Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/fs20061019_2bvf000303.html
Timestamp: 2018-02-25 10:12:07+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Verfassungsrechtliche Maßstäbe für die Gewährung von Sanierungshilfen des Bundes in Gestalt von Bundesergänzungszuweisungen: Sanierungszuweisungen im System des Länderfinanzausgleichs - Bundesergänzungszuweisungen als ultima ratio bundesstaatlichen Beistands
StartseiteEntscheidungen Urteil vom 19. Oktober 2006 - 2 BvF 3/03
dass § 11 Abs. 6 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz – FAG) vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944/977), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Fortführung des Solidarpaktes, zur Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Abwicklung des Fonds "Deutsche Einheit" (Solidarpaktfortführungsgesetz – SFG) vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3955), sowie Art. 5 § 11 SFG mit Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG unvereinbar sind, soweit Berlin nicht für die Jahre seit 2002 zum Zwecke der Haushaltssanierung Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen gewährt werden,
Antragsteller: Senat von Berlin, vertreten durch den Regierenden Bürgermeister, Senatskanzlei,
10173 Berlin,
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 26. April 2006 durch
1. Im Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 (BVerfGE 101, 158 ff.) ist das Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz - MaßstG) vom 9. September 2001 (BGBl I S. 2302) ergangen. Es konkretisiert die verfassungsrechtlichen Verteilungsregeln auf den vier Stufen des Bund-Länder-Finanzausgleichs gemäß Art. 106 Abs. 3 Sätze 3 und 4 sowie Abs. 4 Satz 1 GG (vertikale Verteilung des Umsatzsteueraufkommens), Art. 107 Abs. 1 GG (horizontale Ertragsverteilung unter den Ländern einschließlich der – ausgleichenden – Zuweisung von Ergänzungsanteilen gemäß Satz 4 dieser Bestimmung), Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG (Korrektur der primären Steuerzuteilung im Sinne eines angemessenen Ausgleichs der Finanzkraft der Länder) sowie Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG (Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen).
Dieses Gesetz benennt Maßstäbe für die Festsetzung der Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer (vertikale Umsatzsteuerverteilung) nach Art. 106 Abs. 3 Satz 4 und Abs. 4 Satz 1 des Grundgesetzes, für die Vergabe von Ergänzungsanteilen der Länder an der Umsatzsteuer (horizontale Umsatzsteuerverteilung) nach Art. 107 Abs. 1 Satz 4 zweiter Halbsatz des Grundgesetzes, für die Voraussetzungen und die Höhe der Ausgleichsansprüche und Ausgleichsverbindlichkeiten (Länderfinanzausgleich) nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Grundgesetzes sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes.
Die Maßstäbe konkretisieren die in Absatz 1 genannten Normen des Grundgesetzes. Die Anwendung der Maßstäbe stellt sicher, dass Bund und Länder die verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausgangstatbestände in gleicher Weise interpretieren und ihnen dieselben Indikatoren zugrunde legen. Sie gewährleistet auch haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit der finanzwirtschaftlichen Grundlagen sowie Transparenz der Mittelverteilung im Gesamtstaat.
Das Finanzausgleichsgesetz dient der Ableitung der konkreten jährlichen Zuteilungs- und Ausgleichsfolgen im Regelungsbereich des § 1 Abs. 1.
Das Finanzausgleichsgesetz hat den finanzwirtschaftlichen Verhältnissen Rechnung zu tragen. Möglichkeiten der Anpassung an finanzwirtschaftliche Veränderungen sind sicherzustellen.
Die Regelungen müssen den Erfordernissen der Normenklarheit und Normenverständlichkeit genügen.
Bundesergänzungszuweisungen dienen dem ergänzenden Ausgleich im Anschluss an den Länderfinanzausgleich. Die Vergabe von Bundesergänzungszuweisungen setzt eine Leistungsschwäche des Empfängerlandes voraus. Leistungsschwach sind grundsätzlich nur ausgleichsberechtigte Länder. Die Leistungsschwäche ist anhand des Verhältnisses von Finanzaufkommen und Ausgabenlasten zu bestimmen.
Der Bund kann die Finanzkraft leistungsschwacher Länder allgemein anheben (allgemeine Bundesergänzungszuweisungen) und Sonderlasten leistungsschwacher Länder mitfinanzieren (Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen).
Bundesergänzungszuweisungen stellen eine nachrangige und ergänzende Korrektur des Finanzausgleichs unter den Ländern dar. Dem ist bei der Bemessung des Gesamtumfangs der Bundesergänzungszuweisungen Rechnung zu tragen. Dieser darf daher im Verhältnis zum Gesamtvolumen des Finanzausgleichs unter den Ländern nicht beträchtlich sein. Abweichungen von Satz 3 sind aus besonderen Gründen und vorübergehend zulässig.
Bei der Gewährung von allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen bestimmt sich die Leistungsschwäche eines Landes danach, ob dessen Finanzkraft im Anschluss an den Länderfinanzausgleich nach dem bundesstaatlichen Prinzip des solidarischen Einstehens füreinander noch unangemessen im Verhältnis zur länderdurchschnittlichen Finanzkraft ist. Die Finanzkraft eines Landes ist unangemessen im Sinne des Satzes 1, wenn sie erkennbar unterhalb der länderdurchschnittlichen Finanzkraft liegt.
Eine Nivellierung der Finanzkraft der Länder durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen ist auszuschließen. § 9 Satz 4 gilt entsprechend.
Die Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen setzt voraus, dass die Sonderlasten benannt und begründet werden. Nur aus besonderen Gründen können Sonderlasten berücksichtigt werden. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen dienen nicht dazu, aktuelle Vorhaben zu finanzieren oder finanziellen Schwächen abzuhelfen, die eine unmittelbare und voraussehbare Folge von politischen Entscheidungen eines Landes bilden. Auch kurzfristige Finanzschwächen können Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen nicht rechtfertigen. Die benannten und begründeten Sonderlasten müssen bei allen Ländern berücksichtigt werden, bei denen sie vorliegen.
Ausnahmsweise kann die Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen dazu führen, dass die Finanzkraft des Empfängerlandes die länderdurchschnittliche Finanzkraft übersteigt.
Die Vergabe von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen ist zu befristen. Auch sollen Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen im Regelfall degressiv ausgestaltet werden. Die Voraussetzungen für die Vergabe von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen sind in angemessenem Zeitabstand zu überprüfen.
Soweit Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen als ein Instrument zur Sanierung des Haushaltes eines Landes auf Grund einer extremen Haushaltsnotlage in Betracht kommen, setzt ihre Gewährung angesichts der nur in Ausnahmefällen gegebenen Hilfeleistungspflicht der bundesstaatlichen Gemeinschaft zusätzlich voraus, dass das betreffende Land ausreichende Eigenanstrengungen unternommen hat, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus ihr zu befreien. Es dürfen keine ausgabenseitigen Sonderbedarfe als Ursache für eine Haushaltsnotsituation geltend gemacht werden, die bereits im Wege anderer Hilfen abgegolten worden sind. Hilfen zur Haushaltssanierung sind mit strengen Auflagen und einem verbindlichen Sanierungsprogramm zu verknüpfen.
Die besondere Situation der Länder Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen nach der Herstellung der Deutschen Einheit begründet Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur Deckung von Sonderlasten aus dem bestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Feststellung eines solchen Nachholbedarfs und die Regelung seiner Finanzierung ist das Inkrafttreten des Finanzausgleichsgesetzes im Sinne von § 2 Abs. 1.
Kosten politischer Führung können Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen begründen, sofern ein Land im Hinblick auf seine Einwohnerzahl mit solchen Kosten überproportional belastet ist. Absatz 3 Satz 1 gilt nicht.
2. Das Finanzausgleichsgesetz enthielt in der hier maßgeblichen Fassung vom 17. Juni 1999 (Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und Gesetz zur Änderung des Gemeindefinanzreformgesetzes, BGBl I S. 1382) in seinem "Zweiten Abschnitt - Finanzausgleich unter den Ländern" in § 11 spezifizierende Regelungen zu Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung. Neben den so genannten Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen (§ 11 Abs. 2 FAG), den Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung (§ 11 Abs. 3 FAG), den Bundesergänzungszuweisungen zum Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft (§ 11 Abs. 4 FAG) und den Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich überproportionaler Belastungen (§ 11 Abs. 5 FAG) waren dort zum Zwecke der Haushaltssanierung degressiv gestaffelte "Sonder-Bundesergänzungszuweisungen" für Bremen und das Saarland im Umfang von insgesamt 7,7 Mrd. DM und 5 Mrd. DM für die Jahre 1999 bis 2004 vorgesehen (§ 11 Abs. 6 Satz 1 FAG). Satz 2 der Vorschrift lautete:
Sie sind unmittelbar zur Schuldentilgung zu verwenden. Bremen und das Saarland werden eine restriktive Haushaltspolitik einhalten. Diese kommt darin zum Ausdruck, dass das Wachstum der bereinigten Ausgaben unterhalb der allgemeinen Ausgabenzuwachsempfehlung des Finanzplanungsrates gehalten wird. Dies gilt im verstärkten Maße für die konsumtiven Ausgaben.
Die durch die Schuldentilgung nach Nummer 1 entstehenden Finanzierungsspielräume aus Zinsersparnissen auf Grund der Gewährung der Sonder-Bundesergänzungszuweisungen werden zur Verminderung der Verschuldung der Länder genutzt. Das Saarland kann seinen entstehenden Finanzierungsspielraum auch für wirtschaftskraftfördernde Investitionen verwenden.
Dem Bundesministerium der Finanzen sowie den obersten Finanzbehörden der anderen Länder ist über die Verwendung der Sonder-Bundesergänzungszuweisungen, über die Nutzung der durch sie entstehenden Finanzierungsspielräume sowie über die bei der haushaltswirtschaftlichen Sanierung erzielten Fortschritte jährlich bis Ende Mai des folgenden Jahres zu berichten.
Mit § 11 Abs. 6 FAG hatte der Finanzausgleichsgesetzgeber die aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Mai 1992 (BVerfGE 86, 148 ff.) folgende Verpflichtung umgesetzt, Bremen und dem Saarland Sanierungshilfen zu gewähren (vgl. BTDrucks 12/4401, S. 109 und 12/4748, S. 130, 157 ff., 170 f.).
Von 2005 an sind daher keine Sanierungszuweisungen an Haushaltsnotlagenländer mehr vorgesehen. Die Frage, ob Sanierungshilfen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG in Verbindung mit § 12 Abs. 4 MaßstG an Bremen, das Saarland oder andere Länder in Betracht kommen, spielte im Gesetzgebungsverfahren zum Solidarpaktfortführungsgesetz keine Rolle (vgl. BTDrucks 14/7063, S. 8 ff., 10 f., 16 ff.; 14/7256; 14/7646; 14/7647; 14/7648; Plenarprotokoll des 14. Deutschen Bundestages vom 30. November 2001, S. 20395 ff.). Vielmehr wollte der Gesetzgeber nur noch zwei Sonderlasten bei der Vergabe von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen anerkennen: teilungsbedingte Sonderlasten und überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung (BTDrucks 14/7063 S. 18, 30).
Soweit sich der Angriff gegen Art. 5 § 11 SFG richte, rüge Berlin auch für die Zeit ab 2005 nicht ein Unterlassen des Haushaltsgesetzgebers, sondern eine verfassungswidrige Ausgestaltung der Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen, die eine Verletzung des föderalen Gleichbehandlungsgebots darstelle. Der Bundesgesetzgeber, der im Fall einer extremen Haushaltsnotlage von Verfassungs wegen zu einer Regelung verpflichtet sei, habe sich durch die Regelung in § 12 Abs. 4 MaßstG selbst dahin gebunden, dass Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen als ein Instrument zur Sanierung des Haushalts eines Landes in einer solchen Situation in Betracht kämen. Daher bestehe auch das verfassungsprozessual erforderliche besondere objektive Interesse an der Klarstellung der Geltung der Norm, ohne dass zunächst der Weg einer nicht Erfolg versprechenden Gesetzesinitiative zu beschreiten sei.
Weder der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch dem Maßstäbegesetz lasse sich entnehmen, welchen Grenzwert die genannten Parameter überschreiten müssten, damit von einer Haushaltsnotlage gesprochen werden könne. Das Bundesverfassungsgericht habe sich insoweit auf die Feststellung beschränkt, dass sich ein Land "jedenfalls" in einer Haushaltsnotlage befinde, wenn seine Kreditfinanzierungsquote höher sei als der doppelte Durchschnittswert aller Länder unter Einbeziehung ihrer Kommunen und wenn die Zins-Steuer-Relation um 70 v.H. über dem Länderdurchschnitt liege. Das föderative Gleichbehandlungsgebot schließe es aus, Länder in einer extremen Haushaltsnotlage bei der Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen unterschiedlich zu behandeln.
c) Zum Beistand verpflichtet sei vorrangig der Bund, daneben seien es aber auch die Länder, die sich nicht in einer extremen Haushaltsnotlage befänden. Der dem Bundesgesetzgeber zustehende Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, welches Mittel zur Sanierungshilfe ergriffen werde, verdichte sich zu einer Pflicht, Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zu gewähren, wenn der Einsatz von Mischfinanzierungen gemäß Art. 91a und Art. 91b GG sowie von Investitionshilfen gemäß Art. 104a Abs. 4 GG und des Sonderlastenausgleichs nach Art. 106 Abs. 8 GG nicht ausreiche, um der extremen Haushaltsnotlage wirksam zu begegnen. Die in Bremen und im Saarland erzielten Ergebnisse sprächen nicht gegen die Geeignetheit der Sanierungshilfe zur Bewältigung extremer Haushaltsnotlagen. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen seien im Fall Berlins wegen der großen Eigenanstrengungen und der bereits erzielten sowie weiter abzusehenden Konsolidierungserfolge geeignet, das Sanierungsziel zu erreichen. Das gelte vor allem deshalb, weil die abzuschließende Sanierungsvereinbarung nicht nur das Land, sondern auch den Bund in die Lage versetze, die im Fall Bremens und des Saarlandes gewonnenen Erfahrungen zur Steigerung der Effizienz der Sanierungshilfe im Fall Berlins wirksam umzusetzen. Die Sanierungshilfe sei so zu bemessen, dass das Not leidende Land innerhalb von ungefähr fünf Jahren die Zins-Steuer-Quote des Landes erreichen könne, das im Verhältnis zu dem Land oder den Ländern in einer extremen Haushaltsnotlage die nächst bessere Zins-Steuer-Quote aufweise. Außerdem müsse dem Notlagenland die Möglichkeit gegeben werden, seine Staatsverschuldung wieder auf ein Maß zurückzuführen, das den verfassungsrechtlichen Grenzen entspreche. Der Umfang der zu leistenden Sanierungshilfe werde allerdings dadurch begrenzt, dass die Beistandspflicht nicht dazu führen dürfe, dass die beistandsleistenden Glieder des Bundes - insbesondere der Bund selbst – ihrerseits in eine Haushaltsnotlage gerieten.
aa) Bei der Analyse der zu dieser Feststellung führenden finanzwirtschaftlichen Daten seien verschiedene methodische und andere Unzulänglichkeiten des Datenmaterials einzubeziehen und insbesondere zu berücksichtigen, dass die verfügbaren Daten der Länder trotz einheitlicher Vorgaben inhomogen seien und - zumindest im Jahr 2002 - teils erhebliche Datenfehler aufwiesen. Soweit Einsparmöglichkeiten in Rede stünden, seien (deshalb) bei Vergleichsrechnungen nicht nur positive, sondern auch negative Ausgabenabweichungen, d.h. die Ausgabenbereiche, in denen Berlin pro Einwohner geringere Ausgaben aufweise als das Vergleichsland, zu berücksichtigen. Außerdem müssten Sondereffekte, wie z.B. Aufgabenausgliederungen berücksichtigt werden. Ferner gebe es spezifische Aufgaben und damit Ausgaben, die nur in einem Land oder einer Ländergruppe anfielen. Als Beispiele seien hinsichtlich des sich anbietenden Vergleichs mit Hamburg anzuführen: Berlin nehme Hauptstadtaufgaben wahr und habe Ausgaben für die Anpassung der Infrastruktur im Rahmen des Aufbau Ost und für Erstattungen an den Bund für die Sonder- und Zusatzversorgungssysteme der DDR, die in Hamburg nicht anfielen. Umgekehrt habe Hamburg seine Häfen vollständig im Haushalt veranschlagt, wofür es keine Entsprechung im Haushalt des Landes Berlin gebe.
Die um die Zinsausgaben bereinigten Ausgaben – die so genannten Primärausgaben - seien seit dem Jahr 1995 bis an die Grenze des Möglichen zurückgeführt und erheblich gesenkt worden, obwohl z.B. allein die Tarifentgelte im öffentlichen Dienst im Durchschnitt der Beschäftigtengruppen zwischen 1995 und 2003 um rund 13,5 v.H. gestiegen seien.
Die Ausgaben, die Berlin als Folge der deutschen Teilung zu tragen gehabt und weiterhin zu tragen habe, ließen sich kurz- und mittelfristig nur sehr beschränkt und teilweise überhaupt nicht beeinflussen. Im Hinblick auf die Folgewirkungen aus der Zeit der Teilung sei überdies festzuhalten, dass alle neuen Länder erheblich höhere Ausgaben je Einwohner aufwiesen als die alten Länder – zeitweise bis zu 30 v.H.; im Jahre 2003 habe der Unterschied immer noch 15 v.H. betragen. Zusätzlich habe Berlin den bekanntermaßen im Vergleich zu Flächenstaaten erhöhten Ausgabenbedarf eines Stadtstaates zu tragen.
Auch nach dem finanzwissenschaftlichen Ansatz der Feststellung einer Haushaltsnotlage mit Hilfe des Konzepts der Nachhaltigkeit der Finanzpolitik bestehe an der extremen Haushaltsnotlage Berlins kein Zweifel. Die Obergrenze für die Kreditaufnahme in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 der Berliner Landesverfassung sei nicht nur in der Vergangenheit überschritten worden, sondern werde auch bei einschneidenden Konsolidierungsmaßnahmen vom Land aus eigener Kraft in absehbarer Zukunft nicht einzuhalten sein. Selbst bei einer Rückführung der Ausgaben unter den Durchschnitt aller Länder – womit eine verfassungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht mehr anzunehmen sei – könne aber ein den Nachhaltigkeitskriterien entsprechender Haushalt nicht realisiert werden.
dd) Die extreme Haushaltsnotlage Berlins sei auf ein komplexes Ursachenbündel zurückzuführen, das von vier Faktoren wesentlich geprägt werde: Zur Zeit der Teilung Deutschlands und Berlins sei der Landeshaushalt wesentlich aus der Bundeshilfe finanziert worden, die auf Dauer angelegte, angesichts der heutigen Einnahmensituation nicht finanzierbare Ausgabenbelastungen mit sich gebracht habe; nach der Wiedervereinigung sei Berlin in wenigen Jahren ohne ausreichende Übergangsregelungen in das reguläre bundesstaatliche Finanzierungssystem einbezogen worden; die während der Teilung hoch subventionierte Berliner Wirtschaft sei unter den Bedingungen der Wiedervereinigung in erheblichen Teilen nicht mehr konkurrenzfähig; die - bisher nur in Teilen überwundene - Wirtschaftsschwäche bewirke eine anhaltende strukturelle Steuerschwäche. Allseits gehegte Erwartungen, Berlin werde prosperieren, hätten sich nicht in einem Ausmaß erfüllt, das diese Schwäche hätte auffangen können. Hinzu komme der Wegfall der Finanzierung Ost-Berlins aus dem Zentralhaushalt der DDR. Allein 1995 – im ersten Jahr der Umstellung des Finanzierungssystems von Bundeshilfe auf Teilnahme an der bundesstaatlichen Finanzverteilung – habe sich im Vergleich mit 1991 ein Einnahmenausfall von 4,7 Mrd. € ergeben. Auf der Ausgabenseite seien die Folgen von langfristig hohen Finanzierungsverpflichtungen im Bereich der Wohnungsbauförderung, der Personalausstattung des öffentlichen Dienstes, des Angebots von Studienplätzen und von zentralen Kultureinrichtungen zu bewältigen gewesen, die kurz- und mittelfristig nur sehr beschränkt beeinflussbar seien.
ff) Der Umfang der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen müsse so bemessen sein, dass Berlin fünf Jahre nach dem Beginn der Sanierungshilfe eine Zins-Steuer-Quote erreiche, die der des Landes mit der nächst höchsten Zins-Steuer-Quote, das sei gegenwärtig Schleswig-Holstein, entspreche. Nach Ablauf der Sanierungsperiode müsse Berlin wieder die verfassungsrechtliche Kreditaufnahmegrenze in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 LV beachten und den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gemäß Art. 109 Abs. 2 GG gerecht werden können. Unvermeidbaren prognostischen Unsicherheiten über die Rahmenbedingungen der Haushaltssanierung sei durch eine Revision im Laufe des Sanierungsprozesses und nötigenfalls durch eine Anpassung der Sanierungshilfen Rechnung zu tragen.
Die Bundesregierung und die Regierungen der Länder Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen halten den Normenkontrollantrag - mit teilweise unterschiedlichen Begründungen - für unzulässig.
4. Dem Senat von Berlin mangele es an dem im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG erforderlichen besonderen objektiven Interesse an der Klarstellung der Geltung der Norm. Angesichts der 1992 vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Haushaltsnotlagen Bremens und des Saarlandes bestünden keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des positiven Inhalts von § 11 Abs. 6 FAG (1993). Soweit Berlin eine Erweiterung der Vorschrift und ab 2005 überhaupt gesetzliche Regelungen für erforderlich halte, habe das Land den Weg einer Gesetzesinitiative des Bundesrates über Art. 76 Abs. 1 GG beschreiten können, was jedoch nicht geschehen sei.
3. a) Die rein formale Erfüllung bestimmter Schwellenwerte reiche zur Feststellung einer extremen Haushaltsnotlage nicht aus. Als nicht abschließend zu verstehende Indikatoren - im Sinne symptomatischer, situationsbezogener und numerisch erfassbarer Sachverhalte - kämen verschiedene Verhältnisbestimmungen in Betracht: die Deckungsquote, die Kreditfinanzierungsquote, die Zins-Ausgaben-Quote, die Zins-Steuer-Quote sowie der Haushaltsnettobeitrag (Differenz zwischen der Nettokreditaufnahme und den laufenden Zinsverpflichtungen).
bb) Dagegen ist die Regierung des Saarlandes der Auffassung, die behauptete ungünstige finanzielle Lage anderer finanzschwacher Länder sei für sich genommen kein Argument für die Verneinung einer Hilfspflicht, da das extreme Ausmaß einer Notlage an der haushaltswirtschaftlichen Situation der Gesamtheit der Länder gemessen werde. Erst bei der Bemessung der notwendigen Hilfsvolumina und deren Aufteilung seien die einzelnen haushaltswirtschaftlichen Lagen zu berücksichtigen. Diese Überlegung gelte auch bei der Ermittlung etwaiger Hilfspflichten des Bundes. Selbst eine ausgeprägte Negativentwicklung des Bundeshaushalts sei kein Grund, das Problem extremer Haushaltsnotlagen von Ländern zu negieren; sie sei erst dann von Bedeutung, wenn es um die Frage der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Gesamthaushalts sowie der Lastentragung zwischen Bund und Ländern bei der Überwindung extremer Haushaltsnotlagen gehe.
Einhergehend mit den nunmehr dramatisch verschlechterten finanzwirtschaftlichen Bedingungen habe sich auch die Relation der Haushaltssituationen der Länder untereinander und zum Bund entscheidend verschoben. Die grundlegende Veränderung des finanzwirtschaftlichen Umfeldes habe Ausstrahlungswirkung auf das hier im Vordergrund stehende Problem der Belastbarkeit der anderen Bundesglieder. Deren eigene haushaltswirtschaftliche Bewegungsfähigkeit und damit zugleich deren Fähigkeit zur Aufgabenerfüllung seien nachhaltig in Frage gestellt. Die Steuereinnahmen des Bundes und der Länder seien infolge der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung eingebrochen mit entsprechenden Folgen für die Gesamtverschuldung der öffentlichen Haushalte und daraus sich ergebende Zinslasten, die den Umfang der Nettokreditaufnahme (beim Bund 2003 mehr als 38,6 Mrd. €) noch überstiegen. Entsprechend ungünstig hätten sich die Zins-Steuer-Quoten entwickelt. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung habe die Lage der öffentlichen Haushalte als "dramatisch wie lange nicht mehr" bezeichnet und in seinem Gutachten auch auf die möglichen Gefahren des Ausmaßes der öffentlichen Verschuldung für die Einhaltung der durch Art. 109 Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1 GG sowie durch Art. 104 EG vorgezeichneten Pflichten hingewiesen. Habe es sich bei den (auslaufenden) Zuweisungen an die beiden kleinsten Länder Bremen und Saarland noch um die überschaubare und beherrschbare Bewältigung einer atypischen Situation gehandelt, die sich aus den strukturellen Besonderheiten dieser beiden Länder (Werftenkrise, Stahl- und Kohlekrise) ergeben habe, so könne auf Grund der zu berücksichtigenden (§ 2 Abs. 2 MaßstG) veränderten finanzföderativen Gesamtsituation hiervon nicht mehr die Rede sein. Die Gefahr einer Haushaltsnotlage drohe zur – jedenfalls nicht fernen – Regelerscheinung der deutschen Haushaltswirtschaft zu werden. Ihr sei mit Hilfen der gleichermaßen mehr oder weniger notleidenden Bundesgenossen nicht beizukommen. Die von Berlin geltend gemachte Hilfeleistungspflicht würde pervertiert, wenn die anderen Länder in einem Nehmerland ein Niveau öffentlicher Leistungen mitfinanzieren müssten, das sie ihren eigenen Bürgern im Interesse einer nachhaltigen Haushaltspolitik nicht gewähren könnten.
c) aa) Die Kreditfinanzierungsquote und die Zins-Steuer-Quote verlören ihre Fähigkeit, (extreme) Haushaltsnotlagen anzuzeigen, wenn die Ursachen für die Haushaltsprobleme – wie im Falle Berlins – auf der Ausgabenseite zu verorten seien. Beide Indikatoren könnten nicht die Ursachen für die Haushaltsprobleme reflektieren, sondern nur deren Ausmaß. Ein (zu) hohes Ausgabenniveau schließe eine beistandspflichtauslösende Haushaltsnotlage aus, weil das betroffene Land keine ausreichenden "Eigenanstrengungen" im Sinne des § 12 Abs. 4 Satz 1 MaßstG unternommen habe, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus seiner angespannten finanziellen Lage zu befreien.
bb)(1) Die Kreditfinanzierungsquote und die Belastungsquoten seien - so die Stellungnahmen einiger Länder - relative Kriterien, und deshalb nur bedingt geeignet, eine Haushaltsnotlage zu belegen. Ein wirtschaftswissenschaftlicher Ansatz, der in letzter Zeit zunehmend Beachtung finde, stelle deshalb nicht in erster Linie auf die Finanzierungs- und Belastungsquoten ab, sondern auf die langfristige Tragbarkeit einer Haushaltspolitik. Maßgeblich sei insoweit, unter welchen Bedingungen eine Stabilisierung der Schuldenstandsquote (Schuldenstand/BIP) erreicht werden könne. Das für diese Betrachtung wesentliche Kriterium sei der Primärüberschuss. Der zur Stabilisierung des Schuldenstandes notwendige Primärüberschuss betrage in Berlin etwa das 1,5-fache des Länderdurchschnitts. Die damit einhergehende Einengung des haushaltspolitischen Spielraums Berlins sei daher deutlich geringer, als die Kreditfinanzierungsquote oder die Belastungsquoten vermuten ließen.
(2) Nachhaltigkeitsanalysen sind nach Meinung der saarländischen Regierung dagegen nicht geeignet, Feststellungen zu Haushaltsnotlagen zu treffen; denn solche Analysen seien primär ein Instrument zur Ermittlung haushaltswirtschaftlichen Handlungsbedarfs. Zudem könne mit Nachhaltigkeitsüberlegungen die Frage nicht beantwortet werden, in welchem Umfang etwa Ausgabenkürzungen vertretbar seien oder inwieweit eine verstärkte Anspannung der Steuerkraft angezeigt sei. Überdies seien auch im Rahmen der bisher diskutierten Nachhaltigkeitsmodelle Bewertungsprobleme aufgetreten – wie etwa die Festlegung der Schuldenstandsquote zu einem bestimmten Zeitpunkt -, die objektiv nicht lösbar seien. Daher seien die vom Bundesverfassungsgericht 1992 verwendeten Kriterien zur Feststellung extremer Haushaltsnotlagen im Rahmen eines länderübergreifenden Vergleichs nach wie vor entscheidend.
cc) Berlin befinde sich nicht wegen seiner hohen Zins-Steuer-Quote in einer extremen Haushaltsnotlage. Es überschreite für das Jahr 2002 nur den Schwellenwert des Saarlandes von 1986, nicht jedoch den deutlichen höheren Wert Bremens für dieses Jahr, der wegen der vom Bundesverfassungsgericht anerkannten "vorgegebenen, historisch gewachsenen strukturellen Eigenart der Stadtstaaten" als Vergleichswert zu Grunde zu legen sei.
a) Das Maßstäbegesetz habe sich in seinem § 12 Abs. 1 Satz 3 den Grundsatz der Eigenverantwortung für finanzielle Schwächen, die eine unmittelbare und voraussehbare Folge von politischen Entscheidungen eines Landes bildeten, zu Eigen gemacht. Dies gelte, wie die systematische Auslegung im Gesamtzusammenhang des § 12 MaßstG und das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 (BVerfGE 101, 158 <225>) zeigten, auch für die in § 12 Abs. 4 MaßstG behandelte Haushaltsnotlage.
Drohe eine Haushaltsnotlage, führe dies nicht gleichsam automatisch zu einer Pflicht des Bundes zur Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen. Vielmehr sei vor dem beschriebenen Hintergrund eine Auslegung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG erforderlich, die die Voraussetzungen einer bundesstaatlichen Hilfeleistungspflicht restriktiv gestalte und diese zum absoluten Ausnahmefall werden lasse. Eigenes Verschulden führe zum Ausschluss von Sanierungshilfen, zumindest aber zu erheblich höheren Anforderungen an die erforderlichen Eigenanstrengungen.
Der Senat von Berlin mache zwar vier (externe) Ursachen geltend, die die Finanzkrise Berlins "wesentlich geprägt" hätten, die eigenen finanzpolitischen Entscheidungen würden allerdings gänzlich ausgespart. Damit erfülle Berlin die besondere Darlegungslast jedoch nicht, weil die finanzielle Situation eines Landes im Bundesstaat stets das Ergebnis einer Kombination externer und – vorrangig – eigener Entscheidungen sei.
c) Es treffe zwar zu, dass die Steuereinnahmen des Landes Berlin als außerordentlich niedrig einzustufen seien. Diese Steuerschwäche werde aber durch Leistungen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs einschließlich der Berlin gewährten Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen mehr als ausgeglichen.
(2) Die Belastungen, die sich für den Berliner Haushalt im Jahre 2001 als Folge der Krise der Bankgesellschaft Berlin ergeben hätten, müssten bei der Ermittlung der Zins-Steuer-Quote und der Kreditfinanzierungsquote außer Betracht bleiben, da sie als Ergebnis wirtschaftlicher Tätigkeit eindeutig vom Land Berlin zu verantworten und daher bei der Bestimmung einer Notlage nicht berücksichtigungsfähig seien. Die zinsähnlichen Ausgaben in Form der Schuldendiensthilfen, die Berlin im Rahmen der Förderung des Wohnungsbaus gewähre, seien aus dem gleichen Grunde ebenfalls nicht zu berücksichtigen. Den Steuereinnahmen müssten alle Zuteilungen der vier Stufen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs zugerechnet werden, mithin auch die Zuweisungen aus dem umverteilenden Länderfinanzausgleich und alle Bundesergänzungszuweisungen, ohne Rücksicht darauf, ob diese allgemein die Finanzkraft stärkten oder wegen besonderer Lasten gewährt würden. Insgesamt betrachtet stellten sich sowohl die Zins-Steuer-Quoten als auch die Kreditfinanzierungsquoten Berlins deutlich günstiger dar als von der Antragstellerin behauptet.
Auch bundesgesetzlich neben dem Finanzausgleich angeordnete zweckgebundene horizontale Zuweisungen seien - ebenso wie eine mittelbare Beteiligung der Länder an der Sanierung eines Bundesgliedes - unzulässig. Die detaillierten Regelungen zu den vier Stufen des Finanzausgleichs nach den Art. 106, 107 GG würden unterlaufen, wenn die dadurch bestimmte Finanzausstattung des Bundes und der Länder durch bedarfsbezogene Finanzzuweisungen korrigiert werden könnte. Vor allem aber verlangten die Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft des Bundes und der Länder (Art. 109 Abs. 1 GG) und die Konnexität von Aufgaben- und Ausgabentragungspflicht (Art. 104a Abs. 1 GG), dass die Finanzmassen des Bundes und der Länder ausschließlich durch den Finanzausgleich zugeordnet würden.
Strukturelle Schieflagen im bundesstaatlichen Lastentragungs- und Finanzsystem hemmten allerdings die endgültige Notlagenüberwindung in Ländern mit extremer Haushaltsnotlage. Die Analyse der derzeitigen Finanzlage der Länder zeige, dass es neben der Überschuldung die im gegenwärtigen föderativen System bestehende Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung sei, die eine Notlagenbeseitigung allein auf der Grundlage von Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen zumindest erheblich erschwere.
b) Darüber hinaus seien Verfassungsänderungen in den Blick zu nehmen. Ein Bedürfnis für eine Verankerung des haushaltsrechtlichen Präventionsinstrumentariums in der (Finanz-) Verfassung könne vor allem bestehen, wenn sich herausstellen sollte, dass die auf Art. 109 Abs. 3 GG zu stützenden einfachgesetzlichen Maßnahmen nicht ausreichten. Solche Überlegungen fußten darauf, dass der Bund die Beachtung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gegenwärtig nicht - etwa auf dem Wege des Bundeszwangs (Art. 37 GG) – erzwingen könne. Art. 109 Abs. 3 GG begründe keine Pflichten der Länder gegenüber dem Bund; die Länder seien wie der Bund für die Erfüllung der hier angelegten Stabilitätspflicht selbst verantwortlich. Es sei anzustreben, den Fall der extremen Haushaltsnotlage jedenfalls in den Grundzügen künftig im Rahmen der Art. 109 ff. GG verfassungsrechtlich abzusichern.
2. Nach den Maßstäben der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1992 befinde sich Berlin in einer extremen Haushaltsnotlage. Diese spiegele sich vor allem in der - insoweit besonders aussagekräftigen – Zins-Steuer-Quote, die nach den vorgelegten Berechnungen bereits 2002 das 1,72-fache des Länderdurchschnitts erreicht habe und spätestens 2004 das Doppelte des Länderdurchschnitts erreichen werde. Danach erscheine eine Abhilfe aus eigener Kraft nicht mehr möglich. Nachhaltigkeitsüberlegungen führten nicht weiter, weil sie Handlungsoptionen des jeweiligen Gemeinwesens zur Behebung möglicherweise vorliegender Tragfähigkeitslücken voraussetzten, die in der geltenden bundesstaatlichen Ordnung für die Länder nicht gegeben seien.
3. Dem Berliner Vorbringen zur Irrelevanz möglichen Verschuldens sei, ohne dass es auf eine inhaltliche Bewertung zurückliegender (haushalts-) politischer Entscheidungen ankomme, im Ergebnis zuzustimmen. Bereits die Möglichkeit der Unterscheidung zwischen objektiv vorgegebenen, unvermeidbaren Sonderbedarfen und durch eigene finanzrelevante Entscheidungen verursachten besonderen Ausgaben stoße an Grenzen. Vor allem aber sei es selbst im Falle einer verschuldeten extremen Haushaltsnotlage eines Landes im Lichte des Bundesstaatsprinzips nicht hinnehmbar, diesem Land die solidarische Hilfe zur Wiedererlangung der haushaltswirtschaftlichen Handlungsfähigkeit zu versagen. Dem berechtigten Anliegen, die Ursachen der Haushaltsnotlage, insbesondere eine eventuelle (Mit-) Verursachung durch autonome politische Entscheidungen des betroffenen Landes, nicht völlig unbeachtet zu lassen, könne deshalb nicht durch repressive Sanktionen, sondern nur in einer präventiven Perspektive Rechnung getragen werden.
4. Die Gründe für die heutige extreme Haushaltsnotlage Berlins lägen zwar auch in politischen Entscheidungen bis in die Mitte der 1990er Jahre hinein, wesentlich sei im Fall Berlins aber auch dessen wirtschaftliche Strukturschwäche. Insoweit bedürfe es zur dauerhaften Stabilisierung der haushaltswirtschaftlichen Handlungsfähigkeit des Landes neben einer Strategie des Sparens bei konsumtiven Ausgaben auch eines strukturpolitische Ansatzes mit wirtschafts- und finanzkraftstärkenden Investitionen.
5. Erster Adressat der Hilfeleistungspflicht sei der Bund, da er von Verfassungs wegen über die in Betracht kommenden Handlungsinstrumente verfüge. In Anbetracht des im Grundgesetz bereitgestellten finanzverfassungsrechtlichen Instrumentariums werde der Einsatz von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur raschen und gezielten Behebung solcher Situationen praktisch regelmäßig – so auch im Falle Berlins - unerlässlich sein. Eine Sanierungsstrategie mit Hilfe von Bundesergänzungszuweisungen, die sowohl auf Sparen und Schuldenabbau als auch auf öffentliche Investitionen zur Stärkung der Wirtschafts- und Finanzkraft der Notlagenländer ziele, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und im Übrigen auch tauglich zur Bewältigung von Haushaltsnotlagen. Hierauf deuteten schon die Erwähnung von Investitionshilfen in Art. 104a Abs. 4 GG sowie Art. 91a und Art. 91b GG und von Standortentscheidungen in Judikaten des Bundesverfassungsgerichts als möglicher Instrumente der Sanierungshilfe.
Für den Senat von Berlin: Färber, Zur extremen Haushaltsnotlage Berlins – Befunde, Ursachen, Eigenanstrengungen und Sanierungsbeihilfen -, Speyer im August 2003; für die Bundesregierung: Huber, Haushaltsnotlage in Berlin? – Finanzwissenschaftliches Gutachten für das Bundesministerium der Finanzen –, Stand: 31. März 2004; Huber, Anmerkungen zu der Stellungnahme "Zur Beurteilung der finanzpolitischen Lage des Landes Berlin" der Senatsverwaltung für Finanzen (Fassung Senatsvorlage); für die Landesregierung Baden-Württemberg: Kitterer, Haushaltsnotlage in Berlin, November 2003 (einschließlich Kurzbericht); Kitterer, Zur Methodik und Aussagefähigkeit finanzstatistischer Analysen – Eine Erwiderung -, 21. Januar 2005; für den Senat der Freien Hansestadt Bremen: Kitterer, Die Investitionsstrategie des Stadtstaates Bremen als Teil des Sanierungsprogramms, Eine Bewertung unter besonderer Berücksichtigung der finanzwirtschaftlichen Aspekte, Dezember 2004.
Die haushaltswirtschaftlichen Kennzahlen von denen der Senat ausgeht, sind mit der sachverständigen Hilfe des Statistischen Bundesamtes zusammengestellt worden. Im Folgenden werden die in den Tabellen verwendeten Abkürzungen erläutert, die verwendeten Indikatoren definiert und die Datengrundlagen angegeben.
F-BEZ Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz
LFA Länderfinanzausgleich gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 Grundgesetz
O-L-Ø Durchschnitt der "neuen" Länder
Sanierungs-BEZ Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz i.V.m. Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz
SoBEZ Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz
Ü-BEZ Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz
W-L-Ø Durchschnitt der "alten" Länder
Zum Ø Zum Durchschnitt; "Ø" bedeutet 100
Die Zins-Steuer (bzw. Einnahmen)-Quote setzt die Zinsausgaben ins Verhältnis zu Einnahmen; die Zusammensetzung der Einnahmenbasis ist den jeweiligen Tabellen vorangestellt.
Der Primärsaldo gibt die Differenz zwischen Primäreinnahmen und –ausgaben an.
- in Mio. € -
Berlin 3.288 3.301 2.657 2.652 2.425 2.187 3.649 1.816 1.753 1.707
Bremen 409 431 512 555 576 638 685 673 733 705
Hamburg 922 1.015 1.067 933 975 983 1.008 1.079 1.478 1.100
Saarland 459 467 442 497 462 494 516 421 441 428
Länder insgesamt 60.987 58.795 56.981 56.462 54.979 55.269 57.682 51.889 48.947 43.352
Stadtstaaten insgesamt 4.620 4.746 4.235 4.139 3.978 3.809 5.341 3.569 3.964 3.513
Der Berliner Senat hat ein objektives Interesse an der mit dem Normenkontrollantrag begehrten Feststellung. Zwar hat Berlin vor Antragstellung nicht den Weg der Gesetzesinitiative zur Änderung des § 11 Abs. 6 FAG beschritten. Das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist aber gegenüber der Möglichkeit, einen legislativen Akt anzustreben, nicht subsidiär (vgl. BVerfGE 32, 199 <211>). Zudem ließ die vom Bundesministerium der Finanzen unmissverständlich formulierte Ablehnung, auch Berlin Sanierungshilfen zu leisten, eine konkrete Aussicht Berlins, auf Grund einer Gesetzesinitiative in den Kreis der Empfängerländer von Sanierungshilfen aufgenommen zu werden, nicht erkennen.
Der Antrag des Berliner Senats mit dem Ziel, in den Kreis der Berechtigten gemäß § 11 Abs. 6 FAG aufgenommen zu werden, ist ein tauglicher Gegenstand des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle, obwohl mit ihm keine Kassation, sondern eine Umgestaltung des § 11 Abs. 6 FAG angestrebt wird. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats kann im Fall der extremen Haushaltsnotlage eines Landes eine bundesstaatliche Verfassungspflicht zur Hilfeleistung auch gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG in Verbindung mit dem bundesstaatlichen Prinzip des Füreinandereinstehens, Art. 20 Abs. 1 GG, bestehen (vgl. BVerfGE 86, 148 <263 ff.>). Damit ist zwar noch nicht festgelegt, welche Form der Finanzhilfe einem Not leidenden Land zu gewähren ist, da der Gesetzgeber insoweit einen Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum hat (vgl. BVerfGE 86, 148 <269>). Gemäß § 11 Abs. 6 FAG hat sich der Gesetzgeber jedoch für Beistandshilfen zugunsten Bremens und des Saarlandes in Gestalt der Gewährung von Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen entschieden. Sollten, wie der Berliner Senat substantiiert geltend macht, die dieser gesetzgeberischen Entscheidung zugrunde liegenden finanzwirtschaftlichen Analysen und Annahmen auch auf die Haushaltslage des Landes Berlin zutreffen, wäre der Bundesgesetzgeber in der Konsequenz der Senatsrechtsprechung auf Grund des föderativen Gleichbehandlungsgebots grundsätzlich verpflichtet, dem Land Berlin Sanierungshilfen in gleicher Weise zu gewähren (vgl. BVerfGE 86, 148 <271 ff.>).
Das Begehren des Berliner Senats, Art. 5 § 11 SFG um eine zu seinen Gunsten konzipierte Regelung für Haushaltsnotlagenfälle zu ergänzen, ist ebenfalls ein zulässiger Gegenstand des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle. Der konkreten Ausformung des Solidarpaktfortführungsgesetzes ist nicht zu entnehmen, der Gesetzgeber sehe Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen nicht mehr als angemessenes Beistandsmittel an und habe somit seinen Entscheidungsspielraum derart ausgefüllt, dass künftig zur Behebung von Haushaltskrisen Beistandsleistungen nur außerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG in Betracht kämen. Ausweislich der Gesetzesmaterialien beruht das Fehlen einer Regelung zur Leistung von Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen im Solidarpaktfortführungsgesetz allein darauf, dass weitere "extreme" Haushaltsnotlagen vom Gesetzgeber nicht erwartet wurden. Die Sanierung der Haushalte Bremens und des Saarlandes wurde als abgeschlossen prognostiziert, und andere Sanierungsfälle standen nach Einschätzung des Gesetzgebers nicht in Aussicht (vgl. BTDrucks 14/487, S. 1, 5). Der Gesetzgeber hat demzufolge lediglich auf Grund tatsächlicher Erwartungen, nicht als Folge normativer Wertungen davon abgesehen, Notlagenfragen im Solidarpaktfortführungsgesetz gesondert zu regeln. Dies wird auch durch die ausdrückliche Regelung des § 12 Abs. 4 MaßstG bestätigt.
Sanierungshilfen des Bundes in Gestalt von Bundesergänzungszuweisungen im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG fügen sich nach Zweck und Systematik der Art. 104a, Art. 106 f. GG nicht bruchlos in das verfassungsrechtliche Gefüge des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern ein (1.). Solche Hilfen unterliegen einem strengen Ultima-Ratio-Prinzip und sind nur dann verfassungsrechtlich zulässig und geboten, wenn die Haushaltsnotlage eines Landes nicht nur relativ - im Verhältnis zu den übrigen Ländern - als extrem zu werten ist, sondern wenn sie auch absolut - nach dem Maßstab der dem Land verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben - ein so extremes Ausmaß erreicht hat, dass ein bundesstaatlicher Notstand im Sinne einer nicht ohne fremde Hilfe abzuwehrenden Existenzbedrohung des Landes als verfassungsgerecht handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben eingetreten ist. Dies setzt voraus, dass das Land alle ihm verfügbaren Möglichkeiten der Abhilfe erschöpft hat, so dass sich eine Bundeshilfe als einzig verbliebener Ausweg darstellt. Das Land trägt insoweit die Darlegungs- und Begründungslast (2.). Das geltende positive Recht ist nur unzureichend auf die Bewältigung auftretender extremer Haushaltsnotlagen eingestellt (3.).
1. a) Ergänzungszuweisungen des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG bilden einen abschließenden Bestandteil des mehrstufigen Systems zur Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat. Diese Verteilung zielt insgesamt darauf ab, Bund und Ländern die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben in staatlicher Eigenständigkeit und Eigenverantwortung finanziell zu ermöglichen. Bund und Ländern soll im Rahmen der vorhandenen Finanzmasse eine Finanzausstattung verschafft werden, die der gemäß Art. 104a Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 GG an die verfassungsrechtliche Aufgabenverteilung gebundenen Ausgabenbelastung möglichst angemessen Rechnung trägt. Mit dieser Zielsetzung regelt das Grundgesetz die Verteilung des Finanzaufkommens in verschiedenen, aufeinander aufbauenden und aufeinander bezogenen Stufen, wobei jeder Stufe bestimmte Verteilungs- und Ausgleichsziele zugeordnet sind. Daraus ergibt sich insgesamt ein verfassungsrechtliches Gefüge des Finanzausgleichs, das zwar in sich durchaus beweglich und anpassungsfähig ist, dessen einzelne Stufen aber nicht beliebig funktional ausgewechselt oder übersprungen werden dürfen (vgl. BVerfGE 72, 330 <383>; 86, 148 <213 f.>; 101, 158 <214>). Insbesondere ist auch die den horizontalen Finanzausgleich zwischen den Ländern mit vertikalen Elementen abschließende Ermächtigung zur Gewährung von Ergänzungszuweisungen des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG kein Instrument zur Korrektur etwaiger Verteilungsmängel auf vorangegangenen Stufen des Finanzausgleichs. Bundesergänzungszuweisungen sollen den horizontalen Finanzausgleich nicht ersetzen, sondern ihn lediglich ergänzen (vgl. BVerfGE 86, 148 <261>; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 419 ff.).
aa) Art. 106 GG regelt zunächst die vertikale Steuerertragsaufteilung im Verhältnis des Bundes zur Ländergesamtheit. Die ertragreichsten Steuern - Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer – sind gemäß Art. 106 Abs. 3 GG, vorbehaltlich der Zuweisungen vom Aufkommen der Einkommen- und der Umsatzsteuer an die Gemeinden gemäß Abs. 5 und Abs. 5a, als Gemeinschaftssteuern ausgestaltet. Während die Aufteilung von Einkommen- und Körperschaftsteuer zwischen Bund und Ländergesamtheit auf je die Hälfte des nach Abzug des Gemeindeanteils verbleibenden Aufkommens verfassungsrechtlich vorgegeben ist, sind die Anteile an der Umsatzsteuer variabel durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates festzusetzen. Diese Festsetzung hat sich grundsätzlich an einer gleichmäßigen Deckung der notwendigen Ausgaben von Bund und Ländern zu orientieren, wobei deren Deckungsbedürfnisse so aufeinander abzustimmen sind, dass ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse gewahrt wird (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG). Damit enthält bereits die vertikale Steueraufteilung, bezogen auf die Ländergesamtheit, wesentliche ausgaben- und bedarfsorientierte Elemente (vgl. BVerfGE 72, 330 <384>).
bb) Auf der zweiten Stufe des Finanzausgleichs wird gemäß Art. 107 Abs. 1 GG die der Ländergesamtheit gemäß Art. 106 GG zugewiesene Finanzmasse horizontal auf die einzelnen Länder verteilt. Leitende Ziele dabei sind zum einen die Berücksichtigung des Erwirtschaftens von Steuern im eigenen Bereich, also die Berücksichtigung der eigenen Steuerkraft, was mit der durch Zerlegung korrigierten Zuweisung nach der örtlichen Vereinnahmung erreicht werden soll. Zum anderen soll mit der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens nach der Einwohnerzahl auch der abstrakte Bedarfsmaßstab einer gleichmäßigen Pro-Kopf-Versorgung zur Geltung gelangen (vgl. BVerfGE 72, 330 <384 f.>; 101, 158 <221>). Schließlich ermächtigt Art. 107 Abs. 1 Satz 4 2. Halbsatz GG den Gesetzgeber, vom Anteil der Ländergesamtheit an der Umsatzsteuer bis zu einem Viertel abweichend von der Verteilung nach der Einwohnerzahl als Ergänzungsanteile für solche Länder vorzusehen, die bei der Steuerverteilung nach dem örtlichen Aufkommen mit Einnahmen je Einwohner unterdurchschnittlich ausgestattet sind. Entschließt sich der Gesetzgeber, von dieser Ermächtigung Gebrauch zu machen, steht erst nach Zuteilung solcher Ergänzungsanteile, also unter Einbeziehung auch dieses horizontal ausgleichenden Elements, die eigene Finanzausstattung der einzelnen Länder fest (vgl. BVerfGE 72, 330 <384 ff.>; 101, 158 <221>; zur Kritik vgl. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 421 f. m.w.N.).
cc) Die dritte Stufe des Finanzausgleichs führt gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG mit dem so genannten horizontalen Finanzausgleich zu einer Korrektur der Ergebnisse der primären Steuerverteilung des Art. 107 Abs. 1 GG, soweit diese auch unter Berücksichtigung der Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft heraus unangemessen sind (vgl. BVerfGE 72, 330 <386>; 86, 148 <214 f.>; 101, 158 <221>). Ziel dieser Ausgleichsstufe ist nicht die finanzielle Gleichheit der Länder, sondern die Verwirklichung des bundesstaatlichen Prinzips des Einstehens füreinander auch im Verhältnis der Länder untereinander unter gleichzeitiger Wahrung ihrer Eigenstaatlichkeit und finanziellen Selbständigkeit.
Konsequenz dieser Ziele des horizontalen Finanzausgleichs, nach denen sowohl die Finanzinteressen der ausgleichsberechtigten als auch die der ausgleichsverpflichteten Länder angemessen zu gewichten sind, ist, dass im Verhältnis zur primären Ertragsaufteilung gemäß Art. 107 Abs. 1 GG kein Systemwechsel vorgenommen werden darf; die Leistungsfähigkeit der gebenden Länder darf nicht entscheidend geschwächt, und die Länderfinanzen dürfen insgesamt nicht nivelliert werden (vgl. BVerfGE 72, 330 <398>; 101, 158 <222>; vgl. auch bereits BVerfGE 1, 117 <131>). Mit dem "angemessenen" Ausgleich gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG ist es auch unvereinbar, die Finanzkraftreihenfolge unter den ausgleichspflichtigen Ländern zu ändern oder die Reihenfolge der Länder ins Gegenteil zu verkehren (vgl. BVerfGE 72, 330 <418 f.>; 86, 148 <250, 254>; 101, 158 <222>).
dd) Auf der vierten und letzten Stufe des Finanzausgleichs ermächtigt das Grundgesetz den Bund, aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs zu gewähren. Der Tatbestand der Leistungsschwäche ist - anders als der Begriff der Finanzkraft in Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG - nicht aufkommensorientiert, sondern er bezeichnet eine Relation zwischen Finanzaufkommen und Ausgabenlasten der Länder. Das bedeutet, dass der Bund bei der Vergabe von Bundesergänzungszuweisungen auch Sonderlasten einzelner Länder berücksichtigen darf. Eine den Anwendungsbereich des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG eröffnende Leistungsschwäche kann auch bei einem Land vorliegen, das nach den Ergebnissen des horizontalen Finanzausgleichs keine unterdurchschnittliche Finanzausstattung aufweist, das aber wegen besonderer, im Regelfall nicht gegebener Ausgabenlasten als leistungsschwach zu bewerten ist. Das Grundgesetz schreibt dem Bund nicht im Einzelnen vor, wie er die Ergänzungszuweisungen auf die leistungsschwachen Länder zu verteilen hat. Es steht ihm deshalb frei, entweder die Finanzkraft der leistungsschwachen Länder allgemein anzuheben oder Sonderlasten von Ländern zu berücksichtigen oder beides miteinander zu verbinden (vgl. BVerfGE 72, 330 <404 f.>; 86, 148 <260>; 101, 158 <224 f.>). Zu beachten bleibt jedoch, dass Bundesergänzungszuweisungen als Ergänzung, nicht als Ersatz oder Fortsetzung des horizontalen Finanzausgleichs angelegt sind.
(1) Entschließt sich der Gesetzgeber, mit Hilfe der Bundesergänzungszuweisungen die Finanzkraft der leistungsschwachen Länder allgemein anzuheben, bleibt er im Wesentlichen an die Maßstäbe des horizontalen Finanzausgleichs gebunden: Nur solche Länder kommen als Empfänger allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen in Betracht, deren Finanzausstattung nach den Ergebnissen des horizontalen Finanzausgleichs in einem Maße unter dem Länderdurchschnitt geblieben ist, das unangemessen erscheint, aus den Mitteln der übrigen Länder jedoch nicht ausgeglichen werden konnte, insbesondere etwa, weil anderenfalls deren Leistungsfähigkeit entscheidend geschwächt würde (vgl. BVerfGE 101, 158 <224>). Bei der Gewährung der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen hat der Gesetzgeber das Nivellierungsverbot zu beachten, darf die Finanzkraftreihenfolge unter den Geberländern nicht verändern, insbesondere leistungsschwachen Ländern keine überdurchschnittliche Finanzkraft verschaffen, und muss schließlich das föderative Gebot der Gleichbehandlung aller Länder beachten (vgl. BVerfGE 72, 330 <404>; 101, 158 <224>).
(2) Entschließt sich der Gesetzgeber, Sonderlasten einzelner Länder zu berücksichtigen, also Sonderbedarfszuweisungen zu gewähren, so finden solche Zuweisungen vornehmlich in diesen Sonderlasten ihre rechtfertigenden Gründe und Grenzen. Anders als bei den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen sind dagegen die Bindungen an die Maßstäbe des horizontalen Finanzausgleichs deutlich gelockert (vgl. BVerfGE 72, 330 <404 ff.>; 101, 158 <224 f., 234 f.>): Zuweisungen dürfen leistungsschwachen Ländern im Ausnahmefall auch bei überdurchschnittlicher Finanzkraft gewährt werden oder diesen eine überdurchschnittliche Finanzkraft verschaffen und so die Finanzkraftreihenfolge der Länder verändern, wenn und solange außergewöhnliche Gegebenheiten vorliegen; das Nivellierungsverbot gilt insoweit nicht. Jedoch unterliegen solche Zuweisungen einer besonderen, den Ausnahmecharakter ausweisenden Begründungspflicht. Auch für alle Sonderbedarfszuweisungen gilt zudem das föderative Gleichbehandlungsgebot, zu dessen Realisierung der Gesetzgeber verpflichtet ist, die Sonderlasten zu benennen und zu begründen. Diese sind bei allen Ländern zu berücksichtigen, bei denen sie vorliegen, und sie müssen in angemessenen Abständen auf ihren Fortbestand überprüft werden (vgl. BVerfGE 72, 330 <405 f.>; 101, 158 <225>).
Bundesergänzungszuweisungen dienen bei alledem nicht dazu, augenblicksbedingte finanzielle Notstände zu beheben, aktuelle Projekte zu finanzieren oder finanziellen Schwächen abzuhelfen, die eine unmittelbare und vorhersehbare Folge von politischen Entscheidungen eines Landes bilden. Eigenständigkeit und politische Autonomie bringen es mit sich, dass die Länder grundsätzlich für die haushaltspolitischen Folgen autonomer Entscheidungen selbst einzustehen und eine kurzfristige Finanzschwäche selbst zu überbrücken haben (vgl. BVerfGE 72, 330 <405>; 86, 148 <260>; 101, 158 <225>).
aa) Entgegen dem Vorbringen verschiedener Verfahrensbeteiligter lassen sich solche Bedenken allerdings nicht auf die These mangelnder Eignung von Sanierungshilfen des Bundes an ein Not leidendes Land stützen. Abgesehen davon, dass der verfassungsgerichtlichen Kontrolle der Eignung wirtschaftspolitischer Maßnahmen des Gesetzgebers grundsätzlich enge Grenzen gesetzt sind (vgl. allgemein zu den Anforderungen an die Geeignetheit einer gesetzlichen Regelung etwa BVerfGE 30, 292 <316>; 33, 171 <187>; 61, 291 <313 f.>), lässt sich eine generell mangelnde Eignung insbesondere nicht aus Erfahrungen mit den Sanierungshilfen des Bundes an das Saarland und an Bremen ableiten. Unabhängig davon, ob die dort verfolgten Sanierungskonzepte und deren Durchführung als zweckmäßig oder unzweckmäßig zu bewerten sind, können solche in der Vergangenheit durchgeführten Sanierungsmaßnahmen zwar Anlass für notwendige Lernprozesse bei Auswahl und Gestaltung künftiger - im Ansatz verfassungsrechtlich notwendiger und zulässiger (vgl. BVerfGE 86, 148 <269>) - konkreter Sanierungsprogramme sein; zwingende Schlüsse über generelle Eignung oder Nichteignung finanzieller Bundeshilfen in der Zukunft lassen sie jedoch nicht zu.
bb) Auf grundlegende verfassungsrechtliche Bedenken stößt aber die Zuordnung einer Haushaltsnotlage zum entscheidenden Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG. Derartige Bedenken klingen bereits in der bisherigen Senatsrechtsprechung an. Dort wurde zunächst ohne abschließende Stellungnahme nur vage die denkbare Möglichkeit einer - erst - durch das Bundesstaatsprinzip begründbaren Unterstützung auch in solchen Fällen erwähnt, in denen finanzielle Schwächen infolge autonomer landespolitischer Entscheidungen zur Hilfebedürftigkeit geführt haben (vgl. BVerfGE 72, 330 <405>). Sodann wurde erkannt, dass jedenfalls Sanierungshilfen des Bundes im Fall einer extremen Haushaltsnotlage den Rahmen der "normalen" Funktionen von Bundesergänzungszuweisungen sprengen (vgl. BVerfGE 86, 148 <262, 263 ff.>). Schließlich hat der Senat die den Ländern Bremen und Saarland gemäß § 11 Abs. 6 FAG gewährten Sonder-Bundesergänzungszuweisungen zum Zweck der Haushaltssanierung ausdrücklich mit Blick auf deren degressive Bemessung und zeitliche Begrenzung bis zum Jahr 2004 verfassungsrechtlich gebilligt (vgl. BVerfGE 101, 158 <235>). Die gegenwärtige Lage gibt Anlass, die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine bundesstaatliche Überdehnung der Befugnisse und Pflichten des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG zu verdeutlichen.
Der Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist aufgabenbezogen. Er bezieht sich auf die Relation des Finanzaufkommens eines Landes zu seinen allgemeinen oder besonderen Ausgabenlasten (vgl. BVerfGE 72, 330 <403>; 101, 158 <233>). Hierbei sind "Ausgabenlasten" notwendig als Annex der "Aufgabenlasten" gedacht (vgl. auch Art. 104a Abs. 1 GG). Danach ist Leistungsschwäche die mangelnde Fähigkeit eines Landes, mit den nach dem horizontalen Finanzausgleich vorhandenen Mitteln die von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben wahrzunehmen. Gründe für eine Leistungsschwäche können eine unterdurchschnittliche Finanzkraft nach Durchführung des horizontalen Finanzausgleichs oder Sonderbedarfe bzw. Sonderlasten sein. Weil der Tatbestand der Finanzkraft in Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG Bedarfsaspekte grundsätzlich nicht unmittelbar erfasst, bildet die - auch - bedarfsorientierte Zuweisungsvoraussetzung der Leistungsschwäche in Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG dessen terminologisch wie inhaltlich nicht identische (vgl. BVerfGE 72, 330 <402 ff.>) sinnvolle Ergänzung. Die Öffnung dieser besonderen Ausgleichsnorm auch für unmittelbar bedarfsorientierte Zuteilungskriterien setzt freilich voraus, dass es bei den Sonderbedarfszuweisungen um Sonderlasten auf Grund (verfassungsrechtlich) vorgegebener Aufgaben außerhalb des autonomen landespolitischen Gestaltungsraums geht. Nur solche Ausgaben sind im Rahmen des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG als Sonderbedarfe bzw. Sonderlasten anzuerkennen, die nicht in ähnlicher Höhe oder überhaupt nicht in allen Ländern zu leisten sind, sondern nur in einem Land oder einer Gruppe von Ländern anfallen und nicht auf den vorangegangenen Stufen des Finanzausgleichs zu berücksichtigen waren. Dagegen dienen Bundesergänzungszuweisungen, wie der Senat bereits in seiner Entscheidung im Jahr 1986 hervorgehoben hat, grundsätzlich nicht dazu, finanziellen Schwächen abzuhelfen, die eine unmittelbare und voraussehbare Folge von politischen Entscheidungen sind, die von einem Land in Wahrnehmung seiner Aufgaben selbst getroffen werden. Eigenständigkeit und politische Autonomie bringen es mit sich, dass die Länder für die haushaltspolitischen Folgen solcher Entscheidungen selbst einzustehen haben (vgl. BVerfGE 72, 330 <405>; im Ansatz zustimmend auch BVerfGE 86, 148 <260>).
Bundesergänzungszuweisungen zum Zweck der Sanierung eines Not leidenden Haushalts geraten mit diesem Grundsatz eigenständig und eigenverantwortlich zu bewältigender haushaltspolitischer Folgen autonomer Landespolitik in Konflikt. Unbeschadet aller prognostischen Unsicherheiten von Steuerschätzungen sind Haushaltsnotlagen grundsätzlich auch voraussehbare Folge vorangegangener Politik, denn es geht - wie immer auch die maßgeblichen Kennzahlen näher zu bestimmen sind - um übermäßige Belastungen durch die Rechtspflicht zu Zinszahlungen als Folge der Kreditfinanzierung vorangegangener Haushalte. Zwar muss die vorangegangene Kreditfinanzierung nicht notwendig als autonome Landespolitik zu qualifizieren sein. Als grundsätzlich alternative Ursache für die aktuelle Notlage kommt auch eine nicht hinreichend aufgabengerechte Finanzausstattung in der Vergangenheit in Betracht.
Dementsprechend hat der Senat schon im Jahr 1986 Bundesergänzungszuweisungen zur Behebung von Haushaltsnotlagen als eine Ausnahme vom Grundsatz haushaltspolitisch eigenständig zu verantwortender Entscheidungen eines Landes bezeichnet, zu deren denkbarer Rechtfertigung unmittelbar auf das allgemeine Bundesstaatsprinzip verwiesen und sowohl die Subsidiarität des Instruments der Bundesergänzungszuweisungen gegenüber verfassungsrechtlich ausdrücklich normierten Hilfsmöglichkeiten als auch deren Charakter als ultima ratio bundesstaatlichen Beistands betont, ihren Einsatz nämlich nur für den Fall "unabweislich" erforderlicher Abhilfe in Erwägung gezogen (vgl. BVerfGE 72, 330 <405>).
2. Stellt sich jede Bundesergänzungszuweisung wegen einer Haushaltsnotlage als eine Hilfsmaßnahme außerhalb der regulären Zwecke und des Systems des Finanzausgleichs dar, behält gleichwohl die zentrale Begründung für die Zulässigkeit und Notwendigkeit der bundesstaatlichen Hilfe im Fall einer extremen Haushaltsnotlage Gewicht, aber auch nur für den Fall einer "extremen" Haushaltsnotlage: Weil und soweit Situationen eintreten, in denen die verfassungsrechtlich gebotene Handlungsfähigkeit eines Landes anders nicht aufrecht zu erhalten ist, ist bundesstaatliche Hilfeleistung durch Mittel zur Sanierung als ultima ratio erlaubt und dann auch bundesstaatlich geboten. Solange der verfassungsrechtlich eröffnete Weg einer Neugliederung des Bundesgebiets nicht beschritten worden ist, ist es bundesstaatliches Gebot, die Existenz des Not leidenden Landes als eines handlungsfähigen Adressaten verfassungsrechtlicher Pflichten und als eines Trägers verfassungsrechtlicher Aufgaben auch finanziell zu gewährleisten. Bundesstaatliche Pflichten des Bundes, aus seinen Mitteln einem Not leidenden Land Sanierungshilfen zu gewähren, kommen danach nur unter sehr engen Voraussetzungen in Betracht.
Die Leistungsschwäche eines Landes als Voraussetzung einer möglichen Bundesergänzungszuweisung im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist ein relationaler, kein absolut zu definierender Zustand. Stets ist die Relation zwischen dem Durchschnitt aller Länder und dem potentiell beistandsbedürftigen Land entscheidend. Dies muss, wie der Senat im Jahr 1992 als selbstverständlich vorausgesetzt hat (vgl. BVerfGE 86, 148 <259 f.>), auch für die Abgrenzung einer Haushaltsnotlage als Unterfall der Leistungsschwäche des Landes gelten. Danach ist in einem ersten Schritt der Abstand zum Durchschnitt maßgeblich für die Feststellung einer ausgleichsbedürftigen Notlage. Dies ist auch eine spezifische Konsequenz der Bestimmung eines "Sonderbedarfs", folgt aber weiterhin allgemeiner aus Zweck und Systematik des vertikalen und horizontalen Finanzausgleichs im engeren Sinn, dem die Bundesergänzungszuweisungen zugeordnet sind. Ziel des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist immer - nur - die verhältnismäßig gleiche und Autonomie wahrende Verteilung der vorhandenen Einnahmen, nicht unbedingt auch die "Existenzerhaltung" eines Landes.
b) Was im Einzelnen unter einer - relativen - Haushaltsnotlage zu verstehen ist, lässt sich verfassungsrechtlich nicht generell abstrakt bestimmen, insbesondere nicht präzise quantifizieren. Erforderlich wird stets eine vergleichende Gesamtbewertung der Finanzlage in der bundesstaatlichen Gemeinschaft mit Hilfe aussagekräftiger und möglichst klar definierter haushaltswirtschaftlicher Kennzahlen sein, kombiniert auch mit Pro-Einwohner-Zahlenangaben. Ein für allemal feststehende Ziel- oder Schwellenwerte gibt es insoweit nicht. Vielmehr dienen verschiedene mit aktuellen Daten zu berechnende Indikatoren als Orientierungspunkte für vertretbare Zahlenkorridore, um im länderübergreifenden Vergleich haushaltswirtschaftliche Situationen bewerten und für gewisse Zeiträume prognostizieren zu können (vgl. z.B. Littmann, Haushaltsnotlagen als Anspruchsgrundlage für Bundesergänzungszuweisungen, in: FS D. Pohmer, 1990, S. 307 <320 f.>).
Einfache quantitative Relationen - etwa zu den mit Hilfe von Kennzahlen festzustellenden Differenzen zwischen der Haushaltslage verschiedener Länder - kann es für die Bestimmung der Schwelle zu einem potentiell Sanierungspflichten und -ansprüche auslösenden "bundesstaatlichen Notstand" schon deshalb nicht geben, weil immer die Frage zu beantworten bleibt, wieweit das Land selbst noch über eigene Potentiale zur Verhinderung oder Behebung eines solchen Notstands verfügt. Dies muss dazu führen, dass die quantitativen Elemente, die der Senat in seiner Entscheidung im Jahr 1992 für die Bestimmung so genannter einfacher und so genannter extremer Haushaltsnotlagen herangezogen hat (vgl. BVerfGE 86, 148 <258 ff., 262 f.>), nicht mehr ohne weiteres fortzuschreiben, sondern verschärfend zu ergänzen sind. Der Senat hat hierzu vorliegend indes keine abschließende Stellung zu nehmen, da bereits nach den früher angewandten Maßstäben nicht von einer (extremen) Haushaltsnotlage des Landes Berlin auszugehen ist.
c) Wie der Senat auch 1992 in der Sache betont hat, haben die im Grundgesetz ausdrücklich eröffneten Handlungsmöglichkeiten wie insbesondere die Mischfinanzierungstatbestände der Art. 91a und Art. 91b GG, Art. 104a Abs. 4 GG sowie Art. 106 Abs. 8 GG Vorrang vor der Gewährung von Ergänzungszuweisungen zum Zweck der Sanierung (vgl. BVerfGE 86, 148 <266 ff.>). Zwar mögen jene Tatbestände durch Projektorientierung sowie struktur- und konjunkturpolitische Ausrichtungen gerade in extremen Notlagen für Haushaltssanierungen kaum noch geeignet sein. Unter dem Gesichtspunkt der Ultima-Ratio-Funktion von Sanierungszuweisungen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG in Verbindung mit dem Bundesstaatsprinzip muss jedoch gesichert sein, dass alle anderen Möglichkeiten, dem Land zu einer aufgabengerechten Finanzausstattung zu verhelfen, Vorrang besitzen und zunächst voll auszuschöpfen sind. Auch hier bleibt zu berücksichtigen, dass Sanierungshilfen kein legitimes Mittel zur Korrektur von Entscheidungen auf den verschiedenen Stufen des Finanzausgleichs sind, was insbesondere auch für die Berücksichtigung von Hauptstadtlasten im Rahmen des Art. 106 Abs. 8 GG zu gelten hat, deren Ausgleich entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin nicht auf dem Umweg des Sanierungsfalls eingefordert werden kann.
Ob und welche Handlungsmöglichkeiten noch bestehen, kann nur durch einen vergleichenden Blick auf vergangenes Verhalten des betroffenen Landes im Verhältnis zu anderen Ländern beurteilt werden. Der denkbare Einwand, der Eintritt des Sanierungsfalls bedeute zugleich, dass es für das Nachholen in der Vergangenheit versäumter Maßnahmen "zu spät" sei, verfängt demgegenüber nicht. Die so genannte Verschuldensfalle schnappt nicht überraschend von heute auf morgen zu. Es geht vielmehr um langfristige Prozesse sowohl vor als auch nach dem Zeitpunkt des Eintritts einer Notlage, während deren Dauer das Land sich die Frage gefallen lassen muss, wieweit eigene zusätzliche Anstrengungen noch möglich und deshalb auch nötig sind, bevor Hilfsbedürftigkeit geltend gemacht werden kann. Führt die Betrachtung vergangenen Verhaltens des Notlagenlandes im Vergleich mit anderen Ländern zu dem Ergebnis, dass erhebliche Handlungs-, insbesondere Veräußerungs- und Sparmöglichkeiten, in der Vergangenheit nicht ausgeschöpft wurden, so indiziert dies, dass solche Möglichkeiten noch vorhanden und mit Erfolg zu mobilisieren sind, ein bundesstaatlicher Notstand also noch nicht eingetreten ist. Nur dann, wenn dies nachweisbar, insbesondere wegen eines nicht zu bewältigenden Umfangs erforderlicher Mittel, keine Abhilfe mehr verspricht, kommt die Inanspruchnahme bundesstaatlichen Beistands in Betracht.
Das Erfordernis der darlegungs- und begründungsbedürftigen Erschöpfung der eigenen Handlungsmöglichkeiten als Konsequenz des Ultima-Ratio-Prinzips bundesstaatlichen Beistands durch Sanierungshilfen trifft sich im praktischen Ergebnis im Wesentlichen mit der einfachgesetzlichen Regelung des § 12 Abs. 4 Satz 1 MaßstG, die als Voraussetzung der Gewährung von Sanierungszuweisungen bestimmt, "dass das betreffende Land ausreichende Eigenanstrengungen unternommen hat, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus ihr zu befreien". Verstünde man diese Regelung als Sanktion für vergangenes Fehlverhalten eines Landes, wäre allerdings deren Verfassungsmäßigkeit zweifelhaft, denn es geht vorliegend nicht um eine angemessene Ausgestaltung subjektivrechtlicher Rechtspositionen im Rechtsverkehr, in dem fremde Haftung wegen eigenen Verschuldens auszuschließen wäre. Vielmehr ist Thema der hier fraglichen Gewährleistung der Erfüllung verfassungsrechtlicher Aufgaben im Bundesstaat letztlich nicht nur und nicht einmal primär die angemessene Verteilung von Risiken zwischen autonomen Entscheidungsträgern, sondern die verfassungsgemäße Wahrnehmung objektiver Organkompetenzen im Interesse (bundes-) staatlicher Aufgabenerfüllung gegenüber den Bürgern. Diese sind Bundesbürger, und ihrem Interesse dienen letztlich bundesstaatliche Einstandspflichten im Notstand.
Wenn sich der Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG nach Sinn und Zweck im Grunde gegen die Zuordnung extremer Haushaltsnotlagen sperrt und auch den allgemeinen Zwecken des Finanzausgleichs die Kongruenz mit den bundesstaatlichen Gewährleistungszielen fehlt, so indiziert dies bereits, dass das Instrumentarium des geltenden Finanzausgleichsrechts grundsätzlich auf die Bewältigung von Aufgaben der Haushaltssanierung einzelner Länder nicht angelegt ist, sondern überfordert wird. Das gilt in besonderem Maße vor dem Hintergrund der langjährigen negativen Entwicklung einer Mehrzahl der öffentlichen Haushalte, die zu den aktuellen politischen und wissenschaftlichen Diskussionen um Gefahr, mögliche Abwehr und erfolgreiche Überwindung eines denkbaren "Staatsbankrotts" geführt haben (Gutachten des Wissenschaftlichen Beirates beim Bundesministerium der Finanzen <April 2004>, Haushaltskrisen im Bundesstaat, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 78; Isensee, Damoklesschwert über der Finanzverfassung: Der Staatsbankrott, in: FS Selmer zum 70. Geburtstag, 2004, S. 687 <700 ff.>; Rossi/Schuppert, Notwendigkeit und Inhalt eines Haushaltsnotlagengesetzes, ZRP 2006, S. 8 <9 f.>; Schuppert/Rossi, Bausteine eines bundesstaatlichen Haushaltsnotlagenregimes – Zugleich ein Beitrag zur Governance der Finanzbeziehungen im Bundesstaat, Discussion Papers der Hertie School of Governance, Berlin, Nr. 1 Januar 2006, insb. S. 22 ff./44 ff.; zuvor bereits Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, 1998, S. 282 ff.; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 666 ff.).
Als gravierende Schwäche des geltenden Rechts kommt hinzu, dass es an den notwendigen verfahrensrechtlich wie auch inhaltlich handlungsleitenden Regelungen zum Umgang mit potentiellen und aktuellen Sanierungsfällen im Bundesstaat fehlt. Bereits in seiner Entscheidung vom 27. Mai 1992 hat der Senat (BVerfGE 86, 148 <266>) hervorgehoben, es sei "zuvörderst nötig und besonders dringlich <...>, Bund und Länder gemeinsam treffende Verpflichtungen und Verfahrensregelungen festzulegen, die der Entstehung einer Haushaltsnotlage entgegenwirken und zum Abbau einer eingetretenen Haushaltsnotlage beizutragen geeignet sind. Dem Bundesgesetzgeber bietet hierzu Art. 109 Abs. 3 GG die Regelungskompetenz". Das Bild bundesstaatlichen Zusammenwirkens, das der Senat in jener Entscheidung vor Augen hatte, ist jedoch nicht Realität geworden. Bisher ist es trotz des ohnehin einfachgesetzlich geltenden Prinzips einheitlicher Formalstruktur der Haushaltspläne (§§ 10, 11 HGrG, §§ 13, 14 BHO und gleichlautendes Landeshaushaltsrecht, vgl. auch §§ 3 bis 7 des Gesetzes über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 2006, BGBl I S. 438) nicht einmal gelungen, die unterschiedlichen Haushaltssystematiken so aufeinander abzustimmen, dass jeweils ohne notwendige statistische Bereinigungen mit Hilfe einfach abzuleitender Haushaltskennzahlen transparente vergleichende Informationen über die jeweils verfolgte Haushaltspolitik gewonnen werden könnten (dazu unter II. 1. e) aa). Auch die Aufgaben und Befugnisse des Finanzplanungsrats wurden - beschränkt auf Erörterungen und Empfehlungen zur Haushaltsdisziplin - gemäß § 51a HGrG lediglich auf die Verpflichtungen im Rahmen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion eingestellt. Erst in jüngster Zeit mehren sich die Anzeichen eines politischen Konsenses dazu, dass jedenfalls auf der so genannten zweiten Föderalismusreformstufe grundsätzliche Reformen der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern dringend erörterungsbedürftig sind und dass es dabei auch um die nähere Prüfung grundlegend neuer - einfachgesetzlich und verfassungsgesetzlich über Art. 109 Abs. 3 GG hinaus fundierter - Lösungskonzepte zur Vorbeugung von Haushaltskrisen und deren Bewältigung gehen muss (vgl. Anlage zum Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, BTDrucks 16/2052, S. 10). Das Bundesstaatsprinzip macht solche Bestrebungen angesichts der gegenwärtig defizitären Rechtslage erforderlich.
1. a) Die Finanzierungsquoten der jeweiligen Haushalte, die das Verhältnis zwischen Netto-Kreditaufnahme und den Einnahmen und Ausgaben des Haushalts ausweisen, können trotz der politischen Beeinflussbarkeit der Netto-Kreditaufnahme und ihres fehlenden Ursachenbezugs erste Anzeichen für eine übermäßige Zinsausgabenlast des betroffenen Landes sein, die die haushaltswirtschaftliche Handlungsfähigkeit beeinträchtigt oder gar zur Leistungsunfähigkeit des Not leidenden Landes führt (vgl. BVerfGE 86, 148 <258 f.>). Ein weiterer Anhaltspunkt zur Beurteilung der haushaltswirtschaftlichen Lage von Gliedern der bundesstaatlichen Gemeinschaft lässt sich aus den so genannten Belastungsquoten gewinnen, die die Zinsausgaben ins Verhältnis zu Einnahmen und Ausgaben des Haushalts setzen. So lässt sich mit der Zins-Steuer-Quote abbilden, welcher Teil der Steuereinnahmen von vornherein nicht zur Finanzierung von Aufgaben zur Verfügung steht, da er für Zinsausgaben anzusetzen ist, soweit deren Deckung nicht einer entsprechend erhöhten Nettoneuverschuldung zugeordnet werden soll.
b) Als Analyseinstrument zur Feststellung extremer Haushaltsnotlagen sind finanzwissenschaftliche Ansätze, die zur Prüfung der Nachhaltigkeit öffentlicher Finanzwirtschaften entwickelt worden sind, grundsätzlich nicht geeignet. Eine der dazu in der Finanzwissenschaft vertretenen Grundideen ist es, die aktuelle oder eine in der Vergangenheit liegende Schuldenquote in die Zukunft so fortzuschreiben, dass eine konstante Steuer- und Beitragslast für künftige Generationen garantiert werden kann. Nach einem anderen Modell ist eine Haushaltspolitik als nachhaltig zu bezeichnen, wenn die in Zukunft zu erwirtschaftenden Primärüberschüsse (Einnahmen abzüglich Ausgaben ohne Zinsausgaben) ausreichen, um die gegenwärtigen Schulden inklusive Zinszahlungen zurück zu zahlen (siehe etwa Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik – Konzepte für eine langfristige Orientierung öffentlicher Haushalte, in: Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 71, November 2001). Um operationable Daten zu gewinnen, werden meist Zeiträume zwischen 20 und 30 Jahren zugrunde gelegt. Der unmittelbare Zweck dieser Betrachtungen liegt darin, Nachhaltigkeitslücken aufzudecken; nur mittelbar können sie indes Erkenntnisse liefern, um Konzepte zur Diagnose und Sanierung von extremen Haushaltsnotlagen zu entwickeln (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, ebenda S. 53). Mit Nachhaltigkeitsmodellen kann prinzipiell nicht bestimmt werden, ab wann eine extreme Haushaltsnotlage im "relativen" und im "absoluten" Sinn zu verzeichnen ist; sie sind als Analyseinstrument unter Zugrundelegung einer längeren Beobachtungsperiode primär dazu bestimmt, Ausgaben und Einnahmen auf einem Niveau zu berechnen, das eine stabile oder rückläufige Schuldenstandsquote ermöglicht.
c) Gleichwohl ist die aus Nachhaltigkeitsüberlegungen entstandene Primärüberschuss- bzw. Primärdefizitbetrachtung ein weiteres geeignetes Hilfsmittel, um die Leistungsfähigkeit einer Haushaltswirtschaft zu beurteilen. Nach diesem Modell werden zunächst die Primärausgaben und die Primäreinnahmen ermittelt. Die Primärausgaben setzen sich aus den (Bereinigten) Ausgaben abzüglich der Zinsausgaben zusammen; damit werden die so genannten Kernausgaben eines Landes dargestellt, die den Personal-, Sach- (ohne Zinsausgaben) und Investitionsaufwand abbilden. Die Primäreinnahmen sind bei dieser Darstellung als (bereinigte) Einnahmen zu verstehen, die um die Erlöse aus der Veräußerung von Vermögen und um die Nettokreditaufnahme vermindert werden. Die Differenz aus Primäreinnahmen und Primärausgaben ist der Primärsaldo. Bei einer positiven Differenz liegt ein Primärüberschuss vor, im entgegengesetzten Fall ein Primärdefizit. Je größer der Primärüberschuss, desto mehr haushaltswirtschaftliche Spielräume bestehen, da die "Kernausgaben" von den Primäreinnahmen zunehmend überkompensiert werden.
d) Auch andere Indikatoren bieten im Zusammenspiel mit den vorstehenden weitere Anhaltspunkte für die Ermittlung von extremen Haushaltskrisen. So hat der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen in weitgehender Übereinstimmung mit den so genannten Maastricht-Kriterien des Art. 104 EG das Finanzierungsdefizit, den Schuldenstand sowie die Zinsausgaben ins Verhältnis gesetzt zum Bruttoinlandsprodukt (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Haushaltskrisen im Bundesstaat a.a.O. S. 32 f.). Zur Begründung wird darauf hingewiesen, dass Kennzahlen der Verschuldung in ihrem Bezug zum Bruttoinlandsprodukt eines Landes als Indikatoren für dessen Wirtschaftskraft dienten, weil alle Lasten aus dem gesamtwirtschaftlichen Einkommen finanziert werden müssten. In ähnlicher Weise werden im Rahmen des Konzepts der Primärüberschuss– bzw. -defizitbetrachtung die steuerlichen und steuerähnlichen Einnahmen, deren Entwicklung der Entwicklung des Bruttoinlandprodukts korrespondiert, rechnerisch gesondert von der Nettokreditaufnahme und den Vermögensaktivierungen innerhalb verschiedener Relationen bewertet. Daher ist bei der Primärzahlenbetrachtung ein Bezug zu der Entwicklung des Bruttoinlandprodukts hergestellt.
e) aa) Zur Berechnung der Indikatoren und zum Haushaltsvergleich sind aktuelle, verlässliche und allgemein zugängliche Datengrundlagen erforderlich. Das Bundesverfassungsgericht hat sich auf die vom Statistischen Bundesamt nach den Grundsätzen der Neutralität, Objektivität und wissenschaftlichen Unabhängigkeit (§ 1 Bundesstatistikgesetz) aufbereiteten Haushaltsdaten, insbesondere auf die Daten der Fachserie 14/Reihe 2 (Kassendaten) und Reihe 3.1 (Öffentliche Rechnungsergebnisse) gestützt. Die Haushaltsdaten der Kassenstatistik des Statistischen Bundesamtes (Fachserie 14/Reihe 2) haben den Vorteil, dass sie den aktuellen Stand wiedergeben und daher frühzeitig verfügbar sind; soweit nur sie vorliegen, besteht zu ihrer Verwendung keine Alternative. Die Daten der Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts (Fachserie 14/Reihe 3.1) bilden dagegen die endgültigen Haushaltsabschlüsse ab, die Grundlage der Rechnungslegung in Bund und Ländern sind (vgl. "Allgemeine methodische Erläuterungen" der Fachserie 14/Reihe 3.1 für das Jahr 2001, S. 5 r. Sp.). Ein weiterer Vorteil der Verwendung der Rechnungsergebnisse liegt - im Vergleich zur Kassenstatistik - in den tiefer gehenden Analysemöglichkeiten. Die öffentlichen Rechnungsergebnisse erlauben die Differenzierung von Ausgaben einzelner Länder für bestimmte Aufgaben; daher sind sie prinzipiell vorzuziehen. Allerdings sind auf Grund der Umbuchungspraxis in Bund und Ländern sowohl die Daten der Kassenstatistik als auch die der Rechnungsergebnisse beeinflussbar; "klinisch saubere" Zahlenreihen sind nicht verfügbar. Im Übrigen sind für Vergleiche von Haushaltsdaten der Länder bis ins Letzte ausgezirkelte Zahlenreihen nicht erforderlich; eine einmal gewählte Zahlenbasis ist nur konsequent fortzuführen, um aus solchen Vergleichen Tendenzaussagen herleiten zu können.
Gegen die Verwendung der öffentlichen Rechnungsergebnisse sprechen nicht die vom Statistischen Bundesamt vorgenommenen finanzstatistischen Bereinigungen, mit denen einige Zahlungsströme herausgerechnet (so genannte Absetzungen) und einige einbezogen (so genannte Zusetzungen) werden. Dadurch stimmen insbesondere nicht die in den jeweiligen Berliner Haushalten veranschlagten und verausgabten Personalausgaben mit den Angaben in den Rechnungsergebnissen überein. Der Grund für die vom Statistischen Bundesamt gewählte abweichende Einordnung oder Berücksichtigung verschiedener von Bund und Ländern gemeldeter Haushaltsdaten liegt darin, dass gerade wegen haushaltsrechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten, die im unterschiedlichen Maße im Bund und in den Ländern genutzt werden, eine möglichst weitgehende Vereinheitlichung der Daten anzustreben ist, um aussagekräftige Vergleiche anstellen zu können (siehe Statistisches Bundesamt, Fachserie 14/Reihe 3.1 für das Jahr 2001, S. 5-8). Zweck des Vorgehens des Statistischen Bundesamtes ist es, vor allem Verzerrungen zwischen den Sachausgaben (haushaltssystematische Hauptgruppe 6) und den Personalausgaben (haushaltssystematische Hauptgruppe 4) wenigstens zu mildern. Im Übrigen sind von der abweichenden Rubrizierung des Statistischen Bundesamtes alle Länder betroffen. Das Statistische Bundesamt legt seinen Maßstab zur Einordnung einzelner Etatposten an die Haushaltsdaten aller Länder an. Auch etwaige Verzerrungen beträfen daher alle Länder. Auch wenn sich diese jeweils nicht vollständig gegenseitig neutralisieren, so ist doch im Regelfall davon auszugehen, dass Restunschärfen oder Vergleichsstörungen im vernachlässigbaren Bereich liegen.
bb) Bei den hier verwendeten Daten sind sowohl auf der Ausgaben- als auch auf der Einnahmenseite der so genannten Geberländer deren Leistungen im Länderfinanzausgleich gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG neutralisiert worden. Diese haben zwar eine strukturelle Ähnlichkeit mit anderen gesetzlichen Pflichtleistungen wie etwa Ausgaben für den kommunalen Finanzausgleich in den Länderhaushalten. Die Geberleistungen im Länderfinanzausgleich wirken aber in den Geberländern wie durchlaufende Posten, ohne dass sie - anders als etwa die Geberleistungen im kommunalen Finanzausgleich - auch landespolitisch unmittelbar beeinflussbar sind (vgl. Seitz, Die finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten des Landes Berlin: Eine Analyse statischer und dynamischer Entwicklungen, Juli 2003, S. 1 f.). Die mit solchen Leistungen im Länderfinanzausgleich verbundenen Ausgaben wirken sich zudem - im Unterschied zu sonstigen Pflichtleistungen - nicht innerhalb des Landes aus, und ein Teil der (Steuer-) Einnahmen ist aufzuwenden, um diese Zahlungen zu finanzieren.
cc) Bei der Berechnung der Daten des Landes Berlin mit Ausgabenbezug – wie etwa bei der Kreditfinanzierungsquote – ist die einmalige Kapitalzufuhr an die Bankgesellschaft Berlin in Höhe von 1.755 Mio. € im Jahre 2001 wie jede andere Ausgabe im haushaltssystematischen Sinne zu klassifizieren. Ein Land hat auf Grund seiner verfassungsrechtlich gemäß Art. 109 Abs. 1 GG verbürgten Haushaltsautonomie grundsätzlich alle haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen selbst zu verantworten. Ein mit Hilfe von Haushaltsdaten unternommener Ländervergleich hat in einem ersten Schritt der Zusammen- und Gegenüberstellung ausgewählter aussagekräftiger Daten politisch wertungsneutral zu erfolgen, soweit dies möglich ist. Eine zweite Frage ist, welche Schlussfolgerungen die Daten zulassen. Erst bei der Bewertung der Daten fließen Gesichtspunkte ein, die dazu führen können, einzelne finanzwirksame Entscheidungen eines Haushaltsgesetzgebers besonders zu gewichten oder "herauszurechnen", etwa bei der Frage, ob unterbliebene Eigenanstrengungen zur Abwendung einer Haushaltsnotlage den Schluss zulassen, dass dem Land zukünftig noch hinreichende Möglichkeiten der Selbsthilfe geblieben sind.
a) Die Kreditfinanzierungsquoten der Länder, jeweils einschließlich Kommunen, von 1995 bis 2004 machen zwar deutlich (Tabelle "Kreditfinanzierungsquoten"), dass die Berliner Werte ausgenommen die der Jahre 1996 und 1997 deutlich über dem Doppelten des Länderdurchschnitts gelegen haben, wobei der niedrigste Wert 1997 mit 182,3 v.H. des Länderdurchschnitts zu verzeichnen ist. Bezogen auf die Zahl der Einwohner (Nettokreditaufnahme pro Kopf) bewegt sich die Berliner Nettokreditaufnahme sogar zwischen dem 2,79 bis 5,6-fachen über dem Länderdurchschnitt.
Das im Jahr 1992 vom Bundesverfassungsgericht beispielhaft für eine (einfache) Haushaltsnotlage herangezogene Indiz des "Doppelten über der länderdurchschnittlichen Kreditfinanzierungsquote" (vgl. BVerfGE 86, 148 <259 f.>) ist danach für den Zeitraum von 1995 bis 2004 zwar überwiegend erfüllt. Ohne Berücksichtigung weiterer Indikatoren lassen die Relationen gerade dieser Quoten allerdings noch keine Schlüsse für die Bewertung verbliebener Handlungsspielräume oder gar für die Feststellung einer extremen Haushaltsnotlage auch im absoluten, existenzbedrohenden Sinne zu, zumal auch eine eindeutige Tendenz der Entwicklung der Kreditfinanzierungsquoten Berlins in der Zeit seit 1995 nicht erkennbar ist. So sind für 2001 und 2002 "Ausreißer nach oben" festzustellen (rund das 3,58 und 3,64-fache des Länderdurchschnitts), während sich im Übrigen ein uneinheitliches Bild des Wechsels zeigt (etwa zwischen dem 1,82 bis zum 3,19-fachen des Länderdurchschnitts).
aa) Bei der Berechnung der Zins-Steuer-Quoten werden die "Steuern und steuerähnlichen Einnahmen" in der Abgrenzung der vom Statistischen Bundesamt herausgegebenen Öffentlichen Rechnungsergebnisse für die Jahre 1995 bis 2003 herangezogen (Fachserie 14/Reihe 3.1). Für die Daten zum Jahr 2004 werden - da die Öffentlichen Rechnungsergebnisse noch nicht vorliegen - die Kassenergebnisse gemäß der Fachserie 14/Reihe 2 zugrunde gelegt.
Zur Bestimmung der Einnahmenbasis bei der Bildung von Zins-Steuer-Quoten kommen im Wesentlichen zwei Möglichkeiten in Betracht. Zum einen werden den "Steuern und steuerähnlichen Einnahmen" allein die allgemeinen (Fehlbetrags-) Bundesergänzungszuweisungen hinzugerechnet, zum anderen zusätzlich die Sonderbedarfszuweisungen ohne Einbeziehung der Sanierungshilfen. Je nachdem, welche Einnahmenbasis zur Berechnung herangezogen wird, verändern sich die Quoten teilweise erheblich (Tabellen "Zins-Steuer-Quoten (1)" und "Zins-Steuer-Quoten (2)"). Obwohl die Zins-Steuer-Quote (2) grundsätzlich eine größere Aussagekraft bei der haushaltswirtschaftlichen Vergleichsanalyse zur Einschätzung der Haushaltslagen einzelner Länder besitzt, werden die Konsequenzen, die sich aus der Zins-Steuer-Quote (1) ergeben, ergänzend betrachtet.
bb) Den "Steuern und steuerähnlichen Einnahmen", also der entscheidenden Einnahmenbasis, sind sämtliche Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zuzuordnen. Es handelt sich dabei um die Zuweisungen gemäß § 11 Abs. 3 und Abs. 4 FAG in der Fassung vom 17. Juni 1999 (Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und Gesetz zur Änderung des Gemeindefinanzreformgesetzes, BGBl I S. 1382) in Gestalt der Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung, zum Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft einerseits und die Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen gemäß § 11 Abs. 5 FAG andererseits. Zwar entsprechen diese Bundesergänzungszuweisungen auch bestimmten Sonderbedarfen, für deren Finanzierung sie veranschlagt wurden; eine Verbesserung der allgemeinen Finanzausstattung des betreffenden Landes durch diese Leistungen lässt sich daher auf den ersten Blick schwer begründen. Die hiermit verbundenen Finanztransfers sind jedoch, wie insbesondere die Gesetzesmaterialien zeigen, ein Teil des Mitte der 1990er-Jahre ausgehandelten Föderalen Konsolidierungsprogramms, auf dessen Grundlage auch der (weitgehend politisch) ermittelte "Gesamttransferbedarf" von über 53 Mrd. DM zum Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen verteilt worden ist (BTDrucks 12/4748, Gesetzentwurf der Bundesregierung, S. 130 <l. Sp.> und Gegenäußerung der Bundesregierung zu den Stellungnahmen des Bundesrates, S. 157 f.). Zusätzlich sind finanzschwache "alte" Länder mit Sonder- und Übergangszuweisungen des Bundes bedacht worden, um ihre überproportionalen Ausgaben zu berücksichtigen und ihre Pro-Kopf-Belastung durch den teilweisen Wegfall der bisherigen Fehlbetragszuweisungen zu mildern (vgl. BTDrucks 12/4748 S. 130). Erkennbar hat damit der Gesetzgeber die Steuerschwäche in den begünstigten Ländern zum Anlass genommen, über die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen eine ergänzende Aufstockung der Einnahmenbasis zu schaffen. Übergreifendes Ziel dieser Zuweisungen ist damit, die (noch) mangelhafte Steuerkraft in einigen Ländern zu verbessern; um den für angezeigt gehaltenen Umfang der Transfers zu kanalisieren, tatbestandlich zu umreißen, zu begründen und zu begrenzen, hat der Gesetzgeber entschieden, Sonderbedarfe anzuerkennen.
Der Einnahmenbasis nicht hinzuzusetzen sind demgegenüber die Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung gemäß § 11 Abs. 6 FAG der Länder Bremen und Saarland. Da die Sanierungszuweisungen schon gemäß § 11 Abs. 6 Satz 2 FAG und zuvor durch vertragliche Vereinbarungen mit einer konkreten Zweckbindung in Verbindung mit weiteren Einschränkungen der Haushaltswirtschaft (beispielsweise die Begrenzung der Steigerungsraten der Ausgaben) belegt sind, besteht ein grundlegender Unterschied zu den anderen Formen der Bundesergänzungszuweisungen. Sanierungszuweisungen haben eine größere Nähe zu den – ebenfalls zweckgebundenen - Investitionshilfen gemäß Art. 104a Abs. 4 GG als zu den Steuereinnahmen. Im Übrigen werden die Berliner Zins-Steuer-Quoten durch dieses Vorgehen nicht entscheidungserheblich beeinflusst. Berlin hat zwischen 1995 und 2004 keine Sanierungszuweisungen erhalten. Beeinflusst wird zwar der Länderdurchschnitt im Betrachtungszeitraum. Auf Grund des im Verhältnis zur Gesamtsumme der Einnahmen aller Länder geringen Umfangs der Sanierungszuweisungen für Bremen und das Saarland führt die Eliminierung der Sanierungszuweisungen jedoch zu vernachlässigbaren Abweichungen im Rahmen eines Ländervergleichs. Für einen Vergleich zentraler Haushaltsdaten zwischen Hamburg und Berlin sind selbst diese irrelevant, da Hamburg wie Berlin keine Sanierungszuweisungen erhalten hat.
cc) Die Werte der Zins-Steuer-Quoten (1) der Berliner Haushalte unter Einbeziehung (nur) der Zahlungen im Länderfinanzausgleich und der Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen (vgl. Tabelle "Zins-Steuer-Quoten (1)") schwanken zwischen knapp 98 v.H. und rund 176 v.H. des Länderdurchschnitts. Insgesamt lässt sich indes die Tendenzaussage treffen, dass von 1995 bis 2004 ein stetiges und erhebliches Wachsen der Zins-Steuer-Quote (1) zu verzeichnen ist – zuweilen um die zehn Prozentpunkte im Vergleich zum Länderdurchschnitt von einem Jahr zum anderen. Von 2002 an ist eine Stabilisierung auf hohem Niveau zu beobachten.
Die Werte Berlins bewegen sich erst ab 2002 nahe an dem Wert, der nach der bisherigen Rechtsprechung als Orientierungs-Schwellenwert bezeichnet werden kann. Das Bundesverfassungsgericht hat eine Überschreitung des Länderdurchschnitts der Zins-Steuer-Quote zumindest um 71,7 v.H. als ein Kriterium zur Feststellung (extremer) Haushaltsnotlagen in zwei konkreten Einzelfällen herangezogen (vgl. BVerfGE 86, 148 <259 f.>). Von einer dort für das Saarland und Bremen zusätzlich festgestellten über Jahre hinweg andauernden Überzeichnung der länderdurchschnittlichen Zins-Steuer-Quote (1) in diesen erheblichen Dimensionen kann jedoch für Berlin keine Rede sein. Dagegen haben andere Länder – insbesondere Bremen und das Saarland – eine vergleichsweise schwierigere Haushaltslage zu bewältigen. Die Zins-Steuer-Quoten (1) Bremens liegen ausnahmslos – zum Teil drastisch - höher als die von Berlin; die saarländischen Werte überzeichnen von 1995 bis 2000 zum Teil erheblich das Berliner Niveau und bleiben zwar ab 2001 darunter, liegen aber ab diesem Zeitpunkt in der Nähe der Berliner Zins-Steuer-Quoten (1). Der Kreis der Länder, deren Zins-Steuer-Quoten (1) in den Jahren 1995 bis 2004 nahe an den Berliner Werten liegen, umfasst in dem größeren Teil des Betrachtungszeitraums mehr als die Hälfte aller Länder.
dd) Die Einbeziehung weiterer Einnahmen bei der Ermittlung der Zins-Steuer-Quote (2) – das betrifft die Sonder- und die Übergangszuweisungen des Bundes (vgl. Tabelle "Zins-Steuer-Quote (2)") – führt dazu, dass sich die Berliner Werte im Länder- und Stadtstaatenvergleich noch günstiger darstellen. Die größte negative Abweichung der Zins-Steuer-Quote (2) zum Länderdurchschnitt liegt in der Spitze bei rund 56 v.H. Gemessen an den oben dargelegten Anforderungen kann diese Abweichung erst recht keine übermäßige Belastung Berlins beschreiben. Ein Pro-Einwohner-Vergleich mit Hamburg belegt, dass die Einnahmenbasis in den Berliner Haushalten nur in einigen Jahren geringfügig schlechter als die Hamburgs gewesen ist, sonst leicht besser. Allerdings ist im Vergleich zu Hamburg eine mit den Jahren zunehmende und nunmehr größere Belastung mit Zinsausgaben der Berliner Haushalte zu verzeichnen.
ee) Mit Rücksicht auf die primäre Zweckrichtung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist auch die Situation anderer leistungsschwacher Länder in den Blick zu nehmen. Würden die Berliner Werte für die Feststellung einer Haushaltsnotlage für ausreichend erachtet, so müsste dies erst recht für Bremen und das Saarland festgestellt werden, da deren Zins-Steuer-Quoten (2) sich im Zeitraum von 1995 bis 2004 fast durchgängig über denen Berlins bewegen. Das Saarland hat nur in den Jahren 2003 und 2004 bessere Werte zu verzeichnen als Berlin. Die Zahlen für Schleswig-Holstein und mehr noch für Hamburg sind denen Berlins angenähert, und die Werte für Sachsen-Anhalt bewegen sich außer im Jahr 2004 mit zunehmender Dynamik auf die Schleswig-Holsteinischen zu. Für Niedersachsen lässt sich eine deutliche Verschlechterung der Zins-Steuer-Quote (2) insbesondere in den letzten Jahren feststellen, wobei deren Werte nahe denen von Schleswig-Holstein liegen. Die Zins-Steuer-Quoten und die Schuldenstände vor allem der "neuen" Länder und der "alten Notlagenländer" nebst Schleswig-Holstein zeigen auch nach Auffassung des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung prekäre Haushaltssituationen auf (Jahresgutachten 2004/2005 S. 543 f. <Kasten 39 und Schaubild 146>).
c) Die Betrachtung der Primärsalden in dem Zeitraum zwischen 1995 und 2004 führt zu der Erkenntnis, dass fast alle Länder Schwierigkeiten hatten, die laufenden Ausgaben mit den laufenden Einnahmen zu decken: Vermögensveräußerungen und Nettokreditaufnahmen sind in einem zum Teil erheblichen Ausmaß zur Deckung der Kernausgaben (Bereinigte Ausgaben abzüglich Zinsausgaben) notwendig gewesen (vgl. Tabelle "Primärsalden der Länder"). Berlin ist es zwar von 1995 an in keinem Jahr gelungen, einen Primärüberschuss zu erzielen. Indessen zeigen Betrachtungen der Primäreinnahmen und –ausgaben, dass die Berliner Haushaltswirtschaft sich nicht in einer vom Länderdurchschnitt deutlich negativ abweichenden Lage befindet.
Dass die besondere wirtschaftsstrukturelle Lage Berlins als weder "reines" so genanntes altes Land noch "reines" so genanntes neues Land eine andere Betrachtung gebietet, hat der Antragsteller nicht nachvollziehbar dargelegt. Ein Vergleich der einwohnerbezogenen Bereinigten Ausgaben der "Westländer" und der "Ostländer", jeweils unter Außerachtlassung der Berliner Werte (vgl. Tabelle "Kreditfinanzierungsquoten", unterer Abschnitt), legt dies auch nicht nahe. Zum Westländerdurchschnitt der Bereinigten Ausgaben liegen die Berliner Werte ab 1995 bis 2004 zwischen dem 1,47 und dem 1,7-fachen höher, wobei sich der Abstand ab 2002 verringert. Zu den durchschnittlichen Bereinigten Ausgaben der neuen Länder, gerechnet pro Einwohner, liegen die Berliner Werte zwischen dem 1,29 und dem 1,46-fachen. Die Ergebnisse der Durchschnittsbetrachtungen für beide Vergleichsgruppen zeigen, dass für Berlin stets überdurchschnittliche Bereinigte Ausgaben pro Einwohner zu verzeichnen sind. Es existieren auch keine belastbaren Daten, die belegen, dass sich die besondere Situation Berlins als Stadtstaat und zugleich teilweise neues Land zwingend in einem höheren Ausgabenniveau niederschlagen muss.
b) In dieselbe Richtung weist ein Stadtstaatenvergleich für einzelne Ausgabenblöcke mit Hamburg, das sich für eine solche Gegenüberstellung anbietet (vgl. auch Seitz, Die finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten, a.a.O., S. 20 f.). Zu beachten ist bei der Bewertung der Konsolidierungsspielräume, dass in Bereichen, in denen Berlin ein "Weniger" gegenüber Hamburg zu verzeichnen hat, nicht das Hamburger Niveau zugrunde zu legen ist; abgesehen davon, dass auch im Hamburger Haushalt insoweit Einsparpotentiale vorhanden sein könnten, könnte andernfalls eine Haushaltskonsolidierung aus eigener Kraft, die Vorrang vor Solidarhilfen hat, kaum gelingen. Die Ergebnisse sind in der folgenden Übersicht tabellarisch zusammengefasst:
(lfd. Nr. 1010 für 2001 und 1009 für 2002/3)1) +369 +387 +298
Steuer- u. Finanzverwaltung
(lfd. Nr. 1006 für 2001 und 1014 für 2002/3)1 -74,6 -80,8 -84,1
(lfd. Nr. 1019 für 2001 und 1018 für 2002/3)1), 2) +114 +47 +63,3
Wissenschaft etc. außerhalb der Hochschulen
(lfd. Nr. 1022 für 2001 und 1021 für 2002/3)1) +146 +68 +49
(lfd. Nr. 1023 für 2001 und 1022 für 2002/3)1) +362 +210 +132
(lfd. Nr. 1025 für 2001 und 1024 für 2002/3)1) +6203) +627 +780
(lfd. Nr. 1032)1) +190 +200 +47,5
(lfd. Nr. 1036 für 2001 und 1037 für 2002/3)1) +1.351 +1.431 +1.295
Energie- u. Wasserwirtschaft, Kulturbau
(lfd. Nr. 1047 für 2001 und 1048 für 2002/3)1) -239,8 -227,7 -192,8
Bergbau etc./Regionale Fördermaßnahmen
(lfd. Nr. 1048 f. für 2001 und 1049 f. für 2002/3)1) +151,6 +94,9 +147,5
Verkehrs- u. Nachrichtenwesen
(lfd. Nr. 1050 für 2001 und 1051 für 2002/3)1) -470,8 -398,1 -415,7
(lfd. Nr. 1058 für 2001 und 1059 für 2002/3)1) +676,3 +2.778 +838,4
Allg. Grund- u.
(lfd. Nr. 1064)1), 4) -231,6 +175 +130,3
1) Aufgabenbereiche in der vom Statistischen Bundesamt vorgenommenen Einteilung gemäß Fachserie 14/Reihe 3.1 (Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts), Tabellenteil, Länderteil, Gliederungspunkt 8 i.V.m. "Lfd. Nr.".
2) Für den Funktionalbereich "Hochschulen" sind nicht die Einwohnerzahlen, sondern die Studentenzahlen herangezogen worden. Quelle: Statistische Jahrbücher 2002, S. 372, und 2004, S. 132; aus Vereinfachungsgründen sind für 2001 und 2002 die Studentenzahlen für das Wintersemester 2001/02 zugrunde gelegt worden; für 2003 sind die Studentenzahlen zum Wintersemester 2003/04 herangezogen worden.
3) Im Funktionalbereich "Soziale Sicherung" (Hauptfunktion 2) sind dem Hamburger Wert (Bereinigte Ausgaben abzüglich unmittelbare Einnahmen) für 2001 die Ausgaben der alten Unterfunktion 126 "Kindergärten" hinzugerechnet worden, um eine einheitliche Datenbasis nach Umstellung auf die neue Haushaltssystematik zu gewährleisten.
4) Im Funktionalbereich "Allgemeines Grund- und Kapitalvermögen, Sondervermögen" ist für das Jahr 2001 die so genannte Bankenhilfe von 1,755 Mrd. € vom Berliner Wert abgesetzt worden.
bb) Überwiegend zeigt die vergleichende Übersicht über die - auf die Einwohnerzahl Berlins hochgerechneten - Differenzen der Pro-Kopf-Ausgaben Mehrausgaben Berlins gegenüber Hamburg von eindrucksvollen Ausmaßen. Das gilt trotz abnehmender Tendenz für die Bereiche "Hochschulen" sowie "Wissenschaft etc. außerhalb der Hochschulen" mit zusammengerechnet über 112 Mio. € im Jahr 2003, aber auch für "Kulturelle Angelegenheiten" mit einem Mehr gegenüber Hamburg von 362 Mio. € im Jahr 2001 und immerhin noch 132 Mio. € im Jahr 2003. Auch in den Bereichen "Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung" sind die Mehrausgaben nach zunächst 190 und 200 Mio. € auch im Jahr 2003 mit 47,5 Mio. € immer noch erwähnenswert. In diesen Bereichen sind die zunächst höheren Mehrausgaben in Berlin nahezu vollständig im Bereich Sport und Erholung angefallen; die Verringerung des Abstands zu Hamburg im Jahr 2003 beruht zu etwa gleichen Teilen auf Mehrausgaben Hamburgs und Einsparungen Berlins. Die größten Ausgabenvorsprünge Berlins ergeben sich im Bereich Wohnungswesen mit Beträgen von jeweils deutlich über einer Milliarde Euro, was einer jährlichen Differenz der Ausgaben pro Kopf gegenüber Hamburg von nahezu 400 € entspricht. Insoweit ist zwar die unterschiedliche Struktur der Wohnungsbauförderung in Berlin und Hamburg zu berücksichtigen, die zu - nur in Grenzen kurzfristig abbaubaren - höheren laufenden Ausgaben in Berlin führt. Selbst unter Außerachtlassung dieses Postens verbleiben aber wesentliche Mehrausgaben Berlins.
Auch wenn zu den zuvor genannten wie zu den weiteren in der Tabelle angeführten Zahlen erst tiefer gehende Analysen und Interpretationen zu präzisen realitätsnahen Beschreibungen konkreter Konsolidierungsmöglichkeiten führen können, - so können etwa die Mehrausgaben Berlins für "Soziale Sicherung" auf einer größeren Belastung mit Bedürftigen oder auf einer großzügigeren Gewährungspraxis beruhen -, ist insgesamt nicht zu bezweifeln, dass solche Konsolidierungspotentiale erheblichen Umfangs grundsätzlich vorhanden sind.
dd) Die hier nur unvollständig angeführten - nicht saldierten - Ausstattungsvorsprünge bzw. Mehrausgaben Berlins gegenüber Hamburg bewegen sich - unter Einbeziehung der Ausgaben für die Bereiche Soziale Sicherung und Wohnungsbauförderung - in den Jahren 2001 bis 2003 um die 3,5 Mrd. €, wenn der (vermutlich durch Veräußerungserlöse bedingte) "Ausreißer" Hamburgs im Aufgabenbereich "Wirtschaftsunternehmen" im Jahr 2002 zur Vermeidung von Verzerrungen unberücksichtigt bleibt. Der Berliner Senat hat anhand seiner eigenen Berechnungen unsaldierte Mehrausgaben Berlins für 2001 in Höhe von 6,9 Mrd. € und für 2003 in Höhe von 3,7 Mrd. € ermittelt. Saldiert kommt der Berliner Senat auf 1,6 Mrd. € bzw. 1,5 Mrd. €. Damit sind unabhängig von der Vorzugswürdigkeit der hinter den verschiedenen unsaldierten Zahlenangaben stehenden Berechnungsmodi Einsparungspotentiale Berlins identifiziert, die ihrem Volumen nach eine aussichtsreiche Haushaltssanierung aus eigener Kraft versprechen, zumal im Falle der Einbeziehung der Optionen zur Erhöhung der Einnahmen.
Die Feststellung der Ausstattungsvorsprünge bedeutet indes nicht, dass diese von einem Haushaltsjahr auf das andere vollständig abgebaut werden könnten. Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass ein erheblicher Teil der Mehrausstattung auf Personalausgaben beruht, die kurzfristig in einem nur sehr begrenzten Umfang reduziert werden können. Zu berücksichtigen ist auch, dass es in einigen Aufgabenbereichen längerfristige vertragliche Bindungen gibt. Indes bestehen – wie gezeigt - für Berlin auch auf der Einnahmenseite weitere Erfolg versprechende Möglichkeiten, um die Finanzierungsdefizite zu minimieren.
Der Einwand des Antragstellers, eine Sanierung aus eigenen Kräften sei nicht möglich, weil dies eine Ausgabenreduzierung auf ein Niveau voraussetze, auf dem Berlin seine ihm bundes- und landesverfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben nicht mehr erfüllen könnte, verfängt nicht. Der Antragsteller stützt sich auf Modellrechnungen, die über die mittelfristige Finanzplanung hinaus weit in die Zukunft reichen. Es ist weder absehbar, ob die den Berechnungen zugrunde liegenden Annahmen hinsichtlich der Einnahmeentwicklung - insbesondere hinsichtlich des Steueraufkommens - tatsächlich eintreffen, noch kann davon ausgegangen werden, dass die Ausgaben der anderen Länder, zu denen sich Berlin ins Verhältnis setzen lassen muss, in dem angenommenen Ausmaß steigen werden. Außer Acht bleibt bei den prognostischen Überlegungen auch das Sparpotential in den zum Vergleich herangezogenen Ländern. Insgesamt kann man daher nicht annehmen, dass das Land Berlin in wenigen Jahren unausweichlich in eine Sondersituation gerät, in der es seine verfassungsmäßigen Aufgaben nicht mehr erfüllen kann.
ECLI:DE:BVerfG:2006:fs20061019.2bvf000303
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. Oktober 2006
- 2 BvF 3/03 - Rn. (1-256),
http://www.bverfg.de/e/fs20061019_2bvf000303.html
Nr. 96/2006 vom 19. Oktober 2006

References: § 11
 Art. 1
 Art. 5
 § 11
 Art. 107
 Art. 106
 Art. 107
 Art. 107
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 § 1
 § 9
 § 2
 § 11
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 § 12
 Art. 5
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 Art. 91
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 Art. 104
 Art. 106
 Art. 87
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 Art. 109
 Art. 93
 § 11
 Art. 76
 Art. 109
 Art. 115
 Art. 104
 § 12
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 Art. 109
 Art. 109
 Art. 109
 Art. 104
 Art. 91
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 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 20
 Art. 107
 Art. 107
 § 11
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 Art. 107
 Art. 20
 § 11
 Art. 5
 § 11
 Art. 107
 § 12
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 Art. 104
 Art. 106
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 Art. 107
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 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 § 11
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 104
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 91
 Art. 91
 Art. 104
 Art. 106
 Art. 107
 Art. 106
 § 12
 Art. 107
 Art. 109
 § 51
 Art. 109
 Art. 104
 Art. 107
 Art. 109
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
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 Art. 107