Source: https://www.slideshare.net/EscuelaBicentenario/niez-migraciones-y-derechos-humanos-en-argentina
Timestamp: 2017-03-29 00:19:23+00:00

Document:
Niñez, Migraciones y Derechos Humanos en Argentina
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Pedro Roberto Casanova WMB, Viajero Educativo.
Published on May 20, 2014
Estudio a 10 años de la Ley de Migraciones.
Informe elaborado por el Centro de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. UNICEF
NIÑEZ,MIGRACIONES
YDERECHOSHUMANOS
ENARGENTINA.
ESTUDIO A 10 AÑOS DE LA
LEY DE MIGRACIONES
Informe elaborado por el Centro de Derechos
Humanos de la Universidad Nacional de Lanús
y el Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF)
Gimol Pinto, Especialista en Protección de los
Derechos de la Niñez y la Adolescencia, UNICEF.
Pablo Ceriani Cernadas, coordinador del programa
“Migración y Asilo”, del Centro de Derechos Humanos
de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa)
Ezequiel Rodríguez Miglio, Leonel Toledo,
Daniela Vetere.
Ricardo Fava, Natalia Gavazzo.
Asociación Civil “El Amanecer”, Raquel Carmona,
Beatriz Cravero, Ana Caligaris.
Fundación Andhes, Andrés Reynoso, Clínica Jurídica de
Derechos de Migrantes de la Universidad Católica de
Elena María Krauststofl, César Bondar, Universidad
Nacional de Misiones. Cecilia Zsogon.
Clínica Migración y Derechos Humanos y Cátedra Libre
Don Jaime de Nevares, Universidad Nacional del Comahue.
Pastoral Migratoria del Obispado de Neuquén. Jorge
Muñoz Villagrán.
Constanza Tabbush.
Pablo Asa, Bárbara Basile, Mariano Lanziano. Centro de
Estudios Legales y Sociales (CELS).
Investigadores que colaboraron en la
elaboración de este informe
Clara Capurro Robles, Gisela Cardozo, Pablo Ceriani
Cernadas, Paola Cyment, Lila García, Ana Gómez Sala,
Laura Gottero, Agostina Hernández Bologna, Natalia
Lippmann Mazzaglia, Alejandro Morlachetti, Ana
Penchaszadeh (Programa Migración y Asilo, CDH-UNLa).
María Capurro Robles.
Silvina Gorsky, Romina Pzellinsky (UNICEF).
FlorenciaBeltrame,MaríaPianchiola(CDH-Unla).
Romina Hillebrand, Ivanna Kúspita (Universidad
Nacional de Misiones).
Verónica Barros, Franco Bussi, Georgina González
(Universidad Nacional del Comahue)
Formato A4,
212 páginas totales
1000 ejemplares
Alejandro Parisi
alejandro.parisi@gmail.com
Diseño de portada e interiores
Pablo Criscaut
pcrisca@gmail.com
Impreso en Argentina
Fondo de Naciones Unidas para la infancia (UNICEF)
buenosaires@unicef.org
www.unicef.org.ar
Universidad Nacional de Lanús (UNLa)
migración@unla.edu.ar
www.unla.edu.ar
Universidad Nacional de Lanús
Rectora: Dra. Ana María Jaramillo
Centro de Derechos Humanos
Director: Ricardo Fava
Consultores Académicos: Víctor Abramovich, Leonardo
Programa “Migración y Asilo”
Coordinador: Pablo Ceriani Cernadas
Andrés Franco, Representante
Ennio Cufino, Representante Adjunto
El presente documento fue elaborado por el Centro de
Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús para
el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), dando
continuidad al convenio para la realización de un “Estudio
sobe los derechos de niños y niñas migrantes a cinco años de
la nueva ley de migraciones 25.871”.
ESTUDIO A 10 AÑOS DE LA LEY DE MIGRACIONES
AGRADECIMIENTOS	08
Prólogo	09
PRESENTACIÓN	10
PRIMERA PARTE	15	I. Los derechos de la niñez en la Ley de Migraciones y la normativa sobre infancia	16	1. Introducción	16
2. Infancia y adolescencia en el contexto de la migración ante el cambio
de la normativa migratoria	16	2.1 Los derechos en la regulación de la dictadura	17
2.2 La Ley de Migraciones 25.871: un enfoque de derechos humanos	19 2.3 La ley 25.871 y los derechos de la niñez y la adolescencia	22	2.4 Los derechos de la niñez en la Convención Internacional sobre la Protección
de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares	24
3. El marco jurídico sobre infancia y adolescencia en Argentina	26
4. Reflexiones finales	27
II. Derechos de niños y niñas migrantes en la legislación y las políticas públicas:
avances y cuestiones pendientes	28
1. Introducción	28
2. Derecho a la identidad	28
2.1 Identificación	29
2.2 Inscripción	29
2.3 Documentación	30
2.4 Padres sin documentos de su país de origen	31
3. Derecho a la salud	31
4. Derecho a la seguridad social	35
4.1 El acceso a los planes sociales	35
4.2 Las pensiones no contributivas	37
Pensiones por discapacidad	38
Pensiones para madres de siete o más hijos	38
5. Derecho a la educación	39
6. Protección judicial y garantías del debido proceso	40
6.1 Derecho a expresarse y a ser oído	40
6.2 Asistencia de intérpretes	42
6.3 Asistencia jurídica y representación legal	42
6.4 Recursos administrativos y judiciales	43
6.5 Privación de libertad a los fines de la expulsión	44
6.6 Expulsiones colectivas	44
7. Protección contra la explotación laboral, erradicación del trabajo infantil y protección
del trabajo de las y los adolescentes migrantes	46
7.1 Erradicación del trabajo Infantil	47
7.2 Protección del trabajo adolescente	49
7.3 Autoridades administrativas y políticas públicas sobre trabajo infantil	50
7.4 Protección contra todas las formas de explotación	50
8. Reflexiones Finales	51
SEGUNDA PARTE	53
El trabajo interinstitucional en niñez, migración y derechos humanos.
Experiencias de articulación e incidencia en las políticas públicas	54
Introducción de las instituciones anfitrionas de las Mesas Interinstitucionales	54
Introducción de la Defensoría General de la Nación	54
Introducción del Ministerio de Educación	56
Introducción de la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos	58
1. Introducción	59
2. Presentación de los resultados preliminares de la investigación	60
3. Experiencia de articulación de tres mesas interinstitucionales de trabajo	60
3.1 Mesa de trabajo sobre Educación, Niñez y Migración	62
Emisión y convalidación de títulos	63
Formación docente en derechos, prevención de la xenofobia e integración
de la población migrante	64
Programas de entrega de computadoras portátiles	64
Enseñanza de idioma español para niños y niñas migrantes	65
3.2 Mesa de trabajo sobre Salud, Niñez y Migración	66
Encuentro - taller con migrantes	66
Encuentro sobre formación e información para el acceso a la salud
de la niñez migrante	67
El Plan Nacer/SUMAR y el Plan Cobertura Porteña de Salud	67
3.3 Mesa de trabajo sobre Adecuación normativa, acceso a derechos y prevención
de la xenofobia	69
Asignación Universal por Hijo	70
Pensiones no contributivas	71
La resolución del INCUCAI 342/2009	72
Protocolo para la protección, asistencia y búsqueda de soluciones duraderas
para los niños no acompañados o separados de sus familias en busca de asilo	72
Difusión de los derechos de los y las migrantes	73
4. Comentarios finales	73
TERCERA PARTE	75
INFORMES REGIONALES	76
I. Gran Buenos Aires	76
1. Introducción	76
2. Características generales de las migraciones de oriundos de Bolivia y Paraguay	76
3. La población migrante paraguaya y boliviana en el Gran Buenos Aires	81
4. El acceso a la educación de los niños y niñas migrantes y las
vicisitudes de su vida escolar	82
5. Niñez migrante y derecho a la salud	87
II. Provincia de Formosa 92
1. Introducción	92
2. El derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes migrantes
en las ciudades de Formosa y Clorinda	93
3. ElderechoalasaluddeniñosyniñasmigrantesenlasciudadesdeFormosayClorinda	96
4. Derecho a la Identidad	98
5. La actuación de las autoridades migratorias en la zona	100
III. Provincia de Jujuy	102
1. Introducción	102
2. Aspectos generales de la población migrante en la Provincia de Jujuy	103
2.1. Caracterización de la población migrante en la frontera La Quiaca-Villazón	103
2.2 Niñez y migración en Jujuy (niños migrantes e hijos de migrantes
bolivianos nacidos en Argentina)	104
3. La ley 25. 871 y los derechos de la infancia en el marco normativo provincial	104
4. Derechos de niños/as migrantes e hijos de migrantes en Jujuy	106
4.1 Derecho a la salud	106
Caracterización	106
Programas	107
Migración y salud materna en zonas rurales	107
Migración y salud materna en zonas urbanas	108
4.2 Derecho a la Identidad, a un nombre y a una nacionalidad	109
4.3 Derecho a la educación	112
IV. Provincia de Misiones	114
1. Introducción	114
2. Niños y niñas migrantes en la ciudad fronteriza de Posadas	115
2.1 Trabajo, circulación y control en región de frontera	115
2.2 Problemas específicos de Misiones: trabajo infantil y trata de personas. El control
de la Delegación Posadas de la DNM y el Ministerio de Derechos Humanos
de la Provincia	117
2.3 Acceso a la educación de los niños y niñas migrantes y de hijos e hijas de migrantes	120
2.4 El derecho a la salud de niños y niñas migrantes y de hijos e hijas
de migrantes: normas y prácticas en el sistema de salud de Posadas	123
3. La situación particular de niños y niñas migrantes en la zona de la Triple Frontera	128
V. Provincias de Río Negro y Neuquén	131
1. Introducción	131
2. Características de la población migrante en la Patagonia
y particularmente en Neuquén	133
2.1 La población chilena en la Patagonia	133
2.2 La migración boliviana en la Patagonia	135
3. Los primeros años de la Ley de Migraciones: su impacto en las provincias
de Río Negro y Neuquén	136
4. Marco general de derechos humanos sobre niñez y migración en las Provincias
de Río Negro y Neuquén	137
5. La situación de algunos derechos en particular	138
5.1 El derecho a la educación	138	5.2 El derecho a la salud	140
6. Derecho a la Vida familiar	141
7. El rol de los organismos públicos de derechos humanos y las organizaciones
de la sociedad civil	142
VI. Provincias de Salta y Tucumán	146
1. Introducción	146
2. La cuestión migratoria en Salta y Tucumán	147	3. Marco normativo en la provincia de Salta	151
3.1 La Constitución provincial	151
3.2 Ley provincial de protección integral de niñez y la adolescencia	152
3.3 Ley provincial de educación	152	4. Marco normativo en la Provincia de Tucumán	152	4.1 La Constitución provincial	152	4.2 Ley de Protección Integral de la Infancia	153
5. El rol de los operadores y las prácticas concretas	154
Excurso	157
La situación de los hijos e hijas de mujeres migrantes detenidas en las
cárceles federales de Argentina	158
1. Introducción	158
2. Antagonismos implícitos en la definición jurídica de “bienestar del niño”	160
3. Incremento de las mujeres extranjeras encarceladas	162
4. Vulnerabilidades en los vínculos entre la cárcel y el hogar	164	5. Condiciones de detención de Mujeres, niñas y niños	167	6. Educación y salud para niñas y niños en el encierro	173
7. Cultura “tumbera” y posibilidades de denuncia	174
8. Conclusión	176
RECOMENDACIONES	179
1. Coordinación interinstitucional	180
2. Difusión y capacitación en torno a la ley 25.871 y de los derechos de la niñez migrante
en el contexto de la migración	181
3. Adecuación normativa	183
4. Acceso a derechos	184
4.1. Acceso a derechos sociales y culturales en particular	184
4.2. Garantías de debido proceso y derecho a la vida familiar	185
4.3 Inscripción del nacimiento y radicación de niños/as	186
5. Protección de la niñez y la adolescencia frente al trabajo	186
6. Madres migrantes privadas de la libertad	187
7. Integración social y prevención de la xenofobia	187
ANEXOS	189
Anexo I	190
Estadísticas	190
Estadísticas sobre la población migrante en Argentina	190
Estadísticas sobre personas migrantes radicadas y regularizadas en Argentina desde 2004,
desagregadas por nacionalidad, sexo y edad	192
Estadísticas sobre personas migrantes en Provincia de Buenos Aires	194
Estadísticas sobre mujeres migrantes detenidas en prisiones federales
que tengan hijo/as menores de 4 años	195
Anexo II	196
Análisis de situaciones de vulneración de los derechos de niños, niñas y adolescentes
migrantes en Argentina	196
1. Presentación	196
2. El derecho a la protección integral de los niños, niñas y adolescentes
y el derecho a la vida familiar	196
2.1 La regularización migratoria de niños, niñas y adolescentes	197
2.2 Expulsión de padres/madres migrantes de niños, niñas o adolescentes nacionales
o no nacionales	197
2.3 Restricciones al derecho a la reunificación familiar	199
3. Acceso a derechos sociales	199
3.1 El derecho a la educación y a las actividades recreativas	199
3.2 El derecho a la salud	201
Falta de instrucción del personal de atención al público en los centros de salud	201
Restricción en la inscripción a las listas de espera para trasplante	202
El acceso a la seguridad social. Las pensiones no contributivas	203
Numerosaspersonaseinstitucioneshanparticipadoenlarealizacióndelainvestigaciónylaredacción
de este informe. El equipo del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús, con la
colaboración del Área de Protección de UNICEF, ha trabajado en la edición y actualización de todo el do-
cumento así como en la redacción de algunos aspectos puntuales, en particular resultados del trabajo de
las Mesas Interinstitucionales. A su vez, las versiones preliminares de cada capítulo fueron elaboradas por
distintasinstitucionesoinvestigadores,asaber:
Elcapítulodedicadoalaleydemigracionesylaspolíticassobremigracióneinfanciafueelaboradopor
EzequielRodríguezMiglio,LeonelToledoyDanielaVetere,bajolacoordinacióndelCDHUNLa;
La sección que recopila los casos y denuncias recibidas por la Clínica Jurídica Derechos de Inmigran-
tesyRefugiados(UBA-CELS-CAREF)fueelaboradaporPabloAsa,BárbaraBasile,MarianoNicolásLanzia-
noyactualizadoporelCDHUNLa;
ElcapítulosobreNeuquényRíoNegrofuerealizadoporlaClínicadeMigraciónyDerechosHumanos,
laCátedraLibreDonJaimedeNevares,delaUniversidadNacionaldelComahueylaPastoralMigratoriadel
ObispadodeNeuquén.ElequipoestuvocompuestoporVerónicaBarros,FrancoBussi,GeorginaGonza-
lesyJorgeMuñozVillagrán;
LasecciónsobreJujuy,SaltayTucumánfuerealizadaporFundaciónANDHESyClínicaJurídicadeDerechos
deMigrantesdelaUniversidadCatólicadeSantiagodelEstero(UCSE),bajolacoordinacióndeAndrésReynoso;
ElinformesobreFormosafueelaboradoporlaAsociaciónCivilElAmanecer,conlaparticipacióndeRaquelCar-
mona,BeatrizCraveroyAnaCaligaris;
ElcapítulosobreMisionesfuerealizadoporunequipodeinvestigaciónpertenecientealaUniversidad
Nacional de Misiones, coordinado por Elena María Krautstofl, y la participación de César Iván Bondar (co-
autor),yRominaElizabethHillebrandeIvannaKúspita(colaboradoras);
LainformaciónrelativaaIguazúylaTripleFronterafueproducidaporCeciliaZsogon;
El capítulo sobre Gran Buenos Aires (zona sur) fue elaborado por Florencia Beltrame, Ricardo
Fava y María Pianciola (CDHUNLa) y Natalia Gavazzo, del Centro de Investigaciones Etnográficas de
la Universidad de San Martín;
La sección sobre mujeres madres migrantes en cárceles federales fue realizada por Constanza Tab-
bush,delInstitutoInterdisciplinariodeEstudiosdeGénerodelaUniversidaddeBuenosAires;
Elcapítulosobreeltrabajodelasmesasinterinstitucionales,asícomolaediciónyactualizacióndetodo
elinforme,haestadoacargodelequipodelProgramaMigraciónyDerechosHumanosdelCDHUNLa,in-
tegrado por: Clara Capurro Robles, Gisela Cardozo, Pablo Ceriani Cernadas, Lila García, Ana Gómez Sala,
Agostina Hernández Bologna, Natalia Lippmann Mazzaglia, Alejandro Morlachetti y Ana Penchaszadeh;
tambiénagradecemosenparticularlaparticipacióndeMaríaCapurroRobles.
Gimol Pinto, Silvina Gorsky y Romina Pzellinsky, del área de protección de derechos de niños, niñas y
adolescentesdeUNICEF,participarondelarevisiónyediciónfinaldelinforme.
Agradecemos a todas las personas e instituciones que participaron en la elaboración de cada una de
las secciones de este informe, así como a las diferentes organizaciones sociales y representantes de or-
ganismospúblicosquedesde2011 participanactivamenteenlasmesasinterinstitucionalesdetrabajo.En
particular,agradecemosalaDefensoríaGeneraldelaNación,elMinisteriodeEducaciónylaSecretaríade
DerechosHumanos,porladisponibilidadensuroldeanfitrionesdelasreunionesdelasmesasdetrabajo.
A casi diez años de la aprobación de la actual Ley de Migraciones, presentamos este informe como
fruto de un trabajo conjunto llevado adelante por la Universidad Nacional de Lanús, a través de su Centro
de Derechos Humanos (CDHUNLa), y la Oficina Argentina del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF).Elobjetodeestedocumentoessintetizareltrabajodeinvestigación,difusióneincidenciarealiza-
dodesde2009sobreniñez,migraciónyderechoshumanosenArgentina.
La Ley de Migraciones (Nº 25.871), aprobada a fines de 2003, implicó un profundo cambio de
enfoque para el tratamiento de las migraciones hacia la Argentina: de una ley (la Nº 22.439, conocida
como “ley Videla”) basada en una concepción de seguridad nacional frente a la migración, el eje se
desplaza hacia el reconocimiento de derechos a la persona migrante, específicamente a partir de la
concepción del derecho a migrar, que es “esencial, inalienable” y se encuentra “garantizado sobre la
base de los principios de igualdad y universalidad”.
Enestemarco,seentendióqueeranecesarioindagarenquémedidaésteyotroscambioshabíanre-
percutido en el ámbito de los derechos de la infancia y la adolescencia migrante; en particular, teniendo en
cuentaquelaaprobaciónen2005delalegislaciónsobreprotecciónintegraldelainfanciareceptalosestán-
daresdeproteccióndelaConvenciónsobrelosDerechosdelNiño.
Comoprimerresultadodeltrabajoconjunto,en2009seelaboróelEstudiosobrelosderechosdeniñosy
niñasmigrantesacincoañosdelanuevaleydemigraciones,diagnósticoapartirdelcualsedesarrollóunaserie
derecomendacionesysediseñaronaccionesparaunasegundaetapa.
En esta segunda fase, además de continuar con la difusión y discusión de los hallazgos de su antece-
sora,lainiciativaseconcentróendoslíneasdeacción.Laprimerateníaelobjetodeampliarlainvestigación
aotrasregionesdelpaís,porloqueelenfoqueregional inicial (quecomprendía Jujuy,Río Negro y Neuquén
y Gran Buenos Aires) se complementó en 2011 con el análisis de la situación en las provincias de Formosa,
Misiones, Salta y Tucumán. La segunda línea de acción estaba orientada a realizar intervenciones de inci-
dencia,promocióndederechosyarticulacióninterinstitucionalenmateriadederechosdelaspersonasmi-
grantesenArgentina,conparticularatenciónenniñezyadolescencia.
Bajo esta última línea es que surge la iniciativa de conformar las Mesas Interinstitucionales en niñez y
migración como respuesta a la ausencia de una perspectiva de niñez y adolescencia en las políticas migra-
toriasy,viceversa,alaausenciadeunaperspectivamigratoriaenlaspolíticasdeinfancia.
Así,seorganizarontresmesasinterinstitucionalesdetrabajosegúntresgrandesnudostemáticos:ade-
cuaciónnormativa,accesoaderechosyprevencióndelaxenofobia;educación;y,porúltimo,salud.Elobje-
tivoprincipaldeestasmesaseseldepromovereldiálogoentrelasinstitucionescompetentesentemasde
niñezymigracionesafindeidentificarydiseñarmecanismosquegaranticensuefectivoaccesoaderechos.
Enestecontexto,desdeelCDHUnlayUNICEF,juntoconlasdemásinstitucionesinvolucradaseneste
proceso,presentamosestedocumentoquerecogeaqueldiagnósticopreliminaracincoaños,profundiza-
do y actualizado, junto con los resultados de las acciones en curso con el fin de contribuir a profundizar los
mecanismosyherramientasparalograrlaprotecciónefectivadelosderechosdelosniños,niñasyadoles-
centesmigrantesohijosdemigrantesenArgentina.
AnaMaríaJaramillo,RectoraUniversidadNacionaldeLanús AndrésFranco,RepresentanteUNICEF
Este informe es una síntesis del trabajo de investigación, difusión e incidencia sobre niñez, mi-
graciónyderechos humanos en Argentina realizado desde 2009 por el Centro de Derechos Humanos
de la Universidad Nacional de Lanús (CDHUNLa) y la Oficina en Argentina del Fondo de Naciones
Unidas para la Infancia (UNICEF).
A cinco años de la sanción de la nueva Ley de Migraciones 25.871 (aprobada en diciembre de
2003) y para la primera fase del proyecto se realizó una investigación que tuvo por objetivo analizar,
a la luz de los cambios de la política y la legislación migratoria implementados desde 2004, en qué
medida éstos contemplaron de manera específica los derechos de niños, niñas y adolescentes y, en
particular, evaluar el grado de efectividad de la Ley de Migraciones con respecto a los derechos de las
personas migrantes en general y de los niños y niñas migrantes e hijos/as de migrantes en particular.
Finalmente,otrodelosobjetivosfueidentificarelimpactodeestoscambiosenotraspolíticasyleyes
que regulan el acceso a diversos derechos, como la educación y la salud.
La sanción de la ley 25.871 ha representado un cambio fundamental en el enfoque de la política
migratoria del país. A diferencia de lo que establecía la denominada “Ley Videla” (ley 22.439)1
, que
limitaba severamente los derechos de las personas migrantes, la nueva ley se basa en un enfoque de
derechos humanos que enfatiza la protección y el aseguramiento de los derechos básicos de todas
las personas, independientemente de su nacionalidad o estatus migratorio.
La Ley de Migraciones reconoce, entre otros, el derecho a la migración como un derecho esen-
cial e inalienable de la persona, que debe ser garantizado sobre la base de la igualdad de trato y la no
discriminación, caracteres estos que permiten reconocer este derecho como “humano”. Asimismo,
la ley dispone la igualdad de acceso y garantía de los derechos entre nacionales y extranjeros, inclu-
yendo explícitamente la igualdad de acceso a los servicios públicos de salud y educación en las mis-
mas condiciones que los nacionales. A diferencia de la normativa anterior – que imponía a emplea-
dos y funcionarios públicos la obligación de denunciar ante las autoridades a quienes se encontraran
en situación migratoria irregular– , la actual establece que los operadores de la salud y la educación
deben brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites requeridos para subsanar la
irregularidad migratoria.
En el marco de este cambio sustancial del paradigma migratorio en Argentina, y a partir de los ha-
llazgos realizados por iniciativas desarrolladas previamente por el CDHUNLa en materia de derechos
de la niñez en el contexto de la migración – en los cuales surgieron, tanto a nivel global como regional,
enormesdesafíospendientesenestatemática–2
, seentendiólanecesidaddeindagarenquémedida
esos cambios habían repercutido en el ámbito de los derechos de la infancia y la adolescencia migran-
tes. Por supuesto, los desafíos de implementación de un marco normativo diametralmente distinto al
1 Ley General de Migraciones y de Fomento de la Inmigración (ley 22.439), sancionada el 23 de marzo de 1981, durante la
última dictadura militar en Argentina.
2Véase,entreotros,UNLayUNICEF(2010),Estudiosobrelosestándaresjurídicosbásicosaplicablesaniñosyniñasmigrantes
en situación irregular en América Latina y el Caribe, Panamá. Disponible en línea
http://www.unicef.org/mexico/spanish/mx_Unicef-EstandaresJuricoNyNMigrantes.pdf (Consultado en octubre 2012).
derogado,yenparticularlarealizaciónefectivadelosderechosenélreconocidos,requierenmedidasy
mecanismos que dialoguen transversalmente con numerosas políticas públicas.
Por las mismas razones, se planteó la necesidad de observar si las políticas públicas diseñadas
en el país desde 2005 (año en que se aprobara la legislación en materia de protección integral de la
infancia, basada en la Convención sobre los Derechos del Niño) abordaban la cuestión de la universa-
lidad y la diversidad, y, en particular, si incorporaban las situaciones, necesidades y vulnerabilidades
específicas de la niñez y la adolescencia migrante y de los hijos e hijas de migrantes. Es por ello que
en este informe con frecuencia se hará referencia a la infancia y adolescencia “en el contexto de
la migración”, para significar un contexto que excede la mera pertenencia a una nacionalidad de-
terminada: cuando comúnmente se habla de los migrantes “de segunda generación” (para referir a
personas que, en realidad, no han migrado a ningún lugar), lo que se quiere es dar cuenta de desafíos
específicos que exceden las categorías legales de extranjería o legalidad, para inscribirse en los mar-
cos culturales y simbólicos que les dan sentido.
La investigación abarcó entonces un análisis minucioso de la legislación migratoria (Ley de Mi-
graciones, nro. 25.871, su reglamento, disposiciones de la Dirección Nacional de Migraciones, etc.) y
de la Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (ley 26.061). Ese
trabajo se complementó con una exploración de numerosas normas (leyes, decretos, resoluciones
administrativas) dictadas en el ámbito de distintas políticas públicas, con el objeto de constatar obs-
táculos o restricciones en los derechos de la niñez migrante e hijos/as de migrantes, con base en su
condición de extranjeros o su situación migratoria.
Del mismo modo, la investigación relevó y analizó información de diferentes instituciones pú-
blicas y sociales ubicadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sobre casos y denuncias de vio-
laciones de derechos a niños y niñas migrantes. A su vez, en algunos municipios del conurbano de
la provincia de Buenos Aires se realizó una seria labor de indagación, desde un enfoque antropoló-
gico, sobre el acceso a derechos sociales por parte de la población migrante con un énfasis en la
niñez. Ambos, Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires, conforman los territorios más visibles
de asentamiento de población migrante en Argentina.
La investigación incluyó además la realización de estudios en distintas provincias y regiones ar-
gentinas, que se propusieron indagar sobre cómo esos cambios políticos y normativos han impacta-
do en los derechos de la niñez migrante en esas zonas del país. Así, para la primera etapa de la inves-
tigación, entre 2009 y 2010, se realizaron estudios en el norte de la Patagonia argentina (provincias
de Neuquén y Río Negro) y en la provincia de Jujuy. Por último, la investigación abordó también los
desafíos y problemas que enfrentan las madres migrantes y sus hijos que se encuentran privados de
su libertad en cárceles federales.
Como resultado de la primera etapa de la investigación, se elaboró el Estudio sobre los derechos
deniñosyniñasmigrantesa5añosdelanuevaleydemigraciones.Eseestudioincluyó,además,unase-
rie de recomendaciones dirigidas a diversos organismos gubernamentales (a nivel legislativo, judicial
y ejecutivo) en el plano nacional, provincial y municipal, con el fin de contribuir al diseño, implemen-
tación y evaluación de políticas públicas que aseguren los derechos de la infancia y la adolescencia
en el contexto de la migración. Estas recomendaciones se clasificaron en las siguientes temáticas: a)
coordinación interinstitucional; b) difusión de la ley 25.871 y de los derechos de la niñez migrante; c)
adecuación normativa; d) acceso a derechos; y e) integración social y combate a la xenofobia.
Una vez elaborado el informe preliminar, se desarrollaron actividades para difundir el documento y
compartir sus observaciones y recomendaciones con diferentes actores sociales y políticos. De esta
manera, se hicieron presentaciones en las ciudades de Buenos Aires, Neuquén y San Salvador de Jujuy.
Estos encuentros permitieron definir, a finales de 2010, las acciones que conformarían la segunda fase
delproyecto,implementadasconjuntamenteporUNICEFyelCentrodeDerechosHumanosdelaUNLa.
En esta segunda fase, además de continuar con la difusión y discusión de los hallazgos de su
antecesora, la iniciativa se concentró en dos líneas de acción. La primera apuntó a ampliar la inves-
tigación a otras regiones del país; aquel enfoque regional inicial (que comprendía Jujuy, Río Negro y
Neuquén y Gran Buenos Aires) se complementó en 2011 con el análisis de la situación en las pro-
vincias de Formosa, Misiones, Salta y Tucumán, según se da cuenta en la Parte III de este Informe
efectuada por organizaciones locales que trabajan en terreno.
Lasegundalíneadeacciónpretendiórealizarintervencionesdeincidencia,promocióndederechos
y articulación interinstitucional en materia de derechos de las personas migrantes en Argentina, con
particular atención en niñez y adolescencia. En este sentido, la iniciativa de las mesas interinstituciona-
les de trabajo surgió como respuesta a la ausencia de una perspectiva de niñez y la adolescencia en las
políticas migratorias y, viceversa, a la ausencia de una perspectiva migratoria en las políticas de infancia.
Justamente, la Ley de Migraciones 25.871 y la Ley de Protección Integral 26.061 no definen de
manera explícita la condición de la niñez migrante ni de los hijos e hijas de migrantes. En muchas oca-
siones, estos niños y niñas enfrentan una especial situación de vulnerabilidad, en razón de su edad y
su nacionalidad –o la de sus padres-, que se profundiza cuando están en condición migratoria irregu-
lar y, concatenadamente, en situación de pobreza. Ello requiere una atención particular por parte del
Estado, ya que, con frecuencia, se trata de causas estructurales que exceden el caso en concreto.
Así, la implementación de acciones para una adecuada protección de sus derechos supone la
puesta en marcha de políticas públicas orientadas a las necesidades y vulnerabilidades específicas
de esos niños y niñas.
En el marco de este proyecto se coordinaron tres mesas interinstitucionales de trabajo, desde
las cuales se realizaron distintas acciones de incidencia y se analizaron propuestas dirigidas a pro-
fundizar los niveles de satisfacción de los derechos de la niñez y la adolescencia en el contexto de
la migración. El trabajo realizado desde principios de 2011 tuvo como principal objetivo promover el
diálogo entre las instituciones competentes en temas de niñez y migraciones, a fin de identificar y
diseñar nuevos mecanismos que garanticen su efectivo acceso a derechos. Este trabajo se concen-
tró en tres áreas prioritarias: a) educación, b) salud y c) adecuación normativa, acceso a derechos y
prevención de la xenofobia.
En líneas generales, a partir del diagnóstico que surgió de la investigación y de los espacios de
articulación, y sin perjuicio de su permanente revisión y actualización a través del trabajo interinstitu-
cional,losejesqueguíanlainiciativapromovidaporCDHUNLayUNICEF,yqueseabordandemanera
transversal en todo el proyecto, son los siguientes:
1. Trabajo de articulación interinstitucional
Los desafíos pendientes para la efectiva implementación de la Ley de Migraciones y otras po-
líticas públicas que impactan en los derechos de la niñez migrante -en particular para la eliminación
de obstáculos que impiden su plena vigencia- requieren de un abordaje integral que incluya meca-
nismos de diálogo e interacción entre diversos organismos públicos, a nivel nacional, provincial y lo-
cal, sociedad civil, organizaciones de migrantes, y, entre otros actores, agencias de Naciones Unidas.
Esta tarea contempla aspectos de adecuación normativa (de aquellos decretos y resoluciones que
contradicen la Ley de Migraciones), sistematización y difusión de programas con enfoque de dere-
chos, y revisión de prácticas que afectan derechos reconocidos.
2. Difusión de la ley 25.871 y los derechos de la niñez
Una de las conclusiones principales de la investigación y del diagnóstico compartido por nume-
rosas instituciones sociales y públicas vinculadas a la temática, es la ausencia de políticas estatales
(y no meramente gubernamentales o de gestiones) dirigidas a difundir el contenido de la nueva Ley
de Migraciones, en particular de los derechos de la población migrante; de allí el extendido descono-
cimiento sobre su contenido. Asimismo, se destaca la falta de capacitación y sensibilización de los
organismos públicos encargados de aplicar la ley respecto de la condición particular de la niñez y la
adolescencia migrante. Esto se traduce en prácticas que restringen o deniegan el acceso a derechos
que la normativa reconoce a todas las personas, con independencia de su status migratorio.
3. Integración intercultural y prevención de la xenofobia
El acceso efectivo a los derechos por parte de todas las personas migrantes, incluidos los niños
y niñas migrantes e hijos/as de migrantes, requiere también de medidas a largo plazo y en múltiples
niveles. La presencia en nuestra sociedad de actitudes xenófobas, prejuicios y estereotipos en torno
a las comunidades migrantes, y sus implicancias en términos de integración y cohesión social así
como en el acceso a derechos en igualad de condiciones, exige una serie de políticas e iniciativas que
construyan una ciudadanía ampliada a través de un enfoque intercultural y de derechos humanos.
Estapublicacióncontienelosresultadosdelasdosetapasdeltrabajodeinvestigación,difusióne
incidenciarealizadoporelCDHUNLayUNICEF,ysecomponedecuatropartesyunaseriedeanexos.
La primera parte contiene un análisis de la política y la legislación migratoria y su impacto en los
derechos de la niñez, así como de sus implicancias en la regulación de esos derechos en la normativa
de infancia y otras políticas sociales.
En la segunda parte se describe el trabajo interinstitucional que se lleva a cabo desde comienzos
de 2011 sobre la base del informe preliminar elaborado en la etapa inicial del proyecto.
En la tercera, se condensan los informes regionales y provinciales elaborados en las dos fases
de este proyecto. Cada uno de ellos ha sido realizado por investigadores/as y/o instituciones que
trabajan en la respectiva provincia o región, tal como se describe en esta introducción. En particular,
esta sección incluye los reportes referidos a las siguientes áreas: Gran Buenos Aires, Formosa, Jujuy,
Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, y Tucumán.
Luego de ello, la sección contiene un excurso sobre las madres migrantes con hijos en las cár-
celes federales argentinas.
Finalmente, las recomendaciones elaboradas para el informe preliminar configuran la cuarta
parte de este informe final.
Por un lado, en los anexos se incluyen las estadísticas sobre población migrante en Argentina,
desagregadasporedadenloscasosenqueesainformaciónestabadisponible(estasestadísticasse
actualizaron en la segunda etapa de la investigación a raíz de la difusión de los resultados del Censo
Nacional 2010), y por otro, una síntesis de los principales problemas en materia de derechos huma-
nos de la niñez migrante identificados por instituciones involucradas en la defensa estos derechos a
través de estrategias de litigio e incidencia.
Teniendo en cuenta la diversidad de autores, enfoques y marcos temáticos, temporales y geo-
gráficos de cada uno de los capítulos, el documento presenta evidentes sesgos de heterogeneidad.
Esta diversidad, creemos, constituye un valor añadido precisamente por la multiplicidad de voces y
miradas que el informe contiene; esta riqueza es posible a partir de ejes temáticos y objetivos comu-
nes que atraviesan todas las secciones en la búsqueda de un diagnóstico integral, complejo pero co-
herente, sobre la realidad actual de los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes migrantes,
ohijosdemigrantes,queresidenoquiereningresaralterritorioargentino.Estarealidadseencuentra
indefectiblemente enmarcada en el nuevo y auspicioso rumbo que tomó la política migratoria en el
país diez años atrás.
I. Los derechos de la niñez
en la Ley de Migraciones y la
normativa sobre infancia
II. Derechos de niños y niñas
migrantes en la legislación y
las políticas públicas: avances
y cuestiones pendientes
I. Los derechos de la niñez en la Ley de Migraciones
y la normativa sobre infancia1
Este capítulo se propone analizar la incidencia que ha tenido la Ley de Migraciones (ley 25.871)
en la situación de los niños, niñas y adolescentes migrantes en la Argentina, así como en los hijos e
hijas de migrantes: esto es, la infancia y la adolescencia en el contexto de la migración. Para ello, se
considerará de qué manera este marco normativo, aprobado en diciembre de 2003 y vigente desde
enero de 2004, ha incorporado una perspectiva de infancia y adolescencia y reconocido sus dere-
chos. Previamente, se describirá de forma sucinta la situación anterior a la sanción de aquella norma,
particularmente los abusos a los derechos de migrantes en general y niños/as en particular.
En esta parte del informe se examinará también en qué medida la nueva legislación se ha tradu-
cido en posteriores reformas normativas y qué impactos tuvo en las leyes y reglamentaciones ad-
ministrativas que estaban vigentes, en caso que hubieran requerido una modificación para ajustarse
a la ley migratoria.
Asimismo, se analizará cómo ha impactado la Ley de Migraciones en las políticas públicas que se
implementaron luego de su sanción, en particular en materia migratoria y de infancia, pero también
en otras temáticas vinculadas con los derechos de la niñez y la adolescencia. En particular, se obser-
varán los avances y las cuestiones pendientes en relación con los siguientes derechos: a la identidad,
a la educación, a la salud, a la seguridad social, a la protección judicial y al debido proceso; a la protec-
ción contra la explotación laboral y a la erradicación del trabajo infantil.
Oportunamente,seevaluarátambiénlaincidenciadelaratificación,en2007,delaConvenciónInter-
nacionalsobrelaProteccióndelosDerechosTodoslosTrabajadoresMigratoriosydesusFamiliares(CTM)2
de la normativa migratoria
En este epígrafe se describirán las modificaciones más relevantes que supuso la entrada en vi-
gor de la ley 25.871, especialmente en cuanto al reconocimiento de derechos humanos a las perso-
nas migrantes y teniendo en consideración las diferencias respecto de la norma migratoria anterior,
emitida en 1981 por la última dictadura militar. Luego se destacarán en particular las referencias ex-
plícitas e implícitas a los derechos de la infancia y la adolescencia en la nueva legislación, así como los
aspectos que, desde una perspectiva de niñez, dicho marco normativo ha omitido. Finalmente, se
mencionará brevemente qué otros cambios se han incorporado a la normativa migratoria a través de
la ratificación de la CTM.
1 EstecapítulofueelaboradoporEzequielRodríguezMiglio,LeonelToledoyDanielaVetere,bajolacoordinacióndelCDH/UNLa.
2 Incorporada mediante ley 26.202.
2.1 Los derechos en la regulación de la dictadura
Hasta el año 2004, la política migratoria argentina estuvo regida por la ley 22.439, conocida
como “Ley Videla”, en alusión al jefe de la junta militar que entonces gobernaba el país. Durante años,
la norma fue duramente cuestionada por su particular concepción de las personas migrantes (y ex-
tranjeras en general) como una amenaza a la seguridad nacional, así como por las restricciones que
imponía a sus derechos fundamentales sobre la base de su situación migratoria. La antigua norma-
tiva establecía, así, serias restricciones para el ingreso, admisión y radicación de personas extranje-
ras, al tiempo que otorgaba un amplio margen de discrecionalidad a las autoridades migratorias para
disponer la expulsión de aquellas.
Almismotiempo,losdecretosquereglamentaronesaley,dictadosyaengobiernosdemocráticos,3
y las prácticas que el órgano de aplicación, la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), implementó
durante más de dos décadas, establecieron complejos requisitos que supusieron trabas importantes
para la regularización migratoria. Como el propio Estado reconoció posteriormente,4
esto produjo un
incremento paulatino del número de migrantes que residían en el país sin una residencia formal (tem-
poraria o permanente), con las consecuencias negativas que implicaba para sus condiciones de vida y
el ejercicio de derechos básicos. Además, proliferaron los mecanismos de persecución y sanción apli-
cadosporlaDNMylosorganismosqueintegranla policía migratoria auxiliar(Policía Federal,Prefectura
Naval, Gendarmería Nacional y Policía Aeronáutica). En este marco, ni siquiera los planes extraordina-
rios de regularización implementados a mediados de la década de 1980 y principios de la siguiente5
fueron suficientes para impedir que los obstáculos normativos y burocráticos generaran un aumento
constante de personas en situación migratoria irregular.
Por ello, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires en 2001 describía los problemas
verificados en la tramitación de la residencia ante la DNM: la exigencia de requisitos no incluidos en
la normativa migratoria y de documentación y certificaciones costosas; las “inhabilidades” migratorias
establecidasporvíareglamentaria;lafaltadeinformaciónyasistenciajurídicaalmigrante;lasexcesivas
e injustificadas demoras en la tramitación de los expedientes; la exigencia de producción de pruebas
imposibles;laausenciadeunsistemadeexencióndelpagodetasasmigratorias;lafaltadeinformación
sobrelosrecursosadministrativos;laausenciadenotificaciónfehaciente;laexigenciadeunatasapara
la interposición de recursos de reconsideración; la falta de control de legalidad, las detenciones y ex-
pulsiones sin mediar control judicial alguno, entre otras arbitrariedades que por fuera de toda legalidad,
y en base a una práctica administrativa sistematizada, funcionaban como mecanismos que reducían a
las personas a meros objetos de un procedimiento burocrático que las excluía como sujetos de dere-
cho, mermando sus posibilidades de defenderse frente a las decisiones que recaían sobre ellos.6
3 Decretos 1434/87 y 1023/94.
4 En este sentido, véanse las declaraciones del entonces director de la DNM, en Rodríguez, Carlos, “Un plan para que los
inmigrantes sin documentos queden legalizados”, Página/12, 15/12/2005
[http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-60512-2005-12-15.html] (Consultado el 13 junio de 2012).
5 En los años 1984 (decreto 780/94) y 1992 (decreto 1033/92) se implementaron planes de regularización migratoria.
6 Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, resolución 2840/01.
Como se ha señalado, al permanecer en situación migratoria irregular las personas migrantes
veían restringido el acceso a diversos derechos humanos en razón de las desigualdades que preveía
la propia ley. El derecho a la salud, por ejemplo, sin negarse expresamente, en caso de migrantes sin
residencia regular en general se limitaba a la atención sanitaria de emergencia. De igual modo, el
acceso a la educación de niños/as migrantes sin residencia regular se limitaba al nivel de educación
primaria, ya que para estudios secundarios, terciarios o universitarios se exigía tener una residencia
legal en el país (artículo 102 de la ley 22.439).
Estos derechos, a la salud y a la educación, se veían aún más restringidos que otros fundamen-
talmente por dos circunstancias. En primer lugar porque la “Ley Videla” imponía a los empleados
y funcionarios públicos, con especial énfasis en el ámbito de la salud, la obligación de actuar como
agentes de control migratorio: debían solicitar el Documento Nacional de Identidad (DNI) argentino
y,encasodeirregularidad,denunciaralapersonaantelaDNM;7
araízdeestasdenunciasseiniciaban
procedimientos de expulsión. Por supuesto, esta obligación disuadía a las personas migrantes de
acercarse a los centros de salud por temor a ser denunciadas.
En segundo término, la irregularidad migratoria de los padres impactaba en el acceso a la edu-
cación de sus hijos/as, incluso en aquellos casos en que, por haber nacido en el país, tuvieran na-
cionalidad argentina. Con el argumento de la irregularidad migratoria de los/as progenitores/as, en
ocasiones se restringía el ingreso a la educación de los niños/as o se impedía su continuidad una vez
ingresados/as.EstastrabassedabanapesardequelaConvenciónsobrelosDerechosdelNiño(CDN),
ratificada por Argentina en 1990 por ley 23.849 y con jerarquía constitucional desde 1994, prohíbe la
privación de derechos de los niños en razón de cualquier condición de sus padres.8
En este contexto, en 2002, al examinar la situación en Argentina el Comité de Derechos del Niño
delasNacionesUnidasresaltóconpreocupaciónlasprácticasdiscriminatoriasqueafectabanadife-
rentes grupos sociales, entre ellos a niños/as migrantes e hijos de migrantes, en particular respecto
al acceso a derechos sociales. En especial, destacó los obstáculos que enfrentaban los hijos/as de
migrantes en situación irregular para acceder al derecho a la educación.9
Porotrolado,laactuaciónirregular,esdecir,sinamparolegal,dealgunasdelegacionesdelRegis-
tro Civil que se negaban a inscribir el nacimiento de los hijos/as de migrantes en situación migratoria
irregular, afectaba seriamente los derechos de esos niños/as.10
7 El artículo 103 de la ley 22.439 establecía que: “Las instituciones hospitalarias o asistenciales, ya sean públicas, naciona-
les, provinciales o municipales, o las privadas, cualquiera sea la forma y estructura que tengan, deberán exigir a los extran-
jeros que solicitaren, o a aquellos a quienes se les prestare, asistencia o atención, que acrediten identidad y justifiquen,
mediante constancia hábil, su permanencia legal en la República. Cuando no los posean -sin perjuicio de su asistencia o
prestación- quedarán obligados a comunicar, dentro de las veinticuatro (24) horas a la autoridad migratoria, los datos filia-
torios y el domicilio de los mismos”.
8 Para un examen más detallado de estos problemas, véanse los capítulos sobre derechos de migrantes en los informes
anuales del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) de los años 2000 a 2004.
9 Comité de los Derechos del Niño, ‘Observaciones finales: Argentina 09/10/2012’ (CRC/C/15/Add.187, 2012), párrafos
29 y 56. Disponibles En línea http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/%28Symbol%29/e66bdd33da876089c1256d5e0028753
7?Opendocument (Consultado en junio de 2013).
10 En el capítulo referente a la situación en el noroeste argentino, particularmente en la provincia de Jujuy, se observará
que esta negativa a derechos esenciales de la niñez (a la inscripción, al nombre y a una nacionalidad) sigue siendo un grave
problema, no obstante los cambios sustanciales que supone la normativa vigente.
En suma, en el marco de la “Ley Videla” los derechos de las personas migrantes se veían constan-
tementeamenazadosodirectamentevulneradosporlosmecanismosprevistosparaelcontrolmigra-
torio y la sanción de la migración irregular. También, por el modo en que la DNM y la policía migratoria
auxiliar implementaban estos mecanismos: las detenciones y expulsiones de migrantes ante infrac-
ciones administrativas (ingreso no permitido, residencia vencida, falta de residencia, etc.) se concreta-
ban sin las garantías elementales de debido proceso, sin intervención judicial y, en muchos casos, sólo
como consecuencia de irregularidades en la tramitación de los expedientes de radicación.11
A su vez, y en relación con los niños/as migrantes e hijos/as de migrantes, las expulsiones im-
plicaron en incontables casos la separación de la familia, ya que se dispusieron sin consideración del
derecho a la vida familiar. Estas situaciones derivaron en la presentación de múltiples denuncias ante
la justicia y ante organismos internacionales de protección de derechos humanos.12
Enestecontextosefortalecieronpaulatinamenteiniciativas,articulacionesyestrategiasdeorganiza-
cionesdelasociedadcivil,incluidaslasdelaspropiascomunidadesmigrantes,13
dirigidasnosóloadenun-
ciar las violaciones a los derechos humanos de las personas migrantes, sino también a promover la dero-
gacióndelaleymigratoriaysuremplazoporunanormaadecuadaalaigualdaddederechosreconocidaen
la Constitución Nacional y en los tratados ratificados por Argentina desde el retorno de la democracia en
1983.Algunosavancesenelámbitointernacional,comolaentradaenvigoren2003delaCTMylasinter-
venciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en estos temas, favorecieron también las
demandasdeestoscolectivosporlasancióndeunanuevalegislaciónmigratoria.14
A continuación se analizarán los principales cambios que la ley 25.871 introdujo en cuanto a
derechos de personas migrantes, para luego examinar específicamente la situación de la infancia y
la adolescencia en dicha normativa.
2.2 La Ley de Migraciones 25.871: un enfoque de derechos humanos
El 17 de diciembre de 2003 el Senado aprobó la derogación de la “Ley Videla” y la sanción de la
nuevaleymigratoria,promulgadaluegoporelPoderEjecutivo.Lanorma,vigentedesdeel21deene-
ro de 2004, contó en su elaboración y discusión con una activa participación de organizaciones de la
11 Estadísticas oficiales relevadas en los años previos al cambio de la ley (2001-2002), indicaban la ejecución de miles de
expulsiones al año mediante procedimientos administrativos (sin control judicial) carentes de garantías mínimas (véase
Asa, P.; Ceriani Cernadas, P, “Migrantes: ley inconstitucional y práctica arbitraria”, en CELS, Informe anual de Derechos Hu-
manos, Siglo XXI, Buenos Aires, 2002).
12 A modo de ejemplo, cabe citar la denuncia presentada en 1999 por el CELS en el caso De la Torre ante la Comisión Inte-
ramericana de Derechos Humanos (CIDH, caso nº 12.306).
13 Sobre el rol de la sociedad civil en la aprobación de la nueva ley de migraciones, véase Correa, V., “La nueva ley de migra-
ciones y la participación de las organizaciones de la sociedad civil”, en R. Giustiniani (coord.), Migración: un derecho humano,
Prometeo, Buenos Aires, 2004, pp. 173-178
14LaCorteIDH, en una importante Opinión Consultiva(CorteIDH,OpiniónConsultivaOC-18/03,del17deseptiembrede
2003, sobre “Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes indocumentados”, párr. 118), enfatizó la obligación de ade-
cuar las políticas migratorias a los tratados de derechos humanos, y afirmó que “la situación regular de una persona en un
Estado no es condición necesaria para que dicho Estado respete y garantice el principio de la igualdad y no discriminación,
puesto que (…) dicho principio tiene carácter fundamental y todos los Estados deben garantizarlo a sus ciudadanos y a toda
persona extranjera que se encuentre en su territorio (…) los Estados [deben respetar] sus derechos humanos y garanticen
su ejercicio y goce a toda persona que se encuentre en su territorio, sin discriminación alguna por su regular o irregular
estancia, nacionalidad, raza, género o cualquier otra causa”.
sociedad civil y contiene una serie de artículos que en buena medida suponen la introducción de un
enfoque de derechos humanos en las políticas migratorias.
En este sentido, cabe destacar que el artículo 3 establece los objetivos de la ley, entre los cuales
contempla:
•fijar las líneas políticas fundamentales y sentar las bases estratégicas en materia migratoria y
dar cumplimiento a los compromisos internacionales de la República en materia de derechos
humanos, integración y movilidad de los migrantes;
• garantizar el ejercicio del derecho a la reunificación familiar;
• asegurar a toda persona que solicite ser admitida en la República Argentina, de manera per-
manente o temporaria, el goce de criterios y procedimientos de admisión no discriminatorios
en términos de los derechos y garantías establecidos por la Constitución Nacional, los tratados
internacionales, los convenios bilaterales vigentes y las leyes;
• promover y difundir las obligaciones, derechos y garantías de los migrantes, conforme a lo
establecido en la Constitución Nacional, los compromisos internacionales y las leyes, mante-
niendo en alto su tradición humanitaria y abierta con relación a los migrantes y sus familias.
Como se ve, los lineamientos y propósitos de la ley señalan que la política migratoria necesaria-
mente debe enmarcarse dentro de los compromisos en derechos humanos asumidos por el Estado
argentino. Entre esos objetivos se destaca de manera específica el derecho a la reunificación fami-
liar, circunstancia que puede tener un impacto central en la protección de los derechos de los niños/
as migrantes y los hijos e hijas de las personas migrantes.15
A su vez, el artículo 4 establece que “el derecho a la migración es esencial e inalienable de la per-
sona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad”.
Este artículo implica un cambio sustancial respecto de la normativa anterior, al concebir la migración
como un derecho que debe garantizarse y no como una amenaza.
Sin duda, entre los cambios más significativos que aportó la nueva ley se destacan también los
artículos 7 y 8, sobre los derechos a la educación y a la salud, respectivamente. Ambos artículos re-
conocen estos derechos a todas las personas, prohibiendo expresamente su negación o restricción
debido a cualquier irregularidad migratoria. A su vez, la obligación de denuncia que pesaba sobre los
organismos públicos en la ley anterior fue remplazada por un deber de asistir a los y las migrantes
para que puedan regularizar su situación migratoria.16
15 A su vez, el artículo 10 de la ley establece: “El Estado garantizará el derecho de reunificación familiar de los inmigrantes
con sus padres, cónyuges, hijos solteros menores o hijos mayores con capacidades diferentes”.
16 El artículo 7 de la ley 25.871 establece que “En ningún caso la irregularidad migratoria de un extranjero impedirá su admi-
sión como alumno en un establecimiento educativo, ya sea este público o privado; nacional, provincial o municipal; prima-
rio, secundario, terciario o universitario. Las autoridades de los establecimientos educativos deberán brindar orientación y
asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria. Asimismo,
el artículo 8 sostiene que “No podrá negársele o restringírsele en ningún caso, el acceso al derecho a la salud, la asistencia
social o atención sanitaria a todos los extranjeros que lo requieran, cualquiera sea su situación migratoria. Las autoridades
de los establecimientos sanitarios deberán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites correspondien-
tes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria”.
Con un criterio similar, el artículo 6 reafirma y profundiza la igualdad entre nacionales y extran-
jeros prevista en la Constitución Nacional desde hace más de un siglo y medio (artículos 14 a 20), al
establecerque“[E]lEstadoentodassusjurisdicciones,aseguraráelaccesoigualitarioalosinmigran-
tes y sus familias en las mismas condiciones de protección, amparo y derechos de los que gozan los
nacionales, en particular lo referido a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia,
trabajo, empleo y seguridad social”. Más adelante se analizarán las medidas que se han implementa-
do o bien están pendientes, a fin de cumplir cabalmente con esta disposición.
Otro de los cambios relevantes en la ley migratoria atañe a la regulación de los mecanismos
de control migratorio, en particular en lo referido a la detención y expulsión de migrantes. En este
sentido, se incluyeron disposiciones que aseguran las garantías de debido proceso en el marco de
los procedimientos migratorios, en especial en materia de expulsión. En esa línea, se incorporaron
recursos administrativos y judiciales previendo la asistencia jurídica gratuita en casos de migrantes
carentes de recursos económicos (artículo 86) y se eliminó el deber de denunciar la irregularidad
migratoria. En cuanto a la detención, ésta sólo puede ser dispuesta por una autoridad judicial, y el
principio general es que las personas migrantes no pueden ser detenidas durante la tramitación de
un procedimiento de expulsión: la detención procede única y excepcionalmente para garantizar la
ejecución de la decisión final del proceso.17
La ley 25.871 también introdujo dos novedades importantes respecto de la regularización migra-
toria,asícomoenrelaciónaloscriteriosderesidencia.Enprimerlugar,laleyestablecequelasautorida-
des migratorias deben implementar iniciativas tendientes a facilitar la regularización migratoria de las
personas.Enestemarcosedesarrollarondosprogramasderegularización:en2004parapersonasque
no tenían la nacionalidad de algún país de Sudamérica18
, y en 2006 se inició la ejecución del Plan Patria
Grande dirigido a la regularización de migrantes de países miembros o asociados del MERCOSUR.19
En segundo lugar, la ley incorpora la categoría migratoria de Nacionales del MERCOSUR y Aso-
ciados,queotorgaunaresidenciatemporaldedosañosalaspersonasdeesospaíses.20
Estacircuns-
tancia permitió que las personas oriundas de los principales países de origen de migrantes tuvieran
derecho a obtener una residencia en el país sin depender de otros criterios migratorios tradicionales
de radicación (trabajo, familia, etc.). Como consecuencia de esta modificación y de los planes de re-
gularización, desde 2004 se han radicado en el país cientos de miles de migrantes (tal como puede
verse en los datos del anexo estadístico de este informe), lo cual facilita el acceso a derechos que,
aún con un marco normativo favorable, puede verse obstaculizado por la falta de residencia o de DNI
argentino. La contracara de este importante cambio, como se verá más adelante, son los problemas
que enfrentan las personas migrantes que provienen de otros continentes o regiones.
17 Artículo 70 de la Ley 25.871.
18 Decreto 1169/2004.
19 Decretos 836/2004 y 578/2005.
20 Artículo 23, inciso l) de la ley 25.871 y del decreto 616/2010.
2.3 La ley 25.871 y los derechos de la niñez y la adolescencia
Algunos de los aspectos de la ley mencionados en el apartado anterior constituyen, directa o
indirectamente, un importante avance en cuanto al reconocimiento de los derechos de niños/as mi-
grantes, independientemente de su situación migratoria o la de sus padres.
AlmomentodelasancióndelaLeydeMigracionesseencontrabaaúnvigentelaLeydePatrona-
to de Menores (ley 10.903), que fue expresamente derogada en el año 2005 con la sanción de la Ley
deProtecciónIntegraldelosDerechosdelasNiñas,NiñosyAdolescentes(ley26.061),cuyavigencia
implica un importante cambio de paradigma y el reconocimiento de derechos que hasta entonces,
salvo por la CDN, no eran reconocidos por ninguna normativa.
El reconocimiento en la Ley de Migraciones de los derechos a la educación y a la salud (artículos
7 y 8) y la igualdad de derechos sociales y del acceso a la justicia (artículo 6) constituyen sin duda
cambios que suponen una situación jurídica sustancialmente más favorable para los niños y las niñas
migrantes. De igual manera, la obligación del Estado de garantizar la vida familiar (artículos 3 y 10)
da un marco jurídico protector de la infancia migrante y de los hijos e hijas de migrantes, tanto para
permitir su ingreso al país y residencia como para evitar que algunas decisiones (por ejemplo, la ex-
pulsión) impliquen la separación de la familia.
A su vez, el criterio de radicación por familia -en este caso, por ser hijo/a de argentinos o inmi-
grantes radicados, o por ser padre/madre de niños/as argentinos o migrantes radicados- facilita el
acceso a la residencia de la niñez migrante y/o de sus padres.21
También en relación con la radicación,
el reglamento de la ley ha establecido que para solicitar la residencia de una persona migrante me-
nor de 18 años de edad basta con la presentación y la autorización de uno de sus progenitores o su
tutor.22
Esta regulación es particularmente importante ya que, al no ser necesaria la autorización de
ambos padres para la radicación, se evita un obstáculo que muchas veces resulta insalvable cuando
el padre o la madre habitan fuera del territorio argentino y no es posible localizarlos.
Por otra parte, en materia de control migratorio la ley brinda ciertos mecanismos favorables para
la protección de la familia y la no separación de hijos/as y padres/madres. Por ejemplo, al regular al-
gunas causales que podrían derivar en la cancelación de la residencia y posterior expulsión del país
(por comisión de ciertos delitos u otras causales), el artículo 62 señala que dicha sanción no debe-
ría ser aplicada en caso de que la persona sea padre (madre), hijo/a o cónyuge de una persona de
nacionalidad argentina, aunque dicha disposición no impediría la expulsión y, consecuentemente,
la separación familiar. En este sentido, será la práctica23
-las decisiones que se adopten en los casos
concretos- la que determinará en qué medida los derechos (y el interés superior) del niño son de-
bidamente asegurados. Asimismo, el artículo 62 se refiere a “persona de nacionalidad argentina”, lo
cual excluiría a los extranjeros que residan en el país, aunque lo hicieren de modo permanente: esta
circunstancia también debe examinarse en la práctica con miras a la protección del derecho a la vida
21 Artículo 22 de la ley y del reglamento contenido en el decreto 616/2010.
22 Artículo 9, inciso d, decreto 616/2010.
23 El reglamento de la ley (decreto 616/2010, artículo 62) no ha agregado nada sobre esta cuestión.
familiar y, en particular, el derecho de los niños a no ser separados de sus padres.24
En cuanto a la detención de migrantes en el marco de un procedimiento de expulsión, el artículo 70
dispone que si al producirse la privación de libertad la persona alega ser padre, hijo o cónyuge de argenti-
no,lamedidadeexpulsiónpuedesuspenderseyencasodeacreditarsedichovínculofamiliar,seladeberá
liberar de manera inmediata. Por lo tanto (aunque con la limitación señalada de la referencia a familiar de
“argentino”),laprotecciónfamiliarpuededeterminarlanoaplicacióndemedidasdedetenciónyexpulsión.
Ahora bien, cabe destacar que la Ley de Migraciones omite considerar de manera específica a la
niñez y la adolescencia migrante al regular ciertos aspectos de la residencia en el país y de los procedi-
mientos migratorios. En particular, del texto de la ley surge que algunos derechos o estándares inter-
nacionales que se aplican a la niñez, y cuya fuente principal es la CDN, no fueron tenidos en cuenta; por
ejemplo, al regular las causales de expulsión y el procedimiento para su ejecución, incluida la cuestión
de la excepcional detención cautelar durante dicho proceso, no se ha incluido ninguna mención espe-
cífica sobre la situación de niños/as que pudieran verse afectados por ese procedimiento.
Resulta llamativo que no se haya establecido expresamente una excepción que impida, por un
lado, la detención de niños/as migrantes por razones administrativas (por ejemplo, por falta de resi-
dencia regular), y por otro, su expulsión del país como consecuencia de la aplicación de una sanción.
Siguiendo los estándares internacionales,25
la repatriación de niños/as (no acompañados o junto a
sus familias) debería decidirse analizando el interés superior en cada caso, con el objetivo de prote-
ger sus derechos. Por lo tanto, nunca puede constituir un castigo susceptible de reforzar aún más su
situación de vulnerabilidad.
Conrelaciónaniños/asyadolescentesmigrantesnoacompañados/as,esprecisoseñalarqueel
Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas ha expresado que “el retorno al país de origen po-
drá decidirse, una vez ponderados debidamente el interés superior del menor y otras consideracio-
nes,siestasúltimasestánfundadasenderechosyprevalecensobreelinteréssuperiordelmenor”.26
En ese sentido, añade que “los argumentos no fundados en derechos, por ejemplo, los basados en la
limitación general de la inmigración, no pueden prevalecer sobre las consideraciones fundadas en el
interés superior”.27
La Ley de Migraciones no contiene disposiciones concretas al respecto, aunque
refiere de manera genérica que uno de sus objetivos es “dar cumplimiento a los compromisos inter-
nacionales de la República en materia de derechos humanos…” (art. 3.a).
Por otra parte, el derecho de todo/a niño/a a ser oído, un principio central de la CDN, no parece
haber sido especialmente considerado al momento de diseñar los procedimientos migratorios (de
admisión, residencia y expulsión), de modo de asegurar su adecuada participación en los procesos
que los afecten, como podría ser la eventual expulsión de sus padres o de toda la familia. Por supues-
24 Artículo 9 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
25 Ver, entre otros, UNICEF TACRO – UNLa, Estudio sobre la articulación de las políticas migratorias y los estándares de dere-
chos humanos aplicables a la niñez en América Latinayel Caribe, Panamá, 2010; Relator de Naciones Unidas de Derechos de
Migrantes, Informe anual, A/HCR/11/7, 2009.
26 Comité de los Derechos del Niño, ‘Observación General No. 6 Trato de los menores no acompañados y separados de su
familia fuera de su país de origen’ (CRC/GC/2005/6, 2005), párrafo 86.
27 Ibíd.
to, de allí no se deduce que en la práctica ese derecho no pueda garantizarse, pero indudablemente
una protección explicitada en la ley hubiese contribuido sustancialmente al diseño de mecanismos
que aseguren su ejercicio en todos los procedimientos que corresponda, de acuerdo con la edad y
madurez del niño/a o adolescente.
A su vez, la ley no incluye ninguna alusión a la posible intervención de autoridades u organismos en
materia de infancia -de manera exclusiva o en coordinación con la DNM-en casos relativos a niños/as y
adolescentesmigrantes.Estaomisión,tantoenlaleycomoeneldecretoreglamentario,puederepercutir
enlafaltadeunenfoquecentradoenlaniñez(ysusderechos),eneldiseñoyejecucióndemedidas,reso-
lucionesoprogramasdetrabajorelativosalatemáticamigratoriaqueimpactenenlosderechosdelaniñez
ylaadolescenciamigrante.Másadelante,alexaminaralgunasprácticasmigratoriasimplementadasdesde
2004,seevidencianejemplosdelasconsecuenciasnegativasquepuedenderivarsededichaomisión.
Finalmente, llama la atención que entre los principios de derechos humanos que han sido incor-
porados a la ley migratoria (como el principio pro persona del artículo 28 y el principio de no discri-
minación del artículo 13) no haya sido incluido el principio de interés superior del niño. Este principio
esencial para la protección de la infancia y la adolescencia debe guiar el diseño y la ejecución de cual-
quier política pública que pueda afectar sus derechos.
2.4 Los derechos de la niñez en la Convención Internacional sobre la Protección
de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares
La Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migra-
toriosydesusFamiliares(CTM)fueincorporadaalordenamientojurídicoargentinoen2007.28
Estacon-
vención impacta en la situación de la infancia y la adolescencia por dos vías. Por un lado, se aplica a los/
lasmenoresde18añosqueseantrabajadores/asmigrantesyqueestuvieranautorizados/asatrabajar
según el marco legal de cada país;29
también a quienes no estando en edad de trabajar, desempeñan
tareas laborales que, según el caso, podrían tratarse de formas de trabajo infantil prohibido por la legis-
lación o incluso de explotación laboral (a veces, en el marco del delito de trata de personas).
Por otro lado, esta Convención incluye a los hijos/as de migrantes, sean ellos mismos migrantes o
no: la CTM reconoce no sólo los derechos de los/as trabajadores/as migrantes sino también los dere-
chos de los miembros de sus familias. En tal sentido, expresa que se entenderá como familiares a “las
personas casadas con trabajadores migratorios o que mantengan con ellos una relación que, de con-
formidad con el derecho aplicable, produzca efectos equivalentes al matrimonio, así como a los hijos a
su cargo y a otras personas a su cargo reconocidas como familiares por la legislación aplicable” (art. 4).
28 La Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familia-
res fue adoptada por la Organización de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1990. En Argentina, la Convención fue
aprobada por el Congreso de la Nación por medio de la ley 26.202, promulgada el 10 de enero de 2007. El 23 de febrero de
ese año el Poder Ejecutivo depositó el instrumento de ratificación.
29 En Argentina, la ley 26.390 promulgada por el Congreso Nacional el 24 de junio de 2008, por medio de la cual se prohíbe
el trabajo infantil y se otorga protección del trabajo adolescente, dispone que la edad mínima de admisión en el empleo
es de 16 años. La ley prohíbe el trabajo en todas sus formas de las personas menores de dieciséis 16 años y dispone que
las personas desde esa edad y menores de 18 años, pueden celebrar contrato de trabajo, con autorización de sus padres,
responsables o tutores.
Este instrumento distingue entre los derechos humanos que los Estados deben garantizar a
todas las personas migrantes, independientemente de su condición migratoria (artículos 8 a 35), y
ciertos derechos que podrían restringirse para quienes tienen una residencia legal en el país de des-
tino (artículos 36 a 56). Entre los derechos reconocidos a todas las personas migrantes, se mencio-
nan derechos civiles como los derechos a la vida y a la integridad física, la prohibición de torturas, ma-
lostratosytrabajosforzosos;laslibertadesdeexpresiónypensamientoasícomoelderechoalavida
familiar; y, entre otros, la prohibición de detención arbitraria, el acceso a la justicia y las garantías de
debido proceso. Entre los derechos económicos, sociales y culturales, se reconocen derechos tales
como a la salud, a la educación, a la sindicalización, los derechos laborales (en igualdad de condicio-
nes y trato que los nacionales), el derecho a la seguridad social y a conservar y practicar su cultura.
Algunos de estos derechos (como a la salud) tienen en la CTM niveles de protección más am-
plios para los/as migrantes con residencia regular. De cualquier modo, en Argentina algunos dere-
chos presentan una garantía más amplia en la propia Ley de Migraciones, por lo cual ciertas restric-
ciones de la Convención no serían aplicables en razón del principio pro persona.
En cuanto a las previsiones relativas a la infancia se puede destacar, en primer lugar, que la CTM
menciona específicamente en su preámbulo la Convención Internacional sobre los Derechos del
Niño entre los instrumentos internacionales que le dan sustento y la complementan.
Encuantoalosderechosdeniños/asehijos/asdemigrantes,laCTMestableceensuartículo29que
“todos los hijos de los trabajadores migratorios tendrán derecho a tener un nombre,
al registro de su nacimiento y a tener una nacionalidad”.
En lo relativo a la educación dispone que
“todos los hijos de los trabajadores migratorios gozarán del derecho fundamental de
acceso a la educación en condiciones de igualdad de trato con los nacionales del Estado
de que se trate. El acceso de los hijos de trabajadores migratorios a las instituciones de
enseñanzapreescolarolasescuelaspúblicasnopodrádenegarsenilimitarseacausade
la situación irregular en lo que respecta a la permanencia o al empleo de cualquiera de
los padres, ni del carácter irregular de la permanencia del hijo en el Estado de empleo”
(artículo 30).
Para quienes se encuentren en situación migratoria regular, la Convención fija la igualdad de tra-
to respecto de los nacionales en cuanto al acceso a: instituciones y servicios de enseñanza, con su-
jeción a los requisitos de ingreso y a otras normas de las instituciones y los servicios de que se trate;
instituciones y servicios de orientación y capacitación vocacional, a condición de que se cumplan los
requisitos para la participación en ellos; servicios sociales y de salud, a condición de que se cumplan
los requisitos para la participación en los planes correspondientes; y a la vida cultural y la participa-
ción en ella. Asimismo, establece que los Estados deberán diseñar programas dirigidos a facilitar la
integración social de los hijos de trabajadores migrantes, así como facilitar la enseñanza de la lengua
y cultura materna (artículo 45).
Finalmente, cabe resaltar que la CTM refuerza la protección de la unidad familiar en caso de mi-
grantes en situación regular, incluyendo el deber de los Estados de facilitar “la reunión de los trabaja-
dores migratorios con sus cónyuges o con aquellas personas que mantengan con el trabajador mi-
gratoriounarelaciónque,deconformidadconelderechoaplicable,produzcaefectosequivalentesal
matrimonio, al igual que con sus hijos solteros menores de edad que estén a su cargo” (artículo 44).
3. El marco jurídico sobre infancia y adolescencia en Argentina
Argentina es parte de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CDN) desde 1990.
En el marco de ese instrumento, en el año 2005 se sancionó la Ley de Protección Integral de los Dere-
chos de las Niñas, Niños y Adolescentes, que supuso la adecuación de la normativa interna al sistema
de protección integral de derechos consagrado en la CDN. Explícitamente, además, la 26.061 derogó
la ley 10.903 de Patronato de Menores en la cual se basaba el modelo tutelar de política estatal relativo
a “menores en situación irregular” o en “estado de abandono, riesgo o peligro moral o material”.
La primera parte de la ley explicita los principios generales que la sustentan, en consonancia con
aquellos provenientes del derecho internacional de los derechos humanos, particularmente de la
CDN: universalidad, no discriminación, pro persona, irrenunciabilidad, indivisibilidad e interdepen-
dencia. La segunda parte establece un catálogo de derechos y garantías; algunos siguen los están-
dares internacionales y otros son incluso más amplios. En este sentido, es preciso señalar que la ley
tiene vocación universal, en tanto que reconoce todos los derechos para todos los niños y niñas sin
discriminación alguna. A ello debe agregarse que el artículo 11 contempla, como parte del derecho
a la identidad, el respeto a la lengua de origen, a la cultura del lugar de origen y a la preservación de la
identidad e idiosincrasia.
En lo que respecta directamente a la cuestión de niñez y migración, puede observarse que si
bien la sanción de la Ley de Protección Integral es posterior a la Ley de Migraciones, en su texto no se
encuentran referencias explícitas a los derechos, situación o necesidades particulares que puedan
tener los niños/as migrantes o hijos de migrantes. El posible impacto de la migración en la niñez (y en
sus derechos) no se menciona expresamente en la ley 26.061, al menos respecto de cuestiones o
temáticas particulares a tener en cuenta al momento de su implementación. Sin embargo, en tanto
el principio de igualdad y no discriminación -pilar del sistema de protección de derechos humanos-
está expresamente incorporado a la Ley de Protección Integral,30
en él pueden apoyarse políticas y
programas destinados específicamente a la niñez afectada por la migración. Más adelante se exami-
nará en qué medida han sido diseñadas iniciativas de este tipo.
30 El artículo 28 de la ley 26.061 establece: “Las disposiciones de esta ley se aplicarán por igual a todos las niñas, niños y
adolescentes, sin discriminación alguna fundada en motivos raciales, de sexo, color, edad, idioma, religión, creencias, opi-
nión política, cultura, posición económica, origen social o étnico, capacidades especiales, salud, apariencia física o impedi-
mento físico, de salud, el nacimiento o cualquier otra condición del niño o de sus padres o de sus representantes legales”.
4. Reflexiones finales
Los importantes avances que en los últimos años experimentaron las normativas sobre migra-
ciones e infancia no han considerado las circunstancias específicas de la niñez y la adolescencia mi-
grante; ambas carecen de un enfoque que atienda las situaciones particulares de esta población.
Es por eso que se puede hablar de un doble déficit: una falta de perspectiva de niñez en las políticas
migratorias y de migración en las políticas de infancia. Esta doble ausencia, que no es patrimonio
exclusivo de nuestro marco jurídico sino más bien un rasgo compartido con otros países de la región
y del mundo, ha sido señalada por diferentes especialistas.31
No obstante, a nivel global el impacto de este déficit varía en cada país. Indudablemente, en el
caso argentino el marco normativo que se describió favorece la adopción de políticas que profundi-
cen el reconocimiento de derechos, garanticen su efectiva vigencia y subsanen así las falencias que
presenta la normativa aplicable. En este sentido, la doble situación de vulnerabilidad en que pueden
hallarse las personas migrantes menores de edad o los hijos/as de migrantes -por ser niños/as o
adolescentes y por estar lejos de su lugar de origen o el de sus padres-, reclama al Estado acciones
positivas para una mayor protección de sus derechos. Esto conlleva modificaciones normativas y la
planificación de políticas que permitan visualizar y atender las necesidades particulares de la niñez y
la adolescencia en el contexto de la migración. Por supuesto, las iniciativas dirigidas a modificar prác-
ticas sociales y culturales que resulten discriminatorias deben incluirse en esta agenda.
En el capítulo que sigue se examinarán los impactos concretos que este marco normativo (en
especial la ley migratoria, pero también la CDN y ley 26.061) ha tenido en las políticas públicas di-
rigidas a la infancia migrante. El objetivo es, en definitiva, determinar los principales avances y las
cuestiones pendientes que las políticas públicas presentan al cotejarlas con los estándares interna-
cionales sobre derechos de la niñez y la adolescencia en el contexto de la migración.
31 Entre otros UNICEF TACRO – UNLa (2010) Estudio sobre los estándares jurídicos básicos aplicables a niños y niñas
migrantes en situación migratoria irregular en América Latina y El Caribe; Relator de Naciones Unidas de Derechos de Mi-
grantes (2009), Informe Anual presentado al Consejo de Derechos Humanos, Ginebra, A/HRC/11/7).
II. Derechos de niños y niñas migrantes
en la legislación y las políticas públicas:
avances y cuestiones pendientes
En el capítulo anterior se reseñó el panorama de los derechos de la niñez y la adolescencia en
el contexto de la migración a través del análisis de la situación previa a la ley 25.871 así como del
enfoque en derechos humanos que significó esta nueva legislación. No obstante, se señaló que la
perspectivadelaniñeznotieneuntratamientoespecíficoenlaactualleydemigraciones,razónporla
cualseabordóeltratamientoquedelaniñezhacenalgunosinstrumentosyórganosinternacionales,
y en particular, el marco jurídico sobre infancia en Argentina.
A continuación, entonces, se examinarán los impactos concretos que este marco normativo
-en especial la ley migratoria, pero también la CDN y ley 26.061- ha tenido en las políticas públicas: el
objetivo es, en definitiva, determinar los principales avances y las cuestiones pendientes que estas
políticas presentan en su cotejo con los estándares internacionales sobre derechos de la niñez y la
adolescencia en el contexto de la migración.
2. Derecho a la identidad
La identidad de una persona es una construcción que abarca distintos aspectos de su vida: el
nombre, el lugar de nacimiento, los vínculos familiares y los aspectos culturales, entre otros factores,
son determinantes de la identidad y, por ende, del derecho a la identidad. En tanto nos permite cons-
tituirnos como sujetos de derecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha ratificado ex-
presamente la obligación de los Estados de asegurar este derecho a todos los niños y niñas nacidos
en su jurisdicción, con independencia de la nacionalidad o el status migratorio de sus padres.1
Este derecho está reconocido en la CDN, donde se incluyen los distintos elementos que lo in-
tegran (arts. 7 y 8)2
, y de él se derivan, entre otras consecuencias, la obligación estatal de inscribir
a los niños luego del nacimiento, respetar y garantizar el derecho al nombre, a la nacionalidad y a la
personalidad jurídica, así como de brindar la adecuada protección contra injerencias ilícitas. Por su
parte, como se ha señalado anteriormente, la CTM establece que todos los hijos/as de los migrantes
tienen el derecho a tener un nombre, al registro de nacimiento y a tener una nacionalidad.
La Ley de Migraciones no establece aspectos relativos al derecho a la identidad de niños, niñas y
1 Corte IDH, Caso de las NiñasYean y Bosico vs. República Dominicana, Sentencia de 8 de septiembre de 2005.
2 CDN, artículos 7 y 8. El primero de ellos reconoce que: “1. El niño será inscripto inmediatamente después de su nacimien-
to y tendrá derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer a sus
padres y a ser cuidado por ellos. 2. Los Estados Partes velarán por la aplicación de estos derechos de conformidad con su
legislación nacional y las obligaciones que hayan contraído en virtud de los instrumentos internacionales pertinentes en
esta esfera, sobre todo cuando el niño resultara de otro modo apátrida”. Por su parte, en el artículo 8 se lee: “1. Los Estados
Partes se comprometen a respetar el derecho del niño a preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las
relaciones familiares de conformidad con la ley sin injerencias ilícitas. 2. Cuando un niño sea privado ilegalmente de algunos
de los elementos de su identidad o de todos ellos, los Estados Partes deberán prestar la asistencia y protección apropiadas
con miras a restablecer rápidamente su identidad”.
adolescentes migrantes en forma explícita, aunque sostiene que el Estado debe garantizar la reuni-
ficaciónfamiliaryfavorecerlasiniciativastendientesalaintegracióndelasylosmigrantes,entreellas
las expresiones relativas a la vida cultural, religiosa, etc. Por su parte, la Ley de Protección Integral de
los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (26.061) ha receptado el derecho a la identidad en su
artículo 11, en el que se reconocen distintos aspectos tales como el nombre y la nacionalidad y otras
particularidades, como ser el derecho a la lengua de origen, a la preservación de las relaciones fami-
liares, al conocimiento de sus padres y a la preservación de la cultura e idiosincrasia de éstos.
En este marco, es importante señalar que aun cuando la ley migratoria no haga referencia ex-
presaamuchasdeestascuestiones,otrasleyesquefueronsancionadasenlosúltimosañospueden
ser determinantes para asegurar estos derechos respecto de todos los niños y niñas migrantes e hi-
jos/as de migrantes, particularmente en relación con la identificación, inscripción y documentación.
Así, puede observarse que el marco normativo ha intentado subsanar aquellos obstáculos para la
adecuada identificación, inscripción y obtención del DNI de los niños, niñas y adolescentes.
Sin embargo, en la implementación pueden identificarse ciertas dificultades de orden práctico.
Una de ellas se inscribe en la falta de documentación del país de origen de los padres, la cual es exi-
gida por los funcionarios a la hora de la realización de trámites. También se observa que la descen-
tralización de funciones de los Registros Civiles trae aparejado el cobro de tasas y contribuciones
de carácter local que en ciertas ocasiones hacen imposible la prosecución del trámite. En muchos
casos, la falta de información por parte de las personas migrantes sobre la legislación vigente favo-
rece la existencia de niños y niñas sin registro de nacimiento y por ello sin el correspondiente DNI,
obstaculizándose en la práctica el acceso a otros derechos.
2.1 Identificación
El artículo 12 de la Ley de Protección Integral reconoce, como una instancia fundamental para
garantizar el derecho a la identidad, la identificación y la inscripción de los niños, niñas y adolescentes
por parte del Estado. La norma establece que la identificación se efectúe en forma gratuita e inme-
diatamente después del nacimiento, para lo cual remite a la regulación de la ley 24.540 de Régimen
de Identificación para los Recién Nacidos.3
2.2 Inscripción
Enloquerefierealainscripcióndenacimientos,laley26.413deRegistrodelEstadoCivilyCapacidad
delasPersonasindicaqueseinscribirántodoslosnacimientosocurridosenelterritoriodelaNación(artí-
culo27).Acontinuación,seestablecelainscripciónporpartedelospadresdelniñooniñahastalos40días
denacido,previendoluegounplazode20díasparaqueserealicelainscripcióndeoficio(art.28).
3 Durante los años 2008 y 2009 tuvo estado parlamentario el proyecto de ley sobre Régimen de Individualización de Todo
Recién Nacido y del Binomio Madre-Hijo, cuyo objeto era, justamente, la individualización de todo recién nacido y del bino-
mio madre-hijo, a fin de garantizar el derecho a la identidad de todas las personas desde su nacimiento y a los efectos de
la inscripción del mismo, estableciendo un sistema más sencillo y eficaz que el previsto en la ley 24.540, la cual derogaba.
Debido a su falta de tratamiento legislativo, el proyecto perdió estado parlamentario.
En este marco, es fundamental la regulación del decreto del Poder Ejecutivo Nacional 90 de 2009
(90/2009),quehabilitalainscripciónadministrativadelnacimientodelniño/adesdeelañoyhastalosdoce
años,conelobjetodesimplificarlatramitaciónparaunamayorgarantíadelderechoalaidentidad.También
establece que los progenitores que sean de nacionalidad extranjera deberán acompañar un documento
deidentidadreconocidoporlostratadosinternacionalesopasaportedelpaísdeorigen.4
Un aspecto importante es que este sistema de inscripción tardía establecido por el decreto
90/2009 fue prorrogado por varios decretos posteriores: el 92/2010, el 278/2011.5
En 2012, el de-
creto 294 prorrogó por un año más la vigencia del 278/2011 y, finalmente, en abril de 2013 el Decre-
to 339/2013 prorrogó el régimen por un año más.
Estas normas han contribuido a que muchos niños y niñas que no poseían Documento Nacional de
Identidad debido a la falta de inscripción de su nacimiento, pudieran tramitar este certificado en la sede
administrativay,enconsecuencia,pudiesenobtenersuDNIsintenerqueacudiraunasedejudicial.6
2.3 Documentación
El artículo 13 de la Ley de Protección Integral y su decreto reglamentario 415/2006 declaran el
derecho de todos los niños y niñas a obtener su documento así como la gratuidad del otorgamiento
del primer DNI. A su vez, el decreto 90/2009 establece que la inscripción administrativa y el corres-
pondiente DNI se otorgarán en forma gratuita y que los trámites estarán exentos del pago de multas
y de toda carga fiscal (arts. 7, 8 y 9).
En relación con las personas migrantes, el artículo 30 de la Ley de Migraciones establece que
podrán solicitar su DNI las personas extranjeras que cuenten con residencia permanente o tem-
poraria. Aunque la posesión del DNI no es condición para acceder a derechos7
(de hecho, solicitar
esta identificación constituye una facultad de la persona migrante), se verá que en la práctica el DNI
muchas veces constituye un requisito exigido por las autoridades para realizar trámites o acceder a
prestaciones sociales.
4 Más adelante se analizarán los obstáculos que existen para el cumplimiento de la inscripción cuando se trata de hijos/as
demujeresmigrantesensituaciónmigratoriairregular.VerenparticularelinformesobrelaprovinciadeJujuyydeFormosa.
5 En particular, el decreto 278 -idéntico en estructura al 90/09- incorpora el artículo número 12, por el cual se dispone
la aplicación del régimen administrativo para la inscripción de ciudadanos con domicilio en la Argentina que acrediten su
pertenencia a pueblos indígenas, sin límite de edad.
6 La ley 26.413 en el artículo 29 establece que vencidos los plazos establecidos en el artículo 28 para la inscripción de na-
cimientos, la inscripción podrá efectuarse por resolución judicial, para lo cual los jueces deben cumplir con determinados
recaudos, tales como: a) certificado negativo de nacimiento emitido por el registro civil del lugar de nacimiento; b) certifi-
cado emitido por médico oficial en el que se determine la edad y la fecha presunta de nacimiento; c) Informe del Registro
Nacional de las Personas, en su caso, donde conste si la persona cuyo nacimiento se pretende inscribir está o no identi-
ficada, matriculada o enrolada; determinándose mediante qué instrumento se justificó su nacimiento; d) declaración bajo
juramento de dos (2) testigos respecto del lugar y fecha de nacimiento y el nombre y apellido con que la persona se conocía
públicamente; e) otras pruebas que se crea conveniente exigir en cada caso. Asimismo, aunque se trata de un trámite su-
mario, el trámite insume una considerable cantidad de tiempo, requiere la intervención de abogado/a, el pago de tasas por
el servicio de justicia, etc. El cumplimiento de todos estos requisitos no es algo sencillo, por lo cual es muy importante esta-
blecerprocedimientosqueevitenlainscripciónjudicial,yaqueagilizademanerasignificativaeltrámitedeinscripcióntardía.
7 De hecho, tampoco es necesaria la regularidad migratoria para acceder, entre otros derechos, a los servicios educativos
o de salud, conforme los artículos 7 y 8 de la ley 25.871.
2.4 Padres sin documentos de su país de origen
De las normas mencionadas se desprende que los niños y niñas nacidos en el territorio argen-
tino deben ser identificados, inscriptos y debidamente documentados independientemente de la
condición migratoria de sus padres. Sin embargo, en la práctica la mayor dificultad surge cuando los
padres no cuentan con documentación del país de origen. En tal sentido, la Ley de Registros Civiles
establece en el artículo 35 que “si al momento del parto la madre no presentare documento que
acredite su identidad, deberá hacerlo al dársele el alta médica. En caso de no presentarlo en esa
oportunidad se deberá dejar constancia de ello en el formulario de certificado médico”.
Por otra parte, también se menciona que la inscripción debe contener el nombre y apellido del
padre y de la madre y el tipo y número de los respectivos documentos de identidad. Sin embargo,
en caso de que se encontraran sin documentación “…se dejará constancia de edad y nacionalidad,
circunstancia que deberá acreditarse con la declaración de dos (2) testigos de conocimiento, debi-
damente identificados quienes suscribirán el acta” (art. 36).
El decreto 90/2009 prevé que en el caso de “que uno o ambos progenitores carecieran de Do-
cumento Nacional de Identidad, se requerirá la presencia de dos (2) testigos mayores de edad con
Documento Nacional de Identidad a fin de acreditar la identidad del o los progenitores, dejándose
constancia de: nombre, apellido, sexo, domicilio y edad de todos los intervinientes” (art. 5.b).
3. Derecho a la salud
El artículo 6 de la Ley de Migraciones establece que el Estado asegurará en todas sus jurisdic-
ciones el acceso igualitario de las personas migrantes y sus familias a los servicios sociales, bienes
públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad en las mismas condiciones de pro-
tección y amparo que los nacionales.8
Además, la ley prevé expresamente la prohibición de restringir
o negar el acceso a la salud, la asistencia social o la atención sanitaria en virtud de la irregularidad
migratoria en que pudiera encontrarse la persona.9
Sin embargo, en la implementación de estas disposiciones existen claroscuros que van desde políti-
cas nacionales de salud que receptan correctamente los principios de la normativa migratoria hasta nor-
mas,muchasvecesdeinferiorjerarquíaquelaley25.871,queestablecenrestriccionesilegítimamente.
Entre las políticas en materia de salud implementadas por el Estado Nacional se encuentra el
Plan Nacer (hoy llamado “SUMAR”), impulsado desde el Ministerio de Salud de la Nación en el marco
del Plan Federal de Salud, que tiene como objetivo brindar una cobertura médica a las mujeres em-
8 A su vez, el artículo 6 del Decreto 616/2010 establece: “El Ministerio del Interior, a través de la Dirección Nacional de
Migraciones, sus autoridades delegadas y las fuerzas que componen la Policía Migratoria Auxiliar, en el ejercicio de las com-
petencias asignadas, velarán por el resguardo de los derechos humanos y el goce del derecho a migrar reconocido por la
Ley Nº 25.871. Asimismo, prestará colaboración con otras áreas de los Gobiernos Nacional, Provincial, Municipal y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en aquellas acciones o programas tendientes a lograr la integración de los migrantes a
la sociedad de recepción y a garantizar su acceso a los servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo,
empleo y seguridad social, en igualdad de condiciones con los nacionales”.
9 Artículo 8 de la ley 25.871. A su vez, por vía reglamentaria se dispuso: i) que en todos los casos es suficiente, a los efectos
de acreditar identidad, la documentación extendida por las autoridades del país de origen o los emitidos por los consula-
dos en la Argentina; y ii) que el propio Ministerio de Salud sea el encargado de dictar las normas y medidas necesarias para
garantizar el acceso a la salud.
barazadas y niños/as hasta los seis años que no cuenten con obra social.10
No obstante, la exigencia del DNI para ser inscrito en este plan resulta un obstáculo para aque-
llas personas migrantes, especialmente niños y niñas, que se encuentren en situación irregular o que
aún no hayan obtenido dicho documento. Por esta razón el tema fue abordado desde la mesa in-
terinstitucional de trabajo sobre salud, niñez y migración;11
aunque originalmente el Plan Nacer no
receptaba los principios generales de la Ley de Migraciones y el contenido de la CDN, luego de las
distintas acciones de incidencia y el trabajo que se llevó adelante sobre este tema, se logró la ade-
cuación a la CDN y la Ley 25.871.
La misma exigencia prevé un plan similar: el Plan Cobertura Porteña de Salud que funciona en el
ámbito de la ciudad de Buenos Aires y que depende del Ministerio de Salud de la Ciudad.12
De esta
manera, los niños y niñas migrantes e hijos/as de migrantes que no poseen DNI quedan excluidos del
acceso a este programa.13
Porotraparte,mediantelaresoluciónNº481delaño200914
(481/2009)elMinisteriodeSaludde
la Nación dispuso la creación del Programa Nacional de Unidades Móviles Sanitarias. Sus objetivos son
reforzar los dispositivos de primer nivel de atención sanitaria provincial y municipal, articular con los
programas preexistentes dentro del ministerio y garantizar el efectivo acceso y atención primaria en
salud a “todas las personas que habitan nuestro suelo sean nacionales o migrantes”, especialmente
de localidades y parajes recónditos del territorio argentino, priorizando las poblaciones del Noreste
(NEA), Noroeste (NOA) y haciéndolo extensivo a todas las personas de los demás puntos del país. El
programa constituye un avance en el reconocimiento del derecho a la salud de los migrantes, ya que
su regulación se ajusta a la normativa migratoria, garantizando derechos por el sólo hecho de habitar
el territorio argentino.
Del mismo modo, la ley 26.52915
, que regula los derechos del paciente en su relación con los
profesionales e instituciones de la salud, indica que los pacientes, y prioritariamente los niños, niñas
y adolescentes, gozan del derecho a ser asistidos por los profesionales de la salud sin menoscabo
o distinción alguna producto de sus ideas, creencias religiosas, políticas, condición socioeconómica,
raza,sexo,orientaciónsexualocualquierotracondición,entrelasquesinlugaradudasdebeincluirse
la nacionalidad y la irregularidad migratoria.
Ahora bien, a pesar de la garantía de acceso irrestricto a la salud incluida en la Ley de Migraciones
y su decreto reglamentario, algunas resoluciones (normas de inferior jerarquía con respecto a la ley
y el decreto) establecen restricciones que pueden señalarse claramente como contrarias a estas
10 Ministerio de Salud, Plan Nacer Inicio [http://www.plannacer.msal.gov.ar/] [Consultado el 27 de mayo de 2013]
11 En la segunda parte del presente informe se explican las acciones para lograr el acceso efectivo al Plan Nacer de niños/
as migrantes e hijos/as de migrantes, desarrolladas en el marco del trabajo interinstitucional que incluyó este proyecto.
12 El plan está dirigido a todas aquellas personas que no poseen cobertura médica (ni obra social ni prepaga) y que acredi-
ten residencia habitual y permanente en la ciudad de Buenos Aires.
13 Este tema fue abordado desde la mesa interinstitucional sobre salud, niñez y migración. Véase la segunda parte de este
14 Resolución 481/2009 del 17 de abril de 2009, publicada en el Boletín Oficial el 23 de abril de 2009.
15 Ley 26.529, Sobre los Derechos del Paciente en su relación con los Profesionales e Instituciones de la Salud, sancionada
el 21 de octubre de 2009 y promulgada de hecho el 19 de noviembre.
normativas: tal es el caso, por ejemplo, de dos resoluciones dictadas por el Instituto Nacional Cen-
tral Único Coordinador de Ablación e Implante (INCUCAI)16
que restringen el acceso de migrantes a
trasplantes de órganos.
La primera de estas resoluciones fue dictada por el INCUCAI en 2004 y estableció los requisitos
que deben cumplir los ciudadanos extranjeros para inscribirse en la lista de espera para la asignación
de órganos cadavéricos.17
Entre sus considerandos, la resolución prescribe que resulta necesario
“adoptar los criterios de asignación de órganos y tejidos que permita el acceso de la totalidad de los
pacientes a la lista de espera en igualdad de condiciones”. Asimismo, se menciona que existe una
“necesidad de adoptar medidas tendientes a proteger a los grupos más pobres y vulnerables frente
al <<turismo de trasplante>> y la venta de tejidos y órganos”, criterios que, a su vez, “deben ajustarse
alasdisposicionescontenidasenlaLeydeMigraciones25.871quefijalaspolíticasybasesestratégi-
cas en materia migratoria por las que el Estado determina las condiciones necesarias para el ingreso
y permanencia de extranjeros en el paÀ
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 artículo 7
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 Artículo 70
 Artículo 23
 artículo 62
 artículo 62
 Artículo 22
 Artículo 9
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 Artículo 9
 artículo 28
 artículo 13
 artículo 11
 artículo 28
 artículo 8

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 artículo 12
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 artículo 29
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 artículo 35
 artículo 6
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