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Timestamp: 2019-09-20 20:43:29+00:00

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Conteúdo Jurídico | Áreas rurais consolidadas em áreas de preservação permanente: uma análise da intervenção estatal
12 set 2019, 05:16
RESUMO: O instituto das Áreas Rurais Consolidadas, conhecido por anistiar os desmatadores que cometeram crimes ambientais até 22 de julho de 2008, diminui a proteção das áreas de preservação permanente, comprometendo os atributos que justificam a proteção destas áreas e impactando drasticamente nos processos ecológicos por meio da autorização de benesses arrazoadas como prêmio pelo uso ilegal destas áreas, que são bens comuns do povo regidos pela regra da intocabilidade. Analisa-se sob a perspectiva democrática, a criação das Áreas Rurais Consolidadas, desenvolvendo os aspectos principais das Áreas de Preservação Permanente e do instituto das Áreas Rurais Consolidadas para, em seguida, analisar a intervenção estatal na criação do instituto das Áreas Rurais Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente.
Sumário: Introdução; 1. O ordenamento jurídico na proteção das Áreas de Preservação Permanente; 2. O instituto das Áreas Rurais Consolidadas; 3. Análise da intervenção estatal na criação das Áreas Rurais Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente; Conclusão; Referências.
Palavras-chave: Novo Código Florestal - Área de Preservação Permanente - Área Rural Consolidada - Intervenção Estatal - Democracia
As Áreas de Preservação Permanente são objeto de grande preocupação jurídica diante das suas características imprescindíveis para o equilíbrio do solo, dos recursos hídricos, do clima e do ecossistema em geral, sendo consideradas como espaços especialmente protegidos pela Constituição Federal no artigo 225, §1º, inciso III.
As Áreas de Preservação Permanente, juntamente com a Reserva Legal, foram criadas durante o regime militar, pela Lei 4.771/1965, o Código Florestal, que vigeu até a sua revogação pela atual Lei 12.651/2012. Criadas para serem instrumentos de controle da devastação florestal (ADI 4902, 2013, p. 5), suas definições e relevâncias ecológicas foram mantidas na atual codificação brasileira visando à proteção ambiental. O novo Código Florestal mesmo mantendo as definições e as metragens para a preservação das Áreas de Preservação Permanente trouxe retrocessos ambientais, como é o caso do instituto das Áreas Rurais Consolidadas, conhecido por "anistia aos desmatadores".
O instituto das Áreas Rurais Consolidadas, trouxe benesses e flexibilizações tanto dos parâmetros já definidos para a preservação mínima das Áreas de Preservação Permanente no artigo 4°, como suavizou as responsabilidades administrativas e penais para aqueles que cometeram ilegalidades contra o meio ambiente. O que se observa é que o Estado não levou em conta os custos da utilização dos recursos ambientais, criando para a sociedade riscos e desafios (MISES, 2010, p. 10) ao viabilizar ações humanas predatórias injustas nas Áreas de Preservação Permanente, que incentiva os agentes-criminosos a desequilibrarem o ecossistema e possibilita a ocorrência de externalidades negativas que impactam em diversos bens jurídicos, e, logicamente, nos processos mercadológicos.
1. O ordenamento jurídico na proteção das Áreas de Preservação Permanente
As Áreas de Preservação Permanente são “áreas protegidas cobertas ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas” (BRASIL, 2012), sendo esta a sua definição legal de acordo com o art. 3º, inciso II, do novo Código Florestal. São necessárias para viabilizar um futuro ecológico, e impedirem que desastres ambientais ocorram, tais como assoreamentos de corpos hídricos, erosões no solo, inundações, poluições, desmoronamento de terra, dentre outros diversos impactos ambientais que colocam em risco a qualidade de vida da sociedade.
A Constituição Federal protege as Áreas de Preservação Permanente no caput do artigo 225 ao dispor que é direito e dever do Poder Público e da coletividade de preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado e a sadia qualidade de vida para as presentes e futuras gerações. Sujeitando aqueles que cometeram atividades lesivas contra o meio ambiente, pelo parágrafo 3°, a sanções nas esferas penal, civil e administrativa.
O Brasil também as protege pelo seu compromisso internacional com a Convenção sobre Diversidade Biológica, a qual foi assinada em 2012 e ratificada pelo Decreto Federal nº 2.519 de 16 de março de 1998. Nesta, o Brasil se comprometeu em seu artigo 8º, com a conservação in situ das Áreas de Preservação Permanente visando à proteção da sua diversidade biológica, assegurando a utilização sustentável com a conservação dos recursos genéticos existentes em seus ecossistemas.
O novo Código Florestal estabeleceu normas gerais sobre as Áreas de Preservação Permanente em seu Capítulo II, que está dividido em duas Seções: Seção I - Da Delimitação das Áreas de Preservação Permanente e Seção II - Do Regime de Proteção da Área Rural Consolidada. A seção I delimita os dois tipos de Áreas de Preservação Permanente nos artigos 4º e 6º: as Áreas de Preservação Permanente Legais e as Áreas de Preservação Permanente Administrativas. Podendo ambas estarem localizadas tanto em zonas rurais como em zonas urbanas.
O artigo 4º cuida das Áreas de Preservação Permanente legais, as quais estão previstas nos incisos de I a XI, e determina as suas metragens e seus respectivos parâmetros. Sendo estas faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente; as áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais; as áreas no entorno dos reservatórios d’água artificiais; as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes; as encostas ou partes destas com declividade superior a 45°; as restingas; os manguezais; as bordas dos tabuleiros ou chapadas; topo de morros, montes, montanhas e serras; as áreas em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros; e em veredas (BRASIL, 2012).
Ao passo que o artigo 6º cuida das Áreas de Preservação Permanente administrativas, as quais são instituídas por ato do Chefe do Poder Executivo (Prefeito, Governador ou Presidente da República) quando declarado interesse social nas áreas cobertas com florestas ou outras vegetações destinadas a uma ou mais das específicas finalidades contidas nos incisos de I a IX. Sendo algumas destas: a contenção da erosão do solo e a mitigação dos riscos de enchentes e deslizamentos de terra e de rocha, a proteção das restingas, veredas e várzeas, a segurança das condições de bem-estar público, dentre outras.
O novo Código Florestal em seu artigo 7º traz a regra da intocabilidade ao impor o dever de conservação destas áreas que são especialmente protegidas e a obrigação da recomposição de modo integral da vegetação suprimida. Contudo, o próprio novo Código Florestal traz, nos artigos 8º e 9º, possibilidades de intervenções nestes espaços especialmente protegidos, em casos de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto ambiental. Essas exceções à regra da intocabilidade abrem um amplo leque de intervenções em áreas de preservação permanente, viabilizados pelos rols dos incisos VIII, IX e X do artigo 3° do novo Código Florestal.
Não há dúvidas de que mesmo que justificadas as intervenções com base em uma alínea dos referidos incisos, o equilíbrio do meio ambiente e a qualidade de vida da sociedade são gravemente afetadas pelos impactos nas Áreas de Preservação Permanente. Isso, pois, o desrespeito aos patamares mínimos estipulados no novo Código Florestal, não garantem a conservação e a capacidade de resiliência desses espaços especialmente protegidos.
Em 2012, foi sancionado o novo Código Florestal, que quando alterado pela Lei 12.727 de 17 de outubro de 2012 (conversão da Medida Provisória 571/2012), trouxe o instituto das Áreas Rurais Consolidadas, que criou novas possibilidades de intervenção em áreas de preservação e flexibilizou as responsabilidades para os desmatadores ilegais. Sendo atual a discussão, eis que persiste a violação à direitos fundamentais pelo incentivo a condutas anti conservacionistas, bem como pelas emendas à Medida Provisória 871 de 2018, como se tratará nos tópicos seguintes.
2. O instituto das Áreas Rurais Consolidadas
Criado em 2012 pela Medida Provisória 571, convertida na Lei 12.727/2012, o instituto das Áreas Rurais Consolidadas ficou conhecido como “anistia aos desmatadores”, por viabilizar benesses arrazoadas aqueles que cometeram crimes contra o meio ambiente. Desfavorecendo aqueles que cumpriram a legislação ambiental, gerando muitos impactos em áreas sensíveis no meio ambiente, o que acarreta inúmeros prejuízos em desfavor da saúde e do desenvolvimento da sociedade.
Definido pelo artigo 3º, inciso IV, do novo Código Florestal, o instituto das Áreas Rurais Consolidadas, delimitou um marco para adotar dois regimes jurídicos diferentes de responsabilidade (AMADO, 2014, p. 215): um regime rígido para os proprietários que sempre cumpriram com a legislação ambiental e para aqueles que a descumpriram após 22 de julho de 2008; e um regime flexível para aqueles que desmataram ilegalmente nas áreas rurais até 22 de julho de 2008. Esse regime flexível foi entendido em 2018, pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp 1406833/PR, como uma novatio legis in mellius, ou seja, uma lei mais benéfica que trouxe uma situação menos gravosa frente às condutas de agentes-criminosos em Áreas Rurais Consolidadas (BRASIL, 2018, p. 5).
Com relação às Áreas de Preservação Permanente, o novo Código Florestal no Capítulo XIII (Das Disposições Transitórias), na Seção I (Disposições Gerais), traz flexibilizações nas responsabilidades administrativa e penal a partir da assinatura do Programa de Regularização Ambiental para aqueles que cometeram crimes em área rural consolidada. Já na Seção II (Das Áreas Rurais Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente), são trazidos parâmetros inferiores de conservação de acordo com o tamanho da área rural e não em relação à área de preservação permanente que se pretende conservar.
O instituto da Área Rural Consolidada foi objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade 4902 perante o Supremo Tribunal Federal. Contudo, o Supremo, de modo pragmático, declarou a constitucionalidade dos artigos impugnados na ação, apenas dando interpretação conforme aos parágrafos 4º e 5º do artigo 59, os quais “tratam da suspensão da punibilidade e exigibilidade das sanções decorrentes de infrações administrativas atinentes à supressão de vegetação nativa praticada antes de 22 de julho de 2008” (FREITAS; FRANCO, 2013, p. 422), para entender que a prescrição ficará interrompida durante o período de suspensão da pretensão punitiva, como traz o artigo 60, §1º, do novo Código Florestal.
A consolidação das áreas rurais legaliza o descumprimento das normas ambientais protetivas das Áreas de Preservação Permanente, e “incentiva a ilegalidade e encoraja a prática de comportamentos desrespeitosos ao meio ambiente” (MACHADO, 2014, p. 881-882). A exploração predatória dos recursos naturais de Áreas Rurais Consolidadas em espaços especiais, se mostra como um retrocesso ambiental. Retrocesso não somente por violar o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à sadia qualidade de vida, mas por desencadear diversos prejuízos em detrimento de outros dispositivos constitucionais como o direito à livre iniciativa, o direito à propriedade, ao direito ao desenvolvimento sustentável, dentre outros.
Por transferir altos custos ambientais para a sociedade, a seguir se analisa sob a perspectiva democrática o instituto das Áreas Rurais Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente a luz dos impactos ambientais e a repercussão destes nos direitos fundamentais.
3. Análise da intervenção estatal das Áreas Rurais Consolidadas em Áreas Rurais Consolidadas
O instituto das Áreas Rurais Consolidadas, criado pela Medida Provisória 571/2012, convertida na Lei 12.727/2012 que alterou o novo Código Florestal, vai de encontro com os ditames conservacionistas presentes na Constituição Federal, contra o compromisso do Brasil na Convenção sobre a Diversidade Biológica, contra as normas infraconstitucionais que visam a salvaguarda ambiental, e contra os argumentos dos cientistas especialistas que estiveram presentes na Audiência Pública do Código Florestal. Entretanto, foi declarado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal em 2018, quando questionado pela Ação Direta de Inconstitucionalidade 4902.
Como mais uma exceção à regra da intocabilidade das Áreas de Preservação Permanente, o instituto autoriza a continuidade de atividades ilegais lesivas (agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural) das Áreas Rurais Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente, além de possibilitar a suspensão criminal, administrativa das condutas, e brindar os desmatadores ilegais com patamares inferiores de recomposição da área ilegalmente explorada. Sendo injusto por prestigiar aqueles que descumpriram as regras gerais protetivas ao meio ambiente antes de 22 de julho de 2008, em prejuízo daqueles que as cumpriram devidamente (FREITAS; FRANCO, 2013, p 59), ou ainda, daqueles que irão responder regularmente ao crime.
Como bens comuns do povo, é dever de toda a sociedade e do Poder Público defender e preservar as Áreas de Preservação Permanente. A regra da intocabilidade que paira sobre estas existe por serem recursos ilimitados, finitos e cruciais para a viabilidade de um futuro ecológico, de forma que não são e não podem ser bens gratuitos (ROTHBARD, 2012, p. 192). Sendo imprópria a existência do instituto das Áreas Rurais Consolidadas, que cria incentivos para que desmatadores ilegais explorem bens comuns do povo extremamente caros para todos (por todos, entende-se as presentes e as futuras gerações). Frisa-se que apesar das Áreas de Preservação Permanente serem bens ambientais que não possuem valor econômico imediato, são extremamente caros e podem ser quantificados por métodos alternativos (LAMARE, 2015, p. 13).
A exploração incentivada pelo instituto cria externalidades negativas ao gerar grandes riscos de esgotamento dos recursos naturais das Áreas de Preservação Permanente, o que pode levar ao colapso da sociedade e afetam diversas ordens de direitos fundamentais, tais como o de propriedade, livre iniciativa e desenvolvimento sustentável, já que, logicamente, interferem nos processos mercadológicos ao restringirem a capacidade de resiliência dos recursos naturais. Sendo consenso entre os cientistas de que a flexibilização dos parâmetros de proteção com a consolidação das áreas rurais não garante uma efetiva e boa qualidade dos recursos ambientais que ali se pretendem proteger (ATTAYDE, 2016, p. 55-58).
A inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR) é obrigatória para todas as propriedades rurais. De forma que, é desproporcional e inconveniente que o instituto das áreas rurais consolidadas oferte benesses e flexibilizações que impactam as áreas de preservação permanente, bens públicos para incentivar o cadastro daqueles que cometeram crimes ambientais. Isso dado que os incentivos ofertados para aqueles que desmataram ilegalmente antes de 22 de julho de 2008, trazem pesados custos para a sociedade e viabilizam uma série de riscos ambientais pela exploração de recursos naturais em Áreas de Preservação Permanente, que podem evoluir para catástrofes, tais como assoreamentos, inundações, doenças, crises hídricas, poluições, desmoronamento de terra, mudanças climáticas extremas, dentre outras. Portanto, é necessário que haja o controle por meio da regulação ambiental para garantir as funções ecológicas das Áreas de Preservação Permanente responsáveis que mantém o equilíbrio e saúde do meio ambiente, do bem-estar, do desenvolvimento da sociedade e, logo, do princípio democrático do Estado.
Em 2018 no governo Temer, foi criada a Medida Provisória 867 para alterar o novo Código Florestal, prorrogando o prazo para a adesão ao Programa de Regularização Ambiental, que ganhou 35 emendas na Câmara, onde 30 tratavam de jabutis, ou seja, questões não relacionadas ao assunto (Instituto Socioambiental, 2019). Emendas que extrapolavam a ideia original da MP para alterar os requisitos e o processo de regularização ambiental de Áreas Rurais Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente (Observatório do Código Florestal, 2019, p. 1). E que apesar de ter caducado e não ter sido convertida em lei, fortalece o desrespeito ambiental, uma vez que se observa o interesse unilateral do Estado em criar medidas maléficas para o bem-estar da sociedade.
O bem-estar do povo não foi a causa da criação, muito menos é ou será o resultado do que o instituto das áreas rurais consolidadas almeja (SCHUMPETER, 2017, p. 214). Sendo uma intervenção estatal imposta unilateralmente que alivia o princípio do poluidor-pagador e transfere para a sociedade as externalidades negativas decorrentes dos impactos ambientais. Ressalte-se que as externalidades negativas afetam negativamente também os próprios agentes-criminosos, que sentirão localmente a curto e a longo prazo as consequências de suas interferências nas Áreas de Preservação Permanente.
Assim, o instituto das Áreas Rurais Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente foi erguido por um arranjo institucional democrático que não se destinou a realização do bem comum (SCHUMPETER, 2017, p. 300), não assegurando a igualdade, a justiça, a segurança, o bem-estar e o desenvolvimento, que são valores supremos da democracia no Brasil (BRASIL, 1988). Conclui-se que do ponto de vista normativo, o instituto das Áreas Rurais Consolidadas é uma norma regulatória ruim (GICO, 2010, pp. 18-19) e ineficiente para a salvaguarda das áreas de preservação permanente, sendo incompatível com a manutenção do equilíbrio ambiental (MISES, 2010, p. 739). Correspondendo a uma agressão a agenda conservacionista pelo próprio Estado, quando este oferta a regularização de criminosos ambientais incentivando comportamentos contra bens comuns do povo (no caso, as áreas de preservação permanente).
Considerando que o meio ambiente é um limite da ação cataláctica, e que os recursos ambientais possuem direta interferência nos processos mercadológicos (MISES, 2010, p. 739), o instituto das Áreas Rurais Consolidadas se apresenta como antidemocrático ao não fomentar o bem comum, pelo contrário, ao ser um arranjo antissocial e insatisfatório. Isto, pois, a vontade unilateral daqueles interessados em regularizar a situação de criminosos ambientais, resulta em altos custos para a sociedade pelo impacto no meio ambiente e interfere diretamente nos direitos de propriedade, saúde, desenvolvimento sustentável, dentre outros.
Acreditava-se no passado que catástrofes humanas poderiam ser previstas, evitadas e impedidas, ao passo que catástrofes naturais não haveria alternativa senão suportá-las do melhor modo possível (MISES, 2010, p.11). Com relação ao tema tratado no presente artigo, o que se observa é a ação humana por meio da intervenção estatal viabilizando ações que impactam em ecossistemas sensíveis, o que pode a curto ou a longo prazo, ocasionar em catástrofes ambientais.
Sendo crucial a conservação das Áreas de Preservação Permanente para a manutenção do equilíbrio ambiental dos ecossistemas que esta se destina a proteger, pois são espaços territoriais sensíveis que tornam viável a vida da sociedade brasileira, pela disponibilidade de recursos naturais e por resguardar o ambiente de catástrofes naturais. Devendo ser combatidas e criados desincentivos às transgressões independentemente de terem ocorrido antes ou depois de 22 de julho de 2008, para se garantir o bem comum de todos e o equilíbrio de direitos fundamentais para se eliminar as falhas criadas pelo Estado.
Conclui-se que a melhora da situação do criminoso ambiental pelo instituto das Áreas Rurais Consolidadas, é o meio inadequado para alcançar a regularização de criminosos, visto as externalidades negativas geradas pela exploração ilegal de bens comuns escassos, impactam diretamente na qualidade e quantidade de recursos ambientais, o que perturba o bem-estar de toda a sociedade e diversos bens jurídicos. Posto isto, frisa-se que é preciso a solidariedade de todos (Poder Público e Sociedade), para que seja possível haver a devida conservação dialogando com o desenvolvimento sustentável.
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Hannah Torres Danciger, o autor
Bacharel em Direito pelo Centro Universitário de Brasília (UniCEUB), advogada e mestranda em Direito Ambiental pelo Centro Universitário de Brasília (UniCEUB). Membro do Grupo de Pesquisa em Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Centro Universitário de Brasília (UniCEUB).
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: DANCIGER, Hannah Torres. Áreas rurais consolidadas em áreas de preservação permanente: uma análise da intervenção estatal Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 20 set 2019. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/artigos/53418/reas-rurais-consolidadas-em-reas-de-preservao-permanente-uma-anlise-da-interveno-estatal. Acesso em: 20 set 2019.

References: artigo 225
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