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Timestamp: 2020-06-05 16:47:31+00:00

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Real Decreto-ley 19/2012, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. Análisis y aplicación en la Administración Local - El Derecho - Administrativo, Sector jurídico
Real Decreto-ley 19/2012, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. Análisis y aplicación en la Administración Local
Emilio J. de Galdo Casado
Tribuna 01-07-2012
El presente artículo pretende realizar una primera aproximación al contenido del Real Decreto-ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios (en adelante, RD-ley 19/2012) (EDL 2012/88960), publicado en el BOE nº. 126, de 26 de mayo de 2012, y cuya entrada en vigor conforme a su Disposición Final undécima se produjo al día siguiente al de su publicación.
El análisis de urgencia de esta normativa no ignora que según vaya implantándose su contenido surgirán posiciones doctrinales que profundicen sobre las distintas cuestiones que se apuntarán en este trabajo, a la vista de la inspiración que supone la aplicación práctica de las reglas. El presente análisis se realiza desde la perspectiva del mundo local, intentando aclarar algunas de las dudas surgidas tras la primera lectura del RD-ley 19/2012, así como planteando las consideraciones previas existentes que ayuden a adoptar las soluciones más adecuadas en el cumplimiento por parte de la Administración Local de lo dispuesto en el RD-ley 19/2012.
II. Contexto político
El RD-ley 19/2012 se emite en un contexto de crisis económica que tras la posesión del nuevo Gobierno salido de las elecciones generales de noviembre de 2011 ha dado lugar a una actividad legislativa sin precedentes en su intensidad y volumen, conteniendo muchos de los Reales Decretos-leyes reformas estructurales, que conllevan un cambio conceptual radical en relación con la normativa precedente.
En este sentido, conviene resaltar algunas de las manifestaciones de la Portavoz del Gobierno realizadas tras el Consejo de Ministros en el que se aprobó el RD-ley 19/2012, al señalar que somos uno de los países que necesita más trámites para abrir un negocio, situándonos en el puesto número 45 del ranking mundial. Estos datos, a su juicio, ponen de manifiesto la necesidad de emprender una reforma. Sáenz de Santamaría subrayó que la medida "busca cambiar la cultura administrativa, liberalizar el comercio, simplificar los procedimientos, agilizar trámites, acabar con la burocracia y, sobre todo, apoyar a los emprendedores porque, en este momento de crisis, la Administración debería ponerles alfombra roja para abrir y no ponerles dificultades".
La nueva normativa sustituye el procedimiento de solicitud de licencias municipales a priori que obligaba al prestador a esperas de hasta 24 meses para iniciar la actividad. La vicepresidenta explicó que de ahora en adelante quien esté interesado en abrir un establecimiento comercial podrá hacerlo "inmediatamente", tras realizar una comunicación previa o declaración responsable ante el ayuntamiento, cumplir los requisitos exigidos para acondicionar el local y pagar los impuestos requeridos. Posteriormente, los técnicos municipales comprobarán que la documentación presentada es correcta. La Portavoz señaló que "El tiempo no dependerá de la Administración. Si hay demora, será para la Administración pero no para el emprendedor que quiere montar el negocio".
Sáenz de Santamaría añadió que la medida, en principio, está pensada para establecimientos de menos de 300 metros cuadrados, pero "el Gobierno estará muy pendiente de su funcionamiento para poder ampliar a locales mayores" y a otras actividades actualmente no previstas en la ley. Por último, manifestó:"Hoy aprobamos un mínimo común denominador para todos los ayuntamientos, pero las comunidades autónomas pueden ir ampliándolo y el Gobierno irá revisando su funcionamiento para poder ir generalizando el sistema".
Las manifestaciones indicadas señalan los principios políticos y jurídicos que impulsan la reforma y que supone un cambio conceptual esencial, en el concepto tradicional de la tramitación de las licencias y el ejercicio de control administrativo.
III. Antecedentes normativos
La génesis del cambio de cultura en la tramitación de las licencias, -cuyo último paso es el RD-ley 19/2012- la podemos situar en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adel. Directiva 2006/123 - EDL 2006/318974). Conviene recordar que la directiva es un acto dirigido a los Estados miembros y estos deben transponerlo a sus derechos nacionales. No obstante, el Tribunal de Justicia les reconoce en algunos casos un efecto directo al objeto de proteger los derechos de los particulares. En consecuencia, el Tribunal establece en su jurisprudencia que una directiva tendrá un efecto directo si sus disposiciones son incondicionales y suficientemente claras y precisas (Sentencia del 4 de diciembre de 1974, Van Duyn). Sin embargo, el efecto directo solo puede ser de carácter vertical y únicamente es válido si los Estados miembros no han transpuesto la directiva en los plazos correspondientes (Sentencia del 5 de abril de 1979, Ratti).
Del contenido de la Directiva 2006/123, a los efectos del presente artículo, podemos destacar su Capítulo II dedicado a la simplificación administrativa, señalando el art. 5 que los Estados miembros verificarán los procedimientos y trámites aplicables al acceso a una actividad de servicios y a su ejercicio. Cuando los procedimientos y formalidades estudiados de conformidad con este apartado no sean lo suficientemente simples, los Estados miembros los simplificarán.
Igualmente conviene reseñar la regulación del art. 13 de los procedimientos de autorización, donde se establece que los procedimientos y trámites de autorización deberán ser claros, darse a conocer con antelación y ser adecuados para garantizar a los solicitantes que su solicitud reciba un trato objetivo e imparcial; no deberán tener carácter disuasorio ni complicar o retrasar indebidamente la prestación del servicio; se deberá poder acceder fácilmente a ellos y los gastos que ocasionen a los solicitantes deberán ser razonables y proporcionales a los costes de los procedimientos de autorización y no exceder el coste de los mismos; deberán ser adecuados para garantizar a los interesados que se dé curso a su solicitud lo antes posible y, en cualquier caso, dentro de un plazo de respuesta razonable, fijado y hecho público con antelación; el plazo no comenzará a correr hasta el momento de la presentación de toda la documentación; cuando la complejidad del asunto lo justifique, la autoridad competente podrá ampliar el período una sola vez y por un tiempo limitado; la ampliación y su duración deberán motivarse debidamente y se notificarán al solicitante antes de que haya expirado el período original; a falta de respuesta en el plazo fijado o ampliado, se considerará que la autorización está concedida, no obstante, se podrá prever un régimen distinto cuando dicho régimen esté justificado por una razón imperiosa de interés general, incluidos los legítimos intereses de terceros.
La obligación de transposición a la legislación nacional debía realizarse a más tardar antes del 28 de diciembre de 2009, siendo las principales leyes de transposición al Derecho español las dos que se enuncian a continuación:
- Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (EDL 2009/251214), mediante la que se incorpora parcialmente al Derecho español la Directiva.
- Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (EDL 2009/282506), mediante la que se incorpora parcialmente al Derecho español la presente Directiva.
-Transposición en la LRJPAC.
Estas dos leyes de transposición parcial de la Directiva 2006/123, introducen reformas normativas que sientan las bases del contenido normativo del RD-ley 19/2012. Destacan de estas reformas las modificaciones operadas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC- (EDL 1992/17271), al introducir el art. 39 bis, regulando los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad, señalando que las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.
Igualmente se opera una reforma esencial para el desarrollo del RD-ley 19/2012, como es la introducción del art. 71 bis, regulando la figura de la declaración responsable y comunicación previa, las cuales suponen la carga que recae sobre el ciudadano de notificar a la Administración el inicio de una determinada actividad y que cumple con los requisitos establecidos en la normativa para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio. La finalidad es que la Administración pueda inspeccionar dicha actividad y en su caso reaccionar frente a ella, impidiendo el ejercicio de dicha actividad o bien requiriendo la aportación de alguna documentación acreditativa de algunos extremos poco explícitos o ausentes en la documentación inicialmente presentada por el particular. En la intervención menos "invasiva", pues permite iniciar la actividad privada sin esperar ninguna actuación previa de la Administración Pública.
En rigor, no hay diferencia entre la comunicación y la declaración responsable, pues la "responsabilidad" de la veracidad de los datos y de la no presentación de la declaración responsable o de la comunicación alcanza al obligado a presentarlas en ambos supuestos y determina las responsabilidades a que haya lugar tanto en el orden penal, como en civil o el administrativo. En estos supuestos de inexactitudes, falsedades o falta de presentación de estos documentos, la Administración pública podrá imponer la restitución al statu quo ante de la actividad correspondiente, así como la prohibición de instar un nuevo procedimiento durante el tiempo que establezca la legislación sectorial aplicable.
-Transposición en la LRBRL.
La transposición de la Directiva 2006/123 en segundo lugar, y en cuanto a nosotros nos interesa, afecta singularmente a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184) al modificar la redacción del art. 84 estableciendo que las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios:
a) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.
b) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
c) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.
Las modificaciones operadas suponen la introducción del sistema de control a posteriori en el ejercicio de la potestad de control administrativo, no obstante, la evolución normativa encaminada a la simplificación administrativa en el otorgamiento de licencias, encuentra otra norma modificativa mediante la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible -LES- (EDL 2011/8038). La mencionada Ley introduce medidas de simplificación administrativa en dos ámbitos. En primer lugar, se establece la obligación, para el Gobierno y las Comunidades Autónomas, de impulsar reformas normativas para ampliar el ámbito de aplicación del silencio administrativo positivo. En segundo lugar, se modifica la LRBRL, para restringir la posibilidad de exigir licencias a aquellas actividades en las que concurran razones imperiosas de interés general, vinculadas con la protección de la salud o seguridad públicas, el medioambiente o el patrimonio histórico-artístico. Se habilita a las Haciendas Locales, a través de la reforma del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), a cobrar tasas por las actividades de verificación para aquellas actividades no sujetas a autorización o control previo, y se prevé en la disposición adicional octava un procedimiento de clarificación de la situación resultante en cuanto a las licencias exigibles tras la reforma.
Tras la evolución normativa que se acaba de exponer someramente, nos encontramos con una normativa en vigor que ha evolucionado en los términos de la Directiva 2006/123, hacia la simplificación de los procedimientos y la introducción del control a posteriori en el ejercicio del otorgamiento de licencia. Esta normativa impulsa y asienta el contenido reformador del RD-ley 19/2012, objeto de análisis.
IV. Contenido de interés para la administración local del RD-ley 19/2012
Lo primero que debemos destacar es la importancia del RD-ley 19/2012 en el ámbito de la Administración Local en cuanto afecta directamente al régimen de los actos de control sobre actividades y obras, dando un paso más allá de las previsiones legales de transposición de la Directiva 2006/123, estableciendo la necesidad de que los entes locales adapten sus ordenanzas a esta norma, adoptando los procedimientos de control a posteriori.
Entre el contenido del RD-ley 19/2012 destacaremos aquel que afecta más directamente a la Administración Local, realizando una indicación de las principales novedades:
a) Supresión de licencias municipales vinculadas con establecimientos comerciales y prestatarios de servicios, sustituyéndolas por comunicaciones previas o declaraciones responsables. Esta supresión puede afectar tanto a licencias de apertura, de inicio de actividad, de funcionamiento e incluso a licencia ambiental de actividades clasificadas.
b) Supresión, en relación a determinadas actividades comerciales, de las licencias de obras para su sustitución por declaraciones responsables o comunicaciones previas.
c) Modificación del TRLRHL en relación con los hechos imponibles de las tasas y del Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO).
d) Ampliación del plazo para practicar notificaciones en la dirección electrónica vial o, en su caso, en el tablón edictal de sanciones de tráfico a 25 de mayo de 2014.
V. Objeto y ámbito de aplicación
Como se puede deducir, el RD-ley 19/2012 no puede ser analizado sin tener en cuenta el momento político en el que es emitido, el cual, como ya se indicó en el apartado II del presente estudio viene determinado por la crisis económica que vive el país. En este sentido, tal y como indica la exposición de motivos, la estructura comercial en España se caracteriza por una mayoritaria presencia de pequeñas y medianas empresas, expuestas, por su mayor vulnerabilidad, a los efectos de la actual crisis económica que se ha reflejado en un importante descenso de las cifras de ventas y cierre de establecimientos comerciales. No obstante, el comercio minorista es, al mismo tiempo, un ámbito especialmente dinamizador de la actividad económica y del empleo y, por ello, para favorecer la recuperación económica en el actual contexto resulta fundamental la adopción de medidas que faciliten la actividad y eliminen obstáculos que impiden el desarrollo de la iniciativa empresarial en este ámbito. Las cargas administrativas constituyen algunos de estos obstáculos que no son necesarias ni proporcionadas y cuyos objetivos pueden alcanzarse mediante procedimientos de control que no retrasen ni paralicen el desarrollo de la actividad. Especialmente gravosas resultan determinadas licencias cuyos procedimientos impiden el ejercicio de la actividad hasta mucho tiempo después de haber acometido las inversiones iniciales.
En definitiva, el objeto de las medidas adoptadas viene motivado por la crisis económica y están encuadradas en toda la producción normativa encaminada a la realización de reformas estructurales que permitan iniciar un proceso de recuperación económica.
1. Las disposiciones contenidas en el título I de este real decreto-ley se aplicarán a las actividades comerciales minoristas y a la prestación de determinados servicios previstos en el anexo de este real decreto-ley, realizados a través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea superior a 300 metros cuadrados.
2. Quedan al margen de la regulación contenida en el título I de este real decreto-ley las actividades desarrolladas en los mencionados establecimientos que tengan impacto en el patrimonio histórico-artístico o en el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público.
Queda delimitado el ámbito de aplicación por el objeto de la actividad, siendo el comercial y de servicios con remisión concreta al anexo del RD-ley 19/2012. El citado anexo identifica determinadas actividades conforme a la normativa del Impuesto de Actividades Económicas, afectando a actividades propiamente comerciales pero también a algunas de fabricación, como fabricación de calzado, confección de prendas de vestir, o también talleres de reparaciones, servicios de agencias de viaje, promoción inmobiliaria, lavanderías, peluquerías, servicios de enmarcación, etc.
Los otros elementos delimitadores vienen dados por el carácter permanente del establecimiento y la superficie útil no superior a 300 metros cuadrados. Por último, y como no podía ser de otra manera al emitirse en el ejercicio de las competencias estatales de coordinación de la actividad económica, afecta a todos los establecimientos con independencia de su localización en el territorio nacional, lo cual no impide que deba ser desarrollado por la legislación autonómicas y las ordenanzas municipales.
VI. Inexigibilidad de licencia para la actividad
Artículo 3.- Inexigibilidad de licencia
Las reformas operadas en el art. 84 de la LBRL por las Leyes de transposición primero, y posteriormente por la LES, ha creado el cuadro legislativo que enmarca el contenido sustancial del RD-ley 19/2012.
El art. 84 bis de la LBRL, en su redacción dada por la LES establece que sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo. No obstante, podrán someterse a licencia o control preventivo aquellas actividades que afecten a la protección del medio ambiente o del patrimonio histórico-artístico, la seguridad o la salud públicas, o que impliquen el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público, siempre que la decisión de sometimiento esté justificada y resulte proporcionada. En caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes entre una entidad local y alguna otra Administración, la entidad local deberá motivar expresamente en la justificación de la necesidad de la autorización o licencia el interés general concreto que se pretende proteger y que éste no se encuentra ya cubierto mediante otra autorización ya existente. No obstante, debemos tener en cuenta que el Pleno del Tribunal Constitucional, por Providencia de 20 de diciembre 2011, ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 6642/2011, promovido por el Gobierno de Canarias contra esta redacción del art. 84 bis.
La regulación del RD-ley 19/2012 va más allá de la normativa vigente hasta el momento en materia de control a posteriori, e implica que los Ayuntamientos no podrán exigir para este tipo de actividades comerciales o de servicios no solo ya la licencia de apertura, sino cualquier otra licencia previa, entre las que podemos señalar las licencias ambientales de actividades clasificadas, las licencias de inicio de actividad y las demás licencias que vengan establecidas en las distintas regulaciones sobre la materia establecidas por las Comunidades Autónomas.
El elemento más significativo del RD-ley 19/2012 es el amplio ámbito objetivo que otorga a la técnica del control a posteriori, de tal forma que le atribuye una fuerza expansiva que va mucho más allá de lo establecido en la Directiva 2006/123 y sus normas de transposición a nuestro ordenamiento jurídico. La novedad viene marcada por la inclusión dentro del ámbito de aplicación del control a posteriori a determinados aspectos del ámbito urbanístico y del medio ambiente, que hasta la fecha estaba sometido por completo al control previo mediante el otorgamiento de licencias.
La disposición final octava permite a las Comunidades Autónomas ampliar el umbral de superficie y el catálogo de actividades comerciales o de servicios; a sensu contrario, les está vedado el rebajar el citado umbral o el excluir actividades recogidas en el RD-ley 19/2012.
En relación con el umbral de superficie, la disposición final séptima habilita al Gobierno para su modificación con el objeto de poder extenderlo a otras superficies adaptándose a las circunstancias del mercado y de la coyuntura económica. En todo caso, procederá a revisarlo en el plazo de un año, lo cual implica la vocación transitoria y sujeta a revisión de uno de los aspectos determinantes del ámbito de aplicación del control a posteriori, como es el umbral de superficie. Indudablemente, y en relación con lo señalado en relación con la capacidad legislativa autonómica sobre la materia, el límite del umbral de superficie regulado por el Estado tiene un carácter básico que puede ser objeto de desarrollo por las Comunidades Autónomas, lo que supone que en la práctica, que cada Comunidad Autónoma podrá regular su propio régimen de control a posteriori, respetando en todo caso el umbral de superficie que en cada momento determine la legislación básica estatal.
Por otra parte, tampoco están sujetos a licencia los cambios de titularidad de las actividades económicas y de servicios, a los que sólo será exigible comunicación previa a la Administración competente a los meros efectos informativos. Se ha de señalar que en esta materia la novedad es relativa, pues la mayoría de la normativa de las Comunidades Autónomas atribuye a los cambios de titularidad de las actividades la naturaleza de acto comunicado, en este sentido, son tributarias de la regulación establecida en el art. 13 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (en adel. RSCL - EDL 1955/46).
En relación con el RSCL, entendemos que hubiera sido conveniente que el RDl 19/2012 hubiera establecido una nueva redacción al art. 22 del RSCL, en cuanto se ve directamente afectado por el nuevo régimen de control a posteriori, no obstante estamos en un ámbito propio de las competencias de las Comunidades Autónomas que deberán regular en sus normas de adecuación la presente materia.
VII. Inexigibilidad de licencia para las obras
Artículo 3 Inexigibilidad de licencia
3. No será exigible licencia o autorización previa para la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la actividad comercial cuando no requieran de la redacción de un proyecto de obra de conformidad con la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (EDL 1999/63355).
Con la presente regulación se produce un punto de inflexión en el régimen urbanístico del otorgamiento de las denominadas licencias de obra menor, y todo ello en cuanto se instaura la inexigibilidad de la licencia no solo para el ejercicio de la actividad sino también para la realización de las obras vinculadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la actividad comercial. No obstante, en el sometimiento al régimen de control a posteriori de las mencionadas obras vinculadas, encuentra como límite el que no requieran de un proyecto de obra. En este sentido, conviene recordar lo dispuesto al respecto en el art. 2.2 de la mencionada Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (EDL 1999/63355), la cual indica que se considera edificación y requerirá de proyecto las siguientes obras:
Sin duda la delimitación de las obras vinculadas sujetas a control a posteriori generará un proceso técnico de concreción de las mismas del cual los Ayuntamientos no podrán inhibirse, debiendo ser concretado a través de las oportunas ordenanzas municipales que se emitan en ejecución del RD-ley 19/2012.
Esta previsión del RD-ley 12/2012 plantea numerosas dudas competenciales en relación con las comunidades autónomas y probablemente sea objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional. Hay que significar que algunas Comunidades Autónomas ya tienen regulada la sustitución de la licencia de obras por una comunicación previa (País Vasco: art. 207.5 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. (EDL 2006/98285); Cataluña: art. 187.4 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, que aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña (EDL 2010/149456).
VIII. Declaración responsable o comunicación previa: control posterior y ordenanzas municipales de procedimiento
Artículo 4. Declaración responsable o comunicación previa
1. Las licencias previas que, de acuerdo con los artículos anteriores, no puedan ser exigidas, serán sustituidas por declaraciones responsables, o bien por comunicaciones previas, de conformidad con lo establecido en el artículo 71.bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (EDL 1992/17271), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, relativas al cumplimiento de las previsiones legales establecidas en la normativa vigente. En todo caso, el declarante deberá estar en posesión del justificante de pago del tributo correspondiente cuando sea preceptivo.
2. La declaración responsable, o la comunicación previa, deberán contener una manifestación explícita del cumplimiento de aquellos requisitos que resulten exigibles de acuerdo con la normativa vigente, incluido estar en posesión del proyecto, en el caso de que las obras que se hubieran de realizar así lo requieran según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre (EDL 1999/63355).
Artículo 5- Sujeción al régimen general de control
En el marco de sus competencias, se habilita a las entidades locales a regular el procedimiento de comprobación posterior de los elementos y circunstancias puestas de manifiesto por el interesado a través de la declaración responsable o de la comunicación previa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 71.bis de la Ley 30/1992, de 26de noviembre (EDL 1992/17271).
En definitiva, las licencias previas que por efecto de este RD-ley ya no son exigibles son sustituidas por declaraciones responsables o bien por comunicaciones previas, añadiéndose por el RD-ley que el declarante esté en posesión del justificante de pago del tributo correspondiente.
Como se ha indicado, el art. 4.2 señala que la declaración responsable o la comunicación previa debe contener una manifestación explícita del cumplimiento de los requisitos exigidos de acuerdo con la normativa vigente, incluida estar en posesión del proyecto, si las obras lo precisan. Conviene resaltar la contradicción de esta exigencia de proyecto, con lo previsto en el art. 3.3, dado que si las obras vinculadas están sujetas a proyecto de obras, la misma está excluida del control a posteriori y por lo tanto sujeta a licencia previa. No obstante, la mención del art. 4.2 para poder ser congruente debe ser interpretada como referida a los oportunos proyectos de instalación, los cuales no tienen naturaleza de proyecto de obra.
La no exigibilidad de licencia previa supone la implantación de un régimen de control a posteriori conforme a las previsiones del art. 5, lo que obliga a las entidades a regular mediante ordenanza el procedimiento de comprobación posterior. La inexigilidad de licencia puede plantear la duda de llevar implícita la inexigibilidad de los controles propios de las mismas, es decir, que en estas actuaciones de control a posteriori quede vedado el control de legalidad y el control técnico tal y como está configurado en la tramitación de licencias a priori. Igualmente queda vedada la información pública previa propia de las licencias de actividades clasificadas, lo que para algunos autores supone un menoscabo de la participación ciudadana al quedarles cegado el derecho de alegación en el expediente. No obstante, en el actual proceso de redefinición de la cultura administrativa el principio de transparencia debería ser el moderno sistema de participación y control ciudadanos sobre las actuaciones de la Administración. Para la definición adecuada del alcance de las dudas planteadas resulta esencial la elaboración de las ordenanzas municipales de adecuación al RD-ley, que determinen los trámites administrativos posteriores a la recepción de la comunicación previa o declaración de responsable. Se mantiene plenamente el régimen sancionador de la legislación sectorial, entendiendo que en el presente modelo de control a posteriori, puede dar lugar a una amplia aplicación de la materia sancionadora como consecuencia de la inspección y del hecho mismo de la realización de la apertura sin control previo.
Por otra parte, el RD-ley recoge en su disposición adicional segunda la posibilidad de recurrir a la colaboración privada de entidades de valoración legalmente acreditadas.
Sobre estas materias conviene realizar un análisis somero de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de febrero de 2011(Pte: Sandra María González de Lara Mingo – EDJ 2011/61255), por la que se produce la anulación parcial de la Ordenanza por la que se establece el Régimen de Gestión y Control de las Licencias Urbanísticas de Actividades, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión ordinaria celebrada el día 29 de junio de 2009 (BOCAM de 6 de julio de 2009).
En cuanto al ámbito material de regulación sobre la materia por el municipio a través de Ordenanza, el fundamento jurídico cuarto señala que "...corresponde al Ayuntamiento en el ejercicio de su autonomía local establecer el procedimiento para el otorgamiento de licencias, o lo que es lo mismo dibujar el sistema que estime más conveniente para el cumplimiento de sus fines de administración y gestión. La Ley solo establece la obligatoriedad de determinados trámites de instrucción como mínimo indispensable que debe respetar la Ordenanza."
Por otra parte, en cuanto a las entidades de colaboración privada, se señala en el fundamento jurídico séptimo y octavo que: "El sistema de colaboración de entidades privadas en el ejercicio de las funciones administrativas de verificación, inspección y control no es un sistema nuevo, como ejemplos recogidos en la Legislación podemos citar: Las entidades colaboradoras en materia de seguridad y calidad industrial, art. 17 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria y Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial. (...) La Disposición Adicional Segunda de Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de Medidas Liberalizadoras y de Apoyo a la Empresa Madrileña bajo el epígrafe "Colaboración de entidades privadas en el ejercicio de las funciones administrativas de verificación, inspección y control en el ámbito urbanístico" dispone que:
"1. Las entidades privadas que cumplan los requisitos establecidos en esta disposición y estén debidamente habilitadas pueden colaborar en la realización de las actuaciones de verificación, inspección y control del cumplimiento de la normativa correspondiente en el ámbito urbanístico.
2. Las entidades privadas colaboradoras son entidades de carácter técnico, con personalidad jurídica propia, que disponen de los medios materiales, personales y financieros necesarios para el desempeño adecuado de las actuaciones de verificación, inspección y control, que actúan bajo su responsabilidad, debiendo constituir las garantías patrimoniales que se determinen en cada caso. Las entidades privadas colaboradoras actúan con imparcialidad, confidencialidad e independencia. El personal a su servicio debe respetar las disposiciones que se adopten en materia de incompatibilidades.
3. En su actuación, las entidades privadas colaboradoras podrán emitir certificaciones, actas, informes y dictámenes, que podrán ser asumidos por la Administración Pública tramitadora del expediente y ser incorporados al mismo con el valor y la eficacia que reglamentariamente se determinen. La homologación y el registro de estas entidades corresponderá a la Consejería competente en materia de ordenación del territorio, que dictará las normas reglamentarias necesarias para ello, así como para la aplicación, en su caso, de la presente disposición".
Dicha norma fue promulgada posteriormente que la Ordenanza por lo que no da cobertura legal a la misma, aunque abre la posibilidad a que en el futuro y una vez que se desarrolle dicha norma reglamentaria el sistema dibujado por la Ordenanza impugnada tenga cabida en el Ordenamiento Jurídico.
Debe hacerse notar que no obstante la competencia para la homologación y el registro de estas entidades corresponderá a la Comunidad de Madrid, y no al Ayuntamiento."
En consecuencia, debemos concluir que el RD-ley 19/2012 implanta a nivel estatal, mediante la presenta habilitación legal, las entidades de valoración de colaboración privada. En aquellas Comunidades Autónomas en las que su legislación no tenga prevista esta figura de colaboración, viene habilitada por el RD-ley 19/2012, no obstante, la configuración de las mencionadas entidades de colaboración deberá ser reguladas por la legislación autonómica, siendo ésta una de las materias propias de adaptación autonómica al RD-ley 19/2012.
La aplicación inmediata de este RD-ley supone que las entidades locales por lo general carecen de regulación propia que permita definir el procedimiento de aplicación del control a posteriori, siendo este aspecto una de las grandes dificultades que dificultarán su aplicación. No obstante, estamos ante un derecho cuya aplicabilidad puede ser exigida por los interesados a los Ayuntamientos, los cuales inicialmente deberán tramitar el control a posteriori en base a la interpretación que estimen oportuna del RD-ley 19/2012, no pudiendo alegar la falta de regulación de desarrollo propia o autonómica sobre la materia, para impedir la efectividad del RD-ley 19/2012. En todo caso, para la efectiva aplicabilidad del presente RD-ley que esté dotada de los mayores elementos de seguridad jurídica, será precisa una rápida emisión por las Comunidades Autónomas y por los Ayuntamientos de sus normas de adaptación al RD-ley 19/2012. Indudablemente el propio Gobierno a la hora de dictar el RD-ley 19/2012 es consciente de estas dificultades y a tal efecto establece en su disposición adicional primera que Disposición adicional primera el Estado promoverá con la asociación de entidades locales de ámbito estatal con mayor implantación la elaboración de un modelo tipo de declaración responsable y de comunicación previa. Igualmente, en el marco del Comité para la Mejora de la Regulación de las actividades de servicios, las administraciones públicas cooperarán para promover la elaboración de una ordenanza tipo en materia de actos de control e intervención municipal que tendrá en cuenta el contenido del título I de este real decreto-ley en relación con la actividad de comercio minorista.
IX. Modificación del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales
Disposición final primera.- Modificación del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo
El RD-ley 19/2012 para dar cobertura a su implantación desde el punto de vista tributario realiza las modificaciones de dos de los tributos que están directamente relacionados con las licencias que ahora se declaran inexigibles:
Por un lado, se da redacción a dos apartados del art. 20.4 del TRLRHL a fin de contemplar como hecho imponible de las tasas la presentación de declaraciones responsables o comunicaciones previas, tanto en lo referente a las licencias que permitían el ejercicio de actividades como las licencias urbanísticas.
Por otro lado, se modifica la redacción del hecho imponible del ICIO al haber desaparecido en algunos casos la previa licencia urbanística, lo que ha obligado a contemplar como hecho imponible también la realización de obras, instalaciones o construcciones para los que se exige presentación de declaración de responsable o comunicación previa. Se completa esta modificación con algunas normas de gestión y liquidación de este impuesto.
Indudablemente la concreción de estas modificaciones debe ser abordada por los municipios mediante la adaptación de sus ordenanzas fiscales, debemos recordar en este sentido que tanto las Tasas como el ICIO son tributos de carácter voluntario en los Ayuntamientos. En consecuencia, deberán determinarse los demás elementos de estos tributos mediante adecuación de las ordenanzas fiscales para poder ser liquidados los mismos.
En este sentido, se plantea la duda de si pueden ser cobrados los tributos con la redacción anterior de las ordenanzas fiscales, en tanto estas se adecuan a los cambios, lo que no aclara el régimen transitorio de la norma y que ofrece inseguridad jurídica. Puede defenderse, no obstante, que para el ICIO puede cobrarse sin adaptación de ordenanzas ya que el hecho imponible se define por la propia Ley. Más dificultades ofrece el poder cobrar las tasas ya que no existen siquiera los estudios económico-financieros que las sustentan.
X. Ampliación del plazo para practicar notificaciones en la dirección electrónica vial o, en su caso, en el tablón edictal de sanciones de tráfico a 25 de mayo de 2014
Disposición final segunda.- Modificación de la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en materia sancionadora
«Disposición transitoria segunda Práctica de las notificaciones en la Dirección Electrónica Vial y en el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico
Dos. Se adiciona un apartado 3 a la disposición final sexta con la siguiente redacción:
Mediante esta disposición final modificativa se trata de dar solución a un problema de implantación práctica de la obligación señalada, así ante la imposibilidad de cumplir con el plazo originalmente establecido que expira el 25 de mayo de 2012, se amplía hasta el 25 de mayo de 2014 el plazo máximo del que puedan disponer las administraciones locales para efectuar las notificaciones en la Dirección Electrónica Vial o, en su caso, en el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico, asegurando así, durante ese tiempo, la validez de las notificaciones que sigan practicando hasta que dispongan de los medios técnicos y presupuestarios necesarios para su adhesión al nuevo sistema.
XI. Eficacia del RD-ley 19/2012. La legislación autonómica y el régimen transitorio
La eficacia del presente RD-ley es plena desde su entrada en vigor el 27 de mayo de 2012, por tanto, las licencias a las que el RD-ley afecta han suprimido desde esa fecha, todo ello sin perjuicio de que tanto el legislador autonómico como las entidades locales deban proceder a adaptar sus normativas.
Debe tenerse en cuenta que la disposición derogatoria única, deroga cuantas disposiciones de igual o inferior rango contradigan o se opongan al presente RD-ley. Debemos plantearnos, no obstante, cómo afecta esta derogación a las leyes autonómicas que las contradicen. A este respecto, algunas posiciones han defendido la posición de que la Sentencia del Tribunal Constitucional 66/2011, de 16 de mayo, (EDJ 2011/96096) no admite la existencia de desplazamientos ni derogaciones de normas autonómicas por normativa básica estatal, correspondiendo exclusivamente la depuración del ordenamiento constitucional al Tribunal Constitucional, previo recurso de inconstitucionalidad o cuestión de inconstitucionalidad, posición esta que añade todavía más inseguridad jurídica al operador que debe aplicar este Real Decreto-ley y las normas que lo contradigan.
El mencionado debate sobre la capacidad derogatoria de la legislación básica del estado en relación con la legislación autonómica emitida en el ejercicio de las competencias que son propias, no es un debate reciente sino que ya fue abierto por el Tribunal Constitucional en su famosas SS 118/1996 (sobre la Ley de ordenación de los transportes terrestres) y 61/1997 (sobre el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992). No obstante, en relación con la posición del Alto Tribunal en la mencionada Sentencia 66/2011, de 16 de mayo, y su aplicación al RD-ley 19/2012, hay que indicar que la Sentencia tras recordar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la disconformidad sobrevenida de las disposiciones autonómicas como consecuencia de la aprobación de nuevas bases adoptadas por el legislador estatal, las cuales, determinan la inconstitucionalidad de aquellas disposiciones autonómicas originariamente respetuosas del orden constitucional. En consecuencia con esta doctrina considera que se debe estar a la nueva normativa estatal vigente en los procesos constitucionales en los que se controla la eventual existencia de excesos competenciales, al momento de adoptarse la decisión por parte del Alto Tribunal para enjuiciar la regularidad constitucional de los preceptos recurridos. Por lo tanto, el marco de enjuiciamiento es el "ius superveniens" representado por la nueva legislación básica del Estado vigente en el momento de su estudio de constitucionalidad por el Alto Tribunal.
De manera concluyente y definitiva, el FJ 5º indica que "...La modificación de la legislación básica estatal no ha determinado, en suma, el desplazamiento o la pérdida de eficacia de la norma autonómica, sino su inconstitucionalidad sobrevenida y es a partir de esta consideración como debemos enjuiciar si las resoluciones judiciales recurridas satisfacen o no las exigencias que se derivan del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE)...".
En definitiva, la doctrina constitucional declarada en la Sentencia 66/2011, tiene como destinatarios a los órganos judiciales ordinarios, en cuanto el juicio de constitucionalidad de las normas les está vedado. En consecuencia, dicha doctrina no afecta al operador jurídico como puede ser la Administración Pública, la cual debe aplicar la doctrina constitucional del "ius superveniens" en los términos señalados. Tan solo en el caso de que los actos de aplicación administrativa fueran recurridos ante la jurisdicción contenciosa-administrativa y en ese marco se planteara la duda de constitucionalidad, el órgano jurisdiccional se verá obligado a plantear la cuestión de inconstitucionalidad, que tal y como señala el art. 163 CE, en ningún caso producirá efectos suspensivos.
Como reflexión final sobre la posición doctrinal marcada en la Sentencia 66/2011, conviene extractar el voto particular formulado por el Magistrado don Javier Delgado Barrio, en cuanto señala que "...La solución a la que ha llegado la mayoría de mis colegas, y que desde luego es la que deriva de nuestra reiterada doctrina, en primer lugar y sobre todo, como ya he indicado, prescinde del mandato constitucional de prevalencia, pero además da lugar a unas sorprendentes consecuencias prácticas que ponen de relieve las disfunciones que ocasiona la inaplicación de este principio --ya he dicho otras veces que cuando se cumple la Constitución las cosas salen mejor y que cuando no se cumple salen peor--:
a) En primer lugar, se anulan las Sentencias impugnadas que desestimaban un recurso contencioso-administrativo;
b) en consecuencia el Juzgado a quo deberá plantearnos una cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 131.2 de la Ley Canaria 14/1990;
c) con ello se iniciará un proceso de inconstitucionalidad en el que dictaremos Sentencia declarando la inconstitucionalidad sobrevenida del citado precepto, y
d) finalmente, después de todo este recorrido, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo volverá a dictar una Sentencia inaplicando nuevamente la ley canaria y desestimando otra vez el recurso contencioso-administrativo.
Es decir, la inaplicación del principio constitucional de prevalencia habrá dado lugar a un complejo peregrinaje procesal --de ida al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, de vuelta al Tribunal Constitucional y otra vez de ida a dicho Juzgado-- que ha de conducir a que se dicte una nueva Sentencia con el mismo fallo que la que ahora anulamos...".
Por último, en cuanto al régimen transitorio conviene, destacar la peculiaridad de poder acogerse al procedimiento más beneficioso para el particular mediante la figura administrativa del desistimiento. Así se establece en el RD-ley, en relación a los procedimientos de solicitud de licencias iniciados con anterioridad a la entrada en vigor, aunque se tramiten o se resuelvan por la normativa anterior, el interesado puede desistir de su solicitud y optar por la aplicación de la nueva normativa en lo que ésta resulte de aplicación. Indudablemente la presentación del desistimiento oportuno, junto con la presentación de la declaración responsable o comunicación previa, por si misma habilita a la apertura de las actividades en las que ya no es exigible la licencia previa.
Como conclusión, podemos recalcar la importancia de este RD-ley en cuanto supone el reconocimiento efectivo de la plena aplicabilidad del sistema de control a posteriori más allá de lo exigido por la Directiva 2006/123. Igualmente en la nueva norma subyace el carácter expansivo del procedimiento de control a posteriori en cuanto habilita a su revisión por el propio Gobierno de la Nación y por otra parte, nada impide que las Comunidades Autónomas amplíen los supuestos de aplicación del control a posteriori. Por último, conviene resaltar la importancia de la rápida adecuación de la normativa municipal al RD-ley tanto en el ámbito procedimental como en el tributario, intentando introducir elementos de seguridad jurídica que permitan la plena aplicabilidad de la nueva normativa básica estatal tanto en el ámbito material como fiscal.
Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Derecho Local", el 1 de julio de 2012.
liquidación de relación contractual

References: artículo 71
 Real Decreto 

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 4
 artículo 71

Artículo 5
 artículo 71
 Real Decreto 
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