Source: http://kraken.slv.cz/1As299/2016
Timestamp: 2018-06-18 19:54:06+00:00

Document:
1As299/2016
1 As 299/2016-59
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové, v právní vìci navrhovatelù: a) N166, a. s., se sídlem Cejl 494/25, Brno, b) SOLODOOR a. s., se sídlem Nádra¾ní 166, Su¹ice, c) SU©ICE s. r. o., se sídlem Tleskaèova 1660/2, Kuøim, v¹ichni zastoupeni JUDr. Stanislavem Kadeèkou, Ph.D., advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti odpùrci: mìsto Su¹ice, se sídlem nám. Svobody 138, Su¹ice, zastoupený Mgr. Jiøím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, o návrhu na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-územního plánu Su¹ice ze dne 17. 9. 2014, è. j. 3896/14, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení: My ze Su¹ice, o. s., se sídlem nám. Svobody 168, Su¹ice, v øízení o kasaèní stí¾nosti navrhovatelù proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 8. 2016, è. j. 59 A 1/2015-204,
II. Navrhovatelé n e m a j í p r á v o na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti.
III. Odpùrci ani osobì zúèastnìné na øízení s e nepøiznává náhrada nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti.
I. Vymezení vìci a dosavadní øízení pøed správními soudy
[1] Navrhovatelé podali dne 17. 2. 2015 návrh na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-územního plánu mìsta Su¹ice, vydaného dne 17. 9. 2014, è. j. 3896/14 (dále té¾ územní plán ). Domáhali se zru¹ení územního plánu ve výrokové èásti 1f) v èásti Obecné podmínky vyu¾ití území, a to v rozsahu vìty: S odkazem na zachování, ochranu a podporu funkce historického centra mìsta jako základní urbanistické hodnoty se vyluèuje výstavba maloobchodních prodejen a nákupních center s velikostí zastavìné plochy nad 1.000 m2 v jedné lokalitì. a dále v èásti Definice pojmù v rozsahu vìty Jedna lokalita: je samostatná maloobchodní jednotka èi samostatné nákupní centrum, které je samostatnì pøipojeno na veøejnou komunikaci a je provoznì samostatné z hlediska parkovacích stání, zásobování, energetického a vodohospodáøského øe¹ení v parametrech, které jsou vymezeny pro plochu obèanského vybavení-komerèního kapitolou 1f výrokové èásti-vymezení ploch s rozdílným vyu¾itím.
[2] Rozsudkem ze dne 13. 5. 2015, è. j. 59 A 1/2015-101, Krajský soud v Plzni zru¹il napadenou èást opatøení obecné povahy pro její nesrozumitelnost (a to dnem 31. 12. 2015), ani¾ se zabýval dal¹í argumentací navrhovatelù.
[3] Ke kasaèní stí¾nosti odpùrce zru¹il tento rozsudek Nejvy¹¹í správní soud svým rozsudkem ze dne 6. 4. 2016, è. j. 1 As 163/2015-51, nebo» se neztoto¾nil s názorem krajského soudu o nepøezkoumatelnosti napadené èásti územního plánu pro nesrozumitelnost s tím, ¾e si sice lze pøedstavit jednodu¹¹í a pøehlednìj¹í formulaci, ze zvoleného øe¹ení je ov¹em zøejmá poøizovatelem zamý¹lená regulace, kterou je stanovení limitu velikosti maloobchodních prodejen a nákupních center. Navazující definice následnì vymezuje doplòující podmínky, které mají bránit obcházení stanoveného pravidla úèelovým spojováním obchodních jednotek èi naopak rozdìlováním obchodních center. Interpretace územního plánu musí být vedena snahou poznat a pochopit jeho obsah. Ani pøípadná mo¾nost jiného, i podle navrhovatele a krajského soudu zjevnì absurdního výkladu, neèiní pøedmìtnou èást územního plánu nesrozumitelnou. Jakkoliv je tedy pou¾itá formulace zøejmì zbyteènì komplikovaná, je zcela zjevné, co bylo jejím úèelem, a ani její aplikace by nemìla èinit zvlá¹tní potí¾e.
[4] Krajský soud proto o návrhu rozhodoval znovu. K námitce nepøezkoumatelnosti územního plánu pro nesrozumitelnost v odùvodnìní odkázal na relevantní pasá¾e zru¹ujícího rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu. Napadené opatøení obecné povahy tedy není nepøezkoumatelné.
[5] Podle krajského soudu není dùvodná ani námitka nedostatku dùvodù pro zavedení nové regulace. Odùvodnìní územního plánu obsahuje dostateènì podrobné a logické vysvìtlení pøijatých øe¹ení. Soud pøitom odkázal na jednotlivé èásti napadeného opatøení, kde je èást územního plánu odùvodnìna dostaèujícími mo¾nostmi nakupování, s dùrazem na existenci pìti obdobných obchodních center, jejich¾ prostor je zároveò vyhodnocen jako optimální z hlediska dopravního pøipojení na silnièní a ulièní sí», urbanistického charakteru lokality, pì¹í dostupnosti pro èást mìsta s nejvy¹¹í koncentrací obyvatel a pøipojení na veøejnou dopravu. Dal¹ím dùvodem plo¹né regulace prodejných ploch je podle napadeného opatøení i ochrana ¾ivého centra a historického jádra mìsta a snaha o zabránìní masivnímu rozvoji komerèních aktivit, které by mohly mít negativní vliv na atraktivitu obchodù na námìstí. Je pøitom zcela na vùli poøizovatele, jaké limity èi omezení zvolí, musí je v¹ak v po¾adované kvalitì zdùvodnit, co¾ se v daném pøípadì stalo. Konkrétní limit 1.000 m2 nebyl stanoven svévolnì, ale po provedeném prùzkumu stávajících supermarketù.
[6] Soud neshledal, ¾e by byl pøijatý územní v rozporu se základními parametry existující územní studie, jak se navrhovatelé domnívají. Zpracovatel vzal územní studii v potaz jako jednu z variant mo¾ného øe¹ení, av¹ak nakonec byla dostateènì odùvodnìným zpùsobem zvolena varianta jiná. Tvrzení navrhovatelù o nedostateèném rozhodnutí o námitkách je podle krajského soudu velmi obecné, ani¾ by navrhovatelé namítli, jaké konkrétní námitky nebyly vypoøádány a jaký to mìlo vliv na jejich veøejná subjektivní práva. Proto i soud pouze v obecné rovinì konstatoval, ¾e znaky nepøezkoumatelnosti neshledal, vypoøádání uplatnìných námitek bylo úplné a dostateèné.
[7] Krajský soud konstatoval, ¾e pøijatá plo¹ná regulace prodejních ploch (1.000 m2) byla vyvolána snahou o ochranu ¾ivého centra mìsta jako urbanistické hodnoty, co¾ je zámìr zcela legitimní. Pøi zavádìní pøedmìtné regulace odpùrce vycházel ze srovnání se stávajícími obchodními centry v Su¹ici. Plocha stávajících obchodù se pohybuje v rozmezí 1.100 m2-2.000 m2. Odpùrce stanovil maximální pøípustnou plochu tak, aby zabránil vzniku dal¹ích takovýchto obchodních center. Zohlednil pøitom zejména velikost mìsta poèet obyvatel. Krajský soud tudí¾ neshledal dùvodnou ani námitku neproporcionality pøijatého øe¹ení èi poru¹ení principu legitimního oèekávání.
II. Kasaèní stí¾nost navrhovatelù a vyjádøení odpùrce
[8] Navrhovatelé (stì¾ovatelé) podali proti novému rozsudku krajského soudu kasaèní stí¾nost z dùvodù podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ø. s.
[9] Územní plán je nepøezkoumatelný pro nesrozumitelnost. Stì¾ovatelé polemizují se závìry Nejvy¹¹ího správního soudu vyslovenými v rozsudku ze dne 6. 4. 2016, è. j. 1 As 163/2015-51. Podle odpùrce definice jedné lokality vymezuje doplòující podmínky, které mají bránit obcházení stanoveného pravidla úèelovým spojováním obchodních jednotek èi naopak rozdìlováním obchodních center . Zpùsob, jakým má být uvedeného docíleno, zùstal i po posouzení kasaèním soudem naprosto zaml¾en. Krajský soud se tímto nezabýval s odkazem na závaznost právního názoru Nejvy¹¹ího správního soudu.
[10] Územní plán je nepøezkoumatelný pro nedostatek dùvodù stran cílù a úkolù územního plánování. Krajský soud se touto námitkou zabýval nedostateènì, nebo» s odkazem na zru¹ující rozsudek kasaèního soudu v obecné rovinì dovodil, ¾e napadená èást územního plánu nemù¾e být nepøezkoumatelná. Pominul pøitom, ¾e pøedmìtem pøezkumu kasaèního soudu ve vìci 1 As 163/2015 byla pouze nepøezkoumatelnost pro nesrozumitelnost. Odùvodnìní napadeného opatøení obecné povahy neobsahuje dostateèné úvahy o úkolech a cílech územního plánování, a to v rozporu s ustanoveními správního øádu a judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu.
[11] Územní plán (vèetnì rozhodnutí o námitkách) je nepøezkoumatelný pro nedostatek dùvodù v otázce parametrù napadeného regulativu, tj. pau¹ální hranice 1.000 m2 zastavìné plochy. Krajský soud jen pøevzal teze odpùrce, ani¾ by se zabýval tím, co stì¾ovatelé v návrhu skuteènì namítali. Soudem citovaný nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, konstatuje, ¾e po¾adavky nesmí být pøemr¹tìné, nikoliv ¾e nemají být ¾ádné. Územní plán pøitom mù¾e pøedstavovat omezení ústavnì zaruèeného práva vlastnit majetek (èl. 11 Listiny základních práv a svobod, k tomu srov. usnesení roz¹íøeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120).
[12] Soud odkazoval na tzv. sdìlení spoleènosti Incoma GfK ze dne 29. 1. 2013, které ov¹em nepro¹lo procesem územního plánování, nebylo z pohledu stavebního zákona ani správního øádu podkladem opatøení obecné povahy, podatelé námitek se k nìmu nemohli vyjádøit a sám odpùrce se o nìm v odùvodnìní napadeného územního plánu nijak nevyjadøuje. I podle rozsudku kasaèního soudu ve vìci 1 Ao 3/2008, z nìj není mo¾né následnì vyjít a vydávat je za odùvodnìní správního aktu.
[13] Územní plán neobsahuje jedinou úvahu, proè je pau¹ální hranice stanovena právì na 1.000 m2. Tento regulativ pøitom nedopadá pouze na prodejny smí¹eného zbo¾í, ale pau¹álnì na ve¹keré prodejní prostory. To se týká i prodejen takových výrobkù a zbo¾í, jejich¾ souèasná nedostupnost pro obèany mìsta Su¹ice není územním plánem nikterak zohlednìna èi adekvátnì analyzována. Zastavìná plocha v¹ak ani podle odpùrce nemá vliv na plochu prodejní. Územní plán ve vý¹kové regulaci umo¾òuje výstavbu budov nákupních center o tøech a¾ pìti patrech, co¾ zabrání provozu nìkterých slu¾eb, s jejich¾ omezením územní plán výslovnì nepoèítá (autosalon, stavebniny, zahradnictví-tyto slu¾by jsou ve mìstì Su¹ice nedostatkové a mohly by potenciálnì pøedstavovat alternativní mo¾nost vyu¾ití brownfieldu ve vlastnictví stì¾ovatelù). Odpùrce upøednostòuje vícepatrový prodej, ani¾ by z napadeného opatøení vyplývalo proè. Z územního plánu pøitom musí být patrno, proè z mno¾iny urèitých øe¹ení zvolil odpùrce právì to jedno a nikoliv jiné. Stì¾ovatel v této souvislosti odkázal na rozsudek Krajského soudu v Brnì ze dne 23. 1. 2015, è. j. 67 A 15/2014-551 a kasaèního soudu ze dne 23. 10. 2015, è. j. 7 As 35/2015-63).
[14] Podle stì¾ovatelù krajský soud de facto neprovedl øádný test proporcionality (Pl. ÚS 4/94, è. N 46/2 SbNU 57, 214/1994 Sb., nebo rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, è. 740/2006 Sb. NSS). Krajský soud ve svém vypoøádání ignoroval naprostou vìt¹inu námitek stì¾ovatelù a i ve zbytku je jeho vypoøádání nedostateèné (napøíklad se zcela odmítl zabývat opakovanì namítanými absurdními a omezujícími dopady pøijatého regulativu, které smìøují nad rámec odpùrcem deklarovaného zámìru).
[15] Co se týèe kritéria vhodnosti, jediným dùsledkem územního plánu je znaèná komplikace výstavby. Ve skuteènosti nevede k dosa¾ení toho, aby ve mìstì nevznikaly nákupní plochy mimo historické centrum. Kritériem potøebnosti rovnì¾ neprojde pau¹ální omezení, které nebere ohled ani na subjekty pùsobící ve mìstì Su¹ice obecnì, ani na potøeby jednotlivých jeho lokalit. Je nutné se zabývat intenzitou zájmu na vyu¾ití plochy tímto zpùsobem. Nelze toti¾ zatí¾it právo jedince omezením, jeho¾ intenzita by pøesahovala intenzitu zájmu, který se v území projevuje (usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120). Co se týèe minimalizace zásahu, stì¾ovatelé jsou omezování nad rámec údajného zámìru, proto¾e své pozemky nemohou vyu¾ít k výstavbì autosalonu, stavebnin èi zahradnictví. Tyto typy slu¾eb stì¾ovatelé nemohou realizovat, a to aèkoli mìsto nikdy nevyjádøilo zájem èi neodùvodnilo potøebu takové regulace. Jedná se o excesivní nezákonný zásah do ústavnì garantovaného vlastnického práva a zaruèeného práva podnikat.
[16] Krajský soud nesprávnì posoudil nezohlednìní existující územní studie pøi poøizování územního plánu. Stì¾ovatelé netvrdili, ¾e je územní studie sama o sobì závazným podkladem napadeného opatøení, mìlo s ní být ale v rámci poøizování územního plánu nakládáno zcela odli¹nì. Nemìla být bez dal¹ího pøebita novým regulativem a dal¹ími povinnostmi ulo¾enými vlastníkùm pozemkù. Pøedmìtná územní studie byla zpracovávána pro úèely územního øízení, naprostou absenci jejího zohlednìní v prùbìhu poøizování nynìj¹ího územního plánu je v¹ak nutno hodnotit z pohledu § 25 a § 30 stavebního zákona jako nezákonný postup a je v rozporu s cíli a úkoly územního plánování [§ 18 odst. 3 a 4 a § 19 odst. 1 písm. c) a e) stavebního zákona].
[17] V územním plánu lze jistì v urèitých plochách nebo koridorech ulo¾it zpracování územní studie jako podmínku pro rozhodování o zmìnách v území. Úèelem toho je odlo¾it rozhodování do doby, ne¾ bude provìøeno podrobnìj¹í øe¹ení území (co¾ se v projednávané vìci ji¾ stalo). Závìry této studie pøitom mìly být vyu¾ity, nikoliv ke ¹kodì stì¾ovatelù ignorovány (stì¾ovatelé jsou nyní zatí¾eni povinností zpracování nové územní studie).
[18] Odpùrce ve svém vyjádøení setrval na své dosavadní argumentaci a ztoto¾nil se s právním posouzením krajského soudu.
[19] Kasaèní stí¾nost je pøípustná. Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal rozsudek krajského soudu v mezích uplatnìných dùvodù a vad, ke kterým je povinen pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.).
[21] Nejvy¹¹í správní soud pøedesílá, ¾e dùvody kasaèní stí¾nosti musí smìøovat proti rozhodnutí krajského soudu, nebo» podstatou øízení o kasaèní stí¾nosti je pøezkum soudního rozhodnutí (§ 102 s. ø. s.). Øízení o kasaèní stí¾nosti není pokraèováním øízení o ¾alobì (nebo návrhu), ale je samostatným øízením o mimoøádném opravném prostøedku za procesní situace, kdy øízení pøed krajským soudem ji¾ bylo pravomocnì skonèeno. Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumává pøedev¹ím rozhodnutí a postup krajského soudu, stì¾ovatel je proto povinen uvést konkrétní argumentaci zpochybòující závìry vyslovené v napadeném rozhodnutí krajského soudu (srov. napø. bod 140 rozsudku ze dne 29. 1. 2015, è. j. 8 Afs 25/2012-351, nebo bod 21 rozsudku ze dne 29. 3. 2013, è. j. 8 Afs 34/2012-64).
[22] Èást kasaèní stí¾nosti pouze rekapituluje dosavadní skutkový stav a kopíruje návrhové body. Ve zbylé èásti stì¾ovatelé namítají (takøka u ka¾dého návrhového bodu) nedostateèné èi chybìjící vypoøádání se s argumentací pøedestøenou v návrhu. Dále namítají, ¾e napadené opatøení obecné povahy je podle jejich názoru nesrozumitelné. S ohledem na vý¹e uvedené (bod 28) byly jen v tomto rozsahu námitky stì¾ovatelù vypoøádány.
[23] K otázce nepøezkoumatelnosti rozhodnutí krajského soudu se opakovanì vyjadøuje judikatura jak Ústavního, tak i Nejvy¹¹ího správního soudu (srov. napø. rozsudek ze dne 12. 12. 2012, è. j. 9 As 89/2011-32, a tam citovaná rozhodnutí). Nepøezkoumatelnost rozhodnutí mù¾e nastat z dùvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku dùvodù rozhodnutí. Podle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, è. j. 2 Azs 47/2003-130, lze za nepøezkoumatelné pro nesrozumitelnost [p]ova¾ovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné nále¾itosti, z nich¾ nelze seznat, o jaké vìci bylo rozhodováno èi jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných ne¾ ¾alobních dùvodù (pokud by se nejednalo o pøípad zákonem pøedpokládaného pøezkumu mimo rámec ¾alobních námitek), jejich¾ výrok je v rozporu s odùvodnìním, která neobsahují vùbec právní závìry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejich¾ dùvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznaèné . Rozhodnutí krajského soudu je nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù napø. tehdy, pokud se soud nevypoøádal vùbec èi alespoò dostateènì s uplatnìnými ¾alobními body, neprovedl navr¾ené dùkazy a ani øádnì nevylo¾il, proè tak neuèinil (tzv. opomenutý dùkaz), z rozhodnutí nebyly seznatelné jeho nosné dùvody anebo tyto dùvody nemìly oporu v provedeném skutkovém zji¹tìní. Povinností soudu je stranám sporu ozøejmit, jakými úvahami byl pøi svém rozhodování veden a k jakým závìrùm na nì navazujícím dospìl. Tyto úvahy pak musí mít odraz v odùvodnìní rozhodnutí, nebo» jen prostøednictvím odùvodnìní rozhodnutí lze dovodit, z jakého skutkového stavu soud vycházel, jak jej v daných souvislostech uvá¾il, jaké právní pøedpisy aplikoval a k jakému koneènému rozhodnutí tímto zpùsobem dospìl.
[24] Stì¾ovateli lze pøisvìdèit, ¾e se krajský soud s námitkou nedostatku odùvodnìní plo¹ného regulativu (a rovnì¾ se souvisejícím odùvodnìním cílù a úkolù územního plánování) vypoøádal v obecnosti, odkazem na pøedcházející rozsudek kasaèního soudu a relevantní èásti opatøení obecné povahy. Nepochybil v¹ak v míøe, s ní¾ pøezkoumával odùvodnìní územního plánu, ani v rámci pøezkumu promítnutí rozhodnutí o námitkách stì¾ovatele do textové èásti napadeného opatøení obecné povahy (nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). V rámci vìcného vypoøádání se krajský soud zamìøil na vysvìtlení klíèových dùvodù, ze kterých právní názor stì¾ovatelù nemohl obstát (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 4. 2009 è. j. 9 Afs 70/2008-130). Rozsah reakce soudu na konkrétní námitky by mìl být co do ¹íøe odùvodnìní pøimìøený. Soudy proto nemusejí odpovìdìt na ka¾dou jednotlivou dílèí argumentaci, zpravidla postaèuje, jsou-li vypoøádány alespoò základní námitky úèastníka øízení (viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, è. j. 9 Afs 70/2008-13). Za vhodných okolností lze akceptovat i odpovìdi implicitní, co¾ pøipou¹tí i Ústavní soud [viz napø. usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09, (odstavec 4), usnesení ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 609/10 (odstavec 5), usnesení ze dne 7. 5. 2009, II. ÚS 515/09 (odstavec 6), èi rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, è. j. 4 Ads 58/2011-72]. Úkolem soudu je tedy vypoøádat se s obsahem a smyslem argumentace v návrhu (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, è. j. 7 As 126/2013-19, a této povinnosti krajský soud v nyní projednávané vìci dostál. Kasaèní soud proto nepøezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek dùvodù neshledal.
III. A. Nesrozumitelnost územního plánu
[25] Stì¾ovatelé dále namítali nepøezkoumatelnost napadeného regulativu pro jeho nesrozumitelnost. Právì tato námitka ov¹em byla pøedmìtem posouzení v pøedcházejícím øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem, v nìm¾ soud vý¹e citovaným rozhodnutím sp. zn. 1 As 163/2015 zru¹il rozsudek krajského soudu a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení z dùvodu, ¾e územní plán je ve skuteènosti srozumitelný. Stì¾ovatelé se touto námitkou fakticky dovolávají revize ji¾ jednou vysloveného právního názoru kasaèním soudem v jejich vìci. Svùj názor v¹ak soud ji¾ nemù¾e zmìnit. I pro pøíslu¹ný senát Nejvy¹¹ího správního soudu jsou toti¾ jeho døíve v té¾e vìci uèinìné závìry závazné. Omezení pøípustnosti opakované kasaèní stí¾nosti plynoucí z § 104 odst. 3 písm. a) vìta pøed støedníkem s. ø. s. toti¾ mimo jiné vyluèuje i mo¾nost, aby svùj pùvodní závazný právní názor k nové kasaèní stí¾nosti v té¾e vìci revidoval (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 4. 2017, è. j. 1 As 278/2015-32, bod 22). Tato námitka je proto z uvedených dùvodù nepøípustná. Rovnì¾ krajský soud nepochybil, kdy¾ v odùvodnìní tohoto návrhového bodu odkázal na relevantní pasá¾e pøedchozího zru¹ujícího rozsudku kasaèního soudu v této vìci.
III. B. Rozpor s cíli a úkoly územního plánování
[26] Stì¾ovatelé nejprve v obecnosti namítali, ¾e územní plán neobsahuje dostateèné odùvodnìní z hlediska souladu s cíli a úkoly územního plánování.
[27] Základní urbanistická koncepce mìsta ve smyslu § 19 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je obsa¾ena v èástech 1b a 1c výrokové èásti územního plánu, v nich¾ se zámìr posílení významu centra mìsta opakovanì uvádí jako souèást základní koncepce rozvoje území. Napøíklad na stranì 8 výrokové èásti je uvedeno, ¾e [k]oncepce rozvoje podporuje multifunkèní výraz mìstského centra vèetnì koncentrace obèanského vybavení. Zachování souèasného výrazu plnì funkèního parteru zásadním zpùsobem posiluje princip spoleèenské soudr¾nosti . Zde je tento cíl rovnì¾ vyjádøen jako souèást urbanistických hodnot a zásad v rámci urbanistické koncepce: urbanistické hodnoty pøedstavuje zejména plnohodnotné mìstské jádro s funkcí sociální, obchodní i správní. Strana 12 výrokové èásti stanoví, ¾e [b]udou upøednostòována taková øe¹ení a stavební zásahy, které budou udr¾ovat funkci jádra mìsta jako atraktivního místa obchodu, slu¾eb a bydlení.
[28] Podle odùvodnìní územního plánu Su¹ice, èásti 2b Soulad s cíli a úkoly územního plánování (zejména s po¾adavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot území a po¾adavky na jejich ochranu), vnitøní mìsto pøedstavuje hlavní spoleèenský a kulturní prostor. Odpùrce k takto vymezenému obchodnímu centru mìsta Su¹ice souèasnì zdùraznil, ¾e stávající podoba námìstí s bohatou nabídkou obchodù a slu¾eb spolu s mno¾stvím parkovacích stání dìlá z námìstí ¾ivý prostor . Aby nezanikl fenomén ¾ivého námìstí, pøistoupil odpùrce k regulaci rozvoje a realizace nových prodejních ploch o výmìøe nad 1.000 m2, která by podle jeho názoru mohla ubrat na atraktivitì mìstského centra.
[29] Cíle a úkoly územního plánování stavební zákon zakotvuje v § 18 a § 19. V odùvodnìní územního plánu Su¹ice, èásti 2c Soulad s po¾adavky stavebního zákona a jeho provádìcích pøedpisù, je k tìmto ustanovením na stranì 28 uvedeno, ¾e jsou oba úkoly vyjádøeny základní urbanistickou koncepcí mìsta. Zde tedy odpùrce odkazuje na výrokovou èást.
[30] By» se s tímto návrhovým bodem krajský soud vypoøádal v obecnosti, z vý¹e uvedeného je zøejmé, ¾e tvrzení stì¾ovatelù o absenci odùvodnìní cílù a úkolù územního plánování je nedùvodné. Podle § 18 odst. 1 stavebního zákona je cílem územního plánování vytváøet pøedpoklady pro výstavbu a pro udr¾itelný rozvoj území, spoèívající ve vyvá¾eném vztahu podmínek pro pøíznivé ¾ivotní prostøedí a pro hospodáøský rozvoj a pro soudr¾nost spoleèenství obyvatel území, který uspokojuje potøeby souèasné generace, ani¾ by ohro¾oval podmínky ¾ivota generací budoucích. Podle § 19 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je úkolem územního plánování zejména stanovovat koncepci rozvoje území, vèetnì urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území. Právì tyto aspekty územního plánování odpùrce ve výrokových èástech 1b a 1c, jako¾ i v èástech odùvodnìní 2b a 2c, pøimìøeným, srozumitelným a pøezkoumatelným zpùsobem zhodnotil.
[31] Aèkoliv odpùrce v èásti odùvodnìní 2c ponìkud pøekvapivì bez dal¹ího odkazuje na výrokovou èást, ani¾ by konkrétní dùvody blí¾e specifikoval, kasaèní soud tento nedostatek nezákonným neshledal-a to s ohledem na ostatní vý¹e specifikované èásti odùvodnìní (2b) a skuteènost, ¾e výrok a odùvodnìní vzájemnì tvoøí nedílnou souèást opatøení obecné povahy. Podle konstantní judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu by se mìlo odùvodnìní opatøení obecné povahy alespoò struènì vyjádøit k tomu, které z úkolù územního plánování územní plán øe¹í (a naopak neøe¹í) a vyjádøit se rovnì¾ ke konkrétnímu zpùsobu øe¹ení a jeho dùvodu (rozsudek ze dne 20. 1. 2010, è. j. 1 Ao 2/2009-86, nebo ze dne 18. 1. 2011, è. j. 1 Ao 2/2010-185). Ani podle kasaèního soudu tento dílèí nedostatek odùvodnìní 2c tedy v nyní projednávané vìci nenaplòuje kritérium nepøezkoumatelnosti. Z výroku ve spojení s jeho odùvodnìním je toti¾ patrné, jaká hlediska byla dùvodem pøijatého øe¹ení. Argument zachováním ¾ivého námìstí je pøitom i podle kasaèního soudu z hlediska cílù a úkolù územního plánování zcela legitimní.
III. C Nedostateènì odùvodnìní regulativu zastavìné plochy
[32] V této souvislosti v¹ak stì¾ovatelé rovnì¾ namítali, ¾e v napadeném opatøení obecné povahy chybí zdùvodnìní jednoho z parametrù napadeného regulativu. Stì¾ovatelùm není jasné, proè by ochrana a podpora funkce historického centra mìsta, jako základní urbanistické hodnoty, mìla hrát roli pøi stanovení pau¹ální hranice 1.000 m2 zastavìné plochy. Krajský soud k této námitce uvedl, ¾e konkrétní limit nebyl stanoven svévolnì, nadto je plnì v souladu s urbanistickou koncepcí mìsta.
[33] Konkrétní stanovení hranice pøijatého regulativu bylo pøedmìtem námitek vznesených v prùbìhu zpracování územnì plánovací dokumentace. Jejich vypoøádání zpracovatelem bylo promítnuto do textové èásti územního plánu, konkrétnì do èásti 5 (Vyhodnocení pøipomínek).
[34] Právní pøedchùdce stì¾ovatele a) [jeho¾ rozdìlením od¹tìpením stì¾ovatel a) vznikl] i stì¾ovatel b), toto plo¹né omezení pro výstavbu maloobchodních center v øízení o námitkách pova¾ovali za objektivnì nedùvodné (ve srovnání s územními plány srovnatelných mìst v Èeské republice) a rovnì¾ za protiprávní pro zøejmý rozpor se základními cíli územního plánování vymezenými v § 18 stavebního zákona. Namítali, ¾e takové omezení upøednostòuje zájmy úzké skupiny maloobchodních podnikatelù z centra mìsta Su¹ice pøed zájmy obèanù mìsta Su¹ice a jeho okolí na pohodlný, moderní a dnes ji¾ standardní zpùsob nakupování a mo¾nost roz¹íøení prodeje dal¹ích komodit, pøièem¾ stávající komerèní zaøízení nejsou schopna plnì uspokojit potøeby obyvatel Su¹ice a okolí.
[35] Odpùrce v rámci vypoøádání tìchto námitek zdùraznil, ¾e akceptuje stávající koncentraci obchodních jednotek (pøi ulici Hrádecká a Nádra¾ní, kde se nacházejí Lidl, Albert, Penny market, AAA Obchodní dùm Su¹ice a Tesco) a pova¾uje je za dostaèující vùèi souèasné i výhledové velikosti mìsta Su¹ice. Takové umístìní naplòuje veøejný zájem, kterým je nabídka pro obèany mìsta. Zohledòuje pøitom jak jejich sortiment, tak konkurenèní prostor srovnatelnì orientovaného sortimentu, kulturu prodeje a prodejní dobu. Konstatoval, ¾e prostor tìchto obchodních jednotek je souèasnì vyhodnocen projektantem a poøizovatelem jako optimální z hlediska dopravního pøipojení na silnièní a ulièní sí», urbanistického charakteru lokality, pì¹í dostupnosti pro mìstskou èást s nejvy¹¹í koncentrací obyvatel a pøipojení na veøejnou dopravu. Odpùrce (s odkazem na projektanta) dále zdùraznil, ¾e pøedev¹ím upøednostòuje umístìní tìchto maloprodejen do parteru mìstského centra resp. dal¹ích ploch s rozdílným zpùsobem vyu¾ití, kde to pøíslu¹ný regulativ umo¾òuje, a to s odkazem na urbanistické hodnoty mìsta.
[36] Z vý¹e uvedené rekapitulace relevantních èástí odùvodnìní vyplývá, ¾e odpùrce se s nìkterými argumenty stì¾ovatelù odpovídajícím zpùsobem vypoøádal v rozhodnutí o námitkách, je¾ bylo následnì promítnuto do textové èásti územního plánu. Takové odùvodnìní územního plánu (stejnì jako vypoøádání námitek) je s ohledem na judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu a Ústavního soudu dostaèující.
[37] Po¾adavek na zdùvodnìní zvolené plo¹né regulace prodejní plochy v územním plánu znamená nutnost zdùvodnit, proè je tøeba daný regulativ (novì) zavést. Tìmto po¾adavkùm odpùrce v nyní projednávaném pøípadì dostál, nebo» je z jeho obsahu zøejmý úèel zavedení regulativu: omezení výstavby maloobchodních center mimo urèené plochy (tedy mimo plochy souladné s urbanistickou koncepcí).
[38] Samotný rozsah odùvodnìní konkrétního pøijatého øe¹ení je spjat s otázkou hledání míry. Jinými slovy poøizovatel územního plánu, pakli¾e chce (podobnì jako v nyní projednávaném pøípadì) zabránit vzniku rozsáhlých nákupních støedisek mimo prostory vymezené v souladu s urbanistickou koncepcí, musí nìkde hranici zastavìné plochy stanovit. Bylo na stì¾ovatelích, aby pøípadnì vznesli k tomuto regulativu pøipomínky v prùbìhu zpracování územnì plánovací dokumentace nebo aby jeho konkrétní stanovení v rámci soudního pøezkumu zpochybnili.
[39] Kasaèní soud na tomto místì konstatuje, ¾e stì¾ovatelé konkrétní stanovení regulativu pøesvìdèivì nezpochybnili. V rozsudku ze dne 26. 6. 2014, è. j. 5 Aos 3/2013-33, dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e na základì konkrétní podané námitky èi pøipomínky je poøizovatel územního plánu zcela jistì povinen podrobnì odùvodnit zaøazení urèitého pozemku do dané funkèní plochy. Teprve v reakci na navrhovatelovu námitku v¹ak má mo¾nost napø. upøesnit, proè na urèitém pozemku byla vymezena urèitá funkèní plocha, aèkoliv v sousedství byla vymezena jinak. Stì¾ovatel mìl mo¾nost stanovení regulativu tìmito konkrétními námitkami zpochybnit.
[40] Za situace, kdy v¹ak stanovení plo¹né regulace není zjevnì excesivní ani neopodstatnìné, kasaèní soud (v souladu se zásadou zdr¾enlivosti a minimalizace zásahu) pøisvìdèil krajskému soudu a nezákonnost napadeného opatøení obecné povahy neshledal (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, è. j. 2 Ao 2/2007-56, è. 1462/2008 Sb. NSS). Stì¾ovateli jmenovaný nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, zru¹il rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu právì z toho dùvodu, ¾e shledal jeho po¾adavky vùèi zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypoøádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatnìnými proti návrhu územního plánu, za pøemr¹tìné. Podle názoru Ústavního soudu jsou takové pøehnané po¾adavky výrazem pøepjatého formalismu, který ohro¾uje funkènost územního plánování a pøispívá k naru¹ení stability systému územního plánování a právních jistot obèanù; lze je hodnotit jako nepøípustný zásah do práva na samosprávu garantovaného èl. 8 Ústavy (srov. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 1 Ao 2/2010-116; dále rozsudek kasaèního soudu ze dne 30. 7. 2015, è. j. 8 As 47/2015-44, ze dne 24. 11. 2010, è. j. 1 Ao 5/2010-169, ze dne 26. 4. 2017, è. j. 2 As 291/2016-44, nebo nedávný rozsudek kasaèního soudu ze dne 25. 10. 2017, è. j. 1 As 294/2016-44).
[41] Nelze odpùrci pøièítat k tí¾i, ¾e v reakci na argumenty stì¾ovatelù vznesl teprve následnì, v prùbìhu soudního øízení, podrobné související argumenty, které v¹ak mají pøedobraz v napadeném opatøení obecné povahy (tj. pouze upøesòují jeho obsah). Jedná se napøíklad o zmínìní studie vybavenosti prodejnami maloobchodních øetìzcù Incoma GfK v rámci vyjádøení odpùrce k návrhu, na které krajský soud v napadeném rozsudku odkazoval.
III. D Neprovedení testu proporcionality
[42] Aèkoliv krajský soud neprovedl dùslednì a explicitnì test proporcionality, nejedná se o pochybení mající vliv na zákonnost rozsudku. Z obsahu odùvodnìní rozsudku krajského soudu je toti¾ zøejmé, proè soud pova¾oval zvolený regulativ za vhodný a potøebný (k tomu viz bod 23), odkázal pøitom rovnì¾ na relevantní èásti napadeného opatøení obecné povahy.
[43] Stì¾ovatelé uvádìjí, ¾e zvoleným øe¹ením dojde ke komplikaci výstavby nákupních center , co¾ v¹ak lze pova¾ovat za legitimní zámìr odpùrce. Ten je navíc (jak je vý¹e uvedeno) zcela v souladu s urbanistickou koncepcí tak, jak ji odpùrce stanovil.
[44] Soud nepøisvìdèil ani argumentaci stì¾ovatelù, ¾e v dùsledku zvoleného øe¹ení dojde k likvidaci vybraných druhù podnikání nebo budoucímu zabránìní dostupnosti nìkterých slu¾eb, které jsou ji¾ nyní v Su¹ici nedostatkové. Konkrétnì stì¾ovatelé namítali, ¾e odpùrce stanovením regulativu de facto upøednostòuje prodejny stavìné do patra , èím¾ naprosto nepøípadnì znemo¾ní provozování autosalonu, stavebnin èi zahradnictví.
[45] Pøedev¹ím nutno respektovat, ¾e je právem obce, aby územním plánem regulovala nejen prostorové vyu¾ití území, ale i jeho vyu¾ití funkèní, pokud je to nezbytné èi ¾ádoucí tøeba v zájmu sni¾ování negativních dopadù individuální dopravy (napø. v pøípadì prodeje stavebnin èi provozu autosalonu). Proto, i kdyby bylo tvrzení stì¾ovatelù o omezení urèitých èinností pravdivé, neznamená nutnì nedostatek proporcionality regulace vyu¾ití území. Souèasnì v¹ak nutno, a to i jen na základì bì¾né lidské zku¹enosti, tvrzení stì¾ovatelù vyvrátit. I vícepodla¾ní objekty mají své pøízemí, v nìm¾ lze provozovat obchod èi slu¾by, jejich¾ umístìní ve vy¹¹ích podla¾ích je nemo¾né èi komplikované. Nìkteré ze stì¾ovateli uvádìných èinností navíc nejsou a priori vylouèeny ani ve vy¹¹ích podla¾ích. Námitka stì¾ovatelù, ¾e by zavedený regulativ z tìchto dùvodù nepro¹el posledním krokem testu (tedy kritériem minimalizace zásahu), je s ohledem na argumenty pøedestøené stì¾ovateli lichá, a stanovení regulativu tudí¾ nelze pova¾ovat za excesivní zásah do ústavnì garantovaného vlastnického práva a zaruèeného práva podnikat.
[46] K námitce mo¾ných absurdních výkladù územního plánu a z nich plynoucích dopadù do práv navrhovatelù soudu nezbývá, ne¾ odkázat na svùj pøedchozí rozsudek v této vìci (body 33 a¾ 36). Soud zde mimo jiné konstatoval, ¾e [j]sou-li nìkteré verze výkladu absurdní, asi lze jen tì¾ko rozumnì uva¾ovat o tom, ¾e je mohl mít odpùrce na mysli. Krajský soud tudí¾ nepochybil, pokud se tìmito absurdními dopady v podrobnostech nezabýval, a naopak se zamìøil na vysvìtlení klíèových dùvodù, ze kterých argumentace stì¾ovatelù neobstojí. Dodat k tomu lze, ¾e ochranu proti pøípadné nesprávné èi dokonce absurdní interpretaci územnì plánovací dokumentace poskytují soudy ve správním soudnictví k ¾alobám proti rozhodnutím správních orgánù, která z územnì plánovací dokumentace vycházejí (typicky územní rozhodnutí).
III. E. Nezohlednìní existující územní studie
[47] Závìrem stì¾ovatel namítal, ¾e je napadená èást územního plánu v rozporu se základními parametry existující územní studie Centrum obchodu a slu¾eb Su¹ice-ul. Hrádecká. Krajský soud k tomuto návrhovému bodu uvedl, ¾e odpùrce v prùbìhu územního plánování reguloval limity zastavìnosti ploch akceptovatelným zpùsobem, nebo» tuto územní studii øádným zpùsobem vzal v potaz jako jednu z variant mo¾ného øe¹ení. Nejvy¹¹í správní soud se s tímto posouzením ztoto¾òuje.
[48] Podle § 25 stavebního zákona [Ú]zemnì plánovací podklady tvoøí územnì analytické podklady, které zji¹»ují a vyhodnocují stav a vývoj území a územní studie, které ovìøují mo¾nosti a podmínky zmìn v území; slou¾í jako podklad k poøizování politiky územního rozvoje, územnì plánovací dokumentace, jejich zmìnì a pro rozhodování v území. Územní studie tudí¾ pøedstavuje podklad a nejedná se o závaznou územnì plánovací dokumentaci, jak se domnívají stì¾ovatelé. Nelze pøitom pominout skuteènost, ¾e se nejednalo o studii, její¾ zpracování by pøedchozí územnì plánovací dokumentace ukládala ve smyslu § 43 odst. 2 stavebního zákona.
[49] Kasaèní námitka, ¾e odpùrce existenci územní studie ignoroval a bez dal¹ího ji pøebil stanovením nového regulativu, není dùvodná. V procesu poøizování územního plánu bylo øe¹ení pøedestøené touto studií projednáváno (viz stanovisko zpracovatele Ing. arch. K. ze dne 25. 1. 2013). Odpùrce nepochybil, jestli¾e následnì zvolil variantu jinou za situace, kdy volbu jiné varianty dostateèným zpùsobem odùvodnil.
[50] S ohledem na nedùvodnost ve¹kerých námitek stì¾ovatelù Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl.
[51] O náhradì nákladù øízení rozhodl Nejvy¹¹í správní soud na základì § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatelé nebyli v øízení o kasaèní stí¾nosti úspì¹ní, proto soud ve výroku II. rozhodl tak, ¾e nemají právo na náhradu nákladù øízení. Odpùrci v tomto øízení nevznikly ¾ádné náklady pøevy¹ující náklady bì¾né administrativní èinnosti, proto mu soud ve výroku III. náhradu nákladù øízení nepøiznal. Osoby zúèastnìné na øízení mají podle § 60 odst. 5 s. ø. s. právo na náhradu jen tìch nákladù, které jim vznikly v souvislosti s plnìním povinností, které jim soud ulo¾il. V této vìci v¹ak osobì zúèastnìné na øízení ¾ádné takové náklady nevznikly, tudí¾ jí soud ve výroku III. náhradu nákladù øízení nepøiznal.

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 SbNU 57
 soud 
 soud 
 § 25
 § 30
 § 19
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 104
 soud 
 § 19
 § 18
 § 19
 soud 
 § 18
 § 19
 soud 
 soud 
 § 18
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 25
 § 43
 soud 
 soud 
 § 60
 § 120
 soud 
 soud 
 § 60
 soud 
 soud