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A Importância do Princípio da Publicidade no Estado Democrático de Direito Brasileiro
Ebert Rodolfo Tavares de Lima| Jucyele| Ranna Pereira Lima
Publicado em 12/2014 . Elaborado em 04/2012 .
Diante do atual regime democrático ao qual estamos submetidos, o princípio da publicidade é a maneira de se dar transparência aos atos praticados pela administração pública, revestindo-se de instrumento para o cidadão na busca pelos seus direitos.
1. PUBLICIDADE E ESTADO
Erroneamente muitos acham que quando se fala de publicidade estamos falando apenas de recursos midiáticos e transparência, na verdade ela também diz respeito a isso, mas não só, a publicidade esta intrínseca ao regime democrático e ao estado republicano, não há que se falar desses nomes, sem citar a publicidade junto pois ela esta no próprio fundamento desses aspectos, os quais são adotados pelo Estado brasileiro na constituição federal no artigo 1º caput, e parágrafo único.
Segundo Carmen Lucia Antunes Rocha é considerada mais que apenas essência da administração, pois segundo ela, “em um Estado que adota a Republica como forma de governo, a publicidade vê-se repetida na forma de governo, e não apenas no nome de uma das funções essenciais e dos órgãos que a desenvolvem.”
Assim a união Republica e publicidade é indissolúvel, etimologicamente falando a palavra republica vem do latim res publica, ou coisa publica, assim publicidade é da essência da própria forma de governo, e não só da administração sendo a prerrogativa, para qualquer ação estatal, agir no interesse publico.
Ainda no sentido da premissa de ação estatal, deve-se destacar a forma democrática de governo que traz consigo também a primazia do povo, num conceito mais simplório democracia é o governo do povo, pelo povo e para o povo, este conceito não denota com precisão toda a abrangência da democracia, no entanto demonstra muito bem a presença do principio tratado.
Através do sufrágio popular, elege-se um representante, que recebe poder emprestado dos eleitores, justifica-se isso no parágrafo único do artigo primeiro da CF, “todo poder emana do povo”, e em nome dele, através da legitimidade obtida, ou seja, pelo povo, o gestor deve agir de acordo com a necessidade dos cidadãos, para tanto sua atuação deve ser pautada sempre na publicidade, e é mais que apenas uma representação, é o dever de representar, constituindo um dever-poder.
Quando se trata da nomenclatura dever poder, segundo Celso Antonio Bandeira de Melo, devemos pronunciar este atributo do Estado exatamente como mencionado, na ordem dever, depois poder, mais uma vez enaltecendo o principio do publico, pois antes dos órgãos, delegados, ou quem quer que represente o Estado usar do poder a ele investido, ou mesmo quando ele não o usa, deve-se mencionar a obrigatoriedade de tal ato, assim no uso, a pessoa física que representa nesse caso o povo, não age à sua vontade, age porque é obrigado a agir e pra isso tem o poder, e quando este não for usado é de direito, a exigência da ação, isso relaciona-se ao fato de que o poder esta emprestado do povo para o agente, que escolheu servir ao interesse publico, então ele deve arcar com a conseqüência da sua posição representativa.
Tendo dito a hierarquia superior do dever, o público, em relação ao poder, privado, podemos colocar a situação inversa, poder acima do interesse púbico, como característica de uma administração atípica, mas que é muito recorrente no cenário brasileiro, onde não é incomum a pratica de desvio de finalidade e abuso de poder que ocorrem nos atos da gestão.
Esse é um dos motivos de se ter a publicidade positivada no artigo 37, caput da CF, segundo ele:
” A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...”,
para que a insatisfação à atos contrários a vontade popular sejam notoriamente proibidos, outro fator determinante é o histórico do Estado do Brasil, que teve fases de intensos abusos de poder e repressão, em outros estados que adotam a republica e a democracia como forma de governo, a positivação da publicidade, talvez pudesse ser dispensável, pois ela já é, como foi dito anteriormente, da essência de tal forma de conduzir o Estado, todavia no brasileiro que marcado por um passado manchado por ditaduras, é necessário se ter visualizado os valores mais importantes do brasileiro, e essa é exatamente matéria constitucional, e se a formalidade foi precisa, então só a Constituição poderia fazê-lo.
Percebemos assim dois princípios da publicidade, não se pode dizer distintos, mas que podem ser separados didaticamente, a publicidade como essência da republica e da democracia, assim prerrogativa de atuação, e o principio formalizado do artigo 37, como exigível posteriormente a formulação do ato, como critério de validade do ato, não como fundamento.
2. CARACTERÍSTICAS DA PUBLICIDADE
2.1 Publicidade principio essencial
A publicidade tem a missão de servir de premissa para qualquer ação da administração publica como já foi mencionado, partindo desse principio o Estado pode pautar a sua dura tarefa de produzir o bem comum, fazendo inclusive valer atos unilaterais de vontade, contra uma célula que lhe deu o poder, o cidadão.
Tendo isso em mente temos como exemplo da prerrogativa publica do Estado, o poder extroverso, ou de policia, em que em nome da segurança da maioria, pode-se subtrair a liberdade do autor de um delito. Temos também o instituto da desapropriação, onde, em nome da vantagem para o povo, à faculdade de privar um individuo de sua propriedade, claro que com o devido ressarcimento. Aqui se demonstra a amplitude do poder do povo, onde por meio do Estado, ele emerge superior a garantias individuais, no caso liberdade e propriedade, esta estampada a supremacia do publico sobre o privado.
Para que a vontade popular seja suprema, o ato administrativo pautado na publicidade, recebe os seguintes características, presunção de legitimidade, próprio sentido da democracia e do sistema representativo, se o povo confiou ao individuo, através do sufrágio, a função de administrar, presume-se a idoneidade do gestão e dos seus atos; imperatividade, de nada valeria um ato sem força, pois a vontade púbica só pode se mostrar suprema, se tal ação tiver obrigatoriedade, se houver a faculdade de cumpri-lo, a supremacia vai estar no particular, que quase nunca iria cumpri-lo quando desfavorável ao seu interesse;exigibilidade é interessante para o povo, que a administração tenha meios administrativos para tornar exigíveis seus ações ; executoriedade, no caso da negação ao cumprimento da vontade publica, é indispensável instrumentos para coagir o particular a se submeter a essa vontade; tipicidade, segundo Maria Sílvia, o ato administrativo deve ser adequado a situação fática, ou não atenderá a vontade. Demonstra-se assim que todas as características dos atos de administração podem ser explicados pelo princípio da publicidade, não descartando a incidência de outros princípios, aqui fica claro a incidência como fundamento do ato, o que não impede, por exemplo, ser considerado invalido pelo judiciário, por não atender ao principio da publicidade, como no caso de obras feitas com licitação forjada.
Sendo assim a as características do ato administrativo podem ser explicadas pela publicidade, que justificam o porquê da existência de tais atos na pratica, no entanto não garante a validade, eis a publicidade como critério de validade e suas respectivas características.
2.2 Publicidade principio formal
Esse critério de validade diz respeito às qualidades mais literais e conhecidas da publicidade, o sentido de tornar de conhecimento público, dar acesso ao publico, motivos dos atos.
Tornar de conhecimento público, diz respeito ao dever de transparência do estado para com os seus beneficiários, a população, já que a coisa alvo da ação estatal, ou a própria ação é uma ação que emana do povo, então ele deve ter conhecimento dos custos, modos de operação.
Assim o a administração alem de demonstrar a probidade dos seus atos, através de fundamentação, pode também tornar de conhecimento de todos o que tem feito pela localidade, ressalvando que essa divulgação deve ser em nome da gestão, e não do gestor, trazendo aqui o principio da impessoalidade a tona, a respeito disso prescreve o parágrafo 1º do artigo 37: “A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”.
É nessa questão que vemos das maiores atrocidades, se valendo da prerrogativa estatal, o gestor se utiliza dos veículos do governo, para se alto promover, colocando símbolos, nomes e similares, que possuem sentido subliminar ou expresso, que promove direto ou indiretamente a pessoa do responsável pelo ato.
Dar acesso ao publico significa, disponibilizar a oportunidade do particular emergir na gestão por meio de cargos públicos, ou de confiança, a respeito disso a constituição federal dispõe no artigo 37 incisos I
“os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da Lei”
, e II “a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;”
assim qualquer brasileiro ou estrangeiro, na forma da lei, pode adentrar na carreira púbica por meio de concurso publico, que ainda é a forma mais democrática de se conseguir emprego, fundamentado totalmente no estilo republicano e democrático, mas baseia-se diretamente com o principio do artigo 37 como critério de validade do ingresso.
Alem do ingresso no serviço, podemos destacar também nesse sentido o acesso a prestação de serviços por terceiros ao Estado, que deve ser por meio de licitação para proporcionar a equidade de contratar com a gestão, e ainda torna possível o acesso mais eficiente, pela qualidade do serviço, e o preço justo, em virtude da ampla concorrência.
Apesar do contexto de prerrogativa, a motivação do ato deve estar pautada na finalidade publica, malgrado exista um principio especifico para a questão, vale destacar também a presença da publicidade, valorado na lei 8.666 de 1994, lei de licitações.
Pode ainda a publicidade ser usada para justificar atos aparentemente ímprobos, como a nomeação de parente em cargo comissionado, em tese isso n seria possível, todavia pode ser de interesse publico, que o parente do prefeito, por exemplo, seja secretario, pois talvez tenha ele notável saber na área em que exerce sua função, gerando apenas um presunção júris tantum, que nesse sentido, o ônus da prova caberia ao prefeito, que teria a chance de provar a idoneidade do seu ato, que não obstante esteja tipificado em lei especifica, pode ser considerado licito por atender a prerrogativa, da qual esta incumbido
3. O PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE COMO INSTRUMENTO DO CIDADÃO
A história do Estado brasileiro sempre foi marcada por diversas distorções, principalmente no que se refere à transparência de sua administração. A obscuridade em relação aos atos praticados pelos administradores já existe desde a época do colonialismo, ganhando maiores dimensões com a chegada da monarquia – durante esse período o monarca praticava seus atos da forma e no tempo que bem entendia, sem dar satisfações a ninguém, muito menos ao povo.
Deixando de lado o período citado acima, o Brasil adotou a República como forma de governo, que nas palavras de Roque Carrazza (2003, p. 47 e ss): “É uma forma de governo, fundada na igualdade formal entre as pessoas, na qual os detentores do poder político exercem-no em caráter eletivo, de regra representativo, temporário e com responsabilidade (...)”.
Diante do raciocínio do ilustre autor, nota-se que ao se instituir a República como forma de gerir o Estado brasileiro buscou-se dirimir as desigualdades existentes, que perduraram desde o colonialismo até o fim do monarquismo, além disso, é notável que com o advento do constitucionalismo e a escolha de tal regime governamental veio agregado o princípio da publicidade, pois, é através deste que se estabelecem limites para a administração pública e mais que isso, é por meio do princípio da publicidade que se verifica o cumprimento tais limites que foram previstos constitucionalmente.
A previsão constitucional do princípio da publicidade não foi uma ambiguidade pratica pelo legislador - haja vista que o princípio ora em estudo faz parte da essência da República, não apenas etimologicamente, mas esta se perfaz através daquele. Sendo assim, a publicidade na administração pública denota a possibilidade de se garantir transparência e probidade dentro de um estado democrático de direito, que adota como forma de governo a republica, vislumbrando abolir prováveis controvérsias e arbitrariedade dos administradores no âmbito do mesmo.
Em decorrência disso, vale ressaltar, que a publicidade de atos práticos pelo Estado é de fundamental importância para que se viabilize o pleno exercício da cidadania, como assevera Cármen Lúcia (1994, p. 241):
(...) o acesso a quanto praticado administrativamente pelo Estado é que oferece os elementos para o exercício dos direitos do cidadão. A publicidade é, pois, fundamental para que os direitos conferidos constitucional e legalmente ao cidadão possam ser mais que a letra de norma jurídica, mas tenham efetividade jurídica social.
Diante das sábias palavras da autora, constata-se que o princípio da publicidade é mais do que apenas garantir transparência na administração pública, como muitos autores renomados destacam em suas obras, é o instrumento pelo qual o cidadão pode resguardar e exigir os seus direitos do Estado e uma forma de se proteger das arbitrariedades do mesmo, que porventura possam surgir.
Como se percebe, a publicidade não ficou restrita somente a área voltada à administração pública (art. 37, caput), no ordenamento jurídico brasileiro, mais especificamente na Constituição de 1988 se encontram diversos exemplos referentes às funções e atividades do Estado, que são: (art. 5º, incisos XXXIII e LXXII, dentre outros).
Portanto, a instrumentalização do princípio da publicidade pelos cidadãos é uma consequência social, por ser uma forma de possibilitar e assegurar o acesso aos direitos previstos no ordenamento jurídico pátrio.
Segundo Cármen Lúcia (1994, p. 243):
Cada vez mais a publicidade se espraia e se torna princípio informador do Direito, pois não se exige que a Democracia, definida como regime político no sistema constitucional tenha ocorrência apenas nos palácios, mas que ela seja de toda a sociedade (...)
Por isso, é necessário o debate sobre o tema em destaque, não só por ter incidência constitucional, mas por se tratar de princípio que insere democraticamente o cidadão, visando aproximar este da administração pública, mantendo o equilíbrio do sistema político ao qual o Estado adotou.
4. O PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE EM FOCO NO COTIDIANO
Os princípios constitucionais sempre foram alvos de muitas discussões no meio jurídico-social, seja por gerarem distorções em alguns casos, ou por terem sido descumpridos em algum momento, principalmente os que estão no rol do art. 37, caput por se tratarem da “cartilha” a qual todo administrador tem que ser submetido no tocante ao gerir a administração pública.
No entanto, o princípio que menos foi ponto de reflexão foi o da publicidade, este sempre foi visto apenas no aspecto formal, como simples meio de divulgação dos atos da administração pública, e nada mais. Muitos ainda o confundem com a propaganda – esta que chega a ser, muitas vezes, escandalosa, por parte dos que fazem a administração, que visam na somente a sua promoção no meio social, vislumbrando o próximo pleito – o fato, é que não se pode confundir o princípio constitucional da publicidade com a propaganda desenfreada que os políticos estão fazendo nos dias atuais.
A diferença entre publicidade e propaganda reside no fato de que esta é cometida abusivamente, não há interesse voltado para o conhecimento das condutas públicas, porém existe apenas o interesse de alguns agentes de serem conhecidos na sociedade, tirando proveito posteriormente de tal conhecimento, enquanto que, a publicidade busca tornar de interesse público todos os atos e condutas praticadas pelos órgãos públicos. Na propaganda os agentes que a praticam querem apenas atingir seus objetivos pessoais, existe somente o interesse privado, enquanto que na publicidade, como dito anteriormente se vislumbra o interesse público.
Outro fator que merece destaque é que o princípio da publicidade se reveste de uma amplitude e importância maior do que aparenta se comparado aos outros princípios da administração pública, é princípio basilar e indispensável do Estado Republicano. A amplitude mencionada denota a ideia de que o princípio ora em estudo deve ser levado em consideração não só no aspecto formal, como também material, por estar presente na Constituição com maior preponderância em relação aos outros, servindo como já dito anteriormente, de garantia dos cidadãos ao acesso de informações sobre os atos exercidos pelos órgãos.
No final do ano de 2011 foi sancionada a Lei nº. 12.527 que regulou o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal, além de alterações em outras Leis nas quais não cabem aqui, neste trabalho comentários. Todos estes dispositivos constitucionais que foram citados acima versam sobre o direito que o cidadão tem de tomar conhecimento sobre informações dos órgãos públicos. A criação da Lei nº. 12.527 pelo legislador foi uma forma de estender os procedimentos das três esferas da administração pública com o intuito de proporcionar maiores informações a toda sociedade, ressalvando algumas exceções, no caso de assuntos referentes à segurança nacional, etc.
Entretanto, a inserção da Lei nº 12.527 na legislação brasileira não foi suficiente para que os procedimentos mencionados na Lei de Aceso a Informação fossem cumpridos, ainda restaram lacunas na dita lei. Por conta disso, recentemente a Presidente Dilma Rousseff publicou o Decreto nº. 7724, que fixou em seus dispositivos vários procedimentos referentes a proporcionar o efetivo cumprimento do princípio da publicidade, que o Estado no âmbito de suas três esferas administrativas terá que atender na publicação e no acesso a informações que tenham relação com a administração pública. Como por exemplo, trouxe em um capítulo do decreto, taxativamente o dever de transparência ativa de órgãos e entidades, que terão de viabilizar as informações para os membros de toda a sociedade.
Porquanto, verifica-se que o princípio da publicidade está ganhando maior repercussão no mundo jurídico-social, sendo foco de discussões mais profundas, permitindo que os cidadãos não fiquem a margem da administração pública, fazendo com que a democracia se realize efetivamente.
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 19ª Ed. Belo Horizonte: Malheiros, 2003.
JÚNIOR, Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional. 5ª Ed. rev., ampliada e atualizada. – São Paulo: Jus Podivm, 2011.
ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais da Administração Pública. Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1994.
Ebert Rodolfo Tavares de Lima
Jucyele
Acadêmica de Direito da Faculdade Paraíso do Ceará - FAP
Ranna Pereira Lima
Graduanda do Curso de Direito da Faculdade Paraíso do Ceará -FAP

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