Source: https://www.justico.de/rechtstipps/des-bayern-letzte-ruhestaette-von-kinderhaenden-gemeisselt/
Timestamp: 2020-02-22 01:14:26+00:00

Document:
BVerwG, Urteil vom 16.10.2013, 8 CN 1.12
+++ Kinderarbeit +++ Normenkontrollverfahren +++ ILO-Konvention 182 +++ Art. 20 III, 12 I, 28 II GG, Art. 23 S. 1, 24 I Nr. 1 BayGO +++
Sachverhalt (vereinfacht und verkürzt): A betreibt einen Steinmetzbetrieb, der in erster Linie auf den kommunalen Friedhöfen der Stadt Nürnberg tätig ist und dort Grabsteine aufstellt. Diese stammen zu einem Großteil aus Ländern der Dritten Welt und werden dort nachweislich zumindest teilweise durch Kinder hergestellt.
Die Stadt Nürnberg hat am 06.04.2009 formell ordnungsgemäß eine Bestattungs- und Friedhofssatzung (BFS) erlassen, welche am 15.04.2009 bekanntgegeben wurde und u.a. folgende Regelung enthält:
§ 28 Grabmale
Gegen diese Regelung möchte A vorgehen. Er bittet daher Anwalt Z um Prüfung der Rechtslage. Dieser bezweifelt, dass für den Erlass des § 28 II BFS überhaupt eine Ermächtigungsgrundlage zur Verfügung stand, da die Regelung primär die Bekämpfung von ausbeuterischer Kinderarbeit zum Ziel hat und somit keine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft sei. Auch handele es sich um einen einrichtungsfremden Zweck, sodass die Voraussetzungen des Art. 24 I Nr. 1 BayGO1 nicht vorlägen. Z ist des Weiteren der Auffassung, dass § 28 II BFS in die Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 I GG von A eingreift. Zum einen sei § 28 II BFS keine taugliche Regelung, die den Eingriff in Art. 12 I GG rechtfertige, zum anderen sei die Regelung auch unverhältnismäßig, weil ein wesentlicher Teil der Arbeitszeit darauf verwendet werden müsse, die geforderten Nachweise zu erbringen. Dies sei nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten möglich, zumal nicht klar bestimmt sei, unter welchen Voraussetzungen die Nachweise akzeptiert werden. Dies sei mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar.
A wendet sich mit einem fristgemäß eingelegten Normenkontrollantrag zum BayVGH gegen § 28 II BFS.
1. Die Regelung in einer städtischen Friedhofs-satzung, nach der nur Grabmale aufgestellt werden dürfen, die nachweislich in der gesam-ten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention 182 hergestellt wurden, stellt eine Benutzungs-regelung des kommunalen Friedhofs dar.
2. Es verletzt das rechtsstaatliche Gebot der Normenklarheit und hinreichenden Bestimmt-heit, wenn für den Normbetroffenen nicht im Voraus erkennbar ist, welche Nachweise zum Beleg dafür, dass die Grabmale nicht aus ausbeuterischer Kinderarbeit herrühren, an-erkannt werden.
3. Die den Kommunen eingeräumte allgemeine Satzungsbefugnis sowie die Befugnis, die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen zu regeln, stellen keine ausreichende gesetz-liche Ermächtigungsgrundlage dar, um einen Eingriff in die durch Art. 12 I GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Steinmetze zu rechtfertigen.
Dem vorliegenden Fall liegt folgende Überlegung zu Grunde: Kann eine Gemeinde in einer Satzung regeln, dass Steinmetze auf den kommunalen Friedhöfen nur solche Grabmäler aufstellen dürfen, die in der gesamten Wertschöpfungskette nach-weislich ohne ausbeuterische Kinderarbeit her-gestellt wurden?
Was zunächst nach einer verwaltungsrecht-lichen Aufgabenstellung mit Schwerpunkten im Verwaltungsprozessrecht und im Kommunalrecht aussieht, führt im weiteren Fortgang der Prüfung schnell zu grundlegenden verfassungsrechtlichen Fragestellungen. Im Wesentlichen gilt es zu klären, ob eine Satzungsregelung überhaupt dazu geeignet ist, die Grundrechte einzusch-ränken und ob die konkrete Regelung mit den Grundrechten, namentlich dem Rechtstaatsgebot aus Art. 20 III GG sowie der Berufsfreiheit aus Art. 12 I GG, vereinbar ist.
Das Hauptaugenmerk ist somit, wie so oft in öffentlich-rechtlichen Klausuren, auf die Prüfung der einschlägigen Grundrechte zu legen.
Der Normenkontrollantrag des A zum BayVGH, vgl. § 184 VwGO, Art. 5 I BayAGVwGO, hat Aussicht auf Erfolg, soweit er zulässig und begründet ist.
Schema: Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags, § 47 VwGO
I. Entscheidung des OVG/VGH im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit
II. Statthaftigkeit, § 47 I VwGO
III. Antragsberechtigung, § 47 II S. 1 VwGO
IV.Antragsbefugnis, § 47 II S. 1 VwGO
V. Antragsfrist, § 47 II S. 1 VwGO
VI.Landesverfassungsrechtlicher Vorbehalt, § 47 III VwGO (str.)
VII.Ordnungsgemäße Antragstellung, §§ 81 f., 67 IV VwGO
hemmer-Methode: Nutzen Sie vorstehendes Schema zur schnellen Wiederholung der Zulässigkeitsvoraussetzungen.2
1. Im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit
Zunächst müsste der Verwaltungsrechtsweg gem. § 40 I VwGO eröffnet sein. Dies folgt aus der Formulierung „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" in § 47 I VwGO, woraus sich schließen lässt, dass nur solche Rechtssätze durch den BayVGH im Wege der Normenkontrolle überprüft werden können, zu deren Vollzug im Verwaltungsrechts-weg anfechtbare oder mit der Verpflichtungsklage erzwingbare Verwaltungsakte ergehen oder aus deren Anwendung sonstige öffentlich-rechtliche Streitigkeiten entstehen können, für die der Ver-waltungsrechtsweg eröffnet ist. Auf diese Weise soll verhindert werden, dass der BayVGH die Gerichte anderer Gerichtszweige präjudiziert, für die diese im Streitfall ausschließlich zuständig sind.
Die vorliegende Bestattungs- und Friedhofs-satzung der Stadt Nürnberg ist eine Satzung aufgrund der BayGO und somit als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren. Damit ist der Verwal-tungsrechtsweg nach § 40 I VwGO eröffnet, da keine verfassungsrechtliche Streitigkeit und keine abdrängende Sonderzuweisung vorliegen. Die Entscheidung über die Gültigkeit der Norm liegt damit im Rahmen der Gerichtsbarkeit des BayVGH.
Fraglich ist sodann, ob die Normenkontrolle nach § 47 VwGO statthaft ist. Gemäß § 47 I Nr. 2 VwGO entscheidet der BayVGH über die Gültigkeit von Rechtsvorschriften, die im Rang unter dem Landesgesetz stehen, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Das Land Bayern hat von dieser Ermächtigung mit der Schaffung des Art. 5 I BayAGVwGO Gebrauch gemacht, sodass die Bestattungs- und Friedhofssatzung der Stadt Nürnberg im Wege des Normen-kontrollverfahrens überprüft werden kann.
Anmerkung: Die Normenkontrolle ist nur dann statthaft, wenn die angegriffene Norm bereits erlassen wurde. Dies folgt aus dem Wortlaut des § 47 I Nr. 1 VwGO, der insoweit auch auf § 47 I Nr. 2 VwGO zu erstrecken ist. Denn schon ab diesem Zeitpunkt besteht das Bedürfnis nach einer Rechtsschutzmöglichkeit. Der Erlass ist mit der Verkündung vollzogen, auf das in Kraft treten kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Da die BFS im vorliegenden Fall am 15.04.2009 bekanntgemacht wurde, ergeben sich diesbezüglich hier keine Probleme.
A ist als natürliche Person gem. § 47 II S. 1 VwGO antragberechtigt.
Anmerkung: Die Antragsberechtigung ist in § 47 II S. 1 VwGO gegenüber § 61 VwGO spezieller geregelt. Wichtig ist dies insbeson-dere im Hinblick auf die Antragsberechtigung der Behörden, die unabhängig von landesrecht-lichen Bestimmungen, § 61 Nr. 3 VwGO, im Rahmen des Normenkontrollverfahrens immer gegeben ist.
A müsste jedoch auch antragsbefugt gem. § 47 II S. 1 VwGO sein. Dies ist der Fall, wenn er eine besondere Beschwer in Form einer bereits erlittenen oder noch zu erwartenden Verletzung eigener Rechte geltend machen kann. Hintergrund dieses Erfordernisses ist, ähnlich wie bei § 42 II VwGO, die Vermeidung von Popularklagen.
Hier ist A möglicherweise durch die Satzung bzw. durch deren Anwendung in seinem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 I GG beeinträchtigt. Mithin ist er antragsbefugt.
Anmerkung: § 47 II VwGO entspricht im Wesentlichen § 42 II VwGO, jedoch mit dem Unterschied, dass bei § 47 II VwGO eine mögliche Rechtsverletzung in absehbarer Zeit ausreicht.
Nach § 47 II S. 1 VwGO beträgt die Antragsfrist ein Jahr ab Bekanntmachung der Rechtsvor-schrift. Diese wurde laut Sachverhalt gewahrt.
6. Ordnungsgemäße Antragserhebung
Für eine ordnungsgemäße Antragstellung müsste sich A gem. § 67 IV S. 1 VwGO durch einen Anwalt vertreten lassen, da vor dem BayVGH Anwaltszwang herrscht.
7. Landesrechtlicher Vorbehalt
Zu beachten ist, dass der Prüfungsmaßstab des BayVGH gem. § 47 III VwGO insoweit einge-schränkt ist, als gesetzlich vorgesehen ist, dass die in Streit stehende Norm ausschließlich durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof über-prüfbar ist.
Die ganz h.M. geht davon aus, dass die Prüfung der bayerischen Grundrechte im Rahmen der Kontrolle von Gesetzen und Verordnungen allein dem BayVerfGH obliegt, obwohl dies ausdrück-lich nirgendwo geregelt ist. In diesen Fällen han-delt es sich um Popularklagen nach Art. 98 S. 4 der Bayerischen Verfassung.
Da A hier jedoch eine Verletzung von Art. 12 I GG geltend macht, ist der BayVGH für die Überprüfung der Norm zuständig.
Anmerkung: Die Frage, ob die Einschränkung des Prüfungsmaßstabs nach § 47 III VwGO im Rahmen der Zulässigkeit oder der Begründetheit zu prüfen ist, ist umstritten. Werden jedoch, wie hier, auch Rechtsverstöße bspw. gegen das Grundgesetz geltend gemacht, so kommt dem Streit keinerlei Bedeutung zu, sodass in der Klausur ein kurzer Hinweis auf die Problematik genügt.
Der Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO ist zulässig.
Der Antrag ist begründet, wenn er sich gegen den richtigen Antragsgegner richtet und die angegriffene Satzung ungültig ist, vgl. § 47 II S. 2, V S. 2 VwGO. Letzteres ist grundsätzlich dann der Fall, wenn die Satzung formell rechtswidrig ist, materiell nicht mit der Ermächtigungs-grundlage übereinstimmt, trotz Übereinstimmung mit der Rechtsgrundlage gegen höherrangiges Recht verstößt oder die Rechtsgrundlage selbst gegen höherrangiges Recht verstößt.
Anmerkung: Im Gegensatz zur Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ist im Rahmen der Begründetheit eines Normenkontrollantrags niemals eine subjektive Rechtsverletzung zu prüfen. Dies folgt daraus, dass es sich um ein objektives Beanstandungsverfahren handelt, bei dem es lediglich auf die Vereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Recht ankommt. Ob der Antragsteller tatsächlich in eigenen Rechten verletzt ist, ist insoweit irrelevant.
Richtiger Antragsgegner ist gem. § 47 II S. 2 VwGO die Stadt Nürnberg als erlassender Rechtsträger.
Anmerkung: Im Rahmen des Normenkontrollver-fahrens gilt nach § 47 II S. 2 VwGO immer das Rechtsträgerprinzip!
2. Rechtmäßigkeit der Satzung
hemmer-Methode: Die Rechtmäßigkeit einer Satzung wird grundsätzlich genauso geprüft wie die eines VA. Sie können daher in diesem Bereich auf bekannte Schemata zurückgreifen und das Lernen so effektiver gestalten.
Für den Erlass der Satzung müsste es eine Rechtsgrundlage geben. In Betracht kommt hierfür Art. 24 I Nr. 1 BayGO i.V.m. Art. 23 S. 1 BayGO.
Für Satzungen nach Art. 23, 24 BayGO ist die Gemeinde sachlich zuständig. Laut Sachverhalt ist die Satzung auch ordnungsgemäß zustande gekommen. Sie ist daher formell rechtmäßig.
Anmerkung: Im Bereich der formellen Recht-mäßigkeit können in einer Klausur zahlreiche Probleme auftreten. So lässt sich hier bspw. ideal die Beschlussfassung im Gemeinderat ab-prüfen. Dies wäre dann unter dem Prüfungs-punkt „Verfahren" näher zu erläutern.
Zunächst einmal müssten die Satzungsbestimmun-gen unter die Ermächtigungsgrundlage subsumiert werden können.
Nach Art. 23 S. 1, 24 I Nr. 1 BayGO können die Gemeinden die Benutzung ihres Eigentums und ihrer öffentlichen Einrichtungen regeln.
eigener Wirkungskreis der Gemeinde betroffen?
Fraglich ist aber, ob die BFS und insbesondere § 28 II BFS eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zum Gegenstand hat und sich somit innerhalb der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 II GG bewegt. Nur in diesem Fall steht der Stadt Nürnberg die Kompetenz zu, eine derartige Satzung zu erlassen.
Art. 28 II S. 1 GG sichert den Gemeinden einen umfassenden Aufgabenbereich zu, der die Regelung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft betrifft. Dies beinhaltet auch die Befugnis der Gemeinden, die Geschäfte innerhalb dieses Bereichs eigenverantwortlich zu führen.3
Unter Angelegenheiten der örtlichen Gemein-schaft versteht man dabei die Interessen und Bedürfnisse, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben und daher den Gemeindeeinwohnern als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben der Menschen in der Gemeinde betreffen.4
Legt man diese Maßstäbe zu Grunde, kommt man zu dem Ergebnis, dass die angegriffene Satzungsbestimmung eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft betrifft. Gerade die würde-volle Bestattung der Verstorbenen ist im Regelfall im Interesse sämtlicher Gemeindebewohner. Die Würde des Ortes der Totenbestattung kann aber schon dadurch beeinträchtigt sein, dass dort Grabmale aufgestellt werden, deren Material in einem weltweit geächteten Herstellungsprozess, nämlich der ausbeuterischen Kinderarbeit, gewon-nen wurde.
Insofern überschreitet die Satzungsregelung nicht die Angelegenheiten der örtlichen Gemein-schaft.
Anmerkung: Der BayVGH5 sowie das OVG Rheinland-Pfalz6 hatten dies zuvor noch anders entschieden. Es fehle an einer Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, da die Satzungs-bestimmungen der Umsetzung eines weltweiten politischen Anliegens dienten.
Außerdem dient die Satzungsbestimmung auch dem Friedhofszweck, der gem. § 8 I BayBestG, Art. 149 BV darin besteht, die Verstorbenen schicklich und würdevoll zu bestatten.
Da es sich bei den kommunalen Friedhöfen der Stadt Nürnberg auch um öffentliche Einrichtungen i.S.d. Art. 21 BayGO handelt, ist sie grundsätzlich zum Erlass einer derartigen Satzung befugt.
Anmerkung: Der Stadt Nürnberg fehlt auch nicht deshalb die Regelungskompetenz, weil insoweit der Bund ausschließlich zuständig wäre oder von einer konkurrierenden Gesetzgebungs-kompetenz Gebrauch gemacht hätte. Es liegt nämlich keine ausschließliche Gesetzgebungs-kompetenz nach Art. 73 I Nr. 5 GG (Warenver-kehr mit dem Ausland) vor, da § 28 II BFS nicht den Warenverkehr mit dem Ausland regelt und so allenfalls mittelbare Auswirkung auf den Handel mit solchen Grabmalen hat.
Grundsätzlich könnte die Satzungsregelung jedoch dem Bereich der konkurrierenden Gesetzge-bung nach Art. 74 I Nr. 11 GG zugeordnet werden. Allerdings hat der Gesetzgeber insoweit nicht von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 72 I GG Gebrauch gemacht. Nur wenn dies der Fall wäre, ließe sich eine Sperrwirkung zu Lasten der Gemeinde bejahen.
bb) Verstoß gegen höherrangiges Recht
Möglicherweise verstößt die Satzungsregelung des § 28 II BFS gegen höherrangiges Recht.
(a) Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip
Die Satzungsregelung des § 28 II BFS verstößt möglicherweise gegen das Gebot der Klarheit und Bestimmtheit von Normen, welches Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips aus Art. 20 III GG ist.
Demnach genügt eine Vorschrift nur dann rechtsstaatlichen Grundsätzen, wenn und soweit sich aus ihr mit ausreichender Bestimmbarkeit ermitteln lässt, was von den pflichtigen Personen verlangt wird. Der Normgeber ist daher gehalten, Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebens-sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist.7 Dabei nimmt die Notwendigkeit der Auslegung bestimmter Begriffe der Norm noch nicht die Bestimmtheit. Vielmehr genügt es, wenn die Betroffenen die Rechtslage anhand objektiver Kriterien ermitteln und ihr Verhalten darauf ausrichten können.8
Ob § 28 II BFS diesen Anforderungen entspricht, ist zweifelhaft. Die Regelung besagt, dass nur Grabmale aufgestellt werden dürfen, die nach-weislich in der gesamten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit i.S.d. ILO-Konvention 182 hergestellt wurden. Dazu, wie diese Nachweise zu erbringen sind bzw. welche Nachweise akzeptiert werden, schweigt die Regelung. Insofern ist es für die betroffenen Steinmetze fast unmöglich, den Anforderungen der Regelung Genüge zu tun. Dies gilt insbesondere deshalb, weil es bisher keine verlässlichen Nachweismöglichkeiten gibt. Es existieren keine Gütesiegel oder Zertifizierungssysteme unabhän-giger Organisationen. Die Steinmetze können sich daher nur auf Erklärungen von ihren Herstellern oder Lieferanten stützen, welche aber nicht endgültig ausschließen können, dass das Produkt durch Kinderarbeit hergestellt wurde. Die Verlässlichkeit dieser Angaben zu überprüfen, ist den Steinmetzen aufgrund des unverhältnismäßig hohen Aufwands nicht zuzumuten.
§ 28 II BFS in seiner aktuellen Fassung verletzt mithin das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 III GG.
(b) Verstoß gegen Art. 12 I GG
Die Satzungsregelung könnte darüber hinaus gegen Art. 12 I GG verstoßen. Dazu müsste ein nicht gerechtfertigter Eingriff in den Schutzbe-reich der Berufsfreiheit vorliegen.
Der Schutzbereich der Berufsfreiheit umfasst neben der Berufswahl und der Berufsausübungs-freiheit auch die zu Erwerbszwecken dienende freie unternehmerische Betätigung. Im vorliegen-den Fall geht es darum, unter welchen Vorausset-zungen Grabmäler auf den Friedhöfen der Stadt Nürnberg aufgestellt werden dürfen. Dies ist Teil der unternehmerischen Betätigung, sodass der Schutzbereich von Art. 12 I GG eröffnet ist.
Sodann müsste ein Eingriff in den Schutzbereich gegeben sein.
Gemäß § 28 II BFS müssen die Steinmetze, die auf den Friedhöfen der Stadt Nürnberg arbeiten wollen, nachweisen, dass die verwen-deten Grabmäler ohne ausbeuterische Kinder-arbeit hergestellt wurden. Dadurch werden die Steinmetze mit den Kosten und Mühen der Nachweisbeschaffung belastet, was ihre Berufs-freiheit zumindest einschränkt. Somit liegt ein Eingriff in die Berufsfreiheit vor.
mittelbarer Eingriff ausreichend
Es ist insoweit auch unschädlich, dass nicht die Steinmetze selbst, sondern die Angehörigen der Verstorbenen unmittelbarer Adressat der kommu-nalen Norm sind. Denn auch nicht unmittelbar auf die berufliche Betätigung abzielende Maßnahmen können den Schutzbereich der Berufsfreiheit mittel-bar erheblich tangieren. Eine solche faktische Beeinträchtigung von Art. 12 I GG liegt vor, wenn ein enger Zusammenhang mit der Berufs-ausübung besteht und unabhängig von Verän-derungen des Marktes oder der allgemeinen Rahmenbedingungen eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennbar ist.9
Eine solche berufsregelnde Tendenz ist hier gegeben, da viele Steinmetze in Deutschland ihre Grabmale aus Ländern der Dritten Welt beziehen, in denen Kinderarbeit vorkommt.10 Die Satzungsbestimmung stellt mithin eine nicht unerhebliche Einschränkung der gewerblichen Betätigungsfreiheit dar.
Der Eingriff in die Berufsfreiheit könnte jedoch gerechtfertigt sein. Dazu müsste sich die ange-griffene Regelung auf einen Schrankenvorbehalt stützen lassen, § 28 II BFS eine taugliche Schranke der Berufsfreiheit sein und darüber hinaus die Schranken-Schranke der Verhältnis-mäßigkeit beachtet worden sein.
Gemäß Art. 12 I S. 2 GG kann die Berufs-ausübung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden.
Anmerkung: Nach dem Wortlaut des Art. 12 I S. 2 GG gilt dieser Regelungsvorbehalt nur für die Berufsausübung. Die h.M. geht hingegen davon aus, dass über den Wortlaut hinaus auch die Berufswahl eingeschränkt werden kann. Begründet wird dies damit, dass sich Berufswahl und -ausübung nicht trennen lassen. Es handele sich bei Art. 12 GG um ein einheitliches Grund-recht, auf das sich der Regelungsvorbehalt des Art. 12 I S. 2 GG als Ganzes erstreckt.11
§ 28 II BFS als Schranke der Berufsfreiheit?
Fraglich ist jedoch, ob die Satzungsbestimmung des § 28 II BFS eine taugliche Schranke der Berufsfreiheit ist. Denn grundsätzlich ist für einen Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit ein formelles Gesetz erforderlich, das Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lässt. Allerdings verlangt Art. 12 I S. 1 GG nicht zwangsläufig, dass Eingriffe unmittelbar durch den staatlichen Gesetzgeber angeordnet werden. Vielmehr kann die Berufsfreiheit auch durch Satzungen eingeschränkt werden, die von einer Selbstverwaltungsgemeinschaft im Rahmen ihrer Autonomie aus Art. 28 II GG erlassen wurde.12 Dabei ist es aber verfassungsrechtlich unverzichtbar, dass eine hinreichende, vom parlamentarischen Gesetzgeber geschaffene Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist, die den Satzungsgeber dazu befugt, die Berufsfreiheit einzuschränken. Diese Ermächtigung muss im Hinblick auf Inhalt, Zweck und Umfang umso bestimmter sein, je höher die berufliche Betäti-gung beeinträchtigt wird.13 Insgesamt gilt, dass einschneidende, das Gesamtbild einer beruflichen Tätigkeit prägende Vorschriften über die Aus-übung des Berufs stets dem Gesetzgeber vorbe-halten sind. Dies folgt schon aus dem Rechts-staats- und Demokratieprinzip, wonach sich der Gesetzgeber seiner Rechtssetzungsbefugnis nicht vollständig entäußern darf.
Delegation auf Satzungsgeber Verletzung des Wesentlichkeitsgrundsatzes?
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist somit zu klären, ob § 28 II BFS überhaupt auf die allgemeine Satzungsbefugnis aus Art. 23 S. 1 BayGO gestützt werden konnte.
Dies ist hier nicht der Fall. Zwar gewährleistet Art. 28 II GG die gemeindliche Satzungsautono-mie, was in Bayern in Art. 23 BayGO nochmals deklaratorisch zum Ausdruck kommt. Allerdings genügt sowohl die allgemeine Befugnis zum Erlass von Satzungen, als auch die Befugnis der Gemeinden aus Art. 24 I Nr. 1 BayGO, die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen zu regeln, nicht den Anforderungen an eine formell-gesetzliche Ermächtigung i.S.d. Art. 12 I S. 2 GG, und zwar auch dann nicht, wenn Art. 8 BayBestG, der nähere Regelungen zur Fried-hofsnutzung enthält, miteinbezogen wird. Denn diese Regelungen lassen auch in ihrer Gesamt-heit weder den Umfang noch die Grenzen eines Eingriffs in Art. 12 I S. 1 GG erkennen und sind daher insgesamt zu unbestimmt. Dies gilt vor allem auch in Bezug auf das erforderliche Nachweissystem. Für dieses bedarf es einer speziellen gesetzlichen Grundlage, da die Erbrin-gung der Nachweise ein wesentliches Merkmal der Ausübung des Steinmetzberufs als solchen darstellt. Darüber hinaus ist es im Hinblick auf die Wettbewerbsgleichheit auch wenig dienlich, wenn verschiedene Gemeinden verschiedene Anforderungen an die zu erbringenden Nachweise stellen würden.
Es lässt sich somit festhalten, dass § 28 II BFS mangels hinreichend bestimmter Ermächtigungs-grundlage nicht dazu geeignet ist, die Berufs-freiheit aus Art. 12 I S. 1 GG einzuschränken.
Schranken-Schranke: Verhältnismäßigkeit!
Der mit § 28 II BFS verbundene Eingriff in die Berufsfreiheit könnte überdies gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen.
Zwar verfolgt die Stadt Nürnberg einen ver-fassungsrechtlich legitimen Zweck, indem sie das Aufstellen von Grabmalen verbietet, die unter Einsatz von Kinderarbeit hergestellt wurden. Das Verbot soll insbesondere die Würde des Friedhofs und der Ruhestätte (Art. 8 I BayBestG) sowie die Schicklichkeit der Totenbestattung aus Art. 149 I S. 1 BV fördern. Der Schutz dieser Güter ist nämlich nur dann gewährleistet, wenn sich ein Friedhofsnutzer bewusst sein kann, nicht mit Grabsteinen konfrontiert zu sein, die in grob menschenrechtswidriger Art und Weise produziert wurden.
Zur Förderung dieses Zwecks ist § 28 II BFS geeignet und auch erforderlich, da mildere Mittel, die den Regelungszweck ebenso gut erreichen, gleichzeitig aber geringere Beeinträchtigungen mit sich bringen, nicht ersichtlich sind.
Fraglich ist aber, ob die Regelung auch verhält-nismäßig im engeren Sinne, also angemessen ist.
Dies ist nicht der Fall, wenn die Schwere des Eingriffs völlig außer Verhältnis zum erstrebten Zweck steht. Dies muss hier bejaht werden. Die Pflicht nachzuweisen, dass Grabmäler nicht aus ausbeuterischer Kinderarbeit herrühren, stellt eine äußerst einschneidende und schwerwiegende Einschränkung der Berufsausübung der Stein-metze dar. Dies gilt insbesondere deshalb, weil ein wesentlicher Teil ihrer beruflichen Tätigkeit darin besteht, den Beweis einer negativen Tat-sache zu erbringen. Darüber hinaus ist nicht klar, welche Nachweise für das Merkmal „Frei von Kinderarbeit" als ausreichend angesehen werden. Dies ist besonders problematisch, da ein wesentlicher Teil der Grabmäler aus Ländern der Dritten Welt stammt und es für die Steinmetze schlicht unmöglich ist, die komplette Wertschöpfungskette eines jeden Grabmals zurückzuverfolgen. Für die Steinmetze stellt es ein unkalkulierbares Risiko dar, ob der Nach-weis anerkannt wird oder nicht. Schlimmstenfalls resultieren daraus erhebliche Kosten oder sogar Umsatzeinbußen und Wettbewerbsnachteile.
Damit steht der verfolgte Zweck außer Ver-hältnis zu der Beeinträchtigung.
§ 28 II BFS ist materiell rechtswidrig.
Der Normenkontrollantrag des A ist zulässig und begründet. Er hat daher Aussicht auf Erfolg.
Anmerkung: Dem Normenkontrollantrag ist statt-zugeben, weil die angegriffene Norm ungültig ist. Der BayVGH erklärt sie somit gem. § 47 V S. 2 HS 1 VwGO für unwirksam. Diese Entschei-dung wirkt gem. § 47 II S. 2 HS 2 VwGO allge-meinverbindlich.
(mg). Trotz einiger moralischer Bedenken, die sich im Zusammenhang mit dem Thema Kinderarbeit zwangsläufig einstellen, handelt es sich um eine nachvollziehbare Entscheidung. Die Nachteile, die den betroffenen Steinmetzen aus § 28 II BFS erwachsen können, sind schlichtweg zu schwerwiegend. Im schlimmsten Fall droht ihnen die Arbeitslosigkeit, weil sie die geforderten Nachweise nicht erbringen können oder diese nicht akzeptiert werden. Derartige Eingriffe sind aus rechtsstaatlicher Sicht nicht hinnehmbar, insbesondere dann nicht, wenn § 28 II BFS überhaupt keine taugliche Schranke des Art. 12 I GG darstellt und darüber hinaus derart eklatant gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen wird.
Dennoch ist der Grundgedanke des § 28 II BFS ein sinnvoller. Es liegt daher am bayerischen Gesetzgeber, die verfassungsrechtlichen Bedenken auszuräumen, indem er entsprechende Ermächti-gungsgrundlagen schafft. Andere Bundesländer sind hier schon weiter: In Baden Württemberg, Bremen und im Saarland existieren bereits solche Ermächtigungen in den jeweiligen Bestattungs-gesetzen.
Zum Normenkontrollverfahren
Hemmer/Wüst, Verwaltungsrecht II, Rn. 350 ff.
Zur Berufsfreiheit
Hemmer/Wüst, Staatsrecht I, Rn. 259 ff.
Warum ist im Rahmen der Begründetheit eines Normenkontrollantrags nach § 47 VwGO eine subjektive Rechtsverletzung nicht zu prüfen?
Art. 24 - Inhalt der Satzungen
1. die Benutzung ihres Eigentums und ihrer öffentlichen Einrichtungen regeln, .......↩
Ausführlich Hemmer/Wüst, Verwaltungsrecht II, Rn. 354 ff.↩
BVerfG, Beschluss vom 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE 110, 370, 400↩
BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - BVerfGE 79, 127, 151 f.↩
BayVGH, Urteil vom 04.02.2009, 4 N 08.778↩
OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 06.11.2008 Az. 7 C 10771/08↩
BVerfG, Beschluss vom 18.05.2004 a.a.O. S. 396; BVerwG, Urteil vom 01.12.2005 - BVerwG, Aktenzeichen 10 C 4.04 -- NVwZ 2006, 589↩
BVerfG, Beschlüsse vom 22.06.1977 - 1 BvR 799/76 -- BverfGE 45, 400, 420 und vom 18.05.1988 - 2 BvR 579/84 - BVerfGE 78, 205, 212; BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 -- BVerwG, Aktenzeichen 4 C 2.94
BVerwGE 96, 110, 111
BVerfG, Beschlüsse vom 08.04.1997 - 1 BvR 48/94 -- BVerfGE 95, 267, 302, und vom 12.04.2005 - 2 BvR 1027/02 - BVerfGE 113, 29, 48↩
Vgl. die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE, BTDrucks 17/2406 S. 1, wonach zwei Drittel aller in Deutschland aufgestellten Grabsteine aus Indien stammen.↩
BVerfGE 7, 377; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 12 GG, Rn. 9.↩
BVerfG, Beschluss vom 09.05.1972 - 1 BvR 518/62 und 1 BvR 308/64
BVerfGE 33, 125, 155 ff. - sog. Facharztbeschluss
BVerfG, Beschlüsse vom 19.11.1985 - 1 BvR 934/82 - BVerfGE 71, 162, 172; vom 08.04.1998 - 1 BvR 1773/96 - BVerfGE 98, 49, 60 und vom 14.12.1999 - 1 BvR 1327/98 - BVerfGE 101,312, 323↩

References: Art. 20
 Art. 23

§ 28
 § 28
 Art. 24
 § 28
 Art. 12
 § 28
 Art. 12
 § 28
 Art. 12
 Art. 20
 Art. 12
 § 184
 Art. 5
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 40
 § 47
 § 40
 § 47
 § 47
 Art. 5
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 § 47
 § 47
 § 47
 § 61
 § 61
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 § 42
 Art. 12
 § 47
 § 42
 § 47
 § 47
 § 67
 § 47
 Art. 98
 Art. 12
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 Art. 24
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 § 28
 Art. 28

Art. 28
 § 8
 Art. 149
 Art. 21
 Art. 73
 § 28
 Art. 74
 Art. 72
 § 28
 § 28
 Art. 20
 § 28

§ 28
 Art. 20
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 § 28
 Art. 12
 § 28
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12

§ 28
 § 28
 Art. 12
 Art. 28
 § 28
 Art. 23
 Art. 28
 Art. 23
 Art. 24
 Art. 12
 Art. 8
 Art. 12
 § 28
 Art. 12
 § 28
 Art. 149
 § 28

§ 28
 § 47
 § 47
 § 28
 § 28
 Art. 12
 § 28
 § 47

Art. 24
 Art. 12