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Timestamp: 2019-08-18 19:51:33+00:00

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﻿ SENTENCIA 73001-23-31-000-2005-0108-01 DE JUNIO 9 DE 2006
SENTENCIA 73001-23-31-000-2005-0108-01 DE 09 DE JUNIO DE 2006
CONTENIDO:SUBSIDIO DE VIVIENDA POR ACTO TERRORISTA. LOS POSEEDORES TAMBIÉN PUEDEN SER BENEFICIARIOS. REQUISITOS DE LA RENUENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:FONVIVIENDA, SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA, AFECTACIÓN A VIVIENDA FAMILIAR, TERRORISMO, ZONA DE ALTO RIESGO
REVISTA TUTELA N°:82 DE OCTUBRE DE 2006, PG.1780
Sentencia 73001-23-31-000-2005-0108-01 de junio 9 de 2006
Radicación 73001-23-31-000-2005-0108-01
Actor: Javier Murcia Gutiérrez.
Bogotá, D.C., junio nueve de dos mil seis.
Decide la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 10 de mayo de 2005, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda.
El señor Javier Murcia Gutiérrez, actuando a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento el 26 de enero de 2005 y la dirigió contra el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el fin de lograr el cumplimiento de la Resolución 10 de 24 de julio de 2003, mediante la cual se reconoció al actor como beneficiario del subsidio de vivienda por acto terrorista (fls. 38 a 43).
Como hechos constitutivos del presunto incumplimiento, el apoderado del actor señaló los que se relacionan a continuación:
a) El municipio de Ataco fue objeto de ataques guerrilleros los días 4 de abril de 2001 y 7 de agosto de 2002, que dejaron como consecuencia la destrucción total de varias viviendas, entre ellas la del actor y su familia.
b) El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de Fonvivienda, expidió la Resolución 10 de 24 de julio de 2003, por la cual asignó 53 subsidios a las víctimas de dichos ataques, dentro las cuales aparece como beneficiario el demandante.
c) En calidad de beneficiario del subsidio, el actor acudió ante Comfenalco para solicitar el desembolso del mismo, acreditando los requisitos exigidos para tal fin.
d) Con el fin de reconstruir su vivienda, el señor Murcia Gutiérrez obtuvo los materiales y mano de obra a título de préstamo, pues con el pago del subsidio del cual resultó beneficiario cubriría totalmente las reparaciones.
e) Al finalizar las obras, Comfenalco certificó la habitabilidad de la vivienda, requisito necesario para acceder al subsidio.
f) Sin embargo, Fonvivienda negó el desembolso del dinero del subsidio en diciembre de 2003 porque el actor no acreditó ser el propietario del inmueble. Fue así como mediante la Resolución 1.223 del 30 de enero de 2004, esa misma entidad aclaró que el subsidio procedía para propietarios y poseedores, pero que en el caso del señor Murcia Gutiérrez no era posible acceder a dicho beneficio por estar su vivienda ubicada en una zona de alto riesgo.
g) Ante esa situación, el actor procedió a protocolizar las mejoras que realizó sobre el inmueble del cual es poseedor, pero el documento (escritura pública 151 de mar. 9/2004) no fue registrado por tratarse de un terreno de alto riesgo. En consecuencia, solicitó al alcalde municipal realizar la compraventa del lote, petición que fue negada por la misma razón.
h) Entonces el actor procedió a solicitar ante Fonvivienda el cambio de destinación del subsidio con el fin de que esa entidad le autorizara la compra de vivienda en otro lugar, pero esa petición también le fue negada porque el subsidio del cual resultó beneficiario se otorgó por su calidad de víctima de la violencia (fls. 38 a 40).
El apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - Fondo Nacional de Vivienda, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que a través del ejercicio de la acción de cumplimiento no es viable ordenar la entrega de subsidios de vivienda.
Reconoció que mediante la Resolución 10 de 2003 ordenó la asignación parcial de 766 subsidios familiares de vivienda destinados a hogares víctimas del conflicto armado, dentro de los cuales resultó beneficiario el actor y que en ese mismo acto administrativo se advirtió que “la entrega de los respectivos subsidios asignados estará condicionada por parte de los beneficiarios y/o los oferentes, al cumplimiento de los requisitos previstos en las leyes ( )”.
La entidad demandada continuó con el análisis de las normas que condicionaban el giro y la entrega de los subsidios, como son los artículos 60 del Decreto 2620 de 2000 y 16 del Acuerdo 6 de 2003, y concluyó que el actor no satisfizo con los requisitos para ello, pues no aportó la escritura pública del predio donde construyó y el respectivo certificado de tradición, situación que no constituye incumplimiento por parte de la entidad sino omisión del actor frente a los presupuestos exigidos para la entrega del subsidio.
Explicó el demandado que la resolución mediante la cual se reconoció como beneficiario al actor no generaba derechos adquiridos sobre los subsidios, pues los beneficiarios debían cumplir los requisitos exigidos antes del desembolso.
En cuanto a la respuesta que dio esa entidad al demandante sobre la posibilidad de qué poseedores resultaren beneficiarios del subsidio, señaló que resulta aplicable en este caso el artículo 25 del Código Civil, en cuanto las respuestas de los escritos que se eleven ante esa entidad en ejercicio del derecho de petición, no comprometen su responsabilidad ni son de obligatorio cumplimiento o ejecución, “de tal forma que es claro que las normas que hemos venido analizando siempre se establece como requisito, el dominio del predio, siendo que dentro del caso particular, el bien inmueble en comento está catalogado como ejido, sobre el cual ha habido una ocupación y está catalogado como de alto riesgo, impidiendo la respectiva tradición” (fls. 70 a 73).
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 10 de mayo de 2005, negó las pretensiones de la demanda. Analizó los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento y luego de concluir la satisfacción de estos, consideró que no hubo incumplimiento del acto administrativo contenido en la Resolución 10 de 24 de julio de 2003 porque, aunque el demandado no había autorizado el desembolso del subsidio, lo cierto es que el mismo está condicionado al cumplimiento por parte de los beneficiarios de los requisitos exigidos, como es el de registro de la escritura de la compraventa, construcción o mejoras en la oficina de instrumentos públicos.
Concluyó el a quo que la Resolución 10 de 24 de julio de 2003 era un acto administrativo que se presumía veraz y legal, condicionado al cumplimiento de varios requisitos para que surtiera los efectos legales pertinentes y, advirtió que a través del ejercicio de la acción de cumplimiento no era posible atacar la legalidad de actos administrativos (fls. 77 a 84).
El actor impugnó el fallo de instancia. Para el efecto, aseguró haber presentado ante la entidad demandada todos los documentos que en su momento le fueron exigidos para el desembolso del subsidio y alegó que, de acuerdo con las comunicaciones recientes de esa entidad demandada, se le indujo a error al expedir el acto administrativo por el cual fue reconocido como uno de los beneficiarios del subsidio de vivienda por actos de violencia.
Criticó a la entidad demandada porque inicialmente le indicó que los beneficiarios del subsidio son los propietarios o poseedores de los predios, y ahora cambió totalmente su posición al exigir para la entrega del subsidio únicamente la calidad de propietarios (fls. 88 a 89).
El inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5º del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte la prueba de haber requerido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquella y, que la entidad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento, aún cuando la finalidad de esta exigencia sea que el interesado encuentre satisfechas sus aspiraciones ante la misma administración para evitar el posterior litigio (1) .
Particularmente el requisito de renuencia está acreditado, de una parte, con el escrito que envió el actor a la coordinadora del grupo de subsidios de Fonvivienda el 24 de diciembre de 2004, mediante el cual solicitó el desembolso del subsidio asignado mediante la Resolución 10 de 2003 (fls. 33 a 34). Y de otra parte, con la respuesta de la entidad demandada, en la cual manifestó su imposibilidad de cumplir la solicitud de cumplimiento de dicho acto administrativo, debido a que el actor no aportó el certificado de libertad y tradición del inmueble en el que consten las mejoras realizadas a la vivienda, requisito indispensable para desembolsar el valor del subsidio (fl. 32).
Por lo tanto, la Sala estima que el tribunal consideró correctamente que dicha exigencia legal sí fue satisfecha por el actor, en tanto este cumplió los presupuestos que la jurisprudencia ha identificado como necesarios para efectos de constituir la renuencia del demandado, a saber: a) coincidencia en el escrito de renuencia y en la demanda, de las normas o actos administrativos calificados como incumplidos, b) identidad entre el contenido de la pretensión formulada ante la administración y lo planteado ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de cumplimiento, c) que quien suscribe la petición de renuencia sea la misma persona que promueve la acción, d) que la entidad a la cual va dirigida la petición previa también sea la misma contra quien se dirige la demanda y, e) que la autoridad a quien va dirigido el escrito se haya ratificado en el incumplimiento del deber legal o administrativo reclamado, a través de una respuesta enviada al solicitante dentro de los 10 días siguientes a la petición del escrito o, que haya guardado silencio frente a la solicitud (2) .
En consecuencia, es posible continuar con el análisis de la pretensión de cumplimiento formulada por la demandante.
El actor persigue que se revoque la sentencia de 10 de mayo de 2005 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la entidad demandada no incumplió el acto administrativo objeto de la acción, toda vez que los efectos del mismo están condicionados al cumplimiento de requisitos que ha omitido el actor.
Por su parte, el impugnante alega haber cumplido con los requisitos que le exigieron en su momento y criticó la conducta de la entidad demandada al exigir nuevos requisitos y cambiar las condiciones para la entrega del subsidio, situación que, a su juicio, induce a error a aquellas personas que resultaron beneficiarias en la Resolución 10 de 2003.
Pues bien, revisadas las posiciones del a quo y del impugnante, la Sala estima necesario revisar el contenido del acto administrativo cuyo cumplimiento se exige, para establecer si realmente la impugnación del fallo amerita ser acogida o si, por el contrario, la decisión del a quo merece ser confirmada.
5.1. Contenido del acto administrativo.
Es la Resolución 10 del 24 de julio de 2003, por la cual el director ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda asigna 766 subsidios familiares de vivienda para hogares damnificados por actos ocurridos dentro del marco del conflicto armado interno. La parte resolutiva textualmente reza:
“ART. 1º—Efectuar una asignación parcial de setecientos sesenta y seis (766) subsidios familiares de vivienda, correspondiente a los recursos distribuidos mediante Resolución 656 de 2003 destinados a hogares víctimas del conflicto armado interno, representados por los postulantes relacionados, de acuerdo con las normas vigentes hasta las cuantías señaladas a continuación:
( ). Ataco
Cédula Nombres Apellidos Valor del subsidio
5853936 Javier Murcia Gutiérrez $ 7’494.340
( ). ART. 2º—La asignación de los subsidios de que trata el artículo anterior se efectúa por la suma de cuatro mil novecientos noventa y un millones cuatrocientos setenta y siete mil doscientos cuarenta y siete pesos ($ 4.991’477.247) con cargo a los recursos de que dispone el Fondo Nacional de Vivienda para el efecto, ajustados a los términos previstos en la ley y normas vigentes, de acuerdo con certificado de disponibilidad presupuestal 5 del 4 de julio de 2003, por valor de sesenta y nueve mil trescientos veinticinco millones setenta y cinco mil seiscientos treinta y siete pesos ($ 69.325’075.637) con cargo al código presupuestal 62014020001, subsidio familiar de vivienda, expedido por la asesora del grupo de finanzas y presupuesto del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
ART. 3º—La entrega de los respectivos subsidios asignados estará condicionada por parte de los beneficiarios y/o oferentes, al cumplimiento de los requisitos previstos en las leyes 3ª de 1991, Decreto 2620 de 2000, demás disposiciones complementarias y especialmente de conformidad con la Ley 418 de 1997, 548 de 1999, Ley 782 de 2002 y los acuerdos que sobre la materia expida el consejo directivo del Fondo Nacional de Vivienda. Estos dineros serán cancelados a través de la entidad que para tal función contrate el fondo.
ART. 4º—La presente asignación será comunicada a los beneficiarios y publicada en los medios masivos de comunicación social.
ART. 5º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición”.
En el anterior acto administrativo, la entidad demandada consignó las siguientes consideraciones:
a) Mediante el Decreto 555 de 2003 se creó el Fondo Nacional de Vivienda, entre cuyas funciones está la asignación de subsidios de vivienda de interés social. Por su parte, la Ley 782 de 2002 definió el concepto de víctima de la violencia política como aquella persona que pertenece a la población civil y sufre perjuicios como persona o en sus bienes a consecuencia de atentados terroristas.
b) Por lo tanto, es jurídicamente posible otorgar subsidios familiares de vivienda a las víctimas de los actos ocurridos dentro de conflictos armados internos, siempre que cumplan con los requisitos exigidos por las leyes 418 de 1997, 782 de 2002 y el Acuerdo 6 de 2003 como son: “que acrediten formularios de inscripción para postulantes debidamente diligenciados, copias de cédulas de ciudadanía de los miembros de hogar mayores de 18 años, registros civiles de nacimiento de los menores, evaluación de los daños, propuesta de reparación o reconstrucción según cada caso, presupuesto de obras correspondiente con el visto bueno del jefe de planeación municipal o quien haga sus veces y la certificación del personero del municipio de la condición de hogar damnificado por la toma guerrillera o acto terrorista” (fls. 3 a 8).
Pues bien, como se observa del contenido de la Resolución 10 de 24 de julio de 2003, efectivamente la entrega material del subsidio está condicionada al cumplimiento de varios requisitos por parte de quienes resultaron beneficiarios de los mismos, como lo fue el actor.
Por lo mismo, no se cuestiona el estatus de beneficiario que la entidad demandada le reconoció. Lo que se debe dilucidar en este caso es, si el actor satisfizo los requisitos exigidos en el mismo acto administrativo objeto de cumplimiento, que para el efecto remitió a leyes 3ª de 1991 (3) , 418 de 1997 (4) , 548 de 1999 y 782 de 2002; al Decreto 2620 de 2000 (5) y a los acuerdos expedidos por el consejo directivo del Fondo Nacional de Vivienda, especialmente el Acuerdo 6 de 2003.
Revisado el contenido de las normas previamente referidas y el acto administrativo, los requisitos que deben ser cumplidos por los beneficiarios de la Resolución 10 de 24 de julio de 2003, para la entrega del subsidio son:
a) Formulario de inscripción para postulantes;
b) Evaluación de los daños;
c) Propuesta de reparación o reconstrucción;
d) Presupuesto de obras correspondiente con el visto bueno del jefe de planeación municipal o quien haga sus veces; y
e) Certificación del personero del municipio de la condición de hogar damnificado por la toma guerrillera o acto terrorista.
Ahora, en el expediente existe prueba de que el actor aportó para la entrega del subsidio, los documentos relativos a cada uno de dichos requisitos:
a) Formulario de inscripción para postulantes Nº 73067022055 diligenciado por Javier Murcia Gutiérrez, en su condición de víctima de acto terrorista acaecido el 4 de abril de 2001 en Ataco, Tolima (fl. 11).
b) Evaluación de los daños estimados en $ 7.494.340 (fl. 20).
c) Propuesta de reparación que incluye la ejecución de obras civiles para la recuperación de la vivienda de Javier Murcia Gutiérrez afectada por la toma guerrillera del 4 de abril de 2001, estimada en $ 7.494.340, suma que se pactó pagar con los recursos asignados mediante la Resolución 10 de 24 de julio de 2003 a través de Fonvivienda (fls. 21 a 24).
d) Presupuesto de obras suscrito por el beneficiario, Javier Murcia Gutiérrez, el contratista y el secretario de planeación y desarrollo por $ 7.494.340 (fls. 26 a 27 y 16).
e) Certificación expedida por el alcalde municipal el 22 de julio de 2001, sobre la toma guerrillera del 4 de abril de 2001 en Ataco (Tolima), mediante la cual avala el presupuesto de obra que forma parte del formulario de postulación al subsidio por los daños causados a la vivienda de Javier Murcia Gutiérrez (fl. 10).
Revisados los requisitos legales indicados por la Resolución 10 de 24 de julio de 2003 para la entrega de los subsidios de vivienda a los beneficiarios, la Sala no advierte que se exijan requisitos adicionales como ostentar la calidad de propietario para la entrega del subsidio. Por el contrario, se observa que los que debía acreditar el señor Murcia Gutiérrez fueron satisfechos desde el momento en que se expidió la resolución que lo acreditaba como beneficiario del subsidio.
Por consiguiente, no es de recibo el argumento de la entidad demandada relativo a la exigencia de la condición de propietario del actor. Si esto fuera un requisito, no lo sería para la entrega efectiva del subsidio, sino, para el reconocimiento de la calidad de beneficiario que, como se dijo previamente, no se tiene en duda ante la existencia de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad.
Entonces ahora no puede la entidad demandada alegar que el acto administrativo que reconoció como beneficiario del subsidio al actor no le otorga el derecho a recibirlo, pues, como se anotó, el señor Murcia Gutiérrez en su condición de poseedor del predio donde tiene ubicada su vivienda, que resultó afectada totalmente por los problemas de orden público, fue reconocido como beneficiario del subsidio de vivienda y, ante el cumplimiento de los requisitos para la entrega de dicho subsidio, la entidad debe acceder a esta.
En consecuencia, el Fondo Nacional de Vivienda no puede desconocer el estatus de beneficiario que esa misma entidad reconoció en el actor a través de la Resolución 10 de 24 de julio de 2003, pues tal determinación equivaldría a una revocatoria directa de su propio acto, lo cual exige un procedimiento especial que no ha adelantado esa entidad y por lo tanto, el acto administrativo se encuentra en firme y goza de presunción de legalidad.
Las anteriores consideraciones dan lugar a acceder a la pretensión de cumplimiento formulada por el demandante, que se traduce en la entrega del subsidio de vivienda del que resultó beneficiario.
Ahora, la Sala encuentra necesario precisar que tal desembolso no representa una orden que establezca gastos a la administración, porque los dineros objeto del subsidio ya salieron del patrimonio de la entidad pública con destino a la Unión Temporal de las Cajas de Compensación, que está a cargo de realizar el correspondiente desembolso a los beneficiarios de los subsidios.
En efecto, está acreditado que el director administrativo de Fonvivienda remitió a la representante legal de dicha Unión Temporal los documentos requeridos para el desembolso del subsidio, entre ellos del que resultó beneficiario el señor Javier Murcia Gutiérrez (fl. 28).
Por lo tanto, al salir ese dinero del patrimonio de la entidad demandada con destino a la Unión Temporal, el gasto inicialmente previsto en el acto administrativo ya se realizó y ese dinero precisamente se trasladó, razón por la cual al cumplir con el desembolso del subsidio no se afectaría el patrimonio de la entidad demandada, pues como se dijo, ese dinero ya no hace parte del mismo.
Así las cosas, la Sala revocará el fallo impugnado para, en su lugar, declarar el incumplimiento del mencionado acto administrativo por parte de la Nación, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - Fondo Nacional de Vivienda y, ordenarle hacer efectivo el desembolso de subsidio de vivienda del cual resultó beneficiario el señor Javier Murcia Gutiérrez, a través de la Unión Temporal de Cajas de Compensación.
En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Revócase la sentencia de 10 de mayo de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima y, en su lugar, se dispone:
1. DECLÁRASE que la Nación, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - Fondo Nacional de Vivienda incumplió parcialmente lo dispuesto en la Resolución 10 del 24 de julio de 2003.
2. En consecuencia, ORDÉNASE al director ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda que en el término de diez (10) días contados a partir de la fecha de ejecutoria de este fallo, ordene a la Unión Temporal de Cajas de Compensación hacer efectivo el desembolso del subsidio de vivienda del cual resultó beneficiario el señor Javier Murcia Gutiérrez, de conformidad con los documentos existentes al respecto y los requisitos que la ley establece.
3. NOTIFÍQUESE personalmente este fallo en la forma que indica el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
Magistrados: Reinaldo Chavarro Buriticá, Presidente—María Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa.
(1) Véase: expediente ACU-2136, sentencia de 6 de mayo de 2004.
(2) Al respecto véanse, entre muchas otras providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta. Expediente ACU-0184, auto de 29 de julio de 2005; expediente ACU-3491, sentencia de 21 de abril de 2005; ACU-0653, sentencia del 16 de diciembre de 2004.
(3) Por la cual se crea el sistema nacional de vivienda de interés social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial 39.631 el 16 de enero de 1991.
(4) Ley 418 del 26 de diciembre de 1997, por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial 43.201 el 26 de diciembre de 1997.
(5) Por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 3ª de 1991 en relación con el subsidio familiar de vivienda en dinero y en especie para áreas urbanas, la Ley 49 de 1990, en cuanto a su asignación por parte de las cajas de compensación familiar y la Ley 546 de 1999, en relación con la vivienda de interés social.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 25
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 10
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
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 Resolución 
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 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 22