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Timestamp: 2019-10-13 20:47:03+00:00

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﻿ Sentencia T-42 de febrero 7 de 2012
SENTENCIA T-42 DE 07 DE FEBRERO DE 2012
CONTENIDO:LA VIA DE HECHO EN UNA SENTENCIA EJECUTIVA SE PUEDE DAR, HABIENDO CUMPLIDO LOS REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA TUTELA CONTRA SENTENCIAS CUANDO EL TITULO EJECUTIVO ESTÀ CONSTITUIDO POR ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DEBEN SURTIR UN PROCEDIMIENTO ESPECIAL COMO ES EL DE APROBACION DE LOS PROYECTOS DE RESOLUCIONES DE LA SOCIEDAD FIDUCIARIA DE ACUERDO CON LA LEY 962 DE 2005, TALES ACTOS NO CUMPLEN CON EL REQUISITO Y EL JUEZ LE DA MERITO EJECUTIVO DESCONOCIENDO POR COPLETO EL DERECHO APLICABLE AL CASO
TEMAS ESPECÍFICOS:NULIDAD DEL PROCESO EJECUTIVO, PROCESO EJECUTIVO, PROCESO EJECUTIVO LABORAL, TÍTULO EJECUTIVO DE ORIGEN ADMINISTRATIVO, MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO EJECUTIVO, ACCIÓN DE TUTELA POR VÍA DE HECHO
Sentencia T-42 de febrero 7 de 2012
Ref.: Expediente T-2.828.671
Demandantes: Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduciaria La Previsora S.A.
Demandado: Juzgado Civil del Circuito de Lorica, Córdoba
En la revisión del fallo de tutela proferido, en segunda instancia, por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, en el trámite de la acción de amparo constitucional promovida por el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S.A., contra el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, Córdoba, fallada, en primera instancia, por el Tribunal Superior de Montería, Sala Civil.
El 11 de mayo de 2010, el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S.A., por intermedio de apoderado, presentaron acción de tutela, con el objeto de que fuera amparado su derecho fundamental al debido proceso que, según afirman, fue vulnerado por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, en las providencias de 8 de marzo, 15, 22 y 29 de abril de 2010, al incurrir en una vía de hecho, dentro del trámite del proceso ejecutivo laboral, instaurado por la señora Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros contra el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o la Fiduciaria La Previsora S.A.
2.1. Manifiesta el apoderado de los demandantes que el 2 de junio de 2009, la señora Delsa Mariela Pérez del Carmen y 29 personas más instauraron, ante el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, demanda ejecutiva laboral contra el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S.A., con el fin de que se condenara a dichas entidades al pago de las sumas reconocidas por la secretaría de educación departamental de Córdoba por concepto de reajuste pensional.
2.2. El 10 de junio de 2009, el juez civil del circuito de Lorica, tras considerar que los actos administrativos aportados al proceso cumplían con los requisitos de un título ejecutivo, libró mandamiento de pago contra las entidades demandadas y decretó el embargo y retención de los dineros que estas tuvieran o llegaran a tener depositados en cuentas de ahorro o corrientes, limitando dicha medida cautelar a la suma de cuatro mil veintisiete millones doscientos setenta y siete mil doscientos veinte pesos ($ 4.027.277.220).
2.3. En desacuerdo con lo anterior, el apoderado de la Fiduciaria La Previsora S.A. presentó escrito de excepciones, en el que advirtió que los actos administrativos relacionados dentro de la demanda como títulos ejecutivos, no lo eran, por cuanto carecían de la aprobación de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, requisito establecido en el Decreto 2381 de 2005.
2.4. El 6 de noviembre de 2009, el juez civil del circuito de Lorica declaró de oficio la irregularidad de lo actuado dentro del proceso ejecutivo laboral instaurado por la señora Delsa Mariela Pérez del Carmen y 29 personas más contra el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S.A., por estimar que no había transcurrido el tiempo previsto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo para que fuera posible la ejecución. Sin embargo, decidió mantener la medida cautelar decretada sobre los dineros que se encontraran depositados en las cuentas de ahorro y corrientes de las entidades demandadas, en razón de la existencia, en su despacho, de un nuevo proceso ejecutivo laboral en contra del Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o la Fiduciaria La Previsora S.A., instaurado por la señora Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros 65 demandantes, mediante el cual se pretendía hacer efectivas las sumas reconocidas por la secretaría de educación departamental de Córdoba en sendas resoluciones y por concepto de reajuste pensional.
2.5. Al advertir el apoderado de los accionantes que los actos administrativos aportados en la demanda ejecutiva laboral instaurada por la señora Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros 65 se habían emitido sin cumplir el procedimiento previsto en el Decreto 2381 de 2005 para constituirse como título ejecutivo, presentó escrito de excepciones, el cual fue resuelto el 8 de marzo de 2010 por el juez civil del circuito de Lorica, quien declaró imprósperas las excepciones presentadas y ordenó seguir con la ejecución contra las entidades demandadas, por considerar que no era de su jurisdicción determinar si las resoluciones en comento eran válidas.
2.6. Como consecuencia de lo anterior, el juez civil del circuito de Lorica, mediante auto de 15 de abril de 2010, ordenó al Banco Agrario, cancelar a la apoderada de la señora Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros 65 demandantes las cantidades de $ 3.196.541.624,32 y $ 830.735.595,68, contenidas en los títulos judiciales números 427450.00000.30.498 y 427450.0000.30.512, en virtud del embargo del remanente y de los dineros que se llegaren a desembargar en el proceso ejecutivo laboral, promovido por la señora Delsa Mariela Pérez, y otros, contra los precitados demandados. Dicha providencia no fue notificada, lo que impidió que fuera controvertida.
2.7. Así mismo, mediante providencias del 22 y 29 de abril de 2010, el juez civil del circuito de Lorica decretó el embargo y retención de los dineros contenidos en el título judicial 427450.0000.30.471 por valor de $ 4.027.277.220, pertenecientes a las entidades demandadas. Así mismo, ordenó al Banco Agrario cancelar las mencionadas sumas de dinero.
Los actores promovieron la presente acción de tutela, con el ánimo de cuestionar las providencias proferidas por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, los días 8 de marzo, 15, 22 y 29 de abril de 2010, las cuales, a su juicio, constituyen vía de hecho judicial.
Consideran los demandantes que el Juzgado Civil del Circuito de Lorica incurrió en una vía de hecho al otorgar mérito ejecutivo a unas resoluciones que nunca cumplieron los requisitos para ello, por cuanto no surtieron el trámite de aprobación por parte de la Fiduciaria La Previsora S.A., establecido en el parágrafo 2º del artículo 3º del Decreto 2831 de 2005.
Estimaron que también se incurrió en vía de hecho, cuando, de manera contradictoria, se decidió mantener el embargo de los dineros contenidos en los títulos judiciales 427450.00000.30.498 y 427450.0000.30.512, decretado en el proceso ejecutivo laboral promovido por la señora Delsa Mariela Pérez del Carmen y otros, para trasladarlo a un nuevo proceso, a pesar de haber declarado en el mismo la irregularidad de lo actuado desde que se libró el mandamiento de pago.
Por las razones expuestas, los actores solicitan, mediante el ejercicio de la acción de tutela, revocar las providencias proferidas por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica los días el 8 de marzo, 15, 22, 29 de abril de 2010, dentro del trámite del proceso ejecutivo laboral, instaurado por la señora Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros contra el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o la Fiduciaria La Previsora S.A.
La acción de tutela fue conocida, en primera instancia, por el Tribunal Superior de Montería, Sala Civil, despacho que, por auto de doce (12) de mayo de dos mil diez (2010), resolvió admitirla y correr traslado de la misma a la parte demandada y a los terceros interesados, para efectos de ejercer su derecho a la defensa.
5.1. Juez civil del circuito de Lorica, Córdoba.
Durante el término otorgado para el efecto, solicitó al juez constitucional declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por cuanto advierte que en su despacho cursan cuatro (4) incidentes de nulidad contra las providencias acusadas. Así mismo señala que los accionantes no presentaron recurso de apelación contra la sentencia proferida en dicho proceso.
5.2. Apoderado de la Señora Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros.
El abogado Jairo López Ramos, dentro del término establecido para contestar, solicitó al juez de instancia declarar improcedente la acción de tutela de referencia, toda vez que a folios 67 a 69 del proceso ejecutivo laboral insaturado por la señora Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros contra el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S.A. se encuentra el Oficio 762 de 22 de septiembre de 2008 dirigido a la doctora Edy Alba Borre - jefe de prestaciones económicas de La Previsora S.A. por parte del doctor Tony Luna Espitia, profesional especializado del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de Córdoba, por medio del cual se enviaron las resoluciones cuestionadas para su estudio, desvirtuando así lo afirmado por las entidades accionadas sobre la omisión en el trámite establecido en el Decreto 2831 de 2005 para que las mismas presten mérito ejecutivo.
— Copia de las resoluciones proferidas por la secretaria de educación de Córdoba, por concepto de reajuste pensional a los 66 demandantes (fls. 75-337).
— Copia de las providencias proferidas por el juez civil del circuito de Lorica, los días 3 de noviembre de 2009, 8 de marzo de 2010, 8, 15, 22, 29 de abril y 10 de mayo (fls. 391-400, 460-471, 475, 477-478, 482, 484 y 485, 508-510).
— Copia del escrito de excepciones presentado por el apoderado de la Fiduciaria La Previsora S.A., dentro del proceso ejecutivo laboral promovido por la señora Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros contra el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o la Fiduciaria La Previsora S.A. (fls. 416-426).
— Copia del memorial presentado por la apoderada de los demandantes, en el que se pronuncia sobre las excepciones presentadas por la Fiduciaria La Previsora S.A. (fls. 428-430).
— Copia del escrito de excepciones presentado por el apoderado del Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dentro del proceso ejecutivo laboral promovido por la señora Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros contra el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S.A. (fls. 438-448).
— Copia del oficio enviado a la doctora Mirid Sornoza Arquimedo, secretaria de educación del departamento de Córdoba, por parte de la directora de prestaciones económicas de la Fiduciaria La Previsora S.A., en el cual advierte que ninguno de los actos administrativos remitidos por la mencionada secretaría cumple con el requisito establecido en el artículo 3º del Decreto 2831 de 2005 (fls. 449-453).
El Tribunal Superior de Montería, Sala Civil, mediante providencia dictada el nueve (9) de julio de dos mil diez (2010), resolvió conceder el amparo del derecho fundamental al debido proceso de los actores y ordenó al juez accionado dejar sin efecto el proveído que dispuso seguir adelante con la ejecución de las entidades demandadas, para que, en su lugar, emitiera un nuevo fallo tomando en consideración los parámetros expuestos.
Lo anterior, por considerar que el juez civil del circuito de Lorica incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico, pues del material probatorio que obra dentro del expediente se desprende que los actos administrativos por los cuales se libró mandamiento de pago no cumplieron con el requisito sine qua non, establecido en el Decreto 2831 de 2005, para constituirse como títulos ejecutivos.
Por estar en desacuerdo con la decisión del a quo, el apoderado de los demandantes impugnó la mencionada decisión.
La Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, en providencia de veinticuatro (24) de agosto de dos mil diez (2010), revocó la decisión del juez de primera instancia, tras considerar que las entidades accionantes actuaron con negligencia, desidia y abandono dentro del proceso ejecutivo laboral cuestionado, pues dejaron vencer todas las oportunidades para hacer uso de los medios de defensa ordinarios e idóneos, mediante los cuales debió controvertir las providencias acusadas.
1. Mediante auto de veintitrés (23) de febrero de dos mil once (2011), la Sala de Revisión consideró necesario recaudar algunas pruebas para verificar hechos relevantes del proceso y proveer como corresponde en el presente caso. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO: a través de la secretaria general de esta corporación, OFICIAR al Juzgado Civil del Circuito de Lorica, Córdoba, para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, remita, con destino al asunto de la referencia, el expediente original del proceso ejecutivo laboral 2009-00096 donde es demandante la señora Delsa Mariela Pérez y 29 personas más, y demandado el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o Fiduciaria La Previsora S.A., el cual surtió el correspondiente trámite en el mencionado despacho.
SEGUNDO: a través de la secretaria general de esta corporación, OFICIAR al Juzgado Civil del Circuito de Lorica, Córdoba, para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, remita, con destino al asunto de la referencia, el expediente original del proceso ejecutivo laboral 2009-00180 donde es demandante la señora Lesbia Isabel Suárez Mendoza y 65 personas más, y demandado el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o Fiduciaria La Previsora S.A., el cual surtió el correspondiente trámite en el mencionado despacho.
TERCERO: SUSPENDER los términos en el presente proceso, de manera que solo vuelvan a correr, conforme al cómputo que corresponda a la fecha de este auto, una vez la Sala reciba y evalúe las pruebas solicitadas”.
1.1. La Secretaría General de la Corte Constitucional, vencido el término señalado para allegar las pruebas, comunicó al magistrado ponente que recibió del Juzgado Civil del Circuito de Lorica los expedientes de los proceso ejecutivos laborales requeridos.
2. Mediante auto de veintiocho (28) de octubre de dos mil once (2011), el magistrado sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas para verificar hechos relevantes del proceso y proveer como corresponde en el presente caso. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO: SOLICITAR a la Fiduciaria La Previsora S.A. que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del presente auto, remita con destino a esta Sala de Revisión, copia de las resoluciones por medio de las cuales la secretaría de educación departamental y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocieron la pensión de jubilación a los siguientes docentes:
Nombre Cédula Resolución
Lesbia Isabel Suarez Mendoza 25.954.038 11624 de 2006
Lacides Magno Carrascal Pérez 15.016.402 11159 de 2005
Isaac Eugenio Mercado Suarez 15.016.922 11760 de 2006
Doris María Gutiérrez Noriega 25.954.030 10282 de 2005
Ercilia Padilla de Bustamante 25.954.131 9778 de 2004
Amadys del Carmen Plamet Pestana 25.953.797 9775 de 2004
Ayda Regina Suarez de Zapata 29.955.479 11693 de 2006
Pablo Alfonso Pardo Pardo 3.013.330 7236 de 2001
Eduardo Lacayo Duran 9.070.712 11011 de 2005
Antonio Oviedo Pacheco 6.861.797 10972 de 2005
Virginia del Carmen Pinedo Naranjo 34.957.737 7614 de 2002
Tomas de Aquino Morales Cordero 2.754.504 10974 de 2005
Antonio Joaquín Franco Correa 2.754.846 11995 de 2007
Jairo Alfredo Causil Mestra 2.754.352 7686 de 2002
Prodigia Barrios Paz 33.140.894 11907 de 2007
Nilecta Susana Ramírez Naranjo 25.869.954 10141 de 2004
Margenita de Los Reyes Contreras González 26.171.430 11162 de 2005
Edith del Carmen Espitia Padilla 25.765.813 6088 de 1999
Adalberto Pretelt Durango 2.754.254 7750 de 2002
Rosa Correa de Ladeuz 33.129.521 9127 de 2004
Holanda Campo Moterroza 34.962.096 8708 de 2003
Carmen Alicia Pretelt Marciglia 25.867.670 7481 de 2001
Wilson Gonzaga López Argumedo 2.754.052 7800 de 2002
Antonio María Martínez Agamez 2.754.605 11559 de 2004
Alicia del Carmen Cogollo de Oviedo 26.171.762 12305 de 2007
Agustina de Los Reyes Madera Ocampo 22.388.807 9757 de 2004
Mayra Estebana Burgos Almanza 25.867.654 10263 de 2005
Cándida del Socorro González Santanaz 25.867.683 11629 de 2006
María del Rosario Vidal Vergara 25.867.518 10530 de 2005
Nancy Gregoria Pinedo Naranjo 34.957.738 10005 de 2004
Marila Luceni Torres Arcia 25.867.648 10979 de 2005
Alfredo Manuel Avilez Pastrana 2.754.537 10978 de 2005
Amaury Martínez Torres 9.261.435 11761 de 2006
Andrés Roque Morales Lafont 9.056.274 5699 de 1999
Carlota Bonafante Carmona 33.130.359 7846 de 2002
Cielo del Amparo Motalvo López 25.841.715 8428 de 2002
Daniel Emiro Castaño González 2.754.767 11165 de 2005
Delma Manuela Rincón Pretelt 25.868.069 12794 de 2008
Dennys del Rosario Pinedo Naranjo 25.869.534 12318 de 2007
Dina Victoria Doval Argumedo 34.960.779 10951 de 2005
Eduardo Enrique Vidal Zúñiga 6.861.441 8001 de 2002
Efraín Carmelo Cumplido Socarras 9.066.102 8490 de 2003
Elina Cleofe Usta Álvarez 25.867715 11163 de 2005
Félix Manuel Tirado Germán 2.754.308 9755 de 2004
Francisco Miguel Durango Causil 2.754.494 10252 de 2005
Gabriel Antonio Almanza Lambraño 6.861.502 8481 de 2003
Javier Francisco Durango Villadiego 2.754.596 11209 de 2005
Jorge Antonio Franco Causil 2.755.116 11813 de 2007
José Antonio Gómez Fuentes 2.754.307 9639 de 2004
José Benjamín Mosquera Mosquea 8.331.212 8318 de 2002
Luis Fernando Miranda Romero 6.860.828 8707 de 2003
Luis Miguel López Palencia 2.803.453 10941 de 2005
Mariela del Salome Luna Osorio 34.965.267 10286 de 2005
Maritza del Carmen Lakah Bedoya 34.961.106 12314 de 2007
Miriam del Carmen Duran Zambrano 34.957.610 9966 de 2004
Nelsy del Carmen Vallejo Villadiego 25.867.653 11182 de 2005
Nora Elena Vidal Fuentes 25.867.651 11611 de 2006
Norma Isabel Villadiego Flórez 25.867.452 8536 de 2003
Paulina Meduza Padilla Bula 26.012.336 11545 de 2006
Roberto de Jesús Sáenz Pacheco 2.754.110 9262 de 2004
Tayron del Cristo Sáenz Tirado 2.754.853 12597 de 2008
Enith Yenith Davinson Nieves 33.124.285 8817 de 2003
Olimpo de Jesús Jiménez 6.866.150 1199 de 2007
Hernán Francisco Durango Mendoza 6.864.212 11237 de 2005
Rocío del Socorro Pacheco de Chica 25.868.076 9264 de 2004
Gloria Marina Gómez Vélez 26.867.705 11763 de 2006
SEGUNDO: SOLICITAR a la Fiduciaria La Previsora S.A., que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del presente auto, remita con destino a esta Sala de Revisión, un escrito en el que indique si las anteriores resoluciones cumplieron con el requisito establecido en el Decreto 2831 de 2005 artículo 3º para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
2.1. La Secretaría General de la Corte Constitucional, vencido el término señalado para allegar las pruebas, comunicó al magistrado ponente que recibió del vicepresidente del Fondo de Prestaciones de la Fiduciaria La Previsora S.A. un oficio, acompañado de 278 folios.
3. Mediante auto de veintiocho (28) de octubre de dos mil once (2011), el magistrado sustanciador advirtió que en el presente caso se encuentran en debate las resoluciones por medio de las cuales el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de Córdoba reconoció unos valores por concepto de reajuste a la pensión vitalicia de jubilación de 66 pensionados, quienes no fueron debidamente vinculados al trámite de la acción de tutela de la referencia. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO: COMISIONAR al Tribunal Superior de Montería, Sala Civil, para que, en el término de tres (3) días hábiles, contados a partir del momento en que le sea comunicado este auto, proceda a notificar del contenido del expediente identificado con el número T-2.828.671 a los beneficiarios de las resoluciones atacadas en el proceso de referencia, a fin de que, si lo consideran pertinente, se sirvan intervenir respecto de las pretensiones y del problema jurídico que plantea la aludida acción de tutela, para lo cual se les otorga un término de tres (3) días hábiles, contados a partir del momento en que venza el término conferido al Tribunal Superior de Montería, Sala Civil, para notificarlos.
Lesbia Isabel Suarez Mendoza Holanda Campo Moterroza Dina Victoria Doval Argumedo
Lacides Magno Carrascal Pérez Carmen Alicia Pretelt Marciglia Eduardo Enrique Vidal Zúñiga
Isaac Eugenio Mercado Suarez Wilson Gonzaga López Argumedo Efraín Carmelo Cumplido Socarras
Doris María Gutiérrez Noriega Antonio María Martínez Agamez Elina Cleofe Usta Álvarez
Ercilia Padilla de Bustamante Alicia del Carmen Cogollo de Oviedo Félix Manuel Tirado Germán
Amadys del Carmen Plamet Pestana Agustina de Los Reyes Madera Ocampo Francisco Miguel Durango Causil
Ayda Regina Suarez de Zapata Mayra Estebana Burgos Almanza Gabriel Antonio Almanza Lambraño
Pablo Alfonso Pardo Pardo Cándida del Socorro González Santanaz Javier Francisco Durango Villadiego
Eduardo Lacayo Duran María del Rosario Vidal Vergara Jorge Antonio Franco Causil
Antonio Oviedo Pacheco Nancy Gregoria Pinedo Naranjo José Antonio Gómez Fuentes
Virginia del Carmen Pinedo Naranjo Marila Luceni Torres Arcia José Benjamín Mosquera Mosquea
Tomas de Aquino Morales Cordero Alfredo Manuel Avilez Pastrana Luis Fernando Miranda Romero
Antonio Joaquín Franco Correa Amaury Martínez Torres Luis Miguel López Palencia
Jairo Alfredo Causil Mestra Andrés Roque Morales Lafont Mariela del Salome Luna Osorio
Prodiga Barrios Paz Carlota Bonafante Carmona Maritza del Carmen Lakah Bedoya
Nilecta Susana Ramírez Naranjo Cielo del Amparo Motalvo López Miriam del Carmen Duran Zambrano
Margenita de los Reyes Contreras González Daniel Emiro Castaño González Nelsy del Carmen Vallejo Villadiego
Edith del Carmen Espitia Padilla Delma Manuela Rincón Pretelt Nora Elena Vidal Fuentes
Adalberto Pretelt Durango Dennys del Rosario Pinedo Naranjo Norma Isabel Villadiego Flórez
Rosa Correa de Ladeuz Tayron del Cristo Sáenz Tirado Paulina Meduza Padilla Bula
Roberto de Jesús Sáenz Pacheco Enith Yenith Davinson Nieves Gloria Marina Gómez Vélez
Hernán Durango Mendoza Rocío del Socorro Pacheco Olimpo de Jesús Jiménez
SEGUNDO: En caso de no ser posible la notificación personal de cada uno de los demandantes en el proceso ejecutivo, la misma deberá surtirse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil.
TERCERO: Para efectos de asegurar el cumplimiento de lo resuelto en el presente auto se enviará copia del expediente contentivo de la demanda de tutela identificada con el número T-2.828.671 al Tribunal Superior de Montería, Sala Civil, para notificarlos.
CUARTO: Dentro del término señalado, los beneficiarios de las resoluciones atacadas en el proceso de referencia, podrán presentar sus escritos o intervenciones en el Tribunal Superior de Montería, Sala Civil.
QUINTO: Una vez cumplido lo dispuesto en este auto y vencido el término de tres (3) días conferido, el Tribunal Superior de Montería, Sala Civil, remitirá con destino a la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional las diligencias que se hayan surtido”.
3.1. La Secretaría General de la Corte Constitucional, por oficio de veintidós (22) de noviembre de 2011, informó al magistrado ponente que respecto del despacho comisorio 25 de primero (1º) de noviembre de 2011, remitido al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, Sala Civil, no se obtuvo ninguna respuesta.
3.2. Para dictar sentencia en el proceso de la referencia el magistrado ponente, mediante auto de veinticuatro (24) de noviembre de dos mil once (2011), el magistrado ponente consideró necesario que se surtiera la notificación de los beneficiarios de las resoluciones atacadas. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO: Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, REQUERIR al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, Sala Civil, para que de forma inmediata, una vez le sea notificada la presente providencia, se sirva dar cumplimiento a lo ordenado en auto de fecha 28 de octubre de 2011, en el que se resolvió, respecto de este...”.
3.3. La Secretaría General de la Corte Constitucional, el siete (7) de diciembre de dos mil once (2011), comunicó al magistrado ponente que recibió de la secretaría de la Sala Civil del Tribunal Superior de Montería el Oficio 3783 dirigido al expediente de la referencia, mediante el cual informa “que se hicieron todas las diligencias tendientes a la notificación personal, de las personas señalas [sic] en el auto de fecha 28 de octubre de 2011, pero fue imposible...”.
3.4. Mediante auto de doce (12) de enero de dos mil doce (2012), el magistrado sustanciador advirtió que en el numeral segundo del auto de veintiocho (28) de octubre de 2011, ordenó al Tribunal Superior de Montería, Sala Civil que, en caso de no ser posible la notificación personal de cada uno de los demandantes en el proceso ejecutivo, la misma debería surtirse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil, sin embargo, hasta la fecha no se ha recibido respuesta alguna sobre dicha solicitud. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO: Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, REQUERIR al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, Sala Civil, para que de forma inmediata, una vez le sea notificada la presente providencia, se sirva dar cumplimiento a lo ordenado en el numeral segundo del auto de fecha 28 de octubre de 2011...”.
3.5. La Secretaría General de la Corte Constitucional, mediante oficio de 31 de enero de 2012, informó al magistrado sustanciador que recibió del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, el Oficio 109 de 25 de enero de 2012, en el que comunica que la notificación requerida se surtió por estado 202 de 10 de noviembre de 2011.
3.6. La Secretaría General de la Corte Constitucional, a través de oficio de 3 de febrero de 2012, informó al magistrado sustanciador que recibió del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, el despacho comisorio 25 de 01 de noviembre de 2011, debidamente diligenciado (consta de nueve (9) cdnos. de 20, 24, 15, 19, 25, 510, 58, 22 y 347 fls.).
Con fundamento en lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para efectuar la revisión, dentro del proceso de la referencia.
2. El asunto planteado.
La Fiduciaria La Previsora S. A. y la Nación - Ministerio de Educación Nacional - impetraron acción de tutela en contra del Juzgado Civil del Circuito de Lorica, para que, en garantía del derecho constitucional al debido proceso, sean revocadas varias providencias proferidas dentro del proceso ejecutivo que en contra de La Fiduciaria y/o el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio fue instaurado por Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros, y en consecuencia, se disponga el desembargo de los dineros retenidos y la devolución de los que se llegaren a entregar.
Aduce el apoderado de los demandantes en tutela que se configura una vía de hecho, pues en otro proceso ejecutivo el juez demandado aceptó que había habido error judicial al librar mandamiento de pago en contra de actos que no cumplían los requisitos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, no obstante lo cual dispuso que los dineros embargados en ese proceso permanecerían sometidos a medida cautelar, dada la existencia del nuevo proceso ejecutivo instaurado por Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros en contra de los mismos demandados, con lo que, a juicio de los tutelantes incurrió en insalvable contradicción, ya que no es lógico que un embargo declarado irregular en un proceso se traslade a otro proceso por solicitud de la parte demandante.
Añade el apoderado judicial que, fuera de lo anterior, en el proceso hallado irregular, el Juzgado Civil del Circuito de Lorica omitió pronunciarse sobre las excepciones propuestas por la sociedad fiduciaria y, entre ellas, sobre la relativa a la inexistencia de título ejecutivo por incumplimiento de los requisitos formales para su validez, puesto que las resoluciones aportadas no fueron aprobadas por la Fiduciaria La Previsora, lo que también era del conocimiento de la secretaría de educación departamental de Córdoba.
Agrega que en el proceso ejecutivo que da lugar a la acción de tutela las resoluciones aportadas no habían nacido a la vida jurídica, por cuanto nunca surtieron el trámite dispuesto en el Decreto 2831 de 2005, luego, en razón de su irregular expedición, no podían prestar mérito ejecutivo ni justificar la realización de los pagos supuestamente ordenados en ellas.
Sostiene el apoderado de los demandantes que en relación con la supuesta embargabilidad de los dineros de la Nación y, en especial, de los de la cuenta del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, administrada por la Fiduciaria La Previsora, se impuso la interpretación subjetiva del juez, quien sostuvo que en el proceso ejecutivo se cobraba una prestación social importantísima, vinculada con los derechos fundamentales al trabajo y a la seguridad social, siendo que los actores ya recibían prestaciones periódicas por concepto de la pensión que se les había reconocido.
Asevera que el auto de 15 de abril de 2010 no fue notificado por estados y que en él, a causa de una solicitud de la apoderada de los demandantes en el sentido de ordenar la entrega de dos títulos judiciales por valor de $ 3.196.541.642,32, y $ 830.735.595,68 a Lorna Cecilia Martínez Vélez, abogada de los actores, el despacho judicial ordenó al Banco Agrario de Lorica cancelar las cantidades contenidas en los títulos, sin que obre acto o providencia alguna en la cual el juzgado ordene la entrega de los títulos judiciales, tal como lo establece el artículo 522 del Código de Procedimiento Civil, que supone un auto o providencia que disponga la entrega, para luego sí ordenar su cancelación.
Indica el apoderado judicial de los demandantes en tutela que al incumplirse la providencia que ordenara la entrega, se pretermitió una etapa procesal obligatoria, se le impidió a la defensa de los demandados pronunciarse sobre esa decisión y se le negó a las ejecutadas la oportunidad procesal de manifestar su absoluta inconformidad con la entrega de dichos títulos, entrega que constituye “un multimillonario perjuicio” para el patrimonio de la Nación, porque, en contra de la notificación por estado que ordena el artículo 108 del Código de Procedimiento Laboral, en el auto de 15 de abril de 2010 el juez “decidió acompañar su decisión por un escueto cúmplase”, con lo que incurrió en las causales de nulidad “de que tratan los numerales 3º, 6º y 9º inciso 2º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil”, como quiera que, sin justificación legal alguna, se pretermitió la instancia que daba la oportunidad “a las demandadas para pedir la revocatoria de dicha decisión a través de los recursos de ley”.
Adicionalmente, refiere que la apoderada de la parte demandante solicitó el embargo y retención de los dineros contenidos en un título judicial por $ 4.027.277.220 que todavía se encontraba a disposición en otro proceso ejecutivo y que el embargo y retención solicitados fueron decretados el 22 de abril de 2010 con violación del debido proceso que no puede tenerse por superada, a más de lo cual el 29 de abril, el Juzgado profirió auto de entrega a favor de la parte demandante.
Según el abogado de los promotores de la acción de tutela, el Juzgado Civil del Circuito de Lorica incurrió en vía de hecho (i) al otorgarle mérito ejecutivo a unas resoluciones que nunca se configuraron como tales por no haber surtido el trámite de aprobación por parte de la Fiduciaria La Previsora, (ii) al declarar imprósperas las excepciones propuestas, con abierto desconocimiento de las disposiciones que establecen la inembargabilidad de los respectivos recursos, (iii) al mantener un embargo ordenado en proceso declarado irregular y trasladarlo a un nuevo proceso, sin el cumplimiento de los trámites procesales pertinentes, (iv) al omitir la notificación en debida forma del auto fechado el 15 de abril de 2010.
Por todo lo anterior se solicita al juez tutelar el derecho fundamental al debido proceso “en lo que perjudique a las demandadas, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o Fiduciaria La Previsora” y revocar las decisiones adoptadas por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica el 8 de marzo, así como en los días 15, 22 y 29 de abril de 2010, dentro del proceso ejecutivo de Lesbia Isabel Suárez Mendoza en contra del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o Fiduciaria La Previsora S.A.
La Sala considera que para una mejor comprensión de las circunstancias fácticas reseñadas en la demanda de tutela y de las solicitudes formuladas, es menester efectuar un breve resumen del proceso ejecutivo en el que, según las afirmaciones de los tutelantes, se presentaron las irregularidades que, en su criterio, constituyen vías de hecho.
3. Síntesis del proceso ejecutivo.
Según aparece en autos, los 66 docentes que, apoderados por la abogada Lorna Cecilia Martínez Vélez, demandaron ejecutivamente al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduciaria La Previsora, obtuvieron su pensión de jubilación, mediante sendas resoluciones expedidas por la secretaría de educación del departamento de Córdoba, en nombre y representación de la Nación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y fechadas en los años 1999, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008.
El 14 de marzo de 2008, la abogada Martínez Vélez, en calidad de apoderada, presentó ante el coordinador de la oficina de prestaciones sociales del Magisterio de Córdoba una solicitud de “reconsideración y pago de pensión vitalicia de jubilación a los 50 años de edad y 20 años de servicios”, aduciendo la aplicación de regímenes especiales y que, de conformidad con el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, sobre racionalización de trámites, “las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el fondo, el cual debe ser elaborado por el secretario de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente”, a lo que se agrega que “el acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del secretario de educación de la entidad territorial”.
Para resolver la referida solicitud, el secretario de educación del departamento de Córdoba, actuando en nombre y representación de la Nación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y basándose en “las facultades que le confiere la Ley 91 de 1989, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, el Decreto 2381 de 2005”, expidió las 66 resoluciones adjuntadas a la demanda ejecutiva, en las que decidió reconocer y pagar a cada uno de los solicitantes “una pensión vitalicia de jubilación, con una mesada ajustada” y como docentes nacionalizados, pensión que sería cancelada “a través de la Fiduciaria La Previsora, según convenio celebrado entre el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
En las consideraciones de cada una de las resoluciones se parte de verificar que, previamente, al respectivo docente le fue reconocida una pensión de jubilación y, con posterioridad, se trae a colación un concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, del cual se concluye que, tratándose de los docentes, se debe tener en cuenta la legislación especial, contemplada en la Ley 6ª de 1945, de acuerdo con la cual se establecen como requisitos 20 años de servicios y 50 de edad, lo que, según lo allí consignado, le ha permitido al Tribunal Administrativo de Córdoba y al de Sucre fallar en sentido favorable a algunos docentes.
Además, se menciona la posibilidad de revocar los actos administrativos que, en los términos del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, tienen los mismos funcionarios que los profirieron o sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte. Se advierte que la situación puesta de presente por los peticionarios “se continuará reflejando en los estrados judiciales, con la consecuente mayor erogación para las arcas públicas, por los incrementos en intereses, costas procesales y demás emolumentos que genera tal situación, lo cual hay necesidad de evitar” y, tras enunciar los documentos aportados y referir lo que de ellos se deduce, se reconoce el derecho al reajuste de la pensión, “en armonía con lo dispuesto en la Ley 71 de 1998 y Ley 238 de 1995” y se ordena pagarla.
Con fundamento en las 66 resoluciones, adiadas el 24 de abril de 2008 y coadyuvadas “por el profesional especializado del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de Córdoba”, el 26 de octubre de 2009, fue instaurada demanda ejecutiva de carácter laboral en contra del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o Fiduciaria La Previsora S. A., en cuanto sujetos pasivos de los créditos pretendidos, cuyo pago se exigió junto con la correspondiente indexación.
Previa prestación del juramento de que trata el artículo 101 del Código Procesal del Trabajo, el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, mediante providencia del 3 de noviembre de 2009, libró mandamiento de pago por la vía ejecutiva laboral contra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de Córdoba y/o la Fiduciaria La Previsora por el total de las mesadas adeudadas a cada docente pensionado, más la respectiva indexación, e igualmente dispuso el embargo y retención de los dineros que la Fiduciaria tuviera o llegara a tener depositados en cuentas de ahorro o corrientes en los Bancos BBVA, Bancafé, Popular, Agrario de Colombia, de Occidente, Colpatria, Caja Social, Megabanco, Colmena BCSC, Santander, Citibank, Sudameris, Davivienda, AV Villas, de Bogotá y Bancolombia, ubicados en Bogotá, así como el embargo del remanente y de los dineros que se llegaren a desembargar en el proceso laboral de Delsa Mariela Pérez Gómez y otros contra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o Fiduciaria La Previsora, fuera de lo cual limitó la medida decretada hasta la suma de doce mil seiscientos cincuenta y nueve millones setecientos catorce mil ochocientos sesenta y cinco pesos, ordenó notificar en la forma establecida en los artículos 315 al 320 del Código de Procedimiento Civil y reconoció a la abogada Lorna Cecilia Martínez Vélez “como apoderada de los demandantes y para los efectos del poder conferido”.
El juez consideró que se habían acreditado unos actos administrativos en los que “expresamente se reconoce un valor equivalente a la pensión vitalicia de jubilación”, efectiva “a partir de una fecha determinada”, con el señalamiento “de la normatividad aplicable” y del “reajuste de dicha pensión”, siendo claro, a juicio del funcionario judicial, que “la pensión será pagada a través de la Fiduciaria La Previsora S.A., por cuanto así lo afirma la parte resolutiva de los actos administrativos y escrituras públicas que se han anexado”, que conforman “un título ejecutivo laboral complejo contra las entidades demandadas, por lo que es viable el mandamiento de pago”.
A continuación indica que “se tendrá en cuenta la fecha efectiva a partir de la cual se le empieza a pagar la pensión” y que “de ahí en adelante se sumarán setenta (70) mesadas que corresponden a catorce (14) anuales multiplicado por los cinco (5) años que se dejaron de pagar, debidamente indexados”, toda vez que las resoluciones anteriores a las expedidas el 24 de abril de 2008 “reconocieron el derecho pensional a los cincuenta y cinco (55) años” y que “se les está adeudando cinco (5) años a los ejecutantes, ya que según la normatividad aducida, la pensión debía reconocerse a los cincuenta, como efectivamente lo hace este acto administrativo que sirve de recaudo”.
El director de afiliaciones y recaudos de la Fiduciaria La Previsora informó al Juzgado Civil del Circuito de Lorica “que de los sesenta y seis (66) usuarios relacionados en el listado adjunto, cinco no aparecen en nuestra base de datos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mientras que los otros restantes se encuentran en nómina”; puso de presente que “la entidad que emitió las resoluciones o actos administrativos (...) desconoció el trámite estipulado en las leyes 91 de 1989 y 962 de 2005, así como también el Decreto Reglamentario 2381 de 2005 del Ministerio de Hacienda, en especial los capítulos II y III, artículos 2º al 6º”, por lo que apunta que “este despacho llega a la conclusión de que dichos actos administrativos carecen de legalidad por violar los procedimientos conforme a derecho” y señala que “esta comunicación no tiene el carácter de acto administrativo por cuanto Fiduprevisora S.A. no tiene competencia para expedirlos”, pues “solamente obra como administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuenta especial de la Nación creada por la Ley 91 de 1989, en virtud del contrato de fiducia pública celebrado entre esta y la Nación”.
El apoderado especial de la Fiduciaria La Previsora presentó escrito de excepciones y al efecto adujo (i) la “inembargabilidad jurídica que existe sobre los recursos integrantes de un patrimonio autónomo”, así como (ii) la inexistencia de título ejecutivo, que hizo consistir en que, “conforme a lo señalado por el Decreto 2381 de 2005, todas las resoluciones a través de las cuales se reconocen prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deberán cumplir el procedimiento descrito en el mismo, a fin de que tales actos puedan constituirse como título ejecutivo”, dado que las secretarías de educación deben elaborar y remitir el proyecto de acto administrativo de reconocimiento a la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su aprobación”, trámite que no cumplieron “las resoluciones relacionadas por el libelista en el escrito de demanda y, por último, (iii) la excepción de pago, ya que “a los demandantes se les reconoció y se les ha pagado las mesadas pensionales reconocidas” mediante resoluciones que “sí cumplieron con el trámite descrito en el Decreto 2381 de 2005 y que no son las que se alegan como título ejecutivo en la presente demanda”.
De estas excepciones se corrió traslado a la parte demandante que alegó (i) que la Fiduciaria La Previsora obra en calidad de administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, (ii) que los actos administrativos que sirven como título ejecutivo fueron expedidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de conformidad con la ley y “de acuerdo a un derecho de petición radicado el día 14 de abril de 2008 en la gobernación del departamento de Córdoba y (iii) que no había habido pago, en la medida en que lo solicitado fue la “reconsideración, reconocimiento y pago de la pensión vitalicia de jubilación a los 50 años de edad y 20 años de servicio”, por lo que lo pedido es “la cancelación de los 5 años, debido a que mis poderdantes debieron ser pensionados a los 50 años de edad y 20 de servicio”.
Al resolver sobre las excepciones, el Juzgado Civil del Circuito de Lorica estimó que (i) a través del contrato fiduciario la entidad La Previsora S.A se compromete a cancelar las obligaciones pensionales del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con cargo al patrimonio autónomo constituido y que en el proceso “se está cobrando una prestación social importantísima que hace parte del derecho al trabajo y a la seguridad social como lo son las pensiones”, lo cual significa que “la obligación está dentro de las actividades propias del patrimonio autónomo” y que resulta procedente el embargo de los recursos que hacen parte del contrato, sin que la autonomía de la fiducia pueda constituirse en mecanismo “para evadir las obligaciones prestacionales laborales”.
En cuanto a la inexistencia del título, el despacho señaló (ii) que las resoluciones “llenan los requisitos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil y 100 del Código Procesal Laboral”, y acotó que “esta no es la jurisdicción encargada de decidir si los actos administrativos son válidos o no, por cuanto tienen una presunción de legalidad, hasta tanto no sean controvertidos ante la jurisdicción contencioso administrativa”, por lo que “el trabajador pensionado no puede acarrear con alguna irregularidad que una entidad haya consignado en su propio acto”, ni la entidad previsora puede “aprovecharse de alguna presunta falencia ocurrida con la expedición del acto administrativo en que haya incurrido su fiduciante”, ya que “nadie puede aprovechar su propio error”.
Respecto de la excepción de pago consideró que (iii) no se encontraba probada por ninguno de los documentos”, dado que “el hecho de relacionar unas resoluciones en manera alguna puede probar las obligaciones que aquí se cobran”, de modo que declaró imprósperas las excepciones, ordenó seguir adelante la ejecución, condenó en costas y agencias en derecho a los ejecutados y dispuso liquidar el crédito y las costas.
Por su parte, el apoderado de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio propuso como excepciones (i) la inexistencia de título ejecutivo por haberse omitido el procedimiento establecido en el Decreto 2831 de 2005, (ii) el pago de las mesadas pensionales correspondientes a la pensión reconocida con el cumplimiento del trámite previsto en el decreto citado y (iii) la inembargabilidad de las cuentas bancarias del Ministerio de Educación Nacional, pero fueron rechazadas de plano por haber sido presentadas extemporáneamente.
4. Las solicitudes formuladas en el proceso de tutela.
Como quedó expuesto, mediante la acción de tutela, la parte demandante solicita amparar el derecho al debido proceso del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y de la Fiduciaria La previsora S.A., así como revocar las decisiones adoptadas los días 8 de marzo, 15, 22 y 29 de abril de 2010, dictadas dentro del proceso ejecutivo promovido por Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros, en contra de los ahora demandantes en tutela.
Las decisiones acusadas de constituir vías de hecho tienen que ver (i) con el mantenimiento de un embargo ordenado en otro proceso ejecutivo declarado irregular, (ii) con el otorgamiento de mérito ejecutivo a las 66 resoluciones adjuntadas a la demanda de ejecución, (iii) con el embargo de recursos que los actores en tutela estiman inembargables y (iv) con la orden de cancelar títulos judiciales que los tutelantes consideran contraria al debido proceso, en la medida en que, de conformidad con sus planteamientos, no se produjo la previa orden de entrega exigida por las leyes procesales, ni la notificación por estado, lo que implicó la pretermisión de la instancia, por haber sido privados los demandantes de la oportunidad de controvertir lo que, a su juicio, fue decidido erróneamente y con insubsanable vulneración del debido proceso.
Expuestas así las pretensiones esgrimidas en tutela y consideradas en el contexto del proceso ejecutivo dentro del cual fueron proferidas las decisiones atacadas, la Sala de Revisión observa que las referentes al mantenimiento de un embargo ordenado en otro proceso ejecutivo hallado irregular, al embargo de recursos que los actores consideran inembargables y a la orden de cancelar títulos judiciales dependen de lo que se decida respecto de la decisión consistente en otorgarle mérito ejecutivo a unas resoluciones que, en opinión de los tutelantes, fueron irregularmente expedidas, en la medida en que se omitió el cumplimiento de un trámite legalmente exigido.
En efecto, si existe irregularidad en los títulos ejecutivos con base en los cuales se profirió el mandamiento de pago, es claro que esa situación incidiría negativamente en la orden de embargo y en la orden de cancelar los títulos judiciales que no podrían mantenerse de manera autónoma si se llega a comprobar que la decisión de conferirle mérito ejecutivo a las resoluciones constituye vía de hecho.
Así pues, la Sala considera indispensable abordar, en primer lugar, los cuestionamientos que los actores en tutela plantean en contra de las decisiones que le confirieron a las resoluciones adjuntadas a la demanda de ejecución el mérito ejecutivo que permitió seguir adelante con el respectivo proceso y, considerar después las restantes acusaciones, a la luz de lo que se decida en relación con el aspecto que será tratado inicialmente.
Sobre el particular conviene destacar que una de las providencias que en el escrito de tutela se pide revocar es la adoptada por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica el 8 de marzo de 2010, mediante la cual el mencionado despacho judicial declaró imprósperas las excepciones propuestas por el apoderado de la Fiduciaria La Previsora S.A., consistiendo una de ellas, precisamente, en la inexistencia del título ejecutivo por no haberse surtido el trámite dispuesto en el Decreto 2831 de 2005.
5. La acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Dado que mediante la acción de tutela los demandantes plantean algunas controversias en contra de providencias judiciales bajo el cargo de constituir vías de hecho, resulta indispensable examinar, previamente, si se presentan las condiciones que, de modo excepcional, permiten la procedencia del amparo en contra de decisiones judiciales.
Es sabido que por Sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, el último de los cuales regulaba la posibilidad de instaurar la acción de tutela en contra de providencias judiciales, habiendo dejado a salvo las hipótesis en que actuaciones de hecho atribuibles al juez violaran o amenazaran derechos fundamentales.
Posteriormente, en sentencias como la T-79 de 1993 o la T-158 de 1993 la Corte identificó un conjunto de defectos justificativos de la procedencia del amparo en contra de providencias judiciales y en la Sentencia T-231 de 1994 condensó el desarrollo jurisprudencial al postular la existencia de cuatro posibles vicios que denominó defecto sustantivo, defecto fáctico, defecto orgánico y defecto procedimental.
La evolución de la figura condujo a afinar los defectos mencionados y a replantear el concepto de vía de hecho equivalente al acto caprichoso o grosero del juez, sustituyéndolo por el de causales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, cuya mayor amplitud le da cabida a situaciones que afectan los derechos constitucionales fundamentales, sin comportar, necesariamente, una actuación arbitraria del juez.
Así, en la Sentencia C-590 de 2005, a la afinación de los tradicionales defectos orgánico, procedimental, fáctico y sustantivo se agregaron causales de procedencia relativas al error inducido, a la violación directa de la Constitución, a la decisión sin motivación o al desconocimiento del precedente que, junto con otras, constituyen causales específicas cuyo análisis debe estar precedido de la acreditación del cumplimiento de requisitos genéricos de procedibilidad que, por lo tanto, se examinan a continuación.
5.1. Los requisitos genéricos de procedibilidad.
Los requisitos genéricos de procedibilidad permiten constatar que la acción de tutela no se haya impetrado en contra de una sentencia de tutela y también si se ha cumplido el requisito de la inmediatez, si se han agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, si se han identificado las circunstancias generadoras de la vulneración posible, si, de haber sido posible, la violación ha sido alegada en el respectivo proceso, si el asunto tiene relevancia constitucional y si se trata de una irregularidad procesal que entrañe una grave lesión de los derechos fundamentales(1).
Tratándose del caso que ahora ocupa la atención de la Sala, es evidente que el mecanismo previsto en el artículo 86 de la Carta no se ha ejercitado en contra de sentencias de tutela, luego por este aspecto se cumple el pertinente requisito genérico de procedibilidad.
En cuanto al requisito de la inmediatez, la Sala observa que la providencia en la cual fueron declaradas imprósperas las excepciones propuestas por el apoderado de la Fiduciaria La Previsora S.A., entre ellas la consistente en inexistencia del título ejecutivo, aparece calendada el día 8 de marzo de 2010, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 11 de mayo de ese año, en término que se considera razonable, debido a que la fecha en que se presentó la tutela dista apenas en dos meses de aquella en que se produjo la providencia atacada y porque en ese lapso dentro del proceso ejecutivo se surtieron varias actuaciones derivadas de la decisión de seguir adelante con la ejecución y más próximas en el tiempo al día en que se presentó la acción de tutela.
En lo atinente al agotamiento de los medios judiciales ordinarios y extraordinarios se tiene que la decisión de conferirle mérito ejecutivo a las resoluciones en las que se reconoció el reajuste pensional solicitado fue cuestionada por el apoderado de la Fiduciaria La Previsora al proponer la excepción consistente en la inexistencia del título ejecutivo que, conforme se ha visto, fue rechazada junto con las demás propuestas, lo que dio lugar a proseguir la ejecución y a adoptar las otras decisiones judiciales, sobre el supuesto de la existencia del título ejecutivo y de la orden de seguir adelante la ejecución contra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o la Fiduciaria La Previsora S.A.
Es de anotar que, en lo referente a la alegación del defecto que consiste en haberle otorgado mérito ejecutivo a las resoluciones allegadas junto con la demanda ejecutiva, la proposición de la respectiva excepción era el medio judicial que tenía al alcance la Fiduciaria La Previsora en cuanto demandada y que de él hizo uso oportuno, sin que por el aspecto examinado pudiera exigirse más, ya que la cuestión quedó zanjada al insistir el despacho judicial en el mérito ejecutivo de las resoluciones y en la consiguiente prosecución del proceso en contra de los ejecutivamente demandados.
No importa, entonces, que el apoderado de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en escrito separado haya propuesto las excepciones con tardanza, pues el asunto quedó decidido al resolver las excepciones propuestas por La Previsora S.A. y tampoco importa que se hubiesen presentado incidentes de nulidad en contra de los actos de 15, 22 y 29 de abril de 2010, puesto que estas providencias se refieren a asuntos distintos a la decisión de otorgarle mérito ejecutivo a las resoluciones presentadas, como que en ellas se adoptan decisiones relativas a embargos y a la cancelación de unos títulos judiciales.
Surge de lo expuesto que también se cumple el requisito genérico de procedencia que radica en identificar las causas de la vulneración y en haber llamado la atención sobre la violación durante el proceso, pues el otorgamiento de mérito ejecutivo a las resoluciones presentadas junto con la demanda de ejecución ha sido identificado como un motivo autónomo de vulneración del debido proceso y, según se acaba de ver, la excepción que trataba de neutralizar los efectos de haberles concedido mérito ejecutivo, fue oportunamente propuesta por la Fiduciaria La Previsora y rechazada por el Juzgado del Circuito de Lorica en decisión atacada mediante el ejercicio de la acción de tutela.
Adicionalmente, cabe destacar que, aunque con la advertencia de que su comunicación no tenía el carácter de acto administrativo, el director de afiliaciones y recaudos de Fiduciaria La Previsora informó al Juzgado Civil del Circuito de Lorica que “de los sesenta y seis (66) usuarios relacionados en el listado adjunto, cinco no aparecen en nuestra base de datos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” y que la entidad que emitió las resoluciones había desconocido “el trámite estipulado en las leyes 91 de 1989 y 962 de 2005, así como también en el Decreto Reglamentario 2381 de 2005 del Ministerio de Hacienda”.
Por lo demás, la relevancia constitucional del asunto no se remite a dudas, por cuanto si las resoluciones no podían prestar mérito ejecutivo, al librar el mandamiento de pago, declarar impróspera la excepción consistente en la inexistencia de título ejecutivo y disponer proseguir con la ejecución se habría comprometido seriamente el derecho al debido proceso de las demandantes en tutela, lo que, sumado a la posible falta de aplicación de disposiciones vigentes sobre condiciones para el otorgamiento de mérito ejecutivo a las mencionadas resoluciones, demuestra el interés constitucional del asunto y la eventual configuración de una irregularidad con notable incidencia negativa en derechos fundamentales.
Habiendo sido superado el análisis de los requisitos genéricos o formales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, procede ahora adelantar el estudio de los requisitos específicos o materiales que, según reiterada jurisprudencia, corresponden a los vicios o defectos presentes en el fallo judicial que dan lugar a la vulneración de los derechos fundamentales(2).
5.2. Los requisitos específicos de procedibilidad.
La Sala debe determinar si el haber omitido el trámite que los demandantes de tutela echan de menos afecta el carácter de título ejecutivo que el juzgado les otorgó a las resoluciones aportadas para efectos de proceder a la ejecución en contra del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o la Fiduciaria La Previsora y, en caso de que se concluya en la afectación del título ejecutivo, deberá establecer si esa circunstancia configura vulneración del debido proceso susceptible de ser ventilada y saneada en sede de tutela.
5.2.1. El trámite que se debe impartir a las solicitudes de prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
A fin de resolver el problema jurídico así planteado, es indispensable establecer cómo está regulado el trámite que, según los demandantes en tutela, fue omitido. Al respecto la Sala observa que el referido trámite está contenido en el Decreto 2381 de 16 de agosto de 2005, “por el cual se reglamenta el inciso 2º del artículo 3º y el numeral 6º del artículo 7º de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones”.
El artículo 3º de la Ley 91 de 1989 crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como “una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica” e indica que los recursos del fondo serán manejados por “una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% de capital”, efecto para el cual “el Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente ley”.
Por su parte, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 señala que “las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado fondo, mediante aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el fondo”, proyecto que “debe ser elaborado por el secretario de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente”, secretario cuya firma llevará el acto administrativo de reconocimiento que “se hará mediante resolución”.
El capítulo II del Decreto 2381 de 2005 contiene el “trámite para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en cuanto a la radicación de las solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales, en el artículo 2º se señala que se hará en la secretaría de educación de la respectiva entidad territorial certificada, a cuya planta docente haya pertenecido o pertenezca el docente o causahabiente, “de acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, entidad encargada de implementar “un sistema de radicación único, que registre las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, simultáneamente “en la respectiva entidad territorial certificada y en la sociedad fiduciaria y que permita a los solicitantes conocer electrónicamente el estado de su trámite”.
El artículo 3º regula la gestión a cargo de las secretarías de educación e indica que la atención de las solicitudes referentes a las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será efectuada a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas y que, para tal efecto, la correspondiente secretaría (i) recibirá y radicará las solicitudes en estricto orden cronológico, “de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho fondo”, (ii) expedirá “con destino” a esa sociedad fiduciaria y “conforme a los mandatos únicos por esta adoptados”, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, según la normatividad vigente, (iii) dentro de los 15 días hábiles siguientes a la radicación, elaborará y remitirá el proyecto de acto administrativo de reconocimiento “a la sociedad fiduciaria” para “su aprobación”, junto con la certificación y (iv) “previa aprobación por parte de la sociedad fiduciaria”, suscribirá el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005, surtirá los trámites administrativos a que haya lugar y (v) “remitirá a la sociedad fiduciaria” copia “de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales” a cargo del fondo, “junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos de pago y dentro de los tres días siguientes a que estos se encuentren en firme”.
De tal modo se reglamenta el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, de acuerdo con cuyas voces “las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado fondo, mediante aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el fondo, el cual debe ser elaborado por el secretario de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente”.
El examen de las disposiciones legales y reglamentarias citadas permite concluir que el reconocimiento de las prestaciones sociales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le corresponde al fondo, mediante aprobación del proyecto de resolución por parte de quien lo administre y que el trámite establecido con tal finalidad implica la participación de la secretaría de educación de la respectiva entidad territorial certificada y de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del fondo.
En efecto, en términos generales, a la secretaría de educación le corresponde recibir y radicar las solicitudes de reconocimiento de prestaciones, elaborar el proyecto de acto administrativo, suscribirlo de conformidad con la normatividad que rige la materia, surtir los trámites a que haya lugar y hacer las remisiones ordenadas en los pertinentes preceptos, mientras que a la sociedad fiduciaria le atañe implementar un sistema de radicación único, adoptar un formulario de radicación, recibir la certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, así como el proyecto de resolución que, dentro del término previsto, le envíe la respectiva secretaría de educación y, si fuere del caso, impartirle su aprobación para que el secretario de educación pueda suscribirlo.
5.2.2. Las resoluciones que sirvieron de base al proceso ejecutivo, el trámite para su adopción y la actuación del juez.
Al examinar las resoluciones que sirvieron de base para adelantar el proceso ejecutivo dentro del cual se dictó el mandamiento de pago cuestionado, la Sala advierte que en cada una de ellas se reconoce y ordena pagar “una pensión vitalicia de jubilación, con una mesada reajustada”, cuyo pago “será cancelado a través de la Fiduciaria La Previsora S. A., según convenio celebrado entre el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público” y que las suscribe el secretario de educación del departamento de Córdoba, ante quien la abogada Lorna Cecilia Martínez Vélez presentó los derechos de petición para solicitar “la reconsideración, reconocimiento y pago de la pensión vitalicia de jubilación a los 50 años”.
El trámite se desarrolló ante la secretaría de educación del departamento de Córdoba y no consta que antes de suscribir las resoluciones, los proyectos hayan sido enviados a la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ni que la referida sociedad los haya aprobado como lo exige la normatividad, omisión que ha sido puesta de presente en la solicitud de amparo deprecada por la Fiduciaria La Previsora S.A. y el Ministerio de Educación Nacional.
De esa manera las aceptó el juez civil del circuito de Lorica al proferir mandamiento de pago y tras estimar que habían sido acreditados unos actos administrativos (resoluciones), donde expresamente se reconoce un valor equivalente a la pensión vitalicia de jubilación”, efectiva a partir de una fecha determinada, con señalamiento “de la normatividad aplicable e igualmente se reconoce el reajuste de dicha pensión” que “será pagada a través de la Fiduciaria La Previsora S.A., por cuanto así lo afirma la parte resolutiva de los actos administrativos y escrituras públicas que se han anexado, luego entonces surge un título ejecutivo laboral complejo contra las entidades demandadas, por lo que es viable el mandamiento de pago”.
De acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 3º del Decreto 2381 de 2005, la falta de la previa aprobación por la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del fondo, fuera de acarrear “la responsabilidad administrativa, disciplinaria, legal, fiscal y penal a que pueda haber lugar”, tiene como consecuencia que las resoluciones expedidas por la autoridad territorial, mediante las cuales se reconozcan prestaciones sociales que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, “carecerán de efectos legales y no prestarán mérito ejecutivo”.
Así pues, al desconocimiento del trámite en la parte en que implica la participación de la sociedad fiduciaria, se suma el caso omiso que hizo el juez civil del circuito de Lorica de la consecuencia jurídicamente prevista para la falta de aprobación de los proyectos de resoluciones por la respectiva fiduciaria, cual es la carencia de efectos legales y, señaladamente, la imposibilidad jurídica para prestar mérito ejecutivo, pues, en contra de la expresa previsión contenida en el Decreto 2381 de 2005, el funcionario judicial resolvió otorgarles mérito ejecutivo a las resoluciones y proferir mandamiento de pago.
En vano se busca en las decisiones del juzgado la exposición de algún motivo que pretenda justificar el desconocimiento del claro texto citado que anuda a la falta de aprobación por la sociedad fiduciaria una consecuencia jurídica diametralmente opuesta a la que surge de la decisión del despacho judicial. Así, en la providencia por la que se libra mandamiento de pago por la vía ejecutiva laboral y en contra del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o la Fiduciaria La Previsora no hay nada distinto al reconocimiento del “título ejecutivo laboral complejo”, a la fijación de la manera como se les tendría que pagar a los docentes ejecutantes los cinco años adeudados, “ya que la pensión debía reconocerse a los cincuenta, como efectivamente lo hace este acto administrativo que sirve de recaudo” y a la decisión de indexar con base en el índice de precios al consumidor suministrado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, estadísticas que, según el despacho, se presumen conocidas y fueron obtenidas “de la Internet”.
Más adelante, al resolver sobre las excepciones propuestas por la Fiduciaria La Previsora S.A. y, en especial, sobre la referente a la inexistencia de título ejecutivo, el juez civil del circuito de Lorica, después de citar doctrina referente al título ejecutivo laboral y a su carácter expreso, claro y exigible, así como el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, concluye que “esas resoluciones junto con los documentos anexados sí cumplen o se encuentran perfeccionados para atender las voces del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil y artículo 100 del Código Procesal Laboral”, esto es, “que preste mérito ejecutivo por ser expresa clara y exigible”, dado que “llenan los requisitos del título ejecutivo atrás enumerados”.
Con posterioridad reitera lo expuesto y añade que las resoluciones “están por escrito, se sabe quien (sic) es el deudor y acreedor y son actualmente exigibles”, que “esta no es la jurisdicción encargada de decidir si los actos administrativos son validos (sic) o no, por cuanto tienen una presunción de legalidad, hasta tanto no sean controvertidos ante la jurisdicción contencioso administrativa” y, para finalizar, apunta que “el trabajador pensionado no puede acarrear con alguna irregularidad que alguna entidad haya consignado en su propio acto” y que “la entidad previsora no puede aprovecharse de alguna presunta falencia ocurrida con la expedición del acto administrativo en que haya incurrido su fiduciante, nadie puede aprovecharse de su propio error”.
Es claro, entonces, que el juez le confirió legalidad a unas resoluciones en cuyo proceso de adopción se incumplieron trámites jurídicamente ordenados e indispensables para que tuvieran efectos legales y pudieran prestar mérito ejecutivo, pese a la claridad de unos textos que, oportunamente, le fueron puestos de presente y que no podía ignorar, menos aun si se trataba de decidir si las resoluciones adjuntadas a la demanda contenían una obligación clara expresa y exigible y tenían mérito ejecutivo para proceder a librar mandamiento de pago.
Y es que aun cuando la normatividad no le hubiera sido puesta de presente, es el juez quien debe conocer el derecho, interpretarlo y aplicarlo, más aun si media un interés público que, para el caso, está representado en el mantenimiento de las condiciones que tornan posible la operatividad y la eficacia del sistema diseñado para satisfacer las pretensiones pensionales, y los derechos a ellas vinculados, de todos los docentes que cumplan los requisitos previamente establecidos. El juez ha de asumir el derecho vigente aplicable al caso y no puede dejar de aplicarlo o ignorarlo como si no existiera.
Desde esta perspectiva, la Sala destaca que en la parte considerativa de las providencias que han sido citadas ni una sola palabra se le dedica al Decreto 2831 de 2005 o a las disposiciones de ley por él reglamentadas y ello aunque el juez extrae, precisamente, consecuencias contrarias a las que, con nitidez que no remite a dudas de ninguna índole, aparecen ordenadas en la normatividad cuya consideración no podía de manera válida esquivar, porque la ley o las disposiciones aplicables para tomar decisiones en un caso concreto no son disponibles por el juez que, al tenor de lo establecido por el artículo 230 de la Carta, en sus providencias está sometido “al imperio de la ley”.
Así las cosas, el funcionario judicial no se encuentra habilitado para escoger, según su libre albedrío y entre los preceptos reguladores del caso sometido a su juicio, cuáles disposiciones aplica y cuáles no, cuáles erige como fundamento de su decisión y cuáles deja de lado, pues el derecho que debe conocer, interpretar y aplicar le es dado por las autoridades que en el ordenamiento tienen el poder para expedir regulaciones normativas vinculantes y para fijar, mediante ellas, los supuestos de hecho y asignar las consecuencias que se sigan de determinada conducta o situación.
No se remedia, entonces, el total desconocimiento de lo previsto en el artículo 3º del Decreto 2831 de 2005 con la sola consideración de los artículos 488 del Código de Procedimiento Civil y 100 del Código de Procedimiento Laboral, pues su aplicación no implica la de los artículos omitidos, habida cuenta de que las consecuencias que de ellos derivó el juez son, conforme se ha indicado, opuestas a las que se habrían impuesto de haber tenido en cuenta la regulación especial contenida en el decreto citado y tampoco se subsana la anotada falencia por la simple estimación de que el título ejecutivo es “complejo”, en cuanto conformado por las resoluciones y las escrituras públicas anexadas a la demanda, pues la pretendida complejidad del título habría llevado a verificar el cumplimiento de las condiciones jurídicamente establecidas para que lo resuelto por la secretaría de educación del departamento de Córdoba tuviera efecto legal y pudiera prestar mérito ejecutivo, en lugar de haber evadido su consideración.
No sobra advertir que en la escritura pública por medio de la cual se protocoliza el contrato de fiducia suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduciaria La Previsora S. A. se lee que en lo no previsto en sus cláusulas el contrato se regirá, entre otros, por la Ley 91 de 1989 y sus decretos reglamentarios, luego es evidente que el Decreto 2831 de 2005 en la medida en que reglamenta la citada ley es plenamente aplicable al asunto ahora examinado.
Se podría argüir que la pensión de jubilación ya les había sido reconocida a los docentes demandantes y que, como solo se trataba de un reajuste para reconocer la pensión desde los 50 años de edad y no desde los 55 inicialmente tenidos en cuenta, no era necesario obtener la aprobación de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que, por lo tanto, la omisión de ese trámite no podía tener por consecuencia la carencia de efectos legales o la imposibilidad de que las respectivas resoluciones prestaran mérito ejecutivo.
Sin embargo, el argumento no es de recibo, debido a que la normatividad que ha debido aplicarse no establece ninguna distinción al respecto y, en cambio se refiere, en general, a la aprobación por la sociedad fiduciaria de los proyectos de actos administrativos por medio de los cuales se reconozcan prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y, por si alguna duda hubiese, el parágrafo 1º del artículo 3º del Decreto 2831 de 2005 señala que “igual trámite se surtirá para resolver los recursos que sean interpuestos contra las decisiones adoptadas de conformidad con el procedimiento aquí establecido y aquellas que modifiquen decisiones que con anterioridad se hayan adoptado respecto del reconocimiento de prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
Es de anotar que en el escrito de excepciones presentado por el apoderado judicial de la Fiduciaria La Previsora S.A., al sustentar la excepción de pago, se deja constancia de que a quienes demandaron ejecutivamente les habían sido pagadas las mesadas pensionales reconocidas en las resoluciones que inicialmente ordenaron el pago de las respectivas prestaciones a los 55 años de edad, resoluciones que, según el libelista “cumplieron el trámite descrito en el Decreto 2381 de 2005, y que no son las que se alegan como título ejecutivo en la presente demanda”.
A este propósito el magistrado sustanciador decretó una prueba y solicitó a la Fiduciaria La Previsora remitir copia de las primeras resoluciones mediante las cuales les fue reconocida la pensión de jubilación a los docentes que demandaron en el proceso ejecutivo e indicar si habían cumplido “el requisito establecido en el Decreto 2831 de 2005, artículo 3º, para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio".
Al responder, el vicepresidente de fondos de prestaciones, Fiduprevisora S. A. informó que anexaba copia de las resoluciones, con excepción de algunas, e indicó que “todas las resoluciones solicitadas por su señoría, mediante las cuales se les reconoce a los docentes relacionados la pensión de jubilación cumplen con el trámite establecido en el decreto 2831 de 2005”, así como en “el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 y por ende se está cancelando de manera ininterrumpida hasta la fecha”.
Así las cosas, es pertinente apuntar que de la misma manera como las resoluciones inicialmente adoptadas con la finalidad de reconocer y ordenar el pago de la pensión de jubilación cumplieron el trámite jurídicamente previsto, las que fueron proferidas con la intención de obtener un reajuste de la pensión antes reconocida y de ordenar el pago de ese reajuste también han debido cumplirlo y no solo porque así surge del denominado paralelismo de las formas, sino, ante todo, porque así está ordenado en el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 y en el parágrafo 1º del artículo 3º del Decreto 2831 de 2005.
Por último, cabría pensar que la falta de aplicación de la normatividad que los demandantes en tutela pusieron de presente en el proceso ejecutivo y, más tarde, al ejercitar el mecanismo de protección contemplado en el artículo 86 de la Carta, podría deberse a alguna contrariedad con la Constitución que hubiese llevado a su inaplicación, pero tampoco esta posibilidad es convincente, porque en las providencias del Juzgado Civil del Circuito de Lorica que les confirieron mérito ejecutivo a las resoluciones y ordenaron proseguir la ejecución no se hace ninguna alusión al Decreto 2831 de 2005 o a preceptos constitucionales que resultaran desconocidos por el trámite en él regulado, como que únicamente aparecen las referencias a los artículos 488 del Código de Procedimiento Civil y 100 del Código Procesal Laboral.
La jurisprudencia de esta Corte ha explicado que la inaplicación de alguna disposición por el juez que decide sobre algún caso específico no debe fundarse en la sola sospecha o en el parecer del juzgador, sino que ha de tener sustento en una manifiesta contradicción con determinados contenidos constitucionales que se perciba, con indubitable claridad, al rompe, de bulto y sin necesidad de incurrir en complicados ejercicios intelectuales, de modo que se pueda dejar constancia en la decisión de la urgencia insoslayable de proceder a la inaplicación de la preceptiva manifiestamente inconstitucional, inaplicación que, por lo mismo, ha de ser expresa, pues no puede entenderse como implícita, quedar librada a la interpretación o depender de alusiones genéricas a los derechos de los trabajadores pensionados y a la evitación de eventuales afectaciones causadas por supuestos errores de la administración.
La Sala observa que en el caso de las disposiciones legales y reglamentarias reguladoras del trámite que se debe impartir a las solicitudes de reconocimiento de prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en particular, de la aprobación que debe impartir la sociedad fiduciaria y de las consecuencias de su omisión, no se advierte, de manera inmediata y evidente inconstitucionalidad manifiesta de ninguna índole, luego el juez no tenía alternativa diferente a verificar si se había cumplido todo el trámite y a asignar al incumplimiento del requisito de aprobación por la Fiduciaria La Previsora S. A. las consecuencias previstas en la normatividad.
Así lo entendió el Tribunal Superior de Montería al fallar en primera instancia la acción de tutela impetrada, pues señaló que de las resoluciones adjuntadas a la demanda ejecutiva “no se logra establecer el agotamiento del requisito sine qua non, abordado por el accionante, al momento de exhibir su oposición al título ejecutivo, asentado en el Decreto 2831 de 2005 artículo 3º y especialmente en su parágrafo 2º, y artículo 56 de la Ley 962 de 2005, que era exigible por demás al a quo, siendo quien administra justicia, fijó un efecto jurídico consagrado en la norma (CPC, art. 488) para aquellas obligaciones claras expresas y exigibles, estando huérfana la resolución de reconocimiento pensional de un eslabón que confluía de manera irrefragable, para encumbrar lo demandable de la misma”.
Después de trascribir el parágrafo 2º del artículo 3º del Decreto 2831 de 2005 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, el juez de tutela agregó que “la normativa evocada le exige al operador judicial, procurar en la emisión del mandamiento de pago, la vista de los presupuestos allí contenidos, se repite, para lograr su éxito” y que “las resoluciones base de ejecución, no advierten el cumplimiento de aprobación previa del proyecto de resolución, por parte de quien administra los recursos, esto es, de la Fiduciaria La Previsora, ente que necesariamente debe intervenir como lo denota la atrás esbozada, en ausencia de la misma, los títulos ejecutivos no nacieron al mundo jurídico, al estar comprometida su existencia”, sin que “la firma inscrita en cada una de las resoluciones, correspondiente a un profesional universitario del Fondo de Prestaciones del Magisterio”, logre “suplir la pretermisión aludida, apareciendo claro que uno es el Fondo de Prestaciones del Magisterio (...) y otra la entidad encargada de administrarlo: Fiduciaria La Previsora”, que tiene “la responsabilidad indelegable de verificar el proceso de reconocimiento de prestaciones económicas, a través de la revisión de los proyectos que para el caso elabore la secretaría de educación, tal como viene apreciado en la institución jurídica memorada”.
De lo anterior concluyó el tribunal que “soslayar tal presupuesto torna insostenible la orden de seguir adelante la ejecución” y que se había configurado un defecto fáctico, bajo el entendimiento de que este consiste en la carencia del apoyo probatorio que le permite al juez “la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión”.
5.2.3. Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela.
Ciertamente lo aducido en el proceso de ejecución no le permitía al juez otorgarle mérito ejecutivo a las resoluciones que, en cada caso, reconocieron la pensión a los 50 años de edad, ni seguir adelante la ejecución, pero más que en esta circunstancia, el defecto se configura por no haber tenido en cuenta lo que de modo específico dispone la ley para que esas decisiones administrativas tuvieran efectos legales y pudieran prestar mérito ejecutivo, lo que se traduce en un defecto de tipo sustantivo, porque las mencionadas decisiones se adoptaron sin respaldo jurídico alguno y, además, en sentido absolutamente contrario al que, de modo expreso, está contemplado en la normatividad pertinente.
Tiene lugar el defecto sustantivo, entre otras circunstancias, cuando el juez es inducido a error o cuando falla los casos sometidos a su conocimiento fundamentándose en preceptos que no son aplicables a la situación concreta o que, aun cuando hubieran podido ser aplicables, ya no están a su disposición por haber sido derogados o separados del ordenamiento debido a su inconstitucionalidad y también, cabe precisar ahora, cuando el juez deja de tener en cuenta preceptos aplicables al caso y produce una decisión abiertamente reñida con la normatividad que estaba obligado a aplicar.
Procede reiterar que la mención de los artículos 488 del Código de Procedimiento Civil y 100 del Código Procesal Laboral no tiene por efecto el de subsanar el desconocimiento de lo previsto en la Ley 962 de 2005 y en el Decreto 2831 de 2006, pues el no enviar los proyectos de resoluciones para la aprobación de la sociedad fiduciaria tiene, según esta preceptiva, la clara consecuencia de que las decisiones así adoptadas no surgen a la vida jurídica ni pueden prestar mérito ejecutivo.
No vale, entonces, que se citen unas leyes para tener el pretexto de ignorar otras y de guardar silencio sobre ellas, porque ello equivale a cubrir con un manto de aparente juridicidad una decisión arbitraria, caprichosa y fundada más en el querer subjetivo del fallador que en la normatividad que, por decisión de quienes válidamente tienen poderes de normación en el ordenamiento, le es suministrada al juez, facultado para interpretarla y aplicarla, mas no para evadirla, sustituirla por su voluntad o por otras disposiciones de contenido más o menos similar.
El desconocimiento por el juez de la normatividad que gobierna la materia tiene el efecto de permitir el adelantamiento de un proceso ejecutivo que no podía surtirse, pues es indudable que, por disponerlo así la normatividad, las resoluciones aportadas junto con la demanda no podían surtir ningún efecto, ni tener el mérito ejecutivo que el funcionario judicial les otorgó, luego al someter a las demandadas, que lo fueron la fiduciaria de Córdoba y/o el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a un proceso que no ha debido adelantarse se vulneró su derecho al debido proceso, más aún, si habiendo puesto de presente la situación, el juez insistió en proseguir la ejecución y en adoptar medidas orientadas a llevarla a cabo.
Es evidente que la actuación cumplida en el Juzgado Civil del Circuito de Lorica es nula desde el mismo mandamiento de pago y resta, entonces, determinar cómo poner remedio a la vulneración del debido proceso. Al respecto el juez de primera instancia, que concedió la tutela, ordenó al juez demandado que, dentro de las 24 horas siguientes a la notificación del fallo, dejara sin efecto “el proveído que dispuso seguir adelante la ejecución”, para que, en su lugar, dentro de las 48 horas siguientes, entrara a “emitir nuevo fallo, tomando en consideración los parámetros expuestos en esta providencia, recabándose que las decisiones suscitadas al abrigo de la sentencia que perdió vigencia quedan sujetas a los efectos del fallo que oportunamente ha de proferir el operador judicial”.
5.2.4. La violación del derecho al debido proceso y su superación.
Desde luego, la Sala está de acuerdo en que el amparo deprecado debe ser concedido, pero considera que la medida que se debe adoptar para superar la vulneración del derecho al debido proceso no radica en devolver la actuación al juez que lo quebrantó, sino en hacer cumplir la normatividad que no se tuvo en cuenta, puesto que de esa inobservancia depende la violación anotada.
Tanto la Ley 962 de 2005, como el Decreto 2831 del mismo año son claros en asignar las consecuencias que siguen al incumplimiento del requisito de aprobación de los proyectos de resoluciones por parte de la sociedad fiduciaria y de sus textos se desprende, con total nitidez, que, sin esa aprobación, las referidas resoluciones no podían prestar mérito ejecutivo y que, por lo tanto, el juez no estaba habilitado para proferir mandamiento de pago ni para disponer que prosiguiera la ejecución.
Así las cosas, nada se saca de devolver las actuaciones al juez que profirió las decisiones, porque el mandamiento de pago no podía proferirse y ya está afectado por la nulidad que esta Sala ha advertido, de modo que el juez no se halla en condiciones de conferirle a las resoluciones los efectos y el mérito ejecutivo que la ley les niega, ni puede, por ende, ordenar que prosiga la ejecución sin volver a desconocer la normatividad cuya inobservancia es la raíz del menoscabo del derecho fundamental al debido proceso.
Lo procedente es, entonces, disponer que se cumpla el trámite omitido y ordenar que, por consiguiente, las resoluciones mediante las cuales fueron reconocidas las pensiones a los 50 años de edad, sean remitidas a la Fiduciaria La Previsora para que se surta el trámite correspondiente en la forma como está ordenado por la Ley 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005, razón de más para justificar que la orden no se le imparta al juez, pues el resultado de ese trámite podría suscitar otro tipo de problemas jurídicos, afectar la competencia o dar lugar a otras vías procesales.
Adicionalmente, conviene destacar que es del todo pertinente ordenar el cumplimiento de la ley, por cuanto su observancia no depende de que tenga que adelantarse un proceso, tampoco de la voluntad del juez, ni de la decisión de los particulares que, sencillamente, son sus destinatarios, están sometidos a sus mandatos y deben acatar sus términos, tal como en el caso concreto sucedió con las resoluciones mediante las cuales fueron inicialmente reconocidas las respectivas pensiones de jubilación que, se reitera, cumplieron el trámite de la aprobación por la sociedad fiduciaria, sin que conste que en esa ocasión los beneficiarios de las prestaciones hubiesen manifestado algún desacuerdo acerca del cumplimiento de ese requisito jurídicamente impuesto.
6. Las otras providencias atacadas en el escrito de tutela.
Dado que la nulidad por violación del derecho al debido proceso afecta al mandamiento de pago, es evidente que todas las actuaciones y medidas adoptadas con posterioridad, en cuanto tuvieron como finalidad hacer efectivo el mandamiento y proseguir la ejecución, también carecen de sustento y, por lo tanto, no procede efectuar consideraciones adicionales referentes a esas providencias, pues bastan las referentes al ataque principal planteado en el escrito de tutela.
Además, el análisis de la posible existencia de una causal de procedencia de la acción de tutela en contra de esas providencias posteriores al mandamiento de pago, tropezaría con la insatisfacción de los requisitos genéricos de procedencia, en la medida en que, como lo hizo ver la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de segunda instancia, las entidades que demandan en tutela dejaron “vencer todas las oportunidades para hacer uso de los medios de defensa ordinarios e idóneos” mediante los cuales debieron controvertirlas.
Particularmente, la Corte Suprema puso de manifiesto que en contra de la providencia de 22 de abril de 2010, por la que se decretó el embargo y retención de los dineros contenidos en un título judicial, el apoderado de las entidades ejecutivamente demandadas “interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, los cuales fueron rechazados de plano, por haber sido interpuestos en forma extemporánea”, al paso que algunos incidentes “presentados contra los autos de fechas 15, 22 y 29 de abril”, se encontraban en trámite y constituían “una razón más de improcedencia del amparo de conformidad con el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política en concordancia con el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991”.
Así las cosas, procede conceder la tutela solicitada y, por lo tanto, dejar sin efecto lo actuado dentro del proceso ejecutivo, incluido el mandamiento de pago, y ordenar que se surta el trámite correspondiente por la Fiduciaria La Previsora S. A. de los proyectos de resoluciones por las cuales se reajustan las pensiones inicialmente reconocidas, trámite de cuyo resultado dependerá la suerte del proceso ejecutivo.
Como quiera que el parágrafo 2º del artículo 3º del Decreto 2831 de 2005 establece que la carencia de efectos y la imposibilidad de que los proyectos de resolución no aprobados por la sociedad fiduciaria son consecuencia de la omisión de ese trámite, “sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, disciplinaria, fiscal y penal a que pueda haber lugar”, la Sala ordenará compulsar copias con destino a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la Fiscalía General de la Nación y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo de la Judicatura, para lo de sus respectivas competencias.
2. REVOCAR la sentencia proferida el 24 de agosto de 2010 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por el apoderado judicial de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S. A., en contra del Juzgado Civil del Circuito de Lorica y, en su lugar, conceder a los demandantes la protección del derecho al debido proceso.
3. Como consecuencia de lo dispuesto en el numeral anterior, DEJAR SIN EFECTOS lo actuado dentro del proceso ejecutivo laboral de Lesbia Isabel Suárez Mendoza y otros en contra del Fondo de Prestaciones del Magisterio de Córdoba y/o la Fiduciaria La Previsora, incluida la providencia de 3 de noviembre de 2009, por la cual se libró mandamiento de pago por la vía ejecutiva laboral y se decretó el embargo y retención de dineros que la Fiduciaria La Previsora tuviera o llegara a tener en cuentas de ahorros o corrientes de algunos bancos allí referenciados.
4. ORDENAR a la secretaría de educación del departamento de Córdoba que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta sentencia, dé estricto cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 56 de la Ley 962 de 2005 y 3º del Decreto 2831 de 2005 y envíe, en la forma prevista en los artículos citados a la Fiduciaria La Previsora S. A., en cuanto encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los proyectos de resolución fechados el 24 de abril de 2008, por los cuales le es reconocida a los docentes que luego demandaron ejecutivamente un reajuste de la pensión de jubilación previamente obtenida, para que se surta el trámite correspondiente a la aprobación de los respectivos proyectos por la sociedad fiduciaria. Sin perjuicio de lo anterior, por Secretaría General se enviarán copias de los referidos documentos a la Fiduciaria La Previsora S. A. que, para surtir el trámite que le corresponde, podrá recabar de la secretaría de educación del departamento de Córdoba la información y documentos que estime pertinentes.
5. Compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la Fiscalía General de la Nación y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo de la Judicatura, para lo de sus respectivas competencias.
6. LÍBRENSE, por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Magistrados: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo — Jorge Iván Palacio Palacio — Nilson Elías Pinilla Pinilla, con aclaración de voto.
(1) Cfr. Sentencia T-343 de 2010.
(2) Cfr. sentencias T-789 de 2008 y T-217 de 2010.

References: artículo 177
 artículo 3
 artículo 3
 Resolución

 artículo 3
 artículo 321
 artículo 321
 artículo 177
 artículo 522
 artículo 108
 artículo 140
 artículo 56
 resolución 
 resolución 
 artículo 56
 artículo 69
 artículo 101
 artículo 488
 artículo 86
 artículo 3
 artículo 7
 artículo 56
 artículo 3
 artículo 56
 resolución 
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 56
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 3
 artículo 488
 artículo 488
 artículo 100
 artículo 230
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 3
 artículo 86
 artículo 3
 artículo 56
 resolución 
 artículo 3
 artículo 56
e contrario
 artículo 86
 artículo 6
 artículo 3
 resolución 
 resolución 
 artículo 36