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Timestamp: 2020-06-01 12:41:08+00:00

Document:
Baño León | Abogados
Valdecañas y la transformación urbanística de terrenos incluidos en la red natura 2000 (STC 134/2019, de 13 de noviembre)
Baño León | 22 mayo, 2020 | Administración Local | Derecho Administrativo | Derecho Medioambiental
El Tribunal Constitucional dictó en noviembre de 2019 una controvertida sentencia que eleva el estándar de protección del suelo rural incluido en la Red Natura 2000 más allá de lo establecido en la legislación estatal y comunitaria en materia de medio ambiente.
Vamos brevemente con los hechos:
El TSJ de Extremadura, mediante Sentencia 195/2011, de 9 de marzo, anuló el proyecto de interés regional conocido como “Isla de Valdecañas”, que preveía la construcción de un complejo urbanístico en terrenos integrados en una zona especial de protección de aves ZEPA y en una masa de agua declarada de lugar de importancia comunitaria. El TSJ anuló el proyecto por incurrir en graves ilegalidades de forma y de fondo, afirmando, entre otras consideraciones, que los terrenos estaban integrados en la Red Natura 2000 y sometidos por ello a un régimen de especial protección por la legislación sectorial, con una clasificación como suelo no urbanizable de especial protección, que, en la interpretación de la Sala, es indisponible para el planificador. La Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2014 confirmó el fallo del TSJ reiterando que la afección de unos terrenos a la Red Natura 2000 comporta la sujeción de los mismos a unos regímenes de protección que hacen preceptiva su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección, incompatible con la urbanización.
Apenas unas semanas después de dictarse la Sentencia del TSJ, se promulgó la Ley de Extremadura 9/2011, de 29 de marzo, que modificó la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, de Suelo y Ordenación Urbana para incorporar un nuevo párrafo al artículo 11. El nuevo precepto establecía expresamente que la mera inclusión de unos terrenos en la Red Natura 2000 no determina por si sola su clasificación como suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de una transformación urbanística compatible con la preservación de los valores ambientales necesarios para garantizar la integridad del área. La Disposición Adicional Única de la Ley 9/2011 contemplaba por su parte un procedimiento de homologación para los instrumentos de ordenación del territorio, procedimiento que se siguió en relación con el proyecto “Isla de Valdecañas” y que finalizó con la Resolución de la Comisión de Urbanismo de Extremadura de 28 de julio de 2011, que declaró el proyecto adecuado a la nueva redacción de la Ley 15/2001. La citada resolución fue impugnada por una asociación ecologista ante el TSJ de Extremadura y dio lugar a un recurso contencioso-administrativo en el que la Sala planteó la posible inconstitucionalidad del artículo 11.3.1. b) de la Ley 15/2001 y la Disposición Adicional Única de la Ley 9/2011 por la posible vulneración de los artículos 24.1, 117, 118, y 149.1 apartados 1, 13, 18 y 23, CE.
En la Sentencia 134/2019 el Tribunal Constitucional analizó primero si el artículo 11.3.1 b) de la Ley 15/2001 incurría en un vicio de inconstitucionalidad mediata o indirecta, por vulneración de los artículos 12.2 a) y 13.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (actuales artículos 13 y 21 del TRLS 2015). De ambos preceptos dedujo el Tribunal Constitucional que los terrenos incluidos en la Red Natura 2000 tienen un valor ecológico superior al que se presupone a todo el suelo rural, razón por la que deben permanecer en una situación urbanística compatible con el régimen de especial protección derivado de la legislación sectorial ambiental y ser excluidos de cualquier proceso de transformación urbanística. En consecuencia, concluyó el Tribunal, cuando el artículo 11 de la ley extremeña introduce una regla especial para los terrenos incluidos en la Red Natura 2000 con el fin de que puedan ser objeto de transformación urbanística, vulnera lo dispuesto en el artículo 12.2 a) en conexión con el artículo 13.4 del TRLS 2008.
No empece a lo anterior, añade el Tribunal, que la ley extremeña supedite la transformación urbanística de los terrenos a que la misma sea compatible con la preservación de los valores ambientales necesarios para garantizar la integridad del área y comprendiendo únicamente los actos de alteración del estado natural del terreno que se autoricen en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental. Según el Tribunal, la regla general debe ser la preservación y la legislación de desarrollo autonómica no puede autorizar alteraciones del estado natural cuando la normativa europea y básica estatal no lo contemplan. Tal alteración, concluye la sentencia, está condicionada a un único supuesto muy concreto, la evolución natural científicamente demostrada, y a un procedimiento exigente (información pública, remisión de propuesta a la Comisión Europea y descatalogación por ésta), que la norma autonómica desvirtúa.
Laestimación de este primer motivo de inconstitucionalidad hizo innecesario analizar la vulneración de los artículos24.1, 117 y 118 CE que también habían sido invocados en relación con el artículo 11.3.1 b) de la Ley 15/2001, con el argumento de que había sido aprobado con el fin de eludir el cumplimiento de las sentencias dictadas en el proceso de origen. Respecto de la Disposición Adicional Única, el Tribunal Constitucional declaró que no constituye una ley singular y que no vulnera los artículos 24.1, 117 y 118 CE, indicando no obstante que los actos de homologación serán ilegítimos si son el resultado de la aplicación de preceptos considerados inconstitucionales.
Emitió voto particular el Magistrado Don Ricardo Enriquez Sancho, que pone de manifiesto las principales contradicciones en que incurre la sentencia. Son, en nuestra opinión, las siguientes.
(i) La Sentencia invoca pero no tiene suficientemente en cuenta lo dispuesto con carácter básico en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Nacional y de la Biodiversidad, ley a la que se remite el propio artículo 12.2 a) del TRLS. El artículo 46.4 de esa norma sí permite realizar actuaciones de transformación urbanística en terrenos incluidos en la Red Natura 2000 supeditándolo a la misma condición que la ley extremeña declarada inconstitucional: la autorización en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental. Lo corrobora tanto el artículo 3 del Texto Refundido de la Ley de Evaluación Ambiental de Proyectos (Real Decreto Legislativo 1/2008, de 8 de enero), norma vigente al aprobarse la ley extremeña, que regulaba la posibilidad de que un proyecto público o privado afectara a la Red Natura 2000, como la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, vigente en la actualidad, que incluye entre los proyectos sometidos a evaluación, los que se desarrollen en espacios naturales protegidos, Red Natura 2000 y áreas protegidas por instrumentos internacionales. Incluso el artículo 46.5 de la Ley 42/2007 permite de manera excepcional la ejecución del proyecto, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación realizada, por razones imperiosas de primer orden, incluidas razones de índole social o económica.
(ii) Tampoco toma suficientemente en consideración la Sentencia lo establecido en la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo (Directiva hábitats), que el Tribunal Constitucional solo cita para referirse al origen de la Red Natura 2000. Y es que esta norma comunitaria, lejos de excluir la posibilidad de transformación urbanística para ese tipo de terrenos, la prevé expresamente (artículo 6.3) supeditándola a que no cause perjuicio a la integridad del espacio en cuestión y a que supere la previa evaluación ambiental correspondiente, en unos términos sustancialmente coincidentes con los de la ley extremeña declarada inconstitucional. Ese inciso de la directiva comunitaria ha sido objeto de una abundante jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea iniciada por la Sentencia de 7 de septiembre de 2004 (As. C-127/02, Asociación Nacional para la Conservación del Waddenzee, Waddenvereiniging), que declaró que la finalidad de la norma es garantizar, con la ayuda de un control previo, que únicamente se autorice un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a este último, en la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar (apartado 34). Guiada por el principio de cautela, la doctrina posterior del Tribunal de Luxemburgo ha delimitado el alcance y contenido del artículo 6.3 de la directiva, interpretando de forma amplia los supuestos en los que debe activarse el control previo previsto en la norma y, restrictivamente los casos en que cabe descartar una afectación negativa al entorno. Entre otras cabe citar la muy reciente Sentencia de 23 de abril de 2020 (As. C- 217/19, Comisión contra Finlandia) o la Sentencia de 15 de diciembre de 2011 (As. C-560/08) que precisamente declaró que España había incumplido los artículos 6.3 y 6.4 de la Directiva hábitats, porque las autoridades nacionales no evaluaron debidamente los efectos indirectos y acumulativos que podía tener la duplicación de la carretera M-501 sobre la ZEPA “Encinares del río Alberche y río Cofio”.
(iii) La Sentencia 134/2019 realiza una interpretación contraria a la del Tribunal Supremo que ha examinado con cierta habitualidad la posibilidad de usos urbanísticos en terrenos incluidos o afectados por la Red Natura 2000. Sirven como muestra las Sentencias de 17 de julio de 2016 (ROJ STS 3272/2016, 5 de abril de 2017 (ROJ STS 1377) o 7 de noviembre de 2017 (ROJ 3970/2017), que tuvieron por objeto la autorización de parques eólicos, autovías o la aprobación de planes de urbanismo que incluían o afectaban a terrenos incluidos en la citada red ecológica. En la mayoría de los casos, la conclusión del Tribunal Supremo es que no procede autorizar o aprobar el proyecto por afectar a los valores del entorno, pero el propio examen de los casos revela que el Alto Tribunal está lejos del automatismo que parece defender en esta materia el Tribunal Constitucional. De hecho, el Tribunal Supremo ha declarado expresamente, respecto de un PGOU, que la ubicación de terrenos en dichas zonas no implica necesariamente la imposibilidad de desarrollar determinados usos, que deberán ser detalladamente analizados en una evaluación ambiental favorable.
¿Cómo puede explicarse una interpretación tan dispar del Tribunal Constitucional con lo que resulta de la legislación sectorial y jurisprudencia, nacional y comunitaria? Aunque el Tribunal Constitucional rechaza formalmente que la extremeña fuera una ley singular, la Sentencia 134/2019 sí parece haberla analizado desde ese prisma, como una solución “ad hoc” dictada en atención a las graves circunstancias que dieron lugar a la cuestión de inconstitucionalidad. Parece indiscutible, por las razones que hemos indicado, que la mera inclusión de los terrenos en la Red Natura 2000 no impide por definición su trasformación urbanística. Ello no significa, por supuesto, que deba autorizarse cualquier uso del suelo en esos lugares, sino solo aquellos que con certeza no tendrán efectos perjudiciales para la integridad del lugar y ello interpretado de la manera más favorable a la protección del medio ambiente. No sabemos si en el caso planteado en Valdecañas (construcción de dos hoteles, 250 bungalós, 310 viviendas unifamiliares, campo de golf, piscinas, embarcadero, playa artificial, campo de futbol, pistas deportivas, etc.), la evaluación ambiental hubiera resultado favorable y, en todo caso, el acto final de aprobación hubiera sido revisable ante los tribunales. Pero el alcance de la norma extremeña, pese a la desafortunada conexión temporal con la Sentencia del TSJ de Extremadura, era muy superior a la “Isla de Valdecañas” y prohibir todo uso urbanístico en ese suelo va mucho más allá de lo que permiten la normativa comunitaria y española.
Es de esperar que este pronunciamiento del Tribunal Constitucional sea matizado en próximas resoluciones y no cabe desde luego descartar, si persisten las dudas, el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para poner coto a una interpretación de la Directiva hábitats, que podría tener muy graves consecuencias en la práctica. En el caso particular de Extremadura, la Red Natura 2000 abarca una tercera parte del territorio de la Comunidad Autónoma, como se lee en los antecedentes de la sentencia. Según señala el voto particular, hay ZEPAS que incluyen núcleos urbanos completos, asentados en suelo urbanizado conforme al TRLS y que verían impedido para siempre su crecimiento. Como ha indicado Enrique Martí Selva en su excelente comentario sobre la sentencia (publicado en el blog http://emartiselva.blogspot.com/) la Red Natura 2000, en definitiva, pretende proteger hábitats naturales, especies animales y vegetales, no de manera sistemática la totalidad de los extensos terrenos que aquélla delimita y haciendo abstracción de sus valores, por lo que el automatismo que defiende el Tribunal Constitucional no puede considerarse acertado.
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References: artículo 11
 Resolución 
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 artículo 6