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Timestamp: 2019-11-14 01:57:51+00:00

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sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale
TORELLI PIER LUIGI, rappresentato e difeso dall'avv. Stefano
Vinti, con domicilio eletto presso Stefano Vinti in Roma, via
Emilia, n. 88;
COMUNE DI PARMA, in persona del sindaco in carica,
rappresentato e difeso dall'avv. Guido Francesco Romanelli,
con domicilio eletto presso Guido F. Romanelli in Roma, via
Cosseria, n. 5;
della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA, sezione staccata
di Parma, 26 febbraio 2004, n. 61, resa tra le parti,
concernente risarcimento del danno per il ritardo nel rilascio
di concessione edilizia per costruzione di magazzino;
Visto latto di costituzione in giudizio del Comune di Parma;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 luglio 2013 il
Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati G. Pafundi e
Romagna, sezione staccata di Parma, con la sentenza n. 61 del
26 febbraio 2004, nella resistenza dellintimato Comune di
Parma, respingeva il ricorso proposto dal sig. Pier Luigi Torelli
quellamministrazione
risarcimento del danno causato dal ritardo con cui gli era stata
assentita, solo in data 11 ottobre 1996, la concessione edilizia,
richiesta il 23 febbraio 1989, per la costruzione di un
magazzino per la stagionatura del formaggio grana, in
Malandriano di San Lazzaro Parmense.
Ad avviso del predetto tribunale, la domanda risarcitoria, pur
astrattamente ammissibile, era in concreto infondata, in
quanto: a) innanzitutto dal 12 dicembre 1989 fino al 25 giugno
1992 lintervenuta adozione di una variante allallora vigente
piano regolatore generale e la doverosa applicazione delle
misure di salvaguardia aveva impedito il rilascio del titolo
richiesto; b) il ritardo nel rilascio del titolo non era dovuto ad
dellinteressato che, per un verso, aveva genericamente ed
occasionalmente sollecitato il riscontro della propria richiesta
solo due volte, in particolare nel febbraio del 1992 e nel
giugno del 1996, e che, per altro verso, aveva tenuto pertanto
un comportamento acquiescente, non avendo impugnato il
silenzio - rifiuto su di essa formatosi ex art. 31, comma 6, della
legge 17 agosto 1942, n. 1150; c) difettava in ogni caso
dellamministrazione, non essendo mai stata ritualmente
diffidata e messa in mora.
2. Con atto di appello ritualmente notificato il 6/7 aprile 2005
linteressato ha impugnato tale sentenza, chiedendone la
riforma alla stregua di quattro articolati motivi di censura,
rubricati, rispettivamente, Violazione e falsa applicazione
dellarticolo 31, comma 6, della L. 17 agosto 1942, n. 1150,
come modificato dalla l. 6 agosto 1967, n. 765, Violazione e
falsa applicazione dellart. 2043 cod. civ. con riferimento
allaccertamento
Contraddittoriet,
erroneit,
dellillecito
illogicit
motivazione e Difetto di pronuncia su punti decisivi della
E stata cos riproposta la domanda risarcitoria formulata in
primo grado, di cui sono stati minuziosamente illustrati tutti i
presupposti di fatto e di diritto (suffragati anche dalle
conclusioni contenute nella relazione di consulenza svolta nel
corso del procedimento penale per gli stessi fatti avviato
presso la Procura della Repubblica di Parma), sottolineando le
illegittimit
lappellante,
integranti,
aquiliano,
inopinatamente sottovalutate e negate dai primi giudici con
motivazione approssimativa e superficiale, conseguenza di un
insufficiente apprezzamento dei fatti e della documentazione
probatoria in atti, oltre che di una falsa applicazione ed
interpretazione dellart. 2043 c.c..
Con altro specifico motivo lappellante ha poi quantificato i
danni subiti a causa del dedotto ritardo in . 2.236.120,88 (di
cui . 197.479,58 per maggiori oneri e costi sopportati in
conseguenza del ritardato rilascio della concessione edilizia; .
1.780.412.85, per mancati ricavi dalla attivit di stagionatura
di formaggi nel periodo settennale di attesa del rilascio della
concessione edilizia; . 258.228,45 per perdita di clientela e
danno allimmagine), chiedendo lammissione di consulenza
tecnica dufficio, se ritenuta necessaria, in ordine al quantum,
ed anche di prove testimoniali, in relazione allan, con
particolare riguardo a specifici fatti che avevano causato il
dichiarazioni testimoniali rese da funzionari e dipendenti del
Comune di Parma nel corso del procedimento penale avviato
dalla locale Procura della Repubblica.
Il Comune di Parma, sottolineata la correttezza della sentenza
impugnata, ha chiesto il rigetto del gravame, deducendo la
pretestuosit e la manifesta infondatezza dei motivi di appello
oltre alla macroscopica abnormit della somma chiesta a titolo
di risarcimento del danno, priva a suo avviso - di qualsiasi
adeguato riscontro probatorio.
3. Nellimminenza delludienza di trattazione, le parti hanno
puntualmente illustrato con apposite memorie le proprie
rispettive tesi, richieste e conclusioni, replicando a quelle
avverse; in particolare il Comune di Parma ha eccepito
linammissibilit
depositata dallappellante il 7 maggio 2013.
Alludienza pubblica del 23 luglio 2013, dopo la rituale
discussione, la causa stata introitata per la decisione.
4. Lappello fondato, atteso che, diversamente da quanto
ritenuto dai primi giudici, la domanda risarcitoria proposta dal
sig. Pier Luigi Torelli, di cui non dubbia lappartenenza alla
favorevole considerazione alla stregua delle osservazioni che
4.1.1. Il Sig. Pier Luigi Torelli in data 23 febbraio 1989
chiedeva al Comune di Parma (prot. n. 390) il rilascio di una
concessione edilizia per la costruzione di un magazzino per la
Malandriano, via Traversetolo, foglio catastale n. 61, mappale
n. 65, del Comune di S. Lazzaro).
intervenivano
dellufficio istruttoria delle richieste di concessione edilizia in
data 2 marzo 1989, salvo assegno di linea prima dellinizio dei
lavori e a condizione che il capannone abbia unaltezza esterna
non superiore a metri 10; parere favorevole in data 6 maggio
1989 degli uffici strade fognature verde pubblico, a
seguito dellintegrazione documentale richiesta il 31 marzo
1989; parere favorevole del Servizio Medicina Preventiva ed
igiene del lavoro in data 11 marzo 1989.
Esprimeva invece parere sfavorevole (di cui peraltro non
noto il contenuto) in data 8 maggio 1989 la 6^ circoscrizione
La Commissione Edilizia Integrata nelladunanza del 12 luglio
1989 rinviava lesame della richiesta del sig. Torelli per
supplemento di indagini, senza ulteriori precisazioni.
Tale decisione non mai stata comunicata allinteressato, n vi
traccia di ulteriore attivit istruttoria dufficio svolta al
4.1.2. Con delibere consiliari n. 1544 e n. 1545 del 12
dicembre 1989 il Comune di Parma adottava una variante al
dattuazione, per effetto delle quali (art. 35 ter) le concessioni
edilizie per i magazzini di stagionatura potevano essere
assentite solo se i magazzini fossero annessi ai caseifici.
Anche del verificarsi di tale nuova situazione, ostativa al
rilascio del titolo edilizio richiesto, linteressato non stato
mai informato (e del resto dalla documentazione versata in atti
risulta che essa fu meramente annotata sul fascicolo dufficio
in data 29 maggio 1990).
Solo con la nota del 9 aprile 1992 (prot. gen. n. 18809, prot.
lapposito sollecito del 25 febbraio 1992 dellinteressato, gli
comunicava limpossibilit di assentire lintervento richiesto a
causa delladottata variante al piano regolare generale ed alle
norme tecniche di attuazione, aggiungendo che liter
burocratico percorso dalla pratica in questione tuttora
sospeso e pertanto la stessa deve considerarsi in regime di
4.1.3. Con delibera della Giunta regionale dellEmilia
Romagna n. 1184 del 31 marzo 1992 la predetta variante
veniva approvata (peraltro, come risulta pacificamente dalla
documentazione in atti ed in particolare dalla relazione della
consulenza disposta dalla Procura della Repubblica di Parma,
con unulteriore modifica dellart. 35 ter delle Norme Tecniche
di Attuazione che, pur consentendo la realizzazione di
magazzini per la stagionatura dei formaggi solo se annessi ai
prevedeva la possibilit di rilasciare, previa approvazione del
Consiglio comunale, nuove concessioni per la realizzazione dei
predetti magazzini, anche non annessi ai caseifici, qualora la
dicembre 1989, qualera proprio la condizione dellistanza
presentata il 23 febbraio 1989 dal sig. Torelli).
positivamente il vaglio dellorgano di controllo, espletate le
pubblicazioni di legge, diveniva efficace il 25 giugno 1992.
Neppure di tale circostanza linteressato stato reso edotto;
n, venuta meno la causa di sospensione del procedimento,
lamministrazione ha proceduto alla relativa riattivazione
4.1.4. Con nota del 25 giugno 1996 il sig. Torelli, richiamando
la precedente risposta dellamministrazione del 9 aprile 1992,
insisteva per limmediato rilascio della concessione richiesta il
23 febbraio 1989, rilevando di aver pi volte fatto presente
allufficio di essere titolare di caseificio.
Infine, in data 11 ottobre 1996 veniva rilasciata la concessione
edilizia n. 390/89, essendo tra laltro intervenuti i pareri
favorevoli dellufficio urbanistica in data 20 settembre 1996
(Viste le integrazioni prodotte si verificato che lintervento
richiesto conforme al dettato dellart. 35 ter delle norme
vigenti in quanto presentata prima della adozione alla variante
al PRG 1989 avvenuta il 12.12.1989 e allart. 35 ter delle
norme adottate il 11.10.1995 che consente la stagionatura dei
prodotti lattiero caseari. Prima dellinizio dei lavori dovr
essere richiesto lassegno di linea) e della Commissione
Edilizia Integrata nelladunanza del 30 settembre 1996 (a
condizione che venga presentata perizia geologico tecnica).
4.2. Cos delineato il (peraltro pacifico) substrato fattuale della
dellavviso
dellillecito aquiliano, sia sotto il profilo oggettivo, sia sotto
quello soggettivo, sussistendo effettivamente il ritardo con cui
stato assentito (l11 ottobre 1996) al sig. Pier Luigi Torelli il
titolo edilizio (richiesto il 23 febbraio 1989), quale evento
comportamenti, commissivi ed omissivi, non conformi alla
normativa vigente, posti in essere sia dallamministrazione
comunale di Parma che dallo stesso richiedente, come emerge
con sufficiente chiarezza e precisione dalla documentazione
versata in atti, il che esclude la necessit di accogliere la
di prove testimoniali formulata
dallappellante.
4.2.1. Quanto allattivit posta in essere dallamministrazione
4.2.1.1. Occorre preliminarmente rammentare che - anche
prima che con la legge 7 agosto 1990, n. 241 fosse
espressamente precisato: che lattivit amministrativa deve
essere ispirata a criteri di economicit, efficacia, imparzialit,
pubblicit e trasparenza; che lamministrazione non pu
aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate
esigenze imposte dalla doverosa attivit istruttoria; che tutti i
amministrativi devono essere motivati - i principi di legalit,
imparzialit e buon andamento, predicati dallarticolo 97 della
Costituzione, sono stati sempre ritenuti immediatamente
cogenti e direttamente applicabili allazione della pubblica
Sono stati ritenuti illegittimi gli atti e/o provvedimenti
(sfavorevoli agli interessi dei privati) privi di adeguata
motivazione e/o non supportati da adeguata motivazione (ex
pluribus, C.d.S., sez. V, 20 febbraio 1990, n. 158; 11 gennaio
1989, n. 1; 20 ottobre 1988, n. 580), quelli che hanno
procedimentale,
amministrativa; stata altres affermata la violazione dei
principi di imparzialit e buon andamento allorquando
lamministrazione avesse interposto un ingiustificato
nellespletamento
sullistanza
privato, arrecandogli un pregiudizio (C.d.S., sez. VI, 2
4.2.1.2. Ci precisato, deve innanzitutto rilevarsi che, come
eccepito dallinteressato, sussiste la ingiustificata violazione
dellart. 31, comma 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150,
secondo cui le determinazioni del sindaco sulle domande di
licenza di costruzione devono essere notificate allinteressato
non oltre 60 giorni dalla data di ricevimento delle domande
stesse o da quella di presentazione di documenti aggiuntivi
richiesti dal sindaco.
Infatti, risultando presentata listanza di concessione di cui si
discute il 23 febbraio 1989, lamministrazione avrebbe dovuto
notificare le proprie determinazioni, ancorch negative, entro
il 24 aprile 1989, il che non avvenuto senza alcuna plausibile
irragionevole inerzia dellamministrazione (tanto pi che,
come si avr modo anche di sottolineare in seguito, non
esisteva - n stato mai indicato - alcun elemento ostativo al
rilascio del titolo richiesto, almeno fino all11 dicembre 1989).
E appena il caso di aggiungere al riguardo, per un verso, che
non si in presenza di un mero ritardo nellesercizio
dellattivit amministrativa, giacch con lavvenuto rilascio del
allinteressato il bene della vita effettivamente perseguito, e,
per altro verso, che irrilevante ai fini della configurabilit
dellillecito aquiliano (e dellammissibilit della domanda
risarcitoria) la circostanza, enfatizzata dallamministrazione
comunale ed inopinatamente considerata rilevante dai primi
giudici, del mancato esercizio da parte dellinteressato del
diritto di impugnazione del silenzio rifiuto formatosi, ai sensi
del comma 6 del citato articolo 31 della legge n. 1150 del
E sufficiente ricordare che il decorso del suddetto termine di
dellamministrazione di provvedere sulla domanda del privato
(C.d.S., sez. V, 28 novembre 2005, n. 6623; sez. IV, 1 ottobre
1993, n. 818), costituendo piuttosto il silenzio rifiuto un
provvedimento fittizio (C.d.S., sez. V, 23 agosto 2000, n. 4564)
con finalit acceleratorie del procedimento di rilascio del titolo
concessorio e di semplificazione, in particolare attribuendo al
privato la facolt di liberarsi dellinerzia dellamministrazione
e dellonere della diffida e messa in mora di questultima
indispensabile per adire il giudice amministrativo (C.d.S., sez.
V, 25 settembre 1998, n. 1326; sez. IV, 1 ottobre 1993, n.
818); cos che la mancata impugnazione del silenzio rifiuto
rileva sotto il diverso profilo della sua eventuale efficacia
causale alla produzione del danno (concausa) e della concreta
determinazione del danno risarcibile (ex artt. 1227 c.c. e 30,
comma 3, c.p.a.).
4.2.1.3. Non sfugge ad un giudizio di illegittimit la decisione
del 12 luglio 1989 della Commissione Edilizia Integrata di
presentata dal sig. Pier Luigi Torelli per supplemento di
E decisivo al riguardo rilevare che non solo non sono state
istruttorio, per quanto non stato neppure indicato in che
cosa dovessero consistere le pretese ulteriori indagini e su chi
ricadesse (uffici comunali o privato) lonere dei relativi
adempimenti: la natura sostanziale (e non meramente formale)
di tale palese difetto assoluto di motivazione ancor meglio
apprezzabile se si tiene conto che, come emerge dalla
documentazione in atti, gli uffici comunali non svolsero alcuna
ulteriore attivit istruttoria (nessun ordine o direttiva essendo
stato in tal senso diramati dalla predetta commissione
consiliare o da altri organi del comune) e neppure integrazioni
documentali o chiarimenti (sulla documentazione gi prodotta)
furono richiesti allinteressato.
Ci induce a ritenere del tutto ragionevolmente che in realt
alcun motivo ostativo al rilascio del titolo edilizio esistesse
effettivamente, tant che di esso non solo non vi alcuna
traccia (n in tal senso vi alcuna osservazione o indicazione
successivamente alla decisione in questione); per quanto,
come si evince dalla lettura del parere favorevole espresso
dallUfficio Urbanistica il 20 settembre 1996, nellambito del
procedimento conclusosi con il rilascio del titolo edilizio l11
ottobre 1996, lintervento richiesto era conforme al dettato
dellart. 35 ter delle norme vigenti in quanto presentata prima
delladozione
12.12.1989 e allart. 35 ter delle norme adottate il 11.10.1995
che consente la stagionatura dei prodotti lattiero caseari.
Quella decisione ha in definitiva, per un verso, introdotto un
procedimento di rilascio della concessione edilizia, peraltro
senza alcun vantaggio ed utilit per linteresse pubblico, e, per
altro verso, ha di fatto impedito il rilascio del titolo stesso,
determinando peraltro anche larresto del procedimento per
effetto della sopravvenuta adozione, in data 12 dicembre 1989,
della variante al vigente piano regolatore generale e della
salvaguardia di cui allart. 1 della legge 3 novembre 1952, n.
Sono pertanto prive di qualsiasi fondamento le, peraltro
provvedimentale del parere della predetta commissione, tanto
pi che tale parere non risulta emesso e che, per contro, la
immotivata decisione interlocutoria ha causalmente contributo
al ritardato rilascio del titolo.
Deve ancora sottolinearsi che nemmeno la decisione in
questione stata comunicata, cos che sono stati anche
trasparenza (insiti nellart. 97 della Costituzione, sub specie
dellimparzialit
amministrata),
e del buon andamento
impedendosi
allinteressato
osservazioni e controdeduzioni ovvero di attivarsi per fornire i
necessari chiarimenti sulla propria domanda e fugare i dubbi
sottoposizione della sua domanda alle misure di salvaguardia,
per effetto della variante al piano regolatore generale adottata
il successivo 12 dicembre 1989 (a distanza di circa nove mesi
dalla presentazione della domanda e di circa cinque mesi dalla
decisione interlocutoria).
comportamenti non conformi alle previsioni normative.
Infatti, seppure, per un verso, non possa dubitarsi che, per
effetto delladozione delle delibere consiliari n. 1444 e 1445
del 12 dicembre 1989, di variante al piano regolatore generale
ed alle norme di attuazione, la richiesta di concessione
edilizia, presentata dal sig. Pier Luigi Torelli il 23 febbraio
1989, non fosse pi conforme alle sopravvenute previsioni
doverosamente allapplicazione delle misure di salvaguardia,
per altro verso deve rilevarsi che larticolo unico della legge 3
novembre 1952, n. 1902 (Misure di salvaguardia in pendenza
regolatori)
deliberazione comunale di adozione dei piani regolatori
generali (ed ovviamente delle loro varianti), il sindaco possa
con provvedimento motivato da notificare al richiedente,
sospendere ogni determinazione sulle domande di licenza di
costruzione, di cui allart. 31 della legge 17 agosto 1942, n.
1150, quando riconosca che tali domande siano in contrasto
con il piano adottato.
La norma introduce a carico dellamministrazione degli
obblighi di motivazione, pubblicit e di trasparenza per la
legittimit dellapplicazione delle misure di salvaguardia
(particolarmente lesive dello jus aedificandi spettante al
privato), onde assicurare il giusto contemperamento degli
interessi, pubblici e privati, in gioco [facultando, per un verso,
lamministrazione a sospendere lesame delle richieste di
concessione edilizia quando queste ultime siano in contrasto
con le nuove scelte di tutela e gestione del territorio contenute
approvazione), ma consentendo, per altro verso, allinteressato
di verificare lasserito contrasto della sua richiesta con la
nuova previsione urbanistica attraverso la comunicazione del
provvedimento di sospensione e le relative motivazioni],
obblighi anchessi di natura evidentemente non meramente
formale - che nel caso di specie sono stati macroscopicamente
Lamministrazione, infatti, non solo non ha emanato alcun
provvedimento di sospensione dellesame della richiesta di
concessione edilizia avanzata dal sig. Torelli per lintervenuta
adozione della variante al piano regolatore generale, per
sospensione del procedimento di rilascio.
Sono circostanze sintomatiche del comportamento negligente
e superficiale tenuto dagli uffici, in dispregio dei canoni di
legalit,
apposizione sul fascicolo dufficio della pratica edilizia in
questione, solo il 29 maggio 1990 (a distanza di circa 6 mesi
dallavvenuta adozione della variante ed a circa 10 mesi dal
rinvio della decisione della Commissione Edilizia Integrata),
della seguente annotazione: Con ladozione della variante al
PRG e alle NTA lintervento richiesto non pu essere
autorizzato in quanto i magazzini di stagionatura che non
siano annessi a caseifici non sono ammessi dal nuovo art. 35
ter, sia la conoscenza, del tutto estemporanea ed occasionale,
di tale situazione da parte dellinteressato il 9 aprile 1992,
allatto del ricevimento della nota dellamministrazione prot.
gen. n. 18809 - prot. spec. n. 3784, di riscontro del suo
sollecito inoltrato il 25 febbraio 1992.
4.2.1.5. Sotto altro profilo, deve ricordarsi che le misure di
salvaguardia, che per loro intrinseca natura hanno carattere
eccezionale e temporaneo, secondo la espressa previsione
dellarticolo unico, comma 3, della legge n. 1902 del 1952
(come sostituito dallart. 1 della legge 5 luglio 1966, n. 517),
non potranno essere protratte oltre tre anni dalla data di
deliberazione del piano.
Da ci deriva che, intervenuta lapprovazione dello strumento
urbanistico (o della sua variante) ovvero scaduto il termine
massimo di durata, lamministrazione ha lobbligo e non gi
una mera facolt - di procedere allesame delle richieste di
applicazione della stessa legge n. 1902 del 1952 e dei pi volte
citati fondamentali principi sanciti nellarticolo 97 della
Nel caso di specie, tuttavia, intervenuta lapprovazione della
variante e divenuta la stessa efficace dal 25 giugno 1992
(prima della scadenza del termine massimo triennale di
validit delle misure di salvaguardia, scadente il 12 dicembre
ingiustificatamente inerti, invocando a giustificazione (come si
ricava dalle dichiarazioni testimonianze rese dai funzionari nel
corso del procedimento penale instaurato dalla Procura della
Repubblica di Parma) una non meglio precisata prassi
amministrativa, in ossequio alla quale in tali casi si attendeva
che fosse autonomamente linteressato a sollecitare il riesame
della pratica sospesa ovvero a presentare una nuova richiesta
di concessione edilizia.
Sennonch tale prassi palesemente inammissibile e contra
legem, macroscopico essendo lingiustificato ed insanabile
contrasto con le ricordate disposizioni della legge n. 1902 del
1952 (e con la sua ratio), oltre che con i principi di buona fede
e tutela dellaffidamento, cui devono essere improntati i
rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, tanto pi
che nella ricordata nota del 9 aprile 1992, la stessa
(tardivamente)
linteressato
dello stato di sospensione del procedimento, non aveva fatto
alcuna menzione di quella prassi e quindi della necessit, dopo
la cessazione delle misure di salvaguardia, di sollecitare
lesame della richiesta sospesa ovvero dellopportunit di
presentare una nuova richiesta di concessione edilizia.
Anche sotto tale profilo risulta autonomamente apprezzabile
avvenuto solo l11 ottobre 1996, a seguito della nuova
ulteriore sollecitazione dellinteressato del 25 giugno 1996.
4.2.1.6. Per completezza, richiamando quanto gi esposto al
par. 4.2.1.2., la Sezione osserva che le riscontrate illegittimit
non possano considerarsi assorbite o rese irrilevanti, come
sostanzialmente ritenuto dai primi giudici, per il solo fatto che
linteressato non abbia impugnato il silenzio rifiuto che si
sarebbe formato sullistanza del 23 febbraio 1989 per linutile
decorso del termine di sessanta giorni, come previsto dal
combinato disposto dei commi 5 e 6 della legge 17 agosto
1942, n. 1150, ci influendo soltanto, come gi evidenziato,
sulla eventuale sussistenza del danno e sulla sua concreta
4.2.1.7. Diversamente da quanto ritenuto dai primi giudici,
lattivit (commissiva ed omissiva, cos come fin qui rilevata
dallamministrazione comunale appellata ad essa imputabile
anche sotto il profilo soggettivo (del dolo o della colpa).
Se vero, infatti, che ai fini dellammissibilit dellazione
risarcitoria non sufficiente il solo annullamento del
ingiustificata o illegittima inerzia dellamministrazione o
il ritardato esercizio della funzione amministrativa,
dovendo anche accertarsi se ladozione o la mancata o
ritardata adozione del provvedimento amministrativo
lesivo sia conseguenza della grave violazione delle
regole di imparzialit, correttezza e buona fede, alle
quali deve essere costantemente ispirato lesercizio della
funzione, e si sia verificata in un contesto di fatto ed in
un quadro di riferimento normativo tale da palesare la
negligenza e limperizia degli uffici o degli organi
dellamministrazione ovvero se per converso la predetta
violazione sia ascrivibile allipotesi dellerrore scusabile,
per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per
lincertezza del quadro normativo o per la complessit
della situazione di fatto (tra le pi recenti, C.d.S., sez. V, 7
giugno 2013, n. 3133; sez. VI, 6 maggio 2013, n. 2419; sez. IV,
7 marzo 2013, n. 1406), nel caso di specie, ad avviso della
psicologico della fattispecie risarcitoria, sub specie della
Le ripetute violazioni di legge (art. 31 della legge n. 1150 del
1942, art. 1 della legge n. 1902 del 1952) e dei fondamentali
principi cui deve essere conformata lattivit amministrativa
ex art. 97 Cost. (sub specie dellimparzialit e del buon
economicit,
speditezza,
efficienza, buona fede e della tutela dellaffidamento a causa
del riscontrato difetto assoluto di motivazione degli atti
emanati ovvero per la mancata adozione di atti doverosi, oltre
che lingiustificato, illogico ed arbitrario aggravamento e
conseguente arresto del procedimento) che, come rilevato,
hanno caratterizzato il procedimento in esame, non possono
che ascriversi quanto meno a grave negligenza o imperizia
complessivamente considerati (non essendo necessario
provare la sussistenza dellelemento psicologico in capo
ad ogni singolo agente, dipendente, responsabile o
interessati che hanno contribuito causalmente ai singoli
atti e/o comportamenti commissivi od omissivi, ci
limitazione del diritto di difesa consacrato nellart. 24
Daltra parte non sono emersi nella fattispecie in esame quelle
peculiari circostanze di complessit dei fatti, di contrasti
giurisprudenziali ovvero di incertezza normativa, che
integrano la fattispecie dellerrore scusabile e che
escludono lelemento psicologico della responsabilit,
ci senza contare che lonere di provare lesistenza di
tali circostanze (che costituiscono delle eccezioni di
merito, in quanto modificative, impeditive o estintive dei
fatti adotti in giudizio dalla controparte) incombeva
proprio sullamministrazione appellata (e non stato
adempiuto);
possono essere invocate, a scusante delle illegittimit
verificatesi, pretese prassi o comportamenti reiterati e
consolidati degli uffici, atteso che essi non possono
essere considerati neppure rilevanti allorquando, come
nel caso in esame, siano contra legem e manifestamente
lesercizio delle facolt di tutela riconosciute dalla
4.2.2. Quanto al comportamento tenuto nel procedimento in
questione dal richiedente, sig. Pier Luigi Torelli, anchesso, ad
avviso della Sezione, ha concorso al verificarsi dellevento
dannoso, consistito nel ritardato rilascio del titolo edilizio.
4.2.2.1. Occorre al riguardo ricordare che lart. 1227 c.c. al
comma 1 dispone che se il fatto colposo del creditore ha
concorso a cagionare il danno, il risarcimento diminuito
secondo la gravit della colpa e lentit delle conseguenze che
ne sono derivate, aggiungendo, al successivo comma 2, che il
risarcimento non dovuto per i danni che il creditore avrebbe
potuto evitare usando lordinaria diligenza.
E stato ritenuto sussistente il comportamento omissivo
colposo del danneggiato, comma 1, ogni qualvolta tale inerzia,
contraria a diligenza, anche a prescindere dalla violazione di
un obbligo giuridico di attivarsi, abbia concorso a produrre
levento lesivo in suo danno, precisandosi che la regola
nellart.
espressione del principio di auto responsabilit, quanto
piuttosto un corollario del principio di causalit, per cui
al danneggiante non pu far carico quella parte di danno che
non a lui causalmente imputabile; con la conseguenza che
la colpa ex art. 1227, comma 1, c.c. deve essere intesa
non nel senso di criterio di imputazione del fatto, ma
come requisito legale della rilevanza causale del fatto
del danneggiato (Cass. civ., SS.UU., 21 novembre 2011, n.
24406).
sottolineato che la regola della non risarcibilit dei
danni evitabili con limpugnazione del provvedimento e
con la diligente utilizzazione degli altri strumenti di
tutela previsti dallordinamento, sancita dallarticolo 30,
comma 3, c.p.a., ricognitiva dei principi gi contenuti
attivazione degli strumenti di tutela costituisce, nel
quadro complessivo delle parti, valutabile alla stregua
del canone di buona fede e del principio di solidariet, ai
dellesclusione
evitabile con la ordinaria diligenza, non pi come
preclusione di rito, ma come fatto da considerare in sede
consistenza del pregiudizio risarcibile (C.d.S., sez. IV, 26
marzo 2012, n. 1750; cos sostanzialmente anche C.d.S., sez. V,
31 ottobre 2012, n. 5556, con riferimento alla specifica scelta
del cittadino di non avvalersi della tutela impugnatoria che,
anche in virt delle misure cautelari previste dallordinamento
processuale, avrebbe probabilmente evitato in tutto o in parte
il danno).
4.2.2.2. Nel caso in esame non pu ragionevolmente escludersi
che la tempestiva impugnazione da parte dellinteressato del
silenzio rifiuto, formatosi ex art. 31, comma 6, della legge n.
presentata il 23 febbraio 1989, avrebbe potuto impedire il
danno, costringendo, eventualmente, anche attraverso un non
propulsivo, lamministrazione a rilasciare il titolo edilizio
Commissione Edilizia Integrata e/o ad indicare le eventuali
ragioni ostative a tale rilascio, il tutto prima del 12 dicembre
1989, allorquando, essendo stata adottata una variante al
piano regolatore generale vigente e alle relative norme
applicazione delle misure di salvaguardia.
Sotto altro profilo poi, seppure, come stato evidenziato in
Commissione Edilizia Integrata del 12 luglio 1989, ma anche
lo stato di sospensione del procedimento a causa delladottata
variante allo strumento regolatore e alle norme tecniche di
attuazione e la successiva cessazione di tale stato, non risulta
giustificato,
lordinaria
linteressato abbia atteso circa tre anni per sollecitare una
prima volta (con la nota del 9 febbraio 1992, riscontrata il
successivo 25 febbraio 1992) la sua originaria domanda e altri
quattro anni (dalla prima volta), il 25 giugno 1996, per
insistere nella richiesta di rilascio della concessione edilizia;
daltra parte, anche ad ammettere astrattamente che non
fosse agevole conoscere leffettiva data di efficacia della
delibera regionale di approvazione del piano regolatore
generale (25 giugno 1992), linteressato, proprio per effetto
delle informazioni ottenute dallamministrazione con la nota
del 25 febbraio 1992, ben poteva conoscere la data della
scadenza triennale di validit delle misure di salvaguardia (12
dicembre 1992) ovvero informarsi sulleffettiva scadenza delle
stesse usando lordinaria diligenza, cos che non trova alcuna
adeguata giustificazione la sua inerzia protrattasi fino al 25
Pertanto, anche sotto lesaminato profilo pi che ragionevole
esigibile,
comportamento dellappellante, improntato ai fondamentali
principi di solidariet e buona fede e a salvaguardare anche gli
altrui interessi, senza alcun diretto pregiudizio per i propri,
avrebbe limitato considerevolmente il ritardo del rilascio del
Precisato poi che non vi alcun elemento idoneo a far
dubitare della riferibilit di tali comportamenti omissivi
allinteressato anche sotto il profilo psicologico, quanto alla
loro effettiva incidenza causale nella verificazione dellevento
dannoso di cui si discute (ritardato rilascio del titolo edilizio),
la Sezione dellavviso che, sulla scorta di tutti gli elementi di
fatto esaminati, esso possa equitativamente e ragionevolmente
fissarsi nella misura del 50%.
4.3. Per completezza la Sezione deve rilevare che dagli atti di
causa (ed in particolare dal verbale di sommarie informazioni
rese dallo stesso sig. Pier Luigi Torelli al Nucleo di Polizia
Tributaria di Parma in data 19 marzo 1996) risulta che il
caseificio, per la cui costruzione quegli aveva ottenuto la
concessione edilizia n. 1269/1984, non era attivo, in quanto sin
dal 5 ottobre 1989 ne era stata chiesta la trasformazione in
magazzino (concessione edilizia n. 2219/1989 rilasciata il 14
agosto 1990): ci esclude lassentibilit della concessione
magazzino di stagionatura, anche dopo lintervenuta adozione
inesistenza del caseificio e limpossibilit di considerare il
primo (magazzino) annesso al secondo (caseificio).
4.4. Passando allesame del danno, la Sezione osserva quanto
4.4.1. Occorre ribadire che, sulla scorta della documentazione
esaminata e delle osservazioni fin qui svolte, non pu dubitarsi
delleffettiva verificazione dellevento danno (ricollegabile
causalmente ai comportamenti dellamministrazione comunale
di Parma e dello stesso interessato), consistito nel ritardato
realizzazione del magazzino per la stagionatura del formaggio.
Ci posto, priva di fondamento la apodittica eccezione della
amministrazione appellata, secondo cui nel caso di specie non
si sarebbe verificato alcun danno perch non sarebbe fornita
dallinteressato
delleffettiva
magazzino di stagionatura assentito, tanto pi che sarebbe
inammissibile, ai sensi dellart. 104, secondo comma, c.p.a.,
lavvenuto deposito in data 7 maggio 2013 del certificato di
collaudo del 9 dicembre 1999, della domanda di autorizzazione
allo scarico dei reflui del 7 agosto 1997, della dichiarazione di
versamento degli oneri del 9 ottobre 1996 e del certificato di
prevenzione incendi del 3 maggio 1997.
E sufficiente rilevare sul punto che lappellante ha depositato
una voluminosa documentazione (fatture per acquisto di
materiale vario e per compensi a professionisti) sui costi
sopportati per la costruzione del predetto magazzino e che
tale documentazione non stata adeguatamente contestata
dallamministrazione appellante, che, in particolare, non ha
fornito alcun elemento, anche solo indiziario, idoneo a far
dubitare delleffettiva costruzione del magazzino assentito.
Quanto ai documenti di cui stata contestata la produzione da
parte dellappellante, la Sezione dellavviso che essi siano
comunque del tutto irrilevanti quanto alla prova delleffettiva
costruzione del magazzino, attenendo piuttosto alla concreta
utilizzabilit del magazzino (circostanza questa che potrebbe
eventualmente influire solo sulla concreta determinazione del
danno risarcibile).
lappellante ha chiesto a tale titolo complessivamente .
2.236.120,88 (di cui . 197.479,58 per maggiori oneri e costi
sopportati
concessione edilizia [esattamente . 24.468,18, a titolo di
oneri urbanistici, ed . 173.011,40, per maggiori costi di
impianti];
danno allimmagine), allegando a tal fine, come gi osservato,
copiosa documentazione, costituita soprattutto da fatture e da
relazioni tecnico contabili.
4.4.2.1. Al riguardo la Sezione osserva che pu essere
innanzitutto riconosciuta a titolo di danni la somma di .
24.468,18 per oneri urbanistici corrisposti allamministrazione
comunale (circostanza che peraltro da questultima non stata
minimamente contestata) in virt del titolo edilizio rilasciato
l11 ottobre 1996.
osservazione e controdeduzione sul punto da parte della difesa
ritenersi plausibile la tesi dellappellante secondo cui, qualora
la concessione edilizia fosse stata regolarmente rilasciata
prima della variante urbanistica adottata il 12 dicembre 1989,
allorquando cio i magazzini per la stagionatura erano
assentibili anche se non annessi ai caseifici, gli oneri
urbanistici non sarebbero stati dovuti per la sua qualit di
imprenditore agricolo a titolo principale (n pu essere
sottaciuto che, come gi sottolineato, lappellante aveva
realizzazione del caseificio e che solo dal 5 ottobre 1989
dopo la presentazione della domanda di concessione edilizia di
cui si discute e prima che il titolo non fosse pi assentibile per
effetto della adottata variante urbanistica egli chiese la
trasformazione di quella concessione per la realizzazione di
magazzini di stagionatura).
4.4.2.2. E del tutto ragionevole ammettere poi che il ritardato
rilascio del titolo edilizio abbia inciso sui costi di costruzione
del magazzino, essendo intercorsi oltre sette anni dalla sua
Sul punto lappellante, dopo aver provato i costi sostenuti per
la costruzione del magazzino con apposite fatture (che, si
appellata) e con un elaborato riassuntivo, debitamente firmato
da un tecnico, per un importo complessivo di . 1.492.819.353,
ha prodotto altro elaborato contabile da cui emerge che, se
fossero stati eseguiti nel 1989, i lavori di costruzione del
magazzino sarebbe costati . 1.157.822.562 (essendo stato in
particolare indicato un non irragionevole aumento del 20% dei
costi delle opere edili, del 30% di quelli delle opere di
lattonerie, del 30% di quelli delle strutture prefabbricate, del
20% di quelli di coibentazione, del 25% di quelli di impianti
raffreddamento, del 25% di quelli delle serramenti e del 15%
di quelli delle attrezzatura).
Il ritardato rilascio del titolo edilizio e la conseguente ritardata
realizzazione del magazzino ha comportato per laumento dei
334.996.791,
corrispondenti ad . 173.011,040.
Anche tale importo riconoscibile a titolo di risarcimento del
danno, essendo ragionevole e sufficientemente provato nelle
sue singole componenti, oltre a non essere stato minimamente
contestato dallamministrazione appellata.
4.4.2.3. Lappellante ha altres assunto di aver subito un danno
pari a . 1.780.412,85 per mancati ricavi dalla attivit di
stagionatura di formaggi a causa del ritardo di oltre sette anni
con il quale gli stato assentito il titolo edilizio per la
realizzazione del magazzino di stagionatura, quantificando tale
danno in base ad una relazione di un dottore commercialista.
Al riguardo la Sezione rileva che se, per un verso, non pu
negarsi che il ritardato rilascio del titolo edilizio ed il
consequenziale ritardo nella costruzione del magazzino abbia
commerciale (di vendita del prodotto), daltra parte la somma
dallappellante,
ancorch
dallamministrazione appellata, non pu essere interamente
Innanzitutto il periodo che pu essere preso in considerazione
ai fini della determinazione della voce di danno in esame deve
essere ragionevolmente ridotto almeno di un anno, da sette a
sei anni, atteso che per la realizzazione del magazzino e per la
utilizzabilit
certificato di collaudo, permessi e nulla - osta sanitari,
antincendi, etc.), oltre che per il pieno avvio dellattivit
commerciale, pu prudentemente ritenersi necessario un arco
temporale oscillante tra i 18 ed i 24 mesi (del resto le stesse
fatture prodotte dallappellante a dimostrazione soltanto dei
costi di costruzione del magazzino si collocano tra il novembre
1996 e il gennaio 1998).
considerare che il titolo edilizio fosse stato rilasciato nei
sessanta giorni dalla sua richiesta e cio per la fine del mese
di aprile 1989, lattivit commerciale legata al realizzando
magazzino di stagionatura non si sarebbe pienamente avviata
prima dellinizio dellanno 1991, cos che il periodo temporale
da prendere a riferimento per il danno da mancata attivit
commerciale di circa sei anni ed il relativo importo, cos
dallinteressato, deve essere ridotto a . 2.954.880.000,
corrispondenti a . 1.562.068.
Sennonch tale importo, come si evince dalla ricordata
documentazione prodotta dallappellante, attiene ai ricavi che
si sarebbero realizzati dalla vendita del formaggio, ma non
tiene in minima considerazione i costi di conservazione del
prodotto e quelli pi generali di gestione dellintero impianto;
n plausibile ritenere che tutto il ricavo costituisse lutile
dellattivit di impresa, che solo pu essere effettivamente
considerato quale danno effettivamente subito.
Sotto tale profilo deve ritenersi equo che il mancato utile
conseguito per effetto della attivit di impresa che sarebbe
stata esercitata corrisponde al 25% dei ricavi indicati e
dunque al 25% di . 1.562.068 e cio a . 390.517.
4.4.2.4. Nulla pu essere invece riconosciuto allappellante,
che ne ha fatto solo mera richiesta, a titolo di danno per la
perdita di clientela e per danno allimmagine, perch nessuna
prova stata fornita di presunte voci di danno.
formaggio ed il conseguente sviamento della clientela ad altri
punti vendita, a causa del ritardato rilascio del titolo edilizio in
discussione, circostanze di cui nel caso di specie non vi
traccia, tanto pi che lappellante era titolare soltanto di
concessione edilizia per la costruzione di un caseificio e che
lattivit casearia non necessariamente collegata a quella di
stagionatura e vendita del formaggio prodotto.
N il ritardato rilascio del titolo edilizio, in mancanza di
qualsiasi adeguato elemento anche solo indiziario in tal senso,
pu influire per ci solo sulla reputazione e sullimmagine di
un imprenditore (con particolare riferimento alla sua capacit,
professionalit e moralit).
4.4.2.5. Posto che le voci di danno riconoscibili ammontano
complessivamente ad . 587.996,58 (e cio . 24.468,18 per
173.011,40
costruzione; . 390.517,00 per gli utili derivati dalla mancata
vendita del formaggio prodotto), il danno effettivamente
riconoscibile allappellante a causa del ritardato rilascio del
titolo edilizio di cui si tratta ascende complessivamente ad .
293.998,29 (duecentonovantatremilanovecentonovantotto euro
e ventinove centesimi), per effetto del concorso causale alla
determinazione del danno dello stesso appellante, secondo
quanto esposto nel paragrafo 4.2.2.2.
Su tale importo, quale credito di valore, devono essere
riconosciuti la rivalutazione monetaria e gli interessi legali, da
nelloriginaria
risarcitoria (Cass. civ., sez. III, 30 settembre 2009, n. 20943),
dal giorno in cui si verificato levento dannoso (Cass. civ.,
sez. III, 3 marzo 2009, n. 5054 luglio 2009, n. 15928).
Il predetto importo deve essere in particolare rivalutato dalla
data del fatto generatore del danno (coincidente con l11
ottobre 1996, data di rilascio del titolo edilizio) allattualit
(data di deposito della presente sentenza), secondo gli annuali
indici ISTAT; spettano inoltre gli interessi legali sulla somma
rivalutata dalla data della presente sentenza sino al soddisfo;
spettano altres gli interessi legali, da calcolarsi anno per anno
sulla somma originaria (. 293.998,29) anchessa annualmente
rivalutata dalla data del fatto sino alleffettivo soddisfo.
5. In conclusione, alla stregua delle osservazioni svolte,
lappello deve essere accolto e, per leffetto, in riforma
dellimpugnata
proposto in primo grado dal sig. Pier Luigi Torelli, con
conseguente condanna del Comune di Parma al risarcimento
del danno, cos come indicato in motivazione.
Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza
e sono liquidate come in dispositivo.
definitivamente pronunciando sul ricorso in appello proposto
dal sig. Pier Luigi Torelli avverso la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale per lEmilia Romagna, sezione
staccata di Parma, n. 61 del 26 febbraio 2004, cos provvede:
- accoglie lappello e, per leffetto, in riforma della sentenza
impugnata, accoglie il ricorso proposto in primo grado dal sig.
Pier Luigi Torelli;
- conseguentemente condanna il Comune di Parma a risarcire
a questultimo il danno subito per il ritardato rilascio della
(duecentonovantatremilanovecentonovantotto
293.998,29
centesimi),
interessi, come da motivazione.
- condanna altres il Comune di Parma al pagamento in favore
del sig. Pier Luigi Torelli delle spese del doppio grado di
giudizio, oltre I.V.A. e CPA, se dovuti, che si liquidano in
complessivi . 8.000,00 (ottomila), nonch alla restituzione del
contributo unificato, se versato, per la proposizione del ricorso
di primo grado e per quello di appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorit
Cos deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23
luglio 2013 con l'intervento dei magistrati:
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