Source: http://docplayer.es/1519555-X-congreso-internacional-de-la-aehe-8-9-y-10-de-septiembre-2011-universidad-pablo-de-olavide-carmona-sevilla.html
Timestamp: 2017-07-29 11:58:24+00:00

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Manuela Maldonado Correa
1 X Congreso Internacional de la AEHE 8, 9 y 10 de Septiembre 2011 Universidad Pablo de Olavide Carmona (Sevilla) TÍTULO: LOS SEGUROS PRIVADOS ANTE EL SURGIMIENTO DEL SEGURO SOCIAL DE VEJEZ EN ESPAÑA, SESIÓN: Seguros Privados versus Seguros Públicos en España ( ) AUTOR: Alexandre Elu Terán INSTITUCIÓN ACADÉMICA: CES Madrid 12 LOS SEGUROS PRIVADOS ANTE EL SURGIMIENTO DEL SEGURO SOCIAL DE VEJEZ EN ESPAÑA, Alexander Elu Terán (versión muy preliminar, no citar) I. Introducción La creación de seguros sociales en España durante el primer tercio del siglo XX produjo una transformación importante en la forma de proteger los riesgos individuales y del trabajo. Naturalmente, la aparición del Estado como actor afectó especialmente a las fórmulas privadas que, hasta aquel momento y, en algunos casos, durante siglos, habían cubierto los mismos riesgos a los que el Estado empezó a prestar atención. En algunos casos, la colisión entre lo público y privado dio lugar a relaciones conflictivas y se tradujo en un ritmo más lento en la implantación de los seguros, como por ejemplo el de enfermedad. Sin embargo, en otros casos no se produjeron excesivas interferencias, de manera que el proyecto público pudo desarrollarse con bastante autonomía. El seguro de vejez se acerca a este segundo grupo. De esta forma, la creación en 1908 de un seguro voluntario de vejez subvencionado por el Estado y, posteriormente, su transformación en Retiro Obrero Obligatorio en 1919 no generó excesiva incomodidad en las distintas instituciones y fórmulas que, desde el ámbito privado, cubrían el riesgo de vejez. La introducción relativamente pacífica del seguro público de vejez fue en parte debida a las limitaciones previas de esos instrumentos privados, que no habían logrado adquirir una posición relevante en la cobertura efectiva del riesgo de vejez de los trabajadores. Entre estos mecanismos convivían fórmulas diversas como la protección dispensada por las sociedades de socorros mutuos, el recurso al ahorro privado o, ya fuera del mercado, la solidaridad intergeneracional ejercida en el seno de la familia, que constituyó la opción más extendida hasta que, bien entrado el siglo XX, se produjo la homologación de los seguros sociales españoles con los de otros Estados del Bienestar más avanzados. Los seguros privados y, dentro de estos, los seguros sobre la vida también formaban parte de este panorama diverso. No obstante, su impacto sobre el conjunto de la población resultó igualmente limitado, por distintas causas. Desde el lado de la demanda, los escasos niveles de renta de la clientela potencial, así como la falta de familiaridad y desconfianza hacia instrumentos financieros cuyos beneficios se situaban en el largo plazo acotaban el 23 desarrollo del negocio asegurador. Por el lado de la oferta, y a pesar de que el ramo de vida mantuvo un peso mayoritario sobre el total de primas captadas, el seguro privado no logró ofertar productos específicos que se acercaran a los trabajadores (y a sus niveles de ingresos) que iban a beneficiarse del seguro social de vejez. Con ello, se sugiere que la cobertura de la vejez desde el ámbito público y la protección ofrecida por el seguro privado se dirigían a demandas distintas y ofrecían productos que no eran completamente asimilables. Ello da muestra del mapa segmentado y heterogéneo de la protección de la vejez, así como de la ineficacia previa de las soluciones privadas a la hora de dar protección, a un nivel general, a buena parte de la población sometida al riesgo de vejez. El objetivo de esta comunicación es ofrecer una panorámica de las distintas fórmulas privadas que, desde la diversidad, se dedicaron a la protección del riesgo de vejez. A partir de ahí, nos concentraremos en los seguros privados y, concretamente, los de vida, con el objetivo de fijar las características de su mercado objetivo y detectar las lagunas en su ámbito de protección a fin de establecer las necesidades que el seguro de vejez acudió a cubrir. Paralelamente, seguiremos la evolución de la participación del Estado en la protección de la vejez y analizaremos su interrelación con la actividad privada, examinando en especial las posibles fricciones y aspectos conflictivos surgidos entre los dos ámbitos. Para ello, nos concentraremos en el período inicial de las pensiones públicas en España, esto es, el primer tercio del siglo XX. Sin duda, el período elegido constituye tan solo uno de los momentos significativos en la relación entre la provisión pública y privada de protección de los riesgos del trabajo. Sin embargo, ese período ofrece el valor añadido de reflejar, con una mayor intensidad, la confrontación relacionada con aspectos técnicos o de modelo de negocio entre el Estado y el sector privado, al tratarse de los compases iniciales de la intervención del Estado en la protección de la vejez y donde, por tanto, cabría esperar una resistencia más acusada. Sobre esta base, concluiremos los motivos por los cuales la confrontación entre el ámbito público y el privado del seguro de vejez fue, en realidad, bastante moderada y no obstaculizó significativamente el progreso del primer seguro social obligatorio implantado en España. II. El mapa de la protección privada de la vejez: un conjunto heterogéneo El surgimiento del seguro social de vejez en España al inicio del siglo XX se produjo en un contexto en el que las formas de previsión activa no eran eficaces para la protección de la vejez y resultaban, en todo caso, inadecuadas para la dimensión del riesgo, superior y 34 novedosa, una vez consolidados los cambios asociados a la industrialización. Por un lado, los trabajadores se dotaron de fórmulas mutualistas destinadas a proteger las contingencias laborales e individuales. Sin embargo, las sociedades de socorro mutuo cubrían tan solo a una pequeña parte de los trabajadores y, en realidad, se concentraban sobre los riesgos de enfermedad y muerte. Esta especialización funcional respondía, en parte, a la incapacidad de estas instituciones para afrontar pagos extensos en el tiempo, dado que la voluntariedad de la afiliación, la ausencia de fundamentos actuariales y la sensibilidad de los fondos de las sociedades a los ciclos económicos complicaban la regularidad de las contribuciones, dificultaban la compensación intergeneracional solvente de los riesgos y, en consecuencia, la viabilidad financiera de las mutuas. Por este motivo, el formato más común del socorro mutualista consistía en la concesión de modestos subsidios en metálico o la cobertura de las necesidades médicas y farmacéuticas durante un período acotado en el tiempo y, por lo general, inferior a los tres meses (Vilar, 2010: 101-2). Por lo tanto, está claro que las mutualidades cumplían con un cometido más cercano al socorro que a la previsión (Nadal y Sudrià 1981: 60-61) y se encontraban, desde este punto de vista, lejos de lo exigible a un seguro convencional. Estas limitaciones de carácter técnico se añadían a las restricciones de afiliación que también sufrían las sociedades de socorros mutuos. En este sentido, solamente los trabajadores con una continuidad en los ingresos podían soportar la periodicidad en las contribuciones impuesta por las sociedades (Vilar, 2010: 88). Sin embargo, esta constituía tan solo una mínima parte de los trabajadores, por lo general sometidos a discontinuidades en sus ingresos y vulnerables a la pobreza móvil, característica de la sociedad industrial y que podía afectar a individuos teóricamente insertados en los mercados de trabajo (Gillie, 2008; Maza, 1999: 11-12; 1987: 19). Sin embargo, el mutualismo continuaba resultando una opción atractiva en al menos un aspecto, como es su mayor adaptabilidad a los distintos tipos de mercados de trabajo que coexistían en la España del primer tercio del siglo XX y que se alejaban del paradigma industrial único. Desde este punto de vista, el mutualismo constituía una alternativa superior a la concepción estrecha del seguro social de vejez. De esta forma, y a pesar de la inclusión legal de la agricultura en pie de igualdad con el resto de sectores, el funcionamiento del seguro de vejez resultaba más adecuado para el empleo de tipo industrial (salario formal, único patrón, provisión laboral continua, etc.). Por este motivo, el carácter maleable de las mutuas y sus distintas facetas según el sector al que prestan protección (pósitos, sociedades ganaderas, etc.) suponían una ventaja sobre los seguros 45 sociales (Vilar, 2010: 110) y, claramente en el caso del sector agrícola, se impusieron en un contexto de elevado incumplimiento del seguro público de vejez en ese sector (Elu, 2010; 2006). Por lo tanto, el mutualismo logró sobrevivir en los vacíos dejados por la implantación de los seguros sociales pero, en cambio, se vio expulsado por estos cuando la aplicación fue efectiva, aunque ello fuese más bien resultado de las limitaciones mutualistas y no de los méritos de los seguros sociales. A su vez, el recurso al ahorro privado resultaba complejo para la mayor parte de los trabajadores, que eran incapaces para extraer excedentes de sus salarios destinados al bienestar futuro; también en los casos en los que la provisión de trabajo en el mercado se maximizaba en el seno de la unidad familiar (Camps, 2002; Arbaiza, 1998; Pérez Fuentes 1993). Naturalmente, la generación de ahorro resultaba especialmente compleja cuando era necesario financiar pagos amplios en el tiempo, como en el caso de la vejez. De esta forma, el recurso al ahorro personal como forma de asegurar la jubilación resultaba cada vez más impracticable, al suponer una carga cada vez más onerosa (Bourdieu et al. 2011) que, por otro lado y especialmente en el caso español, se unía a la desconfianza hacia los mercados financieros y su solvencia. Con todo, el mantenimiento de esperanzas de vida bajas y el carácter fluctuante del mercado de trabajo hacían que la preocupación por el riesgo de vejez fuese bastante secundaria entre las clases trabajadoras (MacNicol, 1998: 20-21; Johnson, 1985: 26 y ss.). Este aspecto resulta aún más aplicable en el contexto español. En este sentido, la industrialización y la urbanización como factores de formación de clases medias todavía estaban lejos de considerarse plenamente consolidados en la España mayoritariamente rural de principios del siglo XX. Estos fenómenos, y la consiguiente erosión de las relaciones personales y de la solidaridad practicable en el seno de comunidades pequeñas, resultaban condiciones necesarias para que la protección de la vejez y, en particular, el recurso a los seguros comerciales privados, encontraran una demanda más amplia. Y es que, en última instancia, la noción de riesgo o la necesidad de asegurar un cierto estatus económico apelaba a la conciencia de las clases medias, profesionales liberales o, cuanto menos, de los trabajadores asalariados más cualificados (Murphy, 2010). III. El mercado del seguro de vida El impacto relativamente menor de los seguros de vida sobre la protección de la vejez se contradice, al menos en apariencia, con el peso del ramo de seguros de vida sobre el conjunto del negocio de seguro privado. Así, el ramo de vida lideró el sector durante todo 56 el primer tercio del siglo XX en términos de primas recaudadas (Pons, 2003a). Sin embargo, su peso mayoritario fue moderándose progresivamente a lo largo de todo el período. De esta forma, las primas asociadas al ramo de vida representaban en 1912 un 37.17% del total de primas recaudadas en el sector 1. En 1920, la misma cifra disminuyó hasta el 28.45% y, en 1935, el registró alcanzaba el 26.66% (Pons, 2003a: 572). Aunque esta tendencia descendente coincide con el período de introducción del seguro de vejez, lo cierto es que este proceso fue más bien debido al impulso de los ramos de accidentes y transportes (Frax y Matilla, 1996: 198). En el primer caso, especialmente, se sintieron de forma muy clara los progresos públicos en materia de seguros sociales, a partir de la ley de accidentes de trabajo de 1922 y, sobre todo, su posterior transformación en seguro obligatorio (para los trabajadores agrarios en 1931 y, al año siguiente, para el conjunto de trabajadores; Silvestre y Pons, 2010: 137). Ello supuso un revulsivo para la actividad aseguradora en esos ramos, aun teniendo en cuenta la competencia con las numerosas mutuas patronales surgidas a tal efecto y que canalizaron la mayor parte del esfuerzo asegurador (Pons, 2006) Asimismo, el primer tercio del siglo XX también resultó clave para la modernización del ramo de vida en cuestiones fundamentales para el desarrollo técnico de este segmento de negocio. En este sentido, el período alumbró algunos progresos en relación a la adaptación de las tablas de mortalidad a la realidad demográfica española, necesaria para el funcionamiento adecuado del sector, hasta entonces fuertemente dependiente de los desarrollos actuariales del exterior y, especialmente, franceses 2. Asimismo, el sector también experimentó avances hacia la profesionalización de la ciencia actuarial, especialmente necesaria dada la falta de personal autóctono formado en la materia. Como muestra de esta escasez, el Real Decreto de Seguros Populares, de 5 de marzo de 1910, encomendó al recién creado INP (1908) la constitución de una Corporación Nacional de Actuarios. El objetivo de esta Corporación era formar un cuerpo adecuado de profesionales para la gestión de seguros, tanto públicos como privados. Aunque la medida no llegó a cristalizar, el anuncio fue recibido con hostilidad por parte del sector privado, ya que se interpretó como un intento, por parte del Instituto, de imponerse 1 En ese porcentaje se incluyen las tontinas y sociedades chatelusianas. La proliferación de estos otros tipos de seguro sobre la vida estaba en crisis desde el último tercio del siglo XIX (Pons, 2008), aunque su funcionamiento había sido tradicionalmente muy discutido. En cualquier caso, estas sociedades contaban con la desconfianza oficial desde que la Real Orden de 23 de junio de 1909 (art. 1) prohibiese publicitar, en estatutos, pólizas o anuncios, cualquier tipo de indicación acerca del capital o renta que correspondería a los asociados una vez terminado el período de capitalización. Con ello se pretendía evitar los efectos más perniciosos de este tipo de prácticas aseguradoras. 67 en sus funciones de asegurador por encima de la iniciativa privada 3. La alternativa que se proponía desde el sector consistía en facilitar la salida de los profesionales españoles al exterior con el objeto de importar en un breve espacio de tiempo los progresos producidos en otros países. Sin embargo, muy poco después, en 1915, se logró avanzar en la senda de la profesionalización con la puesta en marcha de las primeras certificaciones específicas en España, bajo la figura de intendente mercantil sección actuarial (Pons, 2008). No obstante estos progresos, no se logró erradicar la debilidad general de los fundamentos técnicos de la mayor parte de compañías dedicadas al seguro de vida en España, que continuaron dependiendo fundamentalmente del exterior. A pesar del liderazgo del ramo de vida sobre el resto y de los progresos cualitativos realizados durante el período de referencia, no se puede perder de vista que, desde una perspectiva internacional, el desarrollo de este producto en España fue comparativamente muy escaso. Así, a la altura de 1930, España se situaba en una posición muy modesta con respecto a la mayoría de países europeos. Cuadro 1 Seguros de vida. Capitales por habitante en Europa, ca Gran Bretaña Checoslovaquia 118 Suecia Italia 103 Suiza España 85 Noruega Bélgica 80 Holanda Hungría 71 Dinamarca Bulgaria 40 Austria 529 Rumanía 28 Finlandia 516 Polonia 27 Alemania 395 Grecia 11 Francia 214 Total 494 *ptas./habitante. Las cifras de España e Italia corresponden a Dinamarca, Noruega, Polonia, Hungría y Rumanía, a Fuente: Madariaga (1932), p En este sentido, las tablas autorizadas por la Ley de seguros de 1908 eran todas extranjeras. 3 Lejos de contradecir la necesidad de actuarios, la oposición se centró en el desacuerdo con la asunción de funciones como asegurador por parte del INP en el mencionado Real Decreto de Seguros Populares. No se olvide que la institución del Seguro se halla todavía en mantillas en nuestro país, compréndase bien la (sic) potencial de publicidad, el enorme trabajo de agentes y la complicada serie de operaciones que todo seguro requiere; y dígasenos si el Estado español está en medida de poder ejercer las patronales funciones a que aspira (...) ; La Ilustración Financiera, año III, 29, 20 de marzo de 1910, p8 El propio diagnóstico del sector acerca del desarrollo del negocio asegurador era plenamente consciente de los limitados progresos realizados desde la Ley de Para ello, según el sector, ( ) hay que procurar que el seguro se encauce por las buenas sendas, las principales de las cuales han de ser que efectivamente sea español, privado y técnico 4. El primer punto merece una especial consideración, en tanto que la llamada a una participación activa del Estado a favor de la nacionalización del sector fue constante a lo largo de todo el período. El objetivo último consistía en revertir la presencia de compañías extranjeras en el sector, mayoritaria al inicio del período. El resultado se cumplió durante el primer tercio del siglo a causa de un intenso nacionalismo económico, caracterizado por un aumento de la regulación y, en especial, unas mayores restricciones a la inversión de reservas en el extranjero, desincentivaron la presencia de compañías foráneas en el país, dando lugar a la recuperación de la cuota de mercado de las empresas españolas de seguros (Pons, 2010b; 2008; 2003a; García-Ruiz y Caruana, 2009). Así, en 1910, el 60,3% de las primas recaudadas estaban en manos de compañías extranjeras. En 1921, la cifra era del 56,8% y al año siguiente se produce el descenso más acusado, cuando las compañías extranjeras pasan a ocupar el 43,5% de las primas. A partir de ahí, la caída prosiguió hasta alcanzar la cifra del 34.96% en 1933 (Madariaga, 1932: 21). Con todo, las ambiciones nacionalistas del sector asegurador no se detuvieron, puesto que parte de las primas registradas como nacionales incluían las captadas por las filiales españolas de compañías extranjeras 5. Aunque el peso adquirido por las empresas españolas resulta incontestable, debe apuntarse que los efectos del nacionalismo económico en el ramo de vida fueron menos acusados que en el resto de segmentos de negocio. Este patrón venía motivado por la limitación que imponían las mayores exigencias técnicas del ramo y, sobre todo, los mayores desembolsos de capital necesarios, lo cual actuaba en ocasiones como una fuerte barrera a la entrada de nuevas empresas, especialmente en el caso de las españolas 6. 4 Orvate (1935), p. 4 5 La internacionalización del sector sí se admitía, en cambio, en el negocio de reaseguro, Madariaga (1932: 100) 6 La Ley de Seguros de 1908 exigía, para el ramo de vida, un depósito inicial en el Banco de España o la Caja General de Depósitos de ptas., aunque el requisito se elevaba hasta las ptas. en el caso de las compañías extranjeras cuyo país de origen contemplara el tratamiento desigual de compañías extranjeras y nacionales. En el resto de ramos, la cantidad se fijaba en el 5% del capital social desembolsado, hasta un máximo de ptas. Estas cantidades fueron revisadas al alza en el Real decreto-ley de 18 de febrero de 1927, hasta las ptas. para el conjunto de sociedades con dedicación al ramo vida. Para los ramos de incendio, transporte, 89 De igual manera que estos factores condicionaron un menor grado de nacionalización en el sector, también se reflejaron en un menor grado de competencia en el ramo de vida. De esta forma, en el resto de ramos de seguros se produjo un importante crecimiento del número de compañías autorizadas que, fundamentalmente a través de la incorporación de numerosas empresas españolas, triplicaron su presencia desde 1908 hasta la Guerra Civil (Pons, 2003a: 573), traduciéndose en muchos casos en el aumento de la competencia y la consiguiente rebaja de tarifas. La situación fue bien distinta en el ramo de vida, que mantuvo una estructura oligopolística a lo largo de ese mismo período. De esta forma, el número de empresas dedicadas a los seguros de vida se mantuvo en 23 entre 1912 y Posteriormente, se sumaron nuevas compañías hasta alcanzar las 43 que operaban en 1935; se trata pues de un incremento significativo pero en todo caso inferior al del conjunto del sector. De esta forma, tanto la presencia de compañías españolas como, sobre todo, el grado de competencia en el sector se traducían en una posición de enorme comodidad para el sector. Este escenario representaba una contrapartida notable con respecto a cualquier ansiedad que pudiesen generar los progresos del seguro de vejez en la industria del seguro. Otro de los factores que alejaban al seguro público del privado fue su falta de coincidencia en el producto ofertado. No obstante las transformaciones experimentadas por el sector a lo largo del período de referencia, los seguros de vida lucharon con dificultad para desprenderse de su imagen de dedicación a las rentas más altas, de acuerdo con el patrón de demanda fuertemente segmentada que caracterizó al sector, casi desde sus inicios (García Ruiz y Caruana, 2010: 176). Todo ello a pesar de los esfuerzos del sector en presentarse ante un segmento lo más amplio posible de la población, tratando de distinguir los matices entre rentas vitalicias y pensiones y retiros, estas últimas más cercanas a la forma final del seguro de vejez 7. accidentes y otras contingencias, el depósito se situaba en las ptas. mientras que en el caso de los ramos de enfermedades, el depósito era tan solo de ptas., Pons (2003b). 7 Laviada (1910). Según este autor La renta vitalicia es, en la actualidad, el medio que las personas pudientes, sin herederos forzosos, tienen de resolver el difícil problema económico de la vida, sin preocuparse de los azares de la fortuna, ni pensar siquiera en la administración de sus bienes ( ). El retiro encuentra su ambiente en las clases modestas de la sociedad, viendo en él todos los estados modernos, un medio de resolver, en parte el problema social, que en el fondo es un problema es un problema económico, planteado por las clases proletarias que, teniendo conciencia de su derecho a la vida, no se conforman con que esta tenga la duración efímera de la fuerza y vitalidad de los músculos (...). Por eso suele fijarse la edad del retiro desde los 55 a los 65 años, y se preocupan de esta forma de ahorro en los países cultos, las clases menos acomodadas y proletarias. Las pensiones tienen otro aspecto y suelen contratarlas las personas de la clase media que, no pudiendo dejar a los suyos herencias capaces de subvenir a sus necesidades, ni resignándose a que vivan del trabajo rudo, patrimonio de l clase proletaria, desean dejarles como legado una modesta renta que, por 910 El sector no se desprendió en ningún momento de esta imagen de marca, si bien se produjo una ligera tendencia hacia la extensión de los seguros de vida. En este sentido, se detectó la disminución del capital medio de las pólizas contratadas, así como la aparición de un nuevo subsector dedicado a lo que las compañías denominaron seguro popular, caracterizado por capitales modestos 8. Más allá de la maduración del sector y su consiguiente atención hacia una clientela potencial más amplia, pero con menor capacidad de contratar capitales elevados, esta estrategia también debe entenderse como una respuesta a los resquicios abiertos por el ROO y su bajo techo salarial de afiliación, aspecto sobre el cual regresaremos posteriormente. De esta forma, existía una profunda divergencia entre la actividad aseguradora privada sobre la vida, tachada de operaciones de lujo, al alcance solamente de las clases acomodadas (Ruiz de Diego, 1935: 18), y la que, por otros canales, aspiraba a cubrir a la generalidad de las clases trabajadoras. El menú de operaciones ofertados por el ramo de vida daba cabida, entre otras, a seguros de vida (o supervivencia), a rentas vitalicias (con o sin pacto de reserva), que podían ser inmediatas (seguro dotal) o diferidas (a cobrar en una edad determinada). Este amplio menú se reprodujo fielmente en la etapa de libertad subsidiada del INP (Elu, 2006: 36), reforzando los lazos con el sector privado, aunque con la importante salvedad del límite salarial, lo que despejaba cualquier área de convivencia con el sector privado. Con la aprobación del ROO, este escenario se simplificó aún más, puesto que las pensiones legisladas, equivalentes a rentas vitalicias diferidas, sino que dejaron de lado los pagos a los supervivientes, aspecto que solamente fue recogido posteriormente con el seguro unificado de vejez, invalidez y muerte. Hasta la aparición del seguro público, las propuestas de seguro para las clases trabajadoras fueron canalizadas principalmente a través de las cajas de ahorros y pensiones, dedicadas a propagar las fórmulas típicas del seguro de vida al alcance de aquellos que antes quedaban excluidos de su área benefactora 9. lo menos, sea la estrictamente necesaria para que puedan vivir sin desdoro de su clase y asegurar la posición por sus padres ambicionada, pp Se trata en este caso de ( ) seguros -en algunos sin examen médico- cuyas primas se cobran mensualmente y cuyo capital máximo no puede exceder de ptas., Cenamor (1934), p De acuerdo con esa función, Ruiz de Diego proponía que las cajas de ahorros pudiesen ampliar sus actividades hacia los seguros de vida, y así ( ) realizar libremente operaciones de segundo grado con carácter popular, para reportar a las gentes no acomodadas, en el campo del seguro, las ventajas que en el campo del ahorro proporcionan. Para ello, pedía que las cajas pudiesen actuar como entidades exceptuadas, sin requisito de desembolso de capital, lo que se justificaría por su ausencia de afán de lucro, pp. 24 y ss. 1011 Sin embargo, cabe mencionar que, sin haber mediado el impulso de la obligatoriedad de los seguros sociales, la actividad aseguradora de las cajas tampoco hubiese logrado despegar. En este sentido, la fundación de secciones de seguros en distintas cajas de ahorros se saldó con bajísimas cifras de afiliación que revelaban la imposibilidad de alcanzar la población objetivo de trabajadores por las dificultades de generar excedentes salariales 10. Asimismo, la desconfianza sobre la salud de las instituciones financieras penalizó las secciones de previsión, de forma que la mayoría de recursos atraídos por las cajas lograron atraer fueron canalizados hacia las secciones de ahorro (sobre el caso barcelonés, Nadal y Sudrià, 1981: 96-7). IV. Las pensiones públicas y su posicionamiento prudente en el mercado asegurador Este fue el contexto de inmediata recepción del Instituto Nacional de Previsión, fundado en 1908 con el objetivo de difundir y vulgarizar la previsión popular, con especial acento en las pensiones de retiro (Elu, 2010; 2006; Cuesta, 1988). En su primera fase, el Instituto se dedicó a bonificar las contribuciones satisfechas por los trabajadores con ingresos anuales por debajo de las ptas. con el fin de formar, mediante capitalización, pensiones de vejez a la edad de retiro, variable y a elegir por el imponente, de 55, 60 o 65 años de edad. El único límite para las contribuciones satisfechas era que éstas no diesen lugar a rentas anuales superiores a las ptas., tratando de evitar, de este modo, que la bonificación pública fuese aprovechada mayoritariamente por las clases medias, con mayores posibilidades de canalizar su ahorro a través de esta vía. El paralelismo del menú de pensiones ofrecidos por el INP con las instituciones privadas de seguro se trasladó a los requisito formales impuestos al Instituto, al que se dotó de unos recursos iniciales de ptas. aportados por el Estado 11. En realidad, la puesta en marcha del seguro de vejez estuvo plagada de referencias al negocio del seguro privado y, en especial, a la ciencia actuarial como principio rector del proyecto de seguros sociales. La oposición con el sistema de reparto característico de las fórmulas mutualistas, y asimilado con la protohistoria de los seguros sociales (Montero, 1988: 216), fue constante. De esta forma, la base actuarial de las pensiones ofrecidas por el 10 En 1890, el Monte de Piedad y Caja de Ahorros de Santander inicia operaciones de seguro popular; en 1900 lo hacía el Monte de Piedad y Caja de Ahorros de León. También en 1900, se fundaba la Caja de Retiros para la Vejez y los Inválidos del Trabajo, sección perteneciente a la Caja de Ahorros provincial de Guipúzcoa (fundada poco antes, en 1895). Finalmente, en 1904 se fundó la Caja de Pensiones y Ahorros de Barcelona. 11 Esta cifra se situaba notablemente por encima de las ptas. fijadas para las compañías de seguros de vida en la Ley de Seguros de12 INP se convirtieron en un argumento destinado a legitimar las primeras pensiones, como ya había sucedido en otros casos nacionales (Eghighian, 2000: 48), si bien las limitaciones técnicas de la ciencia actuarial en España, igual que en el sector privado, hicieron necesario el recurso a la tabla de rentistas franceses (R.F). Además, y con todas las limitaciones que se le podían imputar, la puesta en valor de los fundamentos del seguro privado no se tradujo en ningún caso en el intercambio fluido o, por lo menos, una cierta atención hacia la actividad de las empresas de seguros asentadas en España. De esta forma, el INP centró la fundamentación técnica del sistema español de pensiones de vejez en la experiencia aportada por los actuarios belgas encargados de la puesta en marcha de la Caisse Générale d'éparge et de Retraite. De hecho, este signo de ambigüedad constituye una muestra de la tónica general que presidió la relación del Instituto con las compañías privadas. Desde un principio, el INP proclamó su apertura a la colaboración con entidades privadas de seguros o instituciones privadas de previsión con experiencia en los seguros de vejez, en línea con la reproducción fiel de las mismas que representaba el Instituto. Con ello, se trataba de contener las acusaciones que sufrió el INP acerca de la voluntad de imponer un monopolio en el mercado de seguros privados ya establecido. Sin embargo, ese tipo de manifestaciones constituyeron más bien declaraciones formales, en la medida que la participación ofrecida a las entidades privadas estaba supeditada a la ausencia de lucro en las operaciones. Las principales protagonistas de estas quejas fueron las compañías privadas. No obstante, esta reacción no se explicaba por el peso de los seguros de vejez en el mercado privado, puesto que los riesgos cubiertos por el ramo de vida (y, en especial, los casos de supervivencia y rentas vitalicias) se centraban en una demanda distinta de la que iban a cubrir los seguros privados. En realidad, esta actitud respondió a un posicionamiento estratégico de las compañías ante la perspectiva de que el INP adquiriese la potestad de ampliar su proyecto asegurador hacia otros riesgos. Este temor de las compañías ya se había materializado en el origen del INP (art. XX de los Estatutos). Además, el Instituto buscó el reforzamiento de esta posición como futuro organizador de los seguros sociales aun cuando la realidad de la previsión social en España dejaba muy lejos cualquier avance en esa materia. En esta dirección se enmarcó el Real Decreto, de 5 de marzo de 1910, que otorgaba al INP la condición de entidad responsable de cualquier seguro futuro y se encomendaba, en especial, la misión de prospeccionar las posibilidades de futuros seguros de invalidez, enfermedad y maternidad, paro involuntario y seguros de vida. Esta misión no tuvo mayor concreción durante todo el período de 1213 voluntariedad del seguro de vejez en el Instituto a la luz de los progresos aseguradores durante ese tiempo, reducidos a la creación de las mutualidades escolares en Por este motivo, el R.D. de 1910 debe interpretarse en realidad como una estrategia de reconocimiento institucional y toma de posición del INP 13. Ante esa declaración, la satisfacción con la que el sector privado recibió la creación del seguro de vejez en 1908 se convirtió en hostilidad ante la perspectiva de invadir parte de su negocio 14. El argumento relativo a las precauciones del sector asegurador con respecto a la posible extensión hacia otros riesgos se refuerza con el silencio con que fue recibida la obligatoriedad del ROO. Desde luego, el contexto de fuerte agitación con que fue aprobado dificultaba la toma de una actitud abiertamente. Los síntomas de descontento aparecieron en el período que medió entre el Real Decreto de introducción del ROO y la aprobación del Reglamento de funcionamiento, en En aquella época, el Instituto debió hacer frente a numerosas críticas que, si bien se revistieron de contenido actuarial y técnico, estuvieron originadas por la oposición patronal (Elu, 2010; 2006). De hecho, el factor determinante en la falta de interés del seguro privado hacia el seguro obligatorio de vejez radicaba en que la atención de las compañías había pasado a centrarse en los proyectos de nuevos seguros que ya se encontraban en fase de discusión y, de forma especial, en el caso del seguro de enfermedad. La posibilidad de que el seguro fuese obligatorio empezó a tomar forma en la Conferencia Nacional de Seguros de Enfermedad, Maternidad e Invalidez celebrada en Barcelona en En la conferencia, se pusieron en evidencia los distintos intereses de las entidades presentes (además de las compañías de seguros privados, mutuas, colectivos médicos, etc.) y se detectaron también algunas ausencias significativas (patronos) (INP, 1922). Aunque el consenso parecía apoyar la implantación inmediata de un seguro de salud unificado entre enfermedad y maternidad, la parálisis del proyecto de seguros sociales impuesta por la Dictadura de Primo de Rivero, hizo que tan solo se materializase la segunda parte del proyecto. Hubo que esperar hasta la IIª República para que la cuestión del seguro de enfermedad volviera a ser abordada (Pons, 12 Las mutualidades escolares, creadas por Real Decreto de 7 de Julio de 1911, consistían en seguros de dotación para la financiación de los gastos de educación de niños. 13 La gratitud del INP por la misión encomendada en el Real Decreto, en AJGINP, 8/3/1910, 12, pp , AINP y ACPINP, 2/3/1910, 11, pp , AINP. 14 El fin social del Estado es genuinamente jurídico. Cumpla y haga cumplir a todos por igual las leyes que la iniciativa pública o privada, particular o colectiva, inspiren al poder legislativo. Con eso habrá bastante para caminar por sendas progresivas. Y así no obstaculizará, ni matará las iniciativas de las compañías de seguros, que aumentarán en número, que multiplicarán sus operaciones y que establecerán una competencia 1314 2010a: ). A pesar de que el foco de las quejas de las compañías estuviese situado en el riesgo de enfermedad, ello no se justifica por que este tipo de contingencia tuviese una importancia grande en el negocio asegurador privado. Al contrario, el peso de las primas recaudadas en este ramo del seguro privado se situó en torno al 5% durante todo el período y, aunque no se disponga de cifras del número de asegurados cubiertos por esas primas, está claro que su impacto era bastante limitado. De esta forma, ni el seguro privado iba a sufrir una pérdida excesiva con la introducción del seguro público ni, a la inversa, la solución privada había supuesto una solución relevante a la hora de afrontar ese problema (Pons y Vilar, 2011: 79 y ss.). Por ello, y de forma paralela a lo apuntado en la referencia al R.D. de 1910, la actitud de las compañías respondía a una desconfianza general ante la perspectiva de una extensión de los seguros sociales como la que, en 1922, se estaba planteando en la Conferencia e iba a protagonizar el resto de la década (aun sin resultados importantes). Precisamente, en este contexto de desacuerdo con el proyecto de extensión de los seguros sociales hacia otros riesgos, las empresas de seguros explicitaron los motivos por los cuales, en su momento, no hubo oposición alguna al seguro de vejez. En primer lugar, porque la ancianidad y la disminución lenta y progresiva de las facultades para el trabajo, por más que sean base de actos e instituciones de previsión, no constituyen riesgos propiamente dichos que, como los de accidentes y enfermedad, se producen súbita e inesperadamente y son objetivo primordial del seguro. Además, porque antes de la adopción del régimen de retiros obreros no actuaban en España entidades autorizadas para dedicarse especial o principalmente a reparar las consecuencias de la falta de capacidad para el trabajo debida a la decrepitud y, por lo tanto, no podría reconocerse la existencia de derechos creados por no figurar en el Registro del Ministerio de Fomento empresas inscritas precisamente para tales operaciones. Así puede explicarse (sin juzgar la cuestión de principio), cómo sin afectar directamente intereses manifiestos y próximos pudo llegarse a establecer, sin mayores protestas, un régimen de privilegio y de favor, aceptando sólo la colaboración de aquellos organismos aseguradores que, quedando bajo la dirección del INP, renunciaron a su independencia y casi a su personalidad 15. Como se desprende del texto, las pensiones de vejez representadas por el ROO no gozaban de la consideración de riesgo asegurable por parte de la industria del seguro. A consecuencia de ello, el sector privado no había cubierto esas contingencias. Ni la especialización funcional ni el público objetivo del ROO obstruían los intereses saludable para los asegurados si se convencen de que tienen en el Estado un auxiliar y no un verdugo, La Ilustración Financiera, año III, 29, 20 de marzo de La Ilustración Financiera, año XV, 637, 19 de diciembre de15 comerciales del seguro privado. El principal motivo para ello es que el bajo límite salarial del ROO alejaba al seguro social de las retribuciones y niveles de renta que se hubieran podido acercar al mercado de seguros de vida. De hecho, las demandas de ampliación del espectro del ROO surgieron muy poco después de la implantación del seguro. Tal como señaló Inocencio Jiménez, consejero-delegado del INP desde 1931, al referirse al descontento con el bajo límite salarial para la pertenencia al ROO, se hablaba de una manera acre contra lo que significaba la limitación de las ptas. Sin embargo, su diagnóstico al respecto era tajante, apuntando que [e]sta acusación no se hacía ( ) sino en ciertas zonas de población densa de centros industriales, sobre todo en algunas del norte, donde los salarios son más elevados (Jiménez, 1935: 1294). La primera petición se formalizó en 1921, año de introducción del Reglamento del ROO, por parte del Sindicato General de Técnicos de Cataluña, que reclamaba el aumento del techo salarial para la afiliación al ROO hasta las ptas. anuales 16. Durante toda la década, las demandas de ampliación se hicieron constantes y, a pesar de los claros resultados de las encuestas conducidas por el INP al efecto (Cuesta, 1988: 306) o del acuerdo de la cajas colaboradoras al respecto en su Asamblea de , el aumento de los potenciales asegurados por el ROO no cristalizó hasta 1931, tras la proclamación de la IIª República. No obstante, la incorporación legal de ese acuerdo no se produjo hasta el proyecto de unificación de los seguros sociales de V. Conclusiones La protección privada del riesgo de vejez en la España del primer tercio del siglo XX no permitía una cobertura eficaz de esa contingencia. La especialización funcional de los socorros mutuos en otros riesgos, fruto de sus propias limitaciones, así como las dificultades para el recurso al ahorro privado complicaban la financiación de una contingencia que exigía pagos extendidos en el tiempo. Asimismo, la protección dispensada por el seguro comercial también estuvo lejos de constituir una opción generalizada para la protección de la vejez. Algunos factores condicionaron de manera fundamental este hecho. De un lado, la baja esperanza de vida que, junto con los bajos salarios y niveles de renta per capita, colocaba en un segundo plano la preocupación por los riesgos de vejez y muerte. Igualmente, la desconfianza hacia los instrumentos financieros y de seguro limitaron enormemente el potencial de mercado del seguro de vida, 16 AJGINP, 14 de junio de 1921, 138, p. 460, AINP 17 Anales del INP, año XX, abril-junio 1928, núm. 76, pp16 de forma que el desarrollo de los seguros de vida en España fue, comparativamente, mucho más pobre que en otros países. De esta forma, aunque el ramo de seguros de vida ofrecía instrumentos interesantes de protección contra la pérdida súbita de ingresos (seguro de vida) o favorecía la sustitución de renta (rentas vitalicias, seguros dotales, etc.), este mercado no se dirigió a la amplia demanda que representaban las clases asalariadas. Por el contrario, el seguro de vida se mantuvo especializado en las clases más adineradas o con suficientes recursos para extraer de sus ingresos unos excedentes significativos. En este contexto se produjo la recepción del seguro de vejez promovido por el INP, primero desde la voluntariedad y, posteriormente, de forma obligatoria. El paralelismo entre la evolución del sector privado y el seguro público fue notable. De un lado, la propia coincidencia en la fecha de creación del Instituto y la Ley de Seguros que abrió paso a la modernización del sector señalaba que la convivencia entre ambos sectores era previsible e ineludible. Por otro lado, y en tanto que organismo asegurador, el Instituto reprodujo la obsesión del seguro privado por la fundamentación actuarial de las pensiones ofertadas, aunque las limitaciones a este respecto fueron las mismas que sufrieron las compañías privadas. A pesar de este paralelismo, el seguro de vejez permaneció siempre fuera de los límites que pudiesen inquietar al negocio del seguro de vida. De un lado, no se invadieron modalidades de seguro como la supervivencia, clave en el negocio privado. Más importante aún, los límites salariales impuestos para la afiliación al seguro público excluyeron a los trabajadores más acomodados, con lo que no se acercaron a los segmentos que hubiesen podido acceder a los seguros privados. Aunque las compañías se acercaron progresivamente a los clientes con menores niveles de renta durante la consolidación del ROO, el público de uno y otro seguro nunca se confundió. De esta forma, se pone de relieve el carácter transaccional de la legislación del seguro de vejez, cuyo diseño hizo posible su evolución sin la oposición del sector privado. Además, el sector obtuvo a lo largo del período otras contrapartidas que diluían cualquier tipo de incomodidad ante el desarrollo del seguro de vejez. En primer lugar, a lo largo del primer tercio del siglo XX, el sector en su conjunto experimentó un intenso proceso de nacionalización que desanimó a las compañías extranjeras asentadas en el país y, consecuentemente, expulsó a algunos competidores importantes. Además, la nacionalización en el ramo de vida no significó la entrada de un mayor número de empresas a causa de los mayores requisitos técnicos y desembolsos necesarios. No hubo, 1617 por tanto, una entrada importante de nuevas empresas, con lo cual se pudo consolidar un comportamiento oligopolístico del sector. Por lo tanto, los desarrollos estrictamente relacionados con el ramo de vida no interfirieron, en general, con el desarrollo del sector privado. De esta forma, las manifestaciones de descontento en el sector estuvieron más bien relacionadas con el temor a la extensión del proyecto de seguros sociales del Estado, lo cual parecía ya inminente en la década de los 20, si bien las realizaciones en ese campo iban a tardar en materializarse. VI. Bibliografía -Arbaiza, Mercedes (1998): Labor migration during the first phase of Basque industrialization: The labor market and family motivations, The History of the Family. 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References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 158
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 15
 ARTÍCULO 104
 artículo 38
 REAL DECRETO