Source: http://www.agrar-info.at/blog/kategorie/agrarische_operation/
Timestamp: 2018-12-17 05:49:21+00:00

Document:
Agrarische Operation | Agrar Tirol
1883: Gesetz für die „Gemeindegründe“
Category Archives: Agrarische Operation
Das AgrVG enthält keine Bestimmungen, die als Sonderregelungen auf dem Gebiet der Rechtskraft verstanden werden können. Vielmehr bestimmt § 14 AgrVG, dass die Bescheide der Agrarbehörden und die von ihnen genehmigten Vergleiche insbesondere auch hinsichtlich der Vollstreckbarkeit die Rechtswirkungen gerichtlicher Urteile und Vergleiche, soweit es sich aber um Bescheide in Angelegenheiten handelt, zu deren Entscheidung außerhalb eines Agrarverfahrens die Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung zuständig wären, die Rechtswirkungen verwaltungsbehördlicher Bescheide haben. Insgesamt liegt daher dem AgrVG dasselbe Konzept der „Rechtskraft“ von agrarbehördlichen Bescheiden zugrunde, wie es sich auch nach dem AVG ergibt, also die Verbindlichkeit, die grundsätzliche Unwiderrufbarkeit und Unabänderlichkeit und die Unanfechtbarkeit (nach dem Verstreichen der in § 7 AgrVG geregelten Fristen). Darauf nimmt das TFLG auch mehrfach Bezug (vgl zB zum Rechtskräftig-Werden von Regulierungsplänen § 68 TFLG). (Vgl dazu Raschauer in Holoubek/Lang, Hrsg, Rechtskraft im Verwaltungs- und Abgabenverfahren, 2008, 288 mwN; Vgl zB VwGH 25. 2. 2009, 2007/07/0122, 26. 6. 2008, 2008/07/0106, 9. 11. 2006, 2005/07/0213)
Freilich finden sich verfahrensrechtliche Regelungen immer wieder auch in den besonderen Verwaltungsvorschriften. (Vgl schon Lang, Tiroler Agrarrecht, Bd II (1991) 13) Unter anderem ergeben sich aus des Bestimmungen des TFLG „Verfahrensgliederungen“, die zu einer Mehrzahl von selbständigen Verfahren im selben Gegenstand führen können, etwa die bescheidmäßige Einleitung des Regulierungsverfahrens (§ 62 Abs 1 TFLG), die Entscheidung über die Eigenschaft als agrargemeinschaftliches Grundstück (§ 33 Abs 5 TFLG), die Einrichtung von Agrargemeinschaften als Körperschaften öffentlichen Rechts (§ 34 Abs 2 TFLG), die Feststellung der Eigentumsverhältnisse (§ 38 Abs 1 TFLG), die Feststellung der Anteilsverhältnisse (§ 65 Abs 1 TFLG), die vorläufige Regulierung (§ 70 TFLG) und die Erlassung des Regulierungsplans (§ 65 Abs 2 TFLG).
Dabei kann sich ergeben, dass an einer bestimmten Liegenschaft das individuelle Eigentum einer Person besteht oder dass an bestimmten Grundstücken das Eigentum einer „Agrargemeinschaft“ oder das Eigentum einer „Gemeinde“ eingetragen ist. Es kann sich auch ergeben, dass das Eigentum einer „Nachbarschaft“, „Interessentschaft“, „Fraktion“ oder dgl verbüchert ist.
Auslegungsfragen stellen sich in Anbetracht der verschiedenen verwendeten Bezeichnungen. Eine „Alm“ kann sich bei näherem Studium der Unterlagen unproblematisch als Bezeichnung für eine bestimmte – schlichte oder schon körperschaftlich eingerichtete – „Agrargemeinschaft“ erweisen. Eine „Interessentschaft“ kann sich bei näherer Analyse als eine nie untergegangene und deshalb auch heute noch fortbestehende Rechtsperson im Sinn von § 27 ABGB, als eine, wie gezeigt, (noch) nicht körperschaftlich eingerichtete Agrargemeinschaft im Sinn von § 34 Abs 1 TFLG erweisen.
Aus diesem Grund kann auch die Bezeichnung „Gemeinde X“ als Eigentümerin interpretationsbedürftig sein, da sie nicht notwendig gleichbedeutend mit einer heute bestehenden „politischen Gemeinde“ im Sinn von Art 115 B-VG gleichen Namens sein muss. Wurden doch in den historischen Urkunden auch „Kirchengemeinden“, „Fraktionen“ und andere Nutzergemeinschaften als „Gemeinden“ bezeichnet. Auch der Verfassungsgerichtshof hat in VfSlg 9336/1982 (unter III. 1.) anerkannt, dass es Fälle gibt, in denen der Begriff „Gemeinde“ in Wahrheit eine Summe von Nutzungsberechtigten, nicht jedoch die politische Gemeinde meint. (Jüngst in diesem Sinn auch der Verwaltungsgerichtshof VwSlg 18171 A/2011 vom 30.6.2011 Zl 2010/07/0091, 6.3.2: Der Verfassungsgerichtshof wies im Erkenntnis VfSlg 9336/1983 darauf hin, dass es im Flurverfassungsrecht die Erscheinung gebe, dass eine „Gemeinde“ die Bezeichnung für die Summe der nutzungsberechtigten Eigentümer sei. Dies gelte insbesondere dann, wenn Grundstücke in Ausführung der Gesetze über die Regulierung und Ablösung der Servituten einer Gemeinde (Ortschaft) oder einer Gesamtheit von Berechtigten zu gemeinsamer Benutzung und gemeinsamem Besitz abgetreten worden sind. In diesen Fällen erfasse der Begriff „Gemeinde“ eine juristische Person, die sich aus Nutzungsberechtigten zusammensetze. Gleiches gilt für die Fälle von Grundstücken gem § 15 Abs. 1 lit. b Flurverfassungs-Grundsatz-Gesetz 1951. „Gemeinde“ bedeutet in dieser Gesetzesbestimmung eine Gemeinschaftsorganisation der Nutzungsberechtigten.)
Andererseits gibt es auch Fälle, in denen etwa das zugunsten einer „Ortschaft“ einverleibte Eigentum heute als Eigentum einer politischen Gemeinde zu sehen ist. So hat der Verfassungsgerichtshof in VfSlg 9336/1982 angenommen, dass mit dem Wirksamwerden der Deutschen Gemeindeordnung in Österreich im Jahr 1938 das Vermögen von „Ortschaften“ und „Fraktionen“ kraft Gesetzes auf die politische Gemeinde übergegangen sei. Näher betrachtet, trifft dies – wie in VfSlg 4229/1962 präziser zitiert wurde – jedoch nur auf „Ortschaften, Fraktionen und ähnliche innerhalb einer Gemeinde bestehende Verbände, Körperschaften und Einrichtungen gemeinderechtlicher Art“ zu (Art II Abs 1 der Einführungsverordnung GBlÖ 408/1938). „Nachbarschaften“, „Kirchsprengel“ uam, wohl auch manche „Fraktionen“, bildeten jedoch keine Einrichtungen gemeinderechtlicher Art, sondern Eigentümergemeinschaften.
(Vgl als Ausdruck des zeitgenössischen Verständnisses: „Mit Bescheid vom 9. Jänner 1939, Zl. 96112-2/J/39 hat die [damals für Osttirol zuständige] Landeshauptmannschaft Kärnten in Klagenfurt entschieden, daß die Interessentschaft Innere und äußere Grossrotte keine Einrichtung gemeinderechtlicher Art ist, da sie nur aus agrargemeinschaftlichen Grundstücken besteht und sonach die Bestimmung des Art. 11 § 1 Abs 1, G.Bl.f.d.L.Österreich Nr. 408 keine Anwendung zu finden hat“)
Dies ist vor folgendem Hintergrund von Bedeutung: Liegenschaften, die im Eigentum einer Gemeinde stehen, bilden „Gemeindevermögen“ im weiteren Sinn. Solches Gemeindevermögen kann Gemeindevermögen im engeren Sinn sein, wenn es Verwaltungs- oder Finanzzwecken der Gemeinde dient. Es kann „öffentliches Gut“ bilden, wenn es der gemeinverträglichen Nutzung der Allgemeinheit (Gemeingebrauch) dient. Und es kann „Gemeindegut“ sein, wenn es vor allem der gemeinschaftlichen Nutzung durch die an bestimmten Liegenschaften Nutzungsberechtigten gewidmet ist. In allen diesen Fällen ist allerdings ein Erwerbstitel erforderlich. Das heißt, dass Gemeindevermögen – in der Ausprägung von Gemeindegut – nicht allein dadurch entstanden ist, dass bestimmte Gemeindebürger an bestimmten Liegenschaften auf Grund alter Übung nutzungsberechtigt sind.
Im Zentrum der aktuellen Auseinandersetzungen stehen Fälle, in denen die Agrarbehörde rechtskräftig entschieden hat, dass Grundeigentum einer Agrargemeinschaft gegeben ist. Dies kann im Einzelfall ganz unterschiedliche rechtliche „Hintergründe“ haben:
– Die Entscheidung kann Liegenschaften betreffen, die bislang im nicht näher bestimmten schlichten Miteigentum der Nutzergemeinschaft oder im Eigentum einer „Nachbarschaft“, „Interessentschaft“ o dgl standen, sodass mit der körperschaftlichen Verfassung der Agrargemeinschaft auch die Eigentumsübertragung an diese Körperschaft verbunden wurde. Da solche „Nachbarschaften“ oder „Interessentschaften“ keine Körperschaften öffentlichen Rechts waren, liegt eine konstitutive Eigentumsübertragung vor.
– Die Entscheidung kann Liegenschaften betreffen, die von der Agrargemeinschaft im Rahmen einer „normalen“ zivilrechtlichen Transaktion erworben worden sind, so dass die Entscheidung rein deklarative Bedeutung hat.
– Grundsätzlich ist es auch denkbar, dass die Entscheidung ein Grundstück betrifft, das bislang im verbücherten individuellen Eigentum einer bestimmten natürlichen oder juristischen Person lag, sodass die Entscheidung – wenn sie rechtskräftig wird – konstitutiv einen Eigentumgsübergang bewirkt.
Von der Konstellation, dass Eigentum einer politischen Gemeinde durch agrarbehördliche Entscheidung in das Eigentum einer Agrargemeinschaft einbezogen wurden, zu unterscheiden sind weiters Fälle, in denen die Agrargemeinschaft schon zuvor auf zivilrechtlichem Weg von der politischen Gemeinde das Eigentum an den betreffenden Grundstücken erworben hatte, sodass die Entscheidung der Agrarbehörde bloß deklarative Bedeutung hat. Von dieser Konstellation sind schließlich Fälle zu unterscheiden, in denen bisher das Eigentum einer „Gemeinde“ verbüchert gewesen war, ohne dass dem jedoch das nachgewiesene Eigentum einer „politischen Gemeinde“ zugrundelag, da sich möglicher Weise aus den bezüglichen Urkunden ergeben kann, dass das Eigentum einer liegenschaftsbezogenen „Realgemeinde“ gemeint war.
Nicht nur die Bezeichnung des Eigentümers im Grundbuch, auch der bescheidförmige Abspruch der Agrarbehörde im Zusammenhang mit Fragen des Eigentums kann interpretationsbedürftig sein. So hat der Verfassungsgerichtshof in VfSlg 17.779/2006 entschieden, dass eine Übertragung des Eigentums von einer Gemeinde an eine Agrargemeinschaft jedenfalls anzunehmen ist, wenn das Eigentum der Agrargemeinschaft im Bescheid „wörtlich ausgesprochen“ wurde.
Von einer Übertragung des Eigentums von einer politischen Gemeinde auf eine Agrargemeinschaft kann, wie erwähnt, nur dann gesprochen werden, wenn Eigentum der politischen Gemeinde schon vor der agrarbehördlichen Entscheidung gegeben war. Dies ist im Hinblick auf spezielle Konstellationen in älteren Bescheiden von Bedeutung. Wie ist es etwa zu verstehen, wenn sich in einem Bescheid die Wendung findet „Das Regulierungsgebiet ist als Gemeindegut der Gemeinde W ein agrargemeinschaftliches Grundstück im Sinne des § 36 Abs 2 lit d TFLG 1952 und steht im Eigentum der Agrargemeinschaft W“? Ein solcher Bescheidspruch scheint aus heutiger Sicht in widersinniger Weise doppeltes Eigentum – der Gemeinde und der Agrargemeinschaft – zu begründen.
Ein adäquates Verständnis ergibt sich nur, wenn man berücksichtigt, dass erstens der flurverfassungsrechtliche Begriff des Gemeindeguts nicht gleichbedeutend ist mit dem gemeinderechtlichen Begriff des Gemeindeguts und dass Bescheide aus der zum Zeitpunkt ihrer Erlassung maßgeblichen Rechtslage heraus zu interpretieren sind. Der gemeinderechtliche Begriff des Gemeindeguts hat, wie erläutert, das Eigentum der politischen Gemeinde zur Voraussetzung; das Flurverfassungsrecht regelt dagegen in erster Linie kollektive Nutzungsformen. Das TFLG 1935 und das TFLG 1952 unterschieden – wie allein der jeweilige § 36 zeigt – im Hinblick auf Gemeinden zwischen „Besitz“ und grundbücherlicher Zuschreibung (Eigentum).
Nach den genannten Gesetzen hatte die Agrarbehörde dann, wenn sie die Eigenschaft von Grundstücken als agrargemeinschaftliche Grundstücke feststellte, diese einer der gesetzlich vorgegebenen Kategorien von agrargemeinschaftlichen Grundstücken zuzuordnen. Wenn nicht ein in den anderen Absätzen und literae geregelter spezieller Tatbestand gegeben war, blieb oft nur der Auffangtatbestand des Abs 2 lit d übrig: „das einer gemeinschaftlichen Benutzung nach den Bestimmungen der Gemeindeordnung unterliegende Gemeindegut, bzw Ortschafts-, Fraktionsgut“.
Zumeist wurde in den von mir eingesehenen Bescheiden jedoch korrekt formuliert: „… sind agrargemeinschaftliche Grundstücke in der Ausprägung des/im Sinn von § 36 Abs 2 lit d TFLG 1935 … sie stehen im Eigentum der Agrargemeinschaft X“. Bei Vorliegen einer solchen Formulierung entsteht nicht einmal der Anschein von Eigentum der politischen Gemeinde, da die bloße Bezeichnung von Grundstücken als „Gemeindegut“ – durch Bezugnahme auf § 36 Abs 2 lit d TFLG 1935 – selbstverständlich kein Eigentumserwerbstitel für die politische Gemeinde ist.
Gemäß § 65 Abs 2 lit b TFLG hat der Regulierungsplan ua die „Entscheidung“ nach § 38 Abs 1 – also über die Eigentumsverhältnisse – zu enthalten. Gemäß § 71 TFLG sind Zusammenlegungen, Flurbereinigungen und die Ordnung der rechtlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse an agrargemeinschaftlichen Grundstücken durch Regulierungen oder Teilungen unter Ausschluss des Rechtsweges von der Agrarbehörde durchzuführen.
Der Gesetzeslage kann unzweideutig entnommen werden, dass die Möglichkeit einer rechtsgestaltenden Eigentumszuordnung von den Befugnissen der Agrarbehörde mitumschlossen ist. Selbst ein Interpret, der unter Außerachtlassung der gebotenen systematischen Auslegung allein den Begriff „Feststellung“ in § 38 TLFG herausgreifen wollte, wäre mit der Frage konfrontiert, ob eine bloß das Ergebnis eines Ermittlungsverfahrens dokumentierende „deklarative“ Feststellung oder aber eine auch auf Rechtsgestaltung abzielende „konstitutive“ Feststellung gemeint ist. (Vgl Raschauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl, 2009, Rz 901). Die Bezeichnung desselben Akts als „Entscheidung“ knüpft an die früher maßgebliche Unterscheidung von „Entscheidung und Verfügung“ an (vgl die frühere Fassung des § 56 AVG): Als Entscheidungen sind demnach insbesondere auch der Rechtskraft fähige streitentscheidende individuelle Verwaltungsakte gemeint; als solche können sie rechtsgestaltende Wirkung haben. Eben darauf nimmt § 72 TLFG Bezug: Danach erstreckt sich die Zuständigkeit der Agrarbehörde – unter Ausschluss der Zuständigkeit anderer Behörden – insbesondere auf Streitigkeiten über das Eigentum an den in das Verfahren einbezogenen Grundstücken.
Insgesamt ist die Agrarbehörde daher nicht auf die Vornahme einer Grundbuchabfrage o dgl beschränkt, mit der Konsequenz, sich allenfalls auf ein non liquet beschränken zu müssen. Ihr obliegt in diesen Fällen auch nicht die Beurteilung einer Vorfrage, vielmehr ist sie dann – grundsätzlich unter Ausschluss einer gerichtlichen Entscheidungsbefugnis – selbst die in der Hauptsache zur Entscheidung berufene Behörde. Die Agrarbehörde hat im Sinn der Rechtssicherheit klare Verhältnisse zu schaffen, also erforderlichenfalls rechtsgestaltend „festzustellen“. Wenn die Agrarbehörde das Eigentum eines Rechtsträgers „feststellt“ und wenn diese Feststellung unangefochten bleibt, dann ist dieser Rechtsträger Eigentümer im Rechtssinn.
Auf Grund des Erk VfSlg 18.446/2008 ist hinsichtlich der Tätigkeit und Kompetenz der Agrarbehörde zur rechtskräftigen Entscheidung über die Eigentumsverhältnisse an agrargemeinschaftlichen Grundstücken Verwirrung entstanden. In einer ganzen Serie von Entscheidungen aus den Jahren 2010 und 2011 hat der Tiroler Landesagrarsenat die Auffassung vertreten, dass historische agrarbehördliche Entscheidungen, mit denen festgestellt wurde, dass die (nicht regulierte) Agrargemeinschaft Eigentümerin der agrargemeinschaftlich genutzten Grundstücke sei, „Gemeinschaftseigentum der Ortsgemeinde und der Nutzungsberechtigten“ entstehen ließen. Als „atypisches Gemeindegut“ würden solche Rechtsverhältnisse ein Anteilrecht der Ortsgemeinde auf den Substanzwert der Liegenschaften begründen.
Diese Entscheidungen knüpfen formal an das VfGH Erk Slg 18.446/2008 und die TFLG-Novelle 2010 an. Übersehen wird dabei jedoch, dass beide Rechtsgrundlagen insbesondere historisches Eigentum der Ortsgemeinde voraussetzen, dessen Existenz einen gültigen Eigentumstitel erfordert. Weil die Agrarbehörde distinktiv entschieden hat, wer Eigentümer ist, steht in all diesen Fällen jedoch fest, dass die Ortsgemeinde gerade keinen Eigentumstitel besaß und dementsprechend nie Eigentümerin war.
In einer Serie von gut einem Dutzend Erkenntnissen vom 30.6.2011 hat der Verwaltungsgerichtshof in dieser Streitfrage Position bezogen. Darin wurde die Rechtsposition der Agrargemeinschaften als zivilrechtliche Eigentümerinnen des Regulierungsgebietes klargestellt. Insoweit die historische Agrarbehörde bei der Entscheidung über Rechtsverhältnisse beim Zuständigkeitstatbestand für „Gemeindegut/Fraktionsgut“ angeknüpft haben, wurde dies jedoch als bescheidmäßige Feststellung ehemaligen Eigentums der Ortsgemeinde missverstanden. Für eine solche – im wahrsten Sinn des Wortes – „Unterstellung“ fehlt jedoch jede Rechtsgrundlage.
Sonderbehörden im Rahmen der Bodenreform
Die Behörden in der Monarchie
Die Durchführung der drei Reichsrahmengesetze 1883, RGBl 92-94, wurde von Anfang an Besonderen Verwaltungsbehörden übertragen (§§ 6 ff des Gesetzes RGBl 1883/92; § 1 RGB l 1883/93; § 1 RGBl 1883/94), weil die bisherige Kompetenz der Zivilgerichte endlose Prozesse zur Folge hatte, aber keine sinnvolle Neuordnung der unsicheren Rechtsverhältnisse und agrarischen Bewirtschaftungsprobleme agrargemeinschaftlicher Grundstücke herbeiführen konnte. Als neue Behörden wurden in erster Instanz „Lokalkommissäre“, in zweiter Instanz „Landeskommissionen“ und in oberster Instanz eine „Ministerialkommission“ für agrarische Operationen eingerichtet, die organisatorisch mit den politischen Landesbehörden (Statthalterei bzw Landesregierung) und dem Ackerbauministerium verbunden waren. (Siehe dazu Oberhofer/Pernthaler, Das Gemeindegut als Regelungsgegenstand der historischen Bodenreformgesetzgebung, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler (Hg), Die Agrargemeinschaften von Tirol (2010) 207ff, 211ff, 221; Adamovich sen, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts. Erster Band: Allgemeiner und formalrechtlicher Teil, 1954, 162)
Die neuen Sonderbehörden sollten auf Grund ihrer besonderen Organisationsstruktur Kenntnis der lokalen und regionalen Besonderheiten mit rechtlicher und fachlicher Sachkunde, aber auch Entscheidungsautorität einer „politischen Behörde“ verbinden. Auf Grund ihrer Unabhängigkeit und richterlichen Mitglieder waren die Entscheidungen der Landes- und Ministerialkommissionen von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes gemäß § 3 lit b des Gesetzes RGBl 36/1876 ausgeschlossen. Dafür kam den Entscheidungen („Erkenntnissen“) dieser Behörden und den von ihnen genehmigten Vergleichen die Rechtswirkungen richterlicher Erkenntnisse bzw Vergleiche zu, die unmittelbar vollstreckbar waren. (Pernthaler, Die Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag (1977) 18; diese Beschränkung der Verwaltungsgerichtskontrolle wurde erst durch § 8 der Agrarbehördengesetznovelle 1974, BGBl 476 beseitigt; § 7 RGBl 1883/92)
Schon vor dem Inkrafttreten der Bundesverfassung wurde die Organisation der Agrarbehörden neu geordnet; dies durch das Gesetz StGBl 1920/195. An die Stelle der „beeideten Lokalkommissäre“ traten „Agrarbezirksbehörden“, in den Ländern wurden „Agrarlandesbehörden“ und die „Agraroberbehörde“ beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft eingerichtet. Durch das Bundesgesetz, BGBl 1925/281, wurde diese Organisation der durch die B-VG-Novelle 1925 neu geordneten allgemeinen staatlichen Verwaltungen in den Ländern angepasst und durch das Bundesgesetz, BGBl 1937/133, in die noch heute geltende Organisation der Agrarbehörden umgewandelt: In erster Instanz ist die monokratisch organisierte Agrarbezirksbehörde als Sonder-Landesbehörde tätig, soweit die Landesgesetzgebung auf Grund der Ermächtigung des § 3 Abs 2 des Agrarbehördengesetzes 1950 nicht von der Einrichtung eigener Agrarbezirksbehörden absieht und ihre Aufgaben dem Amt der Landesregierung zuweist, was nach der Judikatur des VfGH verfassungsrechtlich unbedenklich sei, obwohl die Bundesverfassung dieses Amt eindeutig als unselbständiges Hilfsorgan der Landesbehörden konstruiert. (Raschauer, Allgemeines Verwaltungsrecht³ (2009) Rz 294; VfGH Erk Slg 3681/1960 und Folgejudikatur; Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer² (1988) 369 ff hält diese Judikatur für unrichtig und daher die bundes- und landesgesetzlichen Regelungen über das Amt der Landesregierung als Agrarbehörde erster Instanz für verfassungswidrig. Vgl dazu auch die Literaturhinweise bei Antoniolli/Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht³, 1996, 434)
Während der deutschen Besetzung traten an die Stelle der österreichischen Vorschriften die Bestimmungen der Verordnung vom 16.2.1940, RGBl I, 367; durch die Kundmachung BGBl 1946/85 auf Grund des § 1 Abs 2 Rechts-Überleitungsgesetzes, StGBl 1945/6, wurden diese deutschen Rechtsvorschriften als aufgehoben erklärt und die ehemaligen österreichischen Vorschriften gemäß § 1 Abs 3 R-ÜG neuerlich in Geltung gesetzt. Dies, weil sie gemäß § 1 Abs 1 R-ÜG „mit den Grundsätzlichen einer echten Demokratie unvereinbar sind und dem Rechtsempfinden des österreichischen Volkes widersprechen“; vgl dazu VfGH Erk Slg 4320/1962 über den Unterschied zwischen Polizeistaat und (dem österreichischen) Rechtsstaat. In der Fassung der Novelle BGBl 1947/179 wurden die ehemaligen österreichischen Vorschriften als „Agrarbehördengesetz 1950“, BGBl 1951/1 wiederverlautbart und novelliert (BGBl I 1999/191 und BGBl I 2006/113). (Die Landesausführungsgesetze – für Tirol: LGBl 1948/32 – zitiert H. Mayer, Das österreichische Bundesverfassungsrecht. Kurzkommentar4 (2007), Anhang B 9. (1039)
Die Einrichtungsvorschriften der republikanischen Verwaltungsorganisation hielten an der oben dargestellten kommissionellen Behördenstruktur mit quasi-richterlichen Unabhängigkeit der Senate fest, wie sie seit 1883 die Agrarbehörden auf Landesebene und bei der Zentralbehörde kennzeichnete. Das war schon deshalb erforderlich, weil sich weder am sachlichen Wirkungsbereich der „Bodenreform“ noch an der Kombination von zivilrechtlicher und verwaltungsbehördlicher Entscheidungsbefugnis – unter Ausschluss des ordentlichen Rechtsweges – der Agrarbehörden irgendetwas änderte. Wie in der Folge noch ausführlich begründet wird, erfasste diese umfassende Kognitionsbefugnis der Agrarbehörden seit den oben angeführten Reichsrahmengesetzen von 1883 unverändert bis heute als Kernkompetenz die Eigentumsfeststellung an agrargemeinschaftlichen Grundstücken sowohl bei Agrargemeinschaften im privaten Eigentum als auch beim Gemeindegut im Eigentum der Gemeinde. (Pernthaler, Eigentum am Gemeindegut, ZfV 2010, 376 f)
Verfassungsrechtliche Organisationsvorgaben
Agrarsenate als „eingreifende Verwaltungsjustiz“
Die Agrarsenate nach den Reformgesetzen von 1883 waren von Anfang an als „Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag“ von der Jurisdiktion des Verwaltungsgerichtshofes gemäß § 3 lit b des Gesetzes, RGBl 1873/36, ausgenommen. (VfSlg 1390/1931; 5741/1968; 6508/1971; Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme des Agrarrechtes, JBl 1968, 287; Gatterbauer/Kaiser/Welan, Aspekte des österreichischen Flurverfassungsrechtes 1972, 39) Die Gründe für diese Sonderstellung lagen einerseits in der zivilrechtlichen Kognitionsbefugnis der Agrarbehörden und die damit verbundene Ausnahme von der Allzuständigkeit der ordentlichen Gerichtsbarkeit von diesen speziellen „bürgerlichen Rechtssachen“. Andererseits schien mit dem Wesen der Verwaltungsaufgabe „Bodenreform“ nur die Form der „eingreifenden Verwaltungsjustiz“ vereinbar zu sein, die dem Verwaltungsgerichtshof als Kassationsgericht verwehrt war, hier aber wegen der komplexen verwaltungsrechtlichen und zivilrechtlichen Elemente der Bodenreform eine unabdingbare Entscheidungsvoraussetzung war.
Die Betrauung derartiger unabhängiger Kollegialbehörden mit einer „judiziellen Ingerenz auf dem Gebiet der Administration“ hatte im Bodenreformrecht auch eine lange Tradition. In den parlamentarischen Materialien zum Einrichtungsgesetz des Verwaltungsgerichtshofes von 1875 werden als bereits bestehende Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag die „Kommissionen zur Servitutenregulierung“ gemäß Kais. Patent vom 3.7.1853, RGBl 130, und in Rahmen der Lehensaufhebung gemäß RGBl 1862/103, 1868/8-10 und 1869/103-112 erwähnt.
„Eingreifende Verwaltungsjustiz“ im Sinne der Funktionen der Agrarbehörden in der Bodenreform setzt aber volle zivilrechtliche Kognitionsbefugnis der entscheidenden Senate voraus, weil anders die Ausschaltung der Kontrolle des Verwaltungsgerichtshofes und der Entscheidungsbefugnis der Zivilgerichte („ordentlicher Rechtsweg“) schon nach dem rechtsstaatlichen Standard der österreichischen Monarchie nicht erklärbar wäre. (Lemayer, Der Begriff des Rechtsschutzes im öffentlichen Rechte (Verwaltungsgerichtsbarkeit) im Zusammenhang der Wandlungen der Staatsauffassung betrachtet, Grünhuts Zeitschrift für das Privat- und öffentliche Recht der Gegenwart 29 (1902) 109 f unter Hinweis auf die Zusammenhänge und Unterschiede der Kollegialbehörden gegenüber der „landesfürstlichen Verwaltungsrechtspflege“)
Kassatorische Rechtskontrolle über die Agrarsenate
In einigen sehr frühen Entscheidungen des VfGH (Erk Slg 214, 633 und 637/1926; vgl auch VfSlg 10.080/1984) wurde klargestellt, dass die Agrarsenate zwar die Kriterien der Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag erfüllen – Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit ihrer Mitglieder, Unaufhebbarkeit der Erkenntnisse im Verwaltungsweg, Beteiligung richterlicher Organe – aber keine Gerichte im Sinne der Bundesverfassung („spezielle Verwaltungsgerichte“), sondern Verwaltungsbehörden im Sinne des Art 144 B-VG sind. Im Besonderen wurde in diesen Erkenntnissen auch der organisatorische Einfluss der maßgebenden Organe der Verwaltung oberster und mittlerer Instanz (Landeshauptmann und zuständiger Bundesminister) als Kriterium der Verwaltungsbehörde hervorgehoben.
Agrarsenate als Tribunale gemäß Art 6 MRK
Die Auseinandersetzung um den Begriff „zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen“ („civil rights and obligations“) und die daran geknüpften Garantien einer gerichtlichen Entscheidung in einem fairen Verfahren gemäß Art 6 EMRK beherrschten – vor allem seit dem Urteil des EGMR vom 16.7.1911 – die Auseinandersetzung zwischen der Judikatur des EuGH und der des VfGH und den unterschiedlichen Auffassungen der österreichischen Lehre. (Fall Ringeisen; Entscheidung: Yearbook of the European Convention on Human Rights 1971, 838ff; Vgl dazu Schäffer, Der Zivilrechtsbegriff der Menschenrechtskonvention, ÖJZ 1965, 511 ff; derselbe, Privatrecht und Gerichtsbarkeit, JBl 1965, 502 ff; H. Mayer, Zivilrechtsbegriff und Gerichtszuständigkeit, ZfV 1988, 473 ff; Berka, Die Grundrechte (1999) Rz 794 ff)
Während der VfGH ursprünglich einen sehr engen, an § 1 ABGB orientierten „strukturellen Zivilrechtsbegriff“ vertrat und etwa entschied, dass das Grundverkehrsrecht nicht unter Art 6 EMRK falle, weil hier öffentlichrechtliche Beschränkungen und keine „bürgerliche Rechtssache“ vorliege, prägte der EGMR einen sehr weiten Begriff der Garantie der „civil rights“ gemäß Art 6 EMRK, der auch alle öffentlichrechtlichen Auswirkungen auf vermögenswerte Rechte privater umfasste. (VfGH Erk Slg 6134/1970 ua; Zur Judikatur der europäischen Instanzen vgl die Hinweise bei Mayer (aaO) 474; Okresek, Die Organe der europäischen Menschenrechtskonvention vor neuen Herausforderungen, ÖJZ 1993, 329 ff; Mayer (aaO) 661 ff)
Der VfGH ist dieser weiten Begriffsbildung der „civil rights“ nicht gefolgt und hat in einer grundlegenden Entscheidung einen „gespaltenen Zivilrechtsbegriff“ in Österreich begründet: Das „traditionelle Zivilrecht im kontinental-europäischen Sinn“ stellt den „Kernbereich des Zivilrechts“ dar, der sowohl in Tatsachen- als auch in Rechtsfragen in die Entscheidungskompetenz der Gerichte fällt (volle richterliche Kognitionsbefugnis) Werden Verwaltungsbehörden in diesem zivilrechtlichen Kernbereich tätig, müssen diese den Garantien des Art 6 EMRK entsprechend organisiert sein und die dort gewährleisteten Verfahrensgarantien anwenden. (VfSlg 11.500/1986; dazu Pernthaler, Der Verfassungskern (1998) 56 f; Grabenwarter, Verfahrensgarantien in der Verwaltungsgerichtsbarkeit (1997) 73 ff; seitdem ständige Rechtsprechung: VfSlg 11.591/1987; 11.937/1988; 12.470/1990; 17.686/2003 ua; Berka (aaO) Rz 803; VfSlg 11.646/1988; 12.003/1989; 13.379/1994; VfGH Erk Slg 16.402/2001 ua)
Außerhalb des „zivilrechtlichen Kernbereiches“ genügt eine wirksame nachprüfende Kontrolle des verwaltungsbehördlichen Handelns durch ein Gericht, insbesondere durch den VwGH. In jüngster Zeit hat der VwGH die Auffassung vertreten, dass in bestimmten Fällen eine volle richterliche Kognitionsbefugnis gemäß Art 6 EMRK auch europarechtlich begründet sein kann und entgegenstehende nationale Beschränkungen auf eine bloß nachprüfende verwaltungsgerichtliche Kontrolle (beschränkte richterliche Kognitionsbefugnis) im Sinne des europarechtlichen Anwendungsvorranges verdrängt werden. (V. Madner, Effektiver gerichtlicher Rechtsschutz, Anwendungsvorrang und zuständige gerichtliche Kontrollinstanz, ZfV 1/2011, 1ff).
Für die hier zu prüfende Frage der vollen zivilrechtlichen Kognitionsbefugnis der Agrarbehörden hat diese neuere Judikatur des VfGH über den zivilrechtlichen Kernbereich folgende Konsequenzen: Da auch nach der neueren Rechtsprechung des VfGH klar ist, dass die mit Aufgaben der Bodenreform betrauten Behörden über zivilrechtliche Fragen zu befinden haben (VfSlg 5741/1968; 7284/1974; dies entspricht auch der Judikatur des EGMR, siehe Mayer (aaO) 663), muss – im Sinne der oben dargestellten „Kernbereichs-Judikatur“ – ein „Tribunal“ entsprechend den Garantien des Art 6 EMRK entscheiden, weil die ordentliche Gerichtsbarkeit im Bodenreformrecht ja ausdrücklich gesetzlich ausgeschlossen wird (§§ 72 und 73 TFLG 1996). Die Agrarsenate der Länder und des Bundes sind auf Grund der verfassungsrechtlichen Vorgaben in Art 20 Abs 2, 133 Z 4 und 12 Abs 2 B-VG und der gesetzlichen Einrichtungsnormen sicher als „Tribunale“ gemäß den Garantien des Art 6 MRK eingerichtet und damit als „Gerichte“ im Sinne dieser Norm und des Art 267 (Vorabentscheidungen) des AEUV (Vertrag von Lissabon) zu qualifizieren. (AgrarbehördenG 1950 und Landes-Ausführungsgesetze; VfGH Erk Slg 14.390/1995; 15.657/1999; Walter/Mayer/Kucsko-Stadelmayer, Bundes-Verfassungsrecht10 (2007) Rz 1534 ff)
Damit haben jedenfalls die Agrarsenate kraft Verfassungsrecht die volle richterliche Kognitionsbefugnis – wie die sonst zuständigen Zivilgerichte – in allen Rechtsfragen des Bodenreformrechts, welche materiell „bürgerliche Rechtssachen“ im Sinne des ABGB darstellen. Ein Ausschluss von dieser umfassenden zivilrechtlichen Kognitionsbefugnis – oder auch nur ihre sachliche und rechtliche Beschränkung – in Rechtsfragen, die das Gemeindegut betreffen, ist nirgends rechtlich festgelegt und wäre auch im Sinne der verstehenden Ausführungen verfassungswidrig und europarechtlich unzulässig. Soweit die Agrarbehörden erster Instanz als monokratisch organisierte Verwaltungsbehörden über Fragen des „zivilrechtlichen Kernbereiches“ entscheiden, ist dies mit Art 6 MRK deshalb vereinbar, weil gemäß Art 11 Abs 2 B-VG, letzter Halbsatz jedenfalls eine Berufung an den Landes-Agrarsenat zulässig sein muss. (Zur „vollen Kognitionsbefugnis sowohl in Tatsachen- als auch in Rechtsfragen“ der Tribunale nach Art 6 MRK siehe die Hinweise bei Walter/Mayer/Kucsko-Stadelmayer (aaO) Rz 1542, insbes die Entscheidungen des EGMR v 22.10.1984, Sramek, EuGRZ 1985, 336; v 23.10.1995 Gradinger, LÖJZ 1995, 954; v 20.12.2001 Baischer, ÖJZ 2002, 394; Neufassung durch die B-VG-Novelle 1975)
Zivilrechtlichen Kognition und Enteignung
Die den Agrarbehörden im Rahmen der Funktionen der Bodenreform übertragenen zivilrechtlichen Kognitionsbefugnisse stehen zwar im Rahmen einer Klärung und Neuordnung der agrarischen Rechtsverhältnisse und können im Rahmen dieser Entscheidungen auch zu Eigentumseingriffen führen, die verfassungsrechtlich zu beurteilen sind. (VfGH Erk v 10.12.2010, B 639/10 unter Hinweis auf frühere) Ausgeschlossen ist aber, dass der Gesetzgeber durch diese Eigentumseingriffe zu „Enteignungen“ im Sinne des Art 5 StGG und der ständigen Rechtsprechung des VfGH ermächtigt habe. Denn zum Wesen der Enteignung gehört, dass „eine Sache durch Verwaltungsakt oder unmittelbar durch Gesetz dem Eigentümer zwangsweise entzogen und auf den Staat, eine öffentliche Körperschaft oder eine gemeinnützige Unternehmung übertragen wird oder dass daran auf gleiche Weise fremde Rechte begründet werden“. (VfGH 1123/1928; 2934/1955 und Folgejudikatur; ebenso die herrschende Lehre, Berka (aaO) Rz 723 ff)
Im Rahmen der Bodenreform findet aber grundsätzlich keine Eigentumsübertragung oder Rechtsbegründung zur Erfüllung öffentlicher Verwaltungsaufgaben statt, weil das Ziel der Bodenreform die Neuordnung der Bodenbesitz-, Benützungs- und Bewirtschaftungsverhältnisse zur Verbesserung der privatnützigen Bewirtschaftung von agrargemeinschaftlichen Grundstücken ist. Entscheidungen der Agrarbehörde sollen daher primär die bestehenden Rechtsverhältnisse – einschließlich des Eigentums – wie ein Zivilgericht klären („feststellen“) und sodann eine planmäßige Neuordnung vornehmen, soweit dies zweckmäßig und erforderlich ist.
Auch diese Neuordnung soll die Rechte der Beteiligten wahren und soweit als möglich auf Grund von Parteienvereinbarungen erfolgen. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des VfGH und VwGH über das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Eigentumseingriffen. (VfSlg 12.415/1990; § 75 Abs 4 TFLG; Berka (aaO) Rz 731 f) Denn: „Dieser Judikatur liegt der Gedanke zugrunde, dass ein Eigentumseingriff nur dann im öffentlichen Interesse erforderlich sein kann, wenn eine privatrechtliche Einigung nicht möglich ist“. (VfGH Erk Slg 13.579/1993)
Wenn die Agrarbehörde also eine (konstitutive) Eigentumsfeststellung trifft, entzieht sie dadurch nicht Eigentum wie eine Enteignung – selbst wenn sie dieses Eigentum auf eine andere Rechtsperson überträgt –, sondern reguliert Eigentumsverhältnisse als eine Maßnahme der Bodenreform. Das bedeutet: Nur im Zusammenhang mit dem vorangegangenen Regulierungsverfahren kann geklärt werden, ob eine Eigentumsübertragung überhaupt vorliegt und – wenn dies der Fall ist – ob der Eigentümerwechsel lediglich eine „Umgründung“ in eine Agrargemeinschaft als Körperschaft öffentlichen Rechts war oder der Übertragung des Eigentums eine Parteienvereinbarung zugrunde liegt, die der Regulierungsplan der Agrarbehörde berücksichtigte. (Zum konstitutiven Charakter der agrarbehördlichen Eigentumsfeststellung vgl VfSlg 17.779/2006 und besonders klar v 10.12.2010, B 639/10; vgl Raschauer, Rechtskraft und agrarische Operationen nach TFLG, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler, Die Agrargemeinschaften in Tirol, 2010, 265 ff, 278)
Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine umfassende zivilrechtliche Kognitionsbefugnis der Agrarbehörden im Rahmen der Aufgaben der Bodenreform entspricht die einfachgesetzliche Regelung der Eigentumsfeststellung bei agrargemeinschaftlichen Grundstücken seit den historischen „Reichsrahmengesetzen“ von 1893 über alle Gesetzesänderungen hinweg bis zur geltenden Rechtslage.
Die Agrargemeinschaften und die „agrarische Operation“
in: KOhl/Oberhofer/Pernthaler/Raber (Hg),
Die Agrargemeinschaften in Westösterreich, 429ff
Zur gesetzlichen Regelungstechnik des FlVerfGG 1932
Das FlVerfGG 1932, das eine umfassende Neuordnung der Bodenreform vornahm und gleichzeitig alle „Reichsrahmengesetze“ 1883 außer Kraft setzte (§ 54 Abs 2), regelte die „Ordnung der rechtlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse an agrargemeinschaftlichen Grundstücken“ (Teilung und Regelung). Die Legaldefinition dieser „agrargemeinschaftlichen Grundstücke“ war in einer Generalklausel (§ 15 Abs 1) enthalten, die mit jener des TRRG 1883 (§ 1 Abs 1) wörtlich übereinstimmte. Aus den Landes-Ausführungsgesetzen zum TRRG 1883 übernahm das FlVerfGG 1932 auch die Rechtstechnik, diese Generalklausel mit speziellen Anwendungsfällen zu kombinieren, wodurch „das einer gemeinschaftlichen Benutzung nach den Bestimmungen der Gemeindeordnungen unterliegende Gemeindegut (Ortschafts-, Fraktionsgut)“ ausdrücklich im Grundsatzgesetz verankert wurde (§ 15 Abs 2 lit d FlVerfGG).
Dieser in der Legaldefinition des Gemeindegutes enthaltene Verweis auf die Gemeindeordnungen hatte eine doppelte Bedeutung: Er sollte einerseits die Vollzugskompetenz der Agrarbehörden gemäß §§ 34 und 35 FlVerfGG 1932, andererseits die Vollzugskompetenz der Gemeindeorgane klarstellen, welche erhalten bleiben sollte, soweit dies mit den flurverfassungsrechtlichen Vorschriften auf der Grundlage des Art 12 B-VG vereinbar war. (Zur Abgrenzung der Kompetenzen der Agrarbehörden und der Gemeindeorgane betreffend Gemeindegut in agrargemeinschaftlicher Nutzung: Pernthaler in Kohl ea, Agrargemeinschaften Westösterreich 409ff)
Diese Teilung der Vollzugskompetenz bezüglich des „Gemeindegutes in gemeinschaftlicher Benutzung“ hatte vor allem verwaltungstechnische Gründe: Weil die Formulierung der Gemeindeordnung über „das Recht und die Nutzung nach der bisher gültigen Übung“ und die institutionelle Ausgestaltung des „Gemeindegutes“ dies begünstigte, verwalteten die Ortsgemeinden zur Zeit der Erlassung des FlVerfGG 1932 nicht nur alle tatsächlich in ihrem Eigentum stehenden agrargemeinschaftlichen Liegenschaften, sondern auch den größten Teil der agrargemeinschaftlichen Liegenschaften des ehemaligen Klassenvermögens (§ 11 bzw 12 der Ausführungsgesetze zum Reichsgemeindegesetz 1862), in Wahrheit also Eigentum von (noch nicht regulierten) Agrargemeinschaften. (Vgl Öhlinger in Kohl ea, Agrargemeinschaften Tirol 239 ff sowie Kühne/Oberhofer in Kohl ea, Agrargemeinschaften Westösterreich 316ff) Die Agrarbehörden wären vollkommen überfordert gewesen, schlagartig die Verwaltung aller dieser Liegenschaften zu regulieren und die „bisher gültige Übung“ ebenso wie die ungeklärte Eigentumssituation rechtlich verbindlich festzulegen.
Es kann also keine Rede davon sein, dass das FlVerfGG „mit dem Hinweis auf die Gemeindeordnungen und durch die Übernahme des durch die Gemeindeordnungen geprägten Begriffes Gemeindegut“ bereits das „Eigentum der Gemeinde“ an diesen Agrargemeinschaften vorausgesetzt habe. Dies ist schon deshalb auszuschließen, weil das FlVerfGG 1932 eine neue Zuständigkeit der Agrarbehörden begründete, über Eigentum und Besitz an agrargemeinschaftlichen Grundstücken (einschließlich des Gemeindeguts in agrargemeinschaftlicher Nutzung) auch außerhalb eines „klassischen“ Teilungs- oder Regulierungsverfahrens (§ 34 FlVerfGG 1932) zu entscheiden (§ 35 Abs 1 FlVerfGG – Die ErlRV 78 BlgNR IV. GP 13, weisen auf diese Erweiterung der Zuständigkeiten der Agrarbehörden besonders hin und begründen sie damit, dass die Agrargemeinschaften einschließlich des Gemeindegutes „nach innen und nach außen ungeklärte Verhältnisse aufweisen, was einer zeitgemäßen Wirtschaftsführung im Wege steht und nur durch die Mitwirkung der Staatsgewalt beseitigt werden könne“).
Die ausdrückliche Übernahme des Gemeindegutes in agrargemeinschaftlicher Nutzung in das FlVerfGG sollte also gerade nicht „Eigentum der Gemeinde“ rechtlich undifferenziert in die Agrarverfahren einbeziehen und damit gleichheitswidrig den anderen Agrargemeinschaften gleichstellen. (Verfehlt VfSlg 9336/1982 III.2. der Begründung) Vielmehr sollte damit deutlich gemacht werden, dass das agrargemeinschaftlich genutzte Gemeindegut dem Flurverfassungsrecht untersteht und die zunächst noch „ungeklärte“ Eigentumsfrage in allen diesen rechtlich sehr unterschiedlich strukturierten Verhältnissen im Verfahren vor der Agrarbehörde – an Stelle der sonst zuständigen Zivilgerichte – zu klären ist.
Glückliches Tirol?
Die Tiroler Verhältnisse unterschieden sich von denjenigen der anderen Kronländer: Vereinfacht ausgedrückt muss man sich sämtliche Tiroler Landgemeinden als „Adelsgut“ des Landesfürsten vorstellen, der aus der Sicht des Jahres 1883 bereits seit Jahrhunderten im fernen Wien ansässig war. Die Tiroler Landesfürsten hatten über Jahrhunderte in Tirol ihre wesentlichen Einnahmen aus den Bergwerken und der Saline bezogen; zur Sicherung dieses Reichtums hatte man einflussreiche Hochadelsgeschlechter als mögliche Konkurrenten um die Landesherrschaft frühzeitig verdrängt. Der Bauernschaft wurde unter dem Gedanken eines „Gleichgewichtes der Macht“ – neben dem Adel, der hohen Geistlichkeit und den Bürgern die Landstandschaft zugestanden.
In Ermangelung großer Adelsgüter mit einer dort lebenden, außerhalb der Gemeinde stehenden Bevölkerung mit landwirtschaftlichem Hintergrund sind Konflikte wie in Niederösterreich oder Böhmen erst gar nicht entstanden. Die nicht landwirtschaftlich orientierten Gemeindeglieder hatten sich mit ihrer Nichtbeteiligung an den Gemeinschaftsliegenschaften der Bauernschaft abgefunden; anderenfalls hätte man beispielsweise 1956 in Lermoos nicht feststellen können, dass die „alte Wagnerwerkstätte“, welche 1799 errichtet worden war, nie mit einem Holzbezugsrecht aus dem „Gemeindewald“ ausgestattet gewesen war.
In Ermangelung neuer Mitglieder in der Gemeinde, welche der angestammten Bauernschaft die Benützung der Gemeinschaftsliegenschaften streitig gemacht hätten, wurden die Gemeinschaftsliegenschaften – unberührt von den Vorgängen im Osten des heutigen österreichischen Bundesgebiets – „innerhalb der Gemeinde“ verwaltet wie in den Jahrhunderten zuvor. Wegen weitestgehender Identität der handelnden Personen und der Nutzungsberechtigten, war diese unter den damaligen Verhältnissen völlig unproblematisch.
Eine Rolle könnte auch der Umstand gespielt haben, dass in Tirol das moderne Grundbuch erst mit bedeutender Verzögerung eingeführt wurde: Kohl, Territoriale Rechtsvielfalt und gesamtstaatliche Rechtsvereinheitlichung in der Habsburgermonarchie: Die Einführung des Grundbuchs in Tirol, in: Christoph Haidacher / Richard Schober (Red), Bericht über den 24. Österreichischen Historikertag in Innsbruck, Innsbruck 2006, 248ff).
1909: Das Bodenreformrecht hält in Tirol Einzug
Am 19. Juni 1909 wurde – 23(!) Jahre nach Erlassung des Reichsrahmengesetzes TRRG 1883 – das Tiroler Gesetz betreffend die Teilung gemeinschaftlicher Grundstücke und die Regulierung der hierauf bezüglichen Benützungs- und Verwaltungsrechte verabschiedet – LGBl 1909/61 (TRLG 1909). Bezeichnend ist, dass nicht etwa eine Initiative des Tiroler Landtages Anlass dafür war. Vielmehr hatte der landwirtschaftliche Ausschuss des Abgeordnetenhaus des Reichsrates am 15. Jänner 1908 die Regierung aufgefordert, die Gesetzesvorlagen über agrarische Operationen in jenen Ländern, in welchen dieselben noch nicht eingeführt waren, den betreffenden Landtagen zu unterbreiten. Irgendwelche Konflikte wegen des gemeinschaftlichen Privatbesitzes der Stammliegenschaftsbesitzer waren in den Tiroler Gemeinden nach wie vor nicht zu Tage getreten. Die Stammliegenschaftsbesitzer, welche die politischen Landgemeinden vollständig dominierten, hatten in vielen Fällen zwischenzeitlich ihren gemeinschaftlichen Privatbesitz in „bester Eintracht“ gemeinsam mit dem öffentlichen Eigentum der politischen Ortsgemeinde den Grundbuchanlegungskommissionen zur Registrierung gemeldet. Ein besonderes Erfordernis, gemeinschaftlichen Privatbesitz von öffentlichem Eigentum zu unterscheiden, wurde in der Regel nicht erkannt.
Bemerkenswert ist, dass weder im Bericht des Agrarausschusses vom 20.10.1908 zu den drei agrarischen Gesetzesvorlagen an den Tiroler Landtag, noch in den Debattenbeiträgen der Abgeordneten zum Tiroler Landtag am 29. Oktober 1908 mit einem Wort davon die Rede ist, dass die neu einzurichtenden Agrarkommissariate auch die Aufgabe haben würden, historisches Eigentum der alten Agrargemeinden vom Eigentum der politischen Ortsgemeinden abzugrenzen.
(Teilungs- und Regulierungs-Landesgesetz, Zusammenlegungs-Gesetz und Gesetz über die Bereinigung des Waldlandes von fremden Enklaven; 404 der Beilagen zu den sten. Berichten des Tiroler Landtages X. Periode, I. Session 1908; Sten. Berichte des Tiroler Landtages, 20. Sitzung der 1. Session der X. Periode, am 29. Okt. 1908)
Die Regulierung des Gemeinschaftseigentums war im Jahr 1908 nur insofern ein aktuelles Thema, als der Zustand der Almweiden beklagt und die Regelung der Verwaltung derselben als besondere vordringlich bezeichnet wurde. Der Ausschussbericht präsentierte darüber hinaus statistische Daten zu den Gemeinschaftsliegenschaften, welche allerdings ausdrücklich als ungenau deklariert wurden, weil die Verhältnisse an den Gemeinschaftsliegenschaften als unsicher erkannt waren. Der Ausschussbericht dazu: „Durch das Teilungsregulierungslandesgesetz wird zweifelsohne eine große Anzahl von Agrargemeinschaften aufgedeckt werden, welche bisher selbst von den hiebei Beanteiligten nicht als solche Rechtsgebilde erkannt worden sind.“ Im Übrigen erwähnte der Ausschussbericht nur am Rande, dass auch das einer gemeinschaftlichen Benützung nach Maßgabe des § 63 der Gemeindeordnung vom 9. Jänner 1866, LGBl Nr 1/1866 unterliegende Gemeindegut einer Regelung bedürftig sei, wofür das neue Gesetz die Grundlage biete.
(Debattenbeitrag des Berichterstatters des Agrarausschusses Schöpfer, Sten. Berichte des Tiroler Landtages, 20. Sitzung der 1. Session der X. Periode, am 29. Okt. 1908, 454 ff; 404 der Beilagen zu den sten. Berichten des Tiroler Landtages X. Periode, I. Session 1908, 4)
§ 3 Abs 2 TRLG 1909 anerkennt ausdrücklich, dass Gemeinschaftsliegenschaften bis zur Regulierung der Verwaltung in körperschaftlich eingerichteten Agrargemeinschaften auch durch die politische Gemeinde verwaltet werden können. Der Landesgesetzgeber genehmigte diese Praxis nicht nur ausdrücklich, er schien vielmehr vorauszusetzen, dass die Verwaltung der Gemeinschaftsliegenschaften zumindest teilweise nach der TGO 1866 zu erfolgen habe bzw in der TGO 1866 geregelt sei: „Die Regulierung der Verwaltungsrechte bezüglich gemeinschaftlicher Grundstücke findet … nur insofern statt, als die Verwaltung … nicht schon durch die Gemeindeordnung … geregelt ist, oder insofern … noch besondere Vorkehrungen zur angemessenen Verwaltung … notwendig erkannt werden.“ Wo die Gemeinschaftsliegenschaften innerhalb der politischen Ortsgemeinde verwaltet wurden, sollte dies auch so bleiben, es sei denn, besondere Vorkehrungen zur angemessenen Verwaltung würden für notwendig erkannt. (§ 3 Abs 2 letzter HS TRLG 1909)
Solange die Stammliegenschaftsbesitzer die politische Gemeinde dominierten, war eben nicht ersichtlich, warum deren gemeinschaftliches Privateigentum in eine anderweitige Organisationsstruktur überführt werden sollte. Bemerkenswert ist darüber hinaus, dass die Regierungsvorlage aus dem Jahr 1908 und der beschlossene Gesetzestext vom 19.07.1909 ausdrücklich auf die Möglichkeit von rechtsirrigen Eigentumseinverleibungen zu Gunsten der (politischen) Gemeinden einging und anordnete, dass diesfalls bei Regulierung der Verwaltung in einer körperschaftlich eingerichteten Agrargemeinschaft die politische Ortsgemeinde nicht mit einem (walzenden) Anteilsrecht zu bedenken sei. (§ 70 Abs 3 letzter TRLG 1909).
Im Königreich Böhmen führte eine andere Ausgangslage gleich nach Errichtung der modernen, politischen Ortsgemeinden in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zu völlig anderen Verhältnissen. Während in Tirol der Gemeinschaftswald, die Gemeinschaftsalm und die gemeinschaftliche Heimweide durch den Ausschuss der neuen politischen Ortsgemeinde nach der TGO 1866 verwaltet wurde, entstanden in anderen Kronländern Rechtsstreitigkeiten um „Gemeindegründe“.
So berichtet Karl Cizek in einer Streitschrift aus dem Jahr 1879 von Praktiken im Kronland Böhmen, wonach die Mitglieder der „alten Gemeinde“ [= die bisherigen Nachbarn; die Stammsitzeigentümer] die Errichtung der neuen politischen Ortsgemeinde zum Anlass genommen hätten, die neue politische Ortsgemeinde auf Anerkennung des Eigentumsrechtes an den „Gemeindegründen“ zu verklagen. In die neue politische Ortsgemeinde hätten nämlich zahlreiche neue Gemeindeglieder Aufnahme gefunden, die an der bisherigen Nachbarschaft (und damit am Nachbarschaftseigentum) nicht beteiligt waren. Diese forderten eine Beteiligung an den „Gemeindegründen“, was die Stammsitzeigentümer typischer Weise verweigert haben. Das Zivilgericht sollte deshalb entscheiden und feststellen, dass kein Eigentum der neuen politischen Ortsgemeinde vorlag.
Erzherzogtum Niederösterreich
Auch in Niederösterreich stellten sich bald nach Einrichtung der neuen politischen Ortsgemeinden Streitigkeiten ein, welche den Abgeordneten Kopp, Mitglied des Commassionsausschusses und Mitglied der NÖ Landesregierung, am 22. Februar 1883 im Abgeordnetenhauses des Österreichischen Reichsrates, als über die neuen Agrargesetze debattiert wurde, zu folgender Äußerung veranlassen:
Dr. Josef Kopp war deshalb in dieser Sache hervorragend unterrichtet, weil er im Auftrag der Niederösterreichischen Landesregierung über mehrere Jahre Erhebungen zu den einschlägigen Verhältnissen in Niederösterreich getätigt hatte. Aus diesen Erhebungen ist der folgende Bericht an den Niederösterreichischen Landtag hervorgegangen:
Kaiser Franz Joseph I., Franz Joseph Karl von Österreich (* 18. August 1830 auf Schloss Schönbrunn, nahe Wien; † 21. November 1916 ebenda), aus dem Haus Habsburg-Lothringen war von 1848 bis zu seinem Tod im Jahr 1916 Kaiser von Österreich.
„Bodenreform“ (Commassion = Zusammenlegung und Neuverteilung von Einzeleigentum in Streulage sowie Teilung von Gemeinschaftsland und Regulierung von Gemeinschaftsland als Agrargemeinschaft) war ein zentrales Anliegen der Gesetzgebung in den 1870er und 1880er Jahren.
Ausgehend von bestimmten Landtagen – vor allem Niederösterreich und Kärnten haben ca ab Mitte der 1870er Jahre gehörig Druck gemacht – verabschiedete der Reichrat im Jahr 1883 die so genannten „Drei Agrarischen Reichsgesetze“, von denen hier das Teilungs- Regulierungs-Reichsgesetz besonders interessiert. Die „reformatorische Entscheidung“ über die Rechtsverhältnisse am „Gemeindegut“ war wesentliches Anliegen dieses Gesetzes. Sanktioniert wurde dieses Gesetz von Kaiser Franz Josef.
Die Aufteilung von Gemeindegut in Einzeleigentum der Stammsitzeigentümer und die Regulierung des Gemeindeguts als Eigentum von Agrargemeinschaften war somit von niemandem geringeren als vom Kaiser persönlich verantwortet. Es war kaiserlicher Wille!
Weil mit der alten Eigentümerbezeichnung „Gemeinde“ nur die Nachbarschaft der Stammsitzeigentümer gemeint war, war dieser kaiserliche Wille auch gerecht und billig.
Die heutigen Gegner der Agrargemeinschaften versuchen die Regulierung des „Gemeindeguts“ als Eigenmacht dunkler Kräfte hinzustellen. Die politischen Ortsgemeinden sollen bestohlen worden sein.
Verständlich, dass diese Gegner der Agrargemeinschaften versuchen, die wahren Hintergründe für die Teilung und Regulierung des so genannten „Gemeindeguts“ zu verheimlichen.
Niemand soll wissen, dass die Aufteilung von Gemeindegut in Einzeleigentum schon vom Kaiser beabsichtigt war; niemand soll wissen, dass die Regulierung von Gemeindegut als Agrargemeinschaft vom Kaiser angeordnet war.
Insbesondere soll niemand wissen, dass der Reichsrat, der nicht nur das moderne Gemeinderecht geschaffen hatte, sondern auch das moderne Agrarrecht, eindeutig festgestellt hat, dass ein so genanntes „Gemeindegut“ gerade kein Eigentum der modernen Ortsgemeinde ist. Das kann in den stenografischen Protokollen nachgelesen werden.
Aus diesem Grund versuchen die Gegner der Agrargemeinschaften die Aufteilung und Regulierung von Gemeindegut als Erfindung von Altlandeshauptmann Eduard Wallnöfer hinzustellen – oder als Erfindung der Nazi! So wird das Publikum für dumm verkauft. Niemand soll die historischen Quellen lesen.
Indem Altlandeshauptmann Eduard Wallnöfer oder die Nazi für die Regulierung von Gemeindegut als Agrargemeinschaft verantwortlich gemacht werden, verwischen die Gegner der Agrargemeinschaft die Spuren zu den wahren Gesetzesquellen.
Die wahren Gesetzesquellen machen deutlich, dass es eine gesetzesfremde Erfindung des Verfassungsgerichtshofes war, das Gemeindegut als ein Eigentum der modernen, politischen Ortsgemeinden hinzustellen – eine gesetzesfremde Erfindung des Verfassungsgerichtshofes zur Enteignung der Agrargemeinschaften. Das ist bedauerlich, aber die historische Wahrheit.
Die aktuelle Auseinandersetzung um agrargemeinschaftliches Vermögen in Westösterreich hat keineswegs nur für Tirol und Vorarlberg Bedeutung; das ADV-Grundbuch weist nur für das Land Niederösterreich über 550 Agrargemeinschaften als Eigentümer ehemaliger Gemeinschaftsgüter aus. Diese Erkenntnis lenkt den Blick über die Tiroler und Vorarlberger Landesgrenzen hinaus, wo man bemerkenswerte Bausteine zu einer Rechtsgeschichte der Agrargemeinschaften finden kann.
Eine der Wurzeln des agrargemeinschaftlichen Organisationsrechts in Österreich liegt im eben erwähnten Land Niederösterreich, konkret in Petitionen mehrerer Gemeindebürger von Schrattenberg und Reinthal an den Niederösterreichischen Landtag in der ersten Hälfte der 1870er Jahre. In seiner Sitzung vom 17. Oktober 1874 fasste der Landtag den Beschluss, den Landesausschuss mit eingehenden Erhebungen über die Besitz- und Nutzungsverhältnisse an den Gemeinde- oder Fraktionsgütern zu beauftragen und zu erwägen, ob in dieser Frage besondere gesetzliche Bestimmungen notwendig wären.
Als der Landesausschuss dazu nach knapp vier Jahren, im September 1878, schließlich einen Gesetzesentwurf samt erläuternden Bemerkungen vorlegte, beschrieb er „eine Aufgabe von solchem Umfange und solcher Schwierigkeit (…), wie sie ihm bis dahin (…) nie gestellt worden“ sei. Die „glückliche Lösung“ der gestellten Aufgabe würde jedoch „für zahlreiche Gemeinden des Landes eine außerordentliche Wohlthat sein“. (Bericht des NÖ Landesausschusses 21.09. 1878, XXVII Blg stenProt NÖ Landtag, 5. WP)
Die Ergebnisse dieser Umfrage schilderte der Landesausschuss als wenig befriedigend, jedoch keineswegs überraschend, weil „die in Frage stehenden Verhältnisse (…) so verwickelter Natur und so unglaublich unklar“ seien, „daß es den Gemeindevorständen nicht zuzumuthen ist, ohne sehr sachkundige Beihilfe vollständige und klare Berichte zu verfassen“. Das Konfliktpotential, welches mit dem Untersuchungsgegenstand verbunden war (und ist), leuchtete dennoch aus den Berichten hervor: Je nachdem, ob die Besitzenden oder die Nichtbesitzenden den Gemeindevorstand stellten, wären diese Berichte „entweder zurückhaltend oder tendenziös gefärbt“ gewesen; zuweilen hätte der Landesausschuss auch zwei Berichte aus ein und derselben Gemeinde erhalten, wobei einer von der „in dem Gemeindeausschusse dominierenden begünstigten Classe“ stammte, der andere von den Vertretern der Minorität – beide Berichte hätten sich dann vollständig widersprochen. Was der niederösterreichische Landesausschuss 1878 für seinen Zuständigkeitsbereich als Erhebungsergebnis festhielt – daraus resultierende gesetzgeberische Konsequenzen scheiterten an der dem Landtag mangelnden Kompetenz im Zivilrecht –, ist rückblickend, wie letztlich auch der aktuelle Tiroler Agrarstreit illustriert, als ein repräsentatives Entwicklungsstadium der Rechtsverhältnisse an den Gemeinde- bzw Gemeinschaftsliegenschaften zu verstehen. Als generelles Phänomen fand es auch Niederschlag in der rechtswissenschaftlichen Literatur.
Gerade ein Jahr vor dem Bericht des Niederösterreichischen Landesausschusses war eine grundlegende Arbeit von Carl Peyrer v. Heimstätt, k.k. Ministerialrat im Ackerbau-Ministerium, über die Regelung der Grundeigentums-Verhältnisse (1877) erschienen, die einen Überblick über die Behandlung des Gemeinschaftseigentums in Preußen und Hessen-Kassel enthielt. Peyrer verwies auf große Erfolge in der praktischen Umsetzung der Bodenreform in Norddeutschland, die vor allem mit dem Namen des großen Agrarökonomen Albrecht Daniel Thaer (gest 1826), dem geistigen Vater der preußischen Gemeinheitsteilungsordnung von 1821, verbunden waren. Auch Peyrer selbst legte einen Gesetzesentwurf betreffend die Zusammenlegung der Grundstücke und die Ablösung und Regulierung der Nutzungsrechte samt Motivenbericht vor. Die darin enthaltenen Feststellungen, wonachGenossenschafts- und Gemeindebesitz so durcheinander geworfen würden, dass in den österreichischen Ländern mehr als eine Million Hektar mit völlig unklaren und ungeregelten Eigentumsverhältnissen bestanden, wurden im späteren Bericht des NÖ Landesausschusses als Argument für den dringenden Handlungsbedarf des Gesetzgebers ausdrücklich zitiert.
Dafür nannte Peyrer verschiedene Beispiele:
Die „Tabellen zur Land- und Forstwirthschaft des Königreiches Böhmen“ etwa würden „den so wichtigen Unterschied zwischen Gemeinde- und Gemeinschaftsvermögen gar nicht“ kennen und beide Kategorien gemeinsam unter der Bezeichnung „Gemeindegründe“ führen. Selbst das „Statistische Jahrbuch des Ackerbauministeriums“ 1874 lasse im zweiten Heft über Forststatistik den Unterschied zwischen Gemeinde- und Gemeinschaftswaldungen kaum erkennen: Nach seinem Inhalt würden in Kärnten nur „Reichsforste“ oder „Privatwälder“ existieren. „Gemeindewälder“ seien dort als Kategorie gar nicht vorgesehen, alle „Nachbarschaftswaldungen“ in Kärnten demnach „den Privatwaldungen gleichgestellt“.
Zusammenfassend stellte Peyrer fest:
„Wenn nun, wie diese Beispiele zeigen, selbst solche Grundstücke, bei welchen der Rechtstitel zugunsten der Gemeinschaft der Nutzungsberechtigten aus Verhandlungen der neuesten Zeit offen vorlag, mit Verdrängung der Privatrechte zu einem Gemeindevermögen gemacht wurden, so kann es umso weniger befremden, dass die aus der alten Dorfverfassung abgeleiteten Nutzungsrechte der Bauernschaften am Gesamtvermögen ignorirt wurden und daß man jedes Gemeinschaftsvermögen als Gemeindevermögen zu behandeln suchte.“
Nicht minder zahlreich seien aber auch die Beispiele einer entgegengesetzten Behandlung, wo das Streben nach privatem Grundbesitz wirkliches Gemeindevermögen oder Gemeindegut der Ortsgemeinden erfasst hätte und mit Verkennung der Rechte und Bedürfnisse der Gemeinde zu einer vollständigen Verteilung desselben unter die Teilgenossen geführt habe.
VERWICKELTE NATUR UND UNKLARHEIT
Die „verwickelte Natur“ und unglaubliche Unklarheit der Rechtsverhältnisse an jenen Liegenschaften, die damals als „Gemeindegüter“ verstanden wurden, war somit, wie Peyrers Überblick belegt, eine generelle Erscheinung in den „österreichischen Erbländern“ – und nicht nur das: Eine schon 1849 erschienene Untersuchung von Julius Weiske zu den historischen Gemeindegütern beweist vergleichbare Probleme im gesamten deutschen Rechtskreis; Weiske legte mit dieser Abhandlung eine dogmatisch tiefgehende, auf rechtsvergleichenden Betrachtungen fußende Auseinandersetzung mit dem Recht der Gemeindegüter vor. Schon einleitend kritisierte er Strömungen, die das Recht auf Nutzung der Gemeindegüter generell als ein politisches, als einen Ausfluss des Gemeindebürgerrechtes und damit als Ausfluss aus dem Eigentumsrecht der politischen Ortsgemeinde ansahen – „obschon ersteres bestand, ehe man vom letzteren etwas wußte“. Die Ableitung des Nutzungsrechtes an den Gemeindegütern aus dem Recht der neuen politischen Ortsgemeinde würde die geschichtliche Entwicklung des Gemeindelebens ignorieren. Es sei deshalb zu beachten, ob die fraglichen Nutzungsrechte „die Natur von wohl erworbenen Privatrechten (…) hätten oder ob sie als bloße Konzessionen der Gemeinde erscheinen.“
KLARSTELLUNG DURCH GRUNDBUCHANLEGUNG?
Wer nun glaubt, in Österreich hätte die Grundbuchsanlegung hinsichtlich dieser unglaublich verwickelten Problematik Klarheit geschaffen, irrt.
Diese rechtstatsächlichen Feststellungen Ehrenzweigs belegen abermals, dass die Rechtsverhältnisse an den Gemeinschaftsliegenschaften unklar und strittig waren. Bezeichnender Weise gibt allerdings auch Ehrenzweig selbst keinerlei Anhaltspunkte dafür, wie sich die Rechtslage als solche darstellte, wie sie also richtig zu beurteilen gewesen wäre. Seine Ausführungen bestätigen nur ein weiteres Mal den Befund, den schon Pfaff im Jahr 1884 formuliert hatte, dass nämlich die Zivilrechtsliteratur diese Rechtsverhältnisse weitgehend ignoriert hätte:
SIEGESZUG DER GEMEINDE
Chefreporter Mag. Peter Nindler:

References: § 14
 § 7
 § 68
 § 27
 § 34
 § 15
 Art. 11
 § 1
 § 36
 § 36
 § 36
 § 36
 § 65
 § 38
 § 71
 § 38
 § 56
 § 72
 § 1
 § 1
 § 3
 § 8
 § 7
 § 3
 § 1
 § 1
 § 1
 § 3
 EGMR 
 EuGH 
 § 1
 EGMR 
 EGMR 
 § 75
 § 63

§ 3