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AEROMOBILI CIVILI E DIRITTO DI SORVOLO DEL TERRITORIO DEGLI STATI STR…
AEROMOBILI CIVILI E DIRITTO DI SORVOLO DEL TERRITORIO DEGLI STATI STRANIERI Upcoming SlideShare
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AEROMOBILI CIVILI E DIRITTO DI SORVOLO DEL TERRITORIO DEGLI STATI STRANIERI 5,171 views
Federica Figini
ciao! Mi piacerebbe mettere questo testo nella bibliografia della mia tesi, ma non vedo nè il nome dell'autore nè l'anno, potresti aiutarmi? Grazie!
AEROMOBILI CIVILI E DIRITTO DI SORVOLO DEL TERRITORIO DEGLI STATI STRANIERI 1.
INDICE INTRODUZIONE..............................................................................3CAPITOLO PRIMO...........................................................................6 STORIA DELLA SOVRANITÀ AEREA.......................................61.1 Gli inizi del volo e le prime teorie......................................................................61.2. Definizione dei limiti. Il criterio spaziale e il criterio funzionale.......................81.3. La Convenzione di Parigi del 1919..................................................................111.4. La Convenzione di Chicago del 1944..............................................................131.5. La sovranità aerea sul mare: la Convenzione di Montego Bay del 1982..........151.6 Lo spazio aereo internazionale..........................................................................171.7 La zona contigua aerea e la zona di difesa aerea...............................................181.8 Le zone pericolose............................................................................................22CAPITOLO SECONDO...................................................................23 IL DIRITTO DI SORVOLO..........................................................232.1 Definizione.......................................................................................................232.2 Il diritto di sorvolo nella Convenzione di Chicago............................................242.3 Le “Libertà dell’aria”........................................................................................272.4 Gli accordi relativo al transito dei servizi aerei internazionali e al trasporto aereointernazionale.........................................................................................................292.5 La struttura degli accordi bilaterali...................................................................312.6 Il processo di liberalizzazione all’interno dell’Unione europea........................332.7 Gli accordi sul trasporto aereo extracomunitario dell’Unione europea e degliStati membri...........................................................................................................35CAPITOLO TERZO.........................................................................39 1 2.
GLI AEROMOBILI CIVILI E LA LORO TUTELA NELLACONVENZIONE DI CHICAGO.....................................................393.1Aeromobili civili e di Stato................................................................................393.2 Gli sconfinamenti aerei.....................................................................................44 3.2.2 Sorvolo involontario di un aeromobile civile.....................................................................................453.3 L’articolo 3 bis. ................................................................................................47CONCLUSIONI................................................................................55 ALLEGATO 1..................................................................................61 CONVENTION ON INTERNATIONAL CIVIL AVIATION.............................................................................................................61BIBLIOGRAFIA.............................................................................105 2 3.
INTRODUZIONEIl diritto aeronautico è la disciplina che studia le norme regolatrici dell’attivitàaeronautica. Da quando è stato attuato il lancio di oggetti che si sostengono nell’ariaci si è resi conto dell’importanza che l’aviazione avrebbe avuto in futuro per losviluppo sia economico che militare degli Stati di tutto il mondo, che furonoconcordi nello stabilire che il neonato diritto necessitasse di una disciplinainternazionale. Già dai primi del XX secolo la dottrina si impegnò in numerosidibattiti che confluirono nelle convocazioni di diverse convenzioni.Nella prima parte di questo lavoro si analizzeranno la storia della nascita del dirittodi sovranità aerea e le principali convenzioni sottoscritte a livello internazionale. Laprima Convenzione fu quella di Parigi, firmata nel 1919, in cui veniva riconosciutoformalmente per la prima volta il diritto di sovranità assoluta di uno Statosull’atmosfera sovrastante. Inoltre, questa Convenzione istituiva anche la primaorganizzazione internazionale per la regolamentazione del volo internazionale, laCINA.Negli anni ’40, sul finire della Seconda Guerra Mondiale, molti Stati convenneroche l’attuale disciplina dei cieli non fosse sufficiente. Gli Stati Uniti convocaronoperciò, nel 1944 a Chicago, una conferenza sull’aviazione civile internazionale.La Convenzione, che all’epoca venne siglata da 54 paesi, si fonda sui principi, ielencati nel preambolo, che mirano a sviluppare l’aviazione civile internazionaleper creare e preservare la collaborazione tra le Nazioni, impedire l’abusodell’aviazione civile per proteggere la sicurezza generale, impedire i contrasti tra gliStati, promuoverne la cooperazione. La Convenzione, inoltre, ha lo scopo disviluppare l’aviazione civile internazionale in modo ordinato e sicuro, e di creare lecondizioni tali per cui il trasporto aereo internazionale possa operare su basi dieguaglianza, di opportunità ed economicità.Il secondo capitolo affronterà in particolare la disciplina del diritto di sorvolo e idiritti ad esso collegati. La Convenzione di Chicago, infatti, seppur ribadisca lacompleta sovranità dello Stato sull’aria sovrastante il suo territorio riconosce su 3 4.
base convenzionale le libertà dell’aria che permettono il sorvolo, l’atterraggio perscopi non commerciali (si tratta delle cosiddette libertà tecniche) e, tramite i trattatimultilaterali, il trasporto e lo scalo posta e passeggeri da uno stato all’altro (sono lecosiddette libertà commerciali). Inoltre verranno analizzati gli accordi relativi altransito e al trasporto dei servizi aerei internazionali che completano l’Atto finaledella Conferenza di Chicago. Se la convenzione si è rivelata piuttosto restrittiva intermini di concessione di libertà dell’aria, questi due accordi siglati su basemultilaterale hanno lo scopo di creare una disciplina universale del diritto dell’ariaper i voli civili. L’Accordo relativo al transito dei servizi aerei internazionali haavuto molto successo ed è stato siglato dalla maggior parte dei paesi firmatari dellaConvenzione di Chicago. Al contrario l’Accordo sul trasporto dei servizi aereiinternazionali non ha avuto fortuna essendo siglato attualmente da soli dodici Stati.La ragione di questo insuccesso è da spiegarsi essenzialmente nel fatto chel’accordo prevede lo scambio multilaterale di tutte e cinque le libertà riconosciute,mentre gli Stati a tal proposito hanno manifestato la preferenza a sottoscrivereaccordi bilaterali che regolano lo scambio di diritti, le frequenze e la capacità.Verrà in seguito analizzata la regolamentazione dell’Unione Europea relativa allagestione dello spazio aereo comunitario. Emergerà l’obiettivo della UE diarmonizzare la legislazione della materia, diventando essa stessa interlocutore perogni accordo sui servizi aerei internazionali. Lo scopo dell’Unione Europea, infatti,è quello di giungere ad uno spazio aereo comune, che comprenda oltre agli Statimembri anche le Nazioni limitrofe, come Svizzera, Norvegia e l’Islanda, ma anchei paesi balcanici e dell’est europeo in cui tutti i vettori che abbiano insediato la loroattività produttiva nei paesi coinvolti possano accedere a tutti i servizi aerei come sesi fosse in un unico Paese. Inoltre, l’UE e gli USA hanno, in questi ultimi anni,posto le basi per siglare un accordo “open skies” che permetterà di potenziare lecomunicazioni civili internazionali su entrambe le sponde dell’atlantico.Il terzo e ultimo capitolo, infine, affronterà le tematiche relative all’analisi degliarticoli 3 e 3 bis della Convenzione di Chicago. Come detto in precedenza questaConvenzione si occupa unicamente dell’aviazione civile secondo il dettatodell’articolo 3. Esso però si rivela piuttosto ambiguo nella sua definizione. Verrà 4 5.
quindi proposto un metodo per cercare di determinare quali aeromobili possanoessere considerati civili e quali di stato.A seguito di ripetuti abbattimenti di aerei civili soprattutto nel corso della guerrafredda, l’ICAO convocò nel 1984 un’Assemblea straordinaria che produssel’emendamento della Convenzione di Chicago che ha introdotto l’art. 3 bis. Questoarticolo ribadisce il concetto che già fa parte del diritto internazionale generale cheimpedisce l’abbattimento di aerei civili in volo. Disciplina inoltre le regole a cuidovranno attenersi gli aerei intercettori al fine di evitare malintesi con gliaeromobili intercettati causati da diversità di procedure, di lingua o da qualsiasialtro equivoco. Solo creando una procedura comune e universalmente riconosciutasi potranno ridurre al minimo questo tipo di incidenti.Questo lavoro, che ha come oggetto l’analisi della libertà di sorvolo per gliaeromobili civili, dovrebbe, oltre che fornire una descrizione di come si è evolutanel corso degli ultimi cento anni la legislazione relativa al diritto dell’aria, mostrarecome sia nell’interesse della comunità internazionale giungere ad una disciplinauniversale della materia che renda possibile il massimo sviluppo dell’aviazionecivile in tutto il mondo. 5 6.
CAPITOLO PRIMO STORIA DELLA SOVRANITÀ AEREA1.1 Gli inizi del volo e le prime teorie La regolamentazione del diritto dell’aria si era resa necessaria sin dal 1784, ameno di un anno dalla rivoluzionaria invenzione dei fratelli Joseph Michel e JacquesEtienne Mongolfier; il 23 aprile di quell’anno, infatti, la polizia parigina emanò unadirettiva che dettava le norme di sicurezza per il volo dei palloni aerostatici.L’importanza della regolamentazione del volo e della sovranità dell’aria crebbeulteriormente al termine della guerra franco-prussiana del 1870-71, in cui lemongolfiere trovarono impiego militare, anche se con risultati non sempresoddisfacenti. Alla fine del conflitto venne adottata una Convenzione multilateralesull’uso dei palloni aerostatici durante i conflitti armati1 e ciò pose l’attenzione deglistudiosi su una nuova problematica riguardante la determinazione dell’ambito in cuiuno Stato potesse esercitare dei diritti sullo spazio aereo ad esso sovrastante. Diversiarticoli ed interi libri furono dedicati a questa materia. Con l’inizio della navigazioneaerea, il quadro giuridico dell’atmosfera usciva dalla sfera del diritto privato2 perpassare all’esercizio della potestà dello Stato. In quegli anni differenti teorie venneroformulate riguardo alla condizione dell’atmosfera: tra le principali correnti dipensiero troviamo la teoria della libertà illimitata, che riteneva che l’atmosferacostituisse un’entità continua, impossibile da scomporre in senso orizzontale, né inaltro modo. I sostenitori di questa teoria erano convinti che i benefici portatidall’affermazione della libertà dei mari alla comunità internazionale, sembravaopportuno applicare gli stessi criteri a questo nuovo settore del diritto internazionale.1 “Le potenze contraenti consentono il divieto di lanciare proiettili ed esplosivi dall’alto degli aerostati o con analoghi nuovi mezzi.”2 La dottrina giuridica precedente all’utilizzo di mezzi volanti più pesanti dell’aria si era posta esclusivamente problemi di carattere privatistico, concernenti, da una parte, la concezione dell’aria come cosa, dall’altra i limiti verticali della proprietà fondiaria che si riteneva assoluta, anche nel senso dell’altezza. 6 7.
Questa teoria perse di credibilità via via che venivano perfezionati i mezzi dinavigazione aerea ed apparivano chiari i pericoli di una libertà di sorvolo senzalimiti.Un’altra teoria, opposta alla precedente, è la teoria della sovranità assoluta, cherespingeva il principio di libertà dell’aria e trasferiva all’atmosfera sovrastante loStato il concetto che il diritto romano applicava alla proprietà fondiaria, per definireil carattere assoluto e l’esclusione di ogni pretesa degli altri Stati. Un esponente ditale tesi fu Franz von Holtzendroff che, nel 1887, nel secondo volume del“Handbuch des Volkerrechts ” dichiarò che lo spazio aereo era una ‘Pertinenz’ delterritorio terrestre fino a 1000 metri di altezza, che corrispondeva all’altitudinemassima alla quale i palloni aerostatici potevano arrivare3. Un ultimo fronte delleteorie sullo spazio aereo è quello delle teorie intermedie che cercavano in qualchemodo di conciliare le pretese degli Stati con la realizzazione di un sistema efficientedi navigazione aerea internazionale. Il più importante rappresentante di tali teorie fuil francese Paul Fauchille che iniziò a scrivere sull’argomento nel 1901 per la RevueGénérale de Droit International Public4 e stilò dei rapporti per l’Institut de DroitInternational. Nella sua prima pubblicazione sulla “Revue” del 1901, teorizzava lalibertà dell’aria limitata solo dalla necessità della sicurezza nazionale. Le ragioni diFauchille erano semplici: ogni diritto di sovranità discende dalla possibilità diimpossessarsi del suo oggetto. Ne conseguiva che il padrone della terra puòappropriarsi dello spazio aereo solo fino all’altezza alla quale è capace di erigereedifici ed altre costruzioni. Secondo l’opinione di Fauchille lo spazio aereo è, quindi,una res communis omnium, tesi a cui si allineò l’Institut de Droit International.Secondo il suo pensiero quindi, la zona di sicurezza doveva essere stabilita nei primi1500 metri di altezza dal suolo, un’altezza che venne ridotta a 500 metri nel 1910.Nel 1911, il Comité Juridique International de l’Aviation tenne una Conferenza aParigi dove venne redatta una bozza del “Code de l’Air”, ed il primo articolo delCodice fu ispirato proprio dalla teoria di Fauchille, rigettando la tesi britannica cheproponeva l’assoluta sovranità dello Stato sullo spazio aereo sovrastante. Tuttavia3 A tal proposito cfr. W. P. HEERE, Problems of jurisdiction in air and outer space, in Air & Space LAW, Vol. XXIV n. 2, 1999.4 FAUCHILLE, Le domaine aérien et le règime juridique des aèrostats, in Revue generale de droit 7 8.
nel 1913, a temperare quanto stabilito due anni prima, l’Institut de DroitInternational accolse una teoria che sanciva il diritto di ogni Stato a promulgaredivieti e restrizioni al passaggio di aerei sul proprio territorio e acque territoriali.Allo stesso tempo la discussione tra i diversi autori e teorici andava avanticoncentrandosi sulla questione dell’effettivo controllo dello spazio aereo.Diversi Stati decisero di non attendere la maturazione della discussione e decisero dipromulgare Codici dell’aria propri. Nel 1913 il Regno Unito emanò l’“AerialNavigation Act” che istituiva divieti e zone di sicurezza lungo le coste britanniche.Nel 1912 la Russia proclamò il divieto di sorvolo delle frontiere Occidentali. LaPrima Guerra Mondiale mostrò l’importanza che potevano avere le operazionidell’arma aerea e si rafforzò ulteriormente la tendenza degli Stati ad affermare ilproprio potere esclusivo sull’atmosfera. All’inizio del conflitto la Svizzera chiuse ilproprio spazio aereo, seguita poi dalla Svezia nel 1916; nel novembre del 1914,invece, gli Stati Uniti d’America interdirono il diritto di sorvolo sul canale diPanama.1.2. Definizione dei limiti. Il criterio spaziale e il criterio funzionale A seguito dell’affermazione del principio di sovranità assoluta dello Stato sullospazio aereo ad esso sovrastante, uno dei principali problemi che dovetteroaffrontare gli studiosi del diritto dell’aria fu quello di determinare quali fossero ilimiti laterali e verticali di questo spazio. Nella definizione delle modalità operativecon cui si è affrontata tale problematica si sono affermati due approcci praticamenteantitetici: l’approccio spaziale e quello funzionale5.Per quanto riguarda i criteri di definizione spaziale concernenti i limiti laterali di unoStato, il francese Grovalet e il tedesco Kroell6 tentarono l’elaborazione di due teorie.Il primo definì l’area assoggettata alla sovranità dello Stato sottostante come il5 Sul dibattito tra spazialisti e funzionalismi: MATEESCO MATTE, Spatialisme ou fonctionalisme juridique?, in Annales de droit marittime et aérien, VI, 1982, pag. 405 ss.; GOEDHUIS, The never ending dispute. Delimitation of air space and outer space, Parigi, 1996.6 KROELL, Elements createurs d’un droit astronatique, in RGA, 1953, pagg. 223 ss. 8 9.
volume generato da un cono di rivoluzione che ha come vertice il centro di gravitàdella Terra e per direttrice la linea di confine terrestre.Il secondo, invece, ipotizzò la frontiera volume, ossia un volume identificato da duepiani verticali rispetto alla superficie terrestre/marina, simmetrici a quello passanteper la linea di confine al suolo. La distanza dei piani esterni doveva dipendere daiprogressi tecnologici nella precisione della navigazione aerea. Tale metodo, però, fusubito rigettato durante la stesura del trattato di pace di Versailles del 1919, poichégli errori di navigazione potevano avvenire sia all’interno che all’esterno del volumedi tolleranza.Tuttavia, nonostante questi criteri siano di facile intuizione, è problematica la loroeffettiva applicazione. Tenuto conto di queste difficoltà, gli studiosi tendono apreferire un piano che sia perpendicolare alla morfologia media del terreno lungo lalinea di tale confine, ma anche questa definizione solleva molti dubbi. Basti pensareche se una linea di confine segue un elemento della morfologia del terreno comefiumi o catene montuose, non sussistono problemi, ma su territori con pochi e nonben visibili punti di riferimento, l’identificazione dell’andamento della linea diconfine diventa difficoltosa.Solo con la Convenzione di Parigi del 1919 venne stabilito come criterio spazialeper la demarcazione laterale degli spazi aerei la proiezione verticale dei punti dellalinea di confine terrestre, della delimitazione laterale e frontale del mare territoriale7.Anche per ciò che riguarda la determinazione del confine verticale di uno Stato sisono presentate differenti teorie. Primi metodi di delimitazione verticale furonoquelli che, basandosi sugli scritti riguardanti il diritto marittimo, proponevano che ilconcetto di territorialità aerea fosse misurabile in modo pari alla “portata di tiro deicannoni”, concetto già utilizzato per definire la sovranità marina. Rolland in unarticolo sulla “Revue” del 1906, propose di stabilire la zona di sicurezza fino a 330metri, l’altezza della torre Eiffel che, all’epoca, era l’edificio più alto del mondo.River, nel 1876, ipotizzò che si trovava sotto la sovranità dello Stato sottostante lacolonna d’aria sovrastante il territorio dello Stato e le acque territoriali, perun’estensione pari alla gittata di un fucile. Ovviamente lo sviluppo tecnologico dellearmi ha completamente reso inutilizzabile queste metodologie.7 Per l’origine della dottrina spazialista: DE LA PRADELLE, Les frontières de l’air, in RC, 1954, II pagg. 132 ss. 9 10.
La problematica pratica di porre un limite verticale al concetto di sovranità aerea diuno Stato nacque al momento del primo lancio di un satellite nello spazio, checoncretizzò la possibilità di utilizzare il nuovo ambiente chiamato spazio cosmico.Per individuare i limiti verticali di questo spazio si è ricorso in passato al metododella divisione dell’atmosfera in strati: troposfera, stratosfera, mesosfera, termosferaed esosfera. Tuttavia, la fisica dell’atmosfera offre una visione dinamica e nonstatica, per cui essa si è rivelata una metodologia non praticabile e arbitraria.Un altro tentativo di limitare verticalmente lo spazio aereo è stato effettuatoconsiderando l’effettiva possibilità di arrivare con i velivoli fino ad una certa quota,ma questo limite varia in base al progresso tecnologico.Altri limiti proposti fanno appello a diversi fenomeni e attività che si esplicanointorno alla Terra, come ad esempio la teoria biologica8, la teoria delle tre zone9, ilperigeo dei satelliti10, l’altitudine garante della sicurezza dello Stato11 ecc. Tuttiquesti metodi non offrono, purtroppo, la sicurezza e la permanenza di un confinesicuro ed oggettivo praticamente rispettabile.In conclusione si può dire che i metodi spaziali non offrono un criterio univoco erisultano instabili nel tempo.Se il criterio di determinazione spaziale è volto all’individuazione dei confiniverticali della sovranità nazionale, sul presupposto che solo lo spazio atmosferico oinferiore e tutte le attività in esso svolte sarebbero sottoposte alla sovranità degliStati sottostanti, e lo spazio extra-atmosferico o superiore sarebbe libero e tutte leattività ivi effettuate sarebbero sottoposte unicamente alla sovranità degli Stati che leesercitano, con l’approccio funzionale, invece, tutto ruota intorno all’esercitabilità8 Proposta con l’inizio dei voli spaziali nel 1957. Si basava sulla capacità umana di salire in quota senza l’aiuto di bombole o di altro aiuto tecnologico. Si tratta di un metodo poco affidabile oggettivamente poiché dipende da innumerevoli fattori biologici.9 È un concetto che divide lo spazio al di sopra del suolo in tre fasce concentriche e riprende la suddivisione dei confini del mare.10 L’ex Unione sovietica propose di determinare come limite superiore del volume d’aria la quota del perigeo delle orbite satellitari, ossia del punto dell’orbita più vicina alla superficie della Terra.11 Questo criterio più che risolvere la questione è all’origine del problema stesso. Ogni Stato ha proposto limiti differenti, passando dai 64 km proposti dal Canada ai 100 dell’Italia. 10 11.
della sovranità sui mezzi spaziali, di qualsiasi natura essa siano. Ove non è possibileesercitare la propria sovranità, l’utilizzo dello spazio diviene libero. Quindi solo leattività aeree, ovunque esse si svolgano, potrebbero essere sottoposte, per i lorotradizionali caratteri che le collegano al territorio sorvolato, alla sovranità degli Statieventualmente sottostanti12.Purtroppo, il Trattato relativo ai principi che regolano le attività spaziali degli Statiin materia di esplorazione e di utilizzo dello spazio extra-atmosferico non ha risoltoil problema della definizione dei limiti che segnerebbero il passaggio dallo spazioaereo, soggetto alla sovranità degli Stati, a quello extra-atmosferico. Anche ilComitato delle Nazioni Unite per l’uso pacifico dello spazio aereo, dopo numerosidibattiti, ha concluso che la questione non era di carattere pregiudiziale e prioritaria.Non essendo stata stabilita nessuna linea di confine tra l’attività soggetta a sovranitàed attività libera, l’unico criterio a cui fare riferimento pare essere quello che vuoleche la sovranità non esista dove non sia effettivamente esercitabile.1.3. La Convenzione di Parigi del 1919 Quando terminò la Prima Guerra Mondiale i progressivi sviluppi nel campodell’aviazione fecero sì che diventasse necessario introdurre delle regoleinternazionali in questa materia. Ciò avvenne durante la Conferenza di Parigi del1919, nata ai margini della Conferenza di Versailles, quando un gruppo di lavoroformato dai rappresentanti di 12 potenze venne istituito per delineare delle normeapposite. Il Regolamento della Navigazione Aerea emanato dalla Conferenza fissavai principi giuridici fondamentali del diritto dell’aria e regolava in maniera universalele questioni essenziali della circolazione aerea. Il documento si apriva con l’articolo1 che riconosceva la completa e assoluta sovranità di ogni Stato sull’atmosferasovrastante il suo territorio e le sue acque territoriali e il diritto di ogni Stato diesercitare la giurisdizione sullo spazio aereo al di sopra del suo territorio. Il termine“riconosce” significa che questo diritto era considerato norma consuetudinaria, e12 Tra gli studiosi della teoria funzionale: CHAUMONT, Droit de l’éspace, Parigi, 1960; LANZA, Fenomeni di contiguità aerea nel diritto internazionale, Napoli, 1961. 11 12.
veniva applicata a tutti gli Stati a prescindere che avessero aderito alla Convenzione.L’articolo 2, come vedremo in seguito, mitiga il dettato dell’articolo di aperturadisciplinando il passaggio inoffensivo13.Nella Convenzione di Parigi era prevista anche la creazione di un organismopermanente, posto sotto l’autorità della Società delle Nazioni, competente per lequestioni amministrative nascenti del volo e per gli altri particolari tecnici dellanavigazione internazionale, chiamato CINA (Commissione Internazionale diNavigazione Aerea) che, agendo sotto il controllo formale della Società delleNazioni, si configurava come il centro di raccolta e di diffusione delle informazionidi qualsiasi genere relative al settore in questione. La CINA, composta degli Statimembri della Convenzione, era anche l’unico centro decisionale con funzionilegislative, amministrative, giurisdizionali e consultive.Il testo della Convenzione entrò in vigore nel 1922: nel 1939, alla vigilia dellaSeconda Guerra Mondiale, contava su 32 adesioni, tra le quali mancavano però,quelle di Stati molto importanti come URSS e USA, Brasile, Cina e Germaniadeterminata da motivi pratici e politici che ne impedì, di fatto, l’applicazione el’accettazione universale, limitando la sua portata e l’azione della Commissioneintegrativa.Nonostante le numerose critiche ad essa mosse, la Convezione di Parigi si è rivelatamolto importante poiché rappresenta il primo sforzo riuscito di raccoglierel’adesione di numerosi Stati su di un testo internazionale e per la creazione diun’organizzazione internazionale permanente regolatrice del volo aereo.Alla Convenzione di Parigi non seguirono grandi realizzazioni nella disciplina di unregime internazionale della navigazione aerea, ma si affermò un tipo dicollaborazione su base regionale, detto “regionalismo aereo”. Esso si concretizzòcon la stipulazione di altre due convenzioni aeronautiche che raggruppavano Statidella stessa regione geografica con stretti rapporti politici ed economici. Si trattadella Convenzione Ibero-Americana del 1926 sulla navigazione aerea, che ottennepochissime ratifiche e della Convenzione PanAmericana sull’AviazioneCommerciale conclusa all’Havana nel 1928 a cui aderirono anche gli Stati Uniti.Essa prevedeva, tra l’altro, che ogni aeromobile appartenente ad uno Stato13 W. P. HEERE, op. cit., pag 3. 12 13.
contraente ed operante il commercio aereo internazionale avrebbe potuto deporre deipasseggeri e una parte delle sue merci in un aeroporto di arrivo di un altro statocontraente e recarsi in un altro o in altri aeroporti dello stesso stato o di più Statistranieri. Questa norma anticipa il regime che si affermerà in seguito, con laConvenzione di Chicago sulle libertà commerciali. Quindi, nel periodo tra le dueGuerre Mondiali, la navigazione aerea, essendo sottoposta ad un doppio regime didiritto pubblico fissato da due diverse convenzioni regionali (Parigi 1919 e l’Havana1928) non presentava ancora una disciplina uniforme ed universale: ne conseguiva,quindi, una situazione di caos a livello giuridico che rendeva difficile non solol’applicazione delle suddette convenzioni ma anche lo svolgimento pratico delleattività.1.4. La Convenzione di Chicago del 1944 Come avvenne durante la Grande Guerra, il secondo conflitto mondiale vide ungrande sviluppo nella costruzione di moderni aeromobili, e dopo il 1939 fuaddirittura possibile effettuare voli transoceanici.Se da un lato la rapida crescita del settore aeronautico imposta dalle esigenzebelliche aveva fatto dell’aereo lo strumento decisivo per il capovolgimento dellesorti del conflitto, dall’altro la creazione di rotte intercontinentali e l’instaurazione diservizi aerei regolari di collegamento avevano segnato l’inizio di una nuova era.Le nuove dimensioni raggiunte dal settore, grazie ai costanti e rapidi progressitecnologici, il peso via via maggiore che esso aveva ormai assunto in campoeconomico e commerciale e le nuove prospettive che si presentavano nell’immediatofuturo convinsero gli Stati Uniti a prendere l’iniziativa per la convocazione di unaConferenza aeronautica internazionale che si riunì a Chicago nel novembre del1944. La Conferenza aveva lo scopo di riesaminare tutta la disciplina giuridicaancora vigente nel settore della navigazione aerea e dell’aviazione civile. Inoltre siera reso necessario elaborare un nuovo ed unico statuto internazionale dellanavigazione aerea che costituisse sia il nuovo quadro giuridico in cui doveva 13 14.
realizzarsi la cooperazione tra gli Stati, sia il presupposto e il fondamento dellosviluppo del trasporto aereo e dell’aviazione civile internazionale.Le sedute della Conferenza furono caratterizzate dal contrasto tra gli Stati Uniti e laGran Bretagna, due delle più importanti potenze mondiali dell’epoca, sui principaliproblemi in discussione.Gli Stati Uniti, per la loro capacità industriale e la tradizione politico-economica,erano favorevoli alla creazione di un regime internazionale basato sul principio dimassima libertà dell’aria e di un’assoluta concorrenza ed indipendenza del trafficoaereo che consentisse loro di sfruttare la netta superiorità già acquisita nel settorenegli ultimi vent’anni nonché di affermare definitivamente il loro primato neldominio dell’aria.La Gran Bretagna, come del resto la maggior parte degli Stati europei, invece, eraconsapevole di aver bisogno di un periodo di tempo adeguato per poter esserecompetitiva al pari degli Stati Uniti; temeva perciò, che un’eccessiva libertà dei cielifavorisse la creazione di un grande impero commerciale americano che potesseestrometterla dal mercato delle linee aeree.Gli Stati Uniti proposero un progetto di Convenzione, che ribadiva i concetti disovranità territoriale espressi dall’art. 1 della Convenzione di Parigi e riconoscevatra gli Stati firmatari della Convenzione le due libertà tecniche dell’aria: il sorvolo el’atterraggio14. Per quanto concerneva le libertà commerciali, esse dovevano esseresottoposte, a speciali accordi tra gli Stati interessati.L’art. 1, quindi, riproponeva il testo dell’articolo di apertura della Convenzione diParigi: “Gli Stati contraenti riconoscono che ogni Stato ha la completa ed esclusivasovranità sullo spazio aereo sovrastante il proprio territorio”, intendendo perterritorio “le aree terrestri e le acque territoriali ad essa adiacenti sotto la sovranità, lasupremazia, la protezione od il mandato di tale Stato.”15Con la Convenzione di Chicago, quindi, il sistema di Parigi non viene sovvertito masoltanto perfezionato e migliorato in alcuni punti.Anche se la preponderanza industriale degli Stati Uniti veniva parzialmente limitata,agli inglesi l’Accordo non piacque e, nel timore di essere schiacciati dalla loro14 Vedasi Cap. 2 pagg. 24 ss.15 Art. 1 Convenzione di Chicago 1944 14 15.
supremazia nelle trattative bilaterali, proposero la creazione di un organismointernazionale fornito dell’autorità necessaria per controllare il traffico aereomondiale. In questo modo nessuno Stato avrebbe potuto egemonizzare il trafficoaereo. Ovviamente, gli Stati uniti erano contrari a questo sistema centralistico cheavrebbe limitato l’espansione della loro industria. Essi ammettevano cheun’organizzazione internazionale doveva esserci, ma volevano ridurre al minimo isuoi poteri.Nacque così l’ICAO16, espressione del compromesso tra la posizione inglese e quellaamericana. Esso venne costituito sin dal 1947 e ottenne lo status di IstitutoSpecializzato dell’ONU con sede a Montreal.Gli obiettivi dell’ICAO sono fissati dall’art. 44 della Convenzione e consistono nellosviluppare i principi e le tecniche della navigazione internazionale e nel favorire ipiani e lo sviluppo dei trasporti aerei internazionali.L’ICAO adotta degli standard e delle raccomandazioni riguardanti la navigazioneaerea e laviazione civile. Inoltre, definisce i protocolli per le indagine sugli incidentiaerei seguiti dalle autorità per la sicurezza del trasporto dei Paesi parti dellaConvenzione.1.5. La sovranità aerea sul mare: la Convenzione di Montego Bay del 1982 Un ulteriore aspetto che completa l’analisi del principio di sovranità aereariguarda il concetto di sovranità aerea sul mare.La prima regolamentazione di questa materia risale alla Convenzione di Ginevrasull’alto mare del 1958, la quale afferma, all’art. 2, che “la sovranità dello Statorivierasco si estende allo spazio aereo al di sopra del mare territoriale”. Questoprincipio, anche se non forniva una definizione quantitativa sull’estensione di talediritto, fu ripreso dalla Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare del 198216 International Civil Aviation Organization 15 16.
(detta anche Convenzione UNCLOS), che ha sostituito in larga parte la Convenzionedel 1958 ed è stata ratificata da ben 12417 nazioni.Viene in questo ambito fornita la definizione di mare territoriale, termine con cui siindica la porzione di mare assoggettata alla sovranità del Paese costiero. Secondo ildiritto consuetudinario, l’acquisto della sovranità è automatico: la sovranitàesercitata sulla costa implica la sovranità sul mare territoriale. Secondo l’articolo 2della Convenzione di Montego Bay, infatti, “la sovranità dello Stato costiero siestende al di là del suo territorio e delle sue acque interne o arcipelagiche18, nel casodi uno stato arcipelagico, a una fascia adiacente di mare denominata mareterritoriale. Tale sovranità si estende allo spazio aereo sovrastante il mare territorialee al relativo fondo marino e al suo sottosuolo”. La Convenzione, inoltre, ha risolto ilnodo relativo alla determinazione dell’estensione del mare territoriale tramite ildettato dell’art. 3, che ha sancito il limite massimo della sovranità in 12 migliamarine dalla linea di base. L’articolo 5 di tale Convenzione stabilisce che “la linea dibase normale dalla quale si misura la larghezza del mare territoriale è la linea dibassa marea lungo la costa, come indicata dalle carte nautiche di grande scalaufficialmente riconosciute dallo Stato costiero”. Si tratta di una normaconsuetudinaria, ma essa può essere derogata in casi particolari, ad esempio nei casiin cui vi sia uno Stato con una costa particolarmente frastagliata, oppure quando visia una frangia di isole lungo la costa nelle sue immediate vicinanze. A tal propositointerviene l’articolo 7 che introduce il metodo delle linee base rette e le regole per lasua corretta applicazione19. Al di là del limite di 12 miglia dalla costa, lo Stato17 Fonte http://untreaty.un.org/ENGLISH/bible/englishinternetbible/partI/chapterXXI/treaty7.asp#N2.18 Secondo l’art. 47 della Convenzione di Montego Bay uno Stato arcipelago può tracciare linee di base arcipelagiche diritte che congiungano i punti estremi delle isole più esterne e delle scogliere affioranti dall’arcipelago se queste linee di base racchiudano le isole principali e definiscano una zona in cui il rapporto tra superficie marina e la superficie terrestre non superi il rapporto di 9 a 1.19 In questi casi la Convenzione stabilisce con l’articolo 7 comma 1 l’uso del metodo delle linee rette che collegano “punti appropriati”. Secondo tale sistema, la linea di base del mare territoriale è segnata seguendo le sinuosità della costa, congiungendo i punti sporgenti di questa, o se vi sono isole o scogli in prossimità, congiungendo le estremità di questi, o ancora in presenza di caratteristiche naturali che rendano la costa instabile unendo i punti più avanzati. La sporgenza massima utilizzabile deve essere stabilita secondo un criterio piuttosto elastico previsto dallo stesso art. 7. Innanzitutto, il tracciato delle linee rette non deve discostarsi in misura sensibile dalla morfologia della costa; 16 17.
beneficia, inoltre, di una zona contigua adiacente alle acque territoriali, per unalarghezza massima di 24 miglia marine dalla linea di base (art. 33), nella quale ha ildiritto di esercitare i controlli necessari per prevenire le violazioni delle proprie leggie regolamenti doganali, fiscali, sanitari e di immigrazione.Esiste, infine, una zona marittima adiacente al mare territoriale detta economicaesclusiva (ZEE), non eccedente le 200 miglia marine dalla costa (art. 57), in cui lostato rivierasco esercita la competenza esclusiva sulle risorse della zona.1.6 Lo spazio aereo internazionale Il concetto di sovranità aerea è ovviamente collegato a quello di spazio aereointernazionale, cioè lo spazio non soggetto alla sovranità di alcuno Stato in cui tuttigli aeromobili, civili e militari, hanno completa libertà di sorvolo.La definizione dello spazio aereo internazionale deriva dalla definizione del termine“alto mare”.Per "alto mare" si intendono tutte quelle parti del mare che non appartengono né almare territoriale né alle acque interne20. Per quanto ancora valida, questa nozione vavista alla luce del principio secondo cui le disposizioni relative al regime dellaltomare non si applicano alle aree marine incluse nella zona economica esclusiva. Insostanza il regime della ZEE non è identico a quello dellalto mare in quantomancante di alcune delle libertà relative21. inoltre, gli spazi marini che giacciono all’interno delle linee devono essere sufficientemente collegati al dominio terrestre per essere sottoposte al regime delle acque interne; occorre poi tenere conto degli interessi della regione in oggetto; infine, il metodo delle linee rette non può essere impiegato al fine di separare il mare territoriale di uno Stato terzo dall’alto mare e o da una zona economica esclusiva.20 www.marina.difesa.it21 A. LEFEBVRE D’OVIDIO, G. PESCATORE, L. TULLIO, Manuale di diritto della navigazione, Milano, 2004, pagg. 90 ss. 17 18.
Anche se la zona economica esclusiva non rientra nel campo di azione dell’alto marela maggioranza degli autori trattano il problema del sorvolo sulla ZEE, concludendoche il regime dello spazio aereo al di sopra di questa zona debba essere assimilato aquello dell’alto mare, salvo eccezioni. Il sorvolo della ZEE è quindi libero, omesso ilcaso di sorvolo che possa incidere sull’esclusività dello sfruttamento economicodella zona, che cade sotto la giurisdizione degli stati costieri.Riassumendo, lo spazio aereo internazionale corrisponde allo spazio aereo situato aldi sopra di tutte le zone (ovviamente marine), sottratte alla giurisdizione di unoStato, nel senso che nessuno Stato può proclamare la sua sovranità su tutto o su partedell’alto mare, né sullo spazio aereo sopra giacente. La regolamentazione delsorvolo dello spazio aereo internazionale è fornita dalle raccomandazioni e praticheinternazionali adottate dall’ICAO, relative alle regole dell’aria e pratiche di controllodella circolazione aerea. Esse figurano nell’allegato 2 e in una parte dell’allegato 11della Convenzione di Chicago22 e sono obbligatori al di sopra dell’alto mare,secondo il dettato dell’art. 12.1.7 La zona contigua aerea e la zona di difesa aerea Nel corso degli anni successivi allo scoppio della Guerra Fredda si è affermata latendenza di alcuni Stati costieri ad esercitare propri diritti di sovranità aerea anche inzone che superano il limite delle 12 miglia dalla costa23. Ciò ha dato spesso luogo a22 22 L’ICAO ha raccomandato nell’allegato 11 sui servizi di circolazione aerea, la creazione di porzioni di spazio aereo al fine di controllare la sicurezza aerea. Gli stati incaricati di questi controlli devono pubblicare il NOTAM – (NOtice To AirMen), che ha un valore puramente tecnico ma che resta indispensabile per l’aviazione civile internazionale. Esso viene utilizzato dai piloti di aeromobili o elicotteri per essere aggiornati sulle ultime informazioni di un determinato aeroporto. È emesso dagli enti governativi per laviazione (in Italia dallENAV e dallAeronautica Militare) secondo le convenzioni precise indicate nellAnnesso 15 della Convenzione Internazionale per lAviazione Civile e Servizi Informativi Aeronautici.23 Già la Francia, nel 1926 aveva limitato ed in alcuni casi interdetto, nell’ambito di alcune zone, il sorvolo delle acque nelle vicinanze delle proprie coste. Tali zone, indicate in varie ordinanze emanate dal Ministero dell’aria francese a partire da tale anno, erano generalmente delimitate da linee ideali poste a sei miglia al largo della costa della Francia. Ma, anche in assenza di espresse 18 19.
fenomeni che possiamo definire di contiguità aerea, e talora all’istituzione da partedegli Stati costieri di vere e proprie zone contigue allo spazio aereo territoriale.L’esempio più importante è costituito dal comportamento di vari Stati costieri chehanno realizzato alcuni sistemi, definiti di sicurezza, e giustificati con l’intento didifendere i rispettivi territori nazionali da eventuali attacchi aerei di sorpresaprovenienti dal mare. La creazione di una zona contigua comporta in questi casi,l’istituzione di speciali zone di identificazione aerea che si estendono per centinaiadi miglia nello spazio sovrastante l’alto mare, intorno alle coste di questi Stati, inmodo da rendere necessario il transito in tali zone per penetrare, provenendo dalmare, nello spazio aereo degli Stati in questione. Inoltre, ciò determina l’imposizionea carico di tutti gli aerei, sia nazionali che stranieri, dell’obbligo di sottoporsi dipropria iniziativa all’identificazione ed alla localizzazione, da parte di specialistazioni poste a terra, nel momento stesso in cui penetrino in dette zone, ed alcontinuo controllo di queste stesse stazioni per tutto il tempo in cui transitino in esse.Gli stessi aeromobili che tentino di sottrarsi all’osservanza di tali obblighi siespongono ad essere intercettati in volo da aerei da caccia, ed al conseguente rischiodi essere costretti ad atterrare.Una zona di identificazione aerea molto importante è quella creata dagli Stati Uniti,nel 1950, che hanno incorporato nella loro giurisdizione territoriale una largaporzione di spazio aereo internazionale per timore dell’estensione su scala mondiale regolamentazioni al riguardo, lo spazio aereo sovrastante la zona contigua marittima, istituita per scopi di sicurezza, era sempre stato considerato dalle autorità francesi come costituente di fatto una zona contigua aerea di sicurezza. Le speciali misure concernenti la navigazione aerea, adottate nell’ambito di tali zone, non provocarono mai proteste da parte di altri Stati. D’altro canto, gli Stati Uniti avevano già istituito, in base alla sezione 4 dell’Air Commerce Act del 1926, varie riserve di spazio aereo sulle acque adiacenti alle proprie coste. Dal febbraio 1929 furono istituite per scopi di sicurezza e di difesa dagli Stati Uniti riserve di spazio aereo che solo in qualche punto eccedevano di poco le tre miglia dalla costa americana, costituenti i limiti tradizionali del cosiddetto spazio aereo territoriale. A sua volta, il Regno Unito nel 1949 emanò l’Air Navigation Order con il quale rese applicabile anche agli aeromobili il Custom Consolidation Act emanato nel 1876, e fino a quel momento applicabile ai soli mezzi navali. Esso istituiva una zona contigua marittima di quattro leghe, pari a dodici miglia per scopi doganali e fiscali. In tal modo, con l’Air Navigation Order si è istituita una zona contigua aerea della stessa ampiezza e per gli stessi scopi della zona contigua marittima. 19 20.
della guerra di Corea.24 Nella legislazione dei Paesi che hanno istituito delle zone didifesa aerea, le zone di identificazione aerea possono essere costiere (ossia quellezone di interdizione situate sopra le acque territoriali e l’alto mare), domestiche(ovvero quelle al di sopra del territorio terrestre), e le zone in cui un sistema radar èattivo.Le zone di identificazione aerea sono molto differenti le une dalle altre, in quantosono soventemente legate agli avvenimenti politici propri degli Stati che leistituiscono e per questo è difficile fare un discorso generale. Tuttavia si distingueabitualmente in due categorie di zone di identificazione differenti: quelle instauratein circostanze eccezionali e quindi temporanee, e quelle puramente preventive chehanno lo scopo di contrastare un eventuale attacco aereo e quindi permanenti25.Le zone di identificazione aerea temporanee sono istituite, invece, non in periodo dipace ma in periodo di crisi. Si tratta quindi di zone di difesa aerea di duratalimitata26.La nascita di quest’area è riconducibile all’ipostesi funzionale della determinazionedei confini aerei che viene portata alle sue estreme conseguenze proprio conl’istituto della zona di interdizione.Se una zona di interdizione istituita sullo spazio aereo sovrastante il territorio delproprio Stato suscita sotto il profilo della liceità pochi problemi, dal punto di vista24 E’ sulla base di un ordine esecutivo del presidente Americano dell’epoca, il presidente Truman, che il Governo degli Stati Uniti ha istituito nel dicembre dello stesso anno l’”US Civil Aeronautics Administraion”, atto unilaterale che ha dato origine all’ADIZ americana.25 Si è sviluppato anche un altro tipo di zona di difesa aerea più marginale, che fa riferimento a situazioni di Stati costieri che rivendicano la sovranità su una regione di alto mare e relativo spazio aereo soprastante.26 Per illustrare questo tipo di ADIZ possiamo citare il caso della Francia durante la crisi di Algeria. Nel 1956 la francia istituì la zona regolamentata n. 230, di una larghezza di 70 miglia marine di costa algerina, al fine di impedire che aeromobili civili stranieri potessero essere coinvolti nel conflitto franco-algerino. Un altro esempio significativo è quello della crisi delle Falkland (Malvinas) del 1982. Nel contesto del suo conflitto con l’Argentina, il Regno Unito dichiarò una “Zona di esclusione marittima” di 200 miglia marine attorno alle isole Falkland e precisò che “tutte le navi argentine scoperte all’interno di questa zona saranno considerate come ostili e per tanto saranno esposte ad un attacco delle forze britanniche”. A tal proposito N. RONZITTI, Diritto internazionale dei conflitti armati, Giappichelli, pag. 283. 20 21.
del diritto internazionale tradizionale l’istituzione di una zona di interdizione nellospazio aereo internazionale non potrebbe considerarsi lecita27. È infatti principioben fermo che sopra l’alto mare nessun aereo è soggetto al controllo di altri Stati(salvo l’esercizio da parte di questi della legittima difesa in caso di pericoloimminente)28.Tuttavia. una drastica conclusione negativa sul problema della liceità internazionaledel fenomeno delle zone contigue aeree sarebbe alquanto affrettata e nonvaluterebbe adeguatamente l’atteggiamento della più recente prassi internazionalenei confronti del fenomeno in questione che denota, da un lato, l’assenza diopposizioni da parte dei membri della Comunità internazionale al sorgere di talipretese, dall’altro, una graduale tendenza del fenomeno stesso ad estendersi sempredi più. L’istituzione delle zone contigue aeree deve essere considerata almeno entrocerti limiti lecita per il diritto internazionale generale. Il fondamento giuridicodell’istituzione di tali zone può essere rinvenuto proprio nel particolare modo diessere e di atteggiarsi della sovranità degli Stati e delle norme internazionali chetutelano la manifestazione nell’ambito dei cosiddetti spazi liberi. In altri termini, èpossibile individuare l’esatto fondamento giuridico dell’estensione della potestàdegli stati costieri alle attività aeree straniere che si esplicano negli spazi aerei adessi adiacenti, ed i limiti in cui l’esercizio di tale podestà è giuridicamente lecito, sesi riconosce che il diritto internazionale procede solo in alcuni casi dal punto divista spaziale, e, anche in tali casi, mai a titolo principale. Ciò significa riconoscereche, al fine del regolamento di una determinata attività, per il diritto internazionalesia di essenziale importanza, non la localizzazione di tale attività, ma l’esistenza diun collegamento di diversa natura tra essa ed uno o più Stati. Collegamento in cuisolo talvolta la localizzazione assume rilevanza. Ciò significa aderire aquell’orientamento dottrinario secondo il quale il diritto internazionale si ponesempre da un punto di vista prevalentemente funzionale e solo eventualmente anchedal punto di vista spaziale29.27 Principio riconosciuto, come detto in precedenza, sia dalla convenzione di Ginevra che dalla convenzione UNCLOS.28 T. BALLARINO, S. BUSTI, Diritto aeronautico e spaziale, Milano, 1988 pag. 100.29 U. LEANZA, Il diritto degli spazi internazionali, parte prima, Giappichelli 1999, pag. 375. 21 22.
1.8 Le zone pericolose Limitazioni alla libertà di navigazione e di sorvolo dell’alto mare non possonoessere poste da alcuna nazione30. Abbastanza frequentemente, però, certe porzionidi spazio aereo internazionale dalle dimensioni ben definite vengono chiuse altraffico marittimo ed aereo, per una durata determinata.Le zone pericolose o danger zone portano questo nome in ragione della natura delleattività che vengono svolte all’interno di esse. Infatti, gli Stati decretano una zona dipericolo al di sopra dell’alto mare, nella maggior parte dei casi, al fine di effettuarvidelle manovre militari.Gli Stati Uniti per primi hanno creato una zona pericolosa nel 1947. Si trattava diuna zona esperimenti relativi a bombe atomiche e bombe all’idrogeno negli atollid’Eniwetok31 e di Bikini, nell’arcipelago delle isole Marshall nell’Oceano Pacifico.Questa zona all’inizio era di 18.000 miglia quadrate di mare e di terre libere; fuestesa sette anni più tardi a 400.000 miglia quadrate in ragione di un“perfezionamento” delle armi nucleari e a seguito degl’incidenti con deipescherecci giapponesi.L’Unione Sovietica istituì nel 1957 una zona di pericolo di 100.000 miglia marine aridosso del mare del Giappone. Destinata a poligono di tiro missilistico.Anche la Francia creò una danger zone nel 1972 destinata a poligono militarenell’atollo di Mururoa nella Polinesia Francese. La dichiarazione di danger zone hala particolarità di essere unilaterale e non è quindi necessario raccogliere ilconsenso degli altri Stati, anche se in materia esiste qualche accordo bilaterale.E’ importante rilevare che uno Stato che crea una zona di pericolo nell’alto marenon può interdire né regolare i voli aerei, che sono semplicemente avvertitidell’esistenza di questa zone e del pericolo di sorvolarla. Nel perimetro di queste30 Articolo 89 UNCLOS.31 Detto anche Enewetak. 22 23.
zone gli aeromobili possono penetrare a loro rischio e pericolo e lo Stato creatoredella zona pericolosa rigetta tutte le responsabilità32. CAPITOLO SECONDO IL DIRITTO DI SORVOLO2.1 Definizione Il dibattito nato intorno al diritto dell’aria non comprende soltanto il concettodi sovranità territoriale aerea, ma anche quello di diritto di sorvolo.Per diritto di sorvolo si intende la possibilità da parte di un aeromobile di sorvolarelo spazio aereo sotto la sovranità di un altro Stato. Esso costituisce quindi un32 cfr. www.difesa.marina.it 23 24.
importante limite al diritto di sovranità sullo spazio aereo che uno Stato puòesercitare.Una prima importante disciplina di questo diritto la si ritrova nell’art. 2 dellaConvenzione di Parigi del 1919, che consente il cosiddetto “passaggio inoffensivo”:“ogni Stato contraente s’impegna in tempo di pace ad accordare libertà di passaggioinoffensivo al di sopra del suo territorio agli aerei degli altri Stati contraenti, nelrispetto delle condizioni previste dalla Convenzione”33.Si tratta di una norma convenzionale e ciò viene ribadito dal dettato dell’art. 5 ilquale dispone che nessuno Stato contraente autorizzerà, se non in maniera speciale etemporanea, che il suo territorio sia sorvolato da un aereo che non ha la nazionalitàdi uno Stato firmatario della Convenzione. Come osservano Ballarino e Busti34l’esercizio di questo diritto è comunque subordinato all’impiego di determinate rottefissate dallo Stato sorvolato.2.2 Il diritto di sorvolo nella Convenzione di Chicago Nel 1944, la Convenzione di Chicago sull’Aviazione Civile Internazionale siè diffusamente occupata della disciplina del diritto di sorvolo restando ferma,comunque, l’applicazione di tale diritto su base convenzionale, affermata nellaseconda sezione del trattato. La Convenzione di Chicago è formata da un complessonormativo più ampio e articolato rispetto alle norme previste nella Convenzione diParigi, che il trattato firmato nel dicembre del 1944 ha sostituito, garantendo unadisciplina della navigazione aerea ispirata a principi più liberali.Il sistema di accordi elaborato nella Conferenza può essere considerato come ilrisultato del compromesso tra la posizione dirigista espressa dalla Gran Bretagna e laposizione liberista espressa dagli Stati Uniti35. Infatti, per attenuare il contrasto tra i33 Art. 2 Convenzione di Parigi 1919.34 S. BALLARINO, T. BUSTI, op. cit., pag. 14.35 Cfr. cap. 1 pag. 24 25.
due diversi atteggiamenti, fu necessario elaborare tre diversi accordi separati36 che,se da una parte fissavano un regime generale molto restrittivo, nello stesso tempoconsentivano a ciascuno Stato di renderlo più o meno liberale secondo le sueesigenze attraverso la concessione e l’uso multilaterale delle libertà dell’aria37.Il regime generale, quello della Convenzione, pone in essere una disciplinadifferente a seconda che gli aeromobili effettuino servizio di trasporto internazionaleregolare (di linea), o meno. L’ICAO ha definito il servizio internazionale di trasportoaereo regolare come una serie di voli che siano effettuati attraverso lo spazio aereodi più Stati e allo scopo di trasportare merci, passeggeri, o effetti postali versocorrispettivo, in modo che ogni volo sia accessibile al pubblico e che tali volimettano in collegamento due o più punti che restano gli stessi, osservando un orarioreso pubblico o che abbiano una regolarità o una frequenza tale da assumere ilcarattere di una serie sistematica di voli.38La Convenzione non stabilisce, peraltro, a quale Stato appartenga la competenza adeterminare la distinzione tra voli regolari e voli non regolari; nell’incertezzaapplicativa del testo la prassi è pervenuta alla conseguenza di attribuire allo Stato didestinazione la competenza a fissare anche i relativi criteri distintivi39.La disciplina dei voli di linea è affidata al dettato dell’art. 6 della Convenzione che,in accordo con il disposto dell’art. 1 sulla sovranità aerea, stabilisce che “nessunservizio regolare internazionale di trasporto aereo può essere esercitato al di sopradel territorio di uno Stato contraente senza autorizzazione speciale di detto Stato.”Mentre non vi sono dubbi sulla portata di tale articolo, la posizione dell’art. 5, cheriguarda i voli charter40 è meno chiara e semplice.Innanzitutto, l’articolo distingue tra aerei non di linea che effettuano serviziocommerciale e non commerciale. La prima parte dell’articolo concede agliaeromobili di uno Stato contraente, impiegati in voli non commerciali, il diritto disorvolare senza particolari autorizzazioni il territorio degli altri Stati contraenti e di36 La Convenzione, l’Accordo sul transito dei servizi aerei internazionali e l’Accordo sul trasporto aereo internazionale. Per questi due accordi si veda par. 2.4.37 vedi paragrafo 2.3.38 Ris. ICAO 7278-C/841 del 10 Maggio 1952.39 M. SPADA, Diritto della navigazione aerea e spaziale, Milano, 1999 pag. 8.40 I charter sono aeromobili civili impiegati nel trasporto di passeggeri, merci e posta dietro compenso o noleggio in servizi non regolari o registrati. 25 26.
effettuarvi atterraggi non commerciali, permettendo allo Stato sorvolato di effettuarecontrolli per ragioni tecniche; la seconda parte prevede, per i voli non regolari concarattere commerciale, effettuati cioè con remunerazione, il diritto degli Staticontraenti di imporre regolamentazioni, condizioni e restrizioni.La distinzione si rivela sibillina e, nel secondo caso, il diritto dello Stato diregolamentare e porre condizioni e restrizioni può riportare nondimeno allaprocedura di autorizzazione stabilita dall’art. 6 per il servizio regolare.Emerge, da quanto si è detto, la notevolissima discriminazione tra volo regolare evolo charter. Ai tempi della Convenzione i voli charter avevano un caratteresporadico e potevano beneficiare del regime di tolleranza previsto per i voli isolati;oggi invece, soprattutto nei periodi di alta stagione sono più frequenti degli stessivoli di linea. Rispetto ai voli regolari vi è la differenza che per questi è semprenecessaria una esplicita volontà positiva del governo, mentre i voli charter possonoessere effettuati tutte le volte che non vi sia un’esplicita volontà contraria dellapubblica autorità. Nel corso degli anni le restrizioni applicate nei confronti dei volicharter, però, sono via via aumentate, penalizzando le compagnie che svolgono talitipi di attività.Simili limitazioni e restrizioni sono state poste in essere principalmente per ragioniprotezionistiche da parte degli Stati, che spesso prevalgono sull’interesse dellosviluppo del trasporto aereo internazionale su larga scala e sulla necessità dicontenere i costi.L’appendice 1 del documento ICAO 9587/1999 fornisce, a tal proposito, le lineedirettive riguardanti la disciplina corretta per tutelare il servizio aereo non regolare.Il gruppo di esperti sulla regolamentazione dei servizi aerei aveva rilevato che, se ildisposto dell’art. 5 si poneva l’obiettivo di arrivare a delle politiche che mirassero afare si che l’insieme dei voli internazionali regolari e non regolari corrispondesseeffettivamente ai bisogni del pubblico in modo da permettere uno sviluppo efficaceed efficiente delle due categorie di volo, non era stato possibile in questi annigiungere ad un accordo di applicazione riconosciuto a livello mondiale su talipolitiche. Di conseguenza, nel 1985 si era deciso di stabilire dei principi direttivi cheinglobassero una gamma di politiche e obiettivi nazionali. 26 27.
Viene indicata, quindi, agli Stati nei 28 principi che costituiscono l’appendice, unaserie di raccomandazioni sull’atteggiamento che essi dovrebbero tenere nellaregolamentazione dei voli charter. Viene auspicato tra l’altro, di evitare le situazioninelle quali i dispositivi di regolamentazione siano troppo restrittivi e tali da rendereimpossibile o inefficace il trasporto aereo non regolare, al fine di tutelare lecompagnie che espletano voli regolari, dato che questi due tipi di attività soddisfanoinsieme la domanda del pubblico seppur in maniera differente; viene raccomandatodi non applicare dispositivi o misure di regolamentazione che portino vantaggiunicamente ai servizi regolari, in modo da ottenere uno sviluppo sicuro e ordinatodel mercato nel suo insieme e cercando di ridurre al minimo le regolamentazioniapplicate ai voli charter.2.3 Le “Libertà dell’aria” Se a Chicago venne a mancare un Accordo per la libertà dei cieli, furono,però, enunciate le cosiddette libertà dell’aria, che sono riconosciute di diritto ai volinon regolari, salvo restrizioni imposte dallo Stato sorvolato e che, mediantel’autorizzazione indicata all’art. 6, possono essere esercitate dai vettori di linea deiPaesi firmatari della Convenzione.Le libertà dell’aria sono cinque e sono state enumerate nell’Accordo sul trasportoaereo allegato alla Convenzione41. Si dividono in libertà tecniche e libertàcommerciali. Le libertà tecniche comprendono il diritto di sorvolo e il diritto diatterraggio per scopi non commerciali. Quest’ultima libertà è stata riconosciuta perla prima volta dall’art. 2 della Convenzione di Chicago, in quanto dalla Convenzionedi Parigi del 1919 se ne poteva solamente desumere l’esistenza dall’analisi41 Vedasi par. 2.4 27 28.
complessiva di alcuni suoi articoli42. Le libertà commerciali43 annoverano lacosiddetta terza libertà, che consiste nel diritto di trasportare passeggeri, merce eposta dal Paese di cui l’aeromobile ha la bandiera ad un altro; la quarta libertà, cioèil privilegio di trasportare passeggeri, merci e posta nel Paese dell’aeromobile; laquinta libertà, cioè la facoltà di imbarcare passeggeri e merci verso qualsiasi altroStato contraente e il diritto di sbarcare passeggeri, merce e posta provenienti daqualsiasi altro Stato contraente quando questo non è quello della bandiera, dal qualein ogni modo il volo proviene o verso il quale è diretto.Inoltre, nella prassi del trasporto aereo internazionale si sono aggiunte altre libertà:la sesta, che consta nel diritto, nell’ambito dei servizi aerei regolari, di trasportare,passando dallo Stato di cui il trasportatore ha la nazionalità, persone, merci e postatra due altri Stati e la settima, ossia la libertà di un vettore di effettuare operazionicommerciali tra i territori di due Stati terzi senza far scalo sul proprio territorionazionale44. Infine è stato riconosciuto il cosiddetto cabotaggio aereo 45. Esso simanifesta attraverso l’ottava e nona libertà. L’ottava libertà consiste nel privilegio dieffettuare cabotaggio tra due punti situati all’interno dello Stato che accorda ilprivilegio per mezzo di un servizio che comincia o termina nel territorio dello Statodi cui il vettore ha la nazionalità (cabotaggio consecutivo). La nona libertà, infine, è42 Dall’art. 22 che accorda agli aeromobili degli Stati contraenti il diritto, in caso di atterraggio, alla stessa assistenza accordata agli aeromobili nazionali, l’art. 18 che prevede che durante il passaggio o il transito attraverso l’atmosfera di uno stato contraente, comprese le fermate ragionevolmente necessarie, un aeromobile potrà sottrarsi al sequestro per contraffazione di un brevetto ecc e l’art. 24 secondo il quale per ciascuno degli aeroporti vi sarà una tariffa di atterraggio e di soggiorno unica applicabile senza alcuna differenza agli aeromobili nazionali e stranieri.43 Il regime delle libertà commerciali si desume dallo stesso art. 5 il cui secondo comma dispone: “tali aeromobili, se impiegati nel trasporto di passeggeri, merce o posta dietro compenso o dietro noleggio in servizi aerei internazionali diversi da quelli registrati, avranno anche la facoltà di imbarcare o sbarcare passeggeri, merci e posta fermo restando il diritto dello stato in cui è stato effettuato l’imbarco di porre le norme, le condizioni e le limitazioni che ritenga desiderabili.”44 E’ necessario rilevare che, comunque, nella pratica del traffico di linea questa libertà non compare mai.45 L’art 7 della Convenzione dispone che ogni Stato contraente abbia il diritto di rifiutare agli aeromobili degli altri Stati contraenti il permesso di imbarcare sul proprio territorio passeggeri, merci o posta, trasportato verso compenso o a noleggio e destinati ad un punto dello stesso territorio. Per cabotaggio aereo si intende il trasporto di passeggeri, merci o posta da una località all’altra appartenenti al medesimo Stato . 28 29.
il diritto di effettuare trasporto di passeggeri, merci o posta nello Stato che concede ildiritto all’interno del territorio di quello Stato (cabotaggio autonomo).2.4 Gli accordi relativo al transito dei servizi aerei internazionali e altrasporto aereo internazionale L’atto finale della Conferenza dell’Aviazione Civile Internazionalecomprende due accordi relativi al transito dei servizi aerei internazionali, il primo, eal trasporto aereo internazionale, il secondo. In essi si rispecchia la posizioneliberista statunitense e, per il loro contenuto innovativo, rappresentavano, pertanto,rispetto al regime generale creato con la Convenzione una vera e propria eccezione.46L’Accordo relativo al transito dei servizi aerei internazionali prevede uno scambiomultilaterale di diritti oltre che di traffico per i servizi regolari.Questo Accordo ha riscosso una pressoché unanime approvazione dagli Staticontraenti che, alla fine del 1998 avevano sottoscritto in 115 il cosiddetto ”Transitagreement”. In esso vengono riconosciute a tutti gli Stati contraenti le prime duelibertà dell’aria, ossia la libertà di attraversare lo spazio aereo di unaltro Stato senzaeffettuare scali e la possibilità di atterrare negli aeroporti di altri Stati per scopi noncommerciali.47 Lo Stato contraente che concede alle imprese di trasporto aereo di unaltro Stato il sorvolo e l’atterraggio per scopi non commerciali può esigere che taliimprese offrano un adeguato servizio commerciale tra le località in cui sonoeffettuati tali scali48. Questi privilegi vengono però limitati dalla impossibilitàdell’utilizzo di aeroporti militari e dalla necessità di richiedere l’approvazione alsorvolo di zone di guerra alle autorità militari competenti. L’Accordo, inoltre,garantisce alcuni diritti già citati dalla Convenzione: ad esempio, la sez. 4 dell’art. 1richiama l’art. 15 della Convenzione a proposito delle tasse aeroportuali.46 GIANNINI, La Convenzione di Chicago sull’Aviazione Civile Internazionale, in Riv. Dir. Comm., 1946, pagg. 85 ss.47 Ad esempio rifornimenti, guasti, emergenze.48 Art. 1 sez. 3 dell’Accordo sul trasferimento dei servizi aerei internazionali. 29 30.
Nella sezione 5 dell’art. 1 viene concessa la possibilità allo Stato contraente disospendere o revocare il permesso ad una compagnia aerea se questa non soddisfagli standard imposti dai Trattati e dalle leggi statali del Paese sorvolato. Il dettatodell’art. 2, disciplina le possibili controversie tra i firmatari, ove spicca la centralitàdel Consiglio nella procedura di inchiesta e consultazione tra le parti. Esso ha lafacoltà, ove vi siano riscontrate gravi inadempienze, di sospendere uno o più Statidall’“International Air Services Transit Agreement”.L’Accordo relativo al transito riveste una grande importanza in seno alla Conferenzadi Chicago e a più riprese l’ICAO ha sollecitato tutti gli Stati aderenti allaConvenzione a sottoscrivere anche il Transit Agreement49.Il secondo Accordo contenuto nell’atto finale della Convenzione di Chicago è quellorelativo al Trasporto Aereo Internazionale, detto anche “delle cinque libertà”. QuestoAccordo sullo scambio multilaterale di diritti è entrato in vigore nel 1945 eattualmente risulta sottoscritto da soli dodici Stati e lo si può pertanto, considerarequasi inesistente. Tra il 1946 e il 1947 l’assemblea della PICAO50 ha cercatoinsistentemente di far accogliere agli Stati firmatari un Accordo multilaterale sulloscambio dei diritti di traffico e per regolamentare sia la capacità che la concorrenza.Questi sforzi sono stati tuttavia, vani e attualmente si ritiene che un Accordo in talsenso approvato su larga scala non vedrà mai luce.In conclusione, con la creazione dell’ICAO, furono gettate le basi perché la materiadello scambio dei diritti di traffico aereo trovasse una regolamentazione di tipounivoco e sovranazionale. Ma se da un lato la Convenzione di Chicago orientò lacomunità internazionale degli Stati aderenti all’unificazione degli aspetti tecnici edoperativi, d’altro canto costituì la conferma giuridica del principio di sovranità diciascuno Stato sullo spazio aereo di propria giurisdizione.Questa caratteristica finì dunque col negare l’idea stessa di libertà nell’areacommerciale del trasporto aereo; da tale impostazione deriva che leregolamentazioni dei servizi aerei sono disciplinate da accordi bilaterali.5149 Risoluzione A-32-17/199850 Organizzazione Internazionale dell’Aviazione Civile Provvisoria.51 MATEESCO MATTE, Les services aériens réguliers et non réguliers dans le systeme de Chicago, Annuaire de Droit Maritime et Aérien, 1980, pag 362 ss. 30 31.
2.5 La struttura degli accordi bilaterali A seguito del fallimento dell’Accordo sul trasporto aereo, per mettere in atto ildettato dell’art. 6, cioè per consentire ai vettori di linea di usufruire delle libertàdell’aria, si è reso necessario fare uso della formula dell’accordo aereo bilaterale perregolare i rapporti tra i due contraenti riguardo all’accesso al mercato e laconcorrenza, vale a dire la capacità di trasporto52 e le tariffe5354. La sovranità suglispazi aerei affermata dalla Convenzione di Parigi del 1919 e confermata dallaConvenzione di Chicago del 1944 ha favorito numerosissimi accordi bilaterali checonsentivano agli Stati il diritto di esercitare il trasporto aereo con compagniecontrollate dagli Stati stessi. In tale maniera la struttura del mercato del trasportoaereo si può configurare come monopolio nelle rotte nazionali mentre, nelle rotteinternazionali, si configurano regimi di oligopolio regolati appunto da accordibilaterali.L’accordo aereo bilaterale si compone di due parti distinte: - L’accordo, che comprende il complesso delle clausole che pongono in essere la concessione e ne stabiliscono le condizioni e le modalità di esercizio. - L’annesso, che contiene la tabella delle rotte lungo le quali i servizi delle due parti potranno rispettivamente articolarsi.Le clausole che compongono l’accordo possono raggrupparsi in due categorie:quelle comuni ad ogni accordo aereo con gli adattamenti necessari ai vari casi52 La capacità di trasporto aereo è la misura quantitativa dei servizi di trasporto aereo che uno o più vettori offrono o propongono di offrire in un mercato, o su una rotta. Essa può essere espressa in termini di stazza degli aeromobili, della loro tipologia, del numero di posti o di spazi per il noleggio (espressi in termini di volume o di peso), di frequenze o di qualche combinazione di questi termini.53 Le tariffe dei trasporti aerei sono uno dei tre elementi maggiori di regolamentazione del trasporto aereo internazionale insieme con l’accesso al mercato e alla capacità, anche se la loro importanza in materia regolamentare si è via via ridotta con la tendenza generale alla liberalizzazione del trasporto aereo.54 Nel 1946 fu siglato il primo accordo bilaterale concluso tra Regno Unito e Stati Uniti. Si tratta del cosiddetto accordo delle Bermuda e divenne il modello su cui si baserà negli anni successivi l’impianto dei successivi accordi bilaterali. 31 32.
particolari, e quelle specifiche ad ogni accordo. Le clausole dell’accordo aereohanno la funzione di regolare e disciplinare, nei suoi diversi aspetti giuridici,amministrativi, tecnici e commerciali, l’esercizio da parte delle impreserispettivamente designate dai due Stati contraenti, dei diritti garantiti dall’accordostesso. Sono quindi di importanza fondamentale, e in particolar modo lo è la clausolarelativa alla capacità, cioè alla formula adottata, nel caso concreto, dai contraenti perstabilire la quantità dei servizi da effettuarsi dai rispettivi vettori, avuto riguardo altipo di aeromobile impiegato.La parte che conferisce all’accordo il suo contenuto effettivo e sostanziale è latabella delle rotte. Essa contiene la descrizione dei percorsi e degli scali lungo i qualile imprese designate possono articolare i servizi. Le libertà che possono essereoggetto di accordo sono solo le cinque riconosciute dall’ICAO. Le libertà di sorvoloe di atterraggio, che sono le prime due libertà dell’aria, vengono di norma concessesenza difficoltà. Talvolta, è attribuito un valore economico al sorvolo per ilvantaggio che può offrire all’esercente. In tal caso anche il sorvolo, è oggetto dinegoziati, come avviene per i diritti commerciali.Di solito l’accordo aereo si fonda principalmente sullo scambio dei diritti di terza equarta libertà che sono concessi con una certa ampiezza e senza limitazioni sullabase di un numero uguale di scali fra le parti.Le restrizioni protezionistiche che a volte vengono introdotte riguardano il settoredella quinta libertà, che viene considerata accessoria e aggiuntiva rispetto ai diritti diterza e quarta libertà.Nel campo degli accordi aerei vige il principio della reciprocità, che consiste, inlinea generale, nell’assunzione, da parte di uno Stato, dell’impegno di riservare aicittadini e agli enti di un altro Stato il medesimo trattamento offerto ai propricittadini ed enti in un determinato campo di attività.Il principio di reciprocità è servito anche agli Stati per tutelare le imprese nazionali,per sostenerle a fronte della concorrenza internazionale, dalle regolamentazioniposte in essere dagli altri Stati. La concessione dei diritti di traffico discende dallavalutazione di una serie di elementi economici, politici, turistici e dalla grandeimportanza che riveste la posizione geografica del territorio. Un elemento che puòdefinirsi comune è quello negativo costituito dalla volontà protezionistica 32 33.
riscontrabile in via generale, che è in contrasto con l’interesse dello sviluppo deltrasporto aereo internazionale su più vasta scala.La reciprocità dell’accordo viene inteso come rapporto di equivalenza di diritti etrova nella tabella delle rotte la sua concreta espressione, anche se è da considerareche, a seconda del tipo di accordo prescelto, la formula della capacità possaesercitare un suo peso non indifferente, nel senso di poter produrre un’alterazionedell’equilibrio dell’accordo stipulato.2.6 Il processo di liberalizzazione all’interno dell’Unione europea In seguito all’adozione del regime di Chicago, l’Europa si era orientata versouna politica di protezione dei mercati nazionali attraverso un sistema di negoziazionibilaterali che dovevano rispondere a norme la cui applicazione tendeva a favorire lerispettive compagnie di bandiera.Nel corso degli anni settanta, però, l’opinione pubblica in Europa, influenzata damovimenti di tutela dei consumatori, riscontrava nel regime degli accordi bilaterali ilmotivo di tariffe del trasporto aereo più elevate di quelle praticate dalle compagnieaeree statunitensi. Contemporaneamente, negli USA fu avviata una nuova politicaorientata verso una revisione degli accordi bilaterali e verso una deregulation postain essere dall’Airline Deregulation Act (1978).Tutto ciò condusse, nel corso degli anni successivi, all’avvio di un processo diliberalizzazione del trasporto aereo all’interno dell’Europa unita. Esso si è realizzatoa seguito di un complesso di regolamenti del Consiglio, emessi nel corso degli ultimi20 anni e suddivisi in tre fasi differenti. Le prime due fasi (dal 1987 al 1990 55 e dal1990 al 199256) hanno costituito una disciplina transitoria, mentre la terza fase (1992– 1997) ha concluso la regolamentazione in modo definitivo nel campo del trasporto55 La fase 1 ammorbidì soltanto le norme fino ad allora operanti. Non risolse, eliminandolo, il regime bilaterale vigente. Con esso vennero soppresse le restrizioni che avevano impedito a più di un vettore nazionale di operare sulla stessa rotta. Ciò permise a compagnie “non di bandiera” di inserire nel proprio network rotte internazionali. Scomparvero molte restrizioni relative alla capacità, ovvero la possibilità di mutare la frequenza di operazioni su di una data rotta. 33 34.
aereo. L’esame della normativa introdotta dai regolamenti comunitari di “terza fase”nel Mercato comunitario consente di osservare che gli Stati membri si trovano adesercitare la propria sovranità nel settore del trasporto aereo in due modicompletante differenti; uno in qualità di membri della Comunità per i serviziintracomunitari, ed uno nei confronti dei paesi terzi esterni alla Comunità. Infatti, gliStati membri appartenenti alla UE non hanno necessità di stipulare accordi bilateralicon altri Stati membri per l’esercizio dei trasporti aerei intracomunitari poiché laComunità dal 1996 ha facoltà di emanare regolamenti in tema di trasporti aerei,come del resto per altri settori previsti dai Trattati comunitari. Nell’ambito delladisciplina del trasporto aereo nella Comunità risultano regolamentati il sistema ed icriteri per l’assegnazione delle rotte, la designazione dei vettori abilitati,l’effettuazione dei collegamenti di cosiddetta “quinta libertà” e il cabotaggio neicollegamenti domestici di ogni Stato.Con l’attuazione della terza fase di liberalizzazione viene definitivamente a cadereper i vettori comunitari l’esercizio delle rotte all’interno della Comunità mediante ilsistema incentrato sugli accordi bilaterali e viene quindi a presentarsi un nuovoassetto di relazioni tra Stati sovrani.In questi ultimi anni lUE ha puntato ad espandere il mercato interno per creare unospazio aereo regionale a tutti gli effetti. La Commissione ha ottenuto il pienoappoggio degli Stati membri in questa iniziativa e ha negoziato in questo settoresulla base dei mandati ottenuti dal Consiglio con lobiettivo di ottenere un vastomercato, costituito da circa trenta paesi57, che operi in base alla normativacomunitaria. Allinterno di questo spazio tutte le compagnie aeree avranno gli stessidiritti di cui oggi godono i vettori comunitari58. L’accordo che istituisce lo Spazio56 La fase 2 incrementò ulteriormente la zona di flessibilità in cui le aviolinee avrebbero potuto scegliere le tariffe, inoltre assicurò il libero accesso alle prestazioni dei servizi di linea per i diritti di traffico di terza e quarta libertà sulle rotte intracomunitarie.57 Alla data del 9 Giugno 2006 sono 35 Paesi (oltre ai 25 membri UE vi fanno parte Albania, Bulgaria, Bosnia, Croazia, Repubblica di Jugoslavia e Macedonia, Islanda, Montenegro, Norvegia, Romania, Serbia) con circa 500 milioni di utenti.58 Finora sono già stati compiuti passi importanti per conseguire tale obiettivo. La Norvegia e lIslanda, ad esempio, fanno già parte di questo mercato in virtù della partecipazione allo Spazio economico europeo (SEE): tutta la legislazione comunitaria è pertanto applicabile a questi paesi e le loro 34 35.
aereo comune europeo offrirà a tutti i paesi candidati la possibilità di entrare a farparte del mercato interno dellaviazione, con particolari benefici per i paesi per iquali ladesione non è imminente.2.7 Gli accordi sul trasporto aereo extracomunitario dell’Unione europeae degli Stati membri Anche dopo che il mercato interno comunitario è diventato realtà, gli Stati membri hanno continuato a concludere accordi bilaterali di trasporto aereo di stampo tradizionale: la maggior parte di essi ha un numero rilevante di accordi di questo genere con paesi stranieri59. Tali accordi si presentano sotto molte forme diverse e possono essere improntati ad un forte liberalismo o essere molto restrittivi: alcuni consentono una concorrenza aperta tra i vari vettori delle due parti, mentre altri impediscono praticamente la concorrenza tra gli operatori. Gli accordi "open skies" che di solito vengono negoziati dagli Stati Uniti sono accordi bilaterali tradizionali, nel senso che riservano diritti di traffico solo alle compagnie aeree delle due parti che sottoscrivono laccordo. Essi prevedono però leliminazione di restrizioni quantitative riguardo alla frequenza dei voli, alla capacità da garantire e al numero di vettori aerei autorizzati. Un elemento importante per lUE è che tali accordi consentono alle compagnie aeree delle due parti interessate di estendere le rotte tra tali parti per offrire servizi illimitati di quinta libertà ad altri paesi60. Tali servizi non hanno molto valore negli Stati compagnie aeree godono di tutti i diritti dei vettori comunitari. Un accordo siglato tra la CE e la Svizzera liberalizza sostanzialmente il trasporto aereo secondo la normativa comunitaria. Come per la Norvegia e lIslanda, la legislazione comunitaria nel settore del trasporto aereo si applica anche ai vettori aerei elvetici e la Svizzera fa parte a tutti gli effetti del mercato interno dei trasporti aerei. Lunica eccezione in questo quadro è lesclusione del cabotaggio allinterno dei singoli Stati membri e della stessa Svizzera.59 si calcola una media di 60-70 per Stato membro.60 Come risultato di tali accordi, gli USA godono di ciò che può essere considerato quasi un diritto di cabotaggio con l’UE. In altri termini, nonostante i vettori USA non possano operare veramente su rotte domestiche, essi hanno creato il cosiddetto hub and spoke network entro i confini europei. Il sistema hub and spoke consiste nello sviluppo di servizi che si irradiano in forma stellare da un aeroporto centrale verso quelli regionali. Ad esempio una compagnia americana con un hub a Francoforte può dialogare sia con Parigi che con Marsiglia. 35 36.
Uniti, visto che le destinazioni ulteriori da servire, ritenute interessanti sotto il profilo economico, sono relativamente poche, ma in altre parti del mondo, dove coesistono molti mercati internazionali vicini tra loro - ed è il caso dellUE -, essi si rivelano molto utili. In pratica tali diritti offrono ai vettori statunitensi laccesso al mercato interno europeo, mentre il mercato interno USA rimane strettamente chiuso agli operatori stranieri. Questo tipo di diritti viene attualmente utilizzato soprattutto dalle compagnie di trasporto merci statunitensi, che forniscono servizi di consegna allinterno dellUE. In Europa il primo open skies fu siglato nell’ottobre 1992 tra Stati Uniti e Paesi Bassi, e negli anni successivi venne firmato dalla maggior parte degli Stati europei. Dal 1992, quando è stato realizzato il mercato unico europeo, ci si è resi conto che allUnione Europea mancava ancora una politica coerente nel settore del trasporto aereo internazionale e sono state presentate alcune proposte a favore di un approccio europeo nelle relazioni internazionali in questo comparto61. La Commissione ha insistentemente sostenuto che gli Stati membri devono operare attraverso le istituzioni comunitarie per la gestione dei servizi aerei internazionali. Da tempo, infatti, la Commissione è convinta che il trasporto aereo trarrebbe beneficio da un approccio comunitario coerente, fondato sui principi e sulle procedure stabiliti nel trattato e orientato verso obiettivi comuni. Oggi le iniziative comunitarie riguardano molti aspetti del trasporto aereo, dalla sicurezza in senso lato alla tutela dei passeggeri, e per questo è sempre meno opportuno che le relazioni internazionali vengano gestite dai singoli Stati membri individualmente. Nel corso degli anni, però, i trasporti aerei internazionali hanno continuato ad evolversi nel contesto di accordi bilaterali, ma la natura stessa del sistema e lindividualismo con cui è stato applicato dagli Stati membri sono in conflitto con il sistema unificato di regole che è venuto a costituirsi nella Comunità. Essendo chiamata in causa sempre più spesso in caso di controversie, la Commissione ha avviato un procedimento contro otto Stati61 Il potere di negoziazione della Commissione della Comunità si fonda sull’art. 228 par. 1 del trattato: tale articolo infatti dispone che “quando le disposizioni del Trattato prevedono la conclusione di accordi fra la Comunità e uno o più Stati, oppure una Organizzazioni internazioni, tali accordi sono negoziati dalla Commissione”. 36 37.
membri che avevano sottoscritto accordi bilaterali con gli Stati Uniti: sette di essi (Belgio, Danimarca, Germania, Lussemburgo, Austria, Finlandia e Svezia) hanno concluso accordi di tipo open skies come quelli descritti e uno (Regno Unito)62 ha sottoscritto un accordo bilaterale più restrittivo. Il 5 novembre 2002 la Corte di giustizia europea si è pronunciata nei confronti di questi otto Stati membri63. Questa sentenza ha segnato l’inizio della politica estera in termini di aviazione comunitaria chiarendo i poteri della comunità nel campo dei servizi aerei internazionali.Dal punto di vista giuridico, la sentenza open skies comporta che gli Stati membrinon possano più agire isolatamente quando negoziano i servizi aerei internazionali inTrattati. Questi servizi necessariamente devono essere affrontati come oggetto diinteresse comunitario. Ciò significa, innanzitutto, che gli accordi bilaterali esistentinecessitano di essere adattati per riportarli in linea con il diritto comunitario.La sentenza rilevò che un accordo di servizio aereo tra uno Stato membro e unoStato terzo che permette la designazione solo di compagnie di proprietà o controllateda soggetti di nazionalità dello Stato membro firmatario dell’accordo èdiscriminatorio e infrange le norme comunitarie. Come risultato, ogni Stato membrodeve garantire pari accesso al mercato per rotte di destinazione all’esterno della UEad ogni vettore UE che sia stabilito sul suo territorio. I tradizionali servizi aerei sonoquindi contrari ai principi del mercato dell’aviazione che si è stabilito in Europa.Nel giugno del 2003 il Consiglio, la Commissione e gli Stati membri si sonoaccordati sulle modalità per risolvere le problematiche rilevate dalla Corte. Duemetodi furono identificati per emendare gli accordi bilaterali esistenti sul servizio62 Cause C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 e C-476/98 contro Regno Unito, Danimarca, Svezia, Finlandia, Belgio, Lussemburgo, Austria, Germania. 63 La Corte ha stabilito che gli otto accordi citati in precedenza contengono elementi che privano i vettori aerei comunitari dei diritti sanciti dal trattato, in quanto le clausole riguardanti la nazionalità contenute negli accordi rappresentano unevidente violazione del diritto di stabilimento sancito dallarticolo 43. Pertanto, anche se la Corte non avrebbe potuto invalidare gli accordi a norma del diritto internazionale, essi comunque costituiscono una violazione del diritto comunitario di cui gli Stati membri sono responsabili nei confronti di chi beneficia del diritto di stabilimento. 37 38.
aereo. Essi potevano essere adeguati alla normativa UE modificando ogni ASA64singolarmente, o effettuando la negoziazione di ogni singolo accordo orizzontale conl’azione della Commissione su mandato degli Stati membri della UE65. Nellamedesima riunione stabilì di predisporre dei negoziati tra la Comunità e gli StatiUniti per predisporre un nuovo accordo sui servizi aerei internazionali. Per lungotempo, però, i negoziati rimasero bloccati a causa delle differenti esigenze edopinioni degli Stati che paiono rendere difficile il proseguimento degli accordi. Nelnovembre 2005, comunque, le parti hanno annunciato la ripresa delle trattative e lafirma di un testo di accordo preliminare. L’accordo garantisce nuove opportunità peri vettori europei ed americani, una salutare competizione per una crescita delmercato e maggiori connessioni tra metropoli e città su entrambe le spondedell’atlantico.Una volta entrato in vigore, questo nuovo accordo detto soventemente open aviationarea (o transatlantic common aviation area) sostituirà definitivamente gli esistentiaccordi bilaterali siglati dagli Stati membri con gli USA.64 Air Services Agreement.65 Un accordo orizzontale è un accordo negoziato dalla Commissione nell’interesse degli Stati membri, per ricondurre tutti gli accordi bilaterali sui servizi aerei tra gli Stati membri e un dato Stato terzo in linea con le leggi comunitarie. Ogni accordo orizzontale ha lo scopo di emendare rilevanti norme di tutti gli ASA bilaterali nel contesto di una singola negoziazione con una terza nazione. 38 39.
CAPITOLO TERZO GLI AEROMOBILI CIVILI E LA LORO TUTELA NELLA CONVENZIONE DI CHICAGO3.1 Aeromobili civili e di Stato La Convenzione di Chicago, secondo il dettato dell’art. 3, si occupaunicamente degli aeromobili civili; non disciplina, invece, i cosiddetti aeromobili diStato. La distinzione tra aviazione civile e di Stato vede le sue radici agli inizi delventesimo secolo, quando Fauchille propose un progetto di divisione tra aeromobilipubblici e privati. Il progetto di Fauchille rappresenta un documento molto 39 40.
importante in seno alla Conference of Aerial Navigation di Parigi del 1910 in cuiessa venne discussa.Molti Stati convennero sulla necessità di creare almeno due diverse categorie diaeromobili, ma non riuscirono poi nell’intento di determinare un esatto metododistintivo.Nemmeno la Convenzione di Parigi del 1919 riuscì a delineare una correttaclassificazione degli aeromobili: nonostante distinguesse tra aeromobili pubblici eprivati, non venivano regolate in modo chiaro alcune categorie di aeromobili, comequelli militari, doganali e di polizia. Inoltre, quando venne siglata la ConvenzionePan-Americana (che ricalcava la Convenzione di Parigi) che asseriva in modoesplicito che il suo ambito di applicazione era rivolto unicamente agli aeromobilicivili, la dottrina si interrogò sull’inclusione nella trattazione della Convenzione diParigi degli aeromobili di Stato.66La risoluzione n. 1055 della CINA fornì il definitivo chiarimento sull’argomentoasserendo che “[…] la Convenzione non si applica agli aeromobili militari, doganalie di polizia”.Si giunse, così, alla Convenzione di Chicago, che riguardava unicamente e in modoesplicito gli aeromobili civili. L’art. 3 della Convenzione, infatti, dispone: “lapresente Convenzione è applicabile solo agli aeromobili civili e non si applica agliaeromobili di Stato”, specificando che “gli aeromobili impiegati nei servizi militaridoganali o di polizia sono aeromobili di Stato67”.L’art. 3 a tal proposito si rivela ambiguo in quanto non fornisce una definizioneesauriente del concetto di aeromobile di Stato e, di conseguenza, il dettato delparagrafo b) è stato oggetto di una attenta analisi interpretativa.Secondo parte della dottrina, l’art. 3 non può essere annoverato tra le definizionichiare68, ma ciò sembra non creare nessun problema interpretativo nella pratica66 In molti articoli della Convenzione di Parigi, infatti, veniva utilizzato il termine “ogni aeromobile”. Questa dicitura può essere ricondotta anche agli aerei non civili. Ad esempio l’art. 25: “ogni Stato contraente adotta misure per assicurare che ogni aeromobile che supera i limiti del suo territorio […] deve seguire le regole stabilite dall’allegato D”(regole dell’aria).67 Art. 3 lettera b) Convenzione di Chicago.68 Cooper, tra i redattori della Convenzione di Chicago, asserisce che la definizione di aeromobili di Stato non è sufficiente. Essa va interpretata secondo un principio di funzionalità secondo cui un 40 Recommended
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References: Art. 1
 art. 7
 Articolo 89
 Art. 2
 art. 5
 Art. 1
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 Art. 3