Source: https://www.scribd.com/document/27117299/Ignes-D-Argenio-Insercion-Social-en-La-Gestion-Administrativa
Timestamp: 2018-10-22 12:17:05+00:00

Document:
Ignes D&#39;Argenio - Insercion Social en La Gestion A...
3er Parcial de Derecho Administrativo
Autoevaluacion Lectura Introduc Al Derecho1
Entrevista a Leonardo Polo
Tema 8 y 9 Derecho Aministrativo
El Fenómeno Del Soft Law
5 HART Y RAZ
INSERCIÓN SOCIAL EN LA GESTION ADMINISTRATIVA Inés A. D’Argenio1 SUMARIO: A.
LOS ORÍGENES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SU CONFIGURACIÓN DEFINITIVA DURANTE EL DESARROLLO DE LA MODERNIDAD: 1. El acto administrativo como única forma posible de la decisión de un poder. 2. Todas las dualidades del derecho administrativo lo consolidan como un régimen exorbitante del derecho privado. 3. La función pública como un cuerpo orgánico sometido al Estado para la realización del interés general (Hegel). 4. El Consejo de Estado de la III República francesa prolonga y perfecciona una jurisprudencia del pasado imperial, ocupándose de disciplinar la fuerza del Estado para tornarla soportable para los administrados (la administración contenciosa). 5. La administración como actividad esencial del Estado para el cumplimiento de sus fines; el Estado como una fuerza conformadora en un mundo de máxima vulnerabilidad (Forsthoff). B. EL DERECHO ADMINISTRATIVO, TAL COMO VIENE CONFIGURADO EN LA ACTUALIDAD, EXCLUYE LA POSIBILIDAD DE INSERCIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA: 6. Sin desplazamiento del acto administrativo como acto de autoridad, es impensable cualquier posibilidad de inserción de la sociedad en la gestión administrativa. 7. Ni el liberalismo ni el marxismo, tuvieron influencia en la conformación autoritaria del derecho administrativo. 8. El “Manual de la Ciudadanía Activa”: algo mas que la participación. 9. La presencia de una sociedad activa, que no espere pasivamente resultados adecuados a sus necesidades y aspiraciones provenientes desde el poder; el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. C. LA INSERCIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA: 10. Generar el cambio: la evaluación desde la sociedad en el caso concreto, del auténtico significado del interés general presente en la gestión del derecho. 11. El acto administrativo de autoridad en el marco de una gestión pésima cuyos resultados nadie, desde la función administrativa, se preocupa en medir. 12. Allí donde el hombre moderno había instalado la República única e indivisible, nos encontramos hoy con una constelación de grupos emergentes de un proceso transversal, que deberán saber ajustarse a las condiciones del resto (Maffesoli; la interpelación de Marx; el reporte de las Naciones Unidas para 2005). 13. El proceso de autodestrucción de occidente, a partir de la caída del muro de Berlín; el mantenimiento de un sistema que no se adecua a las necesidades de la sociedad tal como viene configurada. 14. La insuficiencia de la subsidiariedad con la que algunas constituciones europeas autorizan la intervención de formaciones sociales en la lucha contra la pobreza y la exclusión. 15. La inserción social en la gestión administrativa supone una revisión integral de las instituciones de derecho administrativo y su adecuación al cambio que se exige desde otras disciplinas sociales, que destierran la idea de una Estado fuerte, propia de la modernidad en que se gestó.
DERECHO DURANTE
ADMINISTRATIVO EL DESARROLLO
CONFIGURACIÓN MODERNIDAD.
1. Conforme a una jurisprudencia cuya primera manifestación se remonta a 1863 (en el caso “Princesse de la Moskowa”), el Consejo de Estado francés sienta el principio de que las simples pretensiones manifestadas por la administración en el curso de una discusión con una parte, no son decisiones susceptibles de ser sometidas al juez administrativo por exceso de poder (doctrina reiterada luego en otros casos como “Rousset”, “Ville de Dijon”, etc.). Siguiendo la misma lógica, se declara también que las medidas de instrucción no son actos administrativos susceptibles de un recurso contencioso ante el Consejo. Luego de 1867 el juez administrativo precisa que ellas no revisten el carácter de decisión. Y el Consejo de Estado de la III Republica permanece en la misma línea, profundizando aún mas las exigencias para acceder a su jurisdicción. Este es el núcleo de la concepción que considera a la administración pública como un poder cuya única forma de expresión consiste en un acto administrativo mediante el cual ese poder expresa su decisión. La doctrina en Argentina – a excepción de Fiorini2 – comparte esa idea originaria que define al acto administrativo como una manifestación de voluntad de la administración o una decisión productora de efectos jurídicos directos e inmediatos que crea relaciones jurídicas (derechos y obligaciones). Todo, por cierto, sin perjuicio de adherir a los principios de legalidad desarrollados durante el siglo XX que imponen un procedimiento público para documentar el desarrollo de esa decisión así como los requisitos de validez del acto administrativo que lo circunscriben, principalmente a través de su causa y su motivación, a la expresión fundada de la decisión que se emana, exigiendo que el acto respete, también, la finalidad legal impuesta para su dictado. Pese a todo, en cuanto decisión productora de efectos jurídicos directos, continúa siendo un acto administrativo que expresa el ejercicio de potestades públicas. Dice Laferriére en 1887 que toda manifestación de un administrador no es ella misma un acto sobre el que pueda plantearse un debate contencioso. Para que el recurso sea admisible es necesario que exista una decisión susceptible de ser ejecutada3, lo que a su vez da origen al plazo en que el acto administrativo debe ser
atacado tanto en sede administrativa como judicial, mantenido hoy como requisito para demandar en todos los códigos procesales argentinos en la materia. Para que aparezca el derecho administrativo – dice Bigot4 - es necesario un poder, separado de la justicia, que pueda sacrificar los derechos de los particulares sin su consentimiento, por actos unilaterales de voluntad que tienden a la realización del interés colectivo. Su privilegio o calidad de derecho de excepción proviene, precisamente, de la autonomía que la autoridad administrativa goza respecto de la autoridad judicial5: la solución de un asunto en que se encuentra en juego el interés público, no es dominio de la justicia sino de la administración; un principio del Antiguo Régimen que, con el Edicto de Saint-Germain de 1641, se anticipa en siglos a la ley revolucionaria del 16 al 24 de agosto de 1790, en virtud de la cual “los jueces no podrán turbar, de cualquier manera que sea, las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los administradores por razón de sus funciones” (art. 13, conforme Gregoire Bigot)6. Es el origen de la teoría del acto administrativo como el acto sustraído a la competencia de los tribunales de derecho común. La experiencia revolucionaria – dice Bigot7 - prepara el camino para el derecho administrativo, en cuanto la administración está habilitada, a partir de entonces, para producir sus actos de manera discrecional, independiente de la justicia. La administración contenciosa no es mas que una manifestación particular de la acción de una autoridad, erigida en poder independiente8. A principios del siglo XIX, el Imperio organiza una justicia instalada en el seno mismo de la administración, para que el ejercicio de la fuerza sea a la vez soportable para los ciudadanos. La autoridad del gobierno napoleónico se difunde espontáneamente en los actos que cumple, a su servicio, la administración. Son estos actos revestidos de fuerza pública los que se encuentran sustraídos al conocimiento de los tribunales ordinarios. La “puissance publique” busca naturalmente emanciparse del cuadro estricto de la justicia ordinaria, la que constituye un obstáculo a la voluntad que traducen sus actos. El derecho administrativo se perfila así como un régimen exorbitante del derecho privado justificado en el interés general que persigue el Estado a través de la administración, un principio que no rige el funcionamiento de los tribunales ordinarios que juzgan, sobre tal base, únicamente, los meros acto de gestión cuyo conocimiento ya les estaba atribuido mucho antes de la aparición del Estado de Derecho9. 2. A partir de entonces, y hasta hoy, el derecho administrativo se ha definido de manera residual como un régimen exorbitante del derecho privado; una concepción que
le permite, por oposición, mantener intactas las prerrogativas de poder de la administración en cuanto generadora de relaciones ajenas al principio de igualdad de partes que rige en el ámbito del derecho común. A pesar de todos los principios de la legalidad elaborados durante el siglo XX, la disciplina no se ha desprendido de la dominación como carácter esencial de sus orígenes, sustentada en la necesidad de satisfacción de un interés superior que trasciende a los integrantes del cuerpo social a quienes alcanza. Todas las dualidades del derecho administrativo contribuyen a este fin: el mantenimiento de actividades de la administración regidas por el derecho privado por oposición a otras regidas por el derecho administrativo; el reconocimiento de una zona de reserva de la administración sobre la base del principio de zona de reserva de la ley, que desvirtúa a éste en cuanto le quita su calidad de garantizador de los derechos fundamentales para exponerlo como una reserva de “poder”; la distinción entre lo público y lo privado para justificar, en el ámbito público, la permanencia de prerrogativas justificadas en la defensa del interés público; la presencia de una distinción entre actos administrativos reglados y actos administrativos discrecionales para permitir, en el marco de estos últimos, un ámbito de evaluación privativo de la administración al que no se tiene acceso, porque se refiere al interés público que la administración tiene por objeto realizar; y el mantenimiento de un sistema de doble jurisdicción que en nuestro país ha conducido al absurdo de considerar como de distinta naturaleza un proceso judicial en materia administrativa que, institucionalmente, no puede distinguirse de los restantes procesos judiciales en las restantes materias10. 3. Estas características de origen le permitieron al derecho administrativo configurarse perfectamente como un sistema autoritario en el desarrollo de la modernidad, en cuyo seno surgió la idea de Estados modernos fuertemente estructurados sobre la base de una organización burocrática concebida para actuar en miras del interés general. En el pensamiento de los revolucionarios franceses de fines del siglo XVIII, aparece el concepto de Nación, como un ser moral superior a los individuos que la componen; así personificada, ella tiene una voluntad y también un interés. Pero la existencia autónoma de la Nación no es mas que ideal, y tras ella se enmascara otro concepto, el de Estado. Un orden social nuevo – dice Rangeon11 interpretando el pensamiento de estos revolucionarios - no se crea por sí mismo. Exige recurrir a un aparato administrativo y político capaz de actuar efectivamente sobre lo social. Los revolucionarios comprenden rápidamente todo el provecho que ellos pueden obtener del aparato administrativo centralizado instalado bajo l’Ancien régime.
Aunque la idea de Estado permanece aún imprecisa entre los revolucionarios fundadores de un nuevo orden - que emplean raramente esta palabra a la que atribuyen una connotación peyorativa por el sentido que se le dio durante el absolutismo monárquico -, hablan de República12. Progresivamente, la palabra Estado aparece en los discursos de la última década del siglo XVIII, como fuerza, totalidad, unidad, como el centro donde todo es reunido13. Es Hegel quien, entre 1802 y 1821, desarrolla estas ideas iniciales, elaborando una doctrina que se complementa en la práctica con la estructura administrativa montada por Napoleón. En el marco de su relación dialéctica entre el interés general con los intereses particulares, aparece el Estado como la instancia suprema de conciliación de intereses, en cuyo seno y para asegurar la supremacía del interés general, es necesario un cuerpo de funcionarios emplazados al servicio del Estado. Es la razón por la cual a Hegel le parece lógico acordar poderes importantes a la burocracia; él se representa la función pública como un cuerpo sometido al Estado para garantizar la realización del interés general14. 4. A partir de entonces el derecho administrativo, de origen imperial, queda ligado definitivamente a esta concepción del Estado centralizado y fuerte en el que la presencia de un cuerpo de funcionarios emplazados a su servicio para la realización efectiva del interés general, se torna inamovible. Tanto el liberalismo como el marxismo pasaron de largo sin hacer mella en nuestra disciplina, salvo algunos límites derivados de la legalidad que el primero logró imponer como paliativo en esta concepción autoritaria, pero sin lograr su objetivo esencial, planteado en 1828 en Francia, de que todo el contencioso administrativo sea transferido a la autoridad judicial15, calificando como diván imperial a la jurisdicción de privilegio instalada en el seno de la misma administración. A fines del siglo XIX y principios del siglo XX, durante los treinta primeros años de la III República en Francia, el Consejo de Estado republicano prolonga y perfecciona una jurisprudencia del pasado imperial, ocupándose nuevamente de disciplinar la fuerza del Estado para tornarla soportable para los administrados. A través del derecho administrativo – siempre según Bigot 16- el poder continúa asentando su dominación, triunfando la concepción napoleónica del orden. En la jurisprudencia del Consejo de Estado, a pesar de que a partir de 1872 recobra una cierta independencia política, la administración es considerada siempre como depositaria de un poder y, en tal calidad, dispone de un margen de maniobra discrecional en la aplicación de la ley. La administración es disciplinada solamente en la medida en que su realización incida
sobre la esfera de los derechos privados; el recurso por exceso de poder atiende a que el poder no ejerza mas que una “justa puissance” y así es siempre englobado en una lógica típicamente napoleónica del orden17. 5. Aunque Leon Duguit marca una renovación de la doctrina, mediante su crítica de la soberanía y la “puissance”, se inserta en la concepción modernista de un Estado fuerte que, gritando la idea de progreso y perfectibilidad, responda a las aspiraciones de una sociedad en mutación, y tome en cuenta las transformaciones económicas e industriales poniendo en ejecución los servicios inéditos que sean apropiados a las aspiraciones de la colectividad. Duguit aspira a la edificación de un nuevo sistema jurídico fundado sobre obligaciones impuestas a los gobernantes en nombre de la solidaridad social; un sistema jurídico fundado en la realidad, cuyas reglas aseguren la satisfacción de las necesidades de los hombres en una sociedad determinada, en un cierto momento. El objetivo es noble, pero no se aparta del sistema autoritario ya instalado para su realización, aunque ponga el énfasis en que el Estado tiene obligaciones jurídicas dictadas por la ley social y sostenga que en las actividades sociales que debe afrontar la República – brindar enseñanza, distribuir seguros a los indigentes, asegurar el transporte de personas y cosas - no se encuentra nada que pueda calificarse de cercano a un poder de comandancia. Ernst Forsthoff continúa esta idea en 194918, en plena vigencia de la modernidad, compartiendo en su marco la convicción de que el establecimiento y mantenimiento de un orden social adecuado es el cometido mas urgente del Estado que debe actuar como una fuerza conformadora, estabilizadora y conciliadora, en un mundo de máxima vulnerabilidad. Partiendo de estas consideraciones19, gana claridad para este autor la definición de la administración como actividad esencial del Estado para el cumplimiento de sus fines, por oposición a una legislación - concebida como punto de gravedad en el Estado de derecho burgués – que se vio en la imposibilidad de satisfacer la exigencia contenida en su estructura constitucional. De tal modo, “una vez que la enorme ampliación de los servicios públicos ha hecho que el centro de gravedad de las funciones estatales se desplace hacia la administración, la actividad delegada de ésta como creadora de normas ha ganado en importancia y extensión”. La vinculación jurídica – dice Forsthoff20- convierte a la administración en dependiente de la situación jurídica normativa, por lo que, en su concepción, la vinculación a la norma jurídica debe tener lugar solo allí donde la administración interviene en los derechos del individuo, en su libertad y propiedad21. Pero frente a las numerosas instituciones
vinculadas al servicio público, hay independencia de la norma jurídica: esta independencia – remata Forsthoff – encuentra su expresión jurídica peculiar en el hecho de que los actos de la administración no derivan su validez de la ley...el acto administrativo posee sin mas, autoridad como manifestación de voluntad de la administración. Un remanente que perdura – insistimos – en el derecho administrativo tanto argentino como continental europeo, a pesar de todas las limitaciones impuestas durante el siglo XX en virtud de los principios de la legalidad administrativa. La prueba mas evidente es el extenso desarrollo que autores españoles y argentinos dedican todavía al tema de la discrecionalidad administrativa en todas sus variantes y estudios comparativos con otras instituciones que se le asemejan, poniendo en evidencia que la discrecionalidad inserta en el acto administrativo de autoridad como expresión de voluntad administrativa, configura a éste como acto de voluntad propio de un poder; sin perjuicio de los límites que se le impongan. EL DERECHO ADMINISTRATIVO, TAL COMO VIENE CONFIGURADO EN LA ACTUALIDAD, EXCLUYE LA POSIBILIDAD DE INSERCIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA. 6. No interesa a estas reflexiones la crítica que se realiza a la noción de acto administrativo como decisión productora de efectos jurídicos directos e inmediatos, para enfocarlo como una limitación al acceso a la justicia respecto de otras actividades jurídicas administrativas que no revisten tal calidad22. Interesa aquí poner en evidencia que si no desplazamos al acto administrativo como único modo posible del ejercicio de la función administrativa, es absolutamente impensable toda posibilidad de inserción de la sociedad en la gestión administrativa. A ese efecto, la gestión debe ser concebida solo como tal, como gestión en el marco jurídico impuesto por la función que se gestiona. Nada mas alejado de la acción de “gestionar”, en cuanto hacer diligencias que conduzcan a la consecución de un fin, que la presencia de un acto administrativo y de una autoridad administrada habilitada para decidir mediante su dictado, que genera relaciones jurídicas solo a partir de esa decisión productora de efectos jurídicos. ¿Cómo imaginamos los procedimientos de participación ciudadana frente a esta configuración teórica aún hoy vigente? Evidentemente, solo en cuanto sistemas de control previo o posterior al dictado del acto, pero siempre en presencia de un acto que
va a decidir en la situación concreta, aún habiendo escuchado todas las propuestas de una intervención previa de la sociedad o sometido, en el mejor de los casos, a un control posterior de sus resultados. Cuando en los procedimientos actuales concebidos por la ley para la defensa del consumidor, los gestores de la ley consideran como mejor modo de esa gestión la solución de una situación determinada mediante un compromiso justo de intereses acordado por todos y cada uno de los interesados - en cumplimiento del mandato expresado en el artículo 42 de la Constitución Nacional -, no dictan ningún acto administrativo; aunque la legislación nacional que aplican solo les otorga la vía de procedimientos administrativos de represión que concluyen con una decisión productora de efectos jurídicos sancionatorios, ellos realizan una gestión diferente de composición de intereses sin autoritarismo. La necesaria presencia de un acto administrativo que decida la situación, como único modo previsto por la ley para gestionar su vigencia efectiva, no es el mejor procedimiento en la realidad para lograr esa efectiva vigencia. Por ello, con el mejor de los criterios, los gestores a quienes se encomienda la aplicación de la ley, encuentran la manera de realizar diligencias distanciadas del ejercicio de las potestades que la ley les acuerda, concientes de que el ejercicio de tales potestades no conduce, en manera alguna, al logro del objetivo concreto de la norma que no es sancionar al infractor sino proteger al consumidor. Claro está que si deciden hacer uso de su potestad sancionatoria deberán dictar un acto administrativo con todos los requisitos que la legalidad exige para que tal potestad produzca efectos frente al particular interesado, conclusión que es extensible a todos los supuestos en que la administración decida ejercer unilateralmente tales prerrogativas, mientras el sistema vigente las siga conservando a su favor. Pero de ello no se sigue que la administración pueda ampararse en el acto administrativo como único modo de ejercicio de la función que tiene asignada. 7. Decíamos en el punto 4 que tanto el liberalismo como el marxismo pasaron de largo sin hacer mella en nuestra disciplina. El liberalismo penetró en la problemática en plenitud solo a través del sistema administrativo norteamericano que desconoce por completo la presencia de un acto administrativo tal como nosotros lo concebimos. En ese sistema, no es el Poder Ejecutivo quien gestiona el derecho en ejercicio de su autoridad como poder, sino las agencias desvinculadas de ese poder y, habitualmente, en relación directa con el Poder Legislativo. Como no hay ejercicio de autoridad mediante el dictado de actos administrativos productores de efectos jurídicos, la gestión administrativa es absolutamente diferente y, frente a ella, fracasan los intentos de
quienes quieren comparar la jurisdicción administrativa primaria con nuestro sobreviviente aún “agotamiento de la vía administrativa” para demandar en justicia. En cuanto al marxismo – según lo explica Marshall Berman – apreció la realidad moderna tal como le venía dada en su objetivo constante de progreso – recordemos esta palabra en Duguit – generador, por contradicción, de una máxima vulnerabilidad – recordemos esta palabra de Forsthoff -. Su expresión todo lo sólido se desvanece en el aire, daba cuenta precisa de ello, pero lejos de encontrar la solución en un Estado fuerte que consolidara la idea del orden napoleónico, depositó solo en los hombres el cometido de considerar serenamente sus condiciones de existencia y sus relaciones recíprocas. Los hombres y las mujeres modernos – dice Berman en esta interpretación23 - deben aprender a anhelar el cambio: no solamente estar abiertos a cambios en su vida personal y social, sino pedirlos positivamente, buscarlos activamente y llevarlos a cabo. Deben aprender a ...deleitarse con la movilidad, a luchar por la renovación24 8. Pedir positivamente el cambio, buscarlo activamente y llevarlo a cabo. Trasladada al derecho administrativo, la cuestión es muy menor. Pero la inserción social en la gestión administrativa será definitoria, en cuanto inserción que supere el control, el derecho a la información y hasta la participación. A mediados de 2005, se editó en la Ciudad de Buenos Aires un Manual para orientar en sus reclamos a usuarios y consumidores – tanto en la Ciudad, como en la Nación y en la Provincia de Buenos Aires -, que tuve el honor de presentar junto a otros colegas y funcionarios. En esa oportunidad celebré especialmente, además de su contenido, el título referido a la ciudadanía activa25 con el que los autores destacaron su contenido, poniendo en evidencia la trascendencia de ese enunciado que resultaría de imposible concreción, con ese alcance, en muchos países europeos en los que solo rige el tibio principio de subsidiariedad, ostensiblemente desbordado por la expresión ciudadanía activa. 9. Pedir positivamente el cambio, buscarlo activamente y llevarlo a cabo, implica la presencia de una sociedad activa, que no espere pasivamente resultados adecuados a sus necesidades y aspiraciones, provenientes desde el poder. Y en Argentina se ha producido un movimiento interesante en tal sentido, principalmente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. No solo por la aparición de los hombres nuevos26 en quienes depositaron sus aspiraciones de un futuro distinto los primeros analistas de la modernidad – emplazados principalmente en el Poder Judicial de la Ciudad, a cuyas sentencias novedosas en cuanto tienen al hombre por objeto esencial de la justicia que imparten ya nos hemos referido en otros trabajos27 - sino porque tal aparición se
produce en un contexto de madurez social antes no registrado y en el marco de una Constitución local de avanzada que no registra igual28. LA INSERCIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA. 10. La presencia activa de las asambleas ambientalistas en Entre Ríos o la recuperación de empresas por los hombres que trabajan en ellas mediante sistemas de autogestión, nada tienen que ver con el dictado de acto administrativo alguno. La gestión administrativa desde el Estado puede, en tal caso, sumarse a ella realizando diligencias efectivas para lograr una solución satisfactoria al objetivo de protección del medio ambiente, en un caso, o de preservación de la fuente de trabajo, en el otro. Pero siempre fuera del sistema administrativo autoritario, cualquiera sea el signo político en que éste se sustente. No se trata de infringir la máxima constitucional de que el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes, lo que implicaría un levantamiento político para imponer un nuevo poder. Se trata, simplemente, de conformar una comunidad en la que los hombres – como ha sucedido esporádicamente durante el tránsito de la modernidad, sin resultados permanentes29 – hayan recuperado el control sobre sus propias vidas y expongan sus necesidades reales de modo tal y con tal entidad colectiva, que no puedan ser avasalladas por poder alguno. Faltará aún la configuración de grupos sociales que, utilizando los mismos medios, comiencen a considerar las condiciones de existencia del Otro30, para lograr que también el prójimo, en cuestiones que no sean de directa incumbencia del grupo que integran, adquieran condiciones dignas de existencia31. No en el marco de la caridad religiosa que es muy loable32, sino mediante la inserción en la gestión administrativa que se realiza desde la función administrativa del Estado, evaluando resultados y modificándolos para su optimización. Concretamente, será necesaria, por ejemplo, una asamblea comunitaria permanente para insertarse en la gestión administrativa que desde la Provincia, se ocupa de la minoridad. Participar, controlar, pero además insertarse en la gestión: saber como se organiza el sistema; con que recursos oficiales se cuenta para organizar el sistema; en qué condiciones edilicias y de higiene se encuentran los institutos donde los menores son albergados para su protección; si es ése el sistema mas adecuado para su protección; cual es el mérito de la gestión que se realiza para proceder a modificarla o reestructurarla íntegramente, con concurrencia periódica de los funcionarios responsables para dar cuenta de las causas del fracaso en el logro del objetivo final que
tienen asignado en el ejercicio de la función pertinente. No se trata de un mero derecho de información que, naturalmente es útil a los fines pretendidos, sino de insertarse en la gestión administrativa de minoridad de manera permanente, sin abandonar la tarea hasta que no se logre el objetivo deseado que, necesariamente, será mucho mas adecuado a las exigencias de la realidad. Al estilo de las asociaciones de usuarios y consumidores que han revolucionado el sistema administrativo autoritario con su presencia permanente en el ejercicio de la función administrativa pertinente. Ariel Caplan, presidente de la Asociación Civil Sánchez Viamonte, no se contenta con pedir información sino que logra insertarse – sentencia judicial mediante, por ahora33 – en el seno mismo del procedimiento de revisión de contratos de servicios públicos, mucho antes del dictado de cualquier acto administrativo que convenga la renegociación solo entre dos partes interesadas, con el Estado como portador exclusivo del interés general frente al concesionario. El letrado que planteó la demanda ante la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal en causa “Torello”34 no pretendió la impugnación, ni la revisión, ni el control judicial de ningún acto administrativo, sino que se insertó en el medio de la “potestad administrativa” de configuración de los pliegos de bases y condiciones para el llamado a selección de prestadoras de servicios de salud, logrando la declaración judicial de su inconveniencia: un término que remonta al ejercicio de prerrogativas exclusivas de la administración y que en la causa fue subvertido generando el cambio de la evaluación desde la sociedad en el caso concreto, del auténtico significado del interés general presente en la gestión del derecho. 11. La necesaria presencia de un acto administrativo que decida en la situación, como único modo previsto por la ley para gestionar su vigencia efectiva, no es el mejor procedimiento para lograr esa efectiva vigencia. Ya lo hemos dicho mas arriba en los mismos términos, e insistimos en ello, porque la realidad indica que ha fracasado todo el sistema de policía en sus variantes preventiva o represiva para lograr la vigencia efectiva de la ley. Todos los actos de autoridad dictados por la administración desde su ámbito de poder para lograr la vigencia de la ley caen a diario e ininterrumpidamente, en saco roto. Se pagan las multas de tránsito pero se sigue conduciendo en infracción a las normas de tránsito; se labran actas de verificación de faltas y actas de infracción a los prestadores del servicio de salud, pero este servicio sigue siendo deficiente salvo en los ámbitos propios de medicina prepaga de alto precio y mejor calidad, cuyos asociados tampoco están plenamente conforme con el servicio; se habilitan comercios cuyas condiciones edilicias y de higiene no se constatan; se habilitan lugares para
espectáculos públicos en pésimas condiciones que no se verifican ni sancionan; y aunque se sancione, nada indica que la normativa aplicable se vaya a cumplir. Mucho acto administrativo de autoridad en el marco de una gestión pésima cuyos resultados nadie, desde la función administrativa, se preocupa en medir. 12. Allí donde el hombre moderno había instalado un cuerpo social absolutamente homogéneo – la República única e indivisible –, dice Maffesoli35, nos encontramos hoy con una especie de fragmentación, con una constelación de grupos emergentes de un proceso transversal que, en su concepto, sabrán oportunamente ajustarse en función de las necesidades del resto36. Desde todas las disciplinas afines al derecho se reclama universalmente la necesidad de que los hombres pidan cuentas, y asuman el control sobre sus propias vidas: porque producida en la realidad la fragmentación social del Estado moderno fuerte, como consecuencia de su incapacidad para satisfacer desde el poder unitario los profundos cambios operados en la realidad, la solución deberá venir desde abajo, con especial atención en la presencia del prójimo. Claro que es una misión difícil de concretar, pero deberemos aprender a lograrlo; no como un equilibrio definitivo que nos procure paz y felicidad permanentes, sino, al decir de Gustavo Simona37, con la dinámica propia de un aprendizaje constante. El objetivo marxista de que los hombres se vean forzados a considerar serenamente sus condiciones de existencia y sus relaciones recíprocas, está incumplido, como superada está la propuesta metodológica de Marx que indicaba el necesario paso previo por una dictadura del proletariado a la que abolieron en su oportunidad histórica quienes se dijeron seguidores de sus ideas. Sin perjuicio del método, el objetivo planteado en esos términos reclama vigencia inmediata ante las profundas diferencias sociales presentes en la actualidad38. En lo personal, no creo que se trate de un tema vinculado a la política económica que se adopte, si será liberal o socialista, con mayor o menor intensidad en la regulación del mercado, si es fundamental o no la primacía de la inversión para la distribución, etc. Me cuesta adherir incondicionalmente a los dogmas que sustentan posiciones políticas ortodoxas; solo me limito a creer firmemente, que el punto está en la madurez de una sociedad que comprenda que jamás – y en Argentina se lo está experimentando – uno solo de sus integrantes podrá tener adecuadas condiciones de existencia si no se ocupa simultáneamente, de las condiciones de existencia de sus semejantes39. El fracaso en la obtención de un abordaje inclusivo e integrado del desarrollo, perpetuará la desigualdad por la que todos y cada uno pagarán el precio, dice el informe de las Naciones citado en nota 36. “Los hechos – dice Mafessoli en “El
instante eterno” – son tercos. Y la intelligentsia tiene dificultades para aceptarlos. Prefiere las ideas convencionales, bajo sus formas cultas o periodísticas, remitiendo unas a otras y viceversa. Ideas que sobre todo, no cuestionan nada, y no revelan que el rey está desnudo. De ahí la floración, regular, de esas opiniones bien pensantes, todas teñidas de un moralismo de buena ley que indica lo que hay que pensar, decir o hacer a la masa ignorante, descreída y un poco depravada”40 13. En este planteo, el Estado fuerte en ejercicio de su poder, ha fracasado, luego de planificar, organizar, decidir, disponer, proyectar y ejercer, de cualquier manera, poder sobre las vidas humanas. Probablemente el fracaso se deba al desvío en favor de sus intereses personales que los sujetos encargados de los cometidos estatales imprimieron a sus acciones. Probablemente ha incidido en ese desvío la presencia de un capitalismo mundial, supraestatal, que ha manejado a su vez como una entelequia, la suerte de los Estados modernos; sobre todo a partir de la caída del muro de Berlín, acontecimiento éste que occidente no supo aprovechar coordinando, con mesura, las ventajas de su sistema de vida en relación con los sistemas de vidas ajenas, sino que, por el contrario, utilizó para intensificar todas sus apetencias y miserias desmedidas, en un proceso de autodestrucción inexorable al que se somete hoy en presencia de las peores condiciones de existencia de los hombres en situación de indigencia. 14. He leído con atención un excelente trabajo de un autor italiano que se esfuerza por explicar cómo las organizaciones no gubernamentales abordan en Europa la lucha contra la pobreza, pero respetando el principio de subsidiariedad que les impone no entrometerse allí donde los Estados han emprendido procesos semejantes en ejercicio del poder que les confiere, al efecto, la defensa en exclusividad, del interés general. Allí donde el monopolio del interés general está a cargo del Estado, la presencia de la sociedad en la lucha contra la pobreza tiene como límite infranqueable la subsidiariedad con la que actúa respecto del Estado, porque la función administrativa de éste en la materia le es prioritaria y, en tanto ámbito que se rige por la exorbitancia respecto del derecho privado, solo es operable a través del dictado de actos administrativos de autoridad. Dice Arístide Police, en un artículo que titula “Rol y responsabilidad de los ciudadanos, de las formaciones y de grupos sociales en la lucha contra la pobreza y la exclusión. Problema jurídico de la shared Governance ”, que el tema se ha revelado en la actualidad mas complejo de lo que parecía en un principio, porque requiere un análisis en consonancia con la directiva de subsidiariedad, consagrada en el artículo 118 de la Constitución Italiana, que el autor define como
subsidiariedad horizontal, en la que se reconoce el rol activo de los ciudadanos y formaciones sociales en el cuidado de los intereses generales. Para Police tal intervención encuentra un límite negativo en la reserva de cometidos y funciones del Estado: solo donde no hay reserva pública, opera la libre elección de estas formaciones sociales para intervenir, y esto – agrega – es lo que define y limita una intervención subsidiaria de la principal que encara el poder público. De tal modo concluye en que “la responsabilidad de las formaciones y de los grupos sociales en la lucha contra la pobreza y la exclusión tiene una base absolutamente voluntaria, con objetivos muy específicos y determinados, y con intervenciones muy ocasionales. El rol de lo que viene definido como autonomía social, no cubre ni puede cubrir, la generalidad de los intereses de la colectividad”41. Señala que estas asociaciones “no nacen en virtud de un contrato social como sucede con un aparato público tradicional” porque estos últimos se encuentran ligados en un contrato social estipulado por los ciudadanos en virtud de los intereses generales. Estas formaciones sociales, lejos de satisfacer directamente una necesidad general o un interés general, buscan hacer sentir su propia voz, para que sea luego la esfera pública tradicional la que se haga cargo de esos intereses y de esas necesidades asumiéndolos en la cuenta de los intereses públicos. Todo el desarrollo de la cuestión se enmarca en la concepción autoritaria del derecho administrativo, sin replanteo alguno de esta disciplina, tal y como viene configurada desde sus orígenes y concebida durante la modernidad. 15. Llámese el alba de la posmodernidad o el desenvolvimiento de los nuevos valores emergentes de la modernidad aún pendientes, lo cierto es que estamos en un momento de profundo cambio cuyas manifestaciones no pueden canalizarse sobre la base de las instituciones de los siglos XIX y XX. El derecho administrativo está inmutable, enmohecido, estancado. Sus instituciones no son idóneas para procurar una gestión administrativa adecuada a las situaciones sociales que transcurren por carriles que la disciplina ignora completamente. “Cuando el cuestionamiento, a veces sin palabras, del cuerpo social se vuelve cuestión permanente – dice Maffesoli42 - , cuando la indiferencia o el desafecto respecto a las instituciones se vuelve masivo, cuando la revuelta es tan puntual como no razonada, en resumen, cuando el contrato social, la ciudadanía, la nación, hasta el ideal democrático ya no despiertan ninguna respuesta en los que se considera sus beneficiarios, entonces resulta inútil querer tapar las brechas con curas improvisadas,
sobre todo cuando éstas se toman de la farmacopea clásica constituida a partir de los sistemas modernos en los que el dogmatismo de la verdad es la expresión consumada”. El derecho administrativo es, tal como nos viene dado, una farmacopea clásica constituida a partir de los sistemas modernos en los que el dogmatismo de la verdad es la expresión consumada. Maffesoli propone “ser capaz de captar el hormigueo existencial cuyas consecuencias no se han acabado de medir. Pero para ello no hay que tener miedo de participar en la destrucción de ideales o teorías obsoletas, aunque eso agite algunas somnolencias dogmáticas”. Las palabras puede ser ásperas – añade – pero no tenemos porqué hacer una obra de caridad o recetar tranquilizantes; “la descripción de los fenómenos sociales no tiene porqué ser únicamente un problema, sino también una plataforma a partir de la cual va a elaborarse un ejercicio del pensamiento que responda, en el mejor de los casos, a las audaces contradicciones de un mundo en gestación”43. La deontología que toma en serio las situaciones, la propensión de las cosas, y que actúa en consecuencia, no se basa en la conminación a hacer esto o aquello, difiere del sistema anterior en el que el individuo y la sociedad debían plegarse al proyecto decretado a priori; para la deontología, solo las situaciones tienen importancia; “no hay indiferencia alguna en semejante inmanentismo, sino, por el contrario, una conciencia constante, una presencia en lo que es: el mundo, los otros allegados, lo social”; una copresencia en la alteridad bajo sus diversas modulaciones44. Al exacerbarse y volverse hegemónico, al instaurar en los hechos su totalitarismo, al tener la pretensión de gestionarlo todo, preverlo todo, organizarlo todo, y ello a priori o de una manera conceptual, el racionalismo, teórico y práctico, necesita, puntualmente, el sobresalto de lo irracional45. La vida social está llena de esas situaciones anómicas que se esfuerzan, ante todo, por romper la sujeción a una organización pensada a priori; al no reconocerse en la lógica del “deber ser”, la realidad social se venga, y en todo y para todo, defiende lo contrario de lo que tan arduamente se había constituido. Al mismo tiempo que tomaba sus distancias respecto a la realidad social, el pensamiento se ha complacido en sí mismo; al quedarse encerrada en la conciencia pura, la razón sirve de garantía para todos los procedimientos de organización y de gestión que caracterizan la tecnoestructura contemporánea46. Al convertirse en un sistema encerrado en sí mismo, el racionalismo se vuelve “una dogmática muerta, seca y paralizada, un cuerpo de doctrinas frígidas incapaces de captar lo que hace la vida en su desarrollo”47
Ninguna definición viene mejor al derecho administrativo elaborado durante la modernidad para justificar una invasión del poder en la sociedad, para programarla, dirigirla, planificarla; bajo el eje autoritario de la ideología estatal del interés general que brindó al ejercicio de la función administrativa las prerrogativas necesarias para decidir desde el poder, lo que era conveniente a una situación dada en un momento determinado, sin intervención de la sociedad. La sociedad era, al decir de Alejandro Nieto, un mero objeto benéfico del ejercicio del poder, y éste evaluaba, en el marco de discrecionalidad necesaria que lo desvincula del ordenamiento jurídico, cual era la decisión mas conveniente. Está dicho en tiempo pasado pero rige en el presente con toda su intensidad: basta pasar revista a los programas sobre cuya base se desarrollan los congresos de la especialidad, que revelan también cómo el pensamiento se ha complacido en sí mismo (el concepto de discrecionalidad y su diferencia con los conceptos jurídicos indeterminados; las nuevas cuestiones en la regulación del contencioso administrativo que flexibilizan mediante algunos elementos el vigente e inamovible requisito del agotamiento de la vía administrativa; la ejecutoriedad del acto administrativo sustentada en su presunción de legitimidad; las facultades exorbitantes en los contratos administrativos que hoy solo alcanza a la malherida relación de empleo público; la zona de reserva de la administración que exige el previo dictado de un acto administrativo definitivo y que agote la instancia administrativa para acceder a la justicia; el acto administrativo como única decisión productora de efectos jurídicos frente a terceros; la competencia de la justicia nacional para conocer en cuestiones suscitadas entre prestadores de servicios públicos y usuarios, aunque el servicio se preste en Jujuy – que hoy no se presta porque se rompió un acueducto que no tuvo mantenimiento adecuado en el marco de la gestión exclusiva y excluyente del poder administrador -); así como a los temas que no se abordan en esos congresos (la insatisfacción en justicia de derechos sociales bajo el pretexto de que el indigente no suscribió con anterioridad un formulario para reclamar administrativamente; los docentes mal pagos; los educandos que tienen por aula un contenedor en desuso; un pueblo que se desbarranca porque nadie controló el desmonte de bosques naturales para lucrar con plantaciones de soja, o quien debió controlar se asoció a los depredadores con magníficas ganancias personales; la elaboración de normas municipales en contravención a las reglas de protección del ambiente para autorizar la construcción de “building”; etcétera). Pienso en un congreso de derecho administrativo de alcance nacional en el que se aborde el fracaso de la gestión administrativa en la limpieza del
Riachuelo, las consecuencias de ese fracaso que no se asumen para su solución, como las condiciones de vida de las urbanizaciones, espontáneas o no, que son alcanzadas por la contaminación; las pésimas condiciones de vida de las urbanizaciones precarias del gran Buenos Aires o el gran Rosario en las que ninguna gestión administrativa se ha desarrollado para mejorarlas; la falta de inversión en materia de servicios públicos o la ausencia de una inversión determinada por las necesidades sociales y decidida de manera participativa; dicho de otro modo, el nuevo invento de los fideicomisos que maneja sin rendición de cuentas el superministro planificador; las profundas deficiencias de la gestión administrativa en materia educativa, que no contempla la brutal escasez de recursos de escuelas de Jujuy o del Chaco o de Misiones para la debida educación de los alumnos que recorren kilómetros a pie frente a inclemencias naturales o climáticas, con vestimentas inadecuadas e insuficiente nutrición; la desnutrición infantil en Tucumán; la desatención de la salud en Santiago del Estero; etc.). En el desarrollo de tales temas, deberíamos contar con la presencia de funcionarios de jerarquía en la organización correspondiente, para que informen el resultado de sus gestiones en tales ámbitos, si están satisfechos por tales resultados, porqué no hacen algo más, etc. etc. etc. “Hay que saber desarrollar un pensamiento audaz que sea capaz de superar los límites del racionalismo moderno y, al mismo tiempo, de comprender los procesos de interacción, de mestizaje, de interdependencia que actúan en las sociedades complejas...Nos hallamos lejos de la estructura lineal y continua que caracteriza a las instituciones racionales de la modernidad. Lo mismo ocurre con los modos de vida y las maneras de ser sobre los que se ha fundado, jurídicamente, la organización de nuestras sociedades hasta este fin de siglo”48 La tarea del derecho administrativo es muy menor en el campo de las restantes disciplinas que propugnan saber reconocer el cambio. Sin embargo, en cuanto derecho instrumental del poder tal como hoy se instituye, deberá saber aceptar lo que es alternativo: la propuesta de una sociedad en continuo movimiento con amplios sectores excluidos de su configuración actual, que necesita nuevas instituciones pensadas para tales sectores como sujetos de derecho. Superar los esquemas enmohecidos de las viejas instituciones en las que la ideología estatal del interés general que sustentó la vertiente autoritaria de nuestra disciplina, impuso que todo viniera programado desde el poder sin participación alguna de la sociedad a la que iban dirigidos los actos administrativos productores de efectos jurídicos. El resultado del régimen administrativo admitido como
único en Europa y Latinoamérica, ha sido – al menos en nuestro país – desastroso. Existen multiplicidad de leyes y normas de alcance general que no se cumplen, lo que marca de manera ostensible el fracaso de la gestión autoritaria en el esquema del Estado de Derecho en el cual fue pergeñada. Y mas grave aún, el fracaso de la gestión administrativa en su objetivo de aplicación operativa de normas internacionales dirigidas a la gran parte de la sociedad, excluida de los derechos sociales a una vivienda digna, a la alimentación básica de los niños y a una atención continua y efectiva en la salud. Los beneficiarios de la legislación universal están marginados, en nuestro país, de cualquier reglamentación legal que estatuya una gestión administrativa efectiva para el goce efectivo de tales derechos. La gestión administrativa se limita a la implementación de un sistema de dádiva estatal insuficiente a través de planes asistenciales de emergencia que se tornan imperecederos, y acerca de los cuales nadie evalúa los resultados a cuyo fin se implementaron. ¿Porqué no se estudian estas cuestiones en los congresos de derecho administrativo?49 Porque el pensamiento sigue anquilosado exclusivamente en las cuestiones que nos vienen desde los orígenes del derecho administrativo, mantenidas e intensificadas durante toda la modernidad. Parece como si hubiese habido un reparto masivo de anteojeras para que los estudiosos de la disciplina continúen viendo solo lo que quieren ver, complaciéndose en su pensamiento. Solo desde el ámbito de los usuarios de servicios públicos y consumidores, se ha hecho oír la voz de la sociedad para reclamar por sus derechos e insertarse – en el caso de los usuarios – en una relación jurídica entablada exclusivamente entre el concesionario y el poder concedente que lo privaba de toda injerencia en la cuestión. Altamente elogiable el movimiento social producido en ese ámbito pero notoriamente insuficiente en sus alcances: no solo por la infinidad de situaciones en la que el sujeto mas débil de una relación jurídica queda sin protección porque no lo alcanza la publicatio que resuelve desde el poder cuáles son las situaciones incluidas en esa protección, sino – y lo que es mas grave aún – por los amplios sectores de la sociedad excluidos de todo servicio o que no participan en ninguna de las relaciones de consumo derivadas de las situaciones jurídicas reguladas por el derecho común. Pareciera ser que como la situación de los excluidos no tiene regulación normativa, el derecho administrativo no los considera porque solo considera las cuestiones “regidas por el derecho administrativo”. Y la realidad social continúa por otro lado. Por lo que vimos, en Europa, el máximo esfuerzo del pensamiento ha sido ocuparse de las organizaciones no gubernamentales comprometidas en la lucha contra la
pobreza poniendo límites a su intervención para que no interfieran en las gestiones que realiza el Estado en su calidad de único operador de las cuestiones en que está comprometido el interés general. La coincidencia opositora propuesta para un nuevo pensamiento, por oposición a la unidad que excluye, propia de la modernidad, mantiene de una manera contradictoria, la cohesión de todos los elementos fragmentados de la realidad social. Este orden y esta racionalidad no vienen impuestos ni dictados desde el exterior, sino que surgen del interior: la razón interna que anima, en profundidad, el cuerpo social en su conjunto50 No hay otra manera de lograr la inserción social en la gestión administrativa. Cualquier figura que pretenda desarrollarse en el sistema de gestión administrativa autoritaria, no será posible. Nuestro sistema de gestión administrativa no está preparado para la inserción social plena, en cuanto se estructura sobre la base de la ideología estatal del interés general que no considera, en absoluto, la razón interna que anima, en profundidad, al cuerpo social en su conjunto. Ya sea que se adopte como nuevo sistema de gestión administrativa con inserción social, el sistema liberal auténtico de las agencias norteamericanas – corrigiendo las razones por las que no brinda adecuada cuenta acerca de los 13.000.000 de “homeless” que existen en ese país - o alguno propio derivado de la interpelación marxista coincidente con el reporte de las Naciones Unidas para 2005 acerca del desarrollo de todos los hombres como condición inexorable para el desarrollo de cada uno, las instituciones del derecho administrativo están perimidas para receptar un fenómeno tal. Construido en torno de la ideología estatal del interés general, como eje autoritario de todas y cada una de sus expresiones, no constituye una disciplina idónea para albergar la inserción social en la gestión administrativa, la que no puede verse como una mera cuestión formal, sino en su conformación auténtica proclamada por otras disciplinas que exigen en la actualidad la concreción del objetivo de que los hombres recobren el control sobre sus propias vidas y acuerden, serenamente, sus condiciones recíprocas de existencia51. Bajo la amenaza cierta, proclamada por las Naciones Unidas de que, de no intentarlo, todos y cada uno pagaremos el precio. Resistirse al cambio importa en este momento una necedad suicida, tal cual la que ostentan en el ámbito del derecho administrativo quienes continúan asidos a conocimientos instalados durante los siglos XIX y XX. Tan felizmente instalados, que se solazan en la mera repetición temática de cuestiones perimidas, con alguna que otra variante de alguna que otra jurisprudencia aleatoria que, de tanto en tanto, los conmueve
con la noticia de una modificación menor, que nada cambia. Y todo sigue igual, como empezó, hace dos siglos, en el comienzo de la modernidad. Referência bibliográfica para este artigo: D´ARGENIO, Ignés A. Inserción Social en la Gestion Administrativa. Direito Administrativo em Debate. Rio de Janeiro, fevereiro, 2008. Disponível na internet: <http://direitoadministrativoemdebateartigos.blogspot.com> Acesso em : xx de xxxxxxxxxx de xxxx.
Profesora en el Post Grado de Derecho Administrativo de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad de La Plata. Socia honoraria de la Asociación de Derecho Administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; Socia honoraria de la Asociación Bonaerense de Derecho Administrativo y socia fundadora de la Asociación Italo Argentina de Derecho Administrativo. 2 Aún Agustín Gordillo, un exponente en la lucha contra el modelo autoritario de acto administrativo y, por consecuencia consustanciado con el rechazo a la doctrina de la prevalencia del interés general (entre otras muchas expresiones de su intensa obra, la Introducción al Tomo 3 “El acto administrativo” FDA, Buenos Aires, 2004), pone el acento en que la noción de acto administrativo debe restringirse a aquellos actos que producen efectos jurídicos directos en forma inmediata (II-3 de la misma obra). Aunque en II19 expresa que no comparte la idea de algunos autores acerca de que debe tratarse de una declaración o manifestación de voluntad “destinada a producir efectos jurídicos”, lo hace al efecto de rechazar toda incidencia de la voluntad psíquica del agente en la formación del acto; pero, inmediatamente, insiste en que lo que hay que destacar es si el acto produce o no objetivamente, el efecto jurídico de que se trata; si crea o no relaciones jurídicas; si se refiere trata o versa “sobre derechos, deberes o intereses”, con expresa remisión para esta última afirmación, a Rafael Bielsa. Y remata en II-34 que es siempre acto administrativo, todo acto productor de efectos jurídicos directos –en el marco de la virtualidad jurídica que exige Bielsa – dictado en ejercicio de función administrativa; con lo que si bien rechaza, naturalmente, la posibilidad de otros actos de la administración que no sean emanados en ejercicio de función administrativa, derivados de la vetusta teoría de la doble personalidad del Estado, no alcanza a desplazar definitivamente al acto administrativo como único modo posible de ejercicio de esa función, tal como lo hace Fiorini al acordar virtualidad jurídica a toda la actividad de la administración. Para Fiorini, la importancia no la adquieren por ser “actos” productores de efectos jurídicos, sino por la función jurídica que cumplen en el marco de un concepto unívoco que exhibe la esencia de cualquier clase de la actividad jurídica de la administración. En Gordillo, aún rechazando como lo hace la concepción autoritaria, el acto administrativo sigue siendo, en tanto el único “productor” de efectos juídicos directos e inmediatos, un concepto esencial en el ejercicio de la función administrativa; mientras que para Fiorini, el acto administrativo no es imprescindible como “productor” de efectos jurídicos directos e inmediatos sino que constituye una modalidad mas de toda la actuación jurídica de la administración, que no es mas que mera concreción institucional de la función. Toda la función es jurídica, por lo que no puede haber solo una variable de ella “productora” de efectos jurídicos. En esta idea de “producción” se aferra fuertemente la noción histórica de “decisión” vinculada necesariamente a la existencia de un poder incompatible con la inserción social en la gestión administrativa. 3 En “Tratado de la jurisdicción administrativa y de los recursos contenciosos”, citado por Gregoire Bigot, en ““Introduction historique au droit administratif depuis 1789” Presses Universitaires de France, París, 1ª edición, 2002, páginas 177, de quien tomamos también las citas iniciales y todas las referencias históricas del presente capítulo. La Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal reconoce expresamente calidad de privilegio especial a la oposición de una defensa obstativa del acceso a la justicia fundada en la previa existencia de un acto administrativo que encuadra en la concepción de Laferriére que apuntamos, considerando que la comunicación que Aguas Argentinas cursó a cada uno de los copropietarios de un consorcio, consecuente de una resolución general del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios, no reviste naturaleza de acto administrativo. Una decisión excelente en lo que se refiere a la negación a la concesionaria de la posibilidad de dictar actos administrativos – con su consiguiente pretensión del “agotamiento de la vía administrativa” respecto de su “acto” de aplicación de una norma administrativa general -, pero que deja un vacío en punto a la presencia de privilegios especiales en el marco jurídico de nuestro Estado de Derecho cuando se trata de actos de autoridad
dictados por el “poder” administrador (Sala 1ª en “Consorcio Campichuelo 21”, 7 de julio de 2005, en JA 2006-I, fascículo n.1, página 40 y siguientes; la Cámara confirmó la sentencia de primera instancia que anuló las resoluciones del ETOSS que establecieron un sistema de medición global del consumo de agua en los edificios de propiedad horizontal). 4 En la Introducción de la obra citada en nota anterior. 5 Denominación ésta con la cual, en la mayoría de las constituciones francesas, se designa la función judicial, restándole la calidad de “Poder Judicial” que le asigna nuestra Constitución Nacional. 6 Una norma que se repite, solo con alguna variante, en la redacción del artículo 3 del Capítulo V de la Constitución de 1791, así como de las sucesivas (1795, 1799, etc.) 7 Obra citada, página 41. 8 Dice Bigot: Administrar es a partir de entonces, autorizar a la administración a resolver las dificultades contenciosas que son los obstáculos que los particulares oponen a su marcha (página 42) 9 Conf. Otto Mayer “Derecho Administrativo Alemán”, traducción del original francés de 1904, Depalma, Buenos Aires, 1982, tomo I. 10 Nos remitimos a “La justicia administrativa en Argentina”, FDA, Buenos Aires, 2003, con prólogo de Agustín Gordillo (Segunda edición con la nueva jurisprudencia, FDA, Buenos Aires, 2006). 11 Francois Rangeon “L’idéologie de l’intérét general” Préface de Georges Vedel, Paris, 1986. De este autor se toman también los restantes datos y conceptos vertidos en el párrafo. 12 Para lo que a estas reflexiones interesa, dice el sociólogo francés Michel Maffesoli: “Allí donde el hombre moderno había instalado un cuerpo social absolutamente homogéneo – la República única e indivisible – nos encontramos hoy con una especie de fragmentación..., con una constelación de grupos” a las que denomina tribus emergentes de un proceso transversal que, en su concepto, sabrán oportunamente ajustarse en función de las necesidades del resto (La Nación, Cultura, 31 de agosto de 2005). Un concepto que se vincula con la conciencia de la alteridad y el respeto por el Otro, de que hablan, también, otros pensadores contemporáneos. El mismo Maffesoli dice en “El instante eterno” que en el drama moderno encontramos la pretensión optimista de la totalidad: de mi, del mundo, del Estado; mientras que en la posmodernidad “hay preocupación por la enteridad, lo cual induce a la pérdida del pequeño yo en un Sí mas vasto, el de la alteridad, natural o social”(edición francesa 2000, edición Paidos, Buenos Aires 2001, página 10). El espíritu de la época, insiste en página 13, “empuja hacia los otros a aquellos que, hasta entonces, estaban encerrados en la lejana soledad de su identidad” 13 Una noción absolutamente opuesta a la polis griega en tanto autoconstitución de un cuerpo de ciudadanos que se consideran autónomos y responsables, tal como lo destaca Cornelius Castoriadis en “Lo que hace a Grecia 1. De Homero a Heráclito” Seminarios 1982-1983 en École des Hautes Études en Sciences Sociales, París, Editado por Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2006. Para este autor, se trata del nacimiento de la democracia y de la política como actividad colectiva que apunte a la institución de la sociedad como tal; a partir de entonces –afirma – de la creación de la polis, la posición de la colectividad es ésta: no hay fuente extrasocial, divina, trascendente, que diga el derecho, que diga lo que es o no es bueno, lo que es o no es justo; por lo que el problema que se plantea es la autolimitación de la colectividad. Si propongo que discutamos sobre Grecia – dice en página 49 – debe comprenderse que no se trata en ningún caso de valorizar la cultura griega, sino considerarla antes bien como una suerte de germen que sigue fecundo para nosotros (lo destacamos). Se pregunta: ¿porqué nos interesamos en el pasado y en este pasado en particular acerca de la creación de la democracia en la antigua Grecia?: “mi preocupación central – dice en página 60 – es restituir las significaciones y las instituciones en las que se encarnan esas significaciones por medio de las cuales cada sociedad se constituye como tal…Al principio…tratamos de comprender el mundo griego a partir de lo que nosotros somos…esta historia de Grecia y que empieza con Grecia, es quien ha creado este proyecto de comprensión que nosotros asumimos hoy” (página 63); y abona la tesis según la cual la primera captación imaginaria del mundo por los griegos, como caos, y la ausencia de fuente trascendente del sentido o de la ley o de la norma es lo que libera a los griegos y les permite crear instituciones en las cuales, precisamente, los hombres se proporcionan sus normas (página 68). Todo el estudio le permite concluir, en lo que interesa especialmente al tema que estamos abordando, que la sociedad no puede ser pensada mas que como creación de sí misma: Las instituciones de la polis democrática – dice en página 319 – fueron analizadas a partir de los atenienses…traduciendo un proceso de autoinstitución explícita continuada durante casi cuatro siglos. La democracia directa de los atenienses…requiere una participación efectiva de los ciudadanos en los asuntos de la polis, participación que es a su vez alentada y estimulada por medidas expresas…y que va a la par del rechazo de la representación…la polis democrática no tiene y no es un Estado en el sentido moderno del término; ella es la comunidad de los ciudadanos.
Fraoncois Rangeón, obra citada, páginas 147 y siguientes. Dice el autor que en Francia, a principios del siglo XIX, Napoleón remata la obra de la Revolución sentando las bases de la estructura del Estado moderno. En la misma época, en un país donde la construcción estatal está menos avanzada, los filósofos alemanes intentan una reflexión teórica sobre el Estado. En 1807, Fichte lanza un llamado a la “nación alemana” y, en vistas de unificar esta nación, propone un reforzamiento del aparato estatal. Hegel llega – añade – en 1802, a conclusiones comparables. El Estado napoleónico – dice Rangeon en página 155 – centralizado, racional, dotado de un cuerpo de funcionarios devotos del interés general, realiza el sueño de Hegel. 15 Greogoire Bigot, obra citada, página 86. Similar proceso se desarrolló en España, y lo ha explicado recientemente en nuestro país Juan Carlos Cassagne, en un artículo en el que pondera la importancia de la Constitución de Cádiz de 1812; pero lo hace, sin respuesta a la problemática que genera en nuestro país una constitución liberal heredada de aquella – a través de las constituciones de 1819 y 1826 – bajo la cual rige un derecho administrativo autoritario desarrollado a imagen y semejanza del francés que, en definitiva, se impuso en la Europa continental (“Sobre el origen hispánico del sistema judicialista y de otras instituciones del derecho público iberoamericano y comparado”, Revista Lexis Nexis, N° 53, juliosetiembre 2005). “El balance final de la Constitución de Cádiz, dice Cassagne en página 425, pese a la crítica que ha recibido de distintos sectores del pensamiento jurídico e histórico español, resulta favorable al equilibrio de poderes y, consecuentemente, a las libertades de los ciudadanos. Su limitada vigencia (al ser abrogada por Fernando VII en 1814) en el territorio peninsular, no empece a que su proyección en la América española haya sido realmente extraordinaria, influenciando de un modo directo o indirecto, todos los ordenamientos constitucionales de nuestras jóvenes repúblicas”. En lo que respecta al derecho administrativo argentino, heredero directo del régimen francés sustentado en una Constitución diferente a la nuestra, no importa demasiado el debate sobre los orígenes de nuestro constitucionalismo liberal que pudo, razonablemente – como bien lo explica Cassagne -, recibir mayor influencia de las instituciones españolas que de las angloamericanas. Porque lo que preocupa en el ámbito del derecho administrativo vigente en nuestro país es que, por seguir al régimen francés, se ha desarrollado sobre bases absolutamente ajenas a las que imponía nuestra Constitución Nacional. Sea cual fuere el origen liberal de nuestra Constitución, el derecho administrativo argentino se desarrolló sobre bases autoritarias ajenas a ella. 16 Obra citada, páginas 171 y siguientes. 17 Siempre según Bigot, obra citada, página 217. 18 Prologa su “Tratado de Derecho Administrativo” en el otoño de 1949. 19 Dice Fosthoff en página 20 de su introducción. 20 Misma cita, página 27. 21 Una vez mas, esta concesión al liberalismo en el marco del sistema autoritario que tan bien explica Alejandro Nieto en “La vocación del derecho administrativo de nuestro tiempo” RAP, Madrid, eneroabril 1975, destacando cómo este esquema deja fuera de protección en calidad de sujetos activos a los sujetos que no son titulares de tales derechos (o sujetos “no napoleónicos” en el decir de Gustavo Simona, un joven vinculado a la Cátedra de Filosofía del Derecho de la UBA que, con esta expresión, se anticipó a los sucesos de la periferia de Paris de noviembre de 2005). 22 A ello nos hemos referido en “La Justicia administrativa en Argentina”, ya citado. 23 “Todo lo sólido se desvanece en el aire. La experiencia de la modernidad” Siglo XXI editores, undécima edición en español, 1999 (primera edición en ingles, 1982); especialmente, página 90. 24 “La burguesía moderna es vulgar porque aparece satisfecha consigo misma”, añade en esta cita de Marx en página 94. 25 Ariel Caplan/Guillermo Scheibler (coordinadores) “Manual de Ciudadanía Activa”, en el que escriben Mercedes Aveldaño, Ariel Caplan, Ana Elisa Pasqualini, Guillermo Scheibler y Gerardo Scherlis, auspiciado por el Banco Mundial y la Asociación Civil Carlos Sánchez Viamonte. 26 Lo son el asesor tutelar Gustavo Moreno que elaboró e interpuso la demanda de amparo para proteger a los hijos de recolectores de residuos específicos (cartoneros); el juez Gallardo que tuvo el coraje de acogerla en un cometido de justicia que no condice con nuestra habitual manera de mirar el derecho; la jueza Patricia López Vergara que ejecutó la sentencia, con la naturalidad propia de su oficio en medio de fuertes críticas que jamás se escucharon cuando las administraciones quebraban por afrontar el pago de condenas millonarias derivadas de la revisión de la “equivalencia financiera” de contratos de obra pública; el camarista Eduardo Russo quien desarrolló en reuniones de derecho administrativo el concepto de una “legitimación universal” para superar el absurdo embate consistente en afirmar que los jueces de la Ciudad no pueden proteger en sus sentencias a los hombres en estado de indigencia que tienen residencia en la Provincia; y a la camarista Nélida Mabel Daniele que – como los restantes jueces de la Ciudad – trabajan a diario con una concepción humanista del derecho, ausente, por lo general, en las anquilosadas
sentencias de otros jueces de nuestro país aferradas a un derecho escrito de inferior jerarquía que ignora los principios universales instalados como derecho positivo, y permanecen alejadas de la realidad a la que se dirigen. Algunos jueces en lo contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires se están enrolando en este cometido de brindar una justicia auténtica, sin pruritos formales y con la decisión de cumplir la función que asumieron frente a la sociedad que los reclama como tales. 27 “La Justicia administrativa en Argentina”, citada, especialmente, segunda edición sobre la nueva jurisprudencia, en prensa. 28 Entre muchos comentarios ilustrativos, “La justicia vecinal en las Comunas de la Ciudad de Buenos Aires”, por Roberto O. Hermida, en Sup. LL. Administrativo 16-2-06; “Luces y Sombras del acceso a la información en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” por Guillermo M. Scheibler, en Sup. LL. Administrativo 16-12-05. 29 Me conmueven positivamente las citas que hace Berman sobre San Petersburgo entre 1905 y 1917 comenzando por el jinete solitario que pasa raudamente con su mensaje por la calle principal de la ciudad o el hombre del subsuelo de Dostoievsky; pasando luego por una consecuente actitud colectiva de toma de conciencia de las posibilidades que tiene la sociedad – con antecedente en los raznochintsi, un nuevo estilo de intelectuales de 1860, hombres de origen y grupos diversos que no pertenecían a la nobleza -; hasta el soviet o consejo de los trabajadores, como la contribución mas original y duradera que esa ciudad brindó a la política moderna; una forma de democracia radicalmente participativa que no se presentaba desde la antigua Grecia, sepultada luego bajo el sistema absoluto de autoritarismo estatal moscovita. Lenin y los bolcheviques – dice Berman – no crearon el movimiento revolucionario de masas; solo reconocieron el dinamismo y las posibilidades de ese movimiento espontáneo, se adhirieron tenazmente a él y llegaron al poder sobre su cuesta; con Stalin en el Kremlin, Moscú pudo vengarse de San Petersburgo intentando borrar su incansable inconformismo (obra citada, páginas 253 en adelante, especialmente, página 282). 30 Una tarea tal la realizan hoy los defensores del pueblo que ejercen su cargo en plenitud, asumiendo de algún modo y como tales, la expresión de una sociedad que aún aparece por sí misma adormecida. La Defensora del Pueblo de la Ciudad ha expuesto ahora – fines de abril de 2006 - con firmeza, la situación de hecho en que viven vecinos de la zona sur y la necesidad inmediata de dar solución a las deplorables condiciones sanitarias que padecen; y solo a partir de su informe y pedido de cuentas, se movilizaron de manera espasmódica para brindar declaraciones – no soluciones – los funcionarios que debieron ser gestores primarios de la función estatal que no ejercieron. 31 He leído una nota de lectores de “La Nación” que me cortó la respiración (cosa grave en mí, porque soy asmática): un ciudadano celebra que la tendencia generalizada en los countries sea la de “conformar un poder disciplinario, atribuyendo facultades a los vecinos, a quienes se los nombra jueces del tribunal de disciplina o fiscales, para supervisar las conductas de los moradores y sus visitantes”. Específicamente, quien escribe la nota, nos informa que se ha producido una significativa novedad en un country que la Sociedad Hebraica Argentina posee en Pilar, en el que se ha elaborado un “reglamento de convivencia” – el autor de la nota celebra que en el mismo no se estipulan sanciones – al que considera “un faro para iluminar un nuevo mecanismo destinado a mejorar la convivencia, conformando a los moradores de un country y llevando a feliz término los eventuales conflictos que tanto preocupan a esas urbanizaciones y a sus desarrolladores” (diario del martes 7 de marzo de 2006, página 16). Pregunto: cómo harán para mejorar la convivencia con los restantes integrantes de la sociedad que no integran el country? Y no hablo de los visitantes sino de quienes no lo visitan. En la idea de encuentro con el Otro, el reglamento de convivencia en cuestión contendrá en sí mismo una alteración limitadora de la Alteridad inconcebible en el objetivo final de considerar serenamente nuestras condiciones de vida y nuestras relaciones recíprocas. Pareciera que al “faro” le faltan algunas luces. 32 Ni tampoco en el de la “fantasía filosófica” a que se referían Marx y Engels en el punto III-c) del Manifiesto, cuando analizando al socialismo alemán – a quien le imputan olvidar que la crítica francesa presuponía la existencia de la sociedad burguesa moderna – dicen que “a falta de los intereses del proletariado mantenía los intereses del ser humano, del hombre en general, de ese hombre que no reconoce clases” (Manifiesto Comunista, Karl Marx-Friedrich Engels, Londres, noviembre de 1847, edición en castellano Prometeo libros, 2003, página 55). 33 Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N°8, en causa “Caplan, Ariel c. Ministerio de Economía”, resolución del 16-5-03. 34 Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, en “Torello, Susana c. Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados”, resolución del 2-2-02; en sentido similar, la Sala III de la misma Cámara en “Distribuidora de Gas del Centro c. Enargas”, del 30-10-03. 35 Citado en nuestra nota 11. En la modernidad que se acaba – dice en página 10 de “El instante eterno” – la primacía es concedida a un individuo racional que vive en una sociedad contractual; en la modernidad
naciente, lo que está en juego son grupos, neotribus, que otorgan espacios específicos y se acomodan a ellos. En el transcurrir – añade en página 11 -, los diversos avatares de esta Historia en marcha, política, mito del progreso, contrato social, ciudadanía, etc., revelan a su vez sus obsolescencias; y en página 15, analiza la gran distancia que media entre quienes continúan pronunciando la cancioncita moderna con sus estrofas tradicionales sobre el progreso, la política, la democracia, etc., y las tribus, un poco salvajes, que no necesitan para nada esos anticuados encantamientos: “la situación paradójica, propia de todo cambio de paradigma cultural, es difícil de vivir. Es también difícil de pensar y, por supuesto, de decir. Es eso mismo lo que requiere el esfuerzo de un lector libre, tanto como se pueda, de todo prejuicio, o al menos, que acepte por un momento poner sus prejuicios entre paréntesis”. 36 Tal vez, sea la asociación como objetivo final con que el Manifiesto Comunista aún nos interpela, en la cual el libre desarrollo de cada uno condicione el libre desarrollo de todos (Karl Marx – Friedrich Engels, Londres 1847, párrafo final del punto II; edición Prometeo libros, 2003, página 50). “El hecho poco discutible de que, en la actualidad, el marxismo se haya descompuesto – dice Claude Lefort citado por Jean Kessler en el prólogo a la edición francesa de 2002 a “Miseria de la Filosofía” de Marx – no supone, como creen algunos críticos desenfadados, que la obra de Marx ha dejado de interpelarnos” (lo destacamos, porque adoptamos esta expresión para poner en evidencia que aún nos interpela como objetivo insatisfecho, a pesar de la superación de los métodos propuestos por el mismo Marx para su logro). 37 Citado en nuestra nota 19. 38 En la ponencia de Ariel Caplan para el primer congreso de derecho administrativo de la Ciudad de Buenos Aires, figura un informe de las Naciones Unidas sobre la situación social mundial (publicación New York, agosto, 2005) en el que se reconoce que “Ignorar la desigualdad persiguiendo el desarrollo es peligroso. Enfocarse exclusivamente en el crecimiento de la economía y de los ingresos como una estrategia de desarrollo es ineficiente porque ello tiende a la acumulación de bienestar en unos pocos y profundiza la pobreza de muchos. Este abordaje no da cuenta de la trasmisión de la pobreza entre las generaciones”. Enumera expresamente entre los elementos a tener en cuenta en la lucha contra la pobreza, la representación en los procesos legislativos y judiciales; e incorpora entre las áreas de particular importancia, la integración y cohesión social, promovida como una clave para el desarrollo, la paz y la seguridad. La integración social requiere la participación plena de todos los grupos en las esferas sociales, económicas, políticas y culturales. Las políticas macroeconómicas “no puede desconectarse de la lucha por el desarrollo social, la igualdad, y la justicia social. El fracaso en la obtención de un abordaje inclusivo e integrado del desarrollo, perpetuará la desigualdad por la que todos y cada uno pagarán el precio”. 39 Dice Friedrich Engels en el prólogo de la edición alemana del Manifiesto de 1883 – ya fallecido Marx – que la idea cardinal que inspira todo el Manfiesto es que toda la historia de la sociedad es una historia de lucha de clases, a tono con las diferentes fases del proceso social, hasta llegar a la fase presente, en que la clase explotado y oprimida – el proletariado – no puede ya emanciparse de la clase que la explota y la oprime – la burguesía – sin emancipar para siempre a la sociedad entera de la opresión, la explotación y la lucha de clases (Manifiesto, citado, pág. 9). 40 Obra citada, página 16. En página 140 alude a lo que es convenido llamar crisis para los propietarios de la sociedad 41 “Il diritto dell’economia, rivista trimestrale di dottrina, giurisprudenza e documentazione”, Mucchi Editore, Modena, 3-4-2004, páginas 539/553. 42 “Elogio de la razón sensible. Una visión intuitiva del mundo contemporáneo”, Paidos, Barcelona, 1997. 43 “Elogio de la razón sensible...”, páginas 14 y 15. El saber vinculado a la “razón instrumental” es un saber ligado al poder; el conocimiento, al dejar de lado el poder y su líbido dominandi, puede estar atento a la fuerza popular, a su lento crecimiento y a su irreductible mantenimiento. Al estar alejado de los diversos ideales dominantes y universales, al estar enraizado en lo corriente, el conocimiento responde de la mejor manera a su vocación. De ese modo, purgándose de lo general, de la verdad, de lo que se supone que es lo justo, se puede vislumbrar lo plausible y lo posible de las situaciones humanas (agrega en páginas 16 y17). En su sentido mas estricto, esta lección hace una llamada a la deontología, a saber, tomar en consideración las situaciones (pág. 13). 44 “El instante eterno” citado, páginas 32 a 35. 45 “Elogio de la razón sensible...”, página 33, con remisión al trabajo del mismo autor “La violencia totalitaria”, Paris, 1993. En todos los ámbitos: filosófico, político, gestionario, institucional, en todos ellos, la racionalización ha terminado por establecer un sistema autosuficiente; pero dicho sistema está totalmente desconectado de las fuerzas vivas de la sociedad. Una expresión aplicable perfectamente, al derecho administrativo elaborado durante los siglos XIX y XX que subsiste omnipotente a pesar de la realidad.
Obra citada en nota anterior, páginas 40 a 42. Obra citada en nota anterior, página 45. 48 “Elogio de la razón sensible....”, citada, páginas 46 a 50. El estado del mundo, añade en página 50, debe incitarnos a un replanteamiento radical de nuestros esquemas de pensamiento; y en páginas 79/80, cita un párrafo de Milan Kundera en “La inmortalidad” para decir el arraigamiento dinámico que la modernidad, obnubilada por la historia, siempre ha rechazado considerar. El racionalismo clásico – dice en página 92 – cumplió su tiempo cuando se vino abajo, en los hechos, bajo los ataques bruscos y violentos que fueron las disonancias, la fragmentación de la vida social, la heterogeneidad galopante de las instituciones en todos los órdenes, y propone entender lo que es alternativo. La materia es múltiple – añade en página 109 -. Frente a ello, la respuesta del racionalismo tiende a unificar. Eso es lo que ha prevalecido durante toda la modernidad, y ha dado, como bien sabemos, esa homogeneidad de la que el Estado-nación, los grandes sistemas de referencia del siglo XIX o el individualismo, son expresiones cumplidas. Totalmente distinto es el materialismo espiritual que, de una manera paradójica, se esfuerza por respetar la multiplicidad de lo real sin descuidar por ello la exigencia de la reflexión y de la comprensión que son la especificidad de la humana naturaleza. 49 Excepción hecha de los organizados por la Asociación de Derecho Administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (me remito al análisis del contenido de las exposiciones y talleres). 50 Maffesoli, “Elogio...” citada, paginas 110/111. 51 Castoriadis destaca entre las instituciones particulares donde se ha encarnado la democracia griega, la creación e institución de un espacio público verdadero, con especial referencia a “su importancia capital para nosotros, hoy, en las condiciones modernas” (obra citada, páginas 350 y siguientes). No existe espacio público verdadero – afirma – más que en la medida en que existe un interés vital por la cosa pública…la cual a su vez no puede existir más que en la medida en que ellos pueden algo en cuanto a esta cosa pública…Como lo demuestra la mayoría de las sociedades democráticas contemporáneas, un espacio público y formal pierde su importancia y su significación en la medida en que los ciudadanos son pasivizados con respecto a la cosa pública, por tal o cual proceso o mecanismo; y lo son fatalmente en la medida en que creen, con razón, que no pueden hacer nada, o no demasiado…El espacio público, el agorá, tal como existió en Atenas, era sostenido por el interés activo de los ciudadanos, indisociable de lo que estos mismos ciudadanos iban a tener que decidir, al día siguiente, sobre tal o cual ley, tal o cual construcción pública, tal o cual política extranjera…Solo por medio de este espacio público, no gratuito, toman su sentido los procedimientos de discusión, de confrontación, de control, y por último de deliberación…Los asuntos públicos se discuten con pasión, porque uno mismo tendrá que decidir sobre ellos. No hay nada para discutir - con pasión o sin ella – si se trata de elegir representantes quienes, una vez elegidos, podrían hacer – y hacen regularmente – cualquier cosa. La democracia representativa, de hecho negación de la democracia, es la gran mistificación política de los tiempos modernos. La democracia representativa es una contradicción en los términos que esconde un engaño fundamental (especialmente, página 352).
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