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Timestamp: 2018-08-15 11:10:19+00:00

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﻿ SENTENCIA C-383 DE ABRIL 23 DE 2008
SENTENCIA C-383 DE 23 DE ABRIL DE 2008
CONTENIDO:SE DECLARA EXEQUIBLE EL CONVENIO ENTRE EL REINO DE ESPAÑA Y LA REPÚBLICA DE COLOMBIA PARA EVITAR LA DOBLE IMPOSICIÓN Y PREVENIR LA EVASIÓN FISCAL EN MATERIA DE IMPUESTOS SOBRE LA RENTA Y SOBRE EL PATRIMONIO" Y SU "PROTOCOLO", FIRMADOS EN BOGOTÁ, D.C., EL 31 DE MARZO DE 2005 Y LA LEY 1082 DE 2006 POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA.
TEMAS ESPECÍFICOS:EVASIÓN TRIBUTARIA, DOBLE TRIBUTACIÓN
Sentencia C-383 de abril 23 de 2008
Sentencia C-383 de 2008
Ref.: Expediente LAT-298.
Revisión constitucional de la Ley 1082 de julio 31 de 2006, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre el Reino de España y la República de Colombia para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de impuesto sobre la renta y sobre el patrimonio’ y su ‘Protocolo’, firmados en Bogotá, D.C., el 31 de marzo de 2005”.
EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Corte Constitucional
Según la doctrina pacíficamente sostenida por esta Corte (1) , dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues la ley aprobatoria debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y del tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución, como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.
Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de estos introduciendo nuevas cláusulas, ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado (2) . Si este es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado (3) .
El Gobierno Nacional por conducto de la secretaría jurídica de la Presidencia de la República, remitió a esta corporación el 8 de agosto de 2006, copia de la Ley 1082 de 31 de julio del mismo año, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre el Reino de España y la República de Colombia para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de impuesto sobre la renta y sobre el patrimonio’ y su ‘Protocolo’ firmados en Bogotá, D.C., el 31 de marzo de 2005” para su control constitucional, de conformidad con el artículo 241 numeral 10 de la Carta, dentro del término de los seis (6) días siguientes a su sanción, previsto en la citada disposición superior.
En el presente caso, este instrumento fue suscrito por la entonces Ministra de Relaciones Exteriores, que la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados (4) de manera expresa considera como representante del Estado contratante para estos efectos, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2º de su artículo 7º. En consecuencia, no era necesario que se le otorgaran plenos poderes para la suscripción del convenio cuya constitucionalidad se revisa.
Como resultado de lo ordenado en el Auto A-145 de 2007 el trámite del Proyecto de Ley 70 de 2005 Senado y 243 de 2005 Cámara se compone entonces de los debates originalmente realizados ante el Senado de la República entre agosto y diciembre de 2005 y de los posteriormente cumplidos en la Cámara de Representantes entre agosto y septiembre de 2007. A continuación la Corte se refiere detalladamente a cada uno de ellos.
2.4.1. El trámite en el Senado del Proyecto de Ley 70 de 2005:
El Proyecto de Ley 70 de 2005 fue presentado al Senado de la República por intermedio de los entonces ministros de Relaciones Exteriores, Carolina Barco Isakson, y de Hacienda y Crédito Público, Alberto Carrasquilla Barrera, el día 18 de agosto de 2005.
El texto original, junto con la respectiva exposición de motivos, aparece publicado en la Gaceta del Congreso 559 del 25 de agosto de 2005, páginas 1 a 11. De esta manera, se cumplió con los requisitos de iniciación del trámite en el Senado de la República previsto en el artículo 154 constitucional, y de publicación previa a la iniciación del trámite legislativo en la comisión respectiva, conforme al artículo 157, numeral 1º ibídem.
En relación con el anuncio previo del proyecto, la certificación de fecha 6 de septiembre de 2006, suscrita por el secretario general de la Comisión Segunda del Senado, informa a este respecto: “Fecha de anuncio: Noviembre 9 de 2005 según consta en el Acta 11 de esa fecha, publicada en la Gaceta 123 de 2006”.
En la misma certificación, indica el secretario general que el día 15 de noviembre de 2005, previo a la fecha de la votación, se entregó copia de la ponencia para primer debate a los senadores que integran la Comisión Segunda (5) . Se tiene entonces que el proyecto fue válidamente tramitado por la correspondiente comisión legislativa.
En relación con el anuncio previo del proyecto, la certificación de fecha 2 de octubre de 2006, suscrita por el subsecretario general del Senado de la República, informa que se produjo el 6 de diciembre de 2005, según consta en el Acta 32 de esa fecha, publicada en la Gaceta 29 de 2006.
2.4.2. El trámite del Proyecto de Ley 70 de 2005 ante la Cámara de Representantes:
El vicio fue consecuencia del incumplimiento parcial de las prescripciones del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 —C.N., art. 160—, relativo al anuncio previo a la votación del proyecto de ley.
Como se recordará, la ponencia para primer debate, fue presentada el 28 de marzo de 2006 por el Representante Oscar Suárez Mira, a quien fue repartido el proyecto. Dicha ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 55 del 31 de marzo de 2006, páginas 9 a 19.
La certificación de noviembre 16 de 2007, suscrita por la secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes informa que el anuncio de votación de este proyecto se produjo el 1º de agosto de 2007, según consta en la página 5 del Acta 03 de esa fecha, que fue adjuntada al expediente en copia certificada por la misma secretaria.
Desde la introducción de este requisito la Corte ha explicado, de manera reiterada, cuál es el objetivo con que él fue establecido. Para esta corporación, la finalidad del anuncio es la de “permitir a los congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas” (6) .
También se ha explicado que el anuncio citado “facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de esta, ejercer sus derechos de participación política (C.P., art. 40) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (C.P., arts. 1º y 3º)” (7) .
En lo referente a los términos del anuncio, la citada acta permite observar que el punto IV del orden del día se refiere a “Proyectos de ley para anunciar y ser votados en la sesión del día martes 15 de noviembre de 2005” (pág. 1); sin embargo, al concluir dicha sesión y previo a su levantamiento se anotó textualmente: “Se levanta la sesión y se convoca para el próximo miércoles a las 10:00 a.m. sobre el debate anunciado en la sesión, y por supuesto los proyectos que se han anunciado en el día de hoy, para ser debatidos por la Comisión” (pág. 12; ninguno de los resaltados es del texto original).
Consultada el Acta 32 correspondiente a la sesión dentro de la cual se hizo dicho anuncio (8) , se observa que se hizo alusión a “Proyectos que se discutirán y debatirán en la próxima sesión” (pág. 54), después de lo cual, al concluir dicha sesión se informó: “Siendo las 12:20 p.m. la presidencia levanta la sesión y convoca para el miércoles 7 de diciembre de 2005 a las 3:00 p.m.” (pág. 123), con lo cual quedó aclarada la fecha en que se produciría el debate y votación de los proyectos anunciados en la misma sesión.
Sin embargo, según lo certificó el secretario general del Senado (9) , la sesión convocada para el miércoles 7 de diciembre de 2005 no se llevó a cabo, y la plenaria del Senado solo volvió a reunirse válidamente el martes 13 del mismo mes, sesión en la cual se produjo el debate y aprobación del proyecto de ley objeto de revisión, tal como consta en el Acta 33 de esa fecha (Gaceta 17 de 2006). (Ninguno de los resaltados es del texto original).
Como se recordará, en su momento el Procurador General de la Nación consideró que en esas circunstancias hubo rompimiento en la cadena de anuncios, lo que causaría la inexequibilidad de la ley aprobatoria. Sin embargo, en el Auto A-145 de 2007 la Corte aceptó que este anuncio resultaba válido en cuanto la fecha en que el debate y votación se realizarían fue claramente determinable (10) , siendo posible entender de manera inequívoca en cuál sesión se daría cumplimiento a lo anunciado. De otra parte, también resaltó la Corte, que por las condiciones en que se produjo el aviso, este cumplió adecuadamente el propósito de alertar a los senadores y a la opinión pública sobre el debate y votación que en la siguiente sesión se realizaría.
Durante el trámite legislativo adicional surtido ante la Cámara de Representantes a efectos de subsanar los defectos encontrados por esta Corte en el Auto A-145 de 2007, el anuncio previo al primer debate en la comisión correspondiente se efectuó en la sesión del miércoles 1º de agosto de 2007, de lo cual existe constancia en el Acta 03, cuya copia auténtica fue allegada al expediente por el secretario de esa célula legislativa. Posteriormente el proyecto fue votado y aprobado en la sesión realizada el martes 14 de agosto del mismo año 2007.
En este caso, encuentra la Corte que el anuncio realizado el día 1º de agosto de 2007 tuvo las características necesarias para amparar válidamente la votación realizada el martes 14 de agosto del mismo año. Ello por cuanto, de una parte, aquel se hizo en términos suficientemente claros y explícitos al hablar de “anuncio de los proyectos de ley para primer debate en la próxima sesión de comisión”, lo que debió permitir a los representantes asistentes entender claramente que se trataba de dar cumplimiento al requisito establecido en el último inciso del artículo 160 constitucional. De otra, porque al haberse hecho referencia a la próxima sesión, y haberse citado al concluir la reunión para “el próximo martes 14 de agosto a las 10:00 a.m.” se permitió a los escuchas enterarse claramente cuando tendría lugar el debate y votación anunciados. Finalmente, y en adición a ello, cabe señalar que al hacer el anuncio la secretaria de la comisión aludió expresamente al hecho de que se pretendía subsanar un vicio de procedimiento detectado por la Corte Constitucional mediante Auto A-145 de junio 13 de 2007, lo que también contribuye a enterar claramente a los miembros de la comisión sobre el objetivo del anuncio.
Como también se indicó, en este caso el anuncio se produjo en la sesión del 18 de septiembre de 2007, de lo cual existe constancia en el Acta 71, publicada en la Gaceta 529 de 2007. A continuación el proyecto fue votado y aprobado en la sesión del martes 25 de septiembre del mismo año 2007.
En lo referente a los términos del anuncio, en la citada acta se observa (Gaceta 529 de 2007, pág. 21) que el secretario general de la Cámara expresó: “Los proyectos son los siguientes presidente, para el próximo martes a las 3:00 de la tarde:”. A continuación se dio el uso de la palabra al subsecretario general, quien previamente a la lectura de la correspondiente lista de proyectos reiteró “Se anuncian para el próximo martes de conformidad con el artículo 160 de la Constitución”. Consta además que dentro de la lista de proyectos anunciados se encontraba el “Proyecto de Ley 243 de 2005 Cámara, 70 de 2005 Senado”.
De otra parte, al concluir la sesión en la cual se efectuó el anuncio, el vicepresidente de la Cámara de Representantes convocó “para mañana a las 3:00 de la tarde para el debate de control político y el martes proyectos que fueron anunciados” (no está resaltado en el texto original), con lo que, en concordancia con el anuncio antes efectuado, se reiteró cuándo se realizaría la sesión en que se debatirían y votarían los proyectos anunciados. Tal como de hecho ocurrió, al realizarse la sesión del martes 25 de septiembre de 2007.
Así mismo, se señaló que a continuación la Cámara de Representantes debería concluir el trámite legislativo correspondiente sometiendo el proyecto a segundo debate ante la plenaria de esta cámara antes del 16 de diciembre de 2007, después de lo cual el proyecto debería enviarse al Presidente de la República para su correspondiente sanción dentro del término previsto en la Constitución, para lo cual debería conservarse el mismo número de ley originalmente asignado (L. 1082/2006)
Cumplido el trámite de subsanación, la Corte destaca que aquel se llevó a cabo en la forma ordenada por esta corporación, ya que el Auto A-145 de 2007 fue notificado al presidente de la Cámara de Representantes el día 28 de junio de 2007, fecha en la cual el Congreso de la República no se encontraba en sesiones. Una vez iniciado el nuevo periodo legislativo el 20 de julio siguiente, el trámite ante la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara se adelantó y concluyó el 14 de agosto de 2007, esto es, dentro del plazo señalado por la providencia de esta corporación arriba mencionada.
Frente al trámite cumplido en las cámaras legislativas por el Proyecto de Ley 70 de 2005 - Senado / 243 de 2005 Cámara, que vino a convertirse en Ley 1082 de 2006, el cual incluye las diligencias realizadas en obedecimiento a lo ordenado por esta Corte en el Auto A-145 de 2007 se observa lo siguiente:
De esta manera los Estados firmantes buscan ofrecer condiciones más favorables para el tráfico jurídico y de inversiones y negocios entre los dos países, que se espera redunden en el crecimiento de ambas economías, al tiempo que a través de la mutua cooperación, previenen que tales condiciones puedan generar perjuicios a la efectiva recaudación de las rentas tributarias legalmente debidas a cada uno de ellos. Con estos propósitos, diversos países han usado desde hace décadas esta herramienta, tanto a nivel de convenios bilaterales como de carácter multilateral, sin embargo, hasta la fecha Colombia apenas ha participado de unas pocas de estas iniciativas (11) .
Desde esta perspectiva, estima la Corte que el tratado cuya constitucionalidad se revisa es un mecanismo válido para el cumplimiento de los fines del Estado colombiano y se enmarca sin dificultad dentro de los objetivos que la Constitución le asigna al manejo de las relaciones internacionales y a la suscripción de tratados con otros Estados y/o organismos de derecho internacional (Cfr. C.N., arts. 9º, 150, num. 16; 189, num. 2º; 224 y 226). También, en cuanto España, que es el otro Estado firmante de este tratado, es usualmente considerado en América Latina como un miembro más de dicha comunidad, puede entenderse que la suscripción de este instrumento contribuye al logro de los objetivos de integración regional a que se refieren particularmente los artículos 9º y 227 ibídem.
También es pertinente resaltar que si bien la evitación de la doble imposición puede implicar el reconocimiento como descuento o deducción por parte de las autoridades tributarias colombianos de lo cancelado por iguales conceptos a las autoridades españolas, lo que en ciertos casos puede traducirse en menores recaudos totales para el tesoro colombiano, esta posibilidad ha sido incorporada al derecho interno mediante una norma de carácter legal (L. 1082/2006). Por ello es del caso concluir que ha sido adoptada por el órgano constitucionalmente competente (art. 338), habiendo además sido estudiada por iniciativa del Gobierno Nacional (art. 154 ibídem), todo lo cual cumple, de manera simultánea, con las prescripciones constitucionales pertinentes, tanto en materia tributaria, como en lo relacionado con su carácter de tratado internacional.
El convenio objeto de revisión consta de 29 artículos distribuidos en siete distintos capítulos, a saber: Ámbito de aplicación (arts. 1º a 2º), Definiciones (arts. 3º a 5º), Imposición de las rentas (arts. 6º a 20), Imposición del patrimonio (art. 21), Métodos para eliminar la doble imposición (art. 22), Disposiciones especiales (arts. 23 a 27) y Disposiciones finales (arts. 28 y 29). Por su parte, el protocolo anexo al final, contiene en total once estipulaciones de carácter interpretativo que introducen precisiones frente a varias de las cláusulas de este convenio.
Los artículos 1º a 5º de este convenio, que a continuación se analizan, se ocupan de determinar y delimitar el campo de aplicación del mismo.
El artículo 1º establece que este convenio se aplicará a las personas residentes en uno o ambos de los Estados contratantes, lo que se ve complementado con el contenido del artículo 4º en el que se establecen reglas claras y precisas para determinar quiénes deben considerarse residentes de uno u otro Estado.
De manera concordante, el artículo 2º explica y detalla a cuáles de los impuestos existentes en la legislación tributaria de los Estados signatarios se aplicará el convenio, que son aquellos que en la terminología aplicable en ambos países se conocen de manera genérica como impuesto de renta y de patrimonio. La norma agrega en su parte final que este convenio se aplicará también a los nuevos impuestos de naturaleza idéntica o análoga a los de renta y patrimonio que las leyes de cada Estado signatario pudieren crear en el futuro, bien sea para sustituir los actualmente existentes o en adición a ellos.
Por su parte, el artículo 5º define y establece detalladas reglas en torno al término establecimiento permanente, que es análogo aunque más amplio, que el de establecimiento de comercio, de uso corriente y larga tradición en el derecho colombiano (12) . Este término junto con el de residente, son usados de manera recurrente a lo largo del texto de este convenio para construir las distintas reglas sobre su aplicación, especialmente lo relativo a en qué lugar deben cumplirse de manera preferente las obligaciones tributarias que un determinado negocio genere y que en principio se refieran a ambos Estados.
El artículo 3º contiene las demás definiciones de términos o expresiones de uso corriente a lo largo del texto contractual, entre ellas España, Colombia, Estado contratante, sociedad, empresa, tráfico internacional, autoridad competente, y otras semejantes, a lo cual debe añadirse la precisión contenida en el punto III del protocolo.
En relación con todas estas normas (arts. 1º a 5º del convenio y cláusulas I a IV del protocolo), además de resaltar su necesidad y pertinencia, se observa que ninguna de ellas ni de las definiciones allí contenidas incluye elementos que contraríen de manera alguna la preceptiva constitucional colombiana. Por ello, puede decirse desde ya que la Corte considera exequibles las disposiciones de los dos primeros capítulos de este convenio, así como aquellas del protocolo que se relacionan con ellas.
El capítulo III sobre “Imposición de las rentas”, contiene prolijas y detalladas reglas en relación con el territorio y la forma en que serán gravados los beneficios provenientes de cada uno de los siguientes temas: rentas inmobiliarias (art. 6º), beneficios empresariales (art. 7º) (13) , transporte marítimo y aéreo (art. 8º), empresas asociadas (art. 9º), dividendos (art. 10) (14) , intereses (art. 11) (15) , cánones o regalías (art. 12) (16) , ganancias de capital (art. 13) (17) , servicios profesionales dependientes (art. 14), participación de consejeros (art. 15), artistas y deportistas (art. 16), pensiones (art. 17) (18) , remuneraciones por función pública (art. 18), estudiantes (art. 19) y otras rentas (art. 20).
En lo que respecta a la exequibilidad de estas reglas (arts. 6º a 21 del convenio y cláusulas IV a X del protocolo), habiéndose determinado previamente que el propósito de este tratado internacional se ajusta a la Constitución, la Corte no tiene tampoco reparo alguno en relación con ellas.
El capítulo V, compuesto únicamente por el artículo 22 del convenio, trata precisamente sobre las reglas y métodos a partir de los cuales podrá evitarse la doble tributación, que es el objetivo central de este convenio (19) . Estas reglas resultan claras y pertinentes, y en cuanto hacen posible el logro de un propósito que como se ha visto, es acorde con nuestro ordenamiento constitucional, deben considerarse igualmente exequibles.
Por su parte, el artículo 24 establece las facilidades necesarias para que los Estados suscriptores procuren lograr acuerdos amistosos cuandoquiera que un residente de uno de ellos considere que el otro Estado no aplica correctamente las cláusulas de este convenio, caso en el cual, las autoridades del Estado del que sea residente el inconforme le colaborarán en buscar ante sus homólogas del otro país la solución al caso planteado.
El artículo 26 contiene los mecanismos a partir de los cuales los Estados firmantes de este convenio se comprometen a prestarse mutua colaboración en el cobro o recaudo de los créditos tributarios a su favor, compromiso que no se limita a los temas y/o los sujetos a que se refieren sus artículos 1º y 2º, sino que podrá extenderse a todas las materias tributarias.
Finalmente, los artículos 28 y 29 integran el capítulo VII sobre disposiciones finales. Estas dos últimas normas regulan de manera clara los temas de entrada en vigor del convenio y de su eventual terminación, de acuerdo con los principios del derecho internacional público, y en particular, de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados (20) , por lo que encuentra la Corte que también estas estipulaciones resultan exequibles en lo que se refiere a su contenido material.
1. DECLARAR exequible el “Convenio entre el Reino de España y la República de Colombia para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de impuesto sobre la renta y sobre el patrimonio” y su “Protocolo”, firmados en Bogotá, D.C., el 31 de marzo de 2005.
2. DECLARAR exequible la Ley 1082 de 2006 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre el Reino de España y la República de Colombia para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de impuesto sobre la renta y sobre el patrimonio’ y su ‘Protocolo’, firmados en Bogotá, D.C., el 31 de marzo de 2005”.
(9) Ver certificación de fecha 1º de noviembre de 2006 (fl. 61, cdno. ppal. del exp.).
(10) La Corte ha resaltado que la fecha par la cual se hace el anuncio debe ser determinada, pero ha aceptado que esta sea determinable. Cfr. sobre este aspecto, entre otras, las sentencias C-644 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-780 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); C-1040 de 2005 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Escobar Gil, Monroy Cabra, Sierra Porto, Tafur Galvis y Vargas Hernández); C-576, C-649 y C-863 de 2006 (las tres últimas M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), y los autos A-089 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda E.), A-311 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y A-013 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(19) A propósito de los conceptos de descuento y deducción sobre los cuales se basan los mecanismos previstos en el convenio para evitar la doble tributación, la nota XI del protocolo aclara que estos dos términos tienen el mismo alcance en los derechos español y colombiano.
1. El problema de la producción de las normas jurídicas, la validez de las mismas, y su importancia en el control constitucional.
Se hace necesario entonces tomar una postura clara de teoría y filosofía del derecho, en relación con el concepto de norma jurídica, el cual entraña el concepto de validez de las mismas, lo cual a su vez conlleva necesariamente la pregunta por el modo de producción jurídico-institucional de las normas. De este modo, tenemos que en un sistema jurídico es fundamental determinar en primer término, qué es norma jurídica, elemento básico y esencial del derecho, como el concepto de “célula” para la biología. Por ello, la primera parte de teoría del derecho se encuentra dedicada al análisis y determinación de lo que es norma jurídica, parte esencial de la cual, es la pregunta de cuándo un enunciado normativo hace parte del sistema jurídico, o en otros términos, a la pregunta por la validez de los preceptos jurídicos (21) . Esta problemática corresponde a la teoría de las normas y aborda la parte estática del derecho (22) .
No obstante, el derecho no está compuesto por una sola norma sino por una pluralidad de normas jurídicas. En consecuencia, la segunda parte de la teoría del derecho es la que se refiere a la teoría del ordenamiento jurídico que aborda la parte dinámica de las normas (23) . En esta parte se encuentra el análisis de lo que son las antinomias jurídicas, para resolver las cuales hay que acudir a los criterios de vigencia en el tiempo y/o jerarquía de los enunciados jurídicos validos, así como los problemas de unidad, coherencia y plenitud de los ordenamientos jurídicos.
La pregunta por la validez de las normas jurídicas, es decir, por la cuestión de si un enunciado normativo es norma jurídica, o en otros términos, si pertenece al sistema jurídico, de conformidad con las reglas prefijadas por el propio sistema para su reproducción, es la pregunta fundamental que se debe hacer en el derecho, para posteriormente, y solo si es contestada afirmativamente esta pregunta por la validez, se pueda continuar preguntando por la vigencia y la eficacia de las normas jurídicas válidas.
Esta característica propia de las normas jurídicas como válidas, es lo que llevó a Hans Kelsen a afirmar que el derecho pertenece al mundo del “deber ser” y no al mundo del “ser”, ya que la pregunta por el derecho es la pregunta por la validez de la norma jurídica, es decir, por la existencia deontológica, y no la pregunta por la existencia fenomenológica de las cosas, lo que condujo al filósofo del derecho austriaco a sostener que por ello mismo la lógica formal no funciona para el derecho, por cuanto su finalidad es la constatación de una correspondencia con un fenómeno del mundo del ser, mientras que en cambio en el derecho de lo que se trata es de constatar si una norma es válida, es decir de si existe en el mundo del derecho o del “deber ser” y ello de acuerdo con aquellas reglas que estipulan y prevén los presupuestos para su producción jurídica (24) . Así mismo, esta característica de la validez, propia del derecho, es lo que permite explicar, según Kelsen, que se puedan encontrar normas válidas que se opongan entre sí y sin embargo sigan siendo válidas.
A este respecto, hay que recordar que el sistema jurídico es como el ave fénix que se crea y se reproduce a sí mismo, y contiene por tanto normas que estipulan la forma de la reproducción de las normas jurídicas, las cuales Hart denomina “reglas secundarias” (25) . Así mismo, a este problema fundamental del derecho acerca de la determinación de la pertenencia o no de una norma a un sistema jurídico de conformidad con las normas o reglas previstas por el propio sistema para su reproducción, es lo que Hart identificó como el problema del reconocimiento de las normas jurídicas como tales, a cuyo problema contribuyó con su teoría de la “regla de reconocimiento y validez jurídica” (26) .
Lo anterior, lo ejemplifica el filósofo del derecho H.L.A. Hart de la siguiente manera: “Si se plantea la cuestión sobre si una cierta regla es jurídicamente válida, para resolverla debemos usar un criterio de validez suministrado por otra regla. ¿Es válida esta pretendida ordenanza del County Council de Oxfordshire? Sí: porque fue dictada en ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez de la ordenanza. Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante; pero existe la posibilidad de hacerlo. Podemos cuestionar la validez del decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al ministro a adoptar tales medidas” (27) .
Así también nuestra Constitución contempla para la producción de normas con fuerza de ley, por ejemplo, el requisito de publicación previa del proyecto de ley (C.N., art. 157, inc. 1º); cuatro (4) debates, dos en cada una de las cámaras, y en cada una de ellas un primero en la comisión correspondiente y un segundo en plenaria (165, art. 57, inc. 2º); la existencia de quórum deliberatorio y de determinadas mayorías (p.e. art. 153); el cumplimiento del anuncio de votación del proyecto en cuestión, con el cumplimiento de los requisitos establecidos por la propia Carta (C.P., art. 160); términos específicos entre cada debate en cada cámara y entre los debates en una y otra cámara (art. 160); límites de trámite en los periodos legislativos (art. 162), la sanción presidencial (art.168), entre otros.
Ahora bien, cuando se hace control de constitucionalidad, este apunta en primerísimo lugar a comprobar la validez de la norma jurídica, a constatar si se respetó o no el camino demarcado por el propio sistema jurídico, esto es, los procedimientos de producción del derecho, para que pueda catalogarse tal norma como norma válida. El control constitucional en este aspecto no es por tanto cosa de poca monta, ya que cuando el Constituyente dice que exige ciertos requisitos para poder otorgar carta de validez a las normas jurídicas, al tribunal constitucional le corresponde controlar y verificar que dichos requisitos se hayan respetado y cumplido a cabalidad. Por tanto esta labor es de suma importancia, este control constitucional sobre la forma de producción de las normas jurídicas y sobre la validez de las mismas, es lo más importante, porque a partir de este control se debe determinar qué norma es reconocida como válida, es decir, qué norma pertenece al sistema jurídico, o en otros términos, qué enunciado normativo es en realidad norma jurídica. En este sentido, el control constitucional formal no es una cuestión de simple formalismo, por cuanto no puede existir derecho sin que se respeten las condiciones procedimentales de formación de las normas jurídicas preestablecidas por el propio ordenamiento, lo cual es una característica fundamental de un Estado de derecho.
En consecuencia, solo pueden valorarse o reconocerse como válidas y legítimas las reglas de obligación si provienen de las reglas de reconocimiento y de su aplicación adecuada. Situación del Estado de derecho totalmente contraria al Estado absolutista donde el único criterio para identificar algo como derecho era aquello sancionado por el rey. En palabras más sencillas, debe decirse que la manera para identificar el derecho aceptado por los individuos esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de las reglas de reconocimiento o formas de producción establecidas en la Constitución.
En síntesis, la suplantación de la forma de producción de derecho, sin dudas elimina la legalidad y legitimidad que este debe tener, afecta inmediatamente su validez y hace no obligatorio su cumplimiento. Y esto es así, por cuanto es el propio derecho el que determina su forma de producción y ello es la garantía que el pueblo mismo tiene que la producción de parámetros de convivencia social pacífica se realice acorde con lo preestablecido por él mismo, en cabeza del Estado de derecho y su ordenamiento jurídico y no por fruto del capricho o el deseo de quien produzca normas, lo que estaría más cercano a la vivencia del Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de un ente diferente del soberano.
2. El anuncio previo como requisito constitucional para votación de los proyectos de ley (C.P., art. 160).
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación sobre la materia, (28) el anuncio de la votación pretende hacer eficaces valores y principios constitucionales primordiales para la actividad legislativa. En efecto, el anuncio permite que los congresistas conozcan con la debida antelación qué proyectos de ley van a ser sometidos a votación, requisito indispensable para la concreción del principio de publicidad propio de la actividad congresional y, por ende, para la adecuada formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras. Además, el cumplimiento del requisito mencionado facilita la actuación de los ciudadanos y las organizaciones sociales en el trámite de aprobación de los proyectos de ley, lo cual materializa la democracia participativa y el ejercicio de los derechos políticos previstos en el artículo 40 C.P.
(...) La Sala insiste en que el requisito para el procedimiento legislativo previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. obliga a que al interior de las cámaras legislativas sean anunciados, de manera específica, cierta y expresa, cuáles son los proyectos de ley que serán sometidos a votación en la siguiente sesión y la fecha, determinada o determinable, en que se realizará esa reunión (...)” (29) (negrilla fuera de texto).
En conclusión, el cumplimiento del anuncio previo con el lleno de las exigencias constitucionales hace efectivo al interior del trámite parlamentario de leyes y actos legislativos una serie de principios constitucionales, dentro de los que se realza el Estado social de derecho. Principios estos que pretenden que los congresistas conozcan qué proyectos van a ser sometidos a debate y votación. Lo anterior, como resultado del principio de contradicción, pilar de las sociedades democráticas, el cual busca que las normas que rigen la sociedad sean debatidas, discutidas y posteriormente sean votadas. Para lo anterior, es indispensable que los congresistas conozcan de manera cierta y clara en qué momento del trámite parlamentario los proyectos serán debatidos, discutidos y votados.
a. La Constitución Política de Colombia establece en su artículo 183 las causales de pérdida de investidura de los congresistas; dentro de las cuales se encuentra la señalada en el numeral segundo que indica: “Por la inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura” (negrilla fuera de texto).
Así las cosas, el ordenamiento superior prevé que un congresista de la República puede perder su investidura por el hecho de no asistir en un mismo periodo de sesiones a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley. En este orden de ideas, el anuncio previo de los proyectos de ley que serán debatidos y votados en sesión posterior cierta y determinada (art. 160 constitucional) es sin duda una garantía que la misma norma superior estableció para los congresistas, los cuales, conocedores de que un proyecto se debatirá y votará en sesión posterior cierta y determinada y, de las consecuencias señaladas en el artículo 183 numeral 2º de la Constitución, asumen las responsabilidades que la propia Constitución y la ley les exigen.
Por el contrario, el no cumplimiento del anuncio previo de que trata el artículo 160 constitucional, deja sin sustento la garantía constitucional que la norma superior ha otorgado a los congresistas para que asuman sus funciones con la responsabilidad que les es debida. En otras palabras, el no cumplimiento del requisito esbozado impediría exigir responsabilidad a los congresistas con base en el artículo 183 numeral 2º constitucional, por falta de conocimiento de la reunión plenaria en la que se votaría un proyecto de ley.
b. En este mismo orden de ideas, cualquier ciudadano necesita conocer, de manera cierta y determinada, cuándo se va a votar un proyecto de ley que lo puede afectar, ya que se debe legislar consultando el interés general. Lo anterior, con el propósito de que pueda hacer valedero el principio constitucional de participación en las decisiones políticas en cabeza de todos los ciudadanos, consagrado entre otros artículos en el 2º, 40, 103, 153, 154, 155, 159 de la Constitución Nacional. Así las cosas, el ciudadano puede ejercer no solo la vigilancia y el control social sobre la producción de las normas jurídicas que le van a ser aplicadas sino que igualmente puede participar de manera activa en la toma de esas decisiones, lo cual es un presupuesto del ordenamiento jurídico democrático y la cultura participativa.
Por tanto, si el Congreso vota un proyecto de ley sin la realización o la mala realización del anuncio previo, tantas veces mencionado, estaría actuando por fuera de las competencias asignadas constitucionalmente y por consiguiente el acto constituye una irregularidad superlativa a la luz de la Constitución por ser contrario a esta, lo cual acarrea una sanción mayor por no respetar el procedimiento establecido, sanción esta consistente en la expulsión del ordenamiento jurídico.
Así pues, al señalar la Constitución de manera expresa una prohibición —que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente de aquella que previamente se haya anunciado y que por consiguiente dicho aviso debe realizarse en sesión distinta a aquella en la cual se realiza la votación— su no cumplimiento genera de manera inmediata la incompetencia del Congreso de la República —comisiones o cámara en pleno— para votar dicho proyecto de ley. En consecuencia, de votarse un proyecto de ley sin el cumplimiento pleno de los requisitos exigidos para el anuncio previo para votación consagrado en el artículo 160 constitucional se estaría violando la prohibición constitucional anotada, se estaría actuando sin competencia y dicho acto traería consigo un vicio mayor que aparejaría como sanción su expulsión del ordenamiento jurídico.
d. Adicionalmente, el inciso adicionado al artículo 160 por el Acto Legislativo 1 del 2003, consagra que “(e)l aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación” (negrilla fuera de texto), con el fin de darle mayor seriedad, solemnidad y certeza a la determinación de la sesión en la cual se llevará a cabo la votación.
De conformidad con esta disposición superior es claro que la obligación del anuncio para votación tiene que ser realizada por la presidencia de cada cámara o de la comisión correspondiente, de lo cual resulta evidente que el cumplimiento de este requisito constitucional es tan importante que el mismo Constituyente no se lo dejó a cualquier persona sino que lo asignó al propio presidente(a) de cada cámara o de la comisión respectiva.
Pues bien, en síntesis la exigencia constitucional establecida en el artículo 160 determina como norma de producción del derecho, que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.
Así las cosas, requisitos de producción del derecho, como el del anuncio previo, establecido en la propia Constitución hace que el vicio que respecto de este se presente sea insubsanable, por la alta trascendencia que al interior de un Estado de derecho posee la decisión popular vertida en la Constitución Política, al optar por la forma de producción del derecho que va a seguir.
(21) Sobre el concepto y la validez de las normas jurídicas ver Hans Kelsen, Contribuciones a la teoría pura del derecho, Fontamara, México, 1992, páginas 52-60, 62-65. Así mismo, Riccardo Guastini, Distinguiendo, estudios de teoría y metateoría del derecho, Editorial Gedisa, Barcelona, 1999, páginas 92-110, 307-343.
(22) Norberto Bobbio, Teoría del Derecho, Editorial Temis, 2007, Páginas 3-139.
(23) Ibídem, páginas 143-265.
(24) Sobre este tema consultar Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Porrua, 1998.
(25) Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, páginas 99-125.
(26) Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, páginas 125-137.
(27) Ibídem, página 133.
(28) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-533 de 2004, C-644 de 2004, C-333 de 2005, C-400 de 2005, y C-473 de 2005.
(29) Corte Constitucional Sentencia C-930 de 2005.

References: artículo 241
 artículo 7
 artículo 154
 artículo 157
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 22
 artículo 24
 artículo 26
 artículo 40
 artículo 160
 artículo 183
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 artículo 160
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