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Timestamp: 2018-12-10 00:28:59+00:00

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﻿ SENTENCIA C-12 DE ENERO 20 DE 2004
SENTENCIA C-12 DE 20 DE ENERO DE 2004
CONTENIDO:ENMIENDAS A INSTRUMENTOS INTERNACIONALES Y SUS LEYES. SE DECLARA EXEQUIBLE LAS ENMIENDAS A LA CONVENCIÓN SOBRE EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ESPECIES AMENAZADAS DE FAUNA Y FLORA SILVESTRES FIRMADA EN WASHINGTON, D.C. EL 3 MARZO DE 1973, ADOPTADAS EN BONN, ALEMANIA, EL 22 DE 1979 Y EN GARBORONE, BOTSWANA, EL 30 DE ABRIL DE 1983 Y EXEQUIBLE LA LEY 807 DE 27 DE MAYO DE 2003 POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CITES, ENMIENDA AL ACUERDO INTERNACIONAL, ENMIENDA AL TRATADO INTERNACIONAL
Sentencia C-12 de enero 20 de 2004
Sentencia C-012 de 2004
Exp.: LAT- 238
Revisión constitucional de las enmiendas a la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington D.C., el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983, y de la Ley 807 de 27 de mayo de 2003 por medio de la cual se aprueban dichas enmiendas.
En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, el día 30 de mayo de 2003, la secretaría jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta corporación fotocopia auténtica de la Ley 807 de 27 de mayo de 2003 “Por medio de la cual se aprueban las enmiendas de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington D.C., el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983“.
A continuación, se transcribe el texto de la ley cuya constitucionalidad se revisa, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45201, 28 de mayo de 2003. Página 24.
Por medio de la cual se aprueban las enmiendas de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington, D.C., el 3 de marzo de 1973, adoptadas enBonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y en Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983.
Visto el texto de las “Enmiendas de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres “, firmada en Washington, D.C., el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y en Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983, que a la letra dice:
Las siguientes partes estuvieron representadas: Alemania (República Federal de) Botswana, Canadá, Chile, Costa Rica, Dinamarca, Ecuador, Egipto, Estados Unidos de América, Finlandia, Francia, India, Kenya, Nigeria, Noruega, Panamá, Reino Unido de GranBretaña e Irlanda del Norte, Senegal, Sudáfrica, Suecia, Suiza, Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y Zaire.
Bonn, 22 de junio de 1979. Peter H. Sand, secretario general.
Copie certifiée conforme a l''''original déposé dans les archives de la Confédération Suisse.
Conforme al artículo XVII de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington, D.C., le 3 de mars de 1973 se convocó a una reunión extraordinaria de la conferencia de las partes en Garborone (Botswana) el 30 de abril de 1983.
Las siguientes partes estuvieron representadas: Argentina, Australia, Austria, Bahamas, Botswana, Brasil, Canadá, Chile, China, Dinamarca, Estados Unidos de América, Finlandia, Francia, Gambia, Guyana, India, Indonesia, Israel, Italia, Japón, Kenya, Liberia, Madagascar, Malavi, Malasia, Mozambique, Nepal, Noruega, Pakistán, Papua Nueva Guinea, Paraguay; Perú, Portugal, República Federal de Alemania, República Unida del Camerún, Rwanda, St. Lucia, Senegal, Sudán, Sudáfrica, Suecia, Suiza, Togo, Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Uruguay, Venezuela y Zambia.
Con la mayoría de los dos tercios de las partes presentes y votantes, la conferencia de las partes adoptó una enmienda al artículo XXI de la convención añadiendo los 5 siguientes párrafos después de las palabras “Gobierno depositario“.
2. En sus instrumentos de adhesión dichas organizaciones declararán su grado de competencia en los asuntos cubiertos por la convención. Estas organizaciones informarán así mismo al gobierno depositario de cualquier modificación sustancial en su grado de competencia. Las notificaciones enviadas por las organizaciones que tengan por objetivo una integración económica regional en relación con su competencia en los asuntos cubiertos por esta convención y las modificaciones a dicha competencia serán distribuidas a las partes por el gobierno depositario.
5. Cualquier referencia a una “Parte“ en el sentido del artículo I h) de la presente convención, a “Estado/Estados“ o a “Estado parte/Estados partes“ de la convención será interpretada como incluyendo una referencia a cualquier organización de integración económica regional con competencia para negociar, concluir y hacer aplicar acuerdos internacionales en los asuntos cubiertos por la presente convención“.
El secretario general, Eugene Lapointe.
Copie certifiée conforme a l"original déposé dans les archives de la Confédération Suisse.
Enmiendas de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington, D.C., el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y en Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983.
En nombre del Gobierno Nacional y en cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 150 numeral 16 y 189 numeral 2º de la Constitución Política de la República de Colombia, tenemos el honor de someter a su consideración el proyecto de ley, por medio de la cual se aprueban las enmiendas de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington, D.C., el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y en Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983.
(1) Aprobación legislativa Ley 17 de 1981.
Por los anteriores motivos, el Gobierno Nacional de la República de Colombia, a través del Ministro de Relaciones Exteriores y de la Viceministra del Medio Ambiente, encargada de las funciones del despacho del ministro, solicita al honorable Congreso Nacional que apruebe las enmiendas de la convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington, D.C., el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y en Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983.
La Viceministra del Medio Ambiente, encargada del despacho del ministro, Claudia Martínez Zuleta.
La Viceministra de América y Soberanía Territorial, encargada de las funciones del despacho del señor Ministro de Relaciones Exteriores, (Fdo.) Clemencia Forero Ucrós.
ART. 1º—Apruébase las enmiendas de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington, D.C., el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y en Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983.
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, las enmiendas de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington, D.C, el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y en Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983, que por el artículo primero de esta ley se aprueban, obligarán al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de las mismas.
Presentado al honorable Congreso de la República por los suscritos Ministro de Relaciones Exteriores y Viceministro del Medio Ambiente, encargada de las funciones del despacho del ministro.
La Viceministra del Medio Ambiente, encargada de las funciones del despacho del ministro, Claudia Martínez Zuleta.
ART. 1º—Apruébanse las “Enmiendas de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres“, firmada en Washington, D.C., el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y en Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983.
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, las enmiendas de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington, D.C., el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y en Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983, que por el artículo primero de esta ley se aprueban, obligarán al país a partir de la fecha en quese perfeccione el vínculo internacional respecto de las mismas.
El presidente de la honorable Cámara de Representantes, William Vélez Mesa.
La Viceministra de América y Soberanía Territorial, encargada de las funciones del despacho del señor Ministro de Relaciones Exteriores, Clemencia Forero Ucrós, Viceministra de América y Soberanía Territorial, encargada de las funciones del despacho del señor Ministro de Relaciones Exteriores”.
Indica que con la expedición de la ley bajo revisión se garantiza uno de los postulados establecidos en el título I, artículo 8º de la Carta Política, el cual establece la obligación del Estado y de los particulares de proteger las riquezas naturales y culturales de la Nación.
Sostiene que la ley se ajusta a los presupuestos regulados en el artículo 9º superior, según el cual las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional. Además, asegura que se desarrolla el contenido de los artículos 79 y 80 de la Constitución, porque se establece el derecho a un ambiente sano y a la planificación y aprovechamiento de los recursos naturales renovables.
Afirma, que la ley fue expedida con fundamento en el numeral 16 del artículo 150 de la Constitución Nacional, así como de conformidad con lo estipulado en los artículos 189 numeral 2º y 224 superiores. Igualmente, argumenta que la norma acusada se ajusta a los parámetros de la Carta, porque busca la protección de las especies amenazadas de fauna y flora silvestre.
El señor Procurador General de la Nación en concepto 3313, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 807 de 27 de mayo de 2003.
Como relación al trámite del proyecto en el Congreso de la República, manifiesta que dado que la Constitución Política no señaló procedimiento especial para las leyes aprobatorias de tratados internacionales y de su incorporación a la legislación interna, les corresponde el previsto para las leyes ordinarias, el cual se surtió debidamente de conformidad con la documentación que obra dentro del expediente legislativo.
1. Competencia de la Corte para revisar la constitucionalidad de enmiendas a instrumentos internacionales y sus leyes aprobatorias. Reiteración de jurisprudencia.
“... conforme al numeral 10 del artículo 241 de la Carta, corresponde a la Corte ejercer un control automático y previo sobre la constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados, pero la norma superior no menciona un procedimiento específico en relación con las enmiendas a los tratados que ya se encuentren vigentes para nuestro país. Una pregunta obvia surge entonces: en el ordenamiento constitucional colombiano ¿las enmiendas a un tratado tienen el mismo procedimiento de aprobación y control constitucional que las leyes que aprueban un tratado? Debe pues la Corte analizar previamente ese interrogante, pues de su respuesta depende la propia competencia de esta corporación para pronunciarse sobre las normas bajo revisión.
2. En estricto rigor jurídico, la aprobación de un tratado es diferente a la enmienda del mismo, pues la aprobación determina el nacimiento a la vida jurídica de un vínculo internacional entre sujetos de derecho internacional, mientras que la enmienda presupone la existencia de tal vínculo y modifica sus alcances. Por consiguiente, conforme a un entendimiento puramente exegético, podría sostenerse que en el constitucionalismo colombiano la enmienda a los tratados no está sometida a la revisión previa de la Corte Constitucional, pues el artículo 241 superior señala que esta corporación debe ejercer la guarda e integridad de la Constitución en “los estrictos y precisos términos“ de esa disposición, y lo cierto es que el numeral 10 pertinente habla de tratados y no de enmiendas. Sin embargo, esa conclusión conduce a resultados inaceptables, por las siguientes razones de orden sistemático y teleológico.
De un lado, desde el punto de vista sistemático, deberíamos también concluir que las enmiendas tampoco están sometidas a la aprobación del Congreso, pues la Constitución se refiere también a la “aprobación o improbación de los tratados que el gobierno celebre“ (C.P., art. 150, ord. 16). Es más, incluso la propia suscripción de enmiendas a los tratados por el Presidente estaría en entredicho, ya que si bien la Carta le atribuye genéricamente la facultad de dirigir las relaciones internacionales (C.P., art. 189, ord. 2º), en ninguna parte le atribuye expresamente competencia para enmendar tratados sino únicamente para celebrarlos (C.P., art. 189, ords. 2º y 6º). El entendimiento exclusivamente literal conduce pues a situaciones contrarias a la lógica constitucional sobre las relaciones diplomáticas, pues da a entender que no existe un procedimiento para la adopción de enmiendas o que ellas están sujetas a la entera discreción del ejecutivo.
De otro lado, la revisión previa de las leyes aprobatorias de tratados por la Corte tiene una finalidad muy clara, ya que pretende evitar que el gobierno asuma compromisos internacionales incompatibles con la Constitución, pues cuando existe una contradicción entre un tratado y la Carta, las autoridades se encuentran ante un difícil dilema: deben respetar el tratado, para evitar sanciones internacionales; pero con ello desconocen la supremacía de la Carta, lo cual es inaceptable, pues la Constitución es norma de normas (C.P., art. 4º), por lo cual deben inaplicar el tratado, aun a riesgo de comprometer la responsabilidad internacional de Colombia. Ahora bien, una enmienda a un tratado, al modificar los alcances del instrumento internacional, puede conducir a que se asuman obligaciones contrarias a la Carta, por lo cual es absolutamente indispensable la revisión previa por parte de la Corte.
3. Por tales razones, esta corporación concluye que cuando la Carta habla de tratados también hace referencia a las enmiendas. En tales condiciones, mutatis mutandis, las enmiendas están sometidas al mismo procedimiento de aprobación y control constitucional que los tratados, por lo cual la Corte, conforme al numeral 10 del artículo 241 superior, es competente para pronunciarse de manera automática y previa sobre las leyes que aprueban enmiendas a un tratado. Y, como lo ha señalado en repetidas ocasiones esta corporación, este es un control completo de constitucionalidad, por razones de fondo y también de forma” (1) .
(1) Sentencia C-176 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Doctrina reiterada en la Sentencia C-991 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Una vez celebrado el acuerdo por el cual se enmienda el tratado, este no obligará a ningún Estado que sea ya parte en el tratado que no llegue a serlo en ese acuerdo de modificación. No obstante, si un Estado llega a ser parte en el tratado después de la entrada en vigor del acuerdo de enmienda, se considerará que si dicho Estado no ha manifestado una intención diferente, es parte del tratado en su forma enmendada. Es decir, el país que quiere ser parte de la enmienda debe expresar si la quiere adoptar y manifestarlo expresamente para que se pueda obligar en razón del cambio propuesto.
La adopción de la enmienda se debe tramitar igual que como si se tratara de un nuevo convenio, lo cual significa que el Estado debe estar representado para lo cual la persona designada debe contar con los plenos poderes para ello. Así mismo debe darse la posterior confirmación presidencial que manifiesta el consentimiento de obligarse por la enmienda al pacto inicial, y en el caso nuestro debe surtirse el subsiguiente procedimiento de aprobación en el Congreso y de revisión en la Corte Constitucional, para que dicha modificación tenga vigencia y validez en el ordenamiento interno. Sin embargo, el Estado puede manifestar su consentimiento mediante la adhesión a este, cuando el propio tratado dispone el trámite para que cualquier otro Estado se haga parte con posterioridad. Así lo consagra el artículo 11 del Convenio de Viena.
Conviene también observar que no se opone a la Carta el que las enmiendas objeto de revisión hayan sido aprobadas en una misma ley pues las diversas enmiendas son modificaciones a un mismo tratado, con lo cual no solo se respeta la unidad de materia sino que se permite un debate conjunto sobre las reformas al instrumento internacional al cual está vinculado nuestro país.
2. Examen formal de las enmiendas y de la ley aprobatoria.
2.1. La representación del Estado colombiano.
La jurisprudencia de la Corte ha expresado que no es indispensable efectuar un pronunciamiento sobre la negociación y celebración del instrumento sometido a revisión constitucional, cuando quiera que allí se haya planteado la posibilidad de adherir al mismo una vez haya agotado el trámite interno (2) . Tal situación se configura en el asunto bajo análisis como pasa a explicarse.
(2) En igual sentido en la Sentencia C-860 de 2001, la Corte analizó la constitucionalidad de la Ley 629 de 2000 mediante la cual se aprobó el Protocolo de Kyoto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático. Protocolo que no se encontraba suscrito por Colombia pero abierto para su adhesión, lo cual estaba contemplado en el artículo 15 del mismo instrumento, por lo que resultaba válida esta forma de aceptación y no contrariaba los preceptos constitucionales.
Al leer el texto de la Ley 807 de 2003, evidentemente observa la Corte que Colombia no estuvo representada en las reuniones extraordinarias de la conferencia de las partes, tanto en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979, como en Garborone, Botswana el 30 de abril de 1983, es decir no hizo parte de la mayoría de los dos tercios de los países presentes y votantes en la aprobación de dichos instrumentos internacionales. Sin embargo, tal circunstancia no afecta para nada la constitucionalidad de la ley bajo revisión pues tal como se explicó anteriormente existe la posibilidad de que Colombia pueda adherir a instrumentos internacionales. una vez se haya agotado su trámite interno.
En efecto, la adhesión es una de las formas de manifestación del consentimiento de los Estados tal como lo consagra el artículo 11 de la Convención de Viena de 1969 sobre derecho de los tratados entre Estados, aprobada por Colombia mediante la Ley 32 de 1985 y lo ratifica el artículo 15 del mismo instrumento, según el cual “el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante la adhesión: a) cuando el tratado disponga que ese Estado puede manifestar tal consentimiento mediante la adhesión; (...)“.
El artículo XVII de la Convención sobre especies amenazadas de fauna y llora silvestre, cuyas enmiendas son objeto de revisión en esta oportunidad, consagra expresamente la posibilidad de que cuando se trate de enmiendas los países puedan adherir con posterioridad. La citada disposición es del siguiente tenor literal:
ARTÍCULO XVII. Enmiendas a la convención.
1. La secretaría, a petición por escrito de por lo menos un tercio de las partes, convocará una reunión extraordinaria de la conferencia de las partes para considerar y adoptar enmiendas a la presente convención. Las enmiendas serán adoptadas por una mayoría de dos tercios de las partes presentes y votantes. A estos fines, “Partes presentes y votantes“ significa partes presentes que emiten un voto afirmativo o negativo. Las partes que se abstienen de votar no serán contadas entre los dos tercios requeridos para adoptar la enmienda.
Como quiera que el Presidente de la República impartió a los instrumentos bajo estudio la aprobación ejecutiva el 13 de julio de 2001, para efectos de su posterior adhesión, con tal actuación inició el trámite de aprobación interna del tratado ante el Congreso de la República, motivo por el cual la Corte, por lo que hace al examen formal de las enmiendas, solo se limitará a analizar la constitucionalidad del procedimiento que siguió la ley aprobatoria que se estudia.
2.2. El trámite de la Ley 807 de 2003.
Con fundamento en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en las gacetas del Congreso de la República y las certificaciones remitidas a la Corte por el Senado y la Cámara de Representantes, se pudo determinar que el trámite surtido en esa corporación para la expedición de la Ley 807 de 2003, fue el siguiente:
a) El 18 de septiembre de 2001, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Relaciones Exteriores y la Viceministra del Medio Ambiente encargada de las funciones de ministro, presentó ante la comisión segunda del Senado de la República el proyecto de ley aprobatorio de las enmiendas de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre, el cual fue radicado bajo el número 109 de 2001 Senado y publicado junto con la respectiva exposición de motivos en la Gaceta del Congreso 466 del 19 de septiembre de 2001 (págs. 2 a 4) (3) .
(3) Folios 57 a 59 del expediente.
b) La ponencia para primer debate en la comisión segunda del Senado de la República, fue presentada por la Senadora Piedad Córdoba Ruiz, siendo publicada en la Gaceta del Congreso 555 del 30 de octubre de 2001 (págs. 7 y 8) (4) .
c) De conformidad con la certificación expedida por el secretario de la comisión segunda del Senado de la República del 17 de junio de 2003 (5) , dicha comisión aprobó en primer debate el proyecto de ley en la sesión llevada a cabo el día 4 de diciembre de 2001, con un resultado de 11 votos a favor, de los 13 senadores que conforman la comisión, y ninguno en contra, según consta en el Acta 6 de la misma fecha.
(5) Folios 22 a 39.
d) La ponencia para segundo debate fue presentada por la senadora Piedad Córdoba Ruiz, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso 82 del 8 de abril de 2002 (págs. 10 y 11) (6) .
(6) Folios 47 y 48.
e) De conformidad con la certificación expedida por el secretario general del Senado de la República, el proyecto de ley fue aprobado en la plenaria del Senado el 11 de junio de 2002, según Acta 35 publicada en la Gaceta 242 de 2002; con un quórum de 97 senadores de 102 que conforman la plenaria (7) .
(7) Folios 255.
f) Radicado el proyecto de ley en la Cámara de Representantes con el número 277 de 2002, se le repartió a la comisión segunda constitucional permanente, siendo designados como ponentes los representantes Pedro Nelson Pardo Rodríguez, Fabio Arango Torres, Dixon Ferney Tapasco Triviño y Guillermo Rivera Flórez, cuya ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 413 del 3 de octubre de 2002, (págs. 7 y 8) (8) .
(8) Folios 52 y 53.
g) La comisión segunda de la Cámara de Representantes, aprobó por unanimidad, en primer debate el proyecto de ley en la sesión llevada a cabo el día 23 de octubre de 2003, consignada en Acta 21, publicada en la Gaceta 90 del 6 de marzo de 2003 (págs. 17 y 18) (9) .
(9) Folios 104 y 105. Ver certificación a folio 44 del expediente.
h) La ponencia para segundo debate presentada por los representantes Pedro Nelson Pardo Rodríguez, Fabio Arango Torres, Dixon Ferney Tapasco Triviño y Guillermo Rivera Flórez, fue publicada en la Gaceta del Congreso 127 del 20 de marzo de 2003 (págs. 10 y 11) (10) .
(10) Folios 163 y 164.
i) De conformidad con la certificación expedida por el secretario general de la Cámara de Representantes el proyecto de ley fue aprobado en la plenaria de esa corporación legislativa el día 1º de abril de 2003, según consta en Acta 43, publicada en la Gaceta del Congreso 177, página 11, del 25 de abril de este mismo año, mediante 148 votos favorables (11) .
(11) Constancia expedida por el secretario general de la Cámara de Representantes. Folio 123.
j) El Presidente de la República, Álvaro Uribe Vélez, sancionó la Ley 807 el 27 de mayo de 2003, publicada en la Gaceta del Congreso 237 del 3 de junio de 2003 (págs. 1 a 3) (12) .
(12) Folios 237 y 238.
Teniendo en cuenta el trámite descrito, la Corte concluye que no existe ningún vicio de forma en el trámite de la Ley 807 de 2003, por cuanto el proyecto de ley inició su curso en el Senado de la República como lo exige el artículo 154 de la Constitución; fue publicado antes de comenzar el debate en las comisiones respectivas; fue aprobado en primer y segundo debate en cada una de las cámaras legislativas; las ponencias respectivas tanto en las comisiones como en las plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates correspondientes; y, entre el primero y segundo debate en cada Cámara, mediaron los términos a que alude el artículo 160 de la Constitución.
3. Examen material de las enmiendas objeto de revisión.
3.1. Breve reseña acerca de la Convención sobre comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre.
Antes de abordar el examen de fondo a las enmiendas a la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre, y comparar su texto con la totalidad de las disposiciones constitucionales para determinar si ajustan a estas, se considera necesario hacer alusión al contenido de la citada convención objeto de enmienda y a las partes en las que se divide, para así poder entender en qué consisten cada una de las modificaciones introducidas.
En los antecedentes legislativos de la Ley 17 de 1981 se hizo énfasis en la importancia de dicho instrumento al señalar que mediante él se pretende unificar criterios y establecer ciertas barreras que impidan el abuso de la flora y de la fauna silvestres y el comercio ilícito de las mismas. Igualmente se hizo hincapié en que las políticas que el Estado fije en esa materia pueden quedar sin aplicación práctica cuando no se poseen los medios necesarios para controlar el abuso del medio ambiente por parte de quienes sin tener en cuenta su importancia deciden comerciar con tales recursos. En este sentido, se dijo que la convención constituye un mecanismo indispensable para respaldar las acciones a coactivas que en un momento dado se deben tomar para proteger y conservar nuestro medio natural (13) .
(13) Ponencia para primer debate en el Senado de la República. Historia de las leyes. Tomo I, 1981. págs. 408 y 409.
Vale la pena mencionar que la jurisprudencia ha puesto de presente la importancia de esta clase de instrumentos. Así por ejemplo al revisar la Ley 356 del 21 de enero de 1997, por medio de la cual se aprobó el protocolo relativo a las áreas y flora y fauna silvestres especialmente protegidas del Convenio para la protección y el desarrollo del medio marino de la región del Gran Caribe, la Corte señaló que “la Constitución Política de 1991 estructuró un sistema a través del cual es posible afrontar los retos que comporta el tema ambiental y emprender las acciones que demandan los problemas que del mismo se derivan, mediante una normatividad específica alrededor de instrumentos y garantías para la preservación del medio ambiente y los recursos naturales del país, la cual de manera especial hace referencia a la biodiversidad biológica nacional, entendida como la “variedad y multiplicidad de organismos vivos, ya sea de genes, de especies, o de ecosistemas dentro de un marco territorial determinado” (14) , garantizando una especial protección estatal en términos de salvaguarda de la diversidad e integridad del ambiente, conservación de las áreas de especial importancia ecológica y fomento de la educación para el logro de esos fines (C.P., art. 79)” (15) .
(14) Ver la Sentencia C-519 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(15) Sentencia C-401 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
Una segunda parte de la aludida convención tiene que ver con los órganos que se crean para que esta pueda cumplir con sus finalidades. Así, se establece en el artículo XI una conferencia de las partes, como el órgano supremo conformado por la totalidad de los países miembros y una secretaría que es provista por el director ejecutivo de programa de las Naciones Unidas para el medio cuyas funciones están detalladas en el artículo XII.
El convenio también contiene disposiciones relacionadas con las medidas internacionales que dicha secretaría puede adoptar; los efectos que tienen las disposiciones de la convención sobre las legislaciones nacionales y otros convenios internacionales, y finalmente todo lo relacionado con las enmiendas al tratado, el arreglo de controversias, la firma, la ratificación, aceptación y aprobación, la adhesión, la entrada en vigor, las reservas, la denuncia y lo atinente al gobierno depositario. Estos aspectos que integran la parte instrumental de la convención, están contenidos en los artículos XIII a XXV de dicho instrumento. Por último, la convención contiene los apéndices I, II y III, donde se clasifican las especies y subespecies de fauna y flora silvestres, según su nombre, sus características y lugar de ubicación.
3.2. La enmienda adoptada en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979.
La primera enmienda, que entró en vigor desde el 13 de abril de 1987, cuando se alcanzó el número mínimo de ratificaciones previstas en la convención, está orientada a incluir dentro de las funciones de la conferencia de las partes la adopción de disposiciones financieras. Por tal razón, se le agregó al final del subpárrafo a) del párrafo 3º del artículo XI de la convención la frase “y adoptar disposiciones financieras”, quedando de la siguiente manera:
Dicha facultad se encamina a que este órgano tenga la posibilidad de adoptar disposiciones en el campo financiero con el objeto de que la convención pueda cumplir con las finalidades propuestas, lo cual no se opone a los mandatos de la Carta Política pues permitirá que nuestro país pueda cumplir con las obligaciones que se derivan de la convención con la ayuda económica de otros países, dando cumplimiento de esta forma a los mandatos superiores que consagran la internacionalización de las relaciones políticas, económicas y sociales sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (C.P., art. 226), y la promoción de la integración internacional (C.P., art. 227).
3.3. La enmienda adoptada en Garborone, Botswana el 30 de abril de 1983.
En primer lugar debe señalarse que la posibilidad de que organizaciones internacionales puedan adherir a instrumentos internacionales como el que se revisa, deriva de la capacidad con que cuentan para celebrar tratados internacionales, la cual les ha sido reconocida expresamente por el artículo 6º de la Convención de Viena II, aprobada por la Ley 406 de 1977, que dispone que “La capacidad de una organización internacional para celebrar tratados se rige por las reglas de esa organización”.
La jurisprudencia constitucional ha puesto de presente el papel cada vez más creciente que tienen las organizaciones internacionales en el desarrollo de la cooperación e integración internacional, el cual ha sido posible a partir de la Segunda Guerra Mundial, en especial como consecuencia de la creación de la ONU, por lo que se fue abriendo paso cada vez más al reconocimiento de su participación como verdaderos sujetos de derecho internacional distintos de los Estados. Ha dicho la Corte:
“... sobre todo a partir de la creación de la Sociedad de las Naciones, se admite que las organizaciones internacionales son actores de primer orden del derecho internacional, a tal punto que se les reconoce como verdaderos sujetos del derecho internacional público, pues —a diferencia del individuo, cuya personería jurídica es limitada pues es titular de derechos pero no participa en la creación de normas internacionales— algunas de estas organizaciones pueden adquirir obligaciones internacionales e incluso establecer regulaciones válidas frente al derecho internacional. Por todo lo anterior, hoy en día se acepta que el derecho internacional no es únicamente un derecho interestatal, pues la aparición y consolidación de las organizaciones internacionales, así como el reconocimiento de una personería internacional limitada al individuo, permiten hablar de la existencia de una comunidad internacional organizada, en la cual los organismos internacionales juegan un papel creciente. En efecto, no solo su número aumenta sino que gran parte de la cooperación internacional se efectúa hoy por medio de tales organizaciones, que adquieren un carácter permanente y no ocasional, lo cual es una expresión de la creciente interdependencia entre los Estados y del reconocimiento de que existen ciertos objetivos comunes a todos los pueblos —como la paz mundial, la protección del medio ambiente o la defensa del patrimonio común de la humanidad— que solo pueden ser enfrentados adecuadamente por medio de instancias supranacionales e incluso ecuménicas. Existe entonces un progresivo proceso de institucionalización de la realidad internacional, que ha modificado la estructura tradicional de las relaciones internacionales y del derecho en este campo, y que adquiere su más importante expresión con la (ONU) Organización de las Naciones Unidas, que es no solo un órgano internacional universal sino que además su carta constitutiva tiene principios y reglas que configuran una suerte de orden público internacional, pues priman sobre cualquier otro convenio internacional. En efecto, conforme al artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas, “en caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las Naciones Unidas, en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta”.
“7. Las organizaciones internacionales son entonces hoy sujetos de derecho internacional distintos de los Estados. Es cierto que las organizaciones reguladas por la convención bajo revisión nacen por acuerdos entre los Estados, ya que el artículo 2º de Viena I y Viena II definen una “organización internacional” como una “organización intergubernamental”. Sin embargo, la organización adquiere una subjetividad internacional propia, diversa de aquella de los Estados que le dieron nacimiento, por lo cual su voluntad es autónoma y jurídicamente distinta de la de los Estados que la integran.
Ahora bien, el reconocimiento de la personalidad jurídica a las organizaciones internacionales no significa que estas gocen de un estatuto jurídico idéntico al de los Estados. En efecto, mientras que todos los Estados son iguales ante el derecho internacional y tienen todos capacidad plena para celebrar tratados, una organización internacional es el resultado de un acto de voluntad de los Estados, acto que modela su figura jurídica y le confiere caracteres individuales muy marcados que limitan su parecido con cualquiera otra organización internacional. Esto ha sido señalado con claridad por el Tribunal Internacional de Justicia, quien precisó que “mientras un Estado posee la totalidad de derechos y deberes internacionales, los derechos y deberes de una entidad como la Organización de Naciones Unidas han de depender de los propósitos de esta, tal como son enunciados o están implicados en sus textos constitutivos y desarrollados en la práctica” (16) .
(16) Dictamen de la CIJ sobre reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, Recueil 1949, pág. 180.
“Las reglas que regulan la celebración y ejecución de los tratados en los que participan dichas organizaciones son entonces en parte diferentes a aquellas que gobiernan los tratados entre Estados, diferencias que derivan precisamente de las propias especificidades de las organizaciones internacionales: capacidad, formación de la voluntad, expresión del consentimiento, etc. Así, el convenio constitutivo, Carta o Constitución de las organizaciones internacionales determina sus funciones y competencias y, en particular, es el instrumento que les confiere personería jurídica y determina su capacidad jurídica para establecer tratados con otros sujetos de derecho internacional, la cual es más o menos amplia en función de los propósitos y ámbito competencial de la organización. Esta capacidad puede ser muy reducida para instancias de índole técnica pero puede ser muy importante en otras organizaciones, como la ONU, por lo cual resulta perfectamente comprensible que el artículo 6º de Viena II establezca que “la capacidad de una organización internacional para celebrar tratados se rige por las reglas de esa organización“ mientras que el mismo artículo de Viena I señala que “todo Estado tiene capacidad para celebrar tratados”.
8. Lo anterior explica el sentido y la finalidad de Viena II. En efecto, teniendo tales organizaciones una naturaleza jurídica diversa de la de los Estados, con capacidad y reglas de organización especiales, se justificaba elaborar un nuevo instrumento, público, por medio del cual se codificara el derecho de los tratados en relación con las organizaciones internacionales, con el fin de facilitar la cooperación internacional” (17) .
(17) Sentencia C-400 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Sin embargo, y tal como se advirtió anteriormente, el artículo 6º de la Convención de Viena II de 1986, dispone que la capacidad de una organización internacional para celebrar tratados se rige por las reglas de la organización, según el fin para el cual fue creada, a diferencia de los Estados, donde gobierna el principio de igualdad soberana de los mismos, por lo que tiene capacidad para celebrar tratados.
Nuestra Constitución acepta la creación de organismos supranacionales a los cuales se pueden transferir determinadas atribuciones del Estado, para efectos de fortalecer la integración económica y promover la creación de una comunidad latinoamericana de naciones (C.P., arts. 150, ord. 16 y 227). Es así como la jurisprudencia (18) distingue entre las organizaciones internacionales de simple cooperación —esto es, aquellas que buscan armonizar los intereses de los Estados miembros, pero sin afectar su condición de Estados soberanos— y las organizaciones de integración, a las cuales la Carta autoriza la transferencia de ciertas competencias originariamente residenciadas en el Estado. Al efecto, la Corte ha señalado que “el derecho comunitario se distingue por ser un derecho que apunta hacia la integración y no solamente hacia la cooperación” (19) .
(18) Sentencia C-400 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(19) Sentencia C-231 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico 8.
Con base en estas consideraciones puede afirmarse que cuando la enmienda bajo revisión se refiere a “organizaciones regionales de integración económica“ hace alusión a aquellas organizaciones internacionales que gozan de capacidad para celebrar tratados internacionales y a las cuales los Estados parte han transferido competencias otorgadas originalmente a cada uno de ellos. Como ejemplos de tales organizaciones están aquellas que acuerdan preferencias comerciales entre sus miembros y que no son extensibles al resto del mundo; acuerdos de libre comercio entre los miembros del acuerdo; uniones aduaneras; mercados comunes; mercados únicos; uniones económicas; uniones políticas, entre otras. Colombia forma parte de algunas de esas organizaciones regionales de integración económica, como son la Comunidad Andina de Naciones (20) y el Tratado de libre comercio del grupo de los tres, denominado G-3 (21) .
(20) Mediante la Ley 323 de 1996 se aprobó el protocolo modificatorio del Acuerdo de integración subregional andino (Acuerdo de Cartagena), suscrito en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996, cuyo artículo 5º creó la Comunidad Andina de Naciones y el sistema andino de integración. Dicha ley fue objeto de revisión constitucional mediante Sentencia C-231 de 1997, M.P.Eduardo Cifuentes Muñoz.
(21) Mediante la Ley 172 de 1994 (dic. 20), se aprobó el Tratado de libre comercio entre los gobiernos de Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela, suscrito en Cartagena de Indias el 13 de junio de 1994. Dicha ley fue objeto de revisión constitucional mediante Sentencia C-178 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.
Según el gobierno, la apertura de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre a organizaciones de integración económica regional prevista en la enmienda que se revisa permitirá realizar una gestión regional más coordinada (22) , pues estos organismos podrán estar facultados para negociar, concluir y hacer aplicar acuerdos internacionales en materias relacionadas con el objeto de la convención, lo cual redundará en beneficio de los objetivos propuestos en materia de conservación y protección de la flora y fauna de nuestro país, tan vulnerable a la explotación y el comercio ilícito.
(22) Gaceta del Congreso 466 de 2001. pág. 4.
Las razones que motivaron la aprobación de la Ley 17 de 1981, por la cual el Congreso incorporó a nuestro derecho interno la convención, siguen siendo tanto o más valederas que en aquel momento. La explotación no sustentable de nuestras riquezas naturales sigue avanzando y los recursos, sobre todo los no renovables, son cada vez más escasos. Por eso la unificación de propósitos, la unificación de terminología, la coordinación de políticas, la implementación de procedimientos y sistemas de cambio internacional con respecto a las especies objeto de protección, y la coordinación de información científica, que en aquella época señalaban los ponentes de la Ley 17 como justificación para que nuestro país hiciera parte de la convención, mantienen su trascendencia. A nadie escapa que la depredación ambiental continúa y se acentúa, a pesar de los llamados de las organizaciones internacionales para ponerle límites al comercio desaforado de especies a punto de desaparecer.
En ese contexto, todas las enmiendas que tiendan a perfeccionar la convención, como las que hoy revisa el Congreso, deben ser igualmente adoptadas por nuestro país, máxime cuando la biodiversidad de Colombia es una de las mayores del mundo y, al mismo tiempo, una de las más amenazadas.
En la medida en que la convención establezca mecanismos más eficaces para restringir o impedir el comercio de especies de fauna y flora amenazadas, Colombia resultará ser uno de los países más beneficiados por esas barreras a la explotación irracional que hoy observamos” (23) .
(23) Gaceta del Congreso 82 de 2002. Ponencia para segundo debate en el Senado de la República.
Comparte la Corte las anteriores razones que justifican la constitucionalidad de la enmienda bajo revisión, pues realmente la adhesión de organizaciones regionales de integración económica a la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, no solo consulta los mandatos superiores que prevén la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, y la integración económica con las demás naciones, sino que además le permitirá a nuestro país hacer efectivos los compromisos del Estado contenidos en los artículos 79 y 80 de la Carta relacionados con la protección de la diversidad e integridad del ambiente; la conservación de las áreas de especial importancia ecológica; la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la prevención y control del deterioro ambiental, y la protección de los ecosistemas situados en zonas fronterizas.
“Esta corporación es consciente de que si bien la protección jurídica del derecho a gozar un ambiente sano es uno de los pilares esenciales del desarrollo social, la Constitución se ocupó también de regular otros temas de orden ecológico como es el caso de la biodiversidad, de la conservación de áreas naturales de especial importancia, del desarrollo sostenible, de la calidad de vida y de la educación y la ética ambiental, los cuales constituyen, de igual forma, el estandarte mínimo para la necesaria convivencia de los asociados dentro de un marco de bienestar general. Colombia es uno de los países que mayor interés debe tener respecto de los acuerdos internacionales en materia de biodiversidad. La razón es, por lo demás, sencilla: nuestro país ha sido reconocido a nivel mundial como uno de los centros biológicos de mayor diversidad” (24) .
“En la Constitución de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia de millones de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparición de la especie humana” (25) .
(25) Sentencia C-339 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.
En conclusión, como las modificaciones introducidas a la Convención sobre especies amenazadas de fauna y flora silvestres, mediante las enmiendas objeto de estudio se ajustan a los principios y preceptos consignados en la Constitución Política, la Corte declarará su exequibilidad.
1. Declarar EXEQUIBLES las enmiendas a la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres firmada en Washington, D.C. el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y en Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983.
2. Declarar EXEQUIBLE la Ley 807 de 27 de mayo de 2003 “Por medio de la cual se aprueban las enmiendas de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, firmada en Washington, D.C., el 3 de marzo de 1973, adoptadas en Bonn, Alemania, el 22 de junio de 1979 y en Garborone, Botswana, el 30 de abril de 1983”.
3. ORDENAR la comunicación de la presente sentencia al Presidente de la República, a los ministerios de Relaciones Exteriores; Protección Social; Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y de Comercio, Industria y Turismo.

References: artículo 241
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 150
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 11
 artículo 15
 artículo 11
 artículo 15
 artículo 154
 artículo 160
 artículo 6
 artículo 103
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 5