Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/ls19990302_1bvl000791.html
Timestamp: 2017-12-14 02:41:31+00:00

Document:
Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Verfassungswidrigkeit der Regelung des rheinland-pfälzischen Denkmalschutzgesetzes über die Beseitigung eines Kulturdenkmals wegen Nichtberücksichtigung der Eigentümerinteressen bei Entscheidung über Abbrucherlaubnis - Rechtfertigung von Eigentumsbeschränkungen angesichts des hohen Ranges des Denkmalschutzes
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 02. März 1999 - 1 BvL 7/91
Denkmalschutzrechtliche Regelungen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, sind mit Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar, wenn sie unverhältnismäßige Belastungen des Eigentümers nicht ausschließen und keinerlei Vorkehrungen zur Vermeidung derartiger Eigentumsbeschränkungen enthalten.
Ausgleichsregelungen, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in besonderen Härtefällen wahren sollen, sind unzulänglich, wenn sie sich darauf beschränken, dem Betroffenen einen Entschädigungsanspruch in Geld zuzubilligen. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt, daß in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten.
Wie der Gesetzgeber auf normativer Ebene mit der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums auch Voraussetzungen, Art und Umfang des Ausgleichs sonst unverhältnismäßiger Belastungen zu regeln hat, muß die Verwaltung bei der Aktualisierung der Eigentumsbeschränkung zugleich über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde nach entscheiden. Die Voraussetzungen dafür muß der Gesetzgeber schaffen.
§ 13 Abs. 1 Satz 2 des rheinland-pfälzischen Denkmalschutz- und -pflegegesetzes ist mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar.
des § 13 Abs. 1 Satz 2 des rheinland-pfälzischen Landesgesetzes zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmäler (Denkmalschutz- und -pflegegesetz - DSchPflG) vom 23. März 1978 (GVBl S. 159), soweit darin bestimmt wird, daß im Falle der Nr. 1 des § 13 Abs. 1 Satz 1 DSchPflG die Genehmigung nur erteilt werden darf, wenn andere Erfordernisse des Gemeinwohls die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege überwiegen,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Oberverwaltungsgerichts
Rheinland-Pfalz vom 14. Februar 1991
(1 A 10294/89) -
Das Verfahren betrifft die Frage, ob es mit der Eigentumsgarantie vereinbar ist, daß der Gesetzgeber eine Berücksichtigung von Interessen des Eigentümers bei der Entscheidung über die Beseitigung eines Baudenkmals nicht vorsieht.
(1) Kulturdenkmäler werden durch Verwaltungsakt unter Schutz gestellt... (geschützte Kulturdenkmäler).
4. von seinem Standort entfernt
(2) Bei unbeweglichen Gegenständen finden die Bestimmungen des Landesenteignungsgesetzes über die Entschädigung entsprechende Anwendung...
Das Berufungsgericht hat das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt,
ob § 13 Abs. 1 Satz 2 des Landesgesetzes zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmäler - DSchPflG - vom 23. März 1978 (GVBl S. 159) insoweit verfassungswidrig ist, als darin bestimmt wird, daß im Falle der Nr. 1 (des § 13 Abs. 1 Satz 1 DSchPflG) die Genehmigung nur erteilt werden darf, wenn andere Erfordernisse des Gemeinwohls die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege überwiegen.
1. Die Entscheidung des Rechtsstreits hänge davon ab, ob § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Bei Gültigkeit der Norm wäre die Berufung zurückzuweisen, weil der Beklagte dann die Erteilung der Abbruchgenehmigung zu Recht versagt hätte. § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG lasse der Denkmalschutzbehörde keinen Raum für die Berücksichtigung privater Belange des Denkmaleigentümers. Eine Zumutbarkeitsprüfung, wie sie in anderen Landesdenkmalschutzgesetzen zu finden sei, sehe das Gesetz nicht vor. Diese Auslegung ergebe sich aus Wortlaut und Sinn der Vorschrift und werde durch Systematik und Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt.
Wäre § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG hingegen verfassungswidrig, müsse der Beklagte unter Aufhebung des angefochtenen Urteils und der entgegenstehenden Bescheide verpflichtet werden, den Antrag auf Erteilung einer Abbruchgenehmigung nach der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Der Genehmigungsvorbehalt des § 13 Abs. 1 Satz 1 DSchPflG bleibe bestehen, weil er eine selbständige Bedeutung besitze. Bei Nichtigkeit des Satzes 2 müsse das beklagte Land nach pflichtgemäßem Ermessen über den Antrag entscheiden. Dabei müßten einerseits die hohen Erhaltungskosten und die nur eingeschränkte wirtschaftliche Verwertbarkeit der Villa und andererseits die Bedeutung und der Erhaltungszustand dieses Denkmals gegeneinander abgewogen werden. Derartige Ermessenserwägungen habe das beklagte Land bisher nicht angestellt. Eine Ermessensreduzierung dahin, daß die Genehmigung in jedem Fall abgelehnt werden müsse, könne nicht angenommen werden.
2. § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG verstoße gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, weil in der Versagung einer Abbruchgenehmigung ein enteignender Eingriff liegen könne, Art und Ausmaß der zu leistenden Entschädigung aber nicht geregelt seien.
Die Befugnis des Eigentümers zum Abbruch seines Bauwerks sei eine enteignungsfähige Rechtsposition im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG. In diese Position könne durch die Versagung einer Beseitigungsgenehmigung auf der Grundlage des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG eingegriffen werden. Ob eine derartige Einschränkung der Eigentümerbefugnisse noch zur Sozialbindung des Eigentums gehöre oder bereits eine Enteignung darstelle, hänge davon ab, was vom Eigentum übrigbleibe. Die Enteignungsschwelle sei insbesondere dann überschritten, wenn aufgrund der Nutzungsbeschränkung eine sinnvolle privatnützige Verwendungsmöglichkeit nicht mehr gegeben sei. Werde der Eigentümer in einem solchen Fall gezwungen, das Denkmal ausschließlich im Interesse der Allgemeinheit zu erhalten und zu pflegen, ohne selbst irgendeinen Nutzen daraus ziehen zu können, so sei die Enteignungsschwelle überschritten.
2. Der Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz schließt sich der Auffassung der Landesregierung an.
3. Der III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs meint, die verfassungsrechtlichen Grenzen inhalts- und schrankenbestimmender Gesetze dürften überschritten sein, wenn dem Eigentümer eines denkmalgeschützten Grundstücks durch Verwaltungsakt die Möglichkeit einer privatnützigen Verwendung schlechthin genommen werde oder wenn das Gesetz die Verwaltung ermächtige, jede privatnützige Verwendung eines Eigentumsobjekts zu unterbinden, die sich gegen das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Denkmals richte. Die zur Prüfung stehende Regelung sei daher mit der Eigentumsgarantie wohl nicht vereinbar.
4. Der 4. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts teilt mit, er neige dazu, die Versagung einer denkmalrechtlichen Beseitigungsgenehmigung auch dann als eine Regelung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen, wenn sie in Einzelfällen zu einer unzumutbaren Härte führe. Der aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fließende Bestandsschutz baulicher Anlagen umfasse weder deren Beseitigung noch Veränderungen, die über die zur Erhaltung und zeitgemäßen Nutzung notwendigen Maßnahmen hinausgingen. Denkmalrechtliche Vorschriften, auf deren Grundlage der Abbruch eines Baudenkmals untersagt werden könne, griffen deshalb nicht in eine durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Rechtsposition ein. Sie blieben auch dann Inhaltsbestimmungen des Eigentums, wenn sie den Eigentümer wirtschaftlich schwer belasteten. Erweise sich ein Abbruchverbot als für den Eigentümer unzumutbar, so möge es als Inhaltsbestimmung unzulässig sein; die Schwere allein mache den Eingriff jedoch nicht zur Enteignung. Auf die Frage, ob das rheinland-pfälzische Denkmalschutz- und -pflegegesetz eine den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG genügende Entschädigungsregelung enthalte, komme es deshalb nicht an. Denn die Junktim-Klausel gelte nur für Enteignungen im Sinne von Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG.
Gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG bestünden jedoch auch dann Bedenken, wenn man die Vorschrift als eine den Inhalt und die Schranken des Eigentums bestimmende Regelung ansehe. Eine das Eigentum beschränkende Regelung, die wie § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG private Interessen völlig unberücksichtigt lasse, sei mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar. Auch angesichts der überragenden Bedeutung des Denkmalschutzes für die Allgemeinheit sei es bedenklich, dem Eigentümer jegliche Veränderung und damit gegebenenfalls auch jede wirtschaftlich sinnvolle privatnützige Verwendung eines Baudenkmals ohne eine Abwägung seiner privaten Interessen mit dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung gerade dieses Baudenkmals zu untersagen.
1. Bei § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG handelt es sich um eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die anhand von Art. 14 Abs. 1 GG und nicht nach Art. 14 Abs. 3 GG zu beurteilen ist.
Mit der Enteignung greift der Staat auf das Eigentum des Einzelnen zu. Sie ist darauf gerichtet, konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen (BVerfGE 56, 249 <270 ff.> - abweichende Meinung; 70, 191 <199 f.> m.w.N.; 71, 137 <143>; 72, 66 <76>). Dies geschieht entweder durch ein Gesetz, das einem bestimmten Personenkreis konkrete Eigentumsrechte nimmt - Legalenteignung -, oder durch behördlichen Vollzugsakt aufgrund gesetzlicher Ermächtigung zu einem solchen Zugriff - Administrativenteignung - (vgl. BVerfGE 52, 1 <27>; 58, 300 <330 f.>; stRspr).
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Weder die zur Prüfung gestellte Norm, auf der die Genehmigungspflicht für die Beseitigung geschützter Kulturdenkmäler beruht, noch die Versagung der Genehmigung selbst stellen eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG dar. Die Regelung entzieht keine konkreten Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben, sondern beschränkt generell und abstrakt die Nutzungsmöglichkeiten eines mit einem Denkmal bebauten Grundstücks; der Versagungsakt aktualisiert diese Beschränkung. § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG bestimmt damit Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Einordnung der Norm ist von der Intensität der den Rechtsinhaber treffenden Belastung unabhängig. Sie behält ihre Gültigkeit selbst in den Fällen, in denen der Eingriff in seinen Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt (vgl. BVerfGE 83, 201 <211 ff.>).
Da somit die Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Norm anhand von Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 GG zu beurteilen ist, gilt die in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG aufgestellte Forderung, daß Enteignungsgesetze zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung regeln müssen (Junktim-Klausel), ebensowenig wie die Rechtswegregelung in Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG.
a) Der Schutz von Kulturdenkmälern ist ein legitimes gesetzgeberisches Anliegen, Denkmalpflege eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang, die einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG rechtfertigt. Die Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947 (VOBl S. 209, zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Oktober 1995 <GVBl S. 405>) verpflichtet zudem in Art. 40 Abs. 3 das Land, die Denkmäler der Kunst und der Geschichte in seine Obhut und Pflege zu nehmen.
b) Der Genehmigungstatbestand des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG ist geeignet und erforderlich, den Zweck des Gesetzes zu erfüllen. Da die Beseitigung eines Kulturdenkmals nur genehmigt werden darf, wenn andere Erfordernisse des Gemeinwohls die Belange des Denkmalschutzes überwiegen, und zu prüfen ist, ob den überwiegenden Erfordernissen des Gemeinwohls nicht auf andere Weise Rechnung getragen werden kann, ist die Bewahrung geschützter Kulturdenkmäler in allen sonstigen Fällen gesichert. Ein anderes, gleich wirksames, aber das Eigentum weniger beeinträchtigendes Mittel ist nicht erkennbar.
Der Gesetzgeber hat seine materiellrechtlichen Ausgleichsregelungen deshalb durch verwaltungsverfahrensrechtliche Vorschriften zu ergänzen, die sicherstellen, daß mit einem die Eigentumsbeschränkung aktualisierenden Verwaltungsakt zugleich über einen dem belasteten Eigentümer gegebenenfalls zu gewährenden Ausgleich entschieden wird; bei finanzieller Kompensation ist zumindest dem Grunde nach über das Bestehen des Anspruchs zu entscheiden.
c) Die salvatorische Klausel des § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG genügt diesen Anforderungen nicht. Weder sieht sie vor, daß eine verfassungswidrige Inanspruchname des Eigentums in erster Linie durch Ausnahme- und Befreiungsregelungen sowie sonstige administrative und technische Vorkehrungen vermieden werden soll, noch regelt sie das Verwaltungsverfahren so, daß dem Rechtsschutz des Betroffenen in der dargelegten Weise Rechnung getragen wird. Schon deshalb bietet sie keine verfassungsrechtlich ausreichende Grundlage, unverhältnismäßige Eingriffe aufgrund von § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG auszugleichen. Ob für die Vorschrift, die weder als Grundlage einer Enteigungsentschädigung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 und 3 GG noch als Ausgleichsregelung im Rahmen der gesetzlichen Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG in Betracht kommt, angesichts ihres Wortlauts, der Gesetzessystematik und des Willens des Gesetzgebers überhaupt noch ein Anwendungsbereich verbleibt, ist von den zuständigen Gerichten zu entscheiden.
Die Unvereinbarkeit des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG mit Art. 14 Abs. 1 GG führt nicht zur Nichtigkeit der Vorschrift. Das Bundesverfassungsgericht kann von dem Ausspruch dieser Rechtsfolge absehen, wenn der Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten hat, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen.
So liegt es hier. Die Nichtigkeit des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG hätte nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Auffassung des vorlegenden Gerichts zur Folge, daß die Beseitigung eines geschützten Kulturdenkmals weiterhin genehmigungsbedürftig bliebe, die Denkmalschutzbehörde über einen entsprechenden Antrag aber nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden und dabei auch die Belange des Eigentümers zu berücksichtigen hätte. In Fällen, in denen dem Eigentümer die Erhaltung des Denkmals nicht zumutbar ist, müßte das Ermessen verfassungskonform dahin ausgeübt werden, daß die Genehmigung zum Abbruch des Denkmals erteilt wird. Damit wäre aber die Absicht des Gesetzgebers durchkreuzt, eine Beseitigung von Kulturdenkmälern nur im übergeordneten öffentlichen Interesse hinzunehmen, obwohl er seine Absicht - wie dargelegt - in verfassungskonformer Weise verwirklichen kann. Diese Alternative würde jedenfalls zeitweise versperrt, wenn § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG für nichtig erklärt würde.
ECLI:DE:BVerfG:1999:ls19990302.1bvl000791
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 02. März 1999
- 1 BvL 7/91 - Rn. (1-109),
http://www.bverfg.de/e/ls19990302_1bvl000791.html
Nr. 69/1999 vom 1. Juli 1999
BVerfGE 100, 226 - 248

References: Art. 14
 Art. 14

§ 13
 Art. 14
 § 13
 § 13
 Art. 100
 § 13
 § 13
 § 13
 § 13
 § 13
 § 13
 § 13
 Art. 14
 Art. 14
 § 13
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 § 13
 § 13
 Art. 14
 § 13
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 § 13
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 40
 § 13
 § 31
 § 13
 Art. 14
 Art. 14
 § 13
 Art. 14
 § 13
 § 13