Source: http://www.tesis.ufm.edu.gt/derecho/59402/TESIS.html
Timestamp: 2013-12-10 13:22:18+00:00

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El presente trabajo fue realizado con el objetivo de conocer sobre el tributo municipal, denominado ARBITRIO SOBRE PREDIOS SIN CONSTRUIR O CON MALA CONSTRUCCIÓN, el cual se genera por el crecimiento de las construcciones dentro del municipio de Guatemala, y sus áreas de influencia urbana, las cuales son cada vez mayores ya que éstas se ejecutan generalmente sin cumplir las disposiciones municipales y tal situación a afectado el desarrollo urbano, la salud y la seguridad de los habitantes. Para cumplir con los objetivos de mi tesis, estructuré el trabajo en cinco capítulos, en el primero de ellos desarrollé el tributo y sus clases, en el segundo el Municipio, sus elementos y su gobierno. En el tercer capitulo me referí a la fuente de la obligación tributaria y al principio de legalidad tributaria, en el cuarto capítulo a las sanciones administrativas, para luego analizar jurídicamente el tema de investigación en un quinto y último capítulo.
Este Arbitrio sobre Predios Sin Construir o con Mala Construcción ,fue creado mediante el Acuerdo Gubernativo de fecha 22 de junio de 1953, estableciéndose como causas que ameritaban la necesidad de su creación, el crecimiento de la ciudad capital y el estancamiento de las disponibilidades económicas de la Municipalidad; en el referido acuerdo se otorgó a las municipalidades la facultad de emitir las bases para su recaudación, a pesar de ello tuvieron que transcurrir más de 33 años para que la comuna de Guatemala cumpliera con dicha disposición legal.
El planteamiento del problema a investigar se basó en el hecho de existir una gran cantidad de construcciones que no cumplen con el Reglamento de Construcción del Municipio de Guatemala, generando muchos de esos casos, como consecuencia jurídica, la imposición del Arbitrio de Construcción Inadecuada. La importancia de la investigación radicó principalmente en establecer la legalidad del referido cobro, así como determinar si (el Arbitrio de Construcción Inadecuada) es un arbitrio o en su defecto qué clase de figura jurídica constituye.
En virtud de ello formulé como hipótesis, �Si lo contenido en el Acuerdo Gubernativo del 22 de junio de 1953 es un arbitrio?, �O se le llamó arbitrio a un pago que en el fondo por su función y características constituye una figura distinta? y finalmente, �Si la Municipalidad es el órgano competente para imponer y requerir el pago en concepto de arbitrio por construcción inadecuada?.
Las anteriores hipótesis fueron resueltas en el desarrollo de la investigación, de las cuales algunas se confirmaron, y otras fueron negadas.
Dentro del análisis se pudo concluir de manera certera y con carácter jurídico y científico la naturaleza, la función y la característica del Arbitrio de Construcción Inadecuada, así como a qué órgano administrativo le corresponde su aplicación.
I. EL TRIBUTO En el presente trabajo se estima conveniente hacer un análisis sobre los tributos, determinando si el Arbitrio de Construcción Inadecuada se encuentra dentro de las clases y características propias de los mismos. Partir de la simple definición del concepto tributo, constituiría dejar atrás el proceso del desarrollo histórico de ellos, lo cual ayudará a conocer el origen y la función primaria de éstos. Los antecedentes de esta institución los encontramos en Egipto, Babilonia, Grecia y Roma. Por ejemplo, en Egipto y Babilonia, los tributos se hacían efectivos por medio de la prestación de servicios, lo cual puede observarse en las pirámides y en los jardines colgantes.
En Grecia, por ejemplo, los tributos que pagaban los ciudadanos al Estado los realizaban tomando en consideración que: a) el pago del tributo era una especie de prestación voluntaria, b) el tributo constituía una imposición indirecta y por último c) las liturgias.
En el primero de los casos, por principios filosóficos se oponían al pago de los tributos, ya que el estado griego se comprometió a realizar gastos innecesarios, principalmente en la guerra, los cuales fueron sufragados por los gobernados. Los griegos no pagaban los tributos por obligación, sino que lo hacían voluntariamente para que el Estado pudiera subsistir y cumplir con sus necesidades, siempre apoyados en la idea de que el pagar tributos era algo indigno. En cuanto a la imposición indirecta, los griegos no aceptaban impuestos directos a su persona, sino aquellos indirectos como en el mercado, cuando se consumían los productos (este es el antecedente de nuestro actual Impuesto al Valor Agregado) y aquellas mercaderías que llegaban a través del mar en los diferentes embarques (antecedente del impuesto aduanal).
Las Liturgias eran actividades de recaudación de impuestos que no las hacía el Estado, sino que entregaba esa actividad a los particulares en forma de arrendamiento.
En Roma, los ciudadanos se opusieron a pagar impuestos, pero su oposición no radicaba en cuestiones filosóficas, o de principios, sino en que el ciudadano romano no estaba acostumbrado a pagar impuestos, porque quienes pagaban los impuestos eran todos los ciudadanos de los pueblos vencidos y conquistados. Luego, los tuvieron que pagar en la medida en que crecía el imperio romano, debido a las mayores necesidades que afrontaban. El ciudadano romano contribuía con un impuesto que recibió el nombre de Tributum o Stipendium, el cual consistía en un impuesto que cobraba el Estado romano a los ciudadanos después de hacer un censo en el cual se establecía la capacidad económica de las personas; después les señalaba a cada una de ellas el impuesto que debería pagar.
"En la Edad Media, aparecieron otros impuestos como el Formariage, La Capitación, La Mano Muerta y el Derecho de Relieve. El formariage consistía en un impuesto que se le debía pagar al señor feudal cuando un siervo o sierva de un feudo quería contraer matrimonio con un siervo o sierva de otro territorio. La Capitación era un impuesto o derecho que tenía el señor feudal por cabeza que habitaba el feudo; la Mano Muerta, consistía en el impuesto o derecho que tenía el señor feudal para adueñarse de los bienes de la persona que fallecía sin tener esta hijos o padres a quien heredar. Por último el Derecho de Relieve, el cual es el antecedente del impuesto sobre herencias, legados y donaciones, y que consistía en que los parientes colaterales que querían quedarse con los bienes de la persona fallecida debían pagar un alto rescate o impuesto al señor feudal."
Habían otros impuestos que se hacían efectivos en la Edad Media tales como , el peaje, el cual se pagaba al señor feudal por transitar en sus carreteras. Se cobraban, además, impuestos por salir del territorio, usar muelles y puentes sobre propiedad territorial, por consumo de sal, de carne y de cerveza.
En la Edad Moderna se tuvo la concepción autoritaria de los impuestos, la cual prevaleció mucho tiempo y consistía en que reyes y monarcas aplicaban los impuestos en forma autoritaria y arbitraria; se le cobraban impuestos a las personas que no se encontraban obligadas a pagarlas y se dispensó a las que sí tenían esa obligación. Es hasta la llegada de la Revolución Francesa, cuyos principales postulados fueron la legalidad, la igualdad y la generalidad, cuando tiende a prevalecer la justicia tributaria.
En la Edad Contemporánea, en el siglo XIX, la concepción que se tuvo del impuesto es un reflejo del estado liberal, que lo consideró como el dinero que pagamos al Estado a cambio de los servicios que presta. En el desarrollo del siglo XX, dio un giro la concepción del impuesto, pues se le definió como aquella obligación de pago necesaria para que exista libertad en un país, y no como pago de un servicio.
Como se puede deducir, el Tributo, constituye una de las principales fuentes de recursos económicos por medio de la cual el Estado, como ente supraestructural de la sociedad, cumple con sus deberes y obligaciones, tales como educación, salud, vivienda y otros servicios públicos esenciales para la convivencia humana.
Desde su aparecimiento, o en sus diversas formas sociales (esclavismo, feudalismo, capitalismo, etc.), el Estado ha recurrido a diversos procedimientos para obtener recursos y poderles prestar a sus súbditos (ciudadanos) los servicios y garantías que conforme a cada organización político-jurídica (Constitución) le corresponde. Los tributos, según Rodríguez: "Constituyen prestaciones obligatorias exigidas por el Estado, en virtud de su potestad de imperio, para atender sus necesidades y realizar sus fines políticos, económicos y sociales".
Asimismo, Carlos Guilliani Fonrouge, citado en la obra del tratadista Raúl Rodríguez Lobato, opina que los tributos: "Constituyen la contribución forzosa o exacción que fija la ley a cargo de los particulares que se adecuen a la hipótesis normativa prevista en la propia ley a este tipo de contribución se le denomina Tributo y abarca diferentes exacciones, como son: impuestos, derechos o tasas y contribuciones especiales."
Se comparte el concepto aceptado por la moderna doctrina del derecho financiero al definir al tributo como: "Una obligación unilateral, impuesta coercitivamente por el Estado en virtud de su derecho de soberanía o del poder de imperio". Con el único agregado que es impuesto por el Estado a sus ciudadanos para el cumplimiento de sus fines y deberes, pues esta es su razón fundamental, en virtud de que en ausencia de ellos, al Estado le sería imposible cumplir con sus deberes y obligaciones, así como prestar los servicios que están dentro de sus funciones o atribuciones. Según nuestra legislación tributaria, específicamente lo contenido en el Decreto Número 6-91 del Congreso de la República, se define al tributo como: "Las prestaciones comúnmente en dinero, que el Estado exige en ejercicio de su poder tributario con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines." De la lectura del artículo nueve, transcrito, se puede determinar que la definición que adopta nuestro Código Tributario, concuerda con la que nos señala la doctrina.
II. CLASES DE TRIBUTO
Dentro de las clases de tributos existentes en nuestro ordenamiento jurídico se encuentran los impuestos, arbitrios, contribuciones especiales y contribuciones por mejoras.
Cada uno de los tributos referidos tiene características y elementos que los hacen diferentes, por lo cual, se analiza cada uno de ellos, con el fin de determinar las diferencias existentes, principalmente entre el impuesto y el arbitrio, lo cual ayudará a dilucidar si el Arbitrio de Construcción Inadecuada constituye un arbitrio en sí mismo u otra figura distinta. Sólo mediante esta diferenciación podremos llegar a comprobar la hipótesis formulada. IMPUESTO: Para Fonrouge: "Es una prestación en dinero o especie exigida por el Estado en virtud del poder de imperio, a quienes se hallen en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles." De la Garza dice que Impuesto es: " La cuota de las rentas privadas que el Estado exige de ellos en uso de su poder coactivo, sin ofrecer un servicio o prestación personal en el momento de su pago y destinado a financiar sus egresos, obtener finalidades económicas nacionales o sociales, conjuntamente con el fin fiscal o con prescindencia de él."
Nuestra legislación define al impuesto como: " El tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente."
Es aceptada la definición que da el tratadista de la Garza, pues contiene los elementos que permiten apreciar al impuesto en su conjunto, al referirse en la definición a los principales elementos del concepto impuesto tales como: rentas, poder coactivo, la finalidad de sus ingresos y la no prestación del servicio como consecuencia del pago. Es de importancia resaltar lo referente al poder coactivo del Estado, el cual es denominado por Ingrosso y Blumeinstein, como el poder de imposición y lo definen como la posibilidad de hecho y de derecho que tienen los entes públicos territoriales para establecer impuestos. Este poder tributario o impositivo se encuentra dotado de características propias, tales como que es imprescriptible, originario, irrenunciable, abstracto, territorial, y legal. Es imprescriptible porque el poder tributario del Estado no prescribe con el paso del tiempo; es originario porque el poder tributario corresponde al Estado y se origina en él; es irrenunciable en virtud de que el Estado no puede delegar este atributo especial; es abstracto porque existe antes de ser ejercitado; es territorial porque significa que el poder tributario se ejerce sobre un territorio determinado, y por último, este poder tributario es legal, porque debe basarse o establecerse a través de normas legislativas, sean de carácter constitucional u ordinarias.
TEORIAS DE LOS IMPUESTOS.
Mediante la teoría de los impuestos, se pretende conocer las causas, y utilidades prácticas que justificaron la creación de los impuestos.
Lo anterior servirá como punto de referencia, para determinar la utilidad de que goza el arbitrio de Construcción Inadecuada.
Dentro de las teorías de los impuestos se pueden mencionar las siguientes:
1.Teoría de la Equivalencia: Esta teoría explica que el impuesto consiste en el precio de los servicios prestados por el Estado a los particulares. A esta teoría se le crítica, que, por ejemplo, no toda la actividad que el Estado desarrolla consiste en la prestación de los servicios públicos y que, además, existen personas que se benefician con los servicios que el Estado presta y no pagan impuestos. El principal defensor y exponente de esta teoría fue Profenborf.
La Teoría del Seguro, sostiene que el impuesto es una especie de prima de seguro que se paga como garantía de la seguridad que está obligado proporcionar el Estado, tanto a la persona individual, como a sus bienes.
3. Otra de las teorías sobre el impuesto es la denominada Teoría del Deber, la cual postula que el impuesto no es un sacrificio, sino el deber que tenemos de contribuir a los gastos del Estado, el que puede cubrir las diferentes necesidades.
ARBITRIO Constituye una clase de tributo que es creado por el órgano competente para la emisión de leyes en Guatemala en favor de las municipalidades, las cuales constituyen órganos descentralizados que forman parte del Estado. Como se puede apreciar, la principal característica de esta clase de tributos es que son en favor de las comunas, las que son entes delegados del Estado para prestar los servicios públicos dentro de sus respectivas jurisdicciones.
Para Manuel Ossorio: "Son fondos para gastos públicos por lo general municipales."
Guillermo Cabanellas los define: "Como ciertos medios, ordinarios o extraordinarios que se conceden generalmente a los municipios y en ocasiones a las provincias para arbitrar o allegar recursos con que cubrir sus atenciones."
La doctrina no es fecunda en cuanto a definir lo que es un arbitrio, pero con base en lo estudiado, cabe afirmar que un tributo es decretado por el Congreso de la República en favor de las municipalidades para que sean recaudados y administrados por el gobierno municipal, y que se destinarán especialmente para cubrir la ejecución de obras de interés público para sus vecinos y para sufragar sus gastos de funcionamiento.
La doctrina no incluye al arbitrio dentro de la clasificación tributaria, por lo que se tendrá que recurrir a la legislación para encuadrarla dentro de la clasificación legal y no a la doctrinaria, como se pretendía en este trabajo de investigación.
Conforme a lo contenido en el Código Tributario, el arbitrio es definido como "El impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades."
Para complementar esta definición legal es necesario agregarle la finalidad del arbitrio, que es la generación de ingresos para el mantenimiento, mejoramiento o prestación de los servicios públicos locales.
3. CONTRIBUCIONES ESPECIALES Antes de definir el concepto, es importante hacer referencia que la Contribución Especial es una forma de tributo que tiende al pago de una cantidad determinada de dinero, pero que genera la obligación del sujeto activo, a realizar una obra de infraestructura o bien a la prestación de un servicio de interés general. Para Fonrouge es: " Prestación obligatoria debida en razón de beneficios individuales o de grupos sociales derivados de la realización de obras públicas o de especiales actividades del Estado." Para Manuel Anderozzi las contribuciones especiales " Son el aumento del valor de los inmuebles como consecuencia de una obra pública". El Código Tributario para América Latina define a la Contribución Especial como el Tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas, o de actividades estatales, y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación.
Nuestra legislación en el Código Tributario define a las Contribuciones especiales como: "El tributo que tiene como determinante del hecho generador, beneficios directos para el contribuyente, derivados de la realización de obras públicas o de servicios estatales."
Se puede afirmar entonces, que existe concordancia doctrinaria y legal en el derecho interno, al ratificar que la contribución especial es una clase de tributo que tiene como objetivo, la realización de una obra de infraestructura, o la prestación de un servicio público para beneficio de la colectividad, siempre bajo una relación impero atributiva que se genera en la relación jurídico-tributaria.
4. CONTRIBUCION POR MEJORAS
No existe una definición doctrinaria al respecto, por lo que se propone la siguiente: Es una clase de tributo que tiene como fin la realización de una obra; difiere de la anterior, en que éste hace referencia al monto especifico de la obra el cual es su limitante y porque los servicios públicos no pueden ser sufragados por este tipo de tributo, pues es específico para la ejecución de obras que tiendan a urbanizar un determinado sector. Aquí el beneficio al contribuyente deriva de las obras públicas.
El Código Tributario lo define como: "Lo establecido para costear la obra pública que produce una plusvalía inmobiliaria y tiene como límite para su recaudación, el gasto total realizado, y como límite individual para el contribuyente, el incremento de valor del inmueble beneficiado."
El Decreto 58-88 del Congreso de la República ( Código Municipal) no define a esta clase de tributo, y prescribe únicamente que: "Los servicios directamente beneficiados por la obras de urbanización que mejoren las áreas o lugares en que estén situado sus inmuebles, pagarán las contribuciones que establezca el Concejo Municipal, las cuales no podrán exceder de su costo. En todo caso, el Reglamento establecerá el sistema de cuotas y los procedimientos de cobro estarán sujetos a la ley."
El producto de las contribuciones, el de las tasas administrativas, por servicios y de las rentas, y demás ingresos provenientes de los bienes y empresas municipales, se destinarán preferentemente a cubrir los gastos de administración, o para la reinversión en otros servicios públicos municipales. Las contribuciones anticipadas para la realización de obras de urbanización, no podrán tener ningún otro uso, o destino.
TASAS En nuestro Código Tributario no existe dentro de su cuerpo lo que constituye la tasa, y en el Decreto 58-88 del Congreso de la República (Código Municipal), se establece solamente que la fijación de las tasas es competencia del Concejo Municipal; por ello recurro a los estudiosos de la materia para poder definir de mejor manera este tipo de contraprestación pecuniaria propia de la administración pública.
Para Héctor Villegas: " Es el tributo cuyo hecho generador está integrado con una actividad relacionada directamente con el contribuyente." Para Pérez de Ayala y González: " Son aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización del dominio público, la prestación de un servicio o la realización por la administración de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto." La definición que dan los tratadistas modernos al decir que la tasa es la prestación pecuniaria debida a un ente público, en virtud de una forma legal, y en la medida que en éste se establece por medio de una actividad del propio ente que afecta de modo particular al obligado, es muy clara y precisa, encierra todos los elementos de una tasa, tal y como lo establece nuestra legislación, específicamente en el Código Municipal. El Código Tributario guatemalteco no contempla ninguna definición de lo que son las tasas, lo cual probablemente se debe a que el legislador no los considera como tributos, sino que son derechos o precios que se pagan por recibir en forma inmediata la prestación de un servicio. De lo anterior se concluye que la Tasa es el pago que realizan los particulares al Estado (incluyendo, por supuesto, sus instituciones centralizadas, descentralizadas, y autónomas) para la prestación de un servicio público.
III. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS DIFERENTES TRIBUTOS Del examen de los tributos podemos obtener las siguientes características del IMPUESTO Esta es una prestación en dinero expresada en quetzales (generalmente), ya que de aquí parte la generación de muchos de los ingresos del Estado, y es el medio a través del cual se cumple con la obligación jurídica-tributaria.
Se hace obligatorio por el Estado en ejercicio del poder de imperio.
Dependen de la capacidad económica contributiva del sujeto pasivo; esto significa que sean equitativos, ajustándose en consecuencia a la capacidad económica de pago del obligado.
Deben ser aprobados mediante una ley, ya que de no ser así, su cumplimiento sería utópico y sería oponible erga omnes desde todo punto de vista al orden democrático y constitucional de un país.
Es una contraprestación por parte del Estado, pues el efectivo cumplimiento de pago lo utiliza para la prestación de los servicios públicos, y en todos aquellos deberes, atribuciones y obligaciones que son el fin supremo y esencial de su existencia. B. Entre las características propias del ARBITRIO tenemos:
Es una prestación en valores pecuniarios, los que deberán expresarse en quetzales. Los emite el Congreso de la República de Guatemala, en favor de los municipios. El Código Municipal, en el artículo 40 literal (J) párrafo segundo, establece la forma en que los arbitrios deben ser propuestos al organismo Ejecutivo, así como el procedimiento que debe seguirse, para que sean legalmente decretados. Cuando se ha cumplido con el procedimiento, el municipio tiene legalmente la potestad de percibir y administrar esos arbitrios para que con ellos se pueda cumplir con el desarrollo del bien común de sus habitantes.
Es, además, obligatorio para aquellas personas que se encuentran en la situación imponible que se señala en la ley. Esta característica es propia del poder de imperio, es decir, el derecho de obligar al sujeto pasivo a su efectivo cumplimiento por medio de una norma vigente, pero con la diferencia que es un ente autónomo que forma parte del Estado exige su cumplimiento. CONTRIBUCION ESPECIAL
De acuerdo con la naturaleza y las características de la contribución especial, este tributo debe reunir las siguientes características:
Cubrir sólo cuando existe un beneficio especial por la realización de una actividad estatal de interés general, o cuando la obra ya está construida, como, por ejemplo, en la carretera a Escuintla se paga un peaje.
El cobro debe fundarse en la ley. Nuevamente nos encontramos con el principio de legalidad.
La prestación del servicio, o la realización de la obra debe efectuarla la administración activa o centralizada.
La prestación debe ser proporcional y equitativa; esto significa respetar el principio de justicia tributaria, por lo tanto, la aportación económica debe ser inferior al valor de la obra ejecutada, o del servicio prestado.
El pago es obligatorio. La obligación concreta de pagar la Contribución especial deriva de la adecuación del particular a la hipótesis normativa, y esto sucede en el momento en que el Estado concluye y pone en servicio la obra ejecutada.
Respecto de las contribuciones por mejoras relacionadas con obras realizadas por la Municipalidad del Municipio de Guatemala, se pueden establecer con base en el Artículo 86 del Código Municipal las características siguientes:
Que las contribuciones por mejoras son creadas y establecidas por el Concejo Municipal.
Que dichas contribuciones no pueden exceder del costo de la obra.
Que el sistema de cuotas y los procedimientos de cobro estarán sujetos a lo que establezca la disposición municipal en su respectivo reglamento.
Que las contribuciones por mejoras están obligadas a pagarlas los vecinos directamente beneficiados por las obras municipales realizadas en las áreas, o lugares en que estén situados los inmuebles que por la realización de la obra obtengan plusvalía, ejemplo de ello son todas las casas o comercios situados en la diagonal seis o en los Próceres.
Podría decirse que las características de las tasas son:
Es una prestación pecuniaria (dinero), en favor de la Hacienda Municipal.
Es una obligación que emana de un Acuerdo Municipal, el cual se puede definir como la decisión emitida por un órgano competente para imponer determinada obligación para la ejecución de una ley, y constituye un medio idóneo de carácter operativo en la administración pública, lo cual se encuentra regulado en el artículo 40 literal (J) del Código Municipal.
En la tasa, existe una contraprestación efectiva e inmediata del servicio prestado por la Municipalidad. Ejemplo de ello, es la tasa por concepto de emisión de certificación de los distintos hechos y actos que se inscriben en el Registro Civil. IV. ELEMENTOS DE LA RELACION TRIBUTARIA
Para la mejor comprensión de la presente investigación, es imprescindible conocer a cada uno de los elementos que integran la relación jurídico tributaria, para lograr conclusiones certeras. Dentro de los elementos de mayor importancia se encuentra el elemento personal, relevante, porque de él se obtiene, por ejemplo, la determinación de quién debe pagar un tributo, y quién debe exigirlo. En toda relación jurídico tributaria existe el elemento personal; en él están comprendidos los entes que participan en la relación jurídica tributaria y que se clasifican en:
a. El sujeto activo; en este elemento se encuentran comprendidos, el Estado y todas sus instituciones centralizadas y descentralizadas y el ente al que la ley confiere el derecho de recibir una prestación pecuniaria en que se materializa el tributo; surge la obligación de lo contenido en la ley, que es el canal por el cual se manifiesta el poder tributario del Estado.
b. El sujeto pasivo; se dice en términos generales, que es la persona que por estar sometida al poder tributario, resulta obligada por la ley a efectuar la prestación que generalmente es el pago en dinero que se hace al Estado, y muy eventualmente, en especie, a quien comúnmente se le denomina contribuyente.
Héctor Villegas clasifica al sujeto pasivo en contribuyente, responsable solidario, y sustituto. Nos dice este tratadista: " Contribuyente es el destinatario legal tributario que debe pagar el tributo al fisco, pues al estar a él referido el mandato de pago tributario, pasa a ser sujeto pasivo de la relación jurídica tributaria principal." Se trata de un deudor a título propio, cuya capacidad contributiva tomó en cuenta el legislador al crear el tributo; es, entonces, el realizador del hecho generador, y quien por consiguiente sufre en sus bienes el detrimento económico tributario.
c. El responsable solidario; se da cuando a la par del contribuyente, se sitúa una tercera persona, que es ajena al hecho generador que contiene la ley tributaria; se le asigna también el carácter de sujeto pasivo, lo que produce un doble vínculo obligacional cuyo objeto es único; ambos vínculos, tanto el del fisco como el del contribuyente, como el del responsable solidario con el fisco, son responsables, autónomos, pero integran una sola relación jurídica tributario por identidad de objeto.
d. El sustituto tributario el legislador lo intuye cuando resuelve reemplazar ab initio al destinatario legal tributario de la relación jurídica tributaria; surge allí un solo vinculum iuris entre el sujeto del fisco y el sujeto pasivo sustituido. Este es ajeno a la realización del hecho generador que ocupa el puesto que hubiera debido ocupar al realizar el hecho imponible y desplaza a este último de la relación jurídica principal.
Como segundo elemento tenemos al HECHO GENERADOR, el cual puede definirse como el presupuesto legal hipotético y condicionante, cuya configuración fáctica en determinado lugar y tiempo con respecto a una persona da lugar a que el Estado pretenda un tributo.
Puedo afirmar que el hecho generador contiene una hipótesis legal condicionante y que cuando las personas están dentro del contenido de ella, adquieren la obligación a que conlleva el tributo (el pago), pues cumplen con el objeto de la ley, y produciendo la consecuencia jurídica que será el pago respectivo a la autoridad fiscal.
Otro elemento que integra la relación tributaria lo constituye el elemento temporal, el cual indica el exacto momento en que se configura, o el legislador estima que debe tenerse configurada las descripciones del comportamiento objetivo contenido en el hecho imponible. La razón por la cual la ley requiere fijar un momento preciso se debe a que a través de él, se evita la retroactividad de la ley, y se determina la prescripción e imposición de multas, intereses, etc.
El elemento cuantitativo; este elemento es la base mensurable del aspecto material de la hipótesis de la ley tributaria y que permite fijar el criterio para la determinación en cada obligación tributaria concreta; es una parte del aspecto material del hecho generador que se puede expresar en peso, volumen, altura, valor, cantidad, precio, etc. Un ejemplo es el Impuesto Unico Sobre Inmuebles, que es el valor que se le asigna a cada bien.
5. ELEMENTO IMPOSITIVO
Elemento impositivo o base impositiva; consiste en el porcentaje que el contribuyente debe pagar al sujeto activo, y el parámetro que se utiliza para determinar el monto de la obligación tributaria. Por ejemplo, en el caso del Impuesto al Valor Agregado, será el 10% que señala la ley respectiva.
Como último elemento de la relación tributaria nos referimos al elemento finalista, el cual nos indica que todos los tributos persiguen una finalidad de carácter económico; todo tributo lleva implícito en la ley que lo crea, el objeto que persigue gravar, y según sea la voluntad del legislador, así será la finalidad que la ley persigue, la cual puede ser de muy variada índole; entre los objetos principales de los tributos podemos encontrar, el capital, la renta, el patrimonio y los actos formales.
V. DIFERENCIAS ENTRE LOS DIFERENTES TRIBUTOS
A. DIFERENCIA ENTRE IMPUESTO Y ARBITRIO:
En principio, y de acuerdo con lo normado en nuestra legislación, la diferencia existente entre impuesto y arbitrio consiste en que el arbitrio es destinado en favor de las municipalidades, y tiene las mismas características del impuesto; sin embargo, en la realidad existen diferencias entre ellos, las cuales enumero a continuación:
1. POR SU APLICACION: el impuesto se aplica, como ya se dijo, a todas las personas que están dentro del territorio nacional, en cambio el arbitrio, sólo puede ser aplicado únicamente en la jurisdicción de distrito municipal para el cual fue creado.
2. POR SU DESTINO: los recursos obtenidos por medio de los impuesto son utilizados para satisfacer las necesidades de la colectividad en general del territorio nacional. En cambio, los recursos obtenidos a través de los arbitrios tienen un destino específico de conformidad con el artículo 87 del Código Municipal al preceptuar: " Los impuestos que el Congreso de la República decrete en beneficio directo del Municipio con destino específico, no podrán aplicarse a fines distintos."
3. POR SU RECAUDACION Y ADMINSITRACION
Los impuestos y los arbitrios son creados por el Organismo Legislativo, pero los impuestos los percibe y administra el Organismo Ejecutivo, y los arbitrios, la Municipalidad del distrito a cuyo favor se instituyen.
B.CONTRIBUCIONES ESPECIALES Y EL IMPUESTO
Se diferencian porque la contribución especial requiere una actividad productora de beneficio; en el impuesto la prestación no es correlativa a actividad estatal alguna.
EL MUNICIPIO DE GUATEMALA
En el capítulo anterior se estableció que el arbitrio es un tributo decretado en favor de las municipalidades y en el presente caso los fondos obtenidos por la generación del Arbitrio de Construcción Inadecuada van destinados al Municipio de Guatemala. Motivo por el cual es necesario incluir dentro del presente trabajo un capítulo que tienda a desarrollar la organización, atribuciones y funciones de este ente. Doctrinariamente, existen varias definiciones de municipio; como la más acertada se encuentra la siguiente: " Es una persona de derecho público, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y particulares intereses y que depende siempre, en mayor o menor grado de una entidad pública superior denominada Estado." Legalmente, el municipio se encuentra definido en el artículo 1� del Decreto número 58-88 del Congreso de la República (Código Municipal) como el conjunto de personas individuales que caracterizadas primordialmente por sus relaciones permanentes de vecindad y asentadas en determinado territorio, están organizadas en institución de derecho público para realizar el bien común de todos los habitantes de su distrito.
De acuerdo con la legislación guatemalteca, el municipio se integra con los siguientes elementos (Artículo 4� del Decreto número 58-88 del Congreso de la República):
1.Territorio. Es el elemento del municipio referido a la superficie terrestre, en la cual ejerce su jurisdicción. Es decir, el espacio físico que delimita la competencia
del Concejo Municipal, para la aplicación de sus leyes así como para la prestación de los servicios públicos que le corresponden en su respectiva localidad. En Guatemala se le conoce como distrito municipal. 2. Población. Conjunto de habitantes que se encuentra dentro de los límites de jurisdicción del municipio. Este elemento del municipio considera al ser humano como parte integrante de una organización jurídico-político sobre los cuales se generan derechos y obligaciones frente al municipio y viceversa.
3. La Autoridad. En sentido estricto, es la potestad que ejerce el municipio sobre sus habitantes. Es decir, el aparato que ejerce el poder de mando sobre todos los vecinos de su respectiva jurisdicción para el cumplimiento de sus derechos y obligaciones; dicha autoridad es ejercida por la Municipalidad o Concejo Municipal el cual se encuentra integrado por el Alcalde, los Síndicos y Concejales.
4. La Organización Comunitaria. La constituye la asociación de vecinos reconocidos legalmente que tienen por objeto coadyuvar a cumplir con los fines del municipio. Dentro de ellas podemos mencionar a los comités, asociaciones o fundaciones cuyo objeto principal de organización lo constituye obras, servicios u otros que tiendan a mejorar el hábitat urbanístico del sector donde residen.
5. Capacidad Económica. Aptitud que tiene el municipio para obtener y disponer de sus bienes. Lo anterior se obtiene a través de los arbitrios, tasas y contribuciones por mejoras, cuyos recursos son reinvertidos en la prestación de servicios públicos o el mejoramiento de éstos en el municipio. El Municipio para desarrollar sus fines se basa en el ordenamiento jurídico vigente, lo cual constituye un elemento más del mismo, el cual se puede definir como el conjunto de normas jurídicas a través del cual el municipio cumple y hace cumplir los fines que le son inherentes. Como ejemplo de ese conjunto de normas se cita el Código Municipal, la Ley de Contrataciones del Estado, la Ley Orgánica del Presupuesto etc. FINES ESPECIFICOS DEL MUNICIPIO De lo preceptuado en el artículo 30 del Decreto número 58-88 del Congreso de la República (Código Municipal), se infiere que dentro de los fines específicos del Municipio se encuentra la prestación y administración de los servicios públicos, como el agua potable, el transporte urbano, los drenajes, la pavimentación, los mercados, la limpieza de calles y avenidas de la ciudad, el mantenimiento de parques y áreas verdes. La prestación de dichos servicios es un deber de los municipios de la República. En virtud de ello, se puede determinar que la creación de los municipios, como parte integrante de la organización del Estado, tiene un único y especial fin: la prestación de los servicios públicos dentro de sus respectivas comunidades, lo cual tiende a crear y mejorar las condiciones de vida de los habitantes coadyuvando con ello con los fines y deberes del Estado. AMBITO DE AUTONOMIA MUNICIPAL
Por la importancia que tiene dentro de este trabajo de investigación, es oportuno dar ciertas nociones de la llamada autonomía, y que se define como la potestad, que dentro del Estado, pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él para regir los intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios.
En nuestro medio, los municipios de la República conforme a lo prescrito en el artículo 253 de la Constitución Política de la República son instituciones autónomas.
A ellos les corresponde: a) Elegir a sus propias autoridades.
b) Obtener y disponer de sus recursos y; c) Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios.
Para los efectos correspondientes emitirán las ordenanzas y reglamentos respectivos. Por su parte el Decreto 58-88 del Congreso de la República (Código Municipal) en el artículo 3� (AMBITO DE AUTONOMIA MUNICIPAL) preceptúa : " El municipio elige a sus autoridades y ejerce por medio de ellas, el gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción, su fortalecimiento económico y la emisión de sus ordenanzas y reglamentos, para el cumplimiento de los fines que le son inherentes".
Con base en lo anterior, se puede afirmar que los municipios son AUTONOMOS por imperativo CONSTITUCIONAL, ya que pueden elegir a sus propias autoridades y ejercer a través de ellas, el gobierno y la administración de sus intereses propios, sin depender directamente del Organismo Ejecutivo para tomar decisiones con relación al uso y destino del patrimonio municipal, tienen funciones propias y emiten sus ordenanzas y reglamentos por medio del Concejo Municipal, para lograr con ello la descentralización administrativa.
No puede afirmarse que el municipio goza de plena autonomía, si éste depende financieramente de un porcentaje (10%) de los ingresos del Estado para el desarrollo de algunas obras de beneficio comunitario y para cubrir gastos de funcionamiento. En ese orden de ideas lo que existe es una autarquía, que es el poder para gobernarse a sí mismo. Lo contenido en la norma constitucional, al referirse que los municipios son autónomos, constituye una utopía, es decir, una autonomía ideal, en virtud que los municipios gozan de una autonomía parcial financiera y económica. GOBIERNO Y ADMINISTRACION DEL MUNICIPIO
El gobierno municipal, conforme a la Constitución Política, es ejercido por un Concejo, el que se integra con el alcalde, los síndicos y los concejales electos directamente por sufragio universal y secreto, para un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos. Dicho principio constitucional se encuentra desarrollado en la norma ordinaria que contiene el Código Municipal, dentro del cual se expresa que corresponde al referido órgano colegiado la deliberación, decisión del gobierno, y administración del patrimonio e intereses de su municipio. En ese orden de ideas se define al Concejo Municipal, como el órgano colegiado que ejerce el gobierno y administración del municipio, cuyos integrantes son electos popularmente a través del sufragio universal.
Luego de haber expuesto y conocido de manera general lo que en la doctrina y en nuestra legislación se refiere al tributo, clases de tributo y habernos adentrado en el análisis del municipio se revisará otro elemento importante dentro del proceso de investigación científica, del cual nace o se origina la obligación jurídico tributaria que tiene el sujeto pasivo de dicha relación, es decir, ese elemento de donde emana la figura del tributo
LA FUENTE DE LA OBLIGACION TRIBUTARIA
El medio al que recurre el Derecho para poder determinar de dónde nacen las normas jurídicas, que tienden a regular la conducta del individuo dotándolo de derechos e imponiéndole obligaciones es la fuente.
La fuente del derecho puede ser, por ejemplo, la costumbre, la doctrina, la jurisprudencia, principios generales del derecho y las leyes. En virtud de lo anterior en el desarrollo del presente capítulo se establecerá de donde nace el tributo, es decir, cuál es la fuente que le dio origen.
La fuente de la obligación tributaria, en nuestro ordenamiento jurídico es la ley. Emilio Margáin Manautou, citado por Anderozzi clasifica las fuentes del derecho tributario en preconstitucionales, constitucionales, doctrina y jurisprudencia. Este tratadista define a la fuente del derecho tributario, como " La manifestación de voluntad del Estado, emitida por los órganos a los que más especialmente confía la Constitución, la tarea de desarrollar la actividad legislativa." De la anterior definición se puede afirmar que la principal fuente del derecho tributario es la ley, ya que es esa la actividad del órgano legislativo, crear y emitir leyes, actividad que es confiada por el Estado al órgano legislativo, en nuestro caso, el Congreso de la República. Sin embargo, no se comparte la forma en que clasifica las fuentes, en virtud de que en un estado de derecho, no pueden existir normas preconstitucionales.
Por fuente del derecho tributario o fiscal, Giannini, citado por Raúl Rodríguez Lobato, dice que constituyen fuentes formales de esta rama del derecho, la ley, el reglamento y los convenios internacionales. Al respecto, se puede afirmar que la ley es la fuente inmediata de mayor importancia en el Derecho Tributario ya que sin está no habría actividad financiera; pero ello no significa que sea la única fuente en virtud de que, por ejemplo, los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo son fuentes tributarias siempre y cuando éstos no contradigan o alteren el espíritu de la ley; La Constitución Política es el medio creador de normas financieras, estipula principios generales básicos y organiza un sistema de control judicial de constitucionalidad de las leyes, ella es la base del ordenamiento jurídico en un estado de derecho, en donde impera un orden democrático como forma de gobierno. Lo anterior lo podemos reafirmar al citar el artículo 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el cual en su primer párrafo prescribe: "...ninguna ley podrá contrariar las disposiciones de la Constitución, las leyes que violen o tergiversen los mandatos constitucionales son nulas ipso jure." La costumbre, principios generales del derecho, doctrina y jurisprudencia no constituyen fuentes formales directas del derecho tributario y son violatorios del principio de legalidad, si con ellos se pretende crear normas impositivas.
Mediante la ley, el legislador describe los supuestos jurídicos sobre los cuales posiblemente recaerá el encuadramiento de una conducta humana, la cual se convertirá posteriormente en una consecuencia jurídica, en virtud de la que la ciencia del derecho se basa en la causa y el efecto para su efectivo cumplimiento. El hecho imponible constituye el supuesto, y el pago efectivo de la obligación que genera la relación jurídico tributaria constituye su consecuencia. Ninguna ley puede ser superior a la Constitución Política de la República ya que constituye el pilar y base fundamental de un estado de derecho, premisa desarrollada por Hans Kelsen, quien al crear la jerarquía de la norma dispuso que en la cúspide de todo estado de derecho se encuentran las normas constitucionales seguidas de las ordinarias, reglamentaria e individuales. PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA
Uno de los principios esenciales del Estado moderno es el de LEGALIDAD TRIBUTARIA que la doctrina considera como regla fundamental del derecho público.
De la importancia de este principio se deriva el hecho de que la Constitución Política lo incluya en su texto, pues en la organización democrática reafirma el concepto de que sólo el Congreso como representante del pueblo puede crear tributos y en el caso de estudio, ARBITRIOS. Este principio de legalidad se traduce en el aforismo latino nullum tributum sine lege. Segundo V. Linares Quintana, constitucionalista argentino, ubica el principio de legalidad dentro de los límites del poder impositivo, y como condición esencial del Estado Constitucional. Lo anterior debe ser así, por cuanto el Estado tiene un límite en la imposición de impuestos, arbitrios, etc., y este límite no es más que la propia ley.
Es admitido que el cobro de un arbitrio sin ley que lo autorice, es un despojo que viola el derecho de propiedad. La creación de impuestos es facultad exclusiva del Poder Legislativo, y no es lícito, desde el punto de vista constitucional, aplicarlos a objetos u operaciones no gravados por la ley.
Se encuentra la primera y fundamental limitación a la potestad tributaria que los preceptos constitucionales consagran: la potestad tributaria debe ser íntegramente ejercida tomando como base las normas legales.
El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala establece el Principio de Legalidad el cual dice así: "Corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación, especialmente las siguientes:
e) Las deducciones, los descuentos, reducciones y recargos; y f) Las infracciones y sanciones tributarias.
Son nulas ipso iure las disposiciones, jerárquicamente inferiores a la ley, que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación del tributo. Las disposiciones reglamentarias no podrán modificar dichas bases y se concretarán a normar lo relativo al cobro administrativo del tributo y a establecer los procedimientos que faciliten su recaudación."
Del análisis del artículo constitucional ut-supra referido, se puede determinar que la existencia de un tributo, dentro del marco legal, debe contener los requisitos descritos en los literales anteriores y ser creados por el órgano competente, en este caso por el CONGRESO DE LA REPUBLICA, ya que la ausencia de cualquiera de los requisitos anteriores hace imposible la existencia del tributo dentro del mundo del derecho. De contrariar el principio de legalidad, se estaría violando ese pacto económico, político, y social, a través del cual los habitantes de una nación eligieron a sus representantes ante el órgano encargado de emitir las leyes en las que se plasman sus derechos y obligaciones frente al Estado y los derechos y obligaciones del Estado frente a sus habitantes. CAPITULO IV
Manteniendo la postura de lo que la doctrina y la legislación reconoce como arbitrio, y analizando lo que se conoce como sanción administrativa, en el presente capítulo es importante determinar, en consecuencia, qué figura jurídica genera esa obligación de pago frente al Estado. Las sanciones administrativas resultan ser la consecuencia jurídica por el incumplimiento de preceptos legales dentro de la administración pública.
Las sanciones administrativas pueden ser de varias clases, por ejemplo, las hay de carácter laboral que se dan en el caso en que un trabajador no cumpla con una obligación a la cual está obligado cumplir, y se debe tomar en cuenta la infracción cometida para así aplicar las sanciones que correspondan, las cuales van desde la amonestación verbal hasta el despido del trabajador o bien de carácter pecuniario como, por ejemplo, la imposición de multas por haber violado una ley o reglamento, tal es el caso de la multa e inmovilización de vehículos (cepo), que se produce por el estacionamiento del vehículo en el área o áreas que prohíbe la ley y reglamento de tránsito.
Considero importante, referirme a las sanciones que administrativamente se aplican dentro de los municipios en el ejercicio de sus funciones legales, ya que los Municipios son los encargados de imponer sanciones a todas aquellas personas que infrinjan con sus reglamentos y ordenanzas. Lo anterior tomando como base el articulo 120 del Código Municipal, del cual se infiere que los municipios a través de su Juzgado de Asuntos Municipales sanciona las faltas administrativas, de cuatro diversas formas, de las cuales me referiré individualmente.
Este tipo o clase de sanción administrativa tiene como efecto el de hacerle ver de forma verbal a la persona que su conducta puesta de manifiesto es contratria a las disposiciones legales por lo que este tipo de sanción es propia de las relaciones de carácter laboral, entre patrono y empleado público. El uso de este tipo de sanción no es aplicable a los particulares ya que sería imposible con este tipo de sanción obligarlo al cumplimiento de las leyes y reglamentos. Como ejemplo se cita lo prescrito en el artículo, 57 de la Ley de Servicio Municipal, la cual contempla como medidas disciplinarias de los trabajadores municipales, dentro de otras la amonestación verbal y escrita, la cual se aplica, en la primera de ellas por infracciones leves, y la segunda, cuando el trabajador haya merecido durante un mismo mes calendario dos o más amonestaciones verbales.
Esta constituye una de las formas más comunes que utiliza la administración pública, para sancionar a los particulares o administrados, por el incumplimiento de obligaciones o transgresiones a preceptos legales contenidos generalmente en reglamentos. Constituye una pena pecuniaria que se impone por una falta, exceso, o por contravenir lo pactado.
Es la obligación impuesta al infractor de pagar una suma determinada de dinero, con total vinculación del daño que la contravención haya causado o podido causar. Lo anterior en virtud de, que la multa no puede ser impuesta sin tomar en consideración el daño causado, ya que éste es el que genera un cierto comportamiento humano, que refleja el incumplimiento de X o Y supuesto jurídico. Sin embargo, para que la definición sea completa considero que debe agregársele que esa suma debe ser taxativa, no opcional o al libre albedrío de quien la impone. En el caso de la persona jurídica de carácter público (Municipios) que se analiza, las sanciones a aplicarse son únicamente las expresadas en las leyes, reglamentos, ordenanzas, acuerdos, y demás disposiciones municipales, y en caso de no existir regla que contenga tales preceptos, el Juez de Asuntos Municipales, atendiendo a la gravedad del asunto, sometido a su jurisdicción y competencia, puede imponer una multa que oscile entre Q 25.00 y Q10,000.00 quetzales, según lo estipula el Código Municipal. De la simple lectura del artículo 120 Código Municipal, se puede inferir que el Juez de Asuntos Municipales impone una sanción pecuniaria, a su libre discreción ya que la ley no ha establecido una cantidad taxativa para cada infracción que se cometa, y en el caso de las construcciones en las que no se hayan observado los requisitos mínimos para construir según el Reglamento de Construcción, el Juez tomando en cuenta el daño causado al Estado y la capacidad económica de cada infractor así será la multa que le impone. La naturaleza jurídica de la multa se resume así: por una parte tiene un carácter indeminizatorio, tomando en cuenta que su objetivo es percibir mayores ingresos que indemnicen los daños y perjuicios ocasionados al Estado por la ausencia de su percepción en la oportunidad debida, y por otro lado, tiene un carácter fundamentalmente punitivo, ya que la misma no tiene como objeto procurar una entrada al fisco, sino más bien evitar que el daño se realice y funciona como verdadera y propia pena, castigo, ocasionando una aflicción o intimidación al sujeto infractor. Otra de las sanciones administrativas, que contemplan las municipalidades es la de
SUSPENSION, HASTA POR TRES MESES SEGUN LA GRAVEDAD DE LA FALTA, DE LA LICENCIA O PERMISO MUNICIPALES EN CUYO EJERCICIO SE HUBIERE COMETIDO.
Por la anterior falta o contravención administrativa, se aplica una sanción, que deviene en el caso que nos ocupa de la aplicación del Reglamento de Construcción del municipio de Guatemala, específicamente en lo prescrito en su artículo 46, en el cual se prescribe, que la Oficina (hoy, Plan de Desarrollo Metropolitano) podrá dejar temporalmente sin efecto una licencia de construcción, ampliación, modificación y reparación de una edificación, si la obra no se hiciere de acuerdo con los planos autorizados, el Reglamento y las condiciones especiales en que se hubiere concedido la licencia y la Oficina deberá señalar las correcciones que juzgue necesarias. En caso de reincidencia manifiesta o desacato, la Oficina dejará sin efecto la licencia respectiva.
D. LA CANCELACION DE LA LICENCIA O PERMISO	Esta sanción es similar a la anterior, con la diferencia que la licencia se cancela por haberse verificado el incumplimiento que hace evidente, que la construcción se realizó sin cumplir los requisitos mínimos contenidos en el citado reglamento. Procediendo el Plan de Desarrollo Metropolitano, previa notificación, a dejar sin ningún efecto legal, la licencia de construcción que ampara los trabajos ejecutados, por contravenir total o parcialmente los requisitos técnicos mínimos para su desarrollo. Otorgando una nueva, al momento de cumplir con las prescripciones reglamentarias de la materia.
Por todo lo expuesto anteriormente, vemos que al momento de infringir un reglamento o no cumplir con los preceptos legales, lo que corresponde aplicar no es un arbitrio sino más bien una sanción administrativa.
ANALISIS JURIDICO DEL ARBITRIO SOBRE PREDIOS SIN CONSTRUIR O CON MALA CONSTRUCCION
Con fecha 22 de junio de 1953, el Presidente Constitucional de la República de Guatemala, Coronel Jacobo Arbenz Guzmán, emitió el Acuerdo Gubernativo que contiene el Plan de Arbitrios para el Municipio de Guatemala. En sus considerandos como sus causas justificativas, el crecimiento y la expansión de la ciudad capital y el estancamiento de las disponibilidades económicas de la Municipalidad que no permiten llevar a cabo el desarrollo urbano y extensión de los servicios municipales, en proporción a las necesidades de la colectividad, y sobre todo, porque la tributación municipal no está justamente distribuida entre los habitantes del municipio de Guatemala.
El relacionado acuerdo contiene la regulación de varios arbitrios, entre los cuales se encuentran la renta inmobiliaria, sobre pavimentos, sobre construcción de aceras, sobre aguas municipales, sobre diversiones y espectáculos, sobre destace de ganado y derivados, y sobre ornato, pero por la naturaleza del trabajo de investigación que se realiza, únicamente se analizará el arbitrio sobre predios sin construir o con mala construcción .
El objeto del arbitrio de mérito es la afectación de pago sobre las propiedades situadas en las zonas A y B del municipio de Guatemala. (La zona A comprende el área urbana, la cual se divide en sector comercial y sector residencial y la zona B le corresponde el área suburbana dentro de ésta se encuentran todos los inmuebles ubicados en el sector periférico de la ciudad), cuando carezcan de construcción o tengan construcciones inadecuadas, señalando como casos de exención las del Estado, las de Municipalidades y las que determina la ley.
Ahora bien, el Acuerdo ya citado faculta al Concejo Municipal para establecer las bases para determinar cuándo una construcción es inadecuada para una zona específica y en que casos el inmueble queda afecto al pago de este arbitrio. Dicha afectación se basa en la extensión de los servicios y en el grado de urbanización alcanzado, de acuerdo con los criterios técnicos que el Concejo Municipal determinará cada año, y con los límites de las zonas y sectores a que este arbitrio se refiere. El monto del arbitrio lo calcula el Concejo de acuerdo con la valuación del predio hecha por el departamento de Catastro municipal. El pago del arbitrio se hace por trimestres vencidos en la tesorería municipal, conjuntamente con el arbitrio de renta inmobiliaria; el Concejo Municipal es el facultado para determinar los casos en que por construcción o lotificación, proceda a suspender la aplicación del arbitrio.
El citado Acuerdo establece como monto del arbitrio anual sobre el valor de los predios la forma siguiente:
en la zona A, sector comercial 5%
en la zona A, sector residencial 3%
en la zona B, 2%
No obstante el acuerdo gubernativo, delegó en el Concejo la facultad de establecer las bases para determinar cuándo existe una construcción inadecuada para una zona determinada. Transcurrieron más de 33 años para que el Concejo Municipal diera cumplimiento a lo dispuesto en el Acuerdo ya mencionado, tomando en consideración que fue hasta el 10 de septiembre de 1986, cuando se emitió el Acuerdo municipal respectivo.
De lo anterior se puede inferir los elementos del Arbitrio Sobre Predios Sin Construir o Con Mala Construcción:
HECHO GENERADOR: Toda persona que al construir en la zona A y zona B de la ciudad capital infrinja el Reglamento de Construcción o las bases para la aplicación del Arbitrio objeto de estudio.
2. MOMENTO DE PAGO: El arbitrio se calcula anualmente y se pagará por trimestres vencidos.
3. BASE IMPOSITIVA: El monto del arbitrio se calcula tomando como base el valor del inmueble en donde no se cumplieron con los requisitos mínimos establecidos en el reglamento de construcción.
4. TASA IMPONIBLE: En la zona A, sector comercial 5%, en la zona A sector residencial 3% y en la zona B 2%
SUJETO ACTIVO: La Municipalidad de Guatemala.
SUJETO PASIVO: Toda persona que viole el reglamento de Construcción o las Bases para la aplicación del Arbitrio sobre Predios Sin Construir o Con mala Construcción.
Al analizar cada uno de los elementos constitutivos del Arbitrio objeto de investigación se puede deducir que a pesar de existir un hecho generador, dicho tributo no reúne las características propias de esta figura en virtud de no ser aplicable de manera uniforme y general a la población, tomando en consideración que la conducta que genera el pago del arbitrio es debido al incumplimiento de un reglamento que trae como consecuencia la imposición de una sanción administrativa. Por lo tanto el acto de construir inadecuadamente conforme al Reglamento de Construcción, no es motivo ni causa justificativa para que la persona individual o jurídica este obligada al pago de un arbitrio, correspondiéndole al propietario del inmueble el pago de una sanción administrativa pecuniaria, ya que las disposiciones objeto de estudio en ningún apartado expresamente incluyen el gravar con el Arbitrio Sobre Predios Sin Construir o Con Mala Construcción a toda persona que construya (generalidad). Indicando las bases de aplicación del arbitrio y el reglamento de construcción que está obligación de pago le corresponde a quienes construyan sin cumplir con requisitos técnicos. Y que además el sujeto pasivo es una persona individual o jurídica indeterminada y que adquiere esta calidad de sujeto pasivo al momento de infringir un reglamento, lo cual es inadmisible toda vez que para la existencia de un tributo debe de señalarse a quien le corresponde la obligación de pago frente al Estado.
El artículo 2� (del acuerdo municipal) es el que define la construcción inadecuada, como toda edificación en la cual no se hubieran observado las leyes y reglamentos municipales que le son aplicables. Este artículo, sin lugar a dudas, tiene cierta conexión jurídica con el artículo 6 ( del acuerdo municipal) en el cual se determinan los criterios de calificación en las construcciones inadecuadas. Para los efectos de comprensión se exponen los siguientes criterios:
Tipo 1, cuando lo inadecuado de la construcción afecta únicamente al usuario.
Tipo 2, cuando lo inadecuado de la construcción afecta al entorno urbano.
Tipo 3, cuando lo inadecuado de la construcción afecta al usuario y a terceros.
Tipo 4, cuando además de afectar a terceros constituya peligro.
Los artículos 4 y 5 de las bases establecen el registro y el procedimiento para incluir a un bien inmueble dentro del ámbito de construcción inadecuada, al establecer que la Unidad de Planificación Urbana (hoy Plan de Desarrollo Metropolitano) abrirá un registro de todas las construcciones que estén afectas al arbitrio, con indicación del motivo de su inclusión, el valor y área de la construcción afecta, y el monto del arbitrio. Dicha unidad remitirá mensualmente a la Dirección de Finanzas de la propia municipalidad un listado de los inmuebles para los efectos de cobro del referido arbitrio, asimismo, debe remitirle a dicha Dirección un listado de los inmuebles en los cuales hubiere desaparecido la causal de imposición del arbitrio y el historial de su legalización.
El procedimiento para que un inmueble se incluya en el registro de construcción inadecuada, se explica así: El Plan de Desarrollo Metropolitano otorga audiencia por ocho días al propietario del inmueble que podría estar afecto al arbitrio para que presente los documentos u otros medios de justificación de la construcción. Vencido el plazo, el Plan de Desarrollo Metropolitano, resolverá e indicará si la construcción es inadecuada o no; dará, en el primero de los casos, la calificación que corresponda, área afecta, y la cantidad que deberá pagar en tal concepto, y dispondrá finalmente, que el inmueble se incluya en el Registro ya mencionado.
Para poder dejar sin efecto el pago del arbitrio, el artículo 8� de las Bases, establece que debe procederse así:
Si es construcción de inmueble sin contar con licencia municipal que ampare dichos trabajos, el propietario del inmueble solicitará que se otorgue la licencia, la cual se concederá si cumple con los requisitos legales y reglamentarios, en dado caso la licencia se otorgase de forma parcial, el arbitrio persistirá sobre el área no autorizada.
Si se tratase de construcción ocupada sin el permiso de ocupación, si obtuvo licencia y no la devolvió dentro del plazo respectivo, debe entregarse para que el inmueble sea sujeto de inspección, para que se otorgue permiso total o parcial.
Si se otorgó la licencia y no se otorgó el permiso de ocupación, se practicará inspección para determinar si es parcialmente adecuada; se concederá el permiso sobre el área que reúna tal requisito, y el arbitrio recaerá sobre el resto del inmueble.
Si es construcción antigua o construcción ocupada con destino diferente al autorizado, se solicitará permiso de ocupación, presentando un juego de planos de distribución, respaldado con la firma de un ingeniero o arquitecto colegiado activo, según el uso que le dará al inmueble.
Si es construcción que no es estructuralmente estable para el fin que se destina se obtendrá licencia para su reacondicionamiento y refuerzo, de acuerdo con el destino que se pretende darle.
Así puedo seguir ejemplificando los motivos por los cuales un inmueble puede ser objeto de inclusión en el registro de construcción inadecuada; sin embargo, lo importante de la investigación es el hecho de que el arbitrio de construcción inadecuada, parece más una sanción, ya que se aplica por el incumplimiento, no sólo de las bases del Acuerdo Municipal de fecha 10 de septiembre de 1986, sino en su mayor parte es aplicado tomando como base el Reglamento de Construcción del Municipio de Guatemala.
Los medios económicos y financieros que se protegen a través del principio de legalidad constituyen uno de los sectores protectores del orden Constitucional, tal y como lo refieren los juristas, Francisco Bertrand Galindo, Jose Albino Tinetti, Silvia Lizette Kuri y María Elena Orellana, en su Manual de Derecho Constitucional, los que afirman que este tipo de protección evita que los recursos se utilicen de manera discrecional por los órganos del poder, especialmente por el Ejecutivo, al cual corresponde la dirección de la política de los recursos del Estado. El Doctor Luis Illanes, del Centro Interamericano de Estudios Tributarios, afirma que por medio de este principio de legalidad se limita la potestad tributaria del Estado por causa que la Constitución dispone que sólo por medio de la ley pueden establecerse o crearse tributos.
Como ejemplo de esta materia en nuestra Constitución podemos mencionar el artículo 239 (artículo ya citado y desarrollado en capítulos anteriores, pero que por la naturaleza del análisis es imprescindible hacer referencia de él nuevamente), el cual prescribe que corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, ARBITRIOS y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo con la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación. El arbitrio (definido en el Capítulo I) doctrinaria y legalmente constituye el impuesto decretado por ley en favor de una o varias municipalidades. De esto puede deducirse, que el ARBITRIO DE CONSTRUCCION INADECUADA, no constituye un arbitrio, por no reunir las características propias de esta clase de tributo tomando en consideración, por ejemplo, que el mismo no fue creado, por el Congreso de la República, que no recae sobre patrimonio, renta y capital, etc. El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, se encuentra desarrollado en la norma ordinaria, contenida en el Decreto 58-88 del Congreso de la República, específicamente en su artículo 40 literal (j) último párrafo, el cual prescribe: "... los arbitrios serán propuestos por la Corporación Municipal, ( hoy Concejo Municipal de acuerdo con las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la República mediante el Acuerdo Legislativo número 18-93, específicamente en lo que se refiere el artículo 254 de la Constitución Política) al Organismo Ejecutivo, trasladará el expediente con la iniciativa de ley respectiva al Congreso de la República." Como se puedo inferir, el citado artículo desarrolla el principio constitucional de legalidad.
Del estudio del objeto de los tributos (impuestos, arbitrios, etc.) y su objeto impositivo, cabe decir que el arbitrio establecido sobre predios con construcción inadecuada, doctrinariamente no constituye un arbitrio, en virtud de no haberse creado o emitido para gravar la renta, el capital, el patrimonio, el consumo, u otros actos formales, sino por el contrario se emitió para regular aspectos técnicos que deben reunir todas las construcciones, en el municipio de Guatemala, lo cual se traduce en la regulación de la construcción conforme a los criterios y bases de un REGLAMENTO de CONSTRUCCION. Ante tales características, lo definido como arbitrio, pasa a ser sin lugar a dudas lo que la doctrina y la legislación denomina MULTA, la cual se impone a las personas que incumplen, violan o infringen una ley o reglamento.
A continuación se hace mención a un caso concreto en donde la Sala Segunda del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, constituida en Tribunal de Amparo, resolvió con fecha diecisiete de febrero de mil novecientos noventa y ocho, una acción de inconstitucionalidad en caso concreto, relacionada con la imposición de un arbitrio de construcción inadecuada, dentro del proceso 1-98 oficial 1�. Sobre dicha resolución, su parte considerativa, contiene en síntesis lo siguiente:
Que si bien es cierto que la actual Carta Magna delega en forma exclusiva en el Congreso de la República la facultad de decretar impuestos ordinarios y extraordinarios al igual que la de emitir las leyes en general, tal facultad cobró vigencia precisamente con la entrada en vigor de la propia Constitución Política de la República, la que en ninguna de sus disposiciones deroga tácita o expresamente las leyes de inferior jerarquía, que para entonces se encontraban vigentes, debiéndose entender que dicha facultad en su más amplio sentido se orienta a regular, mediante la emisión de leyes, situaciones que se den en el futuro o bien a modificar las normas que rigen las situaciones existentes, pero siempre con vista a una aplicación posterior. Y eso cae de su peso que sea así, en aras de proteger las posiciones jurídicas que para entonces tenían adquiridas los titulares de derechos y obligaciones. Es más la propia Constitución de la República, garantiza el principio de irretroactividad de la ley, que precisamente previene a los titulares de derechos y obligaciones de verse privados en determinado momento de un status derivado precisamente de una norma legal, cuando la misma no ha sido alterada por quien puede legítimamente hacerlo. La protección de la certeza jurídica que brindan las normas legales, la ley del Organismo Judicial además de garantizar el principio de irretroactividad de la ley, expresamente señala no sólo el principio de la jerarquía normativa sino las únicas formas válidas por las que una ley puede perder eficacia, por lo que no existiendo dentro de la Constitución Política de la República, una disposición que reste validez y vigencia a las normas legales y reglamentarias existentes al momento de cobrar vigencia dicha Constitución, debe tenerse por establecido que nuestra carta magna respetó y dejó intacto el ordenamiento jurídico existente para entonces.
Otro sustento de la referida sentencia, es el que transcribo a continuación: "La regla general es que la ley es de aplicación inmediata y que rige para el futuro a partir de su promulgación, que se aplica en el presente, que no puede ser aplicada al pasado y que rige los efectos posteriores a su vigencia, aunque deriven de hechos anteriores a ella. La retroactividad consiste en la traslación de la aplicación de una norma jurídica creada en un determinado momento, a uno anterior al de su creación, por lo que se contemplan ciertas situaciones fácticas pretéritas que estaban reguladas por normas vigentes al tiempo de su realización. Que la retroactividad existe cuando la nueva disposición legal vuelve al pasado para apreciar condiciones de legalidad de un acto o para modificar los efectos de un derecho plenamente realizado."
Para una mejor apreciación el artículo 7 de la ley del organismo judicial prescribe: La ley no tiene efecto retroactivo, ni modifica DERECHOS ADQUIRIDOS.
Para que una ley sea retroactiva, es indispensable que obre sobre el pasado y que lesione derechos plenamente adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores para modificarlos.
Lo anterior aclara plenamente el criterio que sustento en la presente investigación al afirmar QUE EN EL ESTADO ACTUAL DE DERECHO, los arbitrios son creados y por supuesto emitidos por EL CONGRESO DE LA REPUBLICA, pero ello no significa o que se interprete erróneamente, en el sentido de darle el carácter de ilegal o inconstitucional al acuerdo gubernativo que se cita y que constituye la base de la presente investigación, sino por el contrario del presente análisis se puede confirmar, que el arbitrio de Construcción inadecuada, es legal y que como tal gravita en el mundo del derecho vigente de nuestro país, ya que si esto no fuera así no estarían vigentes, por ejemplo, el Código Penal, Código Civil, el Código de Comercio, etc. Los cuales fueron emitidos antes de la actual Constitución. Lo que existe dentro del acuerdo gubernativo emitido por el Presidente Constitucional de 1953 (Coronel Jacobo Arbenz Guzmán) es un antitecnicismo jurídico, al denominarle arbitrio, a un concepto que se ajusta a lo que la doctrina y la legislación denomina MULTA, tal y como quedó ampliamente demostrado.
En cuanto al acuerdo del Concejo Municipal, que regula las bases para la aplicación del Arbitrio sobre Predios con Construcción Inadecuada, se hace referencia a que conforme al principio de legalidad contenido en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, último párrafo, prescribe que las disposiciones reglamentarias no podrán modificar dichas bases y se concretarán a normar lo relativo al cobro administrativo del tributo y establecer los procedimientos que faciliten su recaudación. Ante tales circunstancias, determino que el referido acuerdo no modifica las bases de la recaudación del arbitrio de construcción inadecuada que se concreta únicamente a normar lo relativo al cobro administrativo del referido tributo y establece mecanismos que tienden a facilitar su recaudación, por lo que el mismo se ajusta a las prescripciones constitucionales vigentes en nuestro país, no pudiendo en consecuencia argumentarse que es inconstitucional o ilegal.
Ahora bien, una vez concluido el análisis puedo afirmar nuevamente que lo contenido en el Acuerdo Gubernativo de fecha 22 de junio de 1953 constituye una MULTA y no un arbitrio ya que no reúne las características y funciones establecidas para el tributo. Sino por el contrario se impone por no cumplir con requisitos técnicos de construcción, con base en un reglamento, lo cual trae como consecuencia la imposición de una sanción pecuniaria que reúne las características de una multa.
Que efectivamente corresponde al municipio obligar al infractor, hacer efectivo el pago del arbitrio (multa) en los casos que determina el citado acuerdo gubernativo. Lo que se pudo aprehender de la investigación no fue sólo determinar la legalidad del arbitrio, ni que el mismo constituye en realidad una multa, sino algo más profundo, que el Abogado debe buscar siempre la verdad, la justicia y que antes de promover cualquier tipo de acción sea en defensa o en acusación de alguien o de algo, debe investigar a profundidad, dejando siempre por un lado las inclinaciones subjetivas, siendo siempre objetivos y reales, ya que sólo con ese actuar podremos aspirar a un mundo mejor, a utilizar la ciencia del Derecho como el principal instrumento para hacer dentro de la sociedad una convivencia social digna, más humana en donde en realidad IMPERE EL ESTADO DE DERECHO.
1. Que el arbitrio es el tributo decretado por el Congreso de la República en favor de las Municipalidades, para que sean recaudados y administrados por el gobierno municipal, los cuales se destinarán especialmente para cubrir la ejecución de obras de interés público para sus vecinos y para sufragar sus gastos de funcionamiento. Que las normas de carácter tributario establecen para el sujeto pasivo de la relación jurídica, obligaciones de pago, y cuando éste incumple la ley, tiene establecidas sanciones a imponer las cuales son de naturaleza pecuniaria. En el Arbitrio de Construcción Inadecuada existe una ausencia total de la obligación de pago que genera dicha relación tributaria, ya que la norma que le da vida no reviste el carácter tributario, sino por el contrario, se impone por el incumplimiento de requisitos técnicos de construcción, lo cual trae como consecuencia la imposición de una multa.
Del estudio realizado, se comprueba que el llamado Arbitrio sobre Predios con Construcción Inadecuada no constituye un arbitrio, sino una multa administrativa, tomando en consideración que el mismo no afecta o grava la renta, el capital, el patrimonio, el consumo u otros actos formales.
El Arbitrio de Construcción Inadecuada es un tributo legalmente constituido en nuestro ordenamiento jurídico, ya que el mismo fue creado bajo el amparo de normas jurídicas vigentes al momento de su creación las cuales no se encuentran derogadas en ninguna disposición legal. Encontrándose denominado dicho arbitrio de manera incorrecta en virtud de contener características propias de una sanción pecuniaria (multa). Que en el estado actual de derecho, la Municipalidad de Guatemala para darle vida jurídica a un arbitrio debe cumplir con lo prescrito en el artículo 40 literal (j) del Código Municipal ( Decreto 58-88 del Congreso de la República), en virtud de que a) debe ser creado y emitido por el Congreso de la República, b) deben emitirse las bases de recaudación, y c) recaer sobre rentas, patrimonio, el consumo u otros actos formales, que afecten al sujeto pasivo de una relación perfecta de carácter tributario. Que la Municipalidad de Guatemala, al aplicar el Arbitrio sobre Predios con Construcción Inadecuada, contribuye al crecimiento urbanístico desorganizado, al permitir que las construcciones que incumplen con los requisitos mínimos de construcción permanezcan en dicha situación haciendo efectivo un pago trimestral, el cual en el desarrollo de la investigación se trató como Arbitrio sobre Predios con Construcción Inadecuada.
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6. Acuerdo Gubernativo de fecha 22 de junio de 1953. .
7. Acuerdo Municipal de fecha 10 de septiembre de 1986.

References: artículo 40
 Artículo 86
 artículo 40
 artículo 87
 artículo 1
 artículo 30
 artículo 253
 artículo 3
 artículo 175
 artículo 239
 artículo 120
 artículo 46
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 239
 artículo 239
 artículo 40
 artículo 254
 artículo 7
 artículo 239
 artículo 40