Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/budget/plf2005/b1863-12-02.asp
Timestamp: 2019-05-20 18:51:15+00:00

Document:
N° 1863 - annexe 12 - Rapport spécial au nom de la commission des finances pour 2005 : charges communes (M. Daniel Garrigue)
CHAPITRE IV : LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR RATTACHÉS AU BUDGET DES CHARGES COMMUNES
A.- LE COMPTE N° 902-33 « FONDS DE PROVISIONNEMENT DES CHARGES DE RETRAITE »
· L'article 36 de la loi de finances initiale pour 2001 a créé un compte d'affectation spéciale n° 902-33 intitulé « Fonds de provisionnement des charges de retraite ». Ce compte retrace :
- en recettes : les redevances d'utilisation des fréquences allouées en vertu des autorisations d'établissement et d'exploitation des réseaux mobiles de troisième génération délivrées en application de l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications, dites « licences UMTS » ;
- en dépenses : les versements au fonds de réserve pour les retraites mentionné à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale.
La loi de finances initiale pour 2001 fixait à 5 milliards d'euros le prix d'une licence et prévoyait que le règlement de cette somme s'étalerait sur 16 ans, un premier quart devant être réglé en 2001 et un deuxième en 2002.
Le violent retournement de cycle qui a affecté le secteur des télécommunications pendant l'année 2001, ainsi que le dégonflement subit de la « bulle » financière qui s'était développée autour des nouvelles technologies ont amené le Gouvernement de l'époque à supprimer l'affectation d'une partie des recettes UMTS au désendettement de l'État, qui était prévue dans le dispositif résultant de la loi de finances initiale pour 2001. En conséquence, l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 2001 a limité l'objet des dépenses du compte aux versements au Fonds de réserve pour les retraites.
Pour tenir compte du nouveau contexte économique relatif au secteur des télécommunications, la loi de finances initiale pour 2002 a redéfini l'architecture des redevances UMTS, qui se compose désormais :
- d'une part fixe (619,2 millions d'euros) versée le 30 septembre de l'année de la délivrance de la licence ou lors de cette délivrance si celle-ci intervient postérieurement au 30 septembre ;
- d'une part variable, versée annuellement, calculée en pourcentage du chiffre d'affaires réalisé au titre de l'utilisation des fréquences autorisées. Le taux de cette part variable et les modalités de son calcul (notamment la définition du chiffre d'affaires pris en compte) sont précisés dans les cahiers des charges annexés aux autorisations. Concrètement, le taux a été fixé à 1% du chiffre d'affaires.
Enfin, la loi de finances initiale pour 2002 a étendu à 20 ans la durée des licences UMTS.
· En 2001, deux licences ont été attribuées, générant une recette globale de 1.238,4 millions d'euros, encaissés en octobre 2001. Les recettes initialement prévues pour 2002 étaient identiques, dans la mesure où le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie attendait deux candidatures aux deux licences restant à délivrer et où les licences délivrées en 2001 ne donneraient lieu à aucune utilisation effective.
Le 16 mai 2002, seul un opérateur (Bouygues Télécom) a répondu à l'appel à candidatures lancé par l'Autorité de régulation des télécommunications (ART). Sa candidature a été retenue par l'ART le 27 septembre 2002 et la licence a été délivrée par la ministre déléguée à l'industrie peu de temps après. Une recette de 619,2 millions d'euros a été encaissée en octobre 2002.
· Pour 2004 et 2005, aucune recette n'est attendue et aucune dépense n'est donc prévue, dans la mesure où aucun opérateur n'a manifesté d'intérêt, à ce jour, pour la dernière licence restant à attribuer et où les recettes susceptibles d'être tirées des services commerciaux lancés à la fin de l'année 2004 par les titulaires actuels de licences ne paraissent pas pouvoir être évaluées sur des bases solides. Les recettes assises sur le chiffre d'affaires des activités UMTS ne sont donc envisageables qu'à l'horizon 2006 au plus tôt.
B.- LE COMPTE N° 904-22 « GESTION ACTIVE DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L'ÉTAT »
L'article 8 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2000 a créé un compte de commerce n° 904-22 intitulé « Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'État ». Ce compte retrace, en recettes comme en dépenses, l'incidence budgétaire des opérations sur instruments financiers à terme conduites par l'Agence France Trésor (AFT) pour réduire la charge de la dette de l'État. Jusqu'ici, l'AFT n'a conclu que des contrats d'échange (swaps) de taux d'intérêt.
Le programme de swaps a été engagé au dernier trimestre de l'année 2001, pour un montant nominal de 37,2 milliards d'euros. Les dépenses et les recettes résultant d'un swap ne sont constatées que six mois après la conclusion du contrat. De ce fait, les recettes et dépenses enregistrées sur le compte de commerce ont été nulles en 2001 mais ont commencé à impacter le compte à partir du second trimestre de l'année 2002.
En 2002, un montant nominal de 24 milliards d'euros a été conclu par l'AFT avec diverses contreparties entre les mois de février et de juillet. Le programme de swaps a ensuite été interrompu du fait de conditions de marché défavorables (forte volatilité des taux d'intérêt et niveau très bas des taux à 10 ans). Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a annoncé officiellement la suspension du programme le 3 septembre dernier, étant entendu que, selon l'AFT, celui-ci pourra être repris si les conditions de marché font apparaître des opportunités favorables.
Le solde du compte de commerce serait positif de 290 millions d'euros à la fin de l'année 2004. En 2005, un solde positif de 347 millions d'euros est attendu, en raison de l'arrivée à maturité des derniers swaps conclus en 2002.
Une autorisation de découvert de 1,7 milliard d'euros est demandée pour le compte de commerce, identique à celle ouverte en 2004. Elle est calibrée pour que le compte puisse supporter, dans des conditions de taux d'intérêt à court terme caractéristiques d'une situation « de crise », le paiement intégral de tous les coupons à court terme débiteurs avant l'encaissement des coupons à court terme créditeurs.
L'insertion des activités du compte de commerce dans la gestion de la dette et de la trésorerie de l'État est présentée plus en détail dans les développements du chapitre premier du présent rapport.
Au cours de sa séance du 9 novembre 2004, la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a examiné les crédits des Charges communes.
Votre Rapporteur spécial a indiqué que le budget des Charges communes représente la masse la plus importante de tout le budget général. Avec 126 milliards d'euros de crédits demandés pour 2005, en augmentation de 4,9% par rapport à 2004, le budget des Charges communes représente 35,1% des crédits bruts du budget général. Il s'agit d'un assemblage composite de crédits à la destination très diverse. Depuis quelques années, cependant, de nombreux transferts vers ou en provenance d'autres ministères l'ont amené à refléter mieux qu'auparavant sa vocation première, la couverture des « charges communes » de l'État. Il s'agit essentiellement :
- des charges qui ne sauraient figurer dans aucun budget : les dépenses relatives à la dette publique, les remboursements et dégrèvements d'impôts, les dépenses en atténuation de recettes, les dépenses relatives au fonctionnement des pouvoirs publics, font ainsi partie du domaine naturel des « charges communes » ;
- des charges qui possèdent un caractère interministériel : le budget des Charges communes porte par exemple des crédits globaux destinés à être répartis en cours d'exercice, notamment pour des dépenses accidentelles (secours aux victimes de calamités) ou éventuelles (abondement des chapitres du budget général dotés de crédits provisionnels), ainsi que, certaines années, une provision générale au titre de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique.
En revanche, restent inscrites sur le budget des Charges communes des dotations qui relèvent des compétences propres du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, comme, par exemple, les versements à certains régimes spéciaux de sécurité sociale, les aides à la pierre, diverses aides en faveur de rapatriés ou certaines majorations de rentes.
La loi organique relative aux lois de finances définit la façon dont, à partir de la loi de finances pour 2006, devront être inscrites au budget certaines dotations actuelles du budget des Charges communes :
- la charge de la dette sera rattachée à un compte spécial qui supportera les charges d'intérêt et les charges et produits liés à la gestion active de la dette, notamment les swaps de taux ;
- les garanties devront faire l'objet d'un programme spécifique, doté de crédits évaluatifs, de même que les remboursements et dégrèvements ;
- les dotations des Pouvoirs publics constitueront les différents programmes d'une mission unique ;
- une mission spécifique rassemblera la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations des agents de l'État et la dotation pour dépenses accidentelles ;
- le compte spécial relatif aux pensions de retraite et charges accessoires regroupera toutes les dépenses de pension.
L'essentiel des crédits des Charges communes constituerait la matière de deux missions gérées par les services du ministre des Finances :
- la mission « Engagements financiers de l'État » (46,4 milliards d'euros en 2005) regrouperait cinq programmes consacrés, respectivement, à la charge de la dette et de la trésorerie de l'État (42,4 milliards d'euros), aux appels en garantie (125,4 millions d'euros), à l'épargne-logement et divers dispositifs de financement du logement en voie d'extinction (1,3 milliard d'euros) et aux majorations de rentes (243 millions d'euros). Le programme destiné à l'apurement des cotisations dues par l'État à la Caisse nationale d'allocations familiales (2,4 milliards d'euros), inclus dans le document de préfiguration des projets annuels de performance, devrait en fait disparaître d'ici à la présentation du budget 2006 ;
- la mission « Remboursements et dégrèvements » (68,3 milliards d'euros) serait organisée en deux programmes : Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État (57,2 milliards d'euros) et Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux (11,1 milliards d'euros). Cette mission - la plus importante, en masse, dans le budget général - pose problème au regard de l'objectif premier de la LOLF, qui consiste à organiser les crédits selon la finalité de la dépense. En effet, elle regroupe les crédits concernés en fonction de la nature de la dépense alors qu'une structuration selon leur finalité - soutien aux entreprises, allégement à caractère social de la charge fiscale pesant sur les ménages, gestion technique de l'impôt, etc. - aurait dû conduire à les répartir entre différentes missions du budget général, comme Développement des entreprises ou Solidarité et intégration, dans des programmes spécifiques puisqu'il s'agit de crédits évaluatifs. Il est vrai que la gestion technique, comptable et extra-comptable, des remboursements et dégrèvements est parfois complexe et que les systèmes d'information actuels ne semblent pas permettre d'envisager cette solution dès aujourd'hui. Il n'empêche que la question doit rester ouverte pour le futur.
Les crédits des Charges communes relatifs aux pensions n'apparaîtront plus en tant que tels : les charges de pension seront imputées sur le compte d'affectation spéciale ad hoc, y compris les charges dues au titre des mécanismes de compensation généralisée et spécifique entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse. Le compte spécial sera alimenté, en recettes, par des versements imputés sur des crédits inscrits sur les différents programmes comportant des dépenses de personnel, en fonction du taux de contribution employeur déterminé pour les personnels rémunérés par ces programmes. Les autres crédits seront répartis dans différentes missions.
Le premier sujet qu'il convient d'évoquer est le programme « Charge de la dette et de la trésorerie de l'État », qui n'est pas un nouveau venu dans le paysage des Charges communes. En effet, depuis le projet de loi de finances pour 2002, le Gouvernement propose au Parlement d'examiner les crédits relatifs à la charge de la dette dans le cadre d'un « pré-programme », au sens de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dont le pilotage est assuré par l'Agence France Trésor.
Celle-ci a traduit les orientations arrêtées par le Gouvernement et approuvées par le Parlement, tendant à définir une stratégie d'endettement, qui s'appuie toujours sur les principes généraux désormais classiques : simplicité de l'offre de titres, organisée autour des trois grandes catégories bien connues que sont les BTF, les BTAN et les OAT ; liquidité du marché, afin d'attirer les investisseurs et de leur donner la possibilité d'effectuer des arbitrages ; transparence, avec la mise en œuvre d'une procédure de vente des titres qui assure l'égalité de tous les investisseurs et leur mise en concurrence.
Placé sous la responsabilité du directeur du Trésor, le programme a pour objet de « permettre à l'État d'honorer ses engagements financiers en toute circonstance », c'est-à-dire, en pratique, de faire en sorte que le compte de l'État à la Banque de France soit toujours créditeur en fin de journée. Il sera organisé en trois actions : Dette négociable ; Trésorerie de l'État ; Dette non négociable. Les objectifs, désormais au nombre de huit, ont été répartis entre ces trois actions. Les indicateurs associés aux objectifs se sont à nouveau enrichis et affinés par rapport à l'an passé. Deux indicateurs relatifs aux conditions de réalisation des adjudications, deux indicateurs relatifs à la pertinence des choix d'émission effectués par l'AFT, un indicateur relatif au taux d'annonce de leurs opérations par les correspondants du Trésor, un indicateur sur le taux de rejet des opérations de remboursement de la dette non négociable et un système hiérarchisé d'indicateurs et de sous-indicateurs relatifs à la maîtrise des risques ont ainsi été ajoutés.
L'AFT a engagé en 2003 des études exploratoires sur la possibilité d'émission de titres en devises, couvertes contre le risque de change, à la suite de l'autorisation de principe qui a été accordée dans la loi de finances initiale pour 2003. Ces études concluent que de telles émissions n'apparaissent pas opportunes dans le contexte actuel ;
- un programme de swaps de taux d'intérêt a été engagé à la fin de l'année 2001 mais suspendu le 3 septembre 2002, à titre provisoire, en raison de conditions de marché jugées trop peu favorables. Il n'apparaît pas possible de le reprendre, pour l'heure, mais les contrats arrivant à échéance sont renouvelés ;
- la stratégie de financement proposée à l'examen du Parlement consiste à réduire à 5 ans et 6 mois à la fin de l'année 2005 (au lieu de 6 ans et 2 mois au 30 septembre 2004) la durée de vie moyenne de la dette négociable, afin de bénéficier de taux d'intérêt moins élevés. Ce résultat s'entend comme devant être atteint dans le cas de conditions de marché favorables permettant une reprise du programme de swaps.
Trois grands blocs structurent le budget des Charges communes. La charge nette de la dette, qui représente plus d'un tiers du total, augmenterait de 1,2 milliard d'euros entre 2004 et 2005, soit + 3,1%, et s'établirait à 39,5 milliards d'euros. On prévoit donc une légère accélération par rapport à 2004, où le taux de progression ne devrait être que de 2,6%. Depuis plusieurs années, les charges d'intérêt ont enregistré les effets bénéfiques de la baisse du déficit et de la baisse des taux. Cet « effet taux » dure tant que subsiste un décalage entre le taux moyen de la dette et le taux moyen du marché. Lorsque l'effet taux s'affaiblit, la charge de la dette est gouvernée par l'« effet volume », reflet de l'accroissement de l'encours, qui découle principalement du déficit budgétaire. Un déficit de 45 milliards d'euros par an financé au taux moyen de 5% génère une charge d'intérêt supplémentaire de 2,25 milliard d'euros chaque année. Cette évaluation sommaire rappelle combien est nécessaire une réduction continue du déficit budgétaire, réduction qui reste l'unique moyen de maîtriser vraiment, sur le long terme, la charge de la dette.
Lorsqu'on parle du Pacte de stabilité et qu'on entend avancer des idées et des propositions variées pour assouplir sa discipline, il faut se souvenir que le Pacte ne traite que du déficit et de la dette, mais pas de la charge de la dette. Or, pour l'État, la charge de la dette représente un des premiers postes de dépenses et préempte 15% des recettes fiscales. Les règles du Pacte de stabilité ne sont pas des contraintes inutiles et néfastes, mais un garde-fou indispensable. Avoir oublié cet arrière-plan, depuis de trop nombreuses années, pèse lourdement sur nos finances publiques.
Le besoin de financement de l'État est constitué, à titre principal, du déficit budgétaire et du montant des amortissements de titres arrivés à échéance. En 2005, le déficit budgétaire s'établirait à 44,9 milliards d'euros et le montant des amortissements serait égal à 73,1milliards d'euros. Le besoin de financement de l'État devrait donc s'élever à 118 milliards d'euros. Il serait intégralement financé par des émissions de titres à moyen et long terme.
Les remboursements et dégrèvements atteindraient 66,6 milliards d'euros en 2004 et 68,3 milliards d'euros en 2005, augmentant ainsi de 2,6% d'une année sur l'autre. Cela marque une légère accélération par rapport à l'an dernier, le taux de progression en 2004 étant prévu à + 0,6%. Les remboursements et dégrèvements représenteraient, en 2005, 20,1% des ressources fiscales brutes, ce qui montre l'importance de ce mécanisme budgétaire.
Les remboursements de TVA progressent de 3,4% par rapport à 2004. Ils atteindraient ainsi 36,7 milliards d'euros. Leur prévision est difficile et l'observation des dépenses des années précédentes montre, d'ailleurs, des à-coups sensibles. On peut à bon droit s'interroger sur la qualité médiocre des prévisions, mais le ministère des Finances estime qu'un lien a pu être établi entre l'évolution des remboursements de crédits de TVA et l'évolution des investissements et des exportations.
Les dégrèvements au titre des impôts locaux atteindraient 11,1 milliards d'euros soit une augmentation de 7,3%. Les dégrèvements de taxe professionnelle en représentent environ 68%. Les réformes du dispositif de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, en 1995 et 1996, ont mis deux à trois ans avant de produire leur plein effet. Par ailleurs, la réforme de la taxe professionnelle par suppression progressive de la part « salaires » dans les bases d'imposition a stabilisé le coût du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée. Il conviendrait cependant d'engager une démarche d'évaluation pour cerner les répercussions véritables des nombreuses modifications législatives qui ont affecté les dégrèvements de taxe professionnelle ces dernières années. En 2005, les dépenses budgétaires progresseraient de 8,5%, de par :
- l'effet de l'évolution spontanée (154 millions d'euros) ;
- l'instauration, prévue par l'article 14 du présent projet, d'un crédit d'impôt de taxe professionnelle pour le maintien de l'activité dans les zones d'emploi en grande difficulté (330 millions d'euros) ;
- le renforcement, prévu par l'article 15 du présent projet, du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises disposant de véhicules routiers ou d'autocars (60 millions d'euros) ;
- l'effet supplémentaire en 2005 du dégrèvement de taxe professionnelle au titre des immobilisations nouvelles affectées à la recherche, prévu par l'article 82 de la loi de finances initiale pour 2003 (15 millions d'euros).
Les dégrèvements de taxe d'habitation semblent installés sur un sentier de croissance régulier de 2,6% par an, malgré le dispositif de « gel » des taux instauré par la réforme de la taxe d'habitation de juillet 2000.
Les restitutions d'impôt sur les sociétés s'élèveraient à 7,7 milliards d'euros, en légère progression par rapport à 2004 (+ 0,7%). Les restitutions d'excédents de versements (impôt trop perçu) évoluent, en général, à rebours de la situation économique, ce qui suggère que les entreprises ont du mal à anticiper correctement les répercussions de la conjoncture sur leur résultat. Les remboursements de crédits d'impôts ne font pas l'objet d'une prévision en loi de finances. Ils représentent, en moyenne, une dépense de 350 à 400 millions d'euros.
Une dotation de 200 millions d'euros était inscrite sur le chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public » en 2004, afin de financer les mesures de revalorisation du point d'indice de la fonction publique intervenues en janvier 2004. Aucune dotation de ce type n'est demandée dans le présent projet, ce qui signifie qu'aucune augmentation salariale n'est officiellement envisagée d'ici à la fin de 2004.
La stabilité du point de la fonction publique constitue un soutien indispensable à la politique de maîtrise de dépenses. Il faudra bien se poser un jour la question du maintien de cette stabilité dans la durée, car on ne peut laisser se creuser un écart trop important entre les rémunérations publiques et les rémunérations privées pour des qualifications équivalentes. Le Président Pierre Méhaignerie a fait part, récemment, de ses préoccupations sur ce sujet. Il serait souhaitable que la Commission des finances adopte une observation afin d'inviter le Gouvernement à réfléchir à une démarche où une augmentation de la valeur du point d'indice pourrait être financée par une plus grande maîtrise du nombre des emplois.
Les charges de pension inscrites sur le budget des Charges communes passent de 6,76 milliards d'euros à 6,87 milliards d'euros (+1,5%). Cependant, la charge nette du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires pour le budget général peut être évaluée à 28,1 milliards d'euros en 2005, ce qui correspond à un taux de cotisation implicite de 60,2%. Paradoxalement, la réforme des retraites adoptée pendant l'été 2003 se traduit par un surcoût à court terme, puisque les pensions sont désormais indexées sur les prix et non sur le point d'indice de la fonction publique.
Les crédits destinés à la compensation démographique des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale diminuent de 240 millions d'euros et s'établissent à 2,1 milliards d'euros. La prise en charge par l'État de la dérive des charges de pensions des fonctionnaires de la Poste a été provisionnée pour 371 millions d'euros en 2005 au lieu de 221 millions d'euros en 2004. Les crédits pour cotisations et prestations sociales atteindraient 2.415 millions d'euros en 2005, en augmentation de 726,7 millions d'euros. La majeure partie correspond à l'apurement des cotisations familiales dues par l'État à la Caisse nationale des allocations familiales (2.362 millions d'euros), qui enregistre par ailleurs les conséquences du transfert à la CNAF du service des prestations familiales. Les crédits de l'article correspondant ont été majorés de 643,4 millions d'euros par transfert à partir des autres sections budgétaires.
Une autre rectification mineure de périmètre affecte le budget des Charges communes en 2005 : les crédits destinés à la réparation des préjudices résultant de la contamination par le virus d'immunodéficience humaine de transfusés et aux contentieux transfusionnels sont transférés sur le budget de la Santé. Le transfert porte sur 12,2 millions d'euros.
Les crédits pour charges de garantie atteignent 125,4 millions d'euros. Les crédits des pouvoirs publics sont portés à 844,4 millions d'euros (+ 1,6%). Le doublement, en 2003, de la dotation demandée au profit de la Présidence de la République marque l'arrivée à maturité du processus de clarification engagé depuis plusieurs années et la dotation demandée évolue maintenant comme l'ensemble des charges de l'État. Les crédits pour dépenses accidentelles sont majorés de 149 millions d'euros et atteignent 195 millions d'euros. On sait, cependant, que cette dotation est parfois mise à profit pour « gager », au cours de la discussion parlementaire, des majorations décidées par le Gouvernement sur d'autres chapitres budgétaires. Pour leur part, les crédits pour dépenses éventuelles sont stables à 45 millions d'euros. Les crédits pour primes d'épargne-logement versées par l'État s'établissent à 1.250 millions d'euros, en diminution de 100 millions d'euros. Leur niveau s'ajuste, avec retard, sur l'évolution constatée des dépenses depuis 2001. Les versements de l'État à divers régimes obligatoires de sécurité sociale occasionneraient, en 2005, une dépense de 693,2 millions d'euros au lieu de 755,2 millions d'euros en 2004.
S'agissant des comptes spéciaux du Trésor, dont deux sont examinés en même temps que le budget des Charges communes, il apparaît que le compte n° 902-33 « Fonds de provisionnement des charges de retraite » n'enregistrerait aucune recette et aucune dépense en 2005 : aucune nouvelle licence UMTS ne sera attribuée en 2004 ou 2005 et les recettes susceptibles d'être tirées des services commerciaux lancés à la fin de l'année 2004 par les titulaires actuels de licences ne paraissent pas pouvoir être évaluées sur des bases solides.
Le compte de commerce n° 904-22 « Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'État » retrace l'incidence budgétaire des opérations sur instruments financiers à terme conduites par l'Agence France Trésor (AFT) pour réduire la charge de la dette. Jusqu'ici, l'AFT n'a conclu que des contrats d'échange (swaps) de taux d'intérêt. Le programme de swaps a été interrompu en septembre 2002 du fait de conditions de marché défavorables (forte volatilité des taux d'intérêt et niveau très bas des taux à 10 ans). Le solde du compte de commerce serait positif de 290 millions d'euros à la fin de l'année 2004. En 2005, un solde positif de 347 millions d'euros est attendu, en raison de l'arrivée à maturité des derniers swaps conclus par l'Agence en 2002. Une autorisation de découvert de 1,7 milliard d'euros est demandée, identique à celle accordée en 2004.
M. Pascal Terrasse a souhaité connaître les raisons de la forte augmentation de la dotation demandée sur le chapitre 37-95 portant sur les crédits pour dépenses accidentelles. Est-ce le signe que le Premier ministre veut s'accorder une certaine latitude dans la détermination future de choix budgétaires ?
La stabilité du point d'indice renvoie à la question de la préservation du pouvoir d'achat des fonctionnaires et, surtout, à celle de l'attractivité de la fonction publique qui commence à être confrontée à des besoins plus importants en recrutement.
Les mesures d'âge pour un départ anticipé en retraite pour cause de « carrière longue » sont très différentes d'avec le secteur privé. Les classes d'âge 1948 à 1951 sont exclues du dispositif prévoyant un départ à 56 ans, ce qui pose problème.
Enfin, il serait opportun que la Commission des finances organise une mission d'information pour faire le point sur les dégrèvements de taxe professionnelle. Il faudrait effectuer, peut-être à partir de janvier 2005, une évaluation approfondie des nombreuses mesures législatives qui ont modifié le système de ces dégrèvements depuis 1999. Il y a actuellement un manque de lisibilité évident.
M. Michel Bouvard, Président, a souhaité savoir quels pouvaient être les sujets de contrôle susceptibles d'être confiés à la Cour des comptes.
Votre Rapporteur spécial a indiqué que le budget des Charges communes se prêtait mal, par nature, à des contrôles, mais que les différents dispositifs financés par ses crédits pouvaient utilement faire l'objet d'évaluations, lesquelles sont dans le champ naturel d'intervention d'un Rapporteur spécial.
M. Michel Bouvard, Président, a exprimé son plein accord avec les remarques formulées par le Rapporteur spécial sur la constitution de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Une telle mission n'est pas du tout satisfaisante dans la maquette actuelle. Il faudra qu'elle évolue dans un sens plus conforme à la lettre et à l'esprit de la LOLF, dans les années futures. Les interventions de l'État en direction de différentes caisses de régimes spéciaux peuvent susciter des questions. Ainsi, la prise en charge par l'État de la dérive des charges de pension de La Poste progresse très rapidement. De même, la caisse de retraite du régime des mines, qui reçoit une subvention importante, semble être propriétaire d'un patrimoine immobilier que l'on dit être de qualité et supporte des frais de gestion élevés. N'y aurait-il pas quelque raison d'interpeller la caisse sur ces éléments ?
Votre Rapporteur spécial a apporté les réponses suivantes :
- la majoration de la dotation du chapitre 37-95 (+ 150 millions d'euros) est en trompe-l'œil, car elle a vocation à servir de gage à des redéploiements de crédits décidés à l'issue de la discussion de la seconde partie de la loi de finances, à l'initiative de la Commission des finances. Une fois que cette répartition aura été faite, la dotation effectivement votée devrait être identique ou très voisine de la dotation votée en 2004 ;
- la stabilité du point d'indice de la fonction publique, maintenue trop longtemps, est susceptible d'avoir plus d'inconvénients que d'avantages ;
- l'évolution du montant et la cohérence du dispositif des dégrèvements de taxe professionnelle sont, effectivement, des sujets intéressants. Cependant, la commission dirigée par M. Olivier Fouquet a entrepris un travail de fond sur l'ensemble de la taxe professionnelle. Une initiative de la Commission des finances risquerait d'être prématurée : il vaut mieux attendre que cette commission ait achevé ses travaux pour voir dans quelle mesure ceux-ci peuvent être poursuivis ou complétés par une mission d'information de la commission des Finances ;
- l'État ne prend en charge que la dérive tendancielle des charges de pension de la Poste, c'est-à-dire un solde par rapport à une situation de référence figée en 1997. L'accélération des départs en retraite provoque une évolution dynamique des charges de pension, mais, pour des raisons purement « mécaniques », une évolution encore plus dynamique du seul solde pris en charge par l'État ;
- le régime des mines a été réformé par le décret du 2 novembre 2004. Cette réforme prévoit notamment une clarification et une simplification de certains flux financiers entre les branches assurant les différents risques, une réduction des structures administratives de gestion et un contrat de gestion et de performances avec l'État. Certaines interrogations devraient donc trouver une réponse favorable dans un futur proche.
M. Michel Bouvard, Président, s'est étonné d'un « mystère français », qui a vu les effectifs de la fonction publique d'État progresser de 320.000 unités entre 1980 et 2001, alors même qu'une partie des compétences de l'État a été transférée aux collectivités territoriales. A supposer que l'on parvienne à réduire les effectifs de 10.000 chaque année, il faudrait 32 ans pour revenir au niveau de 1980 ! Ne nous laissons pas prendre au piège du catastrophisme en matière de réduction d'effectifs : avant 1980, il y avait assurément des postiers, des agents de l'équipement, des personnels hospitaliers, etc. La France n'était pas sous-administrée... Certes, la réduction de la durée du travail a apporté son écot à l'augmentation de l'emploi public. Mais il y a certainement un champ d'économies à explorer.
M. Pascal Terrasse a fait observer que sur la même période, la population avait augmenté de près de 5 millions d'habitants et qu'une partie du phénomène pouvait aussi s'expliquer comme la réponse du système public aux besoins de la population. La vraie question est : vers la satisfaction de quels besoins les emplois publics nouveaux sont-ils allés ? On ne doit pas refuser par principe une diminution des effectifs. Encore faut-il ne pas refuser par principe une augmentation là où de vrais besoins sont recensés. Il faut avoir une démarche très ouverte. S'agissant des hôpitaux, par exemple, l'augmentation de la durée de vie et l'amélioration des modalités de prise en charge justifient le renforcement des effectifs. Le principe d'une réduction des effectifs de l'État ne doit pas être repoussé, mais l'État doit dire vers quel modèle il veut aller. Le débat est ouvert.
Votre Rapporteur spécial a estimé que l'observation qui serait soumise au vote de la Commission des finances devra éviter de présenter la question salariale comme une simple mise en balance entre valeur du point d'indice et niveau des effectifs. Il faut aborder la question de façon plus intelligente, par exemple en soulignant le danger d'une aggravation prolongée de l'écart entre rémunérations publiques et rémunérations privées et en suggérant qu'une augmentation générale des rémunérations pourrait avoir pour contrepartie une meilleure maîtrise des effectifs.
M. Michel Bouvard, Président, a estimé qu'il faudrait également rechercher à dégager des économies sur les services qui ne sont pas au contact avec le public.
Votre Rapporteur spécial a jugé que l'idée était bien de promouvoir les gains de productivité, notion qui ne doit pas rester étrangère à l'univers de la fonction publique, et dont une partie devrait bénéficier directement aux agents eux-mêmes.
Sur la proposition de votre Rapporteur spécial et de M. Michel Bouvard, Président, la Commission des finances a adopté une observation par laquelle elle constate l'absence de traduction budgétaire d'une mesure de revalorisation du point d'indice dans le projet de loi de finances pour 2005 et le danger qu'il y aurait à voir s'accroître l'écart entre rémunérations publiques et privées. Une progression de ces rémunérations aura pour contrepartie un meilleur maintien de l'emploi public, notamment par un moindre renouvellement des départs en retraite.
Sur la proposition de votre Rapporteur spécial, la Commission a adopté sans modification les crédits des Charges communes figurant aux titres Ier, II, III, IV et VI et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.
Mise en œuvre du droit au départ anticipé en retraite, pour les fonctionnaires ayant commencé à travailler très jeunes et ayant effectué une longue carrière.
I. Il est inséré, après l'article L. 25 du code des pensions civiles et militaires de retraite, un article L. 25 bis ainsi rédigé :
« Article L. 25 bis - I. - L'âge de soixante ans mentionné au 1° du I de l'article L. 24 est abaissé pour les fonctionnaires relevant du régime des pensions civiles et militaires de retraites qui justifient, dans ce régime et, le cas échéant, dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires, d'une durée d'assurance ou de périodes reconnues équivalentes au moins égale à 168 trimestres :
1° à compter du 1er janvier 2008, à cinquante-six ans pour les fonctionnaires qui justifient d'une durée d'activité ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à 168 trimestres et ayant débuté leur activité avant l'âge de seize ans ;
2° à compter du 1er juillet 2006, à cinquante-huit ans pour les fonctionnaires qui justifient d'une durée d'activité ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à 164 trimestres et ayant débuté leur activité avant l'âge de seize ans ;
3° à compter du 1er janvier 2005, à cinquante-neuf ans pour les fonctionnaires qui justifient d'une durée d'activité ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à 160 trimestres et ayant débuté leur activité avant l'âge de dix-sept ans.
Pour l'application de la condition d'âge de début d'activité définie au 1°, au 2° et au 3° ci-dessus, sont considérés comme ayant débuté leur activité avant l'âge de seize ou dix-sept ans les fonctionnaires justifiant :
- soit d'une durée d'assurance d'au moins cinq trimestres à la fin de l'année au cours de laquelle est survenu, respectivement, leur seizième ou leur dix-septième anniversaire ;
- soit, s'ils sont nés au cours du quatrième trimestre et ne justifient pas de la durée d'assurance prévue à l'alinéa précédent, d'une durée d'assurance d'au moins quatre trimestres au titre de l'année au cours de laquelle est survenu, respectivement, leur seizième ou leur dix-septième anniversaire.
Pour l'application de la condition de durée d'activité ayant donné lieu à cotisations à la charge des fonctionnaires définie au 1°, au 2° et au 3° ci-dessus, sont réputées avoir donné lieu à cotisations :
- les périodes pendant lesquelles les fonctionnaires ont été placés en congé de maladie statutaire ainsi que les périodes comptées comme périodes d'assurance dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires au titre de la maladie, de la maternité et de l'inaptitude temporaire.
Ces périodes sont retenues respectivement dans la limite de quatre trimestres et sans que le nombre de trimestres ayant donné lieu à cotisation ou réputés tels puisse excéder quatre pour une même année civile.
Pour l'application de cette même condition de durée d'activité ayant donné lieu à cotisations à la charge des fonctionnaires, il est retenu un nombre de trimestres au plus égal à quatre au titre de chaque année civile au cours de laquelle l'assuré a été affilié successivement ou simultanément à plusieurs des régimes considérés.
Pour l'application de la condition de durée d'assurance ou de périodes reconnues équivalentes définie au premier alinéa du présent article, sont prises en compte la bonification pour enfant mentionnée aux articles L. 12 b et L. 12 b bis, les majorations de durée d'assurance mentionnées aux articles L. 12 bis et L. 12 ter et les périodes d'interruption ou de réduction d'activité mentionnées au 1° de l'article L. 9.
II. - L'année au cours de laquelle sont réunies les conditions définies au I du présent article est l'année retenue pour l'application des dispositions du II et du III de l'article 66 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, à condition que le fonctionnaire demande à bénéficier des dispositions du présent article avant son soixantième anniversaire. ».
II. Les dispositions du présent article entrent en vigueur le 1er janvier 2005.
La mesure proposée consiste à étendre aux fonctionnaires de l'État la mesure de départ anticipé à la retraite ouverte aux salariés du secteur privé par l'article 23 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites et le décret du 30 octobre 2003 relatif à l'abaissement de l'âge de la retraite pour les assurés ayant commencé à travailler jeunes et ayant eu une longue carrière.
Conformément au relevé de décisions du 15 mai 2003, s'agissant des départs anticipés dans les fonctions publiques, un groupe de travail s'est réuni dès le mois de juin 2003. A la suite de ces travaux a été conduite, en juin 2004, une concertation avec les organisations syndicales représentatives.
Le relevé de conclusions de la réunion du 18 juin 2004 a fixé le cadre de la mise en œuvre de la mesure de départ anticipé dans la fonction publique :
- les paramètres retenus (durée validée, durée cotisée et condition de début de carrière) pour qualifier de « longue » la carrière d'un fonctionnaire et lui ouvrir droit à un départ anticipé sont strictement identiques à ceux définis pour les salariés du secteur privé ;
- comme pour les autres dispositions de la loi portant réforme des retraites applicables aux fonctionnaires, la montée en charge du dispositif est progressive jusqu'au 1er janvier 2008.
Le coût budgétaire de la mesure est estimé à 70 millions € en 2005, et à 140 millions € en année pleine.
Le présent article vise à instaurer une mesure de départ anticipé en retraite pour les fonctionnaires de l'État ayant commencé à travailler jeunes et ayant eu une longue carrière, dans des conditions similaires à celles applicables aux salariés du secteur privé.
I.- Un dispositif calqué sur celui du secteur privé
A.- Une nouvelle étape dans l'harmonisation des régimes de retraite
Après les tergiversations observées pendant la précédente législature, le Gouvernement de l'époque se contentant de commander rapport sur rapport, le Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin a réalisé la réforme des retraites dont le pays avait besoin et qui avait été trop longtemps différée. Au-delà des mesures de portée générale qui avaient pour but de consolider le système français par répartition, le Gouvernement s'est attaché à mettre plus de justice sociale dans les différents systèmes de retraite. D'une part, les situations particulières de certains travailleurs sont mieux prises en compte ; d'autre part, les régimes public et privé sont engagés dans une démarche de convergence progressive. Le présent article se situe au confluent de ces deux actions en faveur d'une plus grande équité.
Lors des réunions tenues avec les partenaires sociaux, les 14 et 15 mai 2003, afin de présenter l'avant-projet de loi de réforme des retraites et de recueillir leur avis, le Gouvernement s'était engagé à compléter son projet de façon à ouvrir un droit au départ anticipé à la retraite, pour les salariés et non-salariés du régime général et des régimes alignés qui avaient commencé à travailler très jeunes et cotisé sur de longues périodes. Le Gouvernement s'était également engagé à étudier le même sujet dans les trois fonctions publiques : « Afin de cerner le problème dans les fonctions publiques, un groupe de travail sur le même thème sera mis en place » (22).
Au printemps 2004, le Gouvernement a décidé de répondre favorablement aux sollicitations des organisations syndicales, qui réclamaient l'ouverture de négociations sur les « carrières longues » dans la fonction publique, conformément au principe d'harmonisation des régimes qui sous-tend la réforme des retraites adoptée à l'été 2003. Le 6 mai 2004, le Premier ministre fixait la « feuille de route » du Gouvernement, en indiquant publiquement que « les carrières longues [auraient] un statut similaire dans la fonction publique et dans le secteur privé » (23). Mandat était donné, simultanément, au ministre de la fonction publique d'engager des négociations et, « surtout, de les boucler avant la fin du mois de juin » (24).
Les négociations avec les organisations syndicales n'ont pas abouti et les parties se sont séparées, le 18 juin dernier, sur un constat de désaccord. Pourtant, les dernières propositions présentées par le Gouvernement aux partenaires sociaux débouchaient sur un dispositif absolument identique à celui du régime général, à l'exception d'une montée en charge progressive entre 2005 et 2008.
Dans la fonction publique comme dans le secteur privé, les assurés ayant commencé à travailler jeunes et ayant eu une longue carrière pourront partir en retraite à 56, 57, 58 ou 59 ans s'ils remplissent simultanément trois conditions, touchant à la durée d'assurance validée, à la durée d'assurance cotisée et à l'âge de début d'activité.
Pour le secteur privé, les conditions du départ anticipé en retraite sont réparties entre la loi et le règlement :
- les dispositions législatives ont été introduites par l'article 23 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites : article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale pour les assurés relevant du régime général ; article L. 634-3-2 du même code pour les assurés relevant des régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales ;
- les dispositions réglementaires ont été introduites par le décret n° 2003-1036 du 30 octobre 2003 relatif à l'abaissement de l'âge de la retraite pour les assurés ayant commencé à travailler jeunes et eu une longue carrière : articles D. 351-1-1 à D. 351-1-3 du code de la sécurité sociale pour les assurés relevant du régime général ; article 28 ter du décret n° 55-753 du 31 mai 1955 pour les travailleurs non-salariés des professions agricoles ; article 3 bis du décret n° 73-937 du 2 octobre 1973 pour les assurés relevant des régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales ; article D. 643-4-1 du code de la sécurité sociale pour les assurés relevant du régime d'assurance vieillesse de base des professions libérales ; article D. 723-2-1 du même code pour les assurés relevant du régime d'assurance vieillesse de base des avocats.
Pour les fonctionnaires de l'État, l'ensemble des dispositions serait intégré dans la partie législative du code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR), sous la forme d'un article L. 25 bis nouveau.
B.- Les conditions du départ anticipé en retraite
Votre Rapporteur reviendra plus en détail, dans le II du commentaire du présent article, sur la problématique de la montée en charge progressive du dispositif entre 2005 et 2008.
· Il convient de noter que le présent article n'a pas pour objet de modifier ou de supprimer les dispositions dont peuvent, dès aujourd'hui, se prévaloir les fonctionnaires civils et militaires de l'État pour obtenir le bénéfice d'une pension de retraite avant l'âge « normal » de 60 ans :
- le droit à pension de retraite reste acquis aux fonctionnaires après 15 années accomplies de services civils et militaires effectifs et sans condition de durée aux fonctionnaires radiés des cadres pour invalidité résultant ou non de l'exercice de leurs fonctions (article L. 4 du CPCMR) ;
- le droit à pension peut toujours être exercé à 55 ans pour les fonctionnaires civils ayant accompli 15 ans de services dans des emplois classés dans la catégorie active, c'est-à-dire « présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles », dont la nomenclature est établie par décret en Conseil d'État (articles L. 24 et L. 25 du CPCMR) ;
- le droit à pension peut également être exercé avant l'âge de 60 ans, sous certaines conditions, par les femmes fonctionnaires mères de trois enfants vivants ou décédés par fait de guerre ou d'un enfant vivant et invalide à 80% au moins, ou encore lorsque le fonctionnaire ou son conjoint est atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable le plaçant dans l'impossibilité d'exercer une quelconque profession (article L. 24 du CPCMR) ;
- les dispositions spécifiques relatives aux pensions militaires ne sont pas non plus modifiées.
Il va de soi, cependant, que les autres dispositions du titre III de la loi portant réforme des retraites pourront avoir un impact sur le montant liquidé, notamment l'augmentation de la durée de cotisation et le mécanisme de décote et de surcote (article 51 de la loi précitée).
· Les quatre premiers alinéas du I de l'article L. 25 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite définissent l'articulation générale entre la durée d'assurance validée, la durée d'assurance cotisée et l'âge de début d'activité qu'il convient d'observer pour prétendre bénéficier du dispositif :
- la durée minimale d'assurance, de service effectifs ou de périodes reconnues équivalentes est fixée à 168 trimestres (42 ans) dans tous les cas. La durée effective est déterminée en prenant en compte l'ensemble des régimes obligatoires d'assurance vieillesse desquels a pu relever le fonctionnaire, dans le but de ne pas pénaliser les personnes ayant commencé à travailler dans le secteur privé avant leur intégration dans les cadres de la fonction publique ;
- si les fonctionnaires ont débuté leur activité avant l'âge de 16 ans et totalisent une durée d'activité cotisée au moins égale à 168 trimestres, ils peuvent demander à bénéficier du départ anticipé en retraite à partir de 56 ans. Ce droit est ouvert à partir du 1er janvier 2008 ;
- si les fonctionnaires ont débuté leur activité avant l'âge de 16 ans et totalisent une durée d'activité cotisée au moins égale à 164 trimestres, ils peuvent demander à bénéficier du départ anticipé en retraite à partir de 58 ans. Ce droit est ouvert à partir du 1er juillet 2006 ;
- si les fonctionnaires ont débuté leur activité avant l'âge de 17 ans et totalisent une durée d'activité cotisée au moins égale à 160 trimestres, ils peuvent demander à bénéficier du départ anticipé en retraite à partir de 59 ans. Ce droit est ouvert à partir du 1er janvier 2005.
A l'exception de la montée en charge par étape (1er janvier 2005, 1er juillet 2006 et 1er janvier 2008), ces dispositions reflètent exactement, pour les fonctionnaires civils et militaires relevant du CPCMR, celles définies pour les assurés du régime général par l'article D. 351-1-1 du code de la sécurité sociale.
· Les cinquième, sixième et septième alinéas du I de l'article L. 25 bis précisent les modalités selon lesquelles est appréciée la condition d'âge de début d'activité (16 ou 17 ans) :
- pour un départ à 56, 57 ou 58 ans, les personnes devront avoir validé au moins 5 trimestres avant la fin de l'année civile de leurs 16 ans. A défaut, pour les personnes nées au dernier trimestre, 4 trimestres validés dans l'année civile des 16 ans suffiront ;
- pour un départ à 59 ans, les personnes devront avoir validé au moins 5 trimestres avant la fin de l'année civile de leurs 17 ans. A défaut, pour les personnes nées au dernier trimestre, 4 trimestres validés dans l'année civile des 17 ans suffiront.
Ces dispositions reflètent exactement, pour les fonctionnaires civils et militaires relevant du CPCMR, celles définies pour les assurés du régime général par l'article D. 351-1-3 du code de la sécurité sociale. Elles résultent d'une proposition de la Caisse nationale d'assurance vieillesse au Gouvernement, acceptée par celui-ci et reprise dans le décret du 30 octobre 2003 précité.
VISUALISATION DE LA DURÉE D'ASSURANCE EN DÉBUT DE CARRIÈRE
Source : Caisse nationale d'assurance vieillesse, Les incidences des nouvelles mesures
de départ en retraite anticipée (4 novembre 2003).
· Les huitième à douzième alinéas du I de l'article L. 25 bis précisent les modalités permettant d'apprécier la condition de durée d'activité ayant donné lieu à cotisations à la charge des fonctionnaires et, à cette fin, définissent les périodes qui sont réputées avoir donné lieu à cotisations. Il s'agit :
- des périodes de service national, à raison d'un trimestre par période d'au moins quatre-vingt-dix jours, consécutifs ou non. Lorsque la période couvre deux années civiles, elle peut être affectée à l'une ou l'autre de ces années, la solution la plus favorable étant retenue ;
- des périodes pendant lesquelles les fonctionnaires ont été placés en congé de maladie statutaire et des périodes comptées comme périodes d'assurance dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires au titre de la maladie, de la maternité et de l'inaptitude temporaire.
Les périodes ainsi définies sont retenues respectivement dans la limite de quatre trimestres et sans que le nombre de trimestres ayant donné lieu à cotisation ou réputés tels puisse excéder quatre pour une même année civile.
Ces dispositions reflètent exactement, pour les fonctionnaires civils et militaires relevant du CPCMR, celles définies pour les assurés du régime général par l'article D. 351-1-2 du code de la sécurité sociale. Cependant, la définition des périodes retenues au titre de la maladie doit s'ajuster, sur un plan purement rédactionnel, aux spécificités du régime applicable aux fonctionnaires :
- pour les assurés du secteur privé, est pris en considération le trimestre civil au cours duquel l'assuré a bénéficié de son soixantième jour d'indemnisation au titre de l'assurance maladie ou de l'incapacité temporaire des accidents du travail (un trimestre étant également décompté pour chaque nouvelle période d'indemnisation de 60 jours) et le trimestre civil au cours duquel est survenu l'accouchement (article R. 351-12 du code de la sécurité sociale) ;
- pour les fonctionnaires de l'État, est visé le « congé de maladie statutaire », qui renvoie aux congés de maladie prévus par l'article 21 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Pour les fonctionnaires de l'État, il s'agit des différents congés de maladie prévus par l'article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État :
_ le « congé de maladie » dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs, en cas de maladie mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Le traitement est versé intégralement pendant trois mois, puis est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence ;
_ le « congé de longue maladie », d'une durée maximale de trois ans, dans les cas où la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. Le traitement est versé intégralement pendant un an, puis est réduit de moitié pendant les deux années qui suivent. Le fonctionnaire conserve ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence ;
_ le « congé de longue durée », en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis. Le traitement est versé intégralement pendant trois ans, puis est réduit de moitié pendant les deux années qui suivent. Si la maladie a été contractée dans l'exercice des fonctions, les périodes fixées ci-dessus sont respectivement portées à cinq ans et trois ans. Le fonctionnaire conserve ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence
_ à ces congés, il faut joindre le congé prévu par l'article 41 de la loi du 19 mars 1928 portant ouverture et annulation de crédits sur l'exercice 1927 au titre du budget général et des budgets annexes. Le fonctionnaire qui a été réformé de guerre à la suite à d'infirmités ou d'affections résultant de blessures reçues ou de maladies contractées au cours d'expéditions déclarées campagnes de guerre pendant sa présence sous les drapeaux peut demander le congé précité s'il est temporairement dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions en raison des infirmités ou affections qui ont conduit à la réforme de guerre. Le bénéfice de ce congé a été étendu à tous les fonctionnaires atteints d'infirmités contractées ou aggravées au cours d'une guerre ou d'une expédition déclarée campagne de guerre ayant ouvert droit à pension au titre du livre Ier du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, ainsi qu'aux fonctionnaires atteints d'infirmités ayant ouvert droit à pension du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, au titre : 1/ des dispositions du titre III du livre II de ce code relatif aux victimes civiles des faits de guerre ; 2/ de la loi n° 55-1074 du 6 août 1955 modifiée relative aux militaires des forces armées françaises employés au maintien de l'ordre hors de la métropole à dater du 1er janvier 1952 et à leurs ayants droit ; 3/ de la loi n° 59-901 du 31 juillet 1959 relative aux personnes de nationalité française ayant subi en métropole des dommages physiques par suite des événements survenus en Algérie. La durée maximale du congé prévu par l'article 41 de la loi du 19 mars 1928 est de deux ans au cours de la carrière du fonctionnaire. Pendant le congé, le fonctionnaire perçoit l'intégralité de son traitement.
Il convient de noter que, pour les fonctionnaires, il n'est pas fait de distinction entre maladie et inaptitude temporaire au titre d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle, même si « les congés de maladie sont régis par des règles particulières lorsqu'ils sont la conséquence d'un accident de service ou d'une maladie contractée dans l'exercice des fonctions » (25).
Enfin, s'agissant des conséquences des congés de maladie et assimilés pour la constitution et la liquidation du droit à pension, l'article 40 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires dispose que « le temps passé en congé pour accident de service, de maladie, de longue maladie ou de longue durée avec traitement, demi-traitement ou pendant une période durant laquelle le versement du traitement a été interrompu en application des articles 39 et 44 du présent décret est valable pour l'avancement à l'ancienneté et entre en ligne de compte dans le minimum de temps valable pour pouvoir prétendre au grade supérieur. Il compte également pour la détermination du droit à la retraite et donne lieu aux retenues pour constitution de pension civile ».
Votre Rapporteur spécial rappelle enfin que les congés de maternité (et d'adoption) sont assimilés à des périodes d'activité en ce qui concerne les droits à pension civile et militaire de retraite (26). La totalité du traitement est versée aux agents concernés et supporte les retenues pour pension. Il n'est donc pas besoin d'en faire mention dans les périodes réputées avoir donné lieu à cotisation.
Pour apprécier les durées cotisées en cas de pluriactivité, le douzième alinéa du I de l'article L. 25 bis précise qu'il est retenu un nombre de trimestres au plus égal à quatre au titre de chaque année civile au cours de laquelle l'assuré a été affilié successivement ou simultanément à plusieurs des régimes considérés. Il s'agit, pour les fonctionnaires civils et militaires relevant du CPCMR, de dispositions identiques à celles définies pour les assurés du régime général par l'article D. 171-11-1 du code de la sécurité sociale.
· Le dernier alinéa du I de l'article L. 25 bis définit, pour les fonctionnaires de l'État, la nature des périodes reconnues équivalentes à une période d'assurance pour l'application de la condition de durée d'assurance fixée par le premier alinéa du I dudit article. Il s'agit :
- de la bonification pour enfant mentionnée au b et au b bis de l'article L. 12. Les fonctionnaires civils et militaires bénéficient d'une bonification de la durée de leurs services effectifs fixée à un an pour :
_ chacun de leurs enfants légitimes ou naturels nés antérieurement au 1er janvier 2004 ;
_ chacun de leurs enfants dont l'adoption est antérieure au 1er janvier 2004 ;
_ chacun des autres enfants énumérés au II de l'article L. 18 dont la prise en charge a débuté antérieurement au 1er janvier 2004, sous réserve qu'ils aient été élevés pendant neuf ans au moins avant leur vingt et unième anniversaire (27).
La bonification prévue au b de l'article L. 12 est acquise aux femmes fonctionnaires ou militaires ayant accouché au cours de leurs années d'études, antérieurement à leur recrutement dans la fonction publique, dès lors que ce recrutement est intervenu dans un délai de deux ans après l'obtention du diplôme nécessaire pour se présenter au concours, sans que puisse leur être opposée une condition d'interruption d'activité ;
- de la majoration de durée d'assurance prévue par l'article L. 12 bis. Les femmes fonctionnaires ou militaires ayant accouché postérieurement à leur recrutement bénéficient d'une majoration de durée d'assurance fixée à deux trimestres pour chacun de leurs enfants nés à compter du 1er janvier 2004 ;
- de la majoration de durée d'assurance prévue par l'article L. 12 ter. Les fonctionnaires, élevant à leur domicile un enfant de moins de vingt ans atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80%, bénéficient d'une majoration de leur durée d'assurance d'un trimestre par période d'éducation de trente mois, dans la limite de quatre trimestres ;
- des périodes d'interruption ou de réduction d'activité prévues par le 1° de l'article L. 9. Il s'agit du temps partiel de droit obtenu pour élever un enfant, du congé parental, du congé de présence parentale ou de la mise en disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans, accordés dans la limite de 3 ans par enfant légitime, naturel ou adoptif, né ou adopté à partir du 1er janvier 2004.
Votre Rapporteur spécial rappelle que, pour les assurés relevant du régime général, les périodes assimilées à des périodes d'assurance sont les périodes de chômage (situation non transposable aux fonctionnaires), les périodes pendant lesquelles l'assuré a bénéficié des prestations en espèces pour maladie, maternité, invalidité et accidents du travail, les périodes de rééducation suite à un accident du travail ou une maladie professionnelle, les périodes de versement de l'allocation de conversion et des allocations de préretraites (situation non transposable aux fonctionnaires), les périodes militaires (service militaire légal, périodes de guerre, temps de service accompli dans le cadre d'un volontariat civil), les périodes de détention provisoire postérieures au 1er janvier 1977 (à condition qu'elles ne s'imputent pas sur la durée de la peine) et la période du congé de reclassement qui excède le préavis de licenciement (situation non transposable aux fonctionnaires).
Par ailleurs, il existe trois types de majoration de durée d'assurance : les majorations de trimestres pour années pendant laquelle a été élevé un enfant ; les majorations de durée d'assurance pour congé parental ; les majorations accordées aux assurés âgés (qui, par nature, ne concernent pas les assurés demandant à bénéficier d'un départ anticipé en retraite pour cause de carrière longue).
Il apparaît que le dispositif prévu par le dernier alinéa du I de l'article L. 25 bis détermine au profit des fonctionnaires civils et militaires des modalités de validation de services en tout point similaire à celles applicables aux assurés du régime général, compte tenu des spécificités inhérentes au statut des fonctionnaires de l'État.
· Le II de l'article L. 25 bis fixe les conditions dans lesquelles sera liquidée la pension de retraite servie au fonctionnaire qui demandera à bénéficier des dispositions dudit article.
Sous une formulation un peu absconse, il s'inscrit dans la perspective « générationnelle » qui sous-tend la réforme des retraites : dès lors que le fonctionnaire remplit les conditions pour bénéficier d'un dispositif (en l'espèce le départ anticipé pour cause de longue carrière), les règles qui lui sont applicables se « figent » à la date concernée, même si le fonctionnaire ne demande pas immédiatement à bénéficier dudit dispositif. Ce principe « générationnel » est cependant atténué par la césure introduite par la condition d'âge :
- si le fonctionnaire demande à bénéficier du dispositif de départ anticipé après avoir atteint l'âge de 60 ans, il sera soumis aux règles de droit commun pour la liquidation de sa retraite ;
- si, comme on peut le penser, le fonctionnaire demande à bénéficier du dispositif de départ anticipé avant d'avoir atteint l'âge de 60 ans, alors l'année au cours de laquelle seront réunies les conditions définies au I de l'article L. 25 bis sera l'année prise en compte pour déterminer le nombre de trimestres nécessaires pour obtenir une pension à taux plein (II de l'article 66 de la loi précitée) et le coefficient de minoration ou de majoration applicable au montant de la pension (III de l'article 66 de la loi précitée).
Il s'agit donc bien de fixer les paramètres de liquidation quel que soit l'âge effectif du départ, sous réserve que le départ ait lieu avant 60 ans - ce qui est logique compte tenu de l'objet même du dispositif. A défaut, le fonctionnaire « sort » complètement du champ du départ anticipé pour longue carrière et ne peut se prévaloir d'aucun des éléments constituant son dispositif.
II.- La problématique de la montée en charge progressive du dispositif
Comme votre Rapporteur spécial l'a déjà indiqué, le seul point qui différencie le dispositif de départ anticipé pour cause de longue carrière dans le secteur public (28) et dans le secteur privé tient à une montée en charge progressive, alors que, pour le régime général, toutes les générations remplissant les critères d'âge d'entrée en vie active, de durée d'assurance validée et de durée d'assurance cotisée peuvent bénéficier d'un départ « carrière longue » depuis le 1er janvier 2004.
· Le choix du Gouvernement n'est pas fortuit : n'ouvrir le départ anticipé à 56 ou 57 ans qu'à compter du 1er janvier 2008, dans des conditions déterminées de durées d'assurance validée et cotisée, revient à écarter les quatre classes d'âge qui auront 56 ou 57 ans en 2005, 2006 et 2007, c'est-à-dire les générations nées en 1948, 1949, 1950 et 1951. De même, n'ouvrir le départ anticipé à 58 ans qu'à compter du 1er juillet 2006 revient à écarter la classe d'âge qui aura 58 ans en 2005, c'est-à-dire la génération née en 1947 et la moitié de la classe d'âge qui aura 58 ans en 2006, c'est-à-dire la génération née en 1948.
Or, du fait de l'allongement tendanciel de la durée des études et du recul corrélatif de l'entrée dans la vie active, les générations ayant travaillé le plus longtemps - qu'il serait donc légitime de faire entrer au plus tôt dans le dispositif « carrière longue » - sont les générations les plus anciennes - c'est-à-dire celles-là même qui sont écartées par la montée en charge progressive.
Un tel décalage se justifie par trois éléments. En premier lieu, la réforme des retraites appliquée aux régimes de la fonction publique repose sur un principe général de convergence progressive et non immédiate. D'où les calendriers afférents, par exemple, à l'alignement de la durée de cotisation nécessaire pour obtenir une pension à taux plein ou à l'instauration du mécanisme de décote / surcote. Il ne serait pas cohérent que, d'une part, les dispositions de la réforme qui représentent une « contrainte » pour les agents publics soient mises en œuvre de façon échelonnée et que, d'autre part, le départ anticipé pour cause de longue carrière soit, lui, mis en œuvre immédiatement.
En second lieu, les régimes de la fonction publique, notamment le code des pensions civiles et militaires de retraite, prévoient des possibilités de départ anticipé, soit pour cause de pénibilité (départ à 55 ans pour les catégories dites « actives », soit pour raison familiale (départ sans condition d'âge pour les mères de trois enfants). Même si les cohortes concernées ne recouvrent pas totalement celles qui pourraient prétendre au départ anticipé pour longue carrière, il s'agit quand même d'un facteur qui atténue l'urgence d'une mise en œuvre précoce de ce dernier dispositif.
Enfin, les considérations de coût ont fait prévaloir un étalement dans le temps, dans un contexte budgétaire contraint.
· Divers travaux conduits par l'Inspection générale de l'INSEE durant le second semestre de l'année 2003, à la demande du directeur général de l'INSEE et du directeur général de l'administration et de la fonction publique, ont été rassemblés dans un rapport de synthèse, communiqué aux organisations syndicales pour nourrir les débats du premier semestre 2004 relatifs aux carrières longues (29). Ils visent à éclairer la nature et le volume des populations potentiellement concernées par un dispositif « carrière longue » et à évaluer son incidence.
Ces travaux font apparaître que parmi les générations qui vont partir à la retraite au cours des prochaines années, une entrée dans la vie active à 14, 15 ou 16 ans est moins fréquente pour les salariés de la fonction publique que pour ceux du secteur privé, le niveau de qualification requis étant en moyenne plus élevé. Cependant, elle n'était pas rare dans les années soixante, car l'allongement de la durée des études et la généralisation de la scolarité obligatoire jusqu'à 16 ans n'avaient pas encore touché complètement ces générations.
Les catégories socio-professionnelles concernées sont principalement des employés, agents de service et ouvriers (catégories C et anciennement D). Les hommes occupent notamment des emplois d'ouvriers qualifiés, d'agents des services postaux, de fonctionnaires de police et de militaires ; les femmes sont plutôt agents de bureau, agents de service et aides-soignantes.
Les agents ayant exercé pendant 15 ans des métiers classés en « catégories actives » bénéficient actuellement de la possibilité de prendre leur retraite avant l'âge de 60 ans. Ces métiers sont globalement plus « masculins », notamment parce que cette classification concerne des emplois comportant « un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles » ; il s'agit par exemple des services liés à la sécurité (armée, police, service pénitentiaire) ou d'emplois d'ouvriers entraînant ces risques particuliers. Certaines professions permettant également un départ au titre des « catégories actives » (notamment infirmiers ou instituteurs), sont plus souvent exercées par des femmes : ce sont en général des emplois plus qualifiés, dont les titulaires ont poursuivi des études plus longues. Au total, la répartition des emplois « sédentaires » (c'est-à-dire hors « catégories actives ») fait apparaître une proportion relativement importante de personnel féminin dans la population étudiée. Les conditions de durée de carrières jouent en sens inverse : les mères de famille interrompent plus fréquemment leur carrière pour élever leurs enfants, et accumulent donc plus difficilement le nombre requis d'annuités validées et surtout d'annuités cotisées. Il est vrai que les mères de trois enfants bénéficient d'une possibilité spécifique de départ anticipé.
Le rapport conclut qu'« au total, la transposition à l'identique de la mesure décidée dans le secteur privé pourrait concerner 20.000 à 30.000 fonctionnaires en 2004 (30). Ce nombre se partagerait à égalité entre les hommes et les femmes, les différents facteurs évoqués précédemment se compensant globalement. Les effectifs seraient décroissants à moyen terme, car les conditions d'éligibilité sont de moins en moins remplies parmi les jeunes générations. Ces estimations chiffrées demeurent fragiles, car l'information sur les assurés des régimes vieillesse n'est pas aujourd'hui suffisamment mobilisée dans un cadre statistique cohérent permettant des études pluri régimes. Il y a urgence, ainsi que l'ont souligné maints rapports officiels, à constituer de tels outils en vue de mieux éclairer les options en débat ».
Il faut souligner que l'estimation de 30.000 fonctionnaires potentiellement concernés en 2004 porte sur l'ensemble des régimes de la fonction publique : une limitation au seul champ de la fonction publique civile de l'État diviserait cette évaluation d'un facteur au moins égal à deux.
· Dans le cadre de la préparation du rapport précité, dans le courant de l'été 2003, une modélisation de l'incidence de la transposition au secteur public du dispositif « carrière longue » inclus dans la réforme des retraites a été effectuée à l'aide du modèle de microsimulation Destinie, développé par l'INSEE. Le grand avantage de l'utilisation de ce modèle est d'assurer la cohérence des données traitées et de permettre des projections à long terme. Ses limites tiennent à une représentation stylisée de la réalité, au fait que les carrières reconstituées sont assimilées à des carrières « uni pensionnées », que l'exercice concerne une population réduite et que diverses hypothèses complémentaires doivent être formulées, notamment pour simuler le comportement des agents face au choix qui consiste à partir en retraite ou à rester dans la vie active.
FLUX DE BÉNÉFICIAIRES NOUVELLEMENT CONCERNÉS PAR
LA MESURE DE DÉPART ANTICIPÉ
(par âge minimal de départ à la retraite)
Source : Modèle de microsimulation Destinie ; Philippe Domergue, Les données statistiques
relatives aux carrières longues au sein de la fonction publique, INSEE, 2003.
Selon les résultats de la simulation, environ 27.600 personnes auraient la possibilité de partir à la retraite avant 60 ans en 2004 (première année de mise en œuvre, pour le modèle), dont 7.200 à 57 ans, 4.800 à 58 ans et 15.6000 à 59 ans (31). Ce nombre diminue fortement à terme (environ 10.000 au bout de 10 ans), parce que les générations les plus jeunes ont suivi des études plus longues et parce qu'un « effet de stock » ne joue qu'en début de période. En effet, la première année, quatre générations sont concernées et les départs ont lieu aux différents âges prévus par la mesure (de 57 à 59 ans). Assez rapidement, la mesure ne concerne plus que le cas du départ à 59 ans.
Les finances publiques subiraient un choc important. En effet, le nombre de retraités augmenterait de 1% la première année et de 0,5% en 2010, tandis que la masse des pensions versées augmenterait de 0,9% la première année et 0,4% en 2010. Ce surcoût induirait un besoin de financement accru de 750 millions d'euros la première année et 410 millions d'euros en 2010, puis 330 millions d'euros en 2015 et 140 millions d'euros en 2020. L'évaluation concerne l'ensemble de la fonction publique et non la seule fonction publique civile de l'État.
Votre Rapporteur spécial rappelle que le présent projet estime l'impact du dispositif « carrière longue » à 70 millions d'euros en 2005 et 140 millions d'euros en année pleine - avec effet de la montée en charge progressive - ce qui devrait être un majorant du coût effectif, au vu des informations présentées ci-avant.
Votre Rapporteur spécial a indiqué que cet article tendait à instaurer un droit au départ anticipé en retraite pour les fonctionnaires ayant commencé à travailler jeunes et ayant eu une longue carrière. Le dispositif retenu consiste à offrir un système identique à celui offert aux salariés du secteur privé, à l'exception d'une montée en charge progressive : le droit au départ à 56 ans n'est ouvert qu'à compter du 1er janvier 2008 et le droit au départ à 58 ans n'est ouvert qu'à compter du 1er juillet 2006.
Du fait de l'allongement tendanciel de la durée des études et du recul corrélatif de l'entrée dans la vie active, les générations ayant travaillé le plus longtemps sont les générations les plus anciennes, touchées par le caractère progressif de la montée en charge du dispositif. Un tel décalage se justifie par trois éléments. En premier lieu, la réforme des retraites appliquée aux régimes de la fonction publique repose sur un principe général de convergence progressive et non immédiate. D'où les calendriers afférents, par exemple, à l'alignement de la durée de cotisation nécessaire pour obtenir une pension à taux plein ou à l'instauration du mécanisme de décote / surcote. Il ne serait pas cohérent que, d'une part, les dispositions de la réforme qui représentent une « contrainte » pour les agents publics soient mises en œuvre de façon échelonnée et que, d'autre part, le départ anticipé pour cause de longue carrière soit, lui, mis en œuvre immédiatement.
En second lieu, les régimes de la fonction publique, notamment le code des pensions civiles et militaires de retraite, prévoient des possibilités de départ anticipé, soit pour cause de pénibilité (départ à 55 ans pour les catégories dites « actives », soit pour raison familiale (départ sans condition d'âge pour les mères de trois enfants, sous réserve d'avoir accompli 15 ans de services). Enfin, les considérations de coût ont fait prévaloir un étalement dans le temps, dans un contexte budgétaire contraint.
Des simulations effectuées par l'INSEE montrent que, toutes fonctions publiques confondues, près de 30.000 personnes pourraient partir la première année, si le dispositif était intégralement ouvert à toutes les classes d'âge. Le besoin de financement serait accru de 750 millions d'euros la première année et 410 millions d'euros en 2010, puis 330 millions d'euros en 2015 et 140 millions d'euros en 2020. Pour la seule fonction publique de l'État, le présent projet estime l'impact du dispositif « carrière longue » à 70 millions d'euros en 2005 et 140 millions d'euros en année pleine.
Sur la proposition de votre Rapporteur spécial, la Commission a adopté cet article sans modification.
La Commission attire l'attention du Gouvernement sur le risque que comporterait l'aggravation prolongée de l'écart entre rémunérations publiques et rémunérations privées. Elle estime qu'une progression de ces rémunérations, ayant pour contrepartie un meilleur maintien de l'emploi public, notamment par un moindre renouvellement des personnels partant en retraite, permettrait à la fois d'améliorer la situation des agents et la qualité du service public, tout en évitant une dégradation des finances publiques.
22 () Relevé de conclusions des réunions du 14 et 15 mai 2003.
23 () Intervention télévisée sur France 2, le 6 mai 2004.
24 () Ibid.
25 () Circulaire n° FP-4.1711 du 30 janvier 1989 relative à la protection sociale des fonctionnaires et stagiaires de l'État contre les risques maladie et accidents de service, Bulletin officiel du Premier ministre, 31 mars 1989 (page BO 1989-01s.).
26 () Circulaire n° FP-4.1864 du 9 août 1995 relative au congé de maternité ou d'adoption et autorisations d'absence liées à la naissance pour les fonctionnaires et agents de l'État, Bulletin officiel du Premier ministre, 31 octobre 1995 (page BO 1995-3).
27 () L'article L. 18 du code des pensions civiles et militaires de retraite définit les conditions dans lesquelles une majoration du montant de la pension peut être accordée aux titulaires ayant élevé au moins trois enfants. Les enfants concernés sont : les enfants légitimes, les enfants naturels dont la filiation est établie et les enfants adoptifs du titulaire de la pension ; les enfants du conjoint issus d'un mariage précédent, ses enfants naturels dont la filiation est établie et ses enfants adoptifs ; les enfants ayant fait l'objet d'une délégation de l'autorité parentale en faveur du titulaire de la pension ou de son conjoint ; les enfants placés sous tutelle du titulaire de la pension ou de son conjoint, lorsque la tutelle s'accompagne de la garde effective et permanente de l'enfant ; les enfants recueillis à son foyer par le titulaire de la pension ou son conjoint, qui justifie, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, en avoir assumé la charge effective et permanente.
28 () L'article 29 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005 transpose aux fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales le dispositif du présent article.
29 () Philippe Domergue, Les données statistiques relatives aux carrières longues au sein de la fonction publique, INSEE, 2003.
30 () Les analyses du rapport relatives aux populations concernées se fondaient sur l'hypothèse d'un dispositif entrant en application en 2004.
31 () Par construction, le modèle ne peut estimer le nombre de départs à 56 ans.

References: L'article 36
 l'article 13

L'article 8
 l'article 14
 l'article 15
 l'article 82
 l'article 66
 l'article 23
 l'article 23
 l'article 21
 l'article 34
 l'article 41
 l'article 41
 l'article 40
 l'article 66
 l'article 66
 L'article 29