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Timestamp: 2020-04-06 15:08:37+00:00

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AUTORREGULACIÃ“N Y EL NUEVO ROL DE LA ADMINISTRACIÃ“N PÃšBLICA EN LA GESTIÃ“N INTEGRAL DE RESIDUOS
AgustÃ­n Matteri
1 - INTRODUCCIÃ“N
El objeto del presente trabajo[1] es analizar el fenÃ³meno de la modernizaciÃ³n del derecho administrativo ambiental y su receptaciÃ³n por parte del derecho de gestiÃ³n integral de residuos. Principalmente, se intentarÃ¡n explicar los fenÃ³menos de autorregulaciÃ³n privada y del nuevo rol de la AdministraciÃ³n PÃºblica, para ver hasta quÃ© punto se integran con la moderna gestiÃ³n de residuos.
Ello, situÃ¡ndonos en el Ã¡mbito de la UniÃ³n Europea â€“UE-.
Como veremos, la mencionada modernizaciÃ³n se ve justificada por el proceso de â€œtecnificaciÃ³nâ€� en el que se encuentra inmerso el sistema jurÃ­dico ambiental.
Veremos que la AdministraciÃ³n PÃºblica se ve superada por cuestiones tÃ©cnicas demasiado precisas y en constante cambio, que obligan a los expertos del sector privado a tomar una intervenciÃ³n mucho mÃ¡s activa[2], por cuestiones de eficacia[3].
Esto surge como parte de lo que se denomina: â€œCrisis del Estado Socialâ€�, en donde se deja de lado la vetusta tendencia de regulaciÃ³n exhaustiva y de â€œcommand and controlâ€�[4] por parte del Estado, para dar lugar a una desconcentraciÃ³n del emisor de la norma, una participaciÃ³n de la sociedad[5], y una estandarizaciÃ³n normativa.
EstandarizaciÃ³n por una tÃ©cnica que genera ordenamientos jurÃ­dicos mÃ¡s homogÃ©neos y exactos. En ese Ã¡mbito, el desarrollo econÃ³mico y social puede fluir sin mÃ¡s restricciones que las verdaderamente necesarias, integrando el â€œestadio de lo sustentableâ€� con â€œel de lo eficazâ€�.
Se estudiarÃ¡ el cambio de paradigma que empuja a la sociedad a replantearse los roles del Estado -particularmente la AdministraciÃ³n PÃºblica- y del sector privado, en cuanto a las funciones que tradicionalmente ejercÃ­a el primero de manera excluyente.
Tal paradigma se presenta en dos aristas: la autorregulaciÃ³n de las empresas y el control ambiental:
El concepto de la autorregulaciÃ³n parte de la base de una interrelaciÃ³n e involucramiento entre la AdministraciÃ³n, el agente contaminador y la ciudadanÃ­a en general.
Se da una suerte de â€œregulaciÃ³n indirectaâ€� en la medida en que se coloca a la AdministraciÃ³n en pos de igualdad e incluso en una posiciÃ³n secundaria en la tutela ambiental. Su actuar se complementa por el reconocimiento de una gran discrecionalidad en cabeza del agente contaminador en cuanto al comportamiento que puede adoptar, buscando que sea compatible con el objetivo de proteger el medio ambiente.[6]
La tÃ©cnica reside en trasladar al mercado y a los agentes econÃ³micos la evitaciÃ³n de los daÃ±os ambientales.
Desarrollaremos los mÃ©todos utilizados para buscar que el agente contaminante internalice los costos de prevenir y de generar los efectos nocivos al ambiente durante su proceso productivo. AsÃ­ accederÃ¡ al mercado con bienes o servicios cuyos precios reflejan esa actitud.
Por otra parte el dominio de la tÃ©cnica tambiÃ©n genera cambios en los instrumentos de control ambiental. AsÃ­ veremos cÃ³mo ciertas normas de control, tanto para el rÃ©gimen autorizatorio como para las inspecciones, remiten al imperio de una tÃ©cnica[7] que se actualiza constantemente y que depende de la innovaciÃ³n del sector privado.
Esta nueva tendencia se ve cuando la ley confÃ­a en la capacidad y en la honestidad de las empresas. El control, por su parte, se ejerce a travÃ©s de: la transparencia y la informaciÃ³n; la uniformidad de las normas; las rendiciones de cuentas, entre otras[8] . Esto ocurre por ejemplo con las Entidades de AcreditaciÃ³n privada que analizaremos.
En ese contexto, estudiaremos el â€œimperio de la tÃ©cnicaâ€� y los nuevos institutos de derecho administrativo ambiental inspirados por este paradigma de modernidad.
Desarrollaremos el nuevo rol igualitario de la AdministraciÃ³n PÃºblica respecto a los administrados, y su funciÃ³n de â€œcontrol del controlâ€�.
Luego analizaremos los instrumentos de mercado de carÃ¡cter cooperador, para comprender cÃ³mo los agentes contaminantes se someten al sistema de manera voluntaria, y asÃ­ obtienen un beneficio comparativo respecto a la competencia. De esta manera veremos que se mejora la calidad ambiental de manera no-intervencionista y preventiva, sin descuidar la rentabilidad que persigue el sector privado.
Intentaremos desarrollar la dinÃ¡mica de la Directiva de Servicios en cuanto a la simplificaciÃ³n de los procedimientos, y la confianza en el sector privado al priorizar un Estado que intervenga lo menos posible y a posteriori.
En ese punto, ingresaremos en el anÃ¡lisis del ambiente como una RazÃ³n Imperiosa de InterÃ©s General â€“RIIG-, que generarÃ¡ inconvenientes, pero a su vez desafÃ­os en esta moderna lÃ­nea liberalizadora.
Fecho, analizaremos la recepciÃ³n de esta nueva tendencia por parte del derecho de gestiÃ³n de residuos.
Estudiaremos cÃ³mo se traslada todo el sistema de autorregulaciÃ³n y control a distancia, a una materia especÃ­fica que es considerada de interÃ©s pÃºblico, y que por ello implicarÃ¡ mayores desafÃ­os en el proceso liberalizador.
Analizaremos la legislaciÃ³n especÃ­fica de gestiÃ³n de residuos. Tanto a nivel comunitario, como estatal, regional y comparado:
Desde la Directiva Marco de la UniÃ³n Europea; EspaÃ±a y la Comunidad AutÃ³noma â€“COA- de AndalucÃ­a, hasta el confronte con Italia.
Investigaremos el juego del principio â€œquien contamina pagaâ€� en la gestiÃ³n de residuos moderna; la remisiÃ³n constante a las Mejores TÃ©cnicas Disponibles; y la necesidad de flexibilizar dicha gestiÃ³n como servicio pÃºblico en este nuevo contexto.
El estudio se basarÃ¡ en fuentes jurÃ­dicas doctrinarias, legislativas, y en menor medida, jurisprudenciales.
2- LA MODERNIZACIÃ“N DEL DERECHO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL
A)	La Sociedad del Riesgo y el Para-Estado de la TÃ©cnica
La sociedad â€œpost-industrialâ€� ha demostrado que el Planeta Tierra ya no se encuentra amenazado solamente por la naturaleza y sus catÃ¡strofes, sino tambiÃ©n por una inmensidad de riesgos creados por el ser humano y sus actividades.[9]
Los crecientes avances tecnolÃ³gicos a niveles poco antes impensados, generan un creciente dominio de la tecnologÃ­a y de la ingenierÃ­a, a las cuales se deben atener la polÃ­tica y el derecho.[10]
Los expertos tÃ©cnicos son los Ãºnicos que pueden gestionar y regular eficazmente esos riesgos que ellos mismos crean â€œa pedidoâ€� de una sociedad que, consciente -o probablemente no-, exige constantemente para su desarrollo.[11]
En ese contexto, las ciencias sociales se ven invadidas por las ciencias duras, aconteciendo una verdadera crisis de readecuaciÃ³n y redefiniciÃ³n del lugar de las primeras.
La modernidad abre nuevas posibilidades de intervenciÃ³n en el sistema econÃ³mico y tÃ©cnico, que modifican radicalmente las constantes culturales y los presupuestos bÃ¡sicos de la vida cotidiana, vigentes hasta hoyâ€¦ La ingenierÃ­a genÃ©tica sitÃºa al hombre en el lugar de la divinidad. Es posible crear nuevas sustancias y seres vivos que revolucionan los fundamentos biolÃ³gicos y culturales de la familia. Esa generalizaciÃ³n del principio de diseÃ±o y â€œconstruibilidadâ€� que deberÃ­a servir para la auto-comprensiÃ³n del sujeto, incrementa los riesgos y politiza situaciones, condiciones y medios en su gÃ©nesis e interpretaciÃ³nâ€�[12].
Tal politizaciÃ³n de situaciones no puede darse exclusivamente desde el Ã¡mbito estatal, sino que debe inexorablemente recurrir al auxilio de los expertos tÃ©cnicos que generan los riesgos y que deben controlarlos.
Dentro del Ã¡mbito polÃ­tico-administrativo, donde se lleva a cabo la gestiÃ³n pÃºblica, puede notarse que la AdministraciÃ³n ha sido superada por la tÃ©cnica y los riesgos que Ã©sta genera.
La doctrina mÃ¡s prestigiosa considera que el Estado en su evoluciÃ³n y desarrollo ha asumido mÃ¡s tareas y servicios de los que puede prestar de manera satisfactoria[13]. Por ello se puede ver una tendencia privatizadora y traslativa hacia los particulares de buena parte de las funciones de control y autorregulaciÃ³n sobre la tÃ©cnica y sus riesgos.
Ya Max Weber decÃ­a que lo que define a la superioridad de la AdministraciÃ³n PÃºblica como ente dotado de poder, de capacidad de decisiÃ³n y de mando y control es â€œel saber profesional especializado, cuyo carÃ¡cter imprescindible estÃ¡ condicionado por los caracteres de la tÃ©cnica y economÃ­a modernasâ€¦ la AdministraciÃ³n burocrÃ¡tica significa: dominaciÃ³n gracias al saberâ€¦â€�[14]
En la actualidad, la incapacidad tÃ©cnica de la AdministraciÃ³n PÃºblica para tomar decisiones en la Sociedad del Riesgo, le hizo perder la capacidad de dominaciÃ³n al no al no ser mÃ¡s suficiente en aquÃ©l â€œsaberâ€�.
Tradicionalmente se le encomendaba a la AdministraciÃ³n ordinaria la prevenciÃ³n de los peligros y riesgos igualmente ordinarios[15]. Actualmente se busca sustraer a la misma de la decisiÃ³n de las nuevas actividades que requieren un elevado nivel de conocimientos cientÃ­ficos y tÃ©cnicos. Son decisiones de gran responsabilidad, por los amplios intereses que pueden verse afectados y con un componente Ã©tico muy destacado.
En este contexto, no debe obviarse la existencia de un problema de carÃ¡cter democrÃ¡tico que reside en la atribuciÃ³n a sujetos privados no solo de la facultad de colaborar con la AdministraciÃ³n, sino de facultades de carÃ¡cter decisorio y contenido declarativo[16].
SegÃºn el maestro alemÃ¡n Wolfgang Hoffmann-Riem, el moderno derecho administrativo debe saltar de un concepto de legitimaciÃ³n democrÃ¡tica centrado en la legalidad, a la consideraciÃ³n de una pluralidad de estructuras normativas de legitimaciÃ³n.[17]
Por ello, se entiende que legitimaciÃ³n de los expertos privados pasa por otro lado: es una legitimaciÃ³n puramente tÃ©cnica. â€œSu valor originario se debe exclusivamente a la capacitaciÃ³n y conocimientos, profesionales o cientÃ­ficos, de quienes las elaboran.â€�[18]
Este es el principio en el que el ordenamiento de la tÃ©cnica encuentra sus pilares de legitimaciÃ³n y fundamentaciÃ³n.[19]
Otro de los grandes fundamentos de este nuevo paradigma, es el de la eficacia en la que tanto hincapiÃ© hace la UniÃ³n Europea[20].
Eficacia en lo que es materia de nuestro estudio: la actuaciÃ³n administrativa. A ella se refiere expresamente la ResoluciÃ³n del Parlamento Europeo del 15/01/2013, con recomendaciones destinadas a la ComisiÃ³n sobre una Ley de Procedimiento Administrativo de la UE: â€œâ€¦ La actuaciÃ³n de la AdministraciÃ³n de la UniÃ³n debe regirse por los criterios de eficaciaâ€¦â€�[21]
En conclusiÃ³n, la mutaciÃ³n que evidenciamos se da desde un clÃ¡sico Estado Social de Derecho basado en una rÃ­gida legalidad, hacia una especie de Para-Estado de la TÃ©cnica.
B) El traspaso de funciones pÃºblicas a sujetos privados
En base a los principios de prevenciÃ³n, cooperaciÃ³n, y de quien contamina paga, que rigen el derecho ambiental, no solo el Estado es el encargado de la protecciÃ³n del medio ambiente. Es tambiÃ©n la sociedad quien debe implicarse en esta tarea.
La tendencia contemporÃ¡nea que busca trasladar al sector privado las funciones de control, prevenciÃ³n y eliminaciÃ³n de riesgos se basa en un sistema opuesto al derecho clÃ¡sico continental de la desconfianza -razÃ³n por la que se regulan y se ordenan los comportamientos humanos-.
La Sociedad del Riesgo hereda un desafÃ­o que debe resolver inexorablemente: por un lado una fuerte tensiÃ³n entre desarrollo y expectativas econÃ³micas del sector privado; y por el otro la protecciÃ³n del medio ambiente.
Esa es la clave por la que un derecho ambiental apoyado en un Estado Social clÃ¡sico encontrarÃ­a muchas dificultades de lograr su cometido.
Por estos motivos se genera el traspaso al sector privado de ciertas funciones de carÃ¡cter pÃºblico, fiÃ¡ndose en buena medida del autocontrol y la autorregulaciÃ³n privada.
Destaco una razÃ³n por la que Esteve Pardo considera que es necesario este traspaso[22]:
El abandono del poder de policÃ­a clÃ¡sico como forma de intentar eliminar por completo una cierta â€œmolestiaâ€�-concebida como lo completamente indeseado que la sociedad desea eliminar por completo-, para dar lugar a una policÃ­a que encuentre la forma de mitigar y equilibrar los riesgos creados por la misma sociedad que los desea en la medida en que Ã©stos son inherentes al desarrollo.
Ante este panorama decae el uso de medidas unilaterales por parte del Estado. Se dejan a un lado las Ã³rdenes y prohibiciones del â€œcommand and controlâ€�.
Hoy en dÃ­a nos encontramos que el Sistema Continental que buscaba contratar al tÃ©cnico dentro de la AdministraciÃ³n se encuentra en decadencia. Esto, a causa de una AdministraciÃ³n PÃºblica desbordada por los avances tecnolÃ³gicos, a los cuales no tiene mÃ©todos ni recursos para hacer frente. [23]
A raÃ­z de esto, se desarrolla una AdministraciÃ³n cooperativa y de colaboraciÃ³n â€“como una alternativa o complemento-, que inspira un Derecho Ambiental cada vez mÃ¡s nutrido de controles tÃ©cnicos y auditorÃ­as del sector privado, que veremos. [24]
PrevaleciÃ³ el sistema germÃ¡nico/sajÃ³n de auto-gestiÃ³n de riesgos y auditorÃ­as.
En esta nueva inteligencia, los poderes pÃºblicos establecen los objetivos ambientales y, ante la escasez de medios para cumplirlos, acuden a la participaciÃ³n privada.
El problema de nÃºcleo que tiene el sistema es la diferenciaciÃ³n entre la motivaciÃ³n de uno y otro: el sector pÃºblico tiene la obligaciÃ³n de actuar siempre a los fines de materializar el interÃ©s general; en cambio las empresas se rigen por la rentabilidad.[25]
Como adelantamos, ya no sirve el desarrollo normativo de policÃ­a aislada destinada a la eliminaciÃ³n de las â€œmolestiasâ€�. Esta nueva relaciÃ³n entre pÃºblico y privado que exige la tutela ambiental, requiere un replanteamiento entre la libertad individual y las necesidades de la sociedad.
Claro que tal equilibrio es sumamente difÃ­cil de encontrar, pero la concurrencia entre la protecciÃ³n al ambiente y la necesidad del desarrollo, exigen ingenio y originalidad.
Lo importante es generar instrumentos flexibles que encuentren su lÃ­mite en la necesidad de garantizarse â€œel contenido de las leyes, la objetividad e independencia de la AdministraciÃ³n, la igualdad de oportunidades procedimentales y el principio de prevenciÃ³nâ€�.[26]
Otro lÃ­mite cuasi indiscutible que encuentra este traspaso es el de la autoridad.
Si bien el nuevo sistema deja en manos de los privados ciertas facultades de carÃ¡cter decisorio y contenido declarativo, corresponde establecerse un lÃ­mite en lo que son â€œdecisiones de autoridadâ€�. Estas no se encuentran precisamente definidas[27], pero son prerrogativas pÃºblicas que deben continuar en cabeza de la AdministraciÃ³n, Ãºltimo guardiÃ¡n del interÃ©s general.
Todo esto genera la necesidad de replantearnos el nuevo rol de la AdministraciÃ³n PÃºblica.
3- EL NUEVO ROL DE LA ADMINISTRACIÃ“N PÃšBLICA
Tradicionalmente se definÃ­a a la AdministraciÃ³n desde el principio de la divisiÃ³n de poderes: â€œes aquella actividad del Estado que no es legislativa, ni judicialâ€�.[28]
De esa forma se la concebÃ­a de manera residual, â€œcomo un bloque cerradoâ€� ordenado jerÃ¡rquicamente y articulado a nivel interno de acuerdo con el dogma de la unidad de la AdministraciÃ³n. [29]
La nueva AdministraciÃ³n PÃºblica busca â€œabrirseâ€�, a travÃ©s de una acciÃ³n administrativa que se despliegue igualmente mÃ¡s allÃ¡ del Estado, buscando equipararse mÃ¡s a la sociedad y a los administrados.
De a poco estÃ¡n creciendo los fenÃ³menos de autoadministraciÃ³n. El principio de jerarquÃ­a estÃ¡ â€œaprendiendo a convivirâ€� con el principio de colegialidad; y las resoluciones administrativas unilaterales con la actividad de consenso y colaboraciÃ³n[30]. Tal es el caso de los instrumentos de mercado de carÃ¡cter cooperador, que analizaremos.
En efecto, la AdministraciÃ³n PÃºblica no se define mÃ¡s de acuerdo al principio de separaciÃ³n de poderes y funciones del Estado, sino de acuerdo a la relaciÃ³n entre el Estado y la Sociedad.[31]
Asimismo, el derecho Administrativo tradicional concebÃ­a a las actividades de control siempre desde un plano de superioridad y de subordinaciÃ³n entre AdministraciÃ³n PÃºblica y administrados.
En la modernidad surgen nuevos controles que se insertan en el Ã¡mbito de las relaciones de colaboraciÃ³n y cooperaciÃ³n pÃºblico-privada. â€œControl y cooperaciÃ³n no son conceptos necesariamente opuestosâ€�[32] . Lo sustancial es garantizar personal, organizativa o procedimentalmente la especÃ­fica posiciÃ³n de distancia que requiere todo ejercicio de control.[33]
Al participar en el sistema administrativo, la sociedad tambiÃ©n controla.
A) El â€œNew Public Managementâ€�
Esta nueva AdministraciÃ³n se nutre principalmente de la tendencia denominada New Public Management -NPM- o â€œNuevo Modelo de GestiÃ³n PÃºblicaâ€�.[34]
El NPM se basa en un Estado moderno que deja de intervenir directamente en la vida social, para responder de manera mÃ¡s eficaz a las exigencias de la globalizaciÃ³n y la tecnificaciÃ³n.
Ello puede acontecer tanto mediante una suerte de â€œhuida del rÃ©gimen jurÃ­dico administrativoâ€� en las relaciones con los gestores privados de servicios y funciones pÃºblicas, o mediante la flexibilizaciÃ³n de la aplicaciÃ³n de dicho rÃ©gimen, atribuyÃ©ndose a dichos gestores un mayor margen de libertad de actuaciÃ³n.[35]
Asimismo, el NPM supone la â€œeconomizaciÃ³nâ€� y la introducciÃ³n de criterios empresariales en la gestiÃ³n interna de la AdministraciÃ³n.
Se basa en un modelo de gestiÃ³n inspirado en la estructura gerencial y la organizaciÃ³n de las empresas privadas, cuyas principales caracterÃ­sticas son la gestiÃ³n por resultados, la orientaciÃ³n hacia los instrumentos de mercado, la promociÃ³n de la competencia, el enfoque en los productos, la calidad de la gestiÃ³n y la rendiciÃ³n de cuentas sobre los resultados.[36]
Este modelo permite focalizar la atenciÃ³n sobre los procesos y garantiza que los servicios de la administraciÃ³n respondan a las necesidades de los ciudadanos de modo eficiente y con altos estÃ¡ndares de calidad.
Estas caracterÃ­sticas suponen una serie de ventajas de la NPM con respecto al modelo burocrÃ¡tico tradicional, en la medida en que brinda herramientas a los gerentes y funcionarios para ejecutar sus tareas en forma flexible, eficiente y transparente, estimulando el liderazgo y la innovaciÃ³n en el sector pÃºblico. Tradicionalmente esto se asociaba sÃ³lo a la administraciÃ³n de empresas privadas. AdemÃ¡s, al poner al ciudadano en el centro del modelo, se introduce una ruptura fundamental con la perspectiva tradicional, ya que el objetivo final de la administraciÃ³n pÃºblica consiste en tramitar eficazmente las demandas de los ciudadanos, garantizando la prestaciÃ³n de servicios de calidad y ajustados a sus necesidades.[37]
En efecto, el NPM demuestra no solo una AdministraciÃ³n que busca funcionar como una empresa, sino tambiÃ©n que el modus operandi del sector privado es el conveniente para obtener eficacia en la satisfacciÃ³n del interÃ©s pÃºblico.
B) Las â€œPublic-Private-Partnershipsâ€�
Como dijimos, el ciudadano no es sÃ³lo usuario de los servicios prestados por la AdministraciÃ³n, sino que tambiÃ©n es responsable de esos servicios.
En las Public-Private-Partnerships â€“PPP- o Asociaciones PÃºblico-Privadas, la AdministraciÃ³n PÃºblica y el socio privado definen de manera conjunta un fin para cuya consecuciÃ³n trabajan unidos.
A diferencia del NPM -donde en ciertos casos se transfiere Ã­ntegramente el suministro del servicio a manos privadas- aquÃ­ no se trata de una retirada de los poderes pÃºblicos en la ejecuciÃ³n de tareas pÃºblicas, sino mÃ¡s bien de una â€œcombinaciÃ³n de la autorregulaciÃ³n social y de la conducciÃ³n polÃ­ticaâ€�[38]. No se trata de una privatizaciÃ³n, ya que la AdministraciÃ³n conserva un importante papel en la gestiÃ³n y regulaciÃ³n de los servicios objeto de las PPP.
Sin embargo, quien generalmente determina el fin a conseguir es el sujeto privado. Se da una suerte de equiparaciÃ³n en la distribuciÃ³n de funciones entre AdministraciÃ³n y administrados: el sujeto privado declara, y la AdministraciÃ³n ejecuta concurrentemente.[39]
AllÃ­ no tiene cabida la figura de la concesiÃ³n clÃ¡sica donde los privados realizan una actuaciÃ³n material cumpliendo las Ã³rdenes y decisiones de la AdministraciÃ³n.[40]
MÃ¡xime cuando lo que el Estado traspasa a travÃ©s de las concesiones son exclusivamente actividades de gestiÃ³n material, de prestaciÃ³n de algÃºn servicio; manteniendo la titularidad y direcciÃ³n del mismo. Es la AdministraciÃ³n PÃºblica quien decide y declara sobre las caracterÃ­sticas del servicio: condiciones de prestaciÃ³n, tarifas, relaciones con los usuarios, etc.
En cambio, el paradigma del derecho ambiental exige ir mÃ¡s allÃ¡, por cuanto lo que se traslada hacia los particulares no es solamente la gestiÃ³n material, sino la inspecciÃ³n y parte del control, que se materializa en declaraciones y certificados.[41]
El traspaso es entonces de cierta â€œautoridadâ€� y no de mera prestaciÃ³n de servicios; pero con la supervisiÃ³n de la AdministraciÃ³n.
Asimismo, segÃºn la ComunicaciÃ³n Interpretativa de la ComisiÃ³n sobre las Concesiones[42] , tampoco puede utilizarse la figura de la autorizaciÃ³n para traspasar funciones pÃºblicas a las PPP, como las de seguridad, control e inspecciÃ³n. La autorizaciÃ³n administrativa normalmente recae sobre actividades privadas y se emite unilateralmente, por lo que la relaciÃ³n de traspaso debe ser de carÃ¡cter bilateral y contractual[43].
El nuevo sistema exige el desarrollo de los ACA que veremos mÃ¡s adelante.
La ventaja principal que brindan las PPP es que la AdministraciÃ³n no debe cargar con la financiaciÃ³n del servicio, y este Ãºltimo se optimiza en virtud de la aportaciÃ³n del â€œknow howâ€� tÃ©cnico de los privados[44].
El riesgo reside en la dificultad de garantizarse un servicio Ã³ptimo en tiempos en los que no resulte plenamente rentable para el agente privado. Es ahÃ­ donde debe hacer foco la AdministraciÃ³n, utilizando sus facultades de promociÃ³n y fomento, policÃ­a, control y disuasiÃ³n.
Es lo que se denomina â€œresponsabilidad de salvaguardaâ€�.[45]
C) El â€œcontrol del controlâ€�
En ese contexto, no es pacÃ­fica la doctrina en cuanto al lÃ­mite de las funciones pÃºblicas que pueden ser traspasadas al sector privado.
Ciertos autores consideran la necesidad de un traspaso en las tareas de gestiÃ³n y calidad ambiental, perdurando necesariamente las facultades de control y policÃ­a en cabeza de la AdministraciÃ³n PÃºblica.[46]
No obstante, la doctrina predominante va mÃ¡s allÃ¡ y entiende que existen diversas tareas de seguridad ambiental, que deben necesariamente ser tomadas por el mismo sector privado que genera los riesgos que solo Ã©l sabe y puede controlar: â€œLa insuficiencia del monopolio administrativo en el desarrollo de la funciÃ³n de inspecciÃ³n, control, y la necesidad de proteger bienes jurÃ­dicos tan relevantesâ€¦ ambientalesâ€¦ han provocado la apariciÃ³n estelar de un conjunto de operadores privados que, siguiendo las instrucciones y el debido control de su patrÃ³n â€“la AdministraciÃ³n- garantizan el ejercicio regular de numerosas actividades potencialmente lesivas para esos bienes jurÃ­dicos.â€�[47]
El derecho de la UE tambiÃ©n parece seguir con Ã©sta lÃ­nea.
Se han creado diversos sistemas comunitarios de control, certificaciÃ³n, inspecciÃ³n y auditorÃ­as ambientales privadas[48]. Tales sistemas se encuentran supervisados, puesto que todos los agentes que operan en ellos necesitan una habilitaciÃ³n o reconocimiento por parte de la AdministraciÃ³n PÃºblica, Ãºltimo guardiÃ¡n del macro-sistema.
Se genera asÃ­ un nuevo rol de la AdministraciÃ³n: el â€œcontrol del controlâ€�.
El Estado se aparta de los clÃ¡sicos instrumentos de policÃ­a e intervenciÃ³n mediante su actuaciÃ³n dirigida a prohibir, ordenar y restringir, al verse mÃ¡s atraÃ­do por la aplicaciÃ³n de instrumentos de direcciÃ³n que actÃºen sobre todo influenciando y motivando[49].
La AdministraciÃ³n deja el poder de policÃ­a clÃ¡sico y vertical, pasando a intervenir de manera â€œselectivaâ€�[50] e indirecta. En vez de intentar â€œcontrolar lo incontrolablemente controlableâ€�[51] a travÃ©s de sus escasos recursos fÃ­sicos y tÃ©cnicos, se limita a controlar especialmente a los controladores, logrando mayor eficacia.
Este nuevo papel de la AdministraciÃ³n estÃ¡ vinculado al concepto de â€œresponsabilidad garantizadora pÃºblicaâ€�. El Estado pasa a asumir una funciÃ³n de garante. Se â€œretiraâ€� de su intervenciÃ³n clÃ¡sica, pero sin embargo debe garantizar que la actuaciÃ³n de los privados asegure el funcionamiento de los servicios traspasados, por ser de interÃ©s general.
El problema de este sistema de inspecciones y controles tÃ©cnico-privados es que difÃ­cilmente puede desarrollarse en rÃ©gimen de libre competencia[52], tal como indica la UE. De lo contrario, la especulaciÃ³n y la necesidad de obtener rentabilidad que tienen las empresas llevarÃ­an a Ã©stas a intentar verificarse por controladores menos estrictos para obtener una ventaja comparativa frente a sus competidores.
En Alemania, para contrarrestar este efecto, las asociaciones de inspecciÃ³n tÃ©cnica[53] crearon una agrupaciÃ³n superior a todas ellas para unificar criterios y tratar de manera homogÃ©nea toda una serie de cuestiones bÃ¡sicas en las que no es admisible el juego de la libre competencia y la libre actuaciÃ³n privada. Desde ella pueden fijarse criterios estandarizados de actuaciÃ³n y valoraciÃ³n, ofreciÃ©ndosele a las empresas la garantÃ­a de un tratamiento comÃºn, cuestiÃ³n indispensable para asegurar la solvencia del sistema.[54]
Esto se logrÃ³ gracias a un Estado verdaderamente moderno que influencia y motiva[55] la formaciÃ³n de organizaciones y asociaciones de verificadores ambientales.
A todo esto debemos agregar la importancia de la informaciÃ³n y de su rol.
Para neutralizar la especulaciÃ³n que pueden llegar a tener los sujetos privados en la bÃºsqueda de rentabilidad, el Estado necesita promover sistemas de informaciÃ³n fluida, masiva y eficiente. Esto para que la actitud tomada por las empresas, ya sea amigable o no con el ambiente, repercuta en su mercado y en la sociedad en general.
En el acÃ¡pite siguiente veremos la relevancia y el nuevo rol que tienen las normas de calidad e informaciÃ³n.
Podemos concluir que en definitiva el â€œcontrol del controlâ€� funciona cuando el Estado no busca abarcar la totalidad de la actividad de los administrados que tenga incidencia ambiental, sino lo esencial: influenciar y motivar de acuerdo al interÃ©s general, y controlar selectiva, pero firmemente, a los organismos privados de control.
4- SEGURIDAD Y CALIDAD AMBIENTAL: LOS INSTRUMENTOS VOLUNTARIOS DE MERCADO DE CARÃ�CTER COOPERADOR
Dentro del sistema jurÃ­dico ambiental existen dos tipos de normas: las de seguridad y las de calidad.
Las primeras son normas jurÃ­dicas obligatorias que integran la funciÃ³n pÃºblica y que tienen como principal objetivo la prevenciÃ³n y limitaciÃ³n de los riesgos de daÃ±o a la naturaleza y al ser humano. Se basan en el principio del riesgo, y su problema principal es la delimitaciÃ³n entre el riesgo tolerado y el riesgo prohibido.
Las segundas, por su parte, tienen un claro objetivo informativo. Nacen del Ã¡mbito privado y tÃ©cnico, y por lo tanto no son parte de la funciÃ³n pÃºblica ni son obligatorias, aunque sÃ­ pueden llegar a tener relevancia pÃºblica cuando son reconocidas por la AdministraciÃ³n y los tribunales. De esa forma el Estado va a influenciar y motivar.
Su sentido se desenvuelve plenamente sobre la Ã³rbita de la informaciÃ³n. Se trata de un control a travÃ©s del suministro de informaciÃ³n, que a su vez tiene diversos destinatarios:[56]
El mercado; esto es: consumidores y usuarios de los productos que venden las empresas e industrias.
La AdministraciÃ³n PÃºblica, quien puede tener en cuenta tal informaciÃ³n para considerar innecesaria su intervenciÃ³n autorizadora o inspectora.
Los sujetos que deben soportar los riesgos y posibles daÃ±os. En relaciÃ³n a ellos la informaciÃ³n sirve para aclarar el nexo de causalidad siempre difÃ­cil de probar en materia ambiental. La empresa que informa sobre su proceso productivo tiene una ventaja comparativa cuando sucede algÃºn siniestro.
Esta divisiÃ³n entre calidad y seguridad es cada vez mÃ¡s difÃ­cil de establecer.
El derecho administrativo moderno se desplaza de las normas clÃ¡sicas de seguridad, hacia una suerte de normas de â€œseguridad por calidadâ€�, por razones de eficacia. La norma voluntaria-informativa invade el campo que tiempo atrÃ¡s ocupaban exclusivamente la seguridad y la imperatividad.
No estÃ¡ claro hasta quÃ© punto los privados pueden intervenir en materia de seguridad ambiental[57]. Sin embargo, el Estado reconoce sus limitaciones y se lanza a la aventura de este nuevo paradigma.
En efecto, la experticia de los privados se desplaza desde el mero rol de establecer normas de calidad, a participar en la creaciÃ³n de las normas de seguridad.[58]
A travÃ©s de la aplicaciÃ³n de los instrumentos que resumiremos a continuaciÃ³n, veremos cÃ³mo el Estado se retira del protagonismo central, promoviendo el sistema de informaciÃ³n y ejerciendo â€œcontrol del controlâ€� sobre el mismo. Ello permitiendo que la normativa tÃ©cnica de calidad predomine.
Solo asÃ­ se puede obtener una real eficacia. Eficacia para lograr un desarrollo pleno, pero sostenible.
A) Las Eco-AuditorÃ­as
Las Eco-Auditorias son instrumentos voluntarios de carÃ¡cter cooperador que se basan en un sistema de doble control. Se entremezclan dos funciones: una privada y posteriormente una pÃºblica.
Su primera fase se desarrolla en el Ã¡mbito privado, en un rÃ©gimen de plena autorregulaciÃ³n. Un sujeto privado, denominado â€œauditorâ€� -que puede ser interno o externo a la propia empresa- se encarga de controlar e informar periÃ³dicamente sobre la calidad ambiental de la misma.
Luego un â€œverificador ambientalâ€� avalado[59] por el Estado, certifica lo dictaminado por el auditor, otorgÃ¡ndole relevancia pÃºblica.[60]
Como toda auditorÃ­a se trata de un instrumento de naturaleza privada ligado a la gestiÃ³n de la empresa, al que se agrega la segunda fase de dotaciÃ³n de trascendencia pÃºblica.[61]
Se trata de un control tÃ©cnico de seguridad y de calidad ambiental que se encuentra regulado a nivel comunitario en el Reglamento CE1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 19 de marzo.
Dicho Reglamento sistematiza el rÃ©gimen de Eco-Auditorias bajo el nombre de â€œEnvironmental Management and Audit Schemeâ€� â€“EMAS- o Sistema Comunitario de GestiÃ³n y AuditorÃ­as Ambientales. El EMAS es un instrumento de gestiÃ³n que comprende una evaluaciÃ³n sistemÃ¡tica, documentada, periÃ³dica y objetiva del comportamiento de la organizaciÃ³n; su sistema de gestiÃ³n; y los procedimientos destinados a proteger al medio ambiente, con el objeto de[62]:
facilitar el control operativo de las prÃ¡cticas que puedan tener un impacto sobre el medio ambiente; y
evaluar el cumplimiento de la polÃ­tica ambiental de la organizaciÃ³n, en especial sus objetivos y metas ambientales.
A este sistema se puede someter voluntariamente toda organizaciÃ³n â€“empresa, industria, autoridad o instituciÃ³n-, para evaluar su propio cumplimiento de la ley ambiental â€“control de seguridad-, ahorrar costes[63], y mejorar su imagen ante el pÃºblico en general[64].
Existen diversos sujetos intervinientes en el sistema:
Los organismos competentes:
Son los organismos nacionales, regionales o locales que designa cada Estado-miembro en su territorio, para llevar a cabo lo siguiente: registrar a las organizaciones que se someten voluntariamente al EMAS; realizar un seguimiento de la lista de los â€œverificadores ambientalesâ€� elaborada por las â€œentidades de acreditaciÃ³nâ€�; llevar una lista con todas las organizaciones registradas en la UE; e informar a la ComisiÃ³n Europea al respecto.
Entidades de AcreditaciÃ³n:
Son las responsables de la acreditaciÃ³n y verificaciÃ³n de los â€œverificadores ambientalesâ€�, constituyendo la pieza de garantÃ­a y seguridad del sistema.[65]
Podemos decir que son el nexo de seguridad entre la organizaciÃ³n que se adhiere al sistema y la AdministraciÃ³n, que otorga relevancia y validez pÃºblica a una norma tÃ©cnica de calidad.
Si bien se trata claramente de una funciÃ³n pÃºblica, Ã©stas pueden ser tanto instituciones pÃºblicas como privadas. Lo Ãºnico que se exige es su independencia y neutralidad.[66]
La tendencia en toda la UE es a designar como Entidades de AcreditaciÃ³n a instituciones privadas â€œsin Ã¡nimo de lucroâ€�[67]. Es decir que se delega hasta una segunda faceta[68] de control al sector privado, quien ejerce evidentes funciones pÃºblicas, quedando para la AdministraciÃ³n el Ãºltimo â€œcontrol del controlâ€�. Es la â€œposiciÃ³n de distanciaâ€� de la que hablamos.
Auditores Ambientales:
Son los encargados de realizar las declaraciones y dictÃ¡menes periÃ³dicos de las organizaciones sometidas al EMAS, sobre el cumplimiento de la polÃ­tica ambiental de la empresa y de la normativa ambiental.
Pueden ser personas o equipos internos o externos a la organizaciÃ³n auditada, y deben actuar con ayuda de la â€œalta representaciÃ³nâ€� de esta Ãºltima.
Deben poseer suficiente formaciÃ³n como auditores y ser lo suficientemente independientes de las actividades objeto de auditorÃ­a, para poder emitir dictÃ¡menes objetivos.
Verificadores Ambientales:
Es toda persona u organizaciÃ³n independiente de la organizaciÃ³n objeto de la verificaciÃ³n, que haya obtenido una acreditaciÃ³n por la Entidad de AcreditaciÃ³n competente.
Pueden ser personas fÃ­sicas u organizaciones, de acuerdo a lo que establezca cada Estado-miembro.
Los Verificadores Ambientales deben examinar el anÃ¡lisis ambiental realizado por los Auditores y verificar que se cumplen los requisitos que exige el Reglamento comunitario. De estar todo correcto, deberÃ¡n validarlos y asÃ­ darles entidad y trascendencia pÃºblica.
Por ello dijimos que el EMAS se trata de un sistema de control de calidad y de seguridad.
El Verificador es pues el nexo entre la auditorÃ­a privada, la AdministraciÃ³n PÃºblica y el pÃºblico en general.
Una vez obtenida la aprobaciÃ³n por el Verificador, las organizaciones sometidas al EMAS pueden inscribirse en el Registro EMAS y utilizar el logotipo y la publicidad que otorga la distinciÃ³n. AsÃ­ se informa[69] a la sociedad y al consumidor que la empresa es ambientalmente responsable.
B) La Etiqueta EcolÃ³gica
La Etiqueta EcolÃ³gica o Eco-etiqueta â€“EE-, es un distintivo de carÃ¡cter colaborador y de adhesiÃ³n voluntaria.
Las empresas lo buscan ya que a travÃ©s del mismo se acredita el menor impacto y menor incidencia en el ambiente posibles, durante sus procesos productivos.
Esto genera la atracciÃ³n de un consumidor cada vez mas concientizado de las implicancias medioambientales. Es lo que se dice una mejor â€œcarta de presentaciÃ³nâ€�.
Se trata de una tÃ©cnica de carÃ¡cter claramente preventivo, en la medida en que se persigue el diseÃ±o, producciÃ³n y comercializaciÃ³n de productos que tengan un efecto ambiental reducido durante todo su ciclo de vida. AsÃ­ lo dispone el art. 6.3 del Reglamento 66/2010 CE en el Ã¡mbito comunitario.
Es decir que se contempla el impacto reducido â€œde la cuna a la tumbaâ€� del producto. Desde que es materia prima hasta convertirse en residuo, sea reutilizado, reciclado, tratado, o sea dispuesto finalmente.
En cuanto al nuevo rol de la AdministraciÃ³n podemos decir que, si bien Ã©sta es quien otorga la EE, no se encuentra monopolizada la constataciÃ³n del cumplimiento de los requisitos ambientales y los criterios ecolÃ³gicos para su obtenciÃ³n. En efecto, se dispone que la AdministraciÃ³n competente pueda reconocer pruebas y comprobaciones realizadas por organismos privados acreditados con arreglo a las normas de la Serie EN 45000[70] u otras normas internacionales equivalentes.
De ese modo trabajan conjuntamente la AdministraciÃ³n y otros organismos privados en la aplicaciÃ³n efectiva y coherente de los procedimientos de evaluaciÃ³n y verificaciÃ³n de los interesados.[71]
Vemos aquÃ­ una tÃ©cnica de flexibilizaciÃ³n propia del NPM.
TambiÃ©n vemos en las EE el papel incentivador que le corresponde a la AdministraciÃ³n. Esta incentivaciÃ³n puede plasmarse a travÃ©s de la prioridad en la contrataciÃ³n pÃºblica con empresas que posean el distintivo.[72]
AdemÃ¡s a la AdministraciÃ³n le corresponde hacer atractiva esta tÃ©cnica a travÃ©s de campaÃ±as de informaciÃ³n y fomento.[73]
C) Los Acuerdos y Convenios Ambientales
A diferencia de los demÃ¡s instrumentos de carÃ¡cter cooperador, no existe una definiciÃ³n unÃ¡nime e inequÃ­voca de los Acuerdos y Convenios Ambientales â€“ACA-. Tampoco tienen una regulaciÃ³n especÃ­fica ni exclusiva en el Ã¡mbito de la UE.
Una definiciÃ³n que parece acertada es la del artÃ­culo 4.1 de la Ley EspaÃ±ola 3/1998 de IntervenciÃ³n Integral de la AdministraciÃ³n Ambiental, que los categoriza como: acuerdos suscriptos â€œentre la AdministraciÃ³n Ambiental competente y una empresa o los representantes del sector industrial segÃºn el cual ambas partes se vinculan voluntariamente para el cumplimiento de unos objetivos cuantificados de calidad ambientalâ€�. Estamos hablando de acuerdos que superan las meras manifestaciones de voluntad que quedan exclusivamente en el Ã¡mbito privado, produciendo efectos pÃºblico-jurÃ­dicos. Asimismo, estos acuerdos suponen desplazar la unilateralidad de la actuaciÃ³n administrativa, introduciendo cierto nivel de transacciÃ³n entre la AdministraciÃ³n y los administrados.
A pesar de que dijimos que el nuevo paradigma exige buscar mecanismos de legitimaciÃ³n democrÃ¡tica distintos, resulta discutible hasta quÃ© punto se pueden considerar legÃ­timos estos ACA sin violar el principio de legalidad. Aun quedan en la UE vestigios y matices del Sistema Continental, que consideran inviable in limine la â€œnegociaciÃ³nâ€�[74]en los supuestos de ejercicio de la potestad reglamentaria del Estado[75], o respecto al resultado del ejercicio de la potestad sancionadora de la AdministraciÃ³n PÃºblica.[76]
Entiendo a la potestad sancionadora como un lÃ­mite razonable a este sistema de flexibilizaciÃ³n propio del NPM, por no ser transable la aplicaciÃ³n de una sanciÃ³n de orden pÃºblico y por ser control de Ãºltima ratio del Estado.
No considero lo mismo respecto a la potestad reglamentaria, la cual puede flexibilizarse mÃ¡s, aceptÃ¡ndose los ACA como reglamentos. Esta consideraciÃ³n se fundamenta en: [77]
La RecomendaciÃ³n de la ComisiÃ³n UE, sobre ACA para la TransposiciÃ³n de Directivas[78], y la ComunicaciÃ³n de la ComisiÃ³n al Parlamento Europeo, al Consejo, al ComitÃ© EconÃ³mico y Social y al ComitÃ© de las Regiones sobre los ACA en el marco del Plan de acciÃ³n â€œSimplificar y mejorar el marco reguladorâ€�[79].
En la primera se considerÃ³ que una efectiva transposiciÃ³n de las Directivas ambientales al derecho interno, pueden darse a travÃ©s de acuerdos suscriptos entre la industria y las autoridades. Ello con ciertos lÃ­mites obvios, como la publicaciÃ³n de los acuerdos, la legitimaciÃ³n de las partes y la transparencia.
En la segunda se estableciÃ³ que los ACA se consideran instrumentos de cumplimiento de la legalidad ambiental y se les reconoce fuerza vinculante en tanto y en cuanto se apoyen en actos legislativos.
AsÃ­, se resguarda el principio de legalidad como lÃ­mite para que los acuerdos sean vinculantes, pero considerÃ¡ndose a mi entender los ACA como verdaderos reglamentos.
Los ACA pueden clasificarse en[80]:
Normativos y Ejecutivos: Los primeros pueden innovar en la legislaciÃ³n cuando no existe normativa ambiental previa en la materia, por ejemplo estableciendo niveles de calidad ambiental mÃ¡s estrictos; o bien pueden intentar modificar la legalidad existente, en cuyo caso resultan ilegales, al alterarse el orden pÃºblico.
Los segundos son menos problemÃ¡ticos, ya que no buscan alterar el principio de legalidad sino que son formulas eficaces para el desarrollo de la normativa ambiental marco, concretando requisitos previstos en las normas. TambiÃ©n pueden orientarse a facilitar el cumplimiento de la legalidad ambiental;
Sustitutivos y Preparatorios de una resoluciÃ³n;
Marco y EspecÃ­ficos;
De FijaciÃ³n â€“como el que puede utilizarse para determinar una Mejor TÃ©cnica Disponible- y de Intercambio;
De Cumplimiento InstantÃ¡neo y de EjecuciÃ³n Continuada;
Procedimentales y Extra-procedimentales.
Los ACA Procedimentales nacen en el marco de un procedimiento administrativo. A raÃ­z de estos, se crea la teorÃ­a del â€œActo Administrativo Consensualâ€�[81], entendido como una alternativa al procedimiento clÃ¡sico para la negociaciÃ³n y posterior terminaciÃ³n de un procedimiento administrativo con carÃ¡cter vinculante[82].
A diferencia, los Extra-Procedimentales nacen del Ã¡mbito privado y se presentan como una alternativa ante la falta de mayor concreciÃ³n reglamentaria, para precisar y dar cumplimiento a las obligaciones establecidas por la Ley[83].
Al ser la materia autorizatoria potestad reglada de la AdministraciÃ³n, los ACA extra-procedimentales sÃ³lo son vÃ¡lidos cuando no son vinculantes o cuando estamos ante tÃ­tulos autorizatorios especiales en donde la AdministraciÃ³n goza de cierta discrecionalidad. Como dijimos, respecto a la potestad sancionatoria podrÃ­an llegar a ser vÃ¡lidos sÃ³lo respecto a la negociaciÃ³n sobre el inicio o no del procedimiento, por ser facultad discrecional[84]. Ahora, una vez iniciado el procedimiento ya no se pueden utilizar estos convenios para resolverlo.
Estos serÃ­an ciertos lÃ­mites que intentan integrar al principio de legalidad junto con el NPM y la necesidad de eficacia.
Esto nos plantea la necesidad de que el legislador deje cierto margen a la negociaciÃ³n â€“descartada para las sanciones-, de manera de no agotar la regulaciÃ³n de los elementos sustantivos â€“solo fijar ciertos estÃ¡ndares y positivizar los principios ambientales-. Solo bastarÃ¡ con garantizar el debido procedimiento y asegurar la transparencia de la negociaciÃ³n y del ACA en sÃ­.[85]
Claro que esto nos deja la duda de la posible manipulaciÃ³n en los procesos de negociaciÃ³n por parte de grupos de intereses, que solo pueden corregirse a travÃ©s de la publicidad/informaciÃ³n no solo de los ACA, sino de todo el proceso de negociaciÃ³n.
En este sentido viene trabajando la UE, al exigir la publicidad de los ACA, y al solicitar a los Estados-miembros que procuren la participaciÃ³n del pÃºblico en los procesos de negociaciÃ³n.[86]
En conclusiÃ³n, podemos decir que el ACA es mÃ¡s adecuado que el acto administrativo unilateral, para la actuaciÃ³n eficaz de una AdministraciÃ³n que se encuentra desbordada por la tÃ©cnica y por la cantidad de intereses contrapuestos. Dicho acto deberÃ­a utilizarse solamente para la potestad sancionatoria como control de Ãºltima ratio administrativa. Como Ãºltimo eslabÃ³n de la cadena para imponer el orden y asegurar el respeto a la ley.[87]
Resumiendo los instrumentos estudiados, vemos que la nueva tendencia es desregular desde un punto de vista clÃ¡sico, restrictivo y limitador. Se dejan de lado las tradicionales â€œnormas de seguridadâ€� para promoverse normas que dan mayor margen de decisiÃ³n al agente contaminador en cuanto a la conducta que puede asegurar, y mejorar la calidad ambiental. TambiÃ©n flexibilizan los requisitos de la legalidad ambiental, y generan mejores resultados incluso en tÃ©rminos de la seguridad que persigue la Ley.
La AdministraciÃ³n se coloca en pos de igualdad con los administrados al â€œgobernar bilateralmenteâ€�, atendiendo al imperio de la tÃ©cnica.
Para completar y comprender el sistema, a continuaciÃ³n debemos estudiar la simplificaciÃ³n de los procedimientos y el control selectivo.
5 - LA DIRECTIVA DE SERVICIOS Y LA SIMPLIFICACIÃ“N DE LOS PROCEDIMIENTOS AMBIENTALES
En este contexto modernizador, el 12 de diciembre del aÃ±o 2006, la UE dictÃ³ la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior[88]-DS-.
Su objetivo principal es la eliminaciÃ³n de las barreras que obstaculizan el desarrollo de las actividades de servicios[89] entre Estados-miembros, â€œcomo un medio esencial de reforzar la integraciÃ³n entre los pueblos de Europa y de fomentar un progreso econÃ³mico y social equilibrado y sostenibleâ€�. Ello siempre atento a dos principios comunitarios fundamentales: la garantÃ­a de la libertad de establecimiento[90] y la libre prestaciÃ³n de servicios dentro de la UE.[91]
A partir de esto aparecen otros rasgos del Derecho Administrativo Ambiental moderno: la simplificaciÃ³n de los procedimientos y la estandarizaciÃ³n normativa. SimplificaciÃ³n y des-obstaculizaciÃ³n que refieren a una mayor confianza en los sujetos privados, y una menor intervenciÃ³n de la AdministraciÃ³n PÃºblica.
En ese sentido, la DS hace foco en el derecho a la informaciÃ³n[92] como base sobre la que tiene que reposar el sistema, mÃ¡s allÃ¡ de los instrumentos de policÃ­a clÃ¡sicos. InformaciÃ³n sobre la que insistimos como base del sistema administrativo/ambiental moderno.
El rÃ©gimen de simplificaciÃ³n busca abolir una de las principales dificultades a la que se enfrentan las empresas -en especial las PYME- al acceder a las actividades de servicios: la complejidad, la extensiÃ³n y la inseguridad jurÃ­dica de los procedimientos administrativos. Por este motivo la DS, procede a establecer principios de simplificaciÃ³n administrativa, en concreto limitando la autorizaciÃ³n previa obligatoria a aquellos casos en que sea indispensable e introduciendo el principio de autorizaciÃ³n tÃ¡cita de las autoridades competentes. Ello para eliminar los retrasos, costes y efectos disuasorios que ocasionan, por ejemplo, los trÃ¡mites innecesarios o excesivamente complejos y costosos, la duplicaciÃ³n de operaciones[93].
Continuar sobre esa senda antigua lleva a una suerte de retracciÃ³n de los empresarios europeos de expandir su desarrollo de manera competente, a nivel comunitario y mundial.
La DS establece que la posibilidad de acceder a una actividad de servicios sÃ³lo debe quedar supeditada a una autorizaciÃ³n previa â€“no bastando la mera informaciÃ³n/comunicaciÃ³n-, cuando dicho acto cumpla los criterios de no discriminaciÃ³n, necesidad y proporcionalidad. Esto es, cuando el rÃ©gimen no sea discriminatorio para el prestador del servicio; cuando la necesidad de su autorizaciÃ³n estÃ© justificada por una RIIG[94]; y cuando el objetivo perseguido no pueda conseguirse mediante una medida menos restrictiva, como lo serÃ­a un control a posteriori.[95]
En concreto, esto significa que la autorizaciÃ³n solo es admisible en aquellos casos en que no resultarÃ­a eficaz hacer un control a posteriori.[96]
Es decir, que a partir de la DS el principio general es la comunicaciÃ³n o declaraciÃ³n responsable, y la excepciÃ³n la autorizaciÃ³n. De esto, a su vez deriva el principio del â€œsilencio positivoâ€�: a falta de respuesta oportuna frente a la solicitud de autorizaciÃ³n, Ã©sta se considerarÃ¡ concedida.
A) La ProtecciÃ³n Ambiental como RIIG
El considerando 59 de la DS contempla al ambiente como una RIIG y asÃ­ se refleja en el artÃ­culo 57.
Esto justifica la posibilidad de exigir una autorizaciÃ³n individual al prestador de actividades susceptibles de afectar al ambiente, para cada instalaciÃ³n fÃ­sica. No obstante, la autorizaciÃ³n debe permitir acceder a la actividad de servicios y ejercerla en todo el territorio nacional.[97]
El Tribunal de Justicia Europeo â€“TJE- ya en el aÃ±o 1988 estableciÃ³ que la protecciÃ³n del medio ambiente es un objetivo esencial de la Comunidad Europea y que como tal puede justificar ciertas excepciones al principio de la libre circulaciÃ³n de las mercancÃ­as[98]. Sin embargo el mismo TJE dijo que el lÃ­mite a dichas excepciones no debe â€œsobrepasar las restricciones inevitables, justificadas por el objetivo de interÃ©s general que es la protecciÃ³n del medio ambienteâ€�.[99]
En esa inteligencia, segÃºn jurisprudencia reiterada del TJE: â€œlas medidas nacionales que pueden obstaculizar el comercio intracomunitario pueden estar justificadas por exigencias imperativas derivadas de la protecciÃ³n del medio ambiente, siempre queâ€¦ sean proporcionadas al objetivo perseguidoâ€�.[100]
Por ello, se entiende que la protecciÃ³n del medio ambiente no siempre ni inexorablemente se erige en una RIIG que justifique someter a autorizaciÃ³n a todos los servicios con incidencia ambiental. AsÃ­, las legislaciones internas[101] de transposiciÃ³n de la DS prevÃ©n posibles casos[102] donde el acceso a un servicio -o su ejercicio- pueden sujetarse a comunicaciÃ³n previa o declaraciÃ³n responsable, como medios de intervenciÃ³n administrativa mÃ¡s proporcionados.[103]
En definitiva podemos afirmar que la DS implanta un sistema de â€œconfianzaâ€�[104]en el agente contaminador, al buscar derogar el principio de la intervenciÃ³n administrativa previa al inicio de las actividades.
EstÃ¡ claro que como vimos, el Sistema Continental basado en la desconfianza en el individuo y en la exacerbaciÃ³n de la exorbitancia de la AdministraciÃ³n y su policÃ­a, estÃ¡ en decadencia. La doctrina mÃ¡s moderna considera que dicho sistema estuvo demasiado tiempo sin poder demostrar que el control previo garantiza el correcto funcionamiento de las actividades[105].
La modernizaciÃ³n exige confiar en el agente contaminador para dar fluidez y plenitud al desarrollo, actuando de forma estricta ante eventuales incumplimientos, pero a posteriori.
6- LA GESTIÃ“N DE RESIDUOS: SU CONTEXTO
AdentrÃ¡ndonos en la segunda parte de la obra, la anterior Directiva Marco 2006/12/CE[106], de residuos, definiÃ³ a la gestiÃ³n de los mismos como â€œla recogida, el transporte, la valorizaciÃ³n y la eliminaciÃ³n de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones asÃ­ como la vigilancia de los lugares de descarga despuÃ©s de su cierreâ€�.[107]
Tradicionalmente la gestiÃ³n de residuos se consideraba un servicio pÃºblico en sentido estricto, cuya prestaciÃ³n aparecÃ­a principalmente encomendada a la AdministraciÃ³n local[108]. La participaciÃ³n de los privados se articulaba mediante las formas de gestiÃ³n indirecta â€“generalmente a travÃ©s de la concesiÃ³n- propias del rÃ©gimen local.
Posteriormente, la modernizaciÃ³n, la diversificaciÃ³n de las opciones tÃ©cnicas y la toma de conciencia de las posibilidades de aprovechamiento de los residuos como recursos en sÃ­ mismos, cambiaron las cosas. Estos fenÃ³menos fueron determinantes en la evoluciÃ³n hacia la centralizaciÃ³n[109] y la privatizaciÃ³n de determinadas prestaciones de dicho servicio pÃºblico.[110]
Tal privatizaciÃ³n presenta dos aristas: la jurÃ­dica y la econÃ³mica:
La primera se desarrolla en el contexto de la â€œhuida del rÃ©gimen jurÃ­dico administrativoâ€� propio del NPM. Se caracteriza por una AdministraciÃ³n institucional que en sus relaciones con terceros se rige frecuentemente por el derecho privado, por ejemplo a travÃ©s de la creaciÃ³n de Entidades PÃºblicas Empresariales y Sociedades PÃºblicas Mercantiles.[111]
La segunda evoca distintas modalidades de transferencia al sector privado: ya sea mediante operaciones de capital, o de liberalizaciÃ³n del mercado de actividades que hasta entonces constituÃ­an servicios de titularidad pÃºblica.
Sobre esta privatizaciÃ³n, el Banco Mundial opina que uno de los mejores mÃ©todos probados de obtener eficacia[112] en la gestiÃ³n de residuos sÃ³lidos es a travÃ©s de la participaciÃ³n y el compromiso del sector privado[113]. Esto es, cuando las claves del Ã©xito: competencia, transparencia y responsabilidad, se hacen presentes.
El sector privado mejora la eficiencia y reduce los costos al introducir principios comerciales tales como: objetivos limitados y bien enfocados en el rendimiento; la autonomÃ­a financiera y de gestiÃ³n; un pleno ajuste al presupuesto; y la rendiciÃ³n de cuentas claras a los clientes y proveedores de capital[114]. Asimismo, el sector privado juega otros roles importantes en la gestiÃ³n como: la movilizaciÃ³n de fondos de inversiÃ³n necesarios; y la aportaciÃ³n de las ideas y tÃ©cnicas mÃ¡s modernas.
SegÃºn el mismo Banco Mundial existen grandes evidencias de lo mencionado[115]. Estudios realizados en Estados Unidos, CanadÃ¡ y Reino Unido -que separadamente analizaron mÃ¡s de 2 mil ciudades- mostraron que los servicios de gestiÃ³n provistos por el monopolio estatal costaban entre el 25 y el 41% mÃ¡s que los privados contratados en libre competencia.[116]
Todo lo expuesto nos lleva a preferir desde el inicio un servicio de gestiÃ³n llevado a cabo por los privados, con una AdministraciÃ³n PÃºblica como promotora, garante y controladora a la distancia.
Respecto a quienes se van a encargar de esto, la LRSC define al Gestor de residuos como: â€œla persona o entidad, pÃºblica o privada, registrada mediante autorizaciÃ³n o comunicaciÃ³n que realice cualquiera de las operaciones que componen la gestiÃ³n de los residuos, sea o no el productor de los mismosâ€�.
Asimismo, y en lÃ­nea con la ideologÃ­a de la UE, la legislaciÃ³n espaÃ±ola no discrimina entre pÃºblico o privado. MÃ¡s allÃ¡ de cÃ³mo se organice el sistema de gestiÃ³n, y de si se lo categoriza como servicio pÃºblico o no, lo importante es la eficacia. Eficacia que en una Sociedad del Riesgo debe ser intervenida por los expertos de la tÃ©cnica: los sujetos privados.
Ahora bien, al Banco Mundial le falta aclarar que estos privados no pueden regirse en una total libre competencia. La doctrina considera que la gestiÃ³n de residuos se configura como una tÃ­pica â€œmisiÃ³n de interÃ©s generalâ€�[117] que justifica el apartamiento del principio comunitario de â€œeconomÃ­a de mercado abierta y de libre competenciaâ€�[118]. En efecto, el Estado debe intervenir para garantizar:
â€œEl Principio de Autosuficienciaâ€� de los generadores,
â€œLa JerarquÃ­a de Opcionesâ€� respecto a la gestiÃ³n, y
â€œLa Proximidad en el Tratamientoâ€� de los residuos. [119]
Sobre estos principios deberÃ­a girar el ejercicio de la policÃ­a estatal en cuanto a la competencia entre los gestores de residuos.
De este modo se armoniza la modernizaciÃ³n con el interÃ©s general que exige la gestiÃ³n de residuos.
7 - LA GESTIÃ“N PRIVADA DE RESIDUOS. SU EVOLUCIÃ“N Y SUS PRINCIPIOS
Los sujetos privados siempre han tenido acceso a la gestiÃ³n de residuos. En un principio se materializaba a travÃ©s de las distintas modalidades de gestiÃ³n indirecta â€“como la concesiÃ³n-.
En la actualidad los instrumentos jurÃ­dicos se han diversificado, en gran medida al empaparse de tÃ©cnicas de NPM y de PPP:
1) Sistemas Integrados de GestiÃ³n â€“SIG-
Estos son sistemas en donde todos los responsables de la puesta en el mercado de productos generadores de residuos se asocian, para lograr una gestiÃ³n mÃ¡s efectiva de los mismos.[120]
Ello bajo la necesidad previa de obtener una autorizaciÃ³n administrativa. Son una especie de ACA Ejecutivos entre los generadores de residuos de un sector, que luego son aprobados por la AdministraciÃ³n PÃºblica.
No se trata de una privatizaciÃ³n del sistema, sino de una gestiÃ³n privada mancomunada que sigue las directrices de vigilancia de la AdministraciÃ³n PÃºblica.
Estos se fundamentan en la doctrina que sostiene que en materia de protecciÃ³n medioambiental la actuaciÃ³n conjunta de los ciudadanos es mÃ¡s efectiva que la particular[121]. De ese modo, se salvaguarda mejor el interÃ©s general.
Se trata de entes de autoadministraciÃ³n sin fines de lucro, que se rigen de acuerdo a la normativa establecida y a sus propios estatutos. Estos son aprobados por la AdministraciÃ³n PÃºblica y se crean para dar cumplimiento a las obligaciones impuestas por la normativa vigente en relaciÃ³n con la gestiÃ³n de residuos.
2) Sistemas de autorizaciones y registros
Como vimos, la gestiÃ³n moderna de residuos tiende a reemplazar las tradicionales figuras contractuales como la concesiÃ³n, por las PPP y los ACA, y por las autorizaciones y comunicaciones.
El curso natural de ello indica que en un futuro deberÃ­a crecer aÃºn mÃ¡s el control ex post, introducido por la DS. Recordemos que el â€œcontrol del controlâ€� es menos restrictivo y mÃ¡s selectivo, pero eficaz.
En este sentido, mÃ¡s abajo estudiaremos la tendencia de la nueva Ley de Residuos â€“LRSC- a liberalizar el sistema a travÃ©s del crecimiento del instituto de la comunicaciÃ³n previa[122].
A) El principio â€œQuien Contamina Pagaâ€� como fundamento del traspaso de la gestiÃ³n de residuos. Su evoluciÃ³n
El principio â€œquien contamina pagaâ€� es probablemente el pilar mÃ¡s importante sobre el que se apoya el traspaso de la gestiÃ³n de los residuos al sector privado. EstÃ¡ claro que la gran mayorÃ­a de residuos son generados por las industrias y las corporaciones privadas. No solo los residuos en sÃ­, sino los productos susceptibles de devenir residuos.
En ese sentido, el principio â€œquien contamina pagaâ€� se formulÃ³ en su momento afirmando que los costes â€“como parte de la gestiÃ³n- debÃ­an ser sufragados por los fabricantes de los productos que luego se convierten en residuos.[123]
Luego se afirmÃ³ que, con arreglo al â€œprincipio de responsabilidad compartidaâ€�, todos los agentes econÃ³micos intervinientes en la cadena de producciÃ³n/consumo â€“fabricantes, importadores, distribuidores y consumidores- debÃ­an cargar con su parte especÃ­fica de responsabilidad â€œtanto en lo que se refiere a la prevenciÃ³n como a la valorizaciÃ³n y eliminaciÃ³n de residuosâ€�[124]. Es decir, se extendiÃ³ la responsabilidad a todos los eslabones de la cadena.
MÃ¡s adelante, la ex Directiva Marco de Residuos 2006/12/CE, estableciÃ³ que lo que debe costearse de acuerdo al principio en estudio es â€œla parte de los costes no cubierta por la explotaciÃ³n de los residuosâ€�. En efecto, se entendiÃ³ que la gestiÃ³n de los residuos debe incluirse dentro del precio de los productos. AdemÃ¡s la Directiva incluyÃ³ dentro de los costes[125] a los gastos de gestiÃ³n, mÃ¡s el costo de la parte que no se puede recuperar.[126]
Aunque a primera vista parezca que el coste se trasladÃ³ al consumidor, esto no es del todo asÃ­. La afectaciÃ³n de los precios tambiÃ©n repercute sobre los otros agentes econÃ³micos de la cadena, modificando sus conductas tanto de producciÃ³n como de consumo, motivÃ¡ndolos a tener una conducta de mercado y producciÃ³n mÃ¡s amigable con el ambiente. Por ejemplo, incentivando al productor a que adopte soluciones proyectuales, o material pensado para el reciclaje.
Volveremos sobre el tema en oportunidad de comparar la normativa italiana.
B) Mejores TÃ©cnicas Disponibles
Tal como vinimos desarrollando a lo largo de la obra, la tÃ©cnica es una especialidad del sector privado, quien tiene las mejores herramientas para definirla y mejorarla a travÃ©s del tiempo.
Es una caracterÃ­stica propia del mÃ¡s moderno derecho ambiental que las normas remitan a las Mejores TÃ©cnicas Disponibles â€“MTD-, al momento de establecer obligaciones de seguridad ambiental en el sector industrial. Ello responde en gran parte a la estrategia europea de desarrollo sustentable, que busca obtener una ventaja competitiva a travÃ©s del mejoramiento de la eficacia energÃ©tica, mediante la promociÃ³n de innovaciones eco-eficientes.[127]
En esa inteligencia, la seguridad y la imperatividad que histÃ³ricamente eran establecidas por el Estado, pasan a ser definidas en gran parte por el sector privado, mejor conocedor de la tÃ©cnica. Esto generalmente se materializa a travÃ©s de ACA de fijaciÃ³n, donde el Estado avala las innovaciones del sector privado.
AsÃ­, la Directiva 96/61/CE, para la prevenciÃ³n y control integrados de la contaminaciÃ³n, define como MTD: â€œla fase mÃ¡s eficaz y avanzada de desarrollo de actividades y de sus modalidades de explotaciÃ³n, que demuestren la capacidad prÃ¡ctica de determinadas tÃ©cnicas para constituir, en principio, la base de los valores lÃ­mite de emisiÃ³n destinados a evitar o, cuando ello no sea practicable, reducir en general las emisiones y el impacto en el conjunto del medio ambienteâ€�. Entiendo que el espÃ­ritu de esta Directiva es incluir a los residuos dentro del conjunto, como desechos susceptibles de impactar al ambiente.
De ese modo las MTD se refieren principalmente a la eficacia; a la tecnologÃ­a mÃ¡s avanzada y empÃ­ricamente demostrada; y a los valores lÃ­mite de emisiÃ³n. La definiciÃ³n: â€œâ€¦fase mÃ¡s eficaz y avanzada de desarrollo de actividadesâ€¦â€�, nos remite casi automÃ¡ticamente a pensar en el sector privado como quien lleva adelante esas actividades.
La norma no establece las mejores tÃ©cnicas en sÃ­, porque Ã©stas le corresponden a los privados[128], pero sÃ­ cuÃ¡ndo deben aplicarse. Es la eficacia de un Estado presente, pero en â€œposiciÃ³n de distanciaâ€�.
En materia de residuos se destacan las siguientes normas que remiten a las MTD, a los fines de maximizar la calidad en la gestiÃ³n.
La Directiva Marco 2008/98/CE, en su artÃ­culo 16 establece que â€œlos Estados-miembros tomarÃ¡n las medidas oportunasâ€¦ para establecer una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminaciÃ³n de residuos y de instalaciones para la valorizaciÃ³n de residuos municipalesâ€¦ teniendo en cuenta las Mejores TÃ©cnicas Disponiblesâ€�. Asimismo, el artÃ­culo 18 prohÃ­be la mezcla de residuos peligrosos de distintas categorÃ­as, salvo que la mezcla responda a las MTD.
AquÃ­ vemos claros ejemplos de la envergadura de las cuestiones confiadas a las MTD, las que son definidas por las empresas privadas dedicadas a la innovaciÃ³n y al desarrollo. Una tÃ©cnica errada o desacertada podrÃ­a llevar a la catÃ¡strofe de mezclar residuos peligrosos incompatibles, contaminando gravemente el ambiente.
8- ANÃ�LISIS DEL DERECHO POSITIVO DE RESIDUOS DESDE LA PERSPECTIVA DE LA AUTORREGULACIÃ“N Y DE LA ADMINISTRACIÃ“N EN POSICIÃ“N DE DISTANCIA:
A continuaciÃ³n veremos de quÃ© manera y hasta quÃ© punto lo estudiado se plasma en la legislaciÃ³n reguladora de la gestiÃ³n de residuos. Se estudiarÃ¡ la regulaciÃ³n de la UE; de EspaÃ±a; de AndalucÃ­a; y de Italia como derecho comparado.
A) La Directiva 2008/98/CE de Residuos, de la UE
De algÃºn modo, la modernizaciÃ³n en la materia comenzÃ³ cuando la ComunicaciÃ³n de la COM del 18 de junio de 2003[129]introdujo uno de los cambios sustanciales que luego incluirÃ­a la Directiva: la consideraciÃ³n del ciclo de vida del producto â€“life cycle thinking- y el anÃ¡lisis del ciclo de vida â€“life cycle assesment- . Un ciclo al que tradicionalmente solo se atendÃ­a al inicio y al final[130], hasta que los avances tecnolÃ³gicos pudieron determinar que las medidas tomadas en ciertas fases internas pueden afectar el impacto ambiental en fases posteriores. De ahÃ­ la importancia de analizar y considerar el ciclo en su totalidad.
Claro estÃ¡ que el Estado difÃ­cilmente puede definir y analizar este ciclo con la eficacia exigida por la UE. AllÃ­ es donde nuevamente debemos recurrir al sector privado, experto conocedor de la tÃ©cnica.
La nueva Directiva Marco 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 19 de noviembre de 2008 â€“DMR-, vino a actualizar el sistema de gestiÃ³n de residuos, en este sentido.
Dentro de la DMR encontramos institutos que responden al paradigma estudiado a lo largo del presente, y otros que deben ser perfeccionados. A continuaciÃ³n desarrollaremos los mÃ¡s importantes:
El artÃ­culo 4Â° establece la siguiente JerarquÃ­a de Opciones para la gestiÃ³n de residuos:
ReutilizaciÃ³n
RecuperaciÃ³n energÃ©tica
Sin embargo, lo novedoso es que a continuaciÃ³n la DMR establece que la jerarquÃ­a puede variar si los Estados lo consideran ambientalmente oportuno en atenciÃ³n al ciclo de vida del producto y la eficacia.
He aquÃ­ una norma flexible y moderna que garantiza la JerarquÃ­a de Opciones, pero que deja abierto el campo de acciÃ³n a la AdministraciÃ³n PÃºblica, la cual en aras de lograr la eficacia mencionada debe recurrir a la tÃ©cnica privada.
En lÃ­nea con el espÃ­ritu simplificador de la DS, el artÃ­culo 23.5 prevÃ© que los Estados regulen una â€œautorizaciÃ³n Ãºnicaâ€�, cuando de ese modo se permita evitar una repeticiÃ³n inÃºtil de informaciÃ³n y del trabajo tanto de la autoridad competente como del gestor de residuos.
Por el contrario, la DMR no es tan flexible en cuanto a los requisitos para la obtenciÃ³n de autorizaciÃ³n por parte de los operadores de residuos[131]. Por cuestiones de prevenciÃ³n â€“lo que justifica la minuciosidad con la que se aplican los instrumentos de modernizaciÃ³n-, la norma comunitaria obliga a los Estados a asumir valores preceptivos mÃ­nimos, y por lo tanto inderogables[132]. La imposiciÃ³n exhaustiva de los requisitos para obtener la autorizaciÃ³n da prueba de ello.
No obstante, la prevenciÃ³n se colega con la modernizaciÃ³n cuando la DMR establece que los Estados deben crear Programas de PrevenciÃ³n de Residuos[133], ejemplificando como medidas al respecto: â€œel recurso a ACA, paneles de consumidores/productores o negociaciones sectoriales con objeto de que los sectores comerciales o industriales correspondientes establezcan sus propios planes u objetivos de prevenciÃ³n de residuosâ€¦â€�; â€œla promociÃ³n de sistemas de gestiÃ³n medioambiental acreditables, incluida las normas EMAS e ISO 14001â€�; y â€œla promociÃ³n de etiquetas ecolÃ³gicas acreditablesâ€�[134]. Un claro ejemplo de lo que estudiamos acerca de una norma jurÃ­dica haciendo expresa remisiÃ³n a normas de â€œseguridad por calidadâ€� e instrumentos de mercado de carÃ¡cter cooperador.
Por otro lado, el artÃ­culo 15 establece la obligaciÃ³n de tratamiento para el productor del residuo[135], como para cualquier poseedor del mismo. La norma no establece un orden de prelaciÃ³n en cuanto a la preferencia de los posibles sujetos operadores, aunque de acuerdo al principio de proximidad â€“contemplado en el art. 16- se podrÃ­a entender que la prioridad siempre serÃ¡ de quien posea el residuo. MÃ¡xime si pensamos en la autorregulaciÃ³n. Por ejemplo, en Italia al transponerse la DMR, se optÃ³ por la auto-disposiciÃ³n del residuo por parte del poseedor, como prioridad para efectuar el tratamiento[136]. El tratamiento por parte de terceros, ya sean privados o pÃºblicos, queda en segundo plano.
Con esto podemos afirmar que la gestiÃ³n de residuos es â€œinherentemente modernaâ€� en los tÃ©rminos analizados: por cuestiones de practicidad, cantidad de residuos generados, proximidad, y eficacia, resulta mÃ¡s adecuada la Autosuficiencia en la gestiÃ³n de los residuos, que la intervenciÃ³n directa y clÃ¡sica del Estado. MÃ¡s allÃ¡ de que un generador privado de residuos no tiene porquÃ© saber de tÃ©cnica al respecto, es preferible su autogestiÃ³n. Obviamente esto es relativo a la peligrosidad del residuo.
AdemÃ¡s hay que tener en cuenta que la cantidad de residuos generados por la sociedad, imposibilita a un Estado carente de recursos suficientes, a gestionarlos como un servicio pÃºblico clÃ¡sico.
AutorizaciÃ³n y Registro: Control:
Como adelantamos, el artÃ­culo 23 les impone a los Estados que todos los operadores de residuos obtengan una autorizaciÃ³n por parte de la autoridad competente. Ello, como mÃ©todo de control â€œpenetranteâ€�[137] que llevarÃ¡ a cabo la AdministraciÃ³n PÃºblica del siguiente modo:
La norma prescribe el contenido mÃ­nimo de la autorizaciÃ³n que debe comprender:
el tipo y cantidad de residuos;
los requisitos tÃ©cnicos aplicables al operador en particular;
las medidas de precauciÃ³n y de seguridad;
el mÃ©todo de operaciÃ³n;
las operaciones de monitoreo y control necesarias;
las medidas relativas al cierre y al mantenimiento posterior del establecimiento.
A pesar de la excepciÃ³n al rÃ©gimen liberalizador que representa esta norma, los requisitos tÃ©cnicos mencionados serÃ¡n los que la innovaciÃ³n del sector privado -especÃ­fico para este tipo y tratamiento de residuos- disponga, ya que el desarrollo se da en ese Ã¡mbito. Lo tÃ©cnico lo saben mejor estas empresas, y por ende estos requisitos podrÃ­an resumirse en: â€œtomar todos los recaudos preventivos que indiquen las Mejores TÃ©cnicas Disponiblesâ€�.
AdemÃ¡s, el mismo artÃ­culo 23 prevÃ© que dicha autorizaciÃ³n sea Ãºnica y comÃºn a toda la UE, siempre y cuando permita evitar la repeticiÃ³n inÃºtil de los procedimientos, y cumpla con los requisitos enumerados precedentemente.
Por su parte, el artÃ­culo 24 exime a los operadores de autorizaciÃ³n cuando:
el tratamiento se da en el lugar de generaciÃ³n del residuo[138] (no peligroso); o
el residuo es valorizado[139].
Incluso el artÃ­culo 25.2 prevÃ© la posibilidad de que los Estados establezcan ciertos casos en donde se pueda eximir de la autorizaciÃ³n a los generadores de residuos peligrosos. La autorregulaciÃ³n mÃ¡s moderna permite que cuando un residuo peligroso es recuperado, no exista necesidad de una intervenciÃ³n directa por parte del Estado.
Para el tratamiento in situ de residuos no peligrosos, se deberÃ¡n tener en cuenta, una vez mÃ¡s, las MTD.[140]
Por otro lado, para todos los casos que estÃ©n exentos de la autorizaciÃ³n, existe una obligaciÃ³n de registro. Ã‰sta se aplicarÃ¡ tambiÃ©n a los sujetos que transporten o recojan residuos con carÃ¡cter profesional y a los agentes y negociantes de los mismos.[141]
La DMR continÃºa con el espÃ­ritu simplificatorio de la DS. Se intenta reducir las cargas administrativas y favorecer un desarrollo fluido en el sector privado, evitando los extensos trÃ¡mites autorizatorios cuando no son indispensables.
Este registro pÃºblico constituye una â€œformalidad de clausuraâ€�, enfocada a garantizar un control â€œa amplio rangoâ€�[142] por parte de la autoridad competente, que incluye a otros gestores ademÃ¡s de los operadores. Amplio rango que no significa ser restrictivo, ya que se trata solamente de una tÃ©cnica de informaciÃ³n.
Con respecto al control ex post, el artÃ­culo 34 regula el rÃ©gimen de inspecciones y su frecuencia. Se establece que â€œlos Estados-miembros podrÃ¡n tomar en consideraciÃ³n los registros efectuados con arreglo al sistema comunitario de gestiÃ³n y auditorÃ­a medioambientales (EMAS), especialmente en lo que se refiere a la frecuencia e intensidad de las inspeccionesâ€�[143]. De este modo, la funciÃ³n pÃºblica de control y fiscalizaciÃ³n se colega y â€œse deja influirâ€� por un instrumento de mercado de carÃ¡cter cooperador, confiÃ¡ndose en el sector privado.
De acuerdo a esto, la AdministraciÃ³n serÃ¡ menos restrictiva y menos â€œvigilanteâ€� de las empresas adheridas al EMAS.
Por Ãºltimo, demostrÃ¡ndose que en materia de residuos existe un â€œida y vueltaâ€� entre autorregulaciÃ³n y control inderogable, el artÃ­culo 35 dispone la obligaciÃ³n de llevar un registro por parte de todos los gestores intervinientes en la gestiÃ³n de residuos peligrosos. Este registro debe contar con todos los datos como cantidad, categorÃ­a, destinaciÃ³n, etc. para tener una precisa trazabilidad de los residuos. La norma establece la posibilidad de que la exigencia se extienda a los gestores de residuos no peligrosos, lo cual da la pauta de dicho â€œida y vueltaâ€�.
A esto, considero que el derecho ambiental es un sistema que debe dar libertad al desarrollo y a la innovaciÃ³n de los privados, interviniendo y restringiendo solamente a fines de que ese desarrollo sea perdurable.
AdemÃ¡s, esto se encuentra en lÃ­nea con el â€œPrincipio de Proporcionalidadâ€� que indica que la opciÃ³n menos restrictiva a la libertad es la correcta. Ello empuja a la UE a avanzar e innovar en los mecanismos de liberalizaciÃ³n y fluidez en el desarrollo.[144]
En efecto, un registro exhaustivo encuentra fundamentaciÃ³n solo en la recopilaciÃ³n de informaciÃ³n que le permita a la AdministraciÃ³n seleccionar eficazmente dÃ³nde fiscalizar y dÃ³nde sancionar
.B) La moderna gestiÃ³n de residuos en el Ordenamiento JurÃ­dico EspaÃ±ol
i) La LRSC: Autorizaciones, Comunicaciones y Registros. Infracciones
La Ley 22/2011, de 28 de julio, vigente en la actualidad, es la quinta Ley espaÃ±ola que regula la gestiÃ³n de residuos. Se denomina Ley de Residuos y Suelos Contaminados â€“LRSC-.
Ã‰sta hace fuerte hincapiÃ© en lo que es la base polÃ­tica europea en la materia: mejorar â€œla eficiencia en el uso de los recursosâ€�; y encaminarse hacia una â€œsociedad europea del recicladoâ€�, indicada por la DMR.
La LRSC establece un sistema de simplificaciÃ³n de procedimientos y cargas para los gestores de residuos. No obstante, refuerza las potestades de inspecciÃ³n, sanciÃ³n y reparaciÃ³n de daÃ±os, respecto a las normativas anteriores. Es por ello que cierta doctrina considera difÃ­cil caracterizarla como intervencionista o liberalizadora[145].
A mi criterio la LRSC es una ley inteligente, que intenta restringir solamente en las cuestiones esenciales para que el sistema funcione fluidamente, teniendo en cuenta el Principio de Proporcionalidad. He aquÃ­ ejemplos de esta afirmaciÃ³n:
En esta nueva Ley se ve la simplificaciÃ³n de cargas de la DS, al sustituirse parte de las autorizaciones existentes en la anterior ley de residuos 10/1998 â€“LR- por simples comunicaciones previas.
Esto ocurre por ejemplo, con la generaciÃ³n, recogida y transporte de residuos peligrosos[146].
Quedan sometidas a comunicaciones previas las siguientes actividades:
La recogida de residuos sin una instalaciÃ³n asociada;
El transporte de residuos con carÃ¡cter profesional;
Los negociantes o agentes intermediarios de residuos;
La producciÃ³n de residuos peligrosos;
La generaciÃ³n de mÃ¡s de 1000 toneladas por aÃ±o de residuos no peligrosos; y
Las actividades de eliminaciÃ³n o valorizaciÃ³n que hayan quedado exentas de autorizaciÃ³n â€“eliminaciÃ³n de residuos no peligrosos en el lugar de producciÃ³n, y valorizaciÃ³n de residuos no peligrosos.
Someter a comunicaciÃ³n previa en lugar de autorizaciÃ³n, no significa que desaparezcan los controles sino que se cambia el mecanismo de control clÃ¡sico y a priori, hacia el moderno control a posteriori. Esto no supone ninguna aboliciÃ³n al control por parte de la AdministraciÃ³n PÃºblica, sino un cambio en el momento en el que se lleva a cabo[147].
Asimismo, las actividades sometidas a autorizaciÃ³n son simplificadas por la LRSC. El artÃ­culo 32.3 Ãºltimo pÃ¡rrafo establece el beneficio del â€œsilencio positivoâ€�[148] para las autorizaciones que soliciten los Sistemas Colectivos en distintas COA, que veremos.
La LRSC admite dos mÃ©todos para llevar a cabo la gestiÃ³n de los residuos[149]: los Sistemas Colectivos â€“creados por la asociaciÃ³n de varios productores (de productos que luego devendrÃ¡n residuos) y distribuidores de los mismos -; y los Sistemas Individuales.
Los primeros son similares a los estudiados SIG, y se someten a autorizaciÃ³n, previo informe[150] de la ComisiÃ³n de CoordinaciÃ³n en Materia de Residuos; y los segundos simplemente a comunicaciÃ³n previa.
Sin embargo, respecto a los primeros, existe una diferencia importante con los SIG, ya que los Sistemas Colectivos constituirÃ¡n una asociaciÃ³n[151] con personalidad jurÃ­dica propia sin Ã¡nimo de lucro, formada por productores de productos. Es decir que, por ejemplo, un SIG de envases podrÃ­a estar formado por los agentes que ponen en el mercado los envases, por las sociedades de materiales que proporcionan materiales para la fabricaciÃ³n de los mismos, e incluso los gestores autorizados. En cambio, con la LRSC se tiene que constituir una asociaciÃ³n que solo puede estar integrada por los productores de productos. Todo ello con independencia del funcionamiento interno de los Sistemas Colectivos de responsabilidad.[152]
Ello demuestra el Ã©nfasis del legislador en reforzar el moderno instituto de la Responsabilidad Ampliada del Productor. Productor que ademÃ¡s se encuentra obligado a organizar la recogida -en todo el territorio espaÃ±ol- de todos los residuos generados por los productos que cada uno puso en el mercado, y darles una gestiÃ³n adecuada.
En una responsabilidad â€œsÃ³lidaâ€� de los sujetos privados generadores de los productos y sus residuos, reposa el derecho ambiental moderno, el que busca involucrar al contaminador en el cuidado del ambiente desde el inicio y directamente.
La LRSC avanza con la introducciÃ³n de los principios creados por la DS: la liberalizaciÃ³n, la simplificaciÃ³n de los procedimientos y la estandarizaciÃ³n interadministrativa.
AsÃ­, las autorizaciones de gestiÃ³n tienen una vigencia mayor y se renuevan automÃ¡ticamente -con lo que prÃ¡cticamente se tornan permanentes-. Esto, siempre y cuando no se den las condiciones para proceder a la suspensiÃ³n de la actividad[153] o se adopten medidas provisionales o definitivas en el marco de paralizaciÃ³n o clausura dentro de un procedimiento sancionador.[154]
TambiÃ©n se establece como principio el rÃ©gimen de comunicaciÃ³n previa para las actividades de producciÃ³n y para un gran nÃºmero de actividades de gestiÃ³n.
La autorizaciÃ³n de actividades de tratamiento de residuos â€“Ãºnica autorizaciÃ³n que permanece- se desdobla en dos: la que afecta a las instalaciones donde se realizan las operaciones de gestiÃ³n, y la que afecta a las personas fÃ­sicas o jurÃ­dicas que realicen dichas operaciones. En el caso de que el operador coincida con el titular de las instalaciones, el Ã³rgano competente de la COA donde se encuentra la instalaciÃ³n concederÃ¡ una Ãºnica autorizaciÃ³n que comprenderÃ¡ a la instalaciÃ³n y a las operaciones de tratamiento. En el caso de no coincidir, la autorizaciÃ³n se realizarÃ¡ por el Ã³rgano competente de la COA donde se encuentra la sede social, pero serÃ¡ vÃ¡lido en todo el territorio nacional.[155]
Otro gran avance de la LRSC respecto a las autorizaciones, es la posibilidad de que las inspecciones previas y comprobaciones necesarias se realicen por entidades privadas de colaboraciÃ³n acreditadas[156]. Incluso con el concurso de tÃ©cnicos de la propia administraciÃ³n competente, en una suerte de PPP.
Respecto a las comunicaciones previas, estas tambiÃ©n se realizan ante la AdministraciÃ³n de la COA en donde el gestor tenga su sede social. Las mismas serÃ¡n vÃ¡lidas en todo el territorio espaÃ±ol y su vigencia no tiene lÃ­mite temporal: permanecen inscriptas hasta que se solicite la baja en el registro, o se de alguna circunstancia de paralizaciÃ³n, suspensiÃ³n o clausura del gestor o del establecimiento. He aquÃ­ la estandarizaciÃ³n propia del nuevo paradigma.
EstandarizaciÃ³n que tambiÃ©n se ve al incorporarse ciertos elementos de carÃ¡cter centralizador: la fijaciÃ³n de los objetivos nacionales sobre reciclado y valorizaciÃ³n[157]; la creaciÃ³n de una ComisiÃ³n de CoordinaciÃ³n en Materia de Residuos[158] â€“como Ã³rgano de informaciÃ³n en algunos procedimientos autorizatorios de competencia autonÃ³mica-; y la creaciÃ³n de un Registro de ProducciÃ³n y GestiÃ³n de Residuos â€œque serÃ¡ compartido y Ãºnico en todo el territorio nacionalâ€�[159].
Respecto a la ComisiÃ³n de CoordinaciÃ³n en Materia de residuos, el artÃ­culo 12 establece una composiciÃ³n heterogÃ©nea entre la AdministraciÃ³n General del Estado, las COA y representantes de las entidades locales, plasmando la moderna colaboraciÃ³n interadministrativa, pero aun faltando a mi criterio cierta representaciÃ³n del sector privado.
Otro de los avances mÃ¡s importantes de la LRSC es el que dispone extraer del Ã¡mbito del â€œservicio obligatorio municipalâ€� a la gestiÃ³n de los residuos industriales y comerciales.[160]
En efecto, la gestiÃ³n de los mismos es encomendada -en principio- a los generadores de residuos, salvo que las entidades locales decidan gestionarlos por sÃ­ mismas.
Este es un perfecto ejemplo de traspaso de una funciÃ³n pÃºblica tradicional a manos de sujetos privados â€“los propios generadores de residuos-, por razones de proximidad y de eficacia.
De este modo el desarrollo toma fluidez y libertad, pero el incumplimiento del sistema normativo pasa a tener consecuencias mÃ¡s severas:
La LRSC refuerza la potestad sancionatoria de la AdministraciÃ³n. Por ejemplo, se dispone que el deber de reparaciÃ³n de los â€œdaÃ±os y perjuicios causadosâ€� no se limite mÃ¡s a lo estrictamente ambiental, sino a todo daÃ±o en general [161]. AdemÃ¡s se incluye la posibilidad de intentarse medios de ejecuciÃ³n forzosa â€“como imposiciÃ³n de multas coercitivas y ejecuciÃ³n subsidiaria- en el caso de que los eventuales infractores no procedieran a la restauraciÃ³n o indemnizaciÃ³n correspondiente de los daÃ±os. [162]
ii) Cuestiones que ya preveÃ­a la anterior Ley EspaÃ±ola de Residuos:
A continuaciÃ³n veremos otros avances ya establecidos en la anterior Ley 10/1998, de residuos â€“LR- que continÃºan en desarrollo.
Es de destacar, la modalidad de aceptaciÃ³n de RAEE que establecÃ­a la LR. Si se trata de residuos de este tipo no procedentes de los hogares, los obligados en la recogida eran los productores[163], mientras que las entidades locales sÃ³lo se obligaban si optaban por formalizar un ACA[164]. De este modo, la Ley combinaba la Responsabilidad Ampliada del Productor, con la introducciÃ³n de otro instrumento de mercado de carÃ¡cter cooperador para garantizar la eficacia de la recolecciÃ³n de RAEE del sector industrial â€“no domÃ©stico-.
Desde la LR, se encuentra todavÃ­a pendiente un desarrollo mÃ¡s profundo de los sistemas de retorno, depÃ³sito o fianza. Ã‰stos buscan incentivar la devoluciÃ³n voluntaria de determinados residuos por los propios consumidores, mediante la recuperaciÃ³n de una cantidad econÃ³mica previamente consignada.
Hasta hoy, el Ãºnico sistema de retorno efectivamente implantado es el de los envases. Se hizo a travÃ©s de la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases â€“LERE-.
Pese a las apariencias, no son propiamente sistemas de retorno los que Ãºltimamente disciplinan la entrega de vehÃ­culos[165] y de neumÃ¡ticos[166] fuera de uso, y de RAEE. Estos se limitan a exigir que en las facturas de venta se especifique la repercusiÃ³n que tiene el coste econÃ³mico de la gestiÃ³n del residuo en el precio. Es decir, un mero incentivo al retorno a travÃ©s de un consumidor informado.
Los sistemas de retorno, depÃ³sito o fianza deben crecer mucho mÃ¡s en tendencia, y asÃ­ dar lugar a una modernidad que exige que cada vez mÃ¡s residuos urbanos escapen al circuito de los servicios pÃºblicos locales tradicionales.[167]
La idea es que los residuos/productos queden dentro del mercado sin pasar por manos del Estado. AsÃ­ sucede cuando la DMR y la LRSC entienden como reutilizaciÃ³n al â€œempleo de un producto usado para el mismo fin para el que fue diseÃ±ado originariamenteâ€�, y al reciclado como â€œla transformaciÃ³n de los residuos, dentro de un proceso de producciÃ³n, para su fin inicial o para otros fines, incluido el compostaje y la biometanizaciÃ³n, pero no la incineraciÃ³n con recuperaciÃ³n de energÃ­aâ€�[168].
Es por ello que mÃ¡s arriba entendimos que, de cierto modo, la gestiÃ³n de residuos prescinde â€œpor naturalezaâ€� de un Estado interventor, â€œescapÃ¡ndoleâ€� a la nociÃ³n de servicio pÃºblico tradicional, y prefiriÃ©ndose la gestiÃ³n privada.
Asimismo, la LR establecÃ­a que las tareas de valorizaciÃ³n de productos/residuos â€“reutilizaciÃ³n, reciclado y recuperaciÃ³n de energÃ­a- podÃ­an beneficiarse de ciertas medidas econÃ³micas, financieras y fiscales[169]. Esto es un claro fomento a la autorregulaciÃ³n.
Sin embargo, el mejor incentivo serÃ­a el â€œcierre del cicloâ€�. Esto es, que el Estado intervenga inteligentemente, promoviendo y fomentando un mercado especial para los productos valorizados. Una opciÃ³n interesante al respecto serÃ­a desarrollar mÃ¡s profundamente la consideraciÃ³n de este factor en la contrataciÃ³n de las Administraciones PÃºblicas[170]. Esto constituirÃ­a una intervenciÃ³n del Estado moderna, y adecuada al Principio de Proporcionalidad.
Por Ãºltimo, tanto la DMR como la LRSC y la LR, incluyen la vigilancia como parte de la gestiÃ³n.
La vigilancia de las actividades de recogida, almacenamiento, transporte, valorizaciÃ³n y eliminaciÃ³n corresponde en principio a las autoridades competentes en cada caso. Sin embargo, de su propia redacciÃ³n no parece que las normas se refieran a la policÃ­a administrativa, sino al deber aÃ±adido que se impone a los gestores de velar por el buen desarrollo de sus propias operaciones.[171] SerÃ­a una auto-vigilancia.
En lÃ­nea con las tendencias comunitarias, se exige que los ACA de colaboraciÃ³n contengan â€œmecanismos de seguimiento e inspecciÃ³n del funcionamiento del sistema de gestiÃ³nâ€�, para lo cual â€œpodrÃ¡n prever la figura del colaborador en la inspecciÃ³nâ€�[172], el que no necesariamente debe ser sujeto pÃºblico.[173]
iii) La repercusiÃ³n de la Directiva de Servicios en la gestiÃ³n de residuos en EspaÃ±a
Antes de la LRSC, EspaÃ±a ya habÃ­a comenzado a transponer la DS y su simplificaciÃ³n procedimental. Ello a travÃ©s de la Ley â€œParaguasâ€� â€“ NÂ° 17/2009, LP- y â€œÃ“mnibusâ€� â€“ NÂ° 25/2009, LO-.
Al momento del dictado de las mencionadas normas, la ley vigente en materia de residuos era la mencionada LR. Ã‰sta sufriÃ³ algunas modificaciones a raÃ­z del nuevo sistema normativo de servicios.
Por ejemplo, la LP estableciÃ³ con carÃ¡cter general que la realizaciÃ³n de una ComunicaciÃ³n Previa o la obtenciÃ³n de una autorizaciÃ³n para funcionar, permiten ejercer las actividades por tiempo indefinido[174]. Solamente podrÃ¡ establecerse un tiempo definido en los casos en que: la declaraciÃ³n o la autorizaciÃ³n se renueven automÃ¡ticamente; o cuando el nÃºmero de autorizaciones disponibles sea limitado; o cuando pueda justificarse por existir una RIIG.
En materia de residuos, la vigencia indefinida de las autorizaciones y comunicaciones solo parece tener justificaciÃ³n con relaciÃ³n a las actividades de menor impacto ambiental[175]. Por ello, la LR preveÃ­a la duraciÃ³n temporal de las autorizaciones para las actividades de alto riesgo como la valoraciÃ³n y eliminaciÃ³n de residuos; y la gestiÃ³n de residuos peligrosos.
Ahora, de acuerdo al art. 7.1 de la LP, dichas autorizaciones deberÃ¡n renovarse automÃ¡ticamente por perÃ­odos sucesivos. Esto modificÃ³ a la LR en cuanto establecÃ­a que vencido el plazo â€œpodrÃ¡n ser renovadas por perÃ­odos sucesivosâ€�. Del â€œpoderâ€� al â€œdeberâ€� se demuestra un claro espÃ­ritu moderno y auto-regulador que busca sustituir el control a priori, por el control a posteriori -mediante la potestad inspectora-.
Sin embargo, algunos matices de la DS ya eran contemplados en la LR, con lo cual se mantuvieron incÃ³lumes.
La LR ya disponÃ­a que las autorizaciones a personas que realicen actividades de valorizaciÃ³n o eliminaciÃ³n de residuos, â€œtendrÃ¡n eficacia en todo el territorio nacionalâ€�[176]. Sin embargo, se dio un problema de orden competencial, ya que las COA se vieron restringidas en su facultad de poder exigir mayores niveles de protecciÃ³n ambiental en cada uno de sus territorios.
En este sentido, la posterior LP no parece haberse adaptado correctamente a la DS. Se limitÃ³ a establecer que las medidas destinadas a alcanzar los fines ambientales serÃ¡n las mÃ¡s Ãºtiles y lo menos restrictivas posibles para alcanzar el fin previsto[177], sin dar una soluciÃ³n al problema competencial autonÃ³mico.
Una soluciÃ³n mÃ¡s conciliadora pudo haber sido permitir al operador desarrollar su actividad en COA distintas a la que los autorizÃ³, presentÃ¡ndoles una comunicaciÃ³n responsable que acredite el cumplimiento de las exigencias adicionales correspondientes. La liberalizaciÃ³n de los servicios y el problema competencial estarÃ­an mejor integrados. [178]
Tanto la DS como la LP establecen que la protecciÃ³n del medio ambiente -como RIIG- justifica que se exija una autorizaciÃ³n individual para cada instalaciÃ³n fÃ­sica de tratamiento de residuos. La normativa de servicios no afecta de manera relevante a estas actividades, ya que la normativa preexistente preveÃ­a prÃ¡cticamente lo mismo.
En lo que sÃ­ puede verse un intento de modernizaciÃ³n es en la siguiente expresiÃ³n de la LP: â€œâ€¦cuando el prestador de servicios ya estÃ© establecido en EspaÃ±aâ€¦ las autorizaciones o declaraciones responsables no podrÃ¡n contemplar requisitos que no estÃ©n ligados especÃ­ficamente al nuevo establecimiento fÃ­sico que el prestador busque abrirâ€�[179]. Parece deducirse de ello, que la instalaciÃ³n de estos nuevos establecimientos no puede contener exigencias de carÃ¡cter subjetivo que limiten el ejercicio de la actividad del prestador de servicios de gestiÃ³n de residuos.[180]
Esta simplificaciÃ³n de los procedimientos prioriza la fluidez que otorga la confianza inter-administrativa, la confianza en los sujetos privados y el consecuente control a posteriori.
Esta simplificaciÃ³n se ve nuevamente al derogarse el art. 15 de la LR que disponÃ­a la necesidad de obtener autorizaciÃ³n para la gestiÃ³n de residuos no peligrosos. La tendencia para este tipo de residuos de menor impacto, es la declaraciÃ³n o comunicaciÃ³n previa.
Por Ãºltimo, corresponde hacer referencia a un estÃ¡ndar de simplificaciÃ³n muy importante que nace con la DS: las modificaciones en las obligaciones de registro e inscripciÃ³n.
AsÃ­, el art. 9.1 de la LP dispone que las Administraciones PÃºblicas no puedan exigirles a los prestadores requisitos ni controles previos similares a los que ya se les somete en otras comunidades de EspaÃ±a o en otros Estados-miembro de la UE.
En efecto, se genera un rÃ©gimen de intercomunicaciÃ³n administrativa tanto estatal como europea, a travÃ©s del â€œRegistro de ProducciÃ³n y GestiÃ³n de Residuos del Estadoâ€�. AllÃ­ se deben inscribir de oficio todos los gestores de residuos, con toda la informaciÃ³n sobre la legislaciÃ³n que les es aplicable en su territorio.
Este registro es Ãºnico para todo el territorio espaÃ±ol, lo que tambiÃ©n genera ciertos inconvenientes en materia de competencia autonÃ³mica de gestiÃ³n. Para solucionarlo, se entiende que: â€œel interÃ©s supra-autonÃ³mico en disponer informaciÃ³n compartida, fiable y coordinada sobre la gestiÃ³n de residuos, la necesidad de realizar un control efectivo y coordinado de las actividades de valorizaciÃ³n y eliminaciÃ³n de residuos, con autorizaciones vÃ¡lidas para todo el territorio, la consulta a las COA en el proceso de desarrollo reglamentario del Registro, la exigencia de acuerdo entre Estado y CCAAâ€¦â€�[181], son sobrados motivos que apoyan la constitucionalidad y racionalidad de la medida.
En ese sentido, no olvidemos que el derecho ambiental exige llevar al extremo los institutos clÃ¡sicos del derecho para lograr una tutela ambiental efectiva dentro del marco de un desarrollo moderno y sostenible.
iv) Los Permisos Negociables:
Los PN forman parte de los instrumentos de mercado de carÃ¡cter cooperador, pero no fueron incluidos en el acÃ¡pite de Seguridad y Calidad Ambiental porque su Ã¡mbito objetivo es reducido, en tanto suelen aplicarse solamente para la contaminaciÃ³n atmosfÃ©rica y sus fuentes[182]-Mercado de Emisiones-,
De este modo se dejan de lado otras causales de contaminaciÃ³n, ignorando el impacto ambiental acumulativo -indispensable en materia ambiental[183]- lo que los convierte a mi criterio en insuficientes. Por ello apoyamos las propuestas de ampliar el rango de los PN al sector de residuos. Esto ocurre en la LRSC, como veremos.
Los PN consisten en un sistema especial de autorizaciones de funcionamiento que otorga la AdministraciÃ³n a los agentes contaminantes.
Se determinan previamente los niveles de la calidad ambiental de una zona determinada, en la que se fija una cuota de emisiÃ³n de sustancias contaminantes, admitiÃ©ndose la posibilidad de que la empresa que tiene la posibilidad de reducir sus niveles de emisiÃ³n ofrezca a otras de la misma zona, en relaciÃ³n con las mismas sustancias contaminantes, la posibilidad de adquirir de manera onerosa su cuota sobrante de emisiÃ³n[184]. En cambio, aquellos a los que les es mÃ¡s costoso llevar a cabo la reducciÃ³n de sus emisiones compran estos PN, asumiendo asÃ­ el coste de la contaminaciÃ³n que generan. â€œQuien contamina pagaâ€�.
De este modo, el Estado pasa a permitir la contaminaciÃ³n por sobre los niveles originalmente tolerados, siempre y cuando la empresa que los supere haya adquirido los PN extra correspondientes. Se entiende una consagraciÃ³n del derecho a contaminar.[185]
A travÃ©s de esta especie de â€œnegociaciÃ³n de la contaminaciÃ³nâ€� se persigue el doble objetivo de reducir los costes del control ambiental â€“a travÃ©s de una AdministraciÃ³n mÃ¡s distante-, e incentivar un cumplimiento mÃ¡s Ã¡gil de la legalidad.
Los mercados de contaminaciÃ³n resultan atractivos porque se basan en una regulaciÃ³n que no impone una reducciÃ³n uniforme de las emisiones. Por el contrario, brindan la posibilidad de que cada empresa las reduzca de manera menos costosa. Esto a su vez, genera la oportunidad para los privados de invertir ese plus en innovaciÃ³n tecnolÃ³gica.[186]
El menor costo referido se traduce en dos aspectos. Por un lado, ganan los que no pueden reducir sus emisiones al poder seguir produciendo legalmente â€“sin sanciones administrativas, y sin pagar los costos de implementar las MTD-, ya que comprar los PN va a ser a un costo menor. Por el otro, ganan los que reducen las emisiones a travÃ©s de la venta de los PN, premiÃ¡ndose econÃ³micamente el hecho de situarse por encima de los estÃ¡ndares de seguridad ambiental.
No solo eso, sino que gana el mercado al incentivarse la reducciÃ³n de emisiones al menor costo. Pero sobre todo, gana el ambiente al efectivizarse una mejor calidad ambiental, incentivÃ¡ndose el crecimiento con menores emisiones.
La AdministraciÃ³n PÃºblica, por su parte, se sitÃºa en una posiciÃ³n mÃ¡s distante como venimos sosteniendo. Se centra principalmente en gestionar la informaciÃ³n que deben proveer los sujetos intervinientes, para controlar que se cumplan los lÃ­mites.
Una vez que fija los niveles mÃ­nimos de seguridad ambiental y establece los lÃ­mites correspondientes de emisiÃ³n, tanto geogrÃ¡ficamente como de cada fuente contaminante[187], se convierte en un â€œobservador alejado del mercadoâ€�.
Sin participar directamente en la compra-venta de PN, debe tomar las decisiones destinadas a configurar el mercado: la zona geogrÃ¡fica; el nÃºmero de participantes y la naturaleza de los mismos â€“si son solo las industrias contaminantes, o tambiÃ©n entidades ecologistas o sujetos que busquen comprar PN para especular con los precios-; y la duraciÃ³n de los mismos â€“lo que evita la generaciÃ³n de monopolios-.[188]
La AdministraciÃ³n deberÃ¡ realizar una primera venta inicial de todos los PN; proceder a su asignaciÃ³n gratuita atendiendo al historial de contaminaciÃ³n de cada sujeto interviniente; o realizar una subasta[189] de los mismos. Fecho, su rol serÃ¡ el de controlar conductas abusivas, no amparadas en los intercambios de PN, y obviamente controlar que cada participante respete el nivel de emisiones avalado por sus PN.
Como adelantamos, la LRSC realiza un acercamiento entre el sector de residuos y los PN. En primer lugar, indica que la lucha contra el cambio climÃ¡tico es una prioridad de la polÃ­tica ambiental y que existe un potencial significativo de reducciÃ³n de emisiones de GEI asociado al sector de los residuos.[190]
AdemÃ¡s, el artÃ­culo 16 establece que: â€œâ€¦las autoridades competentes podrÃ¡n establecer medidas para que el sector de los residuos contribuya a la mitigaciÃ³n de las emisiones de gases de efecto invernaderoâ€�.
Al respecto la disposiciÃ³n adicional 10Âª prevÃ© que en el plazo de un aÃ±o desde la entrada en vigor de la LRSC, el Gobierno debÃ­a remitir a las Cortes Generales â€œun Proyecto de Ley en el que se establezcan sistemas de compensaciÃ³n e intercambio de cuotas de emisiÃ³n de gases de efecto invernadero asociadas al sector residuos entre administracionesâ€�.
Esto responde a la obligaciÃ³n jurÃ­dica del Estado EspaÃ±ol a equilibrar el techo de las cuotas de emisiones dentro de su territorio, a los compromisos internacionales de reducciÃ³n de emisiones asumidos.[191]
Los informes internacionales reconocen la importante contribuciÃ³n a la mitigaciÃ³n de las emisiones de GEI que puede tener el sector de los residuos municipales[192]. SegÃºn la FundaciÃ³n catalana Forum Ambiental, el PNUMA -Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente- reconoce que esta contribuciÃ³n puede estar entre las mÃ¡s importantes, gracias a su capacidad para reducir de manera muy importante las emisiones propias y al mismo tiempo evitar emisiones en la totalidad de los restantes sectores de la economÃ­a, a travÃ©s de los recursos recuperados transferidos.[193]
Por su parte, existe un informe del Gobierno Federal AlemÃ¡n para el conjunto de la UE-27, que ha acordado reducir sus emisiones de GEI en un 20% antes de 2020 en relaciÃ³n con el aÃ±o 1990. El mismo valora que el sector de los residuos contribuya a esta reducciÃ³n en un porcentaje del 24% al 32%, segÃºn el escenario considerado.[194]
En el caso de EspaÃ±a, segÃºn la mencionada FundaciÃ³n, la contribuciÃ³n a la mitigaciÃ³n de GEI por parte de la gestiÃ³n de residuos municipales podrÃ­a llegar a superar los 20 millones de toneladas de diÃ³xido de carbono por aÃ±o. De ese modo, el sector mitigarÃ­a globalmente mÃ¡s emisiones de las que emitirÃ­a[195]. Su aportaciÃ³n en cuanto a las emisiones netas de GEI serÃ­a mÃ¡s que neutra, positiva.
En definitiva, podrÃ­a considerarse la medida econÃ³mica de crearse un mercado de PN dentro del territorio espaÃ±ol. Esto ayudarÃ­a a las empresas contaminantes a adaptarse a la mitigaciÃ³n de las emisiones, sin afectar su competitividad. Este mercado deberÃ­a ser interadministrativo dentro del territorio espaÃ±ol â€“como refiere la disposiciÃ³n adicional 10Âª mencionada-, como un complemento optimizador de la polÃ­tica central de reducciÃ³n de emisiones de GEI y mitigaciÃ³n del cambio climÃ¡tico.
Sin embargo, este proyecto dispuesto por la LRSC se encuentra aÃºn en discusiÃ³n, no habiÃ©ndose emitido la Ley prevista.
C) El ejemplo de la Comunidad AutÃ³noma de AndalucÃ­a. La LGICA y la gestiÃ³n de residuos
Continuando con la gestiÃ³n en EspaÃ±a, elegimos la COA de AndalucÃ­a especÃ­ficamente para destacar dos creaciones ejemplificadoras.
La Ley Andaluza NÂ° 7/2007, de 9 de julio, de GestiÃ³n Integrada de la Calidad Ambiental -LGICA-, en su CapÃ­tulo V, SecciÃ³n 3Âª, regula la gestiÃ³n de residuos.
Por un lado, el artÃ­culo 103 crea los â€œPuntos Limpiosâ€�: â€œen el marco de lo establecido en los planes directores de gestiÃ³n de residuos urbanos, los municipios estarÃ¡n obligados a disponer de puntos limpios para la recogida selectiva de residuos de origen domiciliario que serÃ¡n gestionados directamente o a travÃ©s de Ã³rganos mancomunados, consorciados u otras asociaciones locales, en los tÃ©rminos regulados en la legislaciÃ³n de rÃ©gimen localâ€�.
AdemÃ¡s, la gestiÃ³n de dichos puntos se deja expresamente en manos de empresas del sector privado: â€œlos nuevos polÃ­gonos industriales y las ampliaciones de los existentes deberÃ¡n contar con un punto limpio. La gestiÃ³n de la citada instalaciÃ³n corresponderÃ¡ a una empresa con autorizaciÃ³n para la gestiÃ³n de residuos.â€�
Respecto a los instrumentos voluntarios de mercado de carÃ¡cter cooperador, la LGICA incorporÃ³ en su artÃ­culo 115, una especie de EE, denominada â€œDistintivo de calidad ambiental de la AdministraciÃ³n de la Junta de AndalucÃ­aâ€�.
Esta fue creada para las empresas que cumplan los siguientes requisitos â€“pertinentes a la materia de gestiÃ³n de residuos-: â€œa) Que tengan instalaciones en AndalucÃ­a y fabriquen, vendan productos o presten servicios en la misma. b) Que acrediten estar llevando a cabo iniciativas importantes de gestiÃ³n en su actividad para mejorar el rendimiento ecolÃ³gico en sus procesos productivos y la calidad, en tÃ©rminos medioambientales, de los productos o servicios que ponen en el mercado, tales como: 1.Âº ReducciÃ³n del impacto ambiental en su proceso productivoâ€¦â€�.
En efecto, el artÃ­culo 116 seÃ±ala como objetivos: â€œa) Fomentar la inversiÃ³n de las empresas en la promociÃ³n, el diseÃ±o, la producciÃ³n y comercializaciÃ³n, el uso y el consumo eficiente de aquellos productos y servicios que: 1Âº Favorezcan la minimizaciÃ³n en la generaciÃ³n de residuos o la recuperaciÃ³n y reutilizaciÃ³n de los posibles subproductos, materias y sustancias contenidos en los mismos. 2Âº Sean producidos con subproductos, materias o sustancias reutilizadas o recicladas y que comporten un ahorro de recursos, especialmente de agua y energÃ­a.â€�[196]
Debemos destacar como aspecto modernizador del derecho administrativo ambiental que el distintivo de calidad ambiental, como clase de EE, es un dispositivo de carÃ¡cter voluntario, ya que no existen Ã³bices para que el producto o servicio pueda seguir en el mercado sin haber obtenido el mencionado distintivo. Su voluntariedad se puede observar en el papel incentivador que le corresponde a la AdministraciÃ³n. Dicha incentivaciÃ³n puede hacerse a travÃ©s de la prioridad en la contrataciÃ³n pÃºblica con empresas que posean el distintivo. Incluso a la AdministraciÃ³n le corresponde hacer atractiva esta tÃ©cnica a travÃ©s de campaÃ±as de informaciÃ³n y fomento. [197]
En idÃ©ntico sentido, el art. 14.4 del Decreto Reglamentario 22/2010 dispone que â€œel distintivo podrÃ¡ ser valorado a los efectos de obtenciÃ³n de incentivos, contrataciÃ³n con la AdministraciÃ³n de la Junta de AndalucÃ­a, deducciones fiscales asÃ­ como cualquier otro beneficio que se pueda otorgar por la AdministraciÃ³n de la Junta de AndalucÃ­aâ€¦â€�.
D) Derecho Comparado: el caso de Italia
i) El TUA
Italia posee un sistema jurÃ­dico ambiental codificado. Toda la legislaciÃ³n normativa de protecciÃ³n del ambiente se encuentra unificada en un texto comÃºn: El Texto Ãšnico Ambiental[198]â€“TUA-[199].
La gestiÃ³n de residuos se desarrolla en su Apartado IV, sobre el cual desarrollaremos las principales innovaciones relacionadas al objeto del presente trabajo:
Respecto al rÃ©gimen autorizatorio, el artÃ­culo 208 impone indiscriminadamente a todos los operadores encargados del tratamiento o recuperaciÃ³n de residuos, incluso peligrosos, de obtener una â€œautorizaciÃ³n Ãºnicaâ€�. Esto parece acorde a la simplificaciÃ³n de procedimientos de la DS.
Sin embargo, el TUA va mÃ¡s allÃ¡ de la DMR. Establece un rÃ©gimen aÃºn mÃ¡s moderno y liberalizador, prescindiendo de ciertos requisitos mÃ­nimos que la normativa comunitaria exige para toda autorizaciÃ³n Ãºnica. De hecho, no estÃ¡n previstas â€œlas operaciones de monitoreo y control que aparezcan necesariasâ€� â€“lo que se encuentra expresamente previsto en el art. 23.2.e) de la DMR-. Tampoco estÃ¡ prevista la obtenciÃ³n de autorizaciÃ³n para las actividades de â€œdepÃ³sito temporario de residuosâ€� [200], aunque Ã©sta no parecerÃ­a entrar dentro de la nociÃ³n de tratamiento de residuos.[201]
Asimismo, dicha autorizaciÃ³n no es requerida a las empresas que operen in situ residuos no peligrosos, ni actividades de recupero de los mismos. Ambas solo requerirÃ¡n una DeclaraciÃ³n de Inicio de Actividad â€“equivalente a la comunicaciÃ³n previa-.
Por otro lado, y al igual que el artÃ­culo 32.3 de la LRSC espaÃ±ola, el art. 20 de la Ley complementaria 241/1990 del TUA, establece los casos de solicitud de autorizaciÃ³n en donde el silencio de la administraciÃ³n es considerado en sentido positivo.
A su vez, el artÃ­culo 19 de la misma, define a la Denuncia de Inicio de Actividad y la DeclaraciÃ³n de Inicio de Actividad como procesos simplificados que no se configuran como procedimientos administrativos, sino como â€œactos de autonomÃ­a privadaâ€�. Se trata de la tendencia a la confianza en el sector privado que venimos desarrollando.
El TUA no se detiene ahÃ­, sino que ofrece mÃ¡s novedades en cuanto al sistema de simplificaciÃ³n procedimental y autorregulaciÃ³n. En los artÃ­culos 209 y 212 se dispone que las empresas que estÃ©n registradas bajo el Reglamento CE 761/2001 â€“EMAS-, y operen en el Ã¡mbito del sistema de EE de la UE, o estÃ©n certificadas por las normas UNI-EN ISO 14001, pueden sustituir la autorizaciÃ³n administrativa por una auto-certificaciÃ³n a ser presentada ante la autoridad competente[202].
Este avance va mÃ¡s allÃ¡ de lo previsto en la DMR, la cual solo prevÃ© la posibilidad de disminuir la frecuencia de las actividades de control respecto a las empresas suscriptas en el EMAS.[203]
Otro de los avances en confronte con la DMR es el previsto en el artÃ­culo 189.3. Ã‰ste no solo exime de autorizaciÃ³n sino incluso de la obligaciÃ³n de registro a algunos sujetos privados â€“como los emprendedores agrÃ­colas con un volumen de ingresos menor a ocho mil euros; las empresas que recogen y transportan sus propios residuos no peligrosos; y las empresas y productores que no tienen mÃ¡s de diez trabajadores dependientes-, que, por el contrario, de acuerdo al tenor literal de la DMR deberÃ­an ser registrados.[204]
De este modo, podemos observar un Estado italiano que tiende a la vanguardia en este proceso de modernizaciÃ³n que venimos desarrollando, de manera que interpreta al extremo la autorregulaciÃ³n y liberalizaciÃ³n del ordenamiento comunitario.
Respecto a la gestiÃ³n propiamente dicha, otra de las leyes complementarias del TUA -Ley 308/2004- estableciÃ³ como principio general: â€œla optimizaciÃ³n cuantitativa y cualitativa de la producciÃ³n de residuos, dirigida, de todos modos, a reducir la cantidad y la peligrosidadâ€¦ promover el reciclado y la reutilizaciÃ³n de residuosâ€¦ utilizando las mejores tÃ©cnicas de diferenciaciÃ³n y de selecciÃ³n de los mismosâ€¦â€�[205].
De esta forma el TUA agrega el plus de la reducciÃ³n de la peligrosidad de los residuos â€“no contemplado expresamente en la DMR-, lo que tambiÃ©n queda a merced de las MTD, originadas en el sector privado.
AsÃ­ vemos que se prioriza la reducciÃ³n de la cantidad y la peligrosidad de los residuos. Para aquellos residuos especiales que no puedan ser reducidos o reutilizados, el artÃ­culo 188 inciso 2Â° del TUA, dispone que â€œel productor o el poseedor de residuos especiales, debe mandar a operar sus residuos segÃºn el siguiente orden de prioridad: a) auto-tratamiento de los residuos; b) entrega de los mismos a terceros autorizadosâ€¦ c) entrega de los mismos a gestores del servicio pÃºblico de recogida de residuos urbanos, con los cuales exista un convenio previoâ€¦â€�. El inciso 3Â° completa la norma estableciendo que dicha responsabilidad es eximida solo cuando: â€œse asignan los residuos al servicio pÃºblico de recogidaâ€� o â€œcuando se asignan a terceros autorizadosâ€¦â€�.
Es decir que se toma como primera prioridad la auto-disposiciÃ³n de los residuos especiales, dejando como segunda opciÃ³n el tratamiento ex situ â€“a travÃ©s de ACA-. AsÃ­ se demuestra un carÃ¡cter liberalizador y de respeto al principio de proximidad.
AdemÃ¡s podemos notar que las primeras tres prioridades se confÃ­an todas a gestores privados.
Claro que el TUA tambiÃ©n atiende a los costos del sistema. Al igual que la anterior Directiva Marco 2006/12/CE, el TUA dispone que se debe garantizar que los costos de la gestiÃ³n de los residuos se repartan responsablemente entre todos los sujetos intervinientes en la producciÃ³n de residuos, de acuerdo al principio â€œquien contamina pagaâ€�. Ello, para garantizar entre otras cosas que los consumidores no paguen dos veces la gestiÃ³n â€“en el precio y en los impuestos-. Esto dependerÃ¡ en gran medida de la implementaciÃ³n del â€œcierre del cicloâ€�, a travÃ©s de la creaciÃ³n de un mercado de productos valorizados, que mencionamos oportunamente.
Los costos de la gestiÃ³n de residuos deben ser repartidos entre productores y poseedores, los cuales deben cubrir todos los costos ademÃ¡s del recupero[206]. Es decir que el principio â€œquien contamina pagaâ€� incluye tanto los gastos de gestiÃ³n como el costo de la parte del residuo que no se puede recuperar.[207]
Respecto a los residuos sÃ³lidos urbanos, el sistema italiano prevÃ© la divisiÃ³n del territorio en Ã�mbitos Territoriales Ã“ptimos â€“ATO-, que responden a dimensiones territoriales y de poblaciÃ³n mÃ­nimas indispensables para la gestiÃ³n integrada de los residuos urbanos, segÃºn criterios de economÃ­a, eficacia y eficiencia del servicio[208]. Esto contribuirÃ¡ tambiÃ©n a disminuir los costos y distribuirlos equitativamente.
Los ATO se componen por territorio y poblaciÃ³n de distintas regiones italianas, las cuales con el objetivo de la autosuficiencia deben establecer lazos y cooperaciÃ³n interadministrativa y con los sujetos privados intervinientes. En efecto, se debe establecer al menos una planta de tratamiento de alta tecnologÃ­a en cada ATO.[209]
Vemos aquÃ­ una combinaciÃ³n moderna y novedosa que reposa sobre la colaboraciÃ³n interadministrativa y la cooperaciÃ³n con los privados.
Privados que a su vez deben aportar su conocimiento tÃ©cnico para asegurar la recogida diferenciada de dichos residuos para optimizar su recupero, en lo que es otro de los objetivos de la norma.[210]
ii) El sistema italiano de residuos de envases:
En este contexto, resulta oportuno resaltar el sistema establecido para los residuos de envases en la normativa italiana.
En primer lugar, cabe decirse que para los envases, como parte de la categorÃ­a de residuos sÃ³lidos urbanos, la ley italiana prevÃ© la exclusiva responsabilidad de recolecciÃ³n en cabeza de los Municipios.
Esto genera la necesidad de una profunda interacciÃ³n entre el Estado Local y las industrias productoras y operadoras de residuos, para definir precisamente los roles y responsabilidades entre ellos. En efecto, fueron desarrollÃ¡ndose numerosos ACA entre todas estas partes, denominados consorcios.[211]
El sistema permite dos alternativas similares al caso espaÃ±ol: el Sistema Individual y el Colectivo. El primero trata de organizar la gestiÃ³n de estos residuos de manera autÃ³noma a lo largo de todo el territorio nacional; y el segundo, integrar un consorcio sin fines de lucro integrado por productores de un sector especÃ­fico de envases.
Los consorcios a su vez se nuclean en un consorcio-madre denominado CONAI. Este tiene la atribuciÃ³n legal de organizar la gestiÃ³n de residuos de envases en toda Italia, que incluye:
La imposiciÃ³n de una â€œcontribuciÃ³n ambientalâ€� por cada envase puesto en el mercado, a ser pagada por cada empresa-miembro;
Establecer un Convenio Marco con la AsociaciÃ³n Nacional de Municipalidades Italianas para estipular las condiciones para el retorno de envases recolectados por las municipalidades;
Proyectar y mejorar programas de prevenciÃ³n y gestiÃ³n de residuos de envases;
Almacenamiento y procesamiento de la informaciÃ³n relativa a residuos de envases.
En efecto, vemos un sistema que extiende su confianza hacia la uniÃ³n con el sector privado al punto de, entre otras cosas, darle la posibilidad de crear el Convenio Marco, estableciendo las reglas de juego. Ello poniÃ©ndose en pos de igualdad a un Estado que tradicionalmente imponÃ­a sus condiciones unilateralmente, a las que el sujeto privado debÃ­a meramente adherir.
PodrÃ­amos decir que esto implica una â€œvuelta extraâ€�, y aÃºn mÃ¡s moderna, a las PPP estudiadas. Notemos que tambiÃ©n se confÃ­a a la CONAI la manipulaciÃ³n de la documentaciÃ³n e informaciÃ³n relativa a la gestiÃ³n de estos residuos.
Respecto a la â€œcontribuciÃ³n ambientalâ€�, la normativa establece que una vez depositada por la empresa-miembro, Ã©sta Ãºltima se libera de las responsabilidades relativas a la gestiÃ³n de sus residuos.
El problema es que este valor se ve reflejado en el precio del producto, por lo que los consumidores -quienes ademÃ¡s deben pagar los impuestos pÃºblicos por los servicios ambientales que reciben como ciudadanos- son los verdaderos financistas del sistema de gestiÃ³n de residuos de envases[212]. Tal como vimos, este es un problema pendiente para evitar que el consumidor le pague tanto al Estado como a los privados[213], un servicio que solo pueden realizar efectivamente los segundos.
Las municipalidades que se adhieren al sistema, reciben un precio fijo por cada tonelada de envases recogidos y devueltos al consorcio. Este precio podrÃ­a entenderse como el monto que paga el consorcio para obtener o recuperar la propiedad de los â€œmateriales secundarios reciclablesâ€�[214] que son los envases.
Hablamos de recuperar la propiedad, porque si un municipio decide no adherir al Convenio Marco, puede vender los envases recuperados en el mercado libre. Otro ejemplo de un sistema que no prioriza restringir y obligar, sino influenciar y motivar.
De ambas formas, los municipios van a estar pecuniariamente motivados para recolectar mÃ¡s envases. Este es quizÃ¡ el mÃ¡s perfecto ejemplo de una gran PPP que fusiona el interÃ©s pÃºblico con la rentabilidad y eficiencia privada de la mejor manera.
Da prueba de los resultados, que en la prÃ¡ctica la mayorÃ­a del sector eligiÃ³ el sistema de los consorcios. CONAI, con mÃ¡s de 1.4 millones de empresas miembros, representa el consorcio de gestiÃ³n colectiva de residuos mÃ¡s grande de todo Europa[215]. A su vez, segÃºn el â€œIstituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientaleâ€�, 7 mil municipalidades se adhirieron a los consorcios, y el 90% de la poblaciÃ³n italiana se sirve del Sistema Colectivo.[216]
La eficiencia del sistema habla por sÃ­ sola, ya que la doctrina mÃ¡s especializada estima que el 70% anual de los envases puestos en el mercado son reciclados/recuperados.[217]
Sin embargo, como ya imaginamos, este sistema liberalizador plantea un problema respecto al principio de la UniÃ³n Europea de la â€œlibre competenciaâ€�[218]:
Esto se refiere al mÃ©todo para asignar la cantidad de residuos de envases recolectados, a cada empresa participante. Dicho mÃ©todo se basa en una cuota que resulta de la cantidad de envases producidos por las empresas participantes en el aÃ±o anterior. Debido al cuasi monopolio de CONAI, estas cuotas generan un riesgo serio de congelamiento de las acciones de mercado por parte de las empresas plenamente instaladas en el sistema con cantidades fijas de producciÃ³n, al garantizÃ¡rseles las contribuciones, perjudicando a los nuevos emprendimientos.[219]
Al respecto, la Autoridad Italiana de la Competencia â€“AIC-[220], planteÃ³ una alternativa como soluciÃ³n: cambiar el mÃ©todo de cuotas â€œpre-asignadasâ€� por un sistema de â€œsubasta electrÃ³nica competitivaâ€� que elimine la falta de transparencia de los consorcios.
SegÃºn la AIC, Ã©sto a su vez permitirÃ­a una mejora en el uso de los materiales recuperados, mediante una distribuciÃ³n mÃ¡s eficaz de los recursos a travÃ©s de un mecanismo de mercado libre[221]. Claro que este mercado no puede ser absolutamente libre, ya que se correrÃ­a el riesgo de que los materiales recuperados se desvaloricen completamente[222], desvirtuando todo el sistema y afectÃ¡ndose en definitiva al medio ambiente.
Es ahÃ­ donde el Principio de Proporcionalidad debe entrar en juego con un Estado que regule inteligentemente para â€œequilibrar y sostener el sistemaâ€�. Recordemos la rentabilidad que requiere toda empresa.
Otra de las alternativas liberalizadoras propuestas por la AIC, es que el Convenio Marco sea mÃ¡s flexible y permita a las municipalidades mantener la propiedad de los materiales de envases recolectados. Ello, para luego intentar venderlo directamente a las empresas interesadas en la compra de los mismos. AsÃ­ maximizan sus beneficios, lo que incluso puede llevar a disminuir los impuestos ambientales a los ciudadanos, y evitar el â€œdoble pagoâ€� del consumidor[223]. Un buen ejemplo de las virtudes de administraciones locales que trabajan y piensan con la tÃ©cnica del sector privado, propia del NPM.
El nuevo â€œreino de la eficacia y la tÃ©cnicaâ€� deja de lado la vetusta tendencia de regulaciÃ³n exhaustiva y de command and control por parte del Estado, invitando al â€œjuegoâ€� a la sociedad y a sus individuos.
Esto implica restringir y regular el desarrollo, solamente en lo estrictamente necesario y de manera inteligente[224].
Para ello, el Estado se focaliza en regular, con el objeto de equilibrar la protecciÃ³n del ambiente con la necesidad de rentabilidad de toda empresa. Siempre atendiendo al â€œPrincipio de Proporcionalidadâ€� que indica que la opciÃ³n menos restrictiva a la libertad es la correcta. Ello se logra a travÃ©s de un sistema que tienda a la transparencia y a la informaciÃ³n; a la estandarizaciÃ³n de las normas; y a la rendiciÃ³n de cuentas de los responsables.
Concluimos que la AdministraciÃ³n debe encontrar el equilibrio para que la legitimaciÃ³n tÃ©cnica de la que goza el sector privado, se sostenga aÃºn en momentos donde no sea rentable. Solo atendiendo a ello debe utilizar sus facultades de policÃ­a, control, fomento y disuasiÃ³n, para influenciar y motivar.
El traspaso al sector privado reside en una Sociedad del Riesgo que anhela un desarrollo constante para lo que debe tolerar ciertas â€œmolestiasâ€� y riesgos inherentes; pero para lo que tambiÃ©n necesita inexorablemente del â€œimperio de la tÃ©cnicaâ€�[225]. No solo la tÃ©cnica del desarrollo en sÃ­, sino la tÃ©cnica para que ese desarrollo sea sustentable.
Tal tÃ©cnica se actualiza constantemente y depende de la innovaciÃ³n del sector privado.
Ante una AdministraciÃ³n desbordada por esta tÃ©cnica que la supera, el concepto del â€œdominio gracias al saberâ€� explica el traspaso a los expertos privados. Estos Ãºltimos son los Ãºnicos que al fin y al cabo pueden controlar los riesgos que ellos mismos crean.
Para ello, dijimos que se debe saltar de un concepto de legitimaciÃ³n democrÃ¡tica centrado en la legalidad, a la consideraciÃ³n de una pluralidad de estructuras normativas de legitimaciÃ³n[226], que vimos y que resumiremos:
El traspaso al sector privado se observa en dos grandes mundos, que a su vez se interrelacionan: la autorregulaciÃ³n de las empresas y el control ambiental.
Sobre la autorregulaciÃ³n estudiamos el NPM y sus fenÃ³menos de â€œhuida del rÃ©gimen jurÃ­dico administrativoâ€� y flexibilizaciÃ³n de la aplicaciÃ³n de dicho rÃ©gimen. Por razones de eficacia, vimos el desplazamiento que se da desde las normas clÃ¡sicas de seguridad, hacia una suerte de normas de â€œseguridad por calidadâ€�. La experticia de los privados se expande desde el mero rol de establecer normas de calidad, para llegar a participar en la creaciÃ³n de normas de seguridad. La seguridad y la imperatividad que histÃ³ricamente eran establecidas por el Estado, pasan a ser definidas en gran medida por el sector privado, mejor conocedor de la tÃ©cnica.
AllÃ­ es donde la autorregulaciÃ³n y el control se unifican: para mejorar su calidad la empresa se autorregula y se presenta mejor en el mercado. De ese modo, se auto-controla cumpliendo una funciÃ³n de seguridad, en la que el Estado va a confiar y a la que va a fomentar y promover.
En esa inteligencia, la AdministraciÃ³n PÃºblica toma cierta distancia y pasa a ejercer una funciÃ³n de â€œcontrol del controlâ€�: se genera una â€œresponsabilidad de salvaguardaâ€� que la sitÃºa como Ãºltimo guardiÃ¡n del macro-sistema.
La AdministraciÃ³n cede parte de su autoridad al sector privado, en cuanto a la gestiÃ³n y a las primeras barreras de control. Tal es el caso de las PPP y del NPM.
Lo mencionado junto con el nuevo rol del sector privado, nos llevan a inferir que control y cooperaciÃ³n dejan de ser conceptos necesariamente opuestos. No importa que la AdministraciÃ³n ceda, lo sustancial es garantizar personal, organizativa o procedimentalmente la especÃ­fica posiciÃ³n de distancia que requiere todo ejercicio de control.[227]
Para ello se crean instrumentos de direcciÃ³n que actÃºan influenciando y motivando al sector privado. La AdministraciÃ³n deja el poder de policÃ­a clÃ¡sico y vertical, pasando a intervenir de manera â€œselectivaâ€� e indirecta[228]. Se aleja y brinda libertad, pero a su vez refuerza su funciÃ³n punitiva de Ãºltima ratio ante los incumplimientos.
Principalmente estudiamos los instrumentos voluntarios de mercado de carÃ¡cter cooperador cÃ³mo mÃ©todos de autorregulaciÃ³n, que la UE y los Estados-miembro buscan promover para lograr mayor seguridad ambiental.
TambiÃ©n vimos que aparecen con mayor frecuencia instrumentos como el â€œsilencio positivoâ€� de la AdministraciÃ³n frente a la solicitud de autorizaciÃ³n de una actividad. A falta de respuesta oportuna, se considera a la misma como concedida.
Asimismo, pudimos entender cÃ³mo la simplificaciÃ³n y la des-obstaculizaciÃ³n, promovidas por la DS, refieren a una mayor confianza en los sujetos privados, y una menor intervenciÃ³n de la AdministraciÃ³n PÃºblica. Nuevamente, autorregulaciÃ³n y â€œcontrol del controlâ€�.
La DS precisamente ratifica lo que seÃ±alamos como uno de los pilares del paradigma: el derecho a la informaciÃ³n. Es polÃ­tica de la UE que sobre esto debe reposar el sistema, mÃ¡s allÃ¡ de los instrumentos de policÃ­a clÃ¡sicos.
Dentro de la DS tambiÃ©n concluimos que aun cuando se considera al ambiente como RIIG, no existe Ã³bice para frenar el proceso simplificador. SÃ­ se exige mayor prudencia. En efecto, hablamos de la validez de ciertas exigencias imperativas derivadas de la protecciÃ³n del medio ambiente. Ello, siempre que las medidas de que se trate cumplan con el Principio de Proporcionalidad en relaciÃ³n al objetivo perseguido.
Todo este paradigma se plasma en las distintas Ã¡reas del derecho administrativo ambiental. Nosotros elegimos el sector de gestiÃ³n de residuos, y estudiamos cÃ³mo es receptado por este derecho positivo especial en EspaÃ±a, AndalucÃ­a y en Italia.
Elegimos este tema por tratarse de un servicio que ademÃ¡s de formar parte de la tutela ambiental como RIIG, es de sumo interÃ©s pÃºblico, lo que representa todo un desafÃ­o para el sistema de liberalizaciÃ³n.
Dejamos en claro que la gestiÃ³n de residuos es materia de interÃ©s general, lo que permite apartarse del principio comunitario de â€œeconomÃ­a de mercado abierta y de libre competenciaâ€�[229]. Al respecto, la intervenciÃ³n del Estado debe centrarse en torno a garantizar los principios de: Autosuficiencia de los generadores; JerarquÃ­a de Opciones respecto a la gestiÃ³n; y la Proximidad en el Tratamiento de los residuos[230]. Lo restante debe dejarse librado a las MTD y a la experticia de los gestores privados.
Incluso los principios mencionados pueden ser modificados por el sector privado, siempre que la AdministraciÃ³n garantice que no se altere el interÃ©s general. Ejemplo de ello vimos con la JerarquÃ­a de Opciones que establece la DMR.
En la mencionada modernizaciÃ³n regulatoria, las normas jurÃ­dicas suelen remitir expresamente a las MTD. La constante evoluciÃ³n de estas MTD hace imposible que el ordenamiento jurÃ­dico las refiera especÃ­ficamente. El Estado no solo desconoce la tÃ©cnica, sino que sus procedimientos de sanciÃ³n normativa son demasiado lentos para este nuevo sistema.
Vimos la envergadura de las cuestiones confiadas a las MTD, las que al fin y al cabo son definidas por las empresas privadas dedicadas a la innovaciÃ³n y al desarrollo.
Volviendo a los residuos, concluimos que dicho desarrollo toma fluidez y libertad, pero a su vez las consecuencias del incumplimiento del sistema normativo pasan a tener sanciones mÃ¡s severas. En efecto, vimos que la LRSC refuerza la potestad fiscalizadora y sancionatoria de la AdministraciÃ³n, por ejemplo al determinar que el deber de reparaciÃ³n de los â€œdaÃ±os y perjuicios causadosâ€� no se limita solo a los estrictamente ambientales, sino a todo daÃ±o en general.
Asimismo, estudiamos cÃ³mo se plasman los distintos instrumentos de mercado de carÃ¡cter cooperador, por ejemplo en los Programas de PrevenciÃ³n de Residuos. AllÃ­ se prevÃ© la suscripciÃ³n de ACA para que los sectores comerciales o industriales establezcan sus propios planes y objetivos de prevenciÃ³n de residuos.
TambiÃ©n vimos cÃ³mo la normativa de residuos de la UE remite a la promociÃ³n de sistemas de gestiÃ³n medioambiental acreditables, incluidas las normas de certificaciÃ³n privada como EMAS e ISO 14001, y la promociÃ³n de EE acreditables.[231]
Acto seguido, resaltamos cÃ³mo los Estados-miembros de la UE pueden tomar en consideraciÃ³n los registros efectuados con arreglo al EMAS. Especialmente en lo que se refiere a la frecuencia e intensidad de las inspecciones.
En ese sentido, analizamos la vanguardia que representa el derecho positivo italiano en la materia.
Respecto a la rentabilidad de las empresas gestoras de residuos, vimos que el mejor incentivo serÃ­a el â€œcierre del cicloâ€�: que exista un mercado especial para los productos valorizados. Al respecto, sugerimos desarrollar mÃ¡s profundamente la consideraciÃ³n de este factor en la contrataciÃ³n de las Administraciones PÃºblicas.
TambiÃ©n vimos los riesgos en todo este proceso, como el planteado respecto a la asignaciÃ³n de los PN y de los envases del Sistema Colectivo italiano. Tal riesgo se refiere al congelamiento de las acciones de mercado por parte de las empresas plenamente instaladas en el sistema con cantidades fijas de producciÃ³n, al garantizÃ¡rseles las contribuciones, perjudicando a los nuevos emprendimientos.
Tomando como antecedente la Directiva 2003/87/CE, de mercado de emisiones de la UE, la Autoridad Italiana de la Competencia â€“AIC-, planteÃ³ una alternativa como soluciÃ³n: cambiar el mÃ©todo de cuotas â€œpre-asignadasâ€� por un sistema de â€œsubasta electrÃ³nica competitivaâ€� que elimine la falta de transparencia de los consorcios. Mejora en el uso de los materiales recuperados, mediante una distribuciÃ³n mÃ¡s eficaz a travÃ©s de un mecanismo de mercado libre. Es ahÃ­ donde el Principio de Proporcionalidad debe entrar en juego regulando para â€œequilibrar y sostener el sistemaâ€�.
El desarrollo y la necesidad de eficacia que trae aparejado un planeta con recursos y capacidad de carga limitados, exigen una gran creatividad e inteligencia para reinventar los instrumentos jurÃ­dicos clÃ¡sicos. Solo asÃ­ el primero serÃ¡ sustentable.
No escapa a esto la gestiÃ³n de los residuos.
[1] De Fin de MÃ¡ster Oficial en Derecho Ambiental, por la UNIA, EspaÃ±a, aÃ±o 2013. Aprovecho para agradecer a mis tutores, Doctores Manuela Mora Ruiz Â–Universidad de Huelva, EspaÃ±a- y Stefano Tatti Â–UniversitÃ Degli Studi di Cagliari, Italia-, por su apoyo y dedicaciÃ³n desinteresada.
[2] Ya desde el siglo XIX con la caÃ­da del absolutismo y la apariciÃ³n de derecho administrativo el individuo deja de ser sÃºbdito para ser sujeto activo y dotado de dignidad. Conf. Eberhard Schmidt- Assmann, â€œCuestiones fundamentales sobre la reforma de la TeorÃ­a General del Derecho Administrativo. Necesidad de la innovaciÃ³n y presupuestos metodolÃ³gicosâ€�, en Javier Barnes â€“editor- â€œInnovaciÃ³n y Reforma en el Derecho administrativoÂ”, Sevilla, 2006, Global Law Press- Editorial Derecho Global, pÃ¡g. 51
[3] Ver arts. 177, 196, 210, 214.6, 222.4 del Tratado de Funcionamiento de la UE, versiÃ³n consolidada.
[4] Control y dirigismo
[5] Manuela Mora Ruiz, â€œLa GestiÃ³n Ambiental Compartida: FunciÃ³n PÃºblica y MercadoÂ”, EspaÃ±a, 2007, Editorial Lex Nova, pÃ¡g. 117
[6] Manuela Mora Ruiz, â€œLa GestiÃ³n Ambiental Compartidaâ€¦ op.cit. pÃ¡g. 149
[7] En general, las Mejores TÃ©cnicas Disponibles
[8] Rainer Pitschas, â€œEl Derecho Administrativo de la InformaciÃ³n. La regulaciÃ³n de la autodeterminaciÃ³n informativa y el gobierno electrÃ³nicoâ€�, en Javier Barnes â€“editor- â€œInnovaciÃ³n y Reformaâ€¦ op. cit., pÃ¡g. 203
[9] Basta con observar las catÃ¡strofes como el derrame de Exxon ValdÃ©z en Alaska el 24/3/89; el desastre de Kingston, Tennessee, del 22/12/08; o el desastre de Bophal, India, del 3/12/84, entre tantos otros.
[10] JosÃ© Esteve Pardo, Â“TÃ©cnica, riesgo y Derecho. Tratamiento del riesgo tecnolÃ³gico en el Derecho AmbientalÂ”, Barcelona, 1999, Editorial Ariel S.A., pÃ¡gs. 39, 93 y cc.
[11] Â“riesgos dominables por quien los creaÂ”, conf. JosÃ© Esteve Pardo, Â“TÃ©cnica, riesgo y DerechoÂ…ibidem., pÃ¡g.38
[12] Ulrich Beck, â€œLa Sociedad del Riesgo: Hacia una nueva modernidadÂ”, 1986, ed. PaidÃ³s BÃ¡sica, PÃ¡g 254
[13] Wolfgang Hoffmann-Riem, â€œVerantwortungsteilung als Schlussbegriff moderner StaatlichkeitÂ” en Staaten und Steuern, Muller, Heidelberg, 200, pÃ¡g. 53 y ss., traducciÃ³n al castellano por Marta Oller Rubert en Â“Perspectivas actuales en el Saneamiento de las aguas residuales: gestiÃ³n pÃºblica y privadaÂ”, Tesis Doctoral, CastellÃ³n, 2006, Universitat Jaume I, pÃ¡g. 431
[14] Max Weber, â€œEconomÃ­a y SociedadÂ”, Alemania, 1922, 10Âª reimpr. de la 2Âª ediciÃ³n en castellano, Madrid, 1994, pÃ¡gs. 178-9
[15] JosÃ© Esteve Pardo, Â“TÃ©cnica, riesgo y Derechoâ€¦ op.cit., pÃ¡g. 63
[16] JosÃ© Esteve Pardo, op.cit. pÃ¡g. 125
[17] Wolfgang Hoffmann-Riem, â€œDie Eigenstandigkeit der VerwaltungÂ”, en GLVwR, vol. 1, NÂ° 10, marg. 15
[18] JosÃ© Esteve Pardo, ibÃ­dem, pÃ¡g 165
[19] NÃ³tese que incluso generalmente las valoraciones tÃ©cnicas dentro de una AdministraciÃ³n PÃºblica clÃ¡sica son realizadas por los miembros del personal tÃ©cnico-sustantivo, que no resultan propiamente Funcionarios PÃºblicos del Ã¡mbito polÃ­tico
[20] Nuevamente ver arts. 177, 196, 210, 214.6, 222.4 del Tratado de Funcionamiento de la UE, versiÃ³n consolidada
[21] RecomendaciÃ³n 3. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0004+0+DOC+XML+V0//ES
[22] JosÃ© Esteve Pardo, Â“TÃ©cnicaÂ… op. cit., pÃ¡gs. 74/5
[23] JosÃ© Esteve Pardo, Â“TÃ©cnicaÂ… ibidem, pÃ¡g. 113
[24] Esta cooperaciÃ³n puede darse desde la clÃ¡sica concesiÃ³n, hasta las formas mÃ¡s recientes que recoge el Â“Libro Verde de 2004Â” de la UniÃ³n Europea (presentado por la ComisiÃ³n UE el 30/4/2004- puede consultarse en
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2004/com2004_0327es01.pdf, donde se definen las modalidades de colaboraciones pÃºblico-privadas), como las tareas del socio privado consistentes en realizar y gestionar una infraestructura para la AdministraciÃ³n PÃºblica (tal es el caso de las IFP â€“Iniciativas de FinanciaciÃ³n Privada).
[25] Marta Oller Rubert, â€œPerspectivas Actuales en el Saneamiento de las Aguas Residualesâ€¦op.cit., pÃ¡g. 343
[26] Marta Oller Rubert, â€œPerspectivas ActualesÂ… ibidem., pÃ¡g 344
[27] SegÃºn IÃ±igo Sanz Rubiales son: la justicia, la policÃ­a, el ejÃ©rcito, el sistema penitenciario y el sistema tributario, en la lÃ­nea marcada por Santiago MuÃ±oz Machado en Â“Los lÃ­mites constitucionales a la libertad de prensaÂ”, Estudios de Derecho PÃºblico econÃ³mico, Libro Homenaje al Prof. Dr. D. SebastiÃ¡n MartÃ­n-Retorillo. AA. VV. Civitas., Madrid, 2003, pÃ¡g 152
[28] AgustÃ­n Gordillo, Â“Tratado de Derecho Administrativo y Obras SelectasÂ”, Buenos Aires, 2013, Tomo I, Parte General, 1Âª ed., FundaciÃ³n de Derecho Administrativo, X-22 y cc.
[29] Eberhard Schmidt- Assmann, â€œCuestiones fundamentalesâ€¦ op.cit., pÃ¡g. 29
[30] Eberhard Schmidt- Assmann, ibidem
[31] Para ello la tendencia incluso va mÃ¡s allÃ¡ planteando una revisiÃ³n del sistema de fuentes que intenta que las normas de rango superior Â–leyes, tratados, constituciones- sean mÃ¡s flexibles y posean un menor grado de detalle y previsiÃ³n de la respuesta material que la AdministraciÃ³n deba dar en cada caso (SegÃºn Javier Barnes esto se caracteriza por el mencionado â€œNuevo rol del Parlamentoâ€�: leyes abiertas, que dejan la posibilidad de regular mÃ¡s precisamente a quien estÃ¡ mÃ¡s cerca de la sociedad, la AdministraciÃ³n, y a los privados: ejemplo Mejores TÃ©cnicas Disponibles. Ya no existe la fÃ³rmula legal exhaustiva de la Ã©poca de la codificaciÃ³n decimonÃ³nica. Solo lineamientos generales. Javier Barnes, Â“Sobre el Procedimiento Administrativo: evoluciÃ³n y perspectivasÂ”, en â€œInnovaciÃ³n y ReformaÂ… op. cit., pÃ¡g. 265).
AsÃ­ sucede en la regulaciÃ³n europea de la competencia (â€œla finalidad de las normas de competencia de la UE es garantizar condiciones leales y equitativas a las empresasâ€�- www.europa.eu/pol/comp ) o en la autorregulaciÃ³n regulada (como veremos).
[32] Wolfgan Hoffmann-Riem, â€œVerwaltungskontrolleâ€“Perspektivenâ€�, Alemania, 2001, Schmidt-AÃŸmann, Eberhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang, pags. 325-366.
[33] Eberhard Schmidt- Assmann, op.cit., pÃ¡g. 85
[34] Marta Oller Rubert considera al NPM como una de las claves de la reforma de la AdministraciÃ³n. Conf. Perspectivas actualesâ€¦ op. cit., pÃ¡g. 418
[35] Marta Oller Rubert, â€œPerspectivas actualesâ€¦ ibidem., pÃ¡g. 319
[36] AndrÃ©s Navas Quintero, Â“La Nueva GestiÃ³n PÃºblica: Una herramienta para el cambioÂ”, Revista Perspectiva, EdiciÃ³n 23 del 2010, pÃ¡g. 38, en http://www.revistaperspectiva.com/archivos/revista/No%2023/036-038%20PERS%20OK.pdf
[37] AndrÃ©s Navas Quintero, Â“La Nueva GestiÃ³n PÃºblicaâ€¦ ibidem
[38] Marta Oller Rubert, â€œPerspectivas actualesÂ”Â… op. cit. pÃ¡g. 434
[39] JosÃ© Esteve Pardo, Â“TÃ©cnica, RiesgoÂ…Â” op. cit., pÃ¡g 117
[40] JosÃ© Esteve Pardo, Â“TÃ©cnica, riesgoÂ…Â” ibidem, pÃ¡g 117
[41] Que ya desde 1990 con la pionera Sentencia del 25 de Julio del TSJ de Catalunya, EspaÃ±a, se consideran que tienen la misma validez que los emitidos por la propia AdministraciÃ³n PÃºblica
[42] â€œComunicaciÃ³n interpretativa sobre las concesiones en el Derecho Comunitarioâ€�, publicada en el DOCE Serie C121, del 29 de abril del 2000
[43] AsÃ­ se entiende por el Tribunal Supremo EspaÃ±ol desde su Sentencia del 13 de octubre de 1997, en un caso sobre la InspecciÃ³n TÃ©cnica de VehÃ­culos Â–ITV-. Aunque textualmente haya dicho Â“naturalezaÂ… muy prÃ³xima a una relaciÃ³n contractual.Â”
[44] Marta Oller Rubert, â€œPerspectivas ActualesÂ… op.cit., pÃ¡g. 435
[45] Marta Oller Rubert, ibidem, 435
[46] Como es el caso de Carlos PadrÃ³s Reig, quien, por ejemplo, considera que la actividad que desarrollan las entidades colaboradoras de la inspecciÃ³n es de carÃ¡cter econÃ³mico y no efectÃºan ejercicio del poder pÃºblico, conf. Â“ColaboraciÃ³n privada en la funciÃ³n inspectora: Â¿desenlace final y caÃ­da del telÃ³n?Â”, Barcelona, www.aepda.es/AEPDAAdjunto-543-Listado-de-comunicaciones, en oportunidad de analizar la Ley 25/2009 modificadora de la Ley 21/1992 de Industria
[47] Francisco Puerta Seguido, Â“La necesidad de clarificar y articular un rÃ©gimen general de la colaboraciÃ³n privada en el desarrollo de funciones materialmente pÃºblicasâ€�, Universidad de Castilla- La Mancha, en http://www.aepda.es/AEPDAAdjunto-543-Listado-de-comunicaciones-admitidas-para-publicacion-en-web.aspx
[48] Principalmente el Eco-Management and Audit Scheme â€“EMAS-
[49] Michael Kloepfer, â€œEn torno a las nuevas formas de actuaciÃ³n medioambientalesÂ”, 1993, DA, NÂ° 235-236, pÃ¡g. 35
[50] Sebastian MartÃ­n- Retortillo Baquer, â€œLa ordenaciÃ³n jurÃ­dico-administrativa del sistema econÃ³mico en los Ãºltimos cincuenta aÃ±osâ€�, EspaÃ±a, 1999, Revista de AdministraciÃ³n PÃºblica 150: 247-274.
[51] Incontrolable por sÃ­ solo; controlable junto con el sector privado.
[52] JosÃ© Esteve Pardo, Â“TÃ©cnica, riesgoÂ…Â” op. cit. pÃ¡g 128
[53] TUV- Technische Ãœberwachung Vereine
[54] JosÃ© Esteve Pardo, op.cit., pÃ¡g. 129
[55] Puede verse claramente en la Ley Alemana de Eco-AuditorÃ­as del 7 de diciembre de 1995
[56] JosÃ© Esteve Pardo, Â“TÃ©cnica, riesgoÂ…Â” op. cit., pÃ¡gs. 110/1
[57] A modo ejemplificativo vÃ©ase la Sentencia 303/2011 del Tribunal Superior de Justicia de la COA de Madrid del 17 de febrero, RJCA/2011/154, SecciÃ³n II de la Sala en lo Contencioso-Administrativo, donde se dijo en oportunidad de discutir el alcance de una Ordenanza local que colocaba en cabeza de entidades colaboradoras el RÃ©gimen de GestiÃ³n y Control de las Licencias UrbanÃ­sticas: Â“conforme al artÃ­culo 149.1.18Âº de la ConstituciÃ³n EspaÃ±ola el Estado tiene competencia exclusiva para determinar el procedimiento administrativo comÃºn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizaciÃ³n propia de las COA. En este caso se atribuye a un Entidad Privada la facultad de establecer un procedimiento de reclamaciÃ³n contra la denegaciÃ³n del certificado.Â”
[58] Ver Dolors Canals i Ametller, â€œEntidades colaboradoras de la AdministraciÃ³n PÃºblica en el Ã¡mbito de la protecciÃ³n del medio ambiente. Las entidades ambientales de controlÂ”, en el Libro dirigido por JosÃ© Esteve Pardo Â“Derecho del Medio Ambiente y AdministraciÃ³n LocalÂ”, FundaciÃ³n Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2006, pÃ¡g. 305
[59] Directa o indirectamente
[60] SegÃºn Manuela Mora Ruiz, â€œLa GestiÃ³n Ambiental CompartidaÂ… op.cit., pÃ¡g. 222
[61] Manuela Mora Ruiz, ibÃ­dem
[62] Conf. Art. 2.L y Anexo II del Reglamento 761/2001
[63] como sanciones administrativas
[64] tanto consumidores como potenciales receptores de los riesgos ambientales
[65] Manuela Mora Ruiz, â€œLa GestiÃ³n Ambiental CompartidaÂ…Â” op. cit. pÃ¡g. 231
[66] Conf. Art. 4Â° del Reglamento
[67] Marc TarrÃ©s Vives, Â“Los sujetos privados en la gestiÃ³n y auditorÃ­a ambiental comunitaria: su desarrollo en la Umweltauditgesetz alemanaÂ”, Revista de administraciÃ³n pÃºblica, EspaÃ±a, 1998, Nro. 145, p. 520
[68] la primera serÃ¡n los Â“verificadores ambientalesâ€�
[69] En ese sentido, el apartado 3.2 del Anexo III del Reglamento dispone que al momento de realizar la declaraciÃ³n ambiental, la organizaciÃ³n -a travÃ©s de su auditor- debe estudiar quÃ© informaciÃ³n necesita obtener el pÃºblico y las demÃ¡s partes interesadas. Todo ello con un vocabulario accesible, claro y tÃ©cnicamente fundado.
[70] Manuela Mora Ruiz, â€œLa GestiÃ³n Ambiental CompartidaÂ…Â” op. cit., pÃ¡g. 201
[71] Conf. Art. 7.6 del Reglamento CE 66/2010
[72] VÃ©ase cons. 14 y arts. 7.1 f), 7.4, 12.1.a), 12.3 y cc. del Reglamento CE/66/2010
[74] A diferencia de Estados Unidos donde la flexibilidad es muchÃ­simo mayor: los acuerdos se relacionan con actividades que van desde la negociaciÃ³n previa a la aprobaciÃ³n de una norma, hasta la negociaciÃ³n entre particulares y AdministraciÃ³n para regular una situaciÃ³n de incumplimiento de la legalidad ambiental. Conf. Charles Caldart y Nicholas A. Ashford, â€œNegotiation as a means of developing and implementing environmental and occupational health and safety policyâ€�, 1999, Harv. Envtl. L. Rev. 23, 141.
[75] Como en el caso espaÃ±ol segÃºn art. 97 de su ConstituciÃ³n
[76] Manuela Mora RuÃ­z, Â“La gestiÃ³n Ambiental CompartidaÂ…Â” op. cit., pÃ¡g. 259
[77] Ver en europa.eu/legislation_summaries/Enterprise/interaction_with_other_policies/I28126_es.htm
[78] COM (96) 561, del 9/12/96
[79] COM/2002/412 final, del 17/07/02
[80] David Cruz Sanz PÃ©rez, â€œLos ACA como mecanismo de sustituciÃ³n o complemento del control preventivo unilateral de las actividades potencialmente contaminantes: las previsiones de la Ley 3/1998â€�, 2001, Revista interdisciplinar de gestiÃ³n ambiental 3.34, pÃ¡gs. 11-25.
[81] Luciano Parejo Alfonso, â€œDerecho AdministrativoÂ”, Barcelona, 2003, Editorial Ariel, pÃ¡gs. 941/61
[82] En EspaÃ±a se encuentran regulados en el artÃ­culo 88 de la Ley 30/1992.
[83] AndrÃ©s Betancor RodrÃ­guez, â€œInstituciones de Derecho Ambientalâ€�, EspaÃ±a, 2001, Tomo I, La Ley.
[84] Oportunidad, MÃ©rito y Conveniencia polÃ­tico-administrativa
[85] Bernard De Waard â€“editor-, AA.VV., â€œNegotiated Decision Making in the shadow of the lawÂ”, La Haya, 1994, pÃ¡g. 227
[86] Manuela Mora Ruiz, â€œLa GestiÃ³n AmbientalÂ…Â” op. cit., pÃ¡g. 279
[87] Eduardo GarcÃ­a de EnterrÃ­a y TomÃ¡s RamÃ³n FernÃ¡ndez, Â“Curso de derecho administrativo, Tomo Iâ€�, Madrid, 1999, Civitas.
[88] Diario Oficial L 376 de 27.12.2006
[89] Entendidos como Â“cualquier actividad econÃ³mica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneraciÃ³n, contemplada en el artÃ­culo 50 del TratadoÂ”, conf. Art. 4Â°
[90] ArtÃ­culo 49 del Tratado de la UniÃ³n Europea, VersiÃ³n Consolidada
[91] ArtÃ­culo 56 del Tratado de la UniÃ³n Europea, VersiÃ³n Consolidada
[92] Conf. Considerando NÂ° 46
[93] Conf. Considerando NÂ° 43
[94] â€œrazÃ³n reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia â€“UE-, incluidas las siguientes: el orden pÃºblico, la seguridad pÃºblica, la protecciÃ³n civil, la salud pÃºblica, la preservaciÃ³n del equilibrio financiero del rÃ©gimen de seguridad social, la protecciÃ³n de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protecciÃ³n del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservaciÃ³n del patrimonio histÃ³rico y artÃ­stico nacional y los objetivos de la polÃ­tica social y culturalÂ” conf. Art. 4.8 de la DS, y ArtÃ­culo 13.4
[95] Ver Sentencia del Tribunal Supremo EspaÃ±ol de 29 de junio de 2011 que interpreta el artÃ­culo 9Â° de la Directiva
[96] Considerando NÂ° 54, y artÃ­culo 17
[97] Estanislao Arana GarcÃ­a y Juan Fernando Granados RodrÃ­guez, Â“La desapariciÃ³n de las licencias en las actividades clasificadas incluidas en el Ã¡mbito de la Directiva de Servicios: El supuesto particular de la legislaciÃ³n ambiental andaluzaÂ”, Granada, 2010, Revista General de Derecho Administrativo, NÂ° 25, Iustel, pÃ¡g. 7
[98] Sentencia del 20 de septiembre de 1988, Caso Â“ComisiÃ³n contra Reino de DinamarcaÂ”. A la luz de ello, el Tribunal considerÃ³ que incluso dicha protecciÃ³n puede limitar la aplicaciÃ³n del artÃ­culo 30 - Â“sin prejuicio de las disposiciones que siguen, estÃ¡n prohibidas entre los Estados-miembro las restricciones cuantitativas a las importaciones, asÃ­ como cualquier medida de efecto equivalenteÂ”- de la entonces Comunidad EconÃ³mica Europea.
[99] Sentencia del 20 de septiembreâ€¦ op.cit.
[100] Sentencia del 14 de diciembre de 2004, Caso Procesal Penal contra WÃ¼rttemberg y otros, AR 2004/363
[101] En el caso espaÃ±ol vÃ©ase la Ley Paraguas 17/2009 y la Ley Â“OmnibusÂ” 25/2009
[102] Incluso sometidos a uno de los mÃ¡s exigentes instrumentos de prevenciÃ³n como es la EvaluaciÃ³n de Impacto Ambiental
[103] Estanislao Arana GarcÃ­a y Juan Fernando Granados RodrÃ­guez, Â“La desapariciÃ³n de las licenciasÂ…Â” op. cit., pÃ¡gs. 15/6
[104] Basado en el sistema anglo-germÃ¡nico de Â“repudio total a la mentiraÂ”. VÃ©ase Blanca Lozano Cutanda Â“Ley Ã“mnibus: silencio administrativo, declaraciÃ³n responsable y comunicaciÃ³n previaÂ” Madrid, 2010, en Diario La Ley 7339, SecciÃ³n Tributaria.
-Sobre el tema de la cultura de la confianza tambiÃ©n resulta interesante ver el caso del sistema de educaciÃ³n finlandesa, basado en la plena confianza en el alumno. El sistema es calificado por el PISA como nÃºmero uno a nivel mundial.-
[105] Estanislao Arana GarcÃ­a y Juan Fernando Granados RodrÃ­guez, Â“La desapariciÃ³n de las licenciasâ€¦â€�, ibÃ­dem, pÃ¡g. 26
[106] Modificada por la Directiva 2008/98/CE que veremos infra
[107] Conf. Art. 1.d
[108] Blanca Lozano Cutanda, â€œDiccionario de Derecho AmbientalÂ”, Madrid, 2006, Editorial Iustel, pÃ¡g. 1101
[109] Desde lo local hacia lo regional
[110] RenÃ© Javier SantamarÃ­a Arinas, Â“RÃ©gimen JurÃ­dico de la ProducciÃ³n y GestiÃ³n de ResiduosÂ” en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, Nro. 11, La Rioja, 2007, pÃ¡g. 145
[111] CuestiÃ³n que estudiamos al hablar de las PPP y el NPM
[112] A pesar de que segÃºn el â€œLibro Blanco sobre los Servicios de InterÃ©s Generalâ€� Â–ComisiÃ³n Europea, 2004-, el suministro de dichos servicios puede organizarse en cooperaciÃ³n con el sector privado o directamente confiarse a empresas pÃºblicas, en tanto se mejore la eficacia. Consultar en: http://europa.eu/legislation_summaries/competition/state_aid/l23013b_es.htm
[113] http://www.worldbank.org/urban/uswm/environment_mgmt.html, traducido del inglÃ©s por el autor del presente.
[114] http://www.worldbank.org... ibidem
[115] http://www.worldbank.org. op.cit.
[116] De hecho la misma entidad destaca que en Malasia, donde muchas ciudades contratan recolectores de residuos privados a travÃ©s de procedimientos de licitaciÃ³n competitivos, el costo de Ã©stos es de un promedio del 23% menos al servicio de las autoridades estatales locales. Similarmente, en diversas grandes ciudades latinoamericanas, el costo resultÃ³ en promedio la mitad en el sector privado, respecto al Estado. Conf. Op.cit.
[117] RenÃ© Javier SantamarÃ­a Arinas, Â“RÃ©gimen JurÃ­dico de la ProducciÃ³nâ€¦â€� op. cit., pÃ¡g. 146
[118] Ver art. 119 y cc. del Tratado de Funcionamiento UE, versiÃ³n consolidada.
[119] RenÃ© Javier SantamarÃ­a Arinas, op.cit., pÃ¡g. 157
[120] Para ver dos ejemplos de ello, consÃºltese la LERE de residuos de envases y el Real Decreto 1416/2001 de 14 de diciembre, para los envases de productos fitosanitarios
[121] Marta Oller Rubert, â€œPerspectivas ActualesÂ… op. cit., pÃ¡g 427
[122] incluso la anterior Ley de Residuos 10/1998 preveÃ­a la posibilidad de que las COA podÃ­an regular la dispensa de la necesidad de autorizaciÃ³n previa cuando los sujetos operaban Ãºnicamente con residuos no peligrosos, sustituyÃ©ndose por un sistema de notificaciÃ³n y registro. Registro que resulta indispensable para las actividades dispensadas de autorizaciÃ³n, de acuerdo a la STJE de 9 de junio de 2005
[123] RenÃ© Javier SantamarÃ­a Arinas, op.cit., pÃ¡g. 31
[124] RenÃ© Javier SantamarÃ­a Arinas, op.cit., pÃ¡g 31
[125] Que impone el principio en estudio
[126] Conf. Considerando 14 y art. 15
[127] Ver Sexto Programa Comunitario de AcciÃ³n en Materia Ambiental.
http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/environment/l28027_es.htm
[128] Y porque rÃ¡pidamente quedarÃ­an desactualizadas
[129] Publicada en www.eur-lex.europa.eu.
[130] Con el sistema â€œEnd-of-the-pipeâ€� â€“final de la cadena-
[131] Art. 23
[132] Franco Giampietro, â€œCommento alla Direttiva 2008/98/CE sui Rifiuti: Quali modifiche al Codice DellÂ´Ambiente?Â”, Italia, 2009, IPSOA- INDICITALIA, pÃ¡g. 17, traducido del Italiano por el autor del presente.
[133] Art. 29
[134] Conf. Anexo IV
[135] No peligroso
[136] Art. 188, inciso 2Â° del Texto Ãšnico Ambiental italiano, D. Lgs. 3 de abril de 2006
[137] Francesca Benedetti, â€œCommento alla Direttiva 2008/98/CE... capÃ­tulo V Â“I Procedimenti di Autorizzazione e di Registrazione ed i Correlativi oneri Amministrativi. I ControlliÂ”, coordinado por Franco Giampietro, pÃ¡g. 139
[138] In situ
[139] Cualquier operaciÃ³n cuyo resultado principal sea que el residuo sirva a una finalidad Ãºtil al sustituir a otros materiales que de otro modo se habrÃ­an utilizado para cumplir una funciÃ³n particular, o que el residuo sea preparado para cumplir esa funciÃ³n, en la instalaciÃ³n o en la economÃ­a en generalÂ”, conf. Art. 3Â°
[140] Art. 24.1, a)
[141] Art. 26
[142] Francesca Benedetti, â€œCommento alla Direttiva 2008/98/CE... capÃ­tulo V Â“I Procedimenti di Autorizzazione e di Registrazione...op.cit., pÃ¡g. 143
[143] Inciso 3Â°
[144] AsÃ­ el art. 5.4 del Tratado de la UE Â–VersiÃ³n Consolidada- dice: Â“en virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acciÃ³n de la UniÃ³n no excederÃ¡n de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratadosâ€�.
[145] JosÃ© Francisco Alenza GarcÃ­a, Â“El Nuevo RÃ©gimen Legal de los Residuosâ€�, en â€œLa Nueva Ley de Residuos y Suelos ContaminadosÂ”, coordinada por Eva Blasco Hedo, Madrid, 2013, Editorial Ciemat, pÃ¡g. 20
[146] Conf. Art. 29.1 a) y 29.2
[147] JosÃ© Francisco Alenza GarcÃ­a, Â“El Nuevo RÃ©gimen LegalÂ… op.cit., pÃ¡g. 20
[148] Ante la falta de respuesta en tiempo y forma de la AdministraciÃ³n, la autorizaciÃ³n se considera concedida
[149] Respecto al instituto de la Responsabilidad Ampliada del Productor
[150] El cual no se aclara si es vinculante o meramente facultativo, conf. Art. 32.3 pÃ¡rr. 3Â°
[151] Ley OrgÃ¡nica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de AsociaciÃ³n
[152] AgustÃ­n Barahona MartÃ­n, Â“Novedades Introducidas en el Ã�mbito de la ProducciÃ³n y GestiÃ³n de Residuos por la Ley 22/2011, de 28 de Julio de Residuos y Suelos Contaminados en el Ã�mbito de la ProducciÃ³n y GestiÃ³n de Residuosâ€� en â€œLa Nueva LeyÂ… op. cit., pÃ¡g. 59
[153] art. 30
[154] AgustÃ­n Barahona MartÃ­n, Â“Novedades Introducidas en el Ã�mbito de laÂ… ibidem
[155] AgustÃ­n Barahona MartÃ­n, Â“Novedades Introducidas en el Ã�mbito de laÂ… op.cit., pÃ¡g. 59
[156] Conf. Art. 27.5
[157] Art. 22
[158] Art. 13
[159] Art. 39
[160] Conf. Art. 12
[161] Conf. Art. 54
[162] Conf. Art. 55
[163] Art. 4.4 RAEE
[164] RenÃ© Javier SantamarÃ­a Arinas, Â“RÃ©gimen JurÃ­dico de la ProducciÃ³nâ€¦â€� op. cit., pÃ¡g. 165
[165] Art. 4Â° RVFU
[166] Art. 5.2 RNUF
[167] RenÃ© Javier SantamarÃ­a Arinas, Â“RÃ©gimen JurÃ­dico de la ProducciÃ³nâ€¦â€� op. cit., pÃ¡g. 168
[168] Ibidem, pÃ¡g. 182
[169] que genÃ©ricamente contemplaba el artÃ­culo 25
[170] RenÃ© Javier SantamarÃ­a Arinas, Â“RÃ©gimen JurÃ­dico de la ProducciÃ³nâ€¦â€� ibidem, pÃ¡g. 186
[171] RenÃ© Javier SantamarÃ­a Arinas, op.cit., pÃ¡g. 193
[172] IbÃ­dem, pÃ¡g. 193
[173] SegÃºn las tendencias de la UE que se desarrollan a lo largo del presente
[174] Art. 7.1- obviamente, las autorizaciones pueden ser revocadas en cualquier momento en que dejen de cumplirse las condiciones que dieron lugar a su obtenciÃ³n.
[175] JosÃ© Pernas GarcÃ­a, Â“TÃ©cnicas preventivas de protecciÃ³n ambiental y normativa de servicios. AnÃ¡lisis particularizado de la EvaluaciÃ³n de Impacto Ambiental y de la ordenaciÃ³n administrativa de la GestiÃ³n de ResiduosÂ”, Barcelona, 2010, Revista Catalana de Dret Ambiental, Vol. I, NÃºm. 2, pÃ¡g. 23
[176] Art. 13.1, en armonÃ­a con los arts. 4.2 y 7.3 de la LP
[177] JosÃ© Pernas GarcÃ­a, Â“TÃ©cnicas preventivasâ€¦â€� ibidem,, pÃ¡g. 23
[178] JosÃ© Pernas GarcÃ­a, Â“TÃ©cnicas preventivasÂ…Â” ibÃ­dem. Cabe ejemplificar esto con el art. 3.3. del Real Decreto 1315/2005, por el que se establecen las bases de los sistemas de seguimiento y verificaciÃ³n de emisiones de gases de efecto invernadero. AllÃ­ se establece que un verificador tÃ©cnico acreditado en una COA podrÃ¡ realizar tareas de verificaciÃ³n en territorio de otra, siempre que comunique su intenciÃ³n al Ã³rgano autonÃ³mico competente donde desee actuar con una antelaciÃ³n mÃ­nima de un mes.
Por otro lado, la muy reciente Ley 20/2013, de GarantÃ­a de Unidad de Mercado, recoge este sistema.
[179] Conf. Art. 7.3 in fine
[180] JosÃ© Pernas GarcÃ­a, Â“TÃ©cnicas preventivasÂ…Â” op.cit., pÃ¡g. 29
[181] JosÃ© Pernas GarcÃ­a, Â“TÃ©cnicas preventivasâ€¦â€� op.cit., pÃ¡g. 32/3
[182] Manuela Mora Ruiz, â€œLa GestiÃ³n AmbientalÂ…Â” op. cit., pÃ¡g. 159
[183] Ver fallo â€œSalas Dino y otros c. Provincia de Saltaâ€�, CSJN Argentina, Sentencia del 29 de diciembre de 2010
[184] Manuela Mora Ruiz, â€œLa GestiÃ³n AmbientalÂ…Â” ibidem, pÃ¡g. 159
[185] Simon Charbonneau, â€œDe la contaminaciÃ³n econÃ³mica de derecho ambientalâ€�, Francia, 2000, Ciencia Sociedades Naturaleza 8.4, pÃ¡gs. 53/4.
[186] Manuela Mora Ruiz, â€œLa GestiÃ³n AmbientalÂ… op.cit., pÃ¡g. 159
[187] Richard B. Stewart â€œMarket vs. Environmentâ€�, Yale, 1992, lj 102, pags. 46/7.
[188] Nathalie Boucquey, â€œAspectos Legales de los mercadosâ€¦ op. cit., pÃ¡g. 169/72
[189] Como prevÃ© la Directiva 2003/87/CE que regula el mercado de emisiones en la UE
[190] Conf. PreÃ¡mbulo I
[191] Principio de Coherencia
[192] FundaciÃ³n Forum Ambiental, Â“La mejora en la prevenciÃ³n y gestiÃ³n de los RESIDUOS MUNICIPALES en ESPAÃ‘A contribuye a la lucha contra el CAMBIO CLIMÃ�TICOâ€�, Barcelona, 2012, publicada en la web:
http://www.forumambiental.org/pdf/gestion_residuos_contra_cambio_climatico.pdf
[193] FundaciÃ³n Forum Ambiental, Â“La mejora en la prevenciÃ³nâ€¦ op.cit.
[195] ibidem
[196] El resaltado me pertenece
[197] De acuerdo al artÃ­culo 12 del Reglamento comunitario CE 66/2010
[198] Nombre original: â€œTesto Unico Ambientaleâ€�
[199] D. Lgs. 152/2006, adoptado en actuaciÃ³n de la Ley 308 del 15 de diciembre de 2004
[200] Franco Giampietro, â€œCommento alla Direttiva 2008/98/CE sui Rifiuti... op.cit., pÃ¡g. 147
[201] Conf. Art. 3.14 de la Directiva Marco
[202] Conf. Decreto de la Presidencia Italiana 445 del 28 de Diciembre de 2000
[203] Conf. Art. 34 de la Directiva
[204] Franco Giampietro, â€œCommento alla Direttiva 2008/98/CE sui Rifiuti... op.cit., pÃ¡g. 148
[205] Conf. Art. 1Â°, inciso 8, a)
[206] Conf. Art. 15 Directiva 2006/12/CE y Considerando 14 de la misma
[207] Mauricio Pernice y Giuseppe Mininni, â€œIl Sistema Normativo e Tecnico di Gestione dei Rifiuti. La nuova disciplina dopo il D. Lgs. 152/2006 e la sua RiformaÂ”, Italia, 2008, Ipsoa-Indicitalia Â–Gruppo Wolters Kluwer, pÃ¡g. 119, traducido del Italiano por el autor del presente.
[208] Mauricio Pernice y Giuseppe Mininni, â€œIl Sistema Normativo... ibidem, op.cit. 119
[209] Mauricio Pernice y Giuseppe Mininni, â€œIl Sistema Normativo...ibidem, pÃ¡g. 120
[211] Luca Arnaudo, â€œThe competition environment of packaging waste management: some evidence from Italyâ€�, en â€œEuropean Competition Law Reviewâ€�, 2011, Thomson Reuters- Westlaw, ECLR 2011, 32(10), 529-534, traducida del inglÃ©s por el autor del presente trabajo.
[212] Luca Arnaudo, â€œThe competition environment of packagingâ€¦ op. cit., pÃ¡g. 3
[213] Y que no se genere un â€œdoble pagoâ€� del mismo servicio
[214] Luca Arnaudo, â€œThe competition environment of packagingâ€¦ op.cit., pÃ¡g. 3
[215] SegÃºn datos de la web del Conai: www.conai.org
[216] Rapporto rifiuti urbani. Edizione 2009, doc. 108/2010, Roma, Marzo de 2009, disponible en www.apat.gov.it/site
[217] Luca Arnaudo, ibidem, pÃ¡g. 4
[218] Ver art. 119 y cc. del Tratado de Funcionamiento de la UniÃ³n Europea
[219] Luca ArnaudoÂ… op.cit., pÃ¡g. 4
[220] En italiano AutoritÃ¡ Garante della Concorrenza e del Mercato
[221] Luca Arnaudo, ibidem, pÃ¡g. 6
[222] A mayor abundamiento vÃ©ase la DecisiÃ³n 22212 del 16 de Marzo de 2011, I-730 Gestione dei rifiuti cartacei Comieco, disponible en www.agcm.it/concorrenza/intese-e-abusi/open
[223] Luca Arnaudo, op.cit., pÃ¡gs. 5/6
[224] VÃ©ase el instituto de la Smart Regulation en http://ec.europa.eu/smart-regulation/ . AllÃ­ la UE detalla el estudio constante que se hace para determinar la posibilidad de reducir la carga regulatoria y simplificar la normativa existente, entre otras cosas.
[225] Al respecto podemos destacar la nociÃ³n de Â“medio ambiente tÃ©cnicoâ€�, utilizada en el Reglamento EspaÃ±ol de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial (RICSI) aprobado por el Real Decreto NÂ° 2200/1995
[226] Wolfgang Hoffmann-Riem, â€œDie Eigenstandigkeit derâ€¦ op.cit.
[227] Eberhard Schmidt- Assmann, â€œCuestiones fundamentalesÂ… op.cit. pÃ¡g. 85
[228] SebastiÃ¡n MartÃ­n- Retortillo Baquer, â€œLa ordenaciÃ³n jurÃ­dico-administrativaâ€¦ op.cit.
[229] Ver art. 119 y cc. del Tratado de Funcionamiento UE, VersiÃ³n Consolidada.
[230] RenÃ© Javier SantamarÃ­a Arinas, op.cit., pÃ¡g. 157
[231] Conf. Anexo IV de la Directiva 2008/98/CE de Residuos

References: in fine
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 Real Decreto 
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