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Timestamp: 2019-01-18 18:33:35+00:00

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Sentencia nº 101/2016 de Tribunal Constitucional, Pleno, 25 de Mayo de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 642665233
Número de Recurso: 1762-2014
Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, que regulan instrumentos para fiscalizar la deuda comercial y erradicar la morosidad de las Administraciones Públicas. En particular, se establece la facultad del Estado de retener recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas para pagar directamente las deudas contraídas por éstas. Se desestima el recurso. En primer lugar, la Sentencia afirma que son constitucionales los preceptos que coordinan la política de endeudamiento de las Comunidades Autónomas con el Estado, pues dicha coordinación forma parte de las relaciones financieras entre ambos y se ve amparada por la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 157.3 CE. En segundo lugar, la retención estatal cuestionada no menoscaba la política financiera de las Comunidades Autónomas, sino que sólo interviene en el tiempo de pago de las obligaciones contraídas por éstas. En ese sentido, la retención es un mecanismo que mantiene unos niveles de endeudamiento y morosidad aceptables, de acuerdo con los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera consagrados constitucionalmente. Además, el mecanismo es proporcionado porque sólo opera respecto de Comunidades Autónomas que sobrepasen el plazo máximo permitido para pagar las deudas que hayan contraído con sus proveedores. En tercer lugar, que los preceptos impugnados son acordes a los a los principios de lealtad institucional, coordinación, colaboración, transparencia y participación entre Administraciones Públicas. En cuarto lugar, la retención está justificada a pesar de la existencia del fondo para financiar los pagos a los proveedores establecido por el Real Decreto Ley 7/2012, de 9 de marzo, puesto que este mecanismo sólo opera tras la aplicación de medidas preventivas, correctoras y coercitivas. En quinto lugar, los preceptos impugnados tampoco interfieren ni contradicen la prioridad absoluta de pago de la deuda pública, dado que sólo determina la duración, condiciones, procedimiento y cuantía de la retención. La Sentencia cuenta con tres Votos particulares discrepantes.
Sentencia citada en: 4 sentencias, un artículo doctrinal, una resolución administrativa
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1762-2014, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra el art. 1, apartados 1, 3, 5, 6, 8, 12, 14, 15 y 16, el art. 2, así como contra la disposición adicional primera , todos ellos de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, por posible vulneración de los arts. 81.1, 135.5, 137 y 156.1, todos ellos de la Constitución, 175.2 a), b) y e), 183.1 y 7, 219.1, todos ellos de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de Andalucía, y 2.1 f) y g) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas. Ha comparecido el Abogado del Estado en la representación que ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.
El día 21 de marzo de 2014 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional un escrito del Letrado de la Junta de Andalucía, en representación del Consejo de Gobierno, por el que interponía un recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1, apartados 1, 3, 5, 6, 8, 12, 14, 15, 16; 2, así como contra la disposición adicional primera , todos ellos de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, por posible vulneración de los arts. 81.1, 135.5, 137 y 156.1 de la Constitución, 175.2 a), b) y e), 183.1 y 7, y 219.1 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de Andalucía (en adelante, EAAnd), y 2.1 f) y g) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (en lo sucesivo, LOFCA). Los motivos que se aducen, sucintamente expuestos, son los siguientes:
Por violación de la reserva de ley orgánica de los arts. 81.1 y 135.5 CE, la inconstitucionalidad del art. 1, apartados 1 [que modifica el apartado 2 del art. 4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (en lo sucesivo Ley Orgánica 2/2012)], 3 (que incluye un nuevo apartado 6 en el art. 13 de la Ley Orgánica 2/2012), 5 (que da nueva redacción a los apartados 4 y 5 del art. 18 de la Ley Orgánica 2/2012), 6 (que da nueva redacción a los apartados 5, 6 y 7 del art. 20 de la Ley Orgánica 2/2012), 8 (que modifica el art. 25 de la Ley Orgánica 2/2012), 12 (que incorpora los apartados 7, 8 y 9 en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012), 14 (que introduce una nueva disposición adicional quinta en la Ley Orgánica 2/2012), 15 (que introduce una nueva disposición adicional sexta en la Ley Orgánica 2/2012), 16 (que modifica la disposición final segunda de la Ley Orgánica 2/2012); del art. 2 (que incorpora un nuevo apartado 3 a la disposición adicional octava de la LOFCA) y de la disposición adicional primera , todos ellos de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público.
Para el recurrente los poderes de control y supervisión que atribuye el art. 135 CE al Estado no son nuevos pues ya habían sido reconocidos por el Tribunal Constitucional (SSTC 134/2011 y 157/2001 1) como parte integrante de su competencia tanto sobre la Hacienda general (art. 149.1.14 CE) como sobre la ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE). Ahora bien, cuando la Ley Orgánica 2/2012, dictada en desarrollo de aquel precepto constitucional, aborda el control del endeudamiento, lo está haciendo con relación a la deuda pública financiera al amparo del principio de sostenibilidad financiera que los apartados 3 y 4 que aquel art. 135 CE consagra. Sin embargo, la Ley Orgánica 9/2013 que se recurre tiene por objeto el control de la deuda comercial, según se dice en su preámbulo, como una de las expresiones más relevantes del endeudamiento y, por tanto, de la sostenibilidad financiera.
Por violación de la autonomía y suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas, así como de la coordinación con la Hacienda estatal y del principio de proporcionalidad [arts. 137 y 156.1, ambos de la Constitución; 175.2 a), b) y e), 183.1 y 7, 219.1 EAAnd; y 2.1 f) y g) LOFCA], la inconstitucionalidad tanto del art. 1, apartados 6 (en cuanto a la nueva redacción dada a los apartados 6 y 7 del art. 20 de la Ley Orgánica 2/2012) y 16 (que modifica la disposición final segunda de la Ley Orgánica 2/2012), así como del art. 2 (que incorpora un nuevo apartado 3 a la disposición adicional octava de la LOFCA).
Para la Junta de Andalucía las anteriores normas inciden sobre la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias según los arts. 137 y 156.1 CE, 2.1 f) LOFCA, y 175.2 a) y b) EAAnd, dado que el Estado se inmiscuye en sus relaciones comerciales con sus proveedores, sustituyéndolas como deudoras de éstos y gestionando así unos fondos —los que integran el conjunto de recursos del régimen de financiación de la Comunidad Autónoma de que se trate— que les corresponderían. El Estado, con este mecanismo de retención, se convierte en pagador de las deudas que tenga una Comunidad Autónoma con sus proveedores mediante detracción de las entregas a cuenta del sistema de financiación. Esta intromisión en las decisiones sobre el gasto de las Comunidades Autónomas, imponiendo una prioridad en el destino de los recursos, esto es, en el gasto (pago a acreedores comerciales), por encima del que debe destinarse a cualquier servicio público esencial, supone afectar su autonomía de gasto, que no sólo entraña la libertad para fijar el destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias (por todas, STC 13/1992 , FJ 7).
Destaca la Junta de Andalucía que aproximadamente un 70 por 100 del gasto público de las Comunidades Autónomas se destina a la prestación de servicios públicos fundamentales (básicamente educación, salud y servicios sociales), lo que supone que la falta de disponibilidad de aquellos recursos del régimen de financiación que se destinan al pago de los acreedores comerciales, causa un obvio menoscabo de la autonomía financiera, impidiendo “la plena disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los artículos 137 y 156 CE” (STC 13/2007 , FJ 8).
A su juicio, parece claro que los preceptos impugnados suponen una imposición unilateral por el Estado de una condición para la obtención de financiación autonómica —el cumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de sus compromisos de pago— que recorta la plena disponibilidad de dichos ingresos para poder ejercer las propias competencias (STC 201/1988 , FJ 4). Y dicha intromisión no encuentra una justificación ni en los principios constitucionales de coordinación con la hacienda estatal (art. 156.1 CE) ni en las competencias estatales de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de hacienda general (art. 149.1.13 y 14 CE).
Por último, añade la Junta de Andalucía que la medida introducida en el precepto impugnado adolece de una clara desproporcionalidad. Si los límites impuestos a la autonomía financiera deben ser, en todo caso, proporcionales a los objetivos perseguidos (STC 48/2004 ), no cabe duda de que la retención que eventualmente pudiera acordarse por el Estado no sólo estaría mermando la financiación de las Comunidades Autónomas, sino que no estaría justificada en el empleo inmediato de los fondos retenidos en el pago a los proveedores, pues la norma no garantiza el plazo en el que el Estado haría efectivos dichos abonos.
En el Dictamen 164/2012, de 1 de marzo, del Consejo de Estado, sobre el anteproyecto de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, se razonaba: “puede considerarse justificado que el Estado adopte medidas que se reputen imprescindibles para asegurar la corrección de tales desviaciones y, en consecuencia, la efectividad de los principios recogidos en el artículo 135 de la Constitución. Recordando lo que se dice en la repetida STC 134/2011 (con cita de la STC 62/2001 ), con base ahora en lo dispuesto en el citado artículo 135 (en lugar de en el principio de coordinación), cabe justificar que el Estado acuerde una medida con fuerza normativa general susceptible de incidir en las competencias autonómicas en materia financiera, siempre que aquélla tenga una relación directa (más aún, si se considera necesaria) para la corrección de aquellas desviaciones y, en definitiva, para la efectividad de los aludidos objetivos y principios”. Pues bien, asumiendo a efectos dialécticos que la deuda comercial se halle incluida en el concepto de la sostenibilidad financiera, las medidas correctoras examinadas no cumplirían el requisito de la necesaria efectividad que exige el Consejo de Estado respecto a estas medidas de control sobre las Comunidades Autónomas.
En suma, es cierto que la STC 6/1982 , FJ 7, abrió la posibilidad de ampliar los controles estatales sobre la actividad de las Comunidades Autónomas previstos en el art. 153 CE, pero lo hizo siempre que esos controles se definieran en los Estatutos de Autonomía o en leyes orgánicas. Sin embargo, el control impugnado, aparte de resultar improcedente desde un punto de vista sustantivo, al conculcar la autonomía financiera e indirectamente la autonomía política de las Comunidades Autónomas, tampoco debieran imponerse mediante ley orgánica, razón por la cual estaríamos en presencia de un control ilegítimo.
Por vulneración del principio de prioridad de pago de los intereses y capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas del art. 135.3 CE, la inconstitucionalidad del art. 1, apartados 6 (en cuanto a la nueva redacción dada a los apartados 6 y 7 del art. 20 de la Ley Orgánica 2/2012) y 16 (que modifica la disposición final segunda de la Ley Orgánica 2/2012), así como del art. 2 (que incorpora un nuevo apartado 3 a la disposición adicional octava de la LOFCA).
Por providencia de 8 de abril de 2014 el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes, con publicación de la incoación del proceso en el “Boletín Oficial del Estado” (BOE núm. 91, de 15 de abril).
El día 15 de abril de 2014 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Abogado del Estado por el que suplicaba se le tuviese por personado en el presente recurso, solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones por ocho días más.
Mediante providencia con fecha de 22 de abril de 2014 el Pleno del Tribunal acordó incorporar a las actuaciones el anterior escrito del Abogado del Estado y conceder la prórroga solicitada de ocho días, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal con fecha de 23 de abril de 2014, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de dar por personada a la misma en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, con remisión a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General.
El día 23 de abril de 2014 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Presidente del Senado por el que se comunicaba el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara de dar por personada a esta Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a efectos del art. 88.1 LOTC.
El día 20 de mayo de 2014 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, por el que se solicitaba la desestimación del presente recurso de inconstitucionalidad.
Con relación a la reserva de ley orgánica, para el Abogado del Estado, si la Ley Orgánica 2/2012 preserva un extenso margen de decisión autonómica en materia financiera, respetando una amplia autonomía para el ejercicio de sus competencias, la Ley Orgánica 9/2013, objeto de este recurso de inconstitucionalidad, lo único que hace es profundizar en el principio constitucional de sostenibilidad financiera ligado al de estabilidad presupuestaria realizando una formulación del mismo coherente con el art. 135 CE y, por tanto, constitucionalmente admisible, en la medida que este precepto constitucional no contiene una regulación cerrada sino que formula unos objetivos que deben tener como finalidad la estabilidad presupuestaria y el control del endeudamiento. Es, pues, un mandato constitucional el desarrollo de los principios consagrados en el art. 135 CE mediante Ley Orgánica y, dentro de esos principios, el de sostenibilidad financiera del sector público cuya formulación concreta incumbe al legislador orgánico en orden al control del endeudamiento del sector público.
Respecto de la infracción de los principios de autonomía y suficiencia financiera, cooperación y lealtad, el Abogado del Estado afirma que el mecanismo de retención discutido únicamente tiene por objeto satisfacer el pago de gastos que ya han sido realizados por las Comunidades Autónomas, de modo que en ningún momento el Estado gestiona o decide cómo deben gastar su presupuesto. Se trata, a su juicio, de gastos que ya se han efectuado por una Comunidad Autónoma, cuya realización fue decidida por ella misma y cuyo pago le adeuda al proveedor acreedor, a pesar de haber vencido el plazo máximo de pago legalmente señalado.
Considera, a continuación, el Abogado del Estado con relación a la imputada desproporción de la medida de retención impugnada que, en modo alguno, puede considerarse que la retención de recursos de las Comunidades Autónomas sea una medida desproporcionada, en primer lugar, porque en la Ley Orgánica 9/2013 se ha previsto todo un sistema de medidas preventivas, correctoras y coercitivas, de aplicación sucesiva ante el incumplimiento reiterado por parte de una Administración del periodo máximo de pago legalmente establecido. Hasta llegar al momento de tener que aplicar la retención de recursos, se habrán aplicado anteriormente otras medidas, de carácter preventivo y corrector, y solamente en caso de continuar el incumplimiento en los términos establecidos en la ley se llegaría a tener que retener recursos de los sistemas de financiación.
En fin, respecto de la denunciada infracción del art. 135.3 CE (vulneración de la regla de prioridad absoluta en el pago de la deuda pública) y del art. 14 de la Ley Orgánica 2/2012, destaca el Abogado del Estado que el Real Decreto-ley 21/2012, de 13 de julio, de medidas de liquidez de las Administraciones públicas y en el ámbito financiero, creó un fondo de liquidez autonómico como mecanismo a través del cual facilitar a las Comunidades Autónomas la liquidez necesaria para atender los vencimientos de capital que no pudieran refinanciarse a unos determinados niveles de costes, cubriendo así las necesidades de financiación del déficit público (entre las que se encuentran las derivadas del pago de intereses), contribuyendo a hacer efectivo el principio de prioridad absoluta del pago de la deuda pública por las Comunidades Autónomas. De este modo, si hubiera dificultades para que una Comunidad Autónoma pudiera refinanciar cualesquiera vencimientos de capital e intereses, estos se atenderían a través del fondo de liquidez autonómico, sin que el mecanismo de retención previsto pudiera afectar al cumplimiento de las obligaciones previstas en el art. 135.3 CE.
Por providencia de 24 de mayo de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 25 del mismo mes y año.
Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el objeto del presente recurso de inconstitucionalidad lo constituye el art. 1, apartados 1, 3, 5, 6, 8, 12, 14, 15 y 16; el art. 2, así como la disposición adicional primera , todos ellos de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, por posible vulneración de los arts. 81.1, 135.5, 137 y 156.1 de la Constitución; 175.2 a), b) y e), 183.1 y 7, y 219.1 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de Andalucía (en adelante, EAAnd) y 2.1 f) y g) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (en lo sucesivo, LOFCA).
Ha alterado, en primer lugar, algunos artículos de la Ley Orgánica 2/2012, en la redacción que les habían dado ciertos preceptos de la Ley Orgánica 9/2013 impugnados en este proceso. En concreto, la Ley Orgánica 6/2015 añade un nuevo apartado 3 en su art. 4, que había sido objeto de nueva redacción por la Ley Orgánica 9/2013; da nueva redacción a los apartados 1 y 4 de su art. 18, que también habían sido objeto de nueva redacción por la Ley Orgánica 9/2013; da nueva redacción al apartado 1 de su art. 20, que había sido redactado por la Ley Orgánica 9/2013; y, en fin, da nueva redacción a su disposición adicional primera , en la que la Ley Orgánica 9/2013 había añadido tres nuevos apartados. Estas modificaciones operadas por la Ley Orgánica 6/2015, en su mayoría, no suponen la pérdida de vigencia de los preceptos de la Ley Orgánica 9/2013 recurridos en este proceso. Solo conllevan este efecto respecto de aquellos que dan nueva redacción al art. 18.4 y a la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012. Además, conforme a constante doctrina de este Tribunal, el objeto de los recursos de inconstitucionalidad no se ve alterado por la eventual pérdida de vigencia de las normas impugnadas tanto cuando lo que está en juego es el análisis del recto ejercicio de la potestad legislativa, como cuando el Tribunal deba pronunciarse sobre el alcance del orden constitucional de reparto de competencias (STC 215/2014 , de 18 de diciembre, FJ 1). Así sucede en el presente caso, pues a los artículos de la Ley Orgánica 9/2013 que dan nueva redacción al art. 18.4 y a la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012 se les imputa por la parte recurrente, de un lado, la violación de la reserva de ley orgánica y, de otro, la alteración del orden constitucional de competencias en materia financiera.
La Ley Orgánica 6/2015 ha incidido, en segundo lugar, en la disposición adicional octava de la LOFCA, modificando la numeración del apartado 3 [ sic ], precepto que había sido incorporado por el art. 2 de la Ley Orgánica 9/2013 impugnado en este proceso, que pasa a ser el apartado 4 por el art. 1.5 de la referida Ley Orgánica. Dado que solo se altera la numeración y ni siquiera se reproduce el contenido en la nueva norma, hemos de concluir que el precepto impugnado conserva su vigencia y, por tanto, no se ve afectado el objeto de este proceso.
La primera impugnación que la demanda dirige contra la Ley Orgánica 9/2013 consiste en que algunos apartados de su art. 1 (1, 3, 5, 6, 8, 12, 14, 15 y 16), su art. 2 y su disposición adicional primera son inconstitucionales porque regulan distintos aspectos del régimen jurídico de la deuda comercial del Estado, submateria que, a juicio de la recurrente, no se halla comprendida en las materias reservadas a ley orgánica por los arts. 81.1 y 135.5 CE.
La doctrina constitucional recaída en la STC 41/2016 , de 3 de marzo, FJ 16 c), justifica el rango de ley orgánica de los preceptos recurridos. Allí se enjuiciaba el art. 57 bis de la Ley reguladora de las bases de régimen local (LBRL), que autorizaba al Estado a aplicar retenciones en las transferencias que correspondan a las Comunidades Autónomas por aplicación de su sistema de financiación cuando las mismas incumplieran ciertas obligaciones financieras o compromisos de pago con los entes locales, y se declaró que “el art. 57 bis LBRL contiene una regulación que, al incidir directamente sobre las relaciones financieras del Estado y las Comunidades Autónomas, debió revestir forma de ley orgánica”. La argumentación fue la siguiente:
El art. 157.3 CE reserva a la ley orgánica la regulación de las relaciones financieras del Estado con las Comunidades Autónomas…
Dicho más precisamente: no puede dudarse de que una norma penetra el núcleo de las relaciones financieras del Estado con las Comunidades Autónomas si hace valer la posición constitucional del primero [‘como titular de la potestad de coordinación de las haciendas autonómicas’, ‘garante del equilibrio económico general’ y ‘responsable del cumplimiento ad extra de los objetivos de estabilidad presupuestaria’, de acuerdo con la STC 215/2014 , FJ 7 a)] para autorizarle a: 1) constatar unilateralmente que la Comunidad Autónoma tiene una obligación de pago frente a un tercero; 2) declarar unilateralmente que tal obligación ha sido incumplida; y 3) ejercer una competencia autonómica por sustitución, deduciendo cantidades de las transferencias que corresponden con cargo al sistema de financiación y poniendo el importe retenido a disposición de aquel tercero.
Ahora bien, el alcance de la reserva de ley orgánica ex art. 157.3 CE no se reduce en nuestra doctrina a este concreto aspecto. Por lo que interesa a este asunto, es relevante tener presente que en la STC 134/2011 , de 20 de julio, el Tribunal declaró en el fundamento jurídico 8 d), que “el legislador orgánico, entre otras funciones, tiene atribuida la de establecer ‘las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado’ (art. 157.3 CE)” y, más adelante, en el fundamento jurídico 8 e), incardinó dentro de ese contenido la “coordinación de la política de endeudamiento”, indicando que “la coordinación de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y, en concreto, de sus respectivas políticas de endeudamiento … exige la adopción de las medidas necesarias y suficientes para asegurar tal integración. De ahí que puedan ser consideradas las autorizaciones de emisión de deuda pública contempladas en el art. 14.3 LOFCA como medios al servicio de la coordinación indicada … máxime cuando dichas operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas ‘deberán coordinarse entre sí y con la política de endeudamiento del Estado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera’, según dispone el apartado 4 del propio art. 14 LOFCA”.
En la segunda impugnación, que la demanda centra en la retención por el Estado de recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas para pagar directamente las deudas que éstas tuvieren con sus proveedores, la Junta de Andalucía insta que se declare la inconstitucionalidad del art. 1, en sus apartados 6 (que adiciona los apartados 5, 6 y 7 del art. 20 de la Ley Orgánica 2/2012) y 16 (que modifica la disposición final segunda de la Ley Orgánica 2/2012), y del art. 2 [que añade un nuevo apartado 3 ( sic ) a la disposición adicional octava LOFCA] de la Ley Orgánica 9/2013. Para examinar este punto procede concretar el alcance de los preceptos impugnados en el marco del contexto general de dicha Ley Orgánica 9/2013.
Las modificaciones que dicha norma introduce en la Ley Orgánica 2/2012 persiguen el objetivo de que el endeudamiento de los entes públicos con sus proveedores, al quedar sujeto a ciertos límites legales, no ponga en riesgo la realización efectiva del principio de estabilidad presupuestaria ex art. 135.1 CE. La figura jurídica a través de la que se instrumenta este objetivo es lo que viene a denominarse “periodo medio de pago a proveedores”, figura que se regula en el art 13.6 de la Ley Orgánica 2/2012, añadido por el art. 1.3 de la Ley Orgánica 9/2013, que prevé que “[l]as Administraciones Públicas deberán publicar su periodo medio de pago a proveedores y disponer de un plan de tesorería que incluirá, al menos, información relativa a la previsión de pago a proveedores de forma que se garantice el cumplimiento del plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad”. La utilidad de esta figura jurídica es que permite comparar el tiempo medio que tarda un ente público en pagar a sus proveedores con el plazo máximo de pago que debería cumplir porque así lo impone la normativa de morosidad para todas las Administraciones públicas, plazo máximo que está fijado en 30 días (art. 4 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, dictado en transposición de la Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales).
Examinaremos a continuación los distintos mecanismos orientados a revertir la desviación del “periodo medio de pago a proveedores” de un concreto ente público respecto del plazo máximo de pago señalado en la normativa de morosidad, con especial atención al mecanismo de retención que es el objeto de esta segunda impugnación. El primer mecanismo de corrección de la desviación está previsto en el art 13.6 de la Ley Orgánica 2/2012, introducido por el art. 1.3 de la Ley Orgánica 9/2013, según el cual:
Cuando el período medio de pago de una Administración Pública, de acuerdo con los datos publicados, supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad, la Administración deberá incluir, en la actualización de su plan de tesorería inmediatamente posterior a la mencionada publicación, como parte de dicho plan lo siguiente: a) El importe de los recursos que va a dedicar mensualmente al pago a proveedores para poder reducir su periodo medio de pago hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad; b) El compromiso de adoptar las medidas cuantificadas de reducción de gastos, incremento de ingresos u otras medidas de gestión de cobros y pagos, que le permita generar la tesorería necesaria para la reducción de su periodo medio de pago a proveedores hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.
5. Cuando el periodo medio de pago a los proveedores de la Comunidad Autónoma supere en más de 30 días el plazo máximo de la normativa de morosidad durante dos meses consecutivos a contar desde la actualización de su plan de tesorería de acuerdo con lo previsto en el artículo 18.4, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas lo comunicará a la Comunidad Autónoma indicando que a partir de ese momento: a) Todas aquellas modificaciones presupuestarias que conlleven un aumento neto del gasto no financiero de la Comunidad Autónoma y que, de acuerdo con la normativa autonómica vigente no se financien con cargo al fondo de contingencia o con baja en otros créditos, requerirán la adopción de un acuerdo de no disponibilidad de igual cuantía, del que se informará al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas con indicación del crédito afectado, la medida de gasto que lo sustenta y la modificación presupuestaria origen de la misma; b) Todas sus operaciones de endeudamiento a largo plazo precisarán de autorización del Estado. Esta autorización podrá realizarse de forma gradual por tramos; c) La Comunidad Autónoma deberá incluir en la actualización de su plan de tesorería inmediatamente posterior nuevas medidas para cumplir con el plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad.
Esta segunda impugnación también se dirige contra el art. 1.16 de la Ley Orgánica 9/2013, que modifica el apartado 1 y añade un apartado 3 en la disposición final segunda de la Ley Orgánica 2/2012 (“Desarrollo normativo de la Ley”). De esta manera, “por Real Decreto del Consejo de Ministros se desarrollarán las condiciones y el procedimiento de retención de los importes a satisfacer por los recursos de los regímenes de financiación de las Comunidades Autónomas para pagar directamente a los proveedores, así como el resto de medidas necesarias para la aplicación de lo dispuesto en esta Ley en relación con la sostenibilidad de la deuda comercial” (apartado 1) y “[p]or Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, se desarrollará la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas conforme a criterios homogéneos y que tendrá en cuenta los pagos efectuados y las operaciones pendientes de pago” (apartado 3). A su amparo se ha dictado el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y se ha modificado por la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre, la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Esta impugnación dirigida contra los arts. 1, apartados 6 y 16, y 2 de la Ley Orgánica 9/2013 se funda en la demanda en cinco alegaciones distintas, pero todas vinculadas con el mecanismo de retención que ha quedado descrito. Por ello, y siguiendo la constante doctrina sobre el deber de quien inicia un proceso de colaborar con la justicia constitucional mediante un pormenorizado análisis de la cuestión suscitada [STC 199/2015 , de 24 de septiembre, FJ 2 a)], procede excluir del objeto de nuestro examen el art. 20.5 de la Ley Orgánica 2/2012, dado que, como resulta del fundamento jurídico anterior, prevé medidas legales de corrección completamente ajenas al mecanismo de retención sobre el que se razonan las vulneraciones constitucionales alegadas, procediendo por ello que se ciña el examen del art. 1.6 recurrido exclusivamente a la incorporación que hace al art. 20 de la Ley Orgánica 2/2012 de los apartados 6 y 7.
Una cuestión similar se ha planteado en la STC 41/2016 , de 3 de marzo, FJ 16, en relación al art. 57 bis de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Allí los recurrentes alegaban que la retención por el Estado de recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas para pagar directamente las cantidades adeudadas por éstas a los entes locales de su territorio en virtud de ciertos conceptos suponía una afectación de su autonomía financiera. Dicha STC 41/2016 , FJ 16 c), al estimar la queja de carácter formal que parte del insuficiente rango de ley ordinaria del art. 57 bis de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local y declarar nulo el precepto, ningún pronunciamiento hizo, por ser ya innecesario, acerca del motivo de fondo, por lo que, sin perjuicio de tenerla presente en lo que proceda, esta STC 41/2016 no contiene una doctrina aplicable para resolver esta impugnación.
Con carácter previo al examen de esta cuestión, procede analizar el alcance de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, de conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal en el fundamento jurídico 7 a) de la STC 215/2014, de 18 de diciembre, en que señalamos:
Con carácter específico, a las Comunidades Autónomas, se les impone la obligación de adoptar las ‘disposiciones’ y ‘decisiones presupuestarias’ necesarias ‘para la aplicación efectiva del principio de estabilidad’ (art. 135.6 CE). De esta manera, la redacción dada al art. 135 CE consagra unos nuevos límites a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que condicionan sus políticas de gasto al someterlas no sólo a las políticas que, en materia de estabilidad presupuestaria, determine con carácter general el Estado, sino ahora también a las que adopten las propias instituciones europeas.
Que la doctrina de este Tribunal Constitucional con relación a la estabilidad presupuestaria, antes de la reforma operada en el art. 135 CE, ya había admitido que el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas ‘no excluye, sin embargo, la existencia de controles, incluso específicos’, habiendo rechazado únicamente, por contrarias a ese principio, ‘las intervenciones que el Estado realice con rigurosos controles que no se manifiesten imprescindibles para asegurar la coordinación de la política autonómica en un determinado sector económico con programación, a nivel nacional’ [STC 134/2011 , de 20 de julio, FJ 8 a)]. La imposición de límites presupuestarios a las Comunidades Autónomas no sólo ‘encuentra su apoyo en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general ( ex art. 149.1.13 CE), estando su establecimiento ‘encaminado a la consecución de la estabilidad económica y la gradual recuperación del equilibrio presupuestario’, sino que ‘encuentra su fundamento en el límite a la autonomía financiera que establece el principio de coordinación con la Hacienda estatal del art. 156.1 CE’, sobre todo, al corresponderle al Estado ‘la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general’ [STC 134/2011 , de 20 de julio, FJ 8 a)], límites de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas ‘que han de reputarse constitucionales cuando se deriven de las prescripciones de la propia Constitución o de la ley orgánica a la que aquélla remite (art. 157.3 CE)’ (STC 134/2011 , de 20 de julio, FJ 10).
En el caso examinado, como señala la Junta de Andalucía, la Constitución garantiza a las Comunidades Autónomas la “autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles” (art. 156.1 CE), principio que exige que “disfruten de la plena disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE” [SSTC 13/2007 , de 18 de enero FJ 5, y 76/2014 , de 8 de mayo, FJ 4 c)].
Debe señalarse a renglón seguido que la Ley Orgánica 2/2012, tanto en su redacción originaria, como en la que le ha dado la Ley Orgánica 9/2013, deja en manos de las Comunidades Autónomas la decisión de las políticas a adoptar de cara a la consecución de los objetivos de estabilidad y de sostenibilidad financiera, de manera que es la Comunidad Autónoma la que en el ejercicio de su autonomía política y financiera decide cómo cumplir con el mandato constitucionalmente impuesto adoptando las decisiones presupuestarias y de tesorería necesarias para la aplicación efectiva de aquellos objetivos (art. 135.6 CE). Únicamente cuando las medidas dirigidas al cumplimiento de ese mandato sean inexistentes o insuficientes y, sólo entonces, será cuando el Estado, en el ejercicio de sus facultades de dirección general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), como titular de la potestad de coordinación de las haciendas autonómicas (art. 156.1 CE), garante del equilibrio económico general (arts. 131 y 138 CE), y como responsable del cumplimiento ad extra de los objetivos de estabilidad presupuestaria (arts. 4.3 del Tratado de la Unión Europea, 126.1 Tratado de funcionamiento de la Unión Europea y 3 del protocolo núm. 12 anejo al Tratado de funcionamiento de la Unión Europea), podrá promover la adopción por las Comunidades Autónomas de determinadas medidas de cara a impedir que queden sin efecto los objetivos de estabilidad y/o de sostenibilidad, pues el Estado ha de garantizar el equilibrio de la política económica general (STC 134/2011 , de 20 de julio, FJ 11) y también la STC 215/2014 , de 18 de diciembre, FFJJ 2 b) y 7 a).
Es necesario tener en cuenta también, y de un modo muy especial, la doctrina constitucional acerca de la compatibilidad entre la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas y los controles que la ley pueda atribuir al Estado sobre la actividad de aquéllas. Hemos recordado en la STC 134/2011 , de 20 de julio, FJ 10, que “nuestra doctrina también ha hecho hincapié en la necesidad de distinguir entre la previsión de un control del Estado ‘genérico e indeterminado que, según reiterada doctrina de este Tribunal (desde la STC 4/1981 , FJ 3), resulta contrario al principio constitucional de autonomía … [y] aquellos que resulte necesario ejercer para garantizar el cumplimiento de las facultades emanadas del ejercicio de las potestades de coordinación’ (STC 118/1996 , de 22 de junio, FJ 19)”. En dicha Sentencia se enjuiciaba el plan económico-financiero que, por mandato del art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001, una Comunidad Autónoma había de formular cuando incurría en situación de desequilibrio presupuestario y, en concreto, si era compatible con su autonomía financiera el control que dicha norma atribuía al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas consistente en que, cuando considerase que las medidas contenidas en el plan presentado no garantizaban la corrección del desequilibrio, pudiera requerir a la Comunidad Autónoma la presentación de un nuevo plan. En aplicación de la doctrina anterior, la STC 134/2011 resolvió que “la apreciación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas de si el plan económico-financiero elaborado por éstas se adecua o no al objetivo de estabilidad presupuestaria se detiene allí, esto es, no conlleva en el caso de que la apreciación sea negativa la sustitución en la competencia de la Comunidad Autónoma para la elaboración del plan, sustitución que sería inconstitucional (STC 118/1986 , de 27 de junio, FJ 18, entre otras muchas)” (STC 134/2011 , de 20 de julio, FJ 11).
La STC 215/2014 , FJ 7 a), se inscribe en la misma línea doctrinal en lo que hace a la compatibilidad entre la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y los controles estatales sobre su actividad financiera. Declaramos entonces, en relación a la comisión de expertos enviada por el Gobierno a una Comunidad Autónoma para examinar la situación de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria en que se pudiere hallar, que “el art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012, cuando afirma que ‘las medidas propuestas serán de obligado cumplimiento’ para la Comunidad Autónoma incumplidora no significa que, por la sola autoridad de la comisión de expertos actuando en nombre del Gobierno se puedan ejecutar tales medidas … Según lo que antecede, no cabe duda de que … aun estando en presencia de una medida afectante a la citada autonomía financiera no puede afirmarse, sin embargo, que dicha injerencia lo sea de una manera inconstitucional, porque, como hemos comprobado, ni impiden ni sustituyen a la Comunidad Autónoma en la adopción de las medidas oportunas para la corrección del incumplimiento detectado”.
El mecanismo de intervención que estamos examinando se asemeja más, por lo que hace a la incidencia en la autonomía financiera reconocida a las Comunidades Autónomas, al regulado en la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 2/2012, según la cual “[e]l Consejo de Ministros, previa audiencia de las Administraciones o entidades afectadas, será el órgano competente para declarar la responsabilidad por dicho incumplimiento y acordar, en su caso, la compensación o retención de dicha deuda con las cantidades que deba transferir el Estado a la Administración o entidad responsable por cualquier concepto, presupuestario y no presupuestario”. En el caso regulado en este precepto, al igual que en el que se está enjuiciando en esta resolución, hay una limitación a la decisión de gasto de la Comunidad Autónoma, pues no podrá disponer para ningún otro fin de las cantidades retenidas, pero no hay una sustitución en la definición de sus políticas, pues la retención viene determinada por el propio ejercicio previo y con plena autonomía de las competencias que les incumben. Por este motivo, y al igual que decidimos respecto el precepto transcrito de la Ley Orgánica 2/2012 en la STC 215/2014 , FJ 9 d), procede declarar que los arts. 1, apartados 6 y 16, y 2 de la Ley Orgánica 9/2013, en la medida que regulan un mecanismo de retención por el Estado de recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas para pagar directamente las deudas que éstas tuvieren con sus proveedores, no invaden las competencias de las Comunidades Autónomas ni menoscaban el ejercicio de la autonomía financiera ex arts. 137 y 156.1 CE, 2.1 f) LOFCA y 175.2 a) y b) EAAnd.
La Junta de Andalucía considera, como segunda alegación en que funda esta impugnación de los arts. 1, apartados 6 y 16, y 2 de la Ley Orgánica 9/2013, que la detracción de los importes a satisfacer por los recursos de los regímenes de financiación para pagar directamente a los proveedores constituye una condición para la obtención de financiación autonómica —el cumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de sus compromisos de pago— que recorta la plena disponibilidad de los ingresos para poder ejercer las propias competencias con vulneración de los arts. 137 y 156.1 CE; 175.2 a), b) y e), 183.1 y 7, 219.1 EAAnd; y 2.1 f) y g) LOFCA. Para el Abogado del Estado, por el contrario, la aplicación de la retención no afectaría al principio de suficiencia financiera pues no implica una reducción de los recursos que corresponden a las Comunidades Autónomas de acuerdo con el sistema de financiación aplicable, limitándose la medida analizada a destinar una parte de los mismos al pago de unas obligaciones previamente contraídas y no satisfechas en los plazos marcados por la ley.
Este Tribunal ha venido considerando que la autonomía financiera de los entes territoriales queda estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige “la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas” (por todas, SSTC 13/2007 , de 18 de enero, FJ 5, y 109/2011 , de 22 de junio, FJ 5). Ahora bien, para valorar si una determinada Comunidad Autónoma goza de recursos suficientes para ejercer la autonomía financiera constitucionalmente consagrada es preciso atender al conjunto de los recursos de que puedan disponer y a las competencias que le han sido atribuidas (SSTC 13/2007 , FJ 5, y 109/2011 , FJ 5). Dicho de otro modo, la suficiencia financiera depende de muchas variables, tales como “las necesidades traducidas en el gasto público generado por el funcionamiento efectivo de las competencias asumidas” (SSTC 135/1992 , de 5 de octubre, FJ 8; y 13/2007 , FJ 5).
Por otra parte, la suficiencia financiera, como principio ligado a la autonomía financiera, se refiere a la totalidad de recursos de que disponen las Comunidades Autónomas para el efectivo ejercicio de las competencias asumidas, no encontrándose limitada, por tanto, a un único recurso, como son, las transferencias garantizadas por el Estado (SSTC 13/2007 , FJ 5; 58/2007 , de 14 de marzo, FJ 3; 204/2011 , de 15 de diciembre, FJ 8; y 213/2012 , de 14 de noviembre, FJ 5), lo que implica que no resulta determinable “en función de una singular fuente de ingresos individualmente considerada y su eventual reducción” (SSTC 32/2012 , de 15 de marzo, FJ 7; y 123/2012 , de 5 de junio, FJ 7).
Además, encuentra un límite evidente en la propia naturaleza de las cosas y, en particular, en el marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto (SSTC 13/2007 , FJ 5; 31/2010 , de 28 de junio, FJ 130; 133/2012 , de 19 de junio, FJ 4, y 213/2012 , FJ 5), garantizando sólo un nivel mínimo de recursos que permita el ejercicio de las competencias autonómicas (SSTC 13/2007 , FJ 5; 204/2011 , de 15 de diciembre, FJ 8, y 32/2012 , de 15 de marzo, FJ 7). En cualquier caso, no hay que descuidar que aun cuando el endeudamiento es uno de los recursos posibles que nutren a las haciendas autonómicas de conformidad con el art. 157.1 e) CE, este instrumento de financiación “tiene siempre una contrapartida que no puede obviarse, pues supone siempre un mayor gasto futuro en concepto de intereses, por lo que un endeudamiento descontrolado pone también en peligro, si cabe incluso más, la propia suficiencia financiera” (STC 171/2014 , de 23 de octubre, FJ 6).
La Junta de Andalucía argumenta, en tercer lugar, que el mecanismo de retención regulado en los arts. 1, apartados 6 y 16, y 2 de la Ley Orgánica 9/2013 afectaría también a los principios de lealtad institucional, coordinación, colaboración, transparencia y participación en las decisiones que afecten a la Comunidad Autónoma, así como de cooperación y mutuo auxilio [arts. 175.2 a), b) y e), 183.1, y 219.1 EAAnd]. La vulneración de todos estos principios se produciría por haberse previsto la retención de recursos de forma unilateral por el Estado, esto es, de forma ajena al principio de cooperación entre Administraciones que exige el art. 183.7 EAAnd, no siendo suficiente, a estos efectos, ni la mera puesta en conocimiento del Consejo de Política Fiscal y Financiera del inicio del procedimiento (art. 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012), ni la mera petición de información a la Comunidad Autónoma sobre la parte y cuantía de las deudas comerciales a abonar (art. 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012), pues ello le impide la posibilidad de formular alegaciones o reparos al cálculo efectuado, a la superación del plazo del pago a proveedores o a la improcedencia o forma de realizar la retención. Señala a este respecto el Abogado del Estado, sin embargo, que no son exigibles otras medidas de coordinación más allá de las necesarias para que el procedimiento se articule de forma eficaz y con las debidas garantías, en los términos establecidos en la Ley Orgánica 2/2012 y en su desarrollo reglamentario.
[A]un cuando no está recogido de modo expreso en el texto constitucional constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada (SSTC 239/2002 , de 11 de diciembre, FJ 11; 13/2007 , de 18 de enero, FJ 7; 247/2007 , de 12 de diciembre, FJ 4; 109/2011 , de 22 de junio, FJ 5; 123/2012 , de 5 de junio, FJ 8, y 76/2014 , de 8 de mayo, FJ 4), del que deriva un deber de colaboración e información recíproca entre las Administraciones implicadas (SSTC 236/1991 , de 12 de diciembre, FJ 10; y 164/2001 , de 11 de julio, FJ 48), dimanante del general deber de auxilio recíproco (SSTC 233/1999 , de 16 de diciembre, FJ 7, y 42/2014 , de 25 de marzo, FJ 4), ‘que debe presidir las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas’ (STC 76/1983 , de 5 de agosto, FJ 11; y, en el mismo sentido, STC 104/1988 , de 8 de junio, FJ 5), que es concreción, a su vez, de un deber general de fidelidad a la Constitución [SSTC 11/1986 , de 28 de enero, FJ 5; 247/2007 , de 12 de diciembre, FJ 4 b), y 42/2014 , de 25 de marzo, FJ 4]. Por esta razón, el art. 2.1 LOFCA somete la actividad financiera de las Comunidades Autónomas, en coordinación con la hacienda del Estado, al principio de lealtad institucional [letra g)], y el art. 9 de la Ley Orgánica 2/2012 obliga a todas las Administraciones públicas a adecuar sus actuaciones al mismo principio de lealtad institucional [STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 4 a)].
Así, del principio de lealtad deriva un deber de colaboración e información recíproca entre las Administraciones implicadas que debe presidir las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas y que es concreción, a su vez, de un deber general de fidelidad a la Constitución. Ahora bien, ese deber de colaboración e información recíproca para el ejercicio de las competencias y el cumplimiento de los deberes y obligaciones que la Constitución impone, habilita al Estado, en el ejercicio de sus competencias en materia de dirección de la política económica general (art. 149.1.13 CE) y como responsable último del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, a realizar una permanente labor de seguimiento y verificación [STC 215/2014 , de 18 de diciembre, FJ 4 a)].
Al Estado le corresponde la coordinación en materia de financiación de las Comunidades Autónomas, fundamentalmente, por tres razones. En primer lugar porque… de conformidad a nuestra doctrina, ‘[c]on el art. 157.3 CE, que prevé la posibilidad de que una Ley Orgánica regule las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, no se pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía’ (STC 68/1996 , de 4 de abril, FJ 9).
En segundo lugar porque… es la autonomía financiera de todos los entes territoriales, lo que exige necesariamente la intervención del Estado para adoptar las medidas necesarias y suficientes a efectos de asegurar la integración de las diversas partes del sistema en un conjunto unitario (SSTC 11/1984 , de 2 de febrero, FJ 4; y 144/1985 , de 25 de octubre, FJ 4).
Y, en tercer lugar, porque… de acuerdo con la previsión del art. 2.1 c) LOFCA, las Comunidades Autónomas vienen obligadas a coordinar el ejercicio de su actividad financiera con la hacienda del Estado de acuerdo al principio de ‘solidaridad entre las diversas nacionalidades y regiones’ [art. 2.1 c) LOFCA].
(STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 7)
También, las técnicas de cooperación son consustanciales a la estructura compuesta del Estado de las Autonomías, sin que necesiten justificarse en preceptos constitucionales o estatutarios concretos, al derivar de la concurrencia misma de títulos competenciales, de manera que, al objeto de integrar las diferentes competencias, se debe acudir, en primer lugar, a fórmulas de cooperación mediante las cuales ambos niveles de gobierno coadyuvan a la consecución de un objetivo común que ninguno de ellos podría satisfacer, con igual eficacia, actuando por separado. De esta manera, el principio de cooperación tiende a garantizar la participación de todos los entes involucrados en la toma de decisiones cuando el sistema de distribución competencial conduce a una actuación conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas (SSTC 194/2004 , de 4 de noviembre, FJ 9, y 13/2007 , de 18 de enero, FJ 7).
En este punto, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, “el principio de cooperación tiende a garantizar la participación de todos los entes involucrados en la toma de decisiones cuando el sistema de distribución competencial conduce a una actuación conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas” (SSTC 68/1996 , de 4 de abril, FJ 10, y 13/2007 , de 18 de enero, FJ 7).
Por lo que hace al contenido de la retención, resulta que la cuantificación y la determinación de la parte de la deuda comercial que se va a pagar con cargo a los recursos del sistema de financiación se realiza de conformidad con la información recabada de la Comunidad Autónoma (art. 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012), sin perjuicio de que, aunque el precepto no lo diga expresamente, el Estado podrá, con base en las facultades de seguimiento antes reseñadas, realizar las comprobaciones correspondientes, tal como estipula el art.10.3 del Real Decreto 635/2014.
En segundo lugar, la comunicación al Consejo de Política Fiscal y Financiera de la parte de la deuda comercial que se va a pagar con cargo a los recursos del sistema de financiación, lo es a un órgano no sólo con funciones de coordinación, sino también de cooperación (STC 13/2007 , FJ 8), en cuyo seno están representadas todas las Comunidades Autónomas, sin que la forma de adopción de sus decisiones (art. 10.3 de su reglamento interno), sea relevante a estos efectos. Y, en fin, en tercer lugar, no es función de las Comunidades Autónomas la de elegir en cada momento cuál es la fórmula de colaboración que mejor se adecúa a sus intereses, al ser al Estado a quien corresponde en cada caso determinar, no sólo en el ejercicio de sus competencias de dirección general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y de coordinación de las haciendas autonómicas (art. 156.1 CE), sino mediante la ley orgánica a la que hace referencia el art. 135.5 CE, “la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera”, como así ha hecho.
El deber de quien inicia un proceso de colaborar con la justicia constitucional mediante un pormenorizado análisis de la cuestión suscitada [STC 199/2015 , de 24 de septiembre, FJ 2 a)] determina que el análisis que nos incumbe deba ceñirse a los dos precisos motivos en virtud de los cuales la demanda considera que el mecanismo de retención que nos ocupa resulta desproporcionado.
La impugnación, así planteada, está dirigida principalmente contra el art. 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012, en la redacción que le da el art. 1.6 de la Ley Orgánica 9/2013, en tanto prevé que, cuando se dé cierto supuesto de hecho en relación al período medio de pago a los proveedores de una Comunidad Autónoma, se “iniciará el procedimiento de retención de los importes a satisfacer por los recursos de los regímenes de financiación para pagar directamente a los proveedores”. La impugnación también alcanza, si bien que consecuencialmente, pues ninguna crítica específica se formula contra ellos, al art. 20.7 de la Ley Orgánica 2/2012, en la redacción que le da el art. 1.6 de la Ley Orgánica 9/2013 (la medida de retención se mantendrá hasta que la Comunidad Autónoma cumpla con el plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad durante seis meses consecutivos); a la disposición final segunda de la Ley Orgánica 2/2012, en la redacción que le da el art. 1.16 de la Ley Orgánica 9/2013 (prevé el desarrollo reglamentario de las condiciones y procedimiento de esta retención); y al apartado 3 [ sic ] de la disposición adicional octava LOFCA, en la redacción que le da el art. 2 Ley Orgánica 9/2013 (la retención que prevé el art. 20 de la Ley Orgánica 2/2012 no podrá exceder de la cuantía resultante de la diferencia entre dos importes que ese mismo precepto precisa).
Cabe declarar, en virtud de estas razones, que el art. 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012, en tanto prevé que se retengan recursos de los regímenes de financiación para pagar directamente a los proveedores de las Administraciones públicas, no interfiere ni contradice la prioridad absoluta de pago de la deuda pública ex art. 135.3 CE. Y debe añadirse que si el art. 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012 no produce este efecto tampoco lo hace ni el art. 20.7 de la Ley Orgánica 2/2012, en la redacción que le da el art. 1.6 Ley Orgánica 9/2013, dado que solo precisa la duración de la retención; ni la disposición final segunda de la Ley Orgánica 2/2012, en la redacción que le da el art. 1.16 Ley Orgánica 9/2013, pues se limita a prever el desarrollo reglamentario de las condiciones y procedimiento de esta retención; ni, en fin, el apartado 3 [ sic ] de la disposición adicional octava LOFCA, en la redacción que le da el art. 2 de la Ley Orgánica 9/2013, pues no hace más que precisar la cuantía de la retención. Todo ello conduce a desestimar esta última impugnación.
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad núm. 1762-2014, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra el art. 1, apartados 1, 3, 5, 6, 8, 12, 14, 15 y 16, el art. 2, así como contra la disposición adicional primera , todos ellos de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público.
Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1762-2014.
La Sentencia de la que discrepo rechaza el motivo de impugnación con arreglo a los siguientes argumentos: 1) no se le impide a la Comunidad Autónoma incumplidora adoptar sus propias políticas, acordando aquellas medidas de reducción de gastos, de incremento de ingresos o de gestión de cobros y pagos que considere oportunas; 2) la afectación a la autonomía financiera no resulta inconstitucional o ilegitima, pues la injerencia es debida, necesaria y proporcionada; 3) el mecanismo de retención no se proyecta sobre el momento en que se definen las políticas autonómicas; y 4) el mecanismo es similar al procedimiento estatal de repercusión a las Comunidades Autónomas infractoras de las consecuencias financieras de los incumplimientos del derecho de la Unión, declarado constitucional por la STC 215/2014 , de 18 de diciembre, FJ 9 d).
En tercer lugar, la distinción entre dos “momentos”, el de definición de las políticas de gasto y el de la retención de ciertos recursos que el Estado debe satisfacer a la Comunidad Autónoma, con la consiguiente reducción de la autonomía financiera exclusivamente al primer “momento” indicado, resulta plenamente artificial, pues la autonomía financiera implica la plena disponibilidad de los medios financieros que, de acuerdo con el bloque de constitucionalidad, les corresponden a las Comunidades Autónomas, “para poder ejercer sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas” [por todas, SSTC 13/2007 , de 18 de enero, FJ 5; 109/2011 , de 22 de junio, FJ 5; y 76/2014 , de 8 de mayo, FJ 4 c)]. Y, por supuesto, la plena disponibilidad de los medios financieros incluye su percepción directa e íntegra (SSTC 63/1986 , de 21 de mayo, FJ 9; y 201/1988 , de 27 de octubre, FJ 4).
Como se desprende del Voto particular formulado a la STC 215/2014 , de 18 de diciembre, que suscribí conjuntamente con otros cuatro magistrados, asumo plenamente la posibilidad genérica del establecimiento de controles en esta materia. Estos controles ya figuraban recogidos en la legislación de estabilidad presupuestaria anterior a la reforma constitucional, cuya constitucionalidad fue confirmada por la STC 134/2011 , de 20 de julio, y por sentencias posteriores. El análisis de los controles establecidos sobre la actuación de las Comunidades Autónomas debe necesariamente partir de la doctrina constitucional previa, que se remonta al menos a la STC 76/1983 , de 5 de agosto. Recogiendo tal doctrina, y refiriéndose específicamente al régimen de estabilidad presupuestaria regulado en la legislación anterior a la reforma del art. 135 CE, la STC 134/2011 admite modalidades de control singularmente intensas, pero sin dejar de señalar en sus fundamentos jurídicos 10 y 11 los límites constitucionales a su diseño legal y a su ejercicio. Las palabras del mencionado Voto particular son plenamente aplicables al presente proceso:
Sólo se justificaría la revisión de la citada doctrina si la propia Constitución, a través de la reforma del art. 135 CE, hubiera establecido modalidades de control específicas, distintas de las que hasta el presente se han considerado constitucionalmente admisibles, para los supuestos en los que las Comunidades Autónomas incumplieran los objetivos de estabilidad presupuestaria. La única mención del art. 135 CE directamente relacionada con este debate es la que aparece en el apartado 5 c), que remite a la ley orgánica la regulación de ‘la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria’. Pero, partiendo de la distinción trazada entre responsabilidad ad extra y ad intra por la STC 36/2013 , de 14 de febrero, FJ 9, no cabe confundir la responsabilidad de la Administración incumplidora con el otorgamiento al Estado de facultades exorbitantes de control. Salvada esta mención con el alcance señalado, y al no deducirse otros controles del art. 135 CE, debe concluirse que la reforma de este precepto constitucional ha dejado intacto el sistema de controles previamente diseñado por la Constitución.
La autonomía financiera no excluye la existencia de controles, incluso específicos cuando se trata de fondos que forman parte de los Presupuestos Generales del Estado que están afectos a unas finalidades concretas, como por ejemplo el de dar cuenta del destino de los fondos recibidos con cargo a dichos presupuestos o del estado de realización de los proyectos en curso de ejecución. Ahora bien, un control de naturaleza administrativa que condiciona la percepción de los fondos a la presentación de justificantes relativos a su aplicación, “coloca a las Comunidades Autónomas en la situación de meros órganos gestores de créditos presupuestarios estatales, dependientes en cierto modo jerárquicamente de la Administración del Estado, siendo así que, como ha tenido ocasión de señalar este Tribunal, tal situación no resulta compatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de ella deriva (sentencias 4/1981, de 2 de febrero, y 6/1982, de 22 de febrero)” (STC 63/1986 , FJ 9). En la misma línea, la STC 201/1988 consideró incompatible con la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que se supeditara la determinación de los importes definitivos así como el efectivo ingreso de las cantidades a transferir a la remisión previa de una información normalizada en la que constaran la relación de beneficiarios y el objeto y cuantía de las subvenciones aprobadas en el trimestre precedente: “Tales normas de control de la gestión autonómica de las subvenciones deben, de acuerdo con lo expuesto, considerarse un control exorbitante que invade la autonomía financiera de la Generalidad” (STC 201/1988 , FJ 4).
El mecanismo de retención controvertido en este proceso va más allá de esos controles ya considerados exorbitantes en el pasado. Su naturaleza sustitutoria de la competencia autonómica es indiscutible. Así fue ya apreciada en la mencionada STC 41/2016 que abordó la constitucionalidad del mecanismo estatal de compensación triangular (Estado-Comunidades Autónomas-Entidades locales) de créditos previsto en el art. 57 bis LBRL. El análisis sobre la naturaleza del mecanismo de retención estatal realizado en dicha sentencia es perfectamente aplicable a este caso: en efecto, también mediante el presente mecanismo de retención triangular (Estado-Comunidades Autónomas-proveedores) “el Estado sustituye a la Comunidad Autónoma en el cumplimiento de las obligaciones contraídas por ella frente a otro, poniendo a disposición de éste las cantidades retenidas”, por lo que también constituye “un control administrativo en sentido técnico (sustitución en el ejercicio de una competencia por incumplimiento) que incide de modo muy relevante sobre las relaciones financieras del Estado y la Comunidad Autónoma” (STC 41/2016 , FJ 16).
Entonces este Tribunal declaró inconstitucional y nulo el art. 57 bis LBRL porque, al incidir directamente sobre las relaciones financieras del Estado y las Comunidades Autónomas, debió revestir forma de ley orgánica. Aunque no se pronunció sobre la vulneración material de la autonomía financiera, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional los controles sustitutivos de la competencia autonómica, en cuanto no previstos por la Constitución para las relaciones ordinarias entre las Comunidades Autónomas y el Estado, deben considerarse constitucionalmente proscritos. Esa ha sido la doctrina constitucional durante décadas [en este sentido, STC 227/1988 , de 29 de noviembre, FJ 20 d)].
Esa doctrina no sufre alteración por la existencia de obligaciones contraídas en el seno de la Unión Europea, ni por la responsabilidad que pueda derivar para el conjunto del Estado por un incumplimiento de esas obligaciones imputable a una Comunidad Autónoma. En la STC 36/2013 , de 14 de febrero, este Tribunal afirmó que “la responsabilidad ad extra de la Administración estatal por incumplimientos del Derecho de la Unión Europea no justifica la asunción [por la Administración estatal] de una competencia que no le corresponde” (FJ 9), aunque sí le corresponde al Estado establecer los sistemas de compensación interadministrativa de la responsabilidad financiera que pudiera generarse para el propio Estado en el caso de que dichas irregularidades o carencias se produjeran efectivamente y así se constatara por las instituciones comunitarias.
Incluso en la reciente STC 215/2014 , de 18 de diciembre, en la que, contra la opinión de cinco magistrados, se admitió la constitucionalidad de las “medidas de obligado cumplimiento” previstas en los arts. 25.2 y 26.1 de la Ley Orgánica 2/2012, no se traspasó la línea roja de la sustitución estatal en el ejercicio de las competencias autonómicas. Como recapituló la posterior STC 41/2016 (FJ 16), “en nuestro sistema constitucional no hay más controles administrativos de este tipo que los previstos en el art. 155 CE (para afrontar incumplimientos constitucionales extremadamente cualificados) y en la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (ante el incumplimiento de los objetivos de equilibrio y sostenibilidad presupuestaria)”.
Pues bien, el mecanismo de retención enjuiciado en este proceso supone un salto cualitativo respecto a los controles previstos para el incumplimiento de los objetivos de equilibrio y sostenibilidad presupuestaria, pues el Estado sustituye directamente a las Comunidades Autónomas en la gestión de sus presupuestos. El art. 20, apartados 6 y 7, de la Ley Orgánica 2/2012 añade modalidades de control distintas de las constitucionalmente previstas o admisibles, incurriendo en inconstitucionalidad por cruzar la línea divisoria entre poder constituyente y poder constituido (utilizando la expresión de la STC 76/1983 , FJ 4).
Con la Sentencia de la que discrepo se erosionan una vez más los cimientos de nuestra consolidada jurisprudencia constitucional sobre la configuración del Estado autonómico: en este caso se abandona una línea jurisprudencial que se remonta a la sentencia sobre la Ley Orgánica de armonización del proceso autonómico (STC 76/1983 ) y que, junto a la STC 13/1992 , conformó el diseño básico del Estado autonómico, como puso de manifiesto don Francisco Tomás y Valiente hace más de dos décadas.
Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1762-2014.
Una cuestión formal sobre el principio de reserva de ley orgánica.
Una cuestión sustancial: el principio de proporcionalidad no puede servir para justificar facultades del Estado sobre las comunidades autónomas derrotando las reglas atributivas de competencia.
El principio de proporcionalidad es un instrumento al que resulta necesario acudir para dar una solución constitucional a los supuestos en que existe un conflicto entre derechos, principios o intereses jurídicos que no puede resolverse aplicando un principio jerárquico por no existir una prelación axiológica entre ellos. En ese sentido, este principio se viene proyectando como método o regla de interpretación en los casos de colisión entre derechos fundamentales para establecer soluciones racionales y justificables que resuelvan esos conflictos conforme a las circunstancias singulares concurrentes en cada caso ante la imposibilidad, por su paridad axiológica, de dotar prima facie de preminencia a uno sobre a otro. Utilizando el lenguaje de la teoría habermasiana de la acción comunicativa, su ámbito de aplicación potencial serían los conflictos de derechos o intereses que se generan en el mundo de la vida ( Lebenswelt ), como representativo del punto de vista de los sujetos que actúan sobre la sociedad de una manera implicada en conflictos de derechos o intereses, cuya titularidad es reconocida en un mismo plano de igualdad, pero que son susceptibles de no poder realizarse simultáneamente de forma absoluta. En ese contexto, adquiere pleno sentido la aplicación del principio de proporcionalidad con arreglo al conocido como test alemán, el cual se desenvuelve en sucesivos juicios de adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto y resulta familiar en la jurisprudencia. En coherencia con ello, además, parece lógico que la aplicación de este principio, con este mismo contenido, haya experimentado una expansión a otros supuestos en que lo normativamente relevante es el control de las intromisiones por parte del poder público en ámbitos jurídicos protegidos.
Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1762-2014.
He de comenzar precisando mi conformidad parcial con la resolución de la mayoría, cuando considera que el mecanismo mediante el cual el Estado retiene recursos procedentes de los regímenes de financiación para pagar directamente a los proveedores (arts. 1.6, 1.16 y 2 de la Ley Orgánica 9/2013) penetra en el ámbito reservado a la ley orgánica por el art. 157.3 CE. Las razones que abonan esta opinión quedaron recogidas en la reciente STC 41/2016 , de 3 de marzo, FJ 16 c), que se invoca esta sentencia.
Hecha la anterior salvedad, considero que el régimen jurídico de la deuda comercial (el volumen de deuda pendiente de pago a los proveedores de las Administraciones Públicas), no está comprendido en el ámbito que el art. 157.3 CE remite a la ley orgánica (el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, relativo a los recursos de las Comunidades Autónomas, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado).
El Tribunal acuñó tempranamente un concepto restrictivo de la reserva de ley orgánica, a fin de impedir una petrificación abusiva del ordenamiento en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado. Esta idea, que aparece recogida ya en la STC 5/1981 , de 13 de febrero, FJ 21 A), ha sido un criterio contante en la jurisprudencia constitucional: la STC 215/2014 , de 18 de diciembre, recordaba “[l]a necesidad de aplicar un criterio estricto o restrictivo para determinar el alcance de la reserva, tanto en lo referente al término ‘desarrollar’, como respecto de la ‘materia’ objeto de reserva, se debe a la finalidad de evitar petrificaciones del ordenamiento y de preservar la regla de las mayorías parlamentarias no cualificadas [SSTC 5/1981 , de 13 de febrero, FJ 21 A); 173/1998 , de 23 de julio, FJ 7; 129/1999 , de 1 de julio, FJ 2; 53/2002 , de 27 de febrero, FJ 12; 184/2012 , de 17 de octubre, FJ 9; 212/2012 , de 14 de noviembre, FJ 1, y 151/2014 , de 25 de septiembre, FJ 4 a)], pues la regulación por ley orgánica produce el ‘efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior modificación’ [STC 5/1981 , de 13 de febrero, FJ 21 A)]” (FJ 3).
La reserva de ley orgánica del art. 157.3 CE no ha sido ni puede ser ajena a esta interpretación estricta. Ya la STC 68/1996 , de 4 de abril, señaló que este precepto constitucional no pretende “sino habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía. Su función no es, por tanto, como es obvio, la de establecer una reserva de Ley Orgánica en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursos autonómicos enumerados en el art. 157.1 C.E. requiriese ineludiblemente una norma de tal rango, sino sencillamente permitir que una Ley Orgánica —la actual L.O.F.C.A.— pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera (por todas, SSTC 181/1988 , fundamento jurídico 7; 183/1988 , fundamento jurídico 3; 250/1988 , fundamento jurídico 1, y 150/1990 , fundamento jurídico 3)” (FJ 9).
La Sentencia de la que discrepo intenta encontrar su precedente doctrinal en la STC 134/2011 , de 20 de julio, que incluye en el ámbito de la reserva de ley orgánica del art. 157.3 CE “las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado” y la “coordinación de la política de endeudamiento”. Sin embargo, esta invocación no es convincente, pues: (i) la primera alusión, que se limita a reproducir el precepto constitucional citado, no aporta luz alguna sobre lo que aquí se debate; y (ii) la segunda faceta en todo momento se vincula en dicha STC 134/2011 (y en la STC 11/1984 , de 2 de febrero, a la que se remite) a las operaciones de crédito público que, al formar parte de los recursos de las Comunidades Autónomas enumerados en el art. 157.1 CE, encajan con naturalidad en la reserva de ley orgánica recogida en su apartado 3. Sin que sea necesaria su reproducción, me remito al íntegro fundamento jurídico 7 de la STC 13/2007 , de 18 de enero, que expone con todo detenimiento las razones por las cuales corresponde al Estado la coordinación en materia de financiación de las Comunidades Autónomas, y que acotan con nitidez el ámbito en el que puede desenvolverse la ley orgánica del art. 157.3 CE.
Una reflexión similar debió conducir en esta ocasión a estimar el motivo de impugnación fundado en la extralimitación de la reserva constitucional de ley orgánica, a fin de preservar la esencial regla de las mayorías parlamentarias no cualificadas, por la que este Tribunal ha velado constantemente desde la temprana STC 5/1981 . La consecuencia hubiera sido la que esta misma resolución determinó en su FJ 21 c), y que la sentencia de la que ahora me aparto se limita a apuntar como hipótesis: la declaración de inconstitucionalidad de la atribución del rango de ley orgánica, y la privación del mismo, quedando vigentes los preceptos afectados, si bien con la forma de ley ordinaria.
AJMer nº 1 142/2005, 2 de Septiembre de 2005, de Málaga

References: artículo 157
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 18
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución