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El principio de irretroactividad de la Ley está consagrado en el artículo 110 constitucional en los siguientes términos.docx
A DJ-0.137189001300284284
DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA1
1. Las categoras de derechos y su defensa Siempre ha existido alguna distancia entre el derecho de fondo a que una persona poda considerarse titular y la posibilidad prctica de pedirlo en justicia. Si bien ya desde el derecho romano el pretor deca dame el hecho, yo te dar la accin,2 en la prctica a veces se presentan dificultades. As, en el siglo XIX se distingua el derecho subjetivo propiamente dicho o primitivo propiedad, libertad, etc.; el todava no reconocido por la autoridad pblica llambase inters o derecho en expectativa, que dependa para su nacimiento de un acto de la administracin: recin entonces se tornaba adquirido y tena tutela como el primero.3 Nace as, en derecho administrativo, la distincin entre derecho subjetivo, con plena tutela administrativa y judicial y el inters legtimo. Del segundo se dir durante ms de un siglo que a veces tiene tutela judicial en los sistemas llamados contencioso administrativos,4 pero no la tiene en otros sistemas como el judicial vigente en nuestro orden nacional. De all pasamos en Europa, con el correr del tiempo, incluso a la responsabilidad por los intereses legtimos.5 En nuestro pas exis1 Ver al respecto Jeanneret de Prez Corts, M ara , La legitimacin del afectado, del Defensor del Pueblo y de las asociaciones. La reforma constitucional de 1994 y la jurisprudencia, LL, 2003B, 1333. Si bien su artculo es posterior a la primera aparicin de este captulo, fueron los fallos de la Sala que ella integra como Magistrada los que marcaron el gran quiebre innovador que el presente captulo recogi desde un primer momento. A partir de este artculo liminar de la Autora, la bibliografa argentina ha ido creciendo exponencialmente, de lo cual hemos de congratularnos todos, pues significa que el cambio ha hecho semilla y ha hincado sus races fuertemente, pero lo esencial no es el desarrollo doctrinario, sino el jurisprudencial. 2 Da mihi factum, dabo tibi jus: dame el hecho, yo te dar el derecho. Esta ptica pretoriana es preferible a la que elaborara despus H ans K elsen, centrando el peso en la accin y no en la pretensin: Teora Pura del Derecho, Buenos Aires, Eudeba, 1960, p. 122. 3 Esta distincin fue reconocida en Amrica desde L ares, Teodosio, Lecciones de derecho administrativo, Mxico, 1852, pp. 60-1, Mxico, D.F., UNAM, reimpresin 1978. 4 En Francia y en los viejos sistemas contenciosoadministrativos provinciales. 5 Chiti, M ario P., Diritto Amministrativo Europeo, Miln, Giuffr, 1999, p. 412 y ss. All transcurri el siglo, ac pareciera que no.
tieron tambin innovaciones, aunque mucho ms tardas, jurisprudenciales y doctrinarias,6 en la admisin de la tutela judicial de los intereses difusos en las acciones de clase. En sus primeras etapas se las admiti especialmente para la tutela del medio ambiente y an hoy constituyen la vanguardia de la innovacin y el grueso de los precedentes. Dieron sin embargo lugar a una fuerte y a veces acrrima defensa del orden constituido.7 Algunos autores y fallos mantuvieron posiciones restrictivas de una tutela judicial amplia y efectiva8 incluso luego de la reforma constitucional, como si ella no hubiera existido, y no hubiera tratados internacionales que cumplir.9
6 Morello, Augusto M., La defensa de los intereses difusos y el derecho procesal, JA , 1978-III, 321; LL , 1979-A, 225; Las nuevas exigencias de tutela (experiencias y alternativas para repensar la poltica procesal y asegurar la eficacia del servicio), en La justicia entre dos pocas, La Plata, Platense, 1983, p. 57 y ss.; Morello y Stiglitz , Gabriel , Hacia un ordenamiento de tutela judicial de los intereses difusos, JA, 1985-IV, 651; Tutela procesal de derechos personalsimos e intereses colectivos, La Plata, Platense, 1986, p. 201 y ss.; Responsabilidad civil y prevencin de daos. Los intereses difusos y el compromiso social de la justicia, LL , 1987-D, 364; Los intereses difusos y su adecuada proteccin judicial. Operatividad del amparo colectivo, DJ, 1991-2, 471; Morello y Cafferatta , Nstor A ., Visin Procesal de Cuestiones Ambientales, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2004, p. 155 y ss.; Morello, Hitters, Juan Pablo y Berizonce, Roberto C., Fundamentos al proyecto de ley sobre representacin de los intereses difusos, JA , 1985: 657; La defensa de los intereses difusos, JA , 1982-IV, 700; Stiglitz , Gabriel , Responsabilidad civil por contaminacin del medio ambiente, LL , 1983-A, 783; Rosatti, Horacio D., El derecho a la jurisdiccin antes del proceso, Buenos Aires, Depalma, 1984, p. 75 y ss.; Cano, Guillermo J., Un hito en la historia del derecho ambiental argentino, LL , 1983-D, 568; Acerca de la accin popular y otros temas de derecho ambiental, ED, 107: 876; Bidart Campos, Germn, Accin popular de inconstitucionalidad en Neuqun, ED, 114: 152; Intereses difusos y medio ambiente, ED, 123: 539; Los intereses difusos en una cuestin de derecho minero, ED, 124: 457; P igretti, Eduardo A., La accin de los ciudadanos y de las asociaciones de proteccin del ambiente, LL , 1987-A, 1053; Rivas, Eduardo, Derechos subjetivos, intereses difusos y acciones populares, ED, 135: 861; Jimnez y Constantino, Juan A ntonio, Intereses difusos: su proteccin. Efectos y alcances, ED, 142: 834; L pez A lfonsn, M arcelo A y Dalla Va , A lberto, Los llamados intereses difusos y la proteccin constitucional del medio ambiente, ED, 147: 784; de Faramin Gilbert, Juan M anuel , El Tribunal Europeo de los Derechos Humanos y la proteccin del medio ambiente, LL , 1995-E, 1135 y ss. Ver tambin Barra , Rodolfo C., Principios de derecho administrativo, Buenos Aires, baco, p. 261 y ss., p. 274; La situacin jurdica del administrado. Derecho subjetivo e inters legtimo, RAP, n 11, p. 7 y ss., p. 15 y ss.; Balbin, Carlos F., Curso de Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, La Ley, 2008, p. 477 y ss. 7 M arienhoff, M iguel S., ED, 105: 244; ED, 106: 922. Otras posiciones en Grecco, Carlos M anuel , Legitimacin contenciosoadministrativa y tutela judicial del inters legtimo, LL , 1981-C, 879; Ensayo preliminar sobre los denominados intereses difusos o colectivos y su proteccin judicial, LL, 1984-B, 865, especialmente punto VI; CNFed. CA, Sala V, LL, 1995-E, 516; Barra, La accin de amparo en la Constitucin reformada, LL , 1994-E, 1087. Critica la solucin, sin negar su vigencia a la poca, Rejtman Farah, M ario, Los derechos sin tutela judicial. Los intereses difusos, Discrepancias, 1: 35, Buenos Aires, FACA, Federacin Argentina de Colegios de Abogados, 1983. 8 Tales posiciones restrictivas son polifacticas y cambiantes. As la CSJN in re Gorordo y el plenario Romero, que mencionamos en el t. 4, op. cit., cap. III, 18.3; cap. VIII, 1.6; cap. X, 2.1 y 9.2; infra, cap. XIII. CNFed. C.A., Sala II, Asociacin Amas de Casa, LL , 2003-B, 280. 9 Como seala Sabsay, Daniel A., El amparo colectivo consagrado por la reforma constitucional de 1994, en Gonzlez Moreno, F elipe (editor), Las acciones de inters pblico, Santiago de Chile, Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, 1997, p. 387 y ss., p. 404, una corriente minoritaria tiende a interpretar su alcance con la mayor restriccin posible.
10 Gelli, M ara A nglica, Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y concordada, Buenos Aires, La Ley, 2005, 3 ed., pp. 449-459, 491 y ss.; Bidart Campos, La legitimacin procesal activa en el prrafo segundo del art. 43 de la Constitucin, ED, 166: 860; Morello, El amparo despus de la reforma constitucional, Revista de Derecho Privado y Comunitario, Santa Fe, 1994, n 7; Sabsay, op. loc. cit.; Gozani, Osvaldo A., La nocin de afectado y el derecho de amparo, LL , 1996-D, 1004.; Rossi, A lejandro, cap. V de Gordillo, Derechos Humanos, Buenos Aires, FDA, 1998, 3 ed. 11 Que expusiramos en Derechos de incidencia colectiva, en El Derecho Administrativo Argentino, Hoy, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin, 1996, p. 274 y ss.; A berastury (h.), Pedro y Cilurzo, M ara Rosa , Curso de procedimiento administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, p. 62. Esta es la recepcin constitucional de este tipo de derechos, porque ya antes estaba en la ley 24.240 de defensa del usuario y del consumidor y doctrina precedente: Sala IV, ADECUA c/ ENARGAS, LL , 1998-F, 338. Al respecto ver cap. III de este vol. Ver tambin Stiglitz , Rubn y Stiglitz , Gabriel , Contratos de adhesin, clusulas abusivas y proteccin al consumidor, Buenos Aires, Depalma, 1985, p. 5 y ss. 12 Ampliar en Morello y Cafferatta , op. cit., p. 170 y ss. 13 Valls, M ario F., El canal federal. La legitimacin ambiental, la independencia de poderes y el desarrollo sustentable, JA , 1999-IV-71. 14 Lo explicamos en el primer tomo, Parte general, op. cit., cap. VI, 1, nota 10 y sus remisiones y en este vol., cap. XVI, La justicia administrativa internacional, 1. 15 Ver Jurisprudencia de 1997: Elogio a la Justicia, LL , 1997-F, 1318, con los casos Blas (LL , 1998-A, 288) y Barsanti (LL , 1998-A, 293) de la Sala I y sus mltiples antecedentes (Ekmekdjian, Monges, Labatn, Dalbon, Youssefian, Schroder, etc.). Los efectos erga omnes de la sentencia, reconocidos en Blas y Barsanti por la Sala I, fueron confirmados por la CSJN en 1998. Los aplic nuevamente la Sala IV en Viceconte, LL , 1998-F, 305, firme por haberse rechazado la queja; la Sala I en Verbrugghe, ED, 185: 995; la Sala II en Gambier, LL , 1999-E, 623, etc. Ver infra, cap. III, para ms fallos.
Empero, la discusin ha quedado resuelta claramente al menos en este punto por el sistema jurdico, no solamente en materia ambiental con los arts. 41 y 43 segundo prrafo de la Constitucin,10 sino antes de ella con la ley de defensa del usuario y del consumidor y otras normas que confieren amplia legitimacin judicial.11 El usuario lo es de servicios pblicos, el consumidor lo es de bienes y servicios prestados en libre competencia. Cabe agregar al afectado12 y al vecino, pero aun es materia discutida si un legislador que invoca su calidad de tal puede tener la misma legitimacin del vecino, afectado, usuario, etc.13 En particular, la Constitucin de 1994 introduce en el art. 43 los derechos de incidencia colectiva, categora ms extensa de tutela y derecho de fondo que parece destinada a empalidecer la importancia de la previa distincin entre derecho subjetivo e inters legtimo, e incluso del inters difuso. Del mismo modo la amplsima legitimacin que existe para denunciar la violacin a derechos humanos ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos14 constituye una fuerza expansiva necesaria de la legitimacin en el mbito interno, aunque no todos estn todava dispuestos a admitirlo. Esa amplia legitimacin lleva tambin, inexorablemente, a que los efectos de la sentencia puedan en definitiva ser erga omnes.15 Resulta de todo ello que el tema del derecho subjetivo stricto sensu est destinado a perder importancia a medida que se extiende la tutela a otras situaciones; el derecho de incidencia colectiva es una nocin superadora tanto del derecho subjetivo como del inters legtimo. Esta tendencia superadora viene siendo preanunciada en todos los ordenamientos contemporneos. Es cada vez ms frecuente
en el derecho comparado englobar en un slo concepto el derecho subjetivo y el inters personal, legtimo y directo.16 Es ms, ste a su vez resulta comprensivo, en determinadas situaciones, de los intereses colectivos,17 intereses difusos, intereses comunitarios, preservacin de la legalidad urbanstica, proteccin de los derechos de los vecinos, adecuada prestacin de servicios pblicos y el mismo inters pblico o de la colectividad.18 La experiencia bien indica que los derechos colectivos son ms legtimamente defendidos por entidades no gubernamentales o vecinos, usuarios, afectados,19 que por las administraciones pblicas, estas ltimas frecuentes agentes de dao y no de proteccin jurdica, sujetos pasivos antes que activos de la pretensin de tutela. En Espaa, en lugar de extender el concepto de inters legtimo a los supuestos de intereses difusos, como es el caso del medio ambiente y la reparacin del dao ambiental, recurren a la figura de la accin pblica, obteniendo el mismo resultado a travs de una accin diferenciada.20 De todas maneras la tutela judicial que garantiza la Constitucin espaola lo es tanto del derecho subjetivo como del inters legtimo. En nuestro derecho, antes de la reforma constitucional, se alzaban algunas voces contra la ampliacin de la tutela judicial;21 pero es una posicin insusceptible de ser mantenida luego de la reforma constitucional de 1994. Las normas administrativas han comenzado a reconocer, indistintamente, a los particulares, grupos de ellos...,22 lo cual tambin reconoce en ese nivel normativo, dicha legitimacin colectiva, mxime que la norma dice procurar
16 As la ley orgnica de la Corte Suprema, que explica Brewer Caras, A llan R andolph, Instituciones polticas y constitucionales, t. VII, La justicia contencioso-administrativa, Caracas, EJV, 1997, p. 78 y ss. 17 Ampliar en Snchez Morn, M iguel , La participacin del ciudadano en la Administracin pblica, Madrid, 1980, p. 126 y ss., quien explica que los intereses colectivos se concretan en asociaciones o intereses de grupo. 18 Lorenzetti, Ricardo Luis, Las normas fundamentales del derecho privado, Santa Fe, RubinzalCulzoni, 1995, pp. 299-301, p. 493 y ss. y sus referencias, donde tambin se advierte la proximidad de ambas instituciones. El caso del medio ambiente es quizs el ms claro en que hay tanto tutela del derecho subjetivo como del derecho de incidencia colectiva a la salud y un medio ambiente sano. Lo explicamos en Derechos Humanos, op. cit., 1999, 5 ed. Ver tambin Brewer Caras, op. cit., p. 84 y ss.; El derecho administrativo y la participacin de los administrados en las tareas administrativas, Revista de Derecho Pblico, Caracas, EJV, 1985, 22: 14. 19 Torello, Sala II, derecho a la salud y como usuaria del PAMI, LL , 2000-B, 275, con nota de Gambier; Gambier (I), teatro Oden, defensa del patrimonio cultural de la ciudad, Sala II, 18-VI-98, causa 25.841/97; Gambier (II), propaganda poltica con fondos pblicos, LL , 1999-E, 623, etc. 20 Gonzlez Prez , Jess, Responsabilidad patrimonial de las administraciones pblicas, Madrid, Civitas, 1996, p. 160. 21 Palacio, L ino Enrique, La proteccin judicial de los intereses difusos, en Anales de la Academia Nacional de Derecho de Buenos Aires, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1987, n 26, p. 24 y ss. No es la opinin predominante entre los procesalistas. 22 Decr. 229/00, art. 9: A los efectos de la aplicacin del presente Decreto, se consideran Servicios a los Ciudadanos a las prestaciones que el Estado brinda, por s o por terceros, a los particulares, grupos de ellos o personas jurdicas, a fin de satisfacer sus necesidades, en virtud de las responsabilidades y competencias que le son propias.
sinergias positivas.23 Incluso cuando el ordenamiento constitucional reconoce en forma amplia la legitimacin por los derechos de incidencia colectiva, en los primeros aos de la reforma constitucional su aplicacin fue limitada. El detonante fueron las mltiples lesiones a los millones de usuarios telefnicos, que llevaron a miles de amparos iguales y por ende al convencimiento material de que eso careca de sentido y de utilidad prctica no solamente para los justiciables sino tambin para la justicia. La CSJN rechaz algunos de esos planteos, que en consecuencia tramitaron por ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, por privacin de justicia. En cualquier caso, la jurisprudencia federal de los dems tribunales fue afirmando cada vez con ms fuerza esa legitimacin, llegando en un crculo completo virtualmente al principio del pretor romano, enunciado al comienzo de este captulo y ahora consagrado en la Constitucin. Ese proceso de adaptacin comenz en Schroder en materia de medio ambiente, cuando el tribunal dijo el problema de la legitimacin de los particulares no debe constituir una verdadera denegacin del acceso a la justicia de quienes se ven afectados por una medida estatal. Si la apertura de la jurisdiccin no es garantizada [...] qu garanta de juridicidad se ofrecer a los ciudadanos, si no pueden contar con una autntica defensa de sus derechos?24 El criterio se extendi a distintos servicios pblicos y grandes proyectos estatales, concluyndose que como tiene dicho esta Cmara, remitiendo en ltima instancia la legitimacin a un punto de derecho sustancial (en la medida en que negar la legitimacin equivale a negar el derecho) no cabe [...] sino slo apreciar [...] la concurrencia de un inters tutelable.25 Hoy en da las cinco Salas tienen precedentes anlogos y ms amplios, muchos posteriores a la privacin de justicia que efectu la CSJN. Se trata de materia de orden pblico, de la cual ningn tribunal puede desentenderse. En todo caso la propia CSJN en su actual composicin sent firmemente el criterio amplio. 2. En la legislacin anterior a la reforma constitucional En el esquema de la Constitucin de 1853-1860 los derechos tutelados judicialmente eran los derechos subjetivos, individuales y exclusivos; en la Constitucin de 1994 se agregan los derechos de incidencia colectiva (arts. 41 a 43).26
As lo expresa el cons. 12 del decreto 229/00. CNFed. CA, Sala III, Schroder, LL , 1994-E, 449, que lider el nuevo rumbo en los tribunales federales de este fuero. Ampliar en Rossi, op. loc. cit.; Sabsay, y Onaindia , Jos M., La Constitucin de los argentinos, Buenos Aires, ERREPAR, 1997, 3 ed., p. 161 y ss. 25 Resume as la Sala IV la jurisprudencia de la Cmara en Youssefian, LL , 1997-F, 270, y precedentes de otras Salas, LL , 1998-B, 546 y RAP, 228: 124, Buenos Aires, 1997. La diferente resolucin de la CSJN en este ltimo caso, a propsito de los aeropuertos, no es un precedente que invalide lo expuesto, como lo prueban ulteriores pronunciamientos. Ver la enunciacin que hacemos en el cap. III, 5 y 6. 26 Ver Gil Domnguez , A ndrs, Los derechos de incidencia colectiva como derechos fundamentales, en Bidart Campos y Gil Domnguez (coords.), A una dcada de la reforma constitucional. 1994-2004, Buenos Aires, Ediar, 2004, pp. 209 y ss.
Los casos de acceso a la tutela jurisdiccional por derechos de incidencia colectiva,27 en el sistema de 1853-1860 devenan de la legislacin o la prctica jurisdiccional, no de la interpretacin o aplicacin constitucional directa y formal. Constituan una excepcin a la regla de la legitimacin judicial fundada en el derecho subjetivo. La accin de clase o class action del derecho norteamericano era virtualmente inexistente en el viejo derecho argentino,28 aunque destacadas voces se alzaban en la solucin innovadora.29 Entre las excepciones a dicha regla emprica caba mencionar de antao los partidos polticos y los gremios, a los cuales se reconoci una legitimacin colectiva; lo mismo con las asociaciones y entidades de derechos humanos en materia de desaparecidos. Igual excepcin, sin embargo, no se aplic a las cmaras empresarias en defensa de los derechos de sus agremiados, ni a las corporaciones profesionales salvo supuestos aislados de expresa previsin legal como el Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal. El cambio constitucional de 1994 se vio preanunciado por diversos pronunciamientos en materia de medio ambiente,30 y por la ley de defensa del consumidor 24.240.31 Ambos cuerpos normativos se articulan adecuadamente, pues la ley 24.240 crea ex ante una va y una serie de principios jurdicos que la Constitucin de 1994 ampla y complementa.32 Esto responde a la tendencia de la evolucin del orden jurdico, que ya hemos mentado en otro lugar.33 Hay quienes sugieren que la ley de defensa del consumidor, que es expresamente aplicable a los servicios pblicos privatizados, no sera de aplicacin
27 Utilizamos a los efectos de esta obra la terminologa de la Constitucin de 1994, aunque tambin se ha podido hablar de intereses o derechos difusos, debilitados, legtimos, etc. Sobre estos problemas terminolgicos nos remitimos al t. 1, op. cit., cap. I, 6.3. 28 La doctrina ha comenzado a evolucionar, como se advierte en el erudito trabajo de Bianchi, A lberto B., Las acciones de clase como medio de solucin de los problemas de la legitimacin colectiva a gran escala, RAP, 235: 13 (Buenos Aires, 1998); del mismo autor, Las acciones de clase, Buenos Aires, baco, 2001; es que la ley 24.240 y la Constitucin de 1994 han superado posturas tales como la de M arienhoff, ED, 105: 244; ED, 106: 922; LL , 1986-C, 899, etc. Ver Jimnez Meza , M anrique, Justicia constitucional y administrativa, San Jos, IJSA, 1999, 2 ed., pp. 211-44, El derecho subjetivo pblico de la accin procesal y su relacin con la accin popular y la class action. 29 Supra, nota 6. 30 CNFed. CA, Sala III, Schroder, LL , 1994-E, 449 y los dems precedentes de aquel entonces mentados por Rossi, cap. V de Gordillo y otros, Derechos Humanos, op. cit., 3 ed. 31 Esta ley se halla complementada por la 24.787 y modificada por la 26.361. Ver Farina , Juan, Defensa del consumidor y del usuario, Buenos Aires, Astrea, 1995, p. 404 y ss.; Mosset Iturraspe, Jorge y L orenzetti, Defensa del Consumidor, Buenos Aires, Rubinzal Culzoni, 1994, p. 194 y ss.; Mosset Iturraspe, Defensa del consumidor (Ley 24.240), Buenos Aires, Rubinzal Culzoni, 1998, p. 172 y la bibliografa all citada; Stiglitz , Rubn y Stiglitz , Gabriel , Derechos y defensa del consumidor, Buenos Aires, La Rocca, 1994, p. 344 y ss. 32 As como hay reglamentos que preexisten a la ley, nada tiene de excepcional que una ley preexista a la Constitucin, los hechos sociales a la jurisprudencia, la jurisprudencia a la norma, etc. Ver L orenzetti y Schotz , Gustavo J. (coords.), Defensa del consumidor, Buenos Aires, UA, baco, 2003, pp. 113-122. 33 Ver t.1, Parte general, op. cit., cap. II Pasado, presente y futuro del derecho administrativo, esp. 5 Los rganos de control del proceso, 5.1 La insuficiencia cualicuantitativa de los controles, p. 16, 5.2 Nuevos rganos y modalidades de control, p. 16-18, 5.3 El sistema y intersticios, p. 19.
como ley reglamentaria de la Constitucin de 1994, por ser una ley anterior. Sin embargo esto no es as. Basta con recordar el antiguo principio romano de que revocatio legis praexistentis non praesumitur (no se presume la derogacin de la ley preexistente). Tambin se ha hecho mrito del tiempo de verbo utilizado por la Constitucin de 1994, que sugiere una ley futura. Pero esto es como desaplicar, nada menos que al constituyente, el principio de que el derecho se supone conocido por todos. No podemos interpretar el texto suponiendo que el constituyente ignoraba y adems de ello, implcitamente y por ignorancia, negaba validez y eficacia a una ley para entonces vigente. No es un mtodo de interpretacin que otorgue la congruencia que debe aportarse al orden jurdico. Por supuesto que esa legislacin es aplicable y se articula bien con el nuevo texto constitucional, como ya lo reconoce la jurisprudencia y la doctrina.34 3. Los nuevos derechos y garantas de incidencia colectiva35 El texto constitucional no se limita a lo dispuesto a ttulo ejemplificativo en la primera parte del segundo prrafo del art. 43: derecho a la no discriminacin, al medio ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor. En efecto, la clusula final que incluye a los derechos de incidencia colectiva en general es, a texto expreso e inequvoco, genrica. En otras palabras, lo principal y ms general del segundo prrafo es el final de la frase, no su comienzo. La lectura del segundo prrafo del art. 43 es entonces Podrn interponer esta accin en lo relativo a los derechos de incidencia colectiva en general, [tales como, a ttulo enunciativo] [a] cualquier forma de discriminacin, a los derechos que protegen al ambiente,36 al usuario y al consumidor. Por lo tanto comprende todo el captulo segundo dedicado a Nuevos derechos y garantas, pues de ello se trata: de derechos de este alcance genrico, ms los que surgen de los tratados de derechos humanos previstos en el art. 75 inc. 22. Tenemos con ellos una doble
34 Ver el desarrollo del cap. III del fallo ADECUA c/ ENARGAS de la Sala IV, LL , 1998-F, 338. Ver tambin Bianchi, op. cit., supra, nota 28 y Badeni, Gregorio, Tratado de derecho constitucional, t.1, Buenos Aires, La Ley, 2004, p. 444. 35 SC Mendoza, Sala II, Crculo Mdico de Mendoza c. Poder Ejecutivo de la Provincia de Mendoza, 1997, LL , Revista Voces Jurdicas, 1998-1, 231) y Monner Sans, Ricardo, Juzg. Federal CA n 1, LL , 1998-D, 219. Entre muchos otros que luego veremos cabe recordar Defensora de Menores n 3 c/Poder Ejecutivo municipal s/accin de amparo, expte. 46-99, sentencia del 2-II-97, Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Neuqun, LL , 14-VIII-2000, p. 7, TSJ, 2000-2-702; Asociacin Benghalensis, causa 33.629/96, CNFed CA, Sala I, 7-II-97 (cautelar) y 19-XII-97 (sentencia definitiva) LL , 2001-B, 216 (sentencia de la CSJN, ao 2000.) En este caso se trataba de la salud individual, grupal y colectiva. Se orden al Estado proveer de medicacin para el tratamiento del sida. Es similar a Viceconte, Sala IV, LL , 1998-F, 305, en que se orden fabricar la vacuna contra el mal de los rastrojos; CSJN, M. 970. XXXIX Mujeres por la Vida - Asociacin Civil Sin Fines de Lucro - Filial Crdoba - c. Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin, sent. 31-X-06, LL , 2006-F, 464; CSJN, Fallo H. 270. XLII, Halabi, Ernesto c. PEN - ley 25873 - Dto. 1563-04 s. Amparo Ley 16986, 24-II-09. 36 El bien jurdico tutelado es el medio ambiente, bien colectivo adems de individual; ver tambin, ex ante, la ley 24.051 de 1991 (LL , Antecedentes Parlamentarios, 1996-B, 1646.) y decreto 831/93.
remisin e inclusin en el art. 43: todos los derechos de incidencia colectiva de los arts. 36 a 42 y tambin los derechos colectivos que emergen de los tratados celebrados o a celebrarse. As: a) el derecho a participar en los partidos polticos, el de estos a actuar (art. 38) y las formas de participacin que consagran los tratados y el art. 42; b) el derecho subjetivo a la resistencia contra las violaciones al sistema democrtico (art. 36), c) el derecho de incidencia colectiva a que no haya corrupcin en la funcin pblica (art. 36, cuarto prrafo en su remisin al tercero y anteriores), d) se reconoce aunque se remite a la ley el derecho de iniciativa (art. 39) y consulta popular (art.40), e) el derecho subjetivo y de incidencia colectiva a la salud y a un medio ambiente sano (art. 41 y 43). La enumeracin de derechos en materia de servicios pblicos contina: f) derecho a la proteccin de los intereses econmicos de los usuarios (art. 42), g) a la libertad de eleccin (art. 42) o sea, que no haya monopolios sino los naturales o legales; en consecuencia, el derecho a la defensa de la competencia (dem, segundo prrafo y 43 segundo prrafo), o sea, a tener por principio, un sistema de libre competencia en la provisin de bienes y servicios; h) al control de los monopolios naturales y legales (art. 42, segundo prrafo), i) a la participacin,37 que se manifiesta en la integracin ciudadana en la direccin de los servicios pblicos (art. 42, tercer prrafo) y se complementa con la garanta de audiencia pblica, que a su vez articula el derecho a la defensa previa del art. 18 con el derecho de incidencia colectiva del art. 42,38 j) y en general a la tutela del usuario y consumidor (arts. 42 y 43, segundo prrafo).39 k) El derecho a la informacin, que procura contribuir a tutelar el decr. 229/2000.40
Dice en tal sentido dicho decr. 229/00, art. 3, inc. a): Derecho a obtener informacin clara, veraz y completa sobre las actividades desarrolladas por la Administracin Pblica
37 Ver supra, t. 1, op. cit., cap. II, Pasado, presente y futuro del derecho administrativo, 4.2.2.3, La participacin administrativa; infra, cap. XI, El procedimiento de audiencia pblica y sus referencias. 38 Conf. Iosue , Sandra M. y Cupo, F ernando, Los derechos de los usuarios vs. emergencia estructural, LL, 2003-E, 294-302, esp. 3, 6 prr. Ver Bruno Dos Santos, M arcelo; F ernndez L amela , Pablo y L pez Olvera , M iguel A lejandro. La participacin pblica y el acceso a la informacin: herramientas para mejorar la calidad institucional. Comentarios al decreto N 1.172/03, RAP, 315: 91-113, 2004. 39 Ver Gelli, Constitucin..., op. cit., pp. 459-78 y p. 491 y ss. 40 El decr. 1172/03 aprueba los reglamentos generales del acceso a la informacin pblica. Ver Bruno Dos Santos, F ernndez L amela y L pez Olvera , op. cit., pp. 91-133.
Nacional, d ) Derecho a conocer el estado de tramitacin de las actuaciones administrativas en las que tenga la condicin de interesado y a obtener copias de los documentos contenidos en ellas, e) Derecho a identificar a las autoridades y personal que tramitan los procedimientos y a responsabilizarlas cuando legalmente corresponda, f ) Derecho a obtener copia sellada de los documentos que presente y a no presentar aquellos no exigibles de acuerdo con la normativa vigente, g) Derecho a acceder a los registros y archivos pblicos con las limitaciones legalmente establecidas; art. 4 inc. e) Derecho a la informacin: los usuarios y beneficiarios de servicios comprendidos en el presente programa deben contar con la posibilidad de tener un efectivo acceso a la informacin en las condiciones que establece la normativa vigente,41 g) Transparencia: Los organismos prestadores de servicios a los ciudadanos en tanto tales, deben realizar la publicidad de su gestin, en cuanto a conocer qu puede razonablemente esperarse en cada caso, como garanta de efectividad y eficiencia en la asignacin de sus recursos humanos, econmicos y financieros; art. 5, inc. a) Informar a los usuarios sobre la naturaleza, contenido, caractersticas y formas de prestacin de los servicios que brinda el organismo y los requerimientos para acceder a los mismos, b) Determinar los niveles o estndares de calidad actuales en la provisin de los servicios que se suministran a los usuarios y las metas cuantificables para su desempeo futuro, c) Establecer un sistema de monitoreo y evaluacin del cumplimiento de los estndares sobre la base de un conjunto homogneo de indicadores, d ) Realizar una amplia difusin de los resultados, en un lenguaje claro y accesible para el conjunto de la poblacin.
Todo el captulo de nuevos derechos y garantas se refiere a derechos de incidencia colectiva, tanto en su faz sustantiva como procesal. Su corolario procesal se encuentra en el art. 43. Por congruencia interpretativa, cabe reconocer tambin legitimacin judicial para su defensa y ejercicio. Es la antigua doctrina de los casos Siri42 y Kot,43 reiterada en toda la jurisprudencia actual.44 El que la Constitucin habilite el amparo para la defensa de los derechos de incidencia colectiva no importa una obligacin de recurrir a l, sino una potestad del actor,que puede elegir vas de mayor debate y prueba. Este derecho adjetivo es parte de los nuevos derechos y garantas constitucionales, por lo que es una norma federal de obligatoria aplicacin en el mbito provincial, al igual que la accin en defensa del usuario y del consumidor, tal como surge de los arts. 52 y 53 de la ley tambin federal de orden pblico 24.240, con las modificaciones ley 26.361. Es tambin un canal importante de participacin popular, que ha permitido a algunos letrados con vocacin de contribuir al inters pblico, luchar eficazmente por los derechos propios y de la colectividad entera: Halabi, Moner Sans, etc.
41 Ver Kusinsky, Daro E ., Cuando la Justicia s funciona: Un caso sobre informacin pblica, LL, Supl. Adm., 12-IX-08, 18-21; M artnez Garbino, Carolina Isabel , Acceso a la informacin pblica bajo el prisma judicial, LL , 2009-B, 417; Acceso a la informacin bajo el prisma de la Administracin, LL, Supl. Adm., 26/5/2009. 42 Fallos, 239: 459. 43 Fallos, 241: 291; LL, 92: 632. 44 Se trata del retorno al tratamiento pretoriano, no legislativo del amparo, que hemos recordado en Corralito, Justicia federal de primera instancia y contencin social en estado de emergencia, LL, 2002-C, 1217. Es lo mismo que sealamos a un nivel ms general en Nieto, A lejandro y Gordillo, Agustn, Las limitaciones del conocimiento jurdico, Madrid, Trotta, 2003, p.83-84, nota 13.
4. Algunos ejemplos 4.1. Derecho a la competencia y al control de los monopolios El art. 42 sienta el principio general de la libertad de eleccin y junto con el 43 el derecho a la defensa de la competencia. El mismo art. 42 en su segundo prrafo establece que todas las autoridades (por ende tanto legislativas como administrativas y en su defecto judiciales), deben proveer lo necesario al control de los monopolios naturales y legales. En esto la Constitucin est a tono con los nuevos principios supranacionales del derecho administrativo europeo, que son precisamente el derecho de la competencia o competition law, dentro del cual se encuadran el control de los monopolios, la prohibicin de abuso de posicin dominante, la prohibicin de determinadas ayudas estatales, etc.45 Ya no se trata de la vieja legislacin antimonoplica ni de la nueva legislacin de abuso de poder dominante en el mercado.46 Aunque no haya abuso de poder dominante, el monopolio vuelve a ser una figura que genera por s, constitucionalmente, la defensa de los usuarios y consumidores.47 Este es el derecho constitucional que debe aplicarse, ms all de las opiniones personales que puedan sustentarse; no parece sin embargo una solucin prima facie irrazonable, habida cuenta que la internacionalizacin de la economa est produciendo una progresiva concentracin de capitales.48 As como el derecho de la competencia y control de los monopolios ha tenido un vigoroso crecimiento en el derecho administrativo supranacional europeo, as tambin cabe esperar su ampliacin en nuestro pas a partir de la reforma constitucional. La ley 25.156 establece en sus arts. 6, 8 y 13 la necesidad de la notificacin para su examen previo al Tribunal de Defensa de la Competencia, de las fusiones entre empresas o transferencias de fondos de comercio entre otros supuestos, que impliquen que la suma del volumen de negocio total de conjunto de empresas afectadas supere un monto
45 Ver Schwarze, Jrgen, European Administrative Law, Londres, Sweet & Maxwell Ltd., 1995, p. 360 y ss., coedicin con la Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburgo, 1995; es traduccin de Europisches Verwaltungssrecht, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1988; Chiti, M ario P., Diritto Amministrativo Europeo, Miln, Giuffr, 1999. 46 Ver infra, cap. VI, 4.4, Su aplicacin a la defensa del usuario y cap. VII, 9.1, Defensa del usuario y consumidor, de la competencia, lealtad comercial, etc. 47 Debe tenerse en cuenta que la regulacin jurdica de la competencia en los mercados ha reconocido histricamente dos grandes vertientes: a) la teora prohibitiva, adoptada por EE.UU., que fulmina per se la existencia de un acuerdo que pueda implicar una posicin monoplica (criterio recepcionado por la Ley Sherman, que busc la prohibicin absoluta de las prcticas colusorias o de trust), tendencia que fue seguida en nuestro pas por la ley 12.906, antecedente del decreto-ley 22.262/80, de defensa de la competencia, hoy tambin derogado por la ley 25.156; y b) la teora intermedia, adoptada por el sistema europeo, que se basa en una prohibicin relativa, o sea que se establecen prohibiciones pero con excepciones y se basa no en el monopolio sino en el control o prevencin de abuso de las posiciones dominantes y de acuerdos restrictivos de la competencia. Ver Fargosi, Horacio, Apostilla sobre la Ley de Defensa de la Competencia, ADLA , XL-C, 2521 y ss. 48 Las fusiones se han convertido en el mecanismo habitual de concentracin econmica, para obtener recursos con los cuales entablar conquistas de mercado a nivel global: Sprint Corp. y MCI WorldCom, Mobil y Exxon, Citicorp y Travelers, Ameritech y SBC Comm, BankAmerica y NationsBank, Media One y AT&T, Carrefour y Promodes, America On Line y Time Warner, etc.
determinado.49 En defecto de su autorizacin, el art. 13 establece la posibilidad de que el Tribunal subor- dine el acto al cumplimiento de las condiciones que establezca; o que deniegue la autorizacin solicitada, quedando abierta la va judicial. La privatizacin de antiguos servicios prestados por el Estado no debe ser siempre monoplica, sino cuando haya alguna concreta y especfica razn de poltica legislativa, o tcnica. As, como en otros tantos aspectos, el avance es aparente, no real, pues el tribunal administrativo mentado por la ley jams fue implementado y el mecanismo de aplicacin se mantiene firmemente retenido en manos de la administracin central. Un caso de justice retenue que no quiere pasar a la justice dlgue, cual si nuestro reloj histrico atrasara un par de siglos. La tendencia contempornea es, desde luego, crear tribunales administrativos independientes de la administracin central para que dicten el primer acto administrativo, sujeto luego a control judicial suficiente y adecuado. Lo hemos explicado en varios lugares.50 La tendencia es que tales monopolios sean llevados hacia la libre competencia, eliminando los que no tengan sustento fctico suficiente. Ello nace del sistema constitucional.51 4.2. Derechos colectivos de los usuarios: Sus intereses econmicos. Tarifas y ganancias excesivas e irrazonables El art. 42 enuncia el principio del control de los monopolios y el derecho de la competencia, al establecer el derecho de los usuarios a la proteccin de sus intereses econmicos. Ello incluye el principio de que las tarifas deben ser justas y razonables52 en el contexto de todo el desarrollo contractual ajustado de
En el pas, la suma de 200 millones de pesos. Ver nuestros arts. Los tribunales administrativos como alternativa a la organizacin administrativa, en Universidad Austral , Organizacin administrativa, funcin pblica y dominio pblico, Buenos Aires, RAP, 2005, pp. 955-962; El control jurisdiccional en el mundo contemporneo, en: Memorias del Primer Congreso Internacional de Tribunales de lo Contencioso Administrativo Locales de la Repblica Mexicana, Toluca, Estado de Mxico, 2003, pp. 19-32; Simplification of Administrative Procedure: The Experience of the Americas, European Public Law Review/Revue Europenne de Droit Public, Londres, Esperia, enprensa. 51 Uslenghi, A lejandro Juan, El control de los servicios pblicos de gestin privada, en I.E.D.A., Estudios de derecho administrativo II, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin, 2000, p. 161: la evolucin tecnolgica y las ms recientes construcciones ideolgicas han puesto en crisis la creencia en el carcter irreformable de los monopolios naturales, dando lugar a la construccin de regmenes jurdicos que prevn un cierto mercado all donde campeaba el monopolio estatal o la concesin monoplica a una empresa privada. Uslengui, Control de los entes reguladores, RAP, 2001, 273: 9-13. 52 M airal , Hctor A., La determinacin de las tarifas en concesin de servicios pblicos, RADA , 2: 53, Buenos Aires, 1971; Bianchi, La tarifa en los servicios pblicos (Del Rate of Return al Price-Cap), en Universidad Austral , Contratos administrativos, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin, 2000, p. 503 y ss.; ver mi art. Las tarifas en los servicios pblicos privatizados. El rgimen de audiencias pblicas, en L orenzetti y Schotz , op. cit., p. 112 y ss. Ver asimismo el cons. 10 del fallo de la CSJN, ngel Estrada, sup. especial El caso ngel Estrada, con nuestro comentario ngel Estrada, JA , 2005-III, 1115, entre otros. Ver tambin Salomoni, Jorge Luis, Sistema jurdico, emergencia, conflictos de derechos y revisin de las tarifas de los servicios pblicos, ED, 27-III-2002; Grecco, Carlos M anuel , Potestad tarifaria, control estatal y tutela del usuario (A propsito de la privatizacin de ENTel), RADA , 5: 481, ao 1990.
acuerdo a los perodos quinquenales de revisin que suelen prever los pliegos. Es tambin, por supuesto, un derecho de los usuarios que entre los derechos y las obligaciones del cocontratante exista una equi valencia honesta, una relacin razonable,53 pues ello se traslada a la sociedad. No se trata de innovaciones conceptuales profundas, pero en un pas que pas de un sistema con predominio del sector pblico de la economa54 a una fuerte privatizacin con otorgamiento de monopolio legal temporario, el efecto prctico de su aplicacin o inaplicacin a esta nueva realidad es de importancia innegable.55 Tambin hay que computar, por cierto, un reciente conato, difcilmente llamado a tener xito, de revertir la tendencia, volviendo a una economa mixta. Otra variante del mismo principio es la excesiva onerosidad del contrato en relacin a los usuarios56 y tambin el principio del equilibrio de la ecuacin econmico financiera del contrato: esa equivalencia honesta o rela cin razonable no solamente puede verse afectada en perjuicio del contratan te, con el consiguiente reajuste en ms del contrato, sino tambin en per juicio del Estado o la sociedad, como ocurre precisamente cuando las ganancias son irrazonables o excesivas, caso en el cual corresponde el reajuste en me nos. En la actualidad atravesamos una experiencia atpica: haber vuelto, pensamos que por necesidad slo temporariamente, al sistema de subsidios y subvenciones para mantener artificialmente bajas las tarifas de los servicios pblicos y hasta los precios de la economa en general. Obviamente es una situacin insostenible en el tiempo, adems de econmicamente superada desde antao como mecanismo generalizado de intervencin en la economa. Ambas situaciones repercuten directamente sobre la sociedad de usuarios y contribuyentes, creando el interrogante de la legitimacin para impugnarlos cuando son ilegales o inconstitucionales. La novedad no aparece por el derecho de fondo, pues ya en materia de obras pblicas hace tiempo que qued aclarado
53 E scola , Hctor Jorge, Tratado integral de los contratos administrativos, vol. I, Parte general, Buenos Aires, Depalma, 1977, p. 453. El Consejo de Estado francs, en igual tesitura, viene hablando desde comienzos de siglo XX de la equivalencia honra da u honesta (quivalence honnte) entre las cargas y los beneficios del concesionario (Ministre des Travaux Publics vs. Compagnie Gnrale Fran aise des Tramways, Comisario de Gobierno Lon Blum, Con seil dtat, 21-III-1910.) 54 Gordillo, Empresas del Estado, 1966; Derecho administrativo de la economa, 1966; Derecho administrativo de la planificacin, Bogot, 1968, etc. 55 Ver nuestro libro Despus de la Reforma del Estado, Buenos Aires, FDA, 1998, 2 ed.; Estudio de la legislacin de obras pblicas de la Provincia de Buenos Ai res, t. II, Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 1989, p. 594 y ss. 56 Casiello, Juan Jos, La adecuacin del contrato, LL , 1995- B, 1265: la excesiva onerosidad sobreviniente encuentra solucin por va de un ajuste de las prestaciones correspectivas. El concepto de excesiva onerosidad, por lo dems, se encuentra expresamente previsto en el contrato de transferen cia a las licenciatarias de telecomunicaciones, tanto a favor como en contra de ellas (arts. 10.9, 10.9.1, 10.9.2, B.O. 29-I-91, p. 11, contratos aprobados por decreto 2332/90). En el caso Torello la Sala II anul una clusula de los contratos del ANSES por desproporcionada en perjuicio de los jubilados del PAMI, LL , 2000-B, 275, con nota de Beltrn Gambier , Civismo y amparo.
que no corresponde hablar de mayores costos sino de variaciones de costos.57 Lo novedoso consiste en que ello no solamente pueden discutirlo los funcionarios pblicos, sino tambin los perjudicados; con la siempre presente amenaza de la corrupcin o crimen organizado que condenan diversos tratados internacionales; entre ellos el primero en el tiempo, pero de ninguna manera el nico, la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin.58 Sin embargo, no es fcil trasladar el derecho de fondo a una legitimacin procesal de quienes se ven afectados en sus derechos o intereses operativos. El enfoque clsico era legitimar exclusivamente al Estado, creando p. ej. los impuestos a los windfall benefits, beneficios sin justa causa originados en situa ciones de emergencia.59 Pero la evolucin ms reciente es dar legitimacin a todos los afectados, sea por acciones especficas como la qui tam en el derecho norteamericano, o entre nosotros los derechos de incidencia colectiva. Si existe una ganancia irrazonable o incausada60 debe no solamente rebajarse la tarifa sino sobre todo devolverse a los usuarios lo cobrado de ms.61 Tenemos all otro derecho individual de incidencia colectiva, a tono con el nuevo derecho supranacional europeo. Una institucin de derecho civil, la equidad, recibe una muy importante elevacin a nivel supranormativo de parte del derecho supranacional, en el caso la CICC. Para su aplicacin al derecho administrativo sta dispone en su art. III inc. 5) que las contrataciones pblicas deben responder al principio de equidad.62
57 El art. 55 in fine de la ley de obras pblicas de la Provincia de Buenos Aires expresa En la misma forma beneficiarn al Estado los me nores precios que, generados en las mismas causas, se reflejen en los conceptos antedichos. Ver Carol , Guillermo C. y Sansoni, F lix J., Estudio de la legislacin de obras pblicas de la Provincia de Buenos Ai res, t. II, Buenos Aires, FDA, 1989, p. 594 y ss. 58 Un corte transversal al derecho administrativo: la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, LL , 1997-E, 1091, reproducido con modificaciones en La contratacin administrativa en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, V Encuentro de Asesores Letrados Bonaerenses, La Plata, Asesora General de Gobierno, 1998, pp. 101-19; La contratacin administrativa en la Convencin sobre la Lucha contra el Cohecho de Funcionarios Pblicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales (Ley 25.319) y en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, JA , 2000-IV, 1269; La jurisdiccin extranjera. A propsito del soborno transnacional (Ley 25.319 y la CICC), en Asesora General de Gobierno, Principios de derecho administrativo nacional, provincial y municipal, Buenos Aires, La Ley, 2002, pp. 1-10. 59 Ver p. ej. Groves, H arold M., Fi nanzas pblicas, Mxico, Trillas, 1965, p. 824 y ss. 60 Esto no se aprecia con un nico balance, sino analizando la totalidad del contrato desde la adjudicacin. En esa ocasin habr que analizar tambin las inversiones no cumplidas, las anotaciones contables que figuran como gastos o inversiones y no lo son realmente, los honorarios exagerados directos o indirectos, los beneficios incausados e ilegales recibidos del concedente luego de la adjudicacin y en contra del pliego de bases de la licitacin, etc. 61 Un ejemplo en ese sentido es la devolucin que debieron realizar las licenciatarias del servicio bsico telefnico, de las sumas cobradas de ms por incumplimiento de lo establecido en la clusula 16.9.3. del contrato de transferencia (decreto 2332/90), por el cual deban reducir la alcuota de Ingresos Brutos, en la Capital Federal, del 3,25% al 3,00%. 62 Ver Rejtman Farah, Contrataciones pblicas transparentes: un desafo en la emergencia, en Gordillo (dir.), El Contrato Administrativo en la Actualidad. Buenos Aires, La Ley, 2004, pp. 103-22.
Ello resuelve asimismo, en sentido afirmativo, la controversia acerca de si se aplica o no el principio de la lesin63 a los contratos de la administracin que perjudican a los usuarios. Este nuevo derecho de fondo tiene importancia directa para los usuarios, cuya legitimacin est en el derecho de incidencia colectiva. El principio de la lesin queda subsumido y abarcado por este otro, ms omnicomprensivo, como lo seala M i l j i k e r . 64 All se suman tanto el derecho de las asociaciones de usuarios a reclamar la recomposicin del contrato en beneficio de los usuarios, como el derecho subjetivo de estos a no ver violado su derecho de propiedad a no pagar tarifas injustas por servicios pblicos monoplicos.65 Esta innovacin produce rechazos del contratante y de la administracin; pero el principio constitucional parece claro en el art. 43 en la ley de defensa del consumidor. Slo hace falta perfeccionarlo con acciones qui tam, etc.66 4.3. Derecho a la no discriminacin Si bien ya en 1990 sostuvimos que el Pacto de San Jos de Costa Rica tena carcter supranacional,67 el art. 75 inc. 22 de la Constitucin es especfico en darle al menos carcter constitu cional. Con ello, principios tales como el de la no discriminacin pasan a ser de aplicacin directamente constitucional en lo que hace tanto a la prestacin misma del servicio pblico como a las tarifas y en cualquier relacin de la sociedad. Tenemos aqu el primer y ms rector principio de nuestro derecho supranacional en la Convencin Americana de Derechos Humanos, sino igualmente en el derecho supranacional europeo: la razonabilidad.68
Ver supra, t. 1, op. cit., cap. XI, 6.5: Lesin. M iljiker , M ara Eva , El instituto de la lesin en el mbito de los contratos de derecho administrativo, nota al fallo OCASA , LL , 2000-A, 123. 65 Se ha postulado un derecho de incidencia colectiva a la no corrupcin: Carello, Luis A rmando, La Convencin Interamericana contra la Corrupcin y el derecho a la no corrupcin, en Defensora del P ueblo, 50 aos de Derechos Humanos, Santa Fe, 1998, p. 25 y ss. La accin de clase puede tramitar como accin meramente declarativa ( AGUEERA), de defensa del consumidor, en su caso el amparo (Colautti, Carlos, Incgnitas de la accin de amparo en la reforma constitucional, LL , 1998-E, 1043) o juicio ordinario; Bianchi, op. cit. y prlogo a la obra de Fappiano, Oscar , El derecho de los derechos humanos, Buenos Aires, baco, 1997, p. 11. 66 Ver nuestro art. Comentarios al Proyecto de Ley de Contratos Pblicos, RAP, 182: 8 (Buenos Aires, 1994). Tambin Bianchi, Las acciones Qui Tam como medio de lucha contra la corrupcin en los contratos pblicos en los Estados Unidos, ED, Sup. de Derecho Administrativo, 30-11-2001. 67 Tanto que antes de la reforma, en la ed. de 1994 del t. 1, cap. V, lo incluimos como primero en la jerarqua normativa, tal como lo habamos adelantado en 1990 en el art. La supranacionalidad operativa de los derechos humanos en el derecho in terno, LL Actualidad, 17 de abril de 1990, reproducido en LL , 1992-B, 1292, antes reproducido en el cap. III de nuestro libro Derechos humanos, op. cit., 1990, 1 ed.; 2005, 5 ed. En sentido anlogo CSJN, Ekmekdjian, Fallos, 308: 647; ED, 148: 338 y Fibraca, Fallos, 316: 1669, ao 1993, entre otros. 68 Schwarze, op. cit., p. 545 y ss., p. 563 y ss.; Chiti, Diritto amministrativo europeo, op. loc. cit.; Srvulo Correia , Jos M anuel , Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina, Coimbra, 1987, p. 670 y ss. El derecho a la no discriminacin a veces se suma al derecho a la salud y a la vida como en Asociacin Benghalensis, que citamos en la nota 35; o adems al medio ambiente, la salud, la vida, la tutela de los nios, la familia, tal como en el caso que resolvi el TSJ de Neuqun el 2-III-99, igualmente citado en nota 35. Ver infra, 6.
En todo caso, conforme al derecho supranacional, la Constitucin de 1994 lo reinstala en el art. 43, junto a otros derechos de incidencia colectiva, con los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor y contra cualquier forma de discriminacin.69 Sin embargo, su aplicacin puede presentar problemas en algunos supuestos concretos de aplicacin, ya que a nuestro juicio no siempre la no discriminacin es susceptible de ser introducida judicialmente. En los tribunales administrativos internacionales se ha comenzado a admitir el derecho a la unin entre personas del mismo sexo, aunque con voces disidentes, pues algunos piensan, como el autor, que en ese supuesto es necesaria la expresa regulacin normativa por los rganos competentes y no el activismo judicial,70 so pena de caer en etnocentrismo, pues indudablemente al menos dos grandes religiones se oponen a dicha aplicacin del principio. 4.4. Derecho a un medio ambiente sano Este supuesto, claramente previsto en el texto constitucional del art. 41, tiene un sesgo interesante: es ms o menos el mismo texto del protocolo adicional de la Convencin Americana de Derechos Humanos, protocolo adicional que nuestro pas no haba suscripto ni incorpor por ende en su momento en el art. 75 inc. 22 de la Constitucin. Posteriormente fue ratificado, quedando el interrogante acerca de si tiene igual nivel normativo que la convencin. A nuestro juicio la respuesta afirmativa es la correcta. En efecto, el constituyente lo introdujo de todas maneras, dentro del cuerpo normativo, como art. 41, con el resultado de que la norma tiene nivel constitucional al menos. Cabe la pregunta de si abre o no una instancia supranacional,71 mxime atento que su texto no es sino el
69 El criterio se repite una vez ms a nivel reglamentario, v. gr. decreto 229/2000, art. 4 inc. a): Igualdad: el suministro de servicios pblicos ha de regirse por el principio de igualdad de derechos de los usuarios. El acceso y las reglas que rigen las relaciones entre los usuarios y los prestadores de servicios pblicos deber garantizar condiciones de igualdad, sin discriminacin de ningn tipo. Tanta insistencia no asegura su pleno cumplimiento. 70 Lo hemos expuesto en diversos lugares, a los que nos hemos remitido en votos disidentes que nos ha tocado emitir, por ejemplo en el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas y en el Tribunal Administrativo de la Organizacin Internacional del Trabajo, p. ej. en el fallo 2860/09, http://www. ilo.org/dyn/triblex/triblexmain.showList?p_lang=en&p_session_id=107. All nos remitimos a The Administrative Law of International Organizations: Checks and Balances in Law Making The Case of Discrimination en: European Public Law Series / Bibliothque de droit public europen, vol. LXXXIII, Internationalisation of Public Law / Linternationalisation du droit public, London, Esperia, 2006, pp. 289-312. Tambin en: Revue europenne de droit public / European Review of Public Law, vol. 18, n 1, Londres, Esperia, 2006, pp. 289-312; igualmente fue distribuido en el coloquio conjunto International Administrative Tribunals and the Rule of Law, World Bank Administrative Tribunal / American Society of International Law, 27 de marzo de 2007, Washington, D.C. Una versin abreviada apareci en Frenos y contrapesos en la creacin del derecho en organismos internacionales. El caso de la discriminacin, LL, Suplemento Especial 70 Aniversario, noviembre de 2005, pp. 165-175; tambin en www.gordillo.com/cv/cv_2_7_1, 41. 71 Ver en tal sentido Rossi, La defensa supranacional del derecho a un medio ambiente sano, en Gordillo-Gordo-L oianno-Rossi, Derechos humanos, op. cit., 1998, 3 ed.
resultado de la interpretacin armnica de la propia convencin, como ya lo hemos argumentado anteriormente y ahora queda normativamente demostrado.72 En todo caso cabe reiterar que la Constitucin habla nuevamente en el art. 43 de los derechos que protegen al ambiente, con lo cual es el ambiente mismo el objeto jurdico de tutela constitucional, adems de los individuos que en l se hallan como lo indica a ttulo expreso el art. 41. La legitimacin tiene en este aspecto un doble sustento constitucional expreso en el mbito judicial y por ende tambin en el administrativo. El tema en cuestin es pues uno de los que se ve resuelto jurisdiccionalmente mediante acciones en las que se defiendan derechos de incidencia colectiva, lo que no importa negar la legitimacin activa del ciudadano a ttulo individual y de los vecinos o asociaciones de vecinos. Pero ya no puede negarse la existencia de una tutela jurisdiccional amplia y que la legitimacin ha sido extendida con el mismo alcance que el art. 43 para el recurso de amparo: ac podr utilizarse la va del amparo o el juicio de conocimiento, pero la legitimacin ser siempre amplia.73 4.5 Los bienes y derechos colectivos en el derecho privado Esta cuestin viene siendo insistente y agudamente examinada en el mbito del derecho privado.74 All es normal hablar de la responsabilidad colectiva de grupos mdicos, p. ej.,75 lo que guarda singular paralelismo con la responsabilidad del Estado por omisin judicial en el control oportuno de la administracin.76 Tambin se analizan los grupos sociales como sujetos pasivos de dao77 y por ende como titulares de un derecho resarcitorio. Lo mismo ocurre con los derechos de los pueblos indgenas.78 Esa aproximacin entre el moderno derecho pblico y
72 Como lo explicamos en el libro Derechos Humanos, op. cit., en el cap. Derechos no enumerados: el caso de la salud y el medio ambiente, reproducido en el libro de M iller , Jonathan M.; Gelli, M ara A nglica; Cayuso, Susana y otros, Constitucin y derechos huma nos, t. 1, Buenos Aires, Astrea, 1991, p. 182 y ss. 73 Ver un anlisis de los aspectos sustantivos y procesales de la defensa del ambiente sano en Guevara Palacios, Augusto M, La culturizacin del ambiente, en Bidart Campos y Gil Dominguez (coords.), A una dcada de la reforma constitucional, op. cit., p. 233 y ss. Ver CSJN, Mendoza, LL, 2006-D, 281, entre otros. 74 L orenzetti, Responsabilidad colectiva, grupos y bienes colectivos, LL , 1996-D, 1058; Las normas fundamentales del derecho privado, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 1995. 75 CNCIV, Sala D, Calcaterra, LL , 1991-D, 469; Z avala de Gonzalez , M atilde, Responsabilidad por riesgo, Buenos Aires, Hammurabi, 1999; en contra, Mosset Iturraspe, Responsabilidad por daos. Responsabilidad colectiva, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 1999. El problema de extender demasiado la responsabilidad mdica es que entonces se hace necesario contratar seguros contra la mala praxis, que pueden ser muy caros, lo cual termina encareciendo el sistema de salud pblica y por ende detrayendo el servicio a los sectores menos favorecidos de la sociedad. 76 Infra, cap. XX, 11.2: es que su responsabilidad puede ser poltica, pero difcilmente resarcitoria: cap. XX, 1.3 y ss. 77 Ver Tallone, F ederico C. y Scolara , Vernica A., Participacin del individuo en grupos. Relevancia en el mbito de la responsabilidad civil, LL , 2000-A, 967; decr. 299/00, art. 9. 78 Supra, t. 1, cap. III, 6.2.4, Indgenas.
privado, en materia de progresos institucionales, se advierte tambin en materia procesal, p. ej. en el amparo,79 medidas cautelares,80 medidas autosatisfactivas o adelantamiento de sentencia,81 tutela inhibitoria, etc. 5. La legitimacin en los derechos de incidencia colectiva 5.1. El principio general La Constitucin, como interpret la Corte desde Siri y Kot, tiene garantas que son directamente operativas y el juzgador debe suplir las omisiones del legislador. En Ekmekdjian,82 a propsito de la Convencin IDH, incluso cuando el texto requiera expresamente una ley reglamentaria, la Corte sostuvo que una irrazonable demora del legislador no puede obstar a su aplicacin judicial. De nada valdra el captulo de nuevos derechos y garantas si hubiera que quedar supeditado a la falta de ley. Debe recurrirse a la aplicacin directa de la Constitucin y de los tratados internacionales que ella ha incorporado a su propio texto. 5.2. Los tres supuestos constitucionales El art. 43 de la Constitucin establece que la accin de amparo para los derechos de incidencia colectiva en general83 tiene tres tipos de legitimados activos:84 a) el afectado: usuario, vecino, etc.; puede ser un inters moral,85 b) el Defensor del Pueblo, c) las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin.86 d) Un supuesto legal adicional, previsto en la ley 24.240, el ministerio pblico fiscal.87 e) Todos ellos deben tener su rol, tambin, en la defensa del inters pblico en el extranjero, en los tribunales arbitrales internacionales. 5.2.1 El propio afectado El afectado puede defender su derecho subjetivo y el de incidencia colectiva a resguardar su salud y medio ambiente sano: art.41; o como usuario segn el
Infra, cap. XIII, La tutela judicial, 8, El amparo. Infra, cap. XIII, 9, Las medidas cautelares. 81 Infra, nota 6.5 y cap. III; Sala I, Asociacin Benghalensis, citado en nota 35. 82 Fallos, 308: 647; ED, 148: 338. 83 Incluyendo explcitamente los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor y cualquier forma de discriminacin. Comparar con la legitimacin para obrar establecida en la Ley General del Ambiente 25.675: 4.4 nota 3. 84 Ver Gelli, Constitucin..., op. cit., pp. 396-8, 401-4; Balbin, Curso, op. cit., pp. 560-582. 85 Como en los dos casos Gambier (teatro Oden; propaganda), Castro, etc. 86 La redaccin est expuesta en el orden a nuestro juicio ms claro. 87 Dice el art. 52 in fine, modificado por la ley 23.361: En caso de desistimiento o abandono de la accin de las referidas asociaciones legitimadas la titularidad activa ser asumida por el Ministerio Pblico Fiscal.
art. 42: se unen el derecho individual y colectivo.88 Se ha condenado al Estado a cumplir el cronograma de produccin de la vacuna contra la fiebre hemorrgica argentina o mal de los rastrojos;89 a realizar rampas de acceso para discapacitados in re Labatn,90 y a una empresa ferroviaria y al Estado a efectuar y fiscalizar obras para mejorar el acceso de discapacitados a los trenes (Verbrugghe).91 El caso ms importante fue Gambier II,92 en que se admiti el derecho a la vigencia del principio de legalidad. La evolucin de la jurisprudencia ha sido progresivamente amplia y ya puede hoy sostenerse, como lo ha resumido la Sala IV in re Youssefian, que en ltima instancia la legitimacin [se remite] a un punto de derecho sustancial (en la medida en que negar la legitimacin equivale a negar el derecho).93 5.2.2. Las asociaciones lato sensu que propendan a esos fines Puede presentarse una asociacin lato sensu, p. ej. una cooperativa,94 creada en defensa de los usuarios95 o de la colectividad y ese es el caso de la legitimacin de las asociaciones que propendan a estos fines, segn el art. 43.96
88 Han tramitado amparos iniciados por personas individuales en su condicin de usuario, vecino, afectado, etc., que defendan al mismo tiempo un derecho colectivo: Sala IV, Fernndez, Ral c. LL , 1997-E, 535 (la CSJN rechaz el amparo pero sin cuestionar la legitimacin, LL , 2000-A, 179); el primer caso Schroder, Sala III, LL , 1994-E, 449; Dalbon, LL , 1997-E, 570. Otro caso en LL , 2005C, 696, en que la Magistrada reconoci la legitimacin invocada tanto por el actor en su carcter de letrado como por el Colegio Pblico en virtud de lo previsto por el art. 7 del Cdigo de tica del Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal; reconocindole adems la legitimacin por el simple hecho de ser ciudadano: Rodriguez P rado, Julieta , Leyes secretas Antagnicas con un estado de derecho? LL , 2005-D, 481. Ampliar infra, cap. III, El derecho subjetivo en el derecho de incidencia colectiva, 6, Casos. Ver CNFed. CA, II, 29-XI-05, Halabi, Ernesto c/ P.E.N. - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986; CSJN, 24-II-09, Halabi, Ernesto c. P.E.N. ley 25.873 dto. 1563/04, LL, 02-III-09, 8, con nota de F ernando R. Garca P ulles; M aximiliano Torricelli; Roberto J. Boico; LL 2009-B, 189; RCyS 2009-III, 71, LL, 10-III-09, 7, con nota de M ara A nglica Gelli; LL , 30-III-09, 9, LL , 06-V-09, 8. 89 Sala IV, Viceconte, LL , 1998-F, 305, firme, cons. IV a X. 90 Labatn, LL , 1998-F, 345. Ampliar infra, cap. III, 6.1 a 6.10. Ver Gullco, Hernn, Rampas para discapacitados (caso Labatn), en Carri, A lejandro y otros, En defensa de los derechos civiles, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2000, p. 49 y ss. 91 Verbrugghe, Sala I, ED, 185: 995. 92 LL , 1999-E, 623, aqu llamado Gambier II, para diferenciarlo de Gambier I, ambos citados supra, nota 1.19. Ampliar infra, cap. III, 6.1 a 6.10. 93 Youssefian, LL , 1997-F, 270; Sala V, Rodrguez, Jess, LL; 1996-E, 80; Nieva , LL , 1998-A, 442, con nota de M iguel ngel Padilla , LL , 1998-B, 294, con nota de Bidart Campos. Era apreciar en el marco del proceso cautelar, interina y provisionalmente, la concurrencia de un inters tutelable (n IV, prrafo tercero in fine). Infra, cap. III, 5 y 6. 94 As lo resolvi la Sala I con referencia a Consumidores Libres. 95 CNCOM, Sala C, Unin de Usuarios y Consumidores, LL , 2005-F, 192, cons. VI: a los efectos de la legitimacin No constituye bice el hecho de que la actuacin sea en defensa de intereses patrimoniales individuales. 96 Un ejemplo es el Campos Ros en que la Asociacin Civil para la Democracia y el Gobierno Representativo obtuvo un fallo favorable a su pretensin, en el sentido de acceder a las declaraciones juradas de bienes de los legisladores de la Legislatura Local, CCAyT de la ciuadd de Buenos Aires, Sala II, 9-VI-2005, LL, Sup. Adm. 2005 (diciembre), 68, con comentario de A mbrosino, M ara Silvana , A favor del control social..., Sup. Adm. 2005 (diciembre), 67.
En los ltimos aos han proliferado las organizaciones no gubernamentales, para la defensa puntual de los derechos de los usuarios, del medio ambiente; o del control ciudadano del poder, la transparencia en la funcin pblica, etc.: las hay tanto genricas97 como puntuales o sectoriales.98 Cabe sealar que ya el cap. XIV (arts. 55 a 58) de la ley de defensa del consumidor 24.240, con las modificaciones introducidas por la ley 26.361, trata la legitimacin de las asociaciones de consumidores, la autorizacin que deben requerir de la autoridad de aplicacin para funcionar como tales y los requisitos para obtener el reconocimiento. Asimismo, partiendo de la base de la existencia del registro nacional de asociaciones de consumidores, previsto en el art. 55 del decreto 1798/94, reglamentario de la ley 24.240, la Secretara de Industria, Comercio y Minera, hoy Direccin Nacional de Comercio Interior del Ministerio de Economa y Produccin ha dictado la resolucin 461/9999 a travs de la cual con sesgo restrictivo se establecen normas y requisitos a los que deben ajustarse las asociaciones, para funcionar en el mbito nacional. El intento ha resultado ftil y carece adems del sustento legal que requiere la Constitucin. Como ha dicho la Sala IV en ADECUA c. ENARGAS,100 es suficiente con la inscripcin en el registro de personas jurdicas. Por lo dems, una cooperativa a la que se deneg la inscripcin gan el amparo en la Sala I, Consumidores Libres,101 en base a una interpretacin amplia del concepto de asociacin. Esta aqu comprendido el derecho a una audiencia pblica antes que el Estado resuelva cuestiones que afectan derechos de incidencia colectiva.102 En ella tales asociaciones pueden tener participacin, aportar pruebas y argumentos en relacin al proyecto en debate. Es que, en definitiva, derecho de incidencia colectiva y audiencia pblica son dos conceptos paralelos. Tambin cabe tener presente el art. 42, conforme al cual Los consumidores y usuarios [...] tienen derecho [...] a la proteccin de [...] sus intereses econmicos. Este derecho de fondo necesita la indispensable tutela judicial operativa, sin necesidad de norma procesal legislativa alguna, para requerir de la justicia el
97 CEC, Centro de Educacin al Consumidor, www.educacionconsumidor.org.ar; ADELCO, Accin del Consumidor, www.adelco.com.ar; Unin de Usuarios y Consumidores, www.usuarios.org.ar; Consumidores Argentinos, www.consumidoresarg.com.ar; ADECUA, www.adecua.org.ar. 98 ADC, Asociacin de Grandes Usuarios de Energa Elctrica de la Repblica Argentina (AGUEERA); Madres de Plaza de Mayo; Asociacin Por los Derechos Civiles; Asociacin Vecinal de Belgrano C; Asociacin Protectora de Suscriptores de Planes de Ahorro; Fatav, Familiares y vctimas de accidentes de trnsito, etc. 99 B.O. 12/7/99. 100 Sala IV, ADECUA c. ENARGAS, LL , 1998-F, 338. Sin embargo, ver el fallo de la misma sala in re Asduc, con nota de L ande, Carolina , Una carrera en bsqueda de justicia: Asociaciones, a inscribirse! LL , 2005-F, 334. 101 Consentida y ejecutoriada. Ampliar infra, cap. III, los numerosos casos citados en los 6.110. Esto demuestra que no es materialmente posible frenar todas las acciones desde la CSJN. Es como querer frenar la marea, parafraseando a L ord Denning, The Discipline of Law, Londres, Butterworths, 1979, p. 18. 102 Ver infra, cap. XI. Ver tambin Gusman, A lfredo Siverio, La intangibilidad de la situacin jurdica del usuario, LL , 2000-B, 263, nota 1.
derecho de fondo que la Constitucin consagra. La antigua solucin de los casos Siri y Kot resulta otra vez de directa aplicacin al caso. 5.2.3. Otros casos Ya de antao hay casos en que el derecho puede ser ejercido por terceros en defensa de otro sujeto de derecho que forma, o no,103 parte de ella como asociado.104 Esto es muy importante pues a veces el propio interesado es renuente a acudir a la va judicial, o no tiene los medios suficientes para hacerlo, e interesa al orden jurdico, en ciertos casos, que la lesin a determinadas circunstancias jurdicas individuales no quede sin correccin, lo que las transforma entonces en generales o colectivas.Partiendo del precedente de la ley de asociaciones profesionales stricto sensu, gremiales o sindicales la ley de proteccin al consumidor se adelant a la Constitucin de 1994 en reconocer legitimacin procesal colectiva a las asociaciones de usuarios y consumidores, concepto legal que recoge y ampla la norma constitucional. Diversos fallos han admitido la legitimacin de legisladores,105 aunque la CSJN se inclin por la tesis opuesta.106 Perdure o no esa solucin, alcanza con la legitimacin de las asociaciones, los afectados actuales o potenciales y el Defensor del Pueblo de la Nacin. Ni la CSJN puede frenar ese hito constitucional, como lo demuestran todos los tribunales.107 Negarles legitimacin a todos parece insostenible. Rechazar liminarmente una accin recin en la instancia extraordinaria de la CSJN, ms todava.108 Por ello es que a pesar de tales pronunciamientos en casos aislados, las salas y los jueces
103 El ejemplo ms dramtico de nuestro pasado reciente es el de las Madres de Plaza de Mayo; a nivel internacional hay numerosas organizaciones de derechos humanos ( Amnesty International, Americas Watch, etc.) que procuran la defensa de aquellos que no pueden defenderse por s mismos. Otro caso es el de la Sociedad Interamericana de Prensa, que brinda apoyo de opinin pblica supranacional a los problemas locales. 104 En el primer caso podramos encontrar una asociacin que defienda derechos de terceros discriminados, perseguidos, etc., aunque estos no sean miembros de ella. En el segundo encontramos supuestos tales como un gremio que defiende a sus afiliados, etc. 105 Nieva, Sala II, RAP, 228: 724 y otros, entre ellos, en la misma causa y, Sala, 10-VII-97; CNFed. CA, Sala ad hoc integrada por los Camaristas Roberto Mordeglia (Sala III), Pedro Jos J. Coviello (Sala I) y M ara Garzn de Comte Grand (Sala II), in re Sociedad Aeronutica San Fernando SRL y otros, 1997. La CSJN rechaz las acciones de los legisladores, pero el Juez de Primera Instancia logr imponer, en el caso iniciado por una asociacin de consumidores, la existencia al menos de un ente regulador con domicilio, presupuesto, organigrama, integracin del directorio con representantes de las Provincias y los usuarios. La administracin advirti que no poda siempre seguir intentando todas las vas o el salto de instancia y simplemente cumpli el acto, aunque slo ante la frrea insistencia del magistrado. 106 Ver Gil Dominguez , Los Derechos Colectivos como derechos fundamentales, en Bidart Campos y Gil Dominguez (coords.), op. cit., esp. punto IV, Derechos colectivos y jurisprudencia constitucional, p. 228 y ss. 107 Infra, cap. III, 6.1 a 6.10. 108 O, peor an, ordinaria : Yustman de Quaglino, 19-VIII-99. Se desestima liminarmente una accin ordinaria, en ocasin de resolver el recurso de hecho de Telecom. Mayora y minora se remiten a lo resuelto en una accin de amparo, Defensor del Pueblo de la Nacin, D. 218, XXXIII, 7-V-98, cuando parece obvio que no se trata de situaciones asimilables.
siguen aplicando, como deben, la Constitucin y el orden jurdico supranacional y supraconstitucional.109 6. Procesos en que se aplica 6.1. No solamente el amparo Si se considera al art. 43 referido principal pero no exclusivamente a la ms restrictiva de las vas judiciales, el amparo, de all se sigue, a fortiori, que la legitimacin as ampliada es asimismo aplicable a los juicios de conocimiento. La Corte Suprema admiti en AGUEERA, en efecto, que el derecho del art. 43 puede ejercitarse tanto por la va del amparo como por la accin meramente declarativa,110 y la Sala IV al igual que la V aclar que ese derecho se aplica a los juicios sumarsimo y sumario y que puede igualmente tramitarse como proceso ordinario. Lo mismo cabe decir de las cautelares autnomas. Ha dicho en aquel sentido la Sala IV de la CNFed. CA: Tambin abona la tesitura precedentemente esbozada la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin segn la cual la accin prevista en el art. 43 de la Constitucin Nacional y en la ley 16.986 no es la nica, exclusiva o ineludible para la salvaguarda de derechos y garantas constitucionales o legales, en tanto se admite que la tutela de los derechos y facultades constitucionales puede canalizarse por vas procesales que no se limitan a la especficamente reglada en la ley 16.986 (confr. doct. de Fallos, 310: 877); y que, en el caso de que las cuestiones en juego exigiesen una mayor amplitud de debate y prueba, puede disponerse la sustanciacin conforme al trmite previsto para el juicio sumario111 (Fallos 310: 877; 311: 810 y 2154) o el ordinario (Fallos 313: 532).112
109 Verbrugghe, Sala I, ED, 185: 995; Gambier, Sala II, LL , 1999-E, 623 y otros (infra, cap. III, 6 y 6.1 a 6.10). 110 AGUEERA, LL , 1997-C, 322, con nota: Las asociaciones de usuarios y la defensa de los derechos de incidencia colectiva (Accin declarativa de inconstitucionalidad), actualizada en Gordillo, Cien notas de Agustn, Buenos Aires, FDA, 1999, p. 140, nota 61.1. 111 Dice el art. 319 del CPCCN: cuando leyes especiales remitan al juicio o proceso sumario se entender que el litigio tramitar conforme el procedimiento del juicio ordinario. 112 Consumidores Libres, LL , 1997-F, 273, cons. IX in fine y X. Ver Fernndez, Ral c. Poder Ejecutivo nacional, Sala IV, LL , 1997-E, 535, revocado por la CSJN, que admite la legitimacin aunque rechaza el amparo, LL , 17-II-2000. En la primera de las causas citadas la Sala IV expres, refirindose al caso AGUEERA , que Tal similitud [se refiere a la por la Corte mentada analoga existente entre esa accin y la de amparo] se configura asimismo en el sub examine, en tanto la actora inici la presente accin como sumarsima (va prevista en el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin para el trmite de las acciones de amparo contra actos de particulares: confr. art. 321), no modificando lo sealado la circunstancia de que la seora juez de primera instancia haya ordenado el trmite de la presente con las reglas del juicio sumario [...] Si se entiende que la actora se encuentra legitimada para iniciar una accin de amparo, no se advierte que el hecho de que se haya dispuesto la tramitacin de la causa mediante las reglas de un juicio de conocimiento ms amplio tenga influencia sobre la aptitud de la recurrente para estar en juicio como parte actora a fin de lograr una sentencia sobre el fondo o mrito del asunto (cons. IX, 3 prr.).
Igual criterio adopt la sala V:113 tales previsiones (una propuesta del rgano competente en la materia y su debate en audiencia pblica) no son sino el correlato sectorial de los derechos de incidencia colectiva reconocidos en el art. 42 de la Constitucin Nacional (cons. IV). Quien no quiere utilizar la accin de amparo puede prescindir de ella y utilizar entonces las dems vas que el ordenamiento procesal en cada caso le otorga Imponer la obligatoriedad del amparo para el resguardo del derecho constitucional previsto en el art. 42 u otros (36, etc.) de la Constitucin, implicara quitarle al afectado toda accin cuando su derecho no fuera afectado en forma manifiesta, lo que resulta inaceptable : en esa tesitura resultara que nunca se podra producir prueba para la defensa de los derechos del consumidor frente al prestador de servicios pblicos monoplicos, por tratarse siempre de un amparo. Ello violara la garanta de la defensa en juicio para el supuesto que se interpretara que un usuario slo tiene derecho a demandar a una licenciataria monoplica por la va del amparo, sin oportunidad suficiente y adecuada de debate y prueba, ni por otra va procesal sumarsima. Tambin ello surge explcito del art. 41 de la Constitucin en cuanto tutela el derecho a la salud y a vivir en un medio ambiente sano. La norma habilita en todos los casos la legitimacin judicial amplia y slo se debern distinguir los distintos procesos conforme a sus propias reglas generales. El texto constitucional que autoriza iniciar la va del amparo para la tutela de derechos de incidencia colectiva, es con mayor razn aplicable a los procedimientos ordinarios, sumarios114 o sumarsimo, para la defensa del usuario,115 etc. 6.2. La opcin por una va de mayor debate y prueba La solucin clsica de nuestro derecho procesal fue siempre que quien tena derecho a iniciar un procedimiento sumario, p. ej. de daos y perjuicios, poda optar 116 por el ordinario. De igual modo, quien puede hacer un amparo puede optar por otro procedimiento de mayor amplitud de defensa y prueba para el demandado. Lo mismo resulta de aplicacin, cuando se trata de la accin sumarsima de defensa del consumidor conforme a la ley 24.240. Igual conclusin corresponde al amparo contra particulares. En esta variante se puede sostener que el juicio ordinario es o no una va idnea a criterio inicial del recurrente, no del demandado o del
113 Sala V, Consumidores Libres Coop. Ltda. y otro c. Presidencia de la Nacin y otro, LL , 1997-F, 265, con nota La revisin judicial de las tarifas y la accin de defensa del consumidor, reproducida en Gordillo, Cien notas de Agustn, op. cit., p. 157 y ss., 73. 114 No en el orden nacional en que ha sido eliminado por la ley 25.488. 115 Ver Ciminelli, Daro, Impugnacin de un acto administrativo mediante la accin de defensa del consumidor, en DJ, 2005-2, 1057. 116 Esta es la solucin aceptada por Hugo A lsina , R aymundo F ernndez , Carlos Colombo, en razn de que la eleccin por el actor del proceso que acuerda mayor amplitud de defensa no irroga perjuicio al demandado (Colombo, Carlos, Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, anotado y comentado, t. III, p. 841) y halla tambin respaldo jurisprudencial. (CNFed. Civ. y Com., Sala I, 5840, 29-4-77; 9340, 25-3-80; Sala II, 877, 2-7-71; 8643, 23-5-80; 67, 22-8-80; CSJN, AGUEERA, LL , 1997-C, 322 y Consumidores Libres, Sala IV, LL , 1997-F, 273.)
juez: Si su necesidad es de un pronto pronunciamiento, entonces es va idnea primero el amparo y no el juicio ordinario;117 ello es as Siempre exceptuando, como es obvio, los juicios sumarios o sumarsimos: [...] ley de defensa del consumidor, [...] etc.118 El requisito de que no exista otro medio judicial ms idneo ha de referirse a la idoneidad especfica de otros remedios sumarios previstos por la ley,119 no al juicio ordinario.120 Es que, como dice Colautti, el amparo ha dejado de ser una va subsidiaria para convertirse en una va alternativa cuya eleccin como medio mas idneo se halla a cargo de la asistencia letrada,121 si uno atiende a los pactos internacionales a los que el pas se ha sometido (art. 75 inc. 22 de la CN). 7. El proceso de conocimiento de la ley de defensa del consumidor 7.1. La legitimacin de las asociaciones En el plano legislativo, la legitimacin amplia para la defensa de derechos de incidencia colectiva ha sido reconocida expresamente en la ley de defensa del consumidor, desde luego aplicable a los servicios pblicos privatizados, donde las asociaciones y organizaciones de este tipo han sido admitidas en forma extensiva. En efecto, el art. 56 se refiere a las organizaciones que tengan como finalidad la defensa, informacin y educacin del consumidor, de lo cual no se refiere a ningn tipo de asociacin en particular, en lo que se refiere a la legitimacin. As lo ha resuelto la Sala I in re Consumidores Libres, en fallo que la administracin acat. El mismo principio amplio cabe aplicar, a nuestro juicio, cualquiera sea la forma jurdica de la organizacin no gubernamental, o incluso estatal o pblica no estatal, que tenga tales finalidades (fundaciones, gremios, cooperativas, etc.). Cabe tambin postular, como lo ha hecho con acierto la Sala IV en ADECUA C/ENARGAS, que es suficiente con su reconocimiento como persona jurdica por el Estado;122 ese mismo criterio ha sido receptado por CSJN in re Asociacin Benghalensis.123 El art. 55, con las modificaciones introducidas por la ley 26.361, destaca que Las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas como personas jurdicas reconocidas por la autoridad de aplicacin, estn legitimadas para accionar cuando resulten objetivamente afectados o amenazados intereses de los consumidores o usuarios, sin perjuicio de la intervencin de stos prevista
117 Un da en la justicia: los amparos de los arts. 43 y 75 inc. 22 de la Constitucin Nacional, LL , 1995-E, 988; reproducido en Derechos Humanos, op. cit., 5 ed., cap. XII y en A breg, M artn y Courtis, Christian (comps.), La aplicacin de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales, Buenos Aires, CELS/Editores del Puerto S.R.L., 1997, p. 201 y ss. 118 Art. citado en la nota precedente, nota 22. 119 Nota 24: ley de defensa del consumidor [...], etc. 120 Art. citado en la nota 116, p. 59. 121 Colautti, Derechos humanos, Buenos Aires, Universidad, 1995, p. 245. 122 LL , 1998-F, 338, cons. III. 123 CSJN, cons. 10 de la sentencia del 1-VI-2000; supra, nota 35. Ver Suplemento Especial La Ley, abril de 2008, Roberto Vzquez F ereyra (dir.), Reforma a la Ley de Defensa del Consumidor.
en el segundo prrafo del artculo 58 de esta ley. Las acciones judiciales iniciadas en defensa de intereses de incidencia colectiva cuentan con el beneficio de justicia gratuita.124 7.2. La legitimacin adicional obligatoria del ministerio pblico El art. 52 de la ley, con las modificaciones de la ley 26.361, otorga Acciones Judiciales en los siguientes trminos: Sin perjuicio de lo expuesto, el consumidor y usuario podrn iniciar acciones judiciales cuando sus intereses resulten afectados o amenazados. La accin corresponder al consumidor o usuario, a las asociaciones de consumidores constituidas como personas jurdicas, a la autoridad de aplicacin nacional o local,125 al Defensor del Pueblo y al Ministerio Pblico Fiscal. Dicho ministerio, cuando no intervenga en el proceso como parte, actuar obligatoriamente como fiscal de la ley. En las causas judiciales que tramiten en defensa de intereses de incidencia colectiva, las asociaciones de consumidores y usuarios que lo requieran estarn habilitadas como litisconsortes de cualquiera de los dems legitimados por el presente artculo, previa evaluacin del juez competente sobre legitimacin de stas. Resolver si es procedente o no, teniendo en cuenta si existe su respectiva acreditacin para tal fin de acuerdo a la normativa vigente. Concluye el art. 52 antes citado diciendo que En caso de desistimiento o abandono de la accin de las referidas asociaciones legitimadas, la titularidad activa ser asumida por el ministerio pblico fiscal. 126 Aqu la legitimacin para la defensa de los derechos de incidencia colectiva es quntuple: el interesado, las asociaciones, la autoridad de aplicacin, el Defensor del Pueblo y el ministerio pblico fiscal, quien tiene adems obligacin de proseguir las acciones en caso de desistimiento de la asociacin actora. 7.3. Proceso de conocimiento Por ltimo, el art. 53, modificado por la ley 26.361, dispone que En las causas iniciadas por el ejercicio de los derechos establecidos en esta ley regirn las normas del proceso de conocimiento ms abreviado que rijan en la jurisdiccin del tribunal ordinario competente, a menos que a pedido de parte el juez por resolucin fundada y basado en la complejidad de la pretensin, considere necesario un trmite de conocimiento ms adecuado. Hay quienes pretendieron que esto implicaba la obligacin de utilizar la accin de amparo, con su mltiple restriccin a un
124 CNCOM, Sala C, Unin de Usuarios y Consumidores c. Banco de la Provincia de Buenos Aires, LL, 2005-F, 192. El destacado es nuestro.v 125 Ver JNCom. N 18, Direccin General de Defensa del Consumidor c. Banca Nazionale del Lavoro, ao 2004, LL, 2005-A, 819, con nuestra nota La Direccin General de Defensa y Proteccin del Consumidor de la Ciudad de Buenos Aires, acciones de clase, tribunales judiciales y tribunales administrativos; un fututo proyecto de tribunales administrativos para los servicios pblicos, LL , 2005-A, 818. 126 El destacado es nuestro.
plazo de quince das, limitacin de debate y prueba, requerimiento de ilegalidad manifiesta, etc. No era una afirmacin seria. El proceso de conocimiento ms abreviado es el proceso sumarsimo; nada impide que se opte por el ordinario si el actor elige la va que otorga mayor debate y prueba. 7.4. Clusulas nulas y recomposicin del contrato. Interpretacin ms favorable al consumidor o usuario El art. 37 de la ley de defensa del consumidor 24.240 dispone adems que Sin perjuicio de la validez del contrato, se tendrn por no convenidas: a) Las clusulas que desnaturalicen las obligaciones o limiten la responsabilidad por daos; b) Las clusulas que importen renuncia o restriccin de los derechos del consumidor o amplen los derechos de la otra parte; c) Las clusulas que contengan cualquier precepto que imponga la inversin de la carga de la prueba en perjuicio del consumidor.127 Hay fallos que incumplen esta ley de orden pblico e imponen la carga de la prueba al usuario. Otros puntualizan que al actor corresponde un mnimo de actividad probatoria.128 Por fin algunos imponen la carga de la prueba al prestador del servicio.129 Contina el mismo art. 37 sealando que La interpretacin del contrato se har en el sentido ms favorable para el consumidor. Cuando existan dudas sobre los alcances de su obligacin, se estar a la que sea menos gravosa. En caso en que el oferente viole el deber de buena fe en la etapa previa a la conclusin del contrato o en su celebracin o transgreda el deber de informacin130 o la legislacin de defensa de la competencia o de lealtad comercial, el consumidor tendr derecho a demandar la nulidad del contrato o la de una o ms clusulas. Cuando el juez declare la nulidad parcial, simultneamente integrar el contrato, si ello fuera necesario. En el caso de aumento de tarifas de servicios pblicos, el juez puede as no solamente anular la nueva tarifa sino tambin restablecer la vigencia de la anterior, como ocurre cuando se anula por inconstitucional un aumento por sobre la tarifa precedente. La regla de que la abrogacin de una norma abrogatoria no hace renacer la norma abrogada ( Messineo) cede ante el principio de orden pblico nacional de la ley de defensa del consumidor, que establece la recomposicin parcial de la relacin jurdica declarando la nulidad de solamente una parte de ella.131 Por aplicacin de tales
127 Ver Caplan, A riel R. y Scheibler , Guillermo M. (coords.), Manual de Ciudadana Activa, Buenos Aires, Asociacin Civil Carlos Snchez Viamonte, 2005, cap. 6, Defensa del consumidor, p. 74, Clusulas prohibidas que se tendrn por no escritas, supuestos d) al g). 128 Ver Cien notas de Agustn, op. cit., p. 201. 129 CNFed. Civil y Com., Sala I, Cervera Ros, LL , 1999-F, 517; DJ, 2000-1, 637. 130 Ver resolucin 104/2005 SCT (B.O 30/06/05), que incorpora al ordenamiento jurdico nacional la Resolucin N 21 del Grupo Mercado Comn del Sur, de fecha 8 de octubre de 2004, relativa al Derecho de Informacin al Consumidor en las Transacciones Comerciales Efectuadas por Internet. 131 Igual solucin en el CCAPBA, cuyo art. 50 inc. 1 prev que la sentencia podr decidir El restablecimiento o reconocimiento del derecho o inters jurdicamente vulnerado y la adopcin de las medidas o actos necesarios a tales fines.
principios, en un amparo interpuesto por un habitante de la Ciudad de Buenos Aires que invoca su calidad de usuario del servicio de subterrneos e impugna el aumento de la tarifa por redondeo, la Sala IV de la CNFed. CA confirma la sentencia de primera instancia que anula el aumento por inconstitucional.132 La revocacin del fallo por la CSJN, en cuanto al fondo, no cuestiona la legitimacin.133 La misma regla se debera aplicar en los dems aumentos de tarifas que adolezcan de vicios de ilegitimidad, como lo haban declarado los tribunales del fuero en materia telefnica.134 La revocacin de estos fallos por la CSJN pretende en cambio amplia libertad administrativa, lo que no parece condigno de los tiempos presentes. Pertenece, con justicia, al siglo pasado. La lucha por el derecho contina en el siglo XXI. 7.5. En caso de duda a favor del consumidor Igualmente resulta de inters el art. 3 modificado por la ley 26.361 en cuanto dispone que En caso de duda sobre la interpretacin de los principios que establece esta ley prevalecer la ms favorable al consumidor, principio que reitera el art. 37.135 Dicho principio establece de pleno derecho un criterio jurdico a favor del derecho del usuario o consumidor, con lo cual el otorgamiento de una medida cautelar debe cumplir con este precepto legal de una ley de orden pblico nacional, sin poder oponer a ello la presuncin de legitimidad de los reglamentos o actos administrativos, sean ellos nacionales o locales. El art. 65 es en tal aspecto categrico: La presente ley es de orden pblico, rige en todo el territorio nacional. La verosimilitud del derecho est dispuesta a favor del usuario por expresa disposicin de la ley nacional de orden pblico que por lo dems se ajusta en un todo al texto y al espritu del art. 42 de la Constitucin, razn por la cual no puede pensarse tampoco en su posible inconstitucionalidad. LamentablemenSala IV, Fernndez, Ral c. Poder Ejecutivo nacional, LL , 1997-E, 535; la disidencia de Uses en cuanto al fondo, no a lo procesal. Se declar la aplicabilidad de los arts. 42 y 43 de la Constitucin nacional, Que es principio general en la materia que las tarifas de los servicios pblicos deben ser justas y razonables de manera que se asegure el respeto de la necesaria proporcionalidad entre el servicio prestado y la retribucin abonada y la legitimacin del usuario del servicio para pedir la declaracin de inconstitucionalidad. 133 LL , 17-II-2000. Otros fallos de cmara confirman la legitimacin amplia: infra, cap. III. 134 Defensor del Pueblo c. Poder Ejecutivo nacional, Sala III, LL , 1997-E, 506, con nota de Gallardo, R oberto A ndrs , Telfonos: novedosas herramientas y peligrosas tendencias de la administracin. El primero es Adelco, Sala III, LL , 1997-C, 836. La solucin especfica que mentamos fue adoptada en primera instancia por la jueza Dra. M ara Jos Sarmiento y confirmada por la misma sala III, en la misma causa. 135 Esto es aplicable a mltiples instituciones, como la participacin, las audiencias pblicas, las facultades regulatorias de los entes reguladores, etc. En tal mismo sentido, ver los argumentos de los votos de la CNFed. CA, Sala I, en ngel Estrada, LL , 2000-E,527; ED 187,982. Ver tambin el fallo de la CSJN, con mi nota ngel Estrada en JA , nmero especial, 2005-III, fascculo n 9, El caso ngel Estrada, pp. 46-48; reproducida en Res Publica, Revista de la Asociacin Iberoamericana de Derecho Administrativo, ao I, nmero 2, mayo-agosto de 2005, Mxico, 2005, pp. 307-311.
te estos claros preceptos y principios jurdicos, para ms de orden pblico, no siempre reciben debido acatamiento judicial cuando se trata de aplicarlos a la administracin pblica. 7.6. Plazos de caducidad y prescripcin No puede por va de una supuesta aplicacin obligatoria del decreto-ley de amparo, o del decreto-ley de procedimiento administrativo, aplicarse un plazo de caducidad que nada tiene que ver con el cmputo de la prescripcin que prev la ley de defensa del consumidor.136 La ley de defensa del consumidor es una ley federal de orden pblico que tutela derechos y garantas constitucionales federales y supranacionales: su mbito de aplicacin temporal y su expresa finalidad de beneficiar al usuario o consumidor, no pueden quedar cercenados por la aplicacin de normas de derecho procesal o procesal administrativo locales que, a la inversa, cercenan los derechos del interesado, o conceden plazos ms restrictivos para la defensa de sus derechos e intereses. Existiendo dos modos posibles de computar el plazo de interposicin de la demanda, o la disyuncin entre un plazo de prescripcin y uno de caducidad, esta ley federal de orden pblico obliga necesariamente a adoptar la solucin ms favorable al usuario o consumidor, cuando la defensa de sus derechos o intereses le lleve a impugnar un acto, hecho u omisin de la administracin pblica nacional, provincial o municipal. Queda con ello dicho que, a nuestro entender, si la defensa de los referidos derechos se intenta fuera del plazo de noventa das que prev el decreto-ley nacional de procedimiento administrativo pero dentro del plazo de prescripcin de la ley de defensa del usuario y consumidor, corresponde aplicar el plazo ms favorable al usuario o administrado. Este es a nuestro juicio el criterio general con el cual resolver situaciones de esta ndole: a favor del mayor control, de la mayor apertura de la va jucidial, del mayor acceso a la justicia eficaz. 7.7. Cmputo de la prescripcin Tanto en lo que hace al derecho de fondo como en cuanto al proceso, cabe recordar algunas normas de inters para los derechos de incidencia colectiva. As p. ej. El art. 50 de la ley 24.240, modificado por la ley 26.361, establece que Las acciones judiciales y las sanciones emergentes de la presente ley prescribirn en el trmino de tres (3) aos. Cuando por otras leyes generales o especiales se fijen plazos de prescripcin distintos del establecido precedentemente se estar al ms favorable al consumidor o usuario. La prescripcin se interrumpir por la
136 En el cdigo procesal administrativo de la provincia de Buenos Aires distintas pretensiones pueden tramitarse en la misma accin procesal administrativa, la cual a su vez puede ser tanto ordinaria como sumaria. A tenor de lo expuesto correspondera aplicar esta ltima, pero como ella no admite otra prueba que el expediente y la documental, es posible que la jurisprudencia se incline por la va ordinaria.
comisin de nuevas infracciones137 o por el inicio de las actuaciones administrativas o judiciales. La infraccin cometida a travs de una tarifa ilegal o excesiva consiste en lesionar los derechos e intereses econmicos de los usuarios. Cuando es de carcter sistemtico o constante no da lugar al comienzo del cmputo de la prescripcin. Esta norma, que al igual que todo el resto de esta ley es de orden pblico, debe tambin interpretarse, conforme al mismo texto de la ley, de la forma ms favorable al usuario o consumidor: en la duda, por ende, el derecho en cuestin no se encuentra prescripto. 8. Las restricciones empricas y cmo superarlas 8.1. Primera restriccin emprica En los aos posteriores a la reforma constitucional se han dictado tanto pronunciamientos restrictivos como amplios en cuanto al alcance de esta legitimacin. Algunos de los fallos restrictivos han dado como fundamento que no se haba presentado tambin un interesado directo. Ello nos proporciona una primera leccin prctica a aprender: que por el momento es conveniente incluir siempre un interesado directo en cualquier accin por derechos de incidencia colectiva. Desde luego, este requisito que exige es slo una etapa del nacimiento de esta institucin, pues parece obvio que si se trata de la tutela de derechos que la propia constitucin denomina de incidencia colectiva, no se trata de situaciones individuales y concretas, sino generales. 8.2. Segunda restriccin emprica En otros casos le han negado legitimacin a algunas asociaciones o corporaciones por no tener como objeto especfico esta tutela. Ello proporciona una segunda leccin prctica y es que hay que modificar los estatutos e inscribirlas en el Registro Nacional de Defensa del Consumidor. Tambin, constituir una pltora de asociaciones para una pltora de derechos de incidencia colectiva, hasta tanto la jurisprudencia sea uniforme y pueda desandarse el camino que tan inslitamente se ha debido recorrer ante la enorme reticencia de algunos rganos judiciales. En su primera etapa el Registro Nacional de Defensa del Consumidor intent limitar en su aplicacin prctica el espectro de instituciones reconocidas, p. ej. excluyendo cooperativas y restringindolo solamente a las asociaciones civiles. Ese intento fue anulado por la Sala I, en fallo que la administracin acat, procediendo a la inscripcin en el registro.138 Pensamos, como la Sala I, que corresponde la inscripcin de todo tipo de persona jurdica, incluso en formacin, e incluyendo las asociaciones mutuales, sindicales,
El destacado es nuestro. In re Consumidores Libres, 1997. El Registro Nacional de Defensa del Consumidor fue creado por resolucin 289/95 SCI. El registro depende de la Direccin Nacional de Comercio Interior, como tambin el Registro Nacional de Infractores a la ley 24.240. Ver supra, 5.2.2.
profesiona-les (el C.P.A.C.F., etc.), polticas (partidos polticos), etc. Lo cual lleva a reflexionar acerca de si en verdad no es suficiente con que se trate de una persona jurdica legalmente constituida, sin necesidad de que haya un registro especial al efecto; por lo dems el registro est creado por una resolucin de Secretara, no por ley, por lo cual resulta obvio que no rene los caracteres de ley formal previstos en la Constitucin. Desde el punto de vista jurdico y constitucional, entendemos que no cabe exigir la inscripcin en un registro que no cumple la primera de las condi-ciones constitucionales, su creacin por ley del Congreso de la Nacin. As lo ha resuelto, implcita pero inequvocamente, la Sala IV en ADECUA c/ ENARGAS.139 8.3. Tercera limitacin En algn caso, incluso estando el Defensor del Pueblo como legitimado indubitable, se ha resuelto revertir en el art. 43 el prrafo segundo al primero y exigir una ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta a un derecho individual. Ello nos lleva a una tercera leccin prctica y es que en tanto sea posible es por ahora mejor utilizar las acciones de la ley de defensa del consumidor y del usuario de servicios pblicos, o la accin por el derecho a un medio ambiente sano y slo si stas no proceden recurrir al amparo del art. 43,140 para evitar intiles discusiones procesales. Incluso, utilizar preferentemente acciones de conocimiento como el juicio sumario141 o el sumarsimo cuando existe en algunos ordenamientos locales; o el ordinario donde se pueda. Esto, que es mero consejo prctico para litigantes, no constituye la enunciacin de un principio jurdico sino cmo evitar su defectuosa aplicacin. Desde luego, existe all un problema mayor, que es la denegacin de acceso pleno a una justicia oportuna y eficaz, conforme la Constitucin y los tratados.142 9. La resistencia al cambio Esto no significa que se est interpretando bien la Constitucin en estos pronunciamientos restrictivos, solo que hay un tiempo de inevitable adaptacin que debe todava transitarse y mientras tanto es necesario encontrar vas paralelas143 de sortear los obstculos procesales que se va tratando, intilmente, de crear. Estas
139 LL , 1998-F, 338. Pero hay antecedentes discordantes, que obligan a estar atentos. Ver el fallo que comenta L ande, Carolina, Una carrera en la bsqueda de justicia: Asociaciones a inscribirse! LL , 2005-F, 334. 140 Ver los fallos de 1 y 2 instancia en Consumidores Libres, LL , 1995-E, 516 con nuestra nota, La legitimacin en el amparo: asociaciones, cooperativas, derechos de incidencia colectiva, reproducida en Cien notas de Agustn, op. cit., 18, p. 67. 141 Ver nota 6.5. 142 Ver caps. XIII La tutela judicial y XIV Problemas del acceso al la justicia. 143 Es lo que explicamos en La administracin paralela. El parasistema jurdico administrativo, Madrid, Civitas, 1982, reimpresin 2001; Lamministrazione parallela. Il parasistema giuridicoamministrativo, introduccin de F eliciano Benvenuti, Miln, Giuffr, 1987.
dificultades son fruto de una resistencia a aceptar la nueva Constitucin y los pactos supranacionales144 como derecho interno directamente operativo en sede judicial.145 Cambi la Constitucin, pero no la cultura.146 Tambin los ciudadanos debemos poner lo nuestro. Hay que tener perseverancia: Vigilantibus, et non dormientibus, jura subveniunt. A su vez, dado que las vas del derecho supranacional estn abiertas sin estas limitaciones internas, es indispensable recurrir constantemente a ellas para luego hacer realidad en lo interno lo que en lo externo est dado.147 Finalmente, administraciones y tribunales, no tendrn ms remedio que comprender, en base a los precedentes de Giroldi, Bramajo y Arce, que no pueden lgica ni jurdicamente retacear en el derecho interno la tutela y legitimacin procesal que los individuos tienen ampliamente reconocido en la prctica viviente del derecho supranacional.148 Desde luego, no todos los tribunales proceden de ese modo:149 simplemente hace falta que su ejemplo cunda. Nuestro pronstico es decididamente optimista, en base a los fallos que estamos relatando, algunos verdaderamente excelentes por la determinacin que adoptan, digna de ser imitada.150
144 Lo que viene de antes de la Constitucin de 1994. Ver nuestra nota La creciente internacionalizacin del derecho y sus efectos, nota a Cafs La Virginia, CSJN, LL , 1995-D, 277; Giroldi, 7-IV-95, tambin con nuestra nota La obligatoria aplicacin interna de los fallos y opiniones consultivas supranacionales, RAP, 215: 151, Buenos Aires, 1996, y Ekmekdjian, 1992, Fibraca, 1993, Hagelin, 1993, etc. El caso Giroldi se ampla en Arce, LL , 1997-F, 696, que anotamos en Los derechos humanos no son para sino contra el Estado, reproducido, al igual que los anteriores, en Cien notas de Agustn, op. cit., p. 165, 76. 145 Un da en la justicia: los amparos de los arts. 43 y 75 inc. 22 de la Constitucin Nacional, op. cit.; tambin en Derechos Humanos, op. cit., 4 ed., cap. IX y en A breg y Courtis (comps.), La aplicacin de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales, op. loc. cit. 146 Derechos Humanos, op. cit., cap. I. No todos piensan, como Vidal Perdomo, Jaime, Derecho administrativo, Bogot, Temis, 10 ed., p. 8, que Esta bsqueda difcil desalienta, en ocasiones, a ciertos espritus ms dispuestos a las cosas determinadas y fijas, pero estimula enormemente a quienes gustan de las renovaciones, y aman, si as pudiera decirse, la aventura intelectual. Ver supra, t. 1, cap. I, El mtodo en derecho. Ver tambin Domnguez , op. cit., p. 232, el cual sostiene que ... la jurisprudencia constitucional sigue sosteniendo un paradigma superado, y consecuentemente, retaceando la fuerza normativa de la Constitucin en el campo de los derechos colectivos. Sobre el tema cultural volveremos en el cap. VIII, 12, nota, y ya hemos adelantado algo en el t.1, Parte general. (Idem, cap. II, III y IV.) 147 Ver el cap. VIII, La creciente internacionalizacin del derecho, en nuestra Introduccin al Derecho, edicin como e-book en www.gordillo.com, tambin en su versin inglesa, An Introduction to Law, prlogo de Spyridon F logatis, Londres, Esperia, 2003, cap. VIII, y castellana, Buenos Aires, La Ley, 1007. Ver tambin nuestro libro The Future of Latin America: Can the EU Help?, prlogo de Spyridon F logatis, Londres, Esperia, 2003. 148 Ver infra, cap. III, El derecho subjetivo en el derecho de incidencia colectiva, 2, Problemas procesales, in fine. El decreto 229/2000 obliga a resolver las denuncias. Ver tambin Vargas Carreo, E dmundo; P iza R ocafort, R odolfo y T rejos , Gerardo, Introduccin al derecho internacional, San Jos, Juricentro, 1992; P. van Dijk y G.J.H. van Hoof y colaboradores, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Kluwer Law International, La Haya, 1998, 3 ed., pp. 40-7. 149 En los caps. II a IV de este t. 2, respectivamente, Derechos de incidencia colectiva, El derecho subjetivo en el derecho de incidencia colectiva y El inters legtimo. 150 Gambier II, Torello, etc., ver infra, cap. III, El derecho subjetivo en el derecho de incidencia colectiva.
10. El esquema clsico y su evolucin 10.1. Derecho subjetivo, inters legtimo, inters simple El clsico derecho pblico argentino nacional, atrasado legislativamente respecto del derecho comparado local y extranjero, admita pues bsicamente la tutela en sede judicial del derecho subjetivo, no as del inters legtimo que slo encontraba proteccin en sede administrativa. El derecho de todo habitante se reduca en un inters simple que slo permita hacer denuncias administrativas pero no exigir nada, ni siquiera la cesacin de la irregularidad denunciada,151 ni recurrir en sede administrativa o accionar judicialmente. Eso cambi radicalmente, como estamos viendo y seguiremos ampliando ms adelante, con la Constitucin de 1994. 10.2. Inters difuso Frente a ellos se eriga el concepto de inters difuso, ms amplio que el inters legtimo pero no tanto como el inters simple. La mayor parte de los procesalistas lo admitan, algunos administrativistas no. El concepto no pasaba a la realidad salvo en medio ambiente. 10.3. La ley de defensa del usuario y del consumidor La ley de defensa del usuario y del consumidor admiti la legitimacin de asociaciones de usuarios y consumidores para actuar en juicio contra los proveedores de bienes y servicios, incluidos los servicios pblicos, lo que no ha podido sino ser interpretado con la amplitud que el texto legal consagra. Es adems una ley federal de orden pblico, que consagra el principio de en la duda a favor del usuario o consumidor y otorga amplio acceso judicial para su tutela.152 10.4. Los arts. 41 a 43 de la Constitucin Poco tiempo despus de dictada la ley de defensa del usuario y del consumidor, la Constitucin de 1994 admiti dos tipos expresos de inters colectivo con tutela judicial: los del art. 41153 para el derecho a la salud154 y a un medio ambiente
151 Lo explicamos en versiones anteriores de los caps. II y III de este t. 2 y ms someramente en el t. 1, op. cit., cap. X, Clasificacin jurdica de la funcin administrativa, 18, Derecho subjetivo, inters legtimo, inters difuso e inters simple. Ver M arcer , Ernesto A lberto, Demandas contra el Estado. La Nacin y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires demandadas en juicio, Buenos Aires, Ad-Hoc, 2004, cap. V, p. 64 y ss. 152 Ver infra, cap. VI, 4.5.1, La ley de defensa del usuario y consumidor. 153 El art. 41 le otorga este derecho a toda persona afectada por el ambiente, figura similar al inters difuso. Ver Rossi, op. loc. cit. En Derechos Humanos hicimos desde 1990 una construccin receptada en el art. 41 de la Constitucin nacional, en la Constitucin de Costa Rica y en la jurisprudencia constitucional de la Sala IV de su Corte Suprema. 154 El cual tiene, en la Ciudad de Buenos Aires, una extensin normativa mucho ms amplia. Ver p. ej., Cerrudo, con nota de Molinelli, Juana E ster , La obligacin de no regresividad arbitraria para la tutela efectiva y eficaz del derecho a la salud,LL , 2003-F, 311.
sano155 y los del art. 43.156 A lo expuesto cabe sumar el de la ley de defensa del usuario y del consumidor157 ya preexistente y los mltiples derechos del art. 42;158 con ms los derechos de los arts. 36159 y ss., todos de igual naturaleza colectiva. La introduccin constitucional de los derechos de incidencia colectiva constituye la base del desarrollo de la legitimacin judicial en cuanto al derecho sustantivo y adjetivo, p. ej. en materia de participacin de los usuarios en los servicios pblicos conforme al art. 42, o en el ya reconocido derecho a tener audiencia pblica antes que se modifique su rgimen hacia el usuario. Por supuesto, que exista la va judicial no significa que el xito corone toda propuesta impugnativa. Algunas veces con razn y otras sin ella, las sentencias definitivas no siempre hacen lugar a lo peticionado. Pero esto no desmerece el valor del progreso que se ha producido en la materia. 10.5. El derecho a la previa audiencia pblica160 Se ha abierto camino, tambin, la idea del derecho constitucional a la audiencia pblica antes de que se adopten decisiones que puedan afectar a la colectividad. Este instituto ha sido tomado del derecho anglosajn y lo desarrollamos en el cap. XI. All confluyen un derecho sustantivo y adjetivo de incidencia colectiva y como veremos tambin un derecho subjetivo. Al igual que el principio madre del debido proceso en su doble fase adjetiva y sustantiva, lo mismo ocurre con este su desprendimiento, en el derecho de incidencia colectiva y el derecho subjetivo a la audiencia pblica. La audiencia pblica es exigible no solamente en materia de tutela de medio ambiente y emisin de normas generales, sino en todo lo atinente a los servicios pblicos. Su utilidad prctica ha demostrado ser insustituible, al obligar a las autoridades pblicas a escuchar razones y evaluar alternativas antes de tomar decisiones que afectan el medio ambiente o la comunidad en cualquier otro modo. Ello se vio claramente, como derecho de incidencia colectiva, con el amparo iniciado primero por A delco en 1994 y ms tarde por el Defensor del Pueblo y un partido poltico en 1996, para que no se renegociara en ms las tarifas telefnicas sin previa audiencia pblica; la situacin se repiti en 1997 con la proyectada prrroga de la exclusividad en Youssefian. A delco obtuvo en 1996 una medida judicial de no innovar, reconocindose as su legitimacin para la defensa de intereses o derechos de incidencia colectiva; la administracin trans en realizar
Ver supra, t. 1, cap. III, 15, El derecho a un medio ambiente sano. Ver supra, t. 1, cap. III, 16.1, El amparo comn y el amparo para la tutela del medio ambiente y los derechos de incidencia colectiva, 16.2, Habeas data, 16.3, Habeas corpus. Ver asimismo decreto 1172/2003 relativo a la materia. 157 Ver supra, t. 1, cap. III, 16.6, La ley de defensa del usuario y del consumidor. 158 De ellos, el decreto 229/2000 trata de fortalecer, entre otros, la informacin. Ver cons. 1, art. 3 incs. a), b), d ), e), f ), g); art. 4, incs. e) y g); art. 5, incs. a), b), c), d ), f ). 159 Ver supra, t. 1, cap. III, 14, Instituciones sustantivas de contralor. 160 Ampliar infra, cap XI, El procedimiento de audiencia pblica.
la audiencia pblica, reconociendo entonces tambin el derecho sustantivo. Tras dos sucesivas audiencias pblicas, el Ministerio debi, en ambas oportunidades, reducir sus estimaciones previas de negociacin y aumento tarifario, aunque finalmente increment las tarifas sin cumplimentar con el recaudo de someter su proyecto a previo escrutinio pblico. Su posicin solo fue conocida ex post facto; su accionar fue por ende declarado ilegal e inconstitucional en las instancias de grado,161 previsiblemente revocadas por la CSJN el 7-V-98, fallo que luego se ha utilizado como sello. Y sin embargo la administracin realiz, sea por decisin propia o judicial, dos audiencias pblicas sobre temas importantes, en 1999.162 Otra variante limitativa hizo el Jefe de Gabinete cuando se trataba de fijar la tarifa a cobrar por YPF por el transporte de petrleo crudo por su Oleoducto Transandino: simplemente concedi vista de las actuaciones a los interesados, fundndolo en que Que desde el punto de vista jurdico cabe expresar que uno de los principios elementales en materia de tarifas, es garantizar que todos los afectados por ella puedan verter sus opiniones.163 Hay en nuestra administracin, a fines del siglo pasado, otra forma de participacin muy parcial y limitada, que no satisface a nuestro criterio el requerimiento constitucional. Se trata del llamado Documento de Consulta de la Secretara de Comunicaciones, a travs del cual se convoca, mediante circulares, a los interesados cuya opinin la administracin estima procedente en la cuestin. Ellos deben expresar su opinin por escrito, decidiendo finalmente la administracin.164 Se puede hacer un paralelismo entre I, a) este mecanismo de invitacin restringida y b) la audiencia pblica, por una parte y II, por la otra, la distincin entre c) licitacin privada y d ) licitacin pblica.165 Otro procedimiento parecido lo constituye la consulta pblica que realiza en procedimiento nicamente escrito la Secretara de Industria, Comercio y Minera, previa publicacin en el Boletn Oficial.166
161 Adelco, Sala III, LL , 1997-C, 836; Defensor del Pueblo c. Poder Ejecutivo nacional, Sala III, LL , 1997-E, 506, con nota de Gallardo, Roberto A ndrs, Telfonos: novedosas herramientas y peligrosas tendencias de la administracin. 162 Aeroparque y ferrocarriles; infra, cap. XI, El procedimiento de audiencia pblica. 163 Disposicin administrativa 1/97, p. 6. Esta posicin jurdica dbil se transmite al decr. 229/00, art. 4 inc. d ) Participacin: los usuarios y beneficiarios de servicios de atencin al pblico deben contar con mecanismos de participacin adecuados a cada caso, a fin de garantizar y proteger el derecho a una correcta prestacin y art. 5 inc. f ) Establecer mecanismos de consulta a los usuarios acerca de los servicios que aquellos demanden, sus sugerencias y opiniones para la mejora de los mismos. 164 Res. SC 86/96, 25.835/96, 1079/98, 1460/98, SC 1616/98; res. SC n 57/96 Reglamento General de Audiencias Pblicas y Documento de Consulta para las Comunicaciones. 165 Ver infra cap. XII, La licitacin pblica. 166 Resolucin M.E. y O. y S.P. n 329/96, instrumentada p. ej. a travs de la resolucin S.C. y M. 1212/97, p. 16. Estos mecanismos demuestran que la propia administracin comienza a advertir la necesidad de contar con una consulta pblica en su propio inters, sin perjuicio de que tambin lo sea en el inters pblico, como lo explicamos infra, cap. XI El procedimiento de audiencia pblica.
Pero todos estos pasos alternativos se deben complementar con audiencias pblicas formales dispuestas por iniciativa de la propia administracin, para otros aspectos de la vida administrativa. Tambin ayuda en esto el progreso del derecho pblico local, en el caso la consagracin constitucional de la audiencia pblica en la Ciudad de Buenos Aires, aunque su funcionamiento prctico deja mucho que desear, pues consiste en una seguidilla de exposiciones de cinco minutos, de tipo magistral, ante un conspicuo podio, sin ninguna posibilidad material de fcil dilogo entre los participantes inscriptos. La propia distribucin fsica es inadecuada.167 El comienzo del siglo XXI se presenta menos auspicioso an. Se producen renegociaciones de concesiones y licencias de servicios pblicos que por su envergadura constituyen verdaderas contrataciones directas, sin audiencia pblica ni otra forma de participacin. Pero dado que se trata de contratos en ejecucin y en marcha es inevitable que finalmente deban pasar, quizs muy tarde, cuando ya el gobierno est dbil, por las manos reparadoras de la justicia. Ese es nuestro derecho. Esa es nuestra sociedad. Esa es nuestra cultura. Esa es, por ende, nuestra justicia. No valdr argir all la violacin a la seguridad jurdica, pues ser de aplicacin el sempiterno Nemo turpitudinem suam allegare potest. Con todo, debern recordarse los errores del pasado cuando se anularon contratos en sede administrativa. La recomposicin contractual debi hacerse con intervencin de los usuarios168 y contralor judicial.169 La admisin de la legitimacin procesal en defensa de estos derechos de incidencia colectiva se vio en su momento tambin reconocida en sucesivos amparos iniciados por otras asociaciones en distintos juzgados federales con motivo de ulteriores audiencias pblicas llamadas con carcter restrictivo, con informacin confidencial, etc. Por su parte, la legitimacin de tales asociaciones para participar en el trmite administrativo de la propia audiencia pblica ha sido reconocida con amplitud por la misma administracin, lo cual lleva inexorablemente a admitir la misma legitimacin en sede judicial para la defensa de tales derechos en dichos procedimientos. El 31 de enero de 1997, producida la reestructuracin tarifaria, los actores iniciaron similares vas y obtuvieron pronunciamientos favorables en primera
167 Tal como lo explicamos en este mismo vol., cap. XI, El procedimiento de audiencia pblica. Los funcionarios de la Ciudad a cargo de estos procedimientos invocan el fundamento burocrtico de que siempre lo hicieron as, como si el pobre resultado de sus poqusimos aos de malas audiencias pblicas pudiera instituirse en fundamento terico de utilizar un sistema propio de conferencias o asambleas barriales, incluso Town Meetings, pero no de una mesa de dilogo como debe ser la audiencia pblica. 168 Ver Caplan, A riel , La participacin de los usuario en materia de servicios pblicos, en M iljiker (coord.), El derecho administrativo de la emergencia, I, Buenos Aires, FDA, 2002, 171-5; Mertehikian, Eduardo, Emergencia de los servicios pblicos. Problemas actuales desde la perspectiva de los usuarios y prestatarios (Una visin crtica de las normas que declararon la emergencia en materia de servicios pblicos), en A lanis, Sebastin (coord.), El derecho administrativo de la emergencia, III, Buenos Aires, FDA, 2003, pp. 153-63, esp. p. 162. 169 Torello, Sala II, LL , 2000-B, 275, con nota de Gambier , Beltrn, Civismo y amparo.
y segunda instancia. La CSJN en su composicin de fines del siglo XX fij su posicin adversa rechazando el amparo in re Defensor del Pueblo.170 Cerr el milenio revocando una cautelar favorable a los usuarios, en un juicio ordinario, en que la Corte toma la muy rara medida de rechazar liminarmente la accin ordinaria... en un recurso extraordinario. De este modo, la decisin en Defensor del Pueblo (amparo) del 7-V-98, es extendida a la accin ordinaria en Yustman de Quaglino.171 La sociedad civil no tolera bien esa privacin sistemtica de justicia, como se adverta de los pronunciamientos de juzgados y salas172 a fines del siglo XX. En el siglo XXI, la nueva composicin de la CSJN ha dado definitivamente por tierra con esas interpretaciones restrictivas.173 11. Algunas novedades en materia de licencias y renegociaciones El siglo XXI presenta a pesar de todo con una leve mejora, quizs apenas formal, pero mejora al fin, en que las renegociaciones pactadas por el ejecutivo con las concesionarias o licenciatarias de servicios pblicos suelen pasar por un control legislativo de autorizacin ficta por el transcurso del tiempo. No es mucho, pero tampoco los tiempos se presentan promisorios.174 Algunos casos, con todo, son todava ms preocupantes, como la prrroga unilateral por diez aos, sin audiencia pblica ni conocimiento pblico alguno que hubiera permitido intervencin oportuna de los consumidores y usuarios, de absolutamente todas las licencias de servicios de radiofusin,175 con posibilidad de ampliacin a nuevas tecnologas. Todo ello por decreto de necesidad y urgencia 527/05!176 Para ms, el articulado de este DNU se refiere a que en verdad son los plazos que estuvieren corriendo, en su caso, o sus prrrogas, los que quedan suspendidos por diez aos y que, al vencer esta novedosa suspensin los trminos [anteriores] se reanudarn automticamente [una vez] vencido el plazo de suspensin antes citado.
D. 218, fallo del 7-V-98. De fecha 19-VIII-98. 172 Infra, cap. III, El derecho subjetivo en el derecho de incidencia colectiva, 6.1 a 6.10. 173 Defensor del Pueblo de la Nacin, LL , 2005-C, 858, con nota de M artinoli, A malia , El Defensor del Pueblo de la Nacin suma votos, LL , 2005-C-791. 174 Ver mi nota Racionalidad, poltica, economa, derecho, LL, 28-XII-2005; La unidad del orden jurdico mundial y la racionalidad econmica nacional, Universidad Austral , Cuestiones de acto administrativo, reglamento y otras fuentes del derecho administrativo, Buenos Aires, Rap, 2009, pp. 603-17; infra, cap. XXII, Hacia la unidad del orden jurdico mundial. Si uno mira la historia argentina desde sus albores hasta el presente, tampoco: Prez Gilhou, Dardo, Presidencialismo, caudillismo y populismo, Buenos Aires, Academia Nacional de Ciencias Morales y Polticas, 2005. 175 En el ao 2003, por otro decreto de necesidad y urgencia, esta vez el 1.214/03, se otorg la posibilidad de obtener dichas licencias a las provincias y municipios, cuya actividad tenan expresamente prohibida por el decreto ley de radiofusin 22.285/80. Como se advierte de este antecedente previo y de lo que ocurre con el DNU 527/05, que explicamos en el texto y en la nota siguiente, la gravedad del tema es singular. 176 Decir que es urgente! dar una suspencin decenal! de plazos de licencias de medios masivos de comunicacin, suena como una ofensa a la inteligencia colectiva. Tal vez no lo sea, pues las reacciones han sido bien escasas... Es toda una demostracin de la escasa voluntad social de activa participacin ciudadana, de la virtual inexistencia de control social en nuestro pas.
Era un caso tpico para permitir amplia y efectiva participacin popular en una audiencia pblica y un igualmente amplio debate parlamentario, todo sujeto al pleno control judicial.177 Nada de ello ha ocurrido en materia tan sensible como son estos medios masivos de comunicacin.178 12. Prospectiva Es materia de inquietud ciudadana si las leyes que en su caso reglamenten estos derechos lo harn en forma limitativa, o dejarn margen para un mayor desarrollo. De cualquier manera, aunque las primeras leyes sean restrictivas, con la evolucin del pensamiento jurdico nacional y en particular la aplicacin del derecho y la jurisdiccin supranacional179 ser posible irlas superando progresivamente. En primer lugar, la evolucin jurisprudencial podr ir declarando la inconstitucionalidad de las normas legales que eventualmente restrinjan el acceso a la jurisdiccin tal como la Constitucin lo estableci y garantiz. En segundo lugar, el propio progreso poltico180 puede ir generando modificaciones legislativas, en la medida que exista creciente consenso social sobre cul debe ser la extensin del acceso a la tutela jurisdiccional para la defensa de los derechos de incidencia colectiva. De todas maneras, las normas que se van dictando son suficientemente amplias como para no requerir modificaciones normativas, ya que cuando los cdigos locales establecen la defensa del derecho o inters tutelados, ya no es constitucionalmente equiparable en forma exclusiva a derecho subjetivo.181 Por imperio de la Constitucin federal, naturalmente de obligatorio cumplimiento operativo por las Provincias, el derecho a ser tutelado con acceso irrestricto a la justicia es tanto el derecho subjetivo como el derecho de incidencia colectiva. Todo esto no es doctrina, es derecho viviente en la jurisprudencia contempornea, como pasamos a explicarlo y ejemplificarlo a lo largo del captulo III. Todo ciudadano y con mayor razn todo abogado, debiera leer lo resuelto en los fallos
177 Mxime existiendo normas taxativas emanadas del propio gobierno en dicho sentido. La doctrina de los propios actos es derivacin milenaria del principio de buena fe y su transgresin, en el caso, resulta notoria. 178 Para peor, los contratos de concesin de servicios pblicos se han renegociado sin cumplir cabalmente pautas constitucionales, o sea los Procedimientos que garanticen publicidad, transparencia y participacin, como enuncia Prez Hualde, A lejandro, Renegociacin de contratos pblicos, Buenos Aires, LexisNexis Abeledo-Perrot, 2002, cap. VII, 7, pp. 115-8. Ver infra, cap. VI, 4.1. 179 Ver supra, cap. VI, Fuentes supranacionales del derecho administrativo del vol. 1 e infra, La justicia administrativa internacional, cap. XVI de este vol.; Introduccin al Derecho, op. cit., cap. VIII, La creciente internacionalizacin del derecho y su versin inglesa, An Introduction to Law, op. cit., cap. VIII. Ver tambin The Future of Latin America: Can the EU Help?, op. cit. 180 Que involucra la ausencia de un derecho al servicio del poder de turno: ver Introduccin al Derecho, op. cit., cap. VII, La certeza que da el poder y su versin inglesa, An Introduction to Law, op. cit., cap. VII. 181 En el caso del cdigo procesal administrativo de la provincia de Buenos Aires, sus normas tutelan al mismo tiempo tanto el derecho como el inters. (Art. 12, inc. 2; art. 50 inc. 1.) Ello puede tal vez entenderse como que excluye el inters simple, pero no puede interpretarse excluyendo al derecho de incidencia colectiva ya que con ello se lo hara violatorio de la Constitucin nacional, lo cual obviamente no es una interpretacin razonable.
citados y la legitimacin y alcances establecidos por las distintas sentencias. Constituyen en la actualidad una suerte de manual de instruccin cvica. Pues la justicia no se activa por s misma. Ella depende de las acciones que inicien ciudadanos y organizaciones valerosas, dispuestas a manteneer en alto las banderas de la lucha por el derecho, cualquiera sea la intemperie que se avecine.182
182 Nos remitimos a M airal, Pedro, El ao del Desierto, Buenos Aires, Interzona, 2005; Eliaschev, Pepe, La intemperie. Argentina entre los brillos y las sombras, Buenos Aires, FCE, 2005, cuyo ttulo usa M airal como leit motiv para su extraordinaria novela de futurologa que parece ya maana...; el dato de sociologa urbana, al mismo ao de 2005, es tambin indispensable: Merklen, Denis, Pobres Ciudadanos. Las clases populares en la era democrtica. [Argentina, 1983-2001], Buenos Aires, Gorla, 2005, pp. 14, 66-67. Como es notorio, en el perodo 2008/9 la situacin ha empeorado notablemente: ver Diana, Nicols, El estado de sitio econmico: estado de emergencia (o emergencia del Estado?), en LL, Suplemento Administrativo, 22 de junio de 2009, p. 1 y ss.
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