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Timestamp: 2015-12-01 02:01:15+00:00

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116 IA 359
116 Ia 35956. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 27. November 1990 i.S. Theresa Rohner und Mitbeteiligte gegen Kanton Appenzell I.Rh. (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ; art. 4 al. 2, 6 al. 2 et 74 al. 2 Cst.; art. 16 Cst. App. Rh.-Int.; �galit� dans les droits politiques. 1. Exigence d'un int�r�t actuel et pratique � l'annulation du prononc� attaqu� (consid. 2). 2. Qualit� pour exercer le recours de droit public concernant le droit de vote (consid. 3). 3. Examen de dispositions constitutionnelles cantonales par le Tribunal f�d�ral (consid. 4). 4. Principes d'interpr�tation de la Constitution (consid. 5). 5. Interpr�tation des art. 74 al. 4 et 4 al. 2 Cst. (consid. 6). 6. L'art. 74 al. 4 Cst. est-il une r�serve � l'art. 4 al. 2 Cst.? R�f�rence aux travaux pr�paratoires et � la doctrine (consid. 7 et 8); question r�solue par la n�gative. L'art. 4 al. 2 Cst. s'applique aussi aux droits politiques (consid. 9a, b). 7. L'art. 16 Cst. App. Rh.-Int., tel qu'il a �t� interpr�t� jusqu'� pr�sent, viole les art. 4 al. 2 et 6 al. 2 Cst. (consid. 9c et 10). 8. Interpr�tation, conforme � la constitution g�n�rale de l'art. 16 Cst. App. Rh.-Int. (consid. 10c). 9. La constatation que les femmes du canton d'Appenzell Rhodes-Int�rieures jouissent des droits politiques a effet d�s que l'arr�t du Tribunal f�d�ral est prononc� (consid. 10d). Faits � partir de page 361
BGE 116 Ia 359 S. 361
Am 5. April 1989 stellte Theresa Rohner bei der Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. das Gesuch, es sei ihr die aktive Teilnahme an der Landsgemeinde vom 30. April 1989 zu bewilligen. Am 18. April 1989 wies die Standeskommission dieses Gesuch ab. Sie hielt fest, dass gem�ss Art. 16 der Verfassung f�r den Eidgen�ssischen Stand Appenzell I.Rh. (KV) den Frauen das Stimmrecht in kantonalen Angelegenheiten, insbesondere die Teilnahme an der Landsgemeinde und an Bezirksgemeinden, nicht zustehe.
Gegen diesen Entscheid wandte sich Theresa Rohner am 22. Mai 1989 mit Stimmrechtsbeschwerde gem�ss Art. 85 lit. a OG an das Bundesgericht. Sie beantragt, die Verf�gung der Standeskommission vom 18. April 1989 sei aufzuheben, und macht im wesentlichen geltend, Art. 16 KV verstosse gegen Art. 4 Abs. 2 BV. Die Verweigerung des Stimmrechts f�r die Frauen in kantonalen Angelegenheiten stelle eine verfassungswidrige Diskriminierung dar. Der Vorbehalt des kantonalen Rechts gem�ss Art. 74 Abs. 4 BV f�r Abstimmungen und Wahlen der Kantone und Gemeinden schliesse die Verfassungswidrigkeit nicht aus, da Art. 4 Abs. 2 BV als neueres Verfassungsrecht dem Art. 74 BV vorgehe.
Mit Verf�gung vom 10. Oktober 1989 sistierte der Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren im Einvernehmen mit der Beschwerdef�hrerin bis zur Landsgemeinde 1990. Am 29. April 1990 lehnte die Landsgemeinde den ihr von der Standeskommission und vom Grossen Rat unterbreiteten Antrag betreffend Einf�hrung des Frauenstimm- und Wahlrechts im Verh�ltnis 6:4 ab. Mit der entsprechenden Vorlage wurde eine �nderung des Art. 16 KV beantragt, indem "alle im Kanton wohnhaften Schweizerb�rgerinnen und Schweizerb�rger" an Landsgemeinden und an Gemeindeversammlungen als stimmberechtigt erkl�rt werden sollten. Die geltende Fassung dagegen spricht in diesem Zusammenhang von den "Landleuten" und den "�brigen Schweizern".
Am 29. Mai 1990 erhoben Ursula Baumann und weitere 52 im Kanton Appenzell I.Rh. wohnhafte Frauen gegen den erw�hnten Landsgemeindebeschluss vom 29. April 1990 staatsrechtliche Beschwerde gem�ss Art. 85 lit. a OG wegen Verletzung von Art. 4 Abs. 1 und 2 BV. Ebenfalls am 20. Mai 1990 reichten BGE 116 Ia 359 S. 362Mario Sonderegger und 48 weitere M�nner, die im Kanton Appenzell I.Rh. ihren Wohnsitz haben, eine im wesentlichen gleichlautende staatsrechtliche Beschwerde ein. In beiden Beschwerden wird beantragt, den Landsgemeindebeschluss vom 29. April 1990 aufzuheben und den Kanton Appenzell I.Rh. anzuweisen, Art. 16 KV im Sinne der Revisionsvorlage abzu�ndern.
Zur Begr�ndung wiederholen die Beschwerdef�hrerinnen und Beschwerdef�hrer im wesentlichen, dass Art. 4 Abs. 2 BV der Vorschrift von Art. 74 Abs. 4 BV vorgehe. Diese sei als Vorbehalt zu Art. 74 Abs. 1 BV zu verstehen und habe �brigens keine eigenst�ndige rechtliche Bedeutung. Als im Jahre 1981 Art. 4 Abs. 2 BV in der Bundesverfassung verankert worden sei, h�tten zwar der Bundesrat und die Mehrheit des Parlaments die gegenteilige Auffassung vertreten. Indessen sei dem Verfassungsgeber - Volk und St�nden der Eidgenossenschaft - nicht dargelegt worden, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung von M�nnern und Frauen f�r die politische Stimmberechtigung in den Kantonen nicht gelten solle. H�tte man dies gewollt, so h�tte Art. 4 Abs. 2 BV ein ausdr�cklicher Vorbehalt beigef�gt werden m�ssen.
Die Beschwerdef�hrerinnen und Beschwerdef�hrer machen weiter geltend, selbst wenn dem Vorbehalt von Art. 74 Abs. 4 BV derogatorische Bedeutung zukomme, so w�re eine solche Tragweite gegen�ber Art. 4 Abs. 2 BV als befristet anzusehen. Diese Frist f�r die Einf�hrung des Frauenstimmrechts im Kanton w�re heute abgelaufen. Die Verweigerung des Frauenstimmrechts k�me einer Rechtsverweigerung gleich.
Nachdem im Kanton Appenzell I.Rh. eine neue Initiative f�r die Einf�hrung des Frauenstimmrechts eingereicht worden ist, hat der Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung die Standeskommission am 25. September 1990 um Auskunft �ber den Stand der Behandlung dieses Initiativbegehrens ersucht. Am 24. Oktober 1990 hat die Standeskommission mitgeteilt, der Grosse Rat habe es abgelehnt, eine ausserordentliche Landsgemeinde durchzuf�hren. Verfassungsgem�ss sei somit diese neue Initiative der Landsgemeinde 1991 zu unterbreiten. Die Standeskommission begr�sse es, wenn der Entscheid des Bundesgerichts �ber die h�ngigen Beschwerden so bald als m�glich gef�llt werden k�nne.
BGE 116 Ia 359 S. 363
2. Theresa Rohner macht in ihrer staatsrechtlichen Beschwerde vom 22. Mai 1989 geltend, sie h�tte zur Landsgemeinde vom 30. April 1989 eingeladen werden m�ssen, weil Art. 16 der Kantonsverfassung des eidgen�ssischen Standes Appenzell I.Rh. (KV), der nur die M�nner an Landsgemeinden und an Gemeindeversammlungen stimmberechtigt erkl�re, gegen Art. 4 Abs. 2 der Bundesverfassung verstosse.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 88 OG, die auch f�r Stimmrechtsbeschwerden gem�ss Art. 85 lit. a OG gilt (BGE 114 Ia 431 E. c; BGE 104 Ia 229 E. 1b mit Hinweisen), muss der Beschwerdef�hrer grunds�tzlich ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids bzw. an der �berpr�fung der von ihm erhobenen R�gen haben, damit auf die Beschwerde eingetreten werden kann. Dieses Erfordernis soll sicherstellen, dass das Gericht konkrete und nicht bloss theoretische Fragen entscheidet, und es dient damit der Prozess�konomie (BGE 114 Ia 131 mit Hinweisen). Das Interesse an der Beschwerdef�hrung ist aktuell und praktisch, wenn der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch das Bundesgericht noch besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen Hoheitsaktes beseitigt w�rde (WALTER K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 244). Im vorliegenden Fall ist die Landsgemeinde, an welche die Beschwerdef�hrerin eingeladen werden wollte, am 30. April 1989 durchgef�hrt worden, weshalb die Ablehnung der Einladung mit der verlangten Aufhebung des Beschlusses der Standeskommission vom 18. April 1989 nicht mehr beseitigt werden kann. Die Voraussetzung des aktuellen praktischen Interesses ist daher nicht erf�llt.
b) Das Bundesgericht verzichtet jedoch ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses, wenn diese Voraussetzung dazu f�hrt, dass eine Kontrolle der Verfassungsm�ssigkeit eines Entscheids faktisch verhindert w�rde. Es pr�ft demnach Beschwerden materiell trotz Wegfall dieses Interesses, wenn sich die aufgeworfenen Fragen jederzeit unter gleichen oder �hnlichen Umst�nden wieder stellen k�nnen, an deren Beantwortung wegen der grunds�tzlichen Bedeutung ein hinreichendes �ffentliches Interesse besteht und sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig verfassungsgerichtlich �berpr�ft werden k�nnten (BGE 114 Ia 90 f. mit Hinweisen). Ein solcher Ausnahmefall BGE 116 Ia 359 S. 364liegt hier nicht vor. Wie die nachstehenden Erw�gungen zeigen, ist es durchaus m�glich, dass das Bundesgericht die von der Beschwerdef�hrerin aufgeworfene grunds�tzliche Frage, ob der Ausschluss der Frauen an der Landsgemeinde und den Gemeindeversammlungen gegen die Bundesverfassung, insbesondere gegen Art. 4 Abs. 2 BV, verstosse, rechtzeitig verfassungsgerichtlich �berpr�ft.
c) Doch fragt es sich, ob auf die Beschwerde einzutreten sei, weil das Bundesgericht Beschwerden gegen Vorbereitungsmassnahmen, die erst nach der Abstimmung beurteilt werden, so versteht, dass sinngem�ss der Antrag auf Aufhebung der Abstimmung gestellt wird (BGE 113 Ia 50 E. 1c). Auch diese Frage ist im vorliegenden Fall zu verneinen. Die Beschwerdef�hrerin, die ihre Stimmrechtsbeschwerde am 22. Mai 1989, d.h. erst nach dem Landsgemeindesonntag, eingereicht hat, stellt keinen Antrag auf Aufhebung des entsprechenden Beschlusses vom 30. April 1989, obwohl dies in zeitlicher Hinsicht durchaus m�glich gewesen w�re. Daraus folgt aber, dass sie diesen Beschluss gar nicht anfechten will. Auf die Beschwerde von Theresa Rohner kann daher nicht eingetreten werden.
3. a) In ihrer Stimmrechtsbeschwerde vom 29. Mai 1990 machen Ursula Baumann und die weiteren 52 Beschwerdef�hrerinnen geltend, der Landsgemeindebeschluss vom 29. April 1990 sei aufzuheben, weil die Weigerung der Landsgemeinde, den Frauen gem�ss der unterbreiteten Vorlage f�r die �nderung von Art. 16 KV das Stimmrecht zu gew�hren, gegen die in Art. 4 Abs. 2 BV gew�hrleistete Gleichberechtigung von Mann und Frau verstosse.
Zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG ist grunds�tzlich nur befugt, wer stimm- und wahlberechtigt ist (BGE 114 Ia 264 E. 1b; BGE 113 Ia 44, je mit Hinweisen). Da die Beschwerdef�hrerinnen aber geltend machen, nach Art. 4 Abs. 2 BV h�tten sie Anspruch darauf, dass ihnen das Stimmrecht gew�hrt werde, mit anderen Worten, ihnen seien in Missachtung dieser Verfassungsbestimmung die politischen Rechte zu Unrecht verweigert worden, gen�gt es f�r ihre Legitimation, dass sie als im Kanton Appenzell I.Rh. wohnhafte Frauen durch den Landsgemeindebeschluss, der ihnen das Stimmrecht weiterhin abspricht, betroffen sind (BGE 114 Ia 264 E. 1b mit Hinweisen). Auf ihre Beschwerde ist daher einzutreten.
b) Zur Legitimation von Mario Sonderegger und den 48 weiteren Beschwerdef�hrern ist festzuhalten, dass ihnen die politischen Rechte nicht BGE 116 Ia 359 S. 365verweigert wurden. Ihre Beschwerde richtet sich jedoch dagegen, dass die Landsgemeinde es abgelehnt hat, den im Kanton wohnhaften Schweizerb�rgerinnen in kantonalen Wahlen und Abstimmungen das Stimmrecht zu gew�hren. Damit machen sie geltend, die Landsgemeinde als Organ der Stimmberechtigten sei insk�nftig nicht richtig zusammengesetzt, wenn die Frauen daran nicht teilnehmen d�rften.
Zu dieser R�ge sind die Beschwerdef�hrer befugt, da sie mit dem politischen Stimm- und Wahlrecht nicht nur ein Individualrecht, sondern gleichzeitig eine Organkompetenz und damit �ffentliche Funktionen aus�ben (BGE 104 Ia 229 E. 1b). Das vom Verfassungsrecht des Bundes gew�hrleistete politische Stimmrecht gibt dem B�rger allgemein Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt (BGE 115 Ia 206 mit Hinweisen). Dazu geh�rt unter anderem, dass das verfassungsm�ssige Organ "Volk", d.h. die Aktivb�rgerschaft, richtig zusammengesetzt ist (BGE 114 Ia 43; BGE 113 Ia 45 E. b; BGE 109 Ia 46 E. 3a). Dieselbe Garantie gilt auch f�r Abstimmungen an Landsgemeinden (BGE 104 Ia 431). W�re die Landsgemeinde wegen eines nach eidgen�ssischem Recht verfassungswidrigen Ausschlusses der Frauen nicht richtig zusammengesetzt, so w�rde demnach auch das Stimmrecht der M�nner im Kanton Appenzell I.Rh. verletzt. Auf die Beschwerde der stimmberechtigten M�nner ist daher ebenfalls einzutreten.
4. Bei Stimmrechtsbeschwerden ist die Auslegung und Anwendung von kantonalem Verfassungsrecht und auch anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenh�ngen, frei zu pr�fen. In ausgesprochenen Zweifelsf�llen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an; als solche gelten das Parlament und das Volk (BGE 115 Ia 153 E. 2; BGE 113 Ia 396 E. 3, je mit Hinweisen).
a) In den vorliegenden F�llen geht es in erster Linie um die Auslegung und Anwendung von Art. 16 KV. Dessen Absatz 1 lautet wie folgt:
"An Landsgemeinden und an Gemeindeversammlungen sind alle im Kanton wohnhaften Landleute sowie die �brigen Schweizer stimmberechtigt, sofern sie das 20. Altersjahr vollendet haben und im Stimmregister eingetragen sind."
Gem�ss der bisher unangefochtenen kantonalen Praxis zu Art. 16 KV sind nur die M�nner als stimmberechtigte Landleute und Schweizer an der Landsgemeinde BGE 116 Ia 359 S. 366und den Gemeindeversammlungen zugelassen. Dabei gilt als Stimmrechtsausweis das Seitengewehr (Verordnung vom 21. November 1924 betreffend die Landsgemeinde und die Gemeindeversammlungen). Diese Praxis wird auch aus Art. 16 Abs. 4 KV hergeleitet, der die M�glichkeit vorsieht, den Frauen das Stimm- und Wahlrecht in den Kirch- und Schulgemeinden zu erteilen.
b) Die dargelegte kantonale Praxis war auch den eidgen�ssischen R�ten bekannt, die Art. 16 KV zu gew�hrleisten hatten. Der heutige Absatz 4 wurde in der Landsgemeinde vom 25. April 1971 angenommen und vom Bund am 16. Dezember 1971 gew�hrleistet (BBl 1971 II 2014). Die Abs�tze 1 - 3 wurden in der Landsgemeinde vom 29. April 1979 angenommen. Der Gew�hrleistungsbeschluss der Bundesversammlung datiert vom 13. Dezember 1979 (BBl 1979 III 1153).
Die Gew�hrleistung des Art. 16 KV durch die Bundesversammlung wirft die Frage auf, ob das Bundesgericht zust�ndig ist, ihn auf seine �bereinstimmung mit dem Bundesrecht zu pr�fen. Bekanntlich hat es das Bundesgericht bis zum Jahre 1985 abgelehnt, die von der Bundesversammlung gew�hrleisteten kantonalen Verfassungsbestimmungen auf ihre Bundesrechtskonformit�t zu �berpr�fen, wobei es sich freilich bereits 1978 mit der gewichtigen Kritik, welche die Lehre gegen�ber dieser Rechtsprechung vorbrachte, auseinandersetzte (BGE 104 Ia 219 E. 1b - c). In seinem den Kanton Appenzell I.Rh. betreffenden Urteil vom 27. November 1985 �nderte das Bundesgericht seine Rechtsprechung (BGE 111 Ia 239 ff.; vgl. auch BGE 112 Ia 218 E. 3a). Es stellte fest, soweit �bergeordnetes Recht erst nach der Gew�hrleistung kantonaler Verfassungsnormen in Kraft trete, entfalle die sonst von der Bundesversammlung vorzunehmende Pr�fung. Daher pr�zisierte es, dass die �berpr�fung kantonaler Verfassungsbestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit den von der Europ�ischen Menschenrechtskonvention gew�hrleisteten Rechten verfassungsrechtlichen Inhalts und mit dem �brigen Bundesrecht jedenfalls dann mit staatsrechtlicher Beschwerde verlangt werden k�nne, wenn das �bergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gew�hrleistung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft getreten und deshalb bei der vorg�ngigen �berpr�fung nicht zu ber�cksichtigen gewesen sei (BGE 111 Ia 242).
Zu beachten ist, dass sich diese neue Umschreibung der Praxis nicht nur auf die Ber�cksichtigung sp�teren Staatsvertragsrechts wie der EMRK bezieht.BGE 116 Ia 359 S. 367
Folgerichtig gilt der Grundsatz f�r das gesamte sp�tere �bergeordnete Recht. Im vorliegenden Fall war der am 14. Juni 1981 angenommene Art. 4 Abs. 2 BV im Zeitpunkt der Gew�hrleistung von Art. 16 KV durch die eidgen�ssischen R�te in den Jahren 1971 und 1979 noch nicht in Kraft und konnte daher nicht ber�cksichtigt werden. Die Frage, ob Art. 16 KV, wie er bisher von der kantonalen Praxis verstanden wurde, mit dem sp�teren, die Gleichstellung von Mann und Frau ausdr�cklich verankernden Verfassungsrecht vereinbar ist, kann und muss daher gepr�ft werden.
5. Somit ist f�r den Ausgang der Sache die Frage entscheidend, ob der Kanton Appenzell I.Rh. gest�tzt auf Art. 74 Abs. 4 BV nach wie vor die Freiheit beanspruchen kann, den Frauen im Kanton und seinen Gemeinden das Stimmrecht vorzuenthalten, obschon Art. 4 Abs. 2 BV anordnet, dass Mann und Frau gleichberechtigt seien.
a) Art. 74 BV hat das Frauenstimmrecht auf eidgen�ssischer Ebene eingef�hrt. Er wurde von Volk und St�nden in der Volksabstimmung vom 7. Februar 1971 angenommen. Die Abs�tze 1 - 3 beziehen sich auf die Regelung der Stimm- und Wahlberechtigung im Bund. Absatz 4, um dessen Tragweite es geht, lautet:
"F�r Abstimmungen und Wahlen der Kantone und Gemeinden bleibt das kantonale Recht vorbehalten."
b) Art. 4 Abs. 2 BV wurde unter dem Titel "Gleiche Rechte f�r Mann und Frau" in der Volksabstimmung vom 14. Juni 1981, somit rund zehn Jahre sp�ter, von Volk und St�nden klar angenommen, und zwar als Gegenentwurf zu einer in der Folge zur�ckgezogenen Volksinitiative. Die Verfassungsbestimmung lautet:
"Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt f�r ihre Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn f�r gleichwertige Arbeit."
c) Die Auslegung einer Verfassungsbestimmung hat grunds�tzlich nach denselben methodischen Regeln zu erfolgen, wie sie f�r die Auslegung der einfachen Gesetze entwickelt wurden (BGE 115 Ia 130 E. 3a; BGE 112 Ia 212 E. 2a mit Hinweisen). Das Bundesgericht l�sst sich von einem Methodenpluralismus leiten (BGE 110 Ib 8). Es geht zun�chst vom Wortlaut der Bestimmungen aus (BGE 114 Ia 28, 196; BGE 111 Ia 209 E. 6a) und ermittelt den Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung nach allen anerkannten Auslegungsmethoden (BGE 114 Ib 162 E. 5a; BGE 109 Ia 301 E. 12c). Dabei ist zu beachten, dass sich der Sinn BGE 116 Ia 359 S. 368einer Norm �ndern kann (BGE 115 Ia 133 E. dd; BGE 104 Ia 291). Der Richter muss sich bem�hen, eine Norm in einer Weise anzuwenden, die den gegenw�rtigen Gegebenheiten und Auffassungen m�glichst entspricht. Er wird daher oft dazu kommen, eine hergebrachte Auslegung aufzugeben, die zur Zeit der Entstehung des Gesetzes zweifellos gerechtfertigt war, sich aber angesichts der �nderung der Verh�ltnisse oder auch nur wegen der Entwicklung der Anschauungen nicht mehr halten l�sst (BGE 105 Ib 60 E. 5a mit Hinweisen). So hat sich denn auch das Verst�ndnis von Art. 4 BV in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gewandelt. Das Bundesgericht hat in BGE 103 Ia 519 festgehalten, allgemein werde angenommen, dass der Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 BV, wonach "alle Schweizer" vor dem Gesetze gleich seien, zu eng sei. Die Garantie der Gleichheit gelte auch f�r die Frauen im allgemeinen. In Erw�gung 2 dieses Entscheides hat das Bundesgericht einige Beispiele angef�hrt, die auf den stetigen Wandel des Verfassungsverst�ndnisses hinweisen, und es kommt zum Schluss, der Grundsatz der rechtlichen Gleichheit zwischen Mann und Frau sei so tief im Rechtsgef�hl verwurzelt, dass es heute als Verletzung dieses Grundsatzes empfunden werde, wenn beispielsweise ein Mann und eine Frau, die in einem �ffentlichen Amt t�tig seien, nicht gleich bezahlt werden, sofern sie die gleiche Arbeit leisten (BGE BGE 103 Ia 527 E. 6; vgl. auch BGE 109 Ib 87 E. 4b).
Bei der Auslegung einer gesetzlichen Bestimmung zieht das Bundesgericht auch die Gesetzesmaterialien bei und ber�cksichtigt den Willen des historischen Verfassungs- und Gesetzgebers, soweit dieser im Gesetzestext seinen Ausdruck gefunden hat (BGE 115 Ia 130 E. 3a; BGE 112 Ib 470; BGE 109 Ia 303 E. 12c, je mit Hinweisen). Die Entstehungsgeschichte einer Norm kann ein wertvolles Hilfsmittel sein, deren Sinn zu erkennen und damit falsche Auslegungen zu vermeiden (BGE 114 II 407 E. 3; BGE 100 Ib 386). Die Vorarbeiten sind aber weder verbindlich noch f�r die Auslegung unmittelbar entscheidend; insbesondere sind �usserungen von Amtsstellen oder Personen, die bei der Vorbereitung mitwirkten, nicht massgebend, wenn sie im Gesetzestext nicht zum Ausdruck kommen (BGE 115 II 99; BGE 113 Ia 314; BGE 103 Ia 290 E. c, je mit Hinweisen).
Bei der Pr�fung der Verfassungsm�ssigkeit einer kantonalen Norm ist �berdies zu fragen, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen BGE 116 Ia 359 S. 369Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen l�sst (BGE 109 Ia 277 E. 2a). Die Verfassung ist die rechtliche Grundordnung, aus der sich alles staatliche Recht ableitet. Dem entspricht das Anliegen, alle Rechtss�tze bei ihrer Auslegung auf die �bergeordneten Wertentscheidungen der Verfassung auszurichten. Die verfassungskonforme Auslegung betont demnach den inneren Zusammenhang, der zwischen allen staatlichen Rechtsnormen besteht (ULRICH H�FELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Z�rich 1988, N 127).
6. Das Verst�ndnis der hier zur Diskussion stehenden Verfassungsbestimmungen bereitet keine M�he, sofern sie je f�r sich allein betrachtet werden. Damit ist jedoch die Frage noch nicht beantwortet, wie sich die beiden Regeln zueinander verhalten. Immerhin ergeben sich aus der Erfassung ihrer Tragweite erste Anhaltspunkte f�r die Beurteilung dieser Frage.
a) Der am 7. Februar 1971 in die Verfassung aufgenommene Art. 74 BV hatte die Einf�hrung des Frauenstimmrechts auf eidgen�ssischer Ebene zum Inhalt. Er befasst sich nicht mit dem Stimmrecht in den Kantonen und Gemeinden und enth�lt insbesondere keine Verpflichtung der Kantone, die Gleichheit der Frauen beim Stimmrecht einzuf�hren. Dies ergibt sich unmissverst�ndlich sowohl aus dem Wortlaut, insbesondere aus Abs. 4, als auch dem Sinn der Vorschrift und wird durch die Gesetzesmaterialien best�tigt. Es sollte nicht "ohne zwingende Gr�nde ... in die althergebrachte Organisationsautonomie der Kantone" eingegriffen werden, sagte die bundesr�tliche Botschaft (BBl 1970 I/1 95). Verfassungsrechtlich heisst dies, dass Abs. 4, welcher f�r Abstimmungen und Wahlen der Kantone und Gemeinden das kantonale Recht vorbeh�lt, den f�r den Bund geltenden Grundsatz von Art. 3 BV best�tigt, wonach die Kantone souver�n sind, soweit ihre Souver�nit�t nicht durch die Bundesverfassung beschr�nkt ist.
b) Bei dem rund zehn Jahre sp�ter angenommenen Art. 4 Abs. 2 BV geht es um das gleiche Anliegen der Beseitigung einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung von Mann und Frau. Doch betrifft diese Bestimmung nicht nur die bessere Verwirklichung der demokratischen Staatsform im Bund. Sie bezieht sich als Grundrecht auf die gesamte Rechtsordnung von Bund und Kantonen (J�RG PAUL M�LLER, Kommentar zur BV, Einleitung zu den Grundrechten, N 3 ff., N 39). Sowohl der Gesamtstaat als auch die Gliedstaaten haben grunds�tzlich die Gleichberechtigung von Mann und Frau in allen Bereichen zu respektieren und durch Gesetz f�r ihre Gleichstellung zu sorgen, soweit nicht BGE 116 Ia 359 S. 370Differenzierungen sachlich begr�ndet sind oder sich sogar aufdr�ngen, etwa aus biologischen Gr�nden (GEORG M�LLER, Kommentar zur BV, N 133 ff. zu Art. 4 Abs. 2 BV; BGE 114 Ia 330 E. 2; BGE 108 Ia 29 E. 5a).
Der Wortlaut des Verfassungsgebotes sowie dessen Sinn und Zweck sind klar. Die Gesetzesmaterialien best�tigen, dass das Gebot umfassend zu verstehen ist, wie der Bundesrat in der einleitenden �bersicht zur Botschaft �ber die Volksinitiative "Gleiche Rechte f�r Mann und Frau" betonte. Wenn einzelne Bereiche wie Familie, Ausbildung und Arbeit besonders angesprochen werden, so �ndert dies nichts daran, dass mit dem Gegenvorschlag zur Initiative - dem geltenden Art. 4 Abs. 2 BV, der in der Folge angenommen wurde - das Anliegen der Gleichberechtigung verfassungsrechtlich umfassend verwirklicht werden sollte. Das Bundesgericht hat denn auch klar festgehalten, Art. 4 Abs. 2 BV stelle unzweideutig den Grundsatz auf, dass Mann und Frau in allen Rechts- und Lebensbereichen sowie auf allen staatlichen Ebenen (Bund, Kanton und Gemeinde) gleich zu behandeln seien. Ausnahmen von diesem Grundsatz seien nur zul�ssig, wenn geschlechtsbegr�ndete biologische oder funktionelle Unterschiede eine Gleichbehandlung schlechthin ausschl�ssen (BGE 108 Ia 29 E. 5a; Entscheide des Bundesgerichts vom 10. Oktober 1986 in ZBl 88/1987 S. 308 und vom 8. November 1985 in ZBl 87/1986 S. 483). Art. 4 Abs. 2 BV entspricht �brigens der Fassung von Art. 9 Abs. 3 des Expertenentwurfs f�r eine totalrevidierte Bundesverfassung, die - wie die Botschaft darlegte - "mit dem haupts�chlichen Instrument des Gesetzgebungsauftrages eine der Initiative ebenb�rtige Chance in sich birgt, das Gleichberechtigungsziel zu erreichen, ohne mit den M�ngeln der Initiative behaftet zu sein" (BBl 1980 I 71). Als Mangel wurde u.a. die in der - sp�ter zur�ckgezogenen - Initiative vorgesehene Frist von f�nf Jahren f�r die Erf�llung des Gesetzgebungsauftrages bezeichnet; diese Frist untersch�tze die Konkretisierungsaufgabe des Gesetzgebers.
c) Stellt man in Befolgung der f�r die Auslegung der Verfassung massgebenden Regeln den klaren Wortlaut der beiden Bestimmungen von Art. 74 und Art. 4 BV einander gegen�ber, so ist bei dem von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung allgemein betonten ganzheitlichen Verfassungsverst�ndnis (BGE 105 Ia 336 E. 3c, vgl. auch BGE 114 Ia 197 E. cc; BGE 114 Ib 162 E. 5a) ein Widerspruch in dem Sinne, dass Art. 74 BV die Gleichberechtigung der Frau im BGE 116 Ia 359 S. 371Bereich der politischen Rechte in Angelegenheiten der Kantone und der Gemeinden ausschliesse, nicht zu erkennen (vgl. auch ANDREAS AUER, Die Bundesverfassung und das Frauenstimmrecht, in ZSR NF 108/1989 I S. 148 ff.). Art. 74 BV ordnet - wie dargelegt - das Frauenstimmrecht auf eidgen�ssischer Ebene an; Art. 4 Abs. 2 BV regelt demgegen�ber in allen Bereichen der Rechtsordnung von Bund und Kantonen die Gleichstellung von Mann und Frau, wobei das Gesetz f�r diese Gleichstellung zu sorgen hat, soweit sich ein durchsetzbarer Anspruch nicht unmittelbar aus der Verfassung ergibt, wie dies f�r den Anspruch auf gleichen Lohn f�r gleichwertige Arbeit zutrifft (BGE 114 Ia 331 E. 2b; BGE 113 Ia 110 E. 1a). Art. 74 Abs. 4 BV, der aus Anlass der Einf�hrung des Frauenstimmrechts im Bunde in �bereinstimmung mit dem Grundsatz von Art. 3 BV die Respektierung der kantonalen Organisationsautonomie betont, beh�lt auch dann seine Berechtigung, wenn Mann und Frau hinsichtlich der Aus�bung der politischen Rechte gleichzustellen sind. Zu denken ist etwa an die Festlegung des Stimmrechtsalters oder die Gew�hrung des Stimmrechts an ausl�ndische B�rger mit Wohnsitz im Kanton - Fragen, welche die Kantone weiterhin eigenst�ndig regeln k�nnen.
7. Der Auftrag, f�r die Gleichstellung von Mann und Frau im Bereich der politischen Rechte zu sorgen, w�re nur dann nicht zu erf�llen, wenn Art. 74 Abs. 4 BV ein echter Vorbehalt gegen�ber Art. 4 Abs. 2 BV w�re. Ob dies zutrifft, ist nachfolgend zu pr�fen.
a) Der Bundesrat hielt in seiner Botschaft �ber die Volksinitiative "Gleiche Rechte f�r Mann und Frau" (BBl 1980 I 69 ff.) im Kapitel "Verh�ltnis eines Geschlechtergleichheitssatzes zum �brigen Bundesverfassungsrecht" fest, einem Geschlechtergleichheitsartikel komme nicht - nach dem Grundsatz der lex posterior - absoluter Vorrang gegen�ber allem bisherigen Verfassungsrecht zu (S. 125). Im Zusammenhang mit Art. 74 Abs. 4 BV wurde folgendes ausgef�hrt (S. 129):
"H�tte ein neuer Geschlechtergleichheitsartikel zur Folge, dass die noch bestehenden Ausschl�sse der Frauen von der politischen Mitsprache bundesverfassungswidrig w�ren und das Frauenstimmrecht auf kantonaler und kommunaler Ebene entweder kraft Bundesverfassungsrecht in allen Kantonen und Gemeinden eingef�hrt oder aufgrund verfassungsrichterlicher Urteile von den betroffenen Kantonen und Gemeinden einzuf�hren w�re? Das ist sehr zu bezweifeln... Es muss angenommen werden, dass sich Art. 74 Abs. 4 BV als Garantie kantonaler Selbstbestimmung �ber die Tr�gerschaft politischer Rechte in Kantonen und Gemeinden auch gegen�ber einem BGE 116 Ia 359 S. 372bundesverfassungsrechtlichen Geschlechtergleichheitsgebot durchsetzen w�rde. Wollte man dieses Ergebnis vermeiden, so m�sste man den Vorbehalt wohl ausdr�cklich aufheben."
Diese Auffassung wurde auf S. 141 der Botschaft bei der Umschreibung der Tragweite des Geschlechtergleichheitssatzes wiederholt. Der Bundesrat verwies in diesem Zusammenhang auf die beiden Botschaften zum Frauenstimmrecht von 1957 und 1970, die eine allf�llige bundesrechtliche Verpflichtung der Kantone, das Frauenstimmrecht einzuf�hren, als "mit einem fundamentalen Prinzip unserer Staatsordnung ..., n�mlich mit der f�derativen Struktur unseres Staates" (BBl 1957 I 775) unvereinbar erkl�rt hatten. Weiter hielt der Bundesrat fest:
"Wir m�chten auch heute nicht davon abgehen und es trotz dem Geschlechtergleichheitsgebot nach wie vor den Kantonen �berlassen, ob sie den Frauen die politische Gleichberechtigung in Kantons- und in Gemeindeangelegenheiten gew�hren wollen oder nicht. Allerdings hat uns diesen Entscheid der Umstand wesentlich erleichtert, dass in den beiden Kantonen AR und AI, die das Frauenstimmrecht auf kantonaler Ebene noch nicht eingef�hrt haben, die Vorarbeiten f�r die politische Gleichberechtigung von Mann und Frau schon sehr weit gediehen sind und vom neuen Geschlechtergleichheitsgebot zus�tzliche Impulse erhalten d�rften."
In den parlamentarischen Beratungen gab das Verh�ltnis zu Art. 74 Abs. 4 BV nicht viel zu reden, was aber kaum von Bedeutung und wohl damit zu erkl�ren ist, dass die Einf�hrung des Frauenstimmrechts auf kantonaler Ebene im damaligen Zeitpunkt schon erfolgt oder in die Wege geleitet war.
b) In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass in den an den Verfassungsgeber - Volk und St�nde - gerichteten Abstimmungserl�uterungen zur Volksabstimmung vom 14. Juni 1981 in allen drei Landessprachen nirgends erw�hnt wurde, das Gleichheitsgebot solle bei den politischen Rechten in kantonalen Angelegenheiten nicht gelten. Vielmehr wurde betont, "die Gleichstellung von Mann und Frau w�rde eindeutig und f�r alle Rechtsbereiche festgelegt", "Abweichungen von diesem Grundsatz soll es nur noch dort geben, wo biologische Unterschiede eine Gleichbehandlung nicht zulassen... Abgesehen davon sind Mann und Frau in allen Lebensbereichen und von allen Gemeinwesen (Bund, Kantone und Gemeinden) gleich zu behandeln". Angesichts des klaren Abstimmungsergebnisses ist auch nicht anzunehmen, Art. 4 Abs. 2 BV w�re verworfen worden, wenn ausdr�cklich dargelegt worden w�re, das Gleichheitsgebot m�sse auch bei den politischen Rechten respektiert werden.
BGE 116 Ia 359 S. 373
8. Die Lehre billigte offenbar mehrheitlich Art. 74 Abs. 4 BV die Tragweite eines Vorbehaltes gegen�ber Art. 4 Abs. 2 BV zu. Doch beschr�nkten sich die entsprechenden Meinungs�usserungen meist auf kurze Feststellungen.
a) So schlossen sich J.F. AUBERT (Trait� de droit constitutionnel suisse, suppl�ment, Neuch�tel 1982, N 1071 - 1100), YVO HANGARTNER (Grundz�ge des schweizerischen Staatsrechts, 1982, S. 191 und 234), HANS HUBER (Gleiche Rechte f�r Mann und Frau, ZBJV 118/1982, S. 177), ARTHUR HAEFLIGER (Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 78), ROLAND HENNINGER (Gleichberechtigung von Mann und Frau im Wandel, Diss. Freiburg, 1984, S. 140 f.), J�RG PAUL M�LLER und STEFAN M�LLER (Grundrechte, besonderer Teil, Bern 1985, S. 201) und B�ATRICE WEBER-D�RLER (Auf dem Weg zur Gleichberechtigung von Mann und Frau, ZSR NF 104/1985 I S. 1 ff., S. 6) mehr oder weniger ausdr�cklich der dargelegten Auffassung des Bundesrates an.
Im Jahre 1986 �usserte sich WERNER MOSER in seiner in den Beiheften zur ZSR erschienenen Arbeit "Untersch�tzte Bundesverfassung" in differenzierter Weise. Zwar schloss er sich der herrschenden Auffassung an, vertrat jedoch die Ansicht, die Weitergeltung von Art. 74 Abs. 4 BV bedeute seit der Aufnahme von Art. 4 Abs. 2 BV nicht mehr wie vorher v�llige Freiheit der Kantone, ihren Frauen die politischen Rechte zuzuerkennen oder vorzuenthalten. Der Gesetzgebungsauftrag von Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV richte sich auch an sie und verpflichte sie, die politische Gleichstellung ihrer Frauen innert tunlicher Frist zu verwirklichen (S. 16).
Ebenfalls differenziert �usserten sich die Kommentatoren zur Bundesverfassung, n�mlich GEORG M�LLER zu Art. 4 Abs. 2 BV (Stand Juni 1987) und ETIENNE GRISEL zu Art. 74 Abs. 4 BV (Stand Juni 1988). GEORG M�LLER hielt nach einem Hinweis auf die dargelegten Ansichten in einer Anmerkung abweichende Meinungen fest und warf die Frage auf, ob die Kantone auch berechtigt w�ren, die M�nner auszuschliessen, oder ob eine solche Regelung gegen das Willk�rverbot verstossen w�rde. ETIENNE GRISEL f�hrte aus, es bleibe im Interesse der Gerechtigkeit zu hoffen, dass die Verfassungen der beiden Appenzell - heute geht es nur noch um Inner-Rhoden - in B�lde revidiert w�rden. Andernfalls w�re Art. 74 Abs. 4 BV zu �ndern. "Vorstellbar w�re auch, das Problem auf dem Weg der Interpretation zu l�sen und zu argumentieren, dass der historische Wille des Verfassungsgebers die BGE 116 Ia 359 S. 374staatlichen Organe nicht f�r unbeschr�nkte Zeit binden k�nne" (N 35 zu Art. 74 BV).
Als deutlicher Vorbehalt gegen�ber diesen Lehrmeinungen ist die kurze �usserung von ULRICH H�FELIN und WALTER HALLER in der 2. Auflage des Schweizerischen Bundesstaatsrechts, 1988, zu verstehen. Sie stellten fest, dass nach Auffassung des Bundesrates die politische Gleichberechtigung der Frau in Kantonen und Gemeinden weiterhin Sache des kantonalen Rechts sein solle. Es frage sich allerdings, ob der Ausschluss der Frauen vom Stimm- und Wahlrecht heute �berhaupt noch sachlich gerechtfertigt werden k�nne (N 1559 S. 465). Auch PETER SALADIN verwies im Kommentar zur Bundesverfassung (Stand April 1986) auf die herrschende Lehrmeinung, gab jedoch zu bedenken, der Vorbehalt von Art. 74 Abs. 4 BV vertrage sich schlecht mit dem j�ngeren Art. 4 Abs. 2 BV (N 74 zu Art. 6). In seinem Bericht zum Juristentag 1984 hielt er fest, dass Gew�hrung und Ausgestaltung der Volksrechte grunds�tzlich den Kantonen �berlassen seien, f�gte jedoch in Klammern bei: Abgesehen von den Minimalforderungen des Art. 6 Abs. 2 BV sowie vom Gleichbehandlungs-Prinzip des Art. 4 BV (ZSR NF 103/1984 II S. 468).
b) Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass - entsprechend der zeitlichen N�he zur Meinungs�usserung des Bundesrates - die ersten Stimmen die Ansicht zum Ausdruck brachten, Art. 74 Abs. 4 BV bedeute einen Vorbehalt gegen�ber Art. 4 Abs. 2 BV. Mit zunehmender zeitlicher Distanz liessen die Stimmen der Wissenschaft jedoch Zweifel erkennen und zeigten zum Teil sogar trotz der Anerkennung der bundesr�tlichen Ausf�hrungen einen Weg auf, der ohne Verfassungsrevision zu dem allseits als richtig erkannten Ziel der Gew�hrung des Frauenstimmrechts auch in den Halbkantonen Appenzell f�hren k�nnte (so ETIENNE GRISEL, GEORG M�LLER und H�FELIN/HALLER).
c) Zu diesen Stimmen sind jedoch weitere hinzugekommen, die klar die Auffassung vertreten und einl�sslich begr�nden, dass Art. 74 Abs. 4 BV verfassungsrechtlich nicht als echter Vorbehalt gegen�ber Art. 4 Abs. 2 BV verstanden werden k�nne. So betonte MICHEL HOTTELIER in seinem Aufsatz "Egalit� des sexes, f�d�ralisme et droits politiques au plan cantonal" bereits im Jahre 1983, dass mit Art. 74 BV im Jahre 1971 das Frauenstimmrecht im Bunde eingef�hrt wurde, woraus er folgerte, dass Abs. 4 mit dem an sich selbstverst�ndlichen Vorbehalt der kantonalen Kompetenzen f�r Abstimmungen und Wahlen der Kantone und Gemeinden keine echte Ausnahme von dem 1981 BGE 116 Ia 359 S. 375verfassungsrechtlich verankerten Grundrecht der Gleichberechtigung von Mann und Frau sein k�nne; die Tragweite der Bestimmung beschr�nke sich vielmehr auf den Zweck von Art. 74 BV. Er begr�ndete dies zudem damit, dass die Kantone in allen Bereichen ihrer Rechtsordnung an die vom Bund verfassungsrechtlich garantierten Grundrechte gebunden seien. H�tte man Art. 74 Abs. 4 BV auch dem geschlechtsspezifischen Gleichheitsgebot gegen�ber vorbehalten wollen, so h�tte dies in Art. 4 Abs. 2 BV ausdr�cklich gesagt werden m�ssen (ZBl 84/1983, S. 116 f.).
Deutlich sprach PETER H�NNI in seiner Arbeit "Grenzen richterlicher M�glichkeiten bei der Durchsetzung von Gleichheitsanspr�chen gem�ss Art. 4 BV" die Hoffnung aus, das Bundesgericht m�ge sich nicht durch Art. 74 Abs. 4 BV davon abhalten lassen, die Verfassungswidrigkeit der Appenzeller Regelung betreffend Frauenstimmrecht festzustellen (ZSR NF 107/1988 I S. 603 Anm. 22).
Am gr�ndlichsten �usserten sich schliesslich ANDREAS AUER (Die Bundesverfassung und das Frauenstimmrecht in Appenzell, ZSR NF 108/1989 I S. 141 ff.) und ALEXANDRE BERENSTEIN (L'�galit� entre les sexes en mati�re de droits politiques, in Festschrift f�r Otto K. Kaufmann, 1989, S. 159 ff.) zum Verh�ltnis von Art. 74 Abs. 4 BV zu Art. 4 Abs. 2 BV. Beide Autoren, auf welche sich die Beschwerdef�hrerinnen und Beschwerdef�hrer mit Nachdruck berufen, gelangten mit zum Teil �bereinstimmender Argumentation zum Schluss, Art. 74 Abs. 4 BV sei kein echter Vorbehalt gegen�ber Art. 4 Abs. 2 BV. So hielt ANDREAS AUER fest: "Aus dem Wortlaut der betroffenen Verfassungss�tze kann der angebliche Widerspruch nicht abgeleitet werden, denn weder erw�hnt Art. 74 Abs. 4 BV die Geschlechtergleichheit, noch beh�lt Art. 4 Abs. 2 BV ausdr�cklich das kantonale Frauenstimm- und Wahlrecht vor... Es entspricht einem allgemeinen Auslegungsprinzip, dass Erlasse, die einen Grundsatz postulieren, davon aber einen bestimmten Sachverhalt ausnehmen wollen, diesen ausdr�cklich erw�hnen sollten. H�tte also der Bundesverfassungsgesetzgeber von 1980 die Frauenstimmrechtsfrage ein f�r allemal aus dem Schutzbereich des Geschlechtergleichheitsprinzipes herausheben wollen, so h�tte er dies unmissverst�ndlich und explizit im Text von Art. 4 Abs. 2 BV zum Ausdruck bringen sollen." (S. 149). Er kam daher zum Schluss, die Gleichberechtigung von Mann und Frau m�sse auch im Bereich der politischen Rechte gelten (S. BGE 116 Ia 359 S. 376154). Auch ALEXANDRE BERENSTEIN vertrat diese Auffassung, und er f�gte bei, die Missachtung der Gleichberechtigung verstosse seit der Verankerung von Art. 4 Abs. 2 BV in der Bundesverfassung auch gegen Art. 6 Abs. 2 lit. b und c BV, welcher die Kantone verpflichte, die politischen Rechte nach republikanischen (repr�sentativen oder demokratischen) Formen zu sichern und die Annahme der Verfassung durch das Volk und dessen Revidierbarkeit auf Verlangen der absoluten Mehrheit der B�rger vorzusehen. Diese Bestimmung habe durch Art. 4 Abs. 2 BV einen neuen Inhalt bekommen und k�nne heute nur noch so verstanden werden, dass das Stimm- und Wahlrecht sowohl auf kantonaler als auch auf eidgen�ssischer Ebene allen B�rgern - M�nnern und Frauen - zugestanden werden m�sse. Der Ausschluss der Frauen sei daher weder mit Art. 4 BV noch mit Art. 6 BV vereinbar (S. 166 ff.).
d) Diese �bersicht zeigt, dass von einer bew�hrten Lehrmeinung, wonach Art. 74 Abs. 4 BV ein echter Vorbehalt gegen�ber Art. 4 Abs. 2 BV sei, nicht die Rede sein kann. Es kann h�chstens von Meinungs�usserungen gesprochen werden, die sich der Ansicht des Bundesrates anschliessen. Mit zunehmender zeitlicher Distanz zu den bundesr�tlichen Ausf�hrungen �ussern jedoch die Autoren, die sich mit dem Problem befasst haben, Unbehagen und deuten Wege an, wie das Frauenstimmrecht im Kanton Appenzell I.Rh. ohne Revision der Bundesverfassung eingef�hrt werden k�nnte. Zu diesen Lehrmeinungen kommen die abweichenden und zum Teil einl�sslich begr�ndeten Auffassungen hinzu, die eindeutig dem Gebot der Gleichberechtigung von Mann und Frau auch f�r die politischen Rechte Geltungskraft zubilligen (so MICHEL HOTTELIER, PETER H�NNI, ANDREAS AUER und ALEXANDRE BERENSTEIN).
9. a) Wendet man die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung anerkannten Auslegungsgrunds�tze (vgl. oben E. 5c) auf die zu l�sende Frage an, so ergibt sich, dass der Auffassung, Art. 74 Abs. 4 BV enthalten keinen Vorbehalt gegen�ber Art. 4 Abs. 2 BV, beizupflichten ist. Wie erw�hnt, wurde Art. 74 Abs. 4 BV im Jahre 1971 im Zusammenhang mit der Einf�hrung des Frauenstimmrechts auf eidgen�ssischer Ebene in die Bundesverfassung aufgenommen. Doch kann dieser Bestimmung nur die Tragweite eines unechten Vorbehaltes zugunsten der Kantone zugebilligt werden, da sich ein solcher Vorbehalt bereits aus Art. 3 BV, der die Souver�nit�t der Kantone garantiert, ergibt. Art. 74 Abs. 4 BV sollte lediglich klarstellen, dass die Einf�hrung BGE 116 Ia 359 S. 377des eidgen�ssischen Frauenstimm- und Wahlrechts nicht automatisch eine Anerkennung solcher Rechte auf kantonaler Ebene zur Folge hat. Bereits aus diesem Grund kann der unechte Vorbehalt in Art. 74 Abs. 4 BV nicht als Vorbehalt f�r alles k�nftige Verfassungsrecht verstanden werden, vor allem nicht f�r die �nderung von Art. 4 BV im Jahre 1981. Sofern man daher die politischen Rechte vom Geltungsbereich von Art. 4 Abs. 2 BV h�tte ausnehmen wollen, h�tte dies klar und deutlich im Wortlaut dieser Bestimmung zum Ausdruck gebracht werden m�ssen; denn es ist offenkundig, dass die Gleichberechtigung einen wesentlichen Teil ihres Gehaltes und ihrer Wirkung verl�re, wenn sie nicht auch f�r die politischen Rechte gelten w�rde, bilden doch diese Rechte ein zentrales Element unseres Staates. Art. 74 Abs. 4 BV beh�lt im �brigen weiterhin seinen Sinn, bleibt doch den Kantonen nach wie vor ein beachtlicher Spielraum f�r die eigenst�ndige Regelung der Stimmberechtigung in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten (Stimmrechtsalter, Zulassung von Ausl�ndern).
Die anderslautende Auffassung des Bundesrates hinsichtlich des Vorbehaltes kann - obwohl im damaligen Zeitpunkt durchaus verst�ndlich - nicht zu einem anderen Ergebnis f�hren; zu ber�cksichtigen ist n�mlich wie dargelegt, dass die Materialien nur dann massgebend ins Gewicht fallen, wenn sie angesichts einer unklaren Bestimmung �ber die Absicht des Gesetz- bzw. Verfassungsgebers zuverl�ssig Aufschluss geben k�nnen (BGE 114 Ia 196; BGE 103 Ia 291). Selbst wenn man annehmen wollte, Art. 4 Abs. 2 BV sei in bezug auf die politischen Rechte nicht ganz klar, so muss davon ausgegangen werden, dass der Wille des Bundesrates das Volk und die St�nde, somit den Verfassungsgeber, nicht binden konnte; im Bundesbeschluss �ber die Volksinitiative "Gleiche Rechte f�r Mann und Frau" (BBl 1980 III 701) und in den erw�hnten, an die Stimmb�rger gerichteten Abstimmungsempfehlungen war kein Vorbehalt im Sinne des Ausschlusses des Gleichbehandlungsgebotes bei den politischen Rechten in den Kantonen angebracht worden. Ganz im Gegenteil betonte der Bundesrat in diesen Erl�uterungen, dass die Gleichstellung von Mann und Frau eindeutig und f�r alle Rechtsbereiche festgelegt w�rde. Auch war es das erkl�rte Ziel der Volksinitiative "Gleiche Rechte f�r Mann und Frau", die dank des Gegenvorschlages zur�ckgezogen wurde, alle nicht gerechtfertigten Rechtsungleichheiten zwischen Mann und Frau abzuschaffen, auch diejenigen, welche vom Bundesgericht gest�tzt auf Art. 4 BV nicht beseitigt worden waren BGE 116 Ia 359 S. 378(Botschaft der Bundesrates zur Initiative, BBl 1980 I 110). Unter diesen Umst�nden kann nicht davon ausgegangen werden, der Verfassungsgeber - Volk und St�nde - habe die politischen Rechte vom Grundsatz der Gleichheit der Geschlechter ausnehmen wollen. Art. 74 Abs. 4 BV, der bloss die kantonale Zust�ndigkeit in Erinnerung ruft, entbindet daher die Kantone nicht davon, die Grundrechte, insbesondere die Gleichberechtigung von Mann und Frau, im Bereich der politischen Rechte zu respektieren (ANDREAS AUER, Probl�mes fondamentaux de la d�mocratie suisse, ZSR NF 103/1984 II S. 18 Anm. 15). Die Frage, ob Art. 4 Abs. 2 BV unmittelbar zur Anwendung gelange oder ob den Kantonen ein angemessener Zeitraum einzur�umen sei, um ihre Gesetze entsprechend anzupassen, kann offengelassen werden, da eine allf�llige Frist seit dem Inkrafttreten von Art. 4 Abs. 2 BV vor rund zehn Jahren ohnehin abgelaufen w�re.
b) F�r die Beurteilung des Verh�ltnisses zwischen Art. 74 Abs. 4 BV und Art. 4 Abs. 2 BV sind �berdies der Zeitablauf seit der Aufnahme der beiden Bestimmungen in den Jahren 1971 und 1981 sowie der seither eingetretene Wandel des geistigen, sozialen und politischen Entwicklungsstandes mitzuber�cksichtigen (BGE 115 Ia 133 E. dd). In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass die Gleichberechtigung der Frauen in den politischen Rechten seit der Einf�hrung des Frauenstimmrechts auf eidgen�ssischer Ebene auch in unserem Lande ins allgemeine Bewusstsein getreten ist. In kantonalen Angelegenheiten ist das Frauenstimmrecht - ausgenommen im Kanton Appenzell I.Rh. - in allen Kantonen verwirklicht; desgleichen ist es in allen politischen Einwohnergemeinden gew�hrleistet. Nach der beim Institut f�r F�deralismus der Universit�t Freiburg eingeholten Auskunft ist das Frauenstimmrecht nur in drei Kantonen in B�rgergemeinden und in Korporationsgemeinden durch das kantonale Recht noch nicht durchgehend sichergestellt, doch ist damit nicht gesagt, dass es nicht auch in diesen Gemeinden gew�hrt sei oder werden m�sse.
c) Allein das Ergebnis, wonach Art. 74 Abs. 4 BV unter den heutigen Verh�ltnissen keinen Vorbehalt gegen�ber Art. 4 Abs. 2 BV enth�lt, entspricht im �brigen auch einem ganzheitlichen Verfassungsverst�ndnis. Gewiss soll der Bund nicht ohne zwingenden Grund in die kantonale Organisationsautonomie eingreifen. Es geht jedoch nicht nur um die Organisation des Stimmrechts, sondern um dessen Inhalt, der das grundrechtliche Gleichheitsgebot zu respektieren hat. Dies dr�ngt sich nach der Annahme von Art. 4 Abs. 2 BV BGE 116 Ia 359 S. 379durch Volk und St�nde auch aufgrund von Art. 6 Abs. 2 BV auf, der die Gew�hrleistung kantonaler Verfassungen durch den Bund betrifft. Hieraus ergibt sich eine bundesrechtlich vorgeschriebene Grundstruktur kantonaler Organisation. Der Wortlaut von Art. 6 Abs. 2 BV ist zwar unver�ndert geblieben, doch f�hrte die Aufnahme von Art. 4 Abs. 2 BV in die Bundesverfassung ganz allgemein dazu, dass die Frauen als mit allen Rechten ausgestattete B�rgerinnen zu betrachten sind, auch im Bereich der politischen Rechte. Der Ermessensspielraum, der den Kantonen fr�her im Rahmen von Art. 4 BV aufgrund ihrer f�derativen Eigenst�ndigkeit hinsichtlich der rechtlich unterschiedlichen Behandlung von Mann und Frau in der Gesetzgebung zustand, ist mit dem Inkrafttreten von Art. 4 Abs. 2 BV entfallen. Dies gilt f�r s�mtliche gesetzlichen Regelungsmaterien (Entscheid des Bundesgerichts vom 10. Oktober 1986 in ZBl 88/1987 S. 308 E. 3a). Es steht demnach nicht mehr im Belieben der zust�ndigen Beh�rden, die B�rgerinnen wegen ihrer Eigenschaft als Frau vom Stimm- und Wahlrecht auszuschliessen. Art. 6 Abs. 2 BV hat daher durch die �nderung von Art. 4 BV eine neue Tragweite bekommen und l�sst sich heute nur noch so auslegen, dass auch die Frauen zu den Stimmb�rgern zu z�hlen sind. Zwar durfte die Bundesversammlung im Jahre 1979, als sie Art. 16 der Verfassung des Kantons Appenzell I.Rh. gew�hrleistete, mit dem damaligen Verfassungsverst�ndnis davon ausgehen, dass der Ausschluss der Frauen vom kantonalen Stimm- und Wahlrecht der Bundesverfassung nicht zuwiderlaufe und insofern die gem�ss Art. 6 Abs. 2 BV geltenden Voraussetzungen erf�llt waren. Diese Gew�hrleistung geschah indessen vor der Verfassungsrevision von 1981, somit unter anderen rechtlichen Bedingungen. Heute k�nnte eine revidierte kantonale Verfassung, die den Frauen das Stimm- und Wahlrecht abspricht, nicht mehr gew�hrleistet werden.
10. a) Aus diesen Erw�gungen folgt, dass Art. 16 KV in dem bisher unangefochtenen kantonalen Verfassungsverst�ndnis gegen das Gleichheitsgebot von Art. 4 BV verst�sst. Verletzt ist in erster Linie Art. 4 Abs. 2 BV, wonach Mann und Frau gleichberechtigt sind. Indem die Landsgemeinde als Gesetzgeber, an den sich der Auftrag von Art. 4 Abs. 2 BV richtet, die vom Grossen Rat gebilligte Vorlage der Standeskommission in der Meinung ablehnte, den Frauen das Stimmrecht weiterhin zu versagen, hat sie Art. 4 Abs. 2 BV und damit auch Art. 6 Abs. 2 BV gem�ss heutigem Verst�ndnis verletzt. Ob die BGE 116 Ia 359 S. 380Vorenthaltung des Frauenstimmrechts auch gegen Art. 4 Abs. 1 BV verst�sst, wie GEORG M�LLER und ULRICH H�FELIN/WALTER HALLER andeuten, kann offengelassen werden.
b) Mit der Feststellung, Art. 16 KV verstosse nach seinem bisher unangefochtenen kantonalen Verst�ndnis gegen Art. 4 Abs. 2 BV und Art. 6 Abs. 2 BV, ist noch nichts �ber die daraus zu ziehenden Folgen gesagt. Es ist zu beachten, dass geltendes Recht, das gegen das Gleichberechtigungsgebot verst�sst, mit der Annahme von Art. 4 Abs. 2 BV nicht einfach ausser Kraft gesetzt wurde. Es bleibt vielmehr weiterhin in Geltung, doch kommt der dem Gesetzgeber erteilte Auftrag zum Zuge, f�r die Gleichstellung von Mann und Frau zu sorgen. Bekanntlich wollte die Volksinitiative f�r gleiche Rechte f�r Mann und Frau dem Gesetzgeber hief�r eine Frist von f�nf Jahren ansetzen, was der Bundesrat als Mangel bezeichnete. Aus dem Verzicht auf eine Fristansetzung ergibt sich jedoch nicht, dass der Gesetzgeber beliebig lange zuwarten d�rfte (Entscheid des Bundesgerichts vom 10. Oktober 1986 in ZBl 88/1987 S. 309 f.; ARTHUR HAEFLIGER, Die Rechtsfolgen der Gutheissung einer staatsrechtlichen Beschwerde, in: Festschrift f�r Otto K. Kaufmann, 1989, S. 357 ff., S. 363).
Im vorliegenden Fall sind seit der Annahme von Art. 4 Abs. 2 BV am 14. Juni 1981 bis zur Ablehnung der Vorlage f�r eine �nderung von Art. 16 KV durch die Landsgemeinde am 29. April 1990 ann�hernd neun Jahre verstrichen. Auch bei voller Anerkennung der Organisationsautonomie der Kantone und bei Ber�cksichtigung der Schwierigkeiten einer �nderung der �berlieferten Landsgemeindeorganisation ist festzustellen, dass neun Jahre h�tten ausreichen sollen, um den Frauen auch im Kanton Appenzell I.Rh. das Stimmrecht zu gew�hren.
c) Es stellt sich die Frage, ob der Beschluss der Landsgemeinde vom 29. April 1990 formell aufzuheben sei, damit der kantonale Verfassungsgeber anstelle von Art. 16 KV eine neue Vorschrift erlasse. Dies ist jedoch nicht erforderlich. Der in Art. 4 Abs. 2 BV enthaltene Auftrag an den Gesetzgeber, f�r die Gleichstellung von Mann und Frau zu sorgen, hindert den Richter nicht daran, Ungleichheiten, welche in Gesetzen enthalten sind, die der richterlichen �berpr�fung unterliegen, anl�sslich dieser Kontrolle selbst zu beseitigen, soweit das m�glich ist (JEAN-FRAN�OIS AUBERT, a.a.O., N 1783 mit Hinweis auf BGE 103 Ia 517 ff.). Somit kommt der Grundsatz auch hier sinngem�ss zur Anwendung, wonach das Bundesgericht eine angefochtene Vorschrift nur dann aufhebt, wenn sie sich jeder verfassungskonformen BGE 116 Ia 359 S. 381Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zug�nglich ist (BGE 113 Ia 131; BGE 111 Ia 25; BGE 109 Ia 277, je mit Hinweisen). Der Weg der verfassungskonformen Auslegung st�nde nur dann nicht offen, wenn diese dazu f�hren w�rde, den klaren Sinn und insbesondere den klaren Wortlaut der in Frage stehenden Norm beiseite zu schieben (BGE 109 Ia 301 f. mit Hinweisen auf Lehre und Praxis). Dies ist hier nicht der Fall. Gem�ss Art. 16 Abs. 1 KV sind alle im Kanton wohnhaften "Landleute" sowie die �brigen "Schweizer" an Landsgemeinden und an Gemeindeversammlungen stimmberechtigt. Der Wortlaut dieser Bestimmung steht einer verfassungskonformen Auslegung nicht entgegen. Ausser Zweifel steht n�mlich, dass zu den Schweizern nach heutigem Verfassungsverst�ndnis Schweizer und Schweizerinnen geh�ren (BGE 109 Ib 87 E. 4b; BGE 103 Ia 519 E. 2). Auch der Begriff "Landleute", der die B�rger des Kantons Appenzell I.Rh. bezeichnet, kann im Lichte von Art. 4 Abs. 2 BV so verstanden werden, dass er auch die B�rgerinnen einschliesst, umfasst doch die Bezeichnung "Leute" im gew�hnlichen Sprachgebrauch M�nner und Frauen. Art. 4 Abs. 2 BV f�hrt demnach zu einer neuen, dem Wortlaut nicht widersprechenden Auslegung von Art. 16 Abs. 1 KV, die mit dem Gebot der Gleichberechtigung der Geschlechter �bereinstimmt, genauso wie diese Bestimmung eine neue Sinngebung f�r Art. 6 Abs. 2 BV gebracht hat (vgl. E. 9c). Eine �nderung von Art. 16 KV ist daher nicht notwendig. Vielmehr gen�gt es, wenn festgestellt wird, dass Art. 16 Abs. 1 KV bei verfassungskonformer Auslegung f�r M�nner und Frauen anwendbar ist, d.h. dass den Frauen gest�tzt auf Art. 16 KV in Verbindung mit den Art. 4 Abs. 2 BV und 6 Abs. 2 BV die politischen Rechte zustehen.
Dieses Ergebnis f�hrt dazu, dass Art. 16 Abs. 4 KV, der die Kirch- und Schulgemeinden erm�chtigt, den Frauen das Stimm- und Wahlrecht zu gew�hren, keine selbst�ndige Bedeutung mehr hat, da Art. 16 Abs. 1 KV sich nicht nur auf die Landsgemeinde, sondern auch auf die Gemeindeversammlungen bezieht. Den Frauen steht somit auch an den Gemeindeversammlungen und gest�tzt auf Art. 33 Abs. 1 KV an den Bezirksversammlungen das Stimm- und Wahlrecht zu. Art. 16 Abs. 4 KV stellt daher lediglich noch eine historische Reminiszenz dar.
d) Die Feststellung, dass den Frauen im Kanton Appenzell I.Rh. die politischen Rechte zustehen, entfaltet ihre Wirkung vom Zeitpunkt der Er�ffnung des vorliegenden Entscheides an unmittelbar f�r die Zukunft und BGE 116 Ia 359 S. 382zwar sowohl f�r die Landsgemeinde als auch f�r die Bezirke und die Gemeinden des Kantons Appenzell I.Rh. Es wird freilich Aufgabe des Grossen Rates sein, die einschl�gigen kantonalen Verordnungen, wie die Verordnung �ber die politischen Rechte und diejenige �ber die Landsgemeinde und die Gemeindeversammlungen, im Sinne der von ihm bereits vorgesehenen �nderungen dem neuen Verfassungsverst�ndnis anzupassen. Aus der Feststellung, wonach den Frauen die politischen Rechte ex nunc, d.h. von heute an, zustehen, ergibt sich auch, dass der Bestand der Beschl�sse und Entscheide, die von den staatlichen Organen in ihrer bisherigen Zusammensetzung gef�llt wurden, gew�hrleistet bleibt. In diesen F�llen liegt somit keine Nichtigkeit vor. Der vorliegende Entscheid �ndert bis zu den n�chsten Wahlen, an welchen sich die Frauen beteiligen k�nnen, auch nichts an der G�ltigkeit der bisher ohne Frauen vorgenommenen Wahlen, insbesondere an der G�ltigkeit der Zusammensetzung des Grossen Rates, der Standeskommission, der Bezirks- und Gemeindebeh�rden sowie der richterlichen Beh�rden.
Die staatsrechtlichen Beschwerden von Ursula Baumann und Mitbeteiligten sowie Mario Sonderegger und Mitbeteiligten werden im Sinne der Erw�gungen gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass den Frauen die politischen Rechte im Kanton Appenzell I.Rh. gest�tzt auf Art. 16 Abs. 1 KV in Verbindung mit den Art. 4 Abs. 2 BV und 6 Abs. 2 BV zustehen.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde von Theresa Rohner wird nicht eingetreten.
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111 IA 209,
104 IA 291,
105 IB 60,
103 IA 527,
112 IB 470,
109 IA 303,
114 II 407,
100 IB 386,
115 II 99,
113 IA 314,
114 IA 330,
114 IA 197,
114 IA 331,
113 IA 110,
114 IA 196,
103 IA 291,
103 IA 517,
113 IA 131,
111 IA 25
art. 74 al. 4 Cst.,
Art. 74 BV,
Art. 6 Abs. 2 BV,
art. 16 Cst.,
Art. 4 Abs. 1 BV,
Art. 4 Abs. 1 und 2 BV,
Art. 74 Abs. 1 BV,
Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BV,
Art. 6 Abs. 2 lit. b und c BV,
Art. 6 BV

References: Art. 85
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