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1 VALORE N 10 LUGLIO 2009 RIVISTA TRIMESTRALE DI ECONOMIA E IMPRESA DEL SISTEMA CONFINDUSTRIALE DELL UMBRIA 10/09 FOCUS FEDERALISMO FISCALE I nodi centrali della riforma Cosa cambia per l Umbria Le imprese fanno i conti con la riforma federale PRIMO PIANO Archeologia industriale: ex fabbriche alla ricerca del tempo perduto Enti locali: intervista ai presidenti delle Province di Perugia e Terni Il Gruppo giovani Imprenditori di Perugia compie 50 anni Poste Italiane S.p.a. Spedizione in abbonamento postale 70% CNB/CBPA Centro 1 - Perugia
2 3 Una squadra più forte per crescere insieme. 7 casse di risparmio, 277 filiali, dipendenti nel Centro dell Italia. keen.it RIVISTA TRIMESTRALE DI ECONOMIA E IMPRESA DEL SISTEMA CONFINDUSTRIALE DELL UMBRIA 10/09 LUGLIO 2009 Editore Assoprom srl via Palermo, 80/A Perugia tel Direttore responsabile Aurelio Forcignanò Comitato direttivo Alessandro Campi Alessandro Castagnino Walter Ceccarini Biagino Dell Omo Aurelio Forcignanò Sandro Magni Mauro Meucci Redazione Maria Luisa Grassi Danilo Nardoni Direzione e amministrazione via Palermo, 80/A Perugia tel fax Hanno scritto in questo numero Massimo Bordignon Pietro Burrascano Marcella Calzolai Ugo Campese Alberto Cari Registrazione presso il Tribunale di Perugia n 39 del Spedizione in abbonamento postale Progetto grafico ZUP Associati - Perugia/ Stampa Litograf Editor - Città di Castello (Pg) Pubblicità VALORE ospita articoli e opinioni che possono anche non coincidere con le posizioni ufficiali di Confindustria Umbria IN QUESTO NUMERO FOCUS FEDERALISMO FISCALE 06 Federalismo fiscale, una rivoluzione lunga sette anni 08 La riforma federale e le conseguenze per l Umbria 12 Federalismo sì, ma solidale 14 L autonomia che si coniuga con la responsabilità finanziaria primo piano 17 Archeologia industriale: il tempo ritrovato delle ex fabbriche 20 Il professor Renato Covino racconta il patrimonio archeologico industriale umbro 22 Il contributo del pubblico per superare la crisi 24 Il Polo Aerospaziale vola sempre più in alto 26 Confindustria e Inail insieme per la sicurezza 28 Enti locali: intervista ai presidenti delle Province di Perugia e Terni 32 UNIVERSITÀ & IMPRESA 32 Pratica e teoria a confronto: gli industriali incontrano la ricerca 33 Confindustria e ANCE Perugia rinnovano l impegno per ingegneria-architettura 34 Ferrini esalta le caratteristiche dei tessuti pregiati 35 Culture e tecnologie umbre insieme in Egitto 36 GRUPPO GIOVANI IMPRENDITORI 37 Il Gruppo di Perugia festeggia 50 anni con un convegno 38 Intervista al presidente Angelo De Poi : mezzo secolo di storia e di iniziative EDITORIALE IMPRESE UMBRE NEL MONDO 42 Da disoccupati a industriali di successo: la storia di Intermagnetics 43 Tendenza Kemon, lo stile italiano 44 L ascesa di Vipal verso i mercati europei 45 CCM, mezzo secolo di successi in giro per il mondo NOTIZIE DAL TERRITORIO 46 Spoleto Valnerina: successo per il Meeting Point dello Spoleto Festival 46 Confindustria Terni: Morelli nuovo presidente del Terziario 47 Terni, il Polo universitario a sostegno dello sviluppo 48 Bioraffineria: a Terni un centro di ricerca BREVI 50 Black&Decker e Ormesa aprono le porte agli imprenditori della meccanica 50 Novità su contrattazione e formazione per le aziende metalmeccaniche di Terni 51 Gli imprenditori della chimica in visita al gruppo Bazzica 52 Accesso al credito: per le aziende umbre un fondo da 25 milioni 52 Fondimpresa: seminari su come accedere a formazione e riqualificazione professionale 53 Per Eise 55 anni di attività a gonfie vele 53 A Cucinelli il premio Imprenditore Olivettiano Welcome Day : over 50 e neoassociati accolti in Confindustria 55 Tessuti del gruppo Caprai per il G8 e per i tesori di Michelangelo DA CONFINDUSTRIA 56 Emma Marcegaglia al Governo: subito le riforme 58 FOTONOTIZIE 58 Eventi dalle Associazioni Casse del Centro è una società del gruppo
3 4 Editoriale In questo numero 5 Ma il credito è ancora una nota dolente in questo numero di Umbro Bernardini - presidente Confindustria Terni e Antonio Campanile - presidente Confindustria Perugia La stretta creditizia è ancora il problema principale che ci troviamo ad affrontare in questa difficile congiuntura recessiva. A risentirne sono soprattutto le imprese manifatturiere di minori dimensioni che negli anni scorsi hanno avviato processi di ristrutturazione per innovare i prodotti, per riposizionarsi, per aprirsi a nuovi mercati. Ne soffrono anche gli operatori in crisi di liquidità, che pagano il calo della domanda internazionale e domestica. Il credito al settore privato è rallentato: da aprile la variazione italiana su tre mesi è divenuta negativa: in maggio era pari a -0,9 per cento su base annua. È particolarmente intensa la decelerazione dei prestiti erogati dai gruppi bancari maggiori. È significativo il richiamo rivolto qualche giorno fa dal Governatore Mario Draghi alle banche in occasione dell assemblea dell associazione bancaria italiana: bisogna conciliare il perseguimento di prudenti equilibri economici e patrimoniali delle banche con l esigenza di non far mancare il sostegno finanziario alle imprese con buone opportunità di crescita e reali capacità di superare la crisi. Ed ha pure aggiunto, in sostanziale sintonia con il senso della proposta della Presidente Marcegaglia di sospendere temporaneamente l accordo di Basilea 2, che le banche nel decidere sul credito devono integrare i metodi statistici di scoring - che perdono parte della loro capacità predittiva in momenti eccezionali - con la conoscenza diretta del cliente, delle sue effettive potenzialità di crescita e redditività nel lungo periodo, evitando un eccesso di automatismi. Torna così alla ribalta in questo periodo di crisi - in cui si propone giustamente la moratoria sui mutui - l importanza del radicamento territoriale del sistema bancario. È infatti indispensabile valorizzare quanto più possibile le conoscenze sul campo per definire in maniera più appropriata il merito di credito, tanto più in Umbria dove il tasso di interesse sui prestiti a medio e lungo termine è più alto di quello delle regioni limitrofe e simili per struttura economica. Per aiutare le imprese a gestire l emergenza finanziaria, il sistema Confindustriale regionale ha concentrato la propria attività proprio sulla questione creditizia. Nei giorni scorsi abbiamo dato vita ad un nuovo strumento, da noi progettato, che utilizza un plafond di 15 milioni di euro, messi a disposizione da Banca Intesa, per finanziare investimenti, effettuati negli ultimi 12 mesi o ancora da effettuare, e per ripristinare la liquidità aziendale, grazie ad un fondo di garanzia di 500 mila euro costituito in misura paritetica da Fidindustria e da Gepafin. Abbiamo pure contribuito a rendere operativo il fondo di garanzia di 5 milioni di euro attivato qualche mese fa dalla Regione, attraverso Gepafin, per facilitare l accesso al credito delle piccole imprese. Così come attraverso Fidindustria, il Consorizio Fidi di Confindustria Umbria, diamo quotidianamente assistenza alle aziende associate per sostenerle nell approvvigionamento della finanza a breve termine. A prescindere dalle problematiche legate al credito, permane un tono produttivo di 30 punti percentuali inferiore a quello di un anno fa, e non si intravedono al momento se non timidi segnali di ripresa. Le immatricolazioni di auto sono tornate a crescere in giugno, sia in Italia che in Europa che negli Stati Uniti. Cina, India e Giappone sono in espansione e se i cenni di recupero dell economia internazionale si consolideranno, le nostre esportazioni dovrebbero recuperare negli ultimi mesi dell anno. Le attese di produzione ISAE, infine, puntano ad un progresso dell attività industriale nei prossimi mesi. Per prendere il treno della ripresa è però necessario predisporre un contesto territoriale pronto a favorire le aziende. Accanto ai provvedimenti di livello nazionale, vanno portate a termine alcune riforme già impostate a livello regionale, come quella di semplificazione amministrativa, di riordino delle Agenzie e di definizione dei programmi pluriennali di politica industriale che molto possono incidere sulla capacità dell Umbria di cogliere le nuove opportunità quando queste si presenteranno. Per il momento notiamo con soddisfazione che, grazie al forte senso di responsabilità delle imprese, il tessuto sociale dell Umbria e del nostro Paese sta tenendo e che se le caute previsioni di ripresa dovessero concretizzarsi nei tempi ipotizzati - fine anno - potremmo considerare definitivamente alle nostre spalle una crisi che è stata, per la prima volta, davvero globale. Ci sono anni ed anni. Più meno buoni, più o meno impegnativi, più o meno ricchi di risultati, ma tutti, in vari modi, da ricordare. Poi ci sono le ricorrenze, quelle che segnano una svolta, raggiungono una meta e diventano inevitabilmente tempo di bilanci e sguardi sul futuro. Anni speciali, insomma, da celebrare, come quello che riguarda un importante traguardo raggiunto dai Giovani Imprenditori di Confindustria Perugia il cui Gruppo, nato nel 1959 e che ha fatto da apripista all omologo Movimento nazionale costituitosi ben sette anni dopo, festeggia proprio quest anno mezzo secolo di vita e di attività. Valore ha voluto dare a questo evento una rilevanza particolare con la puntuale cronaca del Convegno La valorizzazione del passato come chiave di successo per il futuro, organizzato per tale occasione e dedicato alle radici della tradizione imprenditoriale come patrimonio fondamentale per il processo di sviluppo d impresa. Ospite d onore la presidente nazionale Giovani Imprenditori di Confindustria, Federica Guidi. Ma siccome la rivista di Confindustria intende essere sempre sulla notizia, in particolare su quelle più attuali, con un attento sguardo d insieme sul panorama politico, economico e culturale del paese, il focus del numero 10 di Valore prende lo spunto dalla recente approvazione da parte del Parlamento della legge delega sul federalismo fiscale, la quale fissa la cornice normativa generale della riforma che concede autonomia impositiva agli enti locali, per analizzare, nei suoi punti principali, tempi e modi di questa rivoluzione lunga sette anni. Un percorso che, attraverso i decreti attuativi, porterà a regime entro il 2016 la legge, i cui pro e contro vengono valutati con il consueto impegno e serietà, sempre su questo numero di Valore, da Confindustria e dalla Regione Umbria. Un Primo Piano, particolarmente interessante, spazia anch esso su argomenti di grande presa ed attualità. Apre l archeologia industriale, con una intervista a Renato Covino, docente di Storia contemporanea nell Università di Perugia, sullo stato dell arte e con un affascinante viaggio tra le ex fabbriche dell Umbria, un bene da recuperare e comunque da salvaguardare che ha al suo attivo alcuni importanti successi ma anche purtroppo occasioni mancate. Al centro dell attenzione anche la performance del Polo Aerospaziale dell Umbria che ha dimostrato, con la partecipazione delle aziende aderenti alla fiera internazionale Paris air show di Le Bourget ed i cospicui contatti di affari intrapresi, di saper volare sempre più in alto, lanciando altresì la regione e le sue eccellenze sui mercati internazionali. Come dimenticare, poi, i neoeletti presidenti della Provincia di Perugia e di Terni? In due distinte interviste sia il presidente avventuroso Marco Vinicio Guasticchi, che il presidente protagonista Feliciano Polli - definizioni che in qualche modo rispecchiano il loro essere - si palesano come persone, carattere ed hobby compresi, e come politici con le proposte e gli obiettivi che intendono perseguire nel corso del mandato. Valore, inoltre, offre il consueto spazio ai rapporti tra Università e Impresa soffermandosi sull incontro, nella sede di Confindustria Perugia, tra industriali e docenti dell Ateneo perugino che hanno illustrato le ricerche da loro condotte principalmente negli ambiti della fisica, della chimica e dell ingegneria, di potenziale interesse applicativo nei vari campi industriali. A proposito delle Imprese umbre che si fanno onore nel mondo, vengono segnalate in questo numero di Valore: Intermagnetics (trasformatori per l elettronica) di Castiglione del Lago, ovvero la favola moderna vissuta dai titolari che, da disoccupati, si sono trasformati in industriali di successo; Kemon (prodotti per il mercato dell acconciatura) di San Giustino, sfida vincente dello stile italiano della bellezza; Vipal (componenti per impianti ascensore) in continua ascesa verso i mercati europei; Ccm - Caldareria Carpenteria Meccanica di Amelia le cui commesse provengono soprattutto dall estero. Valore chiude questo numero con una sintesi dell intervento, in occasione dell Assemblea 2009, della presidente nazionale Emma Marcegaglia che, tra l altro, ha rivolto un appello al governo ed in particolare al premier Silvio Berlusconi, chiedendo riforme subito per superare la crisi e per consolidare la coesione sociale.
4 6 FEDERALISMO FISCALE FEDERALISMO FISCALE 7 Federalismo fiscale, una rivoluzione lunga sette anni La legge fissa la cornice generale della riforma che concede autonomia impositiva agli enti locali. Entro il 2011 i decreti attuativi, entro il 2016 l entrata a regime. Cosa cambia, dalle tasse alle funzioni, da Roma Capitale alle città metropolitane di Danilo Nardoni Con l approvazione da parte del Parlamento della legge delega sul federalismo fiscale, la quale fissa la cornice normativa generale della riforma che concede autonomia impositiva agli enti locali, è stato dato il via a quella rivoluzione del sistema delle tasse basata, almeno sulla carta, sui principi di efficienza e solidarietà. Una condizione, quest ultima, sine qua non per rendere accettabili in tutto il Paese, vestendoli di valori, interessi e finalità sentiti prevalentemente nel Nord. Tanto da poter inaugurare, in tale occasione, una stagione di collaborazione tra governo ed opposizione che ha visto accolte alcune sue positive correzioni. Una collaborazione, tra l altro, che potrebbe essere propedeutica, così si spera, alle tante riforme strutturali - costituzionali e ordinarie - che ancora aspettano di essere varate. Comunque, nella prospettiva di chiudere il cerchio con il federalismo istituzionale, il provvedimento appena licenziato presenta, in attesa dei necessari chiarimenti attraverso i decreti delegati, diversi nodi ancora da sciogliere in particolare sulle possibili fonti di entrata degli enti locali che, come noto, oggi navigano a vista potendo contare sui ben magri proventi derivanti dagli attuali balzelli non in grado di assicurare adeguati servizi sociali. Inoltre, le regioni di ridotta dimensione demografica, come l Umbria, sono particolarmente attente a che si tenga veramente conto della loro specificità (non a caso infatti considerata nella legge) non per invocare privilegi o difendere aree di inefficienza, ma perché - fatto salvo l obiettivo strategico del federalismo fiscale di promuovere condizioni per una maggiore responsabilizzazione dei governi territoriali - si considerino gli oggettivi sovraccosti che la ridotta dimensione inevitabilmente determina per alcune funzioni. L applicazione del principio di territorialità delle imposte, secondo cui una parte delle risorse deve essere reinvestita, sotto forma di servizi pubblici locali, nel territorio stesso in cui sono prodotte, rappresenta del resto il cuore del concetto di federalismo fiscale. Si tratta di una dottrina filosofica ed economica per cui, in altri termini, c è una proporzionalità diretta tra le tasse riscosse in una determinata area geografica e le imposte effettivamente utilizzate nella stessa area. Nelle riforma federalista ci sono però correttivi per evitare che le Regioni con scarso o insufficiente gettito fiscale si trovino senza risorse per l erogazione dei servizi essenziali. Infatti, il gettito di tributi localmente riscossi è integrato, laddove ricorrano queste condizioni, da risorse aggiuntive. Per questi territori a minore capacità fiscale è prevista l utilizzazione del cosiddetto Fondo di perequazione che è statale e le cui quote vengono assegnate senza vincolo di destinazione. Ma, al di là della voce solidarietà, sono molte altre le caselle da considerare o ancora da sistemare per completare e rendere operativo il puzzle della riforma. Tempi I passaggi della nuova legge vengono fissati in due date: il 2011 per emanare tutti i decreti attuativi (il primo entro dodici mesi) al fine di tradurre in pratica i principi. Il governo avrà poi altri due anni di tempo per eventuali norme correttive. Mentre il termine ultimo per l entrata a regime del federalismo fiscale è fissato in sette anni: tempo massimo per l attuazione, quindi, il Funzioni, accesso ai finanziamenti e pressione fiscale Assistenza, sanità e spese amministrative per l istruzione sono le funzioni fondamentali regionali. Gli enti locali avranno autonomia impositiva e accesso al gettito erariale, in particolare all Iva. Viene, invece, cancellata la riserva di aliquota Irpef, gestita attualmente a livello centrale per permettere alle Regioni di finanziare i servizi. Le spese essenziali dei Comuni sono finanziate con le imposte immobiliari, mentre per le altre funzioni sono previsti tributi propri e compartecipazione a tributi regionali. Per le Province previsti tributi connessi al trasporto su gomma. Essendo uno degli obiettivi della legge di ridurre gradualmente la pressione fiscale, uno dei decreti attuativi dovrà fissare la determinazione periodica del suo limite massimo sui contribuenti per evitare che gli enti locali, avendo una maggiore autonomia impositiva, possano aumentarla. Gli enti locali potranno, comunque, imporre nuove tasse per finanziare opere e progetti. Ma per evitare il ricorso eccessivo alla tassazione locale, interverranno per le spese essenziali delle aree con minor gettito fiscale i fondi perequativi. Mentre il governo centrale, attraverso il cosiddetto fisco di vantaggio, potrà stanziare risorse per le aree depresse e svantaggiate. Sono contemplati premi ed incentivi per le amministrazioni virtuose che rispetteranno i parametri, e sanzioni e penalizzazioni per chi, invece, spreca risorse pubbliche. Oltre a questo sistema, per la riduzione degli sprechi il ddl fissa l abolizione della cosiddetta spesa storica. Agli enti locali i servizi erogati non saranno più rimborsati secondo il principio delle risorse utilizzate, ma sulla base di costi standard predefiniti. Inizialmente il disegno di legge prevedeva solo costi standard, ma su proposta del Pd accolta dal governo si individuerà il patto di convergenza su costi e fabbisogni standard da presentare insieme al Dpef alle Camere e che poi gli enti locali saranno tenuti a rispettare, in modo che tutte le Regioni abbiano pari opportunità. Verifiche sull attuazione e costi della riforma Sarà una commissione parlamentare bicamerale (composta da 15 deputati e 15 senatori) a vigilare sull attuazione della riforma, riferendo ogni sei mesi in Aula sull avanzamento dei lavori. Per quanto riguarda i costi, invece, ancora non ci sono dati certi: la copertura finanziaria sarà determinata caso per caso con l approvazione dei decreti attuativi. Roma Capitale e città metropolitane La città di Roma avrà poteri speciali. Il ddl prende in considerazione, infatti, l istituzione di Roma Capitale che avrà ampia autonomia statutaria, amministrativa e finanziaria, anche per quanto riguarda lo sviluppo urbano e la pianificazione territoriale, l edilizia, i servizi urbani e la protezione civile, lo sviluppo del settore turistico. Possono essere istituite città metropolitane nei comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria. L iter viene avviato dal Comune stesso d intesa con la Provincia che cessa di esistere una volta istituita la città metropolitana. A tal proposito si faranno referendum con esito vincolante tra i cittadini.
5 8 FEDERALISMO FISCALE FEDERALISMO FISCALE 9 La riforma federale e le conseguenze per l Umbria di Massimo Bordignon Premessa Con l approvazione della Legge 42/2009 sull attuazione dell articolo 119 della Costituzione, il lungo percorso sulle prospettive del federalismo fiscale in Italia, iniziato con l approvazione della riforma del titolo V nel 2001, ha raggiunto finalmente un punto fermo. Non era ovvio che l obiettivo sarebbe stato raggiunto. Il modello di federalismo fiscale (inteso nel senso tecnico di definizione dei rapporti finanziari e politici tra i diversi livelli di governo) disegnato dal nuovo titolo V è infatti tutt altro che univoco. Diverse interpretazioni sono legittime e molte sono state in effetti avanzate negli anni intercorsi dall approvazione della riforma costituzionale, alcune delle quali conservative dell esistente e altre invece potenzialmente molto più dirompenti. Il dibattito è stato molto acceso e andato ben al di là dei confini del mondo accademico, visto i robusti interessi che la riforma andava a toccare. È un peccato che la discussione abbia raggiunto poco e solo in modo assai distorto l opinione pubblica. Ma questo ormai riguarda solo il passato. La legge delega rappresenta in questo senso una cesura. Con l approvazione della legge, il legislatore, con la quasi unanimità del Parlamento (contando anche l astensione come un voto a favore), si è espresso per una particolare interpretazione dell articolo 119 (e più in generale del titolo V), relegando le altre a potenzialità inespresse della storia. Esiste dunque ora un punto fermo su cui basare le riflessioni. Questo non significa tuttavia che si possa già parlare con certezza degli effetti della riforma sugli enti locali di governo. Quello che è ora chiaro è il quadro generale delle competenze e dei sistemi di finanziamento e i principi a cui questo quadro si ispira; cosa tutto questo significa in pratica dipenderà dai decreti attuativi che nei prossimi due anni l esecutivo presenterà in attuazione dei principi generali definiti dalla legge delega. In altri termini, è chiaro il quadro generale, restano non definiti i dettagli; ma come ben noto, il diavolo si annida spesso nei dettagli. Questa nota illustra brevemente gli elementi fermi raggiunti con la legge 42/2009 (il quadro generale ); solleva qualche preoccupazione e qualche interrogativo sull interpretazione dei principi generali (i dettagli ); su questa base ne discute le possibili conseguenze, in positivo e in negativo, su una piccola regione a statuto ordinario, come l Umbria. Nel far questo, fa brevemente riferimento ai risultati di una ricerca in corso sul federalismo fiscale per conto della Regione, svolta da un centro di ricerca della Università Cattolica di Milano (il CIFREL). Il quadro generale Il quadro generale della riforma è costruito a partire dall equilibrio raggiunto in sede di conferenza stato-regioni sull interpretazione da attribuire all articolo 119 e espresso in un parere unanime avanzato dalle Regioni nel L impostazione generale del parere era già stata ripresa in una proposta di legge delega sull articolo 119 avanzata dall ultimo governo Prodi, proposta poi arenatesi con la fine anticipata della legislatura. Il nuovo governo di centro destra, dopo un iniziale falsa partenza (la cosiddetta proposta lombarda, esplicitamente richiamata anche nel programma del Partito delle Libertà) ha ripreso in mano il modello Prodi e lo ha portato alla definitiva approvazione, modificando pesantemente il testo originario alla luce del dibattito parlamentare e della necessità di raggiungere un consenso di massima tra tutti gli interessi in gioco, dai vari governi locali (Regioni a statuto ordinario e statuto speciale, rappresentanze istituzionali di Comuni e Province) ai partiti di maggioranza e di opposizione. Ne è un risultato un testo finale tuttora non privo di ambiguità, ma con una cornice generale che si presenta abbastanza chiara. La cornice è la seguente. Per quello che riguarda il finanziamento degli enti locali - inclusivo dei trasferimenti perequativi, l unica tipologia di trasferimento prevista dalla Costituzione dopo la riforma del l idea di fondo è che questo deve essere commisurato al tipo di funzione svolta dall ente locale di governo, sia esso una regione, un comune o anche una città metropolitana (non ancora introdotte, ma previste esplicitamente dalla legge delega). Specificatamente, tutte le funzioni svolte dai diversi enti locali e le relative spese vengono divisi dalla legge in tre categorie: 1) spese che riguardano servizi fondamentali svolti dagli enti locali, cioè funzioni che per quanto svolte a livello locale riflettono comunque uno specifico interesse nazionale; 2) spese locali, su cui questo interesse è invece più limitato o inesistente; 3) altre spese, che riguardano specificatamente aspetti redistributivi a vantaggio di specifici enti locali, il cui fondamento normativo si ritrova nel quinto comma dell art.119 della Costituzione. Per le Regioni in particolare, la prima tipologia di funzioni fa riferimento a tutte quelle materie su cui esiste una competenza legislativa, esclusiva o concorrente, della Regione ma che sono anche soggette alla lettera m) del secondo comma dell art.117. La lettera m) rimanda alla potestà dello stato la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere offerti in modo uniforme sul territorio nazionale. Per queste funzioni, il principio fondamentale del finanziamento (e della perequazione) è rappresentato dal concetto di fabbisogno. L idea di fondo qui è che siccome è lo Stato che definisce i livelli essenziali di questi servizi, sta anche allo stato garantirne il finanziamento in ciascuna Regione (e in ciascun Comune, Provincia etc.), integrando le risorse proprie delle Regioni (dedicate a queste funzioni) con appropriati trasferimenti compensativi. In pratica, si tratta di definire un fabbisogno di risorse per ciascun ente territoriale per l esercizio di queste funzioni e commisurare i trasferimenti perequativi alla differenza tra questi fabbisogni e le risorse proprie. L idea non è nuova, ma il passo avanti fatto dalla legge delega sta nella esplicita identificazione delle materie concernenti i diritti civili e sociali. Non senza qualche residua ambiguità, la legge individua queste materie nelle prestazioni dello stato sociale, identificandole nella sanità, l istruzione e l assistenza sociale. Dunque, per ciascuna di queste funzioni si tratta di identificare un sotto-insieme di servizi essenziali, prezzarli adeguatamente, e commisurare il finanziamento a queste funzioni. Si noti che ciò non è molto diverso da ciò che già si fa per la sanità, mentre per l assistenza sociale, in molte regioni strettamente coordinata con la sanità, esiste una maggiore ambiguità e anche maggiori carenze informative. L elemento di novità della legge in questo campo è comunque rappresentato dall insistenza nella legge sulla necessità che la valutazione delle risorse per svolgere questi servizi debba avvenire sulla base dei costi standard, cioè dei costi medi o minimi necessari per l offerta di questi servizi e non dei costi storici. Anzi, la legge definisce con chiarezza un intervallo temporale per riportare il finanziamento dalla spesa storica a quella standard (cinque anni). Nella logica della riforma, ciò dovrebbe garantire che il finanziamento statale non copra sprechi e inefficienze facilmente eliminabili. Vista la situazione attuale dei servizi offerti (per esempio, per quanto riguarda la sanità), ciò potrebbe significare una potenziale riduzione o revisione delle risorse per alcune Regioni. Per le funzioni legislative delle Regioni non coperte dalla lettera m, il principio cardine del finanziamento e della perequazione è invece rappresentato dalla capacità fiscale. I trasferimenti esistenti vengono aboliti, e il legislatore garantisce che la perequazione avvicini la capacità di spesa delle regioni su queste funzioni, senza necessariamente annullare del tutto le differenze. Qui non c è un fabbisogno o un costo standard a cui collegarsi perché non
6 10 FEDERALISMO FISCALE FEDERALISMO FISCALE 11 esiste un obbligo statale nell offerta di questi servizi; il legislatore si limita pertanto a considerare quanto già le Regioni spendono per queste funzioni, e a garantire con i trasferimenti perequativi che le Regioni meno dotate abbiano sufficiente capacità di spesa per non allontanarle troppo dalle altre. Si noti che solo per queste funzioni viene previsto che il riparto del fondo perequativo tenga conto della dimensione demografica, attribuendo maggiori risorse alle Regioni al di sotto di una determinata soglia. Questo è un punto particolarmente importante per l Umbria su cui torneremo. Infine, le altre funzioni vengono sostanzialmente identificate con le spese (co-finanziate) con i fondi strutturali europei e con i fondi per le aree sottoutilizzate, su cui non si prevedono variazioni rispetto all esistente. Una volta definito il quadro delle competenze e delle spese, diventa anche chiaro il meccanismo di finanziamento previsto sul lato tributario per le Regioni. Le funzioni della prima categoria (sub lettera m) vengono finanziate con una combinazione degli attuali tributi partecipati dalle Regioni: Irap, addizionale Irpef e compartecipazione all IVA. Le aliquote verranno scelte in modo da garantire il finanziamento integrale del fabbisogno standard per le tre materie ricordate sopra (più i trasporti locali, nella misura in cui rientrano in questa categoria; si veda la nota 1) alla Regione più ricca, la Lombardia; le altre riceveranno risorse addizionali dal fondo perequativo in modo da garantire il finanziamento del fabbisogno standard. Per le funzioni della seconda categoria, si prevede invece l abolizione degli attuali trasferimenti statali per queste materie e la loro sostituzione con un ampliamento dell attuale addizionale all Irpef definita in modo tale da garantire un gettito identico ai trasferimenti soppressi. E questa addizionale verrà ripartita tra le Regioni in modo da avvicinare, come spiegato sopra, la capacità di spesa. Si noti che per questo secondo insieme di funzioni, la capacità fiscale è identificata dal gettito procapite di questa ulteriore addizionale. In altri termini, non si prevede una perequazione dei restanti tributi regionali (e.g. il bollo auto) che non finanziano le funzioni fondamentali. Andrebbe anche aggiunto che la riforma prevede un potenziamento del ruolo della Regione nella finanza locale (i trasferimenti a Province e Comuni passano ora per il bilancio della Regione in cui questi enti locali sono situati e la Regione può proporre modifiche nei criteri di riparto, purché trovi l accordo delle proprie autonomie), nella definizione dei PSI per gli enti locali, e in prospettiva nella scuola, su cui però la legge delega rimanda a futuri accordi Stato-Regioni. I dettagli Non c è dubbio che il legislatore abbia scelto una strada molto conservativa nell interpretazione dell art.119, riportando il più possibile la finanza prevista per le Regioni a quella già esistente. Le ragioni della solidarietà hanno prevalso su quelle dell efficienza; e ha probabilmente giocato un ruolo anche la paura di introdurre shock troppo forti e troppo rapidi nel sistema. A questa interpretazione conservativa ha condotto anche la scelta - probabilmente inevitabile, viste le forti resistenze presenti anche all interno della maggioranza di governo - di procedere cercando il massimo consenso possibile, sia in Parlamento che tra i governi locali. Inevitabilmente, ciò ha condotto a una scelta interpretativa molto vicina allo status quo, come unico sistema per non scontentare. Così, per esempio, nelle varie riscritture del testo le materie da finanziarsi sulla base del principio del fabbisogno sono state costantemente espanse a danno di quelle meno vincolate; dopo vari passaggi, i tributi regionali prefigurabili per il futuro hanno finito con l assomigliare sempre di più a quelli già esistenti; e innovazioni potenzialmente molto importanti (sulla finanza locale e sulla scuola) sono state introdotte in modo così cauto, da rendere difficile prevederne gli effetti futuri. E tuttavia ciò non significa che la riforma rappresenti soltanto un riproposizione dello status quo sotto mutate vesti. La retorica sulla necessità di raggiungere livelli elevati di efficienza come condizione per ottenere finanziamenti dal centro è molto forte nella legge; sostenuta anche dall ipotesi di sanzioni pesanti (quali la non rieleggibilità di governanti locali che non hanno rispettato gli equilibri di bilancio), del tutto ignote alla tradizione italiana. Probabilmente, anche le nozioni di fabbisogno e costo standard verranno interpretate in modo conservativo, così da non imporre shock eccessivi all esistente; ma di nuovo qualche discontinuità molto forte è prefigurabile, soprattutto nei confronti delle Regioni, particolarmente nel centro-sud di Italia, che hanno accumulato pesanti deficit nella gestione della sanità, la principale competenza delle Regioni sia prima che dopo la riforma. Seppure meno accentuata, anche la tensione verso l autonomia tributaria degli enti locali e in particolare delle Regioni è molto forte nella legge, e per la prima volta, si definiscono con chiarezza anche i principi relativi alla territorializzazione dei tributi. Anche qui, è anticipabile qualche variazione sostanziale verso l alto negli spazi di autonomia delle Regioni. Rischi e convenienze per la Regione Umbria Come dovrebbe essere chiaro dai paragrafi che precedono, il livello di incertezza che circonda la riforma è tuttora troppo ampio per consentire stime accurate degli effetti della riforma sulla Regione; per questo bisognerà aspettare per forza i decreti delegati. Comunque, qualche ragionamento può essere fatto. Per quello che riguarda le funzioni fondamentali (che da sole coprono circa l 85% della spesa delle Regioni), tutto dipenderà da come il governo intende interpretare le nozioni di fabbisogno / costo standard. Ma sulla base dell ipotesi che non farà qualcosa di molto diverso da quello che già fa in sede di riparto dei finanziamenti per il Fondo Sanitario, l Umbria non sembra correre rischi eccessivi in termini di allocazione delle risorse. La spesa procapite per la sanità dell Umbria per esempio è in linea con quella media nazionale; e una volta che si tenga conto della mobilità dei pazienti, della complessità dei servizi offerti e di altri indicatori di qualità, è in realtà inferiore alla media nazionale. Dunque, a meno che la spinta verso la riduzione dei costi sia estremamente forte (per esempio, interpretando la spesa standard come quella minima procapite a livello regionale), appare improbabile che ci possano essere riduzioni nei trasferimenti. Per le altre materie soggette alla lettera m i calcoli sono più complicati, a causa delle carenze nei dati a disposizione; ma anche qui, sulla base di quanto noto, è difficile immaginare variazioni molto forti nelle risorse a disposizione. Più complicato è il ragionamento relativo alle materie non soggette alla lettera m. Qui il problema è che l Umbria è una piccola regione; e per la presenza di costi fissi, le spese procapite per l amministrazione generale tendono a essere più elevate rispetto a quelle di regioni di maggiori dimensioni. La legge consente di correggere il riparto del fondo perequativo per queste funzioni in modo da tener conto di questo fattore; ma come si è già notato, le risorse ridistribuibili a questo fine sono limitate, comprendendo solo l addizionale della addizionale Irpef, introdotta in sostituzione dei trasferimenti aboliti. È possibile dunque, a seconda di come la correzione verrà introdotta, che la Regione possa non ricevere risorse sufficienti a compensare lo svantaggio indotto dalla dimensione. Nei consessi appropriati, è dunque utile che la Regione vigili su questi aspetti. Ma la riforma non si limita soltanto a modificare, più o meno marginalmente, il riparto delle risorse tra i territori. Essa aumenta anche i poteri delle Regioni nella gestione del proprio territorio, comprese le proprie autonomie locali. Ne aumenta anche i poteri in campo tributario, consentendo la possibilità di svolgere politiche fiscali più autonome nei confronti del territorio e delle imprese. Per quanto ampia sia ancora l incertezza su questi fronti, non c è dubbio che con l attuazione della legge delega qualche passo in più in queste direzione verrà fatto. Questo implica più autonomia, ma anche più responsabilità. Del resto, questo è appunto il federalismo fiscale.

References: articolo 119
 articolo 119
 articolo 119
 articolo 119
 art.119
 art.117
 art.119