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﻿ SENTENCIA 16079 DE ABRIL 27 DE 2006
SENTENCIA 16079 DE 27 DE ABRIL DE 2006
CONTENIDO:DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ROMPIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS. RECLAMACIÓN DE PERJUICIOS POR EL HECHO DE HABER DECLARADO PATRIMONIO ARQUITECTÓNICO UN INMUEBLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTUACIÓN URBANÍSTICA, PLANOS ARQUITECTÓNICOS, BIEN INMUEBLE, PERJUICIO MATERIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:415 DE JULIO DE 2006, PG.1220
Sentencia 16079 de abril 27 de 2006
Rad.: 19001-23-31-000-1996-07005-01(16079)
Actor: María Del Rosario Arias Vallejo
Bogotá, D. C., veintisiete de abril de dos mil seis.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca de fecha 17 de noviembre de 1998, por medio de la cual se resolvió lo siguiente:
“1.- Se declara probada la excepción de improcedencia de la acción impetrada.
“2.- No prosperan las demás excepciones planteadas.
“3.- Niéganse las pretensiones de la demanda.
“4.- Sin costas por no haber constancia de haberse causado”.
El día 27 de noviembre de 1996, la señora María del Rosario Arias Vallejo a través de apoderado judicial presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., contra el municipio de Popayán, en la cual solicitó las declaraciones y condenas que se expresan en el apartado siguiente.
En la demanda se solicitó que se declarara administrativamente responsable al municipio de Popayán, por los perjuicios causados a la demandante con motivo de la decisión tomada en el certificado de urbanismo expedido por la Secretaria de Planeación de dicho ente territorial el día 12 de agosto de 1996, donde, en su criterio, se le ordenó no disponer de su bien por haber sido calificado “inmueble arquitectónico debido a la valorización patrimonial”. En consecuencia, la parte demandante pidió que se le pagara lo siguiente:
“El valor del metro cuadrado que lo valoramos en la suma que conceptúe el peritazgo de especialistas en la materia… El total de metros cuadrados que (sic) dispone la casa es de 420 metros cuadrados de construcción, más los que el peritazgo ordenado por ustedes señores magistrados conceptúe que se debe dejar alrededor, para la adecuada utilización del bien como centro histórico cultural…”.
De igual forma, pidió que la sentencia diera cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.
“… La demandante señora María Del Rosario Arias Vallejo adquirió el predio de mayor extensión Los Tejares por compraventa protocolizada en la escritura pública número 2.266 de 11 de agosto de 1988 de la notaria primera del círculo notarial de Popayán… posee un área de 3 hectáreas y media. En el predio anterior está construida una casa de habitación de 420 metros de construcción aproximadamente, cuya construcción dada (sic) de la época de la colonia y que en la resolución del 12 de agosto de 1996 la secretaria de planeación municipal de Popayán, cumpliendo los preceptos legales y constitucionales, ha limitado su disposición por parte de la propietaria señora Rosario Arias Vallejo por concluir que “se debe conservar inmueble arquitectónico debido a su valorización patrimonial”.
“La señora María Del Rosario Arias Vallejo ha diseñado en parte del bien inmueble de su propiedad la construcción de la Urbanización Las Veraneras, ya ejecutada en 1991 con subsidio del Inurbe… En 1995 estructuró el proyecto arquitectónico y urbanístico Los Tejares que consta de tres etapas… realizando los trámites pertinentes para continuar el proyecto de urbanización Los Tejares, sobre todo las etapas 2 y 3 la señora María Del Rosario Arias Vallejo solicita a la Secretaria de Planeación del Municipio de Popayán el certificado de urbanismo el día 12 de agosto de 1996 dándole la viabilidad a la urbanización Los Tejares, disponiendo también que no sea demolido el inmueble arquitectónico ubicado en la parte donde se proyecta estaría la etapa 3 de proyecto urbanístico Los Tejares debido a su valorización patrimonial.
“La decisión de la Alcaldía Mayor de Popayán, por intermedio de su Secretaria de Planeación, le produce perjuicios a la demandante, pues le impide ejecutar el proyecto de urbanización Los Tejares en toda su plenitud, puesto que le impide disponer del inmueble de su propiedad…” (fls. 2-5 c. 1).
La entidad pública demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. En su escrito alegó lo siguiente:
“… Al fijar esa limitante al derecho de propiedad que la señora Arias Vallejo posee sobre el bien inmueble ubicado en la ciudad de Popayán Los Tejares Calicanto, la administración municipal no hace más que cumplir con sus obligaciones especialmente la que prevé el acatamiento de las disposiciones constitucionales y legales, mediante la expedición de un acto administrativo… si se considera que el certificado de urbanismo ha ocasionado perjuicios, este acto debió cuestionarse mediante la acción pertinente, es decir, mediante la acción de nulidad y restablecimiento y no la de reparación directa, que fue consagrada para el control de las otras actividades de la administración… Finalmente no estamos en presencia de un rompimiento ante las cargas públicas, puesto que cualquier propietario de un inmueble en las condiciones de la señora demandante deberá someterse a las disposiciones que regulan este tipo de bienes; puesto que el principio de igualdad ante las cargas públicas debe predicarse de quienes se encuentran frente a la misma circunstancia…”.
Con fundamento en lo anterior, se propusieron las siguientes excepciones: ilegitimidad por pasiva, pues las normas del legislador que reglamentaron lo pertinente a los bienes que por su valoración patrimonial deban conservarse, debieron ser demandadas y no el acto administrativo por medio del cual se dio cumplimiento a las mencionadas normas; ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, pues en su sentir no existe en la demanda la identificación de la parte demandada y su representante legal; y, finalmente, improcedencia de la acción instaurada, con fundamento en los argumentos ya expuestos (fls. 33-42 C-1).
El Tribunal Administrativo del Cauca resolvió declarar probada la excepción de improcedencia de la acción impetrada y negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“… Cuando la demanda expide el acto de certificación de urbanismo Nº 14489 del 16 de agosto de 1966, impone a la actora la obligación de conservar el inmueble arquitectónico por su valoración patrimonial, actuación que no es más que una manifestación unilateral de voluntad que produce efectos jurídicos es decir, es un acto administrativo que de ninguna manera configura un hecho. En estas condiciones, si con el certificado se configuró el daño a la petente, éste debió ser cuestionado mediante la acción pertinente, que no es otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa que está establecida para situaciones diferentes…”. (fls. 162-173 C-2).
En relación con las excepciones de ilegitimidad por pasiva e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, el a quo decidió que no estaban llamadas a prosperar.
El apoderado de la parte actora impugnó oportunamente el fallo de primera instancia. En su escrito reiteró lo alegado en la demanda y, además expresó:
“… no entendemos el porque el honorable tribunal concluye que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento, cuando nuestras pretensiones no van orientadas a atacar la disposición de la Administración, sino a que en la muy particular situación se repare el daño pues se le exige a la actora una carga que se excede de las cargas que los ciudadanos deben soportar…” (fls. 177-183 c. 1).
6. Concepto del Ministerio Público en segunda instancia.
La Procuraduría Novena Delegada en lo contencioso ante esta corporación, consideró que debía revocarse la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el sentido de que no debieron negarse las súplicas de la demanda, sino proferir un fallo inhibitorio (fls. 197-201 C-1).
La Sala modificará la sentencia apelada, con fundamento en los razonamientos que se consignarán tras verificar los aspectos procesales del litigio.
La Sala reafirma la competencia funcional que tiene esta corporación para conocer del presente asunto en apelación de la sentencia, ya que la cuantía exigida en la época de la presentación de la demanda –27 de noviembre de 1996- para que el negocio tuviera vocación de doble instancia era la suma de $13´460.000.oo, y en la demanda la cuantía se determinó por la pretensión mayor realizada por concepto de perjuicios materiales que ascendía a la suma de veinte millones de pesos a favor de la demandante María Del Rosario Arias.
En el presente proceso, la señora María Del Rosario Arias alegó que se le causó un daño imputable al Estado, pues según la demanda, el día 12 de agosto de 1996 la Secretaria de Planeación del Municipio de Popayán, a través del certificado de urbanismo Nº 14489, le ordenó no disponer del inmueble de su propiedad, por calificarlo como bien arquitectónico de valoración patrimonial.
De acuerdo con ello, debe establecerse en primer término, si se produjo el daño alegado en la demanda para luego entrar a definir si el mismo le es imputable a la entidad demandada, en virtud de alguno de los regímenes reconocidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Se observa que sobre el punto en cuestión, en el expediente obran varios medios de prueba a saber:
a) Dentro de la prueba documental que obra en el proceso, tenemos lo siguiente:
— A folio 12 del cuaderno principal, se encuentra una copia simple del certificado de urbanismo Nº 14489 de 16 de agosto de 1996 de la Oficina de Planeación de la ciudad de Popayán, en donde se expresó lo siguiente:
“… Predio Nº 01-4-001-139…
El predio ubicado en la Carrera 3ª Nº 29-562 Barrio Los Tejares de esta ciudad, de propiedad de Rosario Arias no se encuentra en zona de alto riesgo, ni está destinado a salud, educación, zona verde o protección, por lo tanto, es apto para urbanizar o para mejoramiento de vivienda. De acuerdo al estudio de microzonificación sismogeotécnica de Popayán (diciembre 30/92), aparece:
Falla geológica: Popayán
Actividad: moderada
Corredor de falla: 100 metros
Clasificado en la zona: D (Colinas)
Aa: coeficiente de aceleración pico esperado: 0.25
Av: coeficiente de velocidad pico esperado: 0.30
S: coeficiente sísmico para perfil de suelo: 1.2
Pendiente: menor de 35 grados
Clasificado como AR-E
NOTAS: al urbanizar el predio debe dejar el aislamiento de redes de energía de alta tensión según normas de Cedelca S.A. se debe conservar inmueble arquitectónico debido a su valoración patrimonial…”.
— A folios 13-14 del cuaderno principal, obra una copia simple de la Escritura Pública Nº 2266 de 11 de agosto de 1988, documento por medio del cual se transfirió a título de venta a favor de la señora María Del Rosario Arias Vallejo “un lote de terreno que tiene una extensión superficial de tres hectáreas y media, el cual hace parte del predio mayor extensión inscrito en el catastro bajo el número 01-4-001-066 San José, ubicado en esta ciudad de Popayán en Los Tejares…”.
— A folios 16-19 del cuaderno principal, reposa una copia simple del proyecto de urbanización que pretendía llevar a cabo la demandante antes de que se viera afectada – en su consideración- por el referido certificado de urbanismo.
— A folio 20 C-1, se encuentra copia simple de una constancia expedida por la Secretaria de Planeación Municipal de Popayán, en donde se hizo mención a la aprobación del susodicho proyecto de urbanización. Así:
“Que el proyecto de urbanización Los Tejares posee el proyecto urbanístico y arquitectónico aprobado radicación Nº 510 de 1996 por esta dependencia y a la fecha se encuentra en trámite para la obtención de la licencia de construcción…”.
— A folio 46 C-1 obra la copia simple del Oficio Nº 039/96 del Secretario del Centro Filial del Consejo de Monumentos Nacionales Seccional del Cauca, en donde se manifestó lo siguiente:
“… Doy respuesta a su comunicación Nº 3644 del 26 de febrero del presente año, en referencia de la solicitud de “información declaratoria inmueble de preservación histórica vivienda donde residió el poeta Julio Arboleda”, ubicada en Los Tejares de Otón. La casa en mención inicialmente perteneció al Sabio Francisco José de Caldas, posteriormente del poeta soldado Don Julio Arboleda. Dadas las condiciones históricas amerita sea preservada mediante un tratamiento igual al que se le da a las construcciones históricas aledañas a la ciudad de Popayán… sin embargo, siempre han tenido el manejo que se le da a los inmuebles ubicados dentro del citado sector, de todas formas evitando su demolición parcial o total. Además es importante tener en cuenta el artículo 4º de la Ley 163 de 1959 en el que se declara como monumentos nacionales los sectores antiguos de las ciudades de Tunja, Cartagena, Monpox, Popayán, Guaduas, Pasto y Santa Marta, especialmente la Quinta de San Pedro Alejandrino y las residencias de reconocida tradición histórica…”.
— A folios 47-95 C-1, reposa una copia del Acuerdo Municipal Nº 15 de agosto 23 de 1984, “Por el cual se establecen normas y reglamentos para preservación del Centro Histórico de la ciudad de Popayán”.
— A folios 20-21 C-2, se encuentra el Oficio Nº 16432 de 8 de septiembre de 1997 del Secretario de Planeación Municipal de Popayán, en donde se informó al Tribunal de Instancia cuál fue la razón de la expedición del certificado de urbanismo a que se hace mención en la demanda.
“… En atención al oficio radicado al número de la referencia, me permito informar que el fundamento para la expedición del certificado de urbanismo Nº 14489 de esta Secretaria, se fundamentó en el artículo 4º de la Ley 163 de 1959, que declara como monumentos nacionales las residencias y edificaciones de reconocida tradición histórica, en ciudades como Cartagena, Santa Marta y Popayán, entre otras, razón que sustenta el certificado de urbanismo expedido en dichos términos, que en ningún momento impide construcción alguna, siempre y cuando se conserve el inmueble que posee valor histórico para la ciudad y el país. Sin embargo ante los reparos presentados por la propietaria del bien, se solicitó concepto al Centro Filial del Consejo de Monumentos Nacionales Seccional Cauca, cuya fotocopia se adjunta a la presente, donde se expresa por el Secretario de dicho ente, el valor histórico del inmueble que otrora habitará el Sabio Caldas y posteriormente el poeta soldado Julio Arboleda…”.
Finalmente, en el proceso obran las declaraciones de Gloria Guerrero de Moreno y María Del Rosario Cuéllar de Ibarra, quienes manifestaron conocer a la señora María Del Rosario Arias y la situación económica que padecía en virtud de haber sido víctima de un atraco, razón por la cual ella y su familia tuvieron que irse de su casa y tomar otra en arriendo, pues el sector donde vivía la demandante era una zona de mucha inseguridad (fls. 4-11 C-2).
Como primer punto, la Sala considera que le asiste razón a la Procuraduría Novena Delegada al manifestar que no se encuentra técnicamente ajustada la decisión de negar las pretensiones de la demanda, cuando en el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se ha decidido admitir la excepción planteada por la demandada de improcedencia de la acción impetrada, que conlleva a la imposibilidad de analizar el fondo de las súplicas, de donde lo procedente era proferir un fallo inhibitorio. Sin embargo, tal y como se analizará a continuación, tampoco habría lugar a realizar un pronunciamiento en ese sentido.
En relación con el fondo del asunto, en primer lugar hay que anotar que en lo referente a la violación del derecho de propiedad, es cierto que la declaración de un inmueble como patrimonio urbano arquitectónico constituye una limitación al derecho de dominio o propiedad, como quiera que en virtud de tal declaratoria el propietario adquiere la obligación de conservar y destinar el bien inmueble para el uso que se le haya determinado. Pero también resulta evidente que dicha limitación tiene respaldo constitucional. En efecto, las limitaciones al derecho de propiedad, y en particular de la facultad de uso, que emanan de las regulaciones de los concejos municipales, están consagradas en el artículo 313 numerales 7º y 9º, y propenden por hacer efectiva la función social y ecológica que debe cumplir dicho derecho, al tenor de lo prescrito en el artículo 58 de la Carta Política que lo salvaguarda(1).
El patrimonio arquitectónico y paisajístico de un pueblo, una ciudad o simplemente un sector de una comunidad, de un país, etc., es parte primordial de su idiosincrasia y de su identidad colectiva. Por lo tanto, éste es un bien a proteger con un objetivo doble: poder trasmitirlo a las futuras generaciones y, teniendo en cuenta sus valores y cualidades, adecuadamente explotados, ser una fuente económica importante para muchas comunidades rurales y para toda la sociedad.
En este sentido, la Corte Constitucional en Sentencia C-295 de 29 de julio de 1993, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, expresó:
“‘... La propiedad, en tanto que función social, puede ser limitada por el legislador, siempre y cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio general de la comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo, conservación ambiental, seguridad, etc.; el interés individual del propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés social...
“‘... En efecto, no hay duda de que en virtud de su función social urbanística la propiedad está sometida a una serie de limitaciones legales que afectan básicamente su uso, dentro de las cuales se encuentran las denominadas cesiones obligatorias gratuitas...’
“‘... Para la Corte Constitucional es claro que las regulaciones urbanísticas cumplen una función social y ecológica, pues tienen como propósito la ordenación y planificación del desarrollo urbano y el crecimiento armónico de las ciudades, con el fin de garantizar una vida adecuada a las personas que las habitan, teniendo en cuenta no sólo los derechos individuales sino también los intereses colectivos en relación con el entorno urbano. Y es por ello que se regula la propiedad horizontal, se establecen normas que reglamentan la construcción de viviendas señalando el volumen y altura de los edificios, imponiendo la obligación de dejar espacio suficiente entre un edificio y otro, la de construir determinadas zonas para jardines, parques, áreas verdes, calles peatonales, vías de acceso a las viviendas, etc., con el fin de lograr la mejor utilización del espacio habitable, para beneficio de la comunidad.
“‘Cabe agregar aquí que ...compete a los concejos municipales ... ‘reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda’ (art. 313-7 C.N.).
“‘... Resultaría paradójico y hasta lógicamente contradictorio que la Constitución de un Estado social de derecho prohibiera la limitación del derecho de propiedad cuando ella se cumple en aras del interés común...”.
“‘Es preciso observar también que el establecimiento de limitaciones al uso de un inmueble de propiedad privada por parte de los concejos municipales no lo supeditó la Carta Política al pago de indemnizaciones, pues ellas no constituyen un despojo, como ocurre con la expropiación, que sí está sujeta en determinados casos a dicho resarcimiento...’”.
Teniendo en cuenta lo anterior y de conformidad con los argumentos expuestos por el Tribunal de Instancia para negar las súplicas de la demanda, resulta ahora necesario establecer la procedencia o no de la acción de reparación directa en casos en los cuales se discute la responsabilidad de la administración pública por actos administrativos.
Al respecto, puede afirmarse que la aceptación del principio de responsabilidad por actos administrativos fue más rápida que la que podría derivarse de la ley, dada la naturaleza secundaria de la función administrativa frente a la legislativa. Ahora bien, la responsabilidad de la Administración pública por actos, o en general, por decisiones ilegales, ha constituido siempre en la doctrina y la jurisprudencia francesa, y en los sistemas que como el colombiano se inspiraron directamente en ellas, un capítulo autónomo y claramente diferenciado.
Según Mosset Iturraspe(2), los daños causados por el actuar lícito del Estado es uno de los aspectos más recientes de la temática de la responsabilidad sin antijuridicidad, es decir, que no obstante ajustarse a derecho el comportamiento, queda su autor obligado a indemnizar el daño causado. “Fue analizado en las Terceras Jornadas Sanjuanitas de Derecho Civil, celebradas en San Juan en 1986, y las recomendaciones fueron las siguientes: Despacho de lege lata:
“1) Obligación de reparación del daño. La obligación de reparación del daño causado comprende tanto al derivado de los actos ilícitos como igualmente de los lícitos.
“2) Presupuestos de la obligación de reparar. La responsabilidad extracontractual del Estado por actos lícitos reconoce como presupuestos básicos a los siguientes:
“a) Actividad del Estado a través de cualquiera de sus órganos;
“b) Daño, y
“c) Relación causal. También es presupuesto básico el factor de atribución.
“3) Fundamentos de la responsabilidad estatal por actos ilícitos. La responsabilidad extracontractual del Estado por actos lícitos deviene como una consecuencia lógica del cúmulo de principios del Estado de Derecho.
“4) Normas y principios aplicables. La responsabilidad extracontractual derivada de la actividad lícita lesiva del Estado, forma parte integrante de la teoría general del derecho de daños. Dicha responsabilidad es directa y objetiva. Tal deber de reparar se basa en normas de la Constitución Nacional y normas y principios de derecho público que rigen casos particulares…”.
Según la doctrina francesa casi siempre una decisión administrativa ilegal sea por ello mismo una falta de servicio y por tanto susceptible de comprometer la responsabilidad del sujeto de derecho que la emite, no se puede deducir a contrario sensu que una decisión regular, por serlo, haga escapar a su autor de toda obligación de reparar sus consecuencias dañosas. Ciertamente, se excluye que un acto administrativo legal pueda constituir al mismo tiempo una falta(3) pero la responsabilidad estatal puede quedar comprometida como consecuencia del daño que ha causado, si, al menos se considera que ha roto la igualdad ante las cargas públicas.(4)
En este sentido, también se expresa que es obvio que en todos los casos en que un acto (sea de contenido general y abstracto o particular y concreto), siendo legal, vulnere el principio de la igualdad de todos ante las cargas públicas o implique la concreción y realización de un riesgo en detrimento de los derechos subjetivos, se aplica esta teoría de la responsabilidad sin falta. En otras palabras, en Francia también esta especie de responsabilidad se predica indiferentemente respecto de actos como de hechos(5).
De acuerdo con Luis A Ortiz Alvárez(6), la violación del principio de igualdad ante las cargas públicas, es el caso, por ejemplo, de los actos administrativos lícitos o legales. Y esto es válido para los actos administrativos particulares y para los de efectos generales. En tal sentido, la doctrina y la jurisprudencia extranjera son ejemplares. Muchas son las jurisprudencias que consagran tales ideas. Baste citar, por su claridad, la sentencia del Consejo de Estado Francés de 29 de junio de 1962, Societé Manufacture des Machines du Haut.-Rhin, que establece que: “la responsabilidad del poder público se puede comprometer, aún sin falta, sobre el fundamento del principio de igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas en el caso que un acto administrativo legalmente emitido tiene por efecto producir en detrimento de una persona física o moral un daño especial y de una cierta gravedad”. En estos casos, la lesión lícitamente impuesta, la cual se concreta en un sacrificio particular, excluye las causas de justificación de los daños eximiendo al perjudicado del deber de soportarlos sin indemnización compensatoria.
En Francia, si el que ocasiona el perjuicio es un acto, hay varias posibilidades. Pedir su anulación y al mismo tiempo la reparación, caso en el cual el fundamento de una y otra acción son distintos: el de la legalidad es el vicio del acto, y el de la responsabilidad la falta del servicio la más de las veces. O se puede simplemente pedir su anulación, dejando para luego la solicitud de reparación. O abstenerse completamente de cuestionar la legalidad del acto y reclamar a la administración la reparación del daño causado; si se le niega, acudir a la jurisdicción solicitando la anulación del acto denegatorio y el reconocimiento de la indemnización.
En este sentido, El Consejo de Estado colombiano, a comienzos de la década del 40, no exigía el ejercicio conjunto de la acción de legalidad y la de restablecimiento, a juzgar por esta providencia:
“… Verdad es que según el artículo 4 de la Ley 80 de 1935, en los asuntos contencioso administrativos, cuando se ejercite la acción privada, las autoridades respectivas deberán determinar con precisión la manera como deba restablecerse el derecho violado, si fuere el caso, y siempre que así se haya solicitado. Empero es manifiesto que la acción de restablecimiento del derecho violado debe intentarse como consecuencia de la contencioso – administrativa, y es preciso además, que se haya ejercitado la acción privada. Este procedimiento que autoriza la ley, está muy puesto en razón y es un desarrollo y aplicación del conocido y acertado principio de la economía procesal que tiende a obtener el máximum del reconocimiento del equilibrio jurídico patrimonial con el minimun de costo y de procesos. Este principio se ve igualmente admitido y aplicado en el proceso penal, donde se acepta el ejercicio de la acción civil en orden a la reparación del daño patrimonial ocasionado con el delito. Pero así como debe ejercitarse la acción civil ante la justicia ordinaria cuando no se ejercitó en el proceso penal, debe aplicarse la misma regla cuando en el proceso contencioso administrativo no se ejercitó o no pudo ejercitarse la acción privada para el restablecimiento del derecho privado vulnerado. Como es obvio, debiéndose iniciar entonces un nuevo juicio para el sólo efecto del restablecimiento del derecho privado, que es función propia de la justicia ordinaria, sería desde todo punto de vista injurídico (sic) descaminado, dejar de lado las normas comunes y adecuadas establecidas por la ley, para tomar en su lugar un procedimiento inusitado y no autorizado por aquella.
“En la ocurrencia presente, según aparece de la copia de la sentencia de 30 de septiembre de 1939, proferida por el mismo Tribunal Administrativo de Popayán, documento traído al proceso, fue declarada la nulidad de la ordenanza y el decreto en la parte a que se refería la demanda, o sea en lo relativo a los impuestos de que habla el libelo que dio origen a este juicio. Pero en el proceso respectivo no se ejercitó la acción privada, y por eso no hubo lugar a que por la jurisdicción contencioso administrativa se proveyera el restablecimiento del derecho que hubiera sido violado a los particulares. Así, pues, en consonancia con lo expuesto antes, en el caso de reclamar luego, como al efecto se ha intentado, el restablecimiento del derecho privado, mediante un nuevo juicio, éste no podía ventilarse ante la jurisdicción contencioso administrativa sino ante la justicia ordinaria…”(7).
En 1947, al decidir el famoso caso de “El Siglo” (Magistrado Dr. Gustavo A. Valbuena, julio 29 de 1947), el Consejo de Estado dijo:
“… Y dando un paso adelante, quizás no estaría fuera de razón que un empleado, vgr. en goce de inamovilidad, no obstante fuera destituido por medio de decreto, en el cual se le nombraría reemplazo, en tales circunstancias, aquél optará, dentro del derecho otorgado en el artículo 68 del código, por limitar su restablecimiento a la indemnización, mediante el pago de los sueldos respectivos, porque no quisiera seguir trabajando en la institución que lo destituyó, dejando vigente el hecho del nombramiento en su reemplazo…”.
En Italia, lo que nosotros denominamos “Responsabilidad Patrimonial del Estado” lo llama Forsthoff “sistema de las prestaciones estatales subsidiarias”, y distingue tres especies así: las prestaciones por acciones delictuales, diríase responsabilidad por culpa, que es lo que propiamente debe llamarse Responsabilidad del Estado; indemnización por intervención conforme a derecho, que es una teoría de responsabilidad por trabajos públicos, e indemnización por intervenciones antijurídicas sin culpa y responsabilidad por riesgo(8).
En dicho país, se dice que sólo en la primera hipótesis cabe hablar de reparación del daño, mientras que en los restantes casos se trata de indemnizaciones. La diferencia será que en el primer caso hay una plena satisfacción de la víctima y en las otras, sólo “el exacto contravalor pecuniario del derecho”(9).
Para la doctrina española(10), parece admitirse con carácter general la procedencia de indemnizar los daños patrimoniales causados por actos administrativos, tanto si son conformes al ordenamiento jurídico como si incurren en cualquier infracción determinante de nulidad de pleno derecho o de anulación, siempre, naturalmente, que concurran los requisitos que deben concurrir en el daño patrimonial. Y así se admite por la generalidad de la doctrina. Siempre que el particular no tenga el deber de soportar el daño, tendrá derecho a indemnización, tenga su origen en un acto válido o inválido.
El Derecho Administrativo colombiano, por su parte, tiene dispuesto que la responsabilidad del Estado nace o de los actos o de los hechos, omisiones u operaciones administrativas; y ha establecido que cuando la lesión la produce el acto administrativo ilegal la acción será de restablecimiento (nulidad y restablecimiento en el procedimiento contencioso administrativo); contractual cuando el perjuicio se derive del contrato, de los hechos de ejecución del mismo o de los actos contractuales que expida la administración contratante; y de reparación directa cuando el daño sea causado por un hecho, una omisión, o una reparación administrativa.(11) Como lo expresa Carlos Betancur, “puede afirmarse así que el contencioso de anulación es el medio normal puesto a disposición de los administrados contra todo acto unilateral de la administración y con miras al mantenimiento de la legalidad abstracta; y el de restablecimiento es el medio para obtener, como consecuencia de la nulidad del acto administrativo, el resarcimiento de un derecho subjetivo amparado por una norma jurídica”. Y agrega:
“… En esta acción de restablecimiento no podrá omitirse, bajo ningún pretexto. La petición de nulidad del acto porque el resarcimiento sólo será posible como consecuencia de su invalidación. En estos eventos, como lo ha dicho la doctrina, no hay responsabilidad estatal sin la declaratoria de ilegalidad de la decisión que produjo la lesión del derecho. Situación diferente se presenta cuando esa lesión es producida por el hecho administrativo, porque aquí tendrá que demandarse directamente de la administración las indemnizaciones o prestaciones correspondientes (art. 85)…”.(12)
Ahora bien, la jurisdicción contencioso administrativa colombiana no ha asimilado nunca la noción de la ilegalidad de los actos administrativos a la idea de la falta de servicio. Así, en una sentencia de julio 16 de 1981, aún bajo el régimen del Código de 1941, el Consejo señalaba que el acto administrativo ilegal es fuente del deber de indemnizar, con fundamento no en la falta del servicio sino en la simple ilegalidad, reiterando además que para obtener la reparación es necesario siempre demandar la nulidad del acto pues así se destruye la presunción de legalidad que lo ampara.(13) Y, precisando, en otra decisión, expuso:
“… No cree la Sala que pueda conformarse una falla del servicio con efectos indemnizatorios de la interpretación que de las normas que deba aplicar haga la administración. Porque si así fuera, habría que concluir que todo error de derecho con incidencia en un acto administrativo o en un procedimiento, sería a la vez constitutivo de ilegalidad y alegable en acción de plena jurisdicción (hoy nulidad y restablecimiento) y conformador de falla del servicio enjuiciable en acción de reparación directa…”(14).
De todos modos, lo que resulta pertinente es que la reparación de perjuicios que puedan derivarse de un acto administrativo, sólo ha podido obtenerse, de acuerdo con la jurisprudencia colombiana, a título de restablecimiento derivado de la anulación de dicho acto. No ha sido procedente por tanto la acción de reparación directa frente al acto lícito(15):
“… A pesar, que el origen del perjuicio lo consignó la resolución de adjudicación de los contratos de concesión de espacio de televisión, en el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1992 al 31 de diciembre de 1997, la firma actora no cuestiona para nada la legalidad de esta decisión, en cambio, solicita el reconocimiento de los perjuicios morales y materiales por la “omisión” de la administración al no favorecerlo en dicha oportunidad. Para mayor claridad, la sociedad demandante, en ejercicio de la acción de reparación directa solicitó declarar patrimonialmente responsable a las entidades demandadas por la supuesta “omisión”, cuando lo propio era ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de esa decisión.
“De otro lado, en casos como este la reparación del daño sólo se justifica en la medida que el juez contencioso declare la nulidad del acto de adjudicación, pues la Resolución 001 no solo mantiene su validez sino su eficacia, en la medida que produjo efectos jurídicos.
“Constituirá un contrasentido reparar los perjuicios pretendidos con fundamento en una supuesta “omisión” de la administración y a la vez mantener la legalidad y obligatoriedad del acto; argumentando que el daño deviene de un hecho dañoso imputable a la administración, cuando la realidad muestra la existencia de un acto administrativo que no ha sido controvertido y como se dijo atrás goza de presunción de legalidad.
“Tal y como lo sostuvo el tribunal, el demandante debió impugnar la legalidad del acto dentro del término legal, esto es, dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación, comunicación o ejecución; pero en el caso particular el término comenzaba a correr a partir del momento en que la demandante tuvo conocimiento de la adjudicación.
“Por último, se insiste que el ejercicio de la respectiva acción contenciosa y su elección no puede quedar al capricho del actos, ésta obedece a la naturaleza del acto y en los términos previstos por la ley…”.
En relación con la escogencia de la acción, la corporación ha dicho:
“… La Sala relieva cómo a cada acción le corresponde una pretensión, según los hechos que conforman o constituyan el conflicto. El sistema procesal para endilgarle al Estado responsabilidad por daños está, en consecuencia, configurado por los arts. 85, 86 y 87 C.C.A. No se trata de un aspecto o tema librado o la voluntad de la parte actora, o de quien va a accionar. Si de los hechos se desprende una relación laboral, de carácter estatutario, el conflicto surgido deberá ser tramitado procesalmente por la acción prevista en el art. 85 del C.C.A. Si de esos hechos en cambio, se desprende la existencia de una relación contractual, el conflicto se deberá examinar por la acción del art. 87. Y si el conflicto de intereses no surge de ninguna relación jurídica en particular, sino que se fundamenta en el Neminem Laedere, la acción para enjuiciarlo será el art. 86 del C.C.A. Las pretensiones deben corresponder y armonizar con los hechos y con la acción que éstos determinen. Es en la demanda donde deben quedar debidamente fijados los hechos, planteada la acción y exigida la pretensión…”(16).
En este sentido, en oportunidad posterior, la Sala expresó:
“… Admitir que los demandantes pueden acudir a las vías procesales que ellos consideren convenientes para obtener del Estado el pago de los perjuicios que dicen haber sufrido, sin tener en cuenta la fuente de los mismos (el acto administrativo, el contrato o simplemente un hecho u omisión), implicaría desconocer el carácter imperativo de la normatividad procesal establecido con el objeto de garantizar el derecho de defensa de quienes acuden como demandantes o como demandados a un proceso judicial.
“… Y en el presente caso, en el que se pretende obtener la reparación de un daño imputado a un acto administrativo, sin solicitar su anulación, implicaría además de desconocer la existencia del término de caducidad especialmente establecido para la acción de restablecimiento, admitir que la administración puede ser condenada a pagar perjuicios, fundamentándose en la ilegalidad de un acto que continua plenamente vigente.
“Ahora bien, es cierto que la administración cuando incumple un contrato o cuando profiere un acto administrativo ilegal, teóricamente comete una falla del servicio en la medida en que o no atiende sus compromisos o no acata preceptos legales; pero tal afirmación teórica no permite concluir que en dichos casos la vía procesal para obtener la indemnización del daño sufrido sea la de la “reparación directa”, pues esta acción, como su nombre lo indica, es apta sólo para los casos en que, por hechos u omisiones de la administración, se evidencie directamente la falla del servicio, sin que se requiera determinar previamente la existencia de una obligación contractual incumplida o la violación de la ley en un acto administrativo…”.(17)
No obstante lo anterior, la jurisprudencia colombiana empezó a admitir la hipótesis de que un acto legalmente expedido pudiera causar daños y que tales daños pudieran ser objeto de reparación por rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas.
Por lo que hace a la violación de este principio, es necesario entender, ante todo, que el mismo es un resultado colateral, residual de una actuación de la administración orientada a cumplir su misión del servicio público, que se traduce en un perjuicio que pone en una situación de desequilibrio ante las cargas públicas a la víctima o víctimas del mismo, es decir, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás, nada puede reclamar al Estado; pero si en un momento dado debe soportar individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño especial que la administración debe indemnizar.(18)
Ha dicho la corporación, que responde el Estado a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado.(19)
En estos casos, la corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse a través de la sentencia de 21 de marzo de 1996, Exp. 3575, Consejero Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz y de la sentencia de 28 de noviembre de 1996, Exp. 3967, Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, en donde la Sección Primera señaló lo siguiente en un caso en el cual un bien inmueble fue declarado patrimonio arquitectónico:
“… La sociedad Hacienda Villa Lucía Limitada, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la nulidad parcial del artículo 140 y el artículo 167 del Acuerdo Nº 30 de 21 de diciembre de 1993, expedido por el Concejo Municipal de Cali, como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se declare que el inmueble ubicado en la Calle 7 oeste Nº 2 -22 del Barrio Santa Teresita de la Ciudad de Cali carece de las modalidades, condiciones y limitaciones impuestas por los artículos demandados y por ende, que no está sujeto a restricción alguna como inmueble patrimonio urbanoarquitectónico de interés patrimonial conservación 1.
“Como petición primera subsidiaria solicita que se declare parcialmente nulo el artículo 140 del Acuerdo Nº 30 de 1993, “... en cuanto a la clasificación y protección de ser inmueble de interés patrimonial destinado originalmente al uso residencial ‘Barrio Santa Teresita Calle 7 oeste Nº 2-22’, en razón de no reunir las condiciones requeridas por el inciso primero del mismo artículo 140 para ser así clasificado y protegido”.
“Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el inmueble en cuestión, destinado original y actualmente a uso residencial, carece de las modalidades, condiciones y limitaciones impuestas por los artículos demandados y por ende, que no está sujeto a restricción alguna como inmueble patrimonio urbanoarquitectónico de interés patrimonial conservación 1.
“Como petición segunda subsidiaria, solicita que se ordene la reparación del daño ocasionado a la demandante, consistente en la pérdida del valor del citado inmueble, en razón de las limitaciones impuestas por los artículos 140 y 167 del Acuerdo Nº 30 de 1993…
“… Las anteriores disposiciones ponen de presente que los concejos municipales están facultados constitucional y legalmente para declarar patrimonio urbanoarquitectónico los inmuebles que representen un valor urbanístico, arquitectónico, histórico, documental, ambiental y/o afectivo, por lo cual, el Concejo Municipal de Santiago de Cali podía llevar a cabo las regulaciones a que se contrae el acto administrativo acusado, quedando así sin sustento el cargo de falta de competencia de dicha corporación, y por lo tanto, la supuesta violación de los artículos 150, 287, 311 y 313 de la Constitución Política y 2º numeral 5º del Decreto-Ley 1333 de 1986.
“… La Sala considera oportuno precisar que el establecimiento de limitaciones al uso de un inmueble de propiedad privada por parte de los concejos municipales no lo supeditó la Carta Política al pago de indemnizaciones, pues ellas no constituyen un despojo, como ocurre con la expropiación, que sí está sujeta en determinados casos a dicho resarcimiento. En consecuencia, no cabe predicar la violación del principio de igualdad ante las cargas públicas.
“Las consideraciones precedentes imponen a la Sala que se denieguen las pretensiones principales y la primera subsidiaria.
“En lo que concierne a la segunda pretensión subsidiaria, la Sala reitera que el presunto daño que se pueda causar por un acto administrativo legal no puede reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como la incoada en el presente caso, dado que el restablecimiento del derecho en ésta tiene, por el contrario, fundamento exclusivo en la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto. Tal pretensión solamente podría deducirse ante esta jurisdicción mediante la acción de reparación directa en la modalidad de responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial. En consecuencia, dicha pretensión también será denegada…”.
Dicho planteamiento fue reiterado en las sentencias de 22 de mayo de 1997, Exp. 4207, Actor: Sdad Las Mercedes Ltda. Hnos. y Cía. S en C.S., M.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez; de 8 de mayo de 1997, Exp. 4208, Actor: Sdad Operaciones Bursátiles S.A. Comisionista de Bolsa, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa; y de 8 de mayo de 1997, Exp. 4291, Actor: Kokorico Ltda., M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, de la Sección Primera del Consejo de Estado.
De igual forma, en relación con la posibilidad de demandar la responsabilidad del Estado por los perjuicios causados por actos preparatorios o de trámite, la Sala ha señalado:
“… No puede descartarse, sin embargo, que como consecuencia de la expedición de un acto administrativo de carácter preparatorio o de trámite se cause un perjuicio a las personas afectadas con su contenido, caso en el cual la acción procedente será la de reparación directa, y la prosperidad de las pretensiones dependerá de que se demuestre, en el caso concreto, que los demandantes han sufrido un daño antijurídico imputable a la actuación de la administración.
“… Debe anotarse, adicionalmente, que no cualquier daño da lugar a la existencia de un perjuicio indemnizable. Los ciudadanos están obligados a soportar algunas cargas derivadas del ejercicio de las funciones administrativas, y sólo en la medida en que, como consecuencia de dicho ejercicio, se produzca un perjuicio anormal, puede concluirse que han sido gravados de manera excepcional. Y es claro que la anormalidad del perjuicio no surge de la ilegalidad de la conducta que lo causa; bien puede existir un daño antijurídico producido por una actuación cumplida conforme a derecho, o un daño no antijurídico producido por una actuación ilegal…”(20).
De todo lo anterior la Sala concluye lo siguiente:
Los actos administrativos, como expresión de la voluntad de la administración pública con la finalidad de producir efectos jurídicos, deben basarse en el principio de legalidad, el cual se constituye en un deber ser: que las autoridades sometan su actividad al ordenamiento jurídico. Pero es posible que en la realidad la administración viole ese deber ser, es decir, que no someta su actividad al ordenamiento legal sino que, por el contrario, atente contra él. Se habla, en este caso, de los actos y actividades ilegales de la administración y aparece, en consecuencia, la necesidad de establecer controles para evitar que se produzcan esa ilegalidades o para el caso en que ellas lleguen a producirse, que no tengan efectos o que, por lo menos, los efectos no continúen produciéndose y se indemnicen los daños que pudieron producirse(21). Cuando ello pasa y quien se encuentre afectado con la decisión administrativa alegue la causación de un perjuicio derivado de la ilicitud o ilegalidad de la misma, las acciones procedentes son las acciones de nulidad o también llamadas acciones de legalidad o de impugnación. Sin embargo, cuando esto no sucede, es decir, no se discute la validez del acto administrativo, y sólo se alega la causación de perjuicios, la acción procedente es la de reparación directa.
En el caso sub examine, la acción fue interpuesta en razón del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues, según lo afirmado en la demanda, a la demandante le fue impuesta una carga adicional a las que comúnmente tienen todos los administrados, cual es que su bien, como se afirmó en la demanda, haya sido declarado patrimonio arquitectónico, limitándole de ésta forma su derecho de dominio al no poder disponer de él libremente, por cuanto tiene la obligación de conservar su estructura en pro del beneficio histórico – cultural de una ciudad como lo es Popayán.
En consecuencia, teniendo en cuenta los razonamientos ya expuestos, la Sala llega a la conclusión de que la acción interpuesta por la señora María Del Rosario Arias es la procedente en estos casos, más aún si se tiene en cuenta que no se está controvirtiendo la legalidad de ninguna decisión de la administración, sino la causación de unos perjuicios derivados de un acto administrativo legal, como lo sostiene la misma demanda, que en su criterio, está integrado por un certificado de urbanismo y un acuerdo municipal.
Aclarada esta situación, resulta pertinente analizar las pruebas que reposan en el proceso, a fin de dilucidar si efectivamente los hechos sustento de las pretensiones fueron acreditados.
La parte actora pretende derivar responsabilidad del Municipio de Popayán por el hecho de haber declarado patrimonio arquitectónico un bien de su propiedad. Al respecto, es pertinente establecer si efectivamente el inmueble de la señora Rosario Arias fue afectado.
Como cuestión previa, es de anotar que el artículo 313 de la Constitución Política faculta a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, y que el artículo 2º de la Ley 9ª de 1989 dispone en sus numerales 1º y 5º que los planes de desarrollo incluirán un plan y un reglamento de usos del suelo, así como normas urbanísticas y la asignación en las áreas urbanas de actividades, tratamientos prioridades para conservar edificaciones y zonas de interés histórico, arquitectónico y ambiental.
Actualmente, la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios” señaló en su artículo 32 numeral 8º como atribución de los concejos municipales la de “Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural”.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte lo siguiente:
Los documentos allegados al proceso por la parte actora, como son, el certificado de urbanismo, la escritura pública Nº 2266, el proyecto de urbanización, la constancia expedida por Planeación Municipal en relación con dicho proyecto, el Oficio Nº 039/96 del Consejo de Monumentos Nacional, todos fueron aportados en copia simple, lo que impide su valoración.
Es de anotar que la autenticidad del documento determina la certeza respecto de la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado y es una cualidad que se presume legalmente respecto de los documentos públicos (art. 252 C.P.C.).
El Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 168 del C.C.A., establece que los documentos deben ser aportados al proceso en original o en copia (art. 253) y que ésta tiene el mismo valor probatorio del original en los siguientes eventos:
3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de una inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa” (art. 254 C. de P. C.; subrayas fuera del texto).
Son documentos públicos, porque en su conformación interviene un funcionario público en ejercicio de su cargo (art. 251 CPC) por tanto, la copia que de estos se aporte al proceso está sometida a las condiciones legales señaladas para que tenga el mismo valor del original y se repute auténtico (art. 254 C. de P. C.) (22)
Aclarado lo anterior, debe la Sala anotar que en el evento de que dichos documentos cumplieran los requisitos exigidos por la ley para su validez, la decisión de negar las súplicas de la demanda no sería modificada, por las siguientes razones:
En el plenario reposa copia del Acuerdo Municipal Nº 15 de agosto 23 de 1984, “Por el cual se establecen normas y reglamentos para preservación del Centro Histórico de la ciudad de Popayán”, documento aportado por el municipio de Popayán con el escrito de contestación a la demanda. En su capítulo II artículos 5º y 6º señaló el perímetro del sector histórico, el perímetro del área de complementación y las zonas verdes, identificando los inmuebles con los números catastrales de los predios y las manzanas de ubicación de los mismos, a fin de delimitar el área dentro de la ciudad en la cual se aplicarían las disposiciones contenidas en dicho acuerdo, es decir, qué bienes deberían cumplir con las normas arquitectónicas y urbanísticas requeridas para conservar las estructuras propias del municipio de Popayán.
De acuerdo con ello, se observa que la cédula catastral que obra en la escritura pública Nº 2266 – aportada en copia simple-, es la correspondiente a un predio de mayor extensión del cual hace parte el lote de terreno que adquirió la señora María Del Rosario Arias Vallejo. En dicha escritura se expresó que el predio de mayor extensión se encontraba inscrito en el catastro bajo el número 01-4-001-066; y respecto del predio que adquirió la demandante, no aparece ningún número que lo identifique. Por lo tanto, la cédula catastral que obra en el certificado de urbanismo - número 01-4-001-139-, en relación con el cual se está alegando la violación del derecho de disposición, no se sabe a qué bien se refiere, por cuanto no aparece en ningún documento el número del predio que identifique el inmueble de propiedad de la actora. De conformidad con esto, no es posible establecer si dentro de las especificaciones y delimitaciones hechas en el acuerdo municipal se encuentra el bien de la señora Arias Vallejo.
Sumado a lo anterior, en el expediente obra el Certificado de Urbanismo Nº 14489 de 16 de agosto de 1996, en el cual se hacen unas especificaciones en relación con un estudio de microzonificación y sismogeotécnica realizado en el Municipio de Popayán. De igual forma, en el mismo certificado hay una nota donde se le pone de presente a la señora Rosario Arias que al urbanizar su predio debe dejar el aislamiento de redes de energía de alta tensión según la reglamentación que tiene la empresa Cedelca S.A. y que también debe conservar el inmueble arquitectónico debido a su valoración patrimonial.
Al respecto, tal y como se hizo mención anteriormente, el susodicho certificado carece de valor probatorio, a la luz de lo dispuesto en las normas procesales sobre la autenticidad de los documentos. Sin embargo, en el evento de que éste tuviera alguna validez, es de observar que el mismo no está afectando la propiedad de la demandante, pues en él no se está decidiendo la situación legal del inmueble, simplemente se hace una anotación de la cual no se tiene conocimiento en qué normatividad se basa. En este sentido, cabe anotar que el único acto que realmente ordena el cumplimiento de unas normas de urbanismo y arquitectura en el Municipio de Popayán es el acuerdo municipal, dentro del cual –como ya se dijo- no es posible ubicar el inmueble de la señora María Del Rosario Arias por falta de datos que lo identifiquen y, por lo tanto, los perjuicios que se alegaron en la demanda también carecen de fundamento.
Finalmente cabe anotar que, en el evento de que el acuerdo municipal hubiera afectado la propiedad de la demandante, no debe olvidarse la imposibilidad que tenía la actora para demandar la reparación de perjuicios por la vía de la acción de nulidad, teniendo en cuenta el carácter general del acuerdo municipal, contra el cual sólo se hubiera podido perseguir el interés general de respeto a la legalidad sin poder obtener ninguna indemnización.
En consecuencia, la Sala advierte que no se acreditaron los hechos que sirvieron de fundamento a las pretensiones de la demanda, puesto que la actora no aportó pruebas ni desplegó actividad alguna tendiente a que se allegaran los medios de prueba necesarios para determinar la imputación del daño a la administración pública, es decir, que la parte demandante no asumió la carga probatoria que le correspondía. Al respecto, no debe olvidarse que la carga de la prueba es una regla de nuestro derecho probatorio consagrada en el artículo 177 del C. de P. Civil, de acuerdo con el cual “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen...”; dicho en otras palabras: para lograr que el juez dirima una controversia de manera favorable a las pretensiones, le corresponde al demandante demostrar en forma plena y completa los actos o hechos jurídicos de donde procede el derecho o nace la obligación, máxime si ninguna de las partes goza en el proceso colombiano de un privilegio especial que permita tener por ciertos los hechos simplemente enunciados en su escrito, sino que cada una de ellas deberá acreditar sus propias aseveraciones.
Cabe recordar que la carga de la prueba consiste en una regla de juicio, que le indica a las partes la responsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las pretensiones o a la defensa resulten probados; en este sentido, en relación con los intereses de la parte demandante, debe anotarse que quien presenta la demanda, sabe de antemano cuáles hechos le interesa que aparezcan demostrados en el proceso y, por tanto, sabe de la necesidad de que así sea, más aún tratándose del sustento mismo de la demanda y de los derechos que solicita sean reconocidos.
Siendo así las cosas, por deficiencia probatoria no es posible atribuir responsabilidad alguna a la administración pública, pues es indispensable demostrar, por los medios legalmente dispuestos para ello, todos los hechos que sirvieron de fundamento fáctico de la demanda y no solo la mera afirmación de los mismos, para poder establecer cuál fue la actividad del ente demandado que guarde el necesario nexo de causalidad con el daño y que permita imputarle la responsabilidad a aquel, situación que no se dio en el sub lite.
MODIFÍQUESE la sentencia de fecha diecisiete (17) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, la cual quedará así:
Magistrados: María Elena Giraldo Gómez, Presidenta de Sala—Ruth Stella Correa Palacio— Alier E. Hernández Enríquez—Ramiro Saavedra Becerra.
1 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 22 de mayo de 1997, Exp. 4207, Actor: Sdad Las Mercedes Ltda. Hnos. y Cía. S en C.S., M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez.
2 Mosset Iturraspe, “Responsabilidad por daños” Tomo I Parte General, Rubinzal - Culzoni Editores, Buenos Aires, págs. 91-93.
3 CE, Sect. 26 de junio de 1970, Bartoli Rec. CE p. 442.
4 Paillet, Op. cit., p. 166.
5 Al respecto, Efraín Gómez Cardona en su libro “La Responsabilidad del Estado en la Constitución del 91” cita al Escritor Vedel. Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 1995, pág. 56.
6 Luis A. Ortiz Alvarez, “La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública”, Editorial Jurídica Venezolana, 1995, págs. 122, 168, 173.
7 Anales, año XXIII, 1941, Nos. 302 a 304, pág. 939, sentencia de septiembre 16 de 1941, Ponente: Dr. Gonzalo Gaitán.
8 Cita de Efraín Gómez Cardona en su libro “La Responsabilidad del Estado en la Constitución del 91”, Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 1995, pág. 66.
9 “Tratado de Derecho Administrativo”, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, Traducción de Legaz Lacambra y otros, págs. 412 y ss.
10 González Pérez, Jesús, “Responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas”, Ed. Civitas, Madrid, 1996, págs. 250-252.
11 C. de E, SCA, Secc. Tercera, mayo: 21 de 1.993, Exp. 7.064, C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo.
12 Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo.- 4 ed, 4 reimp, Medellin: Ed. Señal editora, 1.998, p. 52.
13 CE SCA- s3a-julio 16/81 CP Jorge Dangond-anales Tomo CI num 471, 472, 2 sem de 1.981, p. 509.
14 C. de E. SCA, Secc. Tercera, marzo 17 de 1.983, Exp. 2.725, C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo, ACE, 1er sem. 1.983, Ns. 477-478, T. CIV, Año LVIII, p. 1.191.
15 C. de E. SCA, Secc. Tercera, julio 13 de 2.000, Exp. 12.245, C.P. Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros, Gac. Jur. Nº 90, agosto 2.000, p. 68.
16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 30 de enero de 1997, M.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo, Exp. 12432, Actor: Francisco Villegas G. y otros.
17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 18 de septiembre de 1997, M.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo, Exp. 8959, Actor: Pedro Escobar Uribe. Reiteración en Auto de julio 3 de 1997 procesos 12581 y 12464, Auto de mayo 22 de 1997 proceso 12573, Auto de diciembre de 1996 proceso 12460, M.P. Carlos Betancur Jaramillo.
18 Libardo Rodríguez R. “Derecho Administrativo General y Colombiano”. Décimo Tercera Edición. Edt. Temis. Bogotá. 2002.
19 Consejo de Estado, Sentencia de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482.
20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 27 de septiembre de 2000, M.P. Dr. Alier E. Hernández Enríquez, Exp. 11601, Actor: Ana Ethel Moncayo de Rojas y otros.
21 Libardo Rodríguez R. “Derecho Administrativo General y Colombiano”. Décimo Tercera Edición. Edt. Temis. Bogotá. 2002.
22 En este sentido se pronunció la Sala en anteriores oportunidades; al efecto pueden consultarse los autos del 27 de enero de 2000, exp.13103 y del 4 de mayo de 2000, exp. 17789.

References: artículo 86
 resolución 
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 313
 artículo 58
de lege lata
 artículo 4
 artículo 68
 resolución 
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 140
 artículo 167
 artículo 140
 artículo 140
 artículo 313
 artículo 2
 artículo 32
 artículo 168
 artículo 177