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Timestamp: 2019-06-16 05:16:35+00:00

Document:
Ethik – Menschenrechte – Asyl – Darf Unrecht Recht sein? Akten der Tagung vom 31.Oktober 2008, Universität Fribourg – Das Denkende Herz
de l’IIEDH No 16a
(version provisoire) Ethik – Menschenrechte – Asyl
Darf Unrecht Recht sein?
Akten der Tagung vom 31.Oktober 2008, Universität Fribourg
Ethique – Droits humains – Asile L’injustice peut-elle être légale ?
Actes du colloque du 31 octobre 2008, Université de Fribourg
hg. von /
Interdisziplinäres institut für ethik und menschenrechte, universität fribourg
Institut interdisciplinaire d’ethique et des droits de l’homme, université de fribourg
Inhalt / Table :
Maja Wicki-Vogt 3
Maja-Wicki-Vogt 5
L’effectivité des droits fondamentaux des requérants d’asile
Adriano Previtali 7
Was brächte die konkrete richterliche Kontrolle über Bundesgesetze?
Giusep Nay. 9
Quels avantages apporterait le contrôle juridique concret sur les lois fédérales ?
Giusep Nay. 15
Le Déclassement des requérants d’asile déboutés
Françoise Kopf 21
Wir haben einen Auftrag –denn niemals darf Unrecht Recht sein!
Ruth-Gaby Vermot-Mangold.. 31
Droit d’asile et des étrangers: entre déni et délit d’humanité
Boël Sambuc.. 37
Resolution zum Asyl- und Ausländergesetz. 41
Résolution relative au droit d’asile et des étrangers. 43
Gründungsdokument der Plattform asylon
Maja Wicki-Vogt 45
Document fondateur de la plate-forme asylon
Maja Wicki-Vogt 49
Maja Wicki-Vogt*
Es geht um Fragen von Ethik und Moral im Zusammenhang von Gesetzen, durch welche Unrecht legitimiert wird. Es geht um Unrecht gegenüber Erwachsenen und Kindern, die um Asyl, d.h. um Schutz und um Lebenssicherheit bitten und die auf entwürdigende Weise an den Grenzstellen, in den Flughäfen und in den verschiedenen Kantonen als „Fälle“ behandelt, „abgefertigt“, abgewiesen, hingehalten oder hin- und hergejagt werden, die ständig von der Polizei kontrolliert und oft schuldlos wie Verbrecher inhaftiert werden.
In der Zeichnung von Martial Leiter findet sich zusammengefasst, wie Menschen durch Gesetzesfolianten zusammengepfercht, beinahe erdrückt oder erstickt werden. Es ist ein Bild, das vor 15 Jahren im Zusammenhang des Bosnienkriegs entstand (auch des Status F mit allen psychischen und somatischen Folgen der fortgesetzten „Vorläufigkeit“ und der damit verbundenen rechtlichen und existentiellen Diskriminierungen) – ein Bild, dessen Bedeutung sich auf nicht mehr ertragbare Weise vervielfacht hat.
Darum geht es. Es geht um die Folgen der aktuellen Gesetze in deren Umsetzung, es geht um Willkür, menschliche Erniedrigung und Gewalt, die quasi auf legitime Weise durch eidgenössische und kantonale Beamte ausgeübt werden. Es geht um das Leiden von Menschen, deren Grundbedürfnisse und Grundrechte infolge der Gesetze missachtet werden, um deren Ängste und Not, es geht um ein Leiden, das hier in der Schweiz angetan wird, das hier geschieht.
Wir haben Kenntnis davon. Vor eineinhalb Jahren wurde die Schweizerische Beobachtungsstelle für Asyl und Ausländerrecht gegründet; im April dieses Jahres bildete sich im Anschluss an den Rundbrief „Unrecht darf nicht Recht sein“ die Plattform asylon. Die Demokratischen JuristInnen der Schweiz vertreten seit langem die Dringlichkeit der kritischen Auseinandersetzung mit den Gesetzen und deren Anwendung.
Inhalt und Zielsetzungen des heutigen Kolloquiums sind uns zutiefst nah. Wir sind Teil eines demokratischen Systems, dessen Entwicklung erschreckend ist. Demokratie darf nicht zu menschenrechtsfeindlichen, rassistischen Zwecken benutzt werden, weil ein Teil der Medien finanzstarken Rechtsaussenkräften und damit der Aufhetzung der Bevölkerung gegen Asylsuchende und Fremde dient. Demokratie darf nicht der ethischen Verwahrlosung anheim fallen. Sie bedarf der Korrektur durch die Überzeugungskraft des Gegenwinds: des Beharrens auf menschenrechtskonformen Gesetzen.
Kritisches Denken und klare Information sind erfordert. Es geht heute um die Dokumentation der mit der gesetzlichen Willkür einhergehenden Verletzung ethischer Normen, die völkerrechtlich und verfassungsrechtlich beachtet werden müssen. Es geht um Normen des zwischenmenschlichen Respekts, auf deren Beachtung die Gesetzgeber selber Anspruch erheben, wenn es sich um sie selber handelt, und die daher der gleichen Beachtung bedürfen, wenn es sich um andere Menschen handelt.
dass jedem Menschen, unabhängig von Herkunftspapieren, Religion und Hautfarbe, die gleichen Grundrechte zustehen, somit das Recht auf Erfüllung der gleichen Grundbedürfnisse, d.h. dass der Subjektwert jedes Menschen nicht antastbar sein darf;
dass, was nicht ertragen werden könnte, wenn es selber ertragen werden müsste oder wenn es den eigenen Nächsten angetan würde, nicht Fremden angetan werden darf.
Nous travaillerons aujourd’hui sur des questions d’éthique et de morale en rapport avec des lois par lesquelles l’injustice trouve une légitimation. Cette injustice frappe des adultes et des enfants qui demandent l’asile ou, en d’autres termes, protection et sécurité. Ces personnes reçoivent pour réponse un accueil indigne aux frontières, dans les aéroports et dans certains cantons où elles sont considérées comme des « cas » à examiner, à liquider, expulser, ou chasser d’un lieu à l’autre. Elles sont sans cesse contrôlées par la police, souvent emprisonnées comme des malfaiteurs, bien que n’ayant commis aucune faute.
Le dessin de Martial Leiter, fait il y a quinze ans, nous montre en un raccourci saisissant comment des êtres humains sont pressés, presque écrasés ou étouffés entre les classeurs de l’administration. Le contexte de sa création était la Guerre de Bosnie et le permis F, avec son cortège de répercussions psychiques et somatiques, corollaires de la discrimination existentielle et juridique. Ce dessin n’a rien perdu de son actualité, au contraire ; le sort des hommes et des femmes s’est aggravé à un point devenu insupportable.
Il est là, le sujet de ce colloque. Il s’agit des conséquences de l’application des lois en vigueur, de l’arbitraire, de l’humiliation et de la violence exercés de manière quasi légitime par des employés fédéraux et cantonaux. Il y va de la souffrance de personnes dont les droits et les besoins fondamentaux ne sont pas pris en compte en raison de la loi. Il y va de la peur, de la détresse et de la souffrance vécues ici, en Suisse.
Nous savons tout cela. L’observatoire suisse du droit d’asile et des étrangers a été fondé il y a un an et demi. En avril 2008, c’est la Plate-forme asylon qui s’est créée. Quant aux Juristes démocrates de Suisse, il y a longtemps déjà qu’ils s’engagent en faveur d’un débat critique sur les lois et leur application. Le contenu et les buts du présent colloque nous tiennent à cœur. Nous participons en effet à un système démocratique dont l’évolution fait peur. La démocratie ne doit pas être un instrument au service d’objectifs racistes, du mépris des droits humains, parce qu’une partie des médias est à la botte de forces d’extrême droite financièrement puissantes, et qu’elle monte la population contre les requérants d’asile et les étrangers. Il ne faut pas que la démocratie s’étiole parce que l’éthique est laissée à l’abandon. Redonnons lui souffle et conviction.
Pensée critique, clarté dans l’information, voilà ce qu’il faut maintenant. Notre projet consiste à documenter comment l’arbitraire légal conduit à la violation de normes éthiques que nous sommes pourtant tenus de respecter au nom de la Constitution et du droit international. Ces normes portent sur le respect mutuel, que les législateurs exigent d’ailleurs aussi pour eux-mêmes quand il y va de leur personne. En conséquence, ces mêmes dispositions doivent être appliquées avec la même rigueur lorsqu’il s’agit d’autres personnes :
Tout être humain, indépendamment de ses papiers d’origine, de sa religion et de sa couleur de peau doit bénéficier des mêmes droits fondamentaux, ce qui implique le droit à la satisfaction des mêmes besoins fondamentaux. La valeur de sujet inhérente à chaque être humain ne doit pas être mise en question.
Aucun traitement qui serait insupportable s’il devait nous être infligé ou être infligé à l’un de nos proches ne peut être infligé à des étrangers.
L’injustice ne peut pas être légale!
Traduit de l’allemand par Michèle Roquancourt.
Adriano Previtali*
A paraître en juillet 2009.
Giusep Nay*
„Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend“, so lautet Artikel 190 der Bundesverfassung (BV). Auf den ersten Blick erscheint diese Bestimmung als eine Selbstverständlichkeit. Ihr eigentlicher Sinn ist aber nur in historischer Auslegung erschliessbar. Und danach ist ihr Sinn der, dass das Bundesgericht Bundesgesetze anwenden muss, auch wenn sie verfassungswidrig sind. Massgebend erklärt werden lediglich Bundesgesetze und Völkerrecht, die Bundesverfassung ganz erstaunlicherweise aber nicht.
Bei der Beratung der Bundesverfassung von 1874, mit der auch das fakultative Gesetzesreferendum eingeführt wurde, wurde im Parlament eine solche Bestimmung eingefügt, weil es wichtig sei, die gesetzgebende von der richterlichen Gewalt zu trennen, und damit die richterliche Gewalt sich nicht über die gesetzgebende erhebe. – Eine Angst, die den Parlamentariern noch heute – oder heute wieder – im Nacken zu sitzen scheint. Ich komme noch darauf zurück.
In Tat und Wahrheit wird die Legislative mit einer solchen Bestimmung in einer unzulässigen und mit der Gewaltentrennung unvereinbaren Weise über die Judikative gestellt.
Für den gewaltenteiligen Rechtsstaat ist es wesentlich, dass die Judikative in der Rechtsanwendung im konkreten Fall das letzte Wort hat. Dies muss vorab gelten, wenn es um die Anwendung der von Volk und Ständen angenommenen Bundesverfassung geht. Andernfalls bleiben die darin garantierten Grundrechte, die Bürgerinnen und Bürger gerade auch gegenüber übermässigen bundesgesetzlichen Eingriffen in ihre Freiheitsrechte schützen sollen, toter Buchstabe. Bei der Anwendung eines Bundesgesetzes steht den Rechtssuchenden aber gemäss Art. 190 BV der Schutz der Bundesverfassung nicht zur Verfügung.
Unhaltbare Lücke im Grundrechtsschutz
Der darauf beruhende, oft zu hörende Satz: „Die Schweiz kennt keine Verfassungsgerichtsbarkeit“ ist zwar in dreifacher Hinsicht unzutreffend:
Erstens kennt der schweizerische Bundesstaat seit 1874 eine Verfassungsgerichtsbarkeit über kantonale Erlasse, sowohl als abstrakte Normenkontrolle, d.h. die Prüfung auf Beschwerde hin von deren Verfassungs- und EMRK- oder UNO-Pakt II-Konformität nach demokratischer Abstimmung, wie auch als konkrete Normenkontrolle, d.h. in einem konkreten Rechtsfall.
Zweitens Widerspricht eine Bestimmung eines Bundesgesetzes Völkerrecht, geht das Völkerrecht – jedenfalls, wenn es sich um Menschenrechte (insbes. EMRK = Europäische Menschenrechtskonvention und UNO-Pakt II über die bürgerlichen und politischen Rechte) handelt – vor und wird das Bundesgesetz nicht angewendet.
Drittens hat Art. 190 BV, wonach Bundesgesetze für die rechtsanwendenden Behörden massgeblich sind, allein die Bedeutung eines Anwendungsgebotes und nicht eines Prüfungsverbotes, was dem Richter erlaubt, gegebenenfalls die Verfassungswidrigkeit einer bundesgesetzlichen Vorschrift wenigstens festzustellen. – Das hat auch seine Bedeutung!
Die Schweiz kennt also schon eine Verfassungsgerichtsbarkeit:
eine volle Verfassungsgerichtsbarkeit gegenüber kantonalen Erlassen und Entscheiden;
eine konkrete im Falle der Verletzung von EMRK und UNO-Pakt II über die bürgerlichen und politischen Rechte;
und eine Feststellungsbefugnis bei verfassungswidrigen Bundesgesetzen.
Richtig ist aber, dass Art. 190 BV das Bundesgericht und die rechtsanwendenden Behörden zwingt, ein Bundesgesetz anzuwenden, auch wenn sich dieses als verfassungswidrig erweist, und insoweit also eine Verfassungsgerichtsbarkeit, ausgenommen die Feststellungsbefugnis, über Bundesgesetze nicht gegeben ist. Das stellt eine unhaltbare Lücke im Grundrechtsschutz dar, die gerade im verschärften Asyl- und Ausländerrecht Unrecht zu Recht kann werden lassen.
Ein Beispiel: Die Ausschaffungshaft wurde nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum alten Recht als unverhältnismässig und daher verfassungswidrig (Art. 36 BV) betrachtet und war aufzuheben, wenn die Ausschaffung als nicht möglich erschien; dies weil eine Massnahme nur verhältnismässig ist, wenn mit ihr der angestrebte Zweck verwirklicht werden kann. Das neue Recht sieht nun eine Durchsetzungshaft vor, die das Bundesgericht als verhältnismässig bezeichnet hat, auch wenn sie ihr Ziel nicht erreichen kann. Es führt dazu aus: „Nach dem Willen des Gesetzgebers kann – je nach den Umständen des Einzelfalls – eine Haftdauer von bis zu 18 Monaten verhältnismässig sein (vgl. BGE II 97 E. 2.2 S. 99 f.)“. Und weiter: „Dass er (der Betroffene) sich bisher konsequent geweigert hat, seine Identität offen zu legen, kann nicht dazu führen, dass die Durchsetzungshaft nicht mehr geeignet wäre, dieses Ziel zu erreichen; die Haft könnte sonst umso weniger angeordnet werden, je renitenter sich die betroffene Person verhält und je stärker sie versucht, ihre Ausschaffung zu hintertreiben“ (Urteil vom 21. Januar 2008, 2C_556/2007).
In einem Rechtsstaat muss die Judikative jeder Person uneingeschränkt Rechtsschutz gewähren können. Dies ist unabdingbar. Nach Art. 190 BV steht Rechtsuchenden bei Anwendung eines Bundesgesetzes jedoch der Schutz der Bundesverfassung nicht zur Verfügung. So musste das Bundesgericht im angeführten Fall die Bestimmungen der Durchsetzungshaft anwenden, auch wenn sie mangels Geeignetheit, das Ziel der Ausschaffung zu erreichen, als unverhältnismässig hätten betrachtet werden müssen. Das mag dessen Begründung im Sinne eines „Was nicht sein kann, darf nicht sein“ etwas erklären, befriedigt aber in keiner Weise. Nach seiner konstanten Praxis hätte das Bundesgericht wenigstens die Unverhältnismässigkeit und damit Verfassungswidrigkeit der Durchsetzungshaft, wenn sie nicht mehr zum Ziele führt, feststellen müssen.
Lücke lässt sich immer weniger verbergen
Die empfindliche Lücke im Grundrechtsschutz, die Art. 190 BV bedeutet, trat lange kaum zutage, weil die grösste Anzahl Gesetze bis nach der Hälfte des letzten Jahrhunderts kantonale waren, die selbstverständlich stets durch das Bundesgericht überprüft wurden und keine Anwendung fanden sowie trotz Annahme durch das Volk auch aufgehoben wurden und werden, wenn sie verfassungswidrig sind.
Das Bundesgericht geht bei Bundesgesetzen zudem sehr weit in deren verfassungskonformen Auslegung und Anwendung, so dass Kollisionen mit der Bundesverfassung vielfach vermieden werden können. Und vor allem übt das Bundesgericht wegen des Vorrangs des Völkerrechts, jedenfalls wenn es um Menschenrechte geht, Verfassungsgerichtsbarkeit auch über Bundesgesetze aus, wie ich bereits anführte. Verstösst eine Bestimmung eines Bundesgesetzes gegen ein Grund- und Menschenrecht, das nicht nur in unserer Bundesverfassung, sondern auch oder allenfalls allein in der Europäischen Menschenrechtskonvention oder im Uno-Pak II über die bürgerlichen und politischen Rechte gewährleistet ist, ist ihr gestützt auf das massgebende Völkerrecht die Anwendung zu versagen.
Diese Praxis vermag die Lücke im Grundrechtsschutz immer weniger zu verbergen. Fälle, bei denen das Bundesgericht in den neuen immer häufigeren in Grundrechte eingreifenden Bundesgesetzen problematische, wenn nicht verfassungswidrige Bestimmungen entdecken wird, die es dann trotzdem anwenden muss, werden sich häufen, was zu rechtsstaatlich unhaltbaren Zuständen führt.
Das Bundesgericht entbindet sich ausserdem unter Hinweis auf Art. 190 BV allzu oft jeglicher Prüfung der Verfassungs- und Menschenrechtskonformität eines Bundesgesetzes; dies in Abkehr von der eigenen Rechtsprechung, wonach diese Bestimmung nur ein Anwendungsgebot enthält und den Gerichten nicht verbietet, die Verfassungswidrigkeit einer Bundesgesetzbestimmung wenigstens festzustellen und so den Gesetzgeber aufzufordern, Remedur zu schaffen. So wird auch deren allfällige Nichtanwendung wegen Verstosses gegen Völkerrecht oft nicht geprüft.
Die parlamentarische Initiative Müller-Hemmi
Die hängige parlamentarische Initiative (07.476) der ehemaligen Zürcher SP-Nationalrätin Vreni Müller-Hemmi will diese Lücke im verfassungsmässigen Grundrechtsschutz beseitigen. Ihr Vorstoss vom Oktober 2007 beschränkt sich auf das Allernotwendigste: In Art. 190 BV soll das Bundesrecht unter Einschluss der Bundesverfassung, ebenso wie bisher das Völkerrecht, als massgebend erklärt werden. Dann würde auch unsere Bundesverfassung und nicht paradoxerweise nur das Völkerrecht Bundsgesetzen vorgehen. Das wäre ein grosser Fortschritt.
Die staatspolitische Kommission des Nationalrates hatte im Zusammenhang mit der Frage der Gültigkeit von Volksinitiativen (parlamentarische Initiative Vischer: 07.447) Handlungsbedarf bejaht. Die ständerätliche Schwesterkommission verneinte dies allerdings. Nun stimmte aber die Rechtskommission des Nationalrates der parlamentarischen Initiative Müller-Hemmi kürzlich mit recht klarer Mehrheit zu, während der Entscheid der gleichen Kommission des Ständerates noch aussteht.
Die skeptischen bis pessimistischen Kommentare dazu übersahen etwas wichtiges: National- und Ständerat hatten bei der Beratung der neuen Bundesverfassung beide eine konkrete Normenkontrolle, wie sie die parlamentarische Initiative Müller-Hemmi verlangt, mit klaren Mehrheiten beschlossen. Wenn die Regelung dann doch nicht Aufnahme in die Bundesverfassung fand, so allein, weil sich die beiden Räte in der Frage, ob dies in einer Variantenabstimmung dem Stimmvolk vorzulegen sei oder nicht, nicht einigen konnten! Die Mehrheiten von damals sollten heute wieder möglich sein, und die Frage käme dann gesondert zur Volksabstimmung, ohne eine Gefährdung des Nachführungsprojektes der Bundesverfassung, wie sie befürchtet wurde.
Nicht umsetzbare menschenrechtswidrige Volksinitiativen
Die erwähnte parlamentarische Initiative Vischer griff die bei der Verwahrungsinitiative augenscheinlich gewordene grosse Problematik auf, dass eine Volksinitiative auf Bundesebene nach der geltenden Praxis gültig erklärt werden muss, auch wenn sie materiell nicht umsetzbar sein wird, weil sie etwa Bestimmungen des Grundrechtsschutzes oder von Verfahrensgarantien der EMRK klar widerspricht. Die Stossrichtung dieses Vorstosses, die Kriterien für eine Ungültigerklärung einer Volksinitiative zu erweitern und das Bundesgericht zuständig zu erklären, darüber zu entscheiden, wäre ebenfalls sehr zu begrüssen.
Es würde aber auch damit eine – angesichts der sich häufenden, aus der Sicht der Garantie der Grund- und Menschenrechte mehr als problematischen Volksinitiativen – ebenfalls nicht mehr haltbare Lücke im Grundrechtsschutz geschlossen, über die allerdings kaum gesprochen wird: Ich meine den richterlichen Schutz der politischen Rechte auch auf Bundesebene.
Es ist nicht einzusehen, weshalb die Garantie der politischen Rechte von Art. 34 BV nicht auf Bundesebene den gleichen richterlichen Schutz geniessen muss, wie im kantonalen Bereich. Die darin garantierte unverfälschte Stimmabgabe bewahrt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts die Stimmberechtigten davor, zu wegen Verstosses gegen höherrangiges Recht undurchführbaren Initiativen Stellung beziehen zu müssen. Damit wird verhindert, dass die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger über den wahren Gehalt dessen, worüber sie abstimmen, irregeführt werden. Dieser Riegel gegen den Missbrauch der Volksrechte erweist sich angesichts vergangener und hängiger Initiativen zur Änderung der Bundesverfassung heute als unabdingbar.
Bei der Minarettsverbotsinitiative, wird sich die Bundesversammlung solche Fragen stellen müssen, ebenso wie bei der Ausschaffungsinitiative. Dazu gehört dann auch die Frage der Tragweite des Begriffes „zwingendes Völkerrecht“, das nach unserer Bundesverfassung allein erlaubt, eine Volksinitiative ungültig zu erklären (Art. 193 Abs. 3 BV). Ist es der entsprechende völkerrechtliche Begriff, der gemeint ist, oder nicht vielmehr ein eigener verfassungsrechtlicher Begriff unserer Bundesverfassung, der auch weiter gefasst werden könnte und müsste als die bisherige Praxis dies tut.
Was hat das mit der Frage der Verfassungsgerichtsbarkeit im Sinne der konkreten Normenkontrolle auch über Bundesgesetze zu tun? Prof. Andreas Auer hat kürzlich in der NZZ, den interessanten Vorschlag in die Diskussion geworfen, ob angesichts der grossen Hemmungen in unserer direkten Demokratie, Volksinitiativen ungültig zu erklären und damit die Volksrechte einzuschränken, nicht eine Streichung der Ausnahme von der Verfassungsgerichtsbarkeit für Bundesgesetze, kombiniert mit einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Verankerung des allgemeinen akzessorischen Prüfungsrechts des Bundesgerichts bezüglich aller schweizerischen Rechtsnormen zu überlegen; damit könnte das Problem der völkerrechtswidrigen Volksinitiativen, nach Auer, eleganter und effizienter gelöst werden als die zur Diskussion stehenden Praxis- und Verfassungsänderungen. Das Bundesgericht wäre so in der Lage, vom Volk angenommene Verfassungsbestimmungen sowie ihre gesetzlichen Ausführungsbestimmungen, seien sie auf Volks- oder Behördeninitiativen zurückzuführen, auf ihre Übereinstimmung mit internationalen Menschenrechtsgarantien zu prüfen, und verpflichtet, sie im Einzelfall nicht anzuwenden. Statt Abbau der Volksrechte könnte die Devise so Ausbau des Rechtsstaates heissen.
Rechtsstaatlich nicht haltbare Zustände
Das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden daran zu hindern, der Bundesverfassung zum Durchbruch zu verhelfen, und die Justiz so zu zwingen, in verfassungswidriger Weise ein Bundesgesetz anzuwenden, führt, wie dargelegt, über kurz oder lang zu rechtsstaatlich unhaltbaren Zuständen.
So musste das Bundesgericht z.B. Bestimmungen betreffend das Namensrecht und die Weitergabe des Bürgerrechts anwenden, obwohl sie die in Art. 8 Abs. 3 BV vorgeschriebene Gleichstellung der Geschlechter verletzen (Urteil 5A.4/2005 vom 24.05.2005 i.S. Rose; BGE 125 III 209). Auch eine rechtsungleiche Behandlung von Schweizern beim Familiennachzug je nachdem, ob dieser aus einem EU- oder einem EFTA-Land erfolgt, konnte es nicht korrigieren (BGE 129 II 249). Das Gleiche gilt für die tarifliche Gleichbehandlung von Eineltern- und Zweielternfamilien bzw. Steuerpflichtigen, obwohl diese gegen das Gebot der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Art. 127 BV verstösst (BGE 131 II 697 und 710).
In wie vielen Fällen, gar nicht geprüft wird, ob die anzuwendende Bestimmung eines Bundesgesetzes verfassungs- und menschenrechtskonform ist, lässt sich, solange die Bestimmung in Art. 190 BV bestehen bleibt, nicht beurteilen. Der Weg für die Richter, sich auf die Massgeblichkeit der Bundesgesetze zu stützen und sich weitere Prüfungen zu ersparen, liegt zu nahe. Mit dem Vorrang des ungeliebten Völkerrechts zu operieren und entsprechende Kritik zu ernten, spornt jedenfalls in Grenzfällen Richter in keiner Weise an, die Möglichkeiten der EMRK und des UNO-Pakt II auszuschöpfen. Hinzu kommt, dass auch Betroffene sehr wenig motiviert sind, eine Beschwerde zu führen, die höchstens zu einer – aus deren Sicht unnütze – Feststellung einer Verfassungswidrigkeit führt. So kommt der Richter gar nicht zum Zuge.
Alles spricht nach meiner Überzeugung dafür, dass eine konkrete verfassungsgerichtliche Kontrolle der Bundesgesetze viel brächte für den Rechtsschutz der schwächsten Glieder unserer Gesellschaft, die nicht zuletzt die von Massnahmen des verschärften Asyl- und Ausländerrechts betroffenen Mitmenschen sind.
„Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois fédérales et le droit international“, dit l’art. 190 de la Constitution fédérale (Cst.). A première vue, cette disposition semble une évidence, mais son sens exact ne se révèle qu’au travers de l’interprétation historique. Cet article signifie que le Tribunal fédéral est tenu d’appliquer des lois fédérales même lorsque ces dernières sont inconstitutionnelles. Seuls les lois fédérales et le droit international sont déclarés déterminants, mais pas la Constitution fédérale, ce qui est très surprenant.
Le referendum facultatif a été introduit par la Constitution fédérale de 1874. Lors des débats parlementaires, le Parlement jugea qu’il était important de séparer le pouvoir législatif du pouvoir judiciaire pour éviter la prééminence du judiciaire sur le législatif. La peur d’hier semble marquer encore, ou de nouveau, l’esprit des parlementaires. Je reviendrai sur ce point.
En réalité, un tel dispositif confère au pouvoir législatif une prééminence intolérable sur le pouvoir judiciaire, inconciliable avec le principe de la séparation des pouvoirs.
Dans un Etat de droit fondé sur la séparation des pouvoirs, il est essentiel qu’en matière d’application du droit, le judiciaire ait le dernier mot dans un cas concret. Ce principe doit en particulier être respecté lorsqu’il s’agit de l’application de la Constitution fédérale, approuvée par le peuple et les cantons. Si ce respect fait défaut, les droits fondamentaux garantis dans la Constitution, qui visent précisément aussi à préserver les libertés des citoyens et des citoyennes contre des atteintes excessives portées par des lois fédérales, restent lettre morte. Mais s’agissant de l’application d’une loi fédérale, qui demande justice ne dispose pas, en vertu de l’art. 190 Cst., de la protection de la Constitution fédérale.
Une lacune inacceptable dans la protection des droits fondamentaux
On entend très souvent dire que „La Suisse ne connaît pas de juridiction constitutionnelle“. Cette affirmation, fondée sur la lacune dénoncée, est inexacte de trois points de vue:
Premièrement, la Confédération suisse connaît depuis 1874 deux cas de figure de juridiction constitutionnelle applicable aux lois cantonales. Il s’agit d’une part du contrôle abstrait des normes, postérieur au processus démocratique d’approbation de la loi, à savoir l’examen, sur recours, de la conformité à la Constitution, à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) ou au Pacte II de l’ONU relatif aux droits civils et politiques et, d’autre part, du contrôle concret de la norme dans un cas d’espèce.
Deuxièmement : si une disposition d’une loi fédérale contrevient au droit international, le droit international prime, en tout cas s’il s’agit de droits humains (relevant en particulier de la CEDH et du Pacte II de l’ONU), et la loi fédérale n’est pas appliquée.
Troisièmement, la portée de l’art. 190 Cst., selon lequel le pouvoir judiciaire est tenu d’appliquer les lois fédérales, est seulement celle d’une obligation d’application et non d’une interdiction d’examen, ce qui autorise au moins le juge à constater, le cas échéant, l’inconstitutionnalité d’une norme légale fédérale. Une telle constatation est d’une importance non négligeable !
La Suisse connaît donc déjà une juridiction constitutionnelle:
une juridiction constitutionnelle complète par rapport aux édits et décisions cantonaux ;
une juridiction concrète en cas de violation de la CEDH et du Pacte II de l’ONU relatif aux droits civils et politiques et
un pouvoir de constatation dans le cas de lois fédérales inconstitutionnelles.
Mais il est vrai que l’art. 190 Cst. contraint le Tribunal fédéral et les autorités judiciaires à appliquer une loi fédérale, même lorsque celle-ci se révèle inconstitutionnelle et que, dans cette mesure, une juridiction constitutionnelle fait défaut pour les lois fédérales, hormis le pouvoir de constater. Cette lacune dans la protection des droits fondamentaux est inacceptable ; il peut s’ensuivre, notamment dans les lois durcies sur l’asile et les étrangers, que l’injustice devient légale.
Exemple : Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral constituée sous l’ancien droit, la détention en vue du renvoi ou de l’expulsion a été jugée disproportionnée et par conséquent inconstitutionnelle (art. 36 Cst.) ; il fallait donc y renoncer si l’expulsion semblait impossible. En effet, une mesure n’est proportionnelle que si elle permet d’atteindre le but visé. Le nouveau droit prévoit désormais une mesure de détention pour insoumission que le Tribunal fédéral a qualifiée de proportionnelle, bien qu’elle ne permette pas d’atteindre le but visé. Le TF précise : „Selon la volonté du législateur, une détention de 18 mois au plus, selon les circonstances, peut être qualifiée de proportionnelle (cf. ATF II 97 E. 2.2 p. 99 s.)“. Puis il ajoute : „On ne peut conclure du fait que la personne a systématiquement refusé jusqu’ici de divulguer son identité que la détention pour insoumission ne serait plus propre à atteindre ce but ; sinon, plus la personne concernée ferait opposition et plus elle mettrait d’énergie pour éviter son expulsion, moins ils serait possible d’ordonner sa mise en détention“ (jugement du 21 janvier 2008, 2C_556/2007 ; traduction non officielle).
Dans un Etat de droit, le pouvoir judiciaire doit pouvoir garantir à chacun une protection juridique illimitée. Cela est impératif. Pourtant, un particulier qui met en cause l’application d’une loi fédérale ne peut bénéficier de la protection offerte par la Constitution fédérale en raison de l’art. 190 Cst. Dans le cas cité, le Tribunal fédéral a donc dû appliquer les dispositions relatives à la détention pour insoumission en dépit du fait que ces dernières, faute d’adéquation pour atteindre l’objectif de l’expulsion, auraient dû être considérées comme inappropriées. Ce raisonnement permet dans une certaine mesure d’expliquer son argumentation s’approchant de „Ce qui ne peut pas être ne doit pas être“, mais il n’est nullement satisfaisant. Selon sa pratique constante, le Tribunal fédéral aurait au moins dû constater l’inadéquation et donc l’inconstitutionnalité de la détention pour insoumission lorsque cette dernière ne mène plus au but visé.
Une lacune qui devient de plus en plus visible
Pendant longtemps, cette lacune dans la protection des droits fondamentaux que représente l’art. 190 Cst. est restée presque ignorée parce que, jusqu’à la deuxième moitié du siècle dernier, la grande majorité des lois étaient cantonales et, en cette qualité, évidemment toutes soumises au contrôle du Tribunal fédéral, qui, en cas d’inconstitutionnalité, les déclarait inapplicables ; elles étaient alors et sont encore abrogées en dépit de l’aval reçu par le peuple.
Le Tribunal fédéral procède à un examen très approfondi de l’interprétation et de l’application des lois fédérales sous l’angle de leur compatibilité avec la Constitution fédérale, de sorte que des conflits avec la Constitution fédérale peuvent être évités dans une large mesure. Vu la prééminence du droit international sur le droit national, le Tribunal fédéral exerce la juridiction constitutionnelle sur les lois fédérales, en particulier lorsqu’il s’agit de droits humains. Si une disposition d’une loi fédérale viole un droit humain ou un droit fondamental garanti non seulement par notre Constitution, mais aussi, voire seulement, par la Convention européenne des droits de l’homme ou le Pacte II de l’ONU relatif aux droits civils et politiques, il faut lui refuser l’application en vertu du droit international déterminant.
Cette procédure est de moins en moins apte à combler cette faille dans la protection des droits fondamentaux. Les situations dans lesquelles le Tribunal fédéral découvrira des dispositions sinon anticonstitutionnelles, du moins problématiques, dans les nouvelles lois fédérales qui, de plus en plus souvent, taillent dans les droits fondamentaux vont se multiplier, ce qui conduira à des situations inacceptables pour un Etat de droit.
De plus, le Tribunal fédéral s’appuie trop souvent sur l’art. 190 Cst. pour se dispenser de tout contrôle de la conformité d’une loi fédérale à la Constitution ou au droit international, en renversement de sa propre jurisprudence selon laquelle cet article exige que la disposition en question soit appliquée, mais n’interdit pas aux tribunaux au moins de constater son inconstitutionnalité et d’inviter le législateur à y remédier. Souvent, l’examen de son éventuelle non applicabilité pour violation du droit international fait donc aussi défaut.
L’initiative parlementaire Müller-Hemmi
Le but de l’initiative parlementaire en cours (07.476) déposée par l’ex-conseillère nationale zurichoise Vreni Müller-Hemmi (PSS) est de combler cette lacune dans la protection des droits fondamentaux. Son initiative, datée d’octobre 2007, se limite à l’essentiel : l’art. 190 Cst. doit déclarer déterminants le droit fédéral, y compris la Constitution fédérale, ainsi que, comme jusqu’ici, le droit international. Il s’ensuivrait qu’en termes de prééminence, le droit international ne serait plus seul – paradoxalement – à être supérieur aux lois fédérales, la constitution leur serait aussi hiérarchiquement supérieure. Ce serait un grand progrès.
La Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) avait estimé, à propos de la validité des initiatives populaires (initiative parlementaire Vischer: 07.447), qu’il était nécessaire de légiférer en la matière. Mais la CIP-E du Conseil des Etats n’était pas de cet avis. Entre temps, la Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N) a approuvé à une forte majorité l’initiative parlementaire Müller-Hemmi, tandis que l’on attend encore l’avis de la CAJ-E sur ce texte.
Les commentaires sceptiques, voire pessimistes, entendus dans ce contexte négligent cependant un élément important : lors des débats sur la nouvelle Constitution fédérale, le Conseil des Etats comme le Conseil national s’étaient déclarés à une nette majorité favorables à un contrôle concret des lois, à l’instar de ce que demande l’initiative parlementaire Müller-Hemmi. Si cette réglementation n’a finalement pas été retenue dans la Constitution fédérale, c’est parce que les deux Chambres n’ont pas réussi à tomber d’accord sur la question de savoir s’il convenait de soumettre la question à l’appréciation du souverain dans un vote sur des variantes! Les majorités qui s’étaient dégagées à l’époque devraient pouvoir se reformer aujourd’hui et la votation populaire porterait sur cette seule question, sans risque de compromettre la mise en œuvre de la Constitution fédérale, ce que l’on avait craint à l’époque.
Initiatives populaires inapplicables, contraires aux droits humains
L’initiative parlementaire Vischer citée plus haut est issue de la problématique mise en évidence par l’initiative sur l’« internement à vie », selon laquelle une initiative populaire doit selon la pratique en vigueur être déclarée valable, même s’il n’est pas possible matériellement de l’appliquer parce qu’elle viole clairement des dispositions de la protection des droits fondamentaux ou des garanties de procédure énoncées par la CEDH. On peut estimer que les buts visés par cette intervention auraient des effets à la fois très positifs et souhaitables : élargir les critères applicables pour constater la nullité d’une initiative populaire et reconnaître au Tribunal fédéral la compétence d’en juger.
Et cela permettrait parallèlement – étant donné le nombre croissant d’initiatives populaires plus que problématiques du point de vue de la garantie des droits fondamentaux et des droits humains – de combler une autre lacune aussi inacceptable dans la protection des droits fondamentaux, lacune dont on ne parle pour ainsi dire pas : la protection judiciaire, au plan fédéral aussi, des droits politiques.
En effet, pourquoi la garantie des droits politiques traitée à l’art. 34 Cst. ne devrait-elle pas bénéficier de la même protection judiciaire à l’échelon fédéral que dans le domaine cantonal ? La garantie de l’expression fidèle et sûre de leur volonté protège selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral les citoyens et les citoyennes de l’obligation consistant à s’exprimer sur des initiatives inapplicables pour violation du droit supérieur. Ce dispositif permet d’éviter que les citoyens aptes à se prononcer ne soient trompés sur la teneur véritable du projet soumis au vote. Cette protection contre l’abus des droits populaires paraît aujourd’hui indispensable au vu de la teneur d’initiatives passées ou en cours visant à modifier la Constitution fédérale.
L’Assemblée fédérale n’aura pas le choix : elle devra se poser ce genre de questions à propos de l’initiative „contre la construction de minarets“, mais aussi de l’initiative „sur le renvoi“. Cette réflexion devra aussi aborder la portée des „règles impératives du droit international“ car, selon notre constitution, seule la violation de ces „règles impératives“ justifie l’annulation d’une initiative populaire (art. 193, al. 4, Cst.). Désigne-t-on par là la notion correspondante selon le droit international ? Ne s’agit-il pas plutôt une notion juridique propre à notre constitution, qui pourrait et devrait avoir une plus large portée que ce n’est le cas de la pratique en vigueur jusqu’ici ?
Mais quel lien ces observations ont-elles avec la question de la juridiction constitutionnelle au sens d’un contrôle concret des normes portant aussi sur les lois fédérales ? Récemment, le Prof. Andreas Auer a ouvert la discussion dans la NZZ sur une proposition intéressante : étant donné les fortes réticences dans notre démocratie directe à constater la nullité d’une initiative populaire, ce qui revient à restreindre les droits populaires, ne pourrait-on pas réfléchir à une autre stratégie consistant d’un côté à abroger l’exception accordée aux lois fédérales, dispensées du contrôle de leur constitutionnalité et, de l’autre, à inscrire explicitement dans la constitution le principe du droit d’examen accessoire du Tribunal fédéral de toutes les normes juridiques suisses. Selon le Prof. Auer, cette manière de procéder permettrait de résoudre le problème des initiatives populaires qui violent le droit international avec davantage d’élégance et d’efficacité que les pratiques et modifications de la Constitution en discussion. Le Tribunal fédéral serait ainsi en mesure d’examiner la compatibilité des dispositions constitutionnelles adoptées par le peuple avec le droit international, ainsi que de leurs lois d’application, qu’elles aient été initiées par le peuple ou par des autorités. Il pourrait aussi exiger que ces dispositions ne soient pas appliquées dans un cas concret. La démarche ne se ferait pas dans la perspective du démantèlement des droits populaires, mais pour le renforcement de l’Etat de droit.
Une situation inacceptable pour un Etat de droit
Si l’on empêche le Tribunal fédéral et les autres autorités judiciaires de faire primer la Constitution fédérale, contraignant ainsi la justice à appliquer une loi fédérale qui contrevient à la Constitution, on crée une situation qui, à plus ou moins long terme, deviendra inacceptable pour un Etat de droit.
C’est ainsi que le Tribunal fédéral a dû, par exemple, appliquer des dispositions sur le droit au nom et la transmission du droit de cité en dépit du fait qu’elles violent le principe de l’égalité des droits inscrit à l’art. 8, al. 3, Cst. (Arrêt 5A.4/2005 du 24.05.2005 en la cause Rose; ATF 125 III 209). Il n’a pas non plus réussi à corriger une inégalité de traitement de ressortissants suisses en matière de regroupement familial, selon que le pays de départ est situé dans l’UE ou dans l’AELE (ATF 129 II 249). Il en va de même à propos de l’égalité de traitement en matière tarifaire entre les familles monoparentales et les familles avec deux parents, respectivement les contribuables, bien que ces dispositions violent le principe de l’imposition selon la capacité contributive inscrit à l’art. 127 Cst. (ATF 131 II 697 et 710).
Tant que l’art. 190 Cst. demeure, on ignorera dans combien de cas aucun contrôle n’est fait pour vérifier si une disposition d’une loi fédérale à appliquer est compatible ou non avec la Constitution fédérale et les droits humains. Il est trop facile pour les juges de se fonder sur le caractère déterminant des lois fédérales pour s’abstenir d’autres contrôles. Devoir subir la critique pour avoir raisonné en fonction de la prééminence du droit international – mal aimé – n’incite pas les juges, dans des cas limite, à exploiter les possibilités de la CEDH et du Pacte II de l’ONU. A cela s’ajoute que les personnes concernées ne sont guère motivées à porter un recours qui ne débouchera, au mieux, que sur une constatation à leurs yeux inutile d’inconstitutionnalité. Le juge ne peut donc même pas s’exprimer.
Je suis convaincu du fait qu’un examen de la constitutionnalité des lois fédérales dans des cas concrets aurait des incidences très positives sur la protection des droits fondamentaux des maillons les plus faibles de notre société qui, je le rappelle, sont les personnes visées par le durcissement des mesures du droit d’asile et des étrangers.
Françoise Kopf*
Depuis le premier avril 2004, les requérants d’asile écartés de l’accès à une procédure d’asile par une décision de non entrée en matière (de NEM)[1] ont été délestés de leur statut de requérant d’asile. Ils „sont désormais considérés, comme des étrangers en situation de séjour illégal“,[2] leur séjour en Suisse étant assimilé à une infraction pénale, pour laquelle ils peuvent être emprisonnés et/ou amendés. Depuis le 1er janvier 2008, les requérants déboutés au terme d’une procédure ayant abouti à une décision négative ont subi le même sort.
Ce déclassement administratif a induit (et justifié aux yeux des autorités) leur déclassement social: frappés d’une interdiction de travail, exclus du système d’aide sociale, de l’assurance maladie obligatoire,[3] délogés des appartements dans lesquels ils avaient été placés par l’administration, ils ont été priés par voie de circulaire „de quitter la Suisse par leurs propres moyens“.
Ceux qui n’ont pu ou voulu partir ont encore le droit à „l’aide d’urgence“[4] histoire de ne pas violer ouvertement la Constitution fédérale, stipulant que
„Quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.“ [5]
Après quatre ans de travail et d’observation sur le terrain, nous sommes en mesure de rendre compte de ce que signifie le concept „d’aide d’urgence“ concrètement en termes monétaires et de conditions matérielles: lorsque cette aide à la survie est accordée en espèces, les montants varient entre 5 et 10 francs par jour et par personne, selon les cantons.[6] Elle se réduit parfois à des bons d’achat d’une valeur approximative de 8 francs (Zürich, Berne); le plus souvent il s’agit d’une aide en nature: une nourriture, insuffisante et mal équilibrée sous forme de sandwiches ou /et de mets précuits destinés à être réchauffés.
Les requérants déboutés sont concentrés et assignés à résidence dans un „centre d’accueil minimal“, souvent isolé, dans un abri de protection civile, ou même dans des containers métalliques (Grisons), ils y sont entassés dans des dortoirs et des chambres communes. Certains centres (notamment dans les Grisons) sont interdits d’accès durant la journée et leurs habitants sont condamnés à errer dans les alentours jusqu’à la tombée de la nuit. Les requérants déboutés ont encore le droit à des soins médicaux, mais uniquement en cas d’urgence. L’accès au médecin est contrôlé par le responsable des centres, qui ne dispose d’aucune formation médicale et est parfaitement incompétent pour juger de l’urgence et de la gravité du cas.
Oser prétendre qu’une telle „aide“ garantisse des conditions dignes à ceux et celles pour lesquels elle a été élaborée, relève au mieux de l’ignorance, au pire, de la mauvaise foi ou du pur mensonge. Il n’y a pas besoin d’être grand clerc pour comprendre que disposer de si peu de moyens pour survivre, avec en prime la peur d’être arrêté quand on en fait la demande, met en danger l’intégrité physique et psychique des personnes concernées.
Ces mesures „d’économie“ faisaient banalement partie d’un programme fédéral d’allègement budgétaire, le PAB 03. Elles ont été légalisées par leur inscription dans la loi sur l’asile et la loi sur les étrangers. Elles sont également appliquées depuis le premier janvier 2008 aux requérants dont l’admission provisoire[7] a été levée, souvent pour des raisons matérielles, telles qu’une dépendance de l’aide sociale, assimilée à une non intégration. Ces mesures peuvent toucher un étranger au bénéfice d’une autorisation de séjour annuelle (permis B) ou même d’établissement (permis C) qui peuvent être révoquées „si lui-même ou une personne dont il a la charge dépend durablement et dans une large mesure de l’aide sociale“.[8]
Depuis quatre ans nous assistons à ce qui semble inimaginable, inconcevable en regard des droits humains: la Suisse, démocratie et Etat de droit, crée elle-même des conditions d’illégalité et une situation de détresse sociale pour les personnes qui, malgré une décision de renvoi définitive, ne peuvent ou ne veulent rentrer chez eux.[9] Des milliers d’hommes, de femmes, d’enfants, de familles, dont beaucoup vivent en Suisse depuis de nombreuses années.
La fabrication étatique de ce nouveau type d’exclus n’est pourtant pas surprenante: elle est l’aboutissement prévisible d’une politique d’accueil de plus en plus dissuasive qui, dès le début des années 1990 est devenu un des objectifs stratégiques prioritaire des autorités et de l’administration, qui ont investi beaucoup de temps, d’énergie, et de moyens financiers à sa réalisation.
L’hospitalité de la Suisse en question
De la marginalisation de tous les requérants
Pour comprendre ce qui se passe aujourd’hui, il est indispensable de retracer les grandes étapes de ce qu’on peut appeler une stratégie dissuasive, fondée sur le soupçon que les requérants d’asile avancent un besoin de protection, alors qu’ils cherchent en réalité à profiter des avantages économiques de la Suisse; ce que suggérait déjà en 1984 le directeur de la Police fédérale Peter Hess, lors d’une conférence tenue à Bienne devant les représentants cantonaux des institutions d’aide sociale:
„Si actuellement 2’679 personnes ont demandé l’asile pendant les quatre derniers mois […] et que 80% des demandeurs viennent du Sri Lanka, de la Turquie, du Zaïre, du Chili et du Pakistan, les motifs de fuite de ces personnes sont des difficultés sociales et économiques. Les menaces pesant sur les droits humains dans presque tous les pays servent de prétexte, mais nécessitent un examen de la part de l’administration suisse.“[10]
Depuis les années 1980, la Suisse n’est plus vraiment hospitalière. Le souci de dissuader plus que celui de protéger est devenu le fil rouge des nombreuses révisions de la Loi sur l’asile, dont notre pays s’est dotée en 1981. Plutôt que d’asile, on parle aujourd’hui de migration illégale et on cherche (en Suisse comme en Europe) à se prémunir de ces migrants indésirables et à renvoyer ailleurs, ceux qui au terme d’un périple difficile et douloureux, ont fini par aboutir chez nous.
Conjointement à des barrières juridiques destinées à rendre l’obtention de l’asile durable difficile (notions de „demande manifestement infondée“, de „pays d’origine sûr“, de „non-entrée en matière“ etc.), la Suisse pionnière en Europe, s’est dès le milieu des années 1980 occupée à réduire les droits sociaux des requérants. C’est dans le registre des droits fondamentaux élémentaires – les besoins physiologiques, le besoin de sécurité sociale[11] – que se jouera la „dissuasion“. Et l’idée formulée par Peter Hess lors de sa conférence de Bienne „d’utiliser l’aide sociale comme instrument de la politique d’asile“ et de trouver „de nouveaux concepts pour réduire l’attractivité de la Suisse pour les personnes n’ayant pas de motifs d’asile“[12] a fait son chemin: Les concepts dissuasifs se sont multipliés et développés, amenant à chaque révision des restrictions compromettant de plus en plus lourdement le bien-être des requérants: interdictions de travail, saisie des biens patrimoniaux, réduction successives des montants d’assistance, hébergement dans des logements souvent isolés ou inadéquats, parfois insalubres, ponction de 10% sur les salaires, même modestes, de ceux qui travaillent (en plus des impôts à la source et des cotisations aux assurances sociales), suppression des allocations pour les enfants restés au pays, mesures de contrainte,[13] abolition du libre choix du médecin etc.
La création d’un Office fédéral des réfugiés (ODR) en 1990,[14] devenu rapidement l’entité la plus importante du Département fédéral de justice et police, a marqué une étape décisive dans la marginalisation sociale des requérants d’asile. Une des premières missions du nouvel office a été l’élaboration de rapports proposant des stratégies pour mettre en œuvre la politique délibérément dissuasive du Conseil fédéral. Le premier de deux Rapports stratégiques[15] datant de 1989 annonçait la transformation du Délégué aux réfugiés (DAR) en un office fédéral. Il proposait également la mise sur pied d’un système d’aide social spécifique pour toutes les personnes relevant du domaine de l’asile (que leur demande soit en cours d’examen ou refusée, ou qu’elles bénéficient d’une admission provisoire), caractérisé par des normes d’assistance largement en dessous des barèmes valables pour tout autre résident. Le Conseil fédéral et le Parlement avalisèrent la mesure, en dépit de son caractère discriminatoire, ce qui n’avait pas échappé aux auteurs de ces propositions:
„On pourrait par conséquent envisager de réduire le soutien financier, mais cette mesure heurterait le principe constitutionnel de l’égalité de traitement.“
Dans la foulée, la suppression des allocations familiales pour les enfants de requérants restés dans le pays d’origine fut également adoptée, alors même que,
„Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral elles doivent aussi être versés pour ceux qui restent au pays“[16].
Le deuxième rapport, intitulé Perspectives d’avenir de l’assistance dans la politique d’asile et des réfugiés[17] concrétisait le principe qui est devenu la clé de voûte du système d’accueil helvétique: l’assistance des requérants ne serait plus déterminée en fonction des besoins des personnes concernées, mais en fonction d’objectifs stratégiques. Le rapport proposait (entre autres mesures concrètes) des mesures coercitives permettant de réduire ou de supprimer l’aide sociale[18] aux „asociaux“, érigés en catégorie sociale, au même titre que „les enfants en âge de scolarité“, „les mineurs non accompagnés“, „les jeunes à former“ et „les personnes nécessitant des soins thérapeutiques“[19]. Il annonçait la création de normes d’aide sociale nationales et d’un nouveau système de financement Confédération/cantons, qui permettrait des économies au niveau du contrôle: désormais la Confédération verserait aux cantons des sommes forfaitaires, dont le montant serait fixé dans une directive fédérale. Les cantons seraient ainsi dispensés de fournir aux autorités fédérales un décompte des frais effectifs, liés à l’accueil et l’assistance des requérants qui leur étaient attribués par la Confédération.[20]
Le rapport énonçait clairement l’idée d’une politique d’assistance expérimentale et celle de subordonner le droit à la politique: “Le rapport comporte également de nouvelles propositions concernant l’orientation à donner à l’assistance en fonction des exigences futures […]. Il faudra tester l’une ou l’autre idée en procédant à des essais pilotes […]. Au besoin il faudra créer à une date ultérieure de nouvelles bases légales s’appuyant sur les décisions du Conseil fédéral et les débats aux chambres afin de pouvoir mettre en œuvre ces notions.“[21]
A l’exclusion des requérants déboutés
C’est en 2004, dans le but de „réduire le nombre de requérants se trouvant sur son territoire“[22] et de réaliser des économies, que la Suisse a franchi un pallier décisif peu compatible avec le respect des droits fondamentaux: la mise hors-la-loi et en détresse sociale d’une catégorie de requérants, estampillés „NEM“, qui les a privés de facto de toute protection.
Ces mesures se fondaient sur des propositions émanant d’un troisième rapport de l’Office fédéral des réfugiés, intitulé Incitations individuelles et institutionnelles dans le domaine de l’asile, connu sous le nom de Rapport Fuhrer Gerber[23], qui fut présenté à la presse le 9 mars 2000. Commandé par Arnold Koller en 1998, puis repris par l’ex-conseillère fédérale Ruth Metzler (tous deux Ministres de la justice) le rapport de travail avait été élaboré par un groupe de travail interdépartemental co-piloté par Jean-Daniel Gerber, alors Directeur de l’Office fédéral des réfugiés et par la Conseillère d’Etat UDC zurichoise Rita Fuhrer. Fortement critiqué lors de sa parution il avait été rejeté par les directeurs romands des Départements de police cantonaux le jugeant discriminatoire, il a été repris en 2003 par Christophe Blocher, qui a succédé à Ruth Metzler à la tête du Département fédéral de justice et police. C’est ce rapport qui a servi de base théorique à la dernière révision de la loi sur l’asile, entrée en vigueur le 1er janvier 2007. Pratiquement toutes ses propositions sont aujourd’hui mises en œuvre.
Une lecture de ce document de 34 pages montre que, plus qu’un retour dans leur pays, le traitement infligé aux requérants déboutés vise à les pousser à „disparaître“, dans la clandestinité, ici ou ailleurs:
„En effet, la fin de l’assistance personnalisée (aide sociale, ndlr) permettrait d’exécuter, de manière directe ou indirecte, des décisions de renvoi qui sont légitimées par une procédure irréprochable. Les personnes qui ne sont pas prêtes à accepter ses verdicts […] seraient amenées à choisir, plus rapidement que maintenant, entre un retour digne dans leur pays […] ou la précarité sociale en Suisse ou à l’étranger. L’effet probable direct de l’imposition de l’anonymat serait une accélération des départs non contrôlés et des disparitions. Ces dernières sont actuellement déjà très nombreuses (environ 12’000 en 1999) et verraient probablement leur nombre s’accroître de quelques centaines de cas par an. Le nombre important des individus entrant chaque année dans la clandestinité ne serait donc pas fondamentalement modifié […].“[24]
Les mesures d’exclusion sociales proposées se sont avérées efficaces: le nombre de „départs non-contrôlés“ et de „disparitions“ est largement supérieur à celui des renvois exécutés par l’admini­stration.
Le „problème des réfugiés“ en 2008
„Toutes les discussions sur le problème des réfugiés ont tourné autour de la même question: comment rendre le réfugié à nouveau déportable ?“ écrivait Hannah Arendt en 1951. La deuxième guerre mondiale et les camps de déportation n’étaient pas nécessaires pour montrer que le seul substitut concret à un pays natal inexistant était le camp d’internement. De fait ce fut dès les années 1930 le seul „pays“ que le monde eut à offrir aux personnes déplacées.[25]
Avec l’apparition des „NEM“, stigmatisés dans un nouveau jargon administratif par l’acronyme de leur superfluité [26], il est devenu évident que „le problème des réfugiés“ en Suisse tournait encore autour de cette question.
Quel „pays“, quelle place offrons-nous en 2008 aux requérants et aux étrangers qui ont perdu leur droit de séjour, mais que nous ne parvenons pas à renvoyer dans le cadre d’une procédure correcte? Nous les assignons à résidence dans des „Centres minimaux“. Ces centres ne sont pas entourés de barbelés, les personnes qui y sont hébergées peuvent s’en échapper; ce qu’elles font fréquemment, tant les conditions de vie y sont insupportables. Nous les enfermons dans nos prisons: les camps d’internement ont fait place à ce que, dans le langage administratif, nous avons nommé les „mesures de contrainte“, c’est à dire de détention. Inscrites dans la Loi fédérale sur les étrangers (LEtr), ces mesures en termes juridiques s’appellent: „rétention en vue d’une notification“, „assignation d’un lieu de résidence et interdiction de pénétrer dans une région déterminée“, „détention en phase préparatoire“ (du renvoi, ndlr), „détention en vue du renvoi ou de l’expulsion, en cas de non-collaboration“, et depuis 2007 „détention pour insoumission“. La durée d’emprisonnement (en mettant bout à bout les diverses formes de détention) peut aller actuellement jusqu’à deux ans pour un adulte et jusqu’à 12 mois pour un mineur de 15 à 18 ans.[27]
En 2008, nous avons créé à l’intérieur même de notre pays un état dans l’état, une zone sinistrée de non-droit et de précarité absolue, où les personnes qui y ont été confinées, privées de leur identité juridique (leurs livrets de requérants leur sont retirés) et transformées en parias, ne jouissent plus de la protection de leurs droits humains les plus élémentaires. Ces mesures déshumanisantes appliquées à des catégories de personnes uniquement en raison de leur statut administratif de séjour, se rapprochent dangereusement de la logique qui a amené l’Allemagne nationale socialiste à construire des camps d’internement, des Lager. Dans le sens rigoureux du terme, avant de devenir des camps d’extermination, les Lager allemands ont été des lieux ou vivaient reclus des individus considérés comme étant dangereux pour la sécurité de l’Etat, sans qu’ils aient commis d’acte pénalement répréhensible, mais en raison de ce qu’ils étaient, Roms, juifs, handicapés, homosexuels… [28]
Quelles solutions, quelles réponses possibles?
Même si la précarisation extrême de catégories de requérants liée à leur (non)-statut „d’étrangers illégaux“ était légale d’un point de vue purement formel (ce dont on peut douter), elle n’en est pas pour autant légitime d’un point de vue éthique. Une des réponses possibles à cette aberration est de remettre juridiquement en question la légalité même du système. Pour cela, il est nécessaire de faire examiner par les tribunaux la compatibilité des systèmes cantonaux d’aide d’urgence et des mesures de contrainte avec les exigences découlant de la Constitution fédérale et des Conventions internationales, garantissant le respect des droits humains.
Ce qui concrètement signifie rouvrir les voies de droit, le cas échéant envisager d’utiliser les instruments internationaux à disposition : en appeler aux Comités chargés d’observer le respect par la Suisse des Conventions internationales qu’elle a ratifiées, Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, Convention relative aux droits des enfants, Convention internationale contre le racisme , Convention contre la torture et autres peines ou traitements inhumains ou dégradants etc.[29]
A terme il me semble nécessaire de remettre en question toute la construction d’un appareil administratif, qui a lié les droits sociaux, civils et économiques des requérants à leur statut administratif de séjour et à l’état de leur procédure: le fait que le traitement social et économique des requérants (accès à l’aide sociale, aux assurances sociales, au marché du travail, au mariage) relève de la compétence du Département fédéral de justice et police est anormal et arbitraire. Il devrait relever de la compétence du Département fédéral de l’intérieur, comme pour toute autre personne, au nom de l’égalité de traitement. Ceci rendrait leur instrumentalisation à des fins politiques plus difficile.
Un autre objectif important est de sensibiliser la population (mal informée) à des mécanismes de marginalisation et/ou d’exclusion, dont les victimes ne seront (ou ne sont déjà) plus uniquement les requérants ou les étrangers indésirables, mais bien tous ceux et celles d’entre nous qui en raison de critères de rentabilité économique sont perçus comme inutiles et indésirables ou qui dérangent l’image d’une Suisse prospère et sans problèmes: handicapés, personnes assistées, chômeurs en fin de droit, les mendiants de Genève frappés d’une interdiction de mendier, les „marginaux“ zurichois, bernois ou soleurois, que les nouvelles lois de police permettent d’éloigner de certaines zones fréquentées par les touristes, telles que les centre-villes ou les gares.
Soyons vigilants et ne nous laissons pas abuser par un discours politico-médiatique banalisant et occultant les véritables enjeux de mesures destructrices pour nous tous. Ce qui est en train de se passer sous nos yeux appelle à un acte de résistance civique fort et persévérant pour s’opposer à la dérive de nos autorités. Il en va de notre propre dignité et de la survie de notre Etat de droit.
Wir haben einen Auftrag – denn niemals darf Unrecht Recht sein!
Ruth-Gaby Vermot-Mangold*
Wenn wir vor der heutigen Realität im Asyl- und Ausländerrecht stehen, fragen wir uns, was ist das? Ein Wegweiser für die Zukunft? Ein Scherbenhaufen? Wann denn hat dieser Prozess, der Unrecht zu Recht macht, begonnen? Warum? Wie ist es gekommen, dass man sich keinen Deut mehr um die Menschenwürde oder um verbriefte Menschenrechte kümmert? Wie ist es möglich, dass man im Asyl- und Ausländerbereich wiederholt die Verfassung verletzt, die ja eigentlich die Maxime staatlichen und privaten Handels sein müsste? Und warum werfen wir Werte wie Menschlichkeit, humanitäres Handeln und Respekt für alle Menschen, auch die Fremden und Anderen, leichtfertig über Bord?
Eigentlich sollten Gesetze unsere Rahmenbedingungen sein, die uns Sicherheit geben sollten, dass das, was wir tun, auch richtig ist. Das revidierte Asyl- und das neue Ausländergesetz sind jedoch das genaue Gegenteil. Wenden wir es an, akzeptieren wir das Unrecht. Es tönt zynisch, aber insofern sind diese neuen Gesetze das verwüstete Label für eine ehemals humanitäre Schweiz!
Wir können in etwa nachzeichnen, wann dieser absurde Prozess, diese Eskalation der hemmungslos geschürten Fremdenfeindlichkeit begonnen hat und wie sein Verlauf war. Als Parlamentarierin war ich ebenfalls Aktörin in diesem Prozess. Ihn aufzuhalten war unmöglich, es war, als stellte man sich einem Orkan entgegen, der nur eines tat, zerstören was sich ihm in den Weg stellt. In den Kommissionen, die sich im National- und Ständerat mit der Revision der beiden Gesetze befassten, bröckelte die früher mehr oder weniger verlässliche Zusammenarbeit zwischen den linken und den Mitteparteien unter der gehässigen Überheblichkeit der Asyl-Hardliner. Keine Koalition der Vernunft war mehr möglich, man überbot sich mit der Versicherung, dass die Schweiz unter der übergrossen Last der Asylsuchenden, der illegal Anwesenden, der Papierlosen zerbrechen und verludern würde. Denn diese Menschen wollten aus Sicht der Misstrauischen nur das eine: Die Schweiz ausbeuten, unser Geld, unsere Arbeit, „unsere Frauen“. Alle die in den letzten Jahren kamen, wurden gleich unter Generalverdacht gestellt, Kriminelle zu sein, Lügner, Scheinflüchtlinge, die sich in Scheinehen flüchten um den Schweizerpass zu ergaunern. Wer sich gegen die allgemeine Verunglimpfungskampagne stellte, wurde als Gutmensch verhöhnt – und daran ist wirklich nichts Gutes mehr.
Wir haben diesen schleichenden Prozess nicht ignoriert. Viele haben sich gewehrt, sich dagegen gesträubt, der Entsolidarisierung mit den Verfolgten und Weggewiesenen etwas entgegen gehalten. Und trotzdem hab ich manchmal das ungute Gefühl, wir hätten ihn trotzdem stillschweigend mitgetragen, weil Widerstand auch müde macht und mehr und mehr Verbündete sich entzogen – auch in den eigenen Reihen. Halbwegs vernünftige Menschen sehen sich plötzlich genötigt zu bekräftigen, dass „es wirklich eben auch Kriminelle gäbe, die man nicht haben wolle. Und? Natürlich gibt es die, wer hat denn je geglaubt, nur die guten, unterwürfigen, sozial kompetenten und hoch sensiblen Menschen würden zu Asylsuchenden und MigrantInnen. Wir sind jedoch nicht hier um Menschen zu qualifizieren, sie zu verdächtigen, sondern uns gegen Gesetze zu wenden, die die Würde und die Rechte der Menschen verletzen.
Klar, längst nicht alle haben den Widerstand aufgegeben, es gab die BODS, es gibt die Solidarité sans frontières, Augen auf, die SFH, Beratungsstellen, sans-papiers Bewegungen, Asylnetze, Kirchgemeinden und Einzelpersonen, sie sind diese Bewegungen des Protests, Menschen, die sich nicht einschüchtern lassen.
Mobilität in den 1980er Jahren
In den 80er Jahren, wurde es deutlich: Auf unserem Planeten ist eine Mobilität im Gange, die weder gewünscht, noch von den Marktkräften gefordert ist. Die Migration und Fluchtbewegungen von Sünden nach Norden vor allem, zeigten uns, dass es die strukturellen Ungerechtigkeiten auf unserer Welt gibt, die sich nicht einfach nur – ich meine ausschliesslich – im individuellen Schicksal eines einzelnen Menschen abbildet, der verfolgt wird, sei es aus kulturellen, politischen oder religiösen Gründen, nein, die Ungerechtigkeit und das Elend haben strukturelle Gründe, die sich in der klassischen Asyl- und Flüchtlingspolitik eben nicht abbilden. Die bittere Armut, die Missachtung der Menschenrechte, Perspektivelosigkeit, Diskriminierung, Rassismus und Kriege in all ihren brutalen heutigen Formen – Kongo, Sudan, Afghanistan etc, vertreiben die Menschen von da nach dort und meist endet ihre Hoffnung im Fiasko und im Chaos oder vor den Toren eines reichen und sicheren Landes. Es liegt kaum in der Entscheidkompetenz des einzelnen Menschen, ob er seine Land, sein Haus, sein Dorf, seine Stadt verlassen will, es ist auch nicht seine ganz persönliche Boshaftigkeit, die ihn Asyl suchen lässt und ihn an unsere Grenzen schwemmt. Es sind vielmehr die globalen, zutiefst ungerechten Machtverhältnisse, die Armut, Ausbeutung, Not und Vertreibung produzieren. Lampedusa ist dabei nur eine Zwischenstation des Elends.
Die Asyl- und Flüchtlingspolitik erfüllte uns mal mit Stolz – denken Sie an die Ungaren, die Tschechen, die herzlich empfangen wurden und deren Hiersein eng mit dem Bild einer grosszügigen und weltoffenen Schweiz verknüpft wurde. Die Skepsis und die Ablehnung gegenüber Fremden wuchsen jedoch rasant. Fremde wurden für immer mehr politische Ungereimtheiten zu Sündenböcken. Und immer heftiger wurde die Forderung laut nach einer nachhaltigen und kontrollierten Migrationspolitik. Man klammerte sich an den Wahn, schweizweit die Migration wegsteuern zu können, obwohl immer deutlicher wurde, dass da ganz andere Dimensionen gefordert wären. Die Armen, Flüchtigen und Herumgeschobenen haben die Grenzen der Schweiz und Europas längst gesprengt. Die Festung Europa ist ein Plan, der sich nicht bewerkstelligen lässt, auch wenn immer mehr Mittel, Waffen und Erfassungssysteme eingesetzt werden. Und wenn wir gleich auch noch die globale Finanzkrise mitbetrachten, so sind es nicht die Mittellosen, die diese Welt ins Chaos reiten, sondern die Reichen, die Bonijäger und die Nimmersatten.
Asylpsychologie und Migrationspolitik
Heute stecken wir in einem asylpsychologischen und migrationspolitischen Tief! Die Armen wurden systematisch zu Scheinarmen gemacht, die Invaliden zu Scheininvaliden und die Flüchtlinge zu Scheinflüchtlingen. Menschen zum Schein mit dem Ziel, ihnen Wohlverhalten abzuringen und sie für Fehlverhalten zu bestrafen. Wobei auf der Flucht sein, keine Papiere haben, keine kohärente Geschichte erzählen bereits als Fehlverhalten diagnostiziert wird. Wir haben rigide Gesetze, Verordnungen, Abfertigung vor der Grenze, aussortierte Menschen und trotzdem Tausende von Sans-Papiers, die in den Katakomben, im Untergrund der Schweiz leben und ebenso Tausende von NEEs und Abgewiesene, die keine Zukunft haben. Integration wird zum Allerweltslabel; eine Leerformel, denn in Wahrheit müsste es ja schlicht ums Zusammenleben auf diesem Planeten gehen, wo wir uns auch konzentrieren könnten auf das, was Menschen an Grunderfahrungen mitbringen, an Freude, Angst, Hoffnung auf eine Perspektive für ihre Kinder, Hoffnung auf körperliche Unversehrtheit und Gesundheit, Hoffnung auf Würde, die diesen Menschen immer wieder versagt wird.
Die Zeiten, wo man noch etwas aufatmen konnte, wo Initiativen gegen Asyl und Migration an Abstimmungen noch abgelehnt wurden, weil die humanitäre Schweiz noch immer existierte, sind vorbei. Das revidierte Asyl- und das neue Ausländergesetz strahlen kollektive Ablehnung, Rassismus und Menschenverachtung aus. Es sind plumpe Abschreckungsgesetze, nicht geschaffen, um die Probleme von Asylsuchenden und MigrantInnen zu lösen oder um der strukturellen Gewalt weltweit etwas entgegenzusetzen, nein es sind gemeine Fallstricke für viele Asylsuchende und MigrantInnen. Und das Kapitel ist noch nicht abgeschlossen. Laut der neuen Justiziministerin sollen weitere Verschärfungen folgen. Wie beliebig kann man an der Schraube der Eskalation drehen? Wie lange kann man die Emotionen schüren und zusehen, wie sie zu einer Politik der Illegalisierung von Menschen und zu ihrer Ausgrenzung führt. Unsere Asyl- und Ausländerpolitik wird von internationalen Organisationen und betroffenen Institutionen längst scharf kritisiert. Die offizielle Schweiz ist jedoch resistent gegen Kritik, es ist als, als hätte sie nie die Genfer Flüchtlingskonvention beheimatet.
Wir haben einige Fragen zu beantworten
Warum geht es heute nicht mehr um den Schutz bedrohter und verfolgter Menschen, warum sind Menschen der Verachtung und der Entwürdigung preisgegeben? Wie konnte es geschehen, dass dieser hässliche Wettbewerb unter den Kantonen entstehen konnte, nämlich wer ist gnadenloser im Vollzug, wer ist härter und erhält dafür auch noch Lob? Warum erfreuen sich jene der Glaubwürdigkeit, die keine Gnade vor Recht gelten lassen? Welches sind unsere wirklich Pflichten, wenn es um die Zukunft von Asylsuchenden und MigrantInnen geht. Warum wollen wir partout die Mittellosigkeit und Armut fördern, von Menschen, die bei uns leben – NEE und Abgewiesen in der Zwangsjacke der Nothilfe? Warum ist es heute lässig geworden, Fremde generell des Missbrauchs und des Betrugs zu bezichtigen?
Wir haben einen Auftrag zu erfüllen, damit Recht Recht bleibt
Unser Prinzip müsste lauten: Die Menschenrechte gelten für alle – auch für Asylsuchende und MigrantInnen. Dazu braucht es klare Worte und Taten!
Tun wir das richtige? Als wir 2006 das Referendum gegen das Asyl- und Ausländergesetz verloren, schrieben die Kirchen in ihrem gemeinsamen Communiqué, dass sie die Umsetzung der beiden Gesetze intensiv beobachten würden. Das ist eine Form des Widerstandes, der von verschiedenen zivilgesellschaftlichen Organisationen praktiziert wird. Auch die Schweizerische und die regionalen Beobachtungsstellen in der Ostschweiz in der Romandie und seit kurzem auch im Tessin beteiligen sich systematisch an diesen Beobachtungen und machen sie durch das Internet zugänglich. Damit werden Ungerechtigkeiten – sei dies die systematische Verarmungstaktik von NothilfebezügerInnen, sei es die missbräuchliche Gesundheitsversorgung in den Kantonen, sei es die Verschleppung von Asylprozeduren, sei es die lasche Handhabung von Härtefallregelungen, sei es, dass Kinder von Sans-Papiers nicht registriert sind oder sei es dass ganze Familien in unsichere Gebiete wie etwa Tschetschenien ausgeschafft werden, was einer massiven Gefährdung ihrer Existenz gleich kommt. Die Missbräuche durch den Staat und die Kantone sind vielfältig.
Informieren, lobbyieren, verändern!
Das Wissen um Benachteiligungen von Asylsuchenden, von staatlichem Missbrauch oder Menschenrechtsmissachtungen können durch Fälle, die von Institutionen öffentlich gemacht werden, können den Widerstand stärken. Wissen allein genügt nicht, wir müssen es an jene Orte bringen, wo Veränderungen möglich sind: in die Öffentlichkeit und in die Parlamente und zu den ParlamentarierInnen. Als wir das Asyl- und das Ausländergesetz im Parlament diskutierten, konnten wir auf die Unterstützung von Kirchenleuten, Asylorganisationen, Gewerkschaften und Frauenorganisationen zählen. Engagierte Leute vertieften sich in die Gesetze und entwickelten mit uns Vorschläge zur Verbesserung. Ohne diese Hilfe wären die Gesetze wohl noch schlimmer geworden. Diese Beratung und Unterstützung muss systematisch weiter geführt werden, vor allem bei jenen PolitikerInnen, die sich berühren lassen durch die Thematik und denen es nicht egal ist, dass die Schweiz eines der asyl- und migrationsfeindlichsten Länder Europas geworden ist.
Was, wer stärkt?
Als PolitikerIn muss man tausend Geschäfte bewältigen. Asyl- und Ausländerrecht sind kompliziert, man muss unendlich viel wissen um kohärent zu argumentieren. Viele lassen es sein, Augen zu und durch. Die Koalition aus Kirchenleuten, WissenschafterInnen, UnternehmerInnen, VertreterInnen von Politik und Zivilgesellschaft zeigt jedoch, dass Menschen bereit sind, sich für eine solidarische und menschliche Schweiz zu wehren. Diese Personen müssen wissen, dass ihre Aufgabe mit dem Protest rund um die Abstimmung nicht zu Ende ist. Sie haben weiterhin zu tun in ihrem Arbeits-, Lebens- und Politikumfeld. Sie müssen wissen, dass die Abstimmung nicht nur verloren war, sondern die Gesetze in voller Härte umgesetzt werden. Es braucht auch den Widerstand jener, die ihn nicht gewohnt sind. Sie müssten Teil dieser Lobby sein, die Achtung ruft, den Finger auf wunde Stellen legt und andere bewegt. Den Widerstand müssen wir, die Organisationen organisieren, oder besser lancieren.
Widerstand kann nur gelingen, wenn die Organisationen (global gemeint) zusammenarbeiten und nicht gegeneinander. Konkurrenz in der Sache ist absurd und schwächend. Ich bin nicht naiv, ich weiss dass der Spendenkuchen klein und kleiner und durch das aktuelle weltweite Finanzdebakel erneut tangiert wird. Es braucht jedoch eine bewusste und klare Aufgabenteilung und ebenso – wo es die Sache unterstützt – gemeinsame Auftritte und gemeinsamen Widerstand. Wer im Asyl- und Ausländerbereich Fälle aufarbeitet, ist nicht Besitzer oder Besitzerin der Information. Nur öffentlich gemachtes Wissen um Ungerechtigkeiten kann dazu beitragen, dass sich etwas verändert.
Und wo sind wir in 10 Jahren?
Im letzten Newsletter der Schweizerischen Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht fragt ein Vorstandsmitglied, wann die Schweiz zur Verantwortung für ihre Asyl- und Ausländerpolitik gezogen wird und wann die Forderung der Wiedergutmachung erneut laut wird.
Liebe Kolleginnen und Kollegen – Wiedergutmachung ist ein langsamer, schmerzlicher Prozess, um das Unrecht der Vergangenheit aufzuarbeiten und deutlich zu machen. Die schmerzenden Wunden der Opfer werden erneut aufgerissen… Ich möchte keine Wiedergutmachung leisten müssen, Widerstand in all seinen Formen ist menschlicher, würdiger und zukunftsweisender.
Ich wünsche uns viel Mut, Kraft und Verwegenheit zum Widerstand!
Boël Sambuc*
L’Observatoire suisse du droit d’asile et des étrangers
L’Observatoire suisse du droit d’asile et des étrangers est une association privée et indépendante, créée au lendemain de l’échec du référendum contre les deux lois sur l’asile et les étrangers en automne 2006. Son but est d’assurer un monitoring national de l’application de la nouvelle législation et de signaler sur une base strictement documentée les éventuels cas d’abus et de violations qui en résultent. Institution unique dans son genre dans notre pays, l’Observatoire suisse reçoit des informations de trois observatoires régionaux – Tessin, St.-Gall et Genève – destinées à tous les acteurs concernés par les thèmes de l’asile et de la migration. Les cas signalés sont publiés sur son site Internet et un rapport annuel est prévu. C’est aussi le cas au niveau des observatoires régionaux. Ainsi, à Genève, un excellent document de ce type vient d’être publié relatif à la Suisse romande.
Depuis le début de l’année, comme vous le savez, les nouvelles lois sur l’asile et les étrangers sont en vigueur et nous commençons à pouvoir juger sur pièce des effets qu’elles déploient. Dans le cas de l’asile, qui nous occupe aujourd’hui, une seule question compte vraiment : suite à la révision de la loi, la protection des personnes qui cherchent refuge en Suisse est-elle plutôt mieux assurée qu’auparavant ou est-elle, au contraire, sérieusement affaiblie, comme le craignaient les opposants durant la campagne? Et si tel est le cas, comme nous l’affirmons, qu’est devenue dans ce contexte la promesse des autorités de veiller à une application humaine des nouvelles dispositions? Rappelez-vous, cette promesse fut répétée maintes fois pendant la campagne et a sans doute pesé lourd dans la balance au moment du vote. Aujourd’hui, tout indique que cet engagement d’humanité est rarement respecté voire pas du tout à quelque niveau de responsabilités que l’on se situe, cantonal communal ou fédéral. Il faut dire que les autorités n’y sont guère incitées par un monde politique qui, à quelques exceptions près, est largement indifférent aux drames de l’asile tout en étant, par ailleurs, très réceptif aux sirènes populistes et xénophobes.
Durcissement confirmé
A l’épreuve des faits, le premier constat est sans appel: tous les durcissements prévus dans les lois et critiqués par les opposants sont devenus réalité pour les quelque 65’000 êtres en chair et en os qui relèvent du domaine de l’asile. Voilà ce que disait, p.ex. à l’époque, la Coalition pour une Suisse humanitaire, pourtant de sensibilité bourgeoise, lors du lancement de la campagne référendaire: „en tant que révision de la loi sur l’asile axée pour l’essentiel sur la chasse aux abus, ce texte porte atteinte à la dignité humaine […]“ et plus loin: „les plus gravement touchées seront les personnes effectivement persécutées, exclues d’emblée de la procédure pour cause de non-présentation de documents d’identité valables“ et ainsi de suite. La Coalition dénonçait encore l’exclusion de l’aide sociale de quelque 10’000 personnes plongées dans la misère et les mesures de contrainte appliquées aux mineurs. Ces prévisions alarmantes se réalisent désormais tous les jours comme en témoignent les informations qui remontent du terrain ainsi que la jurisprudence récente. Quant aux signes d’une application humaine des textes, ils sont si rares et les situations personnelles si dures que l’on est parfois proche du déni d’humanité. Et, de fait, on constate au contraire une tendance renforcée à l’acharnement bureaucratique, à des mesures vexatoires injustifiées, à l’obsession des économies, et à des abus de pouvoir de toutes sortes, y compris de la part de certaines polices locales. Cette situation est bien sûr très grave pour les premiers touchés, les personnes relevant du domaine de l’asile. Mais c’est aussi une question qui nous concerne tous en notre qualité de citoyens ou d’habitants de ce pays dans la mesure où elle pose la question de la confiance et du respect dus en démocratie à une minorité en politique et aux hommes et aux femmes qui l’incarnent.
Au fond, que signifie en démocratie un engagement de l’Etat comme celui dont nous parlons? Je dirais qu’on a le choix entre deux interprétations, une qui confine au cynisme et l’autre qui est d’inspiration citoyenne. Selon la première façon de voir, l’engagement d’une application humaine de la nouvelle loi aurait été d’ordre purement tactique, sans portée réelle, limité à la campagne. En vertu de cette logique, les gagnants des votations „raflent tout“, à l’américaine. Ils n’ont donc plus à se préoccuper, par la suite, des réserves émises par les perdants, ni, à fortiori, à s’embarrasser d’une promesse, surtout quand celle-ci est susceptible de freiner l’efficacité dissuasive de la loi – en l’espèce, sa principale raison d’être. L’option citoyenne, par contre, consistait et consiste toujours à prendre l’Etat au mot en le rappelant à son devoir d’humanité et au respect des droits fondamentaux, tels que la non-discrimination et la protection de l’intégrité physique et psychique de chacun, qu’il soit étranger ou Suisse. Cette démarche, qui repose sur la confiance que nous avons dans notre démocratie, est la plus fidèle à nos institutions. Dans notre système de consensus, elle correspond à une tradition d’écoute et de respect de tous les milieux impliqués dans un processus législatif qui se poursuit en général même après l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi. C’est pourquoi, même minoritaires, nous sommes en droit d’attendre des autorités qu’elles respectent leur engagement d’une mise en œuvre humaine de la loi et, de façon générale, qu’elles entendent nos critiques. C’est d’ailleurs le sens qu’il faut donner à la mission de l’Observatoire: quand celui-ci documente et rapporte des cas d’abus et de violations des lois, il agit dans l’intérêt général, il pratique la vigilance républicaine et sert la démocratie.
Car la situation ne peut plus durer ainsi – les dérives se multiplient et des conditions inhumaines sont imposées à un nombre toujours plus grand de personnes, hommes, femmes et enfants. Certes, il y a des exceptions mais celles-ci ne font que souligner la plupart du temps le caractère arbitraire des décisions prises et l’inégalité de traitement qui existe entre les régions. Une situation ubuesque se développe ainsi qui est épuisante aussi bien pour les personnes concernées que pour leurs défenseurs. La liste des abus est longue et nous en reparlerons tout au long de cette journée. Qu’on me permette déjà, pourtant, quelques exemples. Je pense ainsi aux malades qu’on renvoie sans aucune perspective de traitement, à l’enfermement en zone de rétention des aéroports dans des conditions bien pires que celles de la détention en milieu carcéral, à la suppression illégale de l’assurance-maladie aux personnes déboutées de l’asile, au renvoi d’enfants suisses avec leur seul parent étranger, à l’exploitation économique éhontée ou au noir de personnes en cours de procédure sous la menace d’une décision négative, et à bien d’autres cas encore. Quant à l’efficacité dissuasive de la chasse aux abus, l’actualité prouve qu’il n’en est rien, l’augmentation des demandes d’asile dépendant avant tout de l’état des conflits dans le reste du monde.
L’effet-miroir ou l’inversion de la cause et des effets
La panoplie des durcissements énumérés a un prix qui devrait inquiéter toute personne au-delà des affinités partisanes ou idéologiques. C’est celui de la perversion du système de l’asile avec, à terme, l’affaiblissement des valeurs démocratiques qui fondent notre identité citoyenne. Désormais, nous expérimentons à grande échelle la logique de „l’effet miroir“, reposant sur l’inversion des causes et des effets. Ce mécanisme, on le retrouve notamment en matière de racisme, qui consiste à rendre la victime responsable du rejet raciste qu’elle subit et coupable à la place de son agresseur. Le droit d’exception est devenu le droit en vigueur, le présumé innocent est désormais présumé coupable. La demande d’asile elle-même pourrait bientôt ressembler plus à un délit qu’à un droit. Le malade serait un malade imaginaire, même quand il en meurt, l’orphelin aurait des parents en vie et bien portants, le mariage serait forcément blanc… l’empathie suscite la méfiance, certains actes d’humanité sont criminalisés. C’est juste incompréhensible, car c’est le monde à l’envers par rapport à nos propres valeurs. Ou alors, qui sait, s’agit-il des prémisses d’un autre monde, celui de la „biopolitique“, évoqué par des philosophes comme Giorgio Agamben ou Zygmunt Baumann. Dans ce monde-là, les êtres ne sont plus gouvernés en tant que personnes mais gérés selon des catégories; certains d’entre eux – ceux qui sont „autres“ – sont dévalorisés puis marginalisés, séparés de la communauté humaine, n’ayant pour toute ressource, face à la contrainte étatique, que l’endurance de leur corps.
Ce processus a déjà eu lieu dans l’histoire. Il été décrit avec beaucoup de précision par l’historien Saül Friedländer à propos de l’exclusion des Juifs de la communauté nationale dans l’Allemagne des années trente. Il se distingue par l’absence d’empathie pour la souffrance de personnes avec lesquelles on a peine à s’identifier parce qu’elles sont perçues comme trop différentes ou qu’elles sont stigmatisées comme telles. Nous n’en sommes pas là – ne serait-ce que parce que l’on ne peut décemment comparer la dictature nazie et la démocratie suisse. Cependant, quelque chose se passe qui ne devrait pas exister. Et il y a forcément un lien entre les durcissements sans fin auquel nous assistons et les discours racistes et xénophobes qui imprègnent la vie politique depuis tant d’années.
En conclusion, encore deux mots sur le sens d’une „application humaine“ des lois de 2006. Dans la situation actuelle, il s’agit du principal rempart face à l’arbitraire, au sens littéral de ce mot, c’est-à-dire face à l’absence de sens de certaines décisions. Ceci dit, du côté institutionnel, une „application humaine“ ne peut pas se réduire à un geste de bon vouloir au cas par cas – même si de tels actes doivent être salués quand ils se produisent. Non, l’application humaine des lois est à la fois un état d’esprit et une condition nécessaire à la mise en œuvre de décisions qui – faut-il encore le rappeler – engagent le destin de milliers de personnes. Le critère ultime doit être la protection de la dignité humaine, pierre de touche de notre système juridique et des Conventions internationales. A ce propos, l’évolution favorable qui a eu lieu au niveau législatif dans d’autres domaines des droits de l’homme, tels que la lutte contre le racisme, pourrait montrer la voie à suivre le moment venu pour défaire ces lois injustes. Mais la tâche est urgente – et la situation actuelle inacceptable. C’est pourquoi, il est plus que temps que les autorités fassent respecter enfin l’impératif de la dignité humaine à toutes les phases de l’application de la loi et restaurent ainsi la confiance nécessaire à la vie en démocratie entre majorité et minorité.
Resolution zum Asyl- und Ausländergesetz
(verabschiedet an der Tagung „Ethik – Menschenrechte – Asyl: Darf Unrecht Recht sein?“, Universität Fribourg, 31. Oktober 2008)
Die Tatsache, dass die Härtefallbestimmungen im Asyl- und Ausländergesetz für abgewiesene Asylsuchende und Sans papiers weitgehend unbeachtet bleiben, widerspricht in krasser Weise dem gesetzlichen Bekenntnis zum Prinzip der Humanität sowie den Intentionen des Gesetzgebers. Bundesrat und Kantone werden deshalb aufgefordert, Immigrantinnen und Immigranten, die sich während vier bis fünf Jahren in der Schweiz aufhalten, zu regularisieren. Besonders dringlich ist dies bei Jugendlichen, die in der Schweiz die Volksschule beendet haben. In allen Kantonen ist der Rechtsweg für alle zu öffnen. Zur Beurteilung von Härtefällen sind unabhängige kantonale Härtefallkommissionen mit Entscheidungskompetenz einzurichten.
Auch für Sans papiers ist ein freier Zugang zu qualifizierter unabhängiger medizinischer Versorgung sicherzustellen. Der besonderen Verletzlichkeit von Kindern und Jugendlichen ist Rechnung zu tragen.
Die „entschuldbaren Gründe“ bei Asylsuchenden ohne gültige Papiere sind von der Rechtspraxis extensiv auszulegen, bzw. der Nichteintretensentscheid ist bei fehlenden Papieren restriktiv einzusetzen.
Auch Asylsuchenden, die auf dem Flugweg einreisen, ist im Regelfall der Zugang zum ordentlichen Asylverfahren zu öffnen. Vorbehalten bleibt die Abweisung bei offensichtlich unbegründeten Gesuchen. Ein Aufenthalt von über 20 Tagen im Transitbereich ist auf jeden Fall unzumutbar. Rechtsvertretung und Rechtsberatung sind im Flughafenverfahren von Amtes wegen sicherzustellen, insbesondere erhalten minderjährige Jugendliche eine anwaltschaftliche Vertretung.
Der Sozialhilfeausschluss und die entwürdigende Nothilfepraxis gegenüber Asylsuchenden mit Nichteintretensentscheid oder abgewiesenem Asylgesuch sind unverzüglich einzustellen. Mit diesem gesetzlichen Instrument wird die Menschenwürde missachtet und das beabsichtigte Ziel nicht erreicht. Die Menschen tauchen unter, reisen aber nicht aus, da sie in ihrer Heimat nicht leben können.
In Übereinstimmung mit Art. 7 der UNO-Kinderrechts-Konvention sind Kinder unverzüglich nach ihrer Geburt auch dann zu registrieren, wenn die Identität der Eltern nicht durch Dokumente eindeutig nachgewiesen werden kann.
Die Vereitelung der Eheschliessung von abgewiesenen Asylsuchenden und Sans papiers verstösst gegen das Recht auf Ehe gemäss Bundesverfassung und Europäische Menschenrechtskonvention. Die parlamentarische Initiative Brunner „Scheinehen unterbinden“ ist daher abzuweisen, weil sie eine unzulässige gesetzliche Vermutung aufstellt und die Eheschliessung einer bestimmten Ausländerkategorie pauschal verwehrt.
Die faktische Wegweisung von Kindern mit schweizerischer Staatsangehörigkeit ist unverzüglich zu unterbinden, indem ausländischen Elternteilen eine Aufenthaltsbewilligung erteilt wird, damit sie die Betreuung ihrer Kinder und den Kontakt mit ihnen in der Schweiz pflegen können. Eine entsprechende Regelung ist auch unerlässlich zur Vermeidung einer Inländerdiskriminierung, da Kinder mit EU-Staatsangehörigkeit aus Freizügigkeitsrecht ihren Eltern ein Aufenthaltsrecht verschaffen. Die parlamentarische Initiative Tschümperlin „Beseitigung und Verhinderung von Inländerdiskriminierung“ ist im Parlament dringlich gutzuheissen.
Résolution relative au droit d’asile et des étrangers
(adoptée lors du colloque « Éthique – droits humains – asile: L’injustice peut-elle être légale ? », Université de Fribourg, 31 octobre 2008)
Les nouvelles dispositions de la loi sur l’asile et la nouvelle loi sur les étrangers ont rendu plus précaire la situation juridique des hommes et des femmes qui demandent l’asile en Suisse et des immigré-e-s. Les nouvelles dispositions se traduisent par de nombreux durcissements et d’importantes disparités cantonales.
Bien que ces deux lois comprennent des normes dont le but est de garantir que ces personnes soient traitées avec humanité, les instruments prévus à cette fin restent largement inutilisés.
Les requérants d’asile déboutés ou dont la demande est frappée de non-entrée en matière ne bénéficient quasiment pas des disposition applicables aux cas de rigueur prévues par les loi sur l’asile et sur les étrangers. Cette pratique contrevient gravement à la reconnaissance du principe d’humanité dans le système juridique et aux intentions du législateur. Le Conseil fédéral et les cantons sont donc invités à régulariser la situation des immigrants et immigrantes ayant séjourné pendant quatre à cinq ans en Suisse. Cela est particulièrement urgent pour les jeunes qui ont achevé leur scolarité primaire en Suisse. Dans tous les cantons, les voies de recours seront donc ouvertes pour toutes ces personnes. Des commissions cantonales dotées de compétences décisionnelles seront instituées pour l’examen des cas de rigueur.
Les participants demandent notamment de :
Garantir également aux personnes dites « sans papiers » la liberté d’accès à des soins médicaux qualifiés et indépendants. Tenir compte de la fragilité particulière des enfants et des adolescents.
Donner dans la pratique juridique une interprétation extensive des « motifs excusables » pour les requérants d’asile qui ne peuvent pas présenter de pièce d’identité ou, en d’autres termes, d’adopter une pratique restrictive pour les décisions de non-entrée en matière motivées par le défaut de papiers d’identité.
Etendre la procédure ordinaire de demande d’asile aux requérants qui déposent leur demande dans un aéroport suisse. Est réservé le rejet dans le cas de demande manifestement infondée. Ne pas considérer comme raisonnablement exigible un séjour en zone de transit excédant 20 jours. En cas de procédure à l’aéroport, de garantir d’office l’assistance judiciaire et le conseil juridique ; les mineurs en particulier ont le droit d’être représentés par un avocat.
Cesser immédiatement les pratiques humiliantes d’exclusion de l’aide sociale ou de soumission à l’aide d’urgence à l’endroit des requérants d’asile déboutés ou dont la demande est frappée de non-entrée en matière. Ces instruments légaux font fi de la dignité humaine et ne permettent pas d’atteindre le but visé. Les personnes disparaissent, sans pour autant quitter le territoire puisqu’elles ne peuvent pas vivre dans leur pays.
Enregistrer les enfants aussitôt après leur naissance, conformément à l’art. 7 de la Convention de l’ONU sur les droits de l’enfant, même si l’identité des parents ne peut être établie de manière incontestable par des documents.
Cesser d’interdire le mariage de requérants d’asile déboutés et de personnes dites « sans papiers », car cela contrevient au droit au mariage prévu par la Constitution fédérale et par la Convention européenne des droits de l’Homme. L’initiative parlementaire Brunner « Empêcher les mariages fictifs » doit donc être rejetée parce qu’elle établit une présomption légale illicite et qu’elle interdit globalement le mariage à une catégorie d’étrangers.
Interdire sur le champ le renvoi de facto d’enfants de nationalité suisse. Cela implique de délivrer un permis de séjour aux parents étrangers de sorte qu’ils puissent s’occuper de leurs enfants et d’entretenir le contact avec eux en Suisse. Une réglementation correspondante s’impose également pour empêcher la discrimination de ressortissants suisses : en effet, en vertu de l’Accord sur la libre circulation des personnes, des enfants ressortissant d’un Etat de la CE fondent un droit de séjour pour leurs parents. Le Parlement est invité à approuver l’initiative parlementaire Tschümperlin Andy « Loi sur les étrangers. Halte à la discrimination des ressortissants suisses » dans les meilleurs délais.
Traduction de l’allemand par Michèle Roquancourt
Unrecht darf nicht Recht sein
(Gründungsdokument der Plattform asylon)
Zürich, Anfang April 2008
Wir alle befassen uns mit der verhängnisvollen Tatsache des seit dem 1. Januar 2008 geltenden, verschärften Asyl- und Ausländergesetzes, mit der politischen Entwicklung, die dahinter steht und vor allem mit den nicht tragbaren Auswirkungen auf Menschen, die des Rechts bedürfen, in ihrem Gesuch um Asyl ernst genommen zu werden, ob sie über Reisepässe verfügen oder nicht. Wir ertragen die menschliche Entwertung und Entrechtung nicht, die mit den Nichteintretensentscheiden, den Zwangsmassnahmen, der Unterbringung in wechselnden Notunterkünften, dem Verbot jeglicher Arbeit, der täglichen polizeilichen Kontrolle, dem Entzug der Krankenversicherung und all den weiteren Schikanen der Nothilfe einhergeht.
Um zu verhindern, dass unter dem Namen des Gesetzes noch mehr Unrecht geschieht, erscheint es dringlich, dass möglichst bald eine nationale Tagung zustande kommt, an welcher die mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der Verfassung nicht über­einstimmenden gesetzlichen Bestimmungen und Massnahmen belegt werden, um zu erreichen, dass diese korrigiert oder für ungültig erklärt werden, sei es über Bundesrat und Parlament, sei es über das Bundesverwaltungsgericht (da die Schweiz über kein Verfassungsgericht verfügt).
Die seit dem 1. Januar 2008 gesetzlich geltenden Einschränkungen und Verschärfungen im Asyl- und Ausländerrecht sowie in den anderen Rechtsgebieten versetzen einen grossen Teil der Bevölkerung in schwere Konflikte mit der beruflichen Ethik, welche Massstäbe setzt für die moralischen Kriterien des Handelns. Es handelt sich um die Mitglieder der Schweizerischen Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht, um die Verantwortlichen der Flüchtlingsberatungsstellen, um Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter, um Anwältinnen und Anwälte, um Beamte, um Personen aus dem Bereich von Medizin, von Kirchen oder anderen Institutionen sowie aus jenem der öffentlichen Schulen, der Nachbarschaftshilfe und aus vielen mehr. Wer auf die Stimme des Gewissens achtet, spürt den warnenden Missklang und die Dringlichkeit einer menschenrechtskonformen Korrektur. Die durch das Gesetz legalisierte Illegalisierung resp. Entrechtung von Kindern und Jugendlichen, von Frauen und Männern, die auferlegten Zwangsmassnahmen, der Sozialhilfestopp, die Minimalisierung von Unterbringung, Ernährung und persönlicher Sicherheit, die Aufhebung der Krankenkasse – in allem die kalte, eiserne Entwertung von Menschen zum verdinglichten Objekt steht in flagrantem Widerspruch zu den sozialethischen Prinzipien, die der EMRK und der Verfassung zugrunde liegen.
um die Frage der Richtigkeit und Rechtmässigkeit der neuen gesetzlichen Vorschriften, d.h. um die Frage, ob Gesetze befolgt werden müssen, die das Resultat zweckgerichteter Manipulation der öffentlichen Meinung durch finanzstarke Kräfte nationalistischer und rassistischer Rechtsaussenpolitik sind, die seit über zehn Jahren eine über die Medien geschürte begriffliche Verbindung von Missbrauch und Asyl (Asylanten) sowie von Ausländern und Terror in Hinblick auf jede asylrechtliche Abstimmung benutzt haben – auch auf jene vom 24. September 2006 sowie auf die damit verknüpften parlamentarischen Entscheide –, um eine breite Zukunftsangst in Fremdenfeindlichkeit umzukehren und dadurch die erstrebte Verschärfung im Asyl- und Ausländerrecht zu erreichen;
Zielsetzung ist die bundesrätliche Korrektur oder die bundesgerichtliche Ungültigkeitserklärung der auf Gesetzesebene angewachsenen Auswüchse menschenfeindlicher, rassistischer Parteipolitik resp. die Wiederherstellung einer tragbaren, menschenrechtlich verantwortbaren Asyl- und Ausländerpolitik.
Dr. Maja Wicki-Vogt
L’injustice ne peut pas être légale
(Document fondateur de la plate-forme asylon)
Zurich, au début d’avril 2008
Pour empêcher qu’au nom de la loi ne se commettent davantage d’injustices, il paraît urgent qu’une Conférence nationale ait lieu au plus vite pour identifier les dispositions légales et les mesures incompatibles avec la Convention européenne des droits de l’homme et avec la Constitution fédérale dans le but d’obtenir qu’elles soient amendées ou invalidées, soit par le Conseil fédéral et le Parlement, soit par le Tribunal administratif fédéral (car la Suisse ne dispose pas d’une juridiction de contrôle de la constitutionnalité des lois).
Voici une esquisse des thématiques qui pourraient servir de base de discussion pour l’élaboration d’un programme. Les limitations légales en vigueur depuis le 1er janvier 2008 et le durcissement de la loi d’asile et sur les étrangers génèrent de graves conflits chez les professionnels pour qui l’éthique est une règle d’action. Il s’agit des membres de l’Observatoire Suisse du droit d’asile et des étrangers, des responsables des services de conseil aux réfugiés, des travailleurs-euses sociaux-ales, des avocat-e-s, des fonctionnaires, des personnes actives dans les domaines de la médecine, des églises ou d’autres institutions, des écoles publiques, du voisinage proche et bien d’autres.
Des questions centrales se posent …il en va :
… enfin de la question de savoir s’il est légitime de faire ce que la loi ordonne, ou bien s’il est nécessaire de faire ce que la conscience estime juste, même si cela n’est pas conforme à la loi. Existe-t-il d’autres possibilités de déplacer, d’une manière ou d’une autre, la limite de l’acceptable en matière de respect des droits humains actuellement outrepassée par la loi sur l’asile et les étrangers? Quelles possibilités émergent des synergies créatrices, des réflexions critiques, du sentiment de responsabilité qui relie les êtres humains et du courage politique pour mettre en lumière les causes de la situation politique actuelle en Suisse.
Le but visé est la correction de la part du Conseil fédéral et du Parlement ou l’invalidation par le Tribunal fédéral des aberrations d’une politique partisane xénophobe, raciste qui ont pris racine au niveau juridique, afin de rétablir une politique d’asile et des étrangers raisonnable, respectueuse des droits humains et responsable.
* Wicki-Vogt, Maja, Dr., Plattform asylon
* Previtali, Adriano, Dr., prof. associé au département de droit public, Université de Fribourg.
* Nay, Giusep, Dr. iur., a. Bundesgerichtspräsident.
* Kopf, Françoise, Coordinatrice IGA SOS Racisme Soleure, Plate-forme asylon.
[1] La non-entrée en matière existe depuis les années 90; les motifs pour lesquels l’Office fédéral de la migration n’entrent pas en matière se sont démultipliés; certains – comme l’absence de papiers d’identité – sont considérés par des experts du droit d’asile comme étant incompatibles avec le droit international, en particulier avec la Convention de Genève sur les réfugiés.
[2] FF N° 32, p 5166ss; message de la Confédération pour le PAB 03,
http://www.admin.ch/ch/f/ff/2003/indexO_32.html.
En réalité, il ne s’agit que d’une nouvelle désignation, d’une „considération“, sans réelle portée juridique: de tout temps, les personnes n’ayant pas obtenu ou perdu leur droit de séjour en Suisse s’y trouvent illégalement. Mais ceci n’est pas anodin, car cette nouvelle „considération“ justifie, aux yeux du législateur, un traitement social différent de celui appliqué aux requérants d’asile.
[3] Cette mesure, appliquée à des degrés divers par tous les cantons est inconstitutionnelle, car elle viole l’article 3 de la loi fédérale sur l’assurance maladie (LAMal). Or les cantons sont tenus d’appliquer le droit fédéral (art. 46., al. 1 Cst). Il n’existe aucune base légale à cette mesure, ce qui est une violation de l’article 36, al. 1 de la Constitution, stipulant que „toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi“.
[4] Le 18 mars 2005, le Tribunal fédéral a confirmé le droit à une assistance minimale, alors que le Conseil des Etats venait de voter le 17 mars une clause permettant de supprimer toute aide à ceux qui refusaient de coopérer à leur renvoi.
[5] Cst, art.12, Droit d’obtenir de l’aide dans des situations de détresse.
[6] Dans le canton d’Argovie, les enfants ont droit à 5.50, les adultes à 7.50 francs par jour pour leur entretien; à Soleure une personne seule touche 9 francs, mais les membres d’un ménage de 5 personnes ne touchent plus que sfr. 4.80 par personne, les montants destinés aux familles étant dégressifs; dans le canton de Zürich, les requérants déboutés touchent des bons-Migros d’une valeur de 8 francs; les systèmes évoluent et changent continuellement: ainsi le canton d’Argovie envisage actuellement de passer de l’aide financière à une aide en nature.
[7] Livret F: en cas d’inexigibilité du renvoi, parce que celui-ci mettrait en danger la personne concernée; cette autorisation provisoire n’est pas limitée dans la durée et peut être levée par une décision de l’administration fédérale en tout temps, sans qu’il y ait de jugement préalable. Fin décembre 2007 22’753 personnes (réfugiés reconnus: 22, 901 personnes) vivent en Suisse depuis de longues années avec ce type d’autorisation, selon les statistiques de l’ODM: http://www.bfm.admin.ch/etc/medialib/data/migration/statistik/asylstatistik/jahresstatistiken.Par.0028.File.t [??? préciser lien]
[8] Loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr, art.63, al. c: „Révocation de l’autorisation d’établissement si lui-même (l’étranger, ndlr) ou une personne dont il a la charge dépend durablement et dans une large mesure de l’aide sociale“. La LEtr s’applique aux étrangers ne faisant pas partie de l’union européenne ou de l’espace AELE.
[9] Pour des motifs bien souvent honorables, même s’ils ne sont pas personnellement persécutés par l’état au nom de leurs idées politiques, mais qu’ils fuient des contextes de famine ou de violence, ou qu’ils appartiennent à des minorités discriminées, au point de ne pouvoir vivre décemment, tels les Roms en Roumanie, par exemple.
[10] „Fürsorge als Instrument der Asylpolitik. Neue Probleme von Bund, Kantonen und Hilfswerken“, Neue Zürcher Zeitung, 25 Mai 1984, p. 34. Propos tenus lors d’une conférence à Bienne, réunissant les directeurs cantonaux.
[11] Selon l’ordre de la pyramide de Maslow, repris ici, les besoins les plus élémentaires (physiologiques, de sécurité) sont indispensables à la réalisation des autres.
[12] „Fürsorge als Instrument der Asylpolitik. Neue Probleme von Bund, Kantonen und Hilfswerken“, Neue Zürcher Zeitung, 25 Mai 1984, p. 34.
[13] En 1995, la Suisse a institutionnalisé l’emprisonnement administratif de requérants qui n’avaient commis d’autre crime que celui de rester en Suisse après avoir perdu (ou n’avoir pas obtenu) le droit d’y séjourner.
[14] L’ODR a fusionné en 2005 avec l’Office fédéral des étrangers et est devenu l’Office fédéral des migrations, l’ODM.
[15] Rapport pour une stratégie pour la politique des années 90 en matière d’asile et de réfugiés, groupe de réflexion interdépartemental, DFJP, DFAE, DFEP, Berne, janvier 1989; Perspectives d’avenir de l’assistance dans la politique d’asile et des réfugiés, Office fédéral des réfugiés, Berne, novembre 1990.
[16] Rapport pour une stratégie pour la politique des années 90 en matière d’asile et de réfugiés, Berne, janvier 1989, p. 60.
[17] Perspectives d’avenir de l’assistance dans la politique d’asile et des réfugiés, Office fédéral des réfugiés, Berne, novembre 1990.
[18] Celles-ci ont été inscrites dans la Loi sur l’asile en 1991 déjà (Art.83).
[19] Perspectives d’avenir de l’assistance dans la politique d’asile et des réfugiés, Office fédéral des réfugiés, Berne, novembre 1990, p. 13.
[20] Ibid., p. 10. Les cantons étant responsable de l’assistance dans le système fédéraliste suisse, tous créèrent leur propres normes: une enquête fouillée sur la pratique des 17 cantons alémaniques, publiée par le journaliste Urs Zurlinden dans le mensuel Facts du 27mai 2000, révélait que „toutes les normes cantonales d’aide sociale étaient largement en dessous du montant (480 francs par personne et par mois en 1998, indexés depuis) alloué par la Confédération“. Ceci a permis aux cantons de réaliser des bénéfices sur ces subventions qui se chiffraient par millions. A titre indicatif, et selon 3 PV de la Commission des finances du canton de Soleure datés respectivement du 24. 08. 1999, du 24. 05. 2000 et du 05. 06. 2000, en notre possession, ce petit canton réalisa entre 1995 et 2000 un bénéfice de 18,5 millions, qu’il répartit entre les communes et ses propres caisses.
[21] Perspectives d’avenir de l’assistance dans la politique d’asile et des réfugiés, Office fédéral des réfugiés, Berne, novembre 1990, p. 2
[22] FF N° 32, p 5166ss. ; message de la Confédération pour le PAB 03,
http://www.admin.ch/ch/f/ff/2003/indexO_32.html [??? préciser lien]: „compte tenu de la situation actuelle en matière de politique budgétaire, le Conseil fédéral entend prendre des mesures supplémentaires dans le domaine de l’asile et des réfugiés en vue de réduire le nombre de requérants séjournant en Suisse“.
[23] Incitations individuelles et institutionnelles dans le domaine de l’asile, Rapport final du groupe de travail sur le financement de l’asile à l’attention du Département fédéral de justice et police, Berne, le 9 mars 2000. – Le groupe de travail interdépartemental a été co-présidé par la Conseillère d’Etat UDC du canton de Zürich, Rita Fuhrer, et l’ancien directeur de l’Office fédéral des réfugiés, Jean-Daniel Gerber.
[24] Incitations individuelles et institutionnelles dans le domaine de l’asile, p. 11
[25] Hannah Arendt: Les Origines du totalitarisme, vol. 2 : L’Impérialisme, Paris, Gallimard, 2002, p 278.
[26] Par un curieux effet du hasard, N-E-M renvoie à „nemo“, qui signifie „personne“ en latin; une Nem est aussi le nom d’un met asiatique!
[27] Loi fédérale sur les étrangers (LEtr), Art.73-80. Cette loi ne s’applique pas aux ressortissants faisant partie de la communauté européenne (CE) ni aux ressortissants des Etats membres de l’association européenne de libre-échange (AELE).
[28] F. Kopf, Bulletin de liaison pour la défense du Droit d’asile N° 111, février 2007: www.asile.ch/vivre-ensemble.
[29] La Suisse est l’un des seuls pays d’Europe à ne pas disposer d’un Tribunal constitutionnel, ce qui rend la tâche ardue: l’ouverture de voies de droit passe obligatoirement par la plainte individuelle d’une personne lésée. Plus son statut est précaire, moins une personne lésée va oser protester. Et l’accès à la justice est encore rendu plus difficile pour une personne démunie, qui ne pourra ni rémunérer un avocat, ni payer les frais de justice qu’entraînent de telles démarches. Ceci est d’ailleurs une fréquente raison de l’échec de recours: le dossier est tout simplement classé si la personne ne s’acquitte pas de l’avance sur les frais qui lui est régulièrement demandée par l’administration, si celle-ci juge (d’avance) le recours comme ayant peu de chances d’aboutir. C’est presque toujours le cas. Beaucoup de recours sur des décisions de non-entrée en matière ont été classées de cette façon, le requérant ne disposant pas des 600 francs d’avance de frais demandés.
* Vermot-Mangold, Ruth-Gaby, Dr., a. Nationalrätin und Europarätin, Präsidentin Schweizerische Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht (Bern).
* Sambuc, Boël, vice-présidente Observatoire suisse du droit d’asile et des étrangers (Berne).
Publikation	Asyl, Asylgesetz, Ethik, Flüchtlingspolitik, Menschenrechte, Schweiz, Sozialstaat, Unrecht

References: Art. 190
 Art. 190
 Art. 190
 BGE 
 Art. 190
 Art. 190
 Art. 190
 Art. 190
 Art. 34
 Art. 8
 BGE 
 Art. 127
 Art. 190
 Art. 7
 art.12
 art.63
 Art.73