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Timestamp: 2019-10-23 04:59:49+00:00

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News 10 Dicembre 2013 - Area Tecnica - Gazzetta Amministrativa
News 10 Dicembre 2013 - Area Tecnica
In linea di principio, l'iter di formazione dei piani regolatori deve essere interpretato alla luce del principio generale del "non aggravamento" di cui alla L. n. 241 del 1990 (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 13 luglio 2010 n. 4546). "La Sezione, al riguardo, è infatti da tempo orientata nel senso che una ri-pubblicazione del piano regolatore generale, è necessaria solo in caso di modifiche che comportano uno stravolgimento dello strumento adottato, ovvero un profondo mutamento dei suoi stessi criteri ispiratori, e non anche per variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l'impianto originario, anche quando queste sono numerose sul piano quantitativo ovvero incidono in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 30 luglio 2012 n. 4321, Consiglio di Stato sez. IV 27 dicembre 2011 n. 6865, Consiglio di Stato sez. IV 05 settembre 2003 n. 4984, Consiglio di Stato sez. IV 17 novembre 1984 n. 865)."
In linea di principio, l'iter di formazione dei piani regolatori deve essere interpretato alla luce del principio generale del "non aggravamento" di cui alla L. n. 241 del 1990 (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 13 luglio 2010 n. 4546). "La Sezione, al riguardo, è infatti da tempo orientata nel sens ... Continua a leggere
Il principio di massima ribadito dal Consiglio di Tato nella sentenza in esame è che le scelte di destinazione urbanistica costituiscono valutazioni ampiamente discrezionali che non richiedono una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano lostrumento di pianificazione, potendosi derogare a tale regola soltanto in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del proprio suolo, quali ad esempio la sussistenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (Consiglio di Stato sez. IV, 7 novembre 2012, n. 5665). La giurisprudenza ha, invero, ripetutamente affermato che la variante di un piano regolatore generale che conferisce nuova destinazione ad aree che risultano già urbanisticamente classificate necessita di apposita motivazione solo allorché le classificazioni siano assistite da specifiche aspettative in capo ai rispettivi titolari, fondate su atti di contenuto concreto. Deve trattarsi di scelte che incidano su specifiche aspettative, come quelle derivanti da un piano di lottizzazione approvato, da un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia, dalla reiterazione di un vincolo scaduto (cfr. Cons. St., sez. IV, n. 7771 del 25.11.2003, n. 1732 del 4.12.1998, n. 1190 del 14.10.1997). L'obbligo della motivazione specifica delle scelte urbanistiche sussiste solo nella ipotesi di variante avente finalità specifica e oggetto circoscritti, ovvero quando la disciplina nuova venga a travolgere aspettative legittime qualificate da speciali atti dell'amministrazione. Nella specie, dunque, contrariamente a quanto dedotto dall'appellante amministrazione comunale, tali condivisibili considerazioni non potevano che indurre il Tribunale a disporre l'annullamento della determinazione di variante, in relazione alla riscontrata insufficienza motivazionale dalla stessa, recata in ordine al sacrificio imposto con la mutata destinazione urbanistica dell'area di proprietà della ricorrente, in precedenza suscettibile di vocazione edificatoria ed in base alla quale era stata rilasciata la concessione edilizia (così in termini Cons. Stato, V, 6134 del 16 ottobre 2006). Per accedere al testo integrale della sentenza cliccare su "Accedi al Provvedimento".
La Quarta Sezione del Consiglio di Stato nella sentenza in esame ha statuito che, ogni volta che un differimento nella consegna dei lavori consegua ad una espressa richiesta in tal senso formulata dall’impresa, il periodo di differimento – interponendosi tra momento in cui l’offerta acquista carattere di certezza ed irrevocabilità (quale dies a quo del termine annuale) e futura scadenza del detto termine – non può essere computato ai fini della determinazione della durata (eventualmente) superiore all’anno, e quindi ai fini di rendere applicabile il meccanismo della revisione prezzi. Per un verso, appare evidente che il differimento, e dunque il tempo intercorrente tra consegna dei lavori che l’amministrazione intenderebbe effettuare e data di effettiva consegna per effetto del rinvio richiesto dall’impresa, consegue ad una espressa manifestazione di volontà di quest’ultima (e dunque, come afferma la sentenza appellata, "a interessi propri dell’appaltatore"). Per altro verso, l’accoglimento dell’istanza di rinvio non può essere interpretata invece che come un mero riconoscimento di una esigenza dell’impresa, al contrario come una (ulteriore e distinta) esigenza dell’amministrazione, il che renderebbe rilevante il periodo dovuto al ritardo ai fini del computo del termine annuale. Né, infine, ciò che rappresenta un riconoscimento di una esigenza dell’impresa può determinare, da un lato, in capo all’impresa stessa l’insorgere del diritto ad ottenere la revisione prezzi; dall’altro lato, in capo all’amministrazione, la possibile insorgenza di una obbligazione per fatto ad essa imputabile. In definitiva, se nell’ambito di un rapporto contrattuale le parti hanno inciso sul regolamento dei propri interessi, determinando la variazione anche solo di elementi relativi all’esecuzione del contratto, la (nuova) pattuizione, ai sensi dell’art. 1366 c.c., deve essere interpretata secondo buona fede, e, dunque, non può giungere a determinare un "capovolgimento" delle posizioni contrattuali e l’insorgenza di un diritto in capo ad una parte (non derivante dalla volontà stessa delle parti, ma da integrazione eteronoma non pattuita e/o comunque esplicitata), con corrispondente insorgenza di obbligo a carico dell’altra.
Il Consiglio di Stato nella sentenza in esame rileva come lo scenario sotteso ai procedimenti espropriativi illegittimamente posti in essere va ridisegnato sulla scorta degli arresti giurisprudenziali sopraggiunti in materia (fra le tante Cons. Stato Sez. V 2/11/2011 n. 5844; Cons. Stato Sez. IV 2dicembre 2011 n.6375), laddove è stato consacrato il principio per cui è ormai indifferente e/o irrilevante parlare di occupazione acquisitiva o di occupazione usurpativa, venendo in rilievo un atto e/o comportamento illecito ascrivibile alla pubblica amministrazione e consistente nell’occupazione sine titulo di un suolo privato seguita (come nel caso de quo) dalla sua irreversibile trasformazione per effetto della realizzazione su di esso di un’opera pubblica. A seguito di ciò viene in rilievo una situazione in cui si inverano i presupposti della responsabilità della P.A., secondo lo schema aquiliano ex art.2043, produttiva, come tale, di danno risarcibile: di qui il corretto riconoscimento da parte del primo giudice dell’ammissibilità e fondatezza della domanda risarcitoria formalmente avanzata dagli attuali appellati già in prime cure con tutti e tre i ricorsi presentati. Né, ad invalidare l’ammissibilità della domanda risarcitoria, può valere la circostanza, pure opposta nei proposti gravami, in base alla quale gli appellati, nel corso del giudizio hanno rinunciato alla domanda di restituzione delle aree formulata in via principaliter, mutando così il petitum iniziale. Invero, la rinuncia alla restituzione dei beni non inficia la concorrente domanda risarcitoria, versandosi nella specie unicamente in un caso di emendatio libelli e non di inammissibile mutatio, ove si consideri che la doppia azione risarcitoria e restitutoria costituisce espressione della tutela approntata dall’ordinamento in favore dell’amministrato, in base alla quale la tutela in forma specifica e quella per equivalente appaiono come mezzi concorrenti per conseguire la riparazione del pregiudizio subito (cfr Cons. Stato Sez. IV 1° giugno 2011 n. 3331)...Ciò detto, ai fini della quantificazione del danno derivante alle aree qui in rilievo per effetto della occupazione sine titulo seguita dall’irreversibile trasformazione dei suoli, il criterio fondamentale cui rapportare le determinazione del ristoro patrimoniale è quello di tener presente il valore venale del bene, come ovviamente desumibile dalla sua destinazione urbanistica (Cons. Stato Sez. IV 2 dicembre 2011 n. 6375). Con gli appelli in questione la Società Interporto Marche e il Comune di Jesi criticano i criteri assunti dal Tar per la determinazione del danno risarcibile, rilevando, in particolare la erroneità del decisum per quanto attiene all’attribuita qualificazione di aree edificabili ai fondi di che trattasi, all’argomentazione della libera contrattazione e all’utilizzo del criterio equitativo del valore unitario dell’area pari a 33 euro/mq. Con riferimento al primo aspetto, le relative censure colgono nel segno. Non si può determinare il risarcimento dovuto secondo il criterio del valore edificabile (come erroneamente fatto dal Tar), posto che tale destinazione l’area de qua non aveva al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, né potendosi considerare una capacità di edificazione in ragione della prevista realizzazione dell’opera pubblica per cui è causa. Il valore venale delle aree in questione non può essere collegato ad una destinazione, quella edificabile, che i suoli in questione non hanno mai avuto dal punto di vista urbanistico; e nella specie occorre tener conto del criterio strettamente legale: la natura edificabile, invero, di un’area non può essere supposta, ma derivare unicamente dalla classificazione inserita negli strumenti urbanistici al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio (Cass. Sez. civile, I sezione 4 giugno 2010 n. 13615; idem 3 giugno 2010 n. 13461 e 15 luglio 2009 n.16531). La regola iuris testé illustrata si pone in perfetta consonanza con i principi che informano l’attività espropriativa della P.A., a fronte della quale il diritto al giusto indennizzo da parte del titolare dei diritti dominicali esistenti sul suolo ablato deve essere rapportato necessariamente al valore degli immobili come desunto dal loro stato e dalla condizione esistenti al tempo dell’espropriazione; e questa non può non tener conto della tipizzazione urbanistica al momento della presa in possesso del terreno (nella specie la destinazione agricola). D’altra parte è fuori discussione che nel caso de quo, con l’approvazione della variante al PRG recante la previsione della realizzazione del centro intermodale, si è introdotto un chiaro vincolo preordinato all’esproprio, che è andato ad incidere, in funzione della puntuale localizzazione dell’opera pubblica prevista (cfr Cons. Stato sez. IV 28 dicembre 2012 n. 6700) sulla proprietà privata, svuotando quest’ultima di ogni possibilità edificatoria sia in punto di diritto che di fatto (in tal senso Cons. Stato Sez. IV 29 novembre 2012 n. 6094). Né, ai fini della determinazione del valore venale dei beni de quibus, può farsi ricorso, come anche qui erroneamente sancito dal primo giudice, al valore che le aree avrebbero avuto "in una libera contrattazione": il criterio utilizzato dal Tar è del tutto astratto, dal momento che nella specie si versa in una procedura espropriativa connotata da un situazione pacificamente antitetica a quella contrassegnata da una libera contrattazione. In altri termini, il bene, quanto alla determinazione del suo valore, una volta sottoposta alla procedura ablatoria, non può essere valutato alla stregua dei criteri della libera contrattazione e della concorrenza commerciale, proprio perché non si configura un rapporto paritetico tra espropriato e amministrazione espropriante e comunque non si possono collegare all’immobile ablato scopi edificatori, produttivi e commerciali diversi da quelli ad esso ascrivibili in ragione della natura e classificazione del bene come ad esso conferite in base alle scelte urbanistiche vigenti al momento dell’apposizione del vincolo espropriativo. Per chiudere sul punto, sarebbe del tutto illogica la configurazione di un possibilità edificatoria delle aree qui in discussione facendola derivare indirettamente dalla prevista realizzazione dell’opera pubblica, laddove la edificabilità introdotta con la previsione non può non valere che per le aree destinate ad essere utilizzate in via strumentale e funzionale alla esecuzione dell’infrastruttura de qua, senza che tale "capacità di minore o maggiore capacità edificatoria" possa estendersi a terreni che mai hanno posseduto la destinazione a soddisfare lo jus aedificandi e che d’altronde rimangono "estranei" agli scopi pubblicistici perseguiti a mezzo della procedura espropriativa.
Come chiarito dalla giurisprudenza ribadita da ultimo nella sentenza in esame, oggetto sociale e attività effettivamente esercitata (quest'ultima da comprovare mediante la prescritta dichiarazione verificabile in base alla certificazione camerale), non possono essere considerati come concetti coincidenti, atteso che un’attività può ben essere prevista nell’oggetto sociale - risultante dall’iscrizione sotto la voce "dati identificativi dell’impresa" - senza essere attivata poi in concreto (cfr. Cons. St., sez. V, 19 febbraio 2003, n. 925). E’ ovvio, quindi, come nessun rilievo possa attribuirsi all’oggetto sociale dell’impresa, il quale abilita quest’ultima a svolgere una determinata attività, ma nulla dice in ordine all’effettivo svolgimento della stessa (cfr. Cons. St., sez. V, n. 925 del 2003, cit.; Cons. St., sez. VI, 20 aprile 2009, n. 2380). Il bando in questione, nel richiedere il requisito dell’iscrizione nel Registro delle Imprese per "attività" e non per "oggetto sociale", ha inteso garantire che i soggetti partecipanti avessero acquisito concreta e non meramente potenziale esperienza a riguardo del servizio appalto e, ciò, a prescindere dai diversi e distinti requisiti di capacità economica e finanziaria e tecnica. Non vi sono dubbi, allora, che l'impresa andava esclusa dalla gara de qua senza che essa possa a ragione invocare il principio di tassatività delle clausole di esclusione di cui all’art. 46, c.1 bis, del D.Lgs. n. 163/2006. Invero, il requisito della "iscrizione per attività inerenti al presente affidamento pubblico del Registro delle Imprese" è stato richiesto a pena di esclusione in ossequio alle previsioni di cui all’art. 39, D.Lgs. n. 163/2006; l’esclusione per mancato possesso dello stesso rientra, quindi, nei casi di esclusione per mancato adempimento alle prescrizioni previste dal codice e dal regolamento dei contratti pubblici, espressamente previsti dall’art. 46 del Codice; né è stata impugnata in parte qua la lex specialis di gara.
Che la regola sancita dall’art. 31, nono comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (secondo cui "chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione") non abbia inteso introdurre una forma di azione popolare, è affermazione troppo consolidata da non richiedere il sostegno di specifici precedenti.Secondo una giurisprudenza costante, la norma riconosce una posizione qualificata e differenziata solo in favore dei proprietari di immobili siti nella zona in cui la costruzione è permessa e a coloro che si trovano in una situazione di "stabile collegamento" con la stessa. Di conseguenza, è legittimato a impugnare la concessione edilizia ad altri rilasciata chi, lamentando la illegittimità del titolo edificatorio rilasciato dall’Autorità competente, dimostri la titolarità di una costruzione in area limitrofa a quella di esecuzione dei lavori, anche se non abbia fornito la prova che questi ultimi abbiano cagionato un danno, costituendo questa una questione di merito irrilevante sulla condizione dell'azione (cfr. per tutte, in termini, Cons. Stato, sez. VI, 15 giugno 2010, n. 3744; Id., sez. IV, 8 luglio 2013, n. 3596).
Che la regola sancita dall’art. 31, nono comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (secondo cui "chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disp ... Continua a leggere
La sentenza impugnata ha accolto il motivo del ricorso relativo alla composizione della commissione aggiudicatrice, in numero pari di membri. Tale composizione ad avviso del Consiglio di Stato non determina l’illegittimità della procedura in esame, in considerazione sia dell’informalità della stes ... Continua a leggere
Nel giudizio in esame l'appellante sostiene che pure a seguito del decorso del termine decennale, nondimeno il piano di lottizzazione resterebbe comunque efficace in relazione alla normativa urbanistica e edilizia di zona, la quale resterebbe in tal modo "ultrattiva a tempo indeterminato". Tale tesi non viene condivisa dal Consiglio di Stato che nella sentenza in esame ha ritenuto di richiamare il condiviso orientamento in base al quale la disposizione di cui all’articolo 17 della l. 1150 del 1942 (cui deve essere assimilata per la richiamata contiguità di ratio materiae la previsione di cui all’articolo 37 della legge regionale n. 56 del 1980) deve essere intesa nel senso che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l'esecuzione del piano particolareggiato, nella parte in cui esso è rimasto inattuato, non è più possibile eseguire i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, non potendosi, in particolare, procedere all'edificazione residenziale per assenza di tale fondamentale presupposto. Però, nel caso in cui il detto piano ha avuto attuazione, con la realizzazione di strade, piazze ed altre opere di urbanizzazione, l'edificazione residenziale si deve considerare consentita secondo un criterio di armonico inserimento del nuovo nell'edificato esistente, e cioè in base alle norme del piano attuativo scaduto, che mantengono la loro integrale applicabilità (in tal senso: Cons. Stato, IV, 27 ottobre 2009, n. 6572).......Tanto, alla luce del consolidato orientamento secondo cui il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall'art. 16 comma 5, l. 17 agosto 1942 n. 1150 per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure sull'accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo; ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria. (in tal senso, di recente: Cons. Stato, IV, 18 marzo 2013, n. 1574; id., IV, 28 dicembre 2012, n. 6703). Per accedere al testo per esteso della sentenza cliccare su "Accedi al Provvedimento".
Nel giudizio in esame l'appellante sostiene che pure a seguito del decorso del termine decennale, nondimeno il piano di lottizzazione resterebbe comunque efficace in relazione alla normativa urbanistica e edilizia di zona, la quale resterebbe in tal modo "ultrattiva a tempo indeterminato". Tale tes ... Continua a leggere
La Quarta Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza in esame ribadisce l’orientamento giurisprudenziale che, in via generale, stabilisce che (T.A.R. Lazio Roma Sez. I quater, 14-09-2012, n. 7799 , Tar Napoli, n. 1891/20129)" le ulteriori opere eseguite dopo la presentazione dell'istanza di condono edilizio, ancorché interne o di non grande entità, devono dirsi abusive e in prosecuzione dell'illecita pregressa attività edilizia, e ciò essendo mancata l'attivazione per esse del procedimento per il completamento previsto dall'art. 35 L. 47/1985."
La Quarta Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza in esame ribadisce l’orientamento giurisprudenziale che, in via generale, stabilisce che (T.A.R. Lazio Roma Sez. I quater, 14-09-2012, n. 7799 , Tar Napoli, n. 1891/20129)" le ulteriori opere eseguite dopo la presentazione dell'istanza di con ... Continua a leggere
L’art. 32, comma 27 , lett. d) D.L. n. 269/2003, convertito nella legge n.326/03, vieta la sanatoria di abusi su immobili realizzati in assenza di titolo edilizio in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, come, nella specie, non è contestato sia la fascia di 300 m. dalla battigia. Trattasi di norma di stretta interpretazione, in quanto espressione di un principio generale sui limiti della sanatoria , che prevede ipotesi tassative delle tipologie di opere insuscettibili di sanatoria e che non si presta ad alcuna valutazione discrezionale (Corte cost. sent. n.225/2012).Quanto all’ipotesi di cui alla lett. d), gli abusi non sanabili sono quelli realizzati su aree vincolate anteriormente alla realizzazione dell’opera, in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio o dalle norme e prescrizioni urbanistiche. Nella specie, la circostanza che il cambio d’uso non abbia comportato la realizzazione di nuove opere è contraddetta sia dalla esplicita indicazione contenuta nella domanda di condono ove si fa riferimento ad interventi di "ristrutturazione", sia dalla circostanza , non contestata, che siano state realizzate opere interne, per adeguare il locale all’attività da svolgervi, prima dell’emissione del diniego. L’art. 10, comma 1, lett. c) del D.P.R. 6.6.2001, n. 380 espressamente definisce come interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio subordinati al permesso di costruire gli interventi di ristrutturazione edilizia comportanti mutamento di destinazione d’uso in zone di particolare pregio ambientale. Anche la legge regionale n. 31/2010, all’epoca vigente, prevede che il cambio d’uso con opere sia sottoposto a permesso di costruire (art.8 e art.12) e non a semplice d.i.a. Pertanto, l’assenza dell’idoneo titolo edilizio consistente nel permesso di costruire legittima pienamente l’applicazione dell’art. 32, comma 27 lett. d) ai fini del diniego di sanatoria in area sottoposta a vincolo paesaggistico.
La vicenda dei vincoli preordinati all’espropriazione, contenuti nel piano regolatore generale ovvero in altri strumenti urbanistici prende le mosse dalla sentenza con la quale la Corte Costituzionale riconobbe illegittima la disciplina recata dalla legge urbanistica (l. 17 agosto 1942 n. 1150), che prevedeva la possibilità di imporre alla proprietà privata, in sede di pianificazione, vincoli preordinati all' espropriazione, senza alcun limite temporale e senza indennizzo ( Corte Cost., 29 maggio 1968 n. 55). A seguito di tale decisione, il legislatore intervenne con la legge 19 novembre 1968 n. 1187, il cui art. 2 ha provveduto a fissare in cinque anni il periodo entro cui detti vincoli devono, a pena di decadenza, tradursi in piani esecutivi o, comunque, deve avviarsi in modo certo il procedimento espropriativo. Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (sez. V, 3 gennaio 2001 n. 3; sez. IV, 17 aprile 2003 n. 2015 e 22 giugno 2004 n. 4426), costituiscono vincoli soggetti a decadenza solo quelli preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificazione, e che dunque svuotino il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero diminuendone in modo significativo il suo valore di scambio. La decadenza del vincolo non esclude che l’amministrazione, mediante il ricorso al procedimento per l’adozione delle varianti agli strumenti urbanistici, possa reiterare i vincoli preordinati all’espropriazione, fornendo congrua motivazione in ordine alla persistenza delle ragioni di interesse pubblico che sorreggono la predetta reiterazione (Cons. Stato, sez. IV, 24 settembre 1997 n. 1013 e 22 giugno 2004 n. 4397), così da escludere un contenuto vessatorio o comunque ingiusto dei relativi atti. Si è, in particolare, affermato quanto all'adeguatezza della motivazione, che, se in linea di principio può ritenersi giustificato il richiamo alle originarie valutazioni, quando vi è una prima reiterazione, quando il rinnovato vincolo sia a sua volta decaduto, è necessario che la motivazione dimostri che l'autorità amministrativa abbia provveduto ad una ponderata valutazione degli interessi coinvolti, esponendo le ragioni (riguardanti il rispetto degli standard, le esigenze della spesa. specifici accadimenti riguardanti le precedenti fasi procedimentali) che inducano ad escludere profili di eccesso di potere e ad ammetterne l'attuale sussistenza dell'interesse pubblico (Cons. Stato, sez. IV, 2 ottobre 2008 n. 4765). La Corte Costituzionale (sent. 20 maggio 1999 n. 179, indirizzo successivamente riconfermato con sent. 18 dicembre 2001 n. 411) ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 l. n. 1150/1942 e 2, primo comma, della legge n. 1187/1968 "nella parte in cui consente alla "amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza la previsione di indennizzo". Secondo la Corte, "la reiterazione in via amministrativa dei vincoli decaduti (preordinati all’espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativo) . . . non sono fenomeni di per sé inammissibili dal punto di vista costituzionale", ma tale fenomeno assume aspetti patologici allorchè vi sia una indefinita reiterazione dei vincoli o una loro proroga sine die, o quando il limite temporale sia indeterminato. In presenza delle suddette situazioni patologiche, sorge obbligo di indennizzo che "opera una volta superato il periodo di durata (tollerabile) fissato dalla legge (periodo di franchigia)". In altre parole, la permanenza del vincolo oltre i termini previsti, e senza alcun inizio serio dell’espropriazione, "non può essere dissociato . . . dalla previsione di un indennizzo". In definitiva, perché possa procedersi ad espropriazione per pubblica utilità di un suolo da destinare alla realizzazione di un’opera pubblica, occorre che lo stesso sia assoggettato ad un vincolo preordinato all’esproprio, che il vincolo stesso sia efficace (sussistendo l’obbligo del Comune di reintegrare la disciplina urbanistica, dopo la decadenza del vincolo: Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2010 n. 7493; 12 ottobre 2010 n. 7442; 14 febbraio 2005 n. 432), e che – una volta che si intenda procedere alla sua reiterazione - venga esplicitata la persistenza dell’interesse pubblico e l’obbligo di indennizzo.
La legittimazione dell’impresa ad impugnare gli atti di una procedura di affidamento alla quale ha partecipato in qualità di mandante di ATI "discende dai comuni principi della nostra legislazione in tema di legittimazione processuale e di personalità giuridica, tenuto conto che pacificamente il fenomeno del raggruppamento di imprese non dà luogo a un’entità giuridica autonoma che escluda la soggettività delle singole imprese che lo compongono". Questa regola di diritto è stata espressa dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato (sentenza n. 2155 del 15 aprile n. 2010), in relazione ad un’analoga eccezione formulata, in quel caso, nei confronti dell’impresa mandataria. La stessa regola viene quindi riaffermata nel presente giudizio, essendo palese per il Consiglio di Stato la sua applicabilità anche per la mandante.
La legittimazione dell’impresa ad impugnare gli atti di una procedura di affidamento alla quale ha partecipato in qualità di mandante di ATI "discende dai comuni principi della nostra legislazione in tema di legittimazione processuale e di personalità giuridica, tenuto conto che pacificamente il fe ... Continua a leggere
La Quinta Sezione del Consiglio di Stato nella sentenza in esame fa applicazione dei principi elaborati dall’Adunanza plenaria nella sentenza 31 luglio 2012, n. 31. Secondo l’organo di nomofilachia della giurisdizione amministrativa è infatti solo l’aggiudicazione definitiva che segna il decisivo spartiacque tra la posizione dell’aggiudicataria e quella delle altre imprese concorrenti, poiché "da un lato fa sorgere in capo all’aggiudicatario una aspettativa – della quale in questa sede non rileva la precisa qualificazione giuridica – alla stipulazione del contratto di appalto, che è ex lege subordinata all’esito positivo della verifica; nel contempo, il medesimo atto produce nei confronti degli altri partecipanti alla gara un effetto immediato, consistente nella privazione definitiva, salvo interventi in autotutela della stazione appaltante o altre vicende comunque non prevedibili né controllabili, del "bene della vita" rappresentato dall’aggiudicazione della gara". I rilievi dell’Adunanza plenaria si addicono alla presente fattispecie, nella quale successivamente all’aggiudicazione definitiva vi sono stati l’approvazione del progetto definitivo da parte dell’ATO 4 e la successiva autorizzazione alla stipula del contratto da parte dell’A.C.D.A. E’ vero che i citati atti costituiscono altrettante determinazioni autonome rispetto all’aggiudicazione. Ma è del pari vero che essi presuppongono necessariamente quest’ultimo atto. Ciò è confermato dal fatto che l’iter di approvazione del progetto definitivo e la successiva autorizzazione alla stipulazione del contratto hanno interessato esclusivamente quest’ultima impresa, giacché questa era risultata aggiudicataria nella procedura di gara ed aveva quindi titolo a partecipare a queste ulteriori fasi. Sotto questo fondamentale aspetto soggettivo non vi è alcun profilo di ulteriore lesività degli atti successivi nei confronti dell’odierna appellante. Infatti, la lesione dell’interesse pretensivo qui fatto valere discende dalla sola aggiudicazione definitiva, la quale, secondo quanto chiarito dall’Adunanza plenaria, priva in via altrettanto definitiva le altre imprese partecipanti alla gara del bene della vita a cui esse aspirano, vale a dire l’aggiudicazione del contratto posto a gara. I motivi di ricorso incidentale devono essere dichiarati inammissibili, poiché riproposti dalla controinteressata con memoria depositata anziché, come sarebbe stato suo onere, con appello incidentale. Come già affermato di recente da questa Sezione (sentenza n. 5160 del 24 ottobre 2013) a fronte della statuizione di improcedibilità emessa con riguardo ai predetti motivi dal TAR, l’ATI controinteressata avrebbe necessariamente dovuto ricorrere allo strumento dell’appello incidentale, onde consentire la cognizione degli stessi al giudice del gravame. Si è osservato nella citata pronuncia che "la statuizione di improcedibilità non è per nulla assimilabile ad un omesso esame o ad una dichiarazione di assorbimento, le quali sole legittimano ex art. 101, comma 2, cod. proc. amm. la riproposizione in appello dei motivi mediante memoria. La dichiarazione in questione, infatti, trae il proprio fondamento dal riscontro del sopravvenuto difetto di interesse alla pronuncia nel merito di una domanda (art. 35, comma 1, lett. c, cod. proc. amm.), dando luogo, dunque, ad una soccombenza su una questione pregiudiziale, ostativa all’esame nel merito. Si tratta più precisamente di una soccombenza virtuale, visto l’esito negativo dell’altrui impugnazione, ma che è destinata ad concretizzarsi una volta riproposta quest’ultima mediante appello principale, rendendo conseguentemente necessaria l’incrociata contro-impugnazione nelle suddette forme dell’appello incidentale, al fine di impedire la formazione del giudicato interno sulla questione negativamente risolta in primo grado.".
Con la sentenza in esame il Consiglio di Stato, dato preliminarmente atto della spettanza al giudice amministrativo a conoscere della domanda di retrocessione parziale (cfr Cass. Sez. Unite 24 giugno 2009 n. 14805), procede a verificare se sussistono o meno nella specie i presupposti di fatto e didiritto che giustificano il ritrasferimento in capo agli originari proprietari dei beni che non sono serviti alla esecuzione dell’opera oggetto di procedura ablatoria. Com’è noto, in tema di espropriazione di pubblica utilità, si versa in ipotesi di retrocessione parziale, in base all’istituto normativamente definito dagli artt. 60 e 61 della legge fondamentale sulle espropriazioni, la n.2359 del 1865 (ora dall’art.47 del DPR n.327 del 2001) quando uno o più fondi espropriati non hanno ricevuto ( in tutto o in parte ) la prevista destinazione. Detti fondi possono essere restituiti se la pubblica amministrazione ha manifestato la volontà di non utilizzarli per gli scopi cui l’espropriazione era finalizzata e ciò avviene generalmente all’esito di un procedimento che si conclude con una dichiarazione formale di inservibilità del bene espropriato (Cons. Stato Sez. IV 15/12/2011 n. 6619). Fermo restando che la dichiarazione di inservibilità dei fondi ha una efficacia costitutiva per far insorgere, in linea di massima, il diritto alla restituzione del bene già espropriato ma non utilizzato, ciò che rileva ai fini dell’applicabilità dell’istituto de quo è che la pubblica amministrazione abbia manifestato comunque la volontà di non utilizzare tali immobili, anche a mezzo di acta concludentia e non necessariamente con un atto formalmente dichiarativo della avvenuta inservibilità (Cass. Sezioni Unite 5/6/2008 n. 14826).
Calcolo degli standard: il criterio dell’ "abitante equivalente" per valutare il rispetto del parametro tramite la previa determinazione del numero di abitanti destinati a fruire di tali standard
Osserva il Consiglio di Stato nella sentenza in esame come il tema del calcolo degli standard, dove la disciplina principale si rinviene ancora del D.M. 2 aprile 1968 n. 1444, si fondi su un rapporto tra dotazione minima, nelle sue diverse accezioni, e singolo abitante, insediato o da insediare. Su tale premesso il Collegio ha ritenuto corretta la scelta del Comune di valutare il rispetto del criterio tramite la previa determinazione del numero di abitanti destinati a fruire di tali standard, usando il criterio dell’ "abitante equivalente", che è in fondo un rapporto di relazione, ottenuto dividendo la superficie utile residenziale ammissibile nel comparto per un coefficiente di 25 e la superficie utile ammissibile non residenziale per un coefficiente di 30 (ossia il primo aumentato di cinque). Emerge invece che, nella relazione allegata alla proposta di variante, il criterio utilizzato sia stato quello più favorevole dell’ "abitante reale", ossia quello in base al numero di quelli che sono insediati o si andranno ad insediare nelle varie zone di PRG, complessivamente minore e quindi idoneo a fare surrettiziamente apparire rispettato il parametro che, invece e correttamente, il Comune ha ritenuto non osservato.
La competenza sulla pianificazione urbanistica e' di esclusiva competenza del Consiglio comunale, anche quando è chiamato a deliberare su una proposta del competente dirigente e anche se questa è stata istruita tramite conferenza di servizi. Infatti, se tale modulo procedimentale ha sicuramente valenza ostativa nel caso in cui la conclusione non sia stata favorevole al proponente (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 19 ottobre 2007, n. 5471; id., 14 aprile 2006, n. 2170), non ha invece alcuna forza cogente e predecisionale rispetto alle statuizioni del Consiglio comunale. È solo a questi, infatti, che l'art. 42, comma 2, lett. b) del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 riconnette le attribuzioni in merito all’adozione di: "programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie". Deve quindi ribadirsi come, stante le competenza in ordine ai "piani territoriali ed urbanistici", sia la legge stessa ad attribuire al solo al Consiglio comunale l’adozione di tali strumenti, sia generali che attuativi (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VI, 20 gennaio 2003 n. 300). Per accedere al testo della sentenza cliccare su "Accedi al Provvedimento".
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale in tema di impugnazione di titoli abilitativi edilizi da parte del terzo, il momento da cui far decorrere il dies a quo ai fini del rispetto del termine decadenziale d’impugnazione di cui all’art.21 della legge n.1034/1971 è quello in cui si concretizza l’apprezzamento della reale consistenza e portata dell’intervento edilizio autorizzato, di solito coincidente con il completamento dei lavori (Cons. Stato Ad. Pl. 29 luglio 2011 n.15; Cons. Stato Sez. IV 29 maggio 2009 n. 3358; idem 10 dicembre 2010 n.8705). Al riguardo si è osservato che può esserci una conoscenza anticipata dell’esistenza delle violazioni urbanistico- edilizie da parte del terzo interessato, senonché tale circostanza non può essere dedotta in via presuntiva ma va adeguatamente dimostrata, sussistendo in capo a chi formula l’eccezione di tardività l’onere particolarmente rigoroso di fornire elementi di giudizio idonei ad evidenziare detta anticipata conoscenza. Nella specie tali condizioni derogatorie della regula iuris sancita in giurisprudenza non sussistono, non essendo stato fornito un principio di prova in ordine all’avvenuta conoscenza del permesso di costruire in parola da parte della sig.ra Cosi in epoca antecedente allo spatium temporis dei sessanta giorni messi a disposizione della parte interessata per proporre ricorso giurisdizionale. In particolare, nel caso concreto il Collegio ha rilevato che non può invocare parte appellante come indizio di anticipata conoscenza l’esposto con cui il marito dell’attuale appellata e originaria ricorrente inoltrava alla Polizia Municipale di Gallipoli istanza di sopralluogo all’Hotel in ragione dell’"avvenuta chiusura dell’area di sua appartenenza" . A prescindere dal fatto che la conoscenza dell’atto lesivo deve essere personale e diretta, senza che possa essere decisiva al riguardo il rapporto di coniugio (Cons. Stato Sez. IV 4/12/200 n.6486) , la nota estremamente sintetica fatta pervenire al Comune non vale certo a mettere in evidenza l’avvenuta piena conoscenza del contenuto dell’atto che ha autorizzato l’ampliamento in questione, in ordine alla natura, dimensioni, forma e consistenza di un realizzando manufatto a ridosso del proprio confine. Conclude, quindi, il Collegio rilevando che non si può da ciò inferire la piena conoscenza dell’atto ritenuto lesivo sì che neppure si può validamente sostenere la tardività della connessa impugnativa.
La potestà assegnata ai Comuni dall'art. 8, co. 6, della legge quadro 36/2001, deve tradursi nell'introduzione, sotto il profilo urbanistico, di regole a tutela di zone e beni di particolare pregio ambientale, paesaggistico o storico-artistico (ovvero, per ciò che riguarda la minimizzazione dell'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, nell'individuazione di siti che per destinazione d'uso e qualità degli utenti possano essere considerati sensibili alle immissioni radioelettriche), ma non può trasformarsi in limitazioni generalizzate alla localizzazione degli impianti di telefonia mobile per intere ed estese porzioni del territorio comunale, in assenza di una plausibile ragione giustificativa (cfr. Cons. Stato, III, 4 aprile 2013, n. 1873). Nè il Comune può adottare, attraverso il formale utilizzo degli strumenti di natura edilizio-urbanistica, misure che costituiscono una deroga ai limiti di esposizione fissati dallo Stato quali il generalizzato divieto di installazione delle stazioni radiobase per telefonia cellulare in tutte le zone territoriali omogenee a destinazione residenziale, ovvero adottare misure che, pur essendo tipicamente urbanistiche (distanze altezze, ecc.), non siano funzionali al governo del territorio quanto piuttosto alla tutela della salute dai rischi dell’elettromagnetismo (Sez. III,n.1873/2013 cit.). Anche in ordine ai limiti di altezza la giurisprudenza ha chiarito che i limiti dettati per le costruzioni non si applicano agli impianti tecnologici di cui qui si tratta, essendo stati posti per l’edificazione di strutture e manufatti aventi un rilievo urbanistico ed edilizio diverso da quello di detti impianti, i quali non sviluppano normalmente volumetria o cubatura, se non limitatamente ai basamenti e alle cabine accessorie e non determinano, perciò, ingombro visivo paragonabile a quello delle costruzioni né simile impatto sul territorio, dovendosi anche considerare che spesso le stazioni radio base, per esigenze di irradiamento del segnale, si sviluppano normalmente in altezza, tramite strutture metalliche, pali o tralicci, talora collocati su strutture preesistenti, su lastrici solari, su tetti, a ridosso di pali (Cons. Stato, VI 17 dicembre 2009 n.8214). Per approfondire cliccare su "Accedi al Provvedimento".
La Terza Sezione del Consiglio di Stato nella sentenza in esame, relativamente ai limiti del potere di soccorso, ha rinviato alla Adunanza Plenaria n.23 che a sua volta ha richiamato la A.P. n.21/2012 secondo la quale le stazioni appaltanti, in assenza di specifiche previsioni nella lex specialis,sono tenute ad esercitare il potere di soccorso nei confronti dei concorrenti ammettendoli a fornire le dichiarazioni mancanti sicché i concorrenti potranno essere esclusi solo se difetti il requisito sostanziale nel senso che vi sia la prova che gli amministratori per i quali è stata omessa la dichiarazione hanno pregiudizi penali. Viene richiamato al riguardo il costante principio giurisprudenziale secondo cui, se è vero che il potere di soccorso istruttorio non può ledere la par condicio, così da consentire la presentazione, anche oltre il termine previsto dal bando, di documenti o dichiarazioni che avrebbero dovuto essere presentati entro detto termine a pena di esclusione, non può essere inibito alla stazione appaltante di richiedere alla concorrente di provare, anche con integrazioni documentali, che la propria domanda fosse, sin dal principio e nella realtà effettuale, conforme a quanto richiesto dalla lex specialis.
"L'art. 32, comma 27, lett. d), l. n. 269 del 2003 è previsione normativa che esclude dalla sanatoria le opere abusive realizzate su aree caratterizzate da determinate tipologie di vincoli (in particolare, quelli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologicie della falde acquifere, dei beni ambientali e paesaggistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali) ", subordinando peraltro l'esclusione a due condizioni costituite: a) dal fatto che il vincolo sia stato istituto prima dell'esecuzione delle opere abusive; b) dal fatto che le opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo risultino non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici" (Cons. di Stato, sez.IV, n. 3174/2010). Il Consiglio di Sto ha anche chiarito che le due condizioni sono previste e possono operare disgiuntamente, determinando la sanatoria dell’abuso in zona soggetta a vincolo relativo, quale quello paesaggistico; ma nel caso in esame il Collegio osserva che il Comune (nel provvedimento impugnato) ha opposto la carenza di entrambe le condizioni e che entrambe non si ravvisano, la prima perché è incontestata la preesistenza del vincolo, la seconda perché non sono emersi elementi sulla conformità delle opere alle norme urbanistiche. In sintonia, contro la sanabilità delle opere si registrano inoltre i seguenti orientamenti giurisprudenziali: - "l’art. 32, comma 27, lett. D) del D.L. 269/2003 (convertito in L. 326/2003), il quale, comunque, esclude dalla sanatoria le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli istituiti anche prima dell'esecuzione delle opere ma che non siano conformi alle norme urbanistiche ed alle disposizioni prescritte dagli strumenti urbanistici" (Cons. di Stato, sez. IV, n. 4396/2007); - "l'art. 32 L. n. 47/1985, quale risulta dalle modificazioni contenute nell'art. 32 comma 43 D.L. n. 269/2003, per le opere costruite su aree sottoposte a vincolo, al comma 3 prevede che, ove non si verifichino le condizioni di cui al comma 2 si applicano le disposizioni di cui all'art. 33 della stessa legge, prevedendo, tale ultima disposizione, fra le opere non suscettibili di sanatoria, quelle in contrasto con i vincoli imposti da leggi statali e regionali, nonché dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici, qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse" (Cons. di Stato, Sez. IV, sent. n. 4020/2009). Aggiunge poi il collegio che l’art.2, comma 1, della legge n.28/2003 (come modificato dell’art. 4 della legge n. 19/2004) nell’attuare la legge statale n. 326/2003, permette la sanatoria di tutti gli abusi ma con riferimento all’osservanza del requisito generale dell’art. 31 comma 2 della legge n.47/1985, vale a dire della ultimazione delle opere nel termine di legge, che però non è "ex se" sufficiente a configurare la possibilità giuridica del condono, non consentendo quindi il superamento dei rilevati limiti imposti dal comma 27 dell’art. 32 della legge n. 326/2003. Al riguardo, pertanto, si palesa altresì inconferente il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n.196/2004 che ha aperto alla legislazione regionale la possibilità di introdurre il condono con riferimento a tutte le tipologie d’abuso. Ciò infatti non elide in alcun modo la portata dei limiti imposti per gli abusi nelle zone vincolate, sicché in tal senso si rivela corretta anche l’affermazione del TAR per cui la legislazione regionale non si è affatto discostata dalle previsioni nazionali. - Né la sanatoria è conseguibile, in applicazione del meccanismo di cui all’art. 32 della legge n. 47/1985 che preclude la sanatoria di opere realizzate su aree sottoposte vincoli di carattere paesaggistico solo in caso di parere negativo dell’autorità preposta alla tutela del vincolo stesso. La legge n. 326/2003, infatti, pur collocandosi sull’impianto generale della legge n. 47, norma (col cennato art. 27) in maniera più restrittiva le fattispecie di cui si tratta, poiché con riguardo ai vincoli ivi indicati (tra cui quelli a protezione dei beni paesistici) preclude la sanatoria sulla base della anteriorità del vincolo senza la previsione procedimentale di alcun parere dell’autorità ad esso preposta, con ciò collocando l’abuso nella categoria delle opere non suscettibili di sanatoria (ex art. 33 l. n.47/85).

References: sentenza 
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 art.2043
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 art.12
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 art. 2
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 art. 101
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 Cass. Sez. 
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 sentenza 
 art. 27
 art. 33