Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20141124/fin.html
Timestamp: 2020-02-19 04:11:57+00:00

Document:
Commission des finances : compte rendu de la semaine du 24 novembre 2014
La réunion est ouverte à 19 h 41
La commission entend une communication de M. Albéric de Montgolfier rapporteur général, sur le projet de décret d'avance, relatif au financement de dépenses urgentes, transmis pour avis à la commission du 18 novembre 2014, en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Mme Michèle André, présidente. - Nous sommes saisis d'un projet de décret d'avance notifié le 18 novembre 2014, portant ouverture et annulation de 1 733 857 266 euros en autorisations d'engagement et de 1 268 961 883 euros en crédits de paiement.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le projet de décret d'avance a pour objet le financement des opérations extérieures du ministère de la défense, des dépenses d'intervention liées principalement à l'hébergement d'urgence et, de façon moins habituelle, des dépenses de personnel du ministère de l'éducation nationale et d'autres ministères.
La condition d'urgence semble avérée pour les opérations extérieures, l'hébergement d'urgence, les contrats aidés et le paiement des personnels de l'État. Ces ouvertures de crédits sont bien gagées par des annulations de même montant. On peut toutefois relever le fait que plus des deux tiers du total des crédits ouverts ne sont pas gagés par des annulations de crédits au sein de la même mission, comme le prévoit le principe d'auto-assurance. Par ailleurs, on constate que les ouvertures de crédits prévues par le présent projet de décret d'avance n'excèdent pas le plafond de 1 % des crédits ouverts par la dernière loi de finances et que les annulations n'excèdent pas le plafond de 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours. Les conditions de régularité du recours au décret d'avance sont donc réunies.
Si les conditions formelles sont respectées, ce projet de décret d'avance n'est cependant pas exempt de toute critique. Tout d'abord, le caractère urgent de ces dépenses ne signifie pas qu'elles fussent imprévisibles. Je souhaite souligner ici la sur-exécution systématique de certaines dépenses. Chaque année, il manque de l'argent pour l'hébergement d'urgence et les opérations extérieures. En particulier, pour la défense, il y a déjà eu ouverture de crédits par décret d'avance en 2012 et 2013. Pour 2014, le surcoût relatif aux opérations extérieures constitue près de la moitié des crédits ouverts par le présent projet de décret d'avance. Différents dispositifs de solidarité sont également sous-budgétisés et leur dynamique n'est pas maîtrisée.
En tenant compte du projet de loi de finances rectificative pour 2014 en cours d'examen par le Parlement, ce sont plus de 2,1 milliards d'euros qui sont nécessaires pour assurer la fin de gestion 2014.
On peut également critiquer les hypothèses de budgétisation relatives à la masse salariale au titre de l'enseignement scolaire, qui se sont révélées trop favorables en 2014. Ce risque avait déjà été souligné par la Cour des comptes.
Tout ceci conduit à s'interroger sur la sincérité de la budgétisation initiale des dépenses contraintes. Nous invitons donc le Gouvernement a engager des réformes permettant de maîtriser l'évolution de ces dépenses à moyen terme, en revenant sur le principe de stabilité des effectifs de l'État et en engageant des travaux sur les critères et les modalités d'attribution des prestations précitées, afin d'en réduire le coût.
Sous le bénéfice de ces observations, il vous est proposé d'émettre un avis favorable au présent projet de décret d'avance.
M. Michel Bouvard. - Concernant les insuffisances de crédits pour les opérations extérieures, je pense qu'il serait honnête d'admettre qu'elles ne remontent pas à 2012. Un mouvement avait été entamé il y a quelques années pour rapprocher progressivement le montant inscrit en loi de finances initiale du montant de dépenses réellement constatées. Il s'est interrompu, ce qui est critiquable. Un autre problème est relatif au fait que ces ouvertures sont gagées, une nouvelle fois, par des annulations massives sur les investissements. Eu égard à la faiblesse des dépenses d'investissement, cela mérite d'être souligné.
M. Vincent Delahaye. - Je partage les observations de Michel Bouvard. Chaque année, les mêmes postes sont concernés par des ouvertures de crédits en fin d'exécution. Je suis certain que nous aurons les mêmes problèmes en 2015. On peut difficilement émettre un avis défavorable à ce projet de décret d'avance qui concerne des dépenses urgentes. Mais je suis tout à fait d'accord avec l'observation du rapporteur général concernant le manque de sincérité de la budgétisation initiale.
M. Jean Germain. - Ces ouvertures de crédits sont gagées par des annulations qui concernent, une fois de plus, la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Cela soulève beaucoup d'interrogations. La recherche et l'enseignement supérieur constituent des investissements d'avenir. Les multiples annulations de crédits en matière de recherche et d'enseignement supérieur ne sont pas raisonnables. Je n'exprime pas cet avis uniquement en mon nom personnel.
M. Daniel Raoul. - Les crédits de la recherche et de l'enseignement supérieur avaient été présentés comme « sanctuarisés ». Or on constate que des annulations importantes sont proposées pour 2014. Je crains que le même cas de figure ne se reproduise en 2015. Il y a peut-être des marges de manoeuvre dans le fonctionnement des universités mais je suis très inquiet concernant les investissements en matière de recherche.
M. Michel Berson. - Je partage tout à fait les observations de mes collègues. À chaque fois que le Gouvernement doit ajuster le budget, les crédits de l'enseignement supérieur, et plus particulièrement de la recherche, sont en ligne de mire. Nous avons eu l'occasion de le constater il y a quelques jours, lorsqu'il a fallu équilibrer le projet de loi de finances pour 2015 à l'Assemblée nationale, avec un « coup de rabot » de 135 millions d'euros sur l'enseignement supérieur et la recherche. On constate que Bercy a une propension très grande à réduire les crédits qui sont censés faire l'objet d'une sanctuarisation. Le président de la République a beau déclarer la sanctuarisation, mois après mois on s'aperçoit que l'on rogne sur les crédits de ce ministère. C'est la raison pour laquelle, il me paraissait nécessaire, en ma qualité de rapporteur spécial de la mission « Enseignement supérieur et recherche », de formuler cette remarque.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je note deux principales critiques. La première est, qu'en matière de défense, on annule des crédits d'équipement des forces pour financer les dépenses de fonctionnement. La deuxième concerne les annulations des investissements en matière de recherche.
M. Francis Delattre. - J'ajouterais simplement un mot sur l'hébergement d'urgence. Aujourd'hui, des hôtels sont réquisitionnés, ce qui déstabilise certains équilibres locaux. Je souhaiterais, madame la présidente, qu'une mission soit mise en place sur ce sujet.
Mme Michèle André, présidente. - Je pense que nos collègues de la commission des affaires sociales sont également préoccupés par ce sujet. Peut-être faudrait-il mettre en place un groupe de travail qui ferait le point sur cette question.
La commission donne acte de sa communication au rapporteur général et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information. Elle adopte l'avis sur le projet de décret d'avance.
Vu le projet de décret d'avance notifié le 18 novembre 2014, portant ouverture et annulation de 1 733 857 266 euros en autorisations d'engagement et de 1 268 961 883 euros en crédits de paiement, le rapport de motivation qui l'accompagne et les réponses du secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget, au questionnaire du rapporteur général de la commission des finances ;
1. Constate que l'objet du projet de décret d'avance est de permettre le financement des opérations extérieures du ministère de la défense, des dépenses de personnel du ministère de l'éducation nationale et d'autres ministères ainsi que des dépenses d'intervention liées principalement à l'hébergement d'urgence ;
2. Estime que l'urgence à ouvrir les crédits est avérée au regard de la nécessité d'assurer la continuité du paiement des personnels de l'État, de poursuivre les opérations extérieures dans lesquelles est engagée l'armée française, de faire face aux besoins de l'hébergement d'urgence et d'assurer le paiement des contrats aidés conclus ;
3. Observe que les ouvertures de crédits prévues par le présent projet sont gagées par des annulations de même montant ;
7. Considère cependant que le caractère urgent des ouvertures ne préjuge pas de leur imprévisibilité et note en particulier que les opérations extérieures, les dépenses de personnel de l'État et certaines dépenses dites « de guichet » font systématiquement l'objet d'une sur-exécution par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale ;
8. Relève que le surcoût relatif aux opérations extérieures de la Défense pour 2014 constitue près de la moitié des crédits ouverts par le présent projet de décret d'avance, pesant principalement sur l'équipement des forces et conduisant à une augmentation des reports de charges paraissant difficilement soutenable pour le budget du ministère de la défense et pour ses fournisseurs ;
9. Observe qu'ont été annulés sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » 193,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 264,3 millions d'euros en crédits de paiement, alors même que ces crédits constituent un investissement en faveur de la croissance à long terme ;
10. Souligne que le présent projet de décret d'avance doit être analysé de façon conjointe au projet de loi de finances rectificative en cours d'examen par le Parlement ; qu'au total, ce sont plus de 2,1 milliards d'euros qui sont nécessaires pour assurer la fin de gestion 2014, dont 555 millions au titre de divers dispositifs de solidarité dont la dynamique n'est pas maîtrisée ;
11. Observe en particulier que les financements supplémentaires à hauteur de 56 millions d'euros au titre de l'hébergement d'urgence prévus par le décret d'avance du 22 septembre 2014 n'ont pas suffi à couvrir l'ensemble des besoins et qu'aux crédits ouverts par le présent projet de décret d'avance s'ajoutent 103 millions d'euros supplémentaires prévus par le projet de loi de finances rectificative précité au titre de l'hébergement d'urgence, de l'hébergement des demandeurs d'asile et de l'allocation temporaire d'attente (ATA) ;
12. Relève que les hypothèses de budgétisation relatives à la masse salariale au titre de l'enseignement scolaire se sont révélées trop favorables en 2014, en particulier concernant le « glissement vieillesse technicité » (GVT), comme la Cour des comptes en avait souligné le risque dès son rapport de juin 2014 ; que ces hypothèses restent optimistes pour 2015, laissant craindre un nouveau dépassement ;
13. Observe que l'ampleur des ajustements apportés aux crédits des différentes missions en fin d'année traduit les difficultés de gestion résultant du dynamisme des dépenses de personnel et des prestations sociales dites « de guichet » et conduit à s'interroger sur la sincérité de la budgétisation initiale de ces dépenses contraintes ;
14. Invite le Gouvernement à engager des réformes permettant de maîtriser l'évolution de ces dépenses à moyen terme, en revenant sur le principe de stabilité des effectifs de l'État et en engageant des travaux sur les critères et les modalités d'attribution des prestations précitées, afin d'en réduire le coût ;
15. Émet, sous le bénéfice de ces observations, un avis favorable au présent projet de décret d'avance.
M. Francis Delattre. - J'ai une question concernant l'organisation des travaux du Sénat et l'ordre du jour de la séance publique. L'examen de la mission « Santé » était initialement prévu jeudi 27 novembre au soir ; il serait reporté le samedi 29 novembre dans l'après-midi. Il est compliqué de s'organiser dans ces conditions...
Mme Michèle André, présidente. - Nous avons en effet été avisés que l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 en nouvelle lecture pourrait se dérouler sur la journée entière. De ce fait, les missions concernées seront déplacées au samedi, conformément à la conférence des présidents relative au calendrier d'examen du projet de loi de finances pour 2015.
La réunion est levée à 20 h 07.
La réunion est ouverte à 21 h 00
La commission examine trois amendements sur l'article 17 du projet de loi de finances pour 2015.
Mme Michèle André, présidente. - Le Sénat a réservé son examen de l'article 17 jusqu'à la reprise de nos travaux de ce soir. Je donne la parole au rapporteur général pour présenter trois amendements à l'article 17.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le nouvel amendement que je présente constitue la synthèse des modifications souhaitées par notre commission aux modalités de répartition du prélèvement de 500 millions d'euros sur le fonds de roulement des chambres de commerce et d'industrie (CCI). Il vise à exclure tous les investissements décidés par les CCI et approuvés par la tutelle de l'assiette du prélèvement, à prendre les comptes de l'année 2013 comme base pour le calcul du prélèvement, et non pas les comptes de l'année 2012 comme c'est actuellement le cas, et à renvoyer à un décret le tableau de répartition du prélèvement, celui-ci devant tenir compte de la modification des critères proposée par le présent amendement.
L'amendement n° 61 rectifié quinquies du groupe socialiste ne vise pas tous les investissements, mais seulement les investissements portant sur la formation professionnelle en alternance décidés dans le cadre du programme des investissements d'avenir (PIA).
Enfin, l'amendement n° 343 rectifié bis du groupe UMP propose un dispositif proche de celui de l'amendement de la commission. Mais il prévoit en outre de supprimer la répartition de 150 millions d'euros sur les 500 millions d'euros du prélèvement sur le fonds de roulement en fonction du « poids économique » des CCI.
Il est important que les investissements des CCI soient préservés. À cet égard, j'estime que prendre en compte que les seuls investissements d'avenir sur la formation professionnelle, comme le fait l'amendement n° 61, serait trop restrictif. Quant à la question de la pris en compte du « poids économique » des CCI dans les critères de répartition, il s'agit d'un débat interne au réseau des CCI - dont j'ai reçu le président, André Marcon - et dans lequel je ne souhaite pas rentrer. J'estime en effet que nous n'avons pas de légitimité à prendre telle ou telle position.
M. Jean Germain. - Le groupe socialiste ne souhaite pas se rallier à un amendement qui a reçu un avis défavorable de la commission des finances lors de sa réunion du 21 novembre, à savoir l'amendement du groupe UMP. Nous souhaitons en revanche pouvoir faire le lien entre l'amendement du rapporteur général et le nôtre.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il existe une nuance importante entre l'amendement du groupe socialiste et celui que je présente, sur le périmètre des investissements à « protéger ». La solution que je vous propose vise à refléter la position de la commission indépendamment des options retenues par tel ou tel groupe politique.
M. Jean Germain. - Essayons de trouver une formulation consensuelle pour viser les investissements.
M. Philippe Dallier. - Qu'en est-il, de la prise en compte des investissements dans les concessions portuaires et aéroportuaires ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il me paraît important de ne pas restreindre le champ d'application à la seule formation professionnelle en alternance ; s'agissant des investissements dans les concessions gérées par les CCI, ils sont déjà exclus du calcul du prélèvement dans le texte adopté par l'Assemblée nationale.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Il nous faut effectivement rechercher l'accord le plus large possible. L'amendement du groupe UMP sera néanmoins défendu. La question de la suppression du critère du « poids économique », qui correspond à la demande de certaines petites CCI, mérite d'être prise en considération ; la péréquation actuelle ne convient pas aux CCI. Nous cherchons une réponse au regard des sollicitations des CCI.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je comprendrais tout à fait de ne pas être suivi en tant que rapporteur général. Aucun des trois amendements n'est inacceptable. Doit-on considérer que chacun est libre de son vote ou faut-il rechercher une position commune ? Les points en débat sont d'une part le périmètre des investissements à retenir, et d'autre part la prise en compte du « poids économique » des CCI dans la répartition du prélèvement.
M. Daniel Raoul. - Pour aller dans le sens de l'amendement du rapporteur général, il me semble que dès lors que les investissements sont validés par la tutelle, les priorités de cette dernière devraient se refléter dans le choix des investissements. En tout cas, nous devrions parvenir à un compromis, dès lors que nous sommes d'accord sur l'essentiel.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement que je propose vise à compléter le texte par les mots : « ainsi que les besoins de financement sur fonds propres votés et expressément ou tacitement approuvés par la tutelle jusqu'au titre de l'exercice 2014, correspondant à des investissements ».
M. Daniel Raoul. - Il devrait donc s'agir des mêmes priorités que celles de la tutelle.
M. Vincent Capo-Canellas. - La position du rapporteur général me semble équilibrée. Nous avons intérêt à définir une position claire du Sénat et devons savoir clore ce débat. Au demeurant, le texte pourra être modifié lors de la navette parlementaire.
Mme Michèle André, présidente. - Vous avez mille fois raison.
M. Daniel Raoul. - Parvenir à une unité sur un texte de cette nature aura forcément du poids.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Si le Sénat prend position à une large majorité, quelle que soit l'issue de la commission mixte paritaire, le Gouvernement sera conforté dans l'idée qu'il faut agir. Il ne s'agit pas de retenir la position du groupe UMP ou celle du groupe socialiste.
M. Jean Germain. - Nous sommes d'accord pour reprendre l'amendement de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La question du poids économique des CCI restera cependant posée.
Mme Michèle André, présidente. - Le président André Marcon a été clair : il n'est pas hostile à un prélèvement, mais il considère que celui-ci doit être modulé en fonction des investissements.
M. Philippe Dallier. - Nous avons le choix entre apporter ces précisions dans la loi ou laisser faire les CCI.
M. Jacques Chiron. - Nous aurions besoin des chiffres de l'année 2013 pour clarifier ce débat. Sans doute disposerons-nous de ces données en nouvelle lecture.
Mme Michèle André, présidente. - Nous sortirons renforcés d'un accord sur une seule proposition.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La question des 150 millions d'euros pourra être abordée dans la suite de la navette.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° FINC.43 et demande le retrait des amendements n° I-61 rect. quinquies et n° I-343 rect. bis au profit de l'amendement n° FINC.43.
La réunion est ouverte à 14 h 16
La commission examine l'amendement du Gouvernement à l'article d'équilibre (article 31 du projet de loi de finances pour 2015).
Mme Michèle André, présidente. - Le moment est solennel. Nous allons examiner l'amendement du Gouvernement à l'article d'équilibre du projet de loi de finances pour 2015. Je donne la parole à notre rapporteur général.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous avons, hier soir, tard dans la nuit, achevé l'examen des amendements sur la première partie du projet de loi de finances pour 2015. Nous en arrivons donc à l'article d'équilibre, soit l'article 31. L'amendement n° I-481 du Gouvernement procède à deux types d'ajustements.
L'un est traditionnel à ce stade de la procédure : il s'agit de prendre en compte l'effet des amendements que nous avons votés en première partie sur l'article d'équilibre. Le solde serait dégradé de 1,426 milliard d'euros, ce qui correspond, pour la plus grande part, à notre mesure, inscrite à l'article 9, consistant à prendre en compte le coût des normes et de la réforme des rythmes scolaires pour ajuster l'effort demandé aux collectivités territoriales, ce qui conduit à minorer la baisse des dotations aux collectivités territoriales. L'objet de l'amendement détaille les effets des différents amendements votés sur les recettes fiscales. Certains sont non chiffrables ou négligeables et ne sont donc pas mentionnés. Je n'y reviens pas dans le détail, sauf si vous le souhaitez.
Les autres ajustements au titre de cet amendement du Gouvernement proviennent des révisions de prévisions de recettes que le ministre a annoncées au début de la discussion au Sénat. De façon synthétique, il s'agit en premier lieu de la minoration du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, à hauteur de 300 millions d'euros. Le ministre a précisé ce montant ce matin en séance, lors de la présentation de l'amendement, et expliqué qu'il pourrait être ajusté dans la suite de la navette, en fonction des informations disponibles.
Ensuite, les recettes de plusieurs impôts sont ajustées en fonction des réévaluations de recettes du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), qui est chargé de traiter les demandes des contribuables détenant des avoirs non déclarés à l'étranger et souhaitant se mettre en conformité avec la loi fiscale. Il s'agit d'une part d'une répartition différente du produit, dont l'estimation globale est maintenue, entre les différents impôts ; d'autre part, le produit attendu pour 2015 est majoré de 400 millions d'euros afin de tenir compte, selon les indications fournies par le Gouvernement, d'une disposition visant à accélérer le paiement des droits par les déclarants par rapport à la situation actuelle. Il y a en effet beaucoup de retard dans le traitement de ces données du fait des volumes de déclarations rectificatives. Le Gouvernement voudrait demander, en quelque sorte, un « acompte » dès lors que le dossier de demande de rectification est déposé - celui-ci sera bien sûr traité par la suite.
Les recettes d'impôt sur les sociétés seraient minorées de 500 millions d'euros du fait de la reprise en base des prévisions actualisées pour l'année 2014, ce qui concerne essentiellement les restitutions d'impôts.
Enfin, les recettes non fiscales seraient révisées à la hausse de 350 millions d'euros, du fait d'une réévaluation à la hausse du dividende versé par la Banque de France à l'État ainsi que des dividendes versés par plusieurs sociétés dont l'État est actionnaire.
Par ailleurs, le solde des comptes spéciaux est revu à la hausse, du fait d'une révision des recettes attendues au titre de la CVAE, d'une part, et de l'amélioration du solde du compte d'affectation spéciale « Fréquences ». Nous aurons probablement l'occasion d'y revenir à l'occasion de l'examen des crédits de ce compte, conjointement avec ceux de la mission « Défense ».
Il s'agit d'un amendement de constatation, notarial, qui enregistre d'une part les conséquences de nos votes, d'autre part tient compte d'informations nouvelles sur les recettes fiscales. Je vous propose de prendre acte des réévaluations proposées par le Gouvernement ainsi que de l'effet de nos votes et de donner un avis favorable à l'adoption de cet amendement.
M. Philippe Dallier. - Comment se répartit l'évolution du solde entre ce qui relève de nos votes et ce qui relève des ajustements du Gouvernement ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements adoptés par le Sénat ont entraîné une diminution de 46 millions d'euros des recettes nettes de l'État. Par exemple, un amendement du groupe socialiste, à la rédaction trop large, a notamment conduit à ce qu'un crédit d'impôt sur la climatisation soit créé, non pas seulement outre-mer, mais également en métropole. Le Sénat a également voté une augmentation de 1 380 millions d'euros des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, que nous assumons pleinement. Au total, les votes du Sénat ont conduit, pour le moment, à une dégradation de 1 426 millions d'euros du solde budgétaire, alors que la prise en compte d'informations nouvelles par le Gouvernement a conduit à améliorer le solde budgétaire de 956 millions d'euros. Au total, ce dernier est donc dégradé de 470 millions d'euros.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° I-481.

References: l'article 13
 l'article 17
 l'article 17
 l'article 17
 l'article 31
 l'article 9