Source: http://web.archive.org/web/20110616193305/http:/es.hu/gali_csaba8211;sepsi_tibor8211;tordai_csaba;szaz_pont_az_alkotmanytervezetrol;2011-03-16.html
Timestamp: 2017-08-20 19:44:11+00:00

Document:
GÁLI CSABA–SEPSI TIBOR–TORDAI CSABA - Száz pont az alkotmánytervezetről | ÉLET ÉS IRODALOM
16 Jun 2011 - 20 Feb 2012
LV. évfolyam 23. szám, 2011. június 10.
ÉletElső oldalRiport
Követési távolságA hét könyveiKetten egy új könyvrőlEx libris
ZeneTárlatRádióFilmTelevízió
GÁLI CSABA–SEPSI TIBOR–TORDAI CSABA
Száz pont az alkotmánytervezetről
LV. évfolyam 11. szám, 2011. március 18.
A kormánypártok képviselői benyújtották az új alkotmány elfogadására irányuló törvényjavaslatot. Az előzetes félelmekkel szemben a tervezet a harmadik Magyar Köztársaság alkotmányos szerkezetét nem alakítja át, az megmarad az alapvető jogok védelmére, a jogállamiságra és a hatalommegosztásra épülő parlamentáris köztársaságnak. Ezt a leginkább az rontja le, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörének tavalyi korlátozását a mostani tervezet is fenntartja.
A normaszöveg mögött meghúzódó megfontolások azonban több esetben kifejezetten ellentétesek a hatályos alkotmány alapvető értékeivel. A tervezet tudatosan hűvös távolságtartással viszonyul a köztársasági eszméhez, lehetővé teszi a kormánypártok által eddig el nem foglalt független tisztségek megbízható emberekkel, hosszú időre való betöltését, valamint a parlamentarizmus lényegével ellentétesen a most kormányzó koalíció gazdaság- és társadalompolitikai elképzeléseit kifejező egyes törvények megváltoztatását kétharmados többséghez köti.
Alkotmányjogászok számára a legfájóbb talán az a tervezetben, hogy kidolgozottsága a szakmai igényesség minimumát sem mutatja, átgondolatlan megoldásokat alkalmaz, illetve világos tartalom nélküli politikai deklarációkat próbál az alkotmány szövegébe erőszakolni.
Az alábbiakban arra teszünk kísérletet, hogy száz pontban a tervezet átfogó alkotmányjogi kritikáját adjuk meg. Mindez nyilván nem pótolhatja a tervezet szakmai és társadalmi megvitatását, azonban hozzásegíthet ahhoz, hogy az olvasó is alaposabban megismerje azt a szöveget, amely a következő évtizedekben a magyar jogrendszer alapja lesz.
1) A tervezet alkotmány helyett alaptörvénynek nevezi a jogrendszer érvényességét megalapozó normát. Európában a Német Szövetségi Köztársaság rendelkezik alaptörvénnyel, amelyet azonban - 1949-ben megszállt és szétszakított országként - azzal az igénnyel alkotottak meg, hogy a szuverenitás visszaszerzését követően alkotmánnyal fogják felváltani. 1990-ben azonban részben az idő rövidsége, részben pedig az alaptörvény jó működése miatt azt végül csak módosították a német egységre tekintettel. Jelenleg Magyarország nem megszállt vagy szétszakított állam, így nincs semmi indokoltsága annak, hogy ne alkotmánynak nevezze a jogrendszer alapját. A legvalószínűbb magyarázat szerint a tervezet készítői a történeti alkotmányt tekintik alkotmánynak, amelynek része a kartális alkotmány. Ennek viszont ellentmond az, hogy a normaszöveg szerint a történeti alkotmány csak értelmezési segédelvként használható, így az „alaptörvény" elnevezést egy felesleges, szakmailag alá nem támasztott szimbolikus gesztusnak tekinthetjük csupán, ami azonban - céljával ellentétesen - inkább csökkenti, mint növeli az alkotmány méltóságát.
2) Nem világos, hogy a Himnusz első sora milyen minőségben szerepel a tervezetben. A preambulumnak nem része, hiszen megelőzi azt, normaszövegnek pedig bajosan lehetne minősíteni. Így talán mottóként tekinthetünk rá - noha a jogszabályoknak a szakmai szabályok szerint nincsen mottójuk. Érdeklődve várjuk mindenesetre, hogy a jövőben többi törvény esetében is alkalmazza-e ezt a forradalmi kodifikációs újítást az Országgyűlés.
3) A Nemzeti hitvallás cím alatt szereplő preambulum elnevezése feleslegesen szakralizáló. A credo a keresztény liturgiában a közös hit közös megvallása. Nehéz belátni, hogy egy liturgikus cselekmény elnevezése mit keres egy szekularizált állam alkotmányának élén.
Az alkotmányok preambulumainak hossza általában fordítottan arányos az adott ország tényleges történelmi hagyományainak mélységével. Hosszú preambulumokat jellemzően az államiságot frissen elnyert, gyenge önbizalommal rendelkező népek szoktak az alkotmányuk elejére illeszteni, mintegy pótlásaként a közös hagyományoknak. A magyar politikai közösség nem szorul rá a hagyománypótlékokra.
A preambulum szerint a kereszténység nemzetmegtartó szerepét elismeri az alkotmányozó. Ez a megfogalmazás nem pusztán e vallás történelmi jelentőségére utal, hanem napjainkban is nemzetmegtartó szerepet tulajdonít a kereszténységnek. Ez az ország nem hívő polgárai számára nehezen tud elfogadható lenni, egyben megkérdőjelezi azt a tételt, hogy az állam világnézeti kérdésekben nem foglal állást.
4) A történeti alkotmány vívmányainak elismerése, sőt, a normaszövegben annak előírása, hogy az alaptörvény rendelkezéseit e vívmányokkal összhangban kell értelmezni, praktikus problémákat nem fog okozni, az alaptörvény komolyságát azonban meg tudja kérdőjelezni. Azon túl, hogy magát a kifejezést („vívmányok") a jogtörténet nem ismeri, így tartalmának meghatározása is csak a szellemi képzelőerő segítségével lehetséges, abszurd helyzetet eredményezne, ha egy ügyvéd egy polgári jogi jogvitában a tulajdonjogot az ősiség segítségével akarná értelmezni.
5) Nyelvtanilag nem értelmezhető, továbbá belső ellentmondással terhelt a tervezetnek a Szent Koronára vonatkozó része. Az „alkotmányos állami folytonosság megtestesítése" megfogalmazás képzavart takar: a folytonosság, vagyis a megszakításoktól való mentesség nem testesíthető meg. Nem beszélve arról, hogy a mondat azt sugallja: az állam alkotmányos működése nem szakad(t) meg, ami viszont tételesen nem igaz, gondoljunk csak a különböző abszolutista vagy diktatórikus korszakokra. A Szent Korona másik szerepe, a nemzet egységének megtestesítése ugyanakkor a hatályos alkotmányban és a tervezet szerint is már foglalt, az a köztársasági elnök feladata. A tervezett szöveget némi humorral úgy is érthetjük, hogy az elnök és a korona fizikai összekapcsolódása testesítené meg a nemzet egységét.
6) A diktatúrák idején elkövetett egyes cselekmények büntethetőségének elévülésével kapcsolatban a tervezet nem vesz tudomást arról, hogy az „embertelen" és az „emberiesség elleni" bűnök között jelentős különbség van. Míg minden bűn embertelen, addig csak a legsúlyosabb, a nemzetközi jog által ekként elismert bűncselekmények minősülnek emberiesség elleninek. Az elévülés kizárása csak ez utóbbi körben igazolható, a tervezetben szereplő „embertelen" bűnök esetében nem. Az alaptörvény normaszövege szerencsére ellentétes a preambulummal, és csak e szűkebb körben biztosítja az állam utólagos büntetőhatalmát.
A preambulum a diktatúrák idején elkövetett emberiesség elleni bűncselekményekkel kapcsolatban finoman szólva is tartózkodó. Egyrészt csak a magyar nemzet tagjai ellen elkövetett bűncselekményeket ítéli el, míg tartózkodik a magyarok által nem magyarok ellen elkövetett bűnök említésétől is. Másrészt fájdalmasan hallgat arról, hogy e bűnöket nagy többségben magyarok követték el magyarok ellen. A szabad és demokratikus Magyarország csak akkor lehet értékeiben stabil, ha a beismerés és az áldozatokra emlékezés egyaránt megjelenik az alapvető értékei között.
7) A tervezet nem ismeri el az 1949. évi alkotmány jogfolytonosságát. Téved azonban abban, hogy a jogfolytonosság 1949-ben megszakadt volna, mivel az 1944-1947/48 közötti demokratikus kísérlet kudarca nem azonosítható a jogfolytonosság megszakadásával. A magyar történelem elmúlt kétszáz évében sokszor megszakadt a jogfolytonosság, így például az 1848/49-es szabadságharc leverésekor, 1918-ban vagy 1944-ben az Ideiglenes Nemzetgyűlés megalakulásával. De ne felejtsük el, ez utóbbira legalább részben a demokratikus pártok akaratából került sor. Tildy Zoltán, Nagy Ferenc, Kéthly Anna vagy Bibó István nem kívánt folytonosságot vállalni a Hor­thy-rezsim államával. Semmit nem von le a kommunista diktatúra elítélésének erejéből, ha azt nem keverjük össze a jogfolytonosság megszakadásával.
8) A tervezet kinyilvánítja az 1949-es alkotmány érvénytelenségét. A szerzők nyilván politikai deklarációnak szánták ezt a kijelentést, ha annak alkotmányjogi jelentőséget is tulajdonítanánk, az messzire vinne. Ha az 1949-es alkotmány valóban érvénytelen lenne, akkor minden az alapján megalkotott törvény, így az 1959-es polgári törvénykönyv vagy az 1952-es családjogi törvény is érvénytelen volna. Ha a Ptk. nem lenne érvényes, akkor egyetlen, annak alapján kötött szerződés sem lenne az. Ha a családjogi törvény érvénytelen volna, akkor osztozna ebben az érvénytelenségben az annak alapján megkötött minden házasság is. Csak remélni lehet, hogy a bírói józanság nem fogja majd engedni, hogy évtizedekkel később sorra érvénytelenné lehessen nyilvánítani szerződéseket vagy házasságokat. További probléma, hogy a jelenlegi kormánytöbbséget az 1949-es alkotmány jogosítja fel az alkotmányozásra. Ha ez az alkotmány érvénytelen volna, nem lenne legitimációjuk az országgyűlési képviselőknek az új alaptörvény elfogadására sem.
9) A tervezet a magyar állami önrendelkezés elvesztését az ország német megszállása, 1944. március 19. és a szabadon választott Országgyűlés megalakulása, 1990. május 2. közé teszi. Következetlen a határok kijelölésében a tervezet, mivel vagy mindkét dátumot közjogi alapon, vagy mindkettőt az idegen fegyveres erők magyarországi állomásozására tekintettel kellett volna meghatároznia. A német megszállás ugyan ténylegesen korlátozta a magyar állami szervek cselekvési szabadságát, azonban mind az Országgyűlés, mind a kormányzó, mind a kormányzati szerkezet megmaradt. A szabadon választott Országgyűlés megalakulása a népképviselet visszaállítását jelentette ugyan, de a szovjet csapatok még több mint egy évig Magyarországon állomásoztak, ami a beavatkozásuk lehetőségét legalábbis nem zárta ki. E dátumok szerepeltetése inkább azért lehet fontos a szerzők számára, mivel így a német megszállásra hivatkozva felmenthetik a magyar állami szerveket - a részben német nyomásra, de általuk végrehajtott - cselekményeik, különösen a deportálások felelőssége alól. Ez pedig a magyar jobboldal egy részének olyan narratívája, amely - hasonlóan a más totalitárius bűnöket magyarázni akaró véleményekhez - nem egyeztethető össze a demokratikus Magyarország alapeszméivel.
10) Az állam elnevezésének megváltoztatása Magyar Köztársaságról Magyarországra gyakorlati közjogi jelentőséggel nem bír, ugyanakkor világos elhatárolódást fejez ki az eddigi köztársaságokkal és általában a köztársasági eszmével szemben. Az október 23-i nemzeti ünnepet a törvény eddig kettős évfordulónak tekintette: egyaránt volt a forradalom és a harmadik Magyar Köztársaság kikiáltásának napja. A tervezet ez utóbbiról nem emlékezik meg, azt törli az október 23-án ünnepelt események közül.
11) A tervezet a határon túli magyarokra vonatkozó szabályokat az „egységes magyar nemzet eszméjéből" vezeti le. A közép-európai történelem kétségkívül nehézzé teszi, hogy az állampolgárság, a politikai nemzet és a kulturális nemzet tiszta jogi kategóriáit minden további nélkül alkalmazni lehessen, hiszen nehezen írható le jogi kategóriákkal az például, hogy egy Magyarországon élő örményt mi köt össze egy székelyföldi magyarral. Láthatóan azonban a tervezet kísérletet sem tesz arra, hogy ezekkel az elhatárolásokkal foglalatoskodjon, ehelyett egy normatív jogi erővel nem rendelkező sziruppal leöntve próbálja meg a nemzet alkotmányjogi fogalmát meghatározni.
12) A tervezet elhagyja a hatályos alkotmányból a háború és az erőszak tilalmát, valamint a más államok területi épségének tiszteletben tartásának kötelezettségét. Mindkét tétel része ugyan a nemzetközi jognak, így akkor is kötelezik Magyarországot, ha az alkotmány kifejezetten nem szól róluk. A háború tilalma esetében még lehet úgy érvelni, hogy az erőszak tilalma magában foglalja ezt is, így indokolható a normaszöveg egyszerűsítése. Annak azonban a magyar történelem ismeretében egyáltalán nincs jó üzenete, ha a más államok területi épségének tiszteletben tartását elhagyja az alkotmányozó az alaptörvényből.
13) A megye kifejezés vármegyére cserélése az archaizáló szimbolikus cselekvésen túl jogi jelentőséggel nem bír, így alighanem annak alátámasztására szolgál csupán, hogy valóban új alaptörvénye van az országnak.
14) Az alkotmánytervezet nem kezeli egyenlőként a magyar nyelvet a Magyarországon élő kisebbségek nyelveivel. Míg a magyar esetében aktív állami cselekvést (védelem) kíván meg, addig a kisebbségi nyelveknél a megsértéstől való tartózkodás (tiszteletben tartás) parancsát fogalmazza meg. A magyar nemzetpolitikai célokkal ellentétes minden olyan jogi szabályozás, amelyik akárcsak rosszindulatúan is, de a kisebbségi jogvédelem szintjének csökkentéseként magyarázható. Nem érthető ugyanakkor az sem, hogy a siketek és némák jelnyelvét miért nem itt, a magyar nyelvről szóló rendelkezésnél említi a tervezet.
15) Megmosolyogtató a normaszöveg azon rendelkezése, amely a Himnusz kottáját az alaptörvény részévé teszi. A jövő köztársasági elnökeinek mindenesetre célszerű lesz gyakorolniuk a Himnusz helyes dallamát, nehogy a hamis éneklést tekintse az Országgyűlés olyan alkotmánysértésnek, ami az elmozdításukat eredményezi.
16) Az alkotmánykoncepció még a címer és a zászló megváltoztatására tett javaslatot, a tervezet ezt a kérdést annyival rendezi, hogy a két jelkép a történelmileg kialakult más formák szerint is használható. Ha ez volt az a politikai kompromisszum, amivel a kormánytöbbség vissza tudott jönni a koncepció címerváltozatától, akkor az alapvetően vállalhatónak tűnik, még akkor is, ha az állami jelképek egységességével nehezen férne össze, ha más zászló lobogna az Országgyűlés és a vele szemközt elhelyezkedő Vidékfejlesztési Minisztérium épületén.
Nem indokolt ugyanakkor fenntartani a címer és a zászló használatáról szóló törvény kétharmados jellegét. A címert is tartalmazó védjegy bejegyzésére irányuló hatósági eljárás részletszabályai aligha igényelnek minősített többséget.
17) A melegházasság tilalmát a tervezet olyan módon tartalmazza, hogy az állam védi a házasságot mint a férfi és nő életközösségét. Ez a megfogalmazás nagy valószínűséggel kizárja azt, hogy az Alkotmánybíróság a melegházasságot az azonos nemű párok jogaként ismerje el, de nem képezi feltétlenül akadályát annak, hogy a későbbiekben a törvényhozó megnyissa a házasság jogintézményét az azonos nemű párok előtt, mivel kifejezett tiltást e vonatkozásban nem tartalmaz.
18) A tervezet szerint a család mint a nemzet fennmaradásának alapja részesül védelemben. A nemzet fennmaradását a gyermekvállalás biztosítja, így teleologikus értelmezés szerint csak a gyermeket nevelő párok részesülnek a családok kiemelkedő védelmében. Ez a szemlélet ellentétes az Európai Emberi Jogi Bíróság évtizedes gyakorlatával, amely szerint a család két személy bensőséges életközössége, függetlenül attól, hogy nevelnek-e gyermeket vagy nem.
A családok védelméről szóló törvényt a jelenlegi szabályokkal szemben a tervezet kétharmadosnak minősíti, ami a parlamentarizmus elveivel nehezen egyeztethető össze. A családtámogatás egy olyan közpolitikai kérdés, amelyben a kormánytöbbség kap felhatalmazást a választóktól arra, hogy elképzeléseit megvalósítsa. Minden bizonnyal a jelenlegi kormányzat családtámogatási szabályainak bebetonozása vezette a szerzőket e rendelkezés megfogalmazására, azonban nehezen kezelhető helyzetet eredményez majd, ha egy majdani választáson a családi adókedvezmény csökkentésével kampányoló párt többséget szerez, és a választók akarata ellenére sem tudja megvalósítani e társadalompolitikai programját.
19) A tervezet a jelenlegi alkotmányból elhagyja a piacgazdaság deklarálását. Ennek elsősorban szimbolikus jelentősége van, mivel arra az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint eddig sem lehetett önállóan alkotmányellenességet alapítani.
20) Az Alkotmánybíróság hatáskörének tavalyi korlátozása után a tervezet a bíróságok esetében is megszorító értelmezést foglal el a költségvetési kérdésekben való döntés tekintetében. Az a tétel, hogy a bíróságok a döntéseik során kötelesek tiszteletben tartani a kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás elvét, nehezen értelmezhető másként, mint hogy tartózkodniuk kell a jelentős költségvetési kihatással járó döntések meghozatalától - feltételezhetően például a kismamák gyesre való jogosultsága vagy a tűzoltók túlmunkájának díjazása esetében.
21) A tervezet - az alkotmánykoncepcióban szereplő megoldással ellentétben - nem szigorítja az alkotmánymódosítás eljárási szabályait. A koncepcióban szereplő megoldás, amely szerint két egymást követő parlament kétharmada módosíthat csak az alaptörvényen, nyilván túlzottan merevvé tette volna az alkotmányt, azonban a hatályos szabályozás fenntartásával továbbra sem lesz akadálya annak, hogy egy-két nap alatt, az aktuális politikai megfontolások szerint lehessen módosítani az alaptörvényen.
22) A sarkalatos törvények fogalma eredetileg a magalkotmány koncepciójához kapcsolódott volna olyan módon, hogy a sarkalatos törvények is az alkotmány részét képezték volna. A tervezet ezzel szemben a jelenlegi kétharmados törvényeket nevezi át sarkalatos törvényre, azonban - szakmai szempontból helyesen - változatlanul nem tekinti azokat önálló, a jogforrási hierarchiában akár az alaptörvény szintjén, akár a más törvények felett álló jogszabály-típusnak. A sarkalatos törvények körét a tervezet jellemzően szűkíti, a legtöbb ma kétharmados alapjogi szabályozás így egyszerű többséggel elfogadhatóvá válik. Ezzel az iránnyal egyet lehet érteni, mivel a minősített többség az elmúlt két évtizedben ténylegesen nem a jogvédelem szintjét emelte, hanem csak politikai zsarolási alapot kínált a mindenkori ellenzék számára. A kétharmados többséghez kötött tárgykörök meghatározásában azonban egyértelműen tetten érhető a jelenlegi kormánytöbbség intézkedéseinek bebetonozására irányuló szándék: egyes adószabályok, a családtámogatási szabályok vagy a PSZÁF-ra vonatkozó törvény kétharmadossá tétele nehezen támasztható alá más indokkal.
23) A tervezet az Alkotmánybíróság által az alapvető jogok korlátozásának megítéléséhez kidolgozott szükségességi-arányossági tesztet az alaptörvénybe emeli be, emellett azonban változatlanul tartalmazza az alapvető jog lényeges tartalmának korlátozhatatlanságát. Mindez azt jelenti, hogy a német közjogban „szubjektív" lényeges tartalomként azonosított arányossági mérlegelés mellett az „objektív" lényeges tartalom is a magyar alkotmány része lesz: minden alapjognak lennie kell majd egy korlátozhatatlan magjának, amit feltétel nélkül tiszteletben kell tartani, és ami más alapjog védelme érdekében sem korlátozható. Ennek következményei ma nem beláthatóak, nem ismert olyan szakmai elemzés, amely valamennyi alapvető jog esetében elemezte volna e változás hatásait.
24) Az alkotmánykoncepciónak az abortuszra vonatkozó, a tiltást megelőlegező megfogalmazásával szemben a tervezet nem biztosítja az élethez való jogot a magzat számára, mindössze a magzati élet védelmének kötelezettségét rögzíti. Ez megfelel az 1991-es alkotmánybírósági döntés óta érvényesülő alkotmányjogi helyzetnek.
25) A tervezet generálisan tilalmazza az emberi egyedmásolást, ezzel szemben az Európai Unió mintaként szolgáló Alapjogi Chartája csak a szaporítási célú emberklónozást tiltja. Mindez azt jelentheti, hogy a gyógyászati célú őssejtkutatás egy jelentős része Magyarországon tilalmazott lesz.
26) A tervezet a személyi szabadság korlátozásában követi a hatályos alkotmány elnagyolt, a garanciákat nélkülöző megfogalmazását, így például nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely a büntetőeljáráson kívül is előírná a szabadságkorlátozás gyors bírói felülvizsgálatát.
A tervezet kifejezetten megengedi a tényleges, az évtizedekkel későbbi felülvizsgálat lehetőségét is kizáró életfogytiglani szabadságvesztés kiszabását. Ez lehetőséget ad ugyan arra, hogy a jogintézmény Alkotmánybíróság általi megsemmisítése esetén fennmaradhasson ez a büntetés, azonban előállíthat egy súlyos konfliktust az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel. Ha ugyanis a strasbourgi Európai Emberi Jogi Bíróság egyezménysértőnek ítélné a tényleges életfogytiglant, azzal a nemzetközi emberi jogi kötelezettségeink és az alaptörvény kerülne ellentétbe egymással.
27) A tervezet az adatvédelmi biztos intézményét megszünteti, és az információs jogok védelmét független hatóságra bízza, amelyről „feles" törvény fog rendelkezni. Ez a szabályozás lehetővé teszi a jelenlegi adatvédelmi biztos eltávolítását, de azt is, hogy a jövőben a mindenkori kormányhoz lojális személyek töltsék be ezt a tisztséget. Bár az adatvédelmi biztos nem hagyományos ombudsmani hatáskörökkel rendelkezik, mivel szűk körben ügydöntő hatáskörökkel is bír, ez nem ok arra, hogy a függetlenségét korlátozni kelljen, viszont azzal a veszéllyel jár, hogy a kormányzati szerveknek a személyes és közérdekű adatok kezelésére vonatkozó gyakorlatát csak egy másik kormányzati szerv fogja felügyelni.
28) Az alkotmánykoncepcióban még nem szerepelt az állam és az egyház elválasztásának kimondása. A tervezetben ezzel szemben megjelenik a „különválasztás" elve, kiegészítve azzal, hogy az állam a közösségi célok érdekében az egyházakkal együttműködik. Az „elválasztás" kifejezés helyett a „különválasztás" kifejezés használata tartalmi különbséget nem takar, jelzi viszont a szöveg szerzőinek az elválasztással szembeni idegenkedését. Összességében a rendelkezés a tervezetbeli formájában megfelel az elmúlt két évtized alkotmánybírósági gyakorlatának.
29) A Fidesz frakcióvezetője által szerdán ismertetett normaszövegben még szerepelt az a tétel, hogy a pártok működésének és gazdálkodásának szabályait a tiszta közélet biztosítására tekintettel kell meghatározni. A parlamentnek benyújtott törvényjavaslatban ez a kitétel már nem szerepel, ami nem sok jót ígér a korrupció elleni fellépés területén.
30) Örvendetes tény, hogy a tervezet elveti a véleménynyilvánítási szabadságot érintő, tavaly nyári alkotmánymódosítás kusza szövegét, és visszatér az azt megelőzően hatályos, tömör megfogalmazáshoz. Az viszont csak hatalmi szempontokkal magyarázható, hogy a médiapiacra vonatkozó szabályok mellett a hírközlési piac felügyelete is a kétharmados tárgykörök közé kerül, noha a mindenkori kormánytöbbség felelőssége az, hogy a hírközlési ügyekben a konvergens szabályozó hatóság vagy a különálló szerv koncepcióját gondolja-e megfelelőbbnek. A javasolt megfogalmazás azzal a következménnyel is jár, hogy a teljes elektronikus hírközlési törvény kétharmadossá válik, ideértve olyan, erre aligha érdemes rendelkezéseket, mint a hatóság ügyintézési határideje, az interfészek bejelentése vagy a hírközlési célú építmények engedélyezése.
31) A tervezet a Magyar Tudományos Akadémiával egyenrangú védelmet biztosít a Magyar Művészeti Akadémiának. Önmagában erősen kérdéses, hogy a művészetek esetében szükséges-e bármilyen köztestület létrehozása, az nem jelenti-e a művészeti szabadság indokolatlan korlátozását. Ettől függetlenül sem szerencsés, hogy a tervezet egy reprezentativitást nélkülöző civil szervezetet ruház fel a hivatalos művészeti köztestület címével.
32) Támogatható a tervezet azon megoldása, amely egyes második generációs (gazdasági, szociális és kulturális) jogok esetében elválasztja egymástól a valódi, bíróság előtt érvényesíthető jogosultságokat és az állami feladatokat: például a munkához való jogból csak a munka és a foglalkozás szabad megválasztását biztosítja alapjogként, míg a munkavégzés elősegítését államcélként határozza meg. A normaszöveg a szociális biztonság, a lakhatás és a közszolgáltatások esetében is az annak biztosítására való törekvést, de nem magának a jogosultságnak a biztosítását teszi az állam kötelezettségévé. Nehezebben érthető, hogy más hasonló jogok a művelődéshez és az egészséghez való jog esetében miért nem ezt a megoldást követték a szerzők.
33) A tervezet a képességeknek és lehetőségeknek megfelelő munkavégzést alapvető kötelességgé teszi. Ez azzal az abszurd következménnyel jár, hogy jogellenes lesz például az ingatlan-kiadásból vagy más tulajdonosi jövedelmekből élő, egyébként munkaképes személyek „munkakerülése". Első ránézésre azt gondolnánk, a szerzők a „segélyért munkát" elvnek kívántak megágyazni ezzel a rendelkezéssel, ezt azonban a szociális biztonságról szóló rendelkezésnél tételesen is megteszik. A munkavégzés kötelességének külön kimondása tehát csak az államra rá nem szoruló polgárok esetében bír jelentőséggel, ott viszont felesleges és komikus.
34) A tulajdon kisajátításának feltételeiben a tervezet lényegében követi a hatályos alkotmány rendelkezéseit, vagyis a szükségességi-arányossági tesztből csak az arányosságot rendeli alkalmazni. Ez végső soron azzal jár, hogy az állam vagy közérdekből más személy bármikor elveheti bárki tulajdonát, ha annak értékét kártalanításként megfizeti. Húsz évvel a rendszerváltás után érdemes lett volna a tulajdonjog szabadságjogi jellegét erősíteni.
35) Fenntartja a tervezet a hatályos alkotmány pontatlan megfogalmazását a pozitív diszkriminációt megalapozó rendelkezés esetében. Mind a hatályos, mind a tervezet szerinti normaszöveg a jogegyenlőség megvalósítása érdekében teszi lehetővé az előnyben részesítést, holott a jogegyenlőség következik önmagában az alkotmányból, a pozitív diszkrimináció célja az esélyegyenlőtlenség csökkentése.
36) Nehezen érthető, hogy a gyermekek jogait garantáló rendelkezés miért írja elő a nők, az idősek és a fogyatékossággal élők külön védelmét. Egyrészt szerkezetileg rossz helyen található ez a szabály, másrészt kérdéses, miért éppen ez a három társadalmi csoport jogosult és milyen módon a külön védelemre.
37) A tervezet az anyaság, betegség, fogyatékosság, özvegység, árvaság és munkanélküliség esetén biztosított ellátásokat tisztán szociális juttatásnak minősíti, kivonva ezeket a társadalombiztosítás köréből. Mindez azzal jár, hogy a gyed, a táppénz, az özvegyi nyugdíj vagy értelmezéstől függően a rokkantsági ellátások kikerülnek a tulajdonvédelem köréből, vagyis az állam azokat szinte tetszése szerint csökkentheti.
A tervezet valamennyi szociális juttatás esetében lehetővé teszi, hogy a juttatás feltétele a „közösség számára hasznos tevékenység" legyen. Nehéz elképzelni, hogy táppénz, a terhességi-gyermekágyi segély vagy az árvasági ellátás esetében ez miként lenne kivitelezhető.
38) A tervezet kizárja a kötelező magánnyugdíj-pénztári rendszer visszaállításának lehetőségét, sőt, valamennyi piaci jellegű önkéntes nyugdíjbiztosítás megkötését is, mivel az időskori megélhetés biztosítását csak az állami nyugdíjrendszer és az „önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények" révén engedi meg. A piaci alapon működő biztosítók pedig nehezen minősíthetőek társadalmi intézménynek.
39) A tervezet szerint nem a testi és lelki egészséghez, hanem annak megőrzéséhez van mindenkinek joga. Az önmagában támogatható, hogy a ténylegesen számon kérhető tartalommal nem rendelkező „lehető legmagasabb szintű" megfogalmazás kikerül a normaszövegből. Az viszont, hogy csak az egészség megőrzéséhez való jogot biztosítja a tervezet, éppen a legfontosabb elem, a megromlott egészség helyreállítása (a gyógyítás) kerül ki a jogvédelem köréből.
40) A tervezet nem tartalmazza az egészséges környezethez való jogot, ehelyett két helyen is állami kötelezettségként nevesíti a környezet védelmét. Ez azzal jár, hogy csökken a környezet jogi védelmének szintje, mivel az immár nem az alapjogok korlátozására irányadó, szigorú teszt szerint bírálandó el. Ha ehhez még hozzávesszük azt is, hogy a tervezet megszünteti a jövő nemzedékek országgyűlési biztosát, arra a következtetésre kell jutnunk, hogy minden szólam ellenére érdemben és jelentősen csökken a környezetvédelem alkotmányos garanciáinak súlya.
41) A magyarországi lakóhellyel nem rendelkező magyar állampolgárok szavazati jogát a tervezet maga nem biztosítja, de lehetőséget ad arra, hogy a választójogi törvény ezt részben vagy egészben megtegye. A külföldi magyarok választójoga azt jelentené, hogy olyan személyek is részt vesznek a politikai közösség döntéshozatalában, akik e döntések következményeit nem viselik, ami jelentős számú ilyen választó esetében megkérdőjelezi a parlamentáris demokrácia alapvető elveit. Ettől függetlenül a részleges - tehát nem speciális, hanem a többi választóhoz mérve korlátozott - választójog megadása a választójog egyenlőségének súlyos sérelmét jelentené, első- és másodosztályú választókat teremtene, ami összeegyeztethetetlen a politikai közösség tagjainak egyenlőségével.
42) A volt és jelenlegi rendőrök és katonák választhatóságának korlátozását tavaly iktatta az alkotmányba a kormánytöbbség. Az állampolgári jogegyenlőség ezen elfogadhatatlan korlátozásának lehetőségét a tervezet maga nem tartalmazza, de lehetővé teszi a választójogi törvény számára annak további fenntartását - és további személyek kizárását a választható polgárok köréből.
43) A tervezet lehetővé teszi, hogy a választójogi törvény a gyermekek számára is biztosítsa a szavazati jogot, azzal, hogy azt az anya vagy helyette más személy adhatja le - legfeljebb további egy szavazat formájában. A gyermekek szavazati joga ellentétes a választójog egyenlőségének az európai alkotmányos konszenzus szerinti tartalmával. De még ha a gyermekeket választópolgárnak tekintjük is, akik belátási képességük hiányában maguk nem szavazhatnak, akkor minden gyermek után pluszszavazatot kell a szülőknek biztosítani, máskülönben az egyke gyermek egy szavazattal, míg a két testvérrel rendelkező gyermek egyharmadnyi szavazattal fog csak rendelkezni. Jelen esetben nincs alkotmányos indoka annak, hogy a gyermekek között a testvérek számától függően különbséget tegyen a jogalkotó. A sokgyermekes családok között a közmeggyőződés szerint jelentős arányban képviseltetik magukat a romák, így a gyermekek utáni szavazati jog korlátozásában nehéz nem rasszista indítékot látni.
44) A tervezet feloldja a hatályos alkotmánynak az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel való ellentétét a választójogból kizártak vonatkozásában, mivel mind a bűnelkövetők, mind a cselekvőképességükben korlátozott személyek esetében egyedi bírói döntést kíván meg a választójog korlátozásához.
45) A nemzeti és etnikai kisebbségek esetében a tervezet nem tartalmazza az önazonosság megválasztásának jogát, csak az önazonosság megvallásához való jogot. Ez azt eredményezi, hogy az állam lehetőséget kap arra, hogy maga döntsön arról, kit ismer el németnek, románnak vagy romának.
A tervezet megszünteti a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának jogintézményét, ami nemzetpolitikai szempontból kifejezetten káros irány. A szomszédos államokban élő magyarok védelme érdekében eddig Magyarország példaszerű kisebbségi politikát igyekezett folytatni, a jogvédelem szintjének csökkentése ugyanakkor károsan hathat ki a határon túli magyarok kisebbségi jogokért való küzdelmére.
46) A tervezet szélesíti az állam adóztatási mozgásterét, mivel a közteherviselés vonatkozásában nem a vagyoni és jövedelmi viszonyokkal való arányosságot, csak a teherbíró-képességnek való megfelelést írja elő. Ezzel az alkotmányozó felülírja az Alkotmánybíróság 2006 utáni, az adóztatással összefüggő esetjogát, vélhetően még a testület csorbítatlan hatásköre mellett sem lenne lehetőség a házipénztáradó, a minimum társasági adó vagy az ingatlanadó megsemmisítésére.
47) A tervezet alkotmányi parancsként írja elő a családi adókedvezmény valamilyen formában történő fenntartását, amikor a gyermeknevelés kiadásait a közteherviselés során figyelembe venni rendeli. A tétel nem az ördögtől való: a német szövetségi alkotmánybíróság azt a teherviselő-képességből maga vezette le, úgy érvelve, hogy kisebb a teherviselő-képessége annak, aki gyermekeket tart el a jövedelméből. Mivel a rendelkezés csak „ figyelembevételt" ír elő, a mindenkori kormánytöbbségnek megmarad az a mozgástere, hogy a kedvezmény mértékét szabadon határozza meg.
48) A tervezet nem biztosítja a polgári szolgálat lehetőségét, ezzel pedig a Fidesz egyik fontos 1989-es követelésével megy szembe. Rendkívüli állapot vagy megelőző védelmi helyzet idején így csak fegyveres vagy fegyvertelen, de mindenképpen a Magyar Honvédség keretein belüli katonai szolgálatra lesz lehetőség.
49) Az új alkotmány tervezete alapján továbbra is az Országgyűlés hatásköre az alkotmányellenesen működő képviselő-testület feloszlatása. Két okból is indokolt lenne, ha az Alkotmánybíróság vagy a most felállításra kerülő közigazgatási bíróság döntene ez ügyben. Egyrészt az alkotmányellenesség megítélése jogi és nem politikai kérdés, amelyet ennek megfelelően egy erre hivatott testületre kell bízni. Másrészt az országgyűlési hatáskörgyakorlás óhatatlanul azzal a veszéllyel jár, hogy a kormánytöbbség politikai mérlegelése is megjelenik a feloszlatásról való döntés során, ami nemcsak az intézmény célját nem szolgálja, de a visszaélésre is lehetőséget ad.
50) A nemzetiségek és népcsoportok országgyűlési képviseletére vonatkozó rendelkezés jó absztrakciós szinten fogalmaz. „Az Országgyűlés munkájában való részvétel" kitétel alapján úgy hozható létre a kisebbségek sajátos érdekeinek megjelenítésére alkalmas intézmény, hogy az a szükségesnél jobban ne érintse az egyenlő választójogon alapuló egyenlő népképviselet elvét. A részletszabályok megalkotására a sarkalatos törvény megfelelő forma.
51) Az Országgyűlés feloszlatására vonatkozó szabályok közül szerencsés módon hiányzik a sokat emlegetett Őszöd-klauzula, szerepeltetése túlzott politikai hatalmat adott volna az elvileg független köztársasági elnöknek.
52) A tervezet kibővíti az előzetes normakontroll indítványozóinak körét az előterjesztővel (praktikusan a kormánnyal) és az Országgyűlés elnökével. Ha ez a rendelkezés csak azért része a normaszövegnek, hogy arcvesztés nélkül lehessen visszajönni az alkotmánybíráskodást lényegében megszüntetni szándékozó korábbi tervekből, akkor valószínűleg még így járt legjobban az ország. Az előzetes alkotmánybírósági kontroll kiterjesztésétől való idegenkedésünket ugyanakkor nehéz jobban, mint az Alkotmánybíróság 16/1991. (IV. 20.) határozatából vett idézetével indokolni: „a preventív kontroll gyakorlásával az alkotmánybíróság a jogalkotás résztvevője lesz, döntésével az országgyűlés döntési jogkörét korlátozza, s a törvényhozó felelősségét osztja". Ez a kiterjesztés a politikai felelősséget elmossa, várhatóan a törvény-előkészítés színvonalának további esését okozza, az Alkotmánybíróság és az Országgyűlés közötti politikai kompromisszum vagy zsarolási potenciál veszélyét hordozza, végül pedig - tekintettel a rövid határidőkre - a vizsgálat mélységének csökkenésével járhat.
53) A tervezet felülírja az Alkotmánybíróság 62/2003. (XII. 15.) Ab-határozatában foglalt azon elvet, amely szerint az elnök egy adott törvénnyel szemben csak egyféle jogalapon élhet vétójogával, azaz az alkotmányossági vétó kizárja a későbbi politikai vétót, és viszont. Szólnak érvek az államfői jogkör ilyen kibővítése mellett, azonban azt szakmai hibának kell minősítenünk, hogy az elnök nem fordulhat előzetes normakontrollért az Alkotmánybírósághoz, ha ezt előtte már más megtette. Az Ab indítvány alapján, az abban foglalt szempontok vizsgálata szerint folytatja le az eljárását, így bármikor előfordulhat, hogy az államfő más szempontból tartja alkotmányellenesnek az elfogadott törvényt, mint mondjuk az Országgyűlés elnöke. Ugyancsak helytelen az a megoldás, amely a megfontolásra, politikai vétóval visszaküldött törvény esetében az eljárási szabályok be nem tartása miatt nem teszi lehetővé az Alkotmánybírósághoz fordulást.
54) Az alkotmánytervezet több szempontból is szűkíti az érvényes népszavazások lehetőségét, a tárgykör tartalmi problémáira azonban nem ad választ. A népszavazás részletszabályainak egyszerű többséggel elfogadható törvényre való utalása súlyosan aggályos, mivel a mindenkori parlamenti többséget korlátozó egyik legfontosabb biztosíték a népszavazás lehetősége, amelynek garanciális szabályait nem állapíthatja meg ugyanaz a parlamenti többség. A megerősítő népszavazás intézményének megszüntetésével akár egyetértenénk, ha nem kísérné a választópolgári népszavazás szigorú érvényességi kritériuma (az összes választópolgár több mint felének részvétele). A gyakorlatban ez oda fog vezetni, hogy a népszavazás intézménye Magyarországon csak a kormánnyal szembeni általános elégedetlenség kifejezésére lesz alkalmas, és soha nem válhat a felelős demokratikus döntéshozatal szocializációs eszközévé.
55) Az új alkotmány tervezete ugyanúgy fogalmaz, mint a hatályos alkotmány: „a köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnoka". Bájos, hogy a rendszerváltás során anno az állampárt javaslatára, a baráti átmenet garanciájaként a hatályos alkotmányba került szöveg húsz évvel később változatlanul köszön vissza. Az alkotmány egyéb rendelkezéseiből egyébként is következő köztársasági elnöki hatáskörökhöz képest érdemi tartalmat nem hordozó, így különösen tényleges irányítási jogkörrel nem járó köztársasági elnöki főparancsnokság elhagyásra érdemes.
56) A köztársasági elnök törvény- és népszavazás-kezdeményezési jogköre olyan, szükségszerűen politikai felelősséggel járó hatáskör, amellyel az elmúlt évtizedekben az elnökök alig éltek. Fenntartása azt a látszatot kelti, hogy a tervezetet előkészítők ezzel a gyakorlattal nem értenek egyet. A jövőre nézve nincs garancia arra, hogy egyetlen államfő sem akarja majd napi szinten formálni a belpolitikát, így viszont a parlamentarizmus védelmében célszerű lenne elhagyni azokat az elnöki hatásköröket, amelyek ezt lehetővé tennék.
57) A hatályos alkotmány alapján a köztársasági elnök számára csak olyan hatáskör állapítható meg, amely esetében a politikai felelősséget a kormány valamely tagja viseli az ellenjegyzési jogkör gyakorlásával. A tervezet teljes szabadságot ad a mindenkori parlamenti többségnek abban, hogy a törvényben szabályozott államfői hatáskörök ellenjegyzéshez kötöttek-e vagy sem. Ez nem egyeztethető össze az államfő jelenlegi jogállásával, és azzal a veszéllyel jár, hogy a kormányzó többség a politikai felelősség mentesülése érdekében a köztársasági elnökre hárít egyes kényes döntéseket.
58) Támogatható a tervezet azon része, amely szerint a köztársasági elnök választására vonatkozó szabályozás érdemben egyszerűsödik olyan módon, hogy a háromfordulós szavazás kétfordulóssá válik. A hatályos alkotmány azon szabálya, amely szerint kétszer kell megpróbálni kétharmaddal elnököt választani, arra nem volt alkalmas, hogy politikai kompromisszumot teremtsen, viszont csökkentette az elnöki pozíció megbecsülését.
59) A tervezet, helyesen, egyszerűsíti a köztársasági elnök felelősségre vonásának szabályait, nem alakítja át az Alkotmánybíróságot büntetőbírósággá. Ennek megfelelően a testület csak arról dönt, hogy az államfőt megfosztja-e tisztségétől, a büntetőeljárást azonban már rendes bíróság folytatja le. Aggályos ugyanakkor, hogy a normaszöveg lehetőségként és nem kötelezettségként fogalmazza meg a tisztségtől való megfosztást: ha egy államfő szándékosan törvényt sért, nem lehet ok arra, hogy hivatalban maradjon. Ezen túl is, a mérlegelési szempontok hiánya a politikai döntés súlyos veszélyét hordozza magában.
60) A köztársasági elnök helyettesítésére vonatkozó javaslat egy súlyos és egy érdekes hibában szenved. Ez utóbbi szerint az Országgyűlés döntése kell a köztársasági elnök átmeneti akadályoztatásának megállapításához akkor is, ha a köztársasági elnök maga úgy gondolja, hogy akadályoztatva lesz feladataink ellátásában. Furcsa lenne, ha az Országgyűlés az elnöki kezdeményezésnek nem adna helyt. Komolyabb probléma viszont, hogy az Országgyűlés egyszerű többséggel dönt az akadályoztatás tényéről, ami az elnöki függetlenség egyszerű többséggel történő korlátozása lehetőségének ágyaz meg. Lehet úgy érvelni, hogy kétharmados többség előírása esetén az ellenzék működésképtelenné tudná tenni az államszervezetet, azonban komolyabb veszélynek érezzük azt, hogy a mindenkori kormánytöbbség átmenetileg így meg tud szabadulni a számára nem kedves köztársasági elnöktől.
61) A magyar kormányalakítás példátlanul hosszú időt vesz igénybe Európában, sajnálatos, hogy az új alkotmány tervezete a hatályos alkotmány e hiányosságán nem változtat, holott számos megoldási lehetőség adódna.
62) Az alkotmánytervezet nem ismeri a kormányprogram fogalmát. Kétségtelen, hogy a jelenlegi rendszerben e jogintézménynek sok értelme nincsen: még nincsen kormány (se miniszterjelöltek), amikor a miniszterelnök-jelölt már kormányprogramot terjeszt elő, konstruktív bizalmatlanság esetén pedig elvileg - új program hiányában - az előző kormány programját kellene az új miniszterelnöknek végrehajtania. Ettől függetlenül érdekes, hogy az Őszöd-klauzulából kiinduló alkotmányozási folyamat végül a kormányprogram jogintézményének megszüntetésére vezet.
63) A minisztériumok törvényi felsorolása szükségtelenül korlátozza a kormány szervezetalakítási szabadságát, érdemi garanciát semmivel szemben nem jelent, ugyanakkor feleslegesen lassítja a kormányalakítás vagy a kormány-átalakítás folyamatát.
64) A tervezet végre szakít azzal az alkotmányjogi szemlélettel, amely a miniszterelnököt a kormányon belül csak egyenlők között az elsőnek tekintette. Világos felelősségi viszonyokat teremt, hogy a kormány általános politikájának irányát a kiemelt politikai felelősséggel bíró, megbuktatható miniszterelnök határozza meg, aki feladatokat is szabhat a miniszterek számára. Hiányzik ugyanakkor annak a húszéves gyakorlatnak az alaptörvényi megalapozása, hogy két ülés között a kormány nevében a miniszterelnök is hozhat döntéseket.
65) A tervezet - valószínűleg az erős akarás vagy a kodifikációs figyelmetlenség következtében - több helyen is kimondja, hogy a területi államigazgatás a 2011. január 1-jével létrehozott kormányhivatalok feladata. Nehezen érthető, hogy a tervezet a területi közigazgatás szervezésének módját miért veszi ki a mindenkori parlamenti többség és a kormány döntési szabadságából. Ez a szabály ugyanis teljesen kizárja, hogy bármely területi közigazgatási szerv a kormányhivatalokon kívül szerveződjön, vagy attól függetlenül irányítsák. Szerencsétlen az a megoldás is, hogy a tervezet meghatározza ugyan a kormányhivatalok szervezési szintjét, de ez csak a helyi önkormányzatokról szóló rendelkezésekből, nem pedig a kormányhivatalokról szóló cikkekből derül ki.
66) Teljes mértékben támogatni lehet, hogy a tervezet nagyobb lehetőséget ad az Országgyűlés számára az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában képviselendő kormányálláspont befolyásolására, de fontos lenne, hogy az álláspont kötőereje egyértelmű legyen, erre pedig alkalmatlan az „az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével" kifejezés használata.
67) Az országgyűlési képviselők választásával a kormány és a miniszterelnök politikai felelőssége megszűnik: munkájáról a választók már ítéletet mondtak, újraválasztása független a további kormányzás minőségétől. Helyesebb lenne ezért, ha a megbízatás megszűnése, vagyis az ügyvezető kormánnyá válás és az ezzel járó hatásköri korlátozások már a választásokkal egy időben megtörténnének.
68) Érthetetlen, hogy a miniszter megbízatása megszűnésének feltételei közül miért marad ki az összeférhetetlenség, valamint az az eset, amikor a miniszter már nem felel meg a kinevezési feltételeknek. Ez a szabály azzal jár, hogy nem lesz közjogi szankciója az összeférhetetlenségnek vagy annak, ha a minisztert bűncselekmény elkövetése miatt elítélik. Nem jó megoldás erre az esetre az sem, hogy ilyenkor a miniszterelnök javasolja a miniszter felmentését, mivel így az részesül végkielégítésben, illetve élete végéig használhatja a „volt miniszter" címet.
A tervezet a miniszterelnök megbízatásának megszűnését egyes esetekben kétharmados többséghez köti. Bár ezzel a megoldással a konstruktív bizalmatlansági indítvány kikerülését akarta megakadályozni a tervezet, furcsa eredményre vezet, ha a kormány megbízatásával összefüggő kérdésben bármilyen szerepet kap az ellenzék.
69) Az alkotmánykoncepció megszüntette volna a kormányfővel szembeni bizalmatlansági indítvány konstruktív jellegét, vagyis új miniszterelnök választása nélkül is kormányt tudott volna buktatni az Országgyűlés. Ez a kormányzati stabilitást érdemben gyengítette volna, így mindenképpen támogatható, hogy a tervezet visszalépett ettől a változtatási szándéktól.
70) A tervezet lehetőséget ad arra, hogy ha a miniszterelnök egy törvényjavaslat elfogadását bizalmi kérdéssé nyilvánítja, arról nyolc napon belül szavaznia kelljen az Országgyűlésnek. A kormányzati stabilitást ez a megoldás mindenképpen erősíti, érdemes lett volna tisztázni ugyanakkor, hogy a bizalmi kérdés a benyújtott törvényjavaslat változatlan szövegének elfogadásával kötődik össze, hiszen módosító javaslatok befogadása a kormány szándéktól eltérő szöveghez kötné a bizalmi szavazást.
71) Jó megoldás, hogy a tervezet nem követi a hatályos alkotmány friss módosításainak mintáját, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete és a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság alkotmányos szervként való nevesítését, hanem általában lehetőséget ad önálló szabályozó szervek létrehozására. Tartalmi szabályok hiányában azonban tisztázatlan e szabályozó szervek jogállása: nem lehet tudni, kitől önállóak és mi biztosítja ezt az önállóságot. Az pedig, hogy minősített többséghez köti e szervek szabályozását a tervezet, azt eredményezi, hogy valamennyi, a jelen kormányzati ciklusban létrehozott vagy létrehozandó szabályozó hatóság vezetője hosszú időre bebetonozódik a székébe, ami a későbbi kormányok mozgásterét a politikai felelősség érintése nélkül csökkenti.
72) A valódi, vagyis az alkotmánysértő bírói döntések felülvizsgálatára is kiterjedő alkotmányjogi panasz megteremtése egy régi hiányosságot pótol a magyar alkotmányos rendszerben, ezért nagyon pozitív lépés az Alkotmánybíróság hatáskörének ilyen kiterjesztése.
73) Az alkotmányjogi panasz megteremtése mellett - az Alkotmánybíróság tehermentesítése érdekében - indokolt lehet az utólagos absztrakt normakontroll indítványozói körének szűkítése. Az alkotmánytervezet azonban messze túllő az alkotmányos hagyományokkal összhangban lévő célon: lényegében megszünteti az absztrakt normakontroll ma ismert jogintézményét, mivel a kezdeményezői kört elképesztően szűken jelöli meg (bárki helyett az országgyűlési képviselők egynegyede, illetve a kormány, amely azonban valószínűleg soha nem fog ilyen kezdeményezést benyújtani). Homokba dugnánk a fejünket, ha nem feltételeznénk, hogy az egynegyed megállapításánál irányadónak tekintették a jelenlegi politikai felállást: az Alkotmánybírósághoz csak a Jobbik és az MSZP frakciója egyetértésben fordulhatna. Az alapvető jogok biztosának kihagyása az indítványozói körből az intézmény céljának szándékos félreértését mutatja. Az absztrakt normakontroll megszüntetése kettős veszéllyel jár: egyrészt számos esetben az alkotmánysértő jogszabály peresíthető egyéni jogsérelmet nem okoz, gondoljunk csak például az ellenzéki frakciók jogainak korlátozására. Másrészt pedig így olyan esetekben meg kell várni a jogsérelem bekövetkezését, amelyben az Alkotmánybíróság eljárása azt meg tudná előzni.
74) A tervezet fenntartja az Alkotmánybíróság hatáskörének tavaly év végén bevezetett tartalmi korlátozását. Ez a szabály relatívvá teszi az alaptörvény egészét: ha a kormánytöbbség tagadja az alkotmány feltétel nélküli elsőbbségét, akkor azzal az alkotmányosság lényegét nem ismeri el. Kiábrándító, hogy a Fidesz visszatér az MSZMP által 1985-ben létrehozott Alkotmányjogi Tanács gondolatához, amely szerint az Országgyűlés felett nem állhat más hatalom.
75) Széles körű szakmai konszenzus van abban, hogy az alkotmánybírák megválasztásának szabályai átalakításra szorulnak. Az egycsatornás, kétharmados választás alapján az alkotmánybíró-választás rendre a két politikai oldal közti politikai megállapodáshoz, az újraválasztás reménye által befolyásolt alkotmánybírákhoz, valamint a karakteres alkotmánybírói személyiségek kimaradásához vezetett. Az új alkotmány elfogadása kiváló alkalom lett volna arra, hogy többcsatornás kiválasztást vezessen be az Országgyűlés, akár köztársasági elnöki kinevezéssel, akár rendes bírói választással, de akár alkotmánybírói kooptálással. Különös hangsúlyt ad a változtatási igénynek, hogy a testület a bírói döntések felülvizsgálatára is hatáskörrel rendelkezik majd, így működése során az ítélkező bírói gyakorlatra is szükség lesz. Problémás pont az is, hogy az újraválasztás lehetőségét a tervezet nem zárja ki, így továbbra is fennállhat az a helyzet, hogy a mandátumuk végén egyes alkotmánybírák a hosszabbítás reményében politikai szempontokat kezdenek mérlegelni döntéseik meghozatala során.
76) Veszélyes megoldást választ a tervezet, amikor az Alkotmánybíróság elnökét hosszú megbízatási idővel, az Országgyűlés által rendeli választani. A jelenlegi szabályozás szerint az elnököt maga a testület három évre választja meg, ez pedig kizárja, hogy az Ab mindennapi működését adminisztratív hatáskörökkel (szignálás, napirendre történő javaslattétel) befolyásoló elnök és a testületi többség között tartós ellentét alakuljon ki. Nem merült fel az elmúlt húsz évben olyan szakmai szempont, ami változtatást tenne szükségessé a hatályos szabályozáson, így a tervezetben szereplő megoldást kénytelenek vagyunk a jelenlegi kormánytöbbség hatalmi szempontjai érvényesítése eszközének minősíteni.
77) A tervezet az Alkotmánybíróság tehermentesítése érdekében a Legfelsőbb Bíróság helyébe lépő Kúria hatáskörévé teszi az önkormányzati rendeletek alkotmányosságának felülvizsgálatát. Kérdés, hogy az egyik budapesti székhelyű jogvédelmi szerv helyett a másik budapesti jogvédelmi szerv mennyiben lesz képes gyorsabban és hatékonyabban ellátni ezt a feladatot, így helyesebb lett volna a megyei szinten szerveződő közigazgatási bíróságokra bízni az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatát.
Komolyabb aggályokat vet fel, hogy a tervezet a más jogszabályba ütköző önkormányzati rendeletek esetében kormányzati kezdeményezéshez köti az alkotmányossági felülvizsgálatot. Sem a jogsérelmet szenvedett személy, sem a kormányzattól független más személy nem kezdeményezheti az eljárást, így - különösen arra az esetre, amikor az önkormányzat és a kormányzat között jók a személyi, politikai kapcsolatok - az önkormányzati rendeletek jelenlegi alkotmányossági és törvényességi színvonalának jelentős esésére számítunk.
78) Az alkotmánytervezet normatív rendelkezéseinek egyik leginkább egyenetlen része példálózó felsorolással ad kifejezetten lehetőséget a munkaügyi és közigazgatási bíróságok létrehozására. Ha az alkotmányozó hatalom szerint feltétlenül kell ilyen különbíróság, akkor írja elő azok létrehozását, ha pedig nem feltétlenül kell, akkor hallgasson róla, de semmiképp se vesse fel azt mintegy szerény javaslatként.
79) Helyes döntés, hogy a bíróságok technikai-működési igazgatása módjának meghatározását a törvényalkotó felelősségébe helyezi a tervezet, és így lehetővé teszi a kormányzati felelősség erőteljesebb megjelenését. Súlyosan aggályos azonban, hogy a technikai igazgatással szemben az ítélkezési tevékenységre érdemben kiható, elsősorban személyzeti döntésekben nem biztosítja a bírói többségi döntéshozatalt. Az alkotmánytervezetnek ki kellene mondania, hogy a bírák és a bírósági vezetők kinevezéséhez bírói többséggel működő önigazgatási szerv támogatása kell.
80) Nem világos, hogy miért kell minősített többséghez kötni a bíróságokra vonatkozó teljes törvényi szabályozást. Míg a bírói függetlenség alapvető rendelkezései esetében teljesen érthető a politikai konszenzus iránt támasztott igény, a szervezeti és igazgatási kérdések kétharmadossá tétele feleslegesen nehezíti a későbbiekben a hatékony kormányzást. Szerencsétlen lenne, ha a bírák cafetériajuttatása is széles körű parlamenti konszenzus függvénye lenne.
81) A Legfelsőbb Bíróság Kúriára nevezésének egyetlen érdemi alkotmányjogi hatása van: a Legfelsőbb Bíróság elnöke helyett új legfőbb bírót lehet választani, vagyis a kormánytöbbség ezt a független tisztséget is betöltheti a saját jelöltjével. Ráadásul a tervezet elmulasztja azon fontos biztosíték megfogalmazását, hogy a Kúria vezetőjévé csak bírót lehet megválasztani, így akár a bírósági szervezeten kívülről is érkezhet az új főbíró.
82) A független ügyészség jelenlegi formájában történő fenntartása a büntetőpolitikáért viselt politikai felelősség jelentős korlátja, amelyet nem helyettesít az ügyészség politikai felelőssége. Itt lenne az idő az ügyészség kormány alá rendelésére, a szocialista ügyészségi koncepció meghaladására.
83) Az ombudsman átnevezése semmi mást nem szolgál, mint hogy a kétharmados kormánytöbbség az állampolgári jogok országgyűlési biztosa helyett újat választhasson, és ezt a független intézményt is a saját jelöltjével tölthesse be. Teljesen felesleges a helyettesek alkotmányi, közjogi tisztségviselőként történő nevesítése, hiszen azáltal, hogy személyükről a biztos dönt, tényleges pozíciójuk nem különbözik az ombudsmanok mellett egyébként is működő, a hatáskör gyakorlásában érdemben közreműködő hivatali személyzettől.
84) A tervezet nagyon helyesen szakít az egy önkormányzat-egy település elvvel, így lehetővé válik a 3200 önkormányzat számának akár jelentős csökkentése is. Elmulasztja ugyanakkor biztosítani vagy akár csak lehetővé tenni a tervezet, hogy minden településnek legyen legalább egy önállóan választott elöljárója, így az valamilyen szintű képviseletet akkor is kapjon, ha saját képviselő-testülete nincs.
85) A helyi önkormányzatok nyakló nélküli hitelfelvétele az államháztartás egyensúlyát komolyan veszélyeztetheti, így támogatható, hogy azt az alaptörvény korlátok közé szorítsa. A tervezetben szereplő megfogalmazás ugyanakkor a területi kormányhivatal politikai mérlegelésétől teszi függővé a hitelfelvétel lehetőségét, ami normatív és kiszámítható szabályok hiányában a veszélyes eladósodást nem gátolja meg, ugyanakkor prudensen működő, de a parlamenti ellenzék valamelyik pártjának polgármestere által vezetett önkormányzatok fejlesztéseit is veszélybe sodorhatja.
86) Számos tényező indokolja, hogy az önkormányzati ciklus elváljon a kormányzati ciklustól, de a tervezetben szereplő megoldás, az ötéves megbízatású idejű helyi önkormányzat ezt csak megközelítőleg minden második választás esetében biztosítja megfelelően. Az ideális megoldás a parlamenti ciklus félidejében tartott helyhatósági voksolás lenne, mivel így lényegében soha nem torlódna egymásra a két választás.
87) A tervezet egyik nagy újdonságaként harangozták be a kormánypártok az államadósság-plafon bevezetését. A normaszövegben szereplő megoldás azonban nem alkalmas a felelős költségvetési politika kikényszerítésére, mivel csak egy évig kívánja meg az adósság szinten tartását, illetve csökkentését, ez pedig egyszeri bevételekkel is megfelelően teljesíthető követelmény. A költségvetési fenntarthatósághoz az szükséges, hogy középtávon ne növekedjen a reáladósság szintje, erre vonatkozó tartalmi garanciát azonban a tervezet nem tartalmaz.
88) A politikai kampányolás körébe tartozik az offshore cégekkel szembeni alkotmányi szintű fellépés, ami ugyanakkor abszurd következményekre vezethet. Ha a költségvetésből nem teljesíthető átláthatatlan tulajdonosi szerkezetű társaság részére kifizetés, akkor szinte egyetlen tőzsdei céggel sem állhat szerződéses kapcsolatban az állam. Mivel a benzinforgalmazással foglalkozó cégek szinte mindegyikének részvényei tőzsdén forognak, nehéz lesz így a mentőautókba benzint vásárolni.
89) A tervezet szerint sarkalatos törvényben kell meghatározni az állam kizárólagos tulajdonának körét, valamint az állami vagyonnal való gazdálkodás szabályait. Az állami tulajdon a gazdaságpolitika formálásának eszköze, így a parlamentarizmus elvei szerint a mindenkori kormánytöbbségnek kell tudnia érvényesíteni az elképzeléseit ezen a területen.
90) Az alkotmánytervezet az adórendszer és a nyugdíjrendszer alapvető szabályait sarkalatos törvényre utalja, ezzel a klasszikus parlamentarizmussal szembemenve kormányzati felelősségbe tartozó kérdéseket tesz az egyszerű többség számára megváltoztathatatlanná. Az adórendszert érintően ez nagyon veszélyes következményekre vezet: ha a mostani kormánytöbbség az egykulcsos adórendszert kétharmados törvénybe betonozza, majd a következő választáson az ellenzék arra kap felhatalmazást, hogy a tehetősebbektől nagyobb hozzájárulást kérjen, úgy a népakarat és a kétharmaddal bebetonozott adószabály ellentétbe kerül egymással - méghozzá egy olyan kérdésben, amelynek szabályozása mindenhol a parlamenti többség felelőssége. Az elmúlt évek tapasztalatai alapján a mindenkori ellenzék a nyugdíjasok védelmében szokott fellépni, míg a kormánypártok szeretnék meghozni a nyugdíjrendszer hosszabb távú fenntarthatóságához szükséges intézkedéseket, így a kétharmados többség igénye szinte kizár bármiféle nyugdíjreformot.
91) A Magyar Nemzeti Bank elnöke megbízatási idejének hatról kilenc évre emelését nem indokolhatja más, mint a következő, 2013-ban hivatalba lépő jegybankelnök bebetonozása hosszú időre.
92) A Költségvetési Tanács vétójoga nem az ördögtől való. A 2001-től 2009-ig különböző kormányok által folytatott költségvetési politika eredményei megmutatták, hogy a parlamenti többségi döntéshozatal - az árstabilitás középtávú biztosításához hasonlóan - az államadósság alacsony szinten tartására sem feltétlenül alkalmas. Jelentős államadósság mellett ezért érdemes jól körülhatárolható, világos szempontokat érvényesítő vétójogot adni egy független intézmény kezébe. A tervezet ugyanakkor ilyen szempontokat nem határoz meg, ráadásul a vétójogot csak a költségvetési törvényre korlátozza, holott az ágazati törvényekben megjelenő kötelezettségek fedezet hiányában is terhelik az államot. Ezen túl pedig az adósságlimit alatt nem indokolt a parlamenti többségi döntéshozatal korlátozása: ha csak 30 százalék az államadósság, akkor semmi nem indokolj, hogy a nép által választott képviselők miért ne dönthessenek szabadon a költségvetési kérdésekben.
93) Érthetetlen, hogy a Magyar Honvédség, a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok szervezetére, működésére, irányítására vonatkozó szabályok miért maradnak kétharmadosak. A honvédelmi és rendvédelmi szervek működtetésének hatékonyságáért a kormány viseli a politikai felelősséget, így a kormánytöbbségnek kell jogot kapnia arra, hogy ezeket a kérdéseket maga szabályozhassa.
94) A különleges jogrendre vonatkozó szabályok legnagyobb pozitívuma, hogy a szükséghelyzet (erőszakos emberi magatartásból fakadó szituáció) és a veszélyhelyzet (ipari, természeti szerencsétlenség) szabályait, az alkalmazható eszközök körét elhatárolja. Ennek ellenére bőven maradt volna tere a szabályok - előzetesen megígért - egyszerűsítésének. Egyfelől felesleges öt különböző minősített időszakot szabályozni, másrészt pedig bőven lehetett volna egységesíteni a különböző minősített időszakokra irányadó, rendkívül bonyolult hatásköri szabályokat.
95) A minősített időszak idején felfüggeszthető jogok körét a hatályos alkotmányhoz képest lényegesen tágabb körben fogalmazza meg a tervezet. A törvény előtti egyenlőség, az általános jogképesség, a gondolat-, lelkiismeret- és vallásszabadság, a magyar állampolgárságtól való megfosztás tilalma mind olyan jogosultságok, amelyek korlátozására még rendkívüli állapot idején sem tudunk ésszerű indokot.
96) Az alkotmánytervezet az utolsó alcím ellenére átmeneti rendelkezést nem tartalmaz, azt külön kétharmados döntéshez köti. Kétségtelenül szebb lesz az alkotmányszöveg, ha nem csúfítják el technikai deregulációs és átmeneti szabályok a végét. Ennek ellenére ez komoly mulasztás. Az átmeneti rendelkezések meghatározása alapvetően érinti számos jogintézmény működését. Ezért nélkülük megalapozottan az új alkotmány elfogadásáról vagy elutasításáról „felelősségünk tudatában" nem lehetne dönteni.
97) Az alaptörvény a számozott cikkeket követő részben az Isten előtti felelősség tudatának elismerését várja el az azt megszavazó képviselőktől. Ez a nyilatkozat a Német Szövetségi Köztársaság alaptörvényének preambulumát követi, de az annak elfogadása óta eltelt hatvan évben a modern alkotmányfejlődés eljutott oda, hogy a hasonló nyilatkozatok a nem istenhívők számára is elfogadható szöveget tartalmaznak.
98) Az utolsó bekezdésben a tervezet kimondja magáról, hogy ez Magyarország első egységes alaptörvénye. Ez az állítás tényszerűen nem igaz, a kinyilatkoztatás ellenére sem fogja a magyar vagy a nemzetközi jog-, illetve történettudomány kitörölni az 1949. évi XX. törvény alkotmányi jellegét.
99) A záró részt követően a tervezet az azt megszavazó képviselők nevének felsorolását tartalmazza. Az Országgyűlés hatásköreit az egész testület gyakorolja, és nem az aktuálisan igennel szavazó képviselők. A felsorolásnál a képviselők a nevüket rangjaik nélkül tüntetik fel, ami legalábbis abból a szempontból érdekes, hogy Magyarországon hivatalos rangok nincsenek.
100) A tervezet nem felel meg a jogszabály-szerkesztés elemi szabályainak sem. Egyes részeiben tartalmaz alcímeket, máshol nem, különböző számozásokat használ a különböző fejezetekben, megfogalmazásai sokszor nyelvtanilag és stilisztikailag is helytelenek. A normaszöveg a nyelvében néhol mesterségesen szakralizál, máshol pedig a növényvédelmi szabályzatok kopogós és igénytelen szövegformálását idézi. Egy alkotmány normaszövegében minden szónak jelentősége van, egy-egy megfogalmazásra alkotmánybírósági döntések hosszú érvelései épülnek, éppen ezért kell minden egyes mondatnak megfelelően csiszoltnak és absztraktnak lennie. Sokakkal együtt reméltük, hogy a hatályos alkotmány töredezett, sok esetlegességgel terhelt, nehezen átlátható szerkezetű normaszövege helyett az új alkotmány lekerekített, szép mondatokból, világos szerkezeti egységekből áll majd. Csalatkoznunk kellett.
A demokratikus államok alkotmányozása általában szakmai aprómunka: minden egyes mondatot alaposan át kell gondolni és hosszasan kell csiszolni ahhoz, hogy az megfeleljen az alaptörvénnyel szemben támasztott igényesség követelményeinek. A most megismert alkotmánytervezet számos ponton ellentmond ennek az elvárásnak, így minden bizonnyal - a rendszerváltás utáni időszakhoz hasonlóan - az Alkotmánybíróságra marad az egyenetlen szöveg rendszerré formálásának feladata. Annyiban persze más a mai helyzet, hogy az elmúlt húsz év alkotmánybírósági esetjoga, valamint a strasbourg-i bíróság gyakorlatában is megjelenő európai alkotmányos konszenzus komoly fogódzókat ad ehhez a munkához.
Nincsen szó tehát a tervezet alapján negyedik köztársaságról vagy forradalmi változásokról. Egy rosszul előkészített, politikai indulatoktól fűtött, és éppen ezért kevéssé szerethető alaptörvény van születőben.
(A szerzők ügyvédként tevékenykedő alkotmányjogászok.)
A lap internetes változatának frissítése a pénteki megjelenést követő hétfőtől történik.

References: Bíróság 
 Bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 Bíróság 
 Kúria 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Kúria 
 bíróság