Source: http://konstytucyjny.pl/panstwo-nadal-teoretyczne-o-wyjasnieniach-urzednikow-po-sprawie-konrada-glebockiego-maciej-pach/
Timestamp: 2019-07-18 12:53:59+00:00

Document:
Państwo nadal teoretyczne. O wyjaśnieniach urzędników po sprawie Konrada Głębockiego (Maciej Pach) – Konstytucyjny.pl
NextBądź co bądź – kontrasygnata konieczna. Polemika z polemiką kandydata do SN (Maciej Pach)
redakcja	on 27 sierpnia 2018
Udział w postępowaniu ustawodawczym posła, którego mandat z mocy prawa wygasł, podlega ocenie Prezydenta RP przed podpisaniem ustawy – zauważa Szef Kancelarii Prezydenta. Ale czy w sprawie Konrada Głębockiego Andrzej Duda dokonał takiej oceny?
Sprawę odkrył i jako pierwszy opisał na swoim facebookowym profilu „Ceiling Sejm” Kot Sejmowy[1]. Następnie omówiłem ją na portalu „Konstytucyjny.pl”[2], a temat nagłośniły wiodące media. Rzecz sprowadza się do tego, że poseł Konrad Głębocki został 5 czerwca 2018 r. mianowany przez Prezydenta RP ambasadorem, przez co – zgodnie z Kodeksem wyborczym – tego samego dnia jego mandat parlamentarny wygasł. Mimo to wziął udział w 175 głosowaniach sejmowych (6, 7 i 15 czerwca), bo dopiero 2 lipca Marszałek Sejmu Marek Kuchciński wydał deklaratoryjne postanowienie stwierdzające wygaśnięcie mandatu z dniem 5 czerwca. Kancelaria Sejmu w oświadczeniu z 25 lipca twierdziła, że poseł dowiedział się o nominacji dopiero 19 czerwca, a do niej samej ta informacja dotarła 25 czerwca, po czym zwrócono się do Biura Analiz Sejmowych o ekspertyzę prawną dotyczącą terminu wygaśnięcia mandatu w przypadku mianowania posła na funkcję ambasadora. Została ona przedstawiona 29 czerwca i w jej konkluzji stwierdzono, że mandat wygasł 5 czerwca[3]. Inaczej zresztą, w świetle obowiązującego prawa, być nie mogło, a samo zlecenie sporządzenia opinii uważam za spóźnione[4]. Opinia ta nie została dotąd opublikowana, jednak w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Kancelaria Sejmu nadesłała mi jej skan, z którym można zapoznać się TUTAJ. Tytułem drobnego uzupełnienia podanej w niej na s. 7 informacji wskażmy, że pod rządami obowiązującej Konstytucji mandat parlamentarny na urząd ambasadora zamienił nie tylko senator Marek Ziółkowski (w 2015 r.), ale też poseł Irena Lipowicz (w 2000 r.), o czym już pisałem[5]. Zresztą ów drugi (a chronologicznie pierwszy) przypadek przeczy stwierdzeniu zawartemu we wspomnianej opinii prawnej dr Eweliny Gierach, iż „[p]raktyka mianowania/powoływania «z dniem» w przypadku ambasadorów nie ma miejsca” (s. 6). Akurat bowiem prof. Irena Lipowicz została mianowana postanowieniem Prezydenta RP z 9 lutego 2000 r., w którego treści wskazano, że mianowanie następuje „z dniem 17 lutego 2000 r.”[6]. Dlatego też Marszałek Sejmu Maciej Płażyński w postanowieniu dotyczącym mandatu poseł Lipowicz jako datę jego wygaśnięcia podał właśnie 17 lutego 2000 r. Ocena dr Gierach, zdaniem której „nabycie statusu ambasadora […] następuje z datą mianowania, a zatem wydania przez Prezydenta postanowienia” (s. 5) wymaga w związku z tym doprecyzowania. Zresztą dwojakiego, bo przecież gdyby zdarzyło się tak, że Prezes Rady Ministrów podpisałby postanowienie już po jego wydaniu przez Prezydenta (a nie – jak to dzieje się w budzącej wątpliwości prawne praktyce – przed), to wówczas nabycie statusu ambasadora nastąpiłoby dopiero w dniu dokonania kontrasygnaty (chyba że samo to postanowienie wskazywałoby jeszcze późniejszy termin). Zgodnie bowiem z art. 144 ust. 2 Konstytucji akty urzędowe Prezydenta RP dla swojej ważności wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów.
We wspomnianym oświadczeniu Kancelarii Sejmu z 25 lipca br. poinformowano, że „o stosowne wyjaśnienia wynikłego opóźnienia wystąpił również Szef Kancelarii Sejmu do swojego odpowiednika z Kancelarii Prezydenta”. Skierowałem więc wnioski do obu kancelarii o udostępnienie owej korespondencji jako informacji publicznej i w tym trybie ją otrzymałem. Pismo Szefa Kancelarii Sejmu można przeczytać TUTAJ, a odpowiedź Szefa Kancelarii Prezydenta RP – TUTAJ.
Jak widać, w swoim piśmie Agnieszka Kaczmarska nie tyle domagała się wyjaśnień od Kancelarii Prezydenta, co informowała o zaistniałej sytuacji i sugerowała usprawnienie komunikacji między kancelariami na przyszłość. Z odpowiedzi podpisanej przez Halinę Szymańską wynika z kolei, że choć Kancelaria Prezydenta nie poczuwa się do błędu w sprawie Konrada Głębockiego, bo przepisy nie zobowiązywały jej do informowania Kancelarii Sejmu o nominacji ambasadorskiej i Marszałek Sejmu sam powinien był ustalić fakt jej dokonania, to jednak dostrzega konieczność wyciągnięcia wniosków z tej sprawy. W końcowym akapicie minister Szymańska proponuje spotkanie pracowników kancelarii: Sejmu, Senatu i Prezydenta RP, na którym mogłyby zostać wypracowane zasady przyszłej współpracy. Korespondencja rozpoczęta dopiero po wpadce może więc zrodzić dobre owoce.
Inna sprawa, że cała ta historia pokazuje po raz kolejny, jak nieskutecznym narzędziem kształtowania odpowiedniej praktyki ustrojowej jest w warunkach polskiej kultury politycznej konstytucyjna dyrektywa współdziałania władz, nieograniczona jedynie do relacji w sferze polityki zagranicznej Prezydenta z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem (art. 133 ust. 3), ale mająca także charakter uniwersalny (Preambuła[7]). Dopóki brak przepisu wprost nakładającego określone obowiązki, dopóty organy władzy publicznej lub ich jednostki pomocnicze niekoniecznie czują się zobligowane do współpracy, a dyrektywa ta pozostaje wyrazem wishful thinking[8]. Chyba że w wyniku braku współpracy wybuchnie afera.
W historii Konrada Głębockiego zastanawia jeszcze jedno. Skoro, jak twierdzi Szef Kancelarii Prezydenta, już dwa dni po nominacji (7 czerwca) pracownik MSZ odebrał z tej kancelarii kopię stosownego postanowienia, to dlaczego poseł Głębocki dopiero 19 czerwca dowiedział się, że jest ambasadorem? Nikt z ministerstwa go nie zawiadomił? Zapytałem o to MSZ, ale w tym zakresie odpowiedź jest lakoniczna: „Pan Konrad Głębocki odebrał postanowienie Prezydenta RP w sprawie mianowania Ambasadora Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 21 czerwca br.”. Z kolei odpowiedź w sprawie ewentualnego pisma z MSZ do Marszałka Sejmu lub Kancelarii Sejmu brzmi następująco: „W procedurze mianowania Ambasadorów Nadzwyczajnych i Pełnomocnych RP nie występuje obowiązek ani praktyka informowania dotychczasowego pracodawcy kandydata na Ambasadora, niebędącego pracownikiem MSZ, o podpisaniu postanowienia o mianowaniu go Ambasadorem RP. Zasada ta obowiązuje również w stosunku do Kancelarii Sejmu lub Marszałka Sejmu. Jednocześnie uprzejmie informuję, że do zawarcia ww. stosunku pracy, kandydat jest zobowiązany dostarczyć do Biura Spraw Osobowych świadectwo pracy lub inny dokument potwierdzający zakończenie lub zawieszenie dotychczasowego stosunku pracy”. Innymi słowy: nas nie interesuje to, kto został ambasadorem, grunt, żeby przyniósł papiery potwierdzające, że już nie pracuje w dotychczasowym miejscu. Przypomina się podsłuchana rozmowa Ministra Spraw Wewnętrznych Bartłomieja Sienkiewicza z Prezesem NBP Markiem Belką:
Sienkiewicz: Państwo polskie istnieje teoretycznie. Praktycznie nie istnieje, dlatego że działa poszczególnymi swoimi fragmentami, nie rozumiejąc, że państwo jest całością. Tam, gdzie państwo działa jako całość, ma zdumiewającą skuteczność. Tylko jakoś nikt nie chce korzystać z tej…
Sienkiewicz: Dokładnie. Jak się ją wymusza różnymi gestami, takimi, śmakimi, to się okazuje, że można dostać jakieś przyzwoite narzędzia.
Belka: Masz w nas absolutnego sojusznika. To jest rzecz, która nas, można powiedzieć, prześladuje wręcz. Brak współpracy instytucji państwowych[9].
Na szczególną uwagę w odpowiedzi nadesłanej przez Halinę Szymańską zasługuje przedostatni akapit. Przytoczmy go in extenso: „Równocześnie, biorąc pod uwagę pozycję ustrojową Prezydenta RP, w szczególności konstytucyjną rolę w procesie ustawodawczym, zwracam się z uprzejmą prośbą o przedstawienie informacji dotyczącej środków uniemożliwiających wystąpienie analogicznej sytuacji w przypadku objęcia innych niż urząd ambasadora funkcji lub stanowisk, z których pełnieniem wiąże się wygaśnięcie mandatu. Udział w postępowaniu ustawodawczym posła, którego mandat z mocy prawa wygasł, podlega ocenie Prezydenta RP przed podpisaniem ustawy”.
Nie dziwi, że Szef Kancelarii Prezydenta prosi urzędników sejmowych o informowanie go o przypadkach wygaśnięcia mandatów posłów tylko w tych sytuacjach, gdy wygaśnięcia nie spowodowało mianowanie na ambasadora. W końcu skoro to Prezydent mianuje ambasadorów, to nie powinien być zaskoczony, że nominat jest akurat posłem. Informacja o sprawowaniu mandatu parlamentarnego nie mieści się w zasobie wiedzy tajemnej, a na dodatek do wniosku Ministra Spraw Zagranicznych o mianowanie ambasadora załącza się notkę biograficzną kandydata. Wprawdzie Kancelaria Prezydenta, pod pretekstem ochrony prywatności Konrada Głębockiego, samej tej notki mi nie udostępniła, ale potwierdziła w piśmie z 9 sierpnia br., że przekazano ją Prezydentowi wraz z wnioskiem.
Wróćmy jednak do głównego wątku. Oto Szef Kancelarii Sejmu oczekuje informowania o przypadkach wygaśnięcia mandatu w sytuacjach „pozaambasadorskich”, uzasadniając to oczekiwanie rolą Prezydenta w postępowaniu ustawodawczym. Istotnie, informacja, czy w głosowaniu w sprawie uchwalenia przedłożonej już Prezydentowi do podpisu ustawy uczestniczyli wyłącznie posłowie, czy także osoby nieuprawnione, ma znaczenie. W myśl art. 122 ust. 5 Konstytucji Prezydent dysponuje prawem weta ustawodawczego, a alternatywnie (art. 122 ust. 3) ma prawo przed podpisaniem ustawy wystąpić do TK z wnioskiem o tzw. kontrolę prewencyjną ustawy. Z kolei art. 68 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym[10] brzmi: „Orzekając w sprawie zgodności aktu normatywnego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub do zawarcia i ratyfikacji umowy”. W kontekście ustaw uchwalonych z udziałem nie-posła zarzut mógłby polegać na niedochowaniu kompetencji, skoro decyzje podejmował nie Sejm, tylko „Sejm+”. Należałoby się zastanowić, czy nie doszło do naruszenia art. 120 zd. 1 Konstytucji, który stanowi między innymi, że to Sejm uchwala ustawy. Gdyby uznać ten zarzut za uzasadniony, to rozważyć też można problem naruszenia w konsekwencji art. 121 i art. 122 ust. 1 i 2 Konstytucji. Marszałek Sejmu przekazuje wszak Senatowi „ustawę uchwaloną przez Sejm” (art. 121 ust. 1) i to nad taką ustawą obraduje i podejmuje decyzje Senat (art. 121 ust. 2). Następnie do jego rozstrzygnięć względem takiej ustawy ustosunkowuje się Sejm (art. 121 ust. 3), zaś po zakończeniu postępowania „określonego w art. 121” – a zatem zainicjowanego przekazaniem do Senatu ustawy uchwalonej przez Sejm – Marszałek Sejmu przekazuje ustawę Prezydentowi (art. 122 ust. 1) i ten ją podpisuje (art. 122 ust. 2), chyba że zdecyduje się na wniosek do TK lub weto. W przypadku, gdy udział byłego posła w głosowaniach ograniczał się do głosowań w sprawie odrzucenia poprawek senackich, lista naruszonych przepisów jest krótsza, obejmując „tylko” art. 121 ust. 3 oraz art. 122 ust. 1 i 2. Nie przekonuje argument, że udział nie-posła nie rzutuje na ocenę prawną głosowań, o ile tylko jego głos nie był rozstrzygający. Przy takim podejściu należałoby przyjąć, że uczestnictwo w parlamentarnych głosowaniach choćby i dowolnej liczby nieuprawnionych osób nie przesądza kwestii zgodności ustaw z Konstytucją, o ile tylko „nadwyżkowe” głosy nie przeważyły szali.
Jak wynika z przytoczonego fragmentu pisma, Halina Szymańska ma świadomość możliwego wpływu na ocenę prawną ustawy informacji o udziale w głosowaniu byłego posła. Właśnie dlatego jako Szef Kancelarii Prezydenta domaga się na przyszłość informacji o posłach, których mandat wygasł w związku z powołaniem na inne funkcje i stanowiska niż urząd ambasadora. Jednak z perspektywy dokonywania wspomnianej oceny ustawy bez znaczenia pozostają okoliczności wygaśnięcia mandatu uczestniczącego w głosowaniu posła. Liczy się sam fakt wygaśnięcia mandatu, a nie to, czy doszło do tego wskutek mianowania na ambasadora czy też powołania na inną funkcję.
Czy Prezydent Andrzej Duda rozważał weto albo wniosek do TK, gdy oceniał ustawy, w głosowaniach nad którymi po 4 czerwca uczestniczył Konrad Głębocki?
Jeżeli tak, to dlaczego nie sięgnął ani po weto, ani po wniosek do TK?
Zauważmy też, że choć feralnych głosowań nie da się już powtórzyć (wniosek o reasumpcję głosowania jest dopuszczalny tylko na tym samym posiedzeniu, na którym kwestionowane głosowanie się odbyło[11]), to ustawy w nich uchwalone, a podpisane przez Prezydenta, wciąż mogą zostać zbadane, także pod względem kompetencji do ich wydania. Wystarczyłoby, że albo Prezydent, albo inny uprawniony podmiot (np. grupa posłów) wystąpiłby na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji z wnioskiem do TK o przeprowadzenie kontroli represyjnej.
Uważam, że w wyniku rozmaitych naruszających ustawę zasadniczą działań, na czele z dopuszczeniem do wykonywania obowiązków sędziowskich osób nieuprawnionych, Trybunał Konstytucyjny utracił w praktyce swoją konstytucyjną charakterystykę, a wyroki wydawane w składach orzekających z udziałem antysędziów są obciążone wadą prawną, wywołującą wątpliwości co do ich skutków prawnych[12]. Jednak Prezydent Andrzej Duda, jak powszechnie wiadomo, zajmuje w sprawie TK zupełnie inne stanowisko. Udział w postępowaniu ustawodawczym posła, którego mandat z mocy prawa wygasł, podlega ocenie Prezydenta RP przed podpisaniem ustawy – zauważa jego prawa ręka. Dodajmy, że może podlegać takiej ocenie Prezydenta (choć nie tylko jego) także po podpisaniu ustawy. Następstwem owej oceny może być wystąpienie z wnioskiem do TK. Z moich obliczeń wynika, że w rachubę wchodzi 45 ustaw. Sejm uchwalił bowiem z udziałem Konrada Głębockiego odpowiednio osiem (6 czerwca), dwadzieścia jeden (7 czerwca) i dwanaście ustaw (15 czerwca), a ostatniego z wymienionych dni były poseł uczestniczył też w 32 głosowaniach w sprawie odrzucenia poprawek Senatu, dotyczących w sumie czterech ustaw. Prócz tego eksposeł wziął udział (6 czerwca) m.in. w głosowaniu, w którym podjęto uchwałę o zmianie Regulaminu Sejmu[13]. Ma ona charakter normatywny, podlega kontroli trybunalskiej jako „przepisy prawa wydane przez centralny organ państwowy” (art. 188 pkt 3 Konstytucji), a zatem może być przedmiotem wniosku do TK złożonego na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.
[1] Zob. Ceiling Sejm – Kot Sejmowy, Ceiling Sejm: o pośle, który nie wiadomo kiedy przestał być posłem, https://www.facebook.com/ceilingsejm/posts/1156566711150022 (dostęp do tego i innych odnośników internetowych: 25 sierpnia 2018 r.).
[3] Zob. Oświadczenie Kancelarii Sejmu ws. posła Konrada Głębockiego, http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/komunikat.xsp?documentId=32C9337DA312A838C12582D50066C64E.
[4] Szerzej zob. M. Pach, Drzemka strażnika? Pytania do Marszałka Sejmu w sprawie Konrada Głębockiego, http://konstytucyjny.pl/drzemka-straznika-pytania-do-marszalka-sejmu-w-sprawie-konrada-glebockiego-m-pach/.
[5] Zob. M. Pach, Konrad Głębocki – trzeci, a jednak pierwszy, http://konstytucyjny.pl/konrad-glebocki-trzeci-a-jednak-pierwszy-maciej-pach/.
[6] Skądinąd wynikający z treści postanowienia odstęp czasowy pomiędzy dniem jego wydania a wystąpieniem określonego w nim skutku prawnego sprzyja uniknięciu przez Marszałka Sejmu lub Marszałka Senatu naruszenia prawa, polegającego na opóźnieniu w wydaniu postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu parlamentarnego osoby mianowanej ambasadorem. Oczywiście pod warunkiem, że marszałek wie o wydaniu przez Prezydenta danego postanowienia nominacyjnego.
[7] „(…) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz (…)”. We wcześniejszym fragmencie Preambuły wyrażono intencję, aby „działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność”.
[8] Zob. M. Pach, Dyrektywa współdziałania władz w Konstytucji RP z 1997 roku jako przykład ustrojowego wishful thinking, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych, technologicznych i społecznych, red. S. Biernat, „Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego” 2012, nr 1, Warszawa 2013, http://trybunal.gov.pl/uploads/media/Zagadnienia_nr_1_2012.pdf, s. 205–216. Krytycznie o dyrektywie współdziałania władz zob. J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989-1997), Warszawa 1999, s. 220; W. Brzozowski, Współdziałanie władz publicznych, „Państwo i Prawo” 2010, z. 2, s. 15–16. Aprobująco zob. m.in. Z. Witkowski, Dyrektywa „współdziałania władz” jako element organizujący życie wspólnoty państwowej w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. Marii Kruk-Jarosz, red. J. Wawrzyniak, M. Laskowska, Warszawa 2009, s. 139 i n.
[9] Cyt. za: „Państwo polskie praktycznie nie istnieje”. Polityczny deal Sienkiewicza z Belką, najważniejsze cytaty, https://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraju,3/panstwo-polskie-praktycznie-nie-istnieje-polityczny-deal-sienkiewicza-z-belka-najwazniejsze-cytaty,439819.html.
[10] Dz.U. poz. 2072.
[11] Zob. art. 189 ust. 2 uchwały Sejmu RP z 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu RP (M.P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.).
[12] Zob. M. Florczak-Wątor, Glosa do wyroku TK z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt Kp 1/17, https://konstytucyjny.pl/glosa-do-wyroku-tk-z-dnia-16-marca-2017-r-sygn-akt-kp-117-monika-florczak-wator/ (pkt 5). Odmiennie zob. P. Radziewicz, O skutkach prawnych orzeczeń polskiego Trybunału Konstytucyjnego wydanych w składzie niewłaściwie obsadzonym, https://konstytucyjny.pl/o-skutkach-prawnych-orzeczen-polskiego-trybunalu-konstytucyjnego-wydanych-w-skladzie-niewlasciwie-obsadzonym-piotr-radziewicz/.
[13] M.P. poz. 544.
Tagi: ambasador, Konrad Głębocki, Konstytucja, Maciej Pach, prezydent, współdziałanie władz, wygaśnięcie mandatu posła

References: art. 144
 art. 122
 art. 68
 art. 120
 art. 121
 art. 122
 art. 121
 art. 121
 art. 122
 art. 191
 art. 191
 art. 189