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Urteil des OVG Weimar, 11.06.2001, 4 KO 52/97 (Boden)
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Titel OVG Weimar, 11.06.2001, 4 KO 52/97
Orientierungssatz Abgrenzung zwischen BBodSchG und KrW-/AbfG bei der Erkundung und Sanierung von Deponien
Norm AbfG § 10 Abs. 2; KrW-/AbfG § 36 Abs. 2 S. 1; KrW-/AbfG § 36 Abs. 2 S. 2; BBodSchG § 2 Abs. 7 Nr. 2; BBodSchG § 4 Abs. 3
Leitsatz 1. Die Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes schließt auch dessen Regelungen über die Ordnungspflichtigen ein und löst so die in § 10 Abs. 2 AbfG (§ 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG) normierte ausschließliche Verantwortlichkeit des Inhabers der Deponie ab.
2. Unter dem Begriff der Stilllegung ist die endgültige, dauerhafte Beendigung des Betriebs der Anlage zu verstehen. Das setzt voraus, dass in der Anlage keine Abfälle mehr abgelagert werden. An der Dauerhaftigkeit fehlt es, wenn nach der Verkehrsauffassung auf Grund konkreter Umstände mit der Wiederaufnahme der Nutzung, die für die Anlage bzw. den Anlagentyp prägend ist, zu rechnen ist.
Gericht OVG Weimar
Entscheidungsdatum 11.06.2001
Aktenzeichen 4 KO 52/97
Die Klägerin, die Stadt L., wendet sich gegen eine Anordnung zur Sicherung und Rekultivierung einer in ihrer Gemarkung gelegenen, stillgelegten Abfalldeponie, der Deponie L..
Die Deponie L. liegt ca. 1,5 km nördlich der Ortsmitte von L. am Nordhang des Ilmtales auf den Grundstücken der Gemarkung L., Flur 16, Flurstück-Nr. a - g, h, und i, j und k sowie l - n. Der Rat der Stadt L. plante im Jahre 1971, die Mulde auf dem Flurstück n in der Gemarkung L. mit Müll aufzufüllen. Das ergibt sich aus einem von der Klägerin in Kopie vorgelegten Schreiben des Rates der Stadt L. vom 31.08.1971 an den Rat des Bezirkes Suhl, mit dem um Ausarbeitung eines erforderlichen geologischen Gutachtens gebeten wird. Geplant war zunächst offenbar nur eine Geländenivellierung, um anschließend eine vergrößerte Fläche landwirtschaftlich nutzen zu können. In der Folgezeit bis zur Stilllegung am 31.12.1992 wurden jedoch die Müllablagerungen auf die genannten Flurstücke ausgedehnt. Abgelagert wurden Hausmüll, Sperrmüll, Bauschutt, Erdaushub, Altreifen, Schrott, Glas, Porzellan, Holz und Plastikabfälle sowie Industriemüll. Die Abfälle wurden von verschiedenen Gemeinden, darunter der Stadt L., der Gemeinde O. und der Stadt I., sowie von Industriebetrieben, darunter dem VEB Vereinigte Gehäuseindustrie Sonneberg, Betriebsteil IV L. (u. a. Holzspäne, Span- und Hartfaserplatten; Asche und Siebkohleasche; Leimgläser und -büchsen, Schleifbänder, Kaschiermaterial, Karmaband, leimversetzte Gazeabfälle), dem VEB Thermos L. (Erdstoffe, Bauschutt, Abbruchmaterial), dem VEB Stern-Radio Sonneberg (Asche und Siebkohleasche) und dem VEB Metallaufbereitung Erfurt (nicht einbaufähiger Erdstoffaushub) angeliefert.
Nachdem der damalige Landkreis I. mit einem Rundschreiben vom 20.01.1992 die Städte und Gemeinden des Kreises auf seine Zuständigkeit für die Abfallbeseitigung nach dem Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz vom 31.07.1991 hingewiesen hatte, fanden in der Folgezeit Verhandlungen zwischen der Stadt L. und dem Landkreis I. über einen Betrieb der Deponie L. durch die Stadt L. im Auftrag des Landkreises I. statt. Die Verhandlungen führten jedoch zu keinem Ergebnis. Es kam lediglich im April 1992 zu einer Vereinbarung, wonach der Deponiewart der Deponie L. von der Stadt angestellt wurde, die Bezahlung aber vom Landkreis übernommen wurde. Die Deponiegebühren wurden an den Landkreis gezahlt, der sie teilweise im Herbst 1992 an die Klägerin überwies.
Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung, die die H-GmbH, Filiale J. in den Jahren 1991 und 1992 im Auftrag des Beigeladenen durchführte, ergaben, dass im Deponiekörper der Deponie L. erhöhte Gehalte an Blei, Cadmium, Quecksilber und anderen Schadstoffen gemessen wurden. In den Gewässern unterhalb der Deponie wurden Belastungen durch chlorierte Kohlenwasserstoffe (AOX) und Phenole festgestellt.
Mit Bescheid vom 28.02.1994, der Klägerin zugegangen am 13.04.1994, erließ das Thüringer Landesverwaltungsamt gegenüber der Klägerin eine Anordnung zur Sicherung und Rekultivierung der Deponie L. mit zahlreichen einzelnen Anordnungen, die von weiteren Untersuchungen über Entwässerungseinrichtungen, Profilierung des Deponiekörpers, Einbau eines Entgasungssystems, Aufbringen von Ausgleichs-, Oberflächenabdichtungs- und Rekultivierungsschichten bis zur Erfassung und Untersuchung des Deponiesickerwassers und zur Bepflanzung reichen. Zur Begründung wird in dem Bescheid ausgeführt, die Deponie sei seit 1974 durch die Stadt L. betrieben und zum 31.12.1992 stillgelegt worden. Aus den im Auftrag des Landkreises I. in den Jahren 1991/1992 durchgeführten Untersuchungen ergebe sich, dass eine langfristige Gefährdung von Grundwasser nicht ausgeschlossen werden könne. Die Bildung von Deponiegasen erfordere Maßnahmen zu deren schadloser Ableitung und Behandlung. Die Deponie beeinträchtige in ihrem jetzigen Zustand das Landschaftsbild und berge die Gefahr illegaler Ablagerungen in sich. Die Anordnung beruhe auf § 10 Abfallgesetz sowie §§6 und 7 Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz. Nach §10a Abs. 3 i. V. m. §10 Abs. 2 AbfG solle die zuständige Behörde den Inhaber einer stillgelegten Deponie verpflichten, auf seine Kosten das Gelände, das für die Abfallentsorgung verwendet worden ist, zu rekultivieren.
Gegen diese Anordnung legte die Klägerin durch ihre Bevollmächtigten mit Schreiben vom 15.04.1994, eingegangen am 19.04.1994, Widerspruch ein, den das Thüringer Landesverwaltungsamt mit Widerspruchsbescheid vom 11.10.1994, zugestellt am 20.11.1994, zurückwies.
Die Klägerin hat am 18.11.1994 bei dem Verwaltungsgericht Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung des Bescheids vom 28.02.1994 und des Widerspruchsbescheids vom 11.10.1994 begehrt. Sie hat vorgetragen, die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig. Der Beklagte gehe zu Unrecht davon aus, dass sie Betreiber oder Rechtsnachfolger des Betreibers der Deponie L. sei. Der ursprünglich auf ihre Veranlassung angelegte Müllplatz sei in der Folgezeit auch von anderen Kommunen, insbesondere der Stadt I. benötigt worden. Die Rechtsträgerschaft für die Deponie sei auf den VEB Stadtwirtschaft I. übergegangen; spätestens 1984 habe dort auch der Rat der Stadt L. Anträge auf Ablagerung von Müll gestellt. Bereits 1980 seien Haus- und Industrieabfälle durch Dritte auf der Deponie abgelagert worden. Die jeweiligen Anträge auf Ablagerung seien vom Rat des Bezirkes Suhl oder vom Rat des Kreises I. genehmigt worden. Dabei sei zwar der Rat der Stadt L. als Hauptbetreiber aufgeführt worden; er habe jedoch auf die Erteilung der entsprechenden Genehmigungen nach § 6 der 6. DVO zum Landeskulturgesetz der DDR keinerlei Einfluss gehabt. Die überwiegende Menge des Hausmülls, darunter auch Hausmüll aus dem Gebiet der Stadt L., sei von der ?Stadtwirtschaft I." eingebracht worden. Es sei aber auch davon auszugehen, dass die nunmehr festgestellten Kontaminationen zum überwiegenden Teil nicht durch die Ablagerung von Siedlungsabfällen verursacht worden seien, sondern durch die Einbringung von Sondermüll. Für die entsprechende Genehmigung und Kontrolle nach der 6. DVO zum Landeskulturgesetz der DDR seien die übergeordneten staatlichen Organe zuständig gewesen. Der Rat der Stadt L. habe auf Grund der zentralistischen Verwaltungsorganisation keinerlei Einfluss hinsichtlich der Genehmigung zur Einlagerung von Industrieabfällen gehabt. Er habe auch keinerlei Gebühren oder Entschädigungszahlungen für die Einlagerung toxischer Stoffe erhalten. Wer Betreiber der Deponie L. ist, sei auch nach dem Inkrafttreten des Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes vom 31.07.1991 unklar gewesen. Der Landkreis I. sei davon ausgegangen, dass er Betreiber sei. Das ergebe sich sowohl aus seinem Schreiben vom 20.01.1992 als auch aus dem Umstand, dass der Kreis im Jahre 1992 von der Klägerin Gebühren für die Anlieferung von Abfällen erhoben habe. Sie habe sich zwar im Erhebungsbogen für die Anzeige gemäß §§ 9a, 10 AbfG vom 03.06.1991 als Betreiber genannt. Das erkläre sich aber daraus, dass zu dieser Zeit die Verhandlungen mit dem Landkreis über den weiteren Betrieb schwebten und dass sie Vorbereitungen für Sanierungsmaßnahmen getroffen habe, um überhaupt Erkenntnisse über die Gefährdungslage zu erhalten. Der Umstand, dass weiterhin Hausmüll aus der Stadt I., der Gemeinde O. und der Stadt L. auf der Deponie eingelagert wurde, sei Folge des Müllnotstandes, der während der schwebenden Verhandlungen zwischen Kreis und Gemeinden geherrscht habe. Bei dieser Sachlage sei es ermessensfehlerhaft, ihr allein die Sanierungsverantwortung zu überbürden. Insbesondere sei eine mögliche Sanierungsverantwortlichkeit des Ilmkreises und des Beklagten als Rechtsnachfolger der staatlichen Organe, die für Entscheidungen nach der 3. und 6. DVO zum Landeskulturgesetz der DDR zuständig waren, zu Unrecht nicht berücksichtigt worden.
Die Klägerin hat beantragt, die Anordnung des Beklagten vom 28.02.1994, AZ: 1653/94, in der Form des Widerspruchsbescheides vom 13.10.1994, AZ: 600-8951-6/94, aufzuheben.
Er hat die angefochtenen Bescheide verteidigt und die Auffassung vertreten, die Klägerin hafte unter dem Gesichtspunkt der Funktionsnachfolge für das Handeln des Rates der Stadt L. vor 1990. Jedenfalls habe die Klägerin nach Einführung der Selbstverwaltung der Gemeinden die Entsorgung der Siedlungsabfälle als originäre Selbstverwaltungsaufgabe behalten. In Ausübung dieser Aufgabe habe sie die Deponie L. bis zu ihrer Stilllegung betrieben. Daran ändere der Übergang der Zuständigkeit für die Abfallbeseitigung auf den Kreis nichts; sie sei nicht mit einer Übernahme sämtlicher Entsorgungsanlagen gleichzusetzen. Eine Übernahme der Deponie L. durch den Kreis sei nie zu Stande gekommen.
Der Beigeladene hat vor dem Verwaltungsgericht keinen Antrag gestellt.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 25.11.1996 die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Beklagte habe die Klägerin zu Unrecht zur Rekultivierung und Sicherung der Deponie L. herangezogen. Letzter Inhaber der Deponie L. sowohl im Sinne von § 10 des Abfallgesetzes vom 27.08.1986 als auch im Sinne von § 36 des am 06.10.1996 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 27.09.1994 sei nicht die Klägerin, sondern der damalige Landkreis I.. Dieser sei nach der eindeutigen Rechtslage ab Inkrafttreten des Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes vom 06.08.1991 die entsorgungspflichtige Körperschaft gewesen. Dem Kreis sei dies ausweislich des Schreibens vom Januar 1992 auch bewusst gewesen. Aus den Behördenunterlagen ergebe sich, dass bei den Verhandlungen zwischen dem Kreis und den Gemeinden insgesamt eine große Unsicherheit darüber bestanden habe, wer Inhaber der Deponie sei oder sein solle. Dabei seien die Beteiligten irrig davon ausgegangen, dass die Gemeinden die Entsorgungspflicht auf den Kreis übertragen müssten. Auch neben den rechtlichen Gesichtspunkten gebe es Anhaltspunkte dafür, dass der Landkreis I. zumindest ab dem genannten Zeitpunkt tatsächlich Inhaber der Deponie gewesen sei. Er habe nämlich zumindest im Jahre 1992 die gesamten Deponiegebühren erhoben, auch die Lohnkosten für den Deponiewart seien von ihm übernommen worden. Auch sei der vom Landkreis eingesammelte Hausmüll tatsächlich auf die Deponie verbracht worden. Die Tatsache, dass sich die Klägerin in dem Erhebungsbogen im Juni 1990 als Betreiberin bezeichnet hat, ändere daran nichts, zumal dies vor Inkrafttreten des Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes gewesen sei. Das Gleiche gelte für die Tatsache, dass die Klägerin die Stilliegung der Deponie angezeigt habe, denn dies sei bei einer Besprechung zwischen dem Kläger und dem Beigeladenen am 08.09.1992 ausdrücklich so vereinbart worden.
Eine Verpflichtung der Klägerin ergebe sich auch nicht daraus, dass diese möglicherweise zu einem früheren Zeitpunkt Inhaberin bzw. Betreiberin der Deponie gewesen sei. Bereits aus den Vorschriften des DDR-Rechts ergebe sich keine eindeutige Zuständigkeit der Räte der Städte und Gemeinden. Während § 33 Abs. 2 des Landeskulturgesetzes der DDR vom 14.03.1970 und die §§3 Abs. 2, 9 und 11 der 3. DVO zum Landeskulturgesetz für eine Zuständigkeit der Räte der Städte und Gemeinden sprächen, habe es später Regelungen gegeben, die auf eine Zuständigkeit der Räte der Kreise und Bezirke und eine Mitwirkungspflicht des Rates der Stadt hindeuteten (§ 10 Abs. 2 der 6. DVO zum Landeskulturgesetz vom 11.09.1975; §§43 Abs. 3 und 69 Abs. 3 des Gesetzes über die örtlichen Volksvertretungen in der DDR vom 04.07.1985). Darüber hinaus könnten die ehemaligen Räte der Städte und der Kreise nicht als eigenverantwortliche, selbstständige Gebietskörperschaften angesehen werden, die ihre Aufgaben selbstverantwortlich hätten regeln können. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu den Räten der Kreise (Urteil vom 04.11.1994, DtZ 1995, 93) sei auf die Räte der Städte übertragbar. Die DDR sei ein Einheitsstaat gewesen, dessen Aufbau keinen Platz für selbstständige Träger öffentlicher Verwaltung gelassen habe. Seit der Verwaltungsreform im Jahre 1952 seien Städte und Kreise als Organe der Staatsgewalt, beaufsichtigt von der Volkskammer, in das Prinzip des Demokratischen Zentralismus einbezogen worden. Das ergebe sich insbesondere aus den Regelungen des Gesetzes über die örtlichen Volksvertretungen und ihre Organe in der Deutschen Demokratischen Republik vom 12.07.1973 und dem späteren Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen in der Deutschen Demokratischen Republik vom 04.07.1985. Der Rat der Gemeinde sei Teil dieses Systems als vollziehendes und verfügendes Organ gewesen. Er habe somit als vollziehendes Organ der Staatsmacht gehandelt. Diese Abhängigkeit und die fehlende Verfügungsmacht des Rates der Stadt L. über die Deponie zu DDR-Zeiten werde auch bestätigt durch die Behördenakten, aus denen sich ergebe, dass dieser selbst nicht habe bestimmen können, wie die Deponie ausgebaut werden sollte oder wer welchen Abfall auf der Deponie ablagern durfte.
Eine Verantwortlichkeit der Klägerin ergebe sich auch nicht aus dem Haftungsgrund der Funktionsnachfolge. Dieser von der Rechtsprechung und Literatur nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches entwickelte Haftungsgrund sei danach bei einer Übernahme von Aufgaben eines neuen Rechtsträgers, mithin bei einem Wechsel des Funktionsträgers nur in ganz besonderen Fällen in Betracht gezogen worden. Es handele sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (Urteil vom 08.12.1994, ZOV 1995, 134) um eine Haftung subsidiären Charakters, die nur eine Hilfskonstruktion darstelle, um dringende Ansprüche durchzusetzen, deren Befriedigung wegen ihres öffentlich-rechtlichen Charakters nicht bis zum Erlass eines Gesetzes aufgeschoben werden könne, ohne dass der Berechtigte und die Rechtsordnung Schaden erleiden. Mit diesem Institut habe die Rechtsprechung einer späteren gesetzlichen Regelung nicht vorgreifen wollen. Sie habe nur eine vorläufige Regelung für dringende Fälle bieten wollen und habe von vornherein unter dem Vorbehalt der Möglichkeit einer abweichenden gesetzlichen Regelung gestanden. Im vorliegenden Fall sei nach Auffassung der Kammer für den Haftungsgrund der Funktionsnachfolge kein Raum.
Möglicherweise müsse die Klägerin zwar ab Inkrafttreten des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (Kommunalverfassung) vom 17.05.1990 als Betreiberin der Deponie angesehen werden. Zu den Selbstverwaltungsaufgaben der Kommunen habe unter anderem die Entsorgung des Siedlungsmülls gehört. Eine nach § 72 Kommunalverfassung mögliche Übernahme dieser Aufgabe durch den Kreis sei nicht zu Stande gekommen. Das führe indessen nicht dazu, dass die Klägerin nach § 10 Abs. 2 AbfG, § 36 Abs. 2 KrW/AbfG heranzuziehen sei. Aus diesen Regelungen ergebe sich, dass für die Rekultivierung verantwortlicher Inhaber nur derjenige sein könne, der dies zum Zeitpunkt der Stilllegung der Deponie war. Denn nur dieser könne mitteilen, wann er die Deponie tatsächlich stillgelegt habe.
Eine Pflicht der Klägerin zur Rekultivierung könne sich auch nicht aus den §§ 17, 19 i. V. m. § 20 Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz ergeben. Danach könnten Maßnahmen zwar auch gegenüber dem ehemaligen Inhaber einer Deponie oder einem Ablagerer angeordnet werden. Der Beklagte habe sich aber erkennbar und bewusst nicht auf diese Vorschriften gestützt.
Gegen dieses Urteil, das am 16.12.1996 zugestellt worden ist, hat der Beklagte am 27.12.1996 Berufung eingelegt. Er wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen. Insbesondere hält er daran fest, dass die Klägerin kraft des Instituts der Funktionsnachfolge Inhaberin der vor 1990 vom Rat der Stadt L. betriebenen Deponie L. geworden sei. Daran habe sich durch die Zuständigkeit der Landkreise als entsorgungspflichtige Körperschaft seit dem 06.08.1991 nichts geändert. Die Zuständigkeit habe nichts mit der Inhaberschaft für eine konkrete Deponie zu tun. Diese bestimme sich nach allgemeinen Regeln, also letztlich danach, wer als ?Herr" der Anlage angesehen werden könne. Das sei nachweislich die Klägerin gewesen. Der Kreis habe die Möglichkeit gehabt, eigene Abfallentsorgungsanlagen zu errichten oder schon bestehende Anlagen zu nutzen. Dazu habe es notwendig einer vertraglichen Vereinbarung mit der Klägerin als bisheriger Betreiberin der Deponie bedurft. Eine solche Vereinbarung sei aber nicht zu Stande gekommen.
Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 25.11.1996 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigt das angefochtene Urteil und vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen.
Der Beigeladene hat schriftsätzlich keinen Antrag gestellt. Er nimmt Bezug auf die Berufungsbegründung des Beklagten und trägt ergänzend vor, der Landkreis I. habe die Klägerin niemals zur Schließung ihrer Deponie beauftragt; er habe lediglich die Schließung nach dem Scheitern der Vertragsverhandlungen empfohlen, da von der Klägerin aus die Absicht bestanden habe, die Deponie in eigener Regie weiter zu betreiben, die Voraussetzungen dafür aber gefehlt hätten. Die Klägerin habe sich nach dem Scheitern der Vertragsverhandlungen weiterhin als Deponiebetreiberin verstanden. Sie habe eigenverantwortlich noch bis in das Jahr 1994 Aufträge zur Rekultivierung vergeben und ausführen lassen, weil auf ihre Veranlassung noch bis in das selbe Jahr, ohne Abstimmung mit den zuständigen Abfallbehörden und ohne die erforderliche Ausnahmegenehmigung, zum Beispiel schwere Fahrwegbetonplatten eingelagert und die Zwischenräume mit sonstigem Bauschutt und Erdaushub verfüllt worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und des Urteils des Verwaltungsgerichts sowie auf die beigezogenen Behördenakten des Landesverwaltungsamtes (1 Hefter), des Beigeladenen (1 Aktenordner) und der Klägerin (1 Aktenordner) Bezug genommen.
Die Berufung ist zulässig. Gemäß Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO- vom 1. November 1996 (BGBI. i S. 1626) richtet sich die Zulässigkeit der Berufung nach den bis zum 31. Dezember 1996 geltenden Vorschriften, soweit - wie hier- die mündliche Verhandlung, auf die das anzufechtende Urteil ergeht, vor dem 1. Januar 1997 geschlossen worden ist. Danach ist die Berufung gem. § 124 VwGO a. F. statthaft. Sie entspricht auch im Übrigen den Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 124 Abs. 2 VwGO a. F.
Die Berufung des Beklagten hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht der Klage stattgegeben und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Denn der Bescheid des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 28.02.1994 und der Widerspruchsbescheid des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 11.10.1994 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Zum einen ergeben sich Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide schon daraus, dass die abfallrechtliche Ermächtigungsgrundlage, auf die sie gestützt worden sind (§ 10 Abs. 2 des Abfallgesetzes vom 27.08.1986 bzw. der gleich lautende § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG), nach § 36 Abs. 2 Satz 2 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - KrW-/AbfG - vom 27.09.1994 in der Fassung des Art. 2 des Gesetzes zum Schutz des Bodens vom 17.03.1998 (BGBI. l S. 502) unter bestimmten Voraussetzungen durch die am 01.03.1999 in Kraft getretenen Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes - BBodSchG - vom 17.03.1998 abgelöst worden sind. Schon deshalb ist fraglich, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die angefochtenen Bescheide Bestand haben können (1.). Der Senat muss diese Frage für den vorliegenden Fall jedoch nicht abschließend entscheiden. Denn auch nach Maßgabe der abfallrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen (§ 10 Abs. 2 AbfG bzw. § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG) liegen die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Klägerin zur Sicherung und Rekultivierung der Deponie L. nicht vor, weil die Klägerin nicht Inhaberin der Deponie war (2.).
Die Anwendbarkeit der abfallrechtlichen Ermächtigungsgrundlage, auf die sich der Bescheid des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 28.02.1994 und der Widerspruchsbescheid vom 11.10.1994 stützen, ist durch Art. 2 des Gesetzes zum Schutz des Bodens vom 17.03.1998 (BGBI. l S. 502) durch die am 01.03.1999 in Kraft getretenen Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes - BBodSchG - vom 17.03.1998 (Art. 1 des Gesetzes zum Schutz des Bodens, BGBI. l S. 502) eingeschränkt worden (a). Diese nachträgliche Änderung der Rechtslage ist auch für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids maßgeblich (b). Ob und inwieweit der Bescheid danach Bestand behalten kann, ist fraglich (c).
Das Verhältnis zwischen den am 01.03.1999 in Kraft getretenen Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes und den abfallrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen, auf die der Bescheid vom 28.02.1994 gestützt ist, stellt sich folgendermaßen dar:
Aus § 3 Abs. 1 BBodSchG ergibt sich zunächst grundsätzlich ein umfassender Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes für alle schädlichen Bodenveränderungen und Altlasten. Dieser Grundsatz trägt dem Ziel des Gesetzgebers Rechnung, eine einheitliche bundesrechtliche Regelung zum Schutz der ökologischen Leistungsfähigkeit des Bodens zu schaffen. Die bundesgesetzliche Regelung des Bodenschutz- und Altlastenrechts ist nach der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung insbesondere ?erforderlich, damit für die bedeutendsten Belastungsquellen des Bodens sowie für Altlasten bundesweit einheitliche Bodenwerte für die Gefahrenermittlung und die Durchführung von Maßnahmen sowie auch Standards für Vorsorgemaßnahmen festgelegt werden können und der fortschreitenden Rechtszersplitterung entgegengewirkt wird" (BT-Drucks. 13/6701, S. 15 r. Sp.). Unter den Begriff der Altlast im Sinne des § 3 Abs. 1 BBodSchG fallen nach § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG auch stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen. Von dem begrifflich umfassend beschriebenen Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes macht § 3 Abs. 1 BBodSchG Ausnahmen. Soweit Einwirkungen auf den Boden in den in § 3 Abs. 1 BBodSchG abschließend aufgeführten Vorschriften geregelt werden, tritt das Bundes-Bodenschutzgesetz zurück. Zu den Vorschriften, die danach dem Bundes-Bodenschutzgesetz vorgehen, gehören die Vorschriften des Kreislaufwirtschafts - und Abfallgesetzes über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen zur Beseitigung von Abfällen sowie über die Stilllegung von Deponien (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG). Die Stilllegung von Deponien ist in § 36 KrW-/AbfG geregelt. Dazu gehört die Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Rekultivierungsanordnungen gegenüber dem Inhaber der Deponie (§ 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG, der wörtlich mit dem früheren § 10 Abs. 2 AbfG übereinstimmt). Von dieser Ausnahme macht jedoch die durch Art. 2 des Gesetzes zum Schutz des Bodens in das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz eingeführte Vorschrift des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG eine Rückausnahme. Die Vorschrift lautet:
?Besteht der Verdacht, dass von einer stillgelegten Deponie nach Absatz 1 schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, so finden für die Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung die Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes Anwendung."
Nach dieser Vorschrift wird das für den Betrieb von Deponien einschließlich ihrer Stilllegung geltende Regime des Abfallrechts durch das Regime des neuen Bodenschutzrechts abgelöst, wenn nach der Stilllegung der Deponie der Verdacht besteht, dass von ihr schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren ausgehen (so auch OVG Münster, Urteil vom 16.11.2000 - 20 A1774/99 -, UPR2001, 194 = NVwZ 2001, 1186; Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, Köln u. a. 1999, § 3 RdNr. 7). Der Senat teilt die teilweise vertretene Auffassung nicht, bei § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG handele es sich um eine bloße Rechtsfolgenverweisung mit der Konsequenz, dass für die Nachsorge und Sanierung stillgelegter Deponien und für die Sanierungsverantwortung weiterhin § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG als Ermächtigungsgrundlage maßgeblich bleibe, während das Bodenschutzrecht lediglich die materiellen Anforderungen der Sanierung bestimme (in diesem Sinne aber Frenz, Bundes-Bodenschutz-Gesetz, München 2000, § 3 RdNr. 23; Schäfer, NVwZ 2001, 1133; ders., NuR 2001, 429 ff. [432]). Eine solche Auslegung des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG ist nach der Auffassung des Senats mit einer an Wortlaut, Normzweck, Systematik und Entstehungsgeschichte der Vorschrift nicht vereinbar. Zunächst gibt weder der Wortlaut des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG noch der Wortlaut des bei Erlass des Gesetzes zum Schutz des Bodens unverändert gebliebenen § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG etwas dafür her, dass es sich um eine bloße Rechtsfolgenverweisung handele, die das grundlegende Regime des Abfallrechts auch nach der Stilllegung einer Deponie nicht berühre. Mit der Anordnung der Anwendung ?der Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes" wird ?die Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung" stillgelegter Deponien vollständig dem Regime des Bodenschutzrechts unterstellt. Zur Sanierung gehört insbesondere auch die Bestimmung des Personenkreises, der behördlich in Anspruch genommen werden kann. Die Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes schließt deshalb auch dessen Regelungen über die Ordnungspflichtigen ein und löst so die in § 10 Abs. 2 AbfG (§ 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG) normierte ausschließliche Verantwortlichkeit des Inhabers der Deponie ab (vgl. OVG Münster, a. a.O., UPR 2001, 194 [195]).
Für eine lediglich ergänzende Heranziehung des Bodenschutzrechts im Rahmen einer im Übrigen dem Abfallrecht folgenden Maßnahme gibt der Wortlaut nichts her. Auch das Argument, ein echter Regimewechsel hätte vom Gesetzgeber anders formuliert werden müssen, etwa in Gestalt einer Übergangsregelung unter zeitlichen Aspekten wie in Art. 3 des Gesetzes zum Schutz des Bodens im Hinblick auf Anlagen im Sinne des Bundes-lmmissionsschutzrechts (vgl. Schäfer, NVwZ 2001, 1133), überzeugt nicht. Der Gesetzgeber muss den Wechsel vom Regime des Abfallrechts zum Regime des Bodenschutzrechts nach der Stilllegung von Deponien keineswegs zwingend von formalen, etwa zeitlichen Aspekten abhängig machen oder im Rahmen von Übergangsbestimmungen regeln. Er kann ebenso gut, wie hier geschehen, eine Ausnahme vom grundsätzlichen Vorrang des Abfallrechts für Betrieb und Stilllegung von Deponien im Rahmen der Bestimmungen zum Anwendungsbereich vorsehen und an die sachlichen Merkmale der Stilllegung und des Altlastenverdachts anknüpfen.
Normzweck, Systematik und Entstehungsgeschichte des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG sprechen für die hier vertretene Auslegung. Eines der wesentlichen Ziele des Gesetzes zum Schutz des Bodens ist es, das rechtliche Handlungsinstrumentarium zum Schutz des Bodens vor Schädigung insbesondere durch Altlasten zu verstärken und wirksamer auszugestalten (vgl. dazu die Begründung des Regierungsentwurfs, BT-Drucks. 13/6701, S. 1). Ein umfassendes Konzept hat der Gesetzgeber ausdrücklich auch im Blick auf die Belastungen des Bodens durch stillgelegte Deponien für notwendig gehalten (BT-Drucks. 13/6701, S. 1, 15, 19, 30). Ein wesentlicher Aspekt der Problemlösung besteht darin, dass das Altlastenrecht nunmehr bundeseinheitlich geregelt wird (BT-Drucks. 13/6701, S. 1). Das Gesetz zum Schutz des Bodens soll bundesweit einheitliche Bodenwerte für die Gefahrenermittlung und die Durchführung von Maßnahmen wie auch Standards für Vorsorgemaßnahme festlegen und der fortschreitenden Rechtszersplitterung entgegenwirken. Einheitlichen Umweltstandards für die zulässige Nutzung von Grund und Boden hat der Gesetzgeber auch im Hinblick auf die nach dem Grundgesetz gebotene Rechts- und Wirtschaftseinheit eine wesentliche Bedeutung beigemessen. (BT-Drucks. 13/6701, S. 15 r. Sp.). Aus dieser Zielsetzung folgt, dass das Bodenschutzrecht in seinem Anwendungsbereich als abschließende Regelung anzusehen ist und das je nach Bundesland unterschiedliche Landesrecht ersetzt. So weit bei stillgelegten Deponien nach dem bisherigen Recht zum Teil neben § 10 Abs. 2 AbfG bzw. § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG das landesrechtliche Polizei- und Ordnungsrecht als einschlägig angesehen werden konnte, scheidet es nunmehr kraft der abschließenden bundesrechtlichen Regelung dieses Komplexes durch das Bundes-Bodenschutzgesetz aus (vgl. OVG Münster, a. a.O.). Das gilt auch für § 20 des Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes.
Mit der Zielsetzung einer umfassenden, bundeseinheitlichen und effektiven Lösung der Altlastenproblematik gerade auch im Fall stillgelegter Deponien wäre es nicht zu vereinbaren, wenn die Bestimmungen über den Personenkreis, der durch bodenschutzrechtliche Anordnungen in Anspruch genommen werden kann, von der Anordnung der Geltung des Bodenschutzrechts ausgenommen würden. Die Bestimmung des Kreises der Sanierungsverantwortlichen ist ein zentraler Aspekt einer bundeseinheitlichen Regelung des Altlastenrechts. Eine Beschränkung auf den Inhaber der Deponie im Zeitpunkt der Stilllegung nach Maßgabe des § 10 Abs. 2 AbfG bzw. des § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG wäre vor allem unter dem Gesichtspunkt des angestrebten effektiven Handlungsinstrumentariums nicht verständlich. Gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG können neben dem Inhaber der Deponie, der als Verursacher, als Grundstückseigentümer oder als Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Deponiegrundstück verantwortlich sein kann, auch andere Gruppen von Verursachern wie die Abfallentsorger oder nicht mit dem Inhaber identische Eigentümer des Deponiegrundstücks herangezogen werden. Bei Geltung des Bodenschutzrechts kann die Behörde also im Vergleich zu § 10 Abs. 2 AbfG bzw. § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG einen erheblich größeren Kreis von Verantwortlichen in seine Ermessenserwägungen einbeziehen. Dabei kann sie bei der Anordnung von Maßnahmen zunächst denjenigen Verantwortlichen heranziehen, der sie am effizientesten durchführen kann. Das Verursacherprinzip und die damit verbundene Frage, weicher der Verantwortlichen vorwiegend die Gefahr oder den Schaden verursacht hat, wäre dann gegebenenfalls im Nachhinein bei der Kostenverteilung gem. § 24 Abs. 2 BBodSchG zu berücksichtigen.
Für die hier vertretene Auslegung des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG spricht auch der systematische Zusammenhang mit § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG, der die Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über Zulassung und Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen und die Stilllegung von Deponien vom Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes ausnimmt. Der durch Art. 2 des Gesetzes zum Schutz des Bodens vom 17.03.1999 in § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG eingefügte Satz 2 stellt eine Rückausnahme dar, die die Einschränkung des Anwendungsbereichs des Bundes-Bodenschutzgesetzes zu Gunsten des Fachrechts ihrerseits wieder einschränkt. Dieses systematische Verständnis wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zu Art. 2 heißt es (BT-Drucks. 13/6701, S. 47):
?Mit Nr. 1 wird § 36 Abs. 2 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes ein Satz 2 angefügt. Im Grundsatz bleibt es gemäß § 36 Abs. 2 Satz 1 bei der bisherigen abfallrechtlichen Nachsorge für Abfallentsorgungsanlagen. Besteht jedoch bei einer stillgelegten Deponie der konkrete Verdacht, dass von ihr schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für die Umwelt ausgehen, so finden nach dem angefügten Satz 2 die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes Anwendung. Dies bedeutet, dass altlastverdächtige Flächen nach den Regelungen dieses Gesetzes erfasst, untersucht, bewertet und gegebenenfalls saniert werden. Die Einstufung als altlastverdächtige Fläche bildet somit den entscheidenden Schnittpunkt."
Diese Formulierungen bringen die gesetzgeberische Vorstellung einer klaren Zäsur zwischen den Anwendungsbereichen des abfallrechtlichen Fachrechts und des Bodenschutzrechts unmissverständlich zum Ausdruck. Insoweit hat sich auch im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens gegenüber dem Regierungsentwurf keine Änderung ergeben. Aus dem Umstand, dass erst im Bundesrat die Worte ?sowie über die Stilllegung von Deponien" in § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG eingefügt worden sind, lassen sich deshalb keine Einwände gegen die hier vertretene Auslegung des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG herleiten (vgl. auch OVG Münster, Urteil vom 16.11.2000 -20 A 1744/99 -, UPR 2001, 194 [195]; a. A. Schäfer, NVwZ 2001, 1133).
Unter den in § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG genannten Voraussetzungen wechselt danach das Rechtsregime vollständig vom Abfallrecht zum Bodenschutzrecht. Damit ist allerdings noch nichts über die genauen Konturen dieses Schnittpunkts zwischen abfallrechtlicher Nachsorge und Bodenschutzrecht gesagt. Jedenfalls hängt der Wechsel des Rechtsregimes nach § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG von zwei Voraussetzungen ab, die kumulativ vorliegen müssen, der Stilliegung der Deponie und dem Verdacht schädlicher Bodenveränderungen oder sonstiger Gefahren. Während schädliche Bodenveränderungen, die von einer Abfallbeseitigungsanlage ausgehen, bis zur Stilllegung der Deponie auch dann dem Regime des Abfallrechts unterliegen, wenn sie die Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 BBodSchG erfüllen, ist vom Zeitpunkt der Stilllegung an bei einem Verdacht schädlicher Bodenveränderungen oder sonstiger Gefahren das Bodenschutzrecht maßgeblich. Insofern bildet der Zeitpunkt der Stilllegung der Deponie einen entscheidenden Schnittpunkt (so auch OVG Münster, a.a.O., S. 194), der Verdacht im Sinne des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG muss aber als zusätzliche Voraussetzung für eine Anwendbarkeit des Bodenschutzrechts gegeben sein.
Zunächst bedarf der Begriff der Stilllegung in diesem Zusammenhang einer Konkretisierung. Unter dem Begriff der Stilllegung ist die endgültige, dauerhafte Beendigung des Betriebs der Anlage zu verstehen. Das setzt voraus, dass in der Anlage keine Abfälle mehr abgelagert werden. An der Dauerhaftigkeit fehlt es, wenn nach der Verkehrsauffassung auf Grund konkreter Umstände mit der Wiederaufnahme der Nutzung, die für die Anlage bzw. den Anlagentyp prägend ist, zu rechnen ist (von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, Kommentar zu § 36 KrW-/AbfG, RdNr. 10, 11; Fluck, KrW-/AbfG; § 36 RdNr. 26; Paetow, in: Kunig / Paetow / Versteyl, Kommentar zum KrW-/AbfG, § 36 RdNr. 10). Für den vorliegenden Zusammenhang stellt sich insbesondere die Frage, was der Begriff der Stilllegung umfasst, ob insbesondere die an die Stilllegung anknüpfenden Maßnahmen der Nachsorge und Rekultivierung zur Stilllegung gehören. Nach Auffassung des Senats ist das zu verneinen. Rekultivierung und Sicherung der Deponie stellen keine Fortsetzung des Betriebs der Deponie dar, sondern gehören zu der von der Betriebsphase zu unterscheidenden Nachsorgephase (vgl. von Lersner, a.a.O., RdNr. 10). Maßgeblich für die Vollendung des Tatbestandsmerkmals der Stilliegung ist danach der Zeitpunkt, von dem ab keine Abfälle mehr auf der Deponie abgelagert werden. Dieser Begriff der Stilllegung ist nach Auffassung des Senats konsequenterweise auch bei der Auslegung des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG zu Grunde zu legen. Insbesondere kann der Begriff der Stilllegung in diesem Zusammenhang nicht so ausgelegt werden, dass die Stilllegung erst vollendet wäre, wenn die an die Stilllegung anknüpfende Nachsorgephase vollständig abgeschlossen ist. Zwar stellt sich die Stilllegung einer Deponie unter dem Gesichtspunkt der Pflichten des Inhabers, an die die Ermächtigung zu entsprechenden behördlichen Anordnungen in §10 AbfG bzw. § 36 KrW-/AbfG anknüpft, von der Anzeige der beabsichtigten Stilliegung bis zum Abschluss aller Nachsorge- und Rekultivierungsmaßnahmen als ein komplexer Vorgang dar, der sich über lange Zeiträume hinziehen kann (vgl. Frenz, a. a.O., § 3 RdNr, 23). Die abfallrechtliche Überwachung von Deponien, die nach Inkrafttreten des Abfallgesetzes stillgelegt worden sind, ist zeitlich nicht befristet. Auch das Gesetz zum Schutz des Bodens vom 17.03.1998 hat, anders als im Falle des § 17 Abs. 4a BImSchG, keine zeitliche Befristung für Maßnahmen nach § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG eingeführt. Aus der zeitlichen Erstreckung der Maßnahmen, die an die Stilllegung der Deponie anknüpfen, kann aber nicht geschlossen werden, dass während der gesamten Nachsorgephase ein durchgängiger Vorrang des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes bestünde, sodass eine Anwendung des Bodenschutzrechts - auch neben dem Abfallrecht - erst in Betracht käme, wenn die Nachsorgephase vollständig abgeschlossen, die Deponie rekultiviert, von der Fachbehörde abgenommen und aus der Beobachtung entlassen worden ist (so aber wohl Schäfer, NVwZ 2001, 1133; Frenz, a.a.O., RdNr. 23). Eine solche Auslegung des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG würde das neue Bodenschutzrecht in einem zentralen Bereich für einen unüberschaubaren Zeitraum weit gehend leer laufen lassen. Dies stünde in einem klaren Widerspruch zur gesetzgeberischen Intention, für alle Altlasten und nicht zuletzt auch für stillgelegte Deponien ein effektives Handlungsinstrumentarium und bundesweit einheitliches Recht zu schaffen.
Einer näheren Bestimmung bedarf weiter der Begriff des Verdachts einer schädlichen Bodenveränderung oder Gefahr in § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zu Art. 2 des Gesetzes zum Schutz des Bodens ist einerseits von einem ?konkreten Verdacht" die Rede, andererseits davon, dass die Einstufung als altlastverdächtige Fläche den entscheidenden Schnittpunkt bilde (BT-Drucks. 13/6701, S. 47). Altlastverdächtige Flächen sind nach der Definition des § 2 Abs. 6 BBodSchG u. a. stillgelegte Deponien (Altablagerungen, § 2 Abs. 5 BBodSchG), bei denen der Verdacht schädlicher Bodenveränderungen oder sonstiger Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit besteht. Ein konkreter Verdacht wird hier nicht gefordert. Vielmehr reichen für die Einstufung als altlastverdächtige Fläche im Sinne des Bodenschutzrechts gem. § 9 Abs. 1 BBodSchG bereits ?Anhaltspunkte" für eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast aus. Anhaltspunkte in diesem Sinne sind nach § 3 Abs. 1 Satz 2 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung - BBodSchV - vom 12.07.1999 (BGBI l S. 1554) bei Altablagerungen insbesondere dann gegeben, wenn die Art des Betriebs und der Zeitpunkt der Stilllegung den Verdacht nahe legen, dass Abfälle nicht sachgerecht behandelt, gelagert oder abgelagert wurden. § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG macht die Aufnahme behördlicher Ermittlungen davon abhängig, dass ?Anhaltspunkte" für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast gegeben sind. § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG macht Gefahrerforschungseingriffe mit Kostenfolgen für die Pflichtigen davon abhängig, dass auf Grund ?konkreter Anhaltspunkte" der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast besteht. Der Vergleich zwischen diesen Vorschriften verdeutlicht, dass auf der untersten Eingriffsschwelle des bodenschutzrechtlichen Sanierungsinstrumentariums ?abstrakte" Anhaltspunkte genügen. Jedenfalls bedarf es zunächst noch keiner konkreten Untersuchungs- und Messergebnisse. Für eine Einstufung als altlastverdächtige Fläche könnte danach die Erkenntnis genügen, dass von Deponien üblicherweise solche Wirkungen ausgehen können (vgl. Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Loseblatt-Kommentar, § 3 BBodSchG RdNr. 115 m. w. N.; Bickel, Bundes- Bodenschutzgesetz, 1999, § 3 RdNr. 7). Im Falle von alten Deponien in den neuen Ländern wären derartige Anhaltspunkte immer gegeben. Wenn derartige Erwägungen aber bereits dazu führen könnten, dass nach der Stilliegung einer Deponie das Abfallrecht überhaupt nicht mehr zum Zuge käme, sondern ausschließlich das Bodenschutzrecht Anwendung finden würde, ließe sich diese Konsequenz schwerlich mit dem Normzweck des § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG und des weitergeltenden § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG vereinbaren. Denn auch nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zu Art. 2 des Gesetzes zum Schutz des Bodens (BT-Drucks. 13/6701, SA. 47) soll es grundsätzlich bei der abfallrechtlichen Nachsorge für stillgelegte Deponien bleiben.
§ 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG muss daher nach Auffassung des Senats im Hinblick auf eine sinnvolle Abgrenzung der Anwendungsbereiche von abfallrechtlicher Nachsorge und Bodenschutzrecht, die der Systematik und dem Normzweck der in § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG und § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG getroffenen Regelung gerecht wird, einschränkend dahin ausgelegt werden, dass das Bodenschutzrecht erst dann Anwendung findet, wenn entsprechend den in § 9 Abs. 2 BBodSchG geregelten Anforderungen an Gefahrerforschungseingriffe auf Kosten der Pflichtigen konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die den hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder sonstiger Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit begründen. Damit wird die unterste Eingriffsschwelle für die Inanspruchnahme der nach Bodenschutzrecht Sanierungspflichtigen zur Schnittstelle zwischen dem Regime des Abfallrechts und dem Regime des Bodenschutzrechts. Unterhalb dieser Schwelle bleibt es dabei, dass auch nach der Stilllegung einer Deponie aus Anlass der Stilllegung Anordnungen nach § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG ergehen können, die neben Rekultivierungsmaßnahmen auch Vorkehrungen zur Sicherung der Deponie umfassen. So weit bei neueren Deponien bereits der Planfeststellungsbeschluss oder die Genehmigung Nebenbestimmungen zur Rekultivierung und Sicherung nach Stilliegung der Anlage gem. § 8 Abs. 2 AbfG bzw. § 32 Abs. 3 KrW-/AbfG enthalten, bleiben diese maßgeblich (vgl. auch Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 3 RdNr. 8). Die gesetzgeberischen Ziele des neuen Bodenschutzrechts werden dabei nicht beeinträchtigt. Denn eigenständiger behördlicher Ermittlungen nach Maßgabe des Bodenschutzrechts bedarf es nicht, solange die Nachsorgepflichten des Betreibers nach den Vorschriften des Abfallrechts überwacht werden.
Anders liegen die Verhältnisse, wenn sich nach Stilllegung der Deponie auf Grund konkreter Anhaltspunkte, zum Beispiel auf Grund der Ergebnisse von Schadstoffmessungen, die im Rahmen der abfallrechtlichen Nachsorge durch den Betreiber anfallen, herausstellt, dass der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast besteht. Unter diesen Voraussetzungen greift nach § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG das Bodenschutzrecht ein, mit der Folge, dass für die weiteren Maßnahmen der Gefährdungsabschätzung der Kreis der Pflichtigen nach § 4 BBodSchG herangezogen werden kann. Wenn auch unter diesen Voraussetzungen weiterhin das Abfallrecht als vorrangig angesehen würde, könnte zu den weiteren Maßnahmen der Gefährdungsabschätzung nur der Betreiber der Deponie im Zeitpunkt der Stilllegung in Anspruch genommen werden. Dabei würde es auch dann bleiben, wenn der Betreiber nach Wirtschaftskraft oder Verwaltungskapazität keinerlei Gewähr für zügiges und wirksames Handeln bieten würde. Wenn sich etwa aus Schadstoffmessungen konkrete Hinweise darauf ergäben, dass die Schadstoffe auf einen bestimmten Verursacher, etwa den Erzeuger eines Produkts oder einen Abfallentsorger, zurückzuführen sind, der wegen seiner Kenntnisse auch einen Beitrag zur Gefährdungsabschätzung leisten könnte, wäre dessen Inanspruchnahme gleichwohl nach Abfallrecht ausgeschlossen. Ein ergänzender Rückgriff auf älteres landesrechtliches Ordnungs - oder Bodenschutzrecht würde wegen des abschließenden Charakters und des Vorrangs des bundesrechtlichen Bodenschutzrechts ausscheiden (BVerwG, Urteil vom 16.05.2000 - 3 C 2/00 -, NVwZ 2000, 1179). Damit würde das neue bodenschutzrechtliche Instrumentarium in einem wichtigen Punkt seiner Effektivität beraubt.
§ 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG bedarf noch in einer weiteren Hinsicht einer einschränkenden Auslegung: Der Vorrang des Bodenschutzrechts nach dieser Vorschrift erstreckt sich nur auf die Sanierung im Sinne des § 2 Abs. 7 BBodSchG, also auf Dekontaminationsmaßnahmen, Sicherungsmaßnahmen und Maßnahmen zur Beseitigung oder Verminderung schädlicher Veränderungen des Bodens, einschließlich der Vorbereitung dieser Maßnahmen. Er schließt die Anwendung des Abfallrechts dementsprechend nur insoweit aus, als es um Maßnahmen geht, die mit dem Begriff der Sanierung nach § 2 Abs. 7 BBodSchG deckungsgleich sind. Damit löst das Bodenschutzrecht unter den Voraussetzungen des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG das Abfallrecht nur insoweit ab, als auch die abfallrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen des § 10 Abs. 2 AbfG und des § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG Vorkehrungen zur Sicherung gegen schädliche Bodenveränderungen umfassen. Dagegen bleibt die Befugnis zur Anordnung von Rekultivierungsmaßnahmen vom Vorrang des Bodenschutzrechts unberührt. Das Bundes-Bodenschutzgesetz ermächtigt weder ausdrücklich noch nach seinem Normzweck zum Erlass von Rekultivierungsanordnungen gegenüber den Sanierungspflichtigen. Es beschränkt sich auf den Schutz des Bodens (vgl. dazu kritisch Feine, DPR 1997, 53 [57]). Ein Ausgleich für den Eingriff in Natur und Landschaft, der durch Anlage und Betrieb einer Deponie auch dann verursacht wird, wenn jede schädliche Bodenveränderung vermieden wird, bleibt außer Betracht. Nach dem Verursacherprinzip ist es im Übrigen auch einleuchtend, dass der Betreiber einer Deponie nach Stilllegung zum Ausgleich des Eingriffs in Natur und Landschaft durch Rekultivierung herangezogen wird, zumal er im Regelfall auch wirtschaftlich vom Eingriff profitiert hat. Dagegen ließe sich eine Heranziehung des weiteren Kreises von Sanierungsverantwortlichen im Sinne des § 4 BBodSchG zur Rekultivierung einer stillgelegten Deponie schwerlich überzeugend begründen.
Der Vorrang des Bodenschutzrechts gegenüber § 10 Abs. 2 AbfG und § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG nach Maßgabe des am 01.03.1999 in Kraft getretenen § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG ist auch für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der im vorliegenden Verfahren angefochtenen, vor dem 01.03.1999 erlassenen Bescheide maßgeblich. Für die Beurteilung der Begründetheit der Klage ist allerdings nicht immer die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblich. Vielmehr kann je nach dem Streitgegenstand auch ein früherer Zeitpunkt maßgeblich sein. Insbesondere bei Anfechtungsklagen wird zum Teil die Auffassung vertreten, im Zweifel sei der Zeitpunkt der Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids maßgeblich (vgl. etwa Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 4. Aufl., München 2000, § 24 RdNr. 8 unter Bezugnahme auf BVerwGE 34, 155 [158]; 60, 133 [135]; Urteil vom 27.01.1993 - 11 C 35/92-, BVerwGE 92, 32). Unstreitig handelt es sich aber jedenfalls nicht um eine strikte Regel. Vielmehr hängt der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage letztlich von dem jeweils anzuwendenden materiellen Recht und der danach zu beurteilenden Kontrollaufgabe der Verwaltungsgerichte im Verhältnis zur Verwaltung ab. Auf dieser Grundlage hat sich in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte eine Kasuistik entwickelt, die sich nicht mehr in einfache Regeln fassen lässt. Weit gehend anerkannt ist in der Rechtsprechung, dass es bei Dauerverwaltungsakten, die noch nicht vollständig vollzogen oder auf sonstige Weise erledigt sind, auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ankommt (so für Verkehrszeichen BVerwGE59, 148 [160]; BVerwG, Urteil vom 27.01.1993 -11 C 35/92-, BVerwGE 92, 32). Ob die hier streitige Rekultivierungs- und Sicherungsanordnung nach den Vorschriften des Abfallrechts als Dauerverwaltungsakt in diesem Sinn anzusehen ist, kann offen bleiben. Denn aus der oben dargelegten Auslegung des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG folgt, dass unter den dort genannten Voraussetzungen der Vorrang des Bodenschutzrechts vor dem Abfallrecht sofort mit Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes am 01.03.1999 wirksam werden soll. Der Vorrang des Bodenschutzrechts erfasst deshalb auch solche Sachlagen, bei denen eine abfallrechtliche Sicherungsanordnung für eine stillgelegte Deponie zwar bereits erlassen, aber noch nicht vollständig vollzogen worden ist (vgl. auch für das Verhältnis zum landesrechtlichen Altlastenrecht VGH Kassel, Urteil vom 09.09.1999 - 8 UE 656/95 -, NVwZ 2000, 828; BVerwG, Urteil vom 16.05.2000 - 3 C 2/00 -, NVwZ 2000, 1179).
Wäre demnach ein ursprünglich nach abfallrechtlichen Vorschriften ergangener Verwaltungsakt nunmehr auf der Grundlage einer bodenschutzrechtlichen Ermächtigungsgrundlage zu beurteilen, so kann dies zwar mangels einer rechtserhaltenden Übergangsvorschrift im ungünstigen Fall zur Konsequenz haben, dass sich ein zunächst rechtmäßiger Bescheid nach Inkrafttreten der Gesetzesänderung als rechtswidrig erweist. Denn die nach den §§ 4, 9 Abs. 2 und 10 BBodSchG zu treffende Entscheidung stellt im Hinblick auf die objektiven Tatbestandsvoraussetzungen und die Ermessensausübung bei der Auswahl des Ordnungspflichtigen andere Anforderungen, die bei Erlass des Verwaltungsakts auf Grund der früheren Gesetzeslage schlechterdings nicht berücksichtigt werden konnten. Dies ist aber Folge der unmittelbar und ohne Übergangsvorschrift wirksam werdenden Gesetzesänderung. Etwaige Nachteile, die sich in der Umbruchphase für den Verwaltungsablauf ergeben können, werden im Übrigen dadurch aufgewogen, dass der zuständigen Behörde ein Handlungsinstrumentarium zur Verfügung gestellt wird, mit dem den spezifischen Problemen der Gefährdung oder Schädigung durch Altlasten wirkungsvoller begegnet werden kann und das eine gerechtere Auswahl unter den Sanierungspflichtigen ermöglicht.
Danach ist es im vorliegenden Fall bereits wegen des Vorrangs des Bodenschutzrechts für die Abschätzung des Verdachts einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast fraglich, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die angefochtene abfallrechtliche Anordnung nach Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes noch Bestand haben kann. Denn die angegriffene Verfügung enthält zahlreiche Einzelanordnungen zur Sicherung der Deponie, die sich nach bodenschutzrechtlichen Begriffen als Sicherungsmaßnahmen und damit als Sanierung im Sinne von § 2 Abs. 7 Nr. 2 BBodSchG darstellen würden. Die angegriffene Verfügung wäre insoweit nach dem neuen Bodenschutzrecht zu beurteilen, wenn dessen Anwendung gemäß § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG vorrangig ist. Auf Grund der im Auftrag des Landratsamtes I. durchgeführten Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durch die H-GmbH J. in den Jahren 1991 und 1992 dürften konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die den hinreichenden Verdacht einer Altlast begründen. Die Untersuchungsarbeiten erfassten u. a. die Entnahme von Bodenproben aus Rammsondierungen im Deponiekörper und im Umfeld des Deponiekörpers, die Entnahme von Wasserproben aus einer angelegten Grundwasser-Gütemessstelle, Bodenluft-Sondierungen und die Laboruntersuchung dieser Proben. Die Analyseergebnisse der Proben des Deponiekörpers belegen nach dem Gutachten einen erhöhten Gehalt an Schwermetallen (Cadmium, Quecksilber, Zink und Kupfer) und eine Kontamination durch Kohlenwasserstoffe. Zusammenfassend kommt das Gutachten zu einer Gefährdungsabschätzung, die unter anderem folgende Feststellungen enthält: Eine direkte Gefährdung für den Menschen gehe von der Deponie nicht aus. Gefährdungen für Grundwasser, Oberflächenwasser, Boden und Luft seien differenziert zu betrachten. Eine Einsickerung von Wasserschadstoffen in den Grundwasserleiter Unterer Buntsandstein könne nicht ausgeschlossen werden, sodass hinsichtlich der Langzeitwirkung eine Kontaminationsgefährdung für die bisher ungenutzten Grundwasservorräte im Ilmtal südlich von Gräfinau-Angstedt bestehe. Der Schadstoffeintrag in die Ilm sei gering. Auf Grund der Kontamination des Sickerwassers im Deponieabflussgraben bestehe aber eine Gefährdung der unterhalb der Deponie gelegenen Teiche. Inwieweit sich daraus Einschränkungen für die fischwirtschaftliche Nutzung ergeben, müsse durch weitere Untersuchungen geklärt werden. Nach den Ergebnissen des Gutachtens ist zwar nicht von einer akuten Gefahr auszugehen, wohl aber von schädlichen Bodenveränderungen, die langfristig zu einer Gefährdung von Grund- und Oberflächenwasser führen können, sodass die Notwendigkeit einer Sanierung zumindest im Sinne von Sicherungsmaßnahmen nach § 2 Abs. 7 Nr. 2 BBodSchG hinreichend wahrscheinlich sein dürfte.
Im Fall der Anwendbarkeit des Bodenschutzrechts könnten die Sicherungsanordnungen des angefochtenen Bescheids aber nicht aufrechterhalten werden. Denn die erforderliche Ermessensentscheidung zur Auswahl unter den nach § 4 BBodSchG Verantwortlichen fehlt und kann im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens auch nicht nachgeholt werden.
Um hinreichende Klarheit über die Anwendbarkeit des neuen Bodenschutzrechts auf die streitgegenständliche Verfügung zu erlangen, bedürfte es allerdings einer genaueren Prüfung der Frage, ob die bei den Untersuchungen der H________ GmbH J_____ gemessenen Werte die für einen hinreichenden Verdacht im Sinne des § 9 Abs. 2 BBodSchG maßgeblichen Prüfwerte nach der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (§ 3 Abs. 4 BBodSchV mit Anhang 2) überschreiten. Der Senat musste dieser Frage jedoch nicht weiter nachgehen. Denn der angefochtene Bescheid erweist sich jedenfalls auch auf abfallrechtlicher Grundlage als rechtswidrig.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, weil die Klägerin nicht als Inhaberin der Deponie L. anzusehen ist, so dass die Voraussetzungen des § 10 Abs. 2 AbfG und des § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG für ihre Inanspruchnahme zur Rekultivierung und Sicherung der Deponie L., wie sie mit den angefochtenen Bescheiden angeordnet wird, nicht vorliegen. Die Klägerin ist, wie bereits das Verwaltungsgericht mit zutreffender Begründung festgestellt hat, nicht deshalb als Inhaberin der Deponie L. anzusehen, weil die Deponie L. zu DDR-Zeiten möglicherweise unter maßgeblicher Mitwirkung des Rates der Stadt L. betrieben worden ist. Dabei kann offen bleiben, welchen Einfluss der Rat der Stadt L. im Verhältnis zum Rat des Kreises und zu übergeordneten staatlichen Stellen der DDR auf den Betrieb der Deponie L. hatte. Denn die Klägerin ist weder mit dem Rat der Stadt L. identisch, noch ist sie Rechtsnachfolgerin des Rates der Stadt L., noch kann ihr die Stellung des Inhabers der Deponie unter dem Gesichtspunkt der Funktionsnachfolge zugeschrieben werden (a). Auch nach dem Inkrafttreten der Kommunalverfassung vom 17.05.1990 (GBI. DDR l S. 255), das für die Gemeinden in der DDR erstmals die Rechtsstellung einer kommunalen Gebietskörperschaft begründet und das Selbstverwaltungsrecht eingeführt hat, ist die Klägerin zu keinem Zeitpunkt Inhaberin der Deponie L. geworden (b).
Eine Inanspruchnahme der Klägerin zur Rekultivierung und Sicherung der Deponie L. nach § 10 Abs. 2 AbfG folgt entgegen der Auffassung des Beklagten nicht aus der von ihm angenommenen Rolle des Rates der Stadt L. für den Betrieb der Deponie seit ihrer Errichtung in den Siebzigerjahren. Die zwischen den Beteiligten kontrovers diskutierte Frage, wie die Verantwortlichkeit für den Betrieb der Deponie L. nach den maßgeblichen Vorschriften des DDR-Rechts geregelt war (vgl. § 33 Abs. 2 des Gesetzes über die planmäßige Gestaltung der sozialistischen Landeskultur in der DDR -Landeskulturgesetz- vom 14.03.1970 die dazu ergangenen Durchführungsverordnungen) bedarf im Einzelnen keiner Entscheidung. Auch wenn der Rat der Stadt L. danach für den Betrieb der Deponie L. zuständig gewesen sein sollte, folgt daraus nicht, dass der Rat der Stadt L. zu DDR-Zeiten Inhaber der Deponie L. war und dass diese Rechtsstellung auf die Klägerin übergegangen wäre. Denn bei den Räten der Städte und Kreise handelt es sich, wie das Verwaltungsgericht in der erstinstanzlichen Entscheidung (vgl. auch VG Meiningen, Urteil vom 07.07.1997 - 5 K 754/95.Me -, ThürVGRspr. 1998, 59; .Urteil vom 01.12.1999 - 2 K 1332/97.Me -, ThürVGRspr. 2001, 8) zutreffend im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu den Räten der Kreise festgestellt hat, nicht um eigenverantwortliche, selbstständige Gebietskörperschaften, die ihre Aufgaben selbstverantwortlich regeln konnten (vgl. BGH, Urteil vom 04.11.1994 -LwZR 12/93-, BGHZ127, 285; vgl. auch Urteil vom 08.12.1994 - II ZR 105/94-, BGHZ 128, 140). Das Verwaltungsgericht hat die zu den Räten der Kreise ergangene Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs auch zu Recht auf die Räte der Städte übertragen. Sie waren ebenso wie die Räte der Kreise keine Selbstverwaltungskörperschaften oder sonst in irgendeiner Weise rechtlich verselbstständigte juristische Personen, deren Rechtsnachfolge die Klägerin angetreten haben könnte, sondern örtliche Staats- und Verwaltungsorgane im System des zentralistischen Staatsaufbaus der DDR, die ausschließlich als untere Verwaltungsbehörden tätig wurden. Der Senat nimmt daher zur Vermeidung von Wiederholungen auf die zutreffende Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung und auf die oben zitierten Urteile des Bundesgerichtshofs Bezug. Daraus folgt, dass die Klägerin weder mit dem Rat der Stadt L. identisch ist, noch Rechtsnachfolgerin des Rates der Stadt L. sein kann. Die Klägerin ist als kommunale Gebietskörperschaft, die alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung regelt, erst mit dem Inkrafttreten des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (Kommunalverfassung) vom 17.05.1990 (GBI. DDR l S. 255) entstanden. Aus den Bestimmungen der Kommunalverfassung lassen sich angesichts der grundlegenden Unterschiede zwischen den Räten der Städte und den als Selbstverwaltungskörperschaften neu gebildeten Städten und Gemeinden keine Rückschlüsse auf deren Identität ziehen. Nach §§ 9-11 der Kommunalverfassung behielten die Gemeinden zwar ihren bisherigen Namen, ihre Wappen und Flaggen sowie das nach bisherigem Recht bestehende Gemeindegebiet bei. Diese auf praktischen Erwägungen beruhende Anknüpfung an die Gegebenheiten ändert aber nichts an dem entscheidenden Wesensunterschied zwischen örtlichem Staatsorgan und Selbstverwaltungskörperschaft. Für eine Einzelrechtsnachfolge in vertragliche Rechtsstellungen, die die Klägerin als Inhaberin der Deponie erweisen könnten, haben die Beteiligten nichts vorgetragen und sind Anhaltspunkte für den Senat auch nicht ersichtlich.
Der Beklagte stützt sich zur Begründung der Berufung auch nicht auf eine Identität oder Rechtsnachfolge im Verhältnis zwischen der Klägerin und dem früheren Rat der Stadt L., sondern maßgeblich auf das Argument der Funktionsnachfolge. Auch diese Argumentationsfigur kann der Berufung des Beklagten jedoch nicht zum Erfolg verhelfen.
Das Verwaltungsgericht hat die Begründung einer Haftung von Gemeinden für Altlasten aus dem Betrieb von Deponien in der früheren DDR mit dem Argument der Funktionsnachfolge zu Recht abgelehnt. Es konnte sich dabei wiederum auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs stützen, der eine Haftung der Bundesrepublik Deutschland für Schadensersatzansprüche, die gegenüber der DDR auf Grund der Inanspruchnahme von Grundstücken für die sowjetischen Streitkräfte bestanden haben könnten, aus dem Haftungsgrund der Funktionsnachfolge verneint hat (Urteil vom 08.12.1994 - II ZR 105/94 -, BGHZ 128, 140). Der Bundesgerichtshof hat dies damit begründet, dass der Haftungsgrund der Funktionsnachfolge, der von der Rechtsprechung und Literatur nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches entwickelt und auch vom Bundesgerichtshof herangezogen worden ist (BGHZ 8, 169, 177 ff.; 16, 184, 187 ff.; 36, 245, 249), eine ?Hilfskonstruktion" darstelle, die dazu dienen soll, ?dringende Ansprüche durchzusetzen, deren Befriedigung wegen ihres öffentlich-rechtlichen Charakters nicht bis zum Erlass eines Gesetzes aufgeschoben werden kann, ohne dass der Berechtigte und die Rechtsordnung Schaden erleiden" (BGHZ 36, 245, 249 f.). An einer derartigen einstweiligen Regelung durch die Gerichte habe aus den Ungewissheiten rechtlicher und tatsächlicher Art nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reichs im Jahre 1945 ein dringendes Interesse bestanden. Mit dem Institut der Funktionsnachfolge habe die Rechtsprechung dagegen nicht einer späteren gesetzlichen Regelung vorgreifen wollen. Die Entscheidung darüber, wie weit die Belastung der öffentlichen Haushalte aus Verbindlichkeiten des Reiches und des aufgelösten Landes Preußen vertretbar war, habe letztlich Sache des Gesetzgebers bleiben müssen.
Der Senat teilt die Auffassung, dass die richterrechtliche Argumentationsfigur der Funktionsnachfolge allenfalls in extremen Ausnahmelagen zum Zuge kommen kann, wenn dies zur vorläufigen Behebung eines rechtlichen Notstands durch eine Art richterlicher Notgesetzgebung erforderlich ist. Ein Haftungsgrund der Funktionsnachfolge ist der Rechtsordnung an sich fremd. Er weitet die geläufigen, dogmatisch scharf konturierten Tatbestände der Rechtsnachfolge und des Haftungsübergangs um einen begrifflich äußerst unscharfen Tatbestand aus. Unter welchen Voraussetzungen von Funktionsnachfolge gesprochen werden kann, ob sie voraussetzt, dass der neue Funktionsträger gleiche oder wenigstens überwiegend gleiche Funktionen ausübt wie der alte Funktionsträger und welche Unterschiede in der Aufgabenstellung und in den rechtlichen Vorgaben eine Funktionsnachfolge ausschließen, ist unklar (vgl. zur Frage der Funktionsgleichheit von Landkreisen zu den Räten der Kreise BGH, Urteil vom 04.11.1994 - LwZR 12/93 -, BGHZ 127, 285 m. w. N.). Auch im Einzelfall lässt sich der Tatbestand der Funktionsnachfolge nur schwer handhaben. Auch daran zeigt sich, dass das Argument der Funktionsnachfolge nicht als richterrechtlich entwickeltes neues Institut des Haftungsübergangs aufgefasst werden kann, sondern als Billigkeitserwägung zur Begründung einer Haftung in einem Rechtsnotstand. Eine Haftung konnte mit einer solchen Billigkeitserwägung nur begründet werden, wenn der damit verbundene Übergriff in die Funktionen der Legislative auf eine vorläufige Regelung begrenzt blieb und wenn er durch die Einbußen an Rechtssicherheit und materieller Gerechtigkeit, die bei einem Zuwarten auf eine gesetzliche Regelung zu befürchten waren, gerechtfertigt werden konnte.
Eine derartige Ausnahmelage liegt bei der Haftung für die Altlasten aus den Deponien der ehemaligen DDR aus mehreren Gründen nicht vor. Ein Unterschied besteht zunächst darin, dass es hier nicht um individuelle Ansprüche geht, die für den Einzelnen existenzielle Bedeutung haben. Dagegen ließe sich allerdings noch einwenden, dass der Schutz öffentlicher Güter wie die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Bodens und anderer Umweltgüter nicht weniger dringlich sein kann als die Befriedigung existenzieller Ansprüche des Einzelnen. Ein weiterer Unterschied besteht aber darin, dass die Haftung des Inhabers einer Deponie nicht zwingend notwendig ist, um dringliche Maßnahmen zur Abwehr von akuten Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit treffen zu können. Die Zuständigkeiten der abfallrechtlichen Fachbehörde und die subsidiäre Zuständigkeit der Ordnungsbehörden bei Gefahr im Verzüge stellen in jedem Fall sicher, dass in dringenden Fällen die erforderlichen Maßnahmen zum Schutz des Einzelnen und der Allgemeinheit getroffen werden können. Der entscheidende Unterschied besteht darin, dass es im Fall der Verantwortlichkeit für Deponien der ehemaligen DDR nicht an einer unumgänglichen gesetzlichen Regelung fehlt. Die Übernahme der Haftung für Ansprüche und Verbindlichkeiten der ehemaligen DDR ist im Zuge der Einigung, insbesondere im Einigungsvertrag abschließend geregelt worden. Für die Deponien der ehemaligen DDR enthält der Einigungsvertrag Regelungen (Anl. l Kap. XII Sachgebiet D Abschnitt II). Der auf dieser Grundlage in das Abfallgesetz eingefügte § 10a regelt die Pflichten des Inhabers solcher Deponien im Zusammenhang der Stilllegung. Die Vorschrift setzt voraus, dass es einen Inhaber der Deponie gibt. Sie entscheidet dagegen nicht, wer als Inhaber einer Deponie anzusehen ist. Auch nach § 10a AbfG kann nur in Anspruch genommen werden, wer Inhaber der Deponie ist. Die Vorschrift begründet also gerade keinen Haftungstatbestand für einen Funktionsnachfolger, sondern verpflichtet genau wie § 10 AbfG den Inhaber der Deponie. Eine Pflicht des Inhabers zur Sanierung und Rekultivierung nach § 10a Abs. 2 i. V. m. § 10 Abs. 2 AbfG besteht dabei, wie sich aus der Systematik des § 10a AbfG, insbesondere aus dem Verhältnis der Absätze 1 bis 3 und 4 ergibt, nur dann, wenn die Deponie auch nach dem 01.07.1990 - dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Abfallgesetzes der Bundesrepublik Deutschland in der DDR betrieben worden ist (vgl. zum Aspekt der Vermeidung einer verfassungsrechtlich problematischen Rückwirkung VG Meiningen, Urteil vom 01.12.1999 -2 K 1332/97.Me-, ThürVGRspr. 2001, 8). Angesichts des Umstandes, dass mit dem Zustimmungsgesetz zum Einigungsvertrag eine gesetzgeberische Regelung besteht, nach der eine vom Merkmal des Inhabers unabhängige Funktionsnachfolge nicht vorgesehen ist, würde sich die Begründung einer Haftung der Klägerin mit dem Argument der Funktionsnachfolge als klarer Verstoß gegen die Entscheidung des Gesetzgebers und als eklatante Überschreitung der Grenzen richterlicher Befugnisse darstellen. Schließlich kann auch keine Rede davon sein, dass ohne die Haftung eines Funktionsnachfolgers ein rechtlicher Notstand bestehen würde. Selbst wenn sich für Deponien in den neuen Ländern vielfach weder ein privater Betreiber noch eine kommunale Gebietskörperschaft als Inhaber ermitteln ließe, zum Beispiel weil die Deponie wegen einer geringen restlichen Deponiekapazität wirtschaftlich nicht attraktiv ist, die Haftungsrisiken dagegen schwer überschaubar sind, lässt sich das Fehlen einer Regelung, die dem Funktionsnachfolger generell die Verantwortung für diese Altlasten überbürdet, kaum als ein für die Rechtsordnung unerträglicher und dringend durch Richterrecht zu behebender Zustand ansehen. Denn die kommunalen Gebietskörperschaften dürften mit der Bewältigung der Altlasten der ehemaligen DDR sowohl von ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit als auch von ihrer Verwaltungskapazität her regelmäßig überfordert sein. Es kann daher kaum von vornherein als unerträglich und unbillig angesehen werden, wenn die Sanierung von Altlasten, die unter der Verantwortung des Einheitsstaates DDR entstanden sind, vielfach auch in gesamtstaatlicher Verantwortung bewältigt werden muss. Für eine richterliche Korrektur dieser Folgen der Gesetzgebung zum Einigungsvertrag mit dem Argument der Funktionsnachfolge besteht bei dieser Sach- und Rechtslage kein Raum.
Die Klägerin ist zu keiner Zeit seit ihrer Neubildung als kommunale Gebietskörperschaft im Jahre 1990 Inhaberin der Deponie L. geworden. Der Begriff des Inhabers einer Anlage i. S. d. § 10 Abs. 2 AbfG und des § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG wird zumeist mit dem Begriff des Anlagenbetreibers gleichgesetzt. Wer Inhaber einer Deponie ist, richtet sich nach ganz herrschender Auffassung nicht allein nach formalen rechtlichen Gesichtspunkten wie dem Eigentum an den Deponiegrundstücken, sondern muss unter Berücksichtigung sämtlicher konkreten rechtlichen, wirtschaftlichen und sonstigen tatsächlichen Gegebenheiten entschieden werden. Der Inhaber der Deponie muss insbesondere in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht die Verfügungsgewalt haben, die es ihm ermöglicht, die für den Betrieb der Anlage notwendigen Entscheidungen selbst zu treffen. Es kommt deshalb maßgeblich darauf an, nach wessen Weisungen und in wessen Verantwortung die Anlage geführt wird. Bedient sich ein Beseitigungspflichtiger zum Betrieb einer Deponie eines Dritten, so ist dieser Dritte folglich dann nicht der Betreiber, wenn er nach den Anweisungen des Beseitigungspflichtigen zu handeln hat. Schließlich muss der Inhaber nach seiner wirtschaftlichen Stellung zumindest nicht unwesentlich an den Nutzungen und Kosten des Deponiebetriebs beteiligt sein. Regelmäßig ist Betreiber daher auch derjenige, in dessen Namen und auf dessen Rechnung die Deponie geführt wird (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 15.12.1987 -10 S 240/86 -, NVwZ 1988, 562 [563]; VGH Kassel, Urteil vom 14.01.1986 - IX OE 47/80 -, NVwZ 1986, 660 [661]; VG Meiningen, Urteil vom 01.12.1999 -2 K 1332/97.Me -, LKV 2000, 410).
Nach diesen Kriterien hat die Klägerin die Deponie L. nicht eigenständig betrieben. Zunächst folgt ein Betrieb der Deponie L. durch die Klägerin noch nicht aus dem Umstand, dass die Klägerin nach ihrer Bildung als kommunale Selbstverwaltungskörperschaft vorübergehend für die Beseitigung der in ihrem Gebiet anfallenden Abfälle zuständig gewesen sein dürfte. Nach Art. 4 § 2 Nr. 1 i. V. m. Anlage 1 des Umweltrahmengesetzes vom 29.06.1990 (GBI. DDR l S. 649) ist das Abfallgesetz in der DDR am 01.07.1990, also wenige Wochen nach der Kommunalverfassung, in Kraft getreten. Nach § 3 Abs. 2 S. 1 AbfG hatten die nach Landesrecht zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts die in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle zu entsorgen. Die entsprechende landesrechtliche Regelung ist in Thüringen erst mit dem Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz - ThAbfAG - vom 31.07.1991 (GVBI S. 273) erfolgt, das am 06.08.1991 in Kraft getreten ist. Nach § 2 Abs. 1 ThAbfAG sind die Landkreise und kreisfreien Städte zuständige Körperschaften im Sinne des § 3 Abs. 2 AbfG. Bis zum 06.08.1991 waren aber mangels entgegenstehender ausdrücklicher Regelung die Gemeinden im Hinblick auf ihre Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 -2 BvR1619, 1628/83- [?Rastede"], BVerfGE 79, 127 [146]), berechtigt und gemäß § 2 Abs. 1 Kommunalverfassung im Rahmen ihrer Möglichkeiten auch verpflichtet, sich der Aufgabe der Abfallbeseitigung anzunehmen. Nach §2 Abs. 2 Kommunalverfassung gehörte jedenfalls die Entsorgung des Siedlungsmülls zu den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden.
Daraus folgt indessen noch nicht, dass die Klägerin zwangsläufig auch als Inhaberin der Deponie L. anzusehen wäre (ebenso VG Meiningen, Urteil vom 07.07.1997 -5 K 754/95.Me-, ThürVGRspr. 1998, 59; Urteil vom 01.12.1999 -2 K 1332/97.Me -, ThürVGRspr. 2001, 8). Der Beigeladene verteidigt sich gegen die Behauptung, er sei mit Inkrafttreten des Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes am 06.08.1991 auch Inhaber der Deponie L. geworden, völlig zu Recht mit dem Hinweis, dass die Zuständigkeit für die Aufgabe der Abfallbeseitigung für sich genommen noch nichts über die Betreibung einer bestimmten Deponie aussage. Das gilt aber mit dem gleichen Recht auch für die Klägerin. Aus der gesetzlichen Zuständigkeit für die Aufgabe der Abfallbeseitigung kann sich allenfalls ein Hinweis auf ein mögliches Motiv zum Betreiben einer Deponie ergeben. Denn mangels einer Alternative muss die abfallbeseitigungspflichtige Körperschaft den Betrieb einer Deponie in Eigenregie in Betracht ziehen.
Andererseits war bereits bei Inkrafttreten des Abfallgesetzes der Bundesrepublik in der DDR absehbar, dass die Aufgabe der Abfallbeseitigung auch hier nicht den Gemeinden überlassen, sondern zumindest auf die Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte hochgezont werden würde. Denn in den alten Bundesländern war diese Hochzonung schon in den Siebzigerjahren erfolgt, weil sich die Einsicht durchgesetzt hatte, dass die Gemeinden mit der angestammten Selbstverwaltungsaufgabe der Abfallbeseitigung angesichts der gestiegenen Umweltanforderungen und der für einen wirtschaftlichen Betrieb erforderlichen Größe der Abfallbeseitigungsanlagen überfordert waren. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Hochzonung der Aufgabe der Abfallbeseitigung auf die Kreisebene am Maßstab des in Art. 28 Abs. 2 GG (Selbstverwaltungsgarantie) enthaltenen Prinzips der dezentralen Aufgabenverteilung geprüft und als verfassungsgemäß angesehen, weil die gesetzgeberische Einschätzung, dass die Gemeinden typischerweise mit der ordnungsgemäßen Erfüllung aller Aufgaben der Abfallbeseitigung überfordert seien, nicht zu beanstanden sei (BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 -2BvR 1619, 1628/83 - [?Rastede"], BVerfG E 79, 127 [150 ff.]).
Vor diesem Hintergrund müssen auch die Erklärungen und Handlungen der Klägerin und des Beigeladenen in Bezug auf den weiteren Betrieb der Deponie L. gewürdigt werden. Sowohl der Klägerin als auch dem Beigeladenen war bewusst, dass die noch ausstehende Ländergesetzgebung wahrscheinlich die Zuständigkeit der Landkreise und kreisfreien Städte vorsehen wird. So heißt es in einer schriftlichen Notiz des Dezernatsleiters des Dezernats 7 (Umwelt und Na

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