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Timestamp: 2020-08-12 01:45:46+00:00

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Sentenza Cassazione Civile n. 11452 del 10/05/2017 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11452 del 10/05/2017
Cassazione civile, sez. I, 10/05/2017, (ud. 15/12/2016, dep.10/05/2017), n. 11452
A.B., elettivamente domiciliata in Roma, alla via di Tor
avverso la sentenza della Corte di Appello di Catanzaro n. 678/14,
dito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore
1. – La Fondazione Betania Onlus, in qualità di gestore della residenza sanitaria assistenziale per anziani (OMISSIS), convenne in giudizio la Regione Calabria, per sentirla condannare al pagamento della somma di Euro 741.284,40, dovuta a titolo di contributo per le prestazioni sociosanitarie erogate dalla predetta struttura nell’anno 2011, in virtù del contratto stipulato con l’Azienda sanitaria provinciale di Catanzaro il 4 agosto 2011, e poste a carico del Fondo Sociale Regionale nella misura del 50% della retta giornaliera.
1.1. – Con ordinanza emessa ai sensi dell’art. 702-ter c.p.c. il 9 maggio 2013, il Tribunale di Catanzaro accolse la domanda, condannando la Regione al pagamento della somma di Euro 741.284.40, oltre interessi nella misura prevista dal D.Lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 con decorrenza dalla data contrattualmente fissata.
Premesso che, ai sensi della L.R. Calabria 5 dicembre 2003, n. 23, art. 7, comma 2, come integrato dalla L.R. 5 ottobre 2007, n. 22, artt. 17 e 18 le spese per l’assistenza agli anziani erano imputabili per il 50% al Fondo Sociale Regionale, la Corte ha ritenuto che, ai fini della predetta imputazione, fosse sufficiente il contratto scritto stipulato tra la Fondazione e l’Asp, in quanto, ai sensi della L.R. 18 luglio 2008, n. 24, le aziende sanitarie competenti erano legittimate alla stipulazione dei contratti con le strutture private accreditate, sulla base dei piani annuali regionali, con efficacia anche nei confronti della Regione. Ha escluso che l’accordo tra le parti fosse individuabile nella Delib. n. 685 del 2002, superata dalla L. n. 24 cit., reputando altresì superflua la sottoscrizione del contratto da parte del direttore generale del dipartimento regionale competente. Ha ritenuto inoltre che l’operatività della legge non fosse impedita dalla mancata predisposizione degli schemi contrattuali previsti dall’art. 13, in quanto il contratto prodotto in giudizio ne menzionava specificamente l’uso, e comunque nessuno aveva mai contestato l’efficacia dei contratti sottoscritti dalle aziende sanitarie provinciali sotto tale profilo, non incidente sulla loro validità. Ha reputato inammissibili, in quanto meramente riproduttive di difese già svolte in primo grado, le censure riflettenti l’elusione dei principi in materia di programmazione della spesa sanitaria e la mancata indicazione della spesa e dei mezzi di copertura, dando comunque atto del superamento della questione, per effetto della sopravvenuta dichiarazione d’illegittimità costituzionale della L.R. 13 giugno 2008, n. 15, art. 16, comma 2, e precisando inoltre che la copertura finanziaria era assicurata dall’ancoraggio ai tetti di spesa stabiliti con Delib. giunta regionale, nonchè dalla previsione contrattuale del volume massimo delle prestazioni erogabili e del tetto di spesa.
3. – Con il primo motivo d’impugnazione, la ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione della L.R. n. 24 del 2004, art. 13, comma 2, della L.R. 5 dicembre 2003, n. 23, art. 7 come modificato dalla L.R. 5 ottobre 2007, n. 22, art. 17 degli artt. 1173 e 1322 c.c. e del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8-quinquies nonchè l’omessa pronuncia su punti decisivi della controversia, sostenendo che, nell’affermare la legittimazione delle aziende sanitarie provinciali alla stipulazione di accordi con le strutture private accreditate, la sentenza impugnata non ha considerato che, ai sensi dell’art. art. 8-quinquies cit., della L.R. 18 luglio 2008, n. 24, art. 3, comma 6, e art. 13 e della L.R. n. 23 del 2003, art. 36, comma 2, la predetta legittimazione è circoscritta alle spese poste a carico del Fondo Sanitario Regionale, e non si estende quindi a quelle gravanti sul Fondo Sociale Regionale. I contratti con le strutture private debbono essere infatti stipulati sulla base di piani annuali, il cui raccordo con la spesa gravante sul Fondo Sociale è assicurato dalle Linee guida approvate con la Delib. n. 685 del 2002, la quale prevede, a pena d’invalidità, la partecipazione necessaria del dirigente generale del Dipartimento regionale delle Politiche Sociali, unico soggetto legittimato ad impegnare le somme del capitolo di bilancio riguardante il Fondo Sociale. Tale disciplina, la cui inclusione nei contratti costituisce espressione della autonomia negoziale delle parti, non solo non è stata revocata, ma ha trovato conferma nella L.R. n. 24 del 2008, art. 13, comma 2; la negazione della sua efficacia, oltre a privare di giustificazione l’operatività degli accordi nei confronti della Regione, si pone in contrasto con l’art. 81 Cost., secondo cui nessuna legge può costituire fonte di obbligazione a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche, in assenza dell’indicazione della misura, della copertura e dell’impegno finanziario richiesto.
E’ infatti pacifico tra le parti che la domanda trae origine da una convenzione stipulata tra l’attrice e l’Asp di Catanzaro ai sensi della L.R. 7 agosto 2002, n. 29, art. 3e della L.R. 18 luglio 2008, n. 24, art. 13 con cui, a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8-quinquies la Regione Calabria provvide dapprima a disciplinare gli accordi per l’acquisizione di prestazioni di assistenza ospedaliera con i soggetti, pubblici e privati, provvisoriamente accreditati, ed in seguito a dettare la disciplina definitiva in materia di autorizzazione, accreditamento, accordi contrattuali e controlli delle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private. La stipulazione di tale convenzione, avvenuta senza la partecipazione della Regione, è stata ritenuta dalla sentenza impugnata e da quella di primo grado idonea a giustificare l’imposizione a carico della stessa di una quota pari al 50% del corrispettivo delle prestazioni rese dalla struttura gestita dalla società attrice, in virtù di quanto disposto dalla L.R. 5 dicembre 2003, n. 23, la quale, nel procedere al riordino degl’interventi e del servizio pubblico in materia sociale ed assistenziale, all’art. 7 individuò, tra i predetti interventi, l’accoglienza presso strutture residenziali e semiresidenziali di persone anziane e disabili che non fossero assistibili a domicilio.
Con Delib. 30 luglio 2002, n. 685, infatti, la Giunta regionale, nel provvedere al recepimento del D.P.C.M. 14 febbraio 2001, recante un atto d’indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni socio-sanitarie, e del D.P.C.M. 29 novembre 2001, recante la definizione dei livelli essenziali di assistenza, pose a carico del Fondo Sanitario Regionale, nella misura del 100%, le prestazioni erogate dalle case protette per anziani, a decorrere dal 1 gennaio 2002; tale disciplina fu poi modificata dalla L.R. 5 ottobre 2007, n. 22, art. 17 il quale, integrando il testo della L.R. n. 23 cit., art. 7, lett. g), ripartì in misura uguale le predette prestazioni tra il Fondo Sanitario Regionale ed il Fondo Sociale Regionale. In seguito, la disciplina in esame fu ulteriormente modificata dalla L.R. 26 febbraio 2010, n. 8, art. 32 la quale pose nuovamente a carico del Fondo Sanitario Regionale, per intero, gli oneri per le strutture socio-sanitarie: tale disposizione, impugnata dal Governo per inadempimento degl’impegni assunti dalla Regione in sede di accordo per il rientro dal disavanzo sanitario, fu tuttavia dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale, per contrasto con l’art. 117 Cost., comma 3, (cfr. Corte cost., sent. n. 123 del 2011).
Nel frattempo, era peraltro sopravvenuto il D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229, il quale, modificando il D.Lgs. n. 502 del 1992, aveva introdotto la nozione d’integrazione socio-sanitaria, comprendente tutte le attività atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale in grado di garantire, anche nel lungo periodo, la continuità tra le azioni di cura e quelle di riabilitazione, prevedendo l’integrazione su base distrettuale delle prestazioni di competenza dei Comuni con quelle di competenza delle aziende sanitarie locali, e demandando la definizione dei relativi criteri alle Regioni (D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3-septies). A tal fine, esso aveva provveduto anche alla ridefinizione dell’istituto dello accreditamento (art. 8-quater), demandando alle Regioni la disciplina degli accordi contrattuali con le strutture pubbliche e private accreditate e l’individuazione delle responsabilità spettanti alle Regioni stesse ed alle usl nella definizione di tali accordi (art. 8-quinquies). Nell’ambito della Regione Calabria, la materia in esame costituì dapprima oggetto di una disciplina provvisoria, dettata dalla L.R. 7 agosto 2002, n. 29, art. 3 che demandò alla Giunta regionale l’approvazione degli schemi tipo relativi agli accordi e ai contratti di cui all’art. 8-quinquies, attribuendone la stipulazione ai direttori generali delle asl competenti per territorio, ed in seguito di revisione ad opera della L.R. n. 24 del 2008, la quale ha ridefinito a sua volta la disciplina dell’accreditamento, in conformità dell’art. 8-quater (art. 11), confermando il conferimento alle asl della legittimazione a stipulare gli accordi con le strutture pubbliche ed i contratti con le strutture private, ma rinnovando l’affidamento alla Giunta regionale del compito di predisporre con proprio regolamento i relativi schemi, ed attribuendole, in aggiunta, quello di definire lo schema di riparto delle risorse tra le aziende sanitarie ed ospedaliere, distinte per tipologie di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie (art. 13).
3.4. – Alla stregua di tale disciplina, che demanda alle asl ogni potere d’intervento diretto in materia di assistenza socio-sanitaria, ivi compresa l’instaurazione di rapporti contrattuali con le strutture pubbliche e private chiamate a rendere le relative prestazioni in regime di accreditamento, riservando alla Regione esclusivamente compiti di programmazione, coordinamento e vigilanza, tra i quali è compresa anche la ripartizione tra le asl delle risorse economiche necessarie per l’effettuazione dei predetti interventi, deve escludersi che l’esecuzione delle prestazioni rese dalla società attrice in favore degli assistiti abbia potuto far sorgere obbligazioni a carico della Regione, rimasta estranea alla stipulazione della convenzione con l’Asp di Catanzaro, e comunque priva di ogni competenza al riguardo. Non può condividersi, al riguardo, il richiamo della sentenza impugnata alla L.R. n. 23 del 2003, art. 7 che poneva a carico del Fondo Sociale Regionale una quota del corrispettivo delle predette prestazioni, trattandosi di una disposizione che, oltre ad essere stata superata dalla successiva evoluzione legislativa, non poteva comportare una responsabilità diretta a carico della Regione nei confronti delle strutture accreditate, essendo destinata ad assumere rilievo esclusivamente sul piano interno dei rapporti finanziari tra la Regione e Vasi competente per territorio. Significativo, in tal senso, è il preambolo della già citata Delib. n. 685 del 2002, nella parte in cui si riferiva alla Delib. Giunta regionale 10 ottobre 2000, n. 643, con cui, richiamandosi il D.Lgs. n. 502 del 2002, art. 3-septies era stato previsto lo stanziamento in bilancio di maggiori somme per il pagamento delle rette da parte delle asl in favore delle strutture sociosanitarie private; nella medesima prospettiva, d’altronde, l’allegato alla Delib. n. 685, pur subordinando la validità degli accordi contrattuali alla sottoscrizione anche da parte del Dirigente Generale del 15^ Dipartimento della Regione Calabria, o di un suo delegato, precisava che la documentazione relativa al pagamento doveva essere inviata alle asl, in tal modo lasciando intendere che, conformemente alla disciplina riportata, il corrispettivo era a carico dei predetti soggetti, ivi compresa la quota da imputarsi al Fondo Sociale Regionale. Pertanto, anche a voler ritenere che la Regione non potesse, con un proprio atto amministrativo, stabilire le condizioni di validità degli accordi in questione, i cui requisiti soggettivi andavano individuati sulla base delle competenze previste dalla disciplina legislativa di settore, dovrebbe comunque escludersi la possibilità di desumere dalla stipulazione degli stessi l’avvenuta instaurazione di un rapporto diretto con la Regione, ed il conseguente obbligo di quest’ultima di provvedere, sia pure parzialmente, al pagamento delle rette.

References: Sentenza 
 sentenza 
 art. 7
 art. 16
 art. 13
 art. 7
 art. 17
 art. 8
 sentenza 
 art. 8
 art. 3
 art. 13
 art. 36
 art. 13
 art. 3
 art. 13
 art. 8
 sentenza 
 art. 17
 art. 7
 art. 32
 art. 3
 art. 3
 sentenza 
 art. 7
 art. 3