Source: https://kuria.birosag.hu/hu/onkugy/kof502420194-szamu-hatarozat
Timestamp: 2020-07-06 06:13:54+00:00

Document:
Köf.5.024/2019/4. számú határozat | Kúria
Köf.5.024/2019/4. számú határozat
Az ügy száma: Köf. 5024/2019/4.
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Somogyi Ákos ügyvéd ( 1132 Budapest, Alig u. 1. I/1.)
– megállapítja, hogy a Budapest Főváros XI. kerület Újbuda Önkormányzat Képviselő-testületének a fás szárú növények védelméről szóló 15/2017. (V. 3.) számú önkormányzati rendelete 2017. június 1-től 2019. június 18-ig hatályban volt 13. § (2) bekezdés b) pontja törvényellenes volt, ezért a rendelkezés nem alkalmazható a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 22.K.30.965/2019/11. szám alatt folyamatban lévő perben, valamint valamennyi, a jelen határozat időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
[1] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 22.K.30.965/2019/11. számú per tényállása szerint felperes a tulajdonában lévő ingatlanon 2018. július 21-én engedély nélküli fakivágást és csonkolást végzett. Az elsőfokú hatóságként eljáró Budapest Főváros XI. kerület Újbuda Önkormányzat (a továbbiakban: Önkormányzat) jegyzője – hatósági szemlét követően meghozott – határozatában egy engedély nélkül kivágott fa pótlásaként 250 cm össztörzskörméretnek megfelelő mennyiségű fa 1.271.040.- Ft pénzbeli megváltására kötelezte a felperest (az engedély nélküli csonkolást pedig utólag engedélyezte). A kompenzációs összeg megállapításánál 19,2 db 12/14 cm törzskörátméretű fát vett figyelembe, mely megfelel a pótlandó 250 cm össztörzskörméretnek. A fapótlási kötelezettség pénzbeni megváltásának összege 66.200 Ft/fa összeg alapulvételével történt a Budapest Főváros XI. kerület Újbuda Önkormányzat Képviselő-testületének a fás szárú növények védelméről szóló 15/2017. (V. 3.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 6. számú melléklete alapján.
[2] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a perben támadott 19/2019. (I. 17.) XI. ÖK határozatában az elsőfokú határozatot helybenhagyta az Ör. 3. § (1) bekezdése, 12. § (1) bekezdése, 12. § (2) bekezdés e) pontja, 12. § (3) bekezdés b) pontja, 13. § (2) bekezdés b) pontja, 13. § (4) bekezdés b) pontja, valamint 14. § (1) és (3) bekezdései alapján. Az alperesi határozat ellen a felperes keresettel élt.
[3] A fenti tényállás alapján a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 2019. július 5-én kelt 22.K.30.965/2019/11. számú végzésében a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 144. §-a alapján a per tárgyalását felfüggesztette és indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. 13. § (2) bekezdés b) pontja, 13. § (4) bekezdés b) pontja, 14. § (1) bekezdése, valamint a 6. számú melléklete törvényességi vizsgálatára irányuló nemperes eljárást.
[4] Az indítványozó bíróság szerint a perbeli esetben az engedély nélküli fakivágás az Ör. alapján szankciós jelegűvé válik azzal, hogy az engedéllyel végzett fakivágás esetére előírt másfélszeres pótlási kötelezettség helyett „környezetvédelmen alapuló, igazoló indok nélkül két és félszeres pótlást ír elő, melynek következtében a pénzbeli megváltás megfizetésére kötelezés felső határ nélküli szankciót tartalmaz.” Az indítványozó hivatkozott a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 142/C. § (1) és (2) bekezdésre, mely szerint a bírság felső határát az önkormányzati rendeletben a jogsértés jellegével arányban kell megállapítani. Hivatkozott továbbá a közigazgatási eljárás és hatósági szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 94/A. § (1a) bekezdésére, melynek értelmében a képviselő-testület rendeletében megállapítható közigazgatási bírság felső határa – a jogsértő személyétől függően – természetes személyek esetén kétszázezer forint, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek esetén kétmillió forint lehet.
[5] Az indítványozó álláspontja szerint e jogszabályi rendelkezésekből az következik, hogy az önkormányzati rendeletben megállapítható szankciónak kell, hogy legyen felső határa, ilyet pedig a vitatott Ör. nem tartalmaz. Utalt az indítványozó a Kúria korábbi döntéseire is, melyek szerint fakivágás esetén kompenzációs intézkedésként pénzbeli megváltás előírása önmagában nem jogszabálysértő. A pótlás helyett vagy mellett előírt kompenzáció azonban nem tartalmazhat az engedély nélküli fakivágás, mint jogellenes cselekmény esetén alkalmazható egyéb szankciót.
[6] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján, a 42. § (1) bekezdése értelmében hívta fel az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata (védirat) előterjesztésére.
[7] Az Önkormányzat az indítványozó bíróság előtt folyó 22.K.30.965/2019. számú perben a bíróság 6. alszámú végzésére 2019. június 3-án tett észrevételeinek védiratként történő elismerését kérte a Kúriától. Beadványában hivatkozott a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 48. § (1) bekezdésére, és az azt alátámasztó Köf. 5037/2018/4. számú határozatra, melyek szerint az önkormányzat képviselő-testülete törvényben meghatározott módon és mértékben a más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozhat meg. Megítélése szerint ezek alapján a képviselő-testület a fakivágással érintett magánterületre is hozhat rendelkezést a pótlás, a telepítés és annak mértéke tekintetében.
[8] Hivatkozott továbbá a Kúria Köf.5001/2019/4. számú határozatára, amely szerint a kivágott fa helyett elültetett egy darab csemete nem képes pótolni a kivágott fa zöldterületi értékét, ezért a Kúria nem tartotta törvényellenesnek a másfélszeres törzskörméretre vonatkozó pótlási mértéket. Álláspontja szerint ebből „ipso iure” következik az, hogy a jelenleg hatályos e tárgyú rendelet 13. § (2) bekezdés a) pontjának aa) alpontjában meghatározott pótlási mérték sem törvényellenes.”
[11] A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával. Jelen indítvány (végzés) indokolása mindezeket a bíróság álláspontjaként tartalmazza.
[12] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az ügyben elsőként az alkalmazandó jog kérdésében döntött.
[13] A Kp. 85. § (2) bekezdése alapján a bíróság a közigazgatási tevékenység jogszerűségét – ha törvény eltérően nem rendelkezik – a megvalósításának időpontjában fennálló tények alapján vizsgálja.
[14] Az Önkormányzati Tanács bírói indítvány esetén azt a jogot vizsgálja, amelyet a bírónak alkalmaznia kell. Így kerülhet sor hatályon kívül helyezett, vagy a későbbiekben módosult önkormányzati rendeletek vizsgálatára csakúgy, mint az abban az időtartamban hatályos magasabb jogszabályok figyelembe vételére. Az Ör. indítványban felülvizsgálni kért 13. § (2) bekezdés b) pontja 2017. június 1-től 2019. június 18-ig volt hatályban. A Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja bírói indítvány alapján lehetővé teszi a már nem hatályos önkormányzati rendeleti előírás felülvizsgálatát, ezért az érdemi elbírálásnak nem volt akadálya.
[15] A jelen ügy tárgyát képező bírói indítvány az Budapest Főváros XI. kerület Újbuda Önkormányzat alperes 2019. január 17-án meghozott 19/2019. (I. 17.) XI. ÖK számú határozatát érinti, tehát 2019. január 17. az az időpont, amelyet figyelembe kell venni mind a szövege, mind a magasabb jogszabály tekintetében.
[16] A Kúria a Köf.5.083/2012/4. számú határozatában az alábbiakra mutatott rá: „Sok esetben a bíró alkotmányossági, törvényességi kezdeményezése olyan időben válik szükségessé, amikor az alkalmazandó jog – vagy annak viszonyítási jogszabályi alapja – már nincs hatályban. Mindez azonban nem változtat a bíró azon alaptörvényi kötelezettségén, hogy jogállami keretek között a jogokról és kötelezettségekről az Alaptörvénynek megfelelő, a demokratikus viszonyok között keletkezett és fennálló jogrend koherenciájába illeszkedő (jogszabály) önkormányzati rendelet alapján kell döntenie. A jog pedig akkor áll fenn, a kötelezettség akkor állapítható meg, ha a keletkezésükkor azt a jogállami körülmények között alkotott jogrend elismerte. (…) Az indítványozó bíró[i tanács] csak abban az esetben tud eleget tenni alkotmányos kötelezettségének, ha arra kap választ, hogy a perben alkalmazandó és a perbe vitt jogokat keletkeztető Ör. hatályossága idején megfelelt-e a hatályos jogrendnek...”
[17] A Kúria Önkormányzati Tanácsának a bírói indítványban foglaltak alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a nem közterületi ingatlanon engedély nélküli fakivágás, mint jogellenes cselekmény szankcionálása milyen módon lehet törvényes: a kompenzáció – mértéke alapján – mikor válik bírságjellegűvé, illetve szükséges-e a kompenzáció mértékének felső határát a vonatkozó Ör.-ben megállapítani.
[18] A Kvtv. 48. § (2) bekezdése alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben más törvény hatálya alá nem tartozó egyes fás szárú növények védelme érdekében tulajdonjogot korlátozó előírásokat határozhat meg. E törvényi felhatalmazás alapján alkotta meg az Önkormányzat az Ör.-t.
[19] A Kvt. 102/A. § (2) szerint a környezethasználó köteles a külön jogszabályban meghatározott környezetkárosodást megelőző intézkedéseket megtenni, valamint környezetkárosodás esetén a helyreállítási intézkedések megtétele során … b) kiegészítő helyreállítási intézkedésként, amennyiben az elsődleges helyreállítási intézkedés nem vezet eredményre, ba) a károsodott környezeti elemet erre alkalmas környezeti elemmel, illetve a környezeti elem által nyújtott szolgáltatást erre alkalmas környezeti elem által nyújtott szolgáltatással pótolni, bb) ha a ba) pontban meghatározott pótlás sem vezet eredményre, a környezeti elemet vagy a környezeti elem által nyújtott szolgáltatást – a károsodott környezeti elem vagy szolgáltatás becsült költségével megegyező –, erre alkalmas környezeti elemmel vagy környezeti elem által nyújtott szolgáltatással pótolni.
[20] A Kormány a Kvt. 110. § (7) bekezdés 25. pontjára figyelemmel adta ki a fás szárú növények védelmével kapcsolatos 346/2008. (XII. 30.) Kormány rendeletét (a továbbiakban: Korm. rendelet). A Korm. rendelet 6. § (1) bekezdése a közterületen lévő fás szárú növény kivágását a fás szárú növény helye szerint illetékes jegyző engedélyéhez köti és a 8. § (1) bekezdésében kötelezi a használót a növény kivágást követő 1 éven belüli „helyben történő” pótlására. A (4) bekezdés értelmében „amennyiben a fás szárú növény pótlása a földrészlet adottsága miatt nem vagy csak részben teljesíthető, a pótlást a jegyző által kijelölt más ingatlanon történő telepítéssel kell teljesíteni. Amennyiben ilyen ingatlan a település beépítettsége miatt nem jelölhető ki, a jegyző a használót a települési önkormányzat által rendeletben meghatározott kompenzációs intézkedés megtételére kötelezi.”
[22] A 2017. június 1-től 2019. június 18-ig hatályban volt
(2) A pótlás mértéke
b) engedély nélküli fakivágás esetén a kivágott fás szárú növények össz-törzskörméretének két és félszerese
[23] A 2018. július 1-től hatályos
(4) A fás szárú növények pótlásának módja:
[24] A 2017. május 4-től hatályos
[25] A 2018. január 1-től hatályos
6. melléklet a 15/2017. (V.3.) XI. ÖK rendelethez
[26] Pénzbeli megváltás összege, fapótlás számítása
[27] Pénzbeli megváltás összege:
[28] Az Önkormányzat által közterületen elültetett, a 12/14 cm törzskörméretű (4 cm törzsátmérőjű) legalább kétszer iskolázott, sorfa minőségű faiskolai áru ültetési költséggel és 3 év gondozási költséggel növelt évi átlagára, melynek összege 66 200 Ft, azaz hatvanhatezer-kétszáz forint.
[29] Mintaszámítás:
[30] Pénzbeli megváltás számítása:
[31] Kivágásra kért fa törzskörmérete: 60 cm
[32] Pótlásra előírt össztörzskörméret: 60 cm * 1,5 = 90 cm
[33] A fapótlás számítása:
[34] Ültethető faiskolai méretek és azok átlag törzskörméretük:
[35] Mintaszámítás:
[36] Fapótlási kötelezettség számítása:
[37] Pótlás mértéke:
[38] Pótlásra előírt fák száma: 174 cm / 13 cm (12/14 cm törzskörméretű) = 13,4 db, ami megfelel 13 db 12/14 cm törzskörméretű előnevelt díszfának.
[39] Az Ör. 12. § (1) bekezdése és (4) bekezdés a) pontja szerint a nem közterületi ingatlanokon engedéllyel történő fakivágás esetén is fő szabály a kivágott fa pótlása. Az Ör. 13. § (1) bekezdése alapján a fapótlást – a 13/A. § (2) bekezdésében foglalt kivétellel – a fakivágási engedély kiállításától számított 1 éven belül kell teljesíteni. A fakivágás, -csonkolás, erőteljes visszametszés és átültetés esetén az életképességi vizsgálat a facsonkolási vagy -átültetési engedély érvényességének végétől számított 1 év elteltével esedékes. A fakivágás tényét 8 napon belül be kell jelenteni az eljáró hatósághoz. A (2) bekezdés a) pontja szerint a pótlás mértéke engedélykérelem benyújtása esetén aa) fás szárú növények kivágása esetén a pótolt fás szárú növények össztörzskörméretének másfélszerese, b) pontja értelmében engedély nélküli fakivágás esetén a kivágott fás szárú növények össztörzskörméretének két és félszerese. A 13. § (4) bekezdés b) pontja alapján amennyiben a pótlandó fás szárú növények az a) pont szerinti ingatlanon nem vagy nem teljes mértékben helyezhetők el, a vissza nem pótolt fák helyett pénzbeli megváltást kell előírni.
[40] A fapótlás pénzbeli megváltásának (kompenzációjának) kiszámításakor az önkormányzat – engedély nélküli fakivágás esetén, – ezt a két és félszeres össztörzskörméretet veszi alapul.
[41] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf. 5037/2018/4. számú határozatában a Kvt. 102/A. § (2) bekezdés b) pont ba) és bb) alpontjai és a Korm. rendelet 8. § (4) bekezdés rendelkezéseinek alapulvételével már kimondta, hogy "[k]ompenzációs intézkedés rendeletben történő előírására az önkormányzat jogszabályi felhatalmazással bír, mely intézkedés mibenlétét és formáit, valamint az engedély nélküli fakivágás esetén alkalmazható szankciót a jogszabály nem határozza meg, ezért az önkormányzat származékos jogalkotási jogkörében szabadon dönthet annak lehetséges formáiról." Így kompenzációs intézkedésként pénzbeli megváltás előírása az Ör. indítványban megjelölt 13. § (4) bekezdés b) pontjában önmagában nem volt jogszabálysértő, ugyanakkor az Ör.-ben az indítvány által támadott 13. § (2) bekezdés b) pontja az engedély nélküli fakivágás esetén megállapított pótlási kötelezettség mértékét tekintve nem állt összhangban a Kvt. 102/A. § (2) bekezdés b) pontjával.
[42] A vonatkozó Kvt.-beli szabályozás a fentiek szerint különbséget tesz a – károsodott környezeti elem vagy szolgáltatás becsült költségével megegyező mértékű – kompenzáció, illetve jogellenes cselekmény esetén kiszabható környezetvédelmi bírság között. A Kúria a Köf. 5037/2018/4. számú határozatában elvi éllel mondta ki, hogy „A nem közterületi ingatlanon engedéllyel vagy engedély nélkül végzett fakivágás esetén a pótlás mellett vagy helyett kompenzációs intézkedésként a károsult környezeti elem becsült költségével egyenértékű pénzbeli megváltás is előírható. A kompenzáció az engedély nélküli kivágás esetén sem tehető szankciós jellegűvé. A kompenzáció alapvetően/vagy köznapi értelemben kiegyenlítést, ellenszolgáltatást, megtérítést, ellensúlyozást jelent, nem jogellenes cselekményhez kapcsolódó jogkövetkezmény, ebből következően nem kapcsolódik hozzá büntető jelleg. Ezzel ellentétben a környezetvédelmi bírság, mely a közigazgatási bírság körébe tartozik, egyértelműen jogellenes cselekményhez kapcsolódó, a címzett számára hátrányos jogkövetkezményt, azaz szankciót jelent, melyben a büntetés (annak objektív és szubjektív célja) nyilvánvalóan kifejeződik. (Köf. 5001/2019/4.)
[43] Az Ör. vitatott rendelkezése a pótlás mértékét az össztörzskörméret két és félszeresében állapítja meg, ez a szabályozás tehát nem a “megtérítést, kiegyenlítést” tűzi célul, hanem a büntetést/szankcionálást.
[44] A fentiek alapján a jogellenes cselekmény jogkövetkezménye a jogsértés súlyával arányban álló közigazgatási bírság kiszabása (környezetvédelmi bírság) lehet, melynek kiszabására 2018. január 1-ig az indítványban hivatkozott Ket. 94/A. § (1a) bekezdése, azt követően a Mötv. 142/C. § (1) és (2) bekezdésének szabályai adnak felhatalmazást az önkormányzat számára. (A Kvt. 106. § (1) bekezdése szerint „aki jogszabályban, hatósági határozatban, közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktusban megállapított, közvetlenül vagy közvetve a környezet védelmét szolgáló előírást megszeg, illetve határértéket túllép, a jogsértő magatartás súlyához – így különösen az általa okozott környezetszennyezés, illetőleg környezetkárosítás mértékéhez, időtartamához és ismétlődéséhez – igazodó környezetvédelmi bírságot köteles fizetni.” A Kvt. 110. § (7) bekezdés 6. pontja felhatalmazza a Kormányt, hogy a környezetvédelmi bírságok fajtáit és mértékét, megállapításának módját rendeletben megállapítsa. A fás szárú növények védelméhez (pótlásához) kapcsolódó környezetvédelmi bírság tárgyú rendeletet azonban a kormány ezidáig nem alkotott, ebből következően az önkormányzat bírságolási tevékenységére az általános szabályok irányadóak.)
[45] A két jogintézmény, azaz a kompenzáció (megállapítása), és a bírság (kiszabása) tehát nem szabályozható azonos feltételek mentén, tekintettel arra, hogy eltérő a céljuk, ebből következően a mértékük is. Az indítványban hivatkozott „felső határ” kötelező megállapítása a Ket. és a Mötv. alapján csak a közigazgatási bírsághoz kapcsolódik, a kompenzáció esetén ezek a szabályok nem kötik a jogalkotó önkormányzatot.
[46] A Kúria Önkormányzati Tanácsa mindezek alapján azt állapította meg, hogy az Ör. 13. § (2) bekezdés b) pontjának előírása szerint, az engedély nélkül kivágott fák pótlási mértéke szankciós jellegűvé vált azáltal, hogy a pótlási kötelezettséget a fák törzskörméretét tekintve az engedélyezett fakivágás esetére előírt másfélszeres mértékű pótláshoz viszonyítva „környezetvédelmen alapuló igazoló indok nélkül” két és félszeresére növeli. Ennek következtében engedély nélküli fakivágás esetére az Ör. 13. § (2) bekezdés b) pontja alapján meghatározott pénzbeli megváltás részben bírság jellegű szankciót tartalmaz.
[47] Nem jogsértő azonban az indítványban hivatkozott pénzbeli megváltás (kompenzáció) mértékének egységes, differenciálás nélküli átlagár alkalmazását előíró – függetlenül attól, hogy köz- vagy magánterületen, illetve engedéllyel vagy engedély nélkül történő fakivágás történt – Ör. 14. § (1) bekezdése és az ahhoz kapcsolódó, a befizetendő összeg számítási módjára vonatkozó 6. számú melléklet. Jogszabálysértést az Ör.-ben nem önmagában a kompenzáció mértékének megállapítása és kiszámításának a módja jelent, hanem az ennek alapjául szolgáló két és félszeres fapótlást meghatározó rendelkezés.
[48] Az önkormányzat beadványában foglaltakkal kapcsolatban a Kúria rögzíti, hogy az indítványozó nem vitatta az Önkormányzatnak a fapótlás (kompenzáció) megállapítására vonatkozó szabályozási jogkörét. Továbbá nem volt vitatott a beadványban jelzett Ör. 13. § (2) bekezdés a) pontjának aa) alpontjában meghatározott – az össztörzskörméret másfélszeresére vonatkozó – pótlási mérték sem. A sérelmezett rendelkezés az Ör. 13.§ (2) bekezdés b) pontja volt, amely a pótlás mértékét engedély nélküli fakivágás esetén az össztörzskörméret két és félszeresében állapította meg.
[49] Összefoglalva, a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 146. § (1) bekezdése b) pontja alapján megállapította, hogy az Ör. indítványban hivatkozott 13.§ (2) bekezdés b) pontja a fentiek szerint jogszabálysértő volt. A Kp. 147. § (1) bekezdése értelmében, ha az önkormányzati rendelet rendelkezésének megsemmisítésére bírói indítvány alapján került sor, a megsemmisített rendelkezés nem alkalmazható a bíróság és más bíróságok előtt folyamatban lévő egyedi ügyekben. A Kúria nem tartotta indokoltnak e rendelkezéstől való eltérést, mivel annak a Kp. 147. § (2) bekezdésében megengedett okai – közérdek védelme, a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme – nem állnak fenn.
[50] Az engedély nélküli fakivágás esetére a két és félszeres fapótlást meghatározó rendelkezés előírása szankciós jellegűnek minősül. Jogszabálysértést önmagában nem a kompenzáció mértéke és számításának a módja jelent, hanem az ennek alapjául szolgáló szankciós jellegű fapótlást előíró rendelkezés.

References: Kúria

 Bíróság 
 bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Kúria 
 bíróság 
 Kúria 
 Kúria 
 bíróság 
 bíróság 
 Kúria 
 Kúria 
 bíróság 
 Kúria 
 bíróság 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 bíróság 
 Kúria