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﻿ Sentencia STL4255-2013 de diciembre 4 de 2013
SENTENCIA STL4255-2013 DE 04 DE DICIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:PROCEDENCIA DE LA CONSULTA CUANDO ES CONDENADA COLPENSIONES AL PAGO DE UNA PRESTACIÓN PENSIONAL EN PRIMERA INSTANCIA. SE EVIDENCIÓ QUE LAS DECISIONES JUDICIALES DE PRIMERA INSTANCIA EN LAS QUE COLPENSIONES ES CONDENADA AL PAGO DE UNA PENSIÓN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA SON SUSCEPTIBLES DE CONSULTA. ESTO EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 69 DEL CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO (MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 1149 DE 2007) QUE PERMITE INTERPONER EL RECURSO, POR DECISIONES QUE LE SON DESFAVORABLES A LA NACIÓN. ASÍ, PESE A TRATARSE DE UNA ENTIDAD DESCENTRALIZADA, EL ARTÍCULO 4º DEL DECRETO 4121 DEL 2011 LE IMPONE MANTENER UNA CUENTA PARA LA ADMINISTRACIÓN DE RECURSO PROPIOS Y OTRA PARA MANEJAR LOS RECURSOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN DESTINADOS AL PAGO DE PENSIONES A CARGO DE ESTA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, CONSULTA DE LA SENTENCIA, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN, COLPENSIONES, CONDENA A ENTIDAD PÚBLICA
Sentencia STL4255-2013 de diciembre 4 de 2013
STL4255-2013
Rad.: 51237
Se procede a resolver la impugnación presentada por Miguel Salinas Castilla, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, dentro de la acción de tutela que instauró el recurrente contra el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla.
Se plantea en el escrito de tutela que el accionante promovió proceso ordinario laboral contra la entidad Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones—, ante el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla, con el fin de que se ordenara el pago de la pensión de vejez especial por actividades de alto riesgo.
Que el juzgado de conocimiento, mediante sentencia de fecha 13 de marzo de 2013, condenó a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la pensión de vejez especial por actividades de alto riesgo.
Asegura el accionante que la sentencia quedó en firme y ante el no cumplimiento por parte de la entidad demandada, inició la ejecución, librándose mandamiento ejecutivo el 3 de mayo de 2013.
Señala que el 23 de mayo del presente año, el juzgado accionado ordenó seguir adelante la ejecución, surtido lo anterior se presentó liquidación del crédito, la cual no fue objetada y quedó en firme.
Que el 12 de junio de 2013 fue expedido por el juzgado el título ejecutivo N°416010002106307, mediante el cual se hizo entrega de los dineros embargados, quedando pendiente por pagar un saldo.
Que mediante auto de fecha 8 de agosto de 2013 el Juzgado acusado resolvió enviar en el estado en que se encontraba el proceso a consulta ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla. Aduce que contra la anterior decisión presentó recurso de reposición y el juzgado resolvió no reponer el 27 de agosto de 2013.
Que la decisión del Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla se lleva a cabo dentro de un proceso ejecutivo cuando la sentencia de primera instancia ya se encontraba debidamente ejecutoriada, poniendo en riesgo la seguridad jurídica y la cosa juzgada.
Por tanto, solicita que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica, así como el principio constitucional de cosa juzgada. Que en consecuencia, se revoque y/o deje sin efecto el auto proferido por el accionado de fecha 8 de agosto de 2013 y se ordene continuar el trámite del proceso ejecutivo.
Mediante auto del 2 de septiembre de 2013, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla, admitió la acción de tutela vinculó a Colpensiones y corrió el traslado de rigor.
Dentro del término, el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla señaló que el accionante promovió proceso ordinario laboral en contra del ISS hoy Colpensiones; que el mencionado proceso terminó con sentencia del 13 de marzo de 2013, condenando a Colpensiones a reconocer y pagar una pensión especial, omitiéndose por quien fungía en ese momento como juez enviar el proceso a consulta con el superior por ser la sentencia contraria a una entidad descentralizada del orden nacional, en la que la Nación es garante del pago de las pensiones a su cargo con los recursos que para tal fin se asignan en el Presupuesto Nacional; todo lo anterior de conformidad con el artículo 69 del C.P.T. y S.S.
El titular del Despacho manifiesta que se reintegró al cargo a partir del 1º de agosto de 2013 y al encontrar que la sentencia no se había consultado y por tanto no había quedado ejecutoriada, dispuso en auto de 8 de agosto del año que discurre remitir el expediente en el estado en que se encontraba al superior funcional, para que se surtiera el grado de consulta, decisión notificada por estado a las partes el día 9 de ese mismo mes y año; que el demandante procedió a interponer el recurso de reposición contra esa decisión, recurso que fue decidido en auto del 27 de agosto de 2013, “no revocando el recurrido manteniendo la orden de surtirse el grado jurisdiccional”.
Con fallo de tutela del 20 de septiembre de 2013, se puso fin a la primera instancia, negando el amparo solicitado, tras advertir que Colpensiones recibe recursos del Presupuesto General de la Nación, de donde resulta que la Nación es garante del pago de las pensiones. La demanda fue presentada, tramitada y fallada bajo la vigencia de la Ley 1149 de 2007; luego —dice el tribunal—, es predicable la consulta de las sentencias que sean adversas en contra de Colpensiones, como lo fue la dictada por el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla, el día 13 de marzo de 2013, dentro del proceso instaurado por Miguel Salinas Castilla contra Colpensiones.
Inconforme con la anterior decisión, el accionante la impugnó, señalando, en síntesis, que el Tribunal llegó a la conclusión de que no se vulnera el debido proceso ya que este proceso si debe ser sometido al grado jurisdiccional de consulta, pero sin tener en cuenta que en la etapa procesal dentro de la cual el accionado decide remitir en consulta el proceso, ya se encontraba debidamente ejecutoriado, al no haber sido apelado, y ya se había ordenado la ejecución y pago de la condena impuesta.
En cuanto a la condición de garante de la Nación, cita el artículo 137 de la 100 de 1993 y señala que de la norma transcrita se desprende, que si bien es cierto el legislador del año 1993 consagró la responsabilidad de garante en cabeza del Estado en materia pensional —específicamente con las entidades administradores del Régimen de Prima Media con Prestación Definida—, también lo es que tal situación se condicionó al hecho de que se presentara el agotamiento de las reservas.
Con posterioridad, presentó escrito en el que informa que el Tribunal Superior de Barranquilla admitió la consulta y declaró oficiosamente la nulidad de lo actuado a partir de la liquidación de costas, en contravía de lo establecido por la Jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que ha señalado la improcedencia de la consulta en estos casos.
Conforme a la CN art. 86 y a los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar perjuicios irremediables.
Descendiendo al caso que nos ocupa, no le asiste razón al impugnante cuando pretende que se revoque la decisión de primera instancia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla, por las siguientes razones:
En primer lugar, es importante resaltar que en este caso el grado jurisdiccional de consulta operó por ministerio de la ley. Por tanto, la sentencia no cobra ejecutoria hasta tanto se surta el mismo, pues conforme lo dispone el artículo 69 del C.P.T. y S.S., modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007, solo “serán consultadas las sentencias de primera instancia cuando fueren desfavorables a la Nación, al Departamento o al Municipio o a aquellas entidades descentralizadas en las que la Nación sea garante” (negrillas fuera de texto), siendo esta última hipótesis la aplicable al caso en estudio. En efecto, se advierte que la sentencia se dictó el 13 de marzo de 2013 cuando ya había entrado en vigencia la disposición citada y por tratarse Colpensiones de una entidad descentralizada respecto de la cual la Nación es garante, como se colige del siguiente análisis normativo:
La Ley 100 de 1993 instituyó en materia pensional dos regímenes coexistentes pero excluyentes: el de prima media con prestación definida y el de ahorro individual con solidaridad. Frente al primero, que es el que aquí interesa en la medida en que se encuentra administrado por una entidad descentralizada del orden nacional, el artículo 32 ibídem contempló en el literal c) que “El Estado garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados”; por su parte, el 138 siguiente estableció: “Garantía estatal en el régimen de prima media con prestación definida. El Estado responderá por obligaciones del ISS para con sus afiliados al régimen de prima media con prestación definida cuando los ingresos y las reservas de dicha entidad se agotasen, siempre que se hubieren cobrado las cotizaciones en los términos de esta ley”, aspecto que está desarrollado en el texto íntegro del Decreto 1071 de 1995, en el que se explica la trascendencia de la garantía estatal y se acota que “se entenderá que la Nación asume tales obligaciones, cuando la sumatoria de las reservas registradas en los estados financieros de pensiones para vejez, invalidez y sobrevivencia no permitan atender en condiciones normales el pago de una cualquiera de dichas obligaciones pensionales, todo ello sin perjuicio de manejar por parte de la entidad, contabilidades separadas de conformidad con las instrucciones que sobre el particular imparta la superintendencia Bancaria, en desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia”. Estas disposiciones fueron estudiadas por el Consejo de Estado, en providencia de 11 de julio de 1996, expediente 3904, en la que se consideró que:
“Del texto de los artículos 1 y 2 del Decreto 1071/95 se infiere que el Estado se compromete a responder por las obligaciones a cargo del Instituto de Seguros Sociales a favor de los afiliados al régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuando dicho Instituto no disponga de medios suficientes para ello, es decir, cuando la sumatoria de las reservas registradas en los estados financieros de pensiones no permitan atender en condiciones normales el pago de una cualquiera de dichas obligaciones. El régimen solidario de Prima Media con Prestación Definida está referido a que sus afiliados obtengan una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas; y a que el Estado garantice el pago de los beneficios a que se hacen acreedores sus afiliados. De conformidad con el artículo 138 de la Ley 100/93 el Estado garantiza que va a responder por las obligaciones que tiene el Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al Régimen de Prima Media con indemnizaciones previamente definidas. Confrontando el texto del artículo 137 de la Ley 100/93 con el del artículo 138 ibídem, infiere la Sala, que este último se refiere al pago de pensiones e indemnizaciones “previamente definidas”, esto es, que no se han causado aún, pero cuando se causen ya se sabe cuál es su monto, en tanto que aquél prevé la situación de pensiones ya reconocidas, esto es, que ya se han causado. En parte alguna de los artículos acusados se observa que la garantía estatal de asumir el pago de las obligaciones del Instituto de Seguros Sociales por concepto de Prima Media con Prestación Definida implique “tomar de las reservas o de sus rendimientos parte de lo que es inflación”, como lo sostiene el actor. Las normas reglamentarias acusadas no hacen más que reiterar la garantía que ofrece el Estado en el artículo 138 de la citada Ley 100/93, de responder por las obligaciones del Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en el evento de que los ingresos y reservas de dicha entidad se agotaren, razón por la cual habrán de denegarse las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia”.
Con lo anterior surge inequívoco que, en efecto, el Estado es el convocado a garantizar dichas obligaciones, e incluso el artículo 137 del mismo Estatuto de la Seguridad Social refiere que asume el pago de las prestaciones del ISS y de la Caja Nacional de Previsión y de otras cajas o fondos del sector público, sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, con la salvedad de que se “agotasen las reservas constituidas para el efecto y solo por el monto de dicho faltante”.
Por su parte, el artículo 7º del Decreto 692 de 1994 indica que “en el régimen solidario de prima media con prestación definida, el Estado garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados, en el evento en que los ingresos y las reservas del Instituto de Seguros Sociales (…)”; y lo propio debe decirse de los artículos del 5º y 6º del Decreto 832 de 1996.
De otro lado, el literal n) de la disposición 2ª de la Ley 797 de 2003 clarifica que “el Estado es responsable de la dirección, coordinación y control del Sistema General de Pensiones y garante de los recursos pensionales aportados por los afiliados, en los términos de esta ley y controlará su destinación exclusiva, custodia y administración”. Así mismo, el Acto Legislativo 1 de 2005 “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”, estableció que “El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo”.
De lo expuesto es evidente que las diversas normas plantean que en el marco del régimen de prima media la Nación si garantiza el pago de las pensiones, de forma que es admisible considerar que se surta la consulta, en la medida en que en últimas lo que se protege con dicho grado jurisdiccional es el interés público, que está implícito en las eventuales condenas por las que el Estado respondería.
Por demás no pasa por alto esta Sala que incluso en el Decreto 4970 de 2011, por medio del cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2012, está previsto el rubro del pago pensional, en diversos artículos, entre ellos el 59; de manera que es evidente que el aval del que tratan tales disposiciones no es simplemente una condición futura, y por ello cabe la consulta en los términos del artículo 69 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
De igual forma, ya específicamente sobre la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, el Decreto 4121 de 2011, por el cual se cambia la naturaleza jurídica, en el artículo 1°, estatuyó que se trata de una “Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, para que ejerza las funciones señaladas en el presente decreto y en las disposiciones legales vigentes, con la finalidad de otorgar los derechos y beneficios establecidos por el sistema general de seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política”.
Así mismo, el artículo 4° de la norma precitada respecto del Patrimonio de la entidad dispuso:
“PAR. 1º—Para la protección de los derechos de los afiliados, pensionados, ahorradores y beneficiarios de Colpensiones y una adecuada y transparente administración de los recursos, no harán parte del patrimonio de Colpensiones y tendrán contabilidades separadas los fondos y cuentas destinados al pago de las pensiones, las prestaciones económicas y los aportes con los cuales estos se conforman. Así mismo, los fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorros con beneficios económicos periódicos no harán parte del patrimonio de Colpensiones y se contabilizarán en forma independiente.
PAR. 2º—Dado el cambio de su naturaleza jurídica, para mantener separados los recursos propios de los que administra, una vez Colpensiones inicie sus operaciones como administradora de los fondos, el Ministerio de Trabajo transferirá directamente a los fondos administrados por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los Beneficios Económicos Periódicos de acuerdo con lo establecido en la ley. (negrillas fuera de texto).
De la normatividad antes transcrita, se colige que Colpensiones, a pesar de ser una entidad descentralizada con autonomía patrimonial, como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, no es dueña de los fondos y cuentas destinados al pago de las pensiones, prestaciones económicas y los aportes con los cuales estos se conforman. Por esta razón debe tener una contabilidad separada para el manejo de sus recursos propios y de aquellos que recibe para administrar del Presupuesto General de la Nación, por conducto del Ministerio del Trabajo, el pago de las prestaciones a su cargo. Se concluye, en últimas, que la Nación es garante de dichas prestaciones, a través de las partidas que asigna en su presupuesto, que es una forma en que el Estado contribuye a garantizar la protección de los recursos pensionales y la sostenibilidad financiera del sistema.
En este orden de ideas, se reitera una vez más que están dados los presupuestos del artículo 69 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007 para que en este caso específico proceda el grado jurisdiccional de consulta.
Con esta providencia se recoge cualquier otro criterio que se haya expuesto al respecto.
Así las cosas, habrá de confirmarse el fallo impugnado, por las razones antes expuestas.
1. CONFIRMAR el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, dentro de la acción de tutela promovida por Miguel Salinas Castilla, contra el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla.
Magistrados: Carlos Ernesto Molina Monsalve.—Jorge Mauricio Burgos Ruiz.—Elsy del Pilar Cuello Calderón.—Clara Cecilia Dueñas Quevedo.—Rigoberto Echeverri Bueno.—Gustavo Hernando López Algarra.—Luis Gabriel Miranda Buelvas.

References: ARTÍCULO 69
 ARTÍCULO 14
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