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Timestamp: 2014-03-11 06:36:35+00:00

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abusi edilizi > sanzioni > soggetti > autore del reato
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titolo :ABUSI EDILIZI, TITOLI EDILIZI - 2011
collana:osservatorio di giurisprudenza - 64
978-88-95578-87-3
Raccolta, organizzata in una dettagliata tassonomia tematica, di massime giurisprudenziali in materia di titoli ed abusi edilizi, elaborate a cura della redazione della rivista giuridica telematica Urbium, tratte da pronunce dell’anno 2011, associate agli estratti originali pertinenti delle pronunce a cui le massime si riferiscono.
Sintesi: Al fine della legittimità dell’applicazione delle sanzioni demolitorie, l’Amministrazione non ha alcun obbligo di compiere accertamenti giuridici circa l’esistenza di particolari rapporti interprivati, ma solo l’onere di individuare il proprietario catastale .
Estratto: «___ 5.§. Con la quarta doglianza si assume che, in violazione dell’articolo 7 della legge n. 47/1985 così come affermato più volte al Consiglio di Stato, erroneamente il TAR ha respinto il quarto motivo del ricorso di primo grado con cui la Farmet aveva invece eccepito l’illegittimità dell’ordinanza impugnata, a suo dire, erroneamente rivolta all’attuale proprietario dell’immobile e non al suo dante causa, responsabile dell’abuso.Al contrario, esattamente la decisione impugnata afferma che le sanzioni edilizie hanno natura “reale” nel senso che colpiscono il bene. In materia di abusi edilizi, è destinatario dell’ordine di demolizione il soggetto che ha la disponibilità dell’opera, indipendentemente dal fatto che l’abbia concretamente realizzata o meno (cfr. Consiglio Stato , sez. IV, 12 aprile 2011 , n. 2266).Al fine della legittimità dell’applicazione delle sanzioni demolitorie, l’Amministrazione non ha alcun obbligo di compiere accertamenti giuridici circa l’esistenza di particolari rapporti interprivati, ma solo l’onere di individuare il proprietario catastale ( cfr. Consiglio Stato, sez. V, 31 marzo 2010, n. 1878).In conclusione, l’ordine di demolizione di opere abusive è legittimamente notificato al proprietario dell’area, che ne è anche il materiale legittimo detentore, a prescindere dalla sua corresponsabilità o meno dell’abuso (profilo che rileva solo ai fini della responsabilità penale).»
Sintesi: Tra i destinatari delle sanzioni amministrative conseguenti alla realizzazione di opere edilizie abusive sono da annoverarsi anche coloro che, al momento del provvedimento sanzionatorio, sono proprietari dell’immobile anche se incolpevoli e non autori delle trasformazioni contestate.
Estratto: «Tutte queste tre censure, trattate congiuntamente per connessione, non sono condivisibili. Tra i destinatari delle sanzioni amministrative conseguenti alla realizzazione di opere edilizie abusive sono da annoverarsi anche coloro che, al momento del provvedimento sanzionatorio, sono proprietari dell’immobile anche se incolpevoli e non autori delle trasformazioni contestate. Per quanto riguarda la notifica del provvedimento, rileva il Collegio che non incombe a carico del Comune l'onere della previa individuazione dell'effettivo proprietario dell'area, atteso che l'ordinanza di demolizione, per giurisprudenza consolidata nella materia, può essere legittimamente notificata anche esclusivamente all'autore materiale dell'abuso, nel caso in cui non corrisponda con il proprietario dell'area interessata dai lavori edilizi abusivi.Ed infatti la estraneità del proprietario (o del titolare del diritto reale) agli abusi edilizi commessi sulla cosa locata e affittata dal conduttore, locatario o affittuario non implica l'illegittimità dell'ordinanza di demolizione emessa nei confronti del responsabile dell'abuso, ma la sola insuscettività del provvedimento repressivo e sanzionatorio a costituire titolo per l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'area di sedime sulla quale insiste il bene (cfr., T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 19 ottobre 2006, n. 8673).Ai sensi dell'art. 31 del T.U. 6 giugno 2001 n. 380, l'ingiunzione di demolizione deve essere notificata al responsabile dell'abuso, oltre che al suo proprietario, con la conseguenza che è illegittima l'ingiunzione di demolizione che non venga notificata al responsabile dell'abuso né al proprietario dell'opera abusiva ma solo al proprietario dell'area sulla quale è stata realizzata la stessa opera, soprattutto se questi non ha la materiale disponibilità e non può procedere alla demolizione o rimozione dell'opera abusiva.»
Sintesi: L’ordine di demolizione può legittimamente essere adottato nei confronti del proprietario attuale, anche se non responsabile dell’abuso edilizio, in quanto costituisce misura volta a ripristinare la legalità violata, ovvero ad assicurare il corretto assetto edilizio del territorio, indipendentemente dal dolo o dalla colpa del destinatario.
Estratto: «L’ordine di demolizione può legittimamente essere adottato nei confronti del proprietario attuale, anche se non responsabile dell’abuso edilizio, in quanto costituisce misura volta a ripristinare la legalità violata, ovvero ad assicurare il corretto assetto edilizio del territorio, indipendentemente dal dolo o dalla colpa del destinatario (TAR Emilia Romagna, Bologna, II, 24/9/2010, n.7898; TAR Campania, Napoli, VII, 29/7/2010, n.17176; TAR Lombardia, Milano, IV, 31/5/2010, n.1721; idem, I, 10/9/2009, n.4623; TAR Piemonte, I, 25/10/2006, n.3836; Cons.Stato, IV, 3/2/1996, n.95); in altre parole l’abuso edilizio costituisce illecito permanente e l’ordine di demolizione non ha carattere punitivo ma oggettivamente riparatorio, in quanto diretto ad eliminare la permanenza dell’illecito stesso, e cioè la causa della lesione del bene tutelato dal legislatore, cosicché il proprietario, quale soggetto che, avendo l’attuale disponibilità dell’immobile, è in condizione di rimuovere la lesione, non può sottrarsi alla restaurazione della situazione di legalità. Invero le sanzioni amministrative edilizie o urbanistiche non hanno come obiettivo primario la punizione dell’autore dell’illecito o l’accertamento della responsabilità, ma il perseguimento dell’interesse pubblico ad assicurare un assetto del territorio rispondente alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e a quanto previsto nel permesso di costruire.»
Sintesi: L’abuso edilizio costituisce illecito permanente e l’ordine di demolizione non ha carattere punitivo ma oggettivamente riparatorio, in quanto diretto ad eliminare la permanenza dell’illecito stesso, e cioè la causa della lesione del bene tutelato dal legislatore, cosicché il proprietario, quale soggetto che, avendo l’attuale disponibilità dell’immobile, è in condizione di rimuovere la lesione, non può sottrarsi alla restaurazione della situazione di legalità.
Sintesi: Dall'art. 29 del d.P.R. 380/2001 (già art. 6, l. 47/1985), si ricava che il proprietario attuale non è responsabile per gli errori di misurazione dell'area edificabile commessi dal suo dante causa.
Estratto: «Dalla documentazione versata in atti risulta che l’errore di identificazione e misurazione dell’area edificabile rappresentata in progetto, causato da un’errata trasposizione dell’azzonamento sulle tavole di progetto relative all’edificio e che avrebbe provocato l’assenso di metri cubi 34,800 (non identificabili a parte del tutto) in eccedenza rispetto a quelli ammissibili secondo le previsioni dello strumento urbanistico generale vigente nel comune, risale all’epoca della presentazione del progetto originario da parte della dante causa degli odierni ricorrenti in data antecedente al 1989, ma è stato rilevato dai tecnici comunali solo nel 1996.Risulta, dunque, evidente l’assenza di responsabilità dei destinatari dell’ordinanza impugnata, che, all’epoca della commissione dell’errore, non erano neppure proprietari dell’area sulla quale sarebbe, poi, stato edificato l’immobile.Ne consegue che, in virtù del disposto letterale dell’art. 6, comma 1, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, così come successivamente modificato dall’art. 5-bis del decreto legge 23 aprile 1985, n. 146, in vigore all’epoca dell’emissione del provvedimento impugnato e che così recitava: “Il titolare della concessione, il committente e il costruttore sono responsabili, ai fini e per gli effetti delle norme contenute nel presente capo, della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonché - unitamente al direttore dei lavori - a quelle della concessione ad edificare e alle modalità esecutive stabilite dalla medesima. Essi sono, altresì, tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e solidalmente alle spese per l'esecuzione in danno, in caso di demolizione delle opere abusivamente realizzate, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell'abuso”, in nessun caso l’amministrazione intimata avrebbe potuto procedere all’emissione dell’atto impugnato nei confronti dei ricorrenti.»
Sintesi: Il possesso delle chiavi dell'immobile oggetto dell'intervento abusivo e costituisce indice sintomatico dal quale possono certamente trarsi elementi integrativi della colpa e la prova della compartecipazione, anche morale, all'esecuzione delle opere, tenendo presente anche la destinazione finale delle stesse ad abitazione dello stesso possessore delle chiavi.
Estratto: «Occorre osservare che i giudici del gravame, con argomentazioni del tutto scevre da cedimenti logici e perfettamente coerenti, hanno precisato come la responsabilità del ricorrente fosse desumibile da specifici elementi fattuali che venivano individuati nel possesso delle chiavi dell'immobile oggetto di intervento abusivo e di proprietà della madre ultraottantenne e dal comportamento tenuto all'atto del sequestro.Tali elementi, riconosceva la Corte territoriale, erano sintomatici di un effettivo interesse del ricorrente all'esecuzione degli abusi edilizi , peraltro rispondenti alle intenzioni della madre che gli voleva assicurare un abitazione.Invero, la piena disponibilità di fatto della superficie edificata, l'interesse specifico ad effettuare la nuova costruzione, il rapporto di parentela con la proprietaria dell'immobile ed i comportamenti descritti costituiscono effettivamente fattori determinanti dai quali possono certamente trarsi elementi integrativi della colpa e la prova della compartecipazione, anche morale, all'esecuzione delle opere, tenendo presente anche la destinazione finale delle stesse ad abitazione del ricorrente.Si tratta, pertanto, di argomentazioni che non palesano alcun vizio di motivazione e la cui tenuta logica e solidità strutturale le rende non ulteriormente valutabili in questa sede di legittimità.»
Sintesi: Sul piano dell’accertamento della responsabilità da illecito penale in relazione all’abusivismo edilizio, devono essere distinti i casi di legittimo affidamento del cittadino nell’esercizio (presunto) legittimo del potere da parte della Pubblica amministrazione (negando in queste ipotesi che possa esservi disapplicazione dell’atto e affermazione di penale responsabilità), dai casi in cui vi sia consapevolezza, se non concorso, nell’illecito da parte del cittadino beneficiario dell’esercizio di potere, desumendo quindi la sussistenza dell’elemento psicologico anche dall’essere stato il provvedimento rilasciato da organo assolutamente privo del potere di provvedere ovvero nel caso di atto giuridicamente inesistente o illecito.
Estratto: «Inoltre, la valutazione della sussistenza di un interesse pubblico attuale all’annullamento di un atto amministrativo deve essere anche effettuata, come prescrive l’art. 21-nonies l. n. 241/1990, “entro un termine ragionevole” e “tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati”.E’ evidente che il legislatore, nel rendere di diritto positivo un principio ampiamente elaborato dalla giurisprudenza amministrativa, non ha definito il termine entro il quale tale potere può essere esercitato, come invece è avvenuto, per effetto dell’art. 1, comma 136, l. n. 311/2004, nel caso di “provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati”, il cui annullamento “non può essere adottato oltre tre anni dall’acquisizione di efficacia del provvedimento, anche se la relativa esecuzione sia perdurante”.Ma tale previsione “non temporizzata”, lungi dall’essere – come vuole la sentenza appellata – “di problematica applicazione oggettiva”, ovvero di “scarsa portata giuridica”, costituisce proprio uno degli aspetti conformativi dell’esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione, in generale e con specifico riguardo all’esercizio del potere di annullamento.Ed infatti, la valutazione del “termine ragionevole” per l’esercizio del potere di annullamento si lega strettamente alla sincronica valutazione degli “interessi dei destinatari e dei controinteressati”, nella ragionevole considerazione che, salvo diverso riscontro, il decorso del tempo tende normalmente a produrre un effetto di consolidamento delle posizioni soggettive costituitesi sulla base del provvedimento ed una dissolvenza dell’interesse pubblico all’annullamento.Nel caso di specie, occorre inoltre ricordare che non ci si trova di fronte ad una ipotesi di abusivismo edilizio per difetto del titolo autorizzatorio, ma ad una edificazione avvenuta sulla base di un provvedimento assistito da presunzione di legittimità; e se è pur vero – come ha affermato l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato – che l'affidamento del privato a poter conservare l'opera realizzata sulla base di un titolo edilizio successivamente annullato non é tutelato in via generale - è altrettanto vero che l’amministrazione, in sede di autotutela, non può esentarsi – perché tale è l’essenza della discrezionalità – dalla comparazione dell’interesse pubblico all’annullamento con il consolidamento, anche in virtù del decorso del tempo, delle posizioni giuridiche soggettive sorte sulla base del provvedimento di cui pur è riscontrata l’illegittimità.E ciò a maggior ragione laddove il privato non abbia avuto (ovvero non si dimostri che abbia avuto) consapevolezza dell’illegittimità, ovvero che abbia contribuito a porre in essere l’atto illegittimo, ma anzi abbia confidato nell’esercizio presuntivamente legittimo dei poteri amministrativi.Nel caso di specie l’atto di annullamento in autotutela è intervenuto nel 2008, a fronte di concessioni edilizie rilasciate nel 1996 e 1999, il che avrebbe richiesto all’amministrazione una congrua motivazione in ordine alla sussistenza attuale delle ragioni di pubblico interesse, anche in considerazione del tempo trascorso. Ribadito quanto già affermato in ordine al corretto esercizio del potere di annullamento di ufficio, occorre rilevare che l’art. 38 del DPR n. 380/2001, in generale, e, per ciò che riguarda la Regione Toscana, l’art. 138 l. n. 1/2005, intendono quindi esprimere la volontà del legislatore di non accollare in via automatica al cittadino (che ben può essere incolpevole dell’illegittimità) le conseguenze dell’annullamento del titolo autorizzatorio, ed in particolare la sanzione massima (che sarebbe quella “automaticamente” discendente dall’intervenuto annullamento) della riduzione in pristino.Se è vero che l’edificazione intervenuta in base a titolo successivamente annullato equivale ad edificazione senza titolo, è altrettanto vero (e ragionevole) che il legislatore non equipari, quanto agli effetti sanzionatori, le due fattispecie, rendendo necessario comparare l’interesse pubblico al recupero dello status quo ante con il rispetto delle posizioni giuridiche soggettive del cittadino incolpevole dell’illegittimità, al contrario confidante nell’esercizio legittimo del potere amministrativo. Ciò comporta che – dapprima nella verifica della necessità di irrogazione della sanzione (non potendosi rimuovere i vizi riscontrati nell’atto annullato ), e poi, una volta riscontratane la necessità, nella scelta della sanzione applicabile - l’amministrazione debba svolgere una verifica, anche attraverso la comparazione degli interessi coinvolti, congruamente motivando su quanto infine deciso. D’altra parte, sul piano dell’accertamento della responsabilità da illecito penale in relazione all’abusivismo edilizio, anche il giudice ordinario, al fine di poter pervenire alla disapplicazione dell’atto amministrativo e quindi alla affermazione della penale responsabilità dell’autore dell’abuso, distingue i casi di legittimo affidamento del cittadino nell’esercizio (presunto) legittimo del potere da parte della Pubblica amministrazione (negando in queste ipotesi che possa esservi disapplicazione dell’atto e affermazione di penale responsabilità), dai casi in cui vi sia consapevolezza, se non concorso, nell’illecito da parte del cittadino beneficiario dell’esercizio di potere, desumendo quindi la sussistenza dell’elemento psicologico anche dall’essere stato il provvedimento rilasciato da organo assolutamente privo del potere di provvedere ovvero nel caso di atto giuridicamente inesistente o illecito (Cass. Pen., sez. un., 17 gennaio 1987 n. 3), ovvero nei casi di illegittimità dell’atto amministrativo “macroscopiche” (Cass. pen., sez. III, 3 maggio 1996 n. 4421) o “eclatanti” (Cass. pen., sez. III, 23 dicembre 1997 n. 11988).»
Sintesi: Il titolo di comproprietario non può non considerarsi elemento grave indiziante ai fini della responsabilità penale per il reato di costruzione abusiva specie quando egli fruisca del manufatto realizzato sine titulo.
Estratto: «Quanto poi alla corresponsabilità della Bi., va rilevato che questa Corte ben conosce la giurisprudenza di legittimità in forza della quale la qualità di proprietario o comproprietario dell'immobile su cui l'abuso viene realizzato non è sufficiente di per sé perché si affermi la responsabilità del soggetto in ordine all'abuso medesimo. Nella specie tuttavia può individuarsi la presenza di un elemento ulteriore (rispetto al titolo di comproprietà che pure non può non considerarsi elemento gravemente indiziante ove solo si consideri che per accessione il soggetto che si assume estraneo diventa comunque proprietario anche del manufatto abusivamente realizzato essendo dunque in tal senso portatore di un preciso interesse economico) che consente di poter confermare l'affermazione di responsabilità della Bi., e cioè la circostanza che la stessa abita proprio sul luogo ove si è svolta l'attività di illecita costruzione: via (...) di Pozzuoli. Tale dato risulta invero (contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa) comprovato con certezza agli atti, e ciò sia per la chiara deposizione sul punto del verbalizzante intervenuto in loco, sia per la documentata circostanza che la Bi. risulta ufficialmente risiedere proprio a tale indirizzo, come emerge tanto dal fatto che tutte le notifiche le sono state fatte proprio allo stesso, quanto dal fatto che la Bi. indica poi il medesimo come suo luogo di residenza nell'atto di nomina del suo nuovo difensore (lo si veda allegato all'atto d'appello).Sul punto va invero pienamente condivisa la giurisprudenza, ormai costante, della Suprema Corte laddove statuisce che "in materia di reati edilizi la responsabilità del proprietario, qualora non sia committente o esecutore dei lavori, può ricavarsi da indizi precisi e concordanti quali l'abitare sul luogo ove si è svolta l'attività illecita di costruzione, la assenza di manifestazioni di dissenso, la fruizione dell'opera secondo le norme civilistiche dell'accessione, ed altri comportamenti positivi o negativi valutabili dal giudice (fattispecie nella quale la Corte ha affermato la compartecipazione di entrambi i coniugi, comproprietari, alla realizzazione dell'opera abusiva): così Cass. Sez. III sent. n. 10632 del 22/1/2003; e ciò è tanto più vero nella fattispecie all'esame di questa Corte, ove vi è mancanza di ogni altra contraria risultanza probatoria, atteso che i due imputati (rimasti sempre contumaci in primo e secondo grado) non hanno mai prospettato alcuna versione alternativa dei fatti loro ascritti.Nella fattispecie in conclusione risultano acquisiti agli atti, oltre alla accertata qualità di comproprietaria della Bi. dell'immobile abusivo, ulteriori "elementi integrativi della colpa e prove di una compartecipazione, anche solo morale, all'esecuzione delle opere da parte del proprietario", così come richiesto dalla concorde giurisprudenza della Cassazione per poter giungere ad una sua affermazione di responsabilità. Per tutte tali considerazioni appaiono infondati i primi motivi del gravame.»
Sintesi: Anche nel caso in cui altro direttore eserciti di fatto la direzione, non viene meno la responsabilità di quello formalmente investito, poiché in tema di reati edilizi e urbanistici il direttore dei lavori è penalmente responsabile per l'attività edificatoria non conforme alle prescrizioni del permesso di costruire in caso d'irregolare vigilanza sull'esecuzione delle opere edilizie, in quanto questi deve sovrintendere con continuità alle opera della cui esecuzione ha assunto la responsabilità tecnica.
Estratto: «- in Pa.Mi., quale direttore dei lavori, qualifica che aveva formalmente assunto e che non aveva dismesso nel momento in cui anche l'arch. Pr. era stato officiato per la nuova progettazione e nella direzione dei lavori stante che, anche nel caso in cui altro direttore eserciti di fatto la direzione, non viene meno la responsabilità di quello formalmente investito alla luce della costante giurisprudenza di questa Corte secondo cui "in temo di reati edilizi ad urbanistici , il direttore dei lavori è penalmente responsabile, salva l'ipotesi d'esonero prevista dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 29, per l'attività edificatoria non conforme alle prescrizioni del permesso di costruire in caso d'irregolare vigilanza sull'esecuzione delle opere edilizie , in quanto questi deve sovrintendere con continuità alle opera della cui esecuzione ha assunto la responsabilità tecnica" (Sezione 3, n. 14504/2009 RV. 243474);»
Sintesi: In materia di reati edilizi la responsabilità del proprietario, qualora non sia committente o esecutore dei lavori, può ricavarsi da indizi precisi e concordanti quali l'abitare sul luogo ove si è svolta l'attività illecita di costruzione, la assenza di manifestazioni di dissenso, la fruizione dell'opera secondo le norme civilistiche dell'accessione, ed altri comportamenti positivi o negativi valutabili dal giudice.
Sintesi: Il fatto che l'usufruttuario abbia eseguito l'opera contro la volontà dei proprietari non lo esime dalla responsabilità penale.
Estratto: «Quel che rileva è il fatto certo che proprio An.Co. avesse eseguito i lavori edilizi nell'appartamento sul quale esercitava sicuramente una signoria di fatto, che era la sede della sua residenza anagrafica ancora nel maggio 2006 (vedi certificato dell'Ufficiale dell'anagrafe in atti) e che lui stesso aveva dichiarato come proprio domicilio nell'ambito di questo procedimento.La circostanza che avesse operato quegli interventi addirittura contro la volontà dell'intero parentado (tanto è vero che a denunciarlo fu sua madre, che abitava in un altro appartamento della stessa palazzina), nulla toglie, all'evidenza, alla sua responsabilità penale per il reato urbanistico commesso.»
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References: art. 6
 sentenza 
 Cass. Sez. 
 art. 29
 articolo 44
 art. 181
 art. 734