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Timestamp: 2019-11-21 03:35:41+00:00

Document:
StGH Hessen, P.St. 694: StGH Hessen: juristische person, grundrecht, höchstpersönliche rechte, stadt, öffentliche gewalt, hessen, gebietskörperschaft, gleichheit, zinn, ministerpräsident
Urteil des StGH Hessen vom 29.03.2017, P.St. 694
Aktenzeichen: P.St. 694
StGH Hessen: juristische person, grundrecht, höchstpersönliche rechte, stadt, öffentliche gewalt, hessen, gebietskörperschaft, gleichheit, zinn, ministerpräsident
Normen: Art 1 Verf HE, Art 131 Verf HE
Entscheidungsdatum: 11.04.1973
1. Juristische Personen des öffentlichen Rechts können nicht Träger von materiellen Grundrechten sein. Eine juristische Person des öffentlichen Rechts kann sich daher auf das materielle Grundrecht der Gleichbehandlung aus Art. 1 HV nicht berufen.
2. Art. 137 Abs. 1 HV gewährt den kommunalen Gebietskörperschaften kein Grundrecht im Sinne von § 45 Abs. 2 StGHG.
3. Die Grundrechtsklage ist ein Rechtsbehelf zur Verteidigung der Grundrechte als höchstpersönliche Rechte, so dass es im Verfahren über eine Grundrechtsklage keine Prozesstandschaft geben kann.
Der Antrag wird auf Kosten der Antragstellerin zurückgewiesen.
1I. Die Antragstellerin ließ am 8. November 1970 eine geheime Bürgerbefragung durchführen, um ihre Entscheidung im Rahmen der Verwaltungsreform in Hessen vorzubereiten. Gegenstand der Umfrage war der Zusammenschluß der Antragstellerin mit der Stadt Karlshafen oder die Beibehaltung ihrer Selbständigkeit. An der Bürgerbefragung beteiligten sich 92% der wahlberechtigten Bevölkerung; 78,8% der Bürger sprachen sich gegen einen Zusammenschluß mit der Stadt Karlshafen aus. Sowohl die Stadtverordnetenversammlung als auch der Magistrat der Antragstellerin haben sich mehrmals – zuletzt anläßlich des von dem Hessischen Minister des Innern durchgeführten Anhörungsverfahrens – einstimmig gegen einen Zusammenschluß mit der Stadt Karlshafen gewendet.
2Entgegen den Bestrebungen der Antragstellerin bildete das Gesetz zur Neugliederung der Landkreise Hofgeismar, Kassel und Wolfhagen vom 11. Juli 1972 (GVBl. I 1972 S. 225) – kurz: Neugliederungsgesetz –, das am 1. August 1972 in Kraft getreten ist (§ 23 Neugliederungsgesetz), den Landkreis Kassel durch Zusammenlegung mit zwei anderen Landkreisen und einigen Gemeinden neu und sprach überdies Änderungen der Gemeindegrenzen aus. Nach § 13 Neugliederungsgesetz wurde die Antragstellerin mit der Stadt Karlshafen zu einer Stadt mit dem Namen "Karlshafen" zusammengeschlossen.
3II. Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer Klage vom 7. Juli 1972 gegen diese Gebietsänderung und rügt, daß § 13 Neugliederungsgesetz ihr Grundrecht auf Gleichheit und Gleichbehandlung nach Art. 1 Hessische Verfassung – HV – verletze. Sie beantragt festzustellen, daß das am 5. Juli 1972 durch den Hessischen Landtag beschlossene Gesetz zur Neugliederung der Landkreise Hofgeismar, Kassel und Wolfhagen, durch das die Stadt Helmarshausen mit der Stadt Karlshafen zusammengeschlossen wird, insoweit, als dieser
Stadt Karlshafen zusammengeschlossen wird, insoweit, als dieser Zusammenschluß Gegenstand des Gesetzes ist, das in Art. 1 Hessische Verfassung festgelegte Grundrecht der Gleichheit und Gleichbehandlung verletzt, und bittet insoweit um Aufhebung des Gesetzes.
4Zur Begründung ihres Antrages führt die Antragstellerin aus:
5Die gesetzliche Regelung entspreche weder dem Bürgerwillen noch biete sie die Gewähr dafür, daß die in der Vergangenheit planmäßig durchgeführte Entwicklung ihrer Stadt mit gleichem Erfolg für sie und ihre Bürger fortgesetzt werde.
61. Der Hessische Minister des Innern habe ihre wiederholten und sachlich begründeten Vorstellungen bei der Vorlage des Gesetzes nicht berücksichtigt. In zahlreichen Fällen hätten jedoch sowohl die Hessische Landesregierung als auch der Hessische Landtag die in demokratisch einwandfreier Entscheidung der Bürger bzw. der gewählten Vertretungskörperschaften erklärten Zuordnungswünsche berücksichtigt. Der Landtag habe sogar selbst zwischen der ersten und zweiten Lesung der Neugliederungsgesetze neue Befragungen der betroffenen Bürger und Vertretungskörperschaften angeregt und gefordert. Er habe sich dann bei seiner endgültigen Entscheidung genau an dem Ergebnis dieser Befragungen orientiert. So sei die Gemeinde Habichtswald nicht in die Stadt Zierenberg, der Stadtteil Ehringen der Stadt Volkmarsen nicht in die Stadt Wolfhagen eingegliedert und derselbe Stadtteil aus dem ehemaligen Landkreis Wolfhagen ausgegliedert worden. Wenn in diesen Fällen der Wille der Bürger berücksichtigt worden sei, so hätte der Landtag auch den Willen der Bürger von Helmarshausen nicht einfach übergehen dürfen. Nur die Berücksichtigung des Ergebnisses der Bürgerbefragung, d.h. die Bewahrung ihrer – der Antragstellerin – Selbständigkeit, wäre verfassungsmäßige Gleichbehandlung gewesen.
72. Auch "aus Gründen des öffentlichen Wohls" müsse sie selbständig bleiben. Nur diese Gründe könnten nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HGO zur Grundlage für die Entscheidung gemacht werden, ob und welche Gemeinden im Zuge der gebietlichen Neugliederung zusammengefaßt werden sollen. An diese Vorschrift seien sowohl die Landesregierung als auch der Landtag gebunden. Da sie diese Gründe zwar in anderen Fällen, nicht aber im vorliegenden berücksichtigt hätten, stelle auch dieses Verhalten einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot dar. Neben historischen Gesichtspunkten sprächen umfangreiche kommunale Infrastruktureinrichtungen, die in den letzten Jahren erfolgreiche Gewerbe- und Industrieansiedlung und die überdurchschnittliche Fremdenverkehrs-, Bevölkerungs- und Wohnsiedlungsentwicklung dafür, daß sie selbständig bleiben müsse.
8III. Der Hessische Ministerpräsident und der Landesanwalt bei dem Staatsgerichtshof haben zu der Grundrechtsklage Stellung genommen.
91. Der Hessische Ministerpräsident ist der Ansicht, daß die Grundrechtsklage unzulässig sei. Sie erfülle nicht die Voraussetzungen des § 45 Abs. 2 StGHG, da die Hessische Verfassung der Antragstellerin keine Grundrechte gewähre, deren Verletzung sie geltend machen könne. Als juristische Person des öffentlichen Rechts könne sie sich nicht auf Grundrechte berufen, da diese sich gegen oder an den Staat richteten. § 46 Abs. 3 StGHG zähle folgerichtig auch die Körperschaften des öffentlichen Rechts als Antragsgegner der Grundrechtsklage auf. Die Antragstellerin könne sich daher bei der Verteidigung ihres Status als einer dem Staatsverband eingegliederten Gebietskörperschaft nicht auf Grundrechte berufen, auch nicht auf das Grundrecht der Gleichheit.
10 Das Verhältnis der Gemeinden zum Staat oder zu anderen Gebietskörperschaften sei eine Frage der Kompetenzordnung; es sei ausschließlich durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) und Art. 137 Abs. 3 HV abgesichert. Diese Garantie sei aber lediglich eine institutionelle; sie gewähre kein Grundrecht im Sinne des § 45 Abs. 2 StGHG. Zwar müsse das Verbot willkürlicher Ungleichbehandlung als allgemeiner rechtsstaatlicher Grundsatz auch in dem Bereich der Selbstverwaltungsgarantie beachtet werden. Doch könne es nicht als verselbständigter Anspruch die Rechtsposition der Gemeinden über den Schutzbereich der Selbstverwaltung hinaus verbreitern.
11 Die Grundrechtsklage könne auch nicht in einen von der Gemeinde in Prozeßstandschaft für ihre Bürger gestellten Antrag umgedeutet werden. Grundrechte seien höchstpersönlicher Natur. Das Institut der Prozeßstandschaft könne nicht in diesen Bereich übertragen werden. Jedenfalls sei die
könne nicht in diesen Bereich übertragen werden. Jedenfalls sei die Grundrechtsklage unbegründet. Der Gesetzgeber habe den Gleichheitssatz nicht verletzt. Wie sich aus der Begründung der Regierungsvorlage zum Gesetz über die Neugliederung der Landkreise Hofgeismar, Kassel und Wolfhagen (Hessischer Landtag, 7. Wahlperiode, Drucksache 1670, S. 24 f) ergebe, sei der Gesetzgeber nicht von willkürlichen, sondern von sachlichen Überlegungen ausgegangen. Er habe die Neugliederungsmaßnahmen auch gegen den durch Beschlüsse der kommunalen Körperschaften oder durch Abstimmungen der Bürger geäußerten Willen der Betroffenen durchführen können. Schließlich sei die Entscheidung des Gesetzgebers auch am Gemeinwohl orientiert gewesen.
12 2. Der Landesanwalt hält die Klage gleichfalls für unzulässig, weil der Gleichheitssatz des Art. 1 HV den Gemeinden gegenüber kommunalen Neugliederungsgesetzen keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Ansprüche gewähren könne als die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung. Das in Art. 137 Abs. 3 HV gewährleistete Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände auf Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten sei kein Grundrecht im Sinne des § 45 Abs. 2 StGHG, sondern eine institutionelle Garantie.
13 Die Gemeinden seien nicht Träger von Grundrechten und Freiheitsrechten gegenüber dem Staat, sondern mit eigener Rechtsfähigkeit und einem garantierten Wirkungskreis ausgestattete Träger öffentlicher Verwaltung und Gliederungen des Staates. Eine Rechtsverletzung, die die Gemeinden zur Anrufung des Staatsgerichtshofs berechtigte, sei überhaupt nur denkbar, soweit subjektive Rechte der Verfassung dem Eigenbereich der kommunalen Körperschaft zugehörten oder doch in einem untrennbaren Zusammenhang mit ihm stünden. Der Gleichheitsgrundsatz gehöre aber nicht zu den spezifisch körperschaftseigenen Rechten.
14 Hilfsweise weist der Landesanwalt darauf hin, daß der Staatsgerichtshof die wertende Bestimmung "aus Gründen des öffentlichen Wohls" (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 1 Hessische Gemeindeordnung) lediglich daraufhin nachprüfen könne, ob sie eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlsam sei oder der verfassungsrechtlichen Wertordnung evident widerspräche. Eine solche "Willkürprüfung" der Entscheidung des Neugliederungsgesetzgebers könne wiederum nur im Rahmen einer zulässigen Grundrechtsklage erfolgen. Diese stehe aber den Gemeinden nach der Hessischen Verfassung und dem Gesetz über den Staatsgerichtshof nicht zu.
15 IV. Der Staatsgerichtshof hat in sinngemäßer Anwendung des Art. 131 HV in Verbindung mit § 42 StGHG sämtlichen Mitgliedern der Landesregierung sowie dem Vorsitzenden und dem Berichterstatter des Landtagsausschusses, der mit den Vorarbeiten für das angegriffene Gesetz befaßt war, Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Der Präsident des Hessischen Landtags hat dem Staatsgerichtshof mitgeteilt, daß der Hessische Landtag nicht beabsichtige, sich zu dem Verfahren zu äußern. Der Vorsitzende des Ausschusses für Verwaltungsreform hat mitgeteilt, daß er sich der Rechtsauffassung des Landesanwalts anschließe.
16 Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Antragstellerin und der übrigen am Verfahren Beteiligten, insbesondere der Rechtsausführungen wird zur Ergänzung des Sachverhalts auf den Inhalt der Akten Bezug genommen.
17 V. Der Antrag kann keinen Erfolg haben.
18 1. Das Vorbringen der Antragstellerin läßt nicht eindeutig erkennen, in welchem der nach der Hessischen Verfassung und nach dem Gesetz über den Staatsgerichtshof vorgesehenen Verfahrensarten sie ihren Antrag zu verfolgen beabsichtigt. Die Antragstellerin wendet sich jedenfalls gegen das Neugliederungsgesetz, durch das sie in die Stadt Karlshafen eingegliedert worden ist. Sofern sie die Verfassungsmäßigkeit dieses Gesetzes im Wege der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 131, 132 HV in Verbindung mit §§ 41 ff StGHG überprüfen lassen wollte, wäre ihr Antrag unzulässig, weil die Antragstellerin nicht zu dem Kreis derjenigen gehört, die berechtigt sind, ein Normenkontrollverfahren einzuleiten. Nur die in Art. 131 Abs. 2 HV genannten Antragsberechtigten – eine Gruppe von Stimmberechtigten, die mindestens ein Hundertstel aller Stimmberechtigten des Volkes erreicht, der Landtag, ein Zehntel der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder, die Landesregierung sowie der Ministerpräsident, zu denen gemäß §§ 41 Abs. 2, 17 Abs. 2 Nr. 6 StGHG der Landesanwalt hinzutritt – können den Staatsgerichtshof anrufen.
19 2. Sofern die Antragstellerin dagegen behauptet, § 13 des Neugliederungsgesetzes verletze ihr Grundrecht auf Gleichbehandlung (Art. 1 HV), stellt ihr Vorbringen eine Grundrechtsklage nach Art. 131 Abs. 1 HV in Verbindung mit §§ 45 ff StGHG dar.
20 a) Der Zulässigkeit der Grundrechtsklage steht nicht entgegen, daß sie unmittelbar gegen ein Gesetz gerichtet ist. Abgesehen von dem Fall des § 48 Abs. 1 StGHG, wenn nämlich die Bedeutung der Sache über den Einzelfall hinausgeht, insbesondere mit einer Wiederholung zu rechnen ist und daher eine allgemeine Regelung erforderlich erscheint, findet ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof wegen Verletzung eines Grundrechts nur nach Ausschöpfung des Rechtsweges vor den Gerichten statt (§ 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG). Indes gilt dies dann nicht, wenn – wie hier – die Antragstellerin tatsächlich gegenwärtig und unmittelbar durch die angegriffene Vorschrift betroffen wird, ohne daß eine Ausführungsnorm oder ein Vollziehungsakt hinzutreten müßte. In diesem Ausnahmefall fehlt der Betroffenen überhaupt die Möglichkeit, den Rechtsweg zu beschreiten, so daß nur die unmittelbare Anrufung der Verfassungsgerichtsbarkeit den Schutz vor unzulässigen Eingriffen der Staatsgewalt gewährleisten kann (Hess.StGH in ständiger Rechtsprechung, ausführlich z.B. im Urteil vom 7. Januar 1970 – P.St. 539 –, StAnz. 1970/342 = ESVGH 20 / 206 = DÖV 1970/234 = DVBl. 1970/524 (L); zuletzt im Beschluß vom 12. Juli 1972 – P.St. 640 –). Mit Inkrafttreten des Neugliederungsgesetzes am 1. August 1972 ist die Antragstellerin als selbständige juristische Person untergegangen. Sie wäre daher durch § 13 des Neugliederungsgesetzes tatsächlich, gegenwärtig und unmittelbar in einem Grundrecht verletzt, stünde ihr ein solches zu.
21 b) Daß die Antragstellerin trotz ihrer Auflösung noch die Rechte geltend machen kann, die mit ihrem Untergang in unmittelbarem Zusammenhang stehen, insbesondere den Akt, der ihren Untergang herbeigeführt hat, mit den zulässigen Rechtsbehelfen angreifen kann, hat der Staatsgerichtshof in seinem Beschluß vom 6. September 1972 – P.St. 691 – über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung in einem Parallelverfahren bejaht.
22 3. Die Grundrechtsklage ist jedoch aus anderen Gründen nicht zulässig. Die Antragstellerin kann den außerordentlichen Rechtsbehelf der Grundrechtsklage nicht für sich in Anspruch nehmen. Zwar kann jedermann den Antrag zur Verteidigung der Grundrechte nach Art. 131 Abs. 1 HV, § 45 Abs. 2 StGHG stellen, der geltend macht, daß ein ihm von der Verfassung gewährtes Grundrecht verletzt sei, doch ist die Antragstellerin nicht Trägerin des angeblich verletzten Grundrechts aus Art. 1 HV. Sie kann daher die Verletzung dieses Rechtes durch die öffentliche Gewalt vor dem Staatsgerichtshof nicht rügen.
23 a) Die Rechtsstellung der Antragstellerin ist – wie die aller hessischen Gemeinden – in der Hessischen Gemeindeordnung – HGO – begründet. Danach ist sie eine Gebietskörperschaft (§ 1 Abs. 2 HGO), d.h. eine juristische Person des öffentlichen Rechts mit Gebietshoheit. Als solche besitzt sie die Rechtsfähigkeit des zivilen und des öffentlichen Rechts (vgl. Schlempp, Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung, 1969, § 1 Anm. VI). Wenn auch die Hessische Verfassung die Frage, ob juristische Personen Träger von Grundrechten sein können, nicht behandelt, so hat sie die Ausdehnung der Grundrechte auf juristische Personen jedenfalls nicht ausgeschlossen (vgl. Zinn-Stein, Die Verfassung des Landes Hessen, 1954, vor Art. 1 Anm. IV, 1, S. 93). Demzufolge hat der Staatsgerichtshof im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 20, 223, 329 f, 336; 21, 261, 266, 271, 277 f) in seinem Beschluß vom 31. Januar 1968 – P.St. 463 – angenommen, daß sich eine juristische Person des Privatrechts auf die Grundrechte der Hessischen Verfassung berufen kann. Er hat auch weiter entschieden, daß auch das Land Hessen als juristische Person des öffentlichen Rechts sich gegenüber seinen Gerichten auf Art. 20 Abs. 1 HV berufen und ein sogenanntes justitiables Grundrecht für sich in Anspruch nehmen kann (so Urteil vom 15. Juli 1970 – P.St. 548/563 –, StAnz. 1970, 1669 = NJW 1970, 1915 (L) = DVBl. 1971, 66 = DÖV 1971, 202 mit Bemerkungen von Groß in DÖV 1971, 186 ff = ESVGH 21, 1 = VRspr. Bd. 23, 1). Daß sich juristische Personen des öffentlichen Rechts auf die verfahrensrechtlichen Grundrechte berufen können, ist unbestritten (vgl. BVerfGE 6, 45 (49 f); 13, 132 (139 f); 21, 362 (373); Hamann/Lenz, Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 3. Auflage 1970, Art. 19 Abs. 3, Anm. B, 9, S. 327 m.w.N.; Pagenkopf, Kommunalrecht, 1971, S. 27). Auf das materielle Grundrecht der Gleichbehandlung aus Art. 1 HV kann sich
27). Auf das materielle Grundrecht der Gleichbehandlung aus Art. 1 HV kann sich die Antragstellerin dagegen nicht berufen; insoweit ist sie als juristische Person des öffentlichen Rechts nicht grundrechtsfähig, wie nachstehend auszuführen ist.
24 b) Das Wertsystem der Grundrechte der Hessischen Verfassung geht von der Gleichheit, Freiheit und Würde des einzelnen Menschen als natürlicher Person aus. Die Grundrechte sollen den Einzelnen gegen Eingriffe der staatlichen Gewalt schützen (vgl. Zinn-Stein, 1954, aaO, Vorbem. vor Art. 1, IV 1, S. 94). Von diesem Ausgangspunkt her bestehen grundsätzlich Bedenken dagegen, die Grundrechtsfähigkeit auf juristische Personen des öffentlichen Rechts zu erstrecken, soweit sie – wie die Antragstellerin – öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Als Gebietskörperschaft ist die Antragstellerin Trägerin "mittelbarer Staatsverwaltung". Vom Menschen und Bürger als dem ursprünglichen Inhaber der Grundrechte her gesehen, stellt sie nur eine besondere Erscheinungsform der einheitlichen Staatsgewalt dar. Innerhalb des hoheitlichen Gesamtaufbaus des Staates kann sie daher keine Grundrechte als subjektive öffentliche Rechte beanspruchen, weil die Grundrechte grundsätzlich das Verhältnis des Einzelnen zum Staat betreffen. Der Staat selbst und seine Institutionen können nicht gleichzeitig Adressat (vgl. Art. 26 2. Halbsatz HV) und Berechtigter der Grundrechte sein (vgl. BVerfGE 15, 256 (262); 21, 362 (369/370); VGH Nordrhein- Westfalen, AS 14, 372 (374); 14, 377 (380); Zinn-Stein, Verfassung des Landes Hessen, Kommentar, 1963, Art. 131 - 133, Anm. IV, 18, S. 34/35; Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar, Art. 19 Abs. 3, Rdnr. 29 ff; Bachof in Bettermann- Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, 1958, Bd. III/1 S. 180; Maunz, Deutsches Staatsrecht, 17. Auflage 1969, § 14 II, 10, S. 103; Hamann/Lenz, aaO, Art. 19, Anm. B, 9, S. 326 m.w.N.).
25 Das gilt auch und insbesondere für das Grundrecht auf Gleichbehandlung nach Art.1 HV. Wenn sich auch der Wortlaut dieser Vorschrift speziell auf natürliche Personen bezieht ("alle Menschen"), so beinhaltet er doch den allgemeinen Gleichheitssatz und das Willkürverbot, die auch für die Beziehungen innerhalb des hoheitlichen Staatsaufbaues Geltung beanspruchen. Jedoch handelt es sich insoweit um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der schon aus dem Wesen des Rechtsstaates und dem Prinzip der allgemeinen Gerechtigkeit folgt. Die Konstruktion eines Grundrechts der betreffenden juristischen Person des öffentlichen Rechts als eines subjektiven öffentlichen Rechts ist hierfür nicht erforderlich (vgl. BVerfGE 21, 362 (372)). Etwas anderes muß allerdings dann gelten, wenn die Antragstellerin unmittelbar dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich zuzuordnen ist. Das setzt aber voraus, daß subjektive Rechte der Hessischen Verfassung dem Eigenbereich der Antragstellerin als kommunaler Gebietskörperschaft zugehören oder doch in einem untrennbaren Zusammenhang mit ihr stehen (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April 1969, DÖV 1969, 560 = DVBl. 1969, 799 = AS 11, 73). Der Gleichheitssatz gehört jedoch nicht zu den spezifisch körperschaftseigenen Rechten.
26 Ob der Grundsatz, daß die Grundrechte auf juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht anwendbar sind, ohne Ausnahme gilt, oder ob Bereiche denkbar sind, in denen eine juristische Person des öffentlichen Rechts zulässigerweise nicht in Erfüllung öffentlicher Aufgaben tätig wird und daher unter bestimmten Umständen des Grundrechtsschutzes fähig und bedürftig sein könnte, bedarf hier nicht der Erörterung. Denn der mit der Grundrechtsklage angefochtene Eingriff in ihren Bestand betrifft die Antragstellerin vor allem als Trägerin vom Staat übertragener Aufgaben und vom Staat verliehener Befugnisse (vgl. §§ 2, 4 HGO).
27 c) Der Gegenmeinung, nach der juristische Personen des öffentlichen Rechts Träger von Grundrechten sein können, auch soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen (vgl. Wernicke in Bonner Kommentar, Art. 19, Erl. II 3 a; von Mangoldt-Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. 1957, Art. 19, Erl. VI Ziff. 2, S. 566; Bettermann, NJW 1969, 1321; Pagenkopf, Kommunalrecht, 1971, S. 26 f m.w.N. in FN 10), kann nicht gefolgt werden.
28 aa) Diese Ansicht geht von dem Wortlaut des Art. 19 Abs. 3 GG aus. Danach gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Sie wird wie folgt begründet: Art. 19 Abs. 3 GG mache keinen Unterschied zwischen juristischen Personen des privaten und des öffentlichen Rechts, sondern nur zwischen inländischen und ausländischen juristischen Personen. Für die Frage der Anwendbarkeit der Grundrechte auf juristische Personen komme es nicht auf das Wesen der juristischen Person, sondern auf das Wesen der Grundrechte an. Da eine Gemeinde auch innerhalb
sondern auf das Wesen der Grundrechte an. Da eine Gemeinde auch innerhalb ihres durch die Selbstverwaltungsgarantie geschützten Betätigungsfeldes grundsätzlich allen für alle geltenden Normen unterworfen sei, sei es eine Schlechterstellung, die einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Vorschrift bedurft hätte, wenn die zumeist gegen den Staat gerichteten Grundrechte nicht auf sie Anwendung finden sollten. Auch die Gemeinde müsse gegen unzulässige Eingriffe der Staatsgewalt geschützt sein. Deshalb könne man ihr die Berufung auf den im objektiven Gerechtigkeitsprinzip wurzelnden Gleichheitssatz nicht versagen. Die Tatsache, daß die Gemeinde durch Gesetz aufgelöst oder mit einer anderen Gemeinde verschmolzen werden könne, daß der Staat zeitweilig einzelne oder alle Aufgaben der Gemeinde durch einen Staatsbeauftragten wahrnehmen lassen oder der Gemeinde einzelne Aufgaben entziehen und selbst erfüllen oder auf einen anderen Aufgabenträger übertragen könne, spreche nicht gegen die Eigenschaft der Gemeinden als eigenständige Träger von Grundrechten. Diese Eingriffsrechte ständen dem Staat unter gesetzlich festgelegten Voraussetzungen als dem Träger der Ordnungsfunktion zu und hätten mit der grundsätzlichen Grundrechtsfähigkeit der Gemeinden keinen unmittelbaren Zusammenhang. Vielmehr könnten auch die Gemeinden als Hoheitsträger der öffentlichen Gewalt eines anderen Hoheitsträgers unterworfen sein. Die Freiheit, die die Grundrechte gewährten oder gewährleisteten, sei die Unzulässigkeit staatlichen Zwanges. Infolgedessen sei ein Grundrecht immer dann "seinem Wesen nach" auf eine juristische Person des öffentlichen Rechts anwendbar, wenn diese Person eben jener Ausübung von Staatsgewalt ausgesetzt sei, der das betreffende Grundrecht Schranken ziehe. Eine juristische Person des öffentlichen Rechts sei also grundrechtsfähig, soweit auch sie der öffentlichen Gewalt wie eine Privatperson unterworfen sei.
29 bb) Es ist zuzugeben, daß der in Art. 19 Abs. 3 GG zum Ausdruck kommende Grundgedanke mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung in der Hessischen Verfassung auch auf den Bereich des Landesverfassungsrechts übertragen werden kann. Zutreffend ist auch, daß sich der Nebensatz des Art. 19 Abs. 3 GG "soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind" auf die Grundrechte und nicht auf die juristischen Personen bezieht. Das zeigen eindeutig die Materialien zu Art. 19 Abs. 3 GG. Der Hauptausschuß des parlamentarischen Rates hat diesen Nebensatz gewählt, um die schwerfällige Einzelaufzählung der auf juristische Personen anwendbaren Grundrechte zu vermeiden (vgl. von Doeming – Füßlein-Matz in JbÖff.R. N.F. Bd. 1, 180 (183)).
30 Den weiteren Folgerungen der Gegenmeinung vermag sich der Staatsgerichtshof indessen nicht anzuschließen. Obwohl Art. 19 Abs. 3 GG nur von "juristischen Personen" spricht, gebietet er keine Gleichstellung der juristischen Person des privaten und des öffentlichen Rechts. Auch für den Bereich der Hessischen Verfassung kann eine solche Gleichstellung nicht angenommen werden. Unter der Herrschaft der Weimarer Reichsverfassung konnten sich Körperschaften, Verbände oder Kollektive ... als solche nicht auf die Freiheitsrechte berufen (vgl. Carl Schmitt in Anschütz-Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1932, Bd. 2 S. 594). Hätte der hessische Verfassungsgeber diesen Rechtszustand ändern und den juristischen Personen des öffentlichen Rechts die Grundrechtsfähigkeit zusprechen wollen, so hätte es einer besonderen Zuordnungsvorschrift bedurft. Die Hessische Verfassung hat aber die einzelnen Grundrechtsbestimmungen unter ihrem "Ersten Hauptteil" ausdrücklich als "Die Rechte des Menschen" zusammengefaßt. Die Erwägung, daß die verschiedenen organisatorischen Einheiten des Staates sich an Machtfülle wesentlich unterscheiden, daß es im Verhältnis zueinander Abhängigkeit und Gewaltunterworfenheit gibt und demgemäß auch die Anwendung öffentlicher Gewalt in der Beziehung des Staates zu einem nachgeordneten Träger öffentlicher Aufgaben in Betracht kommt, führt nicht dazu, den jeweiligen Organen des Staates die Grundrechtsfähigkeit zuzusprechen (vgl. BVerfGE 21, 362 (370)). Grundrechte gewähren subjektive Rechte gegen staatliche Funktionen; sie binden, wie Art. 26 2. Halbsatz HV statuiert, den Gesetzgeber, den Richter und die Verwaltung unmittelbar, also den handelnden Staat. Für die Frage der Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts kann es folglich nur darauf ankommen, ob und wieweit sie einer hoheitlichen Funktion gewaltunterworfen sind. Nun ist aber die vollziehende der gesetzgebenden Gewalt unterworfen; sie steht in einem Unterwerfungs- und Abhängigkeitsverhältnis zu den in Gesetzesform ergehenden "Weisungen" nicht anders als der gesetzesunterworfene Bürger. Verwaltung und Gesetzgebung sind wiederum der rechtsprechenden Gewalt unterworfen, wie diese dem Gesetz- und Verordnungsgeber. In allen diesen wechselseitigen Beziehungen der jeweiligen Staatsgewalten gelten die Grundrechte jedoch nicht. Das zeigt, daß es im Ansatz
Staatsgewalten gelten die Grundrechte jedoch nicht. Das zeigt, daß es im Ansatz verfehlt ist, die Grundrechtsfähigkeit nach Maßgabe rechtlicher Subordination zu beurteilen (vgl. im einzelnen v. Ohlshausen, Zur Anwendbarkeit von Grundrechten auf juristische Personen des öffentlichen Rechts, Dissertation Marburg 1970, insbesondere S. 129 ff). Es muß daher verfehlt erscheinen, den Staat und seine Organe als juristische Personen des öffentlichen Rechts zum Träger von Grundrechten zu machen.
31 Es wird nicht verkannt, daß Eingriffe und auch Übergriffe des einen Hoheitsträgers in die Funktion und den Bestand des anderen gewiß denkbar sind. Es handelt sich dabei aber um eine Abgrenzung der Kompetenzen unter dem Gesichtspunkt einer sinnvollen und zweckmäßigen Aufteilung der staatlichen Gewalt und der Abgrenzung von Teilzuständigkeiten gegeneinander. Die Regelung dieser Beziehungen und die Entscheidung dieses Konfliktes sind nicht Gegenstand der Grundrechte, weil der unmittelbare Bezug zum Menschen fehlt, und weil – wie es hier die Antragstellerin unter Berufung auf den Gleichheitssatz und das Willkürverbot aus Art. 1 HV tut – dieser Rechtsgrundsatz nicht zu den ureigenen Körperschaftsrechten gehört (vgl. BVerfGE 21, 362 (370/371)). Insoweit ist die Antragstellerin auch nicht "Sachwalter" subjektiver Bürgerrechte, weil es kein Individualrecht darauf gibt, daß irgendwelche öffentlichen Aufgaben einer bestimmten Instanz in Kompetenz gegeben sind (vgl. Maun-Dürig, aaO, Art. 19 Abs. 3 Rdnr. 38).
32 4. Die Funktion oder Kompetenz einer kommunalen Gebietskörperschaft, wie sie Art. 137 Abs. 1 HV umschreibt, ist auch selbst kein Grundrecht. Für die Lösung von Konflikten in diesem Bereich gilt allein Art. 137 Abs. 3 HV. Das Verhältnis der Gemeinden zum Staat ist verfassungsrechtlich ausschließlich durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung abgesichert. Sie soll die kommunale Selbstverwaltung als institutionellen Bestandteil der Verfassungsordnung verbürgen. Zahl, Größe und Einzelheiten der inneren Organisation und des Aufgabenbereiches der Gemeinden sind aber keinesfalls von der Verfassung festgelegt (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April 1969, aaO; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. April 1970, DVBl. 1970, 794 m. Anm. von Görg = OVGE 26, 270). Die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung enthält auch keine Bestandsgarantie der einzelnen Gemeinde, weder der Gemeinde als Ganzer noch ihres Aufgabenbereichs (vgl. Maunz-Dürig, aaO, Art. 28 Rdnr. 29 m.w.N. in Fußnote 3).
33 Selbst wenn man davon ausgeht, daß der Gleichheitsanspruch der Gemeinden unmittelbar schon aus Art. 137 Abs. 3 HV ... entnommen werden kann, weil schon aus dieser Bestimmung die Verpflichtung des Gesetzgebers zu gemeindefreundlichem, also auch gleichmäßigem Verhalten folgt (vgl. Bethge in DÖV 1972, 155 (157 Fußnote 29 m.w.N.)), ist die Grundrechtsklage der Antragstellerin unzulässig. Das in Art. 137 Abs. 3 HV den Gemeinden und Gemeindeverbänden vom Staat gewährleistete Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten ist kein Grundrecht im Sinne des § 45 Abs. 2 StGHG. Jenes Recht entspricht einer in Art. 28 Abs. 2 GG vornehmlich an die Länder der Bundesrepublik als "Adressaten" gerichteten Forderung. Sowohl die Fassung des Art. 137 HV als auch seine Stellung im Zweiten Hauptteil der Verfassung des Landes Hessen ("Aufbau des Landes") lassen eindeutig erkennen, daß es sich hierbei um ein Recht handelt, das von der Verfassung nicht als Grundrecht angesehen wird, vielmehr ausschließlich den Charakter einer institutionellen Garantie hat. Eine solche verleiht aber dem gewährleisteten Recht keinen Grundrechtscharakter und berechtigt nicht zur Grundrechtsklage (so schon Hess. StGH, Beschluß vom 7. November 1952 – P.St. 107 –; Beschluß vom 16. Juni 1971 – P.St. 631 – m.w.N.).
34 5. Für den Rechtsschutz sind nach der Hessischen Verfassung und dem Staatsgerichtshofsgesetz nur die besonderen verfassungsgerichtlichen Verfahrensarten nach Art. 131, 132 HV in Verbindung mit § 41 ff StGHG (Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und Verordnungen) bzw. § 44 StGHG (Verfassungsstreitigkeiten) vorgesehen. Im übrigen muß es dem Landesgesetzgeber überlassen bleiben, eine dem § 91 BVerfGG entsprechende Antragsberechtigung der Gemeinden und Gemeindeverbände einzuführen. Nach geltendem Recht kann der Gleichheitssatz, auch in der Gestalt des allgemeinen Willkürverbotes, nur in den genannten verfassungsgerichtlichen Verfahrensarten sowie auf Vorlage eines Verwaltungsgerichts nach Art. 133 HV vom Staatsgerichtshof zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Norm herangezogen werden (vgl. u.a. BVerfGE 23, 24 und 272 f; 25, 205 f; 26, 244;
herangezogen werden (vgl. u.a. BVerfGE 23, 24 und 272 f; 25, 205 f; 26, 244; VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.April 1969, aaO; Maunz-Dürig, aaO, Art. 19 Abs. 3 Rdnr. 32). Es ist aber dem Staatsgerichtshof nicht möglich, den Gemeinden einen Grundrechtsschutz oder grundrechtsähnliche Rechte gegenüber gesetzlichen Neugliederungsmaßnahmen des Staates in der Weise zuzubilligen, daß eine Grundrechtsklage auf Art. 1 HV gestützt wird. Der Gleichheitssatz kann den Gemeinden gegenüber Neugliederungsgesetzen keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Ansprüche gewähren als die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.
35 6. Schließlich kann die auf eine Verletzung des Art. 1 HV gestützte Grundrechtsklage auch nicht in einen von der Antragstellerin in Prozeßstandschaft für ihre Bürger gestellten Antrag umgedeutet werden. Die Grundrechte sind höchstpersönliche Rechte zum Schutze der persönlichen Freiheit; sie sind weder der Substanz noch der Ausübung nach durch Gesetz oder Rechtsgeschäft übertragbar. Die Grundrechtsklage ist ein Rechtsbehelf zur Verteidigung dieser Rechte. Deshalb kann es im Verfahren über eine Grundrechtsklage keine Prozeßstandschaft geben (vgl. BVerfG, Beschluß vom 24. Juli 1963 – BvR 129/60 –; BVerfGE 16, 147 (158); 19, 323 (329); VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. Juni 1971 – VGH 7/70 –, AS 12,153; Zinn-Stein, 1963, aaO, Art. 131 bis 133, Anm. B IV 19 b, S. 36; Maunz-Sigloch-Schmidt-Bleibtreu-Klein, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1967, § 90 Rdnr. 42).
36 VI. Nach alledem ist die Grundrechtsklage der Antragstellerin als unzulässig zurückzuweisen. Sie ist deshalb nicht rechtsschutzlos; ihr stand der Weg zum Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG in Verbindung mit § 91 BVerfGG offen (vgl. Lange, Gemeindetag 1972, 235 (236)). Hiervon hat sie auch – wenn auch erfolglos – Gebrauch gemacht. Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde mangels hinreichender Aussicht auf Erfolg nicht zur Entscheidung angenommen; es hat ausgeführt, daß die angefochtene Regelung, die ausschließlich an sachgerechten Gründen des öffentlichen Wohls ausgerichtet sei, weder Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG noch sonstiges Bundesverfassungsrecht verletze (Beschluß vom 30. Januar 1973 – 2 BvR 532/72 –).
37 Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.
P.St. 694
Juristische person, Grundrecht, Höchstpersönliche rechte, Stadt, öffentliche gewalt, Hessen, Gebietskörperschaft, Gleichheit, Zinn, Ministerpräsident

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 Art. 20
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 Art. 28
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 Art. 137
 § 45
 Art. 28
 Art. 137
 Art. 131
 § 41
 § 44
 § 91
 Art. 133
 Art. 19
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 131
 § 90
 Art. 93
 § 91
 Art. 28
 § 24