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Timestamp: 2019-12-13 09:24:12+00:00

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STC 27/2014, 13 de Febrero de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 497484498
Número de Recurso: Conflicto positivoonflicto positivo de competencia 443-2013
CONFLICTO DE COMPETENCIAS. FORMACIÓN Y APRENDIZAJE. Conflicto positivo de competencia 443-2013. Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1529/2012, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual. Competencias sobre educación y en materia laboral: nulidad del precepto reglamentario que atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal la competencia para autorizar y evaluar las actividades formativas que se realicen en diversas Comunidades Autónomas (STC 111/2012). Voto particular.
Sentencia citada en: 11 sentencias, un artículo doctrinal, 11 disposiciones normativas
STC 027/2014
En el conflicto positivo de competencia núm. 443-2013 interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los arts. 16.8; último inciso del párrafo primero del art. 22.2; 30.5; 31.2 y disposición final primera del Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual. Ha formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez, quien expresa el parecer del Tribunal.I. ANTECEDENTES
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 24 de enero de 2013, la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra los arts. 16.8; último inciso del párrafo primero del art. 22.2; 30.5; 31.2 y disposición final primera del Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual.
El Pleno, por providencia de 12 de febrero de 2013 acordó, a propuesta de la Sección Tercera, admitir a trámite el conflicto positivo de competencia en relación con los arts. 16.8, último inciso del párrafo primero; 22.2; 30.5; 31.2 y disposición final primera del Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el artículo 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el artículo 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
La Abogada del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el proceso por escrito registrado el día 19 de febrero de 2013 solicitando una prórroga del plazo inicialmente concedido para la formulación de alegaciones, prórroga que le fue concedida por providencia del Pleno de 20 de febrero de 2013.
Mediante escritos presentados en el Registro General de este Tribunal en fechas 1 y 2 de agosto de 2013, el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña formulan incidente de recusación del Presidente del Tribunal Constitucional en una serie de procesos, entre los que se incluye el presente conflicto positivo de competencias, por las causas 9 y 10 del art. 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con el art. 80 LOTC. Por ATC 180/2013, de 17 de septiembre de 2013, se acuerda la inadmisión a trámite de las recusaciones promovidas, y, formulado recurso de súplica contra el anterior Auto por el Parlamento y la Generalitat de Cataluña, el Pleno, en providencia de 12 de octubre de 2013 acordó su inadmisión a trámite.
Por providencia de 11 de febrero de 2014 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 13 del mismo mes y año.
La presente resolución ha de resolver el conflicto positivo de competencia planteado por la Generalitat de Cataluña contra los arts. 16.8; último inciso del párrafo primero del art. 22.2; 30.5; 31.2 y disposición final primera del Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual.
Expuestas las posiciones de las partes en el proceso debemos advertir, antes de resolverlo, que durante la pendencia del proceso el Real Decreto 1529/2012 ha sufrido alguna modificación, llevada a cabo, en primer lugar por el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo y se adoptan otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas; en segundo lugar, por la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, y, finalmente, por el Real Decreto-ley 16/2013, de 20 de diciembre, de medidas para favorecer la contratación estable y mejorar la empleabilidad de los trabajadores. No obstante, ninguna de las modificaciones llevadas a cabo por las dos normas citadas ha afectado a los preceptos impugnados en este presente conflicto, por lo que el mismo pervive en los términos en los que fue formulado.
Expuesto lo anterior, dado que lo que se plantea es una controversia competencial, hemos de considerar ahora la cuestión relativa al encuadramiento de los preceptos controvertidos en el sistema material de distribución de competencias. A este respecto ambas partes coinciden en sus planteamientos, pues consideran que, tal como por otra parte resulta de la disposición final primera de la norma, los arts. 16.8 y 22.2 se encuadrarían en la materia laboral, mientras que los también impugnados arts. 30.5 y 31.2 encontrarían su ámbito natural de encuadramiento en la materia educación. Ámbitos materiales de encuadramiento que, a la vista del tenor de los preceptos impugnados en relación con la doble finalidad perseguida por el Real Decreto 1529/2012, no cabe sino confirmar ahora, sin perjuicio de las concreciones que se harán al examinar cada uno de los preceptos impugnados.
En esta materia, el art. 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) aprobado en el año 2006, bajo la rúbrica ‘educación’, atribuye determinadas competencias a la Generalitat de Cataluña en el ámbito de la enseñanza no universitaria. En particular de acuerdo con el apartado 2 del art. 131 EAC, corresponde a la Generalitat, en materia de enseñanza no universitaria, la competencia exclusiva respecto de ‘las enseñanzas obligatorias y no obligatorias que conducen a la obtención de un título académico o profesional con validez en todo el Estado y a las enseñanzas de educación infantil’. Competencia exclusiva que, en virtud del mismo precepto, incluye una serie de potestades especificadas en ocho subapartados y sobre la que, como recuerda la STC 111/2012, de 24 de mayo, ya señalamos en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 77, que ‘[s]e trata, en efecto, a diferencia de lo que sucede con el art. 131.1 EAC, de materias claramente encuadradas en el ámbito de la educación y, por tanto, directamente afectadas por los arts. 27, 81.1 y 149.1.30 CE, determinantes de una serie de reservas a favor del Estado que, como tenemos repetido, no quedan desvirtuadas por la calificación estatutaria de determinadas competencias autonómicas como exclusivas’. Por último, el apartado 3 del mismo precepto atribuye a la Generalitat una competencia compartida ‘[e]n lo no regulado en el apartado 2 y en relación con las enseñanzas que en él se contemplan’, y ‘respetando los aspectos esenciales del derecho a la educación y a la libertad de enseñanza en materia de enseñanza no universitaria y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.30 de la Constitución’. Esta competencia también incluye en una decena de subapartados la enunciación de una serie de facultades concretas que corresponden a la Generalitat que han de ser entendidas en el sentido que ya expresamos en la STC 31/2010 (FJ 60).
Asimismo, dado que en el presente conflicto se plantean cuestiones relacionadas con la territorialidad de las competencias ejecutivas autonómicas así como con la correlativa utilización de la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias al Estado, procedente será recordar nuestra doctrina al respecto, tal como se recoge en la STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5, en la que, con cita de otras, declaramos:
[E]n cuanto al principio de territorialidad de las competencias autonómicas, proclamado en todos los Estatutos, hemos declarado que el mismo significa, en lo que aquí interesa, que esas competencias deben tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia Comunidad Autónoma. Ello no implica necesariamente que cuando el fenómeno objeto de las competencias autonómicas se extiende a lo largo del territorio de más de una Comunidad Autónoma, éstas pierdan en todo caso y de forma automática la competencia y la titularidad de la misma deba trasladarse necesariamente al Estado, sin que deba justificarse la necesidad de este traslado lo que supondría, en definitiva, la utilización del principio de supraterritorialidad como principio delimitador de competencias fuera de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad.
En tal sentido como recuerda nuestra doctrina [STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 18, reiterada en la STC 126/2002, de 20 de mayo, FJ 9 a)] ‘Este Tribunal ha distinguido entre el ejercicio de las competencias autonómicas, que debe limitarse, como regla general, al ámbito territorial correspondiente, y los efectos del ejercicio de dichas competencias, los cuales pueden manifestarse fuera de dicho ámbito. Así, hemos declarado que esta limitación territorial de la eficacia de normas y actos no puede significar, en modo alguno, que le esté vedado por ello a esos órganos, en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. La unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación (STC 37/1981, fundamento jurídico 1)’.
Conforme a dicha delimitación competencial estamos ya en condiciones de resolver el conflicto planteado. Del art. 16, intitulado “Actividad formativa del contrato para la formación y el aprendizaje”, se ha impugnado su apartado 8, conforme al cual:
El segundo precepto impugnado es el último inciso del párrafo primero del art. 22.2, precepto que, destinado a regular la información y orientación dirigida a empresas y trabajadores acerca de las posibilidades tanto de esta contratación como de la formación asociada, dispone:
El art. 30, relativo al programa de formación a realizar entre la empresa y el centro educativo en el ámbito de la denominada formación profesional dual, ha sido impugnado en su apartado 5, conforme al cual:
El siguiente precepto impugnado es el art. 31.2, el cual, al referirse a la competencia de autorización del proyecto de formación profesional dual que se va a llevar a cabo mediante convenio entre la empresa y un centro docente autorizado para impartir ciclos formativos de formación profesional, establece:
Por último, la impugnación por conexión de la disposición final primera que enuncia los títulos competenciales que habilitan al Estado para establecer la regulación que contiene el Real Decreto 1529/2012 ha de resolverse en consonancia con las conclusiones alcanzadas en los anteriores fundamentos jurídicos. De esta manera, declarada la inconstitucionalidad del art. 16.8 lo mismo ha de suceder con la disposición final primera, si bien exclusivamente en la medida en que enuncia el título competencial, art. 149.1.7 CE, que ya hemos determinado que no presta amparo al precepto mencionado.
Estimar parcialmente el presente conflicto positivo de competencias y, en consecuencia:
Declarar que el art. 16.8 del Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual, es contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo.
Declarar que la disposición final primera del Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual es contrario al orden constitucional de distribución de competencias en los términos establecidos en el fundamento jurídico 9.
Voto particular que formula el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez al que se adhieren las Magistradas doña Adela Asua Batarrita y doña Encarnación Roca Trías y los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan Antonio Xiol Ríos respecto de la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 443-2013.
Pese a haber sido Ponente de esta Sentencia, en la que se recoge la posición sustentada por la mayoría del Tribunal, debo manifestar, acogiéndome a la facultad establecida en el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, mi respetuosa discrepancia con la misma en atención a las razones que defendí durante su deliberación en el Pleno y que paso a exponer a continuación.
En cuanto al primero, establece que la orientación a las empresas y a las personas trabajadoras sobre el contrato de formación y aprendizaje se llevará “exclusivamente, con los medios de los que dispongan dichos Servicios Públicos de Empleo”. La Sentencia de la mayoría estima que esta previsión ha de ponerse en relación con el art. 24.2 del Real Decreto 1529/2012, relativo a las posibles subvenciones a conceder por el Servicio Público de Empleo Estatal a las Comunidades Autónomas destinadas a financiar los costes adicionales que para dichas Administraciones pueda suponer la impartición de la actividad formativa en los contratos para la formación y el aprendizaje, de las que quedan excluidas “las actividades de información y orientación previstas en el artículo 22”. De esta manera la referencia a que el establecimiento de los servicios de información y orientación “se efectuará, exclusivamente, con los medios de los que dispongan dichos Servicios Públicos de Empleo”, debe ser entendida en el sentido de que serán todos aquellos que decida la Generalitat de Cataluña, en el ejercicio de sus competencias de autoorganización de sus propios servicios laborales, pero sin que ello pueda implicar la disposición de ayudas económicas de las previstas en el art. 24.2.
El segundo motivo de mi discrepancia, mucho más relevante, se refiere a la forma en que la Sentencia resuelve la disputa competencial trabada en el proceso respecto al art. 31.2 del Real Decreto 1529/2012, norma que atribuye a un órgano estatal la competencia para autorizar los proyectos formativos promovidos por empresas cuando afecten a más de una Comunidad Autónoma. No comparto ni el modo de razonar de la Sentencia ni, en consecuencia, las conclusiones a las que la misma llega acerca de la conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias del ya mencionado art. 31.2.
No creo, por tanto, que exista el riesgo de fraccionamiento del objeto sobre el que deben ejercerse las facultades públicas que lleva a la Sentencia a validar el art. 31.2. Por el contrario, creo que se trata de un supuesto muy sencillo que la forma de razonar de la Sentencia complica innecesariamente para no tener que reconocer la existencia de la vulneración competencial denunciada.
Junto a ello, que ya por sí solo era determinante de la apreciación de la vulneración competencial denunciada, resulta además que la norma cuestionada se refiere a una situación no contemplada en ningún otro lugar de la regulación del Real Decreto 1529/2012, en tanto que alude a proyectos de formación profesional dual presentados por empresas, posibilidad ciertamente asistemática o, incluso, extravagante, si se examina el conjunto de la regulación de la formación profesional dual del sistema educativo incluida en el título III del Real Decreto 1529/2012.
En conclusión, por cuanto acabo de exponer, estimo que el último inciso del art. 22.2 y el art. 31.2 del Real Decreto 1529/2012 eran contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucionales y nulos.
STC 25/2013, 31 de Enero de 2013
STS, 25 de Julio de 1996
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References: Real Decreto 
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 artículo 82
 artículo 61
 resolución 
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 artículo 149
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 artículo 22
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