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Timestamp: 2016-10-25 05:09:09+00:00

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1C_15/2016 (01.09.2016)
1C_15/2016 � � Arr�t du 1er septembre 2016
repr�sent� par Me S�bastien Pedroli, avocat,
Conseil communal de Champ�ry,
repr�sent� par Me Yves Cottagnoud, avocat,
du Valais, Cour de droit public, du 30 novembre 2015.
Par d�cision du 30 juillet 2013, le Conseil communal de Champ�ry a inflig� � A.________ une amende de 45'000 fr. pour infraction au droit public des constructions. Cette d�cision n'a pas �t� notifi�e � l'avocat de A.________, Me S�bastien Pedroli, qui avait pourtant inform� le Conseil communal, le 8 janvier 2013, de sa constitution. Le pli recommand� du 31 juillet 2013, adress� � A.________, n'a pas �t� retir� par l'int�ress�.
Par courrier du 25 avril 2014, le Conseil communal a imparti � A.________ un d�lai de dix jours pour s'acquitter du montant de l'amende et des int�r�ts de retard; l'amende elle-m�me n'�tait pas jointe � ce pli. Inform� par son client le 17 juin 2014 de l'existence de cette r�clamation, Me S�bastien Pedroli a fait part le m�me jour au Conseil communal de l'irr�gularit� de la notification du 31 juillet 2013 et l'a pri� de proc�der � une nouvelle notification. Par courrier du 25ao�t 2014, le Conseil communal s'est excus� aupr�s de Me S�bastien Pedroli d'avoir oubli� auparavant sa constitution en tant qu'avocat de A.________. Par lettre s�par�e du m�me jour, il a proc�d� � la notification d'une d�cision d'amende dat�e du 25 ao�t 2014, indiquant - sous la rubrique des voies de droit - que pouvait �tre interjet� un appel dans un d�lai de trente jours d�s sa notification.
Par acte du 25 septembre 2014, A.________ a form� appel aupr�s du Tribunal cantonal du canton du Valais, concluant principalement � l'annulation de la d�cision rendue le 25 ao�t 2014. Pour sa part, le Conseil communal a conclu au rejet de l'appel. Les parties ont confirm� leur position dans des d�terminations �crites ult�rieures. Lors de l'audience du 23 octobre 2015 devant le Tribunal cantonal, les parties ont �t� entendues sur les conditions de notification de l'amende administrative. A cette occasion, le Conseil communal a contest� la recevabilit� de l'appel, estimant que le d�lai l�gal de trente jours devait courir � compter du 18 juin 2014, lendemain de la date � laquelle A.________ avait eu connaissance de l'amende litigieuse. A.________ a persist� dans ses conclusions.
Par arr�t du 30 novembre 2015, le Pr�sident de la Cour de droit public du Tribunal cantonal a d�clar� l'appel de A.________ irrecevable et a mis � sa charge les frais de la proc�dure.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t cantonal et de renvoyer la cause � la cour cantonale pour statuer sur le fond du litige, avec suite de frais et d�pens � la charge du Conseil communal de Champ�ry.
Le Conseil communal a conclu au rejet du recours tandis que le Tribunal cantonal a renonc� � se d�terminer.
La d�cision entreprise, en tant qu'elle d�clare irrecevable le recours cantonal du recourant, met un terme � la proc�dure et constitue ainsi une d�cision finale (art. 90 LTF). Dirig� pour le surplus contre une d�cision prise en derni�re instance cantonale (art. 86 al. 1 lit. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 lit. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e.
Le recourant, auteur d'un recours d�clar� irrecevable pour tardivet�, est habilit� � contester la d�cision cantonale d'irrecevabilit� par un recours en mati�re de droit public (art. 89 al. 1 LTF). Les autres conditions de recevabilit� sont par ailleurs r�unies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en mati�re.
Le litige porte sur le caract�re tardif ou non de l'appel form� le 25 septembre 2014 contre la d�cision de la Commune intim�e pronon�ant � l'encontre du recourant une amende de 45'000 fr. De l'avis de la cour cantonale, la d�cision d�terminante est celle rendue le 30 juillet 2013 dont le recourant a eu connaissance le 25 avril 2014. Pour sa part, le recourant soutient que la d�cision dont est appel date du 25 ao�t 2014.
2.1.�La cour cantonale a d'abord constat� que, en application du droit cantonal de proc�dure, si la partie use de son droit de se faire repr�senter et indique qui est son repr�sentant, c'est � ce dernier qu'une amende doit �tre notifi�e; dans le cas contraire, la d�cision n'est pas correctement notifi�e. Toujours en application du droit cantonal, une telle notification (irr�guli�re) ne peut entra�ner aucun pr�judice pour les parties. Les r�gles de la bonne foi n'en imposent pas moins � la partie � qui une d�cision a �t� irr�guli�rement notifi�e d'agir dans un d�lai raisonnable d�s qu'elle en a eu connaissance d'une quelconque mani�re, faute de quoi cette d�cision passe en force. En particulier, la partie qui re�oit notification d'une d�cision que l'autorit� aurait d� adresser � son mandataire doit se renseigner aupr�s de lui au plus tard le dernier jour du d�lai de recours; le d�lai � tenir court � partir de cette date; quant au mandataire, il ne peut se soustraire � son obligation d'agir dans ce laps de temps en sollicitant une nouvelle notification de la d�cision.
Comme le recourant avait re�u le courrier de la Commune le 25 avril 2014, il ne pouvait pas attendre le 17 juin suivant, soit plus de trente jours, pour le remettre � son avocat. De m�me, l'avocat ne pouvait se borner � demander une r�it�ration de l'amende alors qu'il aurait d� interjeter imm�diatement appel. L'appel �tait ainsi irrecevable pour tardivet�. Comme le d�lai d'appel avait expir� trente jours apr�s le 25 avril 2014, la r�ception de la d�cision du 25 ao�t 2014 ne pouvait " �tre assimil�e au d�but du d�lai d'appel ".
2.2.�Le principe selon lequel une notification irr�guli�re ne peut entra�ner aucun pr�judice pour les parties est consacr� en droit valaisan (art. 31 de la loi valaisanne sur la proc�dure et la juridiction administrative [LPJA; RS/VS 172.6]) de la m�me mani�re qu'en droit f�d�ral (cf. art. 38 PA, 49 LTF et 49 al. 3 LPGA). Il n'est pas contest� que, sur ce point, la jurisprudence valaisanne ne s'�carte pas de la jurisprudence f�d�rale, � laquelle s'est d'ailleurs r�f�r�e l'instance pr�c�dente.
Une d�cision irr�guli�rement notifi�e n'est pas nulle, mais simplement inopposable � ceux qui auraient d� en �tre les destinataires; une telle d�cision ne peut donc pas les lier, mais la protection des parties est suffisamment garantie lorsque la notification irr�guli�re atteint son but malgr� cette irr�gularit� (arr�t 8C_130/2014 du 22 janvier 2015 consid. 2.3.2 publi� in SJ 2015 I 293). Il y a lieu d'examiner, d'apr�s les circonstances du cas concret, si les parties int�ress�es ont r�ellement �t� induites en erreur par l'irr�gularit� de la notification et ont, de ce fait, subi un pr�judice. Il convient � cet �gard de s'en tenir aux r�gles de la bonne foi qui imposent une limite � l'invocation du vice de forme (ATF 122 I 97 consid. 3a/aa p. 99); ainsi, l'int�ress� doit agir dans un d�lai raisonnable d�s qu'il a connaissance de quelque mani�re que ce soit de la d�cision qu'il entend contester (ATF 111 V 149 consid. 4c p. 150; en dernier lieu: arr�t 9C_202/2014 du 11 juillet 2014 consid. 4.2). La jurisprudence a aussi d�duit des r�gles de la bonne foi l'obligation de se renseigner sur l'existence et le contenu de la d�cision d�s qu'on peut en soup�onner l'existence, sous peine de se voir opposer l'irrecevabilit� d'un �ventuel moyen pour cause de tardivet� (ATF 139 IV 228 consid. 1.3 p. 232; 134 V 306 consid. 4.2 p. 313; 107 Ia 72 consid. 4a p. 76). Attendre passivement serait en effet contraire au principe de la bonne foi (arr�t 9C_202/2014 du 11 juillet 2014 consid. 4.2; Moor/Poltier, Droit administratif, volume II, 3
e��d. 2011, p. 356).
Contrevient �videmment aux r�gles de la bonne foi celui qui omet de se renseigner pendant plusieurs ann�es (ATF 107 Ia 72 consid. 4a p. 77); il en va de m�me pour celui qui reste inactif pendant deux mois (arr�t 1P.485/1999 du 18 octobre 1999 consid. 4, publi� in SJ 2000 I 118). En revanche, on ne peut reprocher aucun retard � celui qui consulte son dossier aupr�s de l'autorit� quelques jours apr�s avoir eu connaissance de l'existence d'une condamnation p�nale (ATF 139 IV 228 consid. 1.3 p. 232); sont de m�me irr�prochables celui qui r�agit le jour m�me o� il constate le d�but de travaux dont l'autorisation de les ex�cuter ne lui a pas �t� notifi�e (arr�t P.883/1983 du 14 mars 1984 consid. 4, publi� in ZBl 85/1984 p. 425) et celui qui agit dans le mois pour obtenir tous les �l�ments n�cessaires � la sauvegarde de ses droits (ATF 102 Ib 91 consid. 4 p. 95). Dans l'hypoth�se particuli�re o� la partie repr�sent�e par avocat re�oit seule l'acte, il lui appartient de se renseigner aupr�s de son mandataire de la suite donn�e � son affaire, au plus tard le dernier jour du d�lai de recours depuis la notification (irr�guli�re) de la d�cision litigieuse; le d�lai de recours lui-m�me court d�s cette date (arr�t C 196/00 du 10 mai 2001 consid. 3; Jean-Maurice Fr�sard, Commentaire LTF, 2
e��d. 2014, n. 15 ad art. 49 LTF).
2.3.�La d�cision d'amende du 30 juillet 2013 n'a �t� notifi�e qu'au seul recourant, au m�pris des r�gles de proc�dure cantonale imposant une notification au mandataire connu par l'autorit�. Pour ne pas avoir retir� le pli recommand� du 30 juillet 2013, le recourant n'a pas eu connaissance de cette amende avant le 25 avril 2014. A cette date, il a �t� inform� de l'existence d'une amende de 45'000 fr. qu'il devait acquitter � bref d�lai avec des int�r�ts de retard. Pour des raisons qui ne ressortent pas de l'arr�t attaqu�, le recourant a attendu pr�s de deux mois pour mentionner l'existence de ce courrier � son conseil, le 17 juin 2014.
Contrairement � ce qu'a consid�r� l'instance pr�c�dente, on ne se trouve pas ici dans la situation o� la partie repr�sent�e par avocat a pleinement connaissance de la d�cision d'origine et, en vertu de son obligation de diligence, doit se renseigner aupr�s de son avocat dans un d�lai �quivalent � celui pr�vu pour former recours. A la date du 25 avril 2014, le recourant n'�tait pas en possession de la d�cision litigieuse mais uniquement d'un avis lui impartissant un d�lai pour s'acquitter de la somme de 45'000 fr. et il pouvait uniquement en d�duire qu'une sanction avait �t� prononc�e � son encontre. Comme il n'avait alors aucune information sur le fondement en fait ou en droit de cette sanction, il se trouvait donc dans l'impossibilit� d'en contester utilement le contenu; d�s lors le d�lai pour recourir n'a pas d�but� � r�ception du courrier du 14 avril 2014 (cf. ATF 139 IV 228 consid. 1.3 p. 232; 102 Ib 91 consid. 3 p. 94).
Certes, pour se conformer aux r�gles de la bonne foi, le recourant ne pouvait pas rester ind�finiment inactif, mais il devait au contraire se renseigner sur l'existence et le contenu de la d�cision en question. Pour cette situation-l�, la jurisprudence n'a pas d�termin� de d�lai fix� en jours pour entreprendre de telles d�marches, s'en tenant � la notion de d�lai raisonnable d�pendant des circonstances de chaque cas d'esp�ce. La doctrine reprend cette jurisprudence sans approfondir la question (Beno�t Bovay, Proc�dure administrative, 2
e��d. 2015, p. 376; Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal f�d�ral: Commentaire, 2008, n. 1300 ad art. 49 LTF; H�felin/M�ller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7
e��d. 2016, n. 1079; Moor/Poltier, op. cit., ibid., Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1576; Tschannen/Zimmerli/M�ller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4
e��d. 2014, p. 276 n. 22). Seul Lorenz Kneub�hler soutient que la jurisprudence d�velopp�e en mati�re de notification � la partie sans tenir compte de la d�signation d'un repr�sentant devrait �tre �tendue aux autres cas de notification irr�guli�re: ainsi, celui qui a connaissance de quelque mani�re que ce soit de l'existence d'une d�cision - sans avoir acc�s au contenu de celle-ci - devrait en r�gle g�n�rale entreprendre, dans les trente jours, les d�marches utiles pour obtenir une communication compl�te de la d�cision (Lorenz Kneub�hler, in: Auer/M�ller/Schindler [�d.], Kommentar zum Bundesgesetz �ber das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, n. 12 ad art. 38).
Pour les motifs qui suivent, point n'est besoin de trancher ici la question de savoir si, en transmettant � son mandataire le 17 juin 2014 le courrier du conseil communal du 25 avril 2014, le recourant a viol� les r�gles de la bonne foi.
Comme on l'a vu, l'irr�gularit� de la notification de la d�cision du 30 juillet 2013 n'a pas entra�n� sa nullit� (cf.�
supra�consid. 2.2). Cependant, en tant qu'acte unilat�ral, la d�cision est par d�finition modifiable unilat�ralement. Cette caract�ristique permet notamment � l'administration de corriger un vice affectant la r�gularit� de l'acte qu'elle a prononc�, dans le but de r�tablir une situation conforme au droit; une base l�gale n'est pas requise dans un tel cas (Moor/Poltier, op. cit., p. 382 s.; cf. ATF 103 Ib 204 consid. 2 p. 206). Une telle r�vocation peut d'ailleurs �tre prononc�e d'office, � la seule initiative de l'autorit� comp�tente (Tanquerel, op. cit., n. 939). Il faut encore pr�ciser que la probl�matique de la r�vocation se pose habituellement au d�triment de l'administr�, lorsque l'autorit� abroge un acte administratif favorable � l'administr�, mais qui n'est pas conforme au droit (cf. arr�t 1A.150/2001 du 31 janvier 2002 consid. 1.1.3). Il convient alors de proc�der � une pes�e des int�r�ts entre, d'une part, l'int�r�t au respect du droit objectif - appel� �galement exacte concr�tisation du droit objectif - et, d'autre part, l'int�r�t � la s�curit� des relations juridiques - autrement appel� le principe de la confiance - (ATF 137 I 69 consid. 2.3 p. 71; H�felin/ M�ller/Uhlmann, op. cit., n. 1227; Moor/Poltier, op. cit., p. 388 ss).
En l'esp�ce, l'autorit� comp�tente pour prononcer l'amende litigieuse a annul� sa d�cision d'origine et a pr�f�r� rendre, le 25 ao�t 2014, une nouvelle d�cision disciplinaire, conforme cette fois-ci aux r�gles cantonales en mati�re de notification � une partie repr�sent�e par avocat. Ce faisant, elle a entendu faire pr�valoir l'int�r�t public au respect du droit de proc�dure et a renonc� � tirer profit d'une d�cision, �ventuellement rev�tue de la force de chose d�cid�e en application des r�gles sur la bonne foi en mati�re de notification irr�guli�re (cf.�
supra�consid. 2.3). Au vu de la jurisprudence et de la doctrine pr�cit�es, une telle r�vocation est valable et les autorit�s de recours doivent en tenir compte. L'instance pr�c�dente, en particulier, ne pouvait affirmer que l'�coulement du d�lai d'appel contre l'amende d'origine emp�chait l'autorit� comp�tente de prononcer une nouvelle d�cision, ind�pendante de la premi�re qu'elle entendait annuler: le propre de la r�vocation est en effet de modifier une d�cision rev�tue de la force de chose d�cid�e, soit pr�cis�ment apr�s l'�ch�ance du d�lai de recours ordinaire (cf. H�felin/M�ller/Uhlmann, op. cit., n. 1215; Moor/Poltier, op. cit., p. 378; Tanquerel, op. cit., n. 924). Le droit cantonal de proc�dure pr�voit d'ailleurs express�ment cette hypoth�se (art. 32 al. 2 LPJA/VS).
Par cons�quent, c'est � bon droit que le recourant a attaqu� la d�cision du 25 ao�t 2014, dans le d�lai de trente jours qui �tait indiqu� sous la rubrique des voies de droit, au pied de la d�cision querell�e. En d�clarant tardif le recours d�pos� le 25 septembre 2014, la cour cantonale a ainsi viol� de mani�re crasse l'art. 34m let. b LPJA/VS qui fixe le d�lai d'appel de trente jours d�s la notification de la d�cision attaqu�e.
Les consid�rants qui pr�c�dent conduisent � l'admission du recours. L'arr�t attaqu� est par cons�quent annul� et la cause renvoy�e au Tribunal cantonal afin qu'il statue sur les arguments de fond d�velopp�s dans l'appel cantonal. Il n'est pas per�u de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF). Le recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit � des d�pens, � la charge de l'Etat du Valais (art. 68 al. 1 et 2 LTF).
Une indemnit� de d�pens de 2'500 fr. est allou�e au recourant, � la charge de l'Etat du Valais.

References: art. 82
 art. 38
 art. 49
 ATF 
 art. 49
 art. 38
 ATF