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Timestamp: 2017-11-25 07:34:56+00:00

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MULETA CIENTÍFICA - DAS ARTES AO DIREITO. PERFEITO!: A guarda municipal e o direito fundamental à segurança
A guarda municipal e o direito fundamental à segurança
Palavras-chave: Segurança Pública, Administração Pública, Guarda Municipal.Resumo: O objetivo deste trabalho é analisar a atividade policial da Guarda Municipal. O tema se justifica pela relevância em compreender a importância da atuação e a função do órgão municipal como instrumento de consecução do direito fundamental à segurança. Para atingir o objetivo proposto, a metodologia é composta pela análise doutrinária e documental em cotejo de conceitos com ênfase no método comparativo. Por suscitar inúmeras controvérsias, diante da relevância da pesquisa, expõe-se que a Guarda Municipal, ainda que sendo de competência facultativa do município, possui importância constitucional. É neste entendimento que se compreenderá o poder de polícia e o conceito de atividade policial à luz das funções da Guarda Municipal.
Como dever do Estado, a segurança pública é de responsabilidade de toda a sociedade, sendo alcançada mediante órgãos constitucionalmente competentes. A competência da Guarda Municipal, ainda que sua criação seja facultativa por parte da Administração Pública municipal, é importante na defesa da ordem pública, dos interesses públicos e dos direitos fundamentais. Por ser um instrumento da atividade do Estado, a sua finalidade é auxiliar as instituições democráticas e o exercício institucionalizado da democracia por meio da Constituição, a garantir harmonia social, coibindo arbitrariedades que lesem bens jurídicos importantes.
A atuação da Guarda Municipal é uma atuação ostensiva, isto é, age preventivamente no interesse de coibir lesão à ordem pública, age repressivamente, restabelecendo a ordem pública e mantendo os interesses públicos, bem como a higidez do exercício da Administração Pública. Seu exercício e sua competência estão delimitados pelo ordenamento jurídico vigente e por princípios que são diretrizes e fundamentação de sua atividade.
No primeiro capítulo, visando compreender a segurança pública e seu conceito, em especial seu conceito como direito fundamental, uma análise da Constituição e do novo paradigma constitucional será estudado, estabelecendo uma descrição da segurança pública como direito fundamental.
No segundo capítulo, estabelecendo o conceito de Administração Pública, uma análise não didática dos princípios será trazida de forma a verificar por quais valores a Administração Pública se baliza, concluindo com a conceituação do poder de polícia e em como este poder se serve para garantir a ordem pública.
No último capítulo, um breve conceito de bens públicos será feito, compreendendo o objeto de proteção das Guardas Municipais e questionando sobre sua atividade policial. Uma distinção entre polícia administrativa e polícia judiciária será feita, uma vez que toda a discussão sobre a competência da Guarda Municipal surge neste âmbito. Por fim, verificar-se-á o conceito da atividade policial, comparando-o com a função da Guarda Municipal.
2 A CONSTITUIÇÃO E A SEGURANÇA PÚBLICA
É com a ordem constitucional de 1988 que o caráter de segurança pública ganha o estatuto de fundamental para a comunidade política e social brasileira. A concretização do estatuto fundamental da segurança pública, então, só consegue ser concretizada pelo respeito e validade que a Constituição Federal lhe confere. É justamente sob o enfoque constitucional que se estudará o conceito de segurança público, da mesma maneira que remeterá à sua conceituação de direito fundamental que se promove por valores e princípios.
Este capítulo prescreverá, em síntese, o ponto de transformação de paradigma ocorrido no ordenamento jurídico brasileiro a partir da Constituição Federal de 1988. Com efeito, para que se discuta a segurança pública como direito fundamental é necessário compreender o conceito de direito fundamental e depois encontrar com esta conceituação o entendimento de segurança pública para a ordem constitucional vigente. E, consequentemente, explicando os propósitos do trabalho.
2.1 O NEOCONSTITUCIONALISMO NO BRASIL E OS DIREITOS FUNDAMENTAISAssim sendo, um entendimento de segurança pública como direito fundamental na ordem constitucional estabelecida a partir da Constituição de 1988 é necessário para que se compreenda a atuação da guarda municipal e a sua atribuição.
Nota-se que o Direito brasileiro nos últimos anos vem sofrendo inúmeras transformações por conta não só de sua aplicação, mas também de sua interpretação construtiva. A partir do fenômeno crescente do pós-guerra onde as Constituições jurídico-políticas conquistaram novo caráter, isto é, um caráter de validade e legitimidade da atuação do Estado Democrático de Direito é que se pôde observar melhor o fenômeno da constitucionalização do ordenamento jurídico e da ideologia do constitucionalismo[1].
O que se compreende e se pode apreender, então, é que o neoconstitucionalismo não apresenta um conceito que se encerra em si mesmo senão é evidenciado por suas práticas cotidianas de transformação social e de interpretação da própria Constituição e do ordenamento jurídico de acordo com o entendimento constitucional[2].
Neste sentido, o que se compreende pela mudança paradigmática do entendimento constitucional tem como o conjunto de práticas, o estabelecimento de algumas situações principiológicas e valorativas a considerar e a legitimar o Estado Democrático de Direito, bem como a compreensão de Constituição jurídico-política de determinada sociedade:
Essas mudanças envolvem vários fenômenos diferentes, que podem ser sintetizados da seguinte forma: 1) reconhecimento da força normativa dos princípios jurídicos e valorização da sua importância no processo de aplicação do direito; 2) rejeição ao formalismo e recurso mais frequente a métodos mais abertos de raciocínio jurídico: ponderação, teorias da argumentação, etc; 3) constitucionalização do direito, com a irradiação das normas e valores constitucionais, sobretudo os relacionados ao direitos fundamentais, para todos os ramos do ordenamento; 4) reaproximação entre o direito e a moral, com a penetração cada vez maior da filosofia nos debates jurídicos; 5) judicialização da política e das relações sociais, com um significativo deslocamento de poder da esfera do Legislativo e do Executivo para o Poder Judiciário[3].
Desta forma, o que se pode prescrever sobre o conceito de neoconstitucionalismo está muito mais voltado para suas práticas do que para uma questão meramente sintática a formular seu sentido. Diferentemente do antigo entendimento a respeito do constitucionalismo que tinha a Constituição como forma de restringir os poderes de atuação política do Estado, o neoconstitucionalismo entende pela compreensão do papel da supremacia atribuída à Constituição como elemento integrador da comunidade política, superando a antiga dicotomia entre a soberania popular e os direitos humanos[4].
A busca por um modelo constitucional que legitimasse a vontade democrática e compreendesse os direitos humanos como fundamentais trouxe a Constituição não mais no ápice do ordenamento jurídico, mas sim como algo nuclear, no centro dos valores democráticos de forma a validá-los com seu caráter normativo:
A ideia de centralidade de Constituição no sistema jurídico, a supremacia material das normas constitucionais, a força normativa dos princípios, a ênfase nos direito humanos fundamentais, em especial, na dignidade da pessoa humana, dentro de um contexto pós-positivista, levaram ao surgimento, a partir de meados do século XX, do neoconstitucionalismo, na busca da construção de um modelo constitucional democrático, com mudança na natureza do direito positivo, e de todo modo um instrumental teórico juspositivista. Daí se pensar o neoconstitucionalismo como um modo antijuspositivista de aproximação do direito[5].
Com efeito, da mesma forma que o neoconstitucionalismo encontra obstáculos para a consecução de um conceito que encerre a definição do vocábulo, os direitos fundamentais também prescindem de uma conceituação estanque. Silva[6] argumenta que a dificuldade de conceituação dos direitos fundamentais aumenta à medida da polissemia encontrada para defini-lo, não sendo pacífica de entendimento a locução “direitos fundamentais”:
A ampliação e a transformação dos direitos fundamentais do homem no envolver histórico dificulta definir-lhes um conceito sintético e preciso. Aumenta essa dificuldade a circunstância de se empregarem várias expressões para designá-los, tais como: direitos naturais, direitos humanos, direitos do homem, direitos individuais, direitos públicos subjetivos, liberdades fundamentais, liberdades públicas e direitos fundamentais do homem.
Silva[7], contudo, ao procurar um por um dos termos, contradiz a própria ideia de dificuldade de conceituação, uma vez que credita aos direitos fundamentais certa limitação, pela soberania popular, dos poderes constituídos. Não é possível dizer que os direitos fundamentais servem apenas numa relação vertical contra os poderes instituídos quando, a bem da verdade, é possível suscitá-los numa escala vertical. Não dá para considerar, como se compreende com Silva, o absolutismo dos direitos fundamentais diante do poder institucionalizado do Estado. Uma vez considerados, os direitos fundamentais se apresentam numa tríplice função de restrição:
a) função adequadora, em que a restrição de um deles serve para possibilitar que outros direitos se exerçam sem sobreposições, tendo a maior eficácia possível; b) função dirimente, que tem lugar no contexto específico de colisão de direitos fundamentais, caracterizada pelo exercício conflitante por parte de dois ou mais titulares de direitos contrapostos, servindo a restrição de alguns deles para evitar a repetição desses conflitos no futuro sem necessidade de recorrer a ulteriores intervenções administrativas ou jurisdicionais c) função comunitária, que se liga à conjunção entre os direitos fundamentais e os bens ou interesses coletivos merecedores de tutela, sendo a restrição instrumento de garantia desses bens, interesses e valores comunitários que importa preservar[8].
Para o que se pretende com o estudo, o entendimento de direitos fundamentais seguirá a temática dada pela Constituição Federal de 1988 sem se atinar aos conflitos sintáticos encontrados pela doutrina. Desta forma, são direitos fundamentais por estarem prescritos em texto constitucional e por gozarem de sua proteção, uma vez que nem todos os direitos reconhecidos no ordenamento jurídico tem trato constitucional, bem como são direitos fundamentais aqueles que apresentam uma fundamentalidade formal e material, isto é, se e somente nesta condição receberem força jurídica própria da supremacia constitucional[9].
2.2 A SEGURANÇA PÚBLICA COMO DIREITO FUNDAMENTAL
Embora não se pretenda com o trabalho definir as gerações de direitos fundamentais, não há que descurar que a segurança pública como direito fundamental perpassa todas as gerações, sendo difícil elencá-lo em uma categoria. Certo é que o direito fundamental à segurança pública necessita de uma ação comissiva do Estado para sua realização, isto é, não pode o Estado se furtar de sua atuação, visando proteger a sociedade que está sob sua tutela[10].
Neste sentido, o Estado precisa promover ações que se imponham como medidas positivas no intuito de coibir o desrespeito às suas instituições, da mesma maneira que evitem lesões e consequentemente grave ofensa aos direitos fundamentais. Da mesma forma que se pensa no direito fundamental à segurança pública como uma ação positiva do Estado a garantir direitos fundamentais individuais, deve-se pensar que o Estado se tem por uma de suas finalidades a garantia de promover a defesa de direitos difusos e esta defesa só pode ocorrer por meio da segurança pública, isto é, de um direito fundamental à segurança pública[11]. Além destes predicativos, a segurança pública apresenta a faceta da terceira geração, preconizando pela fraternidade e pela solidariedade e exigindo uma participação ativa de toda a sociedade[12]
Segundo Mertens[13], o direito fundamental à segurança pública está evidente na Constituição Federal de 1988 e no próprio ordenamento jurídico haja vista que é correspondente a um dever de Estado, contudo esta atuação estatal se faz em harmonia e auxílio da sociedade, dependendo de políticas públicas:
E a este direito corresponde o dever do Estado, com a colaboração de todos (art. 144 da CF), de garantir a ordem púbica e a segurança dos cidadãos.Todavia, sabido é que tais garantias dependem de políticas públicas, as quais nem sempre revelam-se efetivas e eficazes, havendo diariamente e a cada minuto inúmeras violações, não pelo Estado diretamente na maioria dos casos, mas por terceiros, ao direito fundamental à segurança pública em todos os rincões deste País[14]
Diante de certa ofensa e afronta à segurança pública, este direito fundamental se mostra como um direito individual, como um direito difuso e ao mesmo tempo como um direito coletivo, prescrevendo, assim, três gerações de direitos fundamentais, ou seja, perpassando todas as correntes e gerações de direitos fundamentais[15].
O que se pode constatar, portanto, é que a Constituição Federal e consequentemente o Estado Democrático de Direito Brasileiro tem por finalidade assegurar duas finalidades promovidas a partir de seu entendimento sistemático. A primeira finalidade a ser promovida e atingida pelo Estado Democrático Brasileiro é o exercício de direitos e este exercício só pode ser materializado se houver uma atuação do Estado que o garanta. A segunda, coloca-se como uma constelação de valores da qual o direito fundamental à segurança pública se erige[16].
A segurança é um desses grandes valores, sendo, inclusive um dos mais intuitivos, já que a mudança da realidade no tempo sempre foi uma preocupação humana e um dos motivos da comunidade política. Em outros termos, um dos grandes valores da comunidade política é o fato de – por diversas dimensões – criar um clima de segurança para seus membros ante as adversidades em geral.
Esse clima se traduz em situações bastante concretas. É ele que garante a tranqüilidade (sic) da vida social. Sabe-se por quem e como o poder será exercido e qual a idéia (sic) de direito (de justiça) vigente na comunidade[17].
Sem a segurança, a sociedade se torna instável e ao mesmo tempo desprotegida. Como um valor, uma finalidade a ser promovida pelo Estado Democrático de Direito, o direito fundamental à segurança pública não só promove a condição da paz social como suporte de amparo da própria condição democrática. A segurança busca traçar o quadro de estabilidade e equilíbrio na sociedade, trazendo seus ideais de que tornam a democracia e os valores constitucionalmente válidos e com poderes normativos aceitáveis e suportáveis[18].
Assim sendo, pode-se mais uma vez sem medo afirmar que o direito fundamental à segurança pública, no ordenamento jurídico brasileiro, está erigido à qualidade de verdadeiro princípio-basilar, ‘mandamento nuclear’ de nosso sistema jurídico, devendo portanto orientar a elaboração legislativa, a formulação de políticas públicas e a aplicação das normas aos casos concretos, além de servir de critério hermenêutico-valorativo[19].
Com efeito, além de ter seu patamar elevado à condição de direito fundamental, outra faceta do direito à segurança pública se torna evidente. Além de ver o direito à segurança pública, pode-se considerá-lo também como uma garantia fundamental. Garantia, pois tem por termo assegurar que os direitos não sejam violados, agindo, assim, contra o arbítrio do Estado e contra os excessos da autonomia privada.
2.3 A SEGURANÇA PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A Constituição Federal de 1988 traz a segurança pública como uma finalidade do próprio Estado Democrático brasileiro, da mesma maneira que, diante de toda a sua sistemática, evidencia a sua importância como direito fundamental a ser dever do Estado e uma responsabilidade de toda a sociedade[20]. É possível ver por sua sistemática, a começar pelo preâmbulo constitucional, que a segurança tem um caráter teleológico e valorativo em seu texto:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL[21].
Neste sentido, é o Estado quem detém do monopólio da força, cabendo as suas funções de organização das instituições, dos textos legislativos, da manifestação de justiça e fiscalização fazer valer a consecução da segurança pública.
Assim, tem-se que ao Estado, ente que detém o monopólio do uso da força, cabe organizar-se em termos de instituições, pessoal, aparelhamento e atribuições – dentre outros aspectos – para garantir que as pessoas sintam-se protegidas e, assim, aptas a normalmente viverem suas rotinas, desfrutando de seus bens, da convivência doméstica, das atividades sociais, indo ao trabalho e executando-o, enfim, simplesmente vivendo sem – o hoje infelizmente constante - receio de que ‘algo de mal’, alguma lesão aos bens jurídicos tutelados pelo ordenamento, lhes aconteça[22].
Silva[23] dita que, de acordo com a teoria jurídica, o vocábulo segurança assume um sentido amplo de garantia, proteção, estabilidade de situação ou pessoa nas mais variadas concentrações. Porém, a locução segurança pública encontrada na Constituição Federal de 1988 tem por princípio a ordem pública:
Ordem pública será uma situação pacífica de convivência social, isenta de ameaça de violência ou de sublevação que tenha produzido ou que supostamente possa produzir, a curto prazo, prática de crimes. Convivência pacífica não significa isenta de divergências, de debates, de controvérsias e até de certas rusgas interpessoais. Ela deixa de ser tal quando discussões, divergências, rusgas e outras contendas ameaçam chegar às vias de fato com iminência do desforço pessoal, da violência e do crime[24].
A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 144, caput, dita que a segurança é um dever do Estado que deve ser um direito e ao mesmo uma responsabilidade da sociedade brasileira em sua promoção a fim de garantir a ordem pública, a segurança pessoal e a segurança patrimonial:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos[25].
A segurança pública na Constituição Federal consiste numa situação de conservação de uma convivência harmonia ou, por conseguinte, em casos de certo abalos e comoção a paz social, um reestabelecimento de suas condições de convivência social que permita a todos o gozo e o exercício de seus direitos[26].
Porém, hoje já é voz corrente que uma sociedade totalmente harmônica, livre de condutas contrárias aos valores jurídicos pactuados como supremos em determinado contexto histórico-social, não passa de mera utopia, sendo muito mais adequado, quando se estuda segurança pública, encarar o tema sob a ótica da máxima efetivação possível do direito fundamental à segurança. Assim é que, ao menos para efeitos deste estudo, conceituar-se-á ordem pública como sendo o estado de estabilidade das relações e instituições sociais e jurídicas no qual as pessoas, em virtude de suas condutas e das dos demais, assim como da atuação estatal, sentem-se, segundo os valores éticos e jurídicos vigentes, vivendo de forma salubre, aceitavelmente seguras e em paz[27].
Desta forma, a questão da segurança pública na Constituição Federal de 1988, antes de ser um dever do Estado Democrático brasileiro ou uma finalidade a ser promovida, é um direito fundamental que tem a participação direta da sociedade e das instituições estatais, regida pelos valores e princípIOS
3 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O PODER DE POLÍCIA
É possível visualizar que com a configuração de um Estado Democrático de Direito e com a constitucionalização do ordenamento jurídico, bem como das relações sociais, a função primordial da Administração Pública é assegurar o interesse público, sendo sua medida e sua finalidade, além de princípio norteador de suas ações[28]. A atuação da Administração Pública, a partir de uma compreensão constitucionalista, evidencia que toda a estrutura e sistemática estatal tem como finalidade a garantia e promoção de direitos fundamentais, da mesma maneira que a higidez do ordenamento jurídico de acordo com os ideais democráticos.
A democracia, para não ver os seus valores e a sua soberania falir, necessita de um sistema de gestão, uma estrutura ampla e organizada que mantenha e assegure a condição de seus interesses. Os interesses públicos, isto é, a soma aplicada dos interesses particulares e maximização dos produtos e serviços considerados públicos confere o predicativo de que a Administração Pública sempre tem que agir defendendo sua supremacia[29].
Portanto, o capítulo terá por análise a conceituação de Administração Pública, tentando compreender os princípios que a regem não de forma a esgotá-los, mas sim fazendo uma análise sintética a ser apreciada com o intuito de fundamentar e amparar a noção de poder de polícia. É pelos princípios que se poderá entender a finalidade da função do objeto de estudo proposto para análise.
Neste contexto, o terceiro capítulo refletirá sobre a criação teórica da Administração Pública no Direito como forma de embasar o que pretende com a pesquisa.
3.1 O CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para que se faça uma análise do conceito de Administração Pública é necessário compreender o conceito de Estado. No entendimento do conceito de Estado, imprescindível que se distinga entre os elementos de sua constituição: povo, território e poder político. Neste sentido, o povo é o elemento humano de constituição estatal. Não há Estado sem o elemento humano para que se cumpram suas finalidades[30].
O grupo humano ou a coletividade de pessoas obtém unidade, coesão e identidade com a formação do Estado, mediante vínculos étnicos, geográficos, religiosos, linguísticos ou simplesmente políticos que os unem. O povo é, assim, o sujeito destinatário do poder político que se institucionaliza. Ele só existe dentro da organização política. Uma vez eliminado o Estado, desaparece o povo como tal[31].
Há que se distinguir que povo e população possuem conceitos completamente distintos. Enquanto o primeiro reúne a condição de unidade correspondente a um conceito jurídico-político, o segundo apresenta uma conceituação demográfica e econômica, sendo um conjunto de residentes em determinado Estado[32].
Outro elemento caracterizador da constituição do Estado é o território como característica material para a sua formação. O espaço geográfico é essencial para a atuação soberana do Estado, pois além de limitá-la corresponde também a totalização da unidade política que lhe confere sustentação material[33]:
O território é a base material, geográfica do Estado, sobre a qual ele exerce a sua soberania, e que compreende o solo, ilhas que lhe pertencem, rios, lagos, mares interiores, águas adjacentes, golfos, baías, portos e a faixa do mar exterior que lhe banha a costa e constitui suas águas territoriais, além do espaço aéreo correspondente ao próprio território[34].
Com efeito, o poder político é a força inerente da própria estrutura social que harmoniza toda a sociedade, possibilitando a convivência pacífica entre seus membros por intermédio de um conjunto de regras que lhe dê sustentáculo. O poder político é universal por se estender a todos. Tem uma qualidade final monopolizadora de coação institucionalizada e organizada e é legítimo em virtude da aceitação do povo[35]:
O poder político, como elemento formal do Estado, não se identifica com o governo, que é, no entanto, apontado por alguns autores para designá-lo. Governo (do latim gubernatio, onis = direção, administração) traduz o poder já organizado e disciplinado. É palavra que tem vários significados, como conjunto de pessoas ou órgãos encarregados de governar, de dirigir o Estado; a atividade de governar; uma situação de direção ordenada; a maneira, método ou sistema pelo qual a sociedade é governada. Confunde-se, ainda, em sentido estrito, com o Poder Executivo[36].
Partindo de seus pressupostos, o Estado é o meio pelo qual a sociedade nele se integra ou a ele se contrapõe, sendo uma sociedade territorial, com organização jurídica cuja finalidade de seu poder soberano é a busca do bem estar coletivo[37]. Contudo, não se pode prescrever um conceito que lhe encerre haja vista a grande variação doutrinária que se encontra ao vocábulo:
O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado. Do ponto de vista sociológico, é corporação territorial dotada de um poder de mando originário (Jellinek); sob o aspecto político, é a comunidade e homens, fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção (Malberg); sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana (Biscaretti di Ruffia); na conceituação do nosso Código Civil, é pessoa jurídica de Direito Público Interno (art. 41, I). Como ente despersonalizado, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Público como no do Direito Privado, pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se definitivamente superada.
Esse é o Estado de Direito, ou seja, o Estado juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis[38].
Desta forma, o Estado executa finalidades e programas previstos em lei de forma a garantir a promoção do interesse público. A Administração Pública, então, é um conjunto de atividades de execução das pessoas jurídicas de Direito Público ou de pessoas jurídicas que, de alguma forma, a Administração delegou poderes cuja finalidade é o gerenciamento dos interesses coletivos, visando à promoção dos fins almejados pelo Estado para esta promoção[39].
Ainda que caminhem juntos Governo e Administração Pública, os termos não podem ser confundidos. Por Governo o que se entende é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais[40].
[...] em sentido material, é o conjunto de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e órgãos como manifestação da Soberania. A constante, porém, do Governo é sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia política na condução dos negócios públicos[41].
Por sua vez, a Administração Pública é o conjunto de órgãos instituídos para que o Governo atinja seus objetivos propostos, isto é, a Administração Pública é o aparelhamento do Estado, o instrumento estatal, legitimado constitucionalmente para consecução de fins do Estado em vias de assegurar os interesses públicos[42]:
[...] em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas[43].
Nota-se que a Administração Pública é o instrumento executório do Estado e como instrumento executório do Estado cuja finalidade é atender as necessidades sociais e defender o interesse público, a atuação da Administração Pública é regida por alguns princípios.
3.2 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para exame do objeto de estudo, necessário se faz, ainda que em caráter didático, uma apreciação de alguns princípios constitucionais administrativos que tangenciam a atividade e as funções da Administração Pública, bem como da atuação da Guarda Municipal. É possível notar que de acordo com o caput do mencionado artigo 37, a Administração Pública e sua atividade como instrumento executório, apresenta cinco mandamentos principiológicos nucleares:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte[44]:
Pelo princípio da legalidade da Administração Pública, nota-se um caráter específico do Estado, uma vez que é por sua legalidade que o Estado Democrático de Direito qualifica seu caráter identitário, isto é, as atitudes do Estado estão subordinadas ao império da lei[45].
A legalidade, como princípio da administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso[46].
Subordinados os atos da Administração Pública ao princípio da legalidade, a moralidade constitui como um pressuposto de validade de sua conduta, isto é, a moralidade se ampara em uma moral jurídica, elevando a condição do agente público ao respeito da situação da própria Administração. É o agir correto do agente público, distinguindo o bem e o mal, o honesto e o desonesto sem ignorar o preceito ético-jurídico de sua conduta[47].
Por sua vez, o princípio da impessoalidade, descrito no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, tem um cunho finalístico, uma vez que impõe ao administrador que atue de acordo com o fim estabelecido em lei. Também entendido como uma forma de excluir qualquer tipo de favorecimento pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre as realizações administrativas conforme indica o artigo 37, § 1º da Constituição[48]:
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos[49].
No que se atina ao princípio da publicidade, o atos da Administração Pública deve ser divulgado para conhecimento público, além de evidenciar seus efeitos externos[50]. A eficiência da Administração Pública como vetor principiológico se efetua a partir da presteza, perfeição e rendimento funcional administrativo, ou seja, os resultados exigidos devem ser positivos para o serviço público e satisfazer as necessidades de sua sociedade. É um princípio que reproduz a ordem racional da atuação administrativa[51].
Além dos princípios constitucionais descritos, existem outros princípios que de igual maneira vincula a atividade administrativa estatal. Para fins propostos pelo trabalho, serão analisados o princípio da supremacia do interesse público, o princípio da motivação e o princípio da responsabilidade do Estado por atos administrativos.
O princípio da supremacia do interesse público, ainda que não explícito no texto constitucional, é verificado em todo o ordenamento jurídico a exemplo da função social da propriedade que é uma forma de sua manifestação concreta[52]. Pelo princípio da supremacia do interesse público, demonstra que a atividade estatal deve atender os fins de interesse geral, sendo proibida a renuncia parcial ou total dos poderes de sua competência[53].
Por conseguinte, o princípio da motivação indica que todo ato administrativo deve ser chancelado por lei, demonstrando sua base legal e seu motivo, podendo o ato sem motivo tornar-se irregular. Há na falta de motivação certa presunção de irregularidade e de ilicitude do ato, uma vez que é possível questionar sobre sua razão e proporcionalidade[54].
Pela motivação o administrador público justifica sua ação administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurídicos (pressupostos de direito) que autorizam sua prática. Claro está que em certos atos administrativos oriundos do poder discricionário a justificação é dispensável, bastando apenas evidenciar a competência para o exercício desse poder e a conformação do ato com o interesse público, que é pressuposto de toda atividade administrativa[55]
A responsabilidade do Estado por atos administrativos também se nota com uma carga valorativa e principiológica. Por este princípio não há distinção de responsabilidade a quaisquer funções públicas, pois não se restringem aos danos provocados por atos administrativos. É de se considerar que existe, no caso da responsabilidade do Estado arrimado como princípio, o direito de regresso contra o agente responsável[56]. A evidencia deste princípio se verifica pelo que estabelece o artigo 37, § 6º da Constituição Federal de 1988:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa[57].
Verificados os princípios que vinculam à Administração Pública, imprescindível se faz uma análise do poder de polícia e como estes princípios o norteiam, distinguindo-o da própria atuação policial do Estado enquanto garantidora do princípio fundamental da segurança pública.
3.3 O PODER DE POLÍCIA
Convém salientar que um Estado Democrático de Direito é dotado de poderes. Dentre estes poderes há os poderes políticos que são exercidos pelas funções executiva, legislativa e judiciária e os poderes administrativos que surgem pela atuação administrativa do Estado, efetivando-se na medida em que se exigem interesses sociais e serviços públicos[58].
A partir do exercício regular do poder administrativo pelo Estado, existe a necessidade de gerenciar e condicionar todas as atividades e bens que possam afetar ou afetam os interesses da coletividade, existindo competência concorrente das três esferas estatais[59].
Todavia, como certas atividades interessam simultaneamente às três entidades estatais, pela sua extensão a todo território nacional (v.g., saúde, pública, trânsito, transportes etc), o poder de regular e de policiar se difunde entre todas as Administrações interessadas, provendo cada qual nos limites de sua competência territorial. [...] Como todo ato administrativo, o ato de polícia subordina-se ao ordenamento jurídico que rege as demais atividades da Administração, sujeitando-se, inclusive, ao controle de legalidade pelo judiciário[60].
O poder de polícia seria uma faculdade da Administração Pública no interesse de restringir e condicionar o uso e o gozo de bens, atividades, direitos, isto é, os cidadãos com seus direitos não podem exorbitá-los em sua atuação, devendo a liberdade e a propriedade estar em consonância com o interesse público[61].
A atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos designa-se ‘poder de polícia’. A expressão, tomada neste sentido amplo, abrange tanto atos do Legislativo quando do Executivo. Refere-se, pois, ao complexo de medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos. [...] A expressão ‘poder de polícia’ pode ser tomada em sentido mais restrito, relacionando-se unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e específicas (tais as autorizações, as licenças, as injunções), do Poder Executivo destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais[62].
Um conceito de poder de polícia é dado pelo Código Tributário Nacional em seu artigo 78 que o define como uma atividade coatora, subordinada aos ditames legais, bem como aos seus princípios, cuja função precípua é regular a prática de um ato ou uma recusa de fato:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse (sic) ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse (sic) público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade (sic) pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder[63].
Desta forma, a razão do poder de polícia se consubstancia no interesse social e a sua fundamentação se encontra em uma supremacia geral que é de exercício do Estado em acordo com o que se revela como mandamento constitucional, condicionando e restringido a liberdade e a propriedade em favor da sociedade[64]. Contudo, esta restrição e condicionamento da liberdade e da propriedade devem ter como vetores os princípios constitucionais que vinculam os atos administrativos, bem como os princípios administrativos propriamente ditos, uma vez que os atos administrativos e, consequentemente o poder de polícia, são tangenciados pelos valores que harmonizam o sistema jurídico e a atuação do aparelhamento do Estado, isto é, a Administração Pública.
Em capítulo posterior serão examinadas as diferenças entre a polícia administrativa e a polícia judiciária, da mesma forma que o conceito de polícia e a atuação da Guarda Municipal
4 A GUARDA MUNICIPAL E SUA ATUAÇÃO
A Administração Pública é o instrumento, legitimado constitucionalmente pelo qual o Estado atinge seus objetivos propostos em favor da coletividade. Sem a Administração Pública, sem o aparelhamento e sua estruturação, a atuação do Estado na promoção e satisfação do interesse público se torna uma abstração. Desta forma, a Administração Pública age de acordo com o que é estipulado em lei e direcionado de acordo com princípios constitucionais e princípios administrativos próprios.
Ainda que se prescreva uma forma de poder política para a atuação estatal, o seu instrumento de atividade detém de um poder administrativo e por seu poder administrativo é possível verificar a sua atividade policial, o seu poder de polícia como forma de coibir arbitrariedades e disciplinar, por meio dos seus procedimentos, a vida em sociedade[65].
Do regular exercício do poder de polícia, a Administração Pública se utiliza de meios coativos como uma necessidade de defender os interesses públicos[66]. A Administração Pública, prescindindo de uma ação satisfatória do judiciário, tem o poder de conformar condutsa que exorbitem a esfera de sua autonomia, causando alguma celeuma social ou violação de um direito[67].
Almejando a segurança pública como um princípio e uma finalidade a ser atingida pelo Estado, a Administração Pública se vale de um aparelhamento executório para a sua promoção. O artigo 144 da Constituição Federal em seus incisos elenca os órgãos necessários a defender os interesses públicos e garantir o direito fundamental à segurança. É da intelecção do artigo 144, em especial no seu § 8º, que atribui competência à criação de Guardas Municipais:
§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei[68].
Este capítulo observará a função e atuação da Guarda Municipal, analisando a questão do poder de polícia como atribuição de sua função. A definição de bens e serviços públicos, além da distinção entre polícia administrativa e polícia judiciária se faz necessário ao exame, propondo descortinar o conceito de polícia junto à atividade da Guarda Municipal.
4.1 OS BENS PÚBLICOS: UMA BREVE DESCRIÇÃO
Bens públicos são todos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público, isto é, que possuem seu gerenciamento por parte da União, dos entes federados e dos municípios[69]. Pela conjugação dos bens públicos administrados pela atuação do Estado se encontra a definição de domínio público. Ainda que não encontre uma definição pacífica pelos doutrinadores, contudo pode entender que domínio público é o poder de administração sobre bens próprios e alheios, designando a condição destes bens[70]:
O domínio público em sentido amplo é o poder de dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens do seu patrimônio (bens públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particulares de interesse público), ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da coletividade (res nullius). Neste sentido amplo e genérico o domínio público abrange não só os bens das pessoas jurídicas de Direito Público Interno como as demais coisas que, por sua utilidade coletiva, merecem a proteção do Poder Público, tais como as águas, as jazidas, as florestas, a fauna, o espaço aéreo e as que interessam ao patrimônio histórico nacional[71].
Neste sentido, o Estado ao ter domínio sobre seus bens é direito de propriedade, um direito de propriedade pública, sujeito a um regime especial da administração. Por este regime especial de administração do Estado sobre seus bens, subordinam-se os bens públicos[72]. Mello[73] dita que todos os bens que sujeitos ao mesmo regime público deverão ser considerados como bens públicos, ainda que bens particulares, quando afetados a uma atividade pública, ficam submissos ao regime jurídicos dos bens de propriedade pública.
Bens públicos, em sentido amplo, são todos as coisas corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas fundacionais e empresas governamentais[74].
O artigo 98 do Código Civil estabelece que são bens públicos os bens de domínio nacional que são de propriedade do Estado, ou seja, as pessoas jurídicas de direito interno, distinguindo que os bens não considerados como de propriedade estatal são particulares:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem[75].
Com efeito, os bens públicos possuem divisão de acordo com o artigo 99 do Código Civil e podem ser classificados como os bens de uso comum, os bens de uso especial e os bens dominicais:
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades[76].
De acordo com esta classificação ditada pelo artigo 99 do Código Civil, depreendem-se os conceitos dos diferentes bens públicos. Por bem públicos de uso comum do povo ou do domínio público são os mares, praias, rios, estradas, ruas e praças, isto é, todos os locais abertos à utilização coletiva, de fruição do povo[77]. Os bens públicos de uso especial ou do patrimônio administrativo são destinados à execução dos serviços públicos, considerados instrumentos da atuação administrativa do Estado. Não são integrantes da Administração Pública propriamente dita, porém constituem o seu aparelhamento como as repartições, os seus veículos, as serventias que o Estado põe à disposição do público[78]. Os bens públicos dominiais ou de patrimônio disponível são aqueles que diferem dos bens de domínio público, ainda que os integrem. Pois, possuem a possibilidade de serem utilizados para quaisquer fins, inclusive podendo ser alienando pela Administração[79].
4.2 POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA
O poder de polícia, por ser a atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade, ajustando-as aos interesses coletivos, muitas vezes se confunde com a própria atividade policial dos órgãos do Estado. Ainda que se note o poder repressivo e o poder preventivo do Estado, existem distinções quanto às atribuições para o exercício destas particularidades do exercício do poder de polícia pelos órgãos estatais.
No entanto, ocorre que com a distinção entre o exercício organizado do poder de polícia, surgem inúmeras controvérsias doutrinárias[80]. A distinção atual em alguns cursos de direito administrativo, discutidos por este trabalho suscita o poder de prevenção da polícia administrativa e o poder de repressão da polícia judiciária:
Costuma-se, mesmo, afirmar que se distingue a polícia administrativa da polícia de judiciária com base no caráter preventivo da primeira e repressivo da segunda. Esta última seria a atividade desenvolvida por organismos - o da polícia de segurança – que cumularia funções próprias da polícia administrativa com a função de reprimir a atividade dos delinquentes através da instrução policial criminal e captura dos infratores da lei penal, atividades que qualificariam a polícia judiciária. Seu traço característico seria o cunho repressivo, em oposição ao preventivo, tipificador da polícia administrativa[81].
Esta dicotomia não pode ser preservada, uma vez que entre polícia administrativa e polícia judiciária os seus predicativos de prevenção e repressão muitas vezes se confundem. As próprias atividades policiais, no exercício do seu poder de polícia, muitas vezes concentram tanto o caráter repressivo como o caráter preventivo[82]. Portanto, discorrer sobre prevenção na seara do direito fundamental da segurança pública, e em consideração específica, é compreender que a prevenção tem um cunho de proteção, isto é, o que se quer impedir é a ocorrência do ilícito penal que viole bem jurídico de determinada pessoa ou da própria sociedade, ferindo a ordem pública[83]. A repressão, comumente considerada pelas atividades policiais por intermédio do policiamento ostensivo, deve, porém, ser vista como um dever que organismos encarregados pela garantia e promoção da segurança pública e ordem pública tem em sua atuação no instante da prática de um delito[84].
Com efeito, não se deve descurar da atuação investigativa da atividade policial que tem por consequência a apuração de infrações penais, descobrindo os indícios de autoria e de materialidade que pode ser encontrada tanto na atividade policial judiciária como na atividade policial administrativa[85].
Portanto, ainda que subsita esta dicotomia para fins didáticos, não se pode preservá-la haja vista que a atuação da atividade policial se cinge de inúmeras funções que não só aquelas que se pensam determinadas. A polícia administrativa e a polícia judicial são atividades policiais com poder de polícia no interesse de garantir e promover os interesses públicos.
4.3 A GUARDA MUNICIPAL E O PODER PÚBLICO: O CONCEITO DE POLÍCIA E A ATUAÇÃO DA GUARDA MUNICIPAL
A polícia, seguindo os ditames estabelecidos pelo texto constitucional ou por normatividade legislativa vigente, tem por finalidade a manutenção da ordem pública[86]. Em sua forma originária, o exercício da atividade policial tem como conceito um conjunto de instituições estatais cujo dever precípuo é a manutenção da ordem pública, bem como a defesa da moralidade, dos valores constitucionais, da saúde e dos interesses públicos:
Em seu sentido orgânico, polícia designa ‘o conjunto de instituições, fundadas pelo Estado, para que, segundo as prescrições legais e regulamentares estabelecidas, exerçam vigilância para que se mantenham a ordem pública, a moralidade, a saúde pública e se assegure o bem-estar coletivo, garantindo-se a propriedade e outros direitos individuais’. Incumbe-lhe prevenir e reprimir os delitos[87].
Na manutenção da ordem pública e dos interesses coletivos, a atividade policial faz uso de suas prerrogativas de repressão, prevenção e investigação para coibir delitos e abusos de direitos, mantendo a harmonia e a coesão social. A atuação da atividade policial, então, torna-se de suma relevância na garantia e promoção do direito fundamental à segurança pública.
A Guarda Municipal, uma vez verificado o conceito de polícia, exerce atividade policial, por intermédio de uma atribuição de poder de polícia conferido pela Administração Pública que, respeitados os limites e princípios constitucionais e administrativos, tem por escopo manter a ordem pública e assegurar os valores, os interesses públicos em favor da coletividade. O artigo 144 da Constituição Federal, em seu § 8º estabelece a criação de guardas municipais no âmbito municipal:
§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei[88].
Embora ainda não discutido, os serviços públicos é ação destinada a obter determinada utilidade de interesse para a coletividade[89]. Analisadas as condições e atividades que a Administração Pública tem para garantir a ordem pública e promover a efetividade do direito fundamental à segurança pública, não dá para desconsiderar que sua atuação é policial não só pode defender os bens, serviços e instalações municipais, mais também agindo preventivamente na ocorrência de delitos, repressivamente diante do dano imediato não olvidando que seu exercício, ainda que em âmbito municipal tem por dever limitar e disciplinar arbitrariedades[90]:
Não é por acaso que a Guarda Municipal está inserida no Titulo V da Constituição Federal, no qual é tratado da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas. Eis a missão! Falhando os órgãos que devem zelar pela Soberania do Estado, o próprio Estado é colocado em xeque! [...] A missão fundamental das Guardas Municipais é garantir ao cidadão o acesso ao serviço público municipal com segurança, e possibilitar o exercício dos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição Federal e nos termos do art. 5, §2º da CF nos tratados internacionais subscritos pelo Brasil[91].
Nos últimos anos, tem-se evidenciado uma ampliação das atividades da Guarda Municipal, ainda que seu âmbito de atividade seja circunscrito a sua municipalidade. Não raro encontrar a Guarda Municipal agindo na coibição de delitos de trânsito, na apreensão de produtos entorpecentes.
A Guarda Municipal pode ser mais que apenas uma corporação, pode ser principalmente solidária, dinâmica e uma grande prestadora de atendimentos de excelência em várias áreas de atuação para a população, trazendo benefícios com idéias simples e com um custo quase que inexistente ao poder público municipal[92]
A Guarda Municipal tem como conceito o de ser uma Instituição Pública garantidora da ordem pública e protetora de direitos fundamentais, uniformizada, hierarquizada, desmilitarizada, armada ou não cuja criação se dá por mecanismo constitucional, deixando à discricionariedade da Administração Pública, mediante regramento normativo para prestar serviços de promoção de segurança pública, preservando a ordem pública[93].
As Guardas Municipais ocupam as mais diversas funções que vão do patrulhamento de vias, vigilância patrimonial, assistência a ações da defesa civil e até auxilio ao serviço funerário em algumas regiões do Brasil. Mais (sic) para que tais ações ocorram de maneira legitima os agentes públicos são investidos pelo Poder de Policia através do serviço público para que os particulares cumpram as determinações oriundas do Poder Público objetivando o interesse público[94].
Desta forma, e uma vez investida com o poder de polícia no intuito de promover e garantir o interesse público, bem como ser um instrumento de aplicação efetiva do direito fundamental à segurança pública, a Guarda Municipal é órgão de atividade policial cujas funções são preventiva, repressiva, atuando na consecução da harmonia e da ordem pública.
Além disto, a Guarda Municipal, por ter uma gerência local, é a que mais se presta a ter uma identidade comunitária, passando a conhecer o cotidiano de sua cidade, o cotidiano dos bairros de sua cidade e estando presente na ação de políticas públicas diretas da Administração municipal[95].
É de se salientar que o Plano Nacional de Segurança Pública contempla, em sua ação número 56, o estímulo na criação de guardas municipais pelos municípios, desvinculado-a da atuação militarizada e compondo o sistema de proteção à ordem pública e o direito fundamental à segurança pública:
Ação 56 - Guardas Municipais
Apoiar e incentivar a criação de Guardas Municipais desmilitarizadas e desvinculadas da força policial, estabelecendo atribuições nas atividades de segurança pública e adequada capacitação, inclusive para a área de trânsito[96].
Por ser uma das diretrizes do Ministério da Justiça, a atuação comunitária se faz muito mais por forças com atividade policial, no entanto desvinculadas da força policial estadual ou federal no interesse de manter a ordem pública e criando uma identidade mais participativa de forças de segurança da Administração Pública[97]. O Superior Tribunal de Justiça em inúmeras decisões demonstra acerca da atividade policial da Guarda Municipal, podendo apreender bens e realizar prisão em flagrante:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. APREENSÃO DE MERCADORIA PELA GUARDA MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DA PARTE REAVER A MERCADORIA. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. INOCORRÊNCIA. QUANTUM INDENIZATÓRIO FIXADO EM R$ 5.000,00. VALOR ADEQUADO. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO COMPROVADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o acórdão recorrido de qualquer omissão, contradição ou obscuridade, razão pela qual não há que se falar em ofensa ao art. 535 do CPC. 2. Somente é possível rever o valor a ser indenizado quando exorbitante ou irrisória a importância arbitrada, em violação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, o que não se observa no presente caso, em que a indenização foi fixada em R$ 5.000,00 (cinco mil reais) em razão da impossibilidade da autora de reaver sua mercadoria apreendida pela Guarda Municipal, cuja procedência foi comprovada. 3. A interposição do Recurso Especial pela alínea c do permissivo constitucional, exige a comprovação, entre os acórdãos apontados como paradigma e o aresto impugnado, da similitude fática, nos termos do art. 541, parágrafo único do CPC, e do art. 255, § 3o. RISTJ, situação inexistente no caso dos autos. 4. Agravo Regimental desprovido. (STJ - AgRg no AREsp: 263023 RJ 2012/0250889-4, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 21/03/2013, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/04/2013)[98].
PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. TRÁFICO ILÍCITO DE ENTORPECENTES. PRISÃO EM FLAGRANTE. GUARDA MUNICIPAL. NULIDADE DA AÇÃO PENAL. INEXISTÊNCIA. ART. 301 DO CPP. ORDEM DENEGADA. 1. A prisão em flagrante efetuada pela Guarda Municipal, ainda que não esteja inserida no rol das suas atribuições constitucionais (art. 144, § 8º, da CF), constitui ato legal, em proteção à segurança social. 2. Se a qualquer do povo é permitido prender quem quer que esteja em flagrante delito, não há falar em proibição ao guarda municipal de proceder à prisão. 3. Eventual irregularidade praticada na fase pré-processual não tem o condão de inquinar de nulidade a ação penal, se observadas as garantias do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, restando, portanto, legítima a sentença condenatória. 4. Ordem denegada. (STJ - HC: 129932 SP 2009/0035533-0, Relator: Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, Data de Julgamento: 15/12/2009, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 01/02/2010)[99].
A evidência destes julgados demonstra que a Guarda Municipal exerce função primordial para a manutenção da ordem pública, bem como à defesa dos interesses públicos, assegurando que o direito fundamental à segurança pública seja efetivado. Não dá para ignorar que a atuação da Guarda Municipal, ainda que desmilitarizada, exerce atividade policial ostensiva, isto é, atividade policial de repressão e prevenção.
Muito se confunde o poder de polícia que é uma atividade estatal cuja finalidade é a de condicionar a liberdade e a propriedade, ajustando-as com o interesse público com a atividade policial, descredenciando a atuação da Guarda Municipal como órgão de preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio, conforme descreve o caput do artigo 144 da Constituição Federal de 1988.
Contudo, não dá para negar o seu papel essencial na garantia e na promoção da efetividade de direito fundamental à segurança pública, bem como o de manter a harmonia social, ainda que em uma circunscrição municipal. A Guarda Municipal age preventiva no intuito de coibir delitos contra bens jurídicos constitucional e penalmente tutelados seja de particulares, seja bens jurídicos coletivos. Sua atuação também é repressiva, pois tende a assegurar a ordem e o interesse público no momento da ocorrência de um ato. É possível ver em inúmeras situações cotidianas a Guarda Municipal coibindo delitos em flagrante.
Não se pode desconsiderar a atuação da Guarda Municipal por ser uma instituição desmilitarizada, porém sua atividade deve ser vista como ostensiva por englobar a prevenção e a repressão, preservando ou reestabelecendo a ordem pública.
O poder de polícia conferido à Administração Pública é desconcentrado para atuação da Guarda Municipal como aquele que obsta atividades que conflitem com a ordem pública e com os interesses sociais. Não dá só para estabelecer que o que é ditado pelo artigo 144, § 8º da Constituição Federal tenha limitações, sendo que a própria Constituição, ao ter um capítulo específico à segurança pública, entende-a como um direito fundamental. Direito fundamental que não exclui do alcance de sua legitimidade e legalidade da Guarda Municipal.
Assim sendo, não se pode menosprezar a atuação da Guarda Municipal como órgão a defender a ordem pública, os interesses públicos e os direitos fundamentais. É atuação do poder de polícia em sua atividade não se confundindo poder de polícia que é a qualidade da atividade policial com a própria atividade policial, ignorando a importância da Guarda Municipal.
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BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no AREsp 263023 RJ 2012/0250889-4. Relator(a): Min. Napoleão Nunes Maia Filho. Brasília, 21 de mar. de 2013. Disponível em:< http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/23539572/agravo-regimental-no-agravo-em-recurso-especial-agrg-no-aresp-263023-rj-2012-0250889-4-stj> Acesso em: 25/11/2013.
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[1] STRECK, L. L. Hermenêutica Jurídica e(m) Crise: Uma Exploração Hermenêutica da Construção do Direito. 5 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
[2] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
[3] ZANETTI, J. C. T. A Concretização Constitucional, o Ativismo Judicial e a Tutela Coletiva. 193 fls. Dissertação (Mestrado em Direito). Universidade de Ribeira Preto – UNARPE. Ribeirão Preto: 2010, p. 81-82
[4] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
[5] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 251-252.
[6] SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2012, p. 175-176
[7] SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2012.
[8] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 717.
[9] DIMOULIS, D.; MARTINS, L. Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006.
[10] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007.
[11] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007.
[12] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007.
[13] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007, p. 26-27.
[14] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007, p.26-27.
[15] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007.
[16] GUSSI, E. H. B. A Segurança na Constituição. 169 fls. Dissertação (Mestrado em Direito). Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS. Porto Alegre: 2005.
[17] GUSSI, E. H. B. A Segurança na Constituição. 169 fls. Dissertação (Mestrado em Direito). Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS. Porto Alegre: 2005, p. 11-12.
[18] GUSSI, E. H. B. A Segurança na Constituição. 169 fls. Dissertação (Mestrado em Direito). Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS. Porto Alegre: 2005.
[19] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007, p. 35-36.
[20] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007.
[21] BRASIL. Constituição Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 05 de out. de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 21/11/2013
[22] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007, p. 42.
[23] SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2012.
[24] SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2012, p. 779-780.
[25] BRASIL. Constituição Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 05 de out. de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 21/11/2013
[26] SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2012.
[27] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007, p. 52-53
[28]SCHWANKA, C. Administração Pública Consensual: A Transação como Método Alternativo na Solução de Conflitos. 179 fls. Dissertação (Mestrado em Direito). Faculdades Integradas do Brasil – Unibrasil. Curitiba: 2009.
[29] SCHWANKA, C. Administração Pública Consensual: A Transação como Método Alternativo na Solução de Conflitos. 179 fls. Dissertação (Mestrado em Direito). Faculdades Integradas do Brasil – Unibrasil. Curitiba: 2009.
[30] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
[31] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 108.
[32] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
[33] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
[34] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 113.
[35] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
[36] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 123.
[37] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
[38] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 61.
[39] CARVALHO, K. G. Teoria do Estado e da Constituição: Direito Constitucional Positivo. 15 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
[40] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[41] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 65.
[42] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[43] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 65.
[44] BRASIL. Constituição Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 05 de out. de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 21/11/2013
[45] MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[46] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 89.
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[49] BRASIL. Constituição Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 05 de out. de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 21/11/2013.
[50] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[51] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[52] MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[53] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[54] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[55] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 103.
[56] MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[57] BRASIL. Constituição Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 05 de out. de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 21/11/2013.
[58] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[59] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
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[61] MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
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[63] BRASIL. Código Tributário Nacional.Lei 5.172 de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm > Acesso em: 22/11/2013.
[64] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[65] MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[66] MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[67] MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[68] BRASIL. Constituição Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 05 de out. de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 21/11/2013
[69] MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[70] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[71] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 561.
[72] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[73] MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[74] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 564.
[75] BRASIL. Lei 6.015. Institui o Código Civil. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 31 de dez. de 1973. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6015.htm> Acesso em: 23/11/2013.
[76] BRASIL. Lei 6.015. Institui o Código Civil. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 31 de dez. de 1973. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6015.htm> Acesso em: 23/11/2013.
[77] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[78] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[79] MEIRELLES, H. L. et ali. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[80] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007.
[81] MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 840.
[82] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007.
[83] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007.
[84] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007.
[85] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007.
[86] MERTENS, F. A. O Direito Fundamental à Segurança Pública e o Serviço Público de Segurança Pública no Ordenamento Jurídico Nacional. Dissertação (Mestrado em Ciência Jurídica). Universidade do Vale do Itajaí – Univali. Itajaí: 2007.
[87] SILVA, M. C. A Investigação Criminal, a Polícia Judiciária e o Ministério Público. 187 fls. Dissertação (Mestrado em Direito Processual Penal). Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – Puc/SP. São Paulo: 2006.
[88] BRASIL. Constituição Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 05 de out. de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 23/11/2013.
[89] MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
[90] RAMOS, L. Guarda Municipal e o Poder de Polícia. 84 fls. Monografia (Bacharelado em Direito). Universidade de Caxias do Sul. Vacaria: 2010.
[91] VENTRIS, O. Guarda municipal: Poder de policia e Competência. 2. ed. São Paulo: IPECS, 2010.
[92] RAMOS, L. Guarda Municipal e o Poder de Polícia. 84 fls. Monografia (Bacharelado em Direito). Universidade de Caxias do Sul. Vacaria: 2010, p. 24.
[93] VENTRIS, O. Guarda municipal: Poder de policia e Competência. 2. ed. São Paulo: IPECS, 2010.
[94] RAMOS, L. Guarda Municipal e o Poder de Polícia. 84 fls. Monografia (Bacharelado em Direito). Universidade de Caxias do Sul. Vacaria: 2010, p. 42.
[95] RAMOS, L. Guarda Municipal e o Poder de Polícia. 84 fls. Monografia (Bacharelado em Direito). Universidade de Caxias do Sul. Vacaria: 2010.
[96] BRASIL. Programa Nacional de Segurança Pública. Ministério da Justiça. Disponível em: < http://www.justica.gov.br/portal/ministerio-da-justica/>
[97] RAMOS, L. Guarda Municipal e o Poder de Polícia. 84 fls. Monografia (Bacharelado em Direito). Universidade de Caxias do Sul. Vacaria: 2010.
[98] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no AREsp 263023 RJ 2012/0250889-4. Relator(a): Min. Napoleão Nunes Maia Filho. Brasília, 21 de mar. de 2013. Disponível em:< http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/23539572/agravo-regimental-no-agravo-em-recurso-especial-agrg-no-aresp-263023-rj-2012-0250889-4-stj> Acesso em: 25/11/2013.
[99] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. HC 129932 SP 2009/0035533-0. Relator(a): Min. Arnaldo Esteves Lima. Brasília, 15 de dez. de 2009. Disponível em: < http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/8605934/habeas-corpus-hc-129932-sp-2009-0035533-0> Acesso em: 25/11/2013.
Leia mais: http://jus.com.br/artigos/26050/a-guarda-municipal-e-o-direito-fundamental-a-seguranca#ixzz3Uapd2daO
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