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La ingrata tarea de proteger los DDHH: Apología de la CIDH
Publicado el marzo 6, 2014 por jpalban	Por Juan Pablo Albán Alencastro
Desde hace ya algunos años, en varios países de la región decir CIDH equivale a decir una palabrota. Tras la mención del organismo, los interlocutores se inquietan, miran al responsable de la afrenta con despecho, desconfianza, desprecio o directamente describen con pelos y señales la imagen que un puñado de pichones de dictador a través de su discurso altisonante han logrado sembrar en sus mentes: Un ente obscuro, tenebroso, con agendas ocultas y protervas intenciones, representante del imperialismo, decadente, pero sobre todo innecesario.
Escuchando tantas descalificaciones de las que ha sido objeto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, he llegado a la conclusión que en general la gente no comprende que es la CIDH y sobre todo que representa para nuestra región. Ensayo entonces esta apología del organismo y de la ingrata tarea que cumple desde hace casi 55 años, velar por los derechos de los ciudadanos de nuestra América.
El 18 de agosto de 1959, en el marco de la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores[1], los miembros de la Organización de los Estados Americanos dieron un paso fundamental en la construcción del Sistema Regional de Protección y Promoción de los Derechos Humanos: El establecimiento de su primer órgano de supervisión para implementar las obligaciones de derechos humanos emanadas de la propia Carta de la Organización, la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales y la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, todas ellas adoptadas en Bogotá el 9 de abril de 1948.
La Resolución VIII de la Reunión de Consulta antes mencionada, titulada simplemente “Derechos Humanos”, determinó en su parte pertinente –sección II–:
Crear una Comisión Interamericana de Derechos Humanos que se compondrá de siete miembros, elegidos a título personal de ternas presentadas por los gobiernos, por el Consejo de la Organización de los Estados Americanos, encargada de promover el respeto de tales derechos, la cual será organizada por el mismo Consejo y tendrá las atribuciones específicas que éste le señale[2].
Las funciones iniciales de la CIDH fueron definidas en el artículo 9 de su Estatuto original aprobado el 25 de mayo de 1960, en los siguientes términos
Artículo 9. En el ejercicio de su mandato de promoción del respeto a los derechos humanos la Comisión tendrá las siguientes funciones y atribuciones:
Desde el primer día, el órgano cuyos siete miembros originales fueron elegidos el 29 de junio de 1960 –entre ellos el diplomático y poeta ecuatoriano Gonzalo Escudero–, asumió con mucha responsabilidad las delicadas tareas que se le encomendaron y no le importó enfrentarse a sus propios creadores, los Estados de América.
Ya desde entonces, al interior de la Comisión primaba la conciencia de que la actuación del ente sólo sería eficiente en la medida que se interpretara su estatuto y los instrumentos sustantivos de derechos humanos en forma evolutiva, para asegurar una protección progresivamente más amplia de los ciudadanos del continente. Tan es así que la primera cuestión jurídica que resolvió la CIDH respecto a la interpretación de su Estatuto, el 12 de octubre de 1960, fue si el mismo le permitía, en caso de que lo estimara conveniente, formular recomendaciones no sólo al conjunto de Estados Miembros de la OEA, sino también en forma individual a cada uno de ellos, respecto de situaciones particulares que afectaran a sus ciudadanos, el antecedente más lejano de lo que terminaría por convertirse en el sistema de peticiones y casos individuales.
Tan solo un año después de su instalación formal, la CIDH sin tener la facultad estatutaria para hacerlo –que recién se le reconoció formalmente a través de la reforma al Estatuto adoptada en el Noveno Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA celebrado en La Paz, Bolivia, en 1979–, realizó su primera visita in loco entre el 22 y el 29 de octubre de 1961, nada más y nada menos que a la República Dominicana, pocos meses después de la muerte del dictador Trujillo.
También desde el inicio de las labores de la CIDH, los ciudadanos de América cifraron sus esperanzas de justicia en el novel organismo, y a pesar de que el Estatuto nada decía sobre la posibilidad de que recibiera denuncias, centenares de personas empezaron a remitir comunicaciones, relatando situaciones propias y requiriendo buenos oficios para que se adopten correctivos. La Comisión no tuvo alternativa, como ente de promoción de los derechos humanos entendió que su misión era ofrecer algún tipo de respuesta a los titulares de tales derechos, que no son los Estados, sino las personas. Se implementó un sistema ad hoc de revisión y remisión de estas comunicaciones a la atención de los Estados concernidos, y la propia CIDH propuso una reforma a su Estatuto para agregar al artículo 9 los siguientes literales:
g) Solicitar del Gobierno a cuyas autoridades se atribuyan actos examinados por la Comisión cualquier información que estime pertinente.
Con tal antecedente, en enero de 1962, durante la Octava Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, celebrada en Punta del Este, Uruguay, los Cancilleres de América consideraron que “no obstante los nobles y perseverantes esfuerzos cumplidos por dicha Comisión en el ejercicio de su mandato, la insuficiencia de sus facultades y atribuciones consignadas en su Estatuto” había dificultado la misión que se le había encomendado; en tal virtud, recomendaron al Consejo de la OEA la reforma del Estatuto de la CIDH con el objetivo de ampliar y fortalecer sus atribuciones y facultades de manera que le permitiera llevar a cabo eficazmente la tarea de promoción del respeto a los derechos humanos en el Hemisferio[3].
En noviembre de 1965, la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria celebrada en Río de Janeiro, Brasil, resolvió modificar el Estatuto de la CIDH, ampliando las atribuciones de la Comisión a la recepción de denuncias individuales; el requerimiento de información a los Estados con relación a las mismas; y la formulación de las recomendaciones que estimare apropiadas para “hacer más efectiva la observancia de los derechos humanos fundamentales”. Asimismo, se le encomendó que elaborara informes anuales a la Conferencia Interamericana o a la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores que incluyan una descripción sobre el progreso alcanzado en la consecución de los objetivos señalados por la Declaración Americana y un detalle sobre los ámbitos en que debiera tomarse medidas para dar mayor vigencia a los derechos humanos conforme lo prescribe la citada Declaración[4].
Tiempo después, como observa Fabián Salvioli,
[l]a necesidad de poner freno a los abusos del Estado y así evitar situaciones de violación sistemática de los derechos humanos, es decir de aquellos patrones de conducta mediante los cuales se vulneraban de manera reiterada derechos y libertades de hombres y mujeres, determinó que en 1967 la Comisión Interamericana se transformara en un órgano principal de la OEA[5].
Desde entonces, el artículo 53 –al momento de la enmienda 51– de la Carta de la Organización de los Estados Americanos reformada por el Protocolo de Buenos Aires[6] establece que “[l]a Organización de los Estados Americanos realiza sus fines por medio de […] e) La Comisión Interamericana de Derechos Humanos”; y el artículo 106 –al momento de la enmienda 112–, dispone que “[h]abrá una Comisión Interamericana de Derechos Humanos que tendrá, como función principal, la de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir como órgano consultivo de la Organización en esta materia”.
Con la adopción de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, durante la Conferencia Internacional Especializada que se celebró en San José de Costa Rica entre el 7 y el 22 de noviembre de 1969, la dinámica del trabajo de la CIDH fue revolucionada. Se le asignaron competencias adicionales tales como solicitar de los gobiernos de los Estados miembros que le proporcionen informes sobre las medidas que adopten en materia de derechos humanos, velar porque se promuevan los derechos derivados de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la OEA y examinar la compatibilidad de los ordenamientos jurídicos internos con las disposiciones de la Convención[7].
Además, en virtud de lo dispuesto por el artículo 149 –al momento de la enmienda 150– de la Carta de la Organización de los Estados Americanos reformada por el Protocolo de Buenos Aires, mientras entraba en vigencia la Convención Americana y por ende en funcionamiento la Corte Interamericana de Derechos Humanos –esto último recién ocurrió el 3 de septiembre de 1979–, correspondía a la CIDH velar por la observancia de los derechos humanos.
Con gran responsabilidad la CIDH asumió el desafío, y en los momentos más negros de la historia latinoamericana, acatando fielmente su mandato fue a meterse en la boca del lobo. Chile y Argentina, en plenas dictaduras militares, recibieron las visitas de la CIDH, visitas que salvaron miles de vidas, al documentar los horrendos crímenes que el terrorismo estatal venía perpetrando a pretexto de combatir tendencias ideológicas peligrosas; y al motivar que los órganos políticos de la OEA ya no pudieran hacerse de la vista gorda y tuvieran que hacerle un público jalón de orejas a los Estados represores.
Con el advenimiento de las democracias en la región, el sistema de casos y peticiones individuales cobró una relevancia cada vez mayor, consumiendo la mayor atención y tiempo de la CIDH.
Los primeros casos fueron remitidos a conocimiento de la Corte Interamericana y con ellos el descubrimiento de otro vacío normativo y la necesidad de otra solución creativa, encarada con valentía por la CIDH: La necesidad de que la voz de las víctimas, perjudicados directos de la arbitrariedad estatal, fuera escuchada por la autoridad judicial internacional.
Dado que la maquinaria procesal e institucional del sistema no preveía la posibilidad de una comparecencia directa al juicio de la parte ofendida, la Comisión decidió incorporar a los afectados en su delegación ante la Corte, para que las víctimas y sus familiares contaran con la posibilidad de expresar sus puntos de vista en el proceso. Años después, las modificaciones reglamentarias de ambos órganos del sistema interamericano que entraron en vigencia en 2001 y 2010 condujeron a una nueva dinámica sobre el papel que desempeñan los diversos actores en el mecanismo de peticiones individuales. Estas modificaciones permitieron que se avanzara en lograr una participación plena de las víctimas y sus familiares en todo el proceso ante la Corte, participación que con anterioridad no estaba reglada y que la Comisión facilitaba con el fin de suplir esa carencia.
De la misma manera, y a partir de la práctica de diversos organismos de derechos humanos e inclusive de otros ámbitos del derecho internacional, de implementar mecanismos orientados a la preservación de los derechos de las partes y decretar medidas de protección frente a la amenaza de violación de tales derechos[8], desde su creación, la CIDH solicitó en diversas ocasiones a los Estados que adoptaran en forma urgente acciones tendientes a evitar que la vida o la integridad personal de determinadas personas en situación de riesgo se viesen comprometidas. Así surgió la hoy controversial institución de las medidas cautelares. El mecanismo se formalizó a través de la reforma al Reglamento de la CIDH del año 1980, determinando en el artículo 26 que la adopción de medidas cautelares procedía “[e]n casos urgentes, cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas”. En estas más de cinco décadas las medidas cautelares otorgadas por la Comisión han salvado miles de vidas y han protegido a decenas de miles ciudadanos frente al ejercicio arbitrario del poder que amenaza sus derechos. El valor del mecanismo ha sido destacado en reiteradas ocasiones por la propia Asamblea General de la OEA, que ha instado a sus miembros a dar seguimiento a las recomendaciones y medidas cautelares de la Comisión.
Con el transcurso de los años y la ampliación del catálogo de derechos humanos protegidos así como de los mecanismos para su tutela, a través la adopción de nuevos y sofisticados instrumentos regionales como la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura[9]; el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[10]; el Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la Abolición de la Pena de Muerte[11]; la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas[12]; y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer[13], entre otros, las responsabilidades de la CIDH y los mandatos especiales encomendados a la misma por los órganos políticos de la OEA fueron en aumento. Lamentablemente tales encargos y nuevas atribuciones nunca tuvieron como contrapartida un incremento de recursos humanos y financieros que permita asumirlos con eficiencia.
Hace bastante tiempo la CIDH se convirtió en víctima de su propio éxito. El sistema de peticiones y casos individuales ha desbordado las capacidades reales del organismo y el resto de tareas se encuentran parcialmente relegadas. Hoy, con un equipo profesional que no llega a 30 personas, el apoyo de un equipo administrativo que no llega a 20 personas y el entusiasmo y avidez de aprender de jóvenes ciudadanos de nuestra región que ingresan a los programas de becas y pasantías de la CIDH, el organismo atiende casi dos mil nuevas denuncias por año –con un retraso actual en el análisis de tramitabilidad que supera las 7000 denuncias–, alrededor de dos mil peticiones y casos en trámite activo de admisibilidad o fondo, cerca de 500 solicitudes anuales de medidas cautelares, seguimiento de más de 200 casos en fase de cumplimiento de sentencia o litigio activo ante la Corte Interamericana[14], visitas in loco, informes de país, informes temáticos, estudios especiales encomendados por los órganos políticos, y por si fuera poco, tiene también que invertir tiempo y recursos en defenderse del permanente ataque de los “gobiernos progresistas”, las “nuevas democracias” de América.
Sin embargo la CIDH no ha cesado sus esfuerzos y se ha plantado frente a las adversidades diseñando cada vez con más creatividad, formas de manejar un volumen inmenso de trabajo con recursos ínfimos, lo que debería provocar la vergüenza de todos los gobiernos del continente, tomando en cuenta que el órgano despreciado atiende la delicada tarea de velar por los derechos de más de 1200 millones de personas que habitan nuestra región. Más vergüenza todavía debería darles que el sistema regional de derechos humanos sea financiado en un 50% por países de otras latitudes.
Gracias al trabajo de los hombres y mujeres que han pasado por la Comisión en estos casi 55 años, y específicamente del personal de su Secretaría Ejecutiva, se ha alcanzado entre muchos otros importantes logros:
a) Derogatoria o suspensión de los efectos de leyes de amnistía y otros obstáculos jurídicos en favor de violadores de derechos humanos;
b) Reformas legislativas, inclusive reformas constitucionales en varios países de la región ampliando la protección doméstica de los derechos humanos;
c) Adopción de políticas públicas encaminadas a concientizar a los funcionarios y a los propios ciudadanos sobre los derechos de los que son titulares, y a erradicar prácticas indeseables que afectan derechos esenciales;
d) Modificación de prácticas judiciales contrarias al objeto y fin de los tratados regionales de derechos humanos;
e) Revisión o reapertura de procesos judiciales sin garantías de debido proceso;
f) Indemnización, medidas de satisfacción y garantías de no repetición para miles de víctimas de violaciones a los derechos humanos;
g) Divulgación pública de la verdad sobre graves crímenes contra los derechos humanos:
h) Juzgamiento de responsables por graves violaciones a los derechos humanos;
i) Progresiva universalización de los instrumentos del sistema;
j) Ampliación del catálogo de derechos protegidos;
k) Preservación de los regímenes democráticos.
Y a pesar de todo lo anterior, todavía hay quienes se atreven a decir que la CIDH no ha logrado nada; que solo atiende a los intereses del gran capital; que es una amenaza para la estabilidad democrática en la región; que sus funcionarios son burócratas dorados, vagos sin oficio ni beneficio, que no atienden los asuntos a su cargo porque no les da la gana o porque tienen instrucciones de no hacerlo. Todavía hay los que quieren meter sus sucias manos que ya metieron en todos los espacios de poder en el plano interno, al último baluarte que nos queda a los americanos en la búsqueda de justicia. Pretenden decir en que trabaje la CIDH o donde lo haga, y como financie sus actividades, eso sí, sin ellos aportar nada más que insultos y descalificaciones.
Pero cuando se frotan las manos pensando que se saldrán con la suya se equivocan, la historia de la CIDH es una historia de avances, no de retrocesos; es la historia del triunfo del espíritu humano sobre las concepciones formalistas o utilitarias de los derechos; es la historia de una conquista progresiva de espacios para asegurar una tutela cada vez más amplia y eficiente de los derechos humanos.
La diversidad y riqueza de los mecanismos con que cuenta la CIDH en su tarea de promoción y protección de los DDHH la han dotado de una versatilidad y efectividad que otros organismos internacionales, incluida la propia Corte Interamericana, no tienen.
Negar los logros de la CIDH es negar la conciencia misma de nuestra región, los principios de solidaridad que han inspirado el panamericanismo desde el Congreso Anfictiónico de 1826; el empuje y la vocación libertaria de los pueblos de América; y especialmente la rebelión contra la injusticia que nos es consustancial.
Atentar contra la independencia de la CIDH, pretender disminuir sus atribuciones o influir en sus procedimientos pone en duda la verdadera “vocación democrática” de ciertos gobiernos de la región, tan “soberanos” que se han olvidado que la soberanía descansa en el pueblo. El pueblo que de nuevo empieza a despertarse.
Esta semana tuve una vez más el privilegio de visitar la CIDH y reencontrarme con esos admirables seres humanos que cada día de sus vidas –incluidos aquellos en que el resto de mortales nos tomamos un descanso– trabajan larguísimas jornadas, sacrificando lo personal desinteresadamente, en el intento de construir una América más justa. Una vez más, como me ha ocurrido desde la primera vez que pisé esas oficinas en mayo de 1998, salí inspirado, pensando que a pesar de los alcances de la maldad humana, todavía quedan héroes y heroínas desconocidos dispuestos a enfrentarla.
Habrá quien afirme que mi visión es sesgada. Hasta hace pocos años tuve el honor de engrosar las filas de la familia de la CIDH. A ellos les contesto por adelantado: Precisamente porque conozco al “monstruo” desde las entrañas, sería injusto que me quede callado ante tanta ignominia de estos “carismáticos líderes” que tan pronto se hunden en su propia miseria, van corriendo a golpear las puertas del mismo ente al que pretenden desmantelar.
A los hombres y mujeres de la CIDH los convoco a no desmayar. Esta no es la primera vez en cinco décadas que el organismo debe enfrentar situaciones desfavorables e intereses mezquinos. Siempre ha salido adelante y esta vez también lo hará.
Concluyo la apología robándole esta idea a Don Óscar Arias:
[…] quiero reafirmarles mi fe, mi inquebrantable fe, en que es posible revertir las aguas de nuestras naciones, aunque en ocasiones parezcan dirigirse hacia el acantilado final de la libertad. No importa cuántos errores hayamos cometido en el pasado o en el presente, aún en el último peñasco de la razón podemos tirar las amarras. Armados de valor, podemos rescatar de las brasas los libros que presagian un futuro mejor para nuestros pueblos. Sólo así, la obra de los derechos humanos, esta obra inconclusa pero magistral, no será consumida por el fuego[15].
[1] La Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores se constituye a pedido de algún Estado miembro para considerar problemas de carácter urgente e interés común, y sirve de órgano de consulta para considerar cualquier amenaza a la paz y a la seguridad del Continente, de conformidad con lo dispuesto en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, firmado en Río de Janeiro en 1947.
[2] Acta Final de la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en Santiago de Chile del 12 al 18 de agosto de 1959, página 11.
[3] Acta Final de la Octava Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores en Punta del Este Uruguay del 22 al 31 de enero de 1962, páginas 16 y 17.
[4] Véase Resolución XXII “Ampliación de las Facultades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, aprobada por la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria, Río de Janeiro, Brasil, 1965, en CIDH, Informe Anual 1976, OEA/Ser.L/VII.40, doc. 5 corr.1, 10 marzo 1977.
[5] SALVIOLI, Fabián. La protección de los Derechos económicos, sociales y culturales en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en Revista IIDH. vol. 39. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. San José. 2004.
[6] Adoptado el 27 de febrero de 1967 por la Tercera Conferencia Interamericana Extraordinaria celebrada en Buenos Aires. Serie sobre Tratados, OEA, NO. 1-A.
[7] Véase, artículos 41 a 43 de la CADH.
[8] En el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas, el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia establece a facultad de decretar medidas provisionales y en lo que respecta al sistema de los órganos establecidos por tratados de derechos humanos, los Reglamentos del Comité de Derechos Humanos, el Comité contra la Tortura y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial también establecen la facultad de decretar este tipo de medidas, como así también el Protocolo Facultativo a la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, administrado por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. En el ámbito regional, la facultad de decretar medidas interinas, cautelares o provisionales ha sido establecida en los reglamentos de la Comisión Europea de Derechos Humanos y de la Corte Europea de Derechos Humanos, así como en el Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y en la Convención Americana de Derechos Humanos, respecto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[9] Aprobada en el decimoquinto período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA (Cartagena de Indias, Colombia, 1985).
[10] Aprobado en el decimoctavo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA (San Salvador, El Salvador, 1988).
[11] Aprobado en el vigésimo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA (Asunción, Paraguay, 1990).
[12] Aprobada en el vigésimo cuarto período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA (Belém do Pará, Brasil, 1994).
[13] Aprobada en el vigésimo cuarto período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA (Belém do Pará, Brasil, 1994).
[14] Datos tomados del informe anual 2012, disponible en http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2012/indice.asp
[15] Discurso pronunciado el 6 de Julio de 2009, durante la inauguración del XXVII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José de Costa Rica.
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