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Timestamp: 2020-02-26 23:58:55+00:00

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Eingemeindung in kreisfreie Stadt nur durch Gesetz möglich: OVG Rheinland-Pfalz; 1973-02-26; 7 A 7/72
Eingemeindung in kreisfreie Stadt nur durch Gesetz möglich
OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26.02.1973 - Az.: 7 A 7/72
Eine Eingemeindung ist in Rheinland-Pfalz nur durch förmliches Gesetz möglich, wenn sie zur Änderung von Kreisgrenzen führt. Dies gilt auch für den Fall, dass eine kreisangehörige Gemeinde in eine kreisfreie Stadt eingemeindet werden soll. (Leitsatz des Herausgebers)
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt a.d. Weinstr. vom 27. Oktober 1971 - 1 K 62/71 - wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerinnen haben die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1) zu tragen. Die Beigeladene zu 2) trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Die Klägerinnen erstreben die Eingemeindung der Klägerin zu 2), einer kreisangehörigen Gemeinde, in das Gebiet der östlich gelegenen Klägerin zu 1), einer kreisfreien Stadt. Nachdem die Gemeindevertretungen mit mehr als 2/3 Mehrheit entsprechende Beschlüsse gefaßt und demzufolge die Klägerinnen am 27. Oktober 1970 einen Eingemeindungsvertrag abgeschlossen hatten, beantragte die Klägerin zu 1) mit Schreiben vom 11. November 1970 bei dem Ministerium des Innern des beklagten Landes, die Gebietsänderung auszusprechen. Mit Bescheid vom 18. März 1971 lehnte der Beklagte den Antrag mit der Begründung ab, nach § 8 Abs. 1 Landkreisordnung - LKO - bedürfe jede Änderung einer Gemeinde, die eine Änderung der Kreisgrenze zur Folge habe, eines förmlichen Gesetzes, so daß die Aufsichtsbehörde zur Entscheidung über den Antrag nicht in der Lage sei.
Gegen diesen mit keiner Rechtsmittelbelehrung versehenen Bescheid haben die Klägerinnen am 26. April bzw. 15. September 1971 Klage erhoben.
Sie tragen im wesentlichen übereinstimmend vor: Nach § 10 Abs. 5 Gemeindeordnung - GO - bedürfe die Auflösung einer Gemeinde und die Eingliederung in eine kreisfreie Stadt unter den dort genannten Voraussetzungen keines förmlichen Gesetzes, vielmehr sei die Aufsichtsbehörde befugt, diese Maßnahme selbst auszusprechen. Die Vorschrift des § 10 Abs. 5 GO gehe dem § 8 Abs. 1 LKO vor; diese Bestimmung komme überhaupt nur dann zur Anwendung, wenn Gebietsteile einem anderen Landkreis, nicht aber einer kreisfreien Stadt zugeschlagen würden. Der in dieser Vorschrift enthaltene Hinweis auf § 10 Abs. 6 GO diene nur der Klarstellung. Davon abgesehen stelle die Eingemeindung einen Unterfall der "Änderung von Gemeindegrenzen" im Sinne von § 10 Abs. 6 GO dar, so daß die Maßnahme auch aus diesem Grunde keines förmlichen Gesetzes bedürfe.
unter Aufhebung des Bescheides des Ministeriums des Innern vom 18. März 1971 das beklagte Land zu verpflichten, über den Eingemeindungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat ausgeführt: Da die mit der Klage erstrebte Eingemeindung nur durch ein Gesetz bewirkt werden könne, sei die Klage in Wirklichkeit auf Erlaß eines solchen Gesetzes gerichtet und deshalb unzulässig. Daß in Fällen dieser Art ein förmliches Gesetz erforderlich sei, ergebe sich aus § 8 Abs. 1 LKO. Nach dieser Vorschrift sei nur dann ausnahmsweise die Aufsichtsbehörde zur Entscheidung über die Änderung des Kreisgebietes berufen, wenn es sich um einen Fall der in § 10 Abs. 6 GO geregelten "Änderung von Gemeindegrenzen" handele. Das treffe hier jedoch nicht zu. Die Gemeindeordnung regele in § 10 - wie sich aus dessen Absatz 1 ergebe - drei Fälle von Grenzänderungen, nämlich die Änderung von Gemeindegrenzen, die Auflösung einer Gemeinde und die Bildung einer neuen Gemeinde. Nur in dem Fall der Änderung von Gemeindegrenzen, der nicht zugleich die Auflösung oder Neubildung einer Gemeinde darstelle, sei die Aufsichtsbehörde zur Entscheidung berufen, wenn diese Maßnahme die Kreisgrenze berühre. Dagegen könne der Ausgliederung oder Einbeziehung einer gesamten Gemeinde für die Verwaltungs- und Leistungskraft des davon berührten Landkreises durchaus eine erhebliche Bedeutung zukommen; in diesen Fällen habe sich deshalb der Gesetzgeber die Entscheidung selbst vorbehalten. Zwar treffe es zu, daß die Aufsichtsbehörde im Falle der Gemeinde G... eine andere Rechtsauffassung vertreten habe; ihr könne aber nicht verwehrt werden, eine zweifelhaft gewordene Rechtsposition zu überprüfen und nunmehr den von ihr für zutreffend erachteten gegenteiligen Standpunkt zu beziehen.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 27. Oktober 1971 dem Klageantrag entsprochen. Zur Begründung wird ausgeführt: Entgegen der Ansicht des Beklagten sei die Aufsichtsbehörde befugt, über die Eingemeindungsanträge zu befinden; denn ein Fall, in dem die Gebietsänderung nur durch ein Gesetz bewirkt werden könne, liege nicht vor. Insbesondere ergebe sich die Zuständigkeit des Gesetzgebers nicht aus § 8 Abs. 1 LKO, denn hier greife § 10 Abs. 6 GO ein mit der Folge, daß die aufsichtsbehördliche Entscheidung über die gemeindliche Gebietsänderung automatisch die Änderung der Kreisgrenze bewirke. Zwar sei mit dem Beklagten davon auszugehen, daß § 10 Abs. 6 GO nur auf die Änderung von Gemeindegrenzen, dagegen nicht auf die Auflösung oder Neubildung einer Gemeinde Anwendung finde. Entgegen seiner Auffassung stelle aber die Eingemeindung einen solchen Fall der Änderung von Gemeindegrenzen dar. Die Eingemeindung bilde nämlich einen komplexen Vorgang, der sich zusammensetze einmal aus der Auflösung der bisherigen Gemeinde und zum anderen aus der sich daran anschließenden Grenzänderung der aufnehmenden Gemeinde durch Zuteilung des Gebietes der aufgelösten Gemeinde. Jede Auflösung einer Gemeinde sei somit notwendig mit einer Grenzänderung oder einer Gemeindeneubildung verbunden. Sofern sich - wie im vorliegenden Fall - an die Auflösung der Gemeinde die Änderung der Grenzen der aufnehmenden Gemeinde anschließe, komme § 10 Abs. 6 GO zur Anwendung. Diese Vorschrift spreche deswegen nur von der Grenzänderung und nicht auch von der Auflösung einer Gemeinde, weil die Auflösung für sich betrachtet den Bestand des Landkreises nicht berühre. Schließlich habe § 8 Abs. 1 LKO auch nicht zum Ziel, den Bestand der Landkreise in besonderer Weise zu schützen; der Vorschrift liege lediglich die Erwägung zugrunde, daß den Kreisen - im Gegensatz zu den Gemeinden - grundsätzlich kein Mitwirkungsrecht bei der Veränderung ihres Gebietes eingeräumt sei, so daß in diesen Fällen für eine bloße staatliche Anerkennung oder Genehmigung der vereinbarten Gebietsänderung kein Raum sei, sondern der Gesetzgeber berufen sei, selbst über den Gebietszuschnitt zu entscheiden.
Gegen dieses ihm am 15. November 1971 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 13. Dezember 1971 Berufung eingelegt. Mit Eingang vom 10. Januar 1972 hat außerdem der durch Beschluß vom 22. November 1971 beigeladene Landkreis, dem das Urteil nicht förmlich zugestellt worden ist, Berufung eingelegt.
Der Beklagte führt zur Begründung aus: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts stelle die Auflösung einer Gemeinde keinen Fall der Grenzänderung, sondern einen in § 10 GO gleichrangig neben der Grenzänderung und der Neubildung einer Gemeinde geregelten selbständigen Tatbestand dar. Die Auflösung einer Gemeinde umfasse zugleich die Zuordnung des Gebietes der aufgelösten Gemeinde zu einer anderen Gemeinde; Auflösung und Zuordnung bildeten somit einen einheitlichen rechtlichen Vorgang. Die vom Verwaltungsgericht vertretene gegenteilige Auffassung widerspreche auch dem Sinn des § 8 Abs. 1 LKO. Der Gesetzgeber habe sich - im Gegensatz zu der in § 10 GO geregelten gemeindlichen Gebietsänderung - bewußt dafür entschieden, daß die Kreisgrenze grundsätzlich nur durch Gesetz geändert werden könnten, weil die Kreise zugleich staatliche Verwaltungsbezirke seien, so daß ein besonderes staatliches Interesse an ihrem Gebietszuschnitt bestehe. Diese Bedeutung des Kreisgebietes als staatlicher Verwaltungsbezirk lasse es grundsätzlich nicht zu, die Dispositionsbefugnis hierüber den Gemeinden zu übertragen; vielmehr sei dies Aufgabe des Gesetzgebers. Bei lediglich kleineren Grenzkorrekturen sei dagegen das staatliche Interesse von untergeordneter Bedeutung, so daß in diesen Fällen die Aufsichtsbehörde entscheiden könne. Darüber hinaus trage das angefochtene Urteil auch nicht in dem erforderlichen Maße dem Interesse der Landkreise als Selbstverwaltungskörperschaften Rechnung. Im Rahmen der freiwilligen Änderung der Gemeindegrenzen sei der Landkreis nach § 10 Abs. 6 GO nur anzuhören. Dies sei unbedenklich bei Gebietsänderungen bestehenbleibender Gemeinden, die die Interessen des Kreises nur in geringem Maße berührten. Dagegen bestehe kein sachlicher Grund, auch bei einer freiwilligen Auflösung einer Gemeinde und der dadurch bedingten Änderung der Kreisgrenze die Mitwirkung des Landkreises auf die bloße Anhörung zu beschränken und im übrigen die Entscheidung in die Hände der betreffenden Gemeinden und der Aufsichtsbehörde zu legen. Einer solchen Maßnahme komme nämlich regelmäßig erhebliche Bedeutung für den betreffenden Landkreis zu.
Der beigeladene Landkreis führt aus: Grenzänderungen im Sinne von § 10 Abs. 6 GO, die die Kreisgrenzen berührten, seien nur dann von dem Gesetzeserfordernis des § 8 Abs. 1 LKO befreit, wenn es sich um einverständliche gemeindliche Grenzänderungen handele, die nicht auf einer Eingemeindung oder Neubildung von Gemeinden beruhten. Die vom Verwaltungsgericht vertretene gegenteilige Auffassung lasse die verfassungsrechtliche Selbstverwaltungsgarantie zugunsten der Landkreise außer Betracht. Diese Garantie besage, daß die Gebietskörperschaften nur aus Gründen des Gemeinwohles geändert werden könnten. Das Wohl der Allgemeinheit zu konkretisieren, sei jedoch Aufgabe des Gesetzgebers. Nur dort, wo sich die Maßnahme im wesentlichen auf den gemeindlichen Bereich beschränke, könne angenommen werden, daß der mit qualifizierter Mehrheit bekundete Wille der Gemeinden in gewisser Weise das Gemeinwohl substituiere. Dagegen seien die Gemeinden nicht zugleich Repräsentanten des Wohles der Landkreise. Sofern deshalb deren Interesse in nicht unbedeutetem Umfange berührt werde, sei nach § 8 Abs. 1 LKO für die Gebietsänderung ein Gesetz erforderlich. Diese Auslegung werde schließlich auch durch § 2 Abs. 4 Satz 3 Verbandsgemeindeordnung bestätigt, der vorschreibe, daß eine Verbandsgemeinde durch Gesetz gebildet werden müsse, wenn dadurch die Kreisgrenze geändert werde.
Der Beklagte sowie der beigeladene Landkreis beantragen,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt vom 27. Oktober 1971 - 1 K 62/71 - die Klage abzuweisen.
Die Klägerin zu 1) bittet,
Ergänzend zu ihrem erstinstanzlichen Vorbringen trägt sie vor: Dem Beklagten sei zwar darin zuzustimmen, daß die Eingemeindung einen komplexen Rechtsvorgang darstelle. Dies müsse dazu führen, daß - wie das Verwaltungsgericht mit Recht ausgeführt hat - die Zuordnung des Gebietes der aufgelösten Gemeinde als eine Grenzänderung im Sinne von § 10 Abs. 6 GO zu werden sei. Im übrigen müsse aus den Ausführungen des Beklagten geschlossen werden, daß der Gesetzesvorbehalt in § 8 Abs. 1 LKO letztlich nur dazu dienen solle, den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten auszuschließen. Hierin müsse jedoch ein überholtes obrigkeitstaatliches Denken erblickt werden. Schließlich vermöge auch der Einwand nicht zu überzeugen, die Eingemeindung bedürfe wegen des damit verbundenen erheblichen Eingriffs in den Gebietsbestand des Landkreises der Regelung durch ein förmliches Gesetz. Diese Ansicht verkenne, daß auch andere, stärker als die Eingemeindung in den Gebietsbestand des Landkreises eingreifende Gebietsänderungen denkbar seien.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses beteiligt sich an dem Verfahren. Er führt aus: Auszugehen sei von § 8 Abs. 1 LKO. Dies bedeute, daß die Änderung einer Kreisgrenze nur dann keines Gesetzes bedürfe, wenn die Voraussetzungen des § 10 Abs. 6 GO vorlägen. § 10 Abs. 6 GO finde aber nur Anwendung auf solche Veränderungen im gemeindlichen Gebietsbestand, die weder Gemeindeauflösung noch -neubildungen seien. Die Eingemeindung müsse ausschließlich als ein Fall der Gemeindeauflösung angesehen werden. Die Auflösung einer Gemeinde im Sinne von § 10 Abs. 6 GO beschränke sich nicht darauf, der betreffenden Gemeinde den Status einer kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft zu entziehen; vielmehr trete stets notwendigerweise die Zuordnung des Gebietes zu einer oder mehreren anderen Gemeinden hinzu. Von einer solchen Zuordnung könnten nach § 9 Abs. 1 GO allenfalls einzelne Grundstücke, niemals aber das gesamte Gebiet einer aufgelösten Gemeinde ausgenommen werden. Im Rahmen einer Eingemeindung stelle sich daher die Zuordnung des Gemeindegebietes zu einer anderen Gemeinde als die notwendige und unumgängliche Folge des Statusentzuges dar. Das Schwergewicht liege aber auf diesem Statusentzug; er sei das auslösende Moment für die Zuordnung des Gebietes. Beides bilde eine Einheit. Überdies dehne die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung nicht nur die in § 8 Abs. 1 LKO zugelassene Ausnahme vom Gesetzeserfordernis in unzulässiger Weise aus, sondern widerspreche auch dem Zweck der in dieser Vorschrift enthaltenen Regelung. Der Kreisgrenze komme nämlich innerhalb des Staatsaufbaues und der Staatsverwaltung besondere Bedeutung zu. Auf diese Organisation wirke sich die Ein- oder Ausgliederung einer gesamten Gemeinde besonders einschneidend aus. Ausgehend von dem in § 8 Abs. 1 LKO zum Ausdruck kommenden Grundsatz, daß sich der Gesetzgeber schwerwiegende Veränderungen der Kreisgrenzen vorbehalten und nur unbedeutende Veränderungen im Gefolge von gemeindlichen Grenzänderungen der Aufsichtsbehörde überlassen habe, bedeutet dies, daß es im vorliegenden Fall eines Gesetzes bedürfe. Diese Auslegung entspreche auch der bisherigen Entwicklung des rheinland-pfälzischen Kommunalrechts. Früher sei die Auflösung einer Gemeinde im Verwaltungswege ausgeschlossen gewesen. Mit der Gesetzesnovelle des Jahres 1964 habe zwar der Gesetzgeber in § 10 GO die Dispositionsbefugnis der Gemeinden erweitert; durch die gleichzeitige Neufassung des § 8 Abs. 1 LKO habe er aber zu erkennen gegeben, daß hinsichtlich der Kreisgrenzen die bisherige Regelung unverändert fortbestehen solle.
Die beigeladene Verbandsgemeinde stellt keinen Antrag.
Während des Berufungsverfahrens ist die Klägerin zu 2) durch § 21 Abs. 1 des Dreizehnten Landesgesetzes über die Verwaltungsvereinfachung im Lande Rheinland- Pfalz vom 1. März 1972 (GVBl S. 115) der neugebildeten beigeladenen Verbandsgemeinde M. zugeordnet worden. Auf den gegen diese gesetzgeberische Maßnahme gerichteten Antrag der Klägerinnen hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz mit Urteil vom 16. Oktober 1972 - VGH 4/72 - entschieden, daß § 21 Abs. 1 des Dreizehnten Vereinfachungsgesetzes mit der Landesverfassung vereinbar ist.
Im übrigen wird wegen des Sach- und Streitstandes im einzelnen auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts hat der Beklagte zu Recht durch Bescheid vom 18. März 1971 abgelehnt, über die Eingemeindung der Klägerin zu 2) in das Gebiet der Klägerin zu 1) sachlich zu entscheiden. In Fällen dieser Art ist nämlich die Aufsichtsbehörde zur Entscheidung über das Eingemeindungsbegehren nicht befugt; vielmehr kann die Eingemeindung nur durch ein förmliches Gesetz erfolgen.
Berührt die Änderung des Gemeindegebietes zugleich den Gebietszuschnitt von Gemeindeverbänden, so kann wegen der Bedeutung der Gemeindegrenze in diesem Falle als Grenze auch der Gemeindeverbände die Entscheidung über die Gebietsänderung nur einheitlich erfolgen. Soweit eine gemeindliche Gebietsänderung auch die Änderung des Gebiets der Verbandsgemeinde oder des Landkreises bewirkt, bedeutet dies, daß außer der Gemeindeordnung auch die für Gebietsänderungen dieser Gemeindeverbände geltenden Vorschriften zu berücksichtigen sind. Die Aufsichtsbehörde ist deshalb nur dann zur Entscheidung über eine solche Gebietsänderung befugt, wenn ihr diese Befugnis sowohl hinsichtlich der Änderung des Gemeindegebietes als auch bezüglich des Gebietes der hiervon berührten Gemeindeverbände zusteht. Hat sich dagegen der Gesetzgeber auch nur in einem dieser Fälle die Entscheidung selbst vorbehalten, so ist ausschließlich er befugt, die Gebietsänderung einheitlich für alle in Betracht kommenden Gebietskörperschaften auszusprechen.
Im vorliegenden Fall kann die von den Klägerinnen angestrebte Änderung des Gemeindegebietes nur durch ein Gesetz erfolgen. Die von ihnen begehrte Eingemeindung der Klägerin zu 2) in das Gebiet der Klägerin zu 1) berührt nämlich sowohl das Gebiet des beigeladenen Landkreises als auch das Gebiet der durch § 21 des Dreizehnten Landesgesetzes über die Verwaltungsvereinfachung im Lande Rheinland-Pfalz vom 1. März 1972 (GVBl S. 115) neugebildeten beigeladenen Verbandsgemeinde M. Dabei kann für diese Entscheidung dahingestellt bleiben, ob die Gebietsänderung auch wegen der damit verbundenen Änderung des Verbandsgemeindegebiets eines Gesetzes bedarf. Ein solches förmliches Gesetz ist jedenfalls schon deswegen erforderlich, weil die Änderung des Gemeindegebietes zugleich eine Änderung der Grenzen des beigeladenen Landkreises bewirkt.
Nach § 8 Abs. 1 Landkreisordnung (Teil C des Selbstverwaltungsgesetzes für Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 25. September 1964, GVBl S. 145) - LKO - erfolgt die Änderung von Kreisgrenzen durch Gesetz, "sofern sich aus § 12 der Gemeindeordnung in Verbindung mit § 10 Abs. 6 der Gemeindeordnung nicht etwas anderes ergibt". Damit hat sich der Gesetzgeber die Entscheidung über den Gebietszuschnitt der Landkreise grundsätzlich selbst vorbehalten; nur unter den in § 8 Abs. 1 LKO genannten Voraussetzungen ist die Aufsichtsbehörde zur Entscheidung berufen. Diese Voraussetzungen liegen hier aber nicht vor.
Soweit § 8 Abs. 1 LKO auf § 12 Gemeindeordnung (Teil A des Selbstverwaltungsgesetzes für Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 25. September 1964, GVBl S. 145) - GO - verweist, bestimmt die Vorschrift lediglich, daß dann, wenn die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde begründet ist, die obere Aufsichtsbehörde in den dafür vorgesehenen Verfahren über die Maßnahme zu entscheiden hat. § 12 GO besagt aber nichts darüber, unter welchen Voraussetzungen diese Zuständigkeit der oberen Aufsichtsbehörde zur Entscheidung über die Änderung von Kreisgrenzen begründet ist; die Vorschrift setzt vielmehr im Zusammenhang mit § 8 Abs. 1 LKO die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde voraus. Die Voraussetzungen, die hierfür vorliegen müssen, bestimmt jedoch § 8 Abs. 1 LKO seinerseits durch die Verweisung auf § 10 Abs. 6 GO. Nach dieser Regelung ist die obere Aufsichtsbehörde dann für die Entscheidung über die Änderung von Kreisgrenzen zuständig, wenn diese Gebietsänderung durch die Änderung von Gemeindegrenzen bewirkt wird. In allen anderen Fällen dagegen erfolgt die Änderung der Kreisgrenze nach § 8 Abs. 1 LKO durch Gesetz. Damit hat der Gesetzgeber die nach § 10 GO der Aufsichtsbehörde eingeräumte Befugnis zur Entscheidung über gemeindliche Gebietsänderungen bei einer gleichzeitig damit verbundenen Änderung der Kreisgrenzen auf den Fall der Grenzänderung im Sinne von § 10 Abs. 6 GO eingeschränkt. Für die Anwendbarkeit des § 10 Abs. 5 GO ist - entgegen der Ansicht der Klägerinnen - angesichts dieser eindeutigen gesetzlichen Regelung daneben kein Raum. Mit der einschränkenden Verweisung auf den in § 10 Abs. 6 GO geregelten Fall der "Änderung von Gemeindegrenzen" hat der Gesetzgeber zweifelsfrei zu erkennen gegeben, daß die übrigen in § 10 Abs. 1 GO aufgeführten Erscheinungsformen der gemeindlichen Gebietsänderung, nämlich die Auflösung von Gemeinden und die Neubildung einer Gemeinde, bei einer gleichzeitig damit verbundenen Änderung der Kreisgrenzen nicht von dem Gesetzeserfordernis befreit sein sollen.
Nur bei dieser Auslegung behält die in § 8 Abs. 1 LKO enthaltene Verweisung sowohl auf § 12 GO als auch auf § 10 Abs. 6 GO einen Sinn. Bei der demgegenüber von den Klägerinnen vertretenen Auffassung, die den Hinweis auf § 10 Abs. 6 GO in seiner Bedeutung außer acht läßt und stattdessen die Verweisung auf § 12 GO in den Vordergrund rückt, würde die in § 8 Abs. 1 LKO enthaltene Regelung ihren Sinn verlieren. Dann wäre zwar nach § 8 Abs. 1 LKO grundsätzlich nur der Gesetzgeber zur Änderung von Kreisgrenzen befugt; in den Fällen jedoch, in denen die Änderung der Kreisgrenzen die Folge einer gemeindlichen Gebietsänderung darstellt, nämlich einer Grenzänderung, der Auflösung oder einer Neubildung der Gemeinde, wäre dagegen grundsätzlich die Aufsichtsbehörde zur Entscheidung berufen. Damit würde sich die Zuständigkeit des Gesetzgebers auf die Fälle beschränken, in denen eine Gemeinde einem anderen Landkreis zugeordnet wird, ohne daß sich ihr Gebietsbestand ändert. Wieso demgegenüber dann die Aufsichtsbehörde zuständig sein sollte, wenn sich nicht nur die Zugehörigkeit einer Gemeinde zu einem bestimmten Landkreis ändert, sondern darüber hinaus die Gemeinde durch die Eingemeindung in eine kreisfreie Stadt auch ihre Selbständigkeit verliert, ist nicht einzusehen.
Die Regelung des § 8 Abs. 1 LKO, der die Entscheidung über die Änderung von Kreisgrenzen - von den Fällen der gemeindlichen Grenzänderung des § 10 Abs. 6 GO abgesehen - grundsätzlich dem Gesetzgeber übertragen hat, entspricht der Bedeutung der Kreisgrenzen nicht nur für den Landkreis als kommunale Selbstverwaltungskörperschaft sondern auch für die Gliederung und Zuständigkeitsabgrenzung mannigfacher staatlicher Behörden und Gerichte. Dementsprechend können bei der Bestimmung des Gebietszuschnitts eines Landkreises unterschiedliche, möglicherweise einander widerstreitende Belange in Erscheinung treten, die es im Interesse des Gemeinwohles gegeneinander abzuwägen gilt. Einen solchen etwaigen Interessenwiderstreit zu lösen und die dem Gemeinwohl am ehesten entsprechende Lösung zu finden, hat sich in diesen Fällen der Gesetzgeber grundsätzlich selbst vorbehalten. Lediglich dann, wenn es sich um eine bloße gemeindliche Grenzänderung handelt, die die Existenz der Gemeinde und ihre Zugehörigkeit zu einem bestimmten Landkreis unberührt läßt, hat der Gesetzgeber die Regelungsbefugnis der oberen Aufsichtsbehörde überlassen. In einem solchen Fall kommt der Maßnahme erfahrungsgemäß über den Bereich der unmittelbar betroffenen Gemeinden hinaus nur geringe Bedeutung zu, so daß die hierbei zu berücksichtigenden Belange unschwer auch von der Aufsichtsbehörde ermittelt und bei der Konkretisierung des Gemeinwohles gegeneinander abgewogen werden können, ohne daß dafür der Gesetzgeber bemüht zu werden braucht.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts stellt die Eingemeindung keinen Fall der Grenzänderung im Sinne von § 10 Abs. 6 GO, sondern einen Unterfall der Auflösung einer Gemeinde dar. Insbesondere geht es nicht an, den Rechtsvorgang der Eingemeindung in zwei für sich selbständige Teilakte, nämlich einerseits in die Auflösung der bisherigen Gemeinde sowie andererseits in die daran sich anschließende Grenzänderung oder Gemeindeneubildung, zu zerlegen und diese beiden Teilabschnitte rechtlich gesondert zu behandeln. Vielmehr stellt die Eingemeindung wie allgemein die Auflösung einer Gemeinde einen einheitlichen Rechtsvorgang dar, bei dem die Beseitigung des Status der kommunalen Gebietskörperschaft maßgeblich im Vordergrund steht. Daneben kommt der Zuordnung des Gebiets der aufzulösenden Gemeinde an eine andere bestehende oder neuzubildende Gemeinde keine für die Bestimmung der Rechtsnatur der Gesamtmaßnahme entscheidende Bedeutung zu. Da nämlich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GO jedes Grundstück zu einer Gemeinde gehören soll und allenfalls einzelne Grundstücke gemeindefrei bleiben können, ist notwendigerweise zugleich mit dem Entzug des Status der kommunalen Gebietskörperschaft eine Bestimmung darüber zu treffen, welcher Gemeinde das Gebiet der aufgelösten Gemeinde zugeteilt wird. Die Auflösung einer Gemeinde ohne gleichzeitige Zuordnung ihres Gebiets an eine andere Gemeinde ist gesetzlich ausgeschlossen. Die Gebietszuteilung ist damit lediglich eine notwendige Folge der Auflösung einer Gemeinde; das Schwergewicht liegt bei diesem Rechtsvorgang jedoch auf der Auflösung der Gemeinde.
Die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende gegenteilige Betrachtungsweise trägt auch nicht in ausreichendem Maße der Vorschrift des § 10 GO Rechnung, die unter den Oberbegriff der Gebietsänderung drei selbständige Fallgruppen zusammengefaßt hat, nämlich die Grenzänderung, die Auflösung und die Neubildung einer Gemeinde, und die sodann diese Fallgruppen jeweils unterschiedlichen Regeln unterwirft. Nach der vom Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht würden letztlich sowohl die Auflösung einer Gemeinde als auch ihre Neubildung die ihnen in § 10 Abs. 1 GO eingeräumte selbständige und gleichrangige Bedeutung gegenüber der Grenzänderung verlieren; dann nämlich stellten beide Rechtsvorgänge wegen der stets notwendigen Gebietszuteilung an die aufnehmende oder neugebildete Gemeinde letztlich nur Unterfälle der Grenzänderung dar, die sich lediglich hinsichtlich des ihr zugrunde liegenden Anlasses unterschieden. Eine solche Betrachtungsweise steht jedoch offenkundig in Widerspruch zu § 10 Abs. 1 GO. Damit zugleich würden die in § 10 Abs. 2 bis 6 GO für diese einzelnen Erscheinungsformen der Gebietsänderung getroffenen unterschiedlichen Regelungen ihren Sinn verlieren.
Für die rechtliche Kennzeichnung eines Vorgangs als Grenzänderung, Auflösung einer Gemeinde oder Gemeindeneubildung ist somit entscheidend auf das der Gebietsänderung zugrunde liegende Merkmal abzustellen. Bei einer solchen Betrachtungsweise stellt sich aber die Eingemeindung zweifelsfrei als die - regelmäßige - Erscheinungsform der Auflösung einer Gemeinde dar. Das bedeutet, daß die Eingemeindung dann eines förmlichen Gesetzes bedarf, wenn sie die Änderung von Kreisgrenzen bewirkt.
Mit dieser Entscheidung setzt sich der Senat nicht in Widerspruch zu dem Urteil des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz vom 5. Mai 1969 - VGH 3/69 - (DVBl 1970 S. 779). Da in dem vom Verfassungsgericht zu entscheidenden Falle die Eingemeindung durch ein förmliches Gesetz erfolgt war, stellte sich für das Gericht überhaupt nicht die Frage, ob etwa nach § 10 Abs. 6 GO anstelle des Gesetzgebers auch die Aufsichtsbehörde befugt war, die Eingemeindung auszusprechen. Wenn dennoch der Verfassungsgerichtshof die Vorschrift des § 10 Abs. 6 GO erwähnt hat, so darf hierbei der Sachzusammenhang mit den übrigen in dieser Entscheidung enthaltenen Ausführungen nicht außer Betracht bleiben. Diese Ausführungen beschränken sich auf die Frage, ob eine durch Gesetz vorgenommene Eingliederung einer kreisangehörigen Gemeinde in eine kreisfreie Stadt zugleich das Selbstverwaltungsrecht des Landkreises berührt. In diesem Zusammenhang kann die Erwähnung des § 10 Abs. 6 GO nur als Hinweis auf einen von der Gemeindeordnung geregelten Beispielsfall verstanden werden, in dem die gemeindliche Gebietsänderung einheitlich die Änderung der Grenzen übergeordneter Gemeindeverbände bewirkt. Der Verfassungsgerichtshof hat erkennbar in der Vorschrift den Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes erblickt, daß in Fällen dieser Art die Gebietsänderung sowohl das Gemeindegebiet als auch das Gebiet der Gemeindeverbände betrifft. Zu weitergehenden Ausführungen darüber, welche materiell-rechtlichen Voraussetzungen nach § 10 Abs. 6 GO für die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde vorliegen müssen, bestand für das Verfassungsgericht offensichtlich kein Anlaß.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO; die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, denn Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.

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