Source: https://czasopisma.beck.pl/monitor-prawniczy/aktualnosc/prawo-do-skutecznego-srodka-prawnego-przed-sadem/
Timestamp: 2020-04-05 23:40:39+00:00

Document:
Prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem : Czasopisma C.H.Beck
S. El Hassani wystąpił do Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Rabacie o wydanie mu wizy Schengen ponieważ chciał odwiedzić żonę i dziecko, będących polskimi obywatelami. Konsul wydał decyzję odmowną. Również kolejny wniosek w tej sprawie został rozpatrzony odmownie. W uzasadnieniu podkreślono, że brak jest pewności odnośnie intencji opuszczenia terytorium Polski przez S. El Hassaniego przed upływem terminu ważności wizy. Wówczas S. El Hassani wniósł skargę na tę decyzję do WSA w Warszawie. Podnosił, że odmowa wydania wizy w tych okolicznościach stanowi naruszenie art. 60 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (dalej jako: CudzU) w zw. z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przyjętej przez Radę Europy (dalej jako: EKPC). Ponadto uważał, że art. 76 CudzU nie przewiduje standardu ochrony zgodnego z wymaganiami art. 13 EKPC. S. El Hassani podnosił także, że chociaż jego żona i dziecko są obywatelami polskimi, to polskie ustawodawstwo nie zezwala mu – w przeciwieństwie do będących cudzoziemcami małżonków obywateli innych państw członkowskich Unii – na wniesienie skargi do sądu administracyjnego w przypadku odmowy wydania wizy. Minister Spraw Zagranicznych wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej zgodnie z art. 5 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: PPSA), a posiłkowo o oddalenie skargi i umorzenie postępowania. W konsekwencji S. El Hassani wniósł do WSA w Warszawie o zwrócenie się do TS z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego wykładni art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 810/2009 z 13.7.2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy (zmienionego rozporządzeniem Nr 610/2013; dalej jako: KW). WSA odrzucił skargę na podstawie art. 5 pkt 4 PPSA, orzekając, że sprawa ze skargi wniesionej na decyzję o odmowie wydania przez konsula wizy Schengen nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto, sąd odmówił zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału. Następnie S. El Hassani wniósł skargę kasacyjną do NSA podnosząc, że jako obywatel państwa trzeciego niebędący członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii, w rozumieniu ustawy z 14.7.2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (dalej jako: WjTerU), został pozbawiony prawa do skutecznego środka odwoławczego do sądu. W jego ocenie stanowi to naruszenie art. 13 EKPC oraz art. 32 ust. 3 KW w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: Karta), które gwarantują prawo do skutecznego środka odwoławczego do sądu. Według NSA w polskim porządku prawnym możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w sprawach wiz jest uzależniona zarówno od tego, który organ wydał kwestionowaną decyzję, jak i od statusu osoby wnoszącej skargę. O ile decyzje krajowych organów o odmowie wydania wizy wydane przez komendanta placówki Straży Granicznej albo Ministra Spraw Zagranicznych oraz o odmowie przedłużenia wizy wydane przez wojewodę podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o tyle nie zawsze tak jest w przypadku decyzji o odmowie wydania wizy wydanej przez konsula. Obywatel państwa trzeciego może wnieść skargę do sądu administracyjnego na taką decyzję, tylko jeśli jest członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu – strony umowy o EOG lub Konfederacji Szwajcarskiej w rozumieniu art. 2 pkt 4 WjTerU. Pozostałym obywatelom państw trzecich przysługuje zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 1 CudzU wyłącznie administracyjny środek odwoławczy, tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. NSA stwierdził, że brak właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz wydawanych przez konsulów, co przewiduje art. 5 pkt 4 PPSA, może naruszać art. 32 ust. 3 KW w zw. z art. 47 ak. 1 Karty, który gwarantuje prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem.
Poprzez pytanie prejudycjalne NSA dążył do ustalenia, czy art. 32 ust. 3 KW w świetle art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania środka odwoławczego do sądu?
Zgodnie z art. 32 ust. 3 KW osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono jej wydania, przysługuje prawo do „odwołania się” od takiej decyzji, przy czym postępowanie odwoławcze ma być prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku „zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego”. W ocenie TS w przypadku ostatecznej decyzji o odmowie wydania wizy ten przepis wyraźnie przyznaje osobom ubiegającym się o wizę możliwość odwołania się zgodnie z prawem państwa członkowskiego, które podjęło tę decyzję. Unijny prawodawca pozostawił w gestii państw członkowskich decyzję w przedmiocie charakteru i konkretnych zasad procedur odwoławczych dostępnych dla osób ubiegających się o wizę. Zgodnie z orzecznictwem TS wobec braku unijnych norm w tej dziedzinie na mocy zasady autonomii proceduralnej, do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy uregulowanie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa, pod warunkiem, że te zasady nie są mniej korzystne niż te odnoszące się do podobnych sytuacji podlegających prawu krajowemu (zasada równoważności), oraz że w praktyce nie uniemożliwiają lub nie czynią nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w unijnym prawie (zasada skuteczności) (wyrok Aquino, C 3/16, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). Te zasady wyrażają ogólny obowiązek państw członkowskich polegający na zapewnieniu ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa UE. Obowiązują one zarówno w odniesieniu do wyznaczenia sądów właściwych w przedmiocie rozpoznawania skarg wnoszonych na podstawie tego prawa, jak i w odniesieniu do zasad proceduralnych (wyrok Alassini i in., od C 317/08 do C 320/08, pkt 49). Trybunał wskazał, że zasada równoważności wymaga, aby całość uregulowań dotyczących środka prawnego była stosowana jednakowo zarówno do tych opartych na naruszeniu prawa UE, jak i prawa wewnętrznego (wyrok Aquino, pkt 50). Odnosząc się do zasady skuteczności TS stwierdził, że krajowy przepis proceduralny, taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, nie powinien czynić wykonywania przyznanych przez unijny porządek prawny uprawnień praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (wyrok Aquino, pkt 52).
Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego, jako jedynego właściwego do interpretacji prawa krajowego, należy określenie, czy i w jakim zakresie będąca przedmiotem postępowania głównego instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy spełnia te wymagania. W tym względzie sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że wykładni przepisów KW należy dokonywać, jak wynika to z motywu 29 KW, z poszanowaniem praw podstawowych i zasad uznanych w Karcie.
Zgodnie z orzecznictwem TS prawa podstawowe chronione w unijnym porządku prawnym są stosowane we wszystkich sytuacjach podlegających prawu UE, ale nie poza takim zakresem (wyrok Texdata Software, C 418/11, pkt 72). Z tego względu TS przypomniał, że nie jest uprawniony oceniać zgodności z Kartą przepisów krajowych, które nie mieszczą się w zakresie zastosowania prawa UE. Natomiast jeżeli takie przepisy wchodzą w zakres zastosowania tego prawa, Trybunał, rozpatrując pytanie prejudycjalne, powinien udzielić wszelkich wyjaśnień interpretacyjnych koniecznych do oceny przez sąd krajowy zgodności tych przepisów z prawami podstawowymi, których ochronę zapewnia. W niniejszym przypadku jest bezsporne, że przedstawiona na standardowym formularzu określonym w załączniku VI do KW odmowa wydania wizy, o którą ubiegał się S. El Hassani, została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 32 ust. 1 KW. Z orzecznictwa TS wynika, że KW reguluje przesłanki wydawania, unieważniania i cofnięcia wiz jednolitych i że w rezultacie właściwe organy państw członkowskich nie mogą odmówić wydania wizy jednolitej, opierając się na podstawie innej niż podstawy przewidziane przez KW (wyrok Koushkaki, C 84/12, pkt 47, 51). W toku rozpatrywania wniosków o wydanie wizy organom krajowym przysługuje szeroki zakres uznania w odniesieniu do przesłanek stosowania podstaw odmowy przewidzianych przez KW i do oceny istotnego stanu faktycznego. Jednak taki zakres uznania nie ma żadnego wpływu na okoliczność, że te organy stosują bezpośrednio unijny przepis. W ocenie TS wynika stąd, że Karta ma zastosowanie, gdy państwo członkowskie przyjmuje decyzję o odmowie wydania wizy na mocy art. 32 ust. 1 KW. Artykuł 47 Karty, który stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej, przewiduje w ak. 1, że każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym postanowieniu (wyrok Tall, C 239/14, pkt 51). Ponadto w art. 47 ak. 2 Karty uregulowano, że każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. Poszanowanie tego prawa zakłada, że decyzja organu administracji, który sam nie spełnia wymogu niezawisłości i bezstronności, zostaje poddana późniejszej kontroli przez organ sądowy, który powinien w szczególności być właściwy w zakresie rozstrzygania każdej istotnej kwestii (Berlioz Investment Fund, C 682/15, pkt 55). Pojęcie niezawisłości, które stanowi integralny element sądzenia, wymaga przede wszystkim, aby organ orzekający był podmiotem trzecim w stosunku do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (wyrok Wilson, C 506/04, pkt 49).
Reasumując TS orzekł, że art. 32 ust. 3 KW w świetle art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu.
Wyrok TS z 13.12.2017 r., El Hassani, C 403/16

References: art. 60
 art. 8
 art. 76
 art. 13
 art. 5
 art. 32
 art. 5
 art. 13
 art. 32
 art. 47
 art. 2
 art. 76
 art. 5
 art. 32
 art. 47
 art. 32
 art. 47
 art. 32
 art. 32
 art. 32
 art. 47
 art. 32
 art. 47