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Timestamp: 2016-10-23 18:04:08+00:00

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2C_751/2010 (17.12.2011)
Mit Verf�gung vom 1. April 2009 (Nr. 5034339) veranlagte die Eidgen�ssische Oberzolldirektion (OZD) die Nutzfahrzeuge der Y.________ SA f�r die leistungsabh�ngige Schwerverkehrsabgabe (LSVA) f�r die Periode Januar 2009 und setzte diese auf total Fr. 257'997.60 fest. Dabei wandte sie den per 1. Januar 2008 erh�hten Abgabetarif an, wie er vom Bundesrat mit �nderung vom 12. September 2007 in der Schwerverkehrsabgabeverordnung festgelegt worden war, wobei - nach Ablauf der diesbez�glichen �bergangsfrist bis zum 31. Dezember 2008 - auch die in derselben �nderung vorgesehene R�ckstufung der der EURO-3-Norm zuzuordnenden Fahrzeuge in eine teurere Abgabekategorie zum Tragen kam.
Mit Eingabe vom 29. September 2010 erhebt die Y.________ SA beim Bundesgericht Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, in Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. August 2010 sei die Veranlagung/Rechnung vom 1. April 2009 aufzuheben, soweit sie auf der per 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Tariferh�hung der LSVA und auf der per 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Abklassierung der EURO-3-Fahrzeuge beruhe, und es sei die Abgabe auf den Betrag zu reduzieren, der sich bei Anwendung des vor dem 1. Januar 2008 g�ltig gewesenen Tarifs der LSVA und der vor dem 1. Januar 2009 g�ltig gewesenen Klassierung der EURO-3-Fahrzeuge ergebe. Eventualiter sei das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu kassieren und die Streitsache an die Vorinstanz zur�ckzuweisen zwecks Ermittlung der vom Strassenverkehr den �brigen Strassenverkehrsteilnehmern verursachten Stauzeitkosten und gest�tzt auf das Ergebnis der Neubeurteilung der Beschwerde der Beschwerdef�hrerin vom 6. August/10. September 2009.
Mit Vernehmlassung vom 17. November 2010 beantragt die Oberzolldirektion, die Beschwerde abzuweisen. Dabei nimmt sie unter anderem Bezug auf eine neu eingereichte Studie von Ecoplan/Infras betreffend "Berechnungsmethodik und Prognose der externen Kosten des Schwerverkehrs" vom 18. August 2010. Die Beschwerdef�hrerin konnte im Rahmen des weiteren Schriftenwechsels mehrfach dazu Stellung nehmen. Mit nachtr�glicher Eingabe vom 19. September 2011 reichte sie zudem ein eigenes, im Auftrag des Schweizerischen Nutzfahrzeugverbands ASTAG erstelltes Gutachten der ProgTrans AG vom 31. August 2011 betreffend die Stauzeitkosten ein. Das Bundesverwaltungsgericht gibt Verzicht auf Vernehmlassung bekannt.
1.1 Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gem�ss Art. 83 BGG f�llt und daher mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG). Als Abgabepflichtige ist die Beschwerdef�hrerin, welche am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, zur Ergreifung dieses Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde jedoch insofern, als auch die Aufhebung der Veranlagungsverf�gung der OZD vom 1. April 2009 beantragt wird. Diese ist durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ersetzt worden (sog. Devolutiveffekt); sie gilt jedoch immerhin als inhaltlich mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144 mit Hinweis).
1.2 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erw�gungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begr�ndung abweisen (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254 mit Hinweisen). Immerhin pr�ft das Bundesgericht, unter Ber�cksichtigung der allgemeinen Begr�ndungspflicht der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grunds�tzlich nur die geltend gemachten R�gen, sofern die rechtlichen M�ngel nicht geradezu offensichtlich sind. Es ist jedenfalls nicht gehalten, wie eine erstinstanzliche Beh�rde alle sich stellenden rechtlichen Fragen zu untersuchen, wenn diese vor Bundesgericht nicht mehr vorgetragen werden (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es gem�ss Art. 107 Abs. 2 BGG in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zur�ck. Es kann die Sache auch an die Beh�rde zur�ckweisen, die als erste Instanz entschieden hat. Das Bundesgericht hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zur�ck, wenn es aus vorab tats�chlichen, seltener rechtlichen Gr�nden nicht in der Lage ist, ein abschliessendes Urteil in der Sache zu sprechen und die blosse Kassation zur Erledigung des Streits nicht ausreicht. Diese R�ckweisung kommt vor allem dann in Frage, wenn die tats�chliche Beurteilungsgrundlage fehlt, die Vorinstanz demnach den rechtserheblichen Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder in Begehung einer Bundesrechtsverletzung festgestellt hat, ohne dass das Bundesgericht selber zur Vervollst�ndigung des Sachverhalts schreitet (vgl. ULRICH MEYER/JOHANNA DORMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N 15 zu Art. 107 BGG).
2.1 Die Beschwerdef�hrerin macht im Wesentlichen geltend, die Abgabes�tze, wie sie der Bundesrat gest�tzt auf Art. 8 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1997 �ber eine leistungsabh�ngige Schwerverkehrsabgabe (SVAG; SR 641.81) mit �nderung vom 12. September 2007 in Art. 14 der Verordnung vom 6. M�rz 2000 �ber eine leistungsabh�ngige Schwerverkehrsabgabe (SVAV; SR 641.811) festgelegt hat, missachteten die gesetzliche Kostendeckungsvorgabe von Art. 7 SVAG, wonach der Ertrag der Abgabe die ungedeckten Wegekosten und die Kosten zulasten der Allgemeinheit nicht �bersteigen darf. Den Grund daf�r erblickt die Beschwerdef�hrerin darin, dass dem Schwerverkehr als externe Kosten Stauzeitkosten in der H�he von 204 Mio. Franken angelastet worden sind. Dieser Betrag, welcher einer Studie des Bundesamtes f�r Raumentwicklung (ARE) aus dem Jahr 2007 betreffend Staukosten des Strassenverkehrs in der Schweiz (Aktualisierung 2000/2005) entnommen sei, stelle nicht die vom Schwerverkehr den �brigen Verkehrsteilnehmern verursachten Stauzeitkosten dar, sondern entspreche - gerade umgekehrt - denjenigen Kosten, welche der Schwerverkehr aufgrund von Staus selber erlitten h�tte und welche insofern bereits von diesem getragen w�rden. Es liege somit ein Sachverhaltsirrtum vor. Wissenschaftliche Erhebungen dazu, auf welchen Betrag sich die vom Schwerverkehr den �brigen Verkehrsteilnehmern verursachten Stauzeitkosten beliefen, fehlten demgegen�ber. Infolgedessen d�rfe diese Position bei der Berechnung der externen Kosten des Schwerverkehrs nicht miteinbezogen werden. Werde sie weggelassen, resultiere nicht eine Unter-, sondern eine mit dem Gesetz nicht zu vereinbarende �berdeckung, welche durch die Mehrertr�ge infolge Abklassierung der EURO-3-Norm Lastwagen noch akzentuiert w�rde, weshalb die LSVA nach den bis Ende 2007 g�ltigen, tieferen Abgabes�tzen zu veranschlagen sei.
2.2 Der vorliegend f�r das Jahr 2009 zur Anwendung kommende Abgabetarif beruht - wie bereits im Jahr 2008 - auf den Abgabes�tzen, welche der Bundesrat mit �nderung vom 12. September 2007 in Art. 14 Abs. 1 SVAV festgelegt hat. Zus�tzlich werden die schweren Motorwagen, welche (nur) den Abgasvorschriften der EURO-3-Norm entsprechen, - nach Ablauf der diesbez�glichen �bergangsfrist auf Ende 2008 - nunmehr nach Massgabe der (teureren) Abgabekategorie 2 veranlagt (Art. 14 Abs. 2 SVAV in Verbindung mit Anhang 1 sowie Art. 62a SVAV). Die Erh�hung des LSVA-Tarifs auf das Jahr 2008 bildete mitsamt der Frage der Zul�ssigkeit des Einbezugs von Stauzeitkosten als zus�tzliche Kategorie von externen Kosten des Schwerverkehrs Gegenstand eines bundesgerichtlichen Grundsatzentscheids (BGE 136 II 337 bzw. mit Bezug auf die heutige Beschwerdef�hrerin Urteil 2C_800/2009 vom 19. April 2010). Das Bundesgericht liess es in jenem Entscheid offen, in welchem Verh�ltnis das (spezialgesetzliche) Kostendeckungsprinzip von Art. 7 SVAG und die als eigentliche gesetzliche Grundlage der LSVA bzw. als Delegationsnorm und Rahmen f�r den vom Bundesrat zu erlassenden Tarif vorgesehene Bestimmung von Art. 8 SVAG im Einzelnen stehen, da sich aus der Kostendeckungsrechnung der Eidgen�ssischen Zollverwaltung ohnehin eine Unterdeckung ergab, womit die Schranke von Art. 7 SVAG so oder so eingehalten wurde. Die betreffende Rechnung, welche nebst Zahlen (Prognosen) f�r das Jahr 2008 auch solche f�r das hier streitige Folgejahr enthielt und insofern wiederum als Ausgangspunkt f�r die Beurteilung der erhobenen R�gen dienen kann, weist folgende Positionen aus:
Die Rechnung f�r das Jahr 2009 geht - nicht zuletzt mit Blick auf den h�heren Abgabesatz der EURO-3-Norm Fahrzeuge - von h�heren Abgabenertr�gen gegen�ber dem Vorjahr aus. Die �brigen Positionen blieben demgegen�ber betragsm�ssig unver�ndert, was namentlich auch f�r die Stauzeitkosten gilt, welche auf 204 Mio. Franken veranschlagt wurden. Auch f�r das Jahr 2009 weist die Rechnung - unter Einbezug der genannten Stauzeitkosten - im Ergebnis eine Unterdeckung auf, womit der vom Bundesrat festgelegte Abgabetarif (mitsamt der Abklassierung der EURO-3-Norm Fahrzeuge) mit der Kostendeckungsvorgabe von Art. 7 Abs. 1 SVAG im Einklang st�nde. Bei Ausklammerung der Stauzeitkosten l�ge demgegen�ber, soweit von der Vollst�ndigkeit und quantitativen Richtigkeit der �brigen Positionen in der obgenannten Kostendeckungsrechnung ausgegangen w�rde, eine �berdeckung vor.
2.3 Das Bundesverwaltungsgericht kam im angefochtenen Entscheid zum Ergebnis, dass sich das Bundesgericht im besagten Urteil (BGE 136 II 337) sowohl mit der Berechnungsmethodik als auch mit den einzelnen Elementen und Positionen der Berechnungsgrundlage, namentlich mit dem Betrag von 204 Mio. Franken f�r die mutmasslichen Stauzeitkosten, auseinandergesetzt habe. Es habe den entscheidrelevanten Sachverhalt von Amtes wegen selber ermittelt und gew�rdigt, und gest�tzt darauf nicht nur �ber die Frage der Ber�cksichtigung der Stauzeitkosten des Schwerverkehrs als externe Kosten, sondern auch dar�ber entschieden, in welcher H�he jene Kosten zu ber�cksichtigen seien. H�chstrichterlich sei zwar �ber eine andere Abgabeperiode (1/2008) jedoch �ber die identische Rechtsfrage und identische massgebliche Sachverhaltselemente (Stauzeitkosten in der H�he von 204 Mio. Franken) entschieden worden. Das Bundesverwaltungsgericht schloss insofern auf eine Pr�judizwirkung des bundesgerichtlichen Urteils auch f�r die vorliegende Streitsache, woran die von der Beschwerdef�hrerin ins Feld gef�hrten Beanstandungen am verwendeten Wert der Stauzeitkosten ("offensichtlicher Sachverhaltsirrtum") nichts zu �ndern verm�chten.
3.1 Im erw�hnten Grundsatzurteil (BGE 136 II 337) hat das Bundesgericht erkannt, dass es mit der gesetzlichen Konzeption der LSVA im Allgemeinen und mit den betreffenden Vorgaben von Art. 7 SVAG im Besonderen vereinbar sei, wenn der Verordnungsgeber im Rahmen der Deckungskostenrechnung im Hinblick auf die Festsetzung des Abgabetarifs auch jenen Anteil der innerhalb des gesamten Verkehrssystems entstehenden Stauzeitkosten als Kostenfaktor bei den externen Kosten des Schwerverkehrs miteinbezieht, welche der Schwerverkehr (das Kollektiv der von der LSVA erfassten Fahrzeugkategorien) bei allen �brigen Verkehrsteilnehmern (insbesondere beim Verkehr mit Personenwagen) verursacht (zit. BGE, E. 5). Es hat damit entschieden, dass in Bezug auf die Stauzeitkosten die externen Kosten aus Sicht der Verkehrsart (Schwerverkehr) und nicht aus Sicht des Verkehrstr�gers (Strasse) zu ermitteln sind. Das Bundesgericht wies dabei aber ausdr�cklich darauf hin, dass die in der Deckungskostenrechnung des Schwerverkehrs auf 204 Mio. Franken veranschlagten Stauzeitkosten im Verfahren ihrer H�he nach nie substantiiert bestritten worden seien (zit. BGE, E. 5.6 S. 354). Entsprechend konnte dem betreffenden Entscheid f�r die vorliegende Streitsache zwar f�r die grunds�tzliche Frage, inwieweit es generell zul�ssig sei, die erw�hnte Kostenkategorie als externe Kosten des Schwerverkehrs in die Berechnung miteinzubeziehen, nicht jedoch - wie die Beschwerdef�hrerin mit Recht beanstandet und entgegen der Meinung der Vorinstanz - f�r die Frage der H�he des genannten Kostenfaktors Pr�judizwirkung zukommen.
3.2 Basierend auf seiner Auffassung, das Bundesgericht habe im Urteil vom 19. April 2010 pr�judizierend �ber die H�he der zu ber�cksichtigenden Stauzeitkosten entschieden, hat das Bundesverwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid auf jegliche eigene Auseinandersetzung mit den Berechnungen, welche der bundesr�tlichen Festsetzung der Abgabetarife zugrunde lagen, wie auch mit deren Kritik durch die Beschwerdef�hrerin und mit den eigenen Berechnungen der Letzteren, verzichtet.
3.3 Der im fr�heren Verfahren aufgrund der Kostendeckungsrechnung der Eidgen�ssischen Zollverwaltung als massgebliche Stauzeitkosten herangezogene Betrag von 204 Mio. Franken entstammt einer im Jahr 2007 vom ARE herausgegebenen Studie "Staukosten des Strassenverkehrs in der Schweiz - Aktualisierung 2000/2005"; er findet sich dort in einer Tabelle (Nr. 19, S. 80), welche mit "Zeitkosten 2000 und 2005" �berschrieben ist, unter der Position "Total LW". Ob dieser Wert tats�chlich die vom Schwerverkehr den �brigen Verkehrsteilnehmern verursachten Stauzeitkosten bezeichnet, ist zweifelhaft. Unter Ber�cksichtigung des Kontextes jener Tabelle spricht - wie auch das Bundesverwaltungsgericht annimmt - einiges daf�r, dass es sich dabei um die vom Schwerverkehr selber erlittenen Zeitkosten handeln k�nnte. Die diesbez�glichen Darlegungen der Beschwerdef�hrerin werden denn auch von der Oberzolldirektion nicht bestritten.
Der Beschwerdef�hrerin ist beizupflichten, wenn sie ausf�hrt, es gehe nicht an, dem Schwerverkehr Stauzeitkostenanteile als externe Kosten zu �berb�rden, f�r welche er - wie dies im Falle der von ihm selbst erlittenen Stauzeitkosten der Fall ist - bereits selber aufgekommen ist (so auch bereits der zit. BGE, E. 5.5 S. 353). Indessen dr�ngt sich der Schluss der Beschwerdef�hrerin, dass die Position der Stauzeitkosten deswegen zwingend aus der Kostendeckungsrechnung zu entfernen w�re, nicht auf, zumal - wie bereits ausgef�hrt - die Ber�cksichtigung eines Stauzeitkostenanteils (im Rahmen der massgeblichen Verursacherquote) als externe Kosten des Schwerverkehrs f�r zul�ssig erkannt wurde.
3.4 Als externe Kosten des Schwerverkehrs nach der Konzeption der LSVA kommt - wie erw�hnt - nur jener Anteil aller innerhalb des gesamten Verkehrssystems erwirkten und erlittenen Stauzeitkosten in Betracht, welcher der Schwerverkehr den �brigen Verkehrsteilnehmern verursacht. Entscheidend ist mithin eine Betrachtung zwischen den Teilkollektiven Schwerverkehr - Nichtschwerverkehr, wobei die Asymmetrie der Betrachtungsweise (Irrelevanz der vom Nichtschwerverkehr dem Schwerverkehr verursachten Stauzeitkosten) Folge davon ist, dass eine Ber�cksichtigung erlittener Kosten des Schwerverkehrs gesetzlich nicht vorgesehen ist. Aus demselben Grund besteht auch eine Notwendigkeit, die Zeitkosten durch Strassenstaus n�her zu quantifizieren und den genannten Teilkollektiven nach Massgabe ihrer Verursacheranteile zuzuordnen. Dass die diesbez�gliche Zuordnung nach Kausalit�ten zu den Fahrzeugkategorien bei Strassenstaus mit gewissen Schwierigkeiten verbunden sein d�rfte und eine Quantifizierung nur schematisch und approximativ erfolgen kann, �ndert nichts am Grundsatz, dass es sich bei jenen Stauzeitkosten, welche der Schwerverkehr den �brigen Verkehrsteilnehmern verursacht, aus Sicht der LSVA um relevante Kosten zulasten der Allgemeinheit (d.h. um vom Schwerverkehr verursachte und nicht von ihm selber getragene sog. externe Kosten) handelt. Sie sind daher bei der �berpr�fung der Einhaltung der Kostendeckungsvorgaben, entgegen der Meinung der Beschwerdef�hrerin, ungeachtet der nicht zu vermeidenden Unsch�rfen bei ihrer Ermittlung zu ber�cksichtigen.
3.5 Es stellt sich somit im Weiteren die Frage, ob der der Tarifierung zugrunde gelegte Ansatz von 204 Mio. Franken sich auf anderer Grundlage als haltbar erweist. Dabei ist vorweg klarzustellen, dass das Schwerverkehrsabgabegesetz vom Bundesrat bei der Tarifierung zwar verlangt, die externen Kosten nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprechend nachzuf�hren (Art. 7 Abs. 3 SVAG) und nur Kostenbereiche zu erfassen, f�r deren Bestimmung zuverl�ssige Methoden und Grundlagendaten verf�gbar sind. Die zu erfassenden Grundlagen d�rfen indessen auch Gegenstand einer politischen W�rdigung bilden (BGE 136 II 337 E. 5.3 S. 350). Auch legt das SVAG keine bestimmte Methodik fest, wie die Grundlagenbeschaffung auf der Basis wissenschaftlicher Erkenntnisse zu erfolgen hat. Bei der Tarifierung der LSVA handelt es sich nicht um einen Akt von Rechtsanwendung, bei welchem nur die vom Verwaltungsverfahrensrecht vorgesehenen f�rmlichen Beweismittel, namentlich durch (amts-)unabh�ngige Experten erarbeitete Gutachten, zul�ssig w�ren, sondern um Rechtsetzung, bei welcher sich die Verwaltung die notwendigen tats�chlichen Grundlagen bei vorhandenem technischem oder wissenschaftlichem Fachwissen auch selber erarbeiten kann.
3.6 Die Oberzolldirektion f�hrt den Nachweis f�r die der Tarifierung zugrunde gelegten Stauzeitkosten insbesondere durch die vor Bundesgericht eingereichte, im Auftrag des ARE erstellte Studie von Ecoplan/Infras betreffend "Berechnungsmethodik und Prognose der externen Kosten des Schwerverkehrs", Schlussbericht vom 18. August 2010 (Ecoplan/Infras-Studie), welche f�r das Jahr 2008 von 269 Mio. Franken und f�r das vorliegend massgebliche Jahr 2009 von 254 Mio. Franken vom Schwerverkehr bei den �brigen Verkehrsteilnehmern verursachten Stauzeitkosten ausgeht (Tabelle 3-6, S. 29 bzw. Tabelle 4-2, S. 35). Entgegen der Meinung der Beschwerdef�hrerin handelt es sich bei dieser Studie, zu welcher sie im weiteren Schriftenwechsel Stellung nehmen konnte, inhaltlich nicht um ein unzul�ssiges Novum im Sinne von Art. 99 BGG. Vielmehr hat die OZD die darin ausgewiesenen Betr�ge sowie die der Untersuchung zugrunde gelegten methodischen Ans�tze bereits in das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht eingebracht und ausserdem ausdr�cklich beantragt, dass im Falle der Fortf�hrung des Verfahrens die Anfang September 2010 vorliegende definitive Fassung der Studie von der Vorinstanz zu den Akten zu nehmen sei (Stellungnahme der OZD an das Bundesverwaltungsgericht vom 3. August 2010, Ziff. 19 ff., insbesondere Ziff. 20 und 22). Darauf hat das Bundesverwaltungsgericht, welches die Sache am 20. August 2010 entschieden hat, verzichtet (vgl. E. 5.4 und 5.5 im angefochtenen Entscheid), womit es der OZD aus von ihr nicht zu vertretenden Gr�nden nicht m�glich war, die Studie noch ins vorinstanzliche Verfahren einzubringen.
Die Beschwerdef�hrerin hat zu dieser Studie Stellung genommen und zudem ein eigenes Gutachten "Strassenverkehrsstau in der Schweiz, Bestandesaufnahme und Neuermittlung von Stauzeitverlusten und Stauzeitverlustkosten des Schwerverkehrs auf Schweizer Strassen", Schlussbericht vom 31. August 2011 (ProgTrans-Studie) ins Recht gelegt, welches in einem ersten Teil die genannte Studie kritisch analysiert und in einem zweiten Teil eine eigene Berechnung zur Ermittlung der vom Schwerverkehr verursachten Stauzeitkosten enth�lt.
3.6.1 Zur genannten Studie Ecoplan/Infras und zur Studie ProgTrans ist vorab festzuhalten, dass sich beide im Schnittbereich sachverhaltlicher Abkl�rungen - allerdings im Rahmen der Grundlagenbeschaffung f�r den Erlass von Verordnungsbestimmungen (vgl. dazu BGE 131 II 271 E. 11.3 S. 299 f.) - und Anwendung rechtlicher Regelungen bewegen. Zum einen �ussern sie sich dar�ber, in welcher Weise die Abgrenzung der dem Schwerverkehr anzulastenden Stauzeitkosten der �brigen Verkehrsteilnehmer zu erfolgen hat und in welcher Weise der Einfluss des Schwerverkehrs auf die Staubildung zu ber�cksichtigen ist. Zum anderen enthalten sie Berechnungen von Stauzeiten, Stauzeitkosten und Gewichtung der Anteile von Schwerverkehr und �brigem (Strassen-)Verkehr.
3.6.2 Aufgrund des Hauptzwecks der leistungsabh�ngigen Schwerverkehrsabgabe, welcher darin besteht, dass der Schwerverkehr die ihm zurechenbaren Wegekosten und Kosten zulasten der Allgemeinheit langfristig deckt (Art. 1 LSVA), ergeben sich diverse rechtliche Folgerungen zur Vorgehensweise bei der Kostenberechnung betreffend Stauzeitkosten.
In erster Linie l�sst sich daraus schliessen, dass bei den Modell�berlegungen von einem Vergleich der Strassenbenutzung ohne Schwerverkehr mit der Situation unter Einbezug des Schwerverkehrs auszugehen ist. Den Kostenanlastungs�berlegungen der Schwerverkehrsabgabeordnung liegt damit eine kausale Beziehung zwischen dem Schwerverkehr und den durch den Eintritt des Schwerverkehrs in das System verursachten Mehrkosten zugrunde: Zurechenbar sind s�mtliche Stauzeitkosten, welche den �brigen Verkehrsteilnehmern entstehen, weil der Schwerverkehr zum Verkehrsgeschehen hinzutritt. Dies bedeutet, dass - entgegen den �berlegungen in der Studie der ProgTrans und den Vorbringen der Beschwerdef�hrerin - bei der Stauzeitenermittlung die Belastung durch den Schwerverkehr als Spitzenlast - und nicht in einer stochastischen Verteilung - zu ber�cksichtigen ist. Anders als in der Studie Ecoplan/Infras dargelegt, geht es bei dieser Frage �berdies auch nicht darum, dem Schwerverkehr - ausgehend von der Pr�misse, dass alle Verkehrsteilnehmer das gleiche "Grundrecht" auf Nutzung der Strasseninfrastruktur haben - bloss jene Kosten als Kosten zulasten der Allgemeinheit zu �berb�rden, welche auf die - gemessen am einzelnen Fahrzeug im Verh�ltnis zu Personenwagen - intensivere Inanspruchnahme der Infrastruktur (in der Studie als "gesteigerter Gemeingebrauch" bezeichnet) zur�ckgeht. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdef�hrerin und den entsprechenden �berlegungen in der ProgTrans-Studie ist es sodann richtig, bei der Ermittlung solcher Kosten, welche im Zusammenhang mit Stauzeiten entstehen, auch nicht verkehrsbedingte Staus mitzuber�cksichtigen, hat doch die Beteiligung des Schwerverkehrs - unabh�ngig von der Stauursache - unmittelbar eine Verl�ngerung von Staus und damit eine Erh�hung der daraus entstehenden Kosten zur Folge. Die Mehrkosten, welche unter Einbezug des Schwerverkehrs entstehen und welche nicht beim Schwerverkehr selber anfallen, sind sodann als Kosten des Schwerverkehrs zulasten der Allgemeinheit zu qualifizieren, welche von diesem zu decken sind.
Zu beachten ist im �brigen in diesem Kontext, dass vorliegend die Festlegung der Abgabes�tze gem�ss Art. 14 SVAV (Fassung gem�ss �nderung vom 12. September 2007) umstritten ist, die Rechtsmittelinstanzen demnach eine akzessorische Normenkontrolle der bundesr�tlichen Verordnung vorzunehmen haben. Im Rahmen einer solchen Normenkontrolle pr�fen die Gerichte lediglich, ob die Verordnung den Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gr�nden gesetz- oder verfassungswidrig ist. Ein vom Gesetzgeber dem Bundesrat einger�umter weiter Ermessensspielraum ist f�r die Gerichte verbindlich; sie d�rfen ihr eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen. Ebenso tr�gt der Bundesrat alleine die Verantwortung f�r die Zweckm�ssigkeit der angeordneten Massnahmen (BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348 f. mit Hinweisen). Zudem ist daran zu erinnern, dass eine Rechtsmittelbeh�rde, die nach der gesetzlichen Ordnung mit freier Pr�fung zu entscheiden hat, ihre Kognition einschr�nken darf, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt bzw. gebietet. Das ist - mit Blick auf den Erlass von Verf�gungen - regelm�ssig dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder Fachfragen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verf�gende Beh�rde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbeh�rde aufgrund ihrer �rtlichen, sachlichen oder pers�nlichen N�he sachgerechter zu beurteilen vermag als die Beschwerdeinstanz. Im Rahmen des so genannten "technischen Ermessens" darf der verf�genden Beh�rde bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die f�r den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte gepr�ft und die erforderlichen Abkl�rungen sorgf�ltig und umfassend durchgef�hrt hat (BGE 131 II 681 E. 2.3.2 S. 683 f.; 125 II 591 E. 8a S. 604; 126 II 111 E. 3b). Vorliegend geht es zwar um Verordnungsgebung und nicht um den Erlass einer Verf�gung. Zu beachten sind jedoch die bereits angesprochenen Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Grundlagen f�r die vom Bundesrat zu erlassenden Tarife (vgl. E. 3.4). Der Umstand, dass dabei eine schematische und approximative Vorgehensweise unvermeidlich ist, sowie dass diverse Annahmen f�r die Berechnungen zu treffen sind, f�hrt dazu, dass f�r den Bundesrat - analog der Situation beim Erlass von Verf�gungen mit technischen Problemen und Fachfragen - ein erheblicher Ermessensspielraum besteht. In diesen haben die Rechtsmittelinstanzen grunds�tzlich nicht einzugreifen, zumal er es auch zul�sst, im Rahmen wissenschaftlicher Erkenntnisse Annahmen zu treffen und, gerade in Positionen wie der vorliegenden, die sich nicht mit absoluter Genauigkeit bestimmen lassen, selber Gewichtungen vorzunehmen.
3.6.3 Mit den beiden Studien wurden sodann Daten erhoben bzw. berechnet, welche als Grundlagen im Rahmen der Rechtsetzung (im Hinblick auf die Tarifierung auf Verordnungsstufe) zwar den Materialien zuzuordnen, jedoch - wie bereits erw�hnt (vgl. E. 3.6.1) - im Ergebnis als Sachverhaltsabkl�rungen zu qualifizieren sind.
Die Studie Ecoplan/Infras legt ihren Berechnungen Staukosten von total 1'240 Mio. Franken zugrunde, wovon 204 Mio. Franken auf schwere Motorwagen (SMW, d.h. schwere Nutzfahrzeuge und Cars) und 1'036 Mio. Franken auf nicht-schwere Motorwagen (Nicht-SMW, d.h. Personenwagen, leichte Nutzfahrzeuge und Motorr�der) entfallen (jeweils erlittene Staukosten). Errechnet wurden diese Staukosten gem�ss Studie, indem ausgehend von den Stauzeiten f�r Personenwagen (PW) ein gewichteter Kostensatz von 28 Fr./h und f�r leichte und schwere Nutzfahrzeuge ein Wert von 116 Fr./h angenommen wurde. In der Studie ProgTrans wird dazu ausgef�hrt, relevant m�sste der Durchschnittskostenansatz f�r leichte Motorwagen (LMW) einerseits - und damit f�r schwere Motorwagen andererseits - sein. Auf Anfrage habe vom Bundesamt f�r Raumentwicklung (ARE) in Erfahrung gebracht werden k�nnen, dass in der Studie Ecoplan/Infras mit einem Kostenansatz von 35 Fr./Fz-h f�r die LMW gerechnet worden sei. Die Autoren der ProgTrans-Studie bem�ngeln, dass in einer fr�heren Studie (ARE 2007) mit einem Ansatz von 31,15 Fr./Fz-h (f�r LMW) gerechnet worden sei und aus der Studie der Ecoplan/Infras nicht hervorgehe, weshalb nun andere Ans�tze gew�hlt worden seien. In der ProgTrans-Studie wird im Weiteren darauf hingewiesen, dass die Studie von Ecoplan/Infras keine Angaben zum zugrunde gelegten Stauzeit-Mengenger�st (Fz-Staustunden/a) enthalte, was bewirke, dass keine einzige Ergebniszahl der Stauzeitkosten �berpr�ft werden k�nne. Unklar erscheine weiter, inwieweit bei der Staukostenberechnung durch Ecoplan/Infras dem Umstand Rechnung getragen worden sei, dass der Schwerverkehr zu bestimmten Zeiten aufgrund des Sonntags-, Feiertags- und Nachtfahrverbotes erheblich eingeschr�nkt ist und entsprechend keinen Beitrag an Staus liefert. Schliesslich kommt die ProgTrans-Studie grunds�tzlich zum Ergebnis, dass die Berechnungen gem�ss Ecoplan/Infras-Studie nicht nachvollziehbar seien.
Zum andern enth�lt die ProgTrans-Studie in einem zweiten Teil eigene Berechnungen zu den Stauzeitkosten. Diese Berechnungen erscheinen insofern nicht einschl�gig, als sie ebenfalls von unrichtigen Parametern ausgehen und beispielsweise Stauzeitkosten aus der Berechnung ausklammern, weil sie nicht-verkehrlich bedingt seien (vgl. dazu E. 3.6.2).
3.6.4 Aufgrund der vorgenannten Ausf�hrungen (E. 3.6.2) ergibt sich, dass sowohl die von der Beschwerdef�hrerin eingereichte Studie von ProgTrans als auch jene von Ecoplan/Infras, auf welche sich die Oberzolldirektion st�tzt, ihren Berechnungen falsche theoretische Ans�tze in Bezug auf die vom Schwerverkehr beim �brigen Verkehr verursachten und damit zu tragenden Stauzeitkosten zugrunde legten. Unabh�ngig davon, inwieweit die in der ProgTrans-Studie an jener von Ecoplan/Infras ge�usserten Einw�nde (E. 3.6.3) zutreffend sind, bestehen insofern Zweifel an der Richtigkeit der bei der Ermittlung der Grundlagen verwendeten Parameter und demzufolge auch an der Schl�ssigkeit der daraus berechneten Stauzeitkosten, somit an den sachverhaltlichen Grundlagen. Bei dieser Sachlage l�sst sich - selbst unter Ber�cksichtigung der eingeschr�nkten Kognition und des dem Verordnungsgeber bei der Quantifizierung externer Kostenpositionen naturgem�ss zukommenden Ermessensspielraums (vgl. E. 3.6.2) - nicht mit gen�gender Sicherheit feststellen, ob die angefochtenen Tarife die gesetzliche Kostendeckungsvorgabe von Art. 7 SVAG einhalten. Es ist daher unumg�nglich, dass die aufgezeigten Unklarheiten gekl�rt und allf�llig bestehende Differenzen in der Berechnungsweise bereinigt werden. Nachdem die Vorinstanz bisher mit dem Verweis auf die vermeintliche pr�judizielle Wirkung des bundesgerichtlichen Urteils BGE 136 II 337 keine sachverhaltlichen Abkl�rungen vorgenommen hat, ist die Sache daher zu diesem Zwecke an sie zur�ckzuweisen (vgl. E. 1.2).
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und das angefochtene Urteil aufzuheben. Die Sache ist im Sinne der Erw�gungen zur weiteren Abkl�rung und Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zur�ckzuweisen.
Da die Oberzolldirektion bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt, die Streitsache zu ihrem amtlichen Wirkungskreis geh�rt und Verm�gensinteressen des Bundes ber�hrt, hat sie die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 4 in Verbindung mit Art. 65 BGG). Ausserdem hat die Oberzolldirektion die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entsch�digen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. August 2010 wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erw�gungen zur weiteren Abkl�rung und Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zur�ckgewiesen.
Die Oberzolldirektion hat die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 10'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, der Oberzolldirektion (OZD), Sektion LSVA 4, und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 83
 Art. 86
 Art. 90
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 8
 Art. 14
 Art. 7
 Art. 14
 Art. 62
 Art. 7
 Art. 8
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 99
 BGE 
 Art. 14
 Art. 7
 BGE 
 Art. 65