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Timestamp: 2016-10-21 09:10:42+00:00

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113 Ib 6011. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 11. M�rz 1987 i.S. Oltner Lagerhaus- und Speditionsgesellschaft AG gegen Einwohnergemeinde Olten und Regierungsrat des Kantons Solothurn (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 10 LPE; protection contre les catastrophes; obligation d'�vacuer des produits chimiques et interdiction d'en r�entreposer. 1. L'art. 10 de la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement (LPE) est imm�diatement applicable; une ordonnance du Conseil f�d�ral fond�e sur les art. 10 al. 4 ou 39 al. 1 LPE n'est donc pas n�cessaire (consid. 3). 2. En mati�re de protection contre les catastrophes, l'autorit� peut, � titre de mesure provisoire, donner des ordres relativement impr�cis; ceux-ci doivent cependant �tre adapt�s d�s que possible, en fonction de l'�tat des connaissances nouvelles (consid. 5a et 6). Faits � partir de page 60
Die Oltner Lagerhaus- und Speditionsgesellschaft AG (OLG) f�hrt auf der Liegenschaft der Gerberei Olten AG (GEROLAG) ein Lager von BGE 113 Ib 60 S. 61mehreren tausend Tonnen Chemikalien. Sie ben�tzt dazu je mindestens 100 Jahre alte, teilweise in Holz erstellte Geb�ulichkeiten der ehemaligen Gerberei, deren Betrieb vor ungef�hr 20 Jahren aufgegeben wurde. Die Chemikalien stammen haupts�chlich von drei Auftraggebern, n�mlich der Ciba-Geigy, der BASF und der Colorchemie. Ein Teil der Lokalit�ten ist an eine grosse Zahl weiterer Betriebe verschiedener Branchen untervermietet. Im Bereich des Lagerhauses herrscht ein reger Personenverkehr, wobei auch Drittpersonen, die nicht mit den Anlageinhabern in Beziehung stehen, Zugang haben.
Kanton und Firma bem�hen sich seit l�ngerer Zeit, die sich aus der Lagerung ergebenden Gefahren einzud�mmen. Nach der Brandkatastrophe von Schweizerhalle vom 1. November 1986 kam der Regierungsrat zum Schluss, dass das Sicherheitsrisiko nicht l�nger zu verantworten sei und deshalb Sofortmassnahmen getroffen werden m�ssten, um das Chemielager abzubauen. Er verf�gte daher am 16. Dezember 1986 im wesentlichen, die Beschwerdef�hrerin habe ihr Lager teils mengenm�ssig zu beschr�nken, teils ganz aufzuheben und entsprechende Schutzmassnahmen zu treffen.
Im einzelnen lautet die Verf�gung - soweit hier interessierend - wie folgt:
"1. Die Firma OLG hat so rasch als m�glich die Gesamtmenge der eingelagerten Chemikalien auf h�chstens 2500 Tonnen zu beschr�nken. Als �usserster Termin gilt Ende M�rz 1987. Eine weitere Plafonierung wird in einer Anschlussverf�gung festgelegt.
4. Folgende Stoffe sind sofort, sp�testens jedoch bis Ende M�rz 1987 wegzuschaffen:
- Besonders �kotoxische oder humantoxische Stoffe
- L�sungsmittel mit einem Flammpunkt unter 55o C
Diese Aufz�hlung erhebt keinen Anspruch auf Vollst�ndigkeit. Die Anlageinhaber
sind verpflichtet, im Rahmen der Selbstverantwortung gegebenenfalls weitere Einschr�nkungen vorzunehmen.BGE 113 Ib 60 S. 62
..." Die OLG erhob gegen diesen Entscheid am 16. Januar 1987 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, ihn vollumf�nglich, eventuell nur hinsichtlich bestimmter Ziffern aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde im Sinne der Erw�gungen ab, soweit es darauf eintritt.
3. Die Beschwerdef�hrerin bestreitet, dass Art. 10 des Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz; USG), auf den sich die angefochtene Verf�gung st�tzt, unmittelbar anwendbar sei. Sie ist der Ansicht, hief�r bed�rfe es vorerst der in Abs. 4 vorgesehenen bundesr�tlichen Verordnung.
a) Nach Art. 10 Abs. 1 USG trifft, wer Anlagen betreibt oder betreiben will oder Stoffe lagert, die bei ausserordentlichen Ereignissen den Menschen oder seine nat�rliche Umwelt schwer sch�digen k�nnen, die zum Schutz der Bev�lkerung und der Umwelt notwendigen Massnahmen. Nach ihrem klaren Wortlaut richtet sich die Vorschrift an den Privaten und auferlegt ihm direkte Verhaltenspflichten. Insoweit bedarf es zu ihrem Vollzug, d.h. ihrer Durchsetzung durch einzelfallweise Anordnungen der Beh�rden, keines ausf�hrenden Rechtes. Auch hindert der Umstand f�r sich allein, dass in einer Vorschrift eine weitere rechtssatzm�ssige Regelung in Aussicht genommen wird, die direkte Anwendbarkeit der Bestimmung nicht (BGE 112 Ib 43 /44 E. 1c). Das Bundesgericht hat ausgef�hrt, es entscheide mangels entsprechender Ausf�hrungsvorschriften nach der Regel, die es als Verordnungsgeber aufstellen w�rde (a.a.O., S. 46 E. 4a). Dies ist ein allgemeiner Grundsatz; das Bundesgericht hat ihn - entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin - nicht auf die F�lle beschr�nkt, in denen "z.B. bez�glich L�rmimmissionen oder bez�glich Umweltvertr�glichkeitspr�fung bereits Normen des Bundes, der Kantone oder von Fachgremien bestehen oder aus den Beratungen und der Botschaft zum Gesetzesentwurf abgeleitet werden k�nnen". Etwas anderes l�sst sich weder aus dem von der Beschwerdef�hrerin angef�hrten Entscheid vom 25. Juli 1986 i.S. Adolf Besmer und Mitbeteiligte c. EMD (BGE 112 Ib 280 ff.) noch aus dem Umstand, dass im oben zitierten Urteil im konkreten Fall auf die bisherigen Unterlagen zur L�rmbeurteilung von zivilen Schiessanlagen abzustellen war, herleiten. Zu pr�fen bleibt indessen, ob BGE 113 Ib 60 S. 63im vorliegenden Fall dieser Grundsatz deshalb nicht Anwendung finden kann, weil das Gesetz die Modalit�ten des Katastrophenschutzes zu unbestimmt regelt, wie dies die Beschwerdef�hrerin geltend macht.
b) Die Beschwerdef�hrerin ist der Meinung, es gehe nicht an, die unter Art. 10 USG fallenden Stoffe in Fallgruppen zusammenzufassen und die Zuteilung einzelner Stoffe in die entsprechenden Gruppen ihr zu �berlassen. Dass weder der Regierungsrat des Kantons Solothurn noch die einlagernden Chemiefirmen in der Lage seien, die erforderliche Auflistung vorzunehmen, zeige, dass der angefochtenen Verf�gung die rechtliche Grundlage fehle.
Die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 10 USG h�ngt in der Tat davon ab, ob die Norm sachlich so abgefasst ist, dass sie ohne weitere rechtssatzm�ssige Konkretisierung privates Verhalten hinreichend bestimmt steuern kann. Die Bestimmung umschreibt die von ihr ins Auge gefassten Produkte nicht in der Weise, wie dies offenbar der Beschwerdef�hrerin vorschwebt; sie z�hlt keine einzelnen chemischen Stoffe oder Verbindungen wie etwa im Bereich der Arzneimittel, der Sprengstoffe oder des Treibstoffes auf. Vielmehr umschreibt sie diese in allgemeiner Form nach Massgabe der jeweiligen Umweltrelevanz; entscheidend ist ihre biologische Wirkung (Art. 7 Abs. 5 USG) und das damit verbundene Gefahrenpotential f�r den Menschen und seine nat�rliche Umwelt (Art. 10 Abs. 1 USG).
Es ist der Beschwerdef�hrerin darin beizupflichten, dass Art. 10 Abs. 1 USG seinen sachlichen Geltungsbereich und die Pflichten der Betreiber von Anlagen und Lagern mit relativ hoher Abstraktheit definiert. Es trifft indessen offensichtlich nicht zu, dass keine tauglichen Kriterien f�r die Beurteilung des Gef�hrdungspotentials von Chemikalien existieren. Art. 10 Abs. 1 USG hat haupts�chlich die umweltgef�hrdenden Stoffe im Sinne von Art. 26 ff. im Auge. F�r deren Humantoxizit�t kann beispielsweise auf die Giftklassen-Einteilung der Bundesgesetzgebung �ber den Verkehr mit Giften abgestellt, f�r die Umwelttoxizit�t die am 1. September 1986 in Kraft getretene Verordnung �ber umweltgef�hrdende Stoffe vom 9. Juni 1986 beigezogen werden. Dies schliesst nicht aus, dass f�r eine detaillierte Triage erhebliche Beurteilungsschwierigkeiten bestehen bleiben. Dies hindert indessen die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 10 Abs. 1 USG nicht. Die Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtss�tzen h�ngt massgeblich von der Eigenart des Regelungsgegenstandes ab. Verlangt ist eine den jeweiligen Verh�ltnissen angemessene, optimale BGE 113 Ib 60 S. 64Bestimmtheit (vgl. hiezu BGE 109 Ia 282 ff. E. 4d mit zahlreichen Hinweisen). Bei der Katastrophenschutzpflicht geht es namentlich in bezug auf Chemikalien vermehrt und st�rker als beim bisherigen Polizeirecht um langfristige, schleichende Gefahren mit besonderem Vorsorgebed�rfnis und ungewohnten Unsicherheitsfaktoren (vgl. Botschaft zum USG, BBl 1979 III 754 /755, 788/789; Art. 1 Abs. 2 USG). Der Gesetzgeber musste sich mit einem offenen Gefahrenverdacht begn�gen, um der Komplexit�t der naturwissenschaftlich-technischen, sozialen und wirtschaftlichen Zusammenh�nge und der L�ckenhaftigkeit des naturwissenschaftlich-technischen Wissens gerecht zu werden. Angesichts der dr�ngenden Probleme konnte er nicht bis zum Vorliegen gesicherter Erkenntnisse zuwarten, sondern musste zu aussergew�hnlichen L�sungen schreiten. Insoweit erscheint die relative Unbestimmtheit von Art. 10 Abs. 1 USG sachgerecht.
c) Wohl mag es zutreffen, dass eine gest�tzt auf Art. 10 Abs. 4 und allenfalls auf Art. 39 Abs. 1 USG erlassene bundesr�tliche Verordnung den Vollzug von Art. 10 Abs. 1 USG erleichtern w�rde. Das Eidg. Departement des Innern weist aber zu Recht darauf hin, dass letztlich nur die privaten Firmen die Verantwortung f�r die detaillierte Risikobeurteilung innerhalb ihrer Betriebe und Lagerst�tten �bernehmen k�nnten und die Chemiefirmen dies in der Vergangenheit im Sinne eines Rechtes den staatlichen Beh�rden gegen�ber auch in Anspruch genommen h�tten. Tats�chlich ist der Staat beim Umweltschutz in weitgehendem Masse auf Informationen durch die Privaten angewiesen, und die Umweltschutzgesetzgebung setzt deren Selbstverantwortung voraus (vgl. etwa die Pflicht zur Selbstkontrolle gem�ss Art. 26 USG). Mit dieser Selbstverantwortung und der Pflicht der Beh�rden zur Beratung (Art. 6 USG) l�sst sich die relative Unbestimmtheit von Art. 10 Abs. 1 USG kompensieren. Hinzu kommt, dass bei komplexen und ungewissen Situationen, wie sie beim Katastrophenschutz vorliegen k�nnen, den besonderen Umst�nden und den tats�chlichen Gegebenheiten mit Einzelfallentscheiden durchaus Rechnung getragen werden kann (vgl. GEORG M�LLER, Inhalt und Formen der Rechtsetzung als Problem der demokratischen Kompetenzordnung, Basel/Stuttgart 1979, S. 85). Dies gilt namentlich im vorliegenden Fall, wo der Regierungsrat seine Verf�gung als vorl�ufige Massnahme versteht, die nach Massgabe weiterer Erkenntnisse durch Anschlussverf�gungen abzul�sen oder zu erg�nzen sei (vgl. dazu E. 5a BGE 113 Ib 60 S. 65unten). Dass dieser Weg gangbar ist, zeigt der Umstand, dass die Haupteinlagerer - entgegen der Behauptung der Beschwerdef�hrerin - durchaus in der Lage waren, den Abtransport der in der Verf�gung genannten Stoffkategorien zu organisieren.
d) Diese Erw�gungen f�hren zusammenfassend zum Schluss, dass Art. 10 Abs. 1 USG unmittelbar anwendbar ist. Zu pr�fen bleibt, ob der Regierungsrat die Vorschrift im einzelnen korrekt angewendet hat.
5. a) Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin kann dem Regierungsrat nicht zur Last gelegt werden, die gelagerten ca. 430 Produkte anhand der vorhandenen Produktebl�tter nicht �berpr�ft und seine Verf�gung deshalb zu unbestimmt abgefasst zu haben. Wohl hat er in Ziff. 4 der Verf�gung die Stoffe in Fallgruppen zusammengefasst und die Zuordnung des Lagergutes zu diesen der Beschwerdef�hrerin �berlassen. Die Akten zeigen indessen, dass der Kanton die von ihm unter den gegebenen Umst�nden zu erwartende �berpr�fung durchaus vorgenommen hat. Es entspricht dem Wesen des Katastrophenschutzes, bloss die als gef�hrlich erachteten Eigenschaften der Stoffe festzulegen, wenn anders die Pflicht der Beh�rden zu sofortigem Handeln nicht erf�llt werden kann. Selbstverantwortung der Privaten und Beratung durch die Verwaltung (vgl. E. 3b und c oben) haben f�r weitere Konkretisierung zu sorgen. Der Regierungsrat versteht denn auch seine Verf�gung richtigerweise, wie bereits erw�hnt, bloss als vorl�ufige Massnahme, die nach Massgabe weiterer Erkenntnisse durch Anschlussverf�gungen abzul�sen oder zu erg�nzen sei. Ein solches pragmatisches Vorgehen, sich mit Vorl�ufigem abzufinden, Erfahrungen und Informationen zu sammeln und dann Verbesserungen vorzunehmen, ist in ausserordentlichen Lagen wie der vorliegenden zul�ssig. Alsdann sind aber die Anordnungen innert n�tzlicher Frist nach dem neuen Erkenntnisstand weiter zu pr�zisieren. Diese Pflicht wird der Regierungsrat namentlich auch beim Erlass der in Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids vorgesehenen Anschlussverf�gung und im Zusammenhang mit einer allf�lligen Wiedereinlagerung von Stoffen (vgl. dazu E. 6 unten) zu beachten haben.
In Ziff. 1 der Verf�gung wird die Beschwerdef�hrerin verpflichtet, die Gesamtmenge der "Chemikalien" auf h�chstens 2500 Tonnen zu beschr�nken. Der Regierungsrat r�umt ein, dass durch den Wortlaut dieser Ziffer der Eindruck entstehen k�nnte, der BGE 113 Ib 60 S. 66Beschwerdef�hrerin werde die Einlagerung jeglicher Art von industriell hergestellten Stoffen untersagt; die fragliche Weisung beziehe sich nur auf umweltgef�hrdende Stoffe im Sinne von Art. 10 Abs. 1 USG. Insoweit ist die Verf�gung zu pr�zisieren.
6. Das von der Beschwerdef�hrerin ebenfalls angefochtene Verbot, die weggeschafften Chemikalien wieder einzulagern, erg�nzt grunds�tzlich notwendigerweise die Wegschaffungspflicht. Diese w�re sinnlos, wenn die streitigen Stoffe ohne weiteres wieder zur�ckgebracht werden k�nnten. Einzur�umen ist aber, dass die Formulierung des Verbots zu Missverst�ndnissen Anlass geben kann; es ist zeitlich nicht befristet, ohne dass - anders als in Ziff. 1 - ein Hinweis auf eine Anschlussverf�gung enthalten ist. Sie steht damit nicht im Einklang mit den Erw�gungen im angefochtenen Entscheid, wonach dieser als Sofortmassnahme zu verstehen ist, auf die nach Massgabe neuer Erkenntnisse zur�ckzukommen sei, dies namentlich dann, wenn die Anlageinhaberin ein Lagerkonzept mit Massnahmeplan und Notfallplanung vorlege, aus denen ersichtlich sei, dass Art. 10 USG Gen�ge getan werde.
Der Regierungsrat hat in seinen dem Bundesgericht eingereichten Bemerkungen den Charakter der angefochtenen Verf�gung als bloss vorl�ufige Massnahme auch im Zusammenhang mit dem Einlagerungsverbot best�tigt. Er schliesst danach nicht f�r alle Zeiten aus, dass die Beschwerdef�hrerin in ihren Lagerr�umen Chemikalien lagern d�rfe, falls sie den Nachweis erbringe, dass die baulichen Massnahmen die erforderliche Sicherheit gew�hrleisteten und eine Notfallplanung durchgef�hrt sei; er erachtet es als durchaus m�glich, dass unter diesen Umst�nden auf die angefochtene Verf�gung zur�ckgekommen werde. Darauf ist er zu behaften. Wohl ist ein generelles und undifferenziertes Einlagerungsverbot als vorl�ufige Massnahme zul�ssig. Diese muss aber alsdann innert n�tzlicher Frist in eine definitive Regelung �berf�hrt werden (vgl. E. 5a oben). Der Beschwerdef�hrerin muss es freistehen, ein Gesuch um Wiedereinlagerung zu stellen, sobald die entsprechenden Voraussetzungen erf�llt sind; dieses wird von der zust�ndigen Beh�rde umfassend zu pr�fen sein.
112 IB 43,
109 IA 282
Art. 10 Abs. 1 USG,
Art. 10 LPE,
Art. 7 Abs. 5 USG,
Art. 1 Abs. 2 USG suite... ,
Art. 39 Abs. 1 USG,
Art. 6 USG

References: Art. 10
 art. 10
 BGE 
 Art. 10
 Art. 10
 BGE 
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 26
 Art. 10
 BGE 
 BGE 
 Art. 1
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 39
 Art. 10
 Art. 26
 Art. 10
 BGE 
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 BGE 
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Art. 10

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Art. 7

Art. 1

Art. 39

Art. 6