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Timestamp: 2020-04-04 12:13:07+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 023 del 04/03/2019
Opinión Jurídica : 023 - J del 04/03/2019
Texto Opinión Jurídica 023
OJ-023-2019
Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio ECO-255-2018 del 10 de octubre de 2018, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley de Defensa Comercial”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.651.
Del artículo 1° del proyecto de ley se desprende que su objetivo es establecer un marco jurídico nacional que regule la implementación de los Instrumentos de Defensa Comercial (IDC), a saber, medidas antidumping, medidas compensatorias y medidas de salvaguardia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT de 1994), específicamente los artículos VI y XIX; el Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del GATT de 1994 “Acuerdo Antidumping”; el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias “Acuerdo SMC”; y el Acuerdo sobre Salvaguardias “Acuerdo SG”, todos emitidos por la Organización Mundial del Comercio (OMC).
De la exposición de motivos del proyecto, se desprende que es una iniciativa del Poder Ejecutivo (Ministerio de Economía, Industria y Comercio), el cual argumenta que la Dirección de Defensa Comercial del MEIC -encargada de llevar a cabo los procedimientos investigativos y recomendar la aplicación de medidas- enfrenta obstáculos para el buen desarrollo de las investigaciones y la instrucción de los casos.
Lo anterior debido a que, los reglamentos centroamericanos relacionados con la materia son limitados y, actualmente el país no cuenta con legislación completa, adaptada y actualizada. Al respecto señala la exposición de motivos del proyecto:
“(…) Ambas razones justifican la necesidad de desarrollar normativa nacional que venga a solventar estos problemas, con el fin de que los procesos e investigaciones que realice la Dirección de Defensa Comercial del MEIC cuenten con el respaldo jurídico adecuado, evitar ambigüedades, incrementar la seguridad jurídica y asegurar la previsibilidad y transparencia del sistema de defensa comercial entre los usuarios del mismo (administración, sectores productivos nacionales, gobiernos de los países miembros, agentes económicos, tanto nacionales como extranjeros) ante su implementación.
El desarrollo de los aspectos sustantivos de los acuerdos en la legislación nacional permitiría como objetivo primario el asegurar que las disposiciones de los acuerdos de la OMC tengan efecto jurídico directo en el derecho interno costarricense. Adicionalmente, permitirían desarrollar esas disposiciones a través de lineamientos más precisos.
(…)Es en este espíritu que se presenta el proyecto denominado “Ley de Defensa Comercial”, con el fin de contar con lineamientos que guíen de forma más precisa a todos los interesados y que faciliten el uso de los instrumentos de defensa comercial, tanto a los sectores productivos nacionales como a la administración misma. La existencia de normativa completa y actualizada, adaptada a la situación específica de Costa Rica como miembro de la OMC es imprescindible para poder usar de forma eficiente y efectiva los Instrumentos de Defensa Comercial (IDC`s) y generar así un marco legal, seguro, estable, claro y expedito, transparente y previsible, que consolide los principios fundamentales del sistema multilateral de OMC.
En complemento de lo anterior, el proyecto pretende también facultar a la Dirección de Defensa Comercial a solicitar a otras instituciones estatales la información necesaria para poder llevar a cabo las investigaciones. Eso incluye información detallada recabada normalmente por el Ministerio de Hacienda, el Servicio Nacional de Aduanas, el Ministerio de Agricultura, entre otros.
II. ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO
La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, establece cuáles son los requisitos de admisibilidad que deben constatarse de previo a ejercer nuestra función consultiva. De manera específica los artículos 1 y 3 inciso b) refieren la naturaleza jurídica y funciones de este órgano al disponer:
“Artículo 1.-
Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.
Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:
b) Dar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...). (La negrita no es del original)
Conforme se aprecia, la competencia otorgada a la Procuraduría General de la República es brindar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento sobre cuestiones estrictamente jurídicas que se consulten, por lo que nuestra potestad técnica queda limitada a ese campo de acción.
Si analizamos el presente proyecto de ley, este pretende regular aspectos técnicos pero relacionados con el tema de defensa comercial, como lo son por ejemplo: métodos para determinar el valor normal y el precio de exportación, su comparación y ajustes; determinación de daño importante, daño grave y amenaza de daño, y su relación causal; la determinación de la especificidad de la subvención y el cálculo de su cuantía; análisis del aumento en el volumen de las importaciones; determinación de la elusión de un derecho de defensa comercial; entre otros.
En consecuencia, el análisis sobre dichos aspectos escapa de nuestra competencia consultiva y, por tal motivo, este órgano advierte que la presente opinión jurídica se limitará a las observaciones de técnica legislativa y de constitucionalidad que se estimen relevantes, recomendado a las señoras y señores diputados, participar de este proceso al Ministerio de Comercio Exterior, Promotora de Comercio Exterior y Dirección General de Aduanas, autoridades que por su experiencia en la materia que se consulta, pueden referirse a la oportunidad y conveniencia del presente proyecto de ley.
Asimismo, debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, por cuanto se presenta en ejercicio de la actividad parlamentaria de dicho órgano y no de una función estrictamente administrativa en los términos autorizados por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En consecuencia, se emite únicamente como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.
III. COMENTARIO GENERAL
De previo a entrar al análisis específico del proyecto de ley, resulta importante señalar que el articulado que se consulta retoma gran parte del contenido del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT de 1994) de la Organización Mundial del Comercio (OMC), específicamente los artículos VI y XIX; el Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del GATT de 1994 “Acuerdo Antidumping”; el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias “Acuerdo SMC”; y el Acuerdo sobre Salvaguardias “Acuerdo SG”. Dichos acuerdos ya fueron aprobados en nuestro ordenamiento jurídico mediante la Ley 7475 del 20 de diciembre de 1994.
Consecuentemente, pareciera que la intención con el presente proyecto de ley es retomar las obligaciones ahí establecidas y regular lo correspondiente a los procedimientos internos que utilizará nuestro Estado, a través del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, para aplicar las medidas de salvaguarda, compensatorias, subvenciones y antidumping.
Asimismo, debemos llamar la atención que en la actualidad existe normativa de rango reglamentaria relacionada con temas objeto del presente proyecto de ley, tales como: prácticas desleales de comercio, medidas de salvaguardia, cálculo de la cuantía de subvenciones y elusión de medidas de defensa comercial.
En primer lugar, el Decreto Ejecutivo No. 33809, Reglamento Centroamericano sobre Prácticas Desleales de Comercio (resolución Nº 193-2007 (COMIECO-XLIV) del CMIE) y el Decreto Ejecutivo N° 33810 Reglamento Centroamericano sobre Medidas de Salvaguardia (resolución Nº 194-2007 (COMIECO-XLIV), ambos del 8 de mayo de 2007, regulan aspectos sustantivos relacionados con las prácticas desleales de comercio y medidas de salvaguardia, y además, aspectos procesales de las investigaciones.
Por otro lado, el Decreto Ejecutivo N° 35559, Reglamento sobre la metodología para el cálculo de la cuantía de subvenciones del 4 de setiembre de 2009, establece la metodología para el cálculo de la cuantía de la subvención, para determinar si procede o no aplicar medidas compensatorias, esto como resultado de un proceso de investigación.
Sobre este tema en particular, resulta importante señalar que el artículo 28 del proyecto de ley señala que la metodología para realizar el cálculo de la cuantía de la subvención se desarrollará en el reglamento a la ley, además señala una serie de disposiciones que se deben observar para su cálculo.
Finalmente, a través del Decreto Ejecutivo N° 40559, Reglamento de procedimiento para la implementación de medidas contra la elusión de derechos antidumping, compensatorias y de salvaguardia del 15 de mayo de 2017, el Estado estableció el procedimiento contra la elusión de medidas antidumping, compensatorias y de salvaguardia.
Consecuentemente, el legislador debe valorar que dicha normativa de carácter infra legal, se verá impactada por la eventual aprobación del proyecto de ley que se consulta.
1) Sobre el artículo 3, 4, 5, en relación con el artículo 133 y Transitorio I
Los artículos 3 y 133 del Proyecto de ley establecen que la rectoría para la aplicación de medidas antidumping, compensatorias, de salvaguardia y anti-elusión, le corresponderá al MEIC, quien contará con una estructura organizativa funcional, especializada en materia de defensa comercial denominada “Dirección de Defensa Comercial”.
Conforme el artículo 4 del proyecto, la autoridad investigadora encargada de los procesos en materia de defensa comercial y anti-elusión será la “Dirección de Defensa Comercial”, asignándosele las siguientes funciones (artículo 5 del proyecto):
“ARTÍCULO 5- Funciones de la Autoridad Investigadora. La Autoridad Investigadora tendrá las siguientes funciones:
a) Ordenar la apertura de las investigaciones en materia de defensa comercial y anti-elusión a solicitud de la rama de producción nacional, en adelante RPN, o en su defecto, de oficio.
b) Desarrollar los procedimientos administrativos en materia de defensa comercial y anti-elusión.
c) Emitir las determinaciones preliminares y definitivas, positivas o negativas, de la existencia de elementos suficientes para la aplicación de derechos en materia de defensa comercial y anti-elusión.
d) Recomendar al ministro (a) del MEIC la aplicación de derechos en materia de defensa comercial y anti-elusión.
e) Realizar los exámenes periódicos de las medidas en materia de defensa comercial.
f) Realizar los exámenes por extinción de medidas antidumping y compensatorias, para determinar la procedencia de prorrogarlas.
g) Realizar las investigaciones tendientes a determinar la procedencia de prorrogar medidas de salvaguardia.
h) Asesorar técnicamente al Ministerio de Comercio Exterior en negociaciones comerciales internacionales y en cualquier otro aspecto en que le sea requerida su asesoría en materia de defensa comercial.
i) Acompañar y asesorar al Ministerio de Comercio Exterior en las reuniones de los Comités de la OMC en materia de defensa comercial.
j) Brindar asistencia técnica en materia de defensa comercial a los exportadores nacionales objeto de investigaciones de defensa comercial en otros países miembros de OMC.
k) Monitorear periódicamente las importaciones y exportaciones de productos definidos como relevantes para la toma de decisiones en el marco de su competencia, con base en los datos suministrados por la Dirección General de Aduanas.
l) Capacitar a los sectores productivos nacionales sobre el uso correcto de los mecanismos de defensa comercial y anti-elusión.”
Asimismo, el transitorio I del proyecto señala que el MEIC deberá estructurar organizativamente a la Dirección de Defensa Comercial, dotarla del personal técnico y presupuesto necesario para llevar a cabo las funciones encomendadas.
Ahora bien, respecto a la organización interna actual del MEIC, el artículo 6 de la Ley Orgánica del MEIC, Ley No. 6054 del 14 de junio de 1977, señala que le corresponde al Poder Ejecutivo determinar la organización interna de ese Ministerio, comprendiendo la asignación de funciones de las unidades administrativas y de los mecanismos de coordinación interna y externa.
Conforme ello, a través del artículo 3 del Decreto Ejecutivo Nº 37457-MEIC del 02 de noviembre de 2012 Reglamento a la Ley N° 6054, se instauró a la Dirección de Defensa Comercial como parte de su organización, además, le asignó las siguientes funciones:
“Artículo 38.-Dirección de Defensa Comercial. Esta Dirección tendrá en materia de comercio desleal internacional y medidas de salvaguardias las siguientes funciones:
a. Asesorar al Despacho Ministerial y demás instancias del Ministerio en materia de dumping, subsidios e imposición de medidas de salvaguardia.
b. Asesorar a los sectores productivos nacionales sobre el adecuado uso de los mecanismos internacionales de protección contra las prácticas de comercio desleal y para la imposición de medidas de salvaguardias.
c. Asesorar a los sectores productivos nacionales sobre los procedimientos que lleva a cabo por la Dirección y sobre la correcta presentación de las solicitudes de investigación y de exámenes por extinción de medidas.
d. Recibir y tramitar las solicitudes de apertura de investigación por dumping, subsidios o salvaguardia; o solicitudes de exámenes por extinción de medidas antidumping, compensatorias o de salvaguardia.
e. Desarrollar los procedimientos administrativos en materia de dumping, subsidios y salvaguardia con la finalidad de determinar la procedencia o no de ordenar la aplicación de derechos antidumping, medidas compensatorias o medidas de salvaguardia.
f. Realizar los exámenes por extinción de medidas para determinar la procedencia de prorrogar o no las medidas indicadas.
g. Desarrollar acciones dirigidas a garantizar que el comercio en Costa Rica se realice de forma leal y en respeto a las normas nacionales e internacionales.
h. Coordinar esfuerzos entre el Gobierno y el sector privado para promover el desarrollo económico nacional que permitan fortalecer al productor y al comerciante nacional frente a distorsiones comerciales, así como fomentar la competitividad comercial.
i. Realizar las revisiones periódicas anuales o semestrales que correspondan en el caso de que se haya impuesto algún derecho compensatorio, medida antidumping, o medida de salvaguardia.
j. Asesorar en negociaciones internacionales de integración económica en la materia de su competencia.”
En consecuencia, de conformidad con el reglamento a la Ley Orgánica del MEIC, actualmente la Dirección de Defensa Comercial forma parte de su estructura interna, por lo que, de aprobarse el presente proyecto de ley, el legislador le estaría otorgando rigor legal y no reglamentario como lo tiene hoy. Asimismo, es claro que la normativa reglamentaria se vería afectada por la disposición superior legal que eventualmente se apruebe.
Dicho aspecto se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.
2) Artículo 6. Definiciones
Este artículo define algunos términos para la aplicación de la ley, entre ellos “anulación”, “aumento significativo de importaciones”, “bienes de infraestructura general”, “compromiso en materia de precios”, “criterios o condiciones objetivos”, “recursos extraordinarios”, “situación particular de mercado”, “subvenciones distribuibles a lo largo de varios años” y “tasa de subvención”.
Sin embargo, ninguno de los anteriores términos es mencionado en el proyecto de ley, tal y cual se expresaron en este artículo, por lo que, se sugiere valorar la pertinencia de mantener su definición dentro del articulado.
Por otra parte, los términos “crédito a corto plazo” y “crédito a largo plazo” fueron remplazados en el texto del proyecto de ley (artículo 27, incisos b.ii; b.iii; y h) por “préstamos a corto plazo” y “préstamos a largo plazo”, por tanto, como aspecto de técnica legislativa se sugiere unificar ambos términos a fin de otorgar homogeneidad al texto.
3) Artículo 8
En el artículo 8 del proyecto de ley se introduce la definición de “Dumping”, por lo que para una correcta técnica legislativa debe valorarse si dicha definición debe pasarse al numeral 6 del proyecto de ley, donde se establecen las demás definiciones.
4) Sección IV. Cálculo de la cuantía de la subvención sujeta a medidas compensatorias en función del beneficio obtenido por el receptor
Específicamente el artículo 28 del proyecto de ley dispone que la metodología para realizar el cálculo de la cuantía de la subvención se desarrollará en el reglamento a la ley, además incorpora una serie de disposiciones que se deben observar para su cálculo.
Sobre este tema, debemos reiterar que actualmente se encuentra vigente el Decreto Ejecutivo N° 35559 “Reglamento sobre la metodología para el cálculo de la cuantía de subvenciones” del 4 de setiembre de 2009, por lo que la eventual aprobación de la presente iniciativa impactaría lo dispuesto en la norma infralegal indicada.
5) Artículo 49 sobre las normas procesales específicas y el artículo 126
Dentro de la exposición de motivos del proyecto se aduce que uno de los aspectos importantes a normar es el procedimiento de las investigaciones, señala el texto en mención:
(…) Por otra parte, en el área procedimental, la necesidad de desarrollar legislación nacional es especialmente evidente, ya que los requisitos mínimos establecidos en los acuerdos deben encontrar asidero en la normativa y prácticas administrativas nacionales. Por todo esto la importancia de que se desarrolle normativa integral, en un solo texto jurídico, que regule tanto la parte sustantiva como procedimental.(…)”
Así, conforme el artículo 2 del proyecto de ley, para determinar la procedencia o no de imposición de medidas antidumping, compensatorias o de salvaguardia, así como, para determinar las condiciones en que se impondrán las medidas de defensa comercial y los mecanismos para evitar su elusión es necesario llevar a cabo un proceso de investigación, el cual estará a cargo de la Dirección de Defensa Comercial del MEIC (artículo 3 del Proyecto).
No obstante, el proyecto en análisis no establece un procedimiento de investigación específico para cada caso, donde se establezcan claramente las diferentes etapas en garantía de los derechos procesales de las partes, sino que, éste contiene un apartado que denomina “Normas Procesales Generales” (Título VI) e indica en su artículo 49 que las normas procesales específicas de cada uno de los procesos de investigación se establecerán en el respectivo reglamento.
Adicionalmente, en diversos artículos del proyecto, se señalan escuetamente aspectos procedimentales que se deberán observaran los procesos de investigación, tal es el caso, por ejemplo, del Título IX sobre la “Fase recursiva”, dentro del cual (artículo 126 inciso b) se hace alusión a: “Contra el acto que deniega la comparecencia oral pública o privada”, sin que en ningún otro artículo se haya mencionado la posibilidad de solicitar una comparecencia.
Asimismo, el artículo 49 del proyecto de ley, establece que “el desarrollo normativo procesal específico de cada uno de los procesos de investigación establecidos en la presente ley, se realizará en el respectivo reglamento.”
No obstante que se delega en la norma reglamentaria el desarrollo procedimental de las investigaciones, se observa que a lo largo del proyecto se establecen reglas en materia de notificaciones, recursos, entre otros, que generan dudas sobre la naturaleza del procedimiento que se va a instaurar.
Asimismo, la anterior disposición presenta, a nuestro criterio, dudas de constitucionalidad, pues la materia sancionatoria está reservada a la ley y, en este caso, se está delegando en reglamento la determinación sobre el tipo de procedimiento que se utilizará para los procesos de investigación.
Aunque este análisis deberá realizarlo en definitiva la Sala Constitucional, como órgano competente para conocer la inconstitucionalidad de las normas, se recomienda de manera respetuosa valorar esta norma para establecer cuál es el procedimiento que se utilizará en estos casos o al menos hacer la remisión a un procedimiento ya existente en una norma de rango legal.
Por ello, se recomienda de manera respetuosa revisar este tema.
6) Artículo 58 sobre el acceso a la información por parte de la Dirección de Defensa Comercial
El artículo 58 del proyecto de ley establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 58- Facultades de investigación. La Dirección de Defensa Comercial, en su calidad de Autoridad Investigadora, para llevar a cabo las investigaciones en el marco de esta ley, está facultada para solicitar todo tipo de información adicional, incluyendo, criterios técnicos, dictámenes y cualquier tipo de diligencias, tales como; estudios físicos, químicos, técnicos y merceológicos de los productos investigados y muestreo a los órganos y entes de la Administración Pública y estos deberán suministrarla a la mayor brevedad posible.
Asimismo, la AI podrá solicitar información a cualquier agente económico, distinto de las partes investigadas, quienes deberán entregarla en el plazo establecido al efecto. Este requerimiento de información deberá estar debidamente justificado expresamente. La AI guardará la confidencialidad de la información entregada por los agentes económicos.
Nótese que la citada disposición otorga a la Dirección de Defensa Comercial la potestad de requerir todo tipo de información, que podría incluir información sensible o confidencial. Por tanto, la aprobación del presente proyecto de ley debe realizarse por mayoría calificada, en virtud de lo dispuesto en el numeral 24 constitucional.
7) Artículo 74 del proyecto de ley
El artículo 74 del proyecto de ley, establece que en el caso de medidas de salvaguardia se notificará al “Comité de Salvaguardia en un plazo de 5 días”. No obstante lo anterior, el capítulo de definiciones no define cuál es ese Comité o a quien pertenece, por lo que para evitar problemas de interpretación, se recomienda aclarar tal aspecto en esta norma.
8) Sobre los artículos 85, 88, 89, 103, 105: competencia del Ministro
Estos artículos del proyecto de ley facultan al Ministro de Economía Industria y Comercio aplicar medidas provisionales y definitivas antidumping o compensatorias, así como de salvaguardia.
Si bien es un tema de oportunidad y conveniencia del legislador la asignación de tal competencia, debe valorarse, que la figura del señor Ministro no corresponde a un órgano técnico en sentido estricto y, además, por su periodo de nombramiento podría ocasionar distorsiones prácticas en caso del vencimiento del periodo constitucional para el que fue nombrado durante la investigación.
Esto, sin embargo, es una valoración que deben realizar el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad.
9) Artículo 95
En este artículo se repite dos veces seguidas la palabra “compromiso”, por lo que debe eliminarse para una correcta técnica legislativa.
10) Artículo 131
El artículo 131 del proyecto de ley establece:
“ARTÍCULO 131- Deber de confidencialidad. Todos los funcionarios de la DDC están obligados a guardar la confidencialidad de la información y las comunicaciones en el marco de la presente ley, incluso después de cinco años de cesar en sus funciones. Igual obligación tendrá las partes interesadas, sus representantes y apoderados. Sin perjuicio de las responsabilidades penales y civiles que pudieran corresponder, se tendrá que la violación del deber de confidencialidad se considerará como una falta disciplinaria muy grave.”
Este artículo pareciera autorizar a ex funcionarios a divulgar la información de carácter confidencial que conocieron con ocasión de su cargo, después de transcurridos cinco años después de terminada la relación laboral. Esto debe revisarse pues el rompimiento de la relación laboral no desvirtúa la naturaleza sensible y confidencial de la información, lo cual podría ocasionar graves daños y perjuicios a terceros y responsabilidad objetiva para el Estado.
11) Artículo 137
“ARTÍCULO 137- Especialización. El Poder Judicial deberá contar con jueces especializados en materia de defensa comercial, con la finalidad de la pronta y correcta revisión de las medidas administrativas vinculadas a las determinaciones en el marco de la presente ley.
Es claro que le citado artículo afecta la estructura interna del Poder Judicial, por lo que necesariamente debe consultársele en virtud de lo establecido en el numeral 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda valorar las recomendaciones aquí señaladas de técnica legislativa y de constitucionalidad.

References: artículo 1
 artículo 28
 artículo 3
 artículo 133
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 3
 Artículo 6
 Artículo 8
 artículo 8
 artículo 28
 Artículo 49
 artículo 126
 artículo 2
 artículo 49
 artículo 49
 Artículo 58
 artículo 58
 Artículo 74
 artículo 74
 Artículo 95
 Artículo 131
 artículo 131
 Artículo 137