Source: https://entscheide.weblaw.ch/print.php?link=02.02.2011_2C_762-2010
Timestamp: 2019-11-17 08:28:35+00:00

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Mit dem angefochtenen Entscheid wird die Parteistellung der Beschwerdeführerin im Verfahren betreffend Liquidation bzw. Entlassung der Y.________ aus der Versicherungsaufsicht verneint. Damit wird der Beschwerdeführerin eine Mitwirkung in diesem Verfahren definitiv verwehrt, was für diese einen Endentscheid darstellt (Art. 90
BGG), der mittels Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbar ist (Art. 82 lit. a
Der Streitgegenstand kann in oberer Instanz grundsätzlich nur noch eingeschränkt, aber nicht mehr ausgeweitet werden. Mit einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid kann im Prinzip nur das Nichteintreten beanstandet und nicht eine materielle Beurteilung verlangt werden. Gemäss Dispositiv der Verfügung vom 12. April 2010 ist die FINMA auf das Begehren der Beschwerdeführerin nicht eingetreten. Indessen sind Verfügungen nicht streng nach ihrem Wortlaut, sondern nach ihrem wirklichen Gehalt zu verstehen. Aus den Erwägungen geht klar hervor, dass die FINMA die Parteistellung der Beschwerdeführerin materiell beurteilt hat. Dies entspricht auch der Vorgabe, welche das Bundesverwaltungsgericht der FINMA mit Urteil vom 21. Oktober 2009 gemacht hatte, und welcher die FINMA gemäss ausdrücklicher Aussage in ihrer Verfügung Folge leisten wollte. Streitgegenstand vor der FINMA und in der Folge auch vor dem Bundesverwaltungsgericht war die Parteistellung der Beschwerdeführerin im Verfahren um Liquidation bzw. Entlassung der Y.________ aus der Versicherungsaufsicht. Dies bildet auch Gegenstand des Verfahrens vor Bundesgericht, welches darüber reformatorisch entscheiden kann (Art. 107 Abs. 1
4.1 Gemäss Art. 53
FINMAG Art. 53 Verwaltungsverfahren - Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 1 über das Verwaltungsverfahren. SR 956.1 Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht - Finanzmarktaufsichtsgesetz
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; SR 956.1) richtet sich das Verfahren vor der FINMA nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021). Als Parteien in einem Verwaltungsverfahren gelten Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht (Art. 6
VwVG Art. 18 D. Feststellung des Sachverhaltes / III. Zeugeneinvernahme / 5. Rechte der Parteien - 5. Rechte der Parteien SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
ff. VwVG; BGE 129 II 286 E. 4.3.1 S. 292 f.). Insbesondere kann er von der zuständigen Behörde den Erlass einer Verfügung verlangen (BGE 130 II 521 E. 2.5 S. 535 f.; 126 II 300 E. 2c S. 303 f.). Die
Regelung von Art. 48 Abs. 1
BGG und ist in Anlehnung an diese auszulegen; sie soll die Popularbeschwerde ausschliessen und den Charakter des allgemeinen Beschwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unterstreichen. Diese Anforderungen sind besonders bedeutend bei der Beschwerde eines Dritten, der nicht Verfügungsadressat ist. Der Beschwerdeführer muss durch den angefochtenen bzw. den zu erlassenden Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Neben der spezifischen Beziehungsnähe zur Streitsache muss der Beschwerdeführer einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen, d.h. seine Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht im Umstand, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet - ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber - keine Parteistellung (BGE 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f.;
4.3.1 Die Versicherungsaufsicht bezweckt insbesondere den Schutz der Versicherten vor den Insolvenzrisiken der Versicherungsunternehmen und vor Missbräuchen (Art. 1 Abs. 2
VAG). Nach Art. 60
VAG Art. 60 Verzicht SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
a die Abwicklung der finanziellen Verpflichtungen aus den Versicherungsverträgen;
b die dafür bereitgestellten Mittel; und
c die für diese Aufgabe verantwortliche Person.
VAG hat ein Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung zur Versicherungstätigkeit verzichtet, der FINMA einen Plan zur Genehmigung vorzulegen, welcher Angaben über die Abwicklung der finanziellen Verpflichtungen aus den Versicherungsverträgen, die dafür bereitgestellten Mittel und die für diese Aufgabe verantwortliche Person enthält. Hält sich das Versicherungsunternehmen nicht an den genehmigten Abwicklungsplan, so ist Art. 61 Abs. 2
VAG Art. 61 Entzug der Bewilligung SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
2 Sie trifft beim Entzug der Bewilligung nach diesem Gesetz oder nach Artikel 37 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 2 alle Massnahmen, namentlich diejenigen nach Artikel 51, die erforderlich sind, um die Interessen der Versicherten zu wahren.
VAG sinngemäss anwendbar. Dies bedeutet, dass die FINMA alle Massnahmen treffen kann, die erforderlich sind, um die Interessen der Versicherten zu wahren, namentlich die in Art. 51
VAG Art. 51 SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
a die freie Verfügung über Vermögenswerte des Versicherungsunternehmens untersagen;
b die Hinterlegung oder die Sperre der Vermögenswerte anordnen;
c den Organen eines Versicherungsunternehmens zustehende Befugnisse ganz oder teilweise auf eine Drittperson übertragen;
d den Versicherungsbestand und das zugehörige gebundene Vermögen auf ein anderes Versicherungsunternehmen mit dessen Zustimmung übertragen;
e die Verwertung des gebundenen Vermögens anordnen;
f die Abberufung der mit der Oberleitung, Aufsicht, Kontrolle oder Geschäftsführung betrauten Personen oder des oder der Generalbevollmächtigten sowie des verantwortlichen Aktuars oder der verantwortlichen Aktuarin verlangen und ihnen die Ausübung jeder weiteren Versicherungstätigkeit für höchstens fünf Jahre untersagen;
g einen Vermittler oder eine Vermittlerin aus dem Register nach Artikel 42 streichen;
h Vermögenswerte des Versicherungsunternehmens dem gebundenen Vermögen bis zur Höhe des Sollbetrags nach Artikel 18 zuordnen;
i bei Vorliegen einer Insolvenzgefahr die Stundung und den Fälligkeitsaufschub anordnen.
3 Sie sorgt für eine angemessene Publikation der Massnahmen, wenn dies zu deren Durchsetzung oder zum Schutz Dritter erforderlich ist. 4
VAG genannten sichernden Massnahmen.
4.3.2 Im vorliegenden Fall kann nicht ernsthaft in Frage gestellt werden, dass die Beschwerdeführerin als Versicherungsnehmerin der Y.________ stärker als die Allgemeinheit daran interessiert ist, dass das Haftungssubstrat erhalten bleibt und die Versicherungsaufsicht ihre dem Schutz der Versicherten dienende Aufgabe korrekt wahrnimmt. Dass jemand "besonders berührt" (vgl. Art. 48 Abs. 1 lit. b
VwVG) bzw. stärker als die Allgemeinheit betroffen ist, genügt für sich allein jedoch noch nicht für eine Zuerkennung der Parteistellung; zusätzlich ist eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache bzw. ein schutzwürdiges Interesse erforderlich (Art. 48 Abs. 1 lit. c
VwVG; BGE 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f.; 134 II 120 E. 2.1 S. 122).
des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel (Börsengesetz, BEHG; SR 954.1), da diese Pflichten nicht nur dem Anleger-, sondern auch dem Funktionsschutz und damit der betroffenen Gesellschaft dienen (Zwischenentscheid 2C_77/2009 bzw. 2C_78/2009 vom 2. Juni 2009 publ. in: Pra 2010 Nr. 50 E. 4.4; vgl. BGE 136 II 304 E. 2.2 S. 312).
Auch derjenige, der bei einer Aufsichtsbehörde eine Anzeige einreicht, erwirkt allein hierdurch noch kein geschütztes Interesse im Sinne von Art. 48 Abs. 1
VwVG und Art. 89 Abs. 1
BGG bzw. Art. 103 aOG (BGE 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; 133 II 468 E. 2 S. 471 f.; 132 II 250 E. 4.2 S. 254; 129 II 297 E. 3.1 S. 302 f.). Das gilt jedenfalls dann, wenn es dem Anzeiger nur darum geht, dass ein Disziplinarverfahren eröffnet oder eine Disziplinarsanktion ausgefällt wird (Thierry Tanquerel, Les tiers dans les procédures disciplinaires, in: Tanquerel/ Bellanger [Hrsg.], Les tiers dans la procédure administrative, S. 97 ff., 107 ff.). Auch der Dritte, der mittelbar durch eine Disziplinarmassnahme einen faktischen Nachteil erleidet, ist nicht legitimiert; so der Klient eines Anwalts, wenn er infolge einer gegen den Anwalt ausgesprochenen Disziplinarmassnahme einen anderen Vertreter suchen muss (BGE 135 II 145 E. 6.2 S. 151 f.). Vorbehalten hat die Rechtsprechung jedoch den Fall, dass die zur Ausübung der Aufsicht verpflichtete Behörde eine vom Anzeiger beantragte Aufsichtsmassnahme ablehnt, an welcher dieser ein konkretes Interesse hat (vgl. BGE 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; 130 II 149 E. 3.3 S. 158; 120 Ib 351 E. 3b S. 355). In BGE 98 Ib 53
blosse Anzeige entgegennehmen, was dem Anzeiger keine Parteistellung verschafft (Art. 71 Abs. 2
VwVG Art. 71 M. Besondere Beschwerdearten / II. Aufsichtsbeschwerde - II. Aufsichtsbeschwerde SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG; BGE 120 Ib 351 E. 5 S. 358 f.; Urteil 2A.218/1992 vom 14. August 1995 E. 5a).
Ein schutzwürdiges Interesse an einem aufsichtsrechtlichen Eingreifen wird verneint, wenn der Beschwerdeführer von der Bankenaufsicht nicht in seiner Eigenschaft als Anleger Massnahmen beantragt, sondern im Hinblick auf ein rechtliches Vorgehen gegen die Bank Informationen verlangt. Ebensowenig kann ein Anteilsinhaber von der Bankenaufsicht verlangen, dass sie ein Strafverfahren gegen Bankverantwortliche einleitet, zumal er auch selber eine Strafanzeige einreichen kann (BGE 120 Ib 351 E. 4 S. 356 ff.). Kein hinreichendes Interesse liegt sodann vor, wenn der Dritte bloss Akteneinsicht in jene Unterlagen verlangt, die ihm eine Klage gegen die beaufsichtigte Person oder gegen die Aufsichtsbehörde ermöglichen sollen (Urteil 2A.218/1992 vom 14. August 1995 E. 5b). Eine Parteistellung kann aber ausnahmsweise den Urheberrechtsinhabern im Tarifgenehmigungsverfahren vor der Schiedskommission zukommen, wenn sie andere Interessen haben als der Grossteil der Berechtigten, deren Interessen durch die Verwertungsgesellschaften wahrgenommen werden (Art. 59
URG Art. 59 Tarifgenehmigung SR 231.1 Bundesgesetz über das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte - Urheberrechtsgesetz
des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte [Urheberrechtsgesetz, URG; SR 231.1]; BGE 135 II 172 E. 2.3 S. 177 ff.).
4.5 Im vorliegenden Fall ist von Bedeutung, dass die Beschwerdeführerin nicht eine bestimmte Verfügung anfechten will, welche - wie etwa die Genehmigung eines Verteilungsplans (vgl. E. 4.3.3 und E. 4.3.4 hiervor) - unmittelbar Auswirkungen auf ihre faktische oder rechtliche Stellung hat. Vielmehr möchte sie generell im aufsichtsrechtlichen Verfahren betreffend Liquidation bzw. Entlassung der Y.________ aus der Versicherungsaufsicht mitwirken, um zu verhindern, dass durch eine allenfalls unsachgemässe Aufsichtstätigkeit das Haftungssubstrat der Y.________ zu ihrem Nachteil vermindert wird. Diesbezüglich ist ihr entgegenzuhalten, dass die rechtlichen Möglichkeiten, ihre Interessen gegenüber der Y.________ zu wahren, durch die Aufsichtstätigkeit nicht eingeschränkt werden (für den Fall eines Konkurses vgl. Art. 53
VAG Art. 53 Konkurseröffnung SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
2 Die Bestimmungen über das Nachlassverfahren (Art. 293-336 des BG vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs, SchKG 2 ), über das aktienrechtliche Moratorium (Art. 725 und 725 ades Obligationenrechts 3 ) und über die Benachrichtigung des Gerichts (Art. 728 cAbs. 3 des Obligationenrechts) sind auf Versicherungsunternehmen nicht anwendbar.
VAG Art. 54 Durchführung des Konkurses SR 961.01 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz
1 Die Anordnung des Konkurses hat die Wirkungen einer Konkurseröffnung nach den Artikeln 197-220 SchKG 2 .
VAG). Zwar könnte das Haftungssubstrat der Y.________ aufgrund einer unsachgemässen Aufsicht durchaus zum Nachteil der Beschwerdeführerin geschmälert werden; hierbei handelt es sich aber um einen bloss mittelbaren und zudem erst hypothetischen Nachteil: Die Beschwerdeführerin ist dadurch nicht wesentlich anders betroffen als Aktionäre einer Aktiengesellschaft, welche in dieser Eigenschaft nicht zur Anfechtung von
gegen die Gesellschaft gerichteten Verfügungen legitimiert sind (vgl. E. 4.3.2 hiervor). Zu berücksichtigen ist sodann, dass die Durchführung eines Verfahrens gemäss Art. 60
VAG betreffend eine (Rück-)Versicherungsgesellschaft wesentlich erschwert würde, wollte man sämtlichen Versicherungsnehmern Parteistellung einräumen. Ebenfalls erscheint es nicht als sinnvoll, die Parteistellung davon abhängig machen, dass der Versicherungsnehmer in einem qualifizierten Ausmass bzw. mit hohen Risiken versichert ist; dies hätte erhebliche Abgrenzungsprobleme und eine entsprechende Rechtsunsicherheit zur Folge, zumal das Versicherungsaufsichtsgesetz (anders als z.B. Art. 33b Abs. 3
BEHG) keine solche Differenzierung kennt. Das ihr zur Verfügung stehende Spezialwissen kann die Beschwerdeführerin der Aufsichtsbehörde im Übrigen auch dann mitteilen, wenn ihr keine formelle Parteistellung eingeräumt wird. Bei dieser Sachlage erscheint das Interesse der Beschwerdeführerin an einer weitergehenden Mitwirkung nicht als schutzwürdig im Sinne von Art. 48 Abs. 1 lit. c
VwVG. Im Ergebnis hat die Vorinstanz daher die Parteistellung der Beschwerdeführerin im Verfahren betreffend die Y.________ zu Recht verneint.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als unbegründet abzuweisen. Bei diesem Ausgang trägt die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1

References: Art. 53
 Art. 53
 Art. 18
 BGE 
 Art. 48
 Art. 60
 Art. 60
 Art. 61
 Art. 61
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 48
 BGE 
 BGE 
 Art. 48
 Art. 89
 Art. 103
 BGE 
 BGE 
 Art. 71
 BGE 
 Art. 59
 BGE 
 Art. 53
 Art. 53
 Art. 54
 Art. 60
 Art. 33
 Art. 48