Source: http://profipravo.cz/index.php?page=article&id_category=16&id_article=261057&csum=0ca8a227
Timestamp: 2019-02-20 22:26:08+00:00

Document:
NSS: Zánik odpovědnosti za přestupek
Zdroj: č. 3792/2018, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 30/1995 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 215/94), č. 63/1197 Sb., č. 75/2002 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 611/01), č. 145/2002 Sb., č. 119/2011 Sb. a č. 299/2015 Sb.
Věc: Jaroslav P. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Magistrát města Frýdku-Místku (dále jen „správní orgán I. stupně“) uznal dne 26. 10. 2016 žalobce vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen „zákon o silničním provozu“). Přestupku se měl dopustit tím, že dne 25. 1. 2016 při řízení motorového vozidla nerespektoval dopravní značku P6 „Stůj, dej přednost v jízdě“ na křižovatce ve Frýdku-Místku a nezastavil vozidlo na takovém místě, odkud měl do křižovatky náležitý rozhled. Porušil tak § 4 písm. c) a § 22 odst. 4 zákona o silničním provozu. Za to mu byla uložena pokuta ve výši 1 600 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal nesprávné posouzení prekluze přestupku. Zákon č. 204/2015 Sb., kterým byl změněn § 20 zákona o přestupcích, obsahuje dvě rozporná pravidla účinnosti. Dle čl. XXVI nabyla změna § 20 účinnosti 1. 10. 2015, přechodné ustanovení k § 20 nicméně výslovně stanoví, že novelizované znění § 20 se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Zákon č. 204/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, a některé další zákony (dále jen „novela“) jako celek ovšem nabyl účinnosti až 1. 10. 2016. Tento nežádoucí konflikt je třeba vyřešit pomocí principu přednosti zvláštního ustanovení před obecným. Zvláštním je tu přechodné ustanovení, které upravuje výhradně účinnost změny § 20 na rozdíl od čl. XXVI, který upravuje účinnost celého zákona. Při přijetí výkladu krajského soudu by bylo přechodné ustanovení obsoletní. Zohlednit je třeba i princip, že v pochybnostech se uplatní výklad příznivější pro obviněného. Zákonodárce zjevně učinil chybu, když nevyjmul článek měnící § 20 z výčtu ustanovení, na něž dopadla dřívější účinnost zákona. Krajský soud tuto námitku řádně nevypořádal.
(…) [18] Hlavní stížní námitka stěžovatele spočívá v tom, že v posuzovaném případě již uplynula prekluzivní lhůta k projednání přestupku stanovená v § 20 zákona o přestupcích. Dle stěžovatele je na přestupek, který byl spáchán dne 25. 1. 2016, nutné aplikovat § 20 zákona o přestupcích ve znění účinném před změnou provedenou novelou.
[19] Ve znění před novelou stanovil § 20 odst. 1 zákona o přestupcích, že „[p]řestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok; nelze jej též projednat, popřípadě uloženou sankci nebo její zbytek vykonat, vztahuje-li se na přestupek amnestie“. Pokud by tedy byl na přestupek stěžovatele aplikován § 20 ve znění před novelou, uplatnila by se na něj jednoletá prekluzivní lhůta.
[20] Novelou byly do § 20 zákona o přestupcích vloženy nové odstavce 2 a 3, které znějí: „Běh lhůty pro projednání přestupku podle odstavce 1 se přerušuje zahájením řízení o přestupku, jakož i vydáním rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným; je-li prvním úkonem v řízení vydání příkazu o uložení pokuty, přerušuje se běh lhůty jeho doručením“ (odstavec 2). „Přerušením běhu lhůty pro projednání přestupku podle odstavce 1 začíná běh nové lhůty pro projednání přestupku; přestupek však nelze projednat, uplynuly-li od jeho spáchání dva roky“ (odstavec 3). Novela tedy zavedla institut přerušení běhu prekluzivní lhůty. V důsledku vyjmenovaných skutečností se běh jednoleté prekluzivní doby přeruší a tato začne běžet znovu. Zároveň je však stanovena objektivní prekluzivní lhůta dvou let, jejichž uplynutím zanikne odpovědnost pachatele za přestupek.
[21] Pro rozhodnutí, zda v posuzované věci již došlo k prekluzi přestupku, je nutné posoudit, v jakém znění § 20 aplikovat. Čl. XXVI upravuje účinnost novely tak, že tato nabývá účinnosti prvním dnem čtrnáctého kalendářního měsíce následujícího po jejím vyhlášení (1. 10. 2016). Výjimkou je mimo jiné čl. I bod 6, na jehož základě došlo ke změně § 20 a který nabývá účinnosti již prvním dnem druhého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení novely (1. 10. 2015). Přechodné ustanovení, upravené v čl. II bod 3 novely, pak stanoví, že „[u]stanovení § 20 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, o přerušení běhu lhůty zahájením řízení se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“.
[22] Dle stěžovatele z čl. XXVI ve spojení s čl. II bodem 3 novely vyplývá, že § 20 ve znění novely bude aplikován až na přestupky spáchané ode dne nabytí účinnosti celé novely, tedy ode dne 1. 10. 2016. Tento závěr stěžovatel opírá o skutečnost, že přechodné ustanovení hovoří o nabytí účinnosti tohoto zákona, tj. zákona jako celku. Stejnou formulaci (nabytí účinnosti tohoto zákona) pak používá i důvodová zpráva ve vztahu k úpravě přerušení prekluze přestupku.
[23] Nejvyšší správní soud se k otázce účinnosti § 20 zákona o přestupcích ve znění novely již vyjádřil v rozsudku ze dne 21. 12. 2017, čj. 3 As 278/2016-39, kde uvedl následující: „Z části první článku II. bodu 3 přechodných ustanovení zákona č. 204/2015 Sb., kterým se mění zákon o přestupcích a o Rejstříku trestů, totiž vyplývá, že ustanovení § 20 zákona o přestupcích, ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. od 1. 10. 2015) o přerušení běhu lhůty zahájením řízení, se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Třetí senát tedy dospěl k závěru, že novelizované znění § 20 zákona o přestupcích se použije již ode dne 1. 10. 2015, nikoliv teprve 1. 10. 2016, jak dovozuje stěžovatel. Nejvyšší správní soud posoudil argumenty stěžovatele, avšak neshledal důvod se od závěrů citovaného rozsudku odchýlit.
[26] Při akceptaci závěru jazykového výkladu (absence přechodných ustanovení ke změně § 20 zákona o přestupcích v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016) je nutné vyřešit použití § 20 v novelizovaném znění za pomoci obecných zásad vztahujících se k aplikaci právních norem. Zejména je nutné zohlednit zákaz retroaktivity, který je zakotven v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. Ten stanoví, že „[t]restnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“ Problematikou zákazu retroaktivity ve vztahu k ostatním právním odvětvím se zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, č. 30/1995 Sb. ÚS., kde zdůraznil, že „[k]e znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo. Tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu. Tento zákaz, který je pro oblast trestního práva hmotného výslovně formulován v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, lze pro ostatní právní oblasti dovodit z čl. 1 Ústavy ČR.“ Uvedený závěr Ústavní soud zopakoval v nálezu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 611/01, č. 75/2002 Sb. ÚS, v němž konstatoval, že zákaz retroaktivity „nelze vztahovat jen na činy kvalifikované jako ‚trestné‘ právem smluvních států Úmluvy, ale na všechny činy, při nichž je fyzická nebo právnická osoba vystavena riziku trestu, který svou povahou a stupněm závažnosti všeobecně spadá do ‚trestní oblasti‘“. Z judikatury Ústavního soudu tedy vyplývá, že zákaz retroaktivity je základním principem a neodmyslitelnou součástí právního státu. V souladu s judikaturou Ústavního soudu je pak nutné zákaz retroaktivity vztahovat nejen na oblast trestního práva, ale mj. také na oblast správního trestání. V souladu se zásadou zákazu retroaktivity pak není možný retroaktivní výklad norem upravujících správní trestání. Ustanovení § 20 zákona o přestupcích upravuje oblast správního trestání, přičemž má hmotněprávní účinky spočívající v prekluzi přestupkového jednání.
[27] Je pravdou, že jazykový výklad vede z legislativně technického hlediska k poměrně nestandardnímu závěru, že přechodné ustanovení ke změně § 20 nabylo účinnosti o rok později než samotná změna § 20. Ani tato skutečnost však nečiní úpravu přechodného ustanovení obsoletní, jak dovozuje stěžovatel. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu (srov. zejména nález ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., nález ze dne 12. 3. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 33/01, č. 145/2002 Sb., a nález ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, č. 119/2011 Sb.), zákaz retroaktivity se uplatní rozdílně v závislosti na tom, zda se v konkrétním případě změny právní normy jedná o pravou nebo nepravou retroaktivitu. Obecně platí, že zatímco pravá retroaktivita je přípustná pouze výjimečně, v případě nepravé retroaktivity je zásadou její přípustnost. Přechodné ustanovení k § 20 stanoví, že pravidlo o přerušení běhu lhůty zahájením řízení se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Vylučuje tedy nejen pravou, ale i nepravou retroaktivitu. Pokud by v novele citované přechodné ustanovení upraveno nebylo, nabízela by se nutně otázka, zda se nová pravidla o přerušení běhu lhůty pro projednání přestupku uplatní i na lhůty již započaté, avšak ke dni jejich účinnosti neskončené. Přípustnost takového časového působení norem na běh lhůty ostatně potvrdil pro oblast daní Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 9. 2015, Pl. ÚS 18/14, č. 299/2015 Sb. Při akceptaci závěru jazykového výkladu (absence přechodných ustanovení ke změně § 20 zákona o přestupcích v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016) má tedy přechodné ustanovení v novele z uvedeného důvodu své nezadatelné místo.
[28] Odhlédnout zde nelze ani od specifické povahy přechodných ustanovení. Ta upravují pravidla pro aplikaci nových ustanovení na právní vztahy. Vztah přechodných ustanovení k normě, jejíž aplikaci upravují, je v podstatě akcesorický. Jejich smyslem je řešení případných střetů staré a nové právní normy za účelem ochrany právní jistoty. Vychází přitom z výše uvedené zásady zákazu retroaktivity. Přechodná ustanovení jsou nezbytná zejména za situace, kdy by jejich absence mohla mít vliv na právní vztahy vzniklé před účinností nového ustanovení. V nyní posuzované situaci je zřejmé, že přechodné ustanovení mělo být s ohledem na svůj úzký vztah k ustanovení měnícímu § 20 účinné současně s ním, tedy od 1. 10. 2015. Nezahrnutí přechodného ustanovení do výjimek uvedených v čl. XXVI je třeba s ohledem na povahu přechodných ustanovení považovat za nedůslednost zákonodárce, který nemohl zamýšlet, aby v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016 neplatilo přechodné pravidlo mající toliko akcesorický charakter. Obdobnou nedůsledností je rovněž použití formulace „ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ v přechodném ustanovení za situace, kdy je účinnost novely dělená. Stěžovatel dovozuje, že je tímto obratem myšlena účinnost novely jako celku, tj. 1. 10. 2016. Takový závěr ovšem nemá žádné opodstatnění. Novela žádnou „celkovou“ účinnost neobsahuje. Není tedy důvod, aby muselo být citovaným obratem myšleno právě a pouze pozdější datum účinnosti. Upravuje-li novela dvě data účinnosti, je nutné obrat „ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ vnímat dvojitě, a to vždy v závislosti na tom, zda daná norma souvisí s ustanovením, které nabylo účinnosti dne 1. 10. 2015, nebo s ustanovením, které nabylo účinnosti dne 1. 10. 2016. Jak již bylo uvedeno výše, přechodná ustanovení mají akcesorický charakter. Z toho plyne, že daný obrat je v jejich případě nutné vztahovat na účinnost konkrétní normy, k níž se přechodné ustanovení vztahuje. V nyní posuzovaném případě tedy na účinnost změny § 20 zákona o přestupcích, která nastala dne 1. 10. 2015. Opačný výklad by vedl pouze k tomu, že by přechodné ustanovení v podstatě ještě nahrazovalo legisvakanční lhůtu, což však není jeho účelem. Tento účel naplnila ustanovení upravující účinnost, která stanovila, po jaké době od vyhlášení novely ve Sbírce zákonů byla změna § 20 účinná.
[29] Výše uvedené vede k jednoznačnému závěru, že § 20 ve znění novely je možné aplikovat na činy spáchané po jeho účinnosti, tj. po 1. 10. 2015. Nelze proto než konstatovat, že zákon neumožňuje více rovnocenných způsobů výkladu, a nelze tak na věc aplikovat zásadu in dubio mitius (při pochybnostech postupovat mírněji).
[30] Pro úplnost lze dodat, že výše uvedené závěry rovněž korespondují s úmyslem zákonodárce vyjádřeným v důvodové zprávě k novele, konkrétně v její části vztahující se k přechodným ustanovením: „Řízení o přestupcích, která nebyla pravomocně skončena před nabytím účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Jde o standardní ustanovení řešící konflikt mezi stávající procesní úpravou a nově navrhovanou úpravou. Skutečnost, že do evidence přestupků budou zapisovány až přestupky spáchané po dni nabytí účinnosti tohoto zákona, odpovídá primárnímu cíli této etapy zřizování centrální evidence přestupků, kdy mají být evidovány především ty přestupky, jejichž opakované spáchání bude přísněji postihováno. Obdobně úprava přerušení promlčení přestupku se bude aplikovat pouze v případě přestupků spáchaných po účinnosti tohoto zákona.“ Důvodová zpráva vysvětluje rozdělení účinnosti jednotlivých ustanovení novely následovně: „Poměrně dlouhá doba legisvakance nutná pro zavedení evidence přestupků se navrhuje v návaznosti na předpokládaný harmonogram realizace technického řešení (viz přiložená tabulka, kdy ‘T‘ je okamžik uzavření smlouvy s dodavatelem, což se odhaduje do 4 měsíců od publikace návrhu zákona ve Sbírce zákonů). Nabytí účinnosti je proto v návrhu rozděleno. Některé změny provedené v zákoně o přestupcích a zákoně o Rejstříku trestů, které se přímo neváží na evidenci přestupků, nabudou účinnosti dříve.“

References: § 125
 zákona č. 361
 § 4
 § 22
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 soud 
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 zákona č. 200
 § 20
 soud 
 § 20
 zákona č. 204
 § 20
 § 20
 soud 
 § 20
 § 20
 čl. 40
 soud 
 čl. 40
 čl. 1
 soud 
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 soud 
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
 § 20
in dubio