Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/ejecutoria-controversia-constitucional-35494291
Timestamp: 2019-08-25 11:31:55+00:00

Document:
Ejecutoria num. P./J. 128/2007 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 35494291
Número de Resolución: P./J. 128/2007
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 114/2006. MUNICIPIO DE BUENAVISTA, ESTADO DE MICHOACÁN.DIPUTADOS SUPLENTES AL CONGRESO DEL ESTADO DE MICHOACÁN. NO ESTÁN LEGALMENTE IMPEDIDOS PARA SER DESIGNADOS PRESIDENTES MUNICIPALES INTERINOS.MATERIA ELECTORAL. DEFINICIÓN DE ÉSTA PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.PRESIDENTE MUNICIPAL INTERINO. EL DECRETO DE SU DESIGNACIÓN POR EL CONGRESO ESTATAL ESTÁ SUJETO A UN ESTÁNDAR DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN MERAMENTE ORDINARIO.PRESIDENTE MUNICIPAL INTERINO. PROCEDE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CONTRA SU DESIGNACIÓN POR EL CONGRESO LOCAL.PRESIDENTE MUNICIPAL INTERINO. PROCEDIMIENTO DE RENDICIÓN DE PROTESTA DEL DESIGNADO POR EL CONGRESO DEL ESTADO DE MICHOACÁN.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 114/2006. MUNICIPIO DE BUENAVISTA, ESTADO DE MICHOACÁN.
SECRETARIO: R.M.M.G..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dieciséis de agosto de dos mil siete.
VISTOS, para resolver los autos correspondientes a la controversia constitucional 114/2006, y
Presentación de la demanda. Por escrito presentado el veintisiete de junio de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, P.Z.P., síndico del Ayuntamiento de Buenavista, Estado de Michoacán, promovió controversia constitucional contra el Poder Legislativo del citado Estado.
Los actos y normas impugnados son los siguientes:
1) El Decreto Legislativo Número 58, aprobado por la Septuagésima Legislatura del Estado de Michoacán el veinticinco de mayo de dos mil seis, publicado en el Periódico Oficial el veintiséis del mismo mes y año. Por el citado decreto el Congreso Local nombró como presidente municipal del Ayuntamiento de Buenavista a J.O.F. para que cumpliera con el resto del periodo de gobierno que finaliza el treinta y uno de diciembre de dos mil siete.
2) El Decreto Legislativo Número 61, aprobado por la misma Legislatura Estatal el ocho de junio de dos mil seis, y que según el actor todavía no ha sido publicado en el Periódico Oficial estatal. Mediante ese decreto el Congreso Local reformó el artículo segundo del Decreto Legislativo 58 para que el designado presidente municipal del Ayuntamiento de Buenavista rindiera la protesta de ley ante el propio Congreso Local y ya no ante el Cabildo del mencionado Ayuntamiento.
La entidad demandada es, por tanto, el Poder Legislativo del Estado de Michoacán.
El actor señala como terceros interesados al gobernador del Estado de Michoacán y al actual presidente municipal del Ayuntamiento de Buenavista.
Antecedentes. La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se sintetizan:
El catorce de noviembre de dos mil cuatro, los habitantes del Municipio de Buenavista eligieron, mediante sufragio popular, a sus gobernantes; entre ellos se contaron F.C.L., elegido presidente municipal, y quien suscribe la demanda, elegido síndico.
El ocho de julio de dos mil cinco falleció el presidente municipal de Buenavista, ante lo cual, el Congreso Local designó, mediante Decreto Número 17, publicado en el Periódico Oficial el dos de septiembre de dos mil cinco, a R.I.C.M. para que desempeñara el cargo por el resto del periodo de Gobierno Municipal.
El veinticuatro de mayo de dos mil seis, después de haber realizado la protesta de ley y asumido el cargo, la entrante presidenta municipal presentó su renuncia ante el Cabildo del Ayuntamiento de Buenavista. Esta solicitud fue aprobada por unanimidad de los miembros del Ayuntamiento, en la sesión extraordinaria de Cabildo número 46. En esta misma sesión se nombró presidente municipal interino al síndico, y se ordenó la notificación de lo anterior al Congreso Local para que designara un nuevo presidente municipal, el cual debería ejercer el gobierno por el resto del periodo. El Cabildo del Ayuntamiento de Buenavista propuso para tal puesto, por unanimidad de votos, al síndico municipal.
El veinticinco de mayo de dos mil seis, el Congreso Local, mediante el Decreto Número 58, nombró como presidente municipal del Ayuntamiento de Buenavista a J.O.F. para que cumpliera con el resto del periodo de gobierno que concluye el treinta y uno de diciembre de dos mil siete.
La población del Municipio de Buenavista reaccionó con protestas ante esta designación, pues consideró que la determinación del Congreso Local es ilegal porque no fue consultada sobre este asunto, y porque el presidente municipal designado no cumple con los requisitos que establece la Constitución Local: no es originario del Municipio de Buenavista y se desempeñaba hasta el momento de su designación como diputado local suplente. Por tal motivo, la población de ese Municipio tomó las instalaciones del Palacio Municipal con el propósito de evitar que el nuevo presidente municipal entrara en funciones.
Los miembros del Ayuntamiento apoyaron la reacción de la población del Municipio de Buenavista y se opusieron a la determinación del Congreso Local. Por esta razón, se negaron a llevar a cabo una sesión extraordinaria de Cabildo, solicitada por el presidente municipal designado por la Legislatura del Estado, a efecto de rendir su protesta de ley y poder así entrar en el ejercicio de sus funciones.
El ocho de junio de dos mil seis, el Congreso del Estado de Michoacán, mediante el Decreto 61, reformó el artículo segundo del Decreto Legislativo 58 para que el designado presidente municipal del Ayuntamiento de Buenavista rindiera la protesta de ley ante el propio Congreso Local y ya no ante el Cabildo del mencionado Ayuntamiento.
El Municipio actor relata que la población, a raíz de esta determinación, se encuentra intranquila por la falta de servicios públicos, entre ellos, la seguridad pública.
Conceptos de invalidez. A continuación se sintetizan los argumentos que sustentan las impugnaciones del actor.
En su primer concepto de invalidez, el actor afirma que los actos impugnados vulneran los artículos 16, 49 y 115 de la Constitución Federal.
El Municipio actor alega que el Decreto Legislativo 58, por el cual el Congreso Local nombró a J.O.F. como presidente municipal del Ayuntamiento de Buenavista, no se encuentra debidamente fundamentado ni motivado. El Congreso Local no expresó en dicho decreto los razonamientos lógico-jurídicos que lo llevaron a nombrar a dicho funcionario público y, dado que la citada norma representa un acto de molestia para el Municipio de Buenavista, el mismo resulta violatorio del artículo 16 de la Constitución Federal.
El actor destaca que el artículo 115, fracción I, primer párrafo, de la Constitución Federal establece que en los casos en que alguno de los miembros del Ayuntamiento deja de desempeñar su encargo, debe ser sustituido por el suplente y, de no ser ello posible, debe procederse de conformidad con la ley que reglamente la materia. El artículo 50, fracción III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, por su parte, establece que en el caso de ausencia definitiva del presidente municipal, el Congreso Local designará a quien deba sustituirlo respetando su origen partidista. En este caso, sin embargo, el Congreso Local no tomó en cuenta todos los requisitos exigidos por la ley al momento de emitir el Decreto 58. Ni de los antecedentes ni de las consideraciones contenidas en el mismo se desprenden las razones políticas, jurídicas, económicas o sociales que llevaron al Congreso Local a designar a J.O.F. como nuevo presidente municipal de Buenavista.
Según el actor, la Legislatura Estatal no tomó en cuenta el origen partidista de los dos anteriores presidentes municipales que no pudieron terminar el periodo de Gobierno Municipal. Ello vulnera adicionalmente, en su opinión, lo dispuesto por el artículo 16 constitucional.
El actor se queja de que el Congreso del Estado de Michoacán no haya valorado las ventajas y desventajas de la designación que realizó en el Decreto 58. Nunca consideró, señala, los deseos de la comuna, las características personales que requiere el encargo de presidente municipal, o la opinión de los sectores productivos del Municipio, de los líderes de opinión, de las autoridades civiles y de las agrarias de la entidad. El actor considera que sólo cumpliendo con un procedimiento con estos lineamientos, el Congreso Local hubiera estado en posibilidades de fundar y motivar la designación del nuevo presidente municipal de Buenavista.
El actor señala que según el artículo 44, fracción XX, de la Constitución Local, es facultad exclusiva del Congreso del Estado nombrar a las personas que han de suplir a los miembros ausentes del Ayuntamiento. Sin embargo, estima, dicha facultad no es absoluta y su ejercicio debe respetar los requisitos a que están sujetos todos los actos de autoridad: la fundamentación y la motivación. La primera exige que la autoridad pública cite los preceptos jurídicos que sirven de base para la emisión del acto, mientras que la segunda requiere que la autoridad exprese los razonamientos lógico-jurídicos que sustenten su actuar, los cuales deben estar relacionados con los hechos materia del acto y con los preceptos citados. Estos requisitos, insiste, no fueron observados por la Legislatura Estatal al momento de emitir el Decreto 58, pues en la exposición de motivos del mismo no se observan datos suficientes que ilustren las razones que llevaron a este órgano legislativo a designar a J.O.F. como presidente municipal de Buenavista.
Según el Ayuntamiento actor, el procedimiento de designación del presidente municipal de su entidad se realizó de forma apresurada, y por ello la autoridad legislativa no pudo fundar ni motivar correctamente el Decreto 58. La anterior presidenta municipal de Buenavista presentó su renuncia con carácter de irrevocable ante el Cabildo municipal el veinticuatro de mayo de dos mil seis y el Congreso Estatal realizó la designación de quien ocuparía ese puesto al día siguiente, esto es, el veinticinco de ese mismo mes y año. Dado que el Congreso no desplegó un procedimiento de designación que le permitiera fundar y motivar correctamente esa determinación, solicita que esta Corte invalide el Decreto 58 para los efectos de que la Legislatura Estatal realice un procedimiento adecuado para la designación del presidente municipal de su Ayuntamiento.
Por otra parte, el Municipio actor argumenta que el Decreto 58 vulnera los artículos 49, 115 y 119 de la Constitución Local. El artículo 115 de este cuerpo normativo establece que si alguno de los miembros del Ayuntamiento deja de desempeñar su encargo, será sustituido por su suplente o se procederá según lo que disponga la ley, mientras que el artículo 119 establece los requisitos de elegibilidad para el cargo de presidente municipal. El actor alega que el Congreso Estatal debió analizar si la persona a quien designó presidente municipal de su Ayuntamiento cumplió con todos estos requisitos, y si no se encontraba en una de las prohibiciones señaladas tanto por la Constitución Federal como por la estatal. Destaca, entre los requisitos establecidos en el artículo 119 de la Constitución Local, el que exige que quien aspire ocupar este cargo no ostente ningún cargo como funcionario de primer o segundo orden. El actor señala que J.O.F., nombrado presidente municipal de Buenavista, al momento de su designación ocupaba el puesto de coordinador municipal del Comité de Planeación y Desarrollo Municipal, del cual, a la fecha, no ha solicitado licencia o presentado su renuncia, situación que le obstaculiza desempeñarse como presidente municipal. El actor se apoya en una tesis de jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno en la Séptima Época y en otra emitida por un Tribunal Colegiado, de rubros, respectivamente: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA." y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, GARANTÍA DE. REQUISITOS PARA TENERLA POR SATISFECHA."
El Municipio actor alega que la designación contenida en el Decreto 58 transgrede el artículo 49 de la Constitución Federal, según el cual no podrán reunirse dos o más poderes en una sola persona o corporación. Ello es así, afirma, pues el Congreso Local no consideró que la persona que designó como presidente municipal se desempeña como diputado suplente de la Septuagésima Legislatura del Congreso Local, lo que supone que esta persona tiene funciones tanto en el ámbito municipal como en el legislativo.
En su segundo concepto de invalidez, el Municipio actor alega que los actos impugnados violan los artículos 16, 115 y 133 de la Constitución Federal.
El Decreto 61, aprobado por el Congreso del Estado el ocho de junio de dos mil seis, vulnera en su opinión la autonomía municipal. En el mismo la Legislatura Local, sin gozar de facultades, reformó el artículo 2o. del Decreto 58 para que el nuevo presidente municipal ya no rindiera la protesta de ley ante el Cabildo municipal, sino ante el Pleno del propio Congreso Estatal.
El actor transcribe el artículo 115 de la Constitución Federal y afirma que de su contenido se desprende que los Municipios gozan de una autonomía que se proyecta sobre tres ámbitos distintos: el político, el administrativo y el financiero. La autonomía política, señala, consiste en la potestad del Municipio de darse sus propias cartas municipales, elegir a sus autoridades, elegir a su gobierno, dictar sus propias normas y organizarse internamente. Una de las facultades que integran la autonomía política del Municipio, según el actor, es la potestad de tomar la protesta a todos los integrantes del Ayuntamiento, y a los trabajadores de confianza o de base que tenga a su servicio. Esta facultad tiene como propósito que los funcionarios municipales rindan cuentas de su gestión en el futuro, para que en el caso de que hubieran incurrido en infracción a la legalidad de la materia, asuman su responsabilidad ante el propio Municipio.
El actor resalta que el goce de estas facultades protectoras de la autonomía del Municipio es el producto de un gran número de luchas avanzadas por los propios Municipios, que se han reflejado en diversas reformas al artículo 115 de la Constitución Federal. El actor transcribe parte de la exposición de motivos de la iniciativa que culminó con una de las reformas a dicho artículo constitucional en mil novecientos ochenta y tres, en la que se pone de relieve la necesidad histórica y política de que el Municipio consolide su autonomía constitucional. El artículo 20 de la ley orgánica municipal del Estado recoge la prerrogativa de los Municipios de tomar la protesta a sus funcionarios ante el Cabildo, prerrogativa que, en su opinión, forma parte de la autonomía política municipal constitucionalmente protegida.
Por ello, sostiene que el Congreso Local, ante la resistencia mostrada por el Municipio de Buenavista al tomar protesta a su nuevo presidente municipal, vulneró su autonomía política, al sustituir mediante el Decreto 61 al Cabildo municipal por el Pleno del Congreso.
Por otra parte, el Municipio actor alega que el Decreto 61 es ilegal por no cumplir uno de los requisitos esenciales del proceso de formación de leyes: que las mismas se den a conocer a la comunidad a través de su publicación en el Periódico Oficial antes de su entrada en vigor. Dicho decreto dispone que entrará en vigor después de haber sido aprobado, ordenando su publicación con posterioridad.
En su concepto, el proceso de formación de leyes, en el que se incluye el proceso de formación de decretos, tiene seis etapas: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publicación e iniciación de la vigencia. Sólo una vez dado a conocer el decreto de forma general puede ser exigido, pues sólo hasta después de esta etapa adquiere obligatoriedad. Así lo ha determinado esta Suprema Corte, afirma, al resolver el amparo en revisión 1160/25.
Finalmente, el actor trae a colación la consideración que hace el Congreso Local en la exposición de motivos del Decreto 61, según la cual, al no encontrarse el Municipio de Buenavista integrado y funcionando debido a la falta de comparecencia de sus miembros a la sesión extraordinaria de Cabildo convocada, es necesario reformar el Decreto 58 para que el funcionario designado no rinda protesta ante el Cabildo municipal sino ante el propio Congreso. En su exposición de motivos, la legislatura demandada consideró que esta determinación se ajusta a lo dispuesto por el artículo 157 de la Constitución Estatal, que establece que todo funcionario público debe protestar su cargo antes de tomar posesión del mismo ante la autoridad que lo designó. Según dicha exposición de motivos, en el caso no cobra aplicación el artículo 20 de la ley orgánica municipal estatal que reglamenta la instalación de los Ayuntamientos, en aras del principio de primacía constitucional. Según el actor, esta argumentación es incorrecta porque el artículo 157 de la Constitución Estatal se refiere a la protesta que han de rendir los diputados y los titulares de las dependencias básicas del Poder Ejecutivo Estatal, y no a la protesta de los presidentes municipales, respecto de quienes el mismo artículo establece que rendirán su protesta ante las autoridades y corporaciones que determinen las leyes. En el caso y de conformidad con el artículo 20 de la ley orgánica municipal, dicha autoridad es el Cabildo.
El actor alega que es incorrecta la determinación del Congreso Local de aplicar el artículo 157 de la Constitución Local por encima del artículo 20 de la ley orgánica municipal sobre la base de que el primero debe prevalecer por el principio de supremacía constitucional. Esta cuestión no puede ser determinada, a su juicio, sino por esta Suprema Corte y, por tanto, el Decreto 61 merece ser invalidado también desde esta perspectiva.
En este tenor, el actor solicita que esta Suprema Corte declare inexistentes los decretos impugnados, para el efecto de que el Congreso Estatal nombre de forma fundada y motivada un nuevo presidente municipal del Municipio de Buenavista para el resto del periodo constitucional 2005-2007. En apoyo de sus consideraciones cita dos tesis de jurisprudencia emitidas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte y por un Tribunal Colegiado, respectivamente, de rubros: "CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN." y "CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN."
Preceptos constitucionales que se estiman violados. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son el 16, 49, 115 y 133.
Trámite de admisión. Por acuerdo de veintiocho de junio de dos mil seis, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional con el número 114/2006 y designó al M.J.R.C.D. como instructor.
Por auto de treinta del mismo mes y año, el Ministro instructor reconoció la personalidad del promovente y admitió a trámite la demanda. También reconoció el carácter de demandado al Poder Legislativo del Estado de Michoacán, pero no reconoció el carácter de tercero interesado al Gobernador Constitucional del Estado de Michoacán ni al presidente municipal del Ayuntamiento actor. En el mismo acuerdo se ordenó emplazar a la autoridad demandada para que presentara su contestación en el término de treinta días hábiles, y ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes antes de la celebración de la audiencia de ley. Finalmente, se ordenó formar un cuaderno incidental a los efectos de resolver acerca de la solicitud de suspensión promovida por el actor.
Contestación de la demanda. Por escrito presentado el dos de agosto de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.L.M.G., diputada presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Michoacán, en representación del Poder Legislativo Estatal, dio contestación a la demanda interpuesta, manifestando esencialmente lo siguiente:
En primer lugar, el Poder Legislativo del Estado considera que esta Suprema Corte es incompetente para conocer del presente asunto. En su opinión, el Municipio, aunque es la base de la divisiónterritorial y de la organización política y administrativa del Estado y tiene personalidad jurídica para todos los efectos legales, carece del poder político que exige el artículo 105 de la Constitución Federal para que esta Corte conozca de las controversias suscitadas entre un Ayuntamiento y los poderes de un mismo Estado. Ello es así, afirma, porque los Ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo el Estado, elemento que, desde su óptica, se torna necesario para actualizar la competencia de esta Corte. Ilustra su argumento con una tesis aislada emitida por el Tribunal Pleno en la Quinta Época, de rubro: "MUNICIPIOS, PERSONALIDAD DE LOS."
En segundo lugar, considera que la parte actora de este juicio carece de legitimación, circunstancia que, alega, actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con los artículos 1o. y 10, fracción I, de la ley reglamentaria de las dos primeras fracciones del artículo 105 de la Constitución Federal. Según el artículo 105 de la Constitución Federal, afirma, sólo las entidades, poderes y órganos a que se refiere dicho precepto tienen la potestad de acudir a la vía de las controversias constitucionales. En el caso, el Municipio es el titular, en su carácter de ente público, de la acción respectiva y puede acudir a este tipo de juicios por medio del Ayuntamiento o del Concejo Municipal, esto es, a través de los órganos colegiados en los que recae su representación. Por tanto, cualquier miembro aislado del Municipio, como lo es en este caso el síndico municipal, carece de legitimación para intervenir, por derecho propio, en estos procesos, sobre todo si no acredita haber obtenido la autorización previa del Ayuntamiento. Cita en apoyo de su argumento una tesis de jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERVENIR EN ELLA. NO LA TIENE CUALQUIER MIEMBRO AISLADO DEL AYUNTAMIENTO O CONCEJO MUNICIPAL."
El Legislativo Estatal afirma que esta conclusión se robustece a la luz de los artículos 112, 113, 114 y 123, fracción I, de la Constitución Local, que establecen respectivamente que el Municipio será gobernado por un Ayuntamiento, que éste tendrá personalidad jurídica para todos los efectos legales, que su composición es colegiada y que tiene entre sus facultades y obligaciones, la de representar jurídicamente al Municipio. El síndico municipal tiene el deber de responder ante el Ayuntamiento respecto de la defensa de los intereses municipales y de atender los asuntos jurídicos del Municipio, pero en carácter de asesor legal.
En consecuencia, concluye que tanto de lo dispuesto por la Constitución Federal como por la local se desprende que la representación del Municipio recae en el Ayuntamiento y no en el síndico municipal, aunque así lo establezca la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, pues una ley ordinaria no puede contradecir lo dispuesto por la Constitución, por lo que solicita se sobresea el juicio al haber sido interpuesto por el síndico y no por los integrantes del Ayuntamiento.
Por otra parte, el Poder Legislativo del Estado de Michoacán alega que la acción promovida por el actor es improcedente. En su escrito de demanda el actor no especifica cuál es el ámbito o esfera competencial que considera afectado o limitado por los preceptos de la Ley de Ingresos que reclama (sic), cuya aplicación resulte violatoria de la Constitución Federal. El objeto de las controversias constitucionales, afirma, son actos o normas impugnados a la luz del principio de división de poderes.
El actor sostiene que la acción interpuesta también resulta improcedente por otro motivo. En la sesión celebrada por el Congreso Estatal el veinticinco de mayo de dos mil seis, sostiene, se dio lectura a la comunicación remitida por el Ayuntamiento de Buenavista según la cual el Cabildo municipal había aprobado por unanimidad de votos la renuncia presentada por la entonces presidenta municipal. La presidenta del Congreso ordenó la remisión del asunto a las Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales para su estudio, análisis y dictamen y, posteriormente, el ocho de junio del mismo año, se sometió a consideración del Pleno del Congreso Local el dictamen de las mencionadas comisiones, que contenía el proyecto del Decreto 58, con la designación del nuevo presidente municipal y la propuesta de su toma de protesta, y que fue aprobado. El mismo ocho de junio de dos mil seis el Congreso aprobó el Decreto 61, publicado en el Periódico Oficial del Estado el siete de julio del mismo año por el que se reformó el artículo segundo del Decreto 58, para el efecto de que el presidente municipal recién designado rindiera su protesta ante el propio Congreso Estatal y enseguida ejerciera su encargo.
El Poder Legislativo Estatal alega que, según el artículo 125 de la Constitución del Estado de Michoacán de O., los cargos de presidente, síndico y regidores son obligatorios y sus titulares sólo pueden renunciar a los mismos por causa grave calificadas así por el Ayuntamiento. Por su parte, el artículo 44, fracción XX, del mismo ordenamiento establece que es facultad del Congreso, entre otras, designar a las personas que han de integrar los Ayuntamientos o los Concejos Municipales en caso de ausencia definitiva de alguno de ellos por cualquier causa cuando no sea posible que los suplentes electos entren en funciones. En concordancia con lo anterior, el artículo 50, fracción III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de O. dispone que en los casos de ausencia definitiva del presidente municipal, el Congreso Estatal, respetando el origen partidista, designará a quien deba sustituirlo.
En acatamiento de estas disposiciones, afirma el Legislativo, las Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales, mediante oficio de veinticinco de mayo de dos mil seis, solicitaron a la coordinación del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la misma Septuagésima Legislatura una propuesta de los posibles titulares del cargo de presidente municipal de Buenavista, Michoacán.
El Congreso Local considera que también se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, según la cual, el mismo es improcedente contra resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que los constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas comisiones o Diputaciones Permanentes cuando conciernen a la elección, suspensión o remoción de funcionarios en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente. Luego de abundar en la limitación conceptual de este tipo de decisiones legislativas, a la luz de diversos criterios emitidos por esta Corte, la legislatura asegura que la facultad que le confiere el artículo 44, fracción XX, de la Constitución Local -designación de los sustitutos de los integrantes de los Ayuntamientos y C.M.- no exige la intervención de otro poder del Estado, lo que indica, en su opinión, que esta facultad le ha sido concedida para que la ejerza de forma soberana. A su juicio, el ejercicio de la facultad contenida en el artículo 44, fracción XX, de la Constitución Local no puede ser cuestionado, pues ello equivaldría a eliminar por completo el poder que el Constituyente Local le concedió.
La Legislatura Estatal afirma que este juicio amparo (sic) es improcedente porque a fin de cuentas el objetivo del escrito de demanda es el análisis del nombramiento de un cargo público realizado por el Congreso Local, y el derecho a desempeñar cargos de elección popular constituye un derecho político en términos de los artículos 35, fracción II, y 36, fracción V, de la Constitución Federal, preceptos que establecen que el desempeño de los cargos de elección popular es una prerrogativa y una obligación del ciudadano. El Congreso Estatal apoya su conclusión en dos tesis aisladas emitidas por el Tribunal Pleno en la Séptima Época, de rubros: "DERECHOS POLÍTICOS, AMPARO IMPROCEDENTE POR VIOLACIÓN A." y "DERECHOS POLÍTICOS, AMPARO IMPROCEDENTE POR VIOLACIÓN A (PRESIDENTES MUNICIPALES SUSPENSIÓN)."
Independientemente de los anteriores razonamientos, el Poder Legislativo del Estado de Michoacán alega, contra lo afirmado por el actor, que los actos impugnados sí fueron emitidos de conformidad con el procedimiento legal estatuido para la designación de un presidente municipal sustituto. En su opinión, esta afirmación se acredita con las copias certificadas de las documentales que acompaña a su escrito de contestación. Invoca en el caso el principio jurídico que establece manifiesta accusatione non indigent (las cosas que son claras no necesitan acusarse).
A continuación, el Poder Legislativo da contestación a cada uno de los hechos denunciados por el Municipio actor. Respecto de los hechos materia de controversia, niega que los mismos hayan ocurrido en los términos precisados por el actor. Niega, en particular, que haya actuado de forma arbitraria, indebida e ilegal, y que haya transgredido la autonomía del Municipio al designar como presidente municipal de dicha entidad a J.O.F. para lo que resta del periodo 2005-2007. Es falso, sostiene, que esta designación se aparte del espíritu de la Constitución Estatal, que se haya omitido el procedimiento legal establecido para tal efecto y que se haya omitido fundar y motivar tal designación. Finalmente, asevera que es falso que el presidente municipal de Buenavista designado no reúna los requisitos de elegibilidad que establece la ley.
Opinión del procurador. El procurador general de la República, en oficio PGR/698/2006 presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el veinticinco de octubre de dos mil seis, manifestó, en síntesis, lo siguiente:
Se actualiza la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal.
El síndico del Municipio de Buenavista tiene legitimación para promover en nombre de dicho Municipio el presente juicio.
La demanda fue presentada oportunamente.
No se actualiza ninguna causal de improcedencia en el presente caso.
En opinión del procurador general de la República, el primer concepto de invalidez del actor, enderezado a impugnar el Decreto 58, es infundado.
Afirma que el Decreto 58 emitido por el Congreso Estatal es un acto cuyos efectos sólo se verifican en los ámbitos internos del gobierno y no trasciende a la esfera jurídica de los particulares; en tal virtud, la motivación requerida para su validez se satisface con los siguientes requisitos: la existencia de una norma legal que atribuya en favor de la autoridad la facultad para actuar en determinado sentido, el despliegue de su actuación en la forma prevista por dicha norma y la existencia constatada de los antecedentes fácticos que demuestre la procedencia de la aplicación de la norma correspondiente y que justifique que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. Para el procurador, la existencia de los artículos 44, fracción XX y 115 de la Constitución del Estado de Michoacán, por un lado, satisface el requisito de fundamentación del mencionado decreto, dado que en ellos se establece la facultad del Congreso Local de designar a las personas que han de integrar a los Ayuntamientos cuando falte alguno de sus miembros y no sea posible que los suplentes entren en funciones. Por el otro, la constatación en autos del hecho de la renuncia de la anterior presidente municipal del Ayuntamiento actor y la situación derivada de la ley orgánica municipal de que los miembros de los Ayuntamientos no tienen suplentes, satisface el requisito de motivación del decreto impugnado.
Por otra parte, el procurador afirma que el Decreto 58 tampoco viola el principio de seguridad jurídica, pues, contra lo afirmado por el Municipio actor, su emisión sí respetó el procedimiento establecido en la normativa aplicable. Argumenta que el traslado de la garantía de debido proceso, establecido en el artículo 14 de la Constitución Federal, a la emisión de los decretos legislativos se traduce en la necesidad de respetar las formalidades esenciales del procedimiento. Los requisitos que debe observar el Congreso Local en la designación de un miembro del Ayuntamiento ante la ausencia definitiva de uno de ellos se encuentran en el artículo 119 de la Constitución Local y en el artículo 50, fracción III, de la ley orgánica municipal. Afirma que dado que no existe un procedimiento especial para el ejercicio de esta facultad, el Congreso Local debe seguir el procedimiento ordinario de creación de leyes. Del título segundo de la Ley Orgánica y Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán se deriva que este procedimiento se conforma con las siguientes etapas: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación. En su opinión, de autos se desprende que todas estas etapas fueron satisfechas por el Congreso Estatal. Igualmente, afirma que de las consideraciones vertidas por la Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales, se concluye que el Congreso Estatal respetó todos los requisitos de elegibilidad previstos en el artículo 119 de la Constitución Local y el origen partidista de la anterior presidenta municipal a que obliga el artículo 50, fracción III, de la ley orgánica municipal estatal.
El procurador general de la República sostiene que es infundada la afirmación del actor de que quien fue designado presidente municipal de Buenavista está impedido para desempeñarse como tal, al ocupar el cargo de coordinador municipal del Comité de Planeación y Desarrollo Municipal. El actor no prueba, en los términos del artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la ley reglamentaria de las dos primeras fracciones del artículo 105 constitucional, ese hecho y en autos no obra ningún elemento de convicción de dicha situación. Considera que la afirmación del actor tampoco encuentra sustento en el hecho de que el presidente municipal designado por el Congreso Local sea diputado suplente, pues afirma que quien ejerce las funciones de legislador es el diputado propietario y no el suplente.
Finalmente, alega que esta última situación -que quien fue designado presidente Municipal fuera diputado suplente- no viola el principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 de la Constitución Federal. Argumenta que, aunque el principio de división de poderes aplicable a los Estados no se encuentre en el artículo 49, sino en el 116 de la Constitución Federal, el propósito de este principio radica en el propósito de impedir que un poder se sobreponga a otro. Sin embargo, en el presente caso la situación es distinta, ya que se trata de un conflicto entre dos órdenes, el estatal y el municipal, razón que lo lleva a concluir que el argumento del actor no guarda relación con la litis del asunto.
Por otra parte, el procurador afirma que el segundo concepto de invalidez del actor, enderezado a impugnar el Decreto 61, es parcialmente fundado.
En primer lugar sostiene, contra lo alegado por el actor, que es infundado que el Decreto 61 sea inconstitucional por la razón de que en éste se dispuso que su entrada en vigor se daría después de su aprobación sin satisfacerse el requisito de su publicación. Coincide en que una de las etapas del proceso legislativo es la publicación de las normas producto de dicho proceso, cuya finalidad consiste en lograr que las leyes y decretos sean conocidos por aquellos a quienes obliga. Sin embargo, sostiene que la resolución contenida en el decreto impugnado no es una norma abstracta, impersonal ni general. Aunque se trate de un acto formalmente legislativo, es un acto materialmente administrativo, los cuales no requieren para adquirir validez de su publicación. Sin embargo, desde otro ángulo, sostiene que este argumento resulta fundado. Alega que el Decreto 61 tuvo como propósito la reforma del Decreto 58 y, por ello, se encuentra sujeto a la regla general del derecho que dice que las reformas o la abrogación de las disposiciones legislativas deben seguir el mismo procedimiento de su creación. Dado que el Decreto 58 entró en vigor después de su publicación en el Periódico Oficial, la reforma de éste debía entrar en vigor después de su publicación. En consecuencia, afirma que el artículo primero transitorio del Decreto 61 viola la garantía del debido proceso contenida en el artículo 14 de la Constitución Federal.
Finalmente, el procurador general de la República alega que es infundado el argumento del actor según el cual es facultad exclusiva de los Municipios tomar la protesta a sus presidentes municipales, según el artículo 20 de la ley orgánica municipal local. Ello es así, porque el artículo 157 de la Constitución del Estado de Michoacán establece que los funcionarios públicos deben rendir protesta ante la autoridad que los haya designado o ratificado. En su opinión, este acto es un medio de control político que no invade facultades de los Municipios y cuya realización no excluye la posibilidad de que el órgano al que pertenece le pueda tomar una nueva protesta.
Audiencia pública y alegatos. El veinticinco de octubre de dos mil seis, agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese cuerpo legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, se tuvieron por presentados sus alegatos y por formulada la opinión del procurador general de la República.
En sus alegatos, el síndico del Municipio actor argumenta, contra lo afirmado por el Congreso Local, que esta Corte es competente para conocer de esta controversia constitucional y que en su carácter de síndico municipal sí tiene legitimidad parar promover el presente juicio en nombre de su Municipio. Insiste en que el Congreso Local, a través de los decretos impugnados, violó su autonomía municipal, esencialmente, porque la persona que designó como presidente municipal de su Ayuntamiento no reúne los requisitos de elegibilidad que establece la Constitución Local y porque se atribuyó indebidamente la facultad de tomarle la protesta a dicho funcionario, la cual forma parte de su esfera de atribuciones municipales. Por estas razones, solicita a esta Corte declarar inválidos los decretos impugnados, y ordenar al Congreso Local que reinicie un procedimiento que tenga por objeto la designación de un nuevo presidente municipal para su Ayuntamiento.
Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en razón de que se plantea un conflicto entre, por un lado, el Estado de Michoacán, a través de su Poder Legislativo, y el Municipio de Buenavista de esa entidad federativa.
Cabe señalar que aunque la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal establece que la Suprema Corte es competente para conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre una serie enumerada de poderes y órganos "con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución", este Pleno estima que la litis en la presente instancia no se inscribe en elámbito de la "materia electoral" a que se refiere el precepto transcrito. Esta expresión, al igual que la referencia al artículo 46 de la Constitución, tienen como finalidad asegurar la no contradicción y la armonización sistemática del conjunto de previsiones constitucionales, y excluyen únicamente del ámbito de las controversias constitucionales las impugnaciones que son conocidas por la vía de las acciones de inconstitucionalidad, las controversias sobre límites, cuya resolución el artículo 46 atribuye al Senado de la República, y las cuestiones electorales que caen dentro del ámbito de competencia de las autoridades electorales (Instituto Federal Electoral, Institutos Electorales Estatales y del Distrito Federal, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Tribunales Electorales Estatales y del Distrito Federal). Lo que queda fuera del ámbito material de estas vías contenciosas y, en particular, lo relativo a procesos de elección indirecta, no directa, podrán ser vistos por esta Suprema Corte en controversia constitucional, siempre y cuando se actualicen además el resto de presupuestos y condiciones necesarios para ello.
Dada la relevancia de esta cuestión, su inscripción en un ámbito de revisión oficiosa por parte del órgano juzgador, y el hecho de que no haya sido objeto de clarificación explícita en sede de controversia constitucional, lleva al Pleno de esta Corte a desarrollar a continuación las razones que apoyan las anteriores conclusiones.
Como es sabido, tanto nuestra Carta Magna como las leyes reglamentarias de las distintas vías de control jurisdiccional hacen alusión, en varias ocasiones, a las cuestiones electorales. Ello es consecuencia de la opción de nuestro Constituyente de crear una autoridad y una jurisdicción especializada en materia electoral, aunque complementaria e institucionalmente articulada con las funciones de esta Suprema Corte en carácter de máximo intérprete de la Constitución y máximo órgano de control de la constitucionalidad de las normas. Esta opción básica o estructural lleva al Texto Constitucional a recoger un reparto de atribuciones del que se hacen eco varios preceptos, entre los que destacan, y por lo que se refiere al nivel federal, los siguientes:
"Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral [de la Federación], en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. ..."
"Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación. ...
"Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre: ...
"Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto de esta Constitución, y dicha tesis pueda ser contradictoria con una sostenida por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de los Ministros, las Salas o las partes, podrán denunciar la contradicción, en los términos que señale la ley, para que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decida en definitiva cuál tesis debe prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supuesto no afectarán los asuntos ya resueltos. ..."
"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre: ...
"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.
"La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.
"Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.
"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos. ..."
La lectura de los anteriores preceptos -y específicamente de los fragmentos subrayados- pone de relieve la preocupación del Constituyente por conservar la coherencia sistémica del Texto Fundamental y por destacar los puntos de articulación entre los ámbitos de las diferentes áreas jurisdiccionales en lo que atañe a la materia electoral. Sin embargo, como es propio y consustancial al fenómeno de la regulación jurídica, y en particular a la regulación constitucional, han surgido dudas interpretativas, y en varias ocasiones este Máximo Tribunal ha sido llamado a despejarlas.
Así por ejemplo, en la sentencia que resolvió la contradicción de tesis 2/2000-PL, este Pleno determinó que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de competencia para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las leyes. El Tribunal Electoral, se determinó, sólo puede manifestarse respecto de la constitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto constitucional, siempre que esta última no se realice para certificar la conformidad de una ley electoral con el propio Ordenamiento Supremo; es a esta Suprema Corte a quien compete de manera exclusiva conocer de las acciones de inconstitucionalidad en las que se plantee la contradicción entre una norma general y la Constitución, siendo ésta la única vía para plantear la inconstitucionalidad de las leyes electorales.(1)
En segundo lugar, este Alto Tribunal ha desarrollado una línea jurisprudencial a lo largo de la cual ha ido perfilando qué debe entenderse por "leyes electorales" para los efectos de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad contra leyes y de la determinación de los supuestos en los que los partidos políticos están legitimados para interponerlas. Esta cadena de precedentes tiene su origen en la acción de inconstitucionalidad 1/95 y su continuación fundamental en las acciones 10/98, 9/2001, 30/2001, 3/2005 y 28/2005.(2) En esta última, que es especialmente relevante en el contexto del presente asunto, el Pleno decidió retomar la definición amplia de la noción de "leyes electorales" sentado en la acción de inconstitucionalidad 10/98, y rechazar o superar explícitamente el precedente sentado en la acción de inconstitucionalidad 9/2001, en la que se había tratado una cuestión jurídica prácticamente idéntica a la que debía dilucidarse en la 28/2005, consistente en determinar si las reglas para la designación de un gobernador interino por parte del Congreso Local era de naturaleza electoral o no, para los efectos de su impugnabilidad por la vía de la acción de inconstitucionalidad. En la acción 28/2005, como decimos, se retomó el criterio de la 10/98, según el cual:
"... las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o Código Electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad y, por regla general, debe instruirse el procedimiento correspondiente y resolverse conforme a las disposiciones específicas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria de la materia, ..."(3)
Acogiendo esta línea de razonamiento, el Pleno estimó en la acción 28/2005 y después de una larga discusión, que las normas sobre designación de un gobernador interino gozaban de naturaleza electoral para los efectos de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal.(4)
Un tercer e importante debate en torno a lo que debe considerarse "electoral" a efecto de establecer el ámbito de los diversos medios de control constitucional y legal en nuestro país se ha desarrollado en sede de amparo, y encuentra su fuente reciente más relevante en el amparo en revisión 743/2005, en el que se analizó el tema de las candidaturas independientes. En el referido amparo, este cuerpo colegiado desarrolló el esquema de articulación general entre la acción de inconstitucionalidad y los medios de impugnación de los que conoce el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por un lado, y el juicio de amparo, por otro. En esa ocasión se sostuvo, de nuevo, un criterio relativamente amplio de lo que debía considerarse normativa general en materia electoral, la cual queda dentro del ámbito competencial de la Suprema Corte en la vía de las acciones de inconstitucionalidad, y se separó este ámbito respecto del análisis de la constitucionalidad y la legalidad de los actos y resoluciones en materia electoral que debe ser desarrollado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en términos del artículo 99 constitucional, así como respecto de las impugnaciones que pueden conocerse en vía de amparo.(5)
Aunque todas estas líneas jurisprudenciales han sido fruto de debates intensos, y las resoluciones respectivas llevan adjuntos, a menudo, votos concurrentes y particulares, los miembros de este Pleno han tratado estas cuestiones guiados, en todo caso, por un mismo conjunto de imperativos o normas de corrección funcional que en el derecho comparado informan y caracterizan el ejercicio ordinario de la jurisdicción constitucional. Así, se ha tenido en cuenta la importancia de no limitar injustificadamente el acceso de los justiciables a las vías procesales de defensa (principio pro actione); la necesidad de no dejar ámbitos exentos del control de constitucionalidad y de legalidad exigido por la fuerza normativa del ordenamiento (universalidad del control jurisdiccional); o el imperativo de interpretar las normas que asignan competencias a los órganos jurisdiccionales o las que definen el objeto de los diversos medios o vías de control de actos y normas de conformidad con los ideales de completitud, no contradicción o no redundancia del ordenamiento (principio del legislador y del Constituyente racional).
Por ejemplo, la definición relativamente amplia de qué debe entenderse por "leyes electorales" impugnables mediante la acción de inconstitucionalidad, ante la insuficiencia de la literalidad de la norma, emergió de la ponderación de factores como la legitimación de los partidos políticos para impugnar este tipo -y sólo este tipo- de leyes, el impacto de los especiales requisitos de tramitación de la acción en estos casos, la influencia en la recurribilidad de normas por vía de amparo, o las exigencias de articular la vía con los mecanismos de control en materia electoral, como intento de presentar la mejor articulación posible del conjunto de normas constitucionales relevantes.
De modo análogo, estimamos que lo que deba ser incluido o excluido del ámbito de las controversias constitucionales ha de determinarse tomando en consideración la interrelación sistémica entre las diferentes vías de control constitucional y legal previstas por nuestra Carta Magna, así como la necesidad de no dejar "vacíos" o zonas de la vida social y política exentas o inmunes al escrutinio de constitucionalidad exigido por la fuerza normativa suprema de nuestro Texto Constitucional, de la cual esta Corte es garante, y por el artículo 17 de aquél, más en particular. La reserva introducida por la fracción I del artículo 105, según la cual la Suprema Corte es competente para conocer de las controversias constitucionales "con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución" tiene a nuestro juicio una función de referencia sistémica, orientada a garantizar la no-contradicción normativa y a recordar consiguientemente al intérprete la necesidad de correlacionar la regulación sobre controversias constitucionales con todas y cada una de las demás previsiones de la Carta Magna, en particular las que han quedado transcritas anteriormente, sobre cuestiones electorales, y el artículo 46, que atribuye la resolución de las controversias sobre límites territoriales entre Estados al Senado de la República.
De ahí que la definición jurisprudencial de lo que sea "materia electoral" desarrollada por esta Corte al interpretar los contornos procesales de otras figuras y vías jurisdiccionales no pueda ser automáticamente proyectada y aplicada al ámbito de las controversias constitucionales. Por ejemplo: aplicar por analogía el criterio sentado en la acción de inconstitucionalidad 28/2005 -en la que se dijo que las normas sobre designación de un gobernador sustituto son de naturaleza electoral-, y estimar que la designación de un presidente municipal sustituto hace parte de la "materia electoral" en los términos de la fracción I del artículo 105 constitucional, para concluir que esta Corte no es competente para conocer de las controversias que puedan haberse suscitado en torno a tal designación, tendría unas consecuencias sistémicas en ningún momento previstas ni ponderadas por el Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad de la que el criterio se importa. En el contexto de una acción de inconstitucionalidad, adoptar una definición relativamente amplia de las cuestiones electorales no tiene más consecuencia que ampliar el número de casos en los que los partidos políticos pueden impugnar ciertas normas generales, y en los que las reglas sobre oportunidad y tramitación cambian.
En contraste, importar automáticamente esa misma definición amplia al contexto de las controversias constitucionales tiene como efecto reducir el número de casos en los que esta Suprema Corte debe declararse competente para decidir, dejando sin cauce institucional de solución una serie importante de conflictos que no van a encontrar acomodo ante los órganos jurisdiccionales electorales (porque la competencia de estos últimos se reduce a lo que podemos denominar "electoral en sentido estricto" o en sentido "restringido", y porque las reglas de legitimación para recurrir ante estos órganos son radicalmente distintas a las que operan en sede de controversia constitucional) y obteniendo resultados difíciles de cohonestar con otras líneas interpretativas de este Alto Tribunal en torno a lo que es el objeto de las controversias constitucionales.
En particular, en relación con esto último, consideramos digno de mención el hecho de que sea jurisprudencia firme de esta Corte el llamado "criterio de Temixco", según el cual en vía de controversia pueden plantearse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, sean directas o sean indirectas(6) y, en especial, la sólida y prolongada línea de decisiones que reconoce legitimación a los Municipios para interponer una controversia constitucional cuando el problema jurídico implicado "afecta su integración".(7) Cuestiones que influyen en el nombramiento, suspensión, cese o sustitución de los miembros de los Ayuntamientos a raíz de juicios políticos son diferendos típicamente resueltos por esta Corte en la vía de las controversias, y no porque puedan afectar a funcionarios que emergen de una elección popular se consideran inscritas en la materia electoral.
De conformidad con lo anterior, estimamos que para determinar cuándo la Suprema Corte es competente para conocer de una controversia, y cuándo por el contrario estamos ante una disputa en "materia electoral" en el sentido en que usa esta expresión la fracción I del artículo 105 de la Constitución, es necesario evitar toda aplicación automática de definiciones desarrolladas en otras sedes procesales y proceder, por el contrario, a la aplicación sucesiva de los siguientes criterios:
1) En primer lugar, esta Corte debe cerciorarse de que en la demanda no se impugnan "leyes electorales" -normas generales en materia electoral-, interpretando tal expresión de conformidad con los criterios sentados por esta Corte en acciones de inconstitucionalidad.
2) Si se supera el criterio anterior, hay que comprobar que en la demanda no se impugnen actos y resoluciones cuyo conocimiento haya sido atribuido a las autoridades jurisdiccionales electorales competentes, esto es, hay que comprobar que en la demanda no se impugnan actos que se inscriban en la materia electoral directa, relacionada con los procesos que pivotan en torno al sufragio ciudadano.
3) Finalmente, deben satisfacerse el resto de las condiciones a las que la Constitución y la ley reglamentaria de la materia condicionan la actualización de la competencia de esta Suprema Corte, en particular, que se trate de conflictos entre los poderes públicos enumerados en los incisos a) al k) de la fracción I del artículo 105 constitucional.
El criterio de delimitación de aquello que debe ser considerado "materia electoral" en sede de controversia constitucional, una vez tomados en cuenta todos los elementos constitucionalmente relevantes, resulta así estar situado en un punto intermedio entre la definición amplia de materia electoral aplicable en el ámbito de las acciones de inconstitucionalidad, y la definición estricta aplicable en el ámbito del juicio de amparo. En el ámbito particular de las controversias constitucionales, resultará especialmente relevante la distinción entre lo que podríamos llamar materia electoral "directa" y materia electoral "indirecta". La materia electoral directa se relaciona con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integración de los poderes públicos mediante el sufragio universal, regido por una normativa especializada, e impugnables en un contexto institucional también especializado. La materia que puede calificarse de electoral sólo de modo indirecto es la que se relaciona con nombramientos o integración de órganos mediante decisiones de otros poderes públicos, no mediante procedimientos que pivotan en torno a la emisión del voto ciudadano. Las controversias que se susciten en el ámbito de lo electoral sólo en sentido indirecto, que por regla general involucran a sujetos muy distintos a los que se enfrentan en los litigios técnicamente electorales, sí pueden ser conocidas por esta Corte por la vía de las controversias.
La distinción anterior es importante para evitar el riesgo de interpretar el segundo de los estándares arriba identificados de un modo que lleve a cercenar la integridad del sistema impugnatorio electoral previsto en la Constitución Federal. Ciertamente, la dimensión en algunos puntos residual de la vía contenciosa representada por las controversias constitucionales, y la importancia de no dejar a nadieen la indefensión son elementos importantes para un órgano cuyo cometido fundamental es garantizar al máximo nivel la integridad normativa del sistema jurídico. Pero lo que no podría hacerse, en ningún caso, y por poner un ejemplo, es usar el argumento de la relativa residualidad de la vía de las controversias para adicionar una vía de impugnación a actos electorales cuando se hayan agotado ya los recursos previstos para ello en la normativa que rige el acceso a la jurisdicción electoral. Los estándares anteriores, en otras palabras, se deben aplicar siempre con prudencia y atención a las particularidades del caso y a la integridad del sistema, para no traicionar su funcionalidad misma como instrumentos de análisis.
A la luz de los criterios anteriores, el problema planteado en la demanda que ha dado origen a la presente controversia satisface las condiciones necesarias para actualizar la competencia de esta Suprema Corte. En primer lugar, tal como detallaremos en el siguiente considerando, el actor impugna actos, no normas generales, lo cual separa el problema planteado del ámbito material de las acciones de inconstitucionalidad. En segundo lugar, se trata de actos que caen fuera de la materia electoral competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y del Tribunal Electoral de Michoacán, como se concluye a partir de la lectura de los preceptos jurídicos correspondientes de la Ley General de Sistemas de Medios de Impugnación en Materia Electoral y de la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral correspondiente al Estado de Michoacán.(8) Estamos, de hecho, ante un caso de elección indirecta de un funcionario público por parte del Congreso del Estado, y no ante un caso relacionado con el proceso de voto ciudadano, de manera que no estamos en uno de los casos que la fracción I del artículo 105 de la Constitución excluye del ámbito legítimo de las controversias.
Finalmente, como anunciamos en el párrafo inicial, se trata de una controversia en la que se plantea un conflicto entre el Estado de Michoacán, a través de su Poder Legislativo, y un Municipio del mismo Estado, lo cual se inscribe en el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, de modo que no hay sino que concluir que este cuerpo colegiado es competente para conocer de la misma.
Oportunidad. En el apartado IV de su escrito de demanda, el Municipio actor impugna dos decretos:
En primer lugar, el Decreto Legislativo Número 58, aprobado por la Septuagésima Legislatura del Estado de Michoacán el veinticinco de mayo de dos mil seis(9) y publicado en el Periódico Oficial el veintiséis del mismo mes y año. En este decreto el Congreso Local nombra como presidente municipal del Ayuntamiento de Buenavista, a raíz de la renuncia de la anterior presidenta municipal aprobada por el Cabildo, a J.O.F., para que cumpla con lo que queda del periodo de gobierno que finalizará el treinta y uno de diciembre de dos mil siete.
En segundo lugar, se impugna el Decreto Legislativo Número 61 aprobado por la misma Legislatura Estatal el ocho de junio de dos mil seis y publicado en el Periódico Oficial estatal el ocho de julio del mismo año.(10) Mediante ese decreto el Congreso Local reformó el artículo segundo del Decreto Legislativo 58 para que la persona designada para ocupar el cargo de presidente municipal del Ayuntamiento de Buenavista rindiera la protesta de ley ante el propio Congreso Local y ya no ante el Cabildo del Ayuntamiento.
Para analizar si la demanda es oportuna, es preciso considerar la naturaleza de estos decretos y precisar el modo en que se relacionan.
A juicio de este Pleno, los dos decretos impugnados tienen naturaleza de actos y no de normas generales; no constituyen normas que tengan un destinatario general, definido por un criterio más o menos abstracto, sino que están orientados, el primero de ellos, a designar de modo individualizado y específico a un funcionario municipal y, el segundo, a modificar un resolutivo del anterior decreto referido a la forma en que dicho funcionario debe tomar protesta. Para determinar si su impugnación es oportuna, por tanto, resultan de aplicación las reglas establecidas en la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.
Según este artículo, el plazo para la interposición de la demanda de controversia será de "treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos".
El actor afirma que tuvo conocimiento del Decreto 58 el veintiséis de mayo de dos mil seis, fecha de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Ante la falta de constancia en autos de notificación al Municipio actor antes de esa fecha -notificación que viene ordenada por el artículo tercero del decreto- debe tenerse esta última como aquella en que tuvo conocimiento del mismo para los efectos del cómputo de los treinta días marcados por la ley reglamentaria de la materia. Debe, pues, tomarse en cuenta la segunda de las hipótesis de la fracción I del artículo 21 de este ordenamiento, según el cual el cómputo del plazo debe iniciarse al día siguiente al en que el actor tuvo conocimiento del acto impugnado o de su ejecución.
Siendo el veintiséis de mayo el día en que la parte actora tuvo conocimiento del Decreto 58, el término debe empezar a contarse desde el día (hábil) siguiente al mencionado, y corre del veintinueve de mayo al siete de julio de dos mil seis, debiendo descontarse los días veintisiete y veintiocho de mayo; tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de junio; y uno y dos de julio, por ser sábados y domingos, inhábiles según el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Si la demanda se presentó el veintisiete de junio de dos mil seis, es claro que la misma es oportuna respecto de este decreto.
El actor afirma, por otro lado, que tuvo conocimiento del Decreto 61 el diez de junio de dos mil seis -aunque su publicación en el Periódico Oficial se realizó en una fecha posterior, el ocho de julio del mismo año-. Dado que tampoco obra en autos algún elemento de convicción que lleve a considerar otra fecha, cobran relevancia las consideraciones realizadas respecto del otro decreto impugnado. En la impugnación de actos, lo que la ley reglamentaria de la materia privilegia es el conocimiento efectivo del acto por encima de la fecha de publicación, por lo que debe ser el diez de junio de dos mil seis la fecha que debe tenerse en cuenta para el inicio del cómputo de la oportunidad de la impugnación en cuestión.
Siendo el diez de junio de dos mil seis el momento en que la parte actora tuvo conocimiento del Decreto 61, el término debe empezar a contarse desde el día (hábil) siguiente al mencionado, y corre en consecuencia del doce de junio al siete de agosto, debiéndose descontar los días once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de junio; uno, dos, ocho y nueve de julio; el cinco y seis de agosto, por ser sábados y domingos, inhábiles según el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como del quince al treinta y uno de julio del mismo año, por corresponder al primer periodo de receso de esta Suprema Corte en los términos del artículo 3o. del mismo ordenamiento. Si la demanda fue presentada el veintisiete de junio de dos mil seis, es claro que la misma es oportuna también respecto de este decreto.
Legitimación activa. Acto continuo se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
El Poder Legislativo del Estado de Michoacán argumenta que el Municipio de Buenavista carece, como ente público, de legitimación para promover una controversia constitucional contra uno de los Poderes Locales -en este caso el Legislativo-, porque no goza de jurisdicción territorial sobre la totalidad del Estado al que pertenece, requisito que a su juicio exigiría el artículo 105 constitucional para actualizar la competencia de esta Corte. Invoca en este punto la tesis aislada emitida por el Tribunal Pleno de esta Corte en la Quinta Época, de rubro: "MUNICIPIOS, PERSONALIDAD DE LOS."
Este razonamiento es, sin embargo, infundado. El artículo 105 de la Constitución Federal, que regula los elementos estructurales y básicos de las controversias constitucionales, fue objeto de importantes reformas que fueron publicadas el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro en el Diario Oficial de la Federación, las cuales hacen inaplicable la tesis citada por el Congreso Estatal, emitida antes de tales modificaciones. En efecto, a partir de dichas reformas, el artículo 105, fracción I, inciso i), constitucional establece que esta Suprema Corte conocerá, en los términos de la ley reglamentaria, de las controversias constitucionales que se susciten, entre otros supuestos, entre un Estado y uno de sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.(11) Por tanto, el Municipio de Buenavista tiene legitimidad para impugnar actos o normas generales de uno de los Poderes del Estado en el que se inscribe a través de una controversia constitucional.
Por otro lado, en el escrito de demanda se aprecia que quien promueve la controversia constitucional es el síndico del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Buenavista, carácter que acredita con una copia (certificada por fedatario público) de la constancia de mayoría y validez que le fue otorgada por el Concejo Municipal dependiente del Instituto Estatal Electoral el día diecisiete de noviembre de dos mil cuatro.
El artículo 51, fracción VIII, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo establece, por su parte, lo siguiente:
"Artículo 51. Son facultades y obligaciones del síndico:
"VIII. Representar legalmente al Municipio, en los litigios en que éste sea parte y delegar dicha representación, previo acuerdo del Ayuntamiento."
El Poder Legislativo, sin embargo, argumenta que el síndico en forma aislada carece de legitimación para acudir en representación de su Municipio para interponer la controversia constitucional. La representación del Municipio, afirma, corresponde al Ayuntamiento (o en su caso al Concejo Municipal) en su carácter de órganos colegiados, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 112, 113, 114 y 123, fracción I, de la Constitución Local, que establecen, respectivamente, que el Municipio será gobernado por un Ayuntamiento que tendrá personalidad jurídica para todos los efectos legales, que su composición es colegiada y que tiene entre sus facultades y obligaciones, la de representar jurídicamente al Municipio. El legislativo alega que el síndico municipal tiene el deber de responder ante el Ayuntamiento sobre la defensa de los intereses municipales, atendiendo los asuntos jurídicos del Municipio, pero, dado los términos de los artículos de la Constitución Local antes mencionados, sólo en carácter de asesor legal.
El argumento es igualmente infundado. El contenido de los artículos de la Constitución del Estado de Michoacán de Ocampo, citados por el Poder Legislativo, no se oponen al artículo 51, fracción VIII, de la ley orgánica municipal del Estado, de modo tal que este Pleno deba precisar cuál debe primar sobre el otro en relación con el punto controvertido. La interpretación de ambos ordenamientos legales no debe realizarse de forma aislada, sino de forma armónica y sistemática. Aunque los artículos 112, 113 y 123, fracción I, de la Constitución Local consagran al Ayuntamiento como un órgano colegiado que tiene a su cargo el gobierno y administración del Municipio y, en ese carácter tiene capacidad representativa general del Municipio, el síndico tiene, según el artículo 51, fracción VIII, de la ley orgánica municipal estatal, la responsabilidad institucional y especializada de ejercer dicha representación en los litigios de que sea parte.
En este orden de ideas, no cabe afirmar que el síndico requiere la autorización del Ayuntamiento para ejercer la representación del Municipio, como afirma el legislativo, pues dicha facultad la tiene atribuida como una de sus funciones institucionalizadas, como miembro del Ayuntamiento, por mandato de la ley, y no por mandato contractual, y el ejercicio de esta atribución no puede estar sujeto a la voluntad de ningún órgano del Municipio. Cobra aplicación, por analogía, la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SÍNDICO ÚNICO DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, TIENE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN, SIN REQUERIR FORMALIDAD O ACUERDO ESPECIAL PREVIO."(12)
No pasa desapercibido que el síndico promovente, como relata el propio escrito de demanda, fue nombrado presidente municipal interino en la sesión extraordinaria de Cabildo número 46, y que para las funciones de síndico se nombró interinamente a otra persona; sin embargo, estos extremos en nada dificultan el reconocimiento del carácter de síndico al señor P.Z.P., una vez que resulta claro que existe un nombramiento de nuevo presidente municipal -extremo éste reconocido por ambas partes, aunque haya aspectos relativos a la génesis de dicho nombramiento y aspectos relacionados con sus condiciones de efectividad que se sitúan en el centro de la disputa que constituye la litis en la presente controversia-, hay que considerar, a los efectos del análisis jurídico pertinente en este estadio de la resolución del asunto, que ha reasumido el ejercicio de las funciones del cargo con el que se acredita ante esta Corte y que si comparece a nombre y representación del Municipio de Buenavista, Michoacán, tiene la capacidad representativa necesaria para promover en la presente vía.
Legitimación pasiva. A continuación se analiza la legitimación de las partes demandadas.
Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia prevén que en una controversia constitucional tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo; en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal de la parte demandada.
Por acuerdo de treinta de junio de dos mil seis se tuvo por autoridad demandada en la presente controversia al Poder Legislativo del Estado. El Poder Legislativo es quien emitió los decretos impugnados en la presente controversia y es quien podría satisfacer la pretensión del actor en caso de que se considere fundada, por lo que debe reconocérsele legitimidad pasiva en este juicio.
Quien contesta la demanda en nombre de la autoridad legislativa estatal es la diputada A.L.M.G., presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Michoacán, carácter que acredita con copia certificada del acta de sesión del Congreso Local del once de mayo de dos mil seis, por la que integró la Mesa Directiva de ese órgano.
El artículo 27, fracción II, de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O. establece que es atribución de la presidencia de la Mesa Directiva representar al Congreso ante los otros dos poderes del Estado, los Ayuntamientos, los Poderes de la Unión y demás entidades federativas:
"Artículo 27. Son atribuciones de la presidencia de la mesa directiva las siguientes:
"II. Representar al Congreso ante los otros dos Poderes del Estado, los Ayuntamientos, los Poderes de la Unión y demás entidades federativas."
Quien suscribe la contestación de la demanda, goza, en consecuencia, de las facultades legales para acudir a este juicio en representación del Poder Legislativo del Estado de Michoacán.
Legitimación del procurador. El procurador general de la República está también legitimado para ser parte en el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Causales de improcedencia. A continuación se abordan las causales de improcedencia invocadas por la parte demandada.
En primer lugar, el Poder Legislativo del Estado de Michoacán hace valer la causal de improcedencia referente a la falta de competencia de esta Suprema Corte para conocer de la presente controversia constitucional. Hace descansar esta afirmación en el hecho de que, en su opinión, el Municipio de Buenavista, por su condición de ente público con un cierto tipo limitado de jurisdicción territorial, carece de legitimación para demandar, a través de esta vía, al Poder Legislativo de su entidad.
Este argumento es infundado por las razones expuestas en el considerando reservado al estudio de la legitimación activa, por lo que huelga desarrollar aquí ulteriores consideraciones sobre el mismo.
En segundo lugar, el Congreso Estatal afirma que la controversia es improcedente debido a que el actor no especifica en su escrito de demanda los ámbitos concretos de competencia municipal que quedaron afectados por los decretos legislativos impugnados, en el entendido de que este medio de control constitucional tiene por objeto dirimir litigios que se suscitan a la luz del principio de división de poderes.
Sin embargo, este órgano colegiado considera que la demanda presentada satisface todos los requisitos exigidos para tal efecto por el artículo 22 de la ley reglamentaria de la materia, de manera que no podría asociarse la improcedencia de la controversia a la causal prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la citada ley (que establece que la controversia es improcedente "en los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley") en conexión con el artículo 22 de la misma.
Por otro lado, en la medida en que el argumento quiera leerse como un cuestionamiento de la solidez de los señalamientos de la demanda en relación con la invasión de ámbitos de competencia municipal, es claro que se trata entonces de un punto perteneciente a la cuestión de fondo que será estudiada en el siguiente considerando, por lo que procede desestimarla como causal de improcedencia. Resulta aplicable la tesis que lleva el siguiente rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(13)
Finalmente, el Poder Legislativo del Estado de Michoacán invoca la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de amparo, que establece que dicho juicio es improcedente, inter alia, contra las resoluciones dictadas por los Congresos Locales en materia de elección de funcionarios en los casos en que sean emitidos, según el contexto legal aplicable, de forma soberana o discrecional. Esta causal, sin embargo, no se encuentra contemplada por la ley reglamentaria de las dos primeras fracciones del artículo 105 constitucional, cuerpo legal que reglamenta lascontroversias constitucionales, razón por la cual el argumento al respecto no puede sino ser declarado patentemente infundado.
No apreciando la existencia de otras causales de improcedencia, este Pleno procede a estudiar el fondo del asunto.
Estudio de fondo. En sus dos conceptos de invalidez, el actor denuncia, respectivamente, la inconstitucionalidad de los Decretos 58 y 61 del Congreso Estatal. Procederemos al análisis de los mismos de forma sucesiva.
Primer concepto de invalidez. Análisis de la regularidad constitucional del Decreto 58. El Municipio de Buenavista argumenta que el Decreto 58, emitido por el Congreso Estatal el veinticinco de mayo de dos mil seis, debe ser declarado inválido por dos motivos fundamentales. Por un lado, por vulnerar los principios de legalidad y debida fundamentación y motivación consagrados en el artículo 16 constitucional y, como consecuencia, las previsiones del artículo 115 de la Carta Magna sobre régimen jurídico municipal. Por otro lado, sostiene que el Decreto 58 transgrede el principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 de la Constitución Federal.
El texto del Decreto 58 es el siguiente:
"Artículo primero. Se designa al ciudadano J.O.F., presidente municipal de Buenavista, Michoacán, por el tiempo que falta para cumplir el periodo constitucional.
"Artículo segundo. El presidente municipal designado rendirá protesta ante los miembros del Ayuntamiento y enseguida entrará a ejercer su cargo.
"Artículo tercero. R. copia del decreto al titular del Poder Ejecutivo, al Ayuntamiento de Buenavista, Michoacán, a la Auditoría Superior de Michoacán y al ciudadano J.O.F., para su conocimiento.
"Artículo único. El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O..
"El titular del Poder Ejecutivo del Estado dispondrá se publique y observe."
Argumentos en torno a la violación de los artículos 16 y 115.
El actor despliega una argumentación según la cual la designación del presidente municipal sustituto de su Ayuntamiento, contenida en el Decreto 58, no se encuentra debidamente fundada y motivada, lo cual viola el artículo 16 constitucional y, en vía de consecuencia, el artículo 115 de la misma Carta Magna.
El actor señala, en primer lugar, que el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal dispone que cuando alguno de los miembros del Ayuntamiento deje de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o bien, deberá procederse según lo que establezca la ley. El artículo 115 de la Constitución de Michoacán, por su parte, ordena que ante la falta de un miembro del Ayuntamiento deberá entrar el suplente, o bien, procederse de conformidad con el artículo 44, fracción XX, del mismo cuerpo normativo, precepto que otorga al Congreso del Estado la facultad de realizar la designación del funcionario sustituto, observando los requisitos de elegibilidad que para el cargo respectivo se establezcan. Dichos requisitos se encuentran determinados principalmente en el artículo 119 de la misma Constitución Local, así como en el artículo 50, fracción III, de la ley orgánica municipal del Estado, que obliga al Congreso del Estado a respetar el origen partidista del funcionario municipal a suplir.
El actor considera que el Congreso Estatal no se cercioró de que la designación no contradijera los requisitos impuestos por el contexto legal anterior. Así, no respetó el origen partidista de los dos anteriores presidentes municipales de su Ayuntamiento, como exige el artículo 50, fracción III, de la ley orgánica municipal local, y tampoco consideró que la persona designada se desempeñaba en ese momento como coordinador municipal del Comité de Planeación y Desarrollo Municipal, esto es, como funcionario público, categoría cuyos integrantes, según el artículo 119, fracción III, de la Constitución Estatal, no pueden ser elegidos como presidente municipal.
En segundo lugar, el actor señala que la facultad que tiene el Congreso Estatal para designar a un presidente municipal sustituto en los términos del artículo 44, fracción XX, de la Constitución Local, no es absoluta. La misma se encuentra sujeta a los requisitos de fundamentación y motivación impuestos a todos los actos de autoridad. Sin embargo, ni en el decreto impugnado ni en su exposición de motivos se hacen constar los razonamientos que llevaron a la autoridad legislativa a designar a J.O.F. como presidente municipal de Buenavista. La autoridad legislativa no valoró las desventajas de dicha designación y no analizó el perfil de la persona propuesta. Además, sostiene el actor, no se solicitó la opinión de los principales sectores de la población del Municipio; sólo un procedimiento en el que se hubieran ponderado todos estos elementos permitiría, subraya, una designación de funcionario municipal debidamente fundamentada y motivada.
A juicio de este Pleno, los argumentos anteriores son infundados. Como pone de relieve la síntesis que hemos realizado, los mismos nos compelen a determinar dos extremos fundamentales: en primer lugar, si el decreto impugnado contraviene alguna de las normas constitucionales o legales que disciplinan la sustitución de los miembros de los Ayuntamientos de Michoacán, normas a las que remite el quinto párrafo del artículo 115 constitucional al establecer que "Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.". En segundo lugar, debemos determinar si el decreto impugnado satisface los requisitos de fundamentación y motivación asociados al cumplimiento del principio de legalidad inscrito en los artículos 14 y 16 de la Carta Magna.
Comencemos el examen de la primera cuestión transcribiendo el contenido de los preceptos legales que regulan la hipótesis que centra la controversia: la sustitución de un miembro de un Ayuntamiento en el Estado de Michoacán en los casos de ausencia definitiva.
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O..
"Artículo 115. Los presidentes, los síndicos y los regidores de los Ayuntamientos, serán electos por el pueblo; sus facultades y obligaciones, serán las determinadas por esta Constitución y por la ley de la materia.
"Si alguno de los miembros de los Ayuntamientos dejare de desempeñar su cargo será sustituido por su suplente o se procederá según lo dispuesto en la fracción XX del artículo 44 de esta Constitución y en la ley."
"Artículo 44. Son facultades del Congreso:
"XX. Designar a las personas que han de integrar los Ayuntamientos o los Concejos Municipales, en su caso, cuando falte definitivamente alguna de ellas, por cualquier causa, y no sea posible que los suplentes electos entren en funciones. Los ciudadanos designados deberán cumplir los requisitos de elegibilidad que para el cargo respectivo establezca esta Constitución y las leyes de la materia."
"Artículo 119. Para ser electo presidente municipal, síndico o regidor se requiere:
"I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento y michoacano en pleno ejercicio de sus derechos;
"II. Haber cumplido veintiún años el día de la elección;
"III. No ser funcionario de la Federación, del Estado o municipal, ni tener mando de fuerza en el Municipio en que deba efectuarse la elección, durante los noventa días anteriores a la fecha en que aquella se celebre; si se trata del tesorero municipal, es preciso que hayan sido aprobadas sus cuentas;
"IV. No ser ni haber sido Ministro o delegado de algún culto religioso;
"V. No estar comprendido en ninguno de los casos que señala el artículo 116; y
"VI. No ser consejero o funcionario electoral federal o estatal, a menos que se separe un año antes del día de la elección."
Artículo 116. Los presidentes municipales, síndicos y regidores de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. ... con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio.
"Artículo 50. El presidente municipal podrá ausentarse del Municipio hasta por treinta días para la gestión de asuntos oficiales del Ayuntamiento, en cuyo caso, deberá sujetarse a las siguientes disposiciones:
"I. Si la ausencia no excede de quince días, los asuntos de trámite y aquellos que no admiten demora, serán atendidos por el secretario del Ayuntamiento, previa instrucción expresa del presidente municipal;
"II. Si la ausencia es mayor de quince días, sin exceder de treinta, el presidente municipal debe recabar previamente el permiso del Ayuntamiento y será suplido por el síndico como encargado del despacho, con todas las atribuciones que las disposiciones constitucionales, legales y administrativas dispongan para el presidente municipal; y,
"III. En los casos de ausencia definitiva del presidente municipal, el Congreso del Estado, respetando su origen partidista, designará quién deba de sustituirlo."
Sintetizando las previsiones relevantes de la normativa transcrita, debemos precisar que la Constitución Federal dispone que si un miembro del Ayuntamiento deja de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente; para los casos de que no exista esta figura, remite a la regulación que del supuesto realice la normativa local. La Constitución Estatal reitera la regla del suplente, y dispone que, en caso de no existir, debe procederse en los términos del artículo 44, fracción XX, del mismo ordenamiento, que otorga al Congreso Estatal la facultad de designar a quien deba sustituir al miembro ausente y no respaldado con un suplente, siempre y cuando se observen los requisitos de elegibilidad que para el cargo respectivo establezca la Constitución Local y las leyes de la materia.
Pues bien, los requisitos de elegibilidad para el cargo de presidente municipal, según el artículo 119 de la Constitución Local son: 1) ser ciudadano mexicano por nacimiento y michoacano en pleno ejercicio de sus derechos; 2) haber cumplido veintiún años el día de la elección; 3) no ser funcionario de la Federación, del Estado o del Municipio, ni tener mando de fuerza en el Municipio en que deba efectuarse la elección, durante los noventa días anteriores a la fecha en que aquélla se celebre; si se trata del tesorero municipal, es preciso además que hayan sido aprobadas sus cuentas; 4) no ser ni haber sido ministro o delegado de algún culto religioso; 5) no estar comprendido en ninguno de los casos que señala el artículo 116 de prohibición de reelección para el periodo inmediato, y 6) no ser consejero o funcionario electoral federal o estatal, a menos que se separe un año antes del día de la elección. El artículo 50, fracción III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán insta por su parte al Congreso Estatal a: 7) respetar el origen partidista del miembro del Ayuntamiento que vaya a suplir.
Antes, sin embargo, de contrastar sobre la base de las constancias que obran en autos si los anteriores requisitos han sido o no satisfechos en la emisión del Decreto 58, es necesario que precisemos algunos extremos acerca de las garantías de fundamentación y motivación y el modo en que su cumplimiento debe ser controlado por parte de esta Corte en el presente caso. En efecto: el argumento del actor en torno al principio de legalidad, al hilo de lo dispuesto en los artículos 16 y 115 es, como hemos podido tener la oportunidad de apreciar, bifronte, pues no sólo aduce que la normativa sobre el nombramiento de presidente municipal en casos de ausencia definitiva ha sido violada, sino que argumenta además que el decreto impugnado está insuficientemente fundado y motivado. El análisis que esta Corte despliegue, por tanto, en torno al cumplimiento del principio de legalidad en el presente caso, debe atender no sólo a comprobar que han quedado respetados los requisitos específicos contenidos en el artículo 115 constitucional y demás normativa relevante, sino también que han quedado satisfechas las exigencias de fundamentación y motivación inscritas también en el principio de legalidad. Pero ¿qué tipo de motivación es exigible a un acto como el representado por el Decreto 58? Según la intensidad de la motivación exigible en el presente caso, lo que deba quedar comprobado por las constancias del expediente variará correspondientemente. Precisemos, pues, esta cuestión.
Como esta Corte ha destacado en varias ocasiones, la garantía de fundamentación y motivación encuentra su principal referente en la esfera de relaciones entre el Estado y los particulares, y su génesis responde a la necesidad de defender a los particulares de la arbitrariedad de la autoridad. Sin embargo, hemos subrayado, esta garantía también despliega su eficacia normativa en el ámbito de relaciones entre órganos del Estado. En relación con esta última vertiente, muy tempranamente estableció esta Corte que, respecto de actos que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno y no trascienden de manera inmediata a la esfera jurídica de los particulares, la garantía de legalidad se orienta a garantizar el respeto al orden jurídico, y en especial a asegurar que las autoridades respetan la distribución de atribuciones normativamente determinada. Por ello, señalamos que el deber de fundamentar y motivar los actos de autoridad se cumple en este supuesto del siguiente modo:
La fundamentación, con la existencia de una norma legal que otorga a la autoridad la facultad de actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma en la que dispone la ley.
La motivación, con la existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique que la autoridad haya actuado en ese sentido y no en otro.(14)
Posteriormente, hemos desarrollado una línea jurisprudencial según la cual, en ciertas instancias de actos y normas que se sitúan en la esfera de relación entre poderes públicos, es exigible la presencia de una motivación reforzada, como expediente imprescindible para asegurar la plena efectividad de las atribuciones y previsiones constitucionales en una serie de instancias. Así, en controversias constitucionales relativas al impuesto predial (véanse, en especial, la 14/2004, 15/2005 y la 15/2006), hemos destacado la necesidad de que el pronunciamiento de los Congresos Locales sobre la iniciativa legislativa presentada por los Ayuntamientos, sea de una entidad que se cohoneste con la categoría constitucional de esta última, de modo que, para el caso de que no se acoja en su integridad, el Congreso esté obligado a proveer argumentos aptos para controvertir las razones que respaldan la iniciativa en el caso concreto.(15)
Otra hipótesis en la que es exigible la presencia de una motivación reforzada del acto de autoridad concernido es la protagonizada por el decreto de creación de un nuevo Municipio. Como destacamos al resolver la controversia constitucional 11/2004, este tipo de decretos constituyen actos que, a pesar de no estar dirigidos específicamente a los particulares, gozan de una trascendencia institucional y de una incidencia sobre la población en general que hace exigible, respecto de los mismos, la existencia de una fundamentación y motivación reforzadas.(16)
Igualmente, al resolver la controversia constitucional 4/2005, interpuesta por el Poder Judicial del Estado de Tlaxcala, determinamos que la ratificación o la no ratificación de un funcionario judicial por parte de un Congreso Local debe motivarse de forma reforzada. Dicha ratificación, sostuvimos, es una institución jurídica contemplada en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, que se encuentra vinculada con el respeto al principio constitucional de la autonomía e independencia del Poder Judicial; su carácter dual -en tanto se relaciona con el derecho individual del funcionario a su permanencia y con la garantía de la sociedad a una impartición de la justicia pronta, completa, imparcial y gratuita- hace exigible que la misma deba motivarse de manera reforzada.(17)
A la luz de los anteriores criterios, este Pleno estima que el Decreto 58, impugnado en la presente vía, debe ser sujeto a la regla general: una fundamentación y motivación meramente ordinarias. El decreto por el que un Congreso Estatal designa a un presidente municipal sustituto por ausencia definitiva del anterior no tiene una trascendencia institucional equiparable a la creación de un Municipio. Su objetivo consiste en integrar debidamente un órgano ya existente -el Ayuntamiento- con el propósito de permitir las condiciones óptimas para su funcionamiento normal, a raíz de la ausencia definitiva de uno de sus miembros, por causas ajenas al propio Congreso Estatal. Igualmente, este tipo de decretos no tienen una incidencia sumamente relevante sobre la población que exija del Poder Legislativo un especial cuidado, más allá del requerido en la cotidianeidad de sus actuaciones. El propósito de este tipo de actos tienden a la normalización de una situación institucional anterior al hecho que causó el decreto impugnado y, por tanto, a la que ya estaba acostumbrada la población: el funcionamiento normalizado del órgano de gobierno y administración municipal donde habitan.
Tampoco resulta esta operación de sustitución equiparable a la ratificación de un Magistrado de un Tribunal Superior de Justicia de un Estado en los términos apuntados. Dicha designación no tiene la dualidad de caracteres que tiene la ratificación. No existe un derecho subjetivo de alguien a ser nombrado presidente municipal sustituto -ni siquiera a ser considerado para ese puesto-, y ello justifica que la legislatura goce de una cierta discrecionalidad para realizar ese nombramiento. Aunque la población del Municipio involucrado está interesada en que el Congreso designe a un presidente municipal sustituto lo suficientemente apto para llevar a cabo la administración municipal de manera eficiente, para ello es suficiente la observación de los requisitos de elegibilidad establecidos en el artículo 119 de la Constitución Estatal y el respeto al origen partidista del anterior funcionario público, que implica el respeto a la opción política escogida por los habitantes de ese Municipio.
En consecuencia, el análisis del decreto impugnado a la luz de la garantía de legalidad, esto es, de la obligación de la autoridad emisora de fundamentar y motivar el mismo, debe limitarse en este caso a la constatación delcumplimiento de dos requisitos: por una parte, la verificación de la existencia de una norma legal que otorgue a la autoridad la facultad de actuar en determinado sentido, mediante el despliegue de su actuación en la forma que dispone la ley y, por último, a la constatación de la existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía aplicar la norma correspondiente y que, en consecuencia, justifique que la autoridad actuó en ese sentido y no en otro.
Sentado lo anterior, este Pleno debe concluir que el requisito de fundamentación exigible al Congreso Estatal ha quedado cumplido en el caso concreto. Por un lado, en la normativa local aplicable se contempla expresamente la facultad del Congreso del Estado de Michoacán para designar, entre otros funcionarios, al presidente municipal de un Ayuntamiento cuando éste se ausente definitivamente y no exista suplente que entre en funciones. Por otro lado, el órgano legislativo respetó en su actuación los preceptos que regulan el desarrollo de dicha facultad, y además actuó motivadamente, en el sentido de que ejerció sus competencias en hipótesis fácticas que así lo ameritaban.
Para desarrollar el fundamento de las anteriores conclusiones es preciso transcribir en primer término el dictamen emitido por las Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales del Congreso Estatal, encargadas de dictaminar la designación contenida en el Decreto 58. Este documento, junto con las otras constancias del expediente, es la base que nos permite concluir que las exigencias del principio de legalidad han quedado respetadas en el caso concreto. En el mismo se asienta lo siguiente (véanse las fojas 127 a 128 del expediente):
"Honorable asamblea. A estas Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales, se turnó la comunicación remitida por el Secretario del Ayuntamiento de Buenavista, Michoacán, por la que informa la renuncia del presidente municipal, ciudadana R.I.C.M., para su estudio, análisis y dictamen.
"Que el Ayuntamiento de Buenavista, Michoacán, con fecha 24 de mayo de 2006, comunicó al Congreso del Estado, la renuncia del presidente municipal, ciudadana R.I.C.M., mediante oficio y copia certificada del acta de Cabildo.
"Que en sesión extraordinaria de Cabildo de fecha 24 de mayo de 2006, conforme a lo previsto por el artículo 16 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo, se aprobó por unanimidad la renuncia por causa grave calificada por el Ayuntamiento, a la ciudadana R.I.C.M., al cargo de presidente municipal de Buenavista, Michoacán, acordando notificar al Congreso del Estado, para los efectos legales correspondientes.
"Que en sesión celebrada por la Septuagésima Legislatura, el día 25 de mayo de 2006, como noveno punto del orden del día, se desahogó la lectura de la comunicación remitida por el secretario del Ayuntamiento de Buenavista, Michoacán, por la que informa la renuncia del presidente municipal, ciudadana R.I.C.M., la que fue turnada a estas comisiones, para su estudio, análisis y dictamen.
"Y del estudio y análisis realizado por las comisiones que dictaminan, se arriba a las siguientes:
"Que estas Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales, son competentes para estudiar, analizar y dictaminar el presente asunto, conforme a los artículos 61 y 62 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O..
"Que el Congreso del Estado es competente para designar a las personas que han de integrar los Ayuntamientos, cuando falta definitivamente alguna de ellas por cualquier causa y no sea posible que los suplentes electos entren en funciones en los términos del artículo 44 fracción XX de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O..
"Que el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que los Estados adoptan para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de organización política y administrativa, el Municipio Libre, gobernado por un Ayuntamiento de elección popular; y que el Gobierno Municipal se ejerce de manera exclusiva por el Ayuntamiento.
"Que la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, reitera lo consignado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y en los artículos 49, 51 y 52 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo, establece las atribuciones del presidente, síndico y regidores municipales, para el debido funcionamiento del Gobierno Municipal.
"Que el Gobierno Municipal, para el cumplimiento de sus obligaciones y ejercicio de sus atribuciones, requiere que el Ayuntamiento se constituya con los miembros y atribuciones, requiere que el Ayuntamiento se constituya con los miembros y atribuciones que establece la ley, para que como, órgano colegiado adopte las resoluciones convenientes para cada caso.
"Que conforme a lo previsto por el artículo 115 párrafo segundo de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, si alguno de los miembros de los Ayuntamientos dejara de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente o se procederá según lo dispuesto por el artículo 44 de la fracción XX de la Constitución del Estado, que establece como facultad del Congreso del Estado, designar a las personas que han de integrar los Ayuntamientos, cuando faltan definitivamente algunas de ellas, por cualquier causa, y no sea posible que los suplentes electos entren en funciones, cumpliendo los ciudadanos designados los requisitos de elegibilidad que para el cargo respectivo establezca la Constitución del Estado, y las leyes de la materia.
"Que estas Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales, consideran que se encuentran satisfechos los supuestos previstos en el precepto constitucional invocado, porque el presidente municipal no tiene suplente, por lo que procede que el Congreso del Estado, designe presidente municipal que reúna los requisitos de elegibilidad que para el cargo establece el artículo 119 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O..
"Que el artículo 50 fracción III de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo, establece que en los casos de ausencia definitiva del presidente municipal, el Congreso del Estado, respetando su origen partidista designará a quien deba de sustituirlo, por lo que los presidentes de las Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales, solicitaron a la Coordinación del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la Septuagésima Legislatura, mediante oficio de fecha 25 de mayo de 2006, la propuesta para ocupar el cargo de presidente municipal de Buenavista Michoacán.
"Que tomando en consideración la propuesta presentada del grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, por reunir los requisitos de elegibilidad previstos en la Constitución del Estado, se estima procedente designar al ciudadano J.O.F., presidente municipal de Buenavista, Michoacán, por el tiempo que falta para concluir el periodo constitucional.
"Que por lo expuesto y fundado y con apoyo además en los artículos 47 fracción I, 48, 49, 56 fracciones I y II, 57, 58, 60, 61, 62, 122, 123 y 124 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo; los integrantes de las comisiones de dictamen, nos permitimos someter a la consideración del Pleno, para su aprobación, en su caso, el siguiente proyecto de:
"Artículo tercero. R. copia del decreto del titular del Poder Ejecutivo, al Ayuntamiento de Buenavista, Michoacán, a la Auditoría Superior de Michoacán y al ciudadano J.O.F., para su conocimiento.
"Palacio del Poder Legislativo, Morelia, Michoacán, a 25 de mayo de 2006 dos mil seis."
De entrada, la transcripción anterior permite señalar que el Congreso Estatal, por medio de las comisiones dictaminadoras, contempló debidamente en el ejercicio de la facultad de designación de un presidente municipal sustituto se exigía la previa corroboración del supuesto de hecho habilitante: la imposibilidad o ausencia definitiva del anterior presidente municipal y la inexistencia de un suplente en posibilidad de sustituirlo. Estos hechos, por otra parte, son aceptados por el Municipio actor en su escrito de demanda (fojas 6 a 7) y quedan acreditados en el acta de sesión de Cabildo extraordinaria celebrada el veinticinco de mayo de dos mil seis, en la que se aceptó, por unanimidad de votos, la renuncia de la presidenta municipal (foja 35). Es inconcuso, por tanto, que el Decreto 58 es un acto motivado en el sentido relevante y exigible.
Pasemos ahora a evaluar el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos de elegibilidad contenidos en el artículo 119 de la Constitución de Michoacán. De los requisitos establecidos en dicho precepto, tres son los que el Municipio actor considera vulnerados. El primero es el que exige que la persona designada sea ciudadano mexicano por nacimiento y michoacano en pleno ejercicio de sus derechos (fracción I del artículo 119). El actor alega que el Congreso Local no consideró que el designado no es originario del Municipio de Buenavista, y para sustentar su afirmación remite a esta Corte una copia simple del acta de nacimiento de J.O.F., de la que se observa que nació en el Municipio de Coalcomán, Michoacán (foja 161 del expediente).
Sin embargo, contra lo afirmado por el actor, la fracción I del artículo 119 no exige que el presidente municipal sea originario de la entidad municipal que va a gobernar, sino que sea de Michoacán, requisito cuyo cumplimiento demuestra el acta misma de nacimiento remitida por el actor. No debe pasar desapercibida, en ese sentido, el contraste entre el cuarto y el quinto párrafo de la fracción I del artículo 115: para los casos en los que alguno de los miembros del Ayuntamiento deje de desempeñar su cargo, la Constitución prevé que sea sustituido por su suplente o que se proceda según disponga la ley, de modo que la remisión a esta última es incondicionada. Sólo en la hipótesis más grave en que se declara desaparecido un Ayuntamiento, o en que renuncian o faltan la mayoría de sus miembros deben los Congresos escoger Concejos Municipales provisionales para que concluyan el periodo hasta las nuevas elecciones. La Constitución exige en este caso que los miembros de estos concejos sean escogidos "de entre los vecinos", además de satisfacer los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores, en contraste, pues, con la ausencia de barreras constitucionales para el caso de que sea sólo uno de los miembros del Ayuntamiento el que deje de desempeñar su cargo. Exigir requisitos no impuestos por la ley en esa hipótesis vulneraría la plena efectividad del derecho a ocupar cargos públicos en los términos establecidos en la fracción II del artículo 35: (Son prerrogativas del ciudadano) "poder ser votado para todos los cargos de elección popular y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley".
En segundo lugar, el actor sostiene que no ha quedado satisfecho el requisito establecido en la fracción III del citado artículo 119, según el cual la persona designada "no puede ser funcionaria de la Federación, del Estado o municipal, ni tener mando de fuerza en el Municipio en que deba efectuarse la elección, durante los noventa días anteriores a la fecha en que aquella se celebre ...". El Municipio argumenta que la persona seleccionada por el Congreso Estatal se desempeñaba como funcionario público -como coordinador municipal del Comité de Planeación y Desarrollo Municipal y como diputado suplente-, lo cual supone un desconocimiento de dicha fracción III. Dada la centralidad del cargo y la escasez de apoyos probatorios en los autos, el Ministro instructor solicitó a las partes por acuerdo de cinco de septiembre de dos mil seis que aportaran los materiales probatorios que sustentan sus respectivas posiciones en este punto. A raíz de ello el Municipio actor remitió a esta Corte el oficio SSP/DGSATJ/091/2006, emitido por el secretario de Servicios Parlamentarios el veinticinco de septiembre de dos mil seis, por el que informa que J.O.F. se desempeña como diputado suplente en la Septuagésima Legislatura (foja 162 del expediente). Respecto de que dicha persona también ocupa el puesto de coordinador municipal del Comité de Planeación y Desarrollo Municipal, no aporta elemento probatorio alguno.
¿Viola el hecho de que la persona designada por el Congreso Local para el cargo de presidente municipal de Buenavista fuera diputado local suplente el requisito establecido en la fracción III? Para resolver este punto, estimamos imprescindible ponderar el perfil jurídico y la función de la figura del diputado suplente en el orden jurídico michoacano. Éstas son las normas de la Constitución Local que regulan la figura:
"Del Poder Legislativo
"Artículo 19. Se deposita el ejercicio del Poder Legislativo en una asamblea que se denominará: Congreso del Estado de Michoacán de O.."
"De la formación del Poder Legislativo
"Artículo 20. El Congreso del Estado se integra con representantes del pueblo, electos en su totalidad cada tres años. La elección se celebrará el segundo domingo del mes de noviembre del año anterior en que concluya su función la legislatura.
"Por cada diputado propietario, se elegirá un suplente.
"El Congreso del Estado estará integrado por veinticuatro diputados electos según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y dieciséis diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de lista de candidatos votadas en una circunscripción plurinominal."
"Artículo 22. Los diputados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato siguiente; los suplentes podrán ser reelectos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubiesen estado en ejercicio; pero los propietarios no podrán ser reelectos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes."
"Artículo 28. Los diputados propietarios, durante el periodo de su encargo, no podrán desempeñar ninguna comisión o empleo de la Federación, del Estado o del Municipio por los cuales se disfrute sueldo, a excepción de los de instrucción pública y beneficencia, sin licencia previa del Congreso. En su caso, cesarán en sus funciones representativas mientras dure la nueva ocupación.
"La misma regla se observará con los diputados suplentes cuando estuvieren en ejercicio. La infracción a esta prohibición, se castigará con la pérdida del carácter de diputado."
"Artículo 29. El Congreso se renovará totalmente cada tres años, y se instalará el día quince de enero del año siguiente en que hubiere elecciones ordinarias."
"Artículo 30. El Congreso no podrá abrir sus sesiones ni ejercer sus funciones sin la concurrencia de la mayoría del número total de sus miembros. Si no se reuniere esa mayoría el día designado por la ley, los diputados presentes exhortarán a los ausentes para que concurran, dentro de los ocho días siguientes. Si a pesar de ello no se presentaren, se llamará a los suplentes, quienes funcionarán durante sesenta días y si los suplentes no se presentaren en el mismo plazo de ocho días arriba señalado, se declarará vacante el puesto y se convocará a nuevas elecciones.
"Se entiende también que los diputados que falten a cuatro sesiones consecutivas, sean del Pleno o en comisiones legislativas, sin causa justificada o sin previa licencia del presidente del Congreso, se sancionarán conforme a la ley.
"Si no hubiese quórum para instalar el Congreso, o para que ejerza sus funciones una vez instalado, se convocará inmediatamente a los suplentes para que se presenten a la brevedad a desempeñar el cargo, entre tanto transcurren los ocho días de que antes se habla.
"En el Congreso del Estado, las vacantes de sus miembros electos por el principio de representación proporcional, deberán ser cubiertas por aquellos candidatos del mismo partido que sigan en el orden de la lista de candidatos respectiva, después de habérseles asignado los diputados que le hubieren correspondido."
"De las responsabilidades de los funcionarios públicos
"Artículo 110. No se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados contra alguno de los servidores públicos a que hace referencia el párrafo primero del artículo 109 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre separado de su encargo.
"El gobernador constitucional del estado y los diputados gozarán de fuero desde el día en que fuesen declarados electos; los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia, los consejeros del Poder Judicial, los Magistrados propietarios del Tribunal Electoral del Estado y los Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa, desde la fecha en que fuesen designados; los gobernadores provisionales, interinos y sustitutos, los diputados suplentes, los Magistrados supernumerarios del Tribunal Electoral del Estado, el consejero presidente y los consejeros electorales del Instituto Electoral de Michoacán, el secretario de Gobierno, el oficial mayor, el procurador de justicia y el tesorero, únicamente dentro del término de su encargo."
De la transcripción anterior se desprende que el Poder Legislativo del Estado de Michoacán se deposita en el Congreso Estatal, el cual ejerce sus funciones a través de representantes electos por el pueblo cada tres años. El Congreso se integra por veinticuatro diputados electos por el principio de mayoría relativa y por dieciséis elegidos por el principio de representación proporcional. Además, la Constitución Local ordena que por cada diputado propietario se elija un suplente. El suplente tiene la tarea de suplir al propietario en sus funciones cuando se ausente, en los supuestos contemplados en el artículo 30 de la Constitución de Michoacán. De esta disposición y de otras que enseguida destacaremos, estimamos debe concluirse que los diputados suplentes no tienen a su cargo las funciones encomendadas al Poder Legislativo, y no deben ser considerados "funcionarios del Estado" a los efectos de interpretar la prohibición contenida en la fracción III del artículo 119 de la Constitución Local.
En efecto, los suplentes quedan completamente al margen de las tareas cotidianas de la legislatura. Se trata de personas que, sencillamente, deben estar dispuestas a ser llamadas por el Congreso para suplir a los propietarios y pasar de este modo a participar en la función legislativa y el resto de tareas encomendadas a la institución. Su estatus es un estatus exclusivamente latente, lo cual explica que el artículo 22 de la Constitución Local los exceptúe de la prohibición general que tienen los propietarios para reelegirse para el periodo inmediato posterior, con la condición de que no hayan estado en funciones. El artículo 110 establece que los diputados suplentes sólo gozarán de fuero durante el tiempo de su encargo -mientras estén en funciones- a diferencia de lospropietarios que tienen dicho fuero desde el momento en que fueron electos. De manera análoga, el artículo 116 de la Constitución Local establece que los presidentes municipales, los síndicos y los regidores de los Ayuntamientos no podrán ser reelectos para el periodo inmediato, regla que también aplica para los que ocupan su cargo por elección indirecta, nombramiento o designación de alguna autoridad; sin embargo, se puntualiza que los suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en funciones. Nos parece especialmente relevante, además, que el artículo 28 de la Constitución de Michoacán disponga que los diputados propietarios no podrán desempeñar ninguna comisión o empleo en alguno de los tres niveles de gobierno durante el periodo de su encargo sin licencia previa del Congreso, salvo los académicos y los vinculados con la beneficencia. Esta regla, según el segundo párrafo de este artículo, sólo es aplicable a los suplentes cuando estén en funciones. Lo que nos permite concluir que estos últimos no tienen impedimento alguno para desempeñar otras comisiones o empleos públicos mientras no estén en funciones.
Así las cosas, estimamos que el camino para determinar el alcance de la restricción incluida en la fracción III del artículo 119 de la Constitución de Michoacán resulta claro. Dicha fracción prohíbe a los funcionarios en activo de cualquier nivel de gobierno ser elegidos presidentes municipales, previsión que encuentra un perfecto reflejo en el artículo 28 del mismo ordenamiento, que indica que los diputados propietarios no pueden desempeñar otros puestos públicos, salvo en la beneficencia o en la academia. En ambos casos se prohíbe a los funcionarios públicos desempeñar simultáneamente dos cargos. Sin embargo, este artículo establece una excepción respecto de los diputados suplentes, quienes sí pueden ocupar otros puestos públicos, siempre y cuando sigan siendo suplentes, esto es, siempre que no entren en el ejercicio de las funciones inherentes a la condición de diputados. Los suplentes no participan en el ejercicio de las funciones del Poder Legislativo y, por tanto, no pueden considerarse más que funcionarios en potencia, pero no en acto. Por ello, consideramos que el nombramiento de J.O.F. respeta la restricción incluida en la fracción III del artículo 119.
En tercer lugar, el Municipio actor sostiene que en la designación del nuevo presidente municipal se ha infringido también el requisito exigido por la fracción III del artículo 50 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, por no haber respetado el Congreso Local el origen partidista de los dos anteriores presidentes municipales.
Sin embargo, este Pleno debe precisar que el actor no vierte razones ni proporciona elementos de convicción que apoyen esta aseveración. Conforme a las reglas generales en materia probatoria,(18) dado que al negar que la Legislatura Local haya respetado la filiación partidista del anterior presidente, está afirmando que la designación del nuevo es ilegal, está obligado a proveer sustento de ello, y más porque el Poder Legislativo demandado afirma que la designación del presidente municipal sustituto para Buenavista emergió de la propuesta realizada por el Partido Revolucionario Institucional, a petición de las Comisiones Dictaminadoras, y así queda asentado en el dictamen anteriormente transcrito (véanse las fojas 122 y supra, página 64). Por el contrario, la misma constancia allegada a autos por el actor para demostrar que el señor J.O.F. es diputado suplente del Congreso Local demuestra que el mismo es efectivamente militante del Partido Revolucionario Institucional. En efecto, en el oficio SSP/DGSATJ/091/2006, el secretario de Servicios Parlamentarios de la LXX Legislatura del Congreso del Estado de Michoacán afirma, para que surta efectos en esta controversia, que el señor F. es suplente del diputado G.V.R., y que los dos corresponden al Distrito Electoral de Coalcoman. El señor V.R., por su parte y según consta en la información pública abierta a todos en la página web del Congreso Local, forma parte del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional y fue escogido, efectivamente, por el Distrito Electoral de Coalcoman, Michoacán.(19) Que los anteriores presidentes tenían ese origen partidista lo deduce esta Corte de los datos que proporciona el Instituto Electoral del Estado de Michoacán, cuya página web establece que la fuerza política que ganó las elecciones en el Municipio de Buenavista es la coalición formada por el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Verde Ecologista,(20) lo cual queda de algún modo corroborado en la constancia de mayoría con la que el síndico promovente de la controversia acredita su personalidad. En esta constancia se observa que en las elecciones correspondientes formó parte de la planilla de la coalición PRI-Verde (ver foja 34 del expediente).
Para concluir el estudio que pivota en torno al principio de legalidad, debemos declarar también infundado el señalamiento de que el Congreso no tomó en cuenta la opinión de la población y no expresó las razones políticas y económicas que lo llevaron a realizar la designación. Estos extremos no forman parte de los requisitos exigidos por la normativa local -como se observa del tenor literal de los artículos 44, 119 y 116 de la Constitución Local y del 56 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán- y el Congreso Estatal no tiene la obligación de dar cuenta de esas razones en un acto que no está sujeto a control constitucional bajo un estándar de motivación reforzada.
En suma: el Decreto 58 del Congreso de Michoacán cumple con las exigencias del principio de legalidad, y en particular con los requisitos de fundamentación y motivación inscritos en el mismo. Existe en la normativa local -artículo 44, fracción XX, de la Constitución Local- una norma que contempla la facultad del Congreso Local de designar a un presidente municipal sustituto ante la ausencia definitiva del anterior y la falta de un suplente. Asimismo, las constancias de autos muestran que los antecedentes y supuestos de hecho que debían concurrir para el ejercicio de la facultad mencionada se materializaron en el caso. Finalmente, ha quedado comprobado, con base en los mismos elementos, que el Congreso Estatal actuó con apego a las normas reguladoras de dicha facultad -los artículos 116 y 119 de la Constitución Local y 50 de la ley orgánica municipal estatal-, siendo infundados los señalamientos de irregularidades correspondientes.
Argumentos en torno a la violación del artículo 49 de la Constitución Federal.
En la parte final de su primer concepto de invalidez, el Municipio de Buenavista argumenta que la designación contenida en el Decreto 58 vulnera el principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 de la Constitución Federal, toda vez que el presidente municipal nombrado se desempeña como diputado suplente de la Legislatura Estatal, lo que provoca la unión de dos funciones estatales en una misma persona.
Este Pleno, sin embargo, considera que las razones por las cuales se determinó viable que un diputado suplente del Estado de Michoacán fuera designado presidente municipal -por la razón de que no es un integrante activo que ejerza las potestades legislativas- deben ser traídas a colación en este punto para declarar infundado sin más trámite este argumento. Un diputado suplente no es titular de un ámbito específico de competencias cuyo ejercicio corresponda a las funciones atribuidas por el marco jurídico al Poder Legislativo Local. Para ubicarse en la posibilidad de ejercer estas competencias, es necesario que se satisfagan una serie de condiciones establecidas por el artículo 30 de la Constitución (principalmente), las cuales no han sido acreditadas (ni señaladas) por el Municipio actor.
Segundo concepto de invalidez. Análisis de la regularidad constitucional del Decreto 61. El Municipio actor dedica su segundo concepto de invalidez a sostener que el Decreto 61, aprobado por el Congreso del Estado de Michoacán el ocho de junio de dos mil seis, viola los artículos 16, 115 y 133 de la Constitución Federal. Además, se denuncian violaciones a una serie de normas de rango legal.
Dicho decreto establece lo siguiente:
"Artículo primero. Se reforma el artículo segundo del Decreto Número 58, de la Septuagésima Legislatura, aprobado en sesión de fecha 25 de mayo de 2006, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O., número 85 de la misma fecha, para quedar como sigue:
"Artículo segundo. El presidente municipal designado rendirá protesta ante el Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo y enseguida entrará a ejercer su cargo.
"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor al momento de su aprobación. P. en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O., para su conocimiento.
"Artículo segundo. R. copia del Decreto al titular del Poder Ejecutivo, al Ayuntamiento de Buenavista, Michoacán, a la Auditoría Superior de Michoacán y al ciudadano J.O.F., para su conocimiento.
"El titular del Poder Ejecutivo del Estado dispondrá se publique y se observe."
El actor afirma que el Congreso Local, mediante este decreto, reformó el artículo 2o. del Decreto 58, publicado oficialmente el veintiséis de mayo del mismo año, con el propósito de que el presidente municipal designado en el mismo no rindiera ya protesta ante el Cabildo del Ayuntamiento de Buenavista, sino ante el propio Congreso. El Municipio actor considera que dicha reforma vulnera su autonomía municipal.
El actor argumenta, específicamente, que la autonomía municipal se integra por tres ramas: la política, la administrativa y la financiera. La toma de protesta de los funcionarios municipales por parte del Ayuntamiento constituye, a su entender, una de las facultades que integran la rama política de su autonomía municipal. En su opinión, la toma de protesta tiene una vinculación directa con el principio de rendición de cuentas que obligará al presidente municipal ante el Ayuntamiento y, en consecuencia, también con la responsabilidad que se le podrá eventualmente exigir a dicho funcionario público. Por ello, considera relevante que sea el Municipio y no el Congreso el que tome la protesta al nuevo presidente municipal.
Por otro lado, el actor argumenta que el Congreso Local no tiene la facultad legal para realizar una reforma de este tipo, dado que el artículo 20 de la ley orgánica municipal del Estado establece que la prerrogativa de la toma de protesta de los funcionarios públicos municipales corresponde al Ayuntamiento. Considera incorrecto el razonamiento en el que el Congreso Local señala la plausibilidad de inaplicar dicho precepto a la luz del artículo 157 de la Constitución Estatal, que establece la obligación de los funcionarios públicos de prestar la protesta ante los órganos que los hayan designado pues, en su opinión, dicho artículo se refiere a la protesta de los diputados locales y de algunos funcionarios del Ejecutivo Estatal, pero no a la de los municipales.
Finalmente, el actor señala que la emisión del Decreto 61 no ha respetado todos los pasos necesarios para su vigencia pues, afirma, no fue publicado en el Periódico Oficial local y no puede por consiguiente adquirir obligatoriedad al no haberse dado a conocer a la población en general.
Antes que nada debemos puntualizar, respecto a este último argumento, que la omisión señalada no subsiste desde el momento en que los autos constatan que el Decreto 61 fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán de Ocampo el siete de julio de dos mil seis. La ausencia de publicación inmediata no fue obstáculo para que el actor tomara debido conocimiento del acto que impugna, como queda constatado por el análisis desarrollado en el apartado sobre la oportunidad, y al momento de analizar las condiciones de validez del mismo, no persiste efecto alguno de la misma, razón por la cual se estima que el argumento es ineficaz para impedir el análisis de los argumentos que denuncian la inconstitucionalidad del decreto por motivos de fondo.
Procederemos, entonces, al análisis del planteamiento que denuncia la violación del principio de autonomía municipal consagrado en el artículo 115.
A juicio de este Pleno, el argumento es infundado y está sustentado en una premisa falsa. A nuestro entender, la Constitución Federal no le otorga a la figura de la toma de protesta los alcances que pretende el actor, ni constituye, como sugiere, el vehículo jurídico de activación de ciertas funciones municipales ligadas al principio de rendición de cuentas, de modo que se justifique que los Municipios tengan respecto a ella una intervención directa, excluyente de los otros Poderes del Estado.
El artículo 115, fracción I, de la Constitucional Federal, que contiene los lineamientos básicos sobre el régimen de los órganos de gobierno municipales, no regula exhaustivamente el supuesto del que deriva el Decreto 61 -esto es, el nombramiento de un presidente municipal en sustitución de otro definitivamente ausente-. El párrafo cuarto de la primera fracción del citado artículo se limita a establecer que "si alguno de los miembros (del Ayuntamiento) dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley", por lo que, más allá del supuesto contemplado constitucionalmente, los Estados tienen libertad de configuración normativa para regular esta materia.
Fuera del artículo 115, la Constitución regula la toma de protesta de los funcionarios públicos en diversos artículos. Así, determina específicamente el modo y lugar en que el presidente de la República -artículos 78, fracción II(21) y 87(22)- y ciertos funcionarios del Poder Judicial Federal -últimos cinco párrafos de artículo 97(23)- deben realizar este acto. Para el resto de los integrantes del universo de los funcionarios públicos, el artículo 128 de la Constitución Federal dispone que los mismos, antes de tomar posesión de su encargo, deberán prestar la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen:
A la vista de lo anterior podemos subrayar que, salvo la específica forma de protesta que deben prestar el presidente de la República y algunos funcionarios del Poder Judicial de la Federación, la Constitución no establece una forma especial en que deba realizarse este acto, por lo que no cabe afirmar que exista una forma constitucional única en que deba satisfacerse esta obligación de naturaleza constitucional para el resto de los funcionarios públicos del país.
No está de más destacar que, de conformidad con el precepto transcrito, los funcionarios públicos protestan guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. Es claro pues que el compromiso que realizan se refiere al cumplimiento de la totalidad del ordenamiento, cuyo fundamento se encuentra en la Constitución Federal, sin que pueda entenderse referido sólo a una parte del orden jurídico mexicano, en función, por ejemplo, de la autoridad ante quien se realice tal protesta, sino a la integridad de las normas jurídicas que tienen como fundamento la Constitución Federal.
La toma de protesta tiene además como efecto jurídico la aceptación del nombramiento del funcionario y el inicio de sus efectos legales, dado que es a partir de la satisfacción de esta obligación cuando el funcionario público puede tomar posesión de su encargo. Sobre este punto, resulta ilustrativa la siguiente tesis aislada emitida por la Primera Sala de esta Suprema Corte:
"PROTESTA DE GUARDAR LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES QUE DE ELLA EMANEN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 128 DE LA LEY FUNDAMENTAL. En el referido precepto constitucional el Constituyente no consagró garantía individual alguna, sino que, considerando que la aspiración del Estado de derecho consiste en lograr la vigencia real de sus ordenamientos jurídicos cuyo fundamento es la propia Constitución, plasmó la conveniencia de que ésta obligara a los depositarios del poder público a comprometerse formalmente a cumplir su contenido, así como el de las leyes que de ella emanaran; siendo necesario, para la aplicación de tal exigencia, que los funcionarios públicos se encuentren investidos del cargo respecto del cual otorgan la protesta, toda vez que ésta da valor legal al nombramiento para que pueda ejercitarse la función, pues equivale a la aceptación del mismo."(24)
En consecuencia, nos parece claro que la toma de protesta por la cual un funcionario municipal se compromete a guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen, no constituye ninguna prerrogativa otorgada por la Constitución en favor del Municipio que deba incluirse dentro del reparto de facultades que da cuerpo a su autonomía municipal. Se trata de un compromiso que la Constitución considera necesario exigir a todos los funcionarios públicos a los efectos de garantizar una vigencia real de la integridad del Estado de derecho, pero no es cierto que la protesta rendida ante una determinada autoridad (por ejemplo, el Congreso Estatal) reduzca el alcance del principio de rendición de cuentas ante todos los ciudadanos o impida al resto (por ejemplo, al Ayuntamiento) reclamarle las responsabilidades políticas y legales que correspondan de conformidad con sus competencias. En cuanto al modo en que los funcionarios municipales deban rendir su protesta, se trata de una cuestión delegada por la Constitución Federal a la regulación estatal y, en consecuencia, es la normativa local el parámetro de su regularidad.
Procedamos, por tanto, a analizar los criterios contenidos al respecto por esta normativa local, cuya vulneración, en los argumentos del actor, constituyen una violación indirecta a la Constitución Federal.(25) A juicio del actor, de conformidad con el contexto legal aplicable, el órgano facultado para tomarle la protesta al presidente municipal es el Ayuntamiento, no el Congreso Local, razón por la cual considera inconstitucional el Decreto 61, que prevé que quien le tome la protesta sea el Congreso Local. Las normas que regulan esta cuestión son las siguientes:
"Artículo 59. El gobernador, al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Congreso del Estado, la siguiente protesta: ?Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado y las leyes que de ambas emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de gobernador que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de Michoacán; y si así no lo hiciere, que la Nación y el Estado me lo demanden?."
"Artículo 80. Cada Magistrado del Supremo Tribunal, al entrar a ejercer su encargo, protestará ante el Congreso del Estado, en la forma siguiente:
"Presidente: ?¿Protesta desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Michoacán de O., que se le ha conferido, y guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo y las leyes que de ellas emanan, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Nación y del Estado??
"Magistrado: ?Sí, protesto?
"Presidente: ?Si no lo hace así, la Nación y el Estado se lo demanden?."
"Artículo 157. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, protestará guardar y hacer guardar la ConstituciónFederal, la del Estado y las leyes que de ambas emanen y desempeñar leal y patrióticamente su encargo, ante la autoridad que lo haya designado o ratificado."
"Artículo 20. El día señalado para la instalación, el presidente municipal electo rendirá protesta ante los miembros del Ayuntamiento y enseguida les tomará protesta a los demás miembros del Ayuntamiento.
"Una vez declarado el quórum legal, el presidente municipal electo, puesto en pie al igual que todos los miembros del Ayuntamiento, dirá: ?Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la del Estado y las leyes que de ambas emanen y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de presidente municipal que el pueblo me ha conferido mirando en todo por el bien y la prosperidad de la Nación, del Estado y del Municipio, y si así no lo hiciere que me lo demanden?. Enseguida el presidente municipal preguntará a los demás miembros del Ayuntamiento que permanecerán de pie: ¿?Protestan guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la del Estado y las leyes que de ambas emanen y desempeñar leal y patrióticamente el cargo que el pueblo les ha conferido, mirando en todo por el bien y la prosperidad de la nación, del Estado y del Municipio?? Los interrogados deberán contestar: ?Sí protesto?; el presidente dirá entonces: ?Si así no lo hicieren, que se los demanden?.
"Igual protesta está obligado a rendir el integrante del Ayuntamiento que se presente después y cualquiera que fuere llamado o designado para suplir a su propietario."
De conformidad con lo anterior, nos parece claro que la regla general en materia de protesta es que la misma debe ante la autoridad que los haya designado o ratificado, con las reglas específicas respecto del gobernador del Estado (artículo 59) y los Magistrados del Supremo Tribunal Local (artículo 80). ¿Qué función cumple un artículo como el artículo 20 de la ley orgánica municipal? Dicho precepto especifica, en primera instancia, el modo detallado en que la toma de protesta debe desarrollarse respecto del presidente municipal y el resto de los miembros de un Ayuntamiento electos el día en que el mismo debe quedar instalado. Pero el enunciado normativo que centra la disputa en esta vía es el último párrafo del artículo, que establece que "igual protesta está obligado a rendir el integrante del Ayuntamiento que se presente después y cualquiera que fuere llamado o designado para suplir a su propietario".
En nuestra opinión, la pretensión del actor, según la cual este artículo implica que la toma de protesta de un presidente municipal designado por el Congreso Estatal -en el ejercicio de las atribuciones que tiene conferidas para el caso de ausencia definitiva de un presidente municipal sin suplente- puede y debe hacerse exclusivamente ante el Cabildo municipal, y no ante la autoridad que lo ha nombrado, no puede prosperar.
La regla contenida en el último párrafo es una norma de mandato que recuerda y traslada al ámbito específico de los funcionarios municipales que son designados como tales por motivos y vías distintas a la elección popular la regla general que sostiene que todo funcionario público debe comprometerse a cumplir y hacer cumplir el ordenamiento jurídico antes de entrar en el ejercicio de su cargo, no es una norma que prescriba que en el caso de los presidentes no elegidos la toma de protesta debe seguir los pasos específicos descritos en los dos párrafos anteriores, pues es obvio que sería absurdo que el presidente sustituto después de prestar protesta se dirigiera al resto de los integrantes del Cabildo para tomarles a su vez, la protesta, como disponen textualmente dichos párrafos, pues los demás son funcionarios en activo que rindieron protesta en su momento y que no van a repetir dicho acto cuando llega al Cabildo, por sustitución, un nuevo miembro. Lo que el tercer párrafo del artículo 20 dispone central y exclusivamente es que -igual que sucede con los funcionarios municipales que acceden a sus cargos después de una elección- los que lleguen a los mismos por otras vías, por sustitución de los anteriores, tienen el deber de rendir protesta. Ante quién deba ser rendida esa protesta, si embargo, es algo que dicho párrafo no regula expresamente.
A nuestro juicio, estamos entonces ante un supuesto cuya regulación jurídica debe ser derivada de lo dispuesto por alguna de las otras normas que regulan la rendición y toma de protesta, y para ello consideramos ex ante igualmente legítimo que el Congreso Estatal, al emitir el Decreto 58, se basara en una opción que pivota sobre la aplicación analógica de lo dispuesto por los dos primeros párrafos del artículo 20 de la ley orgánica municipal, a consecuencia de lo cual dispuso que el nuevo presidente municipal rindiera su protesta ante el Ayuntamiento y no ante el Congreso Local y, posteriormente, ante el desarrollo de los hechos, se decantara por una opción que pivota en torno a la aplicación de la regla general contenida en el artículo 157 de la Constitución Local. Las dos opciones resultan prima facie legítimas (no antijurídicas) dada la falta de norma concreta o específica sobre la cuestión en la ley orgánica municipal. También nos parece constitucionalmente adecuado reconocerle al Congreso Local la facultad de elegir entre cualquiera de ellas dado que la competencia de nombramiento es exclusivamente suya, y dado que, según dispone el artículo 44, fracción XXXIV, de la Constitución de Michoacán, el Congreso del Estado tiene la facultad de expedir todas las normas que sean necesarias a fin de hacer efectivas las facultades que tiene asignadas:
"XX. Designar a las personas que han de integrar los Ayuntamientos o los Concejos Municipales, en su caso, cuando falte definitivamente alguna de ellas, por cualquier causa, y no sea posible que los suplentes electos entren en funciones. Los ciudadanos designados deberán cumplir los requisitos de elegibilidad que para el cargo respectivo establezca esta Constitución y las leyes de la materia;
XXXIV. Expedir todas las leyes que sean necesarias a fin de hacer efectivas las facultades anteriormente expresadas, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes del Estado.
No podríamos, en otras palabras, invalidar ninguno de los dos decretos por el modo en que determinan ante quién debe rendir protesta el señor O.F., porque las dos constituyen interpretaciones legítimas de lo dispuesto por las disposiciones normativas relevantes en el caso concreto, y porque además el Congreso, al optar por una y posteriormente optar por la otra, lo hace de modo perfectamente motivado, como demuestra la lectura del documento elaborado por las comisiones dictaminadoras correspondientes antes de la aprobación del Decreto 61:
"Honorable asamblea.
"A estas Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales, se turnó la comunicación remitida por el presidente municipal de Buenavista, Michoacán, por la que comunica que no ha sido posible rendir protesta ante los miembros del Ayuntamiento y entrar a ejercer su encargo, para su estudio, análisis y dictamen, lo que se realiza conforme a los siguientes:
"Que en sesión de Pleno de la Septuagésima Legislatura, de fecha 25 de mayo de 2006, se aprobó la minuta número 58, que contiene el decreto en el que se designó al ciudadano J.O.F., presidente municipal de Buenavista, Michoacán, y ordena que rinda protesta ante los miembros del Ayuntamiento antes de entrar a ejercer el cargo.
"Que en sesión celebrada por la Septuagésima Legislatura, el día 8 de junio de 2006, como noveno punto del orden del día, se desahogó la lectura de la comunicación remitida por el presidente municipal de Buenavista, Michoacán, por la que informa que no ha sido posible rendir protesta ante los miembros del Ayuntamiento y entrar a ejercer el cargo.
"Que el Congreso del Estado es competente para reformar, abrogar y derogar las leyes y decretos que se expidieren en los términos del artículo 44 fracción I de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O..
"Que estas Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales, son competentes para estudiar, analizar y dictaminar el presente asunto, conforme a lo establecido en los artículos 61 y 62 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O..
"Que el presidente municipal de Buenavista, Michoacán, acredita con las copias de los citatorios que acompañó a su comunicación, que convocó a los miembros propietarios y suplentes del Ayuntamiento, hasta en cuatro ocasiones, a sesión extraordinaria de C., sin que hayan comparecido.
"Que el Municipio es gobernado por un Ayuntamiento, integrado por un presidente municipal, un síndico y el número de regidores que determine la ley, por lo que para el cumplimiento de sus obligaciones y ejercicio de sus atribuciones, requiere que el Ayuntamiento se constituya con los miembros y atribuciones que establece la ley, para que como, órgano colegiado adopte las resoluciones convenientes para cada caso.
"Que el Ayuntamiento de Buenavista, Michoacán, a la fecha no se encuentra debidamente integrado y funcionando, debido a la falta de comparecencia de sus miembros a la sesión extraordinaria de Cabildo, a la que han sido convocados.
"Que estas Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales, consideran que se debe reformar el artículo segundo del Decreto Número 58 aprobado en la sesión de fecha 25 de mayo de 2006, publicado en el Periódico Oficial del Estado, número 85 de la misma fecha, que designó al ciudadano J.O.F., presidente municipal de Buenavista, Michoacán, y ordena que rinda protesta ante los miembros del Ayuntamiento antes de entrar a ejercer el cargo; ello en consideración a que el artículo 157 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O., establece que todo funcionario público, antes de tomar posesión debe protestar el cargo, ante la autoridad que lo haya designado, encuadrándose en esta hipótesis normativa la designación de presidente municipal que hizo el Congreso del Estado, sin tener aplicación el artículo 20 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de O., que reglamenta la instalación de los Ayuntamientos, atendiendo al principio de supremacía constitucional.
"Que por lo expuesto y fundado y con apoyo además en los artículos 111, 112, 114 y 157 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O., 11, 14, 20, 49, 51 y 52 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo, 47 fracción I, 48, 49, 56 fracciones I y II, 57, 58, 60, 61, 62, 122, 123 y 124 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo; los integrantes de las comisiones del dictamen, nos permitimos someter a la consideración del Pleno, para su aprobación, en su caso, el siguiente proyecto de:
"Palacio del Poder Legislativo, Morelia, Michoacán, a 8 de junio de 2006 dos mil seis."
Como se observa, el funcionario designado realizó varios intentos por satisfacer su deber de rendir protesta y convocó a tal efecto varias sesiones extraordinarias del Cabildo a las que no acudieron los miembros de dicho órgano. Estos hechos son aceptados por el Municipio actor en su escrito de demanda (fojas 8 y 9 del expediente) cuando afirma, en el capítulo referente a los hechos, puntos 7 y 8, que "hicimos caso omiso (los miembros del Ayuntamiento actor) a las peticiones que dicha persona (el presidente municipal designado por el Congreso Local) nos hiciera en el sentido de llevar una junta extraordinaria de Cabildo a efecto de que se le tomara protesta y de inmediato entrara en funciones de su cargo".
Se trataba de un caso, por tanto, en el que una de las partes implicadas -los miembros del Cabildo- tenía y retenía en sus manos la clave del cumplimento de los deberes constitucionales de las otras: el deber del Congreso Estatal de nombrar a un presidente municipal sustituto y el deber de la persona designada de rendir protesta de cumplir y hacer cumplir el ordenamiento jurídico, así como la clave del mantenimiento de una acefalía que impedía al Municipio de Buenavista recuperar la normalidad institucional. Si en las relatadas condiciones, la persona implicada instó al Congreso Estatal a que determinara lo que correspondiera y éste determinó que la protesta fuera rendida, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución Local, que la protesta sería tomada ante él mismo, su decisión no sólo no es constitucionalmente reprochable, sino que resulta ser -una vez que ha quedado judicialmente comprobado que la persona designada cumplía los requisitos legales exigidos- la optimizadora del resto de exigencias normativas relevantes. En el contexto del ordenamiento jurídico aplicable en el Estado de Michoacán el día de hoy, el Congreso del Estado se encuentra facultado para tomarle protesta a un funcionario público municipal designado por él en ejercicio de las competencias que tienen atribuidas cuando el Ayuntamiento se niegue a hacerlo, y ello no sólo no vulnera la autonomía municipal consagrada en el artículo 115, sino que es congruente con la misma y con las normas que legítimamente desarrollan sus contornos.
Por lo anterior, concluimos que la reforma al Decreto 58 contenida en el Decreto 61 es ajustada a derecho.
Es procedente e infundada la controversia constitucional promovida por el Municipio de Buenavista, Michoacán.
Se reconoce la validez de los decretos impugnados.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el dieciséis de agosto de dos mil siete, puesto a votación el proyecto modificado, se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.; el señor M.G.P. votó en contra, y reservó su derecho de formular voto particular.
El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
No asistió el señor M.S.S.A.A., por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.
Véase la tesis jurisprudencial plenaria 23/2002, de rubro: "TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.". Puede consultarse en la página 82 del Tomo XV del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (Novena Época, junio de 2002).
Para conocer los criterios centrales que en las mismas se sustentaron, véanse las siguientes tesis: plenaria P. CXXVI/95, de rubro: "MATERIA ELECTORAL. CONCEPTO DE, PARA LOS EFECTOS DE LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.", visible en la página 237 del Tomo II del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (Novena Época, diciembre de 1995); tesis jurisprudencial plenaria P./J. 25/99, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO.", visible en la página 255 del Tomo IX del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (Novena Época, abril de 1999); la de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA LEY DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN ES DE NATURALEZA ELECTORAL, Y EL PROCEDIMIENTO PARA IMPUGNARLA POR LA VÍA MENCIONADA SE RIGE POR LAS DISPOSICIONES ESPECÍFICAS QUE PREVÉ LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.", visible en la página 252 del Tomo IX del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (Novena Época, abril de 1999); tesis plenaria P. XVI/2005, de rubro: "NORMAS GENERALES EN MATERIA ELECTORAL. PARA QUE PUEDAN CONSIDERARSE CON TAL CARÁCTER E IMPUGNARSE A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, DEBEN REGULAR ASPECTOS RELATIVOS A LOS PROCESOS ELECTORALES PREVISTOS DIRECTAMENTE EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", visible en la página 905 del Tomo XXI del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (Novena Época, mayo de 2005); y la tesis plenaria P. XXIX/2006, de rubro: "GOBERNADOR INTERINO, PROVISIONAL, SUSTITUTO O ENCARGADO DEL DESPACHO. SU DESIGNACIÓN ES DE NATURALEZA ELECTORAL PORQUE SE RELACIONA CON ESTA MATERIA.", visible en la página 1176 del Tomo XXIII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (Novena Época).
Véase la tesis jurisprudencial plenaria P./J. 25/99, cuyos datos de identificación están en la nota 2.
Véase la tesis plenaria P. XXIX/2006, de rubro: "GOBERNADOR INTERINO, PROVISIONAL, SUSTITUTO O ENCARGADO DEL DESPACHO. SU DESIGNACIÓN ES DE NATURALEZA ELECTORAL PORQUE SE RELACIONA CON ESTA MATERIA.". Puede consultarse en la página 1176 del Tomo XXIII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (Novena Época, febrero de 2006). En la acción de inconstitucionalidad 28/2005, de la que la misma emana, votaron en contra los Ministros J.R.C., G.D.G.P. y O.S.C. de G.V..
En el asunto, en que se planteaba si el derecho al sufragio pasivo podía ser objeto de tutela en un juicio de amparo, se analizaron los alcances de la división competencial en el ejercicio del control constitucional en materia electoral entre el Tribunal Electoral y esta Suprema Corte. El Pleno determinó que a esta última le competen conocer únicamente -y en forma exclusiva- de la impugnación de normas generales electorales, por vía de acción de inconstitucionalidad, mientras que la impugnación de actos y de resoluciones cae dentro de las atribuciones del Tribunal Electoral. El Pleno subrayó, con apoyo en una línea jurisprudencial prolongada, que el juicio de amparo no es instrumento de tutela de derechos políticos ni instancia de resolución de conflictos electorales, salvo que sean inescindibles con violaciones a derechos humanos. En ese asunto se utilizó la definición amplia de lo "electoral" como el ámbito jurídico vinculado con la renovación de los poderes públicos; se determinó que se estaba en presencia de lo electoral no sólo ante cuestionesrelacionadas directamente con el proceso electoral, sino también en aquellos casos en que la relación es indirecta (registro de candidatos a cargos populares). Los Ministros A.A. y Luna Ramos emitieron votos concurrentes, y los Ministros Góngora Pimentel y C.D. emitieron votos particulares. Mientras que el primero abundó en el contenido del derecho al sufragio pasivo y la necesidad de tutelarlo plenamente a la luz de lo dispuesto en el artículo 17 constitucional, el segundo se centró en los problemas conceptuales asociados a la tarea de proveer una definición de los derechos políticos capaz de diferenciarlos de los derechos fundamentales y en las repercusiones de la operación en la organización del control de constitucionalidad, defendiendo la necesidad de adoptar una definición material (y restrictiva), no formal, de lo "electoral".
V. al respecto la tesis emitida por este Tribunal Pleno P./J. 98/99, visible en la página 703 del Tomo X del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (septiembre de 1999, Novena Época), de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." y la tesis también plenaria P./J. 101/99, visible en la página 708 del Tomo X del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER."
Véase la tesis emitida por este Tribunal Pleno P./J. 84/2001, visible en la página 925 del Tomo XIV del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (julio de 2001, Novena Época), de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA EL INTERÉS LEGÍTIMO DEL MUNICIPIO PARA ACUDIR A ESTA VÍA CUANDO SE EMITAN ACTOS DE AUTORIDAD QUE VULNEREN SU INTEGRACIÓN.", así como la tesis también plenaria P./J. 85/2001, visible en la página 925 del Tomo XIV del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (julio de 2001, Novena Época), de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE TLAXCALA DEBEN SER ESCUCHADOS EN LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD QUE SE SIGAN AL RESPECTIVO PRESIDENTE MUNICIPAL, AUNQUE NO LO PREVEA LA CONSTITUCIÓN LOCAL NI LA CORRESPONDIENTE LEY DE RESPONSABILIDADES."
Véanse los artículos 3o., 10, fracción I y 14 de la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como los artículos 3o., 10, fracción I, inciso a) y 13 de la Ley General de Sistemas de Impugnación en Materia Electoral.
Aunque el Congreso del Estado de Michoacán afirme en su escrito de demanda que dicho decreto fue aprobado el ocho de junio de dos mil seis, en la foja 56 de los autos que obran en el expediente se observa claramente que éste fue aprobado el veinticinco de mayo del mismo año.
La demanda se interpuso antes de que este decreto fuera publicado en el Periódico Oficial local y, por ello, el actor afirma desconocer su fecha de publicación, la cual se observa claramente en la foja 132 de las constancias que obran en autos.
La parte conducente de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal establece:
"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;
"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y
"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."
Tesis P./J. 52/2000, emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, visible en la página 720 del Tomo XI del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (abril de 2000, Novena Época), de texto: "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el ?síndico único? es el encargado de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, sin que exista ninguna disposición que ordene formalidad o acuerdo previo del Ayuntamiento para llevar a cabo estas funciones, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio. Por tanto, el ?síndico único?, en uso de las atribuciones que la ley le otorga, puede promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello.". V. adicionalmente la tesis 3a. IX/93 de la Tercera Sala de esta Suprema Corte, visible en la página 9 del Tomo XI del Semanario Judicial de la Federación (febrero de 1993, Octava Época) de rubro: "SÍNDICO. TIENE LA REPRESENTACIÓN LEGAL MUNICIPAL (ESTADO DE NUEVO LEÓN)."
Se trata de la tesis jurisprudencial plenaria P./J. 92/99, consultable en la página 710 del Tomo X del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (Novena Época, septiembre de 1999).
Así se recoge en la siguiente jurisprudencia: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.-Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación." (Tesis plenaria P./J. 50/2000, visible en la página 813 del Tomo XI del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (abril de 2000, Novena Época). V. para la primera expresión, la controversia constitucional 34/97 interpuesta por el Poder Judicial del Estado de Guanajuato).
Véase la tesis jurisprudencial plenaria P./J. 122/2004, de rubro: "PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", visible en la página 1124 del Tomo XX del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (Novena Época, diciembre de 2004); así como las tesis jurisprudenciales plenarias 113/2006 y 114/2006, de rubros, respectivamente: "HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ÉSTE, SON PARÁMETROS PARA EVALUAR LA MOTIVACIÓN ADECUADA EXIGIBLE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES CUANDO SE APARTAN DE LAS PROPUESTAS MUNICIPALES." y "HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ÉSTE, SON CRITERIOS DE CARÁCTER CUALITATIVO Y NO CUANTITATIVO, CON BASE EN LOS CUALES DEBE DETERMINARSE LA RAZONABILIDAD DE LA MOTIVACIÓN DE LAS LEGISLATURAS ESTATALES."
Véase la tesis plenaria P./J. 153/2005, visible en la página 2299 del Tomo XXII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (diciembre de 2005, Novena Época) de rubro: "MUNICIPIOS. SU CREACIÓN NO PUEDE EQUIPARARSE A UN ACTO QUE SE VERIFIQUE EXCLUSIVAMENTE EN LOS ÁMBITOS INTERNOS DE GOBIERNO, POR LO QUE ES EXIGIBLE QUE SE APOYE EN UNA MOTIVACIÓN REFORZADA.". En esta tesis se destaca que tales decretos crean entidades que constituyen uno de los niveles de gobierno de nuestro país, regidos por órganos elegidos por sufragio universal y dotados de competencias propias que en algunos casos son exclusivas. Por otro lado, tal proceso tiene una incidencia altamente relevante sobre los habitantes, los que son parcialmente redefinidos como sujetos políticos y que en adelante estarán sujetos a normas y autoridades parcialmente nuevas; además, la trascendencia socioeconómica, institucional, política y cultural del acto de creación de un nuevo Municipio hace exigible que independientemente del cumplimiento de los requisitos descritos, la Legislatura Estatal demuestre que el proceso normativo que conduce a su creación es el resultado de una ponderación cuidadosa de aquellos elementos establecidos constitucional y legalmente como requisitos necesarios para su procedencia. Por tanto, la existencia de una consideración sustantiva y no meramente formal de la normativa aplicable por parte de las autoridades públicas decisorias, respetará la garantía constitucional de motivación en sentido reforzado.
Véase la tesis plenaria de jurisprudencia 23/2006, visible en la página 1533 del Tomo XXIII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (febrero de 2006, Novena Época), de texto y rubro: "RATIFICACIÓN O NO DE FUNCIONARIOS JUDICIALES LOCALES. LA DECISIÓN CORRESPONDIENTE ES UN ACTO QUE TRASCIENDE LOS ÁMBITOS INTERNOS DE GOBIERNO, POR LO QUE ES EXIGIBLE QUE ESTÉ DEBIDAMENTE FUNDADA Y MOTIVADA.-La ratificación o no de funcionarios judiciales tiene una dualidad de caracteres, ya que, por un lado, es un derecho a su favor que se traduce en que se tome en cuenta el tiempo ejercido como juzgador y en conocer el resultado obtenido en su evaluación y, por otro, es una garantía que opera en favor de la sociedad, ya que ésta tiene derecho a contar con juzgadores idóneos que aseguren una impartición de justicia pronta, completa, gratuita e imparcial. Así, la decisión sobre la ratificación o no de los Magistrados de los Tribunales Locales no es un acto que quede enclaustrado en los ámbitos internos de gobierno, es decir, entre autoridades, en atención al principio de división de poderes, sino que aunque no está formalmente dirigido a los ciudadanos, tiene una trascendencia institucional jurídica muy superior a un mero acto de relación intergubernamental, pues al ser la sociedad la destinataria de la garantía de acceso jurisdiccional, y por ello estar interesada en que le sea otorgada por conducto de funcionarios judiciales idóneos que realmente la hagan efectiva, es evidente que tiene un impacto directo en la sociedad. En virtud de lo anterior debe exigirse que al emitir este tipo de actos los órganos competentes cumplan con las garantías de fundamentación y motivación, es decir, que se advierta que realmente existe una consideración sustantiva, objetiva y razonable y no meramente formal de la normatividad aplicable."
Véase el artículo 82, fracción I, del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria según el artículo 1o. de la ley reglamentaria de las dos primeras fracciones del artículo 105 de la Constitución Federal.
V. http://congresomich.gob.mx, visitado el día veinticinco de octubre de dos mil seis.
V. www.iem.org.mx, visitada el veinticinco de octubre de dos mil seis. En dicha página se corrobora que en el proceso electoral de dos mil cuatro la fuerza política conformada por el Partido Verde Ecologista y el Partido Revolucionario Institucional resultó ganador en el Municipio de Buenavista por un total de siete mil ciento cuatro votos.
El mencionado artículo 78, fracción II, constitucional establece: "Durante los recesos del Congreso de la Unión habrá una Comisión Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 serán diputados y 18 senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de los periodos ordinarios de sesiones. Para cada titular las Cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, un sustituto.
"La Comisión Permanente, además de las atribuciones que expresamente le confiere esta Constitución, tendrá las siguientes:
"I. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en los casos de que habla el artículo 76 fracción IV;
"II. Recibir, en su caso, la protesta del presidente de la República."
Este artículo dispone: "El presidente, al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente protesta: ?Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere que la Nación me lo demande.?."
Los últimos cinco párrafos de este artículo, por su parte, establecen: "Cada Ministro de la Suprema Corte de Justicia, al entrar a ejercer su encargo, protestará ante el Senado, en la siguiente forma:
"Presidente: ?¿Protestáis desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se os ha conferido y guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión??
"Ministro: ?Sí protesto?
"Presidente: ?Si no lo hiciereis así, la Nación os lo demande?.
"Los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito protestarán ante la Suprema Corte de Justicia y el Consejo de la Judicatura Federal."
Tesis aislada 1a. XIV/2001 de la Primera Sala de esta Suprema Corte, visible en la página 111 del Tomo XIII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (marzo de 2001, Novena Época), derivado del amparo en revisión 2119/99, fallado por unanimidad de cinco votos el 29 de noviembre de 2000.
Este Tribunal Pleno es competente para conocer en este juicio de los argumentos de las partes en las que señalen violaciones indirectas a la Constitución, junto a los que señalan violaciones directas a la misma, según el tenor de la tesis plenaria P./J. 98/99, visible en la página 703 del Tomo X del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (septiembre de 1999, Novena Época), de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control."
Sentencia nº SUP-JDC-714-2004 DE Sala Superior, 28 de Noviembre de 2004

References: artículo 16
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 artículo 119
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 artículo 49
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 artículo 19
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 artículo 50
 artículo 73
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 artículo 105
 artículo 14
 artículo 119
 artículo 50
 artículo 119
 artículo 50
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 artículo 157
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 artículo 105
 artículo 46
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 resolución 
 artículo 46
 artículo 105
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 artículo 46
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 artículo 105
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 resolución 
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 artículo 21
 Artículo 105
 resolución 
 artículo 21
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 3
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 51
 artículo 51
 artículo 51
 resolución 
 artículo 27
 artículo 10
 Artículo 105
 artículo 22
 artículo 19
 artículo 22
 artículo 73
 artículo 105
 artículo 16
 artículo 115
 artículo 49
 artículo 16
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 44
 artículo 119
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 119
 artículo 44
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 artículo 116

Artículo 116
 artículo 44
 artículo 119
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 artículo 50
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 artículo 44
 artículo 119
 artículo 50
 artículo 119
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 artículo 119
 artículo 115
 artículo 35
 artículo 119
 artículo 109
 artículo 30
 artículo 119
 artículo 22
 artículo 110
 artículo 116
 artículo 28
 artículo 119
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 artículo 119
 artículo 50
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 30
 artículo 2
 artículo 20
 artículo 157
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 97
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 artículo 157
 artículo 44
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 Artículo 105
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 artículo 17
 artículo 105
 artículo 38
 ARTÍCULO 115
 artículo 82
 artículo 1
 artículo 105
 artículo 78
 artículo 76
 artículo 105
 resolución