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Timestamp: 2016-10-21 23:56:52+00:00

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2C_659/2011 (22.02.2012)
Bezirksrat Z�rich, Selnaustrasse 32, 8001 Z�rich,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 29. Juni 2011.
Ein Mitglied der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Industriequartier in der Stadt Z�rich erhob im Oktober 2008 Aufsichtsbeschwerde beim Bezirksrat Z�rich. Es warf darin der Kirchenpflege und der Rechnungspr�fungskommission in finanziellen Belangen verschiedene Pflichtverletzungen vor. Der Bezirksrat gab der Aufsichtsbeschwerde am 21. Januar 2010 teilweise Folge und traf mehrere aufsichtsrechtliche Anordnungen. Der Regierungsrat des Kantons Z�rich wies am 3. November 2010 die gegen diese Anordnungen gerichteten Rekurse der beiden genannten Beh�rden ab, soweit der eine von ihnen nicht gegenstandslos geworden war. Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich hiess am 29. Juni 2011 die gegen den Regierungsratsentscheid erhobene Beschwerde in einem Punkt gut und wies sie im �brigen ab.
Die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Industriequartier beantragt dem Bundesgericht mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 29. Juni 2011 so abzu�ndern, dass dadurch die aufsichtsrechtlichen Anordnungen des Bezirks- und des Regierungsrats abgesehen von einem Punkt aufgehoben werden.
1.1 Die evangelisch-reformierten Kirchgemeinden sind im Kanton Z�rich �ffentliche K�rperschaften, die gegen�ber dem Staat, aber auch gegen�ber der Landeskirche grunds�tzlich autonom sind (Art. 85, 130 Abs. 1 und 2 der Verfassung des Kantons Z�rich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH] sowie � 11 Abs. 2 des Kirchengesetzes vom 9. Juli 2007 [KiG/ZH]). Nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind die Kirchgemeinden legitimiert, eine Verletzung ihrer Autonomie mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu r�gen. Ob ihnen die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich tats�chlich zukommt, ist eine Frage der materiellen Beurteilung und nachstehend gesondert zu pr�fen (BGE 135 I 43 E. 1.2).
1.2 Die Aufsicht des Bezirks- und des Regierungsrats �ber die evangelisch-reformierten Kirchgemeinden bestand nach � 29 Abs. 1 der Verordnung vom 8. Juli 2009 zum Kirchengesetz und zum Gesetz �ber die anerkannten j�dischen Gemeinden nur bis am 30. Juni 2011. Die umstrittenen aufsichtsrechtlichen Anordnungen sind jedoch an diesem Datum nicht ausser Kraft getreten. Denn die Bestimmungen, auf die sich die Aufsichtsmassnahmen st�tzen, gelten nach dem 30. Juni 2011 weiter (vgl. nachstehende E. 3.3). Die Beschwerdef�hrerin hat somit auch nach dem 30. Juni 2011 noch ein Interesse an der Beurteilung der umstrittenen Fragen.
1.3 Die �brigen Beschwerdevoraussetzungen sind ebenfalls erf�llt. Auf das Rechtsmittel ist daher einzutreten.
2.1 Die Beschwerdef�hrerin erblickt in den umstrittenen aufsichtsrechtlichen Anordnungen einen unzul�ssigen Eingriff in ihre Gemeindeautonomie. Art. 50 Abs. 1 BV gew�hrleistet diese nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt (BGE 137 I 235 E. 2.2).
2.2 Die evangelisch-reformierten Kirchgemeinden regeln ihre Angelegenheiten im Rahmen der Kirchenordnung und des �bergeordneten Rechts selbst�ndig (� 11 Abs. 2 KiG/ZH; Art. 153 Abs. 1 der Kirchenordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Z�rich vom 17. M�rz 2009 [KiO/ZH]). Sie f�hren einen eigenen Finanzhaushalt und verf�gen dementsprechend �ber einen eigenen Finanzplan, ein Budget und eine eigene Rechnung (Art. 157 lit. c und d, Art. 163 Abs. 2 lit. f und g sowie Art. 234 ff. KiO/ZH). Die Kirchgemeindeversammlung legt j�hrlich mit dem Budget den Steuerfuss fest (Art. 157 lit. d und Art. 235 KiO/ZH). Die Kirchgemeinden regeln ferner in der Kirchgemeindeordnung im Rahmen des �bergeordneten Rechts die finanziellen Zust�ndigkeiten ihrer Organe (Art. 153 Abs. 1 KiO/ZH). Sie k�nnen damit gleich wie die politischen Gemeinden im Kanton Z�rich eine eigene Finanzpolitik f�hren und verf�gen in ihren eigenen finanziellen Belangen �ber Autonomie (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 24. August 1993, in: ZBl 95/1994 130 E. 2b S. 131).
2.3 Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, dass eine Rechtsmittel- oder Aufsichtsbeh�rde ihre Pr�fungsbefugnis �berschreitet und die den betreffenden Sachbereich ordnenden Vorschriften unrichtig anwendet. Das Bundesgericht pr�ft jedoch nur die Anwendung von eidgen�ssischem Recht und kantonalem Verfassungsrecht mit freier Kognition, die Handhabung des kantonalen Gesetzes- und Verordnungsrechts dagegen nur unter dem Gesichtswinkel des Willk�rverbots (BGE 135 I 302 E. 1.2).
3.1 Die Vorinstanz hat mit einer Ausnahme die aufsichtsrechtlichen Anordnungen des Bezirks- und des Regierungsrats best�tigt, soweit sie umstritten sind. Diese betreffen einerseits die Kompetenz und die Form, wie Ausgaben zu beschliessen sind, und anderseits die Transparenz der Rechnungsf�hrung mit Blick auf die Ausgaben f�r musikalische Veranstaltungen, Limmatvespern und den Mittagstisch Tavolino.
3.2 Die Beschwerdef�hrerin r�gt die fraglichen Aufsichtsmassnahmen als willk�rlich, da sie auf keiner gesetzlichen Grundlage beruhten und zudem nicht praktikabel seien. Sie bewirkten daher einen unzul�ssigen Eingriff in ihre Autonomie. Ausserdem habe die Aufsichtsbeh�rde ihre Kompetenz, die auf klare Rechtsverst�sse beschr�nkt sei, �berschritten und auch dadurch ihre Autonomie verletzt.
3.3 Der Finanzhaushalt und die Rechnungslegung der evangelisch-reformierten Kirchgemeinden wird in der Finanzverordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Z�rich vom 19. Januar 2010 n�her geregelt, welche die Kirchensynode gest�tzt auf Art. 233 KiO/ZH erlassen hat. Gem�ss � 30 dieser Finanzverordnung ist das kantonale Recht auf die Kirchgemeinden subsidi�r anwendbar, soweit sie selber oder die Kirchenordnung keine Regelung enthalten (vgl. auch � 5 Abs. 3 und � 17 KiG/ZH). Die finanziellen Kompetenzen der Organe der Kirchgemeinden ergeben sich aus ihren Kirchgemeindeordnungen (� 119 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG/ZH]). In der Stadt Z�rich besteht die Besonderheit, dass sich die Kirchgemeinden bei der Regelung der Finanzkompetenzen an die Vorgaben des Stadtverbands halten m�ssen.
Die umstrittenen aufsichtsrechtlichen Anordnungen st�tzen sich allein auf kantonales Recht, n�mlich auf Bestimmungen des Gemeinde- und des alten Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG/ ZH), das f�r die Gemeinden gem�ss � 165 GG/ZH - teilweise allerdings nur sinngem�ss - weitergilt. Die Vorinstanz hat nicht gepr�ft, ob die am 1. Januar 2011 in Kraft getretene kirchliche Finanzverordnung nunmehr eigene Vorschriften zu den umstrittenen aufsichtsrechtlichen Massnahmen enth�lt. Die Frage kann offen bleiben, da die �� 54 ff. der kirchlichen Finanzverordnung nur f�r Kirchensynode und Kirchenrat gelten; f�r die Kirchgemeinden gilt gem�ss � 30 der kirchlichen Finanzverordnung subsidi�r das kantonale Recht, d.h. das Gemeindegesetz und damit das Finanzhaushaltsgesetz.
3.4.1 Um neue Ausgaben zu t�tigen, ist in den Z�rcher Gemeinden ein mehrstufiges Verfahren vorgesehen. Zun�chst bedarf es einer Ausgabenbewilligung, die vom zust�ndigen Organ zu beschliessen ist und in Form eines Verpflichtungskredits ergeht (� 24 FHG/ZH). Weiter ist ein Voranschlagskredit erforderlich, also die Erm�chtigung der kommunalen Legislative, den festgelegten Betrag der Rechnung zu belasten (� 28 FHG/ZH). Schliesslich muss zum Vollzug der Ausgabe ein Ausf�hrungsbeschluss getroffen werden, der die Einzelheiten festlegt (vgl. H.R. THALMANN, Kommentar zum Z�rcher Gemeindegesetz, 3. Aufl., 2000, S. 353; PETER SAILE, Das Recht der Ausgabenbewilligung der z�rcherischen Gemeinden, 1991, S. 17). Im Unterschied zu neuen bedarf es bei gebundenen Ausgaben keiner Ausgabenbewilligung. Als solche gelten gem�ss � 121 GG/ZH Ausgaben, welche die Gemeinde durch �bergeordnetes Recht, durch Gerichtsentscheide, durch Beschl�sse der zust�ndigen Gemeindeorgane oder durch fr�here Beschl�sse zu ihrer Vornahme verpflichten und ihr sachlich, zeitlich und �rtlich keinen erheblichen Entscheidungsspielraum lassen.
3.4.2 Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht erachten den Aufwand f�r musikalische Veranstaltungen, die Limmatvespern und den Mittagstisch Tavolino als neue Ausgaben, f�r deren Vornahme neben einem Voranschlags- auch ein Verpflichtungskredit n�tig sei. Dies ergebe sich daraus, dass der Beschwerdef�hrerin beim Entscheid, ob sie die genannten Veranstaltungen durchf�hren wolle, ein erheblicher Spielraum zukomme.
3.4.3 In der Beschwerde wird die aufsichtsrechtliche Anweisung, f�r die erw�hnten Aufwendungen jeweils einen Verpflichtungskredit einzuholen, als nicht sinnvoll bezeichnet, da die Ausgaben �ber den vorgegebenen Kontenplan hinl�nglich erfasst w�rden. Das �ndert nichts daran, dass die fraglichen Aufwendungen nach � 121 GG/ZH offensichtlich nicht als gebunden gelten k�nnen und daher eine Ausgabenbewilligung durch Verpflichtungskredit voraussetzen. Die getroffene aufsichtsrechtliche Anweisung vermag sich daher sehr wohl auf eine gesetzliche Grundlage zu st�tzen. Die Beschwerdef�hrerin �bersieht bei ihrer Argumentation, dass die buchhalterische Erfassung der fraglichen Ausgaben deren Bewilligung keineswegs zu ersetzen vermag. Die Aufnahme von Aufwendungen in den Voranschlag ersetzt nach der dargestellten Ordnung im Kanton Z�rich die Bewilligung der Ausgabe durch das daf�r zust�ndige Organ nicht. Andernfalls k�nnten die den einzelnen Organen zugewiesenen Finanzkompetenzen unterlaufen werden.
3.5 Nach Art. 17 der Kirchgemeindeordnung der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Z�rich 5-Industriequartier beschliesst die Kirchenpflege in eigener Kompetenz �ber diejenigen einmaligen und wiederkehrenden Ausgaben, die nicht in die Zust�ndigkeit der Stimmberechtigten in der Kirchgemeindeversammlung oder an der Urne fallen. Wenn die kantonalen Instanzen von der Beschwerdef�hrerin verlangen, dass die Verpflichtungskredite, soweit sie in die Kompetenz der Kirchenpflege fallen, von dieser als Kollegium beschlossen werden, entspricht dies dem erw�hnten Art. 17 ihrer Kirchgemeindeordnung. Es trifft damit nicht zu, dass sich die aufsichtsrechtliche Anweisung auf keine gesetzliche Grundlage st�tze und dass sie der revidierten Kirchgemeindeordnung zuwiderlaufe. Die Beschwerdef�hrerin verkennt, dass sich die M�glichkeit der Delegation von Finanzkompetenz, die Art. 17 Abs. 2 der Kirchgemeindeordnung vorsieht, lediglich auf die Ausf�hrungsbeschl�sse bereits bewilligter Ausgaben bezieht, aber nicht auf die Ausgabenbewilligungen selber. Die Vorinstanz sieht daher im Beschluss der Kirchenpflege vom 29. September 2009 zu Recht lediglich eine Delegation zum Vollzug bereits bewilligter und budgetierter Ausgaben, nicht aber zur Vornahme von Ausgabenbewilligungen.
3.6.1 Die Beschwerdef�hrerin wehrt sich ebenfalls gegen eine aufsichtsrechtliche Anweisung zur F�hrung ihrer Rechnung.
3.6.2 Nach � 9 FHG/ZH vermittelt die Rechnungsf�hrung eine klare, vollst�ndige und wahrheitsgetreue �bersicht �ber den Haushalt, das Verm�gen und die Schulden (Abs. 1). F�r die Rechnungslegung gelten folgende Grunds�tze: J�hrlichkeit, Klarheit, Vollst�ndigkeit, Brutto- und Sollverbuchung sowie qualitative, quantitative und zeitliche Bindung der im Voranschlag eingestellten Betr�ge und Vorherigkeit des Voranschlags (Abs. 2). Von den gleichen Grunds�tzen geht auch � 8 Abs. 2 und 3 der kirchlichen Finanzverordnung aus.
3.6.3 Die Aufsichtsbeh�rden verlangen von der Beschwerdef�hrerin, ihre Rechnung so zu f�hren, dass s�mtliche Einnahmen und Ausgaben f�r die musikalischen Veranstaltungen, die Limmatvespern und den Mittagstisch Tavolino ersichtlich sind. Wie die Vorinstanz zutreffend ausf�hrt, entspricht es dem gesetzlich verankerten Gebot der Vollst�ndigkeit und Transparenz der Rechnungslegung, dass �ber den effektiv anfallenden Aufwand eine Abrechnung gef�hrt wird. Das gilt selbstverst�ndlich auch f�r die erw�hnten Veranstaltungen, da nur auf diese Weise �berpr�ft werden kann, ob die bewilligten Mittel �berhaupt bestimmungsgem�ss verwendet wurden. Daran �ndert nichts, dass die Veranstaltungen teilweise gemeinschaftlich mit anderen Organisationen durchgef�hrt werden.
Es ist verst�ndlich, wenn sich die Beschwerdef�hrerin gegen einen �bertriebenen buchhalterischen Aufwand wendet und namentlich eine kleinliche Rappenspalterei ablehnt, die in keinem Verh�ltnis zum damit gewonnenen Nutzen steht. Die angefochtene Aufsichtsmassnahme verwehrt es der Beschwerdef�hrerin indessen nicht, die Detaillierung der verlangten Abrechnungen auf ein vern�nftiges Mass zu beschr�nken.
3.7 Aus den angef�hrten Gr�nden erscheinen die umstrittenen aufsichtsrechtlichen Anweisungen sachlich ohne weiteres vertretbar und daher nicht als willk�rlich. Angesichts der klaren gesetzlichen Grundlagen trifft es auch nicht zu, dass die kantonalen Aufsichtsinstanzen ihre Befugnisse �berschritten h�tten. Der angefochtene Entscheid verletzt daher die Gemeindeautonomie der Beschwerdef�hrerin nicht.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Gem�ss Art. 66 Abs. 4 BGG sind keine Kosten zu erheben.

References: Art. 89
 Art. 50
 Art. 153
 Art. 163
 Art. 234
 Art. 235
 Art. 233
 Art. 17
 Art. 17
 Art. 17
 Art. 66