Source: http://xn--prawodlasamorzdu-93b.pl/2016-09-29-likwidacja-gminnej-jednostki-budzetowej
Timestamp: 2018-02-20 05:25:59+00:00

Document:
Likwidując jednostkę budżetową warto pamiętać o aspektach prawnych likwidacji, w szczególności tych, odnośnie do których wypowiedziały się organy nadzoru lub sądy.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Art. 11 ust. 2 u.f.p. stanowi, iż jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 12 ust. 3 u.f.p., likwidując jednostkę budżetową, organ stanowiący określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki. W orzeczeniach organów nadzoru oraz sądów administracyjnych postawiono tezę, iż uchwała, w której nie określono przeznaczenia przedmiotowego mienia jest nieważna[1]. Dopuszczalne jest natomiast postanowienie o pozostawieniu mienia bezpośrednio w gestii gminy, zbyciu go albo przekazaniu do dyspozycji gminnej jednostce organizacyjnej[2].
W działalności organów nadzoru występują różnice w kwestii klasyfikacji uchwał w sprawie likwidacji jednostek budżetowych. Niektórzy wojewodowie w rozstrzygnięciach nadzorczych stwierdzali, iż przedmiotowe akty nie mają cech aktów prawa miejscowego i jako takie nie mogą być publikowane w dziennikach urzędowych[3]. Jednakże, wiele uchwał w sprawie likwidacji jednostek budżetowych, których przepisy przewidywały publikację w dziennikach urzędowych, zostało w nich opublikowane bez negatywnych rozstrzygnięć organów nadzoru[4]. Kwestia ta jest obecnie przedmiotem szerszej dyskusji nad charakterem uchwał w sprawach organizacji urzędów i instytucji gminnych.
Art. 12 ust. 5 u.f.p. określa, iż przypadku łączenia jednostek budżetowych przepisy art. 12 ust. 3 u.f.p. stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4 pkt 2 u.f.p. należności i zobowiązania likwidowanej gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej jednostki budżetowej przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (przy czym nie jest jasne, czy przedmiotowe urzędy również są jednostkami budżetowymi[5]).
Z brzmienia art. 12 ust. 6 w zw. z ust. 7 u.f.p. wynika, iż organ dokonujący likwidacji jednostki budżetowej może postanowić o utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej, a także fakultatywnie zdecydować o przejęciu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez nową jednostkę. Należy jednak podkreślić, iż przedmiotowe przepisy nie stanowią samodzielnej podstawy dla tworzenia jednostek o innej formie organizacyjno-prawnej (np. samorządowych zakładów budżetowych lub spółek handlowych). Kompetencje do ich powołania muszą wynikać z odrębnych przepisów (np. u.f.p. lub ustawy o gospodarce komunalnej).
Jednostki budżetowe są zobowiązane do sporządzania sprawozdań na podstawie art. 41 ust. 1 u.f.p. Warto wskazać, iż dzień zakończenia likwidacji jednostki stanowi koniec okresu sprawozdawczego w rozumieniu rozporządzeń Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.), trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Art. 45 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji. Zgodnie z art. 49 u.g.n. likwidacja jednostki sprawującej trwały zarząd nieruchomości powoduje jego wygaśnięcie, chyba, że likwidacja następuje w wyniku przekształceń organizacyjnych. W tym ostatnim wypadku właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego orzeka o wygaśnięciu zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej albo o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej z równoczesnym ustanowieniem trwałego zarządu na rzecz jednostek organizacyjnych utworzonych w wyniku tych przekształceń lub na rzecz jednostek przejmujących zadania jednostki likwidowanej. Co oczywiste, nie dotyczy to przekształcenia jednostek w spółki handlowe.
Upoważnienia kierownika likwidowanej jednostki do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej
Jak stanowi art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. (w katalogu tym mieszczą się jednostki budżetowe). Oznacza to, że kierownik gminnej jednostki budżetowej może zostać upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej we własnym imieniu. Należy uznać, iż w przypadku likwidacji jednostki budżetowej, której kierownik został upoważniony na podstawie art. 39 u.s.g., właściwość do załatwiania indywidualnych sprawa z zakresu administracji publicznej (w zakresie przekazanym kierownikowi jednostki) „powróci” do pierwotnie właściwego organu. Nie jest do tego niezbędne podejmowanie uchwały uchylającej pierwotną uchwałę w sprawie upoważnienia kierownika.
Szereg obowiązków w związku z likwidacją samorządowych jednostek budżetowych nakłada ustawa o rachunkowości (dalej jako u.o.r.)[6]. Przykładowo, art. 12 ust. 1 pkt 5 u.o.r. stanowi, iż księgi rachunkowe otwiera się w ciągu 15 dni od dnia rozpoczęcia likwidacji. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.o.r., księgi rachunkowe zamyka nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia poprzedzającego dzień postawienia jednostki w stan likwidacji (z zastrzeżeniem przepisów szczególnych).
Zgodnie z art. 26 ust. 4 u.o.r., inwentaryzację przeprowadza się na dzień poprzedzający postawienie jednostki w rozumieniu u.o.r. (w tym jednostki budżetowej) w stan likwidacji. Jak stanowi z art. 26 ust. 1 u.o.r., obejmuje ona m.in aktywa pieniężne i środki trwałe. Art. 29 ust. 2 u.o.r. ustanawia natomiast szczególne zasady wyceny aktywów jednostki likwidowanej.
Problematyka przejścia pracowników
W związku z likwidacją jednostki budżetowej pojawia się kwestia dalszego trwania stosunków pracy zawartych z pracownikami tej jednostki. Jak stanowi art. 2 ustawy – Kodeks pracy (dalej jako: Kp), pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Niewątpliwie, jednostka budżetowa jest jednostką organizacyjną – może więc być pracodawcą na gruncie Kp. Potwierdza to art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych m.in. w gminnych jednostkach budżetowych.
Zasadniczo, zgodnie z w art. 411 Kp, w razie ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, nie stosuje się przepisów art. 38, 39 i 41 Kp, ani przepisów szczególnych dotyczących ochrony pracowników przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem umowy o pracę. Jednakże, zgodnie z art. 231 §1 Kp, w razie przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę, staje się on z mocy prawa stroną w dotychczasowych stosunkach pracy (z zastrzeżeniem przepisów szczególnych). Kp nie definiuje pojęcia zakładu pracy, jednak w doktrynie wskazuje się, iż jest to zespół składników materialnych i niematerialnych które służą do wykonywania pracy[7]. Pojawia się więc pytanie, czy w przypadku likwidacji jednostki budżetowej ma zastosowanie art. 411 Kp, czy też pierwszeństwo należy przyznać ochronie wynikającej z art. 231 §1 Kp?
Art. 12 ust. 3 u.f.p. stanowi, iż likwidując jednostkę budżetową, organ stanowiący określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki. Jeżeli więc organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi o przekazaniu mienia likwidowanej jednostki budżetowej, stanowiącego zakład pracy lub jego część, z mocy prawa dochodzi do wejścia podmiotu przejmującego w prawa i obowiązki pracodawcy w sposób określony w art. 231 §1 Kp. W doktrynie wyrażono pogląd, iż przejście zakładu pracy w rozumieniu art. 231 §1 Kp. nie daje pracodawcy przejmującemu możliwości ograniczania uprawnień pracowników, które zasadniczo przysługują upadłemu lub likwidowanemu pracodawcy (o czym stanowi w art. 411 Kp)[8]. W orzecznictwie postawiono ponadto tezę, iż art. 231 §1 Kp ma zastosowanie w sytuacji likwidacji jednostki organizacyjnej gminy nieposiadającej osobowości prawnej, w przypadku pozostawienia użytkowanego przez jednostkę majątku w gestii gminy[9].
Należy jednak wskazać, iż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2013 r., sygn. III PZP 1/13, likwidacja jednej jednostki organizacyjnej i przekazanie jej zadań innej jednostce organizacyjnej nie jest równoznaczne z przejściem zakładu pracy w rozumieniu art. 231 §1 Kp na nowo utworzony podmiot. Konieczne jest bowiem przekazanie również całości lub części zakładu pracy (a więc zespołu składników materialnych i niematerialnych). Dlatego przejęcie przez urząd gminy mienia likwidowanej jednostki budżetowej wraz z przekazaniem jej zadań innej jednostce organizacyjnej spowoduje zasadniczo wejście w rolę pracodawcy przez urząd gminy (a nie przez jednostkę organizacyjną, która będzie wykonywać przekazane zadania – to urząd gminy przejmie bowiem zakład pracy)[10]. Zgodnie z 231 §6 Kp przejście zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę nie może stanowić przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie przez pracodawcę stosunku pracy.
Analizowane przepisy Kp mają moc bezwzględnie obowiązującą – nie jest więc możliwe, by w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w tym uchwały o likwidacji jednostki budżetowej) doszło do modyfikacji ustawowych zasad przejścia stosunków pracy.
Kwestia techniki legislacyjnej
Niektóre uchwały dotyczące likwidacji jednostek budżetowych zawierają przepisy, które stanowią o uchyleniu wcześniej podjętych uchwał o utworzeniu jednostek budżetowych (oraz nadających im statut). Należy uznać tą technikę za błędną. Przepisy tworzące i likwidujące jednostki organizacyjne (w tym jednostki budżetowe) są przepisami jednorazowymi, które podlegają konsumpcji wraz z wykonaniem ich dyspozycji. Próba uchylenia uchwały tworzącej np. jednostkę budżetową wydaje się więc być bezprzedmiotowa – przyjęcie takiego przepisu nie jest konieczne do likwidacji jednostki. Dlatego należy stwierdzić, iż wystarczającym jest podjęcie uchwały w przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej, bez uchylania poprzednich uchwał.
Podstawowe aspekty likwidacji jednostek budżetowych określane są przez przepisy u.f.p., u.o.r. oraz ustanowionych na ich podstawie aktów wykonawczych. Nakładają one pewne obowiązki związane z likwidacją, zwłaszcza w zakresie gospodarowaniem majątkiem, sprawozdawczości oraz rachunkowości. Nie można jednak zapominać, iż także ustawy odrębne mogą regulować kwestie szczególne – dobrym przykładem jest K.p. określający zasady przejścia pracowników oraz obowiązków z zakresu umów o pracę. Należy pamiętać, iż uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie mogą uchylać lub zmieniać postanowień ustaw (chyba, że te same dopuszczają taką modyfikację). Znajomość tych podstawowych zasad pozwoli na uniknięcie zbędnych trudności przy przeprowadzaniu procesu likwidacji jednostek budżetowych.
[1] Por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. WN.I.4131-1.73.11 (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2012 r., poz. 555); wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. I OSK 1345/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
[2] Por. wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 767/14, CBOSA.
[3] Np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. NPII.4131.1.487.2015 (Dz. Urz. Woj. Śląs. Z 2015 r., poz. 6620).
[4] Np. uchwała nr XXXIX/208/2013 Rady Gminy Żelechlinek z dnia 22 sierpnia 2013 r. w sprawie likwidacji jednostki budżetowej – Gminnej Jednostki Gospodarczej w Żelechlinku (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2013 r. poz. 4322).
[5] Por. A. Szewc, Komentarz do art. 33 ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminny. Komentarz, Warszawa 2012, System Informacji Prawnej Lex.
[6] Pojęcie jednostki w rozumieniu u.o.r. jest bardzo szerokie, i prócz jednostek budżetowych powoływanych przez gminę, powiat lub województwo obejmuje m.in. spółki handlowe i jednostki organizacyjne działające na podstawie Prawa bankowego.
[7] Por. J. Stelina, Komentarz do art. 231 Kodeksu pracy [w:] A. Sobczyk (red.), Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 2015, System Informacji Prawnej Legalis.
[8] Zgodnie z art. 411 Kp, w razie ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, nie stosuje się przepisów art. 38, 39 i 41 Kp ani przepisów szczególnych dotyczących ochrony pracowników przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem umowy o pracę; por. Mitrus, Komentarz do art. 411 KP [w:] A. Sobczyk, Kodeks pracy. Komentarz, System Informacji Prawnej Legalis 2015 oraz omówiony wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 września 2008 r., sygn. II PK 44/08.
[9] SN w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. III PK 30/10, stwierdził, iż w analizowanej sprawie (likwidacja jednostki organizacyjnej gminy nieposiadającej osobowości prawnej, wykonującej zadania gminy) przejęcie przez gminę majątku (także, jeżeli majątek ten wcześniej stanowił własność gminy, a jednostka organizacyjna mogła nim dysponować jedynie w ograniczonym stopniu), stanowiącego zakład pracy, jest równoznaczne z przejściem stosunków pracy. Likwidacja gminne jednostki organizacyjnej niebędącej osobą prawną nie stanowiła, zdaniem SN, likwidacji w rozumieniu 411 Kp, lecz była przekształceniem organizacyjnym, nie skutkującym zaprzestaniem działalności (gmina nadal wykonuje te same zadania, jakie wykonywała dana jednostka organizacyjna).
[10] Mimo wątpliwości, czy urząd gminy jest jednostką budżetową, to zgodnie z art. 2 pkt 3 u.p.s. także w urzędzie gminy zatrudniani są pracownicy samorządowi. W zw. z art. 2 Kp. należy więc uznać, iż jest on pracodawcą.

References: art. 11
 Art. 11
 art. 12
 art. 12

Art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 41
 art. 43
 Art. 45
 art. 49
 art. 39
 art. 9
 art. 39
 art. 12
 art. 12
 art. 26
 art. 26
 Art. 29
 art. 2
 art. 2
 art. 411
 art. 38
 art. 231
 art. 411
 art. 231

Art. 12
 art. 231
 art. 231
 art. 411
 art. 231
 art. 231
 art. 33
 art. 231
 art. 411
 art. 38
 art. 411
 art. 2
 art. 2