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Tren Fugitivo Boliviano: LÍNEAS JURISPRUDENCIALES 2005-2006: Juicio de Responsabilidades en Bolivia
LÍNEAS JURISPRUDENCIALES 2005-2006: Juicio de Responsabilidades en Bolivia
Líneas jurisprudenciales (2005-2006)
Juicio de Responsabilidades contra Altos Funcionarios de Estado
La labor del Ministerio Público no puede ser ejercida por las Comisiones de las Cámaras Legislativas
Lun 23 Oct 2006
Mediante Sentencia Constitucional (SC) 0077/2006, el Tribunal Constitucional fundó una línea jurisprudencial que establece que el Ministerio Público representa al Estado y a la sociedad en el marco de la ley, y se ejerce por las comisiones que designen las Cámaras Legislativas, por el Fiscal General de la República y demás funcionarios designados conforme a ley; sin embargo, en los casos de juicios de responsabilidades la labor del Ministerio Público no puede ser ejercida por las Comisiones de las Cámaras Legislativas, debido a que, por una parte, esta función es ejercida por el Fiscal General de la República, y por otra, es menester que la acusación penal no recaiga en un órgano eminentemente político como es el Congreso Nacional.
Asimismo, el órgano guardián de la Constitución en el país señala que resulta imperioso dejar claro que si se permitiera la posibilidad que la investigación, en juicios de responsabilidades, sea efectuada por el Poder Legislativo, además de desnaturalizarse el sistema de enjuiciamiento, se desprotegerían los derechos y garantías de las partes, porque no existiría la posibilidad de que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia efectúe el control sobre dicha investigación.
En base a dicho entendimiento jurídico, el Tribunal Constitucional declaró nula la Resolución Camaral 080/2006-2007, de 1 de junio de 2006, mediante la cual la Cámara de Diputados resolvió encomendar a su Comisión de Defensa y Fuerzas Armadas la investigación sobre las denuncias públicas efectuadas por Freddy Bersatti Tudela, referidas a la supuesta intención del ex presidente de la República Carlos Mesa de entregar el mando presidencial a las Fuerzas Armadas y de cerrar el Congreso Nacional.
Al declarar fundado el Recurso contra Resoluciones Congresales o Camarales (RRL) interpuesto por el ex presidente Carlos Mesa contra el presidente de la Cámara de Diputados Edmundo Novillo, el órgano guardián de la Constitución determinó que, en la tramitación de los juicios de responsabilidades, tanto la labor de investigación como la de acusación, y posterior sustentación de la misma, están a cargo del Ministerio Público, tal como lo dispone la Constitución Política del Estado (CPE) en su artículo 118.5; además del artículo 3 de la Ley Nº 2445 y el artículo 36.21 de la Ley Orgánica del Ministerio Público.
Sucre, 23 de octubre de 2006
Sección de Pedagogía Constitucional
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0077/2006
Sucre, 19 de septiembre de 2006
Expediente: 2006-14106-29-RRL
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
En el recurso contra resoluciones legislativas, congresales o camarales interpuesto por Carlos Diego Mesa Gisbert contra Edmundo Novillo Aguilar, Presidente de la Cámara de Diputados, demandando la nulidad de la Resolución Camaral 080/2006-2007, de 1 de junio de 2006, por presunta vulneración de los derechos a la defensa, a ser juzgado por autoridades competentes, independientes e imparciales y de la garantía del debido proceso, reconocidos en los arts. 16.II y IV, 68.11ª y 118.5ª de la Constitución Política del Estado (CPE).
En el memorial presentado el 20 de junio de 2006, cursante de fs. 3 a 5 vta., el recurrente manifiesta lo que se anota a continuación:
a) El 1 de junio de 2006, la Cámara de Diputados emitió la Resolución Camaral 080/2006-2007, por la que resuelve encomendar a la Comisión de Defensa y Fuerzas Armadas de acuerdo con el art. 125 de la CPE y 48 del Reglamento General de la Cámara, el ejercicio del Ministerio Público y dejar a su cargo las investigaciones sobre la denuncia pública efectuada por Freddy Bersatti Tudela referida a la intención de entrega del mando presidencial a las Fuerzas Armadas o el cierre del Congreso Nacional por el ex Presidente de la República, Carlos Diego Mesa Gisbert.
b) Señala que la citada Resolución encomienda a una Comisión de la Cámara de Diputados la investigación de supuestos hechos delictivos de un Presidente constitucional de la República, realizados en el ejercicio de sus funciones, al margen de las competencias y procedimientos establecidos por la Constitución Política del Estado para el juicio de responsabilidades, que es la única vía constitucionalmente habilitada para una investigación de esa naturaleza, conforme disponen los arts. 68.11ª, 118.5ª y 125.I de la CPE, de modo que tratándose de investigaciones relativas a supuestos hechos ocurridos en el ejercicio de funciones públicas de un Presidente Constitucional, la única autoridad competente para intervenir en este tipo de investigaciones, es el Fiscal General de la República, en el marco de un juicio de responsabilidades. Esta función no la puede desempeñar ninguna comisión del Congreso Nacional porque estaría ejerciendo funciones que exclusiva y privativamente le corresponden a la máxima autoridad del Ministerio Público, según se desprende de lo dispuesto en los arts. 1, 3.I de la Ley 2445, de 13 de marzo de 2003 sobre juicio de responsabilidades y 12 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP).
c) Puntualiza que lo manifestado en forma precedente se encuentra recogido en jurisprudencia constitucional, como la Declaración Constitucional 0003/2005, de 8 de junio y el AC 0018/2005-ECA, de 13 de junio, que han establecido que conforme a las normas constitucionales y al art. 36.21 de la LOMP, la labor del Fiscal General de la República no se reduce a la presentación del requerimiento acusatorio, sino que el órgano acusador es y debe ser el Ministerio Público, o sea que la investigación, la formulación de la acusación y su sustentación, están a cargo del Fiscal General de la República.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Estima que con la emisión de la Resolución impugnada, se han conculcado los derechos a la defensa, a ser juzgado por autoridades fiscales y judiciales competentes, independientes e imparciales y las garantías del debido proceso y de juicio de responsabilidades, reconocidos en los arts. 16.II y IV, 68.11ª y 118.5ª de la CPE.
Con estos antecedentes, interpone el presente recurso contra Edmundo Novillo Aguilar, Presidente de la Cámara de Diputados, pidiendo sea declarado fundado el recurso y nula la Resolución Camaral 080/2006-2007, de 1 de junio de 2006.
La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional por AC 312/2006-CA, de 27 de junio, admitió el recurso, y dispuso la citación de Edmundo Novillo Aguilar, Presidente de la Cámara de Diputados, lo que se hizo en 12 de julio de 2006, conforme consta en la diligencia de fs. 19.
I.3. Alegaciones de la autoridad recurrida
El Presidente de la Cámara de Diputados, no obstante su legal citación, no presentó alegato alguno en el término de ley, por lo que, previo informe 15/06 de Secretaría General de este Tribunal, la Comisión de Admisión, conforme dispone el art. 87 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), ordenó el sorteo del expediente.
De la compulsa del expediente se establece que, el 1 de junio de 2006, la Cámara de Diputados emitió la Resolución Camaral 080/2006-2007 (fs.1), que resuelve:
“Encomendar a la Comisión de Defensa y Fuerzas Armadas de acuerdo con el Artículo 125 de la Constitución Política del Estado y artículo 48 del Reglamento General de la Cámara, el ejercicio del Ministerio Público y a su cargo las investigaciones sobre la denuncia pública efectuada por el Gral. Freddy Bersatti Tudela referida a la intención de entrega del mando presidencial a las Fuerzas Armadas o el cierre del Congreso Nacional por el ex Presidente de la República Dn. Carlos Mesa Gisbert”.
El recurrente plantea este recurso pidiendo la nulidad de la Resolución Camaral 080/2006-2007, de 1 de junio de 2006, arguyendo que lesiona los derechos a la defensa, a ser juzgado por autoridades fiscales y judiciales competentes, independientes e imparciales y a las garantías del debido proceso y de juicio de responsabilidades, dado que encomienda a una Comisión de la Cámara de Diputados, la investigación de un presunto ilícito atribuido a su persona cuando se desempeñó como Presidente constitucional de la República, sin tomar en cuenta que, conforme disponen la Constitución Política del Estado, la Ley sobre juicio de responsabilidades y la Ley Orgánica del Ministerio Público, ésa es una atribución del Fiscal General de la República.
III.1. Alcance del recurso contra resoluciones congresales o camarales
De acuerdo con el art. 86 de la LTC los recursos contra resoluciones congresales o camarales, proceden cuando éstas afecten derechos o garantías fundamentales de la persona. Este recurso constituye un procedimiento jurisdiccional extraordinario que tiene por finalidad restablecer o restituir el derecho fundamental o garantía constitucional de una persona, en aquellos casos en los que se hubiesen restringido o suprimido, al emitir una resolución legislativa de carácter congresal o camaral.
La naturaleza de este recurso, cuyo objeto es la tutela efectiva de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de la persona frente al abuso de poder o exceso del Congreso Nacional o alguna de sus Cámaras, significa que el mismo se origina en un interés subjetivo concreto, por lo mismo, en la tramitación se establece una controversia entre el afectado que se constituye en accionante y el organismo que vulnera el derecho o garantía que se constituye en recurrido. La legitimación activa está así reconocida, a toda persona natural o jurídica que se sienta agraviada o afectada en sus derechos y garantías fundamentales, por la resolución congresal o camaral, así dispone el art. 80 de la LTC. Ello implica que la legitimación activa es amplia y el ejercicio de la misma no está sujeta a condición alguna, salvo la de acreditar, en caso necesario, la personalidad jurídica.
III.2. Jurisprudencia constitucional sobre los juicios de responsabilidades
La Declaración Constitucional 0003/2005, de 8 de junio, respecto de los juicios de responsabilidad contra altos dignatarios de Estado, ha establecido lo siguiente:
“(…) por Ley 1585 de 12 de agosto de 1994, se introdujo una nueva reforma constitucional, donde la función acusadora del Congreso fue modificada, toda vez que el art. 68.11. de la Constitución reformada sólo le dio competencia para autorizar el enjuiciamiento del Presidente y el Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos del Departamento, de acuerdo al art. 118.5 de la CPE.
El art. 118.5 de la CPE establece los lineamientos básicos para el juzgamiento de aquellas autoridades, otorgando esa competencia a la Corte Suprema de Justicia, que debe fallar en los juicios “por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, a requerimiento del Fiscal General de la República, previa autorización del Congreso Nacional, fundada jurídicamente y concedida por dos tercios de votos del total de sus miembros, en cuyo caso el sumario estará a cargo de la Sala Penal y ésta se pronunciará por la acusación, el juicio se substanciará por las demás Salas, sin recurso ulterior”.
Corresponde precisar que la reforma constitucional de 1994 se llevó a efecto en vigencia del sistema procesal penal de 1972, norma que utiliza el término instrucción - y en algunos artículos sumario- para designar a la primera etapa del juicio, que conforme a la doctrina, tiene por objeto reunir los elementos de convicción indispensables para determinar si se puede o no acusar a una o más personas como presunto culpable de uno o más delitos; consiguientemente, la utilización del término sumario obedece sólo al momento histórico en que fue introducida la norma constitucional anotada (art. 118.5ª).
Como se señaló precedentemente, el art. 118.5 de la CPE, marca el cambio de rol del Congreso Nacional; dado que deja de ser un órgano acusador en los juicios penales seguidos contra los altos dignatarios de Estado, para convertirse en el órgano que sólo autoriza el juzgamiento de esas autoridades, convirtiéndose la autorización en una condición de procedibilidad del proceso penal que debe seguirse contra esas autoridades; por cuanto, en síntesis, dependerá de la decisión del congreso la procedencia del juicio penal.
Esta nueva estructura jurídica está orientada a garantizar la imparcialidad de los órganos que intervienen en el juicio, evitando que la acusación penal se encuentre en manos de un órgano eminente político como es el Congreso Nacional, evitando de esta manera la confusión entre juicio político propiamente dicho -para el que, de acuerdo a otras legislaciones, si es competente el órgano legislativo- y el juicio penal, que debe ser desarrollado conforme a las normas de un debido proceso, respetando los derechos y garantías del imputado.
Asimismo, el art. 118.5ª, de la CPE, ha delineado los aspectos básicos del juicio de responsabilidades contra el Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos del Departamento, que por las altas funciones que ejercen gozan de privilegio constitucional, estableciendo un trámite procesal especial, por el cual se garantiza la independencia, autonomía y funcionamiento regular de los órganos del Estado, conforme ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal contenida en la SC 0020/2004, al señalar que 'el juicio de responsabilidades constituye un fuero constitucional que se otorga a los altos dignatarios de Estado como garantía de la independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado, en los que aquellos desempeñan funciones, de manera que, dada su naturaleza, el juicio de responsabilidades contra altos dignatarios de Estado se constituye en un proceso especial que se desarrolla con la concurrencia de ciertas garantías, como el que sólo podrá desarrollarse ante el máximo Tribunal de Justicia ordinaria y previa autorización expresa del Congreso Nacional; pues con estos procedimientos se busca evitar que, mediante el ejercicio abusivo del derecho de acceso a la justicia, se impida irregularmente el ejercicio del poder…'
(…) En este contexto, es posible concluir, que el trámite establecido en el art. 118.5ª de la CPE, sigue la estructura del sistema procesal penal de 1972; dado que, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia actuaría como órgano judicial encargado del sumario y las demás Salas, como órgano judicial encargado del plenario. Por otra parte, se constata que el Ministerio Público al presentar el requerimiento acusatorio, actuaría como promotor de la acción penal; en ese sentido, el art. 41 de la Ley del Ministerio público, Ley 1469 de 19 de febrero de 1993, establecía que el Fiscal General de la República intervenía y requería o dictaminaba en los procedimientos y procesos en los que de acuerdo a Ley, participaba el Ministerio Público y era de conocimiento de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.”
(…) las normas orgánicas de la Constitución Política del Estado, han delimitado los roles de los diferentes órganos que intervienen en un proceso penal. Así, el Ministerio Público tiene por finalidad promover la acción de la justicia, defender la legalidad y los intereses del Estado y la sociedad, y tiene a su cargo la dirección de las diligencias de policía judicial (investigación), como lo preceptúan los arts. 124 y 125 de la CPE. Estas funciones, en virtud del texto constitucional, sólo pueden ser cumplidas por el Ministerio Público, que se ejerce por las comisiones que designen las Cámaras Legislativas, por el Fiscal General de la República y demás funcionarios designados conforme a ley.
Con el objetivo de fortalecer al Ministerio Público, para que pueda cumplir con la finalidad constitucional encomendada de manera idónea e imparcial, la reforma constitucional de 1994 estableció una nueva forma de designación del Fiscal General a través del Congreso Nacional, por dos tercios de votos de sus miembros presentes; designación que antes era realizada por el Presidente de la República a propuesta en terna del Senado.
En coherencia con el precepto constitucional, el Código de procedimiento penal, ha delimitado las funciones del Ministerio Público, señalando que le corresponde dirigir la investigación de los delitos y promover la acción penal pública ante los órganos jurisdiccionales; debiendo con ese propósito realizar todos los actos necesarios para preparar la acusación y participar en el proceso, conforme a las disposiciones previstas en el Código de procedimiento penal y en su Ley Orgánica.
Similares normas se encuentran en la Ley Orgánica del Ministerio Público, que en el art. 36.21) expresamente le atribuye al Fiscal General de la República la competencia para “Ejercer ante la Corte Suprema de Justicia la acción penal en los juicios de responsabilidades que sean de competencia de dicho tribunal(…)” (las negrillas son nuestras).
III.3. La presente problemática
Este recurso ha sido planteado por Carlos Diego Mesa Gisbert, en su condición de ex Presidente constitucional de la República, demandando la nulidad de la Resolución Camaral 080/2006-2007, de 1 de junio de 2006, por cuanto, a decir suyo, lesiona los derechos a la defensa, a ser juzgado por autoridad competente e imparcial y las garantías del debido proceso y de juicio de responsabilidades, pues encomienda a una Comisión de la Cámara de Diputados, la investigación de un presunto ilícito atribuido a su persona cuando se desempeñó como Presidente Constitucional del país, dejando de lado que, conforme disponen la Constitución Política del Estado, la Ley sobre juicio de responsabilidades y la Ley Orgánica del Ministerio Público, ésa es una atribución del Fiscal General de la República.
Al respecto, y en el marco de la jurisprudencia constitucional anotada en el apartado precedente, es importante recordar que el art. 118.5ª de la CPE, reconoce competencia a la Corte Suprema de Justicia, para:
“5ªFallar en los juicios de responsabilidad contra el Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos de Departamento por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, a requerimiento del Fiscal General de la República, previa autorización del Congreso Nacional, fundada jurídicamente y concedida por dos tercios de votos del total de sus miembros, en cuyo caso el sumario estará a cargo de la Sala Penal y si ésta se pronuncia por la acusación, el juicio se substanciará por las demás Salas, sin recurso ulterior.”
Asimismo, es importante recordar que el art. 125.I de la CPE determina que el Ministerio Público representa al Estado y a la sociedad en el marco de la ley, y que se ejerce por las comisiones que designen las Cámaras Legislativas, por el Fiscal General de la República y demás funcionarios designados conforme a ley. En ese sentido, en los casos de juicios de responsabilidades la labor del Ministerio Público no puede ser ejercida por las Comisiones de las Cámaras Legislativas, debido a que, por una parte, esta función, por imperio de la Constitución Política del Estado y las leyes -según lo ha remarcado la jurisprudencia constitucional antes señalada- es ejercida por el Fiscal General de la República, y por otra, es menester que la acusación penal no recaiga en un órgano eminentemente político como es el Congreso Nacional. Así, resulta imperioso dejar claro que si se permitiera la posibilidad que la investigación, en juicios de responsabilidad, sea efectuada por el Poder Legislativo, además de desnaturalizarse el sistema de enjuiciamiento -que es el señalado en el ordenamiento jurídico vigente, como lo ha sostenido la jurisprudencia de este Tribunal-, se desprotegerían los derechos y garantías de las partes, porque no existiría la posibilidad que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia efectúe el control sobre dicha investigación.
Dentro de ese marco el art. 1 de la Ley 2445, de 13 de marzo de 2003, que establece la sustanciación y resolución de los juicios de responsabilidades contra el Presidente de la República, Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos de Departamento, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, enumerando a continuación los delitos por los que serán enjuiciados. El art. 3 de la Ley 2445, establece que cualquier ciudadano podrá presentar una proposición acusatoria ante el Fiscal General de la República, quien en base a dicha proposición y con los antecedentes que pudiera acumular, en el plazo máximo de quince días hábiles deberá formular el requerimiento acusatorio o, en su caso, el rechazo de la proposición acusatoria, dictaminando el archivo de obrados por falta de tipicidad y/o materia justiciable. En caso de existir materia justiciable, el Fiscal General requerirá ante la Corte Suprema de Justicia el enjuiciamiento que previa consulta a su Sala Penal será remitido al Congreso Nacional pidiendo su autorización expresa de conformidad al art. 118.5ª de la CPE. El Congreso, con el voto afirmativo de dos tercios del total de sus miembros, concederá la autorización de juzgamiento y remitirá todos los antecedentes a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, que derivará a su Sala Penal, que tramitará el sumario y deberá pronunciarse por la acusación o por el sobreseimiento.
Delimitado el marco jurisprudencial y legal al que se regirá el estudio de este caso, se debe examinar si la Resolución Camaral 080/2006-2007, de 1 de junio de 2006, atenta contra los derechos a la defensa, al juez competente e imparcial y las garantías del debido proceso y de juicio de responsabilidades.
Para ello, es imprescindible puntualizar, que el debido proceso, consagrado como garantía constitucional por el art. 16 de la CPE, y como derecho humano en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, está entendido por el Tribunal Constitucional, en su uniforme jurisprudencia, como "…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar” (SC 0418/2000-R, de 2 de mayo) “comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SC 1276/2001-R, de 5 de diciembre). Respecto a sus alcances, en la SC 1234/2000-R, de 21 de diciembre, se ha definido que la garantía del debido proceso: “(...) es aplicable no sólo al ámbito judicial, sino también al administrativo, cuando se tenga que someter a una persona a un procedimiento en el que deberá determinarse una responsabilidad“ (las negrillas son nuestras), definición que ha sido reiterada en muchas otras, entre ellas las SSCC 0128/2001-R y 0378/2000-R.
Ahora bien, tomando en cuenta lo establecido por la Declaración Constitucional 0003/2005, y de acuerdo al análisis efectuado en párrafos precedentes, “…sólo es posible interpretar el art. 118.5ª de la CPE a la luz de los valores, principios, derechos y garantías constitucionales, y a las nuevos roles encomendados por la Ley Fundamental a los órganos que intervienen en un proceso penal, que configuran y son la base del sistema procesal penal instaurado en la Ley 1970. En este sentido, corresponde precisar los roles de los órganos que intervienen en la sustanciación del juicio de responsabilidades, conforme a la interpretación constitucional bajo el principio de unidad aludido precedentemente:
-Rol del Ministerio Público: la función del Ministerio Público en los juicios de responsabilidad, se inicia, de acuerdo al art. 118.5ª. de la CPE y la Ley Nº 2445, de 13 de marzo de 2003, con la recepción de la proposición acusatoria y la formulación, por parte del Fiscal General de la República, del requerimiento acusatorio, que es la atribución de un hecho punible a determinadas personas sustentada en indicios suficientes sobre la existencia del hecho y la participación de los imputados en el mismo; este requerimiento hace innecesaria la posterior formulación de imputación formal, toda vez que el requerimiento acusatorio es asimilable a la resolución que debe emitir el Fiscal -en el procedimiento ordinario - luego de recibidas las actuaciones policiales.
Ahora bien, la labor del Fiscal General, conforme a las normas constitucionales y al art. 36.21) de la Ley Orgánica del Ministerio Público, precedentemente citadas, no se reduce a la presentación del requerimiento acusatorio, sino que, desde esa inicial intervención hasta la conclusión del juicio, el órgano acusador es y debe ser el Ministerio Público, lo que implica que tanto la investigación, como la formulación de la acusación y posterior sustentación de la misma deben estar a cargo del Fiscal General de la República. Este razonamiento es concordante con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional contenida en la SC 0020/2004, que ha establecido el siguiente entendimiento:
'..el Constituyente le ha asignado al Ministerio Público la misión de: a) promover la acción de la justicia; b) defender la legalidad; y c) defender los intereses del Estado y la sociedad, así lo prevé el art. 124 de la Constitución; el ejercicio de la función de promover la acción de la justicia está estrechamente relacionado con la política de defensa social diseñada por el Estado en su lucha contra la delincuencia, de manera que el Ministerio Público promoverá la acción de la justicia para la persecución penal, asumiendo el papel acusador público frente a un delito cometido, imputando formalmente al encausado, dirigiendo la investigación y, en su caso, formulando la acusación para la celebración del juicio oral. Conforme a la norma prevista por el art. 125.I CPE, el Ministerio Público se ejerce, entre otros, por el Fiscal General de la República.'
'En el marco referido precedentemente, la Ley 2445 le confiere, al Fiscal General de la república, las siguientes atribuciones: a) recibir y sustanciar las proposiciones acusatorias que presenten los ciudadanos contra los altos dignatarios de Estado en ejercicio o después de que dejen la función; b) acumular los antecedentes referidos a los hechos denunciados en las proposiciones acusatorias, considerados como delitos cometidos por los altos dignatarios de Estado; c) formular requerimiento acusatorio contra los imputados; y d) rechazar la proposición acusatoria disponiendo el archivo de obrados por falta de tipicidad y/o materia justiciable. Se entiende que las atribuciones expresamente establecidas en la Ley 2445 se refieren al primer momento del proceso, es decir, a la iniciación del proceso de juicio de responsabilidades, lo cual no puede ni debe ser entendido, con criterio restrictivo, de que son las únicas y exclusivas atribuciones que debe desempeñar el Fiscal General de la República en este tipo de procesos judiciales; al contrario, en el marco de la misión encomendada por la Constitución se entiende que, le corresponde al Fiscal General de la República representar al Estado y la sociedad en la sustanciación del juicio de responsabilidades, de un lado, sosteniendo la acusación formulada, lo que implica a su vez la producción y presentación de las pruebas de cargo que sustentan la acusación penal; y, del otro, defendiendo la legalidad, de manera tal que se preserven los derechos fundamentales y las garantías constitucionales de los procesados” (Declaración Constitucional 0003/2005).
En consecuencia, la Declaración Constitucional trascrita en las partes pertinentes para el caso de autos, ya dilucidó la problemática respecto a la función o labor del Fiscal General de la República en los juicios de responsabilidades, determinando claramente que le corresponde la investigación de las acusaciones que se presenten contra altos dignatarios de Estado, a lo que se arribó luego de efectuar una contrastación entre las normas legales y la Constitución Política del Estado, de modo que el criterio expresado en la Declaración antedicha se sustenta en el sistema de valores, principios, derechos y garantías que proclama nuestra Ley Fundamental y, por ende, debe ser aplicado en todos los casos.
Por consiguiente, el hecho de que la Cámara de Diputados encomiende a una Comisión la investigación de un presunto ilícito atribuido a un ex Presidente constitucional de la República, como es el recurrente, implica una vulneración de la garantía del debido proceso, dado que desde el inicio de una investigación, la misma debe sustentarse y obedecer a las normas constitucionales y legales vigentes, y respetar los derechos individuales del sindicado, de manera que tenga la posibilidad de acudir, tanto ante quienes lo investigan, como a quienes controlan o fiscalizan la labor de investigación. Por lo mismo, la Resolución Camaral impugnada por el recurrente, implica también una lesión a la garantía del juicio de responsabilidades, por las razones de orden legal y constitucional anotadas anteriormente, y los fundamentos expuestos en la Declaración Constitucional 0003/2005, aplicable en la especie, debiendo entenderse que, así como los roles de juzgar y acusar son distintos, el trámite investigativo desde el inicio hasta la conclusión debe estar revestido de los derechos y garantías establecidos en la Constitución Política del Estado, de acuerdo a lo señalado por este Tribunal en el AC 0018/2005-ECA, de 13 de junio.
En cuanto al derecho a la defensa y a ser juzgado por autoridades competentes, en el marco de las disposiciones legales anotadas y la jurisprudencia glosada, debe remarcarse que un proceso será legal cuando las normas que lo regulen procuren el ejercicio de los derechos tanto del imputado como de las víctimas, en la medida en que el primero pueda ejercer adecuadamente su derecho a la defensa, impugnando las actuaciones que impliquen lesión a sus derechos y garantías, y el segundo, pueda ejercer el derecho a la tutela judicial efectiva. Consiguientemente, la exigencia constitucional del debido proceso, encuentra su expresión en el sistema procesal vigente que ha conciliado los postulados de defensa social y el respeto a los derechos y garantías. En este entendido, el nuevo sistema procesal debe inspirar no solamente los juicios penales ordinarios, sino que deben sustentar aquellos procesos especiales, que si bien pueden tener características que los distinguen, en esencia deben estar en armonía con los postulados básicos asumidos en la política criminal de un Estado. Dentro de ese contexto, la Resolución objetada por el recurrente, al encontrarse fuera del sistema diseñado constitucional y legalmente para la investigación en los juicios de responsabilidades, y al atribuir una competencia distinta a la que está establecida en la Constitución Política del Estado y las leyes a las Comisiones Legislativas, también vulnera el derecho a la defensa del afectado, por cuanto, al haberse sustraído de la configuración procesal de este tipo de procesos, no existe instancia a la que pueda acudir a formular sus reclamos en caso que la Comisión encomendada para la investigación de la presunta comisión de los ilícitos que se le atribuyen, afecte sus derechos.
De todo lo anterior, se concluye que la Cámara de Diputados, al emitir la Resolución Camaral objetada por el recurrente, ha lesionado su derecho a la defensa y las garantías del debido proceso, en su condición de ex Presidente de la República.
El Tribunal Constitucional en virtud a la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.5ª de la CPE y 86 y ss. de la LTC declara FUNDADO el recurso y NULA la Resolución Camaral 080/2006 -2007, de 1 de junio de 2006.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL 0003/2005
Sucre, 8 de junio de 2005
Expediente: 2005-11334-23-CCL
Magistrada Relatora:Dra. Martha Rojas Álvarez
La consulta sobre la constitucionalidad del art. 393 del Código de procedimiento penal (CPP) y del párrafo 5, apartado I del art. 3 de la Ley 2445, interpuesta por Eduardo Rodríguez Veltzé, Presidente de la Corte Suprema de Justicia, por ser presuntamente contraria al art. 118.5ª de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. Contenido del recurso.
Por memorial presentado el 7 de abril de 2005, cursante de fs. 51 a 52 vta., Eduardo Rodríguez Veltzé, Presidente de la Corte Suprema de Justicia sostiene que en el desarrollo del juicio de responsabilidades contra el ex Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada y su Gabinete, la Fiscalía General de la República está conduciendo la etapa preparatoria bajo las normas de la Ley 1970, sin considerar que por disposición del art. 118.5ª de la CPE y la Ley especial N° 2445, es la Sala Penal la que tiene a su cargo la etapa del sumario hasta que se dicte el auto de acusación o de sobreseimiento, de donde se infiere que el Ministerio Público pierde esas atribuciones al haber sido expresamente otorgadas a la Sala Penal, generando el conflicto sobre la constitucionalidad o no de las normas prevista en el art. 393 del CPP y párrafo 5º, apartado I del art. 3 de la Ley 2445, en relación a lo dispuesto por los arts. 118.5ª y 124 de la CPE, conforme a lo siguiente:
Señala que el art. 393 del CPP, al remitirse a las normas del juicio oral y público, ha plasmado una clara separación de funciones entre acusador (Ministerio Público, art. 124 y de la CPE) y juzgador (órgano jurisdiccional); contrariamente, en el párrafo quinto, apartado I. del art. 3 de la Ley 2445, concordante con el art. 118.5ª. de la CPE, se encomienda a la Sala Penal actuar como acusador dictando el auto de acusación o sobreseimiento.
De ser constitucional la norma del art. 393 del CPP, todo el proceso de responsabilidades debe desarrollarse según las normas del Código de procedimiento penal vigente, siendo responsabilidad del Ministerio público tramitar la etapa preparatoria bajo control jurisdiccional de la Sala Penal de la Corte Suprema, restando definirse el órgano que dictará la acusación o sobreseimiento.
I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
Mediante AC 153/2004-CA de 13 de abril de 2004, la comisión de Admisión del Tribunal Constitucional admitió la consulta planteada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (fs. 53 a 54).
Habiendo sido sorteado el expediente el 18 de abril de 2005, a pedido del magistrado Relator, la comisión de Admisión, mediante AC 176/2005-CA de 25 de abril (fs. 59 a 60), requirió al Presidente de la Corte Suprema de Justicia el envío de la solicitud efectuada por ese órgano al Congreso Nacional de la República, sobre la interpretación de las disposiciones legales motivo de la consulta; suspendiéndose el plazo para emitir Resolución. Una vez remitido el documento a este Tribunal, por Decreto de 29 de abril de 2005, se reanudó el cómputo del plazo, pronunciándose la presente Resolución dentro del plazo legal.
II.1. El 18 de marzo de 2005, el Fiscal General de la República, Pedro Gareca Perales, solicitó al Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que realice la consulta ante el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad del art. 393 del CPP, a objeto de que interprete los alcances de dicha norma para ser aplicada en el procesamiento contra el ex Presidente de la República, Gonzalo Sánchez de Lozada y su Gabinete, por existir una aparente contradicción entre esa norma y los arts. 118.5ª de la CPE y 3 de la Ley 2445 (fs. 1 a 3).
II.2. Por acuerdo de la Sala Plena 03/2005 de 31 de marzo de 2005, la Corte Suprema de Justicia de la Nación acordó:
1. Autorizar al Presidente, Eduardo Rodríguez Veltzé, consultar al Tribunal Constitucional, la constitucionalidad del art. 393 del CPP con relación al art. 118.5ª. de la CPE.
2. Autorizar al Presidente de la Corte Suprema de Justicia solicitara al Congreso Nacional de la República la interpretación auténtica de las disposiciones legales motivo de la consulta y de acuerdo al numeral 1) del art. 59 y 234 de la CPE (fs.45 y vta.)
II.3. Por memorial de 7 de abril de 2005, el Presidente de la Corte Suprema, formuló consulta sobre la constitucionalidad del último párrafo del art. 393 del CPP y párrafo 5º, apartado I. del art. 3 de la Ley 2445 (fs. 51 a 52), que fue admitida por la Comisión de Admisión por AC 153/2005-CA de 13 de abril (fs. 53 a 54).
II.4. El 12 de abril de 2005, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, amparándose en los arts. 59.1ª, 29 y 233 de la CPE, solicitó al Presidente del Congreso Nacional la interpretación de las disposiciones legales "que se indican" en el cuerpo de la nota, entre las que se encuentran los arts. 3 de la Ley 2445 y 393 del CPP, en el entendido de que esa interpretación legislativa puede resolver los alcances del último artículo "en relación a la separación de funciones que caracterizan constitucionalmente las atribuciones del acusador (Ministerio Público) y del juzgador (órgano jurisdiccional), y definir las modalidades de intervención de ambos, particularmente en la etapa del denominado "sumario" del proceso, distinguiendo la responsabilidad de quien tiene a su cargo la investigación con la del control jurisdiccional y el pronunciamiento de la acusación o sobreseimiento." (fs. 62 a 64).
Los arts. 120.8 de la CPE y 108 de la LTC establecen la consulta sobre la constitucionalidad de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto, con la finalidad de que estas normas, antes de ser aplicadas, se sometan al control de constitucionalidad. Conforme a esto, en el entendido que la consulta formulada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia está referida al art. 393 del CPP, con relación al párrafo 5º, apartado I del art. 3 de la Ley 2445, se realizará el juicio de constitucionalidad de estas normas, para determinar su compatibilidad o incompatibilidad con el art. 118.5ª de la CPE.
III. 1. Marco histórico de las normas sometidas a consulta
Con carácter previo a realizar el control de la constitucionalidad de las normas consultadas, es preciso hacer referencia a los preceptos constitucionales y legales que a través de la historia han regulado los juicios de responsabilidad penal.
En este propósito, es preciso mencionar que a partir de la Constitución Política del Estado de 1826, se estructuró un juicio político a cargo del Poder Legislativo, que determinaba la procedencia de la acusación formulada contra algunos dignatarios de Estado, con el único efecto de separarlos de sus funciones, para que posteriormente los antecedentes fueran remitidos a la Corte Suprema de Justicia para su juzgamiento penal conforme a las leyes vigentes.
Así, la Constitución de 1826, estableció como atribución general del Cuerpo Legislativo, decidir en juicio nacional si había lugar o no a la formación de causa contra los miembros de la Cámaras, el Vicepresidente y los Ministros de Estado (art. 30). Esta norma se complementaba con el art. 52 que señalaba que a la Cámara de Censores le correspondía acusar al Vicepresidente y Ministros del Estado ante el Senado, en los casos de traición, concusión o violación manifiesta a las leyes fundamentales del Estado.
Si el Senado estimaba fundada la acusación hecha por la Cámara de Senadores, tenía lugar el juicio nacional, y si por el contrario, el Senado estaba por la negativa, la acusación pasaba a la Cámara de Tribunos; existiendo acuerdo de dos Cámaras, se abría el juicio nacional, con la reunión de las tres Cámaras, que decidían, por pluralidad absoluta de votos, si había o no lugar a formar causa; si se decretaba en sentido positivo, la autoridad acusada quedaba suspensa de sus funciones y se remitían antecedentes a la Corte Suprema de Justicia, quien conocía en forma exclusiva las causas criminales contra esas autoridades (art. 110.1ª). Cabe resaltar que de acuerdo al art. 80 de esa Constitución, el Presidente no era responsable por los actos de la administración.
La reforma constitucional de 1831 determinó que la facultad de acusar al Presidente, Vicepresidente de la República y Ministros de Estado ante la Cámara de Senadores, correspondía a la Cámara de Representantes (art. 37). El senado, a través de un juicio público juzgaba a los acusados, y con la concurrencia de las 2/3 partes de votos hacía sentencia contra el acusado para el único efecto de separarle de la función. La causa pasaba a la Corte Suprema de Justicia para que se juzgue a esas autoridades conforme a las leyes.
Conforme a esto, el Código de procedimientos Santa Cruz, que en el Libro Tercero se ocupaba de la administración de justicia en lo criminal, establecía -de manera general- que los jueces de letras debían instruir la causa criminal recibiendo las informaciones de los testigos y otras diligencias hasta el estado en tomar la confesión del reo; estas actuaciones conformaban la sumaria. Producida la confesión del reo, el juez abría un término de prueba, en el que se podían reproducir las pruebas testificales de la sumaria.
El Código, en el art. 1058, establecía que la Corte Suprema de Justicia en su primera sala, en primera instancia y con apelación en la segunda sala, conocía las causas criminales del presidente y vicepresidente de la república, de los ministros y consejeros de estado, de los miembros de las cámaras y de los de la corte suprema, cuando lo decretaba el cuerpo legislativo.
El esquema descrito en la Constitución de 1831 no sufrió grandes modificaciones en las posteriores reformas, y en todos los casos, era el órgano legislativo, a través de la Cámara de Representantes o Diputados, el que formulaba acusación, y la Cámara de Senadores, la que juzgaba a las autoridades antes descritas. De acuerdo a esto, el órgano legislativo no intervenía en el juicio penal propiamente dicho, sino que sólo se limitaba a realizar un juicio político a esas autoridades con el objetivo de alejarlas de su cargo.
En cuanto al desarrollo legal, se tiene que a partir de la vigencia del Procedimiento Criminal de 8 de febrero de 1858, el proceso penal estuvo estructurado en base a un sumario, que era la fase preparatoria del juicio que tenía por objeto la reunión de pruebas suficientes para la acusación del procesado, y estaba a cargo de un juez instructor, quien, una vez que consideraba que el sumario estaba completo, debía comunicar este hecho al fiscal para que hiciera el requerimiento correspondiente. Con las conclusiones del fiscal que calificaban el hecho como delito sujeto a pena corporal, el juez instructor, sin deliberar, debía remitir el sumario ante el juez de la acusación, es decir el juez de partido.
Esta Ley no hacía referencia expresa a los juicios de responsabilidades contra Altos Dignatarios de Estado; situación que fue remediada con la Ley Suplementaria de 20 de marzo de 1877, que determinó el procedimiento a seguirse en esos juicios; señalando en el art. 73 que "En las causas que conoce la suprema, servirá como sala de acusación la corte superior de la capital…"; y que el Presidente de la Corte Suprema debía designar al funcionario que debía instruir la sumaria, que no debía recaer nunca en un ministro de la misma corte. Además de las normas específicas introducidas por la Ley Suplementaria, el juicio se llevaba adelante conforme a los preceptos del procedimiento criminal de 8 de febrero de 1858, antes referido.
Posteriormente, el 31 de octubre de 1884, se dictó una Ley especial sobre los juicios de responsabilidad contra Altos Dignatarios de Estado, por la cual se regulaban aspectos sustantivos penales y se establecía el procedimiento para el juicio político en el Congreso, y la posterior remisión de antecedentes a la Corte Suprema de Justicia para el enjuiciamiento conforme a las leyes vigentes, conformadas por el Procedimiento Criminal de 1858, y la Ley Suplementaria de 1877.
La reforma constitucional de 1938, no introdujo modificaciones fundamentales en cuanto al procedimiento del juicio político, toda vez que la Cámara de Diputados tenía la atribución de acusar ante el Senado al Presidente y Vicepresidente de la República y Ministros de Estado; acusación que era conocida por la Cámara de Senadores, que se limitaba a determinar si había o no lugar a la acusación propuesta, suspendiendo al acusado de sus funciones y poniéndolo a disposición de la Corte Suprema de Justicia para su juzgamiento conforme a las leyes.
Sin embargo, fue la Ley de 23 de octubre de 1944, la que modificó sustancialmente el procedimiento para la acusación ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por cuanto determinó que los juicios de responsabilidad a los que aludía la atribución 13ª del art. 60 de la Constitución (atribución inexistente en la Constitución Política de 1938), se sustanciarían en el Congreso. Conforme a esta Ley, la propuesta podía ser elaborada por cualquier representante nacional o ciudadano; leída en sesión pública, la Comisión de Policía Judicial instruía el sumario, y una vez completado, la Comisión dictaminaba sobreseimiento o acusación. La resolución debía ser sometida a votación por 2/3, y en caso de ser afirmativa, el Congreso acusaba ante la Corte Suprema de Justicia a los encausados por los delitos que señalaba la resolución.
Conforme a este procedimiento, el Congreso pasó a cumplir funciones de acusador ante la Corte Suprema de Justicia, en base a las Leyes de 31 de octubre de 1884 y de 23 de octubre de 1944, entendiéndose que también era aplicable la norma penal ordinaria vigente en los aspectos no regulados por las leyes especiales; concretamente, la Compilación del Procedimiento Criminal de 6 de agosto de 1898, que estuvo vigente hasta 1973, y que mantenía la estructura de los procesos penales ordinarios establecida en el Procedimiento criminal de 8 de febrero de 1858.
La reforma constitucional de 1945, asumió esta nueva estructura en los juicios de responsabilidad, por cuanto en el art. 61.12) estableció que las Cámaras se reunirían en Congreso para conocer conforme a ley, de las demandas de acusación contra el Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado, Agentes Diplomáticos y Contralor General de la República, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Esta estructura, salvo algunas modificaciones en cuanto a las autoridades que podían ser sometidas a juicio, se mantuvo en la reforma constitucional de 1967, que en el art. 68.12. determinó en forma expresa, como lo señalaba la Ley de 1944, que el Congreso conoce como sumariante y conforme a ley de las demandas de responsabilidad contra el Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado, Jefes de Misiones Diplomáticas y Contralor General de la República por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.
Conforme a esta nueva estructura, no era facultad del Congreso la sustanciación de un juicio político -que solamente determinaba, como antes, la inhabilitación del funcionario, para luego ser remitido a la Corte Suprema de Justicia- sino que intervenía como acusador en el juicio a celebrarse en la Corte Suprema de Justicia.
Es necesario precisar, que la utilización del término sumario en la reforma constitucional de 1967, obedeció al sistema procesal de la época; término que también fue utilizado en el Código de procedimiento penal de 1972, que en el art. 274 determinaba que "Los juicios de responsabilidad contra el Presidente y Vice-presidente de la República y Ministros de Estado, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, se tramitarán en estado sumario, ante el Congreso Nacional que los acusará ante la Corte Suprema de Justicia en caso de existir suficientes indicios de culpabilidad. La Corte juzgará en plenario y en única instancia, de acuerdo a la Ley de 22 de diciembre de 1944, dictando la sentencia que corresponda" (sic).
Esa fue la estructura de los juicios de responsabilidades hasta que por Ley 1585 de 12 de agosto de 1994, se introdujo una nueva reforma constitucional, donde la función acusadora del Congreso fue modificada, toda vez que el art. 68.11. de la Constitución reformada sólo le dio competencia para autorizar el enjuiciamiento del Presidente y el Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos del Departamento, de acuerdo al art. 118.5 de la CPE.
El art. 118.5 de la CPE establece los lineamientos básicos para el juzgamiento de aquellas autoridades, otorgando esa competencia a la Corte Suprema de Justicia, que debe fallar en los juicios "por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, a requerimiento del Fiscal General de la República, previa autorización del Congreso Nacional, fundada jurídicamente y concedida por dos tercios de votos del total de sus miembros, en cuyo caso el sumario estará a cargo de la Sala Penal y ésta se pronunciará por la acusación, el juicio se substanciará por las demás Salas, sin recurso ulterior".
Asimismo, el art. 118.5ª, de la CPE, ha delineado los aspectos básicos del juicio de responsabilidades contra el Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos del Departamento, que por las altas funciones que ejercen gozan de privilegio constitucional, estableciendo un trámite procesal especial, por el cual se garantiza la independencia, autonomía y funcionamiento regular de los órganos del Estado, conforme ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal contenida en la SC 020/2004, al señalar que "el juicio de responsabilidades constituye un fuero constitucional que se otorga a los altos dignatarios de Estado como garantía de la independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado, en los que aquellos desempeñan funciones, de manera que, dada su naturaleza, el juicio de responsabilidades contra altos dignatarios de Estado se constituye en un proceso especial que se desarrolla con la concurrencia de ciertas garantías, como el que sólo podrá desarrollarse ante el máximo Tribunal de Justicia ordinaria y previa autorización expresa del Congreso Nacional; pues con estos procedimientos se busca evitar que, mediante el ejercicio abusivo del derecho de acceso a la justicia, se impida irregularmente el ejercicio del poder…"
Conforme a esto, el trámite procesal especial previsto en el art. 118.5ª, concordante con el art. 68.11), ambos de la CPE, reviste ciertas particularidades que pueden ser resumidas como sigue:
a) Requerimiento del Fiscal General de la República presentado ante la Corte Suprema de Justicia.
b) Autorización del Congreso Nacional fundada jurídicamente y concedida por 2/3 de votos del total de sus miembros.
c) Sumario a cargo de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.
d) Sustanciación del juicio por las demás Salas sin recurso ulterior.
Este trámite especial, previsto por el art. 118.5ª de la CPE -como se señaló precedentemente- fue introducido en la reforma constitucional de 1994, cuando se encontraba en vigencia el sistema procesal penal de 1972, que estructuraba el proceso penal en dos etapas: 1) la instrucción, que estaba constituida por actuaciones públicas de carácter jurisdiccional encaminadas a investigar la verdad acerca de los extremos de la imputación penal, asegurar la presencia del imputado y su responsabilidad civil, con el fin de ingresar al proceso o determinar el sobreseimiento (art. 120 del CPP 1972); y 2) el plenario, que era la fase esencial del proceso, y se realizaba sobre la base el auto de procesamiento, en forma contradictoria, oral, pública y continua, para la comprobación de los elementos de convicción recogidos en la etapa de la instrucción (art. 224 del CPP.1972).
La primera etapa estaba a cargo del juez instructor, quien al final de la misma, debía pronunciar un Auto final de la instrucción, que podía ser de sobreseimiento definitivo o provisional, de procesamiento o remisión de obrados al tribunal llamado por ley. Si el juez se pronunciaba por el procesamiento, el expediente era remitido al juez del plenario para el juzgamiento del encausado.
Dentro de la estructura de esos juicios, el Ministerio Público, fundamentalmente, promovía y ejercitaba la acción penal en los delitos de acción pública y emitía los requerimientos pertinentes durante la instrucción y también en el plenario.
En este contexto, es posible concluir, que el trámite establecido en el art. 118.5ª de la CPE, sigue la estructura del sistema procesal penal de 1972; dado que, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia actuaría como órgano judicial encargado del sumario y las demás Salas, como órgano judicial encargado del plenario. Por otra parte, se constata que el Ministerio Público al presentar el requerimiento acusatorio, actuaría como promotor de la acción penal; en ese sentido, el art. 41 de la Ley del Ministerio público, Ley 1469 de 19 de febrero de 1993, establecía que el Fiscal General de la República intervenía y requería o dictaminaba en los procedimientos y procesos en los que de acuerdo a Ley, participaba el Ministerio Público y era de conocimiento de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.
III.2. Interpretación del art. 118.5ª de la CPE, en base al principio de unidad de la Constitución.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional contenida en la SC 1036/2002-R, a tiempo de desentrañar la tendencia político-criminal que subyace en la Ley 1970, partiendo desde y conforme a la Constitución Política del Estado, estableció el siguiente entendimiento:
"…en el transcurso del desarrollo cultural de la humanidad, se han conformado, de manera básica, dos tendencias para la aplicación concreta de la ley penal sustantiva. La diferencia entre ambas radica esencialmente en los fines que se persiguen. Así, la primera tendencia se preocupa en lograr la mayor eficacia en la aplicación de la norma penal sustantiva, como medida político-criminal de lucha contra la delincuencia o, lo que es lo mismo, persigue que se materialice la coerción penal estatal con la mayor efectividad posible. Este modelo prioriza la eficacia de la acción penal estatal en desmedro del resguardo de los derechos y garantías individuales. Esta tendencia guarda compatibilidad con el llamado sistema inquisitivo."
"La segunda tendencia, en sentido inverso, busca prioritariamente dotar al proceso penal de un sistema de garantías en resguardo de los derechos individuales, impidiendo con ello el uso arbitrario o desmedido de la coerción penal. Esta tendencia caracteriza al llamado proceso acusatorio."
"De lo expresado, resulta predecible que la aplicación pura de cualquiera de las dos tendencias, conduce a resultados previsiblemente insatisfactorios. Así, un modelo procesal penal que persiga la eficacia de la aplicación efectiva de la coerción penal en sacrificio de los derechos y garantías que resguardan la libertad y dignidad humana, sólo es concebible en un Estado autoritario. Del mismo modo, un modelo procesal de puras garantías convertiría a los preceptos penales en meras conminaciones abstractos sin posibilidad real de aplicación concreta, dado que la hipertrofia de las garantías neutralizaría la eficacia razonable que todo modelo procesal debe tener. De ahí que la tesis que propugna el equilibrio entre la búsqueda de la eficiencia y la salvaguarda de los derechos y garantías, se constituye en la síntesis que busca cumplir eficazmente las tareas de defensa social, sin abdicar del resguardo de los derechos y garantías del imputado; bajo esta concepción político criminal han sido configurados los más recientes códigos procesales de nuestro entorno (República Dominicana: 1984, Costa Rica 1996, Paraguay: 1998 y Bolivia: 1999, entre otros)."
De acuerdo a lo anotado, la política criminal del Estado boliviano procura cumplir las tareas de defensa social y resguardo de derechos y garantías del imputado, estructurando un sistema procesal penal conforme al cual las funciones de investigación y acusación están claramente definidas y atribuidas al Ministerio Público; el control de los derechos y garantías, asignado al Juez de Instrucción, y el juzgamiento a los jueces y tribunales de sentencia, éstos últimos conformados por jueces técnicos y ciudadanos.
En este sentido, por un lado, los derechos y garantías consagrados en la Constitución Política del Estado, encuentran su protección en el sistema procesal vigente, en el entendido de que el órgano jurisdiccional, a través de los jueces de instrucción, controla el respeto de los mismos y, por otro, el Ministerio cumple la función constitucional encomendada, cual es promover la acción de la Justicia y defender los intereses del Estado y la sociedad.
Asimismo, el sistema procesal guarda compatibilidad con los valores libertad, igualdad y justicia, señalados por el art. 1.II de la CPE; valores que, de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional contenida en la SC 1846/2004-R, "…deben ser considerados como mandatos dirigidos, primero, al legislador, para que sean tomados en cuenta en la elaboración de las leyes y, segundo, al poder ejecutivo y judicial, para que sean considerados en la aplicación e interpretación de esas normas, optando siempre por aquella aplicación e interpretación que más favorable resulte a la efectiva concreción de esos valores".
En ese ámbito, el Código de procedimiento penal vigente, constituye un sistema de adaptación positiva a la Constitución, estableciendo las normas que deben seguirse para la sustanciación de un proceso penal, desarrollando de esta manera la exigencia de un debido proceso contenida en el art. 16.IV de la CPE, que establece que "Nadie puede ser condenado a pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal; ni la sufrirá si no ha sido impuesta por sentencia ejecutoriada y por autoridad competente…".
El debido proceso, ha sido consagrado como derecho humano en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y es entendido por el Tribunal Constitucional, en su uniforme jurisprudencia como "el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (…), comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SSCC 418/2000-R y 1276/2001-R).
En el marco de las disposiciones legales anotadas y la jurisprudencia glosada, un proceso será legal cuando las normas que lo regulen procuren el ejercicio de los derechos tanto del imputado como de las víctimas, en la medida en que el primero pueda ejercer adecuadamente su derecho a la defensa, impugnando las actuaciones que impliquen lesión a sus derechos y garantías, y el segundo, pueda ejercer el derecho a la tutela judicial efectiva.
Consiguientemente, la exigencia constitucional del debido proceso, encuentra su expresión en el sistema procesal vigente que ha conciliado los postulados de defensa social y el respecto a los derechos y garantías. En este entendido, el nuevo sistema procesal debe inspirar no solamente los juicios penales ordinarios, sino que debe sustentar aquellos procesos especiales, que si bien pueden tener características que los distinguen, en esencia deben estar en armonía con los postulados básicos asumidos en la política criminal de un Estado.
En armonía con la garantía procesal descrita y con el sistema procesal vigente, las normas orgánicas de la Constitución Política del Estado, han delimitado los roles de los diferentes órganos que intervienen en un proceso penal. Así, el Ministerio Público tiene por finalidad promover la acción de la justicia, defender la legalidad y los intereses del Estado y la sociedad, y tiene a su cargo la dirección de las diligencias de policía judicial (investigación), como lo preceptúan los arts. 124 y 125 de la CPE. Estas funciones, en virtud del texto constitucional, sólo pueden ser cumplidas por el Ministerio Público, que se ejerce por las comisiones que designen las Cámaras Legislativas, por el Fiscal General de la República y demás funcionarios designados conforme a ley.
Similares normas se encuentran en la Ley Orgánica del Ministerio Público, que en el art. 36.21) expresamente le atribuye al Fiscal General de la República la competencia para "Ejercer ante la Corte Suprema de Justicia la acción penal en los juicios de responsabilidades que sean de competencia de dicho tribunal"
Por otra parte, se debe señalar que la garantía jurisdiccional, que exige que la existencia del delito y la imposición de la pena se determinen por medio de una sentencia judicial o, lo que es lo mismo, que las personas acusadas de la comisión de un delito sean juzgadas por jueces o tribunales de la jurisdicción ordinaria, encuentra sustento en el principio de legalidad y en la garantía del debido proceso, ambos consagrados en el art. 16.IV de la CPE.
De acuerdo a ello, la Constitución Política del Estado, en el art. 116 determina que el Poder judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Tribunal Constitucional, las Cortes Superiores de Distrito, los tribunales y jueces de instancia y demás tribunales y juzgados que establece la Ley. Asimismo, señala que no pueden establecerse tribunales o juzgados de excepción, y que la facultad de juzgar en la vía ordinaria, contenciosa y contencioso-administrativa y la de hacer ejecutar lo juzgado corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales y jueces respectivos, bajo el principio de unidad jurisdiccional.
En ese contexto constitucional, los órganos jurisdiccionales tienen el rol de juzgar, lo que implica que, constitucionalmente, no tienen la facultad de investigar los delitos ni de promover la acción de la justicia, toda vez que esta labor, como se ha visto, ha sido encomendada al Ministerio Público.
Por lo señalado, el art. 118.5ª de la CPE, desde un análisis sistemático de los derechos, valores y principios constitucionales que sustentan el sistema procesal vigente, sólo puede ser interpretado bajo el principio de unidad de la Constitución, que impele al órgano constitucional a interpretar la Constitución de manera conjunta, tanto su parte dogmática (donde se establecen los derechos fundamentales de las personas) como la parte orgánica (desarrollo de las instituciones que consolidan el sistema democrático), por cuanto ésta, a tiempo de limitar la esfera del poder, garantiza el ejercicio de los derechos y garantías de la persona.
En ese sentido, se debe señalar que de acuerdo al análisis efectuado en párrafos precedentes, sólo es posible interpretar el art. 118.5ª de la CPE a la luz de los valores, principios, derechos y garantías constitucionales, y a las nuevos roles encomendados por la Ley Fundamental a los órganos que intervienen en un proceso penal, que configuran y son la base del sistema procesal penal instaurado en la Ley 1970. En este sentido, corresponde precisar los roles de los órganos que intervienen en la sustanciación del juicio de responsabilidades, conforme a la interpretación constitucional bajo el principio de unidad aludido precedentemente:
- Rol del Ministerio Público: la función del Ministerio Público en los juicios de responsabilidad, se inicia, de acuerdo al art. 118.5ª. de la CPE y la Ley Nº 2445, de 13 de marzo de 2003, con la recepción de la proposición acusatoria y la formulación, por parte del Fiscal General de la República, del requerimiento acusatorio, que es la atribución de un hecho punible a determinadas personas sustentada en indicios suficientes sobre la existencia del hecho y la participación de los imputados en el mismo; este requerimiento hace innecesaria la posterior formulación de imputación formal, toda vez que el requerimiento acusatorio es asimilable a la resolución que debe emitir el Fiscal -en el procedimiento ordinario - luego de recibidas las actuaciones policiales.
"..el Constituyente le ha asignado al Ministerio Público la misión de: a) promover la acción de la justicia; b) defender la legalidad; y c) defender los intereses del Estado y la sociedad, así lo prevé el art. 124 de la Constitución; el ejercicio de la función de promover la acción de la justicia está estrechamente relacionado con la política de defensa social diseñada por el Estado en su lucha contra la delincuencia, de manera que el Ministerio Público promoverá la acción de la justicia para la persecución penal, asumiendo el papel acusador público frente a un delito cometido, imputando formalmente al encausado, dirigiendo la investigación y, en su caso, formulando la acusación para la celebración del juicio oral. Conforme a la norma prevista por el art. 125-I CPE, el Ministerio Público se ejerce, entre otros, por el Fiscal General de la República."
"En el marco referido precedentemente, la Ley 2445 le confiere, al Fiscal General de la república, las siguientes atribuciones: a) recibir y sustanciar las proposiciones acusatorias que presenten los ciudadanos contra los altos dignatarios de Estado en ejercicio o después de que dejen la función; b) acumular los antecedentes referidos a los hechos denunciados en las proposiciones acusatorias, considerados como delitos cometidos por los altos dignatarios de Estado; c) formular requerimiento acusatorio contra los imputados; y d) rechazar la proposición acusatoria disponiendo el archivo de obrados por falta de tipicidad y/o materia justiciable. Se entiende que las atribuciones expresamente establecidas en la Ley 2445 se refieren al primer momento del proceso, es decir, a la iniciación del proceso de juicio de responsabilidades, lo cual no puede ni debe ser entendido, con criterio restrictivo, de que son las únicas y exclusivas atribuciones que debe desempeñar el Fiscal General de la República en este tipo de procesos judiciales; al contrario, en el marco de la misión encomendada por la Constitución se entiende que, le corresponde al Fiscal General de la República representar al Estado y la sociedad en la sustanciación del juicio de responsabilidades, de un lado, sosteniendo la acusación formulada, lo que implica a su vez la producción y presentación de las pruebas de cargo que sustentan la acusación penal; y, del otro, defendiendo la legalidad, de manera tal que se preserven los derechos fundamentales y las garantías constitucionales de los procesados".
- Rol de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia: el art. 118.5ª. de la CPE determina que el "sumario" estará a cargo de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, y que ésta debe pronunciarse por la acusación; en similar sentido se expresa la Ley 2445. Ahora bien, conforme al desarrollo histórico realizado en el Fj. III.1, se constata que el término sumario, que estuvo presente en el texto constitucional desde la reforma de 1967, obedeció al sistema procesal vigente en esos años, lo que de ninguna manera implica que la sola utilización de esa expresión en la Constitución determine la aplicación en forma supletoria de un procedimiento penal que no guarda coherencia con el sistema de garantías previsto en la Constitución; y es debido a ello que precisamente, en una adecuación positiva de tales garantías, se instituye en la Ley 1970 un sistema procesal acusatorio.
Finalmente, atendiendo a los lineamientos constitucionales descritos en párrafos precedentes, las funciones del Ministerio Público, de promover la acción de la justicia, defender la legalidad y los intereses del Estado y la sociedad, así como la dirección de las diligencias de policía judicial, sólo pueden ser cumplidas por ese órgano; no siendo posible, por mandato de la Ley Fundamental, asignar a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia las labores de dirección del procedimiento penal preparatorio, menos el de sostener la acusación.
De lo señalado se concluye que la función de la Sala Penal de la Corte Suprema contenida en el art. 118.5ª. de la CPE, acorde con el sistema de derechos y garantías consagrados en la Ley Fundamental y las funciones otorgadas por la Constitución a los órganos que intervienen en un proceso penal, debe ser entendida como la obligación de controlar que en el curso de la investigación se respeten los derechos y garantías de las partes que intervienen en el proceso y que se observen las normas procesales aplicables durante el procedimiento penal preparatorio (sumario).
- Rol de las demás Salas de la Corte Suprema de Justicia: El art. 118.5ª determina que el juicio de responsabilidades debe sustanciarse por las demás salas de la Corte Suprema de Justicia, sin recurso ulterior; en similar sentido se pronuncia el art. 3.I de la Ley 2445 expresando además que la Sentencia condenatoria será pronunciada por dos tercios del total de los miembros de la Corte Suprema de Justicia.
De acuerdo a estas normas y a la garantía jurisdiccional contenida en nuestra Constitución, la Corte Suprema de Justicia, en todas sus salas - salvo la penal- es el máximo órgano jurisdiccional ordinario del país que debe llevar adelante el juzgamiento contra Altos Dignatarios de Estado, en base a la acusación formulada por el Fiscal General de la República.
III.3. Constitucionalidad del art. 393.- El art. 393 del CPP, bajo el nomen juris de "privilegio constitucional", determina que "Para el juzgamiento de los funcionarios públicos comprendidos en el artículo 66, numeral 1) y artículo 118, numerales 5) y 6) de la Constitución Política del Estado, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, se procederá con arreglo a lo previsto en la Constitución Política del Estado, siendo aplicables las normas del juicio oral y público establecidas en el Código"
La norma procesal penal descrita determina, por una parte, que el juzgamiento de los funcionarios señalados en ella debe desarrollarse conforme a la Constitución Política del Estado y, por otra, establece que le son aplicables las normas del juicio oral y público establecidas en ese Código, situación que según el órgano consultante resultaría contraria a los establecido en el art. 118.5 de la CPE y la Ley 2445.
Sobre el particular, corresponde precisar que de conformidad a la interpretación del art. 118.5ª. de la CPE, efectuada en el Fj III.2 de la presente Resolución, ese precepto constitucional establece normas especiales para el juzgamiento del Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos del Departamento, atendiendo a las funciones que desempeñan esas autoridades, quienes si bien son "responsables de sus actos al igual que cualquier ciudadano común; empero, por su especial calidad, gozan de un fuero constitucional, para ser juzgados a través de un Juicio de Responsabilidad Penal…" (SC 823/2002-R).
Esas normas específicas, que configuran lo que en doctrina se ha denominado privilegio constitucional, hacen referencia, fundamentalmente, a los órganos encargados del proceso penal. Así, como se ha visto, las funciones de acusador recaen en el máximo representante del Ministerio Público, el Fiscal General de la República; el control jurisdiccional, en la Sala penal del máximo órgano de justicia ordinaria del país, y el juzgamiento, en las demás Salas de la Corte Suprema de Justicia, como máximo representante del poder Judicial.
Por otra parte, el art. 118.5ª. de la CPE, así como la norma de desarrollo, Ley 2445, establecen regulaciones especiales en cuanto a la proposición acusatoria, el plazo para presentar el requerimiento acusatorio, y la condición de procedibilidad del juicio referida a la autorización de juzgamiento otorgada por el Congreso con el voto afirmativo de 2/3 del total de sus miembros.
Ahora bien, estas normas especiales, que encuentran su justificación en las funciones que cumplen los altos dignatarios de Estado, deben ser cumplidas en el contexto de la interpretación efectuada por este Tribunal del art. 118. 5ª; como lo establece el propio art. 393 del CPP al determinar, que en esos juicios "se procederá con arreglo a lo previsto en la Constitución Política del Estado…", lo que implica que no existe ninguna contradicción entre esa norma procesal y el art. 118.5ª. de la CPE.
En cuanto a la aplicación de las normas del juicio oral y público establecidas en el Código de procedimiento penal, como lo dispone el art. 393 de la Ley 1970, corresponde señalar que, conforme se ha precisado al realizar la interpretación del art. 118.5ª bajo el principio de la unidad de la Constitución, la norma constitucional anotada debe ser entendida en el marco procesal vigente, por cuanto éste se sustenta en los valores, principios, derechos y garantías establecidos en la Constitución y en las funciones asignadas a los diferentes órganos que intervienen en el proceso penal.
En ese entendido, las normas del sistema procesal penal vigente (Ley 1970), son aplicables a los juicios de responsabilidad seguidos contra el ex Presidente de la República y los demás altos dignatarios de Estado, no solamente en la tercera fase del proceso penal, cual es el juicio oral y público (SC 1036/2002-R), sino también en la etapa de preparación del juicio (sumario), respetando, se entiende las normas específicas previstas tanto en el art. 118.5 de la CPE, como en la Ley 2445, dentro del marco de la interpretación de esa norma efectuada por este Tribunal.
El Tribunal Constitucional, en sus de las facultades que le otorgan los arts. 108 y 112 de la LTC, resuelve declarar la CONSTITUCIONALIDAD del art. 393 del CPP y del párrafo 5º, apartado I del art. 3 de la Ley 2445 con los efectos establecidos en el art. 111 de la LTC.
No interviene el Magistrado, Dr. José Antonio Rivera Santivañez, por no haber conocido el asunto, al estar declarado en Comisión.
Publicado por Alan E. Vargas Lima en 9:51:00 a. m.
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derecho - constitucional

References: Resolución 
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 Artículo 125
 artículo 48
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