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Timestamp: 2020-08-07 17:46:29+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 121 del 02/05/2003
Dictamen : 121 del 02/05/2003
C-121-2003
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada, según acuerdo de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario que presuntamente consta en el artículo XV del acta de la Sesión Ordinaria Nº011-03, celebrada el 3 de marzo del 2003, y de conformidad con el oficio NºPE-335-03, del 14 de marzo del año en curso, suscrito por su persona y presentado en la Oficina de Recepción de Documentos de la Procuraduría General de la República a las 8:54 horas del 18 del mismo mes y año.
Se manifiesta en el oficio antes señalado:
"De conformidad con el art. #173 de la Ley General de la Administración Pública, me permito adjuntar el Procedimiento de Nulidad del Título de Propiedad del Lote #150-4 del Asentamiento Rose Hill, inscrito a favor del señor XXX, otorgado en la sesión 26-88, artículo V del 7 de abril de 1999...".
Y, de conformidad con la comunicación de la Secretaria General de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, de la cual sólo consigna en el expediente una copia simple, según consta en el artículo V del acta de la sesión 026-99 del 7 de abril de 1999, este órgano acordó:
1) Solicitar a la Procuraduría General de la República emitir el dictamen correspondiente, respecto a la nulidad absoluta del acuerdo de Junta Directiva, artículo V de la sesión 026-99 del 7 de abril de 1999, con fundamento en el cual se otorgó la escritura del lote número ciento cincuenta - cuatro del Asentamiento Rose Hill, inscrito a nombre de XXX, según consta en el Registro Público, Partido de Limón, Folio Real Matrícula número ochenta y cinco mil ochocientos ochenta - cero cero cero.
..."(El énfasis es nuestro).
Voluntad administrativa del órgano colegiado que se integró teniendo como caso puesto en conocimiento y como motivación lo que se expone en los términos siguientes:
Se somete a conocimiento de los señores Directores el oficio GF-309-03, suscrito por la Gerencia General, con fecha del 13 de febrero del año 2003, relacionado con las notas DRHA-2245, DRHA 1762 y GG-505-02, referente a una respuesta de acuerdo de Junta Directiva tomado en la sesión 22-02, artículo VIII del 18 de marzo del 2002, sobre un Acto de Adjudicación que se le otorgó al señor XXX. Analizado dicho caso:
Acuerdo Nº15
De conformidad con el oficio GG-309-03, relacionado con las notas DRHA-2245, DRHA 1762 y GG-505-02, referente con el procedimiento de nulidad de título de propiedad del lote número 150-4 del Asentamiento Rose Hill, inscrito a favor del señor XXX, bajo la Matrícula de Folio Real número 85880-000. Y
CONSIDERANDO: Que mediante acuerdo de Junta Directiva, artículo V de la sesión 026-99 del 7 de abril de 1999, el Instituto autorizó segregar y traspasar el lote Número 150-4 del Asentamiento Rose Hill, Plano Catastrado L-516137-1998 a favor del señor XXX, el cual se inscribe en el Registro Público de la Propiedad bajo la Matrícula de Folio Real número 85880-000.
. Que el señor XXX con fecha 8 de octubre del 2001, presenta reclamo administrativo, solicitando la nulidad del título otorgado a favor del señor XXX, por cuanto el mismo es erróneo toda vez que se otorgó dicha escritura dentro de la finca de su propiedad matrícula número 41942-001 y 002, plano Catastrado L 450559 -1981, de manera que el lote de su propiedad y el otorgado por el Instituto corresponden al mismo inmueble.
. Que mediante acuerdo de Junta Directiva número VIII de la sesión 022 del 18 de marzo del 2002, se ordenó la conformación del Organo Director del Procedimiento Administrativo de Nulidad de Título del lote Número 150-4 del Asentamiento Rose Hill, inscrito a favor del señor XXX bajo la Matrícula de Folio Real número 85880-000.
. Que una vez realizado el procedimiento correspondiente, con fecha 3 de diciembre del 2002 el organo Director emite resolución final y determina:
. Que el título de propiedad del lote ciento cincuenta - cuatro del Asentamiento Rose Hill, otorgado al señor XXX, inscrito en el Registro Público... es erróneo, toda vez que forma parte de una propiedad ajena, debidamente inscrita en el Registro de la Propiedad...
. Que al otorgarse el título a favor del señor XXX bajo la Matrícula de Folio Real número 85880, no se siguieron los procedimientos correspondientes al no aplicarse el estudio de selección de beneficiarios.
. Que el acto administrativo mediante el cual se otorgó la escritura del lote Número 150-4 del Asentamiento Rose Hill, está viciado de nulidad por cuanto no se cumplieron los requisitos legales y reglamentarios que le dan plena validez y eficacia.
Que en la resolución de cita el Organo Director recomienda que: "...que: I.- De conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la Dirección Superior, solicite a la Procuraduría General de la República la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo mediante el cual se otorgó escritura del lote identificado con el número ciento cincuenta y cuatro del Asentamiento Rose Hill, inscrito a nombre de XXX por cuanto se levantó con información errónea e incorrecta y lesiona los derechos de las terceras personas, propietarias legítimas del lote sobre el cual se otorga otra escritura por parte del instituto, sin ser esta finca de su propiedad y por existir un error en el plano catastrado que origina la titulación. POR LO TANTO, de conformidad con la resolución del Organo Director de las nueve horas del tres de diciembre del dos mil dos, oficios DRHA-2245-02 y GG302-03, con fundamento en el número 173 de la Ley General de la Administración Pública. SE ACUERDA:
..." (El énfasis con el subrayado es nuestro).
Igualmente, según consta en el artículo VIII del acta de la sesión Nº022-02, el Organo Director fue nombrado:
"... PARA QUE DIRIJA EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE ANULACION DE TITULO DE PROPIEDAD OTORGADO AL SEÑOR XXX CEDULA Nº XXX, INSCRITO EN EL REGISTRO PUBLICO, PARTIDO DE LIMON, BAJO MATRICULA DE FOLIO REAL Nº85880-000, POR CUANTO DICHA INSCRIPCION ES ERRONEA, TODA VEZ QUE SE LOCALIZA DENTRO DE UNA PROPIEDAD AJENA E INSCRITA A MI NOMBRE DE TERCERAS PERSONAS, ES DECIR, SE TRASLAPAN ENTRE SÍ. ASIMISMO, DETERMINAR LA POSIBILIDAD DE DECLARAR LA NULIDAD, EVIDENTE Y MANIFIESTA, DEL ACTO DE ADJUDICACION DE LA PARCELA.
..." (El énfasis con el subrayado es nuestro. Folios 49 y 50).
Esta decisión se fundamentó, en forma expresa, en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública.
Por su parte, el Organo Director, mediante resolución dictada a las 11:00 horas del 10 de octubre del 2002, dio inicio al procedimiento y citó al señor XXX, señalando que el Organo Director se constituía:
"... a fin de determinar la verdad real de los hechos ocurridos con la titulación e inscripción registral lote Nº150-4 del Asentamiento Rose Hill, inscrito en el Registro Público, Partido de Limón, Folio Real Bº85880 a nombre del señor XXX, cédula XXX, dado que aparentemente dicha inscripción es errónea por cuanto el plano que la origina comprende áreas de una propiedad perteneciente a terceras personas. Se tiene como parte en este proceso al señor XXX... a quien se le da traslado de la presente investigación...." (El énfasis es nuestro. Folios 45 fte. y vto.)
Y, finalmente, este órgano recomendó:
"... que:
I.- De conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la Dirección Superior, solicite a la Procuraduría General de la República la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo mediante el cual se otorgó escritura del lote identificado con el número ciento cincuenta y cuatro del Asentamiento Rose Hill, inscrito a nombre
De lo expuesto, sin perjuicio de la importancia de las violaciones del Debido Proceso que luego se analizarán, se desprende claramente que hubo ambigüedad durante todo el desarrollo del procedimiento. Debemos asumir, al menos, que:
Este procedimiento se inició por acuerdo de la Junta Directiva a partir del reclamo planteado por el señor XXX el 8 de octubre del 2001(folios 77 fte. y vto.), presuntamente y en forma abstracta y genérica en relación con todos los actos administrativos y notariales implicados en el traslado del dominio del bien al señor XXX
Que el Organo Director inició el procedimiento y citó al señor XXX teniendo como objeto del mismo la investigación la nulidad del título de propiedad y de la inscripción registral.
Que, finalmente, el Instituto sólo pidió dictaminar sobre el acuerdo que supuestamente consta en el artículo V de la sesión 026-99 del 7 de abril de 1999. Hipotética nulidad que se encuentra implícita en la pretensión del reclamo presentado por el señor XXX el 8 de octubre del 2001 pero que, en todo caso, no fue intimada al señor XXX ni se encargó su investigación al Organo Director.
Lo antes expuesto evidencia una imprecisión en el objeto del procedimiento que si bien no afecta la posibilidad de examinar la situación planteada (en aplicación del Principio de Economía de la Energía Administrativa), en cambio, sí tuvo efectos substanciales en el procedimiento, tanto como para impedir, por sí mismo, la emisión de un dictamen favorable sobre la existencia de la presunta nulidad.
HECHOS QUE SE PUEDEN ESTABLECER SEGÚN EL EXPEDIENTE
REMITIDO A ESTE DESPACHO
De conformidad con el expediente administrativo se pueden establecer los siguientes hechos.
PRIMERO. Supuestamente, el Instituto de Desarrollo Agrario adjudicó en el año 1999 el lote identificado con el numeral 154-4 del Asentamiento Rose Hill, situado en Siquirres, al señor XXX. Se relaciona con esta adjudicación el acuerdo de la Junta Directiva que presuntamente consta en el artículo V de la sesión 026-99 del 7 de abril de 1999.
SEGUNDO. En el expediente no consta el acuerdo ni tampoco copia certificada de la escritura con la cual se hizo el traslado del dominio al señor XXX.
TERCERO. Dado que en el expediente administrativo no consta el acuerdo antes indicado, no es posible establecer si con el se realizó la adjudicación o se decidió el otorgamiento de la escritura..
CUARTO. Sí consta en el expediente un documento en el cual aparentemente se consigna la venta de un lote, del Instituto de Desarrollo Agrario al señor XXX, con fecha 17 de octubre de 1998.
QUINTO. El lote adjudicado fue inscrito en el Registro Público, en el Partido de Limón, según Folio Real Nº85880-000, con una cabida de 417.50 m2, y plano catastrado NºL-516137 -1998.
SEXTO. El 8 de octubre del 2001, el señor XXX planteó reclamo administrativo, con el nombre de DILIGENCIAS DE NULIDAD DE TITULO Y LA INSCRIPCION", pidiendo que la Administración:
"...declare la NULIDAD DEL TITULO Y LA INSCRIPCION de la propiedad inscrita mediante acuerdo del IDA, al FOLIO REAL MATRICULA OCHENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA -CERO CERO CERO, la cual se inscribió en nuestra propiedad.
..." (folios 77 fte. y vto. y 83 fte.).
SEPTIMO. El señor XXX manifestó, en lo que interesa:
Según se desprende de la inscripción de la propiedad inscrita al FOLIO REAL MATRICULA OCHENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA de la PROVINCIA DE LIMON, la misma se inscribió en la propiedad del suscrito y de mi hermano XXX.
Que somos dueños de la finca inscrita en el Partido de Limón FOLUIO REAL MATRICULA CUARENTA Y UN MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y DOS -CERO CERO CERO UNO Y CERO CERO DOS, la misma se inscribió en la propiedad del suscrito y de mi hermano XXX.
Que somos dueños de la finca inscrita en el Partido de Limón FOLIO REAL MATRICULA CUARENTA Y UN MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y DOS -CERO CERO UNO Y CERO CERO DOS, la cual tiene más de veinte años de estar inscrita en el Registro Público, cuyo plano catastrado es L-CUATRO CINCO CERO CINCO CINCO NUEVE -OCHENTA Y UNO.
Que la propiedad inscrita a nombre del señor XXX, NO ES RESERVA NACIONAL, de hecho, dicha propiedad se encuentra inscrita a nuestro nombre y cuenta con su respectivo plano del año 1981.
De dicha propiedad se segregó una parte y formó la propiedad inscrita a Folio Real matrícula LIMON SENTENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS OCHETNA Y CUATRO -CERO CERO CERO.
..." (folio 77 fte.).
OCTAVO. El Ing. José Miguel Zúñiga Loaiza, en su condición de Director de la Región Huetar Atlántica, mediante oficio NºDRHA.1762-01 de 30 de noviembre del 2001 remitió el reclamo del señor XXX a la Licda. Marjorie Calderón Campos, en su condición de Asesora Legal de la Dirección Regional Huetar Atlántica. Se reseña el reclamo planteado diciendo:
"...el cual indica que su propiedad inscrita en Folio Real Matrícula 85880 de la provincia de Limón; fue nuevamente titulada por la institución a un tercero (parcela Nº150-4, asentamiento Ross Hill, a favor de XXX).
..." (folio 80 fte.)
Y, se añade:
Dicho trámite lo realizó el excompañero XXX, aparentemente induciendo al error al respectivo administrador Subregional y a esta Dirección Regional, y por ende a la notaria Lic. Carmelina Vargas Hidalgo.
..." (folio 80 fte,)
NOVENO. Mediante oficio NºORS: 1234-2001, de 10 de diciembre del 2001, es decir, con fecha posterior a aquella en la que se dio el hecho anterior, el Ing. Eduardo Austin Aguilar, en su condición de Director Subregional de Siquirres puso en conocimiento del mismo reclamo al Director Regional (el mismo funcionario que ya había comunicado este hecho a la Asesoría Legal). Se hace la comunicación como si fuera por primera vez y no se advierte que no lo sea (folios 54, 55 y 56).
DECIMO. Con el oficio antes indicado, además, se concluye:
Por todo lo anterior descrito esta oficina logra determinar que el título de propiedad otorgado al señor XXX por el Instituto es irregular, debido principalmente a que esta se encuentra traslapada sobre la propiedad que poseen plano catastrado y escritura los hermanos XXX.
..." (folio 55).
DECIMO PRIMERO. Según consta en el artículo XVIII, del Acta de la Sesión 022 de 18 de marzo del 2002 nombró Organo Director, acordando en lo que interesa:
INSTRUIR A LA LICDA. MARJORIE CALDERON CAMPOS, ASESORA LEGAL Y AL ING. JOSE MIGUEL ZUÑIGA LOAIZA, DIRECTOR REGIONAL HUETAR ATLANTICA, CONSTITUIRSE EN ORGANO DIRECTOR PARA QUE DIRIJA EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE ANULACION DE TITULO DE PROPIEDAD OTORGADO AL SEÑOR XXX CEDULA NºXXX, INSCRITO EN EL REGISTRO PUBLICO , PARTIDO DE LIMON, BAJO MATRICULA DE FOLIO REAL Nº85880-000, POR CUANTO DICHA INSCRIPCION ES ERRONEA, TODA VEZ QUE SE LOCALIZA DENTRO DE UNA PROPIEDAD AJENA E INSCRITA A MNOMBRE DE TERCERAS PERSONAS, ES DECIR, SE TRASLAPAN ENTRE SÍ. ASIMISMO, DETERMINAR LA POSIBILIDAD DE DECLARAR LA NULIDAD, EVIDENTE Y MANIFIESTA, DEL ACTO DE ADJUDICACION DE LA PARCELA.
DECIMO SEGUNDO. El Organo Director, mediante resolución dictada a las 11:00 horas del 10 de octubre del 2002, dio inicio al procedimiento y citó al señor , señalando como fecha para la audiencia las 9:00 horas del 15 de noviembre del 2002. Señaló como objeto de este procedimiento:
De conformidad con lo dispuesto en los artículos... se constituye este Organo Director a fin de determinar la verdad real de los hechos ocurridos con la titulación e inscripción registral lote Nº150-4 del Asentamiento Rose Hill, inscrito en el Registro Público, Partido de Limón, Folio Real Bº85880, dado que aparentemente dicha inscripción es errónea por cuanto el plano que la origina comprende áreas de una propiedad perteneciente a terceras personas..." (El énfasis es nuestro. Folios 45 fte. y vto.)
DECIMO TERCERO. Posteriormente, mediante resolución dictada a las 9:00 horas del 3 de diciembre del 2002, el Organo Director consideró y recomendó, en lo que interesa:
Sobre el fondo: Considera este Organo Director que la investigación y el informe efectuado por la Oficina Regional de Siquirres, constituye prueba indiscutible de que existe un error en la titulación del lote ciento cincuenta y cuatro del Asentamiento Rose Hill, por cuanto en la ubicación de planos efectuada por dicha oficina, se comprobó que en efecto este lote forma parte de una propiedad ajena y debidamente inscrita a nombre de terceras personas. El administrado no se ha referido al informe que presentó la oficina regional de Siquirres y sobre el cual se basa el procedimiento, sino más bien se ha referido a la forma en que el reclamante obtuvo su escritura y en los procesos judiciales varios en que se ha visto involucrado tanto éste como el lote en cuestión; esto lo considera este Organo Director se sale de nuestra competencia e injerencia, pues el hecho que se tiene como cierto, y en el que se basa este proceso es el error en la titulación del lote ciento cincuenta y cuatro del Asentamiento Rose Hill, error comprobado por la oficina regional de Siquirres. Este procedimiento no está dirigido a investigar la forma en la cual el reclamante obtuvo su propiedad ni mucho menos la condición del Notario que realizó tales gestiones, situaciones que si considera el señor XXX es irregular o anómala o dudosa, puede ventilarlo en la vía jurisdiccional, no en esta sede administrativa, puesto que no fue el Instituto quien otorgó dicha escritura. Este procedimiento se ha dirigido en torno al error detectado por la oficina regional de Siquirres, en la titulación de un lote que forma parte de propiedad ajena.
De conformidad con los hechos anteriormente expuestos, este Organo Director considera y recomienda que:
I.- De conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la Dirección Superior, solicite a la Procuraduría General de la República la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo mediante el cual se otorgó escritura del lote identificado con el número ciento cincuenta y cuatro del Asentamiento Rose Hill, inscrito a nombre de XXX, según consta en el Registro Público, Partido de Limón, Folio Real matrícula número ochenta y cinco mil ochocientos ochenta cero cero cero, por cuanto se levantó con información errónea e incorrecta y lesiona los derechos de terceras personas, propietarias legítimas del lote sobre el cual se otorga otra escritura por parte del instituto, sin ser esta finca de su propiedad, y por existir un error en el plano catastrado que origina la titulación..." (folio 81 fte. y vto.).
DECIMO CUARTO. En el expediente no se ha substanciado debidamente la situación registral actual de la inscripción que se pretende hipotéticamente afectar.
DECIMO QUINTO. Según consta en certificación registral, aparentemente del 24 de mayo del 2001, la inscripción que hipotéticamente se pretende afectar tiene anotaciones judiciales.
DECIMO SEXTO. Según corroboración electrónica que hemos hecho las anotaciones judiciales se mantienen.
DECIMO SEPTIMO. Dentro de este procedimiento únicamente se citó al señor XXX.
DECIMO OCTAVO. En el expediente consta copia de constancia judicial sobre la existencia de una causa que se tramita con el expediente Nº00-200321-486-PE contra XXX (parte en este procedimiento) y XXX, por el delito de Falsificación de Documento, en perjuicio de XXX, persona cuya petición originó la apertura de este procedimiento (folio 64).
I. IMPOSIBILIDAD DE EMITIR EL DICTAMEN REQUERIDO
Este órgano ha expuesto, en forma reiterada, que la Administración no puede volver sobre sus propios actos lesionando derechos subjetivos. La potestad de anulación de actos declaratorios de derechos subjetivos es excepcional y, por la misma naturaleza de los derechos, eventualmente afectados con la eventual anulación, se requiere el cumplimiento del Debido Proceso, de manera efectiva.
La Administración Pública no puede soslayar las dimensiones taxativamente limitadas de esta potestad. Si así lo hiciera, ello implicaría no sólo la inobservancia de Principios de Orden Público sino también la imputación de eventuales responsabilidades de órdenes diversos para los funcionarios y el Estado.
A. El carácter excepcional de la potestad administrativa de anular actos declaratorios de derechos subjetivos
La potestad administrativa de anular los propios actos, otorgada mediante Ley a la Administración, es de ejercicio excepcional.
El legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". La utilización de esta expresión no expresa un mero capricho sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración. Esta garantía constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.
Este carácter excepcional se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico; en forma específica, mediante el mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el que se dispone:
1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.
6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.
7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.
8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley. (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7871 de 21 de abril de 1999) (TRANSITORIO.- El transitorio de la indicada ley No.7871 señala que, en los asuntos cuyo procedimiento administrativo se haya iniciado en el seno del Consejo de Gobierno, antes de la vigencia de esta reforma, serán de su conocimiento hasta que el Consejo emita el acto final, previos dictámenes favorables de la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la República, según el caso, y bajo la égida de las normas rectoras del rito en mención).
..." (Texto y observaciones que constan en el Sistema Nacional de Legislación Vigente).
Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortiz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:
El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.
Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación.
...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente…
…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…" (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6).
Pero, además, mediante la jurisprudencia constitucional también se ha consolidado este carácter excepcional. Así, entre otras, con las siguientes sentencias:
"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).
"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).
"...IV.- Sobre el fondo. De la relación de hechos probados de esta sentencia y de los informes rendidos... se desprende, con toda claridad, que la actuación de la autoridad recurrida vulnera el Derecho de la Constitución, en particular el derecho protegido en el artículo 34 de la Constitución Política, en la medida en que se produjo el desconocimiento de un acto declaratorio de derechos subjetivos a favor de la empresa amparada, sin que se hayan observado al efecto los procedimientos contemplados en el ordenamiento con ese fin, lo que se traduce en una lesión evidente del principio de la intangibilidad de los actos propios, que debe ser amparada en esta sede. Nótese que es reiterada la jurisprudencia de la Sala Constitucional, en el sentido de que la Administración no puede dictar, por sí misma, la nulidad de un acto administrativo que concede derechos subjetivos a un individuo, o bien la revocación de esa declaración de voluntad, a menos de que siga los procedimientos que el ordenamiento estipula con ese propósito; básicamente, los que se encuentran previstos en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, si se trata de una nulidad absoluta evidente y manifiesta, o en el artículo 155 ídem, si lo que se persigue es la revocación del acto referido. Particularmente ilustrativo es lo resuelto en la sentencia N°02186-94 de las 17:03 horas del 4 de mayo de 1994:
"...la Sala ha señalado con anterioridad (ver entre otras, las sentencias N° 2754-93 y N° 4596-93) que el principio de intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud de derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre sus propios actos en vía administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo." (en igual sentido, sentencia N°00899-95, de las 17:18 horas del 15 de febrero de 1995).
"Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y con posterioridad a emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha omitido del todo, como se evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto..." (Sentencia N°00755-94, de las 12:12 horas de 4 de febrero de 1994).
Partiendo, pues, de las consideraciones esbozadas en las sentencias transcritas, es claro que la actuación de la Corporación recurrida..." (Sentencia Nº7378, de las 8:41 horas del 26 de julio del 2002)
Este carácter excepcional también se ha consolidado con abundante jurisprudencia de este órgano consultivo, que resulta innecesario citar.
De lo expuesto, y para seguir, debemos concluir, en lo fundamental, que:
La potestad de la anulación de los propios actos, por parte de la misma Administración, en tratándose actos declaratorios de derechos, es limitada.
La potestad administrativa de anulación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.
Lógicamente, estos aspectos de la realidad normativa llevan, además, a la exigencia de un presupuesto esencial: la necesidad de cumplir con el Debido Proceso, de previo a la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Necesidad que el mismo Legislador resolvió mediante la exigencia establecida en el inciso 3 del artículo 173 y que, en este caso concreto, en todo caso, tampoco se satisfizo.
B. Violación del Debido Proceso
1. Violaciones del Derecho de Defensa
a. Ausencia absoluta del Debido Proceso en relación con el acuerdo que supuestamente consta en el artículo V del acta de la Sesión Nº26-88, celebrada el 7 de abril de 1999.
Es evidente que en los autos administrativos remitidos a este Despacho no se manifiesta el desarrollo de un procedimiento administrativo garantizador de todas las garantías que integran el Debido Proceso.
Sin perjuicio del eventual señalamiento de otros vicios (que por la forma en que se resuelve resulta innecesario analizar), debemos observar que, en el caso concreto, el cuestionamiento expreso de la nulidad del presunto acuerdo antes citado se hizo por primera vez cuando se tomó el acuerdo con el cual se ordenó remitir el expedienta a la Procuraduría General de la República. Es decir, la nulidad del presunto acuerdo nunca fue considerada en forma expresa como parte del objeto de este procedimiento. Y aunque tampoco tendría validez su consideración como objeto implícito, es preciso advertir que ni esto se podría concluir con certeza.
b. Vicios en la intimación
Sin soslayar las anteriores razones y, como hipótesis, si asumiéramos que la supuesta nulidad del presunto acuerdo del 7 de abril de 1999 sí hubiera formado parte del objeto de este procedimiento (en forma implícita), debemos advertir que en el caso concreto la citación no se realizó de conformidad con el Ordenamiento Jurídico.
En efecto, podemos corroborar, como ya lo indicamos, que esa supuesta nulidad no fue intimada y que, además, la nulidad que el Organo Director tuvo como objeto de este procedimiento es ambigua.
Según lo indicamos, el Organo Director fue nombrado y se le encargó:
"... EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE ANULACION DE TITULO DE PROPIEDAD OTORGADO AL SEÑOR XXX..." (El énfasis con el subrayado es nuestro. Folios 49 y 50).
(Acuerdo fue motivado con fundamento en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública).
Por su parte, el organo Director del Procedimiento citó al señor XXX, señalando que se constituía:
"...a fin de determinar la verdad real de los hechos ocurridos con la titulación e inscripción registral lote Nº150-4 del Asentamiento Rose Hill, inscrito en el Registro Público, Partido de Limón, Folio Real Bº85880, dado que aparentemente dicha inscripción es errónea por cuanto el plano que la origina comprende áreas de una propiedad perteneciente a terceras personas..." (folios 45 fte. y vto.)
Así, con esa citación genérica se planteó como objeto de este procedimiento la nulidad de actos cuyo vicio no se puede establecer por el Instituto ni dictaminar por la Procuraduría General de la República (escritura e inscripción registral) y se omitió el reproche del acuerdo que presuntamente consta en el artículo V de la sesión 026-99 del 7 de abril de 1999.
No conocemos el contenido del acuerdo sobre cuya nulidad se pide dictaminar favorablemente más, es evidente que: "adjudicación", "acuerdo de comparecer para el otorgamiento de la escritura pública", "escritura pública" e "inscripción registral", aun cuando se puedan establecer como actos relacionados con un mismo referente material, constituyen manifestaciones de voluntad distintas, provenientes también de sujetos distintos.
Consecuentemente, si se pretendía la investigación de la nulidad del acuerdo con el cual se adjudicó la parcela, el mismo debió haberse indicado en forma expresa.
De esta manera, es claro que la citación se hizo sin el cumplimiento de los requisitos previsto en el artículo 249 de La Ley General de la Administración Pública. Ciertamente, si hubo una omisión del acto mismo cuya nulidad se pide dictaminar no se puede afirmar que el reproche de legalidad que se hizo (que tampoco se hizo en la forma debida) pueda entenderse referido al acto cuya indicación se omite.
Entre otras omisiones, debemos advertir que tampoco se les advirtió a las partes las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
c. Omisión de audiencia a eventuales interesados
Aun cuando constan anotaciones judiciales, no se substancia en los autos administrativos ningún análisis ni consideración ni audiencia en relación con eventuales interesados en la permanencia del acto de la adjudicación relacionada con la inscripción registral.
d. Insuficiencia evidente de la instrucción. Violación del Derecho a la Justicia Administrativa
Según la misma substanciación de los autos administrativos:
- Mediante resolución dictada a las 11:00 horas del 10 de octubre del 2002 el Organo Director del Procedimiento inició el procedimiento administrativo y citó al señor XXX.
- La audiencia oral se realizó en la fecha y hora señalada: a las 9:00 horas del 15 de noviembre del 2002.
- El 3 de diciembre del 2002, el Organo Director ordenó la remisión del expediente a la Junta Directiva considerando y recomendando, en lo que más interesa:
I.- De conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la Dirección Superior, solicite a la Procuraduría General de la República la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo mediante el cual se otorgó escritura del lote identificado con el número ciento cincuenta y cuatro del Asentamiento Rose Hill, inscrito a nombre de XXX, según consta en el Registro Público, Partido de Limón, Folio Real matrícula número ochenta y cinco mil ochocientos ochenta cero cero cero, por cuanto se levantó con información errónea e incorrecta y lesiona los derechos de terceras personas, propietarias legítimas del lote sobre el cual se otorga otra escritura por parte del instituto, sin ser esta finca de su propiedad, y por existir un error en el plano catastrado que origina la titulación..." (folio 81 fte. y vto. El énfasis con el subrayado es nuestro).
Es claro que el Organo Director limitó la instrucción otorgándole un carácter probatorio incuestionable al informe de la "Oficina Regional de Siquirres". El informe referido presuntamente es el NºORS:1234-2001, emitido por la Oficina Subregional de Siquirres, y dirigido al Ing. José Miguel Zúñiga Loaiza en condición de Director de la Región Huetar Atlántica, con fecha 10 de diciembre del 2001 visible a folios 54, 55 y 56.
Cabe aclarar que constan en el expediente dos informes, uno de la Oficina Subregional y otro de la Oficina Regional y, aunque ambos son en el mismo sentido, debe advertirse que el Organo Director cita como informe de la Oficina Regional el que suscribió el titular de la Oficina Subregional y omite referirse al que ciertamente emitió la primera.
Con ello se ha lesionado el Derecho de Defensa del señor XXX pero igualmente, no se puede afirmar que se ha hecho Justicia Administrativa.
Debe tomarse en cuenta que, precisamente, el objeto más importante del procedimiento administrativo es:
"...la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final..." (artículo 214, de la Ley General de la Administración Pública y 41 de la Constitución Política)
Pues, no se puede realizar la Justicia Administrativa si no se busca la verdad real. Por ello, el Ordenamiento Jurídico le ha encargado al Organo Director entre otros deberes y poderes:
1- Abstenerse de conocer y tramitar un asunto, cuando se incurra en alguna causal prevista por la ley, siguiendo para ello con el trámite correspondiente (artículo 230 al 238)...
10- Conservar en los supuestos de actos o actuaciones que deban consignarse en acta, aquellos objetos presentados que puedan desaparecer, dejando en la misma la constancia respectiva (artículo 270.6).
14- El órgano director debe tomar en consideración que las reglas establecidas en los artículos 239 al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas. Destaca dentro del articulado el numeral 245 que indica que la notificación debe contener el texto íntegro del acto con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deberán interponerse y del plazo para interponerlos.
..." (Dictamen Nº173-95, de 7 de agosto de 1995. El énfasis es nuestro)
Dado lo expuesto, debemos concluir, en lo fundamental:
. Que, de conformidad con la substanciación de los autos, no puede afirmarse que se está ante una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
. Que no consta que se haya hecho la citación con el cumplimiento de los requisitos establecidos con el artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública, cuya inobservancia se sanciona con nulidad (artículo 254 de la misma ley).
. Que, según el expediente remitido, no se puede afirmar que se hayan cumplido los imperativos establecidos mediante el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
. Que, en consecuencia, este órgano se encuentra imposibilitado para conocer de las nulidades investigadas.
Las omisiones señaladas tienen carácter substancial ya que no se puede afirmar que las personas citadas pudieran asumir el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales.
Pero, además, las omisiones en la citación se encuentran sancionadas con la nulidad (en forma expresa) mediante el artículo 254 de la Ley General de la Administración Pública. (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998).
2. Violación del Principio de Legalidad. Derecho al Proceso Substantivo. Inadecuación del caso concreto a la hipótesis prevista en el articulo 173 de la Ley General de la Administración Pública
Como advertimos, el objeto sobre el cual se pidió dictaminar no fue intimado al señor y el procedimiento, tal y como se puede corroborar no se desarrolló teniendo como referencia expresa el acto cuya nulidad ahora se pretende. En consecuencia, no se puede afirmar que se haya instruido debidamente para el establecimiento de nulidad de especie alguna en relación con presunto acuerdo que, presuntamente consta en el artículo V del acta de la sesión 026-99 del 7 de abril de 1999.
Por lo demás, dado el mismo carácter excepcional de la potestad de anulación de los actos propios, ya hemos advertido que no es suficiente que concurra cualquier especie de nulidad. Para el ejercicio de la potestad de anulación de actos declaratorios de derechos es preciso que concurra la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo.
Por lo demás, con la misma lectura del acuerdo mediante el cual se decide hacer la petición del pronunciamiento favorable se puede establecer la duda en el órgano consultante pues, literalmente se pide dictaminar sobre la "nulidad absoluta".
Ciertamente, no se puede afirmar que en el acto cuya nulidad se pide dictaminar concurran vicios de nulidad absoluta y tampoco que los presuntos vicios sean evidentes ni manifiestos. Es decir, no se puede afirmar, con fundamento en el mismo expediente, que existan vicios de entidad suficiente para autorizar a la Administración a revocar el acto con perjuicio de derechos subjetivos.
II. OBSERVACIONES SOBRE EL PLAZO DE CADUCIDAD
Es evidente que mediante este procedimiento no se ha substanciado la existencia de la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto administrativo emitido el 7 de abril de 1999.
Sin embargo, es conveniente hacer la siguiente advertencia.
Podemos corroborar con vista del expediente que:
La Administración afirma que el acto cuya nulidad se pretende supuestamente fue emitido el 7 de abril de 1999. No consta el acuerdo ni reseña precisa y válida sobre el contenido de ese acto.
Dado que no conocemos el contenido del acuerdo emitido el 7 de abril de 1999, no es posible saber si con el mismo se acordó el otorgamiento de la escritura o la adjudicación o sí esta ya se había hecho con anterioridad.
Consta un documento en el expediente que da cuenta de la venta del lote en la fecha del 17 de octubre de 1998.
No es posible determinar con certeza, entonces, desde cuándo se generaron derechos para el señor XXX.
La petición de nulidad de la escritura y de la inscripción fue presentada por el señor XXX el 8 de octubre del 2001.
La solicitud de dictamen se presentó en la Oficina de Recepción de Documentos de la Procuraduría General de la República el 18 de marzo de este año.
Consecuentemente, en la hipótesis de que se considerara que los derechos subjetivos del señor XXX nacieron el 7 de abril de 1999 (aunque podrían haberse generado en 1998) y que el plazo de los cuatro años para la anulación no se interrumpió con el ejercicio de la potestad de la cual presuntamente es titular el señor XXX (de conformidad con el artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública), habría que considerar que la solicitud del Instituto fue tardía.
Es preciso considerar que, en aplicación del artículo 173 de la misma Ley, cuando se está ante la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la nulidad (cuando procede) no sólo tiene que ser dictaminada favorablemente por este órgano (lo que implica un proceso administrativo interno en esta estructura administrativa y un estudio detallado) sino que debe ser declarada por el órgano competente y notificada antes de la fecha de vencimiento (que en el caso concreto, si hubiera procedido, habría sido el 4 de abril del año en curso).
No obstante, dado que no se está ante vicios que se pudieran afirmar como determinantes de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la tardanza de la solicitud carece de importancia en cuanto a la emisión de este pronunciamiento.
Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 39 y 41 de la Constitución Política; 11, 13, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 167, 173, 183, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; no procede dictaminar favorablemente, en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo que supuestamente consta en el artículo V del Acta de la Sesión Nº26-88 de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, celebrada el 7 de abril de 1999.
Con esta conclusión no se afirma la legalidad de ninguno de los actos cuestionados. La misma es sin perjuicio de las acciones reivindicatorias para las cuales el Instituto o las partes interesadas se consideren eventualmente legitimadas.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 173
 resolución 
 artículo 157
 resolución 
 artículo 173
 resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 199
 artículo 26
 artículo 1
 artículo 173
 artículo 34
 artículo 173
 artículo 155
 artículo 34
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 157
 artículo 249
 resolución 
 artículo 173
 artículo 249
 artículo 173
 artículo 254
 artículo 175
 artículo 173