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BVerfG, 21.05.1957 - 2 BvL 6/56
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Berlin-Vorbehalt
BVerfGE 7, 1; DÖV 1957, 660; DVBl 1957, 641; JZ 1957, 574; NJW 1957, 1273
2 BvL 6/56
1. Berlin ist ein Land der Bundesrepublik Deutschland.
2. Das Grundgesetz gilt in und für Berlin, soweit nicht aus der Besatzungszeit stammende und noch heute aufrecht erhaltene Maßnahmen der Drei Mächte seine Anwendung beschränken.
3. Durch den Vorbehalt der Militärgouverneure bei der Genehmigung des Grundgesetzes ist ausgeschlossen, daß Bundesorgane unmittelbar Staatsgewalt im weitesten Sinne, einschließlich Gerichtsbarkeit, über Berlin ausüben, soweit die Drei Mächte dies nicht inzwischen für einzelne Bereiche zugelassen haben.
4. Da eine solche Ausnahme bisher für das Bundesverfassungsgericht nicht gemacht worden ist, ist das Bundesverfassungsgericht derzeit noch nicht zuständig, auf Vorlage eines Gerichts über die Vereinbarkeit von Berliner Gesetzen mit dem Grundgesetz zu entscheiden.
des Zweiten Senats vom 21. Mai 1957 gem. § 24 BVerfGG
– 2 BvL 6/56 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob Artikel II des Berliner Gesetzes über vorläufige Maßnahmen auf dem Gebiete des Anwaltsrechts vom 6. Mai 1952 (GVBl. S. 311) und Artikel 64 Absatz 2 der Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 (VOBl. I S. 433) mit den Artikeln 18 Satz 2 und 100 Absatz 1 des Grundgesetzes vereinbar sind, - Antrag des Ehrengerichts der Rechtsanwaltskammer Berlin, Abteilung I - 1 EV 40, 49 (B)/ I EL 16.51 -.
1. Artikel II des Berliner Gesetzes über vorläufige Maßnahmen auf dem Gebiete des Anwaltsrechts vom 6. Mai 1952(AnwG) bestimmt:
"(1) Von der Zulassung zur Rechtsanwaltschaft sind ausgeschlossen Personen, die als Anhänger eines totalitären Systems die freiheitliche demokratische Staatsform der Bundesrepublik oder Berlins oder ihre verfassungsmäßigen Einrichtungen bekämpfen.§ 16 der Rechtsanwaltsordnung findet Anwendung.
(2) Erfüllt ein bereits zugelassener Rechtsanwalt durch sein Verhalten die Voraussetzungen des Absatz 1, so ist die Zulassung zurückzunehmen. Die Feststellung, ob die Voraussetzungen vorliegen, ist im ehrengerichtlichen Verfahren zu treffen. Die Zurücknahme der Zulassung erfolgt nach Rechtskraft der ehrengerichtlichen Entscheidung durch die Landesjustizverwaltung."
2. Auf Grund dieser Bestimmung beantragte der Generalstaatsanwalt beim Kammergericht unter dem 1. Juni 1953 beim Ehrengericht der Rechtsanwaltskammer Berlin, festzustellen,
"daß der Rechtsanwalt Dr. Friedrich Karl K. als Anhänger eines totalitären Systems die freiheitliche demokratische Staatsform der Bundesrepublik und Berlins und ihre verfassungsmäßigen Einrichtungen bekämpft hat, indem er als aktives Mitglied der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands seine Stellung als zugelassener Rechtsanwalt fortgesetzt dazu mißbraucht, die westberliner Polizei- und Justizbehörden zu schmähen und zu verleumden, um ihnen dadurch die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben unmöglich zu machen."
Zur Begründung des Antrags wird ausgeführt, daß der Antragsgegner in besonderer Weise bestrebt sei, das Vertrauen zu den Westberliner Strafverfolgungsbehörden, Gerichten und der Polizei zu untergraben. Er habe seit Ende 1950 durch Aufsätze, Bücher, Zeitungsinterviews, Hörspiele und Rundfunkkommentare die Berliner Justiz in der Öffentlichkeit verleumdet, um so im Schutz der in West-Berlin garantierten Meinungsfreiheit den Glauben der Bevölkerung an die Rechtsstaatlichkeit der West-Berliner Verfassung und das Vertrauen in ihre Organe zu erschüttern.
3. Das Ehrengericht wies diesen Antrag durch Beschluß vom 8. Juli 1953 zurück, weil das Feststellungsverfahren gemäß Art. II Abs. 2 AnwG derzeit noch nicht durchführbar sei; zunächst müßten noch Verfahrensvorschriften im Wege einer Rechtsverordnung erlassen werden.
4. Auf sofortige Beschwerde des Generalstaatsanwalts hob der Strafsenat des Kammergerichts durch Beschluß vom 7. September 1953 den Beschluß des Ehrengerichts auf und wies dieses an, Termin zur Hauptverhandlung über den Antrag des Generalstaatsanwalts anzuberaumen. Der Strafsenat ist der Auffassung, daß es besonderer Durchführungsvorschriften nicht bedürfe, da der Hinweis auf das "ehrengerichtliche Verfahren" genüge, um das Feststellungsverfahren durchführen zu können.
5. In der Hauptverhandlung vom 19. Januar 1954 hat das Ehrengericht der Rechtsanwaltskammer Berlin – Abteilung I -folgenden Beschluß verkündet:
"Das Ehrengericht hält die Bestimmung des Artikels II des Gesetzes über vorläufige Maßnahmen auf dem Gebiete des Anwaltsrechts vom 6. Mai 1952 und die Bestimmung des Artikels 64 Absatz 2 der Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 mit den Artikeln 18 Satz 2 und 100 Absatz 1 des Bonner Grundgesetzes nicht für vereinbar.
Hierüber ist die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen. Das Verfahren wird bis zu dieser Entscheidung ausgesetzt."
Zur Begründung führt das Ehrengericht aus, daß zwar der organisatorische Teil des Grundgesetzes auf Berlin wegen der Eingriffe der Besatzungsmächte vorläufig nicht anwendbar sei, daß der Grundrechtsteil des Grundgesetzes dagegen uneingeschränkt auch in Berlin gelte. Art. II Abs. 2 AnwG wolle den Mißbrauch des demokratischen Grundrechts der freien Meinungsäußerung verhüten. Artikel 8 der Berliner Verfassung gewährleiste jedermann das Recht, "innerhalb der Gesetze seine Meinung frei und öffentlich zu äußern", nur, "solange er die durch die Verfassung gewährleistete Freiheit nicht bedroht oder verletzt". Art. 18 GG, der die Verwirkung des Grundrechts der freien Meinungsäußerung für denjenigen vorsehe, der es zum Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbrauche, bestimme inhaltlich dasselbe. Während aber nach Art. 18 GG die Verwirkung und ihr Ausmaß nur durch das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen werden könnten, fehle eine solche Zuständigkeitsregelung in Art. 8 der Berliner Verfassung. Die Zuständigkeit des Ehrengerichts für die Entscheidung nach Art. II Abs. 2 AnwG sei zwar mit Artikel 8 der Verfassung von Berlin, nicht aber mit Art. 18 Satz 2 GG vereinbar. Art. 64 Absatz 2 der Berliner Verfassung hindere das Ehrengericht nicht, dies festzustellen. Art. 64 Abs. 2 verbiete zwar den Gerichten, Gesetze und Verordnungen, die das Abgeordnetenhaus beschlossen habe, auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen. Diese Bestimmung der Berliner Verfassung stehe aber mit Art. 100 Abs. 1 GG im Widerspruch und sei darum ungültig. Art. 100 Abs. 1 GG gehöre auch insoweit zu dem in Berlin geltenden Grundrechtsteil des Grundgesetzes, als er das Bundesverfassungsgericht zur Normenkontrolle berufe. Würde Art. 100 GG, der die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze vorschreibe, und anordne, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn das Grundgesetz verletzt sei, in Berlin nicht gelten, so würden die Grundrechte in Berlin nur theoretische Bedeutung haben. Art. 100 Abs. 1 GG müsse daher in vollem Umfange für Berlin gelten.
1. Das Ehrengericht der Rechtsanwaltskammer Berlin besteht aus Mitgliedern des Vorstandes der Kammer. Alle Mitglieder besitzen also die Befähigung zum Richteramt. Es wird in mehreren Abteilungen tätig, deren Vorsitzender kraft Gesetzes der Vorsitzende des Vorstands oder sein Stellvertreter ist. Die übrigen Mitglieder werden vom Vorstand bestimmt. Die Dauer des Amtes ist nicht ausdrücklich geregelt; aus dem Zusammenhang des Gesetzes ergibt sich aber, daß die Mitglieder jeweils für das Geschäftsjahr bestellt werden. Auf das Verfahren finden grundsätzlich die Bestimmungen der Strafprozeßordnung und des Gerichtsverfassungsgesetzes Anwendung (vgl. §§ 67, 58a Abs. 3,66 RAnwO, GVBl. 1952 S. 311).
Im Fall des Art. II Abs. 2 AnwG entscheidet das Ehrengericht sachlich unabhängig über die Frage, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Zurücknahme der Zulassung durch die Landesjustizverwaltung gegeben sind.
Es bedarf hier nicht der Entscheidung, ob das Ehrengericht in jeder Hinsicht ein "Gericht" im Sinne des Grundgesetzes ist. Jedenfalls erfüllt es die Voraussetzungen, die das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 17. Januar 1957 (1 BvL 4/54) dafür aufgestellt hat, daß eine Spruchstelle als "Gericht" im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG angesehen werden kann. Nach dieser Entscheidung verlangt das verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Ziel des Art. 100 Abs. 1 GG, "daß die Befugnis und Verpflichtung zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG sich auf alle Spruchstellen bezieht, die sachlich unabhängig, in einem formell gültigen Gesetz mit den Aufgaben eines Gerichts betraut und als Gerichte bezeichnet sind". Das Ehrengericht der Berliner Anwaltskammer wäre also befugt und verpflichtet, das Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung gemäß Art. 100 Abs. 1 GG anzurufen, wenn die dort bestimmte Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts sich auf Berlin erstrecken würde.
2. Die Frage, die das Ehrengericht dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt hat, ist auch für die Entscheidung des vor dem Ehrengericht schwebenden Verfahrens erheblich. Der Vorlagebeschluß bedarf allerdings der Auslegung, soweit es sich um die Rechtsgültigkeit des Art. II Abs. 2 AnwG handelt. Das Ehrengericht hält diese Bestimmung deshalb für ungültig, weil Art. 18 Satz 2 GG den Ausspruch über die Verwirkung eines Grundrechts dem Bundesverfassungsgericht vorbehalte. Dann hätte es aber nur die Verfahrensvorschrift des Art. II Abs. 2 Satz 2 AnwG als die zu überprüfende Norm bezeichnen dürfen. Das Ehrengericht stellt aber den ganzen Art. II zur Prüfung, und die dem Ehrengericht zugewiesene Entscheidung hat sicher nicht schlechthin die Verwirkung des Grundrechts der freien Meinungsäußerung zum Inhalt. Der Beschluß muß daher in dem Sinn gedeutet werden, daß das Gericht in der materiellen Regelung des Art. II Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 AnwG einen durch den Vorbehalt des Art. 5 Abs. 2 GG nicht gedeckten Eingriff in das Grundrecht der freien Meinungsäußerung erblickt, der nur zulässig sein würde, wenn dem Rechtsanwalt zuvor durch das Bundesverfassungsgericht dieses Grundrecht gemäß Art. 18 Satz 2 GG aberkannt worden wäre. Es geht also eigentlich nicht um die Gültigkeit der die Zuständigkeit des Ehrengerichts begründenden Vorschrift des Art. II Abs. 2 Satz 2 AnwG, sondern darum, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist, daß ein Landesgesetz die Zurücknahme der Anwaltszulassung aus den in Art. II Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 AnwG angeführten Gründen vorschreibt. In dieser Ausdeutung kommt es für die vom Ehrengericht zu fällende Entscheidung darauf an, ob Art. II Abs. 2 AnwG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
Da es eine Vorfrage der von dem Ehrengericht zu treffenden Sachentscheidung ist, ob Art. II Abs. 2 AnwG gültig ist, und da Art. 64 Abs. 2 der Berliner Verfassung allen Berliner Gerichten untersagt, die materielle Gültigkeit Berliner Gesetze zu prüfen, ist es für das vorlegende Gericht auch von Bedeutung, ob es an diese Verfassungsvorschrift gebunden ist oder sie wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz außer acht lassen darf. Auch insoweit betrifft die Vorlage also eine entscheidungserhebliche Norm. Es handelt sich schließlich bei den zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Vorschriften um nachkonstitutionelle formelle Gesetze. Das Bundesverfassungsgericht wäre also gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zur Entscheidung über die Gültigkeit des Art. II Abs. 2 AnwG und des Art. 64 Abs. 2 der Berliner Verfassung berufen, wenn sich seine Gerichtsbarkeit auf Berlin erstrecken würde.
3. Die Vorlage war gemäß § 14 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951 zunächst beim Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts anhängig. Die Neufassung des § 14 durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 21. Juli 1956 weist die Normenkontrollverfahren, in denen nicht überwiegend die Unvereinbarkeit einer Vorschrift mit Grundrechten geltend gemacht wird, dem Zweiten Senat zu. Anhängige Verfahren gingen gemäß Art. 4 des Gesetzes auf den nunmehr zuständigen Senat über.
In dem Vorlagebeschluß wird auch die Unvereinbarkeit des Art. Il Abs. 2 AnwG mit Grundrechtsbestimmungen des Grundgesetzes geltend gemacht. Da es jedoch in erster Linie darum geht, ob die Berliner Gerichte überhaupt befugt sind, Berliner Gesetze auf ihre Übereinstimmung mit dem Grundgesetz zu prüfen, und ob das Bundesverfassungsgericht für Berlin gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zuständig ist, ist der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts zur Entscheidung berufen.
Berlin ist ein Land der Bundesrepublik Deutschland. Das Grundgesetz gilt in und für Berlin, soweit nicht aus der Besatzungszeit stammende und noch heute aufrechterhaltene Maßnahmen der Drei Mächte seine Anwendung beschränken. Durch den Vorbehalt der Militärgouverneure bei der Genehmigung des Grundgesetzes ist ausgeschlossen, daß Bundesorgane unmittelbar Staatsgewalt im weitesten Sinne, einschließlich Gerichtsbarkeit, über Berlin ausüben, soweit die Drei Mächte dies nicht inzwischen für einzelne Bereiche zugelassen haben. Da eine solche Ausnahme bisher für das Bundesverfassungsgericht nicht gemacht worden ist, ist das Bundesverfassungsgericht derzeit noch nicht zuständig, auf Vorlage eines Gerichts über die Vereinbarkeit von Berliner Gesetzen mit dem Grundgesetz zu entscheiden.
1. Art. 23 Satz 1 GG erstreckt den Geltungsbereich des Grundgesetzes auf das Gebiet des Landes Groß-Berlin. Nach dieser kraft der verfassunggebenden Gewalt des Deutschen Volkes getroffenen Entscheidung ist Berlin ein Land der durch das Grundgesetz organisierten deutschen Bundesrepublik. Auch Art. 127 GG ergibt, daß nach dem Willen des deutschen Verfassungsgebers Berlin in vollem Umfange in die Organisation der Bundesrepublik einbezogen sein soll; er ermächtigt die Bundesregierung, Recht des Vereinigten Wirtschaftsgebietes außer in den Ländern der französischen Besatzungszone auch in Groß- Berlin in Kraft zu setzen. Dieser Wille des deutschen Verfassungsgebers kann sich jedoch solange und soweit nicht auswirken, als die Drei Mächte, unter deren Besatzungsregime das Grundgesetz erlassen wurde, der effektiven Betätigung der Bundesorgane mit Bezug auf Berlin Vorbehalte entgegenstellen. In Erwartung einer solchen Maßnahme der Besatzungsmächte traf der Parlamentarische Rat in Art. 144 Abs. 2 GG Vorsorge, "soweit die Anwendung dieses Grundgesetzes in einem der in Artikel 23 aufgeführten Länder oder in einem Teil eines dieser Länder Beschränkungen unterliegt".
Diese Beschränkung findet sich für Berlin in Nr. 4 des Genehmigungsschreibens der Militärgouverneure zum Grundgesetz vom 12. Mai 1949:
"4. A third reservation concerns the participation of Greater Berlin in the Federation. We interpret the effect of Articles 2t and 144 (2) of the Basic Law as constituting acceptance of our previous request that while Berlin may not be accorded voting membership in the Bundestag or Bundesrat nor be governed by the Federation she may,nevertheless, designate a small number of representatives to attend the meetings of those legislative bodies."
Mit Rücksicht auf die Sonderstellung Berlins ist dieser Vorbehalt auch nach der Beendigung des Besatzungsregimes durch den Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952/23. Oktober 1954 aufrechterhalten worden (vgl. Art. 2 des Vertrages und den durch Briefwechsel X vom 23. Oktober 1954 bestätigten Brief Nr. 1 vom 26. Mai 1952 – BGBI. 1955 II S. 301, 306, 495,498, 500).
Nur aus der Verlautbarung der Militärgouverneure nach Verabschiedung des Grundgesetzes, die die Zustimmung erteilt und die Vorbehalte erschöpfend umschreibt, kann entnommen werden, in welchem Ausmaß eine Maßnahme der Besatzungsmächte die vom deutschen Verfassungsgeber festgelegte Stellung Berlins in der Bundesrepublik berührt. Militärgouverneure beziehen sich in dem Schreiben vom 12. Mai 1949 auf Ersuchen, die sie während der Beratungen an den Parlamentarischen Rat gerichtet hatten. In dem Memorandum vom 2. März 1949 (E. R. Huber,Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 2, S. 203) hatten sie unter Nr. 10 gefordert, daß der Teil des Artikels 22 (= Art. 23 GG), der sich auf Berlin beziehe, suspendiert werde. Im Schreiben vom 8./22. April 1949 (aaO S. 214) hatten sie unter A als Auffassung der Außenminister übermittelt, die Außenminister könnten gegenwärtig nicht zustimmen, daß Berlin als ein Land in die ursprüngliche Organisation der deutschen Bundesrepublik einbezogen werde. In Nr. 4 ihres Genehmigungsschreibens vom 12. Mai 1949 haben die Militärgouverneure nun die Art. 23 und 144 Abs. 2 GG in ihrer Auswirkung als eine Annahme dieser ihrer Forderungen interpretiert. Das Bundesverfassungsgericht muß jedoch zunächst unabhängig von dieser Auffassung der Militärgouverneure ermitteln, was Art. 23 und 144 Abs. 2 GG nach dem Willen des deutschen Verfassungsgebers über die Stellung Berlins in der Bundesrepublik bestimmen. Nach Wortlaut und Sinngehalt der Art. 23 Satz 1, 127 und 144 Abs. 2 GG kann es aber nicht zweifelhaft sein, daß der deutsche Verfassungsgeber Berlin in die Organisation der Bundesrepublik einbezogen hat und durch Art. 144 Abs. 2 nur für den Fall Vorsorge getroffen hat, daß die volle Verwirklichung dieses Status durch Eingriffe von außen gehindert werden würde.
Die Beeinträchtigung der vom deutschen Verfassungsgeber gewollten Geltung des Grundgesetzes für Berlin durch Maßnahmen der Besatzungsmächte muß auch von den deutschen Gerichten beachtet werden. Es fragt sich aber, welchen Wirkungsgrad die besatzungsrechtliche Maßnahme hat. Nr. 4 des Genehmigungsschreibens der Militärgouverneure bedarf der Auslegung, in welchem Ausmaß dieser Vorbehalt als eine von außen hinzutretende ursprünglich besatzungsrechtliche Maßnahme der Verwirklichung des Willens des deutschen Verfassungsgebers Schranken gezogen hat. Insofern ist entscheidend, was in dem Schreiben objektiv und für den deutschen Partner klar erkennbar zum Ausdruck gekommen ist. In dem Genehmigungsschreiben haben die Militärgouverneure den Inhalt ihres früher geäußerten Verlangens dahin präzisiert, daß Berlin keine Stimmberechtigung im Bundestag oder Bundesrat eingeräumt und daß es nicht vom Bund "regiert"("governed") werden dürfe. Nach endgültiger Feststellung des Testes des Grundgesetzes durch den Parlamentarischen Rat haben die Militärgouverneure weder Art. 23 Satz 1 GG mit Bezug auf Berlin ausdrücklich suspendiert, noch haben sie eine ausdrückliche Feststellung getroffen, daß Berlin nicht in die ursprüngliche Organisation der Bundesrepublik einbezogen ist.
Das Bundesverfassungsgericht hat demnach davon auszugehen, daß Berlin ein Land der Bundesrepublik Deutschland ist, und daß das Grundgesetz grundsätzlich auch in Berlin gilt. Soweit der Vorbehalt der Drei Mächte reicht und aufrechterhalten wird, unterliegt allerdings die Anwendung des Grundgesetzes in Berlin Beschränkungen. Soweit der Vorbehalt der Drei Mächte nicht entgegensteht, müssen aus der grundsätzlichen Geltung des Grundgesetzes für Berlin alle Folgerungen gezogen werden.
2. Gegenüber der Inanspruchnahme Berlins als Glied der Bundesrepublik durch die Bundesverfassung, die für das Bundesverfassungsgericht maßgebend ist, kommt es nicht darauf an, was die Berliner Verfassung über das Verhältnis Berlins zur Bundesrepublik bestimmt. Entsprechend Art. 23 GG spricht aber auch Art. 1 der Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 ausdrücklich aus:
"(1) Berlin ist ein deutsches Land und zugleich eine Stadt.
(3) Grundgesetz und Gesetze der Bundesrepublik Deutschland sind für Berlin bindend."
Diese grundsätzliche Anerkennung der vom Bundesverfassungsgeber bereits geschaffenen Rechtslage mußte aber auch von Berlin auf ausdrückliches Verlangen der Besatzungsmächte eingeschränkt werden. In die Übergangsbestimmungen wurde Art. 87 eingestellt, der bestimmt:
"(1) Artikel 1 Abs. 2 und 3 der Verfassung treten in Kraft, sobald die Anwendung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland in Berlin keinen Beschränkungen unterliegt.
(2) In der Übergangszeit kann das Abgeordnetenhaus durch Gesetz feststellen, daß ein Gesetz der Bundesrepublik Deutschland unverändert auch in Berlin Anwendung findet.
(3) Soweit in der Übergangszeit die Anwendung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland in Berlin keinen Beschränkungen (Abs. 1) unterliegt, sind die Bestimmungen des Grundgesetzes auch in Berlin geltendes Recht. Sie gehen den Bestimmungen der Verfassung vor. Das Abgeordnetenhaus kann im Einzelfall mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder anders beschließen. Artikel 85 der Verfassung findet sinngemäß Anwendung.
(4) In der Übergangszeit sollen die verfassungsmäßig bestellten Organe von Berlin die für das Verhältnis von Bund und Ländern maßgebenden Bestimmungen des Grundgesetzes soweit wie möglich als Richtlinien für die Gesetzgebung und Verwaltung beachten."
Die Alliierte Kommandantur Berlin hat in ihrer Anordnung BK/O (50) 75 vom 29. August 1950 (VOBl. I S. 440) die Absätze 2 und 3 des Artikels 1 "zurückgestellt" und zu Artikel 87 folgenden Vorbehalt gemacht:
"Artikel 87 wird dahingehend aufgefaßt, daß während der Übergangsperiode Berlin keine der Eigenschaften eines zwölften Landes besitzen wird. Die Bestimmungen dieses Artikels betreffend das Grundgesetz finden nur in dem Maße Anwendung, als es zwecks Vorbeugung eines Konfliktes zwischen diesem Gesetz und der Berliner Verfassung erforderlich ist. Ferner finden die Bestimmungen irgendeines Bundesgesetzes in Berlin erst Anwendung, nachdem seitens des Abgeordnetenhauses darüber abgestimmt wurde und dieselben als Berliner Gesetz verabschiedet worden sind."
Die Alliierte Kommandantur ist nur für Berlin, nicht aber für die Bundesrepublik zuständig. Der für die Verfassung von Berlin ausgesprochene und in der Erklärung über Berlin BKC/L (55) vom 5. Mai 1955 (GVBl. S. 335) unter I aufrechterhaltene Vorbehalt kann darum nicht als ein besatzungsrechtlicher Eingriff gewertet werden, der die Geltung des Grundgesetzes mit Bezug auf Berlin weiter einschränkt, als es sich aus dem Genehmigungsschreiben der Militärgouverneure zum Grundgesetz ergibt.
3. Die deutsche Staatspraxis hat die vom Grundgesetz festgelegte Stellung Berlins in der Bundesrepublik zunächst nicht klar erkannt. An der Feststellung der Annahme und zu der Ausfertigung des Grundgesetzes in der Schlußsitzung des Parlamentarischen Rates am 23. Mai 1949 haben zwar gemäß Art. 145 Abs. 1 GG die Berliner Abgeordneten mitgewirkt; Berlin wurde jedoch nicht zu den Ländern gezählt, deren Volksvertretungen über die Annahme des Grundgesetzes beschließen mußten. Der Beschluß der Stadtverordnetenversammlung von Groß-Berlin vom 19. Mai 1949, in dem diese sich "zu den Prinzipien und den Zielen des vom Parlamentarischen Rat in Bonn am 8. Mai 1949 beschlossenen Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland bekennt", wurde getrennt von den Beschlußfassungen der Volksvertretungen der übrigen Länder über das Grundgesetz erwähnt. Aber auch der Stadtverordnetenvorsteher und der Oberbürgermeister von Groß-Berlin haben das Grundgesetz neben den Präsidenten der Volksvertretungen und den Ministerpräsidenten der übrigen Länder unterzeichnet (vgl. ParlRat StenBer., zwölfte Sitzung, S. 272).
In der Folgezeit hat sich dann immer mehr die Einsicht Bahn gebrochen, daß Berlin rechtlich zur Bundesrepublik gehört, und daß nur die für Berlin aufrechterhaltene Besatzungsgewalt und der sich darauf beziehende Vorbehalt gegenüber dem Bund der vollen Auswirkung dieser de jure bestehenden Mitgliedschaft entgegensteht. Am klarsten kam diese Auffassung zum Ausdruck in dem Gesetz über die Stellung des Landes Berlin im Finanzsystem des Bundes (Drittes Überleitungsgesetz) vom 4. Januar 1952 (BGBl. I S. 1). In diesem Gesetz wird das "Land Berlin" den "übrigen Ländern" gegenübergestellt, ist die Rede von dem "übrigen Geltungsbereich des Grundgesetzes", und wird das von den Bundesorganen gesetzte oder im übrigen Bundesgebiet als Bundesrecht fortgeltende Recht auch für Berlin als Bundesrecht bezeichnet. Die Alliierte Hohe Kommission hat zwar, ausgehend von ihrer Rechtsauffassung, daß Berlin kein Land der Bundesrepublik sei und der Geltungsbereich des Grundgesetzes sich nicht auf Berlin erstrecke, die dieser Auffassung entgegenstehenden Fassungen des Gesetzes außer Kraft gesetzt (vgl. die Bekanntmachung des Bundesfinanzministers vom 31. Januar 1952 -BGBI. I S. 115 -). Dennoch ist das Band zwischen Berlin und der Bundesrepublik immer enger geworden und sind in zunehmendem Maße Folgerungen aus der rechtlichen Zugehörigkeit Berlins zur Bundesrepublik gezogen worden (vgl. Drath, ArchÖffR,82. Bd., S. 27 ff.; Kreutzer, ZPol. 1 nF 1954 S. 139 ff.). Im Hinblick auf diese verfassungsrechtliche und besatzungsrechtliche Ausgangslage und die weitere Gestaltung des Verhältnisses Berlins zum Bunde vermag das Bundesverfassungsgericht nicht der Auffassung zu folgen, die die Gliedstaatsqualität Berlins in der Bundesrepublik leugnet (Übersicht über die in der Literatur vertretenen Auffassungen bei v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz Bd. I, 2. Aufl. 1957, Art. 23 Anm. III 1 e).
4. Da Berlin nach dem Vorbehalt der Drei Mächte zum Grundgesetz nicht vom Bund "regiert" werden darf, erstreckt sich der Gesetzesbefehl des Bundesgesetzgebers nicht auf das Land Berlin. Es bedarf zur Einführung von Bundesrecht in Berlin vielmehr einer auctoritatis interpositio des Berliner Gesetzgebers (vgl. §§12 ff. des Dritten Überleitungsgesetzes und Artikel 87 Absatz 2 der Berliner Verfassung).
Das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht soll nach § 106 auch auf Berlin Anwendung finden, "soweit das Grundgesetz für das Land Berlin gilt oder die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts durch ein Gesetz Berlins in Übereinstimmung mit diesem Gesetz begründet wird". In Erfüllung seiner Bundespflicht hat Berlin versucht, das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht zu übernehmen (vgl. Drucksache des Abgeordnetenhauses von Berlin Nr. 1300/52). Die Alliierte Kommandantur hat das jedoch durch das Schreiben BK/O (52) 35 vom 20. Dezember 1952 für unzulässig erklärt. Sie sieht im Bundesverfassungsgericht "eines der Organe, in denen die oberste Regierungsgewalt der Bundesrepublik verankert ist", und erachtet die vorgesehene Ausdehnung seiner Zuständigkeit auf Berlin für "gleichbedeutend mit einer Verletzung der Vorbehalte, die die Militärgouverneure in ihrem Schreiben vom 12. Mai 1949, mit denen sie das Grundgesetz gebilligt haben, formuliert hatten." Auf eine ausdrückliche Übernahme des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes durch Berlin kann also die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 100 Abs. 1 GG für Berlin nicht gestützt werden.
§ 106 BVerfGG begründet die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für Berlin auch unabhängig von der Übernahme des Gesetzes und knüpft sie an die Geltung des Grundgesetzes für Berlin. Der Ausübung dieser Zuständigkeit steht aber zur Zeit noch der Vorbehalt der Drei Mächte entgegen. Trotz Geltung des Grundgesetzes in und für Berlin ist das Bundesverfassungsgericht gehindert, mit Wirkung für Berlin zu judizieren, soweit sein Spruch die Ausübung von Regierungsgewalt ("government") über Berlin bedeuten würde. Darüber, daß "govern" im angelsächsischen Sprachgebrauch auch die Tätigkeit der Gerichte mitumfaßt, herrscht Übereinstimmung (vgl. BVerfGE 1, 73; BGHZ 20, 118). Die Besatzungsmächte haben es zwar nicht verhindert, daß Berlin die Bundesgesetze über das gerichtliche Verfahren übernahm, so daß die oberen Bundesgerichte als Revisionsgerichte über den Berliner Gerichten tätig werden. Daraus kann aber nicht die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts gefolgert werden. Die verfassungsrechtliche Stellung des Bundesverfassungsgerichts ist eine andere als die der oberen Bundesgerichte. Es ist als Gericht zugleich ein oberstes Verfassungsorgan. Seine Entscheidungen würden unmittelbar in die Berliner Legislative und Exekutive eingreifen. Berlin würde in einem eminent politischen Sinn durch ein Verfassungsorgan des Bundes "regiert" werden – im Sinne des englischen "to govern" -, wenn das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG mit allgemeiner Verbindlichkeit über Gültigkeit oder Ungültigkeit von Berliner Gesetzen entscheiden und gegebenenfalls solche Gesetze mit Gesetzeskraft für nichtig erklären würde. Das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG bedeutet Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts gegenüber dem Gesetzgeber, nicht aber Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts über die anderen Gerichte. Auch bei der Prüfung eines Berliner Gesetzes auf Vorlage eines oberen Bundesgerichts würde die Ausübung der Bundesgewalt nicht innerhalb der Bundesorganisation bleiben, sondern sich unmittelbar gegen den Berliner Gesetzgeber wenden. Zur Überprüfung eines Berliner Gesetzes kann daher das Bundesverfassungsgericht weder von einem oberen Bundesgericht noch von Berliner Gerichten angerufen werden (abweichend Drath ArchÖffR 82. Bd., S. 70). Die vom Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 25. Oktober 1951 (BVerfGE 1,70 [73]) offen belassene Frage der Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für Berlin muß also jedenfalls für alle die Fälle verneint werden, in denen Handlungen von Berliner Staatsorganen mit Wirkung für den innerlandesrechtlichen Bereich zur Beurteilung stehen.
Dieser Folgerung kann man nicht durch den Hinweis darauf entgehen, daß die Alliierte Hohe Kommission den § 106 BVerfGG nicht auf Grund der Nr. 5 a Satz 3 des revidierten Besatzungsstatuts außer Kraft gesetzt und damit stillschweigend zugestimmt habe, daß das Bundesverfassungsgericht unmittelbar für Berlin zuständig sei, also insoweit eine Ausnahme von dem allgemeinen Vorbehalt gemacht habe. Indem § 106 die unmittelbare Geltung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes nur anordnet, "soweit" das Grundgesetz für das Land Berlin gilt, ist schon im Wortlaut der Vorschrift zum Ausdruck gebracht, daß das Grundgesetz nicht unbeschränkt für Berlin gilt. § 106 BVerfGG steht in innerem Zusammenhang mit Art. 144 Abs. 2 GG, der ebenfalls auf das Maß der Beschränkungen abhebt, dem die Anwendbarkeit des Grundgesetzes in einem der in Art. 23 aufgeführten Länder unterliegt. Daraus, daß die Besatzungsmächte die nicht leicht verständliche Klausel des § 106 BVerfGG nicht beanstandet haben, kann nicht geschlossen werden, daß sie ihre Auffassung von der Nicht-Geltung des Grundgesetzes in Berlin aufgegeben hatten. Auch wenn sie daran festhielten, brauchten sie die Fassung des § 106 nicht zu beanstanden, da sie davon ausgehen konnten, daß es jedenfalls in ihrer Macht stünde, eine teilweise Geltung des Grundgesetzes in Berlin zuzulassen, also das nach ihrer Auffassung zunächst nichtssagende "soweit" mit positivem Gehalt zu füllen. Aus dem Schweigen gegenüber einer Vorschrift, deren Auslegung erhebliche Schwierigkeiten bereitet, kann nicht der weittragende Schluß gezogen werden, daß damit die Besatzungsmächte die unmittelbare Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts für Berlin zugelassen hätten. Daß eine solche Regelung nicht im Willen der Besatzungsmächte enthalten war, ergibt ihr ständig weiter geübtes Verhalten.
5. Soweit die oberen Bundesgerichte in Ausübung des ihnen zustehenden richterlichen Prüfungsrechtes ein Berliner Gesetz wegen Verstoßes gegen eine höherrangige Norm bei der Sachentscheidung außer acht lassen (vgl. BGHZ 20, 112 [116 ff.]), üben sie eine gewisse Kontrolle gegenüber dem Berliner Gesetzgeber aus. Obwohl es sich dabei, wie überhaupt bei der Überprüfung der Urteile der Berliner Gerichte durch die oberen Bundesgerichte, um die Ausübung von "Regierungsgewalt" gegenüber Berlin durch Bundesorgane handelt, ist das kraft besonderer Ausnahme vom allgemeinen Vorbehalt der Drei Mächte zulässig. Die Billigung der Übernahme der Bundesgesetze über das gerichtliche Verfahren umfaßt nämlich diese zum Inhalt richterlicher Tätigkeit gehörende inzidente Prüfungszuständigkeit. Da die Außerachtlassung eines Gesetzes durch ein Gericht bei der Entscheidung des vor sein Forum gebrachten Streitfalls etwas anderes ist als die einem Verfassungsgericht obliegende allgemein verbindliche Entscheidung über die Gültigkeit einer Norm als solcher, kann aber aus dieser Befugnis der oberen Bundesgerichte nichts für die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts geschlossen werden.
Die Vorlage des Ehrengerichts der Rechtsanwaltskammer Berlin war demgemäß für unzulässig zu erklären. Nachdem der Senat von Berlin in der Begründung des Entwurfs des Gesetzes zur Übernahme des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (Drucksache Nr. 1300/52 des AbgH Abschn. C. a. E.) den "offenbaren Widerspruch" des Art. 64 Abs. 2 der Berliner Verfassung zum Grundgesetz festgestellt und das Kammergericht in der Entscheidung vom 31. März 1954 – 9 U 215/54 – eine eigene Ersatzprüfungszuständigkeit in Anspruch genommen hat (vgl. Kreutzer DÖV 1955 S. 14 Anm. 8), wird das Ehrengericht darüber befinden müssen, ob es in eigener Zuständigkeit über die Gültigkeit des Art. II Abs. 2 AnwG entscheiden kann.
Quellen-URL (abgerufen am 08.01.2020 - 20:19): https://opinioiuris.de/entscheidung/992

References: § 24
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 8
 Art. 18
 Art. 64
 Art. 64
 Art. 100
 Art. 100
 Art. 100
 Art. 100
 Art. 100
 Art. 100
 Art. 100
 Art. 100
 Art. 18
 Art. 5
 Art. 18
 Art. 64
 Art. 100
 Art. 64
 § 14
 § 14
 Art. 4
 Art. 100
 Art. 23
 Art. 127
 Art. 144
 Art. 2
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 144
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 1
 Art. 87
 Art. 145
 Art. 23
 § 106
 Art. 100

§ 106
 Art. 100
 Art. 100
 § 106
 § 106
 § 106
 Art. 144
 Art. 23
 § 106
 § 106
 Art. 64