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Timestamp: 2020-05-26 03:27:22+00:00

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Sobre la inmunidad parlamentaria | Asociación Derecho y Democracia
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La inmunidad es una garantía procesal o prerrogativa por la cual un diputado no puede ser detenido ni procesado sin la autorización previa de la Cámara de la que es miembro, salvo en caso de flagrante delito. La inviolabilidad se refiere a que el diputado no puede ser sometido a procedimiento alguno para hacerle responder por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones (irresponsabilidad penal). Ambas prerrogativas, que protegen la independencia del Parlamento (como institución esencial de la democracia) frente a los demás poderes y frente a ataques arbitrarios que pueden incidir en su composición o funcionamiento, las recoge el artículo 71 de la Constitución española.
Artículo 71. Constitución. [Diputados y Senadores: inmunidad, asignación económica]
(El artº 751 de la LECrim. establece que cuando el Senador o Diputado a Cortes fuere delincuente in fraganti, podrá ser detenido y procesado sin la autorización a que se refiere el artículo anterior; pero en las veinticuatro horas siguientes a la detención o procesamiento deberá ponerse lo hecho en conocimiento del Cuerpo Colegislador a que corresponda).
El artículo 66.3 de la Constitución dice que «Las Cortes Generales son inviolables». Se trata de una prerrogativa de la institución, de la que deriva la prerrogativa personal del parlamentario.
El artículo 224.2 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General establece el requisito de acatamiento de la Constitución para adquirir la condición de diputado.
224. 2. LOREG. En el plazo de cinco días desde su proclamación, los candidatos electos deberán jurar o prometer acatamiento a la Constitución ante la Junta Electoral Central. Transcurrido dicho plazo, la Junta Electoral Central declarará vacantes los escaños correspondientes a los Diputados del Parlamento Europeo que no hubieran acatado la Constitución y suspendidas todas las prerrogativas que les pudieran corresponder por razón de su cargo, todo ello hasta que se produzca dicho acatamiento.
El Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de la Unión Europea (nº 7) establece:
Artículo 9. Mientras el Parlamento Europeo esté en período de sesiones, sus diputados:
a) gozarán, en su territorio nacional, de las inmunidades reconocidas a los diputados del Parlamento de su Estado;
Sobre si es necesario solicitar el suplicatorio a la Cámara y suspender el procedimiento cuando la proclamación del parlamentario se produce una vez abierto el juicio oral se pronuncia el fiscal del TS Muñoz Cuesta, que comenta el Auto de la Sala Segunda del TS de 14 de mayo de 2019, que dice que en ese momento no es necesario pedir el suplicatorio, pues este es necesario para la inculpación o procesamiento, anteriores al juicio oral, según la Constitución, pero no para la continuación del juicio.
En este Auto de 14-5-2019 el TS argumenta por qué no es necesario pedir el suplicatorio (en el caso de los líderes independentistas elegidos como diputados o senadores, o como europarlamentarios, cuando ya estaban siendo juzgados por el procès de independencia). El TS basa su negativa en que el suplicatorio no es obligado cuando la proclamación de los electos se produce en pleno desarrollo del juicio oral, o cuando este ya ha terminado, como es el caso. El TS concreta varias razones de su posición: el artº 71.2 de la Constitución que se refiere a la autorización previa de la Cámara para inculpar o procesar a diputados y senadores. Inculpación y procesamiento son momentos del procedimiento penal anteriores a la apertura del juicio oral. En el mismo sentido regulan este tema los Reglamentos del Congreso y del Senado, la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la Ley de 9-2-1912. El Auto de 14-5-2019 sigue así la jurisprudencia del TS que se ha pronunciado en varias ocasiones desestimando peticiones de que se envíe el suplicatorio en momentos procesales posteriores a la apertura del juicio oral. También justifica el Supremo su criterio en la naturaleza y finalidad de la prerrogativa de la inmunidad. En cuanto prerrogativa debe interpretarse estrictamente, no de manera extensiva. Su finalidad es mantener la composición y funcionamiento del parlamento y su independencia frente a maniobras políticas o llevadas a cabo instrumentalizando con fines espurios el proceso penal para lograr desactivar el mandato del parlamentario y alterar con ello la composición y funcionamiento del parlamento. Frente a esas maniobras se configura esta prerrogativa que establece la necesidad de pedir autorización a la Cámara para inculpar o procesar al parlamentario. De esta manera la Cámara se protege de esos ataques y tiene que analizar si se da ese supuesto (maniobras torticeras); si no se da tendrá que conceder la autorización para inculpar o procesar al parlamentario. Es lo que se produce en la mayor parte de los casos. En el que nos ocupa ninguna maniobra espuria ha existido ni puede existir cuando el procesamiento se produce mucho antes de que se convoquen unas elecciones y el procesado se presente a ellas, pues las Cámaras no estaban constituidas y, por tanto, difícilmente puede perseguirse alterar su composición y funcionamiento. El proceso penal sobre el procès es la respuesta del Derecho a unos hechos graves y no puede decirse que haya respondido a ninguna intención torticera como las mencionadas, aunque haya podido cuestionarse la inicial imputación por rebelión y no por sedición.
El origen de esta institución se encuentra en la confluencia de las doctrinas de la división de poderes con la forma concreta de enfrentamiento radical entre la Asamblea legislativa y los demás poderes del Antiguo Régimen que se da en la Francia revolucionaria (Fernández-Miranda Campoamor). Es a la par instrumento de soberanía y expresión del recelo del Parlamento frente a un ejecutivo y un aparato judicial en abierto conflicto con él. Esta es la situación política en la Francia de finales del siglo XVIII, y ésta es la situación en la España de 1812 que será el país que recoja por primera vez en su Constitución la institución francesa, dice este autor, que añade que la inmunidad se justifica históricamente como instrumento apto para impedir que se atente indirectamente contra la libertad parlamentaria mediante la privación de libertad de sus miembros políticamente motivada.
Pero ya advertía Aguirre Tejada en el siglo XIX de la posibilidad de una utilización fraudulenta de la prerrogativa: «Si los que se hallan en tal situación (arresto o procesamiento) fuesen llamados a disfrutar del beneficio de que se trata por el hecho de recibir la investidura del representante de la nación, no serían raros los casos en que se aspirase a ella como un escudo contra la continuación del proceso». Esta advertencia se ha hecho realidad en Italia, no siendo infrecuente que los partidos políticos incluyan en sus listas de candidatos a militantes procesados y arrestados en espera de juicio con el objeto de obtener su liberación mediante la inmunidad parlamentaria, añade Fernández-Miranda. Parece claro que los líderes independentistas condenados han buscado acogerse a la inmunidad de los europarlamentarios para intentar anular el juicio del procès (celebrado antes de ser proclamados como diputados) y eludir las condenas impuestas, a la vez que trasladar el conflicto a las instituciones europeas.
El Estado Constitucional ha evolucionado notablemente desde entonces, hoy no existe ese enfrentamiento radical entre el Parlamento y los demás poderes, y se han incorporado exigencias como la igualdad de todos los ciudadanos, la tutela judicial efectiva y una administración de justicia solo sujeta al imperio de la ley. Por ello, decimos que esta prerrogativa (que no es un privilegio personal del parlamentario que equivalga a una exención de jurisdicción o a un derecho a la impunidad) debe entenderse en sus términos y no más allá.
Si la Cámara no concede la autorización para inculpar o procesar será sobreseído el procedimiento penal en el que el parlamentario podría verse encausado. Si la Cámara la concede se podrá inculpar o procesar al parlamentario y continuar el procedimiento penal.
Cuando los líderes independentistas piden que se tramite el suplicatorio (así como la libertad provisional) para tener opción a desempeñar las funciones inherentes al cargo (derecho a la participación política), el momento procesal ya no es anterior sino posterior a la apertura del juicio oral. Por tanto, a tenor de nuestra Constitución, legislación ordinaria y jurisprudencia el TS obró correctamente al negar la necesidad del suplicatorio en la fase de juicio oral o posterior.
Sin embargo, el TJUE ha hecho una interpretación extensiva de la inmunidad, algo que buena parte de nuestra doctrina cuestiona, que va más allá de lo establecido en las normas comunitarias, que no contemplan un caso como este. Concretamente, el Acta de 20-9-1976 (sobre elección de representantes al parlamento europeo) y el Protocolo nº 7 sobre privilegios e inmunidades de la Unión Europea nada dicen en relación con el caso de un diputado ya enjuiciado y en prisión provisional que solo está a la espera de sentencia.
Considera el Tribunal Europeo que al ser proclamado como diputado (aunque esté en prisión provisional y el proceso esté en su última fase) ya goza de la prerrogativa de la inmunidad y el Tribunal debe facilitarle que acuda a la sede del parlamento para acreditarse como diputado (levantando para ello la prisión provisional). Y si el tribunal nacional ve necesario mantener la prisión provisional debe de inmediato solicitar al parlamento que suspenda su inmunidad. Es decir, no tiene en cuenta la normativa y la jurisprudencia española, que establecen la necesidad de solicitar la autorización de la Cámara para inculpar o procesar, pero no para concluir el procedimiento penal cuando el diputado resultó electo en las fases finales de éste. El TJUE afirma la inmunidad del diputado una vez proclamado electo aunque se encuentre en prisión provisional y concluido el juicio oral para desplazarse al parlamento, verificar sus credenciales y asistir a la primera sesión. Se trata de una inmunidad más amplia que la que se reconoce en nuestro Derecho interno. En todo caso el Tribunal Europeo deja al TS la facultad de extraer las consecuencias de estos criterios en la causa principal del procès (la cuestión prejudicial se plantea en una pieza separada de situación personal de Junqueras, no en la causa principal), algo que ya ha hecho el TS confirmando la validez del juicio y de la sentencia y añadiendo que tendrá en cuenta el novedoso criterio del TJUE para casos futuros en que pueda plantearse esta misma problemática.
En cualquier caso, los afectados en su momento acudirán al TEDH alegando que sus derechos (participación política, inmunidad, proceso con todas las garantías) han sido conculcados al no solicitar al parlamento europeo la autorización para continuar el proceso.
Coincido con el análisis de la STJUE que ha hecho Gimbernat, al que me refiero más abajo. Comentario de Carlos Carrera Ortiz. 19-1-2020.
Sobre Inmunidad parlamentaria y jurisprudencia constitucional puede interesarte el Debate del CEPC celebrado en 1994.
Enrique Gimbernat escribe el 2-1-2020 en su análisis de la STJUE que Junqueras, al encontrarse en el territorio nacional cuando fue proclamado como electo, no gozaba de inmunidad alguna desde ese momento, pues el artículo 9 del Protocolo nº 7 de la U.E. se remite en este supuesto a la legislación del Estado miembro que no reconoce la inmunidad del diputado una vez abierto el juicio oral y estando en prisión provisional. Según Gimbernat «la STJUE debería haber dictaminado (…) que, como Junqueras se encontraba en España, no gozaba de inmunidad alguna, y que, por consiguiente, tampoco procedía que el TS se dirigiera al PE para suspender una inmunidad que Junqueras no tenía». Por otro lado, «la inmunidad de desplazamiento (la inmunidad limitada que afirma el TJUE) no hubiera impedido, en ningún caso, la continuación del procedimiento hasta el dictado y ejecución de la sentencia”. Gimbernat critica la STJUE en estos términos: «Lo que de todo ello se desprende es que, invadiendo competencias legislativas que no tiene, y en contra de toda su doctrina anterior, el TJUE ha decidido, no interpretar, sino derogar preceptos vigentes del Derecho europeo».
Plácido Fernández-Viagas escribe «Jueces en Berlín», donde respalda la actuación del Supremo en el caso de Junqueras, y critica a los que hablan de judicialización. «Gracias a la existencia de “jueces en Berlín” subsiste nuestra democracia». «Nuestro Tribunal Supremo ha operado de la forma más inteligente posible: no plantea suplicatorio porque no es posible solicitarlo con respecto a quien ya no pertenece al Legislativo», dice en su artículo. 11-1-2020.
José Mariano Benítez de Lugo critica la STJUE porque ha invadido las competencias de 27 países de la U.E. Es a las legislaciones nacionales a las que compete establecer las condiciones de la inmunidad de los parlamentarios que se encuentren en el territorio de su Estado. 9-1-2020.
Tomás de la Quadra-Salcedo también critica la Sentencia del TJUE. Dice que el TJUE al prescindir de lo que dice nuestra Constitución sobre la inmunidad de los parlamentarios españoles viola el artículo 9 del Protocolo sobre privilegios e inmunidades y dicta una sentencia sin atenerse al artículo 71.2 de la Constitución. En ella establece (n.º 91 y 92 de la sentencia) por su cuenta el alcance de la inmunidad, olvidando la regulación de la inmunidad en nuestra Constitución (art.71.2), interfiriendo así en la potestad para juzgar del TS (art. 117.3 CE) sin base para hacerlo en las competencias atribuidas a la UE (art. 93 CE). La interpretación del TJUE desborda y viola el propio Derecho de la U.E., dice el autor. 3-1-2020.
Julio Banacloche escribe «El futuro procesal de Junqueras y Puigdemont» donde dice que el TJUE ha respondido a la duda del Tribunal Supremo afirmando que es compatible mantener una prisión provisional de un eurodiputado con su condición de inmune. Pues si eso cabe predicarlo de una medida cautelar, con mayor razón habrá que hacerlo cuando estamos ante el cumplimiento de una condena impuesta por sentencia firme. Añade que el artículo 9 del Protocolo nº 7 sobre los privilegios e inmunidades de la Unión Europea se remite a la legislación nacional para concretar los términos de esa inmunidad cuando el eurodiputado esté en el territorio de su nación (lo que sucede con Junqueras), asimilando a los eurodiputados a los diputados nacionales. Y que ni la sentencia del TJUE impone que Junqueras salga en libertad, ni permite a Puigdemont deambular libremente por territorio patrio. Quizá sí por el resto de los países de la Unión, pero tan solo hasta que se le retire la inmunidad, algo que resulta impensable que no llegue a suceder.24-12-2019.24-12-2019.
Pérez Royo, en sentido opuesto a los anteriores, critica la actuación del TS en el caso Junqueras. Considera en su artículo «La inmunidad parlamentaria», que el Supremo ha vulnerado la garantía de inmunidad institucional del Parlamento europeo y la inmunidad personal de Junqueras, que deriva de aquella. Añade que desde su proclamación como diputado europeo electo debió ser puesto en libertad y paralizado el procedimiento (causa del procès) hasta que el Parlamento concediera el suplicatorio o el TJUE resolviera la cuestión prejudicial planteada por el TS. 25-12-2019.
Antoni Bayona escribe «La inmunidad parlamentaria irrumpe en el juicio del procès». Dice que «La inmunidad parlamentaria tiene como finalidad proteger la libertad personal de los electos frente a detenciones y procesos judiciales que puedan suponer privación de libertad y, de esta manera, una perturbación indebida de la composición y el funcionamiento de las cámaras. Esta protección alcanza tanto a los actos producidos ‘antes’ como ‘durante’ el mandato parlamentario. Sin embargo, la inmunidad no es un privilegio personal, ni tampoco una cláusula de excepción a la acción de la Justicia que genere zonas inmunes al imperio de la Ley.
Los representantes electos el pasado 28 de abril afectados por el juicio del ‘caso procés’ gozan de inmunidad desde el momento de su proclamación como electos, lo que obligaría a suspender el juicio respecto de ellos mientras las cámaras no resuelvan el suplicatorio que, necesariamente, debiera pedir el Tribunal Supremo para poder continuar el procedimiento.» 8-5-2019.
Pese a decir que la inmunidad debe ser interpretada restrictivamente, Bayona hace también una interpretación extensiva de la prerrogativa cuando dice que los efectos de la inmunidad se extienden durante todo el proceso penal. No es esto lo que establece nuestra Constitución, ni tal afirmación se contiene en ninguna de las sentencias que cita, por lo que se aparta de lo que ha sentado la jurisprudencia del TC y del TS. Los efectos de la inmunidad (petición de autorización a la Cámara y paralización del procedimiento) se extienden a la necesidad de pedir autorización para inculpar o procesar, pero no para continuar el juicio oral, dictar sentencia o ejecutarla. No obstante, Bayona está en la línea de lo que, meses después, ha dejado sentado el TJUE. El TEDH tendrá la última palabra en este tema, aunque el TJUE se ha pronunciado en el sentido que indica Bayona. C.C.O. 24-1-2020.
En el Portal de la Constitución puedes encontrar más información sobre estos conceptos. Y la siguiente Bibliografía.
• Alba Navarro, Manuel
Prerrogativas parlamentarias y jurisprudencia constitucional / Manuel Alba Navarro.–Madrid : Centro de Estudios Constitucionales, 1996
• Fernández-Viagas Bartolomé, Plácido
El juez natural de los parlamentarios / Plácido Fernández-Viagas Bartolomé.–1ª ed Madrid : Civitas, 2000
La inviolabilidad e inmunidad de los diputados y senadores : la crisis de los «privilegios» parlamentarios / Plácido Fernández-Viagas Bartolomé.–[1ª ed.] Madrid : Civitas, 1990
• Jiménez Aparicio, Emilio
Régimen jurídico de las retribuciones de los diputados y senadores / Emilio Jiménez Aparicio.–Madrid : Centro de Estudios Constitucionales [etc.], 1994
• Peñaranda Ramos, José Luis
La dimensión actual de las prerrogativas parlamentarias : artículo 71º / José Luis Peñaranda Ramos., en Comentarios a la Constitución española de 1978 / dirigidos por Óscar Alzaga Villaamil. — [Madrid] : Cortes Generales [etc.], 1996-1999. — T. VI, (p. [323]-388).
SÁNCHEZ MELGAR, JULIÁN: INVIOLABILIDAD E INMUNIDAD DE DIPUTADOS Y SENADORES. DERECHO PROCESAL PARLAMENTARIO: EXCEPCIONES AL RÉGIMEN ORDINARIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS.
El parlamento europeo dedica una página a la explicación de estas garantías y detalla en un Manual cómo se reconocen en cada uno de los Estados miembros. Enlace. 16-1-2020.

References: artículo 71

Artículo 71
 artículo 66
 artículo 224

Artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 71
 artículo 9
 artículo 71