Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/22625
Timestamp: 2020-06-05 01:03:19+00:00

Document:
HJ System - Decision: SENTENCIA 175/2011
SENTENCIA 175/2011, de 8 de noviembre
ECLI:ES:TC:2011:175
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 26 de marzo de 1999, el Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria remitió el Auto de 7 de enero de 1999, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Cantabria 7/1994, de 19 de mayo, de coordinación de policías locales.
2. La cuestión trae causa de los recursos contencioso-administrativos núm. 217-1997 y 225-1997 (acumulados) promovidos, respectivamente, por la federación sindical de la Administración pública de Comisiones Obreras en Cantabria y por la federación de servicios públicos de la Unión General de Trabajadores de Cantabria contra las bases para proveer, mediante concurso-oposición (promoción interna), plazas de intendente, vacantes en la plantilla de funcionarios, correspondientes a la escala de Administración especial, subescala de servicios especiales, clase policía local, grupo B, del Ayuntamiento de Santander, publicadas en el “Boletín Oficial de Cantabria” de 4 de diciembre de 1996.
a) Comienza por referirse al denominado juicio de relevancia, en cuanto requisito de procedibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad, señalando al respecto que la base segunda, apartado c), párrafo segundo de las que rigen el concurso-oposición y que ha sido impugnado en el proceso reproduce la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Cantabria 7/1994, de 19 de mayo, de coordinación de policías locales, en cuanto a la dispensa en un grado en los concursos-oposición de promoción interna del requisito de titulación exigido para el ingreso en el cuerpo o escala correspondiente, siendo el título de Diplomado universitario o equivalente, de acuerdo con el art. 21.2 b) de la citada ley, el requerido para el ingreso en la escala ejecutiva de la policía local. El juicio de constitucionalidad sobre la disposición legal cuestionada es indispensable, pues, para dictar una Sentencia sobre el fondo del asunto, ya que de apreciarse su inconstitucionalidad procedería la declaración de nulidad del párrafo segundo, apartado c) de la base segunda del concurso-oposición.
b) En cuanto a la duda de constitucionalidad que le suscita el precepto legal cuestionado, la Sala promotora, tras referirse en términos genéricos a la doctrina constitucional sobre el principio de igualdad, con atención específica a la STC 76/1990, de 26 de abril, considera que aquél ha de ponerse en estrecha relación con el art. 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, donde se establece como criterio general de ordenación del ámbito funcionarial el de la titulación exigida para el ingreso en la función pública. Precepto que tiene la condición de básico ex art. 1.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, siendo, por lo tanto, sus previsiones indisponibles para el legislador autonómico conforme a la regla del art. 149.1.18 CE, que reserva al Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios. De modo que la disposición legal cuestionada, al prever una exención en cuanto a la exigencia de titulación para ingresar en un cuerpo o escala en favor de determinado personal, quiebra el reparto competencial que la Constitución arbitra.
4. Mediante providencia de 27 de abril de 1999, la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia y al Fiscal General del Estado, así como a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el plazo común e improrrogable de diez días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen pertinentes y, finalmente, publicar la incoación de la cuestión en los boletines oficiales del Estado y de Cantabria.
5. El día 14 de mayo de 1999 se registró en este Tribunal Constitucional escrito del Presidente del Congreso de los Diputados por el que comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado, en la reunión celebrada el día 11 anterior, no personarse ni formular alegaciones en el presente proceso constitucional.
6. Con fecha 20 de mayo de 1999 el Abogado del Estado se personó en nombre del Gobierno y presentó escrito de alegaciones postulando la estimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
7. El escrito de alegaciones de la representación procesal del Gobierno de Cantabria ingresó en el Registro General de este Tribunal Constitucional el 26 de mayo de 1999.
8. El Fiscal General del Estado, en el escrito de alegaciones que presentó el 31 de mayo de 1999, postula igualmente la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
9. El 31 de mayo de 1999 la Presidenta del Senado interesó que se tuviera por personada dicha Cámara en este proceso y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
10. Por providencia de 7 de noviembre de 2011 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 8 del mismo mes y año.
1. La presente cuestión de inconstitucionalidad ha sido promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria y tiene por objeto la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Cantabria 7/1994, de 19 de mayo, de coordinación de policías locales, cuyo texto es el siguiente:
“La falta de las titulaciones exigidas en el artículo 21 no supondrá ninguna variación para los Policías Locales nombrados antes de la entrada en vigor de la presente Ley, pudiendo participar en un plazo de tres años desde la citada entrada en vigor en los concursos-oposición de promoción interna con dispensa de un grado del requisito de titulación, siempre que hayan superado o superen los cursos que a tal efecto imparta la Escuela Regional de Policía Local de Cantabria.”
2. Antes de abordar el fondo del problema suscitado en este proceso constitucional es preciso disipar cualquier duda que pudiera existir acerca de la pervivencia de su objeto.
3. Respecto del encuadramiento competencial de la presente cuestión de inconstitucionalidad, hemos de comenzar señalando que, por lo que se refiere a las competencias autonómicas, el Estatuto de Autonomía de Cantabria (Ley Orgánica 8/1981, de 31 de diciembre) en el art. 24.24 atribuye competencia exclusiva a la Comunidad en materia de “coordinación de las policías locales sin perjuicio de su dependencia jerárquica de la autoridad municipal” y en el art. 25.2 atribuye competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de “régimen local”, “en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos que la misma establezca”.
4. Para establecer, en el presente caso, cuál es el título competencial del Estado aplicable, ha de partirse de la naturaleza jurídica de los sujetos afectados (policía local) y la concreta materia sobre la que versa la cuestión (dispensa temporal de titulación en la promoción interna de policías locales) sin olvidar que esta materia remite a la promoción profesional, la cual, a su vez, reenvía al régimen estatutario de los funcionarios públicos, con las singularidades propias de los policías locales: agentes de la autoridad que desempeñan especiales funciones y ostentan específicas atribuciones al participar del ejercicio de la autoridad.
5. Del régimen jurídico expuesto se desprende que la “titulación” se erige en requisito esencial de la “promoción interna” (ex art. 92 LBRL), elemento éste del “régimen estatutario de los funcionarios públicos” lo cual conduce al título competencial del art. 149.1.18 CE.
6. Por el contrario, no puede estimarse encuadrable la materia de “titulación”, aunque se refiera a las policías locales, en el art. 149.1.29 CE de “seguridad pública”, porque sólo sería posible mediante una interpretación forzada del art. 39 c) LOFCS que atribuye a las Comunidades Autónomas “fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las policías locales, determinando los niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que en ningún caso el nivel pueda ser inferior al graduado escolar”, esto es que el nivel mínimo es el de graduado escolar y que a partir del mismo han de determinarse los niveles educativos de cada categoría dentro del cuerpo policial, pero sin que ello habilite a las Comunidades Autónomas para alterar el régimen de titulaciones del art. 25 de la Ley de medidas de reforma de la función pública en contra de la legislación básica de homogeneización de los principios del “mérito” y la “capacidad” para toda la función pública, y especialmente para la Administración local.
7. En contra de lo expuesto no opera lo decidido en el ATC 375/2004, de 5 octubre (de inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 25 bis de la Ley de Cataluña 10/1994 de mossos d’esquadra, sobre dispensa de titulación en la promoción a sargento, subinspector, inspector, intendente, comisario y mayor), puesto que esta resolución hacía referencia a policías autonómicas, en concreto a la de Cataluña (disposición final segunda LOFCS), las cuales se regían por previsiones específicas no aplicables a la policía local, sin que tampoco resultase trasladable a ésta el régimen de dispensa de grado de la disposición transitoria 8 LOFCS (hoy derogada).
8. De todo lo expuesto se concluye que en la medida en que la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Cantabria 7/1994, de 19 de mayo, de coordinación de policías locales, establece una dispensa de un requisito de titulación en materia de promoción interna de funcionarios públicos, en este caso de la Administración local, que únicamente corresponde regular al Estado, ha vulnerado con ello el orden constitucional de distribución de competencias, ya que el inciso “pudiendo participar en un plazo de tres años desde la citada entrada en vigor en los concursos-oposición de promoción interna con dispensa de un grado del requisito de titulación, siempre que hayan superado o superen los cursos que a tal efecto imparta la Escuela Regional de Policía Local de Cantabria” está en contradicción con las normas básicas de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, incidiendo, por consiguiente, en un ámbito competencial reservado al Estado por el art. 149.1.18 CE, por lo que se debe declarar nulo el reproducido inciso, al apreciar la vulneración del expresado precepto constitucional, con la limitación de efectos a que se refiere el art. 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Type and record number Cuestión de inconstitucionalidad 1323-1999
Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en relación con la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Cantabria 7/1994, de 19 de mayo, de coordinación de policías locales.
La ley cántabra que regula la coordinación de policías locales dispensa, durante tres años del requisito de titulación a aquellos policías locales que superen los cursos que a tal efecto imparta la Escuela Regional de Policía Local de Cantabria.
El Tribunal declara la nulidad del inciso controvertido. El legislador autonómico infringe el orden constitucional de distribución de competencias al establecer una dispensa de grado que no contempla la legislación básica estatal en la materia, que es la relativa al régimen estatutario de los funcionarios y no la referente a la seguridad pública. Se señala que no opera lo decidido en el ATC 375/2004 puesto que dicha resolución hacía referencia a policías autonómicas, en concreto a la de Cataluña, que se rigen por previsiones específicas no aplicables a la policía local. Los Mossos d’Esquadra están inmersos en el ámbito de la seguridad pública como “policía integral”, mientras que los agentes municipales se encargan del mantenimiento de la seguridad pública. Éstos desarrollan una actividad predominantemente de “policía administrativa” por lo que llevan a cabo tareas de supervisión, control e intervención procedimental destinadas a velar por la sujeción de los particulares al Derecho en sus relaciones de convivencia, que se diferencian de las predominantemente “de seguridad” de otros cuerpos policiales, en los que el ejercicio de las funciones de seguridad es lo definitivo. Así, la sentencia señala que el contenido de la disposición impugnada, se encuentra en contradicción con las normas básicas de la Ley que contiene las medidas para la reforma de la función pública ya que es un ámbito competencial reservado al Estado.
En la medida en que la disposición impugnada establece una dispensa de un requisito de titulación en materia de promoción interna de funcionarios públicos, en este caso de la Administración local, que únicamente corresponde regular al Estado, ha vulnerado con ello el orden constitucional de distribución de competencias [FJ 8].
La dispensa de un grado del requisito de titulación, siempre que hayan superado o superen los cursos que a tal efecto imparta la Escuela Regional de Policía Local de Cantabria, está en contradicción con las normas básicas de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, incidiendo, por consiguiente, en un ámbito competencial reservado al Estado por el art. 149.1.18 CE [FJ 8].
Los miembros de la policía local son necesariamente funcionarios públicos de la Administración municipal que carecen de estatuto jurídico específico y formal, y en este ámbito funcionarial la regulación de las materias de “promoción interna” y “titulación”, ostentan carácter básico y se encuadra sin dificultad en el régimen estatutario de los funcionarios públicos del art. 149.1.18 CE [FFJJ 4, 5].
La disposición impugnada, dando igual trato a quienes tienen distintos merecimientos en el ámbito de Cantabria, rompe el régimen general aplicable a toda España al desconocer tanto la consideración de los títulos académicos como criterio taxonómico para clasificar los Cuerpos, Escalas, clases y categorías de funcionarios como la exigencia de que la promoción interna del personal se haga respetando esos títulos (STC 388/1993) [FJ 5].
Erigiéndose el estatuto funcionarial en garantía adicional del ejercicio de las funciones policiales tuitivas, la sujeción de todos los funcionarios a las mismas condiciones de acceso y promoción constituye una garantía adicional, residenciada en el título competencial del art. 149.1.18 CE [FJ 6].
Los agentes municipales desarrollan una actividad predominantemente de policía administrativa, que se diferencian netamente de las predominantemente “de seguridad” de otros cuerpos policiales (estatales o autonómicos) por lo que no opera lo decidido en el ATC 375/2004 de 5 octubre sobre dispensa de titulación en la promoción de policías autonómicas [FJ 7].
Doctrina sobre encuadramiento competencial en casos de concurrencia de títulos competenciales [FJ 3].
En las cuestiones de inconstitucionalidad los efectos extintivos sobre el objeto del proceso como consecuencia de la derogación o modificación de la norma cuestionada vienen determinados por el hecho de que la norma cuestionada, tras esa derogación o modificación, no sólo resulte aplicable en el proceso a quo sino también que de su validez dependa la decisión a adoptar en el mismo (STC 139/2005) [FJ 2].
En las cuestiones de inconstitucionalidad el control de los preceptos que pudieren haber incurrido en un exceso competencial no ha de efectuarse con arreglo a las normas del bloque constitucional vigentes en el momento de dictarse la Sentencia, sino de acuerdo con las normas vigentes en el momento en que fue planteada la cuestión en el proceso a quo (STC 4/2011) [FJ 2].
Ley de la Asamblea Regional de Cantabria 7/1994, de 19 de mayo. Coordinación de policías locales
Disposición transitoria segunda inciso in fine (anula)
Artículo 103.3, ff. 1, 5
Artículo 149.1.18, ff. 1, 3 a 6, 8
Artículo 149.1.29, ff. 3, 6, 7
Artículo 24.24, f. 3
Artículo 22.1, ff. 4, 5
Título I, capítulos II y III, f. 4
Artículo 39 c), f. 6
Artículos 51 a 54, f. 4
Artículo 171.2, f. 4
Artículo 172.1, f. 4
Disposición transitoria segunda, ff. 1, 8
Artículo 25 bis, f. 7
Ley del Parlamento de Cantabria 5/2000, de 15 de diciembre. Coordinación de las policías locales
Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 3, 4, 6, 8
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 3 a 6, 8
Competencias en materia de función públicaCompetencias en materia de función pública, ff. 3, 4, 5, 6, 8
Competencias en materia de seguridad públicaCompetencias en materia de seguridad pública, ff. 3, 4, 6, 7, 8
Cuestión de inconstitucionalidad de contenido competencialCuestión de inconstitucionalidad de contenido competencial, ff. 2 a 6
Bases del régimen estatutario de los funcionarios públicosBases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, ff. 3 a 6, 8
Dispensa de titulación en la promoción internaDispensa de titulación en la promoción interna, ff. 1 a 8
Policía localPolicía local, ff. 3, 4, 5, 6, 8
Procesos selectivos en la función públicaProcesos selectivos en la función pública, ff. 4 a 6, 8
Promoción internaPromoción interna, ff. 4 a 6, 8
ATC 375/2004ATC 375/2004, Distingue, f. 7
CantabriaCantabria, ff. 3, 4, 6, 7

References: artículo 21
 resolución 
 resolución 
in fine

Artículo 103

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 24

Artículo 22

Artículo 39

Artículo 171

Artículo 172

Artículo 25