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Timestamp: 2019-06-26 20:52:24+00:00

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La directiva sobre publicidad engañosa y comparativa. #GlobalEconomistJurist - Informativo Jurídico
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Profesora de Big Data Jurist, Dña. Trinidad Vázquez Ruano
La necesidad de armonizar el Derecho de la Publicidad en la Unión Europea.
La Directiva sobre publicidad engañosa y comparativa.
2.1. Génesis y evolución de la Directiva.
2.2. El concepto de publicidad.
2.3. El concepto de publicidad engañosa.
2.4. El concepto de publicidad comparativa.
2.4.1. Críticas al concepto de publicidad comparativa.
2.4.2. Requisitos de licitud de la publicidad comparativa.
2.5. La competencia judicial o administrativa para reprimir la publicidad engañosa y comparativa ilícita.
La actividad promocional que los empresarios realizan en el mercado tiene una indudable importancia desde la perspectiva económica, si atendemos a los que forman parte del mismo (empresarios y consumidores o usuarios). Por tanto, compete al ordenamiento jurídico determinar los principios que han de observarse en el ejercicio publicitario a fin de que los intereses de los que participan en el mercado no se vean afectados por la difusión de comunicaciones comerciales que no son acordes con las exigencias jurídicas.
Como es sabido, la publicidad es la comunicación que se realiza en el marco de una actividad comercial, industrial, artesanal o liberal con la pretensión de promover el suministro de productos o la prestación de servicios, incluidos los bienes inmuebles, los derechos y las obligaciones[1]. La difusión de comunicaciones promocionales realizada en el seno de una actividad comercial para captar la atención de los destinatarios sobre los productos, servicios e, incluso, en relación con la imagen de la empresa anunciante constituye una de las prácticas esenciales del mercado. Y, en consecuencia, la publicidad que se difunde de manera contraria a Derecho puede suponer un perjuicio para la efectiva competencia en el mercado interior.
En igual sentido, y con independencia de que se llegue a celebrar el contrato o no, la actividad publicitaria influye en la decisión de los consumidores y usuarios que participan en el mercado en cuestión y, en la medida en que dicha influencia suponga un perjuicio para su comportamiento económico, es preciso que el ordenamiento actúe. Estas razones son las que justifican la necesidad de proteger los intereses de las entidades y, también, del resto de participantes y de los que ostentan la condición de consumidores y usuarios en el mercado.
El Libro Verde de la Comisión europea sobre Comunicaciones Comerciales de 1996, ya reconoció la carencia de previsiones jurídicas homogéneas sobre esta materia en el ordenamiento comunitario, al poner de manifiesto los inconvenientes que surgían en el mercado interior en relación con la actividad publicitaria y promocional, esencial en el ejercicio de la libertad de empresa[2]. En particular, el principal problema que se plantea es el relacionado con las diferencias que existían entre las normativas internas vigentes sobre comunicaciones comerciales en cada uno de los Estados miembros. Por cuanto, si bien dichas regulaciones estaban basadas en motivos de interés público, el estudio comparativo de las mismas ponía de manifiesto las diferencias significativas entre ellos. Circunstancia que, al mismo tiempo, podía suponer un perjuicio para la actividad empresarial en el mercado transfronterizo y una dificultad para la adecuada implementación de la sociedad de la información y del comercio electrónico. Pues la publicidad se caracteriza por su carácter dinámico y a ello se añade la incursión de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, lo cual hace precisa su adaptación a los cambios acaecidos.
La difusión de comunicaciones promocionales por parte de las entidades establecidas en el mercado, como manifestación de la libertad de empresa, es una pieza esencial de su estrategia empresarial. En este sentido, y teniendo en cuenta las divergencias existentes entre las normas de cada uno de los Estados miembros y las diversas modificaciones sufridas por los textos normativas existentes, la UE se ha ocupado de establecer una regulación tuitiva en materia de publicidad engañosa y comparativa tendente a proteger los intereses de los que participan en el mercado interior. Respondiendo a la demanda de las empresas sobre un marco normativo que garantice la libre competencia en el mercado y que sea eficiente, el legislador comunitario aprobó la Directiva 2006/114/CE sobre publicidad engañosa y comparativa. Esta norma de carácter horizontal en materia de publicidad engañosa y comparativa entre entidades tutela los intereses de los empresarios que participan en el mercado y la competencia leal[3]. A tal fin, dicha norma realiza una armonización de mínimos respecto de la publicidad engañosa en cualquier transacción entre empresas en el seno de la UE, y de máximos en cuanto a la publicidad comparativa. Las prácticas comerciales engañosas suponen un menoscabo no sólo de la capacidad de elección de los consumidores en el mercado, sino también de las empresas que va a optar por un bien o servicio sin el debido conocimiento de causa y ello, a su vez, afecta a la competencia en el mismo. Por su parte, la publicidad comparativa es considerada desde una perspectiva positiva en beneficio de los que forman parte del mercado y de la competencia en el mismo, siempre que se tengan en cuenta unos requisitos uniformes. A pesar del riesgo inherente de engaño en cuanto a los productos comparados y sus precios.
La doctrina reconocida en la materia ha destacado, en primer lugar, el desafortunado concepto de publicidad previsto en la Directiva 2006/114/CE sobre publicidad engañosa y comparativa, el cual resulta impreciso y poco claro[4]. Ello ha traído como consecuencia que surjan problemas interpretativos. Pues se trata de una definición general y amplia que hace referencia a cualquier forma de comunicación que tenga por finalidad promover el suministro de bienes o la prestación de servicios.
De mismo modo, ha sido objeto de debate la regulación de la publicidad engañosa, la cual resulta amplia y se deja abierta. La norma la define como aquélla que de cualquier modo (incluida su presentación), induce a error o puede inducir a error a las personas a las que se dirige o afecta y que, debido a su carácter engañoso, puede afectar su comportamiento económico o que, por estas razones, perjudica o es capaz de perjudicar a un competidor. El inconveniente principal es probar cuándo una práctica es engañosa, por lo que habrá que atender a cada caso en concreto. Si bien, como se ha indicado, los Estados miembros tienen reconocida la facultad de establecer un nivel de tutela más elevado. Esta apreciación que puede ser ventajosa en parte, sin embargo hace que las empresas tengan cierta inseguridad en situaciones transfronterizas. Más aún si tenemos en cuenta las posibles divergencias entre los sistemas de protección de los consumidores y de las empresas en el mercado.
Asimismo, la doctrina ha analizado la repercusión de la publicidad comparativa y ha puesto de manifiesto la dificultad interpretativa que genera la amplitud de la definición conceptual prevista por la Directiva 2006/114/CE (alusión explícita o implícita a un competidor o a sus bienes y servicios). Por cuanto en dicho concepto puede encajar cualquier forma que derive de esta modalidad promocional, pero sin embargo no se ha tenido en cuenta la puesta en valor de los beneficios y características positivas de unos productos sobre otros. En materia de publicidad comparativa entre empresas, la norma establece unos presupuestos para determinar cuándo se permite este tipo de publicidad. A saber: comparar productos semejantes; que la comparación sea objetiva; que no denigre o desacredite las marcas de otras empresas y que no cree confusión entre los comerciantes. Sin embargo, no queda solventada la alusión en la comparación al signo protegido por un derecho de exclusiva en beneficio de un tercero. Así, es posible aludir a la marca de un competidor, sin que dicha referencia pueda alegarse como posible vulneración del derecho de exclusiva de los competidores.
En igual sentido, no se contempla la comparación de productos con denominación de origen con productos que carecen de ella, ni las condiciones en las que la publicidad de un empresario puede basarse en una comparación de precios que sólo afecte a determinadas categorías de productos.
Siguiendo las previsiones de la norma comunitaria, se establece la necesidad de que los Estados miembros velen porque existan medios adecuados y eficaces para evitar la publicidad engañosa y que garanticen el cumplimiento de las exigencias de la publicidad comparativa entre empresarios. No obstante, se trata de una indicación genérica que no concreta el modo de ejecución. Además, la norma deja al margen la cooperación transfronteriza en la materia, lo que impide que los Estados puedan solicitar formalmente una actuación al resto de miembros de la UE.
En resumen, en el tema de las comunicaciones publicitarias en el mercado interior había que trabajar en una política que tuviera como prioridad la eficaz tutela de los intereses de los que participan en el mercado mediante el establecimiento de unas medidas concretas y específicas de armonización en la materia tanto a nivel comunitario[5], como nacional.
Las normas que en el ordenamiento comunitario se han ocupado de la regulación de la actividad publicitaria engañosa y comparativa, han sido esencialmente las que a continuación se relacionan. A saber:
– La Directiva 84/450/CEE del Consejo, de 10 de septiembre de 1984, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros en materia de publicidad engañosa, la cual tiene por pretensión proteger a los consumidores y a las personas que ejercen una actividad comercial, industrial, artesanal o liberal, así como a los intereses del público en general contra la publicidad engañosa y sus consecuencias desleales en el mercado.
– La Directiva 97/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 1997, por la que se modifica la Directiva anterior sobre publicidad engañosa, a fin de incluir en la misma las condiciones en las que es posible y, por tanto, está permitida la publicidad comparativa.
– La Directiva 2006/114/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa, cuyo contenido deroga las previsiones anteriores y es la norma que nos ocupa en el presente trabajo.
– La Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 mayo 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior (Directiva sobre las prácticas comerciales desleales) que establece las prácticas comerciales que están prohibidas en el seno de la UE. En concreto, las acciones u omisiones que están relacionadas con la promoción, venta o el suministro de un producto por un comerciante a los consumidores.
– Así como, otros textos normativos que integran el régimen jurídico de la publicidad a nivel comunitario, aunque su materia no sea directamente esa. Tal es el caso de los siguientes: Reglamento (CE) 510/2006, de 20 de marzo de 2006, relativo a la protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen de los productos agrícolas y alimenticios; la Directiva 2015/2436, del Parlamento europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2015 sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de marcas; y la Directiva 2009/22/CE en relación con las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores, la cual pretende garantizar que estas acciones judiciales sean efectivas para poner fin a las infracciones que perjudican a los intereses colectivos de los que ostentan la condición de consumidores. Y otras normas relativas a la publicidad en televisión, a la publicidad de determinados productos (alimentos, medicamentos, cosméticos, entre otros) y las que versan sobre presentación y etiquetado de ciertos productos.
La protección que ha de ofrecerse a los que participan en el mercado (competidores, empresarios y consumidores) es uno de los principios esenciales del mismo y, por ello, el ordenamiento se ha ocupado de regular la competencia desleal y los comportamientos o prácticas comerciales que se llevan a cabo en él. De este modo, en el panorama comunitario se plantea la necesidad de establecer un conjunto normativo que se ocupe de la ordenación de la actividad publicitaria y de las actuaciones comerciales que las empresas realizan en el mercado. Esto es, un Derecho particular tendente a amparar el interés de los que participan en el mismo en relación con las prácticas comerciales.
Este proceso armonizador en la materia se dividió en dos fases diferenciadas. La primera, en relación con las disposiciones nacionales en materia de protección contra la publicidad engañosa; y la segunda, en cuanto a la publicidad desleal y la publicidad comparativa. Consecuencia de ello, se aprueba de modo específico en relación con la publicidad que resulta engañosa la Directiva 84/450/CEE, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros en dicha materia. El legislador comunitario con este texto trató de proteger los intereses de los consumidores y de las personas que ejercen una actividad empresarial; y, del mismo modo, los intereses del público en general en lo que afecta a la publicidad engañosa. Así, expresamente se recogía en el artículo 1 de este texto normativo que el objeto de protección era:
“…los consumidores y a las personas que ejercen una actividad comercial o industrial, artesanal o profesional, así como los intereses del público en general contra la publicidad engañosa y sus consecuencias injustas”.
La norma mencionada se aprobó a fin de armonizar las regulaciones dispares que, en materia de publicidad engañosa, existían en los Estados miembros, en beneficio del mercado interior y de los intereses de los consumidores. Pues, las diferencias existentes entre las legislaciones internas hacían que la tutela de los intereses de estos últimos, en algunos casos, resultaran insuficientes; y, al mismo tiempo, suponían una dificultad para el ejercicio de la actividad promocional transfronterizo y la libre circulación de las mercancías y la prestación de servicios. Asimismo, la Directiva 84/450/CEE prevé los principios mínimos y objetivos para proteger a los comerciantes contra la actividad publicitaria engañosa y las consecuencias injustas y desleales que la misma ocasionara, de forma particular, en cuanto a la competencia en el mercado interior. En consecuencia, se reconoce la necesidad de concretar los medios adecuados y eficaces para controlar la publicidad engañosa en interés no sólo de los consumidores; sino también, de los competidores en el mercado y del público en general. Por ello, se establece que el que tenga un interés legítimo en la prohibición de la publicidad engañosa ha de contar con la posibilidad de acudir a la vía judicial y/o a un órgano administrativo competente para pronunciarse sobre las reclamaciones presentadas.
La segunda fase a la que hizo referencia la Comisión europea en cuanto al proceso de armonización de las previsiones en materia de actividad publicitaria, se llevó a cabo con la aprobación de la Directiva 97/55/CE, del Parlamento europeo y del Consejo, de 6 de octubre y que modifica el texto de la norma anterior con la finalidad de incluir en la misma las condiciones en las que estará permitida la publicidad comparativa. Teniendo en cuenta que ésta se refiere a aquélla en la que se aluda explícita o implícitamente a un competidor, o a los bienes o servicios ofrecidos por el mismo en el mercado.
El ya referido Libro Verde sobre comunicaciones comerciales en el mercado interior (1996) supuso un reflejo más de la preocupación de la Comisión europea sobre la necesidad de tutelar de manera homogénea el interés público de los que ostentan la condición de consumidores; y, al mismo tiempo, de los que compiten en el ejercicio de una actividad comercial, industrial, artesanal o liberal en el seno del mercado común. Teniendo en cuenta que la diversidad normativa existente y las continuas modificaciones que había sufrido la Directiva 84/450/CEE, podían ser un perjuicio tanto para las prácticas comerciales en el mercado interior, como en cuanto a la adecuada implementación de la sociedad de la información. Por esos motivos, el Libro Verde determina las medidas que en el ámbito interno y en el comunitario pueden servir para solventar estos obstáculos, una vez que ha analizado las consideraciones hechas por las partes afectadas. A mayor abundamiento, la Resolución sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo y al Comité Económico y Social relativa al seguimiento del Libro Verde (1998), pese a considerar que en general las normas internas salvaguardan los objetivos de interés público, destaca la precisa aplicación del principio de reconocimiento mutuo en el mercado interior y, en concreto, respecto a las comunicaciones comerciales transfronterizas dentro de la UE. En caso de dificultad en la aplicación de este principio que permite que los productos y servicios circulen con libertad en la UE y sin que sea necesario armonizar las legislaciones nacionales, propone acudir a la autorregulación (European Advertising and Standard Alliance o Alianza Europea de Normas de Publicidad –EASA-).
A pesar de que la Directiva 84/450/CEE sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa determinaba unos criterios mínimos para la armonización de la legislación sobre estas modalidades publicitarias, no impedía que los Estados miembros adoptasen unas medidas que proporcionasen mayor protección a los intereses de los consumidores y, por ello, las previsiones normativas internas sobre publicidad y prácticas comerciales desleales difieren. Estas diferencias afectan a la competencia y suponen un impedimento al adecuado funcionamiento del mercado interior y de la libre circulación transfronteriza de bienes y servicios, e incluso de la libertad de establecimiento. La forma de impedir estos obstáculos no es otra que la concreción de unas normas uniformes a escala europea que garanticen un mayor nivel de protección del consumidor y determinen ciertos conceptos jurídicos sobre la publicidad desleal. Por ello, se aprueba la Directiva 2005/29/CE, del Parlamento europeo y del Consejo, de 11 de mayo relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior (Directiva sobre las prácticas comerciales desleales) y que supuso la modificación de la Directiva 84/450/CEE, así como de las Directivas 97/7/CE, 98/27/CE y 2002/65/CE y del Reglamento (CE) 2006/2004. El objeto de esta norma es contribuir al buen funcionamiento del mercado interior y mejorar la tutela de los intereses de los consumidores mediante la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre las prácticas comerciales desleales que perjudican dichos intereses económicos.
Asimismo, el 12 de diciembre de 2007 se aprobó la Directiva 2006/114/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa y ello supuso la derogación de la Directiva anterior en la materia. La finalidad de esta nueva norma es proteger a los comerciantes contra la publicidad engañosa y sus consecuencias injustas y establecer las condiciones en las que estará permitida la publicidad comparativa en el mercado. Siendo ésta el objeto de análisis en este estudio.
En definitiva y pese a las consideraciones realizadas, la regulación comunitaria en materia de publicidad y prácticas comerciales no permite afirmar con rotundidad que exista un Derecho de la publicidad europeo. Antes bien, se trata de la aprobación de unas normas comunes sobre la publicidad engañosa y la comparativa, así como de las prácticas comerciales de las empresas en sus relaciones con los consumidores. Pues la dificultad esencial con la que se encuentra el legislador es integrar en un conjunto normativo particular la tutela del conjunto de intereses afectados de los que forman parte del mercado (competidores, empresarios y consumidores) y alcanzar un adecuado equilibrio de los mismos. Más aún cuando, como es sabido, la autorregulación se configura como un importante mecanismo de complemento de las normas jurídicas en el ámbito de las comunicaciones comerciales.
La Directiva 2006/114/CE, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa entró en vigor en diciembre de 2007 y supuso la codificación de la Directiva 84/450/CEE y de las modificaciones que tuvo este texto. La nota característica que distingue esta codificación es que supone el establecimiento de un régimen de tutela de los intereses de los competidores o comerciantes, pero quedan al margen los de los consumidores que se regulan en la Directiva 2005/29/CE.
La finalidad esencial del nuevo texto es la tutela a los profesionales respecto de las prácticas publicitarias engañosas que realicen otras empresas en el mercado y que les perjudiquen. Entendiendo que se trata de comportamientos desleales. Asimismo, establece los presupuestos necesarios para que las entidades puedan realizar campañas promocionales de carácter comparativo, en la medida en que benefician al consumidor que va a tener mayor información de la oferta de bienes o servicios en el mercado. En cuyo caso, se establecen los principios generales y uniformes en la materia, pero dejando a los Estados miembros de la UE la determinación de la forma y los medios necesarios para conseguir el objetivo establecido.
La Directiva 2006/114/CE, como se ha señalado, surge ante la necesidad de armonizar la normativa comunitaria relativa a la publicidad (engañosa y comparativa), y de modo particular a fin de proteger los intereses de los no consumidores ante estas prácticas comerciales. Razón por la que se denomina ‘versión codificada’.
Sobre las comunicaciones comerciales, la primera norma en la UE fue la Directiva 84/450/CEE, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de publicidad engañosa. El objeto básico de este texto jurídico la tutela de los intereses de los consumidores, de los empresarios y del interés general únicamente frente a la publicidad engañosa y sus consecuencias desleales. Entendiendo por tal, aquélla que induce o puede inducir a error a las personas a las que se dirige; afecta o puede afectar su comportamiento económico; y perjudica o es capaz de perjudicar a un competidor, bien en sí misma o, incluso, en su forma de presentación. A este respecto, la publicidad engañosa puede hacer que quien ostenta la condición de consumidor adopte unas decisiones en el mercado que le perjudiquen.
Tras este primer texto, se aprobó la Directiva 97/55/CE que introdujo en el anterior la regulación de la publicidad comparativa, estableciendo las condiciones necesarias para la licitud de tal modalidad publicitaria. Si bien, el legislador mantiene la aplicación de las previsiones de la norma de referencia a las actividades de publicidad comparativa que sean contrarias a Derecho por engañosas. Pero no fue ésta la única modificación que sufrió la Directiva 84/450/CEE, sino que le siguieron otras no siempre homogéneas y que afectaron sustancialmente su contenido. Y ello, a pesar de que la materia sobre la que versaban no fuese la publicidad, tal y como así reconoce el legislador comunitario en el Preámbulo de la Directiva 97/55/CE.
En otro orden, el Libro Verde de la Comisión sobre la protección de los consumidores en la UE de 2001, puso de manifiesto la necesidad de aprobar una Directiva marco sobre prácticas comerciales entre empresarios y consumidores, lo cual llevó a la aprobación de la Directiva 2005/29/CE, sobre prácticas comerciales desleales. Esta norma recoge una prohibición única, común y general de las prácticas comerciales en cuanto que impliquen una alteración del comportamiento económico de los consumidores. En su contenido se prevé una nueva modificación de la Directiva sobre publicidad engañosa y comparativa (art. 14 de la norma). Nos referimos, en concreto, a la alteración del ámbito de aplicación de aquélla. Así, la Directiva sobre publicidad engañosa y comparativa sólo se va a aplicar a las actuaciones promocionales engañosas y comparativas en la medida en que perjudiquen los intereses de los competidores en el mercado; quedando incluida en el ámbito de la Directiva sobre prácticas comerciales desleales la tutela de los intereses económicos de los consumidores frente a la publicidad engañosa y la comparativa. Por tanto, se atenderá a esta última en relación con las prácticas desleales de las entidades que afectan a los que ostentan la condición de consumidores.
Las continuas alteraciones del contenido del texto comunitario aplicable a la publicidad engañosa y comparativa, hicieron necesaria su codificación con el objeto de incrementar la claridad y racionalidad (Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la “Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa (versión codificada)” 2006). En este sentido, el Parlamento europeo, el Consejo y la Comisión subrayaron la necesidad de codificar los actos legislativos que solían ser afectados por modificaciones frecuentes. Este hecho hizo que se aprobara la norma que nos ocupa, la Directiva 2006/114/CE sobre publicidad engañosa y la publicidad comparativa, principalmente en lo que concierne a los intereses de los competidores o comerciantes. Estos últimos son definidos en el propio texto como:
“toda persona física o jurídica que actúe con un propósito relacionado con su actividad económica, oficio, negocio o profesión, así como cualquiera que actúe en nombre del comerciante o por cuenta de éste” (apartado d) del art. 2).
Si bien, algún sector de la doctrina ha manifestado lo inapropiado del empleo del término ‘comerciante’, el cual es más amplio que empresario. Siendo lo deseable que se hubiera incluido el concepto limitado de ‘empresario mercantil’ que singulariza las normas de referencia en el ámbito del mercado.
La Directiva 2006/114/CE tiene un doble objetivo. De un lado, concretar y delimitar conceptualmente ambas actuaciones promocionales (engañosa y comparativa); y, de otro, establecer los presupuestos que han de valorarse para poder calificar la publicidad de ilícita en cada uno de los planteamientos. En todo caso, atendiendo los intereses de los empresarios en el mercado, por lo que queda al margen de su ámbito de aplicación la protección de los intereses de los consumidores. A este respecto, se establece en el artículo 1 del citado texto que el objetivo del mismo es: proteger a los comerciantes contra tales prácticas ilícitas.
En resumen, la publicidad comercial como práctica desleal encuentra una doble regulación: las previsiones de la Directiva 2006/114/CE y las de la Directiva 2005/29/CE, aunque no sean textos normativos contrapuestos. Esencialmente porque cada uno de ellos presenta un concreto ámbito de aplicación, como se ha indicado. Asimismo, hay que añadir que la Directiva sobre prácticas comerciales desleales con los consumidores es una norma de máximos o de armonización plena en la materia. Y la Directiva 2006/114/CE resulta norma de armonización de mínimos respecto de la publicidad engañosa y ello hace posible una transposición flexible de su contenido; y de máximos en relación con la publicidad comparativa.
No obstante, la Comisión europea en su Comunicación de 27 de noviembre de 2012 propuso la revisión de las previsiones contenidas en la Directiva 2006/114/CE. En concreto, a fin de recoger medidas que limitaran las estafas que se producen en materia de comercialización, entre las que se encuentran las prácticas engañosas de empresas dedicadas a la elaboración de directorios. La carencia de estas previsiones en el texto comunitario, precisan de su actualización para salvar la laguna jurídica detectada en relación con la garantía de los intereses de las empresas, profesionales y las organizaciones no gubernamentales europeas. Las prácticas que han de quedar reflejadas en la Directiva 2006/114/CE son las que ocultan la finalidad comercial de una comunicación y el refuerzo de la aplicación de las normas en los asuntos transfronterizos.
La aprobación de la Directiva 2006/114/CE cumple un doble objetivo: de un lado, trata de proteger los intereses de los comerciantes contra las prácticas publicitarias engañosas; y, de otro, determinar las condiciones en las que está permitida la publicidad comparativa. De este modo, la concepción de la publicidad engañosa y la publicidad comparativa son supuestos diferentes.
El contenido de la Directiva 2006/114/CE incluye una definición amplia de publicidad al establecer que lo es:
“toda forma de comunicación realizada en el marco de una actividad comercial, industrial, artesanal o liberal con el fin de promover el suministro de bienes o la prestación de servicios, incluidos los bienes inmuebles, los derechos y las obligaciones” (apartado a) del art. 2 del texto).
Así, y a pesar de que la mencionada norma no se refiere expresamente a la publicidad como una práctica comercial, el tenor previsto se concreta en las comunicaciones realizadas en el desarrollo de una actividad comercial que tiene por objeto la promoción de los bienes, servicios, derechos, y obligaciones. Además, hay que tener en cuenta que el ejercicio publicitario consiste en una comunicación entablada entre el sujeto anunciante y los receptores del mensaje promocional y al incluirse el término ‘toda’, cabe admitir cualquier tipo de comunicación emitida por el sujeto anunciante que de forma necesaria va a ser un empresario, artesano o profesional. Circunstancia que hace excluir del ámbito de este texto jurídico otras modalidades publicitarias no comerciales.
A estas características, se añade un elemento subjetivo, referido a la intención del sujeto anunciante que ha de ser la promoción del suministro de los bienes o servicios ofertados, derechos u obligaciones. Es decir, la promoción de cualquier producto, la contratación de un servicio, o de derechos u obligaciones.
La Directiva 2006/114/CE prevé dos definiciones diferenciadas para delimitar la actividad publicitaria engañosa y la comparativa.
Respecto de la primera, el apartado b) del artículo 2 del texto de la norma señala que es engañosa la publicidad que:
“…de una manera cualquiera, incluida su presentación, induce a error o puede inducir a error a las personas a las que se dirige o afecta y que, debido a su carácter engañoso, puede afectar su comportamiento económico o que, por estas razones, perjudica o es capaz de perjudicar a un competidor”.
Manteniendo en este sentido el tenor literal previsto en la Directiva 84/450/CEE (art. 2 en su apartado 2º). Y dejando al margen las previsiones de la Directiva sobre prácticas comerciales desleales en la que se incluye la regulación de la “práctica comercial engañosa” que comprende las acciones y omisiones engañosas (arts. 6 y 7, respectivamente).
Así, el legislador determina unos criterios mínimos y objetivos sobre cuya base es posible valorar si una publicidad es engañosa. Esto es, va a ser publicidad engañosa la que induce o que puede inducir a error a las personas a las que se dirige o afecta. Este carácter engañoso supone un perjuicio para las entidades competidoras en el mercado y, también, puede afectar al comportamiento económico del destinatario o suponer un menoscabo en el mismo. La publicidad engañosa precisa que la comunicación publicitaria pueda inducir a error a los destinatarios o afectar a su comportamiento económico, o que perjudique a los competidores. No siendo necesario que se produzca de manera efectiva el perjuicio en el comportamiento, sino que es suficiente con que pueda producirse.
Esta referencia genérica de publicidad engañosa que incluye la Directiva 2006/114/CE, nos permite afirmar que el concepto de acción engañosa encaja en dicha previsión y que, una interpretación detenida de la norma, también hace posible incluir la omisión engañosa en este mismo precepto. En cuanto al engaño por acción, el legislador se refiere a la necesaria observancia del principio de veracidad en las comunicaciones comerciales, lo que hace que su contenido deba adecuarse a la realidad y, por tanto, que no plantee error alguno. A tal fin, es preciso analizar el anuncio en su conjunto.
Respecto de las omisiones engañosas, a pesar de que la norma no las incluye de modo expreso, hay que indicar que se habían entendido incluidas en la definición de publicidad engañosa de la Directiva anterior al haberse previsto un concepto genérico en este sentido. Nos referimos, a la omisión de información relevante para el destinatario y cuyo conocimiento le hubiera hecho actuar de un modo distinto; y a los casos en los que se utilicen expresiones ambiguas y con significados diferentes que inducen o pueden inducir a error en los destinatarios. Si bien, algunos autores han puesto de manifiesto que hubiera sido deseable incluir esta regulación de manera expresa y separada de las acciones engañosas, tal y como se ha recogido en relación con las prácticas desleales de las empresas con los consumidores.
Pese a lo indicado, la dificultad se halla en cuanto a ciertos comportamientos que expresamente se han incluido en la Directiva de prácticas comerciales desleales, como puede serlo el engaño en materia de códigos de conducta o la confusión, pero que no cuentan con un reconocimiento similar en el texto de la Directiva 2006/114/CE.
En relación con la calificación de la publicidad engañosa, conviene indicar que se precisa la concurrencia de ciertos criterios que el tenor de la norma recoge en el artículo 3 y que mantiene la redacción anterior. En éste se relaciona el catálogo de factores que han de tenerse en cuenta para determinar si el anuncio constituye un supuesto de publicidad engañosa. Refiriéndose a todos sus elementos y a ciertas indicaciones, como lo son: sus características, el precio y aspectos relacionados con el anunciante. En cuanto a las características que rodean los bienes o servicios ofrecidos, habrá que atender a: la disponibilidad, naturaleza, ejecución, composición, el procedimiento y la fecha de fabricación o de prestación, su carácter apropiado, utilizaciones, cantidad, especificaciones, origen geográfico o comercial o los resultados que pueden esperarse de su utilización, o los resultados y las características esenciales de las pruebas o controles efectuados sobre los bienes o los servicios). Respecto al precio, la norma también incluye el modo de fijación y las condiciones de suministro de bienes o de prestación de servicios. Por último, sobre el anunciante se atenderá a la naturaleza, las características y los derechos del anunciante, cuales son: su identidad y su patrimonio, sus cualificaciones y sus derechos de propiedad industrial, comercial o intelectual, o los premios que haya recibido o sus distinciones. Valorados estos presupuestos, se podrá concluir si la publicidad es engañosa o induce a error y, por ende, es contraria a Derecho y está prohibida por la norma.
En este caso, tampoco se ha previsto la ampliación de los elementos contenida en el texto de la Directiva sobre prácticas comerciales desleales y que determinan la valoración del engaño de la práctica comercial.
La delimitación conceptual de publicidad comparativa está prevista en el artículo 2, letra c) del texto de la Directiva 2006/114/CE, con el siguiente tenor que sigue la previsión de la precedente Directiva de publicidad engañosa y comparativa:
“toda publicidad que alude explícitamente o implícitamente a un competidor o a los bienes o servicios ofrecidos por un competidor”.
El amplio concepto que establece la norma comunitaria de la publicidad comparativa, genera indudables inconvenientes interpretativos de cuyo análisis nos ocuparemos en el epígrafe siguiente.
Atendiendo a la definición de publicidad comparativa, ésta se refiere a aquélla que alude, bien de modo explícito o implícitamente, a un competidor o a los bienes y servicios ofrecidos por el mismo en el mercado. Por tanto, no puede afirmarse en todo caso que se trata de una actividad publicitaria ilícita, sino que se admite su ejercicio cuando se observan determinadas exigencias, en la medida en que supone una forma idónea de ofrecer mayor información en el mercado. En consecuencia, el problema esencial surge cuando la publicidad comparativa es engañosa. En este sentido, el legislador impone una seria de exigencias que han de respetarse para que no sea contraria a Derecho. A saber: la comparación ha de basarse en productos o servicios que satisfagan las mismas necesidades o tengan una finalidad equivalente; referirse a productos que tengan una misma denominación de origen; que la comparación trate de modo objetivo las características esenciales, pertinentes, verificables y representativas de los bienes o servicios, entre las que puede incluirse el precio; evitar dar lugar a confusiones entre los profesionales y no desacreditar, imitar o sacar provecho de las marcas o nombres comerciales de los competidores.
2.4.1. Requisitos de licitud de la publicidad comparativa.
A pesar de que el legislador ha mantenido inalterable la previsión de la publicidad engañosa, como hemos tenido ocasión de comprobar con anterioridad, no ha sido así en el caso de los presupuestos a tener en cuenta para calificar la publicidad comparativa como una actividad promocional acorde a Derecho.
En este sentido, el legislador establecía que los presupuestos que habían de atenderse al respecto eran los siguientes (art. 3 bis de la anterior Directiva de publicidad engañosa y comparativa): que no sea engañosa; que compare bienes o servicios que satisfagan las mismas necesidades o tengan la misma finalidad; que compare de modo objetivo una o más características esenciales, pertinentes, verificables y representativas de dichos bienes y servicios, entre las que podrá incluirse el precio; que no dé lugar a confusión en el mercado entre el anunciante y un competidor o entre las marcas, los nombres comerciales, otros signos distintivos o los bienes o servicios del anunciante y los de algún competidor; que no desacredite ni denigre las marcas, nombres comerciales, otros signos distintivos, bienes, servicios, actividades o circunstancias de algún competidor; que se refiera en cada caso, en productos con denominación de origen, a productos con la misma denominación; que no saque indebidamente ventaja de la reputación de una marca, nombre comercial u otro signo distintivo de algún competidor o de las denominaciones de origen de productos competidores; que no presente un bien o un servicio como imitación o réplica de un bien o un servicio con una marca o un nombre comercial protegidos.
Sin embargo, la actual redacción de la norma exige las siguientes exigencias para que la comparación sea lícita (art. 4 de la Directiva 2006/114/CE). Cuáles son: que no sea engañosa; que compare bienes o servicios que satisfagan las mismas necesidades o tengan la misma finalidad; que compare de modo objetivo una o más características esenciales, pertinentes, verificables y representativas de dichos bienes y servicios, entre las que podrá incluirse el precio; que no desacredite ni denigre las marcas, nombres comerciales, otros signos distintivos, bienes, servicios, actividades o circunstancias de algún competidor; que se refiera en cada caso, en productos con denominación de origen, a productos con la misma denominación; que no obtenga indebidamente ventaja de la reputación de una marca, nombre comercial u otro signo distintivo de algún competidor o de las denominaciones de origen de productos competidores; que no presente un bien o un servicio como imitación o réplica de un bien o un servicio con una marca o un nombre comercial protegidos; que no dé lugar a confusión entre los comerciantes, entre el anunciante y un competidor o entre las marcas, los nombres comerciales, otros signos distintivos o los bienes o servicios del anunciante y los de algún competidor.
En definitiva, se trata de presupuestos que deben darse de forma cumulativa y ser cumplidas en su totalidad para que la publicidad comparativa esté permitida en el ámbito empresarial. Y, por consiguiente, que hagan imposible que la comparación pueda distorsionar la competencia y perjudicar a los competidores en el mercado.
2.4.2. Críticas al concepto de publicidad comparativa.
La extensa definición de publicidad comparativa recogida por el legislador comunitario hace plantear cuestiones jurídicas de relevancia, en particular en el plano interpretativo, así como de política legislativa.
En primer término, conviene aludir a la exclusión de la protección de los intereses de los consumidores que se hace en el texto de referencia, centrándose de manera exclusiva en la tutela de los comerciantes o competidores en el mercado. Ello, en opinión de un sector mayoritario, es una distinción de carácter teórico y carente de un razonamiento determinado. Por lo que trae como consecuencia que se cree un entorno de inseguridad jurídica en el ámbito comunitario y, en particular, en las legislaciones internas de cada uno de los Estados miembros.
En otro orden, hay que detenerse en los presupuestos exigidos para que la comparación que se va a realizar sea considerada lícita. El contenido de la Directiva 2006/114/CE en este caso es muy similar a las previsiones anteriores, no obstante conviene atender a las tres notas diferenciadoras entre ambos.
La primera consideración que hay que poner de manifiesto es la relativa a la prohibición de que la publicidad comparativa sea engañosa. Y es que la norma recoge no sólo el concepto de engaño previsto en el propio texto, sino que incluye una referencia a lo dispuesto en la Directiva de prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior (arts. 6 y 7). Sin embargo, a pesar de que en materia de comparación se tienen en cuenta las acciones y omisiones engañosas de las prácticas comerciales, esta salvedad no se ha referido en la delimitación de publicidad engañosa contenida en la Directiva 2006/114/CE. En consecuencia, será ilícita la publicidad comparativa que resulte engañosa en razón de lo dispuesto en la Directiva sobre publicidad engañosa y comparativa y cuando cumpla lo recogido en el régimen de las acciones u omisiones engañosas de la Directiva sobre prácticas comerciales desleales. La incursión de este último texto, hace que se aplique a la publicidad comparativa aspectos que no se habían tenido en cuenta respecto del engaño en la norma que nos ocupa, nos referimos a los ya indicados actos de confusión y al incumplimiento de los compromisos incluidos en los códigos de conducta, según lo recoge la Directiva 2005/29/CE. Circunstancia que resulta contradictoria con lo previsto en materia de publicidad engañosa en la norma que protege los intereses de los comerciantes en el mercado.
Por otro lado, pueden hacerse dos observaciones a la actual regulación de la publicidad comparativa contenida en la norma comunitaria y que, más que un aspecto criticable, consideramos que se trata de una justificación razonada si tenemos en cuenta que el ámbito subjetivo de aplicación de la misma está conformado por la tutela de los intereses de los competidores. Así, la norma indica que su objeto es proteger a los comerciantes contra la publicidad engañosa y sus consecuencias injustas, y establecer las condiciones en las que estará permitida la publicidad comparativa.
La primera, en relación a la supresión en el precepto de las comparaciones que hagan referencia e incluyan una oferta especial en los términos indicados con anterioridad y cuyo razonamiento responde al propio ámbito subjetivo de tutela (los comerciantes). Y la segunda, en lo que concierne a la ilicitud de la comparación que dé lugar a confusión entre el anunciante y un competidor o entre las marcas, los nombres comerciales, otros signos distintivos, o los bienes o servicios del anunciante y los de algún competidor. En este caso, se ha sustituido confusión en el mercado por confusión entre los comerciantes, lo cual deriva de la relevancia que para el legislador tiene concretar el ámbito de tutela de la norma en la figura de los competidores en el mercado y dejando al margen a los consumidores. Si bien, como es sabido, si la comparación genera confusión en los consumidores también tendrá la misma consideración de ilicitud, por lo que ello puede ocasionar problemas interpretativos.
La Directiva 2006/114/CE establece un diverso razonamiento en el momento de determinar las exigencias de la ilicitud de la publicidad engañosa y de la publicidad comparativa. En cuanto a la primera, determina unos criterios mínimos y objetivos; mientras que en el caso de la publicidad comparativa prevé unos requisitos acumulativos que se deben cumplir para que tal publicidad comparativa esté permitida. De este modo, en los supuestos en los que pueda afirmarse que la publicidad realizada es engañosa o, en su caso, cuando las prácticas promocionales comparativas no cumplan las exigencias señaladas en el texto de la norma, se plantean dos posibilidades para el afectado. Bien ejercitar las correspondientes acciones judiciales frente a las promociones contrarias a Derecho o, en su caso, acudir al órgano administrativo competente para pronunciarse acerca de las reclamaciones presentadas. A este respecto, se concreta la posibilidad de que el sujeto que tenga un interés legítimo pueda acudir a la vía judicial o administrativa en ejecución de las acciones que la norma le reconozca como formas que establece la Directiva 2006/114/CE para poder solventar los conflictos que plantean la publicidad engañosa y, en su caso, la comparativa que sea contraria a las exigencias previstas para su licitud. En consecuencia, los órganos correspondientes tendrán la facultad de adoptar medidas independientes respecto a la publicidad engañosa y a la publicidad comparativa ilícita sin que sea precisa la concurrencia acumulativa de ambas circunstancias para que se produzca una infracción.
La legitimación para ello se va a prever en cada uno de los ordenamientos internos, pero en relación con las personas u organizaciones que tengan un interés legítimo en la materia (art. 5 de la Directiva 2006/114/CE). El ejercicio de las acciones judiciales por parte del que esté legitimado, va a tener por pretensión el cese de una publicidad engañosa o de una publicidad comparativa ilegal, o para impedir la difusión de esa publicidad, en el supuesto de que todavía no hubiera sido publicada, pero se prevé que de forma inminente se difundirá. Asimismo, el órgano encargado de la resolución puede exigir, además de estas medidas, la publicidad de dicha decisión total o parcialmente en la forma que juzguen adecuada y la publicación de un comunicado rectificativo. La finalidad de estas posibilidades no es otra que eliminar los efectos persistentes de una publicidad engañosa o de una publicidad comparativa ilegal cuyo cese haya sido ordenado con carácter definitivo.
Tanto en el caso de la publicidad engañosa, como en el de la publicidad comparativa contraria a Derecho, la pretensión sobre la que los tribunales o el órgano administrativo han de pronunciarse va a ser el cese de la publicidad; así como, la cesión de estas prácticas aunque aún no se hubieran difundido. De este modo, los tribunales o los órganos administrativos de los países de la UE deben poder ordenar el cese de una publicidad ilegal, incluso a falta de prueba de una pérdida, de un perjuicio real o de una intención o negligencia; o prohibir una publicidad ilegal que no se haya publicado todavía. No obstante, este último planteamiento, es más una medida de carácter preventivo y, por ello, el legislador comunitario considera que no es obligatorio que los Estados miembros determinen necesariamente un control sistemático previo de la publicidad.
El órgano competente (judicial o administrativo) podrá exigir que el anunciante presente pruebas relativas a la exactitud de las afirmaciones contenidas en la publicidad si, habida cuenta de los intereses legítimos del anunciante y de cualquier otra parte en el procedimiento, tal exigencia parece apropiada y, en el caso de la publicidad comparativa, para exigir al anunciante que presente dicha prueba en un breve período de tiempo; y para considerar inexactos los datos materiales si no se presentan las pruebas exigidas o si son insuficientes por el tribunal o el órgano administrativo. Aunque, será cada uno de los ordenamientos internos los que determinen sobre quién recae la carga de la prueba.
En cuanto al proceso de reclamación judicial, nada impide que los Estados miembros determinen un procedimiento acelerado el cual se puede presentar con un doble propósito. A saber: que se trate de un proceso rápido con efecto provisional o, por el contrario, que el efecto del mismo tenga un carácter definitivo.
En lo que concierne a los órganos administrativos competentes, éstos han de tener una composición que garantice su imparcialidad; contar con los poderes adecuados para permitir supervisar e imponer de manera eficaz la observancia de sus decisiones cuando se pronuncien acerca de las reclamaciones; y, en todo caso, motivar sus decisiones. Sobre ello, hay que tener presente que cuando la reclamación se hubiera planteado ante un órgano administrativo, el ejercicio inapropiado o injustificado de los poderes del mismo (como lo es la falta de motivación de su resolución) puede dar lugar al correspondiente recurso judicial.
A lo anterior se añade, además, la posibilidad de acudir a los mecanismos extrajudiciales de control de carácter voluntario en materia de publicidad engañosa y comparativa contraria a Derecho a fin de evitar el recurso a una acción administrativa o judicial (art. 6). En todo caso, se trata de mecanismos que pueden habilitarse junto a los judiciales y administrativos y a los que se recurrirá de modo voluntario.
[1] AA.VV. Estudios de Derecho de la publicidad: homenaxe da Facultade de Dereito o autor Dr. Carlos Fernández-Nóvoa, Universidad de Santiago de Compostela, 1989; ACOSTA ESTÉVEZ, J. B., Perfiles de la Ley General de Publicidad, Barcelona, 1.990; DE LA CUESTA RUTE, J. Mª., Curso de Derecho de la Publicidad, 2ª edic., Pamplona, 2.002; LEMA DEVESA, C., «La represión de la publicidad desleal en la Ley General de la Publicidad, en la Ley de Competencia Desleal y en el Código Penal», Boletín del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, núm. 13, 3ª época, 1.999 y en “La regulación de la publicidad engañosa y desleal en el marco de la C.E.E”, Actas de derecho industrial y derecho de autor, Tomo 4, 1977; SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la Publicidad, Madrid, 2.003; TATO PLAZA, A., «Constitucionalidad de la Ley General de Publicidad. Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de septiembre de 1.996», ADI, tomo XVII, 1.996, «Aspectos jurídicos de la publicidad y de las comunicaciones comerciales», en AA. VV. (Dir. GÓMEZ SEGADE, J. A), Comercio Electrónico e Internet, Madrid, 2.001, pp. 193-195; «El Derecho de la Publicidad: Evolución y estado actual», RAAP, núm. 89, septiembre, 2.004, pp. 38-39.
[2] GONZÁLEZ VAQUÉ, L., “UE: Luces y sombras en la propuesta revisión de la normativa comunitaria sobre la publicidad engañosa y la comparativa”, Revista Autocontrol, núm. 187, 2013; GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ, J. A., “La armonización del régimen jurídico aplicable a la publicidad engañosa en la CEE (Introducción al estudio de la Directiva CEE 84/450, de 10 de septiembre de 1984)”, Revista de Instituciones Europeas. Centro de Estudios Constitucionales, núm. 2, 1998; LARA GONZÁLEZ, R., “La interpretación de la Directiva sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa por la jurisprudencia comunitaria”, Anales de derecho núm. 5, 2004; LEMA DEVESA, C., “Posibilidades y limitaciones a la actividad publicitaria en la normativa de la CEE”, Revista general de derecho, Nº 514-515, 1987 y en “La regulación de la publicidad engañosa y desleal en el marco de la C.E.E”, Actas de derecho industrial y derecho de autor, Tomo 4, 1977; MARTÍNEZ GUERRA, A., “La Propuesta de Directiva de publicidad engañosa y comparativa. Un nuevo marco jurídico de aplicación y protección”, Gaceta jurídica de la Unión Europea y de la competencia, núm. 246, 2006; NEWMAN RODRÍGUEZ, S., “La protección de los competidores en Europa: Directiva 2006/114/CE sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa”, Revista General de Derecho Europeo, núm. 22, 2010.
[3] AA.VV. Colección de trabajos sobre la propiedad industrial en homenaje a Julio Delicado Montero-Ríos, 1996; Estudios jurídicos en homenaje al profesor Enrique Lalaguna Domínguez (Vol. I. 2008); Estudios jurídicos en homenaje al profesor Aurelio Menéndez (Vol. I, 1996).
[4] LEMA DEVESA, C., “La publicidad comparativa en la Unión Europea”, Revista de derecho mercantil, Nº 291, 2014.
[5] GONZÁLEZ VAQUÉ, L., “La Directiva 2005/29/CE, relativa a las prácticas comerciales desleales en materia de protección de consumidores (entre el objetivo de una armonización total y el enfoque de plena armonización)”, Revista Derecho de los Negocios, 2005 y en “Luces y sombras en la propuesta revisión de la normativa comunitaria sobre la publicidad engañosa y la comparativa”, Autocontrol, Nº. 187, 2013; LEMA DEVESA, C., “Tendencias actuales del derecho de la publicidad: la problemática autorregulación publicitaria en España”, Revista de ciencias sociales, Vol. 6, Nº. 1, 2018; VELASCO SAN PEDRO, L. A., “Competencia desleal y publicidad”, Revista de derecho de la competencia y la distribución, Nº. 21, 2017.
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