Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_ochrony_srodowiska__Komentarz__Wydanie_1-ebook/p0202507i020
Timestamp: 2018-03-24 19:32:21+00:00

Document:
Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wydanie 1 [Zbigniew Bukowski, Ewa Czech, Karolina Karpus] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00405 006098 12048074 na godz. na dobę w sumie
Autor: Zbigniew Bukowski, Ewa Czech, Karolina Karpus Liczba stron: 820
ISBN: 978-83-278-0449-5 Data wydania: 2014-06-18
PRAWO OCHRONY ŚRODOWISKA KOMENTARZ Zbigniew Bukowski Ewa Katarzyna Czech Karolina Karpus Bartosz Rakoczy Wydanie 1 Stan prawny na 25 listopada 2013 roku Warszawa 2013 Poszczególne części komentarza opracowali: Zbigniew Bukowski: art. 71–76, 137–271b, 376–442 Ewa Czech: art. 272–297a, 316–321 Karolina Karpus: art. 13–18, 298–315c Bartosz Rakoczy: Wstęp; komentarz do art. 2, 5, 7, 31, 68, 74, 86 Konstytucji RP; art. 1–12, 25–30, 77–136d, 322–375 Redaktor prowadzący: Anna Dudzik Opracowanie redakcyjne: Iwona Długoszewska Redakcja techniczna: Agnieszka Dymkowska Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka © Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2013 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN 978–83–278–0449–5 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02–222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 TYTUŁ I. Przepisy ogólne (art. 1–80c) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Dział I. Zakres obowiązywania ustawy (art. 1–2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Dział II. Definicje i zasady ogólne (art. 3–12) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Dział III. Polityka ekologiczna oraz programy ochrony środowiska (art. 13–18) . . . . . 65 Dział IV. Informacje o środowisku (art. 19–30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Rozdział 1. Dostęp do informacji (art. 19–24a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Rozdział 2. Państwowy monitoring środowiska oraz rozpowszechnianie informacji o środowisku (art. 25–30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Dział V. Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska (art. 31–39) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Dział VI. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 40–70) . . . 86 Rozdział 1. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planów i programów (art. 40–45) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Rozdział 2. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć (art. 46–57) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Rozdział 3. Postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko (art. 58–70) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Dział VII. Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji (art. 71–76) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Dział VIII. Edukacja ekologiczna, badania z zakresu ochrony środowiska oraz reklamy (art. 77–80c) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 TYTUŁ II. Ochrona zasobów środowiska (art. 81–136d) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Dział I. Przepisy ogólne (art. 81–84) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Dział II. Ochrona powietrza (art. 85–96a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Dział III. Ochrona wód (art. 97–100) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 5 Spis treści Dział IV. Ochrona powierzchni ziemi (art. 101–111) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Dział V. Ochrona przed hałasem (art. 112–120a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Dział VI. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi (art. 121–124) . . . . . . . . . . . 196 Dział VII. Ochrona kopalin (art. 125–126) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Dział VIII. Ochrona zwierząt oraz roślin (art. 127–128) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Dział IX. Ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną środowiska (art. 129–136d) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 Rozdział 1. Przepisy ogólne (art. 129) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 Rozdział 2. Ograniczenia związane z ochroną zasobów środowiska (art. 130–134) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 Rozdział 3. Obszary ograniczonego użytkowania (art. 135–136) . . . . . . . . . . . . 219 Rozdział 4. Strefy przemysłowe (art. 136a–136d) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 TYTUŁ III. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom (art. 137–242) . . . . . . . . . . . . . . 233 Dział I. Przepisy ogólne (art. 137–140) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 Dział II. Instalacje, urządzenia, substancje oraz produkty (art. 141–172) . . . . . . . . . . 237 Rozdział 1. Instalacje i urządzenia (art. 141–157) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Rozdział 2. Substancje (art. 158–165) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Rozdział 3. Produkty (art. 166–172) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 Dział III. Drogi, linie kolejowe, linie tramwajowe, lotniska oraz porty (art. 173–179) . . . 296 Dział IV. Pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii (art. 180–236) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 Rozdział 1. Przepisy ogólne (art. 180–183a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 Rozdział 2. Wydawanie pozwoleń (art. 184–192) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 Rozdział 3. Wygaśnięcie, cofnięcie i ograniczenie pozwolenia (art. 193–200) . . . . 335 Rozdział 4. Pozwolenia zintegrowane (art. 201–219) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 Rozdział 5. Pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 220–229) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 Rozdział 6. Pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska (art. 230–233) . . . . . 393 Rozdział 7. Pozwolenie na emitowanie pól elektromagnetycznych (art. 234–236) . . . 393 Dział IVa. Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (art. 236a–236d) . . . 393 Dział V. Przeglądy ekologiczne (art. 237–242) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 TYTUŁ IV. Poważne awarie (art. 243–271b) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410 Dział I. Przepisy ogólne (art. 243–247) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410 Dział II. Instrumenty prawne służące przeciwdziałaniu poważnej awarii przemysłowej (art. 248–269) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422 Rozdział 1. Przepisy ogólne (art. 248) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422 Rozdział 2. Obowiązki prowadzącego zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia awarii przemysłowej (art. 249–264) . . . . . . . . . . . . . . . 426 Rozdział 3. Obowiązki organów administracji związane z awarią przemysłową (art. 265–269) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454 Dział III. Współpraca międzynarodowa (art. 270–271b) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463 TYTUŁ V. Środki finansowo-prawne (art. 272–321) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472 Dział I. Przepisy ogólne (art. 272–283) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472 Dział II. Opłaty za korzystanie ze środowiska (art. 284–297a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500 Rozdział 1. Wnoszenie opłat (art. 284–289) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500 6 Spis treści Rozdział 2. Stawki opłat za korzystanie ze środowiska (art. 290–291) . . . . . . . . 516 Rozdział 3. Opłaty podwyższone (art. 292–293) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520 Rozdział 4. Przepisy szczególne dotyczące opłat za pobór wody, wprowadzanie ścieków i za składowanie odpadów (art. 294–297a) . . . . . . . . . . . . . 528 Dział III. Administracyjne kary pieniężne (art. 298–315c) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538 Rozdział 1. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary (art. 298–308) . . . . . . . 538 Rozdział 2. Wysokość kar (art. 309–312) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558 Rozdział 3. Przepisy szczególne dotyczące kar za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków oraz emisję hałasu (art. 313–315) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561 Rozdział 4. Kary pieniężne za uchybienia w zakresie przygotowania i realizacji programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (art. 315a–315c) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565 Dział IV. Odraczanie, zmniejszanie oraz umarzanie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych (art. 316–321) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574 TYTUŁ VI. Odpowiedzialność w ochronie środowiska (art. 322–375) . . . . . . . . . 588 Dział I. Odpowiedzialność cywilna (art. 322–328) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 588 Dział II. Odpowiedzialność karna (art. 329–361) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 603 Dział III. Odpowiedzialność administracyjna (art. 362–375) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 653 TYTUŁ VII. Organy administracji oraz instytucje ochrony środowiska (art. 376–421) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 678 Dział I. Organy administracji do spraw ochrony środowiska (art. 376–385) . . . . . . . 678 Dział II. Instytucje ochrony środowiska (art. 386–421) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 700 Rozdział 1. Przepisy ogólne (art. 386) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 700 Rozdział 2. Państwowa Rada Ochrony Środowiska (art. 387–393) . . . . . . . . . . . 702 Rozdział 3. Komisje do spraw ocen oddziaływania na środowisko (art. 394–399) . . . 705 Rozdział 4. Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art. 400–421) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 706 TYTUŁ VIII. Programy dostosowawcze (art. 422–441) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 793 Dział I. Przepisy ogólne (art. 422–425) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 793 Dział II. Ustalenie treści programu dostosowawczego (art. 426–436) . . . . . . . . . . . . 798 Dział III. Komisja negocjacyjna (art. 437–438) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 811 Dział IV. Skutki prawne wszczęcia postępowania negocjacyjnego oraz ustalenia programu dostosowawczego (art. 439–441) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 814 TYTUŁ IX. Przepis końcowy (art. 442) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 817 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 819 7 CBOSA Dz.U. Dz.Urz. MŚ Dz.Urz. k.c. k.k. Wykaz skrótów – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – Dziennik Ustaw – Dziennik Urzędowy Ministra Środowiska – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej – ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) – ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. k.p. k.p.a. k.p.c. k.p.w. k.s.h. k.w. LexisNexis Mon.Pod. M.P. NSA ONSA ONSAiWSA OSNC OSP OSS OTK ZU p.o.ś., Prawo ochrony środowiska p.p.s.a. PEP PiP pr.bud. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94) – ustawa z z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyj- nego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) – ustawa z 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 395 ze zm.) – ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.) – ustawa z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 482 ze zm.) – Lexis.pl – Serwis Prawniczy LexisNexis Polska – „Monitor Podatkowy” – Monitor Polski – Naczelny Sąd Administracyjny – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Uzupełniający – ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – Polityka Ekologiczna Państwa – „Państwo i Prawo” – ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) 9 Wykaz skrótów pr.wod. – ustawa z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., PS PSP SKO SOOŚ TFUE u.g.n. u.o.p. u.p.d.o.p. u.p.z.p. ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku poz. 145 ze zm.) – „Przegląd Sądowy” – Państwowa Straż Pożarna – Samorządowe Kolegium Odwoławcze – strategiczna ocena oddziaływania na środowisko – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE 2012 C 360/01) – ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) – ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 ze zm.) – ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.) – ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środo- wisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235) WSA Zb. Orz. TE – Wojewódzki Sąd Administracyjny – Zbiór Orzecznictwa Trybunału Europejskiego Uwaga: Powołane w książce artykuły bez bliższego określenia są artykułami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Przepisy, które wejdą w życie 1 stycznia 2014 r., 1 stycznia 2016 r., 24 stycznia 2016 r. i 1 stycznia 2017 r., oznaczono mniejszą czcionką. Wstęp Trudno obecnie nie doceniać roli i znaczenia ustawy – Prawo ochrony środowiska w systemie prawa polskiego. W zamyśle ustawodawcy miała to być ustawa wio- dąca, kompleksowa, podstawowa (w doktrynie toczą się spory co do charakteru tej ustawy i jej miejsca w systemie prawa ochrony środowiska) dla całego prawnego otoczenia ochrony środowiska. Niestety roli takiej obecnie nie spełnia, a wręcz można zauważyć zubażanie jej zakresu regulacji (przykładem może być przenie- sienie materii normatywnej w zakresie prawa do informacji oraz udziału społe- czeństwa do odrębnego aktu prawnego). Niemniej jednak w ustawie – Prawo ochrony środowiska nadal regulowane są kwestie ważkie dla tego działu prawa. Przede wszystkim ustawa ta reguluje podstawowe pojęcia, którymi ustawodawca posługuje się w innych aktach prawnych. Słowniczek ustawowy jest mocno roz- budowany, choć zasadniczo spełnia swoją rolę. Kluczowymi pojęciami są poję- cia „środowisko” i „ochrona środowiska”. W tym miejscu należy jednak zastrzec, że przyjęte przez ustawodawcę definicje odbiegają od pojęć, którymi zwykły się posługiwać nauki przyrodnicze czy nawet filozoficzne. Wynika to z tego, że pra- wodawca w ustawie musi opisać określoną rzeczywistość z punktu widzenia nor- matywnej ochrony określonej wartości. Ustawa – Prawo ochrony środowiska zawiera też katalog podstawowych zasad prawa ochrony środowiska. W tym też kontekście można upatrywać jej wiodą- cego charakteru. Zasady te znajdują swoje rozwinięcie nie tylko w tej ustawie, lecz także w innych aktach prawnych z zakresu prawa ochrony środowiska. Ustawa podzielona jest na dziewięć tytułów – ostatni z nich zawiera przepis końcowy. W tytule I uregulowano wskazywane już wyżej kwestie podstawowych pojęć i zasad. Zawiera on także regulacje dotyczące zarówno instrumentów planistycz- nych w ochronie środowiska, jak i instrumentów edukacyjnych. Tytuł II zawiera przepisy dotyczące ochrony zasobów środowiska. Jednak zna- czenie poszczególnych przepisów nie jest jednakowe i zależy od tego, czy istnieje 11 Wstęp odrębny akt prawny regulujący gospodarowanie określonym elementem środo- wiska i jego ochronę, czy też nie. W tym kontekście znaczenia nabierają regulacje dotyczące ochrony powietrza czy ochrony przed polami elektromagnetycznymi. W tytule III ustawodawca uregulował kwestie przeciwdziałania zanieczyszcze- niom. Przepisy tego rozdziału stanowią egzemplifikację przede wszystkim zasady prewencji i przezorności. Kolejny tytuł zawiera regulacje dotyczące poważnych awarii. Charakteryzuje się kazuistycznymi rozwiązaniami i technicznym językiem prawnym. Środki finansowo-prawne stanowią istotny element ochrony środowiska i służą pozyskiwaniu środków niezbędnych do osiągania celów ekologicznych. Tym zagadnieniom poświęcony jest rozdział piąty. Należy jednak zaznaczyć, że ustawa – Prawo ochrony środowiska nie reguluje kwestii środków finansowo-prawnych w sposób wyczerpujący, gdyż niektóre z nich są regulowane w innych aktach prawnych. Odpowiedzialność w ochronie środowiska odgrywa bardzo istotną rolę. Ustawodawca w komentowanej ustawie reguluje odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną, a czyni to w tytule VI. organów Struktura regulacji w tytule VII. Jednak katalog tych organów nie jest wyczerpujący, stąd przyjęte w tym przepisie rozwiązania nie mogą być uznane za zadowalające. jest przedmiotem ochrony środowiska Wreszcie ostatni tytuł merytoryczny dotyczy programów dostosowawczych. W przy- jętych rozwiązaniach widać też dominującą zasadę prewencji i przezorności. Do ustawy – Prawo ochrony środowiska powstało już kilka komentarzy. Niemniej jednak istnieje potrzeba zaprezentowania odrębnego i niekiedy kontrowersyjnego, a nawet krytycznego podejścia do uregulowanych zagadnień. Prezentowanie samodzielnego punktu widzenia Autorów może się jedynie przyczynić do pogłę- bienia badań nad komentowaną ustawą. Komentarz uwzględnia też zagadnienia praktyczne i z powodzeniem może być stosowany w procesie stosowania prawa. 12 KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; zm.: z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 r. Nr 114, poz. 946) (wyciąg) Komentowanie przepisów ustawy z 21 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony śro- dowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) wypada rozpocząć od rozważań o konstytucyjnych podstawach ochrony środowiska (W. Radecki, Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska w Polsce, „Problemy Ekologii” 1997, nr 6; J. Ciechanowicz, L. Mering, Ochrona środowiska w działalności gospodarczej, Warszawa 2003; M. Mazurkiewicz, Regulacja konstytucyjna ochrony środowiska w Polsce, „Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka” 1997, nr 2, s. 2–14; L. Gardjan-Kawa, Ochrona środowiska w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w: Z problematyki prawa administracyjnego i nauki ad- ministracji. Księga pamiątkowa z okazji siedemdziesięciolecia urodzin Profesora Zbigniewa Leońskiego, red. Z. Janku, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, K. Ziemski, Poznań 1999, s. 111–123; R. Paczuski, Ochrona środowiska w pol- skiej Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 227–237; J. Boć, Ochrona środowiska w postanowieniach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Acta Uniwersytetu Wrocławskiego. Prawo” 2000, nr 272, s. 187–198; K. Nowacki, Legislation and Instrument of the Protection of Environment In Poland and Central Europe Countries (General Overview), „Acta Uniwersytetu Wrocławskiego. Prawo” 2000, nr 272, s. 297–298; W. Radecki, w: K. Górka, B. Podskrobko, W. Radecki, Ochrona środowiska, Warszawa 2001, s. 216–222; A. Haładyj, Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska, „Prawo – Administracja – Kościół” 2003, nr 1/2, s. 39–58; B. Rakoczy, Die Problematik der Umweltschutzgrundlagen in der polni- schen Verfassung, „Zeitschrift für Europäisches Umwelt – und Planungsrecht” 2005, nr 1, s. 12–16; J. Sommer, Efektywność prawa ochrony środowiska i jej uwa- Bartosz Rakoczy 13 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej runkowania – problemy udatności jego struktury, Wrocław 2005, s. 48–88). Ma to swoje uzasadnienie z kilku względów. Po pierwsze, wynika to z tego, że Konstytucja RP jest najważniejszym aktem praw- nym w systemie prawa polskiego, w którym obowiązuje hierarchia aktów praw- nych. Konstytucja RP zawiera regulacje szeroko traktujące zagadnienia ochrony środowiska. Reprezentuje ona bowiem typ konstytucji charakterystyczny dla kon- stytucji końca XX wieku, odznaczający się zainteresowaniem ustawodawcy kon- stytucyjnego zagadnieniami ekologicznymi. Po drugie, w praktyce stosowania prawa ochrony środowiska jest widoczne pomi- janie zagadnień konstytucyjnych. Doświadczenie uczy, że rozwiązania problemów prawnych szuka się, stosując przede wszystkim ustawy zwykłe. Oczywistą rzeczą jest, że w tak skomplikowanej dziedzinie, jaką jest prawo ochrony środowiska, wymagającej niekiedy bardzo szczegółowych i precyzyjnych uregulowań, same przepisy Konstytucji RP nie wystarczą. Pozwalają one jednak dostrzec kierunek interpretacji i stosowania prawa ochrony środowiska, pożądany przez prawodawcę konstytucyjnego. W konsekwencji pozwala to obrać właściwy kierunek rozwiązy- wania problemów praktycznych. Po trzecie, w doktrynie prawa konstytucyjnego sformułowano regułę wykładni ustaw w zgodzie z konstytucją (S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967, s. 91). Ustawy zwykłe należy tak wykładać, aby osiągnąć zamiar ustawodawcy wyrażony w Konstytucji RP. Wiąże się to ściśle z zaprezento- wanym wyżej stanowiskiem, zajmowanym w praktyce stosowania prawa ochrony środowiska. Po czwarte, regulacje konstytucyjne cechuje stabilność, tak bardzo pożądana w ustawodawstwie zwykłym w zakresie ochrony środowiska. Dokonywane zmiany mają charakter systemowy i głęboki, a nie jedynie kosmetyczny. Niepokojąca jest też częstotliwość dokonywanych zmian w polskim prawie ochrony środowiska. Przy tak daleko idącej niestabilności ustawodawstwa zwykłego w polskim prawie ochrony środowiska konieczny jest fundament normatywny, do którego można się odnosić i go stosować. W przypadku polskiego prawa ochrony środowiska Konstytucja RP pełni właśnie taką rolę – stabilnego fundamentu polskiego prawa ochrony środowiska. Rozwiązania w zakresie ochrony środowiska, przyjęte w Konstytucji RP, są charak- terystyczne dla tego typu aktów prawnych końca XX wieku. Obserwując bowiem ewolucję treści konstytucyjnych, dostrzec można, iż ustawodawcy konstytucyjni zainteresowali się problematyką ochrony środowiska dopiero w latach siedemdzie- siątych. Natomiast pod koniec XX wieku regulowali zagadnienia związane z ochroną środowiska w sposób kompleksowy. Podobne do przyjętych w Konstytucji RP roz- wiązań zawierają konstytucje byłych państw demokracji ludowych (np. Rosji, Ukrainy) (B. Rakoczy, Problematyka ochrony środowiska w Konstytucji Federacji 14 Bartosz Rakoczy Konstytucja Reczypospolitej Polskiej Rosyjskiej, „Prawo i Środowisko” 2004, nr 3, s. 101–107; tenże, Prawa ekologiczne w Konstytucji Rosji, „Prawo i Środowisko” 2005, nr 2, s. 112–120). Analiza rozwiązań konstytucyjnych pozwala podzielić regulacje przyjęte w Konstytucji RP na poszczególne grupy. Pierwszą grupę obejmują przepisy ogólne, które mają zastosowanie in genere do działań władz publicznych, w szcze- gólności organów administracji publicznej. Na tę grupę składają się przede wszystkim art. 2 i 7 Konstytucji RP. Odrębnie należy potraktować zasadę zrów- noważonego rozwoju, wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP. Do trzeciej grupy regu- lacji prawnych można zaliczyć przepisy regulujące obowiązki władz publicznych w zakresie ochrony środowiska. Chodzi tu o art. 68 ust. 4 i art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP. Czwartą grupę stanowią rozwiązania dotyczące praw i obo- wiązków jednostek związanych ze środowiskiem, korzystaniem z niego i jego ochroną. Tę grupę tworzą art. 74 ust. 3 i art. 86 Konstytucji RP. Piąta grupa obej- muje art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, regulujący dopuszczalność ograniczania praw i wolności jednostki ze względu m.in. na ochronę środowiska. W tym przepisie ochrona środowiska pełni rolę przesłanki materialnej dopuszczającej ogranicze- nie praw i wolności. Należy jednak zauważyć, że zagadnienie konstytucyjnych podstaw ochrony środo- wiska nie jest ujmowane jednolicie. Zdaniem L. Garlickiego – które jest w znacz- nej mierze zbieżne z poglądem autora niniejszej książki – przepisy Konstytucji RP odnoszące się do ochrony środowiska regulują ochronę środowiska jako podsta- wowe zadanie Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5), dopuszczalność ograniczania praw i wolności konstytucyjnych m.in. ze względu na ochronę środowiska (zasada proporcjonalności – art. 31 ust. 3), konkretne zadania i obowiązki władz publicz- nych (art. 68 ust. 4 i art. 74 ust. 1, 2, 4) oraz prawa i obowiązki jednostki (art. 74 ust. 3 i art. 86) [L. Garlicki, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, komentarz do art. 74, s. 2]. Z kolei A. Lipiński, analizując konstytucyjne podstawy ochrony środowiska w pol- skim prawie, wskazał na zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5), obowiązek władz publicznych zapobiegania negatywnej dla zdrowia ludzkiego degradacji śro- dowiska (art. 68 ust. 4), inne obowiązki państwa wynikające z art. 74. Ponadto wskazał na art. 31 ust. 3 i art. 86 dotyczący obowiązku dbałości o stan środo- wiska. Zdaniem tego Autora znaczenie mają także art. 81 i 8 ust. 2 Konstytucji. Ten ostatni z przepisów został wskazany jako podstawa bezpośredniego stosowa- nia Konstytucji RP w procesie stosowania prawa (A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Kraków 2004, s. 17–19). R. Paczuski do konstytucyjnych podstaw ochrony środowiska w polskim prawie zalicza art. 5, odnoszący się do zasady zrównoważonego rozwoju. Dalej, według tego autora, na podstawy te składają się art. 74 ust. 1 i art. 68 ust. 4, które określają konstytucyjne obowiązki państwa w zakresie ochrony środowiska. R. Paczuski Bartosz Rakoczy 15 Art. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje następnie na art. 86 regulujący obowiązek dbałości o stan środowiska. Interesujące jest zaliczanie do podstaw ochrony środowiska przepisów zawartych w rozdziale XI, które to normy regulują stany nadzwyczajne (art. 228, 232, 233 ust. 1). Ponadto, zalicza on do tych podstaw konstytucyjne prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska (R. Paczuski, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2000, s. 116). Autor ten dostrzega także znaczenie konstytucyjnej zasady legalno- ści (art. 2 Konstytucji RP) i zalicza ją do podstawowych zasad ochrony środowiska (tamże, s. 129–130). Pogląd co do zaliczenia art. 2 Konstytucji RP do podstawowych zasad ochrony środowiska podzielają B. Wierzbowski i B. Rakoczy (B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2004, s. 32). Autorzy ci wyróżniają zasadę legalności, zasadę zrównoważonego rozwoju, zasadę proporcjonalności, zasadę zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, zasadę obowiązku władz publicznych chronienia środowiska, zasadę prawa do informacji o środowisku i jego stanie. Analiza podstawowych opracowań odnoszących się do konstytucyjnych podstaw ochrony środowiska pozwala na wyodrębnienie pewnych regulacji odnoszących się do ochrony środowiska, które są przyjmowane powszechnie. J. Machowski wskazuje, że np. przepisy Konstytucji RP dzielą się na odnoszące się bezpośrednio do ochrony środowiska (art. 5, 31, 68, 74, 86) oraz pośrednio (art. 9, 22, 38, 61 ust. 1 i 2, art. 63, 68 ust. 1, art. 81–84, 228, 232, 233) (J. Machowski, Ochrona środowiska. Prawo i zrównoważony rozwój, Warszawa 2003, s. 59–60). Przedmiotem dalszej analizy będą art. 2, 5, 7, 31 ust. 3, art. 68 ust. 4, art. 74 i 86 Konstytucji RP. Art. 2. ZASADA DEMOKRATYCZNEGO PAŃSTWA PRAWNEGO ART. 2. Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. 1. Art. 2 jest zawarty w rozdziale 1 Konstytucji RP zatytułowanym „Rzeczpospolita”. Wyraża on jedną z podstawowych zasad współczesnego państwa – zasadę demo- kratycznego państwa prawnego. Ideą państwa prawnego jest wykonywanie władzy państwowej jedynie wtedy, gdy zezwala na to konstytucja oraz ustawy zgodne z nią pod względem formalnym i materialnym, a celem wykonywania tej władzy jest ochrona ludzkiej godności, sprawiedliwości i pewności prawa (E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003, s. 60). Zasada państwa prawnego jest zaliczana do tzw. klauzul generalnych, których idea wywodzi się z prawa prywatnego (A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 63 i n.; A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 2001, s. 33, 72 i n.). Klauzule te można także odna- 16 Bartosz Rakoczy Konstytucja Reczypospolitej Polskiej Art. 2 leźć w Konstytucji RP. Ich istnienie, a przede wszystkim prawidłowa wykładnia, ma duże znaczenie w procesie stosowania prawa, tym bardziej, że obecnie można w tym procesie powoływać się bezpośrednio na treść Konstytucji RP. „Klauzula państwa prawnego jest niedookreślonym znaczeniowo zwrotem języka prawnego, którego treść jest ustalana w procesie stosowania prawa, w ramach któ- rego organ stosujący prawo jest upoważniony do kierowania się nie tylko treścią prawa pozytywnego, ale także wartościami, normami i dyrektywami pozapraw- nymi” (E. Morawska, Klauzula…, s. 184). W odniesieniu do klauzuli generalnej demokratycznego państwa prawnego stosuje się pojęcie tzw. metaklauzuli. 2. Zdaniem B. Banaszaka „w sensie materialnym oznacza ono (pojęcie demokratycz- nego państwa prawnego – przyp. aut.), że działalność państwa i jego organów opiera się na następujących ideach, wartościach: 1) sprawiedliwości, w tym również sprawiedliwości społecznej i pomocy osobom znajdującym się w złych warunkach materialnych; 2) wolności, której źródłem są prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie; 3) równości wszystkich obywateli; 4) demokratyzmu – polegającemu przede wszystkim na uczynieniu z wyborów powszechnych głównego sposobu kreacji organów stanowiących prawo i innych naczelnych organów państwowych, a także na zagwarantowaniu pluralizmu politycznego” (B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 217). Z kolei W. Orłowski, dostrzegając aspekt moralny w koncepcji demokratycznego państwa prawnego, wskazuje, że „demokratyczne państwo prawne to takie, w którym prawo odzwierciedla akceptowany społecznie system wartości, oparty na prawie naturalnym i standardach prawa międzynarodowego” (W. Orłowski, w: Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 2004, s. 110). Nie wszystkie elementy składające się na materialnoprawne pojęcie demokratycz- nego państwa prawnego odnoszą się do środowiska. Wydaje się, że w kontekście współczesnych regulacji międzynarodowego prawa ochrony środowiska oraz prawa europejskiego problematykę ochrony środowiska należy łączyć z kwestiami wolności oraz sprawiedliwości. Należy jednak wskazać, że współczesne demokratyczne państwo prawne powinno uwzględniać także wymogi z zakresu ochrony środowiska. Ta dziedzina życia społecznego i publicznego wymaga odrębnego potraktowania. Można więc zapro- ponować uzupełnienie katalogu materialnych przesłanek o elementy związane z ochroną środowiska. Zadanie to powinno być uregulowane odrębnie, niezależ- nie od powiązania ochrony środowiska z wolnościami i sprawiedliwością. Współczesne państwo, w tym także Rzeczpospolita Polska, jako demokratyczne państwo prawne, powinno zatem chronić prawa i wolności nie tylko ze względu na istotę tych praw, ale także ze względu na ochronę środowiska. Powinno ono Bartosz Rakoczy 17 Art. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej uwzględniać prawa człowieka III generacji – prawo do życia w czystym i sprzyja- jącym środowisku – oraz chronić wolność korzystania ze środowiska. Niezwykle istotnym elementem jest także ochrona zdrowia. Należy bowiem zauważyć, że ochrona środowiska wiąże się ściśle z ochroną zdrowia. W doktrynie pojawił się pogląd, że współczesne państwo powinno być pań- stwem ekologicznym (M. Sitek, Konstytucyjna ochrona środowiska naturalnego w państwach członkowskich Unii Europejskiej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego – Roczniki Prawnicze” 2001, nr 12). Oznacza to, iż jednym z podstawowych zadań, jakie współczesny świat stawia przed państwem, jest ochrona środowiska. Wymaga to stworzenia odpowiednich warunków orga- nizacyjnych, normatywnych itp. Jednocześnie wyzwaniem dla państwa eko- logicznego jest przyjęcie na siebie podstawowych zadań w zakresie ochrony środowiska. W doktrynie wskazuje się, że nie można rozpatrywać klauzuli demokratycznego państwa prawnego, rozdzielając aspekt formalny od materialnego. Właściwa ana- liza wymaga bowiem badania obu aspektów jednocześnie (B. Banaszak, Prawo…, s. 217). Wydaje się jednak, że możliwa jest analiza relacji między klauzulą demo- kratycznego państwa prawnego, ochroną środowiska i zasadą proporcjonalności na płaszczyźnie formalnej i materialnej odrębnie z tym zastrzeżeniem, że obu aspektów nie można rozdzielać. 3. Z punktu widzenia ochrony środowiska nie bez znaczenia jest także druga część komentowanego przepisu, odnosząca się do sprawiedliwości społecznej. Pozornie nie widać związku między zasadą sprawiedliwości społecznej a ochroną środo- wiska. Jednakże przy głębszej analizie związek taki widać wyraźnie. Zasada sprawiedliwości społecznej zakłada też sprawiedliwy dostęp do dobra wspólnego, jakim jest środowisko. Dostęp do środowiska i możliwość korzystania z niego i jego zasobów ma każdy, ale nie każdy w takim samym zakresie. Jak wynika z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. A zatem w gestii władz publicznych leży zapewnienie ochrony środowiska i utrzymywanie go w takim stanie, aby był on korzystny dla człowieka. Jednocześnie władze publiczne są zobowiązane zapewnić wszystkim sprawied- liwy dostęp do środowiska. Zestawienie tych elementów powoduje, że sprawiedliwy dostęp do środowiska polega na tym, iż pierwszeństwo w korzystaniu ze środowiska i jego zasobów mają ci, którzy mu nie szkodzą i nie oddziałują na nie negatywnie. Ponadto, pierw- szeństwo w korzystaniu ze środowiska mają te osoby, które zaspokajają potrzeby osobiste albo potrzeby gospodarstwa domowego. Takie podmioty mogą korzystać ze środowiska w sposób nieograniczony, chyba że ustawodawca wyraźnie wpro- wadza ograniczenie. 18 Bartosz Rakoczy Konstytucja Reczypospolitej Polskiej Art. 5 Ze środowiska można jednak korzystać także w inny sposób, niż tylko przez zaspokajanie potrzeb osobistych i potrzeb gospodarstwa domowego, a mianowi- cie można wykorzystywać środowisko do celów gospodarczych. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej, wspomniane podmioty będą mogły korzystać ze środowiska, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwala na to usta- wodawca. Nie ma tu zastosowania zasada „co nie jest zakazane, jest dozwolone”, ale zasada „wolno tylko to czynić, na co pozwala ustawa”. Ponadto, od podmiotów wykorzystujących środowisko w celach gospodarczych wymagane jest zwiększone zaangażowanie w jego ochronę, głównie prewencyjną. Ponadto, podmioty takie za wykorzystywanie gospodarcze środowiska powinny uiszczać opłaty, skoro na takim wykorzystywaniu zarabiają określone środki. Zasada sprawiedliwości społecznej znajduje odzwierciedlenie w rozwiązaniach szczegółowych ustawy, o czym będzie mowa dalej. ……………………............................………………………………………………………… Art. 5. ZASADA NIEPODLEGŁOŚCI PAŃSTWA ART. 5. Art. 5. Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swo- jego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. 1. We współczesnym prawie ochrony środowiska zasada zrównoważonego rozwoju pełni rolę swoistego rdzenia, wokół którego koncentrują się regulacje szczegółowe. Wywodzi się ona z międzynarodowego prawa ochrony środowiska i po raz pierw- szy została wyrażona w Konstytucji RP, właśnie w komentowanym przepisie. Art. 5 został umieszczony w rozdziale 1 Konstytucji RP zatytułowanym „Rzeczpospolita”. Należy wskazać, że jest to jedyny przepis odnoszący się do ochrony środowiska, który został umieszczony w rozdziale 1. W związku z powyż- szym w doktrynie pojawiły się wątpliwości co do charakteru zasady zrównoważo- nego rozwoju, jej znaczenia i treści. W. Wołpiuk wskazał, że zrównoważony rozwój jest pojęciem pozaprawnym, o charakterze ekonomicznym. Autor ten podkreśla trudności w ustaleniu treści pojęcia „zrównoważony rozwój”, a w konsekwencji jego znaczenia normatyw- nego (W. Wołpiuk, Zasada zrównoważonego rozwoju. Zasada konstytucyjna czy zasada polityki społeczno-ekonomicznej w zakresie ochrony środowiska?, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Informatyki, Zarządzania i Administracji w Warszawie” 2003, nr 1, s. 7–18). W dalszej zaś kolejności wskazuje na wątpliwość co do cha- rakteru konstytucyjnego zrównoważonego rozwoju. Zdaniem tego autora „norma wyrażona w art. 5 [Konstytucji RP – przyp. aut.] ma przede wszystkim wartość programową ukierunkowującą politykę państwa, która jednak musi znaleźć odpo- wiednią konkretyzację w ustawach zwykłych” (tamże, s. 18). Podobne zdanie Bartosz Rakoczy 19 Art. 5 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej prezentuje J. Boć, który pisze: „wydaje się […], że koncepcja zrównoważonego rozwoju jest współcześnie bardziej ideą polityczną niż koncepcją pozwalającą na budowanie trwałej strategii gospodarczej” [J. Boć, w: J. Boć (red.), Konstytucja…, s. 26]. Wątpliwości co do charakteru normatywnego zasady zrównoważonego rozwoju zgłosił także R. Paczuski, podkreślając, że „aby zasada zrównoważonego rozwoju […] była jednoznacznie rozumiana i powszechnie stosowana, wymaga odpowied- niej wykładni. Chodzi tu o dylemat natury prawnej: czy zasadę zrównoważonego rozwoju można uznać za podstawową zasadę prawną (ustrojową), z ustaleniem co ona oznacza, obowiązującą w całym systemie prawnym RP, czy może inaczej – jako podstawową zasadę polityki państwa […]” [R. Paczuski, Zrównoważony rozwój a stosunek polityki do prawa w świetle polskiej praktyki legislacyjnej, w: K. Równy (red.), Zasada zrównoważonego rozwoju w prawie i praktyce ochrony środowiska, Warszawa 2002, s. 39]. Z kolei M. Bar i J. Jendrośka określają zasadę zrównoważonego rozwoju jako zasadę ustrojową (M. Bar, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Podręcznik, Wrocław 2005, s. 526 i n.). Podobne stanowisko zajmuje także Z. Bukowski, który twierdzi, że, „biorąc pod uwagę treść tego artykułu [tj. art. 5 – przyp. aut], przyjąć trzeba, że zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się do wszystkich wymienio- nych tam ogólnych funkcji państwa. Oznacza to, że mamy do czynienia z zasadą ustrojową” (Z. Bukowski, Podstawy prawa ochrony środowiska dla administracji, Włocławek 2005, s. 34). Art. 5 Konstytucji RP, w omawianym kontekście, można rozumieć dwojako. Po pierwsze, można przyjąć, że przesłanka kierowania się zasadą zrównoważo- nego rozwoju odnosi się jedynie do bezpośrednio ją poprzedzającego obowiązku Rzeczypospolitej Polskiej, jakim jest zapewnienie ochrony środowiska. Po drugie, można także przyjąć, że kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju obej- muje wszystkie obowiązki wymienione w art. 5. Na taką interpretację wskazuje użycie przez ustawodawcę przecinka, po określeniu obowiązku zapewnienia ochrony środowiska. Przyjęcie pierwszej możliwości rozumienia art. 5 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż zasada zrównoważonego rozwoju jest jedynie zasadą prawa ochrony środowiska, gdyż jej zakres przedmiotowy obejmowałby jedynie treści związane z ochroną środowiska. Z kolei przyjęcie drugiego z poglądów prowadzi do wniosku, że zakres stosowania zasady zrównoważonego rozwoju obejmuje nie tylko kwestie związane z ochroną środowiska, ale także inne obowiązki państwa objęte treścią art. 5 Konstytucji RP. Tym samym zasada zrównoważonego rozwoju stałaby się zasadą nie tylko prawa ochrony środowiska, ale także zasadą ustrojową. Jak zauważa A. Bałaban, „nadmiernym zawężeniem treści zasady zrównoważonego rozwoju byłoby jej wyłączne traktowanie jako metody ochrony środowiska natu- 20 Bartosz Rakoczy Konstytucja Reczypospolitej Polskiej Art. 5 ralnego, gdyż treściowa pojemność tej »metody« przerasta znacznie problematykę ochrony środowiska – tradycyjnie rozumianego” [A. Bałaban, Konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju, w: L. Garlicki (red.), A. Szmyt (red.), Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, Warszawa 2003, s. 20]. R. Paczuski twierdzi, iż „zrównoważony rozwój z zapewnieniem ochrony środowiska uzyskał […] rangę podstawowego zadania Państwa i zasady ustrojowej Rzeczypospolitej Polskiej” (R. Paczuski, Zrównoważony rozwój w prawie i polityce ochrony środowiska UE oraz jako zadanie państwa polskiego w świetle obowiązującego ustawodawstwa, „Zeszyty Naukowe WSHE. Tom VI – Ochrona środowiska” 2000, s. 32). 2. Z powyższego wynikają dwa istotne wnioski co do charakteru zasady zrównowa- żonego rozwoju. Po pierwsze, należy przyjąć, że ma ona szerszy zakres zastosowa- nia niż jedynie w kontekście ochrony środowiska, a po drugie, iż ma ona charakter zasady polityki, co wskazuje na trafność drugiej z zaprezentowanych koncepcji. Zrównoważony rozwój powinien zatem dotyczyć nie tylko ochrony środowiska, ale także innych zadań państwa wymienionych w tym przepisie. Niedopuszczalne jest ograniczanie zrównoważonego rozwoju jedynie do problematyki ochrony śro- dowiska. Zauważyć jednak należy, że tendencją współczesnych rozwiązań legi- slacyjnych w systemie polskiego prawa jest, wspomniane już wyżej, redukowanie zasady zrównoważonego rozwoju jedynie do problematyki ochrony środowiska. Z kolei drugi ze wspomnianych wniosków dotyczy charakteru zasady zrówno- ważonego rozwoju. Wykładnia systemowa Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że jest to zasada ustrojowa. Natomiast treść tej zasady i jej miejsce w między- narodowym prawie ochrony środowiska oraz prawie europejskim wskazuje na to, iż jest to zasada polityczna. Przywołać należy pogląd H. Lisickiej, I. Macek i W. Radeckiego, którzy stwierdzili, że zrównoważony rozwój to „polityka ochrony środowiska, którą proklamowano w latach 80. w wielu dokumentach formułu- jących zasady polityki ochrony środowiska” (H. Lisicka, I. Macek, W. Radecki, Leksykon ochrony środowiska. Prawo i polityka, Wrocław 1999, s. 225 i n.). Teza ta pozostaje w ścisłym związku z poprzednio zaproponowaną koncepcją, zgodnie z którą zasada zrównoważonego rozwoju obejmuje znacznie szersze zagadnienia niż tylko ochronę środowiska. Konsekwencją przyjęcia szerszego znaczenia zasady zrównoważonego rozwoju jest zastosowanie jej do innych dziedzin życia społecznego – zarówno tych wyraź- nie wymienionych w art. 5 Konstytucji RP, jak i pozostałych, których przepis ten expressis verbis nie wymienia. Badając miejsce zasady zrównoważonego rozwoju w Konstytucji RP, przyjąć należy, że pełni ona przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni. Odwołanie się przez polskiego ustawodawcę w art. 5 Konstytucji RP do zasady zrównoważonego roz- woju wskazuje, że zasada ta pełni rolę przede wszystkim w kontekście wykładni. Przepis ten odnosi się do obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej. A zatem tam, Bartosz Rakoczy 21 Art. 5 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gdzie pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobów ich realizacji, należy posiłkować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Konsekwencją takiego charakteru zasady zrównoważonego rozwoju jest przyję- cie stanowiska, że zasada ta, jako dyrektywa wykładni, nie powinna być defi- niowana. Powinna ona zatem pełnić podobną rolę w prawie ochrony środowiska, jaką pełnią klauzule generalne (zasady współżycia społecznego czy społeczno- -gospodarczego przeznaczenia prawa) w prawie cywilnym (B. Rakoczy, Wolność działalności gospodarczej, a ochrona środowiska. Zasada zrównoważonego rozwoju, „Rzeczpospolita” z 31 maja 2006 r., s. C4). Analizując zasadę zrównoważonego rozwoju w systemie polskiego prawa, należy również postawić pytanie, kto ma wykonywać obowiązki wynikające z zasady zrów- noważonego rozwoju. Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że obowiązki te powinna realizować Rzeczpospolita Polska, czyli władze publiczne. One to bowiem powinny kierować się przy wykonywaniu zadań określonych w art. 5 Konstytucji RP, w tym i w zakresie ochrony środowiska, zasadą zrównoważonego rozwoju. Obowiązki te odnoszą się do organów stanowiących prawo i organów je stosujących. W pierwszej kolejności do uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju obo- wiązany jest ustawodawca. W procesie stanowienia prawa powinien on nie tylko powoływać się na zasadę zrównoważonego rozwoju, ale także recypować do sys- temu polskiego prawa szczegółowe obowiązki wynikające z tej zasady. W drugiej kolejności zasadę tę powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo. Niekiedy bowiem stan faktyczny wymaga rozważenia i wyważania rozwiązań korzystniejszych – dylemat ten organ stosujący prawo może rozwiązać z wykorzy- staniem zasady zrównoważonego rozwoju. Jednakże ograniczanie zakresu stosowania zasady zrównoważonego rozwoju jedy- nie do władzy publicznej jest nieuprawnionym uproszczeniem. Zasada ta bowiem zawiera w sobie treści, które nakładają obowiązki także na inne podmioty. Brak aktywnego uczestnictwa w realizacji tej zasady ze strony innych podmiotów niż władze publiczne czyniłby ją niewykonalną. Zasada zrównoważonego rozwoju dotyczy również praw i wolności jednostki, a zatem ma bezpośrednie przełożenie na ich sytuację prawną. Należy zastano- wić się, kto jest podmiotem tej zasady. Jak wskazano, zrównoważony rozwój należy postrzegać nie tyle w odniesieniu do każdego człowieka indywidualnie, ile do ludzkości jako takiej, obejmującej zarówno obecne, jak i przyszłe poko- lenia. Zasada zrównoważonego rozwoju ma zatem wymiar ogólnoludzki, a nie indywidualny. W konsekwencji zasadę zrównoważonego rozwoju należy postrzegać i wykładać w kontekście solidarności Rzeczypospolitej Polskiej z całą rodziną ludzką. Należy jednak mieć na uwadze, że nie chodzi jedynie o obowiązki Rzeczypospolitej Polskiej wynikające z art. 9 Konstytucji RP, dotyczące przestrzegania wiążącego ją 22 Bartosz Rakoczy Konstytucja Reczypospolitej Polskiej Art. 5 prawa międzynarodowego. Obowiązek kierowania się przez Rzeczpospolitą Polską zasadą zrównoważonego rozwoju obejmuje nie tylko zobowiązania wynikające wprost z aktów prawa międzynarodowego publicznego – obowiązek ten wiąże państwo, nawet jeśli akty prawa międzynarodowego publicznego nie nawiązują do zrównoważonego rozwoju albo w ogóle nie posługują się tym pojęciem. Należy jednak zauważyć, że zrównoważony rozwój występuje w aktach prawa międzyna- rodowego publicznego, wiążących Rzeczpospolitą Polską, które zostały powołane przykładowo. Obowiązek ten wynika bowiem z aspektu ogólnoludzkiego i wiąże Rzeczpospolitą Polską niezależnie od wyrażonych wprost zobowiązań międzyna- rodowoprawnych. Rzeczpospolita Polska powinna zatem kierować się dobrem nie tylko swoich obywateli (art. 1 Konstytucji RP), ale całej ludzkości. Podstaw takiego postrzegania zrównoważonego rozwoju można doszukać się w preambule do Konstytucji RP, która nawiązuje do takich wartości, jak spra- wiedliwość, dobro i piękno. Prawodawca konstytucyjny, uznając je za wartości uniwersalne, przyjął jednocześnie, że są to wartości ogólnoludzkie. Jednocześnie ustawodawca dostrzega, iż kultura jest zakorzeniona w chrześcijańskim dzie- dzictwie Narodu oraz ogólnoludzkich wartościach. Ustawodawca konstytucyjny w preambule formułuje także obowiązek, „by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku”. Nawiązuje więc wyraźnie nie tylko do uniwersalnych wartości ponadczasowych, ale także do konieczno- ści zadbania o przyszłe pokolenia i pozostawienia im dorobku. Wyraźnie widać istotny element zrównoważonego rozwoju, jakim jest dbałość o przyszłe pokole- nia. Na ów tysiącletni dorobek składają się bowiem najlepsze tradycje Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej Polskiej. Należy także wskazać, że w preambule ustawodawca zadeklarował „potrzebę współpracy ze wszystkimi krajami dla dobra Rodziny Ludzkiej”. Dostrzegł bowiem, iż konsekwencją przyjęcia uniwersalnych zasad jest potrzeba współ- pracy ze wszystkimi krajami, a celem tej współpracy powinno być dobro Rodziny Ludzkiej. W dalszej części preambuły ustawodawca sformułował także obowią- zek solidarności z innymi. Oznacza to nie tylko potrzebę współpracy dla dobra Rodziny Ludzkiej, ale także obowiązek podejmowania działań w imię solidarno- ści z innymi. Ogólnoludzkiego aspektu zrównoważonego rozwoju dopatrzeć się można także w nawiązywaniu przez prawodawcę konstytucyjnego do odpowiedzialności przed Bogiem lub przed własnym sumieniem. Chodzi zatem o ogólnoludzkie i funda- mentalne wartości, odnoszące się do jakości współżycia między ludźmi i kształto- wania prawidłowych relacji międzyludzkich. Nie bez znaczenia jest chrześcijańska koncepcja stosunku człowieka do przyrody i postrzeganie całego świata jako stwo- rzonego przez Boga. ……………………............................………………………………………………………… Bartosz Rakoczy 23 Art. 7; 31 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Art. 7. ZASADA LEGALIZMU ART. 7. Art. 7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. 1. Art. 7 Konstytucji RP wyraża zasadę legalności, zwaną także zasadą legalizmu. Wiąże się ona ściśle z koncepcją demokratycznego państwa prawnego. Jak już wskazywano, jednym z konstytutywnych elementów demokratycznego państwa prawnego jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w gra- nicach określonych przez prawo. Wyraźnie zatem te dwie zasady wiążą się ze sobą. 2. Przepis ten jest adresowany przede wszystkim do organów władzy publicznej. Stanowi on także konstytucyjną regulację w zakresie ochrony środowiska. Organ admini- stracji publicznej, gdyż takie organy przede wszystkim rozstrzygają sprawy z zakresu ochrony środowiska, może działać wyłącznie w sytuacji, gdy przepis pozwala mu podjąć działanie i tylko w granicach określonych przez ten przepis. Przepisy określa- jące kompetencje organu i ich zakres powinny mieć rangę ustawową. 3. Regulacja ta odnosi się do wszystkich organów administracji publicznej zajmują- cych się szeroko rozumianą ochroną środowiska. Organy te powinny działać tylko w granicach prawa i tylko w takim zakresie, jak to określa ustawa. ……………………............................………………………………………………………… ART. 31. Art. 31. ZASADA WOLNOŚCI. OGRANICZENIA KONSTYTUCYJNYCH WOLNOŚCI I PRAW Art. 31. 1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej. 2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicz- nego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wol- ności i praw. 1. Komentowany art. 31 ust. 3 Konstytucji RP odnosi się do dopuszczalności ograni- czania praw i wolności jednostki, między innymi ze względu na ochronę środo- wiska. Jak wynika z jego treści, prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane. Jednakże ustawodawca konstytucyjny chroni je przed nadmierną i nieuprawnioną ingerencją. Komentowany przepis odnosi się zarówno do organów władzy wykonawczej, jak i ustawodawczej oraz sądowniczej. Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska (B. Rakoczy, Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Toruń 2006) jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym. 24 Bartosz Rakoczy Konstytucja Reczypospolitej Polskiej Art. 31 Jak trafnie zauważa L. Garlicki, „stwierdzenie, że ograniczenia korzystania z wol- ności i praw «mogą być ustanawiane tylko w formie ustawy», ma charakter for- malny – nie wynikają z niego żadne wymagania co do treści takiej ustawy, a tylko zakaz nakładania ograniczeń w inny sposób” [L. Garlicki, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja…, komentarz do art. 31, s. 19]. Autor ten podkreśla, że niewłaściwe jest stosowanie absolutystycznej koncepcji wyłączności ustawy w każdym przy- padku i w każdej regulacji (tamże, s. 21). Istnieją bowiem takie obszary prawa, w których uregulowanie pewnych kwestii w rozporządzeniu jest dopuszczalne, ale istnieją również i takie, gdzie tego typu zabiegi legislacyjne są niedopuszczalne. W tej drugiej grupie L. Garlicki wymienia regulacje represyjne. Dopuszczalność uregulowania pewnych kwestii dotyczących praw i wolności zależy od związku regulacji z sytuacją prawną jednostki – „im większe znaczenie danego prawa czy wolności, tym wyższe wymagania co do zakresu regulacji usta- wowej” (tamże). W pierwszej kolejności należy wskazać, że ingerencja musi być konieczna. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie praw i wolności w sytuacji, gdy taka konieczność nie występuje. Ustawodawca nie może wprowadzać ograniczeń, jeśli jest to lepsze, łatwiejsze, doskonalsze bądź ułatwiające życie publiczne; musi to być konieczne. A zatem ustawodawca daje wyraz temu, iż konieczność nie może stanowić podstawy do ułatwiania sobie życia przez władze publiczne – nie mogą one rekompensować swojej niewydolności przez nakładanie na jednostki zbęd- nych ciężarów. Ponadto, należy wskazać, że nie chodzi o konieczność w każdym przypadku, ale o konieczność wprowadzenia ograniczeń w demokratycznym państwie praw- nym, co stanowi dodatkowe kryterium badania konstytucyjności ograniczeń. Ustawodawca konstytucyjny nawiązuje wyraźnie do klauzuli demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. K. Wojtyczek wskazuje trzy podstawowe kwestie, które należy zbadać, aby stwier- dzić, czy przesłanka konieczności nie została naruszona. Zdaniem tego autora konieczne jest „udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regu- lacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skut- ków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela” (K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 150). Problem konieczności ingerowania w sferę praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska był przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 21 kwietnia 2004 r., K 33/03 (OTK ZU 2004, nr 4A, poz. 31), Trybunał Konstytucyjny – rozważając kwestie związane z wprowadzeniem obowiązku naby- wania biopaliw – uznał, że brak prawa wyboru paliwa przez kupującego ogranicza Bartosz Rakoczy 25 Art. 31 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w sposób nieuprawniony prawa i wolności jednostki, a przesłanka konieczności jest naruszona (B. Rakoczy, Glosa do wyroku TK z 21 kwietnia 2004 r., K 33/03, „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 3, s. 153–158). Jedną z przesłanek pozwalających ograniczyć prawa i wolności jednostki jest ochrona środowiska. Zdaniem K. Wojtyczka „ochrona środowiska i ochrona zdro- wia stanowią najbardziej jednoznaczne przesłanki ingerencji w sferę praw czło- wieka, spośród przesłanek wymienionych w ustawie zasadniczej” (K. Wojtyczek, Granice…, s. 192). Ze zdaniem K. Wojtyczka trudno się zgodzić [krytycznie L. Garlicki, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja…, komentarz do art. 31, s. 25]. Wyjaśnienia bowiem wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem ochrony środo- wiska. Konstytucja RP nie zawiera pojęcia „środowisko”. Jak zauważyli J. Jendrośka i M. Bar: „w literaturze przyjmuje się, iż środowisko w rozumieniu Konstytucji to środowisko określane często jako «środowisko naturalne człowieka», będące przed- miotem ochrony w przepisach prawa ochrony środowiska” (M. Bar, J. Jendrośka, Prawo…, s. 525). Według K. Wojtyczka nie ma żadnych podstaw, aby „ochronę środowiska na grun- cie Konstytucji rozumieć w inny sposób [niż w ustawie o ochronie i kształtowa- niu środowiska – przyp. aut.]” (K. Wojtyczek, Granice…, s. 191). Obecnie pojęcie ochrony środowiska definiuje ustawa – Prawo ochrony środowiska (zob. komen- tarz do art. 3 p.o.ś.). W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że definicja ochrony środowiska ma rangę ustawową. Tłumaczenie pojęć konstytucyjnych za pomocą przepisów ustaw jest więc niedopuszczalne, tym bardziej że chod
Autor: Zbigniew Bukowski, Ewa Czech, Karolina Karpus
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_ochrony_srodowiska__Komentarz__Wydanie_1-ebookRO/p0202507i020" target="_blank" title="Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wydanie 1 [Zbigniew Bukowski, Ewa Czech, Karolina Karpus] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wydanie 1 [Zbigniew Bukowski, Ewa Czech, Karolina Karpus] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 71
 art. 272
 art. 13
 art. 2
 art. 1
 art. 2
 art. 5
 art. 68
 art. 74
 art. 74
 art. 86
 art. 31
 art. 31
 art. 74
 art. 86
 art. 74
 art. 74
 art. 31
 art. 86
 art. 81
 art. 5
 art. 74
 art. 68
 Art. 2
 art. 86
 art. 2
 art. 63
 art. 81
 art. 2
 art. 68
 art. 74
 Art. 2
 ART. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 art. 74
 Art. 5
 Art. 5
 ART. 5
 Art. 5
 Art. 5
 art. 5
 Art. 5
 art. 5
 Art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 Art. 5
 art. 5
 art. 5
 Art. 5
 art. 5
 art. 9
 Art. 5
 Art. 7
 Art. 7
 ART. 7
 Art. 7
 Art. 7
 ART. 31
 Art. 31
 Art. 31
 art. 31
 Art. 31
 art. 31
 art. 2
 Art. 31
 art. 31
 art. 3