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Timestamp: 2020-04-07 07:49:20+00:00

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Tribunale di Milano Sez. I ord. 7 novembre 2016 In materia di quesiti referendari
Gli avv. Claudio Tani, Aldo Bozzi, Ilaria Tani ed Emilio Zecca agivano con atto di citazione notificato in data 20.6.2016, in proprio nella loro qualità di cittadini elettori, chiedendo l’accertamento del loro diritto di voto nel referendum su “ Testo di legge costituzionale approvato in seconda valutazione a maggioranza assoluta, ma non inferiore ai due terzi dei membri di ciascuna camera, recante "Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione ” , in corso di indizione, in modo conforme a Costituzione come disposto dagli artt. 1, 3, 48 e 138 Cost., previa rimessione degli atti alla Corte Costituzionale della legge n. 352/1970, previa declaratoria che l’indizione del referendum ex art. 138 Cost. con un unico quesito bloccato su molteplici complessi di questioni non suscettibili di essere ridotte ad unità, risulterebbe gravemente lesivo del diritto fondamentale di voto degli odierni attori, in contraddizione con il principio democratico e in contrasto con il principio di libertà di voto, come disciplinato in Costituzione.
In sede cautelare gli odierni attori chiedevano pertanto l’immediata rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità degli articoli , 12, commi 2 e 3, 14 e 16 della legge n.352 del 1970 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), nella parte in cui non prevedono che l'Ufficio centrale per il Referendum, nell'esercizio dei poteri di verifica della legittimità e della conformità del referendum all'art.138 Cost., e non contemplano tra detti poteri anche quello di invitare i promotori a formulare quesiti in maniera separata raggruppandoli per materie omogenee, al fine di consentire il libero e consapevole diritto di voto degli elettori e nella parte in cui (all’art. 16) non prevedono che il referendum ex art. 138 Cost. si svolga su quesiti omogenei e separati.
-l'ammissibilità di un'azione di accertamento e l’attualità dell’interesse ad agire degli odierni ricorrenti, alla luce dei precedenti giurisprudenziali, anche costituzionali, rinvenibili in tema di diritto elettorale (con particolare richiamo alla sentenza n. 1 del 2014, con la quale la Corte costituzionale dichiarava che il principio della libertà di voto non può essere soggetto a limitazioni;
-la violazione del principio di ragionevolezza insita "in un quesito a scelta multipla";
-l'arbitrarietà nella scelta di procedere ai sensi dell'art. 138 Cost.;
-la giurisprudenza costituzionale aveva indicato quale elemento indefettibile la necessaria omogeneità dei quesiti referendari per l’abrogazione delle leggi ordinarie ai sensi dell’art. 75 Cost., sottolineando lo stretto raccordo esistente tra tale requisito e l'attuazione di quanto previsto dagli art. 1 e 48 Cost.; all'elettore, inoltre, doveva essere offerto un margine di scelta (Corte Cost. sent. nn. 16/1978; 28/1987; 1/2014);
-inammissibilità della domanda per carenza di un interesse attuale, avendo la Consulta ritenuto sussistente il requisito della rilevanza quando sia "individuabile nel giudizio principale un petitum separato e distinto dalla questione di legittimità costituzionale" (cfr. sent. Corte costituzionale n. 263 del 1994) e non essendo ammissibile un'azione con la quale venga richiesto l'accertamento in astratto del contenuto di tale diritto (cfr. Corte costituzionale sent. n. 110/2015);
-gli artt.75 e 138 Cost. disciplinano due istituti che svolgono un diverso ruolo nell'ordinamento giuridico;
-la stessa Corte Costituzionale, nel pronunciarsi in merito al referendum confermativo contemplato dall'art. 123, terzo comma, Cost. (Statuto regionale), escludeva la possibilità di proporre un quesito parziale, ritenendo che il referendum ivi disciplinato si riferisca alla complessiva deliberazione statutaria e non a singole sue parti, essendo la sua non omogeneità in re ipsa (cfr. sent. n. 445/2005);
-lo stesso tenore letterale del secondo e del terzo comma dell'art. 138 Cost. rende palese che il referendum ivi disciplinato si riferisce alla complessiva deliberazione parlamentare e non a singole
- l'Assemblea Costituente definì il referendum costituzionale "un elemento di formazione della legge costituzionale" (cfr. intervento risolutivo dell’on. T. Perassi, ivi, seduta pomeridiana del 3 dicembre 1947 p.4323);
Corre l'obbligo di ricordare che la presente domanda cautelare è stata dispiegata dagli odierni ricorrenti in corso di causa.
La domanda di merito formulata nel procedimento principale ha ad oggetto l'accertamento del diritto di voto degli attori elettori -sotto lo specifico profilo delle modalità di estrinsecazione del diritto stesso- in relazione al referendum costituzionale pubblicato sulla G.U. 15/4/2016 n.88 (" Testo di legge costituzionale approvato in seconda votazione a maggioranza assoluta ma inferiore ai due terzi dei membri di ciascuna camera recante:<<="" em=""> "), diritto da esercitarsi, in applicazione di quanto previsto dagli artt. 1, 3, 48 e 138 Cost., su " quesiti non bloccati su molteplici complessi di questioni", il tutto previa remissione alla Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 23 legge 87/1953 delle questioni incidentali di costituzionalità degli artt. 12, commi 2 e 3, e art. 14 legge 352/1970 per violazione degli artt. 1, 3,48 e 138 Cost. nella parte in cui non prevedono che l'Ufficio Centrale nell'esercizio dei poteri di verifica della legittimità e della conformità del referendum all’art. 138 Costituzione non contemplano tra i poteri anche quelli di invitare con ordinanza i promotori a formulare quesiti in modo separato, raggruppati per materie omogenee, al fine di consentire la libera e consapevole manifestazione di volontà dell'elettore su ognuno di essi separatamente, nonché degli artt.4, 14 e 16 legge n.352/1970, per violazione degli arti.1, comma due, 3 , 48 e 138 Costituzione nella parte in cui non prevedono che referendum si svolga esclusivamente su quesiti per materie omogenee allorché si tratti di leggi costituzionali.
Con ricorso cautelare in esame i ricorrenti, preso atto, che medio tempore i mezzi di comunicazione avevano dato conto dell'imminente fissazione della data di inizio delle operazioni referendarie, infine indette per il 4.12.2016, chiedevano ex art. 700 c.p.c. la remissione ex art. 23 legge 87/1953 in via d'urgenza alla Corte Costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale dedotte in atto di citazione.
Si condivide l'armonico orientamento espresso dalla C.S. e dalla Corte Costituzionale in ordine alla sussistenza di un permanente interesse ad agire in materia elettorale in capo ad ogni cittadino elettore laddove deduca anche solo sotto il profilo di dubbio o incertezza oggettiva circa l'esatta portata di diritti ed obblighi scaturenti da un rapporto giuridico di fonte legale, una situazione di potenziale ingiusto pregiudizio non evitabile se non attraverso il richiesto accertamento giudiziale della concreta volontà della legge (cfr. Corte Costituzionale n. 1/2014, Cass. nn. 8878/2014; 12060/2013; 13556/2008; 4103/1982).
Il diritto di voto, che va affermato ed esercitato con pienezza espressiva dei valori costituzionali, diretta espressione della dignità della persona, costituisce manifestazione della sovranità popolare ai sensi dell'art.1, comma 2 Cost. e costituisce diritto inviolabile e permanente dei cittadini (art.3 CEDU) i quali possono essere chiamati ad esercitarlo in ogni momento e devono poter esercitare in modo conforme a costituzione; " lo stato di incertezza al riguardo è fonte di pregiudizio concreto e cioè sufficiente per giustificare la meritevolezza ad agire in capo ai ricorrenti ".
Tanto precisato, deve ora esaminarsi l'eccezione sollevata dalla difesa di parti resistenti, della carenza di interesse ad agire ex art. 700 c.p.c. in ragione dell'assenza di attualità del pregiudizio presentato e di difetto di strumentalità del rimedio cautelare richiesto rispetto al soddisfacimento del diritto vantato.
L’indizione medio tempore del referendum per la data del 4 dicembre 2016 consente di ritenere superata la contestazione sollevata dall'Avvocatura dello Stato in punto di urgenza cautelare.
A differente determinazione deve giungersi in ordine all'eccepito difetto di strumentalità tra la domanda cautelare proposta (immediata rimessione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità sollevate) e il diritto soggettivo che si intende tutelare nel procedimento principale, individuato, come sopra testualmente riportato, nel diritto del cittadino elettore referendario ad esprimere il proprio voto su singoli quesiti.
Non pare inutile ricordare che lo svolgimento del procedimento referendario è disciplinato dalla legge n. 352/1970 con perentorie scansioni temporali. La richiesta di referendum ex art. 138 Cost. deve pervenire, a cura dei promotori, presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, per la valutazione di legittimità del referendum entro tre mesi dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale; l'Ufficio Centrale per il Referendum deve decidere entro 30 giorni dalla richiesta in ordine alla conformità di essa l'art. 138 della Cost. L'ordinanza deve essere immediatamente comunicata ai soggetti istituzionali menzionati all’art. 13 legge n. 352/1970. Il referendum è indetto con decreto del Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio dei ministri entro 60 giorni dalla comunicazione dell'ordinanza che lo abbia ammesso. La data del referendum è fissato in una domenica compresa tra il 50º di 60º giorno successivo all'emanazione del decreto di indizione.
A contrasto dell'avversa eccezione i cittadini elettori argomentavano che i termini descritti all’ art. 15 della menzionata legge non dovevano intendersi come termini perentori, ragione per cui -considerata "la natura strettamente politica di indizione del referendum"- quegli stessi termini potrebbero, in tesi, essere oggetto di provvedimenti di rinvio adottati dai competenti organi istituzionali nell'esercizio di poteri politici " discrezionali per opportunità politica"; deducevano altresì che l'interesse ad agire in sede cautelare deve ritenersi permanente anche in assenza di inibitoria del procedimento referendario, proprio perché dal passaggio delle norme censurate in sede costituzionale potrebbero discendere " effetti positivi per tutti".
Per effetto della modifica così introdotta è stata svincolata l'efficacia di alcuni provvedimenti cautelari dall'instaurazione ed alla prosecuzione del giudizio di merito. A mente degli artt. 669 octies e decies c.p.c., l’inibitoria cautelare può durare indefinitamente nel tempo, salva la possibilità di chiedere la modifica o la revoca del provvedimento in questione ove si verifichino mutamenti nelle circostanze o si alleghino fatti anteriori di cui si acquisita conoscenza successivamente al provvedimento cautelare e, ciò, indipendentemente dall'instaurazione del procedimento di merito. Per tale ragione i provvedimenti in questione vengono definiti come provvedimenti ad efficacia indefinitamente protratta. Ciononostante trattasi di provvedimenti che conservano un carattere provvisorio, rimanendo pur sempre soggetti a caducazione o assorbimento da parte della sentenza di merito, al pari di tutti i provvedimenti cautelari; ai sensi dell’art. 669 novies c.p.c. la durata potenzialmente indeterminata della tutela accordata in via cautelare, resta pur sempre affidata a provvedimento dotato di vita "provvisoria" in quanto, oltre a essere assoggettato all'azione di revoca o modifica, può essere travolto dal provvedimento definitivo principale, in attesa o in vece del quale è stato emanato e dal quale è funzionalmente preordinato; in altri termini, il ravvisare una strumentalità attenuata o debole del procedimento cautelare rispetto al procedimento di merito va interpretato con esclusivo riferimento alla potenziale stabilità di fatto del provvedimento cautelare che resta pur sempre un elemento accidentale ed estrinseco, dipendente dall'inerzia delle parti in ordine all'esplorazione del successivo giudizio di merito ed è comunque soggetto a caducazione per effetto delle azioni, sempre possibili, di revoca o di modifica di esso. Per tale ragione si parla di instabilità in diritto della tutela cautelare, da un lato potendo sempre il provvedimento essere rimesso in discussione dalla successiva pronuncia di merito (nonchè all'accoglimento dell'istanza di revoca o modifica successive), di talché si sostiene che l'autonomia della misura cautelare sia solo di tipo cronologico e non anche di tipo funzionale. Non può infatti ignorarsi che la migliore dottrina e la miglior giurisprudenza valorizzano una nozione di tipo "funzionale" della strumentalità cautelare, ritenendo che la riforma legislativa sopra richiamata non abbia fatto perdere ai provvedimenti di cui all’art. 669 nonies c.p.c. comma sei, la loro natura cautelare, avendo unicamente comportato un allentamento della tradizionale, stretta e rigida "concatenazione temporale" tra procedimento cautelare e giudizio di merito (tanto da esser stati definiti provvedimenti cautelativi a concatenazione temporale debole).
Precisata dai ricorrenti nei termini sopra indicati domanda di merito e domanda cautelare, deve dunque verificarsi l'esistenza del necessario vincolo di strumentalità cautelare e, nello specifico, se la rimessione della questione di legittimità costituzionale sollevata risulti funzionale ad impedire la dedotta lesione del diritto elettorale esercitabile dai ricorrenti in sede referendaria.
Com'è noto, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha individuato nel 4/12/2016 la data per lo svolgimento delle operazioni elettorali referendarie. È di palmare evidenza che la rimessione della questione di legittimità costituzionale proposta, non potrebbe portare ad una pronuncia della Corte in termini utili per incidere sul compimento delle operazioni di voto, data la necessità del rispetto dei tempi processuali normativamente assegnati per l'avvio del procedimento valutativo innanzi alla Corte Costituzionale.
L'eventuale accoglimento del rimedio cautelare richiesto si rivela, dunque, non funzionale all'assolvimento dei fini espressamente perseguiti dalla tutela anticipatoria oggetto della domanda cautelare; ne deriva l'insussistenza del nesso funzionale tra la misura pretesa in via di urgenza dall’A.G.O. e la tutela nel procedimento principale del diritto che si assume essere leso e, finanche, come si vedrà, della strumentalità tra la stessa rimessione e il vero “provvedimento cautelare” in realtà perseguito dai ricorrenti.
Gli odierni ricorrenti evocavano, peraltro solo in sede di udienza di trattazione cautelare, l'eventualità che la Corte costituzionale, rimessa ad essa la questione, potesse avvalersi d'ufficio dei poteri di sospensione ad essa attribuiti dalla legge 87/1953 ai fini della sospensione degli atti del procedimento referendario.
Si osserva che intanto può ritenersi sussistente il collegamento funzionale tra provvedimento d'urgenza azionato a tutela del diritto che si assume essere leso in quanto sussista un collegamento diretto e immediato tra la capacità (inibitoria o satisfattiva) del rimedio richiesto in via d'urgenza e la tutela anticipatoria propria del rito cautelare azionato. Non è chi non veda che il vero obiettivo cautelare di ricorrenti, ossia la misura in grado di garantire il soddisfacimento in via anticipata e temporanea del diritto fatto valere, si identifica, in realtà, con l'adozione di un provvedimento giurisdizionale emesso da altra Autorità (Corte costituzionale), per ciò stesso, e in tutta evidenza, estraneo ai poteri di intervento della A.G. adita.
Si annota solo a margine, non competendo certo alla scrivente la valutazione dei provvedimenti ritualmente adottabili dai giudici costituzionali, che le norme invocate da parti ricorrenti (artt. 35 e 40 legge n. 87/1953) sono testualmente riferibili ad un potere di sospensione della legge esercitabile dalla Corte solo in caso di "contrasto di una legge approvata dal Consiglio regionale con gli interessi nazionali o con quelli di altre Regioni" (art. 35) o di "conflitto di attribuzione tra Stato Regione, ovvero tra Regioni" (art. 40), fattispecie non sovrapponibili a quella oggetto del presente procedimento.
Si ricorda che il potere di sospensiva, di rado invocato innanzi alla Corte, trova origine nella novella legislativa introdotta ad opera della legge n.131/2003, cd. Legge La Loggia, il cui art. 9, comma quattro, modificando l’art. 35 legge 87/1953 prevede che nel giudizio di costituzionalità in via principale, limitatamente ai casi suddetti, la Corte possa sospendere la legge impugnata qualora l'esecuzione di quest'ultima sia suscettibile di comportare rischi di un pregiudizio irreparabile all'interesse pubblico, all’ordinamento giuridico della Repubblica o di un pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti dei cittadini. Nei rari casi di esame e di applicazione della presente disposizione (cfr. ord. Corte Cost. n. 107/2010) la Corte ha avuto modo di affermare che a tali requisiti, integranti il periculum, deve accompagnarsi al requisito del fumus, analogamente a quanto avviene per i giudizi cautelari ordinari. A lato di tali requisiti, i giudici costituzionali, applicando lo stesso criterio utilizzato dal Tribunale costituzionale federale tedesco, il cd. Abwagungsmodell, hanno ritenuto di dover valutare ai fini dell'esercizio del potere di sospensiva della legge, un confronto tra le due opposte ipotesi di accoglimento e di reiezione dell'istanza di sospensiva, valutando comparativamente le conseguenze della sospensione e di quelle della mancata sospensione, ed in particolare le conseguenze derivanti dalla mancata applicazione della legge sospesa e quelle conseguenti alla continua applicazione della legge non sospesa, affermando l'ammissibilità e la fondatezza del rimedio cautelare solo qualora i danni prodotti dalla continua applicazione (qualora la legge non sospesa venga poi dichiarata incostituzionale) superino i danni derivanti dalla provvisoria sospensione (qualora la legge sospesa venga poi riconosciuta non contrastante con la Costituzione). A prescindere dai paventati profili di incostituzionalità del citato articolo 35 laddove il Legislatore configura il potere di attivazione in termini officiosi, non può non rilevarsi come nei pochi casi portati alla cognizione dei giudici costituzionali, la Corte non sia giunta, salvo che nel caso sopraccitato, rigettandolo, all'esame nel merito della questione. Non constano precedenti di accoglimento dell'istanza di sospensiva, suscettibile di manifestarsi come ipotesi assai rara per le sue gravissime conseguenze, ossia privare temporaneamente di efficacia un atto legislativo prima della conclusione del giudizio sulla costituzionalità di tale atto (giudizio che potrebbe in ipotesi non concludersi nel senso della fondatezza), e perciò determinare una conflittualità tra la Corte Costituzionale e l'organo legislativo (statale o regionale). In altri termini, il giudice costituzionale mostra di considerare il suddetto istituto come strumento da usare in casi gravissimi e presumibilmente rari, in cui un atto legislativo rischi di produrre un macroscopico pregiudizio all'interesse pubblico, all'ordinamento giuridico della Repubblica o ai diritti dei cittadini e tale rischio emerge in maniera inequivocabile. Valutati i precedenti giurisprudenziali, numericamente non elevati e conclusisi per la maggior parte dei casi con sentenza di merito in cui si dava atto dell'assorbimento dell'originaria questione cautelare nella pronuncia di merito, ovvero di non luogo a provvedere, può affermarsi che il diritto costituzionale esprime ad oggi l'intento di considerare il suddetto istituto come extrema ratio.
Quanto osservato consente di superare l'allegazione dei ricorrenti sulla necessità di adire l’A.G.O. in via strumentale, non ammettendo l'ordinamento il ricorso diretto del cittadino alla Corte Costituzionale. La domanda dei ricorrenti, pur non avendolo essi esplicitato, presuppone dunque la configurabilità di un procedimento ex art. 700 c.p.c., strumentale non già alla tutela azionabile nel procedimento principale, bensì all'ottenimento di un ulteriore e diverso provvedimento cautelare da emanarsi a cura di altra Autorità.
Ritiene il Tribunale che, da un lato, lo schema procedurale, rigido negli obiettivi funzionali perseguibili con il procedimento cautelare, non possa essere piegato al raggiungimento di risultati mediati, risultando la soddisfazione in via d'urgenza richiesta indissolubilmente connessa in via diretta con la tutela oggetto del procedimento principale. Dall'altro, l'effettivo risultato "cautelare" avuto di mira dei ricorrenti (ossia la sospensione per operazioni referendarie) cui dovrebbe provvedere la Corte Costituzionale, poggia sull'adozione di una misura priva di specifico e chiaro fondamento normativo, evocata in via meramente analogica, priva altresì di qualsivoglia significativo precedente per i diversi casi regolati dagli artt. 35 e 40 citati.
A prescindere da qualsivoglia considerazione in ordine alla configurabilità di una "autotutela" -rimedio proprio della P.A., volto a sanare l'illegittimità degli atti amministrativi emanati, e non già alla modifica di atti politici- per atti che costituiscono estrinsecazione del potere politico/legislativo, osserva il giudicante che, in altri termini, l'effetto tutelante del provvedimento cautelare richiesto dovrebbe risolversi in una sorta dimoral suasion sul Presidente della Repubblica e sui vertici del potere esecutivo e legislativo affinché, mediante l'emanazione di atti politici, rispondano alle istanze cautelari che parrebbero identificarsi, dalle precisazioni svolte in sede di udienza, nella revoca dell’indetto referendum, più che nella scomposizione della domanda referendaria in più quesiti.
Ritiene il giudicante vi sia una ulteriore ragione di inammissibilità del presente ricorso, dovendosi por mente, sia pure nell'angusto ambito della cognizione sommaria propria del presente giudizio, alla natura dell'organo referendario e del provvedimento dallo stesso adottato in tema di legittimità del quesito elettorale.
Trattasi, invero, di organo che per composizione e struttura, si colloca in posizione di terzietà e di indipendenza rispetto alle parti, indifferente ad esse ed agli interessi trattati, volto ad esplicare un'attività diretta alla soddisfazione di interessi pubblici generali garantendo l'osservanza della legge su un piano diverso rispetto all'esercizio delle funzioni amministrative, risultando l'attività svolta funzionale al controllo ed alla garanzia del corretto funzionamento del sistema ordinamentale generale dello Stato sulla base di criteri obiettivi e precostituiti, secondo le valutazioni da ultimo espresse dal giudice amministrativo nella sentenza n. 10445/2016, pubblicata il 20/10/2016, emessa dal TAR Lazio, da condividersi, sia pure per la sola parte che qui rileva (e considerando che in quella sede veniva impugnato il Decreto del Presidente della Repubblica di indizione del referendum), ossia quella relativa alla individuazione dell’Autorità demandata alla valutazione di legittimità del quesito.
Innanzi all’A.G.A. le parti avevano " evocato questioni di illegittimità costituzionale della legge 352/1970, in ipotesi riconducibili alla predeterminazione del quesito in base all'autoqualificazione della legge, in termini di revisione costituzionale popolare nella legge costituzionale indipendentemente dal contenuto effettivo e sostanziale della stessa (la cui scelta è rimessa alla determinazione dei proponenti e della maggioranza parlamentare), e dal titolo della stessa, tenuto conto dell’art. 138 Costituzione, di cui la legge 352/1970 costituisce attuazione, e tenuto altresì conto dei principi che devono presiedere all'esercizio del diritto di voto, tra cui quelli di libero convincimento e consapevole manifestazione della volontà popolare, nonché della finalità del referendum costituzionale, volto, anche, alla tutela della minoranza parlamentare "; il giudice amministrativo aveva ritenuto che le valutazioni in punto di legittimità del quesito referendario devono intendersi esclusivamente demandate per legge al vaglio della suddetto Ufficio Centrale in sede di applicazione delle norme qui denunciate.
Le determinazioni assunte rendono dunque di ardua configurazione l'ammissibilità di un ricorso in via d'urgenza laddove gli interessati non hanno ritenuto di intervenire nelle sedi, nei tempi e nei modi demandati alla pronta tutela del diritto che assumono essere leso.
Rileva il giudicante che non possono trovare ingresso nella presente sede processuale eventuali doglianze in ordine alla corretta formulazione in concreto del quesito referendario. La decisione adottata dall'Ufficio Centrale per il Referendum riguarda, per legge, la complessiva legittimità della richiesta. Ne consegue che tale organo deve, da un lato, esaminare il tenore letterale della domanda di referendum posto dai presentatori; dall'altro, deve individuare il quesito che la legge riconnette a quella domanda, valutando la natura effettiva della legge oggetto di referendum (se legge di revisione o no), anche al di là di eventuali autoqualificazioni legislative; deve poi risolvere il problema del quesito da utilizzare per le leggi costituzionali, compito che, come ripetutamente osservato dalla C.S., deve ritenersi che mandato in via esclusiva all'Ufficio Centrale nella sua qualità di giudice della legittimità della complessiva richiesta referendaria in concreto posta.
Da ciò deriva che, da un lato, la disponibilità del quesito e, quindi, la configurazione finale della richiesta è sottratta a soggetti o organi che per il loro ruolo sono ritenuti non imparziali, o non aventi una potestà autonoma di impulso; dall'altro, sottrae un concorrente sindacato di legittimità circa la formulazione del quesito ad altri siti giurisdizionali (20/10/2016, Cass. Ufficio Centrale per il Referendum).
(1) Comma così sostituito dall'art. 1, D.L. 1° luglio 1975, n. 264 (Gazz. Uff. 3 luglio 1975, n. 175) convertito in legge con L. 25 luglio 1975, n. 351 (Gazz. Uff. 9 agosto 1975, n. 212). (2) Comma così sostituito dall'art. 2, D.L. 1° luglio 1975, n. 264 (Gazz. Uff. 3 luglio 1975, n. 175) convertito in legge con L. 25 luglio 1975, n. 351 (Gazz. Uff. 9 agosto 1975, n. 212).
Art. 16 Il quesito da sottoporre a referendum consiste nella formula seguente: «Approvato il testo della legge di revisione dell'articolo... (o degli articoli ...) della Costituzione, concernente ... (o concernenti ...), approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale numero ... del ... »; ovvero: «Approvate il testo della legge costituzionale ... concernente ... approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale numero ... del ... ».
In estrema sintesi, parti ricorrenti, oltre a denunciare l’illegittimità del ricorso allo strumento di cui all’art. 138 Cost. come sopra evidenziato, lamentano la violazione della libertà del voto del singolo cittadino, garantita dagli artt. 1 e 48 Cost. nella parte in cui le norme referendarie pongono l'elettore di fronte all'alternativa secca tra prendere o lasciare l'intero pacchetto senza possibilità di valutazione dei diversi componenti sulla base dell'erroneo assunto che la valutazione della combinazione dei diversi contenuti sia prerogativa assoluta ed insindacabile del Parlamento, facilmente evitabile, nella tesi proposta, laddove fosse normativamente presidiata l'esigenza a che l'oggetto del referendum fosse necessariamente omogeneo, con conseguente inammissibilità di quesiti posti su molteplici questioni insuscettibili di essere ridotte ad unità, non potendosi distorcere uno strumento di democrazia diretta, qual è l'istituto referendario, in uno strumento di democrazia rappresentativa con il quale, nella sostanza, si chiedano pronunciamenti plebiscitari nei confronti di complesse scelte politiche parlamentari.
Il procedimento referendario è, dunque, meramente eventuale, di carattere sospensivo (posto che la sua indizione sospende il perfezionamento del procedimento di revisione fino al momento in cui si sia svolta la consultazione popolare con esito favorevole alla revisione stessa) di natura oppositiva, posta a tutela delle minoranze, potendo gli interessati chiedere di sottoporre a consultazione popolare un testo votato dal Parlamento -definito da parte di rilievo della dottrina come una sorta di "appello al popolo" per ostacolare una revisione costituzionale che non è riuscita a trovare un consenso anche fra le minoranze.
Proprio sotto tale profilo, valutata la natura "oppositiva" dell'istituto ed in particolare la sua funzione tutelante nei confronti di minoranze dissenzienti, dovrebbe, invero, consentirsi agli elettori di "sanzionare" con un voto diretto una riforma costituzionale approvata “a colpi di maggioranza”, ove si ritenga che la stessa abbia ingiustamente pretermesso le istanze e le osservazioni di rilievo costituzionale formulate dalla parte minoritaria.
La mancata previsione di un quorum si iscrive comunemente proprio sotto tale profilo di tutela, posto che una minoranza attiva e ben organizzata può prevalere, in assenza di soglie di sbarramento sull’entità della partecipazione al voto, su un forte astensionismo dell'elettorato dei partiti di maggioranza, proprio per tale appartenenza meno motivati alla partecipazione elettorale.
L'esistenza di "principi supremi" non suscettibili di subire modifiche nel loro contenuto essenziale, neppure da parte delle norme internazionali di cui all'art. 10 Cost., e quindi neppure attraverso un procedimento di revisione ex art. 138 Cost., è stata espressamente riconosciuta dal giudice costituzionale ( sent. nn. 1146/1988 e 366/1991).
Il primo, fondamentale, è dato dall'insuperabile tenore letterale della norma costituzionale, come detto, priva di limitazioni nel senso voluto dei ricorrenti. Il secondo comporta una necessaria precisazione sugli interventi svolti in tema da vari membri della Costituente, assai articolati e, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, contenenti significativi interventi dei partecipanti a favore di un intervento di revisione anche assai ampio; si veda, ad esempio, quanto sostenuto dal costituzionalista Costantino Mortati laddove prospetta una distinzione tra " revisione totale della Costituzione" e una "revisione parziale", richiedente procedimenti meno complessi, intendendo per la prima un intervento "in cui la modificazione interessi l'assetto fondamentale dello Stato", dicotomia che esclude in radice una possibilità di revisione costituzionale consentita solo in relazione ad un singolo, o a pochi, articoli per volta, configurando, persino, la possibilità di una revisione con un contenuto di totale stravolgimento degli assi portanti dell'ordinamento costituzionale (verbali Assemblea, art.138, 15/1/1947).
Può serenamente affermarsi che, per il caso che qui occupa, e nonostante l'indiscutibile ampiezza ed eterogeneità della riforma, tale ultima evenienza non pare ravvisabile, risultando immodificatii diritti inviolabili della persona, la natura parlamentare della Repubblica, il mantenimento di Camera e Senato (sia pure con le importanti modifiche apportate al secondo), l'autonomia del potere giudiziario (con aumentato ambito di intervento del vaglio di legittimità della Corte Costituzionale), il riconoscimento delle autonomie locali, il bilanciamento dei rapporti tra poteri.
Ritiene il Tribunale opportuno ricordare che la particolare ampiezza della discrezionalità di cui gode il Legislatore in materia di leggi elettorali, nella cui categoria, da intendersi in senso ampio, debbono necessariamente iscriversi le leggi di regolazione della procedura referendaria, ivi inclusa quella costituzionale, non comporta di per sé che le relative norme ordinarie siano sottratte al sindacato di costituzionalità, non potendo l'ordinamento riconoscere all'interno delle norme ordinarie zone franche, in grado di sfuggire al giudizio di conformità ai principi costituzionali. La scelta operata dalla Costituente di non inserire un'espressa disciplina dei meccanismi elettorali in costituzione, rimettendo al Legislatore ordinario la scelta e la configurazione dei relativi sistemi, " non significa che le norme legislative in materia non debbano essere concepite in un quadro coerente con i principi fondamentali dell'ordinamento e, in particolare, con il principio costituzionale di uguaglianza, inteso come principio di ragionevolezza ( art.3 Cost.) E con il vincolo costituzionale imposto al legislatore di rispettare i parametri del voto personale, il quale, libero e diretto (artt. 48, 56 e 58 Cost.) In linea con una consolidata tradizione costituzionale comune agli Stati membri (art.3, prot1 CEDU) "; per le medesime ragioni, non potrebbe tollerarsi un caso di conclamata illegittimità costituzionale al solo fine di evitare una lesione al principio di continuità e costante operatività degli organi costituzionali, al cui funzionamento quelle leggi sono indispensabili, dovendosi piuttosto mirare al ripristino nella legge elettorale di contenuti costituzionalmente obbligati senza compromettere la permanente idoneità del sistema elettorale per garantire il funzionamento dell'ordinamento costituzionale mediante l'utilizzo di poteri a disposizione dell'organo giurisdizionale supremo, ovvero dal Legislatore stesso, in attuazione dei principi enunciati dalla stessa Corte costituzionale (Cass. ord. n. 12060/2013).
Allegavano parti ricorrenti che gli artt. 4, 12, 14 e 16 legge n. 352/1970 debbono ritenersi illegittimi nella parte in cui non prevedono che " qualora la legge costituzionale sottoposta a referendum abbia contenuto plurimo ed eterogeneo, agli elettori debbano essere sottoposti tanti quesiti distinti, a cui l'elettore possa rispondere affermativamente o negativamente, quanti sono gli articolo e le parti della legge che abbiano oggetti omogenei ".
Risulta, per contro, pertinente il richiamo effettuato dall'Avvocatura al precedente giurisprudenziale identificato nella sentenza della Corte n. 445/2005, emessa in tema di referendum ex art. 123, comma terzo, Cost. Con tale pronuncia la Corte ha escluso la possibilità di proporre un quesito parziale in quanto il tenore letterale del terzo comma dell'articolo 123 Cost. Cende palese che il referendum ivi disciplinato si riferisca alla complessiva deliberazione statutaria, e non a singole sue parti. I due istituti (referendum indetto a seguito di procedimento di revisione costituzionale e referendum statutario in sede di approvazione di nuovi Statuti regionali) costituiscono entrambi una fase eventuale del procedimento legislativo; l'oggetto del quesito, in entrambe le fattispecie, è definito obbligatoriamente dalla costituzione, ed è identificato, per il primo, nella "legge di revisione" e nel secondo, nello "statuto regionale", non potendo in entrambi i casi essere intaccate singole parti delle complessive deliberazioni della pronuncia referendaria e, prima ancora, da parte dei promotori in sede di formulazione del quesito.
Non pare corretto attribuire, come sostengono i ricorrenti, al corpo elettorale un potere di composizione del (nuovo) testo costituzionale che ad esso non pare spettare, come la stessa Corte Costituzionale ha lasciato intendere nella sentenza 496/2000 in tema di referendum oppositivo/confermativo: " è indubitabile che la decisione politica di revisione costituzionale è rimessa primariamente dall’art. 138 alla rappresentanza politico parlamentare. All'interno del procedimento di formazione delle leggi costituzionali il popolo interviene infatti solo come istanza di freno, di conservazione e di garanzia, ovvero di conferma successiva, rispetto ad una volontà parlamentare di revisione già perfetta che, in assenza di un pronunciamento popolare, consolida comunque i propri effetti giuridici. Se ne possono desumere due fondamentali proposizioni: la prima di esse è che il popolo in sede referendaria non è individuato dalla Costituzione come propulsore della innovazione costituzionale. La seconda è che l'intervento del popolo non è a schema libero, poiché l'espressione della sua volontà deve avvenire secondo forme tipiche e all'interno di un procedimento, che, grazie ai tempi, alle modalità e alle fasi in cui è articolato, carica la scelta politica del massimo di razionalità di cui, per parte sua, è capace e tende a ridurre il rischio che tale scelta sia legata a situazioni contingenti ".
E ben si comprende poi che la natura propria del referendum costituzionale verrebbe a mancare e ad essere irrimediabilmente snaturata laddove si ammettesse la parcellizzazione dei quesiti; l’elettore, libero di scegliere su ogni singolo quesito, finirebbe in tal caso per intervenire quale organo propulsore dell'innovazione costituzionale contro la lettera della norma (oltre che a favorire l’ingresso di una contrattazione politica di carattere compromissorio, evenienza giustamente paventata dagli stessi ricorrenti).
Lo si afferma a prescindere dalla oggettiva difficoltà e controvertibilità della definizione di "omogeneità" di articoli e materie, così come dei criteri di eventuale raggruppamento o scorporamento dei singoli quesiti. Val la pena sottolineare che neppure i ricorrenti offrivano soluzioni radicate in norme dell'ordinamento -e per la verità non paiono neppure porsi il relativo problema- circa l'attribuzione soggettiva dei poteri di frazionamento del quesito, rectius: della revisione voluta dal Parlamento; sia che si voglia attribuire il compito di formulazione dei quesiti separati dai comitati promotori, sia che si intenda individuare nell’Ufficio Centrale del Referendum l'organo a ciò deputato, va affermato che in tal caso i soggetti indicati agirebbero al di fuori dei poteri loro espressamente attribuiti dall'ordinamento.
Non può sottacersi che ogni Costituzione è patto fondante di una comunità statuale; corrisponde pertanto alla natura essenziale di ogni Carta costitutiva che ogni parte del patto, e quindi ogni singola materia trattata, sia strettamente legata, non solo nelle disposizioni adottate all'interno di ogni singolo argomento, ma anche alle altre varie materie che ne compongono l'intero testo, e che non possa prescindersi, neppure in sede referendaria, ad una scomposizione che alteri l'equilibrio complessivo delle reciproche interconnessioni avuto di mira dal Legislatore in funzione costituente. Una scelta di segno contrario aprirebbe il rischio a risultati costituenti una combinazione casuale di diverse scelte elettorali in grado distruggere l'unità del patto approvato dal Parlamento; la desiderata scomposizione dei quesiti potrebbe condurre all'esito, statisticamente possibile, di molteplici combinazioni, anche casuali, frutto di scelte referendarie differenziate da elettore a elettore. Ciascuna di esse potrebbe essere in grado di portare, in dipendenza dei risultati elettorali raggiunti, persino ad un mutamento di significato giuridico delle espressioni normative presenti nel testo; in ogni caso, l'esito potenzialmente alternato di approvazione/dissenso in relazione ad ogni singola domanda referendaria, finirebbe per condurre ad una ineludibile distruzione dell'unità disegno di revisione approvato dal Parlamento, con buona pace della volontà dell'Assemblea costituente laddove optava per un esercizio della sovranità popolare in termini di rappresentanza indiretta per i casi di modifica della Costituzione ed assegnava al Parlamento il compito di progettare ed approvare estensione contenuti della revisione della Carta costituzionale.
Rileva, ancora, il Tribunale che la prospettazione di parti ricorrenti dell’illegittimità costituzionale della legge n. 352/1970 pare, in ultima analisi, volta a superare o, comunque, a sanare attraverso la parcellizzazione dei quesiti ciò che viene ritenuto essere un illegittimo ricorso alla procedura di cui all'art. 138, illegittimità non ravvisabile per le ragioni dianzi esposte, ribadendo i ricorrenti in plurimi passaggi che l’illegittimità delle norme evocate si fonda essenzialmente nella prospettata coartazione dell'elettore a dire un sì o un no comprensivi ad un testo contenente diversi oggetti, e così ad approvare le singole proposte non condivise o a bocciare singole proposte condivise; per le medesime ragioni non è ravvisabile un vulnus portato dall'espressione di un voto referendario di carattere unitario al principio democratico fondamentale dell'esercizio della sovranità popolare.
Si osserva da ultimo sul punto in esame che i ricorrenti omettono di richiamare, in particolare in ordine alla ripetutamente invocata sentenza costituzionale n. 16/1978, quanto nella stessa affermato in punto di inammissibilità di richieste referendarie eterogenee. Invero la Corte associava tra i requisiti indefettibili per l'applicazione della sanzione di inammissibilità un'ulteriore condizione, ossia che il quesito da sottoporre al corpo elettorale contenga non solo una pluralità totale di domande eterogenee, ma che non sia ravvisabile tra esse una "matrice razionalmente unitaria". La carenza richiesta si ravvisa qualora non sia riconoscibile " un criterio ispiratore fondamentalmente comune un principio, la cui eliminazione o permanenza viene fatta dipendere dalla risposta del corpo elettorale ", principio evocato da ultimo anche nella sentenza della Corte n. 16/2016. Ciò vale a dire che quand'anche si fosse rivolto al corpo elettorale un quesito su differenti contenuti normativi, nondimeno il quesito sarebbe, in applicazione delle statuizione rese, ammissibile, una volta identificato una matrice unitaria nei termini declinati dalla Corte.
Va sottolineato -prescindendo da qualsivoglia valutazione di merito della proposta di riforma costituzionale, trattandosi di questione estranea al presente procedimento e certamente non di competenza della A.G.- che ogni intervento legislativo che modifichi e ridefinisca diritti, doveri e funzioni delle istituzioni come disciplinati nella Carta, interferisce con l'architettura delineata dalla Costituzione e dalle leggi costituzionali successivamente emanate. Ogni intervento, oltre a garantire il necessario rispetto dei principi fondamentali tracciati dalla Carta costituzionale, comporta il necessario bilanciamento dei molteplici interessi tutelati e il rispetto dei rapporti di equilibrio tra i poteri dello Stato (cfr. in senso conforme, Corte Cost. sent. n.62/2009). L'unitarietà indicata, a maggior ragione, deve potersi ravvisare sia nel rapporto tra le modifiche che si intendono apportare e il complessivo disegno costituzionale che dalla riforma deriverebbe, sia all'interno del complessivo intervento di revisione, contribuendo anch'esso senza ombra di dubbio a connotare l’identità costituzionale dell’ordinamento. Orbene, parti ricorrenti appuntavano le proprie doglianze sulla pluralità di oggetti della riforma costituzionale, senza tuttavia affermare, neppure essi stessi, l'assenza di un criterio ispiratore comune. Pare difficilmente negabile l'oggettivo alveo finalistico (di per sé indipendente dalla valutazione di merito della riforma) in cui si inseriscono le previsioni volte a ridefinire l'assetto istituzionale apicale dello Stato, il procedimento legislativo, cui risulta correlata la ridefinizione del rapporto tra Stato e Regioni (attraverso l'introduzione, da un lato della clausola di supremazia, e, dall'altro dal rafforzamento delle Regioni "dal centro" mediante la nuova composizione del Senato), gli interventi relativi agli istituti di democrazia partecipativa, la preventiva devoluzione alla Corte Costituzionale del giudizio preventivo sulle leggi elettorali. Quanto osservato trova riscontro nella circostanza che gli stessi ricorrenti in sede di interlocuzione sul tema richiamavano unicamente la previsione di soppressione del CNEL. Va da sé che l'eventuale lateralità di una sola disposizione non pare sufficiente a da radicare l'unitarietà progettuale di revisione.
D'altro lato, ciò che viene definito con termine orribile "spacchettamento" del quesito a tutela della libertà del elettore, comporterebbe l'attribuzione al corpo elettorale del ruolo di fonte legislativa diretta di una modifica costituzionale con inevitabile eterogenesi dei fini, che in radice devono intendersi come razionalmente unitari, posti dal Legislatore a ciò costituzionalmente preposto.
In altri termini, non può condividersi l'equazione svolta dai ricorrenti di omogeneità/libertà d'esercizio del diritto di voto del cittadino elettore e eterogeneità/assenza di libertà di quello stesso soggetto. Posto che la Costituzione consente di sottoporre a referendum una legge costituzionale complessa ed eterogenea deve valutarsi se sussista una lesione della "libertà giuridica" dell'elettore (che è comunque certamente libero nei fatti di esprimere il proprio voto, qualunque esso sia, sulla proposta complessiva) per effetto della mancata scomposizione del quesito sul presupposto che il cittadino potrebbe voler aderire ad alcune parti della riforma e non ad altre. È del tutto evidente che competerà ad ogni singolo elettore formulare una valutazione complessiva di tutte le ragioni a favore e di quelle contrarie di tutte le parti di cui è composta la riforma, insieme considerate, esprimendo infine un voto sulla base della prevalenza del giudizio favorevole o sfavorevole formulato in ordine a talune sue parti, ovvero secondo ogni altra personale valutazione. Giova osservare che i promotori del referendum si sottopongono al rischio di manifestazioni di dissenso a valle di una valutazione complessiva che potrebbe essere posta a sanzione anche solo di minime parti di riforma eventualmente non gradite dal singolo elettore.
Ciò nonostante, non pare inutile formulare alcune precisazioni in ordine al concetto di "chiarezza" funzionale all'esercizio del diritto di voto, avendo le parti denunciato l’illegittimità costituzionale delle norme che ne regolano la formulazione.
Deve dunque valutarsi se sia prospettabile una lesione del diritto elettorale per un difetto di "chiarezza" presente nella concreta formulazione dell'odierno quesito, in particolare, per un'erronea scelta compiuta dai comitati promotori tra le opzioni ivi poste (valutazione di esclusiva competenza, peraltro, dell'Ufficio Centrale per quanto sopra affermato).
L'Ufficio Centrale per il Referendum ha avuto modo di affermare che nel caso in esame la legge costituzionale sottoposta a referendum presenta natura "mista", mostrando caratteri sia di "legge di revisione costituzionale" da intendersi come legge che modifica il testo di "articoli" della Costituzione, sia di "altra legge costituzionale”, da intendersi come legge che modifica un testo normativo di rango costituzionale non presente nella Carta costituzionale e, in via residuale, come legge che non modifica il testo di articoli della Costituzione, posto che, nonostante l'autodiachia di "legge di revisione" adottata dal Legislatore, il testo normativo comporta anche la modifica di una disposizione della Costituzione che si risolve nella nuova denominazione del Titolo V della Parte II della Costituzione, nonché la modifica del testo di alcuni articoli di tre diverse leggi costituzionali, ragioni che hanno portato l'Ufficio Centrale per il Referendum ad adottare per la formulazione del quesito il paradigma previsto dall’art. 16 della legge costituzionale.
Su tali presupposti, ed avuto riguardo all'elettore medio, appare difficile individuare un diverso livello di comprensione, e quindi di consapevole manifestazione del voto, ove in luogo dell'oggetto della legge di riforma sottoposta all'approvazione (e degli estremi identificativi della stessa), venisse sottoposto all'elettore un articolato elenco di tutte le specifiche disposizioni soggette a modifica.
Non è questa la sede per rilevare se la pronuncia richiamata integri uno stare decisis, applicabile de plano ad ogni vizio normativo correlato all’esercizio del diritto di voto, anche referendario; quel che si può trarre dall’insegnamento offerto è che, come ben esplicitato dalla Corte anche in occasione della richiamata sentenza, occorre pur sempre che il giudice remittente, effettuato il dovuto esame, ravvisi un motivato dubbio di costituzionalità della norma, integrato dalla ipotizzabile violazione di uno o più parametri costituzionali oppure da una oggettiva incertezza nella sua applicazione. Applicati i principi posti nella sentenza n.1/2014, ed in particolare il mantenimento dei requisiti della incidentalità e della non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, non può neppure sostenersi un accesso alla Corte da parte del giudice ordinario -in assenza di normati automatismi valutativi - per il solo fatto della rilevanza costituzionale e della estrema delicatezza delle questioni trattate, neppure per il caso in cui si attinga alla sfera del regolare funzionamento del circuito democratico.

References: art. 138
 art. 138
 sentenza 
 art. 1
 art. 14
 art. 700
 art. 23
 Cass. 
 art. 700
 art. 138
 art. 15
 sentenza 
 art. 9
 articolo 35
 sentenza 
 art. 700
 sentenza 
 Cass. 

Art. 16
 art. 138
 art.138
 art.3
 sentenza 
 art. 123
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza