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⭐EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS Abuso de la posición dominante
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Rodrigo Maldonado Lucero
1 EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS Abuso de la posición dominante El postulado constitucional de la vinculación de los servicios públicos a la finalidad social del Estado y del deber de éste de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional que inspira y gobierna el régimen legal de los servicios públicos domiciliarios permite concluir que las normas que prohíben el abuso de la posición dominante de las empresas que prestan tales servicios son aplicables no solo en la celebración del contrato de condiciones uniformes sino en aspectos distintos a éste como los relativos a su ejecución. Las empresas de servicios públicos domiciliarios ostentan per se una posición de dominio frente a sus usuarios, tal como lo reconoce la ley (art de la ley 142 de 1994). Y esa posición, en primer lugar, se expresa en el momento en que éstos se vinculan con aquella a través del contrato de condiciones uniformes, siendo por ello que la ley para evitar el abuso que tal condición supone establece unas cláusulas cuya inclusión en dicho acuerdo se considerarse abusiva de dicha posición (art. 133 ibídem). No obstante lo anterior, es claro que la relación entre la empresa de servicios públicos domiciliarios y sus usuarios no se reduce a la sola celebración del acuerdo jurídico, sino que se extiende más allá, precisamente al campo de la ejecución del contrato en el que se verifica el cumplimiento de las obligaciones que surgen del contrato celebrado, entre éstas a cargo de la empresa las relativas a la prestación del servicio en condiciones de calidad y de forma continua e ininterrumpida o al cobro únicamente por los bienes o servicios provistos y por los servicios efectivamente prestados. En este aspecto también la conducta de la empresa puede derivar en abusos de su posición de dominio y es necesaria entonces la intervención estatal para asegurar la prestación eficiente de dichos servicios a todos los habitantes del territorio nacional. FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 ARTICULO 13 / LEY 142 DE 1994 ARTICULO 14 / LEY 142 DE 1994 ARTICULO 133 ABUSO DE LA POSICION DOMINANTE Al cobrar un cargo fijo por servicio que no se presta Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. cobró en la factura del servicio de telefonía de distintos usuarios de varios municipios del país un valor correspondiente al cargo fijo del servicio, cuando éste no estaba siendo efectivamente prestado. Esta conducta, en criterio de la Sala, constituye un claro abuso de la posición de dominio que ostenta la empresa frente a sus usuarios, pues ésta no puede valerse de su condición para incumplir con sus obligaciones y cobrar un cargo fijo por un servicio que no presta. La cláusula2 núm. 3 del contrato de condiciones uniformes de la empresa demandante indica que en la facturación se debe tener en cuenta que en el precio que se cobre al suscriptor o usuario el elemento principal es el consumo o el valor de los bienes o servicios efectivamente recibidos. Esta estipulación -como lo concluyó la entidad demandada- no se cumplió rigurosamente por la parte actora, pues cobró un cargo fijo (que es valor que se autoriza incluir en la tarifa del servicio por los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio), sin prestar efectivamente a sus usuarios el servicio de telefonía, conducta ésta que de acuerdo con el régimen jurídico antes examinado es constitutiva de abuso de la posición de dominio. FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 ARTICULO 90 SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS Dosimetría de las sanciones. Criterios La entidad demandada sí justificó en las resoluciones demandadas la naturaleza de la sanción impuesta, al señalar que la conducta investigada, constituía una falta grave que daba lugar a una multa. Esa calificación en efecto es pertinente en criterio de la Sala, pues resulta de la mayor gravedad que una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios no garantice una prestación continua, ininterrumpida y eficiente del servicio y además de ello cobre a sus usuarios cargos por servicios no prestados. Igualmente, la Superintendencia justificó el quantum de la multa al advertir que el valor de ella obedecía al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio, impacto que por lo dicho es evidente en este caso, en el que hasta por periodos de ocho meses se hicieron cobros a los usuarios de la empresa demandante sin tener éstos siquiera disponible el servicio de telefonía. Contrario a lo que supone la demandante, el valor de la multa no se puede determinar por el daño patrimonial que sufrieron los usuarios (quienes pagaron por concepto de cargo fijo del servicio una suma de $ oo) sino, como lo indica la norma, a partir del impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio que, se insiste, fue muy grande en este caso. FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 ARTICULO 81 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO3 SECCION PRIMERA Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: Actor: COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS Referencia: APELACION SENTENCIA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la Sentencia proferida el 13 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda formulada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones números SSPD del 12 de diciembre de 2007 y SSPD del 12 de febrero de 2008, mediante las cuales, en su orden, se impone una sanción a la empresa demandante y se resuelve un recurso de reposición en el sentido de confirmar el acto inicial. I.- COMPETENCIA De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 19994 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. II.- ANTECEDENTES Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del C.C.A., la empresa COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con el objeto de que se accediera a las siguientes: Pretensiones PRIMERA. Que se declare la nulidad de las Resoluciones SSPD y SSPD del 12 de diciembre de 2007 y del 12 de febrero de 2008, expedidas por el Superintendente Delegado para Telecomunicaciones, de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con fundamento en los argumentos que aquí se exponen. SEGUNDA. Que como consecuencia de la declaración de nulidad de las resoluciones mencionadas en el numeral anterior, se ordene a título de restablecimiento del Derecho a favor de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP, la devolución de los siguientes conceptos: a. La cantidad de QUINIENTOS NUEVE MILLONES DOSCIENTOS SESENTA MIL QUINIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS ($ ) M.cte., pagados a favor de la Nación a nombre de la5 Dirección del Tesoro Nacional por concepto del pago de la sanción impuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a título de multa, mediante resoluciones SSPD y SSPD del 12 de diciembre de 2007 y del 12 de febrero de 2008, debidamente indexada o actualizada desde la fecha de su pago hasta la devolución de esa cantidad de dinero. b. Los intereses comerciales corrientes de la suma anteriormente mencionada, reconocida y pagada por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP hasta la fecha de su devolución que haga la entidad demandada. c. En cualquier caso, solicito al Honorable Juez que de acuerdo con lo que establece el artículo 16 de la Ley 445 (sic) de 1998, sira (sic) decretar la indemnización integral de los perjuicios sufridos por mi mandante. TERCERA. Como petición subsidiaria solicito que en caso de no declararse la nulidad de los actos acusados, se gradúe la decisión tomada atendiendo al impacto de lo verdaderamente acontecido y probado a lo largo de este proceso judicial. CUARTA. Solicito se condene en costas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. (Fls. 2 y 3 del expediente Mayúsculas sostenidas y negrillas originales) Hechos En síntesis son los siguientes: La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en ejercicio de las funciones contenidas en la Ley 142 de 1994, el Decreto 990 de 2002 y la Resolución del 5 de enero de 2005, inició investigación formal contra6 Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. a través del pliego de cargos núm del 2 de marzo de 2007, en el cual le formuló las siguientes censuras: a) primera, la violación de los artículos 146, 147 y 148 de la Ley 142 de 1994, en razón al cobro del servicio a los usuarios de la vereda San Cayetano y de los municipios de Choachí, Chipaque y Pandi (en Cundinamarca), San Pablo de Borbur (en Boyacá), Barranca de Upía (en el Meta) e Ipiales (en Nariño), pese a que dicho servicio no se estaba prestando en esas zonas debido al hurto del cableado; y b) segunda, la violación de los artículos 11.1 de la Ley 142 de 1994, de la Resolución 87 de 1997 de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, y la cláusula sexta del Contrato de Condiciones Uniformes), en consideración a que por la conducta antes señalada Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. incurrió en actos de abuso de la posición de dominio La Empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. formuló los respectivos descargos de manera oportuna El 12 de diciembre de 2007 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios profirió la Resolución No. SSPD Por medio de la cual impone una sanción a Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., consistente en multa por valor de $ oo, acto éste contra el cual se interpuso en tiempo recurso de reposición La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de reposición a través de la Resolución No. 12 de febrero de 2008 SSPD , en el sentido de confirmar el acto impugnado Normas violadas y concepto de la violación.7 En opinión de la parte actora, los actos demandados son violatorios de los artículos 29 de la C.P., y 14.13, 81, 133, 147 y 148 de la Ley 142 de 1994, por razones que se concretan en los siguientes cargos: Falsa motivación al expedirse una decisión administrativa [fundada] en antecedentes de hecho y de derecho erróneos. En sustento de esta acusación expresó: (i) Que existe falsa motivación al interpretarse y aplicarse inadecuadamente en los actos acusados la facultad sancionatoria y la dosimetría de la sanción, al afirmarse por la Superintendencia que las violaciones normativas en que supuestamente incurrió la empresa son graves, pues tales violaciones no existen. (ii) Que en los actos demandados la Superintendencia afirmó que para el cálculo de la sanción tuvo en cuenta que la empresa obtuvo un beneficio sin existir contraprestación para sus usuarios. (iii) Que en las decisiones demandadas no existe una explicación que permita conocer cómo se graduó la sanción impuesta a la demandante, pues solo se menciona que se considera la falta grave y que la empresa habría obtenido un beneficio sin contraprestación para los usuarios. (iv) Que la empresa no busca ni ha buscado su beneficio o lucro con fundamento en el cobro de cargos cuando el servicio es suspendido, como en este caso, por causas no imputables a los usuarios; por el contrario, su conducta ha sido la de efectuar ajustes en beneficio de los usuarios cuando a ello hay lugar, de modo tal que carece de fundamento el argumento de la Superintendencia del supuesto beneficio para la empresa que justifica el8 elevado monto de la sanción. (v) Que si lo que pretende la Superintendencia es sancionar las razones por las cuales se debieron efectuar ajustes -si estas razones fueran censurables-, la sanción y su monto no tenía soporte legal, por cuanto: - [e]sas razones no constituyen abuso de posición de dominio ni omisión de los requisitos de las facturas, ni las pruebas allegadas al expediente tiene (sic) la virtualidad de demostrar una u otra cosa, tal como se demostrará.- [n]o hubo beneficio para la Empresa. No hay mejor prueba de la ausencia de beneficio que el ajuste respecto de tales dineros, los cuales llegan a un monto de $100 millones de pesos. Aún si la Empresa hubiera querido obtener ese beneficio es apreciable su desproporción con el valor de la sanción (más de $500 MM), lo que deja este último (sic) huérfano de motivación en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo Quebrantamiento directo del principio de legalidad, por infracción de normas superiores. Afirmó la demandante al fundamentar esta censura: (i) Que la Superintendencia interpretó erróneamente los artículos 146, 147 y 148 de la Ley 142 de 1994 al señalar que al cobrarse el cargo fijo sin que el servicio estuviera disponible para algunos usuarios se desconoció la naturaleza y requisitos de las facturas toda vez que en ellas solo se puede cobrar por bienes o servicios inherentes a la prestación del servicio público, por cuanto que: a) el artículo 146 se refiere al consumo y no a los cargos fijos; b) el cargo fijo es inherente a la prestación del servicio, de modo tal que su inclusión en las facturas no puede atentar contra la naturaleza de éstas ni contra la prohibición de facturar concurrentemente varios servicios públicos domiciliarios a que se refiere el citado artículo 147 (en realidad la empresa no cobra en su facturas otros servicios); y c) la empresa no se ha apartado de9 los requisitos formales de las facturas previstos en el artículo 148. (ii) Que aunque la Superintendencia señaló que para que se configure la posición de dominio debe existir una intención traducida en una conducta consiente y deliberada (aspecto volitivo) encaminada a la obtención de un fin o resultado que se quiere o se persigue (aspecto teleológico), finalmente desconoció ello en la motivación de los actos acusados, vulnerando el artículo 133 de la Ley 142 de 1994 conforme al cual en el abuso de la posición dominante del operador frente al usuario de los servicios públicos el elemento dominante es que la conducta que se juzgue tenga la condición de ser una determinación clara y uniforme del operador de cara a la ejecución del contrato que tiene como fin limitar los derechos contractuales del usuario o las obligaciones de la misma naturaleza del operador, a tal punto que se ponga en peligro la consecución de los fines que soportan dicho contrato. (iii) Que el artículo de la Ley 142 de 1994 distingue entre la posición de dominio que ostenta la empresa de servicios públicos ESP respecto de los usuarios (que ocurre siempre) y la posición de dominio de la ESP frente al mercado (que ocurre cuando tiene una participación del 25% o más); que la primera se trata de una posición de dominio contractual; que en el artículo 133 de la Ley 142 de 1994 se señalan los tipos de cláusulas cuya inclusión en el contrato de condiciones uniformes se considera como un abuso de la posición dominante de la EPS frente al usuario; que los artículos 11.1 de la Ley 142 de 1994 y de la Resolución 87 de la CRT prohíben el abuso de la posición dominante pero no la definen; y que la cláusula contractual que se señaló como infringida dispone (al igual que el artículo 146 de la Ley 142 de 1994) que el consumo es el elemento principal del precio que se cobra al usuario, pero no hace alusión tampoco a la definición de abuso de la posición de dominio.10 (iv) Que la Superintendencia se equivoca al interpretar el artículo 133 de la Ley 142 de 1994, pues no tiene en cuenta que esta norma antes que definir el concepto enlista aquellos eventos en los que se presume el abuso de la posición dominante ante los usuarios por la inclusión en el contrato de condiciones uniformes de un determinado tipo de cláusulas, relación que en todo caso no es exhaustiva, ya que se considera como abusiva cualquier estipulación contractual que limite en tal forma los derechos del usuario o los deberes del operador derivados del contrato, que se ponga en peligro la consecución de los fines de éste. (v) Que en este caso no se presentó limitación alguna de los derechos contractuales de los usuarios o condicionamiento de las responsabilidades de la empresa, ni se puso en peligro la consecución de los fines contractuales; y que la Superintendencia en ningún momento tuvo en cuenta los elementos volitivos y teleológicos del abuso de la posición de dominio. (vii) Que la entidad demandada edificó el segundo cargo sobre el primero, es decir, una vez estableció la supuesta infracción de los artículos 147 y 148 de la Ley 142 de 1994 concluyó de manera inmediata que hubo violación de las normas que proscriben el abuso de la posición de dominio frente al usuario, lo cual es equivocado, pues ésta es una conducta que tiene sus propias características y exigencias probatorias y no se presenta necesaria y concomitantemente siempre que se infringe otra norma; si se aceptara esta tesis, todas las infracciones a una norma que obligue a un operador serían a la vez constitutivas de abuso de la posición de dominio. (viii) Que se echa de menos en la investigación la práctica de pruebas (lo11 que realmente resulta en una violación al debido proceso) tendientes a demostrar a) que la empresa procedió a efectuar los ajustes necesarios en beneficio de los usuarios en absoluto respeto y reconocimiento de sus derechos legales y contractuales, pues, se insiste, no es practica suya obtener beneficio de sus usuarios cuando el servicio se suspende por causas que no le son imputables; y b) que no existe la intencionalidad de cobrar el cargo fijo a los usuarios cuando hay suspensión del servicio por actos de terceros (aunque a veces sea necesario efectuar ajustes respecto de tales cobros) y que tampoco pretende lucrarse o beneficiarse de esos cobros. (ix) Que no se configura en este caso ni una voluntad de abusar del usuario ni se aprecian conductas que tengan por finalidad lucrarse a expensas de los usuarios sin contraprestación alguna para ellos, porque una vez se advirtió el error se reversó lo pagado por éstos Contestación de la demanda La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contestó la demanda y se opuso a cada una de sus pretensiones. Se refirió a los cargos de la demanda señalando al efecto: Sobre el cargo primero: (i) Que los actos administrativos acusados fueron expedidos con respeto de los presupuestos de orden constitucional y legal que rigen las actuaciones administrativas, así como del debido proceso y del derecho de defensa de la investigada, a quien se le concedieron los recursos de ley frente a tales decisiones.12 (ii) Que en virtud del régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios, le corresponde a la Superintendencia vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que están sujetos quienes prestan dichos servicios públicos y, de ser el caso, sancionar sus violaciones, y que en el caso bajo estudio existieron razones de orden legal para dar inicio a la investigación y para posteriormente imponer la sanción que hoy se demanda. (iii) Que se encuentra demostrado que la empresa demandante incumplió las disposiciones consagradas en los artículos 147 y 148 de la Ley 142 de 1994, normas que hacen alusión a la naturaleza y requisitos de las facturas de los servicios públicos y cuya finalidad primordial es la de dar a conocer a los usuarios o suscriptores el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos. (iv) Que el artículo 90 ibídem estableció los elementos que forman parte de la fórmula tarifaria, es decir, los cargos que pueden ser incluidos en el cobro por la prestación de los servicios públicos domiciliarios, sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación; que en desarrollo de dicha norma, en su numeral 2 se dispuso que es posible incluir el cobro de un cargo fijo que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso, costos éstos que son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia; y que el cobro del cargo fijo a los usuarios se efectúa independientemente de la utilización o no del servicio, siempre que éstos cuenten con la posibilidad de utilizarlo en el momento en que lo necesiten. (v) Que si bien es cierto existe una obligación por parte del usuario de13 sufragar el concepto del cargo fijo, tal obligación está atada a la disponibilidad del servicio público, elemento que en el caso de la investigación administrativa atacada por la presente acción se echó de menos en todos los casos denunciados; que tal y como obra al expediente administrativo Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. facturó a sus usuarios el cobro del cargo fijo, en algunos casos por más de un año, sin que tuvieran la disponibilidad del servicio y sin que se hubieran tomado las medidas necesarias para resolver esta situación; y que aunque se tuvo en cuenta que la ausencia del servicio se debió al hecho de un tercero, concretamente al hurto de los elementos de red necesarios para prestarlo, no se demostró que la empresa hubiera tomado las medidas necesarias para conjurar dicha situación, pues, por el contrario, continuó efectuando el cobro del cargo fijo desconociendo las normas ya citadas. (vi) Que la multa impuesta corresponde al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, pues los usuarios que tuvieron que soportar la no prestación del servicio se vieron seriamente afectados con tal situación; que la Superintendencia sancionó a la demandante con multa de $ oo monto que fijó de acuerdo con lo señalado en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, esto es, en atención a factores determinantes para efectos de su graduación como el impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, respetando además el tope de los 2000 salarios mínimos mensuales de que habla la norma; y que el incumplimiento normativo en que incurrió la investigada tuvo la naturaleza de grave, pues facturó a sus usuarios en varias regiones del país el cobro del cargo fijo por periodos que van desde uno, tres, seis, ocho y doce meses, sin que los usuarios tuvieran la disponibilidad del servicio, y sin que la empresa tomara las medidas necesarias para conjurar la situación ni dispusiera los mecanismos para no efectuar el cobro de dicho concepto.14 Sobre el cargo segundo: (i) Que el artículo de la Ley 142 de 1994 al referirse a la posición dominante la define como la que tiene una empresa de servicios públicos respecto a sus usuarios; y la que tiene una empresa, respecto al mercado de sus servicios y de los sustitutos próximos de éste, cuando sirve al 25% o más de los usuarios que conforman el mercado. (ii) Que el cargo se formuló contra la actora por una práctica comercial restrictiva de carácter unilateral, es decir, el abuso de posición dominante, cuya protección en relación con los usuarios está en cabeza del Estado. (iii) Que las disposiciones sustantivas y contractuales endilgadas como violadas en los actos administrativos atacados son claras al señalar la prohibición expresa de abusar de la posición dominante, y que por ello no se comparte la afirmación de Colombia Telecomunicaciones en el sentido que éstas no definen tal abuso. (iv) Que de la Resolución CRT 087 de 1997 se tiene que para el regulador el abuso de la posición dominante se da en particular en: a) la posibilidad de acceso técnico; b) el conocimiento de los costos, precios, y tarifas aplicables; c) el plazo de suministro; d) la distribución equitativa en caso de escasez; e) el plazo de reparación: y f) el cumplimiento estricto y objetivo de las condiciones uniformes referidas en los contratos de servicios públicos que celebra el operador con sus usuarios ajustándose a los parámetros de calidad.15 (v) Que el cargo formulado a la demandante obedeció a la interpretación de las disposiciones vigentes sobre abuso de posición dominante, en especial respecto del último de los ítems mencionados en el punto anterior, por cuanto que la empresa no dio estricto y objetivo cumplimiento a la cláusula núm. 3 del contrato de condiciones uniformes referida a las obligaciones de la empresa, estipulación que es del siguiente tenor: Facturar el servicio de forma tal, que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al Suscriptor o Usuario, o el valor de bienes o servicios efectivamente recibidos... 1 (Subrayado de la SSPD) (vi) Que la SSPD luego de la valoración de las pruebas que fueron expresamente señaladas en la decisión atacada y que obran en el expediente encontró que la demandante incumplió las disposiciones imputadas como violadas en el pliego de cargos. (vii) Que el artículo 133 de la Ley 142 de 1994 no es la única disposición que prohíbe el abuso de la posición dominante de las empresas respecto de los usuarios; que esta disposición presume el abuso de la posición dominante de las empresas de servicios públicos en las cláusulas que contengan lo allí señalado; que en el caso en estudio no se hizo alusión a la existencia de las cláusulas prohibitivas del artículo 133, sino que se imputó el desconocimiento de la empresa del contenido de las obligaciones que ella misma fijó en su contrato; y que la formulación del cargo correspondió al análisis sistemático de las disposiciones vigentes que permiten estructurar el incumplimiento de la investigada tomando como sustento disposiciones especiales en materia de prohibición de abuso de la posición dominante consagradas en la Ley 142 de 1994 y desarrolladas por la Comisión de Regulación quien en 1 Transcribe en este aparte las consideraciones que sobre este punto hizo la SSPD en la resolución por la cual se desató el recurso de reposición.16 cumplimiento de sus facultades de regulación señaló en particular las conductas que considera abusivas de la posición de dominio, como antes se anotó. (viii) Que dada la reconocida posición dominante que ostentan las empresas frente a los usuarios, en la actual normatividad se tiene previsto que las cláusulas contractuales no solamente deben ajustarse a los parámetros señalados en la Ley (no deben incluir cláusulas abusivas), sino que adicionalmente las empresas prestadoras de los servicios de TPBC deben cumplirlas estricta y objetivamente. (ix) Que los servicios públicos domiciliarios están directamente relacionados con la satisfacción de necesidades básicas de las personas y son uno de los fines esenciales del Estado, y por ello diferentes autoridades administrativas con funciones delegadas del Presidente de la República tienen la tarea de intervenir en su desarrollo para garantizar la prestación continua y eficiente de tales servicios. (x) Que, tal como se dijo en los actos acusados, no es requisito para el ejercicio de las facultades de control que tiene la Superintendencia que los hechos investigados impliquen afectación generalizada en los usuarios de una empresa, pues basta simplemente que se demuestre el incumplimiento. III.- LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Sentencia del 13 de octubre de 2011 denegó las súplicas de la demanda con fundamento en las siguientes razones:17 3.1. Sobre el cargo de indebida interpretación y aplicación de la facultad sancionatoria, afirmó: (a) Que corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ejercer la inspección, vigilancia y control sobre la prestación de éstos 2 y que en dicho escenario el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 la faculta para imponer una serie de sanciones, según la naturaleza y gravedad de la falta, y que en el caso particular de las multas éstas pueden aplicarse hasta el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales, conforme a los criterios fijados para ello. (b) Que el acto sancionatorio acusado califica la falta de grave, por la facturación del cargo fijo sin tener la disponibilidad del servicio por parte de sus usuarios, en consideración a los siguientes criterios: (i) los usuarios afectados se encontraban en varias regiones del país, tales como los Departamentos del Meta, Boyacá, Cundinamarca, Nariño, Magdalena y Sucre; (ii) el lapso durante el cual los usuarios estuvieron sin servicio de telefonía se consideró excesivo, dado que va de un mes a un año; (iii) pese al anterior tiempo sin servicio, la empresa no adoptó medidas necesarias para no cobrar el cargo fijo mientras el servicio no se encontraba disponible; (iv) la empresa obtuvo un beneficio sin que existiera la contraprestación para los usuarios; (v) lo anterior afectó a los usuarios por la no disponibilidad del servicio; (vi) la sanción impuesta corresponde al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio; y (vii) el artículo 81 citado permite en materia de multas que éstas se impongan hasta un monto de 2000 salarios mínimos mensuales, límite que se respetó al fijarse en este caso en la suma de $ oo. 2 Cita como fundamento normativo de esa competencia los artículos 365, 367, 369 y 370 de la C.P.18 (c) Que, contrario a lo expuesto por la parte actora, sí existió motivación en relación con la dosimetría de la sanción impuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a Colombia Telecomunicaciones distinta a la calificación de gravedad de la falta y al beneficio que obtuvo con el cobro del cargo fijo cuando no tuvo disponible el servicio de telefonía a los suscriptores a quien se los facturó, motivación que no resulta falsa ni en los supuestos de hecho ni en los de derecho, toda vez que las pruebas obrantes en el expediente contentivo de la investigación administrativa dan cuenta de lo anterior, además de que en efecto no se encuentra que la sanción impuesta esté por fuera de los criterios que el legislador señaló en el artículo 81 de la Ley 142 de (d) Que el reajuste hecho por la suma de $ oo por los cobros del cargo fijo sin que el servicio a prestar estuviese disponible es un criterio más para dosificar la sanción y no el único como lo parece indicar Colombia Telecomunicaciones Sobre el segundo cargo, señaló: (a) Que [c]on fundamento en los principios tuitivos que el régimen jurídico consagra respecto de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, al punto de reconocerse la posición dominante de las empresas prestadoras de estos servicios, sobre aquellos, por lo que el actuar del Estado se vuelca en prevenir o sancionar su abuso, la Sala analiza que el artículo 147 de la Ley 142 de 1994, arriba transcrito, señala que la finalidad de la factura es que el suscriptor pueda determinar el valor de los bienes o servicios provistos, ya el numeral del artículo 11 ídem, igualmente citado en precedencia, erige en obligación para las empresas de servicios públicos prestarlo en19 forma continua y eficiente y sin abuso de la posición dominante, lo que reitera en el artículo de la Resolución 87 de 1997 de la entonces Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, luego en el artículo 148 de la misma ley 142, se informa que no podrán cobrarse servicios no prestados y finalmente, la cláusula 3 a del contrato de condiciones uniformes, la empresa se obliga a facturar el servicio en donde el elemento principal del precio sea el consumo o el valor de los bienes o servicios efectivamente recibidos. (negrillas originales) (b) Que [s]e tiene aceptado por las partes que el servicio de telecomunicaciones no estuvo disponible para algunos suscriptores, en varias regiones del país, según se examina en la Resolución SSPD del 12 de diciembre de 2007, acorde con el material probatorio allí relacionado de las páginas 1 a la 7, en tiempos que transcurrieron de un mes a un año, y sin embargo Colombia Telecomunicaciones SA ESP, (Telecom) les facturó el cargo fijo. (c) Que [l]a Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en su acto sancionatorio, explicó que si bien no puede exigirle a la empresa de servicios públicos la reposición indefinida de los elementos de redes hurtados, eso no significa que la empresa pueda cobrar un cargo fijo por un servicio que no está en capacidad de suministrar, criterio que se comparte en esta sede judicial. (d) Que [d]el escrito contentivo del recurso de reposición elevado por Telecom, se advierte que la empresa acepta que no debe cobrar el cargo fijo cuando el servicio no ha sido prestado, al punto que afirman que en aplicación a la ley vigente, en marzo de 2007 procedieron a ajustar sus procedimientos, de tal suerte que ordenaron devolver el cobro del cargo fijo20 en el evento de estar por más de 15 días una línea sin servicio e igualmente, se dispuso revisar los casos de tiempos fuera de servicio (tfs) materia de investigación que en el 2007 alcanzó la suma de $ , debiendo puntualizar la Sala que sobre los hechos materia de investigación empezaron a tener ocurrencia a partir de la vigencia (e) Que de lo anterior se concluye que Colombia Telecomunicaciones pese a no estar suministrando el servicio de telefonía a algunos de sus suscriptores, les realizó cobros de cargo fijo como si tal servicio estuviese en operación, requisito esencial para su facturación y no de la factura, como lo percibe Telecom y que el hecho de haber ajustado sus procedimientos y devolver las sumas por el cobro de lo no debido, no significa una especie de olvido o perdón por la conducta irregular en la que se incurrió, siendo que la normatividad es clara en determinar que son posibles los cobros por los servicios y bienes efectivamente entregados o que se encuentren en disponibilidad para su utilización y se agrega, que el procedimiento de ajuste se adelantó una vez la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios les formuló pliego de cargos. (f) Que siendo clara la posición de dominio de la empresa frente al usuario, no existe duda que Telecom (hoy Colombia Telecomunicaciones) incurrió en un abuso de su posición, que fue corregido ante la intervención del ente de control y vigilancia. (g) Que [e]l elemento volitivo o intencional no se predica de las personas jurídicas sino únicamente de las naturales, por lo que la crítica acerca de no estudiarse si tenían la intención de beneficiarse o no, resulta improcedente, además porque la Corte Constitucional ha declarado exequible las formas de responsabilidad objetiva en las investigaciones administrativas, por Mostrar más
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 artículo 22
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