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Timestamp: 2020-05-25 21:52:55+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 252/03 de Corte Constitucional, 25 de Marzo de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 43619708
Fecha de Resolución: 25 de Marzo de 2003
Ley 734 de 2002. Arts. 48, num. 48 y 51, inc. 3. Codigo disciplinario unico. Faltas gravisimas. Consumo o asistencia al sitio de trabajo o lugares publicos en estado de embriaguez o bajo efectos de estupefacientes. Preservacion del orden interno. Conducta reincidente. Legitimidad de la falta. Limite temporal de antecedentes. Cinco años. Principio de analogia in bonam partem. Clausula general de libertad. Potestad sancionatoria del estado. Antijuricidad del ilicito disciplinario. Libertad de configuracion legislativa. Cosa juzgada constitucional. Exequible y estese c-1076/02.
Sentencia citada en: 73 sentencias, 5 artículos doctrinales, una disposición normativa, 2 noticias
Actora: M.P.J.A.
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil tres (2003).
en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó la ciudadana M.P.J.A. contra los artículos 48, numeral 48, y 51, inciso 3°, de la Ley 734 de 2002.
Las faltas disciplinarias por ella consagradas vulneran el derecho al libre desarrollo de la personalidad y el derecho a la intimidad pues el servidor público que actúa en la manera allí indicada y en lugares diferentes al de sus labores ordinarias en nada afecta el servicio encomendado, ni el deber funcional, ni la función pública.
La norma demandada vulnera el principio de legalidad en su modalidad de tipicidad pues establece que constituye falta gravísima asistir al trabajo encontrándose embriagado o bajo el influjo de sustancias estupefacientes en 3 o más oportunidades pero no pone límite temporal alguno. Se trata de una falta indeterminada pues un nuevo comportamiento varía la naturaleza de las faltas anteriores por las cuales el servidor puede estar siendo investigado o puede haber sido sancionado. Ese tratamiento no es coherente ni con el orden social justo pretendido por el Estado de derecho, ni con la dignidad del ser humano.
De acuerdo con ese precepto, quien ha sido sancionado en una o dos ocasiones, puede volverlo a ser por esa misma falta y con ello se vulnera el non bis in ídem como contenido del debido proceso y se abandona un derecho de acto para volver a un derecho de autor.
En virtud de esa disposición, una conducta que se consideró atípica, por el solo hecho de su reiteración, se convierte ya en conducta disciplinable por tener ilicitud sustancial. Ello es irrazonable pues la acumulación de varias conductas irrelevantes es igualmente irrelevante.
Tampoco existe un límite temporal para efectos de la determinación de la reiteración en las conductas que desencadenan una investigación disciplinaria, de modo que la determinación de esa reiteración será posible hasta que no prescriba la acción correspondiente al primer comportamiento.
De acuerdo con la segunda norma demandada, un comportamiento desprovisto de ilicitud sustancial genera un llamado de atención por escrito. Luego, ese mismo comportamiento, en virtud de su reiteración, genera una investigación disciplinaria. Ante esa situación, es clara la vulneración del principio non bis in ídem.
La Auditoría General de la República, a través de apoderado, solicita se declare exequible el numeral 48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, salvo las expresiones ''en lugares públicos'' y ''estupefacientes'' que solicita sean declaradas exequibles bajo el entendido que constituirá falta gravísima si la realizan servidores públicos, de imagen pública reconocida socialmente, en lugares públicos y siempre que la conducta asumida pueda incidir o incida en la función encomendada. Además, solicita se declare inexequible el artículo 51 de la Ley 734 de 2002 a partir de la expresión ''sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno''. Los fundamentos de estas solicitudes son los siguientes:
De la posición asumida en múltiples pronunciamientos por esta Corporación, se infiere que el legislador, al momento de crear tipos disciplinarios, puede asignar la calidad de falta a comportamientos que se desarrollen en la esfera privada del servidor público, siempre que éstos tengan trascendencia social y ocasionen perjuicios a terceros, afecten la buena imagen que deben tener los ciudadanos de sus autoridades y no conlleven la imposición de reglas de carácter moral que incidan en la libre auto determinación de la persona. Además, es legítimo que el servidor público, en razón de las funciones que desempeña, esté sometido a un régimen de responsabilidad mucho más exigente que el que se aplica a cualquier particular.
El inciso primero del numeral 48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 no está previendo como falta disciplinaria el consumo de cualquier clase de sustancias que causen dependencia física o síquica sino únicamente el de aquellas que se encuentren prohibidas por el ordenamiento jurídico. Se trata de un tipo en blanco en el que, para determinar la posible vulneración del derecho al libre desarrollo de la personalidad, deberá analizarse cada caso en concreto, sin que sea posible predicar una inconstitucionalidad de una norma que remite a otras y que en sí misma no implica desconocimiento de derecho alguno.
Resulta bastante desproporcionado calificar como falta gravísima que cualquier servidor público consuma sustancias prohibidas que generen dependencia física o síquica pues no en todos los casos se genera el mismo efecto en la ciudadanía y la conducta no siempre tendrá vinculación con el servicio. De allí que la declaratoria de exequibilidad de la norma deba condicionarse a que la falta sólo se tipificará si quien realiza la conducta tiene una imagen pública reconocida socialmente e incida en el ejercicio de la función pública encomendada al servidor.
El inciso segundo del numeral 48, ya citado, es exequible porque el legislador se encuentra habilitado para establecer el sistema de modulación de gravedad de las conductas disciplinariamente reprochables.
De otro lado, el artículo 51 permite que una conducta que no constituye falta disciplinaria se convierta en un ilícito de esa naturaleza y, además, que se imponga una sanción procediendo de plano. De esa forma, se desconoce el principio de tipicidad del ilícito administrativo porque se ignora cuál es el comportamiento que constituye a éste; se vulneran las garantías contenidas en el debido proceso, garantías que se extienden también, por mandato constitucional, a las actuaciones administrativas, y se registra como antecedente una sanción que tiene implicaciones en el futuro laboral del servidor. Tales motivos son suficientes para que se declare su inexequibilidad.
La Procuraduría General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas, con excepción de la expresión ''en lugares públicos'' contenida en el inciso primero del numeral 48 del artículo 48 de la Ley 723 de 2000, la que solicita se declare exequible siempre que se trate de conductas desarrolladas por aquellos servidores públicos que son altos dignatarios del Estado. Los fundamentos de la solicitud son los siguientes:
La primera de las normas demandadas infringe la Constitución pues castiga una conducta cuyo desarrollo se produce en sitios distintos a aquellos en los cuales el servidor público debe prestar sus servicios al Estado, razón por la cual tal comportamiento no afecta necesariamente dicha prestación ni la función pública a cargo de quien incurre en él. Con ello se desconocen el principio de ilicitud sustancial y el principio de la función disciplinaria y se vulneran el derecho al debido proceso, el principio de legalidad y el principio de igualdad.
No obstante, a efectos de determinar la pertinencia del régimen sancionatorio disciplinario, es necesario hacer una distinción entre quienes tienen a su cargo la prestación del servicio desde posiciones de significativa relevancia institucional y quienes prestan ese servicio fuera de esas esferas pues la proyección de la conducta reprochada es distinta en términos de su afectación a los deberes funcionales que a unos y otros corresponde cumplir. Ello es así por cuanto el consumo de las sustancias indicadas en la norma, en circunstancias de notoriedad fácilmente verificables en el caso de los altos funcionarios del Estado, da lugar a que el imaginario social se vea afectado profundamente en términos de considerar que quienes están a la cabeza de la comunidad no actúan en consonancia con las exigencias que en razón de su investidura les impone la Carta. En tal virtud, la constitucionalidad de la falta debe condicionarse a que ésta sea cometida por altos funcionarios estatales.
La primera de las disposiciones demandadas cumple la exigencia de tipicidad del ilícito disciplinario y esa circunstancia no es desvirtuada por el hecho que no se haya establecido un límite temporal a la reincidencia en ese comportamiento, como factor de agravación de la sanción imponible. De no haberse procedido de esa manera, se habrían generado espacios temporales de impunidad que hubiesen impedido la realización de los principios de la administración pública. Además, la reincidencia, como factor de agravación de las faltas disciplinarias, no contraría la Carta, según lo ha indicado la jurisprudencia constitucional.
De otro lado, el artículo 51 del Código Disciplinario no eleva a la calidad de antecedente disciplinario la anotación que se hace en la hoja de vida del servidor público por la comisión de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar los deberes funcionales. Lo que se hace es valorar la reincidencia en el comportamiento que generó esa anotación como falta disciplinaria pues esa acumulación puede afectar en un grado superior el funcionamiento de la administración y de allí por qué haya lugar a la iniciación de una actuación disciplinaria formal.
La demanda se dirige contra un enunciado normativo que, como el numeral 48 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, consagra varias faltas disciplinarias. El actor considera que aquél desconoce múltiples disposiciones constitucionales referidas al libre desarrollo de la personalidad, al derecho a la intimidad, al principio de legalidad y a los principios de Estado social de derecho, dignidad humana y non bis in ídem. La Auditoría General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, por su parte, consideran que la norma jurídica demandada es exequible por no vulnerar disposiciones superiores, con excepción de los apartes ''en lugares públicos'' y ''estupefacientes'', los que son exequibles pero siempre que entienda que se trata de conductas cometidas por servidores de imagen pública reconocida socialmente o de altos dignatarios estatales.
En una democracia constitucional impera una cláusula general de libertad. Esa es una clara opción política que traduce una visión del hombre y del ámbito de interferencia que recíprocamente se le reconoce al Estado. Desde luego, ésta no es la única alternativa con que han contado las sociedades para afincar los cimientos de su organización política y jurídica pues históricamente ha concurrido también la posibilidad de concebir al hombre como un ser incapaz de trazar su propio destino y, por lo mismo, como un ser urgido de una paternal conducción para la determinación de sus patrones de vida.
Al optar por la cláusula general de libertad como fundamento de la organización política, de manera correlativa se determina el ámbito legítimo de interferencia estatal sobre las personas. Esto es así en cuanto la intervención institucionalizada en la vida de los seres humanos deberá hacerse sin desconocer la afirmación de la libertad como principio y, por lo tanto, sin desvirtuarla como un límite infranqueable. Desde luego, es posible que el ejercicio del poder se extienda de tal manera que se termine por restringir el ámbito de vigencia de esa cláusula de libertad pero entonces el aparato estatal estará renegando de sus fundamentos libertarios y afirmando su cariz autoritario. Esta tentación se vence si las instituciones admiten que les está permitido convertirse en promotoras de la convivencia social y de la realización de los seres humanos pero sin desconocer la dignidad que a ellos les es intrínseca.
En punto del derecho disciplinario, se impone resaltar por qué el fundamento de la imputación y, en consecuencia, del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, está determinado por la infracción de los deberes funcionales del servidor público.
N. cómo la realización integral de la persona humana mediante la garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el Texto Superior, hace parte fundamental del compendio de fines de la actuación estatal, situación esta compatible con la concepción del respeto por la dignidad humana como uno de los fundamentos del Estado social de derecho constituido.
Ahora bien, para efectos del análisis a emprender, es conveniente retomar la disposición demandada. Su texto es el siguiente:
Consumir en el sitio de trabajo sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica.
Consumir en lugares públicos sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica.
Asistir al trabajo en tres o más ocasiones bajo el efecto de estupefacientes.
Como se advirtió, el fundamento de la imputación disciplinaria está determinado por la infracción de los deberes funcionales del servidor público o del particular que desempeña funciones públicas pues sólo tal concepción del ilícito disciplinario resulta consecuente con los límites que el constituyente configuró para la cláusula general de libertad consagrada en el artículo 16 de la Carta y con las particularidades que la facultad sancionadora del Estado asume en el derecho disciplinario. Tal concepción torna comprensibles los motivos por los cuales son disciplinariamente irrelevantes aquellos comportamientos que no trascienden a la órbita funcional del servidor o particular que cumple funciones públicas.
En ese marco, que el legislador tome la decisión de configurar como falta disciplinaria el hecho de asistir al trabajo en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes constituye ejercicio legítimo de la facultad de configuración que a aquél le asiste en esa materia y no plantea problema constitucional alguno.
Ahora bien. El legislador no solo tomó la decisión de configurar como falta disciplinaria el asistir al trabajo en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes sino que además acentuó el rigor del control disciplinario en los casos de reincidencia en tales comportamientos pues cuando en éstos se incurre en tres veces o más, la falta es calificada como gravísima. De ello se infiere que el problema jurídico a resolver en este punto no radica en la legitimidad de las faltas disciplinarias individualmente consideradas, sino en las consecuencias que se le reconocen a la reincidencia en faltas de esa índole.
De otro lado, razón le asiste a la actora cuando afirma que la calificación de una falta de esa índole como gravísima, en razón de la reincidencia, debe tener un límite temporal pues resultaría inconcebible que para ese efecto se tuvieran en cuenta comportamientos ocurridos 20 o más años antes.
Restan por analizar dos de las normas jurídicas contenidas en el enunciado normativo demandado: El consumo en el sitio de trabajo de sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica y el consumo de esas mismas sustancias en lugares públicos. N. que de acuerdo con estas reglas, constituye falta disciplinaria no ya el acto de asistir al trabajo bajo el influjo de estupefacientes sino el consumo de ese tipo de sustancias en el sitio de trabajo o en lugares públicos.
La segunda regla de derecho, en cambio, plantea una situación distinta. De acuerdo con ella, constituye falta gravísima consumir en lugares públicos sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica. Frente a una regla de derecho como ésta, surge también el interrogante acerca de si esa falta disciplinaria involucra una afección del deber funcional pues sólo si tal exigencia se satisface, su configuración como tal será legítima.
Finalmente, en relación con la demanda interpuesta contra el inciso tercero del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, debe indicarse que en este momento existe cosa juzgada pues la Corte en Sentencia C-1076-02, M.P.C.I.V., se pronunció sobre la exequibilidad de todo ese artículo. En efecto, en ese fallo se afirmó:
''Aunque el cargo de la demanda se dirige exclusivamente contra la expresión sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno, que figura en el primer inciso del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, considera la Corte que el ejercicio de una adecuada interpretación constitucional no puede limitarse a tomar en consideración, de manera aislada, el enunciado invocado en este caso por el demandante sino que es preciso situarlo en un contexto determinado, el cual será objeto del respectivo control de constitucionalidad. Quiero ello decir que, en el presente asunto, la Corte estima necesario examinar de manera global el artículo 51 del nuevo Código Disciplinario Único, vale decir, la expresión demandada constituye tan solo uno de los elementos que integran la figura regulada, que aisladamente carece de contenido normativo autónomo, y por ende, es preciso examinar el todo.
En ese marco si se trata de una actuación sin formalismos procesales, no se advierte motivos para que el llamado de atención si se rodee de los mismos, al consignarse por escrito pues tal decisión debe obedecer a la misma lógica de la actuación que le precedió. No puede discutirse que un llamado de atención afecte la hoja de vida del servidor y por ello se opone a la finalidad de la norma y a su cumplimiento mediante actuaciones desprovistas de solemnidad alguna. Por este motivo, se declarará la inexequibilidad de la expresión ''por escrito'' que hace parte del inciso primero del artículo 51.
De otro lado, la Corte advierte que la alteración del orden interno que conduce a un llamado de atención, en las condiciones que se han indicado, se caracteriza por no afectar los deberes funcionales del servidor público, circunstancia que habilita que se prescinda de formalismos procesales. No obstante, lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 51, en el sentido de que el llamado de atención se anotará en la hoja de vida, pierde de vista la ausencia de ilicitud sustancial de la conducta que condujo al llamado de atención pues no puede desconocerse que esa anotación le imprime a aquél un carácter sancionatorio. Ello es así al punto que cualquier persona que tenga acceso a la hoja de vida del servidor, no valorará ese llamado de atención como un mérito sino como un reproche que se le hizo al funcionario y es claro que esto influirá en el futuro de aquél. Esta consecuencia es irrazonable si se parte de considerar que el presupuesto que condiciona el llamado de atención y no la promoción de una actuación disciplinaria es la ausencia de ilicitud sustancial en el comportamiento. Por tal motivo, la Corte declarará inexequible la expresión ''se anotará en la hoja de vida'' que hace parte del inciso segundo del artículo 51.
Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión por escrito que se declara INEXEQUIBLE. Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 51 de la misma ley, salvo la expresión se anotará en la hoja de vida y. Declarar INEXEQUIBLE el inciso tercero del mismo artículo.
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 48, numeral 48, de la Ley 734 de 2002 en el entendido que la expresión ''en lugares públicos'', contenida en el inciso primero, es EXEQUIBLE en cuanto la conducta descrita afecte el ejercicio de la función pública.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 28400 de 3 de Octubre de 2007
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº de 28 de Agosto de 2013

References: artículo 48
 artículo 51
 artículo 48
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 artículo 48
 artículo 51
 artículo 48
 artículo 16
 artículo 51
 artículo 51
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 artículo 51
 artículo 51
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 artículo 48