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INFORME. Sobre la propuesta del CGPJ para reducir la litigiosidad - PDF
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Óscar Villanueva Córdoba
1 Grupos de Trabajo Procesal INFORME Sobre la propuesta del CGPJ para reducir la litigiosidad ÍNDICE I.- II.- III.- IV.- V.- Introducción. Ley de Enjuiciamiento Civil. 1.- Exclusiones en el acceso al recurso de apelación. 2.- Elevación límite económico de acceso al recurso de casación por razón de la cuantía. Ley de Enjuiciamiento Criminal. 1.- Valoración de la introducción de la comparecencia para la ejecución. 2.- Agilización de la ejecución con aplicación de las normas vigentes. Ley de Procedimiento Laboral. 1.- Exclusiones en el acceso al recurso de suplicación. 2.- Las costas en los recursos laborales. 3.- La cuantía de los depósitos para recurrir. Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 1.- Repercusiones de la ampliación del ámbito del procedimiento abreviado. 1
2 Anexo.- Letrados que han colaborador en la redacción de este informe. I.- INTRODUCCIÓN. La Comisión de Estudios e Informes del Consejo General del Poder Judicial ha elaborado el Informe relativo a la propuesta de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de diversas leyes procesales, al objeto de reducir la litigiosidad y agilizar los procedimientos judiciales. La propuesta, además de la reforma de determinados artículos de la LOPJ (adaptación a los medios técnicos informativos, adscripción de jueces en prácticas, flexibilización de acceso al cuarto turno, composición de tribunales calificadores de pruebas de acceso a carrera judicial y fiscal), contempla la reforma de las leyes reguladoras de cada jurisdicción con la principal finalidad dice la introducción de dicho informe- de aumentar las restricciones a la posibilidad de recurrir en razón de la cuantía ; aunque hay propuestas de modificación (de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) cuya finalidad exclusiva parece ser la agilización del procedimiento. También se prevé la reforma de la Ley 1/1996, de Asistencia Jurídica Gratuita, en el ámbito de la representación procesal; desde la perspectiva de la representación en los procedimientos de extranjería. 2
3 La pretensión de este informe de los Grupos de Trabajo es realizar una valoración inicial de la propuesta de modificación de las normas procesales. II.- Ley de Enjuiciamiento Civil. 1.- Exclusiones en el acceso al recurso de apelación. La propuesta bajo el título racionalización de la segunda instancia prevé excluir del recurso de apelación: a) Las sentencias dictadas en procedimientos verbales seguidos por razón de la cuantía cuando la misma no exceda de euros. b) Las sentencias que, por disposición legal, carezcan de efecto de cosa juzgada. Lo primero que debe dejarse sentado, y sirve para todas las jurisdicciones, es que la doctrina del Tribunal Constitucional señala que el acceso al recurso, con excepción del derecho del condenado por una sentencia penal al recurso, es un derecho de configuración legal; de manera que corresponde al legislador establecer en que casos y con que circunstancias y requisitos puede accederse al recurso. Por otro lado, la Ley de Enjuiciamiento Civil, en su preámbulo, apartado XVI, señala que este nueva Ley representa una decidida opción por la confianza en la Administración de Justicia y por la importancia de su impartición en primera instancia. Y, aunque dichas palabras, están 3
4 contempladas al referirse a la ejecución provisional, debe entenderse que resultarían aplicables al caso. Analizaremos las dos exclusiones previstas: a) Exclusión por razón de la cuantía. La exclusión de determinadas sentencias de la segunda instancia no es una novedad en el procedimiento civil. En la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 (artículo 732, en redacción vigente hasta entrada en vigor Ley 1/2000), quedaban fuera del recurso de apelación aquéllas sentencias dictadas en juicio verbal (el límite era de pesetas) en las que se haya resuelto sobre acciones personales basadas en derecho de crédito. En otras jurisdicciones, como la laboral y la contencioso-administrativa, existen también supuestos de exclusión de la segunda instancia atendiendo a la cuantía. Así no son susceptibles de recurso de suplicación a aquellas sentencias dictadas por los Juzgados de lo Social en reclamaciones cuya cuantía no exceda de euros (artículo 189 L.P.L., redacción Ley 13/2009). Tampoco cabe recurso de apelación contra las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo o los Juzgados Centrales de dicha jurisdicción cuya cuantía no exceda de euros (artículo 81 LRJCA, redacción Ley 13/2009). Por ello entendemos que, desde la perspectiva de la necesidad de reducir la litigiosidad y agilizar la carga de trabajo de las Audiencias Provinciales, la 4
5 limitación en el acceso al recurso de apelación de determinadas sentencias dictadas por razón de la cuantía puede ser un instrumento útil que, además, no resulta discriminatorio con la postura legislativa adoptada respecto a otras jurisdicciones. Únicamente surge, en este momento, una duda: por qué el límite de euros y no otro superior o inferior. Es un dato que debería ser objeto de justificación con bases estadísticas, de manera que permitiera conocer previamente qué porcentaje de resoluciones no accederán al recurso de apelación y cuál es la previsión de reducción en el tiempo de resolución de los recursos por parte de las Audiencias en el caso de tomarse esta medida. Además sería conveniente tener una previsión de qué reducción de la carga de trabajo de la Oficina Judicial de los Juzgados de Primera Instancia se produce al no tener que tramitar estos recursos y cómo se verá agilizada la tramitación de los procedimientos que se resuelven en primera instancia. b) Exclusión por carecer de efecto de cosa juzgada. Van a quedar sin posibilidad de recurso de apelación los juicios verbales sobre tutela sumaria de la posesión, los de desahucio por impago de la renta, los que pretendan la efectividad de derechos reales inscritos posesorios frente a quienes se opongan o perturben su ejercicio sin disponer de título inscrito. (Ver artículo 447 L.E.C.). Lo que implica que, por esta vía, también quedarán excluidos del recurso de casación, por interés casacional, lo que dificultaría la unificación de doctrina en estas materias. 5
6 Aún cuando pudiera tener cierto sentido, partiendo de que queda abierta la posibilidad de la tutela judicial a través de otro procedimiento, la exclusión de estos procesos del acceso a los recursos, no comprendemos bien cómo puede reducirse la litigiosidad abocando a las partes a iniciar otro proceso; salvo que se parta que no debe descartarse- de que la parte que no vea satisfechas sus pretensiones en única instancia optará por no iniciar nuevos procesos. Es más lógico pensar que quien ve desestimadas sus pretensiones en varias instancias no continúe litigando que el hecho de que desista de continuar con su pretensión quien se encuentra sin recurso. Por otro lado, en alguno de los casos, como el de los desahucios por impago de renta, el acceso al recurso queda limitado a estar al corriente de las rentas vencidas y las que vayan venciendo; lo que ya supone un obstáculo lógico al recurso. Además se ha producido una reciente reforma de la legislación procesal civil para la agilización de los procesos arrendaticios sin que se haya valorado conveniente tal limitación de recursos. Adicionalmente se plantearían dudas sobre la recurribilidad de procesos en los que se acumulase la acción de desahucio, que no haría cosa juzgada, a la de reclamación de cantidad, en la que incluso pueden resultar demandados los avalistas, que si lo haría. Entendemos que no deberían producirse diferencias en el acceso al recurso atendiendo al ejercicio acumulado o no de determinadas acciones. En cualquier caso, si se dejara estos procedimientos fuera del recurso de apelación, habría que plantearse la modificación del 6
7 artículo 449, puntos 1 y 2, sobre la obligación de pago de rentas vencidas para el acceso a los recursos. Y al igual que en el punto anterior entendemos que resultaría conveniente una explicación basada en el número de asuntos que dejaría de acceder al recurso de apelación para justificar la utilidad de la propuesta. 2.- Elevación límite económico de acceso al recurso de casación por razón de la cuantía. La propuesta es incrementar el importe de la cuantía de los asuntos que pueden acceder al recurso de casación por razón de tal cuantía (artículo º), de manera que el punto de corte pasa de asuntos que excedan de euros a los que excedan de euros. La única objeción que puede hacerse, al igual que se ha realizado con anterioridad, es la falta de justificación en el límite concreto que se fija. Hay otras normas procesales con idéntico límite en el acceso al recurso de casación, como en la jurisdicción contencioso-administrativas (125 millones de pesetas) que no sufren modificación; aunque bien es cierto que dicha jurisdicción sólo tienen acceso a la casación las sentencias dictadas en única instancia por determinados órganos judiciales. II.- Ley de Enjuiciamiento Criminal. 1.- Valoración de la introducción de la comparecencia para la ejecución. 7
8 La idea de resolver tras un único acto de alegación (una comparecencia) todas las cuestiones que pueden plantearse en una ejecución puede parecer, desde un punto de vista teórico, una manera de evitar las dilatadas ejecuciones en los procedimientos penales; pero en la práctica la propuesta nos parece muy difícil de cumplirse en muchos casos, como analizamos a continuación. Adicionalmente consideramos que la dilación en las ejecuciones no es el principal problema de la Justicia en el ámbito penal. Sería necesario, con carácter preferente, acabar con las dilaciones en la tramitación de la instrucción (principalmente en los Juzgados mixtos de muchos partidos judiciales de Madrid-Región) y en el señalamiento de los juicios que en algunos órganos judiciales se demoran meses y hasta años. Las dificultades para generalizar la comparecencia prevista en la propuesta son varias: a) En primer lugar, la existencia en algunas ciudades, como Madrid capital, de Juzgados de Ejecuciones. Estos Juzgados, que se encuentran en Madrid cerca del colapso, no son los que declaran la firmeza de la sentencia por lo que pensar que la comparecencia se va a celebrar en los diez días siguientes a que otro Juzgado haya declarado la firmeza es una previsión muy optimista. b) Por otro lado, hay situaciones en las que no es factible resolver en el breve plazo señalado todas las cuestiones que puedan plantearse. Así, por ejemplo: la suspensión de las penas privativas de libertad por causa de sometimiento a tratamiento de desintoxicación o por enfermedad muy grave e 8
9 incurable exigen que el médico forense vea al condenado y realice un informe pericial; la suspensión de la ejecución de la responsabilidad personal subsidiaria por impago de multa exigirá en primer lugar comprobar la insolvencia actual del condenado y fijar la responsabilidad personal antes de valorar la posible suspensión. Los dos ejemplos puestos son casos muy habituales en la práctica ante nuestros Juzgados. 2.- Agilización de la ejecución con aplicación de las normas vigentes. La normativa actualmente vigente, al menos en lo referido al Procedimiento Abreviado y al Juicio Rápido, otorgan competencias al Juzgado de lo Penal, en el primer caso, y al Juzgado de Instrucción, en el segundo, para pronunciarse sobre la sustitución o suspensión de la pena y dar principio a la ejecución de la pena impuesta. Es conveniente, en aras a la agilización de las ejecuciones, aprovechar los mecanismos legales existentes en la actualidad. En el Procedimiento Abreviado, el apartado 6º del Artículo 787 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal dispone: Si el Fiscal y las partes, conocido el fallo, expresaran su decisión de no recurrir, el Juez en el mismo acto, declarará oralmente la firmeza de la sentencia, y se pronunciará, previa audiencia de las partes, sobre la suspensión o sustitución de la pena impuesta. Es por tanto posible, sin necesidad de envío de las actuaciones al Juzgado que tramitará la ejecución si éste fuera diferente, resolver lo procedente sobre la suspensión o sustitución de la pena, inclusive comprendería la potestad del Juez 9
10 sentenciador de establecer el fraccionamiento de la responsabilidad civil al amparo de lo dispuesto en el artículo 125 del Código Penal, en aras a hacer posible la suspensión de la pena. Si el Protocolo de Conformidades diera el resultado pretendido, sería además un cauce adecuado para que en el momento de alcanzar la conformidad, las partes y el Juzgado que la controlará y validará, contaran con la información necesaria para entrar a conocer en comparecencia seguida, sobre la suspensión o sustitución. Lo dicho hasta ahora resulta aplicable a las conformidades alcanzadas ante el Juzgado de lo Penal en los denominados juicios rápidos. En este último procedimiento, si el acuerdo se produjera ante el Juez de Instrucción, le son aplicables las reglas expresadas en el artículo 801 de la norma procesal. De la norma se desprende que el Juez resolverá no sólo si es aplicable la remisión condicional o la sustitución sino que además le faculta para dar inicio a la ejecución de la pena (por ejemplo, procediendo a la retirada del carné de conducir). Son reiterados los pronunciamientos judiciales que en este sentido lo interpretan (auto 827/2008, de 28 de noviembre, de la sección 15ª de la Audiencia Provincial de Madrid; auto 820/2004, de 6 de septiembre, de la sección 17ª de la misma Audiencia, auto 59/2009, de 17 de febrero, de la sección 2ª de la Audiencia Provincial de Castellón). IV.- Ley de Procedimiento Laboral. 10
11 1.- Exclusiones en el acceso al recurso de suplicación. La propuesta de modificación del artículo 189 de la Ley de Procedimiento Laboral consiste en lo siguiente: a) Elevación de la cuantía para el acceso al recurso de suplicación, pasando de 1803 euros a 3000 euros. Esta propuesta de modificación del límite cuantitativo para el acceso al recurso de suplicación nos parece adecuada, compartiendo el criterio sostenido por el Consejo General del Poder Judicial, en cuanto a que la cantidad de 1803 euros es una cantidad que está muy desfasada, dada la evolución del IPC y la realidad social. Consideramos que dicho aumento no genera indefensión al mantener la previsión de no aplicar el límite si existe afectación conforme a lo establecido en el articulo b de la LPL. Por lo tanto, dicha medida, sí podría contribuir a la finalidad prevista, reducir recursos de suplicación y en consecuencia, recursos de casación para unificación de doctrina. b) Se añaden como supuestos excluidos de recurso de suplicación los procesos de impugnación de alta médica y las sentencias íntegramente desestimatorias sobre el grado de incapacidad permanente aplicable. 11
12 No estamos de acuerdo con esta propuesta, al entender que estos dos tipos de procedimiento, aunque sólo se discuta la situación clínica, deben ser susceptibles de recurso de suplicación, de lo contrario, se evitaría el control de legalidad al juzgado de instancia en unos procesos de vital importancia para los afectados. El argumento esgrimido en defensa de esta propuesta en relación con las sentencias íntegramente desestimatorias sobre el grado de incapacidad permanente aplicable, como es que se puede presentar una nueva solicitud, no nos parece de adecuado, ya que lo cierto es que en este tipo de procesos también se discuten efectos económicos de la prestación, de modo que entenderlo de la forma propuesta sería abrir el camino para eliminar el acceso al recurso de suplicación a todas las prestaciones de Seguridad Social. Además la realidad en relación con los procesos de incapacidad es que es muy difícil el acceso a la casación para unificación de doctrina, ya que es prácticamente imposible encontrar una sentencia de contraste que sea válida para la admisión del recurso, pero al menos se debe permitir el intento por parte del afectado, en aras de la tutela judicial efectiva. 2.- Las costas en los recursos laborales. Propone el Consejo General del Poder Judicial tres variaciones del artículo LPL: 12
13 a ) Elevación de cuantías en los honorarios, pasando de 600 euros a 1200 en recursos de suplicación y de 900 a 1800 euros en el recurso de casación. Esta elevación de cuantías nos parece una medida adecuada para disuadir a los litigantes de interponer recursos con la finalidad de dilatar en el tiempo el proceso, además esta medida pone en una situación más adecuada la intervención de los letrados en el ejercicio de su actividad, acercando un poco más la imposición de costas al verdadero coste de la intervención del profesional, al estar las anteriores cantidades desfasadas en la actualidad. b) Extensión al graduado social colegiado: Consideramos que esta equiparación en cuanto a costas entre el abogado y el graduado social colegiado no es acertada. Debería especificarse de forma independiente, por un lado, la cuantía de los honorarios de los letrados y por otro, la de los graduados sociales colegiados, ya que conforme a la Ley de Reforma de la Legislación Procesal para la Implantación de la Nueva Oficina Judicial se permite firmar a los graduados sociales en el recurso de suplicación pero sólo como representantes técnicos ( considerando así que se salvaguarda el principio de que la defensa la ejercen en exclusiva los abogados) Entendemos que la formalización de un recurso de suplicación está dentro del ejercicio de defensa y que el graduado social colegiado si firma el recurso sólo está asumiendo la representación técnica y los honorarios a 13
14 efectos del de la LPL de estos profesionales se debe ceñir a esta representación técnica. c) Eliminación de la excepción a la imposición de costas cuando goce del beneficio de justicia gratuita : Esta supresión nos parece necesario, pero inadecuada desde el punto de vista jurídico, y ello por cuanto con ella, todo el que interponga un recurso está sujeto a la imposición de costas y no es en la Ley de Procedimiento Laboral donde se deben regular las condiciones de acceso a la justicia gratuita, sino en la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita (que en nuestra opinión debe ser modificada en este sentido ). Con esta eliminación nos encontraríamos con una incongruencia entre dos normas, ya que, por un lado la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita ( única en la que que se deben regular las condiciones de acceso a la justicia gratuita ) establece que son beneficiarios de justicia gratuita todo trabajador o causahabiente o beneficiario del régimen público de la Seguridad Social y por otro lado aparecería una Ley de Procedimiento Laboral en la que, con la propuesta que estamos analizando, se afirma que todo el que imponga un recurso está sujeto a la imposición de costas. Consideramos, pues, que es necesario en primer lugar modificar la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita y posteriormente proceder a esta supresión en el artículo LPL. 14
15 3.- La cuantía de los depósitos para recurrir. Se propone el incremento de las cuantías de los depósitos establecidos en el artículo LPL, incremento que nos parece excesivo, y ello por cuanto la realidad es que son las empresas las que tienen que realizar dichos depósitos y la finalidad disuasoria no se consigue con el aumento de estos depósitos, sino que en realidad lo que lleva a no interponer el recurso se la necesidad de consignación del importe de la condena. La Ley Orgánica complementaria de la Ley de Reforma de la Legislación Procesal para la implantación de la Nueva Oficina Judicial, que modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial establece para otros órdenes jurisdiccionales depósitos por importe de 50 euros. Por ello, mantener los importes recogidos en la actual LPL nos parece correcto, siendo su incremento desproporcionado a efectos comparativos con otros órdenes jurisdiccionales. El camino a seguir en materia de depósitos consideramos que es la modificación de la Ley de Justicia Gratuita, suprimiendo la anteriormente señalada concesión general de este beneficio, que se concede a todos los trabajadores y beneficiarios de la Seguridad Social con independencia de sus recursos económicos. 15
16 V.- Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 1.- Repercusiones de la ampliación del ámbito del procedimiento abreviado. La propuesta contenida en el Informe del CGPJ al objeto de reducir la litigiosidad y agilizar los procedimientos judiciales con relación a la Jurisdicción Contencioso-administrativa se limita a una ampliación del ámbito de conocimiento del procedimiento abreviado. En este sentido, el informe contempla una modificación del artículo 78.1 LJCA de tal manera que propone la ampliación del ámbito de conocimiento de este procedimiento abreviado a fin de que se extienda a un mayor número de asuntos. Así, además de los ya especificados por el precepto actualmente en vigor, se propone que se sigan por este procedimiento todas las impugnaciones frente a sanciones, tributos (en estos dos casos sin especificar con relación a qué Administraciones) y cuestiones relativas a las Haciendas Locales, independientemente de su cuantía así como a todos aquellos que, siendo de conocimiento de los órganos judiciales unipersonales, sean de cuantía que no supere los euros. El actual texto establece el límite de euros. La proposición se justifica por considerar que el procedimiento abreviado se ha vislumbrado como un eficaz método para conseguir agilizar la 16
17 tramitación de los asuntos antes lo Juzgados Unipersonales. Porque, según se declara en el informe, la agilidad de la tramitación se ha conseguido a partir de la concentración de la mayor parte de las fases del proceso en un único acto de desarrollo oral. Frente a esta justificación cabe poner de manifiesto que tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 19/2003 de 23 de diciembre, que modificó, entre otros, los artículos 8, 9 y 78 LJCA, en el mismo sentido que la propuesta que se examina de extender el procedimiento abreviado a un mayor número de asuntos, hasta este momento se ha producido precisamente lo contrario a lo que se busca en la mayor parte de los órganos unipersonales, de tal manera que se está ante manifiestas y generalizadas dilaciones indebidas. Estas dilaciones que se producen derivan no del silencio judicial ante peticiones de la parte, ni de la inactividad procesal durante largos períodos de tiempo, sino porque entre el momento en que se dicta la providencia de señalamiento y la fecha señalada para la vista media un período de tiempo manifiestamente excesivo, incluso de varios años. Ejemplos de estas dilaciones están recogidos en las SSTC 93/2008 y 94/2008 de 21 de julio. Así, en el supuesto de hecho examinado por la primera sentencia desde la providencia en que señala la vista y la fecha señala para ésta media más de año y medio, llegando en la actualidad en más de un juzgado a establecerse un período que supera los tres años. Es patente que la carga de trabajo que soportan los Juzgados de lo Contencioso-administrativo tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 17
18 19/2003 de 23 de diciembre, que modificó, como se ha señalado, entre otros, los artículos 8, 9 y 78 LJCA ha hecho que los señalamientos y posteriores celebraciones de las vistas se hagan con varios años de retraso. A partir de esta circunstancia, la propuesta realizada, tomando en cuenta la justificación que la respalda en contraste con el funcionamiento actual de los Juzgados conduciría a una situación contraria a la que pretende. Además, la extensión a los nuevos asuntos que se proponen se lleva a cabo de una manera que puede calificarse de arbitraria, dado que no se justifica. En cuanto al límite de euros no guarda ninguna relación con otras cuestiones de cuantía también relevantes como la de la cuantía a partir de la cual cabe interponer recursos de apelación contra sentencias de los órganos unipersonales, que el artículo 81. a) LJCA fija en dieciocho mil euros. Por otro lado, dados los temas tratados en esta jurisdicción, en muchos de los casos las cuestiones planteadas son relativas a cuestiones jurídicas, no a fijación de hechos, de tal manera que la inmediación no es una cuestión esencial. En muchos procedimientos abreviados, como se observa en la práctica forense, incluso no se llega a proponer ningún medio de prueba, durando las vistas un reducido período de tiempo manifiestamente desproporcionado con el tiempo que se ha demorado en su señalamiento. Por ello, sería conveniente buscar soluciones más radicales e imaginativas y que tomen en consideración la realidad del día a día de la práctica forense. En este sentido, se pone el ejemplo que un procedimiento 18
19 ordinario en el que no se propone la práctica de ningún medio de prueba la duración del mismo puede llegar a reducirse a unos meses frente a los años que puede suponer un procedimiento abreviado. Anexo.- En la elaboración de este informe han colaborado: a) En materia civil: - Marta García Palacios (Grupo Procesal Civil.- Arrendamientos) - Meylín Martí Vázquez (Grupo Procesal Civil.- Familia) - Myriam Saiz Ortiz (Grupo Procesal Civil.- Civil General) - Victoria Plazuelo Fernández (Grupo Procesal Civil.- Mercantil) - Valentín J. Sebastián Chena (Coordinador Grupos de Trabajo) b) En materia penal: - José Valero Alarcón (Grupo Procesal Penal) - Elena del Castillo de la Fuente (Grupo Procesal Penal) - Valentín J. Sebastián Chena c) En material laboral. - Begoña Barreira Igual (Grupo Procesal Laboral) - Mariano Salinas García (Grupo Procesal Laboral) d) En materia contencioso-administrativa. - César Pinto Cañón (Grupo Procesal Contencioso-Administrativo) 19

References: resolución 
 artículo 447
 artículo 449
 Artículo 787
 artículo 125
 artículo 801
 artículo 189
 artículo 78
 artículo 81