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HRRS Mai 2008: Seebode - Das "Recht des Untersuchungshaft­vollzugs" im Sinne des Art. 74 GG · hrr-strafrecht.de
Seebode - Das "Recht des Untersuchungshaft­vollzugs" im Sinne des Art...
S. 236 (Heft 5/2008)
Das „Recht des Untersuchungshaftvollzugs“ im Sinne des Art. 74 GG
Zugleich Besprechung zu OLG Oldenburg HRRS 2008 Nr. 468
Von Prof. Dr. Manfred Seebode, Universität Leipzig
I. Die Änderung der Verfassung
Der seit Jahrhunderten nur strafprozeßrechtlich verwandte Begriff Untersuchungshaftvollzug findet sich wegen zur Föderalismusreform geänderter Gesetzgebungszuständigkeiten seit 01.09.2006 [1] nach einem eiligen Gesetzgebungsverfahren überraschend [2] in der Verfassung. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG nimmt „das Recht des Untersuchungshaftvollzugs“ ausdrücklich aus der dem Bund verbliebenen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für „das gerichtliche Verfahren“ aus. Die gesetzliche Regelung des Vollzugs der härtesten strafprozessualen Zwangsmaßnahme ist damit seit fast zwei Jahren ausschließlich Sache der Länder, Art. 70 GG.
II. Problematische Neuregelung
Nach Inkrafttreten der GG-Änderung wurden, wiederum überraschend, [3] Stimmen vornehmlich aus dem Bundesministerium der Justiz, aber auch aus Landesjustizministerien zitiert, [4] die den Begriff des Untersuchungshaftvollzugs restriktiv verstehen, die neue Gesetzgebungsbefugnis der Länder auf den Bereich der Ordnung und Sicherheit in den Untersuchungshaftanstalten beschränkt sehen und wohl die europapolitischen, strafprozeßrechtlichen und der Justizpraxis aus der Neuregelung entstehenden Schwierigkeiten mindern sollen.
Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat just zu der Zeit, da die europäischen Strafprozeßrechte harmonisiert werden sollen und dafür europarechtliche Grundlagen geschaffen sind (Art. 82 Abs. 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der Union [5] ), für ein (enges) Teilgebiet des deutschen Strafverfahrensrechts die Rückkehr zu partikularrechtlicher Vielfalt ermöglicht (Art. 125a GG) und wenigstens nahe gelegt. Denn die vom BVerfG seit 1973 „als rechtsstaatlich ausreichend“ hingenommene [6], aber unvollkommene und überwiegend mit der alten Generalklausel des § 119 Abs. 3 StPO erfolgte Regelung des Untersuchungshaftvollzugs wird heute allgemein für rechtsstaatlich jedenfalls unbefriedigend gehalten [7], die jahrelange legislatorische Zurückhaltung mit guten Gründen sogar als Skandalon [8] gesehen. Der Bundesgesetzgeber hat sich allerdings über zwei Jahrzehnte und mit zahlreichen Entwürfen bemüht, ein Gesetz über den Vollzug der Untersuchungshaft zu schaffen. [9] Alle Bemühungen scheiterten am vornehmlich fiskalisch begründeten Widerstand der Länder. Die Koalitionsfraktionen des Bundestages traten deshalb in Übereinstimmung mit der sog. Föderalismuskommission mit ihrem Entwurf zur Änderung des GG für die Kompetenzänderung nicht nur zur „Stärkung der Landesgesetzgeber“ [10] ein. Sie verfolgten mit der Verfassungsänderung auch das Ziel des Abbaus der gegenseitigen Blockade [11] in der Gesetzgebung. Es sollte eine seit langem als überfällig erkannte, aber bundesrechtlich nicht erreichte Regelung des Untersuchungshaftvollzuges durch Landesgesetze getroffen werden. Der Föderalismusreform und der gesetzlichen Regelung des Untersuchungshaftvollzuges wegen hat der verfassungsändernde Gesetzgeber Zusammengehörendes sehenden Auges [12] auseinander gerissen, die Nachteile einer Kompetenz der Länder als das kleinere Übel [13] im
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Vergleich zu einer weiterhin vorwiegend mit administrativen „Richtlinien“ (Nr. 2 II UVollzO) erfolgten Regelung in Kauf genommen.
Strafprozessuales Partikularrecht ist Deutschland und seiner Rechtsgeschichte nicht fremd. Aber die rechtszersplitternde Herauslösung eines Teils des Untersuchungshaftrechts aus einer Prozessordnung ist eine rechtshistorische Novität und Kuriosität. Zu erwarten sind nicht nur europarechtliche Schwierigkeiten. Die Länder sind bereits vor legislatorische Probleme gestellt, weil z. B. ihre Landesgesetze auch Untersuchungshaft betreffen, die außerhalb der Landesgrenzen anhängige Strafverfahren zu sichern hat, oder zur Klärung der Rechtslage bei den nicht seltenen länderübergreifenden Gefangenentransporten wohl noch Staatsverträge zu schließen haben. Die Justizpraxis und ihr Vollzug, die dem Vorschlag der Föderalismuskommission zur erfolgten Grundgesetzänderung ganz überwiegend widersprochen hatten, sehen ihre Erwartung bestätigt, dass landesgesetzliche Regelungen des Untersuchungshaftvollzuges ihre tägliche Arbeit erheblich erschweren und die Strafrechtspflege mehr behindern als fördern. Das AG Meppen verweigert dem niedersächsischen Gesetzgeber den Gehorsam, [14] der zum 1.1.2008 mit seinem Justizvollzugsgesetz (NJVollzG) [15] die erste umfassende Regelung des Untersuchungshaftvollzugs in der deutschen Rechtsgeschichte geschaffen, aber mit einer unzweckmäßigen Regelung die Justiz zusätzlich belastet hat. Wegen des auf das Land begrenzten Geltungsbereichs des Vollzugsgesetzes ist nicht mehr der mit dem Strafverfahren vertraute Richter (oder Staatsanwalt [16] ), sondern ausschließlich das Amtsgericht, in dessen Bezirk die Vollzugsbehörde ihren Sitz hat, für Vollzugsmaßnahmen, z. B. die Briefkontrolle zuständig (§§ 134 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. z. B. § 146 Abs. 3 NJVollzG). [17] Diese Regelung stimmt mit einer bereits seit Jahrzehnten erwogenen Alternative [18] überein, die die räumliche Nähe des „Vollzugsrichters“ zur Anstalt und seine Kenntnis ihrer Gegebenheiten für sich hat. Doch sie hat den gravierenden Nachteil, dass sich das für die zweckmäßige Gestaltung der strafprozessualen Haft zuständige „Vollzugsgericht“ erst noch mit dem meistens bei einem anderen Gericht anhängigen Strafverfahren anhand auf dem aktuellen Stand befindlicher Akten vertraut zu machen hat (s. auch § 135 Abs. 7 NJVollzG). Dies und schon der laufende, in fast jeder Haftsache erforderliche Aktenversand belasten die Justiz über das bisherige Maß hinaus, führen aber keineswegs zu sachgerechteren Vollzugsmaßnahmen. Vielmehr wird z. B. die Briefkontrolle noch mehr verzögert als unter Geltung der §§ 119 Abs. 6, 126 StPO. [19]
Das OLG Oldenburg sieht in der Weigerung des AG Meppen, die ihm nach §§ 134, 146 NJVollzG obliegende und von ihm nicht nach Art. 100 GG bestrittene Pflicht zur Briefkontrolle auszuüben, wegen der gleichzeitig vom LG Aurich unter Berufung auf die §§ 119 Abs. 6, 126 StPO ersetzende Neuregelung (Art. 125a GG) abgelehnte Zuständigkeit einen Kompetenzkonflikt der beiden Gerichte. Das OLG hält die einschlägigen niedersächsischen Vorschriften nicht für solche zur Regelung des Untersuchungshaftvollzugs und hat deshalb in seinem Vorlagebeschluß ihre Verfassungswidrigkeit mit fehlender Gesetzgebungsbefugnis des Landes begründet. [20]
III. Die Kompetenz zur Regelung der Präventivhaft
In der konkreten Haftsache des Vorlagebeschlusses lässt sich die Gesetzgebungszuständigkeit des Landes zur Regelung der Haft des Angeschuldigten zwanglos damit begründen, dass der Haftbefehl auf § 112a StPO gestützt ist. Die Haft dient mithin ausschließlich (§ 112a Abs. 2 StPO) dem Schutz der Allgemeinheit vor prognostizierten Straftaten. Die Sicherungshaft ist unstreitig prozeßfremd. Sie hat mit der Untersuchungshaft nichts zu tun. [21] Anordnung und Vollzug der Sicherungsmaßnahme dienen der Gefahrenabwehr. Deren Regelung ist als Polizeirecht ausschließlich Sache der Länder. § 112a StPO (und die Einbeziehung der Vorbeugehaft z. B. in § 119 StPO) missachtet die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Die Vorschrift ist ein rechtssystematischer und verfassungsrechtlicher Sündenfall des Bundes. Mag man eine strafprozeßgesetzliche Regelung auch für sachgerecht oder zweckmäßig halten [22], so liegt sie doch außerhalb der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das Verfahrensrecht. Auf die neue Ausnahme, die zu strafprozessualem Partikularrecht führende Kompetenz der Länder für den Untersuchungshaftvollzug, kommt es entgegen dem Vorlagebeschluß nicht an. Dem Bund fehlt die vom BVerfG noch nicht erörterte Befugnis zur Regelung der Vorbeugehaft [23] und insbesondere ihres Vollzuges. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat sich zudem, in welchem Umfang auch immer, gegen die vom BVerfG gesehene Zweckmäßigkeit einer Vollzugsregelung in der StPO entschieden.
Die Länder können sich für die gesetzliche Gestaltung einer Sicherungshaft wie bei dem ihr verwandten polizeigesetzlichem Unterbindungsgewahrsam auf ihre ausschließliche Kompetenz zur Regelung des Polizeirechts berufen.
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IV. Die Kompetenz zur gesetzlichen Gestaltung der Untersuchungshaft
Die geänderte Kompetenzzuweisung des Art. 74 GG geht von einem „Recht des Untersuchungshaftvollzugs“ als Teil des Verfahrensrechts aus, beschreibt ihn aber nicht. Die bisher einheitliche Gesetzgebungszuständigkeit und die in der StPO zusammengefasste Regelung erübrigten eine intensive Diskussion zur begrifflichen Trennung des Rechts des Untersuchungshaftvollzugs vom übrigen Strafprozeßrecht. Die verfassungsrechtlich geforderte Abgrenzung und inhaltliche Bestimmung des Begriffs Untersuchungshaftvollzug sind deshalb durch eine Auslegung des neuen Verfassungstextes zu ermitteln, die nach der Rechtsprechung des BVerfG auf den „objektivierten Willen des Gesetzgebers“ [24] zielt. Er ergibt sich aus dem Wortlaut, der Entstehungsgeschichte und dem erkennbaren Zweck der Neuregelung, zudem aus prozeßrechtssystematischen, objektiven Kriterien, die das Recht des Untersuchungshaftvollzuges, auf das der Verfassungstext verweist, kennzeichnen und vom übrigen Recht der Untersuchungshaft oder sonstigem Verfahrensrecht trennen. Nur mit letzteren Auslegungskriterien befasst sich das OLG Oldenburg, nicht auch mit dem allgemeinen oder juristischen Sprachgebrauch, der für die Ermittlung des Wortsinns nach jeder Auslegungsmethode von Bedeutung ist und bei einer Neuregelung nicht nach historischem oder gegenwärtigem unterschieden werden muss. Auch die Entstehungsgeschichte und der erkennbare Zweck der Grundgesetzänderung, der wegen der erst kürzlich erfolgten Verabschiedung von dem bei Kompetenznormen nicht nur nach der sog. subjektiven Auslegungsmethode bedeutsamen historischen Willen des Gesetzgebers hier kaum zu unterscheiden sein wird, sind in dem Vorlagebeschluß nicht angesprochen. [25]
1. Die neue Kompetenznorm verweist wie alle Zuständigkeitsvorschriften auf einen nicht verfassungsrechtlichen Regelungsbereich und deshalb auf eine systematische Auslegung des Begriffs Untersuchungshaftvollzug nach Sachgesichtspunkten des Strafprozeßrechts.
a) Art. 74 n. F. GG erstreckt die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf „das gerichtliche Verfahren (ohne das Recht des Untersuchungshaftvollzugs).“ Der Vollzug der Untersuchungshaft ist damit ausdrücklich als Teil des Verfahrens gekennzeichnet. Die Untersuchungshaft ist auch verfassungsrechtlich als unbestritten strafprozessuale Maßnahme anerkannt. Als abzugrenzender Teil des Verfahrensrechts lässt sich das Recht des Untersuchungshaftvollzugs entgegen Zitaten [26] von Stimmen aus Justizministerien von vornherein also nicht dadurch kennzeichnen, dass man es dem Verfahrensrecht gegenüberstellt und meint, Regelungen zur Durchsetzung des Zwecks der Untersuchungshaft beträfen im Gegensatz zu solchen zur Aufrechterhaltung der Ordnung und Sicherheit in der Anstalt das Verfahrensrecht. Das gesamte Recht der Untersuchungshaft ist Verfahrensrecht. Das Vollzugsrecht lässt sich mit einer Beschränkung auf eines der Ordnung und Sicherheit in der Anstalt auch vom sonstigen Verfahrensrecht nicht abgrenzen. Würde und könnte man es konsequent auf die Gewährleistung von Ordnung und Sicherheit in der Anstalt begrenzen, verlöre es entgegen dem Verfassungstext seinen Verfahrensbezug. Die bisher der Verfahrenssicherung nur dienende [27] Ordnung würde Selbstzweck. Der Vollzug wäre nach Aufnahme des Begriffs in die Kompetenzzuweisungsnorm nicht mehr als Untersuchungshaftvollzug identifizierbar. Jede zwangsweise Anstaltsunterbringung verlangt Ordnung und Sicherheit. Sie sind nicht das Kennzeichen der Untersuchungshaft und zur Abgrenzung des Rechtsgebiets vom übrigen Prozessrecht unbrauchbar.
b) Das OLG Oldenburg entwickelt das Verständnis des Vollzugsrechts als Ordnungs- und Sicherheitsrecht weiter. Es sieht jenes Haftrecht, das „in allgemeiner Weise“ und „grundsätzlich unabhängig vom konkreten Strafverfahren“ der „Ausgestaltung“ und „insbesondere auch der Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung in der Vollzugsanstalt“ dient, als Vollzugsrecht. Hingegen sei das Haftrecht, das „die Sicherung des Ablaufs eines bestimmten Strafverfahrens durch Anordnung von U-Haft und fortdauernde Überprüfung ihrer Aufrechterhaltung“ betreffe, dem Bund vorbehaltenes Verfahrensrecht. [28] Zu diesem zählt es die Regelungen, die zur Kontrolle der Korrespondenz Gefangener ergehen.
Das Recht der Haftanordnung ist gewiss kein Vollzugsrecht. Die Trennung allgemeiner, für jedes Strafverfahren und alle Haftarten (Flucht-, Kollusions- und Vorbeugehaft) gleichermaßen geltender Regeln von solchen zur Sicherung eines konkreten Strafverfahrens erscheint jedoch als im Ansatz verfehlt. Denn es wird sich bei den letzteren um die in jeder Haftsache gebotene, dem Einzelfall betreffende Konkretisierung von notwendigerweise für eine Vielzahl von Fällen und nicht für ein bestimmtes Strafverfahren gesetzlich erlassener Vorschriften handeln. Auch dienen jede Untersuchungshaft und jedes Recht ihres Vollzuges der Sicherung eines jeden bestimmten Strafverfahrens gegen bestimmte Gefahren. Das macht eine Abgrenzung nach der Sicherungsaufgabe undeutlich.
Das OLG sieht das im Grunde nicht anders. Denn es zählt die Überwachung des Schriftverkehrs „in einem Teilaspekt“ zum Regelungsbereich des Vollzugsrechts, nämlich insoweit, als die Briefkontrolle das Verfahren vor Flucht des Inhaftierten schützen soll. Der Senat stellt deshalb auf einen „Schwerpunkt“ der Postkontrolle ab. Dieser Schwerpunkt soll nicht vollzugsbezogen sein,
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sondern in dem beim Bund verbliebenen Verfahrensrecht liegen. Denn „Hauptziel der richterlichen Briefkontrolle“ seien Erkenntnisse zur Berechtigung der Haft, insbesondere zum Haftgrund, aber auch zur „Notwendigkeit weiterer be- oder entlastender Sachermittlungen“ oder zur Klärung von „Verfahrensfragen“.
Die Erlangung verfahrensrelevanter Erkenntnisse mag de facto zuweilen das Hauptziel der Textkontrolle sein, de iure aber nie. Die Untersuchungshaft sichert entgegen dem OLG Oldenburg nicht generell den Ablauf des Strafverfahrens. Sie sichert es „nur“ (§ 119 Abs. 3 StPO) gegen Flucht- und Kollusionshandlungen (§ 112 StPO) oder die Allgemeinheit vor bestimmten Straftaten (§ 112a StPO). Die Textkontrolle der Korrespondenz ist nur darauf gerichtet, durch Anhalten der Sendung Flucht oder Kollusionen zu vermeiden, einer gem. § 112a StPO prognostizierten Gefahr zu begegnen oder in der Anstalt Ordnungs- und Sicherheitsstörungen auszuschließen. Die prozessuale Verwertung der bei Gelegenheit der Post- oder Gesprächsüberwachung anfallenden sonstigen, nämlich Haftzweck oder Ordnung nicht betreffenden Informationen (z. B. zu Familienverhältnissen oder zur Intensität sozialer Bindungen) geht über die vom Recht der Untersuchungshaft gedeckten Grundrechtseingriffe (Art. 2 Abs. 2, 1 Abs. 1, 10 Abs. 1 GG) hinaus. Sie missachtet die aus dem Haftrecht folgende Zweckbindung der Postkontrolle. [29] Der inhaftierte Verdächtige muss aber, soweit nicht Haftzweck oder Ordnung gefährdet werden (§ 119 Abs. 3 StPO, §§ 146ff. NJVollzG), frei schreiben dürfen, was auch ein nicht verhafteter Tatverdächtiger schreiben darf [30], und in die ihm verbliebene Kommunikationsfreiheit sollte nicht mit einem mittelbaren Zwang zu heuchlerischer Korrespondenz oder zum Verzicht auf Kommunikation eingegriffen werden. Die Zulässigkeit der Verwertung der bei Gelegenheit der Zensur gewonnenen Zusatzinformationen, die anderen Verfahrensbeteiligten auch nicht ohne weiteres bekannt werden, ist zweifelhaft. [31] Jedenfalls ist ihre Gewinnung, weil Untersuchungshaft nur gewisse Störungen des Prozesses verhindern, nicht aber Ermittlungen fördern soll, kein „Hauptziel“ der Briefkontrolle, so, wie Zufallsfunde weder begrifflich noch rechtlich das Ziel einer Durchsuchung sein dürfen. [32] Die Briefkontrolle ist eine Maßnahme zur Sicherung des Haftzwecks und der Ordnung [33] in der Anstalt. Sie dient nicht „weit überwiegend“ [34] der Gewinnung von Erkenntnissen zur Anwendung des dem Bundesgesetzgeber zugewiesenen Haft- und sonstigen Verfahrensrechts. Die vom OLG Oldenburg verwendeten Kriterien des Prozessrechts vermögen das Recht des Untersuchungshaftvollzuges vom übrigen Verfahrensrecht nicht abzugrenzen.
c) Treffend aber unterscheidet das OLG Oldenburg zwischen Anordnung, Aufhebung und Ausgestaltung der Haft. Das Bundesrecht gibt mit der StPO vor, ob und wann was warum zu vollziehen ist, ähnlich wie es dem materiellen Strafrecht i. S. d. Art. 74 GG zukommt, die im StGB bundeseinheitlich angedrohte Freiheitsstrafe zu charakterisieren, so dass deren Wesen und Zweck nach Abschluss der Föderalismusreform I nicht mit Landesvollzugsgesetzen unterschiedlich definiert werden kann. [35] Die bundesrechtlichen Antworten auf die Fragen nach der spezifischen Art der Freiheitsentziehung und der sie charakterisierenden Aufgabe bestimmen im Kern das Wie der auszuführenden Einsperrung, die Ausgestaltung und die Bedingungen der Haft. Es muss begriffsnotwendig feststehen, was zu vollziehen ist. Geschähe dies im Vollzug, wäre er keiner. Geschähe es mit dem Vollzugsrecht, wäre es vom übrigen Haftrecht nicht zu trennen. Ebenso kann der Zweck der Haft, das Warum, nicht erst während ihrer Verwirklichung bestimmt, also erst im Vollzugsrecht festgelegt sein. Vielmehr legt der Bund mit seinem Verfahrensrecht den Begriff der Haft (Freiheitsentzug) und ihren Zweck fest, so dass sich die Länder für diese ändernden Gesetze nicht auf die neue Kompetenz berufen können. [36] Das Recht, das dem U-Haftvollzug Vorgaben macht, ist, anders gewendet, kein Vollzugs-, sondern beim Bund verbliebenes Verfahrensrecht. Es legt die jeweilige Haft auf das einem bestimmten Zweck Entsprechende, das Zweckmäßige und zur Zweckverwirklichung Erforderliche fest, charakterisiert sie derart und identifiziert sie gegenüber anderen Anstaltsunterbringungen, mehr aber auch nicht. Vollzugsgesetzlich sind des näheren die Bedingungen des Lebens bei zwangsweiser Freiheitsentziehung (nach § 1 NJVollzG Anstaltsunterbringung) zu regeln. Der Vollzugsgesetzgeber hat die jeweils der Haftart und ihrem Zweck dienenden und deshalb mit dem Freiheitsentzug zu verbindenden Maßnahmen aus der Vielzahl der hafttypischen und zweckmäßigen nach Art, Gestaltung und Intensität für unterschiedliche Haftsituationen nach rechtsstaatlichen Erfordernissen generell zu bestimmen, so dass sie im konkreten Fall richterlich oder administrativ individualisiert als erforderliche getroffen werden können.
Das Recht des Untersuchungshaftvollzuges regelt demnach die Rechtseingriffe, die einen Tatverdächtigen nur wegen und während seiner strafprozessualen Freiheitsentziehung treffen oder treffen können, z. B. Kontrollen seiner Außenkontakte; ebenso regelt es die nur während und wegen der Einsperrung in eine Anstalt gewährten Leistungen, z. B. Gesundheitsfürsorge oder soziale Hilfe. Sowohl die repressiven wie die gewährenden Maßnahmen der Justiz sind haftbezogen. Sie erklären sich aus dem Haftzweck, den Ordnungserfordernissen oder aus sozialstaatlichen Geboten, die aus dem zwangsweisen Anstaltsaufenthalt erwachsen. Dadurch unterscheiden sich die das Recht des Untersuchungshaftvollzugs ausmachenden Vorschriften von denen des übrigen Strafver-
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fahrensrechts, deren Anwendung auch den auf freiem Fuß belassenen Verdächtigen belasten kann und unmittelbar dem Ziel des Strafverfahrens dient oder dienen soll. Die übrigen Verfahrensregeln werden nicht erst wegen und nur im Verlaufe der Haft zur Sicherung ihres Zwecks und ihrer Ordnung wirksam, sollen das Verfahren nicht nur wie die vollzugsrechtlichen gegen Störungen sichern, sondern die Ermittlungen fördern, und dienen dem Verfahren nicht erst mittelbar, nämlich über die Haftanordnung. Für die Dauer einer Haftverschonung findet, wie § 116 StPO sagt, kein Vollzug statt, und das Vollzugsrecht findet ebenso wie vor Haftantritt und nach Haftende keine Anwendung, ist also an die Haftverwirklichung gebunden und auf sie bezogen.
2. Die hier vorgeschlagene Charakterisierung des Rechts des Untersuchungshaftvollzugs, die es vom dem Bund überlassenen Strafprozeßrecht abgrenzt, deckt sich mit dem allgemeinen und auch dem historisch gewachsenen, aktuellen juristischen Sprachgebrauch. Dem Vollzug werden seit altersher auch von der Bevölkerung alle die Eingriffsmaßnahmen zugerechnet, die einen Verdächtigen nur und zusätzlich treffen oder treffen könne, wenn er sich tatsächlich in Haft, also in einer Justizvollzugsanstalt befindet. Die hafttypischen Freiheitsbeschränkungen, wie die Besuchsreglementierung und –überwachung, die Briefkontrolle oder die erhebliche Erschwerung telefonischer Kontakte, werden allesamt und allgemein von den Rechtseingriffen unterschieden, die im Strafprozess den auf freiem Fuß befindlichen Beschuldigten und sein soziales Umfeld treffen.
Der fachliche und präzisierende Sprachgebrauch entspricht dem allgemeineren seit Jahrhunderten, sowohl der literarische als auch der justizielle und legislatorische. Schon die partikularrechtlichen Prozessordnungen stellten der obigen Abgrenzung und § 119 StPO entsprechende Vorschriften unter Überschriften wie „Vollziehung der Untersuchungshaft“ [37] oder „Schonender Vollzug“. [38] Der hier verwendete Begriff des Vollzugsrechts entspricht im Wesentlichen dem auch in § 130 DDR-StPO 1974 nicht anders verstandenen Regelungsgegenstand des § 119 StPO, der gemeinhin, wenn auch nicht amtlich mit „Vollzug der Untersuchungshaft“ überschrieben ist, was bis auf § 119 Abs. 5 S. 2 StPO, wonach der Verhaftete in der Hauptverhandlung „ungefesselt sein“ soll, durchaus zutrifft. Auch z. B. § 116 StPO und § 93 JGG meinen den herkömmlichen Begriff.
Ebenso liegt den alten Gefängnisordnungen wie der späteren Untersuchungshaftvollzugsordnung ein von der Praxis und Theorie auch kontinuierlich angewandter Vollzugsbegriff zugrunde, der z. B. die Briefkontrolle selbstverständlich einbezieht. [39] Alle Gesetzentwürfe zur Regelung des Vollzugs der Untersuchungshaft, [40] auch die zahlreichen des Bundesministeriums der Justiz, zuletzt der vom 22.09.2004, gingen vom tradierten Bereich des Rechts des Untersuchungshaftvollzuges aus. [41]
3. Der erkennbare Zweck der Grundgesetzänderung ergibt sich aus der Verwendung des zu der Zeit allseits zweifelsfreien Begriffs „Recht des Untersuchungshaftvollzuges“ bei der zur Stärkung der Landesgesetzgeber [42] unternommenen Föderalismusreform I. Zweck des neuen Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG ist es, den Ländern die Gesetzgebungsbefugnis auf dem traditionell verstandenen Rechtsgebiet völlig zu übertragen. Bei der Interpretation neuer Gesetze und erst recht für das Verständnis von Kompetenznormen kommt dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers, der bisherigen Staatspraxis und dem herkömmlichen Begriff der zur Regelung zugewiesenen Materie besondere Bedeutung zu. [43] Es dient zudem der notwendigen Klarheit [44] einer Kompetenzabgrenzung, am gefestigten Verständnis der Materie festzuhalten, das seit langem in der Praxis aller Staatsgewalten einheitlichen Ausdruck findet. Wegen des Scheiterns aller über Jahrzehnte immer wieder unternommenen Bemühungen, die allseits für erforderlich erachtete, [45] nähere gesetzliche Regelung des Untersuchungshaftvollzugs bundesrechtlich zu erreichen, [46] wurde das Rechtsgebiet in dem Umfang den Ländern zugewiesen, den die Entwürfe von Untersuchungshaftvollzugsgesetzen kennzeichnen, die nie die Zustimmung der Bundesländer finden konnten.
Folge der vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollten Partikularisierung eines eingriffsintensiven Teils des Strafprozeßrechts ist allerdings nicht nur eine kriminalpolitisch seit langem als rechtsstaatlich vorzugswürdig erkannte und im wesentlichen § 119 StPO ersetzende gesetzliche Regelung. Folge der neuen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder ist auch eine in Deutschland uneinheitliche Durchführung der nach der einheitlich geltenden StPO anzuordnenden Haft. Regional unterschiedliche Haftgestaltungen wären zwar mit einer z. B. auf Ordnung und Sicherheit der Anstalten begrenzten Rege-
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lungsbefugnis kaum geringer. [47] Die den herkömmlichen Begriff des Untersuchungshaftvollzugs erfassende Neuregelung bereitet aber, wie eingangs erwähnt, besondere und nicht nur Umstellungsschwierigkeiten. Außer den Erschwernissen der Praxis, die in Niedersachsen vor allem durch eine unzweckmäßige und zu ändernde [48] gerichtliche Zuständigkeit entstanden sind, werden auf den Gleichheitssatz gestützte Bedenken geltend gemacht. Doch dieser steht dem Bundesstaatsprinzip (Art. 30 GG), dem die Verfassungsänderung folgt, trotz des im übrigen einheitlichen Prozessrechts und der bundesrechtlichen Grundlage jeder U-Haft nicht entgegen. Anders als die vom StGB nur blankettartig angedrohte Freiheitsstrafe [49] hat die U-Haft nach der StPO so deutliche Konturen, dass die Landesvollzugsgesetze Zweck und Charakteristika der U-Haft nicht ohne Verstoß gegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zu ändern vermögen.
4. Der Begriff „Untersuchungshaftvollzug“ hat sich durch seinen Weg ins GG nicht geändert. Das Recht des Untersuchungshaftvollzugs umfasst seinen herkömmlichen Bereich. Es ist vom übrigen Strafprozeßrecht abgegrenzt. Sein Gegenstand sind die Regelungen, die die Haftverwirklichung nach den Erfordernissen des bundesgesetzlich vorgegebenen Zwecks des Entzugs der Bewegungsfreiheit gestalten. Es sind Regelungen, die nur wegen und nur für die Zeit der Einsperrung Tatverdächtiger ergehen und die Generalklausel des § 119 StPO rechts- und sozialstaatlich konkretisieren. Es ist nicht möglich, die mit Art. 74 n. F. GG bezweckte, nur teilweise, aber unglückliche Rückkehr zu strafprozessualem Partikularrecht ohne erneute Novellierung des Grundgesetzes [50] zu ändern.
[1] Gesetz zur Änderung des GG vom 28.08.2006, BGBl I 2863.
[2] Näher Seebode in: Herrfahrdt (Hg.), Europäische Zusammenarbeit im Strafvollzug, Bd. 8 der Schriftenreihe der Bundesvereinigung der Anstaltsleiter im Strafvollzug, 2006, S. 107 ff., 110.
[3] So z. B. auch Koop, in: Nieders. LT, 15. Wahlp., Prot. der 105. Sitzg. d. Ausschusses für Rechts- u. Verfassungsfragen, 03.05.2007, S. 23; Lückemann ebda. S. 26 f.
[4] Nds. LT-Drs. 15/4325 (Ausschußbericht), S. 44 f.
[5] Näher z. B. jüngst Satzger KritV 2008, 17 ff., 26.
[6] BVerfGE 35, 311 ff., 316; st. Rspr., s. jüngst BVerfG (K), StV 2008, 259 ff., 260.
[7] S. z. B. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Auf., 2007, Art. 10, Rdnr. 17 m. weit. Nachw.; Seebode, Der Vollzug der Untersuchungshaft, 1985, S. 48 ff. m. Nachw. in Fn. 41 ff.; BR-Drs. 249/99, 41.
[8] Paeffgen, SK-StPO, 1992, § 119, Rdnr. 3; Lammer, FG Hilger, 2003, S. 339 ff., 340.
[9] S. außer dem Regierungsentwurf v. 30.04.1999 (BR-Drs. 249/99), z. B. die Ministerialentwürfe eines UVollzG v. 1986, 1996, 1999, 2003 u. 2004.
[10] Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes v. 07.03.2006, BT-Drs. 16/813, Begründung S. 9.
[11] Vgl. BT-Drs. 16/813, Begr. S. 7; s. auch Aumüller, in: Dt. Bundestag, Rechtsausschuß, Sten. Bericht der 14. Sitzg., 17.5.2006, S. 25 A; Maelicke ebda. S. 26 B / C; Lückemann ebda. S. 34 A.
[12] Vgl. Stünker, in: Dt. Bundestag, Rechtsausschuß-Prot. (vor. Fn.) S. 23 B; Seebode ebda. S. 20 D, 29 D.
[13] Vgl. Moser, in: Dt. Bundestag, Rechtsausschuß-Prot. (Fn. 11) S. 27 C.
[14] S. OLG Oldenburg, Vorlagebeschluß v. 12.02.2008 – 1 Ws 87/08, HRRS 2008 Nr. 468 = StV 2008, 195.
[15] NdsGVBl. Nr. 41/2007, 720.
[16] S. Hilger, Löwe-Rosenberg, StPO, 26. Aufl., Bd. 4, 2007, § 119, Rdnr. 138.
[17] S. OLG Oldenburg HRRS 2008 Nr. 468 = StV 2008, 196, auch zur Entstehung der Zuständigkeitszuweisung.
[18] Vgl. den Hinweis von Baumann, EntwUVollzG, 1981, S. 9.
[19] Zu der schon bisher häufig langen Kontrolldauer, daraus erwachsenden Verärgerungen und Kommunikationsproblemen zutreffend Schlothauer/Weider, Untersuchungshaft, 3. Aufl., 2001, Rdnr. 1051 f.
[20] OLG Oldenburg HRRS 2008 Nr. 468 = StV 2008, 195 ff.
[21] So z. B. Hilger, Löwe-Rosenberg, 26. Aufl., § 112a, Rdnr. 10; s. auch Hassemer, StV 1984, 38 ff., 40 ff.
[22] So z. B. Meyer-Goßner, StPO, 50. Aufl., 2007, § 112a, Rdnr. 1; BVerfGE 19, 342 ff., 350.
[23] Seebode, ZRP 1969, 25 ff; Paeffgen, SK-StPO, § 112a, Rdnr. 4, vor § 112, Rdnr. 15; anders z. B. Hilger, Löwe-Rosenberg, 26. Aufl., vor § 112, Rdnr. 26.
[24] BVerfGE 45, 272 ff., 288; 105, 135 ff., 157.
[25] Die Verwendung nur einzelner Auslegungskriterien hat bereits v. Savigny bei der Grundlegung unserer Methodenlehre verworfen (Syst. des heut. röm. Rechts, Bd. 1, 1840, S. 215), und die in der gerichtlichen Praxis nicht seltene Beschränkung auf dem Ergebnis dienliche Kriterien, widerspricht auch der aktuellen Rechtsprechung, nach der keine der herkömmlichen Auslegungsmethoden „unbedingten Vorrang“ hat, BVerfGE 105, 157.
[26] Nds LT-Drs. 15/4325 (Ausschußbericht) S. 45 ob.; s. z. B. auch Nds. Richterbund, in: Nds. LT, Ausschußprot. aaO. (Fn. 3) S. 29.
[27] Hassemer ZRP 1984, 292 ff., 295 („nicht Zweck, sondern Bedingung der Zweckverwirklichung“, „dienende Funktion“); Seebode, Vollzug der Untersuchungshaft, 1985, S. 234.
[28] OLG Oldenburg HRRS 2008 Nr. 468 = StV 2008, S. 196 f., auch zum Folgenden. Ähnlich z. B. Nieders. Richterbund aaO. (Fn. 26).
[29] Vgl. Veit, Die Rechtsstellung des Untersuchungsgefangenen etc., 1971, S. 156 f., 191; Lammer, FG Hilger, S. 343 ff.
[30] Vgl. z. B. Hilger, Löwe-Rosenberg, 26. Aufl., § 119, Rdnr. 75.
[31] Vgl. Schlothauer/Weider, Untersuchungshaft, 3. Aufl., Rdnr. 1054; Berndt, NStZ 1996, 161 ff.; Birmanns, NJW 1967, 1358; Lammer, FG Hilger, S. 343 ff.
[32] S. nur Meyer-Goßner, StPO, 50. Aufl., § 108, Rdnr. 1
[33] Die weitaus meisten Eingriffe in die Korrespondenz erfolgen nach Lammer, FG Hilger, S. 341, zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung in der JVA.
[34] OLG Oldenburg HRRS 2008 Nr. 468 = StV 2008, 197 r. Sp.
[35] Näher Seebode, FS Küper, 2007, S. 577 ff.
[36] So erweitert § 3 S. 3 NJVollzG den prozeßrechtl. Haftzweck, auch den des § 112a StPO, um „den Schutz der Allgemeinheit“ und ist, weil dem U-Haft-Recht in der Allgemeinheit fremd, eher von der Kompetenz für das Polizeirecht als von Art. 74 n. F. GG gedeckt.
[37] So § 154 sächs.StPO 1855: „Vollziehung der Untersuchungshaft. Bei Vollziehung der Untersuchungshaft soll dem Verhafteten …“
[38] So § 177 bad. StPO 1864.
[39] S. z. B. § 77 Gefängnisordnung für die Justizverwaltung Schaumburg-Lippe v. 10.08.1905; Nrn. 28 ff. UVollzO v. 12.02.1953, nicht anders die akt. Fassung v. 15.12.1976. Denselben Vollzugsbegriff verwendet das BVerfG in st.Rspr., s. BVerfGE 34, 369 ff., 370, zu richterl. Anordnungen „für den Vollzug der Untersuchungshaft“ (Pakete); BVerfGE 36, 311 ff., 316, zur Briefkontrolle „im Vollzug der Untersuchungshaft“; BVerfGE 42, 95 ff., 101, zur Besuchsregelung und Bedeutung von Art. 6 GG „im Haftvollzug“.
[40] Vgl. die Entwürfe von Baumann (1981); Döschl, Herrfahrdt u.a. (1982); Arbeitsgem. sozialdem. Juristen (1985) u. auch des Arbeitskreises Strafprozeßreform, Amelung, Bemmann u.a. (1983).
[41] Nach Lückemann, in: NiedersLT, Ausschußprot. aaO (Fn. 3) S. 26 f., hat das Ministerium noch nach Inkrafttreten der Verfassungsänderung schriftlich daran festgehalten.
[42] S. BT-Drs. 16/813, S. 9.
[43] BVerfGE 7, 29 ff., 44 f.; 33, 125 ff., 152 f.; 41, 205 ff., 220; Starck, in: Isensee/Kirchhof, Hg., Hdb. des Staatsrechts, Bd. VII, 1992, S. 226 f.
[44] Das Gebot der entsprechend „strikten“ Interpretation von Kompetenznormen stellt z. B. BVerfGE 75, 108 ff., 150, auf.
[45] Zum vom Bund mit Recht gesehenen „gesetzgeberischen Handlungsbedarf“ s. z. B. die Entw.-Begr. BR-Drs. 249/99, S. 41, u. zum Entw. 1996 die amtl. Begr. bei Koop/Koppenberg, Hg., Untersuchungshaft – eine vergessene Reform?, 1998, S. 166.
[46] Nachw. ob. in Fn. 9.
[47] Die zur Aufrechterhaltung der Ordnung ergehenden Rechtsbeschränkungen stehen in der Vollzugspraxis ganz im Vordergrund, s. Seebode, Vollzug der Untersuchungshaft, S. 230 f.
[48] Die Alleinzuständigkeit des dem Haftort nahen Gerichts könnte auf landesfremde Strafverfahren begrenzt werden.
[49] Seebode, FS Küper, S. 581 ff.
[50] Während des Gesetzgebungsverfahrens wurde eine erneute Änderung mit gutem Grund bereits in Aussicht genommen von Robbers, in: Dt. Bundestag, Rechtsausschußprot. v. 17.5.2006 (Fn. 11) S. 11 C.

References: Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 70
 § 119
 § 146
 § 135
 Art. 100
 § 112
 § 112
 § 119
 Art. 74
 Art. 74
 § 112
 Art. 74
 § 1
 § 116
 § 119
 § 130
 § 119
 § 119
 § 116
 § 93
 Art. 74
 § 119
 Art. 74
 § 119
 Art. 74
 Art. 10
 § 119
 § 119
 § 112
 § 112
 § 112
 § 112
 § 112
 § 119
 § 108
 § 3
 § 112
 Art. 74
 § 154
 § 177
 § 77
 Art. 6