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Urteil des BVerwG, 26.01.2005, 9 A 7.04 (Boden)
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Titel BVerwG, 26.01.2005, 9 A 7.04
Orientierungssatz Sanierung eines Altstandortes als Ausgleichsmaßnahme
Norm GG Art. 14 Abs. 3; BNatSchG a.F. § 8 Abs. 2; BNatSchG a.F. § 8 Abs. 3; BNatSchG a.F. § 8 Abs. 9; FStrG § 17 Abs. 1 Satz 2; FStrG § 19 Abs. 1 Satz 2; NatSchG-MV § 15 Abs. 5
Leitsatz 1. Es steht der Eignung einer Kompensationsmaßnahme als naturschutzrechtliche Ersatzmaßnahme nicht entgegen, wenn sie zugleich der Sanierung eines Altstandortes dient.
Entscheidungsdatum 26.01.2005
Aktenzeichen 9 A 7.04
Das Straßenbauamt Schwerin beantragte unter dem 28. Oktober 2002 die PIanfeststellung für die Ortsumgehung. Im Anhörungsverfahren zeigte die Klägerin zu 1 innerhalb der Einwendungsfrist an, dass sie in Erbengemeinschaft mit den Klägern zu 2 und 3 Eigentümerin der am Militzsee gelegenen Flurstücke .../3, .../4, .../5, .../6 und ... Gemarkung Militzhof Flur... sei, auf denen die Stadt Crivitz zu DDR-Zeiten das "Waldbad" angelegt habe. Die Stadt sei weder am Erwerb der Baulichkeiten noch am Betrieb des Freibades interessiert. In weiteren Gesprächen mit der Stadt werde sich jedoch eine anderweitige Nutzungsmöglichkeit für das Gelände finden lassen. Eine Rückübertragung des derzeit leer stehenden Herrenhauses des Militzhofes an die Erbengemeinschaft stehe unmittelbar bevor, und sie würde diesen gern "wieder mit Leben füllen". Diese Bemühungen würden durch die angeordnete Renaturierung des Freibades empfindlich gestört. Die geplanten Maßnahmen seien zudem als Renaturierung ungeeignet. Es sei nicht nachvollziehbar, warum eine natürliche Lichtung, die einen besonders schönen Blick über den See ermögliche, mit Erlen und Schilf zugepflanzt werden solle. Da das Gelände zudem eingezäunt werden solle, werde keineswegs ein natürliches Seeufer hergestellt. Etliche der geplanten Renaturierungsmaßnahmen könnten weitaus besser auf anderen Flurstücken der Erbengemeinschaft oder Dritter durchgeführt werden. Das in Anspruch genommene Gelände liege zudem fernab von der Trasse der geplanten Ortsumgehung, so dass sich ein Zusammenhang mit dem Straßenbauvorhaben nicht erschließe.
Hiergegen wenden sich die Kläger mit ihrer Klage, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vortragen: Der Ersatzmaßnahme E 6 sei innerhalb des Kompensationskonzepts nur ein derart geringes Gewicht beizumessen, dass die Maßnahme verzichtbar erscheine. Der Vorhabenträger und auch die Planfeststellungsbehörde hätten sich zumindest nicht ausreichend bemüht, andere für eine Ersatzmaßnahme geeignete Grundstücke zu ermitteln. Der Planfeststellungsbeschluss begnüge sich insoweit mit pauschalen Ausführungen, ohne konkrete Angaben zu machen. Zudem klinge die rechtsfehlerhafte Erwägung an, es sei Sache der Kläger gewesen, Alternativen vorzuschlagen. Die Inanspruchnahme ihres Grundbesitzes, den sie nach jahrelangem Warten erst kürzlich im Rahmen eines Restitutionsverfahrens zurückerhalten hätten, sei unverhältnismäßig, weil sie nun eine erneute Enteignung dulden müssten. Wenn sie konkrete Planungen für das Gelände nicht vorweisen könnten, liege dies nur daran, dass das Restitutionsverfahren noch nicht abgeschlossen sei. In der Stellungnahme des Vorhabenträgers zu ihren Einwendungen heiße es ausdrücklich, dass mit "dem Abriss der baufälligen und überwiegend zerstörten/defekten Anlagen ... das bestehende Sicherheitsrisiko beseitigt werden" solle. Deswegen dränge sich der Verdacht auf, dass hier allein ein nicht erwünschter Zustand beseitigt werden solle, ohne dass - wie es das Landesnaturschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern fordere - erwiesen sei, dass die vom Eingriff ausgehenden Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft wirklich kompensiert würden.
Die Kläger beantragen, den Planfeststellungsbeschluss insoweit aufzuheben, als unter III. B Ziff. 3. f (6), (b) als Ersatzmaßnahme E 6 die Renaturierung des Waldbades Militzsee festgesetzt und hierzu das Grundstück der Kläger in Anspruch genommen wird.
Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen, und tritt dem Vorbringen der Kläger unter Hinweis auf die Begründung seines Planfeststellungsbeschlusses entgegen.
Die Inanspruchnahme stützt sich auf die Enteignungsermächtigung des § 19 Abs. 1 Satz 2 FStrG. Danach ist eine Enteignung zulässig, soweit sie zur Ausführung eines nach § 17 FStrG festgestellten Vorhabens notwendig ist. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass sich diese Ermächtigung auch auf Flächen erstreckt, auf denen - wie hier - nach den Vorschriften des Landesnaturschutzrechts Ersatzmaßnahmen durchzuführen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1996 - BVerwG 4 A 29.95 - Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 8, S. 11).
Als Rechtsgrundlage für die Ersatzmaßnahme E 6 nennt der angefochtene PIanfeststellungsbeschluss § 15 Abs. 5 des Landesnaturschutzgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 22. Oktober 2002 - GVOBI M-V 2003, S. 1 - (LNatG M-V). In ihrem Satz 2 bestimmt die genannte Vorschrift - in Ausübung der Ermächtigung des § 8 Abs. 9 BNatSchG a.F. -, dass bei einem Eingriff in Natur und Landschaft, der nicht im erforderlichen Maße ausgleichbar, aber dennoch nach § 15 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LNatG M-V zulässig ist, der Verursacher möglichst in der vom Eingriff betroffenen Großlandschaft durch geeignete Maßnahmen die Strukturen, Funktionen und Prozesse von Natur und Landschaft möglichst gleichwertig oder ähnlich zu ersetzen hat (Ersatzmaßnahmen). Die Kläger bezweifeln nicht das in Anwendung dieser Vorschrift ermittelte Ausgleichsdefizit, mithin die Erforderlichkeit von Ersatzmaßnahmen. Sie halten jedoch speziell die Ersatzmaßnahme E 6 für überflüssig, zumindest aber ihrer Art nach und aufgrund ihrer Entfernung vom Eingriffsort für ungeeignet, eine Kompensation der Eingriffsfolgen herbeizuführen. Mit diesem Einwand können die Kläger ebenso wenig durchdringen (1.) wie mit ihrer Rüge, der Eingriff in ihr Grundeigentum sei vermeidbar gewesen, weil das Ausgleichsdefizit ebenso unter Inanspruchnahme anderer Grundstücke hätte behoben werden können (2.). Schließlich machen die Kläger ohne Erfolg geltend, dass die Inanspruchnahme ihres Grundeigentums mit unzumutbaren Folgen verbunden sei (3.).
Eine Inanspruchnahme ihres Grundeigentums für eine Ersatzmaßnahme, die naturschutzfachlich ungeeignet oder sogar überflüssig ist, müssen die Kläger nicht hinnehmen. Der Senat kann sich den mit dieser Zielrichtung gegen die Ersatzmaßnahme E 6 erhobenen Einwänden der Kläger jedoch nicht anschließen. Unter Berücksichtigung der Erläuterungen, die Dr. L. in seiner Eigenschaft als Mitarbeiter des vom Vorhabenträger beauftragten Planungsbüros in der mündlichen Verhandlung zu den Erwägungen gegeben hat, die Eingang in das Kompensationskonzept gefunden haben, das der landschaftspflegerische Begleitplan verfolgt, durfte die Planfeststellungsbehörde die genannte Maßnahme als geeignet ansehen, die durch das Vorhaben ausgelösten Konflikte zu kompensieren. Die diesbezüglichen Vorgaben des § 15 Abs. 5 Satz 2 LNatG M-V werden von der Ersatzmaßnahme E 6 erfüllt.
Wenn § 15 Abs. 5 Satz 2 LNatG M-V fordert, dass die Ersatzmaßnahme geeignet sein soll, "die beeinträchtigten Strukturen, Funktionen und Prozesse von Natur und Landschaft möglichst gleichwertig oder ähnlich zu ersetzen", besagt dies, dass ein Vergleich zwischen den vom Eingriff ausgelösten Beeinträchtigungen und den mit den Ersatzmaßnahmen verbundenen Verbesserungen anzustellen ist. Der Verursacher soll Maßnahmen treffen, die - auch wenn im unmittelbaren Umkreis des Eingriffs nicht ein Zustand herbeigeführt werden kann, der die Beeinträchtigung ausgleicht - einem Ausgleich dennoch immerhin nahe kommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 BVerwG 4 A 18.99 - BVerwGE 112, 140<164>). Trotz der Erkenntnis, dass ein vollständiger Ausgleich des Eingriffs unterbleibt, soll eine naturschutzfachliche Bilanzierung zeigen, dass verbleibende Eingriffsfolgen durch Ersatzmaßnahmen dennoch hinreichend bewältigt werden. Wie diese Bilanzierung vorzunehmen ist, wird vom Landesnaturschutzrecht in Mecklenburg-Vorpommern nicht im Einzelnen vorgegeben. Als Grundlage des anzustellenden Vergleichs kommen aus diesem Grunde unterschiedliche Bewertungsverfahren in Betracht. Es genügt dabei eine verbal-argumentative Darstellung, sofern sie rational nachvollziehbar ist und eine gerichtliche Kontrolle erlaubt, dass das angewandte Bewertungsverfahren im Einzelfall naturschutzfachlich vertretbar gehandhabt worden ist und sich nicht etwa als unzulängliches oder gar ungeeignetes Mittel erweist, um den gesetzlichen Anforderungen zu genügen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - NVwZ 2004, 1486 <1497>). Die angewandte "Kompensationsmethodik" ist in Anhang VI des landschaftspflegerischen Begleitplans näher erläutert worden. Sie enthält Ansätze für ein standardisiertes Bewertungsverfahren, das teilweise auch eine rechenhaft handhabbare Bilanzierung einbezieht (vgl. Anhang VII des landschaftspflegerischen Begleitplans: "Bilanzierung von Eingriff und Kompensation [rechnerische Darstellung]").
Die im Anhang X zum landschaftspflegerischen Begleitplan gesammelten Unterlagen verdeutlichen, dass der Vorhabenträger seine Entscheidung über die Ersatzmaßnahmen durch eine umfangreiche Suche nach Flächen vorbereitet hat, die ein ökologisches Aufwertungspotenzial aufweisen. Unter dem enteignungsrechtlichen Aspekt hatte Maßstab dieser Suche zu sein, dass der Zugriff auf privates Eigentum zum Zwecke der Erfüllung einer naturschutzrechtlichen Kompensationsverpflichtung ausscheidet, sofern Kompensationsmaßnahmen an anderer Stelle ebenfalls Erfolg versprechen, dort aber in einer Gesamtschau den Vorteil bieten, dass dem Betroffenen geringere Opfer abverlangt werden. Ein solcher Sachverhalt ist insbesondere gegeben, wenn der Vorhabenträger privaten Grund und Boden in Anspruch nimmt, obwohl ein Rechtsträger der öffentlichen Hand Eigentümer von Grundstücken ist, die ebenso für Kompensationsmaßnahmen in Betracht kommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 1997 - BVerwG 4 A 36.96 - BVerwG E 105, 178 <186>; Urteil vom 23. August 1996 - BVerwG 4 A 29.95-Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 8, S. 15; Urteil vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 14.03 -juris). Dies haben Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde im vorliegenden Fall nicht verkannt. Die diesbezüglichen Anfragen an die in Betracht kommenden Rechtsträger (z.B. an das Bundesvermögensamt Schwerin) und die dazu erteilten Auskünfte sind in den Verwaltungsvorgängen dokumentiert. Noch kurz vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses hat sich der Beklagte durch Rückfrage bei dem vom Vorhabenträger beauftragten Planungsbüro vergewissert, ob nach geeigneten Flächen der öffentlichen Hand hinreichend intensiv gesucht worden ist (vgl. Fax vom 15. Dezember 2003, BI. 82 d.A. = BA XVI). In der mündlichen Verhandlung hat Dr. L. anhand einer Übersichtskarte ergänzend erläutert, welche Flächen, die der öffentlichen Hand gehören, seinerzeit im Zuge einer Prüfung alternativer Maßnahmen in den Blick genommen worden sind. Ergebnis dieser Prüfung war, dass die in Betracht gezogenen Flächen meist keine oder nur unwesentliche ökologische Aufwertungsmöglichkeiten boten und deswegen aus naturschutzfachlicher Sicht für Kompensationsmaßnahmen ungeeignet erschienen (so etwa die "Naturnahe Umgestaltung des Gramnitzbachs"). Andere Maßnahmen (so die "Bepflanzung von ländlichen Wegen") schieden für eine Kompensation von Eingriffen in den besonders schützenswerten Feuchtlebensraum der "Amtsgrabenniederung" ihrer Art nach aus, weil sie nicht an einem Gewässer durchgeführt werden konnten. Die "Renaturierung des Crivitzsees", worunter eine Entschlammung des genannten Gewässers zu verstehen ist, wurde zwar diskutiert, dann aber nicht näher in Betracht gezogen, weil - abgesehen davon, dass diese Maßnahme ungewöhnlich hohe Kosten verursacht hätte - damit ein schwerwiegender Eingriff in den Lebensraum der dortigen Tierwelt verbunden gewesen wäre. Der Vorschlag des NABU, eine Renaturierung im Bereich des Oberlaufs der Böwe vorzunehmen (Planfeststellungsbeschluss S. 36), ist nach Auskunft von Herrn Dr. L. in Einvernehmen mit dem Staatlichen Amt für Umwelt und Natur Lübz nicht aufgegriffen worden, nachdem eine Begehung gezeigt hatte, dass diese Maßnahme - für deren Verwirklichung sehr hohe Aufwendungen nötig gewesen wären - nicht genügend aufwertungsfähige Bestandteile erfasst hätte.
Die Inanspruchnahme des Eigentums für öffentliche Zwecke darf nicht gegen das rechtsstaatliche Übermaßverbot verstoßen. Auch eine zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zwecks geeignete und erforderliche Ersatzmaßnahme muss deswegen auf privatem Grund unterbleiben, wenn sie für den betroffenen Eigentümer Nachteile herbeiführt, die erkennbar außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1996 - BVerwG 4 A 29.95 - Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 8, S. 12). Die mit der Ersatzmaßnahme E 6 verbundene Belastung der Kläger ist nicht in diesem Sinne unzumutbar.
Eine Zurückstellung des Eigentums gegenüber den für den Natur- und Landschaftsschutz sprechenden Belangen ist im Rahmen der planerischen Abwägung um so eher möglich, je weniger gewichtig die betroffene Eigentümerposition ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1981 - BVerwG 4 C 4.78 - BVerwGE 61, 295 <302>). Auch unter diesem Aspekt bietet sich die Auswahl eines Altstandorts an, wenn Flächen gesucht werden, auf denen naturschutzrechtliche Kompensationsmaßnahmen unterzubringen sind. Im Rahmen einer Verkehrswertermittlung führen nämlich die Sanierungskosten zu einem Abschlag, der zur Folge hat, dass der Bodenwert sinkt oder sich sogar ein negativer Bodenwert bildet (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 2004 - BVerwG 10 C 1.04 - juris). Dementsprechend sind die Kläger erklärtermaßen mit einem Abriss der Baulichkeiten des "Waldbades", der auf Kosten der öffentlichen Hand erfolgt, durchaus einverstanden. Letztlich geht es ihnen nur darum, eine Aufforstung zu verhindern, die einer Anschlussnutzung der Fläche entgegenstehen würde. Wie der Hinweis auf ein in der Nähe neu entstandenes Wohngebiet erkennen lässt, hegen sie dabei möglicherweise die Vorstellung, das Areal des "Waldbades" hätte als Bauerwartungsland mit mehr Gewicht in die Abwägung eingestellt werden müssen. Die Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 Satz 1 WertV, unter denen eine Fläche als Bauerwartungsland eingestuft werden kann, sind jedoch vorliegend nicht gegeben. Es fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass die Flächen nach ihrer Eigenschaft, ihrer sonstigen Beschaffenheit und ihrer Lage eine bauliche Nutzung "in absehbarer Zeit tatsächlich erwarten" lassen. Die Flächen liegen im Außenbereich der Stadt Crivitz, der nach § 35 BauGB tendenziell von einer baulichen Nutzung freizuhalten ist (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 1999 - BVerwG 4 B 38.99 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 160 S. 6). Da die Heranziehung der Flächen für die Ersatzmaßnahme E 6 auf Vorschlag der Stadt Crivitz erfolgt ist, kann ausgeschlossen werden, dass sich eine Entwicklung der Bauleitplanung abzeichnet, die demnächst eine bauliche Nutzung dieser Flächen ermöglicht hätte.
Ebenso wenig realistisch ist auch die Einschätzung der Kläger, sie könnten eine Anschlussnutzung der Flächen (z.B. als Zeltplatz) unter dem Aspekt des Bestandsschutzes planen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gibt es keinen Anspruch auf Zulassung eines Vorhabens, der sich außerhalb der gesetzlichen Regelungen unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG herleiten lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 - BVerwG 4 C 10.97 - BVerwGE 106, 228 <234 f.>). Nur weil das "Waldbad" eine unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie bestandsgeschützte Anlage gewesen sein mag, können die Kläger nicht verlangen, dass ihnen nach Beseitigung der Baulichkeiten entgegen § 35 BauGB eine neue bauliche Nutzung im Außenbereich gestattet wird. Die Anlage eines Zeltplatzes oder einer sonstigen Freizeitanlage wäre nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegiert und müsste als sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB daran scheitern, dass die Probleme, die durch derartige Vorhaben für die Umgebung aufgeworfen würden, einer planerischen Steuerung bedürften (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 1975 - BVerwG 4 C 41.73 - BVerwGE 48, 109 <116 f.>; Beschluss vom 29. November 1991 - BVerwG 4 B 209.91 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 278, S. 74; Urteil vom 1. August 2002 - BVerwG 4 C 5.01 - BVerwGE 117, 25 <31>).
Diese bauplanungsrechtliche Situation relativiert erheblich die Beschwer, die die Kläger darin sehen, dass sie in ihren Planungen für das Herrenhaus Militzhof gestört und nach der Enteignung zu DDR-Zeiten erneut teilweise enteignet werden. Zukunftsplanungen eines von der enteignungsrechtlichen Vorwirkung Betroffenen dürfen zwar nicht generell als unbeachtlich aus der Abwägung ausgeblendet werden. So kann es ein schwerwiegender Nachteil sein, wenn künftige Nutzungsmöglichkeiten ausgeschlossen werden, die sich nach Lage der Dinge objektiv anbieten oder sogar aufdrängen, zumal wenn sie bereits unter erheblichen Aufwendungen vorbereitet worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. März 1979 - BVerwG 4 C 41.75 - BVerwGE 57, 297 <305 f.>). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Deswegen kommt es nicht darauf an, dass die Kläger unter den gegebenen Umständen bisher keine Gelegenheit hatten, Zukunftsplanungen für das ehemalige "Waldbad" zu entwickeln.

References: Art. 14
 § 8
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 § 17
 § 19
 § 15
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