Source: https://supremo.vlex.es/vid/572378394
Timestamp: 2020-02-28 18:25:53+00:00

Document:
STS, 21 de Abril de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 572378394
PROTECCIÓN POR DESEMPLEO. SALIDA DEL TERRITORIO NACIONAL. La demandante fue sancionada por el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) como consecuencia de haber infringido el deber de comunicar las causas de suspensión o extinción de las prestaciones. El desplazamiento al extranjero comporta la suspensión del derecho a percibir el subsidio por desempleo durante el tiempo que duró su estancia allí. Se estima recurso de casación para la unificación de la doctrina.
Vistos los presentes autos pendientes ante esta Sala en virtud del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por Dª Laura , representada y defendida por la Letrada Sra. Pedrosa Gómez, contra la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 30 de septiembre de 2013, en el recurso de suplicación nº 1621/2013 , interpuesto frente a la sentencia dictada el 5 de abril de 2013 por el Juzgado de lo Social nº 9 de Madrid , en los autos nº 89/2012, seguidos a instancia de dicha recurrente contra el SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL, sobre Seguridad Social.
Ha comparecido ante esta Sala en concepto de recurrido el SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL, representado y defendido por el Abogado del Estado.
Con fecha 5 de abril de 2013, el Juzgado de lo Social núm. 9 de Madrid, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que estimando la demanda formulada por Dª Laura frente al SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL, debo revocar y revoco la resolución impugnada de 06.10.2011 declarando correcta la percepción de prestación del subsidio, dejando sin efecto la extinción del derecho a la prestación acordado".
Los hechos probados a tener en cuenta para resolución del presente recurso son los formulados como tales por la sentencia del Juzgado, pues permanecieron inalterados en el trámite de suplicación. Su tenor literal es el que sigue:
"1º.- Dª Laura provista de NIE nº NUM000 percibió desde el día 10 de Julio de 2009 hasta el 11.07.2011 prestación por subsidio de desempleo correspondiente al periodo de 08.06.2009 al 21.06.2011 por un total de 10.934,11 euros.
- El día 3 de agosto de 2011, recibió propuesta de sanción de la Dirección Provincial Madrid del SPEE de fecha 21.07.2011, por la que se propone la extinción de la prestación y por tanto la devolución de las cantidades recibidas en concepto de subsidio de desempleo, y se le concede un plazo de 15 días para hacer las alegaciones que crea pertinentes.
Presentadas las alegaciones, recibió resolución de fecha 6 de octubre de 2011 por la que se resuelve: Extinción del derecho por no comunicar la pérdida de los requisitos para su percepción, la salida al extranjero incumpliendo los requisitos del art. Único, tres del RD 200/2006 por la que se extingue el derecho de la prestación habiendo generado un cobro indebido (Folio 7 y 8).
Contra esta resolución interpuso Reclamación Previa que es desestimada en los siguientes términos:
"Confirmar la resolución de fecha 06.10.2011 sobre percepción indebida de prestaciones y la extinción/exclusión de la prestación reconocida, no pudiendo acceder a ninguna prestación o subsidio que pudiera corresponder por agotamiento del derecho extinguido" (Folio 6 por reproducido).
- La actora viajó del 08.06 al 26.07.2009 a su país (República del Ecuador) para atender a su madre Dª Otilia , hecho que no comunicó al SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL".
Interpuesto recurso de suplicación contra la anterior resolución, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia con fecha 30 de septiembre de 2013 , en la que consta la siguiente parte dispositiva:
"Que estimando el recurso de suplicación interpuesto por el SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 9 de Madrid de fecha 5 de abril de 2013 , en virtud de demanda formulada por Dª Laura , frente al recurrente en reclamación por desempleo, debemos revocar y revocamos la sentencia de instancia y, en consecuencia, debemos desestimar la demanda planteada por Dª Laura confirmando la resolución administrativa objeto del presente procedimiento".
Contra la sentencia dictada en suplicación, la Letrada Sra. Pedrosa Gómez en representación de Dª Laura , mediante escrito de 28 de noviembre de 2013, formuló recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que: PRIMERO.- Se alega como sentencia contradictoria con la recurrida las dictadas por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de enero de 2013 y por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 2012 . SEGUNDO.- Se alega la infracción de los arts. 203 , 213 y 231 de la LGSS , RD 625/1985 y el art. 64 del Reglamento Comunitario 883/2004 .
Por providencia de esta Sala de 24 de julio de 2014 se admitió a trámite el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, y por diligencia de ordenación se dio traslado del mismo a la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días. Mediante su escrito de 3 de octubre de 2014 el Abogado del estado llevó a cabo la referida impugnación, apuntando cuatro causas de inadmisibilidad y, subsidiariamente, una de desestimación.
Evacuado el traslado de impugnación, el Ministerio Fiscal emitió informe en el sentido de considerar improcedente el recurso. Su alegato de 30 de octubre de 2014 denuncia la discordancia entre los escritos de preparación y formalización del recurso, la descomposición artificial del recurso y la ausencia de contradicción así como, por último, la existencia de causa para la desestimación.
Instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 11 de marzo actual. Por providencia de 11 de marzo y dadas las características de la cuestión jurídica planteada y su trascendencia, procede su debate por la Sala en Pleno. A tal efecto se suspende el señalamiento acordado para el día de hoy, trasladando el mismo para el día 15 de abril actual, en cuya fecha tuvo lugar.
La demandante (ahora recurrente) fue sancionada por el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) como consecuencia de haber infringido el deber de comunicar las causas de suspensión o extinción de las prestaciones. Disconforme con la decisión del TSJ de Madrid, que confirma el ajuste a Derecho de tal medida, se alza ahora en casación unificadora.
Aunque más arriba han quedado relatados los antecedentes necesarios para contextualizar el recurso interpuesto, interesa realizar ahora una breve sinopsis cronológica.
La sanción impuesta a la beneficiaria.
Previos los pertinentes trámites, con fecha 6 de noviembre de 2011, la Dirección Provincial madrileña del SPEE dicta resolución sancionadora declarando la extinción y percepción indebida de prestaciones por desempleo respecto de la Sra. Laura .
Considera infringido el art. 25.3 LISOS y procedente la consecuencia aflictiva contemplada en el art. 47.1.b y 47.3 de la propia norma. Ello, como consecuencia de que se ausentó de España por un periodo superior a 15 días y sin comunicarlo en momento alguno.
La Sentencia del Juzgado de lo Social.
Con fecha 5 de abril de 2013, el Juzgado de lo Social núm. 9 de Madrid, dictó sentencia estimando la demanda, declarando correcta la percepción de prestación del subsidio y dejando sin efecto la extinción del derecho a la prestación acordado. Conforme a la propia resolución, el tema debatido es "si la salida al extranjero sin comunicación al Servicio Público de Empleo Estatal desde el 08.06 al 26.07.2009 para atender a su madre es causa de extinción de la prestación por desempleo".
La fundamentación jurídica de la sentencia viene constituida por la reproducción, in extenso , de cuanto se expone en la STS 18.10-2012 (rec. 4325/2011 ), concluyendo que "al igual que en el supuesto de la sentencia transcrita, en el supuesto de autos nos encontraríamos ante una prestación suspendida".
La sentencia de suplicación (recurrida).
La STSJ Madrid 30 septiembre 2013 (rec. 16121/2013 ) reorienta el enfoque del asunto. Advierte que la sentencia del Juzgado no ha tomado en cuenta los preceptos de la LISOS recogidos en la resolución administrativa sancionadora; subraya que ha de resolverse el asunto "en correspondencia con lo que en vía administrativa se acordó"; en fin, distingue "entre lo que es propio de la dinámica de las prestaciones, en concreto en relación con las causas de extinción, suspensión, de otro aspecto referido al régimen de infracciones y sanciones que claramente la Ley General de la Seguridad Social lo remite a la norma especial que es la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social, y es en este aspecto en el que ahora se centra tanto la resolución administrativa como el recurso que plantea la Entidad Gestora. Esto es, estamos ante un expediente sancionador tramitado conforme al procedimiento que regula el artículo 37 del Reglamento General aprobado por el Real Decreto 928/1998, tal y como refieren las resoluciones dictadas en el mismo".
Tras reproducir los pasajes axiales de la doctrina sentada por el Tribunal Supremo y aplicada en instancia, advierte que "todo lo resuelto en esa jurisprudencia, en la que no se hace mención de la normativa sancionadora, es en relación con la dinámica del derecho prestacional. Este criterio jurisprudencial ha tenido acogida en parte en la reciente reforma operada por el Real Decreto-Ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social, al reformar el artículo 212 y 213 de la Ley General de la Seguridad Social , introduciendo como causa de suspensión la "estancia" en el extranjero por un periodo de hasta 90 días como máximo en un año natural, siempre que la salida esté previamente autorizada, siendo causa de extinción la "estancia en el extranjero salvo que sea causa de suspensión, de forma que debe entenderse que las estancias en el extranjero no autorizadas dejan de provocar la suspensión del derecho que la jurisprudencia venía declarando para ser, definitivamente, causa de extinción del derecho, manteniéndose las causas de suspensión y extinción derivadas de sanción administrativa".
Las normas aplicadas.
Para la resolución del recurso, las normas básicamente tomadas en cuenta (atendiendo al momento en que se desarrollan los hechos) son las que siguen:
Artículo 232 LGSS : En materia de infracciones y sanciones se estará a lo dispuesto en el presente Título y en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto .
Artículo 231.1.e) LGSS : Es obligación de los beneficiarios de prestaciones por desempleo "Solicitar la baja en las prestaciones por desempleo cuando se produzcan situacione s de suspensión o extinción del derecho o se dejen de reunir los requisitos exigidos para su percepción, en el momento de la producción de dichas situaciones ".
Artículo 6.3 del RD 625/1985, de 2 de abril , que desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo (redactado por RD 200/2006, de 17 febrero): El derecho a la prestación o al subsidio por desempleo quedará suspendido en los supuestos de traslado de residencia al extranjero en los que el beneficiario declare que es para la búsqueda o realización de trabajo, perfeccionamiento profesional, o cooperación internacional, por un período continuado inferior a doce meses, sin perjuicio de la aplicación de lo previsto sobre la exportación de las prestaciones en los Convenios o Normas comunitarias. En otro caso, el traslado de residencia al extranjero incumpliendo alguno de los requisitos anteriores supondrá la extinción del derecho. No tendrá consideración de traslado de residencia la salida al extranjero por tiempo no superior a 15 días naturales por una sola vez cada año, sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 231.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio".
Artículo 25.3 LISOS . Tipifica como infracción grave de los beneficiarios de prestaciones " No comunicar, salvo causa justificada, las bajas en las prestaciones en el momento en que se produzcan situaciones determinantes de suspensión o extinción del derecho, o cuando se dejen de reunir los requisitos para el derecho a su percepción cuando por cualquiera de dichas causas se haya percibido indebidamente la prestación ". Posteriormente se ha añadido el inciso "siempre que la conducta no esté tipificada como infracción leve en el artículo 24.4.b) de esta ley ", que refiere a la inscripción como demandante de empleo.
Art. 47.1.b) LISOS : establece como sanción para las infracciones graves tipificadas en el artículo 25 en sus números 2 y 3 la extinción de la prestación o subsidio por desempleo.
Al preparar el recurso de casación para la unificación de doctrina, la actora plantea una única cuestión: que la salida del territorio sin comunicación al SPEE es causa de suspensión de la prestación pero no de extinción. En interposición, sin embargo, amplía el objeto del debate e indica que en la resolución administrativa la entidad gestora resolvía por la pérdida de la prestación por incumplimiento de los requisitos del art. Único.Tres RD 200/2006, derivando a las sanciones administrativas en el recurso de suplicación, impidiendo a la parte entrar a valorar la gravedad o no de la infracción y proporcionalidad de la sanción.
Sobre las causas de inadmisibilidad opuestas.
Como consta en los Antecedentes, el Ministerio Fiscal (secundado por el SPEE) opone varias causas de inadmisibilidad, que ahora deberían conducir a la desestimación del recurso y que debemos abordar prioritariamente.
Discordancia entre preparación y formalización del recurso.
Se denuncia la falta de la debida correlación [ex arts. 221. 2.a ) y 224.1.a) LRJS ) entre el escrito de preparación y el de interposición, en cuanto a la identificación del núcleo básico de la contradicción, ya que en el escrito de interposición (motivo primero de casación, apartado 1), se introduce una cuestión que no figuraba previamente en el de preparación, consistente en que la Sentencia impugnada habría resuelto en suplicación una cuestión no debatida en la instancia, aunque si figuraba en la resolución administrativa impugnada, cual es la aplicación de la sanción prevista en el art. 25.3 de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social (LISOS ), por no comunicar a la Entidad Gestora la causa de suspensión de la prestación ( STS de 4 de octubre 2011, R 3629/2010 y 12 de junio de 2011, R 2833/2010 , entre otras muchas).
Siendo cierta esa desviación o discordancia, sin embargo, la consecuencia no ha de ser necesariamente la inadmisión (ahora desestimación) del recurso, sino su lógica reconducción para examinarlo en la medida en que conserve la concordancia con lo inicialmente expuesto en preparación.
Descomposición artificial del recurso.
Se achaca también al recurso que incurre en una patente descomposición artificial de su objeto ya que, bajo los dos motivos de casación, en realidad plantea la misma y única cuestión (improcedencia de imponer la sanción de extinción de la prestación por desempleo como consecuencia de no haber comunicado la concurrencia de un supuesto de suspensión de dicha prestación). De este modo, introduce dos temas de contradicción para poder designar otras tantas sentencias de contraste a estos efectos. Este proceder es incorrecto, porque aquí no se debaten varios puntos de contradicción, sino uno sólo y la unidad de esa cuestión no puede desconocerse introduciendo diversas perspectivas de análisis sobre algunas de las circunstancias concurrentes, porque no es lo mismo la existencia dentro de un mismo pleito de distintos puntos de decisión que la concurrencia de diversas circunstancias que deben ser valoradas para la decisión de un mismo punto de decisión, es decir, mediante pronunciamiento unitario, como tiene reiteradamente establecido la Sala en sentencias de 5 de marzo de 1998 (R. 2407/1997 ), 20 de julio de 2001 (R. 4207/1999 ), 25 de octubre de 2002 (R. 2096/2000 ), 20 de julio de 2004 (R. 540/2003 ), 31 de enero de 2005 (R. 4715/2003 ), 15 de marzo de 2005 (R. 5793/2003 ), 19 de febrero de 2007 (R. 2870/2005 ), 9 de febrero y 5 de mayo de 2009 ( R. 4115/07 y 761/2008 ), 8 de julio de 2010 (R. 3137/2009 ), 7 de julio y 18 de julio de 2011 ( R. 1347/2010 y 3324/2009 ).
Siendo cierto que el recurso incurre en ese defecto, sin embargo, la consecuencia de ello no ha de conducir a la inadmisión (ahora desestimación) sino a la lógica reconducción de modo que se examine la dualidad de motivos como si fuera solo uno de ellos el formulado. Dicha operación resulta, precisamente por lo forzado de la división, sencilla y no requiere que la Sala sea la que construya los términos en que se formula la casación, lo que obviamente nos está vedado y generaría una intolerable indefensión hacia la contraparte.
Adicionalmente, cabe advertir que no puede apreciarse la indefensión que el recurso denuncia respecto de que no ha podido argumentar acerca de la falta de proporcionalidad de la sanción o de la causa de fuerza mayor que impulsó a viajar al extranjero y a no comunicarlo en momento alguno. La sentencia recurrida explica en el final de su fundamentación jurídica que "ninguna circunstancia de tal naturaleza -no solo de que no pudiera comunicar la salida, ni siquiera de que no pudiera comunicar su estancia inferior a 90 días no comunicada a fin de que le suspendieran la prestación consta en el relato fáctico ya que lo que recoge el hecho probado tercero es que la demandante viajó a su país para atender a su madre pero no que ese viaje fuera de carácter urgente, imprescindible y necesario ni que, en fin, impidiese a la actora poner en conocimiento de la Entidad Gestora esa salida, ni la llegada y hacer saber a la Entidad que su ausencia estaba plenamente justificada o que, simplemente había incurrido en causa de suspensión para que la Entidad Gestora actuara en consecuencia. Nada de ello hizo la beneficiaria de la prestación y las consecuencias legales de tal actuar son las que la Entidad Gestora aplicó".
Invocación de más de una sentencia referencial.
De acuerdo con el art. 224.3 LRJS sólo podrá invocarse una sentencia por cada punto de contradicción, que deberá elegirse necesariamente de entre las designadas en el escrito de preparación. Sin embargo, el recurso invoca dos, señalando, en el que considera motivo primero de casación, que "el objeto del debate es si nos encontramos ante un supuesto de extinción o de suspensión de la prestación, pues bien, cuestión que ha sido analizada con amplitud en la sentencia del TSJ de Madrid que hemos fijado de contraste" , para a posteriori, señalar, que " la sentencia recurrida contiene doctrina errónea, y que la que debería ser aplicada es la que contiene la sentencia del TS en el RCUD 4325/2011 que hemos fijado de contraste" . En relación con el motivo que denomina segundo, señala que "es por todo ello, que las sentencias de contraste recogen al aplicación de la doctrina correcta, y que entendemos que debías ser aplicada en nuestro caso" . En definitiva, la parte recurrente no identificaría una sentencia por cada punto de contradicción, sino las dos sentencias inicialmente invocadas en cuanto de contraste para los dos motivos en que en interposición -que no en preparación- articula el recurso, lo que supone un incumplimiento de lo previsto en el art. 224.3 LRJS en los términos anteriormente expuestos.
Ahora bien, la consecuencia de ello no ha de ser la inadmisión (ahora desestimación) del recurso sino la reconducción del mismo a los términos legalmente marcados. En consecuencia, habría examinarse el recurso a la luz del contraste con la más moderna de las sentencias invocadas, con arreglo a nuestro reiterado criterio para resolver estos supuestos.
Deficiente formulación del recurso.
El artículo 224.1.a) LRJS prescribe que el escrito de interposición del recurso debe contener una relación precisa y circunstanciada de la contradicción alegada en los términos de la letra a) del apartado 2 del artículo 221, evidenciando que concurre la sustancial contradicción de sentencias y argumentando sobre la concurrencia de las identidades del artículo 219.
La parte recurrente no realiza la necesaria comparación entre hechos, fundamentos y pretensiones exigidos legalmente, ya que se limita a resumir abstractamente los hechos, fundamentos y pretensiones de la sentencia recurrida y las dos que invoca de contraste, para los dos aparentes motivos en que articula el recurso.
Pese a lo anterior, puesto que tanto el Ministerio Fiscal cuanto el SPEE han podido llevar a cabo sus observaciones críticas respecto del escrito de interposición y esta Sala considera que cabe colegir del mismo lo realmente importante, también ha de rechazarse el fracaso a partir de esa deficiente formulación.
Tanto el Ministerio Fiscal cuanto el SPEE, al impugnar el recurso, rechazan la existencia de contradicción entre la sentencia recurrida y las dos referenciales. Puesto que la ausencia de tal presupuesto procesal debiera conducir a la inadmisión del recurso (desestimación en la fase actual) y dada la mayor complejidad de este análisis, a él dedicaremos nuestro siguiente Fundamento.
El artículo 219 LRJS exige para la viabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina que exista contradicción entre la sentencia impugnada y otra resolución judicial que ha de ser -a salvo del supuesto contemplado en el número 2 de dicho artículo- una sentencia de una Sala de lo Social de un Tribunal Superior de Justicia o de la Sala IV del Tribunal Supremo. Dicha contradicción requiere que las resoluciones que se comparan contengan pronunciamientos distintos sobre el mismo objeto, es decir, que se produzca una diversidad de respuestas judiciales ante controversias esencialmente iguales y, aunque no se exige una identidad absoluta, sí es preciso, como señala el precepto citado, que respecto a los mismos litigantes u otros en la misma situación, se haya llegado a esa diversidad de las decisiones pese a tratarse de "hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales" ( sentencias, entre otras, de 7 de abril y 4 de mayo de 2005 , R . 430/2004 y R. 2082/2004 ; 25 de julio de 2007, R. 2704/2006 ; 4 y 10 de octubre de 2007 , R. 586/2006 y 312/2007 , 16 de noviembre de 2007, R. 4993/2006 ; 8 de febrero y 10 de junio de 2008 , R. 2703/2006 y 2506/2007 ), 24 de junio de 2011, R. 3460/2010 , 6 de octubre de 2011, R. 4307/2010 , 27 de diciembre de 2011, R. 4328/2010 y 30 de enero de 2012, R. 4753/2010 .
Los hechos, fundamentos y pretensiones en la sentencia recurrida.
No es necesario reiterar ahora los hechos que concurren en el caso de la Sra. Laura y que desencadenaron la sanción impuesta por el SPEE, pero sí interesa reproducir el pasaje decisivo que contiene el FJ Tercero de la sentencia recurrida:
A la vista de lo anteriormente expuesto y con las excepciones establecidas legalmente, si se produce una situación determinante de suspensión y no se comunica a la Entidad Gestora, salvo causa justificada, se incurre en una conducta omisiva que es constitutiva de infracción administrativa.
Si la salida o "estancia" en el extranjero por menos de 90 días, sin comunicación a la Entidad Gestora, es causa de suspensión del derecho prestacional, tal y como ha definido la jurisprudencia, y tal situación obligaba al beneficiario a pedir la baja en la percepción de la prestación, dado que la misma no se ha producido, es evidente que el beneficiario ha incurrido en una infracción tipificada como grave y conlleva la sanción de extinción del derecho prestacional, tal y como ha decidido la Entidad Gestora en la resolución objeto del proceso ( artículo 213.1 c) de la Ley General de la Seguridad Social , en relación con los preceptos antes citados).
Por lo tanto, la sentencia de suplicación considera que el desplazamiento a Ecuador de la Sra. Laura comporta la suspensión del derecho a percibir el subsidio por desempleo durante el tiempo que duró su estancia allí, con arreglo a los criterios establecidos por la Jurisprudencia unificada. Sin embargo, puesto que no realizó comunicación alguna acerca de esa circunstancia, incurrió en la infracción contemplada en el art. 25.3 LISOS , debiendo imponer el SPEE la sanción concordante.
La STSJ Madrid 22 enero 2013 (rec. 3108/2012 ).
La más moderna de las dos sentencias citadas para el contraste es la STSJ Madrid de 22 de enero de 2013 (Rec. 3108/2012 ). El caso es el de trabajador que había percibido prestaciones por desempleo y, posteriormente, se le deniega el subsidio para mayores de 45 años, al constar que salió de España a Marruecos el 19-11-2009 retornando el 19-12-2009. El SPEE denegó al actor el subsidio porque "el derecho que pretende Vd. reanudar está extinguido al haber salido al extranjero siendo beneficiario de prestación/subsidio por desempleo, y no solicitó la previa autorización para ello".
La sentencia referencial aplica la doctrina del Tribunal Supremo y entiende que la salida al extranjero, sin previa comunicación al SPEE y por menos de 90 días, no comporta la extinción el derecho, sino la suspensión durante el periodo de permanencia fuera de España ante la falta de comunicación a la Entidad Gestora con carácter previo del viaje que iba a realizar, sin que justifique tal omisión el que a su madre le fuera prescrito tratamiento médico mensual.
En principio podría pensarse que no existe contradicción entre las sentencias comparadas. Quiebra la identidad en las pretensiones de las partes y, sobre todo, entre las respectivas razones de decidir:
En nuestro caso, lo que pretende la Sra. Laura es que no se le extinga la prestación por desempleo que tenía reconocida ni se le reclamen, en cuanto que indebidas, las prestaciones percibidas como consecuencia de haber salido al extranjero sin comunicación al SPEE por periodo superior a 15 días e inferior a 90. En la sentencia de contraste, lo que pretende el solicitante es que se le reconozca al actor el subsidio para mayores de 45 años solicitado, que se le había denegado tras haberse extinguido la prestación por desempleo habiendo salido el actor por periodo superior a 15 días e inferior a 90 días al extranjero sin comunicación al SPEE.
La sentencia recurrida conoce y aplica la jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto de los efectos de la salida al extranjero por menos de 90 días pero entiende que el enfoque del caso es el propio de las sanciones y no de las consecuencias propias de la dinámica prestacional.
Los pronunciamientos no son contradictorios porque, como pone de manifiesto la sentencia de contraste "la cuestión objeto de debate se centra en la incidencia en la protección del desempleo en su nivel asistencial de la ausencia del territorio nacional" examinándose los artículos denunciados como infringidos, al no haber estado más de 90 días fuera y por lo tanto no constituir su salida cambio de residencia. Por el contrario en la sentencia recurrida lo que se debate es la sanción de extinción de la prestación de desempleo y devolución de lo percibido, impuesta por el SPEE en virtud de expediente sancionador y por infracción del art. 25.3 LISOS en relación con el art. 47 LISOS y 231.1 e) LGSS , por falta de autorización previa de las salidas del territorio español.
La cuestión es compleja porque parece existir una diferencia en cuanto al debate jurídico, al tiempo que el problema resuelto es exactamente el mismo. Por ello resulta pertinente el recordatorio de nuestra STS 2 junio 2014 (rec. 2114/2013 ) ya que en ella se debate un asunto como el que da lugar al presente recurso y también se invocaba como sentencia de contraste la STSJ Madrid de 22 de enero de 2013 (Rec. 3108/2012 ). En tal ocasión, aunque mediante un Voto Particular que muestra la existencia de un detenido debate sobre el tema, entendimos que "entre ambas resoluciones se aprecia la existencia de contradicción, no obstante las diferencias en la naturaleza del objeto de las demandas, prestación extinguida en la sentencia recurrida y subsidio que se deniega en la de contraste". Por razones de igualdad en la aplicación de la ley y seguridad jurídica, tal es el parecer que también hemos de asumir en el presente caso, aceptando la existencia de la contradicción.
La STS 18 octubre 2012 (rec. 4325/2011 ).
La segunda sentencia aportada al contraste es la STS 18 octubre 2012 (rec. 4325/2011 ), precisamente la que aparece como base de la sentencia dictada por el Juzgado y cuya doctrina manifiesta respetar la sentencia de suplicación.
En puridad, según queda expuesto, esta sentencia no debiera examinarse como referencial. Sin embargo, puesto que a la recurrente tampoco se le permitió optar por una de las dos resoluciones invocadas, su más adecuada tutela judicial aconseja realizar también en este caso el examen de la contradicción.
Esta STS casa y anula la de suplicación para confirmar la sentencia de instancia que reconoció el derecho de la parte actora a la prestación por desempleo. La trabajadora se ausentó de España entre el 04-08-2008 al 25-08-2008 debido a la enfermedad cardiológica que derivó en una angina de pecho de su suegro que residía en Ucrania, por lo que se le extinguió la prestación y se le reclamaron las cantidades percibidas por prestación por desempleo. La Sala IV sistematiza la jurisprudencia en relación con el derecho a la prestación por desempleo en supuestos de ausencia del territorio español, señalando que cuando la salida es por periodo no superior a 15 días naturales y se comunica a la Administración española en tiempo oportuno, la prestación se mantiene; por el contrario, se extingue cuando la salida se produce por periodo superior a los 90 días a que refiere la legislación de extranjería en relación con el paso de la estancia a la residencia temporal, suspendiéndose en los supuestos de búsqueda de empleo o realización de trabajo o perfeccionamiento profesional en el extranjero por tiempo inferior a 12 meses o en todos los demás supuestos, y como en el supuesto analizado la salida se produce sin comunicación a la Administración por un periodo inferior a 90 días, debe suspenderse la prestación y no extinguirse.
Diversas consideraciones podrían hacer pensar que no apreciarse la existencia de contradicción. De hecho, eso es lo que explica, razonadamente, la sentencia de suplicación recurrida, cuando considera compatible nuestra jurisprudencia con su posicionamiento. En este sentido, se argumenta lo que sigue:
La sentencia recurrida conoce el tenor de la STS referencial respecto de los efectos de la salida al extranjero por menos de 90 días pero entiende que el enfoque del caso es el propio de las sanciones y no de las consecuencias propias de la dinámica prestacional.
La sentencia de contraste resuelve en términos del régimen jurídico de las prestaciones por desempleo en lo relativo a las causas de suspensión o extinción, sin tratarlo como causa de suspensión o extinción por sanción. La sentencia recurrida presupone que hay causa de suspensión de la prestación por desempleo, como exige la de contraste, y se centra en la ausencia de comunicación de que concurre esa causa.
La sentencia de contraste se centra en las consecuencias de salir de España en las condiciones allí concurrentes, sin que aparezca la mención acerca de la imposición de una sanción al amparo de la LISOS ni, claro está, el razonamiento acerca de la virtualidad de sus artículos 25.3 y 47.1.b. La sentencia recurrida, sin embargo, se centra en la aplicación del castigo contemplado en el artículo 47.1.b LISOS para los supuestos en que se incurre en la infracción descrita por su artículo 25.3, en concordancia con el art. 6.3 del RD 625/1985 , preceptos reproducidos anteriormente.
La sentencia de contraste no resuelve si dicha falta de comunicación implica que entre en juego el régimen sancionador previsto en la LISOS, en que se contempla como sanción la extinción de la prestación, sino en términos del régimen jurídico de la prestaciones por desempleo en lo relativo a las causas de suspensión o extinción, sin tratarlo como causa de suspensión o extinción por sanción.
Esta argumentación (que la sentencia referencial obvia por completo la existencia de normativa sancionadora), sin embargo, hay que considerarla con mayor atención. El detenido examen de la sentencia referencial permite advertir lo siguiente:
En el FJ Primero se indica la relevancia de tres datos a la hora de resolver el problema (incidencia de la salida de España en la protección por desempleo) y el segundo de ellos es " la comunicación o no de la misma a la entidad gestora de la protección por desempleo ".
En el FJ Segundo se enumeran los cuatro grandes problemas que suscita la existencia de normas concurrentes en la materia, siendo el segundo de ellos " la determinación del alcance, del momento y del modo de cumplimiento de las obligaciones de información o comunicación a cargo del desempleado extranjero de las ausencias del territorio español".
En el FJ Cuarto se aborda frontalmente la consecuencia de tarsladarse fuera de España sin previa comunicación: El incumplimiento de las obligaciones de comunicar ex ante (para la salida programada) o inmediatamente ex post (para una eventual circunstancia sobrevenida) genera automáticamente la suspensión o pérdida temporal ("baja") de la prestación de desempleo que corresponde a los días de estancia en el extranjero no comunicada: todos los días de estancia no comunicada si el incumplimiento ha sido total; o el exceso de días de estancia no comunicada, o no debidamente justificada, si el incumplimiento se refiere a una vuelta tardía.
En ese mismo FJ Cuarto se acepta que la solución resultante escapa a las previsiones literales del ordenamiento: " Esta causa de suspensión de la prestación de desempleo no se menciona expresamente en el artículo 212 LGSS , pero responde a la razón de ser común que inspira a la mayor parte de dichas causas de suspensión de la protección. Se trata casi siempre de situaciones temporales no prolongadas en las que el beneficiario no está a disposición de los servicios de empleo españoles para actividades formativas o de trabajo, pero que no alcanzan la entidad o la gravedad de las causas de extinción de la prestación establecidas en el artículo 213 LGSS ".
En fin, el FJ Quinto confirma que se está teniendo en cuenta el aspecto punitivo de la conducta descrita (salida al extranjero sin comunicarlo a la Entidad Gestora). Allí se explica que " Las propias circunstancias señaladas deben influir también en un aspecto importante de la aplicación de las normas en supuestos de ausencia del mercado de trabajo español, que es el de las sanciones administrativas a aplicar a beneficiarios de la prestación de desempleo que incumplen dichos deberes de información y documentación . A ello obliga uno de los principios generales del derecho punitivo o sancionador, que es la proporcionalidad de las sanciones a las faltas o infracciones cometidas ".
En definitiva: pese a lo afirmado por la sentencia ahora recurrida, la perspectiva sancionadora no es por completo ajena a la jurisprudencia de esta Sala; en concreto, la sentencia examinada como referencial muestra claramente que esa óptica fue tomada en consideración, con independencia de que en sus argumentos se omitiera la cita explícita a los preceptos de la LISOS aplicados por el SPEE. La sentencia de contraste resuelve sobre la obligación de comunicar la salida de España (contemplada en la LGSS) y su coercibilidad (contemplada en la LISOS). En diversos pasajes se alude al incumplimiento de una obligación informativa y a las consecuencias sancionadoras del mismo; el debate, por tanto, no es diverso al que ha existido en nuestro caso.
Resulta pertinente recordar la STS 25 noviembre 2014 (rec. 1969/2013 ). Casa una sentencia conforme a la cual la extinción de la prestación se ajustaba a lo dispuesto en los arts. 28.2 del RD 625/1985, de 2 de abril , 231 LGSS , 25.3 y 47.1 b) LISOS o 27.2 de la Ley 56/2003, de Empleo . Lo relevante es que en tal ocasión también se invocaba como sentencia de contraste la STS 18 octubre 2012 (rec. 4325/2011 ) y que entendimos existente la contradicción, concordando con cuanto ahora acordamos.
Reafirmación de nuestra doctrina y estimación del recurso.
Respeto a la previa doctrina de la Sala Cuarta.
La propia sentencia de esta Sala Cuarta que se ha examinado, como contradictoria, contiene un resumen de la doctrina asumida sobre régimen aplicable a los supuestos anteriores al RDL 11/2013, distinguiendo las siguientes situaciones en la protección de desempleo:
d) una prestación "suspendida", en todos los demás supuestos en que se haya producido el desplazamiento al extranjero por tiempo inferior a noventa días, con la consiguiente ausencia del mercado de trabajo español del beneficiario de la prestación de desempleo.
En tales términos pueden verse, entre otras, las SSTS/IV 18-octubre-2012 (rcud. 4325/2011 ), 23-octubre-2012 (rcud. 3229/2011 ), 24-octubre-2012 (rcud. 4478/2011 ), 30-octubre-2012 (rcud. 4373/2011 ), 17-junio-2013 (rcud. 1234/2012 ), 17-septiembre-2013 (rcud. 2646/2012 ), 22-octubre-2013 (rcud. 3200/2012 ), 23- octubre-2013 (rcud. 84/2013 ), 4-noviembre-2013 (rcud. 3258/2012 ), 13-noviembre-2013 (rcud. 1691/2012 ), 10-marzo-2014 (rcud. 1432/2013 ), 27-marzo-2014 (rcud. 3079/2012 ), 8-abril-2014 (rcud. 2675/2012 ), 2 junio 2014 (rec. 2114/2013 ), 3-junio-2014 (rcud. 1518/2013 ), 22 septiembre 2014 (rcud. 2834/2013 ); 25 noviembre 2014 (rec. 1969/2013 ).
Interesa insistir que se trata de jurisprudencia aplicable a supuestos acaecidos con anterioridad a la promulgación del RDL 11/2013, de 2 de agosto, por lo que carece de sentido examinar la discordancia entre aquélla y éste, o las consecuencias de la declaración parcial de inconstitucionalidad albergada en la STC 27/2015, de 19 de febrero de 2015 .
Cuanto antecede bastaría para justificar el triunfo del recurso, obligado por razones de igualdad en la aplicación de la norma y de seguridad jurídica. Ello no obstante, la argumentación de la sentencia recurrida (justificando su apartamiento respecto de la solución que hemos venido brindando a estos casos, por entender que asume un enfoque novedoso) nos mueve a añadir un par de reflexiones complementarias.
A)La necesidad de eliminar incoherencias normativas.
Siempre por referencia al momento en que se producen los hechos litigiosos (mediados de 2009), nos encontramos con que la misma conducta es contemplada por un bloque normativo (el sancionador) como causa de extinción de la prestación, mientras que para otro conjunto de normas (prestacionales) se trata de circunstancia que conduce a la suspensión (con arreglo, precisamente a nuestra jurisprudencia).
Esa situación de discordancia, cuando no abierta contradicción, pugna con las exigencias que el propio concepto de ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE ) comporta. La complejidad del panorama normativo, sus dificultades interpretativas o su inestabilidad pueden explicar el resultado; pero ello en modo alguno implica que pueda dejar de exigirse la nota de coherencia que cuadra al referido concepto. " Cada norma singular no constituye un elemento aislado e incomunicado en el mundo del Derecho, sino que se integra en un ordenamiento jurídico determinado, en cuyo seno, y conforme a los principios generales que lo informan y sustentan, deben resolverse las antinomias y vacíos normativos, reales o aparentes, que de su articulado resulten " ( SSTC 233/1999, de 16 de diciembre ; 150/1990, de 4 de octubre ; 222/2006, de 6 de julio ). De este modo, el intérprete ha de obviar la incoherencia que pueda presentar el ordenamiento buscando la interpretación más acorde a la Constitución y, claro está, sin desbordar sus propias atribuciones.
Pues bien, entendemos que la superposición normativa reseñada quedaba bien resuelta por nuestra jurisprudencia, partidaria de atender a la perspectiva prestacional y no a la sancionadora. De ese modo se salvaba también la proporcionalidad de las consecuencias asignadas al incumplimiento del deber de comunicar la salida al extranjero pues cuadra mal con él que tuviese el mismo trato una ausencia de 16 que de 89 días. No olvidemos que el artículo 41 de la Constitución postula la protección de las situaciones de necesidad y que pide que ello se haga "especialmente en caso de desempleo", marcando así un canon interpretativo que, en la medida en que concuerda con la legalidad ordinaria, debe aplicarse.
La coherencia también conduce a pensar que si la ausencia de comunicación del viaje desemboca en la suspensión de la prestación (descartándose la extinción de la misma), mal podría sostenerse que se llegase al resultado opuesto (extinción de la prestación, devolución de todo lo percibido) por la vía de las sanciones.
B)La evitación de consecuencias alternativas.
Razonamiento complementario al anterior se extrae de la contemplación del principio de seguridad jurídica, garantizado por el artículo 9.3 de la Constitución . Dicho principio viene a ser la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad ( SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 10 ; 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 4 ; 126/1987, de 16 de julio, FJ 7 ; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 10 ; 65/1990, de 5 de abril, FJ 6 ; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8 ; 173/1996, de 31 de octubre, FJ 3 ; y 225/1998, de 25 de noviembre , FJ 2). Es decir, la seguridad jurídica entendida como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados ( STC 15/1986, de 31 de enero , FJ 1), como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho ( STC 36/1991, de 14 de febrero , FJ 5), como la claridad del legislador y no la confusión normativa ( STC 46/1990, de 15 de marzo , FJ 4). En suma, sólo si, en el ordenamiento jurídico en que se insertan y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica ( SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8 ; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4 ; y 212/1996, de 19 de diciembre , FJ 15) .
También la interpretación que venimos patrocinando quiere alinearse con la mejor defensa posible de las exigencias expuestas. Porque si aparecen como posibles dos consecuencias, no cabe duda de que ofrece mucha mayor seguridad estar a aquella que aparezca contemplada (tácitamente, según nuestra jurisprudencia) en el bloque regulador de las propias prestaciones que se disfrutan. Razones de contigüidad topográfica, facilidad de conocimiento y dinámica prestacional así parecen avalarlo.
C)Proscripción indirecta de discriminaciones y especialidad.
Que la misma Entidad Gestora pudiera poner en marcha dos tipos de actuaciones bien heterogéneos frente a una misma conducta abona la existencia de discriminaciones objetivas en la aplicación de las leyes. Quiere decirse que el deficiente diseño legal comportaba la posibilidad de sancionar en un caso y suspender la prestación en otro.
No se trata de que el SPEE pretendiera tratar de modo diverso a unas y a otras personas en función de factores de discriminación (nacionalidad, raza, sexo, etc.) sino de que el mismo organismo tenía a su disposición posibilidades heterogéneas de actuar ante una misma situación. Basta estudiar las sentencias que esta Sala ha dictado, algunas ya mencionadas, para comprobar que en unos casos la ausencia sin comunicar desembocó en la imposición de una sanción y en otros en la extinción de la prestación como medida de gestión; en ocasiones se actuaba sobre la base de la LISOS y en otras sobre la LGSS o su desarrollo reglamentario.
Descartando la posibilidad de imponer una sanción a lo que el ordenamiento contempla como causa de suspensión de la prestación se consigue, de manera indirecta, abortar la existencia de tratamiento distinto a casos iguales.
Adicionalmente, también cabe hablar de la mayor especialidad que poseen las normas sobre prestaciones de desempleo que las sancionadoras sobre todo tipo de prestaciones de Seguridad Social.
D)Principio de proporcionalidad.
Tal y como nuestra sentencia de contraste apunta, las circunstancias de cada caso deben influir en las sanciones administrativas a aplicar a beneficiarios de la prestación de desempleo que incumplen los deberes de información y documentación. Las previsiones de la LISOS no permiten matiz alguno, porque desembocan en la extinción del derecho; lo mismo da que se omita comunicar una circunstancia que genera la extinción que la de otro hecho que solo arrastre la suspensión.
Escapa a nuestra competencia la inaplicación de una norma con rango de Ley, sin perjuicio de que optásemos por trasladar la cuestión al Tribunal Constitucional ( art. 163 CE ). Pero sí está a nuestro alcance resolver la concurrencia normativa de referencia del modo expuesto y comprobar que la modulación de consecuencias desfavorables para quien se traslada al extranjero siendo beneficiario de prestaciones por desempleo acaba siendo coherente con el referido principio de proporcionalidad.
La aplicación de la anterior doctrina al presente caso en el que no hubo comunicación previa y la ausencia no supera los noventa días conduce a incluir el supuesto entre los de "prestación suspendida" por ausencia inferior a noventa días y sin comunicación previa al SPEE; cabalmente, esa fue la solución acogida por la sentencia de instancia.
Por lo expuesto, y visto el informe del Ministerio Fiscal, procede la estimación del recurso, casando y anulando la sentencia recurrida. En su lugar debemos dictar otra por la que, resolviendo el debate de suplicación, se desestime el recurso de igual naturaleza, confirmando la sentencia del Juzgado de lo Social y sin que haya lugar a la imposición de costas a tenor de lo dispuesto en el artículo 235 de la LRJS .
1) Estimamos el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por Dª Laura , representada y defendida por la Letrada Sra. Pedrosa Gómez.
2) Casamos y anulamos la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 30 de septiembre de 2013, en el recurso de suplicación nº 1621/2013 , interpuesto frente a la sentencia dictada el 5 de abril de 2013 por el Juzgado de lo Social nº 9 de Madrid , en los autos nº 89/2012, seguidos a instancia de dicha recurrente contra el SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL (SPEE), sobre prestaciones de Seguridad Social.
3) Resolviendo el debate suscitado en suplicación, desestimamos el recurso de esta clase interpuesto por el SPEE y confirmamos la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 9 de Madrid el 5 de abril de 2013 .
4) No ha lugar a la imposición de costas ni a pronunciamientos específicos sobre depósitos, consignaciones o abono de prestaciones.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. D. Jesus Gullon Rodriguez D. Fernando Salinas Molina Dª Maria Milagros Calvo Ibarlucea D. Luis Fernando de Castro Fernandez D. Jose Luis Gilolmo Lopez D. Jordi Agusti Julia Dª Maria Luisa Segoviano Astaburuaga D. Jose Manuel Lopez Garcia de la Serrana Dª Rosa Maria Viroles Piñol Dª Maria Lourdes Arastey Sahun D. Miguel Angel Luelmo Millan D. Antonio V. Sempere Navarro D. Jesus Souto Prieto
ATS, 20 de Diciembre de 2005

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 37
 Real Decreto 
 artículo 212
 resolución 

Artículo 232
 Real Decreto 

Artículo 231

Artículo 6
 artículo 231
 Real Decreto 

Artículo 25
 artículo 24
 artículo 25
 resolución 
 resolución 
 artículo 224
 artículo 221
 artículo 219
 artículo 219
 resolución 
 resolución 
 artículo 213
 artículo 47
 artículo 25
 artículo 212
 artículo 213
 artículo 41
 artículo 9
 artículo 235