Source: https://openjur.de/u/147233.html
Timestamp: 2020-04-10 02:54:10+00:00

Document:
OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 03.08.2010 - 8 A 283/08 - openJur
Urteil vom 03.08.2010 - 8 A 283/08
OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 03.08.2010 - 8 A 283/08
openJur 2011, 75227
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 22. November 2007 wird zurückgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hin-terlegung des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Der Rechtsstreit betrifft die Einsichtnahme in eine Stellungnahme des Bundesamtes für Naturschutz (BfN), die das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) im Zusammenhang mit dem gegen die Beklagte gerichteten Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2002/4205 "Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt" eingeholt hat.
Der Einholung dieser Stellungnahme lag folgender Sachverhalt zugrunde: Im Jahre 2005 wurde auf Beschwerde des Klägers zu 1. ein Vertragsverletzungsverfahren wegen verschiedener Flussbaumaßnahmen an der Elbe eingeleitet. Die Europäische Kommission vertrat die Auffassung, dass die Bundesrepublik gegen ihre Verpflichtungen aus der FFH-Richtlinie verstoßen habe, indem sie nicht die erforderlichen Schutzmaßnahmen für das vorgeschlagene Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung "Dessau-Wörlitzer Elbauen" vorgenommen und keine FFH-Verträglichkeitsprüfung hinsichtlich des Europäischen Vogelschutzgebietes "Mittlere Elbe einschließlich Steckby-Lödderitzer Forst" durchgeführt habe. Das BMU, dem die Aufgabe der Koordinierung der verschiedenen Ressortauffassungen oblag, holte zur Vorbereitung einer Mitteilung an die Kommission verschiedene Stellungnahmen ein, darunter auch eine des Bundesverkehrsministeriums sowie die streitgegenständliche, 11 Seiten umfassende Stellungnahme vom 6. Mai 2005, in der das BfN - auf Aufforderung des BMU - zu den vom Bundesverkehrsministerium thematisierten Fragen aus naturschutzfachlicher Sicht Stellung nahm. Die Stellungnahme des BfN fand - nach Angaben des BMU - später Eingang in die Mitteilung der Bundesregierung vom 7. November 2005 an die Europäische Kommission. Dies geht aus der Mitteilung oder aus deren Anhang, der insgesamt 13 Anlagen umfasst, allerdings nicht hervor. Das Vertragsverletzungsverfahren ist im Laufe des gerichtlichen Verfahrens - im Oktober 2007 - eingestellt worden.
Nachdem die Kläger Kenntnis von der Stellungnahme des BfN erhalten hatten, beantragten sie zunächst beim BfN Übersendung dieser Stellungnahme. Das BfN lehnte dies mit bestandskräftigem Bescheid vom 13. April 2006 ab.
Ein erneutes Akteneinsichtsgesuch, das die Kläger mit Anwaltsschreiben vom 17. Mai 2006 an das BMU richteten, lehnte das BMU mit Bescheid vom 6. Juni 2006 unter Hinweis auf die Ablehnungsgründe des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Umweltinformationsgesetzes - UIG - (nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1) und des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG (interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1) ab. Auch ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe liege nicht vor.
Ihre hiergegen gerichteten Widersprüche begründeten die Kläger damit, dass die im Ablehnungsbescheid genannten - eng auszulegenden - Ablehnungsgründe nicht vorlägen. Bereits vorhandene Gutachten oder Stellungnahmen würden von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG nicht erfasst. Im Übrigen sei die Beratung bereits abgeschlossen, so dass der Prozess der Entscheidungsfindung nicht mehr geschützt werden müsse. Der Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG erfasse nur Mitteilungen innerhalb einer Behörde, nicht aber zwischen verschiedenen Behörden. Zudem überwiege das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe: Das Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2002/4205 habe der Kläger zu 1. durch eine Beschwerde bei der Europäischen Kommission angestoßen. Es erfolge im öffentlichen Interesse, um zu gewährleisten, dass die Beklagte geltendes europäisches Recht einhalte.
Das BMU wies die Widersprüche mit Widerspruchsbescheiden vom 10. August 2006 zurück. Ein öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der Stellungnahme fehle schon deshalb, weil den Klägern inzwischen die Mitteilung der Bundesregierung an die Kommission der Europäischen Gemeinschaft vom 7. November 2005 in Kopieform übermittelt worden sei. Damit sei den Klägern die Haltung der Bundesregierung bekannt.
Die Kläger haben am 12. September 2006 Klage erhoben. Zur Begründung haben sie daran festgehalten, dass schon kein Ablehnungsgrund nach § 8 UIG eingreife, jedenfalls aber das öffentliche Interesse überwiege. Wenn sich durch Einsichtnahme in die Stellungnahmen des BfN herausstelle, dass dieses die Auffassung der Kommission unterstützt habe, könne die Beklagte künftig ihre im Vertragsverletzungsverfahren vertretene Position nicht mehr aufrechterhalten.
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 6. Juni 2006 in der Gestalt seiner Widerspruchsbescheide vom 10. August 2006 zu verpflichten, ihnen Akteneinsicht in die gesamten Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz zum Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2002/4205 "Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt" durch Übersendung der Originalunterlagen, hilfsweise von Kopien derselben, an die Kanzleiadresse der Prozessbevollmächtigten zu gewähren.
Zur Begründung hat sie sich auf die angefochtenen Widerspruchsbescheide gestützt und ergänzend ausgeführt: Es könne dahinstehen, ob der Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG zeitlich beschränkt sei; denn zum einen sei hier das Vertragsverletzungsverfahren noch nicht beendet, zum anderen greife daneben der Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG ein, der keine zeitliche Komponente beinhalte.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 22. November 2007 stattgegeben. Es ist in seiner Begründung der Auffassung der Kläger gefolgt:
Beide Ablehnungsgründe des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 UIG lägen nicht vor. Ursprünglich möge es ein Beratungsverhältnis im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG zwischen dem BMU als vorgesetzter oberster Bundesbehörde und dem BfN als nachgeordneter Behörde gegeben haben. Auf die Vertraulichkeit der Beratungen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG könne sich die Beklagte aber nicht (mehr) berufen, weil die Beratung spätestens mit dem Abschluss des Vertragsverletzungsverfahrens abgeschlossen sei. Entgegen der Auffassung der Beklagten erfordere der Schutzzweck der als Ausnahmevorschrift eng auszulegenden Bestimmung auch nicht die Erstreckung auf einen Zeitpunkt nach Abschluss der Beratungen, da ansonsten weite Teile der Ergebnisse behördlichen Zusammenwirkens vom Umweltinformationsanspruch ausgenommen wären. Die Vorschrift des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG beziehe sich nach dem klaren Wortlaut nur auf Mitteilungen innerhalb der informationspflichtigen Stellen, also auf Nachrichten und Schreiben einer Arbeitseinheit der informationspflichtigen Stelle an eine andere Einheit derselben Stelle. Sie beziehe sich nicht auf Schriftverkehr zwischen verschiedenen informationspflichtigen Stellen. Der in § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG verwendete Plural solle lediglich dem Umstand Rechnung tragen, dass in § 2 Abs. 1 UIG mehrere solcher Stellen genannt seien.
Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor:
Die zu § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG vertretene Auffassung des Verwaltungsgerichts, der zufolge der mit der Vorschrift bezweckte Schutz der Vertraulichkeit der Beratung mit deren Abschluss ende, sei verfehlt. Das Gericht vermenge in unzulässiger Weise Fragen des sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift mit der Frage einer zeitlichen Erstreckung des durch die Vorschrift gewährten Schutzes. Richtigerweise sei von folgendem auszugehen: Beratungsgegenstand sei die an die Beklagte gerichtete Aufforderung der Kommission, zum Vertragsverletzungsverfahren Stellung zu nehmen. Das eigentliche Beratungsergebnis sei die an die Kommission gerichtete Stellungnahme des BMU; diese sei den Klägern von der Kommission zur Kenntnis gegeben worden. Die fragliche Stellungnahme des BfN unterfalle als Teil des Beratungsvorgangs und der internen Willensbildung innerhalb des BMU dem Schutz der Vorschrift. Stellungnahmen seien schon begrifflich keine bloßen Sachinformationen, sondern enthielten Wertungen und Abwägungen; sie gehörten deshalb zum Kern des von der Norm geschützten Beratungsvorgangs. Die Stellungnahme des BfN sei mit internen ministeriellen Vermerken und Stellungnahmen gleichzusetzen. Nach § 2 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesamtes für Naturschutz vom 6. August 1993 - BfNG (BGBl I, 1458) unterstütze das BfN das BMU als "spezialisierte Beraterin" in fachlicher Hinsicht. Trotz der organisatorischen Ausgliederung sei es ressortgebunden und unterstehe - anders etwa als Sachverständigengremien der Dienst- und Fachaufsicht des Ministeriums. Ihm seien keine Aufgaben zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung in eigener Zuständigkeit und im eigenen Namen übertragen. Vielmehr arbeite es dem BMU als vorgesetzter Behörde zu.
Die vom Gericht angenommene zeitliche Beschränkung des Schutzzwecks finde schon im Wortlaut der Norm keinen Niederschlag. Das in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG enthaltene Wort "soweit" sei wie ein "wenn" zu lesen und enthalte keine zeitliche Dimension. Auch Sinn und Zweck geböten eine andere Auslegung als die vom Gericht vorgenommene, denn die mit der Vorschrift bezweckte unbefangene und freie Willensbildung sei auch dann tangiert, wenn die Behörde nachträglich verpflichtet werden könnte, interne Stellungnahmen offenzulegen. Würde man eine solche Pflicht annehmen, wäre eine unbefangene, rein fachlich orientierte Beratung des Ministeriums in Frage gestellt. Zudem bestünde die Gefahr, dass wesentliche Inhalte der internen Beratung nicht mehr aktenkundig gemacht werden würden, etwa weil sich bestimmte Personen nicht wegen des Vertretens einer bestimmten Meinung der Kritik aussetzen wollten. Der Vertraulichkeitsschutz müsse deshalb - wie es auch bei anderen Vertraulichkeitsregelungen üblich sei - über den Zeitpunkt der Entscheidungsfindung hinaus gelten. Dem Informationsinteresse des Bürgers werde dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass er das Beratungsergebnis sowie die Unterlagen zum Beratungsgegenstand einsehen könne. Dies genüge, um sich ein Bild davon zu machen, ob die Entscheidung auf einer zutreffenden Tatsachenbasis entstanden sei. Ein überwiegendes Interesse an der Bekanntgabe bestehe nicht. Insoweit genüge nicht schon die Stellung des Klägers zu 1. als anerkannter Naturschutzverein. Für ein "gesteigertes öffentliches Interesse", das Voraussetzung für die Annahme eines öffentlichen Interesses sei, sei hier nichts ersichtlich. Die Möglichkeit, die Stellungnahme der Bundesregierung einzusehen, genüge.
Auch der Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG (interne Mitteilung) liege vor. Das Verwaltungsgericht enge schon den Wortlaut in unzulässiger Weise ein. Dass die Vorschrift auch den Schriftverkehr zwischen zwei informationspflichtigen Stellen erfasse, ergebe sich zudem aus der Gesetzesbegründung. Eine interne Mitteilung liege jedenfalls dann vor, wenn das BfN - wie hier - das BMU vergleichbar einem ministeriellen Fachreferat berate. Ob dies auch für andere Tätigkeiten des BfN, etwa bei der Amtshilfe für andere Behörden, gelte, könne dahin stehen.
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 22. November 2007 die Klage abzuweisen.
Sie stützen sich auf das von der Beklagten angefochtene Urteil. Ergänzend führen sie aus: Dass der Schutz des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - zeitlich beschränkt sei, ergebe sich auch aus der Gesetzesbegründung. Dort sei ausdrücklich angegeben, dass der Schutz "bis zur Entscheidungsfindung" gelten solle. Darüber hinaus machen die Kläger vorsorglich geltend: Auch das in Art. 4 Abs. 2 Satz 1 lit. a) der Richtlinie 2003/4/EG enthaltene Merkmal der Vertraulichkeit der Beratungen sei nicht erfüllt, da es an einer gesetzlichen Regelung fehle; insoweit genüge nicht, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG offenbar von der Vertraulichkeit behördlicher Beratungen ausgehe. Im Übrigen bestehe auch ein öffentliches Interesse an der Einsichtnahme. Die verwehrten Umweltinformationen solle den Klägern Kenntnis über den Zustand der Elbe verschaffen und ihnen ermöglichen, darüber zu entscheiden, ob und ggf. welche Schritte im Zusammenhang mit den betroffenen FFH-Gebieten zu empfehlen seien.
Die zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben.
Die Klage ist zulässig und begründet. Die Kläger haben gegen die Beklagte einen Anspruch auf Einsicht in die zum Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2002/4205 abgegebene Stellungnahme des BfN vom 6. Mai 2005. Dieser Anspruch ergibt sich aus § 3 Abs. 1 Satz 1 des Umweltinformationsgesetzes (UIG) vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3704). Nach dieser Vorschrift hat jede Person nach Maßgabe dieses Gesetzes Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen, über die eine informationspflichtige Stelle verfügt. Dass es sich bei der in Rede stehenden Stellungnahme um Umweltinformationen i.S.d. § 2 Abs. 3 UIG handelt, die bei der obersten Bundesbehörde BMU als gem. § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG informationspflichtiger Stelle vorhanden sind, unterliegt keinen Zweifeln und ist auch zwischen den Beteiligten nicht streitig.
Vgl. zum weit auszulegenden Begriff der Umweltinformationen BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 2008 - 4 C 13.07 -, BVerwGE 130, 223.
1. Die Beklagte kann die begehrte Einsichtnahme nicht nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG verweigern. Danach ist der Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abzulehnen, soweit das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 hätte, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.
Die Ausnahmevorschriften des Umweltinformationsgesetzes sind im Lichte der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. EG L 41 vom 14. Februar 2003, S. 26) im Folgenden: RL 2003/4/EG - eng auszulegen (a). Hiervon ausgehend wird die von den Klägern begehrte Stellungnahme schon nicht vom Begriff der behördlichen Beratungen im Sinne der genannten Vorschrift erfasst (b). Selbst wenn man dies anders sähe, sind jedenfalls keine nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen erkennbar (c). Im Übrigen würde im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegen (d). Deshalb kann die Frage, ob der Ablehnungsgrund auch deshalb nicht eingreift, weil der Vertraulichkeitsschutz zeitlich - bis zum Ende der Beratung - befristet ist, ebenso offen bleiben wie die Frage, ob die Ausnahmeregelung zwingend eine gesonderte gesetzliche Bestimmung im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 lit. a RL 2003/4/EG erfordert.
a) Die Ausnahmevorschriften des Umweltinformationsgesetzes sind im Lichte der RL 2003/4/EG auszulegen, deren Umsetzung sie dienen. Diese Auslegung führt zu einer engen Auslegung sämtlicher Ausnahmeregelungen.
Die RL 2003/4/EG verfolgt das Ziel, den Rechtsanspruch auf Erteilung von Umweltinformationen noch zu erweitern (vgl. Erwägungsgründe Nr. 1 und 2), nachdem auch schon die Vorgängerrichtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt (ABl. EG L 158 vom 23.6.1990 S. 56) auf einen möglichst weitgehenden und umfassenden Zugang zu Informationen über die Umwelt gerichtet war.
Zur Vorgängerrichtlinie vgl. nur EuGH, Urteil vom 17. Juni 1998 - C-321/96 (Wilhelm Mecklenburg) , Slg. 1998, I-3809 Rn. 2, sowie BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1996 - 7 C 64.95 -, BVerwGE 102, 82 (= juris Rn. 14).
Damit geht einher, dass die Ablehnungsgründe aufgrund der nunmehr ausdrücklichen Regelung in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 RL 2003/4/EG eng auszulegen sind, wobei im Einzelfall das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe zu berücksichtigen ist (vgl. auch Erwägungsgrund Nr. 16 Satz 2 RL 2003/4/EG).
b) Hiervon ausgehend ist der Begriff der Beratungen im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG (engl.: the confidentiality of the proceedings of public authorities, frz.: la confidentialité des délibérations des autorités publiques) - bezogen auf den Zweck der Regelung, eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung der Behörde sicherzustellen -,
vgl. hierzu nur Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht, Teil A, § 7 UIG Rn. 50 (zu der insoweit gleichlautenden Bestimmung des § 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Alt. UIG a.F.), sowie Reidt/Schiller, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, Teil II Nr. 3, § 8 UIG Rn. 21,
dahingehend zu konkretisieren, dass von ihm nur die Beratungs- und Abwägungsvorgänge, d.h. der Beratungsprozess oder -verlauf selbst, nicht aber die den Beratungen zugrunde liegenden, bereits zuvor vorliegenden Sachinformationen, über die beraten wird (Beratungsgegenstand wie etwa die zur Entscheidung führenden Tatsachen), oder auch die Beratungsergebnisse (wie etwa Gutachten, die die tatsächlichen oder rechtlichen Entscheidungsgrundlagen zusammenstellen), erfasst sind, wobei diese auch bloße Zwischenentscheidungen sein können. Der mit dem - eng auszulegenden - Ablehnungsgrund verfolgte Zweck, insbesondere eine unbefangene Meinungsbildung und einen freien Meinungsaustausch innerhalb von und zwischen Behörden zu ermöglichen, wird durch den Schutz behördlicher Beratungsvorgänge und Abwägungsprozesse - soweit diese im Sinne der Vorschrift der "Vertraulichkeit" unterliegen - hinreichend gewährleistet. Der beschriebene Zweck erfordert nicht, darüber hinaus auch Beratungsgegenstände und/oder -ergebnisse dem Schutz der Norm zu unterstellen. Werden Ergebnisse - seien es auch nur Zwischenergebnisse - oder der Beratung zugrundeliegende Sachinformationen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht, erfährt die Effektivität und Unabhängigkeit der Verwaltung keine wesentliche Beeinträchtigung, soweit sie in ihrer spezifischen Form als - zumindest vorläufig - abgeschlossen bezeichnet werden können.
Vgl. mit ausführlicher Begründung OVG Schl.-H., Urteil vom 15. September 1998 - 4 L 139/98 -, DVBl. 1999, 250 = NVwZ 1999, 670 (zu § 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Alt. UIG a.F.); auf diese Entscheidung bezieht sich ausdrücklich der Gesetzentwurf zur Neufassung des UIG (BT-Drs. 15/3406, S. 19). Ebenso OVG NRW, Urteil vom 5. September 2006 - 8 A 2190/04 -, ZUR 2006, 600 (juris Rn. 164 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2008 - 12 B 24.07 -, juris Rn. 33; Fluck/Theuer, a.a.O., § 7 UIG (a.F.) Rn. 58; Ritgen, in: Knack/Henneke, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl. 2010, § 29 VwVfG Rn. 62; Scherzberg, DVBl 1994, 733 (738); Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn. 21, die allerdings die zwischenbehördliche Beratung ausdrücklich vom Anwendungsbereich der Norm ausnehmen wollen (vgl. Rn. 58); Schrader, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG-Handkommentar, 2. Aufl. 2002, § 7 (a.F.) Rn. 9, der den Ablehnungsgrund jedoch auf förmliche Verwaltungsvorschriften beschränken will.
Dies zugrundegelegt unterfällt die von den Klägern begehrte Stellungnahme des BfN schon nicht dem Schutz behördlicher Beratungen; denn der von dem Ablehnungsgrund allein geschützte Beratungsvorgang ist nicht betroffen. Es handelt sich vielmehr vergleichbar der den Klägern unproblematisch und ohne Berufung auf einen Ablehnungsgrund übermittelten Anlage 10 zur Mitteilung der Bundesregierung vom 7. November 2005 an die Kommission um eine (weitere) Beratungsgrundlage für die Abfassung dieser Mitteilung. Im Einzelnen ergibt sich dies aus Folgendem:
Nach § 2 Abs. 2 BfNG unterstützt das Bundesamt für Naturschutz das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit fachlich und wissenschaftlich in allen Fragen des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie bei der internationalen Zusammenarbeit. Zwar könnte man wegen dieser dem BfN ausdrücklich zugewiesenen Unterstützungsaufgabe auf den ersten Blick von einem Beratungsverhältnis im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG zwischen dem BMU als vorgesetzter oberster Bundesbehörde und dem BfN als nachgeordneter Behörde ausgehen. Nicht jeder Schriftverkehr zwischen BfN und BMU betrifft indes einen Beratungsvorgang im engeren Sinne, der vom Schutzzweck des Ablehnungsgrundes erfasst wird. Hierfür müsste es - wie oben ausgeführt - um einen Meinungsaustausch gehen, um den Versuch, unter Umständen divergierende Willensäußerungen in einer abschließenden Entscheidung (oder auch nur Zwischenentscheidung) zusammenzufassen. Dies ist bei der streitigen Stellungnahme des BfN vom 6. Mai 2005 nicht der Fall: Ihr lag eine besondere Beauftragung durch das BMU im Zusammenhang mit dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2002/4205 "Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt" zugrunde. Das BfN wurde keineswegs routinemäßig, sondern wegen seiner Fachkompetenz in Bezug auf fließende Gewässer um Beantwortung bestimmter naturschutzfachlicher Fragen gebeten. Eine solche Hinzuziehung geschieht nach den Angaben des Vertreters des Ministeriums in der mündlichen Verhandlung in Vertragsverletzungsverfahren nur ausnahmsweise, nämlich bei besonders bedeutenden Maßnahmen, so dass schon deshalb der von der Beklagten wiederholt herangezogene Vergleich mit der Beteiligung eines Fachreferates unpassend erscheint. Die Beauftragung des BfN war sogar - den Angaben in der mündlichen Verhandlung zufolge - bislang die einzige im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren. Damit kann die Stellungnahme, die eine abschließende Bewertung einer naturschutzfachlichen Frage enthält, nicht dem von der Ausnahmevorschrift erfassten Beratungsvorgang zugerechnet werden. Es ging nicht (mehr) um einen Beratungsvorgang innerhalb des BfN; vielmehr war der eigentliche Beratungsvorgang dort bereits abgeschlossen, und dem BMU wurde lediglich die - speziell angeforderte und aus Sicht des BfN abschließende - Stellungnahme übermittelt. Aber auch zwischen BfN und BMU ging es um keinen Beratungsvorgang im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG, etwa über den genauen Inhalt der Stellungnahme oder über die Frage, ob man der Stellungnahme seitens des BMU folgen sollte oder nicht.
Ausgehend von der vorgenommenen Unterscheidung (Beratungsgegenstand, vorgang und -ergebnis) handelt es sich bei der Stellungnahme vielmehr um eine Sachinformation, über die innerhalb des BMU anschließend beraten wurde. Neben der Stellungnahme des BfN hatte das BMU eine Vielzahl weiterer Informationen zur Vorbereitung der abschließenden "Entscheidung" - der Mitteilung der Bundesregierung vom 7. November 2005 an die Kommission - eingeholt. Hierzu hat der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung Näheres ausgeführt; die Beteiligung verschiedener weiterer Stellen ergibt sich zudem aus den im Einzelnen im Anhang zu der genannten Mitteilung aufgeführten Anlagen. Damit gehört die umstrittene Stellungnahme des BfN auch nicht bezogen auf das BMU zum Beratungsprozess im eigentlichen Sinne, sondern sie stellt lediglich eine sachliche Grundlage für die sich erst anschließende Beratung darüber dar, wie sich die Bundesregierung im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens gegenüber der Europäischen Kommission positionieren sollte. Dabei steht der Bewertung als Sachgrundlage nicht entgegen, dass jede Stellungnahme - worauf die Beklagte zutreffend hinweist - ihrerseits Einschätzungen und Abwägungen enthält.
Soweit die Beklagte im konkreten Fall offenbar von einem anderen - weiteren - Begriffsverständnis ausgeht, kann dem nicht gefolgt werden. Die Auffassung der Beklagten, der Inhalt einer fachbehördlichen - abschließenden - Stellungnahme sei einer Einsichtnahme nicht zugänglich, liefe im Ergebnis darauf hinaus, alle Dokumente, die der späteren behördlichen Entscheidung oder Maßnahme vorgelagert sind, einer Einsichtnahme zu entziehen. Ein so weit reichender Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses würde dem Ziel des Umweltinformationsgesetzes nicht gerecht. Der Zugang zu Umweltinformationen soll vielmehr die Öffentlichkeit in die Lage versetzen, sich ausreichende Informationen verschaffen zu können, um das umweltbehördliche Handeln und die Umweltpolitik kritisch begleiten zu können. Das setzt voraus, dass auch solche Unterlagen und Dokumente der Öffentlichkeit zugänglich sind, die Grundlage und Anlass für kritische Fragen gegenüber Maßnahmen oder Entscheidungen der Behörde sein können. Dazu können auch Unterlagen gehören, aus denen für die Öffentlichkeit erkennbar ist, ob und in welchem Umfang die später nach Außen tätig gewordene Behörde von einer fachbehördlichen Bewertung einer anderen Behörde abgewichen ist. In einem solchen Fall mag zwar aufgrund der Einsichtnahme in fachbehördliche Stellungnahmen ein gewisser Rechtfertigungsdruck für die handelnde Behörde erzeugt werden. Eine kritische Auseinandersetzung der Öffentlichkeit mit umweltbezogenem behördlichen Handeln soll vom Umweltinformationsgesetz jedoch nicht ausgeschlossen, sondern gefördert werden. Die handelnde Behörde und ihre Mitarbeiter werden hinreichend dadurch geschützt, dass die interne Entscheidungsfindung darüber, ob der fachbehördlichen Stellungnahme gefolgt werden soll oder nicht, grundsätzlich vom Ausschlusstatbestand erfasst wird.
Ebenso Fluck/Theuer, a.a.O., § 7 UIG (a.F.) Rn. 66.
c) Selbst wenn man dies anders sähe, sind jedenfalls keine nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen erkennbar.
Bei der von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG geforderten Prüfung negativer Auswirkungen genügt nicht jede allgemein in Betracht zu ziehende, nachteilige Auswirkung, sondern nur eine ernsthafte, konkrete Gefährdung der geschützten Belange.
Dass die Möglichkeit einer unbefangenen, rein fachlich orientierten Beratung des Ministeriums durch das BfN bei einer Einsichtnahme in die Stellungnahme prinzipiell in Frage gestellt wird, vermag der Senat nicht zu erkennen. Zwar ist die Gefahr eines gewissen Rechtfertigungsdrucks nicht von der Hand zu weisen. Hierdurch wird der Behörde aber nicht die Möglichkeit genommen, den eigentlichen Entscheidungsprozess in Ruhe und unter Abwägung aller unterschiedlichen Argumente vorzunehmen, denn dieser Abwägungsprozess im eigentlichen Sinne bleibt - wie oben dargelegt - geschützt. Dass gerade die Einsichtnahme in die konkrete Stellungnahme des BfN vom 6. Mai 2005 - etwa wegen ihres besonders brisanten Inhalts - problematisch sei, hat die Beklagte nicht geltend gemacht. Sonstige konkrete Anhaltspunkte für eine ernsthafte Gefährdung der vertraulichen Beratungen zwischen BfN und BMU sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Auf Fragen der gerichtlichen Kontrolldichte, die in der Kommentarliteratur im Zusammenhang mit der von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG geforderten Prüfung negativer Auswirkungen aufgeworfen worden sind,
Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn. 78,
d) Schließlich würde auch - unterstellte man die vom BMU befürchteten negativen Auswirkungen auf die vertrauliche Zusammenarbeit mit dem BfN - das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe das Geheimhaltungsinteresse der Beklagten überwiegen.
Mit Blick auf das dem Umweltinformationsrecht zu Grunde liegende Regel-Ausnahme-Verhältnis, nach dem die Bekanntgabe von Informationen die allgemeine Regel sein soll und Ablehnungsgründe eng auszulegen sind,
siehe bereits oben unter 1 a) sowie BT-Drs. 15/3406, S. 18 (die abschließend aufgezählten Ablehnungsgründe seien eng auszulegen),
hat das öffentliche Interesse an dem Zugang zu Umweltinformationen eine erhebliche Bedeutung. Dies wird bereits aus dem Zweck des Gesetzes deutlich, durch ein umfassendes und ohne Darlegung eines rechtlichen Interesses gewährtes Informationsrecht größere Transparenz und Klarheit im Bereich des Umweltschutzes zu schaffen.
BT-Drs. 15/3406, S. 12.
Auf ein spezifisches Individualinteresse der Kläger kommt es insoweit bei der Abwägung weder nach der Zielsetzung des Gesetzes noch nach dem Wortlaut des § 8 Abs. 1 UIG an. Die Kläger fungieren vielmehr ausschließlich als Repräsentanten der Öffentlichkeit und des allgemeinen öffentlichen Interesses an dem Zugang zu Umweltinformationen.
Ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2008 - 12 B 24.07 -, juris Rn. 37; genauer zum "public interest test" nach der Aarhus-Konvention (s. dazu sogleich genauer unter 2.) Butt, Die Ausweitung des Rechts auf Umweltinformation durch die Aarhus-Konvention, 2001, S. 84.
Für das Erfordernis eines von der Beklagten im Rahmen der Abwägungsentscheidung verlangten "gesteigerten öffentlichen Interesses" bieten das UIG und die ihm zugrundeliegenden europarechtlichen Bestimmungen keinen Anhalt.
Das in die Abwägung einzustellende öffentliche Interesse ist vorliegend als hoch anzusehen. Die in Rede stehende Stellungnahme betrifft ein Vertragsverletzungsverfahren, das - je nach Ausgang - für die Bundesrepublik mit der Zahlung eines Zwangsgeldes verbunden sein kann. In dem konkreten Vertragsverletzungsverfahren ging es um die Umsetzung der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH-RL, ABl. EG L 206, S. 7, zuletzt geändert durch RL 2006/105/EG des Rates vom 20. November 2006, ABl. EG L 363 S. 368), der innerhalb der Europäischen Union eine hohe Priorität zukommt. Die FFH-Richtlinie bildet - zusammen mit der Vogelschutzrichtlinie - die zentrale Rechtsgrundlage für den Naturschutz in der Europäischen Union. Zwar ist das Vertragsverletzungsverfahren inzwischen eingestellt worden. Hierdurch entfällt das öffentliche Interesse aber schon deshalb nicht, weil es darin um die Elbe, also einen Fluss mit europäischer Bedeutung, bei dem auch zukünftig Unterhaltungsmaßnahmen geplant sind, sowie um zwei auch nach der Einstellung weiterhin unter Schutz stehende Gebiete von besonderer europäischer Bedeutung geht, nämlich das FFH-Gebiet Dessau-Wörlitzer Elbauen (DE 4140-304) sowie das Europäische Vogelschutzgebiet Mittlere Elbe einschließlich Steckby-Lödderitzer Forst (DE 4139-401). Es kommt hinzu, dass auch an einer nachträglichen Überprüfung behördlichen Handelns ein öffentliches Interesse besteht.
Vgl. hierzu auch OVG Rh.-Pf., Urteil vom 2. Juni 2006 - 8 A 10267/06 -, NVwZ 2007, 351 (juris Rn. 35).
Demgegenüber kommt dem von der Beklagten geltend gemachten Geheimhaltungsinteresse kein wesentliches Gewicht zu. Die Gefahr, dass durch die Einsichtnahme in die fachbehördliche Stellungnahme des BfN u.U. ein Rechtfertigungsdruck gegenüber der Öffentlichkeit entstehen könnte, ist im Ergebnis nicht als so gewichtig zu erachten, dass sie das öffentliche Interesse überwöge, zumal das Vertragsverletzungsverfahren und der sich hierauf beziehende Beratungsprozess zwischen BfN und BMU längst abgeschlossen ist.
e) Angesichts dessen kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob der Vertraulichkeitsschutz zugunsten der Behörde nicht ohnehin nur solange reicht, wie der Beratungsvorgang dauert,
vgl. hierzu Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn. 24; Rinke, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, Diss. Universität Jena, 2009, S. 144,
ebenso offen bleiben wie die Frage, ob sich die Beklagte auch deshalb nicht auf den Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG berufen kann, weil eine gesonderte gesetzliche Bestimmung im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 lit. a Richtlinie 2003/4/EG fehlt.
Vgl. hierzu genauer Vorlagebeschluss des BVerwG nach Art. 234 EGV vom 30. April 2009 7 C 17.08 -, NuR 2009, 481 ff.
2. Die Beklagte kann sich auch nicht auf den Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG berufen, wonach ein Antrag abzulehnen ist, soweit er sich auf interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 bezieht, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.
Der Ablehnungsgrund greift schon deshalb nicht ein, weil es sich bei der Stellungnahme des BfN um keine interne Mitteilung handelt (a). Darüber hinaus überwöge auch hier - unterstellte man das Vorliegen einer internen Mitteilung - das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe das Geheimhaltungsinteresse der Behörde (b). Deshalb kann hier wiederum die Frage offen bleiben, ob der Ablehnungsgrund auch deshalb nicht eingreift, weil die Ausnahmeregelung zwingend eine gesonderte gesetzliche Bestimmung im Sinne des Art. 4 Abs. 3 lit c) der Aarhus-Konvention erfordert (c).
a) Bei der Stellungnahme des BfN handelt es sich schon nicht um eine interne Mitteilung i.S.d. § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG.
Unter Mitteilungen sind sämtliche Formen des Informations- und Datenaustauschs zu verstehen, sei es in schriftlicher, mündlicher oder elektronischer Form. Einigkeit besteht zudem darüber, dass eine interne Mitteilung voraussetzt, dass sie noch nicht außerhalb der Verwaltung bekannt geworden sein darf. Ist sie bereits, wenn auch unberechtigt, nach außen gedrungen, ist sie nicht mehr intern.
Schrader, a.a.O., § 7 UIG (a.F.) Rn. 29; Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn. 60; ebenso ECFE, An Implementation Guide (Handbuch zur Anwendung der Aarhus-Konvention), 2000, S. 58.
Insoweit bestehen hier keine Bedenken.
Was im Übrigen unter dem Begriff der internen Mitteilung (engl.: internal communications, frz.: communications internes) zu verstehen ist, ist umstritten. Unzweifelhaft dürften hierzu die Organisations- und Verwaltungsabläufe betreffende Dienstanweisungen, Verwaltungsvorschriften etc. zählen.
Ausschließlich in diesem engen Sinne: Fluck/ Theuer, a.a.O., § 7 UIG (a.F.) Rn. 164; wohl auch OVG Schl.-H., Urteil vom 15. September 1998 4 L 139-98 -, NVwZ 1999, 670 (= juris Rn. 56).
Bezieht man den im Vergleich zur deutschen Fassung etwas weiteren englischen und französischen Wortlaut (communications), Sinn und Zweck sowie die Entstehungsgeschichte der Norm ein, dürfte darüber hinaus aber auch Schriftverkehr mit materiellem Gehalt dazu gehören.
Dem Kommissionsvorschlag zur RL 2003/4/EG zufolge,
Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen vom 29. Juni 2000, Kom(2000) 402 endg., S. 14,
sollte mit diesem Ablehnungsgrund den Behörden die Möglichkeit eingeräumt werden, den Zugang zu noch unvollständigen Informationen oder internen Mitteilungen verweigern zu können, weil sie "über den für konzentriertes Arbeiten notwendigen Raum verfügen müssen" (engl.: should have the necessary space to think in private, frz.: la possibilité de poursuivre des réflexions internes). Diese Begründung spricht gegen eine Beschränkung des Begriffs lediglich auf Organisations- und Verwaltungsabläufe betreffende Dienstanweisungen und Verwaltungsvorschriften. Aus ihr wird vielmehr deutlich, dass es bei dem Ablehnungsgrund der internen Mitteilungen darum gehen soll, der Behörde die Möglichkeit einzuräumen, ihre Entscheidungen "in einem geschützten Raum" vorzubereiten. Der innerbehördliche Entstehungsprozess von Entscheidungen soll möglichst unbefangen möglich sein; eine ergebnisoffene Kommunikation soll sichergestellt werden, bei der der einzelne Beamte - während des Diskussionsprozesses - keine Sorge vor unbedachten Äußerungen haben muss.
Bei der Auslegung der Ablehnungsgründe des § 8 UIG kann zusätzlich auf die Materialien zur sog. Aarhus- Konvention zurückgegriffen werden:
Mit der RL 2003/4/EG wurde die Vorgängerrichtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt (ABl. EG L 158 vom 23.6.1990, S. 56) ersetzt, um das Gemeinschaftsrecht an die völkerrechtlichen Vorgaben der sog. Aarhus-Konvention anzupassen. Hierbei handelt es sich um das am 25. Juni 1998 in der dänischen Stadt Aarhus unterzeichnete und am 30. Oktober 2001 in Kraft getretene Übereinkommen der Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, das in Deutschland durch das Gesetz vom 9. Dezember 2006 (BGBl II, 1251) ratifiziert worden ist, nachdem die Europäische Gemeinschaft dem Übereinkommen bereits mit Beschluss des Rates vom 17. Februar 2005 (ABl. EG L 124, S. 1) zugestimmt hatte. Die im vorliegenden Fall interessierenden Ablehnungsgründe betreffen die sog. erste "Säule" der Aarhus-Konvention, den Zugang zu Informationen (Art. 4). Die geschilderte Anpassungspflicht hat zur Folge, dass die Vertragsparteien die in der Konvention enthaltenen - abschließend zu verstehenden - zulässigen Ablehnungsgründe enger, nicht aber weiter fassen können.
Thurnherr, Öffentlichkeit und Geheimhaltung von Umweltinformationen, 2003, S. 120.
Dies ist im Wesentlichen unproblematisch geschehen. Ein Vergleich des Art. 4 Abs. 3 und 4 der Konvention mit Art. 4 Abs. 1 und 2 RL 2003/4/EG ergibt, dass nicht nur die einzelnen Ablehnungsgründe, sondern auch die unterschiedliche Normstruktur der beiden Absätze in die Richtlinie übernommen wurden: Während die in Art. 4 Abs. 1 RL 2003/4/EG enthaltenen Ablehnungsgründe eine zweistufige Prüfung vorsehen (Tatbestand und ggf. Abwägung), setzt Art. 4 Abs. 2 RL 2003/4/EG zusätzlich die jeweilige Prüfung voraus, ob die Bekanntgabe der Umweltinformationen "negative Auswirkungen" auf die im Einzelnen aufgeführten Schutzzwecke (Vertraulichkeit der Beratung von Behörden, internationale Beziehungen, laufende Gerichtsverfahren etc.) hätte. Bei der Übernahme der Ablehnungsgründe aus Art. 4 Abs. 3 der Konvention in Art. 4 Abs. 1 RL 2003/4/EG hat es allerdings im Laufe des Normgebungsverfahrens verschiedene Abweichungen gegeben, bei denen zu unterscheiden ist, ob sie inhaltlicher oder rein redaktioneller Art sind. So war gerade der Ablehnungsgrund "internal communications", um den es hier geht, umstritten: Im Kommissionsentwurf war er zunächst - entsprechend der Aarhus-Konvention noch gemeinsam mit dem Ablehnungsgrund der noch unvollständigen Informationen (material in the course of completion) - in Art. 4 Abs. 1 lit. c vorgesehen,
Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen vom 29. Juni 2000, Kom(2000) 402 endg., S. 25,
sollte dann aber im Laufe der Beratungen auf Wunsch des Europaparlamentes völlig entfallen. Zwar setzten sich schließlich Rat und Kommission mit ihrer Gegenauffassung durch,
vgl. zu den unterschiedlichen Fassungen Interinstitutional File 2000/0169 (COD), Dokumente 11099/02, S. 29 (Amendment 27: Streichung des Ablehnungsgrundes Art. 4 Abs. 1 lit. c des Entwurfs); 11851/02, S. 7 (Gegenauffassung der Kommission) und 11878/01, S. 9 (Gegenauffassung des Rates),
die endgültige Übernahme des Art. 4 Abs. 3 lit. c der Aarhus-Konvention in die RL 2003/4/EG (dort: Art. 4 Abs. 1 lit. e) erfolgte allerdings - anders als bei der inhaltlich vergleichbaren Einschränkung des nachfolgenden Art. 4 Abs. 4 lit a) Konvention - ohne die in Art. 4 Abs. 3 lit c) der Aarhus-Konvention enthaltene Einschränkung ("sofern eine derartige Ausnahme nach innerstaatlichem Recht vorgesehen ist oder gängiger Praxis entspricht"). Hiervon abgesehen nimmt Art. 4 Abs. 1 RL 2003/4/EG - mit der Folge einer anderen Nummerierung - lediglich eine stärkere Differenzierung zwischen den einzelnen - in der Aarhus-Konvention sowie auch noch im Kommissionsentwurf zur Neufassung der RL 2003/4/EG zu drei Gruppen zusammengefassten Ablehnungsgründen sowie eine Präzisierung der einzelnen Gründe vor. Dabei ist der noch im Kommissionsentwurf vorhandene enge Zusammenhang der beiden Ablehnungsgründe "unvollständiges Material" und "interne Mitteilungen" - wohl eher aus redaktionellen Gründen - im Richtlinientext verloren gegangen. Da sich das deutsche Umweltinformationsgesetz stark an den Text der RL 2003/4/EG anlehnt, ist auch hier der ursprünglich vorhandene Zusammenhang zwischen den beiden Ablehnungsgründen nicht mehr erkennbar.
Auch der - nach dem Vorstehenden zulässige - Rückgriff auf die Materialien zur Aarhus-Konvention stützt eine Auslegung des Begriffs interne Mitteilungen, die auch Informationen mit materiellem Inhalt erfasst. Nach dem Handbuch zur Durchführung des Übereinkommens bezweckt die Ausnahmeregelung der "internal communications" insbesondere den Schutz politischer Meinungsäußerungen. Demgegenüber soll normalerweise Faktenmaterial nicht erfasst sein, selbst dann nicht, wenn es noch vorläufig oder im Entwurfsstadium ist.
ECFE, An Implementation Guide, 2000, S. 58: "In some countries the internal communications exception is intended to protect the personal opinions of government staff. It does not usually apply to factual materials even when they are still in preliminary or draft form."
Dies zugrundegelegt sind interne Mitteilungen - zusammengefasst - solche Verwaltungsinterna (Unterlagen, Vermerke etc.), die entweder Verwaltungs- oder Organisationsabläufe betreffen oder solche Dokumente, bei denen es nicht um Fakten, sondern um politische Bewertungen, Abwägungen und Einschätzungen allerdings lediglich bezogen auf die Dauer eines behördlichen Entscheidungsprozesses - geht.
Dieses Verständnis der Norm trägt der europarechtlichen Vorgabe einer engen Auslegung der Ausnahmevorschriften Rechnung. Auch wird der von der Aarhus-Konvention vorgenommene Zusammenhang mit dem Ablehnungsgrund des "material in the course of completion" (vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 4 UIG: Material, das gerade vervollständigt wird, noch nicht abgeschlossene Schriftstücke oder noch nicht aufbereitete Daten) berücksichtigt: Es geht um den Schutz des internen Diskussionsprozesses bis zur abschließenden Entscheidung. Beide Ablehnungsgründe bezwecken die Aufrechterhaltung eines geschützten Innenkreises der Verwaltung, damit diese störungsfrei und ohne Unterbrechungen ihre Entscheidungen vorbereiten, überdenken und ohne äußeren Rechtfertigungsdruck ändern kann. Damit ergibt sich zwangsläufig eine weitere Überschneidung mit dem Ablehnungsgrund der Vertraulichkeit der Beratung von Behörden, der - wie oben dargelegt - einen ähnlichen Schutzzweck, nämlich die Sicherstellung einer effektiven und neutralen Entscheidungsfindung der Behörde verfolgt. Eine trennscharfe Abgrenzung ist insoweit nicht möglich.
Vgl. zu der Überschneidung der drei Ablehnungsgründe auch Butt, a.a.O., S. 75 ff.; Thurnherr, a.a.O., S. 123 f.
Folgt man dieser Auslegung, beschränkt sich der Ablehnungsgrund der internen Mitteilung nicht auf den Datenaustausch innerhalb einer Behörde,
so aber Schrader, a.a.O., § 7 UIG (a.F.) Rn. 29, der eine andere Auslegung - unter Hinweis auf den Behördenbegriff des UIG - für nicht richtlinienkonform hält; einschränkend auch Butt, a.a.O., S. 75, der mit dem im Vergleich zur RL 2003/4/EG engeren Text von Art. 4 Abs. 4 lit. c der Aarhus-Konvention argumentiert: Die Konvention enthalte den einschränkenden Zusatz "von Behörden" (engl.: of public authorities) und unterscheide damit zwischen verwaltungsinternen und behördeninternen Mitteilungen,
sondern erfasst auch die zwischenbehördliche Kommunikation, soweit sie sich auf die oben näher eingegrenzten Verwaltungsinterna bezieht. Beispielhaft seien Weisungen an eine nachgeordnete Behörde, Kontrollmaßnahmen oder Berichte an die vorgesetzte Behörde genannt.
Vgl. Fluck/Theuer,a.a.O., § 7 UIG (a.F.) Rn. 166. Franßen/Tenhofen, in: Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2009, S. 167 (194) wollen den Anwendungsbereich grundsätzlich auf innerbehördliche Mitteilungen beschränken und ihn "allenfalls" auf Mitteilungen von einer nachgeordneten an eine mit fachlichem Weisungsrecht ausgestattete übergeordnete Behörde erstrecken. Im konkreten Fall halten sie § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG für die speziellere Norm, die § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG verdränge.
Ebenso erfasst wird nach Auffassung des Senats aber auch der oben näher beschriebene inhaltliche Kommunikationsprozess, der sich nicht nur innerhalb einer Behörde - etwa zwischen verschiedenen Fachreferaten -, sondern auch zwischen verschiedenen Behörden vollziehen kann. Hiervon geht auch die Gesetzesbegründung zu § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG aus. Danach dient die Vorschrift der Sicherung der Effektivität interner Arbeitsabläufe und des Zusammenwirkens von informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 UIG n.F. Hierbei sei es insbesondere erforderlich, "interne Mitteilungen sämtlicher informationspflichtiger Stellen im Sinne von § 2 Abs. 1 UIG n.F. einzubeziehen".
BT-Drs. 15/3406, S. 19; unklar ist allerdings die Gegenäußerung der Bundesregierung zu einem Änderungsvorschlag des Bundesrates, vgl. hierzu genauer Gassner, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Dezember 2004, § 8 UIG Anm. 3.2, sowie Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn. 3 m.w.N.
Nicht überzeugend erscheint demgegenüber eine Beschränkung des Anwendungsbereichs des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG allein auf den zwischenbehördlichen Kommunikationsprozess.
So aber Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn. 20 und 58.
Ausgehend von dem oben beschriebenen Schutzzweck der Norm werden Ergebnisse eines abgeschlossenen behördlichen Entscheidungsprozesses, etwa in Form einer abgeschlossenen Stellungnahme einer Fachbehörde, folglich nicht vom Anwendungsbereich erfasst.
Ebenso Hess. VGH, Urteil vom 4. Januar 2006 12 Q 2828/05 -, NVwZ 2006, 1081 (juris Rn. 25); a.A. VG Mainz, Urteil vom 10. November 1995 2 K 148/95.MZ -, GewArch 1996, 300.
Hiervon ausgehend kann die umstrittene Stellungnahme des BfN nicht als interne Mitteilung angesehen werden; denn sie betrifft weder Verwaltungs- oder Organisationsabläufe noch geht es um den von dem Ablehnungsgrund geschützten Kommunikationsprozess im engeren Sinne. Die Stellungnahme stellt vielmehr aus Sicht des BfN - das abschließende Ergebnis eines vorangegangenen internen Diskussionsprozesses dar. Denkbare Unterlagen und Dokumente (Besprechungsvermerke, Emails etc.), die innerhalb des BfN zur Abfassung der Stellungnahme geführt haben, mögen als interne Mitteilungen angesehen werden können. Derartige Unterlagen sind jedoch nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Doch auch bezogen auf das BMU geht es nicht um den von der Norm geschützten Kommunikationsprozess im engeren Sinne. Insoweit stellt die Stellungnahme - ähnlich der oben im Rahmen des Ablehnungsgrundes Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden vorgenommenen Abgrenzung - lediglich eine Grundlage für den sich anschließenden Kommunikationsprozess dar. Es handelt sich um einen Teil des "Faktenmaterials", nämlich die Bewertung einer naturschutzfachlichen Frage durch eine mit besonderer Fachkompetenz ausgestattete Behörde, das innerhalb des BMU in einem nachfolgenden Verfahrensschritt beurteilt und möglicherweise mit gegenläufigen anderen Interessen abgewogen werden musste. Bei der Frage, ob einer fachbehördlichen Stellungnahme uneingeschränkt, teilweise oder gar nicht gefolgt wird, kann es - neben gegenläufigen anderen Interessen - zudem um politische Fragen, um strategische oder auch um Fragen der Präsentation nach außen gehen. Allein solche mit diesem (späteren) Diskussionsprozess zusammenhängenden Dokumente könnten als interne Mitteilungen i.S.d. § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG geschützt sein, unabhängig davon, ob der Diskussionsprozess lediglich innerhalb des BMU oder zwischen dem BMU und dem BfN geführt würde.
b) Selbst wenn man von einer internen Mitteilung ausginge, überwöge jedenfalls das öffentliche Interesse an dem Zugang zu der Stellungnahme des BfN das entgegenstehende Interesse der Beklagten an der Zurückhaltung der Stellungnahme. Insoweit kann auf die obenstehenden Ausführungen Bezug genommen werden.
c) Angesichts dessen lässt der Senat offen, ob sich Konsequenzen daraus ergeben, dass - wie oben ausgeführt wurde - der in Art. 4 Abs. 3 lit. c der Aarhus-Konvention enthaltene einschränkende Zusatz nicht in die RL 2003/4/EG und infolgedessen auch nicht in § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG übernommen worden ist.
Permalink: https://openjur.de/u/147233.html (https://oj.is/147233)
Volltext Zitate 15 Zitiert 13 Referenzen 1 Themenverwandt Schlagworte

References: § 8
 § 2
 § 8
 § 2
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 2
 § 8
 § 2
 § 8
 § 8
 § 8
 Art. 4
 § 8
 § 3
 § 2
 § 2
 § 8
 § 2
 Art. 4
 Art. 4
 § 8
 § 7
 § 7
 § 8
 § 7
 § 7
 § 29
 § 8
 § 7
 § 2
 § 8
 § 8
 § 7
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 Art. 4
 Art. 234
 § 8
 § 2
 Art. 4
 § 8
 § 7
 § 8
 § 7
 § 8
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 § 8
 § 7
 Art. 4
 § 7
 § 8
 § 8
 § 8
 § 2
 § 2
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 Art. 4
 § 8