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Timestamp: 2016-10-23 03:25:09+00:00

Document:
1C_40/2007 (06.11.2007)
1C_40/2007 /fun
Erbengemeinschaft A.X.________, n�mlich:
Beschwerdef�hrerinnen, alle vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Laki,
TDC Switzerland AG (sunrise), Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,
Baubewilligung (Mobilfunk-Antennenanlage Eidmattstrasse 16, 8032 Z�rich),
des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, 1. Kammer,
Am 16. Juni 2004 bewilligte die Bausektion der Stadt Z�rich der TDC Switzerland AG (im Folgenden: TDC) die Erstellung einer Mobilfunk-Basisstation f�r GSM und UMTS auf dem Geb�ude Eidmattstrasse 16 in Z�rich-Hirslanden (Grundst�ck Kat.-Nr. HI4440).
Dagegen rekurrierte die Erbengemeinschaft A.X.________, bestehend aus B.X.________ und C.X.________, an die Baurekurskommission I des Kantons Z�rich. Diese wies den Rekurs am 28. Oktober 2005 ab.
Gegen den Rekursentscheid gelangten die Mitglieder der Erbengemeinschaft X.________ mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Sie machten geltend, zwischenzeitlich sei eine Mobilfunk-Basisstation der Orange Communications SA (im Folgenden: Orange) in unmittelbarer Nachbarschaft (Minervastrasse 99/Eidmattstrasse) bewilligt worden; die von dieser Basisstation ausgehende Strahlung m�sse ebenfalls ber�cksichtigt werden, um die Einhaltung des Anlagegrenzwerts an Orten mit empfindlicher Nutzung zu beurteilen.
Am 31. Januar 2007 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab. Das Gericht nahm an, dass die Basisstation der Orange zusammen mit derjenigen der TDC eine gemeinsame Anlage bilde. Es sprach aber der zuerst bewilligten Basisstation der TDC den Vorrang zu, mit der Folge, dass diese keine R�cksicht auf nachtr�glich bewilligte Einrichtungen in ihrer Umgebung nehmen m�sse. Die Strahlung der TDC-Antennen h�tte deshalb nur im Bewilligungsverfahren der Orange ber�cksichtigt werden m�ssen; dass dies nicht geschehen sei, d�rfe nicht zu einer Schlechterstellung der Bauherrschaft im vorliegenden Verfahren f�hren.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben B.X.________ und C.X.________ Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Die Beschwerdef�hrerinnen beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die R�ckweisung der Sache an die Baubewilligungsbeh�rde zur Durchf�hrung eines neuen Bewilligungsverfahrens unter Zugrundelegung des richtigen Anlagebegriffs.
Die TDC und die Bausektion der Stadt Z�rich schliessen auf Beschwerdeabweisung. Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesamt f�r Umwelt (BAFU) vertritt in seiner Vernehmlassung die Auffassung, die projektierte Basisstation der TDC bilde zusammen mit der Basisstation der Orange eine Mobilfunkanlage im Rechtssinne. Dieser ver�nderten Sachlage h�tte im Rechtsmittelverfahren Rechnung getragen werden m�ssen. Zu pr�fen sei deshalb, ob beide Basisstationen gemeinsam den Anlagegrenzwert einhielten. Den Beteiligten wurde Gelegenheit gegeben, hierzu Stellung zu nehmen.
In ihrer Replik hielten die Beschwerdef�hrerinnen an ihren Antr�gen fest. Die TDC ersucht in ihrer Stellungnahme vom 12. Juli 2007 das Bundesgericht um eine abschliessende Kl�rung des Anlagebegriffs gem�ss Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 �ber den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710).
Mit Verf�gung vom 8. Mai 2007 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung insoweit gew�hrt, als die Antennen w�hrend der Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens nicht in Betrieb genommen werden d�rfen.
Weil der angefochtene Entscheid nach dem Datum des Inkrafttretens des Bundesgesetzes �ber das Bundesgericht (BGG, SR 173.110), dem 1. Januar 2007 (AS 2006 1242), ergangen ist, untersteht die Beschwerde dem neuen Recht (Art. 132 Abs. 1 BGG).
Gem�ss Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV gelten als Anlage alle Sendeantennen f�r die Funkdienste nach Ziffer 61, die auf demselben Mast angebracht sind oder die in einem engen r�umlichen Zusammenhang stehen, namentlich auf dem Dach des gleichen Geb�udes.
Die Vollzugsempfehlung des BAFU zur NISV, Mobilfunk- und WLL-Basisstationen (Bern 2002) konkretisiert diese Bestimmung durch das sog. Anlageperimeter-Modell: Ausgangspunkt sind die zu bewilligenden Sendeantennen. Um diese wird ein Perimeter gelegt, dessen Radius dem Abstand von der Sendeanlage entspricht, bei dem die Strahlung den massgeblichen Anlagegrenzwert der NISV erreicht. S�mtliche Sendeantennen, die innerhalb dieses Perimeters liegen, gelten als Bestandteil der zu bewilligenden Anlage (vgl. Vollzugsempfehlung, Ziff. 2.1.2 S. 12-14 und Anh. 3 mit Beispielen).
Die Anwendung dieses Modells f�hrt dazu, dass gleiche Antennenkonstellationen nach der Reihenfolge der Bewilligung unterschiedlich beurteilt werden k�nnen. Dies erl�utert das BAFU in seiner Vernehmlassung mit folgenden Beispielen: Wird eine Anlage A mit hoher Sendeleistung bewilligt, in deren Anlageperimeter sich keine weiteren Antennen befinden, so wird diese Anlage allein beurteilt (Beispiel 1). Kommt sp�ter innerhalb des Anlageperimeters der Anlage A eine Anlage B mit geringerer Leistung dazu, und liegt die Anlage A nicht im (kleineren) Anlageperimeter der Anlage B, so wird auch die Anlage B isoliert betrachtet (Beispiel 2). W�rde umgekehrt die Anlage B zuerst bewilligt und sp�ter die Anlage A, so m�ssten sie gemeinsam beurteilt werden (Beispiel 3).
Im vorliegenden Fall betr�gt der Abstand zwischen den Antennen der TDC und der Orange ca. 41 m; der Anlageperimeter der projektierten Basisstation der TDC betr�gt 57 m; f�r die Basisstation der Orange, die eine geringere Sendeleistung hat, betr�gt der Radius nur 35 m. Dies hat zur Folge, dass die Antennen der Orange zwar innerhalb des Anlageperimeters der TDC-Basisstation liegen; dagegen liegen umgekehrt die Sendeantennen der TDC nicht innerhalb des kleineren Anlageperimeters der Basisstation der Orange. Die Strahlung der TDC-Antennen wurde daher bei der Bewilligung der Basisstation der Orange am 18. Mai 2005 nicht ber�cksichtigt. Dieses Vorgehen wurde von der Baurekurskommission mit Entscheid vom 14. Juli 2006 (E. 15.1 S. 17) unter Berufung auf die Vollzugsempfehlung ausdr�cklich best�tigt; dieser Entscheid ist rechtskr�ftig geworden. In der Baubewilligung f�r die TDC-Anlage vom 16. Juni 2004 war die Strahlung der Orange-Antennen ebenfalls nicht ber�cksichtigt worden, weil f�r diese zum damaligen Zeitpunkt noch keine Bewilligung vorlag.
Das Verwaltungsgericht vertritt die Auffassung, der Umfang der (Gesamt-)Anlage d�rfe nicht davon abh�ngen, von welchem Teil der Anlage bei der Betrachtung ausgegangen werde oder in welcher Reihenfolge die Teilanlagen erstellt werden. Um diesen Widerspruch zu vermeiden, hielt das Verwaltungsgericht zwei L�sungen f�r denkbar:
- Erste L�sung: Im Bewilligungsverfahren f�r eine neue Mobilfunk-Basisstation werden die Emissionen benachbarter Sendeeinrichtungen - wie bisher - nur dann ber�cksichtigt, wenn sich diese im Anlageperimeter der zu beurteilenden neuen Basisstation befinden. Daf�r muss die bestehende Einrichtung u.U. nachtr�glich angepasst werden, um die Einhaltung des Anlagegrenzwerts durch die kumulierte Strahlung aller Antennen innerhalb ihres Anlageperimeters zu gew�hrleisten.
- Zweite L�sung: Die zuerst bewilligte Basisstation erh�lt den Vorrang und braucht auf nachtr�glich erstellte Sendeantennen in ihrer Umgebung keine R�cksicht zu nehmen. Bei einer sp�ter bewilligten Basisstation werden daf�r auch die Emissionen der vorbestehenden Antennen mitgerechnet, wenn der Anlageperimeter der einen oder der anderen Basisstation beide umfasst. F�r die zweite Basisstation kann sich daher eine Pflicht zur Anpassung auch dann ergeben, wenn sie selber infolge ihrer geringeren Sendeleistung einen kleinen Anlageperimeter aufweist, welche die Antennen der ersten Basisstation nicht erfasst, die erste Basisstation aber einen gr�sseren Perimeter besitzt, in den die Antennen der zweiten zu liegen kommen.
Das Verwaltungsgericht entschied sich f�r die zweite L�sung, d.h. es r�umte der bestehenden Basisstation den Vorrang ein. Bei zwei Basisstationen, die gleichzeitig das Bewilligungsverfahren durchlaufen, sei derjenigen der Vorrang zu erteilen, f�r die zuerst eine erstinstanzliche Baubewilligung vorliege.
Dieser L�sungsansatz des Verwaltungsgerichts wird von den Beteiligten kontrovers beurteilt, wobei sowohl der vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Anlagebegriff streitig ist als auch die von ihm festgelegte Priorit�t des erstbewilligten Anlageteils.
5.1 Die Beschwerdef�hrerinnen verweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (1A.10/2001 vom 8. April 2002 E. 3, publ. in URP 2002 S. 427; ZBl 103/2002 S. 429; Pra 2002 Nr. 204 S. 1071), wonach ein enger r�umlicher Zusammenhang zwischen zwei Mobilfunk-Basisstationen bei einem Abstand von 40 m jedenfalls zu bejahen sei. Das in der Vollzugsempfehlung enthaltene Anlageperimeter-Modell widerspreche der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sowie Grunds�tzen der NISV und des USG. Auch die vom Verwaltungsgericht vorgeschlagenen L�sungen verm�chten nicht zu befriedigen, weil beide weiterhin je nach Blickrichtung f�r die gleiche Anlage von einem unterschiedlichen Anlagebegriff ausgingen.
Zudem gebe es keinen sachlichen Grund, diejenige Anlage zu privilegieren, die erstinstanzlich zuerst bewilligt worden sei. Dies laufe der mit der Revision des Fernmeldegesetzes angestrebten Markt�ffnung im Bereich der Telekommunikation entgegen und sei auch nicht aus Gr�nden des Bestandesschutzes geboten: Nach Art. 4 Abs. 1 NISV m�ssten Anlagen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anh. 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten. Mit dieser Bestimmung werde eine Pflicht der Anbieter statuiert, den Anlagegrenzwert fortw�hrend einzuhalten und dazu n�tigenfalls ihre Anlage anzupassen. Die Beschwerdef�hrerinnen schlagen vor, jenen Betreiber zu einer Reduktion der Leistung zu verhalten, der den gr�sseren Anteil der Leistung in Anspruch nehme.
5.2 Die TDC h�lt den angefochtenen Entscheid im Ergebnis, nicht aber in der Begr�ndung f�r richtig. Sie vertritt die Auffassung, es sei ausschliesslich auf die Vollzugsempfehlung des BAFU abzustellen.
Danach werde die Zusammenrechnung der Emissionen von zwei benachbarten Mobilfunk-Basisstationen nur vorgenommen, wenn sich eine bereits bestehende Anlage innerhalb des Anlageperimeters der neu zu bewilligenden Basisstation (hier: der Orange) befinde. Der Anlageperimeter einer fr�her bewilligten Mobilfunk-Basisstation (hier: der TDC) sei dagegen bei der Ermittlung des engen r�umlichen Zusammenhangs nicht zu ber�cksichtigen. Diese werde deshalb durch den Bau einer weiteren Basisstation innerhalb ihres Anlageperimeters auch nicht sanierungspflichtig; vielmehr sei in einem solchen Fall von zwei unabh�ngigen Mobilfunkanlagen auszugehen.
Die TDC weist darauf hin, dass Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV lediglich Missbr�uche und Umgehungstatbest�nde bei der Ermittlung des Anlagegrenzwertes vermeiden wolle, nicht aber alle den Anlagegrenzwert �bersteigenden Einwirkungen an Orten mit empfindlicher Nutzung. Der Verordnungsgeber habe die Geltung des Anlagegrenzwertes f�r die von einer Anlage allein erzeugte Strahlung vorgeschrieben (Art. 3 Abs. 6 NISV) und damit bewusst in Kauf genommen, dass es an einzelnen Orten, wo sich die Strahlung mehrere Anlagen �berlagert, zu einer den Anlagegrenzwert �bersteigenden Strahlung kommen k�nne.
Die TDC ist der Auffassung, es sei Aufgabe der zust�ndigen Bundesbeh�rden, die Vollzugsaufgaben im Bereich der Mobiltelefonie wahrzunehmen. Die einheitliche Rechtsanwendung in der Schweiz w�re gef�hrdet, wenn die Kantone in Abweichung von der Vollzugsempfehlung des BAFU kantonal unterschiedliche Anlagedefinitionen aufstellen k�nnten. Zwar habe das Bundesgericht im Entscheid 1A.10/2001 eine L�sung mit festen Abst�nden favorisiert; seither habe es aber mehrfach die Vollzugsempfehlung des BAFU best�tigt, auch im Zusammenhang mit dem Anlagebegriff.
5.3 Auch das BAFU h�lt in seiner Vernehmlassung an dem von ihm empfohlenen Anlageperimeter-Modell fest, kommt aber zu einem anderen Ergebnis als die TDC und das Verwaltungsgericht.
Bei der Erarbeitung der Vollzugsempfehlung sei eine tempor�re unterschiedliche Beurteilung bestimmter Antennenkonstellationen in Kauf genommen worden: Zum einen w�rden Sendeanlagen aufgrund der Dynamik der Netze und der Technologie h�ufig ge�ndert; im Falle einer �nderung sei eine neue Beurteilung nach dem Konzept des Anlageperimeters notwendig. Zum anderen sei die �berschreitung des Anlagegrenzwerts aufgrund der quadratischen Addition der Strahlung verschiedener Antennen selten. Schliesslich sei die zust�ndige Beh�rde gehalten, die Anpassung einer bestehenden Anlage zu verf�gen, sofern sie Grund zur Annahme habe, dass die erstbewilligten Antennen innerhalb ihres Anlageperimeters in ihrem Betrieb den massgebenden Anlagegrenzwert nicht (mehr) einhalten.
Im Gegensatz zur TDC vertritt das BAFU die Auffassung, dass die projektierte TDC-Basisstation mit der bewilligten Basisstation der Orange als eine Mobilfunkanlage zu beurteilen sei: Zum Schutz der Bev�lkerung sei es angezeigt, bei jedem Entscheid grunds�tzlich von der im Entscheidzeitpunkt aktuellen Umweltbelastung auszugehen. Der Betreiberin sei es zuzumuten, ihre Einrichtung nicht erst bei einer allf�lligen sp�teren �nderung anzupassen, sondern bereits bei deren Erstellung der ver�nderten Sachlage Rechnung zu tragen. Im vorliegenden Fall m�sse deshalb gepr�ft werden, ob der Anlagegrenzwert durch die Sendeantennen der TDC unter Mitber�cksichtigung der Orange-Antennen eingehalten werde. Das BAFU weist darauf hin, dass die TDC die M�glichkeit gehabt h�tte, sich am Bewilligungsverfahren der Orange zu beteiligen.
5.4 Die Bausektion der Stadt Z�rich bef�rwortet dagegen den L�sungsansatz des Verwaltungsgerichts (d.h. L�sung 2) und teilt mit, dass sie schon seit Anfang 2006 die Praxis verfolge, den Einbezug der Strahlung der erstbewilligten Antennenanlage zu verlangen, wenn die neu zu erstellenden Antennen in deren Anlageperimeter zu liegen kommen.
Der "flatternde" Anlagebegriff des BAFU f�hre dazu, dass gleiche Antennenkonstellationen je nach der Reihenfolge der Bewilligungen unterschiedlich beurteilt werden und sich die betroffene Bev�lkerung unterschiedlich hohe Strahlenbelastungen gefallen lassen m�sse; dies verletzte das Gebot der Rechtsgleichheit. Verletzt sei zudem Art. 4 Abs. 1 NISV, wonach der Anlagegrenzwert nicht nur bei der Erstellung einer Anlage, sondern auch bei deren Betrieb eingehalten werden m�sse.
Die Erstellung einer weiteren Mobilfunk-Basisstation innerhalb des Anlageperimeters einer bestehenden Anlage ist nach Auffassung der Bausektion als �nderung einer bestehenden Sendeanlage durch Erh�hung der Gesamtleistung zu behandeln. Die ge�nderte Anlage habe nach Art. 6 NISV die Vorschriften �ber die Emissionsbegrenzung bei neuen Anlagen einzuhalten. Es verstehe sich von selbst, dass daf�r jener Inhaber zu sorgen habe, welcher die bestehende Sendeanlage durch den Bau zus�tzlicher Antennen in deren Perimeterbereich abzu�ndern w�nsche. Dagegen erschiene eine Verpflichtung zur Sanierung der ersten Anlage ausgel�st durch einen Konkurrenten als unverh�ltnism�ssig.
Nach Auffassung der Bausektion h�tte deshalb im vorliegenden Fall die Basisstation der Orange R�cksicht auf die bereits erstinstanzlich bewilligte Sendeanlage der TDC nehmen m�ssen. Die Beschwerdef�hrerinnen h�tten es jedoch vers�umt, die Baubewilligung der Orange anzufechten.
Die Bausektion stellt in Aussicht, je nach Ausgang des Verfahrens alle nach der Vollzugsempfehlung erteilten Bewilligungen zu �berpr�fen und die Betreiberfirmen aufzufordern, bei allf�lligen berechneten �berschreitungen der Anlagegrenzwerte Messungen durchzuf�hren und die notwendigen Leistungsanpassungen vorzunehmen.
Zun�chst ist zu pr�fen, ob die Antennen der TDC und der Orange eine einzige Mobilfunkanlage i.S.d. NISV bilden.
6.1 Das Bundesgericht hat sich im Entscheid 1A.10/2001 vom 8. April 2002 E. 3 (publ. in URP 2002 S. 427; ZBl 103/2002 S. 429; Pra 2002 Nr. 204 S. 1071) ausf�hrlich mit dem Anlagebegriff gem�ss Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV auseinandergesetzt.
Damals vertrat das BUWAL (heute: BAFU) die Auffassung, der enge r�umliche Zusammenhang sei nicht als fixer Abstand zu definieren, sondern flexibel, je nach Frequenz, Strahlungsst�rke und -richtung der Antennen. Es schlug vor, alle Antennen zu einer Anlage zusammenzufassen, deren Anlageperimeter sich �berlappen (sog. Isolinien-Modell). Das Bundesgericht r�umte ein, dass ein solches Modell durchaus zweckm�ssig sei und gewisse Vorteile gegen�ber einer reinen Abstandsl�sung aufweisen k�nne; dieses Modell finde jedoch keine St�tze in der Verordnung; vielmehr gehe Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV von einer Abstandsregel aus (E. 3.4). Aus Gr�nden der Rechtssicherheit sei es w�nschbar, einen festen Abstand zu bestimmen; dies sei aber Sache des Verordnungsgebers und nicht des Bundesgerichts. Das Bundesgericht beschr�nkte sich deshalb auf die Feststellung, dass ein enger r�umlicher Zusammenhang jedenfalls zwischen Antennen zu bejahen sei, die sich in einem Abstand von 40 m auf verschiedenen D�chern befinden (E. 3.5.3). Es orientierte sich hierf�r an dem in Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV gegebenen Regelbeispiel, d.h. an der durchschnittlichen Gr�sse eines Dachs, und hielt fest, es handle sich bei den 40 m um einen Mindestabstand (E. 3.5.4; zustimmend Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Z�rich 2006, S. 80, der eine starre 50-m-Abstandsregel f�r angemessen erachtet).
6.2 Diese Rechtsprechung wurde im Entscheid 1P.562/2001 vom 13. Juni 2002 (E. 4.4-4.6 und E. 5.1, publ. in RDAT 2002 II Nr. 56 S. 195) best�tigt. Damals hob das Bundesgericht die Abstandsregelung der Tessiner Ausf�hrungsverordnung zur NISV auf. Es hielt diese Bestimmung f�r bundesrechtswidrig, allerdings nicht, weil der gew�hlte Abstand von 100 m zu gross sei (unzutreffend insoweit Wittwer, a.a.O. S. 75), sondern weil es Sache des Bundes und nicht der Kantone sei, den Begriff des engen r�umlichen Zusammenhangs zu pr�zisieren und die Methode seiner Bestimmung festzulegen (E. 5.2).
6.3 Ende Juni 2002 ver�ffentlichte das BUWAL die Vollzugsempfehlung zur NISV mit dem oben beschriebenen Anlageperimeter-Modell. Dieses Modell wird seither mit Zustimmung der Mobilfunkbetreiber von den kantonalen Vollzugsbeh�rden angewandt. Es kommt - jedenfalls bei Mobilfunkanlagen mit starker Sendeleistung - auch den Interessen der Nachbarn entgegen, weil die Anlageperimeter oft gr�sser sind als die zuvor von den Vollzugsbeh�rden praktizierten Abst�nde (Wittwer, a.a.O. S. 79).
6.4 Der Anlagebegriff war seither vor Bundesgericht nicht mehr streitig, weshalb das Bundesgericht keine Veranlassung hatte, sich dazu zu �ussern. Im Entscheid 1A.54/2006 vom 10. Oktober 2006 E. 4.1.2 hatte der Beschwerdef�hrer die falsche Berechnung des Anlageperimeters ger�gt, ohne dies n�her zu begr�nden. Das Bundesgericht begn�gte sich mit dem Hinweis, das BAFU habe die Berechnung als richtig best�tigt, ohne sich in grunds�tzlicher Weise mit dem - von keiner Seite in Frage gestellten - Anlageperimeter-Modell auseinanderzusetzen. In den vom BAFU genannten Entscheiden 1A.72/2004 vom 1. September 2004 (E. 2.3.2), 1A.162/2004 vom 3. Mai 2005 (E. 2) und 1A.191/2006 vom 3. April 2007 (E. 4.2) hielt das Bundesgericht fest, dass kein enger r�umlicher Zusammenhang bestehe, gleich, ob vom Anlageperimeter oder von einem festen Abstand ausgegangen werde.
6.5 Im vorliegenden Fall kann die Frage dagegen nicht offen bleiben.
Das Anlageperimeter-Modell ist restriktiver als das Isolinien-Modell, weil es das �berlappen der Anlageperimeter nicht gen�gen l�sst, sondern verlangt, dass sich eine bestehende Antenne innerhalb des Anlageperimeters der zu bewilligenden Anlage befindet. Das Modell beruht aber auf demselben Konzept, d.h. es berechnet den engen r�umlichen Zusammenhang variabel, in Abh�ngigkeit von Strahlungsst�rke, -richtung und -frequenz der Antennen, und widerspricht deshalb ebenfalls Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV (so auch Wittwer, a.a.O., S. 78). Genau wie das Isolinien-Modell bed�rfte dieses Modell deshalb einer vorherigen �nderung der NISV, die bislang nicht erfolgt ist.
Hinzu kommt, dass das Anlageperimeter-Modell, wie der vorliegende Fall zeigt, dazu f�hren kann, dass gleiche Antennenkonstellationen je nach der Reihenfolge der Bewilligungen unterschiedlich beurteilt werden. Dieses Ergebnis ist unbefriedigend; diesbez�glich kann auf die zutreffende Kritik des Verwaltungsgerichts, der Beschwerdef�hrerinnen und der Bausektion der Stadt Z�rich verwiesen werden. Diese Widerspr�che werden vermieden, wenn auf einen fixen Abstand abgestellt wird.
6.6 Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, an Stelle des Verordnungsgebers eine Abstandsregel zu erlassen. Dies ist auch f�r die Beurteilung des vorliegenden Falles nicht n�tig: Es gen�gt festzuhalten, dass bei einem Abstand von nur 41 m zwischen den Antennen der TDC und der Orange ein enger r�umlicher Zusammenhang besteht. Hierf�r kann auf den Entscheid 1A.10/2001 (E. 3.5.3) verwiesen werden, wo praktisch dieselbe Distanz streitig war. Damit bilden die Antennen der TDC und der Orange eine gemeinsame Mobilfunkanlage i.S.v. Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV, deren kombinierte Strahlung die Anlagegrenzwerte der NISV einhalten muss.
Zu pr�fen ist weiter, ob die vom Verwaltungsgericht postulierte Priorit�t der (erstinstanzlich) zuerst bewilligten Antennen vor Bundesrecht standh�lt.
7.1 Diese Auffassung f�hrt im Ergebnis dazu, dass die TDC-Antennen isoliert beurteilt werden, obwohl sie eine gemeinsame Anlage mit den bereits rechtskr�ftig bewilligten Antennen der Orange bilden. Damit besteht die Gefahr, dass die kumulierte Strahlung den massgeblichen Anlagegrenzwert der NISV an Orten mit empfindlicher Nutzung �berschreitet. Zwar hat der Verordnungsgeber in Kauf genommen, dass es an einzelnen Orten, wo sich die Strahlung mehrerer Anlagen �berlagert, zu einer den Anlagegrenzwert �bersteigenden Strahlung kommen kann (BUWAL, Erl�uternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999, Ziff. 33 S. 7); dies gilt aber gerade nicht f�r die kumulierte Strahlung von Antennen, die sich in engem r�umlichem Zusammenhang befinden und deshalb eine Anlage im Rechtssinne bilden.
7.2 Das Verwaltungsgericht berief sich f�r seine L�sung auf den Grundsatz, wonach im Rechtsmittelverfahren die Sachlage massgebend sei, welche zur Zeit des Erlasses der erstinstanzlichen Verf�gung bestanden habe. Dies f�hre zur Priorit�t derjenigen Sendeanlage, f�r welche zuerst eine Baubewilligung der erstinstanzlichen Beh�rde vorliege. Zwar schl�ssen Gr�nde des Bestandesschutzes die Anpassung einer bestehenden Anlage nicht aus (vgl. z.B. BGE 128 II 340 E. 2-5 S. 343 ff.; 131 II 616 E. 3.4.3. S. 623); diese L�sung sei jedoch wenig praktikabel: Die Betreiber bestehender Anlagen, in deren Anlageperimeter eine neue Sendeeinrichtung zu stehen komme, m�ssten stets in das Bewilligungsverfahren f�r die neue Einrichtung einbezogen werden, weil sie mit einer Reduktion ihrer bisherigen Sendeleistung zu rechnen h�tten; dies w�rde das Bewilligungsverfahren verkomplizieren. Zudem m�ssten die Immissionsprognosen einer erstinstanzlich bewilligten Anlage jeweils neu berechnet werden, wenn w�hrend des Rechtsmittelverfahrens ein Baugesuch f�r eine weitere Anlage in der Nachbarschaft eingereicht werde.
7.3 Neue umweltrechtliche Normen sind grunds�tzlich sofort, auf alle noch nicht letztinstanzlich abgeschlossene Verfahren anwendbar (BGE 125 II 591 E. 5e/aa S. 598; 123 II 325 E. 4c/cc S. 331; 120 Ib 233 E. 3a S. 237; je mit Hinweisen). �nderungen der Rechtslage sind daher um der �ffentlichen Ordnung willen regelm�ssig sogar noch im Verfahren vor Bundesgericht zu ber�cksichtigen; erst Recht gilt dies f�r kantonale Rechtsmittelverfahren.
Das �berwiegende �ffentliche Interesse am Schutz der Umwelt und der Bev�lkerung, das dieser Rechtsprechung zugrunde liegt, spricht auch daf�r, �nderungen der Sachlage, namentlich der bestehenden Umweltbelastung, im Rechtsmittelverfahren noch zu ber�cksichtigen, jedenfalls sofern dies prozessual m�glich ist.
Das Verwaltungsgericht hat den erstmals in der Beschwerde vorgebrachten Einwand, seit Erteilung der streitigen Baubewilligung sei eine weitere Mobilfunk-Basisstation in der Umgebung bewilligt worden, ausdr�cklich f�r prozessual zul�ssig erkl�rt und es als Frage der materiellen Beurteilung bezeichnet, inwieweit die neuen Tatsachen noch zu ber�cksichtigen seien (E. 4.1 S. 5 des angefochtenen Entscheids). Art. 105 Abs. 2 OG (recte: Art. 105 BGG), auf den sich die TDC beruft, betrifft nur das bundesgerichtliche Verfahren und ist deshalb nicht einschl�gig. Prozessuale Gr�nde stehen somit einer Ber�cksichtigung der ver�nderten Umweltbelastung durch die Bewilligung einer zweiten Basisstation in unmittelbarer N�he der streitigen Basisstation der TDC nicht entgegen.
Zu pr�fen sind noch die vom Verwaltungsgericht vorgebrachten Praktikabilit�tserw�gungen.
7.4 Das Bundesgericht hat bereits im Entscheid 1A.10/2001 vom 8. April 2002 (E. 3.6) entschieden, dass die Qualifikation als eine Anlage verfahrensrechtlich zur Folge habe, dass der Betreiber der bereits bestehenden Antennen zum Verfahren zugezogen werden m�sse. Daran ist festzuhalten:
Wie die Bausektion in ihrer Stellungnahme vom 18. Juli 2007 (S. 3 Ziff. 4) zutreffend dargelegt hat, ist die Erstellung einer weiteren Mobilfunk-Basisstation in engem r�umlichen Zusammenhang mit einer bestehenden Sendeanlage als �nderung der bestehenden Anlage i.S.v. Ziff. 62 Abs. 2 Anh. 1 NISV zu qualifizieren. Daraus folgt, dass der Inhaber der bestehenden, d.h. der zu �ndernden, Anlage zum Verfahren zugezogen werden muss. F�r das Bewilligungsverfahren muss ein neues Standortdatenblatt mit s�mtlichen zur Gesamtanlage z�hlenden Antennen unter Angabe ihrer Frequenz, Strahlungsleistung und -richtung eingereicht werden. Dieses neue Standortdatenblatt ersetzt ab Rechtskraft der Bewilligung das alte Standortdatenblatt und wird somit auch f�r den Inhaber der bestehenden Anlage verbindlich (vgl. Entscheid 1A.4/2007 vom 25. Juni 2007 E. 2.3).
Es ist nicht ersichtlich, weshalb dies das Verfahren erheblich verkomplizieren sollte. Es gen�gt i.d.R., wenn der Inhaber der bereits bestehenden Basisstation das neue Standortdatenblatt mitunterzeichnet und den Betreiber der neu projektierten Sendeantennen mit seiner Vertretung im Baubewilligungs- und in anschliessenden Rechtsmittelverfahren betraut.
7.5 Eine andere Frage ist, welche Antennen ihre Strahlungsleistung reduzieren m�ssen, wenn die kumulierte Strahlung den Anlagegrenzwert �berschreitet.
In erster Linie ist es Sache der Betreiber einer gemeinsamen Mobilfunkanlage festzulegen, wie die maximal zul�ssige Strahlungsleistung der Gesamtanlage auf die verschiedenen Teilanlagen aufgeteilt wird. Diese Aufteilung ergibt sich aus dem neuen Standortdatenblatt, in dem s�mtliche Antennen der Gesamtanlage mit ihrer jeweiligen maximalen Strahlungsleistung aufgef�hrt werden m�ssen.
K�nnen sich die Betreiber nicht einigen, so erscheint es durchaus sinnvoll, auf die zeitliche Priorit�t abzustellen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die erste Basisstation bereits rechtskr�ftig bewilligt worden ist. In diesem Fall kann das zweite Baugesuch, d.h. das Gesuch um �nderung der bestehenden Anlage, wegen �berschreitung des Anlagegrenzwertes nicht bewilligt werden. Dies f�hrt im Ergebnis zur Priorit�t der bestehenden Anlage.
Der vorliegende Fall weist allerdings die Besonderheit auf, dass die Baubewilligung der Orange bereits in Rechtskraft erwachsen war, bevor das Verwaltungsgericht �ber die Beschwerde gegen die (fr�her erteilte) Baubewilligung der TDC zu entscheiden hatte. Damit war bereits �ber einen Teil der streitigen Gesamtanlage (die Basisstation der Orange) rechtskr�ftig entschieden; zu beurteilen war nur noch der Anlageteil der TDC. In dieser Situation muss gew�hrleistet werden, dass wenigstens einmal eine Gesamtbetrachtung beider Anlageteile erfolgt und die Einhaltung des Anlagegrenzwertes durch die Gesamtanlage gepr�ft wird. �bersteigt die kumulierte Strahlung den Anlagegrenzwert, so darf der noch streitige Anlageteil (hier: Basisstation der TDC) nicht ohne eine Leistungsreduktion der Gesamtanlage bewilligt werden.
Ob diese Reduktion voll zu Lasten der TDC geht, oder ob die (nach Angaben der Beschwerdef�hrerinnen noch nicht ausgenutzte) Baubewilligung der Orange widerrufen und dieser die allf�llig gebotene Leistungsreduktion ganz oder teilweise auferlegt werden kann, wird vom Verwaltungsgericht zu pr�fen sein. Dagegen verst�sst es gegen die von der NISV gebotene vorsorgliche Emissionsbeschr�nkung, die Baubewilligung f�r die Basisstation der TDC zu best�tigen, ohne sicherzustellen, dass die Gesamtanlage den massgeblichen Anlagegrenzwert der NISV einh�lt.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen. Dieses wird unter Beizug der Orange aufgrund eines neuen, die Strahlung der Antennen von TDC und Orange ber�cksichtigenden, Standortdatenblatts pr�fen m�ssen, ob der massgebliche Anlagegrenzwert an allen Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die TDC kosten- und entsch�digungspflichtig (Art. 65, Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 2 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 31. Januar 2007 wird aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinne der Erw�gungen an das Verwaltungsgericht zur�ckgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der TDC Switzerland AG auferlegt.
Die TDC Switzerland AG hat die Beschwerdef�hrerinnen f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 3'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Z�rich, Bausektion des Stadtrates, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, 1. Kammer, sowie dem Bundesamt f�r Umwelt schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 4
 Art. 4
 Art. 6
 BGE 
 Art. 105
 Art. 105
 Art. 66
 Art. 68