Source: http://adusp.org.br/index.php/juridico/pareceres-j/1403-o-principio-da-publicidade-nos-atos-da-usp-enquanto-ente-da-administracao-publica
Timestamp: 2019-10-15 16:55:46+00:00

Document:
Adusp - O princípio da publicidade nos atos da USP enquanto ente da administração pública
Última Atualização: 15 Maio 2013
﻿PARECER
Assunto: O princípio da publicidade nos atos da USP enquanto ente da administração pública
A Associação dos Docentes da Universidade de São Paulo solicita a sua assessoria jurídica, parecer jurídico sobre a publicidade das reuniões dos colegiados da USP, suas pautas e atas.
DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E SUA PREVISÃO CONSTITUCIONAL
Primeiramente, compete esclarecer que, no âmbito jurídico, “princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência” (José Cretella Júnior, Revista de Informação Legislativa, v. 97:7).
O Direito Administrativo, por sua vez, está informado por alguns princípios dele específicos, sendo que, nos dizeres de José dos Santos Carvalho Filho, em sua obra Manual de Direito Administrativo, 25ª Edição, 2012, Ed. Atlas S.A., p. 18:
“Princípios administrativos são os postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administração Pública. Representam cânones pré-normativos, norteando a conduta do Estado quando no exercício de atividade administrativa.”
Salienta-se, por oportuno, que a Constituição Federal de 1988, ao contrário das anteriores, dedicou um capítulo à Administração Pública (Capítulo VII do Título III), sendo que em seu artigo 37, abaixo transcrito, enunciou expressamente alguns princípios básicos para todas as pessoas administrativas de qualquer dos entes federados.
“Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundamental, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (…)”
Assim, o Direito Administrativo está informado por alguns princípios que constituem suas diretrizes básicas e fundamentais, sendo que a conduta administrativa só pode ser considerada válida se compatível com os mesmos.
O princípio da publicidade, mencionado expressamente da Constituição Federal, constitui um destes alicerces básicos da conduta dos agentes da Administração.
Nas lições de José dos Santos Carvalho Filho, em sua obra Manual de Direito Administrativo, 25ª Edição, 2012, Ed. Atlas S.A., p. 25, o princípio da publicidade:
“Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem.”
Consoante ensinamentos da Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em sua obra “Direito Administrativo”, 14ª edição, 2002, p. 41, o princípio da publicidade dos atos da administração pública:
“(…) assegura ao público em geral a possibilidade de conhecer os atos do seu interesse, salvo hipóteses de sigilo previamente declarado; assegura-se também a participação do cidadão no procedimento de elaboração dos regulamentos, mediante consultas e conferências para conhecer a opinião dos grupos econômicos interessados, audiências públicas, publicação prévia dos projetos” (c.f. Garrido Falla, 1970:133).
Com efeito, a Constituição Federal exige a ampla divulgação dos atos da Administração Pública, com ressalvas às hipóteses em que a lei determine sigilo, como, por exemplo, quando estiver em jogo a segurança pública (CF, art. 5º, XXXIII), ou quando possa ofender a intimidade e a vida privada de determinada pessoa (CF, art. 5º, X).
Para concretização do referido princípio, a própria Constituição Federal elenca instrumentos jurídicos específicos.
E, neste sentido, é da maior relevância para a investigação empreendida a leitura dos incisos XXXIII e XXXIV, do artigo 5º da Constituição Federal, constante do rol dos Direitos e Garantias Fundamentais. A saber:
Complementando, a Carta Magna ainda previu em seu artigo 37, § 3º, II, o direito ao acesso à informação, segundo deve se garantir aos usuários o acesso a registros administrativos e a informações sobre atos do governo:
Negado o exercício de tais direitos, ou ainda não vinculada a informação, ou vinculada erroneamente, caracterizada estará a ofensa a garantia constitucional, sendo que o prejudicado poderá se socorrer de mecanismos legais para restaurar a legalidade, seja através do mandado de segurança (CF, artigo 5º, LXIX), ou por intermédio do habeas data (CF, artigo 5º, LXXII):
“LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;
Caminhando no mesmo sentido, a Constituição do Estado de São Paulo, prenunciando em seu artigo 111 os princípios aos quais a Administração Pública estará submetida, dentre eles, o princípio da publicidade, no artigo 114 garante a qualquer cidadão o direito a obter, junto a administração, certidão de atos, contratos, decisões ou pareceres, para a defesa de direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal:
“ARTIGO 114 - A administração é obrigada a fornecer a qualquer cidadão, para a defesa de seus direitos e esclarecimentos de situações de seu interesse pessoal, no prazo máximo de dez dias úteis, certidão de atos, contratos, decisões ou pareceres, sob pena de responsabilidade da autoridade ou servidor que negar ou retardar a sua expedição. No mesmo prazo deverá atender às requisições judiciais, se outro não for fixado pela autoridade judiciária.”
DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCINAL
Visando dar concretude aos citados mandamentos constitucionais, foi promulgada a Lei Federal nº 12.527, de 18/11/2011 (transcrita no anexo ao final do parecer), a qual veio a regular tanto o direito à informação, quanto o direito ao acesso aos registros e informações nos órgãos públicos, sendo aplicável a toda Administração Pública, Direta ou Indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista), de todos os entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), ou entidades sob controle da Administração ou que recebam orçamentos públicos.
Conforme ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho, em sua obra Manual de Direito Administrativo, 25ª Edição, 2012, Ed. Atlas S.A., p. 26:
“A Lei traça regras sobre o acesso a informações e as formas de divulgação, exigindo que qualquer negativa ao direito seja fundamentada, ou seja, tenha motivação específica, sob pena de sujeitar-se o responsável a medidas disciplinares. O pedido do interessado deve indicar sua identificação e a especificação da informação solicitada (art. 10). Em nosso entender, porém, embora seja essa a regra geral, poderá a Administração, em casos excepcionais, dispensar a exigência, e isso porque a própria lei admite a divulgação ex officio de informações. No caso de indeferimento, tem o interessado o direito de obter o inteiro teor da decisão denegatória, por certidão ou cópia (art. 14), bem como de interpor o devido recurso.”
A Lei Federal nº 9.051, de 18/5/1995, que veio a regulamentar a expedição de certidões para a defesa de direitos e esclarecimento de situações, a aplicável em todos a todos os entes federados, estabelece que:
Art. 2º Nos requerimentos que objetivam a obtenção das certidões a que se refere esta lei, deverão os interessados fazer constar esclarecimentos relativos aos fins e razões do pedido.”
Por fim, a Lei Federal nº 9.507, de 12/11/1997, que veio regulamentar o direito de acesso a informações e disciplina o rito processual do “habeas data”, prevê que:
“Art. 1º (VETADO)
Art. 8° A petição inicial, que deverá preencher os requisitos dos arts. 282 a 2851 do Código de Processo Civil, será apresentada em duas vias, e os documentos que instruírem a primeira serão reproduzidos por cópia na segunda.
Art. 23. Revogam-se as disposições em contrário.”
DA PUBLICIDADE DOS PARECERES DAS COMISSÕES DE AVALIAÇÃO PARA PROGRESSÃO NA CARREIRA DOCENTE
À luz das considerações acima feitas, cumpre, a este passo, comentar, sucintamente, o processo de avaliação para progressão de nível na carreira docente institucionalizado na USP.
Consoante determina a Resolução USP nº 5927/2011, que dispõe sobre a regulamentação da progressão horizontal relativa aos docentes, em obediência à determinação do § 5º, art. 76 do Estatuto desta Universidade2, ocupar-se-ão da execução de tal processo os docentes eventualmente membros das Comissões Central de Avaliação para Progressão de Nível na Carreira Docente (CCAD) e de Avaliação Setorial (CAS).
Ademais, de acordo com o art. 8º da Resolução, “a CAS providenciará a indicação de assessores ad hoc para cada candidato inscrito (...)” para emissão de pareceres, bem como, a posteriori, “(...) designará um relator para emitir um parecer conclusivo recomendando ou não a progressão de nível solicitada” (art. 10). Aprovado pela respectiva CAS, por maioria, o referido parecer conclusivo, homologado pela CCAD ulteriormente, “(...) será dado ao conhecimento do candidato, ficando assegurado o direito de solicitar [à CCAD] reconsideração da decisão, no prazo máximo de 60 dias” (art. 12) (grifo nosso). Pondera-se, por pertinente, que o citado parecer “(...) fará referência aos pareceres ad hoc mesmo que não os siga (...)” (art. 11).
No que se refere à decisão em destaque acima, eventualmente sucedida por pedido de reconsideração no trâmite processual administrativo em comento, indubitável que será iluminada pelos princípios orientadores do processo administrativo, haja vista tratar-se de instrumento inserto em procedimento deste caráter. Logo, resta evidente a necessidade de observância ao princípio da publicidade no tocante ao conteúdo integral do respectivo processo de progressão na carreira, o que inclui os pareceres avaliadores daquele diretamente interessado. Para além do princípio da publicidade, deve ainda ser observado o princípio da motivação dos atos administrativos, tudo isso a fim garantir sobretudo os princípios constitucionais do contraditório e a ampla defesa.
Neste sentido, a lei nº 10.177/98, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública estadual, prescreve em seus artigos 4º, 9º, 22, 35 e 72:
“Artigo 4º - A Administração Pública atuará em obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, interesse público e motivação dos atos administrativos.”
“Artigo 9º - A motivação indicará as razões que justifiquem a edição do ato, especialmente a regra de competência, os fundamentos de fato e de direito e a finalidade objetivada.
Parágrafo único - A motivação do ato no procedimento administrativo poderá consistir na remissão a pareceres ou manifestações nele proferidos.”
“Artigo 22 - Nos procedimentos administrativos observar-se-ão, entre outros requisitos de validade, a igualdade entre os administrados e o devido processo legal, especialmente quanto à exigência de publicidade, do contraditório, da ampla defesa e, quando for o caso, do despacho ou decisão motivados.”
“Artigo 35 - Durante a instrução, será concedida vista dos autos ao interessado, mediante simples solicitação, sempre que não prejudicar o curso do procedimento.
Parágrafo único - A concessão de vista será obrigatória, no prazo para manifestação do interessado ou para apresentação de recursos, mediante publicação no Diário Oficial do Estado.”
Artigo 72 - É assegurada, nos termos do artigo 5º , XXXIV, "b", da Constituição Federal, a expedição de certidão sobre atos, contratos, decisões ou pareceres constantes de registros ou autos de procedimentos em poder da Administração Pública, ressalvado o disposto no artigo 75.
Desta forma, na lição da Profa. Zanella di Pietro (Direito Administrativo, 1999, p. 83), embora a motivação das decisões emanadas da Administração Pública, representada nesta ocasião pela USP, em regra, não exija formas específicas, podendo ser, ou não, concomitante com a decisão final sobre a progressão na carreira, não há dúvida que naqueles casos em que parecer for indicado como fundamento de decisão ele constituirá “(...) a motivação do ato, dele sendo parte integrante.” Haja vista a discricionariedade administrativa que caracteriza tais decisões – pelo deferimento ou indeferimento da progressão de nível – “(...) é imprescindível a motivação detalhada”3, que deve ter acesso amplamente franqueado aos atingidos pelo ato.
Não encontra razoabilidade determinar aos professores solicitantes de reconsideração de decisão denegatória da progressão pretendida que seus recursos limitem seu respaldo às razões resumidamente narradas em parecer conclusivo, embora tenha sido este o procedimento adotado pela Universidade. Constitui-se em nítido atentado ao direito de defesa, que pressupõe a publicidade e motivação dos atos administrativos.
Nesta esteira, põem-se em relevo as considerações do Prof. Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, 2001, p. 83) sobre o princípio da motivação, esclarecendo ser o mesmo
(...) reclamado quer como afirmação do direito político dos cidadãos ao esclarecimento do “porquê” das ações de quem gere negócios que lhes dizem respeito por serem titulares últimos do poder, quer como direito individual a não se sujeitarem a decisões arbitrárias, pois só têm que se conformar às que forem ajustadas às leis.
Em suma, não se justifica, por qualquer meio de direito, que a USP não disponibilize aos respectivos interessados os pareceres e documentos supra designados em mira não somente o princípio da publicidade, nos termos já desenvolvidos, mas os da motivação, contraditório e da ampla defesa, em estrita obediência ao devido processo legal.
A publicidade é requisito de eficácia e moralidade do ato administrativo e que abrange toda atuação estatal, atingindo atos concluídos e em formação, os processos em andamento, pareceres, decisões intermediárias e finais, atas, contratos, reuniões, dentre outros.
Na efetivação do direito que qualquer cidadão possui às informações e certidões nos termos acima mencionados, importa ressaltar que o Direito concede ao interessado a possibilidade de realizá-lo seguindo a via administrativa, mediante simples requerimento.
Em relação ao acesso a informações, insta salientar que o órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à mesma, desde que disponível. Em não sendo possível conceder o acesso imediato, o órgão ou entidade que receber o pedido deverá conceder o acesso a informação dentro do prazo máximo de até 20 (vinte) dias, nos termos do artigo 11, § 1º, da Lei Federal nº 12.527/2011, podendo este prazo ser prorrogado por mais 10 (dez) dias, mediante justificativa expressa, em todos os casos sob pena de responsabilidade da autoridade ou servidor que negar ou retardar a sua expedição.
Para a expedição de certidões, o órgão ou entidade que receber o pedido deverá deferir ou indeferir o requerimento dentro do prazo de 48 (quarenta e oito) horas. Deferido, deverá fornecer a certidão dentro do prazo máximo de 10 (dez) dias, nos termos do artigo 114 da Constituição Estadual, ou no prazo de até 15 (quinze) dias em se tratando de outros entes federados, nos termos do artigo 2º, da Lei Federal nº 9.507, de 12/11/1997
Salienta-se que parece razoável o artigo 2º da Lei Federal nº 9.051/97 que estabelece que “nos requerimentos que objetivam a obtenção das certidões a que se refere esta lei, deverão os interessados fazer constar esclarecimentos relativos aos fins e razões do pedido”. Assim, deve o interessado discriminar o objeto de seu interesse.
Em ocorrendo recusa na expedição de certidão, ao acesso às informações ou o decurso do prazo respectivo, o interessado poderá recorrer administrativamente ou se valer da via judicial, através do “habeas data”, nas situações atinentes às informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registro ou banco de dados de entidades governamentais ou de caráter público, e, dependendo da situação, mediante a impetração de Mandado de Segurança, ou ainda pela via judicial ordinária, conforme cada caso específico.
Neste norte, a melhor doutrina e jurisprudência dominante vêm firmando entendimento de que, em não sendo atendido o pedido de informações atinentes à pessoa do interessado, de forma ilegal ou por abuso de poder, o remédio cabível seria o mandado de segurança.
Adentrando mais no mérito da questão posta, importa esclarecer que, embora não haja norma administrativa específica acerca da publicização das pautas e atas das reuniões dos colegiados da Universidade, bem como das decisões nestas tomadas e que muitas vezes passam a surtir efeitos imediatos, não há dúvidas de que às mesmas se aplica os princípios da publicidade e de gestão democrática, bem como a legislação constitucional e infraconstitucional acima citadas.
Na mesma direção, no que se refere ao processo de progressão de nível na carreira docente, além dos princípios recém mencionados, tal procedimento deverá prestar reverência aos princípios da motivação, contraditório e ampla defesa, pressupondo-se a sujeição da Universidade ao devido processo legal.
Assim, para viabilizar o amplo acesso a tais informações o legislador constituinte disponibilizou, nos termos antes apontados, os instrumentos capazes de materializar a publicidade que espera de que se revistam os atos administrativos, principalmente aqueles que têm o condão de definir questões específicas de interesse particular ou pessoal, bem como a política geral para a consecução dos objetivos de uma das Universidades Públicas mais representativas no País. Neste sentido, este seria o caminho que o Direito oferece para insurgência diante desta postura que tangencia a arbitrariedade.
Diante de todo exposto, não restam dúvidas de que é assegurado aos interessados a obtenção de informações e certidões sobre o conteúdo das pautas e atas das reuniões de quaisquer dos órgãos colegiados da USP, sessões estas que, se não têm imediatamente trazidos a público seus conteúdos por meio de suas atas já aprovadas, na melhor interpretação do princípio da publicidade que rege a administração da coisa pública, podem ter sua exibição determinada diante de requerimento administrativo ou ainda por meio de provimento judicial, aplicado analogicamente tal raciocínio quanto aos pareceres dos assessores ad hoc, documentos que atestem a aprovação (pela CAS) do parecer conclusivo e sua homologação pela CCAD que venham a consubstanciar decisão final no processo de progressão horizontal na carreira docente.
Com subsídio nos mesmos fundamentos acima expostos, mister se faz ressaltar o direito de que dispõem os interessados em ter franqueada sua participação nas reuniões e sessões dos órgãos colegiados da USP, que venham a discutir questões específicas do respectivo interesse particular ou pessoal, até mesmo para defesa de seus direitos, em observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal), princípios estes de igual ou até mesmo de maior magnitude que o da publicidade, ora em comento.
Neste norte, qualquer regramento interno da Universidade que venha a contrariar o quanto acima exposto, a exemplo do artigo 243 do Regimento Geral da Universidade de São Paulo4, não tem o condão de elidir referidas garantias constitucionais e legais.
Impõe-se, assim, à evidência, à Universidade, o respeito aos direitos fundamentais, a observância aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, não podendo suas normas internas se sobrepor à ordem soberana que rege o país.
Sendo assim, a autonomia administrativa disciplina, no uso de seu poder de autodeterminação e autonormação quanto à sua organização e funcionamento de seus serviços, uma normatividade estatutária e regulamentar que, deve, é certo, respeitar as normas e os princípios constitucionais pertinentes.
Dra. Ana Cristina Nassif Karam – OAB/SP nº 139.882
Dra. Christiane Andrade Alves – OAB/SP nº 316.995
1 Art. 282. A petição inicial indicará:
2 Artigo 76 - O desempenho das atividades docentes, obedecido o princípio de integração de atividades de ensino, pesquisa e extensão universitária, far-se-á dentro das seguintes categorias docentes:
§ 1º - A categoria inicial, de Professor Doutor, e a final, de Professor Titular, constituem cargos.
§ 2º - A categoria de Professor Doutor terá os níveis Professor Doutor 1 e Professor Doutor 2 e a categoria de Professor Associado terá os níveis Professor Associado 1, Professor Associado 2 e Professor Associado 3.
§ 4º - A solicitação deverá ser na forma de Memorial circunstanciado encaminhado para avaliação por intermédio da Diretoria da Unidade e com a ciência da Chefia do Departamento ou equivalente.
§ 5º - A avaliação será realizada nos termos do parágrafo único do artigo 78, conforme regulamentação própria, aprovada pelo Conselho Universitário.
§ 6º - Cumpridos os requisitos exigidos, o Professor Doutor 1 e os Professores Associados 1 e 2 poderão ascender, respectivamente, aos níveis de Professor Associado 1 e Professor Titular, sem a obrigatoriedade de passar por todos os níveis da carreira.
§ 7º - A Universidade providenciará, anualmente, ouvidas as Congregações e após aprovação do Conselho Universitário, a remessa ao Poder Legislativo dos projetos de lei de criação de cargos.
§ 8º - A Universidade poderá, mediante contrato por tempo determinado, admitir portadores de diploma de Graduação ou título de Mestre, nos termos de regulamentação específica, aprovada pelo Conselho Universitário.
3 DE MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 82.
4 Artigo 243 do Regimento Geral da Universidade de São Paulo - Às reuniões dos colegiados e das comissões somente terão acesso seus membros.
LEI Nº 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011.3
VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei no10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9o da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo no 186, de 9 de julho de 2008.
2 Artigo 243 do Regimento Geral da Universidade de São Paulo - Às reuniões dos colegiados e das comissões somente terão acesso seus membros.
3Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm . Conteúdo consultado em 08/05/2012.
Parecer sobre os riscos ambientais na área da EACH/USP - Evandro Mateus Moretto e Paulo Antônio de Almeida Sinisgalli

References: artigo 37
 artigo 5
 artigo 37
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 111
 artigo 114

Artigo 72
 artigo 5
 artigo 75
 artigo 11
 artigo 114
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 243
 Artigo 76
 artigo 78
 Artigo 243
 Artigo 243