Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/Autos/2009/A208-09.htm
Timestamp: 2017-11-21 06:18:28+00:00

Document:
A208-09
Auto 208/09
NULIDAD CONTRA SENTENCIAS PROFERIDAS POR SALAS DE REVISION-Procedencia excepcional
PRECEDENTES CONSTITUCIONALES-Reglas judiciales emanadas de la interpretación de norma superior para la solución de un caso concreto/JUEZ CONSTITUCIONAL-Debe ser consistente con sus decisiones previas
DESCONOCIMIENTO DE JURISPRUDENCIA-No tiene incidencia en la fuerza vinculante y la obligatoriedad de los fallos de tutela proferidos por las salas de revisión/CORTE CONSTITUCIONAL-Decisiones adoptadas tiene carácter obligatorio y vinculante
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia pues sala de revisión se limito a verificar la valoración de dictamen pericial sin hacer nuevas valoraciones probatorias en sentencia T-1100/08
Referencia: solicitud de nulidad de la sentencia T-1100 de 2008. Acción de tutela instaurada por Patricia Mier Barros contra la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a decidir sobre la solicitud de nulidad de la Sentencia T-1100 de 2008, proferida por la Sala Octava de Revisión.
1. Antecedentes del proceso de tutela que dio lugar a la expedición de la Sentencia T-1100 de 2008.
La Sra. Patricia Mier Barros presentó acción de tutela ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado porque estima vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el dieciocho (18) de octubre de dos mil seis (2006), dentro de los procesos acumulados de Nulidad Nos. 110010327000 2002 0072 01 (13407) – 2002 007401 (13414) – 2002 009601 (13490), adelantados por las sociedades Banco de Occidente S.A., Leasing de Occidente S.A. y la ciudadana Patricia Mier Barros.
La ciudadana Patricia Mier Barros impetró demanda de nulidad contra el artículo 3 de la Resolución 005 de 27 de noviembre de 2000 expedida por la Junta Directiva del FOGAFIN y contra la Circular 03 de 21 de marzo de 2002 expedida por el Director del FOGAFIN ante la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Las pretensiones formuladas por la actora fueron las siguientes: (i) Que se declarara la nulidad de la Circular 03 de 21 de marzo de 2002 expedida por el Director del FOGAFIN; (ii) que se declarara la nulidad del artículo 3 de la Resolución 005 de 27 de noviembre de 2000 expedida por la Junta Directiva del FOGAFIN; como pretensión subsidiaria de la primera principal pidió que se declarara inaplicable el artículo 3 de la Resolución 005 de 27 de noviembre de 2000 expedida por la Junta Directiva del FOGAFIN; (iii) que se condenara a FOGAFIN al pago de costas y de las agencias en derecho a que diera lugar el proceso.
Como fundamentos de derecho para sustentar la nulidad de la Circular 003 de 2002 adujo los siguientes: (i) El Director de FOGAFIN usurpó facultades correspondientes a la Junta Directiva de dicho organismo porque la mentada Circular regula la materia de devolución de las primas de los seguros de depósitos y añade elementos esenciales –al definir cuales serían los indicadores líderes que serían tomados en cuenta para la devolución- los cuales no estaban presentes en la Resolución 005 de 2002; (ii) La fórmula matemática establecida en la Resolución 005 de 2002 para la devolución de las primas reducía la devolución a su mínima expresión y frustraba las expectativas de las entidades financieras; (iii) La Circular Externa 003 de 2002 fue aplicada de manera retroactiva para definir la devolución de las primas correspondientes al año 2001, (iv) el acto administrativo fue expedido de manera irregular y carecía de motivación.
Sustentó la solicitud de declaratoria de nulidad o de inaplicabilidad del artículo 3 de la Resolución 005 de 2000 en los siguientes cargos: (i) El enunciado normativo demandado violaba los artículos 318 y 323 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero porque no regulaba una parte esencial del sistema de devolución de las primas del seguro de depósitos, en esa medida la Junta Directiva del FOGAFIN había incurrido en una omisión en el ejercicio de sus funciones al no definir los indicadores líderes que serían empleados para calificar a las entidades financieras; (ii) la fórmula consignada en el artículo demandado vulneraba el principio de igualdad. Dentro de las pruebas la demandante solicitaba que se decretara y practicara una prueba pericial para que dos peritos, técnicos en materia financiera, absolvieran distintos interrogantes relacionados con la razonabilidad de los indicadores líderes señalados en la Circular Externa 003 de 2002.
La demanda fue repartida a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el trámite del proceso se decretó y practicó la prueba pericial solicitada por la actora. El perito rindió dictamen el cuatro (04) de febrero de 2004 en el cual absolvía dos cuestionarios presentados por la parte demandante. El apoderado de FOGAFIN solicitó la aclaración y complementación del dictamen pericial. La complementación a esta prueba fue radicada por el perito el veintiuno (21) de febrero de 2005.
El día dieciocho (18) de octubre de 2006 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia de la magistrada Ligia López, profirió sentencia denegando todas las pretensiones formuladas en la demanda, entre ellas que se declarara inaplicable el artículo 3 de la Resolución 005 de 2000. Respecto de los cargos de nulidad planteados por la demandante sostuvo el Consejo de Estado:
- Artículo 3 de la Resolución No 005 de 2000
· Cargo 1.
REGULACION INCOMPLETA DEL SEGURO DE DEPÓSITO.
“Para declarar la inaplicabilidad de un acto administrativo, debe acreditarse que la Administración no cumplió una obligación establecida expresamente por normas superiores, la Ley y la Constitución, u omitió alguno de los requisitos exigidos expresamente para perfeccionar dicho acto o bien para que pueda producir efectos Jurídicos.
En relación con la supuesta indefinición de la expresión “ indicadores lideres” contenida en el artículo 3 de la Resolución acusada, la Sala observa que los indicadores utilizados por la Superintendencia Bancaria para evaluar el comportamiento financiero de las vigiladas se basan en la metodología CAMEL, con lo cual se representa una clara referencia a los instrumentos de medición del riesgo que debían ser tenidos en cuenta por el Fondo a efectos de la calificación de las entidades financieras.
En conclusión, la norma acusada no prescindió de ninguno de los requisitos exigidos por las disposiciones que regulan las primas de seguro de depósitos, ni omitió aspectos que debieron definirse en dicho acto, de tal forma que no sea posible su aplicación o que no produzca efectos jurídicos”
· Cargo 2
FALTA DE CORRESPONDENCIA ENTRE LOS INDICADORES Y LA CALIFICACIÓN ASIGNADA, Y LA VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD.
“Para la Sala, no es suficiente considerar como lo hace manera subjetiva la parte demandante, que la calificación obtenida al aplicar la formula establecida en la norma acusada no es proporcional con el monto de la devolución, porque ello por si solo no implica un tratamiento preferencial o discriminatorio. No puede perderse de vista que el principio de igualdad implica aplicar el mismo tratamiento entre iguales y diferente entre desiguales. No se exige una igualdad matemática como la que pretende la actora.
En el presente caso, quienes obtengan la misma calificación y estén en las mismas circunstancias relevantes, estarán en idéntica posibilidad de acceder a la devolución de la prima pagada o de cancelar un excedente.”
- Circular Externa 03 de 2002.
· Cargo 1
“Para la sala cuando el Director del FOGAFIN señaló el procedimiento para la calificación de las entidades, no reguló ninguno de los aspectos principales del seguro de depósito, porque estos ya estaban regulados en la Resolución 005 de 2000 de la Junta Directiva. La Circular contiene información sobre la voluntad de la Administración, en cuanto el procedimiento para efectos de la devolución de primas y prima adicional, es un acto de organización interna para el cumplimiento de una competencia específica: Calificar a cada una de las instituciones financieras e informar sobre lo mismo a los representantes legales del sector financiero.”
DERECHO A LA DEVOLUCIÓN DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS.
“Puede observarse que el sistema de devolución de primas sigue existiendo, el sistema no fue modificado, lo que varió fue la entidad encargada de calificar el riesgo de las entidades financieras, pues ahora es el FOGAFIN.
Concluye la Sala que no hay un derecho preestablecido a la devolución de primas, ni se presenta un incremento patrimonial ilegítimo por parte de FOGAFIN.”
· Cargo 3
RETROACTIVIDAD DE LA CIRCULAR
“Cabe anotar que la Circular 1 del 5 de febrero de 2001 ya había señalado que las devoluciones o primas adicionales a partir del 2002, en relación con los pagos realizados durante el 2001, se realizarían de acuerdo con los criterios de la Resolución 5 de 2000, con fundamento en la calificación que realice el Fondo mediante la aplicación de los indicadores líderes utilizados por la Superintendencia Bancaria. Es decir, antes de iniciar el pago de las primas durante el año 2001, las entidades tenían conocimiento del sistema aplicable para la devolución o pago de prima adicional en el 2002, luego no hubo ningún elemento nuevo o sorpresivo en la Circular demandada.
En este caso, la Circular es un acto de organización interna y de información y por tanto es exigible al interior del FOGAFIN desde el momento de su expedición, en todo en lo que lo vincula, pero en aquellos deberes que se impongan a los particulares, sólo serán exigibles a partir de su comunicación o publicación, lo que ocurra primero.
Lo anterior resultaría suficiente para negar la pretensión de nulidad con fundamento en la supuesta retroactividad de la Circular, sin embargo, la Sala considera pertinente insistir en que el Director del FOGAFIN no creó, modificó ni extinguió la situación jurídica de las instituciones sujetas a calificación, diferente de la ya existente al tiempo de proferir la Circular demandada.”
· Cargo 4
RAZONABILIDAD DE LOS INDICADORES UTILIZADOS.
“En este caso el propósito de los indicadores es el de evaluar las entidades financieras para fijar primas diferenciales entre ellas para cubrir el seguro de depósitos atendiendo a sus indicadores financieros y de solvencia. Debe tenerse en cuenta la finalidad que tuvo la modificación del sistema cuando las reservas estaban afectadas por la crisis financiera de los años 1998 y 1999, lo que hacía necesario fortalecer dichas reservas para que el FOGAFIN pudiera hacer frente a posibles siniestros.
Atendiendo la finalidad de los indicadores, no se demuestra que resulten irracionales.
Cabe anotar, que según reportes oficiales, en la medida que se ha recuperado el sector financiero después de la crisis de finales de la década pasada, la calificación de las entidades financieras también ha mejorado y por ende el monto definitivo de prima viene disminuyendo. Para la Sala no es irrazonable que para el año 2001 en el contexto existente en ese momento las calificaciones de las instituciones resultaran inferiores a las actuales.”
· Cargo 5
MOTIVACIÓN Y VINCULACIÓN DE TERCEROS.
“En relación con la aplicación de los artículos 14, 28 y 35 del Código Contencioso Administrativo que obligaban a vincular a terceros, a comunicar la actuación en curso y darles oportunidad de intervenir antes de adoptar las decisiones, la Sala reitera que la Circular demandada es un acto de carácter general operativo, de información e instrucción y por tanto no requería de las exigencias citadas para la expedición de actos particulares.”
La anterior providencia no fue objeto del recurso extraordinario de revisión por parte de los demandantes. Así, la sentencia quedó debidamente ejecutoriada.
Mediante la acción de tutela impetrada la actora solicitaba que fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y el acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por la decisión proferida por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, dentro los procesos acumulados de nulidad radicados con los números 110010327000 2002 0072 01 (13407), 2002 0074 01 (13414) y 2002 0096 01 (13490), adelantados en virtud de demandas impetradas respectivamente por las sociedades Banco de Occidente S.A., Leasing de Occidente S.A. y la ciudadana Patricia Mier Barros.
A juicio de la accionante la Sección Cuarta del Consejo de Estado para decidir sobre los cargos planteados contra el artículo 3º de la Resolución 005 de 2000 no tuvo en cuenta el dictamen pericial rendido dentro del proceso, en el cual se concluía –siempre según la actora- que la disposición demandada era una regulación incompleta puesto que para hacer cualquier cálculo de la devolución o prima adicional de una entidad debía conocerse la Circular Externa 003 de 2002. Sostuvo, entonces, que el órgano judicial ignoró una prueba debidamente solicitada, decretada y practicada en el proceso; la cual era determinante para establecer la inaplicabilidad del artículo 3º de la Resolución 005 de 2000.
Añadió que el Consejo de Estado, por una parte no valoró el dictamen pericial y que adicionalmente al referirse a esta prueba en la sentencia atacada, incurrió en una contradicción probatoria pues en una primera oportunidad calificó favorablemente su contenido y en una segunda ocasión desestimó los argumentos expuestos por el perito.
Sostuvo, así mismo, que la decisión del Consejo de Estado además de desconocer el peritaje reñía con otras pruebas que obran dentro del proceso tales como la respuesta de la Superintendencia Bancaria a una solicitud de información presentada por la parte actora, en la cual se afirma que los indicadores empleados por esta entidad no son tenidos en cuenta en su totalidad por el FOGAFIN. Alegó que la sentencia atacada en sede de tutela era contradictoria pues por un lado consigna que los indicadores líderes a los que hace alusión el artículo 3º de la Resolución 005 de 2000 no fueron dados a conocer por los riesgos interpretativos que podría acarrear su publicidad, pero por otra parte la misma providencia señalaba que las entidades financieras tenían conocimiento del sistema aplicable para la devolución o pago de la prima adicional durante el mismo ejercicio anual.
Alegó que la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tampoco tiene en cuenta el dictamen pericial en relación con la aplicación retroactiva de la Circular Externa 003 de 2002, lo que también configura una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
Concluye por lo tanto que el órgano judicial incurrió en una vía de hecho “por haber proferido un fallo ajeno al acervo probatorio que contundentemente demostró la imposibilidad de aplicar la Resolución 03 de 2000 (pretensión segunda principal) y la nulidad absoluta de la Circular Externa 03 de 2002 (pretensión primera principal)”.
2. La sentencia T-1100 de 2008.
La Sala Octava de Revisión, mediante providencia de seis (06) de noviembre de dos mil ocho (2008) decidió confirmar las sentencias de tutela sometidas a revisión proferidas por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el ocho (08) de marzo de dos mil siete (2007) y por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el cinco (05) de julio de dos mil siete (2007).
Como se consignó en acápites previos de la presente decisión, la actora solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y el acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro los procesos acumulados de Nulidad Nos. 110010327000 2002 0072 01 (13407) – 2002 007401 (13414) – 2002 009601 (13490) adelantados por las sociedades Banco de Occidente S. A., Leasing de Occidente S. A. y la ciudadana Patricia Mier Barros.
A juicio de la accionante la Sección Cuarta del Consejo de Estado para decidir sobre los cargos planteados contra el artículo 3º de la Resolución 005 de 2000 expedida por la Junta Directiva de FOGAFIN no tuvo en cuenta el dictamen pericial rendido dentro del proceso, en el cual se concluía, según su parecer, que la disposición demandada era una regulación inaplicable debido a que era incompleta, puesto que para hacer cualquier cálculo de la devolución o prima adicional del seguro de depósitos a favor de una entidad debía conocerse la Circular Externa 003 de 2002, acto administrativo posterior a la regulación demandada. Sostiene, entonces, que el órgano judicial ignoró una prueba debidamente solicitada, decretada y practicada en el proceso la cual era determinante para establecer la inaplicabilidad del artículo 3º de la Resolución 005 de 2000.
Aduce igualmente que el Consejo de Estado, por una parte no valoró el dictamen pericial y que adicionalmente al referirse a esta prueba en la sentencia atacada, incurre en una contradicción probatoria pues en una primera oportunidad calificó favorablemente su contenido y en una segunda ocasión desestimó los argumentos expuestos por el perito.
Sostiene que la decisión del Consejo de Estado además de desconocer el peritaje contradice otras pruebas que obran dentro del proceso tales como la respuesta de la Superintendencia Bancaria a una solicitud de información formulada por la parte actora, en la cual se afirma que los indicadores empleados por esta entidad no son tenidos en cuenta en su totalidad por el FOGAFIN. Alega que la sentencia atacada en sede de tutela es contradictoria por cuanto afirma que los indicadores líderes a los que hace alusión el artículo 3º de la Resolución 005 de 2000 no fueron dados a conocer por los riesgos interpretativos que podría acarrear su publicidad, pero que en la misma providencia se consigna que las entidades financieras tenían conocimiento del sistema aplicable para la devolución o pago de la prima adicional durante el mismo ejercicio anual.
Así mismo, considera que la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tampoco tiene en cuenta el dictamen pericial en relación con la aplicación retroactiva de la Circular Externa 003 de 2002, lo que también configura una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
Los jueces de instancia denegaron el amparo solicitado pues estimaron que la sentencia atacada en sede de tutela no había vulnerado el derecho al debido proceso de la Sra. Mier Barros.
En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional, puesto que la acción de tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios[1]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso[2].
En palabras de esta Corporación, el debido proceso constitucional protege las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. Tales garantías esenciales aparecen definidas en el artículo 29 constitucional y son el derecho al juez natural[3]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. Se concluye, entonces, que sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegido de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela.
En el caso concreto los demandantes afirman que la providencia impugnada constituye una vulneración del derecho al debido proceso y del derecho de acceso a la administración de justicia debido a un supuesto defecto fáctico, es menester por lo tanto dilucidar si la cuestión planteada tiene relevancia constitucional suficiente para ser examinada mediante el mecanismo de protección de los derechos fundamentales. Sobre este extremo, nótese que los jueces de instancia denegaron el amparo constitucional solicitado precisamente al estimar que las garantías constitutivas del debido proceso constitucional no le habían sido vulneradas a la actora puesta había podido ejercitar el derecho de defensa y de contradicción de la prueba, así mismo concluyeron que tampoco había sido menoscabado su derecho de acceder a la administración de justicia porque había intervenido activamente en todas las etapas procesales.
Al respecto considera esta Sala de Revisión que el defecto probatorio alegado por la demandante prima facie si constituye una cuestión de relevancia constitucional porque afecta las garantías constitucionales del derecho a presentar pruebas y a controvertirlas, expresamente consagradas en el artículo 29 de la Carta. En efecto, el alcance estas garantías no se reduce simplemente a que las partes e intervinientes procesales puedan solicitar pruebas y a que éstas sean decretadas y practicadas por los jueces, sino que también involucra la valoración del acervo probatorio por parte de la autoridad judicial competente. Por lo tanto los errores protuberantes en la valoración probatoria, o la ausencia de valoración probatoria, pueden configurar una vulneración del derecho al debido proceso.
1. La sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no es susceptible de recursos ordinarios, razón por la cual no existen medios de defensa judicial adicionales a los cuales puedan recurrir los accionantes. Adicionalmente el defecto invocado por los demandantes en sede de tutela no configura una causal de revisión del fallo impugnado.
2. La tutela fue interpuesta en un término razonable y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la supuesta vulneración del derecho fundamental. En efecto, el fallo de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado fue proferido el dieciocho (18) de octubre de dos mil seis (2006) y la tutela fue impetrada el veinte (20) de febrero de dos mil siete (2007), es decir, cuatro meses después de haber sido proferida la providencia atacada en sede de tutela.
3. En la solicitud del amparo tutelar se identificaron los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados, los cuales no pudieron ser alegados dentro del proceso ante la inexistencia de recursos o ordinarios o extraordinarios que permitieran impugnar la providencia expedida por la Sección Cuarta.
Verificado que en el caso concreto se presentaron los requisitos de procedibilidad del fallo de tutela es preciso examinar si la sentencia emitida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adolece de algún defecto que ocasione la vulneración de los derechos fundamentales del actor.
Como se señaló previamente a juicio de la actora la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado incurre en un defecto fáctico debido a que no fue valorado el dictamen pericial practicado dentro del proceso. Opina la demandante que dicha prueba era definitiva y permitía concluir indefectiblemente la inaplicabilidad de la Resolución 005 de 2003 expedida por FOGAFIN. Resulta pertinente por tal razón trascribir algunos de los interrogantes y de las respuestas plasmados en el mencionado dictamen:
5. Los peritos deberán determinar si a partir del contenido del numeral 3 de la Resolución 005 de 2000 únicamente, era posible establecer el valor de las devoluciones o primas adicionales. Para ello, deberán prescindir en su totalidad del contenido de la Circular 003 de 2002, suponiendo que ésta no existiese.
No era posible puesto que en dicha circular no se definió la composición de los indicadores líderes, ni los rangos con que se asignaban calificaciones.
En particular, los peritos deberán:
5.1. Determinar si entre enero y diciembre de 2001 existió un referente público que de manera clara y precisa estableciera los indicadores líderes que deberían ser empleados a efectos de hacer el cálculo de las devoluciones y primas adicionales.
No existió puesto que para la fecha estaba vigente la Resolución 5 de 2000 que no contemplaba definición de los indicadores. Este período fue cubierto posteriormente con retroactividad por la Circular 003 de 2002.
5.2. Determinar si entre enero y diciembre de 2001 existió un referente público que de manera clara y precisa estableciera las ponderaciones de cada uno de los indicadores líderes a efectos de hacer el cálculo de las devoluciones y primas adicionales.
No existió puesto que para la fecha estaba vigente la Resolución 5 de 2000 que no contemplaba estas ponderaciones. Este período fue cubierto posteriormente con retroactividad por la Circular 003 de 2002.
5.3. Determinar si entre enero y diciembre de 2001 existió un referente público que de manera clara y precisa estableciera la correspondencia entre el resultado de los indicadores líderes y las calificaciones de 1 a 5 necesarias para efectos de hacer el cálculo de las devoluciones y primas adicionales.
No existió puesto que para la fecha estaba vigente la Resolución 5 de 2000 que no contemplaba la correspondencia mencionada. Este período fue cubierto posteriormente con retroactividad por la Circular 003 de 2002.
5.4. Calcular el valor de la devolución o prima adicional de una entidad cualquiera que ellos decidan tomar como punto de referencia, pero haciendo caso omiso del contenido de la Circular Externa 003 de 2002, esto es, partiendo de la hipótesis de su inexistencia.
No se puede realizar el cálculo solicitado, puesto que todos los elementos necesarios para realizarlo se encuentran en la circular 003 de 2002, con respecto a la cual se solicita suponer su inexistencia, es decir, que no se usen dicho elementos.
Posteriormente, el apoderado de FOGAFIN solicitó la aclaración y complementación del dictamen pericial. A continuación se trascribe algunos apartes de la complementación radicada por el perito el veintiuno (21) de febrero de 2005:
En la página 20 del dictamen, al responder la pregunta del cuestionario adicional numerada 5.4, en la cual se solicita al señor perito calcular una devolución o prima adicional de una entidad haciendo caso omiso a la circular 3 de 2002, el perito afirma que “No se puede realizar el cálculo solicitado, puesto que todos los elementos necesarios para realizarlo se encuentran en la circular 003 de 2002, con respecto a la cual se solicita suponer su inexistencia, es decir, que no se usen dicho elementos”. Se le solicita al señor perito aclarar:
· ¿Leyó la totalidad del expediente para contestar las preguntas que s ele hicieron?
La totalidad del expediente fue revisado. Se leyó lo que se considero relevante para dar las respuestas.
· ¿En particular, leyó usted el oficio DJU-00171 y la documentación anexa, mediante el cual el Fondo remitió con destino a este proceso la documentación cruzada entre la Superintendencia Bancaria y FOGAFIN?
Dicho oficio en particular no. Se leyó la documentación cruzada cuando se consideró relevante para la respuesta.
· ¿Leyó la Resolución 005 de 2000, en particular el artículo 3, numeral 1 que establece: “La devolución de primas se realizará con fundamento en la calificación que realice el Fondo de cada una de las entidades financieras, para cuyo efecto usará los indicadores líderes para evaluar el comportamiento de la situación financiera de las entidades financieras que establezca la Superintendencia Bancaria” (las subrayas son mías).
Si se leyó (…)
· De haber tenido en cuenta la comunicación que tiene como referencia 2001078015-0 del 10 de diciembre de 2001 que dirigió la Superintendencia Bancaria a FOGAFIN, en la cual informó los indicadores líderes del sistema CAMEL y su correspondientes ponderaciones, que obra en el expediente 13490 (acumulado) folio 523 y 524 ¿Habría dado la misma respuesta a la pregunta 5.4 del cuestionario adicional?
La pregunta 5.4 es concreta al referirse a un referente público. La comunicación mencionada no es pública. Como ya se menciono las respuestas se dieron tratando de ceñirse estrictamente a lo que se preguntaba. En ese orden de ideas, la respuesta sigue siendo la misma. Si el FOGAFIN manejaba internamente la metodología, es parte de la labor del Consejo de Estado y no del perito aceptar o rechazar la necesidad de hacer pública dicha metodología, o si bastaba con que el FOGAFIN la manejara.
· ¿Con base en esta comunicación era posible realizar la calificación de una entidad financiera de conformidad con la Resolución 5, y con base en ella se podría hacer el cálculo de una devolución o prima adicional?
Se podría realizar la calificación, que sería la misma que según la comunicación la Superintendencia Bancaria obtiene para los establecimientos de crédito. Se podría además hacer el cálculo de la devolución puesto que la fórmula para ello se establece en la mencionada Resolución 005.
· ¿Podría un analista económico o financiero, encargado de aplicar la Resolución 005, sin ayuda de la Circular 3, usar criterios de reconocido valor técnico en su profesión y dar ponderaciones razonables a los indicadores líderes para ubicar la calificación de la entidad en los rangos de la Resolución 5 y hacer el cálculo de la devolución o prima?
Para poderlo hacer debe conocer los indicadores líderes. El analista podría utilizar criterios de reconocido valor técnico y hacer el cálculo mencionado, pero esto sería a su criterio. Por muchas razones no pueden dejarse normas de este tipo a criterio de cada entidad y de cada analista.
Como se deduce de la anterior trascripción la prueba pericial no es definitiva sobre la inaplicabilidad de la Resolución 005 de 2000, por tratarse de un acto administrativo incompleto. En efecto, los interrogantes planteados al perito giran en torno a la supuesta indefinición de la expresión “indicadores líderes” contenida en el mentado acto administrativo, que redundaría en la pretendida inaplicabilidad de la Resolución por no contener todos los elementos normativos necesarios para su ejecución. Sin embargo, en la complementación del dictamen el perito hace mención de la inexistencia de referentes públicos que permitieran conocer cuáles eran dichos indicadores líderes, es decir, traslada el problema de la indefinición de la expresión a la ausencia de referentes públicos para preciar su contenido.
En otras palabras, más allá de la imprecisión de la expresión “indicadores líderes” la cuestión que se pretende resolver mediante el dictamen pericial radica en si puede acudirse a referentes normativos que permitan determinar su alcance y esto es en definitiva lo que sostiene el perito en la complementación del informe inicialmente rendido cuando afirma que si se recurre a la información contenida en la documentación cruzada entre FOGAFIN y la Superintendencia Bancaria “Se podría realizar la calificación [de las entidades financieras], que sería la misma que según la comunicación la Superintendencia Bancaria obtiene para los establecimientos de crédito. Se podría además hacer el cálculo de la devolución puesto que la fórmula para ello se establece en la mencionada Resolución 5”.
Por otra parte encuentra esta Sala de Revisión que este reproche de la actora se circunscribe a que al decidir el cargo sobre la inaplicabilidad de la Resolución 03 de 2000, la Sección Cuarta no tuvo en consideración el aludido dictamen pericial. No obstante, si bien el acápite pertinente de la sentencia atacada en sede de tutela no se menciona de manera expresa el informe rendido por el perito –a diferencia de lo que sucede en otros apartes de la providencia en los cuales si se hace mención expresa a esta prueba para resolver otros cargos-, el juez contencioso administrativo acoge algunas de las conclusiones que éste plasma en la complementación del dictamen. En efecto en la sentencia objeto de la acción de tutela se consigna textualmente:
Ahora bien, para establecer el monto a devolver o la suma adicional se parte de la calificación del FOGAFIN, se tuvieron en cuenta los indicadores financieros y de solvencia líderes utilizados por la Superintendencia Bancaria, los cuales garantizan el uso de criterios técnicos adecuados para medir el riesgo de las entidades financieras. Esta remisión es legítima y responde al deber de coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, establecido en el artículo 209 de la Constitución Política.
En relación con la supuesta indefinición de la expresión “indicadores líderes” contenida en el artículo 3° de la Resolución acusada, la Sala observa que los indicadores utilizados por la Superintendencia Bancaria para evaluar el comportamiento financiero de sus vigiladas se basan en la metodología CAMEL[4] utilizada desde 1979 por las agencias regulatorias federales de los Estados Unidos, con lo cual se presenta una clara referencia a los instrumentos de medición del riesgo que debían ser tenidos en cuenta por el Fondo a efectos de la calificación de las entidades financieras.
La Superintendencia Bancaria le informó al FOGAFIN mediante el Oficio 20001078015-2 del 10 de diciembre de 2001 los indicadores líderes del sistema CAMEL que utiliza la entidad.
Los indicadores de la metodología CAMEL no se adoptan de la misma forma en todos los casos, pues su uso depende de los factores o circunstancias que quieran valorarse y de acuerdo con los diferentes sectores del sistema financiero. Así mismo, tienen la posibilidad de ser corregidos por la evolución de las ciencias económicas o bien por circunstancias particulares como las crisis, que ameritan ajustes o correcciones. Lo relevante en todo caso es que permite elaborar un juicio respecto de la situación de cada institución financiera utilizando los mismos indicadores para cada una de ellas.
En conclusión, la norma acusada no prescindió de ninguno de los requisitos exigidos por las disposiciones que regulan las primas del seguro de depósitos, ni omitió aspectos que debieron definirse en dicho acto, de tal forma que no sea posible su aplicación o que no produzca efectos jurídicos, por lo cual no es procedente la pretensión subsidiaria de declarar la inaplicación del artículo 3° de la Resolución 5 de 2000.
Nótese entonces que la Sección Cuarta arriba a la conclusión que la expresión indicadores líderes puede ser precisada acudiendo a los criterios empleados por la Superintendencia Bancaria, conclusión que por otra parte es similar a la que llega el perito en la complementación del dictamen inicialmente rendido. Considera por lo tanto esta Sala de Revisión que si bien en el acápite en el cual se resuelve el cargo de la supuesta inaplicabilidad del acto administrativo demandado no se haga mención expresa del dictamen pericial la sentencia no incurre en el defecto fáctico alegado porque de la conclusión a la cual llega la Sección Cuarta puede inferirse que tuvo en cuenta la prueba supuestamente dejada de valorar.
Cabe añadir, por otra parte, que la sentencia atacada si hace expresa mención de la prueba pericial para resolver otros cargos de nulidad propuestos por la accionante, específicamente para decidir la acusación consistente en la falta de razonabilidad de los indicadores financieros empleados por FOGAFIN[5], lo que a juicio de esta Sala demuestra que el dictamen fue apreciado y valorado en su conjunto por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso administrativo del Consejo de Estado así no se haya hecho expresa mención a esta prueba en cada uno de los acápites de la providencia.
Igualmente resulta necesario acotar que a pesar de la importancia de la prueba pericial, la cual por otra parte ha sido recocida por la jurisprudencia de esta Corporación, ésta no se convierte en el único medio probatorio ni tiene el valor decisivo y definitivo que pretende darle la accionante. En efecto, es preciso recordar que no existe una tarifa probatoria dentro de los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que el juez puede formar su opinión recurriendo a diversos elementos y con el recurso del principio de la sana crítica. De manera tal que no hacer mención expresa de un peritaje para resolver un cargo específico de nulidad no con configura per se un defecto fáctico, pues es necesario que concurran los distintos factores constitutivos de este tipo de defecto, los cuales han sido ampliamente expuestos en acápites precedentes de la presente decisión.
Ahora bien, respecto de los demás defectos alegados por la demandante encuentra esta Sala de Revisión que éstos no tienen la entidad suficiente para que prospere la solicitud de amparo constitucional. La supuesta contradicción en la que habría incurrido la Sección Cuarta al apreciar la prueba pericial no se configura pues se trata de una acusación de carácter meramente subjetivo formulada por la actora debido a que los cargos planteados contra la Resolución 005 de 2000 no prosperaron. Como antes se sostuvo a juicio de esta Sala de Revisión en la providencia atacada si fue tomado en consideración el dictamen pericial para resolver los cargos relacionados con esta prueba.
Plantea demás la actora que la decisión del Consejo de Estado riñe con otras pruebas que obran dentro del proceso tales como la respuesta de la Superintendencia Bancaria a una solicitud de información formulada por la parte actora, en la cual se afirma que los indicadores empleados por esta entidad no son tenidos en cuenta en su totalidad por el FOGAFIN. Al respecto cabe señalar que al proceso fueron aportadas múltiples pruebas, de distinto sentido y alcance todas las cuales debieron ser apreciadas por el Tribunal para arribar a su decisión. Adicionalmente en el aparte antes trascrito de la providencia queda claro que la sección Cuarta admite que la metodología empleada por al Superintendencia Bancaria no siempre es aplicada de manera uniforme, pues textualmente se consigna en la providencia: “La Superintendencia Bancaria le informó al FOGAFIN mediante el Oficio 20001078015-2 del 10 de diciembre de 2001 los indicadores líderes del sistema CAMEL que utiliza la entidad. Los indicadores de la metodología CAMEL no se adoptan de la misma forma en todos los casos, pues su uso depende de los factores o circunstancias que quieran valorarse y de acuerdo con los diferentes sectores del sistema financiero. Así mismo, tienen la posibilidad de ser corregidos por la evolución de las ciencias económicas o bien por circunstancias particulares como las crisis, que ameritan ajustes o correcciones. Lo relevante en todo caso es que permite elaborar un juicio respecto de la situación de cada institución financiera utilizando los mismos indicadores para cada una de ellas”.
También alega la demandante que la sentencia atacada en sede de tutela incurre en un defecto por existir una contradicción en su parte motiva pues por un lado consigna que los indicadores líderes a los que hace alusión el artículo 3º de la Resolución 005 de 2000 no fueron dados a conocer por los riesgos interpretativos que podría acarrear su publicidad, pero por otra parte la misma providencia señala que las entidades financieras tenían conocimiento del sistema aplicable para la devolución o pago de la prima adicional durante el mismo ejercicio anual. Ahora bien, el defecto alegado no tiene la entidad suficiente para que prospere el amparo solicitado, pues de existir en todo caso se trataría de una mera contradicción argumentativa en un aspecto puntual de la decisión, el cual en manera alguna viciaría toda la providencia atacada.
Finalmente considera la demandante que la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tampoco tiene en cuenta el dictamen pericial en relación con la supuesta aplicación retroactiva de la Circular Externa 003 de 2002, lo que también configura una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Al respecto cabe señalar que la conclusión a la cual llega la Sección Cuarta en el sentido que el mencionado acto administrativo no fue aplicado de manera retroactiva tiene como fundamento la postura inicialmente adoptada respecto a que la Resolución 005 de 2000 es un acto administrativo completo. Postura que como antes se dijo tiene fundamento en otros elementos probatorios allegados al proceso e incluso es compartida por el perito quien en la complementación del dictamen pericial termina por reconocer que existían otros elementos normativos que permitían precisar el concepto de indicadores líderes contenidos en el artículo 3º de la mencionada resolución. En esa medida encuentra esta sala de Revisión que tampoco se configura el defecto fáctico alegado.
3. La solicitud de nulidad de la sentencia T-1100 de 2008.
Con fecha veintidós (22) de enero de dos mil nueve (2009), se recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional la solicitud de nulidad de la sentencia T-1100 de 2008, presentada por la señora Patricia Mier Barros. La solicitante propone dos argumentos que pueden resumirse de la siguiente manera:
· En la sentencia de tutela cuya solicitud de nulidad se pretende la Sala de Revisión realizó una valoración autónoma probatoria distinta a la que hizo la Sección Cuarta de la sala de lo Contencioso administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de dieciocho (18) de octubre de 2006. Por tal razón considera la solicitante que se desconoció la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte Constitucional según la cual el juez de tutela no le corresponde hacer una nueva valoración de los elementos probatorios conocidos por el juez ordinario. Sostiene textualmente el demandante que “La Sala de Revisión se convirtió en un juez de instancia al realizar una construcción probatoria que no realizó el Consejo de Estado, aduciendo que no procede la tutela contra la sentencia con argumentos que no fueron invocados por dicha Corporación. En conclusión, con la sentencia atacada la Corte cambia el criterio jurisprudencial esbozado por la Sala Plena al realizar una construcción probatoria para concluir que la causal de configuración de la vía de hecho no está probada, configurándose la causal de procedibilidad del recurso que hoy se invoca”.
Añade la solicitante que “no es posible que la Corte Constitucional “corrija” la sentencia del Consejo de Estado, haciendo un análisis del acervo probatorio que no fue considerado por esa Corporación en su sentencia de 18 de octubre de 2006. En efecto, en esa sentencia jamás se analizó, ni se transcribió ni se valoró la respuesta dada por el perito en la complementación al dictamen que la H. Corte usa en su tutela como un argumento para denegar la tutela. Mal puede ahora la H. Corte agregar ese elemento probatorio que no fue tenido en cuenta por los Magistrados en su sentencia”.
· Entiende, así mismo, que la Sala de Octava de Revisión incurrió en un defecto fáctico en la valoración del acervo probatorio pues valoró de manera errónea el dictamen pericial y la complementación del dictamen pericial que constaban en el expediente, de manera tal que desconoció un hecho que quedó plenamente probado en el proceso, esto es, que el artículo 3 de la resolución 5 de 2000 contenía un acto administrativo incompleto, el cual fue posteriormente complementado por la Circular Externa 3 de 2002.
4. Intervención del FOGAFIN
Mediante auto del trece (13) de febrero de dos mil nueve (2009), el Magistrado Sustanciador corrió traslado al FOGAFIN y a la Sección Cuarta de la Sala de Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de la solicitud de nulidad contra la sentencia T-1100 de 2008, promovida por la señora Patricia Mier Barros, por el término de cinco (5) días.
Según certificación de la Secretaría General de esta Corporación, no se recibió, dentro del término de traslado, ningún escrito perteneciente a la Sección Cuarta de la Sala de Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
El veinticinco (25) de febrero de dos mil nueve (2009) se recibió en la Secretaría General de esta Corporación escrito presentado por el FOGAFIN, por medio de apoderado, en el cual se opone a la prosperidad de la nulidad.
En primer lugar, solicita verificar el cumplimiento, por parte de la solicitante, del término para impetrar la nulidad de una sentencia proferida por una Sala de Revisión de la Corte Constitucional, pues indica que el actor menciona que fue notificado del fallo el diecinueve (19) de enero de 2009 pero no existe constancia de ello.
En segundo lugar, afirma que “el actor no fundamenta su cargo en un cambio de jurisprudencia. Lo que sostiene, realmente, es que la Corte no aplicó la jurisprudencia establecida. Lo cual, desde el principio, indica que no existe un vicio evidente en la Sentencia de revisión”. Explica que “en la sentencia T1100 de 2008 la Sala de Revisión no sólo no modificó la jurisprudencia de la Corte sobre defecto fáctico, sino que la utilizó como marco del análisis para determinar si dentro de los criterios establecidos en esa jurisprudencia, la omisión alegada por el actor configuraba o no un defecto fáctico”. Añade que “la Sala de Revisión no hace ella misma un análisis de la complementación del dictamen –como quiere hacer creer el actor- sino que se limita a confirmar, mediante la cita textual de un aparte de la sentencia del Consejo de Estado (…) que, según la Sala, en la sentencia del Consejo de Estado se acogieron algunas conclusiones a las que llegó el perito al complementar su dictamen, cosa completamente distinta. Así que, en este punto, la Sala de Revisión se concentró, de acuerdo a la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional –explicada en el fallo atacado- en verificar si existió o no la alegada omisión en la valoración de la prueba alegada por el actor, concluyendo que tal omisión no existió”. Por último señala que, en todo caso, la Sala de Revisión consideró que “el dictamen no tiene el valor decisivo y definitivo que le da la actora, ni es de la única prueba de la que disponía el Consejo de Estado”.
El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 prevé que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno” y que las nulidades de los procesos ante la Corte sólo podrán alegarse antes de proferido el fallo, “únicamente por violación al debido proceso”. No obstante, cuando la irregularidad alegada nace de la misma sentencia, esta Corporación ha admitido la posibilidad de solicitar la nulidad de una sentencia con posterioridad a su emisión[6].
En materia de los fallos de revisión de tutela la jurisprudencia constitucional ha considerado, de tiempo atrás, la posibilidad de declarar la nulidad de las decisiones proferidas por las salas de revisión, en ciertos eventos realmente excepcionales, en los cuales se constate una grave afectación al debido proceso bien sea de oficio[7] o a solicitud de parte interesada.
No obstante lo anterior, la posibilidad de proponer un incidente de nulidad contra una sentencia proferida por la Corte Constitucional es excepcional, ya que no implica reconocer que existe "un recurso contra esta clase de providencias", ni mucho menos una nueva oportunidad para reabrir el debate o examinar controversias que ya han sido definidas[8], en esa medida, quien solicite la nulidad de un fallo de tutela proferido por una sala de revisión debe dar cumplimiento de una exigente carga argumentativa, en el sentido de explicar de manera clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la adopción adoptada.
Precisamente, por razones de seguridad jurídica y de garantía en la certeza del derecho, la declaratoria de nulidad de una sentencia de esta Corporación tiene características muy particulares, en virtud a que "se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental. en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”[9] (subrayado fuera de texto)”[10]
La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado como requisitos de procedibilidad de la solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión de tutelas, los siguientes[11]:
(i) Que el incidente de nulidad se proponga de manera oportuna, esto es, dentro de los tres (3) días contados a partir de la notificación de la sentencia[12]. Si la nulidad tiene origen en un vicio anterior al fallo “sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo” (Art. 49 Decreto 2067 de 1991); de lo contrario, quienes hayan intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda legitimidad para invocarla[13]. De la misma forma, vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada[14].
(iii) Quien alega la existencia de una nulidad debe cumplir con una exigente carga argumentativa, en el sentido de explicar de forma clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y la incidencia en la decisión proferida[15]. Lo expuesto, significa que no es suficiente el expresar razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante con la decisión adoptada.
Como quedó anotado en párrafos precedentes, de tiempo atrás, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de declarar la nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión, en ciertos casos realmente excepcionales que implican una grave afectación del derecho constitucional fundamental al debido proceso, previo el cumplimiento de una exigente argumentación por parte de quien alega la existencia de una nulidad, debiendo entonces explicar clara y detalladamente la norma supralegal vulnerada y su repercusión en la decisión adoptada[16].
En este orden, adicionalmente a los requisitos formales de admisibilidad de las solicitudes de nulidad, también se han dispuesto determinadas condiciones y limitaciones a los argumentos que sean utilizados para sustentar los cargos en contra de la sentencia respectiva, los cuales adquieren una índole cualificada, pues con los mismos debe demostrarse que la afectación a este derecho constitucional fundamental por parte de la Sala de Revisión, "debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (Subraya la Corte)”[17]. Con base en estas circunstancias, la jurisprudencia identifica algunos casos en que la vulneración reúne esas características[18], así:
En este orden, las causales de procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión de esta Corte, deben ser entendidas como un trámite de creación jurisprudencial, basado en el respeto de las garantías reguladas en el artículo 29 constitucional[19]. Así, la nulidad tiene naturaleza excepcional y está sometida a estrictos requisitos de procedencia, los cuales versan sobre la acreditación suficiente de circunstancias ostensibles y trascendentales que afecten de manera cierta el derecho fundamental tantas veces aludido[20].
Por tanto, cualquier inconformidad con la interpretación realizada por esta Corporación, con la valoración probatoria, o con los criterios argumentativos que apoyan la sentencia, no constituyen fundamentos suficientes para solicitar su nulidad, pues esta clase de situaciones no implican la vulneración del debido proceso, sino que constituyen meras apreciaciones “connaturales al desacuerdo e inconformismo del solicitante con la decisión”[21].
Pues bien, la causal de “desconocimiento de jurisprudencia” puede ser comprendida de distintas maneras: (i) como desconocimiento de una sentencia cuya ratio decidendi coincide con el problema jurídico sobre el que versa la sentencia cuya nulidad se solicita; (ii) como una contradicción con cualquier sentencia anterior, bien sea en su ratio decidendi o en su obiter dicta[22]; (iii) como la posibilidad de la Sala Plena de obrar como una segunda instancia de lo decidido por la Sala de Revisión.
Como punto de partida, resulta indispensable que los jueces constitucionales, al proferir sus fallos, los motiven conforme a las directrices jurisprudenciales previamente establecidas, de manera tal que se genere una continuidad de los criterios desarrollados por esta Corporación. Esto implica que sus decisiones posteriores deben seguir los mismos postulados de los fallos precedentes y más aún si tienen supuestos fácticos similares. En esa medida, si lo que se pretende es proceder a un cambio de interpretación jurisprudencial que obligue a una nueva hermenéutica del sistema jurídico frente a hechos ya considerados, será la Sala Plena quien estará legitimada para establecer esa nueva manera de interpretación. De tal suerte que, la procedencia de la causal de cambio de jurisprudencia está limitada a aquellos casos en los cuales se demuestre que la Sala de Revisión modificó un precedente constitucional, creado a partir de la resolución de un caso concreto, y no frente a cualquier doctrina contenida en un fallo anterior proferido por la Sala Plena[23].
El respeto a los precedentes constitucionales, entendidos como reglas judiciales emanadas de la interpretación de una norma superior para la solución de un caso concreto[24], cumple funciones esenciales en los ordenamientos jurídicos, incluso en los sistemas de derecho legislado como el colombiano. Por ello, tal y como esta Corte lo ha señalado, todo tribunal, y en especial el juez constitucional, debe ser consistente con sus decisiones previas[25], debido a (i) elementales consideraciones de seguridad jurídica y de coherencia del sistema jurídico; (ii) una caprichosa variación de los criterios de interpretación pone en riesgo la libertad individual, así como la estabilidad de los contratos y de las transacciones económicas, pues las personas quedan sometidas a los cambiantes criterios de los jueces, con lo cual difícilmente pueden programar autónomamente sus actividades[26]; y (iii) en virtud del principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. De allí que, si bien la Sala Plena puede, excepcionalmente, por razones de justicia material y adecuación de sus fallos a los cambios históricos y sociales, modificar un precedente constitucional, tal decisión le está vedada a las Salas de Revisión, so pena de incurrir en una causal de nulidad.
“En primer lugar, se debe estar ante una línea jurisprudencial establecida por la Corte, que constituya precedente obligatorio para las salas de revisión. Por tanto, debe concurrir para el caso concreto una “jurisprudencia en vigor, esto es, “(...) en el entendido de que las decisiones anteriores han dejado tras de sí un sustrato de interpretación judicial que permite inferir criterios mínimos de alguna manera reiterados por la Corte en cuanto al alcance de las normas constitucionales aplicables en lo relativo a la solución de controversias planteadas en los mismos términos (...)”[27]”[28]
El término jurisprudencia en vigor, de acuerdo con este entendimiento, corresponde al precedente constitucional fijado reiteradamente por la Corte, que en diversas decisiones trata problemas jurídicos análogos con presupuestos fácticos idénticos, frente a los cuales adopta de manera uniforme la misma regla de decisión. Sin embargo, tal necesidad de reiteración opera sin perjuicio del ejercicio de la autonomía interpretativa de la que es titular la Sala Plena de la Corte, la cual está facultada para modificar la jurisprudencia constitucional bajo la existencia de condiciones específicas, entre ellas “(i) los cambios que el Constituyente introduzca en la normatividad; (ii) la evolución que vayan mostrando los hechos de la vida en sociedad y (iii) los nuevos enfoques que promueva el desarrollo del pensamiento jurídico.”[29] [30].
i. En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente[31].
iii. Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente. En este sentido será razonable que “cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”[32].
Estos tres elementos hacen que una sentencia anterior sea vinculante y, en esa medida, que se constituya en un precedente aplicable a un caso concreto. De allí que se pueda definir el precedente aplicable, como aquella sentencia anterior y pertinente cuya ratio conduce a una regla - prohibición, orden o autorización- determinante para resolver el caso, dados unos hechos y un problema jurídico, o una cuestión de constitucionalidad específica, semejantes.”[33]
Finalmente, para poder decretar la nulidad de una sentencia es necesario que se cumplan las exigencias reiteradas y reconocidas por esta Corporación, es decir que los vicios que se invoquen impliquen una verdadera afectación del debido proceso, cuya demostración sea “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”[34]. Conforme a lo expuesto, si se hace alusión a la causal de cambio de jurisprudencia para motivar la solicitud de impugnación de un fallo, será procedente sólo si el cambio consiste en la modificación de un precedente que se refiere a un problema jurídico concreto y no frente a cualquier argumento contenido en una decisión anterior que no fuera relevante para la decisión adoptada –obiter dicta-. De igual manera, le está vedado a la Sala Plena entrar a establecer, por vía del incidente de nulidad, como si se tratase de una segunda instancia, si una determinada Sala de Revisión acertó al momento de deducir un determinado postulado interpretativo del texto constitucional por cuanto se estaría violando el principio de autonomía judicial.
(i) Como se señaló, la jurisprudencia constitucional ha determinado que el incidente de nulidad debe interponerse oportunamente, dentro de los tres (3) días contados a partir de la notificación de la sentencia, pues vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada. En este caso, se cumple con tal exigencia pues la notificación de la sentencia T-1100 de 2008 al apoderado de la peticionaria se efectuó el día 19 de enero de 2009, según certificación de la empresa de correos 472[35] y la nulidad fue interpuesta el día 22 de enero del mismo año[36].
(ii) Además, el incidente de nulidad debe ser propuesto por un persona que cuente con legitimación activa por haber sido parte en el trámite del amparo constitucional o por ser un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión. En el presente caso, tal requisito se cumple pues la nulidad es solicitada por la señora Patricia Mier Barros, quien fue, precisamente, la actora en el proceso de tutela que culminó con la sentencia T-1100 de 2009.
En esta oportunidad, en relación con el primero de los argumentos expuestos en la solicitud de nulidad, se reúne tal requerimiento ya que, sin mayor dificultad, se entiende que éste se basa en sostener que se desconoció la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte Constitucional según la cual el juez de tutela no le corresponde hacer una nueva valoración de los elementos probatorios conocidos por el juez ordinario Así mismo, se explica la forma en la cual, según la solicitante, tal desconocimiento afecta el fallo pues se afirma que, si la Sala de Revisión hubiera limitado a revisar las valoraciones probatorias hechas por el juez ordinario, se habría llegado a una decisión completamente distinta: conceder el amparo debido a que la sentencia atacada por medio de la acción de tutela padecía de un defecto fáctico.
No sucede lo mismo con el segundo de los argumentos pues es evidente que este es, simplemente, producto de la inconformidad de la solicitante con la decisión tomada en la sentencia T-1100 de 2009. En efecto, la actora se limita a señalar que la Sala de Octava de Revisión valoró de manera errónea el dictamen pericial y la complementación del dictamen pericial que constaban en el expediente ya que, en su parecer, tales pruebas demostraban plenamente que el artículo 3 de la resolución 5 de 2000 contenía un acto administrativo incompleto que fue posteriormente complementado por la Circular Externa 3 de 2002, conclusión que fue rechazada en la sentencia T-1100 de 2009. Por esta razón la Corte continuará el análisis solamente respecto del primer argumento.
La señora Mier Barros funda su solicitud en la causal de nulidad de cambio de jurisprudencia. Sostiene que la Sala de Revisión realizó una valoración autónoma probatoria distinta a la que hizo la Sección Cuarta de la sala de lo Contencioso administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de dieciocho (18) de octubre de 2006, razón por la cual considera que desconoció la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte Constitucional según la cual el juez de tutela no le corresponde hacer una nueva valoración de los elementos probatorios conocidos por el juez ordinario. Concretamente afirma que en la sentencia del juez ordinario “jamás se analizó, ni se transcribió ni se valoró la respuesta dada por el perito en la complementación al dictamen que la H. Corte usa en su tutela como un argumento para denegar la tutela”.
A juicio de la Corte, la Sala Octava de Revisión sí se limitó a verificar si el juez ordinario había valorado o no el dictamen pericial y su complementación, sin hacer nuevas valoraciones probatorias, razón por la cual no se puede afirmar que desconoció la jurisprudencia de la Sala Plena.
En efecto, en la sentencia T-1100 de 2009, se concluye, después de una transcripción literal de un aparte del fallo ordinario, que “la Sección Cuarta arriba a la conclusión que la expresión indicadores líderes puede ser precisada acudiendo a los criterios empleados por la Superintendencia Bancaria, conclusión que por otra parte es similar a la que llega el perito en la complementación del dictamen inicialmente rendido. Considera por lo tanto esta Sala de Revisión que si bien en el acápite en el cual se resuelve el cargo de la supuesta inaplicabilidad del acto administrativo demandado no se haga mención expresa del dictamen pericial la sentencia no incurre en el defecto fáctico alegado porque de la conclusión a la cual llega la Sección Cuarta puede inferirse que tuvo en cuenta la prueba supuestamente dejada de valorar”. Además, para reforzar su posición, la Sala de Revisión indicó que “la sentencia atacada si hace expresa mención de la prueba pericial para resolver otros cargos de nulidad propuestos por la accionante, específicamente para decidir la acusación consistente en la falta de razonabilidad de los indicadores financieros empleados por FOGAFIN, lo que (…) demuestra que el dictamen fue apreciado y valorado en su conjunto por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso administrativo del Consejo de Estado así no se haya hecho expresa mención a esta prueba en cada uno de los acápites de la providencia”.
En otras palabras, la Sala Octava de Revisión se limitó a sostener que el hecho de que en la sentencia atacada no se hiciera alusión expresa a la complementación del dictamen en uno de los cargos no significaba que el mismo no hubiera sino tenido en cuenta pues, de todos modos, se acogieron sus conclusiones para tomar la decisión y el mismo fue usado de forma expresa para la resolución de otros cargos. Esto que demuestra que no añadió nada a la valoración probatoria hecha por el juez ordinario.
No es relevante entrar a determinar si la decisión tomada en la sentencia T-1100 de 2009 es o no compartida por la Sala Plena, pues, como ya se expresó, a ésta le está vedado entrar a establecer, por vía del incidente de nulidad, como si se tratase de una segunda instancia, si una determinada Sala de Revisión acertó al momento de deducir un determinado postulado interpretativo del texto constitucional por cuanto se estaría violando el principio de autonomía judicial.
Primero: DENEGAR la nulidad de la sentencia T-1100 de 2009 proferida por la Sala Octava de Revisión.
[1] Corte Constitucional. Sentencia T-173/93. En la sentencia T-685 de 2003 se definió este tipo de cuestiones en los siguientes términos: “De ello se sigue que, salvo desvíos absolutamente caprichosos y arbitrarios –inobservancia de precedentes o decisiones carentes de justificación o motivación jurídica-, sólo serán objeto de revisión aquellas decisiones judiciales que no consulten los elementos del debido proceso constitucional y, en particular, que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso. Es decir, aquellas decisiones que anulen o restrinjan, de manera grave, el equilibrio procesal entre las partes; lo anterior equivale a decir que el juez de tutela debe proteger a la parte procesal que ha quedado indefensa frente a los excesos del juez ordinario” (negrillas dentro del texto).
[2] Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.
[3] Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.
[4] Capital, Asset, Management, Earning and Liquidity que, traducido al español significa Capital, Activos, Manejo gerencial, Utilidades y Liquidez.
[5] Al respecto se consigna textualmente en la sentencia:
“Otro de los cargos de la demanda se sustenta en la irrazonabilidad de los indicadores financieros utilizados por el FOGAFIN. Para demostrar el cargo, se ordenó un dictamen pericial que fue objeto de aclaración y complementación. Ante la solicitud de complementación por parte de la demandante, el perito insistió en que la razonabilidad de los indicadores es un concepto relativo. A partir de la respuesta del experto, para la Sala, la evaluación del contenido racional de los indicadores dependerá del uso que tengan. Atendiendo la finalidad de los indicadores, no se demuestra que resulten irracionales, al contrario en el dictamen pericial se señaló que las variables utilizadas tienen un significado preciso, inequívoco y común, porque están referenciadas en el sistema contable colombiano con metodologías de cálculo generadas por la Superintendencia Bancaria; que los rangos de calificación son coherentes, lógicos y consistentes con los rangos del resultado de cada indicador. Si bien hubo objeciones al indicador de “cartera” utilizado en la Circular el perito concluyó en la aclaración posterior que resultaba válido como criterio para mediar la cartera de las entidades, aunque implique análisis adicionales”.
[6] Auto 164 de 2005.
[7] Mediante Auto A-050 de 2000, la Corte declaró la nulidad de la Sentencia T-157 de ese mismo año, donde por un error involuntario, ante el cambio de ponencia, profirió una sentencia cuya parte motiva difería completamente de su parte resolutiva.
[8] Auto 063 de 2004.
[9] Autos del 22 de junio de 1995 y del 18 de mayo de 2004.
[10] Corte Constitucional, auto de 30 de abril de 2002 y Auto 031A de 2002.
[11] Autos 217 de 2006 y 330 de 2006.
[12] Sobre el plazo para interponer la solicitud de nulidad de una decisión proferida por la Corte Constitucional se afirma en el Auto 163A de 2003:
[13] Corte Constitucional, Auto del 13 de febrero de 2002. En el mismo sentido, Auto del 20 de febrero de 2002.
[14] Como lo recordó la Corte en el Auto 217 de 2006, esta afirmación se justificó, "(...) no sólo por la carencia de legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho; (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad presentar acción de tutela contra las providencias de tutela. Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma." (Auto de 30 de abril de 2002 y Auto 031A de 2002).
[15] Cfr. Autos A-62/03; A-146, A-103, A-029A y A-03A de 2002; A-256/01. Ver también los autos A-232/01, 053/01,082/00,050/00,074/99,013/99,026"/98, 022/98, 053/97, 033/95 Y 008/93.
[16] Auto 217/06.
[17] Cfr. Auto A-031/02.
[18] Auto A-031/02, Auto A-162/03 y Auto A-063/04.
[19] Auto A-217/ 06.
[20] Auto A-060/06.
[21] Pueden consultarse al respecto, entre otros, los Autos A-131/04 y A-052/06.
[22] En la sentencia SU-047 de 1999, la Corte señaló que aquella parte de las sentencias que se denomina precedente o ratio decidendi es “la formulación general… del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. [o] si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”, a diferencia del obiter dictum que constituye “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión; [esto es, las] opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario”.
[23] Así lo ha sostenido expresamente esta Corporación:
[24] Auto A-208 de 2006.
[25] Ver, por ejemplo, entres otras, las sentencias T-193 de 1995 y C-400 de 1998.
[26] Sentencia SU 047 de 1999.
[27] [Cita Auto 208 de 2006] Auto 013 de 1997.
[28] [Cita Auto 208 de 2006] Cfr. Auto 131 de 2004.
[29] [Cita Auto 208 de 2006] Ibídem.
[30] Auto 208 de 2006.
[31] [Cita Sentencia T-292 de 2006] En la sentencia T-1317 de 2001 se hace una alusión tangencial a estas características, al señalarse que el “precedente judicial se construye a partir de los hechos de la demanda. El principio general en el cual se apoya el juez para dictar su sentencia, contenida en la ratio decidendi, está compuesta, al igual que las reglas jurídicas ordinarias, por un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica. El supuesto de hecho define el ámbito normativo al cual es aplicable la subregla identificada por el juez”.
[32] [Cita Sentencia T-292 de 2006] Sentencia T- 1317 de 2001.
[33] Sentencia T-292 de 2006.
[34] Auto 031 A de 2002
[35] Folio 90.
[36] Folio 1.

References: artículo 3
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 artículo 3
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 Artículo 3
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 artículo 29
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