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Timestamp: 2016-10-27 07:01:28+00:00

Document:
2C_767/2009 (04.10.2010)
2C_767/2009
Kantonal-Bernischer Drogistenverband, handelnd durch seine statutarischen Organe,
vertreten durch Peter Eberhart,
Pr�sident des kant. Drogistenverbands,
Swissmedic, Schweizerisches Heilmittelinstitut, Hallerstrasse 7, 3012 Bern,
Kantonsapothekeramt des Kantons Bern, Rathausgasse 1, 3011 Bern,
Gesundheits- und F�rsorgedirektion des
Kantons Bern, Rathausgasse 1, 3011 Bern.
Bezugs- und Abgabeberechtigung f�r Arzneimittel,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15. Oktober 2009.
Am 18. Juli 2006 beantragte der Pr�sident des Kantonal-Bernischen Drogistenverbandes (im Folgenden: Drogistenverband) dem bernischen Kantonsapothekeramt, es sei den Drogerien des Kantons Bern eine Bezugs- und Abgabeberechtigung f�r die Arzneimittel Andreafol, Iberogast, Flector EP Tissugel, Algifor-L und Algifor-L forte 400 und Omida Rubisan Salbe sowie eine Abgabeberechtigung im Selbstwahlbereich mit Fachberatung f�r Burgerstein EPA 500 mg Kapseln zu erteilen. Die Gesuche wurden abgewiesen, worauf der Drogistenverband ohne Erfolg an die Gesundheits- und F�rsorgedirektion gelangte. Das in der Folge vom Drogistenverband angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Bern hob deren Beschwerdeentscheid auf und wies die Sache wegen formeller Rechtsverweigerung zur Pr�fung im Sinne der Erw�gungen an die Vorinstanz zur�ck.
W�hrend des Verfahrens wurden Flector EP Tissugel und die beiden Algifor Produkte in die Abgabekategorie D umgeteilt.
Nach Wiederaufnahme des Verfahrens wies die Gesundheits- und F�rsorgedirektion die Beschwerde im Sinne der Erw�gungen ab; hingegen stellte sie fest, f�r die Produkte Andreafol, Omida Rubisan Salbe und Burgerstein fehle die Verfassungsgrundlage, um eine Abgabebeschr�nkung im Sinne der Arzneimittelverordnung zu erwirken, weshalb deren Vorschriften betreffend diese Produkte nicht mehr zu vollziehen seien. Denn diese Arzneimittel d�rften ohne Bewilligung und ohne direkte Umteilung in eine andere Kategorie durch die Drogerien des Kantons Bern verkauft werden.
Gegen diesen Entscheid erhob das Schweizerische Heilmittelinstitut Swissmedic (im Folgenden: Swissmedic) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, welches in Gutheissung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wurde, den Entscheid der Gesundheits- und F�rsorgedirektion aufhob.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt der Drogistenverband dem Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15. Oktober 2009 aufzuheben und den Drogerien des Kantons Bern eine Bezugs- und Abgabeberechtigung f�r die Arzneimittel Andreafol, Omida Rubisan-N Salbe, Burgerstein EPA 500 mg und Iberogast zu erteilen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Das Berner Kantonsapothekeramt hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Mit versp�teter Vernehmlassung stellt Swissmedic den Antrag, die Beschwerde abzuweisen.
Das Eidgen�ssische Departement des Innern schliesst sinngem�ss auf Abweisung der Beschwerde.
1.1 Der in Anwendung von �ffentlichem Recht ergangene, kantonal letztinstanzliche Entscheid kann mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden (Art. 82 lit. a und Art. 86 lit. d BGG).
1.2 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist daher weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erw�gungen der Vorinstanz gebunden; es kann die Beschwerde auch aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begr�ndung abweisen.
1.3 Der beschwerdef�hrende Verband hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als urspr�nglicher Gesuchsteller durch den angefochtenen Entscheid besonders ber�hrt und hat ein schutzw�rdiges Interesse an seiner Aufhebung oder �nderung. Er ist daher zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG; vgl. Urteil 2C_803/2008 vom 21. Juli 2009 E. 1.4).
Der Beschwerdef�hrer r�gt eine unvollst�ndige Sachverhaltsfeststellung. Diese erblickt er darin, dass die Vorinstanz das Produkt Iberogast vergessen habe.
Die R�ge ist unbegr�ndet. In Bezug auf das Arzneimittel Iberogast hat die Gesundheits- und F�rsorgedirektion die Beschwerde des Beschwerdef�hrers am 21. Januar 2009 abgewiesen. Sie z�hlte dieses Arzneimittel zu den "anderen, in der Beschwerde genannten" Produkten, die zufolge zwischenzeitlicher Umteilung nicht mehr zu behandeln seien. Wie die Beschwerdegegnerin darlegt, wurde dabei �bersehen, dass das Produkt Iberogast zufolge einer �nderung des Anwendungsgebietes zu diesem Zeitpunkt bereits der Abgabekategorie C zugeordnet war. Da der Beschwerdef�hrer indessen diesen Entscheid nicht angefochten und auch in seiner Vernehmlassung im vorinstanzlichen Verfahren keine entsprechende R�ge erhoben hat, ist dieses Produkt nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
3.1 Nach Art. 23 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 �ber Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21) werden Arzneimittel in Kategorien mit und ohne Verschreibungspflicht eingeteilt; der Bundesrat legt die Einteilungskriterien fest und das Heilmittelinstitut ordnet jedes von ihm zugelassene Heilmittel einer Kategorie zu, womit eine gesamtschweizerisch einheitliche Abgabe sichergestellt wird; den Kantonen kommt somit keine Kompetenz in Bezug auf die Einteilung der rezeptfreien Arzneimittel zu (vgl. BBl 1999 S. 3511).
Die Zulassung gilt f�r f�nf Jahre. Das Heilmittelinstitut kann den Zulassungsentscheid w�hrend der Zulassungsdauer von sich aus oder auf Gesuch hin ver�nderten Verh�ltnissen anpassen oder widerrufen (Art. 16 Abs. 2 HMG).
Die Zulassungsverf�gung des Heilmittelinstituts und damit auch die damit verf�gte Zuordnung zu einer Kategorie kann mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 84 HMG i.V.m. Art. 33 lit. h VGG und Anhang VGG Ziff. 89; vgl. Urteil 2C_646/2008 vom 18. Juni 2010 E. 1.2).
3.2 Der Bundesrat hat die Arzneimittel nach Massgabe der enthaltenen Wirkstoffe (gem�ss entsprechenden Stofflisten des Heilmittelinstituts) eingeteilt in die verschreibungspflichtigen Abgabekategorien A und B, sowie die Kategorien ohne Verschreibungspflicht C (Abgabe nach Fachberatung durch Medizinalpersonen und weitere dazu besonders erm�chtigte Personen) und D (Abgabe nach Fachberatung) sowie die frei verk�uflichen Arzneimittel (Kategorie E). Das Heilmittelinstitut legt fest, welche Kategorien von Arzneimitteln durch eidgen�ssisch diplomierte Drogisten abgegeben werden d�rfen.
In Art. 25 Abs. 1 HMG werden diejenigen Personen genannt, die nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel abgeben d�rfen. Das sind neben den Personen, die verschreibungspflichtige Arzneimittel abgeben d�rfen (lit. a, z.B. Apotheker), eidgen�ssisch diplomierte Drogisten im Rahmen ihrer Abgabekompetenz (lit. b), weitere Personen, die �ber eine angemessene Ausbildung verf�gen, ebenfalls im Rahmen ihrer Abgabekompetenz (lit. c), und entsprechend ausgebildete Fachpersonen unter der Kontrolle von Personen nach lit. a und b (lit. d).
Die Berechtigung von Drogisten, nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel der Kategorie C abzugeben, ist somit heute bundesrechtlich, insbesondere durch Art. 25 HMG sowie Art. 25b VAM geregelt. �bergangsrechtlich blieben Bewilligungen des Bundes und der Kantone (diese konnten festlegen, welche Heilmittel aus der Liste C ausnahmsweise in Drogerien verkauft werden d�rfen) nur noch bis zum 31. Dezember 2006 g�ltig (Art. 95 Abs. 5 HMG). Mangels einer entsprechenden kantonalen Ausnahmeregelung (angefochtenes Urteil E. 6.2 sowie Verf�gung des Kantonsapothekeramtes vom 22. Dezember 2006 E. A.8) steht eine erweiterte (generelle) Abgabekompetenz der Drogisten von Arzneimitteln der Abgabekategorie C im Sinne von Art. 25 Abs. 4 HMG nicht zur Diskussion. Abgesehen von dieser - hier unbestrittenermassen nicht zur Anwendung gelangenden - einzigen Ausnahme verf�gen die Kantone �ber keine Kompetenz zur Regelung der Abgabeberechtigung, womit verhindert wird, dass eine Fachperson mit einer bestimmten Ausbildung in einem Kanton ein bestimmtes Arzneimittel abgeben k�nnte und in einem anderen nicht (BBl 1999 S. 3511). Die Drogisten im Kanton Bern sind somit nicht befugt, alle nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittel abzugeben; da sie nicht zu den Medizinalpersonen (�rzte und Apotheker) z�hlen (Art. 2 lit. h der Verordnung vom 17. Oktober 2001 �ber die Bewilligungen im Arzneimittelbereich [AMBV; SR 812.212.1]), sind sie zur Abgabe von Arzneimitteln der Abgabekategorie C nicht befugt (Art. 25 Abs. 1 lit. c VAM). Die Drogisten im Kanton Bern d�rfen deshalb nur nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel der Abgabekategorien D und E abgeben.
Nach dieser bundesrechtlichen Regelung besteht somit im Kanton Bern keine M�glichkeit, dass den Drogisten die Abgabe bestimmter, vom Heilmittelinstitut der Abgabekategorie C zugeordneter Arzneimittel vom Kantonsapothekeramt bewilligt werden kann. Es fehlt in dieser Hinsicht ein entsprechender Ermessensspielraum (vgl. Beschwerdeentscheid der Gesundheits- und F�rsorgedirektion des Kantons Bern vom 1. M�rz 2007 E. 2.4).
3.3 Im Einklang mit dieser bundesrechtlichen Regelung stellt Art. 61 Abs. 1 lit. a der bernischen Verordnung vom 24. Oktober 2001 �ber die beruflichen T�tigkeiten im Gesundheitswesen (GesV/BE) fest, dass die Drogerien insbesondere berechtigt sind, Arzneimittel der Abgabekategorien D und E vorr�tig zu halten und an das Publikum abzugeben.
3.4 Das Kantonsapothekeramt hat das entsprechende Gesuch des Beschwerdef�hrers daher bereits in seiner Verf�gung vom 22. Dezember 2006 zu Recht abgewiesen, da schon die Voraussetzungen von Art. 25b Abs. 1 VAM nicht erf�llt waren.
4.1 Die Vorinstanz hat demnach schon im Urteil vom 1. Oktober 2007 zu Recht erkannt, im kantonalen Verfahren k�nne die Einteilung einzelner Arzneimittel in eine Abgabekategorie sowie die Einteilung von Wirkstoffen in die Stoffliste nicht �berpr�ft werden. Sie ist indessen ebenfalls zum Schluss gelangt, es sei dennoch zu pr�fen, ob die sich aus der bundesrechtlichen Regelung der Abgabekompetenzen ergebenden Beschr�nkungen zur Abgabe von Arzneimitteln durch Drogisten verfassungsm�ssig seien; dies gest�tzt auf die sich aus Art. 30 HMG ergebende kantonale Vollzugskompetenz (angefochtenes Urteil E. 2.2.2 und E. 4).
4.2 Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Wer Arzneimittel in Apotheken, Drogerien und anderen Detailhandelsgesch�ften abgibt, bedarf zwar einer kantonalen Detailhandelsbewilligung, wobei die Kantone die Voraussetzungen und das Verfahren hierf�r regeln (Art. 30 HMG). Diese Bewilligung ist jedoch nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes eine Betriebsbewilligung - die namentlich die sachlichen und personellen Anforderungen (bspw. Anwesenheit der entsprechenden Fachperson in der Drogerie) f�r den Betrieb der Abgabestelle festlegt (vgl. BBl 1999 S. 3559) - und nicht eine Bewilligung f�r die Abgabe einzelner Arzneimittel durch die dazu erm�chtigten Personen; deren Abgabebefugnis ist in Art. 24 und 25 HMG bundesrechtlich abschliessend festgelegt, f�r abweichende kantonalrechtliche Regelungen bleibt kein Raum.
Dem Verwaltungsgericht kann daher nicht beigepflichtet werden, wenn es davon ausgeht, die sich aus Art. 30 Abs. 1 HMG ergebende kantonale Vollzugskompetenz beziehe sich auf alle Beanstandungen im Zusammenhang mit Abgabeberechtigungen (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 1. Oktober 2007 E. 4.3; angefochtenes Urteil E. 2.2.2).
4.3 Das Gesuch des Beschwerdef�hrers vom 18. Juli 2006 und dessen Beschwerde vom 17. Januar 2007 an die Gesundheits- und F�rsorgedirektion des Kantons Bern waren damit begr�ndet worden, dass andere Produkte dieselben Wirkstoffe enthalten wie die vom Gesuch erfassten Arzneimittel und dennoch als Lebensmittel im Detailhandel im Selbstbedienungsbereich erh�ltlich seien; es w�rden somit Produkte mit gleicher Wirkstoffzusammensetzung ungleich behandelt, was eine unterschiedliche Verk�uflichkeit zur Folge habe. Gegenstand des Gesuches des Beschwerdef�hrers bildete damit allein die Erteilung einer Abgabebewilligung f�r die konkret genannten Arzneimittel der Abgabekategorien C und D. Auch mit der vorliegenden Beschwerde stellt der Beschwerdef�hrer einzig das f�r das Bundesgericht verbindliche (Art. 107 Abs. 1 BGG) Rechtsbegehren, den Drogerien des Kantons Bern die Bezugs- und Abgabeberechtigung f�r vier konkret genannte Arzneimittel zu erteilen.
4.4 Da nach dem Ausgef�hrten die Erteilung einer solchen Abgabebewilligung ausserhalb der hier nicht anwendbaren Bestimmung von Art. 25 Abs. 4 HMG weder zul�ssig ist noch in die Zust�ndigkeit der kantonalen Beh�rden f�llt, steht es diesen auch nicht zu, auf entsprechendes Gesuch im kantonalen Verfahren �ber die Gesetzes- und Verfassungsm�ssigkeit der anwendbaren bundesrechtlichen Bestimmungen bzw. der sich aus der bundesrechtlichen Regelung der Abgabekompetenz ergebenden Abgabebeschr�nkungen f�r Drogisten zu befinden.
4.5 Der Beschwerdef�hrer h�tte sich allenfalls mit einem Rechtsmittel oder einem Gesuch (vgl. Art. 16 Abs. 2 HMG) gegen die Zuordnung der von ihm erw�hnten einzelnen Arzneimittel durch das Heilmittelinstitut, mit welcher zugleich die Abgabeberechtigung gegeben ist, wehren und die Verfassungswidrigkeit der entsprechenden Bestimmungen r�gen m�ssen.
4.6 Die kantonale Gesundheits- und F�rsorgedirektion war somit nicht zur Feststellung befugt, es fehle die verfassungsm�ssige Grundlage f�r eine Abgabebeschr�nkung f�r die drei erw�hnten Arzneimittel, weshalb das Kantonsapothekeramt angewiesen werde, in Bezug auf diese Produkte die Vorschriften der Arzneimittelverordnung nicht mehr anzuwenden. Die Vorinstanz hat daher im Ergebnis zu Recht die Beschwerde der Beschwerdegegnerin gutgeheissen und den in Verletzung von Bundesrecht ergangenen Beschwerdeentscheid der kantonalen Direktion aufgehoben.
4.7 Selbst wenn davon auszugehen w�re, dass die Vorinstanz die Gesetzes- bzw. Verfassungsm�ssigkeit der anwendbaren Bestimmungen h�tte �berpr�fen k�nnen, w�rde dies am vorliegenden Ergebnis nichts �ndern. Denn die Vorinstanz hat erkannt, die massgebenden Bestimmungen der Arzneimittelverordnung seien gesetz- (angefochtenes Urteil E. 6) und verfassungsm�ssig; namentlich seien weder das Willk�rverbot (E. 7) noch das Rechtsgleichheitsgebot bzw. die Wirtschaftsfreiheit (E. 8) verletzt.
Da sich die R�gen des Beschwerdef�hrers auch im vorliegenden Verfahren erneut auf die konkrete Zuordnung bestimmter Arzneimittel zu einer Abgabekategorie beziehen, sind diese nicht geeignet, die Verfassungswidrigkeit der vorinstanzlichen Ausf�hrungen zu der zu Grunde liegenden generell-abstrakten Regelung aufzuzeigen. Die Beschwerde w�rde insoweit die Begr�ndungsanforderungen gem�ss Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG nicht erf�llen.
4.8 Der angefochtene Entscheid erweist sich damit im Ergebnis als bundesrechtskonform, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
Bei diesem Ausgang hat der Beschwerdef�hrer die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern und dem Eidgen�ssischen Departement des Innern schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 86
 Art. 23
 Art. 33
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 61
 Art. 25
 Art. 30
 Art. 24
 Art. 30
 Art. 25
 Art. 16
 Art. 42
 Art. 106