevara a cabo en audiencia pública (fl. 58, cdno. 1 y fl. 240, cdno. 2).
2.2.2. Los términos de referencia del concurso público de méritos Nº 004 de 1996 que adelantó el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec (fls. 2 a 54, cdno. 2).
2.2.3. El Acta No. 04 sin fecha, que corresponde a la evaluación jurídica de las propuestas presentadas en el concurso público de méritos Nº 004 de 1996 (fls. 215 a 223, cdno. 2).
2.2.4. El acta del 8 de noviembre de 1996, que contiene la evaluación técnica y económica de las propuestas presentadas en el concurso público de méritos Nº 004 de 1996 (fls. 224 a 229, cdno. 2).
“(...) el éxito de la prosperidad de la pretensión de nulidad del acto de adjudicación, depende fundamentalmente, del acreditamiento del vicio de ilegalidad de este y de la prueba que permita inferir que la propuesta del demandante, estaba emplazada y merecía ser, de acuerdo con los criterios objetivos de selección, la adjudicataria, por cumplir con todos los requisitos de los pliegos de condiciones, que para el efecto se consideran ley del procedimiento de selección (…)”(10).
Pues bien, en los términos de referencia aportados al expediente el numeral 24.3. estipuló las siguientes calidades profesionales para el director del proyecto de interventoría (fl. 21, cdno. 2):
En cuanto a la asignación del puntaje, el numeral 26.2.1. de los términos de referencia estableció las siguientes condiciones:
26.2.1. Director de interventoría (215 puntos)
• A. Por estudios realizados (título y tarjeta de matrícula profesional vigente)……20 puntos.
• B. Por cursos de postgrado, y/o ejercicio de la cátedra, y/o investigación en el área de la interventoría o la gerencia de obras así……………………145 puntos máximo.
1. Por cada curso, y/o ejercicio de la cátedra y/o investigaciones en el área, con duración inferior a seis (6) meses: 5 puntos……………………20 puntos máximo.
2. Por cada curso, y/o ejercicio de la cátedra y/o investigaciones en el área, con duración de seis (6) meses: 10 puntos………………………….50 puntos máximo.
3. Por cada curso, y/o ejercicio de la cátedra y/o investigaciones en el área con duración superior a doce (12) meses: 15 puntos…………………75 puntos máximo.
• C. Por experiencia profesional en el área de la arquitectura o la ingeniería civil……………..20 puntos.
1. De 8 a 10 años, 5 puntos por cada año de experiencia.............15 puntos máximo.
2. Mayor de 10 años…………………….20 puntos máximo.
• D. Por interventorías o gerencias de obra en las cuales el profesional haya participado como director de interventoría o gerencia, máximo………………….30 puntos.
1. Por acreditar su participación en 3 proyectos:………10 puntos.
2. Por acreditar su participación en 6 proyectos………..20 puntos.
3. Por acreditar su participación en más de 6 proyectos………......30 puntos.
Tramitar anexo 5 resumen experiencia.
Revisada por la Sala la propuesta que formuló la sociedad demandante (fls. 54 a 214, cdno. 2), aparece demostrado que se presentó al arquitecto Álvaro Gutiérrez Bolívar, de quien se demostraron las siguientes calidades (fls. 61 a 91, cdno. 2): i) título y tarjeta profesional; ii) experiencia profesional mayor de 10 años; y iii) participación en más de 6 proyectos como director de interventoría o gerencia de obra. Dicha información concuerda con los formatos diligenciados por el oferente para tal efecto (fls. 61 y 62, cdno. 2).
En este orden de ideas, siguiendo el puntaje previsto en el numeral 26.2.1. de los términos de referencia, el profesional propuesto por la entidad demandante tendría un total de setenta (70) puntos discriminados de la siguiente manera: 20 puntos por el título y la tarjeta profesional; 20 puntos por acreditar experiencia profesional mayor de 10 años y 30 puntos por haber acreditado su participación en más de seis proyectos como director o gerente de obra.
Si bien este puntaje coincide con aquel que asignó la entidad durante el procedimiento de selección, el debate jurídico se centra en el desconocimiento del numeral 24.3. de los términos de referencia, que a juicio de la parte actora le concedía el derecho a acceder a 145 puntos adicionales; fundamentó dicha afirmación en el hecho de que el arquitecto Álvaro Gutiérrez Medina tenía acreditada una experiencia profesional de más de treinta años, por lo cual al atenderse a la homologación de estudios de postgrado por experiencia adicional a 15 años era indudable que el arquitecto Gutiérrez Medina tenía derecho a que su experiencia se asimilara a varios cursos de postgrado.
Al analizar la Sala el tenor literal de las condiciones de homologación previstas en el numeral 24.3. de los términos de referencia, no queda duda que la homologación se limitaba a un curso de postgrado por experiencia adicional a 15 años. En efecto, se indica expresamente que “(...) en caso de no acreditar postgrado o especialización, la experiencia laboral acreditada superior a 15 años se asimilará como tal”. Dicha redacción no permite inferir de manera alguna que debiera reconocerse un postgrado por cada año adicional de experiencia después de los 15 años; por el contrario, una interpretación armónica y sistemática de los numerales 24.3. y 26.2.1. conduce a la misma conclusión del tribunal de primera instancia, en el sentido de que el profesional que no tuviera estudios de postgrado, pero demostrara una experiencia adicional a 15 años tendría derecho a recibir el puntaje destinado a un curso de postgrado o especialización. Si se siguiera la interpretación propuesta por la sociedad demandante, perdería sentido la asignación de puntajes por títulos de posgrado y se le concedería una preponderancia injustificada a la experiencia sobre los profesionales que sin tener los 15 años de experiencia acreditaran estudios de postgrado, docencia o investigación.
Todo lo anterior permite concluir que, si bien es cierto la entidad demandada desconoció a la demandante el derecho a 15 puntos adicionales, al omitir la aplicación de la regla prevista en el numeral 24.3. de los términos de referencia, no es menos cierto que estos puntos adicionales son insuficientes para alterar si quiera el orden de elegibilidad contemplado en el acta de evaluación de la entidad, por lo cual no se está ante una ilegalidad sustancial de la decisión administrativa de adjudicación que permita declarar su nulidad (fl. 225, cdno. 2):
1.Gutierrez Díaz y Cía. S. En C. 70 90 160
2. U.T. Quijano de Irisarri-Asinter 160 215 375
3. Inesa Ltda. 85 50 135
4. Consultores Unidos S.A. 70 110 180
5. U.T. Interdiseños Ltda. - Max Ojeda 205 180 385
6. Felipe Ardila y Cía. 100 75 175
Como puede apreciarse, la adición de los 15 puntos en la calificación de personal apenas alcanza para que la demandante logre igualar en puntaje al proponente que había obtenido el cuarto lugar, por este concepto. Se añade a lo anterior que tal error no vicia de ilegalidad el acto de adjudicación puesto que no desplaza del primer lugar de elegibilidad a la Unión Temporal Interdiseños Ltda., - MAX Ojeda, ni altera el puesto final obtenido por la parte actora en el puntaje final consolidado de las propuestas, puesto que al adicionar 15 puntos a la calificación final obtenida por la sociedad demandante, se obtendría un total de 980.76 puntos, que lo mantendría en el tercer lugar de elegibilidad (fl. 229, cdno. 2):
1. Gutierrez Díaz y Cía. S. En C. 660 305.76 965.76
2. U.T. Quijano de Irisarri-Asinter 875 116.51 991.51
3. Inesa Ltda. 535 172.17 706.17
4. Consultores Unidos S.A. 680 332.25 1012.25
5. U.T. Interdiseños Ltda. - Max Ojeda 885 200 1085
6. Felipe Ardila y Cía. 675 206.46 881.46
4.2. Sobre la orden de la Contraloría General de la República. Señaló la sociedad demandante que el Inpec desconoció la orden de celebrar la audiencia pública de adjudicación impartida por la Contraloría General de la República mediante la Resolución 08423 del 27 de noviembre de 1996.
Está demostrado en el proceso que mediante el Oficio 122249 del 3 de diciembre de 1996, el secretario general de la Contraloría General de la República le comunicó al director general de Inpec, la existencia de la Resolución 08423 del 27 de noviembre de 21996 proferida por el Contralor General de la República (fl. 239, cdno. 2), con lo cual hay lugar a concluir que la eficacia jurídica del acto administrativo en cuestión comenzó a partir del recibo de dicha comunicación y sucede que en el asunto que centra la atención de la Sala, la entidad demandada demostró que el recibo oficial del escrito por el cual se comunicó la decisión de la Contraloría General de la República ocurrió el 5 de diciembre de 1996 (fls. 56 y 57, cdno. 1), es decir, ocho días después de expedido el acto de adjudicación del concurso público de méritos.
4.3. Sobre la respuesta extemporánea a las observaciones presentadas por la sociedad demandante y su falta de motivación. En el recurso de alzada el apoderado de la parte actora fundamentó el cargo en los siguientes términos (fl. 128, cdno. ppal.):
“Mi representado dentro del término de la ley presentó observaciones al informe de evaluación con el objeto que se modificara la calificación por el error cometido, sin embargo la entidad: (1) contestó el mismo día de la adjudicación, desconociendo el derecho de contradicción que le asiste a mi poderdante y según consta en la fecha de la comunicación, recibida después de hecha la adjudicación y (2) como le corresponderá valorar al ad quem, sin motivación alguna, desconociendo el numeral 7º del citado artículo el cual obliga a motivar los actos que allí se mencionan”.
En cuanto a la oportunidad para responder las observaciones presentadas, encuentra la Sala que de acuerdo con lo previsto para la época de los hechos en la Ley 80 de 1993, era en el acto de adjudicación constituye el momento adecuado para hacerlo, como en efecto lo hizo la entidad demandada, según se constata en la parte motiva de la Resolución 6004 del 27 de noviembre de 1996 en lo cual se ocupó de las observaciones presentadas por la subdirección de construcciones a través del Oficio SCO 040-593 de 1996 (fl. 241, cdno. 2):
— Al oficio remitido a la subdirección de construcciones por Gutiérrez Díaz y Compañía S. en C. de fecha noviembre 22 de 1996, se dio respuesta mediante oficio SCO. 040 - 593 de 1996, emanado de la subdirección de construcciones”.
De manera similar a lo planteado por la parte actora acerca de la solicitud presentada ante la Contraloría General de la República, no constituye vicio de nulidad del acto administrativo la existencia de la posibilidad de responder antes de la fecha señalada por los términos de referencia para la adjudicación, puesto que el término para la adjudicación concluía el 27 de noviembre de 1996, plazo dentro del cual efectivamente se entregó el Oficio SCO 040 - 593 de 1996, emanado de la subdirección de construcciones, según consta en el documento aportado como prueba (fl. 238, cdno. 2).
En relación con la alegada ausencia de motivación que se reprocha al documento por medio del cual se respondió a las observaciones del demandante, encuentra la Sala que en el mencionado oficio (fl. 238, cdno. 2), recibido por la parte actora el mismo día de la adjudicación, se consignó lo siguiente:
(2) Esta disposición fue modificada por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, que señala:
(3) Artículo 168, Código Contencioso Administrativo: “Pruebas admisibles. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este código, las del procedimiento civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración”.
(5) Artículo 253, Código de Procedimiento Civil: “Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento.”
(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de abril de 2007, Expediente AG-025, Ruth Stella Correa Palacio.
(7) “Dicho principio encuentra un complemento de significativa importancia consistente en el deber de escoger al contratista mediante la selección objetiva, aspecto este que el estatuto anterior no contemplaba de manera explícita.
(8) Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.
(9) Ley 1474 de 2011, artículo 88. Factores de selección y procedimientos diferenciales para la adquisición de los bienes y servicios a contratar. Modifíquese el numeral 2º del artículo 5º de la Ley 1150 de 2007 en el siguiente sentido:
(11) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Expediente. 2005-0340, Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

References: artículo 77
 artículo 136
 artículo 23
 artículo 253
 artículo 254
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 32
 Artículo 168
 Artículo 253
 artículo 88
 artículo 5