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Timestamp: 2019-01-23 06:26:17+00:00

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L’ideale di un continente europeo non più diviso in tanti stati si afferma fin dal XIX secolo, ma l’occasione per realizzare queste idee si presenta solo alla fine della II guerra mondiale i cui danni convincono i politici dell’epoca all’inevitabilità di un processo di integrazione come unico rimedio per evitare il ripetersi di eventi tanto dannosi. Questo movimento, favorito dalla nascente contrapposizione sovietico-americana, inizialmente riguarda solo alcuni stati dell’Europa occidentale, infatti, gli stati orientali diedero vita ad organizzazioni militari (Patto di Varsavia) ed economiche (COMECON) che facevano riferimento all’Unione Sovietica.
L’integrazione dell’Europa occidentale segue due metodi distinti:
la cooperazione intergovernativa(metodo tradizionale) in cui gli stati partecipanti cooperano tra loro come soggetti sovrani creando apposite strutture per organizzare questa cooperazione; caratteristiche principali sono:
la prevalenza di organi di stati (nei principali organi risiedono persone che agiscono come rappresentanti degli stati di appartenenza e ne seguono le direttive);
la prevalenza del principio di unanimità (garanzia del diritto di veto);
l’assenza o rarità del potere di adottare atti vincolanti (le deliberazioni dell’organizzazione hanno natura di raccomandazioni, l’adozione di decisioni vincolanti è in genere sottoposta al principio dell’unanimità).
Il primo settore in cui si è applicato questo metodo è quello della cooperazione militare (causato dalla divisione nei blocchi orientale ed occidentale) che vide l’istituzione di organizzazioni finalizzate a garantire la difesa collettiva in caso di attacco armato:
l’UEO (Unione dell’Europa Occidentale) fondata a Bruxelles nel 1948 da Belgio, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna e Regno Unito ed altri stati che partecipano come osservatori il cui organo principale è il Consiglio composto dai rappresentanti permanenti degli altri stati o quando si riunisce a livello interministeriale dai Ministeri degli esteri e della difesa e le cui deliberazioni vengono prese all’unanimità. L’UEO è stata “rivitalizzata” nel 1984, e con i trattati di Maastricht (92) e di Amsterdam (96) è diventata lo strumento con cui attuare la componente relativa alla sicurezza e alla difesa comune (PESC) [prospettiva abbandonata dopo il trattato di Nizza (2001)];
la NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico) fondata col trattato di Washington nel 1949, che non è un’organizzazione prettamente europea in quanto vi appartengono anche USA e Canada; il suo organo principale è il Consiglio del Nord Atlantico composto dai rappresentanti permanenti degli altri stati o quando si riunisce a livello interministeriale dai Ministeri degli esteri e della difesa e le cui deliberazioni vengono prese all’unanimità.
Nel settore dell’integrazione economica il metodo intergovernativo prende il via dall’esigenza di gestire il piano Marshall, che prevedeva aiuti finanziari dell’America all’Europa subordinati alla condizione che la loro gestione avvenga in maniera coordinata fra tutti gli stati beneficiari. Per rispondere a tale condizione Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Svezia, Svizzera e Turchia creano l’OECE (Organizzazione Europea per la Collaborazione Economica) istituita col trattato di Parigi del 1948. L’organo principale è il Consiglio, in cui siede un rappresentante per ogni stato membro (designato in funzione della materia), che delibera all’unanimità. Esauritasi la funzione originaria dell’istituzione, l’OECE avrebbe dovuto trasformarsi in una zona di libero scambio fra gli stati membri ma si verificarono alcune divergenze, infatti alcuni stati (Belgio, Germania, Francia, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi) optarono per forme di integrazione economica ancora più spinte dando vita alle tre comunità europee, gli altri istituiscono a Stoccolma nel 1960 l’EFTA (European Free Trade Association). L’OECE viene trasformata a Parigi nel 1960 nell’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) al quale aderiscono anche USA e Canada.
Nel settore della cooperazione politica, culturale e sociale va ricordato il Consiglio d’Europa (Londra 1949) che ha compiti e obiettivi assai ampi come conseguire un’unione più stretta tra gli stati membri, salvaguardare i principi e gli ideali che costituiscono il loro patrimonio comune… L’organo principale è il Comitato dei ministri nel quale siedono i ministri degli esteri degli stati membri o i loro rappresentanti permanenti. Lo strumento d’azione principale consiste nel predisporre e concludere convenzioni internazionali, tra cui la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (Roma 1950) che comprende il catalogo dei diritti dell’uomo e un meccanismo di controllo internazionale del rispetto di tali diritti, la Corte Europea dei diritti dell’uomo.
anche se il metodo della cooperazione intergovernativa fece conseguire in pochi anni gli obiettivi auspicati, gli strumenti di tale cooperazione presentavano elementi di notevole debolezza in quanto agivano efficacemente solo attraverso il consenso unanime di tutti gli stati, per questo si superò il principio dell’unanimità con innovative forme di cooperazione dando vita al cosiddetto metodo comunitario le cui caratteristiche sono:
la prevalenza di organi di individui (le persone che siedono nella maggior parte delle istituzioni comunitarie rappresentano se stesse e non lo stato dal quale provengono e sono pertanto portatrici di proprie scelte e decisioni);
la prevalenza del principio maggioritario;
l’ampiezza del potere di adottare atti vincolanti;
la sottoposizione degli atti ad un sistema di controllo giurisdizionale di legittimità.
La nascita di questo metodo si ebbe a Roma il 9 maggio 1950 con la famosa Dichiarazione Schuman in cui il ministro degli esteri francese diede origine al processo di integrazione europea proponendo di mettere l'insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di un'organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei. Questa proposta venne accolta da sei paesi : Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi che costituirono a Parigi nel 1951 la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio). Questa istituzione presenta dei caratteri originali rispetto alle precedenti in quanto si basa su quattro istituzioni:
La facilità con la quale la CECA entra in funzione e il suo contributo al settore carbo-siderurgico spingono i sei stati fondatori ad immaginare di estendere il metodo nel settore della difesa. Tant’è che a Parigi nel 1952 si negozia e firma il trattato istitutivo della CED (Comunità Europea di Difesa) che prevede un organo indipendente al quale spetta il comando unificato delle forze armate di tutti gli stati membri: il commissariato, affiancato poi da un Consiglio dei ministri, da un’Assemblea e da una Corte di giustizia. Questo trattato però non entrò mai in vigore a causa del rifiuto dell’assemblea nazionale francese di ratificarlo sia per motivi storici contingenti che per la perdita di sovranità che avrebbe investito gli stati europei.
Dopo il fallimento della CED seguirono alcuni anni di stasi terminati in occasione della Conferenza di Messina del 1955 in cui si decide di rilanciare il processo di integrazione costituendo un apposito comitato di studio con il compito di formulare proposte per allargare ad altri settori l’esperienza della CECA. Il comitato formula un duplice progetto: l’istituzione di un mercato comune generale e la necessità di prevedere un regime speciale per alcuni settori tra cui quello dell’energia nucleare.
Il progetto porta, a Roma nel 1957, alla firma del trattato (TCE) [trattato quadro considerata l’ampiezza della sua portata] che istituisce la CEE (Comunità Economica Europea) e la CEEA (Comunità Economica dell’Energia Atomica)[o EURATOM].{…va ricordato inoltre che in seguito al trattato sull’unione europea (TUE) Maastricht 1992, la denominazione è cambiata in CE}.
Il quadro istituzionale delle due nuove comunità rispecchia quello della CECA solo che la Commissione prende il posto dell’Alta autorità.
All’indomani dei Trattati di Roma, quindi, il quadro dell’integrazione comunitaria cominciava ad essere piuttosto complesso in quanto ognuna delle tre comunità aveva proprie istituzioni e regole di funzionamento, perciò si tenta da allora di pervenire alla fusione delle tre comunità.
-la prima tappa si ebbe all’atto stesso della firma dei Trattati di Roma dove venne firmata la convenzione su alcune istituzioni comuni delle Comunità europee per effetto della quale le tre comunità si trovarono ad avere la Corte di Giustizia e l’Assemblea parlamentare in comune;
Questo allargamento da 6 a 27 stati membri fa dell’integrazione europea un progetto assai diverso da quello originale rendendone obsoleta la struttura istituzionale immaginata precedentemente;
uno dei più grandi problemi tutt’ora esistente è quello che viene definito deficit demografico in quanto l’istituzione dotata di maggiori poteri è il Consiglio, in cui viene rappresentato il potere esecutivo di ciascuno stato membro e non quello legislativo, che esercita poteri, che se dovessero essere esercitati a livello nazionale, sarebbero prerogativa dell’organo parlamentare.
Per porre fine a questo problema si cercò di ampliare i poteri del Parlamento infatti, quando vengono approvati ed entrano in vigore i trattati di Lussemburgo (1970) e diBruxelles (1975), noti come trattati di bilancio, al Parlamento europeo vengono attribuiti ampi poteri in merito all’approvazione del bilancio unificato delle tre Comunità; in quella stessa epoca si da attuazione ad una norma TCE che consentiva il passaggio al suffragio universale diretto per l’elezione dei membri del Parlamento. Forte di ciò, il Parlamento moltiplicò le iniziative per favorire questa riforma e dopo lunghissime discussioni e proposte nel 1986 si firma l’Atto Unico Europeo (AUE) che introduce due novità per quanto riguarda i poteri del Parlamento: la procedura di parere conforme che impedisce al Consiglio di approvare specifici atti senza l’assenso del Parlamento e la procedura di cooperazione che costringe il consiglio all’unanimità qualora non intenda conformarsi alle proposte parlamentari di emendamento. Successivamente nel 1992 a Maastricht viene firmato il Trattato sull’Unione Europea (TUE) con il quale i poteri del parlamento vengono ulteriormente ampliati grazie alla procedura di codecisione che realizza effettivamente il sistema bicamerale in quanto nessuna delle istituzioni è in grado di imporre alle altre la propria volontà. Successivamente col trattato di Amsterdam (1997) si è esteso il campo di applicazione della procedura di codecisione ad altri settori, anche se nei settori di politica estera e sicurezza comune (PESC) e in materia penale e di polizia [II e III pilastro dell’istituzione] i poteri parlamentari sono ancora limitati.
Questa tendenza è stata contrastata dalla riemersione della dimensione intergovernativa con l’istituzione, per esempio, del Consiglio Europeo quale organo al di sopra del Consiglio e dell’intera struttura istituzionale comunitaria, con l’incarico di dare l’impulso necessario allo sviluppo dell’integrazione europea e di definirne gli orientamenti politici generali. La prassi di convocare riunioni tra le massime cariche degli stati membri ha inizio già negli anni 60, ma venne istituzionalizzata nel vertice tenuto a Parigi nel 1974. Queste riunioni servivano per far fronte alle questioni di grande rilevanza politica (adesione nuovi stati, convocazione conferenza per la revisione dei trattati) che si bloccavano in sede di Consiglio. La composizione è sempre quella di Parigi, e cioè i capi di stato, di governo, i ministri degli esteri degli stati membri più il presidente della Commissione assistito da un altro membro della commissione. Le deliberazioni vengono assunte all’unanimità (o quantomeno per consensus) e sono estrinsecate nelle conclusioni della presidenza. Il trattato di Amsterdam ha comunque coinvolto il Consiglio europeo in alcuni procedimenti relativi all’assunzione di decisioni comunitarie di notevole rilevanza.
Un altro campo in cui è riemersa la dimensione intergovernativa dell’Unione sono le votazioni a maggioranza qualificata del Consiglio. Il TCE prevede infatti che in numerosi casi il Consiglio voti a maggioranza qualificata, ma alcuni stati manifestarono resistenze di fronte al rischio di vedere approvate deliberazioni nonostante il proprio voto contrario. In particolare la Francia nel 1965 decide di non partecipare alle riunioni del Consiglio bloccandone i lavori ed aprendo la fase della cosiddetta crisi del seggio vuoto. La soluzione venne trovata nel corso di una riunione straordinaria dei ministri degli esteri tenuta a Lussemburgo nel 1966 (compromesso del Lussemburgo) in cui si stabilì che qualora un membro del consiglio faccia valere che sono in gioco interessi molto importanti del proprio stato, la discussione sarebbe proseguita per un ragionevole lasso di tempo al fine di pervenire a soluzioni che possano essere adottate da tutti i membri del Consiglio.
Le riserve nei confronti del voto a maggioranza qualificata si riproposero in vista dell’adesione di Austria, Finlandia e Svezia, sciolte con il compromesso di Ioannina (1994) in cui si definì la minoranza di blocco, cioè il numero di voti sufficiente a bloccare la formazione della maggioranza qualificata per allungare i periodi di discussione fino a raggiungere una soluzione che raccolga una maggioranza superiore al minimo necessario.
Con il passare del tempo gli Stati membri avvertirono il bisogno di estendere la cooperazione anche ad altri campi e così l’AUE introduce 4 nuovi settori (ricerca scientifica e tecnologia, ambiente, ambiente di lavoro, politica regionale), il TUE ne introduce 7 (cooperazione allo sviluppo, protezione dei consumatori, reti transeuropee, sanità pubblica, industria, cultura e soprattutto l’UEM (Unione Economica e Monetaria)), il Trattato di Amsterdam introduce l’intero settore dei visti, diritto di asilo, immigrazione, circolazione dei cittadini terzi, occupazione e cooperazione doganale e da ultimo il trattato di Nizza aggiunge delle competenze in campo di cooperazione economica e finanziaria con i paesi terzi. L’assegnazione di queste competenze comporta l’assoggettamento dei nuovi settori ai principi del metodo comunitario e non sempre gli stati membri hanno accettato di agire nel modo descritto infatti a partire dagli anni 70 si assiste all’affermarsi di forme di cooperazione tra stati comunitari, collegate all’attività della Comunità, ma svolte secondo il metodo tradizionale della cooperazione intergovernativa.
Il settore più importante in cui si verifica questo è quello della politica estera generale in quanto il TCE attribuisce alla competenza comunitaria solo un aspetto della politica estera, quello degli scambi commerciali internazionali, ma gli stati comunitari hanno bisogno di un coordinamento degli aspetti anche non commerciali per rendere efficaci le loro azioni sul piano internazionale, questo coordinamento non avviene in sede comunitaria preferendo dare vita a periodiche riunioni dei Ministri degli Esteri o dei Capi di Stato o di Governo. Dopo un lungo periodo il coordinamento delle politiche estere nazionali viene trattato dall’AUE nella sua seconda parte in cui si disciplina la Cooperazione Politica Europea (CPE) in materia di affari esteri, ma tra questo e le comunità viene mantenuta una netta distinzione che comincia a venir meno con il TUE che trasforma la CPE in Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) e le affianca un terzo settore di attività: la cooperazione in materia di Giustizia e Affari Interni (GAI). La PESC e la GAI, insieme alle (allora) tre comunità sono ricondotte all’Unione Europea al cui sviluppo le varie componenti sono tenute a contribuire. Figurativamente infatti l’UE si presenta come un tempio greco con un frontone sorretto da tre pilastri, il primo è la cooperazione comunitaria, il secondo è il PESC e il terzo è il GAI, il frontone sono le disposizioni comuni contenute nel TUE e il pronao dalle disposizioni finali. Anche se distinti i tre pilastri sono funzionalmente legati l’uno all’altro in quanto gestiti da un unico quadro istituzionale: Consiglio, Commissione e Parlamento anche se con modalità d’azione molto diverse. Un ulteriore passo verso l’assimilazione tra i tre pilastri ha luogo coi trattati di Amsterdam e di Nizza con i quali gran parte delle competenze GAI vengono trasferite nel primo pilastro, e quindi comunitarizzate, lasciando al terzo pilastro la sola Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.
La progressiva e imperfetta riconduzione al metodo comunitario delle forme di cooperazione intergovernativa ha avuto come prezzo una certa contaminazione nello stesso metodo comunitario nel quale si sono infiltrate soluzioni intergovernative. Esempio di ciò è il frequente ricorso a forme di cooperazione differenziata (perché applicabile ad un numero ristretto di stati): l’Europa a più velocità, fenomeno nato come soluzione di ripiego al quale ricorrere nel caso in cui l’estensione della competenza comunitaria possa essere bloccata da un numero molto limitato di stati membri che permette agli stati che lo volessero di andare avanti nel processo di integrazione senza gli stati contrari.
Un esempio è l’Accordo di Schengen del 1985, finalizzato a ridurre i controlli fisici sulle persone alle frontiere, inizialmente firmato solo da Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi, o l’Unione Economica e Monetaria che ha visto stati esclusi dal progetto sia per scelta sia perché non rispettavano i parametri di accesso.
Negli ultimi decenni le riforme dei trattati si sono susseguite con ritmo incalzante (AUE 1986, TUE 1992, T. Amsterdam 1997 e T. Nizza 2001), peraltro dal TUE in poi si è inaugurata la prassi di inserire in ciascun trattato una clausola che fissa l’anno del successivo trattato, in particolare, al trattato di Nizza sono allegate due dichiarazioni: la Dichiarazione relativa all’allargamento dell’Unione europea che definisce la composizione degli organi comunitari una volta che si sarà realizzato l’ingresso di 10/12 nuovi stati e la Dichiarazione relativa al futuro dell’Europa con la quale si delinea il percorso da seguire per aprire un dibattito più approfondito e ampio sul futuro dell’unione e dovrà riguardare:
lo status della carta dei diritti fondamentali dell’Unione;
il ruolo dei parlamenti nazionali nell’architettura europea.
Si stabilisce infine che il Consiglio da tenersi a Laeken nel 2001adotti una dichiarazione contenente iniziative appropriate. Così il Consiglio nel dicembre 2001 ha approvato la dichiarazione di Laeken che si occupa di definire con più precisione le questioni da risolvere, ma l’aspetto più interessante consiste nell’aver deciso di convocare una Convenzione che alla fine dei lavori redigerà un documento che sarà il punto di partenza della conferenza intergovernativa che prenderà le decisioni finali. La Convenzione ha eseguito il mandato ricevuto trasmettendo al Presidente del Consiglio europeo nel 2003 il progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, i lavori della CIG continuarono fino al dicembre dello stesso anno quando si prese atto della mancanza di accordi su alcuni punti centrali e si decise di sospendere i lavori, ripresi poi nel 2004, anche grazie al cambio di maggioranza verificatosi con le elezioni spagnole, che hanno portato all’accordo finale su un testo di Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa approvato dal Consiglio a Bruxelles nel 2004. Nonostante il riscorso al termine Costituzione, il testo è un Trattato di cui è prevista la formale abrogazione ed è diviso in quattro parti:
I – (forse la sola che meriterebbe il nome di costituzione) contiene norme generali riguardanti le competenze, le istituzioni, gli atti, la membership;
II – riproduce con lievi modifiche la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea;
III – contiene disposizioni del TCE e del TUE con rilevanti modifiche;
IV – contiene norme generali e finali che trattano la procedura di revisione ordinaria e sull’entrata in vigore.
La dichiarazione relativa alla ratifica del trattato che adotta una Costituzione per l’Europa prevede che, trascorsi due anni dalla firma del trattato e quattro quinti degli stati membri lo abbiano ratificato, mentre uno o più stati membri abbiano incontrato difficoltà nelle procedura di ratifica, la questione sia deferita al Consiglio europeo, e così è successo infatti in Francia e nei Paesi Bassi si è creata una situazione di stallo a causa dell’esito negativo dei referendum popolari indetti in questi due paesi; lo stesso Consiglio, preso atto di ciò ha deciso una pausa di riflessione. Possibili soluzioni a questo blocco possono essere:
rinegoziazione del Trattato;
sottoposizione alla ratifica solo della prima parte della Costituzione;
entrata in vigore solo nei paesi disposti a ratificarlo (rischio di frantumare l’Unione).
I – IL QUADRO ISTITUZIONALE
La struttura su cui si regge l’Unione Europea è alquanto complessa, al suo interno si distinguono cinque istituzioni:
(La Costituzione prevede un nuovo quadro istituzionale che comprende il Consiglio Europeo e non la Corte dei Conti e modifica anche le denominazioni degli organi: il Consiglio si chiamerà Consiglio dei Ministri, la Commissione diventerà Commissione europea e la Corte di Giustizia sarà dell’Unione Europea e non più delle Comunità europee.)
Quindi le istituzioni sono le stesse tanto per la CE quanto per l’Unione, quindi l’insieme del sistema è gestito da un quadro istituzionale unico, accanto al quale operano numerosi comitati ed altri organi minori con funzioni consultive e preparatorie. Il carattere unitario del quadro istituzionale assicura che le azioni svolte nell’ambito dei tre pilastri dell’Unione siano coordinate secondo il principio di coerenza; altro importante principio esplicitato nel TUE (art. 5) e nel TCE (art. 7) è il principio delle competenze di attribuzione che dispone che le istituzioni esercitano le loro attribuzioni alle condizioni e ai fini previsti dai trattati e dalle successive disposizioni, la cui violazione trova apposita sanzione nel vizio di incompetenza che comporta l’illegittimità dell’atto. Un terzo principio, non espressamente sancito da nessuna norma, ma individuato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia è il principio di leale collaborazione in forza del quale le istituzioni devono collaborare lealmente tra di loro e con gli stati membri; infine è opportuno menzionare il principio del rispetto dell’acquis comunitario che non permette di proporre o approvare atti che costituiscano regressioni rispetto alla cooperazione già raggiunta.
Originariamente chiamato Assemblea, l’istituzione ha assunto prima con propria deliberazione e poi con l’art. 3 AUE la denominazione di Parlamento Europeo. I suoi membri sono eletti a suffragio universale diretto ogni 5 anni e i suoi componenti sono soggetti al divieto del doppio mandato, è composto da 785 membri a garanzia dell’adeguata rappresentanza dei popoli degli stati riuniti nella comunità, organizzati in gruppi politici composti da almeno 19 persone provenienti da almeno 1/5 degli stati membri. Il Parlamento Europeo dispone di alcuni organi tra i quali spicca il Presidente che dirige i lavori del Parlamento e lo rappresenta nelle relazioni internazionali, nelle cerimonie, negli atti amministrativi e giudiziari; i presidenti dei gruppi e il presidente del parlamento si riuniscono formando la Conferenza dei Presidenti. Il Parlamento può lavorare in aula (dove possono partecipare tutti i membri) o in commissione, ci sono a loro volta due tipi di commissioni: le commissioni permanenti, previste dal regolamento interno, che trattano gli affari di cui l’istituzione è investita a seconda della materia, e le commissioni temporanee d’inchiesta.
la partecipazione all’adozione degli atti dell’Unione;
Per svolgere la seconda funzione dispone di numerosi canali attraverso i quali riceve informazioni sull’operato delle altre istituzioni e degli stati membri. L’informazione periodica e regolare è assicurata dalla presentazione allo stesso di relazioni da parte degli altri organi, soprattutto dalla Commissione che presenta la relazione generale annuale. Il Parlamento dispone inoltre del potere di procurarsi autonomamente informazioni attraverso le interrogazioni, le audizionie l’iniziativa dei singoliattraverso: le petizioni (su materie che rientrano direttamente nel campo d’attività della comunità), il ricorso al Mediatore europeo (per lamentare casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni e degli organi comunitari) e le denunce (di infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione del diritto comunitario). A fronte di questi strumenti di informazione il Parlamento dispone di poteri sanzionatori nei confronti della Commissione espressi nel potere di approvare una mozione di censura che, una volta presentata, può essere discussa solo dopo tre giorni dalla data del deposito, deve essere votata con scrutinio pubblico e approvata dai due terzi dei voti espressi e a maggioranza dei membri che compongono il Parlamento. Se approvata, i membri della commissione devono abbandonare collettivamente le loro funzioni, quindi la mozione comporta le dimissioni dell’intero organo. Il controllo del Parlamento sul Consiglio si traduce sul controllo giurisdizionale presentando ricorso alla Corte di Giustizia contro atti o comportamenti avuti dal consiglio senza rispettare i poteri parlamentari.
Il Consiglio è un tipico organo di stati in quanto è composto da soggetti che rappresentano i Governi dei singoli stati ed è formato da un rappresentante di ciascun stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello stato membro. [L’attuale versione non esclude la possibilità di rappresentanza di un governo regionale, sempre che, in base alla costituzione di quello stato, questi abbiano rango ministeriale (Germania). Il processo di formazione della posizione del governo italiano è oggetto di disposizioni nel consiglio che hanno lo scopo di favorire un’ampia partecipazione di tutti gli organi e soggetti interessati, e cioè: parlamento, regioni, province autonome, parti sociali e categorie produttive]. Il consiglio non è un organo permanente in quanto si riunisce di volta in volta, con la conseguente possibilità per uno Stato di nominare di volta in volta un rappresentante diverso a seconda della riunione; normalmente viene designato il ministro competente per la materia iscritta all’ordine del giorno, nella prassi si parla quindi di formazioni specializzate. Vi sono, però, casi in cui gli stessi trattati indicano la composizione del Consiglio, indicando quali ministri devono riunirsi; in altri casi si prescrive che il consiglio si riunisca nella composizione dei Capi di Stato e di Governo per decidere quali stati membri ammettere alla terza UEM o si danno anche ipotesi di Consiglio a dimensione ridotta come l’ipotesi in cui alla terza fase UEM non siano stati ammessi tutti gli stati membri.
All’interno del Consiglio il rappresentante di uno stato membro a turno esercita la Presidenza svolgendo un ruolo molto importante in quanto si assume la carica di Presidente del Consiglio europeo e di tutti gli altri organi la cui composizione riflette quella del consiglio. Il presidente ha innanzitutto il compito di convocare le riunioni e stabilirne l’ordine del giorno.
I modi di deliberazione del Consiglio sono: la maggioranza semplice, la maggioranza qualificata e l’unanimità, scelte dalla norma dalla quale il consiglio intende trarre il potere da esercitare. La maggioranza qualificata viene calcolata attraverso un sistema di ponderazione di voti, mentre nella maggioranza semplice e l’unanimità ciascun componente dispone di un voto indipendentemente dalle dimensioni e dall’importanza dello stato di appartenenza. Nel nuovo regime, modificato dal Trattato di Nizza, la maggioranza qualificata prevede tre condizioni, le prime due sempre applicabili, la terza solo se un componente del consiglio ne fa richiesta, e cioè:
2 – il voto favorevole di almeno la maggioranza dei membri qualora le deliberazioni siano fatte su proposta della Commissione, se non c’è la proposta ella commissione occorre il voto favorevole di almeno due terzi dei membri;
3 – gli stati membri che compongono la maggioranza devono rappresentare almeno il 62% della popolazione (criterio demografico).
Il sistema dell’unanimità invece ha la particolarità dell’astensione costruttiva che prevede che l’assenza di membri e rappresentanti non ostacolino le deliberazioni del Consiglio per le quali è prevista l’unanimità.
È importante distinguere il Consiglio da altri organi che hanno una composizione simile, il TCE infatti si riferisce spesso a decisioni che devono essere prese collegialmente dai rappresentati degli stati membri che non agiscono per conto del Consiglio, ma si riuniscono in coincidenza delle riunioni del Consiglio creando le decisioni dei rappresentanti degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio pubblicate sulla G.U. e non soggette al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia. Il Comitato dei Rappresentanti Permanenti (CORE-PER) riunisce i rappresentanti diplomatici che ciascun stato membro accredita verso l’Unione Europea, è un organo che assicura una notevole continuità di lavoro ed è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio e dell’esecuzione dei compiti che il Consiglio le assegna. In sostanza il COREPER costituisce un filtro tra Commissione e Consiglio in quanto esamina preliminarmente tutte le proposte che la Commissione vuole sottoporre al Consiglio. Il Consiglio è assistito inoltre dal Segretario generale che è l’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune (signor PESC) e dal Vicesegretario generale che è il responsabile del funzionamento del Segretariato generale con funzioni di formulazione, preparazione e attuazione di decisioni riguardanti la politica estera. La Costituzione unisce la figura dell’Alto rappresentante con quella del membro della Commissione responsabile delle relazioni esterne istituendo la carica di Ministro degli esteri dell’Unione che ha poteri di iniziativa e decisione nel settore della PESC. Le funzioni del Consiglio sono: provvedere al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri, disporre del potere di decisione e se del caso conferire alla Commissione le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce.
La Commissione è un organo di individui che non sono legati da vincoli di rappresentanza ad uno Stato membro, è composto da 27 membri incluso il Presidente ed un numero imprecisato di vice-presidenti. Tali membri devono soddisfare i requisiti di indipendenza e professionalità,sono scelti in base alla loro competenza generale e durano in carica 5 anni. La procedura di nomina prevede una deliberazione del Consiglio a maggioranza qualificata e distingue la nomina del Presidente da quella degli altri membri (1.designazione Presidente – 2. approvazione del Parlamento – 3. Consiglio e Presidente adottano l’elenco delle altre persone – 4. presidente e commissione sono soggetti all’approvazione del Parlamento – 5. il Consiglio nomina a maggioranza qualificata Presidente e membri della Commissione). Il Presidente riveste un ruolo centrale in quanto definisce gli orientamenti della commissione e la sua organizzazione interna. I compiti della Commissione sono :
custodire la legittimità comunitaria vigilando sull’applicazione delle disposizioni dei Trattati;
Le fonti normative che disciplinano l’attività della Corte di giustizia sono contenute nei trattati TCE e TUE e nel protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia della Comunità europea allegato al TCE e per questo ne condivide la natura giuridica. Infine va ricordato il regolamento di procedura stabilito dalla Corte stessa ma che necessità dell’approvazione del Consiglio a maggioranza qualificata.
La composizione della Corte è articolata in un giudice per ogni Stato membro (27) ed è inoltre assistita da 8 avvocati generali che hanno il compito di presentare conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo statuto della corte, ne richiedono l’intervento. Queste conclusioni contengono il parere dell’avvocato generale su come la Corte dovrebbe decidere la causa ma non sono vincolanti. Per quanto riguarda la nazionalità degli avvocati generali la prassi vuole che vi siano sempre 4 avvocati generali con nazionalità di ciascuno degli Stati membri maggiori (It, Ger, Fr, UK) mentre i restanti 4 siano ricoperti a rotazione da persone degli altri Stati membri. La nomina di giudici e avocati avviene di comune accordo tra i Governi degli Stati membri e il mandato dura 6 anni..
grande sezione formata da 11 giudici, tra cui il presidente che la presiede, ed è convocata quando lo richiede uno Stato membro o un’Istituzione che è parte in giudizio;
Anche il funzionamento e l’organizzazione del Tribunale di primo grado sono disciplinati da disposizioni contenute nel TCE, nello Statuto della Corte di giustizia ed infine il proprio regolamento di procedura (di concerto con la Corte di giustizia e poi sottoposto all’approvazione del Consiglio a maggioranza qualificata). Per quanto riguarda il rapporto istituzionale, Corte di giustizia e Tribunale coesistono all’interno della stessa istituzione, mentre per quanto riguarda il rapporto giurisdizionale il Tribunale si trova in posizione di subordinazione rispetto alla Corte visto che le sue decisioni sono impugnabili davanti alla Corte. La composizione, la nomina e la durata del mandato sono simili a quelli della Corte, a parte il fatto che il Tribunale non dispone di avvocati generali anche se li può convocare per cause di particolare importanza. Circa le formazioni di giudizio vediamo che il Tribunale funziona in sezioni di 3 o 5 giudici. Il regolamento di procedura disciplina poi i casi in cui il Tribunale si riunisce in seduta plenaria, in grande sezione o si statuisce nella persona di un giudice unico. La competenza di primo grado del Tribunale comporta due limiti: la competenza esclusiva della Corte e l’istituzione delle Camere giurisdizionali (il Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea che ha competenza di primo grado sul contenzioso con il personale delle istituzioni e degli organi dell’Unione). Comunque il tribunale non copre tutte le azioni sottoposte al giudizio della Corte ed ha competenza diretta in primo grado su:
ricorsi d’annullamento per inazione proposti dagli Stati membri contro la Commissione;
Introdotte dal Trattato di Nizzasono incaricate di conoscere in primo grado tutte le categorie di ricorsi proposti in materie specifiche. La prima Camera giurisdizionale è stata voluta dal Consiglio ed è il Tribunale della funzione pubblica (TFP) competente in primo grado a pronunciarsi sulle controversie tra le Comunità e i loro agenti comprese quelle tra gli organi o tra gli organismi e il loro personale per le quali la competenza è attribuita alla Corte di giustizia (contenzioso del personale).
La Corte dei conti è un organo di individui formata da un cittadino per ciascun stato membro, nominati dal consiglio all’unanimità previa consultazione del Parlamento ogni 6 anni. Le funzioni della Corte sono disciplinate dal TCE e riguardano il compito di assicurare la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese accertando la sana gestione finanziaria; gli atti più rilevanti della Corte sono la Dichiarazione presentata al Parlamento e la Relazione annuale pubblicata sulla G.U..
Il Comitato delle regioni è composto da un numero di membri pari a quelli del Comitato economico e sociale rappresentativi delle collettività regionali e locali; i membri devono essere titolari di un mandato elettorale nell’ambito di una comunità regionale o locale oppure politicamente responsabili davanti ad una assemblea eletta.
II – LE PROCEDURE ITERISTITUZIONALI PER L’ADOZIONE DI ATTI DELL’UNIONE
Per procedura iteristituzionale si intende la sequenza di atti o fatti provenienti da più di un’istituzione politica richiesta dai Trattati affinché la volontà dell’Unione si possa manifestare attraverso determinati atti giuridici.
In realtà i Trattati prevedono numerose procedure iteristituzionali, alcune riguardano solo l’approvazione di atti specifici come la procedura di bilancio e la procedura per la conclusione di accordi internazionali, ma le procedure più frequentemente utilizzate non si distinguono in funzione della natura del potere esercitato dalle istituzioni coinvolte o in relazione al tipo di atti da adottare, ma dal ruolo che in esse spetta alle varie istituzioni, in particolare al Parlamento.
Per stabilire quale procedura vada seguita di volta in volta bisogna definire la base giuridica dell’atto che si intende adottare, cioè individuare la disposizione del Trattato in cui si attribuisce alle istituzioni il potere di adottare un determinato atto; sarà la disposizione così individuata a indicare la procedura istituzionale da seguire. Considerate le grandi differenze tra procedure l’individuazione delle stesse è un’operazione alquanto delicata e complessa anche perché potrebbe far sorgere conflitti tra le istituzioni.
La corretta individuazione della base giuridica dipende dall’analisi dello scopo e del contenuto dell’atto, se lo stesso atto presenta una pluralità di scopi e contenuti, la base giuridica va dedotta dal c.d. centro di gravità dell’atto, mentre non dovrà tenersi conto di scopi o componenti secondari; se non è nemmeno possibile individuare il centro di gravità l’atto dovrà avere una base giuridica plurima consistente in tutte le disposizioni del trattato corrispondenti ai suoi scopi e contenuti. Se tuttavia tali disposizioni prevedono procedure decisionali diverse la base giuridica sarà scelta preferendo la disposizione di portata più generale e in nessun caso potrà essere preferita una base giuridica che pregiudichi i poteri di partecipazione del Parlamento alla procedura decisionale.
L’art. 250 non definisce una procedura decisionale precisa ma si limita disciplinare i poteri rispettivi di Consiglio e Commissione quando il primo è chiamato dal TCE ad adottare un atto su proposta della seconda, esso si combina con le varie disposizioni del TCE e secondo la materia dell’atto definisce il modo di deliberazione del Consiglio (maggioranza qualificata/unanimità) o prescrive la consultazione obbligatoria del Parlamento europeo, dando vita ad una sorta di procedura di base, denominata a volte procedura di consultazione quando il Parlamento ha unicamente funzione consultiva piuttosto che i poteri maggiori previsti dalle procedure di cooperazione e codecisione; non sempre la procedura di base è consultiva.
La procedura si apre con la proposta della Commissione, in quanto si ritiene che tale istituzione sia portatrice dell’interesse generale della Comunità considerate le sue caratteristiche di indipendenza e professionalità; l’esclusiva di questo potere è andata attenuandosi col tempo ed è stato riconosciuto il potere di sollecitare proposte anche al Parlamento, al Consiglio stesso, al Consiglio europeo e con la nuova Costituzione anche ai cittadini dell’Unione (almeno un milione di cittadini appartenenti a un numero significativo di stati membri).
Partendo dal presupposto che la Commissione è la portatrice dell’interesse generale della Comunità, mentre il Consiglio rappresenta gli interessi di ciascuno Stato membro, il TCE (art. 250) limita il potere di modifica della proposta del Consiglio e prevede che un atto che costituisce emendamento della proposta può essere emanato solo deliberando all’unanimità e per evitare situazioni di stallo la Commissione può modificare o ritirare la proposta in ogni fase delle procedure che portano all’adozione dell’atto comunitario.
La fase della consultazione viene prevista da singole disposizioni del TCE che specificano, di volta in volta, se per l’adozione di atti in determinate materie sia necessario il parere di un’altra istituzione o organo, in particolar modo del Parlamento europeo. Esistono tre tipi di pareri:
parere conforme che è una procedura limitata a pochissimi ma importanti casi (adesione di nuovi Stati all’Unione) ed è obbligatorio e vincolante quindi se viene rifiutato il Consiglio non può deliberare l’atto proposto.
La Corte di giustizia ha contribuito ad accrescere l’importanza della consultazione del Parlamento che deve essere effettiva e regolare; per quanto riguarda il termine per l’emanazione del parere il TCE stabilisce il limite massimo solo in materia di accordi internazionali, per gli altri pareri il Parlamento è tenuto a rispettare il principio di leale collaborazione emanando il parere in un termine ragionevole tenendo conto delle eventuali richieste avanzate dal Consiglio per ottenere una delibera urgente.
Disciplinata dall’art. 252 sopravvive solo nell’UEM e si basa su un sistema in cui la proposta della Commissione è sottoposta ad una doppia lettura del Parlamento e del Consiglio: la prima fase prevede una preventiva lettura del Parlamento che emette un parere consultivo sulla proposta della Commissione a cui segue la prima lettura del Consiglio che si limita ad approvare, a maggioranza qualificata, una posizione comune; la seconda fase prevede nello stesso ordine un’altra lettura del Parlamento e del Consiglio. Il Parlamento può:
proporre degli emendamenti alla posizione comune. (in quest’ultimo caso la Commissione viene nuovamente coinvolta per formulare, sulla scorta degli emendamenti proposti dal Parlamento, un proposta riesaminata che viene trasmessa al Consiglio accompagnata dagli emendamenti parlamentari non recepiti e dal parere della Commissione sugli stessi).
[A] adottare definitivamente l’atto in conformità alla posizione comune;
[B] può adottarlo solo all’unanimità;
[C] 1 – a maggioranza qualificata approva la proposta riesaminata della Commissione;
2 – all’unanimità approva gli emendamenti del Parlamento non accolti dalla Commissione;
3 – sempre all’unanimità può modificare la proposta riesaminata.
Prevista nell’art. 251 si fonda anch’essa su un sistema di doppia lettura che, però, può essere totalmente o parzialmente evitata. La prima fase si apre con la proposta della Commissione inviata contemporaneamente a Consiglio e Parlamento che elabora un parere consultivo; con la prima lettura del Consiglio la procedura potrebbe anche finire se quest’ultimo approva proposta della Commissione ed emendamenti del Parlamento. In caso contrario il Consiglio adotta, a maggioranza qualificata, un posizione comune dando inizio alla seconda fase in cui il Parlamento può:
proporre degli emendamenti alla posizione comune. (in quest’ultimo caso la Commissione viene nuovamente coinvolta per formulare, sulla scorta degli emendamenti proposti dal Parlamento, un parere).
[A] adottare l’atto in conformità alla posizione comune;
[B] arrestare la procedura perché l’atto non si considera adottato;
[C] 1 – adottare tutti gli emendamenti del Parlamento (all’unanimità per gli emendamenti
contrari al parere della Commissione a maggioranza qualificata approva la proposta riesaminata della Commissione) e l’atto si considera adottato;
2 – non approvare gli emendamenti ed aprire la terza fase nella quale viene convocato un comitato di conciliazione composto da membri di Consiglio, Parlamento e Commissione con il compito di elaborare un progetto comune sulla base della posizione comune e degli emendamenti parlamentari. Se il comitato non riesce ad approvare un progetto comune in sei settimane l’atto non è adottato, se invece lo approva, il testo sarà definitivamente approvato (terza lettura) da Parlamento e Consiglio, in mancanza dell’approvazione dell’una o dell’altra istituzione l’atto non è adottato.
Il primo pilastro si distingue nettamente dagli altri due per il ruolo degli organi di persone, il principio maggioritario, il carattere vincolante degli atti delle istituzioni comunitarie e la loro relativa sottoposizione al controllo di legittimità della Corte di Giustizia; i Trattati di Amsterdam e Nizza, tuttavia hanno permesso una certa “contaminazione” degli ultimi due pilastri da parte del primo anche se importanti differenze permangono tuttora.
Cominciando dalla PESC ricordiamo innanzitutto che il Consiglio europeo non si limita a dettare principi e orientamenti generali della politica estera e di sicurezza comune ma adotta anche dei veri e propri atti giuridici: le strategie comuni che fissano gli obiettivi, durata e mezzi che l’Unione e gli Stati membri devono mettere a disposizione.
Le deliberazioni del Consiglio in ambito PESC sono prese all’unanimità e posto che le astensioni non la escludono, si è introdotto l’istituto dell’astensione costruttiva cioè, la delibera del Consiglio è validamente assunta ma non vincola lo Stato membro astenuto (inapplicabile se il numero degli Stati membri che vi fanno ricorso è rilevante); per gli atti mancanti di proposta della Commissione (che riguardano l’adozione o l’attuazione di decisioni sulla base di una strategia comune o quando nominano un rappresentante speciale) è previsto il voto a maggioranza qualificata che può essere paralizzato dalla clausola di salvaguardia che impedisce, per importanti motivi di politica nazionale, al Consiglio di adottare l’atto e di deferire la questione al Consiglio europeo che, come al solito, delibera all’unanimità.
Nel pilastro di Cooperazione di polizia e giudiziaria in maniera penale al Consiglio europeo non viene riconosciuto alcun ruolo, invece la disciplina delle deliberazioni del Consiglio distingue tra casi che richiedono l’unanimità, cioè: ● posizioni comuni ● decisioni-quadro ● decisioni ● convenzioni tra gli stati membri, e casi che richiedono la maggioranza qualificata cioè le misure necessarie all’attuazione delle decisioni. Come nella PESC il potere di proposta della Commissione è condiviso con gli Stati membri, mentre il ruolo del Parlamento europeo è accresciuto in quanto deve essere sempre consultato, tranne quando il Consiglio adotta posizioni comuni.
L’istituto della cooperazione rafforzata si è affermato con il Trattato di Amsterdam, rappresenta la piena accettazione dell’Europa a più velocità e ha come scopo quello di consentire ad un gruppo di Stati membri di utilizzare le procedure, le istituzioni ed i meccanismi decisionali del TCE o del TUE per instaurare tra loro forme di cooperazione non condivise da tutti gli Stati membri. La sua disciplina è piuttosto articolata infatti accanto alle disposizioni generali (art. 43 e 45 TUE), esistono disposizioni specifiche relative al primo e al terzo pilastro. Il Trattato di Amsterdam non la prevedeva nel secondo pilastro, in quanto il meccanismo dell’astensione costruttiva rappresentava soluzione alternativa; il Trattato di Nizza lo ha introdotto. Per istituire una cooperazione rafforzata è necessario che questa risponda a numerosi requisiti e cioè deve:
essere diretta a promuovere gli obiettivi dell’Unione;
rispettare l’acquis;
rimanere nell’ambito delle competenze dell’Unione;
La disciplina dell’autorizzazione all’instaurazione di una cooperazione rafforzata varia da pilastro a pilastro, infatti per il II (PESC) l’art. 27 TUE prevede che la richiesta sia presentata dagli Stati membri al Consiglio che, raccolto il parere della Commissione, decide a maggioranza qualificata con possibilità di opposizione da parte di uno Stato che invochi motivi di importante interesse nazionale; nel I e nel III pilastro, disciplinati rispettivamente dagli art. 11 e 40 TUE, la richiesta di cooperazione è presentata inizialmente alla Commissione o in assenza al Consiglio da almeno otto Stati membri che, previa consultazione del Parlamento (parere conforme solo nei casi in cui sia prevista la procedura di codecisione)delibera a maggioranza qualificata.
La procedura per negoziare e concludere accorsi internazionali della Comunità con gli Stati terzi o con le altre organizzazioni internazionali è disciplinata dall’art. 300 TCE che prevede l’apertura del negoziato in seguito alla delibera a maggioranza qualificata del Consiglio su raccomandazione della Commissione alla quale spetta svolgere il negoziato accompagnata da eventuali comitati previsti dal Consiglio ed attenendosi alle direttive che il Consiglio può impartire. La firma, la conclusione e la sospensione dell’accordo sono decise dal Consiglio sempre a maggioranza qualificata. Con esclusione degli accordi di politica internazionale il Parlamento è sempre consultato dal Consiglio e il suo parere è meramente consultivo a parte nei casi di ● accordi di associazione ● accordi che organizzano procedure di cooperazione ● accordi che hanno ripercussioni finanziarie influenti per la Comunità ● accordi che implicano la modifica di un atto adottato con la procedura di codecisione (art. 251).
III – L’ORDINAMENTO COMUNITARIO
La Corte di giustizia ha sempre qualificato la Comunità e l’Unione europea come enti portatori di propri ordinamenti giuridici distinti sia dall’ordinamento internazionale che dagli ordinamenti interni degli Stati membri; questa situazione sarà comunque superata dalla Costituzione che abolirà la struttura a pilastri, ricondurrà tutte le competenze e le politiche dell’Unione nell’ambito di un unico trattato e ne riconoscerà la personalità giuridica portando alla fusione del diritto dell’Unione in un ordinamento onnicomprensivo.
L’ordinamento comunitario si basa su un sistema di fonti di produzione del diritto che riposa su un un’unica distinzione: fonti di diritto primario (TCE e le altre fonti di cui il TCE riconosce pari natura[atti di base]) e fonti di diritto secondario o derivato (atti che le istituzioni della Comunità hanno il potere di adottare in virtù del TCE[atti di esecuzione o di attuazione]). Tra i due livelli ci possono essere delle fonti intermedie la cui giuridicità deriva dal TCE ma prevalgono sul diritto secondario, si tratta di una categoria eterogenea che può comprendere i principi generali, le norme e gli accordi di diritto internazionale.
Tra le fonti secondarie figurano categorie di atti molto diversi, in particolare l’art. 249 contempla tre categorie di atti vincolanti (regolamenti, direttive e decisioni) ma non prevede alcuna gerarchia tra loro, in quanto il TCE specifica, materia per materia, il tipo di atto che può essere adottato evitando conflitti tra atti appartenenti a categorie diverse.
Gli atti di diritto derivato si distinguono anche in funzione delle istituzioni dalle quali sono adottati, infatti l’art. 249 prevede che possono essere emanati dal Parlamento congiuntamente al Consiglio, dal Consiglio, dalla Commissione e dalla BCE. Spesso però gli atti della Commissione sono emanati in forza di una delega contenuta in un atto base del Parlamento e del Consiglio o solo del Consiglio, o gli atti del Consiglio danno attuazione a un piano adottato congiuntamente da Parlamento e Consiglio stesso e solo in questi casi, gli atti di attuazione devono rispettare l’atto di base, ma al di fuori di questa ipotesi manca una regola, anche implicita, che stabilisca la prevalenza degli atti adottati da un’istituzione rispetto a quelli adottati da un’altra. L’eventuale conflitto tra atti indipendenti tra di loro e adottati da due diverse istituzioni andrà risolto in termini di individuazione della base giuridica.
Le fonti del diritto primario comunitario sono contenute perlopiù nel TCE; natura di fonti primarie hanno anche i protocolli allegati al TCE, al TUE , ai trattati CECA e CEEA. Per prassi all’atto finale della CIG convocata per approvare i trattati di revisione del TCE o del TUE vengono allegate alcune Dichiarazioni aventi ad oggetto una o più disposizioni del Trattato che possono essere di tre tipi: a) dichiarazioni della Conferenza; b) dichiarazioni di uno o più stati membri; c)dichiarazioni di una o più istituzioni; le prime possono fare da guida per l’interpretazione delle disposizioni alle quali si riferiscono, ma non costituiscono un vero e proprio vincolo, le ultime due hanno minore rilevanza perché non emanano da coloro (almeno non tutti) che detengono collettivamente il potere di revisione.
Una delle questioni centrali dello studio giuridico dell’Unione consiste nell’individuare la natura giuridica del TCE tra il considerarlo un trattato istitutivo di un’organizzazione internazionale e considerarlo una carta costituzionale di un’entità di tipo statuale.
A sostegno della prima ipotesi si può invocare il fatto che il TCE e il TUE siano stati conclusi seguendo formule e procedimenti propri dei trattati internazionali ed anche la maniera in cui sono stati scritti gli articoli del TCE in quanto prevalgono le norme riferite agli Stati membri ai quali vengono imposti diritti e doveri, facendogli mantenere la propria sovranità delegandone l’esercizio agli organi comunitari.
Ponendoci invece in una prospettiva interna al sistema giuridico comunitario non si può negare che il TCE assolve ad una funzione di natura costituzionale in quanto definisce la struttura istituzionale, le procedure per l’adozione degli atti di diritto derivato, prevede una serie di norme materiali che dettano i principi e le regole di base applicabili ai vari settori della competenza comunitaria e regola i rapporti tra i soggetti degli ordinamenti interni degli stati membri; quest’ultima caratteristica rende impossibile confinare l’ordinamento comunitario nell’ambito di quello internazionale rendendo impossibile la configurazione del TCE come un semplice trattato internazionale.
Da parte sua la Corte di giustizia considera il TCE come una costituzione; questa considerazione si riflette nei criteri interpretativi contestuali e teleologici usati dalla Corte. Un altro criterio interpretativo è quello detto dell’effetto utile (la Corte preferisce l’interpretazione che consente di riconoscere alla norma la maggiore effettività possibile di modo che gli scopi prefissati siano facilmente raggiungibili).
una volta che il Consiglio ha espresso voto favorevole la CIG viene convocata dal Presidente del Consiglio passando così alla fase deliberativa. Le modifiche ai Trattati devono essere stabilite all’unanimità ed entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri, quindi l’esito della procedura di revisione è rappresentato da un nuovo trattato.
La Costituzione prevede una nuova procedura di revisione che dopo la decisione a maggioranza semplice del Consiglio europeo favorevole all’esame delle modifiche proposte da uno Stato membro, dalla Commissione o dal Parlamento convoca una Convenzione (che riunisce rappresentanti dei Governi, del Parlamento europeo, della Commissione, dei Parlamenti nazionali e dei Paesi candidati all’adesione) che adotta una raccomandazione che sarà sottoposta alla CIG secondo il metodo attuale. I limiti al potere di revisione riguardano le norme che compongono il “nocciolo duro”dell’ordinamento, e cioè le norme sul: sistema giurisdizionale previsto dal Trattato, la libertà di circolazione, la concorrenza e quelle che sono espressione di principi generali del diritto comunitario.
Un altro modo per modificare i trattati è previsto dall’art. 49 del TUE che disciplina la procedura di adesione all’Unione da parte di nuovi Stati; secondo questo articolo possono presentare domanda di adesione ogni Stato europeo che rispetti i principi dell’art. 6 (libertà, democrazia, diritti dell’uomo…). Anche questa procedura si articola in due fasi:
la domanda di adesione deve essere approvata all’unanimità del Consiglio, previa consultazione della Commissione e su parere conforme del Parlamento;
gli Stati hanno il compito di stabilire le condizioni per l’ammissione e gli adattamenti da apportare ai Trattati (concludendo un trattato di adesione che deve essere ratificato da tutti gli Stati contraenti e attraverso questa procedura possono essere apportati solo degli adattamenti e non delle vere modifiche).
Questa procedura è stata modificata nella prassi con l’usanza di svolgere contemporaneamente le due fasi sotto il controllo diretto del Consiglio europeo che ne determina i tempi e le modalità di svolgimento; gli ultimi due allargamenti hanno visto l’affermarsi di una fase preliminare detta dei negoziati di preadesione nel corso della quale lo Stato candidato deve dimostrare di rispondere ad alcuni criteri.
La nuova procedura prevista dalla Costituzione rispecchia molto quella prevista dall’art. 49 ma introduce la possibilità di recesso dall’Unione.
Tra questi è compresa un’ulteriore tipologia di principi, cioè quelli attinenti alla protezione dei diritti fondamentali dell’uomo. In origine questi non erano disciplinati dai trattati facendo correre il rischio che, per effetto del trasferimento di determinati poteri dagli Stati membri alla Comunità, i singoli subissero una diminuzione di tutela, non essendo applicabili alla Comunità le forme di protezione dei diritti dell’uomo garantite dalle Costituzioni nazionali o dagli accordi internazionali ai quali gli Stati membri aderivano. Una forte reazione a questa situazione si ebbe da parte delle Corti costituzionali italiana e tedesca che partendo dal presupposto che le norme per l’adesione alla Comunità europea non consentono di derogare le altre fonti riguardanti i diritti fondamentali della persona umana, devono essere rispettate anche dagli atti adottati dalle istituzioni comunitarie. In caso di contrasto le due Corti devono assicurare la prevalenza delle norme costituzionali impedendo che l’atto comunitario trovi applicazione nell’ordinamento interno. Questa soluzione però comporta un attentato al carattere unitario del diritto comunitario. La Comunità ha cercato rimedio a questa lacuna da un lato adottando la Dichiarazione comune (Lussemburgo 1977) in cui Parlamento europeo, Consiglio e Commissione manifestano la loro adesione ai principi fondamentali, ma si tratta di un atto privo di valore giuridico, dall’altro la Corte di giustizia recupera in via giurisprudenziale una forma comunitaria di tutela dei diritti fondamentali basata su due postulati: ● il rifiuto di ammettere che la validità di un atto di un’istituzione possa essere messa in discussione alla luce di norme nazionali ● la riconduzione della tutela dei diritti fondamentali ai principi generali del diritto che le istituzioni comunitarie devono rispettare e la cui osservanza è sottoposta al giudizio della Corte. Quindi secondo l’impostazione della Corte i diritti fondamentali vanno tutelati nell’ordinamento comunitario in quanto rientranti nei principi generali del diritto, e al fine di definire il contenuto di questi diritti e la portata della tutela che deve essere accordata ad essi, la Corte utilizza come fonti di ispirazione le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e i trattati internazionali che riguardano la tutela dei diritti dell’uomo. Questo comporta che alla Corte sia riservato il compito di individuare i diritti da considerare fondamentali alla luce delle esperienze costituzionali degli Stati ma anche di determinare il contenuto e la portata dei suddetti diritti. Ma la circostanza che la Corte non sia tenuta ad applicare un testo scritto attribuisce un elevato grado di flessibilità ai suoi interventi in materia di diritti umani accrescendo l’imprevedibilità dei risultati; per ovviare a questo problema il Consiglio europeo di Colonia del 1999 ha promosso l’elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che sancisca l’importanza e la portata di detti principi. La Carta fu approvata nel Consiglio europeo tenutosi a Biarritz nel 2000 e fu proclamata dai presidenti di Commissione, Parlamento europeo e Consiglio nel Consiglio europeo di Nizza del 2000. Contrariamente agli auspici di alcuni stati, la Carta è ancora priva di valore normativo autonomo, ma la solennità del processo di elaborazione ne fanno comunque uno strumento interpretativo privilegiato per ricostruire la portata dei diritti fondamentali protetti dall’ordinamento comunitario.
La Comunità è un soggetto di diritto internazionale autonomo rispetto agli stati che la compongono e per questo è tenuta a rispettare le norme di diritto internazionale che la vincolano unicamente nei confronti degli stati terzi; gli stati membri non possono applicare tali principi tra loro quando agiscono nel campo di competenza dell’Unione.
accordi internazionali conclusi dagli Stati membri,che generalmente non fanno parte dell’ordinamento comunitario, ma assumono rilevanza solo nella misura in cui possono essere invocati dagli Stati membri contraenti come causa di giustificazione per il mancato rispetto di obblighi comunitari. Nel caso di accordi stipulati prima della data in cui il Trattato è entrato in vigore si applica un principio di diritto internazionale (recepito dall’Unione nell’art. 307 [clausola di compatibilità]) secondo cui un trattato non può essere modificato o abrogato da un trattato successivo; nel caso contrario è stata configurata un sostituzione della Comunità negli accordi degli Stati membri contraenti;
accordi internazionali conclusi dalla Comunità con Stati terzi o altre organizzazioni internazionali occupano un posto molto importante all’interno dell’ordinamento comunitario anche se la competenza esterna della comunità ha portata limitata in quanto soggiace alla competenza d’attribuzione;
accordi internazionali conclusi dalla Comunità e dagli Stati membriutilizzati di fronte a ipotesi di accordi riguardanti materie che non rientravano affatto nella competenza comunitaria o erano sottoposte alla competenza concorrente di Comunità e Stati membri.
L’art. 249 TCE contiene l’elencazione degli atti tipici, ma non esaustivamente in quanto taluni articoli del trattato prevedono l’emanazione di atti diversi o autorizzano le istituzioni ad adottare atti rispondenti ad una delle denominazioni utilizzate nell’art. 249 ma con caratteristiche proprie, quindi atti atipici. Accanto a questi ultimi la Commissione pubblica periodicamente delle comunicazioni per rendere noto il modo in cui intende applicare le norme del trattato con riferimento a determinate categorie di fattispecie.
decisioni; Ø atto amministrativo
I regolamenti hanno portata generale, sono obbligatori in tutti i loro elementi e sono direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri. La caratteristica della portata generale indica la natura normativa dell’atto in quanto pone delle regole di comportamento alla generalità dei soggetti che lo devono rispettare in tutti i suoi elementi (obbligatorietà generale); inoltre la diretta applicabilità in ciascuno degli Stati membri riguarda l’adattamento degli ordinamenti interni che avviene automaticamente e direttamente (effetti diretti) e quindi i regolamenti sono atti ad attribuire ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare.
Le direttive, disciplinate dal terzo comma dell’art. 249, vincolano lo Stato membro a cui sono rivolte per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. La direttiva ha portata individuale, è obbligatoria in tutti i suoi elementi e non gode della diretta applicabilità in quanto gli Stati membri sono tenuti a modificare l’ordinamento interno per assicurare che il risultato voluto sia raggiunto. L’obbligo di attuazione è assoluto per ciascun stato membro e va adempiuto entro il termine di attuazione fissato dalla direttiva stessa; inoltre lo Stato membro non può adottare provvedimenti in contrasto con l’obiettivo della direttiva (obbligo di stand-still). Gli Stati membri sono competenti unicamente per la scelta delle forme e dei mezzi di attuazione anche se non sono del tutto liberi in quanto è necessario che gli strumenti scelti dal legislatore nazionale siano idonei a produrre le modifiche richieste.
le posizioni comuni che definiscono l’orientamento dell’unione in merito ad una questione specifica;
le strategie comuni che sono atti decisi dal Consiglio europeo su raccomandazione del Consiglio che poi le attua. Sono atti di altissima politica che stabiliscono le linee guida su cui l’Unione deve muoversi nel settore della politica estera quindi fissano i rispettivi obiettivi, le durata e i mezzi che l’Unione e gli Stati membri devono mettere a disposizione;
le azioni comuni disciplinate dall’art. 14 TUE affrontano specifiche tematiche in cui si ritiene necessario un intervento operativo dell’Unione e definiscono obiettivi, portata e i mezzi di cui l’Unione deve disporre, le condizioni di attuazione e la durata. Esse hanno valore vincolante;
le posizioni comuni non riguardano questioni operative ma si limitano a definire l’approccio dell’Unione su una particolare questione geografica o tematica.
regolamenti europei che pur non avendo natura legislativa hanno portata generale e sono rivolti a dare attuazione a specifiche disposizioni della Costituzione; possono essere configurati sia come regolamenti per l’obbligatorietà, sia come direttive in quanto non godono della diretta applicabilità. Si distinguono a loro volta:
regolamenti europei d’esecuzione contengono misure necessarie all’attuazione di atti giuridicamente obbligatori quando richiedono condizioni uniformi di esecuzione;
L’adattamento dell’ordinamento italiano al diritto comunitario
I Trattati dell’Unione europea di presentano come trattati internazionali e non meraviglia che l’Italia abbia dato loro esecuzione ricorrendo alla procedura standard, cioè l’ordine di esecuzione dato con legge dal Parlamento al Capo dello Stato affinché ratifichi il Trattato.
Più difficile è risultato il compito di assicurare l’attuazione del diritto comunitario secondario per l’attuazione del quale inizialmente si ricorreva ad una delega legislativa al Governo, finché non è stato adottato un nuovo meccanismo di attuazione degli atti comunitari con la legge La Pergola che introduce un meccanismo legislativo annuale: ogni anno il Parlamento approva una legge comunitaria che contiene provvedimenti rivolti a rendere conforme l’ordinamento italiano a tutti gli obblighi comunitari che vengono a maturazione entro l’anno di riferimento. Vengono previsti tre metodi principali attraverso i quali la legge comunitaria opera per modificare l’ordinamento interno:
l’attuazione diretta che prevede l’abrogazione o la modifica delle disposizioni statali vigenti dalla stessa legge comunitaria e può essere seguita quando: 1 – le disposizioni statali vigenti sono in contrasto con gli obblighi specificati; 2 – le disposizioni statali vigenti sono oggetto di procedure di infrazione avviate dalla commissione delle Comunità europee nei confronti della Repubblica italiana;
la delega legislativa al governo;
l’attuazione in via regolamentare e amministrativa che rappresenta l’elemento di maggior rilievo introdotto dalla legge La Pergola in quanto il regolamento emanato in forza di questa disposizione è in grado di modificare norme di legge preesistenti grazie all’espressa autorizzazione del Parlamento; si opera pertanto la delegificazione delle materie interessate.
Caratteristica propria dell’ordinamento comunitario consiste nel riconoscere come titolari di soggettività giuridica non soltanto gli Stati membri, ma anche coloro ai quali tale soggettività spetta nell’ambito degli ordinamenti interni degli Stati membri, creando le due dimensioni delle norme comunitarie: internazionale e interna.
Di tipo internazionalistico sono una serie di diritti e obblighi che la Comunità, attraverso le sue istituzioni, o ogni Stato membro può far valere nei confronti di un altro Stato membro o di un’istituzione.
Alla dimensione interna dell’ordinamento di ciascun Stato membro appartengono i rapporti giuridici interessati dal diritto comunitario che coinvolgono soggetti di tali ordinamenti; possono essere rapporti orizzontali quando contrappongono un soggetto privato ad un altro, o rapporti verticali quando sorgono tra un soggetto privato e un soggetto pubblico. Il diritto comunitario può intervenire in questi rapporti o con l’effetto sostituzione quando fornisce la disciplina di tali rapporti con i regolamenti che sono direttamente applicabili e quindi costituiscono fonte normativa all’interno degli ordinamenti nazionali, o con l’effetto di opposizione quando l’ordinamento detta principi generali o regole particolari contrarie alle norme interne.
In questi casi la norma comunitaria produce effetti diretti (ha efficacia diretta) negli ordinamenti interni, ciò implica il fatto che il soggetto nei cui confronti la norma produce effetti favorevoli può pretenderne il rispetto (efficacia diretta in senso sostanziale) e in caso di mancato rispetto anche l’invocabilità in giudizio. Le norme comunitarie possono assumere rilevanza normativa anche attraverso due forme di efficacia indiretta : l’interpretazione conforme alla quale sono soggetti i giudici nazionali e il risarcimento del danno proveniente dalla mancata attuazione di una norma non direttamente applicabile.
I presupposti dell’efficacia diretta
L’efficacia diretta quindi non è una caratteristica di ogni norma comunitaria e l’onere di verificare la presenza della caratteristiche sostanziali (sufficiente precisione e incondizionatezza) spetta al giudice nazionale.
Il presupposto della sufficiente precisione riguarda la formulazione della norma e richiede la specificazione di: a) titolare dell’obbligo; b) titolare del diritto; c) contenuto del diritto-obbligo creato dalla norma stessa. L’incondizionatezza invece riguarda le clausole che subordinano l’applicazione della norma ad ulteriori interventi normativi. Ai fini dell’efficacia diretta la destinatarietà formale della norma non ha alcun rilievo.
In linea di massima i presupposti dell’efficacia diretta sono gli stessi qualunque sia il tipo di norma comunitaria.
Gli accordi internazionali conclusi dalla Comunità con Stati terzi hanno anche il problema dell’efficacia diretta in quanto è possibile che soggetti privati siano interessati a far valere la disciplina contenuta in tali accordi per contestare quella prevista dagli Stati membri o dalle istituzioni. .Per ovviare a questo problema la Corte dedica particolare attenzione al contesto, la cui analisi si svolge in due tempi: prima bisogna dimostrare che la natura e la struttura di un atto internazionale permetta di riconoscere effetti diretti e successivamente è necessario provare che la specifica disposizione presenti le caratteristiche della sufficiente precisione e della incondizionatezza.
Nell’ambito delle direttive l’efficacia interna risponde ai criteri di sufficiente precisione, incondizionatezza e la portate temporale e soggettiva.
Siccome la disciplina dei rapporti giuridici interni rientranti nell’oggetto della direttiva non viene imposta dalla direttiva stessa ma dalle norme di attuazione di ciascuno Stato, le direttive hanno efficacia normativa interna indiretta o mediata; gli effetti diretti si creano dopo la scadenza del termine di attuazione. Per quanto riguarda invece la portata soggettiva vediamo che le direttive hanno solamente efficacia diretta verticale in quanto i privati non possono essere considerati responsabili della mancata attuazione e anche perché il mero fatto che l’applicazione di una direttiva inattuata comporti effetti sfavorevoli per i singoli non sempre porta a classificare le fattispecie come ipotesi di efficacia diretta orizzontale (rapporti triangolari [un privato invoca l’applicazione di una direttiva inattuata nei confronti di un organo pubblico sia a titolo principale che per gli altri soggetti la cui posizione verrebbe compromessa dall’applicazione della direttiva]; direttive che prevedono procedure comunitarie di controllo [in quanto non sono dirette ad attribuire ai singoli diritti o a definire la disciplina dei loro rapporti contrattuali, ma riguardano adempimenti prescritti a carico dei soli Stati membri]; successione di norme interne [per i casi in cui la più recente norma interna sia incompatibile con una direttiva rispetto alla precedente]).
Raramente la Corte si è pronunciata sull’efficacia diretta delle decisioni ma ha riconosciuto la possibilità che le decisioni possano essere invocate sia dalle istituzioni che da qualsiasi soggetto interessato al suo adempimento.
L’obbligo di interpretazione conforme
L’obbligo di interpretazione conforme è la prima forma di efficacia indiretta e consiste nell’obbligo per gli operatori giuridici e i giudici di interpretare le norme in conformità con il diritto comunitario anche se incontra alcuni limiti e cioè: l’esistenza di un margine di discrezionalità che consente all’interprete di scegliere tra più interpretazioni possibili anche se questo obbligo non può servire da fondamento ad una interpretazione contra legem del diritto nazionale e il limite temporale che impedisce all’obbligo di sorgere prima della scadenza del termine di attuazione.
Un’altra forma di efficacia indiretta consiste nel riconoscere che la normativa comunitaria può essere fonte di un diritto al risarcimento del danno, in quanto, qualora gli organi di uno degli Stati membri ledano il diritto attribuito ad un singolo da una norma comunitaria direttamente efficace, provocando un danno, questi organismi sono tenuti al risarcimento. Più problematica è l’ipotesi di mancata attuazione di una direttiva priva di efficacia diretta, in questi casi, il comportamento omissivo degli organi statali impedisce il sorgere del diritto che la direttiva intendeva garantire ai singoli, per cui il pregiudizio non si rapporta alla lesione di un diritto già sorto, ma ne precede il sorgere. In questi casi si può parlare di efficacia indiretta della direttiva posto che il diritto al risarcimento è un diritto a sé stante e non un’integrazione o un’alternativa.
Le condizioni formali e sostanziali per l’esercizio del diritto al risarcimento dipendono dalle varie legislazioni nazionali salvo il rispetto dei limiti di competenza.
Le norme comunitarie possono essere invocate davanti ai giudici degli Stati membri per ottenere la tutela giurisdizionale delle posizioni create in loro favore da tali norme; in linea di massima la definizione degli aspetti processuali (termini di prescrizione o decadenza, giudice competente, domande proponibili…) spetta all’ordinamento nazionale dello Stato membro nel cui ambito la norma comunitaria è azionata (autonomia processuale degli Stati membri) anche se incontra alcuni limiti:
le modalità definite dal diritto nazionale per l’esercizio di posizioni di derivazione comunitaria non possono essere meno favorevoli di quelle applicate per la protezione in via giudiziaria di posizioni analoghe, di origine puramente interna (principio di equivalenza);
le modalità non possono essere tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti di derivazione comunitaria (principio di effettività).
La capacità del diritto comunitario di produrre effetti diretti all’interno degli ordinamenti degli Stati membri pone il problema dei conflitti che possono sorgere tra norme comunitarie e norme interne incompatibili, problema risolto dal principio del primato del diritto comunitario secondo il quale le norme nazionali non possono in alcuna maniera ostacolare l’applicazione del diritto comunitario all’interno degli ordinamenti degli Stati membri.
Il principio del primato si salda con l’efficacia diretta altrimenti la norma comunitaria non potrebbe creare dei diritti in capo ai soggetti di quegli ordinamenti degli Stati membri in cui fossero presenti norme interne incompatibili e l’efficacia delle norma comunitaria varierebbe così da uno Stato membro all’altro. Di fronte alle incertezze manifestate dalla giurisprudenza di alcuni giudici nazionali la Corte di giustizia ha precisato che l’ordinamento comunitario non solo impone la prevalenza della norma comunitaria sulla norma interna, ma determina anche le modalità attraverso cui tale prevalenza deve trovare applicazione e in particolare l’organo competente a farlo valere; l’incompatibilità di una norma interna non esime lo Stato membro interessato dall’abrogazione o dalla modifica della norma.
La piena accettazione del principio del primato da parte della Corte costituzionale italiana è risultata particolarmente difficoltosa; inizialmente partiva dall’assunto che, secondo l’ordinamento costituzionale italiano,l’unico procedimento per rendere inapplicabile una legge in vigore è la dichiarazione di incostituzionalità (134 Cost.) e quindi cercava di individuare un “aggancio” che le consenta di riconoscere valenza costituzionale al diritto comunitario e comporti di conseguenza l’incostituzionalità della norma di legge contraria.
Successivamente la Corte valorizzò l’art. 11 deducendone che sono possibili limitazioni di sovranità con leggi ordinarie e in particolare che queste leggi non ostacolino, attraverso l’emanazione di leggi successive, la diretta applicabilità dei regolamenti prescritta nell’art. 249 TCE, quindi il giudice italiano può disapplicare una legge interna contraria al diritto comunitario qualora questa preceda nel tempo la norma comunitaria, in caso contrario il giudice non potrà far altro che sollevare la questione di legittimità costituzionale e attendere la decisione della Corte.
Dopo la sentenza Simmenthal (<<il giudice nazionale incaricato di applicare nell’ambito delle propria competenza le disposizioni di diritto comunitario, ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale>>…) la Corte costituzionale modifica il proprio orientamento con la sentenza Granital nella quale si rifiuta di assimilare le norme comunitarie a quelle nazionali rendendo impossibile usare i metodi di risoluzione previsti tra norme nazionali e proponendo il criterio della competenza, quindi bisognerà stabilire se la materia disciplinata rientra tra quelle che l’Italia ha accettato, in conformità con l’art. 11, di limitare la propria sovranità in favore della Comunità. Comunque la Corte costituzionale esclude in due ipotesi il potere del giudice di applicare immediatamente la norma comunitaria:
norma comunitaria contraria ai principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e ai diritti dell’uomo;
Con la riforma del Titolo V della Costituzione il principio del primato del diritto comunitario su quello interno ha trovato un’esplicita consacrazione nel nuovo testo dell’art. 117 <<la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto […]dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario>>.
V – IL SISTEMA DI TUTELA GIURISDIZIONALE
L’ordinamento comunitario comprende un sistema di tutela giurisdizionale che assicura la protezione delle posizioni giuridiche nate per effetto del diritto comunitario; questo sistema è ripartito tra giudice comunitario (Corte di giustizia, Tribunale di primo grado e Tribunale della funzione pubblica) e giudici degli Stati membri. La competenza esclusiva del giudice comunitario è determinata dal TCE e comprende le cosiddette competenze dirette e cioè:
ricorsi d’annullamento (con i quali viene contestata la legittimità degli atti delle istituzioni);
ricorsi in carenza (con i quali si vuole far constatare l’illegittimità delle omissioni addebitabili alle istituzioni);
Questi due livelli di tutela non operano in maniera distinta per evitare che nell’applicazione del diritto comunitario i giudici nazionali possano pregiudicare l’uniformità delle disposizioni di tale diritto; infatti il TCE nell’art. 234 prevede la procedura del rinvio pregiudiziale grazie alla quale il giudice nazionale ha la facoltà o l’obbligo di deferire alla Corte di giustizia le questioni riguardanti il diritto comunitario preservandone il carattere uniforme.
L’oggetto del ricorso è la violazione da parte di uno Stato membro di uno degli obblighi a lui incombenti in virtù del presente Trattato e può riguardare la violazione di qualsiasi obbligo derivante dal Trattato o degli atti adottati in base ad esso ed è presa in considerazione nel suo obiettivo manifestarsi.
Il procedimento per proporre un ricorso per infrazione varia a seconda del soggetto che ne assume l’iniziativa, di solito è la Commissione (art. 226) in quanto custode della legalità comunitaria, ma anche uno Stato membro (art. 227) può farlo. In entrambi i casi sono previste due fasi:
la fase contenziosa che prevede il ricorso alla Corte di giustizia e l’emanazione di una decisione giudiziaria.
L’art. 226 disciplina il caso in cui la scelta di dare avvio al procedimento e di portarlo a termine spetta alla Commissione che gode di ampio potere discrezionale; in pratica la fase precontenziosa si articola nei seguenti momenti:
emissione di un parere motivato nel quale si espongono in via definitiva gli addebiti mossi allo Stato e lo invita a conformarsi entro il termine fissato; atto non obbligatorio in quanto il potere di constatare l’infrazione commessa da uno Stato membro non spetta alla Commissione ma la Corte di giustizia.
Il passaggio alla fase contenziosa è possibile soltanto una volta che il termine fissato nel parere motivato sia decorso invano. Una volta presentato il ricorso alla Corte di giustizia, l’eventuale eliminazione da parte dello Stato membro della violazione contestata non comporta alcuna conseguenza sull’esito del giudizio perché la situazione dell’infrazione si cristallizza al momento della presentazione del ricorso. La fase contenziosa termina con una sentenza di mero accertamento (non di accertamento costitutivo né di condanna) che non contiene né gli adempimenti né il termine entro il quale lo Stato dovrà provvedere.
La mancata o ritardata adozione dei provvedimenti necessari per uniformarsi alla sentenza può indurre la Commissione ad avviare nei confronti di uno Stato membro un secondo procedimento di infrazione per violazione dell’art. 228 che conduce ad una vera e propria sentenza di condanna e al pagamento di una sanzione pecuniaria.
L’art. 227 invece disciplina il procedimento di infrazione avviato su iniziativa di uno Stato membro secondo cui lo Stato deve rivolgersi alla Commissione chiedendole di agire nei confronti dell’altro Stato membro. La Commissione deve porre gli stati interessati di presentare in contraddittorio le loro osservazioni scritte e la Commissione emette un parere motivato; se non lo fa entro tre mesi dalla domanda lo Stato può presentare ricorso direttamente alla Commissione.
tipo (l’art. 230 perla genericamente di atti quindi sono ritenuti impugnabili sia gli atti tipici {regolamenti direttive e decisioni [art. 249]} che quelli atipici);
effetti (permette di limitare l’impugnazione ad atti suscettibili di creare effetti giuridici obbligatori).
S quando una persona fisica o giuridica impugna un atto di cui formalmente non è il destinatario, in quanto appare come un regolamento o una decisione rivolta ad altre persone. Per ricorrere contro un atto del genere il ricorrente deve dimostrare che l’atto lo riguarda direttamente e individualmente.
L’identificazione dei casi in cui tale doppio requisito (interesse diretto e individuale) sia soddisfatto, genera un problema interpretativo che può essere superato distinguendo a seconda che l’atto impugnato sia:
una decisione rivolta ad un’altra persona fisica o giuridica (che non sia uno Stato membro), l’onere probatorio da superare non è eccessivo in quanto basta dimostrare che il ricorrente è portatore di un interesse qualificato all’annullamento dell’atto;
un regolamento o una decisione rivolta a uno o più Stati membri le difficoltà non sorgono nell’individuare l’interesse diretto ma l’interesse individuale in quanto la giurisprudenza comunitaria applica una formula particolarmente rigorosa che determina come aspetto rilevante non il fatto che l’atto impugnato colpisca il ricorrente ma a quale titolo il ricorrente sia colpito, quindi se l’atto produce effetti giuridici soltanto sulla posizione individuale o se produce effetti giuridici diversi rispetto a quelli che si verificano a carico di tutti gli altri soggetti.
I vizi di illegittimità che possono essere fatti valere nell’ambito di un ricorso d’annullamento sono:
incompetenza che può essere interna, quando l’istituzione che ha emanato l’atto non ha il potere di farlo, o esterna quando l’atto non rientra nella competenza comunitaria;
violazione delle forme sostanziali che sussiste quando non sono rispettati dei requisiti formali di tale importanza da influenzare il contenuto dell’atto come le procedure o la violazione dell’obbligo di motivazione;
in mancanza di pubblicazione o notifica, dal giorno in cui il ricorrente ha avuto conoscenza dell’atto.
L’efficacia delle sentenze di annullamento, disciplinata dall’art. 231, prevede che la sentenza ha portata generale e retroattiva, l’atto è nullo erga omnes, e la nullità retroagisce al momento in cui l’atto è stato emanato, con l’eccezione dei Regolamenti per i quali la Corte di giustizia, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti del regolamento annullato che devono essere considerati come definitivi.
Il ricorso in carenza costituisce un’altra forma di controllo giurisdizionale della legittimità del comportamento delle istituzioni, in particolare, degli eventuali comportamenti omissivi delle stesse. I presupposti del ricorso quindi sono:
l’esistenza di un obbligo di agire a carico dell’istituzione in causa (quindi non si può ricorre contro l’omissioni di atti rimessi alla discrezionalità delle istituzioni);
la violazione dell’obbligo stesso a condizione che :
l’istituzione in causa sia stata previamente richiesta di agire;
sia scaduto il termine di due mesi da tale richiesta senza che l’istituzione abbia “preso posizione”. [fase precontenziosa]
La richiesta di agire (nota come messa in mora) deve essere formulata in maniera che l’istituzione comprenda che in caso di inerzia rischia di subire la presentazione del ricorso e indicare con precisione i provvedimenti che l’istituzione è richiesta di adottare.
Per interrompere la mora è sufficiente che l’istituzione prenda posizione adottando un atto anche con contenuti non coincidenti con la richiesta. Se l’istituzione non prende posizione entro due mesi dalla richiesta il soggetto che la ha presentata può presentare ricorso alla Corte di giustizia entro ulteriori due mesi. [fase contenziosa]
I soggetti dotati di legittimazione attiva sono previsti dall’art. 230 e sono gli stessi che possono adire il ricorso di annullamento. Se il ricorso viene accolto il giudice comunitario emana una sentenza di accertamento che non colma la carenza o condanna l’istituzione responsabile dell’omissione, ma fa sorgere a suo carico un obbligo di agire.
nesso causale tra danno e comportamento delle istituzioni;
illegittimità di questo comportamento;
ed altri principi se il comportamento delle istituzioni ha un ampio margine di discrezionalità e, in particolare, nell’adozione di atti normativi (regolamenti) implicanti scelte di politica economica in cui non basta dimostrare l’illegittimità del comportamento ma anche che:
La competenza pregiudiziale può o deve, secondo i casi, essere chiamata ad esprimersi in via pregiudiziale sulle questioni riguardanti il diritto comunitario che si pongono nell’ambito di un giudizio instaurato davanti ad una giurisdizione di uno degli Stati membri. Quindi la Corte ha competenza indiretta perché le questioni non sono sollevate dalle parti interessate e limitata in quanto esamina le questioni di diritto comunitario sollevate da un giudice nazionale.
Questo meccanismo, oltre ad essere in rimedio giurisdizionale effettivo, ha un duplice scopo in quanto da un lato tende a evitare che ciascun giudice nazionale interpreti e applichi le norme comunitarie come se si trattasse di norme nazionali col rischio di infrangere l’unitarietà del diritto comunitario, e dall’altro offre ai giudici nazionali uno strumento di collaborazione per superare le difficoltà interpretative che il diritto comunitario può sollevare.
Non si può dire che esista una gerarchia tra giudici nazionali Corte di giustizia anche perché quest’ultima non esercita alcun tipo di controllo sulla competenza del giudice nazionale o sulla regolarità del giudizio stesso, ma impone solo dei requisiti riguardanti il contenuto del provvedimento di rinvio che consistono nella definizione dell’ambito di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni sollevate soprattutto se si riferiscono al settore della concorrenza con situazioni di fatto e di diritto complesse. In mancanza di sufficienti informazioni al riguardo o di sussistenza delle ipotesi patologiche (controversie fittizie, questioni manifestamente irrilevanti e questioni puramente ipotetiche), la Corte non può giungere ad una interpretazione adatta al caso e si può riservare la facoltà di non rispondere.
l’origine legale dell’organo;
l’obbligatorietà della sua giurisdizione;
il fatto che l’organo applichi norme giuridiche;
La facoltà di rinvio dei giudici non di ultima istanza implica che questi sono liberi di scegliere se sollevare o meno le questioni di diritto comunitario, l’obbligo di rinvio invece a carico dei giudici di ultima istanza prevede degli elementi di flessibilità quando:
verificare che la stessa soluzione si imporrebbe anche ai giudici degli altri Stati membri;
raffrontare le diverse traduzioni linguistiche dell’atto;
tenere conto della non necessaria coincidenza tra il significato di una medesima norma in diritto comunitario e in diritto interno;
ricollocare la norma comunitaria nel suo contesto e alla luce delle sue finalità.
Dall’ art. 234 risulta che la competenza pregiudiziale della Corte può riguardare questioni di interpretazione e di validità. Le questioni pregiudiziali di interpretazione possono avere ad oggetto il Trattato (TCE nella versione ratione temporis compresi i protocolli allegati) e gli atti compiuti dalle istituzioni della Comunità e della BCE (atti previsti dall’art. 249, raccomandazioni, pareri, atti atipici, accordi internazionali e atti privi di efficacia diretta) mentre le questioni pregiudiziali di validità possono aver ad oggetto soltanto gli atti compiuti dalle istituzioni della Comunità o della BCE.
Le sentenze della Corte hanno valore generale che travalica i confini del giudizio nel cui ambito le questioni pregiudiziali sono state sollevate e retroattivo in quanto la sentenza chiarisce il significato e la portata della norma quale deve o avrebbe dovuto essere intesa ed applicata dal momento delle sua entrata in vigore; inoltra la Corte si riserva il potere di limitare nel tempo la portata delle proprie sentenze pregiudiziali per esigenza di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento.
VI - LE COMPETENZE DELL’UNIONE EUROPEA
L’art. 5 sintetizza alcuni principi generali riguardanti al portata delle competenze comunitarie e le condizioni per il loro esercizio.
Il primo comma delinea il principio di attribuzione secondo cui “la Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente Trattato”, anche se la portata di questo principio risulta meno rigida di quel che sembra in quanto la Corte di giustizia ha ammesso che, pur in mancanza di esplicita attribuzione, la Comunità può essere considerata competente quando l’esercizio di un potere risulti indispensabile per il raggiungimento degli obiettivi dell’ente (teoria dei poteri impliciti) e il Trattato nell’art. 308 ha previsto una parziale deroga al principio prevedendo che, anche quando la Comunità non abbia i poteri previsti, il Consiglio può deliberare all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento sul funzionamento del mercato comune prendendo le disposizioni del caso. La norma in esame consente nuove azioni, ma non deviazioni o deroghe rispetto alla disciplina materiale fissata nello stesso Trattato.
Il principio di sussidiarietà è previsto dall’art. 5 e prevede che nei settori in cui la Comunità non ha piena competenza, la Comunità stessa può intervenire se a motivo delle dimensioni e degli effetti dell’azione, gli obiettivi possano essere realizzati meglio a livello comunitario. Inoltre questo principio costituisce una garanzia per gli Stati membri che le loro competenze in materie concorrenti non vengano limitate o cancellate quando non si giustifichi in relazione alla maggiore efficienza dell’azione comunitaria rispetto a quella degli Stati membri.
Il principio di proporzionalità invece prevede che l’azione della Comunità non vada al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del trattato e comporta delle restrizioni riguardo:
il tipo di atto da adottare (a parità di condizioni, le direttive dovrebbero essere preferite ai regolamenti e le direttive quadro a misure dettagliate);
il contenuto dell’atto (che dovrebbe lasciare il maggior spazio possibile alle decisioni nazionali, purché sia garantito lo scopo della misura e siano soddisfatte le prescrizioni del Trattato).
Fonte: http://download739.mediafire.com/uz7tu435mbcg/6bfjlpd2a7ci817/30+pag+Riassunto+-+Diritto+dell%5C%27UE+-+Luigi+Daniele.doc
Parola chiave google : Diritto dell' UE riassunto parte libro Daniele tipo file : doc

References: art. 11
 sentenza 
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 art. 234
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