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Timestamp: 2018-09-24 12:09:53+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2010-00175/1289-10 DE OCTUBRE 19 DE 2017
SENTENCIA 2010-00175 DE 19 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:NULIDAD DE LOS FALLOS DISCIPLINARIOS EN LOS QUE SE SANCIONE POR PARTICIPAR EN POLÍTICA CON DESTITUCIÓN E INHABILIDAD PARA DESEMPEÑAR CARGOS PÚBLICOS. SEGÚN LO ESTABLECE EL ARTÍCULO 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 SEÑALA LA PROHIBICIÓN PARA DETERMINADOS SERVIDORES PÚBLICOS DE TOMAR PARTE EN ACTIVIDADES DE LOS PARTIDOS O MOVIMIENTOS POLÍTICOS, ASÍ COMO EN LAS CONTROVERSIAS DE ESTA NATURALEZA. DENTRO DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS RESPECTO DE LOS CUALES RECAE ESTA PROHIBICIÓN SE ENCUENTRAN LOS QUE EJERCEN JURISDICCIÓN, AUTORIDAD CIVIL, POLÍTICA O QUE SE DESEMPEÑEN EN CARGOS DE DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA, ENTRE OTROS. FRENTE A ELLO, SE SEÑALÓ QUE SE DERIVA QUE INCURRE EN FALTA DISCIPLINARÍA EL SERVIDOR PÚBLICO QUE SE VALE DE SU CARGO, LO UTILIZA, PARA PARTICIPAR EN ACTIVIDADES DE LOS PARTIDOS O MOVIMIENTOS POLÍTICOS Y EN LAS CONTROVERSIAS POLÍTICAS. ASÍ MISMO, SE DETERMINÓ QUE EL TIPO DISCIPLINARIO QUE CONTIENE LA EXPRESIÓN CONTROVERSIAS POLÍTICAS TIENE POR FINALIDAD CASTIGAR A LOS EMPLEADOS DEL ESTADO CUYAS ACTUACIONES, VALIÉNDOSE DEL CARGO, INCIDEN DIRECTAMENTE EN LAS DISPUTAS PARTIDISTAS O CONTIENDAS ELECTORALES. FINALMENTE, SE ESTIPULO QUE PUEDE INCURRIR EN ACTIVIDADES TALES COMO, HACER USO DE SU AUTORIDAD PARA HACER PROSELITISMO, DE RECURSOS DEL ERARIO O ELEMENTOS DESTINADOS AL SERVICIO PÚBLICO, INFORMACIÓN PRIVILEGIADA SOBRE SU GESTIÓN, ENTRE MUCHAS OTRAS. ES DECIR, DEBEN SER ANALIZADOS POR LA AUTORIDAD DISCIPLINARIA, EN TANTO QUE NO TODA ACTIVIDAD DESARROLLADA POR EL SERVIDOR PÚBLICO PUEDE CATALOGARSE COMO UNA PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA QUE CONSTITUYA UNA FALTA DISCIPLINARÍA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCESO A EMPLEOS PÚBLICOS, EMPLEOS PÚBLICOS, FALTAS DISCIPLINARIAS, EJERCICIO DE LOS EMPLEOS PÚBLICOS, FALTAS DEL CANDIDATO POLÍTICO
Sentencia 2010-00175/1289- 10 de octubre 19 de 2017
Rad.: 11001-03-25-000-2010-00175-00 (1289-10)
Dr. Rafael Francisco Suarez Vargas
2.1.1. El juez administrativo y los actos administrativos de carácter disciplinario.
En sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016(3) proferida por la Sala Plena de esta corporación, se definió que el control que debe ejercer el juez administrativo sobre los actos de carácter disciplinario, debe ser integral, comoquiera que la actividad del juez “supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales”(4).
La Subsección A de esta Corporación(5), en relación con la integralidad de ese juicio, en oportunidades anteriores ha considerado lo siguiente:
Con relación a los principios rectores de la ley disciplinaria, lo faculta para examinar el estricto cumplimiento de todos y cada y uno de ellos dentro la actuación sancionatoria(6).
Acerca del principio de proporcionalidad, de que trata el artículo 18 de la Ley 734 de 2002 referido a que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y la graduación prevista en la ley, cuando el juicio de proporcionalidad de la sanción sea parte de la decisión judicial, el juez puede según lo ordenan el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo (7) y el inciso 3º del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(8), estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas(9).
2.1.2. De las excepciones propuestas por la entidad demandada.
Como quiera que los hechos que dieron origen a la investigación ocurrieron en el mes de septiembre de 2003, época para la cual se encontraba vigente la Ley 734 de 2002(10), es esta la que debe regir el caso bajo análisis.
Debe precisar la Sala que como lo ha dicho la Corte Constitucional(11) el derecho disciplinario pretende garantizar la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo; éste cometido se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta Política porque sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la administración pública cumpliese los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad a que hace referencia la norma constitucional.
En dicha sentencia también se precisó que las normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que, sin vulnerar los derechos de los procesados, permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos. Así mismo cabe concluir que la infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado y que dado que el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la correcta marcha de la administración pública, es necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas(12).
El 30 de septiembre de 2003 el señor Wilson Fabio González Pinzón presentó queja ante la Procuraduría Provincial de Pereira, en donde puso en conocimiento que la señora Cecilia Hincapié Velásquez, gerente de la empresa de servicios públicos domiciliarios de Dosquebradas (Risaralda), asistió y participó en una reunión política llevada a cabo el 25 de septiembre de 2003, en el salón comunal del barrio El Poblado de dicho municipio, rompiendo el principio de igualdad que debe existir entre los candidatos(13).
El 30 de septiembre de 2003 el ente de control profirió auto de investigación disciplinaria conforme a lo consagrado en los artículos 152 y 153 de la Ley 734 de 2002, con el fin de determinar si los hechos puestos en conocimiento eran constitutivos de falta disciplinaria, acto que fue notificado el día 2 de octubre del mismo año(14).
El 29 de octubre de 2004 la Procuraduría Provincial de Pereira emitió auto de cargos en contra de la accionante, en los siguientes términos(15):
Cargo único: Por haber incumplido los deberes que el cargo de gerente de la empresa de servicios públicos domiciliarios del municipio de Dosquebradas (Risaralda) le imponía, al omitir la prohibición de participar en la reunión política llevada a cabo el 25 de septiembre del año 2003 hacia las 8 de la noche en esa localidad en el salón comunal del barrio el Poblado con la presencia de unos aspirantes a la alcaldía y al concejo, así como de concejales y comuneros, en donde apoyándose del cargo de gerente de esa empresa, absolvió un punto relacionado con el problema del agua de dicha localidad, el cual era materia de la propuesta del candidato a la alcaldía del municipio de Dosquebradas.
Con la anterior conducta presuntamente vulneró los artículos 48 numeral 39 de la Ley 734 de 2002 y 127 inciso 2º de la Constitución Política.
Esta decisión le fue notificada personalmente a la señora Cecilia Hincapié Velásquez el 24 de noviembre de 2004(16).
El 7 de diciembre de 2004 la demandante presentó descargos. Al respecto manifestó que asistió a una reunión privada que se llevó acabo el 25 de septiembre de 2003 en el salón comunal del conjunto residencial donde reside, pero que ese día, no participó en esta, menos en su calidad de gerente de la empresa de servicios públicos de Dosquebradas, pues dijo que tan solo se dedicó a escuchar lo que en ella se decía. Para demostrar tal afirmación solicitó pruebas documentales y testimoniales(17).
El 26 de septiembre de 2005, una vez agotadas todas las etapas propias del proceso disciplinario, la Procuraduría Provincial de Pereira la declaró responsable disciplinariamente y la sancionó con destitución e inhabilidad por el término de 12 años y 6 meses para ejercer cargos públicos(18).
Ahora bien, dicha actitud se suma a las circunstancias bajo las cuales se desarrolló la reunión política, pues no cabe duda que se trataba de un acto público y ello se prueba con la invitación que realizaron los habitantes del barrio el Poblado, cuando se lee “gran reunión de apoyo al futuro alcalde comunitario”, la cual tenía por objeto manifestar el apoyo abierto al candidato, por lo tanto, no era cierto lo manifestado por la investigada de que el acto tenía carácter privado y que ella solo estuvo allí para escuchar lo que iban a decir.
Inconforme la demandante con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, el cual resuelto el 23 de marzo de 2006 por la Procuraduría Regional de Risaralda confirmándola(19).
2.3.2. De las pruebas aportadas y valoradas dentro de la investigación disciplinaria.
2.3.2.1. Documentales.
Certificación emitida por la oficina de talento humano de la empresa de servicios públicos domiciliarios del municipio de Dosquebradas, Risaralda, en la que consta que la señora Cecilia Hincapié Velásquez desde el 21 de octubre de 2002 ocupó el empleo de gerente de dicha institución(20).
Manual de funciones del empleo mencionado, entre las que se destacan las de dirigir la entidad y representarla legalmente así como la de asumir la responsabilidad “[…] del desarrollo de los procesos de planeación, dirección, organización, ejecución y control que se llevan a cabo en la administración general de la empresa de servicios públicos domiciliarios (…) la eficiencia en el manejo integral de los recursos del estado (sic) […]”(21).
2.3.2.2. Testimoniales.
La señora Damaris Acevedo Sánchez, quien asistió a la reunión política efectuada el día 25 de septiembre de 2003, manifestó que en tal evento se encontraban los señores Sigifredo Salazar Osorio y Marcos Ramírez y el señor John Jairo Gómez Castaño, candidatos al concejo municipal y a la alcaldía del municipio de Dosquebradas, Risaralda, respectivamente. Refirió que también asistió la señora Cecilia Hincapié Velásquez. Sobre la participación de esta en el acto proselitista señaló(22):
[…] Inició Sigfredo, no me acuerdo él que dijo, porque yo quería escuchar la propuesta del que iba a ser alcalde. Después habló Marco, dándole las gracias a Cecilia Hincapié por la reunión, la intervención de él fue muy corta. Cuando él terminó de hablar, Cecilia nos repartió unos volantes de él. Luego llegó Jhon Jairo, él dio su discurso (…) Luego él dijo que si alguna pregunta, Cecilia se le acercó al oído y le dijo que hablara sobre el agua y dándole los agradecimientos a Cecilia porque gracias a ella iba avanzando lo del acueducto del barrio. Después de eso empezó a charlar sobre que Elder le iba a regalar el voto y que Cecilia también (…) e intervino un señor y le hizo una pregunta a Cecilia sobre que si el acueducto solo beneficiaba al poblado o también a la parte alta de Santa Isabel y ella le contestó que sí y que también una nueva construcción que está haciendo allá abajo (…) Preguntado: Diga al despacho si vio usted a la doctora Cecilia Hincapié arengando y pidiendo apoyo públicamente en la reunión en favor de un candidato para la alcaldía o para el concejo de Dosquebradas. Contesto: No la escuché, pero el solo hecho de repartir los volantes de Marco lo estaba apoyando […].
Declaración del señor John Jairo Gómez Castaño candidato a la alcaldía, de Dosquebradas, Risaralda. El mencionado aceptó haber asistido a la reunión el día de 25 septiembre de 2003 en el barrio el Poblado, en donde se encontraba la señora Cecilia Hincapié Velásquez. Dijo no recordar quien organizó el evento y además negó que la mencionada se hubiese dirigido a la comunidad. Además, sobre la interacción que tuvo con esta contó(23):
[…] Preguntado: Recuerda la temática de su discurso y si se dirigió a la comunidad allí reunida, para hablar del problema del acueducto del barrio o del municipio. Contesto: (…) allí recuerdo que siendo gerente de la empresa de servicios públicos la comunidad y en particular, ahora sí, la doctora Cecilia Hincapié en representación de ellos me había solicitado una revisión técnica porque el servicio allí durante varios años fue muy deficiente, al igual que un barrio contiguo, yo diseñé algún sistema de alimentación con una red más eficiente, quedaron listos los presupuestos y allí hice presentación de esto. De cierta manera me apoyé en la actual gerente para que presentara si se iba o no a construir la obra. Preguntado: Usted recuerda la respuesta de la doctora Cecilia. Contesto: Ella como respuesta a mi pregunta confirmó que se estaba ejecutando la obra conforme a las especificaciones que como gerente e ingeniero en su momento había hecho […].
El señor Sigifredo Salazar Osorio candidato al concejo del municipio de Dosquebradas para la época de la reunión del 25 de septiembre de 2003, y el señor Guillermo Valencia Rojas, en sus testimonios coincidieron en afirmar que la señora Cecilia Hincapié Velásquez no se dirigió a la comunidad, tampoco organizó la reunión ni entregó publicidad respecto de alguna candidatura, no hizo arengas en favor de ningún candidato y que fue invitada por la comunidad. Mencionaron que la señora Hincapié Velásquez respondió una pregunta que le formuló un asistente al evento que no conocían, relacionada con el problema del agua del conjunto residencial Santa Isabel y el barrio el Poblado. Además el señor Guillermo Valencia Rojas aceptó que fue él, junto con William Amarilles y Luz Elena Pérez quien organizó el evento político(24).
Las señoras María Luisa Garzón Rodríguez, Luz Helena Pérez Grisales y el señor José Alciber Franco Jaramillo(25), asistentes el 25 de septiembre de 2003 a la reunión política llevada a cabo en barrio el Poblado coincidieron con lo narrado por los testigos anteriormente citados, en lo relativo a que la demandante no intervino en la reunión ni la organizó ni hizo publicidad a ningún candidato y que se limitó a estar sentada. Desmintió lo aseverado por la señora Damaris Acevedo Sánchez alusivo a que la accionante recibió el agradecimiento por parte del candadito a la alcaldía y que esta se hubiera dirigido a este. Sobre el pronunciamiento que hiciera la señora Hincapié Velásquez en el evento expresó:
“[…] Cuando estaban hablando del acueducto el señor de afuera preguntó que si la tubería beneficiaba a la parte alta de Santa Isabel, el candidato preguntó pero él parado, le preguntó a la doctora Cecilia que si beneficiaba a la parte alta de Santa Isabel y la doctora Cecilia le dijo que beneficiaba a la parte alta del Poblado y a la de Santa Isabel, ósea dijo que sí […]”(26).
El señor Marco Aurelio Ramírez, candidato al concejo municipal de Dosquebradas, narró que en la reunión política del 25 de septiembre de 2003 la señora Hincapié Velásquez no tomó la palabra ni colaboró con su equipo de trabajo en la repartición de publicidad, pues ésta funcionaria se encontraba sentada con la comunidad. En cuanto a si habló se limitó a reseñar que: “[…] Sí, en el momento en que Jhon Jairo Gómez tenía la palabra, él decía de las buenas obras que hizo en la empresa municipal de servicios (…) él sí hizo lo que dice la declaración que el despacho leyó(27), y en esos momentos la doctora contestó, pero en este momento no recuerdo lo que ella contestó […]”(28).
2.4.2.(sic) Sobre la prohibición de la participación política de los servidores públicos.
El texto del artículo 127 de la Constitución Política de 1991, antes de la aprobación del Acto Legislativo 2 de 2004 que modificó sus incisos 2º y 3º, establecía:
La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta (resaltado fuera de texto).
La norma constitucional preveía en el inciso 2º la expresa prohibición para determinados servidores públicos de tomar parte en actividades de los partidos o movimientos políticos, así como en las controversias de esta naturaleza. Dentro de los empleados públicos respecto de los cuales recae esta prohibición se encuentran los que ejercen jurisdicción, autoridad civil, política o que se desempeñen en cargos de dirección administrativa, entre otros. La justificación de esta limitación para los servidores públicos la Corte Constitucional la sintetizó en los siguientes términos(29):
[…] 3.3. La prohibición de participar en política dirigida a los empleados del Estado se apoya en importantes razones constitucionales que se desprenden de una lectura sistemática de la Carta. En efecto, dicha restricción tiene por objeto (i) preservar el principio de imparcialidad de la función pública, de la apropiación del Estado por uno o varios partidos; (ii) asegurar la prevalencia del interés general sobre el interés particular, ya grupista, sectorial o partidista; (iii) garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones políticas, del trato privilegiado e injustificado que autoridades o funcionarios puedan dispensar a personas, movimientos o partidos de su preferencia; (iv) proteger la libertad política del elector y del ciudadano del clientelismo o la coacción por parte de servidores del Estado, mediante el uso abusivo de la investidura oficial y la utilización de los recursos del público; y (v) defender la moralidad pública de la utilización o destinación abusiva de bienes y dineros públicos. En suma, tales principios, valores y derechos constitucionales explican y justifican la limitación de derechos de participación política de que son objeto los servidores del Estado […].
[…] 39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley […].
La Corte Constitucional al definir la constitucionalidad de la expresión “en las controversias políticas” contenida en la normativa enunciada, aclaró que la finalidad de esta es reprender a quien usa su empleo para tales propósitos. Al respecto expresó(30): “[…] Como se ha dejado dicho, el tipo disciplinario que contiene la expresión “y las controversias políticas” tiene por finalidad castigar a los empleados del Estado cuyas actuaciones, valiéndose del cargo, inciden directamente en las disputas partidistas o contiendas electorales. Esa prohibición no solo se funda en caros objetivos del texto constitucional referidos en esta providencia sino que constituye un desarrollo posible del artículo 127 Constitucional […]” (se destaca).
De acuerdo con lo anterior, para que se considere que la conducta de los servidores públicos de que trataba el inciso 2º del artículo 127 de la Constitución Política de 1991 se subsuma en el tipo disciplinario de que trata el numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, es preciso que se materialicen los siguientes verbos rectores “utilizar” relacionado con el empleo que se ocupa y “participar” en una actividad de carácter político, entendido este en el sentido electoral, de modo que se pueda concluir que se utilizó el cargo con estos propósitos.
Sobre el particular, esta Sección de tiempo atrás explicó los criterios que deben analizarse para la realización de la subsunción típica de la conducta fijada en la norma disciplinaria citada, de la siguiente manera(31):
[…] Para abundar en detalle, la Sala precisa que este proceso se debió haber traducido, cuando menos, en el siguiente desglose de los elementos normativos de cada uno de los tipos disciplinarios invocados, y en el siguiente orden lógico —que es obvio—:
5.2.1. Frente al artículo 48-39 del Código Disciplinario Único, se debió definir como primera medida: (i) en qué consiste “utilizar el cargo”, (ii) en qué consisten las acciones de “participar en las actividades de los partidos políticos”, “participar en las actividades de los movimientos políticos”, y “participar en las controversias políticas”, teniendo en cuenta las definiciones legales y las interpretaciones jurisprudenciales de las nociones de “partido político”, “movimiento político” y “controversia política”; (iii) cuáles son los derechos de los servidores públicos previstos en la Constitución y en la ley que no pueden verse menoscabados por esta limitación y cuál es su alcance según la jurisprudencia.
Una vez establecidos tales componentes normativos, la Procuraduría debió haber examinado las pruebas obrantes en el expediente atinentes a la conducta del señor Salazar para determinar punto por punto si ellas indicaban que, efectivamente, (i) el señor Salazar había utilizado su cargo, (ii) para participar en las actividades de partidos o movimientos políticos o en controversias políticas, (iii) por fuera de los ámbitos constitucional y legalmente protegidos de ejercicio de sus derechos fundamentales […] (se resalta).
Así mismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a través del concepto rendido el 3 de diciembre del 2013 sobre la participación en política de los servidores públicos, manifestó(32):
[…] En este orden de ideas, la Sala estima que de acuerdo con la Constitución el funcionario, so pena de sanción por abuso del derecho(33), no puede: (i) utilizar la autoridad de la cual está investido para ponerla al servicio de una causa política; (ii) usar los elementos destinados al servicio público para hacer proselitismo o desempeñar en cualquier sentido la actividad política electoral; (iii) usar, con los mismos fines, información reservada a la cual tenga acceso por razón de su cargo; (iv) exonerarse del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, con el pretexto de ejercer el derecho de participación en política; (v) disponer del tiempo de servicio u horario de trabajo para gestionar ese tipo de intereses. Sin embargo, ‘la limitación anotada no puede ser motivo para suponer que toda actividad de estos servidores pueda ser sopesada bajo una lupa incriminadora que pretenda hallar en cada uno de sus actos un interés adverso al general, pues ello llevaría al entorpecimiento de actividades que son propias del desempeño de ciertos cargos que tienen como uno de sus cometidos los constantes encuentros con diversos miembros y sectores de la sociedad’(34).
(…) Ahora bien, aún cuando la Constitución deja a la ley estatutaria el definir las condiciones en que se pueda participar, no la autoriza para extender la prohibición más allá de la previsión constitucional (Sent. C-454/93), por cuanto implicaría una limitante injustificada y desproporcionada del derecho fundamental de participación política. Lo que se restringe a los servidores exceptuados de la prohibición no es la participación en actividades y controversias políticas, sino el uso del empleo como medio de presión sobre los ciudadanos para favorecer una determinada causa o campaña, restricción que se establece en aras de preservar la imparcialidad del aparato estatal en el proceso político y la prevalencia del bien general de la colectividad sobre los intereses de partidos y grupos […]. (se destaca).
Este último aspecto denota claramente que la señora Cecilia Hincapié Velásquez utilizó su posición como gerente de la empresa de servicios públicos de Dosquebradas para aportar información sobre la realización de las obras aludidas que solo ella conocía, lo que innegablemente favorecía al señor John Jairo Gómez Castaño en sus aspiraciones electorales, máxime cuando parte de su campaña se basaba en este tema según él mismo lo relató(35): “[…] yo diseñé algún sistema de alimentación con una red más eficiente, quedaron listos los presupuestos y allí hice presentación de esto. De cierta manera me apoyé en la actual gerente para que presentara si se iba o no a construir la obra. Preguntado: Usted recuerda la respuesta de la doctora Cecilia. Contesto: Ella como respuesta a mi pregunta confirmó que se estaba ejecutando la obra conforme a las especificaciones que como gerente e ingeniero en su momento había hecho […]” (se destaca).
De esta manera se cumplió el supuesto que exige el numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 para incurrir en el tipo disciplinario, esto es, la señora Hincapié Velásquez utilizó su empleo, dando información que solo ella manejaba sobre las obras del acueducto en favor de la candidatura a la alcaldía del señor John Jairo Gómez Castaño. Así, participó en la actividad electoral e influenció de forma directa en los electores, con lo cual desconoció, no solo el tipo disciplinario aludido, sino también la prohibición establecida en el inciso 2º del artículo 127 de la Constitución Política de 1991 y, en consecuencia, procedía la imposición de la sanción disciplinaria.
Por lo expuesto, el cargo denominado “vulneración al debido proceso con la interpretación dada al numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002” no está llamado a prosperar.
El artículo 29 de la Constitución Política de 1991 establece el principio según el cual, toda persona se presume inocente mientras no se haya declarado culpable, aspecto de vital importancia en el derecho sancionatorio, en razón a que determina la abolición de la responsabilidad objetiva e instaura la necesidad de que se pruebe que el actuar objeto de reproche fue cometido a título de dolo o culpa, lo que a su vez permite el correctivo que se imponga sea proporcional, en tanto pondera la gravedad de la sanción con la intención en la materialización de la conducta sancionable(36).
Bajo este mandato constitucional cuando se ejerza el poder punitivo del Estado, las entidades encargadas de ello están obligadas a dilucidar si la conducta desplegada por el servidor público fue cometida con dolo, esto es, con conocimiento de que el hecho vulneraba las normas disciplinarias y que, no obstante, fue su intención ejecutarlo, o con culpa, entendida como un actuar descuidado. Esta última para efectos disciplinarios la Ley 734 de 2002 en el parágrafo del artículo 44 la divide en culpa grave y culpa gravísima del siguiente modo: “[…] Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones […]”.
En el caso bajo estudio, la señora Cecilia Hincapié Velásquez expresó que la calificación de su conducta se efectuó de forma objetiva y sin atender los parámetros de la culpabilidad. Es así como su proceder no podía ser catalogado como doloso por el simple hecho de haber asistido al evento. Manifestó también que la infracción no podía ser catalogada como gravísima y que, por el contrario, la entidad debió aplicar la culpa grave contemplada en el ordinal 5º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
Al respecto, debe precisar la Sala que las faltas gravísimas se encuentran establecidas de forma taxativa en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y que una de ellas es la imputada a la actora y la contempla la norma mencionada en su numeral 39: “[…] Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley […]”. Según se determinó con anterioridad, la actuación desplegada por la señora Cecilia Hincapié Velásquez el día 25 de septiembre de 2003, al asistir y participar en la reunión política en la que se impulsaba la candidatura del señor John Jairo Gómez Castaño a la alcaldía del municipio de Dosquebradas, sí se subsumió en este tipo disciplinario, luego es claro que no puede variarse la falta a grave como lo solicita la demandante.
En este punto debe precisar la Sala que la jurisprudencia de la Sección ha indicado que el conocer la ilicitud de la conducta y sin embargo cometerla constituye un actuar doloso, puesto que ello significa el querer buscar un determinado resultado. Al respecto ha dicho(37): “[…] Por otra parte por la vía de la jurisprudencia constitucional y de la doctrina se ha aceptado que el dolo se entiende configurado, en principio, cuando el disciplinado conoce la tipicidad de su conducta y, pese a ello, actúa en contra de sus deberes funcionales, con lo cual el conocer involucra el querer, ya que si se tiene conocimiento y pese a ello se realiza la conducta es porque efectivamente quiere el resultado […]”.
En primer lugar habrá de decir la Sala que la Procuraduría tuvo en cuenta los antecedentes disciplinarios y el currículo laboral al momento de imponer el correctivo disciplinario y que este se ajusta al principio de proporcionalidad, por cuanto existe una correlación y un equilibrio entre el ilícito disciplinario y la sanción a imponer, pues para el efecto consideró los criterios consagrados en los artículos 43, 44, 46 y 47 del Código Disciplinario Único, y como circunstancia de atenuación observó que la investigada no registraba sanciones ni inhabilidades vigentes en su hoja de vida, conforme al certificado de antecedentes expedido por el jefe de división del centro de atención de la Procuraduría General de la Nación visible en el folio 263.
Con respecto al cargo, la Sala resalta que el desconocimiento del régimen disciplinario por parte de los servidores públicos implica que el Estado ejerza su potestad sancionatoria e inicie actuaciones administrativas tendientes a esclarecer los hechos constitutivos de faltas disciplinables. Sobre el particular, la Corte Constitucional en Sentencia C-028 del 26 de enero de 2006(38), en relación con la vulneración al trabajo como consecuencia de una sanción disciplinaria, señaló:
[…] El ejercicio de la potestad disciplinaria es una de las más importantes manifestaciones del ius puniendi estatal, la cual tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública, es decir, la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia, entre otros, que necesariamente deben orientar su actividad.
En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en una conducta determinada como disciplinable en la ley […].
Para la Sala los actos administrativos sancionatorios proferidos por la Procuraduría Provincial de Pereira el 26 de septiembre de 2005 y la Procuraduría Regional de Risaralda el 23 de marzo de 2006 están conformes con las garantías constitucionales y legales que lo gobiernan, puesto que: i) La conducta desplegada por la señora Cecilia Hincapié Velásquez encajó en el supuesto que exige el tipo disciplinario establecido en el numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, esto es, utilizó su empleo, dando información que solo ella manejaba sobre las obras del acueducto, en favor de la candidatura a la alcaldía del señor John Jairo Gómez Castaño, con lo cual participó en la actividad electoral e influenció de forma directa a los electores, desconociendo también la prohibición establecida en el inciso 2º del artículo 127 de la Constitución Política de 1991; ii) el proceder de la señora Cecilia Hincapié Velásquez se dio a título de dolo, toda vez que sabía de la prohibición establecida en el artículo 127 Superior para los servidores públicos que como ella desempeñen cargos de dirección administrativa y que tal actuación quebrantaba el régimen disciplinario y aun así actuó; y iii) la sanción no vulneró su derecho al trabajo, como quiera que la inhabilidad es el resultado de una limitación establecida por la ley.
(3) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, rad. 1220-2011, Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz, Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación, consejero ponente: William Hernández Gómez.
Lo anterior supone tal como se considera en esta decisión, que “1. La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria; 2. La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo; 3. La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial.
(4) (sic)
(5) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de julio de 2017, Nº interno 2657-2011, M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
(6) Esta cita es propia del texto transcrito: Ley 734 de 2002 en los artículos 4º a 21 contempla los principios de legalidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, culpabilidad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia.
(7) Cita propia del texto transcrito: Artículo 170 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 38 del Decreto 2304 de 1989. “Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas”.
(8) Cita propia del texto transcrito: Artículo 187 inciso 3º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. “Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas”.
(9) Esta cita hace parte del texto transcrito: La sentencia de unificación al respecto determina que “El juez de lo contencioso administrativo está facultado para realizar un “control positivo”, capaz de sustituir la decisión adoptada por la administración, lo que permite hablar de “[…] un principio de proporcionalidad sancionador, propio y autónomo de esta esfera tan relevante del derecho administrativo, con una jurisprudencia abundante y enjundiosa, pero de exclusiva aplicación en dicho ámbito […]”, lo cual permite afirmar que “[…] el derecho administrativo sancionador ofrece en este punto mayores garantías al inculpado que el derecho penal […]”. Ahora bien, cuando el particular demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo lo hace en defensa de sus intereses y no de la ley. En consecuencia, el juez debe atender la realidad detrás del juicio disciplinario administrativo puesto que “[…] si la esfera subjetiva se torna en centro de gravedad, el interés del particular adquiere un protagonismo que la ley no ha querido obviar, elevando al grado de pretensión, junto con la anulatoria, a la solicitud de restablecimiento de la situación jurídica individual […]”.
(10) Por medio de la cual se expide el Código Único Disciplinario.
(11) Corte Constitucional, Sentencia C-942 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(13) Folio 1, cdno. 2.
(14) Folios 4 a 6, 9, cdno. 2.
(15) Folios 147 a 161, cdno. 2.
(16) Folio 163, cdno. 2.
(17) Folios 164 a 183, cdno. 2.
(18) Folios 2 a 34, cdno. 1.
(19) Folios 35 a 55, cdno. 1.
(20) Folio 91, cdno. 2.
(21) Folios 87 a 90, cdno. 2.
(22) Ver folios 22 a 25, cdno. 2.
(23) Folios 26 a 28, ibídem.
(24) Folios 29 a 31 y 76 a 80, cdno. 2.
(25) Folios 204 a 210, cdno. 3.
(26) Folios 69 a 72, cdno. 2.
(27) Aquí el testigo se refiere a lo afirmado en la declaración por el señor Jhon Jairo Gómez Castaño, relacionado con que él fue quien preguntó a la demandante sobre la red de acueducto que se iba a terminar de construir.
(28) Folios 73 a 75, cdno. 2.
(29) Sentencia C-794 de 2014.
(31) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, rad. 11001 03 25 000 2013 00117 00 (0263-13), Demandante: Alfonso Salazar Jaramillo, Demandado: Procuraduría General de la Nación, Bogotá, 26 de marzo de 2014.
(32) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de diciembre de 2013, rad. 11001-03-06-000-2013-00534-00.
(33) Al respecto ver la sentencia de la Corte Constitucional C-454 de 1993 y la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, del 11 de mayo de 2004, rad. 25000-23-15-000- 2002-2147-01(IJ).
(34) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de abril de 2005, rad. 25000-23-25-000-1998-00655-02 (6210-03).
(35) Folios 26 a 28, ibídem.
(36) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. (sic), sentencia del 19 de mayo de 2011, rad. 25000-23-25-000-2000-00281-01(2157-2005), Actor: Remberto Enrique Corena Silva, Demandado: La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección, sentencia del 20 de marzo de 2014, rad. 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12), Actor: Víctor Virgilio Valle Tapia, Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
(37) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, rad. 11001-03-25-000-2013-00190-00(0449-13), del 29 de enero de 2015.
(38) Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.

References: ARTÍCULO 127
 artículo 18
 artículo 170
 artículo 187
 artículo 209
 artículo 127
 artículo 127
 artículo 127
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 127
 artículo 48
 artículo 29
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 48
 artículo 23
 artículo 48
 artículo 127
 artículo 127
 Artículo 170
 artículo 38
 Artículo 187