Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=54006
Timestamp: 2017-11-22 01:51:44+00:00

Document:
Sentencia C-105 de 2013 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 06/03/2013
SENTENCIA C-105/13
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 35 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, modificatorio del Artículo 170 de la Ley 136 de 1994
José Ignacio Arango Bernal.
Bogotá D.C.,a los seis (6) dias del mes de marzo del año dos mil trece (2013)
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos José Ignacio Arango Bernal y Mauro Antonio Higuita Correa presentaron, separadamente, demandas contra el Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.
Igualmente, para optar al título profesional de carreras afines a la Administración Pública, se podrá realizar en las personerías municipales o distritales prácticas profesionales o laborales previa designación de su respectivo decano”.1
*Primero, porque se cercenan las competencias constitucionales del órgano de representación democrática por excelencia en los sistemas políticos contemporáneos. En efecto, los concejos abren el espacio al debate y la deliberación pública, así como a la participación de la ciudadanía en los asuntos de mayor trascendencia y relevancia de los municipios y distritos2. En este contexto, cuando la norma acusada impide que los concejos designen autónomamente a los personeros, y subordina tal decisión a los resultados de un concurso efectuado por un tercer órgano -la Procuraduría General de la Nación-, se bloquea la actuación de las entidades locales y, por esta vía, el principio democrático.
*Segundo, porque debilita la participación ciudadana en la designación de los personeros. En efecto, como la estructura y el funcionamiento de los concejos municipales y distritales incentiva la intervención directa del pueblo, la norma acusada obstaculiza este canal democrático al trasladar la designación del personero a la Procuraduría General de la Nación.
*Tercero, porque en la medida en que los personeros cumplen funciones que materializan el principio democrático, tales como la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de los servidores públicos, su designación debería hacerse a través de mecanismos y procedimientos de esta misma naturaleza, en los que la ciudadanía tenga la posibilidad de incidir directamente, y no a través de fórmulas y sistemas rígidos e inflexibles que alejan al pueblo de tal determinación.
*Porque sustrae del ámbito de decisión de las autoridades territoriales, y lo traslada a un órgano del orden nacional, un asunto de índole eminentemente local como la designación de los personeros municipales y distritales3. Con ello se pasan por alto dos de los componentes fundamentales de la autonomía territorial: la capacidad para gobernarse por autoridades propias, y la potestad para gestionar libremente los asuntos y las problemáticas locales.
*Porque aunque, a la luz de lo dispuesto en el Artículo 118 del texto constitucional, las personerías integran el Ministerio Público y cumplen sus funciones dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, no existe ninguna relación jerárquica u orgánica entre éstas y la Procuraduría General de la Nación, ni aquellas son agentes de ésta4.
*Si lo que pretendía la disposición era adoptar el sistema de méritos, ello ha debido hacerse sin sacrificar la autonomía territorial, dejando en manos de los propios concejos la organización e implementación de los concursos. En otras palabras, no existe ninguna conexidad entre el propósito legítimo de someter la elección de los servidores al modelo meritocrático, y la medida contenida en la disposición demandada de sustraer la elección de los personeros a los concejos, y transferirla a la Procuraduría General de la Nación.
Por las razones expuestas, el precepto acusado vulnera el Artículo 287 de la Constitución Política.
La disposición demandada transgrede el Artículo 313.8 de la Carta Política, que atribuye a los concejos municipales y distritales la competencia para “elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine”. Aunque formalmente el precepto acusado no suprime la facultad de los concejos, materialmente sí lo hace, al subordinar sus decisiones a los resultados de un concurso realizado por un tercer órgano. En otras palabras, “el Congreso trató de disfrazar el hecho de que le arrebató las funciones de elección del personero a los concejos en la práctica, dejándoles una función de elección simbólica o notarial para terminar aplicando simplemente los resultados de un concurso de méritos, que aunque en principio garantiza que los mejores accedan a la función pública, no deja de ser violatorio de la Constitución”.
En la medida en que la Constitución Política se abstuvo de indicar el procedimiento específico para elegir a los personeros, resulta forzoso concluir que la designación de esos funcionarios debe someterse a la lógica decisional general de las corporaciones públicas de elección popular, para que los concejales establezcan un contacto directo con los aspirantes, en orden a apreciar directamente sus calidades, cualidades, destrezas y conocimientos, lo cual permite que cuenten con un alto margen de autonomía y discrecionalidad. Contraviniendo esta dinámica general, la norma demandada impuso un procedimiento rígido e inflexible, ajeno al funcionamiento de estas entidades. En estas circunstancias,“si se quiere que la elección de los personeros distritales y municipales sea a través de un concurso público, deberá modificarse el numeral 8º, del artículo 313 de la Constitución, para indicar que sea por medio del procedimiento que señala la ley”.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, los peticionarios solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones “previo concurso de méritos que realizará la Procuraduría General de la Nación” y “a la Procuraduría General de la Nación”, contenidas en los incisos 1 y 2 del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.
*Fijar en lista la disposición acusada para las respectivas intervenciones ciudadanas.
*Comunicar la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, a los Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho, y a la Defensoría del Pueblo.
*Invitar a los decanos de las facultades de derecho de distintas universidades (Rosario, Externado de Colombia, Javeriana, EAFIT, de Antioquia, Santo Tomás de Bucaramanga, del Norte y del Atlántico), y a la Federación Nacional de Municipios, para que emitan concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.
*La disposición no elimina la competencia constitucional de los concejos, pues únicamente agrega, como una etapa del proceso de selección de los personeros, el concurso público de méritos.
*La intervención de la Procuraduría en ese proceso es compatible con la estructura del Ministerio Público establecida en la Carta Política (arts. 118 y 275), ya que los personeros hacen parte de este ente de control y ejercen su función bajo la dirección de aquella.
*El concurso tiene por objeto identificar y seleccionar a quien reúne las calidades para ejercer el cargo de personero, a partir de criterios objetivos, y mediante procesos transparentes y abiertos. Con ello, la media promueve los principios de moralidad, eficacia, imparcialidad, igualdad y publicidad en la administración pública.
*La facultad para elegir a un servidor público comprende necesariamente la libertad de escogencia y un margen de discrecionalidad y de autonomía para adoptar la decisión. En la medida en que la norma impugnada reduce el papel de los concejos a la mera formalización de una determinación adoptada de antemano por la Procuraduría General de la Nación, termina por desconocer las competencias constitucionales de aquellos.
*La intervención de la Procuraduría en el proceso de elección de los personeros genera una intromisión indebida de las autoridades nacionales en los asuntos locales, ya que los personeros son funcionarios de arraigo y estirpe municipal, cuya designación debe efectuarse por autoridades de su mismo orden territorial. Por esta razón, la medida transgrede la autonomía de las entidades territoriales.
*La estructura del Ministerio Público no justifica la medida legislativa, pues aunque las personerías hacen parte del órgano de control, sus funciones rebasan y trascienden las de la Procuraduría, y tampoco existe una relación jerárquica o de subordinación entre una y otra entidad.
*Los objetivos legítimos de autonomía, independencia e idoneidad para el ejercicio de funciones públicas que se le atribuyen a la disposición demandada se pueden garantizar mediante otras previsiones que no lesionen la preceptiva constitucional, como el establecimiento de requisitos y estándares más exigentes para el cargo de personero, o la definición de períodos fijos.
*La norma impugnada no lesiona el principio democrático, pues la competencia de los concejos para elegir a los personeros no se elimina, sino que se somete a un procedimiento que asegura el acceso de todas las personas a la función pública y la selección de quienes reúnan las mejores condiciones para el ejercicio del cargo.
*Dado que la autonomía de las entidades territoriales debe ser articulada con el principio de Estado Unitario, que hace necesario un control político centralizado, la medida se enmarca dentro de los principios constitucionales sobre la organización territorial.
*La disposición no vulnera las competencias constitucionales de los concejos, pues éstos conservan su facultad para elegir a los personeros en los términos del Artículo 313 de la Carta Política, pero teniendo en cuenta los resultados del concurso de méritos efectuado por la Procuraduría General de la Nación.
3.4. Universidad Santo Tomás de Bucaramanga.
Mediante escrito presentado a esta Corporación del 26 de septiembre de 2012, la Universidad Santo Tomás de Bucaramanga solicita la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado, por las siguientes razones:
*El concurso de méritos propende por la eficiencia en la gestión administrativa, la participación en la conformación y ejercicio del poder, el derecho a la igualdad, y la transparencia en la administración pública, pues este mecanismo asegura que quienes acceden al cargo tengan las calidades académicas y personales para el cumplimiento de sus funciones, y que sean el mérito y la capacidad los criterios determinantes en la designación de los funcionarios.
*El control de constitucionalidad debe realizarse a partir del principio de conservación del derecho, orientado a preservar las disposiciones emanadas del legislador como expresión de la voluntad democrática, y a eliminar únicamente aquellas que presentan una incompatibilidad insalvable con la Carta Política. Dado que ordenamiento superior no solo no prohíbe los concursos de méritos, sino que, además, los avala de manera general, la única solución admisible a la luz de este principio es la declaratoria de exequibilidad.
*La medida no transgrede el sistema de distribución de competencias, pues se limita a definir los procedimientos y criterios que deben aplicarse para la selección de los personeros, pero sin desconocer las facultades de los concejos en tal determinación.
Un asunto análogo fue resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-613 de 2012, al considerar que no se transgreden las competencias de la Corte Suprema de Justicia cuando su decisión se condiciona a la lista de elegibles emitida por el Consejo Superior de la Judicatura5.
Mediante escritos presentados a esta Corporación los días 7, 10 y 11 de septiembre de 2012, es decir, dentro del término legal, los ciudadanos Andrea Cardona Cáceres, Harold Andrés Parra Muriel, Robinson Reyes Nocua, Francy Milena Muñoz Hernández y Luis Orlando González Canabal, Lina Marcela Herrera, Héctor Javier Cañizales, Karoll Merchán Muñoz, Carolina Peña Sánchez y Mauricio Raigozo, Melquicedec Yepes Velásquez, Ledy Katerine Serrano Duquino, Nini Johana Rincón Idarraga, Erika Huerta Farias, Andrés David Rojas Gómez y Alba Gloria Palomo Espinosa, presentaron escritos de coadyuvancia, adhesión y apoyo a la demanda incoada por el actor Jorge Ignacio Arango Bernal.
Por fuera del término legal presentaron escritos los ciudadanos Daniel Vásquez Komman, Joselito Silva Millán, José Pérez Moncada, Misael Sánchez Vaca, Nancy Pulido Estrada, Cindy Mayerly Giraldo Calderón, María Camila Bolaños Prieto, Alejandra Sorza Riaño, Viviana Andrea Angarita Forero, Ancizar Conde Tique, Angie Tatiana Triana Buitrago, Tatiana Marcela Montoya Angee, Andrea Morales Castillo, Kely Tatiana Cruz López, Lubny Jhoana rayo Pinilla, David Fabián Cifuentes Téllez, Jhonnathan Reinaldo Riveros López, Diana Yolima Paredes, Jair Alberto Oñate Reales y Leonel Arnulfo Rodríguez Melo, en los que igualmente se solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del precepto demandado por Jorge Ignacio Arango Bernal.
Los escritos reiteraron los argumentos planteados por el actor Jorge Ignacio Arango Bernal, y añadieron los siguientes:
*La medida impugnada en la demanda desconoce el derecho al sufragio, en cuanto transfiere las competencias electorales del concejo, órgano cuyos integrantes son designados democráticamente a través del voto, a una tercera entidad como la Procuraduría General de la Nación.
*La norma vulnera el Artículo 136 del texto constitucional, que prohíbe al Congreso interferir en asuntos de competencia privativa de otras autoridades.
*La disposición infringe el Artículo 278 de la Carta Política, que establece de manera taxativa las funciones de la Procuraduría General de la Nación, ninguna de las cuales comprende su intervención en la elección de los personeros municipales y distritales.
*Aunque la participación de la Procuraduría en el proceso de selección de los personeros puede ser conveniente, el Artículo 313 del ordenamiento superior excluye clara e inequívocamente esta posibilidad.
Mediante escrito presentado a esta Corporación el 11 de septiembre de 2012, los ciudadanos Johnathan Parra Cruz y Nini Johana Rincón Indarraga solicitan la declaratoria de constitucionalidad del precepto demandado, con base en los siguientes argumentos:
*La implementación de concursos de méritos favorece la institucionalidad, tanto de los concejos como de las personerías, pues libera a aquellos de las prácticas clientelistas que afectan su legitimidad, y asegura el correcto funcionamiento de estas últimas.
*La intervención de la Procuraduría se justifica constitucionalmente. De un lado, la designación de los personeros mediante concursos de méritos realizados por una entidad independiente, permite el acceso a la ciudadanía a la función pública en condiciones de igualdad, garantiza la imparcialidad y la transparencia en el respectivo proceso, y excluye la utilización de criterios subjetivos, caprichosos e inaceptables, vinculados al favorecimiento político, el patronato y el clientelismo. Por otro lado, dada la coincidencia material entre las funciones de la Procuraduría General de la Nación y las de los personeros, aquella tiene la idoneidad para realizar el concurso de méritos. Finalmente, su mediación se circunscribe al diseño y ejecución del concurso, y no implica su injerencia en los planes de gobierno ni en las demás decisiones de los concejos municipales y distritales.
*La norma desarrolla y concreta la exigencia constitucional de designar a los servidores públicos a través del concurso público de méritos, mecanismo orientado a vincular a la administración pública a quienes tienen las mejores condiciones, y a asegurar la transparencia y objetividad en el proceso de selección6.
*El concurso público asegura la independencia y autonomía que por mandato constitucional deben tener los personeros frente a las autoridades de las entidades territoriales.
*La atribución de la Procuraduría prevista en la disposición acusada no afecta las competencias de los concejos, pues la labor de aquellas e limita a identificar a quienes tienen las mejores condiciones para desempeñarse como personeros. Adicionalmente, dada la independencia que la caracteriza, es el organismo mejor calificado para adelantar el procedimiento.
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, esta Corporación debe resolver las siguientes cuestiones.
3. La conformación de la unidad normativa
Tal como se indicó anteriormente, los accionantes demandan únicamente algunos apartes de los incisos 1º y 2º del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, que ordenan a la Procuraduría General de la Nación realizar un concurso público de méritos entre los candidatos a ocupar los cargos de personeros municipales y distritales. Aunque otros apartes del inciso 2, y los incisos 4 y 5 del mismo Artículo se refieren a la misma hipótesis, ninguna de las demandas recae sobre estas otras previsiones normativas.
Esta Corporación ya se ha pronunciado sobre el concepto, la justificación y las condiciones para la conformación de la unidad normativa, de la siguiente manera7:
*El fenómeno se presenta cuando el juicio de constitucionalidad recae sobre preceptos legales que no fueron objeto de la demanda que le da origen, pero que en virtud de su relación y conexidad con los que sí lo fueron, requieren de un pronunciamiento conjunto sobre todas ellos para evitar un fallo inhibitorio o ineficaz.
*Este mecanismo tiene una doble justificación: Por un lado, tiene fundamento expreso en el derecho positivo, pues el Artículo 6.3 del Decreto 2067 de 1991 dispone que “la Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencias las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”.
*De acuerdo con esto, la Corte ha admitido la figura en tres hipótesis: (i) Cuando se demanda una disposición que individualmente considerada carece de un significado y un sentido claro y unívoco, y cuya comprensión y aplicación requiere su integración con otro precepto no demandado8; (ii) Cuando el contenido de una disposición impugnada se encuentra reproducido en otras no demandadas, y se requiere un pronunciamiento de fondo sobre todos ellos para evitar que el fallo sea inocuo9; y (iii) Cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra que, a pesar de no haber estado comprendida dentro de la demanda, presenta serias dudas de constitucionalidad10.
*La aplicación de esta figura es excepcional por dos razones: Por una parte, porque, en cierta medida, implica un control oficioso del ordenamiento jurídico, en la medida en el juicio de validez recae sobre disposiciones que no fueron expresamente demandadas. Y por otra parte, porque restringe el carácter participativo de las acciones de inconstitucionalidad, en cuanto los intervinientes en el proceso no tienen la oportunidad de pronunciarse sobre los preceptos con los que se conformó la unidad y no fueron demandados. Por tal razón, la interpretación de las causales anteriores debe ser restrictiva11.
3.2. La conformación de la unidad normativa entre los incisos 1 y 2 y los incisos 4 y 5 del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.
En efecto, el inciso 2 dispone que “corresponde a la Procuraduría General de la Nación comunicar a los concejos Municipales y Distritales los resultados del concurso público de méritos, indicando los respectivos puntajes en estricto orden numérico, hasta agotar la lista de elegibles que tendrá vigencia por el período institucional”.
Por su parte, el inciso 4 dispone que “Si en un municipio no se presentan candidatos al concurso de méritos, o ninguno de ellos lo hubiere superado, el Procurador General de la Nación elaborará la lista con los candidatos de los municipios vecinos que figuren en la lista de elegibles de acuerdo al puntaje, siempre y cuando los municipios pertenezcan a la misma categoría. De esta lista, el concejo municipal o distrital respectivo elegirá personero”.
Finalmente, el inciso 5 establece que “en caso de falta absoluta de personero municipal o distrital, el respectivo concejo designará como tal a la persona que siga en lista, y si no hubiere lista para hacerlo, designará un personero encargado, quien desempeñará el cargo hasta tanto la Procuraduría General de la Nación realice el concurso correspondiente”.
*El inciso 2 se refiere al deber de la Procuraduría de comunicar los resultados del concurso a los concejos, y al contenido mínimo de tal comunicación.
*El inciso 4 regula la hipótesis de la inexistencia de candidatos a personero, disponiendo que tal ausencia se suple con los que se encuentran en los municipios vecinos que pertenezcan a la misma categoría.
*El inciso 5 se refiere a la falta absoluta de personero, ordenando la elección de los candidatos que siguen en la lista de elegibles, y en caso de no existir, la designación provisional de un encargado mientras se efectúa un nuevo concurso.
4. La constitucionalidad del concurso público de méritos
*En primer lugar, se identificarán las reglas jurisprudenciales de esta Corporación sobre el concurso público de méritos como mecanismo de acceso a la función pública, incluso a los cargos que no son de carrera.
*En segundo lugar, se examinará si estos precedentes son aplicables a la presente hipótesis, teniendo en cuenta que en esta oportunidad la elección corresponde a una corporación pública de elección popular, cuya lógica decisional tradicionalmente responde a dinámicas abiertas de deliberación y debate público, y no a procedimientos altamente formalizados.
*Finalmente, se evaluarán los cargos del demandante, relacionados con la supuesta negación del principio democrático, del procedimiento constitucional de elección de los personeros y del principio de igualdad.
En segundo lugar, la Carta Política no solo avala este tipo de procedimiento para la elección de funcionarios de libre nombramiento y remoción y de los que se encuentran sometidos a un período fijo (como los personeros), sino que además, sus finalidades justifican su aplicación en las hipótesis que cuestiona el demandante. Por un lado, este mecanismo de vinculación facilita y promueve la consecución de los fines estatales, en la medida en que su objeto es justamente la identificación de las personas que reúnen las condiciones para ejercer óptimamente el respectivo cargo, y que por tanto, pueden contribuir eficazmente a lograr los objetivos y metas de las entidades públicas. Por otro lado, por tratarse de procedimientos abiertos, reglados y formalizados, en los que las decisiones están determinadas por criterios y pautas objetivas, garantizan los derechos fundamentales de acceso a la función pública, el debido proceso en sede administrativa, y al trabajo. Finalmente, por excluir las determinaciones meramente discrecionales y ampararse en criterios imparciales relacionados exclusivamente con la idoneidad para ejercer los cargos en las entidades estatales, aseguran la transparencia en la actuación del Estado y el principio de igualdad12.
Esta regla ha sido reiterada por la Corte en distintas oportunidades. En primer lugar, en el contexto de las empresas sociales del Estado. Siguiendo la misma lógica de los directores y gerentes de las demás entidades descentralizadas por servicios en los niveles nacional, departamental y municipal o distrital, el Artículo 192 de la Ley 100 de 1993 dispuso que los directores de las empresas sociales del Estado deben ser elegidos por el jefe de la entidad territorial a la que pertenecen, es decir, por el Presidente de la República, por el gobernador, o por el alcalde, según el caso. Pese a lo anterior, el Artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 ordenó que tal determinación sea precedida de un concurso de méritos, de cuya lista de elegibles se conforma la terna por parte de la Junta Directiva. En la Sentencia C-181 de 201013, la Corte consideró que este concurso no solo era constitucionalmente admisible, sino que además, en virtud de sus efectos vinculantes, la disposición debía ser entendida en el sentido de que la terna “deberá ser conformada por los concursantes que hayan obtenido las tres mejores calificaciones en el respectivo concurso público de méritos; de que el nominador de cada empresa social del estado deberá designar en el cargo de gerente a quien haya alcanzado el más alto puntaje; y que el resto de la terna operará como un listado de elegibles, de modo que cuando no sea posible designar al candidato que obtuvo la mejor calificación, el nominador deberá nombrar al segundo y, en su defecto, al tercero”.Este condicionamiento es consistente con la tesis que previamente se había sostenido en sede de tutela. Así, en la Sentencia T-329 de 200914, por ejemplo, se examinó la validez de la elección de un director de una ESE, que había estado antecedida de un concurso; en este fallo se reconoció el valor y los efectos vinculantes de tales procedimientos, y se afirmó que también la selección de los funcionarios que no son de carrera puede estar sometida a sistemas de esta naturaleza. Esta misma línea se siguió en la Sentencia T-715 de 200915.
La misma regla también ha sido reiterada con respecto al personal de libre nombramiento y remoción que hace parte de las Misiones en el Exterior, y cuya designación corresponde al Presidente de la República. En efecto, el Artículo 83 del Decreto 274 de 2000 dispuso que el gobierno nacional debe nombrar al personal que presta servicios especializados a las Misiones en el Exterior, en las categorías de agregado, consejero especializado, adjunto y asesor. En la Sentencia C-312 de 200316, este tribunal sostuvo expresamente que esta condición no obsta para que la determinación se sujete a los resultados de un concurso de méritos.
Finalmente, se ha seguido este precedente en el contexto de los establecimientos públicos del orden nacional. El Artículo 305.13 de la Carta Política ordena que la designación de los gerentes o jefes seccionales de estas entidades se haga por los gobernadores, de ternas conformadas por el director nacional. En la Sentencia T-1009 de 201017 la Corte examinó un caso en el que la integración de la terna resultó de un concurso público de méritos; aunque en esta oportunidad el debate giró en torno a la fuerza vinculante de la lista de elegibles, expresamente se admitió la posibilidad de que la elección de funcionarios que no son de carrera, se subordine a los resultados del mencionado procedimiento.
*En primer lugar, se trata de empleos que no son de carrera, o bien por ser de libre nombramiento y remoción, o bien por estar sometidos a un período fijo, como ocurre con los directores de las Empresas Sociales del Estado, con el personal de las Misiones en el Exterior y con los directores de los establecimientos públicos del orden nacional.
*Y segundo lugar, se trata de cargos cuya provisión corresponde, según el derecho positivo, a un órgano de representación popular, como el Presidente de la República, los gobernadores o los alcaldes.
Así, frente a las denominadas “democracias procedimentales”, se habla hoy en día de “democracias sustanciales”18, para las que los “contenidos mínimos”, relacionados con el reconocimiento de un catálogo relativamente amplio de derechos fundamentales, normalmente positivizados en los textos constitucionales, constituye el eje vertebral de la organización política y social. Como consecuencia de ello, mientras el modelo estándar proyecta su atención en los procedimientos mediante los cuales se identifica la voluntad popular, en éste se destaca la importancia de estos contenidos, a los cuales se debe sujetar cualquier sistema político, e incluso la voluntad popular.
En otro sentido, la denominada “democracia deliberativa”19 afirma que no solo debe tener en cuenta el querer y el interés general expresado mediante el sufragio, sino, fundamentalmente, la deliberación colectiva que antecede a dicha expresión, y, muy especialmente, los procedimientos que canalizan la discusión y el debate público. No es el voto en sí mismo lo que le confiere valor a la organización política, sino la forma en que se conforma la voluntad, a través del diálogo y la discusión colectiva.
Como puede observarse, el actor alega una omisión legislativa, en la medida en que la ley dejó de prever este sistema respecto de los demás servidores nombrados por estos órganos. No obstante, no indica cuáles son esos funcionarios, ni mucho menos por qué debían tener el mismo tratamiento jurídico. Como quiera que según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, las demandas de inconstitucionalidad fundadas en una omisión normativa deben señalar el contenido normativo vinculado con la omisión, la insuficiencia normativa, su alcance y sus efectos jurídicos20, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre este cargo.
*En primer lugar, se recordarán las pautas fundamentales sobre el vaciamiento de competencias, en el contexto de las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales.
*En segundo lugar, a la luz de las pautas anteriores, se establecerá si la intervención de la Procuraduría en el proceso de elección de los personeros, vacía de contenido la atribución constitucional de los concejos, en detrimento de la autonomía de las entidades territoriales.
*Finalmente, se examinará la aplicabilidad de los precedentes jurisprudenciales de esta Corporación que avalan la conducción de los concursos por órganos distintos a los que les corresponde la elección.
*En primer lugar, se produce un vaciamiento de competencias cuando el órgano del ente territorial pierde el control y el direccionamiento de la actividad administrativa que originalmente detenta por atribución constitucional o legal21. Así, existe una relación directamente proporcional entre la pérdida de control y dirección de los procesos decisorios relacionados con las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales y el vaciamiento de sus atribuciones.
*En segundo lugar, el análisis de vaciamiento debe estar encaminado a determinar si la limitación en las facultades y atribuciones del órgano territorial, repercute en el objeto institucional de la entidad22. A mayor restricción, mayor vaciamiento.
*Finalmente, la evaluación no solo debe estar encaminada a definir el nivel de restricción en las competencias de las autoridades públicas, sino también su justificación y razonabilidad. En este sentido, el desplazamiento o traslado de funciones puede tener mayor amplitud en cuanto responda a necesidades o a finalidades constitucionalmente legítimas23.
Adicionalmente, como según el Artículo 35 de la Ley 1551 de 2011 (sic) los personeros son elegidos “para períodos institucionales de cuatro años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su período constitucional”¸ resulta forzoso concluir que el concurso debe efectuarse antes de que inicie el período constitucional de los concejos, dado que por su complejidad no podrían ser concluidos seria y responsablemente en tan solo diez (10) días. Este hecho promueve la independencia de los órganos en la conducción del procedimiento.
En el contexto de la administración de justicia, por ejemplo, la designación de los miembros de la magistratura por regla general está en cabeza del superior jerárquico; así, según el Artículo 17 de la Ley 270 de 1996,la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia elige a los magistrados de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial; y según el Artículo 20 del mismo cuerpo normativo, la Sala Plena de estos tribunales designa a los jueces del correspondiente distrito judicial. Siguiendo esta misma lógica, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Consejo de Estado elige a los miembros de los tribunales administrativos, y estos a su vez, a los jueces administrativos del respectivo distrito.
En la Sentencia C-037 de 199624, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de tal normativa, que disgrega el proceso de designación de los miembros de la magistratura, entre los consejos seccionales de la judicatura y el Consejo Superior de la Judicatura, encargados de diseñar y ejecutar los concursos y de elaborar las listas, y los jueces y magistrados, encargados de la elección propiamente dicha. Posteriormente la misma Corte aclaró el alcance de este diseño, determinando que la elección de los jueces y magistrados debe ajustarse al orden de prelación que resulte del concurso, para asegurar el principio meritocrático que debe irradiar el acceso al servicio público25.
En un sentido semejante, los precedentes en torno a la designación del Director Ejecutivo de la Administración Judicial26 tampoco son aplicables en esta oportunidad. En efecto, el Artículo 98 de la Ley 270 de 1996 (LEAJ) ordena que el funcionario sea elegido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de tres candidatos postulados por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial; con frecuencia, la conformación de la terna es precedida de un concurso público de méritos diseñado y realizado por esta misma Comisión.
Aunque la Corte Constitucional ha avalado esta disgregación funcional27, se trata de hipótesis sustancialmente diferente a la que ahora es objeto de examen. En caso al que se alude no existe ninguna asignación de competencias a nivel constitucional que pueda ser vaciada de contenido, y por el contrario, la dualidad se origina en una misma normativa legal (la Ley 270 de 1996). Y al igual que en el caso de la designación de los miembros de la magistratura, los entes involucrados pertenecen al mismo nivel territorial, por lo que no se encuentra comprometido el principio de autonomía de las entidades territoriales.
1. Los accionantes demandan la inconstitucionalidad parcial del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, por ordenar que la elección de los personeros municipales y distritales sea precedida de un concurso público de méritos, y por determinar que este procedimiento sea efectuado por la Procuraduría General de la Nación. A su juicio, estas medidas lesionan el principio democrático, la autonomía de las entidades territoriales, el derecho a la igualdad, los procedimientos constitucionales para la elección delos personeros, y las competencias constitucionales de los concejos.
*Primero, porque la Carta Política consagra expresamente el sistema de méritos como el mecanismo general de vinculación al sector público, y porque éste está dirigido al cumplimiento de los fines estatales y a asegurar los derechos fundamentales de acceso a la función pública en condiciones de igualdad y al debido proceso.
*Segundo, porque de acuerdo con la normativa superior, la Corte ha señalado explícitamente que el concurso es constitucionalmente admisible, incluso para la elección de los funcionarios de libre nombramiento y remoción y de los funcionarios sujetos a un período fijo, tal como ocurre en esta oportunidad.
*Finalmente, porque aun prescindiendo del referido precedente jurisprudencial, los cargos formulados por los accionantes no son de recibo, de acuerdo con las consideraciones que se expresan a continuación:
En consecuencia, se declarará la inexequibilidad de los incisos 2, 4 y 5 del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2011 (sic).
Artículo 170. Elección. Los concejos municipales según el caso, elegirán personeros para períodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero en que inicia su período constitucional, previo concurso público de méritos, de conformidad con la ley vigente. Los personeros así elegidos, iniciarán su período el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año.
PRIMERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresión “previo concurso de méritos” contenida en el Inciso 1 del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2011 (sic).
SEGUNDO.- Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “que realizará la Procuraduría General de la Nación” contenida en el Inciso 1 y de los incisos 2, 4 y 5 del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2011 (sic).
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, modificatorio del Artículo 170 de la Ley 136 de 1994.”
Resulta exótica la consideración según la cual la provisión del cargo de personero previa la celebración de un concurso público, que según la ley, debe adelantar la cabeza máxima del ministerio público comporte un “vaciamiento” de la competencia nominadora de los Consejos Municipales para elegir dicho funcionario en razón de que: (i) Es claro que la competencia para elegir el personero según la ley examinada se mantenía en cabeza de la Corporación edilicia y en modo alguno de la Procuraduría. (ii) Las limitaciones para elegir al personero, lo que ya no podrá ser de manera discrecional, sino a consecuencia de un concurso de mérito, que debe evaluar objetivamente las actitudes y aptitudes de los aspirantes, en aras de escoger a los más idóneos y preparados, tiene plena justificación constitucional, según lo ha reconocido reiteradamente esta Corte al amparo del artículo 125 superior. Tal limitación prevista legalmente, lejos de desconocer la competencia del nominador, que no desaparece, no hace cosa distinta que darle alcance al mando constitucional que impone el concurso de merito como principio que orienta del ingreso a la función pública. (iii) Si bien es importante reconocer que los personeros municipales son funcionarios que por mandato constitucional los elige una corporación territorial municipal y que eso tiene alguna significación en el ámbito de la descentralización, a mi juicio resulta muchísimo más importante para los fines constitucionales poner de presente que dichos funcionarios hacen parte del ministerio público encardado en virtud de un expreso mandato de la Carta, entre otras competencias, de defender el orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales que es función también asignada constitucionalmente a la Procuraduría General de la Nación, lo cual se constituye en razón más que suficiente para justificar que sea dicho ente el que adelante el concurso de méritos que en este caso aplica, en la búsqueda del recurso humano optimo para desarrollar a lo largo y ancho del territorio nacional tan señalada, enaltecida y trascendente labor. (iv) La decisión de mayoría desconoce la libertad configurativa de asignación de competencia que esta Corte ha reconocido al legislador en estos asuntos por mandato constitucional pues, en tanto que la ley en este caso manda categóricamente que el concurso de mérito para proveer un cargo, como es la regla derivada del artículo 125 superior, lo realice la instancia máxima del Ministerio Público, la Corte termina decidiendo que es otro ente el que debe realizar dicho concurso, asumiendo claramente funciones del órgano de representación democrática. (v) La proliferación de tantos concursos como concejos municipales existen como manda realizar la decisión de mayoría para elegir al personero, creará una caótica proliferación de actuaciones disimiles y contradictorias que en nada favorece a la necesaria uniformidad que debe caracterizar la adecuada y meritoria designación del funcionario que a nivel municipal cuenta con la delicada y transcendente misión de propugnar por la defensa de los valores constitucionales que el ministerio público debe mantener a salvo. (vi) A términos de la decisión de mayoría el concejo elegido que se instala el primero de enero del año respectivo para un periodo de cuatro años, no podrá realizar en diez días como lo manda la ley, de manera que dicha elección tendrá que hacerla no se sabe cuándo, dependiendo de la liberalidad de los más de mil cien concejos que deben existir en el país, los concejos cuyo periodo está por vencerse. (vii) Si un concurso de mérito, como es de rigor que ocurra, debe arrojar el resultado que con el se persiga, previa la aplicación de actuaciones orientadas por la publicidad, la imparcialidad, la transparencia y la objetividad, entre otras, nada permite suponer fundadamente que la Procuraduría, como máxima instancia del Ministerio Público, llamada a realizar el concurso de mérito, como lo dispuso el órgano democrático, haría uso inadecuado de dicha competencia, predeterminando a su capricho el orden de la lista de elegibles, como al parecer se desprende de la decisión de mayoría.
1 Debe aclararse que en el expediente D-9237 se demanda únicamente la expresión “que realizará la Procuraduría General de la Nación”, y no “previo concurso público de méritos”. Por su parte, en el expediente D-9238 el peticionario no demanda el inciso 2 del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.
2 Las aserciones del actor sobre la naturaleza y el arraigo democrático de los concejos, así como sobre la importancia y el contenido de este principio, se apoyan en la Sentencia C-008 de 2003, M.P. Rodrigo escobar Gil, que se transcribe parcialmente en el texto de la demanda.
3 Las aserciones del actor sobre el alcance del principio de la autonomía de las entidades territoriales se apoyan en la Sentencia C-937 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, algunos de cuyos apartes son transcritos textualmente.
4 Las aserciones sobre el tipo de vínculos entre la Procuraduría General de la Nación y las personerías se apoyan en la sentencia C-223 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
5 El número de este fallo no corresponde a ninguna sentencia de esta Corporación.
6 Sobre la trascendencia del mérito y de los concursos públicos en la administración pública, la Procuraduría se apoya en las sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012, algunos de cuyos apartes transcribe textualmente.
7 Sobre la unidad normativa cfr. las siguientes sentencias: C-879 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-121/10, M.P. Juan Carlos Henao; C-714 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-503 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1126 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-871 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
8 Esta es justamente la hipótesis prevista en la Sentencia C-491 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. La Corte debía pronunciarse sobre el fragmento de la disposición que penaliza “llevar consigo”, traficar, fabricar y portar estupefacientes. Esta Corporación advirtió que como la criminalización de la conducta esta en función de la cantidad de estupefaciente, en cuanto la legislación penal excluye de sanción la denominada “dosis personal”, debía procederse a la integración normativa con tal ingrediente normativo. En este marco, se resuelve “declarar exequible, por los cargos analizados, el artículo 376 de la Ley 599 de 2000, tal como fue modificado por el artículo 11 de la Ley 1453 de 2011, en el entendido de que no incluye la penalización del poder o conservación de dosis, exclusivamente destinada al consumo personal, de sustancia estupefaciente, sicotrópica o droga sintética, a las que se refiere el precepto acusado”.
9 Este es el caso de la Sentencia C-595 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En esta ocasión se demandó la inconstitucionalidad del Artículo 11 de la Ley 1793 de 2000, que estableció la detención preventiva por más de 60 días calendario como causal de retiro del servicio de los soldados profesionales de las Fuerzas Militares. En la medida en que el Artículo 8.1.3. de la misma ley tenía el mismo contenido, se procedió a la integración normativa, declarando la inexequibilidad de este último, y la exequibilidad condicionada del primero, en el entendido de que la expresión “retirado” significa “suspendido”.
10 Esta fue la hipótesis abordada en la Sentencia C-871 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En esta ocasión se demandó la inconstitucionalidad del Inciso del Artículo 220 del aquel entonces Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000); según este parágrafo, procede la acción de revisión en los casos de preclusión de la investigación, cesación de procedimiento y sentencia absolutoria, en las hipótesis contempladas en los numerales 4 y 5 del mismo artículo, es decir, cuando se demuestre que la decisión se fundó en una prueba falsa o en un delito del juez o de un tercero. La Corte conformó la unidad normativa con estos dos numerales con fundamento en esta causal, porque aunque tenían contenidos normativos distintos y autónomos, la relación de conexidad entre ellos hacía necesario un pronunciamiento conjunto. En tal sentido, declaró la exequibilidad de los numerales 4 y 5 y del inciso final del Artículo 220 de la Ley 600 de 2000.
11 Sobre el carácter excepcional de la conformación de la unidad normativa, cfr. la sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Se demandó la inconstitucionalidad del parágrafo del Artículo 1 de la Ley 1393 de 2009, que establece una presunción de culpa o dolo en material ambiental por las infracciones a la legislación en esta material. Pese a que varios de los intervinientes solicitaron la integración normativa con disposiciones legales con un contenido similar, con fundamento en el carácter excepcional de la figura, la Corte negó la petición, argumentando que la norma cuestionada constituía un enunciado completo e independiente cuyo contenido podía determinarse por sí solo, que aunque algunas de sus expresiones se encontraban reproducidas en otros preceptos no demandados, se referían a hipótesis fácticas distintas, y que la mera similitud no hacía imperiosa la integración. Concluye entonces que “no procede la integración de la unidad normativa y, por lo tanto, el examen de constitucionalidad habrá de recaer exclusivamente sobre el contenido normativo demandado y bajo el cargo formulado”.
12 Sobre las finalidades del concurso público de méritos cfr la Sentencia C-181 de 2010, M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub.
13 M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub.
14 M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub.
15 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
18 Luigi Ferrajoli, “La democracia constitucional”, en Christian Courtis (comp.) Desde otra mirada. Textos de Teoría Crítica del derecho, Buenos Aires, Ed. Eudeba – Universidad de Buenos Aires, pp. 255-271.
19 Roberto Gargarella, La justicia frente al gobierno: Sobre el carácter contra-mayoritario del poder judicial, Barcelona, Ed. Ariel, 1996; Roberto Gargarella, “Una disputa imaginaria sobre el control judicial de las leyes: el ‘constitucionalismo popular’ frente a la teoría de Carlos Santiago Nino, en Leonardo García Jaramillo y Miguel Carbonell (ed.), El canon neoconstitucional, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010.
20 Auto 141 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
21 En la Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte declaró la inexequibilidad del Artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, que prevé los denominados “Macro-proyectos de Interés Social Nacional, por cuanto el efecto de la medida legislativa sería la subordinación de la conducción política de los departamentos, distritos y municipios, a las determinaciones de la Nación, y por cuanto los entes territoriales no tendrían incidencia e impacto en la formulación y adopción de tales proyectos. Este mismo criterio se expuso en la Sentencia C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, cuando se declaró la inconstitucionalidad del Artículo 236 de la Ley 223 de 1995; la razón de la decisión fue nuevamente el vaciamiento de competencias, en la medida en que al establecer que los impuestos de los departamentos y del distrito de Bogotá debían destinarse al sistema de seguridad social en salud y pensiones, se suprimiría la facultad de las entidades territoriales para manejar sus recursos, incluso los de fuente endógena. Igual criterio se adopta en las sentencias C-937 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-448 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-837 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería y C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
22 En la Sentencia C-149 de 2010, por ejemplo, la inconstitucionalidad devino de que los Macro-proyectos de Interés Social Nacional afectaba transversalmente las competencias de los departamentos, distritos y municipios, y no simplemente una función accesoria sin incidencia en su objeto básico. En la Sentencia C-448 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, se declaró la inexequibilidad de la medida contenida en la Ley 905 de 2004, que supeditaba la facultad de los departamentos y municipios para establecer regímenes especiales a los impuestos, tasas y contribuciones para fomentar a las Mipymes, a la aprobación de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; a juicio de la Corte, esta medida impide a las entidades gestionar sus intereses y recursos, y por esta vía bloqueaba su gestión.
23 Así, en la Sentencia C-937 de 2010, la Corte se abstuvo de declarar la inexequibilidad de las estrategias para el control y seguimiento al gasto del Sistema General de Participaciones, que incluíanla suspensión de los procesos contractuales a solicitud del Procurador y de los giros a las entidades territoriales, el giro directo de dinero a las entidades prestadores de servicios o a los destinatarios finales, la asunción temporal de funciones de los municipios o de los departamentos por parte de los departamentos o de la Nación, según el caso, y la declaratoria de ineficacia de actos contractuales; esta Corporación sostuvo que a pesar de la restricción en las competencias de las autoridades públicas del orden territorial, su razonabilidad intrínseca, relacionada con la protección del patrimonio público y con la defensa de los intereses y derechos de las personas, justificaba las medidas.
24 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
25 Al respecto cfr. las siguientes sentencias: C-333 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa; C-249 de 2012, M.P. Juan Carlos Henao; C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-104 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz; SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; SU-086 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; SU-133 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
26 Cfr. las sentencias C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-339 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
27 Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Narango Mesa.

References: Artículo 35
 Artículo 170
 Artículo 35
 Artículo 118
 Artículo 287
 Artículo 313
 artículo 313
 Artículo 35
 Artículo 313
 Artículo 136
 Artículo 278
 Artículo 313
 Artículo 35
 Artículo 6
 Artículo 35
 Artículo 192
 Artículo 28
 Artículo 83
 Artículo 305
 Artículo 35
 Artículo 17
 Artículo 20
 Artículo 98
 Artículo 35
 Artículo 35

Artículo 170
 Artículo 35
 Artículo 35
 artículo 35
 Artículo 170
 artículo 125
 artículo 125
 Artículo 35
 artículo 376
 artículo 11
 Artículo 11
 Artículo 8
 Artículo 220
 Artículo 220
 Artículo 1
 Artículo 79
 Artículo 236