Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/19133
Timestamp: 2019-04-18 22:22:12+00:00

Document:
Commission de la culture, de l'éducation et de la communication : Réunion du 6 mars 2019 à 9h40
Réunion du 6 mars 2019 à 9h40
congé d'engagement
Nous en venons à l'examen des amendements de séance déposés sur la proposition de loi en faveur de l'engagement associatif, sur lesquels notre rapporteur Antoine Karam va présenter ses avis. 31 amendements ont été déposés dont 20 restent à examiner.
Je vous rappelle qu'en application d'une décision du Bureau de notre assemblée, prise sous l'impulsion du Président du Sénat, nous sommes tenus d'appliquer rigoureusement les irrecevabilités de nature constitutionnelle.
Quatre amendements - les n°s 11 de notre collègue Michel Savin, 16 de notre collègue Céline Brulin, 24 de notre collègue Laurence Rossignol et 25 de notre collègue Mireille Jouve - ont été déclarés irrecevables par le président de la commission des finances au titre de l'article 40 de la Constitution, car créant ou aggravant une charge pour les finances publiques.
Le contrôle de la recevabilité au titre de l'article 45 de la Constitution relève quant à lui directement de notre commission.
En application de notre Règlement et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux « cavaliers » législatifs, sont susceptibles d'être déclarés irrecevables les amendements qui n'ont pas de lien suffisant avec le texte déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.
Dans le cadre de l'examen de cette proposition de loi, qui, je vous le rappelle, a pour objet d'encourager l'exercice de responsabilités dans les associations et de favoriser l'engagement bénévole au sein de celles-ci, le rapporteur proposera à la commission de déclarer l'irrecevabilité de quatre amendements, si ces derniers ne sont pas retirés par leurs auteurs. Il s'agit plus précisément des amendements n°s 18 et 19, présentés par notre collègue Jean-Pierre Grand, et n°s 27 et 29 de notre collègue Françoise Laborde.
Notre rapporteur justifiera sa proposition au moment de l'examen de chacun d'entre eux.
Je vous rappelle que l'application des irrecevabilités par le Sénat n'a pas pour objet de brider l'initiative parlementaire - même si je peux concevoir la frustration légitime de l'auteur des amendements concernés - mais de garantir la qualité des débats afin que ces derniers demeurent centrés sur le texte. La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le sujet s'avère d'ailleurs particulièrement stricte.
Ce sujet revêt une importance particulière dans la perspective de l'examen prochain du projet de loi pour une école de la confiance ; le Sénat sera attendu sur sa capacité à élever le débat. L'application, stricte et juste, des irrecevabilités y participe pleinement.
Le rapporteur présente un amendement qu'il souhaite faire adopter par la commission.
Antoine Karam, rapporteur
Je vous présente un amendement de nature rédactionnelle, qui réécrit les dispositions relatives à l'application de l'article 2 à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.
Présenté par nos collègues du groupe CRCE, l'amendement n° 14 restreint le bénéfice de l'exception de négligence prévue au premier alinéa de l'article L. 651-2 du code commerce aux seules sociétés et associations. Cela ne me semble pas logique, puisque l'article 1er a justement pour objet d'en ouvrir le bénéfice à l'ensemble des personnes morales de droit privé, dont les associations font partie, qui sont concernées par la procédure de comblement de passif. Avis défavorable.
Cet amendement omet les associations d'Alsace et de Moselle, qui ne relèvent pas de la loi du 1er juillet 1901.
L'amendement n° 21 vise à faire prendre en compte la qualité de bénévole du dirigeant associatif en matière de responsabilité pénale, pour les seuls délits. Nous avions déjà rejeté un amendement analogue lors de l'examen en commission. Avis défavorable.
L'amendement n° 23 permet aux associations d'ouvrir une souscription pour régler les dommages-intérêts auxquels elles ont été condamnées par une décision de justice. Avis défavorable.
J'entends bien les explications du rapporteur. Il faut cependant passer des paroles à l'acte. On ne peut plus répéter qu'il faut former correctement les bénévoles sans qu'ils bénéficient d'un congé rémunéré pour ce faire, à l'instar de ce qui existe pour les responsables syndicaux.
Je suis très favorable à cet amendement. On demande aux bénévoles de se former davantage, encore faut-il leur en donner le temps.
Je comprends l'intention de l'amendement mais il revient quand même à créer une charge supplémentaire pour l'employeur. Je ne suis pas sûre que le contexte s'y prête.
Ce souhait est légitime mais il ne correspond pas aux revendications des associations et des bénévoles. Rémunérer le bénévolat de quelque façon que ce soit, c'est le transformer profondément.
Je partage les inquiétudes de ma collègue Sonia de la Provôté mais il faut garder à l'esprit que de nombreuses associations remplissent des missions de service public. Elles ont besoin pour cela de bénévoles formés.
Nous voyons d'un très bon oeil tout ce qui peut aider les bénévoles. Les freins à l'engagement se constatent partout, y compris chez les sapeurs-pompiers volontaires. Si je comprends l'intention de l'amendement, il nous faut considérer cette question d'un point de vue plus général.
Je propose d'approfondir ce débat en séance publique.
Il s'agit d'une idée qui mérite d'être creusée. À qui cette possibilité d'un congé rémunéré est-elle offerte ?
Il s'agit selon moi d'ouvrir cette possibilité aux personnes exerçant des responsabilités au sein d'une association : directeur, trésorier, ... Ces derniers sont parfois démunis devant les responsabilités qui sont les leurs. Faire financer par les employeurs les formations des responsables associatifs ne me semble pas détourner le bénévolat. Ce serait un signe positif en direction de ceux qui se forment aujourd'hui sur leurs congés.
Cet amendement part d'une bonne intention mais le remède qu'il propose ne résout pas le mal. Être bénévole représente un sacrifice. Si l'on rémunère, sous quelque forme que ce soit, le bénévolat, il faut être vigilant à ce que l'on ne se trouve pas face à un bénévolat de profit.
Si le bénévolat devient une manière d'obtenir un avantage, cela me semble assez dangereux. Cet amendement me semble ouvrir la porte à des effets pervers redoutables.
L'amendement n° 20 reprend avec quelques modifications un amendement déjà rejeté en commission, qui ouvre la possibilité pour un ancien salarié d'une association d'y exercer à titre bénévole. Il vise à permettre à un demandeur d'emploi d'accomplir une activité bénévole au sein d'une association ayant été préalablement son employeur, à titre accessoire et après un délai de carence. Il me semble que cette disposition ouvrirait un risque important de fraude. Avis défavorable.
L'amendement n° 9 rectifié de notre collègue Michel Savin crée un crédit d'impôt sur le revenu au profit des salariés ayant recours au congé d'engagement associatif. Comme l'amendement précédent, il me pose un problème de principe : si le temps consacré au bénévolat donne lieu à rémunération, alors ce bénévolat n'est plus un acte gratuit et désintéressé mais une activité rémunérée. En outre, dans le contexte actuel, je ne suis pas convaincu de l'intérêt de créer une nouvelle niche sociale. De plus, il aboutirait à une rémunération différenciée entre les bénéficiaires, car ce dernier serait lié à leur rémunération principale. Avis défavorable.
Cet amendement poursuit le même objectif que le précédent, en ouvrant un crédit d'impôt au profit des salariés ayant recours au congé d'engagement associatif.
Là encore, je crains que cette mesure ne s'avère beaucoup trop large.
L'amendement n° 28 de notre collègue Françoise Laborde supprime le plafond, fixé aujourd'hui à 20 % du revenu imposable, applicable à la réduction d'impôt sur le revenu au titre des frais engagés dans le cadre d'une activité bénévole. Cet amendement omet de mentionner que l'article 200 du code général des impôts permet de reporter l'excédent sur les cinq années ultérieures. Dans ce cadre, qui me paraît satisfaisant, cet amendement me semble globalement satisfait et j'invite son auteur à le retirer. À défaut, l'avis est défavorable.
J'ai été étonnée que mon amendement ne soit pas déclaré irrecevable au titre de l'article 40. Certes, il est globalement satisfait - mais il y a des personnes non imposables qui ne bénéficient pas de cette réduction d'impôt.
Notre commission a fait exception à sa pratique constante à l'égard des demandes de rapport - à savoir de les supprimer de manière quasi systématique - en maintenant l'article 1er bis. Nous avons considéré qu'il s'agissait d'un sujet très technique, hors de portée du contrôle parlementaire et pour lequel nous avions besoin des lumières du Gouvernement. Je vous propose, mes chers collègues, que cette exception en demeure une et que nous continuions à appliquer notre doctrine s'agissant des demandes de rapport.
En l'espèce, l'amendement n° 10 demande au Gouvernement un rapport sur les congés à destination des bénévoles associatifs. Son auteur, notre collègue Michel Savin, reconnaîtra aisément qu'il vise essentiellement à alerter le Gouvernement à ce sujet. Avis défavorable.
Il existe aujourd'hui de nombreux dispositifs sur lesquels il serait intéressant que nous ayons un éclairage et une évaluation de la part du Gouvernement.
Nous pourrions demander à la Cour des comptes de réaliser une étude à ce sujet.
L'amendement n° 13 du même auteur demande au Gouvernement un rapport sur la situation de l'emploi associatif. Pour les mêmes raisons qu'évoquées pour l'amendement précédent, l'avis est défavorable.
J'ajouterai que nos collègues Jacques-Bernard Magner et Alain Dufaut ont produit récemment un rapport de grande qualité sur les conséquences de la réduction des contrats aidés sur les associations et l'emploi associatif : le Parlement peut tout à fait s'y intéresser dans l'exercice de sa fonction de contrôle.
Au contraire, il s'agit de donner une suite au travail de nos collègues. Il s'agit de faire prendre en compte leurs conclusions et leurs préconisations afin que l'on puisse avancer.
Je propose un avis favorable à l'amendement n° 22 qui supprime l'ajout d'un alinéa spécifique prévoyant une sensibilisation à la vie associative dès le CM2, arguant qu'il relève davantage du domaine réglementaire.
avis défavorable à l'amendement n° 7 rectifié qui est incompatible avec l'amendement n° 22.
L'amendement n° 17 supprime l'article 4, issu de l'amendement de notre collègue Roger Karoutchi. Si j'ai quelques réserves sur le bien-fondé de cet article, je suis solidaire de la position que la commission a adoptée. Pour ces raisons je propose un avis défavorable.
L'amendement n° 1 rectifié corrige la contradiction entre l'objet initial de l'article 4 et le dispositif originel de notre collègue Roger Karoutchi. Si j'avais émis des réserves sur cette mesure, j'émets néanmoins un avis favorable sur cet amendement.
L'amendement n° 19 crée une obligation d'information des anciens dirigeants d'une association en cas de changement de ses statuts et d'enregistrement de ces derniers en préfecture.
Cet amendement me semble dépourvu de lien avec les objectifs du texte, à savoir encourager l'exercice de responsabilité au sein des associations et favoriser l'engagement des bénévoles.
Je propose par conséquent à la commission de déclarer cet article irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement n° 19 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement n° 4 rect. permet la mise à disposition de fonctionnaires au profit d'associations reconnues d'utilité publique ou exerçant une mission d'intérêt général.
Je propose un avis défavorable car la mise à disposition dans les règles actuelles risquerait de se traduire par une charge très importante pour les associations. Celles-ci seraient en effet tenues de rembourser la rémunération complète du fonctionnaire ainsi mis à disposition.
Je crois savoir que le Gouvernement réfléchit à un dispositif analogue mais plus avantageux pour les associations dans le cadre du renforcement du mécénat de compétence.
L'amendement n° 18 prévoit que la liste nominative de ses adhérents ne peut être réclamée à une association ni à l'occasion d'une demande de subvention auprès d'une collectivité ni dans le cadre du contrôle réalisé après l'obtention de celle-ci.
Cet amendement me paraissait lui aussi dépourvu de lien avec les objectifs du texte, je propose donc à la commission de le déclarer irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement n° 18 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement n° 29 abroge l'article 4 de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes afin de supprimer la possibilité pour une association cultuelle d'exister sous le régime de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.
Cet amendement me semblant dépourvu de lien avec les objectifs du texte, je propose de le déclarer irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'application de l'article 45 de la Constitution n'est pas simple pour les uns et les autres. Le rapporteur explique que cet amendement est sans rapport avec le texte mais a pu toutefois être examiné par l'Assemblée nationale. Je pense qu'il est temps d'avoir une discussion sur ses modalités d'application, même si j'entends que cet amendement est à la limite de l'objet du texte.
On peut estimer que cet amendement n'est pas sans lien avec le texte puisqu'il concerne les associations et peut concerner les bénévoles.
Ce lien doit s'apprécier au regard de la finalité du texte.
L'amendement n° 27 supprime la possibilité pour les communes de mettre des locaux communaux à la disposition d'associations de nature cultuelle - tout en permettant au maire de le refuser par ailleurs ce qui est incohérent.
Comme le précédent, j'estime que cet amendement est dépourvu de lien avec les objectifs du texte. Je propose donc à la commission de le déclarer irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

References: l'article 40
 l'article 45
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 200
 l'article 40
 l'article 1
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 4
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45