Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F26-05-2003-2P-225-2002
Timestamp: 2016-10-26 05:52:09+00:00

Document:
2P.225/2002 (26.05.2003)
2P.225/2002 /zga
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Saxer, Grossm�nsterplatz 8, Postfach, 8024 Z�rich,
Art. 8, 27 und 29 BV (Heilmittelabgabe),
vom 22. August 2002.
Die A.________ AG betreibt je ein HMO-Gesundheitszentrum in Z�rich-X.________, Z�rich-Y.________, Z�rich-Z.________ und Winterthur. Am 26. Februar 1998 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich (im Folgenden: Verwaltungsgericht) eine Beschwerde der A.________ AG teilweise gut und lud die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich (im Folgenden: Gesundheitsdirektion) ein, f�r das HMO-Gesundheitszentrum Z�rich-X.________ eine Bewilligung zur Abgabe gebrauchsfertiger Arzneimittel unter den erforderlichen Auflagen zu erteilen. Das Verwaltungsgericht gelangte zum Ergebnis, � 17 des Gesetzes des Kantons Z�rich vom 4. November 1962 �ber das Gesundheitswesen (Gesundheitsgesetz), der das F�hren einer Privatapotheke (sog. Selbstdispensation) durch �rzte in den St�dten Z�rich und Winterthur verbietet, sei - weil zu wenig differenziert - mit dem verfassungsrechtlichen Rechtsgleichheitsgebot nicht mehr vereinbar. Es sei jedoch Aufgabe des Gesetzgebers und nicht des Gerichts, die Selbstdispensation verfassungskonform zu ordnen, weshalb dem HMO-Gesundheitszentrum die Bewilligung nur bis zum Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Regelung zu erteilen sei.
Hierauf bewilligte die Gesundheitsdirektion dem leitenden Arzt des HMO-Gesundheitszentrums Z�rich-X.________ anfangs Juni 1998 das Betreiben einer Privatapotheke bis zum Inkrafttreten neuer einschr�nkender Gesetzesbestimmungen, l�ngstens aber bis zum 31. Dezember 2007. Weitere, vom gleichen Arzt unterzeichnete Gesuche f�r die drei anderen erw�hnten HMO-Gesundheitszentren der A.________ AG wurden zur Unterzeichnung und Neueinreichung durch die je verantwortlichen �rzte zur�ckgewiesen.
Am 19. Juni 1998 ersuchten die leitenden �rzte dieser drei HMO-Gesundheitszentren um die Erlaubnis zur Selbstdispensation. In dieser Zeit wurden ungef�hr 400 weitere Gesuche um Selbstdispensationsbewilligungen in den St�dten Z�rich und Winterthur gestellt. Die Gesundheitsdirektion bewilligte insgesamt 87 der zuerst eingereichten Gesuche (mit zeitlicher Befristung wie f�r das Gesundheitszentrum Z�rich-X.________). Am 22. September 1998 stellte sie die noch h�ngigen Gesuche bis zur Erledigung einer von Apothekerseite beim Bundesgericht eingereichten staatsrechtlichen Beschwerde gegen das erw�hnte Urteil des Verwaltungsgerichts ein. Nachdem das Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde abgewiesen hatte, soweit es darauf eingetreten war (Entscheid 2P.195/1998 vom 15. Juni 1999, publiziert in ZBl 101/2000 S. 533), verl�ngerte die Gesundheitsdirektion die Einstellung der Bewilligungsverfahren zun�chst bis zum Vorliegen der bundesgerichtlichen Urteilsbegr�ndung und danach bis zu einem Volksentscheid �ber die Neuregelung der Selbstdispensation im Kanton Z�rich. Von verschiedener Seite beim Verwaltungsgericht erhobene Beschwerden gegen die Sistierungen blieben erfolglos.
Im Fr�hjahr 2001 beschloss der Z�rcher Kantonsrat neue Bestimmungen �ber die Selbstdispensation. Danach sollten �rzte eine Privatapotheke f�hren d�rfen, wenn sich in der Gemeinde keine oder im Verh�ltnis zur Bev�lkerung zu wenig Apotheken befinden und wenn diese f�r einen wesentlichen Teil der Bev�lkerung schlecht erreichbar sind; weiteren �rzten sollte die Selbstdispensation erlaubt werden, wenn sie regelm�ssig bei den allgemeinmedizinischen Notfalldiensten mitwirken und sich innerhalb eines Umkreises von 500 m von ihrer Praxis keine Apotheke befindet. Davor hatten sowohl die �rzte- als auch die Apothekerschaft Volksinitiativen eingereicht, die sp�ter zur�ckgezogen wurden. In der Volksabstimmung vom 23. September 2001 lehnten die Stimmb�rger des Kantons Z�rich die Neuregelung ab.
In der Folge verl�ngerte die Gesundheitsdirektion die Sistierungen mit Schreiben an die praktizierenden �rzte vom 1. Oktober 2001 ein weiteres Mal bis zur Verabschiedung neuer gesetzlicher Bestimmungen. Am 16. Januar 2002 leitete der Regierungsrat dem Kantonsrat eine �berarbeitete Vorlage zu. Diese erlaubt �rzten das F�hren einer Privatapotheke, wenn sie am allgemeinen Notfalldienst der Standesorganisation mitwirken und es in der Gemeinde, in der sich ihre Praxis befindet, keine Apotheke gibt, die t�glich w�hrend 24 Stunden mit ununterbrochener Anwesenheit eines Apothekers im Ladengesch�ft ge�ffnet ist.
Am 8. Februar 2002 reichte die A.________ AG erneut drei Gesuche um Bewilligung der Selbstdispensation in den HMO-Gesundheitszentren Z�rich-Z.________, Z�rich-Y.________ und Winterthur ein unter Verweis auf die fr�her gestellten Gesuche. Die Gesundheitsdirektion entschied mit Verf�gung vom 12. Februar 2002, die Gesuche blieben weiterhin sistiert und neue Bewilligungen k�nnten nicht erteilt werden. Hiergegen gelangte die A.________ AG an das Verwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde mit Entscheid vom 22. August 2002 ab.
Am 1. Oktober 2002 hat die A.________ AG beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragt, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 22. August 2002 sei aufzuheben und die Gesundheitsdirektion sei anzuweisen, ihre Gesuche bef�rderlich zu behandeln und die Selbstdispensationsbewilligungen nach Pr�fung der gesetzlichen Voraussetzungen zu erteilen. Die Beschwerdef�hrerin bringt vor, der angefochtene Entscheid verletze das Rechtsverz�gerungsverbot, verstosse gegen die Rechtsgleichheit, bedeute einen �berspitzten Formalismus, missachte die Prinzipien der Gewaltenteilung und der Delegation und greife unerlaubt in die Wirtschaftsfreiheit ein.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich beantragt die Abweisung der Beschwerde und teilt mit, der Kantonsrat habe die neue Gesetzesvorlage am 21. Oktober 2002 verabschiedet.
1.1 Der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 22. August 2002 ist kantonal letztinstanzlich und kann auf Bundesebene mit keinem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden (vgl. Art. 84 und 86 Abs. 1 OG). Formell handelt es sich um einen Zwischenentscheid. Gegen solche Entscheide ist gem�ss Art. 87 OG die staatsrechtliche Beschwerde nur zul�ssig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken k�nnen. Das Bundesgericht verzichtet allerdings auf dieses Erfordernis, wenn eine Rechtsverz�gerung geltend gemacht wird, die eine formelle Rechtsverweigerung bedeuten kann (BGE 120 III 143 E. 1b S. 144; 117 Ia 336 E. 1a S. 337 f.). Diese zu Art. 4 aBV ergangene Praxis ist auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung massgebend (vgl. Art. 29 Abs. 1 BV; BGE 127 I 133 E. 6 S. 137). Die Beschwerdef�hrerin ist durch den angefochtenen Entscheid in ihren rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen und damit zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 88 OG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher grunds�tzlich einzutreten (vgl. auch E. 3.2 hiernach).
1.2 Nicht einzutreten ist auf das Begehren, das Verwaltungsgericht sei anzuweisen, die nachgesuchten Bewilligungen nach Pr�fung der Voraussetzungen zu erteilen. Selbst wenn sich im Folgenden zeigen sollte, dass die Beschwerde begr�ndet und die zust�ndige Beh�rde ausnahmsweise einzuladen ist, die h�ngigen Gesuche bef�rderlich zu pr�fen und dar�ber zu entscheiden (vgl. BGE 117 Ia 336 E. 1b S. 338, mit Hinweisen), k�nnte das Ergebnis der Pr�fung nicht vorweggenommen werden.
2.1 Die Beschwerdef�hrerin r�gt vorab, die fortdauernde Sistierung und die damit verbundene Nichtbehandlung ihrer Gesuche um Erteilung von Bewilligungen zur F�hrung von Privatapotheken w�hrend nunmehr �ber vier Jahren stelle eine Rechtsverz�gerung dar und verstosse gegen Art. 29 Abs. 1 BV.
2.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 4 aBV begeht eine Gerichts- oder Verwaltungsbeh�rde eine formelle Rechtsverweigerung oder Rechtsverz�gerung, wenn sie ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz f�llt, nicht entgegennimmt und behandelt. Dies gilt auch dann, wenn sie sich zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht innert der Frist fasst, die nach der Natur der Sache und der Gesamtheit der Umst�nde als angemessen erscheint (vgl. BGE 125 V 373 E. 2b/aa S. 375, 188 E. 2a S. 191; 119 Ib 311 E. 5a und b S. 323 ff.; 117 Ia 193 E. 1c S. 197; nicht publizierte E. 2a von BGE 128 II 97). Art. 29 Abs. 1 BV h�lt den Anspruch auf Behandlung und Beurteilung "innert angemessener Frist" nunmehr - �hnlich wie Art. 6 Ziff. 1 EMRK - ausdr�cklich fest. Eine unerlaubte Rechtsverz�gerung kann insbesondere auch in einer ungerechtfertigten Verfahrenseinstellung liegen; der Gesuchsteller oder Beschwerdef�hrer befindet sich diesfalls in der gleichen Lage, wie wenn die Beh�rde stillschweigend, ohne f�rmlichen Beschluss, unt�tig geblieben w�re (BGE 120 III 143 E. 1b S. 144; 119 II 386 E. 1b S. 389).
2.3 Die Beschwerdef�hrerin hat sich im Zusammenhang mit der Rechtsverz�gerung auch auf � 4a des Gesetzes des Kantons Z�rich vom 24. Mai 1959 �ber den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG/ZH) berufen. Nach dieser Vorschrift haben die Verwaltungsbeh�rden die bei ihnen eingeleiteten Verfahren bef�rderlich zu behandeln und ohne Verzug f�r ihre Erledigung zu sorgen. Die Beschwerdef�hrerin legt freilich nicht rechtsgen�glich dar (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), inwiefern das Verwaltungsgericht die Bedeutung dieser Bestimmung verkannt haben sollte, weil es ihr keine �ber die allgemeinen verfassungsrechtlichen Garantien hinausgehende Tragweite beigemessen hat (vgl. dazu auch Alfred K�lz/J�rg Bosshart/Martin R�hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, 2. Auf. 1999, N. 2 ff. zu � 4a). Die weitere von der Beschwerdef�hrerin genannte Norm, � 27a VRG/ZH, enth�lt zwar Behandlungsfristen, gilt aber bereits nach ihrem Wortlaut nur f�r verwaltungsinterne Rekursinstanzen sowie Rekurskommissionen (ebenso Alfred K�lz/J�rg Bosshart/Martin R�hl, a.a.O., N. 2 f. zu � 27a). �ber die Sistierung enth�lt das Z�rcher Verwaltungsrechtspflegegesetz keine Bestimmung; sie wird aber in der Praxis in allgemein �blichem Rahmen zugelassen (Alfred K�lz/J�rg Bosshart/Martin R�hl, a.a.O., Vorbem. zu �� 4-31, N. 28). Aus den kantonalen Rechtsgrundlagen ergeben sich somit keine Besonderheiten. F�r die Beurteilung des Rechtsverz�gerungsvorwurfs sind daher die in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung - auch unter Art. 4 aBV - entwickelten Kriterien massgebend (BGE 127 I 133 E. 6 S. 137; Urteile I 57/02 vom 24. Oktober 2002 in SVR 2003 IV Nr. 14 S. 41 E. 3.1, sowie I 436/00 vom 15. November 2000 in SVR 2001 IV Nr. 24 S. 73 E. 3a; Botschaft �ber eine neue Bundesverfassung in BBl 1997 I 181).
3.1 Das Verwaltungsgericht hat ausgef�hrt, die Einstellung der Gesuchsverfahren habe die Tragweite einer Bewilligungsverweigerung. Sie lasse sich deshalb nur aufrecht halten, wenn die Gesundheitsdirektion die Gesuche auch abweisen k�nnte (angefochtener Entscheid, E. 2a). Wenn das zeitliche Element allein ausschlaggebend w�re, m�sste der vorl�ufige Verzicht auf die Durchsetzung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 26. Februar 1998 als nicht mehr tragbar bezeichnet werden. Es seien aber noch weitere Umst�nde in die Beurteilung einzubeziehen und im Rahmen einer Interessenabw�gung zu w�rdigen. Die Fachbeh�rden und der Gesetzgeber h�tten zu erkennen gegeben, dass sie die Selbstdispensation auf gesetzlicher Ebene neu zu regeln beabsichtigten. Dabei habe sich gezeigt, dass die Materie politisch sehr umstritten sei. Ein erster Versuch zur Neuregelung sei zwar in der Volksabstimmung gescheitert. Die Beh�rden h�tten aber umgehend die Bearbeitung und Beratung einer neuen Revisionsvorlage aufgenommen. Der negative Ausgang der Volksabstimmung vom 23. September 2001 schliesse denn auch nicht aus, eine den verwaltungsgerichtlichen Erw�gungen Rechnung tragende L�sung zu finden. Zudem sei eine �berarbeitete, verfassungskonforme Regelung in absehbarer Zeit zu erwarten. Die Respektierung des Gewaltenteilungsprinzips verlange unter diesen Umst�nden, das Interesse an der Wahrung der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers h�her zu gewichten als das Interesse der Beschwerdef�hrerin an der Behandlung ihrer Gesuche. Dabei sei mit Blick auf die Vielzahl der eingegangenen Gesuche auch zu ber�cksichtigen, dass eine grosse Zahl zus�tzlicher �rztlicher Privatapotheken in den St�dten Z�rich und Winterthur die wirtschaftliche Existenz der dortigen �ffentlichen Apotheken entziehen oder zumindest erheblich gef�hrden; die sich hieraus ergebenden tats�chlichen Verh�ltnisse k�nnten die neue gesetzliche Regelung pr�judizieren. Die mit der Verwerfung der ersten Revisionsvorlage verbundene vorl�ufige Weitergeltung von � 17 des Gesundheitsgesetzes habe die demokratische Legitimation der - zuvor als verfassungswidrig erkannten - alten Regelung im Weiteren verst�rkt. Immerhin habe eine nach der Volksabstimmung durchgef�hrte Untersuchung ergeben, dass die Stimmb�rger in den St�dten Z�rich und Winterthur das Verbot der �rztlichen Medikamentenabgabe aufgrund der hohen Apothekendichte als nicht nachteilig empf�nden.
Wohl stelle die Erteilung von 87 Selbstdispensationsbewilligungen im Nachgang zum verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26. Februar 1998 bis zur Sistierung der weiteren Gesuchsverfahren im September 1998 eine Ungereimtheit dar. Diese sei im Rahmen der Interessenabw�gung jedoch von untergeordnetem Gewicht und in Kauf zu nehmen, weil die Bewilligungen erteilt worden seien, bevor die Bem�hungen auf gesetzgeberischer Ebene eingesetzt h�tten und mit zahlreichen weiteren Gesuchen aus dem Kreis der 1'900 praxisberechtigten �rzte in Z�rich und Winterthur zu rechnen gewesen sei; ausserdem w�rden die erteilten Bewilligungen nur bis zum Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Regelung, l�ngstens aber bis zum 31. Dezember 2007, gelten. Da selbst weitere befristete Bewilligungen die wirtschaftliche Existenz der betroffenen Apotheken gef�hrden und die neue Regelung pr�judizieren k�nnten, verstosse es auch nicht gegen das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip, den noch h�ngigen Gesuchen nicht einmal befristet zu entsprechen (angefochtener Entscheid, E. 2 b und c, zum Teil unter Hinweis auf fr�here Urteile des Verwaltungsgerichts, insbes. ein im Rechenschaftsbericht des Verwaltungsgerichts 1999 Nr. 80 S. 170 publiziertes Urteil vom 16. Dezember 1999).
Schliesslich habe das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 26. Februar 1998 nur das HMO-Gesundheitszentrum Z�rich-X.________ betroffen, weshalb sich daraus f�r die anderen Gesundheitszentren der Beschwerdef�hrerin direkt nichts ableiten lasse. Vielmehr seien f�r diese gest�tzt auf � 51 der Verordnung des Kantons Z�rich vom 28. Dezember 1978 �ber den Verkehr mit Heilmitteln (Heilmittelverordnung/ZH) gesonderte, vom jeweils verantwortlichen Arzt unterzeichnete Gesuche erforderlich gewesen. Solche Gesuche seien erst am 19. Juni 1998 eingereicht worden. Es sei weder behauptet worden noch anzunehmen, dass andere, im selben Zeitraum oder sp�ter eingereichte Gesuche noch bewilligt worden seien (angefochtener Entscheid, E. 2d). Indessen sei darauf hinzuweisen, dass das mit der Sistierung pendenter Gesuche faktisch geltende Moratorium nicht noch beliebige Zeit verl�ngert werden d�rfe. Sollte im derzeit laufenden Gesetzgebungsverfahren abermals keine Neuregelung zustande kommen, werde die Gesundheitsdirektion zu entscheiden haben, ob die noch sistierten Gesuche entsprechend dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26. Februar 1998 definitiv zu bewilligen oder abweichend von diesem Urteil abzuweisen seien (angefochtener Entscheid, E. 2e).
3.2 Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts l�sst sich die Verfahrenseinstellung somit nicht mit den �blichen Sistierungsgr�nden rechtfertigen (namentlich dem Bestreben, den Ausgang eines anderen Verfahrens abzuwarten, das von pr�judizieller Bedeutung ist; vgl. BGE 123 II 1 E. 2 S. 3; 122 II 211 E. 3e S. 217; f�r den Kanton Z�rich Alfred K�lz/J�rg Bosshart/Martin R�hl, a.a.O., Vorbem. zu �� 4-31, N. 29). Das Verwaltungsgericht h�lt im Weiteren daf�r, dass die Einstellung einschneidendere Wirkungen zeitigt als eine Sistierung des Verfahrens im herk�mmlichen Sinn und in ihrer Tragweite einer Bewilligungsverweigerung gleichzusetzen ist. Es argumentiert aber, w�hrend einer �bergangszeit bis zur Annahme und Inkraftsetzung der �berarbeiteten, zweiten Revisionsvorlage sei bzw. w�re es rechtens, Privatapothekenbewilligungen f�r Arztpraxen in den St�dten Z�rich und Winterthur zu verweigern.
Im Folgenden ist deshalb zu untersuchen, ob diese "Abweisung der Gesuche zur Zeit" vor der Verfassung standh�lt. Da der angefochtene Entscheid somit nur formell einen Zwischenentscheid darstellt und der Sache nach einem Endentscheid gleichkommt, ist nicht nur auf die Rechtsverz�gerung, sondern auch auf die weiteren Verfassungsr�gen einzugehen, ohne das Erfordernis des nicht wiedergutzumachenden Nachteils n�her zu pr�fen (vgl. oben E. 1.1).
4.1 Das Bundesgericht hat kantonale Verbote bzw. Beschr�nkungen der Selbstdispensation im Interesse einer guten Versorgung der Bev�lkerung mit Medikamenten wiederholt als verfassungsrechtlich zul�ssig, namentlich mit der Gewerbefreiheit vereinbar, beurteilt (BGE 119 Ia 433 E. 4 Ingress S. 439; 118 Ia 175; 111 Ia 184). Die Beschwerdef�hrerin bestreitet dies nicht grunds�tzlich.
4.2 Gem�ss � 17 des Z�rcher Gesundheitsgesetzes ist den �rzten das F�hren von Privatapotheken nur ausserhalb der St�dte Z�rich und Winterthur erlaubt. In seinem Urteil vom 26. Februar 1998 (auszugsweise publiziert im Rechenschaftsbericht des Verwaltungsgerichts [RB] 1998 Nr. 80 S. 139) hat das Verwaltungsgericht diese Regelung allerdings f�r verfassungswidrig befunden. Der Gesetzgeber sei seinerzeit davon ausgegangen, dass die Medikamentenabgabe den Apotheken vorbehalten bleiben und die Selbstdispensation - als kleineres �bel - nur in Gebieten mit ungen�gender Versorgung durch die �ffentlichen Apotheken zugelassen werden solle. Angesichts der damals kleinen Zahl der Apotheken auf dem Land habe er die Selbstdispensation ausserhalb der St�dte Z�rich und Winterthur generell zugelassen. Heute best�nden jedoch in zahlreichen "Landgemeinden" Apotheken, weshalb die in � 17 des Gesundheitsgesetzes getroffene r�umliche Abgrenzung vor dem Rechtsgleichheitsgebot nicht mehr standhalte. Zwar m�sste sich die (damalige und heutige) Beschwerdef�hrerin wohl auch bei einer Neuregelung mit einem Verbot der Selbstdispensation in den St�dten Z�rich und Winterthur abfinden. Ein solches Verbot d�rfte aber nicht nur diese beiden St�dte umfassen. � 17 des Gesundheitsgesetzes sei daher nicht mehr anzuwenden, soweit er �rztliche Privatapotheken in Z�rich und Winterthur ausschliesse; auf die nachgesuchte Bewilligung bestehe somit grunds�tzlich ein Anspruch. Da es jedoch Sache des Gesetzgebers sei, die Selbstdispensation verfassungskonform zu regeln, sei der Beschwerdef�hrerin die Privatapothekenbewilligung nur bis zum Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Regelung zu erteilen.
4.3 Nach Bekanntwerden dieses Urteils wurden innert kurzer Zeit rund 400 Gesuche um Bewilligung der Selbstdispensation in den St�dten Z�rich und Winterthur gestellt. Nachdem die Gesundheitsdirektion 87 Bewilligungen erteilt hatte, festigte sich bei ihr angesichts des unvermindert hohen Gesuchseingangs und der kontroversen Meinungen die Bef�rchtung, eine Neuregelung k�nne trotz der sofort eingeleiteten Revisionsarbeiten zu sp�t kommen und weitgehend illusorisch werden. Um dem entgegen zu steuern, sistierte sie die noch nicht behandelten Gesuche, was letztlich einer Abweisung auf Zeit und damit einer eigentlichen "Praxis�nderung" zur neuen, vom Verwaltungsgericht f�r die �bergangszeit als richtig erkannten Bewilligungspraxis gleichkam. Das Verwaltungsgericht hat diese "Praxis�nderung" aus den in Erw�gung 3 hiervor angef�hrten Gr�nden gesch�tzt. Als neue Sachverhaltselemente, die eine andere Beurteilung als im Urteil vom 26. Februar 1998 erlaubten, bezeichnete es namentlich die (unerwartet) hohe Zahl der Selbstdispensationsgesuche, das rasche und entschlossene Handeln des Gesetzgebers und die (unvorhersehbaren) Schwierigkeiten, eine neue Regelung zu verabschieden.
4.4 Die vom Verwaltungsgericht genannten Gr�nde erscheinen als ernsthaft, sachlich und gen�gend gewichtig, um eine �nderung der erst kurz zuvor eingef�hrten Bewilligungspraxis rechtfertigen zu k�nnen (vgl. zu den Voraussetzungen f�r Praxis�nderungen BGE 127 II 289 E. 3a S. 292 f.; 126 I 122 E. 5 S. 129; 125 I 458 E. 4a S. 471; 125 II 152 E. 4c/aa S. 162 f.; 125 III 312 E. 7 S. 321). Die Bef�rchtungen der Beh�rden leuchten ein, wonach zus�tzliche Privatapotheken in grosser Zahl die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen f�r die �ffentlichen Apotheken in den St�dten Z�rich und Winterthur in kurzer Zeit derart ver�ndern k�nnten, dass das gesetzgeberische Ziel der Erhaltung einer optimalen Medikamentenversorgung durch �ffentliche Apotheken angesichts der relativ langen Zeitspanne bis zum Inkrafttreten einer Neuregelung gef�hrdet und die Neuregelung pr�judiziert werden k�nnte. Das Verwaltungsgericht ist bereits in seinem Urteil vom 26. Februar 1998 (E. 6) davon ausgegangen, dass die Neuregelung dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben m�sse. Dieser Vorbehalt drohte mit der damals - f�r die �bergangsfrist - eingeleiteten Praxis wirkungslos zu werden. Soweit sich die Beschwerdef�hrerin mit Blick auf die in der Folge bewilligten 87 Gesuche auf das Gleichbehandlungsgebot beruft, gehen ihre Einw�nde deshalb fehl. Dass noch Gesuche bewilligt worden w�ren, die sp�ter als ihre drei Gesuche eingereicht wurden, vermag die Beschwerdef�hrerin nicht darzutun.
Es verst�sst auch nicht von vornherein gegen die Rechtsgleichheit, dass die Beh�rden Privatapothekenbewilligungen in den "Landgemeinden" unver�ndert erteilt haben und erteilen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht festgehalten, es gebe nach wie vor zahlreiche Gemeinden ohne �ffentliche Apotheke (Urteil vom 26. Februar 1998, E. 5f S. 16; RB 1998 Nr. 80 S. 142). Zum anderen l�sst sich aus dem beh�rdlichen Vorgehen unschwer ableiten, dass die Zahl der Gesuche f�r Privatapotheken ausserhalb der grossen St�dte in keiner Weise mit derjenigen f�r Z�rich und Winterthur vergleichbar ist. Die Beschwerdef�hrerin behauptet denn auch nichts anderes. Vor diesem Hintergrund konnten die Z�rcher Beh�rden von tats�chlich verschiedenen Situationen ausgehen, die eine unterschiedliche Praxis - entsprechend der immer noch in Kraft stehenden gesetzlichen Regelung - f�r eine �bergangszeit allgemein rechtfertigen k�nnen (vgl. die nachfolgende E. 4.5). Einzelfallbezogen hat die Beschwerdef�hrerin keine Ungleichbehandlung geltend gemacht.
4.5 Wie ausgef�hrt wurde, hat das Verwaltungsgericht � 17 des Z�rcher Gesundheitsgesetzes nicht deshalb als verfassungswidrig betrachtet, weil das Verbot der Selbstdispensation in den gr�ssten Ballungszentren an sich gegen die Verfassung verstosse; es hat die damalige Beschwerdef�hrerin sogar darauf hingewiesen, dass sie wohl auch eine Neuregelung akzeptieren m�sste, die wiederum (aber nicht nur) in den St�dten Z�rich und Winterthur ein solches Verbot vors�he (Urteil vom 26. Februar 1998, E. 5f S. 16, RB 1998 Nr. 80 S. 142). Das Verwaltungsgericht hat deshalb auf die Verfassungswidrigkeit der bestehenden Regelung geschlossen, weil �rztliche Privatapotheken in den �brigen Gemeinden, wo die Verh�ltnisse heute zum Teil vergleichbar mit den grossen Zentren seien, ohne Weiteres zugelassen werden, woraus sich eine Benachteiligung der in Z�rich und Winterthur praktizierenden �rzte ergibt. Die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts im erw�hnten Urteil, dass ein Bewilligungsanspruch w�hrend einer �bergangszeit auch in Z�rich und Winterthur anzunehmen sei, war freilich nicht die einzige in Betracht fallende L�sung. Angesichts des grossen Spielraums bei der Neuregelung, der zu treffenden gesundheitspolizeilichen Entscheidung und der politischen Bedeutung, die nach einer Weichenstellung durch den Gesetzgeber rufen, der langen Geltung der umstrittenen Norm, der Gefahr irreversibler Ver�nderungen bis zu einer Neuregelung durch den Gesetzgeber und der im Spiel stehenden Interessen (ungleich gr�ssere Bedeutung des Medikamentenverkaufs f�r den Berufsstand der Apotheker als f�r denjenigen der �rzte, die damit nur einen Nebenerwerb erzielen), h�tte auch erwogen werden k�nnen, die Beschwerde (zur Zeit) abzuweisen. Gleichzeitig w�re aber der Gesetzgeber auf die bestehende Rechtsungleichheit aufmerksam zu machen gewesen, mit dem Hinweis, er sei zum Handeln aufgerufen und Unt�tigkeit m�sste zur Folge haben, dass ein aus dem Gleichbehandlungsgebot fliessender Bewilligungsanspruch anzunehmen w�re. Diesen Weg hat das Verwaltungsgericht letztlich im Zuge der "Praxis�nderung", d.h. im hier angefochtenen Entscheid sowie in einem fr�heren Entscheid vom 16. Dezember 1999 (RB 1999 Nr. 80 S. 170), eingeschlagen, nachdem die grosse Zahl der eingegangenen und noch zu erwartenden Gesuche einerseits und die mit der Neuregelung verbundenen Schwierigkeiten anderseits konkret bef�rchten liessen, die Verh�ltnisse w�rden bis zum Inkrafttreten neuer Vorschriften unumkehrbar pr�judiziert. Es lag eine �hnliche Situation vor wie in den in BGE 112 Ia 311 und 117 V 318 publizierten F�llen, wo das Bundesgericht trotz festgestellter Verfassungswidrigkeit einen Appell an den Gesetzgeber gen�gen liess (vgl. dazu auch BGE 109 Ib 81 E. 4 S. 86 ff.; 110 Ia 7 E. 6 S. 26 f., mit kritischer Bemerkung von Alfred K�lz, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1984, ZBJV 122/1986 S. 326 f.; BGE 116 V 198 E. 3 S. 212 ff.; 117 Ia 262 E. 3 S. 266 f.; Urteil 2P.375/1989 vom 1. M�rz 1991, ASA 60 S. 279 E. 6; Urteil P.1881/1984 vom 8. November 1985, ZBl 87/1986 S. 482, mit Bemerkung von Hans Peter Moser; Urteil P.1020/1986 vom 10. Oktober 1986, ZBl 88/1987 S. 306, insbes. E. 5, mit zustimmender Bemerkung zur Vornahme einer Interessenabw�gung von Georg M�ller; Bemerkung zu BGE 112 Ia 311 von J�rg Paul M�ller, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1986, ZBJV 124/1988 S. 499; Bernhard R�tsche, Rechtsfolgen von Grundrechtsverletzungen, Diss. Bern 2002, insbes. S. 89 f. und 306 f.; Madeleine Camprubi, Kassation und positive Anordnungen bei der staatsrechtlichen Beschwerde, Diss. Z�rich 1999, insbes. S. 324 ff. und 364 ff.; Philippe Gerber, La nature cassatoire du recours de droit public, Diss. Genf 1997, insbes. S. 173 ff. und 316 ff.; Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 403; Andreas Auer, L'effet des d�cisions d'inconstitutionnalit� du Tribunal f�d�ral, AJP 1992 S. 563 f.; Arthur Haefliger, Die Rechtsfolgen der Gutheissung einer staatsrechtlichen Beschwerde, in: Aktuelle Probleme des Staats- und Verwaltungsrechts, Festschrift f�r Otto K. Kaufmann, 1989, S. 357 ff.; Peter H�nni, Grenzen richterlicher M�glichkeiten bei der Durchsetzung von Gleichheitsanspr�chen gem�ss Art. 4 BV, ZSR 1988 I S. 591 ff., mit Hinweisen auf mehrere kantonale Urteile).
Gewiss fiel in den eben erw�hnten F�llen (BGE 112 Ia 311 und 117 V 318) erheblich ins Gewicht, dass das Anerkennen eines Anspruchs zu neuen Verfassungswidrigkeiten gef�hrt h�tte. Diese Gefahr scheint hier nicht im Vordergrund zu stehen. Zwar k�nnen auf relativ unbestimmte Zeit befristete Selbstdispensationsbewilligungen wegen des Erfordernisses, ein breites Medikamentensortiment zu f�hren, was entsprechende Investitionen voraussetzt, unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes ebenfalls Probleme aufwerfen. Diesem Kriterium kommt jedoch keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Das Bundesgericht hat verfassungswidrige Entscheide mitunter auch bestehen lassen, wenn sich aus der Aufhebung keine anderen Verfassungsverst�sse ergeben h�tten (vgl. die erw�hnten, in ZBl 87/1986 S. 482 sowie ZBl 88/1987 S. 306 publizierten Urteile). Vorliegend ist bedeutsam, dass die durch die Anerkennung eines Bewilligungsanspruchs ausgel�ste Dynamik die Bem�hungen des Gesetzgebers zu unterlaufen drohte. Die Entwicklung nach dem Entscheid vom 26. Februar 1998 mit den Gesuchen mehrerer Hundert �rzte machte dies deutlich. Das Verwaltungsgericht konnte daraus schliessen, dass die eingetretene Situation insoweit unhaltbar war und das Regelungsdefizit mit Blick auf die vitalen Berufsinteressen der betroffenen Apothekerschaft nicht l�nger in Kauf genommen werden konnte, zumal der Gesetzgeber das Heft aufforderungsgem�ss in die Hand genommen hatte. Es durfte auch mit ber�cksichtigen, dass es f�r die selbstdispensierenden �rzte nur um einen Zusatzerwerb geht und damit zu rechnen ist, dass der Gesetzgeber das Verbot �rztlicher Privatapotheken in Z�rich und Winterthur letztendlich im Ergebnis best�tigt. Bei dieser Sachlage halten seine Gewichtung der einzubeziehenden Gesichtspunkte und die sich daraus ergebende "Abweisung zur Zeit" vor der Verfassung stand. Insbesondere wird dem Grundsatz der Gewaltenteilung geb�hrend Nachachtung verschafft. Es erscheint auch deshalb als vertretbar, das Gleichbehandlungsinteresse vorerst zu relativieren, weil die Beschwerdef�hrerin daraus voraussichtlich nur w�hrend einer �bergangszeit etwas f�r sich ableiten kann.
4.6 Erweist sich die derzeitige Abweisung der Beschwerde verfassungsrechtlich als zul�ssig, so kann es auch keine Rolle spielen, dass sie in Form eines Sistierungsentscheides ergangen ist. Die Einstellung des Verfahrens ist f�r die Beschwerdef�hrerin in verschiedener Hinsicht g�nstiger als die Abweisung. Insbesondere bleibt das sistierte Verfahren rechtsh�ngig. Im Weiteren kommt einer Sistierungsverf�gung nicht die gleiche Rechtsbest�ndigkeit zu wie einem abweisenden Erkenntnis. Dies erlaubt der Beschwerdef�hrerin, die Zul�ssigkeit der Einstellung bzw. der negativen Beurteilung (stets) wieder �berpr�fen zu lassen, wenn sie glaubt, die Verh�ltnisse h�tten sich rechtswesentlich ge�ndert, indem sie ein begr�ndetes Gesuch um Wiederaufnahme des Verfahrens stellt. Nach einer f�rmlichen Abweisung jedoch m�sste ein neues Verfahren eingeleitet werden und w�ren die sich aus der Rechtskraft ergebenden H�rden f�r die Anhandnahme h�her als bei der blossen Verfahrenseinstellung.
4.7 Damit wird deutlich, dass der Vorwurf der Rechtsverz�gerung fehl geht. Die im Zusammenhang damit geltend gemachten Verfassungsverletzungen (Verst�sse gegen das Gewaltenteilungs- und das Gesetzm�ssigkeitsprinzip sowie die Wirtschaftsfreiheit) sind ebenfalls unbehelflich, da es nach dem Gesagten mit der sinngem�ssen Feststellung einer Verfassungsverletzung sein Bewenden haben konnte. Nicht verletzt ist ausserdem Art. 56 Abs. 1 der Z�rcher Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (SR 131.211), wonach ein gerichtliches Urteil weder von der gesetzgebenden noch von der administrativen Gewalt aufgehoben oder abge�ndert werden darf. Die Beschwerdef�hrerin wendet sich nicht gegen einen derartigen Akt, sondern gegen ein gerichtliches Urteil. Dass das Verwaltungsgericht darin zu teilweise anderen Schl�ssen gelangt ist als in seinem Entscheid vom 26. Februar 1998, �ndert nichts. Es kann auch nicht von einer unerlaubten Vorwirkung neuen Rechts gesprochen werden, da sich die umstrittene Einstellung im Wesentlichen auf den nach wie vor in Kraft stehenden � 17 des Z�rcher Gesundheitsgesetzes st�tzt, der �rztliche Privatapotheken in den St�dten Z�rich und Winterthur ausschliesst.
5.1 Die Beschwerdef�hrerin bringt schliesslich vor, die Beh�rden h�tten davon ausgehen m�ssen, dass sie schon am 7. Mai 1998 ein g�ltiges Gesuch f�r die drei HMO-Gesundheitszentren eingereicht habe. Das damalige Gesuch sei von ihrem medizinischen Leiter, der Arzt und f�r s�mtliche Gesundheitszentren verantwortlich sei, unterzeichnet gewesen. Das m�sse gen�gen. � 51 der Heilmittelverordnung/ZH schreibe nicht vor, dass Gesuche von den f�r die einzelnen Gesundheitszentren verantwortlichen �rzten gestellt werden m�ssten. Die dahin gehende Auslegung durch die kantonalen Beh�rden sei sinn- und zweckwidrig und damit willk�rlich sowie �berspitzt formalistisch.
5.2 Gem�ss � 51 der Heilmittelverordnung/ZH haben �rzte, die eine Privatapotheke f�hren wollen, eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion einzuholen. F�r die Einrichtung der Privatapotheke werden die �� 15 bis 18 sowie 23 und 35 der Verordnung als anwendbar erkl�rt. Diese regeln die betrieblichen Anforderungen und die fachlichen Pflichten sowie die Verantwortlichkeit des Betriebsleiters und des Betriebsinhabers. Aus ihnen l�sst sich zwanglos ableiten, dass der verantwortliche Leiter im Betrieb anwesend sein muss. Die Privatapothekenbewilligung ist nicht nur betriebs-, sondern auch personenbezogen. Bei dieser Ausgangslage ist die Auslegung der kantonalen Beh�rden, wonach ein Gesuch um Bewilligung der Selbstdispensation vom f�r den Betrieb verantwortlichen Arzt gestellt werden m�sse und ein Begehren eines bloss organisatorisch mitverantwortlichen, im Betrieb aber nicht anwesenden Arztes nicht gen�ge, keineswegs sachwidrig und absonderlich; sie entspricht vielmehr dem Sinn der Regelung. Von Willk�r und �berspitztem Formalismus kann daher nicht die Rede sein. Damit geht auch die Argumentation der Beschwerdef�hrerin fehl, sie sei rechtsungleich behandelt worden, weil sie ihr Gesuch fr�her als von den Beh�rden angenommen (am 7. Mai statt am 19. Juni 1998) eingereicht habe.
Es ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ergebnis wird die Beschwerdef�hrerin kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 i.V.m. Art. 153 und 153a OG); sie hat die Gerichtsgeb�hr zu tragen. Parteikosten sind nicht zu sprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, der Gesundheitsdirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 8
 Art. 84
 Art. 87
 Art. 4
 Art. 29
 BGE 
 Art. 88
 BGE 
 Art. 29
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 Art. 29
 Art. 6
 Art. 90
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 Art. 56
 Art. 153