Source: http://tribunalsupremo.organojudicial.gob.bo/AS/plena/SE-2014/se201400096.html
Timestamp: 2019-03-25 22:04:30+00:00

Document:
se20140196
SENTENCIA: 96/2014.
FECHA: Sucre, 06 de junio de 2014
EXP. N°: 288/2007.
PARTES: Sonia Ortega España contra Superintendente General del Servicio Civil e Intendente de Recursos Jerárquicos
MAGISTRADO RELATOR: Pastor Segundo Mamani Villca
Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Sonia Ortega España contra la Superintendente General del Servicio Civil e Intendente de Recursos Jerárquicos.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 96 a 101, solicitando la reincorporación laboral al Ítem ganado en Concurso de Méritos y Examen de Competencia y Pago de Beneficios Sociales; la providencia de admisión de la demanda de fs. 113; el memorial de contestación a la demanda, de fs. 355 a 358; los memoriales de réplica y dúplica de fs. 362 a 363 y 367 a 368 de obrados y demás antecedentes procesales.
CONSIDERANDO I: La demandante manifiesta que: 1.En fecha 01 de marzo de 2001 fue designada como Secretaria de la Oficina Local Chuquisaca de la Superintendencia Forestal, por el periodo de 01/03/2001 a 24/05/2001. Por segunda vez se le designó en el mismo cargo por el periodo de 25/05/2001 a 31/12/2001, no habiendo interrupción. Posteriormente, por tercera vez se le designó interinamente al mismo cargo por el periodo de 01/04/2002 a 28/06/2002.
Expresa a su vez que el 15 de marzo de 2004, presentó una nota ante la Superintendencia Forestal solicitando se le incluya en el Programa Gradual de Incorporación y Sustitución a los alcances de la Ley del Estatuto del Funcionario Público.
Manifiesta que el 7 de abril de 2005, se publicó la primera Convocatoria Interna para acceder a la carrera administrativa, a la que se presentó cumpliendo satisfactoriamente los requisitos e intervino en las pruebas de conocimiento y méritos que por ley correspondían. Que una vez concluida la evaluación, pusieron en conocimiento de todos los servidores públicos de la Superintendencia Forestal los resultados del examen psico-técnico, habiendo obtenido una calificación final de 79.65, logrando de esa forma ganar el concurso de méritos y examen de competencia para ingresar a la carrera administrativa, antecedente con el que estuvo a la espera de su designación formal al cargo de Secretaria de la Oficina Local Chuquisaca (Asistente III).
Que sin embargo, sorpresivamente el 26 de agosto de 2005, la notificaron con el Memorándum SF-196/05 a través del cual le agradecieron por los servicios prestados, sin que medie proceso administrativo y supuestamente por la necesidad de adecuar funciones en la oficina.
Refiere que ante el retiro intempestivo y discrecional, presentó recurso de revocatoria al Memorando Nº SF-196/05 de fecha 18 de agosto de 2005, que fue resuelto por el Superintendente Forestal desestimándolo por haber sido presentado fuera de plazo, lo que motivó la interposición del recurso jerárquico contra del Auto Administrativo IJU Nº 153/2006 de octubre, solicitando se revoque y se disponga su reincorporación laboral, considerando que ganó legítimamente en proceso de selección, derecho que no se le podía arrebatar y debió ser respetado, extremos que considera no fueron valorados por la Superintendencia Forestal ni por la Superintendencia de Servicio Civil, cuando la selección fue realizada en el marco de la Ley Nº 2027 de fecha 27 de octubre de 1999, que sobre el caso en el art. 24 claramente establece que la selección de funcionarios de carrera y consecuente ingreso a la función pública, se realizará sobre la base de su capacidad, idoneidad, aptitud y antecedentes laborales y personales, previo cumplimiento de los procesos de reclutamiento conforme al presente estatuto y las disposiciones reglamentarias, requisitos que afirma cumplió a cabalidad.
Manifiesta que la resolución del Recurso Jerárquico emitida por el Superintendente del Servicio Civil, también desestimó su recurso, vulnerando la seguridad jurídica y lo establecido en el art. 156 de la Constitución Política del Estado (CPE) -abrogada-, desconociendo sus derechos, por cuanto a momento de su despido ella era funcionaria de carrera y que la despidieron sin justificativo alguno, no consideraron que desde el momento que ganó el reclutamiento de selección de personal estaba consolidado su derecho. Hace referencia a la aplicación de la Ley Nº 2027 art. 41 inc. e) que establece que la destitución de un funcionario público podrá producirse como “resultado de un proceso disciplinario por responsabilidad por la función pública o proceso judicial con sentencia ejecutoriada”, que por el contrario la destituyeron discrecionalmente vulnerando lo establecido en el art. 44 de la norma antes citada. Asimismo, refiere que se incumplió el Reglamento Específico del Sistema Administración de Personal de la Superintendencia Forestal, que sin embargo la Superintendencia Civil no ha considerado que el Reglamento citado constituye el instrumento fundamental dentro de su normativa interna y por lo tanto debió hacerse respetar.
2. Por último, la demandante manifiesta que el art. 38 del Reglamento Específico del Sistema Administración de Personal de la Superintendencia Forestal, establece que “solo podrían ser incorporados a la Carrera Administrativa los funcionarios dependientes que presenten renuncia voluntaria a su puesto, siendo liquidados de acuerdo al régimen laboral, con el derecho de permanecer en sus funciones, quedando sujeto a la Ley del Funcionario Público”, que en tal razón el 15 de marzo de 2004, presentó su renuncia con el fin de acogerse al Programa Gradual de Incorporación y Sustitución, por lo tanto considera que desde el 1 de marzo de 2001 hasta el momento de su renuncia, ella estaba sujeta a la Ley General del Trabajo y a la normativa Interna de la Superintendencia Forestal, correspondiéndole sus beneficios sociales, aspecto que no fue resuelto ni por la Superintendecia Forestal ni Civil a momento de emitirse las resoluciones recursivas.
Por lo mencionado, solicita se declare probada la demanda y se disponga la reincorporación laboral al ítem que ganó mediante Concurso de Méritos y Examen de Competencia, así como la cancelación de sus beneficios sociales.
CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de fs. 113 de 3 de septiembre de 2007, fue corrida en traslado y citada la autoridad demandada, apersonándose Rodolfo Joaquín Illanes Alvarado en su condición de Superintendente General Interino del Servicio Civil, quién contesta negativamente la demanda por memorial presentado el 13 de octubre de 2007, cursante de fs. 355 a 358 de obrados, manifestando:
Que de acuerdo al Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos para la Carrera Administrativa, dispone que los interesados podrán impugnar las resoluciones o actos administrativos definitivos relativos a decisiones referidas al ingreso, promoción y retiro de la carrera administrativa y aquellos derivados de procesos internos, a través de estos recursos, en el plazo de 4 días siguientes a la notificación con la resolución o acto de carácter definitivo y en el caso presente la actora tomó conocimiento del memorando de desvinculación del cargo el 26 de agosto de 2005 y si consideró que fueron vulnerados sus derechos, debió impugnar a través del recurso de revocatoria en el plazo establecido, hecho que no sucedió.
Señala asimismo, que existieron solicitudes presentadas a la Superintendencia Forestal por la demandante, peticionando un pronunciamiento sobre su reincorporación, lo cual se encontraría al margen del procedimiento legal previsto por el DS 26319, por lo que sostiene que la Superintendencia de Servicio Civil llegó al convencimiento que la demandante no presentó recurso de revocatoria, precluyendo su derecho de impugnación, razón por lo que la Superintendencia de Servicio Civil, no podía conocer el fondo de la pretensión del derecho.
Concluye señalando que no existió vulneración del derecho a la seguridad jurídica ni a su derecho de trabajo, tampoco al ingreso a la carrera administrativa menos a su estabilidad laboral, por lo que solicita se declare improbada la demanda, sea con costas y multa a la impetrante.
CONSIDERANDO III: Que así vistos los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho y reconocida como se encuentra la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos en este caso por la parte demandante, corresponde realizar el control de legalidad sobre los actos ejercidos por las autoridades de las instancias recursivas, así como por la Superintendencia Forestal.
Consecuentemente, al existir denuncia de vulneración de principios y derechos constitucionales, corresponde su análisis y consideración, estableciendo que el objeto de la presente controversia se refiere a determinar: 1) Si en las etapas recursivas de revocatoria y jerárquica en los que se desestimaron los recursos, se han vulnerado derechos y principios fundamentales establecidos para el efecto, y: 2) Si correspondía a la instancia administrativa conocer derechos sociales emergentes de la Ley General del Trabajo.
En ese marco y de la compulsa de los antecedentes procesales de fs. 1 a 371, se llega a las siguientes conclusiones:
1. Con la finalidad de tener una noción clara de los antecedentes que se suscitaron y motivaron la presente demanda, es conveniente inicialmente presentar un sumario de los hechos:
En fecha 1 de marzo de 2001, mediante Memorándum SF-125/2001, la demandante es designada al cargo de Secretaria de la oficina local Chuquisaca de la Superintendencia Forestal, por el periodo 01/03/2001 a 24/05/2001, cuya relación contractual fue ampliada el 25 de mayo de 2001, mediante Memorándum SF-154/2001 por el periodo 25/05/2001 a 31/12/2001. Sin que exista interrupción alguna, en fecha 01 de abril de 2002, mediante Memorándum SF-60/2002, la demandante es designada interinamente al cargo de Secretaria de Oficina Local Chuquisaca, por el periodo 01/04/2002 a 28/06/2002.
En fecha 26 de agosto de 2005, mediante Memorando SF-196/05, se le agradece a la actora por los servicios prestados a la Superintendencia Forestal, por la necesidad -según se desprende del acto definitivo de desvinculación- de adecuar funciones dentro de la institución. Ante tal determinación, en la misma fecha, mes y año solicitó aclaración a la entidad sobre su desvinculación y al no existir pronunciamiento el 6 de diciembre de 2005, solicitó la reincorporación a su fuente laboral.
Dicha solicitud de reincorporación fue atendida por Auto Administrativo IJU 95/2206 de 24 de mayo, emitido por la Superintendencia Forestal, desestimando la solicitud, notificándola con dicho auto en fecha 7 de junio de 2006. Ante tal determinación, la demandante reitera la solicitud de reincorporación a su fuente laboral el 5 de julio de 2006, a lo que la Autoridad decretó que esa solicitud ya fue atendida mediante Auto IJU 95/2006.
Ésta resolución dio origen al Recurso de Revocatoria, formulado por Sonia Ortega España, que fue resuelto por Auto Administrativo de Recurso de Revocatoria IJU 153/2006 de fecha 12 de octubre, pronunciado por la Superintendencia Forestal, que con los argumentos contenidos en el recurso, resolvió Desestimar el Recurso de Revocatoria por haberse presentado fuera del plazo previsto por Ley (fs. 12 a 14, del cuerpo 1 de fs. 1 a 200). Ante ese hecho, la demandante interpuso Recurso Jerárquico, que fue resuelto mediante la Resolución Administrativa (Recurso Jerárquico) SSC/IRJ/036/2007 de 13 de abril (fs. 1 a 3, del cuerpo 1 de fs. 1 a 200), pronunciada por la Superintendencia General del Servicio Civil, que resolvió Desestimar el recurso en razón a que el recurso revocatorio no fue planteado contra el acto administrativo definitivo que dispuso su retiro de la entidad, ni tampoco recurrió dentro del plazo establecido en el DS 26319 de 15 de septiembre.
2. Ingresando al control de legalidad sobre la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos por las partes, en base a los antecedentes del caso, es pertinente hacer algunas consideraciones legales: Que el art. 43 de la CPE -abrogada-, señala que una Ley especial establecerá el Estatuto del Funcionario Público sobre la base del principio fundamental de que los funcionarios y empleados públicos son servidores exclusivos de los intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido político alguno. Por su parte el art. 44 del citado texto constitucional refiere que el Estatuto del Funcionario Público establecerá los derechos y deberes de los funcionarios y empleados de la Administración y contendrá las disposiciones que garanticen la carrera administrativa, así como la dignidad y eficacia de la función pública.
En ese marco, la Ley Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público de 27 de octubre de 1999, modificada por Ley Nº 2104 de 21 de junio de 2000, creó los derechos y deberes de los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de remuneración, sea en entidades públicas, autónomas, autárquicas y descentralizadas.
Ahora bien, por determinación del art. 71 de la Ley Nº 2027, concordante con el art. 36 del DS 26749 de 20 de abril de 2000 y art. 59 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, los funcionarios públicos que desempeñen sus funciones en puestos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el art. 57 del mismo cuerpo legal, es decir, funcionarios reconocidos en la carrera administrativa, son considerados funcionarios provisorios con la oportunidad de ingresar a la carrera administrativa mediante procesos de convocatoria, consiguientemente, éstos servidores públicos no gozan de la estabilidad funcionaria establecidos en el art. 7. II inc. a) de la Ley Nº 2027, invocada por la demandante.
En el caso, la demandante con el propósito de acogimiento al Programa de Incorporación Gradual de Funcionarios Públicos aprobado por Resolución Administrativa Nº 016/2004 de 25 de febrero, presentó renuncia al cargo de Secretaria de la Oficina Local Chuquisaca, situación que le incorpora a la aplicación del procedimiento de impugnación establecido en el Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquico para la Carrera Administrativa aprobado por DS 26319 de 25 de septiembre de 2001, en su calidad de aspirante a la carrera administrativa, cuyo ámbito de aplicación también alcanza a los procedimientos administrativos por los cuales se determine o decida, el ingreso, promoción o retiro de servidores públicos, procedimiento distinto para los funcionarios provisorios, porque para estos últimos es aplicable lo establecido en el art. 23. II del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por DS 26237 de 29 de junio de 2001, que dice: “Los funcionarios provisorios harán uso de los recursos de revocatoria y jerárquico conforme al procedimiento establecido en los artículos 24 al 30 del presente reglamento”.
2.1 Aclarado como está el ámbito de aplicación e ingresando al desarrollo de la controversia, se establece de la revisión de los antecedentes del proceso, dos hechos diferentes:
1) La existencia de un acto de desvinculación o retiro de la demandante mediante Memorándum SF-196/05 de 18 de agosto de 2005, por el que el Superintendente Forestal Francisco Kempff Mercado, comunicó a la servidora pública Sonia Ortega España el agradecimiento de sus servicios, acto con el que fue notificada la actora el 26 de agosto de 2005 -declaración efectuada por la propia demandante, fs. 139 del cuerpo 1 de fs. 1 a 200-, no existiendo antecedente que evidencie la interposición de recurso alguno contra éste acto administrativo definitivo.
2) Que la demandante, con el propósito de acogimiento al Programa de Incorporación Gradual de Funcionarios Públicos aprobado por Resolución Administrativa Nº 016/2004 de 25 de febrero, mediante nota de 15 de marzo de 2004 presentó ante el Superintendente Forestal su renuncia al cargo de Secretaria de la Oficina Local Chuquisaca (fs. 8, del cuerpo 1 de fs. 1 a 200). Ante la Convocatoria Interna para acceder a la carrera administrativa, se presentó e intervino en las pruebas de conocimiento y méritos, concluida la evaluación, pusieron en conocimiento de todos los servidores públicos de la Superintendencia Forestal los resultados del examen psico-técnico, habiendo obtenido la actora una calificación final de 79.65, no existiendo en antecedentes una Resolución Definitiva que determine su incorporación a la carrera administrativa conforme lo establece el art 9. I y II del DS 26319.
Ante su retiro y en base a los antecedentes descritos precedentemente, la actora Sonia Ortega España, interpuso (el 9 de diciembre de 2005) solicitud de reincorporación a su fuente laboral, resuelta mediante Auto Administrativo IJU Nº 95/2006 de 24 de mayo de 2006 (fs. 187 a 192), rechazando la misma, acto con el que fue notificada personalmente el 7 de junio del mismo año (fs. 193). Ante éste acto administrativo definitivo interpuso recurso de revocatoria el 13 de septiembre de 2006. No existen antecedentes sobre la fecha de presentación del recurso, pero si el memorial labrado el 12 de septiembre de 2006, por lo que se presume fue presentado en dicha fecha (fs. 159 a 160, del cuerpo 2 de fs. 201 adelante).
2.2 En autos, se advierte que la demandante fue desvinculada de sus funciones el 26 de agosto de 2005, mediante Memorándum Nº SF-196/2005 de 18 de agosto de 2005, consiguientemente de conformidad a lo dispuesto por los arts. 12 “Los interesados podrán impugnar las resoluciones o actos administrativos definitivos relativos a las decisiones referidas al ingreso, promoción y retiro de la carrera administrativa y aquellos derivados de proceso internos, mediante la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, en las condiciones y con los procedimientos previstos en el presente Capitulo” y 30 “El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto por el interesado afectado, ante la autoridad administrativa que dictó la resolución o acto impugnado...dentro del plazo de los cuatro días siguientes a la fecha de su notificación o comunicación de la resolución o acto motivo de impugnación…” del DS 26319 de 15 de septiembre de 2001, por lo tanto, tenía el plazo improrrogable de cuatro días para interponer recurso de revocatoria, vale decir, hasta el 1 de septiembre de 2005. De la relación de obrados y de la afirmación de la propia actora, se evidencia que interpuso recurso de revocatoria el 12 de septiembre de 2006 y no contra el Memorándum SF-196/05 que se constituye en un acto administrativo definitivo de desvinculación, sino contra el Auto Administrativo IJU Nº 95/2006, que resolvió la solicitud de reincorporación, en tal sentido la autoridad administrativa de conformidad a lo dispuesto por el art. 24 inc. d) núm. 1) del DS 26319 Reglamento de Recurso de Revocatoria y Jerárquico, que establece: “Formas de Resolución…, inc. d) Desestimando el recurso, cuando éste: núm. 1) Hubiese sido interpuesto fuera de término”, desestimó el recurso por haber sido interpuesto fuera de los cuatro días señalados por los arts. 12 y 30 del mismo cuerpo legal, consintiendo la actora voluntariamente vencer el plazo, resolución que luego de haber sido objeto de impugnación a través del recurso jerárquico, también fue desestimada con el mismo razonamiento.
2.3 Consecuentemente, se determina que la demandante Sonia Ortega España, efectivamente dejo precluir su derecho a impugnar, habiendo en ambos casos consentido la preclusión de su derecho a reclamar y permitió la firmeza de los actos administrativos. La preclusión, “es un vocablo típicamente jurídico cuyo significado alude a la sanción que trae consigo el desaprovechamiento de los términos por la parte interesada”. La regla es que si no se ejercita el derecho dentro del término legal que le ha sido fijado, se extingue ese derecho en su perjuicio, por lo tanto, la parte dentro del proceso está imposibilitada para ejercer un derecho fuera del momento oportuno en que pudo haberlo hecho, para el tratadista Luís Guillermo Tórrez Díaz, la preclusión es; “la pérdida del derecho a ejecutar un acto procesal por haber transcurrido el plazo o vencido el término que la ley concede a una parte para su ejercicio, sin que lo haya verificado, por haber ejecutado otro incompatible con el eficaz a su cargo, o bien, por haber agotado el acto procesal sin posibilidad de repetición”.
Por lo tanto, como efecto; la inactividad de una o de ambas partes durante el plazo que se les señaló para realizar determinado acto procesal, trae consigo como consecuencia la preclusión o pérdida del derecho que tuvieron para llevar a cabo dicho acto. En autos, estando ejecutoriados los actos administrativos no fue posible para las autoridades recursivas entrar a la consideración del fondo de las controversias, simplemente porque se extinguió el derecho a impugnar y se cerró definitivamente la competencia de revisión, más aún para éste Tribunal, no es permisible la revisión de actos consentidos a través de la preclusión, por cuanto su facultad y competencia es examinar las resoluciones que resuelven las controversias suscitadas y reclamadas en vía administrativa.
No siendo evidente la vulneración de ningún derecho subjetivo de la demandante, menos violación de disposiciones legales de la materia, corresponde confirmar las resoluciones impugnadas.
3. Con relación a la segunda controversia referida a la reincorporación y/o pago de beneficios sociales, corresponde señalar su improcedencia, bajo el siguiente razonamiento.
Por expresa determinación del artículo 7. III de la Ley 2027, “Los derechos reconocidos para los servidores públicos en el Estatuto, EXCLUYEN otros derechos establecidos en la Ley General del Trabajo y otras disposiciones afines”.
Si bien es evidente que el parágrafo I del art. 69 de la Ley Nº 2027 regula las condiciones de dependencia laboral en sentido que "Los Servidores Públicos dependientes de las entidades públicas, autárquicas y descentralizadas, cuyas actividades se regulen por disposiciones legales o estatutarias singulares amparadas por la Ley General del Trabajo, que estuviesen prestando servicios en las mencionadas entidades hasta la fecha de vigencia de la presente Ley, seguirán sujetos a dicho régimen laboral", en base a los antecedentes del proceso, independientemente si sus derechos estuvieron amparados o no por las disposiciones de la Ley General del Trabajo, éste Tribunal carece de competencia para conocer de los reclamos o controversias que en el ámbito laboral se susciten entre los funcionarios públicos y el Estado como empleador en sentido genérico y particularmente en cuanto se refiere al pago de beneficios sociales, cuyo reconocimiento está reservado a favor de trabajadores que se encuentren sujetos a las disposiciones de la Ley General del Trabajo, su Reglamento y disposiciones conexas y complementarias, lo contrario constituiría incurrir en vicios de nulidad, trasgrediendo el art. 31 de la CPE (1967), como el art. 122 de la CPE vigente.
La línea jurisprudencial desarrollada por la ex Corte Suprema de Justicia y que expresa el razonamiento seguido en la especie, se encuentra inserta en los Autos Supremos Nº 361 de 4 de agosto de 2010, 216 de 20 de mayo de 2010, 588 de 9 de noviembre de 2010, todos ellos de la Sala Social y Administrativa Primera, concluyendo que las autoridades de instancia recursiva no han vulnerado derechos subjetivos de la demandante.
Del análisis precedente, éste Tribunal Supremo de Justicia concluye que la Resolución Administrativa SSC/IRJ/036/2007 de 13 de abril de 2007, fue emitida en cumplimiento de la normativa legal citada, no habiéndose encontrado infracción, aplicación inadecuada de la norma legal administrativa que vulneren derechos, actos administrativos sobre los que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, en consecuencia, conforme a los fundamentos expuestos corresponde confirmar la resolución de recurso jerárquico.
POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, impartiendo justicia y en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 10 de la Ley Nº 212 y artículo 781 del Código de Procedimiento Civil, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 96 a 101 en la que se impugna la Resolución de Recurso Jerárquico SSC/IRJ/036/2007 de 13 abril de 2007, emitida por Superintendencia General del Servicio Civil.

References: resolución 
 resolución 
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 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
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 resolución 
 resolución 
 artículo 7
 Resolución 
 resolución 
 artículo 10
 artículo 781
 Resolución