Source: http://operacji.org/stanowisko-rzdu-wobec-poselskiego-projektu-ustawy-o-zmianie-us.html
Timestamp: 2019-08-25 10:05:54+00:00

Document:
Stanowisko Rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o organizacji I funkcjonowaniu funduszy emerytalnych I niektórych innych ustaw
Pobieranie 44,95 Kb.
Rozmiar 44,95 Kb.
Tabela 1: Maksymalne stawki opłat za zarządzanie zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 136 ust. 2a ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych.
Wysokość aktywów netto (w mln. zł) Miesięczna opłata za zarządzanie otwartym funduszem od aktywów netto wynosi
Tabela 2: Maksymalne stawki opłat za zarządzanie zgodnie z art. 1 pkt 8 poselskiego projektu ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych i niektórych innych ustaw (druk 755).
Wysokość aktywów netto (w mln zł) Miesięczna opłata za zarządzanie otwartym funduszem od aktywów netto wynosi
wobec poselskiego projektu ustawy
i niektórych innych ustaw
(druk nr 755)
Projekt nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych i niektórych innych ustaw (druk 755) przewiduje zmiany zasad gospodarki finansowej otwartych funduszy emerytalnych i powszechnych towarzystw emerytalnych. Jednocześnie projektodawcy przewidują zaostrzenie regulacji ograniczających swobodę działalności rynku towarzystw emerytalnych zarządzających otwartymi funduszami emerytalnymi.
Pierwsza z proponowanych zmian dotyczy powszechnego towarzystwa emerytalnego,
w stosunku do którego organ nadzoru wydał decyzję administracyjną cofającą zezwolenie na utworzenie towarzystwa. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w takiej sytuacji, zarządzanie otwartym funduszem emerytalnym może być przejęte przez dowolne inne powszechne towarzystwo emerytalne. Projektodawcy proponują wprowadzenie zasady, zgodnie z którą przejęcia zarządzania funduszem dokonuje, w terminie trzech miesięcy od dnia wejście w życie decyzji o cofnięciu zezwolenia na utworzenie, towarzystwo zarządzające tym funduszem, które osiągnęło najwyższą stopę zwrotu za ostatnie 36 miesięcy.
Obecnie powszechne towarzystwo emerytalne, które zamierza zrezygnować
z prowadzenia dotychczasowej działalności może, na podstawie umowy zawartej z innym powszechnym towarzystwem, przekazać temu towarzystwu zarządzanie otwartym funduszem emerytalnym. Na przeprowadzenie tej operacji wymagana jest zgoda organu nadzoru, którego uznanie administracyjne jest ograniczone przez ustawę. Oceniając umowę, na podstawie której następuje przejęcie zarządzania otwartym funduszem emerytalnym, organ nadzoru bada między innymi przesłankę zgodności operacji z interesem członków funduszy emerytalnych lub innym dobrem publicznym. Decyzja organu nadzoru podlega kontroli sądu. Regulacja taka w sposób kompromisowy chroni ubezpieczonych ograniczając swobodę działalności gospodarczej.
W drugiej zmianie projektodawcy proponują rezygnację z możliwości dobrowolnej rezygnacji z zarządzania otwartym funduszem emerytalnym, wprowadzając, nie istniejącą
w chwili obecnej w polskim porządku prawnym, instytucjonalną barierę wyjścia z rynku.
Trzecia z proponowanych zmian dotyczy łączenia powszechnych towarzystw emerytalnych. Obecnie powszechne towarzystwo emerytalne może połączyć się z innym towarzystwem, dokonując jednocześnie połączenia zarządzanych przez siebie funduszy emerytalnych. Dzięki takiej możliwości akcjonariusze towarzystw emerytalnych zarządzających małymi i nierentownymi funduszami emerytalnymi mogą połączyć swoje siły w ten sposób, że nowopowstałe towarzystwo emerytalne i fundusz emerytalny będą w stanie lepiej konkurować na rynku, w szczególności gwarantując jednocześnie wyższy poziom bezpieczeństwa.
Tak samo jak likwidacja, również łączenie towarzystw i funduszy emerytalnych, wymaga zgody organu nadzoru, której wydanie jest w szczególności uwarunkowane spełnieniem warunku braku sprzeczności z interesem członków funduszy emerytalnych lub innym dobrem publicznym.
Jak wynika z uzasadnienia do projektu, projektodawcy proponują odebranie spółce akcyjnej, jaką jest powszechne towarzystwo emerytalne, możliwości łączenia. Projekt zakłada zwolnienie powszechnych towarzystw emerytalnych z reżimu wynikającego z ustawy
o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych i stosowanie wprost zasad ogólnych Kodeksu spółek handlowych. Kontroli organu nadzoru podlegałby jedynie proces łączenia pracowniczych towarzystw emerytalnych.
Kolejna zmiana dotyczy wysokości wynagrodzenia towarzystwa emerytalnego
Obowiązujące w chwili obecnej zgodnie z art. 136 ust. 2a ustawy o organizacji
i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych limity wysokości wynagrodzenia za zarządzanie prezentuje poniższa tabela.
Wysokość aktywów netto
(w mln. zł)
3,6 mln zł + 0,04 % nadwyżki ponad 8.000 mln zł wartości aktywów netto,
8,4 mln zł + 0,032 % nadwyżki ponad 20.000 mln zł wartości aktywów netto,
13,2 mln zł + 0,023 % nadwyżki ponad 35.000 mln zł wartości aktywów netto,
20,1 mln zł + 0,015 % nadwyżki ponad 65.000 mln zł wartości aktywów netto,
Projektodawcy proponują zastąpienie powyższych stawek opłat za zarządzanie stawkami przedstawionymi w tabeli 2.
0,031 % wartości aktywów netto w skali miesiąca
2,48 mln zł + 0,028 % nadwyżki ponad 8.000 mln zł wartości aktywów netto, w skali miesiąca
5,84 mln zł + 0,022 % nadwyżki ponad 20.000 mln zł wartości aktywów netto, w skali miesiąca
9,14 mln zł + 0,016 % nadwyżki ponad 35.000 mln zł wartości aktywów netto, w skali miesiąca
13,94 mln zł + 0,01 % nadwyżki ponad 65.000 mln zł wartości aktywów netto, w skali miesiąca
W rezultacie stopa procentowa opłaty za zarządzanie pobierana od nadwyżki wartości aktywów netto maleje w poszczególnych przedziałach skali od 34% do 30%, a progowe wartości kwot opłaty o ok. 30%, co w chwili obecnej stawia w różnej sytuacji towarzystwa emerytalne zarządzające różnej wielkości funduszami emerytalnymi.
Jednocześnie art. 3 poselskiego projektu ustawy wprowadza zasadę, zgodnie z którą koszty zarządzania otwartym funduszem przez towarzystwo nie mogą przekroczyć maksymalnej wysokości kosztów zarządzania funduszem pokrywanych bezpośrednio
z aktywów w kwocie ustalonej w statucie funduszu w dniu 15 października 2003 r.
Zmiana dotycząca wysokości wynagrodzenia towarzystwa za zarządzanie funduszem miałaby wejść w życie z dniem 1 stycznia 2009 r.
Ostatnia zmiana zaproponowana w projekcie dotyczy opłaty potrącanej ze składek przekazywanych do funduszu. W chwili obecnej, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy
o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, w związku z art. 6 ustawy z dnia
27 sierpnia 2003 r. o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw, pobierana przez otwarty fundusz emerytalny opłata w formie określonej procentowo kwoty z wpłacanych składek, nie może być większa niż:
7 % kwoty z wpłaconych składek w latach 2004-2010;
6,125 % kwoty z wpłaconych składek w roku 2011;
5,25 % kwoty z wpłaconych składek w roku 2012;
4,375 % kwoty z wpłaconych składek w roku 2013;
3,5% kwoty z wpłaconych składek od roku 2014.
Projektodawcy proponują, aby w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. otwarty fundusz emerytalny mógł pobierać opłaty wyłącznie w formie potrącenia określonej procentowo kwoty z wpłacanych składek, w wysokości ustalonej w statucie, jednak nie wyższej niż:
3,5 % kwoty z wpłaconych składek w latach 2009-2010;
3 % kwoty z wpłaconych składek w roku 2011;
2,5 % kwoty z wpłaconych składek w roku 2012;
2 % kwoty z wpłaconych składek w roku 2013;
3,5% kwoty z wypłaconych składek od roku 2014 (ponieważ projekt nie przewiduje zmiany aktualnego brzmienia art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o organizacji
i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych).
Z projektu wynika, że przepisy dotyczące wysokości opłaty potrącanej w formie określonej procentowo kwoty z wpłaconych do funduszu składek miałyby wejść w życie
w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 projektu statuty otwartych funduszy emerytalnych powinny być dostosowane do przepisów ustawy do dnia 1 stycznia 2009 r. Jednocześnie, w wyniku zmiany statutu wysokość opłaty, o której mowa w art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 października 2003 r., pobieranej od składek dotychczasowych członków otwartych funduszy nie może zostać podwyższona. Ponieważ przed dniem
15 października 2003 r. wzmiankowany art. 134 ustawy nie przewidywał limitu opłaty pobieranej od składek, trudno ustalić intencję, która przyświecała autorowi przy formułowaniu takiego przepisu (również w uzasadnieniu nie znalazł się żaden komentarz).
Ponadto zgodnie z propozycją wyrażoną w art. 4 ust. 3 projektu wobec osób, które
w dniu wejścia w życie projektu będą członkiem otwartego funduszu emerytalnego opłata od składek będzie mogła być różnicowana (czyli w szczególności wyższa, niż w przypadku nowych członków otwartych funduszy emerytalnych).
W ocenie projektodawców doszło do znaczącej koncentracji rynku otwartych funduszy emerytalnych. W efekcie ograniczona została konkurencja wynikami inwestycyjnymi oraz praktycznie zanikła występująca w pierwszym okresie funkcjonowania systemu konkurencja cenowa. Prowadzi to, zdaniem projektodawców, do ryzyka znaczącego ograniczenia poziomu świadczeń z nowego systemu.
Ponieważ kluczowe dla obecnych członków OFE jest, jakie środki uda im się zgromadzić na emeryturę kapitałową, a na ich wysokość istotny wpływ ma efektywność inwestycji OFE oraz koszty ponoszone przez członków OFE, to w celu zwiększenia efektywności inwestycji OFE projektodawcy proponują zahamowanie procesu tzw. konsolidacji OFE, która ich zdaniem ogranicza w istotny sposób konkurencję między OFE. Skutkuje to ograniczeniem konkurencji wynikami inwestycyjnymi oraz zanikiem konkurencji cenowej, co wymusza na państwie administracyjną ingerencję w wysokość opłat.
Projektodawcy odnosząc się do konkurencji cenowej na rynku zauważają jej wyraźny zanik. Po wprowadzeniu w 2003 r. maksymalnego poziomu prowizji od składki, wszystkie podmioty poza jednym, ustaliły pobierane przez siebie prowizje od nowych członków OFE
na maksymalnym poziomie. Jednocześnie OFE podjęły działania w celu zaprzestania konkurencji cenowej w zakresie opłat za zarządzanie. Te podmioty, których poziom aktywów zbliżał się do poziomu, w którym znaczenie zaczynał odgrywać zapisany w statucie OFE limit kwotowy, podjęły próby zniesienia tego ograniczenia.
Projektodawcy uznają za konieczną kontynuację administracyjnej ingerencji w poziom opłat pobieranych przez OFE, uzasadniając ją wysoką koncentracją rynku OFE, procesem tzw. konsolidacji oraz zanikiem konkurencji cenowej i wynikami inwestycyjnymi.
W ocenie wnioskodawców projekt jest wyrazem ich troski o to, by koszty zarządzania kapitałem przyszłych emerytów maksymalnie uwolnić od obciążeń za zarządzanie, tym bardziej, że tak znacznej ewolucji uległy parametry ekonomiczne i gospodarcze otoczenia.
Otwarte fundusze emerytalne są odrębnymi podmiotami, posiadającymi osobowość prawną. Są jednak tworzone, zarządzane i reprezentowane w stosunkach z osobami trzecimi przez PTE - podmioty prywatne działające w formie spółek akcyjnych. Zarówno OFE,
jak i zarządzające nimi PTE, podlegają nadzorowi państwa - właściwym organem nadzoru jest Komisja Nadzoru Finansowego. Oceniając zatem przedłożony projekt ustawy należy odnieść się odrębnie do prywatnych spółek, jakimi są prywatne towarzystwa emerytalne i otwartych funduszy emerytalnych, z przynależnością do których wiąże się konieczność ponoszenia przez ubezpieczonych kosztów ich działalności oraz do zaproponowanej ingerencji w mechanizmy gry rynkowej.
Rada Ministrów podziela i przyjmuje z zadowoleniem wyrażoną przez projektodawców troskę o poziom oszczędności emerytalnych ubezpieczonych. Szczególnie cieszy waga, jaką projektodawcy przywiązują do poziomu opłaty za zarządzanie funduszem pobieranej przez powszechne towarzystwo emerytalne.
Pogłębiona analiza projektu prowadzi jednak do wniosku, że skutki proponowanych regulacji są całkowicie odmienne niż wyrażona w uzasadnienia do projektu wola autorów.
Należy stwierdzić, że zaproponowana obniżka opłaty za zarządzanie ceteris paribus sprzyjać będzie długoterminowemu wzrostowi wartości środków zgromadzonych
na rachunkach członków otwartych funduszy emerytalnych. Otwartym pozostaje jednak pytanie, czy wobec spadku finansowej zachęty dla towarzystw emerytalnych działania takie przełożą się na stosowanie bazujących na analizie ryzyka i długoterminowej budowie wartości dla członków funduszy strategii inwestycyjnych, gdyż w projekcie nie uwzględniono możliwości dywersyfikacji portfeli inwestycyjnych funduszy emerytalnych, zróżnicowania miar odniesienie (benchmark) i zmiany zasad ustalania tzw. „wynagrodzenia za sukces”.
W tym kontekście niezrozumiałą jest propozycja zmian zasad ustalania opłaty
od składki. Projektodawcy przewidują jej obniżanie w latach 2009 – 2013, a następnie umożliwiają jej podwyższenie od roku 2014. Działanie takie obniża koszty związane
z uczestnictwem w funduszu jedynie w ciągu najbliższych pięciu lat, co wydaje się pozostawać w sprzeczności z wyrażoną w uzasadnieniu wolą projektodawców.
Dokonując powtórnie analizy w warunkach ceteris paribus wpływu proponowanych zmian na powszechne towarzystwa emerytalne, stwierdzić należy, że zaproponowane zmiany prowadzą do znacznego pogorszenia wyników finansowych PTE. Wynikający z obniżenia poziomu opłat zysk funduszy emerytalnych jest jednocześnie ekonomiczną stratą towarzystw. W praktyce można oczekiwać, że trzy podmioty zarządzające największymi na rynku funduszami emerytalnymi, pomimo obniżenia poziomu dochodów, będą w stanie prowadzić operacje na dotychczasowym poziomie. Co się zaś tyczy pozostałych towarzystw emerytalnych, zarządzających małymi i średnimi funduszami, to wobec braku w projekcie propozycji jakiejkolwiek zmiany zasad ustalania niektórych kosztów związanych
z zarządzaniem otwartym funduszem emerytalnym, takich jak:
finansowanie części ponoszonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kosztów poboru i egzekucji składek na ubezpieczenie emerytalne,
kosztów działania Komisji Nadzoru Finansowego i Rzecznika Ubezpieczonych,
obowiązkowego prowadzenia rejestru członków funduszu,
kosztów gwarantowania aktywami towarzystwa emerytalnego pokrycia niedoboru
w funduszu emerytalnym,
to staną się one mało rentowne lub będą wręcz wymagać dofinansowania przez akcjonariuszy.
Skutkiem takiego działania będzie przyspieszenie mechanizmów konsolidacji
i koncentracji rynku co, jak wynika z uzasadnienia do projektu, jest w ocenie projektodawców sprzeczne z interesem członków otwartych funduszy emerytalnych.
Wrażenie całkowitej sprzeczności intencji projektodawców i możliwego do osiągnięcia efektu, pogłębia analiza zmian dotyczących regulacji przejęć i połączeń powszechnych towarzystw emerytalnych.
Po pierwsze projekt przewiduje wprowadzenie nowych barier wyjścia z rynku uniemożliwiając przekazanie zarządzania funduszem i dobrowolną likwidację towarzystwa,
a także, w przypadku obowiązkowej likwidacji towarzystwa wprowadzając mechanizm przejęcia zarządzania funduszem przez towarzystwo, którego fundusz osiągnął najwyższą trzydziestosześciomiesięczną stopę zwrotu. Tak drakońska ingerencja w sferę swobody działalności gospodarczej może spowodować, że jedynym cywilizowanym sposobem wyjścia
z rynku stanie się stworzenie powiązań między akcjonariuszami towarzystw emerytalnych
i uzyskanie decyzji organu nadzoru o cofnięciu zezwolenia na utworzenie towarzystwa przez jedno z towarzystw emerytalnych.
W przypadku możliwego obniżenia poziomu rentowności lub jej utraty projektowane rozwiązanie spowodowałoby przyspieszenie procesu konsolidacji i poziomu koncentracji rynku, co nie wydaje się być celem projektodawców i pozostaje w sprzeczności z jak najlepiej rozumianym interesem ubezpieczonych.
Po drugie, zgodnie z zasadami klasycznej metody analizy strategicznej rynku – analizy porterowskiej, każda bariera wyjścia z rynku jest jednocześnie barierą wejścia na rynek. Każdy podmiot rozważający wejście na rynek polskich funduszy emerytalnych w swoich analizach będzie musiał uwzględnić brak możliwości przynajmniej częściowej rekompensaty nakładów finansowych związanych z utworzeniem nowego towarzystwa emerytalnego, lub ewentualnym kupnem już istniejącego towarzystwa. Powszechnie przyjmuje się, że jednym z podstawowych kluczowych czynników sukcesu na rynku towarzystw emerytalnych jest dostęp do dobrze zorganizowanej i zarządzanej sieci sprzedaży. Jak pokazało doświadczenie ostatnich dziesięciu lat, dla dowolnego polskiego lub zagranicznego podmiotu zainteresowanego utworzeniem towarzystwa emerytalnego bariera ta była nie do sforsowania. Wprowadzenie nowej bariery wejścia zmniejsza dodatkowo atrakcyjność branży i w sposób doskonały zabezpiecza interesy największych towarzystw emerytalnych oddalając zagrożenie związane z potencjalnymi nowymi graczami na rynku.
W tej sytuacji można oczekiwać całkowicie niezamierzonego przez projektodawców efektu w postaci dalszego osłabienia intensywności konkurencji w branży, co zdecydowanie nie jest w interesie członków otwartych funduszy emerytalnych.
Należy również wskazać, że skutkiem regulacji może być stworzenie pokusy nadużyć wobec istniejącego na rynku systemu gwarancyjnego, przejawiającego się ryzykiem niedokapitalizowania towarzystwa emerytalnego przez jego akcjonariuszy i niepokrycia ewentualnego niedoboru w funduszu emerytalnym przez zarządzające nim towarzystwo emerytalne.
Rada Ministrów podziela wyrażoną przez projektodawców troskę o poziom oszczędności gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Na szczególną pochwałę zasługuje waga, jaką projektodawcy przywiązują do poziomu pobieranych przez towarzystwa emerytalne opłat za zarządzanie.
Rada Ministrów dostrzega jednak zagrożenia, które mogłyby wynikać z przyjęcia proponowanych przepisów:
znaczącego pogorszenia sytuacji towarzystw emerytalnych zarządzających małymi
i średnimi funduszami emerytalnymi,
utrwalenia dominującej pozycji trzech największych podmiotów na rynku,
zwiększenia barier wejścia na rynku,
przyspieszenia procesów koncentracji rynku,
osłabienia mechanizmów konkurencji jakościowej (stopami zwrotu) między funduszami,
wzrostu ryzyka niepokrycia ewentualnego niedoboru w funduszach emerytalnych przez towarzystwa emerytalne zarządzające funduszami, skutkującego uruchomieniem systemu gwarancyjnego, który na skutek istniejących sprzężeń mógłby zagrozić stabilności finansowej pozostałych towarzystw emerytalnych,
osłabienia zaufania publicznego do systemu finansowego i systemu ubezpieczeń społecznych.
Wszystko to, zamiast przynieść korzyści dla ubezpieczonych, może doprowadzić do strat związanych z zakłóceniem istniejących mechanizmów gry rynkowej i konkurencji między funduszami, a w konsekwencji może być sprzeczne długofalowo z interesem członków OFE.
Wszelkie zmiany dotyczące zasad działania otwartych funduszy emerytalnych oraz powszechnych towarzystw emerytalnych wymagają kompleksowego podejścia i całościowej oceny. Błędem jest postrzeganie tego systemu jednowymiarowo i podejmowanie decyzji
o ingerencji ustawowej w sprawie opłat od składki bez dokonania oceny rzeczywistego wpływu takiej ingerencji na interes członków funduszy emerytalnych. W tej sytuacji zbyt daleko idącym uproszczeniem, na które w systemie ubezpieczeń społecznych nie można sobie pozwolić, jest stwierdzenie, iż im niższe będą opłaty od składki, tym wyższy będzie stan oszczędności zgromadzonych na indywidualnym rachunku członkowskim w otwartym funduszu emerytalnym.
Jednocześnie Rada Ministrów deklaruje że, po zakończeniu prac nad zasadami wypłat emerytur kapitałowych (świadczeń z II filaru), przedstawi Sejmowi RP kompleksową nowelizację ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych związaną
z jednoczesną dywersyfikacją portfeli inwestycyjnych otwartych funduszy emerytalnych
i wskaźników służących ocenie efektywności ich inwestycji.
W związku z powyższym Rada Ministrów wnosi o wspólne procedowanie:
projektu ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 755),
projektu ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 686),
w których to projektach proponowane zmiany są zbieżne wraz z projektem rządowym, który w ciągu najbliższych miesięcy zostanie przedstawiony Wysokiej Izbie. Rada Ministrów wyraża nadzieję, że w ten sposób uda się uniknąć zagrożeń, na które wskazała w powyższym stanowisku.

References: art. 136
 art. 1
 art. 136
 art. 3
 art. 134
 art. 6
 art. 134
 art. 4
 art. 134
 art. 134
 art. 4