Source: http://svjt.se/svjt/1958/432
Timestamp: 2019-07-17 11:15:25+00:00

Document:
MANTALSKOMMUN OCH KOMMUN SÅSOM RÄTTSSUBJEKT | SvJT
MANTALSKOMMUN OCH KOMMUNSÅSOM RÄTTSSUBJEKT
Den offentliga rätten i vårt land arbetar icke såsom privaträtten i stort sett kan göra med klara och avgränsade subjektbegrepp. Såsom jag i annat sammanhang sökt belysa1 råder hos oss en besvärande oklarhet om grundläggande begrepps innebörd. Vi möta svårigheter redan vid en precisering av sådana begrepp som staten, menighet, kommun,2 korporation, anstalt och stiftelse. Gränsdragningen mellan dessa olika företeelser är ock ofta osäker, liksom mellan dem och andra företeelser, t. ex. byalag.3 Termerna nyttjas ej sällan på ett skiftande sätt i lagstiftningen. Man står ofta inför den frågan, huruvida subjekt av viss typ föreligger och huru dess ställning i olika hänseende när att bedöma. Härtill kommer, att vi av förvaltningshistoriska skäl arbeta med begrepp, som härstamma från olika rättshistoriska skeden och vilka redan av denna orsak kunna hava skiftande innebörd. I det följande behandlas ett detaljproblem, som emellertid äger ett större intresse därigenom, att det på ett intresseväckande sätt belyser även centrala frågställningar.
Bland de många offentligrättsliga bildningar, som möta och som äga rötter i äldre samhällsförhållanden, märkas de jordägande socknemännen, vilka äga sammanträda och besluta om sina angelägenheter ås. k. jordbruksstämma. Den mantalssatta jordens ägare voro tidigt ockägare till samfälligheter i socknarna.4 Det kan i detta samband vara tillräckligt att erinra om 1805 års skogsordning, av vars 8—10 §§ framgår, att sockenallmänning tillhörde den i mantal satta jorden såsom sådan, samt att ärenden därom kunde bliva föremål för beslut på sockenstämma.
I denna de jordägande socknemännens rättsliga ställning har icke annat än organisatoriska ändringar skett i senare rättsutveckling. Ej heller har dem tillkommande egendom generellt överförts å annat rättssubjekt.
Fråga har emellertid uppkommit, huruvida de jordägande socknemännen ock äga uppträda såsom kärandepart mot den borgerliga kommun, som de tillhöra. Jordägande socknemän kunna nämligen ostridigt
1 Staten, kronan och myndigheterna, FT 1954, s. 299 ff.
2 Ett motsvarande problemkomplex har aktualiserats av sjukkassorna, vilkas rättsliga ställning aktualiserats i mål om ansvar å tjänstemän hos dem; äga de ämbetsansvar eller icke? Lagen lämnar frågan öppen, och i kommentarer har förklarats, att dylikt ansvar ej föreligger. Kassorna torde emellertid vara att hänföra till menigheter (kommuner), möjligen till i SL 25: 11 avsedda anstalter. I senare rättspraxis (Svea Hovrätt 24/3 1958, VI avd B 42) har ansvar utkrävts. Jag behandlar detta närmare i en undersökning om Självstyrelse i socialrätten, under utgivning.
3 Jfr även HJ. KARLGREN, Studier över privaträttens juridiska personer.
4 Se härom FRITZ KAIJSERS intressanta undersökning om jordbruksstämman, FT1946, s. 197 ff.
MANTALSKOMMUN OCH KOMMUN SÅSOM RÄTTSSUBJEKT 433
MANTALSKOMMUN OCH KOMMUN SÅSOM RÄTTSSUBJEKT 433vara ägare till gemensam egendom, men om deras angelägenheter beslutas å stämma i särskild ordning. Då de jordägande socknemännen kunna äga egendom och den borgerliga kommunen likaså, kan tvist uppkomma därom, huruvida viss egendom tillhör den ena eller den andra bildningen, om ärenden om egendomen skall handhavas av jordbruksstämma eller av annat organ, om avkastningen får anslås för vissaändamål etc. Kan vid tvist härom talan föras inför allmän domstol? Eller kan en dylik fråga allenast prövas i administrativ väg, därigenom att besvär anföras över det kommunala beslutet?
Det torde härvid vara klart, att en dylik talan avser yrkanden, vilkai och för sig kunna prövas av allmän domstol. De kunna ingalunda, jämlikt äRB 10: 26 eller 10: 29, nu RP § 5, eller annan föreskrift eller pågrund av möjlighet till skönsmässig bedömning vara förbehållna administrativ myndighet.5 Frågan blir i stället den, om de jordägande socknemännen överhuvudtaget äga processa och, även om så skullevara fallet, om de kunna föra talan mot den egna kommunen eller om här någon identitet föreligger som utesluter dylik partsställning.
Frågeställningen är, som inledningsvis antytts, icke till sin innebördunik. Den offentliga förvaltningens uppbyggnad är tvärtom sådan, att liknande problem icke sällan uppkomma. Ej sällan ha bildningar skapats, vilka i större eller mindre omfattning göras beroende av staten, kommunen eller annat av de erkända offentliga subjekten. Representantskap för, kontrollrätt eller annan tillsyn över en bildning kan varatillerkänd statligt organ. Härav kan, men behöver icke följa, att bildningen ej är ett självständigt subjekt, eller i vart fall icke i alla hänseenden intager samma ställning, som dylika.6 Ett exempel av näraliggande intresse utgör sålunda lagen den 18 april 1952 om allmänningsskogar i Norrland och Dalarna (nr 137) med dess KB tillerkända befogenheter. Härtill kommer, att i äldre tid icke de schemata följdes,som nu gälla. Ett stort antal kassor, fonder, fastighetskomplex men ock myndigheter, ja, olika tjänster ansågos vara egna subjekt, vilka vi nu räkna in under den juridiska person, som vi kalla staten. Men även senare bildningar vålla svårigheter, såsom riksförsäkringsanstaltens fonder och allmänna arvsfonden.7
Nu har det emellertid icke rått någon tvekan därom, att de på jordbruksstämma företrädda ägarna till den i mantal satta jorden alltfortäga uppträda som part inför rätta. I RÅ S4/1924 var sålunda fråga därom, om jordägande socknemän ägde anslå medel till gäldande av kostnader i en rättegång, som kommunen fört mot bolag. Socknemännensmajoritet åberopade, att rättegången förts på deras uppdrag och i deras intresse. KB och RegR upphävde beslutet »som ifrågavarande rättegång icke . . . anhängiggjorts och utförts av de jordägande socknemännen efter därom å vederbörligen utlyst kommunalstämma med jordägarna fattat beslut». Här förutsättes dessa sålunda — trots den incasu negativa utgången — kunna processa. I NJA 1944 s. 279 möter
5 Jfr JAGERSKIÖLD, Tre utlåtanden (1946) s. 33 ff. och Till frågan om tolkningen av GRB 10: 26, i FT 1948, s. 204 ff.
6 Se bl. a. NJA 1948, s. 458; i SUNDBERG och JÄGERSKIÖLD, Utlåtande angående Skånska prästerskapets byggnadskassa (1944) hävdades motsatt mening.
7 Jfr JÄGERSKIÖLD, Staten, kronan och myndigheterna, FT 1954.
28—583004. Svensk Juristtidning 1958
434 STIG JÄGERSKIÖLDett av HD avgjort mål mellan Älvdalens jordägande socknemän och kronan med Älvdalens församling och Älvdalens kommun som intervenienter.
Kunna de jordägande socknemännen äga, kära och svara följer emellertid icke redan därav, att de jämväl kunna uppträda som part i rättegång mot den egna kommunen. Denna frågeställning nödgar tvärtomtill en fördjupad undersökning av förhållandet mellan de jordägandesocknemännen och den borgerliga kommunen och därmed till en precisering av de jordägandes rättsliga status.
Nyss nämndes, att de jordägande tidigt framträda som subjekt tillrättigheter och att organ funnos, vilka kunde besluta i deras angelägenheter. Denna rättsutveckling ligger ej oväsentligt före kommunernas tillkomst. Först år 1817 reglerades sockenstämmans befogenheter, år 1843 infördes sockennämnden samt år 1862 skilsmässan mellan denborgerliga och den kyrkliga kommunen. Även dessa kommunala bildningar ägde som beslutande organ i vissa fall stämmor, sammansattaenligt principen om omedelbar demokrati, kommunalstämma, allmän rådstuga, kyrkostämma. I den äldre rättsutvecklingen dominerade stämmorna. På stämmorna tillkom beslutanderätten väsentligen dem, vilka ägde den i mantal satta jorden. Med tiden ha vi visserligen fått fullmäktige, i stad, landskommun och kyrkokommun. Men först med 1953 års kommunalreform har övergången till fullmäktigerepresentation blivit helt genomförd för den borgerliga kommunens del. Det ligger därför i öppen dag, att den kommunalstämma, som tidigare utgjorde detbeslutande organet i socknarna och därefter i den borgerliga kommunen, lämpade sig väl att företräda även de jordägande socknemännen i deras samfällda angelägenheter, vilka icke övergingo på de nyakommunerna såsom sådana. Vad man med 1817 års sockenstämmoförordning ville skapa, var ett organ för församlingens självstyrelse. Framför allt åsyftade man att vinna möjlighet till majoritetsbeslut, ty manvar tidigare hänvisad till samstämmigt beslut av alla närvarande medlemmar av menigheten.8 Med 1817 års förordning följde ock ett klarläggande av församlingens ställning som eget rättssubjekt.9
Men den nya sockenstämmans kompetens omfattade ingalunda endast den egendom, som tillkom församlingen och därmed det kommunala subjekt, som framträdde med 1817 års författning. Sockenstämman ägde tvärtom att handhava även socknens och sockenkyrkans angelägenheter, liksom ärenden för den i mantal satta jordens ägare. När fråga var om sockenkyrkans angelägenheter, mötte icke någon invändning mot att låta stämman med dess normala sammansättning besluta om dem — något alternativ fanns knappast. Men när fråga var om den i mantal satta jordens gemensamma ärenden, var läget annorlunda. Visserligen lämpade sig sockenstämman väl som organ för dessa jordägare. Men i och med att andra än de jordägande kunde få deltaga i
8 Jfr om den äldre rätten GULLSTRAND, Bidrag till den svenska sockensjälvstyrelsens historia under 1600-talet (1923). Om reformerna se G. SWENSSON, Den parlamentariska diskussionen kring den kommunala självstyrelsen (1939).
9 Se härom närmare SÖRNDAL, 1817 års förordning angående sockenstämmor och kyrkoråd, StvT 1941, s. 1; SCHALLING Sockenmenighetens utveckling till juridiskperson, StvT 1927, s. 27 ff.
MANTALSKOMMUN OCH KOMMUN SÅSOM RÄTTSSUBJEKT 435
MANTALSKOMMUN OCH KOMMUN SÅSOM RÄTTSSUBJEKT 435besluten, befanns det rimligt att begränsa beslutanderätten i dessa frågor till de jordägande. Detta skedde med § 7 i 1817 års författning: »Angår fråga endast vissa hemmans eller lägenheters rätt och skyldigheter, må blott de, som för desamma efter här stadgade grunder äga rösträtt, enligt enahanda beräkningsgrund deltaga.»
Den i 1817 års författning gjorda regleringen av stämmans kompetens bevarades i 1862 års FKL. Kommunalstämmans kompetens blev här icke bestämd till att omfatta de för kommunen gemensamma angelägenheterna allena. Tvärtom stadgades i § 7, att »alla de ärenden, som enligt särskilda författningar nu äro till sockenstämmans handläggning hänvisade, ävensom de övriga åtgärder, vilka kommunen såsom sådan äger att vårda, skola till överläggning och beslut i kommunalstämma upptagas». Men »i överläggningar och beslut, som angåärenden, gemensamma för hela kommunen, deltaga samtliga röstberättigade». I »överläggningar och beslut över ärenden, som angå endast imantal satt jord, må ej andra taga del än de, som sådan jord innehava», § 11.
När i nämnda kommunalförfattningar och de därpå följande lagarna— se nu lagen den 18 december 1953 om införande av kommunallagen, § 8, tidigare LKL §§ 9, 13, LFS §§ 5—9 — särregler lämnats för det fallatt fråga är om handläggning av ärenden, som röra den mantalssatta jordens angelägenheter, saknas det därför orsak att draga den slutsats, att för dessa jordägare gemensam egendom övergått å kommunen. Författningsreglernas omedelbara innebörd är allenast den, att ett beslutande organ skapats, som kan behandla ärenden rörande den egendom, varom här är fråga. Egendomen åsyftas uppenbarligen icke heller i den precisering av kommunens tillgångar som sker t. ex. i FKL § 5: »vad kommunen samfällt tillhör, i fastighet, rörligt kapital eller inkomstgivande rättighet, ävensom medel, vilka staten kan hava åt kommunenbeviljat, skall anses såsom tillgång till bestridande av kommunens gemensamma utgifter».
Man frågar sig nu, om det förhållandet, att de jordägande socknemännens angelägenheter handhavas av de kommunala organen, kan äga någon betydelse för bedömningen av rättsförhållandet mellan kommunen och socknemännen? Det beskrivna förhållandet är i och försig icke överraskande, och ej inom den offentliga rätten enastående.Till styrkande härav torde ett icke ringa antal exempel kunna anföraspå att ett offentligt organ äger företräda ett annat subjekt och beslutaom dess egendom. En stiftelse eller en anstalt kan t. ex. förvaltas av kommun eller stat utan att egendomen blir kommunal eller statlig och utan att förvaltningsuppgiften får denna karaktär.
Det är därför icke i och för sig uteslutet, att jordbruksstämman kan besluta om egendom, som tillhör ett annat subjekt än kommunen. Menför vilket subjekt kan då jordbruksstämman vara organ? Tidigare, såsom i 1855 års landshövdingeinstruktion och möjligen i 1843 års förordning om sockenstämma, torde för den i mantal satta jorden gemensam egendom ha uppfattats såsom stiftelse. I regel uppfattar man detta numera som en särskild kommun, mantalskommun. Det är sålunda den mening, som inom senare doktrin företrädes av KAIJSER, i dennes ovan åberopade utredning om jordbruksstämman i FT 1946.Till denna åsikt anslöt sig inskrivningsdomaren i Mora och Orsa tings-
436 STIG JÄGERSKIÖLDlag i det yttrande, som återgives i NJA 1956 s. 432 ff. Vilken konstruktion man än väljer, är det i vart fall uppenbart, att ifrågavarande egendom icke tillhör den vanliga borgerliga kommunen. Vad som inträffatär något annat än ett överförande å kommun av rätten till jordägande socknemännens gemensamma egendom. Sockenstämma, utformad tilljordbruksstämma, får företräda de jordägande socknemännen och besluta i deras ärenden. Stämman är då organ för de jordägande socknemännen, ehuru sockenstämman är ett organ för kommunen.
I överensstämmelse härmed står rättspraxis om den kommunala kompetensen. Kommunens vanliga organ — kommunalstämman och nu kommunalfullmäktige — äga icke besluta om den i mantal satta jordens gemensamma ärenden. Jordbruksstämman kan besluta i fråga om den egendom, som är gemensam för den i mantal satta jorden och äro förhindrad — inom ramen för sin kompetens — att anslå medel tilländamål, som eljest handhavas av kommunen och dess organ.10 Men stämman äger icke besluta om den borgerliga kommunens ärenden.11
I det förhållandet, att jordbruksstämman företräder ett särskilt kommunalt subjekt, lärer det icke göra någon skillnad, att de jordägande socknemännen jämväl kunna uppträda såsom bysamfällighet, den organisationsform som 1921 skapats för förvaltning av egendom, avsattför ett skifteslag. De jordägande kunna antaga reglemente enligt 1921 års lagstiftning om bysamfällighet, såsom i vissa fall skett, men förlorar därmed ej sin egentliga karaktär. Men liksom bysamfällighet icke äger förvärva fast egendom för besparade medel — NJA 1954 s. 193,12 obs! dock justitieråden Ekbergs och Alséns avvikande mening — äga icke heller de jordägande socknemännen företaga dylika förvärv och därpå vinna lagfart, se NJA 1956, s. 432. Den kommunala organisationen står icke till buds för dylik expansion, och det subjekt, som de jordägande socknemännen utgöra, har sin handlingsmöjlighet på detta sätt begränsad.
Det är härvid ock att anteckna, att det problem, som jag här sökt lösa för svensk rätts del, varit aktuellt för finländsk rätt och där till slut lösts efter samma linjer, som här angivits. Då utgångspunkten för den svenska och den finländska rätten är densamma — den före år 1809 gemensamma rättsordningen — och de senare kommunalrättsliga nybildningarna nära sammanfalla, är det uppenbart, att den finländska rättsutvecklingen för vårt problem är av intresse.
Det är här att märka, att den auktoritative finländske rättsvetenskapsmannen, senare presidenten, J. STÅHLBERG i sin kommentar till 1898 års finländska kommunallagstiftning hävdat, att jordbruksstämman måste uppfattas som organ för en särskild kommun, mantalskommun. Emellertid intog Högsta förvaltningsdomstolen till en tid motsatt ståndpunkt. Fråga hade även i Finland uppkommit, huruvida tvistmellan den vanliga borgerliga kommunen och den påstådda mantalskommunen kunde anhängiggöras vid och prövas av allmän domstol, eller om dylika frågor kunde prövas allenast i administrativ väg.
10 Se härom KAUSER, a. a.,s.214 f.11 Se t. ex. WALLDÉN m. fl., Kungl. brev — — — ang. kommunallagarna nr 303, 1309.
12 Förslag till lagändring ifråga om bysamfälligheter har avvisats, 3 LU 32/1955.
MANTALSKOMMUN OCH KOMMUN SÅSOM RÄTTSSUBJEKT 437
MANTALSKOMMUN OCH KOMMUN SÅSOM RÄTTSSUBJEKT 437Högsta förvaltningsdomstolen ställde sig till en början på den sistnämnda ståndpunkten.
Innebörden härav var då den, att mantalsangelägenheterna betraktades såsom angelägenheter för den odelade borgerliga kommunen, vilka dock endast kunde handläggas med iakttagande av ett särskilt förfarande; härvid kunde blott vissa kommunmedlemmar äga rösträtt. Liksom en tvist om t. ex. vissa medel må användas allenast för undervisningsändamål eller också för andra kommunens behov allenast kan prövas genom administrativa besvär och en talan mellan folkskolestyrelsen och kommunen inför domstol icke är möjlig, kan då en tvist omden i mantal satta jordens gemensamma egendom icke föras inför allmän domstol.13
Emellertid intog Finlands Högsta domstol motsatt ståndpunkt. Mantalskommunen medgavs rätt att inför allmän domstol föra talan mot landskommun om ägande- och besittningsrätt till spannmålslånemagasin.14 Liksom borgerlig kommun och kyrklig kommun kan inför allmän domstol föra talan om t. ex. testamenterade medel — se t. ex. HD 1936I:10 — har mantalskommun och borgerlig kommun ansetts kunna tvista i rättegångsväg och ej endast administrativt.
Rättsutvecklingen i Finland ledde sålunda utan stöd av nya lagbud till det resultatet, att mantalskommunen behandlades som ett eget rättssubjekt, för vilket sockenstämman med särskild sammansättning var organ. Vid senare lagstiftning har man avsett att kodifiera detta rättsläge. Det var sålunda lagberedningens avsikt i dess år 1941 avgivna förslag till kodifiering av kommunallagstiftningen.15 Lagberedningens förslag upptog ett nionde kapitel Om mantalskommun. Lagberedningen anförde härom, att då olika meningar tidigare yppats i rättspraxis, det för avlägsnande av osäkerhet och meningsskiljaktighet vore lämpligtatt i ny kommunallag uttryckligen fastslå mantalskommunens av HD konstaterade natur. Ett flertal senare lagar hade alla förutsatt mantalskommunens existens, och genom särskild lag den 12 juli 1940 hade beskattningen inom mantalskommunen ordnats.16 I § 192 inrymde lagberedningen i överensstämmelse härmed föreskrift därom, att de, som i landskommun äga eller innehava i mantal satt jord, bilda på kommunens område ett kommunalt samfund för gemensamma angelägenheter, som angå i mantal satt jord, och äro medlemmar av detta samfund. Ännu i regeringspropositionen i ämnet år 1947 (nr 125) medtogos dessa av lagberedningen utarbetade föreskrifter; jfr även lagberedningens publikationer 1/1945. I den slutliga lagtexten, kommunallagen den 27 augusti 1948, FFS nr 642, ha stadgandena väl utgått. Men skälet härtill var, såsom framgår av lag- och ekonomiutskottets betänkande nr 53/1947, att man önskade avföra reglerna om den i mantalsatta jordens gemensamma egendom och dennas förvaltningur den nya kommunallagen och skapa nya organisationsformer fördetta subjekt. Till dess så kunde ske skulle äldre rätt gälla i denna del. (Jfr motion i saken vid 1945 års finländska riksdag.) Lag- och ekono-
13 HFD 1927 I 32.
14 Se HD 1929 II: 89; HD 1933 II: 475.
15 Lagberedningens publikationer nr 67.
16 Finlands författningssamling (FFS) 1940 nr 364 s. 626.
438 STIG JÄGERSKIÖLDmiutskottet anförde härvid: »Erfarenheterna har . . . visat, att organisationsformerna för mantalskommunernas nuvarande förvaltning i många avseenden äro föråldrade.» Utskottet anförde, att reglerna om medlemskap och befogenheter borde arbetas över, liksom reglerna omrösträtt. »Det kan ej heller anses ändamålsenligt», fortsatte utskottet, »att myndigheterna i resp. landskommun kunna komma att fungera såsom mantalskommunens förvaltningsorgan, ehuru mantalskommunenenligt propositionen är en självständig specialkommun.» Regleringenav mantalskommunens ställning borde mera noga genomtänkas. Intilldess detta kunde ske skulle reglerna i den äldre kommunalförfattningen fortfarande gälla. »Av dessa orsaker har utskottet ur propositionen uteslutit stadgandena angående mantalskommunerna.»
Motsvarande utveckling torde vara att motse hos oss, men den innebär ingalunda ett underkännande av den rätt, som den mantalssatta jordens ägare nu ha, allenast skapandet av nya regler om beslutanderätt, förvaltning m. m.
Mot bakgrunden av vad ovan anförts skulle det vara föga rimligt, om allmän domstol avvisade en talan, som avser att fastställa omfattningen av den rätt, som i viss situation göres gällande av ägarna tillden i mantal satta jorden, även om denna talan riktar sig emot den borgerliga kommunen. Härtill kommer, att visserligen teoretiskt den möjligheten står öppen, att genom kommunala besvär få riktigheten avett jordbruksstämmans, respektive ett kommunalfullmäktiges beslut omdenna rätt prövad. Men, som välkänt är, undviker regeringsrätten att pröva en stridig fråga om enskild rätt och förutsätter, att den skallkunna göras till förmån för prövning vid allmän domstol (jfr RÅ 53/1917 m. fl. fall).17 Det föreligger sålunda ett rättsskyddsbehov för den mantalssatta jordens ägare att få tvisten prövad av allmän domstol.
I rättspraxis har nu denna ståndpunkt vunnit beaktande. Väl avvisade häradsrätten i Mora år 1957 en talan av Mora jordägande socknemän, som riktade sig mot den borgerliga kommunen. Svea HovR harem ellertid, i beslut den 11 januari 1958, funnit, att socknemännen utgjort en »särskild menighet med rättssubjektivitet». De funnos därföro förhindrade att väcka talan mot kommunen angående bättre rätt tillviss egendom.
17 Jfr härom även SJÖBERG, Det kommunala besvärsinstitutet (1948) och tidigare »Enskild rätt kränkt», FT 1941, s. 275 ff.

References: § 5
 HD 
 § 7
 § 7
 § 11
 § 8
 § 5
 HD 
 HD 
 § 192
 HD 
 HD