Source: http://www.cidh.oas.org/annualrep/88.89span/capitulo6.htm
Timestamp: 2017-10-18 01:43:06+00:00

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Y LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS
Este año, en que se cumplen treinta años de la fundación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y veinte de la adopción de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Comisión ha considerado en esta sección del Informe Anual en la que suele recomendar la adopción de medidas para dar mayor vigencia a los derechos humanos, hacer un balance, aunque sea sucinto, de lo que ha sido el proceso de codificación y desarrollo progresivo del derecho internacional de los derechos humanos en el sistema interamericano.
Al propio tiempo, tomando especialmente consideración que dentro de tres años la Organización de los Estados Americanos formalmente celebrará lo que ha sido llamado el Quinto Centenario del Descubrimiento y el Encuentro de Dos Mundos, como una contribución a esa celebración, propondrá la adopción de un instrumento para la defensa de los derechos humanos en los pueblos indígenas.
I. LA CODIFICACIÓN Y DESARROLLO PROGRESIVO DEL
La Comisión está persuadida de que una de las principales expresiones en la elaboración de lo que ha sido el renovado derecho internacional americano está constituida precisamente por las normas relativas a la protección internacional de los derechos humanos.
Sin duda el instrumento más importante en este sentido lo constituye la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica de 1969. Este instrumento en la actualidad vincula a 21 de los 31 Estados Miembros de la Organización, mientras que Brasil ya ha iniciado los trámites internos para adherirse a dicha Convención.
Lo dicho no significa que el Pacto de San José de Costa Rica no sea un instrumento susceptible de ser perfeccionado mediante la modificación de algunas de sus normas, especialmente las relativas a los medios de protección que fueron establecidos hace veinte años.
En efecto, en 1969, cuando se adopta el Pacto de San José de Costa Rica existía poca experiencia en nuestro Continente en lo que respecta a procedimientos internacionales de tutela de los derechos humanos, por lo que hubo necesidad de recurrir especialmente al modelo de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, sin que, en algunos casos, se hicieran las necesarias adaptaciones a nuestra propia realidad americana de las instituciones que se crearon en el Pacto. Ello, en la práctica, ha dado origen a no pocas dificultades, como lo puso de manifiesto la Corte Interamericana de Derechos Humanos en sus sentencias de 1987 sobre excepciones preliminares en los casos de desapariciones forzadas de Velásquez Rodríguez, Fairén Garbi y Solís Corrales y Godínez Cruz.1
En este sentido, resultaría conveniente, tomando en consideración la rica experiencia que han tenido la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en estos últimos años, así como la vigencia que en la realidad tienen los derechos y libertades fundamentales en el continente, examinar la eficacia que en la práctica han tenido los mecanismos y procedimientos establecidos en el Pacto de San José de Costa Rica de 1969 y estudiar la conveniencia de modificarlos a fin de asegurar una más efectiva protección de tales derechos.
Por otra parte, también resultaría conveniente una revisión de los derechos sustantivos incorporados a la Convención, muchos de los cuales fueron redactados teniendo como fuente principal el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966. Es cierto que la mejor vía para ello podría ser la elaboración de protocolos adicionales, tal como lo contemplan los artículos 31 y 77 de la Convención. Sin embargo, si dentro de algunos años, como Comisión oportunamente lo propondrá, se decidiera hacer una revisión completa de la Convención, ello podría constituir una buena oportunidad para incorporar en la propia Convención nuevos derechos, tanto individuales como colectivos, que pudieran perfeccionar el sistema interamericano de protección de los derechos humanos.
Por ahora, sin perjuicio de insistir en que se recomiende la ratificación o adhesión a la Convención Americana sobre Derechos Humanos a los Estados que aún no lo han hecho, la Comisión desea llamar la atención al órgano supremo de la Organización sobre la conveniencia de que en la década que se iniciará dentro de pocos meses pudiera comenzar un debate acerca de la vigencia que en la práctica tienen los derechos incluidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos; sobre las dificultades existentes para su efectivo goce; respecto a la conveniencia de incorporar nuevos derechos, tanto individuales como colectivos, así como sobre la posibilidad de modificar los mecanismos y procedimientos existentes a fin de hacerlos más efectivos para asegurar una mejor protección de los derechos humanos.
Además de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, otros instrumentos han venido a complementar el sistema interamericano de protección de derechos humanos. En 1985, en la Asamblea General celebrada en Cartagena, se adopta la Convención para Prevenir y Sancionar la Tortura, instrumento que fuera propuesto por la Comisión en 1978 y que en la actualidad se encuentra suscrito por 19 Estados, de los cuales 9 la han ratificado.
Otro instrumento es el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el que fuera adoptado en la pasada Asamblea General de San Salvador, recogiendo una iniciativa formulada por el Gobierno de Costa Rica, que fuera perfeccionada por un proyecto de protocolo presentado por la Comisión y que fue, tras pacientes y esforzadas negociaciones, examinado por un Grupo de Trabajo del Consejo Permanente de la Organización, el cual finalmente, a través de ese Consejo, lo sometió a la consideración de la Asamblea General. Todavía ningún Estado ha llegado a ser Parte de dicho protocolo, habiendo 14 Estados que lo han firmado. La Comisión desea valerse de esta oportunidad para hacer un llamado a todos los Estados Partes del Pacto de San José de Costa Rica para que, según el caso, se adhieran o ratifiquen tan importante instrumento que vendrá a complementar la protección acordada a los derechos civiles y políticos.
Cabe también referirse a las proposiciones de la Comisión adoptadas, en la última Asamblea General en el sentido de elaborar otros instrumentos en materia de derechos humanos, como un nuevo Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos destinado a abolir la pena de muerte y una Convención para prevenir y sancionar ese horrible crimen que son las desapariciones forzadas de personas. La Comisión está convencida de que mediante la adopción de esos instrumentos se habrá avanzado en lograr una más efectiva protección de los derechos humanos y por ello confía que el próximo período de sesiones de la Asamblea General pueda dar pasos significativos que permitan, si no en esta oportunidad, muy pronto la adopción de estos dos importantes instrumentos propuestos por la Comisión.
II. INSTRUMENTO RELATIVO A LOS DERECHOS
En lo que concierne a la codificación y desarrollo progresivo del derecho internacional de los derechos humanos, uno de los campos en el cual el sistema interamericano podría llegar a efectuar una importante contribución es el relativo a la preparación de un instrumento jurídico en el que se precisen los derechos de los pueblos indígenas americanos.
Por lo general estas poblaciones han estado en una situación especialmente vulnerable en lo físico, sicológico, espiritual, económico, institucional y legal. En todos estos campos dichas poblaciones han sido efectivamente vulneradas a lo largo de muchos siglos. Su situación actual es generalmente carenciada y en muchos casos marginalizada aun de las garantías mínimas ofrecidas a la población general.
Más importante aún lo es que la preservación y desarrollo de las culturas indígenas y de los derechos de sus poblaciones es actualmente reconocido no sólo como una obligación ética de respeto y reparación por los abusos y deprivaciones que le fueron infligidos durante siglos, sino como una necesidad socio-económica de las naciones para poder contar con el acopio de sabiduría, prácticas y valores de estos pueblos en la construcción de sociedades modernas.
Por otra parte, en la actual etapa del desarrollo en que la explotación de todos los recursos territoriales se hace más indispensable a menudo proyectos de desarrollo son percibidos como una amenaza para dichas poblaciones, cuando en cambio podrían ser más eficaces para una adecuada conexión con la sabiduría y prácticas indígenas y respetando sus derechos.
Por otra parte, intencionalmente o no, muchas de las premisas filosóficas en que se basa buena parte de la legislación de muchos países americanos han contribuido a la erosión de las culturas y de la supervivencia indígena. Ello se ha manifestado principalmente en aspectos tan diversos como la legislación en materia de propiedad, de riego, de capacidad civil, de educación y aun en el derecho constitucional. A contrario sensu, dichas legislaciones podrían haber aprovechado igualmente el bagaje de experiencia de las poblaciones indígenas para ofrecer opciones normativas más ricas y eficaces para un armonioso crecimiento y desarrollo social.
En lo que concierne a la legislación internacional, los valiosos y en algunos casos sostenidos esfuerzos realizados especialmente dentro de las Naciones Unidas para establecer normas eficaces están lejos de haberse completado. Así, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó algunas resoluciones que reafirman la importancia de la elevación del nivel de vida de las poblaciones indígenas;2 y el respeto por la educación a las tradiciones culturales indígenas.3 A su vez, el Consejo Económico y Social inició estudios sobre la discriminación contra poblaciones indígenas encomendados a la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y de Protección de las Minorías en 1971.4 Esta misma Subcomisión creo un grupo de trabajo sobre Poblaciones Indígenas, que viene sesionando desde 1982 y se encuentra preparando un proyecto de una Declaración Universal de Derechos Indígenas.
Por su parte la Organización Internacional del Trabajo (OIT) viene celebrando desde 1921 convenios sobre las condiciones de trabajo, la educación y formación y la seguridad de los trabajadores indígenas, esfuerzos que culminaron con el Convenio 197 de 1957, el cual en la actualidad se encuentra ratificado por 14 países americanos. Este Convenio, sin embargo, está actualmente siendo revisado para superar las críticas a su carácter "etnocéntrico" o "paternalista", críticas provenientes especialmente de organizaciones indígenas.
Dentro del sistema interamericano se han establecido algunos hitos legales e institucionales. Además de los preceptos de la Carta de la OEA, de la Carta Interamericana de Garantías Sociales de 1948, de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tanto los mandatos y proyectos del Consejo Interamericano Cultural, como su sucesor el Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura (CIECC), han venido prestando atención a medidas y acciones específicas referidas a las poblaciones aborígenes.
Por su parte, esta misma Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha adoptado en sus treinta años de labores importantes resoluciones e informes referidos a los derechos de los pueblos indígenas habitantes de los Estados Miembros de la OEA.5
A pesar de todos esos logros, la Comisión está convencida de que debe aún avanzar más para reflejar la preocupación de la Organización de los Estados Americanos por los problemas especiales y únicos que confrontan las poblaciones aborígenes de las Américas en el campo de los derechos humanos.
Motivada en esas consideraciones es que la Comisión, aun reconociendo la diversidad de las situaciones, abogue por la necesidad de establecer normas comunes de carácter internacional válidas para los pueblos indígenas de las Américas.
Existen en las Américas alrededor de 400 grupos étnicos aborígenes diferenciados en cultura, lenguaje, y modo de vida, constituyendo según cálculos conservadores, una población superior a los 30 millones de personas, lo cual representa alrededor del 10 por ciento de la población total de América Latina, siendo su peso demográfico creciente. Ellos incluyen desde pequeñas bandas selvícolas hasta importantes sociedades campesinas indígenas, fuertes, organizadas y poderosas en los países andinos.
En primer lugar, por la comunalidad de la problemática básica. La inferioridad y desdén con que dichas culturas han sido tratadas desde el período de la conquista por distintos grupos y con distintas finalidades o razones, ha generado una similaridad de problemas básicos que los aquejan. Las tentativas directas de genocidio físico o cultural, el desconocimiento legal o de hecho de sus instituciones y derecho; el apoderamiento de sus tierras o de su derecho al usufructo colectivo y permanente de su hábitat; la condición legal o de hecho de inferioridad ciudadana; el rechazo o ignorancia de sus prácticas culturales y pedagógicas; y como consecuencia, la generalizada destrucción cultural y erosión en sus condiciones de vida, son problemas que en alguna medida, y en general intensamente, afectan o amenazan a todos los pueblos indígenas y sus miembros y por consiguiente requieren una legislación común.
En segundo término, por el valor trascendente de la norma internacional. Aunque en el corto plazo la norma internacional común pueda tener una efectividad menor que la nacional, su capacidad de movilizar la legislación nacional desde una perspectiva más amplia facilita los esfuerzos nacionales en ese sentido. Trascendiendo muchas de las culturas indígenas los límites políticos de un país particular; esa misma comunalidad de la norma garantiza una mayor equidad en la protección y adecuación a las necesidades de dichos pueblos, ofreciendo un marco común para las legislaciones nacionales o locales.
Asimismo, la adopción de un instrumento como el propuesto tiene un valor pedagógico. Muchas de las situaciones de hecho o legales que afectan a las poblaciones indígenas surgen del desconocimiento o la falta de comprensión de sus valores, sus derechos y los procesos necesarios para una adecuada formación de un pluralismo cultural. Debe a ese respecto recordarse la decisión de la Corte Suprema de un Estado americano que reconoció la inimputabilidad de hacendados que habían asesinado indígenas, aceptando el argumento que participaban de la creencia generalizada de considerar a los indígenas como seres inferiores, no protegidos por las leyes. La definición por altos cuerpos internacionales de normas básicas comunes para el tratamiento de temas como éste sirven como guías esclarecedoras para toda la población, obligando a reevaluar conceptos, a modificar prejuicios y a descubrir elementos valiosos y positivos que les eran desconocidos.
El problema de las poblaciones indígenas reviste, sin duda, una especificidad americana. Como se expresó anteriormente, el año 1992 ofrece una perspectiva privilegiada de análisis de las condiciones históricas que han perfilado los problemas que aquejan a las poblaciones indígenas y a las sociedades globales en sus relaciones recíprocas.
Ya Martí decía en "Nuestra América" que "... esa pretensión de imposible olvido y negación fue lo que originó una sociedad dividida, fofa, sin consistencia". Aunque los esfuerzos de comprensión y reconocimiento comienzan por lo menos tan lejos como la acción de los Padres Las Casas y Montesinos, y es sólo últimamente que las legislaciones nacionales han comenzado a reconocer y respetar las instituciones y naturaleza específica de los pueblos indígenas. Analizando las mismas se percibe la especificidad de los problemas de los indígenas americanos, en general ligado a la tenencia de la tierra, al respeto a sus instituciones, al reconocimiento de su igualdad dentro de un contexto de autonomía cultural. Merecen citarse como antecedentes, entro otros, demostrativos de la especificidad de la problemática indígena americana el Estatuto del Indio, Ley 6001 (diciembre 1973) y la Constitución del Brasil (1988); la Ley de Política Indígena de Argentina (1984); el concepto legal de comunidad indígena establecido en Paraguay en 1981, y su autodefinición como país multilingüe, lo mismo que el Ecuador, el concepto de etnoeducación propuesto por la ley Betancur en Colombia; el reconocimiento del pluralismo étnico constitutivo de la Nación en Guatemala (artículo 66 de la Constitución de 1985), en Nicaragua en su Constitución Política de 1986 y en el estatuto de Autonomía de la Costa Atlántica (1987); en los numerosos tratados entre las naciones nativas de los Estados Unidos y el Gobierno Federal entre 1867 y 1971; el reconocimiento de la reserva de los Aribs en Dominica (West Indies) espués de su independencia; así como el de Panamá con la Nación Kuna en una Carta Orgánica especial.
Otro indicador de la especificidad de la situación de la región en este aspecto lo dan la inadecuación de la legislación internacional en este aspecto. Así, por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, no incluye derechos colectivos, y los derechos son protegidos negativamente no imponiendo ninguna obligación a los Estados en cuanto a superar las situaciones carenciales. Aunque el Pacto en su artículo 27 defiende los derechos culturales de las minorías étnicas, no hace la diferencia entre minorías y pueblos indígenas, distinción de importancia en nuestra región.
1992 ofrece también, y así lo ha entendido la Asamblea General de la OEA en la resolución que establece la celebración del Quinto Centenario del Descubrimiento y Encuentro de Dos Mundos, una posibilidad de establecer los instrumentos que permitan hacia el futuro la superación de carencias y amenazas, y propicien el máximo desarrollo de las posibilidades que permite el pluralismo cultural de América.
La Comisión, pues, propicia la adopción de un instrumento internacional cuyo objeto sea consignar los derechos que le corresponden a los pueblos indígenas, aunque por ahora la Comisión prefiere no adelantar un criterio sobre la naturaleza jurídica de este instrumento, la cual podría posteriormente establecerse por parte de los propios gobiernos de los Estados Miembros. A este respecto las alternativas más factibles parecieran ser las de una Declaración, expresada a través de una resolución de la Asamblea General, la de un Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos o la de una Convención Interamericana de la que pueden llegar a ser Partes todos los Estados Miembros de la Organización independientemente de su vinculación con el Pacto de San José de Costa Rica. Aun cabría considerar la posibilidad de adoptar al menos dos de esos instrumentos en forma sucesiva o escalonada. Así, en 1992 la Asamblea General solemnemente podría adoptar la Declaración Americana de los Derechos de los Pueblos Indígenas y posteriormente proseguirse con la elaboración de un instrumento convencional.
La Comisión al propiciar un instrumento como el propuesto precisamente quiere evitar esa incongruencia y propiciar la adopción de un instrumento que expresando fielmente las legítimas aspiraciones de los pueblos indígenas, pueda lograr la aceptación por parte de los Estados que quedarán vinculados por ese instrumento.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, órgano al cual la Carta de la OEA le confió la tarea de promover la observancia de los derechos humanos en el continente y que ha tenido una importante experiencia en la codificación y desarrollo progresivo del derecho internacional de los derechos humanos, pareciera ser el órgano idóneo para llevar adelante la tarea de preparación de ese instrumento. Además de ello, cuenta con una trayectoria en el tema a través del análisis de casos y la preparación de informes y estudios relacionados con las poblaciones indígenas y mantiene relaciones fructíferas con instituciones que deben colaborar en esta tarea, como el Instituto Indigenista Interamericano, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, los organismos especializados de las Naciones Unidas, incluida la UNESCO, y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, especialmente las de los propios pueblos indígenas.
La Asamblea General de la OEA, mediante resolución AG/RES. 927 (XVIII-O/88) resolvió
Recomendar a los órganos competentes y entidades que, dentro de los medios a su alcance, continúen el apoyo a proyectos y actividades del Quinto Centenario, dentro de sus esferas propias de acción.
Tomando en cuenta todo lo anterior, y sujeto a la decisión de esta Asamblea General de elaborar un instrumento relativo a los derechos de los pueblos indígenas, la Comisión manifiesta que está dispuesta a asumir la tarea de preparar dicho instrumento, para lo cual aspira a contar con la asesoría de antropólogos, juristas y diplomáticos, tanto indígenas como no indígenas.
Con la asistencia económica de otras organizaciones, especialmente el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, con el cual la Comisión ha tomado contacto, se organizarían sucesivas reuniones de los expertos designados por la propia CIDH durante el curso del año 1990 y parte de 1991, a fin de que ellos preparen el primer borrador de instrumento. Este sería posteriormente revisado por la Comisión y una vez aprobado sería enviado a los órganos competentes de la Organización a fin de ser adoptado durante el curso del año 1992.
Sobre la base de los antecedentes y consideraciones expuestas, la Comisión solicita a la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos que se reunirá en su decimonoveno período ordinario de sesiones, que adopte las siguientes decisiones:
1. Que reitere a los Estados Miembros que no son Partes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica de 1969 que ratifiquen o se adhieran a dicho instrumento, como asimismo, en el caso de aquellos Estados que aún no lo han hecho, que reconozcan la competencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para recibir y examinar comunicaciones interestatales de acuerdo al artículo 45 párrafo 3 de la Convención y la jurisdicción obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de conformidad a lo establecido en el artículo 62 párrafo 2 de la mencionada Convención.
2. Que sin perjuicio de recomendar la ratificación o adhesión a la Convención Americana sobre Derechos Humanos a los Estados que no lo han hecho, pudiera recomendar iniciar un estudio por parte de los correspondientes órganos de la Organización acerca de la vigencia que en la práctica tienen los derechos incluidos en dicha Convención; sobre las dificultades existentes para su efectivo goce; respecto de la conveniencia de incorporar nuevos derechos, tanto individuales como colectivos, así como sobre la posibilidad de modificar los mecanismos y procedimientos existentes en la Convención a fin de hacerlos más efectivos para asegurar una mejor protección de los derechos humanos.
3. Que recomiende a los Estados que aún no lo han hecho la ratificación o adhesión, según sea el caso, de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
4. Que durante el período de sesiones de la Asamblea General pudiera adoptarse por parte de los Estados Partes la Convención Americana sobre Derechos Humanos un Protocolo Adicional a dicha Convención relativo a la abolición de la pena de muerte, tal como lo han propuesto el Gobierno de Uruguay y la Comisión.6
5. Que en el próximo período de sesiones la Asamblea General pueda dar pasos significativos que permitan avanzar en la elaboración de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar las Desapariciones Forzadas de Personas que fuera propuesta por la Comisión.
6. Que durante el período de sesiones la Asamblea General decida elaborar un instrumento jurídico, destinado a ser adoptado en 1992, relativo a los derechos de los pueblos indígenas y pudiera encomendarse su preparación a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

References: artículo 27
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 45
 artículo 62