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Timestamp: 2016-10-21 21:57:47+00:00

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122 I 448. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 7. M�rz 1996 i.S. Rudolf Kreis u. Mitb. gegen Volkswirtschafts- und Polizeidirektion sowie Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 84 al. 1 et art. 88 OJ; possibilit� d'attaquer des directives de la police des �trangers. Une ordonnance administrative peut �tre attaqu�e par la voie du recours de droit public, si elle d�ploie des effets externes et ne donne pas lieu � d�cision formelle contre laquelle l'int�ress� pourrait raisonnablement recourir de mani�re efficace (consid. 2). Ni de l'art. 8 OLE, ni des art. 4 Cst. (arbitraire et protection de la bonne foi) ou 31 Cst. ne d�coule un int�r�t juridiquement prot�g� pour attaquer une r�glementation administrative interne qui limite aux seuls ressortissants des pays de l'Union europ�enne et de l'AELE l'octroi des autorisations de s�jour destin�es aux danseurs et danseuses, dont les productions dans des bo�tes de nuit ou locaux analogues ont une connotation �rotique (consid. 3). Faits � partir de page 44
Die Volkswirtschafts- und die Polizeidirektion des Kantons Appenzell A.Rh. erliessen am 19. Juni 1995 gemeinsame Richtlinien "betreffend die Bewilligungspraxis f�r ausl�ndische K�nstler, Musiker, Artisten, T�nzer, BGE 122 I 44 S. 45T�nzerinnen und Discjockeys" (im folgenden: Richtlinien). Danach wird auf T�nzer und T�nzerinnen in Nachtclubs oder �hnlichen Lokalen, deren Darbietungen der erotischen Unterhaltung dienen, Art. 8 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 �ber die Begrenzung der Zahl der Ausl�nder (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) angewendet; Bewilligungen werden deshalb grunds�tzlich nur noch an EU/EFTA-Angeh�rige erteilt (Ziffer 2.4).
Auf die von Rudolf Kreis, Inhaber des Cabaret Rebluus in Tobel, sowie f�nf weiteren Betreibern von Nachtclubs im Kanton Appenzell A.Rh. hiergegen eingereichte staatsrechtliche Beschwerde tritt das Bundesgericht nicht ein.
2. a) Die von den Beschwerdef�hrern beanstandeten Richtlinien wenden sich an die zust�ndigen Fremdenpolizeibeh�rden und sollen eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen; es handelt sich somit um eine Verwaltungsverordnung. Solche verwaltungsinternen, nicht von den zust�ndigen Rechtsetzungsorganen ausgehenden Weisungen verm�gen an sich keine Rechte und Pflichten der B�rger zu begr�nden (vgl. Art. 84 Abs. 1 OG; vgl. BGE 119 Ia 214 E. 2a S. 217). Sie sind mit staatsrechtlicher Beschwerde nur anfechtbar, sofern sie indirekt gesch�tzte Rechte des B�rgers ber�hren und damit Aussenwirkungen entfalten, ohne dass gegen den betroffenen Einzelnen eine f�rmliche Verf�gung ergeht, die er wegen Verletzung seiner verfassungsm�ssigen Rechte wirksam und f�r ihn zumutbar anfechten k�nnte (BGE 105 Ia 349 E. 2a S. 351 ff.; vgl. auch BGE 114 Ia 452 E. 1a S. 455; Urteil vom 20. Juli 1994 i.S. Hauseigent�mer-Verband Z�rich u. Mitb., E. 1a, in ZBl 96/1995 S. 44 ff., WALTER K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 142 ff., KURT STAMPFLI, Rechtliche Probleme allgemeiner Dienstanweisungen, Diss. Freiburg 1982, S. 275 ff.).
b) Eine weitere Schranke ergibt sich aus Art. 88 OG. Danach ist zur staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich gesch�tzten eigenen Interessen betroffen wird; zur Verfolgung bloss tats�chlicher Interessen steht dieses Rechtsmittel nicht offen. Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich der Beschwerdef�hrer berufen muss, k�nnen entweder durch kantonales oder eidgen�ssisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht gesch�tzt sein, sofern sie auf dem Gebiet liegen, BGE 122 I 44 S. 46welches dieses beschl�gt (BGE 121 I 267 E. 2 S. 269). Das Erfordernis eines Eingriffs in rechtlich gesch�tzte Interessen gilt auch f�r die Legitimation zur Anfechtung von rechtsetzenden Erlassen. Zwar gen�gt hier eine virtuelle Betroffenheit, doch muss es immer um einen drohenden Eingriff in rechtlich gesch�tzte Interessen gehen (BGE 118 Ia 427 E. 2a S. 430 f., BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200 f., 321 E. 2b S. 324). Dies gilt auch bei Verwaltungsverordnungen (BGE BGE 98 Ia 508 E. 1 S. 511, bereits zitiertes Urteil vom 20. Juli 1994, E. 1a): Eine staatsrechtliche Beschwerde ist gegen solche Weisungen nur zul�ssig, sofern die beanstandete Regelung gesetzlich oder verfassungsrechtlich gesch�tzte Interessen des Beschwerdef�hrers ber�hrt.
3. a) Die Beschwerdef�hrer gehen davon aus, dass gegen die beanstandeten Richtlinien kein wirksamer Rechtsschutz bestehe, weil sie die ihnen bis Ende 1995 zustehenden Kontingente f�r das Engagement von T�nzerinnen bereits zugeteilt erhalten h�tten. Sie k�nnten daher zurzeit keine Verf�gungen �ber weitere Bewilligungen mehr erwirken; es sei ihnen nicht zuzumuten, mehr als ein halbes Jahr zu warten, um dann die auf den neuen Richtlinien beruhenden Verf�gungen auf dem Rechtsweg anzufechten.
Ob auf ihre Beschwerde deshalb einzutreten ist, erscheint zweifelhaft, kann aber dahingestellt bleiben, da die Beschwerdef�hrer weder durch einzelne Verf�gungen noch durch die beanstandeten Richtlinien in gesetzlich oder verfassungsrechtlich gesch�tzten Interessen betroffen werden (Art. 88 OG).
b) aa) Die zust�ndigen Beh�rden entscheiden �ber Aufenthaltsbewilligungen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Vertr�ge mit dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. M�rz 1931 �ber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl�nder, ANAG; SR 142.20). Die von den Beschwerdef�hrern angerufene Verordnung vom 6. Oktober 1986 �ber die Begrenzung der Zahl der Ausl�nder legt ihrerseits lediglich die formellen und materiellen Schranken fest, welche die Kantone bei der Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen zu beachten haben. Sie verpflichtet sie aber nicht, solche zu erteilen, und begr�ndet damit keine Rechtsanspr�che (vgl. Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG: BGE 115 Ib 1 E. 1b S. 3). Dies gilt auch f�r Art. 8 BVO, der die priorit�ren Rekrutierungsgebiete bzw. geographische Schranken f�r die Zulassung von ausl�ndischen Arbeitskr�ften festlegt. Die Kantone sind nicht verpflichtet, den durch diese Bestimmung er�ffneten Spielraum bei ihrer Bewilligungspraxis voll auszun�tzen. Da sich die Antr�ge auf Aufenthaltsbewilligungen f�r T�nzerinnen aus L�ndern ausserhalb BGE 122 I 44 S. 47der EU und der EFTA regelm�ssig nicht auf eine spezielle (gesetzliche oder v�lkerrechtliche) Grundlage st�tzen k�nnen, besteht auch insofern kein Rechtsanspruch (weshalb gegen�ber abschl�gigen kantonalen Entscheiden die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen ist; vgl. Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG).
bb) Das in Art. 4 BV enthaltene allgemeine Willk�rverbot verschafft f�r sich allein noch keine gesch�tzte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG; die Legitimation zur Willk�rbeschwerde ist nur gegeben, wenn das Gesetzesrecht, dessen willk�rliche Anwendung ger�gt wird, dem Beschwerdef�hrer einen Rechtsanspruch einr�umt oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f., mit Hinweisen). Dass auf die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen der hier in Frage stehenden Art kein gesetzlicher Anspruch besteht, wurde bereits dargelegt. Damit entf�llt die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde, soweit es um die Geltendmachung des allgemeinen Willk�rverbots geht. Die R�ge, die beanstandete Praxis�nderung beruhe auf keinen haltbaren sachlichen Gr�nden und sei deshalb willk�rlich, ist somit nicht zu h�ren.
cc) Entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrer ergibt sich das erforderliche rechtlich gesch�tzte Interesse auch nicht aus dem mitangerufenen Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV). Wohl garantiert dieses dem Arbeitgeber grunds�tzlich die freie Wahl seiner Mitarbeiter. Diese Freiheit bezieht sich indessen nicht auf den Einsatz von Arbeitskr�ften, die im Arbeitsmarkt noch nicht zugelassen sind. So wenig wie der Ausl�nder selber aus Art. 4 oder Art. 31 BV einen Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung ableiten kann, so wenig verschafft die Handels- und Gewerbefreiheit dem interessierten schweizerischen Arbeitgeber einen verfassungsrechtlich gesch�tzten Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (BGE 114 Ia 307 E. 3b S. 312). Das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 BV und der in Art. 31 BV enthaltene - weitergehende - Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sch�tzen nicht davor, dass ausserhalb des Kantons Appenzell A.Rh. gelegene Konkurrenzbetriebe m�glicherweise in den Genuss einer g�nstigeren fremdenpolizeilichen Bewilligungspraxis kommen; dies ist eine hinzunehmende Folge des f�deralistischen Aufbaus des schweizerischen Staatswesens (vgl. BGE BGE 121 I 49 E. 4c S. 53, BGE 104 Ia 156 E. 2b S. 158).
dd) Wieweit ein legitimationsbegr�ndender Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung allenfalls aus dem Gebot des BGE 122 I 44 S. 48Vertrauensschutzes (zu dessen Umschreibung vgl. BGE 118 Ia 245 E. 4b S. 254, mit Hinweis) abgeleitet werden k�nnte, braucht hier nicht weiter untersucht zu werden. Die Beschwerdef�hrer verm�gen sich auf keine konkreten beh�rdlichen Zusicherungen zu berufen, die der beschlossenen Praxis�nderung entgegenstehen w�rden; sie konnten sich aufgrund der bisherigen Bewilligungspraxis allein nicht darauf verlassen, dass diese in Zukunft nicht versch�rft w�rde, zumal die Ergreifung von Abwehrmassnahmen gegen Missst�nde auf diesem Gebiet schon seit einiger Zeit zur Diskussion stand. Von einem Verstoss gegen die Schranken des Vertrauensschutzes kann somit nicht die Rede sein.
ee) Schliesslich verschafft auch der angerufene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 �bBest. BV) keine Beschwerdelegitimation nach Art. 88 OG. Die Vorschriften der Begrenzungsverordnung begr�nden keine Rechtsanspr�che, gegen welche die Anwendung der neuen Richtlinien verstossen k�nnte. Zudem liegt die behauptete Normenkollision offensichtlich gar nicht vor, da sich die beanstandete Ziffer 2.4 der Richtlinien innerhalb des durch die Begrenzungsverordnung gegebenen Rahmens h�lt. Art. 8 BVO kann durch die beanstandete restriktive kantonale Bewilligungspraxis deshalb gar nicht verletzt sein.
c) Wenn vorliegend gegen�ber den "Aussenwirkungen" der beanstandeten Verwaltungsverordnung, d.h. gegen�ber den im betreffenden Regelungsbereich ergehenden Verf�gungen, wie dargelegt, auf Bundesebene kein Rechtsschutz besteht, weil es den Betroffenen an einem Rechtsanspruch im Sinne von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG bzw. an einem rechtlich gesch�tzten Interesse im Sinne von Art. 88 OG fehlt, ist auch gegen die entsprechende Verwaltungsverordnung als solche die staatsrechtliche Beschwerde unzul�ssig. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass eine staatsrechtliche Beschwerde gegen Richtlinien, die bestimmte Bewerberkategorien diskriminieren, ausnahmsweise auch dort m�glich w�re, wo gegen die jeweilige Einzelverf�gung (in der Sache) grunds�tzlich keine Legitimation nach Art. 88 OG besteht, z.B. im Bereich von Submissionen oder bei der Zulassung zum �ffentlichen Dienst. Vorliegend geht es jedoch nicht um die Diskriminierung einzelner Gruppen von Gesuchstellern, sondern um eine generelle Anordnung, die den gesamten Interessentenkreis (bzw. alle Nachtclub-Betreiber im Kanton) in gleicher Weise trifft, ohne in gesetzlich oder verfassungsrechtlich gesch�tzte Rechte einzugreifen. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten.

References: Art. 84
 art. 88
 art. 4
 BGE 
 Art. 8
 Art. 84
 BGE 
 BGE 
 Art. 88
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 100
 BGE 
 Art. 8
 BGE 
 Art. 100
 Art. 4
 Art. 88
 Art. 4
 Art. 31
 Art. 4
 Art. 31
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 88
 Art. 8
 Art. 100
 Art. 88
 Art. 88