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Timestamp: 2016-10-24 01:44:58+00:00

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112 Ia 23337. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 15. Oktober 1986 i.S. Hansueli Moser-Ehinger gegen Regierungsrat und Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ. Canton de B�le-Ville. Election de pr�sidents du Tribunal p�nal. Election tacite. N'est pas contraire au droit de vote des citoyens le fait de proclamer tacitement �lus, parce qu'en nombre �gal � celui des postes disponibles, les candidats propos�s pour l'�lection p�riodique de pr�sidents du Tribunal p�nal et d'ordonner un scrutin, en raison du surnombre des candidats, uniquement pour l'�lection compl�mentaire fix�e � la m�me date. Il importe toutefois que l'avis de convocation des �lecteurs soit suffisamment explicite quant � l'�ventualit� d'une �lection tacite, au droit des citoyens de proposer des candidats et aux autres r�gles r�gissant l'ex�cution de l'�lection (consid. 2). Faits � partir de page 233
Gem�ss � 1 Abs. 5 des basel-st�dtischen Gesetzes betreffend Wahl und Organisation der Gerichte und der richterlichen Beamtungen vom 27. Juni 1895 (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG) besteht das Strafgericht aus acht Pr�sidenten und dreizehn Richtern. Diese werden auf eine Amtsdauer von sechs Jahren gew�hlt, wobei f�r die H�lfte der Richter alle drei Jahre Erneuerungswahlen stattfinden (� 2 Abs. 1 GOG). Die Wahl erfolgt im Majorzsystem durch die stimmberechtigte Bev�lkerung des Kantons in einem BGE 112 Ia 233 S. 234Wahlkreis und richtet sich nach den Vorschriften des kantonalen Gesetzes betreffend Wahlen und Abstimmungen vom 29. April 1976 (Wahlgesetz, WG), welches in � 40 u.a. f�r solche Richter�mter die M�glichkeit der stillen Wahl vorsieht. ("Ist bei Wahlen die Zahl der Vorgeschlagenen gleich gross wie die Zahl der zu W�hlenden, so findet keine Wahlhandlung statt. Der Regierungsrat widerruft den angesetzten Wahlgang und erkl�rt die Vorgeschlagenen als gew�hlt.")
Am 31. Dezember 1985 lief f�r die H�lfte der acht Strafgerichtspr�sidenten die sechsj�hrige Amtsdauer ab. Zwei dieser vier Pr�sidenten erkl�rten schon Ende 1984 ihren R�cktritt auf diesen Termin, d.h. den Verzicht auf die Wiederwahl f�r eine neue Amtsdauer. Am 10. und 11. Mai 1985 erkl�rten zwei weitere Strafgerichtspr�sidenten, deren Amtsdauer noch bis zum 31. Dezember 1988 lief, ihren (vorzeitigen) R�cktritt auf den 31. Dezember 1985.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt ging davon aus, dass die Erneuerungswahl f�r die vier Pr�sidenten�mter mit ablaufender Amtsdauer und die Ersatzwahl f�r die beiden weiteren, durch vorzeitigen R�cktritt auf den gleichen Zeitpunkt hin frei werdenden Pr�sidenten�mter in getrennten Verfahren durchzuf�hren seien. Er liess im Kantonsblatt vom 5. Juni 1985 die erstgenannten vier �mter im Rahmen der Bekanntmachung der allgemeinen "Erneuerungswahlen in die Gerichte (Ablauf der Amtsperiode 1985)" ausschreiben und anschliessend gesondert auf die "Ersatzwahl von zwei Pr�sidenten des Strafgerichtes (Ablauf der Amtsperiode 1988)" hinweisen, wobei sowohl die allgemeine Erneuerungswahl f�r die Gerichte wie auch die erw�hnte Ersatzwahl auf das Wochenende vom 20.-22. September 1985 und ein allf�lliger zweiter Wahlgang auf den 18.-20. Oktober 1985 festgesetzt wurden.
Mit Beschluss vom 20. August 1985, publiziert im Kantonsblatt vom 24. August 1985, stellte der Regierungsrat fest, dass f�r die Erneuerungswahl von vier Pr�sidenten des Strafgerichtes lediglich vier Kandidaten vorgeschlagen und diese damit (wie auch noch weitere Gruppen von Richtern) gem�ss � 40 des Wahlgesetzes als in stiller Wahl gew�hlt zu erkl�ren seien; der f�r diese �mter auf den 20.-22. September 1985 angesetzte Wahlgang wurde dementsprechend widerrufen. F�r die zur Ersatzwahl in zwei Strafgerichtspr�sidien vorgeschlagenen drei Kandidaten blieb es dagegen bei der angesetzten Urnenwahl.
Hansueli Moser-Ehinger, stimmberechtigter Einwohner des Kantons Basel-Stadt, erhob am 29. August 1985 gegen diesen Beschluss �ber die stille Wahl von vier Strafgerichtspr�sidenten Einsprache beim Regierungsrat mit dem Begehren, die Strafgerichtspr�sidentenwahlen so anzusetzen, dass die Stimmb�rger in einem einzigen Wahlverfahren ohne Einschr�nkung �ber die Besetzung aller sechs Stellen entscheiden k�nnten. Nachdem er auf dieses Begehren bis dahin noch keine Antwort erhalten hatte, reichte Hansueli Moser-Ehinger am 19. September 1985 beim Bundesgericht eine Stimmrechtsbeschwerde ein.
Gegen die am 20.-22. September 1985 durchgef�hrten Ersatzwahlen, in welchen zwei Kandidaten im ersten Wahlgang gew�hlt wurden und der dritte ausschied, erhob Hansueli Moser-Ehinger am 30. September 1985 erneut Einsprache beim Regierungsrat, u.a. mit dem zus�tzlichen Begehren, die Wahl vom 20.-22. September 1985 aufzuheben. Mit Beschluss vom 21. November 1985 wies der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt die beiden Einsprachen des Beschwerdef�hrers ab und validierte gleichzeitig alle erfolgten Wahlen (Kantonsblatt vom 23. November 1985). Im Anschluss an diesen Beschluss des Grossen Rates erhob Hansueli Moser-Ehinger am 11. Dezember 1985 eine zweite Stimmrechtsbeschwerde.
2. a) Bei Stimmrechtsbeschwerden pr�ft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenh�ngen. In ausgesprochenen Zweifelsf�llen schliesst es sich der von den obersten kantonalen Organen vertretenen Auslegung an; als solche gelten das Parlament und das Volk (BGE 111 Ia 117 /118 E. 2a; 194 E. 4a; 197 E. 2a; 202 E. 2, je mit Hinweisen).
b) Nach Auffassung des Beschwerdef�hrers beeintr�chtigt das angewandte Wahlverfahren das Wahlrecht und die Wahlfreiheit des B�rgers, indem f�r vier der zu vergebenden sechs Pr�sidenten�mter keine Volkswahl, sondern eine stille Wahl stattgefunden habe, obwohl die Zahl der vorgeschlagenen Kandidaten h�her gewesen sei als jene der zu besetzenden �mter. Durch eine solche Teilung der Strafgerichtspr�sidentenwahl in zwei Pakete werde dem Stimmb�rger die M�glichkeit genommen, wiederkandidierende BGE 112 Ia 233 S. 236bisherige Strafgerichtspr�sidenten abzuw�hlen, indem er f�r einen der andern Kandidaten stimme; der Stimmb�rger verliere auch die M�glichkeit, statt der vier vom Regierungsrat als in stiller Wahl gew�hlt erkl�rten neuen Pr�sidenten andere, f�r dasselbe Amt kandidierende Bewerber zu w�hlen; die Wahl aus sieben Bewerbern f�r sechs Pr�sidien werde auf eine Wahl aus drei Bewerbern f�r zwei Pr�sidien reduziert; den politischen Parteien werde erm�glicht, durch abgesprochene Plazierung in den richtigen Wahlkomplex einzelne Kandidaten zu bevorzugen, d.h. ihnen ein Pr�sidium ohne Wahlverfahren zuzuhalten, andere Kandidaten aber in ein echtes Wahlverfahren zu verweisen.
c) Der Beschwerdef�hrer schildert die Auswirkungen des hier angewandten Wahlverfahrens an sich zutreffend. Die Frage ist, ob dieses Verfahren auf einer richtigen Auslegung der massgebenden Vorschriften beruht. Dass die in � 40 des basel-st�dtischen Wahlgesetzes vorgesehene Einrichtung der stillen Wahl, welche in gleicher oder �hnlicher Form auch in andern Kantonen und im Bund existiert (vgl. Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Z�rich 1941, S. 282; KASPAR LAELY, Die stille Wahl in der Demokratie, Diss. Bern 1951, S. 17-27), schon an sich gegen �bergeordnetes kantonales oder eidgen�ssisches Recht verstosse, wird vom Beschwerdef�hrer nicht geltend gemacht; zu pr�fen ist lediglich die Handhabung der angerufenen Vorschriften des kantonalen Wahlgesetzes und des kantonalen Gerichtsorganisationsgesetzes.
d) Die hier in Frage stehenden Richterwahlen finden nach dem in �� 32 ff. des Wahlgesetzes vorgesehenen Majorzverfahren statt. Danach k�nnen f�r die zu besetzenden �mter innert bestimmter Frist Wahlvorschl�ge eingereicht werden, welche von mindestens zehn Stimmberechtigten unterzeichnet sein m�ssen, wobei ein Stimmberechtigter nur einen Wahlvorschlag unterzeichnen darf (� 34 Abs. 1 und 2 WG). Gleichzeitig mit dem Wahlvorschlag muss die schriftliche Zustimmung der vorgeschlagenen Kandidaten eingereicht werden (� 34 Abs. 3 WG). � 40 Abs. 1 WG bestimmt alsdann: "Ist bei Wahlen die Zahl der Vorgeschlagenen gleich gross wie die Zahl der zu W�hlenden, so findet keine Wahlhandlung statt. Der Regierungsrat widerruft den angesetzten Wahlgang und erkl�rt die Vorgeschlagenen als gew�hlt." Sind diese Voraussetzungen einer stillen Wahl nicht erf�llt, so findet ein Urnengang statt, bei dem der Stimmb�rger an die erfolgten, auf gedruckten Wahlzetteln erscheinenden Wahlvorschl�ge nicht gebunden ist, BGE 112 Ia 233 S. 237sondern auf den mitverteilten leeren Wahlzetteln seine Stimme auch anderen w�hlbaren Kandidaten geben kann (�� 32 und 38 WG). N�tigenfalls findet ein zweiter Wahlgang statt, wobei neue Wahlvorschl�ge eingereicht werden k�nnen und wiederum die M�glichkeit der stillen Wahl besteht (� 46 WG).
e) Nach Meinung des Beschwerdef�hrers h�tten im vorliegenden Fall die sechs vakanten Stellen von Strafgerichtspr�sidenten unter dem Gesichtswinkel der Regelung �ber die stille Wahl als eine einzige �mtergruppe behandelt werden m�ssen, womit die Voraussetzungen einer stillen Wahl wegen der �berzahl von Wahlvorschl�gen (sieben Kandidaten f�r sechs �mter) nicht gegeben gewesen w�ren. Diese Betrachtungsweise w�re dann zul�ssig und richtig, wenn es lediglich auf die Funktion des zu vergebenden Amtes ank�me und nicht auch auf den Zeitraum, f�r den die Wahl erfolgen soll. In bezug auf dieses zeitliche Element waren die zu vergebenden Pr�sidenten�mter nicht identisch. Bei vier �mtern ging es um eine Wiederwahl f�r die volle Amtsdauer von sechs Jahren (1986-1991), w�hrend die beiden weiteren, durch vorzeitigen R�cktritt freigewordenen �mter lediglich f�r den Rest der f�r sie noch laufenden Amtsdauer (1986-1988) zu besetzen waren. Diesen Unterschied verkennt auch der Beschwerdef�hrer nicht. Er nimmt jedoch an, der basel-st�dtische Gesetzgeber habe eine Gleichsetzung von Erneuerungswahlen und Ersatzwahlen gewollt, indem er in � 6 des Gerichtsorganisationsgesetzes f�r die Verteilung von Richter�mtern mit ungleicher Amtsdauer auf gew�hlte Kandidaten ein besonderes Verfahren vorsehe. Unter der �berschrift "Ersatzwahl" bestimmt � 6 des GOG zun�chst, dass bei Ausscheiden eines Richters vor Ablauf der Amtsdauer eine "Ersatzwahl" f�r den Rest seiner Amtsdauer stattzufinden hat (Abs. 1), wobei Ersatzwahlen f�r Gerichtspr�sidenten und f�r Statthalter "ohne Verzug" und f�r ausscheidende Richter wenigstens einmal j�hrlich erfolgen m�ssen (Abs. 2). Abs. 4 lautet: "Sind gleichzeitig mehrere Stellen von Pr�sidenten oder Richtern zu ersetzen, deren Amtsdauer nicht zu gleicher Zeit abl�uft, so wird in einer Plenarsitzung des Gerichts durch das Los bestimmt, welche Amtsdauer f�r jeden der Neugew�hlten gelte." Diese Bestimmung bezieht sich, worauf schon die erw�hnte �berschrift des ganzen Paragraphen hindeutet, ausschliesslich auf F�lle von Ersatzwahlen. Der Einwand des Beschwerdef�hrers, letztlich sei jede Wahl eine Ersatzwahl, soweit es nicht um die Besetzung eines neugeschaffenen Amtes gehe, und die vom Regierungsrat im Verfahren BGE 112 Ia 233 S. 238der stillen Wahl vergebenen vier Pr�sidial�mter seien insofern Ersatzwahlen gewesen, als zwei der bisherigen Amtsinhaber nicht mehr kandidiert h�tten, �berzeugt nicht. Das Gerichtsorganisationsgesetz verwendet den Begriff der Ersatzwahl, wie aus der Umschreibung von � 6 Abs. 1 GOG hervorgeht, durchaus in einem technischen Sinn; es unterscheidet zwischen den allgemeinen, periodischen "Erneuerungswahlen" f�r eine ganze neue Amtsdauer (� 2) und den "Ersatzwahlen" f�r den Rest der laufenden Amtsdauer bei vorzeitigem Austritt eines Gerichtsmitgliedes (� 6 Abs. 1). Der Randtitel zu � 6 GOG sowie die ersten drei Abs�tze dieses Paragraphen, welche nur von der Ersatzwahl handeln, sprechen daf�r, dass auch der anschliessende Abs. 4 lediglich den Fall der Kumulierung gleichzeitiger Ersatzwahlen f�r unterschiedlich lange Restperioden regeln will. Auch der Wortlaut von Abs. 4 st�tzt diese Annahme, indem von zu "ersetzenden" Stellen die Rede ist, deren "Amtsdauer nicht zur gleichen Zeit abl�uft", was auf Ersatzwahlen hindeutet. Die dargelegte naheliegende Auslegung ergibt einen vern�nftigen Sinn: Sind infolge vorzeitigen R�cktrittes von Richtern, die nicht alle der gleichen sechsj�hrigen Amtsperiode gem�ss � 2 GOG zugeh�ren (und deren Amtsdauer deshalb nicht zur gleichen Zeit abl�uft), mehrere Ersatzwahlen vorzunehmen, so k�nnen die betreffenden Stellen f�r das Wahlverfahren als gleichwertig betrachtet und damit zu einer Gruppe zusammengefasst werden, was das Prozedere (insbesondere hinsichtlich der Wahlvorschl�ge durch die Parteien) vereinfacht; die Zuteilung der unterschiedlich langen Restperioden an die einzelnen Gew�hlten findet erst nach der Wahl auf dem Weg der Verlosung statt. Es w�re an sich denkbar, dieses Verfahren auch dann anzuwenden, wenn, wie im vorliegenden Fall, Ersatzwahlen und Erneuerungswahlen zeitlich zusammenfallen. Hierin l�ge allerdings eine Abweichung vom System der sechsj�hrigen Amtsdauer, wie es in � 2 GOG verankert ist. Zwar m�ssten nach Auffassung des Beschwerdef�hrers, da � 6 Abs. 4 GOG von einer Verlosung unter den "Neugew�hlten" spricht, nur die in einer Erneuerungswahl neu auftretenden Kandidaten und nicht auch die sich zur Wiederwahl stellenden bisherigen Richter dem Verfahren nach � 6 Abs. 4 GOG und damit dem Risiko der Zuteilung einer verk�rzten Amtsdauer unterworfen werden. Selbst ein solches Vorgehen st�nde jedoch im Widerspruch zu � 2 Abs. 1 Satz 1 GOG, wonach alle Richter, bisherige und neu einzusetzende, anl�sslich der Erneuerungswahlen auf die Dauer von sechs Jahren gew�hlt werden. Das BGE 112 Ia 233 S. 239vom Beschwerdef�hrer vorgeschlagene Vorgehen liefe auf eine Privilegierung bisheriger Amtsinhaber hinaus, die in � 2 GOG keine Grundlage findet. Der Beschwerdef�hrer kann schliesslich auch nicht behaupten, dass die von ihm postulierte Auslegung von � 6 Abs. 4 des Gerichtsorganisationsgesetzes einer bisherigen kantonalen Praxis entspreche. Es besteht damit f�r das Bundesgericht kein Grund, von der sich an Wortlaut und Systematik des Gesetzes anlehnenden Auslegung, wie sie der Regierungsrat und der Grosse Rat vertreten, abzuweichen. Eine solche Regelung f�hrt zwar insoweit zu einer Einschr�nkung der Wahlfreiheit des Stimmb�rgers, als sie das Zustandekommen stiller Wahlen, wie der vorliegende Fall zeigt, erleichtert. Jeder Stimmb�rger hat es jedoch in der Hand, durch Einreichung eines eigenen, zu einer �berzahl von Kandidaten f�hrenden Wahlvorschlages eine Volkswahl zu erzwingen, wenn er mit den von anderer Seite vorgeschlagenen Kandidaten nicht einverstanden ist oder weiteren Kandidaten eine Wahlchance verschaffen will; es ist dazu kein �berm�ssiger Aufwand erforderlich (Sammlung von zehn Unterschriften, Einwilligung eines w�hlbaren Kandidaten). Wichtig ist, dass in der amtlichen Wahlausschreibung auf die M�glichkeit der stillen Wahl, das Vorschlagsrecht der Stimmb�rger und auf die weiteren Regeln �ber die Durchf�hrung der Wahl in gen�gender Weise hingewiesen wird (KASPAR LAELY, a.a.O., S. 29). Auch in dieser Hinsicht l�sst sich das Vorgehen der basel-st�dtischen Beh�rden nicht beanstanden. Die im Kantonsblatt vom 5. Juni 1985 publizierte Wahlanordnung enthielt alle erforderlichen Angaben, und es war daraus ersehbar, dass die Ersatzwahlen f�r zwei Strafgerichtspr�sidien zwar gleichzeitig mit den allgemeinen Erneuerungswahlen f�r die Gerichte, aber in einem gesonderten Verfahren durchgef�hrt wurden und mithin auch bez�glich der Wahlvorschl�ge und einer allf�lligen stillen Wahl als gesonderter Vorgang zu behandeln waren. Dementsprechend haben alle politischen Parteien bei ihren Wahlvorschl�gen f�r das Amt eines Strafgerichtspr�sidenten zwischen den der Erneuerungswahl und den der Ersatzwahl unterliegenden Stellen differenziert. Es h�tte am Beschwerdef�hrer gelegen, sich rechtzeitig �ber die geltenden Regeln ins Bild zu setzen, wenn er von den ihm als Stimmb�rger in der Vorphase dieser Wahlen zustehenden Rechten Gebrauch machen wollte. Dass der Regierungsrat das im vorliegenden Fall durchgef�hrte Verfahren im nachhinein selber nicht f�r befriedigend h�lt, �ndert an der Rechtm�ssigkeit der angefochtenen Wahlen nichts; der BGE 112 Ia 233 S. 240Regierungsrat ist nicht der Meinung, dass die Erneuerungs- und Ersatzwahlen f�r die Strafgerichtspr�sidien in der vom Beschwerdef�hrer verlangten Weise h�tten vereinigt werden m�ssen, sondern er will in Zukunft in derartigen F�llen die Erneuerungs- und Ersatzwahlen auf verschiedene Termine festlegen, um f�r die Stimmb�rger noch klarere Verh�ltnisse zu schaffen und um Kandidaten, welche bei den Erneuerungswahlen nicht gew�hlt werden, eine nochmalige Beteiligung an der sp�ter anzusetzenden Ersatzwahl zu erm�glichen (vgl. Antwort des Regierungsrates an den Grossen Rat auf die Interpellation Stark vom 24. September 1985). Auf die Einw�nde, welche der Beschwerdef�hrer gegen diese angek�ndigte neue Praxis erhebt, ist hier nicht einzutreten. Die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden Wahlen wurden jedenfalls korrekt durchgef�hrt.
111 IA 117
� 34 Abs. 1 und 2 WG,
� 34 Abs. 3 WG,
� 40 Abs. 1 WG suite... ,
�� 32 und 38 WG,
� 46 WG

References: Art. 85
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