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Timestamp: 2019-06-26 10:55:36+00:00

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BVerwG, 6 C 31.08: Steigerung, Anspruch auf Bewilligung, Besucher, Durchschnitt
Urteil des BVerwG vom 28.10.2009, 6 C 31.08
6 C 31.08
Steigerung, Anspruch auf Bewilligung, Besucher, Durchschnitt, Versorgung, Gesetzesmaterialien, Kino, Begriff, Gefahr, Neubau
BVerwG 6 C 31.08 OVG 10 B 3.07
- FFG - für die Neuerrichtung eines Multiplexkinos in V.-S.
zwei Jahren zu gewähren. Geplant war die Neuerrichtung eines Kinos mit sieben Leinwänden und 1 646 Sitzplätzen bei Gesamtkosten in Höhe von
2 759 932 DM (ohne Mehrwertsteuer). Das Multiplexkino sollte in gemieteten
Räumen in dem Freizeitzentrum „Kaufring“ in der S.straße 1 in V.-S. eingerichtet werden.
3Mit Bescheid vom 2. April 2001 lehnte die Beklagte den Förderungsantrag mit
der Begründung ab, dass eine Strukturverbesserung, wie sie für die Förderung
von Neubauten und Neueinrichtungen gem. § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG erforderlich
sei, nicht vorliege. Die Zahl der Leinwände in V.-S. entspreche derjenigen in
vergleichbaren Städten; V.-S. sei daher mit Filmtheatern nicht unterversorgt.
Ein neues Filmtheater werde zu Umsatzeinbußen bei den bestehenden Filmtheatern führen. Dies sei jedoch nicht im Sinne des Gesetzgebers, der eine
Förderung von Neubauten nur für Gebiete vorgesehen habe, in denen eine Unterversorgung im Filmtheaterbereich vorliege und durch den Neubau bzw. die
Neueinrichtung zusätzliche Besucher akquiriert würden. Die dagegen erhobene
Klage hat das Verwaltungsgericht Berlin mit Urteil vom 4. September 2003 abgewiesen.
mit Urteil vom 19. Februar 2008 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Bewilligung der beantragten
Förderungshilfe oder auf Neubescheidung ihres Antrages, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Förderung nicht erfüllt seien. Als Rechtsgrundlage
für die von der Klägerin begehrte Förderung durch ein zinsloses Darlehen
komme allein § 56 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 des Gesetzes über Maßnahmen zur
Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz - FFG) in der Fassung
der Bekanntmachung vom 6. August 1998 (BGBl I S. 2053) in Betracht. Nach
dieser Vorschrift gewähre die beklagte Filmförderungsanstalt - FFA - Förderungshilfen zur Modernisierung und Verbesserung von Filmtheatern sowie zur
Neuerrichtung, wenn sie der Strukturverbesserung dienten. Die Neuerrichtung
eines Filmtheaters diene nur dann der Strukturverbesserung der deutschen
Filmtheaterwirtschaft im Sinne des § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG, wenn an dem Ort, an
dem das Filmtheater errichtet werden solle, im maßgebenden Zeitpunkt eine
tatsächlich feststellbare quantitative Unterversorgung der Bevölkerung mit Kinoleistungen bestehe. Diese Auslegung folge aus der Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Vorschrift.
gemessen an den Durchschnittszahlen für sieben vergleichbare Orte in V.-S.
keine Unterversorgung mit Filmtheaterleistungen vorgelegen habe. Auf 59 Einwohner sei dort ein Kinoplatz gekommen, während dieser Wert in den Vergleichsorten bei 65 und im Bundesdurchschnitt bei 97 Einwohnern gelegen ha-
be. Das vorhandene Sitzplatzangebot sei mit 148 Besuchern pro Sitzplatz auch
nur mäßig ausgenutzt worden, während in den herangezogenen Vergleichsorten durchschnittlich 185 bzw. im Bundesdurchschnitt 176 Besucher im Jahr auf
einen Sitzplatz entfallen seien.
8Auch nach den von der Beklagten für das Jahr 2000 mitgeteilten Daten ergebe
sich keine wesentliche Änderung. In V.-S. sei danach auf 55 Einwohner ein Kinositzplatz gekommen, während in zehn Städten vergleichbarer Größe der
Durchschnitt bei 94,1 und im Bundesdurchschnitt bei 94 Einwohnern gelegen
habe. Das Sitzplatzangebot sei mit 145 Besuchern pro Platz im Jahre 2000
weiterhin nur mäßig ausgenutzt worden, wohingegen die Durchschnittszahlen in
den Vergleichsstädten bei 157,3 Besuchern und im Bundesgebiet bei 175 Besuchern gelegen habe.
9Die Neuerrichtung des Multiplexkinos der Klägerin in V.-S. hätte zu einer Erhöhung der dort im Jahr 1999 vorhandenen 1 370 Kinoplätze auf 3 016 Plätze,
also einer Steigerung um 120 % geführt. Eine entsprechende Erhöhung der
Besucherzahlen sei jedoch nicht einmal annäherungsweise zu erwarten gewesen. In den Regionen, in denen keine Multiplexkinos entstanden seien, habe
der Filmbesuch im Zeitraum zwischen 1989 und 1995 stagniert, während er in
den Multiplex-Regionen um rund die Hälfte zugenommen habe. Dies entspreche einer durchschnittlichen Steigerung der Besucherzahlen an den Orten, in
denen in dieser Zeit Multiplexkinos errichtet worden seien, von jährlich etwa
7,14 %. Gehe man davon aus, dass diese Erfahrungswerte auch auf das damals noch zu errichtende Multiplexkino in V.-S. übertragbar gewesen seien,
wäre dort im Jahr 1999 eine Steigerung der Besucherzahlen um maximal
16,7 % von 203 345 auf 237 304 und im Jahr 2000 von 212 647 auf 248 159
Besucher zu erwarten gewesen, denen jeweils 3 016 (1999) bzw. 3 116 (2000)
Kinoplätze zur Verfügung gestanden hätten. Die Auslastungsquote wäre also
voraussichtlich im Jahr 1999 auf 78,68 Besucher pro Sitzplatz bzw. im
Jahr 2000 auf 79,64 Besucher gesunken. Darin könne in Anbetracht einer
durchschnittlichen Auslastung in vergleichbaren Orten von 185 Besuchern
(1999) bzw. 157,3 Besuchern (2000) pro Sitzplatz und einer Auslastung im
Bundesdurchschnitt von 176 (1999) bzw. 175 (2000) Kinobesuchern keine
Strukturverbesserung gesehen werden.
10Zur Begründung der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision
Verbrauchers mit Kinoleistungen insgesamt verbessert werde, um eine möglichst hohe Besucherzahl zu erreichen. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts seien zur Bewertung der Frage, ob durch die beantragte Förderung eine „Strukturverbesserung“ erreicht werde, auch qualitative Belange
unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 19. Februar 2008 und des Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. September 2003 die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 2. April 2001 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. August 2001 zu verpflichten, der Klägerin als Beitrag zur Finanzierung des neu errichteten CineStar Mulitplex-Kinos in V.-S. eine Förderungshilfe als zinsloses Darlehen in Höhe von 148 264,65 € mit einer Laufzeit von 10 Jahren bei Tilgungsfreiheit in den ersten beiden Jahren zu gewähren
13Sie verteidigt das Berufungsurteil.
14Die Revision ist zulässig, aber unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auf einer zutreffenden Anwendung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1
151. Für das Begehren der Klägerin ist die Regelung in § 56 Abs. 1 und Abs. 3
entstanden sind“, „nach den bis zum 31. Dezember 2003 geltenden Vorschriften abgewickelt“ werden. Das streitgegenständliche Vorhaben unterfiel
dieser Übergangsvorschrift, weil seine Förderung im Oktober 2000 beantragt
worden war und es im Juni 2001 fertiggestellt sein sollte. Die Gesetzesfassung
vom 6. August 1998 hat auch das Berufungsgericht richtigerweise zugrunde gelegt.
162. Die Filmförderungsanstalt - FFA - gewährt nach § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG Förderungshilfen zur Modernisierung und Verbesserung von Filmtheatern sowie
17a) Der Begriff der Strukturverbesserung ist als solcher wenig aussagekräftig. Er
18b) Deutliche Hinweise auf ein enges Verständnis liefert der sprachlich-systematische Zusammenhang, in welchem das Merkmal der Strukturverbesserung im Rahmen der Regelung in § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG verwandt wird.
19aa) Der Wortlaut der Vorschrift spricht in zweifacher Hinsicht dafür, dass sich ihr
20bb) Diese sprachliche Schlussfolgerung wird durch die Entstehungsgeschichte
21Die Neuerrichtungsförderung wurde durch das Erste Änderungsgesetz vom
22Dem ist offenbar in der Folgezeit die FFA im Rahmen ihrer Ermessen ausübenden Verwaltungspraxis gefolgt. Daran knüpfte wiederum das Zweite Änderungsgesetz vom 21. Dezember 1992, BGBl I S. 2135, an, durch welches § 56
23cc) Der Gesetzgeber unterscheidet demnach in § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG systematisch zwischen Modernisierung und Verbesserung bestehender Kinos einerseits und Errichtung neuer Kinos andererseits. Dabei hat die Erhaltung bestehender Kinos Präferenz. Modernisierungs- und Verbesserungsmaßnahmen, die
Verhältnisse der Kinowirtschaft am Ort nicht förderungswürdig. Denn eine sol-
che Maßnahme ist mit der Gefahr des Absinkens der örtlichen Sitzplatzausnutzung und einer nachfolgenden Verdrängung vorhandener Kinos verbunden und
24c) Aus dem Vorstehenden ergeben sich die Ziele, welche der Gesetzgeber mit
erhöhen. Weiter soll bestehenden Strukturmängeln wie einer lokalen Unterversorgung begegnet werden. Hier liegt der Schwerpunkt für die Förderung von
25Verdrängungswettbewerb in der Form der Schaffung erheblicher neuer Sitzplatzkapazitäten, die die Existenz der vorhandenen Kinos gefährdet, ist dagegen nicht förderungswürdig. Dass Großinvestoren durch neue attraktive Angebote alte Unternehmen verdrängen, ist ein in der Marktwirtschaft üblicher und
26Über den Ansatz des Oberverwaltungsgerichts, wonach eine Strukturverbesserung bei Neuerrichtung - von den Fällen der Unterversorgung abgesehen - nur
Kapazitätssteigerung die Verdrängung der bisherigen Kinobetreiber vorprogrammiert. Dazu will das Gesetz nicht durch eine öffentliche Finanzierung die
27d) Ein Beurteilungsspielraum kommt der FFA nicht zu. Zwar wird die Entscheidung nach § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG nicht stets ohne Prognoseerwägungen auskommen. Sie ist jedoch in ihrer Tragweite auf eine spezielle ortsnahe Unterstützungsmaßnahme beschränkt. Sie entbehrt damit jener Komplexität, die es
28e) Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts kann im vorliegenden
29Wie das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat, lag im Jahr 1999 gemessen an
den Durchschnittszahlen für sieben vergleichbare Orte in Villingen-
Schwenningen keine Unterversorgung mit Filmtheaterleistungen vor. Auf 59
Einwohner kam dort ein Kinoplatz, während dieser Wert in den Vergleichsorten
bei 65 und im Bundesdurchschnitt bei 97 Einwohnern lag. Das vorhandene
Sitzplatzangebot wurde mit 148 Besuchern pro Sitzplatz auch nur mäßig ausgenutzt, während in den herangezogenen Vergleichsorten durchschnittlich 185
bzw. im Bundesdurchschnitt 176 Besucher im Jahr auf einen Sitzplatz entfielen.
Auch für das Jahr 2000 ergab sich keine wesentliche Änderung. In Villingen-
Schwenningen kam danach auf 55 Einwohner ein Kinositzplatz, während in
zehn Städten vergleichbarer Größe der Durchschnitt bei 94,1 und im Bundesdurchschnitt bei 94 Einwohnern lag. Das Sitzplatzangebot wurde mit 145 Besuchern pro Platz im Jahr 2000 weiterhin nur mäßig ausgenutzt, wohingegen die
Durchschnittszahlen in den Vergleichsstädten bei 157,3 Besuchern und im
Bundesgebiet bei 175 Besuchern lagen.
30Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts fehlte es im Übrigen auch an
entstehen würde. Die Neuerrichtung des Multiplexkinos der Klägerin in Villingen-Schwenningen führte zu einer Erhöhung der dort im Jahr 1999 vorhandenen 1 370 Kinoplätze auf 3 016 Plätze, also einer Steigerung um 120 %. Eine
entsprechende Erhöhung der Besucherzahlen war jedoch nicht einmal annäherungsweise zu erwarten. Nach den von der Klägerin dazu beigebrachten Erkenntnisquellen soll die im Jahr 2001 in ganz Deutschland beobachtete Steigerung der Besucherzahlen auf die neu erbauten Multiplexkinos zurückzuführen
gewesen sein; die Steigerung der Besucherzahlen betrug aber im Durchschnitt
(nur) 16,7 %. Geht man davon aus, dass diese Erfahrungswerte auch auf das
damals noch zu errichtende Multiplexkino in Villingen-Schwenningen übertragbar sind, wäre dort im Jahr 1999 eine Steigerung der Besucherzahlen um maximal 16,7 % von 203 345 auf 237 304 und im Jahr 2000 von 212 647 auf
248 159 Besucher zu erwarten gewesen, denen jeweils 3 016 (1999) bzw.
3 116 (2000) Kinoplätze zur Verfügung gestanden hätten. Die Auslastungsquote wäre also voraussichtlich im Jahr 1999 auf 78,68 Besucher pro Sitzplatz bzw.
im Jahr 2000 auf 79,64 Besucher gesunken. Darin liegt in Anbetracht einer
Bundesdurchschnitt von 176 (1999) bzw. 175 (2000) Kinobesuchern wegen der
Gefahr der Verdrängung bestehender Kinos keine Strukturverbesserung im
Sinne von § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG.
313. Die Kosten des Revisionsverfahrens hat die Klägerin zu tragen (§ 154 Abs. 2
Filmrecht Fachpresse: ja
FFG § 56
Urteil des 6. Senats vom 28. Oktober 2009 - BVerwG 6 C 31.08
I. VG Berlin vom 04.09.2003 - Az.: VG 22 A 303.01 - II. OVG Berlin-Brandenburg vom 19.02.2008 - Az.: OVG 10 B 3.07 -

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