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Timestamp: 2017-06-24 17:16:17+00:00

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BVerfG: Keine Versagung von Beratungshilfe | BLOG Deutsches Familienrecht
BVerfG: Keine Versagung von Beratungshilfe
Bundesverfassungsgericht, Verfahrensrecht
Der Beschluss des Amtsgerichts Zwickau vom 29. April 2008 – 014 UR II 2417/07 – verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1 und Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes. Er wird aufgehoben. Die Sache wird an das Amtsgericht Zwickau zurückverwiesen.
Die Beschwerdeführerin beantragte beim Amtsgericht erfolglos Beratungshilfe zur „Abwehr von Kürzungen und Sanktionen“ nach dem Gesetz über Rechtsberatung und Vertretung für Bürger mit geringem Einkommen (Beratungshilfegesetz – BerHG). Die zuständige Rechtspflegerin wies den Antrag unter Hinweis auf eine bereits gewährte Beratungshilfe zu einem anderen Bescheid zurück.
Ein ablehnender Bescheid ändere zwar nichts an der allgemeinen Pflicht der Behörde zur objektiven Beratung. Aus Sicht des Bürgers liege allerdings ein Interessenkonflikt der Behörde selbst dann nahe, wenn er andere Ansprechpartner habe. Bei einer Verweisung auf Beratung durch die Behörde, gegen die argumentiert werden müsse, würde es sich um einen wiederholten Versuch handeln, die Behörde von einer entgegenstehenden Rechtsansicht des Antragstellers zu überzeugen. Es sei für den Bürger schwer vorstellbar, dass die Behörde ihn in dieser Situation so berate, dass sie ihre eigene Entscheidung angreife. Die vorbefasste Behörde könne – jedenfalls aus Sicht des Rechtsuchenden – nicht in gleicher Weise umfassende Interessen wahrnehmen wie ein Rechtsanwalt.
a) Das Bundesverfassungsgericht hat aus dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) und dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) das Gebot einer „weitgehenden Angleichung der Situation von Bemittelten und Unbemittelten im Bereich des Rechtsschutzes“ abgeleitet (vgl. BVerfGE 9, 124 <130 f.>; 10, 264 <270 f.>; 22, 83 <86>; 51, 295 <302>; 56, 139 <143>; 63, 380 <394 f.>) und diese Forderung des weiteren mit dem Rechtsstaatsgrundsatz (Art. 20 Abs. 3 GG) begründet (vgl. BVerfGE 81, 347 <356>). Die Frage, ob aus den Verfassungsprinzipien, die den Grundsatz der Rechtsschutzgleichheit tragen, eine Pflicht zur Angleichung der Stellung Unbemittelter an die der Bemittelten auch für den außergerichtlichen Rechtsschutz hergeleitet werden kann, hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 14. Oktober 2008 (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats – 1 BvR 2310/06 -, NJW 2009, S. 209 ff.) beantwortet. Danach sind weder der allgemeine Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 noch das Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG oder das Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG in ihrer Geltung auf gerichtliche Verfahren beschränkt. Die im gerichtlichen Verfahren auf Rechtsschutzgleichheit gerichteten Verfassungsgrundsätze gewährleisten dem Bürger deshalb auch im außergerichtlichen Bereich Rechtswahrnehmungsgleichheit.
Dabei kann der Gesetzgeber die Rechtswahrnehmungsgleichheit von nicht hinreichend Bemittelten und Begüterten auf unterschiedliche Weise zu erreichen suchen. Wie beim allgemeinen Gleichheitssatz sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers jedoch Grenzen gesetzt. Ungleichbehandlung und rechtfertigender Grund müssen in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen (vgl. BVerfGE 55, 72 <88>; 88, 87, <96 f.>; 100, 195 <205>; 112, 368 <401>; 116, 229 <238>). Die Grenzen sind umso enger, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlicher geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfGE 82, 126 <146>; 88, 87 <96>; 106, 166 <176>; 111, 160 <169>) und je erheblicher die Bedeutung der Sozialleistung für die Betroffenen ist (vgl. BVerfGE 60, 113 <119>).
Die Auslegung und Anwendung des Beratungshilfegesetzes obliegt in erster Linie den zuständigen Fachgerichten. Entsprechend dem für die Prozesskostenhilfe geltenden Prüfungsmaßstab überschreiten die Fachgerichte jedoch dann den Entscheidungsspielraum, der ihnen bei der Auslegung der Bestimmungen des Beratungshilfegesetzes zukommt, wenn sie einen Auslegungsmaßstab verwenden, durch den einem unbemittelten Rechtsuchenden im Vergleich zum bemittelten Rechtsuchenden die Rechtswahrnehmung unverhältnismäßig eingeschränkt wird (vgl. BVerfGE 81, 347 <358>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 12. Juni 2007 – 1 BvR 1014/07 -, NJW-RR 2007, S. 1369).
Ein vernünftiger Rechtsuchender darf sich aktiv am Verfahren beteiligen. Dieses Recht wurzelt in dem rechtsstaatlichen Grundsatz des fairen Verfahrens (vgl. BVerfGE 38, 105 <111 f.>; 57, 250 <274 f.>), der im Verwaltungsverfahren Anwendung findet. Damit wird letztlich dem aus der Menschenwürde abzuleitenden Gebot, dass über die Rechte des Einzelnen nicht kurzerhand von Obrigkeits wegen verfügt werden darf (vgl. BVerfGE 9, 89 <95>; 26, 66 <71>; 57, 250 <275>), Rechnung getragen.
Es kann daher durchaus Anlass bestehen, einen Anwalt hinzuzuziehen, auch wenn es im Vorverfahren weder einen Vertretungszwang noch einen Anspruch auf Beiordnung eines Rechtsanwalts gibt und auch der Grundsatz des rechtlichen Gehörs nicht die Einschaltung eines Anwalts fordert (zu Art. 103 Abs. 1 GG: vgl. BVerfGE 9, 124 <132>; 31, 306 <308>). Ob der bemittelte Rechtsuchende von diesem Recht für das Widerspruchsverfahren vernünftigerweise Gebrauch macht, kann nicht pauschal verneint werden, sondern hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Ein kostenbewusster Rechtsuchender wird dabei insbesondere prüfen, inwieweit er fremde Hilfe zur effektiven Ausübung seiner Verfahrensrechte braucht oder selbst dazu in der Lage ist.
Dabei wird er sich an den Regeln der Kostenerstattung für das Widerspruchsverfahren im Sozialrecht orientieren (vgl. § 63 SGB X, § 193 Sozialgerichtsgesetz – SGG). Danach ist die Einschaltung eines Anwalts für den obsiegenden Rechtsuchenden im Ergebnis „kostenlos“, wenn die Hinzuziehung unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls notwendig war. Notwendig ist die Zuziehung nach höchstrichterlicher Rechtsprechung dann, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen sowie wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten ist, das Vorverfahren selbst zu führen (BSG, Urteil vom 8. Oktober 1987 – 9a RVs 10/87 -, juris; BSG, Urteil vom 15. Dezember 1987 – 6 RKa 21/87 -, SozR 1300 § 63 Nr. 12; BSG, Beschluss vom 29. September 1999 – B 6 KA 30/99 B -, juris).
Durch die Einführung des § 63 SGB X sind Wertungen überholt, wonach es angesichts der Gebührenfreiheit des Vorverfahrens angemessen sei, dass der Widerspruchsführer die Kosten der Vertretung in diesem Stadium stets selbst tragen müsse (vgl. BSGE 24, 207 <214>). Auch die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in der Entscheidung vom 22. Januar 1959 (BVerfGE 9, 124 ff.), wonach der damalige Ausschluss der Anwaltsbeiordnung in den unteren Instanzen der Sozialgerichtsbarkeit durch die Besonderheiten des vergleichsweise klaren Streitstoffes, des fürsorgerischen Parteigegners und der Gesamtkonstruktion des Verfahrens aufgewogen wurde (vgl. BVerfGE 9, 124 <133 ff.>), lassen sich angesichts der veränderten Rechtslage nicht mehr in einem Erst-Recht-Schluss auf das Verwaltungsverfahren übertragen (so noch BSGE 24, 207 <214>). Der Gesetzgeber hat längst die Prozesskostenhilfe für die unteren Instanzen eingeführt und ist dabei davon ausgegangen (vgl. BTDrucks 8/3068, S. 22 f.), dass das Sozialrecht eine Spezialmaterie ist, die nicht nur der rechtsunkundigen Partei, sondern selbst ausgebildeten Juristen Schwierigkeiten bereitet.
Die Konzeption des geltenden Beratungshilferechts geht von keiner anderen Wertung aus. Während der Gesetzgeber bei Einführung des Beratungshilfegesetzes zunächst eine „Konzentration der öffentlichen Mittel“ auf bestimmte Rechtsgebiete verfolgt (vgl. BTDrucks 8/3311, S. 12; vgl. hierzu BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19. Januar 1989 – 1 BvR 1685/88 -, juris) und insbesondere unter Hinweis auf die Beratungspflichten der Behörden das Sozialrecht nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes aufgenommen hatte, hat er dieses Konzept zwischenzeitlich aufgegeben. Er erstreckte den Anwendungsbereich nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 BerHG auch auf das Sozialrecht. In der Gesetzesbegründung des entsprechenden Regierungsentwurfs (vgl. BTDrucks 12/7009, S. 6) heißt es dazu: „Um den rechtsuchenden Bürgern in ungünstigen wirtschaftlichen Verhältnissen auch in sozialrechtlichen Fragen eine Beratung durch den Anwalt des Vertrauens zu ermöglichen, soll in § 2 Abs. 2 das Sozialrecht, als eines der Gebiete, für das Beratungshilfe gewährt wird, ausdrücklich aufgeführt werden.“
Ein solcher Fall ist hier jedoch nicht erkennbar. Der dem Beratungsanliegen zugrunde liegende Sachverhalt wirft nicht bloß einfach gelagerte Tatsachenfragen auf. Es geht nicht um Fragen allgemeiner Lebenshilfe. Bei der Anrechenbarkeit einer Ersparnis aufgrund von Krankenhausverpflegung handelt es sich vielmehr um ein konkretes rechtliches Problem, das zum Zeitpunkt der Antragstellung noch keine höchstrichterliche Klärung erfahren hatte (vgl. BSG, Urteil vom 18. Juni 2008 – B 14 AS 22/07 R -, juris). Der Beratungshilfeantrag bezieht sich auf einen bereits ergangenen belastenden Bescheid und nicht nur auf ein ihm vorausgehendes Anhörungsverfahren. Es ist kein Missverständnis zwischen Behörde und Rechtsuchendem ersichtlich, aufgrund dessen lediglich eine Rückfrage veranlasst gewesen wäre. Die Beschwerdeführerin war bereits entschlossen, einen Rechtsbehelf einzulegen.
Mit dem Entschluss, Widerspruch einzulegen, wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die Behörde, der der Bescheid zuzurechnen ist, und nicht gegen bestimmte Mitarbeiter. Der Hinweis des Amtsgerichts auf die organisatorisch getrennte und mit anderem Personal ausgestattete Widerspruchsstelle ist daher nicht ausschlaggebend, wenn wie hier die selbe Behörde (ARGE) als Ausgangs- und Widerspruchsbehörde entscheidet (§ 85 Abs. 2 Satz 2 SGG; § 44b Abs. 3 Satz 3 SGB II, der nach dem Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts – 2 BvR 2433, 2434/04 -, BVerfGE 119, 331, weiter anwendbar ist) und die internen Strukturen und Verantwortlichkeiten für die Beschwerdeführerin nicht offensichtlich sind.
Daran ändert auch der Hinweis auf die Sachkompetenz der Behörde und deren Bindung an Recht und Gesetz nach Art. 20 Abs. 3 GG nichts. Die ARGE ist und bleibt – unabhängig von der Frage der Beratungshilfe – sowohl zu einer rechtmäßigen Sachbehandlung als auch zu einer korrekten Beratung verpflichtet. Dadurch sind Fehlentscheidungen jedoch nicht per se ausgeschlossen. Von der Rechtsuchenden kann nicht erwartet werden, sich darauf zu verlassen, dass die Behörde aufgrund eigener Kompetenz immer zu einer richtigen Entscheidung gelangen werde. Dies gilt insbesondere auch angesichts der bekanntermaßen hohen Widerspruchs- und Klagequote in Verfahren über Leistungen nach dem SGB II und der noch ausstehenden höchstrichterlichen Klärung neuer Rechtsfragen.
Zu berücksichtigen ist auch, dass das Vorverfahren in ein Klageverfahren mit der beratenden Behörde als potentiellem Prozessgegner münden kann. Das Widerspruchsverfahren dient nicht nur dem Zweck einer Selbstkontrolle der Verwaltung, sondern auch dem Rechtsschutz des Betroffenen und der Entlastung der Gerichte (vgl. Leitherer, in: Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 9. Aufl., 2008, Vor § 77 Rn. 1a; Redeker/von Oertzen, VwGO, 14. Aufl., 2004, § 68 Rn. 2a). Als notwendige Prozessvoraussetzung ist es eng mit dem Klageverfahren verknüpft und bezweckt insbesondere die Klärung des künftigen Streitgegenstands. Mit Blick auf die mögliche gerichtliche Auseinandersetzung und die prozessrechtlichen Grundsätze der Waffengleichheit und der gleichmäßigen Verteilung des Risikos am Verfahrensausgang (vgl. BVerfGE 52, 131 <144, 156>), ist es unzumutbar, der Beschwerdeführerin eine allein ihren Interessen verpflichtete Beratung, wie sie dem Bemittelten mit dem Anwalt zur Verfügung steht, vorzuenthalten und statt dessen der Behörde mit der Beratungstätigkeit Einfluss auf die Art und Weise der Rechtswahrnehmung des Rechtsuchenden zu geben.
Auch wenn sich im Einzelfall ein objektiver Mehrwert anwaltlicher Beteiligung gegenüber behördlicher Beratung nicht empirisch voraussagen lässt, handelt es sich bei einer zusätzlichen und von außen kommenden Durchsetzungshilfe im Widerspruchsverfahren grundsätzlich um eine geeignete Maßnahme zur Effektivitätssteigerung des Verfahrens. Diesem Gesichtspunkt kommt wegen des existenzsichernden Charakters der erstrebten Sozialleistung besondere Bedeutung zu. Im konkreten Fall geht es um die Beratung wegen einer geminderten Leistung von Arbeitslosengeld II. Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende dienen der Sicherstellung eines menschenwürdigen Lebens. Diese Sicherstellung ist eine verfassungsrechtliche Pflicht des Staates, die aus dem Gebot zum Schutze der Menschenwürde in Verbindung mit dem Sozialstaatsgebot folgt (vgl. BVerfGE 82, 60 <80>). Insofern ist auf eine möglichst effektive Gestaltung des Vorverfahrens insbesondere wegen seiner grundsätzlich zeitverzögernden Wirkung und Verbindung zum Klageverfahren zu achten. Auch wegen der grundrechtsrelevanten Bedeutung des Verfahrens ist es nicht zumutbar, der Beschwerdeführerin die Mittel zu versagen, die einem vernünftigen Rechtsuchenden zur effektiven Rechtswahrnehmung zur Verfügung stünden.
BVerfG, Beschluss vom 18.06.2009
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References: Art. 3
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 103
 § 63
 § 193
 § 63
 § 63
 § 2
 § 2
 § 44
 Art. 20
 § 77
 § 68