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A cura di Sonia LAzzini. Riportiamo qui di seguito la sentenza numero 1920 del 5 novembre 2009, emessa dal Tar Lombardia, Brescia - PDF
A cura di Sonia LAzzini. Riportiamo qui di seguito la sentenza numero 1920 del 5 novembre 2009, emessa dal Tar Lombardia, Brescia
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Gioacchino Bernasconi
1 L adesione delle amministrazioni pubbliche alle convenzioni-quadro non integra un elusione dell obbligo di individuare il miglior contraente mediante procedure ad evidenza pubblica (Consiglio di Stato, sez. V 22/3/2005 n. 1192), poiché nel sistema centralizzato di acquisti il meccanismo del confronto comparativo è assicurato dalla stazione appaltante CONSIP che gestisce una procedura di gara ed individua il soggetto affidatario, al quale gli altri Enti potranno rivolgersi per espressa statuizione della lex specialis per ottenere le prestazioni oggetto dell impegno negoziale assunto. Risulta al contrario illegittima, secondo la giurisprudenza, l autonoma individuazione, da parte delle amministrazioni, di una diversa controparte contrattuale, salva la possibilità di procedere in proprio adottando però i prezzi delle convenzioni come base di gara al ribasso (T.A.R. Lazio Roma, sez. I 19/5/2004 n. 4717). Ad avviso del Collegio anche l ultima formulazione dell art. 2 comma 573 della L. 244/2007 nel rimettere alle singole amministrazioni aggiudicatrici la scelta di aderire agli accordi già perfezionati a livello centralizzato non le esonera dal dovere di prendere in considerazione le condizioni contrattuali delle convenzioni-quadro, affinchè il confronto comparativo sviluppato nella selezione autonomamente indetta permetta di ottenere proposte economiche e tecnico-qualitative ulteriormente vantaggiose. In buona sostanza l Ente non può eludere le clausole del contratto già operativo delle quali potrebbe immediatamente avvalersi ma è tenuto a vagliarle e ad utilizzarle come base di una nuova gara pubblica aperta ad offerte autenticamente migliorative. Chiarito dunque il significato dell adesione facoltativa alle convenzioni, la singola amministrazione procedente oltre ad esaminare le condizioni ottenute all esito della gara svolta a livello centrale deve anche verificare la pertinenza e la congruità delle prestazioni contemplate dall accordo raggiunto. In altri termini, i beni ed i servizi acquisiti mediante il sistema CONSIP devono rispondere al reale fabbisogno dell Ente interessato ed essere perfettamente aderenti alle sue obiettive esigenze. In quest ottica, la prospettazione di parte ricorrente circa l obbligo di esternare le ragioni del mancato ricorso alla gara è solo parzialmente condivisibile. L amministrazione infatti non deve motivare la decisione di avvalersi della convenzione conclusa da CONSIP, ma al contrario è tenuta a dare conto della scelta di effettuare un autonoma procedura ad evidenza pubblica, ponendo in evidenza i profili tecnico-economici che inducono a promuovere un ulteriore confronto competitivo. Uno specifico obbligo di motivazione è tuttavia configurabile qualora le prestazioni erogate dall impresa individuata con la selezione indetta da CONSIP non collimino perfettamente con le necessità della singola amministrazione procedente, la quale è chiamata a dimostrare che l affidamento contempla attività del tutto idonee rispetto al fabbisogno e non comprende beni e servizi superflui o comunque non indispensabili per il suo buon funzionamento. In questo senso deve essere interpretato l inciso finale dell art. 2 comma 573 della L. 244/2007, che richiama i principi di tutela della concorrenza in sede di adesione alle convenzioni-quadro. A cura di Sonia LAzzini Riportiamo qui di seguito la sentenza numero 1920 del 5 novembre 2009, emessa dal Tar Lombardia, Brescia N /2009 REG.SEN. N /2008 REG.RIC.
2 R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 762 del 2008, proposto da: ALFA Service Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Giovanni Quadri, J. Pietro Quadri, Giancarlo Quecchia, con domicilio eletto presso lo studio dell avv.to Giancarlo Quecchia in Brescia, via Solferino, 26 (Fax=030/ ); contro Asl A.S.L. della Provincia di Bergamo, rappresentata e difesa dall'avv. Marco Zambelli, con domicilio eletto presso lo studio dell avv.to Amalia Branca in Brescia, via Aleardi, 20/A (Fax=030/ ); nei confronti di BETA Spa Mandataria Rti; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, - DELLA DELIBERAZIONE DEL DIRETTORE GENERALE IN DATA 9/5/2008 N. 267, DI ADESIONE ALLA CONVENZIONE DI DURATA QUADRIENNALE SOTTOSCRITTA DA CONSIP S.P.A. CON LA CONTROINTERESSATA PER LA FORNITURA DEI SERVIZI DI FACILIY
3 MANAGEMENT PER IMMOBILI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE ADIBITI PREVALENTEMENTE AD USO UFFICIO; - DI OGNI ALTRO ATTO PRESUPPOSTO E CONSEQUENZIALE, COMPRESA LA DELIBERAZIONE DEL DIRETTORE GENERALE IN DATA 21/12/2007 N. 669, DI APPPROVAZIONE DEL PROGRAMMA DI GARE D APPALTO E DEL PIANO DI ACQUISTO BENI E SERVIZI PER IL 2008, TRA I QUALI RIENTRA L AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI PULIZIA E PRESTAZIONI ACCESSORIE.. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Asl A.S.L. della Provincia di Bergamo; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2009 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Con gli impugnati provvedimenti l A.S.L. di Bergamo ha deliberato di aderire alla convenzione, di durata quadriennale, stipulata da CONSIP con la controinteressata per la fornitura di servizi integrati di gestione e manutenzione degli immobili delle amministrazione pubbliche adibiti prevalentemente ad uso ufficio. In particolare la deliberazione n. 267/2008 affida alla ditta BETA Spa del gruppo Dalkia il servizio di pulizia e igiene ambientale ( ,33 ), consulenza gestionale (12.283,22 ) di magazzino e trasporto (48.586,14 ), antincendio (4.316,95 ), tutti importi ad esclusione di IVA.
4 L iter si è sviluppato attraverso la richiesta preliminare dell Azienda e la presentazione di un Piano dettagliato di interventi da parte del fornitore, sottoposto a revisione dopo una fase interlocutoria. Sostiene la ricorrente la violazione dell art. 26 comma 3 della L. 488/99, dell art. 1 commi 449 e 455 della L. 296/2006 e dell art. 2 comma 573 della L. 244/2007, nonché l eccesso di potere per violazione dei principi di buon andamento e imparzialità e per irragionevolezza e travisamento dato che: - le convenzioni CONSIP sono strumenti facoltativi per le Aziende Sanitarie Locali e in ogni caso deve essere rispettato il principio di concorrenzialità; - deve riscontrarsi una convenienza economica, il servizio deve corrispondere alle reali esigenze dell amministrazione ed è comunque necessario motivare il mancato ricorso alla gara d appalto; - la convenzione prevede come prestazione principale la consulenza gestionale e l attività di manutenzione, mentre l A.S.L. ha aderito per il solo servizio di pulizia; - i servizi di consulenza gestionale sono obbligatori, mentre per il resto deve essere acquistato un set di almeno 3 servizi (pag. 15 convenzione); - la convenzione è predisposta per immobili adibiti ad uso ufficio, mentre quelli gestiti dall A.S.L. sono in prevalenza a destinazione sanitaria. ALFA Service evidenzia che il servizio oggetto di adesione è molto diverso da quello a lei affidato in precedenza poichè la convenzione prevede solo la pulizia ordinaria e non contempla le operazioni di disinfezione: l A.S.L. eroga prestazioni altamente specialistiche in ambienti sanitari (ambulatori, centri di analisi), i quali esigono interventi di sanificazione e sanitizzazione ed occupano più del 50% della superficie complessiva. Secondo la ricorrente la convenzione è diseconomica, dato che gli oneri a carico dell amministrazione sono pari a su base annua per prestazioni non
5 qualificate, contro i precedenti ,20 per un servizio qualificato e capillare. Si è costituita in giudizio l A.S.L. di Bergamo, eccependo in rito l inammissibilità del gravame per difetto di legittimazione e di interesse ad agire nonché per omessa chiamata in giudizio di CONSIP, e chiedendone la reiezione nel merito in quanto infondato. Con sentenza parziale n. 323 depositata il 20/2/2009 questo Tribunale ha respinto le eccezioni in rito formulate dall A.S.L. resistente e ha disposto il compimento di una verificazione che desse puntualmente conto, previa acquisizione dei documenti pertinenti ed eventuale ispezione dei luoghi: a) dell esatta estensione in metri quadrati distinta per ciascuna sede (centrale o periferica) degli spazi destinati all erogazione di prestazioni sanitarie (ambulatori, centri analisi, etc.) e degli spazi ad uso ufficio, utilizzati dall A.S.L. per l espletamento delle proprie attività istituzionali al momento dell adesione alla convenzione di cui è causa; b) delle prestazioni erogate negli ambienti sopra indicati (ad uso sanitario e ad uso ufficio), confrontando il contratto sottoscritto con la controinteressata e quello stipulato con la ricorrente nel triennio , avuto particolare riguardo alle esigenze di sanificazione dei locali ad uso sanitario; c) dei costi sostenuti per ciascuna sede (locale e periferica) e dei costi complessivi calcolati in base alle clausole del contratto sottoscritto con la controinteressata, da raffrontare con le spese assunte in base al contratto stipulato con la ricorrente nel triennio ; d) dell eventuale disomogeneità delle prestazioni per effetto di dismissione, trasformazione, rinnovo, riduzione o incremento degli spazi destinati ad attività istituzionali dell A.S.L. di Bergamo, intercorse medio tempore. La relazione richiesta è stata depositata il 31/8/2009.
6 Alla pubblica udienza del 29/10/2009 il gravame è stato chiamato per la discussione. Nel corso di essa l avv.to Quadri rinnova la richiesta istruttoria sul punto delle eventuali trattative intercorse con ALFA. L'avv. Zambelli eccepisce l inammissibilità della memoria conclusiva e delle controdeduzioni di ALFA, prodotte dopo le risultanze della disposta verificazione, adducendo giurisprudenza. Eccepisce altresì che la deduzione in ordine alla trattativa con ALFA sarebbe questione nuova non contenuta nel ricorso introduttivo e negli atti di controparte. Al termine, il ricorso viene trattenuto in decisione. DIRITTO La ricorrente censura le deliberazioni con le quali l A.S.L. di Bergamo ha stabilito di aderire alla convenzione stipulata da CONSIP con la controinteressata per la fornitura di servizi integrati di gestione e manutenzione degli immobili delle amministrazione pubbliche adibiti prevalentemente ad uso ufficio. Ritiene preliminarmente il Collegio di ricostruire il quadro normativo che riguarda le convenzioni CONSIP. 1. Il sistema centralizzato di acquisto di beni e di servizi per la pubblica amministrazione è stato istituito dalla L. 23/12/1999 n. 488 (legge finanziaria 2000) e gestito dal Ministero dell Economia e delle Finanze attraverso una società concessionaria (CONSIP S.p.A), che agisce quale stazione appaltante che stipula convenzioni quadro per l acquisizione di beni e servizi. In tale situazione, il Ministero dell Economia si presenta come amministrazione aggiudicatrice, mediante interposizione di altro soggetto a tale scopo espressamente istituito ex lege, il quale adempie all obbligo di individuare il migliore contraente tramite procedure ad evidenza pubblica. Il vigente art. 26 comma 3 della L. 488/99 dispone che le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle convenzioni stipulate ai sensi del comma 1,
7 ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi, per l acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse. L art. 1 comma 449 della L. 296/2006, dopo aver ribadito l obbligo sancito dall art. 26 comma 3 a carico delle amministrazioni non statali, statuisce poi che Gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento. Infine l art. 2 comma 573 della L. 244/2007 dispone che Per raggiungere gli obiettivi di contenimento e di razionalizzazione della spesa pubblica, fermo restando quanto previsto dagli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e 58 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e dall articolo 1, comma 449, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, i soggetti aggiudicatori di cui all articolo 3, comma 25, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, possono ricorrere per l acquisto di beni e servizi alle convenzioni stipulate da Consip Spa ai sensi dell articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, nel rispetto dei princìpi di tutela della concorrenza. 1.1 Dal delineato quadro normativo si evince anzitutto che l adesione delle amministrazioni pubbliche alle convenzioni-quadro non integra un elusione dell obbligo di individuare il miglior contraente mediante procedure ad evidenza pubblica (Consiglio di Stato, sez. V 22/3/2005 n. 1192), poiché nel sistema centralizzato di acquisti il meccanismo del confronto comparativo è assicurato dalla stazione appaltante CONSIP che gestisce una procedura di gara ed individua il soggetto affidatario, al quale gli altri Enti potranno rivolgersi per espressa statuizione della lex specialis per ottenere le prestazioni oggetto dell impegno negoziale assunto. 1.2 Risulta al contrario illegittima, secondo la giurisprudenza, l autonoma individuazione, da parte delle amministrazioni, di una diversa controparte contrattuale, salva la possibilità di procedere in proprio adottando però i prezzi
8 delle convenzioni come base di gara al ribasso (T.A.R. Lazio Roma, sez. I 19/5/2004 n. 4717). Ad avviso del Collegio anche l ultima formulazione dell art. 2 comma 573 della L. 244/2007 nel rimettere alle singole amministrazioni aggiudicatrici la scelta di aderire agli accordi già perfezionati a livello centralizzato non le esonera dal dovere di prendere in considerazione le condizioni contrattuali delle convenzioniquadro, affinchè il confronto comparativo sviluppato nella selezione autonomamente indetta permetta di ottenere proposte economiche e tecnicoqualitative ulteriormente vantaggiose. In buona sostanza l Ente non può eludere le clausole del contratto già operativo delle quali potrebbe immediatamente avvalersi ma è tenuto a vagliarle e ad utilizzarle come base di una nuova gara pubblica aperta ad offerte autenticamente migliorative. 1.3 Chiarito dunque il significato dell adesione facoltativa alle convenzioni, la singola amministrazione procedente oltre ad esaminare le condizioni ottenute all esito della gara svolta a livello centrale deve anche verificare la pertinenza e la congruità delle prestazioni contemplate dall accordo raggiunto. In altri termini, i beni ed i servizi acquisiti mediante il sistema CONSIP devono rispondere al reale fabbisogno dell Ente interessato ed essere perfettamente aderenti alle sue obiettive esigenze. In quest ottica, la prospettazione di parte ricorrente circa l obbligo di esternare le ragioni del mancato ricorso alla gara è solo parzialmente condivisibile. L amministrazione infatti non deve motivare la decisione di avvalersi della convenzione conclusa da CONSIP, ma al contrario è tenuta a dare conto della scelta di effettuare un autonoma procedura ad evidenza pubblica, ponendo in evidenza i profili tecnico-economici che inducono a promuovere un ulteriore confronto competitivo. Uno specifico obbligo di motivazione è tuttavia
9 configurabile qualora le prestazioni erogate dall impresa individuata con la selezione indetta da CONSIP non collimino perfettamente con le necessità della singola amministrazione procedente, la quale è chiamata a dimostrare che l affidamento contempla attività del tutto idonee rispetto al fabbisogno e non comprende beni e servizi superflui o comunque non indispensabili per il suo buon funzionamento. In questo senso deve essere interpretato l inciso finale dell art. 2 comma 573 della L. 244/2007, che richiama i principi di tutela della concorrenza in sede di adesione alle convenzioni-quadro. Nel caso in esame deve essere proprio approfondita esaminando i risultati della verificazione disposta allo scopo la questione della congruenza delle attività individuate dall accordo-quadro con le necessità dell A.S.L. di Bergamo. 1.4 Prima di procedere, il Collegio deve pronunciarsi sull eccezione della resistente A.S.L., la quale sostiene che le controdeduzioni indirizzate contro gli esiti della verificazione debbono concentrarsi ed esaurirsi nell ambito del relativo procedimento. L asserzione non merita condivisione. Se l attività commissionata all organo terzo si svolge nel rispetto del contraddittorio, le valutazioni conclusive vengono elaborate al termine del lavoro e del tutto autonomamente, e rispetto ad esse le parti debbono poter esporre eventuali repliche sia sotto il profilo tecnico che sotto l aspetto giuridico. Le controdeduzioni sono poi sottoposte al vaglio del giudice che può nei casi dubbi sottoporre nuovamente la questione al funzionario incaricato della verificazione ovvero, in caso contrario, esprimersi in via definitiva sulle posizioni rappresentate dalle parti. 2. Il Collegio deve a questo punto soffermarsi sulla premessa di carattere generale della dott.ssa Piazza, la quale ha osservato che le funzioni istituzionali delle A.S.L. della Lombardia sono individuate dalla L.r. 31/97. Questa ha attribuito un ruolo
10 preciso ai diversi attori del sistema sanitario, per cui le A.S.L. agiscono essenzialmente come acquirenti di prestazioni sanitarie di ricovero e cura, diagnostica e laboratorio, erogati dalle Aziende Ospedaliere e dalle strutture private accreditate. Accanto ai molteplici compiti di programmazione e vigilanza, l attività di tipo sanitario è ormai del tutto residuale, e contempla i servizi di prevenzione (vaccini, prestazioni di ostetricia e ginecologia come pap-test e screening), i SERT per i tossicodipendenti ed il servizio di continuità assistenziale (24 h al giorno) in carico ai Medici ed ai Pediatri. Tale rilievo è significativo e permette di interpretare diversi aspetti dell indagine compiuta dalla dott.ssa Piazza. 3. PRIMO QUESITO SULL ESATTA ESTENSIONE DEGLI SPAZI SANITARI. 3.1 L esito della verificazione effettuata utilizzando il campione rappresentativo del 20% delle aree coinvolte suggerito dalla ricorrente offre il seguente risultato: su una superficie totale di ,65 mq. l area per uffici occupa il 62,36% e l area sanitaria il 37,64% (pari a circa mq). Premesso che le zone esterne non sono state valutate, è stato adottato un criterio estensivo per le aree sanitarie con l inclusione nel calcolo dei corridoi e delle sale d attesa prospicienti gli ambulatori. Osserva sul punto il Collegio che l allegato A in atti dà puntualmente conto delle aree effettivamente destinate ad ambulatorio presso ciascuna struttura (cfr. colonna dedicata), le quali occupano una superficie notevolmente inferiore (circa mq.). Il rilievo tornerà utile nel prosieguo della trattazione. Nella controdeduzione tecnica e nella memoria finale parte ricorrente rileva che, proprio con riguardo ai singoli immobili (cfr. riepilogo allegato B verificazione), in 15 sedi la porzione di area destinata ad attività sanitaria è superiore a quella occupata dagli uffici. Poiché l art. 3 della guida alla convenzione prevede che
11 quest ultima è attivabile soltanto se la superficie degli uffici supera il 50% della superficie netta totale dell immobile, l adesione è illegittima. Detta impostazione non può essere condivisa. 3.2 La clausola invocata prevede testualmente che Per utilizzare la convenzione devono essere soddisfatti i seguenti requisiti: La prevalenza della destinazione d uso dell immobile/i deve essere ad ufficio (la superficie destinata ad ufficio deve essere maggiore del 50% rispetto alla superficie netta totale dell immobile). Il tenore letterale della clausola già contrasta con la ricostruzione suggerita dalla ricorrente, in quanto il parametro della prevalenza è associato all immobile/i specificando che la fornitura può avvenire per una singola unità o una pluralità di manufatti e la percentuale minima del 50% delle superfici ad ufficio è conseguentemente rapportata all estensione globale delle aree interessate dagli interventi. Anche sotto il profilo logico siffatta interpretazione è preferibile, poiché diversamente opinando anche un solo fabbricato che singolarmente non soddisfacesse il requisito della prevalenza renderebbe la convenzione non attivabile, riducendone sensibilmente la sfera di operatività senza una plausibile giustificazione. La disposizione è evidentemente tesa a valorizzare il dato complessivo, e poiché i servizi integrati hanno per oggetto principale gli uffici, la prestazione deve essere globalmente considerata al di là delle singole unità coinvolte. Va peraltro osservato che, anche volendo aderire alla tesi contraria, la clausola di prevalenza è dettata nell interesse precipuo dell impresa affidataria, la quale ben potrebbe rinunciare ad invocarla ove il numero di unità immobiliari non dedicate (principalmente) ad ufficio fosse del tutto limitato rispetto all estensione della fornitura, senza con questo snaturare le prestazioni principali. 4. Un ulteriore profilo merita di essere a questo punto affrontato. Si tratta della censura di sostanziale inosservanza della convenzione, che prevede come
12 prestazioni principali la consulenza gestionale e l attività di manutenzione, mentre l A.S.L. avrebbe aderito per il solo servizio accessorio di pulizia. Inoltre le attività di magazzino e trasporto non erano previste se non come facchinaggio interno e servizio di facchinaggio esterno/traslochi, con specifico riguardo agli arredi. 4.1 Rispetto a quest ultimo rilievo si sottolinea che l ordinativo di fornitura emesso dall A.S.L. (cfr. doc. 1 ricorrente allegato al provvedimento impugnato) contempla il servizio di facchinaggio interno, espressamente indicato dall art. 4 punto 3) della convenzione. L art della guida alla convenzione lo descrive come servizio che assicura la corretta movimentazione di mobilio, dotazioni d ufficio e attrezzature varie per la razionale gestione delle postazioni di lavoro,. Pertanto la prestazione così individuata ben si presta ad essere inquadrata come attività di magazzino e trasporto, risolvendosi nello spostamento di una serie di beni e materiali in genere negli alloggi delle singole sedi. Non si ravvisa in definitiva alcuna divergenza tipologica dell ordinativo rispetto agli impegni convenzionali. 4.2 Anche l ulteriore contestazione non è suscettibile di apprezzamento. I servizi erogati dall impresa aggiudicataria, secondo le puntuali previsioni dei documenti di gara, sono Consulenza Gestionale, Manutenzione degli impianti, Servizi di pulizia e igiene ambientale, Altri servizi (reception, facchinaggio). Ebbene, ciascuna macrocategoria oggetto di appalto assume uguale spessore e dignità nell ambito della fornitura, e ciascuna amministrazione aderente resta libera di calibrare il proprio ordinativo in conformità alle proprie specifiche esigenze. E proprio l ampia gamma delle prestazioni garantite a rendere la fornitura appetibile per gli Enti, che possono scegliere la tipologia concretamente necessaria. Nello specifico, peraltro, nessuna clausola esclude la possibilità di avvalersi in via principale del servizio di pulizia, salvo l obbligo di attivare la consulenza gestionale e di acquistare un set minimo degli altri servizi: tali prescrizioni sono state
13 rispettate dall A.S.L. di Bergamo, la quale ha affidato la consulenza gestionale, la manutenzione dell impianto antincendio ed il facchinaggio interno. Non è configurabile dunque un applicazione distorta della convenzione CONSIP, ma la scelta puntuale della prestazione corrispondente all interesse dell amministrazione, in linea con le statuizioni racchiuse nei documenti di gara. L omessa attivazione della pluralità di servizi integrati non viola del resto alcun principio generale, dal momento che le prestazioni di pulizia hanno specificamente costituito l oggetto della gara indetta da CONSIP. 5. SECONDO QUESITO SULLE PRESTAZIONI EROGATE CONFRONTANDO I RISPETTIVI TESTI CONTRATTUALI, CON PARTICOLARE RIGUARDO ALLA SANIFICAZIONE DEI LOCALI SANITARI. 5.1 La relazione mette in luce le difficoltà della comparazione dei dati per il mancato dettaglio del capitolato speciale del 2004 e del contratto stipulato nel 2007, in sede di rinnovo con ALFA. In particolare, il capitolato 2004 poneva l obiettivo generale del grado ottimale di nitore ed igiene, senza che tuttavia le schede distinguessero in maniera chiara la destinazione d uso per mq. né contenessero un riepilogo per tipologia di area, sanitaria o amministrativa (cfr. si veda allegato C verificazione aree di intervento Bergamo Via Borgo Palazzo, Torre Boldone, Dalmine, Centro per il bambino e la famiglia, Clusone, Villa Cedri, Bergamo Via Maffei 4, Gazzaniga, Seriate, S. Omobono Imagna, SERT Treviglio 3, Sarnico). La relazione individua puntualmente le prestazioni elencate nel capitolato 2004 e quelle del capitolato tecnico di CONSIP, pur in assenza del quadro dettagliato delle prestazioni espletate da ALFA. E peraltro emerso, rispetto a quest ultima, che la sanificazione è contemplata unicamente quale intervento di tipo E, da eseguire una volta l anno.
14 In seguito all adesione a CONSIP, il nuovo capitolato tecnico distingue tra aree ad uso ufficio ed aree tecniche (oltre ad aree esterne), senza contemplare le aree sanitarie. Queste ultime confluiscono nella categoria pulizie degli uffici a standard alto. Peraltro a pag. 13 viene riportata la tabella con le superfici censite e valorizzate da BETA secondo il tipo di standard richiesto: l esame del quadro riassuntivo rivela che le prestazioni classificate a standard alto sono quantitativamente esigue. Il confronto tra le schede 2007 dell A.S.L. ed il programma dettagliato BETA evidenzia infine un estensione degli spazi quasi coincidente. La tabella di raffronto (pagg. 15 e seg.) racchiude l esame e la comparazione delle prestazioni offerte da ALFA nel 2004 e da BETA nel In particolare vengono elencate le attività giornaliere per le aree di diagnosi e cura a medio rischio (progetto ALFA) e le aree a standard alto (capitolato CONSIP), e di seguito le aree amministrative a basso rischio (ALFA) nonchè le aree a standard basso (CONSIP). Sono altresì elencate le prestazioni settimanali e periodiche. Il quadro complessivo non evidenzia scostamenti particolari nella tipologia e nella natura delle prestazioni effettuate. 5.2 La ricorrente deduce, nella memoria finale, che la verificazione sul punto è confusa e contraddittoria. La contestazione, esplicitata nelle controdeduzioni tecniche, muove dalle peculiari esigenze di sanificazione dei locali ad uso sanitario sottolineando che: ALFA usava prodotti per disinfezione periodica e giornalieraϖ in tutti gli ambienti, ed in particolare eseguiva la spolveratura in umido su arredi ed il lavaggio dei pavimenti con prodotti detergenti e disinfettanti (pag. 14 e ss. proposta tecnica gara all. D verificazione), mentre CONSIP garantisce solo un generico confort igienico ambientale ed effettua la disinfezione soltanto nei servizi igienici; le prestazioni cd. a standard alto previste per gli uffici ed estese alle aree sanitarie
15 non raggiungono il necessario livello di adeguatezza; non serviva distinguere le aree sanitarie da quelle amministrative perché ALFA effettuava ovunque le pulizie con lo standard sanitario (detersione e disinfezione di tutti i locali) secondo un protocollo di sanificazione e sanitizzazione; la verificazione non ha operato il confronto tra i prodotti utilizzati e non ha evidenziato l uso da parte di ALFA di prodotti detergenti e disinfettanti anche nella spolveratura di arredi; si registra una contraddizione perché, se il 37,6% delleϖ superfici è dedicato all uso sanitario (almeno mq.) soltanto il 7,3% delle aree ad uso ufficio è stato classificato dalla controinteressata a standard alto (cfr mq. pag. 13 verificazione). Detto ordine di idee non merita condivisione. 5.3 Il Collegio anzitutto si richiama alla mission delle A.S.L. della Regione Lombardia, ben descritta al precedente punto 2., sulla quale ALFA non ha sollevato specifiche contestazioni. E pacifico dunque che: a) esse operano come acquirenti di prestazioni sanitarie di ricovero e cura, diagnostica e laboratorio; b) sono titolari di ampie funzioni di programmazione e controllo; c) svolgono attività di tipo sanitario limitatamente a talune specifiche prestazioni inquadrabili nell area della prevenzione. Tale ultima circostanza permette di dare risposta al supposto immotivato scostamento tra le superfici sanitarie individuate negli allegati A e B della verificazione e quelle effettivamente classificate come tali da BETA (in particolare aree di diagnosi e Guardia medica ). Nelle premesse della relazione (pag. 2), il soggetto incaricato riferisce di aver optato per la collocazione di sale d attesa e corridoi tra le aree sanitarie, secondo un criterio estensivo rispetto all impostazione organizzativa del sistema sanitario lombardo. In effetti il conteggio delle metrature analiticamente riportato per ciascuna unità immobiliare nell allegato A della
16 verificazione evidenzia che le superfici destinate ad ambulatorio occupano uno spazio decisamente ridotto, pari a circa mq., grandezza che si riavvicina sensibilmente a quella esibita dalla controinteressata, salvo un modesto margine differenziale. Gli elementi esposti circa la mission delle A.S.L. depotenziano dunque la censura di evidente scostamento tra le superfici ad uso sanitario conteggiate nella verificazione e le aree classificate a standard alto dalla controinteressata. Offrono inoltre una chiave di lettura per la soluzione di un altra questione controversa, riguardante il servizio di pulizia concretamente erogato: la ricorrente sostiene di aver garantito un reale servizio di sanificazione, mentre BETA effettuerebbe una semplice pulizia ad uso ufficio, riducendo il livello di igiene ambientale ed aumentando i rischi per utenza. 5.4 In proposito si richiama preliminarmente una duplice considerazione svolta dalla dott.ssa Piazza. Anzitutto la sanificazione va intesa come complesso di operazioni pratiche e sanitarie che rendono salubre un determinato ambiente, attraverso attività di pulizia, detergenza e/o successiva eventuale disinfezione: l intervento è calibrato al contesto in cui si opera e non rappresenta necessariamente la sommatoria delle operazioni sopra descritte. In secondo luogo, la procedura per l accreditamento delle aree sanitarie non prevede requisiti particolari in relazione alla pulizia e all igiene ambientale, ma le prescrizioni fanno riferimento a protocolli consolidati. Rileva anzitutto il Collegio che, se è vero che le operazioni di disinfezione (cfr. BETA) sono esplicitamente previste per i soli servizi igienici, è documentato che il capitolato del 2004 indica la sanificazione soltanto come risanamento periodico da eseguire una volta l anno. Dal punto di vista sostanziale, con riferimento alle concrete prestazioni rese da ALFA sulla base del proprio progetto tecnico, si osserva che il servizio erogato secondo le clausole delle convenzioni CONSIP
17 prevede espressamente la fornitura di materiale di consumo e l utilizzo delle attrezzature occorrenti all osservanza delle normative vigenti in ambito U.E. Ne consegue che la conformità agli standard comunitari dei prodotti utilizzati investe la fase esecutiva del rapporto, ed in proposito la dott.ssa Piazza ha acquisito una relazione del Dipartimento di prevenzione medica dell A.S.L. del 19/8/2009 che attesta l idoneità dei prodotti utilizzati da BETA per assicurare la detersione e la sanificazione previste dal capitolato. Peraltro nessuno dei documenti di gara ha esplicitato il tipo di componente disinfettante, e perciò assume rilevanza il raggiungimento del risultato (la sanificazione) attraverso le prestazioni assicurate che peraltro contemplano (nel caso di BETA) detersione e spazzatura e spolveratura ad umido a prescindere dall utilizzo di alcuni componenti piuttosto che altri, per ambienti destinati in maniera preponderante all uso non sanitario. In buona sostanza la verificazione sul punto ha offerto al Collegio gli elementi per pervenire alla conclusione della sostanziale equipollenza delle prestazioni erogate, del rilievo assolutamente trascurabile degli spazi sanitari e della bontà degli standard di pulizia assicurati da BETA. 6. TERZO QUESITO SU COSTI SOSTENUTI PER CIASCUNA SEDE E COMPLESSIVI, CON CONFRONTO TRA IL CONTRATTO CONSIP ED IL CONTRATTO ALFA 6.1 QUARTO QUESITO SU EVENTUALE DISOMOGENEITA DELLE PRESTAZIONI NEL TEMPO PER RINNOVO, RIDUZIONE, INCREMENTO ATTIVITA A.S.L. = 6.2 Il confronto tra costi unitari e complessivi dà conto di un canone mensile dovuto a ALFA nel maggio 2008 pari a ,01 e di un canone preteso da BETA pari a ,45, che riportati al periodo annuale determina un delta di ,52 a favore della controinteressata (complessivi ,82 contro ). La dott.ssa Piazza evidenzia tra l altro che nel 2005 la stazione
18 appaltante ha richiesto un contenimento dei costi, attraverso la riduzione delle frequenze degli interventi nelle aree amministrative nelle sedi di Via Galliccioli e Borgo Palazzo (da 5 a 3 giorni la settimana). Fanno seguito un ulteriore riduzione e il riallineamento al livello precedente (da 3 a 2 e poi di nuovo da 2 a 3). Ribadisce poi la dott.ssa Piazza che nel 2005 i costi del contratto con ALFA erano stati contenuti riducendo la pulizia delle aree amministrative da giornaliera a 3 giorni la settimana, mentre con CONSIP la frequenza ridotta è mantenuta solo su Via Galliccioli mentre per Borgo Palazzo e Via San Martino della pigrizia è ancora giornaliero: vengono dunque garantite maggiori prestazioni su oltre mq. Rispetto a tali maggiori prestazioni le contestazioni racchiuse nelle controdeduzioni tecniche riguardano sedi di limitata estensione (Bonate Sotto, Trescore Balneario, Centro Tutela Famiglia di Via S. Martino della Pigrizia). In linea generale dal confronto, pur in presenza di dati parzialmente disomogenei, emerge che la scelta di affidare il servizio a BETA è supportata da logiche ragioni di convenienza, avendo la verificazione efficacemente attestato la congruità delle valutazioni condotte dall Azienda sanitaria. 7. Con ulteriore censura sviluppata nella memoria finale e nell istanza istruttoria del 29/9/2009 la ricorrente lamenta che l amministrazione avrebbe condotto una trattativa privata con BETA, in violazione dei principi di concorrenza e trasparenza. La doglianza è inammissibile, perché di essa non vi è traccia nel gravame introduttivo pur integrando un vizio a sé stante, e la sua proposizione per la prima volta con memoria ed istanza non notificate a controparte è tardiva. Pertanto non si rivela necessaria l acquisizione dei plurimi atti di revisione del Piano degli interventi, elaborati nel corso della trattativa instaurata.
19 8. In conclusione il gravame è in parte inammissibile e in parte infondato, e deve essere respinto. Le spese di verificazione saranno liquidate con separata ordinanza previa presentazione di rituale nota da parte del soggetto incaricato. Le spese di giudizio possono essere compensate in ragione della particolare complessità della controversia, che ha richiesto l espletamento di una verificazione. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione staccata di Brescia, dichiara in parte inammissibile e in parte infondato il ricorso in epigrafe, e definitivamente pronunciando lo respinge. Spese compensate. La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti. Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2009 con l'intervento dei Signori: Giorgio Calderoni, Presidente Stefano Tenca, Primo Referendario, Estensore Francesco Gambato Spisani, Primo Referendario L'ESTENSORE IL PRESIDENTE DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 05/11/2009 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186) IL SEGRETARIO
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