Source: http://konstytucyjny.pl/badz-co-badz-kontrasygnata-konieczna-polemika-z-polemika-kandydata-do-sn-maciej-pach/
Timestamp: 2018-09-24 07:12:42+00:00

Document:
Bądź co bądź – kontrasygnata konieczna. Polemika z polemiką kandydata do SN (Maciej Pach) – Konstytucyjny.pl
NextŁukasz Łaguna: Etyka w szkołach publicznych. Niespełniona idea czy realny cel?
redakcja	on 23 sierpnia 2018
Jeżeli akt powołania asesora sądowego wymaga kontrasygnaty premiera, to dlaczego miałoby jej nie wymagać obwieszczenie o liczbie wakatów w Sądzie Najwyższym?
„Rzeczpospolita” opublikowała artykuł dr hab. Moniki Florczak-Wątor, prof. UJ, dowodzący nieważności (z uwagi na brak kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów) obwieszczenia Prezydenta RP o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym[1], a w efekcie także nieważności trwającej procedury zmierzającej do powołania sędziów tego Sądu[2]. Polemiki podjął się dr hab. Arkadiusz Radwan, prof. VMU, kandydat do SN, opowiadając się za stanowiskiem, w myśl którego kontrasygnata w tym wypadku nie jest wymagana[3].
Kłopot z polemiką prof. Radwana polega na tym, że znaczna jej część jest nie na temat. Zamiast od razu ustosunkować się do tezy dotyczącej konieczności zaopatrzenia obwieszczenia Prezydenta RP w kontrasygnatę premiera, autor rozpoczyna od długiego wywodu poświęconego politycznemu charakterowi prawa ustrojowego, który to charakter rzekomo prof. Monika Florczak-Wątor, świadomie lub nie, kamufluje. Wywód ten byłby banalny i zbędny, jeżeli chodziłoby o wskazanie na przedmiot prawa ustrojowego jako materię stricte polityczną. Autorowi jednak, gdy zwraca uwagę na polityczność prawa ustrojowego, przyświeca inny cel. Wskazuje on, że dyskusja o tym prawie jest „siłą rzeczy podszyta zróżnicowanymi wizjami politycznymi, interesami i wartościami, które dochodzą do głosu za pośrednictwem argumentów prawnych”. W powyższym kontekście kluczowe dla interpretacji myśli autora wydaje się następujące zdanie: „Prawo jako fakt społeczny jest tym, co rozumieją adresaci i jak stosują powołane do tego organy”. Mamy tutaj chyba do czynienia z czymś na kształt nadwiślańskiej wersji realizmu prawniczego, czyli teorii odróżniającej law in books od law in action – przy czym w owej nadwiślańskiej wersji law in action pojmowane jest jako rezultat nieskrępowanej, w pełni dowolnej, subiektywnej wykładni dokonywanej przez adresatów norm prawnych, całkowicie ignorującej jednoznaczną treść tych norm, tj. law in books. Tego rodzaju podejście oznacza jednak przekreślenie prymatu prawa nad polityką, na co w demokratycznym państwie prawa nie wolno się zgodzić. Polityk może dokonywać dowolnych interpretacji przepisów prawa ustrojowego. Prawnik natomiast powinien potrafić stwierdzić, czy działania przedsiębrane w następstwie tej interpretacji nie naruszają prawa. Oczywiście, jak zauważa autor polemiki, w doktrynie toczą się spory na temat rozmaitych zagadnień konstytucyjnych. Nie oznacza to jednak, że każdy ma w danym sporze rację. Argumenty jednych są bardziej przekonujące, innych – mniej. Spostrzeżenie prof. Radwana, że metody wykładni prawa nie są tak niezawodne jak metody nauk ścisłych, jest trafne. Tyle że prof. Florczak-Wątor nie sugerowała, jakoby miało być inaczej. Jednocześnie jednak nie ogłosiła tezy o dowolności interpretacji prawa ustrojowego.
Przekonanie o polityczności prawa ustrojowego rozumianej tak, jak proponuje prof. Radwan, jest niebezpieczne, bo nihilistyczne, pozwalając rozgrzeszyć z każdej, nawet ewidentnie wrogiej Konstytucji[4], wykładni. Ot, po prostu prawem jest to, co za prawo uważa Prezydent, premier czy inny polityk. Przy takim założeniu nasuwa się pytanie o możliwość egzekwowania odpowiedzialności prawnej najwyższych funkcjonariuszy państwa. Osoba pociągnięta do tej odpowiedzialności zawsze może się przecież bronić, że inaczej niż oskarżyciel rozumiała prawo, a w końcu „Prawo jako fakt społeczny jest tym, co rozumieją adresaci i jak stosują powołane do tego organy”. Na szczęście Konstytucja RP, zobowiązując organy władzy publicznej do działania „na podstawie i w granicach prawa” (art. 7), sprzeciwia się relatywizmowi akceptowanemu najwidoczniej przez prof. Radwana. Skoro istnieją granice prawa, to istnieją także granice jego rzetelnej wykładni. Użyty przez prof. Radwana dla zilustrowania lansowanej tezy przykład „falandyzacji” tzw. Małej konstytucji z 1992 r., polegającej na faktycznym przekształceniu przez Lecha Wałęsę kompetencji w postaci opiniowania kandydatów na trzy stanowiska ministerialne w możliwość narzucania, wbrew woli premiera, piastunów tych stanowisk, jest wyjątkowo niefortunny, choć znamienny dla rozumowania prawniczego autora posługującego się tym przykładem. Eksces prezydencki, zresztą na przyszłość wykluczony (właśnie w związku z doświadczeniami prezydentury Lecha Wałęsy) dzięki likwidacji wspomnianej kompetencji opiniodawczej przez Konstytucję RP z 1997 r., przedstawiono jako przykład dynamicznej wykładni ustawy zasadniczej – i to mimo świadomości „wątłej podstawy tekstualnej”!
O ile należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że niekiedy do zmiany konstytucji może dojść w drodze „usankcjonowanej przez praktykę zmiany sposobu rozumienia normy konstytucyjnej”, o tyle nie można akceptować takich zmian przeprowadzanych przy użyciu arbitralnej, uwarunkowanej bieżącymi interesami politycznymi, wykładni przepisów konstytucji. Z tym zaś mamy do czynienia w przypadku trwającego sporu o SN. Dlatego też doszło do powierzenia Prezydentowi kompetencji w postaci obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziego w SN, co dotąd należało, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami podziału władzy oraz niezależności i odrębności sądów od innych władz (art. 10 i art. 173), do obowiązków Pierwszego Prezesa SN. Wyliczenie przez prof. Radwana przykładów prerogatyw prezydenckich odnoszących się do sądownictwa jako służących zagwarantowaniu równowagi władz mija się z celem, bo gdyby ustrojodawca chciał, to w wyliczeniu tym zawarłby także omawiane obwieszczenie. Skoro stało się inaczej, to oznacza to, że takiego „czynnika równowagi” Konstytucja nie przewiduje, zaś wspomniane wyliczenie przemawia przeciwko, a nie na rzecz tezy autora polemiki. Zasada legalizmu sprzeciwia się dorozumiewaniu nieustanowionych wprost kompetencji, a konstytucyjne kompetencje Prezydenta służące równoważeniu władzy sądowniczej nie mogą być dowolnie rozbudowywane przez ustawodawcę także z uwagi na zasadę separacji trzeciej władzy od pozostałych władz. Zasada ta zostaje naruszona w drodze rozszerzającej wykładni wyjątków od niej. I to niezależnie od tego, czy przyznana Prezydentowi kompetencja byłaby wykonywana za pomocą aktu urzędowego o statusie prerogatywy, czy aktu kontrasygnowanego. Cały czas mamy bowiem do czynienia z kompetencją organu władzy wykonawczej.
Teza o kontrasygnowanych aktach urzędowych jako zasadzie i prerogatywach jako wyjątku od tej zasady, jest tezą podręcznikową, a nie sformułowaną dopiero przez prof. Florczak-Wątor. Silne uzasadnienie normatywne znajduje ona w brzmieniu art. 144 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji. Akty urzędowe Prezydenta dla swojej ważności wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów (ust. 2), a wyliczenie wyjątków w ust. 3 nie zostało poprzedzone sformułowaniem typu „w szczególności”, wskazującym na jedynie przykładowy jego charakter. Właśnie dlatego, a także w związku z zasadą legalizmu, wyliczenie to ma charakter wyczerpujący. Wprawdzie znane jest stanowisko m.in. prof. dr. hab. Pawła Sarneckiego, postulujące, aby z wymogu kontrasygnaty zwolnić także akty urzędowe służące wykonywaniu kompetencji pochodnych i analogicznych względem tych, które są realizowane za pomocą prerogatyw[5], jednak budzi ono, z uwagi na powyższe argumenty, istotne zastrzeżenia. Powinno być traktowane bardziej jako postulat de lege ferenda rozbudowy konstytucyjnego katalogu prerogatyw niż jako metoda wykładni de lege lata. Zagraża ono bowiem pewności obrotu prawnego i wzmacnia pozycję ustrojową Prezydenta w sposób nieprzewidziany w Konstytucji. Zresztą sam autor tego stanowiska przestrzegał przed zbyt ekstensywnym jego wykorzystywaniem, zauważając, że np. z kompetencji w postaci powoływania piastunów określonych urzędów bez konieczności uzyskania podpisu premiera nie wynika automatycznie, że także ich odwoływanie następuje za pomocą prerogatywy[6]. Przede wszystkim zaś zdystansował się od koncepcji kompetencji pochodnych i analogicznych Trybunał Konstytucyjny, formułując w cytowanym przez prof. Florczak-Wątor uzasadnieniu wyroku w sprawie K 4/06 tezę o uniwersalnym wydźwięku. W jej myśl „brak jest podstaw do uznania, że uprawnienia Prezydenta wykonywane na podstawie art. 144 ust. 3 Konstytucji mogą być rozszerzane drogą ustawową na zasadzie »dalszego ciągu« aktu zwolnionego z kontrasygnaty, czy na zasadzie kompetencji analogicznych”. Zdaniem prof. Radwana przytoczenie tego wyroku jest „chybione”, ponieważ „powołanie przewodniczącego nie jest analogiczne, ani nie jest pomocnicze, wobec powołania członków rady” (chodziło o KRRiT). Autor jednak omija podstawowy problem, nie zauważając, że TK generalnie odrzucił koncepcję kompetencji pochodnych i analogicznych, czego dowodzi przytoczony cytat.
Zwróćmy uwagę, że rozporządzenia Prezydenta RP dotyczące sądownictwa administracyjnego wydawane są za kontrasygnatą premiera[7]. Dzieje się tak, ponieważ rozporządzenia nie są rodzajem źródeł prawa wymienionym w art. 144 ust. 3 (są nim tylko zarządzenia). Inny przykład to powoływanie asesorów sądowych w wojewódzkich sądach administracyjnych. Pod postanowieniami Prezydenta RP w tej sprawie wydanymi przez Andrzeja Dudę widnieje także podpis Beaty Szydło[8]. Choć więc prof. Radwan sugeruje, że w kwestiach sądownictwa zasadą powinno być zwolnienie aktów urzędowych Prezydenta od konieczności uzyskania podpisu premiera[9], praktyka – jakże bliska sercu kandydata do SN – temu przeczy, a to właśnie z uwagi na zasadę kontrasygnaty i obowiązek ścisłej interpretacji wyjątków od niej. Szczególnie ciekawy jest przykład wspomnianych asesorów, bo stanowi element praktyki ustrojowej urzędującego Prezydenta i byłej premier należącej do PiS. Jeżeli nawet, jak chce tego prof. Radwan, podzielić koncepcję kompetencji pochodnych i analogicznych, to dlaczego miałaby ona być stosowana do obwieszczenia o liczbie wakatów w SN, ale już nie do powoływania asesorów sądowych? Przecież pierwsza z wymienionych kompetencji Prezydenta ma charakter pochodny (pomocniczy) względem powoływania sędziów, a druga – analogiczny. (Na marginesie: warto by zapytać podsekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta RP, dr Annę Surówkę-Pasek, dlaczego w przypadku powoływania asesorów nie posłużono się koncepcją prof. Sarneckiego).
Nie ma znaczenia z perspektywy konieczności uzyskania kontrasygnaty fakt, że „to nie obwieszczenie [P]rezydenta określa skutki jego dokonania, ale przepisy ustawy”, skoro – jak jednym tchem przyznaje prof. Radwan – to właśnie obwieszczenie „uruchamia” stosowanie przepisów ustawy. Tym samym z woli ustawodawcy obwieszczenie uzyskuje doniosłość prawną, ponieważ – co podkreśla prof. Florczak-Wątor – „bez obwieszczenia o liczbie wolnych stanowisk sędziowskich nabór nie może zostać skutecznie przeprowadzony”. Dlatego właśnie, z uwagi na powierzenie Prezydentowi określonego władztwa, nie sposób podzielić stanowiska dr Surówki-Pasek o obwieszczeniu jako „czynności jedynie technicznej”. Zresztą Konstytucja nie zna pojęcia czynności technicznej Prezydenta, za to zna pojęcie aktu urzędowego. Za pomocą aktów urzędowych Prezydent wykonuje swoje kompetencje konstytucyjne i ustawowe (art. 144 ust. 1 Konstytucji). Prezydencką kompetencją ustawową, choć instrumentalną (pomocniczą) względem konstytucyjnej kompetencji w postaci powoływania sędziów SN, jest wydanie obwieszczenia w sprawie liczby wolnych stanowisk sędziego SN. Skoro zaś obwieszczenia tego nie ma w katalogu prerogatyw, to dla swojej ważności wymaga ono kontrasygnaty premiera. Nie oznacza to, że każde działanie Prezydenta niewymienione w tym katalogu wymaga kontrasygnaty. Jeżeli Prezydent wykonuje funkcję ustrojową, choćby najwyższego przedstawiciela RP, nie sięgając jednak po konstytucyjne lub ustawowe kompetencje, to kontrasygnata nie jest wymagana, bo nie mamy do czynienia z aktem urzędowym. Przykładem takiej sytuacji jest wysłanie listu gratulacyjnego do zwycięskiego kandydata w wyborach prezydenckich w innym państwie.
Wbrew stanowisku prof. Radwana akt powołania członków kapituł Orderu Orła Białego czy Orderu Virtuti Militari nie może zostać uznany za zwolniony z konieczności uzyskania kontrasygnaty z uwagi na pomocniczy względem nadawania orderów charakter tego aktu. Nie znajduje się bowiem w katalogu zawartym w art. 144 ust. 3 Konstytucji. Niekontrasygnowany akt powołania w skład kapituły jest z mocy prawa (art. 144 ust. 2) nieważny. Jednak przyjęcie tej tezy nie rodzi tak dalekosiężnych konsekwencji, jak sugeruje prof. Radwan, a zatem nie oznacza automatycznej konieczności uznania, że nieważne są wszystkie postanowienia Prezydenta o nadaniu tych orderów. Analogia pomiędzy wydawaniem orzeczeń sądowych przez osoby nieuprawnione a nadawaniem orderów jest nietrafna. Kapituły te mają jedynie uprawnienia opiniodawcze[10], a nie decyzyjne. Ordery nadaje Prezydent (art. 138 Konstytucji), nie kapituła orderu. Tymczasem orzeczenia SN wydawałyby osoby, których obecność w składzie orzekającym podlegałaby zakwestionowaniu z punktu widzenia legalności, a to z uwagi na nieważność procedury zakończonej przedstawieniem ich kandydatur sędziowskich Prezydentowi.
Na marginesie należy podzielić sformułowaną przez dr. hab. Krzysztofa Grajewskiego, prof. UG krytykę wieloletniej już praktyki powoływania przez różnych prezydentów kolejnych osób w skład Krajowej Rady Sądownictwa bez kontrasygnaty[11], a także jego konkluzję o nieważności tak wydanych postanowień nominacyjnych i – w efekcie – o udziale osób nieuprawnionych w pracach KRS[12]. Wspomniana krytyka oparta jest w głównej mierze, choć nie tylko, na argumencie z nieuwzględnienia prezydenckiego postanowienia o powołaniu członka KRS w katalogu prerogatyw zawartym w art. 144 ust. 3 Konstytucji.
W adnotacji pod tekstem prof. Radwan przyznaje, że kandyduje do SN. Dobrze, że działa transparentnie, ale nie zmienia to faktu, że publikując polemikę, wypowiada się potencjalnie (o ile zostanie powołany do SN) również we własnej sprawie. Bardziej powściągliwy w prezentowaniu opinii okazuje się za to w sporze o status prof. dr hab. Małgorzaty Gersdorf jako Pierwszej Prezes SN. Informując na facebooku o zgłoszeniu swojej kandydatury do SN i antycypując pytanie na ten temat, odpowiedział: „Soczewica, koło, miele, młyn”[13]. Zastanawiające, czy po prostu nie ma wyrobionego poglądu w tak ważnej kwestii, czy może nie chce – a jeżeli tak, to dlaczego? – go ujawnić. Póki co (?) za „niesłuszne” wypowiedzenie się w tej sprawie nie grozi „włóczenie końmi po ulicach miasta, a następnie śmierć na szubienicy”[14], z czym musieli się liczyć mieszczanie krakowscy, niepotrafiący w 1312 r. po buncie wójta Alberta dowieść swojej polskości, poprawnie wymawiając słowa wykorzystane ostatnio przez kandydata do SN.
Jak informuje ta sama adnotacja, autor polemiki jest m.in. „profesorem bądź profesorem wizytującym kilku krajowych i zagranicznych uczelni”. Od profesora – „stacjonarnego” bądź wizytującego – oraz kandydata do SN można zasadnie oczekiwać bardzo dobrej znajomości prawa, w tym Konstytucji RP. Dlatego zaskakuje teza, w myśl której skutek w postaci nieważności aktu powołania na sędziego SN dałoby się rozpatrywać jedynie pod warunkiem zapadnięcia orzeczenia TK stwierdzającego niekonstytucyjność obwieszczenia o wakatach w SN. Po pierwsze, nieważność aktu urzędowego Prezydenta pozbawionego kontrasygnaty, w sytuacji, gdy kontrasygnata jest wymagana, to skutek z mocy prawa (art. 144 ust. 2 Konstytucji), którego wystąpienie nie zależy od stwierdzenia przez określony organ władzy publicznej. Po drugie, Konstytucja w art. 188 umocowuje TK do kontrolowania aktów normatywnych, a obwieszczenie o wakatach w SN, niezawierające norm generalnych i abstrakcyjnych, takim aktem nie jest.
Bądź co bądź – kontrasygnata pod obwieszczeniem była konieczna.
Autor jest asystentem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego WPiA UJ. W tekście wyraża własne poglądy.
[1] M.P. z 2018 r. poz. 633, http://www.monitorpolski.gov.pl/mp/2018/633/1 (dostęp do tego i kolejnych odnośników internetowych: 22 sierpnia 2018 r.).
[2] Zob. M. Florczak-Wątor, Spór o SN: zła procedura to nieważne wybory, https://www.rp.pl/Rzecz-o-prawie/308189998-Spor-o-SN-zla-procedura-to-niewazne-wybory.html.
[3] Zob. A. Radwan, Spór o konkurs w KRS. Obwieszczenia nie są najważniejsze, „Rzeczpospolita” z 21 sierpnia 2018 r., dodatek „Rzecz o prawie”, s. A15 (skan: http://arkadiuszradwan.pl/wp-content/uploads/2018/08/Radwan-A.-Sp%C3%B3r-o-konkurs-w-KRS.-Obwieszczenia-nie-s%C4%85-najwa%C5%BCniejsze-R….pdf).
[4] Na temat tego fenomenu zob. J. Zajadło, Wykładnia wroga wobec Konstytucji, „Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 1, http://www.przeglad.konstytucyjny.law.uj.edu.pl/wp-content/uploads/2018/05/PKonst_1_2018_26-36.pdf, s. 26 i n.; tenże, Interpretatio constitutionis hostilis, http://konstytucyjny.pl/interpretatio-constitutionis-hostilis/.
[5] Zob. P. Sarnecki, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisów, Kraków 2000, s. 57–59.
[6] Zob. tamże, s. 58–59.
[7] Zob. np. rozporządzenie Prezydenta RP z 5 sierpnia 2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1177, http://www.dziennikustaw.gov.pl/du/2015/1177/1).
[8] Zob. postanowienia Prezydenta RP o powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego, ogłoszone w M.P. z 2017 r. poz. 503 (http://www.monitorpolski.gov.pl/mp/2017/503/1), 504 (http://www.monitorpolski.gov.pl/mp/2017/504/1), 595 (http://www.monitorpolski.gov.pl/mp/2017/595/1), 596 (http://www.monitorpolski.gov.pl/mp/2017/596/1).
[9] Podobny postulat, w odniesieniu m.in. do kompetencji Prezydenta dotyczących sądownictwa administracyjnego, konstytucyjnie „przeciwstawionego” administracji rządowej, podnosił P. Sarnecki – zob. P. Sarnecki, dz. cyt., s. 59.
[10] Zob. art. 21–22 ustawy z 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. z 2018 r. poz. 400 ze zm.).
[11] Zob. K. Grajewski, Prezydencka kompetencja do powoływania członka Krajowej Rady Sądownictwa – prerogatywa czy uprawnienie zwykłe?, [w:] Zagadnienia prawa konstytucyjnego. Polskie i zagraniczne rozwiązania ustrojowe. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Dariuszowi Góreckiemu w siedemdziesiątą rocznicę urodzin, red. K. Skotnicki, K. Składowski, A. Michalak, Łódź 2016, s. 173, 175–178.
[12] Zob. tamże, s. 178–179. Zarazem zdaniem K. Grajewskiego wadliwy skład KRS automatycznie nie przesądza o nieważności wszystkich uchwał KRS, w których podjęciu uczestniczyły nieuprawnione osoby. Zob. też K. Grajewski, M. Pułło, Skutki wadliwości uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w kontekście wygaśnięcia mandatu jednego z jej członków w związku z opróżnieniem urzędu Prezydenta RP, „Krajowa Rada Sądownictwa” 2011, nr 1, http://www.krs.pl/admin/files/kwartalnik/KRS_01_2011.pdf, s. 16–17. Omówienie tego skomplikowanego problemu wykraczałoby jednak poza ramy niniejszego tekstu.
[13] Zob. https://www.facebook.com/arkadiusz.radwan/posts/2003399396350383?__tn__=K-R.
[14] Zob. M. Drożdż, Majowy bunt wójta Alberta i radnych przeciw Władysławowi Łokietkowi, http://www.gazetakrakowska.pl/artykul/3413359,majowy-bunt-wojta-alberta-i-radnych-przeciw-wladyslawowi-lokietkowi,id,t.html.
Tagi: Arkadiusz Radwan, kontrasygnata premiera, Maciej Pach, Monika Florczak-Wątor

References: art. 173
 art. 144
de lege ferenda
de lege lata
 art. 144
 art. 144
 art. 144
 art. 144
 art. 188
 art. 21