Source: http://www.infor.pl/akt-prawny/U81.2014.098.0002235,rozstrzygniecie-nadzorcze-nr-pnii41312352014-wojewody-lubelskiego-stwierdzajace-niewaznosc-uchwaly-nr-xxxviii2882014-rady-miejskiej-wopolu-lubelskim-zdnia-19maja-2014r-wsprawie-regulaminu-cmentarza-ko.html
Timestamp: 2018-06-23 05:02:49+00:00

Document:
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-II.4131.235.2014 Wojewody Lubelskiego z dnia 18 czerwca 2014r. stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXVIII/288/2014 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 19 maja 2014 r. w sprawie regulaminu Cmentarza Komunalnego w Opolu Lubelskim, w części obejmującej § 2 uchwały oraz § 6 pkt 5 i § 8 ust. 2 w brzmieniu: &#8222;oraz ponosi wszelką odpowiedzialność za szkody wyrządzone w mieniu cmentarza oraz zniszczenia lub uszkodzenia istniejących grobów lub nagrobków&#8221; regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały. - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-II.4131.235.2014 Wojewody Lubelskiego
stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXVIII/288/2014 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 19 maja 2014 r. w sprawie regulaminu Cmentarza Komunalnego w Opolu Lubelskim, w części obejmującej § 2 uchwały oraz § 6 pkt 5 i § 8 ust. 2 w brzmieniu: „oraz ponosi wszelką odpowiedzialność za szkody wyrządzone w mieniu cmentarza oraz zniszczenia lub uszkodzenia istniejących grobów lub nagrobków” regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały
uchwały Nr XXXVIII/288/2014 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 19 maja 2014 r. w sprawie regulaminu Cmentarza Komunalnego w Opolu Lubelskim, w części obejmującej § 2 uchwały oraz § 6 pkt 5 i § 8 ust. 2 w brzmieniu: "oraz ponosi wszelką odpowiedzialność za szkody wyrządzone w mieniu cmentarza oraz zniszczenia lub uszkodzenia istniejących grobów lub nagrobków" regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały.
Uchwała Nr XXXVIII/288/2014 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim została doręczona organowi nadzoru w dniu 21 maja 2014 r.
Działając na podstawie m. in. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miejska w Opolu Lubelskim przyjęła regulamin Cmentarza Komunalnego w Opolu Lubelskim. Regulamin stanowi załącznik do uchwały.
W § 2 uchwały rada upoważniła Burmistrza Opola Lubelskiego do powierzenia zarządu cmentarzem komunalnym osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym Gminy.
Niniejszą regulacją rada wykroczyła poza zakres przyznanego jej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnienia do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej i jednocześnie naruszyła kompetencje burmistrza wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687, ze zm.).
Zgodnie z tym przepisem utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.
Z powyższego wynika, że to burmistrz zarządza cmentarzem komunalnym i jego uprawnieniem jest powierzenie zarządu cmentarzem innym podmiotom. Rada miejska nie posiada zaś kompetencji do stanowienia w kwestii zarządzania cmentarzem komunalnym.
Artykuł 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady gminy oraz zadania gminy określone przepisami prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach (…) burmistrz będzie decydował odnośnie tego, kto będzie wykonywał czynności związane z zarządzaniem cmentarzem komunalnym znajdującym się na terenie gminy. Do jego właściwości będzie należało ewentualne powierzenie zarządu cmentarzem innym podmiotom we wskazanym przez siebie zakresie. Jest to jego kompetencja, nie zaś Rady Miejskiej.
Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 758/10, "jak wynika to z treści art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Jest przy tym oczywiste, że cmentarz komunalny wchodzi w skład mienia komunalnego, a w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta".
Stanowienie przez radę miejską w sprawach, które mieszczą się w kompetencjach burmistrza, określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jest działaniem z istotnym naruszeniem prawa.
Podejmowanie przez Radę czynności, które należą do sfery wykonawczej stanowi bowiem naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP).
W § 6 pkt 5 regulaminu Rada Miejska w Opolu Lubelskim wprowadziła zakaz umieszczania reklam, informacji, ogłoszeń bez zgody zarządcy cmentarza.
Ustanowiony w § 6 pkt 5 regulaminu zakaz stanowi przedmiot regulacji art. 63a ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r., poz. 482, ze zm.). Przepis ten wprowadza zakaz umieszczania w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszeń, plakatów, afiszów, apeli, ulotek, napisów lub rysunków albo wystawiania ich na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem.
Przepis prawa uchwalany przez radę miejską nie może powielać, regulować kwestii tożsamych z tymi, które już zostały uregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak i nie może wykraczać poza ustawowe upoważnienie.
Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. m. in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2013r., IV SA/Gl 391/12). powołanym wyroku Sąd podkreślił, żeustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Przeto też z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Niewątpliwym przy tym jest, że choć rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z cmentarzy gminnych, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się osób to normy te, w przypadku wydania ich na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, nie mogą stanowić przepisów porządkowych zagrożonych sankcjami przewidzianymi w kodeksie wykroczeń.
Jak stanowi § 8 ust. 2 regulaminu, "wykonawca prac, o którym mowa w ust. 1, zobowiązany jest do uprzątnięcia terenu po zakończeniu prac oraz ponosi wszelką odpowiedzialność za szkody wyrządzone w mieniu cmentarza oraz zniszczenia lub uszkodzenia istniejących grobów lub nagrobków".
W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja w zakwestionowanym zakresie nie mieści się w ramach kompetencji przyznanych radzie miejskiej. W szczególności uprawnienia do regulowania odpowiedzialności za szkody, a zatem kwestii o charakterze cywilnoprawnym, nie można wywieść z delegacji przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Użyte w ww. przepisie sformułowanie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł i porządku zachowania się w tych obiektach. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzania reguł dotyczących obowiązującego sposobu korzystania i zachowania się podmiotów, które przebywają na terenie lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Zakwestionowana regulacja uchwały stanowide factoustalenie zasad odpowiedzialności cywilnoprawnej i podmiotów stosunku cywilno-prawnego. Kwestie odpowiedzialności za szkodę są uregulowane w Kodeksie cywilnym (art. 415 i n. k.c.).
Tym samym należy uznać za niedopuszczalne określenie przez radę miejską w sposób wiążący, w drodze aktu prawa miejscowego, zasad odpowiedzialności za szkodę powstałą na terenie obiektu użyteczności publicznej. Wynika to zarówno z braku odpowiedniego upoważnienia dla rady miejskiej, jak i objęcia zakresem unormowania materii już uregulowanej przez prawodawcę w drodze ustawy.
Zarówno Gmina, jak i poszczególni jej członkowie, korzystający z obiektu gminnego, zobowiązani są do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów prawa cywilnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stosunki prawne pomiędzy zarządcą cmentarza komunalnego, a osobą chcącą korzystać z niego, mają charakter cywilnoprawny i podlegają regulacjom prawa cywilnego. Zbytecznym zatem jest regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.
Z powyższym stanowiskiem koresponduje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r. (sygn. akt III SA/Wr 421/10).
W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXVIII/288/2014 we wskazanym zakresie jest uzasadnione.
1) Burmistrz Opola Lubelskiego
2) Przewodniczący Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim

References: art. 40
 art. 40
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 30
 art. 2
 art. 30
 art. 63
 art. 40
 art. 40
 art. 40