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﻿ Sentencia 2008-00617 de junio 4 de 2009
SENTENCIA 2008-00617 DE 04 DE JUNIO DE 2009
CONTENIDO:PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL POR VIOLACIÓN AL RÉGIMEN DE INHABILIDADES. SE ANALIZA: LA PRUEBA DE LA EXISTENCIA DEL VÍNCULO DE UNIÓN MARITAL DE HECHO EN CUANTO A QUE NO SE RESTRINGE A SOLEMNIDADES, SINO A LA ADMISIÓN DE TODAS LAS MODALIDADES DE PRUEBAY LA INSCRIPCIÓN SIMULTÁNEA DE QUIENES ESTÁN VINCULADOS POR UNIÓN MATRIMONIAL O PERMANENTE DESDE LA INSCRIPCIÓN Y NO DESDE LA ELECCIÓN O POSESIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, INHABILIDADES PARA SER CONCEJAL, UNIÓN MARITAL DE HECHO, ADMISIÓN DE LA PRUEBA
Sentencia 2008-00617 de junio 4 de 2009
Ref.: Expediente 2008-00617-01
Actor: Rosevelt Cerón Quinchua
6.2. Marco legal y constitucional de los regímenes de inhabilidades e incompatibilidades como causales de pérdida de investidura de los concejales.
Se imputa a la concejal María Fernanda Valencia la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, concordante con el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 617 de 2000 (20) , que a su vez remite al numeral 6º del artículo 48 de la misma ley, del siguiente tenor:
4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha” (negrilla de la Sala).
6.3. Las excepciones propuestas.
La ciudadana María Fernanda Valencia mediante apoderado propuso las excepciones que denominó “inexistencia de la inhabilidad alegada por la parte actora” e “improcedencia del régimen de inhabilidades en la acción de pérdida de investidura”.
Como las excepciones propuestas constituyen medios de defensa frente al mérito de las súplicas de la demanda, se estudiarán en el fondo de este fallo.
6.4. De la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura para concejales.
Considera el apoderado del demandado que la causal alegada por el actor, es decir, la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades como causal de pérdida de la investidura contemplada en el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, fue derogada con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000, al no haberla previsto entre las causales de pérdida de investidura en su artículo 48.
Si bien es cierto que inicialmente fue ese el criterio de esta Corporación, también lo es que posteriormente sobre el particular la Sala Plena se ha pronunciado en reiteradas ocasiones aduciendo que la causal en comento se entiende incluida en el numeral 6º de dicho artículo, que señala que los concejales perderán su investidura “por las demás causales expresamente previstas en la ley”, por lo que al encontrarse establecida como tal en el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, se encuentra vigente.
Ha dicho la Sala Plena (21) sobre el particular:
“Al respecto, se tiene que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación decidió que en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 deben entenderse incorporadas otras causales de Pérdida de la Investidura de concejales municipales, pues no derogó en su totalidad, por ejemplo, en lo concerniente la totalidad de la Ley 136 de 1994. Por ello, con respecto a la vigencia de la violación del régimen de inhabilidades, la Sala Plena asumió por importancia jurídica el estudio del tema arribando a la conclusión de que el numeral 8º del artículo 43 de la Ley 617 de 2000 remite a causales de Pérdida de la Investidura consagradas en otras normas, entre ellas, la Ley 136 de 1994, por lo que se entiende que en este aspecto no derogó el numeral 2º del artículo 55 de dicha norma y, consecuencialmente, encontró que la violación al régimen de inhabilidades continúa siendo causal de Pérdida de la Investidura de concejales.
Por lo anterior, el criterio tendiente a la inaplicación de la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura para concejales se encuentra superado.
Se declarará no probada la excepción de “improcedencia del régimen de inhabilidades en la acción de pérdida de investidura” propuesta por la demandada.
Pretende el actor la desinvestidura de la ciudadana María Fernanda Valencia como concejal de Restrepo pues a su juicio incurrió en violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades al haberse inscrito de manera simultánea con el ciudadano Carlos Humberto Cardona Hincapié como candidata al Concejo de Restrepo siendo ambos compañeros permanentes.
Para que se configure la causal alegada, se requiere que al momento de haberse inscrito como candidato para el cargo de concejal hubiera tenido vínculo matrimonial o de unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil con persona que estuviere inscrita como candidato por el mismo partido político.
Se demostró que la ciudadana María Fernanda Valencia resultó electa concejal en el Municipio de Restrepo para el período constitucional 2008-2011 pues así consta en el acta parcial de escrutinio de votos (22) (Formulario E-26 Hoja 6) mediante la cual la Registraduría Nacional del Estado Civil declaró la elección de concejales de Restrepo para el período 2008-2011.
Así mismo se demostró que los ciudadanos María Fernanda Valencia y Carlos Humberto Cardona Hincapié se inscribieron como candidatos al Concejo de Restrepo para las elecciones que tuvieron lugar el 28 de octubre de 2007 por el partido político Polo Democrático Alternativo tal y como quedó patente en el formulario de candidatos inscritos allegado con la demanda (23) .
Además, en el documento consta que ambos candidatos afirmaron residir en la misma dirección, es decir, en la en la calle 11 Nº 11-39.
Adicionalmente, se allegó al proceso por parte del demandante como hecho demostrativo del vínculo de unión marital de hecho entre Valencia y Cardona el formulario de inscripción para postulantes a vivienda nueva (sin fecha) (24) , construcción en sitio propio y mejoramiento del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-Sistema Nacional de Información del Subsidio Familiar de Vivienda en el que ambos, bajo la gravedad de juramento, declararon tener una relación conyugal.
No obstante las pruebas allegadas al proceso por parte del demandante, el a quo decidió dar mayor credibilidad a las declaraciones de los presuntos compañeros permanentes según las cuales reconocieron haber tenido una relación sentimental, sin embargo, ello tuvo ocurrencia en el 2005, año en el cual radicaron ante la Secretaría de Planeación, Vivienda y Desarrollo de Restrepo el documento objeto de conflicto, razón por la cual la demandada adujo no encontrarse incursa en la causal de inhabilidad alegada.
Dicho lo anterior, es claro que el asunto central de debate en el sub lite se circunscribe a determinar la fecha en que tuvo ocurrencia la radicación del formulario de inscripción para postulantes de vivienda nueva, construcción en sitio propio, mejoramiento Nº 9620 suscrito por los ciudadanos María Fernanda Valencia y Carlos Humberto Cardona Hincapié a efectos de determinar si la fecha en que tuvo ocurrencia la inscripción de candidatos al Concejo de Restrepo coincide con la época en que ambos sostuvieron la relación sentimental cuya existencia reconocieron, con la aclaración de que decidieron separarse en el 2006.
Se reitera que sólo procederá decretar la pérdida de investidura de la concejal María Fernanda Valencia, si a la fecha de su inscripción como candidata al cargo edilicio mantenía vínculo con Cardona Hincapié como compañera permanente, circunstancia cuya demostración está determinada por la fecha de expedición del documento anteriormente mencionado.
Sobre la prueba de la existencia del vínculo de unión marital de hecho esta corporación ya ha tenido oportunidad de sentar su criterio, que por su pertinencia al caso sub examine se reitera.
En efecto, ha dicho la Sala que en tratándose de la prueba del vínculo matrimonial o de unión marital de hecho, en casos en los que de su demostración dependen controversias relativas a inhabilidades e incompatibilidades, el registro civil no constituye un mecanismo ad substantiam actus.
A esa conclusión llegó la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 2006 (25) en la que sostuvo:
Lo anterior obedece a diferencias tácticas entre dichos fenómenos, de allí que si bien la mayoría de los estados civiles se funda en una relación de parentesco, v. gr. el estado civil de hijo, la ley también reconoce relaciones familiares que no generan estados civiles propiamente dichos, que es el caso de las relaciones familiares de afinidad (cuñado, suegra, etc.) y las de compañero o compañera permanente; así como igualmente prevé estados civiles que no surgen del parentesco, como ocurre con el estado civil de cónyuge (arts. 5º, 44, 67 y concordantes del D. 1260/70). Quiere ello decir que, no son dos aspectos inescindibles o inseparables, sino que pueden darse el uno sin el otro. Puede haber relación de parentesco sin que se produzca un correspondiente estado civil o, contrario sensu, un estado civil determinado sin una relación de parentesco que lo hubiera originado.
Esa diferencia probatoria también está determinada por el fin que se persigue con la invocación del estado civil o de la relación familiar. Es así que cuando el estado civil se aduce como fuente de “derechos” y de “obligaciones” (D. 1260/70, art. 1º) es necesario acudir a su régimen probatorio, establecido en los artículos 101 y siguientes del Decreto 1260 de 1970, tal como se explica adelante; mientras que cuando se aduce “una relación parental” o “parentesco” para deducir consecuencias distintas de las antes mencionadas, como las concernientes a inhabilidades o incompatibilidades electorales, el parentesco de que se trate puede demostrarse con la prueba del estado civil correspondiente, si lo hay, o mediante cualquier de los demás medios probatorios legales, previstos en el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil.
Ahora bien, para efectos de la reconstrucción del registro con fundamento en sentencia judicial, esto es, cuando el thema probandi es el estado civil, esa prueba, según el artículo 105 del Decreto 1260 de 1970, puede ser “las declaraciones de testigos que hayan presenciado los hechos constitutivos del estado civil de que se trata y, en defecto de estas pruebas, por la notoria posesión de ese estado civil” (art. 19, parte final, de la L. 92/38). Es decir, a falta del “registro en que debiera encontrarse” el correspondiente hecho o acto, el estado civil puede probarse según el artículo 399 del Código Civil mediante un conjunto de testimonios fidedignos (20 ó más) que declaren de manera irrefragable que determinada persona ha pasado ante su familia y ante los demás durante más de cinco años continuos” (C.C., art. 398), por ejemplo, como hijo de otro, a fin de que se tenga supletivamente demostrado la posesión notoria del estado de hijo, que por no controvertirse, no requiere todos los requisitos para la declaración de un estado controvertido (C.C., art. 397).
En todo caso, el estado civil surgido con posterioridad a la vigencia del Decreto 1260 de 1970, para efectos de los derechos u obligaciones que genera, solo puede ser demostrado mediante documento idóneo, el cual no puede ser otro que los señalados en la citada disposición, esto es, mediante copia de la correspondiente partida o folio o certificado del registro civil respectivo, lo cual excluye otro medio probatorio, como testimonio, confesión, indicio, etc.; y la regulación del estado civil de las personas es de orden público, por lo cual su aplicación no depende de la voluntad de éstas, de allí que esta jurisdicción tenga dicho que no tienen libertad probatoria frente a ellas.
Dicho criterio fue objeto de ratificación por la Sala Plena de esta corporación en sentencia de 22 de enero de 2008 (26) , en la que se dijo:
Ante este estado de cosas, y atendiendo las pautas sugeridas por la jurisprudencia entorno a la prueba del estado civil de acuerdo a los postulados del artículo 105 del Decreto 1260 de 1970, el juez se va enfrentando a definir que conforme a este precepto el único modo de acreditar el parentesco para establecer inhabilidades electorales es el registro civil de nacimiento, no obstante cuando éste falta, cualquier otra evidencia resulta inapreciable dada la tarifa legal impuesta por la norma en mención, creándose con ello una situación que conviene razonablemente analizar:
En este ámbito de la coexistencia de los sistemas de pruebas, es razonable señalar que ésta no significa la exclusión ni tampoco imperio de un solo sistema probatorio, por consiguiente la confluencia de la denominada tarifa legal con el esquema de la sana crítica y libre valoración, derivada del artículo citado, conduce inexorablemente a atenuar la prevalencia de un mandato legal como el contenido en el artículo en análisis que restrinja la prueba del estado civil, exclusivamente, a la copia de la correspondiente partida o folio del acta e registro del estado civil.
Sobre el punto la Sección Primera de esta corporación en sentencia del 24 de agosto de 2006 retomando el pensamiento de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, distinguió el ámbito de las razones familiares del supuesto correspondiente al estado civil advirtiendo que si bien ambos componentes integran dos aspectos básicos de la estructura familiar, es posible distinguir en este caso el régimen del a prueba de uno y otro fenómeno pues puede darse relación de parentesco sin que se produzca un correspondiente estado civil, o, contrario sensu, un estado civil determinado sin una relación de parentesco que lo hubiera originado, así pues, cuando el estado civil se aduce como fuente de derecho y de obligaciones (artículo D. 1260/70) es necesario acudir a su régimen probatorio establecido en los artículos 101 y siguientes del Decreto 1260 de 1970, mientras que cuando se aduce una relación parental, o simplemente de parentesco para deducir consecuencias jurídicas distintas a la esfera propia del estado civil, como las concernientes a las inhabilidades o incompatibilidades electorales, el parentesco de que se trate puede demostrarse con la prueba del estado civil si lo hay o mediante cualquier de los medios probatorios legales, previstos en el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil; en esta medida el parentesco como generador de inhabilidades o incompatibilidades, sin que implique una controversia sobre el estado civil, es susceptible de establecerse procesalmente mediante todos los instrumentos de prueba legal posibles en el derecho procesal.
En síntesis teniendo en cuenta que la controversia que convoca la atención de la Sala no plantea la necesidad de prueba del parentesco para establecer sobre él una fuente de derechos y obligaciones, sino una circunstancia jurídica integrante del cuadro de inhabilidades e incompatibilidades, estima la Sala que es conveniente acudir a la prueba del estado civil , y, en su defecto, a cualquier medio probatorio de los previstos en el artículo 175 p de llamadas pruebas supletorias del estado civil surgido entre 1938 y 1970.
Este criterio permite neutralizar eventos en los que los ciudadanos prescinden de registrar los hechos del estado civil, posición omisiva que eventualmente brinda ventajas para evadir caer en la subsunción restrictiva descrita por el cuadro ético para el ejercicio de la función pública principalmente para los cargos de elección popular, pues la experiencia ilustra las dificultades del juez contencioso para resolver la definición probatoria que implica una relación de parentesco, que extrañamente no se registra atendiendo al mandato legal sobre la identificación de las personas de forma que tal omisión equivocadamente constituye una ventaja para atender las controversias judiciales originadas por la aplicación del cuadro de inhabilidades e incompatibilidades del estatuto ético de los servidores públicos, situación que amerita esta Sala, sobre la tesis expuesta, viabilice la posibilidad para ampliar el esquema del hecho del parentesco de modo que exista mayor riqueza de medio a la hora de evidenciar esa circunstancia, que desde luego es todo relevante para la definición de la causa. [...]”.
En consonancia con lo anterior, a juicio de la Sala se encuentra demostrado que entre los ciudadanos María Fernanda Valencia y Carlos Humberto Cardona Hincapié sí hubo un vínculo de compañeros permanentes, pues así consta en el formulario para postulantes del subsidio para mejoramiento de vivienda y así lo reconocieron ellos mismos.
Ahora bien, para determinar si la fecha de expedición del formulario de inscripción para postulantes de vivienda nueva, construcción en sitio propio, mejoramiento Nº 9620 coincide con la inscripción de Valencia y Cardona como candidatos al Concejo de Restrepo, por auto de 11 de mayo de 2009 la Magistrada sustanciadora, en ejercicio de las facultades contenidas en el artículo 169 del Código Contencioso Administrativo solicitó a la Secretaría de Planeación, Vivienda y Desarrollo del Municipio de Restrepo allegar los documentos relativos al trámite administrativo adelantado por la demandada y su presunto compañero permanente tendiente a la obtención del subsidio para mejoramiento de vivienda propia.
Lo anterior, se reitera, a efectos de determinar si la época del trámite administrativo en comento coincide con aquella en que tuvo lugar la inscripción de la demandada y Cardona Hincapié como candidatos al Concejo de Restrepo por el partido político Polo Democrático Alternativo.
Con ocasión de la anterior solicitud, se allegaron los siguientes documentos:
Oficio de 2009 (18 de mayo) (27) del secretario de Planeación, Vivienda y Desarrollo, en el que dicho funcionario puso de presente que el formulario de inscripción fue tramitado en el año 2007 según consta en el archivo de la entidad.
Lo anterior, desvirtúa las afirmaciones de los ciudadanos María Fernanda Valencia y Carlos Humberto Cardona Hincapié según las cuales la radicación de dicho documento tuvo lugar en el 2005.
A más de lo anterior, al formulario en comento, se anexó certificado de libertad y tradición expedido el 22 de mayo de 2007 (28) del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 370-614696 de propiedad de la ciudadana María Fernanda Valencia identificada con cédula de ciudadanía 29’742.621, que se ubica en la carrera 11 con calle 11-39 del Municipio de Restrepo, circunstancia que además de ratificar que el trámite no tuvo ocurrencia en la época que los implicados dicen, pone de presente que meses antes de que tuviera ocurrencia la inscripción de candidatos al Concejo de Restrepo, su relación como presuntos compañeros permanentes continuaba, pues se recuerda que uno de los requisitos para obtener el subsidio para el mejoramiento de vivienda consiste en que sus beneficiarios deben ser núcleos familiares.
Se anota además, que la anterior dirección coincide plenamente con el domicilio que bajo la gravedad de juramento afirmaron tener la demandada y su presunto compañero permanente al momento de inscribirse como candidatos al concejo de dicha municipalidad, tal y como consta en la lista de candidatos.
Adicionalmente, se hace necesario señalar que con posterioridad a la radicación del formulario ante la Secretaría de Planeación, Vivienda y Desarrollo por parte de la demandada y Cardona Hincapié, fue publicado el listado de postulantes de mejoramiento de vivienda urbana del municipio de Restrepo (29) , en el que figura aquella y que, aunque no tiene fecha de publicación, el sentido común indica que su fecha es posterior a la radicación de dicho documento.
Ahora bien, en cuanto respecta al plazo de inscripción de los candidatos para las elecciones de de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o miembros de juntas administradoras locales, el artículo 2º de la Ley 163 de 1994, señala:
“ART. 2º—Inscripción de candidatos. La inscripción de candidatos a gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o miembros de las juntas administradoras locales vence cincuenta y cinco (55) días antes de la respectiva elección. Las modificaciones podrán hacerse dentro de los cinco (5) días siguientes”.
En cumplimiento de la normativa precitada, la Registraduría Nacional del Estado Civil mediante Resolución 1073 de 2007 (7 de marzo) definió el calendario de las elecciones de 2007, en el que determinó como fecha límite de inscripción para candidatos el 8 de agosto de 2007.
Dicho lo anterior, considera la Sala que todas las pruebas allegadas al proceso demuestran de manera inequívoca que la época en que tuvo lugar la inscripción de candidatos a las elecciones de 2007 coincide plenamente con aquella en que los ciudadanos María Fernanda Valencia y Carlos Humberto Cardona Hincapié eran compañeros permanentes.
Para la Sala, constituye indicio en contra de la demandada la circunstancia de que en su declaración de parte hubiera faltado a la verdad afirmando que la radicación del formulario de inscripción para el otorgamiento del subsidio tuvo lugar en 2005 así como que su relación de compañera permanente con el ciudadano Carlos Humberto Cardona Hincapié culminó en el mismo año.
Aquello tiene sentido en la medida en que analizadas las pruebas, sus afirmaciones quedaron sin suelo demostrándose, no sólo que la radicación del formulario para el otorgamiento de subsidio tuvo lugar en el 2007, sino que además como se desprende de lo anterior, para la fecha de la inscripción como candidata al Concejo de Restrepo continuaba siendo compañera permanente del ciudadano Carlos Humberto Cardona Hincapié, lo que también desvirtúa que su relación hubiera tenido fin en el 2006.
Considera la Sala que la intención manifiesta de los declarantes de ocultar la verdad, mintiendo acerca de los hechos relevantes del caso sub examine, además de constituir causal de apertura para la investigación penal correspondiente, constituye indicio suficiente para asumir con toda certeza, que para la fecha de la inscripción como candidatos al Concejo de Restrepo, Valencia y Cardona, eran, efectivamente, compañeros permanentes.
Así, siendo constitutivo de la causal de pérdida de investidura alegada el hecho de inscribirse como candidato por el mismo partido político junto al cónyuge o compañero permanente, se decretará la pérdida de investidura de la ciudadana María Fernanda Valencia como concejal del Municipio de Restrepo.
Adicionalmente, se compulsarán copias del expediente a la Fiscalía General de la Nación para que, si lo considera pertinente, de apertura a las investigaciones penales correspondientes por la presunta comisión del delito de falso testimonio de que trata el artículo 442 del Código Penal.
Por las razones aquí expuestas, se revocará el fallo recurrido.
REVÓCASE el fallo impugnado de 30 de septiembre de 2008, proferido por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. En su lugar:
1. DECRÉTASE la pérdida de la investidura de la ciudadano María Fernanda Valencia como concejal del Municipio de Restrepo.
2. COMPÚLSENSE copias del expediente a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia.
La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 4 de junio de 2009».
(20) Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. Diario Oficial 44.188 de 2000 (9 de octubre).
(21) Magistrado ponente Gabriel Mendoza Martelo Sala Plena de julio 23 de 2002 Exp. 7177, entre otras providencias.
(22) Folios 31 a 37.
(23) Folios 1 a 4.
(24) Folio 14.
(25) Sentencia de 24 de agosto de 2006; Exp. 25000-23-15-000-2005-01477-01 (PI); C.P. Rafaela E. Ostau de Lafont Pianeta.
(26) Sentencia de 22 de enero de 2008; Exp. 11001-03-15-000-2007-00163-00; C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Reiterada en sentencia de 5 de febrero de 2009; Exp. PI-07-00149; Actor: Oscar Eduardo Varona Velasco; C.P. María Claudia Rojas Lasso.
(27) Folios 32 a 34.
(28) Folio 44.
(29) Folios 47 y 48.

References: artículo 55
 artículo 43
 artículo 48
 artículo 55
 artículo 48
 artículo 55
 artículo 48
 artículo 43
 artículo 55
 artículo 175
 artículo 105
 artículo 399
 artículo 105
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 169
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 442