Source: https://iudictum.cz/15183/7-as-95-2010-55
Timestamp: 2019-06-27 12:07:38+00:00

Document:
Stěžovatel v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvody podle ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Použití novelizovaného nařízení vlády považuje za nesprávné a nepřípustné. Fond vůči němu nemohl retroaktivně aplikovat novelizované znění nařízení vlády, jež nabylo účinnosti posledního dne období, za které měla být dotace přiznána. Rozhodnutí fondu o zařazení stěžovatele do programu Zakládání skupin výrobců na základě nařízení vlády z roku 2006 nebylo nikdy zrušeno ani změněno. Podání žádosti teprve dne 30. 1. 2008 bylo zcela v souladu s nařízením vlády. Z ustanovení § 5 nařízení vlády vyplývá, že dotace se za příslušný kalendářní rok poskytne skupině výrobců na základě žádosti a poskytnutí dotace je vázáno na splnění určitých vyjmenovaných podmínek. Doložení nároku na poskytnutí dotace až počátkem roku 2008 je podle názoru stěžovatele administrativním krokem nutným pouze k uplatnění nároku na dotaci. Mělo být tedy postupováno podle původního znění nařízení vlády. Stěžovatel neměl možnost podat žádost o poskytnutí dotace za rok 2007 před 1. 1. 2008. Pokud by tak učinil, nejenže by nemohl sdělit výši obchodovatelné produkce skupiny výrobců, na níž uplatňoval žádost a z níž se při výpočtu žádosti vychází, ale porušil by i nařízení vlády ukládající mu předložit žádost ve stanoveném období. Nárok na poskytnutí dotace mu přitom vznikal v průběhu celého roku 2007. V nařízení vlády není stanovena podmínka, že by nárok na dotaci byl vázán na podání žádosti. Pouze je stanoveno, že dotace za příslušný kalendářní rok se poskytne na základě žádosti. V té žadatel sdělí výši finanční hodnoty roční obchodovatelné produkce a toto sdělení doloží potřebnými doklady. Z toho stěžovatel vyvozuje, že podání žádosti je pouze a jen administrativním krokem nutným k vypočtení dotace za příslušný kalendářní rok. Této skutečnosti přizpůsobil své podnikatelské aktivity, když podle nich stanovil výkupní a prodejní ceny zemědělských komodit. Byl v legitimním očekávání, že na počátku roku 2008 obdrží dotaci za rok 2007. Argumentace městského soudu, že podle dosavadních předpisů se posuzují ty případy, kdy byla žádost o poskytnutí dotace podána dříve, než nabyla účinnosti novela nařízení vlády, je neudržitelná a nepřípustná. Ad absurdum by mohlo docházet každým rokem k situaci, kdy by na konci roku bylo nařízení vlády novelizováno a vázáním vzniku nároku na podání žádosti by mohlo docházet ke zkracování práv jednotlivých žadatelů zcela svévolně. Stěžovatel zdůraznil, že pravá i nepravá retroaktivita je přípustná pouze ve prospěch adresáta právní normy.
Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Při stanovení výše dotace odkazovalo nařízení vlády ve znění před novelizací v ust. § 5 odst. 3 na čl. 33d nařízení Rady (ES) č. 1257/1999, o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení Rady“). Ten stanoví, že (p)odpora je poskytována v ročních splátkách podobu prvních pěti let podni, kdy bylo seskupení producentů uznáno. Vypočítává se na základě roční produkce seskupení uváděné na trh a nepřekračuje: a) 5 % v prvním roce, 5 % v druhém roce, 4 % ve třetím roce, 3 % ve čtvrtém roce a 2 % v pátém roce hodnoty produkce do 1 000 000 eur uvedené na trh a b) 2,5 % v prvním roce, 2,5 % v druhém roce, 2,0 % ve třetím roce, 1,5 % ve čtvrtém roce a 1,5 % v pátém roce hodnoty produkce přesahující 1 000 000 eur uvedené na trh. Podpora v žádném případě nepřesáhne maximální částky, na které lze poskytnout podporu, stanovené v příloze II. Příloha II nařízení Rady nazvaná Tabulka částek na zvláštní opatření pro nové členské státy pak uvádí následující částky: pro 1. rok 100 000 Eur, pro 2. rok 100 000 Eur, pro 3. rok 80 000 Eur, pro 4. rok 60 000 Eur, pro 5. rok 50 000 Eur. Tím, že nařízení vlády ve znění před novelizací odkazovalo na čl. 33d nařízení Rady, stanovilo, že dotace vyplacená v rámci programu za rok 2007 nepřesáhne částku 100 000 Eur.
Námitku stěžovatele ohledně nepřípustného retroaktivního užití novelizovaného znění nařízení vlády a s tím souvisejícího zásahu do jeho právní jistoty považuje Nejvyšší správní soud za nutné posoudit ve vztahu k nárokům na dotaci vzniklým 31. 12. 2007.
Obsah pojmu pravé a nepravé retroaktivity právních norem opakovaně vymezil Ústavní soud ve své judikatuře, zejména v nálezu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb. a také v nálezu ze dne 12. 3. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 33/01, N 28/25 SbNU 215, 145/2002 Sb.). V případě pravé retroaktivity působí právní norma vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo kdy dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona. V případě nepravé retroaktivity nová právní úprava nezakládá právní následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů.
V nálezu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, kdy Ústavní soud posuzoval možné retroaktivní působení ustanovení zákona č. 348/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, konstatoval v odstavci 155 odůvodnění, že „(u)stanovení čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření, ve znění napadeného zákona, působí účinky nepravé retroaktivity, protože jím do budoucna dochází ke změně obsahu právního vztahu mezi účastníkem stavebního spoření a státem“ a v odstavci 156 že „(t)ento vztah vzniká uzavřením smlouvy o stavebním spoření, pokud fyzická osoba v jejím rámci požádá o přiznání státní podpory. Jeho změna se přitom týká stanovení výše, v jaké by mělo dojít v jednotlivých letech doby trvání stavebního spoření ke vzniku nároku účastníka na státní podporu, resp. na připsání roční zálohy státní podpory. V důsledku uvedeného přechodného ustanovení totiž dochází ke snížení výše ročních záloh státní podpory, na které vznikne nárok po 31. prosinci 2010, pro všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu na datum jejich uzavření. Tato změna se však nedotkne nároků na státní podporu (resp. nároků na vyplacení záloh státní podpory) za předchozí kalendářní roky, neboť tyto nároky vznikly splněním zákonem stanovených podmínek nejpozději k 31. prosinci 2010, tedy před účinnosti napadeného zákona.“ Dále v odstavci 178 vyjádřil názor, že „(n)apadeným zákonem nedochází přímo ke snížení výše záloh státní podpory za rok 2010, protože ta zůstává formálně dál zachována ve stejné výši. Pokud by se zákonodárce rozhodl pro její přímě snížení, mohl postupovat buď změnou výše státní podpory se zpětným stanovením účinnosti pro rok 2010, což by nepochybně bylo v rozporu se zákazem pravé retroaktivity, nebo přistoupit k dodatečné změně obsahu již vzniklého nároku v případě těch účastníků stavebního spoření, kteří mají nárok na státní podporu za rok 2010, tato jim však zatím nebyla poukázána.“ Jakkoli byly citované závěry vysloveny na skutkovém půdorysu jiné věci, jsou plně přenositelné i na daný případ. Lze proto dovodit, že při neexistenci přechodného ustanovení v po době čl. II novely nařízení vlády č.332/2007 Sb. by stanovení výše dotace podle novelizovaného nařízení vlády v případě nároků na dotaci vzniklých před 31. 12. 2007 bylo v rozporu se zákazem pravé retroaktivity, neboť v jejím důsledku dochází ke změně obsahu právního vztahu (nároku na dotaci) mezi účastníkem programu a státem do minulosti, nikoliv do budoucna. K tomu Ústavní soud v nálezu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, N 13/7 SbNU 87, 63/1997 Sb., uvedl, že „Obecně v případech časového střetu staré a nové právní normy platí nepravá retroaktivita.. Vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly, jakož i vykonané právní úkony se (však) řídí zrušenou právní normou (důsledkem opačné interpretace střetu právních norem by byla pravá retroaktivita). Aplikuje se tady princip ochrany minulých právních skutečností, zejména právních konání . .Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Platí tu zároveň maxima, přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod).“
V případě, že nárok dotaci vznikl 31. 12. 2007, jedná se o retroaktivitu nepravou. Zákaz retroaktivního působení právní normy, který vyplývá ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, se zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv retroaktivity nepravé. Ta je naopak obecně přípustná. Dospěl-li však Nejvyšší správní soud k závěru o nepravé retroaktivitě novelizovaného nařízení vlády ve vztahu k nárokům na dotaci vzniklým 31. 12. 2007, musí se rovněž vypořádat s otázkou její přípustnosti. Přestože je nepravá retroaktivita zásadně přípustná, nelze apriorně vyloučit, že s ohledem na princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující právní úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně (viz citovaný nález ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10).
Namítaný zásah do právní jistoty je tedy nutno posuzovat perspektivou ochrany legitimního očekávání v souvislosti s ochranou vlastnického práva, v širším smyslu majetku, ke které se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 30. 9. 2009, č. j. 6 Ao 4/2009 - 104, jako legitimní očekávání nabytí určitého majetku, a je chráněno článkem 11 Listiny základních práv a svobod. Taktéž článek 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně základních práv a svobod chrání i legitimní očekávání, které je integrální součástí ochrany majetkových práv (srov. Doplňující rozsudek Velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva o spravedlivém zadostiučinění ze dne 28. 5. 2002, Beyeler proti Itálii, (stížnost č. 33202/96), rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 6. 2001, Zwierzynski proti Polsku (stížnost č. 34049/96, ECHR 2001-VI) a rozsudek Velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. 6. 2004, Broniowski proti Polsku (stížnost č. 31443/96, ECHR 200 4 - V).“ Čl. 1 Dodatkového protokolu je interpretován tak, že jeho ochrana dopadá nejen na majetek v po době hmotných statků, tzn. na vlastnictví jako věcné právo, ale také na jiné majetkové hodnoty (nároky a pohledávky), a to s pomocí konceptu legitimního očekávání, že tyto majetkové hodnoty budou realizovány. Povaha materiálního právního státu potom vyzařuje rovněž s ním spjatou maximu, podle níž, jedná-li někdo v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon, resp. v právo vůbec, nemá být v této své důvěře zklamán (viz nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, N 30/3 SbNU 227). K porušení čl. 1 Dodatkového protokolu může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02, N 35/32 SbNU 331, 278/2004 Sb. nebo nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2011, sp. zn. II. ÚS 543/11).

References: § 103
 § 5
 soud 
 soud 
 § 109
 § 5
 čl. 33
 čl. 33
 soud 
 soud 
 SbNU 87
 SbNU 215
 soud 
 zákona č. 348
 § 10
 soud 
 SbNU 87
 čl. 1
 soud 
 soud 
 Čl. 1
 SbNU 227
 čl. 1
 SbNU 331