Source: http://kraken.slv.cz/7As68/2006
Timestamp: 2018-04-27 01:07:40+00:00

Document:
7As68/2006
è. j. 7 As 68/2006-57
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Eli¹ky Cihláøové a soudcù JUDr. Jaroslava Hubáèka a Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce v právní vìci stì¾ovatele Ing. Z. J., zastoupeného JUDr. Alexandrem ©oljakem, advokátem se sídlem v Liberci, U Soudu 363/10, za úèasti 1) Magistrátu mìsta Liberec, se sídlem v Liberci, nám. Dr. E. Bene¹e 1, 2) A. J., zastoupené JUDr. Alexandrem ©oljakem, advokátem se sídlem v Liberci, U Soudu 363/10, v øízení o kasaèní stí¾nosti proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem, poboèky v Liberci, ze dne 19. 7. 2006, è. j. 59 Ca 31/2006-16,
Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem, poboèka Liberec, ze dne 19. 7. 2006, è. j. 59 Ca 31/2006-16, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Krajský soud v Ústí nad Labem, poboèka Liberec usnesením ze dne 19. 7. 2006, è. j. 59 Ca 31/2006-16 odmítl ¾alobu stì¾ovatele proti rozhodnutí Magistrátu mìsta Liberec, stavebního úøadu v Liberci ze dne 11. 1. 2006, è. j. SUSD/7110/054470/2005-Paz, EC 0265247/2005, kterým byl podle ustanovení § 127 odst. 3 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o obcích ) zru¹en mlèky udìlený souhlas ke stavbì proskleného závìtøí domu è. p. 1000 v L. 30-V. n. N. man¾elùm J., kteøí stavbu ohlásili dne 7. 10. 2002. Krajský soud dovodil, ¾e napadené rozhodnutí je vylouèeno z pøezkoumání ve správním soudnictví, nebo» jde o rozhodnutí pøedbì¾né povahy, které pøedchází zahájení øízení o odstranìní stavby (§ 68 písm. e) a § 70 písm. b) s. ø. s., je¾ také v souèasné dobì probíhá. Øízení o odstranìní stavby toti¾ následuje v pøípadì, kdy je zji¹tìno provádìní nepovolené stavby (tj. stavby bez ohlá¹ení, aè je taková stavba vy¾aduje, èi stavby bez stavebního povolení, aè je takové povolení tøeba) nebo její provádìní v rozporu s ohlá¹ením èi stavebním povolením (nebo jiné závady na stavbì) a stavebník nedolo¾í, ¾e ohlá¹ení podal èi stavební povolení bylo vydáno nebo není shledána shoda stavební
èinnosti s ohlá¹enou èinností èi projektovou dokumentací schválenou v øízení o povolení stavby. Ochrana práv stavebníka je pak dostateènì zaji¹tìna tím, ¾e proti rozhodnutí ve vìci samé (rozhodnutí o odstranìní stavby nebo o dodateèném povolení stavby) mù¾e brojit ¾alobou u správního soudu, samozøejmì po vyèerpání opravných prostøedkù ve správním øízení.
V kasaèní stí¾nosti podané proti tomuto usnesení krajského soudu v zákonné lhùtì z dùvodù uvedených v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a e) s. ø. s. stì¾ovatel vyjádøil nesouhlas se závìry tohoto soudu. Stì¾ovatel pøedev¹ím namítal, ¾e napadené rozhodnutí stavebního úøadu ru¹ící mlèky udìlený souhlas ke stavbì proskleného závìtøí domu è. p. 1000 v L. 30 není úkonem správního orgánu pøedbì¾né povahy. Je tomu tak proto, ¾e man¾elé J. stavbu øádnì ohlásili dne 7. 10. 2002 a stavební úøad ve tøicetidenní lhùtì od ohlá¹ení nereagoval. Proto po uplynutí této lhùty byl stavebním úøadem udìlen souhlas ke stavbì mlèky. Toto ohlá¹ení stavby také nebylo nikým zpochybnìno. Øízení, které bylo vedeno o zru¹ení mlèky udìleného souhlasu ke stavbì, je v¹ak svou povahou samostatným øízením, stejnì jako øízení o odstranìní stavby. Napadené rozhodnutí není ani ¾ádnou souèástí øízení o odstranìní stavby, a v tomto kontextu proto nemù¾e mít pøedbì¾nou povahu k rozhodnutí o odstranìní stavby. Krajský soud mìl proto poskytnout ochranu proti napadenému rozhodnutí a zamezit tak navazujícímu nezákonnému postupu správního orgánu, jím¾ je vedení øízení o odstranìní stavby. Ostatnì i sám stavební úøad v roce 2005 je¹tì tvrdil, ¾e pøedmìtná stavba je drobnou stavbou, øádnì ohlá¹enou a provedenou v souladu s ohlá¹ením. Krajský úøad, patrnì na základì enormní snahy sousedù, vyzval v rozporu se zákonem stavební úøad ke zru¹ení opatøení-mlèky udìleného souhlasu k ohlá¹ené stavbì. Stavební úøad této výzvì vyhovìl a s datem 11. 1. 2006, tedy ji¾ za úèinnosti nového správního øádu, vyhotovil listinu nazvanou jako výrok , kde uvedl, ¾e ru¹í mlèky udìlený souhlas ke stavbì. Sama tato listina postrádá zákonné nále¾itosti rozhodnutí. Oznaèení výrok v ní nemá oporu v zákonì a mate úèastníka. Odùvodnìní je zcela nesmyslné, schází pouèení o opravném prostøedku. Listina není opatøena ani kulatým úøedním razítkem. Lze z ní jen ztì¾í usuzovat, ¾e je správním rozhodnutím, i kdy¾ zasahuje do práv úèastníkù øízení. V rozporu se zákony è. 71/1967 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a è. 500/2004 Sb. je i skuteènost, ¾e mlèky udìlený souhlas ke stavbì nebyl ru¹en nadøízeným správním orgánem, ale stavebním úøadem, u nìho¾ byla stavba ohlá¹ena. Krajský soud také mohl rozhodnout i podle ustanovení § 46 odst. 5 s. ø. s. a vìc postoupit pøíslu¹nému správnímu orgánu, proto¾e rozhodnutí stavebního úøadu je vyhotoveno jako rozhodnutí koneèné bez mo¾nosti opravného prostøedku. Ani této mo¾nosti v¹ak krajský soud nevyu¾il. Proto se stì¾ovatel domáhal, aby napadené usnesení bylo zru¹eno a vìc byla vrácena k dal¹ímu øízení.
Se zøetelem k tomu, ¾e stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti namítal, ¾e napadené rozhodnutí stavebního úøadu není úkonem správního orgánu pøedbì¾né povahy, je sporné to, zda krajský soud v souladu se zákonem posoudil právní otázku, dospìl-li k závìru, ¾e ¾alobou napadené správní rozhodnutí má povahu rozhodnutí pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s., které pøedchází zahájení øízení o odstranìní stavby, je¾ v souèasné dobì probíhá, v nìm¾ je ochrana práv stavebníka dostateènì zaji¹tìna tím, ¾e proti rozhodnutí ve vìci samé
(rozhodnutí o odstranìní stavby nebo o dodateèném povolení stavby) mù¾e brojit ¾alobou u správního soudu, samozøejmì po vyèerpání opravných prostøedkù ve správním øízení.
Podle èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veøejné správy, mù¾e se obrátit na soud, aby pøezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu v¹ak nesmí být vylouèeno pøezkoumávání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny základních práv a svobod . Provedením uvedené ústavní konstrukce je v oboru soudního pøezkumu správních rozhodnutí o veøejných subjektivních právech ustanovení § 70 s. ø. s. To stanoví taxativní výèet úkonù správního orgánu, které jsou vylouèeny ze soudního pøezkumu, pøièem¾ mezi nì pod písm. b) citovaného ustanovení øadí úkony, které materiálnì jsou rozhodnutími, tj. ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. jde o úkony, jimi¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují veøejná subjektivní práva nebo povinnosti osob, ov¹em pøitom jsou to úkony pøedbì¾né povahy . Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99 (zveøejnìn pod è. 153 ve svazku è. 16 Sbírky nálezù a usnesení Ústavního soudu) zamítl návrh na zru¹ení ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ø. v tehdej¹ím znìní, v nìm¾ byl, obdobnì jako v § 70 písm. b) s. ø. s., vylouèen soudní pøezkum rozhodnutí pøedbì¾né povahy. Podle názoru Ústavního soudu vylouèením soudního pøezkumu rozhodnutí pøedbì¾né povahy, èím¾ se vytváøí mez základního práva na soudní ochranu podle èl. 36 Listiny základních práv a svobod, nejsou podstata a smysl tohoto základního práva dotèeny. Je tomu tak proto, ¾e právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu je dostateènì zaji¹tìno tím, ¾e je v pravomoci soudù pøezkoumávat rozhodnutí správních orgánù, která mají povahu rozhodnutí koneèného. Uvedený právní názor nebyl pøekonán ani pozdìj¹í judikaturou Ústavního soudu.
Vzhledem k tomuto právnímu názoru Ústavního soudu dovodil Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, è. j. 2 Afs 183/2005-64, který byl uveøejnìn pod è. 886/2006 Sbírky rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, ¾e rozhodnutí pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s. musí souèasnì splòovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánù ve vìcech veøejnoprávních, upravující pøedbì¾nì èi doèasnì pomìry osob, zaji¹»ující urèité vìci nebo osoby èi zatímnì fixující urèitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho dùsledkùm musí mít ka¾dá osoba, její¾ subjektivní práva jím byla dotèena, mo¾nost bránit se v øízení pøed správním orgánem, je¾ musí nutnì probìhnout (tj. musí být následnì po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v nìm musí být pokraèováno, do¹lo-li k jeho zahájení pøed vydáním rozhodnutí nebo souèasnì s ním) a je¾ v dané vìci rozhodne s koneènou platností (procesní znak) . Podle ustálené judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu je pak zapotøebí v pøípadì pochybností interpretovat jakékoliv výluky ze soudního pøezkumu restriktivnì, tj. ve prospìch soudního pøezkumu. Jiný pøístup by ve svých dùsledcích mohl být odepøením spravedlnosti (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, è. j. 3 As 28/2005-89, www.nssoud.cz). Nejvy¹¹í správní soud v citovaném rozsudku rovnì¾ poukázal na to, ¾e i Ústavní soud uvedl k výlukám ze soudního pøezkumu vztahujícím se je¹tì k èásti páté o. s. ø., ve znìní úèinném do 31. 12. 2002, ¾e z ustanovení èl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nutno dovodit, ¾e ¾ádné ustanovení vyluèující soudní pøezkum správních rozhodnutí nelze vykládat extenzivnì. Naopak je na místì maximální zdr¾enlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospìch zachování práva na pøístup k soudu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, zveøejnìný pod è. 76 v svazku è. 22 Sbírky nálezù a usnesení Ústavního soudu).
Nejvy¹¹í správní soud musí vytknout krajskému soudu, ¾e prakticky bez právní argumentace posoudil napadené rozhodnutí jako úkon správního orgánu pøedbì¾né povahy, které pøedchází zahájení øízení o odstranìní stavby a rozhodnutí ve vìci samé (rozhodnutí o odstranìní stavby nebo o dodateèném povolení stavby), proti nìmu¾ jako koneènému rozhodnutí mù¾e za splnìní zákonných podmínek stì¾ovatel brojit správní ¾alobou.
Pokud jde o zhotovení stavby nebo odstranìní stavby, stanoví zákon è. 50/1976 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ) kogentními ustanoveními (a¾ na výslovnì uvedené výjimky, kdy není tøeba ani ohlá¹ení stavebnímu úøadu), ¾e ke zøízení stavby, ale i k jejímu odstranìní, je tøeba povolení stavebního úøadu nebo ohlá¹ení. A contrario ve¹kerá stavební èinnost bez povolení nebo bez ohlá¹ení, a¾ na stanovené výjimky, je proto zakázána. Stavební zákon pak v ustanovení § 88 odst. 1 písm. b) stanoví, ¾e stavební úøad naøídí vlastníku stavby postavené bez stavebního povolení èi ohlá¹ení nebo v rozporu s ním odstranìní takové stavby, a neuèiní tak jen za podmínek dále tímto ustanovením stanovených. Pøed vydáním rozhodnutí o odstranìní stavby nebo o dodateèném povolení stavby musí být tak zøejmé, zda se v daném konkrétním pøípadì jedná o stavbu postavenou bez povolení (ohlá¹ení) nebo v rozporu s ním, a pak lze naøídit její odstranìní a stanovit podmínky pro tento postup, popø. rozhodnout o dodateèném povolení pøi splnìní stanovených dal¹ích zákonných podmínek. Jako o pøedbì¾né otázce, která je podmínkou sine qua non dal¹ího postupu v tomto øízení, musí být tedy uèinìn závìr o tom, zda jde o stavbu bez povolení èi ohlá¹ení, aè je zákon vy¾aduje.
Stavební zákon v¹ak souèasnì upravuje i postup, v rámci nìho¾ pøíslu¹í tuto otázku rovnì¾, a to pøedbì¾nì, posuzovat. Je tomu tak napø. v rámci výkonu státního stavebního dohledu, tedy pøed pøípadným zahájením øízení podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, jeho¾ výsledkem je pak koneèné rozhodnutí o odstranìní nebo dodateèném povolení stavby. Rozhodnutím o naøízení zastavení stavební èinnosti (§ 102 odst. 2, 5 stavebního zákona) je jednak pøedbì¾nì øe¹ena otázka, zda jde o nepovolenou stavbu, jednak je doèasnì zamezeno v pokraèování stavební èinnosti contra legem, tj. v dal¹í nepovolené èi povolením nedolo¾ené stavební èinnosti. Rozhodnutí, jím¾ stavební úøad naøídí stavebníkovi podle § 102 odst. 2 stavebního zákona zastavit práce na nepovolené stavbì, je pak z pøezkumu ve správním soudnictví vylouèeno jako rozhodnutí pøedbì¾né povahy. Soud k ¾alobì pøezkoumá a¾ rozhodnutí o naøízení odstranìní stavby nebo o jejím dodateèném povolení, které následuje a které je teprve koneèné (srov. usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2004, è. j. 38 Ca 706/2002-34, uveøejnìné pod è. 637/2005 Sbírky rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu).
Napadené rozhodnutí stavebního úøadu je materiálnì úkonem, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují veøejná subjektivní práva nebo povinnosti osob, a tedy i stì¾ovatele a jeho man¾elky. Je tomu tak proto, ¾e tento úkon ru¹í mlèky udìlený souhlas stavebního úøadu ke stavbì proskleného závìtøí domu è. p. 1000 v L. 30 man¾elùm Ing. Z. J. a A. J., kteøí stavbu tomuto správnímu orgánu ohlásili dne 7. 10. 2002. Tento úkon v¹ak pøedev¹ím nenaplòuje materiální znaky rozhodnutí pøedbì¾né povahy, jak je vymezil Nejvy¹¹í správní soud v ji¾ citovaném rozsudku ze dne 29. 3. 2006, è. j. 2 Afs 183/2005-64. By» jde o úkon správního orgánu ve veøejnoprávní vìci, ani pojmovì neupravuje pøedbì¾nì èi doèasnì pomìry stì¾ovatele a jeho man¾elky, nezaji¹»uje urèité vìci nebo osoby, ani zatímnì nefixuje urèitý stav. Tento úkon, který je svou povahou úkonem koneèným, je vydáván podle ustanovení § 127 odst. 3 zákona o obcích v rámci dozoru nad vydáváním a obsahem usnesení, rozhodnutí a jiných opatøení orgánù mìstských obvodù a mìstských èástí územnì èlenìných statutárních mìst a nikoliv v rámci a podle stavebního zákona. Nejde tedy o úkon stavebního
úøadu pøedbì¾né povahy podle ustanovení § 102 stavebního zákona a ani jím stavební úøad neøe¹í v rámci øízení o odstraòování staveb podle stavebního zákona pøedbì¾nou otázku, která je podmínkou sine qua non dal¹ího postupu v tomto øízení, tj. zda jde o stavbu bez povolení (ohlá¹ení), aè je zákon vy¾aduje. Øízení, které bylo vedeno o zru¹ení mlèky udìleného souhlasu ke stavbì, je proto svou povahou samostatným øízením podle zákona o obcích, stejnì jako jím je i øízení o odstranìní stavby podle stavebního zákona. Napadené rozhodnutí o zru¹ení mlèky udìleného souhlasu stavebního úøadu ke stavbì podle zákona o obcích v¹ak pøedev¹ím není ¾ádnou nutnou souèástí øízení o odstranìní stavby podle stavebního zákona, a v tomto kontextu proto nemù¾e mít ani pøedbì¾nou povahu k rozhodnutí o odstranìní stavby. Napadené rozhodnutí tedy není nutným pøedpokladem, z nìho¾ teprve vychází koneèné rozhodnutí vydané v rámci øízení o odstranìní stavby. Rozhodnutí, je¾ se stalo pøedmìtem ¾aloby, není proto z hlediska obsahu úkonu rozhodnutím pøedbì¾né povahy, proto¾e pøedmìt svého zájmu neupravuje doèasnì, pøedbì¾nì, pøechodnì, ale definitivnì.
Nejvy¹¹í správní soud se nezabýval ostatními námitkami vznesenými stì¾ovatelem, pokud se týkají samotného prùbìhu øízení a právních úvah, kterými byl veden stavební úøad (øádné ohlá¹ení stavby, absence zákonných nále¾itostí ¾alobou napadeného rozhodnutí, zru¹ení mlèky udìleného souhlasu nikoliv nadøízeným správním orgánem, vydání rozhodnutí podle ustanovení § 46 odst. 5 s. ø. s.), proto¾e v øízení o kasaèní stí¾nosti pøi pøezkumu usnesení krajského soudu o odmítnutí ¾aloby je mo¾no se zabývat námitkami jen v té míøe, v jaké jsou relevantní pro posouzení zákonnosti takového rozhodnutí krajského soudu. Nelze se v¹ak jimi zabývat z hlediska posuzování zákonnosti èi nezákonnosti postupu samotného stavebního úøadu v øízení, resp. z hlediska posuzování zákonnosti èi nezákonnosti samotného napadeného správního rozhodnutí. K tomu by bylo v øízení o kasaèní stí¾nosti mo¾no pøistoupit teprve tehdy, bylo-li by pøedmìtem pøezkumné èinnosti Nejvy¹¹ího správního soudu meritorní rozhodnutí krajského soudu, tj. takové jeho rozhodnutí, je¾ by se zabývalo ¾alobními námitkami stì¾ovatele v ¾alobì, která by byla shledána pøípustnou a nebyla odmítnuta.
Nejvy¹¹í správní soud proto z dùvodu absence materiálního znaku rozhodnutí pøedbì¾né povahy u napadeného rozhodnutí a ústavnì konformního (restriktivního) výkladu pøi posuzování jakékoliv výluky ze soudního pøezkumu, zru¹il kasaèní stí¾ností napadené usnesení a vìc vrátil krajskému soudu k dal¹ímu øízení (§ 110 odst. 1 s. ø. s).
Nejvy¹¹í správní soud ji¾ nerozhodoval o pøiznání odkladného úèinku kasaèní stí¾nosti, proto¾e v tomto rozsudku rozhodl pøednostnì o vìci samé.

References: soud 
 soud 
 § 127
 soud 
 § 70
 § 103
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 § 70
 § 70
 § 65
 soud 
 § 248
 § 70
 soud 
 § 70
 soud 
 soud 
 soud 
 § 88
 § 88
 § 102
 Soud 
 soud 
 § 127
 § 102
 soud 
 § 46
 soud 
 soud