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Timestamp: 2016-08-31 06:03:25+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Nichtigkeit der Abschussermächtigung im Luftsicherheitsgesetz: fehlende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für einen Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen - LuftSiG § 14 Abs 3 mit dem Recht auf Leben iVm der Menschenwürdegarantie unvereinbar, soweit von dem Einsatz der Waffengewalt tatunbeteiligte Menschen an Bord des Luftfahrzeugs betroffen werden
Urteil vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05
L e i t s ä t z e zum Urteil des Ersten Senats vom 15. Februar
2006 - 1 BvR 357/05 - Der Bund hat unmittelbar aus Art. 35
Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG das Recht zur
Gesetzgebung für Regelungen, die das Nähere über den
Einsatz der Streitkräfte bei der Bekämpfung von
Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen
nach diesen Vorschriften und über das Zusammenwirken mit
den beteiligten Ländern bestimmen. Der Begriff des
besonders schweren Unglücksfalls umfasst auch Vorgänge, die
den Eintritt einer Katastrophe mit an Sicherheit grenzender
Wahrscheinlichkeit erwarten lassen. Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1
GG erlaubt es dem Bund nicht, die Streitkräfte bei der
Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren
Unglücksfällen mit spezifisch militärischen Waffen
einzusetzen. Die Ermächtigung der Streitkräfte, gemäß
§ 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes durch
unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt ein Luftfahrzeug
abzuschießen, das gegen das Leben von Menschen eingesetzt
werden soll, ist mit dem Recht auf Leben nach Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit der
Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG nicht
vereinbar, soweit davon tatunbeteiligte Menschen an Bord
des Luftfahrzeugs betroffen werden. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 1 BvR 357/05 - Verkündet am 15. Februar 2006 Achilles Amtsinspektorin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. des Herrn Dr. H..., 2. des Herrn B..., 3. des Herrn Dr. F..., 4. des Herrn Dr. H..., 5. des Herrn Dipl.Ing. T..., 6. des Herrn A..., - Bevollmächtigter der Beschwerdeführer zu 2 bis 6:
Rechtsanwalt Dr. Burkhard Hirsch, Rheinallee 120, 40545 Düsseldorf -
gegen § 14 Abs. 3 des
Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) vom 11. Januar 2005 ( BGBl I S. 78 ) hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat – unter Mitwirkung des Präsidenten Papier, der Richterin Haas, der Richter Hömig, Steiner, der Richterin Hohmann-Dennhardt und der Richter Hoffmann-Riem, Bryde, Gaier auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 9.
November 2005 durch Urteil für Recht erkannt: § 14 Absatz 3 des
Luftsicherheitsgesetzes vom 11. Januar 2005
(Bundesgesetzblatt I Seite 78) ist mit Artikel 2 Absatz 2
Satz 1 in Verbindung mit Artikel 87 a Absatz 2 und Artikel
35 Absatz 2 und 3 sowie in Verbindung mit Artikel 1 Absatz
1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig. Die Bundesrepublik Deutschland hat den
Beschwerdeführern ihre notwendigen Auslagen zu
die Ermächtigung der Streitkräfte durch das
Luftsicherheitsgesetz, Luftfahrzeuge, die als Tatwaffe gegen
das Leben von Menschen eingesetzt werden sollen, durch
unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt abzuschießen. I. 2 1. Am 11. September 2001 wurden in den
Vereinigten Staaten von Amerika vier Passagierflugzeuge
amerikanischer Fluggesellschaften von einer internationalen
Terrororganisation entführt und zum Absturz gebracht. Zwei
der Flugzeuge schlugen in das World Trade Center in New York
ein, eines stürzte in das Pentagon, das
Verteidigungsministerium der Vereinigten Staaten von Amerika.
Die vierte Maschine kam, nachdem möglicherweise das
Eingreifen von Passagieren an Bord zu einer Kursänderung
geführt hatte, südöstlich von Pittsburgh im Bundesstaat
Pennsylvania zum Absturz. Bei den Anschlägen starben mehr als
3.000 Menschen in den Flugzeugen, im Bereich des World Trade
Center und im Pentagon. 3 Am 5. Januar 2003 kaperte ein bewaffneter Mann
ein Sportflugzeug, kreiste damit über dem Bankenviertel von
Frankfurt am Main und drohte, das Flugzeug in das Hochhaus
der Europäischen Zentralbank zu stürzen, wenn ihm nicht ein
Telefonat in die Vereinigten Staaten von Amerika ermöglicht
werde. Ein Polizeihubschrauber und zwei Düsenjäger der
Luftwaffe stiegen auf und umkreisten den Motorsegler. Die
Polizei löste Großalarm aus, die Innenstadt Frankfurts wurde
geräumt, Hochhäuser wurden evakuiert. Gut eine halbe Stunde
nach der Kaperung war klar, dass es sich bei dem Entführer um
einen verwirrten Einzeltäter handelte. Nachdem seine
Forderung erfüllt worden war, landete er auf dem
Rhein-Main-Flughafen und ließ sich widerstandslos
festnehmen. 4 2. Beide Vorfälle lösten eine Vielzahl von
Maßnahmen aus mit dem Ziel, unrechtmäßige Eingriffe in die
zivile Luftfahrt zu verhindern, die Sicherheit der
Zivilluftfahrt insgesamt zu verbessern und dabei auch gegen
Gefahren zu schützen, die drohen, wenn Luftfahrzeuge (zum
Begriff des Luftfahrzeugs vgl. § 1 Abs. 2 des
Luftverkehrsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom
27. März 1999, BGBl I S. 550 ) in die Gewalt von Menschen
gelangen, die sie für luftverkehrsfremde Zwecke missbrauchen
wollen. 5 a) Unter dem 16. Dezember 2002 erließen das
Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union die
- durch Verordnung (EG) 849/2004 vom 29. April 2004 (ABlEG
Nr. L 158 vom 30. April 2004, S. 1) geänderte - Verordnung
(EG) Nr. 2320/2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften
für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABlEG Nr. L 355 vom
30. Dezember 2002, S. 1). Sie sieht für die Flughäfen in den
Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten der Europäischen
Gemeinschaft die Einführung umfangreicher
Sicherheitsmaßnahmen für den Luftverkehr vor. Dazu gehören
die Festlegung von Anforderungen an die nationale
Flughafenplanung, Regelungen über die Überwachung aller der
Öffentlichkeit zugänglichen Flughafenbereiche, Vorschriften
über Durchsuchungen von Flugzeugen, Personal und mitgeführten
Gegenständen, Bestimmungen über die Kontrolle von Fluggästen
und deren Gepäck sowie Vorgaben für ein nationales Programm
über die Einstellung und Schulung von Flug- und
Bodenpersonal. 6 b) In der Bundesrepublik Deutschland sind
sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht
Maßnahmen getroffen worden, die der Stärkung der Sicherheit
des Luftverkehrs und dem Schutz vor Angriffen auf diesen
Verkehr dienen sollen. 7 aa) Seit dem 1. Oktober 2003 ist ein in Kalkar
am Niederrhein eingerichtetes Nationales Lage- und
Führungszentrum "Sicherheit im Luftraum" einsatzbereit. Es
soll als zentraler Informationsknotenpunkt zur Gewährleistung
der Sicherheit im deutschen Luftraum ein koordiniertes,
rasches Zusammenwirken aller mit Fragen der Luftsicherheit
befassten Stellen von Bund und Ländern sicherstellen. In ihm
kontrollieren Angehörige der Bundeswehr, der Bundespolizei
und der Deutschen Flugsicherung den Luftraum. Aufgabe des
Zentrums ist es vor allem, Gefahren abzuwehren, die von so
genannten Renegade-Flugzeugen drohen; das sind zivile
Luftfahrzeuge, die in die Gewalt von Menschen gelangt sind,
die sie als Waffe für einen gezielten Absturz missbrauchen
wollen. Nach der Klassifizierung eines Luftfahrzeugs als
Renegade - sei es von Seiten der NATO, sei es durch das
Nationale Lage- und Führungszentrum selbst - liegt die
Verantwortung für die erforderlichen Abwehrmaßnahmen im
deutschen Luftraum bei den zuständigen Stellen der
Bundesrepublik Deutschland. 8 bb) Die rechtlichen Grundlagen für diese
Maßnahmen sind in dem Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 ( BGBl I S. 78 ) enthalten. 9 aaa) Mit diesem Gesetz, das der Bundesrat für
zustimmungsbedürftig gehalten, dem er aber nicht zugestimmt
hat (vgl. BRDrucks 716/04 [Beschluss], zu BRDrucks 716/04
[Beschluss]), sind Bestimmungen zur Abwehr äußerer Gefahren
für die Luftsicherheit, die bisher im Luftverkehrsgesetz
enthalten und mit fremden Regelungsmaterien verbunden waren,
zusammengefasst und Anpassungen an die Verordnung (EG) Nr.
2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.
Dezember 2002 vorgenommen worden (vgl. BTDrucks 15/2361, S.
14). Artikel 1 des Gesetzes enthält als Herzstück der
Neuregelung das Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG). 10 (1) Dieses dient nach seinem § 1 dem
Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs,
insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und
terroristischen Anschlägen. Gemäß § 2
LuftSiG hat die Luftsicherheitsbehörde die Aufgabe, Angriffe
auf die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren. Sie trifft
nach § 3 LuftSiG die notwendigen Maßnahmen, um eine im
Einzelfall bestehende Gefahr für die Sicherheit des
Luftverkehrs abzuwehren, soweit nicht § 5 LuftSiG ihre
Befugnisse besonders regelt. 11 Dieser räumt den Luftsicherheitsbehörden zur
Sicherung der nicht allgemein zugänglichen Bereiche von
Flugplätzen umfassende Kontroll- und Durchsuchungsbefugnisse
gegenüber Personen und Gegenständen ein. § 7 LuftSiG
überträgt den Luftsicherheitsbehörden die Befugnis zur
Zuverlässigkeitsüberprüfung von Personen, die aus beruflichen
Gründen mit dem Flug- und Flughafenbetrieb in Berührung
kommen. Die §§ 8 und 9 LuftSiG begründen für
Flugplatzbetreiber und Luftfahrtunternehmen besondere
Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des
Luftverkehrs. § 11 LuftSiG verbietet das Mitführen
bestimmter Gegenstände in Luftfahrzeugen. § 12 LuftSiG
schließlich regelt die Beleihung der verantwortlichen
Luftfahrzeugführer mit Aufgaben und Befugnissen zur
Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung an Bord der von
ihnen gesteuerten Luftfahrzeuge. 12 Die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden
werden nach § 16 Abs. 2 LuftSiG grundsätzlich von den
Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt. Der Schutz vor
Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß § 5
LuftSiG obliegt dagegen nach § 4 des
Bundespolizeigesetzes der Bundespolizei, soweit die
Voraussetzungen von § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG
vorliegen. Nach den zuletzt genannten Vorschriften können die
Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden, abgesehen von denen
nach § 9 Abs. 1 LuftSiG, durch die vom Bundesministerium
des Innern bestimmte Bundesbehörde in bundeseigener
Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährleistung
der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen
erforderlich ist. 13 (2) Einen besonderen Abschnitt 3 des Gesetzes
bilden unter der Überschrift "Unterstützung und Amtshilfe
durch die Streitkräfte" die §§ 13 bis 15 LuftSiG. Gemäß
§ 13 Abs. 1 LuftSiG können, wenn auf Grund eines
erheblichen Luftzwischenfalls Tatsachen vorliegen, die im
Rahmen der Gefahrenabwehr die Annahme begründen, dass ein
besonders schwerer Unglücksfall nach Art. 35 Abs. 2 Satz
2 oder Abs. 3 GG bevorsteht, die Streitkräfte zur
Unterstützung der Polizeikräfte der Länder im Luftraum zur
Verhinderung dieses Unglücksfalls eingesetzt werden, soweit
es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist. Über den
Einsatz entscheidet im Fall des so genannten regionalen
Katastrophennotstands nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG auf
Anforderung des betroffenen Landes der Bundesminister der
Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung
berechtigte Mitglied der Bundesregierung (§ 13 Abs. 2
LuftSiG), im Fall des überregionalen Katastrophennotstands
nach Art. 35 Abs. 3 GG die Bundesregierung im Benehmen
mit den betroffenen Ländern (§ 13 Abs. 3 Satz 1
LuftSiG). Ist eine rechtzeitige Entscheidung der
Bundesregierung nicht möglich, entscheidet der Bundesminister
der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner
Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung im
Benehmen mit dem Bundesminister des Innern (§ 13 Abs. 3
Satz 2 LuftSiG). Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 LuftSiG
richtet sich die Unterstützung durch die Streitkräfte im
Rahmen des Einsatzes nach den Vorschriften des
Luftsicherheitsgesetzes. 14 Die danach zulässigen Einsatzmaßnahmen und die
Grundsätze, die für ihre Auswahl gelten, werden in den
§§ 14 und 15 LuftSiG bestimmt. Nach § 15 Abs. 1
LuftSiG dürfen Einsatzmaßnahmen zur Verhinderung des
Eintritts eines besonders schweren Unglücksfalls im Sinne von
§ 14 Abs. 1 und 3 LuftSiG erst getroffen werden, wenn
das Luftfahrzeug, von dem die Gefahr eines solchen
Unglücksfalls ausgeht, von den Streitkräften zuvor im
Luftraum überprüft und sodann erfolglos versucht worden ist,
es zu warnen und umzuleiten. Ist diese Voraussetzung erfüllt,
dürfen die Streitkräfte gemäß § 14 Abs. 1 LuftSiG das
Luftfahrzeug im Luftraum abdrängen, zur Landung zwingen, den
Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben.
Für die Auswahl unter diesen Maßnahmen gilt der
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (§ 14 Abs. 2 LuftSiG).
Erst wenn auch durch sie der Eintritt eines besonders
schweren Unglücksfalls nicht verhindert werden kann, ist nach
§ 14 Abs. 3 LuftSiG die unmittelbare Einwirkung auf das
Luftfahrzeug mit Waffengewalt zulässig. Dies gilt jedoch nur,
wenn nach den Umständen davon auszugehen ist, dass das
Luftfahrzeug gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden
soll, und die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt das
einzige Mittel zur Abwehr dieser gegenwärtigen Gefahr ist.
Ausschließlich zuständig für die Anordnung dieser Maßnahme
ist nach § 14 Abs. 4 Satz 1 LuftSiG der Bundesminister
Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung. 15 bbb) Während des Gesetzgebungsverfahrens war -
abgesehen von Bedenken, die im Hinblick auf die materielle
Verfassungsmäßigkeit von § 14 Abs. 3 LuftSiG geäußert
wurden - vor allem streitig, ob sich die §§ 13 bis 15
LuftSiG in dem durch Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG
vorgegebenen verfassungsrechtlichen Rahmen halten. Das wurde
im Bundestag von der Bundesregierung und den Abgeordneten der
Regierungsparteien bejaht (vgl. BTPlenarprotokoll 15/89, S.
7882 f., 7886 <A>, 7900 <C>), von den
Vertretern der Oppositionsparteien dagegen verneint (vgl.
BTPlenarprotokoll 15/89, S. 7884, 7890 f.). Auch in der
vom Bundestagsinnenausschuss durchgeführten
Sachverständigenanhörung waren die zu dieser Frage geäußerten
Auffassungen kontrovers (vgl. das Ausschussprotokoll Nr.
15/35 über die Sitzung am 26. April 2004). Das Gleiche gilt
für die Beratungen des Bundesrates (zur Auffassung der
Ausschussmehrheiten vgl. die Empfehlungen in BRDrucks
827/1/03, S. 1 ff., und BRDrucks 509/1/04, S.
13 f.). 16 Die unterschiedliche Einschätzung der
verfassungsrechtlichen Lage kam auch darin zum Ausdruck, dass
von Seiten der Länder (vgl. vor allem BRDrucks 181/04) und
von der CDU/CSU-Bundestagsfraktion (vgl. BTDrucks 15/2649;
15/4658) wiederholt Gesetzentwürfe vorgelegt wurden, die eine
Änderung von Art. 35 und Art. 87 a GG vorsahen. Zu
einer Änderung des Grundgesetzes ist es jedoch nicht gekommen
(vgl. BTPlenarprotokoll 15/115, S. 10545). 17 ccc) Die Regelungen über die Unterstützung und
Amtshilfe durch die Streitkräfte in den §§ 13 bis 15
LuftSiG haben folgenden Wortlaut: 18 § 13 19 Entscheidung der Bundesregierung 20 (1) Liegen auf Grund eines erheblichen
Luftzwischenfalls Tatsachen vor, die im Rahmen der
Gefahrenabwehr die Annahme begründen, dass ein besonders
schwerer Unglücksfall nach Artikel 35 Abs. 2 Satz 2 oder
Abs. 3 des Grundgesetzes bevorsteht, können die
Streitkräfte, soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich
ist, zur Unterstützung der Polizeikräfte der Länder im
Luftraum zur Verhinderung dieses Unglücksfalles eingesetzt
werden. 21 (2) Die Entscheidung über einen Einsatz nach
Artikel 35 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes trifft auf
berechtigte Mitglied der Bundesregierung im Benehmen mit dem
Bundesminister des Innern. Ist sofortiges Handeln geboten,
ist das Bundesministerium des Innern unverzüglich zu
unterrichten. 22 (3) Die Entscheidung über einen Einsatz nach
Artikel 35 Abs. 3 des Grundgesetzes trifft die
Bundesregierung im Benehmen mit den betroffenen Ländern. Ist
eine rechtzeitige Entscheidung der Bundesregierung nicht
möglich, so entscheidet der Bundesminister der Verteidigung
oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte
Mitglied der Bundesregierung im Benehmen mit dem
Bundesminister des Innern. Die Entscheidung der
Bundesregierung ist unverzüglich herbeizuführen. Ist
sofortiges Handeln geboten, sind die betroffenen Länder und
das Bundesministerium des Innern unverzüglich zu
unterrichten. 23 (4) Das Nähere wird zwischen Bund und Ländern
sich nach den Vorschriften dieses Gesetzes. 24 § 14 25 Einsatzmaßnahmen, Anordnungsbefugnis 26 (1) Zur Verhinderung des Eintritts eines
besonders schweren Unglücksfalles dürfen die Streitkräfte im
Luftraum Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen, den
Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse
abgeben. 27 (2) Von mehreren möglichen Maßnahmen ist
diejenige auszuwählen, die den Einzelnen und die
Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt.
Die Maßnahme darf nur so lange und so weit durchgeführt
werden, wie ihr Zweck es erfordert. Sie darf nicht zu einem
Nachteil führen, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer
Verhältnis steht. 28 (3) Die unmittelbare Einwirkung mit
Waffengewalt ist nur zulässig, wenn nach den Umständen davon
auszugehen ist, dass das Luftfahrzeug gegen das Leben von
Menschen eingesetzt werden soll, und sie das einzige Mittel
zur Abwehr dieser gegenwärtigen Gefahr ist. 29 (4) Die Maßnahme nach Absatz 3 kann nur der
Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das
zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung
anordnen... 30 § 15 31 Sonstige Maßnahmen 32 (1) Die Maßnahmen nach § 14 Abs. 1
und 3 dürfen erst nach Überprüfung sowie erfolglosen
Versuchen zur Warnung und Umleitung getroffen werden. Zu
diesem Zweck können die Streitkräfte auf Ersuchen der für die
Flugsicherung zuständigen Stelle im Luftraum Luftfahrzeuge
überprüfen, umleiten oder warnen... 33 (2) Der ... Inspekteur der Luftwaffe hat den
Bundesminister der Verteidigung unverzüglich über Situationen
zu informieren, die zu Maßnahmen nach § 14 Abs. 1
und 3 führen könnten. 34 (3) Die sonstigen Vorschriften und Grundsätze
der Amtshilfe bleiben unberührt. II. 35 Die Beschwerdeführer wenden sich mit der
Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das
Luftsicherheitsgesetz, weil es dem Staat erlaube, vorsätzlich
Menschen zu töten, die nicht Täter, sondern Opfer eines
Verbrechens geworden seien. § 14 Abs. 3 LuftSiG, der
unter den im Gesetz genannten Voraussetzungen zum Abschuss
von Luftfahrzeugen ermächtige, verletze ihre Rechte aus
Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in
Verbindung mit Art. 19 Abs. 2 GG. 36 1. Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig. Die
Beschwerdeführer würden durch die angegriffene Regelung
unmittelbar in ihren Grundrechten beeinträchtigt. Da sie aus
privaten und beruflichen Gründen häufig Flugzeuge benutzten,
sei es nicht eine nur theoretische Möglichkeit, dass sie von
einer Maßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG betroffen sein
könnten. 37 2. Die Verfassungsbeschwerde sei auch
begründet. Das Luftsicherheitsgesetz verstoße gegen die
Grundrechte der Beschwerdeführer auf Menschenwürde und Leben
gemäß Art. 1 Abs. l und Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG. Es mache sie zum bloßen Objekt staatlichen
Handelns. Wert und Erhaltung ihres Lebens würden unter
mengenmäßigen Gesichtspunkten und nach der ihnen "den
Umständen nach" vermutlich verbleibenden Lebenserwartung in
das Ermessen des Bundesministers der Verteidigung gestellt.
Sie sollten im Ernstfall geopfert und vorsätzlich getötet
werden, wenn der Minister auf der Grundlage der ihm
vorliegenden Informationen annehme, dass ihr Leben nur noch
kurze Zeit dauern werde und daher im Vergleich zu den sonst
drohenden Verlusten keinen Wert mehr habe oder jedenfalls nur
noch minderwertig sei. 38 Der Staat dürfe eine Mehrheit seiner Bürger
nicht dadurch schützen, dass er eine Minderheit - hier die
Besatzung und die Passagiere eines Flugzeugs - vorsätzlich
töte. Eine Abwägung Leben gegen Leben nach dem Maßstab, wie
viele Menschen möglicherweise auf der einen und wie viele auf
der anderen Seite betroffen seien, sei unzulässig. Der Staat
dürfe Menschen nicht deswegen töten, weil es weniger seien,
als er durch ihre Tötung zu retten hoffe. 39 Eine Relativierung des Lebensrechts der
Passagiere lasse sich auch nicht damit begründen, dass diese
als Teil der Waffe Flugzeug angesehen würden. Wer so
argumentiere, mache sie zum bloßen Objekt staatlichen
Handelns und beraube sie ihrer menschlichen Qualität und
Würde. 40 Der Gesetzesvorbehalt in Art. 2
Abs. 2 Satz 3 GG führe ebenfalls zu keinem anderen
Ergebnis. Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19
Abs. 2 GG schließe einen Eingriff in das Recht auf Leben
durch vorsätzliche physische Vernichtung aus. 41 Die Beschwerdeführer seien in ihren
Grundrechten auf Leben und Menschenwürde auch deshalb
verletzt, weil das Luftsicherheitsgesetz und der darin
vorgesehene Einsatz der Bundeswehr im Inland wegen Verstoßes
gegen Art. 87 a GG verfassungswidrig seien. Die
Voraussetzungen von dessen Absatz 2 seien nicht gegeben. Die
§§ 13 bis 15 LuftSiG könnten mit Art. 35
Abs. 2 und 3 GG nicht gerechtfertigt werden. Sie wollten
für die Bewältigung einer ausweglosen Grenzsituation
partielles Kriegsrecht einführen. Ein kriegsmäßiger
Kampfeinsatz der Bundeswehr im Inland mit militärischen
Mitteln sei von Art. 35 GG aber nicht gedeckt. 42 Mit Art. 35 Abs. 2 und 3 GG sei
auch nicht vereinbar, dass der Einsatz der Streitkräfte nicht
unter der Verantwortung der jeweiligen Landesregierung und
nicht auf der Grundlage des Landespolizeirechts, sondern nach
den neuen Regelungen des Bundesrechts erfolgen solle. Nach
den Polizeigesetzen aller Länder scheide die vorsätzliche
Tötung von Personen, die polizeirechtlich als Unbeteiligte
gälten, aus. Diese Konsequenz könne der Bundesgesetzgeber
nicht dadurch umgehen, dass er zwar den Einsatz der
Bundeswehr in § 13 Abs. 1 LuftSiG als Amtshilfe
bezeichne und die Zuständigkeit des Verteidigungsministers
gemäß § 13 Abs. 2 LuftSiG mit seiner Befehlsgewalt
in Friedenszeiten begründe, dann aber durch § 13
Abs. 4 Satz 2 LuftSiG das Polizeirecht der Länder durch
die Vorschriften des Luftsicherheitsgesetzes ersetze. 43 § 14 Abs. 3 LuftSiG sei im Übrigen schon
deswegen nicht verfassungsgemäß, weil das
Luftsicherheitsgesetz nicht mit Zustimmung des Bundesrates
zustande gekommen sei. Das Gesetz sei nach Art. 87 d
Abs. 2 GG zustimmungspflichtig, weil es Vorschriften ändere,
durch welche die Luftverkehrsverwaltung auf die Länder
übertragen worden sei. Die Zustimmungsbedürftigkeit beziehe
sich nicht nur auf einzelne Regelungen eines Gesetzes,
sondern auf das Gesetz insgesamt, wenn es
zustimmungspflichtige Teile enthalte oder enthalten habe. III. 44 Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich der
Deutsche Bundestag, die Bundesregierung, die Bayerische
Staatsregierung, die Hessische Landesregierung, der Deutsche
BundeswehrVerband, die Vereinigung Cockpit und die
Unabhängige Flugbegleiter Organisation UFO schriftlich
geäußert. 45 1. Der Deutsche Bundestag hält die
angegriffene Regelung für verfassungsgemäß. 46 a) Sie habe ihre verfassungsrechtliche
Grundlage in Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG. Unter den
Begriff des besonders schweren Unglücksfalls im Sinne dieser
Vorschrift fielen auch Ereignisse, die von Menschen
verursacht worden seien. Der Unglücksfall müsse ferner nicht
schon eingetreten sein. Es reiche aus, dass er unmittelbar
bevorstehe. In den vom Luftsicherheitsgesetz erfassten Fällen
werde das Gebiet mehr als eines Landes gefährdet. Das
Bundesgebiet sei in so kleine Einheiten aufgeteilt, dass ein
mit Reisegeschwindigkeit fliegendes Verkehrsflugzeug
zwangsläufig die Grenzen mehrerer Bundesländer passiere. 47 Ein Verstoß gegen Art. 1 GG liege nicht
vor. Nicht der - nur reagierende - Staat beraube bei einem
Vorgehen nach den §§ 13 bis 15 LuftSiG die Menschen im
Flugzeug ihrer Würde und mache sie zu Objekten, sondern
derjenige, der ein Flugzeug in seine Gewalt bringe, um die
Menschen an Bord nicht nur zu töten, sondern sie noch in
ihrem Tod zur Auslöschung weiterer Menschen zu
instrumentalisieren. In die Nähe eines Verstoßes gegen
Art. 1 GG gerate der Staat erst, wenn er die
Subjektqualität der betroffenen Menschen negiere und damit
zum Ausdruck bringe, dass er den Wert verachte, der dem
Menschen kraft seines Personseins zukomme. Darum gehe es dem
Luftsicherheitsgesetz aber nicht. Bei ihm handele es sich um
das Bemühen des Gesetzgebers, auch für eine verzweifelte Lage
einen rechtlichen Rahmen vorzugeben. 48 Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sei
ebenfalls nicht verletzt. Zwar werde in das Grundrecht auf
Leben der Besatzung eines entführten Flugzeugs, der
Passagiere und der Flugzeugentführer in der schwerstmöglichen
Weise eingegriffen. Doch sei dies verfassungsgemäß.
Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG lasse die Tötung eines
Menschen ausdrücklich zu. Wenn der Gesetzgeber mit Blick auf
eine hoffentlich nie eintretende, aber doch realistische
Gefahr eine Regelung treffe, die darauf hinauslaufe, zur
Vermeidung einer noch größeren Zahl von Toten eine relativ
kleinere Zahl von Menschen durch die Streitkräfte töten zu
lassen, sei im Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
in Wahrheit entscheidend, ob das Gesetz sicherstelle, dass
dies nur im äußersten Notfall geschehe. Das sei hier zu
bejahen. In der dicht besiedelten und relativ kleinen
Bundesrepublik Deutschland sei es faktisch fast nicht
denkbar, dass es zur Option des § 14 Abs. 3 LuftSiG
komme. 49 Es werde auch nicht gegen die
Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG
verstoßen. Das Luftsicherheitsgesetz errichte hohe Hürden für
den denkbar schwersten Eingriff. Dadurch sei gewährleistet,
dass es im Ergebnis wohl nur dann zum Abschuss eines
Passagierflugzeugs kommen könne, wenn sich die Zahl der Opfer
wenigstens mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit auf die
Flugzeuginsassen beschränken lasse. 50 Der Gesetzgeber habe nur die Wahl gehabt,
untätig zu bleiben oder eine Regelung zu treffen, die in den
Grenzbereich des überhaupt Regelbaren hineinreichen müsse.
Terrorismus nach dem Muster des 11. September 2001
unterscheide sich grundsätzlich von Fällen der Notwehr und
des Notstands im strafrechtlichen Sinne. Das Gesetz dürfe in
einem solchen Fall die verantwortlichen Personen zu ihrem
Handeln legitimieren mit der Folge, dass sie durch
rechtmäßiges Verhalten Unrecht anrichteten, um noch größeres
Unrecht abzuwenden. § 14 Abs. 3 LuftSiG
konstituiere demnach einen persönlichen, an das Amt
anknüpfenden Rechtfertigungsgrund für den Bundesminister der
Verteidigung und die ausführenden Soldaten. 51 b) Die Bundestagsfraktion von BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN hat in einer ergänzenden Stellungnahme ausgeführt, sie
habe § 14 Abs. 3 LuftSiG unter der Prämisse zugestimmt,
dass der Abschuss eines Passagierflugzeugs nicht erlaubt
werde, wenn damit die Tötung Unbeteiligter verbunden sei. Die
Regelung schaffe keine grundsätzlich neuen
Rechtfertigungstatbestände. Anderenfalls würde das
Rechtsbewusstsein hinsichtlich des Grundrechts auf Leben auf
gefährliche Weise unterminiert. 52 Eine quantitative oder qualitative Abwägung
von Menschenleben gegen Menschenleben sehe § 14 Abs. 3
LuftSiG nicht vor. Der Abschuss eines Luftfahrzeugs sei
verfassungsrechtlich allenfalls dann zulässig, wenn sich in
diesem nur der "Störer" befinde, der durch sein Verhalten
einen besonders schweren Unglücksfall herbeiführen wolle. Die
gezielte vorsätzliche Tötung unbeteiligter Personen sei
dagegen durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit
Art. 1 Abs. 1 GG verboten. Auch eine Pflicht des
Einzelnen, sich in Situationen, in denen die Existenz des
Staates und das Gemeinwohl gefährdet seien, zu deren
Erhaltung aufzuopfern, sei abzulehnen. Werde ein
Passagierflugzeug als Waffe eingesetzt, dürften die Rechte
der Passagiere und der Besatzung auf Unterlassen eines
staatlichen Eingriffs in ihr Recht auf Leben nicht gegenüber
der Schutzpflicht zurückstehen, die aus diesem Recht
zugunsten der durch den gezielten Abschuss des Flugzeugs am
Boden gefährdeten Personen abgeleitet werde. 53 2. Die Bundesregierung ist ebenfalls der
Auffassung, dass die angegriffene Regelung der Verfassung
entspricht. 54 Mit dem Luftsicherheitsgesetz erfülle der
Staat seine Schutzpflicht gegenüber jedem menschlichen Leben.
Träten - wie hier - das Lebensrecht des einen und das
Lebensrecht des anderen zueinander in Konflikt, sei es
Aufgabe des Gesetzgebers, Art und Umfang des Lebensschutzes
zu bestimmen. Über konkrete Maßnahmen hätten die zuständigen
Stellen nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Dabei
sei der aktive Eingriff in die Grundrechte der
Flugzeuginsassen von außerordentlichem Gewicht. Dies könne
aber nicht ohne weiteres ein Nichterfüllen der Schutzpflicht
gegenüber Dritten erzwingen, wenn auf deren Seite dasselbe
Rechtsgut Leben unmittelbar bedroht sei. Es bestehe keine
Präferenz der Abwehrfunktion gegenüber der Schutzfunktion. In
Erfüllung der Letzteren dürfe der Gesetzgeber daher vorsehen,
dass ein gegenwärtiger Angriff auf das Leben von Menschen
abgewehrt werde, auch wenn dabei andere Menschen zu Tode
kämen oder - etwa durch herabfallende Flugzeugtrümmer -
gefährdet würden. Eine Abwägung Leben gegen Leben finde
insoweit nicht statt. 55 Der Wesensgehalt des Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG werde ebenso wenig verletzt wie der
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Vor allem die strengen
Voraussetzungen des § 14 LuftSiG schlössen die
unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt auf ein
Luftfahrzeug, in dem sich unbeteiligte Personen befinden,
unter Zugrundelegung aller denkbaren Geschehensabläufe aus.
Dies folge daraus, dass die Vorschrift höchste normative
Gewissheit über das unmittelbare Bevorstehen eines besonders
schweren Unglücksfalls verlange. Zudem gelte es, in der dicht
besiedelten Bundesrepublik Deutschland schlimmeren Schaden zu
vermeiden. 56 Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass die
Flugzeuginsassen im Fall des § 14 Abs. 3 LuftSiG
gleichsam Teil der Waffe seien, als die das Luftfahrzeug
benutzt werde. Angesichts der gegenwärtigen Bedrohung des
Luftverkehrs müsse den Insassen die Gefährdung bewusst sein,
in die sie sich selbst begäben, wenn sie am Flugverkehr
teilnähmen. Nur wenn der Staat entsprechend § 14
Abs. 3 LuftSiG handele, könne wenigstens ein Teil der
bedrohten Leben gerettet werden. Dies dürfe in einer derart
außergewöhnlichen Situation auch zu Lasten derer geschehen,
die, untrennbar mit der Waffe verbunden, ohnehin nicht zu
retten seien. 57 Das Luftsicherheitsgesetz wahre auch die Würde
des Menschen. Die Insassen des von einem Abschuss betroffenen
Luftfahrzeugs würden in ihrer Menschenwürde geachtet. Sie
seien, wenn auch gegen ihren Willen, Teil einer Waffe, die
das Leben anderer bedrohe. Nur deshalb und mangels anderer
Möglichkeiten, den Angriff abzuwehren, richteten sich die
staatlichen Maßnahmen auch gegen sie. Eventuell gefährdete
Dritte seien ebenfalls nicht in ihrer Menschenwürde verletzt.
Das Gesetz diene mit allen seinen Regelungen auch ihrem
Schutz. 58 Das Luftsicherheitsgesetz beachte ferner die
grundgesetzliche Kompetenzordnung. Die Gesetzgebungsbefugnis
des Bundes ergebe sich aus Art. 73 Nr. 1 und 6 GG,
soweit der Einsatz der Streitkräfte betroffen sei. Der Bund
habe auch die Verwaltungskompetenz für die Luftsicherheit.
Die bundeseigene Luftverkehrsverwaltung nach Art. 87 d
Abs. 1 Satz 1 GG schließe die Zuständigkeit ein, für die
Sicherheit im Luftverkehr durch bundeseigene Organe zu
sorgen. Die Verwaltungskompetenz ergebe sich zudem aus
Art. 87 a Abs. 1 und 2 in Verbindung mit
Art. 35 Abs. 2 und 3 GG. Der im
Luftsicherheitsgesetz vorgesehene Streitkräfteeinsatz erfolge
im Rahmen von Art. 35 Abs. 2 und 3 GG zur Abwehr
eines Katastrophennotstands. 59 Aus der Funktion dieses Einsatzes, die Länder
bei der polizeilichen Gefahrenbekämpfung zu unterstützen,
folge nicht, dass er sich immer nach Landesrecht richten
müsse. Der für die Unterstützung erforderliche Einsatz von
Waffen ziehe die Unterstützung nicht in den Bereich des
Art. 87 a Abs. 1 GG. 60 Die Verwendung der Streitkräfte nach den
§§ 13 bis 15 LuftSiG diene der Abwehr eines besonders
schweren Unglücksfalls im Rahmen des Art. 35 Abs. 2
und 3 GG. Der Einsatz eines Luftfahrzeugs gegen das Leben von
Menschen könne zu einem solchen Unglücksfall führen. Dass der
Einsatz absichtlich geschehe, stehe dem nicht entgegen. Der
Unglücksfall müsse auch nicht schon eingetreten sein. 61 Das Luftsicherheitsgesetz habe nicht der
Zustimmung des Bundesrates bedurft. Gleiches gelte für die
übrigen Regelungen des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben. 62 3. Nach Ansicht der Bayerischen
Staatsregierung und der Hessischen Landesregierung, die eine
gemeinsame Stellungnahme abgegeben haben, ist die
Verfassungsbeschwerde dagegen begründet. Die angegriffene
Regelung verstoße gegen Art. 87 a Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und
Abs. 3 GG. 63 Sie sei nicht durch ein Gesetzgebungsrecht des
Bundes aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG
gedeckt. Die Streitkräfte könnten danach nur zur
Unterstützung der Länder bei der Erfüllung polizeilicher
Aufgaben handeln und dabei lediglich von den Befugnissen
Gebrauch machen, die ihnen das Landesrecht einräume. Damit
stehe nicht im Einklang, dass das Luftsicherheitsgesetz den
Bund ermächtige, die Bundeswehr zur Gefahrenabwehr nach
Bundesrecht einzusetzen. Die ausschließliche
Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Nr. 1 und
6 GG könne wegen Art. 87 a Abs. 2 GG diesen
Befund nicht überspielen. 64 Mit Art. 35 Abs. 2 und 3 GG nicht
vereinbar sei ferner, dass die §§ 13 bis 15 LuftSiG
einen Einsatz der Streitkräfte auch zu präventiven Zwecken
zuließen. Die Verfassung ermögliche einen unterstützenden
Einsatz der Streitkräfte nur bei einem schon eingetretenen
besonders schweren Unglücksfall. Die in § 14 Abs. 4
LuftSiG geregelte Anordnungsbefugnis trage darüber hinaus
nicht dem Umstand Rechnung, dass bei der Konstellation des
Art. 35 Abs. 3 GG die Bundesregierung als
Kollegialorgan zur Entscheidung berufen sei. 65 Seien danach die §§ 13 ff. LuftSiG
schon deshalb verfassungswidrig, weil der Bund den Rahmen von
Art. 87 a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 35
Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG verlassen habe, könne
dahinstehen, ob auch Grundrechte verletzt seien. Vorsorglich
werde aber darauf hingewiesen, dass die Auffassung der
Beschwerdeführer nicht geteilt werde, Art. 2 Abs. 2 Satz
1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG schließe es
schlechthin aus, zur Verhinderung des Eintritts eines
besonders schweren Unglücksfalls Waffengewalt gegen ein
entführtes Passagierflugzeug anzuwenden. 66 4. Der Deutsche BundeswehrVerband äußert
Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen
Regelung. Die Aufgaben, die das Luftsicherheitsgesetz in den
§§ 13 ff. regle, beträfen nicht die militärische
Landesverteidigung. Vielmehr gehe es um Aufgaben im Bereich
der polizeilichen Gefahrenabwehr. Für deren Wahrnehmung fehle
es der Bundeswehr an der erforderlichen
Ermächtigungsgrundlage. Zu Recht führe die
Verfassungsbeschwerde aus, dass ein kriegsmäßiger
Kampfeinsatz der Streitkräfte im Inland mit militärischen
Mitteln von Art. 35 Abs. 2 GG nicht gedeckt sei. 67 Außerdem bestünden gegen § 14 Abs. 3
LuftSiG Bedenken im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen
Bestimmtheitsgrundsatz. Die Norm nenne keine präzisen
Kriterien für die darin vorausgesetzte Abwägung Leben gegen
Leben. Das führe für den zum Handeln gezwungenen Soldaten zu
einem schweren Konflikt zwischen der Pflicht zum Gehorsam und
der von ihm zu treffenden höchstpersönlichen
Gewissensentscheidung. Es fehle eine Regelung, welche die
Soldaten zuverlässig von strafrechtlichen
Ermittlungsverfahren und zivilrechtlichen Haftungsklagen -
auch vor ausländischen Gerichten - freistelle. 68 5. Die Vereinigung Cockpit hält die
Verfassungsbeschwerde für begründet. Geeignetheit und
Erforderlichkeit des § 14 Abs. 3 LuftSiG, der den
Einsatz von tödlicher Gewalt auch gegen Unbeteiligte erlaube,
seien zweifelhaft. Der terroristische Erfolg eines
Renegade-Angriffs sei von zahlreichen Unwägbarkeiten
abhängig. Schon die Feststellung eines erheblichen
Luftzwischenfalls im Sinne des § 13 Abs. 1 LuftSiG sei
im Hinblick auf die tatsächlichen Abläufe des Flugverkehrs
äußerst schwierig und nur selten mit Gewissheit möglich. Die
bei der Überprüfung von Luftfahrzeugen nach § 15 Abs. 1
LuftSiG gewonnenen Erkenntnisse seien selbst bei idealer
Wetterlage allenfalls vage. Die mögliche Motivation eines
Flugzeugentführers und die Ziele einer Flugzeugentführung
blieben bis zuletzt spekulativ. Eine auf gesicherte Tatsachen
gestützte Entscheidung über einen Einsatz nach § 14 Abs.
3 LuftSiG komme angesichts des zur Verfügung stehenden
knappen Zeitfensters im Zweifel zu spät. Deshalb funktioniere
die Konzeption der §§ 13 bis 15 LuftSiG nur, wenn von
vornherein im Übermaß reagiert werde. 69 6. Die Unabhängige Flugbegleiter Organisation
UFO teilt die mit der Verfassungsbeschwerde vorgetragenen
Bedenken. Der Abschuss eines Zivilflugzeugs sei unter keinem
rechtlichen Gesichtspunkt gerechtfertigt. Das Ziel des
Luftsicherheitsgesetzes, die Sicherheit des Luftverkehrs und
den Schutz der Zivilbevölkerung vor terroristischen Angriffen
zu erhöhen, werde zwar unterstützt. Dafür seien aber noch
lange nicht alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft. 70 Zudem bestehe die Gefahr, dass von der Erde
aus die Situation an Bord falsch eingeschätzt werde. Dort
könne praktisch nicht beurteilt werden, ob die
Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 LuftSiG vorlägen. Die
Informationen, die der Bundesminister der Verteidigung für
seine Entscheidung benötige, den Abschuss eines Flugzeugs
anzuordnen, stammten nicht aus der direkten Gefahrenzone an
Bord des Flugzeugs. Es seien nur indirekte Informationen, die
der Pilot vom Kabinenpersonal erhalten habe, das sich
womöglich in der Gewalt von Terroristen befinde. Abgesehen
davon könne sich die Lage an Bord in Sekundenschnelle ändern
und dies wegen der langen Kommunikationswege möglicherweise
nicht schnell genug dem Boden mitgeteilt werden. IV. 71 In der mündlichen Verhandlung haben die
Beschwerdeführer, der Deutsche Bundestag, die
Bundesregierung, die Bayerische Staatsregierung und die
Hessische Landesregierung, der Deutsche BundeswehrVerband
sowie die Vereinigung Cockpit und die Unabhängige
Flugbegleiter Organisation UFO ihren schriftlichen Vortrag
ergänzt und vertieft. Dabei haben der Bundesminister des
Innern und die Vertreter der Fraktionen des Deutschen
Bundestags ihre zum Teil unterschiedlichen Auffassungen zur
Reichweite des § 14 Abs. 3 LuftSiG dargelegt. Außerdem
haben die Deutsche Flugsicherung und der Verband der
Besatzungen strahlgetriebener Kampfflugzeuge der Deutschen
Bundeswehr zu der angegriffenen Regelung und vor allem zu
tatsächlichen Fragen ihrer Anwendung Stellung genommen. B. 72 Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. I. 73 Unzulässig ist allerdings die Rüge, die
angegriffene Regelung sei schon deshalb mit dem Grundgesetz
nicht vereinbar, weil das Luftsicherheitsgesetz der
Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte und diese nicht
erteilt worden sei. 74 Die Beschwerdeführer stützen diese Rüge auf
Art. 87 d Abs. 2 GG. Danach können den Ländern durch
Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf,
Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung als Auftragsverwaltung
übertragen werden. Die Beschwerdeführer stellen nicht darauf
ab, dass das Luftsicherheitsgesetz oder andere in dem Gesetz
zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben enthaltene
Vorschriften zu einer solchen Aufgabenübertragung geführt
hätten. Sie machen vielmehr ausschließlich geltend, dass
dieses Gesetz zustimmungspflichtige Regelungen, durch die
Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder übertragen
worden seien, geändert und deshalb seinerseits der Zustimmung
des Bundesrates bedurft habe. Die Verfassungsbeschwerde führt
aber nicht aus, welche Vorschriften mit einem nach
Art. 87 d Abs. 2 GG zustimmungsauslösenden Inhalt
konkret durch das jetzt erlassene Gesetz geändert worden sein
sollen und inwieweit dies nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu dieser Vorschrift (vgl. BVerfGE 97, 198 <226 f.> ) die Zustimmungsbedürftigkeit des
Änderungsgesetzes begründet haben könnte. Das
Beschwerdevorbringen genügt damit insoweit nicht den
Anforderungen, die nach § 92 in Verbindung mit § 23
Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BVerfGG an die Begründung einer
Verfassungsbeschwerde zu stellen sind (vgl. dazu BVerfGE 99, 84 <87>; 109, 279
<305>). II. 75 Zulässig ist dagegen die Rüge, die
Beschwerdeführer würden in ihren Rechten aus Art. 1 Abs.
1 und Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt, weil es
§ 14 Abs. 3 LuftSiG den Streitkräften unter den dort
genannten Voraussetzungen und nach Maßgabe der übrigen
Regelungen in den §§ 13 bis 15 LuftSiG erlaube, auch
dann auf ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt einzuwirken, wenn
sich darin Menschen aufhalten, die gegen ihren Willen in die
Gewalt derer geraten sind, die das Luftfahrzeug gegen das
Leben anderer Menschen einsetzen wollen. 76 1. Auf diesen Regelungsgegenstand beschränken
sich die Angriffe der Beschwerdeführer. In Bezug auf
§ 14 Abs. 1, 2 und 4 sowie § 15 LuftSiG und die
darin vorgesehenen Maßnahmen machen sie keine eigenständige
Beschwer geltend. Diese Vorschriften werden im
Beschwerdevorbringen - ebenso wie die Regelungen in § 13
LuftSiG mit ihrem überwiegend verfahrensrechtlichen Inhalt -
nur insoweit erwähnt, als sie der Einsatzmaßnahme nach
§ 14 Abs. 3 LuftSiG zwingend vorgeschaltet sind und sich
auf diese Maßnahme beziehen. 77 2. Hinsichtlich der auf diese Weise
angegriffenen Regelung sind die Beschwerdeführer insbesondere
beschwerdebefugt. 78 a) Die Beschwerdebefugnis setzt, wenn sich
eine Verfassungsbeschwerde - wie hier - unmittelbar gegen ein
Gesetz richtet, voraus, dass der Beschwerdeführer durch die
angegriffenen Normen selbst, gegenwärtig und unmittelbar in
seinen Grundrechten betroffen ist (vgl. BVerfGE 1, 97 <101 ff.>; 109, 279
<305>; stRspr). Die
Voraussetzung der eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit ist
grundsätzlich erfüllt, wenn der Beschwerdeführer darlegt,
dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die auf den
angegriffenen Vorschriften beruhenden Maßnahmen in seinen
Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 100, 313 <354>; 109, 279
<307 f.>). Unmittelbare
Betroffenheit ist schließlich gegeben, wenn die angegriffenen
Bestimmungen, ohne eines weiteren Vollzugsakts zu bedürfen,
die Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändern (vgl. BVerfGE 97, 157 <164>; 102, 197
<207>). Das ist auch dann
anzunehmen, wenn dieser gegen einen denkbaren Vollzugsakt
nicht oder nicht in zumutbarer Weise vorgehen kann (vgl. BVerfGE 100, 313 <354>; 109, 279
<306 f.>). 79 b) Nach diesen Grundsätzen ist die
Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer gegeben. Sie haben
glaubhaft dargelegt, dass sie aus privaten und beruflichen
Gründen häufig zivile Luftfahrzeuge benutzen. 80 aa) Es ist deshalb hinreichend wahrscheinlich,
dass sie durch die von ihnen angegriffene Vorschrift des
§ 14 Abs. 3 LuftSiG selbst und gegenwärtig in ihren
Grundrechten betroffen werden. Unmittelbare Einwirkung auf
ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt im Sinne dieser Vorschrift
bedeutet, wie sich auch aus dem Vergleich mit den in
§ 14 Abs. 1 LuftSiG aufgeführten Einsatzmaßnahmen und
den in § 15 Abs. 1 LuftSiG genannten sonstigen Maßnahmen
ergibt, ein Einwirken mit dem Ziel, das von der Einwirkung
betroffene Luftfahrzeug erforderlichenfalls zum Absturz zu
bringen. 81 Die Betroffenheit der Beschwerdeführer wird
nicht dadurch in Frage gestellt, dass im
Verfassungsbeschwerdeverfahren die Auffassung vertreten
worden ist, § 14 Abs. 3 LuftSiG sei nicht anwendbar,
wenn sich an Bord eines Luftfahrzeugs Personen befänden, die
- wie dessen Besatzung und Passagiere - für die Herbeiführung
einer Gefahrenlage im Sinne dieser Bestimmung nicht
verantwortlich seien. Im Wortlaut des § 14 Abs. 3
LuftSiG findet eine solche Beschränkung des
Anwendungsbereichs der Vorschrift keinen Ausdruck. Die
Gesetzesbegründung lässt im Gegenteil erkennen, dass von
einer unmittelbaren Einwirkung mit Waffengewalt nach
§ 14 Abs. 3 LuftSiG auch Personen betroffen sein können,
welche die Gefahr eines besonders schweren Unglücksfalls
nicht geschaffen haben. Dort wird ausdrücklich von der
Lebensbedrohung auch der Flugzeuginsassen durch die Angreifer
auf das Luftfahrzeug gesprochen und nicht danach
unterschieden, ob es sich bei den Insassen um Täter oder
Opfer handelt (vgl. BTDrucks 15/2361, S. 21 zu § 14).
Das lässt erkennen, dass von einer Anwendung des § 14
Abs. 3 LuftSiG auch unschuldige Menschen an Bord des
Luftfahrzeugs betroffen sein können. 82 Davon ist im Übrigen auch bei den Beratungen
des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben im Deutschen Bundestag ausgegangen
worden (vgl. vor allem die Ausführungen der Abg. Burgbacher
[FDP], Hofmann [SPD] in der 89. Sitzung des 15. Deutschen
Bundestages am 30. Januar 2004, BTPlenarprotokoll 15/89, S.
7887 f., 7889, und der Abg. Pau [fraktionslos] in der
115. Sitzung des 15. Deutschen Bundestages am 18. Juni 2004,
BTPlenarprotokoll 15/115, S. 10545; anders allerdings der
Abg. Ströbele [BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN], BTPlenarprotokoll
15/89, S. 7893 f.; zu den Beiträgen in der Anhörung des
Bundestagsinnenausschusses vgl. das Ausschussprotokoll 15/35
über die Sitzung am 26. April 2004, S. 11 f., 22, 33,
43, 44, 57 f., 66 f., 85 f., 94 f.,
111 f.). In der mündlichen Verhandlung vor dem
Bundesverfassungsgericht ist denn auch von den Vertretern des
Deutschen Bundestages überwiegend bekräftigt worden,
§ 14 Abs. 3 LuftSiG betreffe nicht nur den Fall, dass
ein nur mit Straftätern besetztes Luftfahrzeug gegen das
Leben von Menschen eingesetzt werden soll. Von dieser
Vorschrift - zumindest theoretisch - erfasst würden vielmehr
auch Luftzwischenfälle mit unschuldigen, an deren
Herbeiführung nicht beteiligten Menschen an Bord. 83 bb) Auch die unmittelbare Betroffenheit der
Beschwerdeführer ist unter diesen Umständen gegeben. Es kann
ihnen nicht zugemutet werden abzuwarten, bis sie selbst Opfer
einer Maßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG werden. C. 84 Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet.
§ 14 Abs. 3 LuftSiG ist mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in
Verbindung mit Art. 87 a Abs. 2 und
Art. 35 Abs. 2 und 3 sowie in Verbindung mit Art. 1
Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig. I. 85 Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet das
Recht auf Leben als Freiheitsrecht (vgl. BVerfGE 89, 120 <130> ). Mit diesem Recht wird die
biologisch-physische Existenz jedes Menschen vom Zeitpunkt
ihres Entstehens an bis zum Eintritt des Todes unabhängig von
den Lebensumständen des Einzelnen, seiner körperlichen und
seelischen Befindlichkeit, gegen staatliche Eingriffe
geschützt. Jedes menschliche Leben ist als solches gleich
wertvoll (vgl. BVerfGE 39, 1
<59>). Obwohl es innerhalb der
grundgesetzlichen Ordnung einen Höchstwert darstellt (vgl. BVerfGE 39, 1 <42>; 46, 160
<164>; 49, 24 <53> ), steht allerdings auch dieses
Recht nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG unter
Gesetzesvorbehalt. Auch in das Grundrecht auf Leben kann
deshalb auf der Grundlage eines förmlichen Parlamentsgesetzes
(vgl. BVerfGE 22, 180 <219> ) eingegriffen werden. Voraussetzung
dafür ist aber, dass das betreffende Gesetz in jeder Hinsicht
den Anforderungen des Grundgesetzes entspricht. Es muss
kompetenzgemäß erlassen worden sein, nach Art. 19 Abs. 2
GG den Wesensgehalt des Grundrechts unangetastet lassen und
darf auch sonst den Grundentscheidungen der Verfassung nicht
widersprechen. II. 86 Diesen Maßstäben wird die angegriffene
Vorschrift des § 14 Abs. 3 LuftSiG nicht gerecht. 87 1. Sie greift in den Schutzbereich des durch
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten Grundrechts auf
Leben sowohl der Besatzung und der Passagiere des von einer
Einsatzmaßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG betroffenen
Luftfahrzeugs als auch derer ein, die dieses im Sinne dieser
Vorschrift gegen das Leben von Menschen einsetzen wollen. Die
Inanspruchnahme der Ermächtigung zur unmittelbaren Einwirkung
mit Waffengewalt auf ein Luftfahrzeug nach § 14 Abs. 3
LuftSiG führt praktisch immer zu dessen Absturz. Dieser
wiederum hat mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit
den Tod, also die Vernichtung des Lebens aller seiner
Insassen zur Folge. 88 2. Für diesen Eingriff lässt sich eine
verfassungsrechtliche Rechtfertigung nicht anführen.
§ 14 Abs. 3 LuftSiG kann in formeller Hinsicht schon
nicht auf eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes gestützt
werden (a). Die Vorschrift verstößt darüber hinaus, soweit
von ihr nicht nur diejenigen, die das Luftfahrzeug als Waffe
missbrauchen wollen, sondern außerdem Personen betroffen
werden, welche die Herbeiführung des in § 14 Abs. 3
LuftSiG vorausgesetzten erheblichen Luftzwischenfalls nicht
zu verantworten haben, auch materiell gegen Art. 2 Abs.
2 Satz 1 GG (b). 89 a) Für die angegriffene Regelung fehlt es an
einer Gesetzgebungsbefugnis des Bundes. 90 aa) § 14 Abs. 3 LuftSiG ist Teil der
Bestimmungen in Abschnitt 3 des Luftsicherheitsgesetzes.
Dieser trägt die Überschrift "Unterstützung und Amtshilfe
durch die Streitkräfte" und macht damit deutlich, dass es
sich bei deren Einsatz, so wie er in den §§ 13 bis 15
LuftSiG geregelt ist, primär nicht um die Wahrnehmung einer
eigenständigen Aufgabe des Bundes, sondern "im Rahmen der
Gefahrenabwehr" und der "Unterstützung der Polizeikräfte der
Länder" (§ 13 Abs. 1 LuftSiG) um die Hilfe bei der
Bewältigung einer den Ländern obliegenden Aufgabe handelt.
Diese Hilfe vollzieht sich, wie § 13 LuftSiG in seinen
Absätzen 1 bis 3 im Einzelnen ausweist, in den Bahnen
einerseits des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG und andererseits
des Art. 35 Abs. 3 GG. Da diese Artikel unstreitig zu
den Regelungen des Grundgesetzes gehören, die im Sinne des
Art. 87 a Abs. 2 GG den Einsatz der Streitkräfte
außerhalb der Verteidigung ausdrücklich zulassen (vgl.
BTDrucks V/2873, S. 2 unter B i.V.m. S. 9 f.; zu
Art. 35 Abs. 3 GG s. auch BVerfGE 90, 286 <386 f.> ), geht es § 14 Abs. 3 LuftSiG
ebenso wie den übrigen Regelungen des Abschnitts 3 des
Gesetzes, auch im Sinne der Kompetenznorm des Art. 73
Nr. 1 GG, nicht um Verteidigung (a.A. die Begründung zum
Entwurf des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben, BTDrucks 15/2361, S. 14, und weiter
etwa auch BVerwG, DÖV 1973, S. 490 <492>). Auch der in
den Kompetenztitel "Verteidigung" eingeschlossene Teilbereich
des Schutzes der Zivilbevölkerung ist deshalb nicht
einschlägig. 91 Auf die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes
für den Luftverkehr nach Art. 73 Nr. 6 GG lässt sich
§ 14 Abs. 3 LuftSiG ebenfalls nicht stützen. Dabei ist
hier nicht zu entscheiden, ob der Bund im Rahmen des
Art. 73 Nr. 6 GG auch in weiterem Umfang, als er es
bisher tut, Aufgaben der Gefahrenabwehr übernehmen könnte.
Nach der Konzeption des Gesetzes geht es in den §§ 13
bis 15 LuftSiG um die Unterstützung bei der Gefahrenabwehr
der Länder. Regelungsziel ist es, die Verfahrensabläufe im
Bereich des Bundes und im Zusammenwirken mit den Ländern
festzulegen sowie die Einsatzmittel der Streitkräfte für den
Fall zu bestimmen, dass diese den Polizeikräften der Länder
zur Unterstützung bei der Abwehr von Gefahren zur Verfügung
gestellt werden, die durch einen erheblichen Luftzwischenfall
ausgelöst werden. Es handelt sich also um
Ausführungsregelungen zum Streitkräfteeinsatz in den
Konstellationen des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG.
Dafür ergibt sich die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes nicht
aus Art. 73 Nr. 6 GG (so auch die Gesetzesbegründung der
Bundesregierung; vgl. BTDrucks 15/2361, S. 14). Die Kompetenz
für Regelungen des Bundes, die das Nähere über den Einsatz
seiner Streitkräfte im Zusammenwirken mit den beteiligten
Ländern zur Bewältigung eines regionalen oder überregionalen
Katastrophennotstands bestimmen, folgt vielmehr unmittelbar
aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG selbst. 92 bb) § 14 Abs. 3 LuftSiG ist durch diesen
Kompetenzbereich des Bundes jedoch deshalb nicht gedeckt,
weil sich die Vorschrift mit den wehrverfassungsrechtlichen
Vorgaben des Grundgesetzes nicht vereinbaren lässt. 93 aaa) Die Streitkräfte, deren Einsatz die
§§ 13 bis 15 LuftSiG regeln, werden vom Bund nach
Art. 87 a Abs. 1 Satz 1 GG zur Verteidigung aufgestellt.
Zu anderen Zwecken ("Außer zur Verteidigung") dürfen sie
gemäß Art. 87 a Abs. 2 GG nur eingesetzt werden, soweit
es das Grundgesetz ausdrücklich zulässt. Diese Regelung, die
im Zuge der Einfügung der Notstandsverfassung in das
Grundgesetz durch das Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des
Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 (BGBl
I S. 709) geschaffen worden ist,
soll verhindern, dass für die Verwendung der Streitkräfte als
Mittel der vollziehenden Gewalt "ungeschriebene
Zuständigkeiten aus der Natur der Sache"
abgeleitet werden (so der Bundestagsrechtsausschuss in seinem
Schriftlichen Bericht zum Entwurf einer Notstandsverfassung,
BTDrucks V/2873, S. 13). Maßgeblich für die Auslegung und
Anwendung des Art. 87 a Abs. 2 GG ist daher das Ziel,
die Möglichkeiten für einen Einsatz der Bundeswehr im Innern
durch das Gebot strikter Texttreue zu begrenzen (vgl. BVerfGE 90, 286 <356 f.> ). 94 bbb) Dieses Ziel bestimmt auch die Auslegung
und Anwendung der Regelungen, durch welche im Sinne des
Art. 87 a Abs. 2 GG der Einsatz der Streitkräfte im
Grundgesetz außer zur Verteidigung ausdrücklich zugelassen
wird. Zu ihnen gehören, wie schon erwähnt, die Ermächtigungen
in Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG, auf deren
Grundlage die §§ 13 bis 15 LuftSiG der Bekämpfung
erheblicher Luftzwischenfälle und der damit verbundenen
Gefahren dienen sollen. Im Fall des regionalen
Katastrophennotstands nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG kann
das betroffene Land zur Hilfe bei der Naturkatastrophe oder
dem besonders schweren Unglücksfall unter anderem Kräfte und
Einrichtungen der Streitkräfte anfordern. Liegt ein
überregionaler, das Gebiet mehr als eines Landes gefährdender
Katastrophenfall vor, bedarf es nach Art. 35 Abs. 3 Satz
1 GG einer solchen Anforderung nicht. Vielmehr kann die
Bundesregierung in diesem Fall von sich aus zur Unterstützung
der Polizeikräfte der Länder neben Einheiten des - durch
Gesetz vom 21. Juni 2005 (BGBl I S.
1818) in Bundespolizei umbenannten -
Bundesgrenzschutzes auch Einheiten der Streitkräfte
einsetzen, soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich
ist. 95 ccc) Mit diesen Regelungen steht die
Ermächtigung der Streitkräfte zur unmittelbaren Einwirkung
auf ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt in § 14 Abs. 3
LuftSiG nicht im Einklang. 96 (1) Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG schließt
eine solche Einwirkung im Fall des regionalen
Katastrophennotstands aus. 97 (a) Von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden
ist allerdings, dass § 14 Abs. 3 LuftSiG, wie sich aus
dem Zusammenhang der Vorschrift mit § 13 Abs. 1 und
§ 14 Abs. 1 LuftSiG ergibt, das Ziel verfolgt, im Rahmen
der Gefahrenabwehr zu verhindern, dass ein besonders schwerer
Unglücksfall nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG eintritt, der
als Folge eines erheblichen Luftzwischenfalls als
gegenwärtige Gefahr bevorsteht. 98 (aa) Unter einem besonders schweren
Unglücksfall im Sinne des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG - und
damit auch im Sinne der §§ 13 bis 15 LuftSiG - wird im
Allgemeinen ein Schadensereignis von großem Ausmaß
verstanden, das - wie ein schweres Flugzeug- oder
Eisenbahnunglück, ein Stromausfall mit Auswirkungen auf
lebenswichtige Bereiche der Daseinsvorsorge oder der Unfall
in einem Kernkraftwerk - wegen seiner Bedeutung in besonderer
Weise die Öffentlichkeit berührt und auf menschliches
Fehlverhalten oder technische Unzulänglichkeiten zurückgeht
(in diesem Sinne schon Abschnitt A Nr. 3 der Richtlinie des
Bundesministers der Verteidigung über Hilfeleistungen der
Bundeswehr bei Naturkatastrophen oder besonders schweren
Unglücksfällen und im Rahmen der dringenden Nothilfe vom 8.
November 1988, VMBl S. 279). Von diesem
Begriffsverständnis, das verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden ist, werden auch Ereignisse umfasst, wie sie hier
in Rede stehen. 99 (bb) Dass der Absturz des Luftfahrzeugs, gegen
das sich die Maßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG richtet,
absichtlich herbeigeführt werden soll, steht der Anwendung
des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG nicht entgegen. 100 Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch kann unter
einem Unglücksfall unschwer auch ein Ereignis verstanden
werden, dessen Eintritt auf den Vorsatz von Menschen
zurückgeht. Anhaltspunkte dafür, dass Art. 35 Abs. 2
Satz 2 GG, davon abweichend, auf unwillentlich ausgelöste
oder fahrlässig herbeigeführte Unglücksfälle beschränkt
bleiben, auf Vorsatz beruhende Vorfälle also nicht erfassen
soll, sind weder dem Wortlaut der Norm noch den
Gesetzesmaterialien (vgl. BTDrucks V/1879, S. 22 ff.;
V/2873, S. 9 f.) zu entnehmen. Sinn und Zweck des
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG, durch den Einsatz auch der
Streitkräfte einen wirksamen Katastrophenschutz zu
ermöglichen (vgl. BTDrucks V/1879, S. 23 f.), sprechen
ebenfalls dafür, den Begriff des Unglücksfalls weit
auszulegen. Die Staatspraxis geht deshalb zu Recht seit
langem davon aus, dass als besonders schwere Unglücksfälle
auch Schadensereignisse anzusehen sind, die von Dritten
absichtlich herbeigeführt werden (vgl. jeweils die Nr. 3 des
Erlasses des Bundesministers der Verteidigung über
Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen bzw.
besonders schweren Unglücksfällen und dringende Nothilfe vom
22. Mai 1973, VMBl S. 313, und der entsprechenden Richtlinie
vom 17. Dezember 1977, VMBl 1978 S. 86). 101 (cc) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist es
auch, dass die Einsatzmaßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG
zu einem Zeitpunkt angeordnet und durchgeführt werden soll,
zu dem sich zwar bereits ein erheblicher Luftzwischenfall im
Sinne des § 13 Abs. 1 LuftSiG ereignet hat, dessen
Folge, der besonders schwere Unglücksfall selbst, der durch
die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt verhindert
werden soll (vgl. § 14 Abs. 1 LuftSiG), aber noch nicht
eingetreten ist. Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG verlangt
nicht, dass der besonders schwere Unglücksfall, zu dessen
Bekämpfung die Streitkräfte eingesetzt werden sollen, schon
vorliegt. Unter den Begriff des Katastrophennotstands fallen
vielmehr auch Vorgänge, die den Eintritt einer Katastrophe
mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erwarten
lassen. 102 Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG ist nicht zu
entnehmen, dass der Hilfeeinsatz der Streitkräfte
hinsichtlich des Einsatzbeginns bei Naturkatastrophen und
besonders schweren Unglücksfällen unterschiedlich verlaufen
soll. Für Naturkatastrophen wird jedoch in Übereinstimmung
mit der Hilfeleistungsrichtlinie des Bundesministers der
Verteidigung (vgl. Abschnitt A Nr. 2 der Richtlinie vom 8.
November 1988) allgemein davon ausgegangen, dass unter diesen
Begriff auch unmittelbar drohende Gefahrenzustände fallen
(vgl. etwa Bauer, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. II, 1998,
Art. 35 Rn. 24; Gubelt, in: von Münch/Kunig,
Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 35
Rn. 25; von Danwitz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar
zum Grundgesetz, 5. Aufl., Bd. 2, 2005, Art. 35 Rn. 70),
von ihm also auch Gefahrenlagen erfasst werden, die, wenn
ihnen nicht rechtzeitig entgegengewirkt wird, mit an
Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit den Eintritt des
jeweils drohenden schädigenden Ereignisses erwarten lassen.
Für besonders schwere Unglücksfälle kann schon deshalb nichts
anderes gelten, weil sich diese nicht immer scharf von
Naturkatastrophen abgrenzen lassen und auch hier die
Übergänge von der noch drohenden Gefahr zum schon erfolgten
Schadenseintritt im Einzelfall fließend sein können. Auch der
Sinn und Zweck des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG, den Bund zu
einer effektiven Hilfeleistung im Aufgabenbereich der Länder
zu befähigen, spricht dafür, beide Katastrophenursachen in
zeitlicher Hinsicht gleich zu behandeln und in beiden Fällen
mit der Hilfeleistung nicht abzuwarten, bis die zum
Schadensereignis führende Gefahrenentwicklung ihren Abschluss
gefunden hat. 103 Dass die Anforderung der Streitkräfte und
deren Einsatz nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG "zur Hilfe"
"bei" einer Naturkatastrophe und "bei" einem besonders
schweren Unglücksfall erfolgen, zwingt nicht zu der Annahme,
dass das jeweilige Schadensereignis bereits eingetreten sein
muss. Der Wortsinn der Regelung lässt gleichermaßen eine
Auslegung dahin gehend zu, dass die Hilfe schon angefordert
und geleistet werden kann, wenn erkennbar wird, dass sich mit
an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in Kürze ein
Schadensfall ereignen wird, wenn also im polizeirechtlichen
Sinne eine gegenwärtige Gefahr gegeben ist. Davon geht
erkennbar auch Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG aus, der, an
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG anknüpfend, die Befugnisse der
Bundesregierung für den Fall erweitert, dass die
Naturkatastrophe oder der Unglücksfall das Gebiet mehr als
eines Landes "gefährdet". Wie hier im überregionalen
Katastrophenfall ist demnach für den Streitkräfteeinsatz auch
beim regionalen Katastrophennotstand nach Art. 35 Abs. 2
Satz 2 GG das Vorliegen einer gegenwärtigen Gefahr als
ausreichend anzusehen. 104 Zu Recht wird deshalb auch in den Richtlinien
des Bundesministers der Verteidigung über Hilfeleistungen der
Unglücksfällen und im Rahmen der dringenden Nothilfe seit
langem davon ausgegangen, dass die Streitkräfte nicht nur "in
Fällen überregionaler Gefährdung" nach Art. 35 Abs. 3
GG, sondern auch "in Fällen regionaler Gefährdung" nach
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG eingesetzt werden dürfen (so
zuletzt Abschnitt A Nr. 4 der Richtlinie vom 8. November
1988). Das schließt notwendigerweise die Annahme aus, der
besonders schwere Unglücksfall müsse schon eingetreten
sein. 105 (b) Die Einsatzmaßnahme der unmittelbaren
Einwirkung auf ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt nach
§ 14 Abs. 3 LuftSiG wahrt jedoch deshalb nicht den
Rahmen des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG, weil diese
Vorschrift einen Kampfeinsatz der Streitkräfte mit spezifisch
militärischen Waffen bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen
und besonders schweren Unglücksfällen nicht erlaubt. 106 (aa) Die "Hilfe", von der Art. 35 Abs. 2
Satz 2 GG spricht, wird den Ländern gewährt, damit diese die
ihnen obliegende Aufgabe der Bewältigung von
wirksam erfüllen können. Davon geht zutreffend auch § 13
Abs. 1 LuftSiG aus, nach dem der Einsatz der Streitkräfte der
Unterstützung der Polizeikräfte der Länder bei der
Verhinderung des Eintritts eines besonders schweren
Unglücksfalls im Rahmen der Gefahrenabwehr dienen soll,
soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist. Die
Ausrichtung auf diese Aufgabe im Zuständigkeitsbereich der
Gefahrenabwehrbehörden der Länder, der ausweislich der
Gesetzesbegründung durch die §§ 13 bis 15 LuftSiG nicht
angetastet werden soll (vgl. BTDrucks 15/2361, S. 20 zu
§ 13), bestimmt notwendig auch die Art der Hilfsmittel,
die beim Einsatz der Streitkräfte zum Zweck der Hilfeleistung
verwandt werden dürfen. Sie können nicht von qualitativ
anderer Art sein als diejenigen, die den Polizeikräften der
Länder für die Erledigung ihrer Aufgaben originär zur
Verfügung stehen. Das bedeutet, dass die Streitkräfte, wenn
sie nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG auf Anforderung eines
Landes "zur Hilfe" eingesetzt werden, zwar die Waffen
verwenden dürfen, die das Recht des betreffenden Landes für
dessen Polizeikräfte vorsieht. Militärische Kampfmittel,
beispielsweise die Bordwaffen eines Kampfflugzeugs, wie sie
für Maßnahmen nach § 14 Abs. 3 LuftSiG benötigt werden,
dürfen dagegen nicht zum Einsatz gebracht werden. 107 (bb) Dieses Normverständnis, zu dem der
Wortlaut sowie Sinn und Zweck des Art. 35 Abs. 2 Satz 2
GG zwingen, wird durch den systematischen Standort und die
Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift bestätigt. Der
regionale Katastrophennotstand im Sinne des Art. 35 Abs.
2 Satz 2 GG sollte nach dem von der Bundesregierung
vorgelegten Entwurf einer Notstandsverfassung ursprünglich -
zusammen mit dem so genannten inneren Notstand - in
Art. 91 GG geregelt werden (vgl. BTDrucks V/1879, S. 3).
Ziel des Vorschlags war es, den Einsatz der
Streitkräfte im Innern gegenüber dem Bürger und im Hinblick
auf die Kompetenzverteilung des Grundgesetzes auch für den
Fall der regionalen Katastrophenhilfe verfassungsrechtlich zu
legitimieren (vgl. BTDrucks V/1879, S. 23 zu Art. 91
Abs. 1). Die Streitkräfte sollten aber nach dem
ausdrücklichen Wortlaut der beabsichtigten Regelung lediglich
"als Polizeikräfte" zur Verfügung gestellt werden können. Die
Bundesregierung wollte auf diese Weise sicherstellen, dass
die Streitkräfte allein für polizeiliche Aufgaben und nur mit
den polizeirechtlich vorgesehenen Befugnissen gegenüber dem
Staatsbürger eingesetzt werden können (vgl. BTDrucks V/1879,
S. 23 zu Art. 91 Abs. 2). Das schließt die Aussage ein,
dass die Verwendung spezifisch militärischer Bewaffnung beim
Einsatz der Streitkräfte im Aufgabenbereich der Länder
ausgeschlossen sein sollte. 108 Die einschränkende Formulierung einer
Verwendung der Streitkräfte "als Polizeikräfte" ist zwar im
späteren Verfassungstext nicht mehr enthalten; auf sie ist im
Zusammenhang mit dem Vorschlag des
Bundestagsrechtsausschusses verzichtet worden, die Hilfe
zugunsten der Länder im Fall des Katastrophennotstands in
Art. 35 Abs. 2 und 3 GG und die Unterstützung der Länder
bei der Bekämpfung des inneren Notstands in Art. 87 a
Abs. 4 und Art. 91 GG in unterschiedlichen
Sachzusammenhängen zu regeln (vgl. dazu BTDrucks V/2873, S. 2
unter B, S. 9 zu § 1 Nr. 2 c). Eine gegenständliche
Erweiterung der zulässigen Einsatzmittel der Streitkräfte auf
militärtypische Waffen war damit aber nicht beabsichtigt
(vgl. auch Cl. Arndt, DVBl 1968, S. 729 <730>). 109 Der Ausschuss wollte im Gegenteil mit der von
ihm vorgeschlagenen - und später vom verfassungsändernden
Gesetzgeber insoweit auch übernommenen - Vorschrift die
Macht gegenüber der Regierungsvorlage anheben und den
bewaffneten Einsatz der Bundeswehr nur für die Bekämpfung von
Gruppen militärisch bewaffneter Aufständischer nach
Art. 87 a Abs. 4 GG zulassen (vgl. BTDrucks V/2873, S. 2
unter B). Das findet seinen sichtbaren Ausdruck darin, dass
die Bestimmung über den Einsatz der Streitkräfte im
regionalen Katastrophenfall in den Bund und Länder
betreffenden Abschnitt II des Grundgesetzes und nicht in den
Abschnitt VIII eingestellt worden ist, in dem auch die
militärische Verwendung der Streitkräfte geregelt ist. Deren
Einsatz "zur Hilfe" nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG sollte
sich nach den Vorstellungen des Verfassungsgesetzgebers
ausdrücklich darauf beschränken, es der Bundeswehr zu
ermöglichen, im Rahmen eines regionalen Katastropheneinsatzes
die dabei anfallenden Aufgaben und Zwangsbefugnisse
polizeilicher Art wahrzunehmen, beispielsweise gefährdete
Grundstücke abzusperren und Verkehrsregelungen zu treffen
(vgl. BTDrucks V/2873, S. 10 zu Art. 35 Abs. 2; zum
verfassungspolitischen Hintergrund der norddeutschen
Flutkatastrophe im Jahre 1962 s. auch die Ausführungen von
Senator Ruhnau [Hamburg, SPD] in der 3. öffentlichen
Informationssitzung des Rechts- und des Innenausschusses des
5. Deutschen Bundestages am 30. November 1967, Protokoll, S.
8, und des Abg. Schmidt [Hamburg, SPD] in der 175. Sitzung
des 5. Deutschen Bundestages am 16. Mai 1968, Sten. Ber., S.
9444). 110 (2) § 14 Abs. 3 LuftSiG ist auch mit der
Regelung des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG über den
überregionalen Katastrophennotstand nicht vereinbar. 111 (a) Allerdings ist verfassungsrechtlich
insoweit ebenfalls nicht zu beanstanden, dass die
unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt auf ein Luftfahrzeug
gemäß § 14 Abs. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 1
LuftSiG an einen Vorgang anknüpft, der von denen, die das
Luftfahrzeug gegen das Leben von Menschen einsetzen wollen,
vorsätzlich herbeigeführt worden ist. Aus den zu Art. 35
Abs. 2 Satz 2 GG ausgeführten Gründen (vgl. oben unter C II 2
a bb ccc [1] [a]) kann in einem solchen absichtlich in Gang
gesetzten Vorfall auch im Sinne des Art. 35 Abs. 3 Satz
1 GG ein besonders schwerer Unglücksfall gesehen werden. Dass
noch nicht alle seine Konsequenzen eingetreten sind, die
Dinge sich vielmehr noch auf die Katastrophe hinbewegen,
schließt, wie sich aus dem Tatbestandsmerkmal "gefährdet"
ergibt, auch die Anwendung des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG
nicht aus. Wo die Gefährdung eintritt, ob also das
Erfordernis einer überregionalen Gefährdung erfüllt
ist, ist eine Frage des Einzelfalls. Dass
sie beim Vorliegen der Voraussetzungen des § 14 Abs. 3
LuftSiG mehr als nur ein einzelnes Land betrifft, ist
jedenfalls möglich, nach der Lagebeurteilung des Gesetzgebers
(vgl. BTDrucks 15/2361, S. 20, 21, jeweils zu § 13) und
den Stellungnahmen von Bundestag und Bundesregierung sogar
eher die Regel. 112 (b) § 14 Abs. 3 LuftSiG begegnet aber
schon deshalb verfassungsrechtlichen Bedenken, weil der
danach zulässige Streitkräfteeinsatz gemäß § 13 Abs. 3
LuftSiG nicht durchweg eine vorherige Einsatzentscheidung der
Bundesregierung voraussetzt. 113 Zum Einsatz der Streitkräfte im Fall des
überregionalen Katastrophennotstands ist nach Art. 35
Abs. 3 Satz 1 GG ausdrücklich nur die Bundesregierung
ermächtigt. Diese besteht nach Art. 62 GG aus dem
Bundeskanzler und den Bundesministern. Sie ist
Kollegialorgan. Ist die Zuständigkeit für die Entscheidung
über den Einsatz der Streitkräfte zum Zweck der
überregionalen Katastrophenhilfe der Bundesregierung
vorbehalten, verlangt Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG
demzufolge einen Beschluss des Kollegiums (vgl. - zu
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG - BVerfGE 91, 148 <165 f.> ). Die Entscheidungszuständigkeit
der Bundesregierung als Ganzes sichert auch stärker die
Belange der Länder, die durch die Verwendung der Streitkräfte
in ihrem Kompetenzbereich ohne vorherige Anforderung durch
die gefährdeten Länder nachhaltig berührt werden (vgl. BVerfGE 26, 338 <397 f.> ). 114 § 13 Abs. 3 LuftSiG wird dem lediglich in
Satz 1 gerecht, nach dem die Entscheidung über einen Einsatz
der Streitkräfte nach Art. 35 Abs. 3 GG die
Bundesregierung im Benehmen mit den betroffenen Ländern
trifft. Die Sätze 2 und 3 sehen dagegen vor, dass der
im Benehmen mit dem Bundesminister des Innern entscheidet,
wenn eine rechtzeitige Entscheidung der Bundesregierung nicht
möglich ist; deren Entscheidung ist in diesem Fall, bei dem
es sich nach Auffassung des Gesetzgebers um den Regelfall
handeln wird (vgl. BTDrucks 15/2361, S. 21 zu § 13),
unverzüglich nachzuholen. Die Bundesregierung wird danach bei
der Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte im
überregionalen Katastrophenfall nicht nur ausnahmsweise,
sondern regelmäßig durch einen Einzelminister ersetzt. Das
lässt sich im Blick auf Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG auch
nicht mit einer besonderen Eilbedürftigkeit rechtfertigen.
Das knappe Zeitbudget, das im Anwendungsbereich des § 13
Abs. 3 LuftSiG im Allgemeinen nur zur Verfügung steht, macht
vielmehr gerade deutlich, dass Maßnahmen der in § 14
Abs. 3 LuftSiG normierten Art auf dem in Art. 35 Abs. 3
Satz 1 GG vorgesehenen Wege in der Regel nicht zu bewältigen
sein werden. 115 (c) Darüber hinaus ist der
wehrverfassungsrechtliche Rahmen des Art. 35 Abs. 3 Satz
1 GG vor allem deshalb überschritten, weil auch im Fall des
überregionalen Katastrophennotstands ein Einsatz der
Streitkräfte mit typisch militärischen Waffen von Verfassungs
wegen nicht erlaubt ist. 116 Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG unterscheidet
sich von Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG nur in zweifacher
Hinsicht. Einmal verlangt Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG das
Vorliegen einer Gefahrenlage, von der das Gebiet mehr als
eines Landes bedroht ist. Zum andern werden im Hinblick auf
die Überregionalität der Notstandslage die Initiative für die
wirksame Bekämpfung dieser Situation auf die Bundesregierung
verlagert und deren Kompetenzen zur Unterstützung der
Polizeikräfte der Länder erweitert; die Bundesregierung kann
unter anderem von sich aus Einheiten der Streitkräfte
einsetzen. Dass diese bei einem solchen Einsatz spezifisch
militärische Waffen verwenden dürfen, wie sie für eine
Maßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG benötigt werden, ist
dagegen nicht vorgesehen. Der Wortlaut des Art. 35 Abs.
3 Satz 1 GG, der den Streitkräfteeinsatz lediglich "zur
Unterstützung" der Polizeikräfte der Länder, also wiederum
nur bei Wahrnehmung einer Landesaufgabe, erlaubt, und der
daraus ersichtliche Regelungszweck der bloßen Unterstützung
der Länder durch den Bund schließen einen Einsatz mit
militärtypischer Bewaffnung im Lichte des Art. 87 a Abs.
2 GG vielmehr auch bei der Bekämpfung überregionaler
Katastrophennotstände aus. 117 Das wird durch die Entstehungsgeschichte des
Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG insoweit bestätigt, als für
diese Vorschrift vom verfassungsändernden Gesetzgeber kein
Anlass gesehen wurde, die Verwendung der Streitkräfte und
deren Einsatzmittel abweichend von Art. 35 Abs. 2 Satz 2
GG zu regeln. Nachdem hinsichtlich dieser Bestimmung zum
Ausdruck gebracht worden war, dass im Rahmen eines
Hilfeeinsatzes zugunsten der Länder auch die Wahrnehmung der
dabei anfallenden Aufgaben polizeilicher Art erlaubt sein
soll, war die entsprechende Aussage für Art. 35 Abs. 3
Satz 1 GG offenbar so selbstverständlich, dass auf
Ausführungen dazu in den Gesetzesmaterialien verzichtet
werden konnte (vgl. BTDrucks V/2873, S. 10 zu Art. 35
Abs. 2 und 3). Das ist im Hinblick auf die nach dem
allgemeinen Sprachgebrauch im Wesentlichen inhaltsgleichen
Einsatzzwecke "zur Hilfe" in Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG
und "zur Unterstützung" in Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG
nachvollziehbar (vgl. auch dazu Cl. Arndt, a.a.O.). Auch die
Hilfeleistungsrichtlinie des Bundesministers der Verteidigung
vom 8. November 1988 geht in Abschnitt A Nr. 5 in Verbindung
mit Nr. 4 und in Abschnitt C Nr. 16 wie selbstverständlich
davon aus, dass sich die Befugnisse sowie Art und Umfang der
Hilfeleistungen der Bundeswehr in den Fällen des Art. 35
Abs. 2 Satz 2 und des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG nicht
voneinander unterscheiden. Sie sehen auch bei der
Unterstützung der Polizeikräfte der Länder nach Art. 35
Abs. 3 Satz 1 GG einen Einsatz der Streitkräfte mit
militärspezifischen Waffen der in § 14 Abs. 3 LuftSiG
vorausgesetzten Art nicht vor. 118 b) § 14 Abs. 3 LuftSiG steht darüber
hinaus im Hinblick auf die Menschenwürdegarantie des
Art. 1 Abs. 1 GG (aa) auch materiell mit Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG nicht in Einklang, soweit er es den
Streitkräften gestattet, Luftfahrzeuge abzuschießen, in denen
sich Menschen als Opfer eines Angriffs auf die Sicherheit des
Luftverkehrs im Sinne des § 1 LuftSiG befinden (bb). Nur
soweit sich die Einsatzmaßnahme des § 14 Abs. 3 LuftSiG
gegen ein unbemanntes Luftfahrzeug oder gegen den- oder
diejenigen richtet, denen ein solcher Angriff zuzurechnen
ist, begegnet die Vorschrift keinen
materiellverfassungsrechtlichen Bedenken (cc). 119 aa) Das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
gewährleistete Grundrecht auf Leben steht gemäß Art. 2
Abs. 2 Satz 3 GG unter dem Vorbehalt des Gesetzes (vgl. auch
oben unter C I). Das einschränkende Gesetz muss aber
seinerseits im Lichte dieses Grundrechts und der damit eng
verknüpften Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG
gesehen werden. Das menschliche Leben ist die vitale Basis
der Menschenwürde als tragendem Konstitutionsprinzip und
oberstem Verfassungswert (vgl. BVerfGE 39, 1 <42>; 72, 105
<115>; 109, 279 <311> ). Jeder Mensch besitzt als Person
diese Würde, ohne Rücksicht auf seine Eigenschaften, seinen
körperlichen oder geistigen Zustand, seine Leistungen und
seinen sozialen Status (vgl. BVerfGE
87, 209 <228>; 96, 375 <399> ). Sie kann keinem Menschen genommen
werden. Verletzbar ist aber der Achtungsanspruch, der sich
aus ihr ergibt (vgl. BVerfGE 87, 209
<228>). Das gilt unabhängig
auch von der voraussichtlichen Dauer des individuellen
menschlichen Lebens (vgl. BVerfGE 30,
173 <194> zum Anspruch des
Menschen auf Achtung seiner Würde selbst nach dem Tod). 120 Dem Staat ist es im Hinblick auf dieses
Verhältnis von Lebensrecht und Menschenwürde einerseits
untersagt, durch eigene Maßnahmen unter Verstoß gegen das
Verbot der Missachtung der menschlichen Würde in das
Grundrecht auf Leben einzugreifen. Andererseits ist er auch
gehalten, jedes menschliche Leben zu schützen. Diese
Schutzpflicht gebietet es dem Staat und seinen Organen, sich
schützend und fördernd vor das Leben jedes Einzelnen zu
stellen; das heißt vor allem, es auch vor rechtswidrigen An-
und Eingriffen von Seiten Dritter zu bewahren (vgl. BVerfGE 39, 1 <42>; 46, 160
<164>; 56, 54 <73> ). Ihren Grund hat auch diese
Schutzpflicht in Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG, der den Staat
ausdrücklich zur Achtung und zum Schutz der Menschenwürde
verpflichtet (vgl. BVerfGE 46, 160
<164>; 49, 89 <142>; 88, 203
<251>). 121 Was diese Verpflichtung für das staatliche
Handeln konkret bedeutet, lässt sich nicht ein für allemal
abschließend bestimmen (vgl. BVerfGE
45, 187 <229>; 96, 375 <399 f.> ). Art. 1 Abs. 1 GG schützt den
einzelnen Menschen nicht nur vor Erniedrigung, Brandmarkung,
Verfolgung, Ächtung und ähnlichen Handlungen durch Dritte
oder durch den Staat selbst (vgl. BVerfGE 1, 97 <104>; 107, 275
<284>; 109, 279 <312> ). Ausgehend von der Vorstellung des
Grundgesetzgebers, dass es zum Wesen des Menschen gehört, in
Freiheit sich selbst zu bestimmen und sich frei zu entfalten,
und dass der Einzelne verlangen kann, in der Gemeinschaft
grundsätzlich als gleichberechtigtes Glied mit Eigenwert
anerkannt zu werden (vgl. BVerfGE 45,
187 <227 f.>), schließt
es die Verpflichtung zur Achtung und zum Schutz der
Menschenwürde vielmehr generell aus, den Menschen zum bloßen
Objekt des Staates zu machen (vgl. BVerfGE 27, 1 <6> ); 45, 187
<228>; 96, 375 <399> ). Schlechthin verboten ist damit
jede Behandlung des Menschen durch die öffentliche Gewalt,
die dessen Subjektqualität, seinen Status als Rechtssubjekt,
grundsätzlich in Frage stellt (vgl. BVerfGE 30, 1 <26>; 87, 209
<228>; 96, 375 <399> ), indem sie die Achtung des Wertes
vermissen lässt, der jedem Menschen um seiner selbst willen,
kraft seines Personseins, zukommt (vgl. BVerfGE 30, 1 <26>; 109, 279
<312 f.>). Wann eine
solche Behandlung vorliegt, ist im Einzelfall mit Blick auf
die spezifische Situation zu konkretisieren, in der es zum
Konfliktfall kommen kann (vgl. BVerfGE 30, 1 <25>; 109, 279
<311>). 122 bb) Nach diesen Maßstäben ist § 14 Abs. 3
LuftSiG auch mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit
Art. 1 Abs. 1 GG nicht vereinbar, soweit vom Abschuss
eines Luftfahrzeugs Personen betroffen werden, die als dessen
Besatzung und Passagiere auf die Herbeiführung des in
§ 14 Abs. 3 LuftSiG vorausgesetzten nichtkriegerischen
Luftzwischenfalls keinen Einfluss genommen haben. 123 aaa) In der Situation, in der sich diese
Personen in dem Augenblick befinden, in dem die Anordnung der
unmittelbaren Einwirkung mit Waffengewalt auf das in den
Luftzwischenfall verwickelte Luftfahrzeug gemäß § 14
Abs. 4 Satz 1 LuftSiG erfolgt, muss nach § 14 Abs. 3
LuftSiG davon auszugehen sein, dass das Luftfahrzeug gegen
das Leben von Menschen eingesetzt werden soll. Das
Luftfahrzeug muss, wie es in der Gesetzesbegründung heißt,
von denen, die es in ihre Gewalt gebracht haben, zur
Angriffswaffe umfunktioniert worden sein (vgl. BT-Drucks
15/2361, S. 20 zu § 13 Abs. 1), es muss selbst von den
Straftätern als Tatwaffe, nicht lediglich als Hilfsmittel zur
Tatbegehung zielgerichtet gegen das Leben von Menschen
verwandt werden (vgl. BTDrucks 15/2361, S. 21 zu § 14
Abs. 3), die sich in dem Bereich aufhalten, in dem das
Luftfahrzeug zum Absturz gebracht werden soll. In dieser
Extremsituation, die zudem durch die räumliche Enge eines im
Flug befindlichen Luftfahrzeugs geprägt ist, sind Passagiere
und Besatzung typischerweise in einer für sie ausweglosen
Lage. Sie können ihre Lebensumstände nicht mehr unabhängig
von anderen selbstbestimmt beeinflussen. 124 Dies macht sie zum Objekt nicht nur der Täter.
Auch der Staat, der in einer solchen Situation zur
Abwehrmaßnahme des § 14 Abs. 3 LuftSiG greift, behandelt
sie als bloße Objekte seiner Rettungsaktion zum Schutze
anderer. Die Ausweglosigkeit und
Unentrinnbarkeit, welche die Lage der als Opfer betroffenen
Flugzeuginsassen kennzeichnen, bestehen auch gegenüber denen,
die den Abschuss des Luftfahrzeugs anordnen und durchführen.
Flugzeugbesatzung und -passagiere können diesem Handeln des
Staates auf Grund der von ihnen in keiner Weise
beherrschbaren Gegebenheiten nicht ausweichen, sondern sind ihm wehr- und hilflos ausgeliefert mit
der Folge, dass sie zusammen mit dem Luftfahrzeug gezielt
abgeschossen und infolgedessen mit an Sicherheit grenzender
Wahrscheinlichkeit getötet werden. Eine solche Behandlung
missachtet die Betroffenen als Subjekte mit Würde und
unveräußerlichen Rechten. Sie werden
dadurch, dass ihre Tötung als Mittel zur Rettung anderer
benutzt wird, verdinglicht und zugleich entrechtlicht; indem
über ihr Leben von Staats wegen einseitig verfügt wird, wird
den als Opfern selbst schutzbedürftigen Flugzeuginsassen der
Wert abgesprochen, der dem Menschen um seiner selbst willen
zukommt. 125 bbb) Dies geschieht zudem unter Umständen, die
nicht erwarten lassen, dass in dem Augenblick, in dem gemäß
§ 14 Abs. 4 Satz 1 LuftSiG über die Durchführung einer
Einsatzmaßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG zu entscheiden
ist, die tatsächliche Lage immer voll überblickt und richtig
eingeschätzt werden kann. Auch ist nicht
ausgeschlossen, dass Verhaltensabläufe eintreten, die den
Einsatz der Maßnahme nicht mehr erforderlich sein lassen.
Nach den Erkenntnissen, die der Senat auf Grund der im
Verfahren abgegebenen schriftlichen Stellungnahmen und der
Äußerungen in der mündlichen Verhandlung gewonnen hat, kann
nicht davon ausgegangen werden, dass die tatsächlichen
Voraussetzungen für die Anordnung und Durchführung einer
solchen Maßnahme stets mit der dafür erforderlichen
Gewissheit festgestellt werden können. 126 (1) Vor allem die Vereinigung Cockpit hat
darauf hingewiesen, schon die Feststellung, dass ein
erheblicher Luftzwischenfall im Sinne des § 13 Abs. 1
LuftSiG vorliegt und dieser die Gefahr eines besonders
schweren Unglücksfalls begründet, sei je nach Sachlage von
großen Unsicherheiten geprägt. Diese Feststellung könne nur
selten mit Gewissheit getroffen werden. Neuralgischer Punkt
bei der Lagebeurteilung sei, inwieweit die möglicherweise
betroffene Flugzeugbesatzung den Versuch oder den Erfolg der
Entführung eines Luftfahrzeugs den Entscheidungsträgern am
Boden noch mitteilen könne. Gelinge das nicht, sei die
Tatsachengrundlage von Anfang an mit dem Makel einer
Fehlinterpretation behaftet. 127 Auch die Erkenntnisse, die durch Aufklärungs-
und Überprüfungsmaßnahmen nach § 15 Abs. 1 LuftSiG
gewonnen werden sollen, sind nach Auffassung der Vereinigung
Cockpit selbst bei idealer Wetterlage allenfalls vage. Der
Annäherung von Abfangjägern an ein auffällig gewordenes
Luftfahrzeug seien im Hinblick auf die damit verbundenen
Gefahren Grenzen gesetzt. Die Möglichkeit, die Situation und
die Geschehnisse an Bord eines solchen Luftfahrzeugs zu
erkennen, sei deshalb selbst bei - zudem oft nur schwer
herstellbarem - Sichtkontakt eingeschränkt. Die auf den
ermittelten Tatsachen beruhenden Einschätzungen hinsichtlich
Motivation und Zielen der Entführer eines Luftfahrzeugs
blieben unter diesen Umständen im Allgemeinen wohl bis
zuletzt spekulativ. Die Gefahr bei der Anwendung des
§ 14 Abs. 3 LuftSiG liege infolgedessen darin, dass der
Abschussbefehl auf ungesicherter Tatsachengrundlage zu früh
erteilt werde, wenn der Einsatz von Waffengewalt im Rahmen
des zur Verfügung stehenden, im Regelfall äußerst knappen
Zeitfensters überhaupt noch rechtzeitig mit Aussicht auf
Erfolg und ohne unverhältnismäßige Gefährdung unbeteiligter
Dritter vorgenommen werden solle. Damit ein solcher Einsatz
wirkungsvoll sei, müsse deshalb von vornherein in Kauf
genommen werden, dass die Maßnahme möglicherweise gar nicht
erforderlich sei. Es werde mit anderen Worten häufig wohl mit
Übermaß reagiert werden müssen. 128 (2) Anhaltspunkte dafür, dass diese
Einschätzung auf unrealistischen und daher unzutreffenden
Annahmen beruhen könnte, sind im Verfahren nicht
hervorgetreten. Im Gegenteil hat auch die Unabhängige
Flugbegleiter Organisation UFO nachvollziehbar ausgeführt,
dass die vom Bundesminister der Verteidigung oder seinem
Vertreter nach § 14 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Abs.
3 LuftSiG zu treffende Entscheidung auf der Grundlage
weitgehend ungesicherter Informationen gefällt werden müsse.
Wegen der komplizierten und fehleranfälligen
Kommunikationswege einerseits zwischen Kabinenpersonal und
Cockpit an Bord eines in einen Luftzwischenfall involvierten
Luftfahrzeugs und andererseits zwischen Cockpit und den
Entscheidungsträgern am Boden sowie im Hinblick darauf, dass
sich die Lage an Bord des Luftfahrzeugs innerhalb von
Minuten, ja Sekunden ändern könne, sei es für diejenigen, die
auf der Erde unter extremem Zeitdruck entscheiden müssten,
praktisch unmöglich, verlässlich zu beurteilen, ob die
Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 LuftSiG vorliegen. Die
Entscheidung könne deshalb im Regelfall nur auf Verdacht,
nicht aber auf der Grundlage gesicherter Erkenntnisse
getroffen werden. 129 Diese Bewertung erscheint dem Senat nicht
zuletzt deshalb überzeugend, weil das komplizierte, mehrfach
gestufte und auf eine Vielzahl von Entscheidungsträgern und
Beteiligten angewiesene Verfahren, das nach den §§ 13
bis 15 LuftSiG durchlaufen sein muss, bis es zu einer
Maßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG kommen kann, im
Ernstfall einen nicht unerheblichen Zeitaufwand erfordern
wird. Angesichts des verhältnismäßig kleinen Überfluggebiets
Bundesrepublik Deutschland besteht deshalb nicht nur ein
immenser zeitlicher Entscheidungsdruck, sondern damit auch
die Gefahr vorschneller Entscheidungen. 130 ccc) Auch wenn sich im Bereich der
Gefahrenabwehr Prognoseunsicherheiten vielfach nicht gänzlich
vermeiden lassen, ist es unter der Geltung des Art. 1
Abs. 1 GG schlechterdings unvorstellbar, auf der Grundlage
einer gesetzlichen Ermächtigung unschuldige Menschen, die
sich wie die Besatzung und die Passagiere eines entführten
Luftfahrzeugs in einer für sie hoffnungslosen Lage befinden,
gegebenenfalls sogar unter Inkaufnahme solcher Unwägbarkeiten
vorsätzlich zu töten. Dabei ist hier nicht zu entscheiden,
wie ein gleichwohl vorgenommener Abschuss und eine auf ihn
bezogene Anordnung strafrechtlich zu beurteilen wären (vgl.
dazu und zu vergleichbaren Fallkonstellationen etwa OGHSt 1,
321 <331 ff., 335 ff.>; 2, 117
<120 ff.>; Roxin, Strafrecht, Allgemeiner Teil,
Bd. I, 3. Aufl. 1997, S. 888 f.; Erb, in: Münchener
Kommentar zum Strafgesetzbuch, Bd. 1, 2003, § 34 Rn.
117 ff.; Rudolphi, in: Systematischer Kommentar zum
Strafgesetzbuch, Bd. I, Allgemeiner Teil, Vor § 19 Rn. 8
<Stand: April 2003>; Kühl, Strafgesetzbuch, 25. Aufl.
2004, Vor § 32 Rn. 31; Tröndle/Fischer, Strafgesetzbuch,
52. Aufl. 2004, Vor § 32 Rn. 15, § 34 Rn. 23;
Hilgendorf, in: Blaschke/Förster/Lumpp/ Schmidt, Sicherheit
statt Freiheit?, 2005, S. 107 <130>). Für die
verfassungsrechtliche Beurteilung ist allein entscheidend,
dass der Gesetzgeber nicht durch Schaffung einer gesetzlichen
Eingriffsbefugnis zu Maßnahmen der in § 14 Abs. 3
LuftSiG geregelten Art gegenüber unbeteiligten, unschuldigen
Menschen ermächtigen, solche Maßnahmen nicht auf diese Weise
als rechtmäßig qualifizieren und damit erlauben darf. Sie
sind als Streitkräfteeinsätze nichtkriegerischer Art mit dem
Recht auf Leben und der Verpflichtung des Staates zur Achtung
und zum Schutz der menschlichen Würde nicht zu
vereinbaren. 131 (1) So kann - anders als gelegentlich
argumentiert wird - nicht angenommen werden, dass derjenige,
der als Besatzungsmitglied oder Passagier ein Luftfahrzeug
besteigt, mutmaßlich in dessen Abschuss und damit in die
eigene Tötung einwilligt, falls dieses in einen
Luftzwischenfall im Sinne des § 13 Abs. 1 LuftSiG
verwickelt wird, der eine Abwehrmaßnahme nach § 14 Abs.
3 LuftSiG zur Folge hat. Eine solche Annahme ist ohne jeden
realistischen Hintergrund und nicht mehr als eine
lebensfremde Fiktion. 132 (2) Auch die Einschätzung, diejenigen, die
sich als Unbeteiligte an Bord eines Luftfahrzeugs aufhalten,
das im Sinne des § 14 Abs. 3 LuftSiG gegen das Leben
anderer Menschen eingesetzt werden soll, seien ohnehin dem
Tode geweiht, vermag der mit einer Einsatzmaßnahme nach
dieser Vorschrift im Regelfall verbundenen Tötung
unschuldiger Menschen in einer für sie ausweglosen Lage nicht
den Charakter eines Verstoßes gegen den Würdeanspruch dieser
Menschen zu nehmen. Menschliches Leben und menschliche Würde
genießen ohne Rücksicht auf die Dauer der physischen Existenz
des einzelnen Menschen gleichen verfassungsrechtlichen Schutz
(vgl. oben unter C I, II 2 b aa). Wer dies leugnet oder in
Frage stellt, verwehrt denjenigen, die sich wie die Opfer
einer Flugzeugentführung in einer für sie alternativlosen
Notsituation befinden, gerade die Achtung, die ihnen um ihrer
menschlichen Würde willen gebührt (vgl. oben unter C II 2 b
aa, bb aaa). 133 Dazu kommen auch hier Ungewissheiten im
Tatsächlichen. Die Unsicherheiten, die die Lagebeurteilung im
Anwendungsbereich der §§ 13 bis 15 LuftSiG im
Allgemeinen kennzeichnen (vgl. vorstehend unter C II 2 b bb
bbb), beeinflussen notwendigerweise auch die Prognose
darüber, wie lange Menschen, die sich an Bord eines zur
Angriffswaffe umfunktionierten Luftfahrzeugs befinden, noch
zu leben haben und ob noch die Chance einer Rettung besteht.
Eine verlässliche Aussage darüber, dass das Leben dieser
Menschen "ohnehin schon verloren" sei, wird deshalb im
Regelfall nicht getroffen werden können. 134 (3) Eine andere Beurteilung rechtfertigt auch
nicht die Annahme, wer an Bord eines Luftfahrzeugs in der
Gewalt von Personen festgehalten werde, die das Luftfahrzeug
im Sinne des § 14 Abs. 3 LuftSiG als Tatwaffe gegen das
Leben anderer Menschen einsetzen wollen, sei selbst Teil
dieser Waffe und müsse sich als solcher behandeln lassen.
Diese Auffassung bringt geradezu unverhohlen zum Ausdruck,
dass die Opfer eines solchen Vorgangs nicht mehr als Menschen
wahrgenommen, sondern als Teil einer Sache gesehen und damit
selbst verdinglicht werden. Mit dem Menschenbild des
Grundgesetzes und der Vorstellung vom Menschen als einem
Wesen, das darauf angelegt ist, in Freiheit sich selbst zu
bestimmen (vgl. BVerfGE 45, 187
<227>), und das deshalb nicht
zum reinen Objekt staatlichen Handelns gemacht werden darf,
lässt sich dies nicht vereinbaren. 135 (4) Der Gedanke, der Einzelne sei im Interesse
des Staatsganzen notfalls verpflichtet, sein Leben
aufzuopfern, wenn es nur auf diese Weise möglich ist, das
rechtlich verfasste Gemeinwesen vor Angriffen zu bewahren,
die auf dessen Zusammenbruch und Zerstörung abzielen (so etwa
Enders, in: Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 1,
Art. 1 Rn. 93 <Stand: Juli 2005>), führt ebenfalls
zu keinem anderen Ergebnis. Dabei braucht der Senat nicht zu
entscheiden, ob und gegebenenfalls unter welchen Umständen
dem Grundgesetz über die mit der Notstandsverfassung
geschaffenen Schutzmechanismen hinaus eine solche
solidarische Einstandspflicht entnommen werden kann. Denn im
Anwendungsbereich des § 14 Abs. 3 LuftSiG geht es nicht
um die Abwehr von Angriffen, die auf die Beseitigung des
Gemeinwesens und die Vernichtung der staatlichen Rechts- und
Freiheitsordnung gerichtet sind. 136 Die §§ 13 bis 15 LuftSiG dienen im Rahmen
der Gefahrenabwehr der Verhinderung des Eintritts von
besonders schweren Unglücksfällen im Sinne des Art. 35
Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG. Derartige Unglücksfälle können
ausweislich der Gesetzesbegründung politisch motiviert sein,
aber auch von Kriminellen ohne politische Absichten oder von
geistig verwirrten Einzeltätern ausgehen (vgl. BTDrucks
15/2361, S. 14). Auch wo sie im Einzelfall auf politische
Motive zurückgehen, werden, wie die Einbindung der
§§ 13 ff. LuftSiG in das System der
Katastrophenbekämpfung nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und
Abs. 3 GG zeigt, Vorgänge vorausgesetzt, die nicht darauf
zielen, den Staat selbst und seinen Fortbestand in Frage zu
stellen. Für die Annahme einer Einstandspflicht im
dargelegten Sinne ist unter diesen Umständen kein Raum. 137 (5) Schließlich lässt sich § 14 Abs. 3
LuftSiG auch nicht mit der staatlichen Schutzpflicht
zugunsten derjenigen rechtfertigen, gegen deren Leben das im
Sinne von § 14 Abs. 3 LuftSiG als Tatwaffe missbrauchte
Luftfahrzeug eingesetzt werden soll. 138 Dem Staat und seinen Organen kommt bei der
Erfüllung derartiger Schutzpflichten ein weiter
Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich zu (vgl. BVerfGE 77, 170 <214>; 79, 174
<202>; 92, 26 <46> ). Anders als die Grundrechte in
ihrer Funktion als subjektive Abwehrrechte sind die sich aus
dem objektiven Gehalt der Grundrechte ergebenden staatlichen
Schutzpflichten grundsätzlich unbestimmt (vgl. BVerfGE 96, 56 <64> ). Wie die staatlichen Organe
solchen Schutzpflichten nachkommen, ist von ihnen prinzipiell
in eigener Verantwortung zu entscheiden (vgl. BVerfGE 46, 160 <164>; 96, 56
<64>). Das gilt auch für die
Pflicht zum Schutz des menschlichen Lebens. Zwar kann sich
gerade mit Blick auf dieses Schutzgut in besonders gelagerten
Fällen, wenn anders ein effektiver Lebensschutz nicht zu
erreichen ist, die Möglichkeit der Auswahl der Mittel zur
Erfüllung der Schutzpflicht auf die Wahl eines bestimmten
Mittels verengen (vgl. BVerfGE 46,
160 <164 f.>). Die Wahl
kann aber immer nur auf solche Mittel fallen, deren Einsatz
mit der Verfassung in Einklang steht. 139 Daran fehlt es im Fall des § 14 Abs. 3
LuftSiG. Die Anordnung und Durchführung der unmittelbaren
Einwirkung auf ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt nach dieser
Vorschrift lässt außer Betracht, dass auch die in dem
Luftfahrzeug festgehaltenen Opfer eines Angriffs Anspruch auf
den staatlichen Schutz ihres Lebens haben. Nicht nur, dass
ihnen dieser Schutz seitens des Staates verwehrt wird, der
Staat greift vielmehr selbst in das Leben dieser Schutzlosen
ein. Damit missachtet jedes Vorgehen nach § 14 Abs. 3
LuftSiG, wie ausgeführt, die Subjektstellung dieser Menschen
in einer mit Art. 1 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarenden
Weise und das daraus für den Staat sich ergebende
Tötungsverbot. Daran ändert es nichts, dass dieses Vorgehen
dazu dienen soll, das Leben anderer Menschen zu schützen und
zu erhalten. 140 cc) § 14 Abs. 3 LuftSiG ist dagegen mit
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs.
1 GG insoweit vereinbar, als sich die unmittelbare Einwirkung
mit Waffengewalt gegen ein unbemanntes Luftfahrzeug oder
ausschließlich gegen Personen richtet, die das Luftfahrzeug
als Tatwaffe gegen das Leben von Menschen auf der Erde
einsetzen wollen. 141 aaa) Insoweit steht der Anordnung und
Durchführung einer Einsatzmaßnahme nach § 14 Abs. 3
LuftSiG die Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG
nicht entgegen. Das versteht sich bei Maßnahmen gegen
unbemannte Luftfahrzeuge von selbst, gilt aber auch im
anderen Fall. Wer, wie diejenigen, die ein Luftfahrzeug als
Waffe zur Vernichtung menschlichen Lebens missbrauchen
wollen, Rechtsgüter anderer rechtswidrig angreift, wird nicht
als bloßes Objekt staatlichen Handelns in seiner
Subjektqualität grundsätzlich in Frage gestellt (vgl. oben
unter C II 2 b aa), wenn der Staat sich gegen den
rechtswidrigen Angriff zur Wehr setzt und ihn in Erfüllung
seiner Schutzpflicht gegenüber denen, deren Leben ausgelöscht
werden soll, abzuwehren versucht. Es entspricht im Gegenteil
gerade der Subjektstellung des Angreifers, wenn ihm die
Folgen seines selbstbestimmten Verhaltens persönlich
zugerechnet werden und er für das von ihm in Gang gesetzte
Geschehen in Verantwortung genommen wird. Er wird daher in
seinem Recht auf Achtung der auch ihm eigenen menschlichen
Würde nicht beeinträchtigt. 142 Daran ändern auch die Unsicherheiten nichts,
die sich bei der Prüfung ergeben können, ob die
Einsatzmaßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG tatsächlich
vorliegen (vgl. oben unter C II 2 b bb bbb). Diese
Unsicherheiten sind in Fällen der hier erörterten Art nicht
mit denen vergleichbar, die im Regelfall anzunehmen sein
werden, wenn sich an Bord des Luftfahrzeugs außer Straftätern
auch Besatzungsmitglieder und Passagiere befinden. Wollen
diejenigen, die das Luftfahrzeug in ihrer Gewalt haben,
dieses nicht als Waffe benutzen, ist also der entsprechende
Verdacht nicht begründet, können sie aus Anlass der nach
§ 15 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 LuftSiG durchgeführten
Vorfeldmaßnahmen, etwa auf Grund der Androhung von
Waffengewalt oder eines Warnschusses, unschwer durch
Kooperation, beispielsweise durch Abdrehen oder das Landen
der Maschine, zu erkennen geben, dass von ihnen keine Gefahr
ausgeht. Auch entfallen die spezifischen Schwierigkeiten, die
sich hinsichtlich der Kommunikation zwischen möglicherweise
von Straftätern bedrohtem Kabinenpersonal und Cockpit und
zwischen diesem und den Entscheidungsträgern am Boden ergeben
können. Es ist deshalb hier eher möglich, hinreichend
verlässlich und auch rechtzeitig festzustellen, dass ein
Luftfahrzeug als Waffe für einen gezielten Absturz
missbraucht werden soll. 143 Gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass sich
an Bord eines auffällig gewordenen Luftfahrzeugs Unbeteiligte
aufhalten, beziehen sich noch verbleibende Ungewissheiten -
etwa hinsichtlich der dem Luftzwischenfall zugrunde liegenden
Motive - auf einen Geschehensablauf, der durch das
Handeln derjenigen ausgelöst worden ist und abgewendet werden
kann, gegen die sich die Abwehrmaßnahme nach § 14 Abs. 3
LuftSiG ausschließlich richtet. Damit verbundene
Unwägbarkeiten sind daher dem Verantwortungsbereich der
Straftäter zuzurechen. 144 bbb) Die Regelung des § 14 Abs. 3 LuftSiG
wird, soweit sie nur gegenüber Personen an Bord eines
Luftfahrzeugs angewandt wird, das diese als Tatwaffe gegen
das Leben von Menschen einsetzen wollen, auch den
Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
gerecht. 145 (1) Die Vorschrift dient dem Ziel, Leben von
Menschen zu retten. Das ist im Hinblick auf den Höchstwert,
den das menschliche Leben in der Verfassungsordnung des
Grundgesetzes einnimmt (vgl. oben unter C I), ein
Regelungszweck von solchem Gewicht, dass er den
schwerwiegenden Eingriff in das Grundrecht auf Leben der
Täter an Bord des Luftfahrzeugs rechtfertigen kann. 146 (2) § 14 Abs. 3 LuftSiG ist zur
Erreichung dieses Schutzzwecks nicht schlechthin ungeeignet,
weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass dieser im
Einzelfall durch eine Maßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG
gefördert wird (vgl. BVerfGE 30, 292
<316>; 90, 145 <172>; 110, 141
<164>). Ungeachtet der
geschilderten Einschätzungs- und Prognoseunsicherheiten (vgl.
oben unter C II 2 b bb bbb) sind Situationen vorstellbar, in
denen verlässlich festgestellt werden kann, dass sich an Bord
eines in einen Luftzwischenfall verwickelten Luftfahrzeugs
nur daran beteiligte Straftäter befinden, und auch
ausreichend sicher angenommen werden kann, dass bei einem
Einsatz nach § 14 Abs. 3 LuftSiG nachteilige Folgen für
das Leben von Menschen am Boden nicht eintreten werden. Ob
eine solche Sachlage gegeben ist, hängt von der
Lagebeurteilung im Einzelfall ab. Führt sie zu der sicheren
Einschätzung, dass sich im Luftfahrzeug nur die Straftäter
aufhalten, und zu der Prognose, dass durch den Abschuss des
Luftfahrzeugs die Gefahr für die durch dieses am Boden
bedrohten Menschen abgewendet werden kann, wird der Erfolg,
der mit § 14 Abs. 3 LuftSiG erreicht werden soll,
gefördert. Die Eignung dieser Vorschrift für den mit ihr
verfolgten Zweck lässt sich deshalb nicht generell in Abrede
stellen. 147 (3) Auch die Erforderlichkeit der Regelung zur
Zielerreichung ist in einem solchen Fall gegeben, weil ein
gleich wirksames, das Recht auf Leben der Straftäter nicht
oder weniger beeinträchtigendes Mittel nicht ersichtlich ist
(vgl. BVerfGE 30, 292 <316>; 90, 145
<172>; 110, 141 <164> ). 148 Der Gesetzgeber hat vor allem in den §§ 5
bis 12 LuftSiG ein ganzes Bündel von Maßnahmen getroffen, die
alle im Sinne des § 1 LuftSiG dazu bestimmt sind, dem
terroristischen Anschlägen, zu dienen (im Einzelnen vgl.
schon oben unter A I 2 b bb aaa [1]). Trotzdem hat er es für
erforderlich gehalten, mit den §§ 13 bis 15 LuftSiG für
den Fall, dass auf Grund eines erheblichen Luftzwischenfalls
der Eintritt eines besonders schweren Unglücksfalls in der
Bedeutung des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 oder Abs. 3 GG zu
befürchten ist, Regelungen mit speziellen
Eingriffsbefugnissen und Schutzmaßnahmen zu erlassen, die bis
zur Ermächtigung reichen, unter den Voraussetzungen des
§ 14 Abs. 3 LuftSiG als ultima ratio unmittelbar mit
Waffengewalt auf ein Luftfahrzeug einzuwirken. Dem liegt die
nicht widerlegbare Einschätzung zugrunde, dass auch die
umfangreichen Vorkehrungen nach den §§ 5 bis 11 LuftSiG
ebenso wie die Erweiterung der Aufgaben und Befugnisse der
Luftfahrzeugführer durch § 12 LuftSiG der Erfahrung nach
einen absolut sicheren Schutz vor einem Missbrauch von
Luftfahrzeugen für kriminelle Zwecke nicht bieten können. Für
andere denkbare Schutzmaßnahmen kann nichts anderes
gelten. 149 (4) Die Ermächtigung zur unmittelbaren
Einwirkung mit Waffengewalt auf ein Luftfahrzeug, in dem sich
nur Menschen befinden, die dieses im Sinne des § 14 Abs.
3 LuftSiG missbrauchen wollen, ist schließlich auch
verhältnismäßig im engeren Sinne. Der Abschuss eines solchen
Luftfahrzeugs stellt nach dem Ergebnis der Gesamtabwägung
zwischen der Schwere des damit verbundenen
Grundrechtseingriffs und dem Gewicht der zu schützenden
Rechtsgüter (vgl. dazu BVerfGE 90,
145 <173>; 104, 337 <349>; 110, 141
<165>) eine angemessene, den
Betroffenen zumutbare Abwehrmaßnahme dar, wenn Gewissheit
über die tatbestandlichen Voraussetzungen besteht. 150 (a) Der Grundrechtseingriff wiegt allerdings
Grundrechtseingriffs. 151 Auf der anderen Seite haben diejenigen, deren
Leben durch die Eingriffsmaßnahme nach § 14 Abs. 3
LuftSiG in Erfüllung der staatlichen Schutzpflicht geschützt
werden soll, im Zielbereich des beabsichtigten
Flugzeugabsturzes im Regelfall nicht die Möglichkeit, den
gegen sie geplanten Angriff abzuwehren, ihm insbesondere
auszuweichen. 152 (b) Zu beachten ist allerdings auch, dass
durch die Anwendung des § 14 Abs. 3 LuftSiG auf der Erde
nicht nur hoch gefährliche Anlagen betroffen, sondern auch
Menschen getötet werden können, die sich in Gebieten
aufhalten, in denen aller Voraussicht nach Trümmer des unter
Einwirkung von Waffengewalt abgeschossenen Luftfahrzeugs
niedergehen werden. Auch zum Schutz des Lebens - und der
Gesundheit - dieser Menschen ist der Staat von Verfassungs
wegen verpflichtet. Das kann bei einer Entscheidung nach
§ 14 Abs. 4 Satz 1 LuftSiG nicht unberücksichtigt
bleiben. 153 Dieser Aspekt berührt aber nicht den
rechtlichen Bestand der in § 14 Abs. 3 LuftSiG
getroffenen Regelung, sondern deren Anwendung im Einzelfall.
Sie soll nach den im Verfahren abgegebenen Stellungnahmen
ohnehin unterbleiben, wenn mit Sicherheit erwartet werden
muss, dass am Boden über dicht besiedeltem Gebiet durch
herabfallende Flugzeugteile Menschen zu Schaden kommen oder
gar ihr Leben verlieren würden. Für die Frage, ob die
Vorschrift den Anforderungen auch der verfassungsrechtlichen
Angemessenheit genügt, reicht die Feststellung aus, dass
Fallkonstellationen denkbar sind, in denen die unmittelbare
Einwirkung auf ein nur mit Angreifern auf den Luftverkehr
besetztes Luftfahrzeug die Gefahr für das Leben derer
abwenden kann, gegen die das Luftfahrzeug als Tatwaffe
eingesetzt werden soll, ohne dass durch den Abschuss
gleichzeitig in das Leben anderer eingegriffen wird. Das ist,
wie schon ausgeführt (vgl. oben unter C II 2 b cc bbb [2]),
der Fall. § 14 Abs. 3 LuftSiG ist damit, soweit er die
unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt auf ein unbemanntes
oder nur mit Angreifern besetztes Luftfahrzeug erlaubt, auch
verhältnismäßig im engeren Sinne. 154 ccc) Die Wesensgehaltssperre des Art. 19
Abs. 2 GG schließt eine solche Maßnahme gegenüber diesem
Personenkreis ebenfalls nicht aus. Im Hinblick auf die
Verhältnismäßigkeit gewahrt ist (vgl. BVerfGE 22, 180 <219 f.>; 109, 133
<156>). Beide Voraussetzungen
sind nach den vorstehenden Ausführungen gegeben (vgl. unter C
II 2 b cc bbb). III. 155 Da es dem Bund für § 14 Abs. 3 LuftSiG
schon an der Gesetzgebungskompetenz mangelt, hat die
Vorschrift auch insoweit, als die unmittelbare Einwirkung auf
ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt
materiellverfassungsrechtlich gerechtfertigt werden kann,
keinen Bestand. Die Regelung ist in vollem Umfang
verfassungswidrig und infolgedessen gemäß § 95 Abs. 3
Satz 1 BVerfGG nichtig. Für die bloße Feststellung einer
Unvereinbarkeit der angegriffenen Regelung mit dem
Grundgesetz ist unter den gegebenen Umständen kein Raum. D. 156 Die Kostenentscheidung beruht auf § 34 a
Abs. 2 BVerfGG. Papier Haas Hömig Steiner Hohmann-Dennhardt Hoffmann-Riem Bryde Gaier Verfügbare Sprachen
ECLI:DE:BVerfG:2006:rs20060215.1bvr035705Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 - Rn. (1-156),http://www.bverfg.de/e/rs20060215_1bvr035705.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 11/2006 vom 15. Februar 2006Fundstelle(n)BVerfGE 115, 118 - 166

References: § 14
 Art. 35
 Art. 35

§ 14
 Art. 2
 Art. 1
 § 14
 § 14
 § 1
 § 1
 § 2
 § 3
 § 5
 § 7
 § 11
 § 12
 § 16
 § 5
 § 4
 § 16
 § 9

§ 13
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 § 13
 § 15

§ 14
 § 14

§ 14
 § 14
 § 14
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 87
 § 13
 § 14
 § 15
 § 14
 § 14
 § 14

Art. 1
 Art. 2
 Art. 19
 § 14
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 19
 Art. 87
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 § 13
 § 13
 § 13
 § 14
 Art. 87
 Art. 35
 Art. 1

Art. 1
 Art. 2

Art. 2
 Art. 2
 § 14
 Art. 19
 § 14
 § 14
 § 14
 Art. 2

Art. 1
 Art. 2
 § 14
 § 14
 § 14
 Art. 73
 Art. 87

Art. 87

Art. 35
 Art. 35

Art. 87
 Art. 35
 Art. 87
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 73
 Art. 87
 Art. 35
 § 14

Art. 35

Art. 87
 Art. 35
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 35
 § 14
 § 14
 § 13
 § 15
 § 14
 § 14
 § 14

Art. 87

Art. 87
 § 92
 § 23
 Art. 1
 Art. 2

§ 14

§ 14
 § 15
 § 13

§ 14

§ 14

§ 14
 § 15
 § 14
 § 14

§ 14
 § 14
 § 14

§ 14
 § 14

§ 14
 Art. 2
 Art. 87

Art. 35
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 19
 § 14

Art. 2
 § 14
 § 14

§ 14
 § 14
 Art. 2
 § 14
 § 13
 Art. 35
 Art. 35

Art. 87

Art. 35
 § 14
 Art. 73
 Art. 73

§ 14

Art. 73
 Art. 35
 Art. 73
 Art. 35
 § 14

Art. 87
 Art. 87
 Art. 87

Art. 87
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 § 14
 Art. 35
 § 14
 § 13

§ 14
 Art. 35
 Art. 35
 § 14
 Art. 35
 Art. 35

Art. 35
 § 14
 § 13
 § 14
 Art. 35
 Art. 35

Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35

Art. 35
 Art. 35
 Art. 35

Art. 35

§ 14
 Art. 35
 Art. 35
 § 13

§ 13
 Art. 35
 § 14
 Art. 35
 Art. 35

Art. 91
 Art. 91
 Art. 91

Art. 35
 Art. 87
 Art. 91
 § 1

Art. 87
 Art. 35
 Art. 35
 § 14
 Art. 35
 § 14
 § 13
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 § 14
 § 13
 § 14
 § 13
 Art. 35
 Art. 62
 Art. 35

Art. 80
 § 13
 Art. 35
 § 13
 Art. 35
 § 13
 § 14
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 § 14
 Art. 35
 Art. 87

Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 § 14
 § 14

Art. 1
 Art. 2
 § 1
 § 14
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 § 14
 Art. 2

Art. 1

§ 14
 § 14
 § 14
 § 13
 § 14
 § 14

§ 14
 § 14
 § 13
 § 15

§ 14
 § 14
 § 14
 § 14
 Art. 1
 § 34
 § 19
 § 32
 § 32
 § 34
 § 14
 § 13
 § 14
 § 14
 § 14

Art. 1
 § 14
 Art. 35
 Art. 35
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 Art. 1
 § 14

Art. 2
 Art. 1
 § 14
 Art. 1
 § 14

§ 15
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 § 1
 Art. 35

§ 14
 § 12
 § 14
 § 14
 § 14

§ 14
 § 14
 § 14
 Art. 19
 § 14
 § 95
 § 34