Source: https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1984/84181DC.htm
Timestamp: 2019-02-21 22:59:50+00:00

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Décision n° 84-181 DC du 11 octobre 1984 | Conseil constitutionnel
Considérant que les auteurs de l'une et de l'autre saisines soutiennent que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel aurait été adoptée selon une procédure irrégulière ; qu'ils exposent que, lors des première et seconde lectures devant l'Assemblée nationale, le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a présenté un rapport ne comportant pas de conclusions, notamment en ce qui concerne les très nombreux amendements présentés ; que, selon les auteurs de l'une des saisines, cette procédure aurait également enfreint les articles 43 et 44 de la Constitution ;
Considérant que l'article 43 de la Constitution dispose : "Les projets et propositions de loi sont, à la demande du Gouvernement ou de l'assemblée qui en est saisie, envoyés pour examen à des commissions spécialement désignées à cet effet. - Les projets ou propositions pour lesquels une telle demande n'a pas été faite sont envoyés à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à six dans chaque assemblée" ; que l'article 44 dispose : "Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. - Après l'ouverture du débat, le Gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission. - Si le Gouvernement le demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement" ;
Considérant que le projet dont est issue la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été examiné en commission, avant sa discussion en séance publique, lors de chacune de ses lectures ; qu'aucun amendement n'a été rejeté au motif qu'il n'aurait pas été soumis à la commission ; que, par suite, les articles 43 et 44 de la Constitution n'ont pas été méconnus ;
Considérant que les articles 86, 90 et 91 du règlement de l'Assemblée nationale précisent l'objet, le contenu et la forme du rapport qui doit, après que la proposition ou le projet de loi ait été soumis à une commission comme le veut l'article 43 de la Constitution, être présenté aux députés au nom de la commission ;
Considérant que les règlements des assemblées parlementaires n'ayant pas en eux-mêmes valeur constitutionnelle, la seule méconnaissance des dispositions réglementaires invoquées ne saurait avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution ;
Considérant, dès lors, que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été adoptée selon une procédure qui n'est pas contraire à la Constitution ;
Considérant que l'article 2 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel est ainsi conçu : "Dans la présente loi : 1° le mot "personne" désigne une personne physique ou morale ou un groupement de droit ou de fait de personnes physiques ou morales ; 2° l'entreprise de presse s'entend de toute personne définie au 1° du présent article et qui édite ou exploite une ou plusieurs publications ; 3° le contrôle s'entend de la possibilité pour une personne d'exercer, sous quelque forme que ce soit et par tous moyens d'ordre matériel ou financier, une influence déterminante sur la gestion ou le fonctionnement d'une entreprise de presse" ;
Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines soutiennent que les définitions ainsi énoncées présentent un caractère extensif et imprécis ; que, par suite, les dispositions pénales de la loi qui font référence, directement ou indirectement, à ces notions insuffisamment définies enfreignent le principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines proclamé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; qu'en outre lesdites définitions permettent l'application de la loi aux partis politiques en violation de l'article 4 de la Constitution ; que les sénateurs auteurs de l'autre saisine reprennent ce dernier grief à propos de l'article 21 de la loi ;
Considérant, d'une part, que les termes de "personne", "entreprise de presse", "contrôle" sont définis de façon suffisamment précise pour que les dispositions de caractère pénal qui s'y réfèrent, directement ou indirectement, ne méconnaissent pas, de ce seul chef, le principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines ;
Considérant, d'autre part, que l'article 4 de la Constitution dispose : "Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie";
Considérant que ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de conférer aux partis politiques, en matière de liberté de la presse, des droits supérieurs à ceux que l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 reconnaît à tous les citoyens ; qu'il incombe seulement au législateur de formuler des prescriptions tendant à empêcher que l'application des règles relatives à la transparence financière et au pluralisme des entreprises de presse n'entrave l'activité spécifique des partis politiques dont le libre exercice est garanti par l'article 4 de la Constitution ;
Considérant que l'article 21 de la loi dispose : "Pour l'accomplissement des missions qui lui sont assignées par la présente loi, la commission peut recueillir tous les renseignements nécessaires auprès des administrations et des personnes sans que puissent lui être opposées d'autres limitations que celles résultant du libre exercice de l'activité des partis et groupements politiques visés à l'article 4 de la Constitution " ;
Considérant qu'il est ainsi satisfait aux exigences de l'article 4 de la Constitution ;
Considérant, dès lors, que l'article 2 de la loi n'est pas contraire à la Constitution ;
Considérant que le titre Ier de la loi, dans ses articles 3 à 9, est consacré aux dispositions relatives à la transparence ; que les articles 26 à 31 du titre IV relatif aux sanctions pénales tendent à assurer le respect de ces dispositions ;
Considérant que, loin de s'opposer à la liberté de la presse ou de la limiter, la mise en oeuvre de l'objectif de transparence financière tend à renforcer un exercice effectif de cette liberté ; qu'en effet, en exigeant que soient connus du public les dirigeants réels des entreprises de presse, les conditions de financement des journaux, les transactions financières dont ceux-ci peuvent être l'objet, les intérêts de tous ordres qui peuvent s'y trouver engagés, le législateur met les lecteurs à même d'exercer leur choix de façon vraiment libre et l'opinion à même de porter un jugement éclairé sur les moyens d'information qui lui sont offerts par la presse écrite ;
Considérant que, sans contester dans son principe l'objectif de transparence, les auteurs des saisines soutiennent que certaines des dispositions susvisées ne sont pas conformes à la Constitution ;
Considérant que l'article 3 de la loi dispose : "Il est interdit de prêter son nom, de quelque manière que ce soit, à toute personne qui possède ou contrôle une entreprise de presse" ; que l'article 26 dispose : "Quiconque aura prêté son nom en violation des dispositions de l'article 3 sera puni d'un emprisonnement de trois mois à un an et d'une amende de 6000 F à 200000 F. Les mêmes peines seront applicables à celui au profit de qui l'opération de prête-nom sera intervenue. Lorsque l'opération de prête-nom aura été faite au nom d'une personne morale, les peines seront appliquées à celui qui aura réalisé cette opération pour le compte de la personne morale" ;
Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines font valoir que ni l'article 3 ni l'article 26 précités ne définissent les éléments constitutifs de l'infraction de prête-nom, notamment en ce qui concerne le domaine de l'interdiction, et sont ainsi contraires au principe de la légalité des délits et des peines proclamé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;
Considérant, d'une part, que les éléments constitutifs de l'infraction ressortent des termes mêmes de l'article 3 dont il reviendrait aux juridictions compétentes de faire application dans les espèces qui leur seraient soumises ; que, d'autre part, il résulte nécessairement de la place de ces dispositions dans une loi tendant à assurer la transparence financière des entreprises de presse que l'interdiction de prête-nom visée par ces dispositions ne concerne, sans préjudice de semblable interdiction en d'autres matières, que les actes de prête-nom pouvant porter atteinte aux règles de transparence financière intéressant les entreprises de presse ; qu'ainsi les articles 3 et 26 de la loi ne sont pas contraires à la Constitution ;
Considérant que l'article 4 de la loi impose la forme nominative aux actions représentant le capital social d'une entreprise de presse et à celles d'une société qui détient directement ou indirectement 20 p 100 au moins du capital social d'une entreprise de presse ou des droits de vote dans cette entreprise ; qu'il précise : "Les dirigeants d'une société qui constatent l'une des situations visées au premier alinéa du présent article doivent publier un mois au plus après cette constatation, dans un journal d'annonces légales, un avis aux porteurs d'actions les invitant à mettre leurs titres sous la forme nominative" ; que l'article 27 punit de peines correctionnelles "les dirigeants de droit ou de fait d'une société par actions qui, en violation des dispositions de l'article 4, auront émis des actions au porteur ou n'auront pas fait toute diligence pour faire mettre les actions au porteur sous la forme nominative dans les délais prévus à cet article" ;
Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines font valoir que les expressions "dirigeants de droit ou de fait", "qui n'auront pas fait toute diligence" sont d'une imprécision telle que l'article 27 méconnaît le principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines ;
Considérant que, malgré leur généralité, les termes critiqués et qui sont d'ailleurs employés dans d'autres textes législatifs définissent de façon suffisamment précise les infractions pénales visées à l'article 27 ; que celui-ci n'est donc pas contraire à la Constitution ;
Considérant que l'article 5 de la loi est ainsi conçu : "Les actionnaires des sociétés mentionnées à l'article 4 peuvent consulter le compte des valeurs nominatives tenu par ces sociétés. Le même droit est reconnu aux membres de l'équipe rédactionnelle des publications visées à l'article 1er, alinéa 1er" ;
Considérant que, selon les députés auteurs de l'une des saisines, ces dispositions méconnaîtraient le droit au secret des affaires et du patrimoine, éléments essentiels du droit au respect de la vie privée ;
Considérant que le texte critiqué qui, pour assurer la transparence financière, permet à certaines personnes ayant un intérêt légitime de consulter le compte des valeurs nominatives des sociétés visées à l'article 4 ne méconnaît aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ;
Considérant que l'article 6 de la loi dispose : "La cession ou promesse de cession d'actions ou de parts ayant pour effet d'assurer la détention directe ou indirecte de 20 p 100 au moins du capital social d'une entreprise de presse ou des droits de vote dans cette entreprise doit faire l'objet, dans le délai d'un mois, d'une insertion dans la publication ou les publications éditées par cette entreprise" ;
Considérant que l'article 28 de la loi est ainsi conçu : "Le défaut d'insertion dans le délai prescrit à l'article 6 sera puni d'une amende de 6000 F à 40000 F. La même peine sera applicable au directeur de la publication qui aura volontairement omis de procéder à cette insertion" ;
Considérant que les députés auteurs d'une des saisines font tout d'abord grief à ces dispositions de ce que les termes "détention directe ou indirecte" employés dans l'article 6 seraient d'une imprécision telle que l'infraction définie à l'article 28 par référence à l'article 6 serait édictée en méconnaissance du principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines ; que cette critique n'est pas fondée ;
Considérant que ces mêmes députés font valoir, en second lieu, que l'article 6 ne précise pas à quelle personne - cédant ou cessionnaire - incombe l'obligation d'insertion prescrite par le texte ; qu'ainsi l'infraction visée par la première phrase de l'article 28 est édictée en méconnaissance du principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines puisque la détermination de son auteur est incertaine ;
Considérant que cette critique est fondée ; que, par suite, la première phrase de l'article 28 n'est pas conforme à la Constitution ; que la rédaction du texte rend la seconde phrase de l'article 28, qui cependant n'appelle pas en elle-même de critique du point de vue constitutionnel, inséparable de la première ; qu'ainsi l'article 28 dans son ensemble n'est pas conforme à la Constitution ;
Considérant que l'alinéa 1er de l'article 8 de la loi est ainsi conçu : "Toute personne détenant directement ou indirectement 20 p 100 au moins du capital social ou des droits de vote d'une entreprise de presse ou d'une entreprise en assurant la gérance est tenue de répondre aux demandes de renseignements sur la propriété, le contrôle et le financement de la publication qui lui sont adressées par la commission instituée à l'article 16" ; que l'article 30 punit de peines d'amende les infractions à ces dispositions ;
Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines soutiennent que ces dispositions sont contraires au secret des affaires et au secret du patrimoine, éléments essentiels du droit au respect de la vie privée ;
Considérant que ces dispositions qui se justifient par l'objectif de transparence financière ne méconnaissent aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle, alors d'ailleurs qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 21 "les renseignements ainsi recueillis ne peuvent être utilisés à d'autres fins que l'accomplissement des missions de la commission et leur divulgation est interdite" et que l'article 35 punit de peines d'amende les auteurs de divulgations illicites ; qu'ainsi les articles 8 et 30 de la loi ne sont pas contraires à la Constitution ;
Considérant que l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 énonce : "La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi" ;
Considérant que le principe ainsi proclamé ne s'oppose point à ce que le législateur, compétent aux termes de l'article 34 de la Constitution pour fixer "les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques", édicte des règles concernant l'exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, écrire et imprimer ;
Considérant que, cependant, s'agissant d'une liberté fondamentale, d'autant plus précieuse que son exercice est l'une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés et de la souveraineté nationale, la loi ne peut en réglementer l'exercice qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec celui d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle ;
Considérant que le pluralisme des quotidiens d'information politique et générale auquel sont consacrées les dispositions du titre II de la loi est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; qu'en effet la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent ces quotidiens n'était pas à même de disposer d'un nombre suffisant de publications de tendances et de caractères différents ; qu'en définitive l'objectif à réaliser est que les lecteurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire l'objet d'un marché ;
Considérant que, dans leur principe, la recherche, le maintien et le développement du pluralisme de la presse nationale, régionale, départementale ou locale sont conformes à la Constitution ; qu'il convient d'examiner si les modalités de mise en oeuvre de ce principe le sont également ;
Considérant que l'article 10 de la loi est ainsi conçu : "Une personne peut posséder ou contrôler plusieurs quotidiens nationaux d'information politique et générale si le total de leur diffusion n'excède pas 15 p 100 de la diffusion de tous les quotidiens nationaux de même nature. - Est considéré comme national un quotidien, toutes éditions confondues, qui réalise 20 p 100 au moins de sa diffusion en dehors de ses trois principales régions de diffusion ou qui consacre de manière régulière plus de la moitié de sa surface rédactionnelle à l'information nationale et internationale" ; que l'article 11 dispose : "Une personne peut posséder ou contrôler plusieurs quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d'information politique et générale, si le total de leur diffusion n'excède pas 15 p 100 de la diffusion de tous les quotidiens régionaux, départementaux ou locaux de même nature" ; que l'article 12 est ainsi conçu : "Une personne peut posséder ou contrôler un ou plusieurs quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d'information politique et générale et un ou plusieurs quotidiens nationaux de même nature si la ou les diffusions de ces quotidiens n'excèdent pas : 1° pour les quotidiens nationaux, 10 p 100 du total de la diffusion de tous les quotidiens nationaux de même nature ; 2° pour les quotidiens régionaux, départementaux ou locaux, 10 p 100 du total de la diffusion de tous les quotidiens régionaux, départementaux ou locaux de même nature" ;
Considérant que, prises isolément ces dispositions seraient évidemment inconstitutionnelles ; qu'en effet elles imposeraient à tout moment aux personnes possédant ou contrôlant les quotidiens visés le respect de plafonds dont le dépassement peut dépendre du succès auprès du public desdits quotidiens ou des mécomptes des quotidiens concurrents ; qu'elles porteraient ainsi à la liberté de ces personnes et, plus, encore, à la liberté des lecteurs, une atteinte directement contraire à l'article 11 de la Déclaration de 1789 ;
Considérant cependant que l'article 13 de la loi dispose : "Les plafonds de 15 p 100 fixés aux articles 10 et 11 et ceux de 10 p 100 fixés à l'article 12 s'apprécient sur une même période constituée par les douze derniers mois connus précédant l'acquisition ou la prise de contrôle. - Pour les situations existant au moment de la publication de la présente loi, ces plafonds s'apprécient sur une même période constituée par les douze derniers mois connus précédant la publication de la présente loi" ;
Considérant que les articles 10, 11 et 12 de la loi ne sauraient être lus que compte tenu des termes de l'article 13 précité qui limitent l'application des plafonds énoncés aux articles 10, 11 et 12 à deux hypothèses seulement : d'une part, en cas de dépassement au moment de la publication de la loi et, d'autre part, pour l'avenir, aux cas de dépassement provenant exclusivement d'acquisitions ou de prises de contrôle ; que la loi elle-même exclut le jeu des plafonds au cas de création de nouveaux quotidiens ou au cas de développement de la diffusion dû à d'autres causes que des opérations d'acquisition ou de prise de contrôle ; que, donc, la liberté de création et de développement naturel des quotidiens n'est en rien atteinte ni le libre choix des lecteurs ;
Considérant que cette interprétation d'ailleurs conforme aux travaux préparatoires doit prévaloir ; qu'en conséquence toute autre interprétation qui conduirait à faire application des dispositions des articles 10, 11 et 12 de la loi en dehors du cadre tracé par l'article 13 serait contraire à la Constitution ;
Considérant que l'article 13 définit, comme il vient d'être dit, le champ d'application de la loi dans le temps et comporte deux séries de dispositions, les unes portées à l'alinéa 2 relatives aux situations existant au moment de la publication de la loi, les autres, portées à l'alinéa 1er relatives aux situations réalisées postérieurement à la publication de la loi ;
Considérant que l'effet des dispositions de l'alinéa 2 de l'article 13 serait d'obliger des entreprises de presse à se conformer au respect des plafonds définis par les articles 10, 11 et 12, alors que la situation existante de ces entreprises s'est constituée sous l'empire d'une législation ne comportant pas de tels plafonds ;
Considérant que, s'il est loisible au législateur, lorsqu'il organise l'exercice d'une liberté publique en usant des pouvoirs que lui confère l'article 34 de la Constitution, d'adopter pour l'avenir, s'il l'estime nécessaire, des règles plus rigoureuses que celles qui étaient auparavant en vigueur, il ne peut, s'agissant de situations existantes intéressant une liberté publique, les remettre en cause que dans deux hypothèses : celle où ces situations auraient été illégalement acquises ; celle où leur remise en cause serait réellement nécessaire pour assurer la réalisation de l'objectif constitutionnel poursuivi ;
Considérant, d'une part, que l'alinéa 2 de l'article 13 ne fait aucune référence au caractère licite ou illicite des conditions de création des situations existant au moment de la publication de la loi, pas plus qu'aux décisions, même éventuelles, des tribunaux, seuls compétents en la matière, pour apprécier ce caractère ;
Considérant d'autre part, en ce qui concerne les quotidiens nationaux, qu'il ne peut être valablement soutenu que le nombre, la variété de caractères et de tendances, les conditions de diffusion de ces quotidiens méconnaîtraient actuellement l'exigence de pluralisme de façon tellement grave qu'il serait nécessaire, pour restaurer celui-ci, de remettre en cause les situations existantes, notamment en procédant à des transferts ou à des suppressions de titres éventuellement contre le gré des lecteurs ;
Considérant, dès lors, que les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 13 qui tendent de façon indivisible à l'application des plafonds des articles 10, 11 et 12 aux situations existant lors de la publication de la loi ne se justifient ni par une référence à l'illégalité de ces situations ni par la nécessité de restaurer un pluralisme effectif qui aurait déjà disparu et ne sont donc pas conformes à la Constitution ;
Considérant que, selon l'interprétation ci-dessus exposée, qui est la condition impérative de la constitutionnalité des articles 10, 11 et 12, l'alinéa 1er de l'article 13 de la loi soumise au Conseil constitutionnel tend à interdire que soient dépassés les plafonds définis aux articles 10, 11 et 12 lorsque ce dépassement serait le résultat d'opérations d'acquisitions ou de prises de contrôle postérieures à la publication de la loi, sans que ces plafonds puissent s'appliquer en quoi que ce soit aux situations résultant de la création de nouveaux quotidiens ou du développement de la clientèle des quotidiens existants et, compte tenu de la déclaration de non-conformité à la Constitution concernant l'alinéa 2 de l'article 13, sans que soient remises en cause les situations existant lors de la publication de la loi ;
Considérant que, dans l'acception ainsi strictement définie, les dispositions de l'alinéa 1er de l'article 13 ne sont contraires ni à l'article 11 de la Déclaration de 1789, ni à aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle concernant la liberté définie par ce texte ; qu'elles n'empêchent ni la création de nouveaux quotidiens ni le développement des quotidiens existants lors même qu'il en résulterait un dépassement des plafonds fixés par les articles 10, 11 et 12 ; qu'elles ne font application de ces plafonds qu'au cas où leur dépassement résulterait de pures transactions financières de nature à desservir le pluralisme dont le maintien et le développement sont nécessaires à l'exercice effectif de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; qu'ainsi, les critiques adressées à ces dispositions par les auteurs des saisines sur le fondement dudit article 11 ne sont pas justifiées ;
Considérant que ceux-ci ne sauraient davantage soutenir que ces dispositions méconnaissent la liberté d'entreprendre alors qu'elles ne limitent en rien la création de nouveaux quotidiens ou l'expansion de la clientèle des quotidiens existants ;
Considérant que, si l'interdiction de certaines opérations financières ayant pour effet le dépassement des plafonds fixés par les articles 10, 11 et 12, limite les conditions de l'exercice du droit de propriété des personnes qui seraient à même d'entreprendre de telles opérations, cette limitation qui ne s'accompagne d'aucune privation du droit de propriété ni d'aucune interdiction de ses autres modes d'exercice et qui se fonde sur la nécessité de préserver le pluralisme de la presse, ne constitue pas, contrairement à ce que soutiennent les auteurs des saisines, une méconnaissance des dispositions de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ;
Considérant que, si effectivement, les plafonds de 15 p 100 concernant d'une part les quotidiens nationaux et d'autre part les autres quotidiens sont beaucoup moins protecteurs du pluralisme pour ces derniers que pour les premiers, cette différence de rigueur entre deux catégories de publication de caractère différent ne saurait être regardée comme enfreignant le principe d'égalité ;
Considérant qu'il ressort de ce qui précède que l'alinéa 2 de l'article 13 de la loi n'est pas conforme à la Constitution ; que l'alinéa 1er, en revanche, n'est pas contraire à la Constitution en tant qu'il ne concerne que les acquisitions ou les prises de contrôle postérieures à la publication de la loi ; que, si l'alinéa 1er peut être regardé comme séparable de l'alinéa 2 et donc échapper à une déclaration de non-conformité à la Constitution, ce n'est qu'à la condition impérative que l'article 13 ainsi privé de son alinéa 2 soit entendu comme n'ayant aucune possibilité d'application aux acquisitions ou prises de contrôle antérieures à la publication de la loi ;
Considérant que l'article 14 de la loi dispose : "Toute publication quotidienne d'information politique et générale est tenue dans le délai d'un an à compter, soit de la publication de la loi pour les publications existantes, soit de leur création pour les autres, de comporter sa propre équipe rédactionnelle permanente composée de journalistes professionnels au sens de l'article L 761-2 du code du travail. - L'équipe rédactionnelle doit être suffisante pour garantir l'autonomie de conception de cette publication" ; que l'article 33 de la loi est ainsi conçu : "Tout dirigeant de droit ou de fait qui se sera soustrait à l'une des obligations visées à l'article 14 sera puni d'une amende de 100000 F à 500000 F." ;
Considérant que les sénateurs auteurs de l'une des saisines font valoir, à l'encontre de ce texte, qu'en réservant à des journalistes titulaires de la carte professionnelle le droit de faire partie d'une équipe rédactionnelle l'article 14 institue un monopole contraire à la liberté de la presse garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que les députés auteurs de l'autre saisine soutiennent que cette disposition interdit, en violation de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme, à quiconque n'est pas journaliste professionnel de publier un quotidien et d'en assurer la rédaction et qu'en outre l'article 33 de la loi qui sanctionne pénalement la violation des obligations prévues de façon imprécise par l'article 14 méconnaît le principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines ;
Considérant que, en vue d'assurer les objectifs de transparence et de pluralisme, il était loisible au législateur d'exiger que chacune des publications visées à l'article 14 possède une "autonomie de conception" et ne soit pas, sous couvert d'un titre différent propre à abuser le lecteur, le décalque d'une autre publication ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-2 du code du travail auquel l'article 14 fait référence : "Le journaliste professionnel est celui qui a pour occupation principale, régulière et rétribuée, l'exercice de sa profession dans une ou plusieurs publications quotidiennes ou périodiques ou dans une ou plusieurs agences de presse et qui en tire le principal de ses ressources." ;
Considérant qu'il suit de là que les dispositions de l'article 14 n'exigent point que l'équipe rédactionnelle soit composée de journalistes ayant au moment de leur embauche la possession de la carte professionnelle ; que cet article ne confère aucun monopole à quiconque, l'accès à la profession de journaliste étant libre, et exige simplement que l'équipe rédactionnelle soit composée de personnes exerçant réellement les fonctions qui leur sont attribuées ; que ces dispositions ne sont pas contraires à l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;
Considérant d'autre part que la nature, la mission et la composition de l'"équipe rédactionnelle permanente" sont définies par l'alinéa 2 de l'article 14 avec une précision suffisante pour satisfaire au principe de la légalité des délits et des peines ;
Considérant dès lors que les articles 14 et 33 de la loi ne sont pas contraires à la Constitution ;
Considérant que l'article 15 de la loi dispose : "Toute personne qui cède ou acquiert la propriété ou le contrôle d'une entreprise de presse éditant ou exploitant un quotidien d'information politique et générale doit, avant que l'opération soit réalisée, en faire la déclaration à la commission instituée par l'article 16. - Dans un délai de trois mois à compter de la date de la déclaration, la commission, si elle estime que l'opération envisagée est de nature à porter atteinte au pluralisme de la presse au sens des articles 10 à 14 de la présente loi, et après avoir entendu les personnes intéressées, les en avertit. Si cette opération est néanmoins réalisée, il est fait application des articles 19 et 20" ;
Considérant que les sénateurs auteurs de l'une des saisines font valoir que ces dispositions instituent un régime d'autorisation préalable contraire à la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789 ;
Considérant qu'en tant que l'article 15 prévoit une déclaration destinée à informer la commission et permet à celle-ci d'avertir les intéressés de ce qu'elle les estime en infraction avec les dispositions des articles 10 à 14 de la loi, il n'institue pas un régime d'autorisation préalable qui serait contraire à l'article 11 de la Déclaration de 1789 ;
Considérant cependant que, compte tenu de la déclaration de non-conformité à la Constitution des articles 19 et 20 de la loi qui sera prononcée plus loin, la dernière phrase dudit article 15 ne saurait être maintenue ;
Considérant, dès lors, que doit être déclarée non conforme à la Constitution la dernière phrase de l'article 15 ainsi conçue : "Si cette opération est néanmoins réalisée, il est fait application des articles 19 et 20." ;
Considérant que le titre III de la loi, dans ses articles 16 à 25, institue une commission pour la transparence et le pluralisme de la presse, définit ses attributions et règle les procédures selon lesquelles elles les exerce ;
Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines soutiennent que l'institution d'une commission que l'article 16 qualifie d'"autorité administrative indépendante" est contraire au principe de séparation des pouvoirs du fait que les attributions de la commission empiéteraient sur le domaine réservé à l'autorité judiciaire ;
Considérant que ce grief concerne en réalité les pouvoirs de la commission et sera examiné plus loin ;
Considérant que l'article 18 détermine les conditions dans lesquelles la commission peut être saisie de demandes tendant à l'application des articles 19 et 20 de la loi ou peut se saisir d'office ainsi que la procédure d'examen des demandes ;
Considérant que la déclaration de non-conformité à la Constitution des articles 19 et 20 de la loi qui sera prononcée plus loin entraîne la non-conformité à la Constitution de l'article 18 ;
Considérant que l'article 19 de la loi dispose : "Lorsque la commission décide d'engager la procédure définie au présent article, elle en informe les personnes intéressées qui ont droit de prendre connaissance de leur dossier avant de présenter leurs observations. - Si la commission constate une violation des articles 10 à 14, elle met en demeure les personnes intéressées de respecter ces dispositions. A cette fin elle prescrit les mesures nécessaires. - La décision par laquelle la commission constate la violation doit intervenir dans un délai de trois mois à compter de l'engagement de la procédure. Ce délai peut être prorogé pour une durée égale par une décision expresse." ;
Considérant que l'article 20 est ainsi conçu : "La commission fixe un délai aux intéressés pour se conformer à sa mise en demeure ou pour exécuter les mesures prescrites en application de l'article 19 ci-dessus. Ce délai ne peut être inférieur à quatre mois et ne peut excéder six mois. - Si, à l'expiration de ce délai, la commission constate que sa décision n'a pas été exécutée, elle informe le ministère public et lui transmet le dossier. - Cette constatation entraîne, pour la ou les publications quotidiennes d'information politique et générale dont la possession ou la prise de contrôle a pour effet le dépassement des plafonds fixés par les articles 10 à 12 de la présente loi et jusqu'au rétablissement des conditions du pluralisme, la privation des avantages résultant des dispositions des articles 298 septies du code général des impôts et D. 18 à D. 19-3 du code des postes et télécommunications. - La commission informe la commission paritaire des publications et agences de presse et les administrations concernées." ;
Considérant que les auteurs de l'une et de l'autre saisines soutiennent que ces dispositions confèrent à la commission des pouvoirs de nature juridictionnelle en méconnaissance du principe de la séparation des pouvoirs et de l'article 66 de la Constitution ;
Considérant, d'une part, que l'article 66 de la Constitution est ainsi conçu : "Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi" ; qu'aucune des dispositions des articles 19 et 20 ne met en cause la liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution ;
Considérant, d'autre part, que dans la mesure où la procédure prévue par les articles 19 et 20 tend à l'instruction préalable d'un dossier par la voie administrative, elle ne saurait être regardée comme contraire à la Constitution ;
Considérant en revanche, et sans qu'il soit besoin de statuer sur d'autres moyens, que l'alinéa 2 de l'article 19 permet à la commission, sans pour autant l'autoriser à rechercher si le pluralisme est effectivement menacé, d'adresser aux personnes intéressées des mises en demeure et de prescrire les mesures nécessaires ; que, selon les termes mêmes employés par le législateur, il ne s'agit pas de simples invitations à se conformer à la loi, mais de décisions exécutoires émanant d'une autorité administrative qui trouvent d'ailleurs une sanction dans les deux derniers alinéas de l'article 20 ;
Considérant qu'en effet ces deux derniers alinéas, lorsque la décision de la commission n'a pas été exécutée dans le délai que celle-ci a fixé, sanctionnent la résistance des intéressés par la privation pour les publications en cause d'avantages fiscaux et postaux ; que cette privation, dont les conséquences peuvent être très graves, suit immédiatement et automatiquement la constatation par la commission que sa décision n'a pas été exécutée et produit effet avant même que le ministère public ait pu commencer l'instruction du dossier qui lui est transmis ;
Considérant que l'ensemble de ces dispositions, dont les autres dispositions des articles 19 et 20 ne sont pas séparables, produit des effets équivalant à ceux d'un régime d'autorisation préalable ; qu'elles sont, de ce chef, contraires à l'article 11 de la Déclaration de 1789 ; qu'à supposer même qu'elles aient pour objet de réprimer des "abus" au sens dudit article 11, cette répression ne saurait être confiée à une autorité administrative ;
Considérant, dès lors, que les articles 19 et 20 doivent être déclarés non conformes à la Constitution ;
Considérant que l'article 21 est relatif aux renseignements que, pour l'accomplissement de ses missions, la commission peut recueillir ou exiger ; que les auteurs des saisines soutiennent que cet article est contraire aux dispositions de l'article 4 de la Constitution garantissant la libre formation des partis politiques et le libre exercice de leur activité ; que ce grief a déjà été examiné et écarté à propos de l'article 2 de la loi ;
Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines font en outre valoir qu'il "ressort des travaux préparatoires que le législateur n'a pas entendu interdire à ladite commission d'exploiter des renseignements qui auraient été obtenus par l'administration au moyen des procédures prévues par les ordonnances du 30 juin 1945 relatives aux prix dont l'inconstitutionnalité a été reconnue dans la décision (du Conseil constitutionnel) du 29 décembre 1983" ;
Considérant que, ni dans sa décision du 29 décembre 1983, ni dans toute autre décision, le Conseil constitutionnel n'a eu à connaître de la conformité à la Constitution des ordonnances du 30 juin 1945 ; qu'ainsi le moyen manque en fait ;
Considérant cependant que la mention, à la fin de la dernière phrase de l'alinéa 1er de l'article 21, des articles 19 et 20 est sans objet, compte tenu de la non-conformité à la Constitution de ces articles ; que, par suite, il y a lieu de retrancher les mots "19 et 20" de l'article 21 ;
Considérant que l'article 22 de la loi est ainsi conçu : "La commission fait appel pour les vérifications qu'elle requiert à ses rapporteurs et aux inspecteurs de la direction générale de la concurrence et de la consommation qui sont mis à sa disposition à sa demande et qu'elle mandate à cet effet. Ils sont astreints au secret professionnel. - Ces agents peuvent demander aux entreprises et personnes concernées communication de tout document utile à l'accomplissement de leur mission. - Sur la demande de la commission, ils peuvent procéder à des visites d'entreprises qui doivent être commencées après six heures et avant vingt et une heures et se dérouler en présence d'un responsable de l'entreprise ou, à défaut, de deux témoins requis à cet effet. Un procès-verbal des opérations réalisées est établi sur-le-champ. - Une visite d'entreprise ne peut avoir lieu que sous le contrôle de l'autorité judiciaire. Elle doit être autorisée spécialement par ordonnance du président du tribunal de grande instance ou d'un magistrat qu'il a désigné pour le suppléer. Le magistrat procède à cette autorisation après avoir entendu l'agent intéressé et après avoir contrôlé la nature des vérifications requises par la commission et leur adaptation aux objectifs de transparence et de pluralisme de la presse au sens de la présente loi. Un officier de police judiciaire assiste à la visite et le magistrat ayant accordé l'autorisation peut, à tout moment, mettre fin à la visite en cours." ;
Considérant que les sénateurs auteurs de l'une des saisines font valoir que, par les atteintes qu'il porte à la liberté individuelle, l'article 22 précité méconnaît les exigences de l'article 66 de la Constitution, notamment en ce que, si l'intervention de l'autorité judiciaire pour autoriser les visites d'entreprises est requise, les conditions de cette autorisation sont définies en termes trop généraux pour satisfaire aux exigences de l'article 66 ;
Considérant que le magistrat qui, aux termes de l'article 22 présentement examiné, peut donner l'autorisation de procéder à la visite d'entreprise ne peut le faire que par une ordonnance spécialement rendue, doit contrôler la nature des vérifications requises et leur adaptation aux objectifs de transparence et de pluralisme de la presse ; que la visite se déroule en présence d'un officier de police judiciaire ; que le magistrat peut à tout moment mettre fin à la visite d'entreprise, ce qui implique qu'il en garde le contrôle ; qu'ainsi il est satisfait aux exigences de l'article 66 de la Constitution ;
Considérant, dès lors, que l'article 22 de la loi n'est pas contraire à la Constitution ;
Considérant que l'alinéa 2 de l'article 23 dispose : "Les décisions prises par la commission en application des articles 19 et 20 sont motivées et publiées au Journal officiel de la République française ainsi que dans la ou les publications concernées." ;
Considérant que les articles 19 et 20 ayant été déclarés non conformes à la Constitution, l'alinéa 2 précité de l'article 23 de la loi qui est inséparable de ces articles doit être également déclaré non conforme à la Constitution ;
Considérant que, lors de l'examen ci-dessus opéré des dispositions relatives à la transparence et aux sanctions pénales destinées à en assurer le respect, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution les articles 26, 27 et 30 de la loi et a déclaré l'article 28 non conforme à la Constitution ;
Considérant que les articles 29 et 31 ne font pas l'objet de la part des auteurs des saisines de griefs propres et que leurs dispositions sont conformes à la Constitution ;
Considérant que l'article 32 dispose : "Quiconque, pour son compte ou le compte d'autrui, aura acquis la propriété ou le contrôle d'une publication nationale, régionale, départementale ou locale, en violation des dispositions des articles 10, 11 ou 12, sera puni d'une amende de 100000 F à 1000000 F." ;
Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines soutiennent que ces dispositions, en raison de l'imprécision des termes "départementale" et "locale", méconnaissent le principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines ;
Considérant que les articles 10 et 11 de la loi distinguent deux catégories de quotidiens d'information politique et générale, d'une part l'ensemble des quotidiens nationaux dont la définition est donnée par l'alinéa 2 de l'article 10, d'autre part l'ensemble des autres quotidiens soit régionaux, soit départementaux, soit locaux ; que la division entre ces deux catégories est opérée de façon suffisamment nette par lesdits articles ; qu'en revanche au regard de l'infraction visée par l'article 32, la sous-distinction entre presse régionale, presse départementale et presse locale est sans portée ; que dès lors l'article 32 n'est pas contraire au principe de la légalité des délits et des peines ;
Mais Considérant que l'application de l'article 32 ne peut se faire que compte tenu de l'interprétation donnée plus haut des articles 10, 11 et 12 de la loi ainsi que de l'article 13 tel qu'il subsiste après la déclaration de non-conformité à la Constitution de son alinéa 2 ; qu'ainsi l'article 32 ne saurait sanctionner ni les dépassements de plafonds résultant de situations acquises avant la publication de la loi ni, après la publication de la loi, de dépassements de plafonds résultant d'autres causes que l'acquisition ou la prise de contrôle d'une ou plusieurs publications ; que toute autre interprétation de l'article 32 serait contraire à la Constitution ;
Considérant que l'article 39 dispose : "Le délai fixé par la commission, en application de l'article 20, ne peut, en ce qui concerne les situations existant à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, expirer avant le premier jour du vingt-cinquième mois suivant cette date" ;
Considérant que l'article 13, alinéa 2, qui tendait à faire application des articles 10, 11 et 12 aux situations existantes à la date d'entrée en vigueur de la loi étant déclaré non conforme à la Constitution, ainsi que l'article 20, l'article 39 relatif à la mise en œuvre de ces textes et qui ne peut en être dissocié doit également être déclaré non conforme à la Constitution ;
Considérant que l'article 40 est ainsi conçu : "Les articles 1er, 3, 4, 5, 6, 9, 11, 16, 17, 18, 19, 20 (alinéas 2, 3 et 4) et 21 de l'ordonnance du 26 août 1944 sur l'organisation de la presse française sont abrogés. - Dans le premier alinéa de l'article 20 de cette ordonnance, les références aux articles abrogés sont supprimées." ;
Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de déterminer dans quelle mesure le législateur aurait entendu prononcer de telles abrogations au vu des déclarations de non-conformité à la Constitution de certaines dispositions de la loi présentement examinée ; qu'ainsi les dispositions de l'article 40 doivent être regardées comme inséparables des dispositions déclarées contraires à la Constitution ;

References: l'article 43
 l'article 44
 l'article 43
 l'article 2
 l'article 8
 l'article 4
 l'article 21
 l'article 4
 l'article 11
 l'article 4
 l'article 21
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 26
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 26
 l'article 8
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 27
 l'article 4
 l'article 27
 l'article 27
 l'article 5
 l'article 4
 l'article 1
 l'article 4
 l'article 6
 l'article 28
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 28
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 28
 l'article 28
 l'article 28
 l'article 28
 l'article 8
 l'article 16
 l'article 30
 l'article 21
 l'article 35
 l'article 11
 l'article 34
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 10
 l'article 11
 l'article 12
 l'article 11
 l'article 13
 l'article 12
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 34
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 17
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 14
 l'article 33
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 33
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 11
 l'article 14
 l'article 15
 l'article 16
 l'article 11
 l'article 15
 l'article 11
 l'article 15
 l'article 16
 l'article 18
 l'article 18
 l'article 19
 l'article 20
 l'article 19
 l'article 66
 l'article 66
 l'article 66
 l'article 19
 l'article 20
 l'article 11
 l'article 21
 l'article 4
 l'article 2
 l'article 21
 l'article 21
 l'article 22
 l'article 22
 l'article 66
 l'article 66
 l'article 22
 l'article 66
 l'article 22
 l'article 23
 l'article 23
 l'article 28
 l'article 32
 l'article 10
 l'article 32
 l'article 32
 l'article 32
 l'article 13
 l'article 32
 l'article 32
 l'article 39
 l'article 20
 l'article 13
 l'article 20
 l'article 39
 l'article 40
 l'article 20
 l'article 40