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Timestamp: 2019-02-23 16:09:58+00:00

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BOE.es - Documento BOE-A-2017-6854
Documento BOE-A-2017-6854
«BOE» núm. 142, de 15 de junio de 2017, páginas 49560 a 49580 (21 págs.)
El Estatuto de Autonomía de Cataluña, reconoce (artículo 132) la competencia de la Generalitat sobre emergencias y protección civil. La STC 31/2010, consideró este precepto conforme con la Constitución recordando, con cita de la STC 133/1990, que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en esta materia, subordinadas a «las superiores exigencias del interés nacional».
En la medida en que, la función estatal de coordinación, presupone la competencia autonómica concurrente, la regulación estatal debe dirigirse a configurar un «modelo nacional mínimo», que no puede eliminar ni sustituir, la participación de las Comunidades Autónomas.
– Artículo 3 de la Ley 17/2015: Situándose en la misma óptica global que el artículo 1.2 de la Ley 17/2015, declara que el sistema nacional de protección civil integra, de forma omnicomprensiva, la actividad de protección civil de todas las Administraciones. Aunque hubiese sido preferible descartar la creación de un «sistema nacional» y mantener las previsiones de la Ley 2/1985, el precepto no tendría nada que objetar si, en la tercera línea del primer párrafo, después de la palabra «eficiente», hubiese hecho referencia a las emergencias de carácter supraautonómico. Este es el único aspecto del artículo que se cuestiona insistiendo en que, el diseño unitario del sistema nacional de protección civil (que, además, no responde a la realidad organizativa de los distintos servicios locales y autonómicos de protección), vulnera el régimen competencial que circunscribe la competencia estatal a las emergencias de interés general.
– Artículo 4 de la Ley 17/2015: De este precepto, solo se cuestiona el apartado 1, que define la llamada «estrategia del sistema nacional de protección civil», como instrumento imperativo de planificación (que abarca las fases de prevención, planificación e intervención operativa), aplicable a toda la función de protección civil desarrollada por las Comunidades Autónomas, sin circunscribirse a las emergencias de interés general o supraautonómicas. El párrafo segundo del mismo apartado primero, atribuye además a un órgano estatal mixto, el Consejo Nacional de Protección Civil (regulado en el artículo 39 de la Ley 17/2015), la competencia para aprobar las líneas básicas de la estrategia y las directrices para su implantación, seguimiento y evaluación periódica. Se excede, por tanto, nuevamente, la competencia estatal del artículo 149.1.29 CE, con infracción del artículo 132 EAC.
– Artículo 14 de la Ley 17/2015: Se impugna solo el apartado tres en cuanto, al regular los planes de protección civil, somete los planes territoriales y especiales autonómicos, a un informe preceptivo del Consejo Nacional de Protección Civil, sobre su adecuación al Sistema Nacional.
– Artículo 17 de la Ley 17/2015: Este precepto incide sobre la fase operativa pues regula los servicios de intervención y asistencia en emergencias, lo que lleva a cabo de forma pormenorizada, sin limitar sus prescripciones a las emergencias supraautonómicas.
– Artículo 26 de la Ley 17/2015: Impone a las Administraciones competentes en materia de protección civil y, por tanto, a la Generalitat de Cataluña, la evaluación e inspección de sus servicios con sujeción a las directrices de evaluación y al programa de inspección del sistema nacional que, según el apartado tercero, elabora el Consejo Nacional de Protección Civil.
– Artículo 23 de la Ley 17/2015: Al regular el procedimiento de declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil (dentro de la fase de recuperación o restablecimiento de la normalidad), este artículo no contempla la participación de las Comunidades Autónomas afectadas por el siniestro, al menos mediante una consulta preceptiva antes de la declaración. El párrafo segundo del apartado uno, se limita a atribuir al Gobierno la facultad potestativa de solicitar su informe. Esta falta de participación autonómica, no se justifica en razones de urgencia puesto que la declaración es posterior a la emergencia y carece de lógica pues, las Comunidades Autónomas afectadas son las que mejor pueden evaluar los efectos del siniestro y proponer las medidas adecuadas. Por tanto, al no contemplar la norma la previa audiencia de la Generalitat, vulnera el artículo 132 EAC.
– Artículo 29 de la Ley 17/2015: Refiriéndose a las emergencias de interés nacional (definidas en el artículo 28 de la Ley, de acuerdo con la doctrina constitucional), este artículo contempla su declaración por el Estado, sin ningún tipo de participación autonómica. Únicamente, prevé una comunicación previa a las Comunidades Autónomas afectadas que, según la literalidad del precepto, ni siquiera es necesaria si la declaración se hace a instancias de la Delegación del Gobierno en Cataluña.
2. Por providencia de 26 de abril de 2016, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Cataluña y, en su representación y defensa, por la Abogada de la Generalitat de Cataluña, contra los artículos. 3; 4; 14.3; 17.1, 2 y 4; 23.1, último párrafo; 26.2 y 3 y 29 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del sistema nacional de protección civil; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme señala el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
b) El recurso parte de una interpretación incompleta de la jurisprudencia del Tribunal pues reduce la competencia del Estado en materia de protección civil, exclusivamente, a los supuestos de estados de alarma, excepción y sitio; emergencias supraterritoriales y emergencias de gran envergadura. Distingue así, una competencia extraordinaria en materia de protección civil, referida a emergencias de interés nacional, que corresponde al Estado y una competencia ordinaria o «doméstica», que englobaría todas las potestades en la materia en las emergencias autonómicas, que sería exclusiva (y excluyente) de la Generalitat ex artículo 132 EAC, de modo que ambas operarían como compartimentos estancos.
En todo caso, en contra de lo que sostiene el recurso, el artículo 3 de la Ley 17/2015, no configura el sistema nacional de protección civil como un instrumento nacional unitario sino como un sistema coordinado en el que, con apoyo en la STC 133/1990 (FJ 6) y con pleno respeto a las competencias autonómicas, se asegura la eficacia de la protección civil, sin que quepa aceptar que la de cada Comunidad Autónoma es autosuficiente. El mismo precepto dice que el Sistema integra la actividad de protección civil de todas las Administraciones «en el ámbito de sus competencias» a través de las actuaciones que enumera, que no implican intromisión competencial sino que son las que normalmente llevan a cabo los responsables de esta materia en sus respectivos ámbitos territoriales.
La interpretación del recurso no es correcta. El artículo 13 de la Ley 17/2015 se refiere a la norma básica de protección civil que contendrá el «contenido mínimo y los criterios generales para la elaboración de los Planes de Protección Civil» con los que deben ser valorados en el informe los referidos planes. Por tanto, esta norma básica es el parámetro para la emisión de dicho informe.
En cualquier caso, no es una enumeración cerrada, ni se trata de organizar los servicios que intervienen en las emergencias en Cataluña. Así, el apartado uno, cierra su enumeración refiriéndose a «todos aquellos que dependiendo de las Administraciones Públicas tengan ese fin».
La memoria de análisis de impacto normativo ya indicaba que la evaluación global del sistema debe ser transversal y cooperativa y es difícil detectar invasión competencial cuando el precepto dice que la evaluación e inspección se llevarán a cabo por «las Administraciones Públicas competentes», lo que se reitera en el apartado tres, que deja a salvo sus «facultades de autoorganización y de dirección de sus propios servicios». La única obligación que el precepto establece es que cada Administración competente establezca una evaluación del funcionamiento de su sistema de protección civil. Los criterios de evaluación no los fija el Estado sino el Consejo Nacional de Protección Civil. Por tanto, no se vulneran las competencias autonómicas.
Por tanto, puesto que hemos declarado con reiteración que «este Tribunal no puede reconstruir de oficio la demanda ni suplir las razones de los recurrentes, cuando éstas no se aportan en su recurso (entre otras muchas, STC 208/2014, de 15 de diciembre, FJ 4)», en este proceso se abordarán únicamente, en lo que a los artículos. 3 y 4 de la Ley 17/2015 respecta, las impugnaciones referidas al primer párrafo del artículo 3.1 y al artículo 4.1 de la Ley 17/2015, por ser éstos los únicos con respecto de los cuales puede entenderse levantada la carga argumental mínima exigible.
a) La materia «protección civil» ha sido definida como aquel «conjunto de reglas y protocolos dirigidos a regular la forma de actuar de las Administraciones públicas movilizando los distintos medios y servicios necesarios para hacer frente o dar respuesta a una situación de emergencia, coordinando los diversos servicios que han de actuar para proteger a personas y bienes, para reducir y reparar los daños y para volver a la situación de normalidad» (STC 155/2013, de 10 de septiembre, FJ 3). Así, todas aquellas actuaciones para proteger a personas y bienes que deban emprenderse para hacer frente o dar respuesta a una situación de emergencia tienen un encuadre natural dentro de la materia protección civil. Tales actuaciones incluirían tanto las acciones preventivas, como las actuaciones tendentes a la inmediata protección y socorro de personas y bienes consecuencia de situaciones catastróficas, es decir la respuesta inmediata a las emergencias, pero incluirían también aquellas otras acciones dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, esto es, las medidas de «reducción y reparación de daños y para volver a una situación de normalidad» (STC 87/2016, de 28 de abril, FJ 4).
b) Una vez hemos recordado la definición de la materia «protección civil», los preceptos atributivos de competencias que hemos de analizar por encontrarse directamente relacionados con la misma son, por un lado el artículo 132 EAC (y, en menor medida, el artículo 150 EAC), que la recurrente considera vulnerados; y por otro el apartado 29 del artículo 149.1 CE (en que la disposición final primera de la Ley 17/2015 se ampara de forma expresa).
Comenzando por los títulos competenciales autonómicas, el artículo 132.1 EAC atribuye a la Generalitat de Cataluña: «competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso, la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil … respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública». En casos de emergencias y protección civil de alcance superior a Cataluña, el artículo 132.2 EAC, dice que la Generalitat «debe promover mecanismos de colaboración con otras Comunidades Autónomas y con el Estado». Por su parte, el artículo 150.1 EAC, que se invoca en el recurso en relación con la impugnación del artículo 17 de la Ley 17/2015, en cuanto regula los servicios de intervención y asistencia en emergencias de protección civil, reconoce la competencia exclusiva de la Generalitat, en materia de organización de su administración, que incluye, según su apartado b): «Las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa».
En la STC 31/2010, de 28 de junio, refiriéndonos en concreto al artículo 132 EAC, este Tribunal declaró (FJ 78) que «las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en esta materia, aunque estén subordinadas a ‘las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego’ (STC 133/1990, FFJJ 5 y 6)», de modo que: «el precepto estatutario impugnado es acorde con el orden constitucional de distribución de competencias, pues como evidencia su propio tenor, reconoce la indicada competencia estatal al proclamar que la competencia de la Generalitat debe respetar ‘lo establecido por el Estado en ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública’». En esta misma Sentencia (FJ 93) el Tribunal consideró conforme con la Constitución el artículo 150 EAC pues: «se circunscribe a ‘la organización de su propia administración’ y se concreta en aspectos —los reconocidos en sus dos letras a) y b)— que tienen proyección sólo hacia el interior de la organización autonómica, no impidiendo que la competencia del Estado reconocida en el artículo 149.1.18 CE se despliegue en los aspectos de la organización que se proyecten sobre los ciudadanos».
Así, lo anterior no hace sino ratificar la doctrina de este Tribunal en cuanto a la competencia estatal, pues hemos afirmado que «por lo que respecta a la delimitación de competencias en materia de protección civil, de nuestra doctrina se deriva que esta materia guarda relación con la competencia estatal en materia de seguridad pública ex artículo 149.1.29 CE» (STC 87/2016, de 28 de abril, FJ 5). «Desde esta perspectiva, y en principio, la competencia en materia de protección civil dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia, y de los recursos y servicios a movilizar, pues la competencia autonómica sobre protección civil se encuentra con determinados límites, que derivan de la existencia de un posible interés nacional o supraautonómico que pueda verse afectado por la situación de catástrofe o emergencia: Bien por la necesidad de prever la coordinación de Administraciones diversas, bien por el alcance del evento (afectando a varias Comunidades Autónomas) o bien por sus dimensiones, que pueden requerir una dirección nacional de todas las Administraciones públicas afectadas, y una aportación de recursos de nivel supraautonómico. Y, como consecuencia, e íntimamente en relación con tal posibilidad, no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguardar una coordinación de distintos servicios y recursos pertenecientes a múltiples sujetos, así como (si fuera necesario) para garantizar una dirección y organización unitarias» (STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 6).
Pero el fundamento jurídico 9 de la STC 133/1990, consideró igualmente conforme con la Constitución el precepto legal que atribuía al Gobierno la potestad de emanar unas directrices básicas que regulen la protección civil, por entender que existe clara vinculación entre el interés general y «la previsión de unas directrices comunes de protección civil, que hagan posible, en su caso, una coordinación y actuación conjunta de los diversos servicios y Administraciones implicadas y que provean un diseño o modelo nacional mínimo».
Así, «las facultades autonómicas en materia de protección civil no pueden impedir, por la misma naturaleza del régimen de concurrencia de que se trata, la existencia de unas facultades superiores de coordinación e inspección a cargo del Estado cuando está en juego el interés nacional… Las facultades de dirección, coordinación e inspección ‘superior’ vienen, por tanto, impuestas por la diversidad de partes afectadas y la necesidad de su integración en un todo unitario, integración que puede exigir la adopción de medidas de acción conjunta, homogeneidad técnica o sistemas de relación, siempre y cuando no entrañen la sustracción de competencias propias de las entidades autonómicas sino tan solo un límite al ejercicio de las mismas; lo mismo cabe decir de las facultades de superior inspección de los servicios que, sin embargo, no pueden convertirse en un control tutelar de la acción administrativa de la propia Comunidad Autónoma» (STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 13).
El ámbito de la competencia estatal viene condicionado por la concurrencia de un interés nacional, interés que se encuentra determinado, por un lado, por el alcance y dimensión de la emergencia o por la necesidad de establecer un modelo nacional mínimo y, por otro, por las concretas acciones a realizar de manera que la competencia estatal «puede llegar a ser clara en lo que se refiere, tanto a las acciones preventivas como a las acciones tendentes a la protección y socorro rápido de personas y bienes consecuencia de situaciones catastróficas de cierta importancia y que requieren una respuesta inmediata. Sin embargo, tal vinculación con la seguridad pública se difumina cuando se trate de aquellas acciones de restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, pues, si bien es posible considerar dentro de la protección civil vinculada con la seguridad pública aquellas acciones reparadoras que se refieren a la inmediata puesta en funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad, como abastecimiento de agua potable, electricidad, saneamiento de aguas o telecomunicaciones, el vínculo con la seguridad pública, entendida como aquella actividad dirigida a la protección de bienes y personas con la finalidad de garantizar la tranquilidad y el orden ciudadano, no concurriría cuando se trate de acciones de reparación no inmediata» (STC 87/2016, de 28 de abril, FJ 5).
La principal controversia entre las partes se plantea en relación con los artículos citados y, esencialmente, se refiere al alcance de las facultades de coordinación que ostenta el Estado en materia de protección civil. A este respecto, lo que la actora discute, no es tanto el concreto contenido de la coordinación que el Estado puede asumir, como su mismo objeto. Entiende la recurrente que dichas facultades estatales sólo deben referirse a las emergencias de carácter supraautonómico, por lo que las emergencias de ámbito inferior, al ser de competencia autonómica, no estarían sujetas a la coordinación estatal y, por tanto, no podrían incluirse en un sistema nacional de protección civil como el contemplado en la Ley 17/2015. El Abogado del Estado, por su parte, niega dicha premisa y afirma que «el establecimiento de mecanismos de cooperación y coordinación en materia de protección civil tiene, en sí mismo, interés nacional».
El preámbulo de la Ley 17/2015 explicita la posición del legislador estatal en relación con la controversia apuntada. En concreto, afirma que la anterior legislación sobre protección civil (Ley 2/1985, precitada): «fue confirmada por el Tribunal Constitucional a través de varias sentencias que reconocieron al Estado su competencia, derivada del artículo 149.1.29 de la Constitución y, por tanto, integrada en la seguridad pública, no solo para responder frente a las emergencias en que concurra un interés nacional, movilizando los recursos a su alcance, sino también para procurar y salvaguardar una coordinación de los distintos servicios y recursos de protección civil, integrándolos en un ‘diseño o modelo nacional mínimo’.»
Por tanto, al amparo de su competencia exclusiva en materia de seguridad pública ex artículo 149.1.29 CE, el Estado puede asumir una función de coordinación general de los distintos servicios y recursos públicos encargados o destinados por las diferentes Administraciones competentes en esta materia, a prevenir o dar respuesta a las emergencias que son propias de la protección civil, con independencia del ámbito territorial concreto que dichas emergencias, si finalmente se materializan, puedan abarcar. A esta genérica función de coordinación se refería la STC 133/1990, cuando aludía a un diseño o modelo nacional mínimo que, lógicamente, permite la fijación de unas líneas comunes de actuación por parte del Estado. Igualmente, en la STC 227/1988, relativa a la Ley 29/1985, de aguas, refiriéndonos en particular [FJ 20 e)] a la previsión de dicha Ley estatal, que obliga a recoger en los planes hidrológicos criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar daños por inundaciones o avenidas, este Tribunal consideró que tal previsión era conforme a la Constitución, razonando que: «es susceptible de ser reconducido a la materia de ‘protección civil’ y, si se entiende que tales criterios son simples prescripciones genéricas de coordinación y no suponen la previsión de actuaciones y obras concretas, no puede estimarse que invada competencias autonómicas, pues constituyen una manifestación de la competencia general sobre seguridad pública que al Estado reserva el artículo 149.1.29 de la Constitución, de acuerdo con lo ya declarado en nuestra STC 123/1984, de 18 de diciembre».
A partir de la STC 32/1983, de 28 de abril, ya dijo este Tribunal en la STC 86/2014, de 29 de mayo (FJ 5) que «la coordinación implica la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema. Es así una facultad que guarda estrecha conexión con las competencias normativas, de modo que el titular de estas últimas ostenta aquella facultad como complemento inherente, facultad consistente en el establecimiento de sistemas y procedimientos que propicien la integración de las partes del conjunto, para lo cual se ejerce un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado».
En definitiva, al amparo del artículo 149.1.29 CE, el Estado puede asumir una función general de coordinación en materia de protección civil que, en principio, puede amparar la previsión normativa de un sistema de protección civil de ámbito nacional, a fin de fijar líneas directrices relativas al mismo, sin perjuicio de las competencias que, sobre esta materia, correspondan a las Comunidades Autónomas. Estas premisas se desarrollan con más detalle a continuación, al abordar la concreta impugnación de los artículos de la Ley 17/2015 que se refieren a este Sistema.
5. Una vez hechas las anteriores consideraciones, cabe ya analizar la impugnación del artículo 3 de la Ley 17/2015 al que únicamente se reprocha, al hilo de lo que hemos analizado en el anterior fundamento jurídico que en la tercera línea del primer párrafo de su apartado 1, después de la palabra «eficiente», no precise que se refiere solo a emergencias supraautonómicas. En concreto, este precepto dice lo siguiente:
«1. El Sistema Nacional de Protección Civil integra la actividad de protección civil de todas las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, con el fin de garantizar una respuesta coordinada y eficiente mediante las siguientes actuaciones:
e) Efectuar una coordinación, seguimiento y evaluación del Sistema para garantizar un funcionamiento eficaz y armónico del mismo.»
Así, el artículo 1.2 de la Ley 17/2015, que no se recurre, dice que, dicho Sistema, es: «instrumento esencial para asegurar la coordinación, la cohesión y la eficacia de las políticas públicas de protección civil». En el mismo sentido, el preámbulo de la Ley señala que: «esta nueva ley se propone, pues, reforzar los mecanismos que potencien y mejoren el funcionamiento del sistema nacional de protección de los ciudadanos ante emergencias y catástrofes, que ya previó la ley anterior. Este sistema de protección civil se entiende como un instrumento de la seguridad pública, integrado en la política de Seguridad Nacional».
No solo las actuaciones puramente preventivas o planificadoras que integran la protección civil se compadecen difícilmente con la aplicación de un criterio puramente territorial a la hora de deslindar las competencias de coordinación y ordenación en este ámbito. Lo mismo ocurre con las actuaciones de intervención o respuesta propiamente dichas, puesto que no siempre será fácil dilucidar, desde el primer momento, la envergadura o extensión de la emergencia, sin que quepa tampoco excluir la intervención de recursos o servicios estatales en emergencias de ámbito inferior. Así, como dice el preámbulo de la Ley 17/2015: «…es evidente que el Estado no puede desentenderse de ninguna situación de riesgo que afecte a una parte de la población, aunque sean otras las Administraciones competentes para afrontarla». Por ello, el artículo 19 de la Ley 17/2015, no recurrido, dispone que «el Estado colaborará con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, facilitando los recursos humanos y materiales disponibles en caso de emergencias que no hayan sido declaradas de interés nacional, en los términos que se acuerden en el Consejo Nacional de Protección Civil».
Por otro lado, como resulta de su tenor literal, el propio precepto recurrido deja expresamente a salvo las competencias de las distintas Administraciones públicas. A las mismas, también se refiere, nuevamente, el preámbulo legal cuando afirma que el: «Sistema [que] facilitará el ejercicio cooperativo, coordinado y eficiente de las competencias distribuidas por la doctrina constitucional entre las Administraciones Públicas». Además, el artículo 3.2, no cuestionado, dispone que las actuaciones del sistema se regirán, entre otros, «por los principios de colaboración, cooperación, coordinación, solidaridad interterritorial, subsidiariedad, eficiencia, participación, [e] inclusión». Igualmente, otros preceptos, no impugnados de la Ley 17/2015, reconocen explícitamente las competencias autonómicas en relación con distintas actuaciones integrantes de la protección civil (por ejemplo, el artículo 9 sobre la anticipación de riesgos; el artículo 10 sobre política de prevención; el artículo 12 sobre la red de alerta nacional de protección civil o el artículo 14 sobre planes de protección civil).
«1. La Estrategia del Sistema Nacional de Protección Civil consiste en analizar prospectivamente los riesgos que pueden afectar a las personas y bienes protegidos por la protección civil y las capacidades de respuesta necesarias, y en formular en consecuencia las líneas estratégicas de acción para alinear, integrar y priorizar los esfuerzos que permitan optimizar los recursos disponibles para mitigar los efectos de las emergencias.
El Consejo Nacional de Protección Civil aprobará las líneas básicas de la Estrategia del Sistema Nacional de Protección Civil y las directrices para su implantación, seguimiento y evaluación periódica. Podrán establecerse planes de actuación anuales o programas sectoriales para su implementación. Esta Estrategia se revisará, al menos, cada cuatro años.»
La estrategia, por otra parte, es un instrumento idóneo en aras de la coordinación general que, como ya se ha razonado, corresponde al Estado. El preámbulo de la Ley explica, en este sentido, que se incorpora a la misma la «coordinación general de la acción política mediante la definición y seguimiento de estrategias integradoras de toda la actividad pública y privada en la materia».
La regulación de la Ley 17/2015 en este punto no es tan distinta de la que ya recogía la anterior Ley 2/1985, cuyos artículos. 5 y 6 contemplaban la aprobación por el Gobierno de un catálogo de actividades de todo orden que pudieran ser origen de una situación de emergencia, así como la aprobación por su parte de directrices básicas para regular la autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias en que aquellos se realizaran. En la STC 133/1990, de reiterada cita, FJ 9 (invocada, en este punto, en la reciente STC 128/2016, de 7 de julio), consideramos conforme con la Constitución esta regulación, razonando (además de lo ya indicado ut supra) que «en estos casos el ámbito territorial de la contingencia se ve superado como criterio de atribución de competencia por la necesidad de prever una serie de actividades que puedan dar lugar a emergencias de intensidad o dimensión supraautonómica y por la necesidad de la actuación conjunta de una pluralidad de Administraciones Públicas afectadas, lo que justifica que la catalogación de estas emergencias corresponda al Gobierno».
«El Plan Estatal General y los Planes Territoriales y Especiales de ámbito estatal o autonómico deberán ser informados por el Consejo Nacional de Protección Civil, a los efectos de su adecuación al Sistema Nacional de Protección Civil.»
Puesto que el sistema de homologación de los planes de protección civil de la Ley de 1985 es el antecedente del sistema de informe de la Ley 17/2015 ahora cuestionado, interesa recordar que, respecto a aquél, en la STC 133/1990, FJ 10, razonó este Tribunal que «la…homologación discutida… busca la adecuación del contenido de los citados Planes con aquél mínimo denominador común fijado en el artículo 9» y «en la medida en que dicha competencia de homologación se configure como una actividad reglada y de control técnico, dirigida a constatar que los planes contemplen distintos contenidos…y no a sustituir de entre las distintas opciones posibles aquella seguida en la elaboración del plan, dicha competencia de mera homologación no configura invasión competencial alguna». En este razonamiento se basa la Generalitat de Cataluña para denunciar que el informe del artículo 14.3 de la Ley 17/2015 no es reglado.
Sentado lo anterior, la homologación de los planes que exigía la Ley de protección civil de 1985, no es asimilable al informe preceptivo pero no vinculante de la actual Ley 17/2015. Si bien en ambas Leyes, la homologación o el informe se encomiendan a un órgano mixto de representación conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas, por lo que desde este punto de vista no existe diferencia, la homologación supone, por su misma definición, la comprobación del cumplimiento obligatorio de concretas especificaciones o características (de aquí su necesaria vinculación a un contenido mínimo predeterminado). Sin embargo, el informe no vinculante no tiene la connotación de exacta verificación del cumplimiento de unos requisitos imperativos que conlleva la homologación y es por ello compatible con un objeto más genérico como, en este caso, puede ser la adecuación al sistema nacional de protección civil a que se refiere el artículo 14.3 de la Ley 17/2015. Así, el artículo 10.3 de la Ley de 1985 disponía que los planes «no podrán ser aplicados hasta tanto se produzca su homologación» sin que la Ley 17/2015 contemple una previsión similar.
No cabe desconocer que el preámbulo de la Ley, relevante en cuanto elemento de interpretación auténtica de la voluntad del legislador, señala a este respecto que «se suprime el mecanismo de homologación de los planes por otro más adecuado a la distribución competencial», con lo que indica que se ha querido disminuir el grado de intervención en la supervisión de los planes autonómicos. Tampoco se comparte que, como dice el recurso, el precepto configure el informe con una discrecionalidad excesiva. En definitiva, el informe ha de versar sobre la adecuación al sistema nacional de protección civil, lo que permite deducir, con naturalidad, que deberá versar sobre su adecuación a la norma básica de protección civil definida en el artículo 13 anterior y que establece las directrices básicas para la identificación de los riesgos, el contenido mínimo de los planes y los criterios generales para su elaboración. Asimismo, cabe destacar que no sólo los planes autonómicos sino también el plan estatal general y los planes especiales (que pueden ser estatales o autonómicos) se someten al informe del Consejo Nacional de Protección Civil. Finalmente, el informe, como se ha señalado, no es vinculante y se encomienda a un órgano de cooperación no jerarquizado, con representación de las distintas Administraciones.
Son numerosos los pronunciamientos (por ejemplo, el de la STC 8/2012, FJ3) en que este Tribunal ha admitido la emisión de informes previos, en ámbitos de la propia competencia, como técnica adecuada de cooperación en el sistema autonómico. Asimismo, ya desde la STC 6/1982, la doctrina de este Tribunal ha distinguido entre un control «genérico e indeterminado» que, en principio, resultaría contrario al principio de autonomía constitucional, y aquellos controles precisos para «garantizar el cumplimiento de las facultades emanadas del ejercicio de las potestades de coordinación» (STC 118/1996, FJ 19), «siempre, claro está, que no supongan ‘la emanación de ordenes concretas que prefiguren exhaustivamente el contenido de la actividad del ente coordinado, agotando su propio ámbito de decisión autónoma’ (STC 27/1987, FJ 6) pues en tal supuesto, existiría un verdadero control jerárquico o cuasi jerárquico incompatible con la autonomía de las Entidades coordinadas» (STC 40/1998, FJ 53).
«1. Tendrán la consideración de servicios públicos de intervención y asistencia en emergencias de protección civil los Servicios Técnicos de Protección Civil y Emergencias de todas las Administraciones Públicas, los Servicios de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento, y de Prevención y Extinción de Incendios Forestales, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, los Servicios de Atención Sanitaria de Emergencia, las Fuerzas Armadas y, específicamente, la Unidad Militar de Emergencias, los órganos competentes de coordinación de emergencias de las Comunidades Autónomas, los Técnicos Forestales y los Agentes Medioambientales, los Servicios de Rescate, los equipos multidisciplinares de identificación de víctimas, las personas de contacto con las víctimas y sus familiares, y todos aquellos que dependiendo de las Administraciones Públicas tengan este fin.
4. En la Norma Básica de Protección Civil se regularán las bases para la mejora de la coordinación y eficiencia de las actuaciones de los servicios regulados en este artículo.»
El apartado primero del artículo 17 de la Ley 17/2015 contiene una mera enumeración, puramente descriptiva, de servicios de protección civil, que se limita a constatar la evidencia de que lo son los dedicados a intervención y asistencia en emergencias en las distintas Administraciones públicas. La lista no es cerrada, pues concluye refiriéndose a «todos aquellos que dependiendo de las Administraciones Públicas tengan este fin» y no conlleva consecuencia alguna en el plano competencial, pues no se atribuyen a dichos servicios funciones concretas, ni se contiene en la norma ninguna regulación relativa a su organización interna.
Finalmente, el apartado cuatro se limita a señalar que la norma básica de protección civil regulará las bases para mejorar la eficiencia y coordinación de los servicios lo que, considerando que no se recurre el artículo 13 de la Ley 17/2015 que regula esta norma, tampoco tiene incidencia competencial. En cualquier caso, este último precepto establece que la citada norma básica se aprobará por el Estado, previo informe del Consejo Nacional de Protección Civil; por tanto, con intervención de las Comunidades Autónomas presentes en dicho Consejo. Asimismo, en la STC 133/1990, de reiterada cita, FJ 10, declaró este Tribunal que «la elaboración por el Gobierno de una Norma Básica de Protección Civil … que determine las líneas de actuación en esta materia y contenga directrices esenciales para la elaboración de los distintos Planes Territoriales y Especiales, no produce un vaciamiento de la competencia autonómica …y, por el contrario resulta constitucionalmente posible de acuerdo con las líneas generales del peculiar régimen en esta materia».
«2. La evaluación y la inspección se aplicará a todas las actuaciones del Sistema Nacional y la llevarán a cabo las Administraciones Públicas competentes, en los términos señalados en el apartado siguiente.
3. El Consejo Nacional de Protección Civil elaborará unas directrices de evaluación de las actuaciones de aplicación general y un Programa de Inspección del Sistema Nacional que se llevará a cabo por las Administraciones Públicas en sus respectivos ámbitos de competencia, respetando las facultades de autoorganización y de dirección de sus propios servicios.»
«En estos supuestos, y con carácter previo a su declaración, el Gobierno podrá solicitar informe a la comunidad o comunidades autónomas afectadas.»
Para resolver la impugnación planteada se hace necesario examinar lo que supone la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil a la que se refiere el referido artículo 23.1 de la Ley 17/2015. Tal declaración implica que el Consejo de Ministros pueda adoptar aquellas concretas medidas enumeradas en el artículo 24 de la Ley 17/2015. Ambos artículos, 23 y 24, se encuentran incluidos en el capítulo V de la Ley 17/2015 que lleva por título «Recuperación», concepto éste que se define en el artículo 20 de la siguiente forma: «La fase de recuperación está integrada por el conjunto de acciones y medidas de ayuda de las entidades públicas y privadas dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia». Las acciones y medidas previstas en el artículo 24 de la Ley 17/2015, adoptadas una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia, no son, por tanto, acciones propias de aquella protección civil vinculada con la seguridad pública, pues de acuerdo con la doctrina establecida por este Tribunal «si bien es posible considerar dentro de la protección civil vinculada con la seguridad pública aquellas acciones reparadoras que se refieren a la inmediata puesta en funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad, como abastecimiento de agua potable, electricidad, saneamiento de aguas o telecomunicaciones, el vínculo con la seguridad pública, entendida como aquella actividad dirigida a la protección de bienes y personas con la finalidad de garantizar la tranquilidad y el orden ciudadano, no concurriría cuando se trate de acciones de reparación no inmediata» (STC 87/2016, de 28 de abril, FJ 5). Son precisamente todas las medidas enumeradas en el artículo 24 de la Ley 17/2015 acciones de este segundo tipo, como se desprende asimismo de la definición de la fase de recuperación que la propia norma da en el artículo 20, —«acciones y medidas … una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia»—, y, por tanto, no son encuadrables en aquella parte de la protección civil sobre la que cabe que incida el Estado en ejercicio de su competencia sobre seguridad pública (ex art. 149.1.29 CE). No obstante lo cual, al tratarse de ayudas, subvenciones, medidas fiscales o medidas laborales y de Seguridad Social podrán siempre ser articuladas por el Estado bien en ejercicio de las competencias a él reservadas en el artículo 149.1 CE, bien en ejercicio de su potestad subvencional, pues de acuerdo con nuestra doctrina, el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras (por todas, la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7) y ello sin que suponga la eventual retención estatal de las funciones ejecutivas cuyo ejercicio deberá adecuarse a la doctrina de este Tribunal.
Lo anterior supone que no vulnera la Constitución la previsión de solicitud potestativa del Gobierno de informe a la Comunidad o a las Comunidades afectadas contenidas en el artículo 23.1 de la Ley 17/2015, pues no es constitucionalmente necesario que se produzca participación alguna de aquellas con carácter previo a que el Estado ejerza sus competencias. En todo caso, el referido informe previsto en el precepto impugnado se complementa con otras fórmulas de participación autonómica previstas también en la Ley. Así, el párrafo primero del mismo precepto, reconoce legitimación para solicitar la declaración de zona gravemente afectada por una emergencia de protección civil a las administraciones interesadas; el artículo 20.2 de la Ley 17/2015 (que, en términos restrictivos, subordina la intervención del Estado en la fase de recuperación, a la previa declaración de zona gravemente afectada del artículo 23) dispone que «de las razones que justifican la intervención…se informará en el menor plazo posible, a la Comunidad Autónoma afectada». Asimismo, el artículo 25.2 de la Ley 17/2015, contempla una comisión de coordinación en estos supuestos integrada por representantes de las administraciones estatal, autonómica y locales afectadas. Por otra parte, el informe es acorde con las consecuencias de la declaración, que regula el artículo 24 de la Ley 17/2015 que, esencialmente suponen la concesión de ayudas y compensaciones económicas incardinadas en la órbita de la competencia estatal y que, según precisa el artículo 21.2 de la Ley 17/2015, «serán compatibles con las que pudieran concederse por otras Administraciones Públicas».
«En los supuestos previstos en el artículo anterior, corresponderá la declaración de interés nacional al titular del Ministerio del Interior, bien por propia iniciativa o a instancia de las Comunidades Autónomas o de los Delegados del Gobierno en las mismas. Cuando la declaración de emergencia de interés nacional se realice a iniciativa del Ministerio del Interior, se precisará, en todo caso, previa comunicación con la Comunidad Autónoma o Comunidades Autónomas afectadas, por medios que no perjudiquen la rapidez de la declaración y la eficacia de la respuesta pública.»
Como ya dijo este Tribunal en la STC 133/1990, de reiterada cita, FJ 8, «la concurrencia de un interés supracomunitario justificará la previsión de unas potestades estatales en un marco legislativo común: sin que ello excluya, claro está, la participación de las Administraciones Autonómicas que sean competentes, incluso en tales situaciones, pero en el marco de la normativa estatal». Por tanto, las competencias autonómicas en materia de protección civil justifican que las Comunidades Autónomas intervengan en situaciones como las ahora analizadas, en las que se trata de declarar que una zona de su territorio está incursa en una emergencia de interés nacional.
Ahora bien, como se viene diciendo, la Ley 17/2015 reconoce lo anterior y articula mecanismos para que la intervención autonómica tenga lugar, por lo que el debate se circunscribe a la suficiencia de esos mecanismos. Sin embargo, a este respecto hemos declarado que: «cuál haya de ser el grado de participación autonómica en la adopción de decisiones que, en todo caso, no se ha cuestionado que correspondan al Estado es algo que, conforme a nuestra doctrina (por todas STC 31/2010, FJ 111 in fine), solamente al propio Estado corresponde decidir, en cuanto al concreto alcance y específico modo de articulación de esa participación. De esta suerte el que las normas estatales no incluyan el grado de participación en las decisiones estatales que la Comunidad Autónoma considera deseable no convierte a los preceptos en inconstitucionales por dicha razón, pues es claro que, en tanto que se trata de competencias ajenas cuya plenitud de ejercicio no puede verse condicionada, lo relevante para llegar a tal conclusión será su adecuación al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias, extremo que no es cuestionado en la demanda, antes al contrario, ya que es el punto de partida de esta concreta alegación» (STC 184/2012, FJ 8, citada en la STC 115/2013, FJ 4).
1.º Declarar que el artículo 29 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del sistema nacional de protección civil, es conforme con la Constitución interpretado en los términos señalados en el fundamento jurídico 10.
DICTADA en el Recurso 1880/2016 (Ref. BOE-A-2016-4310).
DECLARA la constitucionalidad, en los términos del fj 10, del art. 29 de la Ley 17/2015, de 9 de julio (Ref. BOE-A-2015-7730).

References: Artículo 3
 artículo 1
 Artículo 4
 artículo 39
 artículo 149
 artículo 132
 Artículo 14
 Artículo 17
 Artículo 26
 Artículo 23
 artículo 132
 Artículo 29
 artículo 28
 artículo 34
 artículo 132
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 132
 artículo 150
 artículo 149
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 150
 artículo 17
 artículo 132
 artículo 150
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 19
 artículo 3
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 12
 artículo 14
 artículo 9
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 10
 artículo 13
 artículo 17
 artículo 13
 artículo 23
 artículo 24
 artículo 20
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 20
 artículo 149
 artículo 23
 artículo 20
 artículo 23
 artículo 25
 artículo 24
 artículo 21
in fine
 artículo 29