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Timestamp: 2016-10-25 21:01:48+00:00

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117 Ib 40649. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public du 29 novembre 1991 en la cause Direction de Police de la commune de Lausanne c. Direction g�n�rale de l'Entreprise des PTT (recours de droit administratif)
Art. 64 de l'ordonnance (3) relative � la loi f�d�rale r�glant la correspondance t�l�graphique et t�l�phonique (ordonnance sur les t�l�phones; RS 784.103); suppression du num�ro d'appel abr�g� � trois chiffres attribu� � certains services de taxis. Fond� sur l'art. 24 al. 2 LCTT, l'art. 64 al. 2 fixe de mani�re cumulative les conditions � respecter pour que l'attribution d'un num�ro abr�g� puisse entrer en consid�ration (consid. 3 et 4a). Pour qu'un abonn� puisse obtenir un num�ro abr�g�, il est notamment n�cessaire que le num�ro concern� soit affect� au m�me service dans toute la Suisse et que, dans chaque arrondissement, les abonn�s offrant la m�me prestation puissent - s'ils le veulent - installer ou se raccorder � une centrale unique au b�n�fice du num�ro d'appel abr�g� (consid. 4c). Cas de la centrale d'appel des taxis r�serv�e exclusivement aux taxis avec droit de stationnement (consid. 5 et 6). Faits � partir de page 407
Le 24 f�vrier 1960, la Direction de Police de la commune de Lausanne a obtenu de l'Entreprise des PTT un num�ro d'appel abr�g� (le No 165, remplac� en 1978 par le No 141) pour la centrale d'appel des taxis avec droit de stationnement de l'agglom�ration lausannoise.
Apr�s avoir tent� vainement en 1982 et 1983 de g�n�raliser l'usage des Nos 141 et 142 pour les taxis dans toute la Suisse, l'Entreprise des PTT a constat� que les sp�cificit�s de cette activit� �conomique - notamment la diversit� des r�glementations et des cat�gories de taxis - s'opposent � toute uniformisation au niveau national. Estimant que cette situation favorisait ind�ment la Direction de Police de Lausanne par rapport � ses concurrents, l'Entreprise des PTT a d�cid�, le 24 novembre 1989, la mise hors service du No 141 et son remplacement par un num�ro ordinaire. A l'appui de sa d�cision, l'autorit� f�d�rale a invoqu� la non-r�alisation des conditions l�gales fix�es pour l'attribution d'un num�ro abr�g�. Ce prononc� a �t� confirm�, sur recours, par la Direction g�n�rale de l'Entreprise des PTT le 7 d�cembre 1990.
Agissant par recours de droit administratif, la Direction de Police de la commune de Lausanne demande au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du 7 d�cembre 1990. Elle conteste l'existence d'une base l�gale suffisante � l'art. 64 de l'ordonnance sur les t�l�phones et la nature cumulative des conditions figurant � l'alin�a 2 de cette m�me disposition. Elle estime que la diff�rence de traitement par rapport � ses concurrents se justifie et que l'utilisation BGE 117 Ib 406 S. 408du num�ro litigieux n'est pas de nature � provoquer un quelconque inconv�nient � l'administration.
1. a) Dans la mesure o� aucune norme particuli�re de la l�gislation f�d�rale au sens de l'art. 103 lettre c OJ n'accorde directement aux communes le droit d'agir par la voie du recours de droit administratif en mati�re d'attribution des num�ros d'appel, la question se pose de savoir si la commune de Lausanne, agissant en l'esp�ce par la Direction de Police, dispose d'une qualit� suffisante pour agir par recours de droit administratif contre la modification du num�ro d'appel de la centrale des taxis. Selon la jurisprudence, la commune peut exceptionnellement �tre autoris�e � recourir en se fondant sur la norme g�n�rale de l'art. 103 lettre a OJ, en principe r�serv�e aux particuliers, lorsqu'elle est touch�e par la d�cision de la m�me mani�re qu'un particulier et lorsqu'elle dispose d'un int�r�t personnel suffisant � l'annulation ou � la modification du prononc� attaqu� (ATF 112 Ia 62, ATF 114 Ia 77).
En l'esp�ce, bien qu'elle ait sign� la d�claration d'abonnement et qu'elle soit ainsi formellement titulaire du num�ro d'appel 141, la commune de Lausanne a confi� l'exploitation exclusive de ce num�ro avec droit de stationnement � la Coop�rative des taxis, sur laquelle elle se borne � exercer une simple surveillance. On peut douter, d�s lors, que la modification du num�ro d'appel, qu'elle n'utilise pas elle-m�me, la touche d'une mani�re suffisante pour agir par recours de droit administratif. Par ailleurs, le fait que le num�ro abr�g� dont b�n�ficie exclusivement la Coop�rative des taxis avec droit de stationnement repr�sente une facilit� offerte de mani�re g�n�rale dans le service des taxis de l'agglom�ration lausannoise rel�ve de l'int�r�t public et non pas de l'int�r�t priv� de la commune; on ne voit donc pas quel int�r�t personnel au sens d�crit pr�c�demment la commune de Lausanne pourrait faire valoir � l'annulation de la d�cision entreprise.
Quant � la pr�tention de la recourante d'agir en tant que repr�sentante de fait de la Coop�rative des taxis avec droit de stationnement, il faut d'embl�e constater qu'un tel proc�d� n'est pas admis par l'organisation judiciaire (art. 29 OJ).
Dans la mesure toutefois o� le recours s'av�re mal fond�, la question de la qualit� pour agir de la recourante - bien que douteuse - peut demeurer ind�cise.
b) Saisi d'un recours de droit administratif dirig� contre une d�cision prise par l'administration elle-m�me, le Tribunal f�d�ral revoit, m�me d'office, les constatations de fait des autorit�s inf�rieures (art. 104 lettre b et 105 OJ). Si, sur le plan juridique, le Tribunal f�d�ral ne peut revoir en l'esp�ce l'opportunit� de la d�cision attaqu�e (art. 104 lettre c OJ, a contrario), il v�rifie en revanche d'office (ATF 111 Ib 164) l'application du droit f�d�ral (art. 104 lettres a et b OJ), y compris l'usage du pouvoir d'appr�ciation, sans �tre li� par les motifs invoqu�s par les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ); une certaine retenue reste cependant indispensable face aux probl�mes techniques dont l'autorit� inf�rieure a une meilleure connaissance que le Tribunal f�d�ral (ATF 108 Ib 31).
2. Selon l'art. 24 al. 2 de la loi f�d�rale r�glant la correspondance t�l�graphique et t�l�phonique du 22 octobre 1922 (LCTT; RS 784.10), "l'abonn� n'a pas le droit d'exiger qu'un num�ro d'appel d�termin� lui soit attribu�".
Charg� d'�dicter les normes d'ex�cution de cette loi, le Conseil f�d�ral a �nonc� au chapitre 11 de l'ordonnance sur les t�l�phones les normes applicables aux listes des abonn�s; il a, notamment, r�gl� � l'art. 64 la question de l'octroi et du retrait des num�ros d'appel.
L'art. 64 al. 1 de l'ordonnance sur les t�l�phones pr�voit ainsi que "l'Entreprise des PTT attribue les num�ros d'appel. Elle peut modifier ces num�ros en tous temps lorsque le service l'exige ou que leur attribution est cause d'inconv�nients."
L'alin�a 2 de la m�me disposition - introduit par la novelle du 19 octobre 1977; RO 1977 1900 - stipule pour sa part que "l'Entreprise des PTT peut attribuer des num�ros d'appel sp�ciaux lorsque: (lettre a) les prestations offertes par l'interm�diaire de ces raccordements sont d'un int�r�t public suffisant; (lettre b) il importe qu'un num�ro d'appel uniforme permette d'avoir acc�s dans l'ensemble de la Suisse aux raccordements par l'interm�diaire desquels la m�me prestation est offerte; (lettre c) la r�ponse aux appels est assur�e sans interruption".
3. Contrairement aux all�gations de la recourante, l'art. 64 de l'ordonnance sur les t�l�phones dispose d'une base l�gale suffisante � l'art. 24 LCTT en relation avec l'art. 46 al. 2 LCTT qui BGE 117 Ib 406 S. 410impose au Conseil f�d�ral d'�dicter les dispositions d'ex�cution de la loi.
En effet, compte tenu des besoins cr��s par l'exploitation du t�l�phone � l'�chelle nationale et, notamment, de la n�cessit� d'adapter continuellement les num�ros d'appel pour maintenir un syst�me coh�rent, on doit admettre qu'en �dictant l'art. 24 LCTT, le l�gislateur ne voulait pas seulement refuser � l'abonn� le droit � un num�ro d�termin� lors de l'�tablissement du raccordement, mais qu'il voulait exclure, de mani�re g�n�rale, toute pr�tention � un num�ro d'appel d�termin�; d�s lors, en se fondant sur cette disposition g�n�rale, le Conseil f�d�ral pouvait - et devait m�me en raison des n�cessit�s pratiques - pr�voir une proc�dure de modification des num�ros d'appel d�j� attribu�s. En refusant aux abonn�s le droit d'exiger le maintien d'un num�ro d'appel lorsque ce maintien cr�e de simples inconv�nients, le Conseil f�d�ral a concr�tis� au niveau de l'ordonnance la r�gle figurant � l'art. 24 LCTT qui d�nie, de mani�re g�n�rale, aux abonn�s un droit � un num�ro d'appel d�termin�.
De m�me, il faut constater que la r�glementation de l'octroi des num�ros d'appel abr�g�s pr�vue � l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance sur les t�l�phones trouve un ancrage suffisant � l'art. 24 LCTT. Ne disposant que d'un nombre limit� de num�ros � trois chiffres (une centaine allant du No 100 au No 199), le Conseil f�d�ral devait fixer des r�gles strictes assurant leur utilisation la plus judicieuse possible; dans ce cadre, il n'a pas outrepass� la port�e de la norme de base - qui d�nie, de mani�re g�n�rale, un droit � un num�ro d'appel d�termin� - en exigeant, sous la lettre b, le respect de l'�galit� de traitement entre concurrents.
4. La recourante estime par ailleurs que l'autorit� intim�e aurait viol� le droit f�d�ral en jugeant qu'elle ne satisfait pas aux exigences de l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance sur les t�l�phones.
a) Consid�rant, tout d'abord, cet art. 64 al. 2 de mani�re globale, il y a lieu d'embl�e de relever que les diff�rentes conditions fix�es aux lettres a � c de cette disposition ne sont pas alternatives comme le pr�tend la recourante, mais cumulatives.
Dans la mesure o�, par sa formulation, le texte fran�ais de la disposition ne donne aucune indication sur le sens � donner � l'�num�ration de ces conditions, il convient de se r�f�rer aux versions allemande et italienne de la norme; or, la formulation du texte dans ces autres langues l�ve toute ambigu�t� sur la nature cumulative des exigences pos�es par le Conseil f�d�ral pour BGE 117 Ib 406 S. 411qu'une �ventuelle attribution d'un num�ro abr�g� entre en consid�ration.
D�s lors, m�me si, dans le domaine de l'attribution des num�ros d'appel, l'Entreprise des PTT dispose en principe d'un important pouvoir d'appr�ciation - souplesse qui lui est n�cessaire pour organiser de la mani�re la plus coh�rente possible l'utilisation du t�l�phone en Suisse -, elle est tenue cependant par les r�gles imp�ratives que le Conseil f�d�ral a d�finies dans son ordonnance et notamment par l'art. 64 al. 2; elle ne peut donc pas entrer en mati�re sur une requ�te d'attribution d'un num�ro d'appel abr�g� lorsque l'abonn� ne satisfait pas aux exigences cumulatives des lettres a � c de la disposition r�glementaire.
b) Il ne fait pas de doute, en l'esp�ce, que les prestations que peuvent offrir les entreprises de taxis par le biais de l'attribution d'un num�ro d'appel abr�g� r�pond � un int�r�t public pertinent. Le fait, pour le public, de pouvoir atteindre une centrale de taxis en composant un seul num�ro d'appel � trois chiffres, facilement m�morisable, constitue une prestation d'int�r�t g�n�ral d'une valeur certainement sup�rieure � bien des services b�n�ficiant d'un num�ro d'appel abr�g� (par ex. No 164, les r�sultats sportifs). La r�alisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre a de l'ordonnance ne saurait, par cons�quent, �tre mise en cause.
De m�me, il n'est pas contest� que, dans le cas particulier, la r�ponse aux appels est assur�e sans interruption, de sorte que la recourante satisfait �galement aux exigences de l'art. 64 al. 2 lettre c de l'ordonnance.
c) Le pr�sent litige concerne essentiellement la r�alisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance sur les t�l�phones.
Selon cette disposition, deux exigences doivent �tre remplies pour que l'attribution d'un num�ro d'appel abr�g� entre en consid�ration.
Il faut tout d'abord que le num�ro d'appel concern� soit affect� au m�me service dans toute la Suisse; il serait en effet absurde que, variant selon les arrondissements t�l�phoniques en cause, un m�me num�ro d'appel puisse servir � des abonn�s offrant des prestations diff�rentes.
Il est n�cessaire ensuite que, dans chaque arrondissement t�l�phonique, l'abonn� offrant la m�me prestation puisse, s'il le veut, installer ou - si elle existe d�j� - se raccorder � une centrale au b�n�fice du num�ro d'appel abr�g�. Contrairement � l'opinion d�fendue par l'autorit� intim�e, il n'est cependant pas indispensable, BGE 117 Ib 406 S. 412sous cet angle, que tous les abonn�s offrant le m�me service en Suisse soient obligatoirement atteignables par le num�ro abr�g�. Il suffit que, dans le cadre de l'arrondissement consid�r�, l'acc�s � une centrale existante ou la cr�ation d'une nouvelle centrale soit libre. En particulier, pour les taxis, on ne saurait exiger que chaque entreprise du pays adh�re � une centrale d'appel du No 141 avant d'attribuer ce num�ro � trois chiffres. Il est des r�gions de Suisse, notamment en montagne ou � la campagne, dans lesquelles la charge repr�sent�e par l'exploitation sans interruption de la centrale s'av�re trop lourde; de m�me, il est concevable qu'une entreprise de taxis disposant d'un num�ro d'appel � sept chiffres ne veuille pas prendre le risque de perdre une partie de sa client�le en changeant d'adresse t�l�phonique. Il convient donc de relativiser l'exigence d'"universalit�" du num�ro d'appel abr�g�. Une fois qu'un num�ro d'appel est destin� � un service d�termin�, il faut que, dans chaque arrondissement t�l�phonique consid�r� isol�ment, l'acc�s � une centrale d'appel reli�e � ce num�ro soit libre pour tous les abonn�s offrant la m�me prestation. Ainsi, par hypoth�se, peu importe pour les abonn�s rattach�s � l'indicatif 021 que les abonn�s d�pendant du 022 n'aient pas pu se mettre d'accord pour ouvrir la centrale d'appel � tous ceux qui offrent la m�me prestation; seul entre en consid�ration le fait que, dans l'arrondissement du 021, la libert� de se relier � une centrale d'appel est garantie. De m�me, dans chaque arrondissement t�l�phonique, il n'est pas indispensable que toutes les entreprises offrant le m�me service soient raccord�es � une centrale d'appel; il suffit que la libert� de se relier existe.
Fond�e sur le principe de la proportionnalit�, cette interpr�tation de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance laisse une certaine souplesse au syst�me de l'attribution des num�ros d'appel abr�g�s en �vitant que, faute d'un consensus national sur une organisation uniformis�e, des services d'int�r�t g�n�ral, tels le service des taxis, ne b�n�ficient jamais d'un num�ro d'appel abr�g�. Elle garantit cependant que, dans le cadre du m�me arrondissement t�l�phonique, les entreprises offrant la m�me prestation soient trait�es de mani�re �gale. Il s'agit l� du but essentiel de la disposition.
d) Cela �tant, il faut cependant rappeler que l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance ne contient que des conditions n�gatives � l'octroi d'un num�ro d'appel abr�g�; m�me si elle remplit toutes les exigences de cette disposition, une entreprise n'a pas un droit � obtenir une adresse t�l�phonique simplifi�e. Tout au plus, dans ce BGE 117 Ib 406 S. 413cas, peut-elle exiger que l'Entreprise des PTT traite sa requ�te sans arbitraire en respectant les principes g�n�raux de l'activit� administrative.
5. a) Dans le cas particulier, on doit constater que la centrale d'appel des taxis au b�n�fice du No 141 est r�serv�e exclusivement aux taxis avec droit de stationnement. La libert� de se raccorder � cette centrale n'existe pas pour les autres entreprises de taxis de l'agglom�ration lausannoise. Cela suffit pour exclure la r�alisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance sur les t�l�phones.
b) Sur ce point, le refus de la r�gie f�d�rale de reprendre les n�gociations qui ont �chou� en 1984 ne d�ploie aucune influence. En l'�tat, la situation juridique �tant fix�e par l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, il incombe aux entreprises de taxis d'un m�me arrondissement de s'entendre avant toute d�marche aupr�s de l'Entreprise des PTT. Aussi longtemps que les conditions de la lettre b de la disposition susmentionn�e ne sont pas remplies, l'autorit� f�d�rale ne peut pas entrer en mati�re sur une �ventuelle requ�te. Ce n'est que si un accord est trouv� entre les int�ress�s que l'Entreprise des PTT pourra examiner la demande et se prononcer sur son sort en respectant les principes de l'activit� administrative. Avant ce moment, toute requ�te ne pourra tout simplement pas �tre prise en consid�ration.
C'est donc � juste titre que l'autorit� intim�e a d�cid�, pour l'instant, de supprimer le raccordement � trois chiffres litigieux.
c) Dans la mesure o� le maintien du num�ro d'appel abr�g� est contraire � l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, l'autorit� intim�e n'a pas viol� le droit f�d�ral en consid�rant que cette situation occasionne des inconv�nients au sens de l'art. 64 al. 1 de la m�me ordonnance et qu'il y a donc lieu de proc�der au remplacement du num�ro abr�g� par un num�ro ordinaire. Le fait que l'existence d'un num�ro sp�cial est injustifi�e au regard de l'ordonnance sur les t�l�phones et cr�e une in�galit� de traitement suffit en effet pour consid�rer d'embl�e qu'il y a inconv�nient au sens de l'art. 64 al. 1 de cette m�me ordonnance et qu'il faut d�s lors modifier le raccordement
6. Reste � d�terminer si l'ant�riorit� de l'octroi du num�ro d'appel abr�g� (en 1960) par rapport � l'entr�e en vigueur de l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, le 1er d�cembre 1977, donne � la recourante un droit au maintien de ce num�ro nonobstant son incompatibilit� avec la nouvelle norme.
Sous cet angle, il faut constater que, d�s le d�but, le raccordement litigieux tombait sous le coup de l'art. 64 al. 1 de l'ordonnance, ce qui signifie que, depuis 1960, la recourante savait que le num�ro sp�cial pourrait lui �tre retir� si la situation devait occasionner des inconv�nients. Par la suite, la r�gie f�d�rale a express�ment rappel�, le 29 d�cembre 1986, le caract�re provisoire de l'affectation d'un num�ro � trois chiffres. La recourante ne dispose ainsi d'aucun droit au maintien de l'avantage injustifi� dont elle profite par rapport aux autres entreprises de taxis; l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance s'applique donc �galement � son cas, malgr� son entr�e en vigueur post�rieure � l'octroi du num�ro abr�g�.
114 IA 77,
108 IB 31
art. 24 LCTT,
art. 24 al. 2 LCTT,
art. 104 lettre b et 105 OJ,
art. 46 al. 2 LCTT,
art. 64 al. 2 de l'ordonnance sur les t�l�phones trouve un ancrage suffisant � l'art. 24 LCTT. Ne disposant que d'un nombre limit� de num�ros � trois chiffres (une centaine allant du No 100 au No 199)

References: Art. 64
 ATF 
in fine
 art. 64

art. 24

art. 24

art. 104

art. 46

art. 64